江西省吉安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）吉中行终字第73号 上诉人（原审原告）兰富生，男，1967年10月25日出生，汉族，江西省安福县人，农民，住安福县。 上诉人（原审原告）颜淑萍，女，1978年6月28日出生，汉族，江西省安福县人，农民，住安福县。 委托代理人张越，江西井冈律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安福县人民政府。住所地：安福县平都镇北华山大道。 法定代表人李发芽，县长。 委托代理人彭晓民，安福县林权管理服务中心副主任。 委托代理人曾春风，安福县林权管理服务中心工程师。 原审第三人康华生、张庆彬、杨冬娥、康晓生、邓平生、李顺民、颜柏仁、康平生、刘清生、张益亿、张一万、颜新仁、白寸明、康凡生、刘爱生、刘金南、曾凡英、康启华、康汉生、朱秋堂、肖星明、刘晓华、张计生、黄生元、罗海明、张平桂、康华斌、康文强、康华庭、张星彬、康华锋、康华保、康华桂等人，均系安福县村民。 诉讼代表人康晓生，男，1971年5月21日出生，汉族，江西省安福县人，农民，住安福县。 诉讼代表人张庆彬，男，1971年2月4日出生，汉族，江西省安福县人，农民，住安福县。 诉讼代表人杨冬娥，女，1960年10月14日出生，汉族，江西省安福县人，农民，住安福县。 委托代理人王劲松，江西荆龙律师事务所律师。 原审第三人肖亮明，男，1972年10月7日出生，汉族，江西省安福县人，农民，住安福县。 原审第三人刘学甫，男，1971年6月5日出生，汉族，江西省安福县人，农民，住安福县。 原审第三人杨建斌，男，1975年5月8日出生，汉族，江西省安福县人，农民，住安福县。 原审第三人安福县寮塘乡株木江村民委员会。住所地：安福县寮塘乡株木江村。 法定代表人张华彬，村主任。 上诉人兰富生、颜淑萍因其诉安福县人民政府（以下简称安福县政府）林业行政撤销一案，不服安福县人民法院（2015）安行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院经审理查明，“小冲坑里”（又名“小冲坑”、“小塘坑”）山场面积约326.9亩，坐落在安福县寮塘乡株木江村岭背上组，为寮塘乡株木江村民委员会（以下简称株木江村委会）所有，主要树种为杉木。1999年开始到2001年，株木江村对该山场林木陆续进行砍伐。2002年春季，该村组织人员对山场进行了补植，并于2003年对再生林进行了抚育。2004年上半年，兰富生（为时任株木江村支部书记杨仲冬的妹夫）向株木江村主任颜年生提出承包经营“小冲坑里”山场，颜年生要求让颜淑萍（为颜年生未出嫁的二女儿）与兰富生共同承包，兰富生表示同意。同年5月10日，兰富生、颜淑萍（为乙方）与杨仲冬、颜年生及时任株木江村文书朱基球（代表株木江村委会为甲方），在颜年生家中签订了一份《再生林抚育承包协议》，约定，甲方将“小冲坑里”山场承包给乙方，面积约250亩，实际面积以实测为准；承包经营期为30年（即全面皆伐一届为准），从2004年5月30日至2034年5月30日止；乙方幼林抚育成材后按四六分成，即甲方得40％，乙方得60％（砍伐后按销售收入除去砍伐力资，国家林业税收等一切开支后，余额为纯利），也可分材，间伐及主伐由乙方决定，利润分配同上；乙方承包甲方山场抚育，一年要保持抚育两次，抚育费由乙方承担，空地要负责补苗，郁闭后成活率应保证在80％以上，否则甲方有权终止合同；协议还对护林防火责任、违约赔偿责任进行了约定。同年10月28日，协议双方至安福县公证处，对该协议办理了公证。同年11月1日，兰富生、颜淑萍向安福县人民政府申办了安府林证字第039号林权证。同年下半年，株木江村民向安福县寮塘乡人民政府反映“小冲坑里”山场承包协议不合法，要求取消承包协议，并多次到安福县相关部门投诉和上访。2005年上半年，在寮塘乡政府的组织下株木江村组干部及村民代表，先后在大桐坑组油榨里和颜年生家中召开村民代表会议，代表一致要求终止承包协议，第二次会议决定终止承包协议，兰富生也表示同意，但要求补偿其前期所作的投入，事后村委会未与兰富生、颜淑萍协商补偿事宜。2004年、2009年，兰富生、颜淑萍雇请民工对“小冲坑里”山场分别进行了一次抚育，共开支了约1万元。2007年8月26日，应兰富生、颜淑萍申请，安福县政府为其办理了安府林证字（2007）第1403000030号林权证中“小冲坑里”0362429140300MDYMSY00074号宗地林权登记、“小冲坑里”0362429140300MDYMSY00075号宗地林权登记。2014年5月15日，兰富生、颜淑萍与肖亮明、刘学甫、杨建斌签订了一份《转让协议》，约定兰富生、颜淑萍将“小冲坑里”山场的承包经营权作价45万元转让给肖亮明等人，但双方未征得株木江村委会同意。2014年6月6日，应兰富生、颜淑萍与肖亮明等人申请，安福县人民政府为肖亮明办理了林权变更登记，颁发了安府林证字（2007）第1403000002号林权证中“小冲坑里”0362429140300MDYMSY00134号宗地林权登记、“小冲坑里”0362429140300MDYMSY00135号宗地林权登记。