新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新01行赔初332号
原告：饶建文，男，1960年7月26日出生，汉族，无固定职业，住乌鲁木齐市新市区风尚翠苑小区北区*号楼*单元***号。
委托代理人：饶蕊，新疆仕诚律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐市新市区人民政府，住所地：乌鲁木齐市新市区四平路创新广场A座。
法定代表人：郝建民，乌鲁木齐市新市区人民政府区长。
委托代理人：王义金，男，1959年2月27日出生，汉族，乌鲁木齐市新市区人民政府棚户区改造领导小组办公室负责人，住乌鲁木齐市新市区太原北路1180号。
委托代理人：张军，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。
被告：新疆生产建设兵团第六师一〇三团，住所地：新疆五家渠蔡家湖镇。
法定代表人：蒋慧，新疆生产建设兵团第六师一〇三团团长。
委托代理人：焦继武，男，1961年3月6日出生，汉族，新疆生产建设兵团第六师一〇三团机关工作人员，住新疆五家渠市103团光明西街文化小区。
委托代理人：骆刚，新疆江清月律师事务所律师。
原告饶建文因与被告乌鲁木齐市新市区人民政府（下称新市区政府）、被告新疆生产建设兵团第六师一〇三团（下称103团）房屋征收补偿协议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，分别向被告新市区政府、103团送达了行政起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告饶建文委托代理人饶蕊、被告新市区政府委托代理人王义金、被告103团委托代理人焦继武、骆刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告103团接受被告新市区政府委托，在本案中作出如下行政行为、依据：1、2013年5月6日与原告饶建文签订《农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置协议书》；2、2014年12月4日与原告饶建文签订《一〇三团建化厂被征收户安置补偿补充协议》；3、2016年6月5日与原告饶建文达成《会议纪要》。
原告饶建文诉称，经市棚改办乌棚发[2012]4号文件批准，农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目已列入乌鲁木齐市2012年棚户区改造项目计划。为此，被告新市区政府下发[2012]2号公告，对征收补偿方案予以公告，公告写明被告新市区政府为房屋征收的行政主体，并委托被告103团具体负责房屋征收与补偿的实施工作。2013年5月6日，原告与被告103团签订《国有土地上房屋征收和补偿协议》及补充协议，对征收补偿的价款、房屋安置情况、过渡费及违约责任进行了约定。因被告未能在约定的期限内将安置房交付原告使用，根据协议的约定，被告应当支付原告相应的违约金。请求被告支付自2016年1月1日至2016年10月31日期间的违约金92696.50元。
原告饶建文针对其诉讼请求提供了如下证据：
1、《农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿协议书》；2、《一0三团乌市建化厂被征收户安置补偿补充协议》。
被告新市区政府辩称，1、我机关不是适格的被告。原告饶建文诉请的房屋征收补偿协议是原告与被告103团签订的，该协议项下的权利义务只能约束签订协议的双方当事人，原告现诉请要求我机关支付违约金没有法律依据。原告的起诉将我机关列为被告系诉讼主体错误。2、本案涉案的征收补偿协议虽是与被告103团签订的，但该征收补偿协议在具体履行过程中因发生了不可抗力及情势变更的因素影响，被告103团对此不存在违约的情形，被告103团依法应当免责。综上，我机关认为原告的诉请没有事实和法律依据，请求法院应驳回原告的诉讼请求。
被告新市区政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1、乌高（新）告[2012]2号《关于对农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案征求意见的公告》；2、乌棚发[2012]4号《关于明确2012年第二批棚户区改造项目的批复》。该组证据证明：新市区政府作出行政征收公告的行为合法有效。第二组证据：《高新区（新市区）兵团农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目协议书》。该组证据证明：被告103团负责涉案征收项目的具体实施。
