中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申2364号再审申请人（一审原告、二审上诉人）华凤梅。委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。委托代理人王玲，北京万典律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）上海市虹口区人民政府，住所地上海市飞虹路518号。法定代表人曹立强，区长。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）上海市人民政府，住所地上海市人民大道200号。法定代表人杨雄，市长。一、二审第三人上海市虹口区住房保障和房屋管理局，住所地上海市东体育会路359号。法定代表人黄尧坤，该局副局长。再审申请人华凤梅因诉上海市虹口区人民政府(以下简称虹口区政府)、上海市人民政府（以下简称上海市政府）房屋征收补偿决定及行政复议决定一案，不服上海市高级人民法院（2016）沪行终268号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、代理审判员李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。上海市第二中级人民法院一审查明：因公共利益需要，虹口区政府于2014年3月31日作出虹府房征〔2014〕2号房屋征收决定，确定房屋征收范围为东至四川北路、南至海宁路、西至江西北路、北至武进路。上海市虹口区住房保障和房屋管理局（以下简称虹口房管局）作为房屋征收部门委托上海市虹口第一房屋征收服务事务所有限公司（以下简称“虹口一征所公司”）承担房屋征收与补偿的具体工作。该基地签约期限为2014年4月25日至2014年7月24日止。截止2014年7月24日，签约率达到94.63%。上海市虹口区武进路435弄67号房屋（以下简称“被征收房屋”）在上述征收决定的征收范围内，性质为公房，公房承租人为华凤梅，房屋类型为旧里，房屋用途为居住。租赁部位：前三层阁13.7平方米（租赁凭证记载高度1.66米，房籍摘录记载高度1.75米）、前三层搭建9.4平方米，居住面积为23.1平方米，换算建筑面积为35.58平方米。经上海八达国瑞房地产土地估价有限公司评估，该地块的评估均价为28412元／平方米，被征收房屋房地产市场评估单价为25576元／平方米(估价时点为2014年3月31日),低于评估均价，按评估均价计算。虹口区房管局于2014年4月22日向华凤梅户送达了房屋征收与补偿方案、房屋补偿方案告知单、分户评估报告等。华凤梅户未在规定期限内申请复估、鉴定。虹口区房管局遂委托上海市房地产估价师协会房地产估价专家委员会对被征收房屋的评估结果进行鉴定。2014年8月11日，虹口区房管局向华凤梅送达专家鉴定现场查勘通知，告知专家组将于2014年8月15日上门入户对房屋现场查勘。2014年8月22日，上海市房地产估价师协会房地产估价专家委员会以鉴定时该户拒绝鉴定，致使专家无法进入房屋为由，向虹口区房管局发出终止鉴定通知。根据有关规定以及该基地征收补偿方案，被征收房屋评估价格为808719.17元（28412×80%×35.58），价格补贴为303269.69元（28412×30%×35.58），套型面积补贴为426180（28412×15），被征收房屋货币补偿金额共计1538168.86元。华凤梅户另可得其他补贴、补助。协商过程中，虹口区房管局提供货币补偿方式和房屋产权调换方式供华凤梅户选择，但华凤梅未能接受上述方案。因征收双方在签约期限内未达成补偿协议，虹口区房管局遂于2015年5月28日报请虹口区政府作出房屋征收补偿决定，提出以房屋产权调换的方式补偿华凤梅户并结算差价的补偿方案。虹口区政府受理后，向华凤梅送达了报请作出征收补偿决定的报告、会议通知、申请居住困难户意见征询单等材料。华凤梅户在规定期限内未提出居住困难户审核申请。虹口区政府于2015年6月4日、11日两次召集双方进行了调查和调解，华凤梅的女儿虞佩珍作为代理人出席。虹口区政府经审查后认定，虹口房管局提出的补偿方案合法、适当，遂依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第四十二条、《上海市人民政府关于批转市住房保障房屋管理局制订的〈上海市国有土地上房屋征收补偿决定的若干规定〉的通知》以及涉案地块房屋征收补偿方案，于2015年6月25日作出沪虹府房征补〔2015〕213号房屋征收补偿决定，并依法送达华凤梅及虹口区房管局。华凤梅收到上述房屋征收补偿决定后不服，于2015年7月17日向上海市政府申请行政复议。上海市政府于7月21日受理，于7月22日通知虹口区政府进行答复，虹口区政府随后提交了行政复议答复书及相关证据材料。2015年9月16日，上海市政府作出沪府复征字（2015）第201号行政复议决定，维持了虹口区政府作出的被诉房屋征收补偿决定，并向华凤梅送达。