广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤13行初63号
原告惠东县黄埠镇沙埔村龙仔村民小组。
诉讼代表人邹连合，男，汉族。
诉讼代表人邹带兴，男，汉族。
诉讼代表人邹振谋，男，汉族。
诉讼代表人邹保亮，男，汉族。
诉讼代表人邹祥平，男，汉族。
委托代理人杨力球，广东鼎方律师事务所律师。
被告惠东县人民政府。
法定代表人郭武飘，县长。
委托代理人何日宽，惠东县林业局副局长。
委托代理人钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。
第三人惠东县黄埠镇新渔村民委员会。
负责人苏金轮，主任。
委托代理人钟文孙，男，汉族。
委托代理人汪飞，广东广法律师事务所律师。
原告惠东县黄埠镇沙埔村龙仔村民小组不服惠东县人民政府向第三人惠东县黄埠镇新渔村民委员会核发的惠东林证字（2004）第200400524《林权证》，向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月3日立案后，于2016年8月30日向被告惠东县人民政府送达起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年10月20日公开开庭审理了本案。原告惠东县黄埠镇沙埔村龙仔村民小组的诉讼代表人邹连合、邹振谋及委托代理人杨力球与被告惠东县人民政府的委托代理人何日宽、钟洪青以及第三人惠东县黄埠镇新渔村民委员会负责人苏金轮、委托代理人钟文孙、汪飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告惠东县人民政府于2004年6月4日向第三人惠东县黄埠镇新渔村民委员会核发惠东林证字（2004）第200400524《林权证》，该记载的事项主要有：所有权人新渔村委会，座落惠东县盐洲镇新渔，小地名烟墩岭，面积234亩；东至烟墩岭山顶，南海边，西烟墩岭山脚，北水田。林地使用期：长期。
原告惠东县黄埠镇沙埔村龙仔村民小组诉称：自土地改革以来，烟墩岭234亩林地及其上林木就为原告所有，其林木由原告种植和管理。其间经当时政府协调，原告曾允许新渔村村民到该林地割草当柴火用，但从未涉及任何使用权或所有权的转让。2004年第三人向被告申请林权证。2000年12月31日起施行的《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：(一)林权登记申请表；(二)个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；(三)申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；(四)省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。第十一条规定：对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：(一)申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种面积或者株数等数据准确；(二)林权证明材料合法有效；(三)无权属争议；(四)附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。而被告仅凭第三人提供的一张森林、林木、林地状况登记表和一张未经真实性确认的四至图，未经过四至范围的所有权及使用权人确认，更未经涉案山林所有权和使用权人的原告确认，即将烟墩岭234亩的林地所有权擅自登记在新渔村民委员会名下，其颁发林权证的程序明显违法，没有事实依据，侵害了原告的合法利益。原告在2015年太平岭核电征收过程中才发现被告作出的该行政行为，即向被告提出异议，并要求被告撤销其错误的行政行为。被告于2016年2月23日向原告作出惠东林信[2016]9号告知书，驳回原告异议，坚持自身行政行为合法，并告知原告可向行政机关申请复议或向法院提起诉讼。因此原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条、第五十四条第(二)项之规定，特向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告颁发的惠东林证[2004]200400524号林权证。