被告103团辩称，1、本案的违约责任不是我团造成的。涉案征收项目由于乌鲁木齐市政府征用等造成我团的规划设计多次发生变更，且涉案征收项目的土地面积不断缩小，加之其他客观原因，造成我团办理征收项目的规划审批手续更加困难。2、安置补偿问题发生后，我团于2016年对包括原告在内的安置户的安置补偿方案重新作出了调整，安置户可以选择货币补偿、回迁安置补偿及异地安置多退少补等三种补偿方式进行安置补偿。我团在本案中做到了尽心尽力，不存在违约的情形，故我团不同意原告的诉讼请求。3、根据我团与原告签订的补偿协议及会议纪要，我团已在协议约定的期限内开工，故原告起诉要求我团支付2015年8月30日前的违约金没有依据。原告起诉要求我团支付2015年8月30日之后的违约金，因不是我团的责任，且我团尽到了征收安置补偿的责任，故我团在本案中不存在原告诉称的违约情形，不同意原告的诉讼请求，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告103团向本院提交了以下证据：第一组证据：1、《房屋征收补偿框架协议》；2、团发[2011]184号《关于成立农六师一〇三团建化厂棚户区改造项目领导小组的决定》；3、乌高（新）政函[2012]47号《关于将西八家户七队宗地和农六师103团驻乌市建化厂项目列入2012年棚户区改造项目的函》；4、乌政办函[2012]81号《关于棚户区改造工作的专题会议纪要》；5、乌棚发[2012]4号《关于明确2012年第二批棚户区改造项目的批复》；6、市棚改准[2012]13号《乌鲁木齐市棚户区改造项目核准书》；7、团发[2012]93号《关于成立农六师103团乌市建化厂棚户区改造工作领导小组的通知》；8、乌高（新）告[2012]2号《关于对农六师103团驻乌建化厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案征求意见的公告》；9、《高新区（新市区）兵团农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目协议书》；10、团发[2012]195号《农六师一〇三团驻乌市建化厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置补充方案》；11、团发[2012]197号《关于农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目补充方案的请示》；12、团发[2012]200号《关于农六师103团保障性住房政策补贴实施细则的通知》；13、新政征决告[2012]2号《农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》；14、《关于一〇三团与新疆准噶尔房地产开发有限公司解除建化厂棚改项目<房屋征收补偿框架协议>的协议》。
第二组证据：1、《农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置协议书》；2、《一〇三团建化厂被征收户安置补偿补充协议书》；3、《会议纪要》；4、《建化厂承诺金支付一览表》及财务凭证。
第三组证据：1、《关于103驻乌市建化厂棚改项目屋征收补偿安置及开发建设的协议》；2、《建筑工程施工合同土方工程》；3、《农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造工程补充协议书》；4、新管局函[2016]10号《关于乌鲁木齐市高新区（新市区）棚户区改造办公室安宁渠103团建化厂片区建设项目净空意见的复函》；5、新无管函[2016]16号《关于农六师103团驻乌市建化厂棚改安置楼项目微波通道征求限高意见的复函》；6、《关于农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造安置方案》；7、2016年8月25日承诺书；8、开工现场照片6张。
被告新市区政府对原告饶建文提交的证据质证如下：对证据1-2的真实性均认可。被告103团对原告饶建文提交的证据质证如下：我团的质证意见与新市区政府的质证意见一致。
原告饶建文对被告新市区政府提交的证据质证如下：对第一组证据的真实性、合法性、关联性均认可；对第二组证据的真实性认可，但对关联性不认可。我方认为这是被告新市区政府与被告103团之间签订的合同，不应当对抗第三人。被告103团对被告新市区政府提交的证据质证如下：对第一、二组证据的真实性、合法性、关联性均认可。
