辽宁省阜新市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽09行初1号
原告：阜新钜成生物科技发展有限公司（以下简称钜成公司）。
法定代表人：焦大仁，系该公司总经理。
委托代理人：朱寿全、刘雪梅，系北京长济律师事务所律师。
被告：阜新市细河区人民政府（以下简称细河区政府）
法定代表人：白鸥，系该区区长。
行政机关负责人：王迪，系该区副区长。
委托代理人：高长林，尤铭川，系辽宁公明律师事务所律师。
原告钜成公司请求确认被告细河区政府行政不作为违法并赔偿一案，于2015年12月30日向本院提起行政诉讼，本院于2016年1月4日立案受理，2016年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书并依法组成合议庭，于2016年1月28日公开开庭审理了本案。原告钜成公司的法定代表人焦大仁及其委托代理人朱寿全、刘雪梅，被告细河区政府的行政机关负责人王迪及其委托代理人尤铭川、高长林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2011年初被告细河区政府发布动迁公告，原告钜成公司总部和钜成花卉示范园区均被列入被拆迁范围。2011年3月4日细河区政府动迁办发布“东洼子区域龙湖西段路和电工街北段拆迁实施细则”，其中第三条确定工作时间安排为：3月5日至3月15日安置补偿调查阶段、3月16日至5月16日签订安置补偿协议阶段、5月17日前安置补偿工作结束；第八条明令禁止抢栽、抢种及抢建行为，否则不予补偿，损失由被安置人自行承担。而且按政府相关规定，凡拆迁区域内的企业一律不许再招工，一律不给予签订劳动合同。因此，自2011年3月被告发布拆迁实施细则之日起，原告就被责令停止经营。原告公司分为总部和花卉示范园区两部分。总部商业用地面积15470㎡，地上建筑物包括已取得产权证书的3800㎡的营业楼和830㎡的办公楼以及锅炉房370㎡。钜成花卉示范园区共租赁东洼子村集体土地700亩。上述土地与建筑物设施主要用于繁育东方百合脱毒原种球产业化生产，并同时发展畜牧业。被告行政不作为，及其给原告造成损失的具体事实如下：一、对原告总部作出征收补偿工作持续无限期拖延。二、对原告花卉示范园区征收补偿工作持续无限期拖延。三、因被告不作为给原告造成了直接经济损失。1、原告通过科技成果鉴定后，尽力组织规模生产，至2010年末就已种植6271733粒百合脱毒原种球。被告2011年上半年完成了对该园区拍照、登记、统计、建档等拆迁基础工作后，拒不执行国务院590号令和《中华人民共和国农村土地承包法》，对园区地面附着物东方百合脱毒原种球、建筑设施、土壤改造、经营损失等不给予依法评估核算，长达四年多之久。因被告一直故意拖延对花卉园区的征收补偿工作，致使原告种植的6271733粒百合脱毒原种球和百合脱毒仔球均全部腐烂灭失，造成原告直接经济损失1039470180元。2、在等待对花卉示范区评估这4年多时间里，原告因迟迟得不到补偿且生产经营被责令停止，导致资金链断裂，只能通过借贷维持花卉园区及种球的生产管理，直接投入成本费用2000多万元，加借贷利息两项合计直接损失达58767174.50元。综上，被告构成严重的行政不作为，被告的行为严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条和第三十条的法定职责，故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和《国家赔偿法》第四条和第九条之规定提起诉讼。请求法院判令：1、责令被告按照其对原告钜成公司总部已经作出的征收补偿方案，按45238861元作出征收补偿决定。2、请求责令被告对原告钜成花卉示范园区按国务院第590号令及相关法律法规依法进行评估核算并作出征收补偿决定。3、请求判令被告赔偿因长期行政不作为给原告造成的直接经济损失1098237354.50元（1039470180元+58767174.50元）。
在庭审过程中，经本院向原告释明其三项诉请不能在一案中审理，后原告当庭表示撤回请求的第一、二项，但保留诉权。对本案的诉请明确为请求确认被告行政不作为行为违法并赔偿原告的直接经济损失1098237354.50元。
