湖北省松滋市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1087行初15号
原告：湖北星际建设工程管理有限公司（以下简称星际公司）。住所地松滋市新江口镇二环南路。
法定代表人:刘郑，星际公司总经理。
委托诉讼代理人：宋小川，湖北金捷律师事务所律师。特别授权代理。
被告：松滋市安全生产监督管理局（以下简称松滋安监局）。住所地松滋市新江口镇共青路*号。
法定代表人：郑奎，松滋安监局局长。
委托诉讼代理人：丁赟，湖北丰年律师事务所律师。特别授权代理。
原告星际公司因不服被告松滋安监局安全生产监督行政处罚一案，于2016年11月22日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月23日立案后，次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月7日公开开庭审理了本案。原告星际公司的法定代表人刘郑及委托诉讼代理人宋小川，被告松滋安监局的法定代表人郑奎及委托诉讼代理人丁赟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告松滋安监局于2016年7月4日作出（松）安监管罚〔2016〕4001-2号行政处罚决定书，认定原告星际公司在对松滋市妇幼保健院门诊住院综合大楼建设项目进行工程监理过程中，未保证总监及监理机构人员的相对固定和稳定，总监因故无法履行职责而未及时替换和变更，对现场施工的巡视和检查不到位，未及时发现和制止施工单位在从事危险性较大的采用起重机械进行钢构屋面安装工程时，没有编制安全生产专项施工方案并报审的情况下就进行吊装作业的行为，违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条、《建设工程安全生产管理条例》第十四条第二款、第三款、第二十六条的规定，对事故的发生负有责任。依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定对原告星际公司处罚款200000元。
原告星际公司诉称，2016年1月25日，松滋市妇幼保健院新建门诊住院综合大楼建设项目工地发生一起一般起重伤害事故，造成1人死亡。事故发生后，被告松滋安监局以原告违反了《中华人民共和国安全生产法》及《建设工程安全生产管理条例》的有关规定，于2016年7月4日作出行政处罚决定，对原告处罚款200000元，并送达了（松）安监管罚〔2016〕4001-2号《行政处罚决定书》。
原告认为，一、被告作出的行政处罚决定所认定的事实不清，证据不足。
首先，原告与松滋市妇幼保健院签订的《建设工程监理合同》约定的监理期限为2014年12月31日至2016年1月1日，到期后，双方没有续签合同。本案事故发生于2016年1月25日，被告没有任何证据证明，事故发生时原告与松滋市妇幼保健院仍然存在委托监理关系。由于监理合同已经到期，故原告已没有监理责任。
其次，被告在行政处罚决定书中认定原告的监理工程师未履行职责，无相应证据证明。被告虽在行政处罚决定书中载明有八组证据，但在法定的举证期限内未能向法院全部提交，缺失的证据有事故调查询问笔录7份（共9份）、现场勘验笔录及现场平面示意图、现场监理日志和监理通知单。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
第三，被告所依据的部分证据形式不合法，且与事实不符，不应当采信。被告提交的松滋市金松工程建设监理有限责任公司出具的证明表述为“赵高平同意2014年10月1日后上班”，同时又提交了赵高平的询问笔录，其本人的表述是2016年3月才从原告处离职，该二份证据自相矛盾。另外，被告还提交了松滋市建筑安全生产监督站出具的证明，该证明无法定代表人签名，不符合证据形式要件。
二、被告作出的行政处罚决定程序违法。
在本案举证期限内，被告没有提交行政处罚的立案审批表。依照《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定，行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。被告提交的其对原告法定代表人刘郑的询问笔录时间为2016年3月24日，立案时间应在此之前，依据上述规定，最迟应在2016年6月24日前作出行政处罚决定，而被告时至2016年7月4日才作出。故其程序违法。
三、监理公司承担安全事故责任的法律依据不足。
