安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终400号
上诉人（一审原告）李士芬，男，1940年10月18日出生，住安徽省蒙城县。
委托代理人李蔡云，女，1973年1月20日出生，住址同上，系李士芬之女。
委托代理人徐凤民，安徽百舜律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）蒙城县人民政府，住所地安徽省蒙城县城关镇周元西路168号。
法定代表人孔祥永，该县县长。
委托代理人王井利，该县人民政府法制办公室主任。
委托代理人卢健，江苏宏林律师事务所律师。
上诉人李士芬因诉蒙城县人民政府土地行政管理一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2015）亳行初字第00065号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月7日公开开庭审理了本案。上诉人李士芬及其委托代理人李蔡云、徐凤民，被上诉人蒙城县人民政府的委托代理人王井利、卢健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
李士芬向一审法院诉称，2015年7月9日，蒙城县人民法院开庭审理李士芬诉蒙城县乐土镇人民政府侵害土地承包经营权纠纷一案，乐土镇人民政府提交一份蒙城县人民政府于2012年12月31日作出的《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》。该批复批准同意收回乐土镇李大寨村寨中村民组的集体建设用地87.51亩，用于公益事业建设，即用于公园建设。该批复批准收回的是集体建设用地，但实际包括李士芬3.6亩耕地（其中有集体建设证上的宅基地）及本村民组村民依法承包的耕地，根据《农村土地承包法》第二十六条规定“承包期内，发包方不得收回承包地。”同时，该批复中批准的土地用途是用于公益事业建设，但建设公园并不属于村、镇公益事业建设，乡镇村公益事业是教育、医疗卫生设施。因此，该批复违反《土地管理法》第六十五条的规定。请求依法撤销蒙城县人民政府作出的《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》（蒙政秘〔2012〕69号）。
一审法院审理查明，李士芬系蒙城县乐土镇李大寨村寨中村民组成员。2012年12月10日，乐土镇李大寨村民委员会向乐土镇人民政府申请收回寨中村民组87.51亩土地的使用权，用于修建公园。同年12月30日，乐土镇人民政府向蒙城县人民政府上报《关于收回李大寨村寨中村民组土地使用权的请示》。12月31日，蒙城县人民政府作出《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》（蒙政秘〔2012〕69号）。
一审法院认为，关于李士芬的起诉是否已超过法定期限的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。因蒙城县人民政府提交的证据不能证明李士芬已于2013年1月4日知道批复内容，且本案并非不动产案件，故起诉期限应适用最长法定期限为五年的法律条款。本案被诉批复作出时间为2012年12月31日，李士芬起诉的日期为2015年11月10日，故蒙城县人民政府主张李士芬起诉已超过法定期限，理由不能成立。
关于蒙城县人民政府作出的《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》是否合法，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项的规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。蒙城县人民政府所举证据证明涉案被收回土地用于公园建设，李士芬对建公园的真实性不持异议，但主张建设公园并非属于公益事业建设。根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条第（三）项的规定，公益事业包括非营利的环境保护、社会公共设施建设，即园林绿化属于公益事业范畴。故对李士芬的上述主张，不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”蒙城县人民政府对其作出批复的合法性负有举证责任，且其提供的证据应是作出批复时就已存在的可以作为行为依据的证据。蒙城县人民政府于2012年12月31日作出批复，当时依据的证据是落款日期为2012年12月10日李大寨村民委员会的报告、2012年12月30日乐土镇人民政府作出的《关于收回李大寨村寨中村民组土地使用权的请示》。其中李大寨村民委员会的报告中载明“经村民代表会议研究同意收回寨中村民组土地87.51亩”，但并未提供村民代表会议研究的相关证据材料，且未明确87.51亩土地的性质。乐土镇人民政府的请示中亦未明确欲收回的87.51亩土地的性质。蒙城县人民政府在作出的批复中对于所收回的87.51亩土地使用权所涉及的土地性质亦未明确，亦无土地调查方面的证据。另外，《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”蒙城县人民政府并未提供该公园建设符合上述规定的相关证据。故蒙城县人民政府作出批复时主要证据不足。此外，蒙城县人民政府提交的宗地图的制图日期为2013年11月6日，晚于其作出批复的时间，程序违法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，行政行为具有主要证据不足的或违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。该法第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。结合本案案情，蒙城县人民政府作出的批复依法应被确认违法，但不予撤销。
综上，一审法院经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认蒙城县人民政府作出的蒙政秘〔2012〕69号《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》违法。
李士芬上诉称，1、一审认定事实错误。批复中涉及的集体土地用于修建公园不属于公益事业。涉案土地不是捐赠的土地，不适用《中华人民共和国公益事业捐赠法》，且该法没有明确规定“园林绿化”属于公益事业范畴，一审进行了扩大解释；村委会的证明可以证明征用的土地中包括李士芬的宅基地和承包的耕地。2、一审适用法律错误。蒙城县人民政府非法侵占李士芬依法承包的耕地，侵害李士芬和其他村民的土地承包经营权，严重损害社会公共利益，应予撤销，而非确认违法。综上，请求依法撤销一审判决，改判撤销被诉行政行为。
