河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2473号
上诉人（一审原告）时灵彩，女，汉族，1945年5月27日出生，住郑州市中原区。
委托代理人张伯承、宁留彬，河南大豫律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地：郑州市中原区桐柏路200号。
法定代表人乔耸，该区区长。
委托代理人张利丽，该区西流湖街道办事处工作人员。
委托代理人邱学金，河南正润律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）宋松安，男，汉族，1968年11月11日出生，住郑州市中原区。
委托代理人陈挚、李永超，河南春秋律师事务所律师。
上诉人时灵彩与被上诉人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、宋松安因确认拆迁补偿安置协议无效一案，不服郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审查明,时灵彩系郑州市中原区须水镇府君庙村村民，其丈夫宋青年于2011年12月25日去世。二人有二子二女，长子为宋松安，次子为宋红心。1991年，中原区政府为宋青年颁发了两个集体土地建设用地使用证，用途均为住宅，编号为中集建（91）字第02658号的面积为434平方米，编号为中集建（91）字第02660号的面积为170平方米。时灵彩与宋松安一家共同生活在编号为02660的宅基地上的房屋内。时灵彩的次子宋红心居住在编号为02658的宅基地上的房屋内。时灵彩与宋松安一家、宋红心一家均在一个户口簿上。2014年8月，中原区政府实施常庄村城中村拆迁补偿安置工作，成立了中原区常庄村拆迁安置工作指挥部，具体负责常庄村的拆迁改造工作。府君庙村属于常庄村村委会，在拆迁改造的范围内。因涉案宅基地登记人宋青年已去世，加之第三人宋松安一直在涉案宅基地上的房屋居住，常庄村委会出具了宅基地认定单，确认涉案宅基地归宋松安所有。并对涉案房屋的附属物进行了普查，宋松安进行了签字认可。2014年9月28日，第三人宋松安与拆迁指挥部签订了拆迁补偿安置协议，时灵彩知道拆迁补偿安置协议的内容，不服该行为诉至法院。
另查明，宋青年的编号为中集建（91）字第02658号的宅基地上房屋的拆迁补偿安置协议是宋红心与指挥部签订的。
一审认为,关于时灵彩起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，中原区政府与宋松安2014年9月28日签订拆迁补偿安置协议，该协议并未告知当事人诉权及起诉期限，故应适用知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年的起诉期限。时灵彩2016年3月28日向本院提起行政诉讼，其起诉未超过法定的起诉期限。
关于中原区政府与宋松安签订的拆迁补偿安置协议是否合法的问题。本案争议的涉案宅基地使用权登记人为宋青年，而农村宅基地为集体所有土地，系为村民建房所用，是一户一宅，归家庭成员共同使用，宅基地所建房屋也归家庭成员共同拥有。拆迁补偿安置，从本质上讲，应是对村民所建房屋的补偿和安置。在拆迁补偿安置过程中，往往也是由某一家庭成员代表全家签订拆迁补偿安置协议，所获得的拆迁补偿也归家庭成员共同所有。本案中宋青年涉案宅基地上的房屋，为时灵彩与第三人宋松安全家一起居住生活。因宋青年去世，虽时灵彩和第三人均主张涉案宅基地上的的房屋是其本人建造的，但并没有提交相关证据予以证实，经村民委员会出具证明证实涉案宅基地的使用者为宋松安。虽村民委员会没有确认宅基地使用人的职权，但其出具的证明并不是认定归其个人所有，而也仅是为了进行拆迁补偿安置工作。中原区政府依据常庄村村民委员会出具证明父子关系的证明、宅基地确认单以及附属物普查表，与宋松安签订拆迁补偿安置协议并无不当。同时，宋松安签订拆迁补偿安置协议，仅是作为家庭成员的代表办理相关拆迁补偿安置事宜，并不意味家庭所有财产均归其个人所有。且庭审时时灵彩表示，就拆迁补偿协议与第三人进行过协商，且其对协议内容并无异议，仅是认为补偿安置应有其相应的份额，故时灵彩提起本案行政诉讼系因其家庭内部财产分割引起的纠纷，因家庭内部财产分割问题不是行政诉讼的受案范围，时灵彩可以通过民事诉讼的途径另行主张其权利。时灵彩辩称“第三人签订拆迁补偿安置协议应当所有共有人到场或出具委托手续，其签订的协议应为无效”的理由，因补偿协议的签订程序相关法律法规没有明确规定，中原区政府在签订协议过程中已尽到了审慎的义务，故时灵彩的诉讼请求不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回时灵彩的诉讼请求。案件受理费50元，由时灵彩负担。
