宁波市镇海区人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）浙0211行赔初7号
原告陈国贤，男，1955年4月20日出生，汉族，住浙江省余姚市。
委托代理人朱杰（特别授权代理，与原告陈国贤为翁婿关系），男，1978年11月29日出生，汉族，住浙江省余姚市。
被告宁波市江北区市场监督管理局，住所地浙江省宁波市江北区胜利堰路268号。
法定代表人任剑峰，局长。
出庭应诉负责人茅宏杰，男，副局长。
委托代理人顾芳（特别授权代理），女，宁波市江北区。
委托代理人王瑾（特别授权代理），女，宁波市江北区。
被告宁波市江北区人民政府，住所地浙江省宁波市江北区新马路61弄。
法定代表人丁晓芳，区长。
委托代理人张姚宁（特别授权代理），宁波市江北区。
委托代理人谢银忠（特别授权代理），浙江正清和律师事务所律师。
第三人宁波山水一派食品有限公司，住所地浙江省宁波市江北区环城北路东段38号75幢一楼。
法定代表人王小瑾，女，总经理。
委托代理人毛国标（特别授权代理，与第三人法定代表人王小瑾为夫妻关系），男，1963年4月24日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。
原告陈国贤因认为被告宁波市江北区市场监督管理局不履行行政处罚的法定职责，以宁波市江北区市场监督管理局（以下简称江北市场监管局）、宁波市江北区人民政府（以下简称江北区政府）为共同被告，于2017年3月24日向本院提起行政诉讼。本院立案后，分别向被告江北市场监管局、江北区政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，因宁波山水一派食品有限公司（以下简称山水一派公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2017年10月13日公开开庭审理了本案。原告陈国贤委托代理人朱杰，被告江北市场监管局负责人茅某及委托代理人王瑾、顾芳，被告江北区政府委托代理人张姚宁、谢银忠，第三人山水一派公司委托代理人毛国标到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
对于原告陈国贤向被告江北市场监管局提出的对第三人山水一派公司涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》的举报，被告江北市场监管局于2016年9月18日收到原告的举报（投诉）后，于2016年9月19日作出举报处理告知书，认为原告陈国贤提供的山水一派鱿鱼丝的检测报告只有检测结果而没有检测结论，根据目前证据不足以认定第三人山水一派公司存在违法事实。原告对被告江北市场监管局作出的处理结果不服，于2016年11月17日向被告江北区政府提起行政复议申请，要求确认被告江北市场监管局未依法履行法定职责的行为属于行政违法行为。被告江北区政府于2017年2月15日作出北区政决字〔2016〕23号行政复议决定，驳回原告陈国贤的行政复议申请。
原告陈国贤诉称，原告购买的第三人销售的鱿鱼丝在食用过程中，发现该鱿鱼丝比较其他品牌的鱿鱼丝在色泽上偏白，粉末比较多，口感上比较粉，在网络上查到相关新闻报道后，自购试剂和碘酊进行测试，发现第三人销售的涉案产品疑似存在甲醛和淀粉，淀粉未标示在食品配料表的标签中。原告于是向被告江北市场监管局举报，随信寄去涉案鱿鱼丝一包，被告江北市场监管局在接到举报后，以第三人已停业，现场没有涉案产品，原告没有检测报告为由，认为证据不足，不予立案，随信将鱿鱼丝退回。原告通过政府信息公开，向被告江北市场监管局申请公开第一次举报回复中提及的两份检测报告，并询问被告日常监管过程中委托的检测机关，选择其中一家机构送检。