辽宁省丹东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽06行初43号
原告:丹东万垠混凝土建设有限公司，住所地丹东市振安区。
法定代表人:程显文，系该公司经理。
委托代理人：吕彦，男，1943年10月22日出生，汉族，系该公司法律顾问，住丹东市振兴区。
被告:丹东市振安区人民政府，住所地丹东市振安区。
法定代表人:孔庆书，系该区区长。
委托代理人:翟学艺，系辽宁圣权律师事务所律师。
委托代理人:王琪，男，1978年3月29日出生，汉族，系该政府工作人员，住丹东市振安区。
被告：丹东市人民政府，住所地丹东市振兴区。
法定代表人:石坚，系该市市长。
委托代理人:习国，男，1962年7月15日出生，汉族，系丹东市人民政府法制办公室行政复议处应诉处处长，住丹东市元宝区。
委托代理人:宋飞瑶，男，1989年9月22日出生，汉族，系丹东市人民政府法制办公室行政复议处应诉处副处长，住丹东市振兴区。
第三人：丹东市振安区九连城镇套外村民委员会，住所地丹东市振安区。
法定代表人:程绍喜，系该村委会主任。
委托代理人:尹国靖，女，1987年8月9日出生，汉族，系振安区九连城镇套外村委会会计，住丹东市振安区。
第三人：丹东绍武九龙油气有限公司,住所地丹东市振安区。
法定代表人:程显峰，系该公司经理。
第三人:丹东绍武木业有限公司，住所地丹东市振安区。
法定代表人:程远洪，系该公司经理。
上述二位第三人的共同委托代理人:潘宁，男，1964年1月14日出生，汉族，系丹东绍武九龙油气有限公司职工，住沈阳市皇姑区。
上述二位第三人的共同委托代理人:程绍武，男，1954年10月18日出生，汉族，系丹东绍武九龙油气有限公司职工，住丹东市振安区。
第三人:丹东万垠混凝土有限责任公司，住所地丹东市振安区。
法定代表人：刘卫丹，系该公司经理。
原告丹东万垠混凝土建设有限公司诉被告丹东市振安区人民政府、丹东市人民政府土地行政裁决一案，于2016年7月7日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告丹东万垠混凝土建设有限公司（以下简称“万垠建设公司”）的委托代理人吕彦，被告丹东市振安区人民政府（以下简称“第一被告”）的委托代理人翟学艺、王琪，被告丹东市人民政府（以下简称“第二被告”）的委托代理人宋飞瑶，第三人丹东市振安区九连城镇套外村民委员会（以下简称“套外村委会”)的委托代理人尹国靖，第三人丹东绍武九龙油气有限公司（以下简称“九龙油气公司”）、丹东绍武木业有限公司（以下简称“绍武木业公司”）的共同委托代理人潘宁、程绍武，第三人丹东万垠混凝土有限责任公司（以下简称“万垠有限责任公司”）的法定代表人刘卫丹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月10日，第一被告根据第三人绍武木业公司、九龙油气公司提出的集体土地使用权确权申请，作出《关于丹东绍武木业有限公司、丹东九龙油气有限公司与丹东万垠混凝土建设有限公司集体土地使用权争议的处理决定》。主要内容为：1995年，程绍武未经批准在丹东市振安区九连城镇套外村三组投资兴建了木片厂，交纳了土地使用费，经丹东市人民政府丹政地字（1998）16号批准，取得了本案涉案争议的1.35公顷集体土地使用权。2003年3月,丹东万垠混凝土有限责任公司与套外村委会在申办涉案土地使用权证时，提供的“木片厂已废业”等材料与事实不符，并且木片厂（后法院认定为丹东绍武木业公司）在工商部门一直处于登记状态（注册号：106002101473），没有证据证明木片厂已处于停业状态。2012年11月1日，套外村委会与于登贤签订《终止合同协议书》被法院认定无效。同时，该案中的第三人套外村委会将土地分别签订了多份合同，几份合同效力没有明确认定，需要申请人、被申请人及第三人对多份合同效力的情况作出认定。基于以上事实被申请人取得的土地使用证存在瑕疵。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地登记办法》第五十八条，决定：一、注销丹安集用（2003）字第***********号《集体土地使用证》；二、套外村委会需要重新确定多份合同效力，按照相关规定和程序向丹东市国土资源管理局振安分局申请土地使用证。申请人、被申请人、第三人如对本决定不服，可在60日内向丹东市人民政府申请复议。
