山东省济南市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0103行初188号
原告方希强，男，1972年8月27日出生，汉族，无业，住济南市。
委托代理人张海杰，山东千舜律师事务所律师。
委托代理人郑吉泉，山东千舜律师事务所律师。
被告济南市城市公共客运管理服务中心，住所地济南市。
法定代表人崔冰，主任。
委托代理人陈亮，山东沃德律师事务所律师。
委托代理人房世和，济南市城市公共客运管理服务中心工作人员。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人侯霈玥，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
原告方希强不服被告济南市城市公共客运管理服务中心（以下简称“市客管中心”）行政处罚、被告济南市人民政府（以下简称“市政府”）行政处罚及行政复议一案，于2016年11月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月20日公开开庭审理了本案。原告方希强的委托代理人郑吉泉，被告市客管中心法定代表人崔冰的委托代理人陈亮、房世和，被告市政府的委托代理人张华林、侯霈玥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月24日，被告市客管中心作出《行政处罚决定书》（鲁济交（01）罚【2015】9546号），载明：2015年5月15日10时55分，方希强驾驶鲁AF80**车行至汽车站，客管中心三大队执法人员郑刚、房世和出示执法证对其进行检查。发现该车未取得出租汽车客运许可，检查时正从事客运经营。车上载有一名乘客，从山大二院到济南长途汽车站，车费收取贰拾元整。方希强未经许可擅自从事出租汽车客运经营，现场笔录、询问笔录、现场录像为证。以上事实违反《山东省道路运输条例》第八条的规定，依据《山东省道路运输条例》第六十九条第二款的规定，决定给予责令停止违法行为，处以五千元罚款；有违法所得的，没收违法所得的行政处罚……。
原告方希强诉称，2015年6月24日，第一被告以原告未经许可擅自从事出租汽车客运经营为由，对原告作出“责令停止违法行为，处以五千元罚款；有违法所得的，没收违法所得”的行政处罚决定。原告认为，被告无处罚的职权；处罚决定无事实依据，主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序，侵犯了原告的合法权益，为此，原告于2015年6月25日向第二被告申请行政复议，第二被告经审理，维持第一被告作出的行政处罚决定。原告特提起行政诉讼，要求：1、请求撤销第一被告2015年6月24日作出的鲁济交（01）罚[2015]9546号行政处罚决定；2、请求撤销第二被告2016年10月16日作出的济政决字[2015]141号行政复议决定书。
原告向本院提交下列证据、依据：
1、《行政处罚决定书》（鲁济交（01）罚【2015】9546号）；
2、济南市人民政府《行政复议决定书》（济政复决字【2015】141号）；
3、（2014）历行初字第167号济南市历下区人民法院行政判决书。
被告济南市城市公共客运管理服务中心辩称，一、答辩人依法具有作出被诉行政行为的法定职权；二、答辩人作出的被诉行政行为认定事实清楚、证据确凿充分；三、被诉行政行为法律适用正确；四、被诉行政行为程序合法。
被告市客管中心在法定期限内向本院提交证据、依据如下：
1、《山东省道路运输条例》；
2、《济南市城市客运出租汽车管理条例》；
3、《济南市人民政府办公厅关于印发济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》（济政办发[2004]42号）；
4、《济南市交通运输局主要职责、内设机构和人员编制规定》（济政办发[2010]22号）；
5、济南市交通运输局证明；
被告市客管中心以1号至5号证据证明被告市客管中心作为负责全市客运出租汽车具体管理的道路运输管理机构，有权对未经许可擅自从事出租客运经营的作出行政处罚决定；
6、录像、录音资料及文件说明、文字实录；
7、现场笔录；
8、询问笔录（驾驶员）；
9、询问笔录（乘客）；
被告市客管中心以6号至9号证据证明其认定的原告未经许可擅自从事出租汽车客运经营事实清楚、证据确凿；
10、行政强制措施决定书、延长行政强制措施期限通知书；
11、行政强制措施（补办审批表）、延长行政强制措施期限审批表；
12、案件处理意见书；
13、重大案件集体讨论记录2份；
14、违法行为通知书及文书送达回证；
15、罚款收据；
16、解除行政强制措施通知书及取回被扣押财物收据；
17、行政处罚决定书及文书送达回证；
18、处罚结案报告；
19、当事人自愿放弃听证和行政诉讼申请书；
20、山东省交通厅《交通行政处罚行为规范》；
被告市客管中心以10号至20号证据证明行政处罚程序合法；
21、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（中华人民共和国国务院第412号令）；
