湖南省宁乡县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第00180号
原告朱某某，男。
委托代理人陈某某，女，系原告之妻。
委托代理人余小波，湖南一星律师事务所律师。特别授权代理。
被告宁乡县征地拆迁管理所，住所地宁乡县玉潭镇花明南路**号。
法定代表人邹云辉，男，所长。
委托代理人贺利文，男，系宁乡县征地拆迁管理所综合办主任。特别授权代理。
委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。
被告宁乡县国土资源局，住所地宁乡县花明南路148号。
法定代表人肖庆喜，男，局长。
委托代理人易亮，男，系宁乡县国土资源局政策法规科科长。，特别授权代理。
委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。
原告朱某某诉被告宁乡县征地拆迁管理所土地行政协议一案，本院于2015年10月27日立案受理后，于同年10月30日向被告宁乡县征地拆迁管理所送达了起诉书副本及应诉通知书。在诉讼过程中，本院依法追加宁乡县国土资源局作为本案被告，并于同年12月10日向其送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月13日公开开庭审理了本案。原告朱某某委托代理人陈某某、余小波，被告宁乡县征地拆迁管理所委托代理人贺利文、刘尚，被告宁乡县国土资源局委托代理人易亮、杨泽辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告房屋在“宁乡县花明国际幸福城”项目征地范围内，2015年9月15日，原告之女朱海英、朱高辉与被告宁乡县征地拆迁管理所就原告房屋补偿事宜签订《拆迁房屋协议书》。
原告朱某某诉称：2015年9月15日，因“花明国际幸福城”建设项目用地需要，原、被告签订《拆迁房屋协议书》。原告认为，被告与其签订的前述协议，不是其真实意思表示，且违反了《土地管理法》、《物权法》及《合同法》的强制性规定，应属无效。请求确认原、被告签订的《拆迁房屋协议书》无效。
原告为证明其诉讼主张，向本院提交了如下证据：1、拆迁房屋协议，拟证明两被告不具有签订协议的主体资格，该协议的签订原告是在受到胁迫和利诱的情况下签订，所以协议不具有法律效力。2、“2015年花明楼镇城乡一体化建设重大项目”名称电脑下载件，拟证明花明国际幸福城项目为商业开发，该开发项目未依法依规如实提供相应的报批资料，也就是被告所提供项目的审批手续与实际建设项目需要具备的审批手续不匹配。
被告宁乡县征地拆迁管理所辩称：被告与原告于2015年9月15日签订的《拆迁房屋协议书》系双方真实意思的表示，且签订协议主体均具备相应的权利能力和行为能力，协议形式、内容亦不违背法律、法规的强制性规定，同时签订协议所涉及的土地征收法律事实真实、征收程序合法，故《拆迁房屋协议书》为合法有效之协议，原告诉请无任何法律和事实依据，具体理由：1、从协议签订主体上讲，本案中，被告系宁乡县国土资源局管理的副科级事业法人单位，根据设立授权，被告可以从事建设用地的征收、拆迁、安置、补偿事务性工作的具体工作内容，原告系被拆迁房屋的合法权利人，且其具有完全民事行为能力，其有权就自己的合法财产进行处分、处置，其与征收方签订《拆迁房屋协议书》也是行使自己合法财产权利的表现形式，故涉案协议签订主体适格。2、从双方的意思表达上来讲，签订《拆迁房屋协议书》均系双方真实意思的表示，协议签订过程中无任何胁迫、欺诈、诱骗等导致合同双方违背自己真实意思从而签订拆迁协议的实际情形，原告认为违背真实意思签订拆迁协议无任何事实依据，相反其还以自己的实际行为证实和印证了签订协议时的主观真实，征地入户调查时，原告在房屋补偿调查表上签字认可了调查补偿所涉及的相关内容，一榜、二榜公示期间及征地补偿安置方案征求意见公告发布期间和公告限定的复查期间，原告也从未就协议载明的补偿内容、补偿事项提出过任何异议，这些就能充分印证协议所涉及的补偿事项及补偿金额是符合原告预期补偿期望的，其签订《拆迁房屋协议书》并未违背其真实意思。3、从协议形式及内容来讲，均不违反法律、行政法规的强制性禁止性规定，首先虽然现行有关集体土地征收的法律、法规、规章并未在集体土地征收过程中对征收补偿安置协议的签订程序及签订形式、签订条件等作明确规定，但土地征收方在不实质改变被征收权利人合法权利、权益的情况下，同时兼顾尊重广大人民群众由来已久的“立字为据”的传统习俗、习惯要求，采取签订《拆迁房屋协议书》等书面的形式对被征收权利人的补偿权益进行体现、明确并不为现行法律、法规所禁止，这种形式不但最大限度的保障被征权利人的在征收补偿过程中的对征收补偿事宜知情权、参与权，同时对减少征拆纠纷、预防征拆矛盾、顺利开展征拆工作也起到了积极的促进作用。