中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2014）民提字第125号
再审申请人（一审被告、原再审申请人，二审上诉人）：郑少春。
委托代理人：陈新棋，福建典冠律师事务所律师。
委托代理人：陈晶，福建典冠律师事务所律师。
被申请人（一审原告、原被申请人，二审被上诉人）：莆田市中医院，住所地福建省莆田市城厢区霞林村狮头山。
法定代表人：陈国忠（又名沈国忠），该院院长。
一审被告：福建省莆田市闽中田野汽车贸易有限公司，住所地福建省莆田市城厢区下林福厦路109公里处。
法定代表人：郑细钦，该公司董事长。
委托代理人：陈新棋，福建典冠律师事务所律师。
委托代理人：陈晶，福建典冠律师事务所律师。
一审被告：莆田市志强汽车贸易有限公司，住所地福建省莆田市城厢区下林福厦路109公里处。
法定代表人：叶志强，该公司董事长。
委托代理人：陈新棋，福建典冠律师事务所律师。
委托代理人：陈晶，福建典冠律师事务所律师。
再审申请人郑少春因与被申请人莆田市中医院（以下简称中医院），一审被告福建省莆田市闽中田野汽车贸易有限公司（以下简称田野汽贸）、莆田市志强汽车贸易有限公司（以下简称志强汽贸）建设用地使用权纠纷一案，不服福建省高级人民法院（以下简称福建高院）（2012）闽民再终字第6号民事判决，向本院申请再审。本院于2013年12月30日作出（2013）民再申字第3号民事裁定，提审本案并中止原判决执行。本案提审后，本院依法组成合议庭，于2014年7月25日进行了开庭审理。郑少春及其委托代理人陈新棋、陈晶，田野汽贸和志强汽贸委托代理人陈新棋、陈晶到庭参加诉讼，中医院经本院依法公告传唤未到庭。本案现已审理终结。
2008年3月10日，中医院向福建省莆田市中级人民法院（以下简称莆田中院）起诉请求：1、判令郑少春、志强汽贸将中医院所有的座落于福建省莆田市城厢区霞林村福厦路109公里处的现由志强汽贸使用的店面及土地返还给中医院；2、判令郑少春向中医院支付座落于福建省莆田市城厢区霞林村福厦路109公里处的现由志强汽贸使用的店面及土地的占用费206.4万元（自2000年11月10日起计至郑少春将店面及土地返还中医院之日止、暂计至2008年1月10日止为206.4万元，其中店面预估600平方米，每平方米每月按当地市场价租金20元为标准计算占用费，为103.2万元，除店面所占的土地外的土地面积预估1000平方米，每平方米每月按当地市场价租金12元为标准计算占用费，为103.2万元）；3、判令田野汽贸对上述第二项中2000年11月10日至2006年2月21日的占用费152.08万元与郑少春对中医院承担连带清偿责任；4、判令志强汽贸对上述第二项中2006年2月22日起至将店面及土地还给中医院之日止的占用费（暂计至2008年1月10日止为543200元）与郑少春对中医院承担连带清偿责任；5、判令郑少春将付给中医院的75万元款项直接冲抵店面及土地占用费；6、由郑少春、田野汽贸、志强汽贸承担本案诉讼费用。
莆田中院经审理，作出（2008）莆民初字第26号民事判决：一、郑少春、志强汽贸于判决生效之日起十日内自行拆离其所占用的座落于莆田市城厢区霞林村福厦路109公里处的地上建筑物，并将土地退还中医院；二、郑少春于判决生效之日起十日内支付给中医院土地占用费（计算方法：土地占用费自2000年11月10日起，每个月以1523.2平方米，按每平方米3元计至2003年11月10日止。自2003年11月11日起，每个月以1523.2平方米，按每平方米6元计至郑少春、志强汽贸返还1523.2平方米的土地止）；三、中医院于判决生效之日起十日内返还给郑少春土地转让款75万元及利息（以75万元为基数，自2001年1月23日起按中国人民银行同期同类贷款利率计息至中医院还清该款止）；四、以上第二项、第三项的款项可予以相互对抵，多还少补；五、驳回中医院其他诉讼请求。一审案件受理费23312元，由中医院负担7312元，郑少春负担16000元。
中医院不服，向福建高院提起上诉。因中医院经通知后没有预缴上诉费，福建高院于2009年3月18日作出（2009）闽民终字第214号民事裁定，按其自动撤回上诉处理。该判决发生法律效力。
郑少春不服，向福建高院申请再审称，1、虽然郑少春与中医院之间没有达成书面合同，但已实际履行八年之久，双方之间明显是属于土地转让行为，该转让行为合法、有效。2、莆田中院将中医院未经平整的荒地，按商业用地认定占用费，明显违背事实。3、莆田中院并未对双方当事人的过错程度进行认定，只是简单地返还，一方支付租金，一方支付利息。中医院的过错程度大于郑少春的过错程度。4、中医院诉求返还土地及支付占用费，已明显超过诉讼时效，应驳回其诉讼请求。
