云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云行终117号
上诉人（一审第三人）腾冲市曲石镇公平社区蒿子坝村民小组。住所地：云南省腾冲市曲石镇公平社区蒿子坝。
负责人段兆亮，组长。
委托代理人孟兰芝，云南腾越律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审原告）腾冲市曲石镇公平社区上寨村民小组。住所地：云南省腾冲市曲石镇公平社区上寨。
负责人张毓虎，组长。
委托代理人杨恩龙，云南金曦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
一审被告云南省保山市人民政府。住所地：云南省保山市隆阳区同仁街**号。
法定代表人杨军，市长。
委托代理人赵永生，保山市人民政府法制办公室工作人员。代理权限：特别授权代理。
一审第三人云南省腾冲市人民政府。住所地：云南省腾冲市腾越镇山源社区官厅小区**号。
法定代表人庄宇，市长。
委托代理人杨名维、严家龙，腾冲市林权管理服务中心工作人员。代理权限：特别授权代理。
上诉人腾冲市曲石镇公平社区蒿子坝村民小组（以下简称：蒿子坝村民小组）因与被上诉人腾冲市曲石镇公平社区上寨村民小组（以下简称：上寨村民小组），一审被告云南省保山市人民政府、一审第三人云南省腾冲市人民政府行政复议决定一案，不服云南省保山市中级人民法院（2017）云05行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月8日受理后，依法组成合议庭，于2018年5月4日公开开庭审理了本案。上诉人蒿子坝村民小组的委托代理人孟兰芝，被上诉人上寨村民小组的委托代理人杨恩龙，一审被告保山市人民政府的委托代理人赵永生、一审第三人腾冲市人民政府的委托代理人杨名维、严家龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定事实：本案争议涉及的山林位于腾冲市公平社区大松山一带。上寨村民小组与蒿子坝村民小组在1963年前同属一个生产大队，1963年分为现在的两个村民小组。1982年10月25日，腾冲市人民政府对大松山林地的所有权进行登记，并向上寨村民小组颁发了《云南省腾冲县人民政府山林所有证》（编号：906），该证载明山林所有单位为曲石公社公平大队上寨生产队，面积1341亩，座落大松山〈张段同管〉（该所有证存根及公平大队的草册对此记载均为“大松山〈张段二姓同管〉”），东至由段姓坟土瓜塘路灰堆对大窝子脚大灰堆到团形笑岩到国有林捌号桩下陆拾公尺处；南至本队坝子松园；西至与坝外介古墙到净泥地对国有林肆号桩到陆号桩；北至江南上马站街松山直路。1983年12月30日，腾冲市人民政府为蒿子坝村民小组段大仁等十户村民颁发的《云南省腾冲县人民政府社员自留山使用证》中有自留山地名为松山的林地的登记，十户合计面积为359.2亩。2006年8月16日，原腾冲县人民政府作出《腾冲县人民政府关于印发〈腾冲县集体林权制度改革工作实施方案〉的通知》（腾政发[2006]34号），对集体林权制度改革的任务之一明晰产权进行了明确。2006年10月11日，原腾冲县集体林权制度改革领导小组作出《腾冲县集体林权制度改革领导小组关于印发〈腾冲县集体林权制度改革换、核发林权证实施办法〉的通知》（腾林改发[2006]3号），明确了明晰产权不包括林地的所有权，对林地所有权要求维持林业“三定”时的不变，但要进一步确定山林的位置和界址，逐宗勾绘到地形图上，登记造册后重新核发全国统一的林权证。并对林业“三定”时未发证的集体和农户自留山的山林，经核实权属无争议且一直在经营的，可按现经营的山场予以确权。林地所有权由林地所有者提出申请，提交林业“三定”所发山林权证。该文件同时对勘查、公示等程序作出了明确的规定。2006年10月18日，上寨村民小组原组长张大进对包括涉及本案争议的林地共六宗申请了林权登记。2007年10月20日，原腾冲县人民政府为上寨村民小组颁发了腾林证字（2007）第0000093865号林权证（编号B5300910969），该证载明林地所有权人为公平村上寨村民小组，座落公平村上寨村民小组，小地名大松山，面积1671亩，四至东至柿子树界从国有林8号桩下60米处岩石堆直到两笑岩间大石堆直到弯刀地松山坎头石堆为界；南由弯刀地石堆起沿松山坎脚与本组坝子地林地界到周家地窑塘路松山坎头石墙石堆为界；西与坝外界从周家地窑塘路石墙到净泥地外大石堆直到国有林4号5号桩拐西到6号桩为界；北至国有林界从6号桩向东经8号桩下60米处为界。2014年9月30日，蒿子坝村民小组向其与上寨村民小组所在的社区提交申请，要求对争议林地大松山平均分割。腾冲市人民政府在收到社区转送的申请后，于2017年7月21日向蒿子坝村民小组作出《曲石镇人民政府行政办理事项答复》，答复称：1.大松山山林根据保存在档案馆的原腾冲县人民政府于1982年10月25日颁发给曲石镇公平大队上寨生产队的《山林所有证存根》，所记载的“大松山张段二姓（现上寨村民小组和蒿子坝村民小组）同管”的记载，予以认可。2.若需进行分割，两组达成协议后，按程序申请办理登记手续。3.若需撤销腾林证字（2007）第0000093865号林权证，请向保山市人民政府申请行政复议。2017年7月27日，蒿子坝村民小组向保山市人民政府申请行政复议，要求：1.撤销腾林证字（2007）第0000093865号林权证；2.督促腾冲市人民政府将蒿子坝村民小组与上寨村民小组共同管理的“大松山”（面积约1671亩）林权继续确权给两个村民小组共同所有，各占二分之一。2017年9月4日，保山市人民政府作出被诉行政复议决定:撤销被申请人颁发给第三人的腾林证字第（2007）第0000093865号《林权证》涉及“大松山”的确权登记；被申请人对申请人和第三人争议的“大松山”依法重新处理。
