河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫05行初18号
原告李梅英，女，1962年6月2日出生，汉族，农民，住汤阴县。
委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。
委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所实习律师。
被告汤阴县人民政府，住所地：汤阴县人民路中段。
法定代表人宋庆林，县长。
委托代理人陈哲，男，汤阴县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王长军，河南华厚律师事务所律师。
原告李梅英不服被告汤阴县人民政府办公室《关于印发汤阴县白�镇张官屯村棚户区改造搬迁房屋补偿安置方案的通知》（汤政办（2016）3号，以下简称《方案》），于2016年2月18日向本院提起行政诉讼。本院于2016年2月23日立案后，于2016年3月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月15日公开开庭审理了本案。原告李梅英及其委托代理人薛正懿、蔡晓仪，被告汤阴县人民政府的委托代理人陈哲、王长军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告汤阴县人民政府办公室于2016年1月4日作出被诉《方案》。2016年1月7日，该《方案》在张官屯村进行张贴公示。原告李梅英不服，提起行政诉讼。
原告李梅英诉称：原告在汤阴县白营镇张官屯村拥有房屋。2016年1月4日，被告作出的《方案》涉及原告房屋。被告这一行为程序和实体均违法，侵犯了原告的合法权益。主要理由：一、《方案》内容不当。安置点定在“中华苑”小区生活不便，原告不想去，且补偿标准过低，生活不能得到改善和保障。二、制定《方案》程序违法。制定时未征求民意，没有依据《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定提交村民会议讨论，也未依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发（2015）37号）、《安阳市人民政府办公室关于印发安阳市推进棚户区改造实施方案的通知》（安政办（2014）82号）关于征地程序规定办理征地手续。三、被诉《方案》具有可诉性。《方案》中载明搬迁人在规定期限内不提出异议不搬迁申请有关部门强制执行，具有强制性而非指导性。被诉《方案》针对的对象是特定的，即张官屯村全体住户，包括原告李梅英，不属于抽象行政行为。请求：撤�被诉《方案》。
原告李梅英向本院提交了该《方案》。
被告汤阴县人民政府辩称：一、被诉《方案》不属于行政诉讼受案范围。主要理由：被诉《方案》制定并非是行政职权的行使，是棚户区改造搬迁双方协商的指导性意见，系行政行为的前置阶段性行为，属于行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，未对原告的合法权益产生实际影响。被诉《方案》即使是行政行为，也应属于抽象行政行为，其中未涉及行政处罚、行政强制、行政检查和行政许可。因此，被诉《方案》不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，应裁定驳回原告的起诉。二、被诉《方案》符合上级棚户区改造意见确定的因地制宜基本原则，充分�重了民意。按照中央、省、市关于棚户区改造的意见，进行了入户调查征求民意、召开了风险评估听证会、对改造方案及流程进行了公示，印制了搬迁安置流程表、报名表、搬迁房屋补偿协议、搬迁承诺书、验收申请登记表、安置协议。该项工作充分尊重了民意，考虑了风险，程序公开、透明、严谨，实体公正。棚户区改造可以走征收土地程序，但法律不禁止在征收前，双方协商搬迁，本案所涉棚户区改造是协商搬迁。《方案》中提到“向有关部门申请强制执行”并非指针对该《方案》申请强制执行，而是指依照相关法律规定和法定程序，向有关部门申请强制执行。事实上县政府也未对村民实施强制拆迁。目前，张官屯村仅有个别住户未就此达成补偿安置协议，《方案》的制定很好的指导了张官屯棚户区改造搬迁工作。请求：驳回原告的诉讼请求。