2016年6月22日，第二被告根据万垠建设公司的申请，作出丹政行复决字（2016）15号行政复议决定，维持第一被告作出的处理决定。
原告万垠建设公司诉称，2003年初，原告选址建企业，第一被告通过招商引资的方式，将原告企业引进到振安区九连城镇套外村。经过市国土局、市国土一分局的批复，原告取得了丹安集用（2003）字第***********号集体土地使用权证。同时原告与第三人套外村委会签订了集体土地使用权出让合同，并交纳土地出让金40万。原告取得集体土地使用证不存在违法违规的情形。并且振安区人民法院作出（2002）安民初字第386号民事裁定，确认涉案土地的所有权人为本案的第三人套外村委会，涉案土地没有权属争议。第三人套外村委会只与原告签订了土地出让合同，并不存在重新确定多份合同效力的问题。故原告是善意取得涉案土地的使用权，第一被告作出的该处理决定没有事实根据，第二被告维持该处理决定错误。请求：1、撤销第一被告作出的该处理决定；2、撤销第二被告作出的复议决定。
原告向本院提交的证据材料有：1、集体土地使用权变更登记表，证明涉案土地1998年使用权人已经变更为丹东万垠混凝土有限公司；2、集体土地使用证，证明2003年3月19日丹东市国土资源局为原告颁发了土地使用证；3、集体土地使用权出让合同，证明2004年1月1日原告与套外村委会签订了土地出让合同，原告方缴纳了40万元出让金，使用期限40年，取得了土地使用权；4、【2016】6号土地确权答复，证明涉案土地使用权人是原告；5、九连城政府的证明两份，证明原告享有1.35公顷集体土地的使用权；6、丹东市国土资源局一分局土地确权答复，证明原告享有1.35公顷集体土地的使用权；7、承包木片厂协议书，证明木片厂原是集体企业，程绍武经营了一年；8、终止合同协议书，证明该协议已经过法院判决，判决结果是主体不适格；9、振安区法院（2002）安民初字386号民事裁定，证明涉案土地并无争议；10、房照，证明原告对涉案土地已经取得使用权，且使用了土地建设了厂房；11、振安区人民政府处理决定，丹东市人民政府复议决定，证明处理决定错误；12、套外村委会会议记录，证明涉案土地村委会已经在20年前以出让的方式与原告达成共识，由原告使用；13、【1998】16号丹东市人民政府土地批件，证明当年政府批地给村委会，村委会建了木片厂；14、企业机读档案登记资料，证明绍武木业有限公司不是木片厂。
第一被告辩称，第一被告作出的该处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求法院驳回原告的诉讼请求。
第一被告向本院提交的证据材料是：1、申请书；2、争议土地位置图；3、提出答复通知书及送达回证；4、丹东绍武木业公司、丹东九龙油气有限公司证据；5、第三人丹东万垠混凝土建设有限公司答辩证据材料；6、第三人九连城镇套外村委员会答辩证据材料；7、确权决定书；以上证据用以证明第一被告作出的行政行为合法，有事实依据。
第二被告答辩称，同意第一被告的意见，第二被告作出的行政复议决定书，程序合法，适用法律正确，内容适当，请求法院依法维持。
第二被告向本院提交的证据材料是：1、行政复议申请书；2、答复通知书及送达回证；3、行政复议决定书及送达回证。以上证据用以证明其作出复议决定程序合法。
第三人套外村委会陈述称，原告靠非法手段获得1.35公顷集体土地使用权，第一被告作出的处理决定有事实根据，程序合法，且结果正确。
第三人套外村委会没有提交证据。
第三人绍武木业公司、九龙油气公司陈述称，套外村木片厂是程绍武个人投资兴建的，经丹东市政府批复取得涉案土地的使用权。原告未经批复，靠非法手段获得涉案1.35公顷集体土地使用权，因此第一被告作出的处理决定事实清楚，程序合法且结果正确，原告请求无事实依据。
