湖南省宁乡县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第00186号
原告谭某武。
委托代理人谭阿琳。
委托代理人余小波，湖南一星律师事务所律师。
被告宁乡县征地拆迁管理所，住所地宁乡县玉潭镇花明南路**号。
法定代表人邹云辉，男，该所所长。
委托代理人贺利文，男，该所综合办主任。
委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。
被告宁乡县国土资源局，住所地宁乡县花明南路148号。
法定代表人肖庆喜，男，该局局长。
委托代理人贺利文，男，该局征地拆迁管理所副所长。
委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。
原告谭某武诉被告宁乡县征地拆迁管理所土地行政协议一案，本院于2015年10月27日立案受理后，于同年10月30日向被告宁乡县征地拆迁管理所送达了起诉状副本及应诉通知书。在诉讼过程中，本院依法追加宁乡县国土资源局作为本案被告，并于同年12月10日向其送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年3月10日公开开庭审理了本案。原告谭某武及其委托代理人谭阿琳、余小波，被告宁乡县征地拆迁管理所委托代理人贺利文、刘尚，被告宁乡县国土资源局委托代理人贺利文、刘尚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月11日，因宁乡县花明国际幸福城项目征地，原告谭某武与被告宁乡县征地拆迁管理所就原告房屋补偿事宜签订《拆迁房屋协议书》。
原告谭某武诉称，2015年9月11日，因花明国际幸福城建设项目用地需要，原、被告签订《拆迁房屋协议书》。原告认为，被告与其签订的前述协议不是其真实意思表示，且违反了《土地管理法》、《物权法》及《合同法》的强制性规定，应属无效。请求确认原、被告签订的《拆迁房屋协议书》无效。
原告谭某武为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1、《拆迁房屋协议书》复印件，拟证明被告在胁迫利诱的情况下与原告签订的拆迁房屋协议无效；2、花明楼镇人民政府网站上下载资料两份，拟证明本案所涉的花明国际幸福城一期不属于公益建设项目而是商业旅游地产开发；3、宁乡县国土资源局网站上下载的两份资料，拟证明宁乡县国土资源局和宁乡县征地拆迁管理所均不具备签订房屋拆迁协议的职责。
被告宁乡县征地拆迁管理所辩称，被告与原告签订的《拆迁房屋协议书》系双方真实意思的表示，且签订协议主体均具备相应的权利能力和行为能力，协议形式、内容亦不违背法律、法规的强制性规定，同时签订协议所涉及的土地征收法律事实真实、征收程序合法，故《拆迁房屋协议书》为合法有效协议，原告诉请无任何法律和事实依据。具体理由：1、从协议签订主体上讲，本案中，被告系宁乡县国土资源局管理的副科级事业法人单位，根据设立授权，被告可以从事建设用地的征收、拆迁、安置、补偿事务性工作的具体工作内容，原告系被拆迁房屋的合法权利人，且其具有完全民事行为能力，其有权就自己的合法财产进行处分、处置，其与征收方签订《拆迁房屋协议书》也是行使自己合法财产权利的表现形式，故涉案协议签订主体适格。2、从双方的意思表达上来讲，签订《拆迁房屋协议书》均系双方真实意思的表示，协议签订过程中无任何胁迫、欺诈、诱骗等导致合同双方违背自己真实意思从而签订拆迁协议的实际情形，原告认为违背真实意思签订拆迁协议无任何事实依据，相反其还以自己的实际行为证实和印证了签订协议时的主观真实，一、协议拆迁房屋系该户自己的要求，二、拆迁入户调查时，原告在房屋补偿调查表上签字认可了调查补偿所涉及的相关内容，三、一榜、二榜公示期间，原告也从未就协议载明的补偿内容、补偿事项提出过任何异议，这些就能充分印证协议所涉及的补偿事项及补偿金额是符合原告预期补偿期望的，其签订《拆迁房屋协议书》并未违背其真实意思。