陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榆中行终字第00030号
上诉人（原审原告）王某某。
上诉人（原审原告）王某某。
上诉人（原审原告）王某某。
上诉人（原审原告）党某某。
上诉人（原审原告）王某某。
上诉人（原审原告）白某某。
上诉人（原审原告）朱某某。
上诉人诉讼代表人：王某某、王某某、王某某。
委托代理人孙某某。
被上诉人（原审被告）某某县公安局。
法定代表人师某某。
委托代理人魏某某。
委托代理人米某某。
上诉人党某某、王某某、白某某、朱某某因与某某县公安局治安行政处罚一案，不服陕西省某某县人民法院（2014）横行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2014年8月11日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：原告王某某、王某某、王某某、白某某、党某某、王某某、朱某某七人以所在某某县白界乡杨官海则村在土地使用、新农村住房建设等方面存在问题向相关部门反映，未达到及时处理为由，便由原告王某某、王某某带领本村村民王某某、白某某、党某某、王某某、朱某某、王某某、李某某、党某甲、刘某某、刘某甲、刘某乙、王某某、党某某、王某某、李某某、郑某某、郭某某、王某某、王某某、王某某、李某某、刘某某等29人，由王某某统一买票于2013年7月14日从榆林坐火车到北京群体上访，王某某负责安排食宿，到北京后有六人因事先后返回某某。2013年7月16日至20日，下剩23人前后去国家信访局、中纪委、国土资源部上访并递交上访材料。信访局、中纪委及国土资源部工作人员回复交由陕西省办理。2013年7月21日王某某去北京中医药大学东直门医院看病，其余22人乘坐公交车到北京中南海周边上访，被警察登记后将所有人带到马家楼分流中心。2013年7月22日，被告派单位干警将在北京上访的23人传唤到某某县进行询问，其中原告王某某因不配合，将其戴上手铐强制传唤回某某。2013年7月23日，对传唤人员告知了权利义务后进行了询问，并于当日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，对原告王某某、王某某作出行政拘留十五日的行政处罚决定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》，第二十三条第一款第一项之规定，对原告王某某、白某某、王某某、党某某、朱某某作出行政拘留十日的处罚决定，均制作公安行政处罚告知笔录并通知其家属，后交付某某县看守所执行。七原告不服该处罚决定，向榆林市公安局申请复议，榆林市公安局于2013年10月10日作出榆公复决（2013）17号复议决定书，维持某某县公安局2013年7月23日作出的横公行决字（2013）第156号、第157号、第158号、第159号、第160号、第161号、第162号公安行政处罚决定书作出的具体行政行为。七原告不服向某某县人民法院提起诉讼，请求撤销横公行决字（2013）第156号至162号行政处罚决定。
一审法院审理认为，公民对违法行为有监督和举报的权力，但权力必须在法律允许的范围内行使。发现村干部或村组织有违纪违法行为时应通过正当途径向当地主管部门反映或检举，而不应带领群众越级群体上访，更不应该到国家明令禁止的中南海周边群体上访，扰乱机关正常工作秩序。原告王某某、王某某筹集资金并安排食宿，在此次上访行为中起组织作用。被告对原告王某某、王某某做出拘留十五日的行政处罚决定以及对积极参与群体上访，聚众扰乱单位秩序的王某某、白某某、王某某、党某某、朱某某作出行政拘留十日的行政处罚决定，这一具体行政行为事实清楚，证据确凿，符合法律程序，应予维持。原告请求撤销被诉具体行政行为的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决：维持某某县公安局于2013年7月23日对原告王某某作出的横公行决字（2013）第156号行政处罚决定、对原告王某某作出的横公行决字（2013）第157号行政处罚决定、对原告王某某作出的横公行决字（2013）第158号行政处罚决定、对原告白某某作出的横公行决字（2013）第159号行政处罚、对原告王某某作出的横公行决字（2013）第160号行政处罚决定、对原告党某某作出的横公行决字（2013）第161号行政处罚决定、对原告朱某某作出的横公行决字（2013）第162号行政处罚决定。案件受理费50元，由七原告负担。
王某某、王某某、王某某、党某某、王某某、白某某、朱某某等不服上述判决，上诉称：1、一审法院违反回避的法院规定。审理本案的审判长高岩丈夫姬世忠系被上诉人某某县公安局的领导之一，审判长本应回避而未回避。2、一审判决认定事实错误。（1）被上诉人认定上诉人聚众扰乱单位秩序作出行政拘留决定属事实错误。上诉人在中南海周边也没有扰乱任何单位秩序的行为，被上诉人也没有任何证据证明上诉人在中南海周边扰乱秩序的行为。（2）上诉人王某某在中纪委、国家信访局、土地资源部进行了上访，没有任何违法行为。上诉人王某某不识字，不可能指挥村民扰乱社会秩序。上诉人王某某到北京联系医院住院治疗，没有聚众扰乱社会秩序。3、一审法院判决的认定理由不能成立，被上诉人滥用职权打击压制公民正当行使权利。4、被上诉人对上诉人的处罚是违法违纪行为。请求：1、撤销某某县公安局横公行决字（2013）第156-162号治安行政处罚决定书，撤销一审判决。2、被上诉人承担本案的全部诉讼费。
