湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终253号
上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道**号。
法定代表人：周海兵，该市市长。
委托代理人：曹卫清，该市政府法制办公室科长。
委托代理人：刘冬生，该市政府法制办公室副科长。
被上诉人（原审原告）：熊彪。
被上诉人（原审原告）：衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司。住所地：衡阳市石鼓区中山北路*号金碧华府*楼*户。
法定代表人：熊彪，该公司总经理。
上述二被上诉人的共同委托代理人：孙志国，北京德恒（长沙）律师事务所律师。
熊彪、衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司(以下简称“国泰公司”)诉衡阳市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，衡阳市中级人民法院于二○一五年十二月十七日作出（2015）衡中法行初字第235号行政判决。衡阳市人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
衡阳市中级人民法院审理查明：“江山盛筵”项目原为“汕林花园”，位于衡阳市石鼓区桑园街1号，2010年11月份，衡阳市雁城房地产综合开发有限公司（以下简称“雁城公司”）在未办理相关手续的情况下，擅自开工建设。2012年4月28日，衡阳市建筑工程安全监督站就汕林花园项目对雁城公司下达《责令整改通知书》；同年11月1日、11月5日、11月7日、11月19日，市城乡规划局对雁城公司分别作出《责令停工整改通知》、《关于停止国泰公司汕林花园违法建设的请示》，申请人民法院强制执行等，但雁城公司均置之不理。2012年12月4日，中共衡阳市纪委、衡阳市监察局对市住建局、城乡规划局、房产局下达衡纪函（13）号《关于对汕林大厦项目违法建设立即停工停建停售并严肃执法查处的督办函》，内容为：根据举报人反映汕林大厦项目在未办理相关手续的情况下现已建至24层并违法销售的问题，市委、市纪委主要领导对此高度重视，作出重要批示，要求对汕林大厦项目违法违建的问题依法依规进行查处。为此，请市住建局、城乡规划局、房产局按各自的职能迅速组织力量对该项目立即停工停建和停止销售依法依规查处，并分别将有关情况于12月7日前报市纪委监察局（执法监察室）。2013年2月5日，衡阳市房产管理局在衡阳日报刊登公告，内容为：现有雁城公司在衡阳市石鼓区桑园街1号地段兴建的“汕林大厦”（现为尚澜宝邸）项目，未办理《商品房预售许可证》，擅自对外发放VIP卡并交纳诚意金或房款的购房户，自公告发布之日起，携带本人身份证明、VIP卡及VIP卡诚意金收据或预交收据等到衡阳市执法监察大队进行登记。2015年7月17日，熊彪、国泰公司向市住建局寄送《关于申请对雁城公司、段宜勇建造的“江山盛筵”房地产项目未取得建设工程施工许可和商品房预售许可违法行为履行调查处理法定职责的申请书》；同年7月22日，熊彪、国泰公司向市政府提出行政复议申请，请求：确认市城乡规划局对“江山盛筵”房地产项目建设单位的违法行为未全面履行调查处理法定职责的行为违法；责令市城乡规划局立即对“江山盛筵”房地产项目建设的违法行为履行调查处理法定职责；责令市城乡规划局赔偿经济损失3000万元。2015年10月16日，市政府作出衡复不受字〔2015〕76号《不予受理行政复议申请决定书》。熊彪、国泰公司不服，向该院提起行政诉讼。
衡阳市中级人民法院审理认为：《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。本案中，2015年7月17日，熊彪、国泰公司向市城乡规划局寄送《关于申请对雁城公司、段宜勇建造的“江山盛筵”房地产项目未取得建设工程施工许可和商品房预售许可违法行为履行调查处理法定职责的申请书》，申请书称其是涉案工程项目的主要出资人之一，雁城公司在未取得相关手续的情况下，违法建房并对外低价销售，该公司的行为不仅严重损害了项目主要出资人、实际施工人、房屋买受人的利益，还将不可避免地酿成重大群体性事件或巨大安全隐患。市城乡规划局收到该申请书后，以所涉事项不属其管辖为由予以退还；熊彪、国泰公司遂于2015年8月7日再次书面请求市城乡规划局履行调查处理法定职责，市城乡规划局未予理会。因此，熊彪、国泰公司向市政府申请行政复议，其申请符合前述法律规定。在申请行政复议过程中，熊彪提交了其与阳福生、段宜勇、陈友明签订的《协议书》，国泰公司提交了其持有的市政府衡国用（2008A）第20331号国有土地使用权证，拟证明其系“汕林花园”项目开发建设的出资人之一，市政府对此未作审查，径行认定熊彪、国泰公司既不是复议行为的行政管理相对人，也不是与被复议行政行为有利害关系的人，不具有行政复议申请人资格，决定不予受理其行政复议申请不当。因此，熊彪、国泰公司的诉讼请求于法有据，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销衡阳市人民政府于2015年10月16日作出的衡复不受字〔2015〕76号《不予受理行政复议申请决定书》；二、责令衡阳市人民政府在本判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由衡阳市人民政府负担。