其次协议内容中所涉及的补偿事实、补偿项目、补偿标准、补偿金额、安置方式均是按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》、《长沙市人民政府关于调整望城区长沙县浏阳市宁乡县征收农村集体土地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发[2014]7号）及《宁乡县征地补偿安置实施办法》的相关规定确定进行的，且与经宁乡县人民政府批准并公告实施的征地补偿安置方案一致，其补偿事实清楚，补偿项目、补偿标准合法，补偿金额合理，安置方式恰当，所有补偿事宜亦均不违反法律、法规的禁止性、强制性规定。4、协议所涉及的项目土地于2014年9月29日经湖南省人民政府（2014）政国土字1786号《农用地转用、土地征收审批单》批准，宁乡县人民政府于2015年9月8日依法发布了[2015]第94号《征收土地方案公告》；宁乡县国土资源局分别于2015年9月30日、2015年11月11日依法发布了[2015]第069号《征地补偿安置方案征求意见公告》和[2015]第64号《征地补偿安置方案实施公告》，故此，协议所涉及的土地征收法律事实真实、征收程序合法，据此形成的《拆迁房屋协议书》依法亦应支持。
被告宁乡县征地拆迁管理所在举证期限内向本院提交了如下证据和法律依据：1、宁乡县企业投资项目备案证，拟证明花明国际幸福城一期项目在宁乡县发改局已依法通过备案审查；2、建设用地规划许可证，拟证明花明国际幸福城一期项目依法取得用地规划许可；3、宁乡县国土资源局2014年第27号预征土地公告及送达回证、照片，拟证明宁乡县国土资源局因花明国际幸福城一期项目建设用地需要于2014年4月11日依法发布第27号预征土地公告并依法送达、公示的事实；4、湖南省人民政府2014年第1786号农用地转用、土地征收审批单，拟证明花明国际幸福城一期项目用地经湖南省人民政府依法批准的事实；5、宁乡县人民政府2015第94号征收土地方案公告及送达回证、照片，拟证明宁乡县人民政府就花明国际幸福城一期项目征收土地已依法发布土地方案公告并送达、公示的事实；6、征地补偿安置方案征求意见公告及送达回证、照片，拟证明宁乡县国土资源局就被征收土地已依法发布征地补偿安置方案征求意见公告并送达、公示的事实；7、资金到位证明，拟证明花明国际幸福城一期征地补偿费已足额支付到被征地集体经济组织的事实；8、集体土地使用证，拟证明拆迁标的房屋产权主体及房屋的合法建筑用地面积；9、拆迁房屋协议书及房屋补偿调查表，拟证明双方已签订拆迁房屋协议及拆迁房屋补偿的项目和标准；10、支付凭证，拟证明被告以实际支付房屋拆迁补偿款的事实。11、宁乡县机构编制委员会办公文件（宁编办[2012]36号），拟证明被告宁乡县征地拆迁管理所具有征地拆迁的主体资格。
被告宁乡县国土资源局辩称：涉案项目于2014年9月29日经湖南省人民政府（2014）政国土字1786号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》批准，共获批农用地转用5.3654公顷、土地征用面积6.9247公顷。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《长沙市征地补偿安置条例》第八条、第十条之规定，2015年9月8日宁乡县人民政府发布了[2015]第94号《征收土地方案公告》；依据《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十一条、第十二条之规定，2015年9月30日我局发布了[2015]第069号《征地补偿安置方案征求意见公告》；根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十二条、十三条之规定，被告局于2015年11月11日发布了[2015]第64号《征地补偿安置方案实施公告》。至此，案涉土地已经依法定程序实施征收。原告诉称该协议的签订并非其真实意思的表示，但并无任何证据证明其在协议签订过程中有受到欺诈或胁迫等致使其不能真实表达自己意思的情形，且原告作为完全民事行为能力人，完全具备是否签订协议的自主权利。《拆迁房屋协议书》的签订并不违反法律行政法规的效力性强制性规定。按照现行的法律规定，征地补偿安置协议不是申请用地的必备要件，也不是征地的法定程序，而是现行征地程序的有效补充。根据《湖南省人民政府关于推进节约集约利用土地的通知》（湘政发[2007]12号文件）的规定，在依法履行法定征收程序的同时，可以就补偿安置内容签订征地补偿安置协议，这是为了充分保障被征地的农村集体经济组织和村民的意见，减少征地阻力，预防征地纠纷，保障被征地农村集体经济组织和农民的知情权、参与权的必要形式有效补充。本案中，在法定征收程序中，在遵循先行征地补偿安置政策标准的基础上，于原告签订协议的形式确定原告被拆迁房屋的补偿金额、安置办法、付款形式等，并不违反国家法律的效力性强制性规定。
