广东省肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤1203行初75号
原告：李静武，男，汉族，1960年5月12日出生，身份证住址广东省封开县。
委托代理人：李圆，女，汉族，1985年12月18日出生，住广东省佛山市三水区，系原告之女。
被告：封开县土地储备中心。住所地：广东省肇庆市封开县建设路*号封州广场*号楼*楼。
法定代表人：李锦洪，该中心负责人。
委托代理人：陈健，该中心工作人员。
委托代理人：姚文杰，广东金羊律师事务所律师。
原告李静武诉被告封开县土地储备中心行政协议纠纷一案，于2017年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月31日立案后，依法组成合议庭，于2017年9月8日公开开庭审理了本案，于2017年10月25日作出（2017）粤1203行初141号行政判决，原告不服提起上诉，肇庆市中级人民法院于2018年2月6日作出（2018）粤12行终6号行政裁定，裁定撤销本院（2017）粤1203行初141号行政判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭于2018年5月24日公开开庭审理了本案。原告李静武及其委托代理人李圆，被告的委托代理人陈健、姚文杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2008年9月5日，被告与原告签订《土地使用权转让协议书》，约定被告以5万元的总地价款向原告转让封开县××镇××巷三号的土地使用权。协议签订后，原告于2008年9月8日将5万元转账至被告账户。从支付总地价款起至2016年年初，原告多次催促被告转让土地使用权，被告均以转让土地使用权正在走流程等各种理由迟延履行。期间，被告的副主任梁旭海叫原告去封开规划局出规划要点，原告立即去到规划局缴纳了1000元费用，在该局编制规划要点后，原告将规划要点交到梁旭海手上。至2016年元宵节当天，梁旭海在封开县江口镇步行街上当面告知原告其咨询了法制局局长，该地块准备和河儿口、渔涝的多处地块一起办理土地证。岂料梁旭海以现在地价贵的理由告知不将地块转让给原告。2016年7月15日，原告将上述问题反映至封开县信访局，信访局将该情况转至封开县国土资源局答复。2016年9月8日，被告通知原告去其单位签收《关于李静武信访事项的答复函》，该函显示被告以江口旧城区受规划部门控规影响，未能挂牌出让为由拒绝履行并要求解除协议。2016年9月18日，原告向封开县人民法院提起民事诉讼，要求被告继续履行合同，向原告转让封开县××镇××巷三号的土地使用权。2017年，封开县人民法院（2016）粤1225民初651号民事裁定书，认为在此诉讼关系中，被告居于主导地位，作为出让方的土地管理机关在合同中负有交付土地的义务，享有收取出让金的权利，并且享有监督检查权、处罚权等行政权力，这些都是民事诉讼活动中民事主体不能享有的特权，并且土地管理机关不得放弃这些权力，否则构成不作为。若因出让方不履行土地交付义务、不履行登记发证义务引起的纠纷，受让方即可提起行政诉讼。因此，对原告提起的民事诉讼，封开县人民法院裁定驳回起诉。2017年1月17日，原告向肇庆市中级人民法院提起上诉。2017年5月18日，肇庆市中级人民法院（2017）粤12民终896号民事裁定书认为被告在其法定职责内与原告签订的《土地使用权转让协议书》符合行政协议的内涵，原告应依据行政诉讼法的有关规定提起行政诉讼。因此，肇庆市中级人民法院裁定驳回原告上诉，维持原判。2017年6月29日，原告向封开县人民政府提起行政复议，要求被告履行土地使用权转让协议。2017年7月10日，原告收到封开县人民政府封府行复〔2017〕6号《不予受理行政复议申请决定书》，该决定书认为此行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，决定不予受理。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《民法通则》、《合同法》的相关规定，请求法院：1、依法撤销被告要求解除与原告签订的国有土地转让协议的行为；2、请求判决被告继续履行合同，向原告转让封开县××镇××巷三号的土地使用权；3、本案的一切诉讼费用由被告承担。
原告提交了下列证据：
原告的身份证复印件。证明原告是适格的诉讼主体。
土地使用权转让协议书。证明原告与被告签订了土地使用权转让合同。
广东省其他非税收入通用票据。证明原告缴纳了5万元总地价款。
建设用地规划设计要点。证明原告将出具好的规划要点交给被告。
关于李静武信访事项的答复函。证明被告要求解除协议。
（2016）粤1225民初651号民事裁定书。证明原告提起民事诉讼，裁定驳回起诉。
（2017）粤12民终896号民事裁定书。证明原告上诉，中院维持原裁定。
封开县人民政府不予受理行政复议申请决定书。证明原告申请行政复议，县政府不予受理。
信访事项不予受理告知书。证明被告违反《行政诉讼法》的规定，在诉讼过程中向原告收集证据。
