广东省惠州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤13行初4-2号
原告惠州市富恒达实业发展有限公司，住所地：
法定代表人蒋卫升。
委托代理人颜铁根,男,该公司员工。
被告惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局，住所地：惠州市惠阳区淡水伯公坳建设大厦。
法定代表人黄迪伟，局长。
负责人周遂平，副局长。
委托代理人吴建伟，广东广法律师事务所律师。
委托代理人温少杰，广东广法律师事务所律师。
原告惠州市富恒达实业发展有限公司（下称富恒达公司）诉被告惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局（下称惠阳区住建局）、惠州市惠阳区人民政府（下称惠阳区政府）和惠州市惠阳区镇隆镇人民政府（下称镇隆镇政府）不履行法定职责及行政赔偿一案，于2017年1月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年4月27日公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告富恒达公司以惠阳区住建局、惠阳区政府为第一被告，镇隆镇政府为第二被告，向本院起诉称：原告与惠阳区××××村民委员会老虎埔小组签订《土地租赁合同书》确认：面积为8850平方米(土地证号惠阳国用2008第07006**)兴建涂料厂房，期限自2005年6月1日至2030年6月1日，第一至五年每月租金5310元，第六至十年每月租金7080元，第十一至十五年每月租金8850元，第十六至二十五年每月租金10620元。原告涂料新建项目经广州市化工研究所财务评价年利润125.02万元和投资估算500万元，进行土地填土平整和水电及道路基础设施用去389.49万元，完成相关手续的项目，经惠阳区镇隆镇意见属于二类工业用地，向第一被告申请立项选址并核发意见书。第一被告作出惠阳府函[2009]169号批复后，没有及时按照相关规定作出处理，此行政行为明显违法，原告在请求政府处理时，才得知惠阳区信访局作出会议纪要称项目无法立项，造成了原告重大损失(暂计原告向第一被告于2016年7月7日申请赔偿之日)为租金85.85万元(5年×12月×5310元+5年×12月×7080元+19月×8850元)和设备人工888.49万元及利润1385.66万元(11年1月×125.02万元)，因此，依据相关规定，第一被告应当赔偿相应的损失2360万元给原告。综上所述，原告诉求的事实和理由充分，第一被告行政行为违法，侵犯原告合法权益并造成重大损失，故请求法院判决：1、确认第一被告未给原告办理项目选址行为违法；2、第一被告赔偿原告的2006年6月1日至2016年7月14日申请之日损失2360万元并延续；3、第二被告对第一被告赔偿款项承担清偿责任。庭审时，原告将其诉讼请求变更为判决：1、确认三被告未给原告申请核发选址意见书和建设用地规划许可的行为违法；2、第一被告赔偿原告的2006年6月1日至2016年7月14日申请之日损失2360万元并延续；3、第二被告对第一被告赔偿款项承担清偿责任。同时，原告提出补充事实理由如下：1、原告的建设用地是三被告要求的先建设后批准；2、原告的建设用地的性质是本案的主要问题，三被告认为的建设工程与本案的性质不符。
原告富恒达公司向本院提交了以下证据：证据一，营业执照；证据二，企业机读档案登记资料；证据三，法定代表人蒋卫升身份证；证据四，信息查询结果；证据五，土地租赁合同书；证据六，关于办理建设工程选址意见书的申请；证据七，顺丰速运909518626144；证据八，规划选址意见；证据九，惠州市惠阳区信访局会议纪要；证据十，国家赔偿申请书EMS1020373579706；证据十一，国家赔偿申请书EMS1020373572106；证据十二，广东省行政事业性收费统一票据；证据十三，围墙建筑合同书及收条；证据十四，惠阳市镇隆镇甘陂村民委员会欠条及评估设计监理费；证据十五，电费发票；证据十六，证明；证据十七，土地租赁合同变更协议书；证据十八，惠州市惠阳区富恒涂料有限公司环境影响报告表技术审查意见；证据十九，关于上报惠州市惠阳区富恒涂料有限公司项目环境影响报告表的初审意见；证据二十，关于惠州市惠阳区富兴涂料有限公司项