衡阳市人民政府不服判决上诉称：一、《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚，理由充分，处理正确，应予以维持。二、一审判决认定被上诉人的申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项之规定。上诉人认为，被上诉人根本不存在申请作为行政机关的市规划局履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责的问题，一审判决既缺乏相关事实依据，也缺乏相应行政实体法依据。被上诉人属于投诉、举报行为，行政机关受理公民的投诉、举报进行查处，是执法行为，公民不能随意对行政机关的执法行为申请行政复议，否则就可能导致行政复议权利的滥用。被上诉人作为公益投诉人，并非利害关系人，不具有申请行政复议的权利。故请求撤销一审判决并依法改判。
被上诉人熊彪、国泰公司答辩称：一、答辩人是衡阳市城乡规划局不履行法定职责的直接受害人，与被复议行政行为有直接利害关系，具有行政复议申请人资格。二、答辩人明确书面要求行政机关履行法定职责，明显不同于投诉、信访、举报行为。三、答辩人申请事项是明确要求行政机关履行法定职责，属于行政诉讼范围，申请事项中并没有要求行政机关直接处理民事纠纷。被答辩人必须依法受理行政复议申请并做出处理。四、一审法院判决不仅有事实和法律依据，更充分考虑了本案极有可能造成重大责任事故和重大群体性事件等严重不良社会影响。请求二审法院驳回上诉、维持原判。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
二审另查明，“江山盛筵”房地产项目的土地最初为政府划拨给雁城公司并由其开发。因雁城公司无力开发，先后找到陈友明、段宜勇、国泰公司（阳福生当时为该公司法定代表人）合作开发。为实际控制该项目土地，段宜勇与阳福生通过虚构债权债务关系，将雁城公司土地非法强制执行并登记到国泰公司名下。后阳福生又将熊彪（现为国泰公司法定代表人）引入该项目进行投资，熊彪投资现金总计三千多万元用于该项目拆迁安置和前期开发。国泰公司在原雁城公司土地的基础上，另投入部分土地到该项目。后由于非法将雁城公司土地登记到国泰公司名下的行为被曝光，该土地被执行回转，重新划到雁城公司名下。该项目由雁城公司、段宜勇继续开发，在没有办理手续的情况下建成房屋并部分对外销售。
2013年，熊彪、国泰公司对雁城公司、段宜勇提起民事诉讼，要求确认合伙人身份及要求分红和赔偿。该案尚在衡阳市中级人民法院审理中，并对涉案房地产采取了保全措施。
2015年7月17日，熊彪、国泰公司向衡阳市城乡规划局寄送《关于申请对衡阳市雁城房地产综合开发公司、段宜勇建造的“江山盛筵”房地产项目未取得建设用地、建设工程规划许可违法行为履行调查处理法定职责的申请书》，请求衡阳市城乡规划局履行行政职责。衡阳市城乡规划局收到该申请书后，签署的意见为“鉴于该《申请书》中对我局的申请事项不明确，且涉及国土、住建和房产等多方职能，不属我局管辖。经审核，当场退还送达人”。熊彪、国泰公司于2015年8月7日再次书面请求衡阳市城乡规划局履行调查处理法定职责，衡阳市城乡规划局未予理会。2015年9月23日，熊彪、国泰公司向衡阳市人民政府提出行政复议申请。
本院认为：根据《信访条例》的规定，公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动，为信访。
本案中，熊彪、国泰公司认为“江山盛筵”房地产项目没有办理相关手续，给衡阳市城乡规划局寄送《关于申请对衡阳市雁城房地产综合开发公司、段宜勇建造的“江山盛筵”房地产项目未取得建设用地、建设工程规划许可违法行为履行调查处理法定职责的申请书》，就是对住房城乡建设领域违法违规行为的投诉举报，属于信访事项，应由城乡规划或者其他有关部门根据《信访条例》、《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》的相关规定进行处理。对该信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别处理（请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持），并书面答复熊彪、国泰公司。熊彪、国泰公司对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。熊彪、国泰公司对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。
对于有关行政机关无正当理由未按规定的期限、程序和要求办结信访事项的，根据《信访条例》的规定，是由县级以上人民政府信访工作机构及时督办，并提出改进建议，而不是由信访人申请行政复议。因此，熊彪、国泰公司申请行政复议没有法律依据，衡阳市人民政府不予受理，并无不当。一审法院认为本案符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项的规定，属适用法律错误。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第235号行政判决书；
二、驳回熊彪、衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人熊彪、衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾新田
代理审判员 张少波
代理审判员 丁恒芳
二〇一六年十月十二日
代理书记员 蹇 菲