江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第342号
上诉人（原审被告）南京市住房和城乡建设委员会，住所地在南京市广州路185号。
法定代表人周金良，南京市住房和城乡建设委员会主任。
委托代理人陈志刚，江苏唯衡律师事务所律师。
委托代理人樊莎莎，江苏唯衡律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘杰，男，汉族，1969年3月27日生。
被上诉人（原审原告）朱文晋，女，汉族，1975年11月3日生。
被上诉人（原审原告）钱冬冬，男，汉族，1970年12月17日生。
被上诉人（原审原告）付秋辉，女，汉族，1969年3月8日出。
被上诉人（原审原告）刘晖，男，汉族，1968年5月5日生。
被上诉人（原审原告）姚望华，女，汉族，1971年11月26日生。
被上诉人（原审原告）赵成斌，男，汉族，1967年11月25日生。
上述被上诉人共同的委托代理人刘少华、沈晖，北京市君泽君（南京）律师事务所律师。
原审第三人江苏久力投资有限公司，住所地在南京市秦淮区太平南路2号日月大厦16楼E座。
法定代表人薛莉萍，江苏久力投资有限公司董事长。
委托代理人马龙，江苏普善律师事务所律师。
被上诉人刘杰、朱文晋、钱冬冬、付秋辉、刘晖、姚望华、赵成斌因诉上诉人南京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）房屋管理行政处罚一案，上诉人市住建委不服南京市鼓楼区人民法院（以下简称鼓楼法院）（2014）鼓行初字第50号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月2日受理后，依法组成合议庭于2014年12月16日公开开庭进行了审理。上诉人市住建委的委托代理人陈志刚，刘杰等被上诉人共同的委托代理人刘少华到庭参加诉讼。原审第三人江苏久力投资有限公司（以下简称久力公司）经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，刘杰、朱文晋、钱冬冬、付秋辉、刘晖、姚望华、赵成斌与薛莉萍（薛莉萍系久力公司法定代表人）均为本市长江路111号B3幢4层的业主。2013年1月刘杰等人针对4层西侧406至421室房屋装饰装修问题向市住建委提交《请求查处违法装饰装修改造行为的行政申请书》（以下简称《申请书》），要求市住建委对406至421室房屋的违规装修改造行为查处，市住建委确认收到行政申请书。刘杰等认为市住建委对行政申请书中投诉举报的事实未在法定期限内履行法定职责，于2013年12月3日向鼓楼法院提起行政诉讼，审理中，市住建委于2013年12月6日对久力公司作出宁住建罚决字（2013）第26号行政处罚决定书（以下简称26号处罚决定书），认定久力公司违反《中华人民共和国建筑法》第六十四条、《建设工程质量管理条例》第五十七条，对久力公司未取得施工许可证擅自施工的行为给予责令改正，处工程合同价款1%的罚款，罚款人民币20800元。鼓楼法院针对以上事实于2014年5月29日作出（2013）鼓行初字第104号行政判决，判决确认市住建委未在法定时间内对刘杰等的行政申请予以答复违法；驳回原告刘杰等要求判令市住建委限期履行法定职责，依法查处长江路111号B3幢4层西侧违规装修改造行为的诉讼请求，该判决书已生效。此后刘杰等认为市住建委作出的26号处罚决定书中“责令改正”未明确具体履行内容、方式和期限诉至法院，要求判令市住建委明确处罚决定书中“责令改正”的具体内容、履行方式和履行期限，重新作出行政处罚决定。市住建委辩称刘杰等不是行政处罚的相对人，与其作出的行政行为无法律上的利害关系，不是适格诉讼主体。
审理中，原审法院组织各方当事人（第三人未到场）至涉案房屋现场对房屋现状进行了实地调查。经查，涉案406至421室房屋经与该栋楼下306至321室房屋及同楼层东侧房屋对比，房屋共有部分公共通道、地面、通道顶部外貌格调有所变化，通道凹陷部分墙体有向公共走道外移情形，并有一楼梯直接开洞口于走道原外墙处。
