广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）深中法行初字第62号
原告梁惠兰，身份证住址广东省深圳市龙岗区。
委托代理人王有银，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人鲁金艳，北京圣运律师事务所律师。
被告深圳市人民政府，住所地：深圳市福田区福中三路市民中心C区。
法定代表人许勤，市长。
委托代理人王若云，深圳市人民政府法律顾问室工作人员。
委托代理人周斌，深圳市人民政府法律顾问室工作人员。
原告梁惠兰不服被告深圳市人民政府行政复议不予受理决定，于2015年11月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年11月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月25日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人王有银、鲁金艳，被告委托代理人王若云、周斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2015年10月21日对原告作出深府复不【2015】19号《不予受理决定书》，认定深圳市龙岗区人民政府发布的《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》的行为不属于具体行政行为，原告提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定对原告提出的行政复议申请不予受理。
被告于2015年12月1日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、行政复议申请材料和邮单；2、深府复不【2015】19号《不予受理决定书》；3、《不予受理决定书》邮寄信息单。证据1至3共同证明被告在收到原告的复议申请后，在法定期间内作出不予受理决定的事实。
原告梁惠兰诉称，被告作出的深府复不【2015】19号《不予受理决定书》具体行政行为违法，应予撤销。被告认为深圳市龙岗区人民政府发布的《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》不属于具体行政行为，属于认定事实错误。首先，根据相关法律规定可知：深圳市龙岗区人民政府是一级地方人民政府，具有作出该具体行政行为的法定职权。其次，深圳市龙岗区人民政府以深龙府【2008】22号《关于印发<深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法>的通知》的法定形式作出的，属于以明确的行政作为的形式作出的行政行为。再次，深圳市龙岗区作出该具体行政行为的目的在于与原告形成房屋拆迁安置补偿行政关系，对原告的宅基地及其上的合法房屋课予行政征收的行政义务。最后，深圳市龙岗区人民政府作出该具体行政行为的相对人是确定的、适用特定地域和特定事项范围也是确定的，即《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》第一条规定的内容，且对以后同类事项没有效力。综上可知，深圳市龙岗区人民政府作出的《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》是具体行政行为。原告据此请求法院：1、撤销被告作出的深府复不【2015】19号《不予受理决定书》，并继续要求其履行职责；2、判令被告承担本案的诉讼费用。
原告向本院提交的证据材料有：1、土地权利证书，证明原告与行政复议有利害关系；2、政府信息公开申请表及邮单；3、《大鹏新区综合办公室关于对市民申请政府信息公开的答复》；4、《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》。证据2、3、4证明原告通过信息公开的方式获知深圳市龙岗区人民政府将原告合法拥有的房产违法用以征收，并在法定期限内向本案被告提出了行政复议申请。5、行政复议申请书；6、深府复不【2015】19号《不予受理决定书》。证据5、6证明原告在行政复议阶段依法提交了复议申请，本案被告违法作出了不予受理决定，原告在法定期限内向人民法院提起了诉讼。
被告深圳市人民政府答辩称，一、行政复议程序合法。被告于2015年10月16日收到原告的行政复议申请，于2015年10月21日作出深府复不【2015】19号《不予受理决定书》并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。二、原告提出的复议申请不属于行政复议受案范围。原告申请复议的行政行为-《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》不属于具体行政行为，而是抽象行政行为。从形式上看，该办法是以政府规范性文件形式发布；从内容上看，该办法是针对尚未发生的行为作出的规则性指引，该办法未形成具体的权利义务关系，无具体的相对人，需与其他法律事实结合方能引起原告权利义务的发生、变更或消灭。综上，被告作出行政复议不予受理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
各方当事人向法院提交的证据材料均为复印件，经庭审质证，原告对被告提交的证据2的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为不予受理决定违法；对被告提交的其他证据真实性、合法性、关联性均没有异议。被告对原告提交的证据1-4的真实性、合法性没有异议，但对证据的关联性有异议；对原告提交的证据5、6的真实性、合法性、关联性均没有异议。本院经审查认为，证据的合法性是指证据形式及来源是否合法，而非证据所载明的行政行为是否合法，故原告对被告提交的证据2提出的合法性异议，本院不予采信。原告提交的证据1-4证明原告申请行政复议的来由，与被诉的行政复议行为存在关联，故被告对原告提交的证据1-4提出的关联性异议，本院不予采信。综上，原告及被告提交的证据真实性、合法性、关联性均符合法定要求，可以作为本案的定案依据。
经审理查明，2015年9月9日，原告以邮寄的方式向深圳市大鹏新区管理委员会提出政府信息公开申请。2015年9月22日，深圳市大鹏新区综合办公室作出深鹏办函【2015】4号《大鹏新区综合办公室关于对市民申请政府信息公开的答复》，并将《关于印发<深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法>的通知》（深龙府【2008】22号）作为附件送达原告。2015年10月16日，原告认为《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》违法，以深圳市龙岗区人民政府为被申请人向被告申请行政复议。2015年10月21日，被告作出深府复不【2015】19号《不予受理决定书》，并于2015年10月23日送达原告。原告对被告作出的行政复议不予受理决定不服，诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条及第六条的规定，行政机关的行为属于具体行政行为是当事人提起行政复议的法定要件之一。本案中，《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》是深圳市龙岗区人民政府发布的规范性文件，虽然该办法针对的是特定区域的房屋拆迁安置补偿事项，但该办法的规定可反复适用，亦未直接对相对人的权利义务产生影响，故深圳市龙岗区人民政府发布《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》的行为不属于具体行政行为。原告主张深圳市龙岗区人民政府发布《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》的行为属于具体行政行为，但并未能明确陈述及举证证明其权利义务受到该办法影响的事实，故本院对该主张不予采信。原告对深圳市龙岗区人民政府发布《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》的行为不服，向被告提出的行政复议申请不属于行政复议受理范围，被告作出的行政复议不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确。
原告主张被告行政复议程序违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条所规定的审查程序及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条所规定的2名以上行政复议人员审查程序，然而，该两项规定均是对行政复议机关受理案件后作出行政复议决定的程序要求。本案中，被告已作出被诉的不予受理决定，原告的复议申请并未进入行政复议实体审查阶段，故《中华人民共和国行政复议法》第二十八条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条的程序要求不适用于本案。因此，原告以此为由主张被告行政复议程序违法没有事实和法律依据，本院不予支持。被告在收到原告的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，在法定期限内作出并送达了深府复不【2015】19号《不予受理决定书》，本院确认被告行政程序合法。
综上，被告作出的深府复不【2015】19号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，本院予以驳回。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告梁惠兰的诉讼请求。
本案诉讼费人民币50元，由原告梁惠兰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈 亮
代理审判员 黄玉财
代理审判员 张 婷
二〇一六年十月十三日
书 记 员 崔 晶