浙江省绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0603行初77号
原告杭州中新美联广告有限公司，住所地杭州市上城区中河中路281号606室。
法定代表人斯专红，董事长。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
被告诸暨市安华镇人民政府，住所地诸暨市安华镇华南路10号。组织机构代码：00258857-3。
法定代表人郭剑东，镇长。
委托代理人宗益琦，女，系该镇工作人员。
委托代理人傅旭燕，浙江越兴律师事务所律师。
原告杭州中新美联广告有限公司（以下简称“中新美联公司”）诉被告诸暨市安华镇人民政府（以下简称“安华镇政府”）镇政府行政强制及行政赔偿一案，原告于2016年12月13日向诸暨市人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2017年6月8日立案受理，并于6月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年7月11日公开开庭审理了本案。原告中新美联公司的委托代理人俞静尧，被告安华镇政府的委托代理人宗益琦、傅旭燕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告中新美联公司诉称：原告是依法成立的具有广告经营资格的广告公司，曾通过与村签订土地租用协议设置涉案的一处户外广告设施，有偿使用该村的土地，后一直合法经营。原告的该处户外广告设施，因被告强制拆除，造成原告巨大经济损失。依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告既不具有自行强制拆除行为的法定职权，也没有遵循强制拆除的有关法定程序或正当程序，其行为严重违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第三十六条规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。据此，被告应足额赔偿原告遭受的经�损失。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》等相关法律规定，特向人民法院提起诉讼，请求判令确认被告拆除原告设置在诸暨市安华镇绍佳泉村一处户外广告设施的行政行为违法并赔偿违法拆除原告上述户外广告设施造成的经济损失328749.43元。
原告中新美联公司向本院提供并在法庭上出示如下证据：
1、广告牌土地租赁协议、协议书、收款专用发票各一份，证明原告设置广告牌用地合法、有偿及原告主体适格；
2、照片一份，证明原告广告牌拆除前的情况；
3、诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室《关于明确高速公路沿线广告设施整治要求的通知》、诸暨市“无违建”创建工作领导小组办公室《关于加快推进高速公路沿线广告设施整治工作的函》（附诸暨市高速公路沿线广告设施整治情况汇总表）、诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室《关于我市境内高速公路及省道沿线非法构筑物（广告设施）整治工作的紧急通知》、诸暨日报刊登的《高速“高炮”成为历史》报道一篇，证明被告系涉案广告设施拆除的实施责任主体；
4、工程费计算表一份，证明涉案广告设施的实际成本造价及所遭受的损失。
被告安华镇政府辩称：一、原告起诉的行政强制及行政赔偿的标的物及地点不明，诉讼主体存疑。被告于2014年9月在高速公路两侧安华镇下属行政村路段确曾拆除过多处广告牌，但并非与原告照片一致的广告牌。从原告提供的照片看，被告无法确认该广告牌的位置是否是在安华镇辖区内，或者说是被告所拆除广告牌的具体位置（结合点位图而言）。另原告诉称涉案广告牌系其所有，却并未提供足够的证据证明其对涉案广告牌拥有合法权属。二、被告认为高速公路两侧的广告牌系违法建筑，应当依法查处。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……。第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。本案中，如涉案广告牌所占用的土地系安华镇下属行政村所有，那么作为集体土地，村民委员会未经批准，擅自将土地用于非农业建设，显属违法用地行为，因违法行为设置的该建筑物当属违法建筑，应当依法查处。《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条规定，村镇新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，应当安排在村镇规划区内。新建项目确需安排在村镇规划区外的，其选址必须由县级以上村镇建设行政管理部门会同土地管理等有关行政管理部门确定，并按照本条例规定的程序办理规划建设审批和用地审批手续。严禁未批先建。本案中原告涉案广告牌未经审批取得乡村建设规划许可证，系违法建筑。三、被告认为其依法具有对辖区内违法广告牌进行拆除的职权，同时拆违行为合法。《浙江省违法建筑处置规定》第十六条第二、第三款规定，乡村违法建筑当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，由乡（镇）人民政府组织强制拆除。当事人不自行拆除或者申请拆除违法建筑的行为符合《中华人民共和国行政强制法》规定的代履行条件的，城乡规划主管部门或者乡（镇）人民政府可以依法实施代履行。由此可见，被告对辖区内违法建筑完全有法定职权，可以行使拆�权。浙江省省委、省人民政府于2012年8月下发浙委办[2012]87号《关于印发浙江省“四边三化”行动方案的通知》。2013年12月初省政府“四边三化”工作检查组还对高速公路两侧的违法广告牌进行抓拍并电话通知要求整治拆除。当时由于安华镇区域范围内的广告牌数量较多，被告无法一一核查广告牌的业主，更不清楚本案广告牌的业主是谁。为此，被告于2014年9月1日以公示的方式通知全镇高速公路两侧安华段各广告牌业主，限在15日内自行拆除广告牌。事后由于大部份业主未自行拆除违法广告牌，2014年9月期间，被告组织人员进行拆除，拆违时本案原告作为部份广告牌的业主是在现场的，且拆除后的广告牌也已由原告自行处置。故被告认为拆违行为事实上得到原告的同意，拆违行为合法。四、原告提出的赔偿请求无事实和法律依据。如涉案广告牌确存在且属原告所有，且该广告牌也确曾建于安华镇辖区系被告所拆，原告要求赔偿请求无事实和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该条规定的是“合法权益受侵犯”，而涉案广告牌所涉权益并非合法权益。依照《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定，涉案原告的损失，其实是法律规定的应当没收的违法所得。因此，原告要求赔偿无事实和法律依据。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提供如下证据及法律依据：
