湖北省孝感市孝南区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0902行初8号
原告孝感市金余房地产开发有限公司。住所地：孝感市孝南区祝站镇车站街**号。
法定代表人余春清，该公司总经理。
委托代理人王亚范，北京圣运（天津）律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告（原行政机关）孝感市城乡规划局孝南分局。住所地：孝感市孝南区全洲国际商城*栋*号门。
法定代表人陈小平，该分局局长。
委托代理人易国锋，湖北慧安律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告（复议机关）孝感市孝南区人民政府。住所地：孝感市孝南区书院街*号。
法定代表人严书高，该区区长。
委托代理人戴少平，孝感市孝南区人民政府副区长。代理权限为一般代理。
委托代理人胡琼剑，湖北律之心律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告孝感市金余房地产开发有限公司不服被告孝感市城乡规划局孝南分局（原行政机关）规划行政命令及被告孝感市孝南区人民政府（复议机关）孝南政复决（2016）2号《行政复议决定书》，于2016年3月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月11日受理后，于2016年3月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月16日公开开庭审理了本案。原告孝感市金余房地产开发有限公司的法定代表人余春清、委托代理人王亚范，被告孝感市城乡规划局孝南分局的法定代表人陈小平、委托代理人易国锋，被告孝感市孝南区人民政府的委托代理人戴少平、胡琼剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告孝感市城乡规划局孝南分局（原行政机关）于2016年1月27日作出孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》，查明原告孝感市金余房地产开发有限公司未经批准，于2014年在祝站镇喜联村的同城花园建有综合市场项目一处，该建筑物（设施）没有取得建设工程规划许可证及其他建设手续，属违法建设。被告孝感市城乡规划局孝南分局认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告自收到通知书后10日内自行拆除上述违法建筑物（设施）。如未在规定期限内拆除上述违法建筑物（设施），将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条及相关规定，报请孝南区人民政府责成有关部门依法予以强制拆除。原告孝感市金余房地产开发有限公司不服，向被告孝感市孝南区人民政府（复议机关）申请行政复议，被告孝感市孝南区人民政府（复议机关）于2016年2月25日作出孝南政复决（2016）2号《行政复议决定书》，维持被告孝感市城乡规划局孝南分局2016年1月27日作出孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》。
原告孝感市金余房地产开发有限公司诉称，请求人民法院依法撤销被告孝感市城乡规划局孝南分局作出孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》和被告孝感市孝南区人民政府作出孝南政复决（2016）2号《行政复议决定书》。理由如下：
1、被告孝感市城乡规划局孝南分局作出上述《责令限期拆除违法建筑物（设施）通知书》认定事实错误。2012年9月3日，原告与孝感市孝南区祝站镇人民政府签订了《祝站镇社区三八线区块开发建设协议书》，以出让方式取得了祝站镇老镇区幼儿园以北、小吴湾以东、三八线以西、小吴湾以南，总面积8.4亩的土地供原告进行开发建设，并取得了相关用地手续，目的是推进祝站镇新农村建设。2014年，原告在依法取得《营业执照》的情况下，在同城花园小区内建成“同城综合市场”。原告在建成“同城综合市场”之前已经经过祝站镇委、镇政府批准。《中华人民共和国物权法》第三十条确定了建筑物权无证房屋或者证件不齐全的房屋不必然都是“违法建筑”，需要综合土地利用、工程规划、施工许可等因素具体判断。被告作出的上述《责令限期拆除违法建筑物（设施）通知书》认定事实错误，是对原告合法财产的侵害。
2、被告孝感市城乡规划局孝南分局作出的上述《责令限期拆除违法建筑物（设施）通知书》程序违法。被告作出《责令限期拆除违法建筑物（设施）通知书》责令原告限期拆除的行政行为，体现了被告对原告作出的最重处理，具有制裁性和惩罚性，其性质为行政处罚。被告在作出《责令限期拆除违法建筑物（设施）通知书》时违反下列程序：（1）未进行调查程序；（2）未告知原告陈述申辩的权利；（3）未告知原告复议、诉讼的权利。
原告孝感市金余房地产开发有限公司提供的证据、依据有：1、原告《营业执照》复印件1份；2、原告组织机构代码复印件1份；3、法定代表人身份证复印件1份；4、法定代表人身份证明1份；5、《限期拆除违法建设公告》复印件1份；6、《祝站社区三八线区块开发建设协议书》复印件1份；7、同城综合市场《营业执照》复印件1份；8、行政复议申请1份；9、孝南区人民政府决（2016）2号《行政复议决定书》复印件1份；10、证人证言。