时灵彩不服一审判决，向本院提起上诉称：1、一审法院认定事实错误，应予撤销。我对涉案宅基地享有合法的使用权，是共同使用权人，宅基地上的房屋时我和宋青年建造的，宋松安虽然在我们建造的房屋上加盖房屋，但中原区政府直接与宋松安签订拆迁补偿安置协议，将我的财产权益全部确定在宋松安名下，将我应当的财产款项以协议的形式确定在宋松安名下，一审判决以中原区政府以村委会出具的证明认定宅基地使用权者为宋松安，因而可以与宋松安签订拆迁补偿安置协议，严重损害了我的合法权益，该协议应当无效。被上诉人一审辩称我可以通过协商或者民事诉讼从宋松安名下要回自己的财产，恰好可以证明被上诉人签订的拆迁补偿协议侵犯了我的合法权益，如果中原区政府将我作为拆迁补偿协议的当事人，或者签订拆迁补偿协议时要求宋松安出具其带我签订拆迁补偿协议的委托书，就不会存在被上诉人所称的民事诉讼的发生。2、中原区政府仅与宋松安签订拆迁补偿协议，将我的财产权益确定在宋松安名下，违反了《中华人民共和国物权法》第九十七条的规定，拆迁指挥部作为专业拆迁部门，宅基地使用权证上载明所有权人为宋青年，在该证没有依法经过登记变更的情况下，没有经过财产所有权人我的同意，中原区政府与宋松安签订拆迁补偿协议属违法行为，该拆迁补偿协议因违法而无效。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法支持我要求确认中原区政府与宋松安签订拆迁补偿安置协议无效的诉讼请求。
被上诉人中原区政府答辩称：涉案宅基地虽然已宋青年名义办理，但归时灵彩与宋松安家庭共同使用，并不是归时灵彩单独使用。因时灵彩与宋松安共同生活在一起，在城中村改造房屋拆迁之前，其二人没有分家，没有对家庭房屋进行分割，因此，城中村改造被拆迁房屋为时灵彩与宋松安共同所有和使用的房屋，在城中村拆迁改造过程中，也是时灵彩家庭共同配合进行的普查并由宋松安签字确认，也是由宋松安交付的被拆迁房屋，对于这些时灵彩并没有提出异议。城中村改造时，宅基地上共同生活的村民，往往由一家庭成员代表家庭签订《拆迁补偿安置协议》，从拆迁调查到签订《拆迁补偿安置协议》时灵彩是全程知晓和参与的，由宋松安代表其家庭签订《拆迁补偿安置协议》时灵彩也是同意的从未提出异议，因宋松安是代表时灵彩家庭签订的《拆迁补偿安置协议》，该协议并不存在侵犯时灵彩合法权益的情形，也不存在无效的情形。因时灵彩与宋松安为家庭共同成员，其二人并没有对拆迁房屋及宅基地使用权家庭财产进行分割，宋松安代表家庭签订《拆迁补偿安置协议》无需时灵彩出具委托书，在宋松安代表时灵彩家庭签订《拆迁补偿安置协议》及之前，时灵彩从来没有提出过异议，因此宋松安代表其家庭签订《拆迁补偿安置协议》并不存在过错。至于签订《拆迁补偿安置协议》后，如果时灵彩与宋松安因家庭财产分配产生纠纷，双方应当通过家庭内部协商，协商不能的应通过民事诉讼解决，而不应对纠纷产生前的《拆迁补偿安置协议》提起行政诉讼解决。综上，请求二审驳回时灵彩的上诉，维持原判。
被上诉人宋松安答辩称：涉案宅基地虽然登记使用权为宋青年，但并不意味着只有宋青年才是该宅基地的使用权人，实际上该宅基地的使用权归属于时灵彩和我所有家庭成员共同使用。农村宅基地属于村民福利待遇性质，我不仅是常庄村的村民和村集体经济组织成员，更是户号为020488所登记的家庭成员，对涉案宅基地拥有无可争议的使用权。在拆迁安置工作中，根据拆迁安置方案的要求，我持有合法有效证件，经村组代表和村委会审核，符合签订《拆迁补偿安置协议》的各项条件，没有违反相关法律法规的规定，程序合法，我与拆迁指挥部签订的《拆迁补偿安置协议》合法有效。时灵彩和我的家庭共十口人（户号020488），我以涉案的宅基地（证号02660）为依据与拆迁办签订一份拆迁安置协议，获得510㎡的拆迁安置补偿房屋，时灵彩的二儿子宋红心同样代表家庭成员以另外一处宅基地（证号02658）为依据与拆迁办签订另外一份拆迁安置协议，获得1340㎡的拆迁安置补偿房屋，这并不代表这些相关权益全部归签订协议人所有，这些相关权益归所有家庭成员共同所有，因此我代表家庭成员与拆迁指挥部签订的《拆迁补偿安置协议》，没有损害时灵彩的合法权益，是合法有效的。综上，请求二审驳回时灵彩的诉讼请求。
本院二审除确认一审查明事实外，另查明，中原区政府与宋松安均认可涉案《拆迁补偿安置协议》系宋松安代表其家庭成员签订的，《拆迁补偿安置协议》所产生的利益家庭成员共同拥有。
本院认为，中原区政府根据宋松安提供的《户口簿》、《集体土地建设用地使用证》原件、《宅基地空房验收单》、《附属物普查表》、《房屋面积确认单》及常庄村委会出具的《证明》、《宅基地认定单》等材料，与宋松安签订了涉案《拆迁补偿安置协议》，中原区政府在与宋松安签订《拆迁补偿安置协议》过程中，已审慎履行了行政职责，并不存在过错，故一审法院判决驳回时灵彩要求确认中原区政府与宋松安签订的涉案《拆迁补偿安置协议》无效的诉讼请求并无不当。时灵彩起诉要求确认中原区政府与宋松安签订的《拆迁补偿安置协议》无效，主张中原区政府将其应得的安置房屋等补偿确定给了宋松安，其实质是对拆迁补偿安置的利益分配产生争议，但中原区政府与宋松安签订的涉案《拆迁补偿安置协议》系对宋松安家庭成员的补偿安置，并未从法律上对拆迁补偿安置的利益作出分配，如果时灵彩与宋松安因拆迁补偿安置的利益分配发生争议，可以通过民事诉讼解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人时灵彩负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 韩凤丽
代理审判员 崔传军
二〇一七年一月十二日
书 记 员 张永忠