青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青01行初17号
原告：湟中县多巴镇城西村四社。
诉讼代表人：韩胜芳，男，汉族，1945年5月2日生，系多巴镇城西村四社社员,住青海省湟中县多巴镇。
诉讼代表人：张启林，男，汉族，1952年10月9日生，住青海省湟中县多巴镇，系多巴镇城西村四社社员。
诉讼代表人：王延桂，女，汉族，1953年5月12日生，住青海省湟中县多巴镇，系多巴镇城西村四社社员。
委托代理人马丽娟，青海卫方律师事务所律师。
被告：湟中县人民政府,地址：青海省西宁市湟中县鲁沙尔镇和平路133号。
法定代表人：赵冬，该县县长。
委托代理人：商志刚，湟中县国土资源局土地统征储备中心副主任。
委托代理人：田宪周，青海竞帆律师务所律师。
原告湟中县多巴镇城西村四社（以下简称多巴镇城西村四社）要求确认被告湟中县人民政府实施的征地行政行为违法一案，多巴镇城西村四社于2016年7月3日向本院提起行政诉讼，要求：1、确认被告湟中县人民政府2015年9月实施的多巴镇巴城社区建设项目征地工作的具体行政行为违法；2、判令被告湟中县人民政府补发湟中县多巴镇城西村四社征地补偿款2509260元；3、本案诉讼费由被告湟中县人民政府承担。本院受理后，于2016年7月8日向被告湟中县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年7月26日公开开庭审理了本案。原告湟中县多巴镇城西村四社的诉讼代表人韩胜芳、张启林、王延桂及委托代理人马丽娟，湟中县人民政府的委托代理人田宪周、商志刚到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告多巴镇城西村四社诉称：2015年7月10日，被告湟中县人民政府对原告多巴镇城西村四社近160.85亩集体土地以“多巴镇巴城社区建设项目”进行征收。被告在整个征收过程中未履行征求村民意见、公布征收土地方案公告等义务，直接组织干部入户分头游说，以哄骗百姓的手段，隐瞒征地补偿标准已由省政府下文进行调整的事实，以旧标准青政【2010】26号文件每亩58500元的标准强制推行了征收工作。事后原告得知被告此次征地并未获得相应审批手续，2015年7月10日青海省人民政府印发（青政〖2015〗61号）《关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》文件，对征地补偿标准进行了调整，每亩补偿标准是74100元。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收集体土地进行非农业建设要经过上级有权的政府批准。征收工作结束后，原告得知湟中县人民政府不仅未执行省政府的〖2015〗61号文件精神，且在征地前未获得相应审批手续，并对未批先征的土地进行施工。为此原告与被告多次交涉，并组织村民对施工进行阻止，但被告视原告合理请求与不顾，原告向上级主管机关申请复议，复议机关明确答复被告未批先征的行为构成违法，应当依法进入诉讼程序。故提起诉讼，请求1、依法确认湟中县人民政府实施的“多巴镇巴城社区建设项目”征地的具体行政行为违法。2、湟中县人民政府补发征地补偿款2509260元。3、本案诉讼费由被告承担。
被告湟中县人民政府辩称：当时新村建设时间紧任务重，因此的确没有严格按程序进行征地，这种情况都是边建设边补办手续，现在手续还在补办中。现在这块地已经开工在建，用于安置房建设。另原告诉讼主体错误，首先湟中县国土资源局是与多巴镇城西村民委员会签订的《协议书》，故本案涉及的土地依法属于城西村集体所有的土地，与原告无关。其次，根据2006年7月14日最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（【2006】民立他字第23号），本案如果以四社的名义起诉，也应当由多巴镇城西村四社先按照法律规定和程序选举出四社的社长（即小组长），然后再由小组长作为主要负责人提起诉讼。四社没有固定的组织机构，没有公章，这在法律上属于原告主体不确定，故直接以四社的名义提起诉讼缺乏法律依据。应裁定驳回起诉。多巴镇城西区四社要求按照新的征地补偿标准补齐差价缺乏依据。湟中县人民政府严格按照青海省人民政府《关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（青政【2010】26号）文件规定制定了集体土地征收补偿标准，（青政【2010】26号）文件规定多巴镇城西村为“湟水谷地一级”，征地统一年产值标准为：水浇地每亩1950元、旱耕地1050元，征地补偿标准（土地补偿费和安置补助查账分别按本地区征地统一年产值的12倍和8倍计算），即：水浇地按本地区征地统一年产，20倍计算，每亩土地征收补偿标准为9000元，耕地补偿在征地统地统一年产值20倍的基础上给予一次性征地后期生活补助每亩19500元，土地征收补偿和一次性征地后期生活补助两项合计补偿为每亩58500元。2015年7月10日，青海省人民政府下发<<关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（青政【2015】61号）文件，该文件自2016年1月1日起执行，原征地补偿标准同时废止。因此，该文件虽然是2015年7月10日下发，但实际执行时间却为2016年1月1日。本案涉及的征地工作自2015年7月29日开始至2015年10月15日结束，故省政府新调整更新的文件在本案依法不能执行。
