海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第96号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人马传奋，海南泽田律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海口市城市建设投资有限公司。
法定代表人韩东光，董事长。
委托代理人林青，海南海地律师事务所律师。
委托代理人符星，海南海地律师事务所律师。
上诉人海口市国土资源局（以下简称国土局）因与被上诉人海口市城市建设投资有限公司（以下简称城投公司）土地行政处罚一案，不服海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第31号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年6月11日立案后，依法组成合议庭，并于2014年7月11日公开开庭进行了审理。上诉人国土局的委托代理人马传奋，被上诉人城投公司的委托代理人林青、符星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是：2013年7月17日，上诉人国土局以被上诉人城投公司为行文对象，作出海土资处字（2013）53号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称53号《决定书》），主要内容为：“你公司自取得位于海口市秀英区永桂开发区，《国有土地使用证》号为海口市国用（2004）第001925号，土地用途为商业用地的78702.02平方米国有土地使用权后，未按有关法律、法规、规章及与国土部门签订的相关协议之规定或约定的时间动工开发，已构成闲置，且扣除《闲置土地处置办法》第八条规定的原因所造成的闲置时间后，未动工开发已满二年。以上事实有现场照片、询问笔录、听证笔录以及相关部门核查文件等证据为证。根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、第十七条、《海口市处置闲置土地若干规定》第二条第一项的规定，经报海口市人民政府批准，我局作出如下决定：一、无偿收回你公司海口市国用（2004）第001925号《国有土地使用证》项下78702.02平方米土地使用权，并注销相关土地权源证明；二、你公司自收到本决定书之日起三十日内到我局办理国有土地使用权注销登记手续，并交回海口市国用（2004）第001925号《国有土地使用证》”
被上诉人城投公司不服前述行为，向原审法院提起行政诉讼，请求：依法撤销由国土局作出的53号《决定书》。
原审判决认定：本案讼争土地位于海口市秀英区永桂开发区，面积为78702.02平方米，土地用途为商业用地，土地证号为海口市国用（2004）第001925号（以下简称0019**号土地证）。土地现状为部分土地被村民建房，部分被堆放河沙。2003年6月，海口市成立城投公司，作为城市基础设施建设主体和融资平台，承担筹资、贷款责任，并受海口市人民政府委托，负责国有土地的经营开发。2004年3月23日，海口市人民政府常务会议纪要（2004第23号）议定，一、以土地作价出资，将面积小于30亩的土地共计62宗，面积663.59亩；大于30亩的土地共计7宗，面积1375.46亩作价出资注入城投公司（涉案土地为其中一宗）；二、将部分国有存量空闲土地以资产划转的方式归城投公司管理；三、明确今后政府收回的各类土地作为市政府国有土地资产，授权海口市国资委进行监督管理；海口市国资委再根据城投公司的开发能力、资金筹措、经营资产等情况，分批次进行委托经营或作价出资注入城投公司；四、国有土地委托经营；市政府首批3057.46亩储备土地委托城投公司开展经营活动；五、成立城投土地储备分中心，分中心是市土地储备管理中心的分支机构，用于收购、储备和管理城投公司经营的储备土地。城投公司根据上述会议纪要和海府（2004）34号文件，以土地作价出资的方式取得涉案土地的使用权。