浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终761号上诉人（原审原告）谢统宣，男，1936年2月18日出生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人洪陈鸯，浙江联英律师事务所律师。委托代理人李文锦，浙江联英律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路888号。法定代表人林亦俊，市长。委托代理人戴家华，浙江乐泰律师事务所律师。谢统宣诉乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）不履行调整社会保险待遇法定职责一案，温州市中级人民法院于2016年6月30日作出(2016)浙03行初75号行政裁定。谢统宣不服，向本院提出上诉。本院于2016年7月26日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年10月11日公开开庭审理了本案。上诉人谢统宣及其委托代理人洪陈鸯、李文锦，被上诉人乐清市政府的副区长李立飞及其委托代理人戴家华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：原告谢统宣系原乐清市农村供水有限公司职工，按照机关事业养老保险险种进行参保。2005年5月，原乐清市农村供水有限公司和原乐清市自来水公司合并组建为第三人乐清市供水集团有限公司，性质为国有控股有限责任公司。2007年11月26日，乐清市政府召开专题会议，2008年1月26日发文乐清市政府[2008]3号专题会议纪要确定：“原已参加我市机关事业单位工作人员养老保险的在编在册职工，统一以市供水集团柳市分公司的职工名义继续按原办法参保并办理退休手续。其社会保险费的筹集缴纳和社会保险统筹外有关待遇及相关事宜由其主管部门负责解决落实。”2013年5月14日，原告向乐清市人力资源局和社会保障局提出要求履行调整和发放养老保险待遇法定职责的申请。乐清市人力资源局和社会保障局未作处理决定。2013年5月14日，原告向乐清市人民法院提起诉讼，要求乐清市人力资源局和社会保障局履行调整和发放养老保险待遇法定职责。乐清市人民法院认为原告所主张的调整养老保险待遇属于社会保险经办机构的法定职责，不属于乐清市人力资源局和社会保障局的法定职责，作出（2014）温乐行初字第14号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服，上诉至本院，本院于2014年6月12日作出（2014）浙温行终字第120号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2014年7月15日，包括原告在内等人向乐清市市政园林局提出申请，要求被告履行调整并落实社会保险“统筹外”待遇法定职责。乐清市市政园林局于2014年9月18日作出信访事项不予受理告知单，认为：原告等人所要求事项属于人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，根据国务院《信访条例》的有关规定，不属于本单位受理范围。原告不服，于2014年11月13日向乐清市人民法院提起行政诉讼。乐清市人民法院于2015年1月12日作出（2014）温乐行初字第129号行政判决，责令乐清市市政园林局于判决生效之日起两个月内履行法定职责。乐清市市政园林局于2015年3月13日对原告作出《答复》：一、社会保险费的缴纳以及社会保险统筹内、统筹外待遇的制定和调整等均非被告法定职责；二、《通知》明确规定了职工在机关事业单位和企业单位之间流动的社会保险关系处理；三、2013年9月29日市委常委会精神明确了原集体事业单位按事业参保人员生活待遇问题的处理，社会保险具体转换按《衔接办法》执行。原告不服，与其他人作为共同原告向乐清市人民法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销乐清市市政园林局作出的上述的答复，并请求一并审查被告主张适用的《乐清市事业养老保险与企业职工基本养老保险衔接办法》（乐人社[2013]116号）规范性文件。乐清市人民法院于2015年8月12日作出（2015）温乐行初字第38号行政裁定，驳回包括原告在内等人的起诉。2015年9月18日，原告向被告乐清市政府提出要求履行调整并落实原告的机关事业单位社会保险待遇法定职责的申请。2016年3月14日，原告诉至本院，要求被告履行法定职责并要求对上述两份文件一并予以审查。原审法院认为，根据《社会保险行政争议处理办法》第二条第二款规定，本办法所称的经办机构，是指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构。该办法第六条第一款第（七）项规定，认为经办机构未依法为其调整社会保险待遇的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。该法第九条第二款规定，申请人与经办机构之间发生的属于人民法院受案范围的行政案件，申请人也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。原告所主张的调整养老保险待遇属于社会保险经办机构的法定职责，不属于被告的法定职责。乐清市政府专题会议纪要（[2008]3号）所涉内容亦不能认定被告具有相应的法定职责。