浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第116号
上诉人（原审被告）临海市人民政府。住所地：临海市东方大道**号。
法定代表人蒋冰风。
委托代理人周才干、童丽玲。
被上诉人（原审原告）临海市东亚纸业有限公司，住所地临海市杜桥镇方田洋村。
法定代表人葛伏宽。
委托代理人蒲晶琰、麻法全。
临海市东亚纸业有限公司诉临海市人民政府环保行政处罚一案，台州市中级人民法院于2015年3月9日作出（2015）浙台行初字第3号行政判决。临海市人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2015年4月20日立案受理后依法组成合议庭，并于同年5月27日公开开庭审理了本案。上诉人临海市人民政府的委托代理人周才干、童丽玲，被上诉人临海市东亚纸业有限公司的法定代表人葛伏宽及其委托代理人蒲晶琰、麻法全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告系临海市废纸回收造纸企业，该企业经环评批复产量为0.2万吨/年，验收产量为1万吨/年。2013年6月28日，临海市人民政府办公室发布了临政办发[2013]89号《关于印发<临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案>的通知》，其中附件2临海市造纸行业整治提升方案明确：2012年底前完成全市造纸企业基本情况排查，按照“关停淘汰一批、整合入园一批、规范提升一批”的原则，对所有造纸行业进行梳理，明确淘汰关闭、搬迁入园、整治提升等整治要求，基本淘汰不符合国家产业政策和节能减排要求的落后产品。对2013年9月底前，列入淘汰关停范围的企业、生产线全部淘汰关停到位，对其他所有不符合整治标准的企业、生产线全面实施限期整改。对年产规模3万吨及以下的废纸造纸企业进行重组，允许重组企业通过市场化手段配置资源。根据临海市实际情况，对年产规模3万吨及以下的废纸造纸企业重组后保留3家，搬迁进入工业功能区块，原厂址停止生产。2013年9月16日，临海市人民政府办公室下发临政办发[2013]100号《关于临海市造纸行业整治提升工作的补充意见》，明确废纸造纸企业以市场化手段对产能进行整合重组，重组后允许保留3家废纸造纸企业，每家企业年产能应不低于3万吨。重组对象为产能3万吨及以下的废纸造纸企业。重组资格为年产能在1万吨及以上，经国土资源和建设规划部门认定，现厂址符合土地利用规划和建设规划要求，符合环保部门重组产能审批要求。重组期限为2013年9月底前完成废纸造纸企业的整合重组，取得重组资格的企业应在规定期限内完成整治提升并通过验收，未取得重组资格的企业在2013年9月底关停。废纸造纸重组企业在造纸工业区块具备集聚条件时，应搬迁进入造纸工业功能区块。2013年9月，台州市环境科学设计研究院受原告等企业委托，承担企业环保现场调查工作，并出具临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告及其修正稿。经对原告的现有企业与相关政策相比，认为：原告企业验收产能不符合相关政策；由于自有产权土地（2亩）仅能满足生产车间要求，仓库等辅助设施须租用村集体土地，企业应获得当地村集体及国土、规划部门同意调整相关土地利用性质，否则不符合相关规划。2013年9月17日，整治办给各相关企业下发临海市废纸造纸企业产能交易招标通知书，拟在2013年9月23日下午举行产能招标竞价会，拟对年产能3万吨及以下的废纸造纸企业通过产能交易进行重组，重组后每家企业年产能均达到3.1万吨，对于参加竞购产能的企业按每万吨产能保证金100万元的产能交易保证金打入指定银行帐户。2013年9月18日，原告向临海市环境保护局交纳产能购买保证金210万元。尔后，整治办取消招投标竞价会。2013年9月29日，整治办给原告下发临环整办[2013]15号《关于要求临海市东亚纸业有限公司限期停产的通知》称：根据省、台州市关于造纸行业整治提升政策精神和《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》（临政办发[2013]89号）要求，你公司属于落后产能淘汰对象，请你公司在2013年9月30日规定期限内停止造纸生产活动。如你公司逾期继续从事造纸生产活动，我办将根据《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》和相关法律法规规定，通知相关部门依法采取停止供电供水措施。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，整治办系临海市人民政府设立，不具有独立的法人资格，原告不服整治办作出的《通知》，其将临海市人民政府作为被告起诉得当。