湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）潭中行终字第57号
上诉人（原审原告）何文光，男，1949年7月12日出生，汉族，湖南省湘潭县人，退休干部。
委托代理人王承志，湖南潭州律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）湘潭县人民政府，住所地湘潭县易俗河镇大鹏路。
法定代表人傅国平，县长。
委托代理人李再球，男，1963年6月22日出生，汉族，湘潭市人，系湘潭县人民政府法制办副主任，代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）湘潭县城乡规划局，住所地湘潭县易俗河镇金桂北路。
法定代表人韩铁军，局长。
委托代理人唐燕景，男，1976年10月16日出生，汉族，湖南省湘潭市人，系湘潭县城乡规划局法制股股长，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）湘潭县国土资源局，住所地湘潭县易俗河镇凤凰路。
法定代表人肖建国，局长。
委托代理人陈文静，湖南康泰律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人（原审原告）何文光因与被上诉人（原审被告）湘潭县人民政府、湘潭县城乡规划局、湘潭县国土资源局不服拆除行为一案，不服湖南省湘潭县人民法院（2014）潭行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成由审判员张防修担任审判长、审判员谢颖、代理审判员田晴参加评议的合议庭，于2014年6月20日公开开庭进行了审理，代理书记员刘恋担任法庭记录。上诉人何文光及委托代理人王承志，被上诉人湘潭县人民政府的委托代理人李再球，被上诉人湘潭县城乡规划局的委托代理人唐燕景，被上诉人湘潭县国土资源局的委托代理人陈文静均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2006年4月20日，原告与金芙蓉公司的主管单位湘潭莲城宾馆签订《土地使用权转让合同》。湘潭莲城宾馆将位于湘潭县易俗河镇（经济开发区）海棠北路274号，面积为1353.6㎡的土地转让给原告建设商住楼，同年10月湘潭县人民政府颁发潭国用（2006）第B171124号《国有土地使用证》（该颁证行为后被湘潭市中级人民法院（2011）潭中行终字第26号判决书确认违法，但未予以撤销）给原告。该土地与案外人唐泽安拥有的土地块（南侧）相邻并已存在一垛分界围墙。2006年12月原告应廖建军等住户的要求在分界围墙自己一侧修建九间杂屋。杂屋以分界围墙为背墙每间约8㎡。2007年至2012年间原告先后以10000元左右的价格将杂屋出让给廖建军等九住户，2009年8月被告湘潭县城乡规划局对原告未经规划许可修建杂屋的行为予以行政罚款1000元。2013年5月27日被告湘潭县城乡规划局在查明原告已将所建九间杂屋已全部有偿转让给廖建军等九住户的事实后，于同年5月31日分别向杂屋的实际占有、使用人廖建军等九户作出《违法建设限期拆除决定书》。2013年8月7日湘潭县易俗河镇凤形山社区居委会分别与廖建军等九户达成《杂屋自拆协议》，廖建军等九户均自愿于2013年8月16日前拆除其各自占有使用的杂屋，并获得2万元至2.4万元不等的补偿。2013年8月16日被告湘潭县城乡规划局派工作人员至杂屋现场协助廖建军等九户拆除了杂屋及作为杂屋背墙的部分分界围墙。被告湘潭县人民政府、湘潭县国土资源局未派工作人员参与协助拆除活动。2014年1月15日原告以三被告强制拆除其所有的杂屋及分界围墙未告知本人，拆除程序严重违法为由要求：一、确认三被告拆除分界围墙及杂屋的行政行为违法并予以撤销；二、三被告应恢复所拆除的分界围墙及杂屋的原貌；三、三被告向原告赔礼道歉。
原审判决认为：一、行政主体资格的认定，经查明原告何文光所诉的具体行政行为为被告湘潭县城乡规划局2012年5月27日作出的违法建设限期拆除决定。被告湘潭县人民政府及湘潭县国土资源局未授权或共同作出该行政行为，亦没有参与协助拆除杂屋及围墙的行为，与被告湘潭县城乡规划局的行政行为无法律上的关联性。原告起诉湘潭县人民政府及湘潭县国土资源局没有法律和事实依据，该二被告不是适格主体，原告对其提出的诉讼请求不予支持。二、关于被告湘潭县城乡规划局作出违法建设限期拆除决定的具体行政行为的行政相对人的确定。经查明原告何文光系被告湘潭县城乡规划局协助拆除的违法建筑物（九间杂屋）的实际建设人，对其违法建设行为已由被告湘潭县城乡规划局予以罚款处罚。原告对违法建筑物（杂屋）并没有取得合法所有权，其对杂屋的支配权已于2007至2010年间先后有偿转让给了廖建军等九户，廖建军等向原告支付相应对价后已实际占有使用违法建筑物（杂屋），被告湘潭县城乡规划局作出的违法建设限期拆除决定不是处罚原告违法建设行为而是针对违法建设行为所产生的违法事实（即违法建筑物）进行处罚，处罚的目的是消除违法建筑物的违法状态。该行政行为指向的对象是违法建筑物，行政相对人应为违法建筑物的实际支配人。而原告何文光不是被告湘潭县城乡规划局具体行政行为处罚的适格主体，被告湘潭县城乡规划局向廖建军等九户作出限期拆除决定符合行政处罚程序。