广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终209号
上诉人（原审原告）袁卫奇，男。
上诉人（原审原告）张军，女。
上诉人（原审原告）刘慧玲，女。
上诉人（原审原告）钟小爱，女。
上诉人（原审原告）黄维有，男。
上诉人（原审原告）戴映丽，女。
上诉人（原审原告）陈宏武，男。
上诉人（原审原告）戴莉，女。
上诉人（原审原�）刘传宝，男。
上诉人（原审原告）王湘衡，男。
上诉人（原审原告）曹燕如，女。
上诉人（原审原告）杜丽，女。
上诉人（原审原告）俞瑛，女。
十三上诉人共同委托代理人刘芳，广东百利孚律师事务所律师。
十三上诉人共同委托代理人洪明明，广东百利孚律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）深圳市规划和国土资源委员会，住所深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦，组织机构代码695550622。
法定代表人王幼鹏，主任。
委托代理人罗戈，该委工作人员。
委托代理人黎拯民，广东晟典律师事务所律师。
原审第三人深圳市罗兰斯宝物业发展有限公司，住所深圳市南山区登良路南侧汉京大厦21B（21M），组织机构代码19233125X。
法定代表人吴�杰，董事长。
委托代理人彭晓卫，该公司员工。
委托代理人向勇，广东联建律师事务所律师。
上诉人袁卫奇、张军、刘慧玲、钟小爱、黄维有、戴映丽、陈宏武、戴莉、刘传宝、王湘衡、曹燕如、杜丽、俞瑛等十三人因诉被上诉人深圳市规划和国土资源委员会规划许可一案,不服广东省深圳市福田区人民法院（2015）深福法行初字第593号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，本案第三人（即深圳市罗兰斯宝物业发展有限公司）最早于1997年通过出让的方式取得地块编号T304-0038土地的使用权。该地块原规划性质为高层商住楼，建筑容积率5.2，建筑覆盖率≤42%，建筑层数≤28层，商业裙楼≤4层。2011年4月15日，深圳市城市规划委员会法定图则委员会召开会议，会议对6项已批法定图则修改申请进行了审议，原则同意规划调整5项，其中包括第三人申请的涉案地块用地性质及容积率调整，考虑到该项目按规划要求提供了一定面积的市政道路，综合项目的用地位置及该片区的需求，建议该项目用地容积率控制在10，并将总建筑面积的4%（即4400平方米）用于建设创新型产业用房，由用地单位代建，建成后移交给政府。2011年6月13日，被告（即深圳市规划和国土资源委员会）向第三人作出深规土函【2011】1250号《关于T304-0038地块修改法定图则的复函》，内容为“一、同意申请用地性质调整为商业性办公用地，容积率为10，用地红线内规划道路约2300平方米收政府收回。二、应提供总建筑面积的4%（即4400平方米）用于建设创新型产业用房，由第三人代建，建成后移交政府；三、建筑布局须满足日照等规范要求，同时应考虑与地铁�点的衔接”。2011年10月10日,第三人向被告第二直属管理局提出办理变更用地规划许可证（罗兰斯宝）（T304-038号宗地），并提交了申请表、申请书、法定代表人身份证明、营业执照、授权委托书、深圳市土地使用权出让合同书、深规委纪【2011】4号会议纪要、深规土函【2011】1250号《关于T304-0038地块修改法定图则的复函》、建设用地方案图（2011-023-0096号）、规划设计方案图纸、房地产证、深圳市规划国土局规划设计要点等材料。被告第二直属管理局收到上述材料后，于2012年1月11日作出《关于T304-038号宗地调整规划设计条件的公示》，针对T304-038号宗地规划设计条件及相关事项予以公示，公示期为2012年1月12日至2012年1月18日。该公示刊登在深圳商报。公示期满后，被告第二直属管理局于2012年1月19日作出深规土许ZG-2012-0006号《深圳市建设用地规划许可证》，准予涉案罗兰斯宝项目办理有关手续。原告不服，向原审法院提起行政诉讼，请求确认被告颁发的ZG-2012-0006建设用地规划许可证行为违法，并撤销ZG-2012-0006建设用地规划许可证。另查，本案原告为深圳市帝景园小区的业主，深圳市帝景园小区位于深圳市南山区科技中一路6号，与涉案罗兰斯宝建设项目相邻。
