贵州省凤冈县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0327行初21号
原告余庆县大乌江镇凉风村南坳村民组。
负责人刘兴忠，男，1961年5月15日出生，汉族，住余庆县，系该组组长。
诉讼代表人史成贵，男，1973年3月29日出生，汉族，初中文化，住余庆县。
诉讼代表人孙忠云，男，1953年4月19日出生，汉族，小学文化，住余庆县。
诉讼代表人孙大金，男，1950年4月9日出生，汉族，小学文化，住余庆县。
委托代理人张万斌，余庆县构皮滩镇法律服务所法律工作者，代理权限：一般代理。
被告余庆县人民政府。地址：余庆县白泥镇府西路。
法定代表人王飞，县长。
委托代理人习洋溢，余庆县人民政府法制办公室工作人员。代理权限：一般代理。
委托代理人余建才，余庆县林业局工作人员。代理权限：一般代理。
被告遵义市人民政府。地址：遵义市汇川区。
法定代表人魏树旺，市长。
委托代理人张敏红，遵义市人民政府法制办工作人员。委托权限：一般代理。
委托代理人张文熙，贵州文熙律事务所律师，代理权限：一般代理。
第三人黄大进，男，1963年1月1日出生，汉族，住余庆县。身份证号码
第三人黄大友，男，1968年3月13日出生，汉族，住余庆县。
第三人黄大发，男，1971年5月21日出生，汉族，住余庆县。
第三人黄大云，男，1968年10月6日出生，汉族，住余庆县。
第三人黄大刚，男，1963年3月15日出生，汉族，住余庆县。
第三人黄大康，男，1971年5月23日出生，汉族，住余庆县。
第三人黄大江，男，1976年1月4日出生，汉族，住余庆县。
上述第三人的共同委托诉讼代理人龙劲松，余庆县龙溪镇法律服务所法律工作者，代理权限：一般代理。
第三人余庆县大乌江镇凉风村铁厂沟村民组。
负责人黄大付，系该村民组组长。
原告余庆县大乌江镇凉风村南坳村民组（以下简称南坳村民组）诉被告遵义市人民政府、余庆县人民政府、第三人余庆县大乌江镇凉风村铁厂沟村民组（以下简称铁厂沟组）、第三人黄大友、黄大发、黄大云、黄大康、黄大江、黄大进、黄大刚（以下简称黄大刚等七人）不服行政处理决定一案，遵义市中级人民法院以（2017）黔03行初16号行政裁定书裁定移交本院审理，本院于2017年4月18日立案后，依法组成合议庭适用普通程序公开开庭进行审理。原告南坳村民组诉讼代表人刘兴忠、史成贵、孙忠云、孙大金及委托诉讼代理人张万斌，被告余庆县人民政府委托诉讼代理人习洋溢、余建才，被告遵义市人民政府委托诉讼代理人张敏红、张文熙，第三人黄大进、黄大刚及委托诉讼代理人龙劲松到庭参加诉讼。第三人余庆县大乌江镇凉风村铁厂沟村民组代表人黄大付经本院合法传唤未到庭，被告余庆县人民政府以及遵义市人民政府行政机关负责人未出庭。本案现已审理终结。
原告向本院提出诉讼请求：1.判令撤销被告作出的《余庆县人民政府行政处理决定》（余府行决字[2016]6号），以及《遵义市人民政府行政复议决定书》（遵府行复[2016]245号）；2.本案诉讼费由被告承担。
事实和理由：原告与第三人铁厂沟组、黄大刚等七人争议的“王水塘”林地，原告从土改开始就取得使用权，四固定时也是属于原告所有，直到1983年“林业三定”时才将该山林划分给原告村民组的史伦佐、孙应碧、孙忠云、黄先明四户在管理，其四界为：东抵田、南抵马路、西抵堰沟、北抵堰沟，争议面积39.6亩，原告于2013年6月4日因与本案第三人发生纠纷要求被告余庆县人民政府处理，余庆县人民政府不调查核实，也没有通知双方当事人质证偏听偏信，作出错误的余府行决字[2014]21号《行政处理决定》，原告对该处理决定不服，向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府于2015年2月9日以遵府行复[2014]346号《行政复议决定书》予以维持。原告不服向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，遵义市人民法院于2015年11月5日以(2015)遵市法行字第286号《行政判决书》判决：一、撤销余庆县人民政府余府行处字[2014]21号《行政处理决定书》及遵义市人民政府遵府行复[2014]346号《行政复议决定书》；二、由余庆县人民政府在本判决生效后重新作出行政行为。