浙江省舟山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙09行初68号
原告岱山县衢山镇沙塘行政村第一村民小组（原第一生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
原告岱山县衢山镇沙塘行政村第二村民小组（原第二生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
原告岱山县衢山镇沙塘行政村第三村民小组（原第三生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
原告岱山县衢山镇沙塘行政村第四村民小组（原第四生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
原告岱山县衢山镇沙塘行政村第五村民小组（原第五生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
原告岱山县衢山镇沙塘行政村第六村民小组（原第六生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
原告岱山县衢山镇沙塘行政村第七村民小组（原第七生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
原告岱山县衢山镇沙塘行政村第八村民小组（原第八生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上述众原告共同委托代理人（特别授权代理）徐成良，山东国曜（聊城）律师事务所律师。
被告岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。
负责人周国岭，代县长。
出庭负责人徐伟军，副县长。
委托代理人（一般授权代理）华波湧，岱山县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人（特别授权代理）王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。
原告岱山县衢山镇沙塘行政村第一至第八村民小组（原第一至第八生产队）（下称沙塘八村民小组）不服被告岱山县人民政府（下称岱山县政府）于2014年10月24日作出的《岱山县人民政府关于确定衢山镇桂花盐场北扫箕水库下中渔线北侧盐田土地权属的批复》（岱政函〔2014〕82号），于2016年8月1日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月5日立案后，于2016年8月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月28日公开开庭审理了本案。原告沙塘八村民小组的共同委托代理人徐成良，被告岱山县政府的副县长徐伟军及委托代理人华波湧、王焦山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告沙塘八村民小组诉称，上世纪人民公社时期，原告方所在的原沙塘生产大队共有八个生产队，当时这八个生产队都经历“四固定（即土地盐田、牲畜、农具、劳动力）”土地边界清晰，均为独立核算的单位。后经八十年代体制改革，原沙塘生产大队直接改为沙塘村，原八个生产队直接更名为村民小组，仍为独立核算的单位。第一轮土地承包时，各生产队把各自所有的土地分包到户，至今各村民小组的土地、山林、盐地边界清晰存在，没有打破村民小组的土地界限。时至2016年1月，通过岱山县衢山镇人民政府（下称衢山镇政府）的公告，原告方得知沙塘村桂花盐田已于2014年底经被告岱山县政府批准确权为国有土地。原告方就被告岱山县政府作出的岱政函〔2014〕82号文向舟山市人民政府（下称市政府）提出行政复议申请，市政府以原告方不符合主体资格为由驳回原告方的复议申请。原告方认为，涉案盐田299.70亩自解放前就为原告方祖辈作为盐田使用，经人民公社时期“四固定”确权至各生产队（即原告方的前身），改革开放包产到户时，各生产队把盐田发包到户，后为市场销售，结成沙塘、樟木山等九村联办，实际上仍由各村组发包，直至今天，涉案盐田一直由原告方使用，从未被任何单位征收、征用，故被告将涉案盐田土地确认为国有，同时予以收回，没有事实根据和法律依据。另，原告方靠盐田收入作为生活保障，被告收回盐田土地，且正进行填渣处理，如不及时责令被告停止施工，可能造成难以挽回的经济损失，为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第十二条、第五十六条、《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第十六条第四款的规定，请求：1.依法撤销被告作出的岱政函〔2014〕82号文件（即被告批准位于规划盐场上排盐地块299.70亩土地为国有土地的行政行为）；2.依法确认上述盐田土地应属集体土地，原告方依法对该土地享有集体土地所有权；3.责令被告停止收回上述土地、停止填渣施工，采取补救措施，清除该土地上的填渣，恢复原状（保持土地原利用现状）。经庭审释明，原告当庭撤回第二、三两项诉讼请求。
被告岱山县政府辩称，一、众原告不具备行政诉讼主体资格。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》第五十二条的规定，“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。本案中的众原告作为曾经的生产小队，并未依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（下称《村民委员会组织法》）依法成立，所谓村民小组数年来也没有任何的组织活动，众原告起诉状中所称“四固定”并无具体实施依据，而在第一轮土地承包过程中，所谓的小组已经默认由村委会进行土地发包的事实，故众原告并无资产。另一方面，本案被诉行政行为的相对人是众原告所在的村民委员会，而非众原告。即使众原告认为其系与行政行为有利害关系的其他组织，则根据《村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会作为管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的组织，应由其作为原告主体，而非众原告。二、根据相关记载，涉案桂花盐场主要是衢山龙门-
