广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤02行终39号
上诉人（原审原告）：林悦耕，男，汉族，广东省乳源瑶族自治县人，农民，住广东省乳源瑶族自治县。
委托代理人：林永城，男，××年××月××日出生，汉族，广东省乳源瑶族自治县人，农民，住广东省乳源瑶族自治县。
委托代理人：尧水昌，男，××年××月××日出生，汉族，广东省乳源瑶族自治县人，农民，住广东省乳源瑶族自治县。
被上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县大桥镇人民政府。地址：广东省乳源瑶族自治县。
法定代表人：张桂辉。
委托代理人：温喜乐。
委托代理人：李天福。
被上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县人民政府。地址：广东省乳源瑶族自治县。
法定代表人：邓志聪。
委托代理人：李为生。
委托代理人：廖锦全。
原审第三人：林炳煌，男，汉族，广东省乳源瑶族自治县人，农民，住广东省乳源瑶族自治县。
上诉人林悦耕因与被上诉人乳源瑶族自治县大桥镇人民政府（以下简称：“大桥镇政府”）、被上诉人乳源瑶族自治县人民政府（以下简称：“乳源县政府”）林业行政裁决纠纷、林业行政复议一案，不服乳源瑶族自治县人民法院于2015年12月15日作出的（2015）韶乳法行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月15日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月11日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明，林悦耕与林炳煌之间争议的林地位于乳源瑶族自治县大桥镇石角塘村民委员会梅子山村民小组背夫山后面，地名叫“园墩下”，四至为东至水坑、南至青山、西至伯公树背、北至田，面积2亩。2014年5月，因林悦耕认为林炳煌经营的鱼塘在其自留山东边水坑界限内应属其所有，双方发生权属争议。林悦耕于2014年6月向“大桥镇政府”提出申请，确认乳林证字第NO：000818号《自留山使用证》“园墩下”四至范围内的林地使用权属林悦耕所有。“大桥镇政府”经调查核实，林炳煌现在所管理的鱼塘，于1987年从同村村民林福兴的荒田开发而来，地名为“水碓下”，四至为东至坑、南至田、西至青山、北至林悦至家荒田。该鱼塘由荒田改造而成，不在乳林证字第NO：000818号《自留山使用证》的四至范围之内。“大桥镇政府”根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的规定，于2015年4月13日作出韶乳桥府（2015）1号《林地权属争议处理决定书》。裁决将“园墩下”，四至范围为东至水坑、南至青山、西至伯公树背、北至田为界的林地使用权归林悦耕所有。林悦耕不服，向“乳源县政府”申请行政复议。2015年9月6日，“乳源县政府”认为“大桥镇政府”的裁决认定事实清楚，适用法律法规正确，作出乳府复决（2015）8号《行政复议决定书》，维持“大桥镇政府”的韶乳桥府（2015）1号《林地权属争议处理决定书》。林悦耕不服，向原审法院提起诉讼。
原审法院认为，本案涉及的林地和鱼塘所使用的土地所有权属石角塘村民委员会梅子山村民小组集体，双方均予以认可。因此，“大桥镇政府”于2015年4月13日作出的（韶乳桥府（2015）1号）《林地权属争议处理决定书》，确认林悦耕的《自留山使用证》登记的林地使用权归林悦耕所有，该决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。林悦耕请求撤销“大桥镇政府”韶乳桥府第（2015）1号《林木林地权属争议处理决定书》，以及撤销“乳源县政府”乳府复决（2015）8号《行政复议决定书》的理由不充分，不予支持。综上所述，“大桥镇政府”作出的韶乳桥府（2015）1号《林地权属争议处理决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告林悦耕的诉讼请求。
上诉人林悦耕不服原审判决向本院上诉称：一、大桥镇森工站所标地图是临时性的，不是原有的1953年地图，1953年地图在该站保存，“大桥镇政府”未按1953年地图处理不合法。二、“大桥镇政府”否认鱼塘在林权证范围之内，相邻的林松福林权证应当有效，而处理决定却认为无效，且将历史以来的水坑界篡改为小水坑为水坑界。三、“乳源县政府”认定“第三人现在所管理鱼塘是其于1987年从同村村民林福兴管理荒田开发而来，地名水碓下”，而该“水碓”在解放前林悦耕家所设，应属林悦耕使用。四、2007年林福新把林地开成了荒田，也是林福新亲自接收林炳煌10元工钱，该证据被认定为假证没有依据。1981年发证，1987年开山时使用权归谁，应予查清。上诉请求：撤销原判，依法改判。
