湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘02行终82号
上诉人（原审原告）株洲市万利新型建材有限公司，住所地株洲市天元区群丰镇。
法定代表人李一夫，该公司董事长。
委托代理人胡军辉，男，上海建纬（长沙）律师事务所实习律师。代理权限为特别授权。
委托代理人罗榆，男，上海建纬（长沙）律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）株洲市国土资源局，住所地株洲市天元区长江北路369号。
法定代表人蒋开建，该局局长。
委托代理人江峰，男，1977年2月1日出生，汉族，住湖南省株洲市天元区，系该局工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人欧卢会丹，女，湖南誉翔律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人株洲市万利新型建材有限公司因与株洲市国土资源局其他行政管理一案，不服株洲市天元区人民法院（2017）湘0211行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院查明，原告公司于1994年取得位于群××镇××（当时××株洲县管辖）的面积为35094平方米的国有土地使用权并经登记办理了国有土地使用证。该土地的批准用途以及土地使用权证登记用途均为“综合”。后该地被列入城市“响浅路”规划范围。2017年6月，株洲市天元区征地拆迁和房屋征收工作协调领导小组向被告提交一份《关于请求明确响浅路（湘芸路至滨江路××利××）项目土地性质的函》，请求被告明确原告持证宗地的土地用途。被告则向其复函，主要内容为：“株洲市万利新型建材股份公司所使用的土地用途为'工业用地'”。该复函未公开也未送达给原告。原告得知复函内容后认为侵害了其权益，遂诉至法院。另查明：1.原告原名为“株洲市万利新型建材股份有限公司”，后于1996年3月改为现名。2.《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）国家标准系自2007年8月起颁布执行。现该标准已自2017年11月起被修改后的GB/T21010-2017标准所替代。2007年以前土地登记用途的划分依据为1984年印发的《土地利用现状调查技术规程》中确定的土地利用现状分类。上述分类标准中均无“综合”用途的分类。国土资源部曾于2012年9月6日下发的《国土资源部关于规范土地登记的意见》中规定：“土地登记的用途应当严格依据合法的土地权属来源材料，按照国家标准的二级类填写。依法批准的用途与《土地利用现状分类》二级类不对应的，按照二级类重新确定归属地类，按照新归属地类办理登记，同时在土地证书“记事栏”内标注批准用途。
原审法院认为,本案的争议焦点为：1、被告出具复函的行为是否属于侵害原告合法权益的具体行政行为，原告的诉请是否属于行政诉讼受案范围；2、被告出具的复函内容是否符合法律规定，是否应予撤销。本案中被告出具复函的对象是株洲市天元区征地拆迁和房屋征收工作协调领导小组，复函内容是对原告土地使用性质进行明确，其内容将影响原告的土地征收补偿事宜，对原告权益会产生实际影响，故被告该行为属于可诉的具体行政行为范围。原告土地使用权取得时间为1994年，登记的用途记载为“综合”用途。而历年来国家土地分类标准各级类中均无该项类别名称，也没有对“综合”用途的定义进行明确界定的内容。土地登记的“综合”用途实际系在当时相关法律法规不完善，土地分类标准不统一，登记管理不规范的历史条件下所形成。现国土资源部相关意见中已明确，原批准用途为“综合”等在《土地利用现状分类》中没有对应地类的，须按现行标准二级类重新确定归属地类。现行标准二级类中的“工业用地”指“工业生产及直接为工业生产服务的附属设施用地”。本案所涉宗地总面积35094平方米，批准用途中车间及厂房共18060平方米，研究所、营业大楼共11367平方米，住宅5667平方米。均属于用于工业生产及其附属设施用地，符合“工业用地”标准。因此被告在复函中按照国土资源部意见规定，根据现行土地分类国家标准对原告宗地用途归类为“工业用地”符合相关法律规定。对原告要求撤销被告该复函的诉请，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告株洲市万利新型建材有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告株洲市万利新型建材有限公司承担。
