河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫08行终117号
上诉人（原审被告）温县国土资源局。住所地：温县黄河路东段**号。
法定代表人张秉峰，该局局长。
委托代理人姚惠颖，该局工作人员。
委托代理人张火保，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）焦作市飞天置业有限公司。住所地：焦作市高新区南海路南侧金沙路北侧。
法定代表人魏家方，该公司董事长。
委托代理人丁云霄，河南达成律师事务所律师。
委托代理人曹阳，河南达成律师事务所实习律师。
上诉人温县国土资源局（以下简称温县国土局）因征缴土地闲置费一案，不服沁阳市人民法院（2017）豫0882行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月17日公开开庭进行了审理。上诉人温县国土局的负责人郑振西及委托代理人姚惠颖、张火保，被上诉人焦作市飞天置业有限公司（以下简称焦作飞天置业）的委托代理人丁云霄、曹阳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2012年12月6日，原告焦作飞天置业与被告温县国土局签订国有建设用地使用权出让合同一份。合同约定，由被告温县国土局将坐落于品正公司北、金陵路以东的编号为2012-08号宗地的国有建设用地使用权出让给原告焦作飞天置业，出让年限70年，出让用途为其他普通商品住房用地，出让价款8500万元，宗地交付时间为2013年6月26日前。原告焦作飞天置业出让合同项下宗地建设项目应于2013年12月1日之前开工，2016年12月1日之前竣工。合同签订后，原告按期足额付清了宗地全部价款，2013年1月29日，原告领取了该宗地温国用（2013）第000002号国有土地使用权证。随后原告焦作飞天置业即与工程勘察、设计公司先后签订了勘察合同、设计合同。2013年5月21日，原告向被告发出“关于接收2012-08号宗地的函”，称近期准备对案涉宗地进行开发建设，拟在2013年6月10日前接受该宗地。请求被告温县国土局协调将该宗地上的青苗、农作物、建（构）筑物、坟山及一切临时建筑物清除干净，确保具备可以顺利开发建设的条件。被告收到该函件后未与原告协调处理此事。同年12月3日，原告温县项目部办公室再次向被告发函，要求尽快交付案涉宗地。2014年12月3日，洛阳市公安局洛龙分局在查办崔香玉非法吸收公众存款案件过程中，将案涉宗地查封，目前该宗地仍在查封状态。2016年6月2日，被告温县国土局向原告焦作飞天置业发出闲置土地调查通知书，对原告未按出让合同要求开发利用土地情况、闲置原因等开展调查。同年7月5日，被告作出温国土闲认（2016）11号闲置土地认定书。认定：原告焦作飞天置业以出让方式取得的案涉宗地使用权，合同约定2013年7月26日之前开工。但原告取得土地使用权后，未按照合同约定的期限及开发条件进行开发建设，至今该宗地未动工已满贰年。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条之规定，认定上述土地为闲置土地。闲置原因为取得土地使用权后，未按照出让合同规定的动工开发日期满二年未动工开发建设。闲置土地认定书于2016年7月19日邮寄送达原告。2016年9月23日，被告向原告送达了温国土资闲告（2016）11号闲置土地情况告知书，告知原告将适时公示闲置情况及原因，并按照《闲置土地处置办法》的规定进行处置。同日，向原告送达温国土资闲听告（2016）11号闲置土地处置听证权利告知书，根据《闲置土地处置办法》规定，告知原告将采取无偿收回案涉宗地国有建设用地使用权，并征缴土地闲置费的处置措施。原告如有异议，可以申请听证。同年10月13日，被告根据原告的申请，组织了听证会。原告焦作飞天置业提出了造成土地闲置的原因主要是土地未能按合同约定交付和被司法查封等政府原因造成，且存在地上附着物至今未予清理、村民阻挠进地、宗地实测面积与出让合同约定面积不符等问题，要求撤销闲置土地认定书，另行确定开、竣工日期。2016年11月17日，温县闲置土地清查处置领导小组对原告焦作飞天置业土地闲置提出了“收取该宗地土地闲置费，鉴于该宗地目前处于公安机关查封阶段，待解除查封后另行研究收回土地使用权”的处置意见。同年12月温县人民政府常务会议关于闲置土地清查处置工作的决定是“原则通过县国土局提出的关于闲置土地清查处置意见，要求依法依规严格处置”。2017年1月17日，被告温县国土局作出温国土闲置费（2017）2号征缴土地闲置费决定书，认定由于原告自身原因，案涉宗地未动工开发建设已满一年。根据《土地管理法》第三十七条、《闲置土地处置办法》第十四条规定，经报经温县人民政府常务会议研究批准（2016）20号，对原告闲置土地征缴土地闲置费1700万元。该决定书于2017年1月21日邮寄送达原告。原告同年1月23日收到后不服，向该院提起行政诉讼。