根据原被告的诉辩主张本案争议的焦点为：1、原告是否具有诉讼主体格；2、本案被告湟中县人民政府征收湟中县多巴镇城西村四社土地的行政行为是否违法；3、本案原告的补偿款到底适用青海省人民政府的青政〖2015〗61号《关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》还是适用青海省人民政府的青政〖2010〗26号《关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》，也就是补偿款到底是以每亩58500元为标准补偿还是以新规定的74100元为标准补偿。
针对以上争议焦点，原告向本院提供以下主要证据：1、照片8张，证明多巴镇巴城社区建设项目已经实施；2、青海省人民政府《关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（青政[2015]61号），证明本案应适用此标准；3、湟国土资（2016）96号湟中县国土资源局关于多巴镇城西村巴城社区项目被征地郭守春等50户村民反映征地补偿价格前后不一事项的答复，证明是多巴镇巴城社区建设项目，而不是被告所述的建设项目，被告违法行为是存在的。
被告对以上证据质证认为对于照片证明方向无异议；对于61号文件有不同理解，该通知第七条规定可按照原标准执行，故本案应适用原补偿标准。
被告向本院提供以下主要证据材料：第一组证据1、湟中县发展和改革局《关于西宁市湟中县巴城城中村棚户区改造一期及公租房建设项目可行性研究报告的批复（湟发改字【2015】286号）；2、湟中县国土资源局《关于湟中县巴城城中村棚户区改造一期及公租房建设项目用地的预审意见》（湟国土资【2015】411号）；3湟中县环境保护局《关于巴城城中村棚户区改造一期及公租房建设项目环境影响报告表的批复》（湟环字【2016】39号）；4、多巴新城建设管理委员会《关于巴城城中村棚户区改造一期及公租房建设项目立项的批复》（多新管字【2015】59号）；5、建设项目选址意见书（选字第多6301222015030号）；6、建设用地规划许可证（地字第多6301222015020号）。以上证据证明被告征地的建设项目取得了相关部门的批复文件和手续，建设项目合法。原告对以上证据质证认为证明方向不认可，是征地行为违法而不是建设项目违法，证据与本案无关。
第二组证据：1、土地征用登记专用表，证明土地丈量后经过签字确认，共167.54亩土地显示归村集体所有，而不是四社所有；2、公示材料，证明分五次公布征用土地相关的26号文件及补偿标准，符合公示的规定；3、湟中县多巴镇城西村巴城社区土地征地补偿表；4、湟中县土地统征储备中心与湟中县多巴镇城西村村民委员会之间的协议书；5、湟中县土地统征储备中心关于拨付多巴新城规划范围内集体土地补偿款的申请；6、银行转账凭证。证明补偿款已对村民进行了发放，征地工作进行了丈量，每户村民已签字确认，并且与村委会签订了《协议书》统一支付了征地补偿款。
第三组证据：1、青海省人民政府《关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（青政[2010]26号），证明此次补偿标准依据；2、青海省人民政府《关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（青政[2015]61号），证明调整更新后的补偿标准自2016年1月1日起执行，不适用本次征地补偿；3、西宁市人民政府《关于印发西宁市2015年城镇保障性住房建设实施方案的通知（宁政[2015]62号，证明多巴新城是保障房的建设，时间紧任务重。原告方要求按照新补偿标准进行补偿与确认行政行为违法之间没有关联性。
原告对被告所举的一、二组证据质证认为证明方向有异议，对方未批先征，村民只是配合政府征地，但被告行政行为不符合法律规定，且公示及照片不是原件，对于真实性有异议，且张贴是否村民看见的证据无法体现，公告即便公示，“广泛征求村民意见”与公告内容不是一个概念，不能证明对方的行为就符合法律规定。原告对第三组证据质证认为对于新旧补偿规定的衔接上第七条有规定，且被告是否公告有待确认，因此可以按照新标准实施。实施方案的通知与本案无关联性，原告方不认可。
本院对双方提交的证据材料认证如下：原告提供的证据来源合法，客观真实，可以证实被告征地行为违法性，被告提供的证据真实性予以确认，但不能证实其征地行为依法予以了审批。
经审理查明：2015年湟中县土地统征储备中心为巴城城中村棚户区改造一期建设项目及巴城公共租赁住房配建项目与湟中县多巴镇城西村村民委员会依据青海省人民政府《关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（青政〖2010〗26号文）分次签订征收该村土地的协议，约定土地征收范围：多巴新城规划中的城西一路以东、兴民东路以西、兴多路以南，康川西路以北。共征用土地167.54亩，土地补偿款为每亩58500元，被征地农户的土地补偿、树木补偿等由湟中县土地统征储备中心负责打印成存折，由银行和湟中县多巴镇城西村村民委员负责发放到农户手中，不得借任何理由扣留，并按约定时间付清被征的土地补偿、树木补偿等，湟中县多巴镇城西村村民委员会给湟中县土地统征储备中心提供土地。在征地期间湟中县土地统征储备中心在该村公示栏中对征地的有关补偿标准予以了公示。并按约定及时转款由银行和湟中县多巴镇城西村村民委员会向农户发放了补偿款。湟中县多巴镇城西村四社的49名农户共160.85亩的土地在征地范围之内，且均已按协议约定收到了补偿款。