重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝0243行初106号
原告：廖兴容，女，1939年10月8日出生，汉族，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
委托诉讼代理人：罗登碧（系原告廖兴容之儿媳），女，1970年2月25日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
委托诉讼代理人：郭会，重庆纵深律师事务所律师，执业证号15001200811856154。
被告：彭水苗族土家族自治县鹿鸣乡人民政府。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县鹿鸣乡万年村二组；统一社会信用代码：11500243009153564N。
法定代表人：陈大兴，该乡乡长。
委托诉讼代理人：张饶，该乡政法书记。
委托诉讼代理人：唐椿芳，重庆市彭水县江南法律服务所法律工作者，执业证号32240011202034。
被告：彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号；组织机构代码：70947173-1。
法定代表人：石强，该县县长。
委托诉讼代理人：张宏，该县人民政府法制办工作人员。
第三人：周大春，男，1956年2月13日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
周大明诉被告彭水苗族土家族自治县鹿鸣乡人民政府（以下简称鹿鸣乡政府）、彭水苗族土家族自治县人民政府（以下简称彭水县政府）及第三人周大春土地行政裁决一案，本院于2017年5月31日立案受理后，分别向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、权利义务须知、行政诉讼举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年7月6日公开开庭审理了本案。周大明的委托诉讼代理人罗登碧、郭会，被告鹿鸣乡政府的乡长陈大兴及委托诉讼代理人张饶、唐椿芳，被告彭水县政府的委托诉讼代理人张宏，第三人周大春到庭参加了诉讼。在诉讼过程中，周大明于2017年10月25日死亡，周大明的妻子廖兴容向本院申请继受本案中周大明的全部程序权利和实体权利并明确表示继续参与诉讼，且继续委托罗登碧、郭会为其自己的诉讼代理人后，本院于2017年11月27日第二次公开开庭进行了审理。原告廖兴容的委托诉讼代理人罗登碧、郭会，被告鹿鸣乡政府的乡长陈大兴，被告彭水县政府的委托诉讼代理人张宏，第三人周大春到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告鹿鸣乡政府于2017年1月23日作出鹿鸣府发〔2017〕20号《关于对XX村二组村民周大春与周大明“安子上”（地名）土地使用权属争议处理的决定》，结论为争议林地“安子上”由周大春享有使用权。彭水县政府于2017年5月10日作出彭水府复〔2017〕3号行政复议决定书，维持了鹿鸣乡政府的处理决定。
原告廖兴容诉称，被告鹿鸣乡政府于2015年10月8日就第三人周大春提出与原告的土地确权申请，作出了鹿鸣府发〔2015〕95号《关于对周大春与周大明“安子周黄屋基大石墩”土地纠纷的处理决定》，将争议地的使用权处理给第三人。原告不服提起行政复议，复议期间，被告鹿鸣乡政府自行撤销该处理决定。2017年1月23日，被告鹿鸣乡政府就该确权纠纷重新作出鹿鸣府发〔2017〕20号《关于对XX村二组村民周大春与周大明“安子上”（地名）土地使用权属争议处理的决定》，再次将争议地的使用权处理给第三人，原告对该处理决定不服，于2017年3月13日向被告彭水县政府申请行政复议。彭水县政府于2017年5月10日作出彭水府复〔2017〕3号行政复议决定书，维持了鹿鸣乡政府的处理决定。被告鹿鸣乡政府作出的鹿鸣府发〔2017〕20号处理决定，将争议地的使用权确认给第三人享有，存在严重的事实认定不清、证据不足、适用法律错误等问题。彭水县政府作出的复议决定没有经过实际调查，简单复制鹿鸣乡政府的裁决内容，故复议决定也错误。原告在第一轮、第二轮土地承包时均取得争议地承包经营权，即经过了村组在符合法定程序的情况下发包，且取得了被告彭水县政府颁发给原告的林权证，足以证明土地使用权权属问题。第三人周大春虽对争议地耕种了多年，但系因原告同意将自己的该地无偿给第三人周大春耕种。二被告不顾事实真相，强行将争议地的使用权确认给第三人，损害了原告的权益。故原告特诉至法院，请求人民法院依法判决：1.撤销被告鹿鸣乡政府作出的鹿鸣府发〔2017〕20号《关于对XX村二组村民周大春与周大明“安子上”（地名）土地使用权属争议处理的决定》；2.撤销被告彭水县政府作出的彭水府复〔2017〕3号行政复议决定书。