原审法院认为，本案的原告系帝景园小区业主，与涉案许可项目具有相邻关系，涉案许可涉及的容积率、建筑高度、建筑间距等变更，涉及原告的相邻权，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第（一）项的规定，本案原告有权提起本案诉讼。
《深圳市城市规划条例》第十九条第一款规定，法定图则应根据分区规划制定，对分区内各片区土地利用性质、开发强度、配套设施等作进一步明确规定。《深圳市规�和国土资源委员会行政许可实施办法》建设用地规划许可项下第五条第（三）项规定，变更建设规划许可申请材料：1、申请表；2、申请人身份证明材料；3、原已取得的《建设用地规划许可证》；4、土地使用权出让合同及其补充协议或其他使用土地的有关证明文件；5、存在两个或两个以上权利人的，应提供全体权利人同意变更的相关证明文件。第九条规定，……申请变更建设用地规划许可中土地用途或容积率的，市规划和国土资源委员会及各管理局受理申请并进行初步审查后，应当在深圳特区报、深圳商报就申请事宜进行公示，公示时间不得少于7日。本案中第三人取得涉案土地时已取得了深圳市规划国土局规划设计要点，后因法定图则发生变更，第三人依据变更后的法定图则申请变更规划许可，并提交了变更许可所需要的申请材料，被告第二直属管理局初步审核后按规定在深圳商报登报公示，在公示期内未收到异议，遂作出涉案许可决定。综上，被告的行政行为并无违法或不当之处。原告主张第三人在取得该许可时并未取得涉案项目的环境影响评价报告，故涉案许可行为违法，但本案是变更许可，根据规定并无需要提交上述材料。涉案许可对建筑的容积率、层高作了变更，但均符合法定图则的规定，同时涉案许可规定，建筑间距需满足深标及规范要求，原告未提交证据证明涉案许可中许可内容违反了法律、法规的强制性规定，而相邻权本身保护的应为相邻各方的合法权益，在没有证据证明涉案许可违反法律法规的强制性规定的前提下，原告主张涉案许可影响其相邻权，应予以撤销无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告袁卫奇、张军、刘慧玲、钟小爱、黄维有�戴映丽、陈宏武、戴莉、刘传宝、王湘衡、曹燕如、杜丽、俞瑛的诉讼请求。
上诉人袁卫奇等十三人不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销(2015)深福法行初字第593行政判决及被上诉人作出的深规土许ZG-2012-0006号《深圳市建设用地规划许可证》，本案一二审案件受理费由被上诉人承担。上诉主要理由：一、被上诉人提交的证据全部是复印件，证据质证过程中没有提交原件核对其提交证据的真实性，被上诉人的证据没有证明力，原审判决对被告的证据予以采信是错误的，依据举证责任承担原则，被上诉人应承担败诉的结果。二、被上诉人向原审第三人颁发的《用地规划许可证》违反了法定图则中相关的用地指标的规定，原审判决认定被上诉人许可的内容符合法定图则的规定是错误的。三、原审第三人申请颁发《用地规划许可证》，无论是属于新建项目还是变更项目，都应提交该项目的环境影响审查批文，原审第三人未提交批文，依法被上诉人不应颁发《用地规划许可证》，原审判决认为涉案项目属于变更情况，不需提交环境影响批文是错误的。四、被上诉人为原审第三人颁发《建设用地规划许可证》程序违法，原审判决未予认定是错误的。被上诉人在办理《用地规划许可证》过程中，未依据《中华人民共和国行政许可法》的规定告知上诉人有陈述、申辩和要求听证的权利，在涉案小区公示的证据不足，属程序违法。五、原审第三人未完善用地手续，被上诉人作出被诉建设用地规划许可违法。
