云南省云县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云0922行初2号
公益诉讼人：云县人民检察院。住所地：云县爱华镇新云洲新社区。
法定代表人：戴勇，该院检察长。
负责人：杨云辉，该院副检察长。
委托诉讼代理人：查学忠，该院检察员。代理权限：一般授权代理。
委托诉讼代理人：吴乔邦，该院检察员。代理权限：一般授权代理。
被告：云县国土资源局。住所地：云县爱华镇环城西路*号。
法定代表人：杨正文，该局局长。
负责人：周东伟，该局副局长。
委托诉讼代理人：杨文远，云南任通律师事务所律师。执业证号：15309200910341546。代理权限：特别授权代理。
委托诉讼代理人：罗廷善，云南任通律师事务所律师。执业证号：15309201210171246。代理权限：特别授权代理。
公益诉讼人云县人民检察院（以下简称云县检察院）认为被告云县国土资源局（以下简称云县国土局）不履行国有土地出让金收缴法定职责，于2017年6月15日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2017年6月22日向被告云县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月21日公开开庭审理了本案。云县检察院负责人杨云辉及委托诉讼代理人查学忠、吴乔邦，被告云县国土局负责人周东伟及委托诉讼代理人杨文远、罗廷善到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人云县检察院诉称，2011年7月31日，云县国土局与云县宏康养殖有限公司（以下简称宏康公司）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，将位于云县爱华镇毛家村社区小平掌组，宗地编号为云县2011—01—03号、面积为13662平方米的国有土地�以283.4723万元的价格出让给宏康公司。双方约定：自合同签订之日起90日内，宏康公司一次性付清土地出让价款。合同签订后，宏康公司没有依约履行支付283.4723万元土地出让价款的义务。云县国土局虽分别于2011年11月15日、2012年2月19日、2013年10月30日向宏康公司送达了《土地出让金追缴通知书》，要求宏康公司限期缴清所欠的土地出让价款，但至今仍未能收缴该价款。
2013年1月28日，云县国土局与云县维义荒山种植有限责任公司（以下简称维义公司）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：将宗地编号为云县2012—02—03、面积为61328平方米的国有建设用地使用权，以801.1312万元出让给维义公司；受让人维义公司自合同签订之日起30日内，一次性付清土地出让价款。合同签订后，维义公司分别于2013年1月29日、2013年7月25日两次缴纳了土地出让价款�计55.1952万元，余款745.9360万元至今未予交纳。云县国土局虽于2015年5月4日向维义公司发出了《土地出让金追缴通知书》，限维义公司于2015年6月30日前缴清所欠的土地出让价款，但至今仍未能收缴维义公司所欠的土地出让价款745.9360万元。
公益诉讼人云县检察院在履行职责中发现以上事实后，于2017年4月21日作出云县检行公建〔2017〕03号《检察建议书》，督促被告履行法定职责，采取有效措施及时足额追缴宏康公司、维义公司长期拖欠的土地出让价款，以维护国家和社会公共利益。检察建议确定的回复期限届满后，云县国土局于2017年5月26日回复检察建议落实情况，被告称将对欠缴单位进行约谈，限时交纳入库，若未能按时收缴，则收回土地使用权，注销土地使用证。但云县国土局至今仍没有积极采取有效措施追缴两公司欠缴的土地出让价款。
云县国土局作为土地管理部门，依法负有对土地收益进行征收和管理的职责，国有建设用地使用权出让价款的法定用途是专项用于耕地开发，即该价款的收取，同时涉及国家利益和社会公共利益的实现。经发出检察建议后，被告仍未依法正确履行职责，致使国家和社会公共利益处于持续受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，特提起行政公益诉讼，请求：一、确认被告云县国土局未及时、有效追缴宏康公司、维义公司欠缴的国有建设用地使用权出让价款的行为违法；二、判令被告云县国土局限期履行法定职责，收缴宏康公司、维义公司欠缴的国有建设用地使用权出让价款。
被告云县国土局辩称，一、本案被告主体�适格。本案的核心争议为追缴土地出让金，对此被告不负有任何行政权力。被告作为合同当事人分别与宏康公司、维义公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，双方在合同第十条约定了土地出让金的付款方式及期限，在合同的第三条中约定了乙方逾期付款的违约责任，被告与合同相对方属于平等地位的民事主体。根据云县人民政府办公室云政办发〔2011〕135号文件，被告没有追缴土地出让金的行政职责。二、公益诉讼人的第一项诉讼请求无依据，应予驳回。所谓行为违法，是指行为人实施的行为违反了法律的规定，公益诉讼人没有提交证据证明被告违反了法律规定。三、公益诉讼人的第二项诉讼请求没有证据、依据，主张不成立，应当予以驳回。被告与宏康公司、维义公司的权利义务来源于合同的约定，因此公益诉讼人要求被告履行法定职责的请求无事实和�律依据。
公益诉讼人云县检察院向本院提交了以下证据：