被告孝感市规划局孝南分局（原行政机关）及被告孝感市孝南区人民政府（复议机关）辩称，被告孝感市城乡规划局孝南分局作出孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》认定事实清楚，适用法律充分，程序合法；被告孝感市孝南区人民政府作出孝南政复决（2016）2号《行政复议决定书》复议程序合法。请求人民法院依法驳回原告孝感市金余房地产开发有限公司的诉讼请求。理由如下：
1、被告孝感市城乡规划局孝南分局对原告作出孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》认定事实清楚、证据确凿。2015年10月15日，被告孝感市城乡规划局孝南分局接到祝站镇人民政府函告，认为原告在“同城花园”项目建设中未经批准，擅自在小区内违规修建约2000余平方米的大棚兴建集贸市场，要求被告查处。经调查，该集贸市场在镇规划控制区内，而原告未在被告处办理建设工程规划许可证及其他手续。以上违法事实有《调查笔录》、《现场照片》等证据证明。
2、被告孝感市城乡规划局孝南分局对原告作出孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》程序合法、法律依据充分。限期拆除是一种行政行为，不是行政处罚，国法秘函（2000）134号已经明确规定。为保障原告的合法权利，被告仍按照行政处罚法的相关程序对原告作出责令限期拆除。在作出《责令限期拆除违法建设物通知书》之前，对原告进行了立案调查、告知了相应的权利，处理决定程序正当合法。原告的行为违反《城乡规划法》第40条规定，被告依据《城乡规划法》第64条的规定责令原告限期拆除，适用法律正确充分。
3、被告孝感市孝南区人民政府作出孝南政复决（2016）2号《行政复议决定书》适用法律正确、程序合法。被告在收到原告复议申请后，严格按照《行政复议法》的相关规定审理，在进行相关调查等工作的情况下，认为孝感市城乡规划局孝南分局对原告作出孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，故依法作出维持决定。
被告孝感市规划局孝南分局（原行政机关）及被告孝感市孝南区人民政府（复议机关）向本院提交了注明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、（1）孝感市机构编制委员会孝机编（2007）41号文件。内容为设立孝感市规划局孝南分局及其主要职责、内设机构、人员编制及领导职数；（2）孝感市规划局孝南分局《组织机构代码证》。表明被告孝感市规划局孝南分局的机构代码为××，以及其他信息。2、2015年10月15日，祝站镇人民政府致被告孝感市规划局孝南分局《祝站镇关于拆除同城花园违建市场的函》。内容表明“同城花园”是孝感市金余房地产开发有限公司投资建设的房地产开发项目。2014年该公司在未获得批准同意的前提下，执意开始在小区内违规修建2000余平方米的大棚，经镇规划办阻止未果。祝站镇经党政联席会讨论认为孝感市金余房地产开发有限公司的行为违反了城乡规划法，属违法违章建筑。应依法组织拆除。3、（1）2016年1月20日，孝感市规划局孝南分局作出的（2016）01号《建设项目办公例会会议纪要》。内容第5项涉及孝感市金余房地产开发有限公司建设的2000余平方米的综合市场未经规划许可，属于违法建筑。根据孝南区祝站镇人民政府的申请，经会议研究，对该违法建设立案调查；（2）2016年1月20日，孝感市规划局孝南分局出具的《关于对祝站镇同城花园综合市场建设情况立案调查的说明》。内容为孝感市规划局孝南分局于2015年10月15日收到祝站镇人民政府关于同城花园违建综合市场的函。经孝南区综合执法局核查，该项目未经规划许可擅自动工建设，目前房屋建设已完工。经分局2016年1月20日第1次研究，决定对该建设项目立案调查；（3）《湖北省城市规划违法案件立案表》。内容表明案件的基本情况及立案审批流程。4、（1）《祝站镇总体规划图2012-2030》。内容表明祝站镇在2012年至2030年规划的示意图；（2）“同城花园”综合市场现场照片4张。内容为违法建筑场景。5、（1）《调查记录》。内容为2016年1月25日，被告孝感市规划局孝南分局因违法建筑向余行平作的调查记录；（2）原告孝感市金余房地产开发有限公司2016年1月26日出具的《委托书》。内容为该公司委托余行平全权处理相关事宜；（3）原告法定代表人余春清和余行平身份证复印件。6、《调查记录》。内容为2016年1月25日，被告孝感市规划局孝南分局因违法建筑向祝自文作的调查记录。7、2016年1月25日，孝南区祝站镇规划建设管理办公室出具的《关于同城花园综合市场情况说明》。内容表明同城花园综合市场位于祝站镇祝站社区回龙小区规划建设范围内，孝感市金余房地产开发有限公司曾多次向镇规划办和镇政府提出建设集贸市场被否决，但该公司仍执意在同城花园小区内违规修建了约2000余平方米的大棚。虽经镇政府回话城建办工作人员到现场对其违法行为进行多次劝说制止，但该公司不听劝阻，强行施工，直至该项目建设完工。