广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）惠中法行终字第74号
上诉人（原审原告）：林秀权，男，汉族，1957年2月25日出生，住浙江省温州市瓯海区，系博罗县福田镇鑫纺无纺布厂的经营者。
委托代理人：彭志勇，广东颐和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：博罗县福田镇人民政府。住所地：广东省惠州市博罗县福田镇福政路**号。
法定代表人：林志华，镇长。
委托代理人：王雪鹏，广东法村律师事务所律师。
委托代理人：胡荣健，广东法村律师事务所律师。
上诉人林秀权因行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服博罗县人民法院（2015）惠博法行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：博罗县福田镇鑫纺无纺布厂系个体工商户，位于福田镇莲塘岗村钱屋小组，经营者林秀权，该厂在2006年兴建了简易仓库、简易车间、办公室和宿舍，上述建（构）筑物没有向有关部门办理规划、报建手续。2011年3月8日，当地村民向广东省委投拆包括原告在内的无纺布厂违规占用农田，严重污染当地环境，严重影响当地村民身体健康和生命安全，广东省委主要领导对此作了“采取措施，妥善解决”的批示。同年4月11日，被告向原告发出《关于限期搬迁拆除违规违法污染无纺布厂的通知》，责令原告在2011年4月30日前自行搬迁清拆，逾期依法强制拆除。2013年10月15日，被告向原告发出《行政处罚前告知书》，认定原告无纺布厂建筑物属于违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，拟对原告无纺布厂建筑物给予限期拆除的行政处罚，告知原告有陈述申辩听证权利。2013年11月4日，被告作出《行政处罚决定书》，限原告在收到行政处罚决定书之日起7日内拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除。2013年12月10日，被告向原告发出《拆除通知》，责令原告必须在接到通知后立即停止建设并自行拆除，如未拆除，政府将强制拆除，造成的一切后果自负。2013年12月20日，博罗县福田镇人民政府按照中共博罗县委办公室、博罗县人民政府关于《博罗县整治违法建设违法用地专项工作方案》的通知，组织镇相关职能部门开展整治违法建设违法用地专项行动，对原告经营的博罗县福田镇鑫纺无纺布厂的建（构）筑物实施强制拆除。2014年1月6日，被告向原告发出《履行行政决定催告书》，限原告在收到本催告书之日起10日内自觉履行上述行政决定，并告知原告有陈述申辩权利。2014年2月15日，被告作出《强制拆除决定书》，决定于2014年3月26日前对无纺布厂违法建筑物强制拆除，被告于2月17日将强制拆除决定送达原告。
另查明，2011年6月7日，博罗县国土资源局对原告作出博国土资（罚）字（2011）39号土地违法案件行政处罚决定，责令博罗县福田镇鑫纺无纺布厂在15日内自行组织力量拆除非法搭建的1400平方米厂房。逾期，博罗县福田镇鑫纺无纺布厂未履行上述行政处罚决定。2012年3月5日，经审查，本院作出（2012）惠博法行非诉审字第18号《行政裁定书》，裁定准予执行上述行政处罚决定。2012年5月16日，博罗县国土资源局向本院申请执行，执行案号为（2012）惠博法执字第547号。在执行过程中，本院向被执行人博罗县福田镇鑫纺无纺布厂送达执行通知后，被执行人仍未履行法定义务。本院于2013年12月12日张贴拆除公告，限令被执行人在2013年12月19日前自行组织力量拆除非法拾建的1400平方米的厂房。逾期仍不履行的，本院将依法强制执行。逾期，本院未组织人员对上述厂房进行拆除，福田镇人民政府组织人员对上述厂房进行拆除。再查明，2013年8月29日，惠州市人民政府发布惠府（2013）102号《惠州市人民政府关于严厉整治违法建设违法用地的通告》，决定自本公告发布之日起至2014年12月31日，在全市范围内集中开展违法建设和违法用地行为清理整治工作。