湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行终213号
上诉人（原审第三人）李福新，男，1949年7月23日出生，汉族，住湖北省孝感市孝南区。
委托诉讼代理人张锦新，孝感市孝南区司法局天平法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）李仲桥，男，1945年9月7日出生，汉族，住湖北省孝感市孝南区。
委托诉讼代理人李凤梅，1949年6月20日出生，汉族，住湖北省孝感市孝南区。
委托诉讼代理人鲍水桥，湖北名流律师事务所律师。
原审被告孝感市孝南区人民政府，住所地：湖北省孝感市孝南区书院街5号。
法定代表人严书高，区长。
委托诉讼代理人李云，孝感市孝南区政府法制办公室副主任。
委托诉讼代理人胡琼剑，湖北律之心律师事务所律师。
原审第三人孝感市孝南区农村经济经营管理局，住所地：湖北省孝感市孝南区槐荫大道474号。
法定代表人黄文高，局长。
委托诉讼代理人高志华，该局工作人员。
委托诉讼代理人杨斌，湖北山川律师事务所律师。
李福新因与李仲桥、孝感市孝南区人民政府（以下简称孝南区政府）、第三人孝感市孝南区农村经济经营管理局（以下简称孝南区经管局）土地承包经营权行政登记一案，不服湖北省孝感市中级人民法院（2015）鄂孝感中行初字第000012号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2016年8月12日公开开庭，对本案进行了审理。上诉人李福新及其委托诉讼代理人张锦新，被上诉人李仲桥及其委托诉讼代理人李凤梅、鲍水桥，原审被告孝南区政府出庭负责人副区长蔡辉及委托诉讼代理人李云、胡琼剑，原审第三人孝南区经管局的委托诉讼代理人高志华、杨斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1989年9月7日，李仲桥与李福新签订《转包合同书》，李仲桥将自己承包的土地转包给李福新耕种。1997年二轮延包时，所在村委会将李仲桥1989年承包的11.1亩土地发包给李福新。孝南区政府于2005年1月5日向李福新颁发第01120502009号农村土地承包经营权证，将包括李仲桥第一轮承包的11.1亩土地一并登记在李福新名下。1994年9月，《转包合同书》约定的期限届满后，李仲桥多次找李福新要求收回争议的11.1亩土地承包经营权。1995年开始，李仲桥为此事一直向各级政府相关部门申诉和上访。2015年5月4日，孝感市孝南区东山头办事处给李仲桥出具了一份《关于李仲桥土地纠纷的情况说明》，建议李仲桥进入司法程序解决。2015年5月4日，孝感市农村经济经营管理局也给其出具了一份《关于孝南区东山头新河口村李仲桥信访问题的回复》，认定李仲桥在第一轮承包中的11.1亩土地经营权应依法给予保护，李仲桥所在村委会1997年二轮延包时，在未通过李仲桥的情况下，擅自将李仲桥承包的11.1亩土地确权发证给李福新是一种违法行为，应停止对李仲桥的侵害。李仲桥通过两份答复得知孝感市孝南区政府于2005年1月5日向李福新颁发第01120502009号农村土地承包经营权证。
另查明，2005年7月25日，孝感市公安局孝南区分局东山头派出所出具证明，称李仲桥为其辖区内居民。李仲桥庭审中提交了孝感市公安局孝南区分局东山头派出所2012年8月20日签发的户口本。
原审法院认为，1989年9月7日，李仲桥与李福新签订《转包合同书》，李仲桥将自己承包的土地转包给李福新耕种，承包权限暂定为5年。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十九条的规定，承包人可以在一定期限内将全部或者部分土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包人与发包方的承包关系不变。由此，李仲桥与李福新签订《转包合同书》后，并不影响其与所在村委会之间的承包关系。李仲桥提供的户口本和相关户籍证明其仍是该村农村集体经济组织成员，诉争的土地如需进行土地承包经营权流转到李福新，应根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条的规定，由承包方李仲桥依法自主决定。因此，李仲桥与李福新签订《转包合同书》属于一种转包协议，未经原承包人李仲桥的同意，孝南区政府于2005年1月5日向李福新颁发第01120502009号农村土地承包经营权证，将争议的11.1亩土地登记到李福新的名下没有事实根据和法律依据，孝南区政府的颁证行为违法，对其错误登记的部分应予以撤销。李福新不能提供证据证明李仲桥知道孝南区政府于2005年1月5日颁发第01120502009号农村土地承包经营权证的时间，其认为李仲桥的起诉已超过法定起诉期限的主张不予采纳。李仲桥在收到孝南区农经局于2015年5月4日出具的《关于孝南区东山头新河村李仲桥信访问题的回复》中才得知自己承包的11.1亩土地已登记在李福新的名下，李仲桥于2015年6月1日提起行政诉讼在法律规定的起诉期限内。李仲桥对孝南区政府的颁证行为不服提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第七项规定的受案范围。李福新陈述本案属于行政复议前置程序，李仲桥不能直接提起行政诉的主张没有法律依据，不予采纳。孝南区政府于2005年1月5日向李福新颁发第01120502009号农村土地承包经营权证行政行为的主要证据不足，对其错误登记的部分，应予以撤销。李仲桥请求撤销孝南区政府颁发第01120502009号农村土地承包经营权证行政行为的诉讼请求应予以支持。遂判决：撤销孝南区政府于2005年1月5日向李福新颁发的第01120502009号农村土地承包经营权证，责令孝南区政府在六十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由孝南区政府负担。
