北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2016）京行终4794号上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人王灏，区长。委托代理人刘畅，北京市朝阳区人民政府工作人员。委托代理人孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。被上诉人（一审原告）孙德安，男，1974年10月6日出生，汉族，住北京市朝阳区。上诉人北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）因行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的(2016)京04行初527号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人朝阳区政府的委托代理人刘畅、孟丽娜，被上诉人孙德安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。朝阳区政府于2016年3月4日作出朝政决字[2016]26号《行政复议决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：孙德安于2015年12月7日向朝阳区政府申请行政复议。行政复议请求：1、确认被申请人北京市公安局朝阳分局（以下简称朝阳公安分局）对国典华�住宅小区住宅区及住宅安全防范设施的使用和维护的监督、管理不履责，违法；2、请求责令朝阳公安分局依法履责，切实监督、管理国典华园小区住宅区及住宅安全防范设施的使用和维护。朝阳区政府认为，小区监控设施属于《北京市住宅区及住宅安全防范设施建设和使用管理办法》（以下简称住宅安全防范设施管理办法）规定的安全防范设施之一。朝阳公安分局负有对住宅区及住宅安全防范设施建设和使用的监督、管理职责。申请人孙德安虽主张朝阳公安分局对国典华园小区住宅区及住宅安全防范设施的使用和维护的监督、管理不履责违法，但未提供曾经要求朝阳公安分局履行法定职责而朝阳公安分局未履行的证明材料。孙德安的行政复议申请不符合法定受理条件，对其复议请求不予支持。另，孙德安提出的“安排申请人查阅朝阳公安分局提出的书面答复、提�的证据、法律法规依据和其他有关材料。由申请人当面领取本申请对应的《行政复议决定书》”的请求，属于孙德安在行政复议中所享有的权利，不属于行政复议请求事项。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回孙德安的行政复议申请。孙德安不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理查明，2015年1月-7月间，孙德安四次以被人寻衅滋事为由报警，朝阳公安分局下属的和平街派出所出警并出具《受案回执》。每次接警后，和平街派出所民警均到国典花园小区物业处调取监控录像，但因为存在画质不清晰、画面跳频严重无法有效查看、视频监控没有及时修理等问题，未能发现涉案线索。2015年12月7日，孙德安向朝阳区政府提交《行政复议申请书》，请求确认“1、确认被申请人朝阳公安分局2015年1月以来对国典华园小区住宅区及住宅安全防范设施的使用和维护的监督、管理不履责，违法。2、请求责令朝阳公安分局依法履责，切实监督、管理国典华园小区住宅区及住宅安全防范设施的使用和维护。3、安排申请人查阅朝阳公安分局提出的书面答复、提供的证据、法律法规依据和其他有关材料。4、由申请人当面领取本申请对应的《行政复议决定书》。”2016年3月4日，朝阳区政府作出被诉决定书，驳回孙德安的行政复议申请。孙德安不服，向一审法院提起诉讼。一审法院判决认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。朝阳区政府负有作出复议决定的法定职责。住宅安全防范设施管理办法第十一条规定，一切单位和个人都应当爱护安全防范设施，不得损坏或者擅自改动安全防范设施；对破坏安全防范设施或者管理人不依法履行管理职责的行为，有权向公安机关举报。公安机关接到举报后，应当及时处理，不得推诿、拖延。住宅安全防范设施管理办法第九条第一款、第二款第（一）项、第十二条第一款规定，住宅区及住宅安全防范设施公共部分的使用和维护，由物业管理单位负责；没有物业管理单位的，由产权人负责。