贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）筑行终字第53号
上诉人（原审第三人）张仕俊。
委托代理人王学明，贵州腾辉律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王湘黔。
委托代理人周耀先，贵州达德律师事务所律师。
原审被告贵阳市住房和城乡建设局。
法定代表人刘朱，局长。
委托代理人章根香，贵州证衡律师事务所律师。
委托代理人杜之翔，贵州证衡律师事务所律师。
原审被告清镇市住房和城乡规划建设局。
法定代表人陈德军，局长。
委托代理人章根香，贵州证衡律师事务所律师。
委托代理人杜之翔，贵州证衡律师事务所律师。
上诉人张仕俊因城乡建设行政管理房屋行政登记一案，不服贵阳市南明区人民法院（2013）南行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案于2014年5月13日中止审理，于2015年12月30日恢复审理，现已审理终结。
原判认定，2005年6月2日，原告与创景房开签订商品房买卖合同一份，约定原告向创景房开购买其修建的位于清镇市云岭大街的“云岭花园”地下室后半部分负一层建筑面积为3000平方米的商业用房。原告应分期向创景房开支付购房款2400000元。购房合同签订后，双方于同日在清镇市住建局办理了商品房预售合同登记备案，预售合同登记号为2005-028。此后，原告分别于2005年6月2日和2008年6月20日向创景房开支付完全部购房款。
2011年8月2日，创景房开又与第三人张仕俊签订商品房买卖合同，将其修建的位于清镇市云岭大街云岭花园地下室后半部分负一层建筑面积3182.08的平方米商业用房卖给第三人，购房总价款为9228032元。2011年8月3日，第三人填写了房屋所有权登记申请表（初始），并提交了无婚姻记录证明、房屋移交证书、商品房买卖合同、房屋分层分户平面图、购房发票、商品房现房销售证明书和完税证等向清镇市住建局申请办理云岭大街云岭花园负一层建筑面积3182.08平方米商业用房的所有权证。被告市住建局于同年8月19日给第三人颁发了房权证清镇字第1600159**号房屋所有权证。同日，第三人向被告清镇市住建局出具承诺书一份，写明“关于地下车库王湘黔退出手续事宜，本人担保下星期内完善地下退房手续。如不能完善之手续，房管部门有权注销该产权证。特此承诺。张仕俊”。
原告于2012年12月1日向清镇市人民法院提起民事诉讼，要求创景房开立即将清镇市“云岭花园”一期商住楼项目地下室后半部分负一层面积为3000平方米的房屋交付原告。在诉讼中，原告发现争议房屋已被登记在第三人名下，遂起诉至法院，诉请：1、撤销二被告为第三人颁发的清镇市云岭街云岭花园二期负一层一号商业房屋的筑房权证清镇字第1600159**号房屋所有权证；2、由被告承担本案的诉讼费用。
原判认为，被告依法具有对本辖区内房屋的产权产籍进行管理的职责。本案争议焦点为：1、本案中适格被告的问题；2、关于原告起诉是否符合审理条件的问题；3、商品房预售合同登记备案制度与被告颁证行为之间的关系。
1、本案中适格被告的问题。本案的颁证行为发生在2011年8月，根据当时生效的《贵阳市房屋权属登记管理办法》第四条规定，市人民政府房地产行政管理部门主管全市房屋权属登记管理工作，具体负责南明区、云岩区和市人民政府规定区域内的房屋权属登记管理工作。其他区人民政府房地产行政管理部门，受市人民政府房地产行政管理部门委托，负责本辖区内房屋权属登记管理工作。本案中，清镇市住建局经市住建局委托负责其管辖区域内的房屋权属登记管理工作，作出给第三人颁发房屋所有权证的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，作为委托机关的市住建局应是本案被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案产权证上盖章署名的是市住建局，因此，其应为本案适格被告。
2、关于原告起诉是否符合审理条件的问题。本案中，虽然创景房开一房两卖，但二份商品房买卖合同的效力问题不是本案的审理范围。原告亦未主张第三人的商品房买卖合同无效而应撤销其所获产权证，原告的诉讼主张是其与创景房开签订的商品房买卖合同已向被告申请办理了商品房预售合同登记备案手续，被告在向第三人核发案涉房屋产权证时未对商品房预售合同登记备案的事实予以审核，致其合法权益受损而认为被告的颁证行为违法并要求撤销，故原告的请求不符合最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定规定的情形，法院应依法进行审理。
3、商品房预售合同登记备案制度与被告颁证行为之间的关系。本案中，原告及第三人购买的涉诉房屋属商业性质，其购买目的均相同，且原告已经在第三人订立购房合同及办理产权登记之前就付清了全部房款，并办理了商品房预售合同登记备案手续。至于为何创景房开未将合同标的物移交给本案原告并办理相关登记手续，责任并不在原告。本案中，从第三人提交给清镇市住建局的承诺书的内容可以证明，第三人张仕俊是明知原告购买涉诉房屋及登记备案在先的，但其仍继续不顾客观事实，与创景房开签订商品房购买合同，并随后办理产权证，虽在形式上第三人取得了案涉房屋的物权，而原告之权利仅限于经过登记备案的合同债权，按照物权优于债权的法律原则，似乎第三人的登记物权无从撼动，但本案的客观事实是原告享有的虽只是因民事合同关系而产生的合同债权，但随着商品房预售合同登记备案事实的发生，原告对诉争房屋的权利已经从合同债权转化为了准物权，因此，原告在完成付款和商品房预售合同登记备案手续之后，其应对诉争房屋享有准物权。