浙江省新昌县人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙0624行初70号原告吕成阳，男，1968年11月6日出生，汉族，住新昌县城南乡姚宫村八里**号，现住新昌县。被告新昌县农林局，住所地新昌县南明街道鼓山中路66号。法定代表人石炜瑶，局长。委托代理人ＸＸ先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。被告新昌县东茗乡人民政府，住所地新昌县东茗乡东茗村。法定代表人俞梁，乡长。原告吕成阳诉被告新昌县农林局、新昌县东茗乡人民政府乡政府其他行政行为一案，原告于2018年6月5日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告吕成阳诉称：2015年1月初，被告新昌县东茗乡人民政府批复同意原告在新昌县东××乡××村栗树坂地点造林种植雷竹，被告口头批复称，原告发展经营种植雷竹，被告会办理好相关设计规划手续给原告经营，并给予鼓励支持。故原告于2015年5月8日与上来村25户村民签订土地租赁合同19.8885亩，实施造林种植雷竹，投入种植经营款土地租金47734元，恢复土地押金15668元，挖池垫路整地机械费15500元，竹苗费、装运费、挖苗人工费61175元，种植人工费10500元，化肥除草剂7860元，生活费28个月以每月500元计14000元。2015、2016年各一次深翻土地人工费及土地排水挖沟人工费6.5万元。以上合计234737元。原告种植经被告验收合格后，于2017年3月份由被告新昌县东茗乡人民政府汇款支付原告造林种植经营工资补助费14000元，款汇于原告账号为62×××32账户内。在（2017）浙0624行初125号行政强拆一案诉讼中，被告新昌县东茗乡人民政府答辩得知，原告经被告设计规划批复同意造林的土地性质是基本农田用途的事实。在（2018）浙06行终133号原告与被告新昌县东茗乡人民政府其他行政行为一案中，原告于2018年5月15日，从被告新昌县东茗乡人民政府代理人当庭自述得知，被告东茗乡人民政府支付给原告造林补助款14000元是经被告新昌县农林局批准支付的事实。因此，2018年5月15日是原告发现本案共同被告行政主体是新昌县林业局之日，起诉期限依法从该日起算。原告认为以上二被告是本案适格的行政被告主体，被告新昌县东茗乡人民政府未经土地行政主管部门审查，擅自设计规划审核批复同意原告造林用地，虚报造林面积和时间，将基本农田造林的事实上报批准荒草丛田造林，其行为欺骗原告造林，欺骗上级机关被告新昌县林业局批准实施造林，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、《退耕还林条例》及国务院关于基本农田五个不准和发展林果业的相关规定；其行为导致原告认识错误，以致原告不知道造林的土地性质是基本农田，也导致原告不知道被告批复同意原告造林的行为具有违法性，是被告的行为导致原告超过诉期，被耽误诉期的时间从2017年11月初原告收到被告新昌县东茗乡人民政府行政答辩状，被告告知确认原告在基本农田的土地上规模化种植雷竹之前的时间依法不应计算本案诉期。综上所述，两被告在基本农田上设计规划审核批复同意原告造林的具体行政行为已违法，依法应予纠正，被告违法批准用地造成土地耕作层损坏应当承担恢复土地原状的责任，其违法设计、规划、审核、审批造林行为造成原告经营种植投入致害的损害，应由新昌县东茗乡人民政府承担，被告新昌县农林局审批原告造林项目过程中被另一被告骗取批准具有审查失职行为，应依法承担连带赔偿原告种植经营投入致害的损害，故起诉至法院，请求判令：1、确认二被告设计规划造林验收审核批复同意原告种植雷竹造林的具体行政行为违法；2、原告林场恢复基本农田原状责任费用由被告新昌县东茗乡人民政府承担，被告新昌农林局承担连带责任；3、被告新昌县东茗乡人民政府赔偿原告因二被告违法设计、规划、审核批复同意原告基本农田种植雷竹造林造成原告经营投入的租赁费、恢复原状押金、竹苗费、挖苗费、种植费、竹苗运输费、挖池垫路费整地机械费、人工深翻工地费、农药化肥除草剂、生产资料费、管理费、生活费及林地人工挖沟排水工程费等损失237437元，被告新昌县农林局对该损害承担连带赔偿责任；4、本案诉讼费、评估鉴定费、证人出庭作证费用均有二被告负担。被告新昌县农林局答辩称：一、新昌县农林局并非本案适格被告。1、原新昌县林业局从未作过设计规划造林验收审核批复。2、原新昌县林业局与原告之间不存在其他行政行为。在加快特色高效农业发展中，原新昌县林业局的职责是根据乡镇街道组织人员对建设内容进行实地验收提出的资金补助建议，会同财政等单位对各乡镇街道进行抽查（规模较大的需逐块核查），抽查认定的数据与乡镇街道上报数据的比例作为对该乡镇街道最终核定数据并拨付资金的依据。新昌县人民政府《关于推进万元亩产行动加快特色高效农业发展的意见》（新政发（2014）1号）文件第五点考核验收中明确规定：将特色高效农业建设任务分解落实到乡镇街道，同时根据建设任务将补助资金控制指标分解到乡镇街道，由乡镇街道根据资金控制指标落实具体建设计划。任务完成情况列入乡镇街道目标责任制考核。