第三人绍武木业公司、九龙油气公司向本院提交的证据材料有：1、两份企业机读档案登记资料，证明原告申请变更土地使用权和办理使用证时主体是丹东万垠混凝土有限公司，和万垠有限责任公司、万垠建设公司无关，原告提供虚假材料骗取土地使用证；2、《集体土地使用权变更登记表》，证明原告弄虚作假，该表中填写的内容是虚假的，当时木片厂并没有废业转产，也没有亏损；3、丹工商处字【2008】第11号行政处罚决定书，证明绍武木业公司当时并未废业，后期因为经营地点被原告占用，所以才被吊销营业执照；4、丹政地字【1998】16号土地批件，证明政府将土地批给木片厂，法院也已经确认了该事实；5、丹安集用（2003）第***********号《集体土地使用证》，证明原告弄虚作假，土地使用证填写的是丹东万垠混凝土有限公司，原告是在丹东万垠混凝土有限公司上后加的建设二字；6、《集体土地使用权出让合同》复印件，证明合同是后签的。
第三人万垠有限责任公司的诉讼意见与原告一致。
经庭审质证，原告认为第一被告提交的证据与原告诉求无关，且证明不了第一被告的注销行为是正确的。
第二被告对第一被告提交的证据没有意见。
第三人套外村委会、绍武木业公司、九龙油气公司对第一被告提交的证据均无异议。
第三人万垠有限责任公司对第一被告提交的证据的质证意见同原告一致。
第一被告对原告提交的1-2号证据的真实性没有异议，但认为原告当年获取国有土地使用权证时相关登记材料所载明的事实与客观不符，登记表中注明企业废业，后经调查，登记表中提到的木片厂是后期丹东绍武木有限公司，不存在废业转产；对3号证据有异议，该证据是后期补签，与土地使用证变更时间不相一致，2003年3月份颁发的集体土地使用权证，但该合同签署时间是2004年，且签订主体不是获取土地证当时的单位；对4号证据有异议，该证据是建立在涉案土地证没有被撤销、注销情况下，根据相关规定，相关登记权证是确权凭证，但第一被告作出决定将涉案土地证注销；对5号证据有异议，根据规定镇政府没有处理该争议的职权；对6号证据有异议，该证据是在不知道原告领取土地证时与事实不符情况下出具的；对7号证据的真实性没有异议，该证据可以证明1998年程绍武通过承包与套外村建立承包关系获取了土地的使用权；8号证据2012年被振安区法院作出了无效认定，所以不能作为支持原告主张的证据使用；对9号证据的真实性有异议，被告曾到振安法院查阅，经查没有此卷，因此无法确定该证据的真实性、合法性；10号证据与本案无关；对11号证据没有异议；对12号证据的真实性无法确认，该证据只能反映当时村里内部研究对外发包土地的事实，不能支持原告的主张；13号证据可以反映木片厂1998年获取了市政府的相关土地批复，后经证据显示，该厂就是本案第三人绍武木业公司；对14号证据的真实性没有异议。
第二被告对原告提交的证据的质证意见同第一被告一致。
第三人套外村委会对原告提交的证据的质证意见与第一被告一致。
第三人绍武木业公司、九龙油气公司对原告提交的1-3号证据有异议，该三份证据可以证明原告弄虚作假；对4、5、6、9号证据同第一被告意见一致，7号证据，该证据村委会作为记账凭证使用，木片厂是程绍武个人投资建成的，不是集体企业，套外村无权将木片厂转让给原告，该事实振安法院已经经过了民事判决确认；对8号证据，于登贤无权代替企业行使权利，当时木片厂的法人是程绍武；对9号证据的真实性无法确认；对10-11号证据同第一被告意见一致；12号证据有异议，证明不了原告证明的问题，且该证据是复印件不予质证；对13号证据，该证据再结合2012年振安法院针对解除协议作出的民事判决可以证明16号批件是给绍武木业公司的；14号证据经过法院判决确认绍武木业公司前身就是木片厂。
第三人万垠有限责任公司对原告提交的证据没有异议。
第一被告对第三人绍武木业公司、九龙油气公司提交的1号证据的真实性没有异议，经第一被告调查丹东万垠混凝土有限公司与原告是不同的公司；对2号证据，该证据同我方举证意见一致；对3号证据没有异议；4-6号证据同原告提交的证据3、13号证据一致。
第二被告对第三人绍武木业公司、九龙油气公司提交的证据的质证意见同第一被告一致。
原告对第三人绍武木业公司、九龙油气公司提交的1号证据有异议，该证据与客观事实不符，原告组建时就是丹东万垠混凝土有限公司，后因为合资就变成丹东万垠混凝土建设有限公司，有限责任公司是投资公司，领取土地使用证时就将建设二字加上了，且有国土局盖的章，不存在虚假问题；3号证据与本案无关；2、4号证据与我方举证意见一致；5号证据，因发证机关笔误，后填写的建设二字且有国土局的盖章；6号证据不能证明我方有虚假的行为。