一审法院基于以上事实认为，保山市人民政府作为行政复议机关，其受理的是蒿子坝村民小组要求对腾冲市人民政府于2007年10月20日作出的涉及争议林地的行政登记行为进行撤销、以及督促被申请人对争议山林平均分割的申请。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，蒿子坝村民小组在其所在辖区腾冲市境内于2006年统一进行集体林权改革的工作中，应当知道为本集体所有的林地申请登记的规定内容，蒿子坝村民小组未提交其对大松山林地申请了登记，且根据腾冲市人民政府提交的相关工作文件，对于林权确认结果应当公示的要求，其应当知道同属一个社区范围内的林权的登记情况，故蒿子坝村民小组认为腾冲市人民政府对大松山林地的行政登记行为侵犯其合法权益，应当在该行政行为的作出之日即2007年10月20日起六十日内申请行政复议。蒿子坝村民小组于2017年7月27日针对行政登记行为向保山市人民政府提出复议申请已超过了法定期限；而关于第二项申请内容即督促争议林地所有权的划分，依据《中华人民共和国森林法》第三条第二款、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第二十八条的规定，不属于复议机关行政复议可以决定的事项。保山市人民政府以复议申请人在2014年9月30日向社区申请对大松山林地的权属争议作出处理至乡级人民政府作出答复的期间，属于法定可以耽误的期限的理由，系对本案复议申请人申请复议的法定期限的起算时间的错误认定，缺乏法律依据，故其受理复议申请并作出处理决定，存在依据不足且适用法律错误的情形，依法应当被撤销。上寨村民小组的诉讼请求成立，依法应予支持。同时，本案通过庭审查明，蒿子坝村民小组与上寨村民小组之间的实质争议是为大松山林地的所有权的归属，且发生争议的时间是在2014年，该争议依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，应由县级以上人民政府依法处理，故保山市人民政府认为双方之间的争议的处理机关应当适用腾冲市人民政府于2006年集体林权改革期间的规范性文件，不具有法律依据和事实根据。本案还应指出的是，当事人对其争议应当依法申请有权处理机关即县级以上人民政府作出处理决定，对该决定不服的可以依照《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项的规定申请行政复议。综上，依照《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国森林法》第三条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（二）项之规定，判决撤销云南省保山市人民政府保政行复决字[2017]12号《保山市人民政府行政复议决定书》。案件受理费50元，由保山市人民政府负担。
上诉人蒿子坝村民小组不服一审判决，向本院提出上诉：请求撤销一审判决，改判驳回上寨村民小组的一审全部诉讼请求。本案一、二审案件受理费由上寨村民小组承担。具体理由为：1.一审判决认定事实错误。第一，保山市人民政府作出的行政复议决定并未超出行政复议范围，决定正确合法。该复议决定仅仅撤销了腾冲市人民政府错误作出的腾林证字（2007）第0000093865号林权证，对蒿子坝村民小组和上寨村民小组的林地所有权、林木所有权归属并未作出任何处理。第二，腾冲市人民政府作出的腾林证字（2007）第0000093865号林权证程序违法，实体错误。该林权证提供的申报材料虚假、内容缺失。第三，一审判决认定“上诉人申请复议期限超过法定期限和申请复议事项不属于复议机关受理的范围”事实错误。本案蒿子坝村民小组申请复议的期限起算日应为自2017年7月21日曲石镇人民政府向蒿子坝村民小组作出《曲石镇人民政府行政办理事项答复》之日起计算。蒿子坝村民小组自2014年9月初开始知道“腾林证字（2007）第0000093865号林权证”的存在并申请曲石镇政府等基层部门进行调解，至2017年7月21日无法达成调解故申请行政复议，在2014年9月至2017年7月21日期间，腾冲市政府及其他部门均未告知蒿子坝村民小组进行行政复议。第四、一审法院对当事人证据未作出评判就作出判决，一审判决事实不清，证据不足，应当依法撤销。第五，一审已查明本案争议双方在1963年是同一个生产大队，1982年10月25日，原腾冲县政府颁发《山林所有权证》将“大松山”林地确权给双方共同使用，编号906号的《山林所有证存根》记载“张段二姓同管”。1983年12月30日原腾冲县政府颁发给上诉人村民小组十户村民的《云南省腾冲县人民政府社员自留山使用证》内的“大松山”林地面积包含在“腾林证字（2007）第0000093865号林权证”范围内，因此，大松山林权一直归争议双方共同管理使用；2.一审判决适用法律不当，本案应适用《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关法律规定。
