湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂05行终179号上诉人（原审原告）尹红辉，男，1974年12月30日出生，土家族，农民，住五峰土家族自治县。上诉人（原审原告）向光元，男，1969年8月23日出生，土家族，农民，住五峰土家族自治县。上诉人（原审原告）杨生琼，女，1970年10月6日出生，土家族，农民，住五峰土家族自治县。三上诉人的委托代理人王志伟，北京京平律师事务所律师。一般授权代理。被上诉人（原审被告）五峰土家族自治县发展和改革局。住所地：五峰土家族自治县渔洋关镇幸福大道县政府大楼。法定代表人陈厚权，该局局长。出庭负责人邓青，男，该局副局长。委托代理人艾祖鸿，湖北德豪律师事务所律师。特别授权代理。原审原告向常珍，女，1948年12月22日出生，土家族，农民，住五峰土家族自治县。上诉人尹红辉、向光元、杨生琼因诉被上诉人五峰土家族自治县发展和改革局城建行政核准一案，不服五峰土家族自治县人民法院（2016）鄂0529行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年11月4日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原判认定，2014年1月5日，五峰土家族自治县渔洋关镇曹家坪社区居民委员会（以下简称曹家坪居委会）向被告报送《关于曹林湾村民安置小区二期建设工程项目核准请示》（曹社发（2014）4号，以下简称《核准请示》），称拟在曹家坪社区开工建设曹林湾安置小区二期工程建设项目，项目业主为曹家坪居委会，项目选址在曹家坪社区曹林湾，工程类型为房屋建筑工程，安置小区用地面积12000平方米，总建筑面积18129.17平方米，其中商业面积1679.25平方米，资金来源为财政及其他资金，请求被告立项批复。曹家坪居委会报送《核准请示》时，一并附有《关于我社区村民〈安置小区二期建设项目核准的请示〉的工作情况说明》、宜昌星辰工程咨询有限责任公司《曹林湾村民安置小区建设项目〈项目申请报告〉》、五峰土家族自治县住房和城乡建设局《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》、五峰土家族自治县国土资源局《关于曹林湾居民安置小区二期建设用地预审的意见》、五峰土家族自治县环境保护局《建设项目环境影响登记表》、五峰土家族自治县发展和改革局《固定资产投资项目节能登记表》等文件。2014年1月6日，被告对曹家坪居委会作出《关于核准曹家坪社区曹林湾村民安置小区二期建设工程项目的通知》（五发改投资（2014）4号，以下简称《核准通知》），同意对该建设项目予以核准，核准事项包括：建设地址在曹家坪社区曹林湾，用地面积12000平方米，总建筑面积17322.56平方米，砖混结构6＋1层住房，其中商业面积3049.68平方米，住宅108套面积14272.88平方米，项目核定总投资3260万元，资金来源为自筹，建设时间从2014年2月至10月，同意该项目采取委托招标形式对监理、设计、建筑工程、主要设备、安装工程、重要材料等进行公开招标。2014年12月31日，湖北省人民政府作出《关于五峰土家族自治县2014年度第10批次（增减挂钩）城市建设用地的批复》（鄂政土批（2014）3542号），针对五峰土家族自治县人民政府《关于2014年度第10批次（增减挂钩）城市建设用地（曹林湾村民安置小区）的请示》，批复同意该县政府呈报的《征收土地方案》，同意征收渔洋关镇曹家坪居委会集体农用地0.8598公顷，建设用地1.0295公顷。四原告向被告申请公开五发改投资（2014）3号、五发改投资（2014）4号、五发改投资（2015）11号文件，被告2016年1月26日作出回复，称上述文件均已在“湖北五峰政府门户网站”上公布，原告可自行下载获取。2016年3月9日，原告认为被告作出的五发改投资（2014）4号《核准通知》违反法定的报批程序，严重侵害原告的合法权益，提起行政诉讼，请求确认五发改投资（2014）4号《核准通知》违法并予以撤销，由被告承担本案诉讼费用。原判认为，曹家坪村曹林湾村民安置小区建设项目是五峰土家族自治县县城搬迁的重要组成部分，也是关系到曹家坪村曹林湾征地拆迁村民切身利益的重大工程，应该兼顾县城搬迁整体利益和被征地拆迁村民的个体利益。