22、《山东省道路运输条例》
被告济南市人民政府辩称，2015年6月25日，我机关收到原告以济南市城市公共客运管理服务中心为被申请人的行政复议申请，经审查，2015年6月25日我机关作出《行政复议受理申请书》予以受理，2015年7月1日我机关作出《提出行政复议答复通知书》。2015年7月8日，济南市城市公共客运管理服务中心向我机关提交了行政复议答复书。因出现其他需要中止行政复议的情形，2015年8月13日我机关出具《中止行政复议申请书》并送达申请人与被申请人。2016年10月8日，我机关作出《恢复审理通知书》并依法送达，2016年10月10日我机关作出了《行政复议决定书》并依法送达。综上，我机关行政复议程序符合法律规定。
被告市政府向本院提交下列证据、依据：
1、行政复议申请书；
2、行政复议受理通知书；
3、提出行政复议答复通知书；
4、行政复议答复书；
5、中止行政复议决定书；
6、恢复审理通知书；
7、行政复议决定书；
8、送达回证；
9、适用法律依据。
经庭审质证，原告认为被告市客管中心提交的1号至5号证据不能够证明其具备对非法营运出租车进行行政处罚的职权；对被告市客管中心提交的6号至9号证据，认为其记录内容略有不同，文字存在差异，执法人员出具的证件是颁发给济南市交通运输局的；对被告市客管中心提交的10号证据，原告认为其无权作出行政强制措施；对11号证据，原告认为被告市客管中心没有立案手续；对12号证据，原告认为被告市客管中心没有立案就进行了处罚；对13号证据，原告认为被告市客管中心应当组织听证；对14号证据无异议；对15号证据，原告认为当时被告市客管中心要求被告缴纳罚款后才放车，是强迫的；对16号、17号证据无异议；对18号证据是被告市客管中心补办的；对19号证据，原告认为其并未放弃听证，是担心车辆才不得已放弃听证；对20号证据未提异议；对21号、22号证据，原告认为被告市客管中心适用法律错误，应当适用违反包车客运经营的有关规定处罚原告。对于原告提交的1号至2号证据，被告市客管中心无异议，对3号证据，被告市客管中心认为，该判决发生于《交通运输部出租汽车服务管理规定》之前，依该规定第42条及普遍案例查询，各地区客运管理部门具有行政处罚权。对被告市政府提交的1号至9号证据，原告质证意见为被告市政府在复议过程中中止审理，并无法律依据，本案不复杂无需中止。对原告提交的证据，被告市政府的质证意见同被告市客管中心。
经审查，本院对原告及二被告证据作出如下认定：对于原告提交的1号至3号证据的真实性、合法性、关联性予以认定；对于被告市客管中心提交的1号至22号证据，能够形成完整的证据链条，对其真实性、合法性、关联性予以认定；对被告市政府提交的1号至9号证据，其真实性、合法性、关联性予以认定。
经审理查明，2015年5月15日，被告市客管中心工作人员郑刚、房世和在济南长途汽车站对原告驾驶的鲁AF80**进行检查时，发现该车未取得出租汽车客运许可，但是正在从事客运经营，车上载有乘客一名，并收取20元车费。被告市客管中心对原告及乘客制作现场笔录、询问笔录和现场录像，暂扣鲁AF80**车辆，告知原告陈述和申辩以及要求听证的权利，经集体讨论后作出鲁济交（01）罚（2015）9546号《行政处罚决定书》，决定给予原告责令停止违法行为，处以五千元罚款；有违法所得的，没收违法所得的行政处罚。2015年6月24日，原告缴纳罚款5000元；同日，被告市客管中心解除对鲁AF80**的行政强制措施。
被告市政府于2015年6月25日收到原告的行政复议申请，经审查，于2015年6月25日作出《行政复议受理申请书》予以受理，2015年7月1日作出《提出行政复议答复通知书》。2015年7月8日，被告市客管中心提交了行政复议答复书。因出现其他需要中止行政复议的情形，2015年8月13日，被告市政府作出《中止行政复议申请书》并送达申请人与被申请人。2016年10月8日，被告市政府作出《恢复审理通知书》并依法送达，2016年10月10日被告市政府作出了济政复决字[2015]141号《行政复议决定书》，认为被告市客管中心《行政处罚决定书》并无不当，其复议请求不予支持，维持了被告市客管中心鲁济交（01）罚（2015）9546号《行政处罚决定书》的具体行政行为，并依法送达。
以上事实，由原、被告提交的证据及与之相一致的陈述为证，本院予以认定。
