江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吉中行终字第15号
上诉人（原审原告）张文昌。
委托代理人杨春兰。
委托代理人张清。
被上诉人（原审被告）新干县人民政府。住所地：新干县城南行政服务中心大楼。
法定代表人包静，县长。
委托代理人张晓勇，新干县政府法制办公室副主任。
委托代理人吴小龙，新干县房屋征收与补偿办公室副主任。
上诉人张文昌因与被上诉人新干县人民政府（以下简称新干县政府）房屋行政征收补偿一案，不服吉安县人民法院（2014）吉行初字第16号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2015年3月18日公开开庭进行了审理。上诉人张文昌的委托代理人杨春兰、张清，被上诉人新干县政府的委托代理人张晓勇、吴小龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2009年3月28日，原新干县规划建设局作出选字第2009005号建设项目选址意见书，拟选新干县城乡建设投资开发有限责任公司建设的新干县赣江防洪路堤建设项目（滨江大道）北区段工程位置为县城赣江东岸，南起新干赣江大桥，北至光明瓷板厂。2009年7月2日，新干县发展和改革委员会作出干发改字（2009）56号《关于新干县赣江防洪路堤建设项目（滨江大道）北区段工程立项的批复》认为：为加快新干县城市建设步伐，完善城市交通设施，改善城区交通现状，加强城市防洪能力，带动城市经济发展，根据新干县城市总体规划，同意新干县赣江防洪路堤建设项目（滨江大道）北区段工程建设地点、线路走向、建设规模和建设内容、项目总投资及资金筹措的立项。2009年10月15日与2009年10月19日，原新干县规划建设局分别为新干县城乡建设投资开发有限责任公司颁发了该建设项目的地字第2009251号建设用地规划许可证、建字第2009251建筑工程规划许可证。2012年8月11日，新干县发展和改革委员会以干发改字（2012）40号《关于新干县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收项目批复的函》批复新干县城乡建设投资开发有限责任公司，认为该建设房屋征收项目符合新干县“十二五”国民经济和社会发展规划，并已列入2012年全县重点项目计划，同意该项目按计划实施。新干县城乡建设局以干建字（2012）20号《关于新干县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收项目的规划意见》认定该项目符合新干县总体规划，且该项目控制性详细规划已经县城乡建设规划建设委员会2009年12月17日全体讨论通过，同意新干县城乡建设投资开发有限责任公司开始实施该项目。新干县国土资源局以干国土字（2012）21号《关于新干县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收项目的用地意见》认定该项目符合新干县土地利用总体规划，同意新干县城乡建设投资开发有限责任公司开始实施该项目。2012年11月25日，新干县财政局作出干财字（2012）43号《关于我县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收补偿资金到位的承诺函》向县房屋征收与补偿办公室承诺该项目房屋征收补偿资金预计总投资3亿元，已由县财政安排，实行专户储存。自2012年7月5日至2012年11月2日，新干县政府多次将《新干县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收及补偿安置实施方案征求意见稿》（以下简称《补偿安置实施方案征求意见稿》）向被征收对象征求意见，同时组织对征收范围内的房屋情况进行调查登记，并将该《补偿安置实施方案征求意见稿》分别在新闻媒体和其它公共场所等进行了公示。征求意见经县政府常务会议、县委常委会、县四套班子会多次讨论修改。2012年9月20日新干县政府对项目进行了社会稳定风险评估，作出了干房征办字（2012）2号《县城防洪工程建设房屋征收风险评估报告》，评估为C级风险。2012年11月23日，经新干县政府第9次常务会讨论通过了县房管局《关于呈报新干县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收及补偿安置实施方案的请示》，并于2012年12月3日形成《县政府第9次常务会议纪要》。2012年11月27日新干县政府正式作出了干府字（2012）45号《新干县人民政府关于县城防洪工程（滨江大道）房屋征收决定书》（以下简称《房屋征收决定书》）和《新干县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收及补偿安置实施方案》（以下简称《补偿安置实施方案》），并于同日在新闻媒体、征收范围区域公共场所等地进行了公告。