华凤梅仍不服，遂向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款和《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第四十二条第一款之规定，虹口区政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的行政职权。本案中，虹口区房管局因与华凤梅在征收补偿方案确定的签约期内未达成协议，报请虹口区政府作出房屋征收补偿决定。虹口区政府受理后，核实了证据材料，查清了房屋征收补偿的事实，并两次组织华凤梅与虹口区房管局进行调解，华凤梅户出席，但双方仍无法达成协议，虹口区政府遂于法定期限内作出被诉房屋征收补偿决定，并向双方送达，执法程序合法。被诉房屋征收补偿决定对被征收房屋的性质、类型、居住面积、建筑面积、评估价格、应得货币补偿款的计算以及产权调换房屋的建筑面积和评估价格的认定，有相应证据予以佐证，事实清楚。虹口区政府所作被诉房屋征收补偿决定对华凤梅户以房屋产权调换与货币补偿相结合的方式进行补偿，并要求虹口区房管局支付华凤梅其他应得补助、补贴，决定内容符合法律、法规规定及涉案地块房屋征收补偿方案，未损害华凤梅户的合法权益。上海市政府在收到华凤梅提出的复议申请后予以受理，经审查后于法定期限内作出维持原行政行为的行政复议决定，复议程序符合法律规定。本案系房屋征收补偿决定纠纷，房屋征收决定的合法性不属本案审查范围。且行政行为一经作出即具有既定力，该房屋征收决定未经法定程序撤销或确认违法，应为合法有效。故对于华凤梅所提涉及房屋征收决定合法性的相关异议，一审法院均不予审查。关于虹口一征所公司是否能够作为房屋征收实施单位的问题，一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一款规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五条第二款也做了类似规定，并明确房屋征收实施单位系房屋征收事务所。上述规定并未禁止经营性公司从事房屋征收实施工作，而是强调房屋征收事务所在从事征收补偿的具体工作时，不得以营利为目的。经营性公司的相关业务活动并非都是以营利为目的的。根据虹口区政府提供的虹口一征所公司的营业执照显示，该公司系一人有限责任公司，经营范围包括征收补偿服务、房屋置换服务和房地产经纪。虹口一征所公司从事房屋征收与补偿的具体工作并未超越其经营范围，其受虹口区房管局的委托，承担涉案基地征收与补偿的具体工作，符合征收法律法规的规定。且并无证据证明虹口一征所公司在本案征收补偿工作中从事违规营利活动，华凤梅仅凭该公司系有限责任公司，即断定其从事的一切活动均以营利为目的，缺乏依据，一审法院对此不予采信。关于被征收房屋的评估，根据虹口区政府提供的证据能够证明，系争房屋评估报告由具有评估资质的上海八达国瑞房地产土地估价有限公司作出，评估单价高于征收基地的房屋评估均价。华凤梅户收到该报告未申请复估、鉴定。之后，虹口区房管局委托上海市房地产估价师协会房地产估价专家委员会对被征收房屋的评估结果进行鉴定，因华凤梅未能配合导致鉴定终止。虹口区政府以相关评估价格为基础计算被征收房屋的补偿款等，符合基地补偿方案，未侵犯华凤梅户的合法权益。关于被征收房屋面积，根据被征收房屋租用公房凭证、物业房籍资料等记载，对前三层阁的高度以有利于华凤梅户的记载进行认定，并无不当，保障了该户的合法权益。关于安置房源，虹口区政府以房屋产权调换方式补偿华凤梅户并结算差价，符合相关规定，并无不当。华凤梅认为房屋征收补偿决定的产权调换房屋必须均为就近或者改建地段的房源，缺乏依据，一审法院不予采信。综上，华凤梅的诉请主张缺乏事实证据和法律依据。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回华凤梅的诉讼请求。上海市高级人民法院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。二审法院认为：虹口区房管局因与华凤梅户在征收补偿方案确定的签约期内达不成协议，报请虹口区政府作出补偿决定，虹口区政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的法定职权。虹口区政府受理后核实了相关材料，在调解未果后于法定期限内作出被诉房屋征收补偿决定并公告，行政程序合法。华凤梅不服被诉征收补偿决定，申请行政复议，上海市政府受理后经审查于法定期限内复议维持该征收补偿决定，程序合法。华凤梅对涉案房屋依法是否可被纳入征收范围以及征收决定是否合法的质疑不属本案审理范围。本案房屋征收实施单位即虹口一征所公司接受房屋征收部门即虹口区房管局的委托，开展房屋征收与补偿的具体工作，符合《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五条的规定。