广东省深圳市宝安区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）深宝法民三初字第350号
原告赵振锋，男，1970年7月18日出生，汉族，住址广东省深圳市宝安区。
委托代理人谢长征，广东鼎方律师事务所律师。
委托代理人潘浩，广东鼎方律师事务所律师。
被告黄荒原，男，1971年12月21日出生，汉族，住址广东省吴川市。
委托代理人李水泉，广东深鹏律师事务所律师。
被告王宋波，男，1967年12月15日出生，汉族，住址广东省揭西县。
委托代理人刘子华，广东冠法律师事务所律师。
原告赵振锋与被告黄荒原、王宋波合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，并公开开庭进行了审理。原告赵振锋的委托代理人谢长征、被告黄荒原的委托代理人李水泉，被告王宋波的委托代理人刘�华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告赵振锋诉称，原、被告双方于2009年12月12日就深圳市宝安区流塘村富竹山边、锦花路上则、天骄小学背后地块签订《合作开发协议》，约定原告以涉案地块为合作条件，被告以建设资金投资作为合作条件，开发综合楼；综合楼竣工交楼后，原告分成35％，被告分成65％；双方约定该综合楼的施工工期为360天(工作天)左右。《合作开发协议》签订后，由于该合作开发行为不符合我国现行法律法规的相关规定，因此无法办理建设施工等相关证件，故该综合楼项目迟迟不能动工。在此情况下，原告多次与被告联系，要求解除双方所签订的《合作开发协议》，但被告却迟迟不与原告解除《合作开发协议》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条及《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，原、被告之间所签订的《合作开发协议》因违反法律、行政法规强制性规定而无效。另，原告已经多次催促被告与原告解除《合作开发协议》，并将滞留在涉案地块上的相关物品及临时性建筑予以搬迁，但被告一直置之不理。为维护原告合法权益，特起诉于法院，请求判令：一、确认原、被告双方于2009年12月12日签订的《合作开发协议》无效；二、被告立即将深圳市宝安区流塘村富竹山边、锦花路上则、天骄小学背后地块清空；三、被告支付给原告场地占用费200万元(暂计200万元，实际以评估价格为准，自2009年12月12日计算至起诉之日，以后另计算至场地实际清空之日)；四、被告立即退还给原告补偿款100万元；5、本案诉讼费由被告承担。
被告黄荒原答辩称，一、原告不是涉案土地合法使用权人，本案合作开发协议�案土地位于宝安区流塘村富竹山边，该土地原属于宝安区西乡镇流塘村民委员会所有的集体土地。2000年10月30日流塘村委转让给黄潮专使用，仍然属于农村集体土地。2004年宝安城市化转地时未办理征收补偿的国有土地征收征转手续，2007年10月24日黄潮专转让给原告的时候，该土地使用权仍属于现在的流塘股份合作公司。两次转让行为均违反了国家土地管理法第六十三条和城市管理法第九条的规定，属于违反转让，转让行为无效，不受法律保护。因此，原告不是该土地的合法使用权人，原告诉讼请求要求被告清空土地没有法律依据，只有流塘股份合作公司才有权主张该土地的合作或收回土地的权利。二、本案应驳回原告的起诉，由行政机关先行处理。根据2015年全国民事审判工作会议纪要第34条关于小产权房问题当中规定，对于未履行相关土地征收、征用手续及占有该地进行房屋建设开发的合作开发房地产及房屋买卖合同民事纠纷，应先由行政机关解决该被侵占干地的保护问题，在行政机关未对违法占有土地的行为进行处理之前，人民法院不宜直接审理民事纠纷。广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让转让出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见第一条，人民法院审理农村集体土地出让转让出租用于非农建设纠纷案件，如果涉及的土地在起诉前没有被依法批准为建设用地，或经行政主管部门依法批准补办征地征用手续为国土土地，仍属于农用地，且当事人已在该地块进行非农业建设的，裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的土地及地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。