福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）闽行终字第347号
上诉人（原审原告）薛碧玉，女，汉族，1951年6月8日出生，福安市人，住福安市。
被上诉人（原审被告）福安市人民政府，住所地福安市城关中兴西路16号。
法定代表人林小楠，市长。
委托代理人刘春光，福建人文律师事务所律师。
上诉人薛碧玉因诉福安市人民政府房屋征收补偿决定一案，不服宁德市中级人民法院（2014）宁行初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定，原告的房屋坐落于福安市城北街尾189号，于1984年12月12日取得建房许可证，共四层，前三层系混合结构，最后一层系砖墙铁皮上盖结构，原告于2012年补办了《国有土地使用权证》（与他人共有），地块占地面积124.2平方米、地类用途为住宅、使用权性质为国有划拨。
被告福安市人民政府以危旧房改造为由，于2013年4月11日作出《房屋征收决定书》（安政房征决（2013）2号），对街尾片区房屋实施征收，具体征收范围以规划用地红线图为准，房屋征收部门为福安市房地产管理局，房屋征收实施单位为福安市人民政府城北街道办事处，签约期限为2013年4月18日-2013年6月3日，该决定书还附具了《福安市街尾片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》、《福安市街尾片区危旧房改造项目红线图》、《安置房规划设计总平面图》。该《房屋征收决定书》于2013年4月17日在房屋征收范围的街尾片区公告、并于2013年4月19日在政府官方网站公告。池廷清等14人不服该房屋征收决定，向法院提起诉讼。原审法院于2014年3月26日作出《行政裁定书》［（2014）××行初字第××号］，裁定驳回池廷清等14人的起诉。池廷清等14人不服，向福建省高级人民法院提起上诉，福建省高级人民法院于2014年7月30日作出《行政裁定书》［（2014）××行终字第××号］，裁定驳回池廷清等14人的上诉，维持原审裁定。
原告的房屋在《房屋征收决定书》（安政房征决（2013）2号）所确定的征收范围内。在被告《房屋征收决定书》确定的期限内，原告与房屋征收部门未达成征收补偿安置协议，被告福安市人民政府于2014年5月15日对原告薛碧玉作出本案被诉的《房屋征收补偿决定书》（安政房（2014）2号）。该决定书主要内容：原告所有的坐落于福安市城北街尾189号房屋，在福安市街尾片区危旧房改造项目红线范围内。因原告与房屋征收部门在期限内未达成补偿安置协议。被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十六条及《福安市街尾片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》的规定，对原告作出征收补偿决定：一、房屋征收实施单位应当以货币补偿方式支付你货币补偿款3974135元（未包括装修补偿款，在实际执行时另行明确）和腾房补偿费（搬迁费）及三个月的临时安置补助费（过渡费）6998元，你应当补缴视同合法产权建筑面积的规费4603元；或以产权调换方式安置你街尾片区就地建设的安置房商业用房49.49平方米及住宅用房180.64平方米（高层框架结构，毛坯房，内部不设隔墙，不配置洁具），支付你腾房补偿费（搬迁费）3158元、住宅临时安置补助费（过渡费）每月1806元，过渡期不超过36个月，每年支付一次，交付安置房按实际过渡期结算，超过36个月的，每月按3612元支付，若提供周转房，则不支付临时安置补助费，商业用房停产停业损失补偿费每月4454元，每半年支付一次，停产停业损失发放至安置店面交付之日止，隔墙及卫生洁具补助14451元、无产权建筑补偿款38583元，装修补偿款在执行时另外明确后支付，你应当在选择产权调换补偿方式后十天内缴纳产权调换差价款59091元、住宅用房差价款215684元、视同合法产权建筑面积补缴规费4603元，若因安置房户型原因，住宅超出被征收房屋面积10平方米部分按6528元／平方米计算，超出10-15平方米部分按8160元／平方米计算。商业店面部分按“四三二一”法则计算补差价。以上两种方案请你收到本决定书之日起10天内选择一种作为被征收房屋的补偿。二、你应当在接到本征收补偿决定书之日起30日内将位于福安市城北街尾189号房屋腾空并交付房屋征收部门，被征收房屋相应的国有土地使用权同时收回。因被告所作上述《房屋征收决定书》的名称“房屋征收决定书”有误，被告于2014年7月3日作出《更正通知书》（安政房（2014）2-1号）将《房屋征收决定书》的标题“房屋征收决定书”更正为“房屋征收补偿决定书”。原告不服，向宁德市人民政府申请行政复议，宁德市人民政府于2014年9月28日作出《行政复议决定书》（宁政行复（2014）第31号），维持了被告所作的《房屋征收补偿决定书》。原告仍不服，向法院提起本案诉讼。
