四川省资阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川20行初30号
原告：付修明，男，1951年5月25日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区茶店镇。
委托代理人：李启德，四川瑞能律师事务所律师。
委托代理人：张强华，四川瑞能律师事务所律师。
被告：简阳市人民政府，住所地四川省简阳市河东新区政府大楼。
法定代表人：赵春淦，职务市长。
委托代理人：李林，系简阳市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人：张丽，四川亳达律师事务所律师。
原告付修明诉被告简阳市人民政府行政不作为一案，于2016年7月4日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，于2016年7月29日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李启德、张强华，被告简阳市人民政府委托代理人李林、张丽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告付修明诉称，原告因响应政府号召，于1993年11月25日与简阳市振兴土地开发总公司养马分公司（以下简称振兴公司）签订了《集资建房协议》，并在缴纳了约定的相关费用后，经简阳市国土部门审查后于1994年1月5日向原告颁发了简石国用（1994）字第56-12号《国有土地使用权证》，该证是合法有效的权利证书。原告曾因经营开发需要，使用此证向石盘信用社申请了抵押贷款，在2008年将该笔贷款全部偿还。之后，依法向相关部门申请换发该土地使用权证，国土部门告知登记在原告名下的土地使用权已经登记与第三人，无原告所属使用权证的相关资料。为此，原告向被告申请作出具体确权行为，被告均以各种理由推诿，不予作出具体行政行为，反而违反程序地予以信访答复。简阳市国土资源局（以下简称简阳国土局）并以简国土资函（2009）2号文件向简阳市人民法院函告原告持有的使用权证是不真实的。原告因此向四川省简阳市人民法院提起行政诉讼，经该院审理，作出（2010）简阳行初字第5号行政判决，该判决否定了简阳国土局的复函意见，确认了原告所持使用权证的真实合法性。尽管如此，被告仍然拒不对原告的申请作出确认权利的行政行为，经原告多方救济并书面向被告申请后，被告再次作出书面信访答复。原告认为被告的信访答复行为是错误的、违法的。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，原告于2015年11月4日向被告及其法定代表人递交了书面确权申请书，明确要求被告作出具体行政行为，即对原告所持使用权证涉及的土地使用权进行具体的确权，被告及其法定代表人收到原告的申请后，采取乱作为和不作为的行政行为应付原告，至今未对原告的申请进行合法的处理，也未作出任何具体行政行为。被告作为土地确权机关，在收到原告的确权申请后，拒不作出具体行政行为，不仅损害了原告的合法权益，而且违反了土地管理方面的法律法规，请求：判决被告不及时作出具体行政行为的行为违法；判决被告在法定期限内对原告的申请作出具体行政行为；案件受理费由被告负担。
原告付修明为证明其诉讼主张所依据的法律事实，向本院提供了如下证据材料，并陈述了其证明目的：
第一组证据材料：1、付修明与振兴公司签订的《集资建房协议》；2、载明权利人为付修明、编号为简石国用（1996）字第56-12号的《国有土地使用权证》。拟证明原告依法取得了案涉国有土地使用权，被告为此向原告颁发了权利证书，原告的合法权益应得到保护。
第二组证据材料：1、简阳国土局于2009年1月15日作出的简国土资函（2009）2号《关于付修明土地使用证真伪问题的复函》；2、四川省简阳市人民法院于2010年6月13日作出的（2010）简阳行初字第5号行政判决书。拟证明四川省简阳市人民法院作出的判决已确认简石国用（1996）字第56-12号的《国有土地使用权证》为合法有效，被告应当确认该证的合法性。
第三组证据材料：1、原告于2015年11月4日制作的《申请书》；2、原告通过“申通快递”邮寄《申请书》的快递单。拟证明原告向被告及其法定代表人递交了书面确权申请书，但被告未作出任何具体行政行为。