第一部分（诉讼主体资格证据）：1.《云县国土资源局统一社会信用代码证书》。2.中共临沧市国土资源局党组《中共临沧市国土资源局党组关于杨正文同志任职的通知》文件（临国土资党〔2015〕58号）。3.《云县人民政府办公室关于印发〈云县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》文件（云政办发〔2011〕135号）。该部分证据欲证明云县国土局系云县人民政府的工作部门，负有对土地用途管制、农用地转用和土地征收征用，及征收土地资源收益，参与资金使用的监管、审查、管理的职责。
第二部分（被告行政行为违法及怠于履行职责证据）：
第一组证据：1.云县国土局编制的编号为2011—01—03、2012—02—03的国有土地使用权供地方案。2.云县国土局《云�国土资源局关于云县2011—01—03号地块国有土地使用权挂牌出让的请示》文件（云国土资发〔2011〕81号）；临沧市国土资源局《临沧市国土资源局关于云县2011—01—03号地块国有土地使用权挂牌出让方案的批复》文件（临国土资复〔2011〕21号）；云县国土局《云县国土资源局关于云县2012—02—03号地块国有土地使用权挂牌出让的请示》文件（云国土资发〔2012〕260号）；云南省国土资源厅《云南省国土资源厅关于临沧市云县2012—02—03号宗地国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》文件（云国土资用〔2012〕513号）；云县人民政府《云县人民政府关于同意2012—02—03号地块国有土地使用权挂牌出让的批复》（云政复〔2012〕264号）。该组证据欲证明云县国土局将云县2011—01—03号、2012—02—03号地块纳入国有土地使用权供地方案。
第二组证据：1.2011年4月7日临�誉临不动产评估有限责任公司编制的土地评估结果初审表、2012年7月8日临沧誉临不动产评估有限责任公司编制的土地评估结果初审表、土地评估报告备案表。2.2011年6月2日宏康公司关于参与国有土地使用权挂牌出让竞买的申请、该公司的营业执照、组织机构代码证、税务登记证、法定代表人身份信息；2012年12月1日维义公司关于参与国有土地使用权挂牌出让竞买的申请、该公司的营业执照、税务登记证、法定代表人身份信息、委托书。3.2011年6月16日宏康公司提交的国有土地使用权挂牌出让竞买报价单；2011年7月4日云县国土局与宏康公司签订的成交确认书；2012年12月5日维义公司提交的国有土地使用权挂牌出让竞买报价单。4.2011年7月31日云县国土局与宏康公司签订的合同编号为CR53云县2011003—04《国有建设用地使用权出让合同》；云县国土局与维义公司签订的的合同编号为CR53云县2012005—004《国有建设用地使用权出让合同》。该组证据欲证明云县2011—01—03号、2012—02—03号宗地已通过评估，云县国土局分别与宏康公司、维义公司签订了土地使用权出让合同，确定了两宗土地的出让金数额。在两公司欠缴土地出让金，构成根本违约时，云县国土局没有采取积极有效措施进行追缴，或者以两公司根本违约为由，解除合同，收回被非法侵占的土地。
第三组证据：1.编号为No00024792,云财票印（2006）第047号云南省国有土地有偿使用收入缴款通知单；编号为No00222047（云财5307057）非税收入一般缴款书。2.编号为No00024885（云财票（2016）第047号）云南省国有土地有偿使用收入缴款通知单；编号为No0000835482(云财5310032)云南省非税收入收款收据。该组证据欲证明维义公司分别于2013年1月28日、2013年7月25日，两次缴纳土地出让金共计55.1952万元。
第四组证据：1.云县国土局分别于2011年11月15日、2012年2月19日、2013年10月31日，向宏康公司送达《土地出让金追缴通知书》。2.2015年5月4日，云县国土局向维义公司发送《土地出让金追缴通知书》，限维义公司于2015年6月30日前缴纳所欠的土地出让价款745.9360万元。该组证据欲证明云县国土局先后三次向宏康公司，一次向维义公司送达《土地出让金追缴通知书》外，未采取其他措施追缴所欠的土地出让金。
第三部分（履行诉前程序及公共利益仍受侵害证据）：
第一组证据：1.《云县人民检察院立案决定书》（云县检行建〔2017〕36、37号）；《云县人民检察院检察建议书》（云县检行建〔2017〕03号）；《送达回证》。2.云县检察院于2017年5月12日拍摄的云县2011—01—03号宗地现场照片；2017年5月15日拍摄的云县2012—02—03号宗地现场照片。该组证�欲证明云县检察院于2017年4月20日立案、于2017年4月21日向被告云县国土局送达检察建议，依法履行了公益诉讼诉前程序。检察建议履行期于2017年5月22日届满，但云县国土局未对该院的检察建议作出回复。
第二组证据：1.2017年5月22日云县国土局出具的《关于宏康养殖有限公司土地出让金清算情况》；2017年5月19日出具的《关于维义荒山种植有限责任公司欠缴土地使用权出让金的情况说明》。2.2017年4月18日对云县国土局副局长周东伟所作的调查笔录；2017年5月9日对宏康公司、维义公司法定代表人叶京军、王维义所作的调查笔录。3.《云县国土资源局关于对宏康公司及维义公司长期欠缴纳国有建设用地使用权出让价款的清缴情况报告》。该组证据欲证明宏康公司欠缴的土地出让金为283.4723万元，维义公司欠缴的土地出让金为745.9360万元，以及国家利益长期遭受持�侵害的事实。