该《房屋征收决定书》对北起光明瓷板厂，南至新干大桥，西以赣江为界，东距赣江沿岸内区域房屋进行征收（详见规划红线图）。该《补偿安置实施方案》明确了征收补偿的有关内容，包括征收范围、征收时间、征收部门、征收实施单位、征收步骤、房屋评估办法、补偿安置办法、其它补偿及奖励等有关征收补偿规定。载明行政复议、行政诉讼权利等事项。征收部门新干县房屋征收与补偿办公室和征收实施单位新干县县城防洪工程建设指挥部将该决定和补偿方案对所有被征收对象进行宣传和解释，并编印成册发给每户拆迁对象。在法定行政复议和行政诉讼期限内，无被征收对象对该《房屋征收决定书》提起行政复议和行政诉讼。为使被征收对象获得更多的征收补偿实惠，新干县政府又公布了《补充细则》（以下简称《补充细则》），补充规定了砖混与砖木结构房屋保底成新率、房屋折旧计算法、房屋装修补偿比率、总楼层为一层与二层等栋房评估时分别按1.7与1.4的修正系数修正后扣除一层房屋建筑面积十成新房屋重置价计算房屋价值等。由于被征收人不能最终确定评估机构，2012年12月20日，新干县政府采取公开抽签方式确定了具有二级房地产估价资质的南昌市鼎力土地房地产评估有限公司为该项目的评估机构。新干县公证处经现场公证，认可此次挑选评估机构真实有效。张文昌的房屋座落在川南西路69号，房屋所有权证号4163，登记建筑面积166.92㎡，占地面积64.15㎡，土地证上载明建筑占地134.12㎡。经南昌市鼎力土地房地产评估有限公司依据该《补偿安置实施方案》及《补充细则》，按照《国有土地上房屋征收评估办法》程序，以2012年11月27日为估价时点进行评估，于2013年9月3日作出估价报告，确认张文昌主房屋、附属房、院子及空地评估补偿价为879296元（实为879295元，但补偿决定书认定879296元，本院以补偿决定书为准）；另装修补偿价38256元，合计917552元。新干县房屋征收与补偿办公室将该房屋评估结果告知并送达于张文昌，在规定期限内张文昌既未提出异议，也未提出书面复核复估申请。经新干县房屋征收与补偿办公室与征收范围内的被征收对象协商，需征收的对象共581户，已签订补偿协议570户，未签订补偿协议的包括张文昌在内共11户。由于该征收决定规定的签约期限已过，张文昌仍未与县房屋征收与补偿办公室达成补偿协议。经新干县房屋征收与补偿办公室申请，新干县政府于2014年2月18日向张文昌作出被诉干府字（2014）18号《关于对张文昌房屋征收补偿决定书》（以下简称《房屋征收补偿决定书》）。张文昌不服，向吉安市人民政府申请行政复议。2014年6月6日吉安市人民政府以吉府复字（2014）10号行政复议决定书维持了新干县政府该被诉《房屋征收补偿决定书》。张文昌仍不服，遂提起行政诉讼。
一审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第二十六条的规定，新干县政府具有作出房屋征收决定及按照征收补偿方案作出补偿决定的法定职权。张文昌作为被征收人，对补偿决定不服，可以依法提起行政诉讼。由于新干县原防洪工程设计标准低，工程老化严重，防洪保安能力较弱。为加快新干县城市建设步伐，完善城市交通设施，改善城区交通现状，加强城市防洪能力，带动城市经济发展，新干县政府研究决定实施新干县县城防洪工程建设项目。该项目经发改部门批准立项，符合新干县相关规划的要求，并取得相关部门的批准手续。新干县政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序规定，作出了《房屋征收决定书》和《补偿安置实施方案》。在法定行政复议和行政诉讼期限内，该征收范围内的被征收人未对该房屋征收决定提起行政复议和行政诉讼，该《房屋征收决定书》已具法律效力，且该《房屋征收决定书》并非本案被诉具体行政行为，不属于本案审理范围。本案审理的具体行政行为是新干县政府对张文昌作出的被诉《房屋征收补偿决定书》。故张文昌诉称该《补偿安置实施方案》明显不合理、不公平，新干县政府按照该《补偿安置实施方案》作出的被诉《房屋征收补偿决定书》不合法的主张，理由不成立，本院不予支持。吉安市人民政府吉府复字（2014）10号行政复议决定书，并未改变本案被诉《房屋征收补偿决定书》，因而该行政复议决定依法不属本案审理范围，故张文昌认为复议机关复议程序不合法，本院不予裁判。本案争议的焦点主要是：一、评估机构对张文昌的房屋估价是否合法；二、张文昌的房屋是否在征收范围之内；三、主房和附属房的认定是否合理。一、关于评估机构对张文昌的房屋估价是否合法的问题。