2004年4月，国土局函告城投公司，同意按历史遗留问题处理的原则将包括涉案土地在内的214.53公顷国有土地划转给城投公司。2004年8月3日，城投公司与国土局签订《国有土地使用权出让合同》，合同未约定动工开发时间和期限，现状土地条件约定：如有征地遗留问题，受让方同意，妥善处理后，方可使用土地。2004年8月23日，城投公司获得国土局核发的001925号土地证。2009年9月16日，《海口市人民政府秘书长办公会议纪要》第45期会议决定将城投公司名下包括涉案土地在内的位于秀英永桂工业开发区内118亩项目用地以协议方式转让给海南威特电气集团公司（以下简称威特公司），转让方式待定。2012年8月，国土局对涉案土地的闲置问题立案查处，经调查认定涉案土地闲置已超过两年未开发，于是向城投公司下达闲置土地认定书；城投公司不服，向国土局提出申辩和听证申请；国土局经听证并报海口市人民政府批准，于2013年7月17日作出53号决定书，以城投公司自取得涉案土地后，未按规定或约定时间动工开发，已构成土地闲置为由，依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、第十七条，《海口市处置闲置土地若干规定》第二条第一项的规定，决定无偿收回上述土地并注销001952号土地证。城投公司不服，向海南省人民政府申请复议；海南省人民政府行政复议办公室于2014年1月26日作出琼府复决（2013）103号行政复议决定书，决定维持经海口市人民政府批准由国土局作出的53号决定书。城投公司不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审判决认为：本案当事人争议的焦点是国土局作出的海土53号《决定书》认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法。经庭审质证后确认，城投公司的公司性质为国有，是海口市人民政府的融资平台，其职责是受海口市人民政府和海口市国资委的委托，负责管理、开发国有存量空闲土地，筹措资金进行城市基础设施建设，经营国有土地，兼有部分管理职能；其对名下土地的使用及开发建设需经海口市政府和海口市国资委的监督管理，并没有完全的企业自主经营权。海口市政府和海口市国资委根据城投公司的开发能力，将土地分批次以土地作价出资的方式注入城投公司经营。因此，城投公司对涉案土地的使用权不等同于《闲置土地处置办法》中所指的国有建设用地使用权，造成土地闲置不属城投公司自身主观原因。闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。城投公司对涉案土地的取得并不是通过招拍挂或其他转让方式，而是通过政府的行政划转，城投公司没有支付对价，没有与国土局签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书，未约定动工开发日期，也没有自用地的批准文件，不能适用《海口市处置闲置土地若干规定》对城投公司管理的闲置土地进行处理。因此，国土局在没有查明涉案土地闲置的原因和城投公司所有土地性质的情况下，对城投公司作出的行政决定属认定事实不清，适用法规错误。综上，城投公司起诉的理由符合法律规定，予以支持；国土局的辩解理由，没有事实和法律依据，不予采纳；其作出的行政决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决撤销国土局于2013年7月17日作出的53号决定书。诉讼费人民币50元，由国土局负担。
