江西省萍乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）萍行终字第4号
上诉人（原审原告）肖金萍，女，汉族，＊＊年＊＊月＊＊日出生，住＊＊，公民身份号码＊＊。
委托代理人朱玉芳，女，汉族，＊＊年＊＊月＊＊日出生，住＊＊，公民身份号码＊＊。
被上诉人（原审被告）萍乡市公安局安源分局，住所地萍乡市建设中路100号，组织机构代码01457074-1。
法定代表人杨克崎，局长。
委托代理人李秋林，该分局副局长。
委托代理人谢静，该分局法制大队民警。
肖金萍诉萍乡市公安局安源分局治安行政处罚及行政赔偿一案，萍乡市安源区人民法院作出（2014）安行初字第30号行政判决，肖金萍不服，上诉至本院，本院受理后，依法组成由审判员朱江红担任审判长，审判员李修贵、邹绍良参加评议的合议庭，于2015年2月10日公开开庭进行了审理，上诉人肖金萍及其委托代理人朱玉芳，被上诉人的委托代理人李秋林、谢静到庭参加诉讼。本案经江西省高级人民法院批准延长审理期限两个月，现已审理终结。
一审法院认定如下事实：肖金萍于1986年以土地工的形式被江西液压机械厂招工进厂工作，至1992年自动离职。肖金萍离职之后，其弟弟肖义华顶替进厂工作，其弟在1997年2月死亡。江西液压机械厂于2002年改制，鉴于肖金萍是土地工，厂方向其支付了土地补偿款计人民币0.8万元。1991年6月公园路北桥至无专路口地段拓宽改造过程中，肖金萍父亲的房屋在拆迁范围。同年7月3日拆迁方与其父肖焕烈签订了协议。之后，肖焕烈领取了拆迁补偿款计人民币9564.7元，房屋被拆除，同时，肖焕烈全家也得到了拆迁安置。
从2014年3月至7月期间，肖金萍以1991年旧城改造征地拆迁未补足其拆迁款以及江西液压机械厂改制未支付其补偿款为由，先后五次到北京天安门广场、中南海周边等地区上访，分别于2014年3月3日、3月19日、7月8日被北京市公安机关训诫后返回萍乡。肖金萍在2014年4月14日进京上访被劝返时，要求政府支付一万元的差旅费、住宿费等费用，为息访，北桥管理处向其支付此款，由其儿子周昊领取。萍乡市公安局安源分局（以下简称安源分局）认为肖金萍的行为扰乱了机关单位秩序，遂于2014年7月11日作出安公（城）决字（2014）第0505号公安行政处罚决定，决定对肖金萍处行政拘留十日的行政处罚，并予以了执行。肖金萍不服，向萍乡市公安局申请了行政复议，萍乡市公安局于2014年10月10日以萍公行复决字（2014）第02号行政复议决定维持了安源分局所作安公（城）决字（2014）第0505号行政处罚决定。
一审法院认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，安源分局对本案有管辖权。肖金萍的上访问题早已解决，仍然越级上访，特别是在天安门广场、中南海周边活动时被北京市公安机关训诫，其提出没有扰乱机关单位秩序的理由不予支持。安源分局传唤肖金萍到公安机关，办案人员身着警服，说明了身份、告知了权利义务，故安源分局在履行职责时并未违法。训诫是一种批评教育方式，不是《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的行政处罚种类，故肖金萍认为一事两罚的理由不成立。肖金萍未提供安源分局违法行使职权的证据，亦未提供其经济损失的证据，故其要求安源分局公开赔礼道歉并承担赔偿责任的主张不支持。肖金萍提出安源分局作出的具体行政行为违法的事实和理由不成立，诉讼请求于法无据，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、第五十条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决：一、维持萍乡市公安局安源分局2014年7月11日作出的安公（城）决字（2014）第0505号行政处罚决定。二、驳回肖金萍的诉讼请求。案件受理费50元，由肖金萍负担。
肖金萍不服，上诉称：1、一审判决认定事实不清。训诫是一种司法行为，并不属于具体行政行为，所以被上诉人以训诫书作为行政处罚的证据错误。北京天安门广场、中南海周边不是信访机构，一审认定上诉人先后五次到北京天安门广场和中南海周边上访错误。北桥管理处支付一万元费用是自愿平等的民事关系，和本案的行政诉讼无关。一审采信了与本案无关的证据，也采信了和被上诉人利益相关人的证据。2、一审判决适用法律错误。上诉人没有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，一审法院根据《公安机关办理行政案件程序规定》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国人民警察法》、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》认定被上诉人对本案有管辖权、认定上诉人违法错误。3、一审法院程序违法。被上诉人有三个出庭人员，被上诉人的分管局长既不是法定代表人也不是委托代理人，程序违法。
被上诉人答辩称：1、原审判决认定事实清楚。训诫是一种法律教育措施，并非只能由人民法院作出，根据《信访条例》第四十七条之规定，信访人员在信访过程中有非正常上访行为，经劝阻、批评和教育无效，未造成严重后果或者影响，尚不够治安处罚的，公安机关应当予以训诫。北京市公安机关先后三次对肖金萍的行为进行训诫，证实了肖金萍多次到北京天安门广场、中南海地区非正常上访的事实。肖金萍在电话中表示要一万元才愿意回萍乡，且城郊管委会北桥管理处支付一万元给肖金萍的儿子，证实肖金萍赴北京越级上访的事实。2、原审判决合法有据。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。居住地拥有管辖权也是地域管辖中一个普遍适用的原则，故我局有权受理此案。且肖金萍的信访诉求已依法解决，仍然以同一事实和理由到北京走访，被北京市公安机关多次训诫，经劝阻、批评、教育无效，其行为系《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》中扰乱信访工作秩序的违法行为。3、原审判决程序合法。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。