本院对上述证据认证如下：被告向本院提交1-3号证据能够证明第三人绍武木业公司、九龙油气公司于2011年7月14日向第一被告提出申请，要求对涉案土地进行确权及涉案土地的位置。4号证据可以证明，1998年3月11日，第三人套外村委会与程绍武签订了承包木片厂协议书，约定：承包期为一年，经营有方可以继续延期。1998年4月7日，木片厂在工商部门办理了企业执照，名称为：丹东绍武有限公司。1998年5月，套外村委会分别向市、区土地管理局、丹东市人民政府提交关于振安区九连城镇套外村木片厂补办用地手续的申请（请示），丹东市人民政府以丹政地字（1998）16号土地批件，同意套外村木片厂占用本村荒草地建厂房。2002年8月13日，第三人套外村委会与于登贤签订终止合同协议书，因企业效益不好，合同到期没有办理延期，双方同意终止原承包套外村木片厂合同。后该协议被振安区人民法院（2012）振安民三初字第00175号生效判决认定无效。5-6号证据能够证明2003年1月23日，丹东万垠混凝土有限公司成立。2003年3月，涉案的土地使用权人由套外村木片厂变更为丹东万垠混凝土有限公司，于2003年3月19日取得了土地使用权证。2004年第三人套外村委会与原告签订土地出让合同。2005年由丹东万垠混凝土有限公司、银龙投资有限公司、香港鸿凤有限公司合资成立丹东万垠混凝土建设有限公司。7号证据为处理决定，系本案的审查客体，不作为证据予以采信。
第二被告向本院提交的证据可以证明其作出复议决定程序合法。
原告向本院提交的1-3号证据可以证明2003年3月，涉案的土地使用权人由套外村委会变更为丹东万垠混凝土有限公司。2003年3月19日原告取得了土地使用权证。2004年第三人套外村委会与原告签订土地出让合同，套外村委会将涉案土地转让给原告使用，转让土地补偿费为40万元，期限30年。4-6号证据能够证明丹东市国土资源局振安分局、九连城镇人民政府曾依原告的申请作出答复，认为原告享有对涉案土地的使用权。7-8号证据可以证明1998年3月11日，第三人套外村委会与程绍武签订了承包木片厂协议书，约定：承包期为一年，经营有方可以继续延期。2002年8月13日，第三人套外村委会与于登贤签订终止合同协议书，因企业效益不好，合同到期没有办理延期，双方同意终止原承包套外村木片厂合同。9号证据证明第三人套外村委会向法院提出申请，要求程绍武腾出涉案土地。10号证据证明原告取得涉案土地上房屋的房屋所有权证。11号证据为处理决定，系本案的审查客体。12号证据可以证明第三人套外村委会研究决定将涉案土地转让给原告使用。13号证据可以证明建立木片厂占用土地经丹东市人民政府批准。14号证据仅能够证明绍武木业公司被吊销营业执照。
第三人绍武木业公司、九龙油气公司提交的1号证据能够证明丹东万垠混凝土建设有限公司与丹东万垠混凝土有限责任公司注册登记的情况。2号证据能够证明涉案土地的使用权人变更为原告是经第三人套外村委会同意。3号证据能够证明绍武木业公司因未进行年检被工商部门处罚。4号证据能够证明建木片厂占用的土地经市政府批复。5-6号证据能够证明原告取得土地使用权证的情况。
经审理查明：涉案的土地位于振安区九连城镇套外村三组，面积1.35公顷。1998年3月11日，第三人套外村委会与程绍武签订了承包木片厂协议书，约定：承包期为一年，经营有方可以继续延期。1998年4月7日，该木片厂在工商部门办理了企业法人营业执照，名称为：丹东绍武木业有限公司。法定代表人为程远洪，企业类型为有限责任公司。经营地点位于振安区九连城镇套外村。1998年5月，由第三人套外村委会分别向市、区土地管理局、丹东市人民政府提交了振安区九连城镇套外村木片厂补办用地手续申请（请示）。丹东市人民政府以丹政地字（1998）16号土地批件，同意套外木片厂占用本村荒草地（涉案土地）建厂房。当年，木片厂交纳了新菜田建设基金、耕地占用税、征地管理费、不可预见费、土地复垦费等费用。2003年1月27日，丹东万垠混凝土有限公司注册成立。