原告为证明其主张，在庭审中提交了以下证据：
1.周大明的身份证复印件；2.鹿鸣府发〔2017〕20号《关于对XX村二组村民周大春与周大明“安子上”（地名）土地使用权属争议处理的决定》；3.彭水府复〔2017〕3号行政复议决定书；4.鹿鸣府发〔2015〕95号《关于对周大春与周大明“安子周黄屋基大石墩”土地纠纷的处理决定》；5.鹿鸣府发〔2016〕38号《关于撤销周大春与周大明“安子周黄屋基大石墩”土地纠纷处理决定（鹿鸣府发〔2015〕95号）的通知》；6.周大明1986年林权证存根；7.周兴俊1998年的《集体林地家庭承包合同书》及周兴俊2006年的林权证；8.周大友的林权证；9.周军的林权证；10.周大香1998年的《集体林地家庭承包合同书》；11.对周大香的调查笔录；12.对刘家书的调查笔录；13.对周大庆的调查笔录；14.对周大银的调查笔录；15.现场草图；16.周大木的证明；17.周大庆的证明；18.周兴群的证明；19.周兴江的证明；20.农村土地承包经营权变更、注销登记及换补发证申请表；21.录音光盘；22.周大明的家庭常住人口登记卡复印件和周兴俊的的家庭常住人口登记卡复印件。
原告提交以上证据拟证明：1.被告鹿鸣乡政府在自行撤销其所作出的有程序瑕疵的鹿鸣府发〔2015〕95号处理决定后，又重新作出了鹿鸣府发〔2017〕20号处理决定，后周大明不服提起行政复议，彭水县政府作出了彭水府复〔2017〕3号行政复议决定书；2.周大明在第一轮土地承包时就取得了争议之地的承包经营权，后周兴俊在第二轮土地承包时取得了争议之地的承包经营权；3.争议之地在土地分户时是荒地，是划分给周大明所有而非划分给周大春，周大春没有取得争议之地故对争议地不享有权属，周大明的林权证涵盖了争议之地。
被告鹿鸣乡政府辩称，1.本案争议的“安子上”土地从上世纪八十年代初以来一直是第三人周大春在耕种管理、使用、收益，1998年第二轮土地承包时，该土地没有重新发包给其他村民，继续由周大春耕种，周大明一直以来未对该土地行使过任何管理权和使用权；2.鹿鸣乡政府作出的被诉处理决定事实清楚、证据客观、全面、充分，原告周大明主张享有“安子上”土地使用权的理由不成立，该争议土地一直是耕地，原告以林权证作为证据来主张享有“安子上”土地的使用权的理由不充分；3.被告鹿鸣乡政府依法享有争议土地使用权权属进行裁决的行政职能，鹿鸣乡政府依据争议地长期由第三人耕种管理的历史事实并结合土地类型属性实际情况，依据有关法律规定，作出的被诉处理决定事实清楚、证据确凿、程序合法、法律依据充分，请求人民法院依法维持鹿鸣乡政府作出的被诉处理决定。
被告鹿鸣乡政府在法定期限内向本院提交了以下证据：
1.周大春口头申请记录材料；2.罗登碧的信访件打印单；3.鹿鸣府发〔2015〕95号《关于对周大春与周大明“安子周黄屋基大石墩”土地纠纷的处理决定》；4.鹿鸣府发〔2016〕38号《关于撤销周大春与周大明“安子周黄屋基大石墩”土地纠纷处理决定（鹿鸣府发〔2015〕95号）的通知》；5.周大春的申请书；6.送达回执两份；7.答辩书；8.争议地现场图两份；9.现场照片五张；10.2012年10月25日的调解协议；11.彭水县鹿鸣乡XX村村民委员会的证明；12.对周大明的调查笔录三份；13.对周大春的调查笔录三份；14.对周大堂的调查笔录；15.对周大乾的调查笔录；16.对周大庆的调查笔录；17.对周大林的调查笔录；18.对周大银的调查笔录；19.对周兴合的调查笔录；20.对周大田的调查笔录；21.对周大木的调查笔录；22.对周大香的调查笔录；23.对罗登碧的调查笔录；24.冉茂琼的自书证实；25.周大明1986年的林权证；26.周大春的《彭水县农业承包合同分户花名册》；27.周大明的《彭水县农业承包合同分户花名册》；28.周兴合的《彭水县农业承包合同分户花名册》；29.周兴本的《彭水县农业承包合同分户花名册》；30.2016年12月29日的调解记录；31.听证通知书两份和周小平的自书证明；32.听证笔录；33.鹿鸣府发〔2017〕20号处理决定和鹿鸣乡政府的更正说明；34.送达回执两份；35.彭水府复〔2017〕3号行政复议决定书。