根据以上的相关规定，�案涉及到非法用地和违法建筑，应先由行政机关对该土地及地上构筑物和其他设施进行处理，现原告直接起诉，应依法予以驳回。三、本案应追加流塘股份合作公司作为第三人参加诉讼。因本案处理结果与流塘股份合作公司有利害关系，依照民事诉讼第132条规定，法院应追加流塘股份合作公司作为第三人参加诉讼，有利于查清涉案土地的性质、权属、现状等关键事实。四、原告要求土地清空及支付场地占用费的请求没有法律依据。2009年12月12日原、被告之间签订的合作开发协议第三条第一款第三项及补充协议第二、三条均明确约定原告负责办理村委统建楼的报建手续，否则原告赔偿被告的一切经济损失，说明任何报建的合法手续均应该以村委的名义进行，可见土地使用权仍然属于股份合作公司，其次，原告向被告承诺办理合法报建手续，但本案的实际情况是被告及投资人均向原告支付了办理报建手续的投资款，但原告根本没有就办理合法报建手续，原告的承诺没有实现，已经构成了违约，应承担过错责任。被告黄荒原依据该开发协议在该土地前期投入的许多有形或无形的投资应受法律保护。
被告王宋波辩称，一、被告王宋波确认双方在2009年12月12日签订的合作开发协议是无效协议，导致协议无效的原因是原告自始至终并非是涉案土地合法使用权人，其无权就该土地的开发与他人签订合作协议。不仅如此，涉案土地还是集体土地，用集体土地与他人进行合作开发本身是违反法律的强制性规定，所以原告对该合作开发协议的无效负主要过错，并因此而引发的损失应该承担其相应的赔偿责任。二、被告王宋波在2009年9月10日确实与原告签订了合作开发协议，但后来因为客观原因原告已与被告王宋波签订了解除协议，且从�除协议可以看出原告不仅与被告王宋波签订，而且还与该项目的乙方具体合作人签订了解除协议，并退还了该项目的乙方合作人交付的保证金，及解除协议签订时双方确定了对乙方投资的损失赔偿。正是在2011年8月2日该解除协议签订以后，被告王宋波和原告也已就双方所签订的合作开发协议所产生的法律民事关系通过协商而解决完毕，被告王宋波也因此退出该项目。再根据原告所提供的承诺书，也是在2011年8月2日原告除与乙方其他合作人签订解除协议后，同时与被告黄荒原签订了承诺书，2011年8月2日以后涉案土地由被告黄荒原占有管理正是因为该承诺书达成的事由，所以对此后涉案土地由被告黄荒原占有和管理与被告王宋波无关。故此，请求法庭查明事实，依法驳回原告对被告王宋波的诉讼请求。
经审理查明：2000年10月30日，案外人黄潮专作为乙方与作�甲方的案外人深圳市宝安区西乡镇流塘村民委员会签订了一份《土地使用权转让协议书》，约定甲方有偿将位于深圳市宝安区西乡流塘村富竹山边、锦花路上则、天骄小学背后面积5,000平方米的土地（详见红线图）转让给乙方使用五十年（2000年10月30日至2050年10月30日）由乙方兴建厂房宿舍配套使用。协议书亦对价款等双方权利义务进行了约定。
2007年10月24日，案外人黄潮专以转让方身份在上述协议书上签名确认“本人黄潮专同意将此合同转让给赵振锋，由2007年10月起生效”，赵振锋以买方身份签名确认，案外人深圳市宝安区西乡街道流塘社区村民委员会签章确认“情况属实”。
2009年12月12日，原告赵振锋作为甲方与作为乙方的被告王宋波、黄荒原签订了一份《合作开发协议》，约定双方在自愿平等协商一致的基础上就深圳市宝安区流塘村富竹山�、锦花路上则、天骄小学背后地块达成合作开发协议，约定项目占地面积约5,600平方米（以红线图为准），总建筑面积约为七万平方米。原告以涉案地块为合作条件，被告以建设资金投资作为合作条件，项目建设过程中的违建费用由乙方负责；乙方对土地权益证明及现状做了充分了解，可按现状与甲方合作兴建综合楼，施工工期为360天(工作天)左右。综合楼竣工交楼后，甲乙双方分成比例为甲方35％、乙方65％，双方应同时承认对方分配的房产拥有平等的产权权益（包括规定年限的使用权、收益权），任何乙方可对自己拥有物业进行出租、权益转让或其他处置；若任何一方需要对配合办理相关的证明或提供资料，对方应无条件配合，所发生的费用由该物业的使用者自行承担。合同亦对其他相关事项进行了约定。