上诉人国土局上诉称：一、国土局作出的53号《决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。城投公司名下涉案土地位于海口市秀英区永桂开发区面积为78702.02平方米，土地用途为商业用地。该涉案土地是2004年3月24日，海口市政府作出《关于将225.47公顷国有土地划转给海口市城市建设投资有限公司的批复》（海府函（2004）34号），将33宗总面积为225.47公顷国有土地划转给城投公司。2004年8月3日，根据海府函（2004）34号文，国土局与城投公司签订了《国有土地使用权出让合同》，将位于海秀区永桂开发区78702.02平方米的土地出让给城投公司。2004年8月23日，国土局给城投公司核发了001925号土地证，确认土地面积78702.02平方米，土地用途为商业用地。城投公司于2004年取得土地后，至今仍未开发建设，其闲置土地的事实清楚。2012年8月，针对涉案宗地土地闲置问题，国土局展开调查。城投公司在2004年8月23日取得土地后并未向市规划局申请办理过规划报建的相关手续。因此，涉案宗地闲置已达两年。根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项及《海口市处置闲置土地若干规定》第二条的有关规定，国土局作出53决定书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。
二、国土局作出的53号《决定书》程序合法，符合法律规定。2012年8月6日，国土局对涉案宗地开展闲置土地调查，2012年8月10日向城投公司送达了《闲置土地调查通知书》，2012年8月16日对城投公司进行了闲置土地处置调查询问。2012年12月4日，国土局向城投公司下达了《闲置土地认定书》，告知了城投公司相关权利。在城投公司提出听证的申请后，依法组织了听证。在核查清楚城投公司因企业自身原因造成土地闲置满2年、符合无偿收回国有土地使用权的法定条件后，国土局作出53号《决定书》。据此，国土局的具体行政行为程序合法。
三、涉案土地的闲置是由城投公司自身原因造成的，不存在政府或政府部门的原因，原审判决认定事实不清。第一、城投公司没有任何证据证明涉案宗地存在征地拆迁遗留问题。第二、2004年5月，政府将该地划转给城投公司时，海口市规划局出具《关于城投公司要求确定33块用地指标有关问题的复函》（市规函（2004）337号），明确了该地建筑容积率为1.2，建筑密度为25%，绿地率为40%等规划设计条件。故城投公司反映“控规修编未及时覆盖，影响了开发”的理由不能成立。因此，城投公司是由于自身原因未办理规划报建而不能动工开发，属于企业自身原因。第三、关于2009海口市人民政府秘书长办公司会议纪要指示，涉案土地拟协议转让给威特集团，以及涉案土地的控规已将土地用地性质由商业用地改为工业用地的问题。国土局认为，自城投公司2004年8月23日取得涉案土地至2009年召开海口市人民政府秘书长办公会议时，涉案土地未动工开发已超过两年，属闲置土地。
四、城投公司的国有企业主体身份不能成为土地闲置的抗辩理由，涉案土地划转给城投公司成为资本金，属于土地转让的一种特殊方式，也应适用《闲置土地处置办法》和《海口市处置闲置土地若干规定》的相关规定，原审判决适用法律错误。第一、城投公司虽然系国有企业法人身份，但其系依法成立并具有独立法人资格的企业主体，与其他法人主体并无不同。在土地闲置处置问题上，国家法律法规对任何企业主体都是一视同仁的，并无相关法律规定对城投公司此类主体区别对待。第二、根据《闲置土地处置办法》第二条，《海口市处置闲置土地若干规定》第二条的有关规定，转让土地属于闲置土地处置范围之内。
综上所述，特请求二审法院：1、撤销原审判决；2、一、二审全部诉讼费用由城投公司承担。
被上诉人城投公司答辩称：一、国土局作出的53号《决定书》认定事实不清，证据不足。
（一）国土局在调查涉案土地闲置时忽略了城投公司土地来源的特殊性。2004年3月23日，海口市人民政府常务会议纪要（十三届第二十一次（2004）23号）议定，一是以作价出资方式将62宗（合计面积663.59亩）面积小于30亩的土地由市政府注入城投公司，7宗（合计面积1375.46亩）大于30亩的土地报省政府批准后注入城投公司；二是以资产划转的方式将原长流新区、金贸区、长秀商住区、永桂工业区、狮子岭开发区等五个开发区的存量空闲地236.51公顷（合计3547.65亩），经市政府批准后由市国资委按土地资产现状把这部分资产划转到城投公司。三是授权国资委进行监督管理，由国资委根据城投公司的开发能力、资金筹措、经营资产等情况，分批次进行委托经营或作价出资注入城投公司；四是国有土地委托经营，市政府将首批203.83公顷储备土地委托给城投公司经营。五是成立城投土地储备分中心，属于是土地储备整理中心的分支机构，用于收购、储备和管理城投公司经营的储备土地。