虹口一征所公司性质虽为企业法人，但华凤梅并无证据证明其在实施房屋征收与补偿具体工作时实施了营利行为，故华凤梅关于房屋征收实施单位能力资格的质疑不能成立。本案所涉被征收房屋评估机构系征收范围内的被征收人、公有房屋承租人的改建意愿达到90%以上的情况下经摇号的方式选定，符合《上海市国有土地上房屋征收评估管理规定》第八条的规定，故华凤梅对评估机构产生方式提出的异议难以成立。根据被征收房屋租用公房凭证、物业房籍资料等记载予以认定，并无不当。华凤梅主张有关物业公司实测面积大于认定面积，但无相应证据予以证明，二审法院不予采信。华凤梅关于家中遭受不法侵害的事实是否存在，不属于本案审理范围，华凤梅可向公安机关反映。此外，华凤梅提出其曾提出过复估，有关调解走过场、行政复议程序违法等相关异议，依据不足，一审法院不予采信。需要指出的是，虽然一审判决没有支持华凤梅的诉讼请求，但本案还存在一些特殊情况：一是华凤梅为80多岁的年迈老人，且系残疾人，其他家庭成员中，亦有残疾人，平时均由其女儿照顾，现征收补偿决定安置房源没有考虑到该家庭户中残疾人需要照顾的特殊生活困难情况，在合理性上存在一定问题；二是该户主张的面积与最后认定的面积存在一定的差异，但有关征收单位没有进一步予以调查核实和做好解释沟通工作，以至于华凤梅为此一直不予认可；三是该户的有关困难补贴名单中，多出了一个家庭成员之外的其他人名字，明显表明该户安置补偿过程中存在不规范之处，这也是华凤梅不服被诉征收补偿决定的原因之一。对此，虹口区政府应进一步加强监督管理，防止不规范情况的发生。基于上述三点本案存在的特殊情况，二审法院认为，虽然一审判决符合法律规定，但法律规定的标准仅是最低标准，虹口区政府需充分注意到华凤梅家庭中多名残疾人需要照顾和生活困难的实际情况，进一步研究确定有关方案，与华凤梅充分沟通，合情合理地做好协调化解工作。华凤梅亦应积极配合有关单位，争取早日达成协议，最终服判息诉。综上所述，一审判决驳回华凤梅的诉讼请求并无不当。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。华凤梅申请再审称：撤销上海市第二中级人民法院（2015）沪二中行初字第199号行政判决和上海市高级人民法院（2016）沪行终268号行政判决;撤销虹口区政府作出的沪虹府房征补（2015）213号《房屋征收补偿决定书》；撤销上海市人民政府作出的沪府复征字（2015）第201号《行政复议决定书》。主要申请再审理由为：1.虹口区政府委托上海市虹口第一房屋征收服务事务所有限公司承担18街坊片区房屋征收与补偿工作，违反《关于贯彻执行的若干意见》的相关规定；2.虹口区政府确定的价格评估机构的程序和方式明显违法；3.被诉补偿决定认定事实错误，遗漏补偿项目；4.被诉补偿决定程序违法；5.被征收房屋不应纳入征收范围；6.被诉补偿决定没有考虑申请人本人及家庭的特殊情况。本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款和《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第四十二条第一款之规定，虹口区政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的行政职权。本案中，虹口区房管局因与申请人华凤梅在征收补偿方案确定的签约期内未达成协议，报请虹口区政府作出房屋征收补偿决定。虹口区政府调解未果后在法定期限内作出被诉房屋征收补偿决定并公告，行政程序合法。华凤梅不服被诉征收补偿决定，申请行政复议，上海市政府受理后经审查于法定期限内复议维持该征收补偿决定，程序合法。本案房屋征收实施单位即虹口一征所公司接受虹口区房管局的委托，开展房屋征收与补偿的具体工作，符合《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五条的规定。虹口一征所公司性质虽为企业法人，但并无证据证明该公司在在房屋征收与补偿过程中实施了营利行为，故华凤梅关于虹口一征所公司主体违法的异议不能成立；本案所涉评估机构系征收范围内的被征收人、公有房屋承租人的改建意愿达90%以上的情况下经摇号的方式选定，符合《上海市国有土地上房屋征收评估管理规定》第八条的规定，故华凤梅对评估机构确定程序及方式的异议不能成立；华凤梅关于涉案房屋不能被纳入征收范围以及征收决定不合法的主张不属于本案审查范围；关于华凤梅提出的虹口区政府在作出被诉补偿决定时，没有充分考虑其本人和多名家庭成员均系残疾人的主张，上海市高级人民法院二审判决已经指出补偿决定中存在的合理性问题。虹口区政府应进一步研究确定有关方案，合情合理地做好协调化解工作。华凤梅亦应积极配合，争取早日达成协议。综上，华凤梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回华凤梅的再审申请。审 判 长  梁凤云代理审判员  仝 蕾代理审判员  李小梅二〇一六年十一月七日书 记 员  徐 超