黑龙江省大庆市龙凤区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑0603行初29号
原告骆明侠，女，1965年3月13日出生，汉族。
被告肇源县草原监理站，住所地肇源县松江小镇*号楼。组织机构代码：41465876-9。
法定代表人张权，副站长。
原告骆明侠诉被告肇源县草原监理站行政处罚一案，本院于2017年3月2日立案后，依法向被告肇源县草原监理站送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月11日公开开庭审理了本案。原告骆明侠、被告肇源县草原监理站法定代表人张权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告肇源县草原监理站于2016年8月30日作出源草监罚[2015]001号行政处罚决定书，认定原告在草原上非法挖土，根据《黑龙江省草原条例》第四十三条第（八）项及《黑龙江省畜牧兽医行政处罚自由裁量权量化标准》第三十六条之规定，给予原告骆明侠罚款二万元的行政处罚。
原告骆明侠诉称，2009年原告按照肇源县和平乡政府及和平派出所的防火要求在肇源县和平乡立功村原告承包的秸秆场周围挖了防火沟。后因村民赵广义挟私报复而举报，2015年1月，被告拟作出行政处罚决定。经肇源县畜牧兽医局组织听证，依据行政处罚法第二十九条的规定，超过追诉时效不予处罚，于2015年2月17日给原告送达了《听证结果通知书》，撤销拟作出的行政处罚决定。后因村民继续举报到大庆草原监理站。大庆监理站要求被告处罚。被告于2016年9月6日向原告送达源草监罚[2015]001号行政处罚决定书。被告的处罚决定书有以下几点违法：1、同一事实，先后二次作出相反决定，相互矛盾，使法律失去严肃性。作为行政相对人也不知以哪个决定为准。没有法律规定同一事实可以二次处理。2、原告的行为超过追诉时效，农业部草原监理中心2009年发布的《草原信访工作规范》第九条五项规定超过二年追诉时效，不予受理。行政处罚法第二十九条规定已经超过二年追诉时效，不应处罚。相关法律法规都明确规定超过二年追诉时效的不应处罚，被告却按照大庆草原站的要求作出违法处罚。综上，请求法院撤销被告作出的源草监罚[2015]001号行政处罚决定。
原告向本院提供了以下证据、依据：听证结果通知书、行政处罚决定书（均为复印件），欲证明被告对同一事实作出两个相互矛盾的处罚决定。
被告肇源县草原监理站辩称，一、对原告的处罚事实清楚，证据确实充分。原告于2008年9月1日与和平乡立功村签订草原承包合同面积4000平方米，用于建秸秆饲料加工厂，合同约定一年内必须建完投入生产，但厂房建完后停产。在此期间，原告挖壕沟所围草原面积为16274平方米，其中包括村民李春和流转土地面积2468平方米，超出合同承包面积9806平方米。2014年12月15日，村民举报原告违法占用草原，并在草原上挖沟，本案立案后，对现场进行了勘验，勘验笔录上有当事人骆明侠和见证人签字，后又委托肇源县大地测绘服务有限公司进行测绘，2016年6月28日，测绘报告的结论为原告在草原上挖沟面积为943.7平方米，土方填方为283.4平方米。此事原告并不否认。而且原告挖沟破坏植被的草原不在其承包范围之内，挖沟破坏的草原未恢复植被。原告侵害草原的事实没有消除，仍在继续侵害，所以本案违法事实存在，事实清楚，证据确实充分。二、对原告的处罚有法律依据。原告在草原上挖沟，破坏植被，违反了《黑龙江省草原条例》第七条第（十）项规定的：“在基本草原上以推挖土、采砂、采挖野生植物等方式破坏草原植被”，依据该条例第四十三条第（八）项规定：“在基本草原上挖土、采砂等方式破坏草原植被的，或者未经批准，未指定的非基本草原上以推挖土，采沙等方式破坏草原植被的”。处违法所得一倍以上二倍以下罚款；没有违法所得的处以每立方米土方一百元罚款，罚款总额最高不超过二万元。根据肇源县大地测绘服务有限公司测绘报告，回填土方量283.4立方米。为此被告对原告的处罚，既有事实根据，又有法律依据。三、不存在同一事实形成两次处罚分别决定的事实。同时对原告骆明侠处罚未超过法定时效，进行处罚有法律依据。2015年1月20日，被告以原草监罚[2015]001号处理意见书，是意见书而不是处罚决定书，所以对原告没有形成正式处罚决定,所以未对原告进行处罚。不处罚不能证明原告破坏草原植被的侵害行为已消失。虽然未对原告进行处罚，但其对植被未恢复，其违法行为尚未终止。《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。最高人民法院行政审判庭（1997）法行字第26号规定：对非法占用土地的违法行为，未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条二款的规定，从违法行为终了之日起计算。为此被告以源草监罚[2015]001号进行处罚，未超过法定时效，进行处罚，有法律依据。综上，被告对原告的处罚有事实根据，又有法律依据，因原告的侵害是在继续状态，所以不超过法定时效。请求法院驳回原告的诉讼请求，维持行政处罚决定。