2013年9月5日，中共博罗县委办公室、博罗县人民政府发布博委办（2013）121号《博罗县整治违法建设违法用地专项工作方案》，决定对违法建设依法进行强制拆除。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，“在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。原告在被告辖区内使用农村集体土地建设厂房未经政府批准属于违法建筑，被告对其规划区内的违法建筑，应当依照该条规定的法定程序责令限期改正，对逾期不改正的，可以强制拆除。被告向原告发出其所建造的建（构）筑物被认定为违法建筑物的书面通知，并向原告发出责令改正、限期拆除上述建（构）筑物的书面通知，告知其行为所违反法律的具体条款以及说明逾期不改正的法律后果及被告将采取的措施，程序合法。鉴于原告被拆除的建（构）筑物均未经向规划部门或者建设部门申请办理规划、报建手续，未取得建设规划许可证，属违法建筑物，且原告没有提供其合法权益受损的直接有效证据证明。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，原告请求判决被告赔偿因强制拆除造成的经济损失436万元，因该建筑物属违法建筑物，不属于合法权益，其请求没有法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告林秀权诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。
上诉人林秀权上诉称：一、一审判决事实认定错误。1、上诉人兴建的简易仓库、车间，办公室、宿舍，虽然没有取得规划报建手续，但取得了被上诉人的行政许可。上诉人是被上诉人赴温州招商引资，从而在福田镇投资设厂的，且是在被上诉人的协调下，与莲塘岗村果合岭小组签订了土地租赁合同，虽然被上诉人没有出具书面的用地许可或规划许可文件，但上诉人投资建设的厂房先后经过了消费验收、环保验收、排污许可等行政审批。2、被上诉人2011年4月11日、2013年10月15日、2013年11月4日、2013年12月10日、2014年1月6日、2014年2月15日向上诉人发出的文件，没有上诉人的签收，该文件被上诉人是否向上诉人发出了，无法确认，但一审判决直接认定了这些事实，属于事实认定错误。二、一审判决是在认定被上诉人做出行政处罚决定程序合法的基础上，直接认定被上诉人的行政强制拆除合法，从而做出判决，属于混淆“做出行政处罚决定”程序和“实施行政强制拆除行为”程序两个概念，是个错误的判决。1、姑且认为被上诉人做出行政处罚决定的程序合法，但其实施行政强制拆除行为是否合法，在一审判决中，根本无从论述。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，被上诉人实施强制拆除工作，应当做到：通知当事人到场当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明但被上诉人实施的两次强制拆除行为，并没有按照该程序实施，从而导致上诉人存放在涉案厂房、办公室的一些财产，被毁灭。2、更何况，被上诉人做出的行政处罚决定程序是否合法，还有待考证。三、惠府（2013）102号文件，是惠州市人民政府关于严厉整治违法建设用地的通告，但在本案中，上诉人之所以存在涉嫌“违法用地”，其过错在于被上诉人，被上诉人当然应该给予上诉人合理补偿或赔偿。1、上诉人是被上诉人远赴温州将上诉人招商引资过来投资兴建厂房的；2、上诉人能成功租赁涉案土地兴建厂房，是被上诉人打理协调的结果；3、上诉人兴建的厂房取得了消费验收、环保验收、排污许可等行政审批，并领取了营业执照、税务登记证等。因此，从这个方面来说，上诉人之所以存在违法用地，是被上诉人造成的，现在被上诉人又与此为由，强制拆迁上诉人兴建的厂房，自然应该给予上诉人的合理补偿或赔偿。