经质证，被告云县国土局对公益诉讼人云县检察院提交的第一部分证据无异议；对第二部分第一组证据真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容不予认可，认为该组证据能证明被告的整个出让程序合法，而不能证明被告行政违法；对第二部分第二组证据真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容不予认可，认为反而证明了被告挂牌出让并与受让人签订合同程序合法；对第二部分第三组证据真实性、合法性、关联性无异议，但认为反而证明了被告积极追缴土地出让金，并未怠于履行职责；对第三部分证据真实性、合法性、关联性无异议。
被告云县国土局向本院提交了以下证据：
1.被告与宏康公司、维义公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》2份。欲证明被告分别于2011年7月31日、2013年1月28日与宏康公司、维�公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，在合同中约定了具体的权利义务，与两公司的权利义务来源合同约定。
2.土地出让金追缴通知书、文件呈送单8份。欲证明被告分别于2011年11月14日、2012年2月29日、2013年10月25日先后向宏康公司发送土地出让金追缴通知；2015年5月4日向维义公司发送土地出让金追缴通知。
3.云南省国有土地有偿使用收入缴款通知单、云南省非税收入收款收据4份。欲证明维义公司于2013年1月29日缴纳20万元、2013年7月25日缴纳351952元，两次共计缴纳土地出让金55.1952万元。
经质证，公益诉讼人云县检察院对被告云县国土局提交的证据1的合法性、真实性、关联性无异议，但认为虽然被告权利义务来源于合同约定，但具有强制执行性，决定了被告必须按照法律、法规履行职责；对证据2的合法性、真实性、关联性无异�，但认为反而证明被告从2013年10月30日以后就没有实质行为，构成怠于履行法定职责；对证据3的合法性、真实性、关联性无异议，但认为反而证明被告确实存在怠于履行法定职责的情形。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼人云县检察院提交的证据具有合法性、真实性、关联性，且对其主张具有证明力，能够证明宏康公司及维义公司欠缴土地出让价款，被告未依法全面正确履行职责的事实，本院予以采信。被告云县国土局提交的证据具有合法性、真实性、关联性，但对其抗辩主张缺乏证明力，本院不予采信。
经审理查明，2011年5月16日、2012年11月1日，临沧市国土资源局、云南省国土资源厅作出临国土资复〔2011〕21号、云国土资用〔2012〕513号批复，同意云县2011—01—03号、2012—02—03号宗地国有建设用地使用权挂牌出让方案。
2011年6月2�，宏康公司向被告云县国土局提交关于参与挂牌出让竞买位于云县爱××镇编号为××—××—××号宗地的申请。宏康公司以283.4723万元报价竞得该宗国有土地使用权。2011年7月31日，被告云县国土局作为出让人与受让人宏康公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让宗地用途为其他商服用地，面积为1.3662公顷，价款为283.4723万元；出让人同意于2011年8月31日前将出让土地交付受让人；受让人同意自合同签订之日起90日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；受让人应当按照合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付的出让人有权解除合同，并可请求受让人赔偿损失。合同签订后，宏康公司未依约履行支付土地出让价款283.4723万元的义务。被告云县国土局分别于2011年11月15日、2012年2月19日、2013�10月30日向宏康公司发送《土地出让金追缴通知书》，要求该公司分别于2011年11月30日、2012年2月29日、2013年11月20日前缴清所欠的土地出让价款。
2012年12月1日，维义公司向被告云县国土局提交关于参与挂牌出让竞买位于云县幸福镇编号为2012—02—03号宗地的申请。维义公司以801.1312万元报价竞得该宗国有土地使用权。2013年1月28日，被告云县国土局作为出让人与受让人维义公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让宗地用途为其他商服用地，面积为61328平方米，价款为801.1312万元；出让人同意于2013年2月1日前将出让土地交付受让人；受让人同意自合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；受让人应当按照合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付的出让人有权解除合同，并可请求受让人赔偿损失。合同签订后，维义公司分别于2013年1月29日、2013年7月25日两次缴纳土地出让价款共计55.1952万元，剩余745.9360万元未予缴纳。被告云县国土局于2015年5月4日向维义公司发送《土地出让金追缴通知书》，限该公司于2015年6月30日前缴清所欠的土地出让价款745.9360万元。