被告鹿鸣乡政府提交以上证据拟证明其在自行撤销鹿鸣府发〔2015〕95号处理决定之后，重新受理了第三人周大春提出的对争议地的确权申请，并深入进行调查走访，查明争议地是划分给周大春的土地，从农村土地包产到户后一直是周大春耕种，由此作出了鹿鸣府发〔2017〕20号处理决定，该处理决定认定的事实清楚、程序合法，适用法律及处理结果正确。
被告彭水县政府辩称，自己在行政复议过程中，经认真审查，认为鹿鸣乡政府作出的涉案处理决定认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、符合法定程序，故被告彭水县政府依法予以维持。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告彭水县政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书、受理行政复议申请通知书、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、送达回证。2.彭水府复〔2017〕3号行政复议决定书及送达回证。以上证据拟证明被告彭水县政府行政复议的程序合法，行政复议决定书系依法作出并送达。
第三人周大春述称，被告鹿鸣乡政府作出的处理决定和彭水县政府作出的复议决定均公平公正，依法应该予以维持。
第三人周大春向本院举示了以下证据：1.2013年6月8日的调解协议；2.2012年10月25日的调解协议；3.关于周大明与周大春土地一事的记录材料；4.土地现场照片四张。以上证据拟证明涉案土地经过乡政府多次调解的事实。
经庭审质证，被告鹿鸣乡政府对原告提交的证据质证如下：对证据1-5无异议；认为证据6-7是复印件，对其真实性有异议，且达不到原告想要证明的目的；对证据8-9的真实性无异议，但认为与本案无关；认为证据10是复印件，有涂改的迹象，对其真实性有异议，且与本案无关联，不能达到原告想要证明的目的；对证据11-14的真实性有异议，不能达到原告想要证明的目的；对证据15的真实性有异议，没有政府人员在场，对四址界畔有异议；对证据16-19的真实性有异议，且认为与本案无关联；认为证据20系复印件，且没有经办人签字和盖章，对其真实性有异议；认为证据21的内容不真实；对证据22的真实性无异议，认为周大明与周兴俊户口分户属实，但他们是一家人且是在一起共同生活的。
被告彭水县政府对原告提交的证据质证如下：对证据1无异议；对证据2-5的真实性、合法性无异议，但不能达到原告想要证明的目的；对证据6-7有异议，且证据6和证据7的证明目的相互矛盾；对证据8-10的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据11-14的真实性有异议，认为应该以政府调查结果为准；认为证据15应该有双方当事人签字，故对其合法性有异议；认为证据16-19不真实；认为证据20系复印件，且没有经办人签字和盖章，对其真实性有异议；认为证据21内容不真实；对证据22的真实性无异议，认为周大明与周兴俊户口分户属实，但他们是一家人并在共同生活。
第三人周大春认为原告提交的证据均不真实，请法院依法进行审查并以法院的审查意见为准。
原告对被告鹿鸣乡政府提交的证据质证如下：对证据1无异议，但认为不能证明争议地的客观事实；认为证据2与本案无关；对证据3的真实性无异议，对其认定的事实有一部分认可，所作出的处理决定已经撤销，故不具有法律效力；对证据4中事实认定方面认可；对证据5无异议，但不能证明争议地的客观事实；对证据6的真实性有异议；对证据7无异议；对证据8的真实性有异议，绘制的地形与实际地貌不一致；认为证据9不能证明案件事实，不属于书证；对证据10的合法性有异议，因没有原告的签字认可故未生效，不具有证明力；对证据11的真实性、合法性有异议，该证明中签字的人对该证明的内容不清楚，无法证明是在自愿或合法的情况下签名，来源也不合法，仅体现某些村民委干部的个人意见，对本案的确权处理不具备证明力；对证据12无异议；认为证据13中周大春三次笔录的陈述内容相互矛盾，一次陈述没有土地证，一次陈述是漏填，周大春陈述1998年冉茂琼在填证时将争议地漏填的事实不属实；关于证据14，认为划土时周大堂实际不在场，但证明上却是记载在场，故不应采信；认为证据15证实了划分土地的时候有周大香在场，对其真实性有异议，周大香陈述划分土地的时候自己不在场，也不清楚是划给谁的；对证据16-20中提出争议地是划给周大春的证言的真实性有异议，因为证人与周大春不是同一组的村民，所以并不清楚实际的情况；认为证据21证明了划分争议地时有周大香在场；对证据22，认为应当以周