浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终746号
上诉人（原审原告）吴冬花，女，1959年11月30日出生，住浙江省建德市。
上诉人（原审原告）吴璀楚，男，1965年8月4日出生，汉族，住浙江省建德市。
上诉人（原审原告）吴秋花，女，1962年7月8日出生，汉族，住浙江省建德市。
上诉人（原审原告）吴拥军，女，1971年8月11日出生，汉族，住浙江省建德市。
上诉人（原审原告）吴璀基，男，1957年3月21日出生，汉族，住浙江省建德市。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府。住所地：浙江省义乌市县前街**号。
法定代表人林毅，市长。
委托代理人楼惠英，义乌市不动产登记中心工作人员。
委托代理人赵杨根，浙江现代阳光律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）王琴芳，女，1957年3月3日出生，汉族，住义乌市。
被上诉人（原审第三人）吴筱玲，女，1987年10月13日出生，汉族，住义乌市。
吴冬花、吴璀楚、吴秋花、吴拥军、吴璀基诉义乌市人民政府土地行政登记一案，金华市中级人民法院于2016年6月15日作出�2016）浙07行初字第53号行政裁定。吴冬花、吴璀楚、吴秋花、吴拥军、吴璀基不服，向本院提出上诉。本院于2016年7月25日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。经阅卷并询问上诉人吴冬花、吴璀楚、吴秋花、吴拥军、吴璀基等，本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告吴冬花、吴璀楚、吴秋花、吴拥军、吴璀基诉称，五原告兄弟姐妹关系，第三人王琴芳系吴关柱的妻子，吴筱玲是吴关柱的女儿。五原告的父亲吴关松在1974年1月19日与兄弟吴关柱、吴加良立了一份分家约，将座落于义乌市上溪镇和平村下塘沿的祖产平房3间及后两层房屋1间进行分割，吴关松分得平房1间(东至吴关柱屋，南至路，西至吴琅盛屋，北至吴琅盛屋)，吴加良分得平房1间(东至香火屋基，南至路，西至吴关柱屋，北至吴林锡空基)，吴关柱分得平房1间(东至吴加良屋，南至路，西至吴�松屋，北至吴加良弄)。后面楼房1间，原由吴加良作价购买，由于吴加良未履行购买义务，吴关松三兄弟约定该房屋为三兄弟共有。由于原告父亲常年在外生活，就将自己的房屋借给弟弟吴加良使用，原告父亲吴关松在1998年5月份死亡，吴关柱也于2015年8月份去世。2015年9月份五原告才发现被告将原告父亲所有的平房1间的集体土地使用权证颁发给了吴关柱。五原告认为，五原告对父亲的遗产依法享有继承权，被告将原告父亲所有的平房1间的集体土地使用权证颁发给了吴关柱的具体行政行为侵害了五原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，请求判令：依法撤销被告于2000年6月2日作出的义乌集用(2000)字第7—1434号集体土地使用证。在庭审中，五原告增加一项诉讼请求：重新登记颁发土地权利证书。被告义乌市人民政府答辩称，涉案宗地坐落于义乌市上溪镇和平村(原吴店镇和平村)，土地使用者吴关柱，地号为07—08-01—342，土地用途住宅，土地使用面积41．6平方米，土地性质为集体。由权利人吴关柱申请，经调查、审核，于2000年6月被告给吴关柱颁发义乌集用(2000)字第7—1434号集体土地使用证。被告作出行政行为事实清楚、程序合法，实体处理并无不当。综上，请求贵院驳回原告的诉讼请求。针对增加的诉讼请求重新颁发土地证的问题，首先因为重新颁发土地证是另外的行政行为，撤销和重新颁发是二个不同的行政行为，在行政诉讼当中不能将二个行进行共同诉讼。其次，退一步讲，即使撤销了这二本证，要重新颁发土地证也并非由职权部门颁发，而是由当事人申请重新启动另外的程序。
原审法院认为，五原告在起诉时提出的诉讼请求是撤销义乌集用(2000)字第7—1434号集体土地使用证。庭审�，五原告增加一项诉讼请求：重新登记颁发土地权利证书。显然五原告的两项诉讼请求是针对不同的行政行为提出的请求，其诉讼请求不明确。在庭审过程中，本院向原告进行了释明，但原告坚持其两项诉讼请求，其行为违反行政诉讼“一案一诉”的诉讼原则，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告吴冬花、吴璀楚、吴秋花、吴拥军、吴璀基的起诉。
吴冬花、吴璀楚、吴秋花、吴拥军、吴璀基上诉称：原审法院认定事实和裁定驳回起诉是错误的。一、程序上，上诉人两个诉讼请求针对的是同一个行政行为，不存在两个不同的行政行为，上诉人的诉讼请求明确，原审法院应当依法进行审理。人民法院判决撤销土地使用证并非行政行为，而是法院判决、司法行为。行政行为只有一个
