赣州市章贡区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）章行初字第15号
原告赣州市开发区嘉年华业主管理委员会。
代表人邓扬鹏，该委员会主任。
委托代理人黄洪强，北京市中银（赣州）律师事务所律师，特别授权。（执业证号：13607200920728984）
被告赣州市城乡规划建设局。
法定代表人廖乐春，系该局局长。
委托代理人叶鹰，江西仁天律师事务所律师，一般代理。（执业证号：13607198810105113）
委托代理人刘澎威，江西仁天律师事务所律师，一般代理。（执业证号：13607201010227421）
原告赣州市开发区嘉年华业主管理委员会诉被告赣州市城乡规划建设局行政不作为一案，于2014年4月16日向本院提起行政诉讼，本院于同年4月16日受理后，于2014年4月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2014年6月13日公开开庭审理了本案，原告代表人邓扬鹏及其委托代理人黄洪强，被告委托代理人叶鹰、刘澎�到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2012年4月1日赣州市人民政府分别向11个单位和信访人下发了赣市府字（2012）90号《关于邓扬鹏信访事项复核意见书》（下简称赣市府90号文件详见证据1）并抄送省信访局。原告方于2012年5月26日向被告快递《请求从速依法执行赣市府90号文件申请书》（详见附件2）。但开发区和被告凌驾于法律和市政府之上，拒不执行其中违法的第1条和合法的第3条决定。执行第2条也是打折扣、搞变通，避重取轻，象征性的由被告转开发区赔偿区城管大队2010年2月11日晚，非法暴力强拆嘉年华B、C栋之间行政许可的重建通道及附楼（已交契税）所造成的财产损失款94072.74元；由区城管大队直接赔偿人身伤害款3600元。未依法追究区城管大队决策者和实施（施暴）者的纪律和法律责任。为此，原告方曾多次快递逐级向市省中央领导和相关单位书面上访，诉求严格执行赣市府90号文件，不搞变通，不打折扣。嘉年华业主集体上访市信访局多次，走访省信访局多次。并与省报李清华副主编带回《江西省人民政府来访接待中心转办单》（详见证据3）市委王副书记、市信访局刘永宏局长、胡和生科长接待；后分别向中央江西巡视组和省委巡视组投诉。上述领导和单位均转市信访局依法处理，市信访局转开发区和被告从速依法办理。市政府办公厅秘书处和市信访局依法处理多次向开发区和被告发了督办函和网上督办，至今无回复，已违反《信访条例》和行政不作为。
2009年9月10日，被告对嘉年华业主委员会《再次恳求批准变更重建嘉年华B、C栋之间通道设计的申请报告》（详见证据4）。作出“同意按所报设计图纸建设，但必须征得相邻左右两家一致同意后方可施工”的批复（详见证据5）。后半句不仅言辞矛盾，逻辑颠倒，而且是违法违规的。赣市府90号文件确认：“刘金保、钟燕华两家在通道处建阁楼和在通道两侧墙体擅自打开门（窗）属于改变规划设计的违章行为由城乡规划部门依法处理。”其违章行为已影响到毁弃公共通道的重建，侵犯了广大业主的公共利益和人身安全。开发区城管大队和赣州市城市管理行政执法局分别向通道两侧刘金保、钟燕华（黄建萍夫）两家下发了赣开建停字（2010）第（010）号及第（011）号和赣城停字（2011）第（600020821）号及第（600020822）号《责令停止违法（章）行为通知书》（详见证据6-9），责令限期恢复原貌。被告批复中的附加条件还要征得违法者同意后方可施工，而不依法封闭两家违法门（窗）。赣市府90号文件和执法部门已定性刘金保、钟燕华的行为违法并下发了法律文书，而被告却不执行。行政机关作出具体行政行为是其行使法�职权的表现，而对于这种法定职权，行政机关不得放弃或者让步，否则将构成失职、渎职和行政不作为。