被诉《通知》责令原告在2013年9月30日规定期限内停止造纸生产活动，具有惩罚性质，属于行政处罚，被告认为属于行政命令的答辩理由不成立。根据《环境行政处罚办法》第十四条的规定，县级以上环境保护主管部门是环境行政处罚的主体。因此，本案中的整治办作出被诉《通知》系超越职权。被诉《通知》依据省、台州市关于造纸行业整治提升政策精神和《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》的要求，未援引相关的法律法规依据，系适用法律法规错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当履行立案、调查、取证、事先告知等法定程序，但被告提供的证据并不能证明其已履行处罚的法定程序，其程序违法。综上所述，整治办作出的被诉《通知》系超越职权、适用法律法规错误、程序违法,原告起诉主张撤销被诉《通知》的诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3、4目的规定，判决撤销被告临海市人民政府设立的临海市环境污染整治工作领导小组办公室于2013年9月29日作出的临环整办[2013]15号《关于要求临海市东亚纸业有限公司限期停产的通知》。
临海市人民政府上诉称：一、涉案通知行为属于行政命令，不属于行政处罚。《环境行政处罚办法》第十二条将“责令停止生产或者使用”列为行政命令具体形式之一；根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》，行政命令不属于行政处罚。二、涉案通知行为合法，依法应予维持。（一）上诉人有权作出涉案通知。2005年11月9日，为贯彻落实党的十六届五中全会精神，实现“十一五”规划目标，国务院发布《促进产业结构调整暂行规定》（简称暂行规定），全面落实科学发展观，加强和改善宏观调控，进一步转变经济增长方式，推进产业结构调整和优化升级。2010年2月6日，国务院发布《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》。为贯彻和实施上述国务院规范性文件，浙江省人民政府、国家发展和改革委员会、浙江省淘汰落后产能工作协调小组办公室等相继发布规范性文件、部门规章。为贯彻和实施上述规定，上诉人相继发布临政办发[2013]89号《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》、《关于临海市造纸行业整治提升工作的补充意见》。上述国务院法规性文件、发改委部门规章和浙江省、台州市及临海市的规范性文件，构成了产业结构调整、淘汰落后产能法律制度体系，赋予上诉人淘汰或关停落后产能企业的权限。（二）上诉人作出涉案通知行为事实清楚。根据上述法律制度体系，年产能低于3万吨的废纸造纸企业即为落后产能淘汰对象。此外，取得重组资质的条件是：年产能在1万吨及以上；经国土资源和建设规划部门认定，现厂址符合土地利用规划和建设规划要求；符合环保部门重组产能审批要求。本案中，《临海市造纸行业产能信息公示》表明：原告企业环评批复产量为0.2万吨／年，验收产量为1万吨／年；台州市环境科学设计院出具的《临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告（修正稿）》表明：被上诉人企业环评批复产量为0.2万吨／年，验收产量为l万吨／年，属于“验收产能不符合”；被上诉人由于自有产权土地(2亩)仅能满足生产车间要求，仓库等辅助设施须租用村集体土地，企业应获得当地村集体及国土、规划部门同意调整相关土地利用性质，否则不符合相关规划；以年3.6万吨产能测算，生产车间和辅助设施占地至少需12-17亩，其他消防通道和绿地所需占地根据相关归口部门要求设置。因此，被上诉人属于年产能低于3万吨的废纸造纸企业，且不符合土地利用规划和建设规划要求，并未经国土资源、建设规划等部门认可，不符合购买产能交易企业（投标企业）条件。（三）上诉人作出涉案通知适用法律法规正确。涉案通知载明“根据省、台州市关于造纸行业整治提升政策精神和《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》要求”，不违反上位法律、法规、规范性文件的规定，合法、有效并合理、适当，应当认定涉案通知行为适用法律法规正确。（四）上诉人作出涉案通知不违反法定程序。涉案通知行为属于行政命令，不适用行政处罚程序的规定。综上，请求撤销原审判决，维持被诉《通知》。
