广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）粤高法行终字第42号
上诉人（原审原告）：杨亚七，男，住广东省吴川市。
委托代理人：陈亮，广东法制盛邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。
法定代表人：李红军，市长。
委托代理人：邱日彬，广东海日律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：茂名市国土资源局。
法定代表人：柯小兵，局长。
委托代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。
原审第三人：茂名市园林管理局。地址：广东省茂名市龙湖二街**号。
法定代表人：李培游，局长。
委托代理人：张伟平、潘朝星，均是该局工作人员。
原审第三人：广东茂化发展有限公司。地址：广东省茂名市高新产业开发区乙烯厂区。
法定代表人：谭国锋，总经理。
杨亚七诉茂名市人民政府、茂名市国土资源局收回土地使用权及行政赔偿纠纷一案，广东省茂名市中级人民法院于2013年11月13日作出（2013）茂中法行初字第45号行政裁定。杨亚七不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案土地位于电白县坡心镇潭莲村委会高水公路边，面积82793平方米。2000年12月4日，茂名市园林管理局取得了涉案土地、证号为电国用（2000）字第01365号国有土地使用证。2004年7月14日，茂名市园林管理局与邓文庆签订《谭莲苗场合作经营协议》，将涉案土地交由邓文庆经营苗、木生产。2006年7月31日，邓文庆与杨亚七签订《谭莲苗场转让协议书》，将邓文庆份额下的、原由其经营的苗木场转让给杨亚七经营。之后，涉案土地上的苗圃场就由杨亚七实际经营管理至被收回。2011年5月11日，茂名市国土资源局根据茂名市人民政府的决定，作出茂国土资发（2011）111号《收回国有土地使用权决定书》，将涉案土地使用权（使用证号：电国用（2000）字第01365号）收回，以作为茂名石化工业区公租房的建设用地。同年5月13日，茂名市园林管理局向原合作承包人邓文庆发出“关于终止《谭莲苗场合作经营协议》的通知”，决定从2011年5月14日起终止合作经营协议，并协商解决青苗赔偿的有关事宜。上述终止协议通知也送达给杨亚七收执。2011年11月15日，茂名市园林管理局与杨亚七签订《谭莲苗场终止租赁合同协议书》，该协议书约定，涉案土地上的谭莲苗场（总面积138亩）不再出租给杨亚七经营，原签订的《谭莲苗场合作经营协议》和《谭莲苗场转让协议书》自2011年5月14日起宣告失效，同时对杨亚七经营期间种植的苗、木及地上建筑物等约定了赔偿数额及给予了相应的损失补偿。杨亚七于2011年11月17日和2012年7月4日，分别收到了茂名市园林管理局支付的2000000元和2767265.06元终止租赁赔偿款，至此茂名市园林管理局已按终止租赁协议的约定，向杨亚七全部履行了赔付损失的义务。2013年5月7日，杨亚七认为违法收回涉案土地使用权的行为，侵犯了其合法权益，并造成其巨大的经济损失，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、确认收回土地使用权（使用证号：电国用（2000）字第01365号）违法。2、赔偿杨亚七的经济损失17386213.60元。
另查明，茂名市人民政府收回涉案土地使用权后，于2011年7月27日将其中的30亩公开挂牌出让给广东茂化发展有限公司作为公租房建设用地，同年8月27日向该公司颁发了该地的国有土地使用权证。现广东茂化发展有限公司已在涉案土地上建起了八幢公租住房。