被上诉人上寨村民小组答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持原判，驳回上诉。
一审被告保山市人民政府答辩称：1.一审法院认为蒿子坝村民小组申请行政复议期限超过法定期限不当。蒿子坝村民小组的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定。第一，蒿子坝村民小组请求复议的是颁发腾林证字第（2007）0000093865号《林权证》的行政行为，因发证对象不是蒿子坝村民小组故其不知道颁证时间。第二，《林权证》颁发前未依法进行公示是导致蒿子坝村民小组未能及时申请复议的直接原因，故保山市人民政府不以2007年10月20日做为申请复议时效的理由充分，一审法院认定蒿子坝村民小组超过法定申请复议期限不当。第三，2014年9月30日，蒿子坝村民小组知晓林权证后即向双方社区反映争议问题，经调解无效后在2017年7月21日《答复》的引导下于2017年7月27日申请行政复议，符合《中共腾冲县委办公室、腾冲市人民政府关于印发<腾冲县进一步深化大调解工作格局实施方案>的通知》，也符合《云南省林业厅关于切实做好山林权属争议调处工作的通知》;2.一审法院认为复议机关没有督促腾冲县人民政府进行确权的法定督促职责错误。根据《云南省行政执法监督条例》规定，保山市人民政府进行督促符合规定;3.一审法院认定事实不当。一审认定2006年腾冲县林权制度改革符合《腾冲县集体林权制度改革换、核发林权证实施办法》，一方面又认为“一审被告适用2006年集体林权制度改革期间的规范性文件不具有法律和事实依据”，属认定事实不当;4.腾冲县人民政府颁发给上寨村民小组《林权证》过程中确认的事实不清、程序违法。第一，腾冲县政府颁发给上寨村民小组的《林权证》依据的是《山林所有证》，《山林所有证》明确“张、段二姓同管”，同时颁发给蒿子坝村民小组《社员自留山使用证》，其范围即《山林所有证》的一部分。在双方均持有权属证明的情况下，原腾冲县人民政府将争议林地确权证行为错误。第二，2006年10月18日上寨村民小组隐瞒事实填写《林权登记表》，且一审庭审查明，蒿子坝村民小组一直参与管理“大松山”并支付林管费至2013年上半年。第三，上寨村民小组认为“张段二姓同管”是对大松山原地名的说明有悖于常识和情理，张段二姓分别为上寨村民小组和蒿子坝村民小组两个村民小组。
一审第三人腾冲市人民政府答辩称：关于一审判决认定复议期限的问题，因蒿子坝村民小组在2014年才知道上寨村民小组持有林权证，复议期限应当自2017年7月26日开始起算，保山市人民政府提出的程序问题并无不当。上寨村民小组持有的腾林证字（2007）第0000093865号《林权证》来源是906号《山林所有证》，因颁证当时是林改期间，请法院依法裁判。
经二审审理，本院二审所查明事实与一审认定事实一致。另经庭审查明，原腾冲县人民政府颁发第0000093865号《林权证》时未进行公示。
本院认为，第一，依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。原腾冲县人民政府于2007年10月20日对上寨村民小组颁发腾林证字（2007）第0000093865号《林权证》时并未完成公示程序，故一审判决认为蒿子坝村民小组在林权证颁发给上寨村民小组的同时应当知道该情况的认定不当。蒿子坝村民小组在2014年9月30日知道颁证情况并提出申请要求解决权证问题，至2017年7月21日原腾冲县曲石镇人民政府进行答复期间，符合《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”的规定，该期间应当予以扣除，因此，蒿子坝村民小组认为行政登记行为侵犯其合法权益并申请复议的时间应自曲石镇人民政府作出《答复》之日，即2017年7月21日开始计算，蒿子坝村民小组于2017年7月31日向保山市人民政府申请行政复议并未超过法定期限。第二，原腾冲县人民政府未按法定程序对上寨村民小组申请办理林权证进行审查，在颁发腾林证字（2007）第0000093865号《林权证》时未进行公示，属程序违法，保山市人民政府作出的保政行复决字（2017）12号《保山市人民政府行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销云南省保山市中级人民法院（2017）云05行初45号行政判决；
二、驳回腾冲市曲石镇公平社区上寨村民小组的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人腾冲市曲石镇公平社区上寨村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 鲁 军
审判员 李年乐
审判员 苏静巍
二〇一八年六月二十五日
书记员 杨 涛