2016年7月29日，余庆县人民政府作出余府行决字[2016]6号《行政处理决定书》，原告不服该决定，向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府受理后，于2016年11月27日作出遵府行复[2016]245号《行政复议决定书》予以维持。被告的处理决定和行政复议决定存在事实不清、证据不足、程序违法。首先，原告提供的其村民史伦佐持有的余府林证字（2007）第050910005号林权证中的第三幅“王水塘”林地，但其中注明与铁厂沟黄大进等两户纠纷山，加盖有“此页作废”的印章，被告余庆县人民政府提供的证据不能证明史伦佐林权证第三幅“王水塘”林地的四至界限与争议林地的关系，其认定不包括争议林地证据不充分。其次，余庆县人民政府认定史伦佐林权证第三幅“王水塘”林地四至有误，但未提供证据。第三，余庆县人民政府没有说明史伦佐林权证第三幅“王水塘”林地与争议林地的关系。综上，二被告的行政行为事实不清，证据不足、程序违法，请求人民法院支持原告的诉讼请求。
被告余庆县人民政府辩称，被告作出的《行政处理决定》事实清楚，适用法律法规正确。一、原告不能提供争议地有效的林权凭证。原告提供的余府林证字(2007)第050910005号林权证上记载的“王水塘”林地所有权属于原告，使用权及林木权属属史伦佐，但加盖有“此页作废”的印章。根据相关法律规定有林权争议的暂缓发证，该幅山林在上世纪80年代就发生争议，经镇、村多次调解未果，2007集体林权制度改革时争议仍然存在，但在进行林权登记时原告将争议林地申请登记。登记机关在了解上述情况后，对该幅林地登记进行注销，加盖“此页作废”的印章符合法律规定。原告提供的“公益林面积小班分户登记公示表”不是林权凭证。且杨文林的收条只能表明当时其收到孙忠云的余林自字第14726号林权证，经查孙忠云所持有的余林自字第14726号林权证所登记的林地小地名为“马鞍山”、“赖家石告”两幅林地，该两幅山林并未与他人发生争议并已进行确权发证，该证并没有记载争议林地“王水塘”。即使余林自字第14726号林权证作为余庆县人民政府2007年颁发的第050910005号林权证第三幅林地的依据，证中记载的“王水塘”山林所有权属原告，但使用权和林木所有权属原告村民史伦佐与余林自字第14726号林权证姓名不相吻合。且被告2007年颁发的第050910005号林权证已经注销的第三幅山林四至不包括争议地。原告未能出具争议地有效凭证，且提供的证据不能佐证争议地属原告，第三人持有的1367号、1352号林权证记载的林地四至包括争议林地。故被告作出的处理决定认定事实清楚，适用法律正确。二、被告作出的处理决定程序不违法。被告在纠纷发生后，依照相关程序对当事人送达了相关法律文书，告知了当事人权利义务，并组织当事人对争议林地进行现场勘查，对有关知情人进行调查后，按照法定程序下达决定书并送达。综上，被告作出的处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告遵义市人民政府辩称，第一，余庆县人民政府重新作出的处理决定依据的主要事实和理由有改变，且作出的具体行政行为属实体而非程序，故不存在原告诉称的行政行为程序违法的情形。第二，余庆县人民政府受理原告与第三人林地确权申请后，依照法定程序向当事人送达了相关文书，并组织当事人对争议林地进行现场勘查，询问相关知情人，并依法调取相关证据，依据证据材料查明事实，1367号、1352号林权证记载的林地与争议林地四至界线相吻合，原告提供的（2007）第050910005号林权证盖有“此页作废”，且记载的林地四至界址不包括争议林地，不能作为处理本案的依据。原告也未提供其他有效的证据证明争议林地归属。余庆县人民政府依法作出的行政处理决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。第三，被告受理原告的行政复议申请后，依照法定程序向相关当事人送达法律文书，并依法对案件事实进行审查，查明案件事实，核查证据材料后依法作出复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、内容适当。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
