北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三中行终字第00507号
上诉人（一审原告）刘文才，男，1947年12月27日出生。
上诉人（一审原告）杨嘉森，男，1947年9月11日出生。
上诉人（一审原告）严丽娟，女，1957年4月1日出生。
被上诉人（一审被告）北京市规划委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人黄艳，主任。
委托代理人倪良月，北京市浩天信和律师事务所律师。
委托代理人张轶非，男，北京市规划委员会干部。
被上诉人（一审第三人）北京市热力集团有限责任公司，住所地北京市朝阳区柳芳北街6号。
法定代表人李大维，董事长。
委托代理人刘峰，男，1969年7月3日出生。
委托代理人江雪，北京市嘉和律师事务所律师。
上诉人刘文才、杨嘉森、严丽娟（以下简称刘文才等三人）因建设工程规划许可一案，不服北京市朝阳区人民法院（2015）朝行初字第85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人刘文才等三人，被上诉人北京市规划委员会（以下简称市规委）的委托代理人倪良月、张轶非，被上诉人北京市热力集团有限责任公司（以下简称市×集团公司）的委托代理人刘峰、江雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市规委应市×集团公司的申请于2011年1月30日向市×集团公司核发了2011规建市政字0029号《建设工程规划许可证》（编号为建字第110000201100050号）（以下简称被诉规划许可证），许可市×集团公司在朝阳区×路实施锅炉房改造项目，项目性质分别为作为供热设施的主厂房和作为构筑物的烟囱，其中主厂房总建筑面积3994平方米，地上3652平方米，地下342平方米；层数为地上2层，地下1层；高度为地上21.65米，地下－4.52米。烟囱的高度为80米。
刘文才等三人不服上述具体行政行为，诉至一审法院，请求撤销。一审法院经审理查明，2011年1月6日，市×集团公司就“×燃煤锅炉房改造接入城市热网工程项目”向市规委申请建设工程规划许可证，提交了《建设项目规划许可及其他事项申报表》、《建设项目法人授权委托书》、北京市朝阳区人民政府于2009年7月21日核发的京朝国用（2009划）第0404号《国有土地使用证》、市规委于2009年9月15日核发的（2009）规意条字228号《规划意见书附件（条件）（稿）》及附图、北京市发展和改革委员会于2010年11月10日作出的《关于×燃煤锅炉房改造接入城市热网工程项目建议书（代可行性研究报告）的批复》、北京市民防局于2009年11月10日作出的（2009）京防工备字第95号《人民防空工程备忘录》、中国×国际工程公司于2011年1月27日出具的《×燃煤锅炉房改造接入城市热网工程设计说明》及施工图等材料。市规委收到上述材料后，制作了《行政许可事项接收材料凭证》。市规委经审查，认为市×集团公司提交的申请材料齐全、符合法定形式，于2011年1月30日向市×集团公司核发被诉规划许可证。
一审法院另查，刘文才等三人居住在北京市朝阳区×北里×号楼，该楼位于上述工程项目的北侧。
根据上述案件事实，一审法院经审理认为：与被诉行政行为具有法律上的利害关系，即具有提起行政诉讼的主体资格。本案中，刘文才等三人提供的证据能够证明其居住的房屋在涉案被诉规划许可工程的北侧，刘文才等三人与被诉行为具有法律上的利害关系，有权提起本次诉讼。市规委认为刘文才等三人不具有诉讼主体资格，没有相应依据，不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《北京市城乡规划条例》第七条第二款规定，市规划行政主管部门负责本市城乡规划管理工作。市规划行政主管部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。根据上述规定，市规委作为本市规划行政主管部门，对市×集团公司申请核发建设工程规划许可证具有审查并作出决定的行政职权。市规委核发被诉规划许可证属于规划行政许可行为。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十四条第一款规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查；第三十八条第一款规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；第二款中规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》第三十九条第一款规定，建设单位进行城镇建设工程建设的，应当持以下材料向规划行政主管部门申请建设工程规划许可证：（一）使用土地的有关证明文件；（二）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（三）建设工程设计方案等材料，重大城乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（四）法律、法规、规章规定的其他材料。本案中，市×集团公司在向市规委申请核发建设工程规划许可证时，提交了国有土地使用证、项目建议书批复、设计方案等材料，市规委经审查认定市×集团公司提交的申请材料齐全、符合法定形式，从而作出被诉规划许可证，主要证据充分，适用法律正确。本案中，市规委对市×集团公司作出规划行政许可的过程中，履行了受理、审查的步骤，并在法定时限内作出决定，符合《行政许可法》等法律所确定的程序。关于刘文才等三人所持的本案中市规委违反法定程序，修改控制性详细规划，未征求利害关系人意见、未举行听证会等意见，一审法院认为，《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见；第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证；第四十七条第一款规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。本案中，被诉规划许可证涉及的是将×燃煤锅炉房改造为燃气锅炉房并接入城市热网的工程项目，系在原有项目基础上进行改造，市规委据此认为本案并未改变项目用地性质的现状和规划，未修改控制性详细规划，未直接导致刘文才等三人权益的变更或产生新的权利义务，并不涉及刘文才等三人的重大利益，且法律、法规、规章也没有规定需要对上述事项进行听证，故在本案中未听取意见，亦未举行听证会。对此一审法院不持异议。刘文才等三人提出的相应意见没有事实根据，不予采纳。综上，刘文才等三人要求撤销被诉规划许可证的诉讼请求没有事实根据和法律依据，不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回刘文才等三人的诉讼请求。
