湖南省怀化市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘12行终191号
上诉人（原审被告）怀化市人力资源和社会保障局，地址怀化市迎丰东路2号。
法定代表人余建勇，局长。
委托代理人米艳艳，湖南宏峰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）宋克祥，男，1962年5月24日出生，汉族，住湖南省溆浦县。
委托代理人张祖武，溆浦县中心法律服务所法律工作者。
上诉人怀化市人力资源和社会保障局因与被上诉人宋克祥不履行工伤行政确认法定职责纠纷一案，不服怀化市鹤城区人民法院（2016）湘1202行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，宋克祥于1991年3月至1994年5月期间，在溆浦县××金矿（后××为溆浦县龙王江金矿）从事井下风钻工作。之后，宋克祥在溆浦县城从事摩托车出租。2009年4月13日，原告宋克祥因身体不适入住湖南省劳卫所附属医院治疗，同年5月23日出院。同年5月13日，宋克祥经湖南省劳动卫生职业病防治所诊断为贰期矽肺。同年6月，宋克祥向溆浦县劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁，要求溆浦辰州矿业、龙王江经济站、龙王江乡政府给予工伤赔偿。同年10月21日，怀化市劳动能力鉴定委员会鉴定原告宋克祥为伤残三级。龙王江乡政府向宋克祥支付2万元医疗费后，宋克祥撤回仲裁申请。溆浦县劳动争议仲裁委员会于2010年3月25日裁定准许撤回申请。后宋克祥再次申请仲裁，溆浦县劳动争议仲裁委员会于2010年5月10日作出不予受理通知书。宋克祥于2010年5月21日向溆浦县人民法院提起民事诉讼，要求溆浦辰州矿业、龙王江经济站按照《工伤保险条例》给予其工伤赔偿。2010年7月10日，溆浦县人民法院裁定驳回原告宋克祥的起诉，原告宋克祥提起上诉，怀化市中级人民法院于2011年3月20日作出（2011）怀中民二终字第38号民事裁定，撤销一审裁定，指令溆浦县人民法院审理该案。溆浦县人民法院又作出（2011）溆民一初字第745号民事裁定，驳回宋克祥的起诉，原告宋克祥再次提起上诉，怀化市中级人民法院于2014年9月22日作出（2013）怀中民二终字第103号民事裁定，裁定书载明：“……本院经审查认为，本案宋克祥诉称要求与溆浦辰州矿业恢复劳动关系，该诉求未经劳动仲裁机关先行仲裁即诉至法院，不符合法律规定。且职业病患者是否能依法享有工伤保险待遇，工伤认定和工伤等级鉴定是处理工伤劳动争议的两个不可缺少的必要前提条件，宋克祥在被诊断为患职业病以后1年内，在未向有关部门申请工伤认定的情况下，即以工伤争议赔偿为由向法院起诉，要求给予工伤保险待遇，不符合我国法律所规定的起诉条件。综上……裁定如下：驳回上诉，维持原裁定……”。
2015年9月20日，宋克祥邮寄单号为1009309365114的中国邮政EMS快递一件。该快递详情单上的寄件人信息处记载了寄件人为宋克祥以及寄件人联系电话及地址，收件人信息处记载了收件人为怀化市劳动局工伤认定中心、联系电话为0745-27××××1，邮件详细信息处记载了内件品名为申请工伤认定资料。宋克祥认为其于2015年9月20日以信函方式向怀化市人力资源和社会保障局递交申请工伤认定资料，提出工伤认定申请而该局一直未予认定，遂向法院提起诉讼。
一审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”一般理解本款规定的原告证明责任不同于被告对行政行为合法性所负的说服证明责任，对证据证明力的要求低于后者。本案中，宋克祥主张曾通过邮寄的方式向怀化市人力资源和社会保障局提出了工伤认定申请，应由其承担举证责任。宋克祥向法院提供了邮寄单号为1009309365114的EMS全球邮政特快专递快递单、申请工伤认定资料，虽然因为间隔时间较长原告未能调取到该邮件的EMS邮件流程单，但宋克祥除提交邮寄单号为1009309365114的EMS全球邮政特快专递快递单寄件人存根联外，还提交了其从湖南省邮政物流速递有限公司怀化市分公司调取的邮寄单号为1009309365114的EMS全球邮政特快专递快递单，证明该邮件已妥投。怀化市人力资源和社会保障局提出快递单上所写收件单位为怀化市劳动局工伤认定中心与其单位名称不符，因原怀化市劳动和社会保障局已经与原怀化市人事局整合划入怀化市人力资源和社会保障局，怀化市人力资源和社会保障局具有负责本辖区内工伤保险工作的主体资格，受理工伤认定申请并作出工伤认定决定属于其职权范围，且快递单上所写收件人电话0745-27××××1系怀化市人力资源和社会保障局工伤管理中心在114登记的电话号码，故快递单上的瑕疵并不影响其证明力。从证明内容看上述证据内容一致，从整体上可以证明原告主张的事实，可以认为宋克祥已经尽到举证责任。怀化市人力资源和社会保障局提出未收到邮件及邮件内的材料无法确认系工伤认定申请材料，应由其承担举证责任，因其未能举证予以证明，故对宋克祥通过邮寄方式向怀化市人力资源和社会保障局提出过工伤申请的事实予以认可。
