吉林省吉林市昌邑区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉0202行初18号
原告蛟河市同鑫热力有限公司，住所蛟河市新区。
法定代表人满寅成，该公司董事长。
委托代理人高颖，吉林屹林律师事务所律师。
被告吉林市工商行政管理局，住所吉林市昌邑区。
法定代表人郝连生，该局局长。
委托代理人朱庆东，蛟河市市场监督管理局经济违法稽查大队大队长。
委托代理人段成亮，蛟河市市场监督管理局政策法规科科长。
原告蛟河市同鑫热力有限公司（以下简称同鑫公司）不服被告吉林市工商行政管理局（以下简称市工商局）作出的行政处罚行为，向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月12日立案后，依法组成合议庭，于2016年5月26日公开开庭审理了本案。原告同鑫公司的委托代理人高颖，被告市工商局的委托代理人朱庆东、段成亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市工商局于2015年10月14日作出吉市工商公处字（2015）65号《行政处罚决定书》，认定：原告作为公用企业，在没有任何法律依据的情况下，强制收取“断管费”，其行为构成了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条：“公用企业在市场交易中，不得实施下列限制竞争的行为”第（六）项“对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用”所指的滥收费行为。依据《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第六条第一款及《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条之规定，责令原告停止滥收费用行为，并对其处罚如下：一、没收违法所得101,400元；二、罚款200,000元。
原告同鑫公司诉称，2015年1-5月期间，蛟河市工商局的工作人员多次到原告的营业场所，强行调取原告的财务凭证及档案材料，声称要处理原告。在得知其借口是原告在2014年供热期对没有在规定的期限内提出中止履行用热合同的当事人收取固定的违约金和中止合同的成本的合法行为欲进行处罚。原告向调查人员反映此种情况在蛟河市多家供热公司都存在，是市场交易习惯和合法的合同关系，不是违法行为，蛟河市工商局仅对原告一家公司进行行政处罚不但是非法干预合法订立合同的行政行为，而且是制造不公平市场环境的行政行为，蛟河市工商局仍将案件报送被告进行处罚。被告虽然进行了听证，但是却对原告提供的证据不予理睬，对原告提出的申辩置若罔闻，非法作出了上述行政处罚决定书。原告认为被告作出的行政处罚决定认定事实错误，缺乏主要证据，使用法律错误且是滥用职权、裁决不公的行政行为，应当依法予以撤销。为了维护公平公正的市场交易秩序，维护民事主体订立合同的权利义务平等，将违法的行政权力关进制度的笼子，特诉至法院，诉讼请求：1、撤销吉市工商公处字（2015）65号《行政处罚决定书》；2、被告承担本案诉讼费。
针对其主张，原告向法庭提供了以下证据：
1、2014年7月1日我公司在各个小区的供热区域张贴的收缴热费通知照片3张，证明原告于当年7月1日就张贴通知公示，如办理停止供热、解除供热合同于9月10日之前办理不收费，逾期办理承担相应的费用，包括违约金，断管的成本费等，这是一种要约的行为，是合法行为；2、收据两张（丁尔军），证明其他供热公司也收取人工费；3、收据两张（赵铁良），证明蛟河供热公司收取供热费和改造费；4、企业信息登记表两份，证明收供热费的是阳关公司，收改造费的全力公司，这两家是关联公司，供热费和改造费都是由一家收取的；5、证人关利伟的证言，证明证人去蛟河市工商局取的票据，看到了相关材料并签字，说不签字票据就不给，证人就把票据拿回来给了同鑫公司的财务。
被告市工商局辩称，一、原告的行为构成滥收费用行为，违法事实清楚，证据确凿，答辩人适用法律正确，程序合法。原告于2014年7月至11月，在向其负责供热的热用户收取2014-2015年度热费时，凭借其提供热源的优势地位，超出正常收费项目，对上年度已办理报停的热用户及缴纳本年度热费时已办理报停的热用户收取“断管费”。用户不交断管费，原告就不收该热用户本年度热费，停止供热。原告凭借其提供热源的优势地位，强制收取“断管费”的行为属于《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第一款第（六）项“公用企业在市场交易中，不得实施下列行为......（六）对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用”所指的行为，构成了滥收费用的行为。