被告肇源县草原监理站为证明其行政行为合法向本院提交了以下证据、依据（均为复印件）：1.行政处罚决定书；2.赵广义询问笔录；3.立案审批表；4.骆明侠询问笔录二份；5.刘元军询问笔录；6.马树平询问笔录；7.李德新询问笔录；8.骆明侠现场检查（勘验）笔录；9.申请表；10.修建直接为草原保护和畜牧业生产服务设施占用草原方位图；11.占用草原申请书；12.关于建秸秆饲料加工厂的请求；13.草原使用权证明；14.项目建设对周边环境影响的评估报告；15.临时占地合同及方位图；16.招商引资及建厂报告；17.许可证书；18.设施农业用地备案登记表；19.案件处理意见书；20.行政处罚事先告知书及送达回证；21.听证申请书；22.行政处罚听证通知书及送达回证；23.骆明侠听证笔录；24.行政处罚听证会报告书；25.听证结果通知书及送达回证；26.赵广义案件复查意见；27.（1997）法行字第26号行政答复；28.骆明侠现场检查（勘验）笔录二份；29.使用草原方位图及地类性质图；30.刘元军询问笔录；31.委托书；32.骆明侠现场检查（勘验）笔录（2016年6月28日）；33.测绘报告；34.案件处理意见书；35.行政处罚事先告知书；36.责令改正通知书及送达回证；37.听证申请书；38.行政处罚听证会通知书及送达回证；39.骆明侠听证笔录；40.行政处罚决定审批表及行政处罚决定书送达回证。
经庭审质证，原告对被告所提及的行政处罚决定书有异议，称其超过诉讼时效.根据农业部2009年《草原信访工作条例》的规定，超过二年追溯时效不予受理，违法行为超过两年的不应处罚，被告按大庆草原站的要求作出违法处罚，被告说原告的违法行为在持续，挖沟的过程叫做违法行为，已经形成的壕沟是结果，草原法处罚的是两年内违法行为，不是处罚违法结果，要是处罚违法结果的话，法律规定没有意义，法律规定的不是无限制的追溯，被告在执法过程中混淆了法律概念，有乱执法的行为，现在壕沟已经长满青草，植被已经恢复，不存在破坏草原的问题；对案件处理意见书有异议，处罚是不合法的；对（1997）法行字第26号行政答复真实性无异议，但不能作为本案处罚的依据；对使用草原方位图有异议，位置不准，不是我承包合同所确定的位置；对案件处理意见书有异议，处罚的程序和内容违法，并已经超过诉讼时效；对被告提交的其他证据均无异议。被告对原告所提交的证据称，经过被告单位调查，最初认定已经超过诉讼时效，后经上级单位对调查结果阅卷，认为没有超过处罚时效，所以，被告就作出了行政处罚。
本院对上述证据认证如下：对被告所提交的李德新询问笔录与本案不具有关联性，本院不予采信。对被告所提交的使用草原方位图无草原监理机构、申请使用单位、拥有使用权单位、承包经营者单位的签名及盖章，本院对该份证据不予采信。对被告所提交的其他证据的真实性予以采信。对原告所提交的证据的真实性予以采信。
经审理查明，2016年8月30日，被告肇源县草原监理站作出源草监罚[2015]001号行政处罚决定书，认定原告在肇源县和平乡立功村草原上挖沟面积为943.7平方米，土方填土为283.4平方米，其行为违反了《黑龙江省草原条例》第七条第（十）项规定，根据该条例第四十三条第（八）项及《黑龙江省畜牧兽医行政处罚自由裁量权量化标准》第三十六条之规定，给予原告骆明侠罚款二万元的行政处罚。原告不服，故诉至法院，请求撤销被告作出的源草监罚[2015]001号行政处罚决定书。
本院认为，被告作为肇源县草原行政主管部门，主体适格。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”及《黑龙江省适用听证程序的罚款数额规定》第三条“适用听证程序的罚款数额为：（一）对非经营活动中的违法行为，罚款超过1,000元的；（二）对经营活动中的违法行为，罚款超过10,000元的”规定，本案被告对原告处以二万元的行政处罚，并向原告送达了行政处罚听证告知书，即原告有要求听证的权利，可以认定被告对原告的处罚数额属于较大数额罚款。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”及《农业行政处罚程序规定》第三十七条第二款“案情复杂或者有重大违法行为需要给予较重行政处罚的，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定。”的规定，对原告的行政处罚应由被告行政机关的负责人集体讨论决定，而本案中被告所举证据无法证实其对原告的行政处罚是经过集体讨论决定的，属于违反法定程序。同时，依据《农业行政处罚程序规定》第四十一条第一款“农业行政处罚案件自立案之日起，应当在三个月内作出处理决定；特殊情况下三个月内不能作出处理的，报经上一级农业行政处罚机关批准可以延长至一年。”及第六十三条“农业行政处罚案件终结后，案件调查人员应填写《行政处罚结案报告》，经农业行政处罚机关负责人批准后结案”的规定，被告并未提交延长批准延长案件调查期限的审批手续及《行政处罚结案报告》，亦属于违反法定程序。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告肇源县草原监理站作出的源草监罚[2015]001号行政处罚决定书。
二、被告肇源县草原监理站于本判决生效之日起三个月内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告肇源县草原监理站承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于大庆市中级人民法院。
审 判 长 孟宋春
审 判 员 李志杰
人民陪审员 王 皓
二〇一七年七月十二日
书 记 员 李 杨
附：相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。