被上诉人某某县公安局答辩认为：1、答辩人2013年7月23日作出的横公（行）决字（2013）第156-162号《某某县公安局公安行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分。2、一审法院认定事实清楚、程序合法。合议庭成员高岩丈夫姬世忠在某某县公安局担任局长助理，并非主要领导，且未参与本案的办理、审批工作，与本案无利害关系，而且被答辩人提出主张的法律依据《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》已经于2011年6月13日废止，被答辩人的请求依法予以驳回。3、被答辩人诉讼主张事实不实，存在对法律的认知错误，其请求应依法予以驳回。具体行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。
二审法院经审理查明：2013年7月23日，某某县公安局对王某某作出横公行决字（2013）第156号公安行政处罚决定认定：2013年7月16日，王某某、王某某组织王某某、白某某等二十九人在国家信访局上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，对原告王某某作出行政拘留十五日的行政处罚。对王某某作出横公行决字（2013）第157号公安行政处罚决定认定：2013年7月16日，王某某、王某某组织王某某、白某某等二十九人在国家信访局上访；2013年7月21日，王某某、党某某、王某某、王某某、白某某、朱某某等二十三人在中南海上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，对原告王某某作出行政拘留十五日的行政处罚。对王某某、白某某、王某某、党某某、朱某某分别作出横公行决字（2013）第158号、第159号、第160号、第161号、第162号公安行政处罚决定均认定：2013年7月16日，王某某、王某某组织王某某、白某某等二十九人在国家信访局上访；2013年7月21日，王某某、党某某、王某某、王某某、白某某、朱某某等二十三人在中南海上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，分别对王某某、白某某、王某某、党某某、朱某某作出行政拘留十日的行政处罚。
上述事实有受案登记表、呈请行政处罚报告书、公安行政处罚告知笔录在卷佐证，足以认定。
本院认为，被上诉人某某县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”和第二款：“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下的拘留，可以并处一千元以下罚款”之规定对上诉人王某某等七人进行了处罚，但被诉的某某县公安局横公行决字（2013）第156号、第157号、第158号、第159号、第160号、第161号、第162号公安行政处罚决定书在认定事实部分仅表述了上诉人王某某等人上访的经过，未认定王某某等七人如何实施扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的行为及情节，亦未认定王某某、王某某聚众实施上述行为的情节，且未提供足够证据证实上述情节，故被上诉人某某县公安局适用上述规定对上诉人进行处罚，属事实不清、证据不足。一审判决维持错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销陕西省某某县人民法院（2014）横行初字第00002号行政判决；
二、撤销某某县公安局于2013年7月23日作出的横公行决字（2013）第156号行政处罚决定、横公行决字（2013）第157号行政处罚决定、横公行决字（2013）第158号行政处罚决定、横公行决字（2013）第159号行政处罚、横公行决字（2013）第160号行政处罚决定、横公行决字（2013）第161号行政处罚决定、横公行决字（2013）第162号行政处罚决定。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人某某县公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔利平
审判员 闫 虹
审判员 王 静
二０一四年八月二十六日
书记员 常跃华
陕西省榆林市中级人民法院
行政判决书
（2014）榆中法行终字第00030号
上诉人（原审原告）王永秀，男，1951年5月4日出生，汉族，退休干部，横山县白界乡杨官海则村人，住榆林市榆阳区航宇西路1排11号。
上诉人（原审原告）王海生，男，1959年1月24日出生，汉族，农民，横山县白界乡杨官海则村人，现住该村160号。
上诉人（原审原告）王凤志，男，1945年2月18日出生，汉族，农民，横山县白界乡杨官海则村人，现住该村165号。
