中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申5075号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）文昌市会文镇白延村民委员会笃家村民小组。负责人林大为，组长。委托代理人车建国，广东东方星联律师事务所律师。委托代理人刘仁龙，海南盛世鸿运文化传媒有限公司法律顾问。被申请人（一审被告、二审上诉人）文昌市人民政府。住所地：海南省文昌市文城镇清澜开发区市政府办公大楼。法定代表人王晓桥，市长。委托代理人杨爽，该府法制办工作人员。委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。被申请人（一审第三人、二审上诉人）文昌市会文镇白延村民委员会红城一村民小组。负责人欧英勇，组长。委托代理人伍世炳，文昌市鸿圣法律事务所法律工作者。被申请人（一审第三人、二审上诉人）文昌市会文镇白延村民委员会红城二村民小组。负责人欧保林，组长。委托代理人欧阳。委托代理人伍世炳，文昌市鸿圣法律服务所法律工作者。再审申请人文昌市会文镇白延村民委员会笃家村民小组（以下简称笃家村小组）因诉被申请人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）及原审第三人文昌市会文镇白延村民委员会红城一村民小组（以下简称城一村小组）、文昌市会文镇白延村民委员会红城二村民小组（以下简称城二村小组）颁发集体土地所有证一案，不服海南省高级人民法院于2017年2月28日作出的（2016）琼行终514号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月13日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年8月24日下午在本院第一巡回法庭第一法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人笃家村小组的负责人林大为及委托代理人车建国、刘仁龙，被申请人文昌市政府的委托代理人杨爽、伍一叶，一审第三人、二审上诉人城一村小组的负责人欧英勇，城二村小组的负责人欧保林及委托代理人欧阳，城一村小组及城二村小组的共同委托代理人伍世炳，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。城一村小组、城二村小组原属一个村，分为两个村民小组后宗地仍为共有，文昌市政府给城一村小组、城二村小组颁发的文集有（2005）第WJ0400367A号、文集有（2005）第WJ0400367B号《集体土地所有证》（以下分别简称A土地证、B土地证）项下的土地位于文昌市白延村委会，面积998.0745亩，A、B土地证登记的土地权属内容相同。2003-2004年全省农村集体土地确权期间，文昌市政府于2004年8月9日召集城一村小组、城二村小组及相邻农村集体经济组织对上述998.0745亩土地进行权属界线核定，并制作《土地权属界线核定书》。2005年5月8日，文昌市政府根据城一村小组和城二村小组就上述998.0745亩土地申请登记发证的申请、文昌市土地管理所出具的《土地权源证明》和上述《土地权属界线核定书》，分别给城一村小组、城二村小组颁发A土地证、B土地证，该颁证程序未进行公告。2012年6月25日，笃家村小组与城一村小组签订《土地权属界线协议书》，双方确认G039048《会文镇白延村委会笃家村小组宗地图》上绘制的笃家村小组享有7164.09平方米（折合10.75亩）土地权属界线正确无异议，该10.75亩土地坐落在A土地证、B土地证项下土地范围内，并经海南国绘地理信息科技有限公司调查测绘（之后调查员吴毓井称该《土地权属界线协议书》非其本人调查经办）。2012年8月15日，文昌市国土环境资源局针对上述10.75亩土地进行公告称，逾期无异议，将对10.75亩的土地登记给笃家村小组并颁发《集体土地所有证》，但其后并未颁证。2016年3月，笃家村小组与城一村小组因建房纠纷发生争议，笃家村小组知悉B土地证。2016年7月13日，笃家村小组提起本案行政诉讼，请求撤销A土地证、B土地证，判令文昌市政府将84亩土地确认给该小组所有。一审审理过程中，笃家村小组申请撤回其主张的“判令文昌市政府将84亩土地确认给该小组所有”的诉讼请求。