内蒙古自治区巴林左旗人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内0422行初24号
公益诉讼人巴林右旗人民检察院，所在地：巴林右旗大板镇。
法定代表人王某1，检察长。
被告巴林右旗草原监督管理局，所在地：巴林右旗大板镇。
法定代表人黎某，局长。
委托代理人王某2、巴林右旗草原监督管理局执行监督股股长。
委托代理人杨某，内蒙古江泉律师事务所律师。
公益诉讼人巴林右旗人民检察院因认为被告巴林右旗草原监督管理局未履行草原行政执法法定职责，于2017年4月24日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2017年4月24日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月26日公开开庭审理了本案，公益诉讼人巴林右旗人民检察院委派检察官李永丰、李艳杰，被告巴林右旗草原监督管理局负责人威尔盖拉（巴林右旗草原监督管理局副局长），委托代理人王某2、杨某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人巴林右旗人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，被告在处理裴永国非法占用农用地案中存在怠于履行职责情形，决定予以审查。2011年春天，裴永国从巴林左旗林东镇居民赵永刚处转包了巴林右旗宝日勿苏镇巴音花嘎查一组牧民图布新巴雅尔和道日吉所属的天然草场。2012年至2014年春天期间，裴永国未经批准将此块草场70.15亩开垦后种植农作物葵花。2014年8月7日，被告将该案移交巴林右旗公安局，2015年4月13日巴林右旗人民法院作出（2015）右刑初字第30号刑事判决书，以裴永国犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑1年、缓刑2年，并处罚金2万元的刑事处罚。2015年、2016年裴永国将涉案地块以耕地的形式转包给了宝日勿苏镇宝日道布嘎查柒拾叁进行耕种。2016年8月28日本院派侦查人员实地调查核实，被非法开垦的草原未恢复原状，仍种植着农作物葵花。针对被告未依法履行监管职责，公益诉讼人于2016年8月29日向被告发出督促履行职责检察建议，督促其履行草原监管职责。被告于2016年10月28日以右生态字（2016）37号文件回复称，已于10月20日向裴永国送达了责令改正通知书，责令当事人立即停止违法行为，于2017年6月30日前种植多年生牧草恢复被破坏的草原植被。但截至今日，被告未有效监管裴永国对非法开垦的草原进行恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。上述事实，有被告案件移送函，图布新巴雅尔、道尔吉的证言材料，巴林右旗草原监督管理局草原鉴定书、现场勘验笔录及现场勘查图，裴永国的供述，土地承包合同，巴彦花嘎查村委会出具的土地说明，检察机关的现场检查笔录、辨认笔录及拍摄的现场照片等证据证明。
需要说明的是，2016年8月30日，巴林右旗生态监督管理局更名为巴林右旗草原监督管理局，隶属于旗农牧业局。
公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国草原法》第46条规定，禁止开垦草原，对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的草原，应当有计划、有步骤的退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。第56条第1款规定，国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。第66条规定，非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款。《内蒙古自治区基本草原保护条例》第15条规定，禁止在草原上实施下列行为：（一）开垦基本草原；（二）擅自改变基本草原用途；....。第32条规定：违法本条例第15条规定，有下列行为之一的，由旗县级以上草原监督管理机构责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并按下列规定处罚；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）开垦基本草原的，处以违法所得三倍以上五倍以下的罚款；民事违法所得的，处以5000元以上5万元以下的罚款；（二）擅自改变基本草原用途，处以每亩1000元以上5000元以下的罚款；.....。被告作为草原监督管理机构，对裴永国非法开垦草原行为怠于履行职责，致使草原植被遭到破坏，至今未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起行政公益诉讼，请判令：1、确认巴林右旗草原监督管理局对裴永国非法开垦草原行为未依法履行草原监管职责的行为违法；2、判令巴林右旗草原监督管理局依法继续履行草原监管职责。
公益诉讼人向本院提交以下证据：
第一组证据：
