河南省嵩县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0325行初7号
原告：蔡安娃，又名蔡平安，男，1951年3月17日出生，汉族，住河南省汝阳县。
委托代理人：聂荣，北京在明律师事务所律师。一般代理。
被告：汝阳县人民政府。
法定代表人：潘峰，县长。
委托代理人：陈营举，男，汝阳县住房保障和城乡建设局干部，特别授权。
委托代理人：张耀武，河南经源律师事务所律师。一般代理。
原告蔡安娃不服被告汝阳县人民政府作出的汝政[2013]24号《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》一案，由洛阳市中级人民法院指定本院管辖。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人、被告委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：因汝阳县旧城区南衙街改造项目，原告位于汝阳县城关镇南衙街30号的房屋被列入汝阳县旧城区南衙街改造项目的房屋征收范围之内。该房屋所在的土地为原告的宅基地，属于集体土地。该房屋征收非为公共利益之需要。被告作出的汝政[2013]24号文件事实不清、证据不足、程序违法，严重侵犯了原告的合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特提起行政诉讼。请求法院依法确认被告作出的汝政[2013]24号《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》的行政行为违法。
被告辩称：被告汝阳县人民政府作出的汝政[2013]24号《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》符合事实和法律的规定，程序合法，证据充分，请求法院驳回原告的诉讼请求。一、被告作出该征收决定的行为是抽象行政行为，而不是具体行政行为，不具有可诉性。该决定针对的对象是不特定的，不是针对某特定的、具体的对象而作出的，它不会对某公民、法人或其他组织的具体权利义务产生实际影响。二、虽然该征收决定第八条写到：“被征收人如对本征收决定不服，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”，本案涉及的征收决定是抽象行政行为，不是针对某特定对象作出的，因此该决定中第八条规定的该项权利无效。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2012年，被告汝阳县人民政府为实施南衙街旧城改造建设，由汝阳县城关镇人民政府向汝阳县发展和改革委员会申请城中村改造拆迁项目立项申报，向汝阳县国土资源局进行用地预审请示，并由汝阳县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室对汝阳县城中村改造项目及评估报告进行审查。2012年7月16日，汝阳县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出汝信联办[2012]46号“关于对汝阳县城中村改造建设项目信访稳定风险评估报告的批复”，认为风险隐患较小，同意该项目实施；2012年8月11日，汝阳县国土资源局作出汝国土[2012]169号“关于汝阳县城中村改造建设用地项目的预审意见”，认为汝阳县城中村改造建设项目用地符合《汝阳县土地利用总体规划》，同意通过预审；2012年8月13日，汝阳县城乡规划办公室作出汝规文[2012]63号“关于汝阳县城中村改造的规划意见”，认为汝阳县城中村改造项目用地符合汝阳县城总体规划。同日汝阳县发展和改革委员会作出汝发改综合投资[2012]13号“关于2012年城中村改造拆迁项目的批复”，同意实施城中村改造拆迁项目，该项目东起隆盛路，西至南大街，北邻东大街，南至南衙街。上述事实有以下证据在卷佐证：1、城关镇人民政府文件：城政[2012]53号“关于城中村改造项目立项的请示”；2、汝阳县国土资源局文件：汝国土[2012]169号“关于汝阳县城中村改造建设用地项目的预审意见”；3、汝阳县城乡规划办公室文件：汝规文[2012]63号“关于汝阳县城中村改造的规划意见”；4、汝阳县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室文件：汝信联办[2012]46号“关于对汝阳县城中村改造建设项目信访稳定风险评估报告的批复”;5、汝阳县发展和改革委员会的批复：汝发改综合投资[2012]13号“关于2012年城中村改造拆迁项目的批复”。
