广东省汕尾市城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1502行初16号
原告汕尾雅各塑胶丝花饰品有限公司（台港澳法人独资），地址：汕尾市马宫长沙湾工业开发区。
法定代表人陈主赐，身份证号码：e１５８３２６。
委托代理人叶爱芳，广东善言律师事务所律师。
被告汕尾市城乡规划局，地址：汕尾市区政和路。
法定代表人蔡东升，该局局长。
委托代理人陈育军，该局科长。
委托代理人方振宏，广东宏进律师事务所律师。
原告汕尾雅各塑胶丝花饰品有限公司（以下简称汕尾雅各公司）因认为被告汕尾市城乡规划局（以下简称市规划局）不履行法定职责为原告颁发《建设工程规划许可证》，于2016年６月２７日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年６月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年８月１６日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本，同年１０月1９日公开开庭审理了本案。原告委托代理人叶爱芳、被告副职负责人周豪及委托代理人陈育军和方振宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年5月5日原告汕尾雅各公司向被告市规划局申请颁发《建设工程规划许可证》，被告市规划局于2016年6月2日发给原告一份【关于汕尾雅各塑胶丝花饰品有限公司申请厂区《建设工程规划许可证》的意见】（以下简称【意见】），告知因原告的厂区位于广东省现代海洋产业集聚区之汕尾（马宫）海洋渔业科技产业园的规划范围，鉴于城市规划已经调整，该地块功能不宜作为工业用地，暂缓原告该项目的审批。
原告汕尾雅各公司诉称，原告在2005年已取得该地块《建设用地规划许可证》及《国有土地使用权证》，因客观原因未能全面动工建设。2016年5月份终于可以着手建设厂房，原告于2016年5月5日备齐了相关材料向被告申请颁发《建设工程规划许可证》，在原告多次找被告的相关人员和领导理论和催促下，被告于2016年6月2日发给原告一份【关于汕尾雅各塑胶丝花饰品有限公司申请厂区《建设工程规划许可证》的意见】，告知暂缓原告该项目的审批，理由是原告的厂区位于广东省现代海洋产业集聚区之汕尾（马宫）海洋渔业科技产业园的规划范围，鉴于城市规划已经调整，该地块功能不宜作为工业用地。
原告收到【意见】后，认为被告暂缓审批原告的申请是错误的，理由如下：
一、原告的项目是应汕尾市政府、汕尾市城区政府招商引资的号召而回乡投资的，于2005年6月30日经汕尾市政府批准通过，厂房用地是经合法程序取得，在2005年已取得《建设用地规划许可证》及《国有土地使用权证》，依照《中华人民共和国城乡规划法》、《建筑工程施工许可管理办法》的相关规定，申请报建完全合理合法，被告应当为原告核发建设工程规划许可证；
二、被告在【意见】中称城市规划已经调整。城市规划的调整需经合法程序，根据《中华人民共和国城乡规划法》第七、第四十八条规定，被告所称的城市规划已经调整，被告是否按照法定程序？原告作为该地段内的利害关系人，从未接到被告关于要修改控制性详细规划的征求意见，对城市规划调整更是一无所知；
三、为原告核发建设工程规划许可证是被告的法定职责，《建筑工程施工许可管理办法》第五条第一款第（三）项规定，发证机关在收到建设单位报送的《建筑工程施工许可证申请表》和所附证明文件后，对于符合条件的，应当自收到申请之日起十五日内颁发施工许可证；对于证明文件不齐全或者失效的，应当当场或者五日内一次告知建设单位需要补正的全部内容，审批时间可以自证明文件补正齐全后作相应顺延；对于不符合条件的，应当自收到申请之日起十五日内书面通知建设单位，并说明理由。另外，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十条第（三）的规定，未在法定期限内核发建设工程规划许可证，直接负责人和其他直接责任人员依法是应受到处分的。
综上，被告无合法理由和依据暂缓原告申请《建设工程规划许可证》是错误的，为维护原告的合法权益，请求法院判令被告依法审核原告的厂房设计方案，为原告核发《建设工程规划许可证》。
原告增加诉讼请求：原告诉被告行政许可一案，对于被告在证据交换中所提交的证据，原告认为：证据一各项不具有调整城市规划的法律效力；证据二各项显示了政府以行政手段侵犯原告的合法权益。据此，被告所提供的证据均无法作为认定其暂缓原告报建申请的合法依据，根据《行政诉讼法》第五十三条之规定,请求法院对被告所提交证据一中的《请示》、《决议》、证据二中的《会议纪要》等规范性文件的合法性进行审查。