2009年12月13日，刘奕君、黄荒原、王宋波、郭东新、沈晓川分别作为甲方、乙方、丙方、丁方、戊方签订了一份《内部合作协议书》，就合作开放宝安区流塘村富竹山边土地地块有关事宜签订本协议，约定本协议系在甲乙丙三方与该项目地块使用权所有人赵振锋所签订的合作开发协议基础上签订。五方约定就甲乙丙三方与赵振锋所签订的合作开发协议中所占65％股份重新分配，甲方占30％、乙方占30％、丙方占20％、丁方占10％、戊方占10％，各方均按照各自所占股份比例出资兴建该项目；在项目完工出售后，按照各自所占股份份额分配利益所得。
2010年5月22日，赵振锋作为甲方与作为乙方的王宋波、黄荒原签订了一份《补充协议》，约定乙方补助甲方全程与村委办事费用200万元，待观察完成十五层时一次性付清；如从签订之日起上级如要求村委办理提供统建楼报建手续，甲方应马上协助办理，乙方补偿�方200万元费用待工程完后付清。双方合作的工程建设期间，村委会的协调工作有甲方全部负责，村委会必须全力配合及大力支持上级有关部门的工作，甲方负责村委会的相关手续，不得影响工程紧张，否则由此引起的一切损失由甲方负责赔偿乙方的一切经济损失，甲方与村委的一切费用与乙方无关。
2011年8月2日，黄荒原以承诺人身份出具了一份《承诺书》，赵振锋亦签名“同意”，该《承诺书》载明流塘工地各股东一致通过同意由黄荒原去处理开工关系问题，在2011年9月5日前处理好能开工，如不能按约定时间办好，黄荒原同意退出30％股份，由赵振锋按黄荒原投资的30％资金退回给黄荒原（如赵振锋不能在2011年9月8日前退回黄荒原的投资款，黄荒原有权处理跟赵振锋合作的项目，在赵振锋按约时退回黄荒原所投资的款后，原和赵振锋所签订的合作开发协�及有关文件一切作废）。该《承诺书》同时注明赵振锋收到黄荒原等股东款为425万元，即黄荒原的30％为127.5万元赵振锋在2011年9月8日前全款退回。
2011年8月2日，赵振锋作为甲方与作为乙方的王宋波、刘奕君、郭东新（协议主体一栏载明甲方主体为赵振锋，乙方主体为王宋波、黄荒原）签订了一份《解除协议》，载明甲乙双方于2009年12月12日签订的深圳市宝安区流塘富竹山边（即锦华路上侧天骄小学西侧）土地面积约5,600平方米合作开发协议、2010年5月22日签订协议等。因至今未开工，经甲乙双方协商一致同意原乙方付给甲方325万元返还给乙方，开工前工地隔音板、移动板房、厨房、厕所、315千瓦申请表等甲方一次性补给乙方100万元，总共一次性付给425万元，其中刘奕君占40％即170万元、王宋波占20％即85万元、郭东新占10％即42.5万元，2011年8月5日前应付清款�，款项付清即日起所签的协议及收款收据等一切作废。该协议载明其中30％股份款127.5万元是黄荒原的，另有黄荒原给赵振锋承诺书一份。庭审中，被告王宋波称沈晓川在签订上述《解除协议》前已把其持有的10％股份转让给了刘奕君，因此《解除协议》中刘奕君持有40％的股份。
原告提交了一份《律师信》和在南方都市报上刊登的《声明》，并依据上述证据主张被告黄荒原未能在《承诺书》约定的期限内完成开工手续办理事宜，因此催促被告黄荒原提供收款账户，以协助原告退还投资款，但被告黄荒原拒绝提供。《律师信》于2011年10月25日出具，原告在《律师信》中称被告黄荒原未能在2011年9月5日前完成开工手续办理事宜，拒绝提供收款账户，并要求额外补偿，故原告催促被告黄荒原于2011年11月3日前提供收款账户给原告，并于2011年11月5日前撤离工地人员和设备设施。《声明》于2011年10月28日刊登于南方都市报，主要内容为原告催促被告于公告声明日起10天内提供收款银行账户，并应在公告声明日起15日内撤出工地人员和设备设施。