3、从协议形式及内容来讲，均不违反法律、行政法规的强制性禁止性规定，首先虽然现行有关集体土地征收的法律、法规、规章并未在集体土地征收过程中对征收补偿安置协议的签订程序及签订形式、签订条件等作明确规定，但土地征收方在不实质改变被征收权利人合法权利、权益的情况下，同时兼顾尊重广大人民群众由来已久的“立字为据”的传统习俗、习惯要求，采取签订《拆迁房屋协议书》等书面的形式对被征收权利人的补偿权益进行体现、明确，并不为现行法律、法规所禁止，这种形式不但最大限度的保障被征权利人的在征收补偿过程中的对征收补偿事宜知情权、参与权，同时对减少征拆纠纷、预防征拆矛盾、顺利开展征拆工作也起到了积极的促进作用。其次协议内容中所涉及的补偿事实、补偿项目、补偿标准、补偿金额、安置方式均是按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》、《长沙市人民政府关于调整望城区长沙县浏阳市宁乡县征收农村集体土地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发（2014）7号）及《宁乡县征地补偿安置实施办法》的相关规定确定进行的，且与经宁乡县人民政府批准并公告实施的征地补偿安置方案一致，其补偿事实清楚，补偿项目、补偿标准合法，补偿金额合理，安置方式恰当，所有补偿事宜亦均不违反法律、法规的禁止性、强制性规定。综上所述，被告认为诉争《拆迁房屋协议书》系双方真实意思表签订，协议形式、内容亦不违背法律、法规的强制性规定，故《拆迁房屋协议书》合法有效，原告诉请无任何法律和事实依据，请求人民法院驳回原告诉讼请求。
被告宁乡县征地拆迁管理所在举证期限内向本院提交了如下证据：1、花明楼炭子冲下梅竹塘组关于申请提前征拆的报告，拟证明花明楼炭子冲下梅竹塘组包括原告在内的全体村民要求提前征地拆迁的事实；2、花明楼炭子冲村民委员会关于申请提前征拆的报告，拟证明花明楼炭子冲村村民委员会要求提前征地拆迁的事实；3、宁乡县花明楼镇人民政府关于花明国际项目建设申请协议征拆的报告，拟证明宁乡县花明楼镇人民政府要求提前征地拆迁的事实；4、花明国际二期拆迁名单，拟证明原告在花明国际二期拆迁范围之列的事实；5、宁乡县人民政府2015第26号协议拆迁通告，拟证明宁乡县人民政府就花明国际项目已依法发布协议拆迁通告的事实；6、集体土地使用证、拆迁房屋协议书及房屋补偿调查表，拟证明拆迁标的房屋产权主体及房屋的合法建筑用地面积的事实，证明双方已签订拆迁房屋协议及拆迁房屋补偿的项目和标准的事实；7、支付凭证，拟证明被告以实际支付房屋拆迁补偿款的事实。
被告宁乡县国土资源局辩称，涉案项目于2014年9月29日经湖南省人民政府（2014）政国土字1786号《农用地转用、土地征收审批单》批准，共获批农用地转用5.3654公顷、土地征用面积6.9247公顷。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《长沙市征地补偿安置条例》第八条、第十条之规定，2015年9月8日宁乡县人民政府发布了（2015）第94号《征收土地方案公告》；依据《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十一条、第十二条之规定，2015年9月30日我局发布了（2015）第069号《征地补偿安置方案征求意见公告》；根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十二条、十三条之规定，我局于2015年11月11日发布了（2015）第64号《征地补偿安置方案实施公告》。至此，案涉土地已经依法定程序实施征收。原告诉称该协议的签订并非其真实意思的表示，但并无任何证据证明其在协议签订过程中有受到欺诈或胁迫等致使其不能真实表达自己意思的情形，且原告作为完全民事行为能力人，完全具备是否签订协议的自主权利。《拆迁房屋协议书》的签订并不违反法律行政法规的效力性强制性规定。按照现行的法律规定，征地补偿安置协议不是申请用地的必备要件，也不是征地的法定程序，而是现行征地程序的有效补充。根据《湖南省人民政府关于推进节约集约利用土地的通知》（湘政发（2007）12号文件）的规定，在依法履行法定征收程序的同时，可以就补偿安置内容签订征地补偿安置协议，这是为了充分保障被征地的农村集体经济组织和村民的意见，减少征地阻力，预防征地纠纷，保障被征地农村集体经济组织和农民的知情权、参与权的必要形式有效补充。本案中，在法定征收程序中，在遵循先行征地补偿安置政策标准的基础上，与原告签订协议的形式确定原告被拆迁房屋的补偿金额、安置办法、付款形式等，并不违反国家法律的效力性强制性规定。原告诉请确认协议无效的事实和理由不成立，请求驳回原告诉讼请求。