张文昌的房屋估价报告，有初评和正式评估报告及复评之分，房屋估价报告系由新干县政府通过公开随机抽选的方式确定的具有二级房地产估价资质的南昌市鼎力土地房地产评估有限公司作出的，程序公正，形式合法，并依法送达张文昌。张文昌对其被征收房屋的评估报告有异议，可根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，自收到评估报告之日起十日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。但张文昌在法定期限内未申请复核评估，因此该房屋估价报告合法有效。二、关于张文昌房屋是否在征收范围之内的问题。根据《房屋征收决定书》和《补偿安置实施方案》规定征收范围为北起光明瓷板厂，南至新干大桥，西以赣江为界，东距赣江沿岸内区域房屋进行征收。新干县政府依照相关规定通知并送达了《房屋征收决定书》和《补偿安置实施方案》给张文昌，张文昌未提出异议，张文昌也未能举证说明其房屋不在征收范围之内。因而张文昌认为其房屋不在征收范围之内的主张本院不予支持。三、关于征收房屋主房和附属房的认定是否合理的问题。依据该《补偿安置实施方案》规定，附属房是不享受安置土地的，新干县政府对主房和附属房的认定有最终解释权。虽然主房与附属房的认定没有法律规定，但附属房是相对主房而言的，通常人们习惯将院落中建造的居住性主体住宅房视为主房，其他生活性用途的房屋视为附属房，征收与补偿实施部门根据房屋的用途并结合房屋的层数结构确定主房与附属房，得到该建设项目范围内多数被征收对象的认同。其次，具有二级房地产估价资质的南昌市鼎力土地房地产评估有限公司对张文昌的主房、附属房、院子和空地面积作出了认定和评估，张文昌在法定期限内未申请复核评估。第三，1994年4月江西省新干县私房所有权登记申请书，也清楚载明张文昌申请登记的房屋占地面积为64.15㎡。因而新干县政府确定的主房和附属房的界定和面积并无不当。故张文昌要求附属房的占地面积与主房的占地面积一样，同等安置土地的主张与《补偿安置实施方案》不符，本院不予支持。被诉《房屋征收补偿决定书》确定了货币补偿与产权调换两种安置方式的选择及用于产权调换的建房用地地点、面积和周转房地点；并给予张文昌选择的货币补偿总额包括了房屋与空地价值、装修费、临时安置费、搬迁费等各项补偿及支付方式与期限；还确定了过渡方式与期限，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十六条的规定。且对张文昌被征收房屋价值的补偿额，并未低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。综上，张文昌请求撤销被诉《房屋征收补偿决定书》的理由不成立，依法不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回张文昌的诉讼请求。
张文昌不服上述判决，上诉请求撤销一审判决及新干县政府作出的干府字（2014）18号《房屋征收补偿决定书》。其理由为：1、一审法院裁定张文昌未能在法定期限内申请复核评估，这与事实不符。新干县政府辩称，评估报告有初评、正式评估报告及复评之分，说张文昌拿到的没有任何评估机构盖章和评估师签名的属于初评报告，可是到2014年12月18日为止，新干县政府也没有将所谓的正式评估报告送达到张文昌。另外张文昌虽然没有对初评报告提出书面的申请，但在法定期限内多次跟新干县政府委派的帮扶单位提出诉求。2013年10月21日得到吴兵龙签名的查勘估价表，10月23日政府要求在新干县影剧院选地并签订拆迁补偿协议，得知情况后，张文昌家人于2013年10月26日由广东东莞赶到新干，向政府委派的帮扶组工作人员对初评报告提出异议，之所以未写书面申请，一是相信帮扶组工作人员会向政府反应，二是帮扶组工作人员也未要求写书面申请。帮扶组是代表政府，向帮扶组提出异议，就等于是向政府提出。2、一审法院未按《行政诉讼法》第三十四条被告对作出的具体行政行为负有举证责任的相关规定，要求政府举证，却作出对张文昌不利的判决。张文昌在诉求中出示了房屋不在“滨江大道”建设的项目内，张文昌要求新干县政府提供规划红线图，而一审法院在判决书中提到张文昌没有举证来证明不在红线内，这不符合《行政诉讼法》由被告举证的规定。3、一审法院对本案争议的焦点“房屋”概念的认定，没有依据有关法律进行公平、公正裁决。《补偿安置实施方案》第九页专门针对独栋私宅征收补偿安置作出解释，土地安置是按“房产证或土地使用证”载明的房屋占地面积为依据，根据“县长信箱”回复，张文昌房屋建筑占地面积为165.65平方米，远超《补偿安置实施方案》中规定的135平方米安置二宗（90平方米／宗）土地的标准。且张文昌土地使用证载明的面积为179.5平方米，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。