海南省文昌市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼9005行初10号
原告符某，男，汉族，1970年4月12日出生，三亚市儋州社区居民，现住文昌市东郊镇。
被告文昌市国土资源局，住所地文昌市清澜开发区白金路2号。
法定代表人林芳俊，局长。
委托代理人杜勇，海南凯志律师事务所律师。
委托代理人庄川，文昌市国土资源局法规监察室主任。
第三人文昌市东郊镇中南村民委员会地昂中村民小组。
负责人符永碧，该村民小组组长。
原告符某不服被告文昌市国土资源局于2017年2月16日作出的文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》，于2017年4月6日向本院提起行政诉讼。本院在2017年4月6日受理后，于4月12日、4月19日分别向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月25日、2017年8月3日两次公开开庭审理了本案。原告符某、被告文昌市国土资源局委托代理人杜勇到庭参加诉。本案现已审理终结。
被告文昌市国土资源局于2017年2月16日作出的文土罚字[2017]8号《行政处罚决定书》内容：“你的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第三十六条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，属破坏基本农田的违法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条和《海南省耕地开垦费收缴使用管理办法》的规定，决定：1、责令你15天改正占用基本农田挖塘行为，恢复遭占用的基本农田原种植条件；2、对你非法占用11.844亩基本农田（现状为水田）挖塘行为处以耕地开垦费每亩0.8万元的1.1倍罚款（区域修正系数0.9），共计93804.48元”。
原告符某诉称，一、被告文昌市国土资源局于2017年2月16日作出的文土罚字[2017]8号《行政处罚决定书》认定事实错误。
首先，原告现使用的地是2012年3月24日与第三人签订的《土地承包合同书》，并一次性交纳了土地承包金2.01万元及押金1万元。其次，原告承包的土地不属于基本农田，是丢荒的水浸塘。原告承包该水浸塘时，经过第三人村小组成员签名同意，才发包予原告。原告承包后，花费了不少的人力、物力，才将该承包地上的水葫芦、杂草、污泥等清理干净。再次，原告没有擅自占用基本农田挖塘。试问被告，原告何时挖塘？挖塘的土运送到何处？被告未能提供任何证据予以证明。试问被告，原告挖塘的目的何在？如果原告擅自占用基本农田挖塘，那么几年来为何没有对原告挖塘的违法行为提出异议或制止？另，原告与第三人于2012年3月20日签订的《土地承包合同书》，条款上从未约定第三人所发包的土地是基本农田。因此，被告于2017年2月16日作出的文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》认定原告擅自占用基本农田挖塘，属认定事实错误，主要证据不足，真是不值一驳。
二、被告于2017年2月16日作出的文土罚字[2017]8号《行政处罚决定书》认定原告擅自占用基本农田挖塘，无法律依据。
首先，何为基本农田？基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十四条之规定，国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水土保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）蔬菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当上本行政区域内耕地的百分之八十以上。基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。即基本农田的批准确定，应由国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定。而被告作出的文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》认定原告擅自占用基本农田，并没有经过县级以上人民政府的批准文件，不符合基本农田的条件。再次，被告作出的文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》，依据2014年修改的《文昌市东郊镇土地总体规划图》，规划地类11.982亩为基本农田，0.535亩为林地，0.044亩为农村居民点用地，现状地类11.844亩为水田，0.398亩为林地，0.044亩为村庄，0.275亩为沟渠。而原告与第三人签订《土地承包合同书》的时间：2012年3月20日，现被告作出文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》所依据2014年修改的《文昌市东郊镇土地总体规划图》，作出认定原告擅自占用基本农田挖塘。从时间上讲，原告与第三人签订的《土地承包合同书》是2012年3月20日。而被告作出的文土罚字[2017]8号《行政处罚决定书》是依据2014年修改的《文昌市东郊镇土地总体规划图》认定原告与第三人签订的《土地承包书》所发包的土地为基本农田，无溯及力。因此，被告作出的文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》，无法律依据。