四、被上诉人无权行使2013年12月20日的强制拆除行为，一审判决忽略了该事实。2013年12月20日的强制拆除行为，本应由博罗县人民法院行使，因为在此之前，博罗县国土资源局已经向博罗县人民法院提出了强制执行申请，且博罗县人民法院已经向原告发出了执行公告，但根据被告向博罗县人民法院提交的福府（2014）13号文件，被上诉人承认了该次强制拆除，是由被上诉人主动拆除的，并没有通知博罗县人民法院。且被告的该次强制拆除行为，明显超过了博罗县人民法院发出的强制执行公告中确定的面积。五、上诉人经营无纺布的行为，发生在惠州市政府惠府（2013）102号文件出台之前，且上诉人已经依法领取了《个体工商户营业执照》、《税务登记证》、《排放污染物许可证》等，上诉人的合法经营行为应当受到法律保护，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”的规定，被上诉人因此给上诉人遭受的损失，应该予以赔偿或补偿。根据2014年12月19日，最高法公布的环境保护行政案件十大案例之六的指导案例《苏耀华诉广东省博罗县人民政府划定禁养区范围通告案》（该案例详细附后），虽然县级以上人民政府有权根据环境保护的需要，变更或撤回已经颁发的生产经营许可，但与此同时，也应当考虑到在此之前合法经营户的利益保护问题，应根据《行政许可法》第八条所体现的信赖保护原则精神，对行政许可因环境公共利益需要被变更或撤回而遭受损失的合法经营户依法给予补偿。在环境行政管理活动中，政府及环保部门需注重公共利益与私人利益的平衡，不能只考虑环境保护的需要，忽视合法经营者的信赖利益。尤其要防止为了逃避补偿责任，有意找各种理由将合法的生产经营活动认定为“违法”的现象。该通告案例，一审由惠州市中级人民法院审理，判决驳回诉讼请求，但经广东省高院的二审改判。综上所述，一审判决错误，应予以改判。故上诉请求：撤销（2015）惠博法行初字第17号行政判决书，改判：1、确认被上诉人2013年12月20日及2014年3月25日两次强制拆除上诉人厂房行为违法；2、判令被上诉人赔偿上诉人因此造成的损失436万元；3、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人博罗县福田镇人民政府口头答辩称：我们认为一审认定清楚，适用法律正确，恳请法院核实，驳回上诉人诉讼请求。一、上诉人称公布了环保的事实该项诉请并有事实依据，如我们一审提交的证据博罗县环境保护局作出的决定等等文件可看出，所谓经营的企业不符合相应的环保的要求；二、上诉人称没有收到被上诉人作出行政行为前所发出的文件，但一审法院开庭时上诉人开庭承认收到相应文件；三、被上诉人作出的行政行为合法，程序上一审法院判决上得到了完整的陈述，与在作出决定前向其发出了行政处罚告知书，告知上诉人有听证的权利，在作出行政强制行为前也向其发出了履行强制行政催告书，我们认为被上诉人作出行政行为在程序上虽有瑕疵，但总体符合法律规定；四、针对上诉人所称被上诉人存在过错是被上诉人招商引资的行为，招商引资是想要上诉人作出合法经营，不应当过错在于被上诉人；五、上诉人要求赔偿的行为没有事实和法律依据，一审判决已认定其被拆除的建筑物没有向规划或建设部门申请办理规划和报建及取得规划许可的手续，也没有提供合法权利受损的证据证明；六、上诉人所列举的案例与本案没有可比性，该案例是针对其相对人在作出建筑是政府做出行政决定前的损失应当予以补偿的案例，与本案上诉人违法使用土地的行为没有可比性，综上，恳请二审查明事实，依法驳回上诉人的上诉请求。
