广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终857号
上诉人（原审原告）：罗振永，男，汉族，1962年5月13日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：罗文标，男，汉族，1978年1月16日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：罗振强，男，汉族，1963年1月3日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：罗文金，男，汉族，1954年6月15日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：罗文初，男，汉族，1969年6月4日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：罗振暖，男，汉族，1955年7月3日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：罗文粦，男，汉族，1986年6月13日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：罗振爽，男，汉族，1966年12月12日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人：（原审原告）罗振俭，男，汉族，1951年6月15日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：欧四妹，女，汉族，1949年9月15日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：刘桂连，女，汉族，1931年9月9日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：罗文聪，男，汉族，1971年2月4日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：罗振柑，男，汉族，1945年11月20日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：李燕，女，汉族，1978年10月1日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：李桂玲，女，汉族，1941年5月12日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：李润芬，女，汉族，1968年4月17日出生，住广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：陈爱玲，女，汉族，1978年10月22日出生，住广东省佛山市南海区。
十七名上诉人的诉讼代表人：罗振永、罗振强、罗文标、罗文金，基本情况同上。
被上诉人（原审被告）：佛山市南海区人民政府。住所地：广东省佛山市南海区南海大道**号。
法定代表人：顾耀辉，代区长。
委托代理人：邓小晶、胡亚兰，均为佛山市南海区人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府。住所地：广东省佛山市禅城区岭南大道***号。
法定代表人：朱伟，市长。
上诉人罗振永等17人因诉被上诉人佛山市南海区人民政府（下称南海区政府）、佛山市人民政府（下称佛山市政府）不履行法定职责及行政复议纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2016）粤06行初122号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，因不满佛山市南海区西樵镇岭西村十七股份合作经济社（以下简称岭西村十七经济社）社长在处理经济社股份章程、股权固化等方面的行为，社民代表罗振永等人向佛山市西樵镇人民政府（下称西樵镇政府）、西樵镇城乡统筹局反映意见。原告罗振永等十七人认为上述意见未得到有效处理，又于2016年7月10日向被告南海区政府办公室提交《履行法定职责申请书》及相关材料，要求南海区政府在法定时间内履行《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等规定的职责，对佛山市南海区西樵镇岭西村村书记兼村主任张定基架空村民委员会干部把持村务、拒绝公开固股确权等一系列职务违法行为进行处理；确认岭西村十七经济社的股份章程和表决结果违法，并对部分人群撤销购股资格；督促、责令西樵镇政府、西樵镇城乡统筹局依法履行法定职责及对岭西村委会实施的股份章程和草案交由经济社重新审议等。南海区政府将该份申请以信访的形式交由西樵镇政府承办。西樵镇政府于2016年8月10日作出《信访事项答复书》，但原告拒绝领取。后原告认为南海区政府未履行法定职责，遂于2016年9月19日向佛山市政府提出行政复议申请。佛山市政府于2016年12月16日作出佛府行复〔2016〕294号《驳回行政复议申请决定书》，驳回申请人认为被�请人南海区政府行政不作为而提出的行政复议申请。原告仍不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求撤销佛山市政府作出的上述行政复议决定，判令南海区政府和佛山市政府履行其申请南海区政府履行的法定职责。
原审法院认为，本案审查的焦点在于原告罗振永等十七人提起的诉讼是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告因不满岭西村十七经济社社长等人在处理经济社股份章程、股权固化等方面的行为而向西樵镇政府等部门反映意见，后因未得到满意的处理，其又向南海区政府递交申请，要求该府处理或者督促西樵镇政府以及西樵城乡统筹局处理其反映事项。但《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“�、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”即原告对涉及村民委员会、农村集体经济组织活动有异议的，应向镇人民政府或者农业行政主管部门要求解决，且原告亦首先向西樵镇政府和西樵城乡统筹局提出了意见和要求。现原告依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律法规，要求南海区政府处理或者督促西樵镇政府处理相关事宜，但人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照行政诉讼法的规定进行。