庭审中原告补充事实和理由：一、被告作出颁发的[2004]第200400524号《林权证》没有事实依据，证据不充分，林权证直接涉及土地的所有权和地上附着物的所有权，第三人土地的来源和林权的取得，被告在给第三人颁发林权证时应该有充分的证据予以证明，但是从被告的证据看是没有任何的证据予以证明；二、被告颁发涉案的林权证程序违法，依法应当予以撤销。1、颁发林权证对其涉及的四至范围进行确定，四至的确定应当由四至的相邻单位或个人签字或盖章来确定，而不是只有四邻的部分单位或个人盖章，本案中四邻的部分单位或个人所盖的部分只是一小部分；按照《林木和林地权属登记管理办法》的规定，对已经受理的登记申请在10个工作日内进行公告，公告期为30天，从被告的证据看，根本无经过此程序就颁发了林权证。从被告的证据中第三人提出登记申请的时间是2003年11月29日，而被告提供的证据中，接线图界定单位及负责人确认表中时间是2003年11月28日，即说第三人尚未提出登记申请被告就已经未卜先知的申请，被告提前进行了勘界工作，程序违法。综上，被告的涉案的行政行为没有事实依据，程序违法，依法应当予以撤销。故请求：1、撤销被告颁发的惠东林证字[2004]200400524号林权证；2、本案诉讼费由被告承担。
原告惠东县黄埠镇沙埔村龙仔村民小组在举证期限内提供的证据有：1、告知书，证明原告已就涉案林权向被告提出异议，被告告知原告可通过行政诉讼解决，因而原告起诉程序合法；2、林权证，证明被告作出了具体行政行为，该行为违法。
被告惠东县人民政府答辩称：一、发证行为所依据的证据充分，林地权属来源清楚。2003年3月，根据第三人的林权登记申请，答辩人的林业主管部门对第三人申请办理位于黄埠镇新渔村民委员会烟墩岭地段的林地所有权的《林权证》有关内容进行审查，根据申请书派员进行林地权属现场勘查，经当地镇人民政府、村民委员会和接界人员现场划定界线后，确定林地权属。为此，根据广东省林业部门有关办理《林权证》的相关规定，给第三人办理了惠东林证字[2004]第200400524号《林权证》。二、答辩人发证程序合法。答辩人依法对第三人提出的申请进行审查，在核实权属来源清楚的基础上，于2003年12月30日分别在盐洲镇(已撤销并入黄埠镇)三洲村民委员会村委依法进行公示，期限为一个月，公示期间从没有任何单位和个人提出异议。在符合法定条件下，答辩人依法向第三人核发了惠东林证字[2004]第200400524号《林权证》，并进行了林权登记。三、本案属林地林权的初始登记，依法应先进行行政复议前置程序。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定：因本案属于林地权属初始登记确权，依法应先行向上级人民政府申请行政复议，对复议不服的才提起行政诉讼。庭审中被告补充答辩的事实和理由：一、原告变更原告名称，法院发出的法律文书、当事人须知、举证通知书等的内容是以黄埠村民委员会龙仔小组的名义发出，如现在变更名称只能认定原告主体不适格。综上所述，答辩人作出的行政行为事实清楚、证据确实充分、颁证程序合法，依法应予以维持。
被告惠东县人民政府在举证期限内提供的证据有：1、广东省林地林权登记申请表，证明申请程序；2、广东省林地林权登记公示表，证明公示程序；3、界线图涉及单位及负责人确认，证明现场勘界图。
第三人惠东县黄埠镇新渔村民委员会陈述称：一、被答辩人龙仔村民小组自称本案涉及的烟墩岭234亩林地自土地改革以来为其所有没有任何事实依据。被答辩人在起诉状中称“自土地改革以来，烟墩岭234亩林地及其上林木为原告所有，其林木由原告种植和管理。”但从其向法院提供的证据来看，没有一份证据证明“烟墩岭234亩林地及其上林木为其所有”的事实，其种植了何种林木、有何管理行为均没有任何事实依据。二、答辩人提交的证据证明答辩人是烟墩岭234亩林地的所有权人，自1967年12月14日以来一直占有、使用、经营、管理该片土地，依法享有作为林地所有者的全部权益。烟墩岭234亩林地自1967年12月14日以后从未划给其他人，该234亩林地与被答辩人无关。答辩人提交的证据1、从惠东县档案馆复印的1967年12月14日的“最高指示”中“(二)关于划草山的范围问题：烟墩岭一个光井山。以东侧山角小路以西；大狗比至龙仔村通太平岭小路以北，丝茅坑至鸭子铺山西侧山腰小山头，由南向北：1—2堑壕之间岭坳直上以南，山顶与太平岭交界：蟾蜍岭光井山，由山的两侧水沟相交(包括两个小山)处为止。