山东省菏泽市牡丹区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）菏牡行初字第24号
原告王国安。
委托代理人闫拥军。
被告东明县人民政府。
法定代表人谷永强，代理县长。
委托代理人黄铁军。
原告王国安不服被告东明县人民政府土地行政复议一案，向东明县人民法院提起行政诉讼。东明县人民法院受理后，原告于2013年9月1日申请将该案移交菏泽市中级人民法院审理。菏泽市中级人民法院于2014年1月23日作出（2014）菏行初字第133号行政裁定书，将该案移交本院审理。本院于2014年3月19日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年4月15日公开开庭审理了本案。原告王国安及委托代理人闫拥军，被告东明县人民政府委托代理人黄铁军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东明县人民政府于2013年6月7日作出不予受理通知书，认为原告请求依法确认东明县刘楼镇人民政府（以下简称刘楼镇政府）采取“以租代征”的方式使用原告集体土地的行为违法的申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《复议法》）的规定，不属于行政复议受理范围。依据《复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。如不服本决定，可以自收到本决定书之日起十五日内，向东明县人民法院提起行政诉讼。
被告东明县人民政府在法定举证期限内向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据和法律依据：1.行政复议申请书，证明原告主体不适格。2.刘楼镇政府与东明县刘楼镇刘楼行政村村民委员会（以下简称刘楼村委会）签订的2.2亩的合同书，证明原告不符合行政复议的主体资格，行政复议的主体应该是刘楼村委会。3.申请人身份证复印件，证明原告向复议机关递交了申请。4.行政复议立案审批表，证明被告的内部审批程序合法。5.不予受理通知书，证明向申请人下达了符合法律规定的法律文书。6.送达回证，证明原告已签收不予受理通知书。法律依据：《复议法》第六条、第十七条第一款。证明原告的申请不符合受理条件。
原告王国安诉称，刘楼镇政府为了振兴刘楼经济，大力实施富民安民工程，按照东明县委、县政府的要求，决定使用刘楼行政村土地用于建设金水商业街。2010年8月17日，刘楼镇政府与刘楼村委会签订了两份合同，分别占用刘楼行政村2.2亩和65.055亩集体土地用于商业街的建设，并对被占地农民给予一定数量的小麦予以补偿，补偿期限为50年。原告认为刘楼镇政府“以租代征”的行为严重违反了法律的规定。2013年6月2日，原告就刘楼镇政府“以租代征”的违法用地行为向被告提起行政复议，被告经过审查作出了不予受理通知书。原告认为，根据《复议法》第六条、第三十条第一款的规定，刘楼镇政府“以租代征”的违法具体行政行为已经侵犯了原告的土地使用权，属于法律规定的行政复议受案范围，被告应当依法受理，而被告作出了不予受理通知书。请求法院依法撤销被告作出的不予受理通知书，并判令被告对复议申请重新作出处理。
原告向本院提交了以下证据：1.2010年8月17日的两份合同书，证明刘楼镇政府存在“以租代征”的方式使用原告土地的行为。2.2013年4月30日的证明，证明建金水商业街使用了原告的土地。3.行政复议申请书，证明提出了行政复议申请。4.不予受理通知书，系被诉的具体行政行为。5.金水商业街现场照片；6.金水商业街房屋买卖合同；7.商业街租地补偿金发放表。5、6、7号证据证明刘楼镇政府使用原告的土地建设了金水商业街。在庭审过程中，原告申请证人出庭作证，证明建金水商业街使用了原告及其村民小组的土地。
被告东明县人民政府辩称，原告向被告申请行政复议的事项，依法不属于行政复议受案范围，不符合行政复议受理的条件。首先，原告不是诉状中所涉及的两份合同的主体，原告也没有受刘楼村委会的委托，其意见不能代表刘楼村三分之二以上村民的意见。原告不属于行政复议适格的申请人。其次，没有任何机关认定两份合同属刘楼镇政府“以租代征”侵犯原告土地使用权的行为，原告以刘楼镇政府“以租代征”侵犯其土地使用权为由申请行政复议，没有任何事实根据和法律依据。原告的申请不属于《复议法》第六条规定的行政复议范围，不符合行政复议的立案条件。被告依据《复议法》第十七条第一款的规定，作出不予受理通知书符合法律规定。另外，原告在没有取得土地所有权或使用权证的情况下，认为其复议申请符合《复议法》第三十条的规定是错误的。被告是2013年6月13日给原告送达的不予受理通知书，原告于2013年7月24日起诉，超过了法定的起诉期限。综上，请求依法驳回原告的起诉，维持被告的不予受理通知书。
经庭审举证、质证，原、被告对对方提交的证据提出以下质证意见：
原告对被告提交的证据的真实性均无异议，对其证明目的有异议。1号证据能证明原告提出了行政复议申请；2号证据能证明刘楼镇政府采取“以租代征”的方式使用了原告的土地；3、6号证据无异议；4、5号证据的合法性有异议，被告应该依法受理原告的复议申请，作出行政复议决定。