第三人黄大刚等七人述称，第一，被告余庆县人民政府作出的处理决定认定事实清楚。1980年土地下户时该幅林地是划分给黄大刚之父黄泽兴和黄大进之父黄泽高，并由余庆县人民政府填发1367号、1352号林权证分别颁发给黄泽兴、黄泽高，管理至今未发生边界争议。第二，余庆县人民政府作出的处理决定所依据的证据来源合法，符合证据的三性，可以作为该纠纷定案的依据，第三人持有的1367号、1352号林权证的四至界线与争议林地的四至界线完全吻合，原告持有的余林自第14726号和余府林证字（2007）第050910005号林权证与争议地的四至不吻合，并加盖有“此页作废”的印章。综上，原告的诉讼请求、事实和理由不成立，依法应当予以驳回。
第三人铁厂沟组未向本院提交答辩状。
经审理查明，原告村民史伦佐持有余庆县人民政府2007年集体林权制度改革时颁发的余府林证字（2007）第05910005号林权证，该证中第三幅林地，编号为52032905091005002MDYMSY98002,小地名为“王水塘”，面积39.6亩，林地四至为：东至抵田、南至抵马路、西至抵堰沟、北至抵堰沟，林地所有权权利人为凉风村南坳组，林地使用权、林木所有权、使用权权利人为史伦佐，其中注记：纠纷山，与铁厂沟黄大进等二户的林地纠纷。并加盖有“此页作废”的印章。2013年6月，余庆县大乌江镇凉风村村民委员会作出《公益林面积小班分户登记表》，公示编号为50-2，公示小地名为“王水塘”，面积39.6亩，四至为抵田、抵马路、抵堰沟、抵堰沟，该林地属史伦佐。原告村民孙忠云的《林权登记申请表》记载，小地名为“马鞍山”的林地，四至为：东至孙忠敏房屋后以路为界、南至集体林至孙海龙山林坎路为界、西至孙大铭联户林以边界路为界、北至史伦坐山林边界路为界；小地名为“赖家石告”的林地，四至为：东至刘兴强土沟为界、南至刘兴强土坎为界、西至孙大明土坎为界、北至石阡土沟为界。孙忠云林权证上的两幅山林四至界限不包括争议林地。
第三人黄大刚持有1983年余庆县人民政府颁发给其父亲黄泽兴的余林权字第1367号《山林所有证》，其上记载的第一幅山林地名为“马安山”，四至为：上其堰沟岩坎、下阳光田、左黄泽高边界、右黄泽高边界。第三人黄大进等人持有1983年余庆县人民政府颁发给其父亲黄泽高的余林权字第1352号《山林所有证》，其上记载的第一幅山林地名为“马安山”，四至为：上其红舌动、下堰沟、左其沟兴、右黄泽兴边界，该证上记载的第二幅山林地名为“杨通义当门”，四至为：上其岩、下长田各、左黄泽兴边界、右柒沟，上述两个《山林所有证》上的三幅山林南北相邻且相互接界，其四至界址包括争议林地。
1991年，原告村民史伦佐与第三人黄大进发生权属争议，南坳组和铁厂沟组多次调解未果。2013年6月3日，原告向余庆县林业局提出申请，要求处理“王水塘”林地权属争议，余庆县林业局对当事人及相关知情人进行调查询问，并于2014年2月21日组织当事人对争议林地进行现场勘查。2014年4月1日，余庆县林业局作出《林权争议处理案件受理通知书》并送达当时让你。余庆县人民政府于2014年10月25日作出余府行处字[2014]21号《行政处理决定》，决定林地所有权属第三人余庆县大乌江镇凉风村铁厂沟村民组，林地使用权和林木所有权、使用权属第三人黄大进等七人。原告不服该决定，向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府受理后，于2015年2月9日作出遵府行复[2014]346号《行政复议决定书》予以维持。原告不服，向遵义市中级人民法院提起诉讼，遵义市中级人民法院受理后，于2015年11月5日作出遵市法行初字第286号《行政判决书》，判决：一、撤销余庆县人民政府余府行处字[2014]21号《行政处理决定书》及遵义市人民政府遵府行复[2014]346号《行政复议决定书》；二、由余庆县人民政府在本判决生效后重新作出行政行为。2016年7月29日，余庆县人民政府作出余府行决字[2016]6号《行政处理决定书》，决定：争议林地所有权归第三人余庆县大乌江镇凉风村铁厂沟村民组所有，争议林地使用权和林木所有权、使用权归第三人黄大进、黄大友、黄大发、黄大云、黄大刚、黄大康、黄大江等七人。原告不服该决定，向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府受理后，于2016年11月27日作出遵府行复[2016]245号《行政复议决定书》予以维持。原告不服，向本院提起诉讼。
