河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沧行终字第32号
上诉人（原审原告）董宝顺，男，汉族，1949年4月22日出生，住任丘市。
委托代理人李章安，男，汉族，1953年3月26日出生，现住任丘市商务局*楼。
被上诉人（原审被告）任丘市公安局。
法定代表人孙晓康，该局局长。
委托代理人于红兵，任丘市公安局刑警大队干警。
委托代理人李纪东，任丘市公安局出岸镇派出所副所长。
上诉人董宝顺因治安处罚一案，不服任丘市人民法院（2014）任行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人董宝顺及其委托代理人李章安、被上诉人任丘市公安局的委托代理人于红兵、李纪东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告自2011年要求参加省企业职工基本养老保险。为此，原告曾于2012年7月16日、2013年2月4日、2013年3月1日三次分别到北京市天安门地区及中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局天安门分局、西城分局训诫及任丘市公安局警告、行政拘留处罚。2013年6月27日原告董宝顺再次到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2013年6月28日原告由任丘市出岸镇政府工作人员接回。当日，被告任丘市公安局以原告涉嫌扰乱公共场所秩序进行了受案登记。被告在履行传唤、询问、调查取证，处罚告知等法定程序后，以原告董宝顺到北京市中南海周边地区非正常上访为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，于2013年6月28日作出了任公（出）行罚决字（2013）3148号公安行政处罚决定书，决定对原告董宝顺行政拘留十日并予以实施。原告不服该处罚决定，诉至本院。
原审法院认为，《信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。北京市中南海周边地区不是信访接待场所而是公共场所。被告认定原告2013年6月27日到北京市中南海周边地区非正常上访，有相关证据证实，且原告予以认可。被告提供的《公安行政处罚告知笔录》上无办案民警签名，虽不符合《公安机关办理行政案件程序规定》的要求，但这只是办案民警疏忽造成的遗漏，不影响处罚告知的真实性。被告对原告董宝顺所作的询问笔录的结束时间与处罚决定书送达的时间虽书写的仅隔四分钟，但在庭审中原告承认到达任丘市拘留所的时间是2013年6月28日18时多，且是在任丘市拘留所被告向其送达的处罚决定书（原告在任丘市公安局的送达回执上拒绝签字），事实上并不仅隔四分钟，这只说明被告在送达回执上书写送达时间上未写具体的分钟，并不影响被告所作处罚程序的合法性，故被告是在履行传唤、询问、调查取证等程序的基础上依法对原告作出处罚，本院应认定该处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告认为被告没有管辖权，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款之规定，行政案件如果由违法行为发现地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为发现地公安机关管辖，故被告任丘市公安局对原告进行处罚并无不当。原告认为被告处罚超越职权，于法无据，本院不予采信。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决维持被告任丘市公安局作出的任公（出）行罚决字（2013）3148号行政处罚决定。案件受理费50元由原告董宝顺负担。
董宝顺不服原审判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、程序违法。依据公安机关办理行政案件程序规定第二章第九条、第十条、第十一条，此案被告无管辖权，且具有更为适宜管辖权的北京市公安局西城分局府右街派出所已做出了处理，送上诉人向中联办进行了登记，中联办向地方政府进行了交办和通报。一审判决依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定作出认定，该认定适用法律断章取义。公安机关办理行政案件程序规定共有三条，一审法院和被上诉人只采用其中一款，属于行为之弊，作风之垢，滥用职权，应当扫除。二、认定事实不清，没有证据证明上诉人非法上访，上诉人只是向中联办登记，没有非法上访，也没有被非法接访，被上诉人也没有证据证明上诉人有任何违法行为，如喊口号，举材料，跪访等。三、适用法律错误，中南海是国家最高机关，不是公共场所；上诉人到中南海新华门目的是向中联办登记地方政府作风之弊，行为之垢，是爱党爱国的行为，且受到了党中央的肯定和支持。上诉人没有扰乱公共秩序。四、超越职权，滥用职权，介入信访事项，打击报复上诉人。综上，一审法院没有查明事实，认定证据、适用法律错误，请求贵院依法撤销任丘市人民法院（2014）任行初字第4号行政判决书；并撤销被上诉人2013年6月28日作出的任公（出）行罚决字（2013）第3148号处罚决定书，一、二审费用由被上诉人承担。
被上诉人辩称：一、我局作出的任公（出）决字（2013）第3148号公安行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，依法应予维持。二、本案的诉讼费用由董宝顺承担。请求沧州市中级人民法院判决予以维持。
二审庭审中，各方当事人仍坚持一审时的主张和对有关证据的质证意见。
经审理查明，2013年6月27日上诉人董宝顺再次到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2013年6月28日上诉人由任丘市出岸镇政府工作人员接回。当日，被上诉人任丘市公安局以原告涉嫌扰乱公共场所秩序进行了受案登记，后以上诉人董宝顺到北京市中南海周边地区非正常上访为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，于2013年6月28日作出了任公（出）行罚决字（2013）3148号公安行政处罚决定书，决定对上诉人董宝顺行政拘留十日并予以实施。
另查明，被上诉人提供的《公安行政处罚告知笔录》上无董宝顺签名，亦无办案民警签名。从被上诉人提供的对董宝顺的询问笔录及处罚决定书的送达回证可知，2013年6月28日17时22分至2013年6月28日17时56分董宝顺在任市公安局出岸派出所询问室进行询问，2013年6月28日18时被上诉人在任丘市看守所办公室向董宝顺送达处罚决定书，从询问结束到送达处罚决定书时隔4分钟。
本院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一款“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十三条“在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由、及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述和申辩权。单位违法的，应当告知其法定代表人、主要负责人或者其授权的人员。适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。”之规定，公安机关在作出处罚决定前，应当知告董宝顺拟对其作出处罚的事实、理由及依据，以及其享有陈述和申辩的权利。而本案中任丘市公安局提供的告知笔录中没有董宝顺的签名，也无办案民警的签名，董宝顺亦不认可对其进行了告知。该告知笔录不符合《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第一款、第二款：“询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。办案人民警察应当在询问笔录上签名，翻译人员应当在询问笔录的结尾处签名。”之规定，不能证明任丘市公安局在作出处罚决定前对董宝顺进行了告知，任丘市公安局也未提供其他证据证明对董宝顺进行了告知。且被上诉人在作出具体行政行为过程中，从询问董宝顺结束到向其送达处罚决定书仅时隔4分钟。综上应当认定任丘市公安局所作出的具体行政行为程序违法，应予以撤销。一审法院认定事实不清，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销河北省任丘市人民法院（2014）任行初字第4号行政判决；
二、撤销任丘市公安局2013年6月28日作出的任公（出）行罚决字（2013）第3148号处罚决定；
三、责令被上诉人任丘市公安局重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人任丘市公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙树国
审 判 员 李艳华
代理审判员 赵书裙
二〇一四年五月二十一日
书 记 员 兰明慧