住宅区及住宅的物业管理单位或者产权人（以下简称管理人）应当遵守下列规定……（一）保证安全防范设施不间断运行，并有效记录监控信息……对违反本办法第九条规定，管理人不依法履行管理职责的，由公安机关责令改正，并可处500元以上1000元以下的罚款。《北京市公共安全图像信息系统管理办法》（以下简称图像信息系统管理办法）第三条、第四条第二款、第五条第（二）项、第十二条第一款第（三）项、第十八条规定，本办法所称的公共安全图像信息系统，是指利用图像采集设备和其他相关设备对涉及公共安全的区域进行信息记录的视频系统；市和区、县公安机关负责公共安全图像信息系统建设、使用、维护的日常监督管理工作；宾馆、饭店、商场、医院、学校、幼儿园、文化娱乐场所，举办体育赛事的场馆、场地，住宅区、停车场等人员聚集的公共场所，应当安装公共安全图像信息系统；公共安全图像信息系统的使用单位，应当采取保持图像信息画面清晰，保证系统正常运行的措施，保证公共安全图像信息系统安全运行；公安机关应当对公共安全图像信息系统的日常使用、维护情况进行监督检查，发现问题督促�关单位及时整改；必要时，质量技术监督、信息化主管部门在技术检测等方面应当予以协助。依据上述相关法律规定，对于住宅区及住宅安全防范设施建设和使用的监督、管理职责，公安机关既有依他人申请履行的职责，也有公安机关在工作中发现管理人未能保证安全防范设施的正常运行时，主动履行监督、管理的职责。本案中，朝阳区政府收到孙德安的行政复议申请后，根据行政复议法的规定，履行了受理、答复通知、复议审查等行政复议程序，符合法律规定。孙德安多次向公安机关报警，接警后公安机关在工作中已经发现孙德安所住小区的视频监控存在问题，应主动履行监管职责，无需孙德安就小区的物业管理单位不履行安全防范设施职责的情况向公安机关举报。而朝阳区政府以孙德安未提供曾经要求朝阳公安分局履行法定职责而朝阳公安分局未履行的证明�料，孙德安的行政复议申请不符合法定受理条件为由，驳回孙德安的复议申请，朝阳区政府所作的被诉决定书属于适用法律、法规错误。故孙德安提出的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被诉决定书；二、朝阳区政府于本判决生效之日起法定期限内对孙德安的申请重新作出复议决定。朝阳区政府不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，一、孙德安未向朝阳公安分局提出过履责申请，孙德安向朝阳公安分局四次报案行为不能代替履责申请。二、一审法院适用法律规定有误。安全防范设施与公共安全图像信息系统不具有对应关系，住宅安全防范设施管理办法与图像信息系统管理办法亦无包含关系。孙德安在行政复议申请中主张有关安全防范设施履责问题而非图像信息系统相关问题。一审法院适用图像信息系统管理办法的有关规定认定公安机关发现管理人未能保证安全防范设施的正常运行时，应当主动履行监督、管理的职责，显然适用法律规定有误。三、朝阳区政府审查孙德安是否曾经要求朝阳公安分局履责符合行政复议法实施条例第二十一条的规定。四、对于不履责的行政复议案件，以申请人提出申请为前提条件，行政机关主动履责行为不属于行政复议受案范围。一审法院将行政机关主动履责行为纳入行政复议受案范围有误。综上，请求撤销一审判决，依法改判驳回孙德安诉讼请求。孙德安未提交二审答辩状，其在二审庭审中表示不服一审法院驳回其调取证据申请，不服一审法院以自愿申请撤回对朝阳公安分局的起诉为由裁定准许其撤回对朝阳区公安分局的起诉，不服一审法院对其在一审中提交的证�3“向朝阳公安分局和平街派出所递交《提请北京市公安局朝阳公安分局和平街派出所尽快调取案发地周边监控并及早排查作案人的申请》”的认证结论。综上，同意一审法院的判决结果，请求维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的一致，本院予以确认。本院认为，朝阳区政府提起上诉，争议焦点为本案行政复议申请是否符合法定受理条件，朝阳区政府认定申请人孙德安提出不履行法定职责的行政复议案件但未提供曾经要求被申请人朝阳公安分局履行法定职责而未履行的证明材料从而不符合法定受理条件是否正确。朝阳区政府在被诉决定书中引用行政复议法实施条例第二十一条第（一）项作为法律依据，即行政复议申请人“认为被申请人不履行法定职责的，应当提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料�。