上诉人（原审原告）党永山，男，1948年4月15日出生，汉族，农民，横山县白界乡杨官海则村人，现住该村22号。
上诉人（原审原告）王东梅，女，1963年11月7日出生，汉族，农民，横山县白界乡杨官海则村人，现住该村147号。
上诉人（原审原告）白润子，女，1968年9月13日出生，汉族，农民，横山县白界乡杨官海则村人，现住该村134号。
上诉人（原审原告）朱春芳，女，1964年2月22日出生，汉族，农民，横山县白界乡杨官海则村人，现住该村126号。
上诉人诉讼代表人：王永秀、王凤志、白润子。
委托代理人孙安民，陕西金盾法律咨询服务有限公司法律工作者。
被上诉人（原审被告）横山县公安局。住所地：横山县城苗圃滩。
法定代表人师永峰，系该局局长。
委托代理人魏锦明，系横山县公安局民警。
委托代理人米海洋，系横山县公安局民警。
上诉人王永秀、王海生、王凤志、党永山、王东梅、白润子、朱春芳因与横山县公安局治公安行政处罚一案，不服陕西省横山县人民法院（2014）横行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2014年8月11日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：原告王永秀、王海生、王东梅、白润子、党永山、王凤志、朱春芳七人以所在横山县白界乡杨官海则村在土地使用、新农村住房建设等方面存在问题向相关部门反映，未达到及时处理为由，便由原告王永秀、王海生带领本村村民王东梅、白润子、党永山、王凤志、朱春芳、王东堂、李利虎、党永万、刘春华、刘丽丽、刘招梅、王广飞、党建爱、王四娃、李怀元、郑园芳、郭翠芳、王娇娇、王宁宁、王培青、李子祥、看、刘玲等29人，由王海生统一买票于2013年7月14日从榆林坐火车到北京群体上访，王永秀负责安排食宿，到北京后有六人因事先后返回横山。2013年7月16日至20日，下剩23人前后去国家信访局、中纪委、国土资源部上访并递交上访材料。信访局、中纪委及国土资源部工作人员回复交由陕西省办理。2013年7月21日王永秀去北京中医药大学东直门医院看病，其余22人乘坐公交车到北京中南海周边上访，被警察登记后将所有人带到马家楼分流中心。2013年7月22日，被告派单位干警将在北京上访的额23人传唤到横山县进行询问，其中原告王永秀因不配合，将其戴上手铐强制传唤回横山。2013年7月23日，对传唤人员告知了权利义务后进行了询问，并于当日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，对原告王永秀、王海生作出行政拘留十五日的行政处罚决定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》，第二十三条第一款第一项之规定，对原告王东梅、白润子、王凤志、党永山、朱春芳作出行政拘留十日的处罚决定，均制作公安行政处罚告知笔录并通知其家属，后交付横山县看守所执行。七原告不服该处罚决定，向榆林市公安局申请复议，榆林市公安局于2013年10月10日榆公复决（2013）17号复议决定书，维持横山县公安局2013年7月23日作出的公行决字（2013）第156号、第157号、第158号、第159号、第160号、第161号、第162号公安行政处罚决定书作出的具体行政行为。七原告不服向横山县人民法院提起诉讼，请求撤销横公行决字（2013）第156号至162号行政处罚决定。
一审法院审理认为，公民对违法行为有监督和举报的权力，但权力必须在法律允许的范围内行使。发现村干部或村组织有违纪违法行为时应通过正当途径向当地主管部门反映检举，而不应带领群众越级群体上访，更不应该到国家明令禁止的中南海周边群体上访，扰乱机关正常工作秩序。原告王永秀、王海生筹集资金并安排食宿，在此次上访行为中其起组织作用。被告对原告王永秀、王海生做出拘留十五日的行政处罚决定以及对积极参与群体上访，聚众扰乱单位秩序的王东梅、白润子、王凤志、党永山、朱春芳作出行政拘留十日的行政处罚决定，这一具体行政行为事实清楚，证据确凿，符合法、律程序，应予维持。原告请求撤销被诉具体行政行为的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：维持横山县公安局于2013年7月23日对原告王永秀作出的横公行决字（2013）第156号行政处罚决定、对原告王海生作出的横公行决字（2013）第157号行政处罚决定、对原告王东梅作出的横公行决字（2013）第158号行政处罚决定、对原告白润子作出的横公行决字（2013）第159号行政处罚、对原告王凤志作出的横公行决字（2013）第160号行政处罚决定、对原告党永山作出的横公行决字（2013）第161号行政处罚决定、对原告朱春芳作出的横公行决字（2013）第162号行政处罚决定。案件受理费50元，由七原告负担。
