安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）滁行终字第00005号
上诉人（原审原告）：安徽冠景旅游开发有�责任公司，住所地安徽省滁州市览山路111号。
法定代表人：黄法元，该公司董事长。
委托代理人：田曙春，安徽曙春律师事务所律师。
委托代理人：刘旭，安徽曙春律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：滁州市国土资源局，住所地安徽省滁州市清流西路246号。
法定代表人：陈贵伦，该局局长。
委托代理人：倪升山，安徽会峰律师事务所律师。
上诉人安徽冠景旅游开发有限责任公司（以下简称冠景公司）因诉被上诉人滁州市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政处罚一案，不服安徽省滁州市南谯区人民法院（2014）南行初字第00019号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2010年3月30日，冠景公司登记成立。2010年3月31日，冠景公司与滁州市琅琊山风景区管委会签订《琅琊山旅游区龙尾山国际旅游中心项目合作协议》，约定项目规划的各类用地的具体面积以规划局的修建性详规为准。2010年12月5日、12月8日和2011年4月21日，冠景公司分别与南谯区施集镇龙蟠村村民委员会签订了《林地租赁协议》、《农村土地承包经营权委托流转合同》、《水面租赁协议》，约定南谯区施集镇龙蟠村村民委员会将大山全部、郑郢、李坂、刘圩、老郢村民组的部分林地、农户承包地以及村集体所有的龙丰水库、毛草岭水库水面租赁（或流转）给冠景公司从事生态农业生产经营，冠景公司支付了租金。冠景公司在没有取得合法用地手续的情况下，擅自在上述租赁（或流转）集体土地上建设仓库1.82亩，修建道路143.86亩，建高尔夫草坪212.55亩，以及为建高尔夫球场、道路平整场地277.44亩，堆沙38.6亩，挖塘96.38亩，合计占用土地面积770.65亩，其中林地121.96亩、耕地363.78亩、建设�地162.36亩、其他用地122.55亩。2014年3月6日，市国土局以冠景公司涉嫌非法占地为由，依法受理，立案查处。2014年6月17日，市国土局经过调查、现场勘查，作出《关于责令停止违法使用土地行为的函》，责令冠景公司立即停止违法使用土地行为，配合市国土局做好查处整改工作；在未取得合法用地手续前，不得在流转、租赁的土地上从事非农建设。2014年6月19日，市国土局向冠景公司下达滁国土资处告字（2014）第4号《国土资源行政处罚告知书》和滁国土资听告字（2014）第5号《国土资源行政处罚听证告知书》。2014年7月15日，市国土局认定上述建设用地属非法占用土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权标准》（皖国土资（2012）135号）第四类第一款、第二款的规定，作出滁国土资罚决字（2014）第4号国土资源行政处罚决定书，决定如下：1、责令退还非法占用770.65亩土地；2、限期拆除在非法占地上新建的仓库、构筑物（道路），恢复土地原状；3、处以冠景公司非法占用耕地363.78亩每平方米20元的罚款，计人民币4850400元；非法占用非耕地403.87亩每平方米10元的罚款，计人民币2712470元；合计人民币7562870元。冠景公司不服，依法申请行政复议。2014年9月17日，滁州市人民政府作出滁复字（2014）26号行政复议决定书，决定如下：维持市国土局作出的国土资源行政处罚决定书（滁国土资罚决字（2014）第4号）。冠景公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：市国土局依法享有对本辖区内国土资源违法行为进行行政处罚的职权。本案中，案涉宗地虽然系冠景公司从村组织、村民手中租赁、流转来的合法土地，�是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续等。即冠景公司进行项目建设必须依法申请国有土地，若涉及农用地转为建设用地的，还应当办理农用地转用审批手续。冠景公司在没有取得合法用地手续的情况下，擅自在上述集体土地上进行项目建设违反了相关法律规定。市国土局经过调查取证，认定冠景公司擅自在租赁集体土地上建设仓库、修建道路、建高尔夫草坪，以及为建高尔夫球场平整场地、堆沙、挖塘等属非法占用土地，事实清楚、证据确凿。市国土局立案后，依法进行调查，并向冠景公司履行行政处罚告知、听证告知等程序，经研究，向冠景公司送达了行政处罚决定书。市国土局作出的具体行政行为程序不违反法律规定，且适用法律适当，故该行政处罚决定依法应当予以支持。冠景公司诉称，根据滁州市政府的批复文本，施集镇政府的土地利用总体规划应服从于该文本，不应认定非法占用土地，且依据法律规定，冠景公司租赁（或流转）土地合同合法有效，不存在退还非法占用土地一说。该诉称不能视为冠景公司合法取得集体土地使用手续的依据，其诉称理由不足，不予采纳。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告安徽冠景旅游开发有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安徽冠景旅游开发有限责任公司负担。
冠景公司上诉称：1、其公司取得诉争土地的形式及实质要件符合法律规定，市国土局�令退还非法占用的土地没有事实与法律依据，即使存在非法占用土地，市国土局也只能要求恢复原状，而无权干预其公司与南谯区施集镇龙蟠村村民委员会签订的租赁协议；2、其公司将承租的土地用于生态农业、旅游型农业及附属设施项目开发与建设，并非永久性、用于商业开发性质的改变土地用途的建设，故不存在市国土局作出的“限期拆除在非法占用土地上新建的仓库、构筑物（道路）恢复土地原状”的情形；3、其公司在开发利用承租土地过程中所建的基础配套设施不违反法律、法规的效力性强制性规定，故市国土局所作罚款决定没有事实和法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法予以改判或发回重审。
