广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终281号
上诉人（原审起诉人）：方展发，男，汉族，1968年10月27日出生，住广东省普宁市。
上诉人方展发因起诉揭阳市国土资源局（下称揭阳市国土局）、揭阳市人民政府登出揭阳市国土局“三旧”改造地块国有建设用地使用权挂牌出让公告一案，不服广东省揭阳市中级人民法院（2016）粤52行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，起诉人因揭阳市国土局登出《揭阳市国土局“三旧”改造地块国有建设用地使用权挂牌出让公告》一事，认为揭阳市国土局存在违反法律规定的行为，先后四次向其提出质疑，该局未予答复。起诉人于2016年10月26日向揭阳市人民政府行政复议办公室申请行政复议，揭阳市人民政府以方展发提交的行政复议申请材料没有明确具体的行政复议请求和理由，不符合行政复议受理条件为由，于2016年11月29日作出揭府行复[2016]63号《不予受理行政复议申请决定书》。因揭阳市国土局、揭阳市人民政府并不存在共同的行政行为，所以不能作为共同被告起诉，起诉人以揭阳市国土局、揭阳市人民政府为共同被告提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款的规定。经原审法院释明，起诉人拒绝补正起诉状，坚持将揭阳市国土资源局、揭阳市人民政府列为共同被告，所以，本案不符合起诉条件，应不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、四十九条的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第三款、第六条第一款的规定，裁定：对方展发的起诉，不予立案。
方展发不服原审裁定，向本院提起上诉称，上诉人于2016年12月12日至2016年12月13日期间，以揭阳市国土局和揭阳市人民政府为共同被告向揭阳市榕城区人民法院（下称榕城区法院）提起行政诉讼，诉讼请求与本案一致，均是请求确认揭阳市人民政府行政复议不作为，并且终止揭阳市国土局2016年11月1日作出的6216万元成交公告，改判上诉人竞价6516万元应该成交。但榕城区法院认为该案应由揭阳市中级人民法院（下称揭阳中院）立案，拒绝接收上诉人的材料，也未出具书面凭证及释明拒绝立案的原因，只要求上诉人直接向揭阳中院起诉。后上诉人到揭阳中院提起行政诉讼，揭阳中院告知上诉人该院只接收对揭阳市人民政府提起的行政诉讼，对揭阳市国土局的起诉，应向榕城区法院提起。后上诉人遵循揭阳中院的指引，到榕城区法院起诉揭阳市国土局，但榕城区法院再次以同一理由拒绝接收。上诉人遂向揭阳中院投诉，揭阳中院的工作人员表示该事不归揭阳中院处理，建议上诉人向揭阳市信访部门投诉，且表示揭阳中院不会接收上诉人对揭阳市国土局提起的行政诉讼。但上诉人坚持以揭阳市国土局和揭阳市人民政府为共同被告提起本案诉讼，后揭阳中院即本案原审法院于2016年12月13日在上诉人的强烈要求下，接收了上诉人的起诉状及20份资料。但原审法院却以揭阳市国土局和揭阳市人民政府不存在共同的行政行为，经该院释明，起诉人拒绝补正起诉状为由，裁定不予立案。对此，上诉人认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条的规定，对于榕城区法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉，上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理，故上诉人将揭阳市国土局和揭阳市人民政府列为共同被告合并起诉，并无不妥。上诉人拒绝变更被告属事出有因，并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款的规定。请求二审法院撤销原审裁定，由原审法院继续审理或指定其他法院进行审理。
本院经审理查明，上诉人方展发于2016年12月13日向原审法院提交以揭阳市国土局和揭阳市人民政府为共同被告的起诉状，称其于2016年8月1日在中国土地网及揭阳日报看到揭阳市国土局登出涉案《揭阳市国土局“三旧”改造地块国有建设用地使用权挂牌出让公告》。根据该公告规定，方展发组织多人联合竞买，并依照公告规定于2016年8月20日准备交保证金1244万元。2016年8月20日，揭阳市国土局突然在揭阳日报登出终止公告，该公告的中心内容为“因故终止挂牌”，方展发只能放弃竞挂。2016年8月22日，揭阳市国土局再次登出内容与前次相同的公告，方展发于2016年9月19日依规定向有关部门缴交1244万元保证金，并取得竞挂的资格。后方展发于2016年9月20日上午10时加价300万元，达6516万元最高价。揭阳市国土局于2016年9月21日上午在网上增加该标的底价，原6216万元的竞价无人加价，至2016年9月21日竞价结束，网上显示6516万元不达保留价，该标的流拍。2016年10月1日，揭阳市国土局再次在揭阳日报登出第三次公告，内容与公告一、公告二背道而驰，明显违法且有失公平，请法院调查取证。方展发称其先后向揭阳市国土局提出四次质疑，但揭阳市国土局没有回复。后方展发向揭阳市人民政府申请行政复议，请求撤销揭阳市国土局于2016年10月1日作出的第三次公告，依法承认公告所涉标的已被竞买人方展发以6516万元竞得。后揭阳市人民政府作出涉案《不予受理行政复议决定书》，以方展发提交的行政复议申请材料没有明确具体的行政复议请求和理由，不符合行政复议受理条件为由，对其复议申请不予受理，并明确如有不服可向法院起诉。方展发不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求确认揭阳市人民政府行政复议不作为，并且终止揭阳市国土局2016年11月1日作出的6216万元成交公告，改判上诉人竞价6516万元网上成交，诉讼费由揭阳市国土局承担。
另查明，原审法院在接收上诉人的起诉状时，已经向上诉人释明该院不会接收针对其揭阳市国土局的起诉，并指导上诉人到榕城区法院起诉揭阳市国土局，但上诉人仍然坚持以揭阳市人民政府和揭阳市国土局为共同被告向原审法院提起本案诉讼。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条规定：“有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、二款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，方展发不服揭阳市国土局作出的涉案国有建设用地使用权挂牌出让公告的行为，向揭阳市人民政府申请行政复议，该府认为方展发没有明确具体的行政复议请求和理由，不符合行政复议受理条件，不予受理其行政复议申请，不属于复议机关驳回复议申请或者复议请求，维持原行政行为的情形。且在本案中，揭阳市人民政府与揭阳市国土局也没有就同一事实作出具体行政行为，亦不存在其他可以合并审理的情形，应分别起诉揭阳市国土局和揭阳市人民政府，故方展发将揭阳市人民政府和揭阳市国土局列为共同被告提起本案诉讼，不符合上述法律及司法解释的规定，属于被告不适格的情形。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第三款规定：“起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。”本案中，原审法院在接收方展发的起诉状时，已经向其释明应到榕城区法院起诉揭阳市国土局，但方展发坚持以揭阳市人民政府和揭阳市国土局列为共同被告，提起本案诉讼，不符合起诉条件，原审裁定不予立案并无不当，本院予以维持。方展发上诉请求撤销原审裁定，由原审法院继续审理或指定其他法院进行审理，理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年五月十日
书记员 温 瑜