被告汝阳县人民政府征收实施单位汝阳县旧城区改造建设项目指挥部分别于2013年2月26日、4月6日拟定汝阳县老城区旧城改造征迁补偿方案征求意见稿和第二次征求意见稿，对征迁范围、补偿安置方法以及征迁区域划分、房地置换比率、房地计价标准等做了详细规定，并在城关镇相关街道进行了张贴公告。2013年4月1日以汝阳县正大房地产开发有限公司名义设立征收补偿款账户。2013年4月16日汝阳县旧城区改造建设项目指挥部制定汝阳县旧城区南衙街改造项目征迁补偿安置方案，汝阳县人民政府作出汝政[2013]24号《关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》，决定对南衙街旧城改造范围内的房屋予以征收。因原告蔡安娃的房屋亦在该征收决定所涉及的范围之内，其认为该房屋所占用的土地为集体土地，被告所作的征收决定以国有土地上的房屋进行征收事实不清，程序违法。原告蔡安娃于2013年12月向汝阳县人民法院提起行政诉讼，要求确认被告作出的汝政[2013]24号《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》违法并承担本案诉讼费。汝阳县人民法院作出（2014）汝行初字第1号行政判决书，判决驳回了原告蔡安娃的诉讼请求。原告蔡安娃不服，上诉至洛阳市中级人民法院，该院认为原审汝阳县人民法院在审理本案时，认定基本事实不清，证据不足，撤销了原审判决，发回汝阳县人民法院重新审理。汝阳县人民法院以本院不能行使管辖权，申请洛阳市中级人民法院指定管辖，洛阳市中级人民指定本院管辖。
另查明：1、原告蔡安娃持有的汝政宅字第16578号宅基使用证，系1986年9月汝阳县人民政府所颁发，面积叁分柒厘，位于城关镇南衙街。
2、原告蔡安娃于1996年1月9日征地农转非转为城镇居民。该事实由汝阳县城关镇派出所2014年7月30日出具的证明在卷佐证。
3、被告所提供的汝国土[2012]169号“汝阳县国土资源局关于汝阳县城中村改造建设用地项目的预审方案”、汝规文[2012]63号“汝阳县城乡规划办公室关于汝阳县城中村改造的规划意见”以及汝信联办[2012]46号“关于对汝阳县城中村改造建设项目信访稳定风险评估报告的批复”所针对的项目均是“城中村改造拆迁项目”。而被告汝阳县人民政府在之后所公布的补偿安置方案征求意见稿、补偿安置方案及房屋征收决定中所涉及的项目均是“南衙街旧城改造拆迁项目”。二项目所涉及的四至范围相一致。
基上事实，本院认为：首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅限于规范为了公共利益需要国有土地上的房屋征收与补偿活动。原告蔡安娃虽已转为城镇居民，但其房屋所占用的土地仍为集体土地，被告在没有向法庭提供证据证明该宅基地已经经过法律规定的权限和程序转化为国有土地的情况下，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对原告的房屋进行征收，事实不清，程序违法，适用法律错误。其次，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条、第12条规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多及旧城区改建的，应当广泛征求被征收人的意见，组织召开公开听证会，经政府常委会讨论决定；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到户、专户存储、专款专用，并向被征收人公开公布，允许被征收人查询，接受被征收人的监督。被告没有向法庭提交证据证明其在征收过程中遵循了这些程序性的规定。被告以汝阳县正大房地产开发公司的名义设立征收补偿款账户于法无据。第三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条、第9条规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案被告向法庭提交的“汝阳县国土资源局作出的用地项目预审意见、汝阳县城乡规划办公室作出的规划意见及汝阳县发展和改革委员会作出的批复”这些证据，均是针对“城中村改造拆迁项目”作出的，而之后汝阳县人民政府作出的《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》是针对“南衙街旧城改造拆迁项目”作出的。虽然二者所涉及的四至范围一致，但二项目所针对的土地性质、征收所依据的法律、征收程序均不相同。故汝阳县人民政府作出的汝政[2013]24号《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》缺乏《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条、第9条规定的相关部门的规划意见，属事实不清，证据不足。
综上，汝阳县人民政府作出的汝政[2013]24号《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误。被告所辩称的理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，经合议庭评议，判决如下：
确认被告汝阳县人民政府作出的汝政[2013]24号《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》违法。
本案诉讼费50元，由被告汝阳县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内递交上诉状及副本，上诉于洛阳市中级人民法院。
审判长 行湘波
审判员 常春晓
审判员 行长石
二〇一六年八月十七日
书记员 刘国华