大香出庭陈述的证言为准；对证据23无异议；对证据24的真实性、合法性均有异议，应当以土地清册上载明的记录人为准；对证据25无异议，但是不能达到被告想要证明的目的，被告没有考虑争议地已经划分之后，争议地在原告林权证登记的范围之内；对证据26无异议，但是不能达到被告想要证明的目的，周大春对争议地不享有权属；对证据27无异议，但是不能达到被告想要证明的目的，该花名册包含了争议地；对证据28的真实性有异议，该证据所记载的南边界址从权属上是错误的，因为周兴合是XX村三组村民，原告与第三人是XX村二组村民，XX村三组村民不会清楚XX村二组土地的权属；对证据29有异议；认为证据30没有原告的签名认可，对其真实性、合法性有异议，不具有证明力；对证据31的真实性、合法性有异议，原告没有收到被告送达的听证通知书；对证据32的真实性、合法性有异议，被告借听证程序之名制作了对周大春的调查笔录，该证据不属于书证，仅是当事人的陈述；对证据33的真实性、合法性有异议，原告没有收到该说明；对证据34-35无异议，但是不能达到被告想要证明的目的。综上，对于证人证言，需要证人出庭接受法庭调查和双方当事人的质询，而被告所举示的证人证言中，证人均没有到庭，故被告提交的证人证言均不能作为证据采信。
被告彭水县政府及第三人周大春对被告鹿鸣乡政府举示的证据均无异议。
原告对被告彭水县政府举示的证据的真实性、关联性均无异议，对其复议决定内容的合法性由法院依法审查。
被告鹿鸣乡政府及第三人周大春对被告彭水县政府举示的证据均无异议。
原告对第三人举示的证据质证如下：对证据1-2的真实性、合法性有异议，认为周大明的签字不是本人所签，调解人员也无法核实，其内容中只是记载了问题的存在，并没有解决的结果；认为证据3没有原告的签字不具有法律效力，仅是村民委干部的个人意愿，对本案的确权不具有效力；认为证据4与本案无关联。
被告鹿鸣乡政府及彭水县政府对第三人周大春举示的证据均无异议。
本院于2017年10月18日依职权向周大木、刘家书、周兴合、周大香进行了调查并分别制作了调查笔录。针对以上调查笔录，原告、被告及第三人均发表了各自质证意见，且已随案入卷。
本院对上述证据认证如下：原告、被告、第三人提交的证据系依法收集，程序合法，对与本案查明事实相符的证据予以采信。
另，本院在2017年11月27日就本案第二次公开开庭审理中，各方对周大明于2017年10月25日死亡的事实均无异议。
经审理查明，周大明和廖兴容系夫妻，系同一农村家庭承包户，且与周大春均系彭水苗族土家族自治县（以下简称彭水县）鹿鸣乡XX村二组村民。第三人周大春认为位于彭水县鹿鸣乡XX村二组地名“安子上”的土地一直由其耕种至今，大约2011年周大明提出涉案之地系周大明家承包地，周大春遂于2015年4月15日向被告鹿鸣乡政府提出确权申请，请求对大地名“安子上”（小地名“安子周黄屋基大石墩”）进行确权处理。被告鹿鸣乡政府于2015年10月8日作出鹿鸣府发〔2015〕95号《关于对周大春与周大明“安子周黄屋基大石墩”土地纠纷的处理决定》，处理结果为“争议地‘安子周黄屋基大石墩’（东至坟尾，西至赵棉兰、周大春人行路，南至周大明山林，北至周兴和土地（周兴本土在90年调给周兴和）地块由申请人周大春经营管理”。后鹿鸣乡政府于2016年7月20日作出鹿鸣府发〔2016〕38号《关于撤销周大春与周大明“安子周黄屋基大石墩”土地纠纷处理决定（鹿鸣府发〔2015〕95号）的通知》，决定撤销鹿鸣府发〔2015〕95号处理决定，关于“安子周黄屋基大石墩”土地纠纷，重新依法调查处理。周大春又于2016年11月18日重新提交申请书，申请鹿鸣乡政府依法将“安子周黄屋基大石墩”（大地名“安子上”）土地使用权权属裁决给申请人周大春。申请人周大春提交的申请书中载明被申请人为周大明。鹿鸣乡政府依法受理周大春的申请后，于2017年1月23日作出〔2017〕20号《关于对XX村二组村民周大春与周大明“安子上”（地名）土地使用权属争议处理的决定》，处理决定主文为：争议林地“安子上”，四至界畔为：东至周大明林地（坟尾），南至周大明林地，西至人行路，北至周兴合土地，由申请人周大春享有使用权。周大明对该处理决定不服，于2017年3月13日向被告彭水县政府申请行政复议。彭水县政府于2017年5月10日作出彭水府复〔2017〕3号行政复议决定书，维持了鹿鸣乡政府的处理决定。原告不服遂提起本案诉讼。