2003年3月17日，第三人套外村委会与原告向原振安区土地局递交了《土地登记审批表》，涉案土地的使用权人由套外村木片厂变更为丹东万垠砼有限公司（即丹东万垠混凝土有限公司）。2004年1月1日，套外村委会与原告万垠建设公司签订集体土地使用权出让合同，将位于套外村外环路道南，原套外木片厂位置四周有院墙的场地转让给原告创办企业使用，四至按现有院墙为准。转让土地补偿费40万元，使用期限为三十年。合同签订后，双方均履行合同。2003年3月19日，原告取得了涉案土地的土地使用权证。2005年6月16日由丹东万垠混凝土有限公司、丹东银龙投资有限公司、香港鸿凤有限公司合资成立丹东万垠混凝土建设有限公司，现涉案土地由该公司使用。
另查，丹东绍武木业有限公司系丹东九龙集团股东之一，丹东九龙集团原法定代表人程远洪于2006年12月4日去世，现由程绍武处理该公司的事宜。丹东绍武九龙油气有限公司系丹东绍武木业有限公司的股东，出资比例为91.228%.
2009年9月，程绍武认为自己出资兴建的套外村木片厂被原告占用，多次向有关部门申请处理。并于2011年7月14日向第一被告提出申请，请求确认涉案土地的使用权归绍武木业公司、丹东油气公司。第一被告没有对其申请作出处理。2015年5月26日，绍武木业公司、九龙油气公司向本院提起行政诉讼，请求第一被告履行确权的法定职责。本院于2015年10月19日作出（2015）丹行初字第00013号行政判决判决，责令第一被告履行法定职责。2016年3月10日，第一被告作出被诉处理决定。原告不服，提出复议。第二被告于2016年6月22日作出丹政行复决字（2016）15号行政复议决定书，维持该处理决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。第一被告作为县级以上的人民政府，具有作出该处理决定的职权。《土地登记办法》第四十九条规定，本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭而进行的登记。本案中，第三人绍武木业公司、九龙油气公司是基于承包合同取得涉案土地使用权，未办理相关的权属凭证。2003年3月，经第三人套外村委会与原告共同申请，将涉案的土地使用权人由套外村木片厂变更为丹东万垠混凝土有限公司，原告据此取得了涉案的土地使用权证。2003年3月19日，原告取得了该土地的土地使用权证。2004年第三人套外村委会与原告签订集体土地使用权土地出让合同。原告是基于土地出让合同取得的土地使用权，办理了集体土地使用权证。因此产生涉案土地使用权纠纷。第三人绍武木业公司、绍武油气公司向第一被告提出申请，是请求将涉案土地的使用权确认给第三人绍武木业公司、绍武油气公司。第一被告有职责针对第三人申请的事项，对涉案土地的使用权作出处理决定。而第一被告作出的处理决定中注销土地使用权证，超出了当事人申请的事项，且对二位第三人申请的事项未予裁决，属于程序违法。《土地登记办法》第五十八条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。本案中，第一被告并没有提交证据证明存在上述规定的情形，也未履行相关的程序，即适用该条款作出注销原告的土地使用权证的处理决定属适用法律不当。综上，第一被告作出的该处理决定适用法律不当，程序违法，应当予以撤销。第二被告作出维持该处理决定的复议决定不当，亦应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告丹东市振安区人民政府作出的丹安政发（2016）13号《关于丹东绍武木业有限公司、丹东九龙油气有限公司与丹东万垠混凝土建设有限公司集体土地使用权争议的处理决定》。
撤销被告丹东市人民政府作出的丹政行复决字（2016）15号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告丹东市振安区人民政府、被告丹东市人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审 判 长 李 莉
代理审判员 孙 军
代理审判员 张泓泉
二〇一七年一月三日
书 记 员 姜瑶裕