关于建筑施工现场发生安全事故的责任承担问题，法律规定了明确的责任主体。《中华人民共和国建筑法》第四十五条规定，施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。第七十一条还规定，建筑施工企业的管理人员违章指挥、强令职工冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，依法追究刑事责任。可见，建筑施工安全责任应由承包的建筑施工企业负责，而不应由建设单位或监理公司负责。
四、被告所作行政处罚决定的行政主体不适格。
《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。第九条第二款规定，县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。《中华人民共和国建筑法》第四十三条规定，建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。被告在行政处罚决定书中适用的《建设工程安全生产管理条例》第四十条也规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程安全生产实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内的专业建设工程安全生产的监督管理。依照上述法条的规定，即使原告的行为违反了相关法律规定，也应当由建设行政主管部门进行处罚，而被告无权实施处罚。
综上，被告作出的行政处罚决定所认定的事实不清，证据不足，程序违法，且无行政处罚主体资格。故请求撤销被告于2016年7月4日作出的（松）安监管罚〔2016〕4001-2号《行政处罚决定书》。
原告星际公司向本院提交了以下证据：
证据一、营业执照，证明原告的诉讼主体资格。
证据二、(松)安监管罚〔2016〕4001-2号行政处罚决定书，证明被告对原告作出了行政处罚之事实。
被告松滋安监局辩称，一、该行政处罚决定证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。2016年1月25日，松滋市妇幼保健院新建门诊住院综合大楼建设项目工地发生一起一般起重伤害事故，造成1人死亡。事故发生后，经松滋市人民政府批准，成立了由被告主要负责人任组长，市监察局、公安局、住建局等多家单位组成的事故调查组，开展事故调查工作。2016年4月18日，事故调查组对1.25事故出具了事故调查报告，认定该起事故为一般事故，原告因未保证总监的相对固定和稳定，且未及时发现和制止施工单位在从事危险性较大的采用起重机械进行钢构屋面安装工程时，没有编制安全生产专项施工方案并报审的情况下就进行吊装作业的行为，是造成本次事故的间接原因。2016年4月28日，松滋市人民政府对调查报告作出了批复，要求按照法律规定对相关单位及责任人员进行处罚。
基于上述事实，被告依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条之规定，对原告作出了行政处罚决定，在处罚实施过程中，被告依法告知了原告有要求举行听证的权利，故被告所作行政处罚决定证据确凿，适用法律法规正确，并且程序合法，没有任何不妥之处。
二、针对原告的违法行为，被告有权实施行政处罚。关于原告诉称的即使其行为违法，也应由建设行政主管部门进行处罚，被告实施行政处罚主体不适格之说，没有法律依据。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产适用本法。第九条还规定，国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。故被告松滋安监局对本案生产安全事故具有实施行政处罚的法定职权。
三、被告对原告进行行政处罚时所适用的法律是《中华人民共和国安全生产法》的相关规定。原告在1.25事故中存在违法行为，违反了《建设工程安全生产管理条例》的规定，关于这一点，有松滋市建筑安全生产监督站的证明为证。正是因为原告的违法行为，对本次事故的发生负有间接责任，被告才适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条之规定对其进行处罚。应该说，被告在行政处罚决定书中引用《建设工程安全生产管理条例》的相关规定，指出原告的违法之处没有任何不当，况且被告在作出处罚决定时，最终适用的仍是《中华人民共和国安全生产法》的有关规定。