另查明，根据《土地使用权转让协议书》所附红线图，案涉土地坐标为X：24433.530，Y：97803.620；X:24425.010，Y:97802.430；X:24421.173，Y:97822.763；X:24419.561，Y:97811.276；X:24418.163，Y：97831.648；X:24407.046,Y:97835.151；X:24393.815,Y:97821.788；X:24384.234,Y:97818.073；X:24372.123,Y:97825.928；X:24320.653,Y:97858.655；X:24348.130,Y:97907.340；X:24360.385,Y:97897.432；X:24397.640，Y:97868.300；X:24421.640，Y:97849.070；X:24430.094，Y:97840.702；X:24435.180，Y:97834.730；X:24435.180，Y:97820.970。
在本案审理过程中，原告申请对案涉土地2009年12月12日至2015年9月15日期间的占有使用费进行评估，本院依法委托深圳市国誉房地产土地估价顾问有限公司进行评估，该机构作出的深国誉（2015）（估）字第TD12002号《土地估价报告》确定案涉土地2009年12月12日至2015年9月15日期间的占有使用费1,949,323元。
庭审中，原、被告均确认案涉土地性质为农村集体所有；被告黄荒原确认其案涉土地仍保持在开工前的原状，其对案涉土地进行了前期施工，包括修路、修边坡、平整土地、土方外运、工地板房、隔音墙、厨房、洗手间等，上述施工建设均未取得临时报建手续；被告黄荒原确认案涉土地由被告黄荒原占有控制，原告和被告黄荒原均确认案涉土地在签订《合作开发协议》时由原告交付给被告黄荒原。
上述事实，有当事人当庭陈述及原告提供的合作开发协议、律师信、南方都市报公告、解除协议书、承诺书、收据作废承诺、内部合作协议书、土地使用权转让协议书、坐标图、涉案地块目前外围照片等证�，被告提供的补充协议等证据在卷证实，并经庭审举证，本院予以确认。
本院认为，原、被告间通过签订《合作开发协议》形成合资、合作开发房地产合同关系，本案案由应为合资、合作开发房地产合同纠纷。上述协议虽系原、被告各方的真实意思表示，但案涉土地性质为农村集体土地，未取得合法房地产开发审批手续，且原、被告均为自然人，均不具备房地产开发企业资质，案涉《合作开发协议》应属无效。原告诉请确认《合作开发协议》无效的诉讼请求，有事实和法律依据，本院予以确认。
关于合同无效后权利义务的清理。根据审理查明的事实可知，原告于2009年12月12日将案涉土地交付给被告黄荒原，被告黄荒原支付了相应开发资金，并对案涉土地进行了前期平整施工。之后，因案涉土地性质导致无法取得开发审批手续，案涉房地产开发�设根本无法实施，各方就终止合作开发关系分别签订了《解除协议》和《承诺书》，原告返还收取的投资款325万元，并补偿被告黄荒原、王宋波等投资方前期投入损失100万元。上述《承诺书》由被告黄荒原签名出具，原告亦签名确认同意，此系双方的真实意思表示，系对终止合作开发项目权利义务的清理，未违反法律和行政法规的强制性规定，合法有效，原告和被告黄荒原均应履行《承诺书》确定的义务。关于土地、投资款返还及前期投入损失补偿。根据《承诺书》的约定，被告黄荒原应于2011年9月5日前处理好开工事宜，但案涉项目根本无法取得房地产开发手续，因此，其应按《承诺书》的约定收取原告退回的投资款和补偿款，并将案涉土地及前期工程交付给原告。根据上述《承诺书》的约定，被告黄荒原的投资款和补偿款合计127.5万元，原告应当向被告黄荒原支付上述款项。关于土地占有使用费，本院认为，被告黄荒原拒绝履行上述《承诺书》，要求原告给予额外补偿，违反了《承诺书》的约定，没有合同依据，已构成违约；其在2011年9月5日之后仍占有使用涉案土地，没有合同依据，其应当支付2011年9月5日之后的土地占有使用费。经评估，案涉土地2009年12月12日至2015年9月15日期间的占有使用费为1,949,323元，本院在充分考虑双方过错、土地性质、实际使用用途、无依据占有使用土地期限等情形基础上，酌定被告黄荒原向原告支付2011年9月5日至2015年9月15日期间土地占有使用费100万元；2015年9月16日之后至被告黄荒原实际返还土地之日止的占有使用费，原告可另寻法律途径解决。关于补偿款100万元。本院认为，该笔补偿款系原、被告为清理前期工程损失所达成的补偿约定，合法有效，原、被告双方均应遵守，原告要求被告返还�述补偿款，违反了《解除协议》和《承诺书》的约定，本院不予支持。