5、照片、广告牌点位图各一份，证明被告在拆违前已对各广告牌业主进行公示通知，限期自行拆除违法设置的广告牌的事实；同时证明被拆广告�的数量和位置，且上述广告牌所处位置均在农用种植地上，距离高速公路较近，属于省政府“四边三化”整治范围的事实。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、第八十一条，《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条，《浙江省违法建筑处置规定》第十六条，浙委办[2012]87《关于印发浙江省“四边三化”行动方案的通知》。
经庭审质证，原、被告质证如下：证据1、被告质证对其真实性不清楚，对其合法性、关联性有异议，该协议应当是无效的。证据2，被告质证认为不能反映涉案广告设施在安华镇绍佳泉村，如照片反映的是2014年9月，那么被告予以认可。证据3，被告质证无异议。证据4，被告质证对其三性有异议，系原告单方制作。证据5，原告质证认为被告只根据公示通知拆除广告设施不符合法律规定，另被告单方列举的拆�广告牌设施不符合证据三性，不能达到被告主张的证明目的。
经原、被告举证、质证，本院认证如下：证据1，被告未能确认其真实性，且又不能提供充分的证据予以反驳，结合涉案广告设施的相关协议及建造后的照片即证据2，可以印证涉案广告设施的真实性，对于广告设施的合法性，本院将另行予以闸述。证据3，被告无异议，可以确认坐落于安华镇绍佳泉村的广告设施均由被告实施拆除的事实。证据4系原告单方制作，达不到原告的证明目的，对其证明力，本院不予确认。证据5中的公示通知不符合行政强制法的程序要求，对其证明力，本院不予确认；被告列举的所拆广告设施的点位图不能达到其主张的证明目的，对其证明力，本院不予确认。
经审理查明，原告中新美联公司曾在杭金衢高速公路位于诸暨市安华镇绍佳泉村集体土地上设置单立柱双面户外广告一块。2014年9月底，被告安华镇政府将上述广告牌拆除。
本院认为，本案的争议焦点：1、涉案广告设施是否存在且系原告所有。2、被告是否实施拆除涉案广告设施。3、被告拆除涉案广告牌行为是否合法。4、如被告实施违法强制行为，其是否应当赔偿原告损失。
首先，原告在庭审中提供了初步证据，证明其于2005年12月租用了安华镇绍佳泉村的集体土地作为广告设施用地，并支付相关费用，其后设立了涉案广告牌。被告虽不予确认，但不能提供充分的证据反驳原告的主张，故对其真实性应予确认，可以确认涉案广告设施的存在且为原告所设立的事实。其二，庭审中被告确认所涉村的高速公路沿线广告设施系由其于2014年9月下旬实施强制拆除，虽其不能确认对涉案广告设施是否实施强制拆除，但其不能提交所拆除的相关地段广告设施拆�的相关名录清单及拆除前后的现状反映等依据，结合原告的举证情况及能力，故对原告主张被告拆除涉案广告设施的主张，本院予以确认。其三，被告认为根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等规范性法律文件，涉案广告牌所占用土地系集体土地，广告牌设置违法，应依法拆除。本院认为，被告作为乡镇政府不是土地行政主管部门，即使原告有土地违法行为，也不具备查处法定职责；被告虽主张其对所属乡、村庄规划区范围内的违法建设具有强制拆除的权限并提供城乡规划等法律适用依据，但因未举证证明涉案广告牌位于所属乡、村庄规划区内，应当视为被告作出强制拆除行为缺乏职权依据。同时根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的�具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，……。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。故具有强制执行权的行政机关拆除违法建筑物，应当先行作出行政决定，当事人在法定期限内不履行义务的，须经催告等前置程序后作出强制执行决定，并公告等，方能依法强制拆除。故即使被告具有对涉案广告牌强制拆除的职权，也因未遵循行政强制程序而违法。其四，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。……(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。故合法权益因国�机关职权行为侵犯并造成损害是受害人取得国家赔偿的前提条件。本案原告未能充分提供涉案广告牌系合法设置的证据，故其要求赔偿广告牌工程造价损失计328749.43元缺乏事实和法律依据，本院不予支持。但原告对拆除后的广告牌残余部分具有所有权，被告拆除后应予返还，而被告强制拆除后未将涉案广告牌残余部分返还原告，侵害了原告对该广告牌残余部分的所有权。鉴于被告未返还涉案广告牌残余部分，导致原告无法对广告牌残值进行相应举证，综合原告户外广告实际使用年限、广告设施的自然损耗等客观因素，本院酌情确定残余部分价值为20000元。
综上，被告作出的涉案拆除行为违法应予撤销，但因不具有可撤销内容，应依法确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二�第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告诸暨市安华镇人民政府于2014年9月拆除原告杭州中新美联广告有限公司设置于杭金衢高速公路位于诸暨市安华镇绍佳泉村集体土地上的一块户外广告牌的行政行为违法；
二、被告诸暨市安华镇人民政府应于判决生效之日起十五日内赔偿原告杭州中新美联广告有限公司经济损失20000元；
三、驳回原告杭州中新美联广告有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告诸暨市安华镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审�判长雷红莉
审 判 员 桑伟强
人民陪审员 周宗芳
二〇一七年八月十八日
书 记 员 寿 梦
附相关条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国国家赔偿法�
国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。