原告饶建文对被告103团提交的证据质证如下：对第一组证据1-14的真实性、合法性、关联性均认可。对第二组证据1-4的真实性认可。对第三组证据的证据1、证据4-7的真实性、合法性、关联性认可。对证据2、证据3的真实性认可，但对关联性不认可。对证据8的真实性、合法性、关联性均不认可。被告新市区政府对被告103团提交的证据质证如下：对第一、二、三组证据的真实性、合法性、关联性均认可。
本院综合全案情况审查认为，鉴于被告新市区政府、被告103团对原告提交的证据1-2的真实性、关联性均认可，本院对此予以确认。鉴于原告、被告103团对被告新市区政府提交的两组证据的真实性均认可，本院对此予以确认。鉴于原告、被告新市区政府对被告103团提交的第一组证据1-14、第二组证据1-4、第三组证据1-7的真实性均予以认可，本院对此予以确认。对第三组证据的证据8的真实性予以确认，对关联性本院不予确认。
根据上述有效证据，本院查明下列事实：
2012年4月28日，乌鲁木齐市棚户区改造领导小组作出乌棚发[2012]4号《关于明确2012年第二批棚户区改造项目的批复》，决定将高新区（新市区）103团建化厂片区等列入2012年棚户区改造项目计划。2012年9月14日，被告新市区政府作出乌高（新）告[2012]2号《建化厂房屋征收安置方案征求意见的公告》，决定将农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目房屋征收安置方案予以公布，征求公众意见。该公告载明的征收主体为新市区政府，并由新市区政府委托103团负责此次房屋征收与补偿的具体工作。2012年12月28日，被告新市区政府作出新政征决告[2012]2号《农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，决定对农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目范围内的房屋依法进行征收。
2012年12月20日，被告新市区政府（甲方）与被告103团（乙方）签订《高新区（新市区）兵团农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目协议书》，约定：一、项目名称：农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目。二、建设地点：东临和平渠连接102省道，南临7454兵工厂家属区，西临7454兵工厂家属区和铁道沿线，北临城北主干道待建区组成区域。三、工程概况：1、建设内容：多层住宅、物业管理用房、公共性建筑等相关基础配套设施；2、建设规模：该片区占地面积76370.16平方米，土地号为乌（2009）国用第0025325号，房屋拆迁面积为3.2万平方米。四、甲方责任：1、新市区政府同意被告103团对迎宾路街道办事处友谊路社区片区的103团建化厂片区棚户区改造项目进行开发建设；2、新市区政府协助103团办理103团建化厂片区棚户区改造项目的相关手续，相关费用由103团承担。五、乙方责任：由103团对该项目内涉及的186户居民依法妥善安置，并保证在约定的工期内建成安置房屋；该项目的征收补偿安置工作全部由103团自行负责实施；征收安置费用全部由103团承担。
2013年5月6日，被告103团（甲方）与原告饶建文（乙方）签订《农六师103团驻乌建化厂棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，约定：一、经甲乙双方核对，对乙方房屋、附属物确认如下（略）；二、补偿方式：乙方选择的补偿方式为房屋产权调换，甲方给乙方调换安置的房源为二套，其中一套为15号楼3单元3楼2室（15-3-302），面积90平方米；另一套为XX号楼X单元X楼X室，面积90平方米；三、房号为XX-
X-XXX的安置楼总价﹦90×5260×1.05﹦497070元；房号为XX-X-
XXX的安置楼总价﹦90×5260×1.09﹦516006元，二套安置房总价款合计1013076元。甲乙双方金额相抵后，甲方应支付乙方房屋面积差价款1353485.76元，甲方于2013年4月26日向乙方支付现金1353485.76元（已付清）；四、被征收户过渡期为18个月，如超出18个月不能回迁的，由甲方支付乙方的过渡费增加一倍；按规定在签订协议后五个工作日内缴清应交房款的50%，安置楼基础工程建至±0.00后，再交房款的40%，剩余房款10%在楼房交钥匙时一并交清。
