山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）菏行终字第52号
上诉人（一审原告）：王灿刚等121位单县莱河镇张桥行政村及梁庄行政村农民（121位上诉人名单及身份情况附后）。
诉讼代表人：王灿刚，男，1963年10月17日出生，汉族，农民。
诉讼代表人：陶吉敏，男，1953年5月26日出生，汉族，农民。
委托代理人：王涛，山东敬人律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：单县国土资源局。
法定代表人：许金友，局长。
委托代理人：张新强，山东荣清律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）：单县莱河镇人民政府。
法定代表人：秦森春，镇长。
委托代理人：刘世学，山东荣清律师事务所律师。
上诉人王灿刚等121人因诉被上诉人单县国土资源局不履行土地行政确权法定职责一案，不服单县人民法院（2014）单行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人王灿刚等121人的诉讼代表人陶吉敏及其委托代理人王涛，被上诉人单县国土资源局的委托代理人张新强，被上诉人单县莱河镇人民政府的委托代理人刘世学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院确认以下事实：王灿刚、陶吉敏等121位原告于2013年12月向被告单县国土资源局提出了《土地确权申请书》，请求：1、将李半庄公社砖瓦厂征用的原告村集体土地466亩，重新确权在原告所在村集体名下，2、对莱河镇人民政府非法占有耕地进行非农建设，破坏农田的行为进行行政处罚。2013年12月19日，单县国土资源局作出了《单县国土资源局关于陶吉敏等人申请确权单县原李半庄公社砖瓦厂土地的答复意见》，答复如下：1、申请人反映的1979年“征用土地时未取得三个大队村民的同意”的问题不属实，2、1979年征用土地时“未签订协议”的问题不属实，3、1980年山东省菏泽地区民政局下发的《关于单县黄岗公社砖瓦厂等三十个单位补办征地手续的批复》［即菏民发（80）第36号］“仅仅是暂时征用”的问题不属实，4、征用时“未支付征用款”的问题不属实，5、“菏民发（80）第36号与当时的法规相违背”的问题不属实，6、“复耕后，原砖瓦厂用地应定性为村集体农业用地”的问题不符合现行法律，7、121位申请人不是“集体土地所有权主体”，8、莱河镇人民政府没有违法占地行为。综上，1、单县原李半庄公社砖瓦厂用地属国有土地；2、121位申请人提出的土地确权申请不成立不予受理；3、莱河镇人民政府没有违法占地行为。2013年12月25日，王灿刚、陶吉敏等121位原告向本院提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告不受理原告申请土地确权行为是行政不作为，并判决责令被告立案受理原告向被告提出的土地确权申请；2、诉讼费由被告负担。
一审法院认为：庭审中，原告辩称其向被告提出的不是确权申请书，而是争议处理申请书。经审查，原告向被告提交的《土地确权申请书》中的第一项请求事项为：“1、依法申请将原单县李半庄公社砖瓦厂征用的上述申请人村集体土地466亩，重新确权在申请人所在村集体名下”，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”，原告是村民属自然人，但庭审中原告阐述的是其所在村集体与第三人莱河镇人民政府之间的所有权争议，属单位与单位之间的争议，对于该争议的处理机关不是本案的被告；对于原告《土地确权申请书》中的第二项请求“依法申请贵局对被申请人莱河镇人民政府非法占有耕地进行非农建设、破坏农田的行为进行行政处罚”，原告的该请求属于违法占地案件的范畴，按照原告的主张，依照《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，土地违法案件不应作为争议案件受理。而且原告向被告提交的《土地确权申请书》的内容是围绕该土地应归村集体所有的理由进行阐述的。综上，原告向被告提出的申请是土地确权申请，原告认为是争议申请的辩论观点本院不予支持。《土地登记规则》第十条规定：属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记。被告在收到原告的土地确权申请书后，于2013年12月19日作出了答复意见，并于同日向本案的原告进行了邮寄送达。经审查，该答复意见虽然是以信访答复的形式作出，但其内容对土地的所有权性质、对原告在行政阶段的申请资格、对莱河镇人民政府是否存在违法占地行为等，作出了明确的答复，对原告所在的村集体及第三人莱河镇人民政府的权利义务产生了影响，具备具体行政行为的特征，该答复意见是被告针对原告的申请作出的具体行政行为，本案被告不存在行政不作为。综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告王灿刚等121人的诉讼请求。
上诉人王灿刚等121人上诉称：一、一审法院适用法律错误。上诉人具有申请土地确权的主体资格。依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，上诉人是本集体经济组织成员且与争议土地有直接利害关系，有权申请被上诉人对权属争议土地进行确权。被上诉人不予确权的行为是行政不作为。本案以张存利、陶吉敏、王灿刚、张立科四人为代表的几个村村民于2013年8月27日向被上诉人提起的土地确权申请事项属于被上诉人的权限范围，被上诉人具备确权主体资格。二、一审未查清事实，涉案土地属争议土地，属应确权状态。三、一审法院证据认定错误，上诉人在庭审质证阶段提交的1号证据《土地确权申请书》在行政处理阶段向被上诉人提交了，与本案有关联性。综上，请求二审查明事实，依法改判或发回重审。
被上诉人单县国土资源局没有提交答辩状，但在庭审中辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人单县莱河镇人民政府亦没有提交答辩状，在庭审中辩称：1、涉案土地权属明确，根本不存在权属争议，无需进行确权。上诉人申请对涉案土地确权无事实和法律依据。2、涉案土地已经法定程序征用，征地时经得村民同意，签有征地协议并支付了相应征收款。3、2003年，菏泽市国土资源局关于涉案土地复垦意见，只是对土地用途进行变更并没有将土地权属变更为集体土地。4、被上诉人针对上诉人提交的土地确权申请书的答复意见内容有事实依据且客观正确。
二审确定的审理重点问题是：上诉人王灿刚等121人起诉请求确认被告不受理其申请土地确权行为是行政不作为，并判决责令被上诉人立案受理其土地确权申请是否有事实根据和法律依据。
针对审理重点，各方当事人所提交的证据及所主张证据的证明目的和一审时相同，二审没再提交新的证据。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，王灿刚、陶吉敏等121名上诉人向被上诉人单县国土资源局提交《土地确权申请书》后，被上诉人单县国土资源局就其申请事项已作出了书面答复意见，并向上诉人进行了邮寄送达。上诉人如对单县国土资源局的答复意见有异议，可依法主张权利。上诉人提起本案的诉讼，诉请依法确认被上诉人单县国土资源局不受理上诉人申请的土地确权行为是行政不作为，并判决责令被上诉人单县国土资源局受理上诉人向其提出的土地确权申请，显然与事实不符。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第三条的规定，村民委员会或者农村集体经济组织作为原土地权利人有权提起诉讼，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案共有121名上诉人，且分别属于张桥行政村和梁庄行政村的村民，而上诉人也在庭审中认可二行政村的村民人数均在千人以上，上诉人的人数并没有达到所在行政村一半以上，且121名上诉人也不是以村民委员会的名义提起诉讼，却要求将土地确权在其所在村集体经济组织名下，其请求不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，依法应予驳回起诉，但一审判决驳回上诉人的诉讼请求并不妨害上诉人的权益，应予维持。上诉人的上诉理由，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由王灿刚、陶吉敏等121名上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李胜力
代理审判员 庞 宠
代理审判员 陈希国
二〇一四年六月十八日
书 记 员 杨继霞
附：121位上诉人名单及身份情况：
