湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂05行终155号
上诉人（原审原告）徐泽惠，女，1950年1月27日出生，汉族，农民，住湖北省远安县。
委托代理人敖道春，女，1972年9月6日出生，汉族，农民，住湖北省远安县。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）宜昌市国土资源局，住所地：宜昌市沿江大道49号。
法定代表人王华品，该局局长。
委托代理人陈玉玲，该局工作人员。代理权限为一般授权。
委托代理人周成军，湖北百思特律师事务所律师。代理权限为一般授权。
上诉人徐泽惠因诉被上诉人宜昌市国土资源局（以下简称宜昌市国土局）土地行政管理一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2016）鄂0502行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年9月28日立案后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院于2016年8月15日收到原告徐泽惠提交的行政诉讼状，原告请求人民法院判决确认被告宜昌市国土局于2014年2月14日作出的《宜昌市国土局关于远安县2013年度第30批次城市建设用地的审查意见》（宜土资文（2014）57号）违法，并予以撤销。理由为：原告于2016年3月28日向宜昌市国土局申请公开远安县2013年度第30批次农用地转建设用地呈报审查意见的政府信息，于同年4月10日收到宜昌市国土局《政府信息公开告知书》，该告知书向原告公开了《宜昌市国土局关于远安县2013年度第30批次城市建设用地的审查意见》（宜土资文（2014）57号）。原告认为，在该批次用地征收过程中，远安县政府于2013年7月就对该批次内原告位于郭家坡的土地实施征收，当月就将原告所耕种地的地面附着物全部挖毁，属于未批先占；该批次用地部分属未利用地，部分属村组所分农户旱地，宜昌市国土局未到实地查看；远安县国土资源局未按规定履行征地前的告知、确认、听证程序。而被告在作出被诉审查意见时未尽到审查核实义务，根据下级所呈报的虚假材料出具了审查意见并同意报批，侵犯了原告的合法权益，故提起行政诉讼。
原审法院经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十条第一款第（一）项和第（二）项的规定，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府；有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。由此可见，在集体土地征收过程中，市、县人民政府应将规定的相关材料报送人民政府土地行政主管部门审核后，由有批准权的人民政府决定是否予以批准。因此，土地行政主管部门提出审查意见的行为并不对被征收土地的使用权人的权利义务产生直接影响。本案中，被告宜昌市国土局根据下级呈报的资料向省国土资源厅提交被诉《宜昌市国土局关于远安县2013年度第30批次城市建设用地的审查意见》，该审查意见并非对外发生法律效力的行政行为，并未对原告的权利义务产生实际影响，故被告宜昌市国土局向省国土资源厅提交被诉《宜昌市国土局关于远安县2013年度第30批次城市建设用地的审查意见》的行为不具有可诉性。原告的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，裁定驳回原告徐泽惠的起诉。
上诉人徐泽惠上诉称：一、本案被诉的审查意见具有可诉性，原审法院错误认定上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条列出了不可诉的行为种类，至于上级行政机关对下级行政机关工作的指示、命令、决定、批复等行为是否可诉，《中华人民共和国行政诉讼法》及相关解释中均未作出明确规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项只是排除对公民、法人、或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案被诉审查意见是宜昌市国土局依法履行职责而作出的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关解释的精神，拥有行政管理职权的机关、组织所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为，除法律有特别规定以外，该行政行为便具有可诉性。行政行为可诉性的认定，关键在于审查该行为对相对人或利害关系人的权利义务是否产生实际影响。本案被诉的审查意见是宜昌市国土局针对远安县2013年度第30批次农用地转建设用地作出的审查行为，在未经预征公告、确认、听证等程序的情况下，远安县政府将该批次用地向宜昌市国土局提请审查，宜昌市国土局作出的审查意见被上级采信而致使该批次农用地被批准转为建设用地，上诉人的承包经营权被强制终止，种植的果园被强毁和占用，该审查意见已对上诉人的合法权益产生了实际影响，故上诉人的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、原审法院适用法律错误。被上诉人没有进行实地勘察，作出有违事实及法规的审查意见，损害了被征地农户的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（五）项、第四十九条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款规定，人民法院应当受理上诉人的起诉。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉错误，请求撤销原审裁定，责令宜昌市西陵区人民法院立案审理。
被上诉人宜昌市国土局辩称：宜昌市国土局根据下级呈报的资料向湖北省国土资源厅提交的《宜昌市国土局关于远安县2013年度第30批次城市建设用地的审查意见》，并非对外发生法律效力的行政行为，未对上诉人的权利义务产生实际影响，因此该行为不具有可诉性，原审法院裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：。（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款规定，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府；有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。本案中，《宜昌市国土局关于远安县2013年度第30批次城市建设用地的审查意见》（宜土资文（2014）57号）的制作是土地征收活动中的一个环节，是内部审批行为；宜昌市国土局的审查意见，不是有关征地、拆迁的审批意见，并不对所涉地块范围内居民的权利义务产生直接影响，有批准权的人民政府批准关于土地征收方案的批复才是土地征收的依据；且该审查意见并未用作代替有批准权的人民政府的征地批复文件，远安县人民政府也没有直接依据该审查意见实施征地和拆迁行为。故宜昌市国土局作出的审查意见，并没有单独对上诉人的合法权益产生影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
综上，上诉人上诉理由不予采信，原审法院裁定驳回徐泽惠的起诉正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案按规定不收取诉讼费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张 玲
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一六年十一月二十一日
书 记 员 陈 悦
附：本裁定书引用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；