西安市雁塔区人民法院行 政 判 决 书（2011）雁行初第00021号原告李六学，农民。委托代理人高占强，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人王龙，北京市盈科律师事务所律师。（未出庭）被告西安市城中村改造办公室。住所地，西安市西影路阳光大厦*层。法定代表人贺登峰，主任。委托代理人刘瑞娟，陕西泓瑞律师事务所律师。委托代理人程向阳，陕西泓瑞律师事务所律师。第三人西安市莲湖区城中村改造办公室，住所地，西安市西二环***号。法定代表人高子钰，主任。委托代理人王豪，该办公室工作人员。委托代理人夏正冬，陕西合天律师事务所律师。原告李六学不服西安市城中村改造办公室2010年6月30日向第三人西安市莲湖区城中村改造办公室核发的拆许字（城改）第30号《房屋拆迁许可证》，于2011年元月10日向本院提起诉讼。本院于2011年元月21日受理后，于元月27日、28日分别向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2011年3月28日公开开庭将本案与其他两案（2011）雁行初字第00022号、（2011）雁行初字第00023号进行了合并审理。原告李六学及其委托代理人高占强，被告委托代理人刘瑞娟、程向阳，第三人委托代理人王豪、夏正冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西安市城中村改造办公室于2010年6月30日向第三人核发拆许字（城改）第30号《房屋拆迁许可证》，主要内容：拆迁范围，地块一：东起环城西路，西至大庆路小学，南起五一村，北至大庆路。地块二：东起铁路专运线，西至第一市政工程公司，南起西斜路，北至第三建筑工程公司。拆迁面积：非住宅25500平方米，住宅241800平方米，占地面积148.219亩。拆迁实施单位为西安市莲湖区城中村改造办公室。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据依据：（1）《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于进一步明确胡一村等二环内72个村纳入城中村改造计划的通知》、《西安市勘察测绘院实测成果表》、《建设项目选址意见书》、《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于莲湖区潘家村地区城中村改造方案的批复》，证明潘家村改造项目已经办理了建设项目批准手续，符合法律规定的颁发拆迁许可证应提供建设项目批准文件之要求。（2）《建设用地规划许可证》，证明潘家村改造项目已经办理了建设用地规划许可证，符合法律规定颁发拆迁许可证应提供建设用地规划许可证之要求。（3）《土地手续证明》，证明潘家村改造项目已办理了国有土地使用权批准手续，符合法律规定颁发拆迁许可证应提供国有土地使用权批准文件之要求。（4）《拆迁计划》、《拆迁安置实施方案》，证明第三人提供了制定的《拆迁计划》《拆迁安置实施方案》，符合法律规定核发拆迁许可证应提供拆迁计划和拆迁实施方案之要求。（5）《西安市莲湖区人民政府关于潘家村地区城中村综合改造项目有关资金问题的函》、《拆迁安置补偿金集中监管表》、《资金证明》。证明提供了具备发证要求资金证明的条件。（6）《西安市城中村改造办公室房屋拆迁安置公告》，证明被告依照法律规定进行了公告，符合程序要求。原告李六学诉称，西安市莲湖区城中村改造办公室没有提供符合法律规定的文件，被告没有组织听证，违反法律规定向第三人颁发了《房屋拆迁许可证》，侵犯了原告的民主权利和财产权利，故应予以撤销。被告西安市城中村改造办公室（以下简称市城改办）辩称，根据《城市房屋拆迁条例》、《西安市城市房屋拆迁管理办法》等相关法律、法规的规定，被告依法对申请人提交的资料进行了审查，符合条件，因此给其颁发了房屋拆迁许可证，同时在被拆迁人所在地发布了拆迁公告，所做具体行政行为程序合法，发证有效，原告起诉于法无据，应依法予以驳回。第三人西安市莲湖区城中村改造办公室述称，2009年底，项目投资单位陕西恒天置业发展有限公司，潘家村村委会及莲湖区城改办、莲湖区农工局就潘家村城中村综合改造事宜共同签订了合作合同。合同签订进程中，项目投资单位与村两委会班子成员、村民代表十三人进行了充分协商并签字认可。