被告宁乡县国土资源局在举证期限内向本院提交了如下证据：1、（2014）政国土字1786号湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》；2、《预征土地方案公告》（2014）第27号及张贴照片、回执；3、《征收土地方案公告》（2015）第94号及张贴照片、回执；4、《征地补偿安置方案征求意见公告》（2015）第069号张贴照片、回执；5、《征地补偿安置方案实施公告》（2015）第64号张贴照片、回执。上述证据拟证明征收行为系依法定程序实施，征收过程中应当公告告知的相关手续均已依法告知。
庭审中，原、被告双方当事人各自发表了如下质证意见：
原告谭某武对被告宁乡县征地拆迁管理所的证据质证意见为：对证据1真实性、合法性、关联性、证明内容均不予认可，明显可见上面的签字笔迹几处均是同一人所签，包括谭正斌、谭超、谭和平、蒋序武、蒋月友、王继红，该报告上没有谭某武的签字，张伏兰的签字也不是本人所签，且不是拆迁对象，因此签字不真实，合法性、证明目的无从谈起，村委会也不能仅依据一个组的村民签字就确定全体被拆迁人都同意提前征拆，证据1的盖章盖的村委会的公章，整个报告行文内容也是以村的名义来作出的，因此该份证据不能作为原告所属村民小组的意思表示；对证据2的合法性、证明目的不予认可，1、村民委员会在涉及到集体事务安排处理未经召开村民会议前提下，其无权作出决定，2、本次拆迁除第一份证据中所列下梅竹塘组以外，还涉及五个组，该报告并没有就另外五组是否提前征拆的相关证据，因此村委会无权申请提前征拆，包括原告在内的被拆迁户，其房屋及宅基地属于其合法财产，若要提前征拆，也应征求他们的意见；对证据3的合法性、关联性、内容的真实性不予认可，该报告内容显示村民多次向政府和村委会反映，强烈要求提前拆迁并书面签字申请，其情况是不属实的，另外，之所以花明楼镇政府要求提前协议征地拆迁，是因为该地块尚有部分宅基地未办理报批登记，无征地红线图和规划蓝线图，无法缴纳社保资金，故政府为了提前开工而规避土地管理法关于土地征收的强制性规定；证据4与本案无关联性，该证据的证明目的是原告谭某武在花明国际二期的事实；对证据5的真实性、合法性、关联性和证明目的不认可，1、该文件包括原告在内的所有征收人都没有看到，被告也未提供证据证明在征地范围内进行了公告，2、就谭某武与被告签订的协议也未按照该通告第3条拆迁补偿标准和农业人员安置途径来进行，3、该通告与县政府发布的征地方案公告行文日期只相隔两天，不排除县政府违反法定征地公告程序，先开工建设再补办相应审批手续的嫌疑；对证据6中集体土地使用证无异议，拆迁房屋协议书及房屋补偿调查表证明目的、合法性不认可，原告是在受到威逼、利诱、胁迫的情况下签订；对证据7的真实性、证明目的不认可，原告未见到、也未领取该笔款项。
原告谭某武对被告宁乡县国土资源局的证据质证意见为：对证据1、2、3、4的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可，四份公文本案原告并没有看到，另外公文送达回执中蒋铁军的签名均不一致，预征土地公告张贴照片显示的地点是太极农家乐，这个地点不在其征拆范围内，就1786号土地征收审批单，包括原告在内的被征收人就该审批单的合法性已经在向国务院申请最终裁决，目前结果没有出来，对该审批单的合法性不认可的原因是在土地征收过程中没有告知被征收人土地征收的面积、用途、补偿标准，也没有通知被征收人召开听证会，而是通过伪造签名的方式骗取该土地批文，征收土地方案公告村委会签收日期与照片显示的张贴日期不一致；对证据4被告在签订协议之前并没有告知原告补偿标准、补偿费用和安置办法，根据被告证据显示该公告的发布日期是2015年9月30日，本案原告协议签订日期都是在2015年9月14日之前，也就是说被告在答辩状中讲的该协议内容与征地补偿安置方案公告的内容一致，其存在逻辑错误；对证据5的真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的不予认可，因为征地实施公告没有征求被征收人对征收方案的意见，因此一份没有征求过被征收人意见的实施公告不具有合法性，蒋铁军、李文科、谭杰的签字与前面三份公告的签字不完全一致，以上公告均没有依照土地征用公告办法及长沙市人民政府103号令所规定的程序发布。