被告简阳市人民政府答辩称，被告在收到原告的信访申请后，相关负责人积极和原告见面沟通，并且作出了书面答复，不存在行政不作为，原告起诉行政不作为理由不能成立；本案法律关系的性质是原告认为行政机关对他人的颁证行为侵犯其已经取得的土地使用权或者所有权，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，此情形属于复议前置，对复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。被告也多次向作为信访人的原告告知，但原告仍不当行使权利；如原告所述，早在2008年换证时就已经知道了存在重复颁证的行为，且2010年就同一诉求向简阳国土局、简阳市人民政府申请作出处理后并未依照法定程序提出诉求，因此其已超过法定起诉期限，人民法院应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉；四川省简阳市人民法院（2010）简阳行初字第5号行政判决，仅是对简阳国土局给予人民法院内部答复函的撤销，但并没有确认原告持证的真实性、合法性。原告片面理解为对其使用权的确认，是对法律和判决书的误读，也没有法律依据。因同一宗土地上出现了三个不同的土地使用权证，简阳市人民政府已经按照执法监督程序，积极启动程序进行处理，将作出新的行政决定。综上，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求或驳回其起诉。
被告简阳市人民政府为证明其反驳主张向本院提供了如下证据材料及依据，并陈述了其证明目的：
第一组证据材料：1、2008年4月28日原告书写的《付修明取得简阳市石盘镇象鼻村一社8027.7平方米土地使用权的经过以及现在无法换取新证的情况反映》；2、2008年4月28日原告书写并向被告提供的《申请书》；3、被告相关人员收到原告《申请书》而出具的收条；4、简阳国土局于2008年6月30日作出的《关于付修明要求明确土地权属信访事项的答复意见》；5、简阳国土局于2009年1月15日向四川省简阳市人民法院出具的《关于付修明土地使用证真伪问题的复函》；6、2012年6月9日原告书写并向被告提供的《申请书》；7、被告相关人员收到原告《申请书》而出具的收条；8、简阳国土局于2012年8月1日向原告作出的《国土资源信访事项告知书》；9、简阳国土局于2013年2月4日向原告作出的《关于付修明持有国有土地使用权证书合法性的答复意见》；10、原告向四川省委巡视组提供的信访材料《关于付修明土地问题的情况反映》；11、四川省委巡视组转送信访事项告知函；12、简阳国土局于2016年4月19日作出的《关于省委巡视组转送付修明信访事项办理意见书》。拟证明被告实施了相关行政行为，原告起诉被告不作为的理由不成立。
第二组证据材料：1、简石国用（1994）字第54-32-2-102号《国有土地使用权证》；2、简石国用（1994）字第56-12号《国有土地使用权证》；3、简石国用（1994）字第56-32-2-12号《国有土地使用权证》。拟证明本案的性质系被告的颁证行为是否侵犯了原告的土地使用权，不属于确权纠纷。
第三组证据材料：四川省简阳市人民法院于2010年6月13日作出的（2010）简阳行初字第5号行政判决书。拟证明判决书载明的内容没有对原告持有土地使用权证的真实合法性进行确认。
第四组证据材料：《立案审批表》。拟证明简阳国土局已启动行政执法监督程序。
依据：《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》。
原被告对对方提供的证据材料进行质证后，提出如下意见：被告对原告提供的第一组证据材料中的《集资建房协议》的真实性予以认可，但认为与本案无关联，第一组证据材料的第2号证据形式是真实的，实质上的真实性不予认可，该证没有对应的相关土地资料；对第二组证据材料第1号证据三性予以认可，第二组证据材料第2号证据真实性、合法性认可，但认为与本案无关联；第三组证据材料三性予以认可，但认为不能达到原告的证明目的。原告对被告提供的第一组证据材料真实性、合法性予以认可，但认为与本案无关联，不能达到被告的证明目的；对第二组证据材料中简石国用（1994）字第56-12号的《国有土地使用权证》真实性、合法性予以认可，其余两份《国有土地使用权证》不予认可；对第三组证据材料的三性无异议；第四组证据材料与本案无关联。
本院对原被告提供的证据材料作如下认定：原告提供的第一组证据材料中的《集资建房协议》、《国有土地使用权证》所证明的事实已由四川省简阳市人民法院（2010）简阳行初字第5号生效行政判决所确认，根据生效裁判文书所确认的事实可以作为定案依据的证据认定规则，本院对该证据材料予以采信；原告提供的第二组、第三组证据材料被告对其三性均予以认可，本院予以采信；原告对被告提供的第一组证据材料的真实性、合法性予以认可，本院同时认为该组证据材料与本案涉及的行政法律关系相关联，依法予以采信；原告对被告提供的第二组证据材料中的简石国用（1994）字第56-12号的《国有土地使用权证》真实性、合法性予以认可，本院同时认为该组证据材料与本案涉及的行政法律关系相关联，依法予以采信。原告对另两份《国有土地使用权证》不予认可，本院认为，该两份证书形式合法、来源合法，并客观存在，与本案涉及的行政法律关系相关联，依法予以采信；原告对被告提供的第三组证据材料的三性予以认可，本院依法予以采信；原告对被告提供的第四组材料不予认可，本院认为，被告所属国土管理部门针对案涉土地出现多个使用权证的情形，拟采取自我纠错的形式予以补救，被告也在庭审中表明了此观点，该纠错方式符合法律规定，案涉《立案登记表》是行政管理机关内部报告事项的呈批表，该表反映的事实系纠错程序中的启动环节，该事实本院予以采信。
