南京铁路运输法院行 政 判 决 书（2017）苏8602行初189号原告张修炳，男，1952年2月14日生，汉族，户籍地在南京市建邺区。原告艾权文，男，1955年2月9日生，汉族，户籍地在南京市建邺区。原告潘正英，女，1952年5月8日生，汉族，户籍地在南京市建邺区。原告沈锡玉，女，1963年11月18日生，汉族，户籍地在南京市鼓楼区。原告沙丽俊，女，1959年1月18日生，汉族，户籍地在南京市鼓楼区。原告张龙凤，女，1957年1月31日生，汉族，户籍地在南京市建邺区。原告韩荣英，女，1954年12月10日生，汉族，户籍地在南京市秦淮区。原告杭后顺，男，1952年11月24日生，汉族，户籍地在南京市建邺区。原告陶月霞，女，1949年2月26日生，汉族，户籍地在南京市建邺区。以上九原告的共同委托代理人邱建�。被告南京市建邺区发展和改革局，住所地在南京市建邺区江东中路269号。法定代表人吕刚，局长。委托代理人刘露露。原告张修炳、艾权文、潘正英、沈锡玉、沙丽俊、张龙凤、韩荣英、杭后顺、陶月霞（以下简称原告张修炳等九人）诉南京市建邺区农业办公室（以下简称建邺区农办）不履行法定职责纠纷一案，本院于2017年2月3日立案受理后，依法送达了起诉状副本及应诉通知书。因建邺区农办已撤销，农村集体资产管理职责划入南京市建邺区发展和改革局（以下简称建邺发改局），后原告向本院申请变更被告为建邺发改局，本院依法予以准许。本院依法组成合议庭，于2017年5月3日公开开庭审理了本案。原告张修炳、艾权文、潘正英、沈锡玉、沙丽俊、张龙凤�韩荣英、杭后顺、陶月霞及共同委托代理人邱建军，被告建邺发改局的行政机关负责人陈峰飞、委托代理人刘露露到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告张修炳等九人诉称：原告系南京市江心洲船舶修造厂（以下简称江心洲船厂）职工代表，江心洲船厂系集体企业，原江心洲乡政府并未实际投入资金，完全靠工人白手起家，资产系职工的劳动积累取得。后由于经济不景气，职工陆续在家待岗。2015年有职工发现江心洲船厂开始拆迁，遂与其他老职工去南京市建邺区人民政府江心洲办事处（以下简称江心洲办事处）询问相关情况，才得知2000年4月江心洲船厂进行了所谓的改制，江心洲办事处（原江心洲乡政府）、南京市江心洲农工商总公司将江心洲船厂以8万元转让给案外人丁家裕。根据江心洲办事处提供的改制文件，原告发现江心洲船厂所谓的改制转让存在多处违法行为，通过改制非法改变集体资产所有权，损害了集体和企业职工的利益。原告为了维护自身合法权益，于2016年5月23日通过特快专递向被告提出立案查处申请，被告在2016年5月24日收到了原告的立案申请，一直拖延不予处理，故原告诉至法院，请求判令：1、确认被告建邺发改局对原告张修炳等九人针对江心洲船厂改制转让的举报事项未履行答复和立案查处的法定职责的行为违法；2、要求被告建邺发改局对江心洲船厂改制转让事宜进行立案查处。原告张修炳等九人向本院提交了以下证据：证据1、申请书1份、EMS回执单及邮件查询信息，证明原告于2016年5月23日向被告提出申请，但被告两个月内未予立案，故原告提起本案诉讼。证据2、原告在向被告提出申请时所附�证据材料，共9份，包括江心洲船厂改制方案、协议书1份、说明1份、雨花台区企业改制总体方案、借款明细表4张、借款核实表3张、资产负债表2张、资产明细表3张、企业工商登记材料及营业执照共4张，证明江心洲船厂是乡镇集体企业，在2000年4月22日进行了改制，并将资产转让给丁家裕，原告在2015年发现船厂拆迁时向江心洲办事处反映情况，从江心洲办事处得知江心洲船厂改制情况，发现不符合法定程序，于是向被告申请立案查处。证据3、代表人身份证明书。证据4、企业人员花名册。证据3、4证明原告均为江心洲船厂的员工。被告建邺发改局辩称：一、被告已就原告举报予以答复。2016年5月24日，被告接到原告举报后，依职权对举报的相关情况进行了解，先后两次约谈原告委托代理人面谈并予以回复，以面谈形式履行了答复的法定职责。二、原告的举报具有公益性，无论被告是否作为，原告与之均无法律上的利害关系。原告不具有主体资格，依法应当驳回起诉。从《城镇集体所有制企业管理条例》第七条规定看，城镇集体所有制企业的财产属于劳动群众集体所有，但劳动群众集体所有并不代表职工就是集体企业财产的法定共有人。江心洲船厂在2000年改制前财产依法属于该法人企业所有，职工并非该厂财产的共有人，改制主体是江心洲船厂而非该厂职工。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第17条规定，如该厂或法定代表人认为政府改制中的行政行为侵害了企业自身的合法权益，有权以自己的名义提起诉讼，依法均是适格原告，而包括原告在内的该厂职工并非政府改制行政行为的行政相对人，与政府改制行政行为�具有法律上的直接利害关系。因为，尽管江心洲船厂改制有可能引起的职工工资、工作环境、福利待遇等变化，但对原告的权利义务不必然产生实际影响。因此，原告的此次举报实质上属于为公共利益的公益性举报，原告不符合《行政诉讼法》第二十五条的规定，不具备原告资格，依法应当驳回起诉。三、即使认定被告对举报未予答复，原告的诉请也无法律依据，依法应予驳回。