山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第142号
上诉人（一审被告）：济南市槐荫区人民政府。住所地：济南市经十路*****号。
法定代表人：国承彦，区长。
委托代理人：冯艳，山东蕴达律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：胡寿荣，农民。
被上诉人（一审原告）：张金萍，农民。
被上诉人（一审原告）：ＸＸ，农民。
三被上诉人的委托代理人：马国立、杨新，均系山东琴岛（济南）律师事务所律师。
胡寿荣、张金萍、ＸＸ（以下简称胡寿荣等3人）诉济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）行政答复一案，济南市中级人民法院于2014年4月8日作出（2014）济行初字第8号行政判决。一审被告槐荫区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，原定于2014年8月21日公开开庭审理本案，但上诉人的委托代理人未到庭，本院按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
一审法院查明：原告胡寿荣等3人均系济南市槐荫区玉清湖街道办事处田庄村村民。胡寿荣等3人认为该村民委员会在没有按照法律规定的民主议事程序经村民会议讨论的情况下，与济南蓝石田源置业有限公司（以下简称蓝石田源公司）签订《集体土地承包租赁合同》侵犯了其合法权益，于2013年12月4日向济南市槐荫区政府提出申请，请求“责令槐荫区田家庄村民委员会纠正违法处分集体财产的行为”。济南市槐荫区政府于2013年12月17日作出《关于对“胡寿荣、张金萍、ＸＸ”申请的答复》，认为胡寿荣等3人申请的事项系村民自治范围内的事项，镇人民政府没有对村民委员会签订民事合同的行为进行纠正的职责，并将该答复送达了胡寿荣等3人。胡寿荣等3人不服，向一审法院提起本案诉讼。
一审法院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”从上述规定可以看出，虽然村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但村民委员会的自治权并不是不受管理和约束的，如果村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定职责或者义务，乡镇人民政府负有责令其改正的法定职责。
《村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案；……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；……”《中华人民共和国土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第四十八条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经过集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”根据上述规定，涉及村民利益的事项，必须经村民会议讨论决定才能办理，如果将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，除必须事先经过集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意外，还要履行报乡（镇）人民政府批准的手续。本案中，原告胡寿荣等3人认为其所在村的村民委员会未召开村民会议或者村民代表大会即将村集体土地承包给本集体经济组织以外的单位承包，侵犯了其合法权益，有权要求在其所在的济南市槐荫区段店镇人民政府予以处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款规定：“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”由于济南市槐荫区段店镇人民政府已被依法撤销，胡寿荣等3人有权要求继续行使其职权的槐荫区政府予以处理。槐荫区政府作出的答复认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第1目、第2目之规定，判决：一、撤销槐荫区政府于2013年12月17日作出的《关于对“胡寿荣、张金萍、ＸＸ”申请的答复》；二、槐荫区政府于本判决生效之日起九十日内对原告胡寿荣、张金萍、ＸＸ的申请作出具体行政行为。
槐荫区政府不服一审判决上诉称：1、根据《村民委员会组织法》第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。而对外签订土地承包租赁合同系村民委员会依法管理村农民集体所有土地的自治行为，上诉人对此不具有行政管理职责。2、即使上诉人有对村民委员会未召开村民会议的行为予以改正的职责，在本案中责令改正也没有实际意义。被上诉人诉称“2010年8月27日，田庄村民委员会与蓝石田源公司签订集体土地承包租赁合同”，而其于2013年12月4日向上诉人提出申请，要求“责令田家庄村民委员会纠正其未依照法定的民主议事程序处分集体财产的违法行为”，此时距合同签订已3年之久，合同签订生效已是既定的事实，再行责令村委会召开村民会议讨论决定是否同意出租村集体土地已成为不可能。况且，违反《土地承包法》第四十八条规定的程序所产生的法律后果是会导致签订的合同无效，如果上诉人责令田庄村民委员会按照民主议事程序重新讨论决定，那势必会侵害到案外人蓝石田源公司的合法权利。因此，被上诉人认为合同未经村民会议讨论损害了集体的利益，应当通过司法或者其他途径确认该合同的效力。综上，一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审法院判决并改判。
被上诉人胡寿荣等3人答辩称：1、虽然村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但村民委员会自治权并不是不受管理和约束的，如果村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定职责或义务，乡镇人民政府负有责令其改正的法定职责。2、责令村民委员会改正以上违法行为仍具有实际意义。若上诉人责令村民委员会改正以上违法行为，则村民委员会应依法按照《村民委员会组织法》、《土地承包经营法》相关规定就该承包事项进行表决，若符合法定条件，案外人蓝石田源公司则可继续使用该宗土地，若经表决，该宗土地未获得本村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意向案外人出租，则案外人与村民委员会之间的租赁合同应自始无效，其继续占用该宗土地明显无法律依据，对案外人的合法权益的保护更是无从谈起，保护案外人的此项非法利益也势必会侵犯本村村民的合法利益。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审审理中确定的审理重点是：1、上诉人作出的被诉《答复》是否合法。2、一审法院判决撤销被诉《答复》、并责令上诉人对胡寿荣等3人的申请作出具体行政行为是否正确。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此认定的案件事实。
本院认为：
《村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案；……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；”《土地承包法》第四十八条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经过集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”根据以上规定，涉及村民利益的事项，必须经村民会议讨论决定才能办理，如果将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，除必须事先经过集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意外，还要履行报乡（镇）人民政府批准的手续。《村民委员会组织法》第二条第一款、第三十六条第二款规定，村民委员会是村民群众性自治组织，但村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据上述法律规定，乡、镇人民政府对于村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定职责或义务的行为，负有责令其改正的法定职责。本案中，胡寿荣等3人认为其所在村的村民委员会未召开村民会议或者村民代表大会即将村集体土地承包给本集体经济组织以外的单位承包，侵犯了其合法权益，有权要求其所在的济南市槐荫区段店镇人民政府予以处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款规定：“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因济南市槐荫区段店镇人民政府已被依法撤销，胡寿荣等3人有权要求继续行使其职权的槐荫区政府予以处理。上诉人作出的被诉答复，认为胡寿荣等三人申请的事项系村民自治范围内的，其没有纠正职责，属认定事实不清，证据不足，适用法律错误，一审法院判决予以撤销、并判决上诉人对胡寿荣等3人的申请作出具体行政行为并无不当。
关于上诉人提出的即使上诉人有对村民委员会未召开村民会议的行为予以改正的职责，在本案中责令改正也没有实际意义，且会侵害到案外人蓝石田源公司的合法权利的问题。因村民委员会与案外人蓝石田源公司签订民事合同的行为与本案所诉的上诉人槐荫区政府作出答复的行为不是一个法律关系，本院在此不予评判。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人槐荫区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人济南市槐荫区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 赵 军
代理审判员 蒋炎焱
二〇一四年九月三日
书 记 员 杜钰越