云南省昆明市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）云01行终37号
上诉人(一审原告）侯翠兰，女，汉族，1955年10月8日生，身份证住址：昆明市五华区，现住：高新区。
委托代理人王绍清，男，汉族，1954年5月16日生，身份证住址：昆明市五华区，现住：高新区。与侯翠兰系夫妻关系。特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市人民防空办公室。
住所：昆明市呈贡行政中心*号楼*楼。
统一社会信用代码：11530100015113729M。
负责人陈国惠，主任。
委托诉讼代理人李剑文，云南博弈律师事务所律师。特别授权代理。
委托诉讼代理人王馨苇，云南博弈律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（一审第三人）云南经典房地产开发集团有限公司。
住所：昆明市梁源庄经典商务大厦*幢*层****号。统一社会信用代码：91530000731215910J。
法定代表人王远，董事长。
委托代理人吕文富，该公司法务部员工。特别授权代理。
上诉人侯翠兰因与被上诉人昆明市人民防空办公室（以下简称：昆明人防办）、云南经典房地产开发集团有限公司（以下简称：经典房地产）其他行政行为一案，不服昆明市呈贡区人民法院（2017）云0114行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年1月25日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案报经云南省高级人民法院延长了审理期限，现已审理终结。
侯翠兰的一审诉讼请求：1、请求撤销昆明人防办作出的昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》。2、确认昆明人防办作出的昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》无效，依法重新向有批复权限的职能部门申请批复。3、本案诉讼费由昆明人防办和经典房地产承担。
关于侯翠兰提起的本案行政诉讼是否符合法律规定的问题，昆明人防办认为侯翠兰起诉主体资格不适格，所提诉讼不符合法律规定；侯翠兰认为自己与昆明人防办作出的昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》有利害关系。一审法院认为，昆明人防办提交的昆防空建设〔2015〕21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》，2015年1月14日的《昆明市防空地下室建设申请表》，昆防行审字〔2015〕27号《昆明市人民防空办公室行政审批流程表》等证据材料具有真实、合法及关联性，可有效证实《昆明市防空地下室建设申请表》涉及的申请单位是本案第三人经典房地产，昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》也是针对经典房地产作出，即经典房地产才是该批复的行政相对人。至于侯翠兰是否与该批复存在利害关系，应依法做具体分析：首先，《人民防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”，昆明人防办依据经典房地产的申请，对昆明市高新区梁家河社区新建的“高新区梁家河‘城中村’改造（Ｆ地块）”项目作出昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》，已审批同意须同步配套修建防空地下室（面积不得小于28303.46平方米，资金由经典房地产筹措）。由此判断，前述防空地下室申请批复的准许与否或合法与否，事实和法理上与第三人存在直接的利害关系。其次，根据《人民防空法》及《人民防空工程建设管理规定》的规定，人民防空是国防的组成部分，人民防空实行“长期准备、重点建设、平战结合”的方针。县级以上人民政府应当将人民防空建设纳入国民经济和社会发展计划。人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有，战时需保障人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等需要。新建的“高新区梁家河‘城中村’改造”项目作为城市新建的民用建筑应当按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室；前述项目已实际建设完成的防空地下室同样具有上述人民防空工程的特性，平时由投资者使用管理，收益归投资者所有，战时需保障附近不特定人员与物资掩蔽等需要。同时，《人民防空工程建设管理规定》第四条规定“人民防空工程建设属于国防工程和社会公益事业建设”，经典房地产根据上述批复修建了防空地下室，相应防空设施对包括原告在内的不特定公众均有利无害。侯翠兰虽然是梁家河城中村改造中的拆迁户和产权置换的原地回迁户，但与昆明人防办作出的昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》并无实际的利害关系。第三，侯翠兰原所在的梁家河社区在改造前并无防空地下室的建设，导致原告等不特定公众难以有效就近获得防空设施的使用权益；改造后新建的相关住宅建设项目由第三人按照规定申请了防空地下室的建设，昆明人防办作出了上述批复，第三人按照批复完成了配套防空地下室的建设，虽然不尽完善，但包括原告在内的附近居住区域的公众，已实际获得了使用前述防空设施的权益，该批复对侯翠兰原有的合法权益并未造成损害而是对其合法人身等权益有所助益。反之，如果“高新区梁家河‘城中村’改造”项目没有按规定申请、建设配套防空地下室，或昆明人防办未依法批准同意进行相应防空设施的建设，在一定程度上才与侯翠兰存在利害关系。