此后，肖亮明等申请了采伐指标和采伐许可证，进行了林木采伐，导致株木江村民又开始上访。2014年9月，中共安福县委组织信访局、林业局、司法局与寮塘乡政府组成联合工作组，对此进行调查取证。同年10月28日，联合工作组组织株木江村干部、村民代表、兰富生与颜淑萍的丈夫杨世友进行调解，工作组提出调解意见：一、“小冲坑里”山场的现有林权证进行撤销，并依法重新确权发证；二、兰富生、颜淑萍在该山场经营期间的投入以安福县林业局调查设计队鉴定为准，由株木江村委会补偿其8.671万元。因兰富生认为补偿标准太低，不同意工作组调解意见，导致双方未能达成调解协议。2014年12月5日，安福县政府作出安府撤字〔2014〕3号《安福县人民政府关于撤销寮塘乡株木江村“小冲坑”山场林权证的决定书》，认为寮塘乡株木江村委会干部将“小冲坑里”山场承包给其亲属（兰富生、颜淑萍）未经村民大会讨论，且兰富生、颜淑萍明知山场存在权属争议，仍在林改期间申领林权证，并于2014年将山场承包经营权转让给肖亮明等人，依据《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条第一款第（五）项的规定，决定撤销肖亮明等所持有的安林证字〔2014〕第1403000002号林权证中的0362429140300MDYMSY00134号宗地和0362429140300MDYMSY00134号宗地的林权登记。兰富生、颜淑萍不服向江西省人民政府申请复议，2015年3月16日，江西省人民政府作出赣府复字〔2015〕33号行政复议决定书，决定维持安福县政府作出的安府撤字〔2014〕3号撤销林权证决定。 一审法院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款的规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。第十八条规定，土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。第十九条规定，土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。而兰富生、颜淑萍与株木江村委会签订的《再生林抚育承包协议》所承包的为再生林山场，并不是荒山，依法只能采取家庭承包方式，不能采取其他方式承包，该协议未经株木江村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，侵犯了其他村民平等地行使承包土地的权利，承包程序不合法，该协议无效。依据该协议，兰富生、颜淑萍与肖亮明等人签订的《转让协议》及为肖亮明等办理的林权变更登记亦无效。依据《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条第一款第（五）项的规定，经查证属实有下列情形之一，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项：（五）违反法律、法规规定的其他情形；安福县人民政府作出撤证决定并无不当。至于兰富生、颜淑萍与株木江村委会及肖亮明等的民事合同纠纷，可另行处理。综上，安福县政府作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第三款、第六十九条的规定，判决驳回兰富生、颜淑萍的诉讼请求。案件受理费50元，由兰富生、颜淑萍负担（已交纳）。 兰富生、颜淑萍不服上述判决，上诉请求撤销一审判决或依法改判。其理由：1、一审认定事实错误。首先，本案性质是农业承包合同纠纷，安福县政府和一审法院均错误作为林地权属（确权）纠纷处理。其次，一审判决认为再生林抚育只能采取家庭承包方式，认识错误。根据《农村土地承包法》规定，它有两个特点：一是统一发包，二是以户为单位，以人口为计算依据，就是说发包要面向全体村民且村民人人有份。一块地不可能面向全体村民统一发包，做到人人有份。况且在上诉人与村委会签订承包协议的时候，土地二轮承包早已结束，因此只能是家庭承包方式之外的其他方式承包。上诉人和村委会签订的《再生林抚育承包协议》程序合法。再次，一审判决主次不分，本末倒置。本案林权登记争议由林业民事纠纷引起，只要解决了林业民事争议，林权登记行政争议便可解决。本案一审判决只处理了行政争议，把相关的民事争议留待另案处理。假如民事争议处理维持了承包协议的效力，又将如何处理。2、一审适用法律错误。首先，一审判决既宣告协议无效，又告知当事人之间的民事合同纠纷可另行处理，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款和《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条、十八条第一款、第十九条第三款的规定，把林业民事争议和林业行政争议与林业权属争议三种不同性质的诉讼搅混在一起。其次，一审适用《江西省林权登记管理办法》第三十二条第一款第（五）项“违法法律、法规的其他情形”与其查明的事实不符。