被告宁乡县国土资源局在举证期限内向本院提交了如下证据和法律依据：1、（2014）政国土字1786号省政府《农用地转用、土地征收审批单》；2、《预征土地方案公告》[2014]第27号及张贴照片、回执。3、《征收土地方案公告》[2014]第94号及张贴照片、回执。4、《征地补偿安置方案征求意见公告》[2015]第069号张贴照片、回执。5、《征地补偿安置方案实施公告》[2015]第64号张贴照片、回执。证明征收行为系依法定程序实施，征收过程中应当公告告知的相关手续均已依法告知。
庭审中，双方当事人各自发表了如下质证意见：
原告对被告宁乡县征地拆迁管理所的证据质证意见为：证据1的合法性、证明目的不予认可，因为花明国际幸福城项目是由一个港资企业投资兴建，规划用地面积4050亩，计划投资40亿元，项目属于旅游地产商业开发，根据外商投资企业投资目录，从投资主体和投资规模属于审批制，不属于备案制，另外该项目的单位也不是宁乡县土地储备中心；对证据2真实性无异议，对合法性、证明目的不予认可，质证意见同上，说明：用地性质是商服用地，显然宁乡县土地储备中心不可能从事商服用地的项目建设开发；对证据3、4、5、6的质证意见为：对证据3三性均有异议，对证明目的有异议，1、被告没有依照征用土地办法以及长沙市关于土地征收的征地补偿条例规定公告；2、公文送达回执的收件人签章系伪造。对证据4真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的不认可，该审批单所依据的报批资料系伪造，征地报批前没有经过土地权利人签字确认，也没有告知该审批单所征收土地的权利人和集体经济组织成员相应的权利，原告有证据证明放弃听证的书面材料系伪造，就该审批单包括原告在内的23位被征收人已经于2016年1月7日向国务院申请行政裁决。对证据5真实性无异议，合法性、关联性、证明目的不予认可，1、因为省政府的征地审批所依据的材料系伪造，所以审批征地方案的合法性不能得到认可；2、公告的落款日期为2015年9月8日，本案被告要求被征收户签订协议之前并没有将该公告予以发布；3、蒋铁军的签名与预征地公告的签名明显不一致，张贴的照片也没有显示拍摄的日期，该证据上所列明的张贴时间2015年9月8日与蒋铁军收到的时间9月29日不一致。对证据6的合法性、关联性、证明目的不予认可，理由同上，补充说明1、送达人的签名雷军和李文科与前两份公文送达回执的签名不一致；2、蒋铁军在签名之后的括号内容是“教考院103.875亩”，从备注内容看，署名为蒋铁军的人所收到的安置方案征求意见公告是教考院项目的。对实施公告真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的不予认可，因为征地实施公告没有征求被征收人对征收方案的意见，因此一份没有征求过被征收人意见的实施公告不具有合法性，蒋铁军、李文科、谭杰的签字与前面三份公告的签字不完全一致。对证据7合法性、证明目的不予认可，村民委员会无权出具资金到位的证明，根据长沙市征地补偿规定13条规定，被告应该出具该账户存储银行的证明材料。对证据8有异议，朱某某的土地证第一页占地面积与一榜公示的219.5平方米一致，与土地证第二页登记的220.6平方米不一致；对证据9的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，签订的房屋协议书原告是受到胁迫、利益诱惑的情况下签订的，并非本人的正确意思表达，朱某某本人并没有在该协议上签字，也没有委托他人代签。对证据10三性和证明目的均不认可，原告不知情，被告也没有将款项支付给原告。对补充证据真实性、合法性予以认可，该证据证明了被告宁乡县征地拆迁管理所不具有征地拆迁的主体资格。