《行政诉讼法》第七十四条规定了确认违法判决的情形，对于被告不履行法定职责的，除非法院认为判决履行无意义时才能作出确认违法的判决。被告认为已经对原告的举报事宜予以了口头答复，即便法院最终确认被告未履行答复职责，只要可以履行，且履行有意义的，就不应作确认违法判决。四、原告的申请属于信访举报，而非履职申请，被告答复与否，不影响原告的权利和义务。因此�原告诉请判令被告不予立案违法、判令被告进行立案查处，无法律上依据，应当驳回诉请。被告建邺发改局向本院提交了以下证据、法律依据：证据1、《关于优化调整区发展和改革局主要职责内设机构和人员编制事项的通知》，证明建邺区农办已被撤销，原农村集体资产管理职责划入被告建邺发改局。证据2、情况说明1份，证明被告在收到原告的申请书后，非常重视，进行了相关的调查，也向原告的委托代理人进行了不少于两次的当面解释和答复。法律依据：《江苏省农村集体资产管理办法》、《南京市农村集体资产管理办法》。经庭审质证，本院查明以下事实：2016年5月23日，原告张修炳等九人向原建邺区农办邮寄提交申请书1份，请求�依法立案查处江心洲船厂改制转让给丁家裕的事宜，并依法撤销转让协议书。上述邮件于2016年5月24日由单位签收。2016年5月27日，南京市建邺区机构编制委员会作出建编字［2016］18号《关于优化调整区发展和改革局主要职责内设机构和人员编制事项的通知》，将原建邺区农办承担的农村集体资产管理等职责划入建邺发改局。另查明，原江心洲船厂经济性质为集体。2000年4月，就江心洲船厂形成《协议书》1份，主要内容为：案外人丁家裕以8万元一次性买断江心洲船厂，江心洲船厂的产权、经营权及债权归丁家裕，债务由丁家裕承担。案件审理过程中，被告建邺发改局述称：已就原告张修炳等九人提出的申请进行了调查，并对原告进行了口头答复。对此，原告不予认可。本院认为：《江苏省农村集体资产管理办法》第六条规定：“县级以上地方人民政府农村集体资产行政主管部门负责本行政区域内农村集体资产管理工作的指导、协调、服务和监督。”本案中，原建邺区农办承担的农村集体资产管理职责已划入建邺发改局，故建邺发改局应当负责本行政区域内农村集体资产管理工作的指导、协调、服务和监督。《江苏省行政程序规定》第四十八条规定：“行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。……公民、法人或者其他组织认为自己的申请事项符合法定条件，可以申请行政机关启动行政执法程序。”第五十条规定：“行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的�定，并书面告知当事人向有关行政机关申请；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许当事人当场更正；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知当事人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；当事人在限期内不作补充的，视为撤回申请；（四）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。”本案中，原告张修炳等九人提交申请书，要求建邺发改局对江心洲船厂改制转让中存在的违法行为进行查处，系申请建邺发改局启动相应的行政执法程序。在案证据显示，建邺发改局收到原告的�请后，未履行相应程序规定，故自2016年5月24日收到原告的申请材料之日起，被告即受理了原告的申请。退一步说，即使被告在收到原告申请后就申请事项向原告进行了口头告知，该行为亦不符合法律规定。《江苏省行政程序规定》第五十一条规定：“行政执法程序启动后，行政机关应当核实材料，收集证据，查明事实。”本案中，建邺发改局已受理原告的申请，应当依法启动行政程序，就相关问题调查核实，并据此作出决定。现建邺发改局未能提交证据证明其启动了行政程序，不符合法律规定。至于建邺发改局在行政程序启动后应当如何作为，尚需该机关履行行政程序后作出意思表示，在行政机关仍保有首次判断权，裁量空间未限缩至零的情况下，司法机关尚不宜介入代为判断。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告张修炳等九人作为申请启动行政执法程序的申请人，行政执法程序是否启动与其具有利害关系，故其对于建邺发改局尚未启动行政程序的行为具有提起诉讼的权利，可以作为本案原告。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告南京市建邺区发展和改革局于本判决生效之日起三十日内，针对原告张修炳、艾权文、潘正英、沈锡玉、沙丽俊、张龙凤、韩荣英、杭后顺、陶月霞2016年5月23日的申请按照法定程序履行法定职责。本案案件受理费50元，由被告南京市建邺区发展和改革局。（此款原告已预交，被告南京市建邺区发展和改革局于本判决生效之日起30日内给付此款给原告）如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长  窦开审 判 员  谢斌人民陪审员  郭雯二〇一七年八月二日书 记 员  雷楠