山西省太原市晋源区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋源行初字第2号
原告山西智海建材有限公司。
法定代表人刘翠娥，总经理。
委托代理人王琴，山西新维宪律师事务所律师。
被告太原市晋源区姚村镇人民政府。
法定代表人钮宝林，镇长。
委托代理人董晓青，山西隆诚律师事务所律师。
原告山西智海建材有限公司（以下简称智海建材）认为被告太原市晋源区姚村镇人民政府（以下简称姚村政府）未按照约定履行双方签订的《土地清表协议书》（以下简称清表协议），向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月27日立案后，于2015年4月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月10日公开开庭审理了本案。原告智海建材委托代理人王琴，被告姚村政府法定代表人钮宝林及其委托代理人董晓青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2014年6月13日原被告双方签订清表协议，被告同意原告占用大运高速路东、太汾路西的土地建设混凝土站，原告支付清表费用7564000元，被告负责督促相关权利人清理地上附着物、青苗等，三个月后将土地交付原告使用。原告分别于2014年6月16日、2014年6月17日向被告支付4900000元、2664000元和500000元，但被告未按约将土地交付原告。后原告多次要求被告赔偿经济损失，被告返还原告7000000元。为维护合法权益，原告请求解除双方签订的清表协议，并判决被告赔偿原告直接经济损失1064000元及承担本案的诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据：1、2014年6月12日，被告姚村政府收到原告智海建材7564000元收款收据一份；2、2014年6月17日，原告智海建材向被告姚村政府支付4900000元、2664000元支票存根两份；3、2014年6月16日，原告智海建材支付被告姚村政府500000元工作经费支票存根一份；4、2014年6月13日，原告智海建材与被告姚村政府签订的《土地清表协议书》一份。
被告姚村政府辩称，双方签订协议后，被告积极组织人员对清表范围内的企业、厂矿、筑建物等地上附着物进行清理，过程中投入大量的人力和财力，期间原告未提出过解除合同及违约赔偿的要求。2014年11月17日原告向被告递交了一份申请书，称其由于资金紧张拟撤销投资建站项目，请求被告退还前期清表费。被告本着互谅互让及公平原则同意先行退还部分清表费，剩余费用核算后再做处理。现经过核算，被告在清表工作中所支付的各种费用已超过数百万元，并不欠原告任何费用。同时由于双方前期的合作，被告为原告提供了场地供其存放机械设备等物品，原告未支付场地占用费。可见，在合同履行期间被告不存在违约行为，不存在赔偿义务。
另外，被告作为政府机关，虽与原告签订了协议，但协议目的并非为被告实施行政管理，维护公共利益。原告为其自身利益与被告签订协议，双方在协议中表现为平等的民事主体，应由民事法律规范进行调整，而不应定性为行政合同。
被告向本院提交了以下证据：1、2014年6月13日原告智海建材与被告姚村政府签订的《土地清表协议书》一份；2、2014年11月17日原告智海建材向被告姚村政府提交的申请书一份；3、2014年6月至2014年9月，被告姚村政府拍摄的原告智海建材拟占用土地范围内企业被拆除前后的对比照片共14张；4、2015年2月13日被告姚村政府支付枣园头村委会50000元的支票存根、结算票据共三份；5、2014年7月25日至8月11日垃圾清运验收结算表3页，2014年8月22日、8月27日山西荣四通汽车运销有限公司进账单2页，2014年8月26日姚村政府发票5页，2014年8月27日姚村政府支票存根1页；6、2014年6月23日、9月4日、10月22日山西省农村信用社结算业务委托书3页，2014年6月24日被告姚村政府记账凭证1页，2014年6月23日、10月22日中国石油化工股份有限公司山西石油分公司发票共2页；7、2014年8月26日山西省农村信用社结算业务委托书2页，太原市万柏林区裕鑫汽修厂汽车维修明细表1页；8、2014年6月25日被告姚村政府记账凭证、转账支票存根及太原市晋源区宇鑫副食商店委托书、记账明细、发票共5页；9、2014年8月20日被告姚村政府记账凭证及现金付出凭单2页；10、2014年6月至2014年9月聘用人员花名册及工资发放登记表9页；11、省中小企业创业示范基地地面建筑物及附着物补偿协议书（第13号立通洗煤厂、第14号金玉焦化厂、赵军法）、省中小企业创业示范基地地面建筑物搬迁补助协议书（第14号）、省中小企业创业示范基地地面建筑物搬迁奖励协议书（第14号）、省中小企业创业示范基地地面建筑物及附着物补偿变更协议书（第14号）、省中小企业创业示范基地地面建筑物搬迁补助变更协议书（第14号）、省中小企业创业示范基地地面建筑物搬迁奖励变更协议书（第14号）13页及2014年11月19日领款单及行政事业单位收款收据2页。