经二审审理查明：二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院因此确认原审查明的事实。本院另查明，2013年12月12日，博罗县人民法院作出（2012）惠博法执字第547号《公告》，内容：“申请执行人博罗县国土资源局与被执行人博罗县福田镇鑫纺无纺布厂行政处罚决定纠纷一案，本院已向被执行人博罗县福田镇鑫纺无纺布厂发出（2012）惠博法执字第547号执行通知书，责令其按执行通知书要求履行拆除非法搭建的1400平方米厂房的义务，但被执行人拒不履行。依照《中华人民共和国民事诉讼法》·第二百五十条第一款的规定，现限令被执行人博罗县福田镇鑫纺无纺布厂在2013年12月19日前自行组织力量拆除非法搭建的1400平方米厂房。逾期仍不履行的，本院将依法强制执行”。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，上诉人在被上诉人辖区内使用农村集体土地建设厂房未经政府批准属于违法建筑，被上诉人对其规划区内的违法建筑，应当依照该条规定的法定程序责令限期改正，对逾期不改正的，可以强制拆除。被上诉人向上诉人发出《关于限期搬迁拆除违规违法污染无纺布厂的通知》、《行政处罚前告知书》的书面通知，被认定其所建造的建（构）筑物为违法建筑物，并向上诉人发出《行政处罚决定书》，告知其行为所违反法律的具体条款以及说明逾期不改正的法律后果及被上诉人将采取的措施，程序合法。由于上诉人被拆除的建（构）筑物未经向规划部门或者建设部门申请办理规划、报建手续，也未取得建设规划许可证，属于违法建筑物。被上诉人于2013年12月20日、2014年3月25日两次组织拆除，程序并无不当。请求国家赔偿的前提必须是合法权益受到损害，因被拆除上诉人的建（构）筑物为违法建筑物，且上诉人没有提供有效的直接证据证明其合法权益受到损害。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，上诉人的厂房并不是合法权益，依法没有取得国家赔偿的权利。至于在博罗县福田镇人民政府对上诉人的厂房进行强制拆除时，厂房内有没有其他财物、有些什么财物、这些财物的价值多少等，上诉人提供的证据无法证明。综上所述，上诉人请求判令博罗县福田镇人民政府赔偿损失，于法无据，故其请求判决被上诉人赔偿因强制拆除造成的经济损失436万元，原判不予支持，是正确的，本院应予维持。
上诉人上诉称，“第一次拆除是2013年12月20日，是被上诉人申请博罗法院强制执行，但是在法院强制拆除前被上诉人自行组织力量拆除，且拆除的面积超过了博罗法院强制拆除通知书确定的面积。二、2014年3月25日的强制拆除没有以任何形式通知上诉人，且违反了行政强制法第十八条明确规定，其实施的强制措施应做到的程序，而没有做到”，认为实施拆除程序违法。对上诉人认为第一次拆除是被上诉人申请博罗法院强制执行，但是在法院强制拆除前被上诉人自行组织力量拆除的问题。本院认为，第一次拆除上诉人认为是被上诉人自行组织力量拆除的，对此，上诉人没有提供相关证据证实，故本院不予认定。对上诉人认为，2014年3月25日的强制拆除没有以任何形式通知上诉人的问题。本院认为，在第二次拆除前，被上诉人向上诉人发出《履行行政决定催告书》、《强制拆除决定书》，两份文书中均有“证明人”：刘建华、谢志光（村委会主任）、刘子新、钱稳强签名证实文书已送达给了上诉人，但是上诉人拒签；且庭审中上诉人也认可文书上签名的“证明人”均系被上诉人的工作人员，故本院应认定《履行行政决定催告书》、《强制拆除决定书》已送达给上诉人。被上诉人将《履行行政决定催告书》、《强制拆除决定书》送达给了上诉人，被上诉人在拆除非法搭建厂房前有事先催告、催告书中有告知上诉人进行陈述和申辩的权利，其行为符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，程序合法，故该上诉理由不成立，本院应予驳回。
综上所述，上诉人林秀权上诉请求确认被上诉人两次强拆违法、赔偿损失，因缺乏法律依据，本院应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人林秀权负担。
本判决为终审判决。
审判长 王瑞南
审判员 黄潮明
审判员 覃毅华
二〇一五年七月十三日
书记员 李州平
附相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第八十六条受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。