2014年12月4日，被告103团（甲方）与原告饶建文（乙方）签订《一〇三团建化厂被征收户安置补偿补充协议》，约定：一、安置房交工时间延长至2015年10月30日。延长交付建设期间，2015年5月30日前未能开工，甲方向乙方按安置房总造价从2014年9月25日起至2015年5月30日支付日万分之一的违约金。2015年8月30日主体交工，如未能交工，甲方向乙方按安置房总价从2015年5月31日起至2015年8月30日支付日万分之一的违约金。2015年10月30日前安置房交付使用，如未能在2015年10月30日前交付使用，甲方向乙方按安置房总价从2015年8月31日其至2015年10月30日支付日万分之一的违约金。二、如果第二次应当交房时间（2015年10月30日）到期不能交房，乙方有权选择：1、现金补偿：甲方向乙方按安置房总价悉数支付，从签订协议时间起按银行同期利率计息；2、继续选择安置房的被征收户临时安置过渡费，按照乌市棚改相关政策执行。如安置房未能在2015年10月30日前交付使用，甲方从2015年10月31日起至安置房交付期间，按安置房总价向乙方支付万分之三的违约金，并按月支付。3、第二次过渡期限是2014年9月25日起至2015年10月30日止。
2015年6月5日，被征收户（含原告饶建文）与被告103团达成《会议纪要》，约定：一、针对上述《补充协议》，先向被征收户支付自2014年9月25日起至2015年5月30日安置房总价日万分之一的20%承诺金（已实际支付）；二、2015年7月30日安置楼项目如未开工，支付自2014年9月25日起至2015年5月30日安置房总价日万分之一的30%承诺金（已实际支付）；三、2015年8月30日安置楼项目如未开工，支付自2014年9月25日起至2015年5月30日安置房总价日万分之一的50%承诺金，并按补充协议支付自2015年5月30日起至2015年8月30日安置房总价日万分之一的违约金。如安置楼项目在2015年8月30日前开工，自2014年9月25日起至2015年5月30日安置房总价日万分之一的50%承诺金及2015年5月30日起至2015年8月30日安置房总价日万分之一的违约金停止支付；四、建化厂安置楼项目，在施工单位进场、临时设施齐备及施工机械进场、人员到位达到正常施工状态和基础工程开始施工做为开工认定。
2016年8月25日，被告103团出具承诺书，载明：经被征收户与103团友好协商，对建化厂棚户区改造项目达成如下承诺：一、在2017年年底前，必须保证建化厂被征收户办理安置楼的回迁入住相关手续；二、在2017年3月上旬将前期开工前准备情况，必须向被征收户及时通报，并告知具体开工时间；三、对选择货币补偿方案的被征收户承诺在2016年10月1日前货币补偿到位，并办理相关工作；四、建化厂过渡费在每月15日前必须按时支付。原告饶建文于2016年9月1日签收该承诺书。因被告未能按协议的约定支付相应的违约金，原告饶建文于2016年10月8日诉至本院。
另查明，原告饶建文曾于2016年1月以相同的被告、相同的事由诉至本院，请求被告新市区政府、被告103团支付2014年9月25日至2015年12月31日期间的违约金。本院审理中，103团向饶建文实际支付了上述相应的违约金，饶建文遂本院申请撤回起诉。本院作出（2016）新01行赔初2号行政裁定，准予饶建文撤回起诉。饶建文对上述103团已实际支付的违约金在本案中未予主张。
本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中，原告饶建文基于与被告103团签订的《农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置协议书》、《一〇三团建化厂被征收户安置补偿补充协议书》及其2015年6月5日达成的《会议纪要》，认为被告新市区政府、被告103团未按照双方签订的征收补偿协议的约定履行相应义务而提起的，依据上述法律规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
二、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第六十一条规定：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”第一百一十四条规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。…”本案中，2012年5月3日，乌鲁木齐市棚户区改造工作领导小组办公室作出市棚改准[2012]13号《乌鲁木齐市棚户区改造项目核准书》，将涉案项目即农六师103团驻乌建化厂片区批准为市棚户区改造项目。被告新市区政府于2012年9月14日、2012年12月28日分别作出乌高（新）告[2012]2号《关于对农六师103团驻乌建化厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案征求意见的公告》及新政征决告[2012]2号《农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，确定了涉案项目的征收主体为新市区政府，同时由新市区政府委托被告103团对涉案征收项目负责具体实施。