二、原告是公用企业，受《反不正当竞争法》和《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》的调整。《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第二条：“本规定所称公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者”。本案中的原告是依法设立的热力产品生产和销售的经营企业，是涉及公用事业的经营者，受《反不正当竞争法》及《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》的调整。三、原告违法收取“断管费”具有强制性，热用户无从选择。原告提供的《收费许可证》和执法人员在蛟河市发展和改革局调取的情况说明表明“供热企业收费许可证收费项目：集中供热管网建设费”。当事人作为公用企业经营者，超出收费许可核准的收费项目，收取无任何合法依据的“断管费”行为，显然符合了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中第六条第三款“本规定所称滥收费用，是指超出正常的收费项目或者标准而收取的不合理费用”所指的滥收费用。同时原告在收取“断管费”时在未与热用户达成一致协议的情况下，凭借其提供热源的优势地位，在热用户购买年度热源，交纳年度热费时，要求上年度已办理报停的热用户及缴纳本年度热费时已办理报停的热用户，交纳“断管费”，否则不收取热费，不予供热。热用户因受中断商品供应压力的影响，不得不向原告交纳了“断管费”。四、企业内部管理或成本控制的理由不应成为滥收费的借口。热源是一种商品，供热企业向热用户供应热源是一种商品销售行为，热用户是否购买热商品有其自主选择的权利。本案中，热用户根据自己的客观情况选择了阶段性不购买热源并按原告的要求履行了报停手续，按蛟河市发展和改革局蛟发改字（2009）191号《关于调整城区供热价格的通知》第六条之规定缴纳总热价的20%的基本热价。供热企业采取何种方式阻碍热源进入报停户室内，是供热企业经营管理行为，是企业自己的事情，与履行了报停手续的热用户没有任何关系。原告采取断管的方式切断热源，是原告自己的选择，是原告对企业经营的一种管理方式。企业采取何种方式进行管理是企业的抉择，所付出的管理成本理应由企业自己承担。而原告把自己采取的管理模式作为附加条件，凭借其公用企业供热的独占优势地位，利用收取年度热费之机，向热用户收取“断管费”，这种行为已侵害了消费者的利益，构成了滥收费用行为。答辩人对原告的上述违法行为进行立案查处，有法定的职权依据，并严格依照法定程序调取了相关联的证据，在证据确实充分的基础上依法对原告进行了行政处罚。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告工商昌邑分局向本院提交了以下证据、依据：
事实依据：1、现场检查笔录1份；证明原告向报停的热用户收取“断管费”的事实；2、同鑫公司收费明细、收据复印件130张，证明原告向报停的热用户收取“断管费”的事实；3、询问笔录，证明原告向报停的热用户收取“断管费”标准、已收取的户数、金额以及收费标准是其自己制定的事实；4、营业执照复印件、供热许可证复印件，证明原告具备热力生产和供应资质及合法性的事实；5、收费许可证复印件、发展和改革局情况说明，证明核准热企业的收费项目是“集中供热管网建设费”，原告向报停的热用户收取“断管费”属超出正常的收费项目；6、《关于调整城区供热价格的通知》文件、《吉林省城市功用热力合同》2份，证明收取热费的依据、合同内容没有缴纳“断管费”的约定；7、举报材料、证实材料6份，证明原告凭借其提供热源的优势地位，利用热用户缴纳热费时机向报停的热用户收取“断管费”，用户不同意交“断管费”，原告拒绝收取热费，并以停止供热相要挟，迫使热用户不得不按原告的规定，向其缴纳“断管费”的事实；8、签订劳动合同备案名册、监事任职文件、登记附表、市场信息公示联络员备案表、法定代表人授权委托书，证明了林美、马立娜是原告企业员工的事实；9、原告关于蛟河市工商局检查情况的反应，证明原告向报停的热用户收取“断管费”的事实。
程序证据：10、立案审批表；11、调查申请；12、案件委托调查通知书、督办单；13、先行登记保存证据有关事项审批表；14、询问通知书、提交相关材料通知单；15、延期调查事项审批表；16、案件调查终结报告；17、行政处罚建议审批表；18、行政处罚听证告知书、送达回证；19、听证申请；20、举行听证审批表；21、行政处罚听证通知书；22、听证笔录；23、听证报告；24、听证报告审批表；25、行政处罚决定书、送达回证。
法律证据：26、《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》；27、《中华人民共和国反不正当竞争法》；28、工商公字（1999）第313号国家工商行政管理局《反不正当竞争法》第二十三条和第三十条“质次价高”“、“滥收费用”及“违法所得”认定问题的答复；29、全国人大常委会法制工作委员会对《反不正当竞争法》和《价格法》有关规定如何适用问题的答复行复字（2007）6号；30、公用企业独占限制竞争滥收费用案例。