李福新上诉称，一、原审判决认定事实不清。在第二轮延包期间李仲桥的户籍不在本村，其不具备继续承包土地的条件，且流转合同期满后李仲桥明确表示其不再承包涉案土地，交由村里收回。上诉人与村委会签订承包合同，并取得承包经营权，并不违法；二、原审审判程序违法。原审法院没有准许上诉人申请的证人出庭作证，剥夺了其举证的权利；遗漏当事人，未通知孝感市孝南区东山头原种场新河口村民委员会参加本案诉讼；三、原审判决适用法律错误。1.李仲桥不具备原告主体资格，其对孝南区政府的行政行为不服，不能以个人名义提起行政讼。2.本案属于行政复议前置程序，李仲桥不能直接提起行政诉讼，且其起诉已超过起诉期限。3.本案应以村集体与上诉人签订的合同为根据，在认定合同有效的情况下再进行被诉行为的合法性审查，原审判决责令孝南区政府重作不当。请求撤销原审判决，驳回李仲桥的诉讼请求。
李仲桥辩称，其与李福新签订的是流转合同，不影响其与村委会的承包关系，孝南区政府将涉案土地登记在李福新名下，没有事实根据。请求驳回上诉，维持原判决。
孝南区政府辩称，原审判决认定事实不清，程序违法。1.李仲桥与李福新签订流转合同，且期满后李仲桥认可李福新继续享有该宗土地承包经营权的事实，应视为其已放弃该宗土地的承包经营权；2.二轮延包时，李仲桥户籍并不在原村，村委会依法可收回该宗土地重新发包给李福新。答辩人将该宗土地承包经营权登记给李福新符合法律规定，证据充分；3.李仲桥的起诉超过起诉期限，其在起诉状陈述1994年就知道承包经营权被侵害，其于2015年6月提起本案行政诉讼，已超过法定起诉期限，且本案属于行政复议前置程序，经过复议后才能提起行政诉讼。请求撤销原判，驳回李仲桥的诉讼请求。
孝南区经管局述称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，遗漏当事人。1.李仲桥的起诉超过起诉期限，且其集体成员身份模糊，应直接裁定驳回起诉；2.原审判决重新作出行政行为无法律依据，当事人发生承包经营权纠纷时，应以生效的民事判决为确权依据，而不是由颁证机关进行行政确认；3.对被诉行为的审查，应通知村委会作为第三人参加诉讼。请求二审法院依法裁判。
本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案争议焦点是，1.李仲桥是否具有原告主体资格；2.李仲桥的起诉是否超过起诉期限；3.原审判决是否遗漏当事人；4.被诉颁证行为是否合法。
关于李仲桥是否具有原告主体资格的问题。李仲桥在原审提交的户口本和相关户籍证明可以证实，其仍是孝南区东山头原种场新河口村二组的集体经济组织成员，具有承包该集体土地的资格。孝南区政府2005年为李福新颁发的农村土地承包经营权证，涉及李仲桥流转给李福新的宗地，故李仲桥与被诉颁证行为具有法律上的利害关系，具有原告主体资格。因被诉颁证行为是对土地承包经营权的确权登记，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的行政复议前置程序情形，李仲桥可以直接提起本案诉讼。
关于李仲桥的起诉是否超过起诉期限的问题。经审查，孝南区政府、孝南区经管局及李福新均未提供有效证据，证明李仲桥知道被诉颁证行为的时间。李仲桥于2015年5月4日收到孝南区经管局出具的《关于孝南区东山头新河村李仲桥信访问题的回复》，该回复内容载明争议土地登记在李福新名下，据此可以认定李仲桥于2015年5月4日才知道被诉行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》四十一条规定，李仲桥于2015年6月1日提起行政诉讼，没有超过2年的起诉期限。
关于原审判决是否遗漏当事人的问题。因本案审查的对象是孝南区政府为李福新颁发土地承包经营权证的合法性，孝南区东山头原种场新河口村民委员会并不是本案必要诉讼当事人，原审法院未通知其参加诉讼，并不违反法律规定。
关于被诉颁证行为的是否合法的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，孝南区政府应对被诉颁证行为负有举证责任，并在法定期限内提供据以作出该行为的全部证据和所依据的规范性文件。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包合同是颁发农村土地经营权证的前提条件及依据，也是各方权利义务的唯一依据。孝南区政府在原审中没有提供村民委员会与李福新签订的农村土地承包合同，仅提供李仲桥与李福新的流转合同，该流转合同并非颁发土地承包经营权证的法定依据，且李福新在原审中也未提供其与村集体的承包合同。孝南区政府2005年为李福新颁发《农村土地承包经营权证》的行为，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。原审判决撤销该证，适用法律正确。但因该土地承包经营权存在纠纷，需要经有关机关确认后，才能进行土地承包经营权登记。原审判决责令孝南区政府重作，适用法律错误。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律部分错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下：
一、维持湖北省孝感市中级人民法院（2015）鄂孝感中行初字第000012号行政判决第一项，即撤销孝感市孝南区人民政府于2005年1月5日向李福新颁发第01120502009号《农村土地承包经营权证》的行政行为；
二、撤销湖北省孝感市中级人民法院（2015）鄂孝感中行初字第000012号行政判决第二项，即责令孝感市孝南区人民政府在六十日内重新作出行政行为。
本案一、二审受理费各50元，由孝感市孝南区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 韩 黎
审判员 徐 冰
审判员 马春亮
二〇一六年十一月二日
书记员 汪 炜