二审诉讼期间，海南省高级人民法院经现场勘查，各方当事人确认，在笃家村小组所指认的10.75亩土地范围内有经城一村小组同意修建的猪圈、简易房和笃家村小组的部分坟墓，其中3座坟墓立有墓碑；另有1座立有墓碑的坟墓。争议地内有部分林木，笃家村小组主张林木权属，但城一村小组、城二村小组对此不予认可。海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初156号行政判决认为，笃家村小组在本案审理过程中申请撤回其主张的“判令被告将84亩土地确认给原告所有”的诉讼请求，是其真实意思表示，不违反法律、法规的规定，也未损害国家利益、社会公共利益或他人的合法权益，该院予以准许。本案争议的焦点为：文昌市政府给城一村小组、城二村小组颁发的A土地证、B土地证是否有事实根据、程序是否合法。根据2012年6月25日笃家村小组与城一村小组签订的协议，可以认定，城一村小组对笃家村小组在A土地证、B土地证范围内享有10.75亩土地权属的事实是认可的。文昌市政府在没有其他权属材料佐证的情况下，仅凭文昌市土地管理所出具的《土地权源证明》就给城一村小组、城二村小组颁发涉案土地证，认定事实不清。根据《国家土地管理局印发的通知》第十五条的规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地应予以公告。文昌市政府在颁发A土地证、B土地证之前并未进行公告程序，程序违法。文昌市政府给城一村小组、城二村小组颁发A土地证、B土地证认定事实不清，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，判决撤销A土地证、B土地证。文昌市政府、城一村小组、城二村小组不服一审判决，均提起上诉。海南省高级人民法院（2016）琼行终514号行政判决认为，本案争议地无论涉案10.75亩土地亦或笃家村小组所主张的84亩土地，在本案被诉土地证颁发之前并未确权，主要由城一村小组实际占有、管理和使用。除部分坟墓之外，现有证据不能证明本案被诉土地证颁发时，笃家村小组在争议地上进行生产生活活动。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条关于“任何单位和个人不得以‘祖宗地’为由要求确认土地权属”的规定，笃家村小组以祖宗地主张土地所有权，缺乏事实根据和法律依据。关于涉案协议书可否作为笃家村小组对颁证土地中的部分土地拥有权属的依据的问题。根据本案查明的事实，该协议书签订于本案被诉土地证颁发之后。文昌市国土管理部门虽依据笃家村小组的申请进行走界、绘制宗地图、发布公告，但直至本案诉讼之时，文昌市政府并未自行撤销本案被诉土地证，将涉案10.75亩土地权属登记至笃家村小组名下。此外，本案被诉土地证项下土地由城一村小组、城二村小组共有，现有证据不能证明城一村小组处分涉案10.75亩土地时已事先征得共有人城二村小组同意，在本案审理过程中也没有得到城二村小组追认。因此，仅凭城一村小组与笃家村小组签订的协议书，不能证明本案被诉土地证颁发时，笃家村小组对颁证土地中的部分土地拥有权属。关于本案颁证行政行为是否合法的问题。2003-2004年全省农村集体土地确权期间，城一村小组、城二村小组提出土地登记申请之后，经文昌市国土局召集各相邻集体经济组织对颁证宗地的21条界线逐一进行现场指界，文昌市政府根据地籍调查结果和文昌市土地管理所出具的《土地权属来源证明》，向城一村小组、城二村小组颁发A土地证、B土地证，认定事实清楚。笃家村小组认为文昌市政府未通知其参加指界程序违法，然而，本案颁证行为发生于全省农村集体土地确权期间，笃家村小组既未对争议地提出确权登记的申请，也无集体土地与颁证宗地相邻，文昌市政府未通知其参加指界并无不当。现有证据亦不能证明颁证土地在颁证之前存在权属争议。至于文昌市政府未能提供证据证明依法发布公告征询异议的问题，综合本案查明的事实，该程序瑕疵并不影响实体结果的正确性。一审判决认定事实不清，适用法律错误，处理结果不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第八十九条第三款、第六十九条之规定，判决撤销一审判决，驳回笃家村小组的诉讼请求。笃家村小组申请再审称：1.争议地有笃家村小组部分林木及坟墓。2.城一村小组、城二村小组是按份共有，不是共同共有，争议地在城一村小组土地中，不需要经城二村小组确认。请求撤销二审判决，维持一审判决，撤销A土地证、B土地证。