广东省茂名市茂南区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤0902行初200号原告林矿，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住广东省茂名市电白区，被告茂名市城乡规划局。住所地：广东省茂名市茂南区官渡四路**号。法定代表人梁世廉，局长。委托代理人戴日华，茂名市城乡规划局电白分局干部。委托代理人邓耀洲，广东海日律师事务所律师。第三人茂名市电白区恒宝塑料家具制品厂（普通合伙）。住所地：广东省茂名市电白区民营科技园。负责人蔡洪太，执行事务合伙人。原告林矿诉被告茂名市城乡规划局、第三人茂名市电白区恒宝塑料家具制品厂（普通合伙）行政许可一案，于2017年1月3日向本院提起行政诉讼。2017年1月5日，本院以行政行为对原告林矿的权利义务不产生实质影响为由，裁定对原告林矿的起诉不予立案。原告林矿不服，向茂名市中级人民法院提起上诉。茂名市中级人民法院以发证行为与原告林矿有利害关系为由，指令本院予以立案。本院于2017年11月1日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月15日公开开庭审理了本案。原告林矿，被告茂名市城乡规划局的委托代理人邓耀洲、戴日华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告茂名市城乡规划局的派出机构茂名市城乡规划局电白分局于2015年8月3日向第三人茂名市电白区恒宝塑料家具制品厂（普通合伙）（原电白县恒宝塑料家具制品厂）核发了位于茂名市××西北区××［茂名市电白区××村委会东侧（地块十八）]的茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》，规划建设规模为壹至贰层总建筑面积9018.3平方米。原告林矿诉称，1994年3月间，原告所在XX村将其所有的地名为石鼓涌的自留山划分给本村村民种植荔枝及龙眼等经济作物，原告分得约6亩土地。2014年4月24日，因原告与胞兄林快两个家庭共同居住于××村83平方米的房屋，人口众多，面积狭窄，且年久失修，于是原告放弃该房屋的所有权。2015年4月25日，原告向本村集体组织提交《建房用地申请书》，申请自用的石鼓涌部分土地作建房用途。经本村村民代表会议一致同意，各户代表人、村长杨中均在《建房用地申请书》签名及加盖××村经济合作社公章确认划拨150平方米土地给原告作建房用地（以下简称涉案土地），且在《茂名市电白区农（居）民建房用地审批表》和《茂名市电白区建设用地规划许可证（农建类）申请表》加盖公章确认规划涉案土地为原告建设房屋用地。之后，原告分别在涉案土地种植了龙眼树、沉香树、黄皮树，及放置了建房用的石块、红砖等。在审批涉案土地过程中，水东镇人民政府及原告所在××村民委员会不履行土地使用及建设用地规划许可的审查职责，后原告向茂名市电白区人民法院提起(2015)茂电法行初字第72号一案。判决后不服，原告诉至茂名市中级人民法院，该院作出(2016)粤09行终41号《行政裁定书》，认定××村民委员会为行政组织，指引原告另行起诉。2016年7月21日，原告依法再向茂名市电白区人民法院提起(2016)粤0904行初32号一案，之后该院作出行政判决，责令××村民委员会履行建设用地规划许可审查职责，经现场核实涉案土地为本村所有，申请符合法定条件，××村民委员会在《茂名市电白区建设用地规划许可证（农建类）申请表》加盖公章并作出同意依法审批的意见。2016年7月4日，邻近涉案土地东面的广州白云江高（电白）产业转移工业园正在建设中的第三人茂名市电白区恒宝塑科家具制品厂（普通合伙），用挖掘机在环绕该地块南面、西面，挖掘一条地沟，欲彻围墙围闭。因为该地原告已依法使用，于是用泥土回填地沟制止其行为。同日，第三人向茂名市公安局电白分局海滨派出所报案，后原告被传唤到该所。次日，茂名市公安局电白分局海滨派出所认为原告扰乱第三人工地施工秩序，当日10时将原告送到茂名市电白区行政拘留所执行拘留，至同月12日10时才释放。因行政处罚决定机关没有送达治安管理处罚决定书，原告不知处罚证据及依据，于2016年7月25日向茂名市公安局电白分局申请政府信息公开，请求公开涉及原告的行政拘留决定书等文书。因不作为，原告将茂名市公安局电白分局诉至茂名市电白区人民法院，茂名市公安局电白分局海滨派出所同年8月4日才送达茂公电行罚决字(2016)02378号《茂名市公安局电白分局行政处罚决定书》。