广州海事法院
行 政 判 决 书
（2014）广海法行初字第7号
原告：李雪兰。
委托代理人：王国安，广东广信君达律师事务所律师。
委托代理人：郑晓哲，广东广信君达律师事务所实习律师。
被告：中华人民共和国广东海事局。住所地：广东省广州市。
法定代表人：梁建伟，该局局长。
委托代理人：高宇，该局法规规范处处长。
委托代理人：庄东晓，广东恒福律师事务所律师。
原告李雪兰不服被告中华人民共和国广东海事局不予受理行政复议申请决定，于2013年12月11日向本院起诉，2014年5月30日补正起诉材料。本院受理后，依法组成由审判员熊绍辉担任审判长，审判员张科雄、代理审判员杨雅潇参加的合议庭进行审理，书记员吴炼担任本案记录，于2014年7月9日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人王国安、郑晓哲，被告委托代理人高宇、庄东晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2013年5月17日20时左右，原告与丈夫驾驶“粤肇庆货3846”轮在广州港74#灯浮以北500米处正常航行时，被高速航行的“加利利22”轮撞沉，原告丈夫与小女儿落水，不幸死亡。原告落水后获救，“加利利22”轮肇事后逃逸。10月15日，广州海事局作出穗海事结论书（2013）01号《中华人民共和国海事局水上交通事故调查结论书》（下称《调查结论书》）。该《调查结论书》认定“粤肇庆货3846”轮负事故的主要责任，“加利利22”轮负事故的次要责任。原告认为，这是广州海事局在没有查明事故真正原因的情况下，草率得出的结论，该《调查结论书》的结论是错误的，与本次事故真实情况不符，严重侵犯了原告全家的人身财产权利。广州海事局的海事调查程序违法，事故因果关系和责任认定不符合事实。肇事船见死不救，肇事后逃逸，广州海事局在本次事故调查的过程中，忽略上述重要事实，明显违反了海事调查的客观、公正以及公平原则，其据此作出的《调查结论书》中的责任认定不客观、不正确，是错误的。原告不服广州海事局作出的《调查结论书》，遂于11月27日向被告提交《关于要求对广州海事局“5.17海难事故”处理的行政复议申诉》，向被告提出行政复议申请，要求被告对该结论书的合法性、真实性和可行性进行审查，审核确认广州海事局作出该结论认定的定性依据等。被告于12月3日作出《不予受理行政复议申请决定书》（粤海事复（2013）2号），决定不予受理原告的复议申请，驳回了原告的复议请求。请求法院判令：（一）被告受理对“5.17海难事故”处理的行政复议申请；（二）被告撤销广州海事局作出的穗海事结论书（2013）01号《中华人民共和国海事局水上交通事故调查结论书》；（三）被告责令广州海事局或者自行履行法定职责，对“加利利22”轮有否施救、逃逸行为进行调查处理，重新作出符合事实真相的《调查结论书》；（四）被告依法公开海事调查的全部证据事实；（五）被告承担本案受理费。
原告在举证期限内提交了以下证据材料：1.广州海事局作出的穗海事结论书（2013）01号《中华人民共和国海事局水上交通事故调查结论书》；2.《不予受理行政复议申请决定书》（粤海事复（2013）2号）；3.《关于要求对广州海事局“5.17海难事故”处理的行政复议申诉》；4.关于对李雪兰《不予受理行政复议申请决定书》申诉材料的复函；5.关于对广东海事局《不予受理行政复议申请决定书》的请求行政复议申诉；6.中华人民共和国海事局关于对李雪兰请求行政复议申诉的复函；7.水上交通事故赔偿处理协议书；8.结婚证；9.死亡医学证明书。
被告辩称：一、原告于2013年11月27日向被告递交《关于要求对广州海事局“5.17海难事故”处理的行政复议申诉》（下称申诉状），提起行政复议，被告于12月3日作出粤海事复（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》。被告的具体行政行为仅为被告作出的不予受理行政复议申请决定，原告仅有权对被告的具体行政行为提起诉讼，即对被告作出粤海事复（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法提起行政诉讼。二、原告的行政复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，被告作出《不予受理行政复议申请决定书》（粤海事复（2013）2号）符合法律规定。原告在行政诉讼庭审及起诉状中所表述的行政复议请求，既没有事实依据，也没有法律依据，且超出了其行政复议申诉状中诉求事项，行政诉讼中不应对超出行政复议申请时的诉求事项的诉请进行审查。三、广东海事局不是本案原告李雪兰第（二）、（三）、（四）项诉讼请求的适格被告，请求驳回原告该三项诉讼请求。
被告在举证期限内提交了以下证据材料：1.《不予受理行政复议申请决定书》（粤海事复（2013）2号）；2.《关于要求对广州海事局“5.17海难事故”处理的行政复议申诉》；3.水上交通事故赔偿处理协议书；4.广州海事局作出的穗海事结论书（2013）01号《中华人民共和国海事局水上交通事故调查结论书》；5.关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见。
经庭审质证，原、被告双方对对方提交的证据的真实性均无异议。本院认为，各方当事人提交的证据材料是真实的，可以作为本案的证据；各方当事人仅对部分证据材料的关联性或所证明的事项存有不同的观点，为此，应确认这些证据材料的证据属性，但其证明的案件事实，应综合庭审情况及证据之间的印证情况予以认定。