另查明，从原告提交的证据上反映，周大明1986年的林权证存根中登记有“鞍子堡”林地；1998年第二轮承包时，该“鞍子堡”林地改由周兴俊（系周大明之子）为代表人（户主）与集体签订了《彭水苗族土家族自治县集体林地家庭承包合同书》，该承包合同中也登记有“安子堡”林地；彭水县政府2006年10月8日为周兴俊农村家庭承包户颁发的林权证中也登记有“安子堡”林地。上述三次登记的“安子堡”或“鞍子堡”林地北面界址均为周兴和（合）土界。本案争议之地北临周兴合土，第三人周大春向被告鹿鸣乡政府提出申请，请求对“安子上”的涉案争议土地的权属予以确权。作为原告的被申请人的周大明、廖兴容承包户则主张争议之地地名为“安子堡”，且登记在1986年林权证存根记载的“鞍子堡”林地范围内，并与1998年周兴俊承包户签订的承包合同和周兴俊2006年林权证登记的“安子堡”林地系同一地块，原告还提出争议之地在周兴俊2006年林权证所登记的“安子堡”林地范围内。本案还查明，周大明与周兴俊虽系父子关系，但已独立分户，周大明和廖兴容为同一农村家庭承包户，周兴俊则系另一农村家庭承包户。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”结合《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第五条规定；“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”该办法第二条还规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”故，土地权属争议是争议双方对土地所有权或使用权的归属不清，双方均主张土地权属所引发的争议。无论本案争议之地的具体称谓是“安子上”、“安子堡”还是“鞍子堡”，但争议之地是唯一的，其指向也是明确的、具体的，即本案原告和第三人所争议的系同一块地。本案中，从原告提交的证据来看，周大明1986年林权证存根中载明的“鞍子堡”林地实际上在1998年第二轮林地承包时已经由集体发包给了周兴俊农村承包经营户，彭水县政府2006年10月8日为周兴俊农村承包经营户颁发了林权证，进一步明确了“安子堡”林地的承包经营权人是周兴俊农村承包经营户。本案争议发生时，周大明的户口与周兴俊的户口并未登记在同一户口簿上，即周大明农村承包经营户与周兴俊农村承包经营户系两个不同的家庭承包经营主体，故从林权证登记所产生的法律效力来看，对周兴俊2006年林权证所登记的“安子堡”林地享有承包经营权的权利人实际上应当是周兴俊农村承包经营户而非周大明农村承包经营户，本案实质上的争议双方当事人应当是周大春农村承包经营户与周兴俊农村承包经营户。周大春在申请对涉案之地行政确权时虽然所列被申请人为周大明，但鹿鸣乡政府在行政确权处理过程中，未对原告所主张的1986年林权证存根所记载的“鞍子堡”林地在之后所承、发包情况以及2006年林权证登记情况进行核实，导致错将周大明农村承包经营户作为本案行政处理中的当事人，而未将真正的承包经营权人周兴俊农村承包经营户作为行政确权处理中的当事人，属于行政程序不当、主体认定错误，由此也导致本案认定事实错误。
《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国森林法》第三条规定，“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。……森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”因此，在周兴俊1998年《集体林地家庭承包合同书》及彭水县政府2006年为其颁发的林权证效力尚存的情况下，被告鹿鸣乡政府所作出的涉案处理决定缺乏依据，应予撤销。被告彭水县政府作出的行政复议决定虽然行政复议程序合法，但因鹿鸣乡政府作出的处理决定当予撤销，故其作出的维持被告鹿鸣乡政府处理决定的行政复议决定依法也应予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告彭水苗族土家族自治县鹿鸣乡人民政府2017年1月23日作出的鹿鸣府发〔2017〕20号《关于对XX村二组村民周大春与周大明“安子上”（地名）土地使用权属争议处理的决定》；
二、撤销被告彭水苗族土家族自治县人民政府作出的彭水府复〔2017〕3号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告彭水苗族土家族自治县鹿鸣乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审 判 长 冉启驰
代理审判员 刘双宏
人民陪审员 马应德
二〇一七年十二月十九日
书 记 员 冉芙蓉