江苏省宿迁市宿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宿城行初字第0017号
原告杨书泉。
委托代理人默立贤、张志同，北京京润律师事务所律师。
被告宿迁市城市管理行政执法局。
法定代表人张联东，局长。
委托代理人郑卫兵，该局党组成员，执法支队支队长。
委托代理人丁三华，江苏相诚律师事务所律师。
原告杨书泉诉被告宿迁市城市管理行政执法局（以下简称市行政执法局）不服行政处罚纠纷一案，本院于2013年7月22日立案受理，7月24日向被告市行政执法局送达起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭于2013年8月13日公开开庭审理了本案。原告杨书泉及其委托代理人默立贤、张志同及被告市行政执法局的委托代理人郑卫兵、丁三华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市行政执法局于2013年4月16日作出宿城管罚字（2013）第0000620号行政处罚决定书，认定：“杨书泉于2005年4月开始在位于宿迁市宿城区幸福街道居委会家中院内无《建设工程规划许可证》建设房屋147.54平方米。”根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，决定作出“限叁日内拆除违法建设”的行政处罚。
被告为证实其观点，向本院提供以下证据：
主体方面的证据：
1、国务院法制办公室《关于在江苏省宿迁市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）255号）。
2、江苏省政府法制办公室《关于在宿迁市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏府法字（2001）74号）。
3、中共宿迁市委、宿迁市人民政府关于印发《宿迁市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》的通知（宿发（2002）3号）。
4、宿迁市机构编制委员会《关于市城市管理执法机构的批复》（宿编（2002）8号）。
5、执法人员执法证、身份证件。
6、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000）63号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、《宿迁市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（宿政法（2002）32号）。
上述证据，证明被告主体资格合法，具备相应的行政处罚权。
二、事实方面的证据：
1、宿城区房屋征收办公室证明及航拍图，证明2003年3月份前征收号为B-243号的地块上无房屋。
2、照片两张，证明房屋现状。
3、宿城区幸福街道幸福居委会证明及见证人身份信息，证明见证人身份情况。
4、现场检查笔录一份，证明房屋面积、结构等。
5、当事人调查询问笔录，证明询问过程、时间及有无办理建设工程规划许可证。
上述证据，证明被告作出的宿城管罚字（2013）第0000620号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确实充分
程序方面的证据：
1，行政处罚事先告知书，证明被告履行了告知义务。
2，行政处罚决定书、送达证，证明行政处罚决定和送达程序符合法律规定。
3，送达的照片，证明送达合法。
4，立案及行政处罚审批表，证明程序合法。
上述证据，证明被告作出的宿城管罚字（2013）第0000620号行政处罚决定书程序合法。
四、法律法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，证明适用法律、法规正确。
原告杨书泉诉称，原告在位于宿迁市宿城区幸福街道幸福居委会拥有合法建筑。被告作出的行政处罚决定书，称原告2005年4月在位于宿迁市宿城区幸福街道幸福居委会家中院内无《建设工程规划许可证》建设房屋，并作出限三日内拆除的行政处罚决定，而且称行政复议或行政诉讼期间不停止执行。原告认为，根据我国《物权法》、《城乡规划法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等相关法律规定，被告作出的行政处罚，行政主体不适格，适用法律错误，没有任何的事实和法律依据，且程序违法。现请求撤销被告作出的宿城管罚字（2013）第0000620号行政处罚决定书，诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供以下证据：1、行政处罚决定书，证明被告违法作出处罚应予以撤销。2，关于古黄河北岸危旧片区改造B段项目范围违法建设认定的函，证明行政处罚违反法定程序。3、土地费用的票据，证明涉案房屋所占用的土地系通过转让取得。
被告市行政执法局辩称，一、被告取得法定授权，具备对涉案房屋进行行政处罚的主体资格。2001年国务院法制办公室《关于在江苏省宿迁市开展相对集中处罚权试点工作的复函》（国发函（2001）255号）及2001年12月江苏省政府法制办公室苏府法字（2001）74号文件明确规定了被告集中行使行政处罚权的具体范围和职责等。根据宿迁市委、市政府宿发（2002）3号文件精神，对成立宿迁市城市管理行政执法局有批复。2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000）63号）及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）都对此作出了明确的规定。
二、违法建筑的事实认定和证据部分。原告在诉状中称位于宿迁市宿城区幸福街道幸福居委会的建筑为合法建筑，与实际情况明显不符。行政处罚所认定的建筑属于违法建筑，被告在执法过程中查明，该户的房屋在2003年航拍图中无显示，经向原告调查，该户于2005年4月开始在家中无建设工程规划许可证建设房屋，该事实有现场检查笔录、调查询问笔录、航拍图、照片等证据证实，该案证据确实充分、合法，事实清楚。