经审理查明：2013年5月17日1957时，“加利利22”轮在莲花山西航道进口航行操作过程中，与横越航道出港的“粤肇庆货3846”轮在广州港74#灯浮以北约500米处附近水域发生碰撞。事故造成“粤肇庆货3846”轮沉没，3人落水，其中原告获救，原告的丈夫卢远生及其女儿卢荧君两人死亡。5月24日，在广州新港海事处处长陈志刚、原告丈夫的弟弟卢远强、卢远东的见证下，原告作为乙方与“加利利22”轮的船东宁波加利利海运有限公司作为甲方，就“粤肇庆货3846”轮与“加利利22”轮碰撞事故的赔偿事宜经过协商，签订《水上交通事故赔偿处理协议书》。协议的主要内容包括：一、甲方一次性赔偿乙方85万元，该赔偿包括“粤肇庆货3846”轮全损费、死者丧葬费、死亡赔偿金、医疗费、误工费、被抚养人生活费、精神抚慰金、交通费、住宿费等乙方所主张的一切权利和费用。二、因乙方无能力打捞“粤肇庆货3846”轮，乙方同意由甲方负责该船残骸打捞，打捞费由甲方承担，残骸所有权和支配权归甲方所有。三、款项分三期付清，第一期10万元已于2013年5月20日支付，第二期35万元在签订本协议后第二个工作日内付清，第三期40万元在明确“粤肇庆货3846”轮的全部产权为卢远生所有后的7个工作日内付清。四、以上款项支付后，甲、乙方双方均不得反悔。乙方签字后，等同认可放弃一切主张的权利。原告确认已收到85万元的赔偿款。
2013年10月15日，广州海事局作出《调查结论书》，认定“粤肇庆货3846”轮负事故的主要责任，“加利利22”轮负事故的次要责任。广州海事局于10月24日向原告邮寄送达《调查结论书》。被告于11月27日收到原告提交的《关于要求对广州海事局“5.17海难事故”处理的行政复议申诉》。原告明确提出两点行政复议申诉请求，一是认为《水上交通事故赔偿处理协议书》是在特定环境、特定背景下的不合理民间协议，严重侵害了本人及家庭的经济权益，应作为海难事故待结案前的预付性赔偿协议为宜；二是认为原告家庭供养9人，因此次事故造成家庭陷入绝望和贫困，“加利利22”轮船东应追补赔偿85万元。被告于12月3日作出粤海事复（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告与“加利利22”轮船东签订的《水上交通事故赔偿处理协议书》系民事法律行为，是平等民事主体间的合同行为，不是广州海事局作出的具体行政行为，对《水上交通事故赔偿处理协议书》的异议产生的纠纷是民事纠纷，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和第十七条的规定，决定不予受理。被告于12月4日向原告邮寄送达粤海事复（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》。12月10日，原告向被告递交《关于﹤不予受理行政复议申请决定书﹥的申诉》，被告于同日对申诉材料作出复函，明确告知原告对其作出不予受理行政复议申请决定不服的，可向本院提起行政诉讼。12月30日，原告向中华人民共和国海事局递交关于对广东海事局《不予受理行政复议申请决定书》的请求行政复议申诉，中华人民共和国海事局于2014年1月16日向原告作出复函，告知对被告作出的行政复议决定有异议的，可依法向本院提起行政诉讼。原告随后向本院提起本案诉讼。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。因此，公民、法人或者其他组织提起行政复议的对象是具体行政行为。本案中，原告向被告提出的行政复议申请，一是认为《水上交通事故赔偿处理协议书》是在特定环境、特定背景下的不合理民间协议，严重侵害了原告及家庭的经济权益，应作为海难事故待结案前的预付性赔偿协议为宜；二是认为原告家庭供养9人，因此次事故造成家庭陷入绝望和贫困，“加利利22”轮的船东应追补赔偿85万元。原告的复议申请仅是对其与“加利利22”轮船东签订的《水上交通事故赔偿处理协议书》内容的合理性和赔偿数额提出异议，并非针对行政机关的具体行政行为。被告审查认为原告的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，决定不予受理，是正确的，本院予以维持。
原告提出的第（二）、（三）、（四）项诉讼请求，是针对《调查结论书》提出，该《调查结论书》是由广州海事局出具，而非本案被告作出，原告向被告提出行政复议时并未提及《调查结论书》，而原告提起本案诉讼的理由是不服被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》，但该《不予受理行政复议申请决定书》并未涉及广州海事局出具的《调查结论书》的相关内容，因此，不能将原告对《调查结论书》的异议作为其提起本案诉讼的事实依据。况且，《调查结论书》是海事管理机构在依法对水上交通事故进行调查的基础上，结合水上船舶航行与避碰规则，就船舶航行在交通事故中所处的地位、所起的作用及事故发生的因果关系、责任大小所作出的定性结论，这是海事管理机构在处理水上交通事故工作中的一个环节，而非独立、完整的具体行政行为。该水上交通事故责任认定行为并不直接确定当事人之间的权利义务，其可以作为船舶碰撞损害责任纠纷案件的证据，但该证据证明力的大小，以及最终能否被法院采信，应按民事诉讼证据举证、质证与认证的有关规则，由法院根据查明的案件事实决定是否采纳。只有经法院确认并依法作出裁决后，才对当事人的权利义务产生实质性影响。由此可见，《调查结论书》并不确定当事人的权利义务，其对当事人的权益不产生直接的实质性影响，该行为不是可诉的具体行政行为。原告起诉请求责令被告予以撤销《调查结论书》，缺乏法律依据，应予驳回。
依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告李雪兰的诉讼请求。
本案受理费100元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 熊绍辉
审 判 员 张科雄
代理审判员 杨雅潇
二〇一四年九月四日
书 记 员 吴 炼