可见，土地使用证在中国是确认土地使用权的法律凭证。新干县政府给张文昌的土地置换却只有65.15平方米，张文昌要花高价购回24.85平方米，凑足90平方米才能建房，这与新干县政府宣传的征收宗旨“百姓赢得财富”相背离，也违背了新干县政府在征收过程中遵循客观公正，充分保障被征收人合法权益的原则。另外，新干县政府出台的补偿方案是以房屋为依据，可是在实际补偿时，凭“臆想”偷换房屋概念，其目的就是想侵占张文昌的合法利益。一审法院明明知道新干县政府这样做的结果是不能保障张文昌的合法权益，却不做出公平公正的裁决。新干县政府在干府字（2014）18号的决定中，将张文昌的房屋认定有院子和空地，是不负责任的具体行政行为，其目的就是想侵占张文昌的合法权益。4、张文昌的合法权益受到侵占。一是土地置换不合理。虽然张文昌土地使用证载明房屋的建筑占地为134.12平方米，但经过评估机构实地重新测量，实际房屋建筑占地面积为137.89平方米，也超过了《补偿安置实施方案》规定的大于135平方米安置二宗（90平方米／宗）土地的规定，张文昌的土地使用证载明的面积为179.5平方米，张文昌在一审也承认土地安置是按房屋占地面积为原则，也认可张文昌的房屋占地面积实际为137.89平方米，但新干县政府对张文昌的土地置换却只有65.15平方米，这种置换方式不合法、不合理、不合适。二是房屋补偿不合理。根据国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定及新干县政府《补充细则》，房屋为一层的，在补偿时按修正系数1.7或1.4进行修正，房屋补偿价按市场价给予补偿。新干县政府给予张文昌的补偿既没有完全按照市场价（只有市场价的70%基础上还9.5折），这与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格相违背，也未见有任何的修正系数对房屋进行修正，甚至是将张文昌的房屋按简易棚的标准进行补偿。这也印证了新干县政府为何在组织被拆迁户选地并签订拆迁协议的前日将张文昌的房屋拆迁补偿初评报告送达张文昌，其目的是想欺骗张文昌，达到侵占张文昌合法权益的目的。
新干县政府答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律法规正确，请求予以维持。其理由为：1、一审法院的判决事实清楚，适用法律正确。新干县政府不存在没有将正式评估报告送达给上诉人，因在2013年9月3日评估机构做出房屋征收补偿价格后，上诉人的帮扶单位以及新干县政府的下属部门均按照有关要求向上诉人送达了评估机构对其房屋的评估报告。如果没有向其送达评估报告，则上诉人在《行政复议申请书》和一审《行政起诉状》中予以反映。新干县政府会通过张贴等方式将上诉人和其他拆迁户的评估报告在公共场所予以张贴，上诉人完全知晓评估机构出具的评估结果。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定，自收到评估报告之日起十日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。但上诉人在法定期限内未申请复核评估，因此，该房屋评估报告合法有效。新干县政府在法定期限内向一审法院提供了相关证据和规范性文件。2014年9月14日吉安县法院向新干县政府送达了起诉状副本和应诉状通知书后，新干县政府在规定的期限内向法院提供了发改等部门批准立项和批准手续等大量证据，并提交了一审答辩状。新干县政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序支持认可补偿方案。本次补偿安置方式包括货币补偿与房屋产权调换两种，由上诉人自行选择。选择货币补偿的，按市场价评估被征收房屋，给予货币补偿；选择产权调换的，由上诉人按签定补偿安置协议的先后顺序选购安置房及安置地。对于独栋私宅征收补偿安置为上诉人可选择安置房安置或土地安置（只能选其一），选择土地安置的，按每宗90㎡统一规划安排私房建设用地等（具体的征收补偿安置规定见实施方案）。为依法公平评估此次征收房屋，房屋征收补偿办公室为本次评估提供了九家房地产价格评估机构由被征收人选择，但由于被征收人不能最终确定评估机构，通过新干县公证处公证的情况下，采取公开抽签方式确定了南昌市鼎力土地房地产评估有限公司为本次评估机构。新干县公证处对本次确定评估机构进行了现场公证，认可此次挑选评估机构真实有效，不存在评估机构产生暗箱操作现象。对房屋进行评估的时候，都有帮扶单位和拆迁户在场的情况下进行评估，且按照实施方案的要求，以市场价格评估被征收房屋，评估报告均有评估师签名以及评估机构盖章。正式评估报告已送达给上诉人。拆迁户对评估价格有异议的，大多重新提出评估。新干县政府在实施新干县城防洪工程（滨江大道）房屋征收过程中，完成征收比例达到95%以上。以上事实有征收公告、征收实施方案、网站公告截图、会议纪要、批准文书、社会稳定风险评估报告、县财政局关于财政保障说明等有关材料、证据予以证实。新干县政府对上诉人的房屋评估及土地安置等均符合补偿方案规定，不存在侵害上诉人合法权益之处。