8、孝感市孝南区祝站人民政府于2016年1月25日出具的《关于同城花园综合市场情况说明》。该证据内容除包含证据7的内容外，还表明2012年9月3日，孝感市金余房地产开发有限公司与祝站镇人民政府签订《祝站社区三八线区块开发建设协议》，该协议明确土地用于房地产开发，但没有明确建设综合市场；镇政府召开党政联席会决定对站站同城花园综合市场违建设施依法进行拆除。9、（1）2016年1月27日，被告孝感市规划局孝南分局作出的《关于对祝站镇同城花园综合市场违法建设查处的会议纪要》。内容为该分局于2015年10月15日收到孝南区祝站镇人民政府关于同城花园违建综合市场的函，要求对违章建筑依法组织拆除。会议认为，该综合市场在没有取得规划许可的情况下，擅自建设，是严重的违法建设行为，应对违法建设予以拆除；（2）《审批表》。内容为被告孝感市规划局孝南分局对原告作出《责令限期拆除违法建设物通知书》的审批手续。10、（1）被告孝感市规划局孝南分局于2016年1月27日对原告作出《责令限期拆除违法建设物通知书》及留置送达照片。该通知书的内容已在本文书的首部表明；（2）被告孝感市规划局孝南分局对原告作出《责令限期拆除违法建设公告》。内容表明原告在同城花园建设的综合市场属违法建设，被告已经作出孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》，责令原告在2016年2月6日前自行拆除上述违法建设。如原告未在规定期限内拆除，被告将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条及相关规定，报请孝南区人民政府责成有关部门依法予以强制拆除。11、办案人员执法证两份。内容分别为孝感市规划局孝南分局丁国清和孝感市孝南区综合执法局祝勇。12、被告孝感市孝南区人民政府于2016年2月25日作出孝南政复决（2016）2号《行政复议决定书》。内容表明原告针对被告孝感市规划局孝南分局作出的孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》向被告孝感市孝南区人民政府申请复议，被告孝感市孝南区人民政府作出维持的决定。
被告孝感市孝南区人民政府（复议机关）向本院提交了注明复议程序合法性的以下证据、依据：1、《行政复议受理审批表》。内容表明被告收到原告申请复议的时间及审批程序。2、《行政复议申请受理通知书》及《送达回证》。内容表明原告的复议申请，被告已经受理和送达情况。3、《行政复议提出答复通知书》及《送达回证》。内容表明被告孝感市孝南区人民政府已经受理原告的复议申请，通知被告孝感市规划局孝南分局在法定期限内对复议申请提出书面答复和送达情况4、《行政复议答复书》。内容为被告孝感市规划局孝南分局针对原告的复议申请而作出的答复。5、《行政复议决定审批表》。内容表明被告对原告的复议申请作出决定的审批程序。6、孝南政复决（2016）2号《行政复议决定书》及《送达回证》。内容表明被告针对原告的复议申请作出的决定及送达情况。
经庭审质证，原告孝感市金余房地产开发有限公司对被告孝感市规划局孝南分局（原行政机关）提供的证据1无异议。对证据2有异议，认为定性错误。对证据3有异议，认为提供的证据不是原件，而且时间是空白，有明显的改动。对证据4有异议，认为照片是复印件，且没有日期显示，不真实。对证据5（1）、证据6有异议，认为不具有合法性，没有相关人员签字。对证据7、证据8有异议，认为不真实，与事实相违背。对证据9有异议，认为该证据表述的原告的建筑物没有取得相关证件就认定为违法建筑是错误的，在法律上不成立。对证据10有异议，认为本身不合法的证据，不具有证据的本性。对证据11有异议，认为没有提供原件，并且用综合执法局的人员去调查，不具有法定职权。对证据12的程序，法律适用和三性无异议，但对复议的决定的结果有异议。
原告孝感市金余房地产开发有限公司对被告孝感市孝南区人民政府（复议机关）提供的证据1、证据2、证据3、证据4、证据5无异议。对证据6的程序、法律适用和三性无异议，但对复议决定的结果有异议。
被告孝感市规划局孝南分局（原行政机关）、被告孝感市孝南区人民政府（复议机关）对原告孝感市金余房地产开发有限公司提交的证据1、证据2、证据3、证据4、证据5、证据6、证据8、证据9无异议。对证据7有异议，认为该证据不能证明涉案房屋就是合法建筑。对证据10有异议，认为证人和本案有利害关系，也不能证明涉案建筑的合法性。
本院对上述证据认证如下：
1、原告孝感市金余房地产开发有限公司对被告孝感市规划局孝南分局（原行政机关）提供的证据1无异议。对被告孝感市孝南区人民政府（复议机关）提供的证据1、证据2、证据3、证据4、证据5无异议。被告孝感市规划局孝南分局（原行政机关）、被告孝感市孝南区人民政府（复议机关）对原告孝感市金余房地产开发有限公司提交的证据1、证据2、证据3、证据4、证据5、证据6、证据8、证据9无异议。对以上当事人无异议的证据，本院予以确认。