原告对被告宁乡县国土资源局的证据质证意见为：证据1真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的不认可，该审批单所依据的报批资料系伪造，征地报批前没有经过土地权利人签字确认，也没有告知该审批单所征收土地的权利人和集体经济组织成员相应的权利，原告有证据证明放弃听证的书面材料系伪造，就该审批单包括原告在内的23位被征收人已经于2016年1月7日向国务院申请行政裁决。对证据2三性均有异议，对证明目的有异议，1、被告没有依照征用土地办法以及长沙市关于土地征收的征地补偿条例规定公告；2、公文送达回执的收件人签章系伪造；对证据3真实性无异议，合法性、关联性、证明目的不予认可，1、因为省政府的征地审批所依据的材料系伪造，所以审批征地方案的合法性不能得到认可；2、公告的落款日期为2015年9月8日，本案被告要求被征收户签订协议的日期之前并没有将该公告予以发布；3、蒋铁军的签名与预征地公告的签名明显不一致，张贴的照片也没有显示拍摄的日期，该证据上所列明的张贴时间2015年9月8日与蒋铁军收到的时间9月29日不一致。对证据4的合法性、关联性、证明目的不予认可，理由同上，补充说明1、送达人的签名雷军和李文科与前两份公文送达回执的签名不一致；2、蒋铁军在签名之后的括号内容是“教考院103.875亩”，从备注内容看，署名为蒋铁军的人所收到的安置方案公告是教考院项目的。对证据5的真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的不予认可，因为征地实施公告没有征求被征收人对征收方案的意见，因此一份没有征求过被征收人意见的实施公告不具有合法性，蒋铁军、李文科、谭杰的签字与前面三份公告的签字不完全一致。
被告宁乡县征地拆迁管理所对原告证据的质证意见为：对证据1三性无异议，对证明目的有异议，1、原告没有提交任何证据证明原告在签订协议是在受到胁迫和利诱的情况下签订的，2、征拆所是国土局授权的与原告签订协议的机构，其行为主体并无不妥，根据相关法律规定，被告具有签订协议的权利。对证据2真实性无异议，对证明目的有异议，备案核准与否被告无权过问，与被告无关系，原告混淆了核准和备案的概念，对原告提交的证据证明目的有异议。被告宁乡县国土资源局认同被告宁乡县征地拆迁管理所上述质证意见，同时提出在土地征收程序中，从土地报批到征收完毕，涉及多个行政机关的行政行为，本案涉及的是房屋拆迁协议问题，原告对省人民政府的审批行为和规划部门的规划行为有异议，与本案不具有直接联系，不能达到其证明目的。
两被告对对方提交的证据相互无异议。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告证据真实、合法，与本案相关联，但对其证明目的不予采信。被告宁乡县征地拆迁管理所、宁乡县国土资源局提交的证据真实、合法，与本案相关联，予以采信。
根据采信的证据及当事人在庭审中陈述，本院确认如下案件事实：2014年3月27日，“宁乡县花明国际幸福城一期”项目经宁乡县发展和改革局备案，同时经过了国土资源部门的用地预审和宁乡县城乡规划局核发建设用地规划许可证。2014年4月11日，被告宁乡县国土资源局发布《预征土地方案公告》，并依法张贴、送达和告知被征地单位。2014年9月29日湖南省人民政府作出（2014）政国土字1786号《农用地转用、土地征收审批单》，批准“花明国际幸福城一期”征收宁乡县花明楼镇炭子冲村集体土地6.9247公顷，农用地转用5.3654公顷，其中耕地2.9961公顷。根据《宁乡县花明楼镇土地利用总体规划（2006—2020）》，该审批单批准征地范围内没有基本农田。原告的房屋在审批单的征地范围内。2015年9月8日宁乡县人民政府发布《征收土地方案公告》。2015年9月15日原告之女朱海英、朱高辉与被告宁乡县征地拆迁管理所就房屋补偿事宜签订《拆迁房屋协议书》，宁乡县花明楼镇人民政府作为鉴证单位在协议书上盖章予以鉴证。从《拆迁房屋协议书》及所附调查表可以看出，朱某某户本次征收中被告宁乡县征地拆迁管理所经入户调查，其实有建筑面积311.25平方米，其中审批用地红线范围内建筑面积308.87平方米，审批用地红线范围外建筑面积2.38平方米。被告宁乡县征地拆迁管理所根据其家庭人口6人（5+1）的实际情况，给予了其合法面积308.87平方米房屋补偿。其拆迁补偿项目及标准均是按照《长沙市征地补偿安置条例》、长沙市人民政府（2014）7号文件及《宁乡县征地补偿安置实施办法》执行和计算的，根据《拆迁房屋协议书》原告朱某某户共应获得各项补偿款572695元。
本院认为：本案争议的焦点是原告朱某某之女与被告宁乡县征地拆迁管理所签订的《拆迁房屋协议书》是否合法有效。
