贵州省铜仁市碧江区人民法院
行 政 判 决 书
碧行初字第3号
原告刘开华，男，1962年11月8日出生，侗族，铜仁市碧江区人，农民，住铜仁市碧江区瓦屋乡瓦屋村土桥溪村民组。
委托代理人覃品皇，铜仁市诚信法律服务所法律工作者。
被告铜仁市碧江区瓦屋侗族乡人民政府（以下简称瓦屋乡政府）。
法定代表人杨群刚，瓦屋乡乡长。
委托代理人尹国华，瓦屋乡司法所所长。
第三人张吉荣，男，1971年10月5日出生，侗族，铜仁市碧江区人，农民，住铜仁市碧江区瓦屋乡瓦屋村土桥溪村民组。
原告刘开华诉被告瓦屋乡政府土地管理行政裁决一案，本院受理后，组成合议庭依法公开进行了审理。原告刘开华及其委托代理人覃品皇，被告瓦屋乡政府法定代表人杨群刚之委托代理人尹国华，第三人张吉荣到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告于2013年5月27日作出碧瓦府发（2013）71号《关于瓦屋村土桥溪村民组张吉荣与刘开华阳二垌山林土地权属纠纷的处理意见》（意见简称71号处理决定）认定：争议地阳二垌，在土地未下户前，一直由第三人之父张告花耕管至今，土地下户时留给张告花作为自留地使用，没有登记上土地承包证。原告与第三人发生争议后，被告多次调解未果后，根据《森林法》第十七条、《土地法管理法》第十六条之规定，将争议地阳二垌龙司渠道内侧约0.8亩土地权属以及该争议地征地补偿款明确给第三人。
被告在举证期限内提供如下证据材料：
1、2013年5月13日，被告对瓦屋乡瓦屋村土桥溪组村民刘开付的《调查笔录》1份。被告拟证明争议地在刘开华承包山林以前就由张吉荣耕种。
2、2013年5月13日，被告对瓦屋乡瓦屋村土桥溪组村民张吉琼的《调查笔录》1份。证明目的同上。
3、1982年1月5日，由铜仁县人民政府颁发给瓦屋大队舒家坪生产队的《铜仁县山林所有证》1份。被告拟证明承包山林与刘开华阳二凸承包山林区域重叠。
4、1998年12月，登记为刘开华的《农村承包土地基本情况登记表》1份。被告拟证明刘开华二轮土地承包关于阳二凸自留山林的登记是后来添加的。
瓦屋乡瓦屋村土桥溪组村民张吉琼出庭作证的证言：本案争议地大地名叫“逃里”，根据地段不同小地名又叫“团鱼董”、“阳二硐”、“哑巴湾”。听说争议地在土地下户前是旱土，集体大食堂时候，每家都划了一些自留地，张吉荣的自留地是1962年时候划得的，也就是现在本案的争议地。当时分自留地，都是口头分的，均未填写书面凭证。1982年土地承包时只将山、土、林填山了承包证，原来的自留山未填上承包证。自争议发生后，才发现刘开华把队里其他十多家人的地都填到他承包证上了，本案争议土地应归张吉荣所有。
原告对被告提供证据材料的质证意见：对1号、2号证据有异议，我怀疑该证据是在诉讼阶段取得的，对合法性有异议，且该证据内容中自留地取得的时间和被告决定书中认定的时间不一致；3号证据与本案无关；对4号证据真实性没有异议，但达不到证明目的；对张吉琼出庭作证的证言质证有意见，因其陈述的不是其亲身感受的事实，证人的证言均是听人说而没有任何凭证，且证人与张吉荣有亲属关系，证言不符合证据规则。
第三人对被告提供的证据材料质证无异议。
原告诉称：原告持有的“土地承包经营合同”和“土地承包经营权证”能够证明争议地归属，即本案不属于行政确权的范畴，而应是民事案件的范围，被告作出71号处理决定属适用法律错误和超越职权。其次，争议地阳二垌荒山林地，土改时属原告家的私有财产，1956年高级社后，阳二硐作为自留山划给了原告之父刘荣良，1982年，铜仁县人民政府向原告之父核发了《铜仁县社员自留山证》。被告未经审查核实，就认定第三人的主张，属证据不足、事实不清，应依法予以撤销。
原告在举证期限内提供如下证据材料：
原告身份证复印件、71号处理决定、碧府行复决字（2013）9号《行政复议决定书》各1份。原告拟证明其身份及诉讼资格。
承包户主登记为原告的二轮承包证1份。原告拟证明阳二凸林地四至范围内的土地属原告承包。
（1982年1月10日，由铜仁县人民政府颁发给原告之父刘荣良的《铜仁县社员自留山证》1份、（1954年登记为原告之父刘荣良的《土地房产所有证》1份。原告拟证明阳二凸荒山第一轮土地承包时是原告家自留山，二轮承包时将阳二凸分给了刘开华。
照片4份。原告拟证明阳二凸被非法垦荒的现状。