（二）国土局认定涉案土地闲置时没有查明涉案土地取得的程序的特殊性。根据《土地管理法实施条例》第二十二条明确规定，建设单位要想有偿取得国有土地使用权的，必须要通过立项、申请、批准三个程序，然而，国土局是根据第十三届第二十一次（2004）23号市政府常务会议决议、决定、批复等政府文件，直接将涉案土地作价出资注入城投公司，并颁发土地证。城投公司取得涉案土地本质上区别于通过一般土地利用程序取得的土地，因此，不能等同对待，不能适用《闲置土地处置办法》认定为闲置土地。
（三）国土局认定涉案土地闲置时没有查明双方签订的出让合同没有支付对价及非平等主体之间的交易的重要事实。尽管国土局于2004年11月3日与城投公司签订《国有土地使用权出让合同》，以出让合同的方式将涉案土地作价出资注入城投公司，并颁发国有土地使用权证，但是，根据市政府于2004年3月26日向海口市国资委作出的《关于将225.47公顷国有土地划转给海口市城市建设投资有限公司的批复》的有关内容，记载了将225.47公顷（包括涉案土地）以资产划转的方式注入城投公司，确定资产划转不视为交易行为。城投公司通过政府行政划转的特殊方式取得涉案土地，并未支付对价，双方签订的出让合同不属于合同权利义务同等主体之间的交易，不属于交易行为，不能等同于通过招拍挂或其他转让方式取得的土地，不能适用《闲置土地处置办法》进行处理。
（四）国土局认定涉案土地闲置时没有查明市政府及出让合同中均没有约定开发建设项目及动工开发期限的重要事实。第13届21次市政府常务会议决议分批次进行委托经营并未约定开发建设项目及动工开发期限；在向海口市国资委的批复中也未约定开发建设项目及动工开发期限；国土局与城投公司签订的出让合同第十三条也没有约定动工建设期限。
（五）国土局认定涉案土地闲置时没有查明城投公司不能完全自主按照自己的意愿使用涉案土地的重要事实。根据第十三届第二十一次（2004）23号常务会议纪要和海府函（2004）34号文件的有关内容，明确的反映出城投公司是海口市人民政府的融资平台，主要职责受海口市人民政府和海口市国资委的委托，负责管理、开发国有存量空闲土地，筹措资金进行城市基础设施建设，经营国有土地，其名下土地的使用及开发建设需经海口市人民政府和海口市国资委的监督管理。因此，国土局忽略了涉案土地来源、程序的特殊性，城投公司不能完全自主按照自己的意愿使用涉案土地的重要事实，作出的闲置土地行政决定认定事实不清。
二、国土局作出53号《决定书》适用法律错误。
（一）涉案土地来源不属于闲置土地认定的范围。《闲置土地处置办法》第二条明确规定闲置土地的来源仅限于两种，一是通过签订有偿使用合同；二是通过无偿划拨决定书。涉案土地来源为市政府作价出资、资产划转，不属于该条规定的两种情形，不应当认定为闲置土地。
（二）国土局并未实际将涉案土地交付给城投公司。涉案土地并没有约定开发建设项目及动工开发期限，没有涉案土地交付的确认记录，更没有交地确认书，而且，根据第13届21次市政府常务会议的初衷，涉案土地仍然受市政府、国资委和上诉人统筹管理，并没有实际的交付给城投公司。因此，无法确定闲置时间，不能认定为闲置土地。如前所述，城投公司的职责是受市政府和国资委的委托负责管理、开发存量空闲土地。虽然城投公司与国土局于2004年11月3日签订《国有建设用地使用权出让合同》，但是也未约定动工开发时间和期限。城投公司真正取得涉案土地使用权的方式是通过政府的行政划转，并没有支付对价，并不能等同于《闲置土地处置办法》中所指的国有建设用地使用权，城投公司不能完全按照自己意愿自主开发，造成土地闲置亦不属于城投公司的自身主观原因，不属于《闲置土地处置办法》及《海口市处置闲置土地若干规定》的认定范围。
三、国土局作出的53号《决定书》程序上存在错误。国土局提交的闲置土地处置外业调查表开发情况为空白，调查意见也为空白，并没有对涉案土地的开发情况进行实质调查，遗漏了涉案土地以政府作价出资、资产划转的特殊方式取得，并非对价取得，受市政府、国资委统筹管理，不能完全自主开发建设的重要事实，程序上存在错误。