经庭审质证，被告对原告出示的证据均未提出异议，但提出原告是自愿支付的500000元工作经费，并非被告主动索要，双方也未对经费用途进行具体约定。根据市政府的相关规定及经过测算，园区每亩用地为补偿费100000元，清表费80000元，数字是整个园区土地的平均价格，原告选定的100亩土地企业密集，地面清表费用实际远超80000元，经过测算并经双方认可的差价是700多万，500000元工作经费远远不够，发生的费用应该由原告承担。
原告对被告出示的证据1无异议，表示认可；对证据2的真实性无异议，但称原告于2014年11月17日向被告出具申请，当时双方的清表协议已因被告的原因无法履行，原告按照被告的要求出具了申请，目的是要求被告退钱；证据3原告认为被告提供的照片无拍摄日期，真实性无法认定，事实上涉案土地的状况至今没有发生变化，中小企业园已把补偿款打给姚村政府，本案所诉700多万应予返还；证据4反映的行为发生在签订协议之前，时间上与本案无联系，真实性、合法性、关联性原告均不予认可，被告作为一级政府，工作人员的经费应由其负担，而不应由原告支付，此证据也无法证明该笔费用发生在500000元中；证据5、6、7、8、9，分别为被告支付的垃圾清运费、汽油费、汽车修理费及购买食品及办公用品的费用，但土地至今没有交付，付费行为大多显示为中小企业开发指挥部所为，与原、被告均无关联，不予认可；证据10显示被告聘用工作人员是“打击两违”，而非清表，工作与原告无关，工资应由政府承担，与原告无关；证据11显示的付款时间为2014年11月19日，11月17日被告已同意返还原告款项并解除合同，之后发生的费用原告不应承担。
本院对上述证据认证如下：原、被告双方提供的证据均发生于签订、履行协议的过程中，与本案有关联性，证据形式、来源符合法律规定，真实性、客观性、关联性均符合证据要求，
应作为本案证据使用，予以认定。
根据以上有效证据，本院认定如下事实：
2014年6月13日，原被告双方经协商签订《土地清表协议书》，协议约定原告因混凝土站项目建设的需要，计划根据并规条（2014）第0105号《规划条件通知书》的内容，占用被告辖区内高速路东、太汾路西，面积108.45亩的建设用地。为此原告需支付被告清表费用7564000元，被告在收到费用后应负责督促相关权利人清理好地上附着物、青苗等，并于三个月后将土地交付原告使用。
之后，原告分别于2014年6月16日、6月17日向被告支付清表费2664000元、4900000元，及2014年6月16日向被告支付工作经费500000元。被告在收到以上费用后，购置用品、组织人员对所占用土地进行清表，产生垃圾清运费、汽油费、汽车修理费、用工人员工资、购买办公用品等合理、必需的工作性支出，并于2014年11月19日支付拆迁单位部分费用。
2014年11月17日原告向被告提出申请，要求撤销该项目建设，退还已支付的清表费7564000元。被告亦未按照约定时间将土地交付原告使用。双方经协商，由被告先行退还了原告清表费7000000元。剩余款项及数额双方多次协商未果，原告诉至本院，要求退还剩余清表费564000元及工作经费500000元。
本院认为，本案原、被告双方经协商，自愿就占地及清表事宜达成协议，并签订《土地清表协议书》，该协议符合法律规定，真实、有效，双方应按照协议约定内容履行各自义务。该协议所涉及的土地及清表内容，须由代表政府行使公共管理及公共服务的行政机关，即本案被告姚村政府来实施，其签订协议的属性具有行使公权力的性质，应认定为行政合同。
原、被告双方签订协议后，各自均按照协议约定履行了相应的义务，但之后原告申请撤销建设及退还清表费用，被告未按照约定时间将土地交付原告，原告事实上未实际占有、使用该宗土地，为此双方经协商由被告先行返还原告7000000元，该返还事实双方虽未提供证据，但当庭均表示认可，故对已返还7000000元的事实予以认定。由此可知原、被告双方在协议无法履行的情况下，已自行协商达成一致，双方签订的协议已实际解除，现仅需对未返还的564000元进行处理。
本院认为涉及此土地的清表费用应由实际占有、使用的主体予以承担，被告收取原告的剩余564000元土地清表费用应予返还。原告此部分诉求应予支持。原告要求解除协议的诉讼请求因协议双方实际已协商解除，无需另行判决。
关于原告单独支付被告的500000元工作经费，不属于上述双方签订的协议内容，系原、被告自愿达成的新的协议，双方未对此费用用途作具体约定。鉴于被告在履行协议过程中实际进行了组织人员、清运垃圾、购置设备等工作，最终与拟占用土地上的部分企业签订了拆迁补偿协议，开展了相应的工作，本院认为此费用被告不应返还。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项，以及《中华人民共和国合同法》第九十三条第一款、第九十七条之规定，判决如下：
一、被告太原市晋源区姚村镇人民政府在本判决生效后十五日内返还原告山西智海建材有限公司人民币564000元。
二、驳回原告山西智海建材有限公司的其他诉讼请求。
本案诉讼费用人民币50元，由原告山西智海建材有限公司承担人民币25元，被告太原市晋源区姚村镇人民政府承担人民币25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于太原市中级人民法院。
审判长 周雪松
审判员 王 鑫
审判员 王 亮
二〇一五年七月二十四日
书记员 崔新媛