原告向本院提交了以下证据、依据：
证据一：机构代码证、营业执照、法定代表人身份证明书、身份证、通行证，证明：原告的诉讼主体资格。
证据二：汕尾市建设工程规划许可申请表，证明原告于2016年5月5日向被告申请核发《建设工程规划许可证，并按被告要求提供了相关材料。
证据三：汕尾市城乡规划局【关于汕尾雅各塑胶丝花饰品有限公司申请厂区《建设工程规划许可证》的意见】，证明被告暂缓审批原告的报建申请。
证据四：1、汕尾市城区对外贸易经济合作局汕市区经贸资字【2002】12号《关于独资经营汕尾雅各塑胶丝花饰品有限公司章程的批复》；2、汕尾市城区人民政府汕市区府函[2002]73号《关于实施土地利用总体规划征地兴建厂房的批复》；3、广东省国土资源厅粤国土资（建）字[2005]152号《关于汕尾市城区2003年度第一批次城镇建设用地的批复》；4、汕尾市城区发展和改革局文件汕市区发改【2005】6号《关于汕尾市雅各塑胶丝花厂建设项目立项的批复》；5、市政府常务会议纪要（第二十五期）二00五六月三十日；6、《关于给予办理红线规划许可手续的函》；7、规划设计要点通知书（汕规要字[2005]第062号；8、《建设用地规划许可证》；9、《国有土地使用权出让合同》；10、《国有土地使用证》，证明原告依法依规成立并申请项目立项及建厂用地，相关政府机关批准同意，原告依法取得了建设规划许可证和国有土地使用证。
证据五：延建申请书，证明：原告按被告要求向国土局申请延期动工，国土局批准同意动工日期延期至2016年10月30日。
证据六：1、汕尾市城市总体规划（20032020）；2、汕尾市长沙湾综合开发区规划简要，证明原告申请的建设用地符合城市总体规划。
被告市规划局辩称,原告于2016年5月5日向被告提交厂房设计方案，申请颁发《建设工程规划许可证》。被告对原告的申请进行审查并咨询汕尾市海洋与渔业局意见后，认为原告申报建设的塑胶花饰品厂位于“广东省现代海洋产业集聚区之汕尾（马宫）海洋渔业科技产业园”的规划范围，鉴于城市规划已经调整，该地块功能不宜作为工业用地，根据市政府工作部署，暂缓该项目的审批，并将上述意见于2016年6月2日书面告知原告。被告认为，暂缓该项目的审批是正确的，理由是：原告提交厂房设计方案的土地座落于汕尾市区汕马路长沙湾地段东侧（工商所对面），土地使用权面积62108㎡，原规划用地使用性质为一类工业用地（M1）。由于我市对《汕尾市城市总体规划（20032020）》进行调整，在省住建厅的指导下，形成了《汕尾市城市总体规划（20102020）》并进行公示，2010年8月27日市政府审查通过，2010年12月17日市人大常委会审议，同意该规划调整，2011年10月27日省政府授权省住建厅组织了汕尾市城市总体规划成果审查会，经审查通过。根据审查会意见和省住建厅《关于开展城市总体规划评估及充实完善工作的通知》（粤建规【2012】20号）的要求，我市补充编制了《汕尾市城市总体规划（20112020）充实完善专题报告》，2014年5月7日市政府将充实完善后的《汕尾市城市总体规划（20112020）》上报省政府审批。根据《汕尾市城市总体规划（20112020）》，原告申请颁发《建设工程规划许可证》所在的土地功能已经法定程序调整。此外，根据2016年4月29日汕尾市人民政府《工作会议纪要》（第二十九期）的部署，原告上述约6万平方米的土地已纳入“广东省现代海洋产业集聚区之汕尾（马宫）海洋渔业科技产业园区”的规划范围。
综上所述，鉴于城市总体规划已经调整，原告建设用地功能不宜作为工业用地，而且该土地已纳入海洋渔业科技产业园区的规划范围。为了符合规划要求，以免造成不必要的损失，被告根据市政府的工作部署，暂缓原告该项目的审批是正确，对原告提出的诉讼请求依法应予驳回。
被告市规划局补充答辩称，一、对原告增加诉讼请求的问题提出两点答辩意见：1、根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。因此，对原告提出新的诉讼请求应不予准许；2、原告增加的诉讼请求提出对被告证据一中的《请求》、《决议》、证据二中的《会议纪要》的合法性进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，审查的内容是国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件是否合法。规范性文件是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。