三、被告于2017年2月16日作出的文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》，适用法律错误。
被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条及《海南省耕地开垦费收缴使用管理办法》的耕地开垦费的计算标准作出责令原告占用11.844亩基本农田（现状为水田）挖塘行为处以耕地开垦费0.8万元的1.1倍罚款（区域修正系数0.9），共计93804.48元，属适用法律错误。
1、被告作出的文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》认定原告擅自占用基本农田，属于认定事实错误。原告并未擅自占用基本农田，而是与第三人签订《土地承包合同书》，并向第三人交纳了土地承包费及保证金后，正常使用土地。2、被告作出的文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》认定原告擅自占用基本农田挖塘，但被告并未提供原告何时挖塘的相关证据。而原告与第三人签订《土地承包合同书》时，涉案的土地是丢荒的水浸塘并非基本农田。3、原告与第三人签订《土地承包合同书》时间是2012年3月20日，当时涉案土地并未列为基本农田。被告作出文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》所依据2014年修改的《文昌市东郊镇土地利用现状图》对原告于2012年3月20日与第三人签订的《土地承包书》为基本农田，无溯及力。4、被告作出文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》认定涉案的土地为基本农田，并无县级以上人民政府的批准文件，不能认定为基本农田。5、被告作出文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条及《海南省耕地开垦费收缴使用管理办法》的耕地开垦费的计算标准作出责令原告占11.844亩基本农田（现状为水田）挖塘行为处以耕地开垦费每亩0.8万元的1.1倍罚款（区域修正系数0.9），共计93804.48元（海南省耕地开垦费收缴使用管理办法》适用的是正常开发利用的土地补偿标准，而不能作为处罚原告的依据）。
综上，被告作出文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》，认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误，程序违法。请求人民法院判决撤销被告于2017年2月16日作出的文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》，并承担案件受理费。
原告符某举证如下：
1、文土资罚字[2017]8号行政处罚决定书；2、土地承包合同书；3、收款收据；4、法律条文。
被告文昌市国土资源局辩称：一、原告非法占用基本农田挖塘，被告依法对原告作出8号行政处罚决定。
1、2016年5月18日，被告收到东郊镇中南村委会地昂中村村民举报称，原告未经批准擅自在东郊镇中南村委会地昂中村（以下称“地昂中村”）占用基本农田挖塘。文昌市国地资源局（以下称“文昌市国土局”）经调查，发现符某非法占用基本农田挖塘的事实。
2、2012年3月24日，原告符某与地昂中村签订《土地承包合同书》，承包面积为13.4亩，地点坐落于该村东坑。该项合同第四条明确约定，要求原告不准取沙、不准挖石、不准挖池。符某在明知承包地为水田，仍然多次挖塘，现已深约2米。经测量，原告符某挖塘面积为12.561亩，经套合比对《文昌市东郊镇土地利用总体规划图（2006-2020）》（2014年修改）和《文昌市东郊镇土地利用现状图》，规划地类11.982亩为基本农田、0.535亩为林地、0.044亩为农村居民点用地，现状地类11.844为水田、0.398亩为有林地、0.44亩为村庄、0.275亩为沟渠。
3、根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条的规定，原告符某违反土地利用总体规划的用途、占用基本农田挖塘的行为属违法行为，文昌市国土局作为土地行政主管部门，依法作出8号行政处罚决定，责令原告15天内改正占用基本农田挖塘行为，恢复占用基本农田原种植条件及对原告非法占用基本农田挖塘的行为处以耕地开垦费每亩0.8万元的1.1倍罚款，共计93804.48元。