一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。根据《中华人民共和国土地管理法》、《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》等法律法规、规章的规定，被告宁乡县国土资源局系集体土地征地补偿工作的法定实施单位，同时土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，被告宁乡县征地拆迁管理所系接受被告宁乡县国土资源局委托与被拆迁人签订拆迁房屋协议，因此，本案适格被告应为宁乡县国土资源局。
二、涉案土地已经依法定程序实施征收。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》等法律法规、规章的规定，建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。本案涉案项目用地已于2014年9月29日被湖南省人民政府（2014）政国土字1786号《农用地转用、土地征收审批单》批准，宁乡县人民政府发布了[2014]第94号《征收土地方案公告》，被告宁乡县国土资源局发布了[2015]第069号《征地补偿安置方案征求意见公告》和[2015]第64号《征地补偿安置方案实施公告》，征收行为系依法定程序实施，征收过程中应当公告告知的相关手续均已依法告知。涉案土地已经依法定程序实施征收。
三、签订征地补偿安置协议未违反法律法规的规定。
按照现行的法律规定，是否签订征地补偿安置协议不是申请用地的必备要件，也不是征地的法定程序，而是征地程序的有效补充。根据《湖南省人民政府关于推进节约集约利用土地的通知》（湘政发<2007>12号文件）的规定，在依法履行法定征收程序的同时，可以就补偿安置内容签订征地补偿安置协议，这有利于充分保障被征地的农村集体经济组织和农民的知情权、参与权。本案中，在法定征收程序中，在遵照现行征地补偿安置政策标准的基础上，与原告以签订协议的形式确定原告被拆迁房屋的补偿金额、安置办法、付款方式等，并不违反法律、行政法规的效力性强制性规定。对其应补偿安置面积、人口数量、补偿项目和标准的计算，均符合法律法规、政策的规定，未损害原告的合法权益。
四、《拆迁房屋协议书》不具有其他依法应当认定为无效的法定情形。根据《中华人民共和国合同法》第九条规定：当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。当事人依法可以委托代理人订立合同。第三十二条规定：当事人采用书面形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时生效。第四十四条规定：依法成立的合同，自成立时生效。第四十九条规定：行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。本案原告之女朱海英、朱高辉与被告宁乡县国土资源局委托的组织即被告宁乡县征地拆迁管理所签订的《拆迁房屋协议书》，系双方真实意思表示，双方当事人均在协议书上签字或者盖章予以确认，宁乡县花明楼镇人民政府作为鉴证单位在协议书上盖章予以鉴证，且合同约定的内容不违反法律法规的规定，应属合法有效。原告称该协议原告本人没有签字，也没有委托他人代签，并非其真实意思表示。因原告与协议代签人系朱海英、朱高辉父女关系，被告宁乡县征地拆迁管理所有理由相信朱海英、朱高辉有代理签订协议的权利，其行为构成表见代理。同时原告未提交任何证据证明其女儿在签订协议过程中，有受到欺诈或胁迫等致使其不能真实表达意思的情形。原告之女作为完全民事行为能力人，具备是否签订协议的自主能力。双方所签协议不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的情形。
综上，被告宁乡县征地拆迁管理所根据被告宁乡县国土资源局的委托，与原告之女签订的《拆迁房屋协议书》合法有效，对原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告朱某某的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告朱某某承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 文跃兵
审 判 员 尹谷良
人民陪审员 姜慧军
二〇一六年一月十八日
书 记 员 杨 敏
附相关法律条文：
《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。