关于工伤认定机构，《工伤保险条例》第十七条、《工伤认定办法》第四条的规定都是一致的：统筹地区社会保险行政部门，如果统筹地区社会保险行政部门是省级社会保险行政部门的，根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门办理。在设区的市里，由于工伤保险是由市级统筹，故本案怀化市人力资源和社会保障局具有负责本辖区内工伤保险工作的主体资格，受理工伤认定申请并作出工伤认定决定属于其职权范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《工伤认定办法》第八条规定，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。《工伤认定办法》第十八条规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定，出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》。依法受理当事人的工伤认定申请是劳动保障行政机关的法定职责，故宋克祥以邮寄的方式向怀化市人力资源和社会保障局申请进行工伤认定，怀化市人力资源和社会保障局收到该申请书后，未按《工伤认定办法》第八条的规定，对申请人提交的材料进行审核并作出受理或者不予受理的决定，应属未履行法定职责，怀化市人力资源和社会保障局应及时履行工伤认定法定职责。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决限怀化市人力资源和社会保障局在判决生效之日起十五日内对宋克祥提出的工伤认定申请依法进行审查并作出是否受理的决定。案件受理费50元，由怀化市人力资源和社会保障局负担。
上诉人怀化市人力资源和社会保障局上诉称，一审法院凭邮寄回单上的内容摘要，认定被上诉人通过邮寄方式向上诉人提出过工伤申请的事实属认定事实错误。上诉人在一审中提交了邮政局的快递回单，回单上没有收件人的签字，说明了上诉人没有收到被上诉人的相关材料。一审法院判决上诉人对被上诉人提出的工伤认定申请依法进行审查并作出是否受理的决定，属于判决错误。上诉人从未收到被上诉人提交的相关申请材料，被上诉人也从未到上诉人处申请过工伤认定，上诉人没有法律依据作出受理或者不予受理的决定。请求二审法院撤销一审法院判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人宋克祥未向本院提交书面答辩意见。
在审理过程中，为查明上诉人是否收到被上诉人邮寄的EMS邮件情况，本院依职权调取了上诉人怀化市人力资源和社会保障局2015年9月1日至2015年12月31日的收发信函登记簿，该登记簿中无收到上诉人上述邮件内容。
另查明，宋克祥于2015年9月20日向怀化市劳动局工伤认定中心邮寄的单号为1009309365114EMS全球邮政特快专递，经湖南省邮政物流速递有限公司怀化市分公司查询投递局存根联，该投递局存根联扫描件显示，该邮件在收件人签收栏中无收件人签名，亦无签收人证件号码和签收日期。经调取上诉人2015年9月1日至2015年12月31日的收发信函登记簿，未发现上诉人在此期间收到被上诉人2015年9月20日向上诉人邮寄的EMS邮件。
本院对一审法院采信的证据除认定被上诉人宋克祥通过邮寄方式向怀化市人力资源和社会保障局提出过工伤申请的事实外和本院依职权调取的证据没有异议，可以作为认定本案事实的依据。经审理查明的案件事实与一审判决查明的事实无异，本院予以确认。
本院认为，行政诉讼举证，是行政诉讼当事人为了证明案件事实向法院提供证据加以证明的活动。行政诉讼的举证责任是指当事人在诉讼中对其主张有责任提出证据加以证明，并在真实情况难以确定的情况下由责任人承担败诉风险及不利后果的制度。依申请的行政行为，行政机关只有在行政相对人申请的条件下才能作出行政行为。没有行政相对人的申请，行政机关不能主动作出行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的；(二)原告因正当理由不能提供证据的。国务院《工伤保险条例》第十七条及二十条规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险部门提出工伤认定申请。用人单位未提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。本案中，被上诉人以特快专递方式向上诉人邮寄了EMS邮件，但该EMS邮件详情单上至今无人签字签收。从本院依职权调取上诉人2015年9月1日至2015年12月31日的收发信函登记簿中，仍未发现上诉人收到了被上诉人上述邮件，故被上诉人无充足证据足以证明其向上诉人提出过工伤认定申请的事实。被上诉人请求法院判决上诉人及时履行作出工伤认定的法定职责于法无据。根据《工伤保险条例》第十七条及二十条的规定，被上诉人必需有向申请人提出申请的事实，上诉人才能依申请作出相应的行政行为。综上所述，被上诉人的起诉，不符合行政诉讼起诉的条件，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回起诉。一审法院认定上诉人收到了被上诉人的工伤认定申请，并作出上诉人应履行工伤认定的法定职责判决不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第四十九条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省怀化市鹤城区人民法院（2016）湘1202行初83号行政判决；
二、驳回被宋克祥的起诉。
本案不收取案件受理费，已收取的一、二案件受理费应分别退还宋克祥、怀化市人力资源和社会保障局。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何志良
代理审判员 袁 勇
代理审判员 王国旭
二〇一七年二月二十二日
代理书记员 肖丽红
附：本裁定适用的法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：
(一)被告应当依职权主动履行法定职责的；
(二)原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
(二)有明确的被告；
(三)有具体的诉讼请求和事实根据；
(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。