中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申4126号再审申请人(一审原告、二审上诉人)胡跃丰。再审申请人(一审原告、二审上诉人)胡跃忠。再审申请人(一审原告、二审上诉人)江富喜。再审申请人(一席原告、二审上诉人)蒋银春。再审申请人(一审原告、二审上诉人)谢富元。再审申请人(一审原告、二审上诉人)钟秀珍。再审申请人(一审原告、二审上诉人)李秀仙。再审申请人(一审原告、二审上诉人)揭运珍。再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘毅。再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘碧云。再审申请人(一审原告、二审上诉人)龙双六。再审申请人(一审原告、二审上诉人)龙希艾。再审申请人(一审原告、二审上诉人)郑富春。再审申请人(一审原告、二审上诉人)贺忠慧。再审申请人(一审原告、二审上诉人)马永红。再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘引弟。再审申请人(一审原告、二审上诉人)蔡桃初。全体再审申请人共同推选诉讼代表人李秀仙。全体再审申请人共同委托诉讼代理人邢春风，湖南嘉才律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省常德市人民政府，住所地湖南省常德市武陵区朗州南路120号。法定代表人周德睿，市长。原审第三人常德市玉帛纺织有限责任公司。法定代表人高绪秀，该公司董事长。再审申请人胡跃丰、胡跃忠、江富喜、蒋银春、谢富元、钟秀珍、李秀仙、揭运珍、刘毅、刘碧云、龙双六、龙希艾、郑富春、贺忠慧、马永红、刘引弟、蔡桃初（以下简称胡跃丰等17人）因诉被申请人湖南省常德市人民政府（以下简称常德市政府）、原审第三人常德市玉帛纺织有限责任公司（以下简称玉帛公司）土地行政管理及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院（2016）湘行终191号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。胡跃丰等17人申请再审称，请求撤销一、二审裁定，撤销常德市政府向常德市武陵丹信家具厂（以下简称丹信家具厂）下发的（xxx）政土让字175号国有土地使用权出让审批单（以下简称175号审批单）及给玉帛公司颁发的常国用（xxx）第105号国有土地使用权证（以下简称105号国土证），改判常德市政府向再审申请人返还土地并赔偿经济损失200万元。主要理由：1.驳回起诉确有错误。（1）一、二审认定再审申请人不享有涉案土地使用权的时间相互矛盾，事实不清。（2）否认再审申请人的诉讼主体资格无理，剥夺诉权错误。常德县人民政府（xx）政乡土字第018号乡（镇）村建设用地审批单（以下简称18号建设用地审批单）违反了《中华人民共和国土地管理法》第二十五条和第四十条的规定，属于超越批准权限非法批准征用土地，批准文件无效。常德市政府给常德县丹洲乡金洲黄麻纺织厂（原常德县丹洲黄麻纺织厂，后更名为常德市武陵区金洲黄麻纺织厂，以下简称金洲麻纺厂）颁发常集用（xxx)字第7号集体土地使用证（以下简称7号土地使用证）是滥用职权，应予撤销。1986年的《征用土地补偿协议书》是无效协议。二审认为即使没有湖南省人民政府1987年的批准单，再审申请人的土地也已通过常德县人民政府1987年的审批变更为第三人所有，不符合法律规定。因此，一、二审认定再审申请人已不享有土地使用权的依据是错误的，再审申请人的土地使用权自始至终没有变更。2.程序违法。（1）未对被诉行政行为的合法性进行审查。被申请人在征地过程中的多个环节上存在违法行为。（2）对再审申请人递交的关于18号建设用地审批单《调取证据申请书》，二审法院没有依法调取。（3）二审对被申请人举证的18号建设用地审批单未开庭审理。常德市政府提交意见称，1.再审申请人与被诉行政行为没有利害关系，其所在村组自1987年10月20日之后，即丧失了对涉案土地的所有权。1986年12月1日，金洲麻纺厂作为甲方、常德县丹洲乡高泗村作为乙方、常德县丹洲乡人民政府作为见证方，签订了《征用土地补偿协议书》，约定甲方征用乙方27.6亩土地，支付91524元作为对价，同时安排55人进厂工作。协议签订时，《中华人民共和国土地管理法》尚未实施，根据1982年7月1日起实施的《中华人民共和国经济合同法》（以下简称《经济合同法》），该协议真实自愿有效。