上诉人（一审原告）：王灿刚，男，1963年10月17日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张存利，男，1952年2月24日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：申秀兰，女，1946年6月2日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张存祥，男，1956年11月23日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张立才，男，1972年2月27日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：申忠礼，男，1947年12月10日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张存荣，男，1957年2月28日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张立平，男，1969年8月12日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：逯现云，女，1974年7月6日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张立光，男，1970年10月16日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张孟氏，女，1937年4月15日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陈振荣，女，1962年8月6日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：刘秀玲，女，1968年7月28日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：郭秀芝，女，1946年10月7日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张志祥，男，1967年7月13日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：郭玉芹，女，1969年10月13日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：徐付英，女，1952年4月2日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张存明，男，1963年2月19日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：齐俊义，男，1966年11月2日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张志龙，男，1972年3月20日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张存刚，男，1933年4月8日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张香凤，女，1971年12月16日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王秀荣，女，1941年8月12日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：申忠民，男，1956年1月27日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张志钱，男，1965年8月5日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：程孝真，女，1967年3月16日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：申明刚，男，1962年10月6日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：徐培兰，女，1953年9月6日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张存来，男，1962年12月30日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张存现，男，1971年11月19日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：郑翠芳，男，1947年2月25日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张广见，男，1934年11月19日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张立春，男，1974年12月22日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张立伦，男，1947年9月29日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王灿祥，男，1967年10月8日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王玉强，男，1962年4月16日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：程秀美，女，1950年12月18日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：周玉芹，女，1965年3月25日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：马凤美，女，1971年3月12日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：阚金梅，女，1956年12月22日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：卜留祥，男，1971年11月16日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：齐玉兰，女，1949年6月10日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：马彦平，女，1985年10月6日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：何进才，男，1945年4月16日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：冯新勇，男，1981年1月10日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：孟艳会，女，1975年4月16日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：冯洪计，男，1954年12月4日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张存用，男，1978年2月12日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张士瑞，女，1955年10月28日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：孙高明，男，1964年10月19日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：孙高印，男，1954年11月22日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张素侠，女，1967年6月7日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：梁守芹，女，1968年8月1日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张志国，男，1981年9月6日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：齐绍华，男，1980年4月28日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：时培云，女，1953年3月13日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：白胜兰，女，1938年7月21日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张存沛，男，1984年9月9日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张治（志）兵，男，1979年1月12日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：初永华，女，1977年8月9日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陈玉娟，女，1975年7月25日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：高海波，女，1981年7月1日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