本院认为，根据《出租汽车经营服务管理规定》第四十二条规定，县级以上地方人民政府交通运输主管部门及设区的市级或县级道路运输管理机构应当加强对出租汽车经营行为的监督检查，会同有关部门纠正、制止非法从事出租汽车经营及其他违法行为，维护出租汽车市场秩序；《山东省道路运输条例》第六条第一款，县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构、交通运输监察机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。《济南市交通局主要职责、内设机构和人员编制规定》（济政办发[2012]22号）规定，“将原市交通局的职责、市市政公用事业局城市客运管理职责，划入市交通运输局”、“将原由市城市管理行政执法局行使的市政公用管理方面法律、法规、规章规定的有关城市客运管理方面的行政处罚权职责，划入市交通运输局”。根据济南市人民政府办公厅《关于印发济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》（济政办发[2004]42号）的规定，济南市城市公共客运管理办公室于2004年9月1日起更名为济南市城市公共客运管理服务中心，“负责城市公共客运行业营运指导和技术服务工作；……并承担监督检查工作”。依照上述规定，本案被告市客管中心作为济南市交通运输局的下属事业单位，负责全市客运出租汽车行业管理工作，具备对非法从事出租汽车客运服务经营作出行政处罚的职权。
对于被告市客管中心作出行政处罚的事实依据，双方当事人的主要争议在于原告之行为是否属于非法从事出租汽车客运经营业务。原告主张根据《出租汽车经营服务管理规定》第五十二条第（一）项关于“巡游出租汽车经营服务”的定义，是指可在道路上巡游揽客、站点侯客，喷涂、安装出租汽车标识，以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动。原告并没有巡游揽客和站点侯客的行为，而是与乘客约定好时间，在指定地点等侯乘客，符合非法从事包车客运经营，而不属于非法出租汽车客运经营，被告市客管中心以非法从事出租汽车经营业务处罚原告，认定事实不清。对于原告该观点，本院不予认可，理由是原告所作出的结论必需的前提依据是“与乘客约定好时间，在指定地点等侯乘客，是包车客运经营，而不是出租汽车客运经营”。该种理解存在显而易见的谬误：日常生活经验上，出租汽车经营服务也存在与乘客约定好时间，到指定地点等侯乘客的情形；在法律上，也不存在该种没有明确法律规定。原告所主张的《出租汽车经营服务管理规定》第五十二条第（一）项，仅是对“巡游出租汽车经营服务”这一概念所下的描述性定义，而不涉及行政管理具体内容及行政相对人权利是对具体权利义务的规定。无论非法从事出租汽车经营业务，还是非法从事包车客运经营业务，“与乘客约好时间，到指定地点等侯乘客”只是非法经营活动中一种行为，且该种行为不是法定区分两种违法行为的要件，原告违法行为最终如何定性，尚需要依据事实证据加以综合判断。根据被告市客管中心向本院提交的询问笔录、现场笔录、现场录像等证据，可以认定原告之行为属于未取得出租汽车客运许可，未经许可擅自从事出租汽车客运经营，被告作出行政处罚的事实依据认定清楚，本院予以认定。
对于被告市客管中心作出行政处罚的程序，其执法人员在执法过程中出示了工作证件，制作现场笔录、询问笔录、现场视频，采取行政强制措施，告知原告陈述、申辩的权利，经集体讨论后作出处罚，程序合法。对于原告主张其受被告市客管中心强迫才放弃听证的权利，未向本庭提供证据证明，本院不予认定。
依照《山东省道路运输条例》第八条之规定，从事道路运输经营的，应当具备法律、法规规定的条件，依法取得相应的经营许可，并办理工商营业登记和税务登记。从事道路运输经营的车辆应当依法取得车辆营运证。《山东省道路运输条例》第六十九条第二款的规定，违反本条例规定，未经许可擅自从事机动车综合性能检测、出租汽车客运或者汽车租赁经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止违法行为，处五千元以上三万元以下罚款；有违法所得的没收违法所得。被告市客管中心据此对原告作出责令停止违法行为，处以五千元罚款；有违法所得的，没收违法所得的行政处罚，适用法律正确。
本案被告市政府于2015年6月25日收到原告行政复议申请，于同日作出《行政复议受理通知书》予以受理。2015年7月1日，被告市政府作出《提出行政复议答复通知书》；被告市客管中心于2016年7月8日向被告市政府提交《行政复议答复书》。因出现其他需要中止行政复议的情形，2015年8月13日，被告市政府作出《中止行政复议申请书》；2016年10月8日，被告市政府作出《恢复审理通知书》并依法送达。2016年10月10日，被告市政府作出《行政复议决定书》并依法送达。
综上所述，被告市客管中心作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚幅度适当；被告市政府行政复议程序合法；原告诉讼请求主要理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
一、驳回原告方希强要求撤销被告济南市城市公共客运管理服务中心作出的鲁济交（01）罚[2015]9546号《行政处罚决定书》的诉讼请求；
二、驳回原告方希强要求撤销被告济南市人民政府作出的济政复决字[2015]141号《行政复议决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告方希强负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 迟 忱
人民陪审员 谢似波
人民陪审员 周庆华
二〇一六年十一月二十一日
书 记 员 张建华