原告针对该行政处罚决定行为向茂名市茂南区人民法院提起(2017)粤0902行初12号一案，茂名市公安局电白分局向法庭提供一份《林矿扰乱公共秩序案卷》，其中有本案争议行为茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》及茂规（电白）地字第(2015)0224号《建设用地规划许可证》等行政处罚决定行为证据。开庭审理时，茂名市公安局电白分局代理人释明是根据本案争议行为及茂规（电白）地字第(2015)0224号《建设用地规划许可证》确认涉案土地为第三人建筑工程施工工地范围，认定原告行为是扰乱企业施工工地正常秩序，而作出行政处罚决定行为。2017年1月15日，原告向茂名市茂南区人民法院邮寄行政起诉状及证据清单，针对本案争议行为茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》及茂规（电白）地字第(2015)0224号《建设用地规划许可证》，向茂名市茂南区人民法院提起(2017)粤0902行初7号一案，茂名市茂南区人民法院立案庭作出行政裁定，认定原告与两个行政行为没有利害关系驳回起诉。原告不服诉至茂名市中级人民法院，之后该院作出(2017)粤09行终23号《行政裁定书》，认定二行政行为与原告具有利害关系，作出撤销(2017)粤0902行初7号一案行政裁定，责令茂名市茂南区人民法院受理。2017年10月10日茂名市茂南区人民法院行政庭工作人员经电话告知，原告起诉茂名市城乡规划局电白分局为被告不适格，应列其设置机关茂名市城乡规划局为被告，及请求撤销的茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》和茂规（电白）地字第(2015)0224号《建设用地规划许可证》为两个行政行为，应当分案起诉，所以原告依茂名市茂南区人民法院之意将茂规（电白）地字第(2015)0224号《建设用地规划许可证》另行起诉，并作出变更被告为茂名市城乡规划局和明确诉讼请求为判决撤销被告派出机构茂名市城乡规划局电白分局作出的茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》，而提起本诉。原告认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定的“合法权益”应当也包含公民依《中华人民共和国物权法》获得的民事权利。原告以《广东省实施办法》第三十五条第二款的规定程序，先向××村经济合作社提交《建房用地申请书》，因为涉案土地为××村经济合作社所有，所有权人依照《中华人民共和国物权法》第三十九条的规定，经××村村民代表会议，各户代表人、村长杨中均作出在《建房用地申请书》中签名并加盖××村经济合作社公章予确认，同意将位于石鼓涌的涉案土地划拔给原告作建房使用的行为。故此××村经济合作社与原告共同作出的《建房用地申请书》，实为××村经济合作社将涉案土地使用权转移予原告的民事物权处分行为。根据《中华人民共和国物权法》第十五条的规定，××村经济合作社作为涉案土地所有人，与原告共同作出的《建房用地申请书》，同意变更涉案土地使用权予原告，因此《建房用地申请书》符合法律规定，行为依法有效，原告依法具有涉案土地使用权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，原告根据《中华人民共和国物权法》获得的土地使用权，人民法院应当依法予以保护。二、依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款与《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第四条的规定，结合《建房用地申请书》取得涉案土地使用权的事实与涉案土地案发前种植林木和放置建材的照片及茂名市公安局海滨派出所制作的《蔡什兴询问笔录》、《黄祺遵询问笔录》、《杨中询问笔录》、《张伟彬询问笔录》、《柏佳询问笔录》等证据，印证原告己在涉案土地种植树木和放置建材的实际使用事实。原告认为，当被告派出机构茂名市城乡规划局电白分局作出处分××村经济合作社所有的涉案土地时，有权起诉的应该是依法行使所有权的××村经济合作社，但是涉案土地使用人的原告作为直接利益的受损者，依法有权提起不服被告派出机构茂名市城乡规划局电白分局作出的茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》诉讼，以维护自身权益。