综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告松滋安监局向本院提交了以下证据、依据：
证据一、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书及居民身份证，证明被告的诉讼主体资格。
证据二、行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚集体讨论记录、行政处罚决定书。证明被告作出的行政处罚决定的行政程序合法。
证据三、松滋市卫生和计划生育局报告、陈兴权的居民身份证及死亡户口注销单。证明受害人陈兴权在事故中死亡。
证据四、松滋市人民政府收文处理笺、松政函〔2016〕15号松滋市人民政府关于松滋市妇幼保健院门诊住院综合大楼建设项目“1.25”一般起重伤害事故调查报告的批复、松滋市妇幼保健院门诊住院综合大楼建设项目“1.25”一般起重伤害事故调查报告及事故调查组成员签字表。证明“1.25”事故经松滋市人民政府批复定性为一般事故，并认定原告因未保证总监的相对固定和稳定，未及时发现和制止施工单位在从事危险性较大的采用起重机械进行钢构屋面安装工程时，没有编制安全生产专项施工方案并报审的情况下就进行吊装作业的行为，是造成本次事故的间接原因。
证据五、建设工程监理合同、工程监理资质证书、建筑工程施工许可证、赵高平询问笔录、刘郑询问笔录。证明原告作为该建设工程的监理单位，因未按约履行监理职责，对“1.25”事故的发生负有间接责任。
证据六、松滋市金松工程建设监理有限责任公司出具的证明及松滋市建筑安全生产监督站的来函回复。证明原告的总监应于2014年10月1日后回金松监理公司上班，无法再履行其总监职责，且原告确实存在违反《建设工程安全生产管理条例》的行为。
证据七、《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》及《建设工程安全生产管理条例》，证明被告实施行政处罚的法律法规依据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据一、三、七无异议，对证据二的真实性无异议，但认为被告未提交行政处罚立案审批表，无法证明该行政处罚程序合法。对证据四的真实性无异议，但认为调查报告所认定的事实，被告没有提交相关证据证实。对证据五的真实性无异议，但认为无法达到其证明目的，因为原告与松滋市妇幼保健院签订的监理合同已于2016年1月1日到期。对证据六中松滋市金松工程建设监理有限责任公司出具的证明，认为该证据与被告提交的证据五中赵高平的询问笔录自相矛盾；对证据六中松滋市建筑安全生产监督站的来函回复，认为无法定代表人签名，不符合证据形式要件。被告对原告提交的证据一、二均无异议。
本院对上述证据认证如下：一、对原告提交的证据一、二及被告提交的证据一、三、七，因对方无异议，本院均予以采信。二、对被告提交的证据二、四、五，因原告对其真实性无异议，本院均予以采信；对被告提交的证据六中松滋市金松工程建设监理有限责任公司出具的证明，本院认为，其与被告提交的证据五中赵高平的询问笔录并不矛盾，且符合证据形式要件，本院予以采信；对被告提交的证据六中松滋市建筑安全生产监督站的来函回复，本院认为，其因无经办人签名，确实不符合证据形式要件，本院不予采信。
经审理查明，松滋市妇幼保健院新建门诊住院综合大楼建设项目经行政主管部门批准立项，在办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等手续后，通过公开招投标发包给荆门市华艺建设有限公司建设施工。期间，松滋市妇幼保健院于2014年9月2日与原告星际公司签订了《建设工程监理合同》，约定由原告对其门诊住院综合大楼建设项目进行工程监理，监理期限自2014年12月31日始，至2016年1月1日止，签约酬金为75000元。2016年1月25日上午8时许，受害人陈兴权等数人在松滋市妇幼保健院新建门诊住院综合大楼建设项目9楼施工现场，进行钢构屋面吊装作业过程中，因卡钩松脱导致钢梁坠落，将其头部砸中而当场死亡。事发后，松滋市人民政府批准成立了松滋市妇幼保健院门诊住院综合大楼建设项目“1.25”一般起重伤害事故调查组，经调查，认定该起事故属于生产安全责任事故，等级为一般事故。2016年7月4日，被告松滋安监局作出（松）安监管罚〔2016〕4001-2号《行政处罚决定书》，认定原告星际公司在对松滋市妇幼保健院新建门诊住院综合大楼建设项目进行工程监理过程中，未保证总监及监理机构人员的相对固定和稳定，总监因故无法履行职责而未及时替换和变更，对现场施工的巡视和检查不到位，未及时发现和制止施工单位在从事危险性较大的采用起重机械进行钢构屋面安装工程时，没有编制安全生产专项施工方案并报审的情况下就进行吊装作业的行为，违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条、《建设工程安全生产管理条例》第十四条第二款、第三款、第二十六条的规定，对事故的发生负有责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定对原告处罚款200000元。原告不服遂提起诉讼，请求撤销被告作出的（松）安监管罚〔2016〕4001-2号《行政处罚决定书》。