证据1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人
民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；证据2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》；证据3、内蒙古自治区人民检察院《内蒙古自治区检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》；证据4、最高人民检察院《关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知》，证实最高人民检察院决定将提起公益诉讼案件的审批权下放至省级检察院。以上证据证实最高人民检察院经全国人民代表大会常务委员会授权，在部分省份开展公益诉讼试点工作，内蒙古自治区为试点省份之一，本院提起公益诉讼经过内蒙古自治区人民检察院批复同意，本院作为公益诉讼人主体适格。
第二组证据：
证据1、巴林右旗机构编制委员会2016年8月30日印发的右机编发[2016]23号文件《关于对巴林右旗所属事业单位调整规范工作实施方案》，将巴林右旗生态监督管理局更名为巴林右旗草原监督管理局，隶属于旗农牧业局）；证据2、巴林右旗人民政府2015年5月11日印发的右政人字[2015]6号文件（《关于王殿华等同志职务任免的通知》中任命白黎某为旗生态监督管理中心主任）；证据3、巴林右旗草原监督管理局统一社会信用代码证书。以上证据证实被告巴林右旗草原监督管理局系依法设立的政府机构，具有本行政区域内的草原监督管理工作职
责。
第三组证据：
证据1、巴林右旗公安局治安大队2014年9月16日对非
法开垦草原行为人裴永国所做的询问笔录；证据2、巴林右旗人民法院2015年4月13日作出的(2015)右刑初字第30号刑事判决书一份；证据3、公益诉讼人对非法开垦草原的行为人裴永国所做的询问笔录；证据4、公益诉讼人对巴林右旗宝日勿苏镇白音花嘎查一组组长钢朝鲁的询问笔录；证据5、公益诉讼人对巴林右旗宝日勿苏镇白音花嘎查嘎查达敖日格勒的询问笔录；证据6、公益诉讼人对巴林右旗宝曰勿苏镇白音花嘎查一
组被非法开垦草原的发包人道尔吉的询问笔录；证据7、公益诉讼人对巴林右旗宝日勿苏镇白音花嘎查一组被非法开垦草原的发包人图布新巴雅尔的询问笔录；证据8、公益诉讼人对宝日勿苏镇宝日道村嘎查柒拾叁的询问笔录；证据9、公益诉讼人于2016年8月28日对裴永国非法开垦的草原进行的现场勘验笔录和照片。以上证据证实裴永国在因非法开垦草原种植农作物被判刑后，又以耕地的名义将涉案地块转包给柒拾叁进行种植，而草原监督管理部门未依法履行草原监管职责，及时制止违法行为，致使涉案地块一直被种植农作物的事实，即证实被告草原监督管理局在检察建议发出之前，未履行监督管理职责的行为已违法。
第四组证据：
证据1、巴林右旗检察院检察建议书；证据2、送达回证一份；证据3、签收人白黎某的身份证明，巴林右旗人民政府
2015年5月11日印发的右政人字[2015]6号文件（任命白
黎某任旗生态监督管理中心主任）。以上证据证实巴林右旗人民检察院2016年8月29日针对被告草原监督管理局对裴永国未依法办理草原征占用审批手续，非法开垦草原造成草原生态环境破坏的违法行为未依法履行草原监管职责，向被告草原监督管理局发出检察建议，督促其履行草原监管职责，履行完诉前程序。
第五组证据：
证据1、巴林右旗生态监督管理局作出的右生态字(2016)
37号文件《关于落实裴永国非法开垦草原未恢复草原植被案
件的调查报告》；证据2、巴林右旗生态监督管理局对裴永国下达的责令改正通知书。（通知书中该局要求裴永国立即停止非法开垦草原行为，于2017年6月30日前种植多年生牧草恢复破坏的草原植被）；证据3、巴林右旗草原监督管理局制定的整改落实计划书；证据4、巴林右旗草原监督管理局提供的裴永国对非法开垦草原恢复植被的承诺书；证据5、公益诉讼人于2016年12月15日制作的现场勘验检查笔录及现场照片；证据6、公益诉讼人于2017年1月13日制作的裴永国对非法开垦草原的指认笔录及指认照片。以上述证据证实发出检察建议后，被告草原监督管理局向裴永国下达了责令改正通知书》，提出了具体整改措施。但通过现场勘查发现被非法开垦的草原截止起诉前仍未恢复植被。即被告巴林右旗生态监督管理局收到检察建议后虽然制定了整改措施但没有得到具体落实，对70余亩草原没有进行植被恢复，草原生态仍处于受侵害状态，故公益诉讼人提起行政公益诉讼符合《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》四十一条之规定。
第六组证据：
证据1、委托鉴定申请书；证据2、鉴定师的资质文件；证据3、作出的鉴定意见。以上证据证实裴永国非法开垦的草原植被已经被彻底破坏，失去了原有的生态价值和经济价值，存在沙化退化、水土流失的潜在危害。由于巴林右旗草原监督管理局怠于履职，造成了国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。