2013年5月6日，原告饶建文与被告103团签订《农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，约定的被征收户过渡期为18个月，但到期被告103团不能按约履行被征收户的回迁义务。2014年12月4日，被告103团（甲方）遂与原告饶建文（乙方）签订了《一〇三团建化厂被征收户安置补偿补充协议书》，约定：安置房交工时间延长至2015年10月30日。延长交付建设期间，2015年5月30日前未能开工，甲方向乙方按安置房总造价从2014年9月25日起至2015年5月30日支付日万分之一的违约金。2015年8月30日主体交工，如未能交工，甲方向乙方按安置房总价从2015年5月31日起至2015年8月30日支付日万分之一的违约金。2015年10月30日前安置房交付使用，如未能在2015年10月30日前交付使用，甲方向乙方按安置房总价从2015年8月31日其至2015年10月30日支付日万分之一的违约金。2015年6月5日，因被告103团不能按约履行开工、交工及安置房的交付使用，被告103团与被征收户（含原告饶建文）达成《会议纪要》，约定：2015年8月30日安置楼项目如未开工，支付自2014年9月25日起至2015年5月30日安置房总价日万分之一的50%承诺金，并按补充协议支付自2015年5月30日起至2015年8月30日安置房总价日万分之一的违约金。同时，该《会议纪要》对被告103团开工的条件作出了明确约定。
三、（一）被告103团是否在《会议纪要》约定的期限即2015年8月30日前达到了约定的开工条件。《会议纪要》约定的开工条件为施工单位进场、临时设施齐备及施工机械进场、人员到位达到正常施工状态和基础工程开始施工。被告103团为此举证有103团与新疆聚铭房地产开发有限公司签订的《建筑工程施工合同土方工程》、新疆聚铭房地产开发有限公司与河南安信建设集团有限公司签订的《农六师103团驻乌市建化厂棚户区改造工程补充协议书》及开工照片，但上述证据并不能证明被告103团所主张的于2015年8月30日前即已达到了《会议纪要》约定的开工条件。另外，被告103团于2016年8月25日给被征收户出具的承诺书亦证明了被告103团未在限定期限内达到《会议纪要》约定的开工条件。综上，被告103团未能按照安置补偿协议、安置补偿补充协议及会议纪要限定的期限履行开工、交工及安置房交付的合同义务，构成违约，理应按照安置补充协议及会议纪要约定的违约金计算方法，向原告饶建文支付相应的违约金。原告饶建文诉讼主张房号为XX-
X-XXX、XX-X-XXX，自2016年1月1日至2016年10月31日违约金92696.5元的诉讼请求，有理有据，本院予以支持。
（二）被告新市区政府是否应当承担违约责任。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。…”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”该法条明确规定了房屋征收主体与房屋征收实施单位在房屋征收补偿案件中的职责及法律责任。本案中，被告103团作为受委托的房屋征收实施单位，在委托范围内，与原告饶建文签订了安置补偿协议、安置补偿补充协议及会议纪要，但均未能按照上述协议的约定和承诺的期限履行开工、交工及交付安置房的合同义务，构成违约。被告新市区政府作为涉案征收项目的行政征收主体，负有对被告103团在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为进行监督的职责，并依法共同承担被告103团不能按照协议履行合同义务的违约责任。被告新市区政府与被告103团辩称，本案存在由于乌鲁木齐市政府调整整体规划等不可抗力或者情势变更的情形，依法不应承担违约责任的理由缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条之规定，判决如下：
被告乌鲁木齐市新市区人民政府、被告新疆生产建设兵团第六师一〇三团共同支付原告饶建文违约金92696.5元。
案件受理费2117.41元（原告饶建文已预付），由被告乌鲁木齐市新市区人民政府、被告新疆生产建设兵团第六师一〇三团负担。
以上给付款项合计94813.91元，被告乌鲁木齐市新市区人民政府、被告新疆生产建设兵团第六师一〇三团须于本判决生效之日起十日内支付完毕，逾期则加倍支付迟延支付期间的债务利息。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 刘瑞东
审 判 员 张 峰
人民陪审员 郭晓梅
二〇一七年八月二十五日
书 记 员 高靖琳