围绕本案焦点问题，分析并认定如下：
一、补偿决定认定被征收房屋的状况及价值是否清楚。
1、被征收房屋的产权面积问题。
被告认为，原告的建筑没有办理房屋产权登记，只有土地证。原告的房屋经有资质人员测绘，并按照《福安市街尾片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》的规定，视同合法产权建筑为230.13平方米（其中实勘店面建筑面积49.49平方米，住宅建筑面积180.64平方米），无产权砖墙铁皮上盖建筑面积71.45平方米。主要证据有：《福安市街尾片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》，土地证及地籍档案，《房屋征收现场勘查表》，《房地产估价报告》的附件：测绘图及《需进行市场评估的被征收房屋信息表》。
原告认为，本案房屋建成年份为1976年，共四层，均应认定为视同产权房屋。而被告对本案讼争房屋所作认定面积偏小，且认定第四层为无产权面积没有依据，有关测绘结论没有测绘人员签字，测绘人员没有资质。
原审法院认为，本案原告所有的被征收建筑已取得《国有土地使用权证》，未办理房屋权属登记，共四层。前三层，经测绘部门确认建筑面积为230.13平方米，被告按视同合法产权房屋认定，已充分保护原告的合法权益，原告认为该认定面积偏小，却未提供证据予以反证；第四层，系铁皮上盖的简易结构，原告未提供铁皮上盖经审批搭盖的证据，被告根据法律规定，不予补偿并无不当。
2、被告认定房屋价值的事实是否清楚问题。
（1）选定评估机构的程序问题。本案被告采用随机选定评估机构的方式确定评估机构，但其所举证据并不足以证明其采取随机选定评估机构前已经组织被征收人进行协商确定，且被告采取随机选定评估机构未组织被征收户参加。因此，被告采取随机选定评估机构的程序存在瑕疵。但被告在召集了有关基层组织代表、人大代表、政协委员、有关部门代表参加的情况下，随机选定评估机构并不违背公平、公正原则，故不宜以被告选定评估机构存在上述瑕疵而认定评估程序违法。
（2）房屋价值确定是否全面问题。被告所作《房屋征收补偿决定书》载述被征收房屋价值“货币补偿款3974135元（未包括装修补偿款，在实际执行时另行明确）……”。虽然该补偿决定书确定被征收房屋价值“未包括装修补偿款”，存在不够全面。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”故被征收人应当配合房屋征收部门的调查认定。而被告举证的《房屋征收现场勘查表》记载“分户评估现场勘查时，被征收人不同意评估且不配合评估师入户拍照”，有关见证人陈某、何某、袁某亦出庭作证，证明了评估机构的评估师无法进入被征收房屋，无法对室内装修装饰进行评估的事实。也即造成室内装修价值无法确定的责任不在被告。被告据此确定被征收房屋货币补偿款3974135元（未包括装修补偿款，在实际执行时另行明确），并不违反法律规定，也具有合理性。
（3）确定房屋征收补偿价格的估价时点的问题。本案被告所提供的《房地产估价报告》［宁正估司（2014）A-228号］，确定评估价格的估价时点为2013年4月11日。虽然该估价时点与《房屋征收决定书》公告时点2013年4月17日存在不一致；但被告提供了评估机构出具的《关于房地产估价报告的说明函》（宁正估司函（2014）6号）载述“同一估价对象、同一估价目的、同在2013年4月份，仅不同估价日期时点11日与17日，估价结果一致。”因此，原告以被告确定评估时点不当主张撤销，依据不足。
二、被告作出房屋征收补偿决定的程序是否合法：包括房屋征收决定的效力问题、是否已履行了协商程序、补偿决定的送达程序问题。
