山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行再终字第3号
上诉人（一审原告、再审被申诉人）：常春英。
委托代理人：宋颂弢，山东岩清律师事务所律师。
被上诉人（一审被告，再审被申诉人）：青岛市黄岛区卫生和计划生育局。
法定代表人：曲波，该单位局长。
委托代理人：井夫华，该局卫生监督所副所长。
委托代理人：张文韬，该局工作人员。
第三人（再审申诉人）：薛玉琼。
委托代理人：薛兴璋。
委托代理人：薛平霞。
上诉人常春英与被上诉人青岛市黄岛区卫生和计划生育局、第三人薛玉琼卫生行政管理纠纷一案，青岛市黄岛区人民法院于2013年8月15日作出（2013）黄民初字第18号行政判决，薛玉琼不服，向人民检察院申诉，青岛市人民检察院向本院提起抗诉，本院作出（2014）青行抗字第1号民事裁定，指令青岛市黄岛区人民法院再审本案。青岛市黄岛区人民法院于2015年5月15日作出（2015）黄行再抗字第1号行政判决，常春英不服，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人常春英及委托代理人宋颂弢，被上诉人青岛市黄岛区卫生和计划生育局的委托代理人井夫华、张文韬，第三人薛玉琼的委托代理人薛兴璋、薛平霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年3月27日，常春英诉至法院称，2013年3月11日，其收到青岛市黄岛区人民法院辛安法庭通知，告知青岛市黄岛区卫生和计划生育局曾经作出“关于常春英口腔诊所2010年9月4日至2010年12月4日期间非法行医证明”的具体行政行为。常春英认为，该具体行政行为没有事实和法律依据，且违反法定程序，应予撤销。理由如下：首先，从程序上来讲，青岛市黄岛区卫生和计划生育局未送达常春英，违反法定程序。其次，从实体上来讲，常春英的行为没有违反《医疗机构管理条例》的规定，该具体行政行为没有法律依据。请求依法撤销该具体行政行为并承担本案诉讼费。
一审法院再审查明，常春英在青岛经济技术开发区香江路3号登记注册“青岛经济技术开发区常春英口腔科诊所”，《医疗机构执业许可证》（登记号为370211297615）有效期自2007年1月1日至2010年12月31日。2010年9月4日至2010年12月4日期间，常春英在位于青岛经济技术开发区庐山路77号隆基家园网点二楼，持该《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动。2012年7月10日，经薛玉琼的委托代理人薛兴璋（薛玉琼之父）举报，青岛市黄岛区卫生和计划生育局对青岛经济技术开发区庐山路77号隆基家园网店二楼常春英口腔科诊所进行执法检查。青岛市黄岛区卫生和计划生育局于2012年9月24日向常春英下达了鲁青黄卫医罚字（2012）第Y006号《行政处罚决定书》，决定给予常春英口腔科诊所警告并罚款人民币1000元的行政处罚。常春英于当日签收确认，并缴纳了罚款。
2012年11月20日，经薛玉琼的父亲薛兴璋要求，青岛市黄岛区卫生和计划生育局于2012年11月20日作出“关于常春英口腔科诊所2010年9月4日至2010年12月4日期间非法行医证明”。证明内容：“经查，常春英口腔科诊所的医疗机构执业许可证有效期是从2010年12月5日开始的，患者薛玉琼就诊日期是从2010年9月4日开始的，该诊所2010年9月4日至2010年12月4日期间在开发区庐山路77号隆基家园网点二楼的诊疗活动属于非法行医行为。”青岛市黄岛区卫生和计划生育局将该证明给薛兴璋，但未告知和送达常春英。因薛玉琼对青岛市黄岛区卫生和计划生育局的证明行为不服，向青岛市卫生局申请行政复议，青岛市卫生局于2013年1月14日维持了该证明行为。后常春英在处理薛玉琼与其民事赔偿案件时得知青岛市黄岛区卫生和计划生育局作出的该证明行为，常春英不服，遂向法院提起行政诉讼。
青岛市黄岛区人民法院原一审认为，青岛市黄岛区卫生和计划生育局作出的“关于常春英口腔诊所2010年9月4日至2010年12月4日期间非法行医证明”的行政行为程序是否合法。青岛市黄岛区卫生和计划生育局于2012年9月24日作出的鲁青黄卫医罚字（2012）第Y006号《行政处罚决定书》，常春英已签收确认并于当日缴纳了罚款。至此，青岛市黄岛区卫生和计划生育局对常春英的行政处罚行为已履行完毕，青岛市黄岛区卫生和计划生育局的该行政行为已终结。后经薛玉琼的要求，青岛市黄岛区卫生和计划生育局于2012年11月20日作出的“关于常春英口腔诊所2010年9月4日至2010年12月4日期间非法行医证明”创设了新的权利和义务，是一个新的具体行政行为，而并非是鲁青黄卫医罚字（2012）第Y006号《行政处罚决定书》的延续。青岛市黄岛区卫生和计划生育局作出该具体行政行为并未向常春英履行告知义务，亦未将该证明送达给常春英，青岛市黄岛区卫生和计划生育局的该具体行政行为违反法定程序。据此判决：撤销青岛市黄岛区卫生和计划生育局作出的“关于常春英口腔诊所2010年9月4日至2010年12月4日期间非法行医证明”的具体行政行为。
检察机关抗诉认为，薛玉琼为青岛市黄岛区卫生和计划生育局出具证明行为的利害关系人。后经薛玉琼要求，青岛市黄岛区卫生和计划生育局作出出具该证明的具体行政行为，该证明内容与薛玉琼具有关联关系。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十四条之规定：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”青岛市黄岛区人民法院未依据该条规定依法通知没有起诉的其他利害关系人薛玉琼作为第三人参加诉讼，属违反法定程序，可能影响案件正确裁判。
薛玉琼针对抗诉意见陈述称，薛玉琼应作为第三人参加诉讼，青岛市黄岛区人民法院原一审未通知薛玉琼参加诉讼，违反法定程序，可能影响案件正确裁判。同时认为，青岛市黄岛区卫生和计划生育局出具的证明不是新的具体行政行为，但又要求依法维持该证明。
常春英针对抗诉意见称，请求依法维持原判决。检察院适用法律依据不对。
青岛市黄岛区卫生和计划生育局针对抗诉意见称，2012年7月10日10时许，卫生监督执法人员接到薛兴璋举报，称举报人女儿薛玉琼于2010年9月4日因上下牙齿不整齐到位于开发区庐山路77号隆基家园网点二楼的“常春英口腔科诊所”进行牙齿矫正后，2012年薛玉琼颞頜关节处酸痛，上下牙齿咬合功能不佳，要求查处。2012年7月10日15时，卫生监督执法人员到位于开发区庐山路77号隆基家园网店二楼的“常春英口腔科诊所”查明：常春英于2010年9月4日、9月5日、9月23日、10月22日、11月26日，在开发区庐山路77号隆基家园网点二楼为患者薛玉琼实施牙齿矫正治疗，共收取费用2890元；卫生监督执法人员还查明，常春英口腔科诊所在开发区庐山路77号隆基家园网点二楼登记的《医疗机构执业许可证》有效期限自2010年12月5日至2015年12月4日。青岛市黄岛区卫生和计划生育局查明，2006年12月31日，常春英在开发区香江路3号登记注册“常春英口腔科诊所”，《医疗机构执业许可证》有效期自2007年1月1日至2010年12月31日，登记地址为开发区香江路3号，诊疗科目为“口腔科”，法人代表人常春英，《医疗机构执业许可证》登记号为370211297615。2010年9月4日至2010年12月4日期间，常春英在位于开发区庐山路77号隆基家园网点二楼，持登记地址为开发区香江路3号的《医疗机构执业许可证》（登记号为370211297615）开展诊疗活动。国家卫生部《关于医疗机构擅自变更执业地址问题的批复》（卫医发（1999）第584号）明确规定：“根据《医疗机构管理条例》规定，医疗机构应当在登记注册的执业地址执业。对违反《医疗机构管理条例》规定，未办理变更登记手续，擅自变更执业地址的，可根据具体情况，依照《医疗机构管理条例》第四十七条例规定予以处罚。”青岛市黄岛区卫生和计划生育局依法查明常春英登记地址为开发区香江路3号的《医疗机构执业许可证》，在开发区庐山路77号隆基家园网点二楼开展口腔诊疗活动，违反了《医疗机构管理条例》第二十七条之规定，依据《医疗机构管理条例》第四十七条之规定，参照青岛市卫生局行政处罚权裁量标准，青岛市黄岛区卫生和计划生育局依法对常春英口腔科诊所作出“警告并罚款1000元的行政处罚”，常春英于2012年9月24日完全履行。
该局称，现行法律法规明确规定，非法行医是指不合法的从事医疗活动，具体是指违反《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《医疗机构管理条例》等有关卫生法律法规的行为。只要行为人违反了这些法律、法规的规定，实施了其没有法定执业资格或许可的医疗行为即是非法行为，自然属于非法行医。简言之，行政法意见的非法行医就是违反医疗法律法规之许可从事的一种医疗违法行为。在医疗卫生法律法规意义下，医疗机构及其个人均有可能成为非法行医的组织者和实施者。根据《医疗机构管理条例》，行政法意义的非法行医主要应包括六个方面：（1）未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的；（2）逾期不校验《医疗机构执业许可证》仍从事诊疗活动的，或者拒不校验的；（3）出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》的；（4）诊疗活动超出登记范围的；（5）使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的；（6）出具虚假证明文件的。2012年11月20日，薛兴璋要求青岛市黄岛区卫生和计划生育局出具“常春英口腔科诊所2010年9月4日至2010年12月4日期间的非法行医证明”。青岛市黄岛区卫生和计划生育局依据查明事实和工作职责，根据政府信息公开的要求，依法作出了证明，是在依法办理“常春英口腔科诊所未变更《医疗机构执行许可证》执业地点开展诊疗活动违反《医疗机构管理条例》案”过程中、××患者薛玉琼权益的行为，完全符合现行法律法规规定要求和程序，符合国家有关打击非法行医具体要求，且青岛市黄岛区卫生和计划生育局在案件办理过程中，充分尊重常春英的权利，按照法定程序对常春英多次予以告知，青岛市黄岛区卫生和计划生育局认为对常春英依法作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿，适用依据正确充分，程序合法，行为适当。请求：1、支持抗诉机关行政抗诉；2、驳回常春英的诉讼请求；3、撤销青岛市黄岛区人民法院（2013）黄行初字第18号行政判决。
一审法院再审认为，本案争议的焦点是青岛市黄岛区卫生和计划生育局作出的“证明”的行政行为是不是可诉的行政行为？一审法院认为，行政行为，是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。单就证明本身，青岛市黄岛区卫生和计划生育局作出该证明，确定了常春英非法行医的法律性质，具有法律意义。但纵观本案，因为常春英所在的登记地址拆迁，将诊所地址搬至青岛经济技术开发区庐山路77号隆基家园网点二楼，开展诊疗活动，超出诊疗科目，违反了《医疗机构管理条例》第二十七条、《医疗机构管理条例实施细则》第八十条第一款第一项之规定，并依据《医疗机构管理条例》第四十七条之规定，依法对常春英口腔科诊所作出“警告并罚款1000元的行政处罚”，基于常春英非法行医的事实，应薛兴璋的要求，青岛市黄岛区卫生和计划生育局作出的关于常春英口腔诊所2010年9月4日至2010年12月4日期间非法行医证明的行政行为，是青岛市黄岛区卫生和计划生育局为薛玉琼出具的常春英非法行医证明而已。因此，常春英的诉讼请求，证据不足，应予驳回。经该院审判委员会研究决定，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第七十八条的规定，据此判决：一、撤销该院（2013）黄民初字第18号行政判决；二、驳回常春英的诉讼请求；三、案件受理费50元，由常春英负担。
常春英上诉称，1、青岛市黄岛区卫生和计划生育局出具的证明是一个新的具体行政行为，创设了新的权利和义务，具有可诉性，青岛市卫生局行政复议也证明是具体行政行为。2、该行为本身就是错误的，上诉人有合法的医师资格证，改变营业地址是政府行为导致无法在原地址营业，也因青岛市黄岛区卫生和计划生育局迟延批复。医师超越注册地点从事医疗业务的，只侵犯了国家对医疗卫生的管理制度，并不侵犯公民的生命健康。经营地址与登记地址不符，并不构成非法行医行为。请求撤销一审再审判决，维持原一审判决。
被上诉人青岛市黄岛区卫生和计划生育局答辩称，涉案证明并没有创设新的权利和义务，不是具体行政行为，是依据政府信息公开履行的职责出具的该证明，行政执法需要对社会公开，证明的内容是根据薛玉琼的申请要求以及政府信息公开条例的要求依法向薛玉琼作出的政务公开。处罚常春英的依据主要就是因为医疗机构核准登记的执业地址与其实际执业地址不符，不包括超出诊疗科目。其它辩论意见同一审的意见。
第三人薛玉琼陈述称：常春英除了医疗机构核准登记的执业地址与其实际执业地址不符外，还包括超出诊疗科目的问题。青岛市黄岛区卫生和计划生育局出具的证明并没有创设新的权利和义务，不是具体行政行为。之所以对涉案证明提起行政复议，目的是夯实常春英非法行医的事实。行政处罚决定书依据的是单位违反《医疗机构管理条例》第二十七条，超出这个科目就是非法行医，而且超出营业证资格范围就是非法行医。
本院二审查明的事实与一审再审查明的一致。
本院认为，本案的焦点是：1、青岛市黄岛区卫生和计划生育局出具证明的行为是否属于政府信息公开的范围；2、该行为是否属于行政行为，是否合法。
1、《中华人民共和国政府信息公开》第二十一条规定：“属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。”第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料，提供复制件或者其他适当形式提供。”据此，青岛市黄岛区卫生和计划生育局此次若需政务公开，应当先告知申请人薛兴璋获取该政府信息的方式和途径，或者通过安排申请人薛兴璋查阅相关资料，或者提供复制件，再以出具证明等其他适当形式进行提供。而且该政务公开应是对常春英口腔科诊所作出“警告并罚款1000元的行政处罚”的政务事实进行的如实公开，而青岛市黄岛区卫生和计划生育局出具的证明已经超越了该行政处罚事实的内容，不属于政府信息公开的范围。
2、青岛市黄岛区卫生和计划生育局作出关于常春英口腔诊所非法行医的证明，是对常春英口腔科诊所于2010年9月4日至2010年12月4日期间在开发区庐山路77号隆基家园网点二楼的诊疗活动的性质认定，该性质认定对常春英口腔科诊所的权益产生了实际影响，且其内容不同于之前作出的行政处罚，亦非行政处罚行为的延续。因此，青岛市黄岛区卫生和计划生育局出具的该证明，是一个新的行政行为，应当履行告知、听证等程序，其并未向常春英履行告知、听证义务，亦未将该证明送达给常春英口腔科诊所，因此该行政行为违反法定程序，应予撤销。
综上，一审再审认为青岛市黄岛区卫生和计划生育局作出的证明是行政行为，但认定只是出具非法行医证明而已不妥，应予纠正。原一审判决正确，应予维持。常春英的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项、第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销青岛市黄岛区人民法院（2015）黄行再抗字第1号行政判决；
二、维持青岛市黄岛区人民法院（2013）黄民初字第18号行政判决。
二审案件受理费50元。由青岛市黄岛区卫生和计划生育局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李军玲
审判员 鲁 宇
审判员 杨保国
二〇一五年九月十五日
书记员 柴守图
书记员 庞连捷