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。原告向被告提出履行职责申请，申请对象有误，现尚不具备起诉的法定条件。原告要求本院一并审查的《关于全市集体实业单位按事业参保人员生活待遇问题的处理意见》以及乐清市《事业养老保险与企业职工基本养老保险衔接办法》（乐人社[2013]116号）规范性文件，不是被告有无法定职责及是否已经履行法定职责的依据，上述规范性文件不属于一并审查的范围。原告要求一并审查规范性文件的请求，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，裁定驳回原告谢统宣的起诉。谢统宣上诉称：一、上诉人的诉讼请求明确，系要求被上诉人履行统一并调整上诉人的机关事业编制养老保险待遇标准的职责，并予落实发放。二、上诉人的诉求应当也只能由被上诉人乐清市政府予以解决落实，被上诉人负有法定职责。2009年之前，类似的问题，被上诉人乐清市政府曾统一组织社保、园林、财政、国资委等部门予以解决。上诉人诉求的解决途径明确且固定，一旦排除被上诉人乐清市政府的履职行为，相关问题将无法解决。原审理解法定职责的“法定”概念存在偏差。原审将上诉人的诉求转嫁到社保中心的认定错误。上诉人遇到的困境系政府实行事业单位改革遗留的历史问题，非经被上诉人乐清市政府统一组织不能解决。三、上诉人要求审查相应的规范性文件理由成立。虽本案系要求被上诉人履行职责，规范性文件看似并非行政行为做出的依据。但是，实质上该文件是被上诉人不履行职责根源所在。四、上诉人并未要求司法机关代替政府及其部门作出具体标准的解决方案，而是要求司法机关明确上述问题的落实，被上诉人乐清市政府必须承担起其应尽的职责。请求二审法院撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审。乐清市政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。根据《社会保险行政争议处理办法》第二条第二款、第六条第一款第（七）项的规定，调整并落实机关事业单位社会保险待遇属于社会保险经办机构的法定职责，不属于答辩人的法定职责，上诉人要求答辩人履行该职责，于法无据。乐清市政府专题会议纪要只是对原乐清市农村供水集团职工社会保险问题进行了工作部署，并不能由此认定答辩人负有相应法定职责。一审法院认为上诉人申请履行职责的对象有误，尚不具备起诉的法定条件，认定准确。二、上诉人请求一并审查两文件，于法无据。《关于全市集体事业单位按事业参保人员生活待遇问题的处理意见》并不存在，乐清市人力资源和社会保障局向乐清市市政园林局发的《关于全市集体事业单位按事业参保人员生活待遇问题的处理意见的函》属于乐清市人力资源和社会保障局向乐清市市政园林局要求确定处理方案的函，并不属于《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条所规定的行政规范性文件。《乐清市事业养老保险与企业职工基本养老保险衔接办法》（乐人社[2013]116号）并不是答辩人有无法定职责及是否已经履行法定职责的依据，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定的一并审查的范围。上诉人请求一并审查两文件，于法无据。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。庭审中，双方当事人围绕着上诉人的起诉是否符合法定的起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，上诉人谢统宣向原审法院提起诉讼时明确要求被上诉人乐清市政府履行“调整并落实机关事业单位社会保险待遇”的法定职责。根据《社会保险行政争议处理办法》第二条第二款、第六条第一款第（七）项的规定，上述职责依法应由社会保险经办机构行使。乐清市政府[2008]3号《专题会议纪要》中关于原参加乐清市机关事业单位工作人员养老保险的在编在册职工继续按原办法参保及社会保险统筹外有关待遇由主管部门负责解决的相关表述，亦不能证明被上诉人具有上诉人所诉的法定职责。乐清市人力资源和社会保障局于2013年10月12日颁布的乐人社[2013]116号《关于印发乐清市事业养老保险与企业职工基本养老保险衔接办法的通知》规定，自2014年1月1日起，部分参加乐清市事业养老保险的非全民事业性质人员转为参加企业职工基本养老保险，应由单位提出申请，经主管部门批准后，将本单位所有符合转换的对象一次性报人力社会保障部门办理转换参保手续。上诉人要求“调整并落实机关事业单位社会保险待遇”，并非被上诉人的法定职责。故上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，原审法院驳回上诉人的起诉并无不当。此外，本案系上诉人要求被上诉人履行法定职责的案件，上诉人在提起履职之诉时一并要求原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定对《关于全市集体事业单位按事业参保人员生活待遇问题的处理意见的函》及上述乐人社[2013]116号《通知》等两个规范性文件进行审查，缺乏事实和法律依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二〇一六年十月十九日书 记 员  韦若莎