被告对原告提交的1号证据中2.2亩的合同无异议，对另一份合同有异议，因原告申请行政复议时没有提交，被告没有见到过；对2号证据的真实性有异议，该证据没有刘楼村委会的公章，证明人签字不能证明是本人所签；对3、4号证据无异议；对5号证据有异议，不能证明金水商业街是建在原告的土地上；对6号证据的真实性有异议，没有显示是谁购买的，复议时没有向被告提交；对7号证据有异议，被告没有见到原件，并且发放表里原告的名字没有显示。对原告申请证人证言有异议，证人与原告有利害关系，不适合作证人。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作以下认定：对原告提交的1号证据中2.2亩的合同，原、被告均无异议，且被告认可原告在行政复议时提交过，与本案具有关联性，可作为证据使用；对1号证据中65.055亩的合同，被告否认在行政复议时原告向其提交，且原告也没有证据证明被告在行政复议时收到过该合同，对该合同不予审查认定。对原告提交的2、5、6、7号证据及原告申请证人出庭作证的证言，在行政复议时，原告没有向被告提交，对其效力本院不予审查认定。对原告提交的3号证据，被告无异议，能证明原告向被告提出过申请，可作为本案证据使用。4号证据系被诉具体行政行为，对其不作证据审查认定。
被告提交的1、2、4号证据与原告提交的3、1号证据中2.2亩的合同、4号证据相同，认证意见同上。对被告提交的3、5号证据原告对其真实性无异议，能证明被告的程序合法，对其效力予以认定。
经审理查明，2010年8月7日，刘楼镇政府与刘楼村委会分别签订了使用刘楼村委会2.2亩、65.055亩土地的合同用于建金水商业街，使用期限为50年，自2010年8月17日至2060年8月17日。刘楼镇政府第一年支付刘楼村委会使用金每亩每年1100斤小麦；第二年支付使用金每亩每年1200斤小麦；第三年以后（含第三年）土地使用金为每亩每年1300斤小麦。刘楼镇政府需于8月30日前以当时小麦市场价格为准，进行折算后一次性付清，签订本合同时刘楼镇政府一次性向刘楼村委会付清附着物款和本年度使用金。刘楼村的村支书关永超代表村委会在合同上签了字。2013年6月2日，原告王国安与刘钢锤、石军令、刘钢所、石永信作为申请人，以刘楼镇政府作为被申请人向被告申请行政复议，请求确认刘楼镇政府采取“以租代征”的方式使用申请人集体土地的行为违法。申请行政复议时原告向被告提交了上述2.2亩的合同。被告认为原告的申请不符合《复议法》的规定，不属于行政复议受理范围。依据《复议法》第十七条第一款的规定，于2013年6月7日作出不予受理通知书。并于2013年6月13日向原告进行送达。原告王国安与刘钢锤、石军令、刘钢所、石永信不服，于2013年6月28日向东明县人民法院提起行政诉讼，由于诉状不符合形式要件，东明县人民法院要求原告王国安和刘钢锤、石军令、刘钢所、石永信分别诉讼并将该案提请审判委员会研究，致使该案原告诉状的落款时间为2013年7月24日。东明县人民法院受理后，原告于2013年9月16日向该院提交申请，认为根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》，请求将该案移送菏泽市中级人民法院审理。2013年12月12日，东明县人民法院将该案移送菏泽市中级人民法院。菏泽市中级人民法院于2014年1月23日作出（2014）菏行初字第133号行政裁定书，裁定将该案移交本院审理。本院于2014年3月19日依法受理。
本院认为，根据《复议法》的有关规定，被告东明县人民政府具有行使行政复议的法定职权，但申请行政复议的事项应属行政复议范围。本案中，刘楼镇政府与刘楼村委会签订的土地合同，尽管合同一方的签订主体刘楼镇政府是行政机关，但该合同是双方在平等协商一致的基础上达成的，刘楼镇政府使用刘楼村委会的土地，并每年支付使用金，其合同性质属民事合同，不属行政法的调整范围。原告向被告申请行政复议，被告审查后认为不符合《复议法》的规定，不属行政复议的受案范围，依据《复议法》第十七条第一款的规定，作出了不予受理通知书，符合法律规定。原告作为刘楼村委会的村民，认为该合同侵犯了其合法权益，可提起民事诉讼，通过民事诉讼维护其合法权益。原告诉称依照《复议法》第六条第（十一）项、第三十条的规定，本案属行政复议的范围，被告应当受理的理由不能成立。被告辩称其于2013年6月13日向原告送达的不予受理通知书，原告于2013年7月24日向东明县人民法院提起行政诉讼，超过了法律规定的十五天的起诉期限。但东明县人民法院证明原告王国安与刘钢锤、石军令、刘钢所、石永信是2013年6月28日向该院提起行政诉讼的，由于诉状不符合形式要件，东明县人民法院经审判委员会研究要求原告王国安与刘钢锤、石军令、刘钢所、石永信分别诉讼，导致该案原告诉状的落款时间为2013年7月24日。因此，原告的起诉是在法定的期限内提出的，并未超过法定起诉期限。被告辩称原告的起诉超过法定起诉期限的理由不能成立。另外，被告作出的不予受理通知书首部无作出单位的名称和案号不符合行政文书的要求，在通知书尾部向当事人交代诉权时书写的名称与首部名称不符，亦不应指明具体的起诉法院，上述问题应予纠正。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告要求撤销被告2013年6月7日作出的不予受理通知书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王国安负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审判长 马俊华
审判员 苏 红
审判员 郭银生
二〇一四年五月二十六日
书记员 郭 晓