每年11月底前由村或建设单位向所在乡镇街道申报，由乡镇街道组织人员对建设内容进行实地验收，提出资金补助建议，现主管部门会同财政等单位对各乡镇街道进行抽查，抽查认定的数据与乡镇街道上报数据的比例为对该乡镇街道最终核定数据并拨付资金的依据，同时作为乡镇街道该项工作考核的依据。2015年11月，新昌县东茗乡人民政府上报的其辖区内的山地人工造林数据，原新昌县林业局会同财政等单位对各乡镇街道进行抽查，然后县财政将涉及林业的5.166万元补助资金拨付给新昌县东茗乡人民政府。二、吕成阳请求新昌县农林局对其恢复基本农田原状、各项投入经营损失费用承担连带责任，缺乏事实与法律依据。1、吕成阳所称的损失并未实际发生，请求赔偿责任缺乏事实依据。案涉区块仍种植雷竹，新昌县东茗乡人民政府责令吕成阳拆除的是种植区块内未经审批的违法建筑，并未要求其清理种植的林木。据了解，截止起诉前，新昌县东茗乡人民政府及其他部门并未作出过要求吕成阳恢复土地原状，清理土地上现有的种植林木的行政行为，故原告所称的各项损失不存在，其诉讼请求不具有事实依据。2、即使损失已经发生，请求新昌县农林局承担连带责任缺乏事实与法律依据。如前述，原新昌县林业局从未作过涉及规划造林验收审核批复，即使确有损失，原告也未证明该损失发生与原新昌县林业局的行政行为具有因果关系，故原告请求新昌县农林局承担连带赔偿责任，缺乏事实与法律依据。三、原告针对新昌县农林局的赔偿请求，未尽举证责任。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《最高人民法院关于适用的解释》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。原告应对因新昌县农林局行为所遭受损害的事实及损失程度、损害结果、损失计算方式等承担举证责任，但其未尽举证责任。综上，请求法院驳回原告起诉。被告新昌县东茗乡人民政府答辩称：一、对于原告要求确认答辩人设计、规划、造林验收、审核批复同意原告在基本农田上种植雷竹造林的具体行政行为违法并承担相关费用的诉讼请求，无事实理由依据，不符合法律规定。首先，答辩人未对原告种植经营的土地性质予以确认。其是否属于基本农田，并非答辩人有权作出的认定。其次，即使原告种植经营的土地性质确系基本农田，答辩人也并非设计、规划、造林验收、审核批复基本农田的权利主体。根据《基本农田保护条例》第十一条规定，基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认。由此可见，答辩人作为乡一级人民政府，无权对基本农田进行任何设计、规划、造林验收、审核批复的行为，而是应当由土地行政主管部门和农业行政主管部门作出。同时，根据原告提交的作业设计表，答辩人盖章一栏仅为“乡镇审查意见”，审批意见则需由县林业局作出，也表明答辩人无权作出原告所述的行政行为。最后，答辩人也从未作出过设计、规划、造林验收、审核批复基本农田的行政行为，因此根本不存在确认其是否违法的争议。答辩人虽在审批表上盖章，但其系吕成阳为向上级农业部门批准并申请补贴提出的要求，声称须由答辩人盖章后方可向上级农业部门申请。事实上新昌县农林局也向原告发放了农业补贴，该款通过答辩人汇至原告账户。二、原告所主张的权利已超过法律规定的诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”根据原告起诉状中的陈述及提供的证据材料看，其所称的答辩人在上述审查意见盖章行为发生于2015年1月，且吕成阳于当日便知晓该行为，已经超过6个月的诉讼时效。综上，请求驳回原告诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，应当有具体的事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，根据原告诉状陈述及诉讼请求,被告新昌县农林局批准支付原告造林补助款并将款项支付给了被告新昌县东茗乡人民政府，由被告新昌县东茗乡人民政府支付给原告，不能据此认为被告新昌县农林局作出规划造林验收审核批复同意原告种植雷竹造林的行政行为，且原告提供的证据材料中，均未有涉及被告新昌县农林局作出过该行政行为的证据。被告新昌县东茗乡人民政府分别于2015年1月、2015年11月在《新昌县2015年度山地人工造林更新（补植）作业设计表》、《山地人工造林（更新、补植）检查验收证》中“镇乡（街道）审查意见”栏中盖章，原告基于此于2015年5月起种植雷竹，故原告应当于当时知晓该行为，但原告于2018年6月5日才向本院提起行政诉讼，已经超过法定的起诉期限。行政诉讼法规定的起诉期限是从行政相对人知道或应当知道行政行为之日起开始计算，而并非知道或者应当知道行政行为违法起开始计算。因此，原告认为其于2017年11月才知道涉案土地系基本农田并知晓行为违法，本案起诉期限应从2017年11月起算的主张不能成立。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定如下：驳回原告吕成阳的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于绍兴市中级人民法院。审 判 长  陈新忠审 判 员  张 珍人民陪审员  王品洋二〇一八年六月二十八日书 记 员  盛 瑛附录：中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。