2016年9月18日，原告将宁波中盛产品检测有限公司出具的涉案产品检测报告邮寄给被告江北市场监管局，该检测报告检测项目为甲醛和淀粉。原告认为，根据检测报告，被告江北市场监管局理应受理，但被告江北市场监管局以检测报告有检测结果没检测结论为由，对第三人不予立案。原告于2016年11月17日对被告江北市场监管局的行政不作为提起行政复议，2017年2月15日，被告江北区政府驳回原告的行政复议申请。原告认为，在整个举报处理过程中，被告江北市场监管局在第一次调查中，声称第三人已处于停业状态，现场未发现淀粉及甲醛原料，也没有发现涉案产品的存货；在现场没有发现涉案产品，无法确定产品问题的情况下，作为执法人员，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，收集相关证据，必要时进行调查，包括原料进货台账的检查。被告江北市场监管局在6月12日回复函中虽告知，第三人已处于停业状态，却没有说明为何停业，是永久停业、临时停业还是临时性停业。9月的回复中仍然没有提及是否继续停业还是恢复生产，而原告却通过其他销售渠道发现涉案鱿鱼丝仍然有销售，其中一包生产日期为2016年8月13日。原告认为，被告江北市场监管局在接到原告两次举报后，均没有根据原告提供的证据对第三人实施行政处罚，已构成违法。主要理由如下：1.行政机关在根据举报人提供的证据材料对第三人进行调查核实查处时，应当依据《中华人民共和国行政处罚法》第36条规定，全面客观公正收集证据，以核实第三人是否存在违法事实。证据包括现场检查取得的证据和举报人提供的证据。在现场无法取得证据并且被举报人不认可举报人证据情况下，举报人提供的证据成了案件继续调查的唯一方向，被告有义务对原告的证据进行核实认定，以进一步确认举报事项是否属实。关于证据采信的问题，被告江北市场监管局采信原告提供的证据还是采信被举报人提供的证据对于定案起到决定性作用。原告第一次举报提供的问题食品样品和存在的问题，第二次举报提供的检测报告作为物证，已足以证明被举报人存在违法事实，被举报人无法提供证据进行反证。按照证据规则，物证的证明力强于当事人陈述。因此，被告应当采信原告提供的证据对被举报人生产的问题食品实施行政处罚。在被举报人已经恢复生产后，被告江北市场监管局却不对原告举报的问题进行抽查核对，任由违法企业继续生产违法食品，已构成违法。2.被告江北市场监管局为负责全区食品安全的执法机关，本应本着高度负责的态度，在现场无物证的情况下向举报人索取物证，而不是凭借2015年12月15日的《检验报告》和《检测报告》就认定被举报人销售的产品不存在违反《食品安全法》的事实。3.被告江北市场监管局在9月18日接到原告第二次举报后，进行了所谓的调查，该调查的内容仅仅是被举报人提供的全国水产标准化技术委员会水产品加工分技术委员会2008年出具的《关于水产品中甲醛问题的说明》等几份复函和说明，声称目前鱿鱼丝尚无国家强制性标准，仅有推荐性国家标准，但舟山市质量技术监督局于2008年出台的《鱿鱼制品质量安全控制技术规范》明确规定了，鱿鱼成某甲醛应小于或等于10毫克/千克，各地对鱿鱼丝中甲醛含量也多是按照这个标准来执行。涉案产品中含甲醛的原因分为两种情形，一种是为延长保质期而人为添加，包括生产环节和运输环节。另一种是涉案产品中的鱿鱼本身甲醛含量较高而企业未作技术处理。若人为添加，则违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（一）项规定；若系鱿鱼本身含有甲醛，则违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（二）项、第（十三）项之规定。我国未明确规定鱿鱼丝的甲醛限量，但依据《中华人民共和国食品安全法》第二十九条规定，在没有国家标准时，应当参照行业标准执行。