三、法律适用正确。因原告没有办理建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，被告在查清事实的基础上根据行政处罚法的相关规定，作出了限叁日内拆除违法建设的行政处罚决定。
四、程序正当、合法。被告于2013年3月接到举报线索和相关证明材料，3月19日两名执法人员到原告家中进行拍照，制作了现场检查笔录，对原告进行调查询问，充分听取当事人的意见，在作出行政处罚决定前，被告向原告送达了宿城管告字（2013）第0000620号行政处罚事先告知书，并告知了当事人依法享有陈述、申辩及听证的权利，后被告依法作出的行政处罚决定书也向原告进行了送达。
五、其他方面符合法律规定。被告作出的处罚决定与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当，被告在处罚过程中没有滥用职权、超越职权。被告作出的行政处罚决定应得到维持。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
一、主体方面的证据：对证据1，真实性无异议，国务院的函只是原则性的规定，并没有赋予被告行使行政处罚权。对证据2，真实性、合法性予以认可，但被告适用法律错误。该文件第4页要求“报省政府法制办公室同意后施行”，被告没有省法制办同意的文件。对证据3、4不予认可。对证据5，真实性无异议，但被告没有相应的执法权。被告是行政机关而非个人，执法证与本案无关联性。《中华人民共和国城乡规划法》规定实施的行政主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。对证据6，证据目录中没有，有可能是举证期限届满后提供的，不予质证。
二、事实方面的证据：对证据1中的宿城区房屋征收办公室的证明，真实性无异议，对合法性不予认可，其对原告的房屋是否在航拍图中没有认定的职权，同时从该份证明的时间来看，被告先调查后立案，违反法律规定。对于航拍图，不予认可，没有拍摄时间、主体和目的，对于原告房屋是否在2003年的航拍图中与本案无关联性。对证据2，被告拍摄的是房屋，不排除这张图为偷拍。根据证据规则，不能作为定案依据。对证据3中的证明，从形式上看是先调查后立案，不具有合法性。身份证信息需要原件核实。对证据4，被告不具备相应行政处罚职权，被告以2003年航拍图无显示作为处罚依据没有法律依据。对证据5，笔录的左下方部分缺失，同时当事人拒签无见证人，对其真实性不予认可。
三、程序方面的证据：对证据1，真实性不予认可，没有送达给原告，也没有送达回证。告知书适用法律错误，被告认定原告建房时间是2005年4月，而《中华人民共和国城乡规划法》是从2008年1月1日才开始施行。对证据2中的处罚决定书，被告不具备处罚职权，适用法律错误，违反法定程序，没有案件终结报告，没有经审核，未经集体讨论，被告作出处罚决定前未听证，未告知当事人依据的事实及理由及享有的权利，送达程序违法。送达证中的送达方式空白，未依法向原告送达。对证据3，真实性、合法性不予认可，照片中的两人不是执法证中的两名执法人员。对证据4，被告没有涉案行政处罚权，立案审批表中案件来源是依法查处，而被告答辩是有人举报，但没有举报的相关证据。
法律法规依据：根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，认定违建的应是城乡规划部门，而不是本案被告，被告不具备处罚职权，适用法律错误。
被告对原告提供的证据发表以下意见：对证据1，无异议。对证据2，无异议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定在调查前需对违法建设进行认定，并公告，但原告并未提出异议。对证据3，无异议，该地块确实系原告从他人手中购买。
在审理过程中，本院调取了宿迁市委办公室、市政府办公室关于印发《宿迁市人民政府机构改革实施意见》的通知（宿办发（2005）5号）及宿迁市人民政府《关于批准宿迁市在城市管理领域相对集中行政处罚权试点工作的请示》（附宿迁市开展相对集中行政处罚权试点工作方案）（宿政发（2001）132号）。对上述两份文件，原告经本院合法传唤未到庭参加质证，视为放弃质证权利，被告对上述证据不持异议。
经庭审质证，本院对证据效力作如下确认：一、主体方面的证据：证据1-5及本院调取的证据，能证明被告机构设立合法，具有行使行政处罚权的法定职权，对其效力予以确认。对于证据6，即使被告未在举证期限内提供，但证据客观存在，且内容真实，其中《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000）63号），也是制定证据2的依据，被告提供的证据1－5及本院调取的证据能证明被告主体资格合法。二、事实方面的证据：证据1中的证明，因征收办不是航拍图的拍摄单位或制作单位，其所作出的证明不能证明被告的观点，对该份证据不予采信。对于航拍测绘图，无制作方式、制作时间、制作依据及制作单位等，不符合证据的形式要件，对其证据效力不予确认。证据2，能证明涉案房屋所处的位置及现状，且符合证据的形式要件，对其效力本院予以确认。证据3，能证明见证人的身份情况，且见证人在其身份证复印上签字确认，可作为本案证据使用。证据4，虽存有瑕疵，但能证明涉案房屋状况，对其效力予以确认。证据5，原告未签字确认，也无见证人，不符合调查笔录的法定形式要件，原告亦不予认可，对该份证据不予采信。三、程序方面的证据：证据1、3及证据2中的送达回证，能证明被告在作出行政处罚前履行了告知及送达程序，上述证据来源合法，与本案有关联性，对其效力予以确认。原告提出留置送达必须有见证人见证，无法律依据，本院不予采信。证据2中的行政处罚决定书，属于待证对象，效力待定。证据4，能证明被告履行了立案、审批等内部工作流程，对其效力予以确认。