上述三个地区划归新渔大队育林、使用和管理，另由横抗猛虎跳垟半面山(与太平岭交界、有双方代表到现地明确)给新渔大队村民刈草。”此处描述的范围非常清楚地划出了新渔大队与龙仔村在烟墩岭的界限。此界限正是答辩人提交的证据2“界线图图”上的界限。此后此界限从未变更过。上世纪80年代林业“三定”时期也未变更过此分界线。尽管2004年被告给第三人颁发林权证时答辩人属于盐洲镇，被答辩人属于黄埠镇沙埔村委会。被答辩人与答辩人分属于两个镇的两个不同村委会，双方之间的界限仍然是前述界限，没有发生过变化。新渔大队是答辩人的前身。按照1962年9月中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》(简称“《人民公社六十条》”)的相关规定，新渔大队范围内的土地，都归新渔大队所有即答辩人所有。也就是说因此自1967年12月14日以来，前述没有变更过的界限以西的烟墩岭234亩林地从未划分给其他人，一直划归给答辩人所有、管理至今。答辩人在这234亩林地上种植甘蔗、花生、黄豆等农作物，并栽植马尾松等树木。而且答辩人的老人去世之后，也安葬在此山上，没有人对此举提出过异议。同时山上也依风俗修建有风水墓地。在政府征收土地时也涉及到坟墓迁址，政府与墓地的相关人员即埋葬者的后代签订过“补偿协议”并支付了补偿款。前述种种事实证明答辩人也一直在占有、使用和管理这234亩林地，近50年来一直是这样，从来没有人来争要过这块土地。综上所述，烟墩岭234亩林地的所有权、使用权、经营管理权等自1967年12月14日以来就划归给答辩人了，此后没有划给其他人，烟墩岭234亩林地与被答辩人没有任何关系。三、2004年6月4日被告向答辩人颁发《林权证》，事实清楚，程序合法有效，依法应予以维持。从被告提供的证据可以看出，在答辩人向被告及林业主管部门提出申请，并于2003年11月29日填写《广东省林地林权登记申请表》申请初始登记后，被告进行了现场勘察、现场划定界线并确定权属，而后又依法进行了公示，公示期间没有任何单位或个人提出异议。于是被告依法向答辩人颁发了林权证。整个过程均是依法依规进行的，由此可以证明被告给答辩人颁发发林权证的行政行为合法有效，人民法院依法应当予以维持。四、被答辩人主张撤销被告颁发惠东林证字(2004)第200400524号《林权证》的行政行为已过法定时效，其起诉依法应当予以驳回。本案被告在2004年6月4日向答辩人颁发了《林权证》。在颁证之前的2003年12月30日，被告已经进行了公示，且在公示期一个月内没有任何单位或个人提出异议。据此被答辩人应当至2004年1月31日止就知道或应当知道了被告作出的行政行为及其内容。根据《行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，如果被答辩人对被告颁发林权证的行政行为不服，其应于2004年7月31日之前向有关机关提出行政复议申请或向人民法院提起行政诉讼。但被答辩人直到其应当提起诉讼近12年后的2016年3月才向惠州市中级人民法院提起行政诉讼。其起诉已超过了法定期限且无正当理由。因此根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的司法解释》(下称《行政诉讼法解释》)(法释(2015)9号)第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当驳回起诉(二)起诉超过法定期限且无正当理由的”之规定，本案应当由人民法院裁定驳回起诉。综上所述，被答辩人的主张没有任何事实和法律依据；被答辩人的起诉已超过法定期限且无正当理由；被告的具体行政行为于法有据。原告主体不适格，应当驳回。开庭中，第三人补充意见认为，原告主体不适格，应当驳回。综上，请求法院依法确认被告颁发惠东林证字(2004)第200400524号林权证的行政行为合法并予以维持，驳回被答辩人的起诉或其全部诉讼请求。
第三人惠东县黄埠镇新渔村民委员会在举证期限内提供的证据有：1、最高指示，证明第三人为烟墩岭234亩林地的所有权人，被告颁发林权证给第三人有事实依据；2、界线图，证明烟墩岭234亩林地在第三人的区域范围内，与原告之间的界限清楚，原告不应享有烟墩岭234亩林地的任何权益；3、广东惠东农村商业银行的款回单(征收烟墩岭约24亩土地的付款凭证)，证明编号为No.315023205109的银行回单证明国土部门已经将征收烟墩岭约24亩土地征地的补偿款已经支付给了第三人，证明烟墩岭234亩林地归第三人所有，并不存在争议。4、迁坟及未迁家属名单，证明烟墩岭234亩林地归第三人所有，因为依据的风俗习惯村民的墓地都是建在自己的土地上的。