综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
一、确认原告赵振锋与被告黄荒原、王宋波于2009年12月12日签订的《合作开发协议》无效；
二、被告黄荒原应于本判决发生法律效力之日起十日内将位于深圳市宝安区西乡流塘村富竹山边、锦花路上则、天骄小学背后面积约5,000平方米的土地返还给原告赵振锋（土地具体坐标为X：24433.530，Y：97803.620；X:24425.010，Y:97802.430；X:24421.173，Y:97822.763；X:24419.561，Y:97811.276；X:24418.163，Y：97831.648；X:24407.046,Y:97835.151；X:24393.815,Y:97821.788；X:24384.234,Y:97818.073；X:24372.123,Y:97825.928；X:24320.653,Y:97858.655；X:24348.130,Y:97907.340；X:24360.385,Y:97897.432；X:24397.640，Y:97868.300；X:24421.640，Y:97849.070；X:24430.094，Y:97840.702；X:24435.180，Y:97834.730；X:24435.180，Y:97820.970）；
三、被告黄荒原应于本判决发生法律效力之日起十日内支付原告赵振锋2011年9月5日至2015年9月15日期间土地占有使用费100万元；
四、原告赵振锋应于本判决发生法律效力之日起十日内支付被告黄荒原投资款和补偿款合计127.5万元；
五、驳回原告赵振锋的其他诉讼请求。
如未按判决指定的期间履行给付金钱义务的，应按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费30,800元、保全费5,000元、评估费72,146元，由被告黄荒原负担55,000元，原告负担52,946元，受理费、保全费、评估费原告已预交。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于深圳市中级人民法院。
审 判 长 陈 平
人民陪审员 林福梅
人民陪审员 麦柏灵
二〇一六年六月二十日
书 记 员 方擎柱
书 记 员 林斯瑜
附相关法条：
《中华人民共和国土地管理法》
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
第四十三条全民所有制单位、城市集体所有制单位未经批准或者采取期骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款；对非法占地单位的主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
超过批准的用地数量占用土地的，多占的土地按照非法占用土地处理。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（�）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第十五条合作开发房地产合同的当事人一方具备房地产开发经营资质的，应当认定合同有效。
当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。但起诉前当事人一方已经取得房地产开发经营资质或者已依法合作成立具有房地产开发经营资质的房地产开发企业的，应当认定合同有效。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据�
当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。
人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。
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