对原告所举证的证据1，属于待证对象，效力待定。证据2，不能证明原告的观点，对其效力不予采信。证据3，被告无异议，且与本案有关联性，对其效力予以确认。
综上，对本案事实做如下认定：原告2005年在尚未取得建设工程规划许可证的情况下在宿城区幸福街道幸福居委会（房屋征收号：古黄河北岸危旧片区改造B－243号）建房屋一处。2013年3月19日被告以该行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，予以立案查处。4月8日作出宿城管告字（2013）第0000620行政处罚事先告知书，拟对原告作出限叁日内拆除违法建设的行政处罚，于同日送达，同时告知陈述申辩及申请听证权利。4月16日被告作出宿城管罚字（2013）第0000620号行政处罚决定书，认定原告无建设工程规划许可证建设房屋147.54平方米，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出决定限叁日内拆除违法建设的行政处罚。原告对该处罚决定不服向本院提起行政诉讼。
另查明，上述涉案房屋未取得土地使用权证和房屋所有权证，该房屋所涉的地块，原系王友军购买，后转让给本案原告。至本案判决前，上述房屋尚未拆除。
本案的争议焦点为：1、被告对违法建设行为是否有权查处？2、被告是否存在违法建设的事实？被告作出的行政处罚决定书所依据的事实是否清楚？3、本案程序是否合法？适用法律是否正确？
原告认为，被告机构设立不合法，不具备对违建处罚的行政职权。被告认定原告的建房时间是2005年，被告现在才对原告进行处罚，超过了行政处罚法规定的二年追诉时效。同时被告作出的宿城管罚字（2013）第0000620号行政处罚决定书认定事实和适用法律错误，程序违法，请求予以撤销。
被告认为，被告机构设立合法，有相应的行政处罚职权。原告无建设工程规划许可证建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。被告作出的宿城管罚字（2013）第0000620号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，原告的诉讼请求没有法律依据，请依法予以驳回。
本院认为，宿迁市城市管理行政执法局是经省政府批准，宿迁市人民政府依法设立的工作部门，与城市管理局合署办公，其机构设立符合法律规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……。根据国务院《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000）63号）和国务院法制办公室《关于在江苏省宿迁市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2000）255号）通知精神，宿迁市为集中行使行政处罚权试点城市，由宿迁市城市管理行政执法局集中行使行政处罚权。2001年8月20日宿迁市人民政府拟定了《关于批准宿迁市在城市管理领域相对集中行政处罚权试点工作的请示》（宿政发（2001）132号）（附具体工作方案），2001年12月30日江苏省人民政府法制办公室作出《关于在宿迁市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏府法字）（2001）74号），该通知中第二条明确了集中行使行政处罚权的城市管理行政执法局的具体职责、其中第（二）项规定“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。根据通知，被告具有对本行政区域内违法建设进行查处的权力，其行使处罚权的主体资格合法。
本案中，对位于古黄河北岸（雄壮河湾）危旧片区改造被征收号为B－243房屋，诉讼中原告一直自认其是涉案房屋的所有人，且持有相关的土地费用票据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，在城市规划区内进行工程建设，必须取得建设工程规划许可证。原告建设房屋所在地属于城市规划区，但原告未能依法取得建设工程规划许可证即建设住宅，违反了法律的规定，应认定为违法建设行为，对于违法建设行为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”。原告的违法建设行为给城市规划造成影响且无法采取改正措施，据此，被告认定原告为违法建设行为的实施者并对其作出限期拆除的处罚决定并无不当。原告违法建筑一直存在，违法行为属持续状态，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行处罚，符合法律规定，且未超过行政处罚法规定的违法行为追诉时效。被告行政处罚决定书中关于“行政复议或行政诉讼期间，本处罚决定不停止执行”的告知条款，与《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定相抵触，属告知内容不当，应予以纠正。原告诉讼中认可涉案房屋未取得土地使用权证和房屋所有权证，也未办理建设工程规划许可证，被告认定该房屋为违法建筑事实清楚，同时被告在行政程序中业已履行了调查、告知、处罚、送达等基本程序。综上，原告请求撤销被告作出的宿城管罚字（2013）第0000620号行政处罚决定书的理由不充分。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告杨书泉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨书泉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。
审 判 长 施 华
审 判 员 许红会
人民陪审员 鲍 红
二〇一三年九月二十九日
书 记 员 罗 红
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