同时查明，2015年2月4日，松滋市妇幼保健院与荆门市华艺建设有限公司签订了《建设工程施工合同》，双方约定的合同工期为2015年2月6日至2016年2月5日。2015年3月31日，松滋市住房和城乡建设局颁发了《建筑工程施工许可证》，可其载明的合同开工日期为2015年3月8日，合同竣工日期为2016年3月7日。
另查明，在原告与松滋市妇幼保健院签订的《建设工程监理合同》中，双方除明确约定了监理期限（自2014年12月31日始，至2016年1月1日止）外，在该合同专用条件部分的第六条合同生效、变更、暂停、解除与终止条款中，不仅约定了“本合同生效条件为双方签字之日生效”，而且还对该合同的变更作了约定，即“除不可抗力外，因非监理人原因导致本合同期限延长时，附加工作酬金按下列方法确定……”。
本院认为，本案的争议焦点是：①被告对本案所涉生产安全事故有无行政处罚主体资格？②被告作出的（松）安监管罚〔2016〕4001-2号《行政处罚决定书》所认定的事实是否清楚？证据是否充分？其程序是否合法？
一、关于被告对本案所涉生产安全事故有无行政处罚主体资格问题。
本院认为，原告星际公司作为经营性企业，其安全经营行为应受《中华人民共和国安全生产法》调整；在本案所涉生产安全事故中如有违法行为，被告松滋安监局作为法定行政主管部门有权依照该法对其实施行政处罚。此法律依据是：
首先，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”。可见，除特别法律、行政法规另有规定的这七种情形外，所有生产经营单位的安全生产行为均应受该法调整，原告作为工程监理单位，其安全生产行为显然不能例外。
其次，《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。“国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理”。由此可知，被告作为专门的安全生产监督管理部门的法定职责是对安全生产工作实施综合监督管理，这并不排斥其他有关部门依照该法和其他有关法律、法规的规定，在各自行业、领域内对安全生产工作履行各自的监督管理职责。结合本案换言之，对于建筑领域的安全生产工作，被告在实施综合监管职责的同时，并不排斥建设行政主管部门同样履行日常监管职责。在该法中，安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门，此乃二者职责的共同点。
第三，《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款……”。该法条明确规定，在生产安全事故发生后，对负有责任的生产经营单位实施行政处罚的法定主体只能是安全生产监督管理部门，而不是其他负有安全生产监督管理职责的部门。因此，针对本案所涉生产安全事故，被告有权依照该法实施行政处罚。这点正是安全生产监督管理部门与其他负有安全生产监督管理职责的部门在工作职责方面的不同点。
二、关于被告作出的（松）安监管罚〔2016〕4001-2号《行政处罚决定书》所认定的事实是否清楚，证据是否充分及其程序是否合法问题。
在（松）安监管罚〔2016〕4001-2号《行政处罚决定书》中，被告之所以认为原告对事故的发生负有责任，是因为认定原告有二点违法事实，即：①未保证总监及监理机构人员的相对固定和稳定，总监因故无法履行职责而未及时替换和变更；②对现场施工的巡视和检查不到位，未及时发现和制止施工单位在从事危险性较大的采用起重机械进行钢构屋面安装工程时，没有编制安全生产专项施工方案并报审的情况下就进行吊装作业。对此，本院认为，被告所作（松）安监管罚〔2016〕4001-2号行政处罚决定对该事实认定不清，证据不足，因而依法应予撤销。理由如下：