被告汤阴县人民政府向本院提交了以下证据：1.汤阴县2013-2030年中心城区用地规划图，证明张官屯棚户区属于城市棚户区，在城市规划区范围内；2.《汤阴县发展和改革委员会关于汤阴县白营镇张官屯村城市棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告的批复》（汤发改办（2014）111号），证明汤阴县发展和改革委员会同意该《汤阴县白营镇张官屯村城市棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告》；3.《汤阴县第十四届人民代表大会第四次会议关于汤阴县2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划的决议》，证明汤阴县第十四届人民代表大会第四次会议通过了张官屯为棚户区改造项目；4.《河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅关于下达2015年城市棚户区改造项目计划（第三批）的通知》（豫建住保（2015）34号），证明该棚户区改造项目列入河南省2015年城市棚户区改造项目计划；5.《杨庄村、张官屯村棚户区改造社会风险评估入户调查表》、《张官屯村群众反映有关问题的情况说明》，证明该《方案》制定征求了民意，并对群众反映的问题进行了说明；6.张官屯村棚户区改造社会风险评估听证会照片复印件6张，证明对该《方案》的实施风险进行了评估；7.张官屯村棚户区改造方案及流程公示情况照片12张，证明被告实施该方案及流程公开透明；8.《汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁安置流程表》、《棚户区改造搬迁户报名表》、《白营镇张官屯村棚户区改造搬迁房屋补偿协议》（样式）、《白营镇张官屯村棚户区改造房屋安置协议》（样式）、《搬迁承诺书》（样式）及验收申请登记表，证明张官屯村棚户区改造搬迁工作充分尊重了民意，考虑了风险，程序公开、透明、严谨，实体公平、公正。
被告汤阴县人民政府向本院提交了以下依据：1.《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发（2013）25号）；2.《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发（2014）36号）；3.《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发（2015）37号）；4.《河南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的意见》（豫政（2014）17号）；5.《河南省人民政府办公厅关于加快推进棚户区改造货币化安置工作的指导意见》（豫政（2016）4号）；6.《安阳市人民政府关于进一步加快推进棚户区改造工作的意见》（安政（2014）17号）；7.《安阳市人民政府办公室关于印发安阳市推进棚户区改造实施方案的通知》（安政办（2014）82号）。
经庭审质证：一、对原告提交的《方案》，被告对其真实性无异议。二、对被告提交的证据、依�。原告的质证意见是：对1号证据真实性无异议，但对证明目的有异议，张官屯村在规划区范围内不属于城中村的改造范围，恰恰证明被诉《方案》违法。对2号证据真实性无异议，但对其合法性有异议，无论项目是政府审批制还是核准制，在申请可行性报告之前，应提交城乡规划、国土，环保部门的相关手续，报告里面没有。对3号证据真实性无异议，但对证明目的有异议，棚户区改造项目通过人大批准就合法无依据。对4号证据真实性无异议，附表中涉及到张官屯村棚户区改造包括征收规模，但又没有征地批文。对5号证据真实性不认可，入户调查表存在张官屯与杨庄两个村都适用的可能，该表无日期、无被调查人身份证明和调查人，群众意见不明，即便都是真的，但多数人同意不能否定少数人的权益，征求民意应当召开村民会议，不能证明被诉《方案》合法；提交的《情况说明》，没有政府公章，没有群众和负责人签字，而且只是对于方案的解读，不能证明当时村民提出的意见就这么多，对此不认可。6号证据不能证明是对张官屯村改造进行风险评估程序，背景墙的有关制度是杨庄村，应当提交会议记录和评估报告，组织听证但没有通知原告参加，不能反映群众呼声，不能证明被告履行了听证程序。对7号证据（公示照片）真实性无异议，但对证明目的有异议，公示是在作出被诉《方案》之后，不能作为行政行为合法的依据。8号证据只是被诉《方案》的执行材料，不能作为被诉《方案》合法的依据。对被告提交的有关文件真实性无异议，但不能说明被诉《方案》合法。
本院对上述证据认定如下：原告提交的《方案》及被告提交的证据来源真实且与本案具有关联性，能够证明案件事实，本院予以确认。被告提交的5号�据系在被诉《方案》公示后发布的，不能作为被诉《方案》合法的依据，其他依据本院予以确认。