横径海塘围海成滩涂后经多年建设而形成的盐田，而衢山岛的龙门-
横径海塘是岱山历史上第一条围垦的石塘，1958年5月动工，1960年10月建成，1966年完成的流枝滩建设，1986年由双基、沙塘、桂花园、里外高涂等9村联办桂花盐场，首次实行所有权和经营权分离。三、涉案土地行政确认行为有事实依据。2014年10月，因衢山镇部分村拆迁安置，根据规划需要利用桂花盐场部分盐田，由于该部分盐田建成后，政府一直未进行所有权确认，结合1962年实施农村人民公社化时，该盐田尚未建成的事实，又考虑到各村盐民一直在此从事盐业生产，一旦确权为国有并收回土地使用权可能对盐民的生活和社会稳定造成一定影响，故国土部门经公告并经各村确认同意后，被告以岱政函〔2014〕82号文的形式，将上述盐田权属确定为国有，政府给各村集体经济组织以土地征收的标准予以补偿及劳力安置，并收回国有土地使用权，目前土地收回的经济补偿以及失地人员参保工作均已全部落实到位。四、确定涉案土地所有权为国有于法有据。根据上述事实，被告依据《中华人民共和国宪法》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第六条以及《土地管理法》第五十八条等相关规定，将由国家出资、社员投资投劳围垦形成滩涂后所建设的盐田确定为国有，在收回国有土地使用权的同时给予土地使用权人经济补偿和劳力安置，于法有据，于情有理。众原告提起本案诉讼的真实目的是想在原村集体经济组织内独享土地补偿款和被征地农民基本养老保险的参保名额，实际与土地确权及收回国有土地使用权的行为并无实质关联。综上，被告认为其作出的岱政函〔2014〕82号批复认定事实清楚，程序合法，符合法律规定，请求本院驳回众原告的诉讼请求。
经审理查明，被告岱山县政府于2014年10月24日作出《岱山县人民政府关于确定衢山镇桂花盐场北扫箕水库下中渔线北侧盐田土地权属的批复》（岱政函〔2014〕82号），决定对相关土地权属确定如下：位于衢山镇北扫箕水库下中渔线北侧的桂花盐场上排滩盐田面积为595.92亩（四址范围附图），所占土地原为滩涂，1961年10月，龙门横径海塘建成后，衢山镇沙塘村、樟木山村、桂花园村等村由西北向东南逐步建造盐滩，于1966年完成建造，1969年开始盐滩晒盐，其中沙塘村开发使用的面积为299.70亩，樟木山村开发使用的面积为128.07亩，桂花园村开发使用的面积为168.15亩。该块盐田原为滩涂，于1966年建成，未在1962年实施农村人民公社化时划入农民集体范围内。依据《中华人民共和国宪法》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第六条规定，确定该地块土地使用权为国有，按上述相关各村开发使用的面积，确定属于衢山镇沙塘村国有土地使用权面积为299.70亩，樟木山村国有土地使用权面积127.07亩，桂花园村国有土地使用权面积为168.15亩。原告方不服，向市政府申请行政复议，市政府于2016年7月11日作出舟政复决（2016）13号行政复议决定书，驳回原告方的行政复议申请。原告方仍不服，起诉至本院。
另查明，2007年8月8日，被告岱山县政府作出《岱山县人民政府关于同意衢山镇沙塘、田厂两村村规模调整的批复》（岱政发〔2007〕39号），同意对衢山镇沙塘、田厂两村村规模进行调整。批复内容如下：一、撤销沙塘、田厂两村，新组建一个行政村，村名为沙塘村，村委办公地点设在原沙塘村村委。二、村规模调整后，原两村的村级集体资产、经济实体、山林、土地资源全部归合并后的村经济合作社所有。各类承包合同在期限内继续有效。
本院认为，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，沙塘八村民小组既非公民、亦非法人，而参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条的规定，其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。根据《村民委员会组织法》第三条第三款规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十六条进一步规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。本案中，原告方并无证据证明各村民小组系合法成立、由一定的组织机构行使管理职能、且具有独立财产的其他组织，即无证据证明村民小组符合法定成立要件，故其不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。
综上，沙塘八村民小组作为原告方提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，鉴于本案已经立案受理，应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告岱山县衢山镇沙塘行政村第一村民小组（原第一生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第二村民小组（原第二生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第三村民小组（原第三生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第四村民小组（原第四生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第五村民小组（原第五生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第六村民小组（原第六生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第七村民小组（原第七生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第八村民小组的起诉（原第八生产队）的起诉。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 杨海涛
审 判 员 张 静
代理审判员 柯艳娇
二〇一六年十二月二十九日
代书 记员 方 园