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被上诉人对土地使用权颁发证书。撤销原行政行为，判决重新作出行政行为，是行政诉讼法第70条的明文规定的判决形式。撤销原行政行为是主判决，责令重作是附属判决。判决撤销与责令重作是一个行政判决的完整内容，撤销是前提，重作是撤销的逻辑结果。只有撤销没有重作，势必造成诉讼当事人不但不能因行政诉讼解决纠纷，反而因行政维权陷入权利悬空以至丧失利益的危险。行政机关作出错误的行政行为和依据司法判决纠正错误（重作）同样不能视为两个不同的行政行为。所谓“一案一诉”的诉讼原则之规范查无出处，且本案并不存在“一案多诉”。退一步说，即便本案不宜判决撤销并重新作出行政行为，也不妨碍对行政行为合法性的实体审理，从而作出部分支�诉讼请求或者驳回部分诉讼请求的实体判决。二、实体上，撤销和重作均不存在实际障碍。能不能在实体上撤销原土地使用证，法院在经过法庭调查后即可作出判断。上诉人在一审中举证了本案核心证据“分家约”，可以据此判断被上诉人当年颁发证书之错误。被上诉人举证提供的土地登记材料中列明了权属证明材料是“分家约”，但材料中并没有“分家书”附卷。上诉人提交的证据可以证明被上诉人给第三人的父亲吴关柱颁发土地使用证时，程序违法、实体错误，严重损害了上诉人的合法利益，应当及时纠正。被上诉人重新办理土地使用证不应存在障碍。2000年6月被上诉人没有因材料不足、权属不清而未办理，现在上诉人提供了被上诉人实施行政行为依据材料的清单中阙如的“分家约”，是对原先被上诉人登记颁发证书材料的充实，帮助被上诉人扫除了原先确权�障碍。在法院查明事实、认为原行政行为确有错误的情况下，被上诉人没有理由不为上诉人和第三人重新确权和颁发证书。退一步说，假如依据现有证据不足而无法确权登记，这个不利后果是因被上诉人工作人员玩忽职守导致，应由被上诉人自己负责和补正，而不应由上诉人承担。再退一步，即便是按照新规范进行登记和颁发证书，上诉人也愿意配合被上诉人调查，力所能及提供相应的材料。综上，一审裁定认定事实错误，裁定驳回起诉依据不足，请求二审法院撤销一审裁定，发回原审法院继续审理。
义乌市人民政府答辩称：一、上诉人在一审要求增加诉讼请求，即为撤销义乌集用（2000）字第7-1434号集体土地使用证与重新登记颁发土地权利证书。1、对于撤销义乌集用（2000）字第7-1434号集体土地使用证，上诉人认为“人民法院依法判决撤销土地使用证并非行政行为，而是法院判决、司法行为”，上诉人混淆了行政案件受理与判决之间的关系。法院受理撤销土地使用证，并非是法院是否系行政行为，而是颁发土地使用证是一个行政行为。若颁发土地使用证不是行政行为，则存在法院不能以行政案件受理。2、对重新登记颁发土地权利证书，上诉人自己也认可是一个行政行为，而撤销土地使用证的诉请是撤销颁证行为，因此不存在撤销与颁证是同一行为。何况，颁证是一个系统行为，包括申请、调查、核实、颁发等多个环节，也非颁证单位决定，取决于权利人申请与权属证明等条件，行政诉讼是司法行为，颁证行政行为属于权利属性，司法权可以监督行政权，但不能代替行政权。因此，法院不存在重新登记颁发土地权利证书的判决。3、因《不动产登记暂行规定》于2015年3月1日实施及相关政策出台，不动产登记由不动�所在地县级人民政府登记机构办理。涉案不动产申请颁证也是由义乌市国土资源局作为职能部门，也不是义乌市人民政府。因此，二个诉请存在被告也是不同一的。4、案件审理过程中，一审法院曾多次要求进一步明确诉讼请求，并给予释明，存在两个不同行政行为，法院无法确定审查对象和内容，诉讼难以开展。但上诉人方仍坚持二个诉讼请求。二、因本案存在不符合受理条件，因此一审法院无需对其实体进行审查。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
王琴芳、吴筱玲在法定期限内未提交答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审裁定载明的基本事实予以确认。
本院认为，上诉人吴冬花、吴璀楚、吴秋花、吴拥军、吴璀基在提起本案诉讼时的请求事项是要求撤销义乌集用(2000)字第7—1434号集体土地使用证。但在一审庭审中，五上诉人又坚持增加“重新登记颁发土地权利证书”的诉讼请求。因此，上诉人的诉讼事项既涉及撤销之诉又涉及履职之诉，而撤销之诉与履职之诉涉及不同的行政事项，对其的审查方式及其处理结论亦完全不同，不能置于同一行政案件中予以审查。原审据此已予释明，但上诉人仍然坚持其两项诉讼请求并诉，属于诉讼请求不明确。原审遂以上诉人提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件而驳回其起诉，并无不当。上诉人提出“其诉讼请求明确，两个诉讼请求针对的是同一个行政行为，不存在两个不同的行政行为”的上诉理由，缺乏事实和法律依据，不予采信。一审裁定认�事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年八月二十三日
书 记 员 徐一菁