另查明，2007年9月4日收条一张，内容为，今收到孙中云余庆县社员自留山证，余林自字第14726号一张。注：余林自字第14726号。收据人：杨文林。杨文林原系凉风村西部自愿者，2007年在大××凉风村工作。现因杨文林已经离开余庆县大乌江镇，无法联系查证，余庆县档案馆及大乌江镇凉风村村民委员会均没有南坳组林业三定时期的山林相关的权属资料。
余府行决字[2016]6号《行政处理决定书》中载明，双方当事人争议地四至为：东面为堰沟（该堰沟修建于上世纪七十年代），西面为堰沟（该堰沟解放前就存在），南面为大沟，后坪村民组山林以大沟为界，北面为竹林到小路。余府林证字（2007）第05910005号林权证记载小地名为“王水塘”，林地四至为：东至抵田、南至抵马路、西至抵堰沟、北至抵堰沟。经现场勘查，马路位于争议林地的东面，田位于争议林地的西面，新堰沟位于争议林地的东面，老堰沟位于争议林地的西面。经本院现场勘查并经原告及第三人指界确认，原告与第三人实际争议的林地四至为：东面为新堰沟，西面为老堰沟，南面为大沟，后坪村民组山林以大沟为界，北面为至孙××小路。余庆县人民政府也未能说明（2007）第05910005号林权证记载小地名为“王水塘”林地的具体位置。
上述事实有各方当事人的陈述，以及原告方提供的公益林面积小班分户登记公示表、余府行决字（2016）6号行政处理决定书、遵府行复（2016）245号行政复议决定书、公示表的公证书、1352号山林所有证、陈西芝的证实；被告余庆县人民政府提供的申请书、委托书，证实材料，余府林证字（2007）第050910005号中第三幅林地登记表，公益林面积小班分户登记，收条，申请书、身份证，民事诉状，送达回证，史伦佐、孙忠云、孙大金、刘兴忠、黄大付、黄大刚、黄大进、杨昌福、刘刚、孙大贤等人的调查笔录，争议林地现场示意图，余庆县档案馆的证明，凉风村委会的证明，大乌江镇人民政府的证明，孙忠云林权登记申请表，南坳村民组第三榜公示表存根，凉风村委会出具的当事人身份证明；被告遵义市人民政府提供的行政复议申请书，行政复议受理通知书及送达回证，提出行政复议答复通知书及送达回证，第三人参加行政复议通知书及送达回证，遵府行复（2016）245号《行政复议决定书》及送达回证，并经庭审质证的证据在案佐证。
本院认为,本案的争议焦点为被告余庆县人民政府作出的余府行决字[2016]6号《行政处理决定》认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否准确以及遵义市人民政府作出的行政复议认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。
根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，被告余庆县人民政府有权对本案进行处理。本案中，双方当事人实际争议林地与余庆县人民政府行政处理决定中记载的争议及处理的林地不一致，故其处理决定事实不清、证据不足,而且现有证据也不足以证明实际争议地的权属拥有人,确需进一步调查认定。被告遵义市人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法，但其作出维持余庆县人民政府的处理决定不当。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”及第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”之规定，判决如下：
一、撤销余庆县人民政府余府行处字[2016]6号《行政处理决定》及遵义市人民政府遵府行复[2016]245号《行政复议决定书》；
二、由余庆县人民政府在本判决生效后重新作出行政行为。
本案案件受理费50元，由被告余庆县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或者向贵州省遵义市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 肖再伦
审 判 员 罗荣波
人民陪审员 张 欣
二〇一七年七月十五日
法官 助理 安雪琴
书 记 员 朱 艳