原告向本院提交的证据材料：1、东洼子区域龙湖西段路和电工街北段拆迁实施细则，证明被告没有在实施细则规定时间进行安置补偿；2、细河区政府房屋征收决定，证明实施细则发布一年后才进行征收，程序滞后，严重不作为，并且把时间延至2012年6月21号，过后还是没有完成征收补偿；3、孟刚、孙振合两份证人证言，证明在征收过程中细河区政府严重不作为，在他们作为组长的时候向政府汇报，但是没有回应，两个组长都反映一个情况，种球在当年应该取出来才不会灭失，但是被告要求必需保持原状，拒绝挽救性行为，导致种球灭失。4、阜新市农业产业化重点龙头企业证书、阜新市安排就业优秀民营企业证书、优质农产品生产基地证书、辽宁省优秀民营企业家证书、国家级星火计划项目证书、辽宁省科技成果转化项目认定证书、科学技术成果鉴定证书、阜新市科技创新领导小组办公室颁发认定的阜新市钜成花卉工程技术研发中心，这组证据证明涉案的东方百合脱毒种球是国家认可的科研项目，处于科技领先地位，另证明被征物的特殊性，具有极高的产、学、研价值，被告的不作为导致严重的经济损失；5、中国农科院权威专家刘春提供的两份证言及其身份和资质证，证明种球和籽球的价值，百合脱毒种球的习性及从技术权威角度来佐证在什么情况下能生存，根据专家的提示，原告一直要求起球，细河区政府没有答复；6、检验报告，证明种球的质量和籽球的数量。
被告辩称：一、答辩人不存在行政不作为的行为，针对原告的征收补偿工作一直未终止，由于情势变更的原因不能继续履行征收决定，故对原告诉讼请求之第一、二项不能作出征收补偿决定。二、原告请求行政赔偿无事实和法律依据。1、答辩人从未对原告下达过责令停止经营的任何手续；2、征收补偿协议签订前，原告对自己的花卉拥有所有权和看管养护的义务，由于原告自身原因，导致花卉死亡，产生的损失与答辩人无行为因果关系；3、对原告提出的58767174.50元不属于直接损失，依法不应当予以赔偿。综上，请求法院依法查清事实，驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交的证据材料：1、东洼子区域龙湖西段路和电工街北段拆迁实施细则、2011年12月21日公告、细河区四合镇东洼子村“城中村”改造工作须知、阜新市“玉龙新城”区域东洼子村国有土地房屋征收与安置补偿细则（征求意见稿）、2012年2月17日公告、房屋征收决定、阜新市“玉龙新城”区域征地安置补偿细则，以上一组证据证明被告的征收和补偿的具体行政行为合法；2、阜新市土地储备交易中心的函，证明对国土局提出的评估要求，原告不配合，造成延误。故不能进行评估，不是政府的责任，被告不构成不作为；3、原告2014年6月23日对评估单位出具的承诺书，证明评估机构是双方选定的；4、被告交纳评估费的收据（2014年9月11日11万元、2014年11月13日11万元），证明政府一直在进行评估的相关工作；5、北京中林资产评估有限公司2014年11月10日“辽宁省阜新市细河区城中村改造项目拆迁征收占地涉及的百合花卉资产评估报告书”证明已对原告种球进行了评估，被告不存在行政不作为的违法行为；6、阜新市细河区国家税务局四合税务所证明、阜新市细河区地方税务局四合税务所证明，证明原告提出赔偿请求，缺乏事实依据，因为原告并没有生产的效益。
根据双方当事人诉辩意见，合议庭归纳本案的争议焦点问题是：被告是否存在行政不作为的行为，原告的赔偿请求有无事实与法律依据。对此，双方当事人均无异议与补充。
经过庭审举证、质证，原告对被告提供的证据质证认为：对第1组证据的真实性认可，但是对证明目的不认可。从七份证据可以看出一直处在拖延不作为的持续状态，发布政府的征收公告就拖延了一年，后续又重复发布公告、安置补偿细则，实质工作没有推进，可以反证存在不作为。证据2的真实性认可，对证明目的不认可，这个函是土地储备交易中出具给细河区政府的，是督促细河区政府赶快完成百合种球的评估工作，但是后续工作政府没有做也没继续履行种球的评估，政府也没有证据证明已经完成了函里要求的工作。对证据3的真实性认可，证明目的不认可。承诺选择中林资产评估有限公司是在拖延了三年半以后选择的，也反映了严重的拖延不作为。对证据4真实性认可，但也是拖延了五个月的时间才将评估费用缴纳完。对证据5的真实性、关联性和合法性均不认可，这个报告直到本次开庭才正式看到，被告没有履行公示和送达的义务，这是违背国务院590号令里第十九条的规定，对评估结果应该要公示并送达给被征收人，被征收人有申请复核评估权和申请专家鉴定权，被告剥夺了原告的权利。另在2014年8月30日最高院公布的征收的十大案例，案例四就是由于征收人没有将评估报告进行公示并送达，因此法院判令征收人作出的征收补偿违法，不具有法律效力，征收报告由于程序违法而无效。另评估报告的有效期限也超出，被告没有履行依法评估的行为。被告承诺在资产评估报告出来以后要继续履行补偿决定，但是被告在期满以后还是没有进行安置补偿。对证据6的真实性没有异议，证明目的不认可，原告现请求种球损失和维护的费用，是经济损失，和经营利润没有关系。