四、除了上述的重要事实外，涉案土地因政府或者政府部门的原因不具备开发条件，并非城投公司的自身原因造成土地的闲置，原审法院认定事实清楚。
（一）政府原因影响涉案土地的开发。城投公司已经提供相应的照片及法院现场调查的情况均证明涉案土地存在征地款未付清，土地被占用等历史遗留问题。又根据《行政诉讼法》第三十关于国土局举证责任的规定，国土局认为没有存在拆迁遗留问题应当承担举证责任。在原审审理过程中，国土局并未提交任何材料加以证明，应当承担举证不能的法律责任。
（二）政府干预影响涉案土地的开发。鉴于城投公司取得涉案土地是通过政府的行政划转的特殊性，城投公司受海口市政府的管理不能完全自主的按照自己意愿开发建设。国土局向城投公司颁发的土地证登记记载的土地用途为商业用地，2009年9月16日，市政府秘书长办公会议（第45期）会议决定将被上诉人所有的秀英永桂工业开发区内包括涉案土地的用地性质变更为工业用地，并要求以协议方式转让给威特公司，均证明了涉案土地一直处于市政府和国资委的委托管理中，城投公司不能自主开发建设的事实，亦不属于《闲置土地处置办法》规定的未动工开发超过两年的情形。
（三）国土局所谓的用地指标仅是参考。涉案土地控规《海口市规划局关于城投公司要求确定33块用地指标有关问题的复函》（市规函（2004）337号）第5、6行记载提供长流新区、金贸区等33宗用地的用地控制指标以供参考，待相应的新规划编制完成后，再行核定最终开发建设用地规划指标。由此可知，国土局所谓的明确的各项指标均是参考，还待相应的新规划编制完成后，再行核定最终开发建设用地规划指标。
（四）涉案土地用途与控规不符影响开发。涉案土地的土地证上记载的土地用途为商业用地，2009年9月16日，市政府秘书长办公会议（第45期）会议决定将秀英永桂工业开发区包括涉案土地在内的用地性质变更为工业用地。根据我们的了解2010年10月才开始新编制完成《海口市长秀片区（B）控制性详细规划（草案）》进行公示，因此，市政府改变涉案土地用途及控规未及时编制影响城投公司对涉案土地的开发。
五、原审法院是根据城投公司企业性质、企业职责、涉案土地的来源、涉案土地程序的特殊性认为涉案土地不适用《闲置土地处置办法》的综合认定并作出正确判决，并非单纯的以国有企业主体身份作出的认定。综上所述，国土局作出的收回土地使用权的决定书认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。一审法院依法予以撤销证据充分，合理合法。国土局的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回国土局的上诉请求。
二审期间，上诉人国土局未提交新证据；被上诉人城投公司则提交4组新的证据材料：1、关于合作开发南海名居项目的市城投（2006）364号请示和海国资产权（2006）139号批复；2、关于合作开发长秀片区6#土地的市城投（2006）456号请示和海国资产权（2007）1号批复；3、关于合作开发长秀片区5、8号土地的市城投（2007）323号请示和海国资产权（2007）167号批复；4、关于开发府城凤翔东路南边12.39亩土地的市城投（2013）269号请示和海国资法规（2013）64号批复。拟证明城投公司对涉案土地没有自主开发权。本院认为：城投公司提交4组新的证据材料，虽然不是涉案土地的相关请示、批复，却是针对本院调查其自主开发权而提交的材料，符合新证据的规定，应予分析认证。但是，该4组证据，仅能证明城投公司开发涉案土地需要增加一道审批程序（即：取得海口市政府国有资产监督管理委员会的批复），不能否定城投公司具有决定开发涉案土地的自主开发权。否则，土地利用所应经历的规划报建程序，也将成为没有自主开发权的借口，进而拖延土地的开发利用。因此，对于城投公司拟用前述4组证据证明其对涉案土地没有自主开发权的证明力，本院不予确认。
二审期间，各方当事人对原审已质证的证据，均无新的质证意见，本院的认证与原审判决一致。
