辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）葫行终字第00063号
上诉人（原审被告）绥中县国土资源局。
法定代表人李凤山。
委托代理人单振吉。
委托代理人牛志敏。
被上诉人（原审原告）朱光辉。
上诉人绥中县国土资源局因土地行政管理一案，不服建昌县人民法院（2015）建行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。上诉人绥中县国土资源局的委托代理人单振吉、牛志敏，被上诉人朱光辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院根据双方举证并经庭审质证认定，2008年12月，原告经村民代表讨论同意向村委会、高岭镇人民政府申请在本村荒唐附近荒地建规模化养殖场。获批准后于2009年3月开始建场，占地11334平方米。2014年12月30日，被告以“未经国土资源行政部门批准在高岭镇兴隆店村非法占地11334平方米建养殖场”，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对原告作出：1责令退出非法占用的土地，限期15日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、罚款144700元。原告建养殖场养羊，是设施农业一种，其养殖场占地属于设施农业用地，不需要办理农转用，但没有按要求到国土资源局备案，对此原、被告均认可。原告养殖在2012年度获得政府奖励10万元。
原审法院认为，原告建规模化养殖场养羊是辽委发（2006）8号《关于推进社会主义新农村建设实施意见》中确定调整农业结构做强优势主导产业之一，按国土资源部、农业部有关设施农业用地通知精神，性质属于设施农业，占地为农用地。用地程序，当事人申请，乡镇人民政府审核同意，由乡镇政府报国土资源部门和农业部门备案。不需要办理农转用审批手续。未备案，被告作为土地行政主管部门应该对原告的养殖场是否符合设施农业用地规定进行审核，符合设施农业用地规定应完善备案手续。因为未备案而认定未经批准显系缺乏事实和政策性依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条调整的是建设用地，而原告养殖场是农用地，限期拆除在非法占用土地上新的建筑物和其他设施，亦是将农用地改为建设用地的法律后果。所以法定事实与被告认定的客观事实不符，属于适用法律错误。被告以国土资源部、农业部（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》下发在2014年9月24日，原告违法行为发生在2009年3月，（2014）127号不具有溯及力的抗辩理由，因其作出处罚是在该通知下发之后所以不能成立。原告的诉讼请求合理，本院应予支持。依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1、2目之规定，判决撤销被告于2014年12月30日作出的绥国土罚字（2014）436号行政处罚决定。
上诉人绥中县国土资源局上诉称，上诉人于2014年12月30日作出的绥国土罚字（2014）436号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当。上诉人的具体行政行为没有超过追溯时效，依法应予维持。被上诉人朱光辉于2009年3月份未经土地行政主管部门批准在高岭镇兴隆店村占用集体土地11334平方米（土地利用数据库显示所占地类为耕地3137平方米和水域水利设施用地8196平方米）建养殖场，其中养殖棚360平方米、恒温库274.4平方米、看护房32平方米，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，已构成非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，上诉人于2014年12月30日对被上诉人朱光辉作出了绥国土罚字（2014）436号《行政处罚决定书》，责令退还非法占用的土地，限15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，并处罚款每平方米20元，计62740.00元，其他土地每平方米10元，计81960元，总计罚款金额为144700元。该事实由7份证据佐证。原审法院认为被上诉人朱光辉建养殖场，性质属于设施农业，不需要办理农转用审批手续的观点错误。原告养殖场是农用地，限期拆除在非法占有土地上新的建筑物和其他设施，亦是将农用地改为建设用地的法律后果。所以原审法院认定事实不符，适用法律错误。国土资源部、农业部（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》不适用于本案。上诉人认为，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都需办理相关用地手续或主管部门的审批备案手续。被上诉人称乡人民政府已审核同意，应有乡镇政府备案，可在国土部门未发现备案记录及备案文件。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条，其占地建养殖场属违法占地行为，亦属违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的行为，所以上诉人应用法律正确。《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》于2014年9月29日下发，根据法的溯及力的原则，该《通知》只适用于其生效以后发生的行为和事件，不溯及既往。本案被上诉人朱光辉的养殖场始建于2009年3月份，《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》不能规范2009年3月份发生的行为和事件，该通知第三条“规范设施农用地使用”中也明确规定备案制度，无国土资源部门和农业部门审批通过并且备案的用地，属违法占地行为。综上，上诉人的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚适当，请求二审法院撤销一审判决。
被上诉人朱光辉答辩称，2008年12月原告为了发展集体经济，响应国家政策号召，利用方塘及附近建养殖场。原告经村民同意，向镇人民政府申请在本村荒塘附近荒地建养殖场获批准。2009年3月建场占地11334平方米。2012年获得政府奖励、扶持资金10万元。至今仍在养羊。2014年12月30日被告以未经国土资源行政部门批准为由，认定原告建养殖场是非法占地，并作出处罚。根据国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策通知》和国土资发（2014）127号国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，原告建养殖场占地属于农用地，不需要办理农用地转批手续。被告认为原告违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条作出处罚是适用法律错误。因此告诉要求撤销被告作出的绥国土罚字（2014）436号行政处罚决定。综上请求二审法院维持一审判决。
原审被告向原审法院提交的证据材料，1、朱光辉的询问笔录；2、现场勘测笔录；3、地籍证明；4、规划证明；5、现场照片；6、违法案件会审记录。以上证据用以证明上诉人行政行为合法。
原审原告向原审法院提交的证据材料，现场照片、奖励收据用以证明养殖的证据，辽委发（2006）8号，国土资源部、农业部（2014）127号文件，以上证据用以证明养殖场是农用地，不需要审批。
上述证据均己随案移送本院。
本院依职权向绥中县人民政府调取绥府复决字（2014）第4号行政复议决定。
经庭审质证，本院对原审双方提供的证据认证意见及查明的事实与原审法院基本一致。
本院依职权调取的绥府复决字（2014）第4号行政复议决定，证明本案是由举报人举报被上诉人私自占地建设养殖场，上诉人于2014年3月14日作出绥国土罚字（2014）第015号处罚决定对被上诉人朱光辉进行了行政处罚。被上诉人不服该行政处罚，向绥中县人民政府提起行政复议，绥中县人民政府于2014年7月1日作出绥府复决字（2014）第4号复议决定撤销上诉人的行政处罚决定。
另查明，上诉人于2014年12月30日作出的绥国土罚字（2014）436号行政处罚决定，同样是因为高岭镇兴隆村村民韦永先等人的举报，绥国土罚字（2014）第015号被复议机关撤销后，上诉人重新对被上诉人朱光辉作出的行政处罚。被上诉人朱光辉建养殖场，是经村民委员会同意，并向高岭镇人民政府申请经批准后所建。被上诉人于2009年10月29日建立绥中县高岭镇辉达畜牧养殖专业合作社，并依法到工商、质监、税务、卫生监督管理部门办理了《农民专业合作社法人营业执照》、《动物防疫条件合格证》、《中华人民共和国组织机构代码证》、《税务登记证》、《个人独资企业营业执照》等审批手续。
本院认为，被上诉人朱光辉建养殖场没有改变土地性质，按照辽委发（2006）8号《关于推进社会主义新农村建设实施意见》，国土资源部、农业部有关设施农业用地通知精神，被上诉人用地性质属于设施农业。农业部（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》再一次明确积极支持设施农业发展用地，设施农业用地按农用地管理，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。原审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人绥中县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈丽娟
审判员 刘久斌
审判员 孙 彬
二〇一五年七月九日
书记员 李 爽
本判决援引的法律条款：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。