综上事实，原告诉请法院判决被告执行《赣市府字（2012）90号》文件作出对“刘金保、钟燕华在通道处建阁楼和通道两侧墙体擅自开门（窗）属于改变规划设计的违章行为由城乡规划部门依法处理”的决定。
原告提交以下证据：1、赣州市人民政府赣市府字（2012）90号《关于邓扬鹏信访事项复核意见书》，附：赣州市党政领导接访处理单；2、请求从速执行赣市府字（2012）90复核意见的申请书；3、江西省人民来访接待中心转办单；4、再次恳求批准变更、重建嘉年华B、C栋之间通道设计的申请报告；5、关于嘉年华申请重建B、C栋之间人行通道的回复意见；6-9、开发区城管大队和赣州市城市管理执法局分别向通道两侧刘金保、钟燕华两家下发赣开建停字（2010）第（010）号及第（011）号和赣城停字（2011）第（600020821）号及第四600020822）号《责令停止违法（章）行为通知书》；10、关于嘉年华业主刘金保、钟燕华赴省上访要求拆除嘉年华小区B、C栋之间通道违章建筑的回复意见。11、物业认购书、转让合同书、授权委托书、商品房预售许可证；12、业委和业主购房合同4份；13、已缴契税和购房发票。14、赣州晚报A61民生热线报道《通道久未修好，居民爬梯进出》；15、业委《强烈请求重建嘉年华B、C栋附楼通道消除安全隐患的报告》、物业公司《关于要求变更B、C栋之间通道设计图纸申请》；16、通道左右刘金宝钟燕华购车库合同；17、区规划批复的所报设计图纸；18、暴力非法强拆的《实况图纸》；19、造成业委和业主再次投资重建通道直接和间接损失清单；20、江西济源司法鉴定中心司法鉴定意见书；21、赣南医学院第一附属医院�病危通知书》；22、被告为甲方“格式霸王”协议书；23、委托书；24、收条；25、江西省赣州司法鉴定中心《法医学活体检验报告》；26、黄金派出所的调查报告；27、黄金派出所的调解协议；28、书面逐级上访特快专递邮件详单；29、书面上议材料目录单。
被告答辩称：一、本案原告不具备诉讼主体资格。
1、业主管理委员会不具备独立提起诉讼的主体资格。根据《行政诉讼法》的规定，提起行政诉讼的主体为公民、法人和其他组织，业主管理委员会是否具有独立的责任能力，对于业主委员会而言，其全部行为代表的是全体业主，其行为责任的后果对全体业主具有约束力而不仅限于全体业主，其因选举产生的代表性，使得其所有行为的法律后果由全体业主承担，又因其自身无独立的财产来承担责任后果，其本身不具有独立的责任能力，故我国现行相关法律法规对业主委员会的诉讼主体地位未作出明确规定，这些都导致业主委员会不具备独立提起行政诉讼的条件。
2、本案原告提起本次诉讼没有通过业主大会同意授权。根据《物业管理条例》及相关法律法规规定，业主委员会执行业主大会的决定事项履行职责，即业主委员会的性质为业主大会的执行机构，本案所涉均属改建、重建建筑物及其附属设施事项或有关共有和共同管理权利的其他重大事项，根据法律规定应由业主共同决定，若需参与诉讼应由业主大会赋予业主委员会相应职权。法院在审查原告的起诉材料，决定是否立案时，应当对以下问题严格审查：（1）是否已依法召开小区业主大会；（2）是否提交经物业管理区域内全体业主所持投票权三分之二以上通过的同意诉讼的业主大会决议；（3）业主大会决议中是否对诉讼费用如何承担由明确决议。如业主管理委员会起诉时未提交上述有关材料的，人民法院应告知其限期提交。逾期不提交的，则应以诉讼主体不适格不予受理。