《绿色食品鱼类休闲食品》、《绿色食品干制水产品》规定了甲醛限量为小于等于10mg/kg,因此涉案食品的甲醛含量应以此为准。即使涉案食品中的甲醛属于鱿鱼自带，但仍为污染物，还应当遵守《食品中污染物限量》问答的相关规定。被举报人的鱿鱼丝的甲醛含量检测结果为33毫克/kg,被告江北市场监管局并未对举报问题进行抽检，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定。4.原告购买的涉案产品的一款生产日期为2016年8月13日，说明了在原告第二次举报前，即使被告江北市场监管局在第一次回复说第三人已停业，则原告买到2016年8月13日生产的产品时，说明第三人已恢复生产，被告江北市场监管局完全有能力去现场抽检涉案产品是否存在违反法律的情况。被告江北市场监管局于2016年11月16日回复举报人时，提及在生产车间未发现淀粉原料，则被告江北市场监管局在现场未发现涉案原料情况下，应依据《中华人民共和国行政处罚法》规定，对产品进行专项检测，以此确定举报事实是否存在。被告江北市场监管局在回复中，并未对原告提供的检测报告的送检合法性、真实性、有效性提出过异议，只是说“检测报告只有检测结果而没有检测结论”，被告江北市场监管局在接到原告检测报告后，完全可以依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》到检测机构发函调查取证。5.第三人在生产中，添加了淀粉，而未作标示，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条对于标签的规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当列明成分或者配料表，涉案鱿鱼丝应当标注含有淀粉含量，而该食品的外包装上的配料一栏并未标示，此行为明显违反上述规定。被告江北市场监管局认为，白砂糖会在检测中当淀粉检测出，认为涉案产品检测出的淀粉可能是存在的残留的糖类被检查方法当作淀粉检测出。而第三人生产的鱿鱼丝，融水后，滴入碘酒随即变墨蓝色，可证明该鱿鱼丝中掺入了淀粉。原告认为第三人在食品生产过程中添加了淀粉而未标示，已涉嫌违反法律规定。为维护合法权益，原告向法院提起诉讼，请求判决两被告赔偿原告因诉讼产生的交通费、餐费、误工费等开支200元。
原告陈国贤向本院提交下列证据：1.江北区举报告知书（2016）3-24号一份，用以证明被告江北市场监管局未认真履行调查的责任的事实；2.江北区信息公开书复印件一份，用以证明原告向被告江北市场监管局申请过公开，获得检测报告及送检机构的事实;3.江北区举报告知书（2016）3-41一份，用以证明被告江北市场监管局未认真履行调查的责任的事实;4.原告提供的《检验报告》一份，用以证明被告江北市场监管局提供的检测报告不具备说服力，检测结果与原告举报内容不一致，此两份检测报告无效的事实;5.原告提供的《检测报告》一份，用以证明第三人生产的鱿鱼丝存在甲醛和淀粉，其中淀粉未按规定标注在包装上的事实；6.实物样品复印件一份，用以证明第三人在2016年8月13日存在生产行为，而被告江北市场监管局未履行专项检查，应承担相应的法律责任的事实；7.行政复议决定书一份，用以证明被告江北区政府作出错误复议结论的事实。
被告江北市场监管局辩称：1.被告对原告作出的举报处置积极、程序合法。2016年4月22日，被告收到原告陈国贤的举报信，称其购买的第三人生产的鱿鱼丝存在食品安全问题，要求查处并给予原告相应的奖励。2016年4月27日，被告依法决定受理，并将《受理消费者举报告知书》送达给原告。随后，被告对原告的举报事项进行了调查，提取了现场笔录、现场照片、询问调调查笔录等证据材料，对举报事项进行调查。经综合研判，被告认为按已有证据，尚不足以认定第三人存在违法事实。2016年6月12日，被告将该处理结果以《举报处理告知书》形式告知原告。