4、文昌市国土局在行政处罚过程中，程序合法。2016年7月22日，文昌市国土局依法对原告占用基本农田挖塘一事立案，经调查，原告违法事实清楚。被告经集体讨论，拟对原告作出行政处罚，作出《行政处罚告知书》并送达给原告，告知原告拟处罚事项及原告享有的陈述、申辩、申请听证的权利。原告申请听证、被告依法举行听证会，充分保障原告依法享有的申辩、听证的权利。被告经集体讨论，认为原告的申辩缺乏依据，不予采纳。2017年2月16日，文昌市国土局依法作出8号行政处罚决定。2017年2月2日，文昌市国土局给原告送达该号行政处罚决定。
二、原告主张涉案地块不是基本农田缺乏事实根据和法律依据。
1、根据《文昌市东郊镇土地利用总体规划图（2006-2020）》（2014年修改），原告挖塘范围内有11.982亩是基本农田。
《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度，……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”根据该条法律规定，土地的用途是由土地利用总体规划确定的。根据文昌市国土局对原告在地昂中村的挖塘范围测量后，经套合《文昌市东郊镇土地利用总体规划图（2006-2020年）（2014年修改），确定原告挖塘范围内有11.982亩为基本农田。
2、原告在挖塘时明知其在地昂中村所承包的土地是农田，却仍然在承包地范围内挖塘。原告在询问笔录中自认，他知道承包的土地是农田。同时结合原告的询问笔录，地昂中村村长符永碧的询问笔录、2013年4月16日的收款收据，足以证明原告承包地昂中村的土地后，在承包地范围内实施挖塘行为，现该塘已深约2米。但是，原告现在却否认该事实，主张挖塘的土地是丢荒的水浸塘。前后陈述矛盾。
3、原告认为他与地昂中村签订《土地承包合同书》并支付土地承包金，因此他的行为没有违法，这属于对法律的理解错误。原告承包地昂中村的土地后，应当在符合土地利用总体规划的前提下合理利用土地。原告违反土地利用总体规划，占用基本农田挖塘的行为属违法行为，其签订《土地承包合同书》及支付承包金不能阻却原告挖塘行为的违法性。
综上所述，被告作出的文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告文昌市国土局向本院所举证据如下：
第一组证据：1、村民举报信；2、符某水塘现场照片；3、询问符永碧笔录及其身份证；4、文土资改字[2016]13号责令改正违法行为通知书及送达回证、照片；5、立案呈批表；6、符永碧询问笔录；7、符某询问笔录及其身份证；8、土地承包合同书；9、收款收据；10、东郊中南风景塘地块勘测定界图；11、文昌市东郊镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部；12、海南省人民政府关于同意《文昌市土地利用总体规划2006-2020年》（2014年修改）的批复；13、文昌市东郊镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部（2014年修改版）；14、文昌市东郊镇土地利用现状图；15、东郊中南风景塘地块2012-2013年度航拍图；16、国土环境资源违法案件调查报告；17、违法案件审理记录；18、行政处罚告知书（文土资罚[2016]78号）及送达回证；19、申辩书；20、土地承包合同书；21、收款收据；22、村民小组签名表；23、听证申请书；24、授权委托书以及代理人身份证复印件；25、听证会笔录；26、违法案件审理记录；27、行政处罚决定书。
第三人文昌市东郊镇中南村民委员会地昂中村民小组(下简称地昂中村）述称，本村村民要求原告平复农田，将基本农田恢复原状。
第三人地昂中村未举证。
经庭审质证，本院对原、被告所举证据作如下确认：
一、对被告文昌市国土局所举证据认证：
1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、24、25、26、27号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。
二、对原告符某所举证据认证：
原告所举1、2、3、4号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。
三、本院调取的：1.文昌市东郊镇土地利用总体规划图（2006-2020年）；2.文昌市东郊镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部；3.海南省人民政府关于文昌市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复；4.勘查笔录等证据来源真实、合法、具有相关性，为有效证据。