二、被告已对赣州市人民政府赣市府字（2012）90号《关于邓扬鹏信访事项复核意见书》作出处理意见并与原告达成调解协议，不存在行政不作为情形。
1、2012年4月1日由赣州市人民政府下达赣市府字（2012）90号《关于邓扬鹏信访事项复核意见书》（下简称复核意见书），文件下达至被告处后，被告派员积极调查取证，在核实相关事实情况并处理后向市信访局作出《关于嘉年华小区业主邓扬鹏赴市重复信访事项回复报告》，提出了处理意见（见证据3）。对本案原告诉求中提到的复核意见书第1条被告指出因业主刘金宝、钟燕华开门（窗）在2005年上半年就已形成，被告本着“历史问题特殊办理的原则”认为应尊重历史，维持现状，待政府制定统一管理标准后再行�中治理。
2、作为工作的延续，本着妥善化解小区居民邻里矛盾，由被告下属的开发区分局会同区财政局、项目办、监察局等部门组成调查核实组针对赣州市开发区嘉年华小区居民信访事件进行调查后在开发区管委会组织的包案研判会作出了“作为小区居民共用通道，拟由开发区管委会出资作为民生工程测算，补还给嘉年华业主管理委员会”的解决方案。并就该方案及相关事项与邓扬鹏达成一致意见，与邓扬鹏在2012年11月19日达成《协议书》（见证据4），协议书中内容同样已就本案原告诉称的复核意见书的1、3条作出了相应处理，邓扬鹏并无异议而且在协议当日以个人名义已领取了建设投入损失款项九万余元。
被告提交了下列证据：1、组织机构代码及法定代表人证明书；2：赣州市人民政府赣市府字（2012）90号《关于邓扬鹏信访事项复核意见书》；3：关于嘉年华�区业主邓扬鹏赴市重复信访事项回复报告；4：协议书、委托书、收条及支付凭证回单；增加一份证据：5：赣州市住宅小区（组团）业主委员会备案登记表，证明嘉年华业主管理委员会组成过程，原告不具有诉讼主体资格。
经审理查明：2007年12月13日，赣州市开发区嘉年华小区召开业主大会成立业主管理委员会，选举邓扬鹏为业主管理委员会主任，徐感、李永忠为副主任及其他九位委员。2007年12月27日，该选举结果由赣州经济技术开发区黄金岭办事处金岭路居民委员会向赣州市房地产管理局申报登记备案。
2009年，因邓扬鹏以赣州市开发区嘉年华小区业主管理委员会的名义向赣州市城乡规划建设局开发区分局提出申请，要求在赣州市开发区嘉年华小区B、C栋之间通道的中上层改为店铺和办公场所。2009年9月10日，该分局作出了同意“按所报设计图纸建设，但必须征得�邻左右两家住户一致同意后方可施工”的批复。由于邓扬鹏未经该通道两边的业主刘金宝、钟燕华同意就擅自施工，因此，刘金宝、钟燕华多次到开发区上访，要求制止其在通道上建房的违章行为。2010年2月11日，根据刘、钟二人的请求，开发区城管大队、街道办事处联合对邓扬鹏的违章行为进行强制拆除，拆除了部分正在施工的模板。邓扬鹏不服向赣州市开发区管委会进行上访，为此，赣州市开发区管委会对此事进行复查，认为小区土地使用和公共设施为小区全体居民共同所有，邓扬鹏至今未征得利害关系人的同意，规划批复条件尚未满足，应停止施工，维持嘉年华小区B、C栋之间人行通道原状。
邓扬鹏对开发区管委会的处理意见不服，向赣州市人民政府提出复核申请，认为：1、开发区嘉年华小区业主刘金保、钟燕华两家在通道处建阁楼属于违章建筑，要求停�拆除；2、依法查处2010年2月11日原开发区城管队员非法暴力执法事件，给予赔偿损失；3、允许业主委员会根据批准的设计图纸建设B、C栋之间的通道。