目环境影响报告表（专项分析）审批意见的函；证据二十一，关于同意惠州市惠阳区富恒涂料有限公司在镇隆镇甘陂村建设涂料厂的批复；证据二十二，危险化学品建设项目安全许可意见书；证据二十三，关于涂料生产基地落户意见表决书；证据二十四，国土使用权证2008第0700614号；证据二十五，总平面布置图；证据二十六，建设用地红线图；证据二十七，证明；证据二十八，集体土地使用权证2008第0712001号；证据二十九，建设用地规划许可证070097；证据三十，惠州市富恒达实业发展有限公司工人工资表；证据三十一，惠州市富恒达实业发展公司工人社人和纳税；证据三十二，城乡规划法；证据三十三，建制镇规划建设管理办法；证据三十四，广东省实施城市规划法办法。
被告惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局答辩称：一、被答辩人再次提起行政诉讼请求“确认第一被告未给原告办理项目选址行为违法”违反行政诉讼一事不再理的基本原则，依法应予以驳回被答辩人起诉。2015年9月7日，被答辩人以答辩人为第二被告、惠州市住房和城乡规划建设局为第一被告、惠州市惠阳区镇隆镇人民政府为第三被告向惠州市惠城区人民法院提起诉讼，请求：“一、撤销第一被告作出的惠市规建复决[2015]3号决定；二、撤销第二被告作出的惠阳规建信答[2015]3号答复；三、确认第三被告2014年9月28日收到原告申请政府信息未公开行为违法；判决三被告在一定期限内按原告申请事项作出决定并公开政府信息。”由于被答辩人经惠城区法院传票合法传唤、无正当理由拒不到庭，经惠州市惠城区人民法院审理后于2015年12月11日作出《行政裁定书》，裁定“本案按撤诉处理”。2017年1月6日，被答辩人以答辩人、惠州市惠阳区人民政府和惠州市惠阳区镇隆镇人民政府为被告再向惠州市中级人民法院提起诉讼，请求：“一、确认第一被告未给原告办理项目选址行为违法”。答辩人认为，被答辩人在2015年9月7日提起的行政诉讼中已经提出“判决三被告在一定期限内按原告申请事项作出决定并公开政府信息。”答辩人并于2015年7月29日作出《行政许可不予受理通知书》，告知被答辩人申请办理的项目选址事项不需取得行政许可。现被答辩人以同一事实与理由再向惠州市中级人民法院提起诉讼请求“确认第一被告未给原告办理项目选址行为违法”，违背了行政审判一事不再理的基本原则，依法应予以驳回被答辩人起诉。二、被答辩人提起诉讼已超过诉讼时效，应依法裁定驳回其起诉。2015年5月22日，被答辩人以邮寄方式向答辩人提交《申请核发选址意见书》及相关材料，答辩人审查后于2015年7月29日作出《行政许可不予受理通知书》，告知被答辩人“该事项不需取得行政许可”。2017年1月6日，被答辩人向惠州市中级人民法院提起行政诉讼，答辩人认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”的规定，被答辩人现提起诉讼已超过诉讼时效，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：(六)起诉超过法定期限且无正当理由的”的规定，人民法院应依法裁定驳回其起诉。三、答辩人对被答辩人申请核发选址意见书的事项作出的《行政许可不予受理通知书》合法，被答辩人请求“确认第一被告未给原告办理项目选址行为违法”缺乏事实和法律依据。1、答辩人已按《信访条例》及相关法律法规的规定给予蒋卫升信访答复。2009年12月28日，惠州市惠阳区富恒涂料有限公司(筹)负责人蒋卫升向答辩人申请办理建设用地规划说明。根据蒋卫升提供的资料，该土地范围由2宗用地组成，面积共7230平方米，土地所有权人镇隆镇甘陂村民委员会老铺村民小组。《国有土地使用证》编号：惠阳国用(2008)第0700614号、面积3499平方米，地类(用途)为工业用地，使用权类型为划拨；《集体土地使用证》编号：惠阳集有(2008)第071200l号，面积373l平方米。答辩人(原惠阳规划局)审查了蒋卫升的提供的材料并根据《镇隆镇总体规划(2008-2020)》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三条“……城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”的规定，于2009年12月31日向蒋卫升出具了《关于镇隆镇甘陂村民委员会老铺村民小组7230平方米建设用地规划说明》，明确说明根据《镇隆镇总体规划(2008-2020)》，该建设用地规划功能为四类居住用地(R4)，选址不符合规划。