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，非行政相对人也有权对行政行为提起诉讼。××村经济合作社经《建房用地申请书》划拔涉案土地使用权给原告作建房用途，原告已在涉案土地种植树木及放置建材，被告派出机构茂名市城乡规划局电白分局作出本案争议行为，准许电白县恒宝塑料家具制品厂在涉案土地进行建设工程，导致原告失去该地的使用权，所以争议行为已侵犯原告依法使用的权利。第三人根据争议行为将原告种植在涉案土地的树木毁灭及放置的建材予强行清理，之后建起围墙。争议行为已导致原告失去种植树木和放置建材的土地，己损害原告实际使用的权益。综上所述，证明原告与本案争议行为已产生法律和事实的利害关系，己符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的其他与行政行为有利害关系的公民可提诉的情形，且争议符合第十二条第一款第（十二）项规定的受案范围。原告在××村已经没有住房，虽经所在村集体组织取得涉案土地使用权，为取得涉案土地行政审批的建房手续，原告先后提起多次行政诉讼。然而在未获建房前，被告派出机构茂名市城乡规划局电白分局竟然作出本案争议的茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》行为，准许电白县恒宝塑料家具制品厂在涉案土地进行厂房建设，并且本案第三人根据争议行为已在涉案土地建起围墙，己造成原告无地建房的事实，利害关系显而易见，致原告作为××村民委员会××村村民已没有栖身之地，也因此受牢狱之灾，现全家流落他乡，孤苦无助，之所以作出讼争涉案土地行为，实属无奈之举。为此，恳求法院判决撤销被告派出机构茂名市城乡规划局电白分局作出的茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》及判决被告承担本案的诉讼费用。原告向本院提交了以下证据（均为复印件）：证据1、居民身份证，证明林矿自然人身份；证据2、茂规（电白）建字第（2015）0232号《建设工程规划许可证》，证明茂名市城乡规划局电白分局作出本案争议行政行为；证据3、《行政起诉状》，证据4、（2017）粤0902行初7号《行政裁定书》，证据5、（2017）粤09行终23号《行政裁定书》，证据3至证据5均证明林矿与本案争议行政行为具体利害关系；证据6、《建房用地申请书》，证明林矿取得涉案土地民事使用权，证据7、照片，证据8、照片，证据9、照片，证据10、照片，证据11、照片，证据12、照片，证据7至证据12均证明案发前涉案土地已种植树木及放置建材；证据13、蔡什兴询问笔录，证据14、黄祺遵询问笔录，证据13和证据14证明林矿已在涉案土地种植树木及放置建材，并印证证据7至证据12的事实；证据15、杨中询问笔录，证据16、张伟彬询问笔录，证据17、柏佳询问笔录，证据15至证据17均证明林矿已在涉案土地种植树木及放置建材，并印证证明8至证据13的事实；证据18、茂公电行罚决字（2016）02378号《行政处罚决定书》，证明茂名市公安局电白分局确认涉案土地为恒宝厂建筑工程施工工地范围；证据19、照片，证据20、照片，证据21、照片，证据22、照片，证据19至证据22均证明恒宝厂将涉案土地树木及建材强行清理建起围墙的事实；证据23、（2015）茂电法行初字第72号《行政裁定书》，证据24、（2016）粤09行终41号《行政裁定书》，证据25、（2016）粤0904行初32号《行政判决书》，证据23至证据25均证明因涉案土地行政审查过程林矿提起多次诉讼的事实；证据26、证明，证明林矿除涉案土地外在××村并无栖身之所。被告茂名市城乡规划局辩称，一、答辩人作出《建设工程规划许可证》[茂规（电白）建字第(2015)0232号]事实清楚、证据充分、程序合法。2012年8月3日，第三人茂名市电白区恒宝塑料家具制品厂（即原电白县恒宝塑料家具制品厂）经政府拍卖程序，依法取得位于电白区××村委会东侧（地块十八）的国有土地使用权，成交面积为10895.1平方米。2013年1月24日，原电白县城市规划管理局向第三人核发了《建设用地规划许可证》[电规字(2013)N00006361]，规划用地面积为10027.6平方米。因建设需要，第三人向答辩人报审设计方案，申请办理建设工程规划许可。答辩人核对设计方案，依法于2015年6月22日至2015年7月1日进行了现场公示，期间未收到反馈意见。