赣州市人民政府对邓扬鹏反映的情况作出了赣市府字（2012）90号《关于邓扬鹏信访事项复核意见书》作出复核意见：第一条关于信访人邓扬鹏反映开发区嘉年华小区业主刘金宝、钟燕华两家在通道处建阁楼属于违章建筑，要求停建拆除一事。刘金宝、钟燕华两家在通道处建阁楼属室内改建，在墙体擅自开门窗属于改变规划设计违章行为由城乡规划建设部门依法处理。”第三条关于允许嘉年华业主委员会根据批准的设计图纸建设B、C栋之间的通道一事，考虑到该小区的实际情况，本着‘历史问题特殊办理的原则’，同意按所报设计图纸建设，但必须征得相邻左右两家住户一致同意后方可施工。”
2012年11月19日，邓扬鹏�表原告与被告下属的开发区分局对有关开发区嘉年华小区B、C栋之间的人行通道的问题达成了协议并签订了协议书。该协议书明确约定：1、被告下属开发区分局一次性补还原告建设通道实际发生的损失共计94072.74元；2、原告承诺不得以投资建店面、杂间等任何形式建设通道，鉴于“嘉年华”小区B、C栋之间通道两侧住户不同意原告投资建杂间的形式作为回报来建设人行通道，被告下属开发区分局于2009年9月10日作出的《关于嘉年华申请重建B、C栋之间人行通道回复意见》（以下简称“回复意见”）已失去意义，原告同意在被告下属开发区分局向其支付补偿款前将该“回复意见”交回被告下属开发区分局存档。3、原告不得对通道两侧住户原已开的违章门窗要求予以封闭。4、原告承诺本协议签订后，不再就本协议涉及的通道建设上访事由提出任何诉求并立即停访息诉。�则，被告下属开发区分局有权收回补偿款。5、原告反映的嘉年华小区B、C栋之间人行通道附楼房屋买卖的历史遗留问题，待今后开发区嘉年华历史遗留问题处理小组调查处理，未处理前在确保安全畅通、小区业主无异议的前提下，该通道维持原状。6、本协议自双方签字盖章，且收到补偿款后生效。协议签订后，被告下属开发区分局已将94072.74元补偿款通过转账的方式付到邓扬鹏的银行账户。
本院认为，原告请求法院依法确认被告的行为违法并责令被告依据赣市府字（2012）90号文件决定执行的诉请，因被告在原告起诉前早已对小区业主刘金宝、钟燕华在通道处开门（窗）的问题已作出“历史问题特殊办理的原则，”应尊重历史，维持现状，待政府制定统一管理标准后再行集中治理。同时对原告要求在B、C栋通道之间重建的问题，因被告下属开发区分局已作出了“同�按所报设计图纸建设，但必须征得相邻左右两家住户一致同意”的决定，该决定虽然同意原告按图纸设计建设，但前提条件是要征得相邻左右两家住户一致同意。现在原告并未征得相邻两家住户的一致就要求被告准许原告建设，是不符合我国《城市规划法》的规定。据此，原告的诉请，被告已作出行政决定，而且该行政决定并不违法。2012年11月19日，对于原告的两项诉讼请求，原告与被告下属开发区分局已达成协议，而且，被告下属开发区分局已按协议向原告代表人邓扬鹏支付了因拆除B、C栋之间通道建设施工而造成损失的补偿款94072.74元。综上所述，被告对原告的诉请已作出具体行政决定，而且不违法，同时也已得到执行，原告诉请的理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告赣州市开发区嘉年华业主管理委员会的诉讼请求
案件受理费50元，由原告赣州市开发区嘉年华业主管理委员会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提交上诉状正本一份，副本三份，上诉于江西省赣州市中级人民法院。
审 判 长 刘海俊
人民陪审员 王秀英
人民陪审员 张芙清
二〇一四年七月十日
书 记 员 钟 凌