宣判后，王永秀、王海生、王凤志、党永山、王东梅、白润子、朱春芳等不服上述判决，上诉称：1、一审法院违反回避的法院规定。审理本案的审判长高岩丈夫姬世忠系被上诉人横山县公安局的领导之一，审判长本应回避而未回避。2、一审判决认定事实错误。（1）被上诉人认定上诉人聚众扰乱单位秩序作出行政拘留决定属事实错误。上诉人在中南海周边也没有扰乱任何单位秩序的行为，被上诉人也没有任何证据证明上诉人在中南海周边扰乱秩序的行为。（2）上诉人王永秀在中纪委、国家信访局、土地资源部进行了上访，没有任何违法行为。上诉人王海生不识字，不可能指挥村民扰乱社会秩序。上诉人王永秀到北京联系医院住院治疗，没有聚众扰乱社会秩序。3、一审法院判决的认定理由不能成立，被上诉人滥用职权打击压制公民正当行驶行使权利。4、被上诉人对上诉人的处罚是违法违纪行为。请求：1、撤销横山县公安局横公决定（2013）第156-162号治安行政处罚决定书，撤销一审判决。2、上诉人承担本案的全部诉讼费。
被上诉人横山县公安局答辩认为：1、答辩人2013年7月23日作出的横公（行）决定（2013）第156-162号《横山县公安局公安行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分。2、一审法院认定事实清楚、程序合法。合议庭成员高岩丈夫姬世忠在横山县公安局担任局长助理，并非主要领导，且未参与本案的办理、审批工作，与本案无利害关系，而且被答辩人提出主张的法律依据《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》已经于2011年6月13日废止，被答辩人的请求依法予以驳回。3、被答辩人诉讼主张事实不实，存在对法律的认知错误，其请求应依法予以驳回。具体行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。
二审法院经审理查明：2013年7月23日，横山县公安局对王永秀作出横公行决字（2013）第156号公安行政处罚决定认定：2013年7月16日，王永秀、王海生组织王东梅、白润子等二十九人在国家信访局上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第二款之规定，对原告王永秀作出行政拘留十五日的行政处罚。对王海生作出横公行决字（2013）第157号公安行政处罚决定认定：2013年7月16日，王永秀、王海生组织王东梅、白润子等二十九人在国家信访局上访；2013年7月21日，王海生、党永山、王凤志、王东梅、白润子、朱春芳等二十三人在中南海上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第二款之规定，对原告王海生作出行政拘留十五日的行政处罚。对王东梅、白润子、王凤志、党永山、朱春芳分别作出横公行决字（2013）第158号、第159号、第160号、第161号、第162号公安行政处罚决定均认定：2013年7月16日，王永秀、王海生组织王东梅、白润子等二十九人在国家信访局上访；2013年7月21日，王海生、党永山、王凤志、王东梅、白润子、朱春芳等二十三人在中南海上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第一款第（一）项之规定，分别对王东梅、白润子、王凤志、党永山、朱春芳作出行政拘留十日的行政处罚。
上述事实有受案登记表、呈请行政处罚报告书、公安行政处罚告知笔录在卷佐证，足以认定。
本院认为，被上诉人横山县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”和第二款：“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下的拘留，可以并处一千元以下罚款”的之规定对上诉人王永秀等七人进行了处罚，但本案被诉的横山县公安局公行决字（2013）第156号、第157号、第158号、第159号、第160号、第161号、第162号公安行政处罚决定书在认定事实部分仅表述了上诉人王永秀等七人上访的经过，并未未认定王永秀等七人如何实施扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的行为及情节，亦未认定王永秀、王海生聚众实施上述行为的情节，且未提供足够证据证实上述情节，故被上诉人横山县公安局其适用上述规定对上诉人进行处罚，属事实不清、证据不足。一审判决维持错误，依法应予纠正。上诉人要求撤销被上诉人对其作出的公安行政处罚决定的请求，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销陕西省横山县人民法院（2014）横行初字第00002号行政判决；
二、撤销横山县公安局于2013年7月23日对原告王永秀作出的横公行决字（2013）第156号行政处罚决定、对原告王海生作出的横公行决字（2013）第157号行政处罚决定、对原告王东梅作出的横公行决字（2013）第158号行政处罚决定、对原告白润子作出的横公行决字（2013）第159号行政处罚、对原告王凤志作出的横公行决字（2013）第160号行政处罚决定、对原告党永山作出的横公行决字（2013）第161号行政处罚决定、对原告朱春芳作出的横公行决字（2013）第162号行政处罚决定。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人横山县公安局负担。
审判长崔利平
审判员闫虹
审判员王静
二０一四年八月二十六日
书记员常跃华