经庭审质证，原告同鑫公司对被告市工商局所提供证据的质证意见为：对证据1合法性有异议，县级工商局没有管辖权，市工商局在没有立案前没有调查的权利，也证明不了我公司有违法行为；对证据2，收费凭证证明不了供热合同不是合同行为、非法行为；对证据3的事实不清楚，证明不了被告要证明的问题，也看不出来原告违反热用户意思表示滥收费的行为；对证据4，不能证明案件事实，证明不了我公司向违约的当事人收取违约金是违法行为；对证据5的真实性无异议，关联性、合法性有异议，情况说明不能作为处罚的依据；对证据6的真实性无异议，我公司是严格按照调整的价格规定，没有附加收取其他费用，证明不了执法的合法性和法律依据；吉林省城市供热合同的真实性无异议，不能作为行政处罚的依据，认定供热公司有违法行为，与本案事实没有关联性；对证据7，情况说明是蛟河市工商局超出法律规定的授权范围单方取得的证人证言，真实性无法查实，我们至今也没看到当事人，不予质证；对证人证实材料的情况说明的质证意见同上述质证意见，都是证人单方面的说辞；举报材料是蛟河市工商局单方取得当事人的情况说明，不是举报材料；询问笔录只是蛟河市工商局找个别人单方取得笔录，真实性均有异议，与处罚行为的合法性没有必然联系；对证据8没有意见，不能证明行政处罚是否正确；对证据9没有意见，恰恰说明收取“断管费”的合法性和合理性；对证据10，对办案人员的身份不清楚，办案人员如果是蛟河市工商局的人，那么程序就违法；对证据11，程序违法；对证据12的合法性有异议，立案管辖就已经违法了，所以之后的程序也是违法的，我方怀疑相关处罚的文件是由蛟河市工商局制作；对证据13的合法性有异议，1月15日蛟河市工商局先行扣押，市工商局后委托，1月21日蛟河市工商局作出决定进行调查属于越权；对证据14的合法性有异议；对证据15不发表质证意见；对证据16，程序违法，缺乏主要事实证据，对该证据不予确认；对证据17，对于办案人员不清楚身份；对证据18，告知书收到了，我们已经要求听证；对证据19-21无异议；对证据22无异议，听证笔录主要记录了被告对证据处罚理由的解释，不能作为案件处罚的根据，被告始终否认原告的证据和对证据的解释；对证据23、24，被告一方按自己的意思写的，没有对原告的理由进行论证，不能作为法庭认定案件事实的根据；对证据25无异议；对证据26-30，对法律本身没有意见，但不能作为证据使用，不发表意见。
经庭审质证，被告市工商局对原告同鑫公司所提供证据的质证意见为：对证据1的证明事项有异议，恰恰证明了原告是通知，而不是和热用户进行协商，通知和相应收费票据相对应看，收费通知上写9月10日前报停的用户不收费，但实际上在调取的收费票据上有9月10日前收费的证明，最早的是7月15日，收费明细的前六页都是9月10日之前的，与原告说明事项相矛盾；证据2与本案无关；证据3与本案无关，原告证明阳光公司收取的改造费，原告也收取该费用；证据4与本案无关，无法证明这两个公司是关联公司；对证人证言的质证意见：1、证人是完全行为民事行为能力人，应对自己提供的材料和做出的证据确认负责；2、证人证言中也说原告委托他办理这些事，我局在调查原告违法行为时，先后下发两份询问通知书和一份提交相关材料通知单，送达的当事人均是原告，询问通知书及提交相关材料通知单中明确要求原告携带相应材料到我局接受询问。2015年2月5日，证人到我局接受询问并表明自己身份，同时做了询问笔录，对原告收取断管费等行为进行了确认，该笔录经证人当场确认系其本人签字；3、询问笔录等证据的取得均是依据工商行政管理机关行政处罚规定要求取得。
本院对上述证据认证如下：
对被告市工商局提供的证据，证据1-3、7-9来源合法，有相关当事人或代理人的签字确认，能够形成证据链条，证明原告存在收取“断管费”及先行登记保存证据的事实，本院予以采信；证据4-6原告对真实性均无异议，其中许可收费的项目中不包含“断管费”，原告对合法性提出异议，但并未提供相反证据予以驳斥，故以上证据本院予以采信；证据10-25系程序性审批、听证及送达材料，有机关负责人的批准及相关记录，符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的规定，证据真实、合法、与本案有关联，故予以采信；证据26-30系相关法律法规文件，不是证据材料。
对原告同鑫公司的证据，证据1，从被告提供的原告收费明细中可以看出，在原告规定的9月10日前报停的热用户，也收取了“断管费”，该证据不能证明原告收取“断管费”的合法性，故该证据本院不予采信；证据2-4与本案不具有关联性，本院不予采信；证人证言与其签字确认的询问笔录中陈述内容不一致，真实性存疑，故本院不予采信。