经审理查明：原告系汤阴县白营镇张官屯村居民，在该村有居住房屋宅院。张官屯村位于汤阴县城东北侧，在汤阴县城乡总体规划（2013-2030）确定的中心城区用地规划范围内。汤阴县白营镇人民政府为实施对该村城市棚户区（城中村）进行改造，委托达华工程管理（集团）有限公司安阳分公司编制改造项目进行可行性研究。2014年10月21日，汤阴县发展和改革委员会向汤阴县白营镇人民政府作出《关于汤阴县白营镇张官屯村城市棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告的批复》（汤发改办（2014）111号），批复内容如下：一、同意《关于汤阴县白营镇张官屯村城市棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告》。二、建设地址：项目位于白营镇杨庄新社区一期东北角，项目东临中华路，南临新横三路。三、建设规模及主要建设内容：项目占地面积40000平方米，总建筑面积57352平方米，其中住宅建筑面积50400平方米，地下室建筑面积6952平方米以及室外配套工程，项目建成后可安置村民360户，人口1066人。四、总投资及资金来源：项目总投资12493万元（含安置房土地征地费360万元、搬家及临时安置补助费996.91万元），其中建安工程费用9881万元，工程建设其它费用2131万元，基本预备费481万元。资金来源为项目单位自筹。五、招标初步方案……。该文件附有项目招标初步方案核准意见表。2015年3月13日，汤阴县第十四届人民代表大会第四次会议通过《关于汤阴县2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划的决议》，批准汤阴县2015年国民经济和社会发展计划。其中包括对张官屯村在内的七个棚户区改造项目。2015年9月30日，河�省住房和城乡建设厅、河南省财政厅作出《关于下达2015年城市棚户区改造项目计划（第三批）的通知》（豫建住保（2015）34号），该通知中载明：本次计划共新下达城市棚户区改造项目131个，其中包括“汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造项目”，附表中载明该项目安置住房位置是：中华路与绕城路交叉口西北角，杨庄社区；征收规模中征收户数342户，征收房屋建筑面积37962平方米；安置住房建设规模360套，43200平方米；计划开工时间为2015年6月。期间，汤阴县白营镇白张官屯村棚户区改造指挥部组织有关人员入户进行调查、征询群众意见，并就有关问题作出说明和解释。
2016年1月4日，汤阴县人民政府办公室印发本案被诉《方案》，通知载明：“各乡（镇）人民政府，县人民政府各部门及其有关单位：《汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁房屋补偿安置方案》已经县政府研究同意，现印发给你们，请遵照执行。”《方案》载明：“为认真贯彻落实中央、省、市棚户区改造工作精神，落实汤阴县人民政府2015年度国民经济和社会发展规划，加快城镇化进程，提高村民生活水平，改善村民居住环境。经县委、县政府研究，决定对张官屯村进行棚户区改造搬迁安置，参照《汤阴县人民政府关于调整我县国家建设征地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（汤政文（2012）39号）有关规定，结合镇村实际情况，特制定本方案，”内容包括张官屯村棚户区改造搬迁房屋的搬迁安置原则、安置对象、补偿标准、搬迁安置程序、搬迁安置时间、地点及奖励办法、安置办法、标准及价格、搬家补助费及临时安置补助费、其他政策和相关问题等。《方案》载明：搬迁安置原则是按照“政府引导、村民参与、惠及百姓、和谐搬迁”的指导思想，在充分尊重多数村民意愿的基础上，遵循决策民主、程序公正、结果公开的原则，在党员、村民代表及上级有关部门的监督下，依法有序进行。搬迁安置对象为张官屯村全体住户；搬迁时间为2016年1月11日—2016年4月25日；安置地点为“中华苑”小区，该小区是由政府公益性补贴的具有保障性质的住房，安置楼为9-13号、16-19号；“九、其他政策，4.为解除入住中华苑小区搬迁住户的后顾之忧，张官屯村村民可自愿将土地以每年每亩1500元的价格流转到农业合作社，由农业合作社负责经营管理，如有企业和道路建设占用被流转的土地，土地补偿价格按白营镇同期占地价格进行调整。”“十、相关问题，2.搬迁双方未达成搬迁补偿安置协议的处理办法。在方案确定的签约期限内未达成补偿协议的，或搬迁人对补偿协议不服的，搬迁人可以向相关部门提出异议。搬迁人在规定期限内不提出疑议的，不搬迁的，向有关部门申请强制执行。”2016年1月7日，被告在汤阴县白营镇杨庄社区会议室召开了由县发展和改革委员会、规划中心、国土资源局等部门及镇、村两委干部、群众代表等人员参加的风险评估会议，并于当天在张官屯村就该《方案》及《汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁安置流程表》、房屋搬迁补偿安置程序等内容进行张贴公示。