2、被告孝感市规划局孝南分局（原行政机关）、被告孝感市孝南区人民政府（复议机关）提供的证据2系真实事实的反应，予以认可。证据3系被告孝感市规划局孝南分局的办案程序材料，该材料已经形成证据链相互证实，予以认可。证据4为总体规划的实际情况以及“同城花园”综合市场的真实体现，予以认可。证据5、证据6虽然没有执法人员的签名，但被调查人均已经签名，而且其内容客观反应了事实情况，予以认可。证据7、证据8反应了原告建综合市场的相关情况，予以认可。证据9、证据10（1）为被告孝感市规划局孝南分局依据程序而作出，并无不妥，予以认可。证据10（2）属下步程序，不作认定。证据11中，孝感市孝南区综合执法局的执法人员在职能允许的前提下，同被告孝感市规划局孝南分局的执法人员联合执法，并无不妥。予以认可。证据12系被告孝感市孝南区人民政府针对原告的复议申请而作出，并无不妥，予以认可。
3、原告提供的对证据7仅能证明其办理了《营业执照》，不能证明其建设综合市场的行为合法，故对该证据不予认可。证据10中的证人和原告因有利害关系而不予认可。
经审理查明，2012年9月3日，原告同孝感市孝南区祝站镇人民政府签订一份《祝站镇社区三八线块开发建设协议书》，约定以土地出让方式将祝站镇老镇区幼儿园以北、小吴湾以东、三八线以西、小吴湾小河以南地块，总面积约8.4亩交由原告用于房地产开发，建成新农村社区。后原告在该地块开发建成“同城花园”。期间，原告向祝站镇规划办和祝站镇政府提出在小区内兴建集贸市场，未获得批准同意。但原告仍坚持于2014年在小区内修建约2000余平方米的“综合市场”。2015年10月15日，孝感市孝南区祝站镇人民政府将原告的行为函告被告孝感市规划局孝南分局。2016年1月10日，被告孝感市规划局孝南分局经研究决定立案调查，并于同年1月21日立案，在经过调查、研究、审批后，于2016年1月27日制作并向原告送达孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》。2016年2月2日，原告向被告孝感市孝南区人民政府申请复议，被告孝感市孝南区人民政府在经过复议程序后，于2016年2月25日作出孝南政复决（2016）2号《行政复议决定书》，对被告孝感市规划局孝南分局作出的孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》予以维持。原告不服，诉至人民法院，请求依法撤销被告孝感市城乡规划局孝南分局作出孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》和被告孝感市孝南区人民政府作出孝南政复决（2016）2号《行政复议决定书》。
本院认为，被告孝感市城乡规划局孝南分局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，对辖区内未取得建设工程规划许可或者未按照建设工程规划许可证许可的规定建设的，可进行管理和处罚。根据原、被告的观点，本院归纳本案焦点：
一是孝感市金余房地产开发有限公司涉案综合市场项目是否属违法建筑？
二是孝感市城乡规划局孝南分局向孝感市金余房地产开发有限公司下达孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》的规划行政命令程序是否合法？
结合本案确认的证据和查明的事实，分析判断如下：
原告孝感市金余房地产开发有限公司建设市场时没有办理建设工程规划许可证，到被告孝感市城乡规划局孝南分局发出《责令限期拆除违法建设物通知书》时仍未办理，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，认定原告所建市场属违法建筑符合法律规定。被告依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定向原告下达孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》，要求原告为或不为一定行为（作为或不作为）的意思表示，属规划行政命令，没有对原告实施法律制裁，不具有惩罚性。《中华人民共和国城乡规划法》对责令限期拆除的规划行政命令作出的程序未作具体规定，但被告在《责令限期拆除违法建筑设物通知书》中，仍告知原告有陈述、申辩权，以及复议、诉讼的权利，符合程序正当性原则。本院予以支持。因此，原告认为被告孝感市城乡规划局孝南分局下达孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》程序违法的理由不能成立。
孝感市孝南区人民政府在复议过程中依照复议的法定程序作出的孝南政复决（2016）2号《行政复议决定书》并无违法之处。
综上，孝感市城乡规划局孝南下达孝南规拆字（2016）001号《责令限期拆除违法建设物通知书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确；孝感市孝南区人民政府作出的孝南政复决（2016）2号《行政复议决定书》复议程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告孝感市金余房地产开发有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告孝感市金余房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。
审判长 万鸿青
审判员 刘杨萍
审判员 邱润清
二〇一六年七月二十五日
书记员 戴 丹
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。