其所查明的事实是“上诉人承包程序不合法，并没有说上诉人申领的林权证是违反法定程序弄虚作假骗来的”，而承包程序是否合法还涉及承包合同有效无效的问题，是民事争议。且上诉人申领林权证并没有其他违法法律、法规规定的情形。再次，安福县政府存在越权行政。《江西省林权登记管理办法》第三十四条第四款明确指出政府的职责是“负责协调林地林木承包经营权争议的调处、仲裁”，既然本案是因林地承包纠纷引起的，只要解决了此争议，林权登记的对与错即迎刃而解。3、本案超过起诉期限。上诉人承包至今已有10年，2004年领了一次证，2007年又领了新的林权证，康华生等人未提出过异议，其行政处理的时效已过。 安福县政府答辩称，2004年5月10日，上诉人与株木江村委会签订的协议并没有通过召开村民代表大会的同意，甚至没有经过村支两委的通过，不存在公开协商。上诉人亦没有提供相关的证据予以证明。从2005年初起，株木江村委会就此事召开过两次村民代表大会进行协调，当时上诉人也同意解除协议，但因村委会未及时对上诉人进行补偿导致调解未达成。故2007年，上诉人在申领林权证时，因权属争议未得到解决，仍存在争议的情况下发的林权证应予撤销，请求法院依法裁判。 康华生等人答辩称，本案的性质定性为林业行政撤证应无异议。安福县政府作出的撤证决定是其履行应尽的法定职责。一审法院适用法律正确，请求二审法院依法维持。 株木江村委会未作答辩。 二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，兰富生、颜淑萍与株木江村委会于2004年5月10日签订《再生林抚育承包协议》，同年下半年株木江村民即向寮塘乡人民政府反映该承包协议不合法，要求取消该承包协议。且于2005年上半年，在寮塘乡人民政府的组织下株木江村组干部及村民代表先后召开村民代表大会，但双方争议均未得到解决。故林改期间，兰富生、颜淑萍申请登证是在林地承包经营权存在争议，且在该争议尚未得到解决的情形下申请登证。根据《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》的规定，申请登记的林权存在争议的应不予登记或暂缓登记受理。安福县政府对存在争议的承包协议颁发相关权属凭证违反上述发证操作规范。故肖亮明等人据于与兰富生、颜淑萍存有争议的林地承包经营权签订《转让协议》，并据此办理的林权变更登记亦不符合相关法律规定。因此，安福县政府作为原发证机关作出撤销肖亮明等人的林权证并无不当。 关于是否超过起诉期限的问题，本案自兰富生、颜淑萍与株木江村委会2004年5月签订《再生林抚育承包协议》后，同年下半年即向寮塘乡人民政府提出异议，2005年上半年寮塘乡人民政府亦组织双方协调，但并未解决该争议。且在2014年5月兰富生、颜淑萍将该争议山场承包经营权转让给肖亮明等人，同年在肖亮明等人砍伐林木时即开始上访，并启动林权复核程序，故本案并未超过起诉期限。至于《再生林抚育承包协议》是否有效以及因该合同产生的相关法律问题属于民事争议，应另案解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兰富生、颜淑萍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 山 代理审判员  李国红 代理审判员  罗英秀 二〇一五年十二月八日 书 记 员  钟君林 附：本判决适用的相关法律依据 《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》 第三条确权发证工作流程 按照“摸底造册→第一榜公示→制定、通过林改方案→勘查→第二榜公示→签订(完善)合同→审核→输机→发证前公示→颁证→建档”十一个步骤实施，具体步骤如下： ………… ㈦审核 规定乡镇政府审核签署意见并加盖印章后，报县级林业主管部门审查，对符合颁证条件的，予以受理。有下列情形之一的，应不予登记受理或暂缓登记受理： ⑴申请的林权登记不属该行政区域管辖的。 ⑵申请登记的林权不属本次发证范围的，如非林地上的林木。 ⑶申请登记的林权存在争议的。 ⑷申请登记林地使用权但林地所有权界线尚未确定的。 ⑸应当提交的权属证明资料不齐全或者提交的文件资料不符合规定的。 ⑹对当事人提供合同不规范(如未载明林权归属、林地使用期限等)，须经完善、规范后方能受理；对以分期付款形式流转的，除原林权权利人同意外，受让人须按照合同支付全部流转费用后，方可受理。 ⑺《林权登记申请表》内容、宗地图、实地因子三者不一致的。⑻因其他原因不予审核或暂缓审核的。 对受理的林权登记申请材料，林业主管部门应当妥善保管。 ………… 《江西省林权登记管理办法》（试行） 第三十二条经查证属实有下列情形之一，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项： （一）伪造发证依据或一方当事人隐瞒、毁灭有关证据的； （二）登记发证机关工作人员在发证时徇私舞弊的； （三）有足够的证据证明该证属错误发放的； （四）违反法定程序发证的； （五）违反法律、法规规定的其他情形。 ………… 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …………