河南省镇平县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）豫1324民初1566号
原告：赵绍华，男，生于1960年5月30日，汉族，农民，住河南省镇平县。
委托诉讼代理人：徐谧，河南涅阳律师事务所。特别受权。
被告：镇平县赵湾水库管理局。住所地，河南省镇平县石佛寺镇赵湾村北。
法定代表人：王清润，任该局局长。
委托诉讼代理人：李庆伟，男，该局工作人员。特别受权。
委托诉讼代理人：杨弼国，河南涅阳律师事务所律师。特别受权。
原告赵绍华与被告镇平县赵湾水库管理局为合同纠纷一案，本院于2016年6月13日受理后，依法使用普通程序，分别于2016年8月12日、9月9日公开开庭进行了审理。原告赵绍华及其委托诉讼代理人徐谧，被告镇平县赵湾水库管理局的委托诉讼代理人李庆伟、杨弼国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告向本院提出诉讼请求：1、被告赔偿原告损失375669.42元；2、诉讼费由被告承担。事实和理由：2007年10月1日双方签订的黑山承包合同并开始履行，期限至2016年10月1日。合同签订后，原告在黑山进行餐饮经营，起名九龙山庄。2014年10月8日，镇平县人民政府责令停止经营至今。原告为经营九龙山庄在合同约定的范围内修建了许多设施，停止经营给原告造成很大损失，和被告多次协商赔偿损失未果。
被告镇平县赵湾水库管理局辩称，合同约定若遇库区大规模建设项目或县级以上政府等政策性变化，与承包经营发生冲突，致使无法继续承包时，终止合同，只有以上两种情况存在才可以出资收回地面土建部分。而政府责令关闭承包经营范围内的饭店经营，完全是依照《中华人民共和国水污染防治法》依法行政的行为，该发签订合同时已颁布实施，而非政府政策性变化。另外，根据合同约定原告在承包期内增添建筑和设施均应经原告书面同意，但本案中原告诉请的一切设施和建筑均未被告书面同意，原告显然违约。而且，原告的建筑也未经任何机构批准，系违法建筑，原告也无权要求赔偿。原告至今未按《黑山承包开发合同》约定支付答辩人承包费，答辩人保留反诉和另案起诉的权利。综上所述，应当驳回原告的诉讼请求。
本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：1、对原告提供的营业执照，被告对其真实性无异议，但认为营业执照显示有效期至2012年2月28日，随后原告的经营为不合法，本院对该证据予以采信。2、对原告提供的鉴定费票据，被告对其真实无异议，但认为不应当承担鉴定费，本院对该证据予以采信。3、对被告提供的镇平县人民政府镇政（2014）62号决定、镇平县人民政府镇政（2015）65号通知，被告对其真实性无异议，但认为不能以此来证明原告所建的九龙山庄违法而拒绝赔付，本院对以上证据的真实性予以采信。4、对法庭调取的鉴定报告，原告无异议，被告对其真实性无异议，但认为原告的建筑系违法建筑，不应当予以赔付，本院对该证据予以采信。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下:
2007年10月1日，原、被告签订了《黑山承包开发合同》，将被告库区范围内所有的黑山上的房屋及山坡土地承包给原告开发经营，原告于合同当日即开始经营餐饮业。合同内容具体为：“甲方：镇平县赵湾水库管理局乙方赵少华为发展经济，造福地方人民，甲方将黑山发包给乙方承包开发经营，为明确双方权利义务关系，经充分协商自愿平等达成如下内容：一、承包范围：乙方所承包甲方所属的具体边界为：东至溢洪道西边墙以西叁米；南至水库道路北边护墙；西至南边界护墙西端沿山体向西延伸至水面；北至水面。二、承包期限：自2007年10月1日至2016年10月1日止，共计拾年。三、承包用途：由乙方综合开发利用经营，经营方式和经营项目由乙方自定，但应报甲方同意。乙方自主经营，自负盈亏。四、承包费用和交纳期限及方式。第一年向甲方交纳5000元；第二年交纳10000元；从第三年起交纳20000元至终止日止。每年度的一个月的月末前交清本年度的承包费用，以现金形式交纳。每逾期一天加收3%的滞纳金，如逾期6个月后甲方有权终止合同。五、双方约定的具体责任。1、黑山上现有的甲方所属房屋及相关设施可以交乙方使用(详见清单)，甲方给乙方提供住房三间，乙方不得改变现状，在承包期间乙方自愿负责维修。2、乙方承包经营期间因经营所需的施工事项，应在施工前向甲方提供施工报告，经甲方审核同意后方可施工，否则甲方有权终止合同。3、乙方无偿提供甲方早（69点）、中（11—13点）、晚（17—20点）三个时间的生活用水。4、乙方在承包期间因经营需要增添建筑或设施应通知甲方同意，期满后由乙方自行拆除恢复原状或无偿归甲方所有。5、应放在经营中应严格注意安全事项，确保不出安全事故，否则一切损失由乙方承担，给甲方造成损失乙方方如数赔偿。6、乙方应加强环保意识，保证不损坏现有的黑山植被，符合有关部门的检验标准，损坏赔偿，并不得在山上堆放垃圾、不得向库区排污，否则甲方有权终止合同，并要求赔偿。7、乙方因开发经营，需办理有关手续需甲方协助的，甲方予以协助或协调。六、若遇库区大规模的建设或县级以上政府等政策性变化，与承包经营发生冲突，致使无法继续承包的，终止合同。甲方出资收回地面土建筑部分。七、合同到期后，若甲方继续发包，优先乙方。八、未尽事项，另行书面协商补充，双方签字生效。九、本协议一式贰份，双方各持壹份。甲方：辛晓（签名）镇平县赵湾水库管理局（盖章）乙方：赵绍华（签名）二〇〇七年七月一日”
被告将合同约定黑山范围内的房屋三间及山坡土地交付给被告使用。原告在合同约定的使用范围内建设了地面建筑等设施并进行了装修用于餐饮经营，并于2008年3月1日办理了食品卫生许可证（2008年3月1日至2012年2月28日），于2008年7月6日办理了个体工商户营业执照，字号名称为镇平县九龙山庄饭店。原告的九龙山庄饭店位于赵湾××库区范围内，水库闸门西侧，东至溢洪道西边墙以西叁米，西、北两侧紧邻库区水面，南侧为大坝通道。
2007年8月2日镇平县人大常委会作出镇人常（2007）16号《关于保护县城饮用水水源地的决定》的文件，明确赵湾水库是镇平县县城生活和工业用水的唯一水源地，应加强保护。2007年10月25日镇平县人民政府作出镇政（2007）95号文件，出台关于赵湾水库饮用水水源地的保护方案。2009年6月16日赵湾水库管理局作出镇赵水字（2009）21号文件，出台县城饮用水保护工作方案。2009年12月24日镇平县人民政府作出《关于县城水源地保护有关问题的会议纪要》。2014年1月7日河南省人民政府办公厅将经省政府通过的《河南省县级集中式饮用水水源保护区划》文件印发实施，该区划确定了镇平县赵湾水库饮用水水源一级、二级保护区范围，水库大坝至水库北500米范围区域及东西两侧正常水位线以上200米的区域一级保护范围。2014年10月8日镇平县人民政府下发了镇政（2014）62号文件，该文件依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条、五十九条规定（禁止在饮用水一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭），决定对原告经营的镇平县九龙饭庄饭店等饭店予以关停，并由相关部门吊销证照及收回土地租赁协议。原告于2014年10月8日收到关停通知后，停止了饭店的经营至今，后与被告协商关闭停业后的相关事宜未果。
原告所建造的镇平县黑山九龙山庄经河南中发工程造价咨询有限公司鉴定，建筑工程造价为375669.42元，其中土建工程造价为350455.62元、安装造价25213.8元。原告支付鉴定费5000元。