第一，关于未保证总监及监理机构人员的相对固定和稳定，总监因故无法履行职责而未及时替换和变更之事实认定不清，证据不足。对该事实被告仅提交了二份证据，即赵高平的询问笔录和松滋市金松工程建设监理有限责任公司出具的证明。赵高平作为该项目工程的总监，其本人的陈述是“2015年2月份，我的原单位要求我回去上班……，星际监理公司跟我商量……，希望我能做到2015年底，我考虑到妇保这个项目的合同是到2015年12月31日到期，而且工程管理需要连续性，也是给星际监理帮忙，我当时就答应了。当时口头商量的结果是说2016年1月1日以后就不来上班了……。2016年元月份的时候，我再次跟星际监理公司的刘广新表示，要求他们更换总监，并表示这个工程从2016年1月份开始我就不再负责了，但是到现在（即调查之日2016年3月29日）为止妇保工地的总监依然是我的名字”。这段陈述，根本就无从知晓总监赵高平究竟离职没有，以及何时离职的。此外，松滋市金松工程建设监理有限责任公司于2014年9月24日出具的证明表述的是“赵高平同意2014年10月1日后上班”。这同样不能知晓总监赵高平究竟回该单位上班没有，以及何时回该单位上班的。因而仅凭此二份证据无法得出“总监因故无法履行职责”这一结论。
第二，关于对现场施工的巡视和检查不到位，未及时发现和制止施工单位在从事危险性较大的采用起重机械进行钢构屋面安装工程时，没有编制安全生产专项施工方案并报审的情况下就进行吊装作业之事实认定不清，证据不足。对该事实被告也只提交了二份证据，即刘郑的询问笔录和赵高平的询问笔录。刘郑的询问笔录显示，“问：湖北星际建设工程管理有限公司对妇保综合楼建设工程编制了监理规划和监理细则吗？答：编制了。主要有……钢构安装等专项方案。施工方把专项方案论证后，上报我们这里来盖章，盖章后我们公司有盖章登记的记录，但是这些方案我们没有存档，由施工方拿回去保管”。而赵高平的询问笔录显示，“问：监理方是如何对工程开展安全监理工作的？答：主要是做好现场的安全管理，开展日常巡查工作。我在施工现场的巡视工作没有日常记录，也参与过一些大的检查。一般具体监理工作都是由现场监理员杨继汉在做。问：对于钢构吊装这种较大危险性的单项工程，施工单位编制专门的安全技术措施方案没有？报你审查没有？答：我记不清了”。由此可见，总监和现场监理员对现场施工的巡视和检查是否到位无证据证明，施工单位从事钢构屋面安装前，究竟编制安全生产专项施工方案没有也不能肯定。
第三，针对上述二点违法事实，被告还提交了经松滋市人民政府批准的松滋市妇幼保健院门诊住院综合大楼建设项目“1.25”一般起重伤害事故调查报告作为证据。那么，应该如何看待该事故调查报告的证据效力呢？本院认为，该事故调查报告虽确实对这二点违法事实作了同样的表述，但在本案中，其只是一份间接证据，并无直接证据佐证，故该事故调查报告不能作为定案的依据。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。因此，被告仅凭已向本院提交的证据就作出上述相关认定，应属认定事实不清，证据不足。至于原告诉称的被告作出（松）安监管罚〔2016〕4001-2号行政处罚决定时，超过办案期限而行政程序违法问题，因无证据证实，本院对此不予支持。
综上，被告作为法定行政主管部门有权对原告在工程监理工作中的违法行为实施行政处罚，但被告所作出的（松）安监管罚〔2016〕4001-2号行政处罚决定因对事实认定不清，证据不足，依法应予撤销。关于原告诉称的《建设工程监理合同》已经到期问题，本院认为，由于原告与松滋市妇幼保健院在该合同中约定了“除不可抗力外，因非监理人原因导致本合同期限延长时，附加工作酬金按下列方法确定……”等内容，应视为双方对合同监理期限届满后所作的特别约定，该合同的期限可因此而延长，故原告的该理由不能成立。依照《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条、第一百零九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第一项的规定，判决如下：
撤销被告松滋市安全生产监督管理局作出的（松）安监管罚〔2016〕4001-2号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告松滋市安全生产监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未交纳交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 曾祥全
审 判 员 吴 华
人民陪审员 聂诗清
二〇一七年三月十五日
书 记 员 许冬梅