原告认为，按照《政府核准的投资项目目录（湖北省2004年本）》的规定，被告无职权核准本案建设项目。经查，宜昌市发展和改革委员会已经将基本建设项目的行政审批管理权限下放到县，基本建设项目的备案、核准、审批，原则上由县市区自行决定。根据中共湖北省委、湖北省人民政府《关于在新的起点上推进县域经济又好又快发展的若干意见》（鄂发（2008）11号）规定，在继续扩大县市经济社会管理权限的基础上，赋予所有县市和参照县市管理的区行使地级市经济社会管理权限；除国家法律、法规明确规定只能由省、市行使的权限外，其他一律下放至县市管理。且《政府核准的投资项目目录（湖北省2004年本）》针对的是企业、事业单位、社会团体投资的固定资产投资项目，不能适用于本案。故本案中被告作出五发改投资（2014）4号《核准通知》，并未超越权限。原告称被告核准曹林湾村民安置小区二期建设工程项目程序违法。经查，本案中申报单位是曹家坪居委会，其与曹家坪村委会系一套班子两块牌子，曹家坪居委会和曹家坪村委会作为建设单位建设村民安置小区工程项目，系办理本居住地区内居民、村民的公共事务和公共事业，没有超越职权。曹家坪居委会虽没有建筑企业开发资质，但其通过公开招标的方式将工程项目发包给有资质的企业施工建造，并未自行施工建造，不违反法律规定。且申报单位曹家坪居委会向被告申报该项目核准请示的同时，附有《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《关于曹林湾居民安置小区二期建设用地预审的意见》、《建设项目环境影响登记表》等，符合该项目申报条件，故被告据此而作出五发改投资（2014）4号《核准通知》，其核准程序并未违法。原告称曹林湾村民安置小区二期建设工程项目的《核准请示》与《核准通知》中商业面积和资金来源不同的问题，原审法院认为，商业面积的适当调整和资金来源的变更并未改变村民安置小区的工程项目性质，应当以最终核准通知为准。原审法院据此认为，被告作出的五发改投资（2014）4号《核准通知》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告尹红辉、向光元、杨生琼、向常珍的诉讼请求。上诉人尹红辉、向光元、杨生琼上诉称：1、被上诉人没有作出五发改投资（2014）4号《核准通知》的法定职权。依据《政府核准的投资项目目录（湖北省2004年本）》的规定，本案建设项目总投资超过3000万元，应由宜昌市人民政府投资主管部门核准，被上诉人无权核准。2、原审法院对居委会和村委会的组织形式认定错误。本案中，《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设项目环境影响登记表》中的建设单位均是曹家坪村委会，而五发改投资（2014）4号《核准通知》的项目单位是曹家坪居委会，被上诉人辩解二者系一套班子两块牌子，属于严重的混淆概念，两个不同的独立主体不能混为一谈。原审法院对此认定事实不清。3、曹家坪居委会是基层自治组织，没有建筑企业开发资质，不能作为建设单位进行房屋建设。被上诉人作出五发改投资（2014）4号《核准通知》时，未进行严格审查。4、被上诉人作出核准时，将资金来源由财政及其他资金变更为自筹，并将商业面积从1679.25平方米扩大至3049.68平方米，擅自修改曹家坪居委会的申请内容，核准行为违法。请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。被上诉人五峰土家族自治县发展和改革局辩称：1、上诉人以《政府核准的投资项目目录（湖北省2004年本）》为依据，主张被上诉人没有作出五发改投资（2014）4号《核准通知》的法定职权。但该《投资项目目录》是十多年之前的文件，现实情况已出现重大变化，中共湖北省委、湖北省人民政府《关于在新的起点上推进县域经济又好又快发展的若干意见》赋予了被上诉人依法核准的职权。2、五峰土家族自治县县城搬迁过程中，新城区内的村民将转变为居民，为便于自治和管理，曹家坪居委会和曹家坪村委会实行一套班子两块牌子，这是客观存在的事实。3、本案核准项目是村民安置小区建设，属于公共福利事业，并非营利性的房地产开发，无须申报单位具备房地产开发资质，且《核准通知》中强调公开招标，由具有施工资质的中标企业承建，并非申报单位自行建造。