被上诉人深圳市规划和国土资源委员会答辩称，一、被上诉人的派出机构第二直属管理局核发《深圳市建设用地规划许可证》（深规土许ZG-2012-0006号）的具体行政行为事实清楚，程序合法，适用的依据正确，并无违�和不当之处。二、上诉人的上诉理由不立。原审第三人取得涉案土地时已取得深圳市规划国土局规划设计要点，后因法定图则发生变更，原审第三人依据变更后的法定图则申请变更规划许可，并提交了变更许可所需要的申请材料，被上诉人第二直属管理局初步审核后按规定在深圳商报登记公示，在公示期内未收到异议，遂作出涉案许可决定。本案许可为变更许可，无需提交环境影响评价报告，对建筑的容积率、高度作出的变更，均符合法定图则的规定；建筑间距也满足深标及规范要求，在没有证据证实涉案的许可行为违反法律法规的强制性规定的情况下，上诉人主张其相邻权受影响，要求撤销行政行为没有事实和法律依据。三、被诉行政行为的相对人不是上诉人，与上诉人没有任何关系，上诉人作为涉案项目的相邻方，利害关系表现在物权法上日照、采光、通风权利，本案中上诉人没有提出任何证据证明其日照、采光、通风受到侵害，故在法律上不构成利害关系，本案上诉人不是适格原告。
原审第三人深圳市罗兰斯宝物业发展有限公司述称，一、“帝景园”的于佳等三十多名业主对被上诉人作出的第88-201300147规划许可行政行为提出过起诉，深圳市中级人民法院在深中法行终字第563-592号《行政裁定书》中，以于佳等三十多名业主与起诉的行政行为没有法律的利害关系为由驳回于佳等三十多名业主起诉。本案上诉人起诉的仍然是规划许可行政行为，与深中法行终字第563-592号《行政裁定书》中被起诉的行政行为只是内容有差别，但性质是相同的。因此，本案被诉行政行为与上诉人仍然没有法律上的利害关系。二、被上诉人作出的建设用地规划许可的行政行为不涉及上诉人的相邻权。规划许可审批的是抽象的建设用地指标，不是具体的建设施工行为。规划许可审批行为，不涉及相邻权。规划许可作出时，涉案土地并没有任何物理上的变化，根本不会对上诉人的通风、采光及房屋适用造成现实影响。只有施工行为才可能涉及相邻权。因此，对于施工行为的行政许可涉及上诉人的相邻权，上诉人可以对其提出行政诉讼，但规划许可行政行为不涉及相邻权，不能以涉及相邻权为由提出行政诉讼。三、被诉行政许可审批程序合法，容积率及层高的变更也符合法定图则的规定。四、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人认为被上诉人提交的证据为复印件不符合事实。被上诉人提供了盖有查档章的材料作为证据，上诉人并没有提出证据证明该材料虚假。2、涉案规划许可审批中批准的商业用地不属于商业办公，但属于商业服务业设施用地，不违反法定图则。同时，法定图则在备注明确说明，�块控制指标以政府批件确定。3、《中华人民共和国城乡规划法》及《深圳城市规划条例》都没有规定核发用地规划许可证必须以环评批文为前提条件，且事实上涉案项目取得了合法的环评审批手续。五、涉案的用地手续已经在许可行为前处理完毕。综上，上诉人的起诉不符合法律规定，其无权起诉；原审判决正确，请求二审法院予以维持。
原审证据均已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据组织了质证，各方当事人陈述了质证意见，二审各方没有新的质证意见，本院确认原审法院对证据的认定。经审理，2013年6月3日，深圳市人居环境委员会作出深环批[2012]100291号《建设项目环境影响审查批复》及深环批函[2013]046号《关于<罗兰斯宝建设项目环境影响报告书>（报批稿）的批复》对涉案建设项目的环境影响评价文件予以审查批准，原审查�的其他事实无误，本院予以确认。
本院认为，上诉人请求撤销被上诉人作出的深规土许ZG-2012-0006号《深圳市建设用地规划许可证》，系对被上诉人核发深规土许ZG-2012-0006号《深圳市建设用地规划许可证》的变更建设用地规划许可（以下简称变更规划许可）行为提起的撤销之诉，其争议的焦点在于变更规划许可行为是否合法。
根据《深圳市城市规划条例》第四十五条第一款的规定，建设单位取得《建设用地规划许可证》后两年内不得申请变更规划内容；两年后申请变更的，市规划主管部门或其派出机构对申请进行初审后，按法定程序审批。即，申请变更建设用地规划许可的条件之一为建设单位已经取得《建设用地规划许可证》。《深圳市规划和国土资源委员会行政许可实施办法》关于变更建设用地规划许可申请材料的规定，也明确要求申请人提供原已取得的《建设用地规划许可证》（原件）。本案中，原审第三人在向被上诉人申请变更规划许可时，并未提交原已取得的《建设用地规划许可证》，故被上诉人对原审第三人的变更规划许可申请予以准许主要证据不足，依法应予撤销。因建设用地规划许可为签订土地出让合同的前置条件，涉案项目的土地出让协议已经履行完毕，变更规划许可不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应确认被上诉人作出的变更规划许可行为违法。