福建高院于2010年12月20日作出（2010）闽民申字第1056号民事裁定，指令莆田中院再审。
莆田中院再审查明：中医院为事业单位法人，其法定代表人为陈国忠，又名沈国忠。福建省莆田市人民政府于1997年12月1日出具莆政（1997）土108号莆田市政府文件，该批文项下的土地包括莆国用（1998）第9801500、9801501、9801502和9801503号共计四块土地。该文件规定：该土地规划用途是医院用地和配套住宅用地，用地单位在取得该幅土地使用权后，应严格依照批准的莆田市城市总体规划及该小区详细规划进行建设，未经有权一级政府批准，不得擅自改变其用途；这些土地不得分割转让。该文件还规定该项目用地以出让方式取得，其土地使用权可依法转让、出租和抵押；如需改变用途，土地办理转让手续前应补交土地出让金；配套住宅用地如需转让，要在完成中医院项目建设后方可进行转让，等等。
中医院曾与郑少春商谈土地转让问题，但双方没有签订土地使用权转让合同。2000年11月10日，郑少春预付20万元土地款给中医院，有中医院出具收款收据一份为凭，该收款收据载明“暂收郑少春预付土地款20万元”。同日，中医院收到郑少春预付的款项后，即将本案讼争的土地交付郑少春使用。2001年1月18日，中医院又收到郑少春支付的土地款20万元及代垫购车款26万元后，中医院又出具收条一份，内容为“兹收郑少春土地款贰拾万元正代垫购车款贰拾陆万元正共计肆拾陆万元正”。以上收款收据（收条）均盖有中医院印章。2001年1月22日，沈国忠出具借条一份，内容为“兹借郑少春现金陆万元正”。2001年1月23日，沈国忠出具收条一份，内容为“兹暂收郑少春叁万元”。以上借条（收条）均未盖中医院印章。
2004年7月，中医院经莆田市公安局批准，更换了其所使用的印章，并于2006年在中共莆田市委机构编制委员会办公室年检表中备案。
2006年2月22日，郑少春将案涉土地和店面出租给志强汽贸，租期自2006年3月20日至2011年3月19日。
莆田中院再审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。第二十条规定，土地使用权转让应当签订转让合同。第二十五条规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产部门批准，并依照规定办理过户登记。莆田市人民政府莆政（1997）土108号文件规定，出让给中医院土地规划用途是医院用地和配套住宅用地，未经有权一级政府批准，不得擅自改变其用途；如需改变用途，土地办理转让手续前应补交土地出让金。该文件规定配套住宅用地如需转让，要在完成中医院项目建设后方可进行转让。中医院未经有权一级政府批准、取得准允转让的情况下，与郑少春商谈中医院规划用地的转让，明显违反了法律、法规及莆田市人民政府文件的规定，其土地使用权转让行为是无效的。郑少春称，双方虽然没有达成土地转让书面合同，但已实际履行八年，土地转让行为合法、有效。经查，从本案现有的证据来看，郑少春虽曾预付土地款给中医院，但双方没有正式签订土地使用权转让合同，且双方对土地转让价款、土地四至范围、面积的陈述均不一致，因此，确定双方土地转让行为合法有效事实不清，证据不足。故郑少春申请再审所称的理由不能成立，不予采纳。双方基于以上无效民事行为所取得的财产应予以返还，并赔偿对方因此所受的损失。郑少春占用中医院场地用于汽车经营和租赁，其应向中医院返还该占用的土地并承担实际占用费，实际占用费应按占用的土地面积1523.2平方米，以每平方米3元计算自2000年11月10日起计至2003年11月10日止，以每平方米6元自2003年11月11日起计至郑少春、志强汽贸将占用的土地返还给中医院止。中医院至2001年1月23日止共收郑少春款项计75万元，应以该款为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率计息，自2001年1月23日计至中医院还清该款止，以上本息可予对抵上述土地占用费，多还少补。志强汽贸现实际租用案涉土地，其应与郑少春一起承担返还义务。经该院审判委员会讨论决定，莆田中院作出（2011）莆民再初字第2号民事判决：维持莆田中院（2008）莆民初字第26号民事判决。案件受理费23312元，由中医院承担7312元，郑少春承担16000元。
郑少春不服，向福建高院上诉称，1、其与中医院之间土地使用权转让行为事实清楚、证据确凿，价格、面积、四至范围明确，合法有效，其所支付的75万元足以支付当时购买讼争地块的土地价款。2、志强汽贸与郑少春租赁合同到期后已于2011年3月搬离讼争地块，但再审判决未查清基本事实仍判决志强汽贸自行搬离建筑物并将土地退还给中医院有误。3、中医院主张双方之间的土地转让转为租赁关系事实不清、证据不足，应承担举证不能的法律后果。故请求撤销原判，驳回中医院的诉讼请求。