1、关于房屋征收行政决定的效力问题。被告提供的原审法院《行政裁定书》［（2014）××行初字第××号］及福建省高级人民法院的《行政裁定书》［（2014）××行终字第××号］已确认：被告福安市人民政府于2013年4月11日作出《房屋征收决定书》（安政房征决（2013）2号），对福安市街尾片区房屋实施征收，该《房屋征收决定书》于2013年4月17日在房屋征收范围的街尾片区公告、并于2013年4月19日在政府官方网站公告。参照《福建省行政执法程序规定》第四十三条第一款规定“行政执法决定书送达时生效，生效的行政执法决定书必须执行。相对人不服行政执法决定，申请行政复议或者依法向人民法院起诉的，不停止决定的执行；相对人逾期不申请复议、不起诉，又不履行已经生效的行政执法决定的，作出行政执法决定的行政执法机关应当申请人民法院强制执行或者依法强制执行，执行费用由被处罚人承担。”因此，被告作出本案房屋征收补偿决定的前置行为已经发生法律效力。故原告主张《房屋征收决定书》（安政房征决（2013）2号）未生效，被告所作本案房屋征收补偿决定缺乏前置行为要件，没有事实和法律依据。
2、关于本案是否已经履行补偿协商程序问题。本案被告所提交的《最后一次协商通知书》及其送达回证、《谈话记录》，可以证明福安市人民政府城北街道办事处于2014年4月28日通知原告就房屋征收补偿安置进行协商、福安市街尾片区危改办于2014年4月28日约谈原告的事实。故原告主张被告作出房屋征收补偿决定前未经协商，程序违法，没有事实根据。
3、关于补偿决定的送达程序问题。本案被告提供的《送达回证》载述原告在送达现场并拒收文书作留置送达，送达人和见证人作了签名确认，并不违反上述法律规定。况且，原告庭审中亦认可其有“捡到”讼争法律文书，并申请行政复议、提起本案诉讼。故原告主张被告送达程序违法，没有事实根据。
综上，本案被告作为房屋征收与补偿工作的主管机关，其有权对被征收人依法作出房屋征收补偿决定。本案被告所作房屋征收补偿决定认定主要事实清楚、适用法律正确、程序基本合法，虽然在选定评估机构方面存在瑕疵，但并未侵犯原告的合法权益，故原告请求撤销被诉房屋征收补偿决定依据不足，依法应予驳回。被告答辩要求驳回原告诉讼请求有理，依法予以支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告薛碧玉要求撤销被告于2014年5月15日作出的《房屋征收补偿决定书》（安政房（2014）2号）的诉讼请求。案件受理费50元，由原告薛碧玉负担。
上诉人薛碧玉不服原审判决向本院提起上诉称：1.原审判决认定上诉人房屋为四层，但认定上诉人第四层房屋无产权，缺乏事实和法律依据。2.原审判决评估机构选定未组织被征收人协商符合客观事实，但认定该程序上的违法仅是存在瑕疵，显然是避重就轻，且被上诉人整个评估程序存在多处违法，原审均未予认定。3.原审判决认定房屋征收补偿决定未包括装修款“不违反法律规定，也具有合理性。”适用法律不当且完全违背事实。4.原审法院对上诉人就被上诉人确定的评估时点提出的异议未予支持不当。5.被上诉人所作出的《房屋征收补偿决定书》补偿标准明显过低，违反法律规定，应予纠正。请求撤销原审判决，并判决撤销被上诉人作出的《房屋征收补偿决定书》。
被上诉人福安市人民政府答辩称：1.原审法院认定上诉人薛碧玉房屋第四层系铁皮上盖的简易结构完全正确。2.原审认定随机选定评估机构并不违背公平、公正原则正确。3.原审认定造成室内装修价值无法确定的责任不在答辩人完全正确。4.原审认定“原告以被上诉人确定评估时点不当主张撤销，依据不足”完全正确。请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称及证明对象均记录于原审行政判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审采信的证据以及认定的作出房屋征收决定、房屋征收补偿安置方案、被征收房屋产权和面积状况、作出房屋征收补偿决定等基本事实予以确认。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，上诉人薛碧玉的房屋，在被上诉人福安市人民政府作出的房屋征收决定的征收范围内，被上诉人福安市人民政府应当依法予以公平补偿。被上诉人福安市人民政府经过发布房屋征收决定和补偿安置方案的公告、选定房地产价格评估机构、与上诉人协商、对被征收房屋进行价格评估等程序，在与上诉人达不成补偿协议情况下，虽作出本案被诉《房屋征收补偿决定》给予了上诉人薛碧玉补偿，但是，被诉《房屋征收补偿决定》存在如下问题：