被告辩称：一、被告与原告于2008年9月5日签订的《土地使用权转让协议书》转让的土地是政府储备土地。被告是封开县机构编制委员会办公室依法批准成立的土地储备机构，职能是承担本县内的土地储备工作。中国农业银行封开县支行委托封开县国土资源局通过挂牌方式公开出让包括涉案宗地在内的5宗国有土地使用权。经公开竞价，2007年9月28日，被告从封开县国土资源局竞得包括涉案宗地使用权在内的5宗国有土地使用权。2008年10月10日，封开县政府批复同意将被告于2007年9月28日竞得的包括涉案宗地使用权在内的5宗国有土地使用权收回划入政府储备土地。2009年5月13日，被告到封开县国土资源局办理涉案宗地的《国有土地使用证》，证载土地使用权人是被告，座落于：江口镇解放路四巷三号，地号：010101665-1，地类（用途）：储备用地，使用权类型：政府储备，使用权面积：264.23平方米。二、被告与原告于2008年9月5日签订的《土地使用权转让协议书》违反相关法律法规规定，应予以解除。l.根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”被告于2009年5月13日方取得涉案宗地的《国有土地使用证》，却在2008年9月5日就与原告签订《土地使用权转让协议书》，显然在与原告签订涉案宗地的转让协议时，被告还不是涉案宗地受国家法律保护的使用权人。2.被告为隶属于国土资源管理部门、统一承担本辖区内土地储备工作的事业单位，权限并不包括国家储备土地出让或转让，涉案土地应由县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。根据国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》的第三条规定，被告为市、县人民政府批准成立、具有法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本辖区内土地储备工作的事业单位。根据封开县人民政府颁发的土地证显示，涉案土地证载面积为264.23平方米，地类（用途）为储备用地，使用权类型为政府储备。涉案土地是符合《土地储备管理办法》第二条规定，是依法属于封开县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，进行前期开发、储存以备供应的土地。《土地储备管理办法》第十六条规定：“对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。”根据此规定，涉案土地纳入本县土地储备后，被告在对涉案储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动前，须经市、县人民政府国土资源管理部门批准后方可实施，被告并无直接转让国有储备土地的权限。《土地储备管理办法》第二十二条规定了：“储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”由此可知，倘若涉案土地需要出让，其土地供应实施者应为国土资源管理部门，而不是被告这样的土地储备机构。3.涉案国家储备土地尚未纳入县土地供应计划。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”另根据《土地储备管理办法》第十七条规定：“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。”据此，县人民政府土地管理部门在供应涉案储备土地前，应当收回该土地证书，才统一组织供地。由于涉案土地未经上述多个相关政府部门共同拟定方案，且涉案土地证书至今尚未被收回，即该涉案储备土地尚未纳入县土地供应计划。4.涉案国家储备土地不能直接转让。由于《土地储备管理办法》已规定了储备土地必须通过国土资源管理部门通过法定程序统一组织供地。土地使用权出让是有偿取得储备土地使用权的途径，而根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条规定：“土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖。依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”如今，被告与原告在未经任何政府部门批准、未经法定程序和步骤的前提下订立的《土地使用权转让协议书》是违反相关法律法规规定。三、因《土地使用权转让协议书》违反相关法律法规规定，被告早已告知原告无法继续履行该协议的原因，并通知了原告解除该协议，程序合法。只是原告拒绝配合办理造成如今的后果不能归责于被告。因为《土地使用权转让协议书》违反相关法律法规规定，故自签订之日起便因无效而无法履行。退一步说，《土地使用权转让协议书》第五条已明确约定：“本协议在办理土地使用权变更后生效。”显然，《土地使用权转让协议书》是一个附生效条件生效的协议。涉案宗地至今仍登记在被告名下的政府储备土地，因此该协议至今仍未生效。被告已及时采取措施，从2008年底开始多次与原告进行沟通，并解释说明了不能办理上述土地转让的原因。随后更对原告就此事信访作出了答复，答复函中已通知原告解除《土地使用权转让协议书》，并请原告配合被告办理解除该协议的手续。然而，原告于9月8日签收了该答复函后仍置之不顾，不配合被告办理解除该协议的手续。综上所述，根据《合同法》第五十二条规定，被告与原告于2008年9月5日签订的《土地使用权转让协议书》违反法律、行政法规的强制性规定。被告解除与原告签订的《土地使用权转让协议书》行为合法、正确，故无须撤销。原告在毫无法律依据的情况下，要求被告继续履行合同、转让涉案土地的使用权缺乏事实及法律依据，应当不予支持。被告请求法院维护被告的合法权益，依法驳回原告的诉讼请求。