湟中县土地统征储备中心此次征地取得了湟中县发展和改革局湟发改字〖2015〗286号《关于西宁市湟中县巴城城中村棚户区改造一期及公租房建设项目可行性研究报告的批复》、多巴新城建设管理委员会多新管字〖2015〗59号《关于巴城城中村棚户区改造一期及公租房建设项目立项的批复》，湟中县国土资源局湟国土资〖2015〗411号《关于湟中县巴城城中村棚户区改造一期及公租房建设项目用地的预审意见》等，但并未取得建设项目征地的审批手续。2015年7月10日青海省人民政府印发（青政〖2015〗61号）《关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》文件，对征地补偿标准进行了调整。每亩补偿标准是74100元。征地工作结束后，湟中县多巴镇城西村四社的49名农户以湟中县人民政府的此次征地未执行青海省政府的青政〖2015〗61号文，且此次征地未获得相应审批手续，并对未批先征的土地进行施工属违法，应补发差价款为由与湟中县人民政府产生纠纷，诉至本院。
本院认为：关于原告主体是否适格的问题，因本案湟中县多巴镇城西村四社是由49名农户组成，人数众多，且均是本案湟中县人民政府征地的行政行为相对人，且已选举出三名代表参加诉讼，根据《行政诉讼法》第二十八条的规定原告资格适格。对此被告所提的原告主体不适格的答辩理由不能成立。关于湟中县人民政府实施的征收涉案土地的行政行为是否违法的问题,根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定“征收下列土地，由国务院批准（一）基本农田，（二）基本农田以外的地超过三十五公顷的；（三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”，第四十六条规定“国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”按照上述规定，根据被征收土地的类型，有权批准机关仅为国务院和省、自治区、直辖市人民政府。本案湟中县人民政府在未经省政府批准的情况下，实施了征地行为，没有经过法定程序批准，是未批先征，因此湟中县人民政府此次征地行为应确认违法。关于本案原告的补偿款到底适用青政〖2015〗61号《关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》还是适用青政〖2010〗26号《关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》的问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置不影响征收土地方案的实施”。原告对湟中县人民政府的征地补偿标准不服，根据该条款的规定，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用地的人民政府裁决，未经裁决的，径直向法院提起行政诉讼的，不具备法定的起诉条件对此诉求应予驳回。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条、第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条，第七十四条第一款（一)项、第二款(一)项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条(一)项之规定，判决如下：
一、确认湟中县人民政府为巴城城中村棚户区改造一期建设项目及巴城公共租赁住房配建项目在湟中县多巴镇城西村四社进行的征地行政行为违法。
二、驳回湟中县多巴镇城城西村四社要求湟中县人民政府补发征地补偿款2509260元的起诉。
本案受理费50由被告湟中县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长 韩雪梅
审 判 员 李小梅
人民陪审员 李兆芳
二〇一六年十一月二十一日
书 记 员 李明书
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条，当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼，代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更，放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地.....
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
第四十五条征收下列土地，由国务院批准
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的地超过三十五公顷的；
（三)其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
第四十六条国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
《华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途，范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:（一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确违法：
(-)行政行为违法，但不具有可撤销内容；
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的