刘文才等三人不服一审判决，上诉提出：一审违反法定程序，事实认定不清，运用法律错误。在没有征求上诉人意见的情况下随意追加第三人，整个一审判决没有上诉人质证词，开庭审理流于形式。按照《城乡规划法》及市规委的《规划意见书附件（条件）（稿）》，申请建设工程规划许可证必须要北京市朝阳区人民政府的职能部门北京市规划委员会朝阳分局申请，市规委既不是被申请单位，也不是核发单位，只是上级管理单位，因此，被诉规划许可证是无效的，应撤销，所批准的建筑是违法建筑，应停止建设或拆除。市规委的答辩状、市×集团公司在法庭上的陈述与《规划意见书附件（条件）（稿）》相矛盾，影响政府公信力。京发改（2010）1930号《关于×燃煤锅炉房改造接入城市热网工程项目建议书（代可行性研究报告）的批复》与市规委所批不相符，市规委按照市×集团公司的申请批的新建，违反了先拆后建的批示。所批内容与实际所建完全改变了项目性质，距离居民住宅小区太近，存在重大安全隐患。新建、改造是两个不同性质内容，市×集团公司没有当庭出示在原有基础上改造的设计图纸，也没有用地规划许可，完全改变了可控性详细规划且过程违反《城乡规划法》第四十八条的规定，是暗箱操作。被诉行政行为没有法律依据，违反行政机关职权划分，一审法院对以上事实和违法行为认定不清，法律运用错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持一审中的诉讼请求。
市规委、市×集团公司同意一审判决，请求予以维持。
在法定期限内，市规委向一审法院提供如下作出被诉规划许可证的证据材料和规范性文件依据：
（一）证据材料：1.被诉规划许可证及附图，证明被诉行政行为的内容；2.《建设项目规划许可及其他事项申报表》及《建设项目法人授权委托书》，证明市×集团公司向市规委提出了书面的建设工程规划许可申请；3.《行政许可事项接收材料凭证》，证明市规委对市×集团公司的申请予以立案；4.《国有土地使用证》，证明市×集团公司取得了本案项目所在的国有土地的使用权，使用权类型为划拨；5.2009规意条字228号《规划意见书附件（条件）（稿）》及附图，证明市规委于2009年9月15日确定了本案项目的规划条件；6.京发改（2010）1930号《关于×燃煤锅炉房改造接入城市热网工程项目建议书（代可行性研究报告）的批复》，证明北京市发展和改革委员会同意市×集团公司组织实施本案项目；7.本案项目的设计图及《×燃煤锅炉房改造接入城市热网工程设计说明》，证明市×集团公司向市规委提交了本案项目的设计方案，并提交了详细的设计说明；8.（2009）京防工备字第95号《人民防空工程备忘录》，证明北京市民防局同意本案项目可不规划建设人防工程。
（二）规范性文件依据：1.以中华人民共和国主席令第74号公布、自2008年1月1日起施行的《城乡规划法》；2.以北京市人民代表大会常务委员会公告第4号公布、自2009年10月1日起施行的《北京市城乡规划条例》，市规委以上述规范性文件说明其具有作出被诉规划许可证的行政职权，其作出行政许可的程序和实体处理符合上述法律和法规的规定。
刘文才等三人向一审法院提交了如下证据材料：
1.《北京市城市住宅房屋拆迁安置补助协议书》、《北京市公有住宅租赁合同》、《房屋所有权证》，证明刘文才等三人住在被诉规划许可证所涉工程的北侧居民楼里；2.被诉规划许可证复印件，证明被诉行政行为的具体内容。
在指定期限内，市×集团公司向一审法院提交如下证据材料：两张照片，一张是整个小营供热厂区沙盘的照片，证明涉案区域都属于市×集团公司使用；另一张是燃煤锅炉房的照片，证明涉案项目就是要把燃煤锅炉房拆掉，然后建成燃气锅炉房。
经审查，一审法院认为市规委提交的证据材料，是其在作出规划行政许可过程中依法定程序收集和制作的，符合证据的形式要件，与本案有直接关联性，能够证明市规委作出被诉规划许可前收取并审查申请材料及履行规划许可程序的情况，予以采信。刘文才等三人提供的证据材料，符合法定要件，予以采信。市×集团公司提交的证据材料符合法定要件，亦予以采信。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
一审法院根据上述被认定为合法有效的证据材料认定的案件事实是正确的，本院予以确认。
本院认为，根据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，市规委作为本市城乡规划的行政主管部门，有根据建设单位的申请及提供的文件向其核发建设工程规划许可证的行政职权。
《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》是本市城乡规划许可工作应遵循的依据，市规委根据《城乡规划法》第四十条、《北京市城乡规划条例》第三十九条的规定，审核建设单位申报的建设工程手续是否齐备，同时，由于建设项目涉及到人防等方面因素，规划行政主管部门在进行建设工程规划许可审批时，还应根据申报项目的具体情况，审核建设单位是否向有关行政主管部门办理了相关批准手续，在符合规定条件的情况下核发建设工程规划许可证。本案中，市规委履行了核发规划许可证各环节的审查职责且符合法定程序。
另，被诉规划许可证涉及的是将×燃煤锅炉房改造为燃气锅炉房并接入城市热网的工程项目，系在原有项目基础上进行改造，市规委据此认为本案并未改变建设地区的土地使用性质、使用强度等控制指标，不涉及修改控制性详细规划的问题，并无不当。综上，一审法院判决驳回刘文才等三人的诉讼请求是正确的，本院应予维持。刘文才等三人的上诉请求和上诉理由缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人刘文才、杨嘉森、严丽娟负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾 志 刚
代理审判员 董 巍
代理审判员 刘 琳 琳
二〇一五年六月三十日
书 记 员 张怡书记员郝丹