原审认为，一、根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第四条规定，被告温县国土局做为温县国土资源主管部门，具有作出本案被诉行政行为的法定职权；二、被告作出的温国土闲置费（2017）2号征缴土地闲置费决定书事实不清，证据不足。闲置土地处置办法第八条规定，有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的。本案，原告焦作飞天置业与被告温县国土局于2012年12月6日签订出让合同，合同约定案涉宗地项下建设项目应于2013年12月1日前动工开发，但至2014年12月3日被洛阳市公安局洛龙分局查封之日，原告未按照出让合同约定时间动工开发已满一年事实存在。原告诉称造成土地闲置的原因是被告未能按照出让合同约定交付土地所致。根据庭审查明，原告焦作飞天置业在出让合同签订后，即按期足额缴纳的合同价款，并于2013年1月领取了该宗地的土地使用权证。此后，又进行了开发建设的前期筹备工作。因案涉宗地上存在树木等地上附着物未清理、村民又以征地补偿未到位进行阻挠，原告为此曾两次发函要求被告协调解决，尽快交付土地未果。被告展开闲置土地调查、认定、处置听证等程序过程中，原告又多次口头及书面向被告就土地闲置原因进行说明，并提供了有关证据材料，温县公证处的公证文书亦可证实截至2016年6月24日该宗地上仍存在有树木、土堆等附着物。被告对原告提出的事实、理由、证据未予审核，土地闲置原因是否存在闲置土地处置办法第八条规定情形的情况下，即作出本案被诉征缴土地闲置费决定书，违反了闲置土地处置办法的有关规定，属认定事实不清，证据不足。原告要求撤销被诉行政行为，并责令被告对土地闲置原因重新开展调查核实的诉讼请求，理由正当，予以支持。被告关于取得土地使用证后即视为土地交付的辩解，经查，原、双方的出让合同约定了土地交付时间，但并未对交付土地时的应达到的土地条件明确约定。且土地登记只是法定权利状态，土地使用权权利的转移并不必然代表作为不动产的土地的交付。故土地交付应符合闲置土地处置办法第二十一条规定的以是否具备动工开发基本条件为要件，被告的辩解意见不予采纳。原审判决：一、撤销被告温县国土资源局于2017年1月17日作出的（2017）2号征缴土地闲置费决定书；二、责令被告温县国土资源局在法定期限内对原告焦作市飞天置业有限公司2012-08号宗地土地闲置原因重新调查、认定。
温县国土局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销沁阳市人民法院（2017）豫0882行初7号行政判决，维持上诉人2017年1月17日作出的（2017）2号《征缴土地闲置费决定书》。其主要理由有：1、一审法院对被上诉人构成闲置土地满一年的事实认定清楚。被上诉人应于2013年12月1日前动工开发，但至2014年12月3日该宗土地被洛阳市公安局洛龙分局查封之日，未动工开发已满一年事实存在。由此说明，上诉人按闲置土地处置并未冤枉被上诉人。2、一审法院因对《物权法》的理解存在偏差，故对被上诉人的闲置土地是否属于《闲置土地处置办法》第八条第（一）项和第（四）项规定的情形存疑。物权法主要解决的问题是物的归属和利用，不动产物权的权利人是谁，以什么为标志，物权法规定是登记。所以，办理了土地使用登记就说明土地使用权利已经转移，土地使用权利的转移就是完全彻底的土地交付。再者，不动产登记是依申请的行政确认行为，如果土地未曾交付，申请人就不可能申请；如果存在土地争议，就不能办理登记。可以肯定，办理了土地使用登记后，《闲置土地处置办法》第八条第（一）项和第（四）项规定的情形已不存在。所以，认为不动产已办理登记后土地还没有交付，或者对土地的交付还存在疑问，都是不应该的。3、上诉人作出的征缴决定事实清楚，适用法律正确，程序正当。按照被上诉人闲置土地满一年的事实，上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《闲置土地处置办法》第十四条规定，经报温县人民政府批准，作出的征缴决定适用法律完全正确。在征缴决定作出之前，上诉人依法立案受理、依法调查取证、依法告知上诉人权利、依法组织听证到依法作出决定，行政程序完全正当。