2010年，因建设用地规划功能与拟建项目功能不符，蒋卫升向答辩人咨询能否办理涂料厂的规划选址意见。答辩人明确予以答复：由于用地功能不符合规划，建议另行选址。2011年7月27日，答辩人收到惠阳区府办转来镇隆镇甘陂村民委员会老铺村民小组《关于惠州市惠阳区富恒涂料有限公司在镇隆镇甘陂村建设涂料厂补办“选址意见书”的申请报告》(普1476号)，答辩人按照《镇隆镇总体规划(2010-2020)》和区城市规划建设联审小组2010年第四次会议意见，于2011年8月3日上报区府办《关于惠州市惠阳区富恒涂料有限公司申请补办涂料厂规划选址手续的意见》，明确不同意该项目选址。2013年8月26日，答辩人再次接到蒋卫升信访事项函件，答辩人于9月18日以书面形式对蒋卫升进行了信访答复，明确告知蒋卫升。综上所述，2009年12月31日，答辩人根据蒋卫升的申请出具《关于镇隆镇甘陂村民委员会老铺村民小组7230平方米建设用地规划说明》，明确说明该建设用地规划功能为四类居住用地(R4)，选址不符合规划。后来，蒋卫升一直以信访形式要求处理问题，答辩人依据《信访条例》及相关法律法规的规定，给予答复。而且，根据《信访条例》的规定，信访案件不属于行政诉讼的立案范围。2、答辩人作出《行政许可不予受理通知书》合法。2015年5月22日，被答辩人以邮寄方式向答辩人提交一份《申请核发选址意见书》，申请位于惠阳区××××村老埔村民小组土地核发选址意见书，并提交以下材料：广东省行政事业收费统一票据、土地租赁合同书、《土地租赁合同》变更协议书、关于办理《建设工程选址意见书》的申请等材料。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”和第二款“前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。”的规定，被答辩人建设项目无需办理选址意见书，属于《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定的不需取得行政许可的事项。为此，答辩人于2015年7月29日作出《行政许可不予受理通知书》，告知被答辩人“该事项依法不需取得行政许可。”并向被答辩人作出送达了《行政许可不予受理通知书》。答辩人作出的《行政许可不予受理通知书》符合《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政许可法》的规定，依法应予以维持。因此，被答辩人请求“确认第一被告未给原告办理项目选址行为违法”缺乏事实和法律依据。四、被答辩人请求赔偿损失缺乏事实基础和法律依据。被答辩人在提起行政诉讼时向法庭提交了“土地租赁合同书”、“广东省行政事业性收费统一发票”、“围墙建筑合同及收条”、“惠阳市镇隆镇甘陂村民委员会欠条及凭估设计监理费”、“电费发票”、“证明”、“惠州市惠阳区富恒涂料有限公司800t／a油漆、油墨及稀释剂新建项目可行性研究报告”等材料，以证明被答辩人所受损失及其可获得利润收益。答辩人认为：1、关于“土地租赁合同书”。第一，《土地租赁合同书》是惠阳区××××村老虎埔村民小组与惠州市惠阳区镇隆镇富恒涂料厂签订，与被答辩人无关。第二，即使是被答辩人签订，被答辩人在不清楚涉案用地办理涂料厂与用地功能是否相符的情况下与镇隆镇甘陂村民委员会老铺村民小组签订土地租赁合同书并支付租金，该土地租赁行为属于民事法律行为，与答辩人作出的《行政许可不予受理通知书》无关。2、关于“广东省行政事业性收费统一发票”答辩人未收取被答辩人村镇设施配套费。3、关于“围墙建筑合同及收条”、“惠阳市镇隆镇甘陂村民委员会欠条及凭估设计监理费”、“证明”。被答辩人未经城乡规划主管部门审批取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，属于违法建设，且与涉案用地功能不符，属于无法采取改正措施消除影响的情形，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，依法应予以拆除。