4、根据本案村民安置小区建设的性质，被上诉人作出核准时，将资金来源由财政及其他资金变更为自筹，目的是减轻财政负担，强化自我完善市场机制，调整商业面积是为了增强自筹资金的能力和渠道，并无不当。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审原告向常珍未发表意见。当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。本院认为，为曹林湾安置小区二期工程建设项目，曹家坪居委会向被上诉人报送《核准请示》，被上诉人2014年1月6日对曹家坪居委会作出本案被诉行政行为——五发改投资（2014）4号《核准通知》，同意对该建设项目予以核准。为发展壮大县域经济，中共湖北省委、湖北省人民政府2008年7月14日下发了《关于在新的起点上推进县域经济又好又快发展的若干意见》（鄂发（2008）11号），第11条规定：“继续扩大县（市、区）经济社会管理权限。赋予县（市）和参照县（市）管理的区行使地级市经济社会管理权限……除国家法律、法规明确规定只能由省、市（州）行使的权限外，其它一律下放至县（市）管理。须经市（州）审批或市（州）管理的事项，由县（市）自行审批、管理，报市（州）备案”。2008年9月8日，宜昌市发展和改革委员会发布宜发改（2008）517号文件，要求基本建设项目的备案、核准、审批事宜，应严格执行上述《若干意见》的规定。被上诉人依据该《若干意见》及上级行政机关文件的规定，作出五发改投资（2014）4号《核准通知》并无不当。被上诉人认为《政府核准的投资项目目录（湖北省2004年本）》的制订时间在十多年之前，不能以此否定其在本案中的职权依据，本院对被上诉人的主张予以认可。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发（2007）64号）第二条第三款规定：“实行核准制的企业投资项目，项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。完成相关手续后，项目单位向发展改革等项目核准部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件”。根据被上诉人向原审法院提交的证据，曹家坪居委会向被上诉人报送《核准请示》时，一并附有《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《关于曹林湾居民安置小区二期建设用地预审的意见》、《建设项目环境影响登记表》等文件，曹家坪居委会提交的材料符合上述文件规定，被上诉人据此作出五发改投资（2014）4号《核准通知》，其核准行为合法。经本院审查，尽管2013年申报《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设项目环境影响登记表》的建设单位是曹家坪村委会，但上述材料中项目名称、地点等均与五发改投资（2014）4号《核准通知》中的内容相同，不会对建设工程项目产生混淆。曹林湾村民安置小区二期建设工程项目的申报主体是曹家坪居委会，被上诉人只能对曹家坪居委会作出《核准通知》，且被上诉人已对曹家坪村委会和曹家坪居委会的关系作出相应解释，不能以此否定五发改投资（2014）4号《核准通知》的合法性。被上诉人在五发改投资（2014）4号《核准通知》中，要求曹家坪居委会对监理、设计、建筑工程、安装工程等进行公开招标。被上诉人还提出本案核准项目并非营利性的房地产开发，且由具有施工资质的中标企业承建，并非曹家坪居委会自行建造。上诉人认为曹家坪居委会应具有建筑企业开发资质，其理由不予采信。被上诉人对曹家坪居委会作出五发改投资（2014）4号《核准通知》，将资金来源由财政及其他资金变更为自筹，并调整商业面积，但曹家坪居委会未对此提出异议，且该变更也并不影响上诉人及原审原告向常珍的合法权益。综上，上诉人上诉理由不予采信，被上诉人作出的五发改投资（2014）4号《核准通知》合法，原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元由上诉人尹红辉、向光元、杨生琼共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  闵珍斌审 判 员  曹 斌代理审判员  周铁金二〇一六年十二月五日书 记 员  陈 璐