《方案》公布后，张官屯村大部分居民按照《汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁房屋补偿安置方案》中有关安置、补偿等内容，经与汤阴县白营镇人民政府协商签订了搬迁房屋补偿协议或者安置协议，进行了搬迁，得到了安置补偿。原告因就搬迁安置补偿问题未与汤阴县白营镇人民政府达成协议尚未搬迁。被告也未对原告作出搬迁通知或者决定等行政行为。
本院认为：一、关于被诉《方案》是否属于人民法院行政诉讼受案范围。被诉《方案》中明确载明经县政府研究决定对张官屯村进行棚户区改造搬迁安置，并在通知中明确载明经县政府研究同意，请遵照执行。被诉《方案》的制定和实施直接涉及张官屯村全体住户的利益，针对的对象是特定的，即该村全体住户。原告作为该村住户，属于搬迁安置补偿对象，原告与被诉《方案》具有法律上的利害关系，且被诉《方案》在相关问题中载明：搬迁人“未达成补偿协议或对补偿协议不服的，可以向相关部门提出异议，搬迁人在规定期限内不提出疑议的、不搬迁的，向有关部门申请强制执行。”《方案》有明确的救济条款并从形式上具有了强制执行力，将对原告的生产生活产生影响。因此，被告辩称被诉《方案》不属于人民法院行政诉讼受案范围的理由不能成立，本院不予支持。二、关于被�《方案》是否侵犯原告合法权益问题。棚户区改造是党中央、国务院安排部署的重大民生工程和发展工程，进行棚户区改造并对群众进行安置补偿是各级政府的应尽职责。本案中，张官屯村棚户区改造搬迁是汤阴县第十四届人民代表大会第四次会议批准的该县2015年国民经济和社会发展计划中的一项，是河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅批准下达的2015年城市棚户区改造项目计划（第三批）之一。张官屯村属于汤阴县城乡总体规划（2013-2030）确定的城区用地规划范围内，经过汤阴县政府及有关部门批准。《河南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的意见》（豫政（2014）17号、《安阳市人民政府关于进一步加快推进棚户区改造的意见》（安政（2014）1号）文件规定均规定了棚户区改造的范围包括城市棚户区，即城市规划区范围内符合下列条件之一的居住区：�是房屋建筑密度较大，使用年限长；二是房屋质量差，安全隐患大；三是使用功能不完善，基本配套设施不健全；四是设市城市和县城规划区范围内的行政村、自然村。张官屯村改造项目属于棚户区改造的范围。被诉《方案》确定的张官屯村住户就近安置到杨庄社区“中华苑”小区，确定的搬迁安置、补偿方式，符合棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择；安置住房建设采取原地安置建设和异地建设相结合的方式，优先考虑就近安置等规定。同时参照了《汤阴县人民政府关于调整我县国家建设征地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（汤政文（2012）39号）有关安置补偿标准。被告虽未对该村土地作出征收决定，但《方案》就该村土地问题及今后占地问题作出了相应的规定，充分考虑了该村的实际，实施中进行协商搬迁并不违反法律禁�性规定。被告在印发《方案》前也进行了可行性研究并经有关部门审批，广泛征求了大多数群众意见，对《方案》进行了公示。张官屯村大部分住户已按照《方案》要求与汤阴县白营镇人民政府经协商达成协议进行了搬迁并得到了安置补偿，搬迁过程并未作出强制性的行为。虽然《方案》载明：“搬迁人在规定期限内不提出疑议的、不搬迁的，向有关部门申请强制执行。”但该《方案》并不导致对原告实行强制执行，且《方案》中也明确规定了搬迁人未达成协议或者对有异议的可以向相关部门提出解决，从而维护其合法权益。综上，原告认为被诉《方案》安置地点不便生活、补偿标准低、程序违法等侵犯原告合法权益的理由不能成立，其要求撤销被诉《方案》的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
驳回原告李梅英的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李梅英负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 崔永清
审判员 袁武明
审判员 阎丽杰
二〇一六年六月二十日
书记员 李维维