被上诉人焦作飞天置业答辩称，一、温县国土局至今都未按程序履行实际交付土地的义务，被上诉人无法实际占有取得土地的使用权，无法进地并按工程计划进行开发，所以土地闲置状态并不是被上诉人造成。二、温县国土局的法定交付义务，至少应包括：根据《闲置土地处置办法》第二十二条第二款及《国土部关于规范土地登记的意见》第三条，应当有实际交付行为和制作交地确认书。三、国土部政策法规司司长王守智在《闲置土地处置办法》发布修订案时，答记者问明确指出，土地出让必须是“净地”，禁止“毛地”出让。四、因征迁土地上存在征地补偿纠纷和群众信访事项，致使土地不能顺利的占有、开发造成闲置，是本案原审原告在行政处罚听证前、听证过程，以及一审中一直的主张并提交了大量详实的证据，上诉人对我方的合法理由及证据，并未提供任何相关证据，被上诉人的处罚没有事实依据和证据。综上，根据《闲置土地处置办法》第八条第（一）、（四）项，造成土地闲置的责任在于上诉人，所以不应对被上诉人做出征缴土地闲置费的决定。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，对超过土地使用权出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，国土资源主管部门可以对土地使用权人征收相应的土地闲置费；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的除外。2012年12月6日，温县国土局与焦作飞天置业签订的出让合同约定该合同项下宗地建设项目的开工时间为2013年12月1日，从2013年12月1日至2014年12月3日（即本案涉诉土地被洛阳市公安局洛龙分局第一次查封之日），焦作飞天置业客观上存在未按约定动工开发已满一年的事实。因此，本案的争议核心是焦作飞天置业对涉案土地未动工开发已满一年的事实是否是因自身的原因所造成的。从焦作飞天置业提供的证据来看，能够证明本案涉诉土地至今还存在有树木等地上附着物未清理以及相关群众阻挠等影响动工开发的客观因素存在，并且自2013年5月21日开始已经就上述情况多次向温县国土局反映，但均未得到回应。本院认为，国家征收土地闲置费的目的是为了规范土地市场行为，防止相关权利人因自身的原因导致所取得的土地长期未开发，促进节约集约用地。对一些确实因客观原因导致无法开发土地的情况，国土资源主管部门应当进行调查核实，区分不同的情况予以相应的处理。本案中，在焦作飞天置业明确提出本案涉诉土地属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟并提供土地闲置原因说明材料的情况下，温县国土局应当按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第八条的规定进行调查核实并作出处理，其在未调查核实的情况下即对焦作飞天置业作出征收土地闲置费的决定属事实不清、证据不足。至于温县国土局在上诉状中所提出的办理了土地使用登记后，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（一）项和第（四）项规定的情形已不存在的说法，本院认为，土地权属登记解决的是土地物权的归属和利用的问题，并不能说明已经登记的土地就不会存在外在的影响其开发和利用的情况。综上所述，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持；上诉人温县国土局的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人温县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 拜建国
审判员 赵秀芳
审判员 袁 伟
二〇一七年五月三十一日
书记员 尹 茵
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国土地管理法》第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
2、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
4、《闲置土地处置办法》第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。