文昌市政府答辩称：文昌市政府给城一村小组、城二村小组颁发A土地证、B土地证的行政行为符合法律规定，二审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审将未经质证的证据作为定案依据，误将文昌市国土局依职权进行的地籍调查工作当作确认笃家村小组享有10.75亩土地所有权的依据；文昌市政府颁证中的不当之处均属于程序违法，一审撤销颁证行为属适用法律错误。请求驳回笃家村小组的再审申请。城一村小组、城二村小组答辩称：同意文昌市政府答辩意见，请求驳回笃家村小组的再审申请。本院经审查认为，根据《土地登记规则》第十条的规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交土地登记申请书；单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；土地权属来源证明；地上附着物权属证明。本案中，文昌市政府在进行土地登记过程中，开展了地籍调查、权属审核工作，召集各相邻集体经济组织对颁证宗地的界线逐一进行现场指界，文昌市土地管理所出具的《土地权源来源证明》能够证明城一村小组一直实际占有、管理和使用涉案土地且无争议。城一村小组、城二村小组对涉案土地申请登记，权属来源证据充分、事实清楚。根据《土地登记规则》第十五条的规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。本案中，文昌市政府并未提供证据证明其依法发布土地权属征询异议公告，确属不当。但是结合2003至2004年间海南省开展全省农村集体土地确权工作期间，笃家村小组一直未对争议土地请求登记或者确权的事实，且笃家村小组在涉案土地上有几处坟墓外，并无其他管理使用的事实，文昌市政府颁证过程中未予公告的程序瑕疵并未影响实体结果的正确性。文昌市政府的登记发证行为事实清楚、程序合法。二审判决驳回笃家村小组的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。笃家村小组以争议地为其小组世代祖坟所在地及林木主张争议土地所有权，但是根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条关于“任何单位和个人不得以‘祖宗地’为由要求确认土地权属”的规定，该项主张缺乏法律依据，而笃家村小组所称在争议土地上种植树木的主张也未提交有效证据予以证明，缺乏事实根据，故对笃家村小组的该项主张，本院不予支持。笃家村小组还主张城一村小组、城二村小组是按份共有，不是共同共有，争议地在城一村小组土地中，不需要经城二村小组确认。但是文昌市政府颁发的A、B土地证所载内容完全相同，根据文昌市政府的陈述在2005年登记发证时此类情况均系按照共同共有处理，而且城一村小组、城二村小组也主张属于共同共有，故笃家村小组的该项主张没有事实根据，本院亦不支持。关于涉案协议书可否作为笃家村小组对颁证土地中的部分土地拥有权属的依据的问题。本案被诉土地证项下土地由城一村小组、城二村小组共同共有，该协议书签订于本案被诉土地证颁发之后。文昌市国土管理部门虽然依据笃家村小组的申请进行走界、绘制宗地图、发布公告，但直至本案诉讼之时，文昌市政府并未自行撤销本案被诉土地证，将涉案10.75亩土地权属登记至笃家村小组名下。而现有证据不能证明城一村小组处分涉案10.75亩土地时已事先征得共同共有人城二村小组同意，在本案审理过程中也没有得到城二村小组追认。因此，仅凭城一村小组与笃家村小组签订的协议书，不能证明本案被诉土地证颁发时，笃家村小组对颁证土地中的部分土地拥有权属。笃家村小组的该项主张，本院亦不予支持。综上，笃家村小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回文昌市会文镇白延村民委员会笃家村民小组的再审申请。审 判 长 熊俊勇审 判 员 张颖新审 判 员 龚 斌二〇一七年九月二十五日法官助理 牛延佳书 记 员 余逸纯附：相关法律、司法解释条文1．中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.土地登记规则（1995年修正）第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十五条经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。4.海南省土地权属确定与争议处理条例第二十七条任何单位和个人不得以“祖宗地“为由要求确认土地权属。