被上诉人主张原审第三人申请变更规划许可时已经提交了《深圳市规划国土局规划设计要点》，可以作为变更规划许可的依据。然而，《深圳市规划国土局规划设计要点》系《深圳市城市规划条例》实施前由原规划国土部门作出，在《深圳市城市规划条例》实施后，并未�定其与《建设用地规划许可证》具有同等法律效力。其次，根据《深圳市城市规划条例》第四十一条、第四十二条及《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定，申请建设用地规划许可需提交经环保部门审查批准的环境影响评价文件，《深圳市规划和国土资源委员会行政许可实施办法》关于新建项目用地规划许可申请材料的规定，也明确要求通过协议出让取得土地使用权的申请人应提交环境影响评价报告及环保部门的审查意见。本案中，涉案建筑项目的环境影响评价文件于2013年方经环保部门审查批准，而变更规划许可于2012年作出，即，原审第三人申请变更规划许可时，未提交经环保部门审查批准的环境影响评价文件。仅从该项要求，即可得出《深圳市规划国土局规划设计要点》不符合《建设用地规划许可证》的实质要件。第三，根据《中华人民共和国�境影响评价法》第二条的规定，环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。本案上诉人之所以提起行政诉讼，正是因涉案建筑项目的建设已对相邻建筑造成不良影响。建筑项目规划之前，对其进行环境影响评价，有利于规范建设行为，减少或避免对周边环境的不良影响，此为相关法律法规要求在进行建设用地规划许可前需由建设单位提交经环保部门审查批准的环境影响评价文件的立法本意。因此，被上诉人主张《深圳市规划国土局规划设计要点》可以作为变更规划许可申请材料中原已取得的《建设用地规划许可证》没有法律依据，亦不符合社会发展的要求，本院不予支持。
被上诉人及原审第三人还主张上诉人与变更规划许可没有法律上的利害关系，然而，一方面，变更规划许可包含建筑限高及建筑退线内容，上诉人作为相邻业主的通风采光权益受到影响；另一方面，涉案建筑项目的建设已经对上诉人房屋的建筑安全产生实际影响，再讨论上诉人与涉案建筑项目的变更规划许可是否存在法律上的利害关系已有罔顾事实之嫌。因此，被上诉人及原审第三人关于上诉人不具有原告主体资格的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上，被上诉人核发深规土许ZG-2012-0006号《深圳市建设用地规划许可证》的变更建设用地规划许可行为主要证据不足，因不具有可撤销内容，依法应确认该许可行为违法。上诉人主张变更规划许可行为违法的上诉理由成立，本院予以支持；上诉人关于撤销变更规划许可行为的理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实错误，依法应予撤销。依照《中华�民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项及第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省深圳市福田区人民法院（2015）深福法行初字第593号行政判决；
二、确认被上诉人深圳市规划和国土资源委员会（第二直属管理局）于2012年1月19日核发深规土许ZG-2012-0006号《深圳市建设用地规划许可证》的变更建设用地规划许可行为违法。
三、驳回上诉人袁卫奇等十三人的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费共人民币100元，由被上诉人深圳市规划和国土资源委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 亮
代理审判员 黄玉财
代理审判员 徐维阳
二〇一六年十月十三日
书 记 员 崔 晶