其范围：条例、规定、通告、办法、决定五种。被告提供的证据《请示》，根据《广东省<国家行政机关公文处理办法>实施细则》的规定，“请示”是向上级机关请求指示、批准的公文，因此不是规范性文件；被告提供的《决议》是由人大常委会作出的，不属《行政诉讼法》第五十三条规定的行政机关的规范性文件；被告提供的《会议纪要》，根据《广东省<国家机关公文处理办法>实施细则》的规定，“会议纪要”是指传达会议议定事项和主要精神，要求与会单位共同遵守、执行的公文，由于不是公开发布的，故不是规范性文件。因此，原告提出增加诉讼请求要求审查的证据不属《行政诉讼法》第五十三条规定可以审查的规范性文件；二、原告的诉讼请求是申请行政许可，被告对原告申请核发《建设工程规划许可证》已经作出暂缓审批的答复，不存在不作为，原告不服被告的答复，根据《行政诉讼法》第七十条的规定，应该向法院提出请求撤销被告答复的行政行为，并可以请求法院判决被告重新作出行政行为，而不能直接请求法院判决被告核发《建设工程规划许可证》，因此对原告的诉讼请求应依法驳回。
被告市规划局向本院提交了以下证据、依据：
证据一：1、汕尾市人民政府关于请求审批《汕尾市城市总体规划（20112020）》的请示；2、汕尾市人民代表大会常务委员会关于《汕尾市城市总体规划（20032020）调整》的决议；3、汕尾市城市总体规划（20112020）成果审查意见；4、汕尾市城市总体规划（20112020）成果审查意见，证明原告申报建设的土地因城市规划的调整，不宜作为工业用地。
证据二：1、工作会议纪要；2、关于要求提供广东省现代海洋产业集聚区之汕尾（马宫）海洋渔业科技产业园项目的地形图的函，及控制性详细规划；3、关于商请确定用地规划情况的函，及用地区位图；4、关于核实用地规划情况的复；4、关于要求调整汕尾雅各塑胶丝花饰品有限公司项目用地的请示，证明原告申报建设的土地已纳入广东省现代海洋产业集聚区之汕尾（马宫）海洋渔业科技产业园的规划范围。
证据三:关于汕尾雅各塑胶丝花饰品有限公司申请厂区《建设工程规划许可证》的意见，证明被告告知暂缓该项目的审批。
证据四：组织机构代码证，证明被告主体资格。
被告市规划局当庭向本院提交了以下证据、依据：
《关于下达2016年汕尾市重点建设项目和重点建设预备项目计划（调整方案）的通知》和《汕尾市2016年重点建设预备项目计划及领导责任分工表（调整方案）》，证明原告申报建设的土地已纳入广东省现代海洋产业集聚区之汕尾（马宫）海洋渔业科技产业园的规划范围。
经庭审质证：
原告对被告所提交证据一的小证据1、2、3的真实性无异议，合法性、关联性有异议；对证据一的小证据4三性都有异议，认为在本次城市规划调整中实质和程序都不合法，违反了依赖保护原则，暂缓原告的报建申请完全没有法律依据。对证据二的小证据1真实性、合法性没有异议，关联性有异议，认为原告合法拥有涉诉土地的使用权，依法有权进行建设；对证据二的小证据2、3、4、5真实性没有异议，合法性、关联性有异议，认为不合法不能达到被告所说的证明目的。对证据三的真实性没有异议，合法性、关联性有异议，认为被告没有依法行政。对证据四的证据“三性”（关联性、合法性、真实性）无异议。
原告对被告当庭所提交证据的质证意见：是起诉之后产生的，不能作为《意见》的依据，与本案没有关联性，不能作为证据使用。
被告对原告所提交的证据一、二、三、五的证据“三性”无异议。对证据四的小证据1、2、3、4、5、6、8、10的证据“三性”无异议；对证据四的小证据7真实性没有异议，对关联性、合法性和证明目的有异议，认为该证据的有效期是一年；对证据四的小证据9真实性没有异议，对关联性、合法性有异议，认为规划改变了，出让合同也要改变，规划年限是有规定的；对证据六的证明目的有异议，认为该总体规划已调整。
本院对上述证据认证如下：
原告对被告所提交证据四的证据“三性”无异议，本院已当庭确认其证明效力；对被告提交的其他证据，本院认为均符合证据“三性”的形式要件，经综合审查全案情况，对这些证据的证明效力，本院予以确认。
对被告当庭所提交的证据，原告认为是起诉之后产生的，不能作为《意见》的依据，与本案没有关联性，不能作为证据使用。本院认为根据行政诉讼法的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告当庭提交的证据不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条所规定的延期提供证据或者补充证据的情形，对于这些证据的证明效力，本院不予确认。
被告对原告所提交的证据一、二、三、五的证据“三性”无异议，本院已当庭确认这些证据的证明效力；对原告提交的其他证据，本院认为均符合证据“三性”的形式要件，经综合审查全案情况，对这些证据的证明效力，本院予以确认。