2016年9月18日，被告再次收到原告陈国贤的举报信，要求重新调查上述举报事项。被告收到该举报件后，被告立即对第三人法定代表人进行了调查询问，并围绕证据的真实性、合法性和关联性，再次综合研判涉案证据的证明效力，仍旧认为按已有证据不足以认定第三人存在违法事实。2016年9月18日，被告将该处理结果以《举报处理告知书》形式书面告知原告。2.被告作出的举报处理答复依法合规、处置恰当。原告两次举报时提出了涉案鱿鱼丝经过快检和检测，得出含有甲醛、淀粉的检测结果。但被告无法判定原告自行快检和送检的检测结果的真实性和有效性，且该两次检测结果均未经第三人认可，因此不能作为认定涉案产品内在品质的直接证据。对原告手中的鱿鱼丝，因无法判断其真实性和与本案的关联性，故被告并未将其提取作为证据。但原告的举报为食品监管部门提供了查处食品违法行为的重要线索。接到举报后，被告对第三人位于江北区环城北路东段38号75幢一楼的生产经营场所进行了现场检查。检查时，第三人未从事生产经营活动，现场未发现鱿鱼丝原材料、成某及相关产品，被告无法通过检测对涉案鱿鱼丝的甲醛、淀粉成分做进一步判断；现场也未发现甲醛、淀粉等原料，被告也没有提取到第三人在产品中人为添加淀粉和甲醛的证据。此后，被告就“鱿鱼丝含有甲醛和淀粉”问题对第三人法定代表人进行了调查询问。第三人提供了《国家卫生计生委食品司关于干制水产品中甲醛有关问题的复函》等复印件予以佐证其生产的鱿鱼丝未人为添加甲醛和淀粉。根据《食品安全法》第二十五条，食品安全标准是强制执行的标准，目前对于鱿鱼丝国家尚未制定食品安全标准，鱿鱼丝产品须符合的标准为其在包装上标示的产品标准，涉案的鱿鱼丝采用的产品标准是推荐性国家标准，即GB/T23497-2009鱿鱼丝。基于上述情况，被告提取了最近一次对第三人的同类涉案产品的区级监督抽查检验报告（2015年12月16日抽样），以证明对鱿鱼丝的例行抽检中未包含“甲醛”和“淀粉”项，且根据检测，第三人鱿鱼丝符合产品标示的推荐性国家标准。3.根据现有检测技术，鱿鱼丝中即使被检出含有甲醛和淀粉，也无法判定系加工过程中人为添加。鱿鱼丝天然存在甲醛，属于本底带入，且随着贮藏期增加，鱿鱼丝中甲醛含量还会增高。此外，根据全国水产标准化技术委员会水产品加工分技术委员会2008年出具的《关于水产品中甲醛问题的说明》，在水产品中非法添加甲醛，主要是利用甲醛的防腐作用，但鱿鱼丝作为一种熟干制水产品，干制工艺本身就是一种脱水防腐手段，并不需要甲醛防腐。淀粉方面，鱿鱼丝等产品加工过程中会添加白砂糖原料，目前也有检测机构证实，常用的检测方法中对样品的前处理过程很难将样品中的糖类全部去除，残留的糖类在接下来的检查方法中便会被当做淀粉检出。因此，根据现有技术，鱿鱼丝中即使被检出含有甲醛，也无法判断是本底带入还是在加工过程中人为添加。4.被告受理投诉举报，经调查处理，并告知投诉举报处理结果，该行政行为没有侵犯原告的合法权益，原告并非适格诉讼主体。行政执法部门在处理消费者投诉时，无论行政执法部门如何处理，均不会对消费者产生强制力，消费者可以通过其他救济方式解决争议，对消费者实体权利义务不产生实质影响。举报方面，行政机关设置举报奖励是为了鼓励举报人为了社会公益对存在的违法行为进行举报，并非基于维护举报人的自身合法权益。本案中，被告对原告的投诉举报及时受理、及时处理、及时告知，积极履行了法定职责，根据《行政诉讼法》第二条规定，被告并没有侵犯原告的合法权益，原告在本案中并没有诉权。综上所述，被告已经根据原告提供的线索，进行了尽职的调查研判后，因证据不足以认定第三人存在违法行为，因此决定不予立案，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告江北市场监管局向本院提交了以下证据、依据：1.