湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘12行终48号
上诉人（原审原告）溆浦县鑫成矿业有限公司，住所地溆浦县均坪镇向家塘村八组。
法定代表人向长章，总经理。
委托代理人胡育进，湖南江山律师事务所律师。
委托代理人向长江，系该公司股东。
被上诉人（原审被告）溆浦县舒溶溪乡人民政府，住所地湖南省怀化市溆浦县舒溶溪乡舒溶溪村。
法定代表人严艺芳，乡长。
委托代理人刘华胜，溆浦县三江法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）溆浦县安全生产监督管理局，住所地溆浦县卢峰镇胜利街。
法定代表人戴宽国，局长。
委托代理人李平生，溆浦县人民政府法制办公室干部。
委托代理人王晏平，溆浦县安全生产监督管理局法规股干部。
上诉人溆浦县鑫成矿业有限公司（以下简称鑫成矿业公司）因被上诉人溆浦县舒溶溪乡人民政府（以下简称舒溶溪乡政府）及溆浦县安全生产监督管理局（以下简称溆浦县安监局）确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服溆浦县人民法院（2015）溆行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年3月18日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月12日分别组织上诉人鑫成矿业公司及被上诉人溆浦安监局进行了询问，听取了意见，并于2016年5月23日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年5月7日，原告鑫成矿业公司正式成立并取得企业法人营业执照。2015年4月12日，溆浦县安监局向相关安监站、非煤矿山企业下达《通知》，要求辖区内井工矿停止一切施工（生产）作业，进行安全隐患排查。同日，舒溶溪乡政府以乡政府名义向原告下达了《紧急通知》，要求原告立即停止一切施工活动。2015年4月16日，溆浦县安监局工作人员电话回复原告可以进行抽水保井作业。同日，麻阳水派出所工作人员在安全巡查过程中发现原告矿井无人看守、井口未按规定封住的情况，反映给舒溶溪乡政府。因此，舒溶溪乡政府于2015年4月16日下午采取树干作栅栏、贴封条的措施封闭了矿井洞口，2015年4月17日、18日舒溶溪乡政府对该矿井洞口进行了树干加固和重贴封条行为，所贴封条的签封单位均为舒溶溪乡政府。原告向溆浦县安监局提交了落款日期为2015年4月24日的《关于申请恢复基建施工的报告》，请求在检查合格后恢复基建施工，但未得到回复。由于洞口被封，以及连降大雨无法进行井内排水导致原告矿井整体被淹，造成了一定的经济损失。另查明，舒溶溪乡政府与溆浦县安监局于2013年5月1日签订了一份为期三年的《安全生产行政执法委托书》，委托书对委托执法范围、执法权限及执法责任等做了详细规定。
原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。《湖南省安全生产监督管理职责暂行规定》第九条第一款第三项规定，安全生产监督管理部门负责非煤矿山、危险化学品和烟花爆竹行业安全行政许可和安全生产监督管理工作。溆浦县安监局是负责非煤矿山安全生产监管工作的行政部门，舒溶溪乡政府不具有监管非煤矿山安全生产的行政职权，但舒溶溪乡政府可以根据2013年5月1日与溆浦县安监局签订的《安全生产行政执法委托书》的授权，负责舒溶溪乡辖区的非煤矿山安全生产监管工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”溆浦县安监局委托舒溶溪乡政府实施安全生产监管行政行为，应当列为被告，承担法律责任。但由委托的行政机关承担法律责任必须具备三个条件：一是双方存在委托授权关系，二是受托单位以委托单位的名义对外行使行政权，三是受托单位应在授权范围内行使行政权。舒溶溪乡政府于2015年4月16日封闭原告矿井并随后加贴封条的行为实质上是采取了查封的行政强制措施，根据执法委托书的权限规定，舒溶溪乡政府无直接查封原告矿井的查处权，舒溶溪乡政府对原告采取的查封措施已经超出了授权，属超越职权的行为。且舒溶溪乡政府于2015年4月17日、18日所贴封条的签封单位均为舒溶溪乡政府，舒溶溪乡政府并未以溆浦县安监局的名义对外行使行政权。因此，溆浦县安监局不应当对舒溶溪乡政府超出授权且以舒溶溪乡政府名义对外行使的行政行为承担法律责任，应当由舒溶溪乡政府本身承担由其采取查封措施导致原告矿井被淹的赔偿责任。此外，溆浦县安监局向相关安监站、非煤矿山企业下发《关于井工矿停止一切施工（生产）作业的通知》，要求辖区内井工矿停止一切施工（生产）作业，进行安全隐患排查的监管工作符合法律规定，且该通知与原告矿井被淹没有直接因果关系，因此溆浦县安监局也不应当承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”原告要求两被告承担17098108元的赔偿责任，应对自己的损失提供证据支持，本案中原告既不能提供矿井被淹后此矿即为废矿再无使用价值的证据又不能提供矿井被淹所遭受的直接经济损失的证据，应当承担举证不能的不利后果，其要求两被告赔偿的请求没有事实和法律依据，依法应当予以驳回。被告舒溶溪乡政府辩称其被告主体资格不适格的辩解理由和查封矿井的行为程序合法、合理的辩解意见与本案事实和法律相违背，该院不予采信，其辩称原告的经济损失应由原告自行负责的理由不能成立，但因为原告不能提供因被告的行政行为造成的直接经济损失的证据，故此，该院不予支持原告的赔偿请求。