被告向法院提交了以下证据：
1.关于成立封开县土地储备中心的通知。证明被告是封开县机构编制委员会办公室依法批准成立的土地储备机构，职能是承担本县内的土地储备工作。
2.国有土地使用权挂牌出让成交确认书、封开县国有土地使用权挂牌出让公告。证明2007年9月28日，被告从封开县国土资源局竞得包括涉案宗地使用权在内的5宗国有土地使用权。
3.关于同意收回国有土地使用权的批复。证明2008年10月10日，封开县政府批复同意将被告于2007年9月28日竞得的包括涉案宗地使用权在内的5宗国有土地使用权收回划入政府储备土地。
4.国有土地使用证。证明2009年5月13日，被告到封开县国土资源局办理涉案宗地的《国有土地使用证》，证载土地使用权人是被告，座落于：江口镇解放路四巷三号，地号：010101665-1，地类（用途）：储备用地，使用权类型：政府储备，使用权面积：264.23平方米。
5.土地使用权转让协议书。证明原告与被告于2008年9月5日签订了《土地使用权转让协议书》是一个附条件生效的协议，其中第五条约定：本协议在办理土地使用权变更后生效。
6.关于李静武信访事项的答复函。证明2016年9月6日，被告书面通知原告解除双方于2008年9月5日签订的《土地使用权转让协议书》，并通知原告到被告处办理解除协议的手续。原告于9月8日签收了该答复函。
庭审质证，被告对原告提交的证据1-2、5-8真实性、合法性、关联性无异议。对证据3真实性无异议，但认为缴费时间为2008年9月8日，是在土地储备中心尚未取得涉案土地合法使用权证前。对证据4真实性无异议，对证明事实有异议，对于涉案土地建设用地规划要点的取得过程，如何取得，被告是不知情的，从证据4看到是原告提交被告，不是被告出具的。
原告对被告提交的证据1-5的真实性、合法性、关联性，证明内容无异议，对证据6的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为是处理错误。
本院经审查认为，被告对原告提供的证据1-2、5-8，原告对被告提供的证据1-5的三性无异议，对这些证据本院予以确认；被告对原告提供的证据3、4，原告对被告提供的证据6的合法性有异议，但对该证据的真实性、关联性无异议，对这些证据本院予以确认。
经审理查明，2003年12月22日，封开县机构编制委员会办公室发出封机编办字〔2003〕15号《关于成立封开县土地储备中心的通知》，批准被告依法成立，主要职能为组织实施土地储备，对储备土地进行前期开发，协助国土资源局办理国有土地使用权出让前期工作。2007年9月14日，封开县土地交易所发布《封开县国有土地使用权挂牌出让公告》，拟将包括涉案宗地在内的5宗土地以整体捆绑现状出让，其中涉案宗地座落于封开县××镇××巷，用地单位为封开县城市信用合作社，原土地权属证为国土证字（1994）第01595号，证载面积为263.12平方米，性质为国家所有，用途为住宅、办公。2007年9月28日，被告以66.88万元竞得上述五宗土地，并与封开县国土资源局签订《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》。2008年9月5日，被告与原告签订《土地使用权转让协议书》，约定被告将涉案宗地即封开县××镇××巷三号的土地使用权以总地价款5万元转让给原告，并在协议书第五条约定协议在办理土地使用权变更登记后生效。原告于2008年9月8日向被告支付了5万元地价款。2008年10月10日，封开县人民政府作出封府办函〔2008〕120号《关于同意收回国有土地使用权的批复》，同意将被告竞买所得的5宗土地（包括涉案宗地）使用权收回划入被告处储备。2009年5月13日，被告办理涉案宗地《国有土地使用证》，证号封府国用（2009）第0107号，土地使用权人为被告，地类（用途）为储备用地，使用权类型为政府储备，使用权面积为264.23m2，同时注销了原证号为国土证字（1994）第01595号的土地使用权证。因涉案宗地的土地使用权一直未能办理过户手续，原告认为被告未能履行《土地使用权转让协议书》而提出申诉，2016年9月6日，被告作出《关于李静武信访事项的答复函》，函复原告，因储备土地必须通过国土资源管理部门通过招、拍、挂等合法方式统一组织供地，储备土地不得直接转让，涉案宗地因受规划部门控规影响，未能挂牌出让，协议已无法履行，且根据协议第五条约定，由于未能办理涉案宗地土地使用权的变更登记，该协议未生效，因而通知原告配合办理解除协议的手续。2016年9月18日，原告就涉案《土地使用权转让协议书》履行纠纷向封开县人民法院提起了民事诉讼，封开县人民法院以不属于民事诉讼的受案范围为由，裁定驳回原告起诉，后经肇庆市中级人民法院二审维持了该裁定。2017年6月29日，原告向封开县人民政府申请行政复议，封开县人民政府以不属于复议受案范围为由，决定不予受理。