对宁波山水一派食品有限公司涉嫌违反《食品法》的举报投诉书及附件一组,用以证明被告收到原告举报投诉的事实；2.举报信一份,用以证明被告再次收到原告举报投诉的事实；3.宁波中盛产品检测有限公司出具的检测报告一份，用以证明原告向被告提交检测报告的事实；4.受理消费者举报告知书一份,用以证明被告对原告的举报予以受理的事实；5、宁波市江北区市场监督管理局现场笔录一份，用以证明被告对第三人现场进行调查的事实；6.宁波市江北区市场监督管理局图片证据四份，用以说明被告检查第三人经营场所的情况；7.宁波市江北区市场监督管理局询问调查笔录一份,用以证明被告对第三人法定代表人进行调查询问的事实；8.宁波山水一派食品有限公司营业执照一份、宁波山水一派食品有限公司食品生产许可证一份，用以说明第三人相关登记信息；9.关于烤鱼片、鱿鱼丝等产品淀粉检测的说明一份、国家卫生计生委食品司关于干制水产品中甲醛有关问题的复函一份、关于水产品中甲醛问题的说明一份、关于水产品中甲醛问题的紧急报告一份，用以说明第三人向被告提交相关材料的事实；10.上海谱尼测试技术有限公司的检测报告一份、宁波市食品监测中心检验报告一份，用以说明被告曾经对第三人产品进行抽查的事实；11.宁波市江北区市场监督管理局询问调查笔录二份，用以证明被告再次进行调查处理的事实；12.宁波市江北区市场监督管理局不予立案审批表二份，用以说明不予立案的审批情况；13.宁波市江北区市场监督管理局举报处理告知书二份,用以证明被告将举报投诉处理结果告知原告的事实；14.中华人民共和国鱿鱼丝国家标准一份,用以说明鱿鱼丝的国家标准。
被告江北区政府辩称：1.被告作出的行政复议决定书事实清楚，适用法律正确。2016年4月22日，原告陈国贤向被告江北市场监管局举报其购买的第三人生产的鱿鱼丝存在含有甲醛、添加淀粉却没有标明等食品安全问题，要求查处并给予原告相应的奖励，被告江北市场监管局于2016年4月27日依法决定受理，并将《受理消费者举报告知书》送达给原告。被告江北市场监管局对申诉举报事项依法进行调查，因现场检查时第三人处于停业状态，未找到鱿鱼丝产品，亦未发现淀粉和甲醛原料，被告江北市场监管局据此认为证据不足以认定第三人存在违法事实，于2016年5月12日将处理结果告知原告。2016年9月18日，原告再次向被告江北市场监管局举报，要求重新调查上述事项，并提供了检测报告，用以证明其购买的第三人生产的鱿鱼丝含有甲醛和淀粉。被告江北市场监管局对第三人进行调查询问后仍认为证据不足以认定违法事实，于2016年9月18日将处理结果告知原告。2016年11月17日，原告向被告申请行政复议，被告经复议后，认为被告江北市场监管局经充分调查后，认为证据不足以认定第三人存在违法行为，决定不予立案处理并无不当，驳回原告的行政复议申请。2.2016年11月17日，原告向被告申请行政复议，被告于2016年11月22日予以受理。后因案情复杂，于2017年1月12日决定延长审理期限30日。经审理后，被告于2017年2月15日作出行政复议决定书并送达，程序合法。被告根据《行政复议法》第十七条、第三十一条规定，延长办案期限后，作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、符合法律规定。
被告江北区政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请书一份，用以证明申请人向被告江北区政府申请行政复议的申请内容;2.复议案件受理通知书及送达材料各一份，用以证明被告江北区政府依法受理并告知申请人的事实;3.复议案件受理通知书及送达材料各一份，用以证明被告江北区政府依法通知被申请人进行答复的事实;4.行政复议答复书一份，用以证明被申请人进行答复的事实;5.延长审理期限决定书及送达材料各一份，用以证明被告江北区政府依法决定延长审理期限的事实;6.行政复议决定书及送达材料各一份，用以证明复议决定及送达情况;7.本案有关的其他证据一组，用以证明行政复议决定书作出的相关依据。