即便再审申请人认为该协议无效，根据《经济合同法》第七条的规定，无效经济合同的确认权，归合同管理机关和人民法院。未经合同管理机关和人民法院确认无效，上述协议就应当得到履行。甲方履行合同义务后，常德县人民政府于1987年10月20日向金洲麻纺厂作出18号建设用地审批单，根据当事人进行交易行为时的法律，该审批单有效。即使常德县人民法院作出该审批单的行为不合法，因1987年行政诉讼法尚未出台，行政机关作出的行为不可诉，在未经有权机关撤销之前，该行为具有先定力，应被推定合法。因此，1987年10月20日，案争土地的所有权已由高泗村、夹街村转移至丹洲乡，使用权已由再审申请人转移至金洲麻纺厂。1988年1月，丹洲乡划入常德市武陵区的行政管辖区域，武陵区范围内的国土管理职能由常德市国土管理部门行使。2002年7月，经金洲麻纺厂申请，常德市政府在充分调查后颁发7号土地使用证，颁证行为正确。2.被诉行政行为实体并无不当。2002年11月，为支持丹信家具厂发展，常德市政府向湖南省人民政府申请建设用地，根据1999年3月2日颁布实施的《建设用地审查报批管理办法》呈报了相关材料，湖南省人民政府审查后下发了（2002）政国土字第473号《湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单》，同年11月13日，常德市政府作出了175号审批单。该出让行为并未对再审申请人的权利义务带来实质性损害。105号国土证是基于丹信家具厂与玉帛公司的交易行为而做出的不动产登记行为，程序和实体均无不当。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告应当是符合第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述规定，起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知（[1995]国土[籍]字第26号）第二十四条规定，乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。本案中，乡镇企业金洲麻纺厂征用常德县丹洲乡高泗村五、六组的土地，双方于1986年12月1日签订了《征用土地补偿协议书》，约定征用土地补偿费共计91524元，金洲麻纺厂安排55人进厂工作，并约定征地面积经上级批准后，土地归金洲麻纺厂所在乡所有。金洲麻纺厂依约履行协议后，常德县人民政府于1987年10月20日作出18号建设用地审批单，并报经湖南省人民政府批准。涉案土地所有权已转为乡农民集体所有。2002年常德市政府向金洲麻纺厂颁发7号土地使用证，亦明确涉案土地使用者为金洲麻纺厂、土地所有者××武陵区丹洲乡。因此，再审申请人与常德市政府作出175号审批单及颁发105号国土证的行为没有利害关系，不具备原告资格。一、二审裁定驳回其起诉，并无不当。再审申请人主张一、二审认定其已不享有土地使用权的依据是错误的，其土地使用权自始至终没有变更，与查明的事实不符，理由不能成立。再审申请人还主张一、二审未对被诉行政行为的合法性进行审查，二审对《调取证据申请书》未依法调取、未开庭审理。因再审申请人不具备原告资格，本案并未进入实体审理，一、二审对被诉行政行为的合法性不予审查，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，二审合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。以此为由申请再审，理由不能成立。综上，胡跃丰等17人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回胡跃丰、胡跃忠、江富喜、蒋银春、谢富元、钟秀珍、李秀仙、揭运珍、刘毅、刘碧云、龙双六、龙希艾、郑富春、贺忠慧、马永红、刘引弟、蔡桃初的再审申请。审 判 长  龚 斌审 判 员  奚向阳审 判 员  熊俊勇二〇一七年十一月三十日法官助理  李竺娉书 记 员  陈 钿附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知（[1995]国土[籍]字第26号）第二十四条乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体的土地，依据有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。