另查明，自2008年9月5日原被告双方签订《土地使用权转让协议书》至今，被告未向原告交付案涉土地，原告亦未办理涉案土地使用权证。
本院认为，根据《土地储备管理办法》第一条第（二）项：“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作……”的规定，被告封开县土地储备中心作为土地储备机构，对纳入政府储备的土地有进行管理的职权，是本案的适格被告。
根据《土地储备管理办法》第四条第（十五）项：“储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县土地供应计划，由市、县国土资源主管部门统一组织土地供应……”及《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条：“下列房地产，不得转让：……（六）未依法登记领取权属证书的；……”的规定，被告作为土地储备中心，有权对储备土地进行前期开发活动，但在具备供应条件后，应当由市、县人民政府国土资源部门统一组织供地，且被告与原告签订涉案《土地使用权转让协议书》时未办理土地使用权证书，被告事后办理的涉案土地使用权证书虽登记在被告名下，但该土地性质为政府储备用地。因此，被告没有法定权限出让涉案宗地的土地使用权或将作为政府储备用地的涉案土地直接转让给原告。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十一条：“人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。”的规定，本案虽不属于一并审理相关民事争议的案件，但因行政协议也属于合同的一种，应该适用《中华人民共和国合同法》关于合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，因被告没有法定权限转让涉案宗地，原被告双方签订的《土地使用权转让协议书》违反了法律的强制性规定，应属于无效的行政协议。
《中华人民共和国合同法》第六十条第二款规定：“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”。本案中，《土地使用权转让协议书》无效，被告在无法办理涉案宗地的土地使用权转让手续的情况下，基于原告的申诉，于2016年9月6日作出《关于李静武信访事项的答复函》，告知原告该协议无法履行的原因，并通知原告配合被告办理解除该协议的相关手续，是在遵循诚实信用原则，履行自己的如实告知义务，避免原告因不知合同无法履行且未解除而造成更大的损失，故被告解除《土地使用权转让协议书》的行为合法。原告要求撤销被告于2016年9月6日作出《关于李静武信访事项的答复函》中解除原被告双方签订的《土地使用权转让协议书》的诉讼请求，本院不予支持。同理，原告要求被告继续履行合同并向原告转让涉案宗地土地使用权问题，由于原被告双方签订的《土地使用权转让协议书》属于无效的行政协议，已无继续履行的可能性，对于该请求，本院亦不予支持。
根据《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”的规定，因被告明知其自身没有法定职权而签订涉案《土地使用权转让协议书》导致该协议无效具有过错，原告对被告没有法定土地出让职权及没有取得涉案土地权属证不能进行土地转让的情况未能进行基本的合同审查义务亦应承担过错责任，故双方均存在过错。因原告已向被告支付土地款5万元，但被告未交付土地，故被告应返还5万元土地款给原告，被告占用款项期间产生的孳息亦应同时返还给原告。对于该孳息的计算问题，原被告双方均未能提出明确有效的主张，根据本案情况，本院酌定孳息按照中国人民银行一年期贷款利率自原告交款之日（即2008年9月8日）至本判决发生法律效力之日进行计算。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十一条及《中华人民共和国合同法》第五十八条、第六十条的规定，判决如下：
一、驳回原告李静武要求撤销被告封开县土地储备中心于2016年9月6日作出《关于李静武信访事项的答复函》中解除原被告双方签订的《土地使用权转让协议书》的诉讼请求；
二、被告封开县土地储备中心于本判决发生法律效力之日起十日内返还土地价款5万元及孳息（孳息按照中国人民银行一年期贷款利率自2008年9月8日起至本判决发生法律效力之日止计算）给原告李静武；
三、驳回原告李静武的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由原告李静武负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 梁永康
审 判 员 伍钜雄
人民陪审员 李 映
二〇一八年六月二十二日
书 记 员 黄绵芬