临海市东亚纸业有限公司在法定期限内未提交答辩意见,庭审时答辩称：一、一审法院认定被诉行政行为属于行政处罚正确。1、被诉《通知》创设了一个行政处罚。《行政处罚法》第八条第四项已经将“责令停产停业”确定为行政处罚的种类。本案被诉《通知》针对答辩人发布，并明确责令答辩人在“规定期限内停止造纸生产活动”，具有惩罚性质。2、上诉人提出被诉行政行为系“行政命令”一说没有法律依据。《行政强制法》实施后，现实中的行政命令基本被行政强制措施所吸收。上诉人引用《环境行政处罚办法（2010年修正）》相关规定，亦不能得出被诉行政行为系行政命令的结论。司法实务中，国务院法制办也曾明确表态，政府清理取缔企业的，应按照行政处罚法的规定处理。二、一审法院认定事实正确，适用法律合法。被诉《通知》超越职权、程序违法、依据事实不足，依法应当撤销。1、《行政处罚法》第18条、第19条规定，行政机关对行政处罚进行授权的，只能授权给“依法成立的管理公共事务的事业组织”，而临海市环境污染整治工作领导小组作为非常设机构，不是一级行政机关，更不是依法成立的管理公共事务的事业组织，因此其作出被诉《通知》系超越职权行为。况且，上诉人的举证亦不能得出其具有法定职权的结论。上诉人主张作出被诉具体行政行为所依据的法律为其证据5-16，而该由国务院、浙江省、台州市、临海市作出的文件并非法律或规章，仅属于规范性文件，不能作为行政行为的职权依据。且其中国务院国发[2010]7号《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中的第三页第16行明确规定，“对未按规定淘汰落后产能，要依据有关法律法规责令停产或予以关闭”。2、被诉《通知》缺乏合法程序。违反《行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定的告知处罚事项、听取陈述和申辩等法定程序。3、被诉《通知》缺乏事实依据。本案并不存在法定的应予停产停业的情形。上诉人的被诉《通知》并未依据其证据1《临海市造纸行业产能信息公示》而作出，甚至向法庭提交的该证据1也是从被上诉人向法庭提交的证据材料中复印所得。综上所述，应予驳回上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕临海市环境污染整治工作领导小组办公室所作临环整办[2013]15号《关于要求临海市东亚纸业有限公司限期停产的通知》是否属于行政处罚行为，作出该行为是否超越行政职权，适用法律是否错误，以及是否违反法定程序等审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系因被上诉人临海市东亚纸业有限公司不服上诉人临海市人民政府设立的临海市环境污染整治工作领导小组办公室所作《关于要求临海市东亚纸业有限公司限期停产的通知》提起的诉讼。在该被诉通知中，临海市环境污染整治工作领导小组办公室责令被上诉人于2013年9月30日前停止造纸生产活动，否则将根据《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》和相关法律法规规定通知相关部门依法采取停止供电供水措施。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，“责令停产停业”属于行政处罚种类之一；环境保护部《环境行政处罚办法》第十条亦将“责令停产、停业、关闭”确定为行政处罚的种类，故涉案通知责令上诉人限期停止生产活动，属于行政处罚性质。1989年《中华人民共和国环境保护法》第三十九条规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。环境保护部《环境行政处罚办法》第十六条第二款规定，涉嫌违法依法应当由人民政府实施责令停产整顿、责令停业、关闭的案件，环境保护主管部门应当立案调查，并提出处理建议报本级人民政府。故临海市环境污染整治工作领导小组办公室以自己名义作出被诉责令停产通知缺乏职权依据。在对被上诉人作出责令停产通知行政处罚决定之前，未依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定履行相关程序，属违反法定程序。被诉通知仅笼统地依据浙江省、台州市关于造纸行业整治提升政策精神和临海市人民政府临政办发[2013]89号通知要求，未引用具体法律规定，属适用法律错误。故原审判决撤销被诉通知，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。上诉人临海市人民政府在原审时仅委托律师出庭应诉，二审时其负责人以及相应工作人员亦未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人临海市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一五年六月五日
书 记 员 陈欧飞