二审除一审查明的事实之外补充查明：2014年2月18日，新干县政府作出干府字（2014）18号《房屋征收补偿决定书》，主要内容为：1、如被征收人张文昌选择货币补偿。根据南昌市鼎立土地房地产评估有限公司对房屋及装修的评估和《补偿安置实施方案》的规定，被征收人张文昌应得的货币补偿金额为：主房房屋补偿金额为645885元；附属房房屋补偿金额为34606元；院子及空地补偿金额为198805元；房屋装修补偿金额为38256元；搬迁费4000元（含二次搬迁费）；临时安置费27639元；果树补助金300元。上述各项合计为人民币949491元，全部补偿金存储于中国工商银行股份有限公司新干支行。2、如被征收人张文昌选择房屋产权调换。按照县人民政府公布的《补偿安置实施方案》确定的安置地点和安置办法选择安置土地，安置土地价值与被征收人房屋价值的差额待被征收人房屋搬空并拆除时结算。县房屋征收与补偿办公室为被征收人张文昌提供的产权调换土地位于城北安置点2-14号（90㎡／宗）。3、补偿决定期限：自发布补偿公告之日起15天之内完成签约和搬迁。4、周转过渡房坐落于：武家山和谐小区24号楼三单元502室。5、在补偿决定规定期限内，被征收人张文昌既不选择货币补偿也不选择产权调换，则视为其选择产权调换。
本院认为，新干县赣江防洪路堤（滨江大道）北区段建设项目工程是新干县政府为加强城市防洪能力，完善城市交通设施等公共利益需要，在符合新干县城市总体发展规划和土地利用总体规划基础上投资建设的市政基础设施建设项目。为确保该项目的顺利推进，所制定的《房屋征收决定书》和《补偿安置实施方案》经过了相关部门的论证和公开征求公众意见，组织被征收人和公众代表召开听证会听取意见建议并作出了相应修改，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关程序规定，合法有效，应为该项目范围内的房屋征收安置补偿工作的实施依据。该《补偿安置实施方案》第八条第（二）款第2项第（2）目对独栋私宅的征收补偿安置方式规定为：“①被征收人一个户头（以房屋所有权证或土地使用证为准）原则上只安置一宗土地，房屋占地面积大于135㎡（含135㎡）小于225㎡（不含225㎡）的可安置两宗土地；房屋占地面积大于225㎡（含225㎡）小于315㎡（不含315㎡）可安置三宗土地；房屋占地面积大于315㎡（含315㎡）小于405㎡（不含405㎡）可安置四宗土地，以此类推。……”。同时第八条第（一）款第4项规定“已登记的附属房所占土地、院子、临时用地按1700元／㎡补偿，未登记和审批的附属房所占地按1615元／㎡补偿，均不给予安置土地”。该方案已将房屋按照功能用途区分为主房与附属房，并且在征收实施过程中已经由新干县政府对被征收人的房屋予以区分评定。故上述第八条第（二）款第2项第（2）目对独栋私宅的征收补偿安置方式规定中所指的“房屋占地面积”应指主房占地面积，而并不包括附属房占地、院子、临时用地面积。本案张文昌的国有土地使用证上虽登载了土地使用权总面积为179.5㎡，但根据新干县国土资源局的测定，该面积包含主房与附属房，其中主房占地面积64.15㎡，附属房用地100.5㎡、空地占地面积14.85㎡，另外未登证的空地面积为54.19㎡。因此，张文昌的房屋（主房）占地面积为64.15㎡，小于135㎡，新干县政府按照《补偿安置实施方案》给其安置一宗土地并无不妥，其要求安置两宗土地的上诉理由不能成立。新干县赣江防洪路堤（滨江大道）北区段建设项目工程建设内容包括道路工程、防汛工程、桥梁工程及其他附属设施建筑工程等。根据新干县政府提供的建设规划红线图，张文昌的房屋虽不在道路工程施工范围，但其房屋在其他附属配套设施建设工程范围之内，故张文昌认为其房屋不在征收范围内的上诉理由与事实不符。另外，张文昌已认可2013年10月21日收到新干县政府送达的房屋评估报告。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，张文昌应自收到评估报告之日起十日内向房地产价格评估机构申请复核评估，但其并未举证证明在该期限内其已向新干县政府申请复核评估。因此，对其上诉请求，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张文昌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 山
审 判 员 颜 莉
代理审判员 钟君林
二〇一五年三月二十七日
书 记 员 罗英秀