被告溆浦县安监局辩称其没有实施任何行政行为而导致原告矿井被淹没的辩解意见与本案事实相符，该院予以采信，但其认为矿井被淹没而造成原告经济损失理应由原告自行负责的辩解意见与本案事实不相符合，该院不予采信，其辩解原告不能提供因行政行为造成的直接经济损失的辩解意见，与本案事实相符合，应当驳回原告的赔偿请求，理由正当，该院予以采信。故此，原告要求确认被告行政行为违法的诉请和依法予以赔偿的请求并不完全正当，其要求确认被告舒溶溪乡政府的行政行为违法理由正当，该院予以支持，对其他诉请，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项，第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决：一、确认被告舒溶溪乡政府于2015年4月16日、17日及18日对原告鑫成矿业公司矿井实施的强制查封行为违法。二、驳回原告鑫成矿业公司要求确认被告溆浦县安监局行政行为违法和要求被告舒溶溪乡政府及被告溆浦县安监督局赔偿17098108元的诉讼请求。本案案件受理费50元由被告舒溶溪乡人民政府负担。
上诉人鑫成矿业公司上诉称：1、上诉人没有任何违规违纪及影响安全生产的情况，仅仅因为其他矿山企业发生重大安全事故，被上诉人就向其下达停止一切施工（生产）作业的《通知》没有法律依据，且在上诉人根据通知要求进行安全隐患排查后，并要求同意恢复生产，但被上诉人却不作任何答复的行为构成不作为。2、上诉人公司自成立以来一直处于施工建设状态，仍未产出，现矿山被完全淹没，无法进行损失鉴定，上诉人的投入应为直接损失；3、上诉人的损失与两被上诉人违法行为均存在直接的因果关系，应由两被上诉人共同赔偿上诉人的直接经济损失17098108元。上诉人鑫成矿业公司请求撤销原审判决第二项，并依法改判：1、确认被上诉人溆浦县安监局于2015年4月12日向上诉人下达停止一切施工（生产）作业的《通知》及对上诉人恢复生产的请求不作答复的行为违法；2、判决两被上诉人共同承担上诉人的直接经济损失17098108元。
被上诉人舒溶溪乡政府及溆浦安监局未提交书面答辩状。
各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院，当事人在二审时均未向本院提交新证据。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，对本案证据材料进行了审核，原判认定的事实证据有效，可以作为本案定案依据。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。被上诉人溆浦县安监局作为溆浦县人民政府的安全生产监督管理机关具有对溆浦县域内非煤矿山安全生产监管工作进行行政管理的职权。被上诉人溆浦县安监局根据事实与法律，在履行相关法定程序后向上诉人下达《通知》，要求上诉人停止一切施工（生产）作业，进行安全隐患排查的行为，符合法律规定。故原审判决驳回上诉人要求确认被上诉人溆浦县安监局行政行为违法的诉讼请求，并无不当，依法应予以维持。被上诉人舒溶溪乡政府根据与被上诉人溆浦县安监局签订的《安全生产行政执法委托书》的授权，实施监管舒溶溪乡辖区非煤矿山的安全生产，符合法律规定，但是被上诉人舒溶溪乡政府以自己的名义对上诉人鑫成矿业公司的粘土矿采取查封的直接查处行为，超出了《安全生产行政执法委托书》的委托执法权限。故原审判决确认舒溶溪乡政府于2015年4月16日、17日及18日对上诉人鑫成矿业公司矿井实施的强制查封行为违法，符合法律规定，依法应予以维持。《最高人民法院关于审理行政赔偿案若干问题的规定》第三十二条规定“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”上诉人在诉讼中未能提供充足证据证其矿井被淹的直接经济损失的为17098108元，依法应承担举证不能的法律后果，故上诉人要求被上诉人溆浦安监局、舒溶溪乡政府共同赔偿其直接经济损失17098108元的诉讼请求，本院不予支持。上诉人鑫成矿业公司上诉请求“确认被上诉人溆浦安监局对上诉人恢复生产的请求不作答复的行为违法”。该请求属上诉人在二审程序中新增加的独立的诉讼请求，不属于原审中被诉的行政行为，原审法院对此请求没有裁判，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十七条”第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查”的规定，本院依法不予审查。故上诉人此项上诉请求，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当，依法应予以维持。上诉人的上诉理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人溆浦县鑫成矿业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹卫红
代理审判员 李容容
代理审判员 孙卫晓
二〇一六年六月二日
代理书记员 肖丽红
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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