原审法院认为，根据《南京市城市房屋安全管理条例》（以下简称《房屋安全管理条例》）及《南京市物业管理办法》（以下简称《物业管理办法》）第四条规定，南京市房产管理局是负责本市房屋安全管理工作及物业管理活动行政主管部门，负责本市物业管理活动的监督管理工作。机构整合之后，南京市房产管理局的行政职能并入市住建委，故对物业管理活动的监督管理及房屋的安全管理属市住建委法定职责。市住建委庭审中称刘杰等诉讼主体不适格，无权提起诉讼的理由不能成立，不予支持。《房屋安全管理条例》第六条第（二）项规定，房屋所有人或者使用人不得拆除承重墙或者在承重墙上开挖壁柜、门窗洞口。《物业管理办法》第二十九规定，物业管理区域内禁止占用或者损坏物业共用部位、共用设施设备，擅自移动共用设施设备，擅自改变房屋外貌等损害公共利益的行为。证据证实406至421室房屋所有人在装饰装修中存在擅自开楼梯洞，改变房屋外貌，房间外墙向走道外移等情形，而市住建委的26号处罚决定书仅对406至421室房屋业主未办理施工许可证擅自施工的情形作出了行政处罚，而对其他情形未作出处理，未明确如何“责令改正”。刘杰等对市住建委作出的26号处罚决定书不服，要求法院判令市住建委作出明确“责令改正”的内容、方式、履行期限的具体行政行为，庭审中，市住建委并未对其作出行政处罚行为时所依据的事实出示相关证据，应承担举证不能的法律后果，按照《房屋安全管理条例》、《物业管理办法》的规定，对刘杰等的诉讼请求予以支持。市住建委作出的行政处罚行为，应予撤销，重新作出具体行政行为。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第（三）项之规定，判决撤销市住建委作出的26号行政处罚决定书，并于判决书生效之日起60日内，重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由市住建委负担。
上诉人市住建委上诉称，1、原审判决依据的事实和法律错误。在未获得房屋规划核准图的情况下，仅以法院对涉案房屋的现场对比，得出406至421室房屋所有人在装修中进行了变动房屋结构的装修结论属于认定事实不清；根据《房屋安全管理条例》第六条、《城乡规划条例》第三十二条及江苏省地方性法规规定，对于已投入使用的房屋进行改建或改变用途的，属于城乡规划行政主管部门许可及管理的范围；《江苏省物业管理条例》第九十条规定，违反本条例第六十七条第一款规定，给他人造成损害的，依法承担民事责任。因此，本案涉及侵占公共空间等侵权行为，应当依法通过民事途径主张自己的权利。事实上，本案被上诉人就上述侵权事项已向玄武区人民法院提起民事诉讼，该案正在审理之中。2、原审判决违反一事不再理原则。对于被上诉人在《申请书》中提出的相关诉求，被上诉人已于2013年3月20日向鼓楼法院对上诉人提起履行法定职责之诉，鼓楼法院已对涉及《申请书》全部内容进行了全面审理，并作出（2013）鼓行初字第104号判决。驳回刘杰等要求判令市住建委限期履行法定职责，依法查处长江路111号B3幢4层西侧违规装修改造行为的诉讼请求，且该判决现已生效。被上诉人针对相同诉讼内容提起行政诉讼，属于重复诉讼，本案作出的判决与已生效在先判决结果相违背，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》，应当予以纠正。3、被上诉人不具有对该行政处罚决定提起行政诉讼的主体资格，被上诉人不是该行政处罚的相对人，也不是该行政处罚的利害关系人，上诉人对久力公司未办理施工许可就擅自动工作出处罚并不会侵害被上诉人的合法权益。综上，请求撤销（2014）鼓行初字第50号行政判决，改判驳回被上诉人诉讼请求。
被上诉人刘杰等未提交书面答辩状，在庭审中辩称，1、根据已生效的（2013）鼓行初字第104号行政判决书，已认定久力公司“拆除、移动公共通道墙体，侵占公共通道面积”，也就是变动楼层房屋结构的事实。原审法院为查明事实，组织三方现场勘察，查明“公共通道墙体外移和楼梯直接开洞口于走道外墙等”的情况，原审法院对此予以确认，认定事实清楚。2、（2013）鼓行初字第104号行政判决书中，上诉人承认是其职责范围并声称已经履行了相关义务，不应再作否认。3、行政机关受理申请人要求其履行法定职责的申请后，其具体行政行为未完全符合法律法规对其职责的规定，属于不完全履行法定职责。当事人对行政机关不完全履行法定职责的行为仍然可以提起行政诉讼。本案中，上诉人仅对久力公司未办理施工许可证擅自施工的行为进行了罚款处罚，对被上诉人最关心的“公共楼道部分的违规装修改造”问题未作出明确的回应。行政处罚决定书中未明确“责令改正”的内容、方式及期限，处罚不具有可知性，两次诉讼的标的不同，第一次诉讼针对上诉人的不作为行为，第二次诉讼针对的是上诉人的不完全作为行为，不属于重复诉讼。4、被上诉人是涉案公共通道的共有人和共同管理人，上诉人作出的行政处罚决定特别是其中关于“责令改正”的内容直接关涉到被上诉人的利益，并且被上诉人是向上诉人提出要求保护财产权利的行政申请人，因此，原审原告是当然的行政行为利害关系人，是适格主体。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。