合同签订后，莲湖区城改办、莲湖区农工局、环城西路街道办事处及潘家村两委会班子认真向村民群众宣讲城中村改造的有关政策。同时，第三人西安市莲湖区城中村改造办公室按照《西安市城中村改造管理办法》的相关规定，积极办理各项手续和资料，上报西安市城中村改造办公室。第三人认为西安市城中村改造办公室依法颁发的拆许字（城改）第30号《房屋拆迁许可证》合法、有效，应当予以维持。第三人为支持自己主张，提供了与被告相同的证据。经庭审质证，原告对被告及第三人提供证据的证明目的不予认可，主要理由是潘家村土地属于集体土地，《建设项目选址意见书》属划拨土地所需，故该证无效且无关联性；《西安市城中村改造办公室关于莲湖区潘家村地区城中村改造方案批复》不是合法的“建设项目批准文件”，应属无效；《建设用地规划许可证》已载明是根据《城乡规划法》第三十七条、三十八条而为，而这两条规定均指明以划拨方式提供土地使用权，故该证因无法取得国有土地使用权而无效；《土地手续证明》不具有法律效力；拆迁计划和实施方案因没有经过村民会议讨论应无效；资金证明不符合法律规定，同时也没有足额；莲湖区政府的承诺违反《担保法》的规定，应属无效；另外，原告认为被告没有权力颁发拆迁许可证。被告及第三人对彼此出示的证据均无异议。本院对以下证据予以确认：被告与第三人提供的有关作出被诉具体行政行为的证据，除土地手续证明之外，其余的予以确认。经审理查明，2008年7月2日，西安市城中村改造办公室根据市政府关于五年内基本完成二环内城中村改造的要求和《西安市城中村改造管理办法》第九条“城中村改造实行计划管理，二环路以内的城中村全部纳入城中村改造计划，……”的规定，制发了市城改发[2008]113号《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于进一步明确胡一村等二环内72个村纳入城中村改造计划的通知》，莲湖区潘家村名列计划之中。第三人按照通知要求，经积极筹备、组织每项工作，向西安市城中村改造办公室报送了潘家村地区城中村改造方案。2009年12月11日，西安市城中村改造办公室作出了市城改发[2009]238号《关于莲湖区潘家村地区城中村改造方案的批复》，同意第三人所报方案，明确改造范围分为四个地块，潘家村村民宅基地是其中之一，确定该地区改造主体和安全监管单位是莲湖区城中村改造办公室。明确了用地范围和建设规模，并要求改造主体依据该批复按规定办理规划、土地、建设等相关手续。第三人实施当中，因相应工作时间不够，又上报《关于潘家村地区城中村综合改造方案结转的请示》，被告于2011年元月26日作出了市城改发[2011]31号《关于莲湖区潘家村地区城中村改造方案结转的批复》。该项工作实施进程中，第三人会同有关单位完成了改造地区的测量、定点及控制性规划的审批工作，西安市规划局于2009年12月17日向其核发了选字第（2009）城棚039号《建设项目选址意见书》，2010年6月25日该局又向第三人核发了西城棚地字第（2010）008号《建设用地规划许可证》。第三人在办理相关行政审批事项的同时，于2010年6月制定了《莲湖区潘家村地区城中村综合改造项目拆迁安置工作计划》和《莲湖区潘家村地区城中村综合改造项目拆迁安置实施方案》，报送至被告处予以审核批准。2009年12月3日，建设单位陕西恒天置业发展有限公司按照西安市城中村改造办公室的要求，向委托监管银行上海浦东发展银行股份有限公司西安分行存入20000000元资金。2010年5月21日该行及市城改办在《拆迁安置补偿金集中监管表》加盖了公章。西安市莲湖区人民政府于2009年12月18日向被告致《关于潘家村地区城中村综合改造项目有关资金问题的函》，表明改造项目已在办理拆迁许可证，承诺（1）保证该项目拆迁安置资金足额到位，加强安置楼建设监管，确保村民按时间回迁。（2）对因拆迁安置资金缺位并致村民不能按期回迁，由我区负责处理相关善后问题。被告根据第三人报送的上述资料，结合西安市城中村改造办公室土地管理处于2010年6月24日出具“改造项目用地手续正在办理中”的证明，经审查，认为符合发证的条件和要求，于2010年6月30向第三人核发了拆许字（城改）第30号《房屋拆迁许可证》，并按照法律规定进行了公告。2010年9月8日，上海浦东发展银行西安分行向被告出具了《资金证明》，表明陕西恒天置业发展有限公司在该行开立专用账户，该账户为西安市城中村改造办公室资金监控账户，截止2010年9月8日账户余额总计为20040023.11元，该账户自开户以来资金账户状况良好，信誉良好，在商务结算中无不良记录。