被告辩称，一、2014年6月30日被告根据宝日勿苏镇图布新反映裴永国非法占用农用地情况派执法人员到实地调查取证，经现场勘验，裴永国种植农作物面积为70.15亩，数量较大，情节严重，根据《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》裴永国的行为涉嫌非法占用农用地罪，另依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》于2014年8月7日将此案移送到了巴林右旗公安局并做了受案处理。
二、此案经巴林右旗公安局立案侦查并经巴林右旗人民检察院提起公诉，巴林右旗人民法院2015年4月13日作出(2015)右刑初字第30号刑事判决，裴永国构成非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金人民币贰万元。
三、2016年8月29日巴林右旗草原监督管理局收到右检民行建(2016)150XXXXXXXX号检察建议书后，立即派出执法人员进行实地调查，经调查裴永国确实未恢复植被。我局根据裴永国非法占用农用地对草原植被破坏的实际情况于2016年10月17日作出整改落实计划，2016年10月20日我局向裴永国送达了责令整改通知书，裴永国于2016年10月25日作出非法开垦草原恢复植被承诺书，承诺2017年6月30日之前恢复非法开垦的草原植被，种植多年生牧草。以上证据证实在我局收到检察建议书至起诉前，我局一直积极履行职责。
被告向本院提交了以下证据：
证据1、调查报告；证据2、整改落实计划书；证据3、承诺书；证据4、整改通知书。证明被告收到建议书后，正积极履行职责。
经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均无异议。本院对公益诉讼人提交的证据的证明效力，本院依法予以认定。对被告提交的证据，公益诉讼人质证对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为被告并没有落实到位。对被告提交的证据的证明目的，本院予以采纳。
经本院审理查明，2011年春天，裴永国从巴林左旗林东镇居民赵永刚处转包了巴林右旗宝日勿苏镇白音花嘎查一组牧民图布新巴雅尔和道日吉所属的天然草场。2012年至2014年春天期间，裴永国未经批准将此块草场70.15亩开垦后种植农作物葵花。2014年8月7日，被告将该案移交巴林右旗公安局，2015年4月13日巴林右旗人民法院作出（2015）右刑初字第30号刑事判决书，判决裴永国犯非法占用农用地罪判处有期徒刑1年、缓刑2年，并处罚金2万元。2015年、2016年裴永国将涉案地块以耕地的形式转包给了宝日勿苏镇宝日道布嘎查柒拾叁进行耕种。2016年8月28日本院派侦查人员实地调查核实，被非法开垦的草原未恢复原状，仍种植着农作物葵花。
另查明，2016年8月29日公益诉讼人向被告发出督促履行职责检察建议，督促其履行草原监管职责。被告于2016年10月28日以右生态字（2016）37号文件回复称，已于10月20日向裴永国送达了责令改正通知书，责令当事人立即停止违法行为，由于时间季节的原因，于2017年6月30日前种植多年生牧草恢复破坏的草原植被。但截至公益诉讼人向本院提起公益诉讼之日，被告未有效监管裴永国对非法开垦的草原进行恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人以被告未依法履行法定职责为由向本院提起行政公益诉讼。
本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告对其辖区内地草原资源具有保护和监管职责。本案中，裴永国违法毁坏草原行为始于2012年，被告虽然对裴永国违法毁坏草原行为进行查处，裴永国也受到了法律的制裁，但在违法行为人不履行恢复草原原状的情况下，在公益诉讼人提起本案行政诉讼前，被告未履行监管职责。因被告怠于履行法定监管职责，未能及时有效制止毁坏草原违法行为的继续发生，致使草原被违法毁坏长达五年之久，且被违法侵占的草原面积之多，草原资源遭到严重破坏。被告虽辩称其在接到检察建议后积极履行了部分职责，但不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款”行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：......（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的......”之规定，本案被告改变违法行为后，公益诉讼人仍要求确认其行为违法是有法律依据的。综上，为保护草原资源，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第二项之规定，判决如下：
一、确认被告巴林右旗草原监督管理局对裴永国违法毁坏草原行为未依法履行监督、管理法定职责的行为违法。
二、责令被告巴林右旗草原监督管理局依法继续履行被毁草原生态修复工作的监督、管理职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 刘庆雨
审 判 员 武荣华
人民陪审员 丁国芹
二〇一七年五月二十六日
书 记 员 陈丽敏