被上诉人“大桥镇政府”答辩称：原判认定事实清楚。争议之林地位于乳源瑶族自治县大桥县石角村民委员会梅子山村民小组背夫山后面，地名“园墩下”，面积约二亩，四至为东至水坑、南至青山、西至伯公树背、北至田。1981年7月21日，乳源瑶族自治县人民政府颁发了乳林证字NO.000818《自留山使用证》给林悦耕，该证四至范围清楚，符合现状。关于鱼塘的使用权问题，林炳煌仅提供了关于鱼塘权属归于集体的证人证言，没有提供与鱼塘使用权有关的林权证权属证明，也没有提供与“园墩下”林地有关的林权证权属证明。1987年至争议发生前，林炳煌系鱼塘的权利人，但不是鱼塘所用土地的权利人，该鱼塘所使用的土地所有权和使用权均为石角塘村民委员会梅子山村民小组。2014年10月30日，镇林业站核查了林悦耕与林炳煌争议的现场，并出具了一份《情况说明》，明确了争议的鱼塘不在林悦耕乳林证字NO.000818《自留山使用证》四至范围内。请求二审法院驳回林悦耕的诉讼请求，维持原判。
被上诉人“乳源县政府”答辩称：经“大桥镇政府”调查，证实林炳煌经营的鱼塘“水碓下”是荒田改造而成，属于土地，不是林地，该鱼塘与林悦耕的林地“园墩下”也没有交叉重叠之处，不在乳林证字NO.000818《自留山使用证》的“园墩下”林地使用权的四至范围内。根据《广东省森林林木林地权属争议调处处理办法》有关规定，作出裁决将林地“园墩下”，面积为二亩，四至范围为东至水坑为界、西至伯公树背为界、南至青山为界、北至田为界，其林地使用权归林悦耕所有，并无不妥。综上，“乳源县政府”请求二审法院维持原判，驳回林悦耕的请求。
原审第三人林炳煌没有书面答辩。
本院查明：林悦耕与林炳煌争议的标的为鱼塘，即土地使用权；争议地座落在广东省乳源瑶族自治县大桥镇行政辖区范围内；面积约2亩；四至为东至水坑、南至田、西至青山、北至荒田。
对于争议土地的权属，权属争议双方当事人提供的相关权属凭证为：一、林悦耕的凭证。1981年7月21日，“乳源县政府”颁发的乳林证字NO.000818《自留山使用证》第三联（县存查），该证“户主姓名”为林悦耕，该证第二栏登记的内容包括：“地名：园墩下”“四至：东至水坑、南至青山、西至伯公树背、西至田”。二、林炳煌的凭证。有关鱼塘的使用现状。
2014年6月18日，林悦耕与林炳煌发生使用权纠纷，林悦耕写了一份《林地权属争议裁决申请书》，以其原林地被林炳煌开挖建筑鱼塘为由，申请“大桥镇政府”调处。2014年10月30日，“大桥镇政府”委托乳源瑶族自治县林业局大桥镇林业工作站确定林悦耕自留山证登记的林地，在争议鱼塘之外的北偏西林地当中，该站出具一份《关于林悦耕与林炳煌林地权属纠纷现场核查情况说明》，内容包括：“……经核查，村民林悦耕提供的乳林证字第NO.000818号《自留山使用证》四至范围清楚，与林炳煌建筑的鱼塘并无交叉之处。林炳煌建筑的鱼塘不在乳林证字第NO.000818号《自留山使用证》的四至范围之内。即本案双方争议的鱼塘范围没有占用到乳林证字第NO.000818号《自留山使用证》的四至范围。”
2015年4月13日，“大桥镇政府”作出韶乳桥府（2015）1号《林地权属争议处理决定书》，认定事实：林悦耕与林炳煌争议的林地位于乳源县大桥镇石角塘村委会梅子山村小组背夫山后面，地名叫“园墩下”，面积约二亩，四至界至为东至水坑、南至青山、西至伯公树背、北至田。1981年7月21日乳源县人民政府颁发了乳林证字第NO：000818号《自留山使用证》给林悦耕，该证四至范围清楚，符合现状。关于鱼塘所使用土地的使用权问题，林炳煌仅提供了关于鱼塘所使用土地的权属归集体的证人证言，没有提供与“园墩下”林地有关的林权证权属证明。1987年至争议发生前，林炳煌从同村村民林福兴手中转让得一块土地开发鱼塘做养殖，林炳煌系鱼塘的权利人，但不是塘所用土地的权利人，该鱼塘所使用的土地所有权和使用权均为石角塘村委梅子山村小组。2014年10月30日，乳源瑶族自治县林业局大桥林业站对林悦耕与林炳煌林地权属纠纷现场核查进行了核查并出具了一份《情况说明》，经核查，乳林证字第NO.000818号《自留山使用证》四至范围清楚，与争议的鱼塘并无交叉之处，鱼塘不在乳林证字第NO：000818号《自留山使用证》的范围之内。据此，“大桥镇政府”的裁决“本府认为”的内容为：“从双方当事人提供的证据材料看，本案争议的土地为林地，面积约为二亩，所有权归乳源县大桥镇石角塘村委梅子山村小组，双方均认定。申请人提供的林权证是1981年乳源县人民政府颁发的《自留山使用证》，该证四至分明，符合现状。本府认为申请人提供的证据能充分证明林地‘园墩下’为申请人的山林权属主张，故对申请人的请求给予支持。