蒙城县人民政府答辩称，1、一审认定事实清楚。认定涉案公园属于公益事业有法可依，不是扩张解释；一审对公园建设用地程序、经过的认定合法有据；李士芬主张涉案公园用地包括其承包地举证不足，不应认定。2、一审适用法律正确。建设公园是事关县级民生之大事，蒙城县人民政府建设心切可能存在瑕疵，但动机利国利民；蒙城县人民政府将吸取本案教训，依法行政，合规办事；撤销批复将会给国家集体利益带来难以弥补的损失。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
蒙城县人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：（一）事实证据：1、《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复（蒙政秘〔2012〕69号），证明蒙城县人民政府于2012年12月31日根据乐土镇人民政府的请示依法收回乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的事实；2、《蒙城县乐土镇人民政府关于收回李大寨村寨中村民组土地使用权的请示》（乐政[2012]96号），证明2012年12月30日乐土镇人民政府请求收回李大寨村寨中村民组土地使用权的事实；3、李大寨村民委员会报告，证明2012年12月10日李大寨村民委员会请求收回李大寨村寨中村民组土地使用权用于修建公园的事实；4、公告及照片，证明2012年12月10日李大寨村民委员会公告收回87.51亩宅基地用于修建公园的事实；5、宗地图，证明该87.51亩宅基地坐落及四至，村民确认；6、蒙城县住房和城乡建设委员会的说明，证明该土地规划为公园用地的事实；7、蒙城县住房和城乡建设委员会的证明及照片，证明公园建设的事实；8、意向用地协议书、征地补偿款发放花名册、地面附属物明细表及补偿明细表，证明村民对征地及补偿达成协议并领取了补偿款；9、户籍资料及储蓄存单，证明李士芬与蔡峰是父子的事实及征地补偿款、地面附属物已经发放给李士芬之子蔡峰的事实；10、证明三份，证明李大寨村寨中村民组证明该土地属于宅基地的事实；李大寨村及寨中村民组均证明收到批复后向村民宣传告知的事实。（二）程序证据：1、送达回证，证明2013年1月4日该批复送达给李大寨村及寨中村民组的事实；2、2015年11月25日李大寨村委会的证明，证明李大寨村及寨中村民组均证明收到批复后向村民宣传告知的事实。
蒙城县人民政府提交以下法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十一条、第六十五条。
李士芬在一审中向法庭提交了以下证据：1、李士芬的居民身份证及户口本复印件，证明李士芬的身份及具有适格的诉讼主体资格；2、蒙城县人民政府作出的《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》（蒙政秘〔2012〕69号），证明该批复中的土地包括李士芬依法承包的耕地，该批复违反法律规定，依法应予撤销；3、李士芬的《农村土地承包合同书》、《农村土地承包经营权证》，证明批复中的土地包括李士芬依法承包的门前地的耕地；4、乐土镇李大寨村民委员会两份证明及照片，证明批复中收回的土地包括李士芬依法承包的耕地和宅基地合计3.6亩；5、李大寨村中队村民的证明，证明批复中的收回土地包括李士芬依法承包的耕地和宅基地合计3.6亩；6、集体土地建设用地使用权证，证明批复收回李士芬依法取得使用权的集体土地建设用地，违反法律规定；7、李兆备、李彪和李兆中的《农村土地承包合同书》和《农村土地承包经营权证》，证明蒙城县人民政府批复中的土地同时包括了李兆备、李彪和李兆中依法承包的门前地的耕地；该批复违反法律规定。
以上证据均已随案移送本院。本院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对案件证据进行了审核，一审关于案件证据的认证符合法律规定，本院对一审认定的案件事实予以确认。
李士芬在二审中向法庭提交以下证据：1、（2015）亳行终字第00109号行政判决；2、该案的二审庭审笔录。证明批复中收回的土地包括李士芬的土地；收回的耕地原是用来种蔬菜的。经庭审质证，蒙城县人民政府对庭审笔录无异议，但认为应以判决结果为准，上述两份证据达不到证明目的。本院经审查认为，该两份证据虽来源合法，内容真实，但不能达到其证明目的，故不予认定。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项的规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。该法及实施条例没有规定何谓公益事业。根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条第（三）项的规定，公益事业包括非营利的环境保护、社会公共设施建设。为修建公园，李大寨村民委员会向乐土镇人民政府出具报告、乐土镇人民政府报请蒙城县人民政府收回李大寨村寨中村民组87.51亩土地使用权，符合上述条款规定的情形。但蒙城县人民政府作出批复时，未明确该87.51亩土地的性质，且李大寨村民委员会、乐土镇人民政府在报告、请示中载明收回系经李大寨村民代表会议研究同意，却未提供村民代表会议研究的相关证据材料，故该批复行为主要证据不足，依法应予撤销。鉴于收回的土地已经用于公园建设，如果撤销，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，应确认该批复行为违法。
综上，一审判决确认蒙城县人民政府作出的《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》（蒙政秘〔2012〕69号）违法，并无不当。上诉人李士芬的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李士芬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓晓月
代理审判员 石 音
代理审判员 蒋春晖
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 戴 红
附：相关法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第六十五条第一款有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
……
《中华人民共和国公益事业捐赠法》
第三条本法所称公益事业是指非营利的下列事项：
……
（三）环境保护、社会公共设施建设；
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
……
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……