宣判后，株洲市万利新型建材有限公司不服，上诉称：1.一审判决认定“本案所涉宗地总面积35094平方米，批准用途中车间及厂房共18060平方米，研究所、营业大楼共11367平方米，住宅5667平方米。均属于用于工业生产及其附属设施用地，符合'工业用地'标准。”错误。证据证明的土地构成与法院认定的构成显然不符，一审判决认定事实明显错误。2.一审判决认定“原告土地使用权取得时间为1994年，登记的用途记载为'综合'用途。而历年来国家土地分类标准各级类中均无该项类别名称，也没有对'综合'用途的定义进行明确界定”错误。3.一审法院认定“被告在复函中按照国土资源部意见规定，根据现行土地分类国家标准对原告宗地用途归类为'工业用地'符合相关法律规定”错误。4.上诉人在一审中提交了“株县22A国有（94）字第6号”国有土地使用证，该证书明确记载土地用途为“综合”，一审判决没有确认上诉人土地为综合用地错误。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。诉讼请求：1.撤销株洲市天元区人民法院（2017）湘0211行初138号行政判决书；2.依法撤销被上诉人出具的《关于响浅路（湘芸路至滨江路××利××）项目土地性质的复函》；3.请求确认“株县22A国有（94）字第6号”国有土地属于综合用地；4.判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
被上诉人答辩称：1.到现在为止，复函对上诉人没有产生任何实质影响，应该不属于行政诉讼受案范围。2.根据现在的土地分类标准，没有综合用地这一类别。结合上诉人企业的经营范围属于工业制造，土地使用权出让合同用途适用于厂房建设以及目前土地的实际用途也是厂房车间以及研究所、住宅等建设项目，认定其为工业用途符合法律规定。综上上诉人的诉讼请求没有任何法律依据。
原审判决认定事实的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定事实的证据。本院对原审查明的事实予以确认。
本院认为，本案争议焦点为：1.被上诉人株洲市国土资源局向株洲市天元区征地拆迁和房屋征收工作协调领导小组作出的《关于响浅路（湘芸路至滨江路××利××）项目土地性质的复函》是否属于行政诉讼受案范围？2.被上诉人作出的《关于响浅路（湘芸路至滨江路××利××）项目土地性质的复函》是否合法？
一、被上诉人株洲市国土资源局向株洲市天元区征地拆迁和房屋征收工作协调领导小组作出的《关于响浅路（湘芸路至滨江路××利××）项目土地性质的复函》是否属于行政诉讼受案范围？
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。本案中，株洲市国土资源局虽然是仅向株洲市天元区征地拆迁和房屋征收工作协调领导小组作出的复函，但株洲市天元区征地拆迁和房屋征收工作协调领导小组在《关于请求明确响浅路（湘芸路至滨江路××利××）项目土地性质的函》中已写明请求明确土地性质的目的是适用征收补偿政策，株洲市国土资源局复函答复：“株洲市万利新型建材股份公司所使用的土地用途为工业用地”，而株洲市万利新型建材股份公司提供的“株县22A国有（94）字第6号”国有土地使用证上注明用途为“综合”。株洲市国土资源局的复函对株洲市万利新型建材股份公司的土地性质作了认定，该复函行为对上诉人的合法权益会产生实际影响，上诉人株洲市万利新型建材股份公司与复函行为有利害关系，该行为应属于行政诉讼受案范围。
二、被上诉人作出的《关于响浅路（湘芸路至滨江路××利××）项目土地性质的复函》是否合法？
《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《中华人民共和国物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”株洲市国土资源局作出的《关于响浅路（湘芸路至滨江路××利××）项目土地性质的复函》中答复：“我局调阅了株洲市万利新型建材股份公司的发证等相关档案资料，并组织相关业务科室进行会商。按照现行国标《土地利用分类》，凡用于工业生产及直接为工业生产服务的附属设施用地归类为工业用地，株洲市万利新型建材股份公司所使用的土地用途为工业用地。”这一答复中明确土地用途为“工业用地”，与“株县22A国有（94）字第6号”国有土地使用证上注明的用途“综合”，存在不一致。行政机关依法行政、合法行政是作出行政行为的首要原则和基本原则，行政机关作出任何行政行为，都应当依照法律，得到法律的明确授权，非因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已经生效的行政决定。株洲市国土资源局在未告知上诉人、未经法定程序的情况下，仅通过调阅档案资料组织业务科室进行会商的方式变更上诉人所持有的国有土地使用证上的土地使用用途，没有相关法律依据，违背了合法行政原则和程序正当原则，作出的《关于响浅路（湘芸路至滨江路××利××）项目土地性质的复函》不合法。另对于上诉人请求确认“株县22A国有（94）字第6号”国有土地属于综合用地的诉讼请求,土地性质确认属于行政确认范畴，不属于本案审理范围，对于该请求本院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销株洲市天元区人民法院（2017）湘0211行初138号行政判决；
二、撤销株洲市国土资源局《关于响浅路（湘芸路至滨江路万利段）项目土地性质的复函》。
本案案件受理费50元，由被上诉人株洲市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗颖红
审 判 员 彭 华
审 判 员 梁小平
二〇一八年五月三十日
法官助理 李 琰
书 记 员 易由芝
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原审判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。