（2013年3月18日，原告对瓦屋公社会计（1959年至1961年）杨光华作出的《调查笔录》1份；（2013年3月20日，原告对瓦屋乡瓦屋村南住园组村民杨光东作出的《调查笔录》1份；③2013年3月20日，原告对瓦屋乡瓦屋村南住园组村民杨昌余作出的《调查笔录》1份；④2013年7月3日，原告对瓦屋乡瓦屋村瓦屋一组黄松清作出的《调查笔录》1份。原告拟证明的内容之一、争议地阳二凸原来是荒山，下户后才有人在那里开荒，且阳二凸是分给原告之父的自留山；拟证明的内容之二、争议地土改时是原告家的荒山。
被告对原告提供证据材料的质证意见：对1号证据无意见；对2号证据真实性有异议，该证据与我们提供的山林承包证是相冲突的，这个地应该是集体的；对3号证据无异议；对4号证据真实性无异议，对证明目的有意见，即阳二凸在原告取得承包权以前就一直由张吉荣管理耕种；对5号证据有异议，被调查人与刘开华关系密切，同时也不符合证人应对其亲身经历作证这一要求。
第三人对原告提供证据材料的质证意见：对1号证据无意见；对2号证据有意见；对3号证据有意见，自留山是不上承包证的，且自留山也不能包括土；对4号证据有意见，这些照片包含了我家的自留地；对5号证据有意见，他们讲的都是假的。
被告辩称：根据《中华人民共和国土地承包法》第51条、《中华人民共和国土地管理法》16条的规定，被告有权对争议地阳二垌进行确权。其次，在一轮土地承包以前，第三人的父亲便对争议地进行管理，由第三人耕种至今，且1982年颁发的自留山证上也清楚载明，自留山不许开荒，由此可见第三人的自留地是在一轮承包之前开垦耕种的。同时原瓦屋公社瓦屋大队舒家坪生产队的集体山林所有权证登记的范围与原告自留山证上载明的关于争议地山林登记范围相互重叠，同时原告二轮承包证上关于阳二垌的登记与登记档案不符，即二轮承包时原告并未取得阳二凸的承包权。综上，被告作出的处理决定符合法律规定，也符合历史现状，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人述称：争议地阳二凸自1960年以来，一直由第三人家耕管至今，70年代土地集体下户时集体分给我家作为自留地，因历史原因自留地未登记办理承包证。其次，争议地的四至抵界属于我方家庭自留地的范围。另外，经调查核实可知自留山自留地在当地乡寨一直不上承包证，对于该自留山、自留地又何来承包证记载一说，原告的诉称自相矛盾，被告针对原告与第三人的争议进行行政确权，并未超越职权，综上，被告作出的71号处理决定事实清楚、程序合法，请法院驳回原告的诉讼请求。
第三人在举证期限内未向法庭提供证据材料。
本院对原、被告双方提供的证据材料作如下确认：原告提供的1号、3号证据中的（号、4号证据、5号证据的第一个证明内容；被告提供的4号证据与认定本案事实、审查被告所作的71号处理决定是否合法相关联，可作为认定本案事实的依据。
原告提供的2号证据材料二轮土地承包证，该证上关于地块的填写有明显涂改的痕迹，也未加盖“以下空白”的印章，同时在存档的《农村承包土地基本情况登记表》上并无争议地的记载，其真实性不予采信；原告提供的3号证据材料中的（《土地房产所有证》与原告5号证据材料的第二个证明内容均是证明争议地在土改时均是原告家的荒山，但是，该《土地房产所有证》上记载的舒家坪是否系本案争议地不能判断。其次，即便舒家坪是本案争议地，但该证属土地改革时土地所有权的凭证，由于我国农村土地权属已经历了多次变迁，该证现今已不能作为确定土地使用权归属的依据；被告提供的1号、2号证据材料是2份《调查笔录》，该调查笔录的内容与原告提供的4份调查笔录的内容不一致，对此，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）第六十三条第（九）项规定：“数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。”原告提供的4份调查笔录均证实了争议地是原告家的自留山，且有《铜仁县社员自留山证》印证，故原告提供的4份调查笔录的证明效力优于被告的2份调查笔录，故对被告的2份调查笔录内容不予采信；被告提供的3号证据是《铜仁县山林所有证》，该证证明了含争议地在内的山林所有权是归舒家坪（现在的土桥溪组）集体所有，而本案的行政争议是土地使用权的归属，故该证与本案待证事实无关联性，不予采信；对于张吉琼出庭作证的证言，其主要证实的是1962年张吉荣划得本案争议地作为自留地，其出生于1966年，故该证言不符合关于证人应当陈述其亲历的具体事实的规定，应不予采信。