原告对被告提供的证据有如下质证意见：证据一的真实性没有异议，但是对其的合法性有异议。仅仅申请表不能作为颁发林权证的事实依据；证据二的真实性没有异议，合法性不认可，因为在证据中只是表格，没有进行公示，被告没有提供公示的证据，不能证明林地林权登记已经在林地林权的所在地进行过公示；证据三的真实性没有异议，但是合法性有异议。因为此证据不能证明涉及单位是全部，从被告证据看还有两个村是没有签字，也无盖章。原告也是涉案的地界线涉及的单位，上面没有原告的名字，更无原告的签名和盖章，不能作为林地界限划界的依据，更不能作为颁发林权证的划界依据。同时，被告没有提供颁发林权证的相关依据和法律依据。
第三人对被告提供的证据有如下质证意见：对其三份证据的三性均无异议。
被告对原告提供的证据有如下质证意见：证据一的真实性没有异议；证据二的真实性没有异议。但是告知书的第二页已经告知原告可以依法在期限内提起行政复议的内容。
第三人对原告提供的证据有如下质证意见：证据一、二的三性没有异议，但是对证明内容有异议。
原告对第三人提供的证据有如下质证意见：证据一的真实性没有异议，合法性及第三人所要证明的事实有异议，可以看出第三人所涉及的村界是房屋的范围内，对其他的山林、农田、山地等均不享有所有权，从证据的第一条关于村界问题可以看出，对涉案234亩的山地山林的所有权问题在第二条也有明确的陈述，只是将烟墩岭中的一部分划给第三人割草作为柴火用，当时第三人是渔民，长期在海上打渔为生，住在渔船上，对岸上的草地是没有权，后来因国家政策渔民上岸居住，只是划了一块地给他们建房，但是其仍是打渔为生，因为涉及到需要柴火煮饭，所以第三人经常跑到原告及其他的村的山上割草作为柴火。在1966年时双方发生群体斗殴，后来在政府的协调下双方确定了第三人的村界，另外将原告所有的烟墩岭中的一部分划给第三人作为打柴火区域，但是原告村民也是可以在区域内打柴火，只是双方不能像以前一样，第三人上山打柴火，原告村民出现抢夺第三人村民柴火的情况，所以才有此最高指示。第三人从海上到陆地上居住的时间也是在1957或1958年左右，而土地改革在解放初期完成，确定了山林的所有权人。原告村民在涉案的土地上已经生活了四百多年，土地改革时将土地分给了原告的村民，原告村民对土地是行使使用、管理收益的权益至今，只是在核电的征收过程中才发现第三人作为补偿权利人，向核电征收办提出补偿申请后，原告才在核电征收领导小组查到了相关的证据，立即向核电征收小组提出异议；证据二与被告的举证意见一致；证据三的真实性没有异议，合法性有异议。不能证明涉案的山林归第三人所有，如归第三人所有即无本案的诉讼；证据四只是第三人自己制作的证据，不具有证据的基本证明意义，对三性均不认可。
被告对第三人提供的证据没有异议。有两个问题：一、决议中有一项内容，地点划归新渔大队育林、使用和管理，说明在当时人民公社所有的情况下做出此决定；二、文件都有最高指示，但是本案的证据不是最高指示。
本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时参考。
经审理查明：1967年12月14日，原黄埠公社沙埔大队和大洲公社新渔大队经召开公社、大队、生产队代表会议后作出决议，内容如下：“……（一）关于村界问题：村东面以种田边为界；村北面由现住房屋至最后一栋北墙起，向北一百四十公尺东西一线（山下队松林除外）村西面以现住房屋西垟起，向西四十五公尺南北一线，（北至厕所西北向止）为界。占用山下生产队田地二十多亩（包括建房屋地基）请求上级，按党的政策规定，给予减免公余粮（另有报告）。（二）关于划草山的范围问题：……。”2003年11月28日，惠东县林业局组织周边相邻单位对涉案林地进行勘界并制作了1:10000盐洲镇林地界线图，时任盐洲镇政府负责人、联新村委会负责人、前寮村委会负责人、白沙村委会负责人、西冲村委会负责人、三洲村委会负责人、新渔村委会负责人、翁甲村小组负责人、李甲村小组负责人、林厝田村小组负责人在盐洲镇林地界线图上有签名，望斗村委会负责人、社区居委会负责人、唐甲村小组负责人、田坑村小组负责人在盐洲镇林地界线图上没有签名，2003年11月29日第三人惠东县盐洲镇新渔村民委员会填写《广东省林地林权登记申请表》，向惠东县林业局申请对小地名为烟墩岭，面积234亩的林地所有权进行登记，该表“主要权利依据及附图”一栏写明：“三定”时划分。