北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终5415号
上诉人（一审原告）白松岳等22人（名单附后）
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人白松岳，男，1954年7月1日出生，住河南省偃师市。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人罗遂武，男，1962年10月5日出生，住河南省偃师市。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人罗中堂，男，1953年8月1日出生，住河南省偃师市。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人白宗超，男，1948年10月29日出生，住河南省偃师市。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人刘斌魁，男，1951年7月20日出生，住河南省偃师市。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人姜大明，部长。
委托代理人刘敏，中华人民共和国国土资源部工作人员。
上诉人白松岳等22人（以下称为白松岳等人）因诉中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）作出的行政复议决定一案,不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京01行初695号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
2017年4月28日，国土部针对白松岳等人请求撤销河南省国土资源厅（以下简称河南省国土厅）作出的豫国土资函〔2012〕1464号《河南省国土厅关于偃师市2012年第五批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划及建新拆旧的批复》（以下简称1464号批复）的行政复议申请，作出国土资复议〔2017〕689号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定）。国土部经审查认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围”的规定，1464号批复是河南省国土厅批准偃师市挂钩试点项目建新拆旧的建设使用周转指标，拆旧复垦区土地整理复垦计划的文件，不涉及农民安置补偿条件和标准等具体方案。农民安置补偿条件和标准等具体方案均是在项目实施过程中，由偃师市人民政府组织项目实施单位研究确定的，白松岳等人与1464号批复无行政法律上的利害关系，其就1464号批复提出的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。依据复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，驳回白松岳等人的行政复议申请。白松岳等人不服，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，判令国土部对其提起的行政复议申请继续审理。
一审法院经审理查明，2012年12月29日，河南省国土厅作出1464号批复，该批复的主要内容为:同意批准《偃师市2012年第五批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划》，建新区面积34.6848公顷,拆旧区面积35.8123公顷，新增耕地35.4229公顷，拆旧区使用已在省厅备案的“三项整治”成果；该规划由偃师市人民政府统一组织，国土资源、发展改革、城建、财政等相关部门按照各自职责，共同参与，加快实施。2017年3月20日，国土部收到白松岳等人提出的行政复议申请，请求撤销河南省国土厅作出的1464号批复。同年3月21日，国土部向河南省国土厅作出国土资复议〔2017〕465号行政复议通知书。同年4月7日，国土部收到河南省国土厅提交的行政复议答复书及相关证据。同年4月28日，国土部作出被诉复议决定，并于同年5月2日予以邮寄送达。同年5月5日，白松岳等人签收了被诉复议决定。同年5月18日，白松岳等人向一审法院提起了本案之诉。
一审法院认为，根据各方当事人的诉辩主张，本案争议焦点为：白松岳等人与1464号批复是否具有利害关系。
依照复议法实施条例第二十八条第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议申请予以受理的必要条件。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到具体行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出具体行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出具体行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与具体行政行为之间不具有利害关系。
《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十条规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。根据上述法律规定，农民个人认为村农民集体享有的土地所有权或使用权受到他人侵害，需要对外主张权利的，应当以农村集体经济组织的名义对外主张权利。农民个人未经农村集体经济组织授权不能代表农村集体经济组织对外主张权利，包括提起行政复议。本案中，1464号批复系河南省国土厅批准偃师市城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划，向偃师市下达挂钩周转指标的文件。河南省国土厅作出该批复时，土地承包权人的个体权利并非其考量的因素。因此，白松岳等人与1464号批复没有利害关系，被诉复议决定以白松岳等人与1464号批复没有行政法律上的利害关系，白松岳等人就1464号批复提出的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件为由，驳回白松岳等人的行政复议申请并无不当。鉴于白松岳等人未对国土部作出被诉复议决定的程序提出异议，经审查，对国土部作出被诉复议决定的程序的合法性予以确认。
综上，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。白松岳等人的诉讼请求缺乏事实及法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回白松岳等人的诉讼请求。
白松岳等人不服一审判决，以其与1464号批复有法律上的利害关系、一审判决认定事实和适用法律错误等为主要理由，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审判决、发回重审或查明事实后依法改判，诉讼费用由国土部承担。
国土部坚持一审答辩意见，认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。
双方当事人在法定举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认证意见正确，且本院查明事实与一审判决认定一致，故予以确认。
本院认为，公民、法人或者其他组织向行政机关提出行政复议申请，应当符合法律、法规规定的行政复议受理条件。根据复议法实施条例第二十八条第二项规定，申请人与行政行为有利害关系，是行政复议申请予以受理的必要条件。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到行政行为侵害的可能性。土地管理法第十条规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。根据上述规定，农民个人认为村农民集体享有的土地所有权或使用权受到他人侵害，需要对外主张权利的，应当以农村集体经济组织的名义对外主张权利。农民个人未经农村集体经济组织授权不能代表农村集体经济组织对外主张权利。
本案中，1464号批复系河南省国土厅批准偃师市城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划，向偃师市下达挂钩周转指标的文件。河南省国土厅作出该批复时，土地承包权人的个体权利并非其考量的因素，白松岳等人与该批复没有利害关系。国土部作出被诉复议决定，认定白松岳等人与1464号批复没有行政法律上的利害关系，白松岳等人就该批复提出的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件，决定驳回白松岳等人的行政复议申请并无不当，行政程序合法，一审法院予以确认亦无不当。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决驳回白松岳等人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。白松岳等人提出的上诉理由，缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人白松岳等22人负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 马宏玉
审判员 赵世奎
审判员 贾宇军
二〇一八年二月十二日
书记员 魏 彬
附上诉人（一审原告）名单：
白松岳，男，1954年7月1日出生，住河南省偃师市。
罗遂武，男，1962年10月5日出生，住河南省偃师市。
罗中堂，男，1953年8月1日出生，住河南省偃师市。
白宗超，男，1948年10月29日出生，住河南省偃师市。
刘斌魁，男，1951年7月20日出生，住河南省偃师市。
罗中武，男，1957年4月20日出生，住河南省偃师市。
罗会卿，男，1975年12月28日出生，住河南省偃师市。
王灵枝，女，1952年5月25日出生，住河南省偃师市。
白晓宇，男，1979年6月14日出生，住河南省偃师市。
刘磊磊，男，1985年8月6日出生，住河南省偃师市。
刘应星，男，1973年6月20日出生，住河南省偃师市。
宋雪正，女，1953年7月12日出生，住河南省偃师市。
罗中厚，男，1947年5月6日出生，住河南省偃师市。
白延卫，男，1975年5月14日出生，住河南省偃师市。
刘宗超，男，1954年9月23日出生，住河南省偃师市。
刘宗标，男，1964年9月27日出生，住河南省偃师市。
罗炎中，男，1950年7月9日出生，住河南省偃师市。
刘宗喜，男，1970年8月11日出生，住河南省偃师市。
刘爱芳，女，1951年7月4日出生，住河南省偃师市。
刘宗周，男，1962年7月22日出生，住河南省偃师市。
刘宗合，男，1948年8月29日出生，住河南省偃师市翟镇翟东村行政路50号。
王巧叶，女，1950年12月21日出生，住河南省偃师市。