鉴于此，一审法院依法确认昆明人防办作出的昆防空建设〔2015〕21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》与侯翠兰之间不存在事实及法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款规定：“7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉”、第四十四条第一款第（十一）项规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……；（十一）起诉不具备其他法定要件的”，第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”、第六十三条第一款第（二）项、第二款规定：“裁定适用于下列范围：……；（二）驳回起诉；……对第（一）、（二）、（三）项裁定，当事人可以上诉”的规定，侯翠兰的起诉应当裁定驳回。
综上所述，一审法院认为侯翠兰不是昆明人防办作出的昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》的相对人，也与该批复无利害关系，并且该批复对侯翠兰的合法权益明显不产生实际影响，侯翠兰的起诉应当予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第八十五条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款、第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（二）项、第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）项，以及国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项等的规定，裁定：驳回侯翠兰请求撤销昆明人防办作出的昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》，并确认该批复无效，依法重新向有批复权限的职能部门申请批复的起诉。案件受理费50元，不予收取。
上诉人侯翠兰不服一审裁定向本院提起上诉，请求：1、撤销一审裁定，支持侯翠兰一审诉讼请求。2、一审和二审诉讼费用由昆明人防办承担。理由：1、一审裁定遗漏案件事实。一审裁定对案件事实未能作出任何认定,明显不能满足认定事实清楚这一点的要求,所以二审不应当维持原裁定。2、一审认定侯翠兰与昆明人防办的行政行为没有利害关系，一审法院的认定没有任何事实依据。本案民用建筑配套防空地下室不是国家投入资金形成的设施，也不是国家直接投入划拨土地形成的设施，所以不是国家所有的国防资产。本案民用建筑配套防空地下室属于建筑区划内的公用设施，民用建筑配套的防空地下室属于业主共有。侯翠兰作为业主之一，是民用建筑配套防空地下室的共有人之一，具有原告主体资格，和本案具有利害关系。3、一审裁定适用法律错误。本案起诉到一审法院的时候，一审法院就以案件不属于法院受理范围为由不受理原告的起诉。原告不服上诉至昆明市中级人民法院，昆明市中级人民法院作出二审裁定明确原告的起诉符合起诉条件。现在一审法院作出驳回起诉的裁定和之前生效的法律文书相矛盾。故一审裁定适用法律错误。
被上诉人昆明人防办答辩称：涉案防空地下室的修建属于人防工程，事实上人防工程也属于国防工程，属于国家所有，不属于业主共有。故上诉人和本案不具有利害关系，不具备原告主体资格。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人经典房地产答辩称：和被上诉人昆明人防办意见一致，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国人民防空法》第五条第二款规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”第十八条规定：“人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。”第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”《人民防空国有资产管理规定》第三条、第二款规定：“人防国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。人防工程、指挥、通信、警报设备设施等资产，由人防主管部门实行行业管理；人防部门及所属单位占有、使用的国有资产按国有资产管理部门的有关规定进行管理。”《人民防空工程建设管理规定》第四条规定：“人民防空工程建设属于国防工程建设和社会公益事业建设，实行投资主体多元化。”根据上述法律、规章的规定，防空地下室的修建系人防工程的一部分，而人防工程属于国防工程的重要组成部分，具有社会公益事业建设的性质，实行国家统一所有，平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。因此，防空地下室的修建批复针对的是不特定多数人的利益，公民无权以个人名义代不特定多数人提起行政诉讼。另，上诉人在本案中提交的证据亦不能证明其对防空地下室享有物权，其所提与防空地下室的修建批复具有利害关系的主张，本院不予支持。一审法院以上诉人与被诉防空地下室的批复行为没有利害关系，不具备本案原告诉讼主体资格为由裁定驳回起诉正确，本院予以维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回
驳回上诉，维持原裁定。
上诉人侯翠兰二审预交诉讼费50元，予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 曾蕙菁
审判员 张 锐
审判员 颜瑶瑶
二〇一八年五月三十一日
书记员 叶 刚
周颖