市国土局辩称：1、冠景公司与所在区域的村民委员会签订了土地等租赁流转合同，但冠景公司在实际使用过程中将租赁的部分土地、水面和林地�于建设高尔夫球场，明显改变了土地用途，因此，冠景公司违法用地的事实确凿，应该受到处罚；2、其所作行政处罚程序合法，履行了必要的调查、送达法律文书等程序；3、其所作行政处罚适用法律正确，处罚适当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
市国土局向一审法院提举的证据材料有：一、实体证据，1、国土资源违法案件立案呈批表；2、国土资源违法行为责令停止通知书；3、国土资源违法行为责令停止通知书；4、国土资源违法行为责令停止通知书；5、关于冠景公司在租赁的集体土地上建设的情况报告（报市国土局）；6、关于冠景公司在租赁的集体土地上建设的情况报告（报琅琊山管委会）；7、关于责令停止违法使用土地行为的函；8、施集镇土地利用总体规划（2006-2020年）局部；9、琅琊山国际旅游�假中心用地情况；10、询问笔录3份；11、现场勘测笔录。二、程序证据，1、重大国土资源违法案件延期处理呈批表；2、疑难或重大违法案件调查报告；3、国土资源违法案件调查报告；4、关于琅琊山国际旅游度假中心未报已用土地及未报批道路规划核查情况；5、国土资源行政处罚告知书及送达回证；6、国土资源行政处罚听证告知书及送达回证；7、对冠景公司减少处罚面积的告知书；8、嫌疑或者重大违法案件处理决定呈批表；9、国土资源行政处罚决定书及送达回证；10、履行行政处罚决定催告书；11、冠景公司陈述申辩；12、《国土资源行政处罚听证告知书》的陈述。三、法律依据，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》。上述证据证明市国土局于2014年7月15日对冠景公司作出的滁国土资罚决字�2014）第4号行政处罚决定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。
冠景公司向一审法院提举的证据材料有：1、《合作协议》及《补充协议》、《林地租赁协议》、《流转合同》、《水面租赁协议》、《林地租赁协议》，证明2010年3月31日，冠景公司与琅琊山管委会签订了项目面积、建设内容、规模方面的协议，补充协议得到政府的认可，冠景公司与村民签订协议约定了期限、价款、面积。2、《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》，证明冠景公司对行政处罚不服，已经提出行政复议，被维持，不得已提出行政诉讼。
上述证据材料均已随案移送本院。
二审期间，双方未提供新的证据。经对当事人在一审中提交的证据及在一、二审中陈述等情况的综合审查，本院查明的事实与一审查明的事实一致，故对一审查明的事实予以确认。
本院认为：综合各方举证、�证及诉辩意见，本案二审争议焦点是：市国土局对冠景公司所作出的滁国土资罚决字（2014）第4号行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律及处罚是否正确，即本案被诉具体行政行为是否合法。
本案市国土局经依法调查取证的询问笔录、现场勘测笔录等证据能够证明其作出的滁国土资罚决字（2014）第4号行政处罚决定所认定的事实，冠景公司虽然依据租赁协议及流转合同取得南谯区施集镇龙蟠村村民委员会的部分集体土地、林地、水面用于从事生态农业生产经营，但冠景公司改变土地用途，用于建设仓库、高尔夫球场草坪、道路等，非法占用土地770.65亩，该违法事实清楚，证据充分。冠景公司上诉提出其将承租的土地用于生态农业开发，不存在改变土地用途的非法占用土地情形的主张与事实不符，不能成立，本院不予支持。
冠景公司上诉称市国土局作出行政处罚只能要求恢复原状，而无权责令退还非法占用的土地。经查，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对于非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。因此，市国土局根据冠景公司非法占用土地的违法事实作出责令退还非法占用的土地符合法律规定，故冠景公司提出的该项上诉主张不能成立，本院不予支持。
市国土局根据冠景公司非法占用土地的面积及每平方米的处罚幅度决定给予罚款7562870元的行政处罚适用法律正确，在法律规定的范围内，且较为适当。冠景公司提出市国土局所作罚款决定没有事实和法律依据的上诉主张不能成立，本院不予支持。
综上，冠景公司提出的上诉主张及理由均不能成立，本院不予支持。市国土局对冠景公司所作出的滁国土资罚决字（2014）第4号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审判决驳回冠景公司的诉讼请求并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安徽冠景旅游开发有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 司金虎
代理审判员 刘 勇
代理审判员 苏春琴
二〇一五年三月十一日
书 记 员 杨 娟
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤�原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。