三、被告湘潭县城乡规划局在廖建军等九户与凤形山社区居委会达成自拆协议并给予相应的补偿后，派出工作人员在协议规定的自拆期限内拆除违法建筑物系协助履行协议的行为，并非强制拆除的具体行政行为。被告湘潭县城乡规划局在协助拆除杂屋时将作为杂屋组成部分的分界围墙部分予以拆除，大部分予以保留，现围墙的分界功能不受影响，亦不妨碍原告对已取得使用权的土地依法行使相关权利。被告湘潭县城乡规划局的协助拆除行为不属于具体行政行为，不具有行政可诉性。原告请求确认三被告强制拆除杂屋及分界围墙的行政行为违法，其诉讼理由不能成立，该院不予支持。原告请求三被告恢复杂屋及围墙并赔偿道歉没有法律和事实依据，该院亦不予支持。综上所述，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决：驳回原告何文光的诉讼请求。案件受理费50元，免收。
一审判决宣告后，上诉人何文光在法定期限内向本院提起上诉称，一审判决认定事实重大错误。被上诉人湘潭县城乡规划局在未查清楚上诉人与住户之间就杂屋是否存在买卖关系的情况下，仅凭非税收入凭证即作出处罚，证据不足。上诉人并未将九间杂屋出卖给廖建军等九住户，上诉人收取的杂屋成本费用也不足以证明杂屋支配权发生了转移，而一审法院认定上诉人在2007年至2010年先后将杂屋的支配权有偿转让给了廖建军等九户，否定上诉人作为行政相对人的主体资格，明显缺乏事实依据。同时，凤形山社区与廖建军等九名住户签订的自拆协议不能证明被上诉人湘潭县城乡规划局的拆除行为是协助行为，也不能证明其拆除行为是受凤形山社区或九住户的委托。自拆协议违反了法律强制性规定，损害了上诉人的合法权益，故被上诉人湘潭县城乡规划局不能以自拆协议作为其拆除杂屋和围墙的合法性依据。被上诉人的拆除行为涉及杂屋与围墙两部份，导致围墙的分界功能受到损害，侵害了上诉人的合法权益。请求二审法院依法撤销一审判决，确认被上诉人湘潭县城乡规划局的具体行政行为违法。
被上诉人湘潭县人民政府辩称，被上诉人未对上诉人的杂屋和围墙作出任何行政行为，也未参与拆除，不是本案的适格被告，请求驳回上诉人的起诉。
被上诉人湘潭县城乡规划局辩称，一审判决认定事实正确。一、上诉人于2006年10月9日取得房屋的《国有土地使用权证》，而在此之前围墙已经存在，上诉人不具有围墙的所有权，也不具有使用权；二、上诉人于2006年未经批准建设9间杂屋共计80平方米，并于2008年至2010年间全部出售给廖建军等九户，杂屋的所有权已属于廖建军等人，原告不具有杂屋的所有权；三、被上诉人于2013年5月31日向杂屋的所有人廖建军等九户作出了《违法建设限期拆除决定书》，此后易俗河镇凤形山社区经过协商于2013年8月7日分别与廖建军等九户签订杂屋自拆协议，被上诉人于8月16日协助该九户将杂屋进行了拆除，没有侵害上诉人的权益。上诉人没有主体资格，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人湘潭县国土资源局辩称，被上诉人未对上诉人杂屋和围墙作出任何行政行为，也未参与拆除，不是本案的适格被告，请求驳回上诉人的起诉。
本院经二审审理查明，一审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，一、被上诉人湘潭县人民政府和湘潭县国土资源局未对上诉人何文光的杂屋和争议的围墙作出具体行政行为，也未参与拆除，不是本案的适格被告，故上诉人对该两被上诉人的起诉依法应予以驳回；二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”被上诉人湘潭县城乡规划局于2013年5月31日作出的《违法建设限期拆除决定书》针对的对象是廖建军等九户，并非何文光，同时何文光已将杂屋予以处置，杂屋的实际所有人廖建军等九住户与凤形山居委会达成自拆协议，在未经相关权威部门否认自拆协议的效力之前，被上诉人湘潭县城乡规划局2013年8月16日根据自拆协议对杂屋予以协助拆除的行为与何文光并无法律上的利害关系，对上诉人何文光的起诉应当驳回。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销湘潭县人民法院（2014）潭行初字第5号行政判决；
二、驳回上诉人何文光的起诉。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张防修
审 判 员 谢 颖
代理审判员 田 晴
二〇一四年七月二十九日
代理书记员 刘 恋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
·······
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
······
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条不属于行政诉讼审判范围有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
……
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
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