被上诉人向一审法院提交了《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国人民警察法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》等法律、法规、规章依据。还提交了2014年3月3日、3月19日、7月8日北京市公安机关对肖金萍作出的三份训诫书，被上诉人对肖金萍、颜福生、张国丛、彭彩萍、胡萍兰、邹勋、叶利斌、陆江的询问笔录，肖金萍的儿子2014年4月16日从北桥管理处领取现金1万元的领条、江西液压机械厂于2014年4月10日和4月28日出具关于肖金萍在江西液压机械厂2002年改制时领取了土地补偿费，及其自1992年自动离职后单位不再为其缴纳养老保险费的情况说明，以及肖金萍的父亲肖焕烈于1991年7月3日与原萍乡市城关区郊区乡北桥村、萍乡市城乡建设局签订的《萍乡市公园路改建工程拆迁房屋等建筑物协议书》等证据，以及受案登记表、告知笔录等程序证据。
二审庭审中，上诉人对被上诉人提交的证据坚持一审的质证意见，同时提交了两份新证据以证明北京市公安机关未对其因扰乱公共秩序而立案，被上诉人未接受北京公安机关的移交手续因而对其无权进行处罚：一是北京市公安局西城分局2015年1月16日对肖金萍请求公开政府信息的登记回执。二是2015年1月30日北京市公安局西城分局作出的答复。答复结果是：经查，你申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息不存在。该两份证据是一审判决后取得的，属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中新的证据范围，故本院予以接纳。对于两份新的证据，能证明北京市公安局没有因肖金萍在北京中南海周边地区上访而以扰乱公共场所秩序予以查获、立案，没有移交被上诉人的法律手续。
被上诉人二审中未提交新的证据，对一审判决认定的证据没有异议。
二审认定的事实与一审同。
本院认为：双方当事人的争议焦点有三个，一是被上诉人是否有权作出本案的行政处罚行为；二是上诉人肖金萍是否构成扰乱相关地区、单位正常秩序的违法行为；三是被上诉人作出的行政处罚决定程序是否合法。
职权方面，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。可认定法律已授权公安部对治安案件的管辖作出规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：除涉及卖淫、嫖娼、毒品的案件外，治安行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。故被上诉人对本案具有管辖权，上诉人认为被上诉人无权作出本案行政处罚行为的理由不予支持。
事实方面，被上诉人认定上诉人扰乱相关地区、单位正常秩序的事实有两个：一是肖金萍在北京天安门广场进行上访时被北京市公安机关查获并对其进行了训诫；二是肖金萍在2014年3月、4月以同一事实和理由到北京天安门广场等地上访，经工作人员劝阻、批评和教育后，仍然在7月8日再次到北京天安门广场上访。从上述两部分证据来看，肖金萍为1991年的拆迁问题和2002年其单位的改制问题，事隔十多年和二十多年之后上访，经北京市公安机关训诫得知天安门广场等地不是信访接待场所的情况下，仍然多次到天安门广场等地上访，其行为违反了《信访条例》第十八条“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”之规定。经有关部门劝阻，得到其要求的10000元现金表明不再上访后，再次到天安门广场上访，系缠访行为。肖金萍的上述事实扰乱了信访秩序和天安门广场的正常秩序，被上诉人认定其扰乱相关地区、单位正常秩序对其予以行政拘留十日的行政处罚有事实依据。
程序方面，从被上诉人提交的证据来看，被上诉人于2014年7月11日受理肖金萍违反治安管理案后，同日10时05分开始对上诉人肖金萍进行询问，对证人进行调查后，对肖金萍作了告知笔录，告知肖金萍其违法事实和拟作出的行政处罚。从上述程序可认定被上诉人履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的法定程序。
综上所述，被上诉人有权对肖金萍违反治安管理行为进行处罚。被上诉人认定肖金萍违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的事实有充分的证据证实，处罚程序合法，一审判决维持该处罚决定正确。对于肖金萍的国家赔偿请求，因其存在违法行为，其违法行为应受行政处罚，被上诉人所作的行政处罚决定合法，故其国家赔偿请求应予驳回。根据江西省人民政府和萍乡市人民政府关于行政机关负责人行政诉讼出庭应诉的相关规定，一审法院通知被上诉人的负责人出庭应诉，被上诉人副局长出庭同时委托两名代理人出庭，系根据一审法院的通知要求履行行政机关负责人出庭应诉的规定，上诉人认为一审庭审时，被上诉人有三名出庭人员程序违法的上诉理由不成立。一审判决认定事实清楚，程序合法，但适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款之规定作出一审判决适用法律错误，应当适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定。因一审判决认定事实清楚、程序合法，判决结果正确，本院在纠正其法律适用时，应维持一审判决。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人肖金萍负担。
本判决为终审判决。
审判长 朱江红
审判员 李修贵
审判员 邹绍良
二〇一五年五月十三日
书记员 陈 伟