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，2015年8月3日，答辩人根据国土部门提供的《成交确认书》、原办理的《建设用地规划许可证》[电规字(2013)N00006361]及《茂名回归反哺创业工业园控制性详细规划》所确定的修建性详细规划，向第三人核发了《建设工程规划许可证》[茂规（电白）建字第(2015)0232号]。答辩人向第三人核发《建设工程规划许可证》[茂规（电白）建字第(2015)0232号]，事实清楚、证据充分、程序合法。二、原告对本案的涉案土地没有任何利害关系，法院应予驳回原告起诉。涉案土地于2012年8月3日由第三人经政府拍卖程序依法取得，原告不是涉案土地的所有权人，与本案没有任何利害关系。被告向本院提交了以下证据、依据（均为复印件）：证据1、申请表；证据2、成交确认书；证据3、土地证；证据4、茂名市回归反哺创业工业园控制性详细规划；证据5、《建设用地规划许可证》[电规字（2013）NO0006361]；6、《建设工程规划许可证》[茂规（电白）建字第（2015）0232号]；证据1至证据6均证明被告茂名市城乡规划局电白分局作出《建设工程规划许可证》[茂规（电白）建字第（2015）0232号]事实清楚、证据充分、程序合法。第三人茂名市电白区恒宝塑料家具制品厂（普通合伙）述称，一、原告林矿不具有本案适格的原告主体资格。原告林矿对涉证土地未取得任何合法的用地手续，而第三人是通过招拍挂的形式合法取得涉证国有土地的使用权，故原告林矿与茂名市城乡规划局电白分局向第三人核发茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》不存在法律上的利害关系，原告林矿不具有本案适格的原告主体资格，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，应当驳回其起诉。二、第三人是合法取得涉案的建设工程规划许可证。涉证土地的性质是国有土地，2012年8月3日，第三人是通过原电白县国土资源局举办的国有建设用地使用权拍卖出让活动的合法方式以183万元地价竞得涉证土地使用权，缴交各项税费后，第三人领取了《国有土地使用证》，第三人根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依法向茂名市城乡规划局电白分局申请领取了建设工程规划许可证等合法手续进行施工，原告扰乱施工实属违法。三、茂名市城乡规划局电白分局依法向第三人核发茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》，其发证行为事实清楚、证据充分、程序合法，属合法的行政行为，依法应予维持。原告请求撤销茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》，没有事实和法律依据。综上所述，恳请法院依法驳回原告的起诉。第三人没有向本院提交证据。经庭审质证，原告和被告分别发表如下质证意见：原告对被告提交证据的质证意见：证据1、申请表中的申请人与本案争议的行为不一致，名称上不一致，无关联性；证据2、竞拍所得土地与建设的地址不一致，无关联性，证据2没有原件核对，不具真实性和合法性；证据3、土地证的发证时间在2016年，本案的被诉发证行为在2015年，与本案无关联性，土地证的土地权利人与本案争议的工程规划许可证建设单位名称不一致，土地的位置不一致，与本案无关；证据4、名称与争议行为的建设单位不一致，与本案无关联性，不具合法性，该规划是事后制造，不是详细规划图，没有落款单位；证据5、该份证据已经作废，没有法律效力；证据6、《建设工程规划许可证》[茂规（电白）建字第（2015）0232号]被告有原件，该原件被告已收回，被告已经向第三人重新发过新的《建设工程规划许可证》，该证没有原件核对，不具有真实性和合法性；被告对原告提交证据的质证意见：证据1和证据2三性无异议；证据3至证据6关联性有异议，与本案无关；证据7至证据18关联性和证明内容有异议，该部分证据恰恰证明原告非法干扰第三人合法使用土地；证据19至证据26关联性有异议，与本案无关联性。本院对上述证据认证如下：对原告和被告提交证据的证明效力，本院结合本案审理查明事实及本院认为部分予以综合认定。经审理查明，原告林矿请求撤销被告茂名市城乡规划局的派出机构茂名市城乡规划局电白分局核发给第三人茂名市电白区恒宝塑料家具制品厂（普通合伙）（原电白县恒宝塑料家具制品厂）的茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》的项下土地（下称涉案土地），座落于茂名市××西北区××［即茂名市电白区××村委会东侧（地块十八）]，规划建设规模为壹至贰层总建筑面积9018.3平方米。