第三人三水一派公司未提交书面意见，在庭审中陈述称，公司生产的鱿鱼丝不存在问题，检测报告不知原告从哪里弄出来的，鱿鱼丝早就不生产了，原告手中的鱿鱼丝是从其他渠道得来的，不合法。
第三人山水一派公司在举证期限内未向本院提供证据。
经庭审质证，原告陈国贤对被告江北市场监管局提供证据的真实性未提出异议，但认为被告江北市场监管局提供的现场照片中标示的地址“环城北路东段38号”实际中并不存在，证据9中《关于烤鱼片、鱿鱼丝等产品淀粉检测的说明》写明仅供参考，不具有法律效力，其他函件无公章，与本案无关联性；本院认为，被告江北市场监管局提供的现场照片确实为第三人生产经营场地照片，标示的地址亦与第三人营业执照中登记的地址一致，原告就此提出的异议，本院不予采纳；被告江北市场监管局提供的证据9系第三人提供的相关材料，与本案审理具有关联性，本院对被告江北市场监管局提供的证据予以确认。各方当事人对被告江北区政府提供证据未提出异议，本院予以确认。被告江北市场监管局和被告江北区政府对原告陈国贤提供的证据4提出异议，认为该份检测报告没有生产商、购买商的双方共同委托，购买日期是一月份，举报日期是四月份，是否是同一款鱿鱼丝存在疑问；本院认为，原告陈国贤提供的证据4系原告向被告江北市场监管局提供的材料，与本案审理具有关联性，本院对该份证据与本案审理的关联性予以确认。本院对各方当事人无异议的其他证据予以确认。
经审理查明，2016年4月22日，原告陈国贤向被告江北市场监管局举报称其购买的第三人山水一派公司生产的鱿鱼丝存在含有甲醛、添加淀粉却没有标明等食品安全问题，要求查处并给予相应的奖励。被告江北市场监管局于2016年4月27日受理后，对申诉举报事项进行调查，因现场检查时第三人企业处于停业状态，未找到鱿鱼丝产品，亦未发现淀粉和甲醛原料，被告江北市场监管局据此认为证据不足以认定第三人存在违法事实，并于2016年6月12日将处理结果以《举报处理告知书》形式书面告知原告陈国贤。2016年9月18日，原告陈国贤再次向被告江北市场监管局申诉举报，要求重新调查，并提供了一份第三方检测报告。被告江北市场监管局对第三人进行调查询问后，仍认为证据不足以认定第三人存在违法事实，于2016年9月19日将处理结果告知原告陈国贤。原告陈国贤于2016年11月17日向被告江北区政府申请行政复议，被告江北区政府于2017年2月15日作出北区政复决字[2016]23号行政复议决定，决定驳回原告陈国贤的行政复议申请。
本院认为，当事人提起行政赔偿请求应具有事实根据和法律根据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，因行政机关违法行为对公民造成的直接财产损失应予以赔偿。原告陈国贤现要求被告江北市场监管局履行处罚的法定职责及要求撤销被告江北区政府作出的行政复议决定的诉讼请求已被本院驳回，原告陈国贤亦未提供其他证据用以证明其损失确实存在，原告陈国贤现提起的赔偿请求无事实根据和法律根据，据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告陈国贤的赔偿请求。
审 判 长 于广学
代理审判员 吴 蓓
人民陪审员 罗雪娣
二〇一七年十月三十日
代书 记员 汪晓晓
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附：本案适用的法律、法规：
一、《中华人民共和国国家赔偿法》
第三十六条第（八）项侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
……
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。