本院认为，被告将其所有房屋及山坡交给原告开发经营,原告用于经营餐饮业,并约定支付一定的费用,双方形成了租赁合同关系。《中华人民共和国合同法》第七条规定：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”被告作为赵湾××库区管理单位，应当依法对水库进行管理并从事民事活动。《中华人民共和国水污染防治法（1996年）》第二十条规定：“省级以上人民政府可以依法划定生活饮用水地表水源保护区。生活饮用水地表水源保护区分为一级保护区和其他等级保护区。在生活饮用水地表水源取水口附近可以划定一定的水域和陆域为一级保护区。在生活饮用水地表水源一级保护区外，可以划定一定的水域和陆域为其他等级保护区。各级保护区应当有明确的地理界线。禁止向生活饮用水地表水源一级保护区的水体排放污水。禁止在生活饮用水地表水源一级保护区内从事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水水体的活动。禁止在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。在生活饮用水地表水源一级保护区内已设置的排污口，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令限期拆除或者限期治理。对生活饮用水地下水源应当加强保护。对生活饮用水水源保护的具体办法由国务院规定。”2007年8月镇平县人大常委会的文件中明确赵湾水库为镇平县县城生活和工业用水的唯一水源地，虽然河南省人民政府于2014年1月7日才将确定赵湾水库饮用水水源保护区级别的《河南省县级集中式饮用水水源保护区划》文件印发实施，但原、被告约定的租赁范围紧邻库区水面，应属于饮用水源一级保护区范围。原、被告的合同中虽然没有约定租赁目的，但原告在合同签订之日即开始经营餐饮业至被镇平县政府责令停业，并修建相关设施，被告显然知情，而该设施系与供水设施和保护水源无关的建设项目。原、被告所签合同显然违反了法律禁止性规定，而被告经营的餐饮业又有可能向水库排放污水而损害社会公共利益。《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”因此，原、被告签订的《黑山承包开发合同》应为无效合同。
《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”原、被告均未能提供有效证据证实原告向被告缴纳承包费的情况，又无因合同履行而取得其他相应财产，因此合同无效暂不存在返还财产的行为，承包费可另行处理。但原告所建九龙山庄饭店的固定设施依法应予以拆除，故建筑工程造价应为其实际损失，即375669.42元。被告作为水库的管理单位理应知悉涉及水库水域保护的法律法规及相关政策，不仅应当严格遵守执行并赋有向社会宣传和监督执行的责任，且远超普通公民的责任程度。但被告明知赵湾水库系县城饮用水水源，却违反法律规定，与原告签订租赁合同并任其在紧邻水源地从事餐饮业，建设与供水设施和保护水源无关的项目直至被政府责令停业，对于合同的无效存在一定的过错，应当承担主要责任。而国家的法律法规及相关政策已经颁布实施，每位公民都应知晓并有自觉履行的义务，具有普遍约束力。因此，对于合同无效原告也存在一定的过错，应当承担次要责任。综上所述，原、被告对于合同无效过错程度，本院认为应按40%和60%予以分担为宜，故被告应按镇平九龙山庄饭店建筑工程造价375669.42元的60%对原告的损失予以赔付，即375669.42元×60%=225401.65元。因原告的诉讼请求部分得到支持，案件受理费由双方合理分担。依照依照《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国水污染防治法（1996年）》第二十条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、2007年10月1日原、被告签订的《黑山承包开发合同》为无效合同。
二、限被告镇平县赵湾水库管理局于本判决生效后三十日内支付原告赵绍华225401.65元。
三、驳回原告赵绍华的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费7000元，鉴定费5000元，合计12000元，由原告赵绍华负担3600元，被告镇平县赵湾水库管理局负担8400元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审 判 长 赵 军
审 判 员 张 都
人民陪审员 杨征育
二〇一六年九月二十七日
书 记 员 侯志斌