庭后原审第三人久力公司提交书面答辩意见，称被上诉人不是行政案件的当事人，也不是利害关系人，不具有诉讼主体资格；市住建委作出的行政处罚决定已经生效；对于案件的其他问题，同意市住建委的意见。原审判决没有事实和法律依据，请求依法撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
原审被告市住建委向原审法院提交的证据有：
26号处罚决定书。
原审被告市住建委向原审法院提交的依据有：
《中华人民共和国建筑法》；
《建筑工程质量管理条例》；
《南京市装饰装修管理条例》。
原审原告刘杰等向原审法院提交的证据有：
1、《申请书》；
2、26号处罚决定书；
3、《听证通知书》。
原审第三人久力公司未向原审法院提交证据。
原审原告的证据及原审被告的证据真实，与案件具有关联性，原审法院予以认证。
以上证据及依据随案移送本院。
本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据予以审核、认证，符合法律规定。对原审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，《房屋安全管理条例》及《物业管理办法》第四条规定，南京市房产管理局是负责本市房屋安全管理工作及物业管理活动行政主管部门，负责本市物业管理活动的监督管理工作。机构整合之后，南京市房产管理局的行政职能并入市住建委，故市住建委负责本市物业管理活动的监督管理及房屋的安全管理。
刘杰等向上诉人市住建委申请履行政管理的法定职责，市住建委作出26号处罚决定书，刘杰等对此有异议，故刘杰等与被诉行政处罚行为具有法律上的利害关系。市住建委认为刘杰等诉讼主体不适格的上诉理由不能成立，本院不予支持。
（2013）鼓行初字第104号案，系被上诉人向上诉人提出履行法定职责申请，上诉人市住建委未在法定期限内履行法定职责（在该案诉讼中方作出本案被诉26号处罚决定书），被上诉人认为上诉人未履行法定职责而提起的诉讼。上诉人作出被诉26号处罚决定书后，被上诉人认为市住建委未按其申请完全履行法定职责故而起诉，其诉讼请求及标的不相同，故不属于重复起诉。上诉人该项上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
在原审中，上诉人市住建委仅向原审法院提交了被诉26号处罚决定书，未提交作出行政处罚行为所依据的事实依据，应承担举证不能的法律后果。《房屋安全管理条例》第六条、《物业管理办法》第二十九条的规定，原审法院经调查证实涉案406至421室房屋所有人在装饰装修中存在擅自开楼梯洞，房间外墙向外移侵占公共走道等情形，久力公司的行为违反了上述规定。市住建委作出的26号处罚决定书仅对406至421室房屋业主未办理施工许可证的情形作出了行政处罚，而对其他情形未作出处理，市住建委仅对未办理施工许可证的行为作出“责令改正”的行政行为，而对在装饰装修工程中的其他违法情形，上诉人市住建委未作出处理。上诉人虽认为被上诉人申请书中的装饰装修工程中的其他行为的查处不属于其法定职责，但也未告知被上诉人，故上诉人未完全履行法定职责。且26号处罚决定虽要求久力公司“责令改正”，但未明确改正的内容、方式、期限等。故被上诉人刘杰等的诉讼请求应予支持。原审法院判决撤销上诉人被诉的26号处罚决定，并无不当。
综上，上诉人的上诉请求，缺乏事实和法律依据，不能成立。原审认定事实清楚、适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人南京市住房和城乡建设委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 周 磊
二〇一五年一月二十三日
书 记 员 孙 皓