朝阳区政府上诉认为按照依申请履责和主动履责的划分方法，主动履责行为不属于行政复议受案范围。关于行政复议范围，由行政复议法第六条规定，该条第（九）项规定有“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”；第（十一）项规定有“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”而行政复议法实施条例第二十一条是关于提出行政复议申请应提交的材料的规定，不应理解为对行政复议受案范围的限定。因此，本案完全从受案范围角度予以排除不妥，不应在依申请履责和主动履责之间作绝对的区分，而应根据案情具体审查申请人提交的证明材料是否达到履行法定职责类行政复议案件的受理条件。本案由相关案件引发，孙德安多次以“被寻衅滋事”为由向和平街派出所报案�在对这些报案的处理中发现所在小区视频监控存在问题。住宅安全防范设施管理办法第十一条规定，一切单位和个人都应当爱护安全防范设施，不得损坏或者擅自改动安全防范设施；对破坏安全防范设施或者管理人不依法履行管理职责的行为，有权向公安机关举报。公安机关接到举报后，应当及时处理，不得推诿、拖延。小区监控设施属于住宅安全防范设施管理办法规定的安全防范设施，朝阳公安分局负有对该设施建设和使用的监督、管理职责，朝阳区政府对此予以认可。另，根据图像信息系统管理办法的相关规定，住宅区亦属公共安全图像信息系统的使用范围。公共安全图像信息系统的使用单位，应当采取保持图像信息画面清晰，保证系统正常运行的措施，保证公共安全图像信息系统安全运行。公安机关负责公共安全图像信息系统建设、使用、维护的日常监督�理工作。公安机关应当对公共安全图像信息系统的日常使用、维护情况进行监督检查，发现问题督促相关单位及时整改。孙德安在行政复议申请书中亦引用了图像信息系统管理办法。图像信息系统管理办法与住宅安全防范设施管理办法的相关规定并不冲突，在本案中同时适用并无不当。住宅安全防范设施管理办法规定了对有关设施问题向公安机关举报处理程序，图像信息系统管理办法亦规定了公安机关对公共安全图像信息系统的监督检查职责。不论是通过举报程序发现问题，还是通过日常检查发现问题，公安机关均具有监管职责。是否能就公安机关的上述履行监管职责行为申请行政复议，应当审查申请时是否存在可以复议的履责行为，主要是应当履责的事实及法律依据和当事人资格。本案中，孙德安因其人身权利、财产权利多次受到侵害多次向公安机关�案，屡次发现监控视频存在问题，已影响到案件的处理及其权利保护，孙德安对此在申请行政复议时提供了公安机关4份《受案回执》和5份工作记录。根据上述规章有关其法定职责的规定，公安机关在此情形下应当知晓其职责所在；根据相关案情，公安机关应当知晓存在履行该职责的现实必要性；根据孙德安多次报案及案件处理的情况，孙德安对案发住宅区视频监控系统正常运行的要求亦非不易察知，且对所在住宅区视频监控设施问题进行监管与孙德安相关权利的保护具有直接现实关系。如朝阳区政府认为孙德安应当另行提交请求公安机关履行对住宅区视频监控设施问题进行监管的法定职责的申请书才能启动相关程序，则在权利义务的分配上有失平衡。综上，朝阳区政府认为孙德安的申请不符合行政复议法实施条例第二十一条第（一）项的规定，适用法律有误。关于孙德安就一审法院对本案有关问题的处理提出的质疑意见。孙德安起诉时以朝阳区政府和朝阳公安分局为共同被告。根据行政诉讼法第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案即属于以复议申请不符合受理条件为由驳回的情形，经一审法院释明，孙德安明确表示撤回对朝阳公安分局的起诉，一审法院据此裁定予以准许，并无不当。关于孙德安向一审法院提交的证据《提请北京市公安局朝阳公安分局和平街派出所尽快调取案发地周边监控并及早排查作案人的申请》及申请一审法院调取其向和平街派出所邮寄该材料的相关证据问题，上述证据在行政复议程序中并未提交，且本案事实应结合其他相关证据综合认定，一审法院对孙德安相关主张不予支持并无不当。综上，一审法院判决结果正确，本院应予维持。朝阳区政府的上诉请求和理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市朝阳区人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  胡华峰审 判 员  支小龙代理审判员  周凯贺二〇一七年三月一日书 记 员  周 晶