中医院答辩称，l、其与郑少春之间未达成建设用地转让合同。双方虽曾经对转让的事实有过协商，但对土地转让的价格、面积以及四至、范围最终未达成协议。2、其与郑少春之间存在租赁关系，后租赁时间已到，对方继续占用，属于侵权行为。故请求驳回上诉，维持原判。
田野汽贸、志强汽贸答辩称，其向郑少春租赁店面的合同已到期，其已搬离及支付相应的租金，与本案无关。
福建高院对一审查明的当事人无争议的事实予以确认。
福建高院另查明，志强汽贸已于2011年3月19日租赁期届满后搬离讼争地块。
福建高院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”。据此，改变土地权属和用途的，不仅应当报有关行政部门审批，而且应当依法办理土地变更登记手续。中医院与郑少春之间的土地转让行为既未报请相关有权行政部门审批，亦未办理土地权属及用途的变更登记手续，违反了上述法律规定，其转让行为应属无效。郑少春上诉认为其与中医院土地转让行为合法有效与法相悖，不予支持。双方基于无效民事行为所取得的财产应予以返还，并赔偿对方因此所受的损失。鉴于志强汽贸已于2011年3月19日租赁期限届满后搬离案涉地块，故莆田中院对该事实未予认定不当，应予纠正。福建高院据此判决：一、撤销莆田中院（2011）莆民再初字第2号民事判决和（2008）莆民初字第26号民事判决；二、郑少春应于判决生效之日起十日内自行拆除座落于福建省莆田市城厢区霞林村福厦路109公里处的地上建筑物，并将土地退还给中医院；三、郑少春应于判决生效之日起十日内支付给中医院土地占用费（计算方法：土地占用费自2000年11月10日起，每个月以1523.2平方米，按每平方米3元计至2003年11月10日止。自2003年11月11日起，每个月以l523.2平方米，按每平方米6元计至郑少春返还1523.2平方米的土地止）；四、中医院应于判决生效之日起十日内返还给郑少春土地转让款75万元及利息（以75万元为基数，自2001年1月23日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至中医院还清该款止）；五、以上第三项、第四项的款项可予以相互对抵，多还少补；六、驳回中医院其他诉讼请求。一审受理费23312元，由中医院承担7312元，郑少春承担16000元。二审受理费23312元由郑少春承担。
郑少春不服二审判决，向本院申请再审称，（一）二审判决认定的基本事实确有错误。（二）二审判决认定土地使用权转让行为无效没有法律依据。1、中医院向郑少春转让土地使用权的行为合法有效。2、案涉土地国有土地使用证项下的土地用途为“住宅用地”，郑少春在未正式建设的土地上临时搭盖房屋并对外出租，未改变土地用途。3、土地转让已实际履行十几年，且转让价格（75万元）合理。4、中医院的过错大于郑少春，二审判决简单返还不当。故请求驳回中医院的诉讼请求。
本院再审查明：莆田中院在审理（2008）蒲民初字第26号案件过程中，根据当事人申请，该院委托莆田市价格认证中心鉴定，结论为：1、面积为1523.2平方米生地出租场地租金，租期自2000年11月10日至2008年10月止，计95个月，租金价格总额为434112元；2、面积为1523.2平方米的场地按实际使用情况（该地块分为前半部分为水泥埕，后半部分为一层店面用房，店面房为混合结构，地面铺磁砖，大玻璃窗）计算出租场地的租金（租期同上）的价格总额为1302336元；3、面积为1523.2平方米居住用地性质的生地土地使用权价格为341578元。莆田中院在判决中认定，双方当事人均无证据证明建设了相关建筑物，依据现场勘查情况及双方当事人举证情况，从证据的高度盖然性审查，应认定诉争地上建筑物系郑少春建造。
本院再审查明的事实与一审、二审查明的事实相同。
本院认为，本案再审争议的焦点问题为：（一）郑少春与中医院之间法律关系的性质与效力；（二）郑少春应否将案涉土地退还给中医院，应否以及如何支付土地占用费。