一方面，原告要求处理的事项，诸如确认章�违法、撤销部分股东购股资格等，均不是南海区政府的职权范围；另一方面，虽然《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）、（三）项规定了县级人民政府可以领导下级人民政府的工作以及改变或者撤销下级人民政府的不适当的决定、命令，但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级人民政府不改变或者不撤销下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。因此，南海区政府是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销下级人民政府的决定、命令等，不属于司法监督范畴。基于原告无权对南海区政府是否存在不履行法定职责提起诉讼，对于相对应的佛山市政府作出的佛府行复〔2016〕294号《驳回行政复议申请决定书》，原告亦无权提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告罗振永等17人的起诉。
罗振永等17人不服原审裁定提起上诉称，由于佛山市南海区西樵镇岭西村民委员会（下称岭西村委会）村书记张定基架空该村干部，一手把持村务，在2015年的股权确权工作中，以自己的利益为目的，故意违反国家法律和政府文件及组织章程的规定，为不符合配股条件的人员以超低价强行购股，且恶意串通岭西村十七经济社的社长郭秀彩对本集体组织的资产价格随意压低，严重违法，损害了上诉人的合法权益。对此，上诉人早已经向两被上诉人及其属下西樵镇政府等职能部门投诉反映，但两上诉人以信访为由严重不作为，不履职，才引起本案纠纷。且上诉人针对本案的投诉已经过佛山市、南海区、西樵镇三级政府的信访终结，根据信访条例的规定，上诉人不可再通过信访渠道来解决，只有向区（县）以上的人民政府请求履行法定职责，才能进入诉讼程序维护自身合法权益。根据《中华人民共和国宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定的决定》等规定，被上诉人南海区政府有履行查处上诉人反映的涉案问题的法定职责。上诉人在一审诉讼程序中申请原审法院调查取证，但原审法院不予回复，且在没有�庭审查，没有对当事人提供的证据进行质证的情况下即作出原审裁定，认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求二审撤销原审裁定，依法改判。
被上诉人南海区政府二审辩称，上诉人罗振永等17人要求该府履行以下职责，一是对其所在的岭西村委会村干部不按规定公开股权确权信息的职务侵权行为进行调查、撤销岭西村十七经济社的股份章程和草案并重新审议表决、撤销有关人员的股权资格等职责，二是督促、责令西樵镇政府、西樵镇城乡统筹局依法履行法定职责及对岭西村委会实施的股份章程和草案交由经济社重新审议等。但上诉人要求南海区政府履行的第一项职责明显不属于该府的职权范围，其起诉缺乏事实根据；第二项职责属于镇级人民政府的职责，上诉人以南海区政府具有领导下级人民政府工作的职责为由，要求该府履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，该事项不属于司法监督范畴，不符合行政诉讼的受理条件。综上，罗振永等17人认为南海区政府未履行法定职责缺乏事实根据和法律依据，一审法院裁定驳回其起诉，事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人佛山市政府二审未提交答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，本案是不履行法定职责行政纠纷，争议焦点是上诉人罗振永等17人提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程�村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”第二十三条规定：“集体经济组织管理人员滥用职权、玩忽职守、循私舞弊，以及有其他损害组织及其成员合法权益行为的，由县级以上人民政府农业行政主管部门、乡（镇）人民政府或者有关部门给予警告或者建议罢免�务；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。建议罢免职务的，应当按照集体经济组织章程规定的程序进行。”本案中，罗振永等17人请求南海区政府处理岭西村委会村干部把持村务、拒绝公开固股确权等一系列职务违法行为；确认岭西村十七经济社实施的股份章程和表决结果违法并予以撤销，将该社的章程和草案交由原股东成员讨论、重新审议表决；撤销有关人员的股权资格；督促、责令西樵镇政府、西樵镇城乡统筹局对其申请履行法定职责的事项作出答复，属于对岭西村委会及岭西村十七经济社的集体经济组织工作及活动有异议，请求南海区政府予以监督处理。根据上述法律及地方性规章的规定，罗振永等17人对涉及村民委员会、农村集体经济组织活动有异议的，应由镇人民政府或者农业行政主管部门予以处理，其请求南海区政府处�的上述事项，不属于南海区政府的职权范围，南海区政府没有处理上述事项的法定职责，故罗振永等17人认为南海区政府不履行法定职责，缺乏事实根据。至于罗振永等17人要求南海区政府督促、责令西樵镇政府、西樵镇城乡统筹局对罗振永等17人申请的事项作出答复的行为，属于上级行政机关对下级行政机关的层级监督，对罗振永等17人不产生法律强制力，对其权利义务不产生实际影响。综上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款关于“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的�讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，罗振永等17人认为南海区政府不履行法定职责以及请求撤销佛山市政府作出的涉案行政复议决定，提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审裁定驳回罗振永等17人的起诉并无不当，本院予以维持。罗振永等17人认为原审裁定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求二审撤销原审裁定，依法改判，缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，�持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年六月二十九日
书记员 温 瑜