王秀真，女，1967年10月4日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张立祥，男，1962年2月27日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶春梅，女，1968年10月2日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张香梅，女，1967年1月2日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：尚翠兰，女，1954年9月25日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张存册，男，1951年9月10日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王美荣，女，1971年2月19日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶玉华，女，1970年6月19日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：刘秀玲，女，1978年2月5日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：梁艾霞，女，1973年8月28日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王赵英，女，1956年8月27日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王梅芝，女，1949年12月22日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张菊荣，女，1958年5月2日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉敏，男，1953年5月26日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：程翠莲，女，1940年2月17日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：张巧兰，女，1964年8月10日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：郭秀华，女，1954年7月10日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉俊，男，1967年5月10日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：丁继芳，女，1979年9月12日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：袁凤云，女，1963年1月29日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：程翠梅，女，1972年10月13日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：颜西玲，女，1962年7月18日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：刘秀兰，女，1961年6月28日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶来稳，男，1961年7月8日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉堂，男，1956年7月8日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王西兰，女，1946年8月17日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶正运，男，1968年7月30日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉忠，男，1948年6月10日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：沈付玲，女，1968年11月5日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：许中云，女，1940年5月6日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶祥思，男，1942年4月24日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉臣，男，1951年1月10日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶黄氏，女，1934年10月10日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：杨素芝，女，1963年2月14日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶京亮，男，1972年8月31日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：程秀兰，女，1942年4月12日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉贵，男，1961年10月16日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王爱莲，女，1970年2月4日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉升，男，1943年5月21日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶广海，男，1943年4月16日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉君，男，1952年4月6日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉成，男，1937年7月7日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：冯林凤，女，1967年5月5日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：孟庆云，女，1972年12月24日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶来柱，男，1948年7月7日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：谢翠秋，女，1961年6月27日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉海，男，1953年12月18日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：丁付莲，女，1943年2月16日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：葛文芳，女，1939年3月23日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉真，男，1944年9月23日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉中，男，1949年9月22日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉德，男，1952年9月29日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉轩，男，1947年4月9日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：程爱云，女，1953年11月2日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：丁爱荣，女，1956年10月3日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：陶吉寒，男，1951年9月28日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：程本营，男，1969年1月12日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：程本文，男，1946年6月21日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：程本夫，男，1955年11月16日出生，汉族，农民。