2017年4月20日，公益诉讼人云县检察院作出云县检行政公立〔2017〕36、37号立案决定书。2017年4月21日，作出云县检行公建〔2017〕03号《检察建议书》，督促被告云县国土局履行法定职责，采取有效措施及时足额追缴宏康公司、维义公司长期拖欠的国有建设用地使用权出让价款。云县检察院分别于2017年4月18日、2017年5月9日对被告云县国土局副局长周东伟，宏康公司及维义公司的法定代表人叶京军、王维义进行了调查核实。2017年5月9日、15日，云县检察院派员对编号为2011—01—03号、2012—02—03号宗地进行现场勘查，拍摄了现场照片8张。2017年5月26日，被告云县国土局对检察建议落实情况向云县检察院进行了回复，内容为：一、对所涉及用地单位进行约谈。二、对欠缴国有土地使用权出让价款进行核算清理，报县人民政府审定后，限时催缴入库。三、若用地单位在限定期限内不能按时缴纳，将依法收回土地使用权，注销土地使用证。
公益诉讼人云县检察院依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向本院提起行政公益诉讼，请求判如所请。
另查明，被告云县国土局已向宏康公司、维义公司分别颁发了该两宗地块的国有建设用地使用证，两公司已实际使用所出让的土地。目前被告云�国土局仍未能足额收缴宏康公司、维义公司所欠的国有土地使用权出让价款。
本院认为，国家依法实行国有土地有偿、有期限使用制度，国有土地使用权出让金的法定用途关系到国家利益和社会公共利益的实现。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，国土资源部门负责土地出让收入的征收工作，并督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。《国有土地使用权出让收支管�办法》第三条规定，各级财政部门、国土资源管理部门、地方国库按照职责分工，分别做好土地出让收支管理工作。财政部会同国土资源部负责制定全国土地出让收支管理政策。省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门会同同级国土资源管理部门负责制定本行政区域范围内的土地出让收支管理具体政策，指导市、县财政部门和国土资源管理部门做好土地出让收支管理工作。市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解等各项业务，及时向财政部门、国土资源管理部门提供相关报表和资料。根据上述相关规定，云县国土局作为云县人民政府的土地行政管理部门，依法负有土地收益的征收以及出让土地后续行政管理监督的法定职责，是本案�适格被告。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定，土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，以出让等有偿方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。本案中，在依法挂牌出让国有建设用地使用权后，被告云县国土局分别与受让人宏康公司、维义公司签订了土地使用权出让合同，合同对土地出让价款、支付期限、违约责任等均作了明确约定，被告云县国土局作为出让宗地的管理者和国有土地使用权出让合同的权利义务主体，对宏康公司、维义公司未按照合同约定的期限缴纳土地出让价款的行为，虽曾向两公司发送过追缴通知，但在两公司仍不按约履行缴款义务的情形下，未依法积极采取有效的行政管理措施，收缴土地出让价款并要求两公司承担违约责任或者依法解除合同，收回土地，被告云县国土局怠于履行法定职责，导致土地出让价款无法实现其法定用途。
综上所述，被告云县国土局未依法全面正确履行法定职责收缴和足额收缴宏康公司、维义公司欠缴国有土地使用权出让价款的行为违法。在公益诉讼人云县检察院提出检察建议后，被告云县国土局至今未依法积极采取有效的行政管理措施，致使国家和社会公共利益仍处于持续受损害状态，故被告云县�土局应当在一定期限内继续履行法定职责。
依照《中华人民共和国土地管理法》第五十五条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第十六条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条、第四十一条，《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条、第十三条、第十四条、第十五条第一款、第二十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条、第七十四条第二款之规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款，参照《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条之规定，判决如下：
一、确认被告云县国土资源局对云县宏康养殖有限责任公司、云县维义荒山种植有限责任公司欠缴国有建设用地使用权出让价款的行为未依法全面正确履行法定职责违法；
二、责令被告云县国土资源局于本判决生效之日起三个月内继续履行追究云县宏康养殖有限责任公司、云县维义荒山种植有限责任公司欠缴国有建设用地使用权出让价款的违法违约责任的法定职责。
本案免收案件受理费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。
审 判 长 王家跃
审 判 员 潘明珠
人民陪审员 潘继忠
二〇一七年八月十一日
法官 助理 彭新美
书 记 员 张骏蕊