在清镇市住建局根据原告的申请办理了备案登记及第三人明知原告买卖及备案登记在先的事实的情况下，该备案登记行为实际上已经起到了公示的效果，从而起到以物权公示的手段对合同债权进行保护，使原告作为买受人的优先权具有了对抗第三人的效力。而被告作为房屋登记管理机关，无视原告购买在先并办理预售合同登记备案，以及付清了全部购房款的客观事实，仅机械地以第三人申请办证的手续齐备而办理了本案诉争房屋的所有权证，未尽到合理审慎的审查义务，由此势必造成原告合法权益受损。原告办理登记备案的目的就是要通过被告的监管来获得交易安全的保障，而被告的颁证行为，客观上对商品房买卖交易安全的维护不利，放纵了本可以避免的“一房二卖”情况的发生，违背了商品房预售登记备案制度设立的初衷及丧失了作为房地产登记管理部门防止“一房二卖”的监管职责。因此，被告在办理房屋产权登记时应当履行职责考虑备案登记的客观事实。故被告的登记行为事实不清，依法应予撤销。至于原告及第三人分别与创景房开签订的买卖合同哪一个有效，不在本案审理范围。原告及第三人应另行通过其他诉讼途径予以解决。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第5目之规定，判决：撤销贵阳市住房和城乡建设局2011年8月19日给第三人张仕俊颁发的房权证清镇字第1600159**号房屋所有权证。
宣判后，原审第三人张仕俊不服一审判决，以“原判事实不清；判决书认为商品房预售合同登记备案具有准物权意义，没有法律依据。根据《物权法》的规定，商品房预售合同只有经过‘预告登记’后，才具有物权意义。判决书将商品房预售合同登记备案与商品房买卖合同预告登记弄混；原告的起诉不符合审理条件；本案判决不符合法律要求”等为由，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决；判决维持贵阳市住房和城乡建设局2011年8月19日给上诉人颁发的房权证清镇字第1600159**号房屋所有权证的具体行政行为。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另，在本院审理中，被上诉人王湘黔作为原告，以贵阳创景房地产开发有限公司、上诉人张仕俊为被告，向清镇市人民法院提起民事诉讼，诉请：确认原告王湘黔与创景房开就“云岭花园”商住楼一期项目地下室后半部分负一层商业用房所签并经备案登记的《商品房买卖合同》为有效合同，创景房开与张仕俊于2011年8月2日签订的《商品房买卖合同》为无效合同。2、由创景房开、张仕俊承担本案诉讼费。该案经清镇市人民法院审理并作出（2015）清民初字第152号民事判决，判决：驳回原告王湘黔的诉讼请求。王湘黔不服，上诉至本院，本院于2015年10月16日作出（2015）筑民一终字第1367号民事判决，判决：驳回上诉，维持原判。本案被上诉人王湘黔及上诉人张仕俊均认可本院（2015）筑民一终字第1367号民事判决已生效。
本院认为：因本案讼争的行政行为系原审被告贵阳市住房和城乡建设局于2011年8月作出，故根据当时施行有效的《贵阳市房屋权属登记管理办法》第四条之规定，贵阳市住房和城乡建设局是本案的适格被告。本案中，被上诉人王湘黔认为其与创景房开签订了商品房买卖合同，并付清房款、办理了商品房预售合同登记备案手续。已备案登记预售的商品房只有在买受人与出卖人依法解除合同、撤销备案登记的情况下，出卖人才能另行出卖他人，产权部门才能进行相应的房屋权属登记。原审被告在其商品房买卖合同备案登记未撤销的情况下所作出的颁证行为明显违法，侵害其合法权益，故提出本案诉请。针对被上诉人王湘黔的上述诉称理由，首先，在本案二审审理中，被上诉人王湘黔向清镇市人民法院提起民事诉讼，诉请确认其与创景房开就“云岭花园”商住楼一期项目的地下室后半部分负一层商业用房所签并经备案登记的《商品房买卖合同》为有效合同，创景房开与张仕俊于2011年8月2日签订的《商品房买卖合同》为无效合同。该民事诉讼案件经本院作出终审判决，已驳回被上诉人王湘黔的诉讼请求，故作为本案讼争登记行为基础的民事法律关系并未被认定为无效；其次，对本案被上诉人王湘黔办理的商品房预售合同登记备案手续法律属性的认定。《中华人民共和国城市房地产管理法》相关规定明确“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”。商品房预售合同登记备案并不是一种物权意义上的登记备案，只是一种行政管理手段，通过登记备案来公示商品房的预售合同，公示的是一个特定的债权债务关系。这个公示不具有物权的公示效力，不会对合同之外第三方产生物权公示效力。所以本案办理的商品房预售合同登记备案手续不发生物权公示效力；再次，针对原审被告贵阳市住房和城乡建设局作出本案讼争的行政行为审查，因作出该行政行为时施行有效的《贵阳市房屋权属登记管理办法》第九条第二款规定“……购买商品房、房改房、经济适用住房的房屋权利人申请初始登记，只需提交房屋权属登记申请表、买卖合同、购房发票以及组织机构代码证或者或者有效身份证件”，而原审被告提交的作出行政行为的证据符合上述法规规定。综上所述，原审被告贵阳市住房和城乡建设局作出的颁发筑房权证清镇字第1600159**号房屋所有权证的行政行为具有事实基础和法律法规依据，被上诉人王湘黔的诉称理由不能成立，依法应当驳回被上诉人王湘黔的诉讼请求。上诉人张仕俊的主要上诉理由成立，对其上诉请求本院依法予以支持。原判认定事实清楚，但适用法律有误，判决不当，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销贵阳市南明区人民法院（2013）南行初字第42号行政判决；
二、驳回王湘黔的诉讼请求。
本案未收取案件受理费。
本判决为终审判决。
审 判 长 鲜友谊
审 判 员 穆爱萍
代理审判员 黄永福
二〇一六年一月二十二日
书 记 员 王晓蔓