（一）关于郑少春与中医院之间法律关系的性质与效力问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第二十条、《中华人民共和国物权法》第一百四十四条，均规定土地使用权转让应当采用书面形式签订转让合同。从中医院在原审期间关于曾与郑少春就案涉土地转让事宜进行协商，但就转让价格、面积以及四至并未达成协议的陈述可以看出，中医院认可曾与郑少春协商土地转让的事实。中医院在2000年11月向郑少春交付讼争土地，截止2001年1月共收取郑少春75万元款项的事实，也印证了中医院曾与郑少春协商土地转让的事实确实存在。但在本案中据此得出双方当事人之间最终确立的就是土地使用权转让法律关系的结论，并不妥当。本院认为，土地使用权转让系重大交易，前述法律、行政法规明确规定土地使用权转让应当签订书面转让合同，故该法律行为在性质上属于要式法律行为。书面合同不仅能够体现双方当事人有关土地使用权转让主要内容的合意，对实际履行亦具有重大意义。尽管中医院承认其与郑少春曾经就土地使用权转让进行磋商，且双方当事人也有一定的履行行为，但在中医院明确否认其与郑少春之间最终确立的就是土地使用权转让法律关系的情况下，可以认定双方当事人订立书面合同的可能性已经不存在。如果直接确认双方当事人之间已经确立了土地使用权转让法律关系，则有可能出现通过司法手段强制当事人缔结要式合同的后果。从法律、行政法规明确规定土地使用权转让应当订立书面合同的立法目的看，在双方当事人对法律关系主要内容的意思一致没有书面合同佐证的情况下，本案适用《中华人民共和国合同法》第六十一条、第六十二条确立的合同解释原则的妥当性并不充分。审查本案双方当事人实际履行事实，认定双方当事人未就土地使用权转让最终达成一致，双方法律关系实为期限未定的土地有偿使用，即不定期租赁更加符合本案实际情况。在欠缺法律规定的形式要件，且法律、行政法规对违反特定法律行为应当具备书面合同这一形式要件要求的法律后果未作明确规定的场合中，通过解释当事人实际履行行为确定其间法律关系的性质，既要综合探究双方履行行为的真实意思，也要充分考量法律、行政法规规定的立法目的，同时还要对当事人违反法律、行政法规规定的法律后果作出准确认定。如当事人履行行为存在多种解释的可能性和合理性，应当将欠缺法律规定的形式要件的原因作为重要判断因素，尽量避免解释结果在客观上虚置法律规定的后果发生。综上所述，原判决有关郑少春与中医院之间法律关系性质的认定，缺乏事实和法律依据，本院予以纠正。至于双方当事人之间不定期租赁法律关系的效力，因未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，故应认定有效。
（二）关于郑少春应否将案涉土地退还给中医院，应否以及如何支付土地占用费的问题。本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第二百三十三条的规定，中医院可以随时解除合同。中医院提起本案诉讼要求郑少春返还讼争土地，有法律依据。当然，本案中同样不存在书面合同证明双方当事人有关租赁法律关系的一致意思表示。但法律、行政法规并无当事人必须通过书面合同形式成立租赁关系的强制性规定，从尽可能明确当事人权利义务边界的目的出发，本案可以通过《中华人民共和国合同法》第六十一条、第六十二条确立的合同解释原则确定租金（中医院诉称的土地占用费）标准。根据本院再审查明的案件事实，可以参照当地生地出租场地租金标准确定本案中的租金价格。原审自2003年11月11日起，判决郑少春加倍支付租金不符合本案事实，本院予以纠正。因郑少春在2000年11月至2001年1月间即已支付中医院75万元，原判决中医院需返还郑少春该75万元及相应利息后，中医院并未申请再审，故郑少春所应支付的租金可以从该款项及相应利息总额中扣减。同时，为更好平衡当事人利益，本院酌定郑少春支付的土地占用费应以75万元及利息为限。在扣减后，若仍有余富，中医院应当退还郑少春。
综上，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销福建省高级人民法院（2012）闽民再终字第6号民事判决、福建省莆田市中级人民法院（2011）莆民再初字第2号民事判决；
二、郑少春应于本判决生效之日起三十日内自行拆除座落于福建省莆田市城厢区霞林村福厦路109公里处的地上建筑物，并将土地退还给莆田市中医院；
三、莆田市中医院应于本判决生效之日起十日内返还给郑少春土地转让款75万元及利息（自2001年1月23日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至莆田市中医院还清该款之日止）；
四、郑少春应于本判决生效之日起十日内支付给莆田市中医院土地占用费（自2000年11月10日起，每个月以1523.2平方米，按每平方米3元计至实际返还时止），总额以第三项确定款项为限；
五、以上第三项、第四项确定款项相互抵扣后，如有剩余，莆田市中医院应退还郑少春；
六、驳回莆田市中医院其他诉讼请求。
一审、二审案件受理费各23312元，由莆田市中医院、郑少春各半负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李明义
审 判 员 辛正郁
代理审判员 沈丹丹
二〇一四年十一月十五日
书 记 员 王冬颖