被申请人未提供有关鱼塘所使用林地林权的权属证明，且不是鱼塘所使用土地的权利人，故被申请人的请求本府不予支持。”“大桥镇政府”根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第七条、第十二条之规定，作出决定：乳林证字第NO：000818号《自留山使用证》关于“园墩下”的林地使用权归申请所有，面积2亩，四至范围：东至水坑为界、南至青山为界、西至伯公树背为界、北至田为界。该裁决书未附裁决图。林悦耕向“乳源县政府”申请复议。2015年9月6日，“乳源县政府”作出乳府复决（2015）8号《行政复议决定书》决定：维持“大桥镇政府”2015年4月13日作出的韶乳桥府（2015）1号《林地权属争议处理决定书》。林悦耕不服，向原审法院提起诉讼，诉讼请求：一、撤销“大桥镇政府”的《林地权属争议处理决定书》韶乳桥府（2015）1号的处理决定。二、撤销“乳源县政府”《行政复议决定书》乳府复决（2015）8号处理决定。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条的规定，人民法院对行政行为进行合法性审查，既包括证据、适用法律，也包括程序。经查，“大桥镇政府”所作韶乳桥府（2015）1号《林地权属争议处理决定书》违反法定程序。一、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第九条规定：“林权争议符合下列条件的，调处机构应当受理：（一）申请人与争议的森林、林木和林地有直接利害关系；（二）有明确的调处对象、具体的调处请求；（三）有具体的事实依据。”明确了人民政府受理和调处林地权属纠纷，应当根据申请人提出的调处请求进行，本案林悦耕向“大桥镇政府”提出调处的理由，为林炳煌现使用的鱼塘在其林权证登记的林地范围内，并要求确定鱼塘应归林悦耕使用。依林悦耕的申请，“大桥镇政府”本应就林悦耕与林炳煌争议的鱼塘使用权作出处理。然而，“大桥镇政府”仅对林悦耕的林权证范围进行界定，在裁决结果中将林悦耕没有提出争议的林地确定给林悦耕，未对争议的鱼塘使用权进行确权，导致该裁决的标的未予裁决，未申请的却予以裁决，“所裁非所诉”，严重违反了程序。二、“大桥镇政府”的裁决书“本府认为”一节认为，林炳煌不是争议之鱼塘的使用权人，却不在裁决书中明确林悦耕与林炳煌争议之鱼塘的归属，存在“有争议却无结果”的问题。如果“大桥镇政府”经审查后认为该鱼塘的所有权、使用权均归属于林悦耕、林炳煌共同的农村集体经济组织，应当将该组织列为第三人，并征咨其意见；如果该组织主张使用权，应当在裁决结果中予以确认并予确权。由于“大桥镇政府”的裁决结果无此确权内容，故该裁决结果还存在“争议标的物没有明确归属”的问题。三、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十七条第（四）项规定：“人民政府林权争议调处机构调解林权争议未达成协议的，应当及时提出处理意见，报同级人民政府作出处理决定。处理决定应当载明以下事项……（四）处理决定，并附森林、林木和林地权属界线划定地形图。”明确了对林地权属作出裁决，应附地形图。本案“大桥镇政府”未附图，不符合程序的要求。四、如前所述，本案林悦耕与林炳煌争议的范围仅为鱼塘的使用权，该范围只占林悦耕认为其林权证登记范围的一部分，并非整个林权证登记的范围，即实际的四至范围为东至水坑，南至田，西至青山、北至荒田，而“大桥镇政府”却认定争议范围为林悦耕整个林权证登记的范围，将争议的四至表述为东至水坑，南至青山，西至伯公树背，北至田，与林悦耕林权证登记的四至相同，将争议之鱼塘的范围扩大，属超申请范围的裁决。
综上所述，“大桥镇政府”作出的行政行为程序不合法，依法应当撤销，并由“大桥镇政府”重新作出行政行为；林悦耕上诉部分有理，有理部分予以支持。原判认定事实不清，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销乳源瑶族自治县人民法院作出的（2015）韶乳法行初字第7号行政判决；
二、撤销乳源瑶族自治县大桥镇人民政府作出的韶乳桥府（2015）1号《林地权属争议处理决定书》的行政行为；撤销乳源瑶族自治县人民政府作出的乳府复决（2015）8号《行政复议决定书》的行政行为。
三、限乳源瑶族自治县大桥镇人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
一、二审受理费各50元由乳源瑶族自治县大桥镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年四月二十九日
书记员 郑翠莹
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