2003年12月30日，惠东县林业局在惠东县盐洲镇三洲村民委员会将拟登记的涉案林地相关内容进行公示，惠东县林业局制作的《广东省林地林权登记公示表》没有写明公示起止时间，惠东县林业局向2016年2月23日原告惠东县黄埠镇沙埔村龙仔村民小组发出一份《告知书》，主要内容如下：“你村于2015年11月25日……。新渔村民委员会于2004年6月4日向惠东县人民政府申领了《林权证》(证号为：惠东林证字[2004]200400524号)，该证已将烟墩岭234亩的林地所有权登记在新渔村民委员会名下。根据《中华人民共和国物权法》第九条规定……以及《林木林地权属争议处理办法》第六条规定……。由此可知，烟墩岭234亩林地权属清楚，不存在争议。若你村对新渔村民委员会持有的林权证有异议，可根据《中华人民共和国行政复仪法》第九条规定……以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定……，建议你们循法律途径解决。”
本院认为：本案争议的焦点问题有两个：一是惠东县黄埠镇沙埔村龙仔村民小组是否具有原告主体资格以及原告的起诉是否超过起诉期限；二是被告惠东县人民政府颁发涉案林权证的行政行为认定事实是否清楚，程序是否合法。
关于惠东县黄埠镇沙埔村龙仔村民小组的原告主体资格是否适格以及原告的起诉是否超过起诉期限。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告惠东县黄埠镇沙埔村龙仔村民小组与涉案林地相邻，对涉案林地有经营管理和使用的事实，作为涉案林地的相邻单位，其与被告惠东县人民政府就涉案林地颁发林权证的行政行为具有利害关系，因此，其认为被告惠东县人民政府核发的涉案林权证侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，原告是本案适格的主体。至于原告的起诉是否超过起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，本案被告惠东县人民政府虽然于2004年6月4日已核发涉案林权证，但该行政行为作出之时原告并不知道该行政行为的内容，原告于2015年11月25日向惠东县林业局主张涉案林地的权属才知道涉案林地已向第三人颁证的情况，因此，自原告知悉涉案林权证的内容始至原告向本院提起诉讼之日，原告并未超过上述法律及司法解释规定的起诉期限，被告和第三人并未提供有效证据证明原告知道涉案林权证内容的具体时间，因此，他们辩称原告已超过起诉期限的辩论意见，本院不予采纳。
关于被告惠东县人民政府颁发涉案林权证的行政行为认定事实是否清楚，程序是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”本案中，从被告惠东县人民政府提供的证据来看，第三人填写的《广东省林地林权登记申请表》中“主要权利依据及附图”一栏载明的是“三定”时划分，但提交的林地权属证明材料只有一份林地界线勘界图，而原告作为涉案林地的相邻单位，其并未在该勘界图上签名或者盖章，被告惠东县人民政府在庭审调查中亦认可这一事实，且涉案林地一直以来也存在权属争议，被告惠东县人民政府据此向第三人核发涉案林权证，认定事实不清，证据不足。另外，《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”本案中，惠东县林业局于2003年12月30日对第三人的林权登记申请进行公示，而《广东省林地林权登记公示表》上并无注明公示期限，也没有按规定自受理之日起10个工作日内进行公示，违反上诉规定，属程序不当。
综上所述，被告惠东县人民政府向第三人惠东县黄埠镇新渔村民委员会核发的惠东林证字（2004）第200400524号《林权证》，认定事实不清，证据不足，程序不当，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告惠东县人民政府于2004年6月4日核发给第三人惠东县黄埠镇新渔村民委员会的惠东林证字（2004）第200400524号《林权证》。
本案受理费50元，由被告惠东县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 王 瑞 南
审判员 黄 潮 明
审判员 覃 毅 华
二〇一六年十一月十日
书记员 刘江涛（兼）
林美娴