本院认为，本案争议的焦点是被告的发证行为是否合法。西安市人民政府制定的《城中村改造管理办法》是本市进行城中村改造所遵守的有效规章。按该规章精神，主要是为加快城市化建设，改善人居环境，完备城市公共服务功能为目的，坚持政府主导，市场运作、利民益民、科学规范，综合改造的原则。根据该《办法》第八条、第九条的规定，城中村改造实行计划管理，即市城改办会同有关部门依据城市总体规划和土地利用规划编制城中村改造专项规划，报市人民政府批准。本案涉及的潘家村地区城中村改造，就是市城改办根据市政府的要求下达的改造计划之一。按照该《办法》第十二条、第十三条的规定，第三人按照市城改发[2008]113号文件的计划要求，制定了改造方案报请被告予以批准。该项目用地已经过规划管理部门许可，符合政府规定的城中村改造综合用地专项规划指标要求。第三人也制定了拆迁计划和安置方案，并获得了市城改办的批准；用于拆迁安置的资金已存入监管银行，虽然银行的资金证明开具在发证之后，但监管银行和监管单位确认的《拆迁安置补偿金集中监管表》显示资金存入的时间在发证之前，其数额与银行的证明相互印证，没有出现抽逃现象，故形式要件虽有不规范之处，不属对拆迁安置资金的缺失问题，况且莲湖区人民政府亦作出了相应的承诺。原告认为莲湖区人民政府所作出的承诺违反了《担保法》的有关规定而无效。经审查，本院认为，根据《城中村改造管理办法》第六条“各区人民政府负责本辖区内城中村改造工作”的规定，莲湖区人民政府作出的承诺，是遵循政府主导原则，对项目改造工作从履行强化监管责任，确保村民回迁，保证相应资金足额到位及善后问题处理等事项而为，是一级人民政府对改造工作负责任的一种体现，而不属于一般民商事领域中发生的政府对债的担保，故原告认为莲湖区人民政府的承诺违反《担保法》而无效的理由不能成立。城中村改造属新类型的城市建设模式，目前尚无专门的法律、法规予以规制。《西安市城中村改造管理办法》是此项工作应当遵守的准则，依该《办法》第三十四条的规定，要求城中村改造主体实施拆迁前应当依法领取房屋拆迁许可证，从该《办法》整体的要求予以衡量。城中村改造工作项目实施的基本要求和标准就是市城改办根据市政府要求下达计划；区级部门按照计划要求制定方案，报市城改办批准；项目用地符合专项规划指标要求，并经规划许可；改造主体在动迁之前，应当在指定银行设立拆迁补偿安置资金专用账户，足额存入拆迁补偿安置资金，并予以监管。在完成上述有关行政管理和审批事项之后，基本上就满足了领取拆迁许可证的相应要求。被告是《西安市城中村改造管理办法》确定的本市城中村改造的主管部门，有权按照市政府要求下达计划，指导各区实施改造工作；有权向改造实施主体颁发城中村改造的房屋拆迁许可证，原告认为被告无权颁发拆迁许可证，其主要依据是城市房屋拆迁管理的规定，而本案针对的是城中村改造事项，条例只是被告在履行职责中的参照，故原告理由不成立，与《西安市城中村改造管理办法》的规定相悖，本院不予采纳。原告认为被告出示的规划用地许可证违法而无效，本院认为规划许可证是规划部门作出的具体行政行为，根据行政法原则，具体行政行为未被有关部门确认违法或撤销之前，具有公定力和执行力，况该行为不属本案审查范围，故原告理由不能成立。需要指出的是，对于潘家村地区城中村改造项目，土地批准文件尚未核发到位，被告提供土地管理处的证明认为满足了法律规定提供土地批准文件的要求，显然认识错误，因此被告提供的此项证明属于瑕疵证据。基于土地已符合规划用途要求，其他证据基本符合法律规定，就整体发证行为而论基本合法，故该瑕疵证据不影响发证行为的有效。综上所述，被告按照《西安市城中村改造管理办法》的规定，参照有关法律、结合实际，根据第三人提供的相关资料，向第三人颁发的房屋拆迁许可证之具体行政行为，基本事实清楚、个别证据虽有瑕疵，但不构成违法；原告认为被告作出的具体行政行为违法，要求撤销的理由不充分，其诉讼请求应予驳回，依据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：驳回原告李六学要求撤销西安市城中村改造办公室2010年6月30日作出的拆许字（城改）第30号《房屋拆迁许可证》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。审 判 长 张 岩审 判 员 杨 栩代理审判员 宋 亮二〇一一年四月二十一日书 记 员 余亚利打印：扈艳红校对：余亚利年月日送达