1.被征收房屋的面积认定问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《福建省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第九条第一款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织国土资源、规划、房管、建设、城市管理行政执法等有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”本案上诉人所有的被征收建筑已取得《国有土地使用权证》，未办理房屋权属登记。被上诉人在未经有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理的情况下，直接以现场勘查和测绘数据认定产权面积，明显不符合上述法律规定。况且根据《福安市街尾片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》规定“1990年4月1日《城市规划法》生效前建设并且土地使用权来源合法的房屋视同有合法产权房屋。”本案被上诉人《房屋征收现场勘查表》对讼争房屋简易结构面积测定为71.45平方米，在建筑年代未作认定的情况下，就将该部分认定为无产权面积，亦属认定事实不清。
2.被诉《房屋征收补偿决定》未对被征收房屋室内装修的补偿事项作出决定。被上诉人福安市人民政府认为未对室内装修的补偿事项作出决定，是因上诉人不配合评估机构的勘查造成的。上诉人认为其事先未得到评估机构要到其房屋进行室内装修的勘查的任何通知，不存在不配合的事实。根据被上诉人提供的《房屋征收现场勘查表》及其申请出庭作证的证人证言，《房屋征收现场勘查表》记载“分户评估现场勘查时，被征收人不同意评估且不配合评估师等工作人员入户拍照、取证”，而出庭作证的多个证人证言均陈述勘查时经呼叫或敲门后被征收人没有回应。对此，被上诉人提供的证据之间所证明的事实不一致，不足以支持被上诉人的主张。同时，相关证据表明，评估机构作出被征收房屋的估价报告时间与被上诉人作出被诉《房屋征收补偿决定书》的时间相隔近三个月，被上诉人应有充足的时间对被征收房屋的室内装修进行勘查和评估。因此，被上诉人以上诉人不配合评估机构的勘查作为其未对被征收房屋的室内装修的补偿事项作出决定，缺乏事实根据。
3.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条和《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，被征收房屋价值评估时点应为房屋征收决定公告之日。本案中，被上诉人福安市人民政府发布房屋征收决定公告的时间是2013年4月17日。被上诉人作出的《房屋征收补偿决定书》所依据的房地产估价报告，所采用的估价时点为2013年4月11日，并非房屋征收决定公告之日，不符合法律规定。被上诉人在一审诉讼中虽然提供了评估机构出具的《关于房地产估价报告的说明函》，用以说明该估价时点对估价结果并未产生影响。但是，由于被上诉人在作出被诉《房屋征收补偿决定书》时是以不符合法律规定的估价报告为依据，因此，被诉《房屋征收补偿决定书》以此为据确定补偿数额，证据不足。
综上，由于被上诉人福安市人民政府作出被诉《房屋征收补偿决定书》主要证据不足，依法应当判决撤销并重新作出补偿决定。原审判决驳回上诉人薛碧玉的诉讼请求，认定事实不清，证据不足，依法应予纠正。上诉人薛碧玉的上诉请求予以支持。据此，依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目以及第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销宁德市中级人民法院（2014）宁行初字第65号行政判决；
二、撤销被上诉人福安市人民政府于2014年5月15日作出的安政房（2014）2号《房屋征收补偿决定书》；
三、被上诉人福安市人民政府应在本判决生效之日起三个月内依法重新作出补偿决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人福安市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱志闽
代理审判员 贾晓燕
代理审判员 王 冰
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 娄俊涛
附：本案相关法律规定
修改前《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
……
第六十一条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。