被告对原告所举证据质证认为：对于原告提供的1、2证据无异议，但不能证明被告存在行政不作为。对于证据3认为存在瑕疵。首先，征收补偿协议之前，对被征收物的保管应该由被征收方自己负责，孟刚与本案的被告人有一定的利害关系，他现在不工作了，是否存在感情上的联系，我们无从考证。证人证言形成当中，孙振合说是和孟刚商量说的，故对二证人证言的合法性存在异议，我们认为没有证明力。其次，2012年3月份到十月份不存在保暖的问题，冬天已经过去了，两份证人证言不能证明被告人有不作为的行为。对于原告所举的第4组证据，原告想证明种球具有产、学、研价值，我们认为与本案没有关联性，不能证明价值究竟是多少，而且十年之间，原告没有缴纳税收，不能证明产品价值。对第5、6组证据，刘春出示的书面材料不能作为证明种球价值判定的依据，因此原告计算损失的方法也是不具有科学性的。原告方自己也提到做到养护不损失是完全可以做到的，到2014年作出评估报告时还剩100多万株原告就不管理了，我们的行为与原告种球的死亡没有直接因果关系，原告自接到动迁通知以后，养护费用应该属于成本的必然支出，故应该由原告承担。
案在本院审理期间，原告向本院提出调取证据申请，本院依申请向被告调取了阜细动迁[2011]第32号请示、[2012]第54号请示、阜细政发[2014]第64号意见。原告调取三份证据的目的：1、原告被征收的种球数量是6271733株，是以这个数额提出来做评估。2、原告经营的是国家示范园区，文件是被告起草，被告承认涉及数额高，如果不及时评估会给原告造成高经济损失，影响也巨大。3、关于总部的赔偿政府也作出补偿决定，但是拖延四年也没履行。4、公司总部的补偿方案没有结果，也没有解释和说明，被告也提到中林公司进行资产评估，对评估结果没有送达，更加印证行政不作为。被告对该部分证据质证认为：对证据的真实性、合法性没有异议，对原告要证明的问题有意见。当时原告承认种球在地下，真正的数量没办法确定，必须等评估之后才能确定，我方认为种球数量文件上虽然写了，但是是不真实不科学的。通过文件刚好说明百合种球的特殊性，评估工作也存在问题，政府一直在推进工作的。
本院经庭审中听取原、被告的举证和质证意见，认为原告提供的证据1、2、3和被告提供的1、3、4、5均与本案有关联性且能证明案件的事实，故对证据效力予以确认。原、被告提供的其他证据因与本案无关联性，不予认定。
根据以上有效证据查明，2011年3月4日，被告发布了“东洼子区域龙湖西段和电工街北段拆迁实施细则”，要对东至九营子河、南至巩家洼子村、西至四合路、北至玉龙路区域内占用土地的居民、企事业单位进行征地安置补偿，建设阜新“玉龙新城”主干道。2011年12月21日，被告对四合镇东洼子村发布公告并下发了“细河区四合镇东洼子村城中村改造工作须知”。2012年2月17日，被告公布了阜新市“玉龙新城”区域东洼子村国有土地房屋征收与安置补偿细则（征求意见稿），同日对此征收意见稿发布公告。2012年3月20日，被告作出房屋征收决定并公布了实施细则，决定征收期限：2012年3月21日至2012年6月21日。原告公司位于细河区四合大街158号，2002年5月22日，阜新钜成保龄球有限公司与阜新市细河区四合镇东洼子村民委员会签订了租用土地439075平方米（658亩）的集体土地使用权租赁合同，2008年3月21日原告与阜新市细河区四合镇东洼子村民委员会签订了租用42亩河滩地的土地承租合同，用于繁育东方百合脱毒原种球产业化生产。此地在征收决定确定的征收范围内。2014年被告委托北京中林资产评估有限公司对原告花卉示范园区面积约200亩的百合花卉进行了资产评估。评估的种球市场价值为5780960元，但该评估报告没有向原告送达。原告对此评估结果亦不认可。后因管理不善，原告繁育的东方百合脱毒原种球大量灭失，至今已无一存活。在征收期间原、被告就百合种球的补偿没有达成协议。
本院认为：原告请求判令被告赔偿因长期行政不作为给原告造成的直接经济损失1098237354.50元，该损失包括百合种球、籽球的损失和维护人员费用，因被告未对原告实施拆迁行为，故对原告的诉请求应予以驳回。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告阜新钜成生物科技发展有限公司请求因被告阜新市细河区人民政府长期行政不作为给原告造成的直接经济损失1098237354.50元的诉讼请求。
一审案件受理费人民币50.00元，由原告阜新钜成生物科技发展有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 高 杰
审判员 张铁成
审判员 赵晓军
二〇一六年六月一日
书记员 叶 怡