2012年8月3日，电白县恒宝塑料家具制品厂[现第三人茂名市电白区恒宝塑料家具制品厂（普通合伙）]经政府拍卖程序，依法取得位于茂名市电白区××村委会东侧（地块十八）的国有土地使用权，成交面积为10895.1平方米。2013年1月24日，原电白县城市规划管理局向电白县恒宝塑料家具制品厂核发了该拍卖地块的电规字(2013)N00006361《建设用地规划许可证》，规划用地面积为10027.6平方米。因建设需要，电白县恒宝塑料家具制品厂向茂名市城乡规划局电白分局申请办理以上拍卖地块的建设工程规划许可。2015年8月3日，茂名市城乡规划局电白分局根据国土部门提供的《成交确认书》、电白县恒宝塑料家具制品厂原办理的电规字(2013)N00006361《建设用地规划许可证》及《茂名回归反哺创业工业园控制性详细规划》所确定的修建性详细规划，向电白县恒宝塑料家具制品厂核发了以上地块的茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》。2016年5月6日，茂名市电白区人民政府向第三人茂名市电白区恒宝塑料家具制品厂（普通合伙）核发了上述地块的电国用（2016）第00274号《国有土地使用证》。2015年4月25日，原告林矿向其所在的电白县××村委会××村经济合作社提交《建房用地申请书》，申请座落本村其本人使用的石鼓涌土地建新宅。该申请书上有村民的签名，以及××村经济合作社在该申请书上盖章同意原告林矿申请150平方米建房，报上级办理审批，社（村）长杨中在意见栏签名。原告林矿该建房用地申请未经政府有关审批部门审核，也未颁发建房用地手续给原告林矿。原告林矿以其已使用上述申请建房用地，茂名市城乡规划局电白分局准许第三人茂名市电白区恒宝塑料家具制品厂（普通合伙）在该土地进行建设工程，损害原告对该土地的实际使用权益为由，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告茂名市城乡规划局的派出机构茂名市城乡规划局电白分局核发的上述茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》。另查明，因原告林矿于2016年7月4日到以上涉案土地扰乱第三人茂名市电白区恒宝塑料家具制品厂（普通合伙）工地的正常施工秩序一案，茂名市公安局电白分局依法传唤了原告林矿所在的××村的村长杨中进行了询问。在询问中，杨中确认以上涉案土地原属××村集体所有，后于2012年被原电白县人民政府征收。本院认为，根据原告林矿提交的茂名市公安局电白分局海滨派出所于2016年7月4日对原告所在的××村村长杨中所作的询问笔录，以及被告提交的成交确认书、国有土地使用证等证据，证实上述涉案土地原属××村集体所有，2012年被原电白县人民政府征收，土地性质已转为国有土地；该涉案国有土地于2012年8月3日由第三人茂名市电白区恒宝塑料家具制品厂（普通合伙）拍卖竞得，并取得了国有土地使用证。涉案土地被政府征收后，土地性质依法转为国有土地非为集体土地，涉案土地原权利人××村集体已丧失该土地的所有权，无权再安排涉案土地给他人使用。因此，对原告林矿主张的位于涉案土地中的建房用地，××村集体和村民于2015年均已无权同意原告林矿使用已经是国有土地性质的该涉案土地建房，其同意使用行为属无效行为，不具有法律效力，且原告林矿也未实际取得该建房用地的合法用地手续，故原告林矿主张其已取得涉案土地的使用权，缺乏事实和法律依据。被告茂名市城乡规划局的派出机构茂名市城乡规划局电白分局根据相关证据材料，向第三人茂名市电白区恒宝塑料家具制品厂（普通合伙）核发涉案土地的茂规（电白）建字第(2015)0232号《建设工程规划许可证》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告林矿提出的诉讼请求，缺乏依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告林矿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林矿负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。审 判 长  陈伟容审 判 员  张结鸣人民陪审员  易亚钦二〇一八年三月二十六日书 记 员  林佩君附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。