原审法院认为，被诉具体行政行为虽然是经茂名市人民政府批准后作出的，但作出该具体行政行为的行政机关是茂名市国土资源局而不是茂名市人民政府，而且，茂名市人民政府在被诉具体行政行为茂国土资发（2011）111号《收回国有土地使用权决定书》上也未署名盖章，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，杨亚七不服被诉具体行政行为，应当以在被诉具体行政行为文书上署名盖章的茂名市国土资源局为被告，而不是茂名市人民政府，茂名市人民政府不是本案的适格被告。杨亚七在本案将茂名市人民政府列为共同被告，没有事实和法律依据，应裁定驳回杨亚七对茂名市人民政府的起诉。
茂名市园林管理局是涉案土地的权属人，茂名市国土资源局作出的茂国土资发（2011）111号《收回国有土地使用权决定书》，收回涉案土地使用权，对茂名市园林管理局的权利义务产生直接的影响，茂名市园林管理局应是该收地行为的行政相对人。而杨亚七不是被收土地使用权的权属人，其取得涉案土地的原承包经营权，系基于其与邓文庆及茂名市园林管理局签订的土地承包经营合同，该收地行为对杨亚七的权利义务不产生直接影响，而对其权利义务产生直接影响的是其与茂名市园林管理局签订的“关于终止《谭莲苗场合作经营协议》的通知”及《谭莲苗场终止租赁合同协议书》，故茂名市国土资源局的收地行为是否违法与其并无行政法上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，杨亚七不具备本案原告诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回杨亚七的起诉。因驳回起诉案件不收取案件受理费，已预交的在本裁定生效后予以退还。
上诉人杨亚七不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院认定茂名市人民政府、茂名市国土资源局的具体行政行为与杨亚七并无行政法上的利害关系，并因此而认定杨亚七不具备原告诉讼主体资格是错误的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织具有原告资格。二、杨亚七的情形符合行政诉讼原告资格的构成要件。第一，被收回土地的其他利害关系人与土地收回决定存在法律上的利害关系。尽管土地收回的直接相对人不是杨亚七，但在被收回土地存在出租或抵押的情况下，与土地收回决定具有最直接利害关系的人就不仅仅是作为直接相对人的被征收人，还包括作为行政行为相关人的被收回土地其他利害关系人。杨亚七尽管不是土地收回的直接对象，但土地收回决定直接导致杨亚七的青苗损失、地上附着物损失、搬迁、临时安置损失和停产停业损失，属于法律上的利害关系，应当赋予其原告资格，否则其合法权益就得不到保障和救济。第二，被收回土地其他利害关系人具有法律所保护的合法权益。本案中已经很明确了杨亚七拥有涉案土地上苗木的所有权、地上附着物的所有权。《中华人民共和国物权法》第四条已经明确了该利益应得到保护，并且《中华人民共和国城镇国有土地使用出让和转让暂行条例》第四十七条第三款规定：“无偿收回划拔土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”第三，杨亚七的合法权益受到损害与征收补偿决定存在现实的或相当的因果关系。请求：撤销原审裁定，指定法院审理。
被上诉人茂名市人民政府书面答辩称：一、原审裁定茂名市人民政府不是本案适格的被告正确，应予维持。被诉具体行政行为虽然是经茂名市人民政府批准后作出的，但作出该具体行政行为的行政机关是茂名市国土资源局而不是茂名市人民政府。而且茂名市人民政府在茂国土资发（2011）111号《收回国有土地使用权决定书》上也未署名盖章。杨亚七应当以在被诉具体行政行为文书上署名盖章的茂名市国土资源局为被告，而不是茂名市人民政府。二、杨亚七既不是涉案具体行政行为的相对人，也不是利害关系人，不是适格的诉讼主体。涉案土地原权利人是茂名市园林管理局，后经茂名市人民政府同意，由茂名市国土资源局依法收回土地使用权。因此，被诉具体行政行为的相对人是茂名市园林管理局，并非杨亚七。被诉具体行政行为对杨亚七的权利义务不产生直接影响，产生直接影响的是其与茂名市园林管理局签订的“关于终止《谭莲苗场合作经营协议书》的通知”及《谭莲苗场终止租赁合同协议书》，杨亚七可通过民事诉讼途径进行救济。三、杨亚七的损失已由茂名市园林管理局赔付，不存在损害事实。综上所述，茂名市人民政府不是适格被告，杨亚七不具备适格的诉讼主体资格。原审裁定正确合法，杨亚七上诉理由不成立，请求驳回上诉。