经审理查明,原告汕尾雅各公司系台港澳法人独资的有限责任公司。2016年5月5日原告汕尾雅各公司向被告市规划局申请颁发《建设工程规划许可证》，被告市规划局于2016年6月2日发给原告一份【关于汕尾雅各塑胶丝花饰品有限公司申请厂区《建设工程规划许可证》的意见】，告知因原告的厂区位于广东省现代海洋产业集聚区之汕尾（马宫）海洋渔业科技产业园的规划范围，鉴于城市规划已经调整，该地块功能不宜作为工业用地，暂缓原告该项目的审批。原告认为被告不履行法定职责为其颁发《建设工程规划许可证》，向本院提起行政诉讼，请求：1、判令被告依法行政，审核原告的厂房设计方案，为原告核发《建设工程规划许可证》；2、本案的诉讼费用由被告承担。经开庭审理，原告确认诉讼请求为：判决撤销被告2016年6月2日作出的【关于汕尾雅各塑胶丝花饰品有限公司申请厂区《建设工程规划许可证》的意见】，依法行政，为原告核发《建设工程规划许可证》。原告认为这是对原诉讼请求的完善，不是新的诉讼请求。被告不接受原告的观点，被告认为;1、原告当庭确认的诉讼请求是属于提出新的诉讼请求，法庭应不予允许；2、原告的诉讼请求是申请行政许可，被告对原告申请核发《建设工程规划许可证》已经作出暂缓审批的答复，不存在不作为，原告不服被告的答复，应该向法院提出请求撤销被告答复的行政行为，并可以请求法院判决被告重新作出行政行为，而不能直接请求法院判决被告核发《建设工程规划许可证》，对原告的诉讼请求应依法驳回。
本院认为,原告当庭完善的诉讼请求被告不认可，认为是属于提出新的诉讼请求，本案的诉讼请求应按照原告《行政起诉状》所请求：1、判令被告依法行政，审核原告的厂房设计方案，为原告核发《建设工程规划许可证》；2、本案的诉讼费用由被告承担。及按照原告《增加诉讼请求申请书》所请求：对被告所提交证据一中的《请示》、《决议》、证据二中的《会议纪要》等规范性文件的合法性进行审查。
原告于2016年5月5日向被告市规划局申请，要求被告依法行政，为其颁发《建设工程规划许可证》。被告市规划局于2016年6月2日发给原告一份【关于汕尾雅各塑胶丝花饰品有限公司申请厂区《建设工程规划许可证》的意见】，告知因原告的厂区位于广东省现代海洋产业集聚区之汕尾（马宫）海洋渔业科技产业园的规划范围，鉴于城市规划已经调整，该地块功能不宜作为工业用地，暂缓原告该项目的审批。现原告又认为被告不履行法定职责为其颁发《建设工程规划许可证》，向本院提起行政诉讼，请求判令被告依法行政，审核原告的厂房设计方案，为原告核发《建设工程规划许可证》。原告就同一个请求先向被告提出申请，在被告对其申请作出暂缓审批答复的情况下，又以同一个请求向法院提起行政诉讼，属同一请求既走行政程序又走法律程序。
被告认为原告的诉讼请求是申请行政许可，被告对原告申请颁发《建设工程规划许可证》已经作出暂缓审批的答复，不存在不作为，原告不服被告的答复，应该向法院提出请求撤销被告答复的行政行为，并可以请求法院判决被告重新作出行政行为，而不能直接请求法院判决被告颁发《建设工程规划许可证》的辩解意见，本院予以采纳;被告对原告提出颁发《建设工程规划许可证》的申请已经作出了答复，原告起诉被告不作为理由不成立，应依法驳回;原告增加对被告所提交证据一中的《请示》、《决议》、证据二中的《会议纪要》等规范性文件的合法性进行审查的诉讼请求，是基于原告原提出判令被告依法行政、审核原告的厂房设计方案、为原告核发《建设工程规划许可证》的诉讼请求而产生的，既然原诉讼请求被依法驳回，增加的诉讼请求同样应被予以驳回。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）、（四）项的规定，判决如下：
驳回原告汕尾雅各塑胶丝花饰品有限公司的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告汕尾雅各塑胶丝花饰品有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于汕尾市中级人民法院。
审 判 长 洪海燕
审 判 员 郑淑卿
人民陪审员 王 荣
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 刘蓓蕾
附：本判决适用的相关法律依据
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：(一)起诉被告不作为理由不能成立的；(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。