经审理查明：争议地阳二垌，又名阳二凸，现地类为旱土，被告认定其面积约0.8亩。1982年1月10日，原告之父刘荣良取得铜仁县人民政府颁发的《铜仁县社员自留山证》，该证记载将阳二凸划归刘荣良作自留山使用，载明的四至抵界为：上至开选沙边、下至沟、左至刘少爷、右至路边。原告在庭审中表示因分家析产，刘荣良将争议地分给了原告。
因瓦屋村岩湾处山体滑坡公路改道涉及对本案争议地的征地补偿，原告和第三人发生争议，第三人认为争议地由其父一直耕管，集体下户时便作为他家自留地使用。原告则认为第三人耕管的土属于其山林承包范围，第三人系非法占用。被告受理第三人的确权申请组织调解无果后，于2013年5月27日作出了71号出来决定，将争议地权属及土地补偿款明确给第三人，原告不服，提出行政复议，碧江区人民政府受理后于2013年9月29日作出碧府行复决字（2013）9号《行政复议决定书》维持了被告作出的71号处理决定，原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：原告刘开华与第三人张吉荣因阳二凸权属发生纠纷，属个人与个人之间的土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，被告享有作出71号处理决定的法定职权。因原告对该处理决定不服，本院应依法对其合法性进行审查。
被告将争议地使用权、征地补偿费明确给第三人，是基于否认原告提供的第二轮土地承包证、《铜仁县社员自留山证》的证明力，而依据第三人之父张告花对争议地长期管理的事实，故本案审查的重点是被告采信证据、摒弃证据所依据的事实与理由能否成立，以及被告是否享有明确土地补偿费归属的法定职权。被告认定张告花对争议地长期管理，其事实依据是在行政程序中收集的刘开付、张吉琼的两份证言，但该案的行政争议形成诉讼后，原告也提交了杨光华、杨光东、杨昌余、黄松清的4份针对争议地的权属所作的证言，其主要内容与刘开付、张吉琼的证言相互冲突，导致被告据以定案的依据不充分。其次，张告花共生育两子三女，因现其已去世，故张告花对争议地的长期耕种，无论是其一人还是家庭成员的劳动结果，均涉及家庭成员的共同利益，现由第三人一人享有应有合理的缘由。对此问题，被告在庭审中陈述是依据其家庭分家协议，但原告不予认可，也无证据证明。
原告提供的第二轮土地承包证，针对争议地是存有疑点的证据，其真实性经本院审查未予采信，在其疑点未排除前，被告未将其作为定案的依据成立。原告提供的《铜仁县社员自留山证》与土地承包证是人民政府颁发的法定权属凭证，是处理土地权属争议证明效力较高的证据，被告否认原告自留山证的证明力是认为其与原铜仁县人民政府颁发给现土桥溪组的《铜仁县山林所有权证》关于争议地的记载相重叠。在我国农村集体土地所有权与使用权相分离是普遍存在的事实，本案的山林所有权证明确的是所有权，自留山证明确的是使用权，而本案是土地权属使用权的争议，以使用权凭证论权属并无法律上的障碍，但应当查证该自留山证记载的“阳二凸”与争议地是否吻合。
71号处理决定将涉及争议地的征地补偿费明确给第三人，对其合法性的审查涉及到职权法定的原则。根据我国《土地管理法》、国土资源部施行的《征收土地公告办法》等相关规定，在征收土地行政程序中，行政机关能够依职权作出的具体行政行为是行政公告、行政补偿等，且该具体行政行为均发生在征用程序中，并由被征土地所在地的市、县人民政府土地行政管理部门负责实施，而被告作为乡级人民政府，在土地行政裁决中明确争议地征收补偿费的归属，实无法律依据，属超越行政职权。
最后强调的是，被告作为处理土地权属争议的法定行政机关，其行政程序应当履行受理、送达申请书副本、举证通知等事项，以体现程序公开、程序正当，从而为正确处理土地权属争议奠定基础。二是本案自留山证载明的权利人系原告之父刘荣良，刘荣良育有六个子女，如果自留山证能够作为定案的依据，被告也应当查证原告能否仅一人作为争议一方当事人的事实依据。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第4目之规定，判决如下：
一、撤销被告铜仁市碧江区瓦屋侗族乡人民政府作出的碧瓦府发（2013）71号《关于瓦屋村土桥溪村民组张吉荣与刘开华阳二垌山林土地权属纠纷的处理意见》。
二、被告铜仁市碧江区瓦屋侗族乡人民政府对本案的土地使用权争议重新作出行政裁决。
案件受理费人民币50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。
审判长 杨顺明
审判员 杨建平
审判员 崔丽莎
二〇一四年三月五日
书记员 王 芳