被告宁乡县征地拆迁管理所对原告谭某武证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；证据2虽然证据真实，但与本案诉讼焦点，无关联性，对证据3真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议，在集体土地征收过程中，能够履行具体事务的机关，只有国土部门，其他部门无权。
被告宁乡县国土资源局对原告谭某武证据的质证意见与被告宁乡县征地拆迁管理所相同。
被告宁乡县征地拆迁管理所对被告宁乡县国土资源局的证据无异议。
被告宁乡县国土资源局对被告宁乡县征地拆迁管理所的证据无异议。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告谭某武提供的证据1-3真实，与本案相关联，但对其证明目的不予采信。被告宁乡县征地拆迁管理所提交的证据1-3真实、与本案相关联，但对其合法性不予采信，证据4-7真实、合法，与本案相关联，本院予以采信。宁乡县国土资源局提交的证据真实、合法，与本案相关联，本院予以采信。
根据采信的证据，结合原、被告双方当事人在庭审中的陈述和辩论意见，本院确认如下案件事实：
2014年3月27日，宁乡县花明国际幸福城一期项目经宁乡县发展和改革局备案，同时经过了国土资源部门的用地预审和宁乡县城乡规划局核发建设用地规划许可证。2014年4月11日，被告宁乡县国土资源局发布《预征土地方案公告》。2014年9月29日，湖南省人民政府作出（2014）政国土字1786号《农用地转用、土地征收审批单》，批准花明国际幸福城一期征收宁乡县花明楼镇炭子冲村集体土地6.9247公顷，农用地转用5.3654公顷，其中耕地2.9961公顷。2015年9月8日，宁乡县人民政府发布了《征收土地方案公告》。原告谭某武的房屋位于宁乡县花明楼镇炭子冲村下梅竹塘组，不在湖南省人民政府（2014）政国土字1786号《农用地转用、土地征收审批单》批准的征地红线范围内。2015年9月11日，为花明国际幸福城项目征地，被告宁乡县征地拆迁管理所与原告谭某武签订《拆迁房屋协议书》，约定由原告谭某武拆迁腾地，被告宁乡县征地拆迁管理所补偿640203元。
本院认为，本案争议的焦点是原告谭某武与被告宁乡县征地拆迁管理所签订的《拆迁房屋协议书》是否合法有效。一、根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》等法律、法规、规章的规定，建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被告宁乡县国土资源局系集体土地征地补偿工作的法定实施单位，同时土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。被告宁乡县征地拆迁管理所为征地拆迁事务有与被拆迁人签订拆迁房屋协议的权利。二、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，花明国际幸福城项目一期用地虽经湖南省人民政府（2014）政国土字1786号《农用地转用、土地征收审批单》批准，但原告谭某武的房屋不在花明国际幸福城项目一期用地征收范围内，被告宁乡县征地拆迁管理所以该项目用地为由与原告彭铁强签订《拆迁房屋协议书》违犯了上述法律规定，应属无效。原告谭某武请求确认《拆迁房屋协议书》无效的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决如下：
确认原告谭某武与被告宁乡县征地拆迁管理所2015年9月11日签订的《拆迁房屋协议书》无效。
案件受理费80元，由被告宁乡县征地拆迁管理所承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 高强明
人民陪审员 喻桂英
人民陪审员 陈幸华
二〇一六年四月十四日
书 记 员 刘奕辰
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。