因此，被答辩人实施违法行为由此发生的建设费用、支付的建筑工资、设计费、监理费及造成的损失不受国家法律保护。4、关于“电费发票”。如上所述，被答辩人建设行为属于违法建设行为，其支付的电费损失也应当由其自行承担。5、关于“惠州市惠阳区富恒涂料有限公司800t／a油漆、油墨及稀释剂新建项目可行性研究报告”。该可行性研究报告是被答辩人委托第三方对被答辩人进行投资之前，从经济、技术、生产、供销直到社会各种环境、法律等各种因素进行具体调查、研究、分析，确定有利和不利的因素、项目是否可行，估计成功率大小、经济效益和社会效果程度所作的决策性可研报告，仅仅是作为被答辩人投资决策的一个依据，并不当然产生可行性研究报告结论的利润。因此，该可行性研究报告不能作为请求赔偿的依据。如上所述，答辩人于2015年7月29日作出《行政许可不予受理通知书》，已经告知被答辩人该事项依法不需取得行政许可，并向被答辩人送达了《行政许可不予受理通知书》。因此，不存在答辩人未给被答辩人办理项目选址行为违法事实；同时，被答辩人提供的前述证据材料不足以证明答辩人作出的《行政许可不予受理通知书》与其所谓的损失(如果有)之间具有关联性；再者，被答辩人提供的前述证据也不能证明其合法权益受到损害的事实。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿案件中对自己的主张承担举证责任。”第三十三条“原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，应当依法驳回被答辩人的诉讼请求。开庭中被告补充答辩如下：涉案用地由于原告的违法行为，惠州市国土局及惠州市城市管理行政执法局对其违法用地及违法建设行为已经做出相应处罚。综上所述，被答辩人的诉讼请求缺乏事实基础和法律依据，请求人民法院依法驳回被答辩人的起诉或驳回被答辩人的诉讼请求。
被告惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局共提交了八份证据：证据一，组织机构代码证；证据二，申请书；证据三，关于《关于镇隆镇甘陂村民委员会老铺村民小组7230平方米建设用地规划说明》；证据四，《关于惠州市惠阳区富恒涂料有限公司在镇隆镇甘陂村建设涂料厂补办“选址意见书”的申请报告》、《关于惠州市惠阳区富恒涂料有限公司申请补办涂料厂规划选址手续的意见》、《关于蒋卫升等人反映惠阳区富恒达实业发展有限公司兴建涂料厂办理选址意见书问题的答复》、国内挂号信函收据；证据五，《申请核发选址意见书》、广东省行政实业收费统一票据、土地租赁合同书、《土地租赁合同》变更协议书、关于办理《建设工程选址意见书》的申请；证据六，《行政许可不予受理通知书》、顺丰速运单；证据七，行政诉讼状、（2015）惠城法行初字第117号《行政裁定书》。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”、第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件”、第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。……”和第二十六条规定：“公民和法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，核发建设项目选址意见书和核发建设用地规划许可证属于市、县人民政府城乡规划主管部门的法定职责，惠阳区政府和镇隆镇政府不具有核发项目选址意见书和建设用地规划许可证的法定职责，原告富恒达公司依法应当向城乡规划主管部门提出申请。原告富恒达公司对惠阳区政府和镇隆镇政府的起诉没有法律依据，惠阳区政府和镇隆镇政府作为本案被告主体不适格，本院已经作出（2017）粤13行初4-1号行政裁定，驳回原告富恒达公司对惠阳区政府和镇隆镇政府的起诉。根据上述法律规定和本院关于行政案件集中管辖的有关规定，本案的一审管辖法院应为博罗县人民法院。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定，裁定如下：
本案移送博罗县人民法院审理。
原告惠州市富恒达实业发展有限公司预交的受理费50元，由本院一并移送博罗县人民法院50元。
审 判 长 黄潮明
审 判 员 覃毅华
审 判 员 邱炜炜
二〇一七年五月十日
法官助理 刘江涛
书 记 员 黄 剑