被上诉人茂名市国土资源局书面答辩称：一、杨亚七既不是涉案具体行政行为的相对人，也不是利害关系人，其不具有适格的诉讼主体。二、杨亚七的损失已由茂名市园林管理局予以赔付，其不存在损害事实。原审裁定正确合法，请求驳回上诉。
原审第三人茂名市园林管理局未提供书面答辩意见。
原审第三人广东茂化发展有限公司书面答辩称：其司取得涉案土地使用权的程序合法，并已按《国有建设用地使用权出让合同》的约定足额支付土地转让款给茂名市国土资源局。其司将取得的涉案土地按《关于市区保障性住房建设工作会议纪要》的要求建成公租房。杨亚七主张确认无效没有事实依据，依法应予驳回。
经审查，原审法院经审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院另查明：2011年11月15日，茂名市园林管理局作为甲方，杨亚七作为乙方签订《谭莲苗场终止租赁合同协议书》，其中第五项约定：“自本协议签署之日起谭莲苗场范围之内的所有苗木及地上附着物、设施，全部归甲方所有，甲方有权自由处置。乙方的人员自2011年11月16日上午必须撤离，并清走乙方的一切工具及日常生活用品。”
本院认为，2011年5月11日，茂名市国土资源局根据茂名市人民政府的决定，向土地使用权人茂名市园林管理局的主管单位茂名市城市综合管理局作出茂国土资发（2011）111号《收回国有土地使用权决定书》，将涉案土地使用权（使用证号：电国用（2000）字第01365号）收回，作为茂名石化工业区公租房的建设用地。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”由于本案在被诉具体行政行为即茂国土资发（2011）111号《收回国有土地使用权决定书》上署名盖章的行政机关是茂名市国土资源局而非茂名市人民政府，根据上述司法解释的规定，如杨亚七不服被诉具体行政行为，应以上述决定书上对外署名的机关茂名市国土资源局为被告。杨亚七以茂名市人民政府为共同被告起诉，不符合上述规定，原审法院据此裁定驳回杨亚七对茂名市人民政府的起诉正确，本院予以维持。
在茂名市国土资源局作出被诉的收回土地使用权决定后，茂名市园林管理局于2011年5月13日向邓文庆及杨亚七发出“关于终止《谭莲苗场合作经营协议》的通知”，决定从2011年5月14日起终止合作经营协议，并于2011年11月15日与杨亚七签订了《谭莲苗场终止租赁合同协议书》，协议约定原签订的《谭莲苗场合作经营协议》和《谭莲苗场转让协议书》自2011年5月14日起宣告失效，约定对杨亚七经营期间种植的苗、木及地上建筑物等的赔偿数额，同时还约定自协议签署之日起谭莲苗场范围之内的所有苗木及地上附着物、设施，全部归茂名市园林管理局所有，茂名市园林管理局有权自由处置。之后，茂名市园林管理局根据协议的约定，分别于2011年11月17日和2012年7月4日将2000000元和2767265.06元划至杨亚七指定的银行帐户。至此，根据上述《谭莲苗场终止租赁合同协议书》的约定，杨亚七在涉案土地上已不具有任何财产和权益，其与包括被诉收回土地使用权决定在内的针对涉案土地的具体行政行为已没有法律上的利害关系。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”杨亚七于2013年5月7日向原审法院提起本案诉讼，主张被诉收回土地使用权行政行为违法，依法已经不具备原告诉讼主体资格。原审法院裁定驳回杨亚七的起诉结果正确，本院依法予以维持。杨亚七上诉主张，被诉土地收回决定直接导致其青苗损失、地上附着物损失，其具备原告诉讼主体资格，请求撤销原审裁定、指定法院审理等，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审裁定正确，依法应予以维持；杨亚七上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 方丽达
二〇一四年五月二十六日
书 记 员 张晓文