经审理查明，2012年3月24日，原告符某向第三人地昂中村承包了13.4亩东坑田进行经营，双方签订了《土地承包合同书》。该合同第四条约定：“承包期内原告不准取沙、不准挖石、不准挖池”。东坑田原排灌不好有积水并长有水浮莲。原告并未利用承包地搞农作物种植，而是用挖掘机陆续清理水浮莲，挖掘田地表层泥土，并将挖出的土堆积在四周及中间形成堤坝，原告在堤坝上种植椰子树，并筑起拦水坝。由于雨水注入，承包地已形成水塘，水深的达3米，浅的也有积水，常年低于拦水坝。2013年4月16日，地昂中村向原告收取了1万元田地回填押金。2016年5月18日，地昂中村部份村民向被告举报称原告占用基本农田挖塘。被告因要求原告整改不成，遂于2016年7月22日立案调查。被告经测量，原告水塘面积为12.561亩，经套合比对《文昌市东郊镇土地利用总体规划图》（2006-2020年）、《文昌市东郊镇土地利用总体规划图（2006-2020）》（2014年修改）和《文昌市东郊镇土地利用现状图》，规划地类11.982亩为基本农田、0.535亩为林地、0.044亩为农村居民点用地。现状地类11.844为水田、0.398亩为有林地、0.44亩为村庄、0.275亩为沟渠。被告认为原告违法事实存在，经集体讨论，拟对原告作出行政处罚，遂于2016年11月10日作出《行政处罚告知书》并送达给原告，《告知书》告知原告拟处罚事项及原告享有的陈述、申辩、申请听证的权利。原告申请听证，被告依法举行了听证会。被告经集体讨论，认为原告的申辩缺乏依据，不予采纳。2017年2月16日，被告作出文土资罚字[2017]8号《行政处罚决定书》。2017年2月22日，被告向原告送达该行政处罚决定书。2017年4月6日，原告诉至本院要求撤销该《行政处罚决定书》。
另查明，文昌市人民政府于2009年开展土地利用总体规划工作，并做出《文昌市土地利用总体规划图》（2006-2020年）报至海南省人民政府，海南省人民政府于2009年11月12日批复同意《文昌市土地利用总体规划图》（2006-2020）。此后，文昌市人民政府于2014年修改完成并报至海南省人民政府，海南省人民政府于2015年7月16日批复同意《文昌市土地利用总体规划图（2006-2020）》（2014年修改）。
本院认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，被告为本辖区查处占用耕地违法行为的主管机关。
本案的争议焦点是，被告对原告作出的《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、主要证据是否充足，程序是否合法，适用依据是否正确。
一、关于被告认定事实是否清楚、主要证据是否充足。
1、原告在承包地上用挖掘机陆续清理水浮莲、挖掘田地表层泥土，并将挖出的土堆积在四周形成堤坝的事实是存在的。由于雨水注入，形成水塘无法耕种的事实也存在。第三人向原告收取1万元田地回填押金，更是证明了原告挖掘该田地的事实。经海南省人民政府批复同意的《文昌市东郊镇土地利用总体规划图》（2006-2020年）、《文昌市东郊镇土地利用总体规划图（2006-2020）》（2014年修改）和《文昌市东郊镇土地利用现状图》确认，原告所挖掘的是基本农田。
2、原告是否实施了损坏基本农田的违法行为。
原告辩解称其不知情是基本农田，之前有积水，其行为并非故意且属其承包地范围，并未违法。原告向第三人承包该地时在承包合同中明确为东坑田地，合同约定不得取沙、挖石以及挖池，用途为耕作。原告是知情该地为耕地且不能挖池但仍挖掘形成水塘，造成无法耕种，其行为违反了合同约定。同时，承包地虽有积水，但从没有人为改变过现状，原告筑坝拦水形成水塘，改变了田地性质。禁止占用基本农田挖塘是我国法律的强制性规定，保护耕地是我国的基本国策，原告挖掘该田地行为结果已造成对基本农田的破坏，因此原告无论是故意还是过失，已违反了法律强制性规定。
二、被告行政处罚程序是否合法、适用依据是否正确。
被告对本次行政处罚履行了立案审批、调查材料、集体讨论、发出责令停止非法行为通知、事先处罚告知、陈述和申辩权告知书、处罚决定书及送达等相关程序，其行政处罚程序合法。因原告实施的是损坏基本农田的行为，被告适用
《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条及《海南省耕地开垦费收缴使用管理办法》耕地开垦费的计算标准，适用法律、法规依据正确。
因此，被告对原告实施的行政处罚事实清楚、程序合法、适用依据正确，应予维持。原告诉请撤销该行政处罚的理由不当，不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告符某的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告符某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
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审 判 长 严世棉
人民陪审员 杨 恒
人民陪审员 唐建峰
二〇一七年八月十日
书 记 员 藏 昊
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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![](01lydyh01/CreateContentJS/CreateImage.aspx?action=img&docId=c09eb48e-140c-4f10-95e3-a812010d35ce&imgId=YzA5ZWI0OGUtMTQwYy00ZjEwLTk1ZTMtYTgxMjAxMGQzNWNlMi5qcGVn01lydyh01)（共印10份）