经审理查明，2014年7月至11月，原告同鑫公司向吉林省蛟河市河北街道永祥小区、永泰小区，民主街道首钢美丽城小区、天合花园小区、水岸花园小区、水畔人家小区、医药综合楼、向阳小区大市场综合楼、民政小区、人才综合楼、十中税务楼、工商综合楼，河南街学府花园等小区热用户收取2014-2015年度热费时，超出正常收费项目，对上年度已办理报停的热用户及缴纳本年度热费时已办理报停的热用户收取“断管费”，向390户热用户每户收取260元，共收取“断管费”101,400元。2015年1月15日，被告市工商局依据群众举报对原告违规收费行为进行立案调查，批准蛟河市工商局核实原告是否构成限制竞争行为。经蛟河市工商局初步核实，情况属实，2015年1月20日，被告市工商局委托蛟河市工商局对原告滥收费用的行为进行调查。经调查取证，证实原告同鑫公司强制收取“断管费”，其行为构成了滥收费用，原告未能提供收取该费用的相关法律依据。
被告市工商局于2015年7月15日向原告送达了行政处罚听证告知书，告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知原告依法享有陈述、申辩的权利。2015年7月17日，原告同鑫公司提出听证申请，被告市工商局于2015年8月25日召开了听证会。2015年10月14日，被告市工商局作出吉市工商公处字（2015）65号《行政处罚决定书》，该处罚决定书认定：原告作为公用企业，在没有任何法律依据的情况下，强制收取“断管费”，其行为构成了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条：“公用企业在市场交易中，不得实施下列限制竞争的行为”第（六）项“对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用”所指的滥收费行为。依据《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第六条第一款及《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条之规定，责令原告停止滥收费用行为，并对其处罚如下：一、没收违法所得101,400元；二、罚款200,000元。
原告同鑫公司不服上述行政处罚决定，向本院递交了起诉状，本院于2016年4月12日立案受理。
本院认为，一、被告市工商局提供的证据能够证明原告同鑫公司向热用户收取“断管费”的事实，原告对该事实亦予以承认，但原告未提供其收取该费用的法律依据，故被告对原告的行为认定为滥收费用，并无不当。原告称“断管费”系由违约金、施工费及材料费构成，不存在强制性，但其并未提供证据予以证明。从原告的收费明细中可以看出，在原告规定的期限前报停的热用户也缴纳了“断管费”，原告作为公用企业，消费者对其提供的热源具有较强的依赖性，原告在具有独占地位的情况下，收取许可范围内不包含的费用，已构成滥收费用，故原告的陈述本院不予采纳。二、被告市工商局立案后，批准蛟河市工商局核实情况，在核实过程中，对证据先行登记保存，并有原告公司工作人员签字确认。在确认滥收费用的情况属实后被告市工商局委托蛟河市工商局进行调查，并作出行政处罚决定书。上述行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第二十二条的规定，原告认为被告程序违法的理由不能成立。三、《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第六条规定：“被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，由工商行政管理机关依据《反不正当竞争法》第二十三条的规定，没收违法所得，并可以根据情节，处以违法所得一倍以上、三倍以下罚款”，《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条规定：“......被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以消除影响，可以根据情节处以违法所得一倍以上、三倍以下罚款”。被告市工商局作出的行政处罚在法律规定的范围和幅度内，并无不当。综上，被告市工商局作出的行政处罚行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚合理。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告蛟河市同鑫热力有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告蛟河市同鑫热力有限公司负担。
如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 柴莉莉
代理审判员 邵明强
人民陪审员 孙春珍
二〇一六年六月二十日
代理书记员 周双媛