本院对一审查明的事实予以确认。
二审另查明：2013年4月2日，海口市人民政府召开专题会议，对威特公司技改扩建问题进行了议定，称城投公司要从我省国际旅游岛经济建设的大局出发，转让该司名下的原秀英永桂开发区内118亩项目用地（现为海口市长秀片区B区控制性详细规划，地块性质为工业用地，地块编号为：E0301，面积74645㎡）用于发展电气制造行业；该地块原则上以每亩26.5万元的基准地价转让，具体转让方式待定。
本院认为：关于涉案土地是否属于《闲置土地处置办法》调整范围的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条第（三）项的有关规定，国有土地有偿使用方式包括国有土地使用权作价出资或者入股。本案中，海口市人民政府将涉案土地作价出资注入城投公司，应属于国有土地有偿使用的范围，且城投公司与国土局签订了《国有土地使用权出让合同》。因此，涉案土地属于《闲置土地处置办法》第二条规定的国有建设用地范围，可以适用该规章的相关规定进行认定和处理。城投公司关于其用地取得方式特殊，不能适用《闲置土地处置办法》的意见没有法律依据，本院不予采纳。
关于国土局作出53号《决定书》决定无偿收回涉案土地使用权，注销相关土地权源证明认定事实是否清楚的问题。本案中，城投公司自2004年8月取得国土局核发的涉案土地使用证至2009年9月海口市人民政府召开秘书长办公会议，决议将涉案土地转让给威特公司，未动工开发已超过两年，但从海口市人民政府2009年9月和2013年4月两次召开会议决议转让涉案土地给威特公司的过程和事实可认为，海口市人民政府未将涉案土地列为无偿收回的范围，该地块不属于闲置可无偿收回的情形。在海口市人民政府决议对涉案土地予以转让后，城投公司即丧失了对该地块的自主开发权，如何开发利用，由海口市人民政府控制和管理。因此，国土局于2013年7月根据《闲置土地处置办法》的有关规定作出53号《决定书》决定无偿收回涉案土地使用权，注销相关土地权源证明认定事实不清，证据不足，不符合法律规定，应予撤销。
综上所述，上诉人国土局的上诉理由不成立，原审判决认定事实基本清楚，程序合法，虽然对处理结果的论述有误，但判决结果并无不当，故本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市国土资源局负担。
审 判 长 潘 娜
代理审判员 袁 蓉
代理审判员 钟 山
二〇一四年九月二十三日
书 记 员 黄河君
附相关法律法规条文：
中华人民共和国土地管理法实施条例
第二十九条国有土地有偿使用的方式包括：
（一）国有土地使用权出让；
（二）国有土地租赁；
（三）国有土地使用权作价出资或者入股。
闲置土地处置办法
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
第十七条国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
海口市处置闲置土地若干规定
第二条下列情形之一的闲置建设用地，市土地行政主管部门可以报经原用地批准机关批准后无偿收回土地使用权或占有的土地：
（一）以划拨、出让、转让方式取得国有土地使用权，超过约定的动工开发日期（没有约定期限的自用地批准文件颁发之日起）满两年未按规定开发建设的；
（二）经批准改变土地用途后，超过约定的动工开发日期满两年未按规定开发建设的；
（三）经批准的临时建设项目期满后，其用地满两年未按规定开发建设的；
（四）用地分宗发证且有约定动工开发期限，单宗用地超过约定的动工开发期限满两年未按规定开发建设的；
（五）用地项目批准后，圈占土地满两年未依法办理项目用地批准手续的；
（六）已交定金或者部分地价款，占用土地满两年未办理项目批准手续的；
（七）土地使用人违反合同约定，欠缴地价款的。
未报建动工开发的建设工程，经规划部门认定不能补办有关手续的，其所建设部分不计入用地项目总投资额。
中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。