根据本院采信的证据证明，结合双方当事人的陈述，本院查明：1993年11月25日，原告与振兴公司签订《集资建房协议》，约定振兴公司将在简阳石盘已征用的12.04亩土地转让与原告。1994年1月，原告取得了简石国用（1994）字第56-12号国有土地使用权证，该使用权证载明有权利人为付修明，土号地号，座落地址，四至界限，面积等内容，并加盖有简阳县国土局发证专用章、简阳县人民政府土地登记专用章。2008年2月，原告准备换发新的国有土地使用权证时，得知其持有的该宗土地使用权已经四川省简阳市人民法院（1995）简法执字第98号民事裁定书裁定给了简阳市养马合作基金会。原告遂向简阳国土局提出申请，要求明确其持有的简石国有（1994）字第56-12号国有土地使用权证载明的土地使用权权属。2008年6月30日，简阳国土局作出了简国土资信复字（2008）14号答复，明确原告所指土地中的部分权属已经四川省简阳市人民法院裁定并经被告简阳市人民政府《议事纪要》明确，这部分土地的权属原则上按法院裁定意见确认。为此原告曾向四川省简阳市人民法院提出执行异议。在此过程中，简阳国土局于2009年1月15日以简国土资函（2009）2号文向四川省简阳市人民法院发出关于原告付修明所持土地使用权证真伪问题的复函：一、证载地址与实际地址不符。原告付修明所持有土地使用权证证书所载地址为成都市龙泉驿区团结村六组，与该宗地实际地址简阳市石盘镇八村一社不符；二、土地使用证必备证章不齐。付修明所持有土地使用权证未加盖简阳县国土局钢印；三、该宗地无地籍档案，且目前原告付修明不能按要求提供取得该宗土地相关的合法证据。综合以上情况，原告付修明所持简石国用（1994）字第56-12号国有土地使用权证未经简阳县人民政府批准且未在简阳国土局办理相应的土地登记相关手续，经确认该证非真证。原告付修明在得知该复函的内容后，认为简阳国土局的行为严重侵犯了其合法权益，于2010年3月11日向四川省简阳市人民法院提起行政诉讼，要求撤销简国土资函（2009）2号复函，并确认原告付修明持有的简石国用（1994）字第56-12号国有土地使用权证的真实有效性。四川省简阳市人民法院于2010年6月13日作出（2010）简阳行初字第5号行政判决，认为简阳国土局作出的简国土资函（2009）2号复函认定原告付修明持有的国有土地使用权证并非真证的结论缺乏事实依据，主要证据不足，依法予以撤销。为维护自己的合法权益，原告付修明在2008年至2016年期间以不同方式数次向简阳国土局、被告简阳市人民政府、四川省委巡视组反映其主张，要求确认其所持《国有土地使用权证》的真实合法性，为其换发新的国有土地使用权证。简阳国土局以信访答复的方式向原告进行了不同回复。2015年11月4日，原告付修明制作《申请书》一份，申请要求：被告简阳市人民政府立即确认简石国用（1994）字第56-12号国有土地使用权证的真实合法性，并撤销该宗土地上的其他非法证书〔包括简石国用（1994）字第56-32号国有土地使用权证〕，及时向原告颁发简石国用（1994）字第56-12号国有土地使用权证对应的土地权利证书；被告简阳市人民政府赔偿原告因此而遭受的各项损失1200000元。该申请书载明了申请事项所依据的事实和理由。原告于2015年11月6日将该申请书通过特快专递的形式向被告的法定代表人进行了寄送。被告简阳市人民政府收到该申请后未作出任何形式的答复或其他行政行为。
另查明，案涉宗地上还存在简石国用（1994）字第54-32-2-102号《国有土地使用权证》和简石国用（1994）字第56-32-2-12号《国有土地使用权证》；2016年4月20日，简阳国土局相关工作人员在《立案呈批表》上签署意见，拟就案涉宗地上存在的问题启动执法监督程序。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、第十六条第一款的规定，被告简阳市人民政府具有对依法使用国有土地的单位和个人进行登记造册，核发证书，确认使用权，并就土地使用权发生争议依法进行处理的法定职责。案涉宗地上存在三份不同的《国有土地使用权证》，因国有土地使用权证书系载明权利人享有物权的证明，故该宗土地的权利享有者存在争议，原告付修明认为其属该不动产物权的真实享有者，因此向被告简阳市人民政府提出申请，要求“简阳市人民政府立即确认简石国用（1994）字第56-12号国有土地使用权证的真实合法性，并撤销该宗土地上的其他非法证书〔包括简石国用（1994）字第56-32号国有土地使用权证〕，及时向原告颁发简石国用（1994）字第56-12号国有土地使用权证对应的土地权利证书”，但被告简阳市人民政府收到该申请后，在具有原告申请事项法定职责，且也有条件履行该法定职责的情况下，却在法定履责时间内对原告的申请无动于衷，既不拒绝也不办理，该情形属行政不作为，被告简阳市人民政府应对原告的上述申请事项依法在法定期限内作出处理。综上，原告请求被告简阳市人民政府在法定期限内对其申请作出具体行政行为的诉讼请求符合法律规定，依法应予以支持；由于本案审理的法律关系是行政机关是否履行了法定职责，行政诉讼法规定，只有当行政机关不履行或拖延履行法定职责，判决其履行没有意义的情况下，人民法院才判决确认该不作为行政行为违法。在本院已判决被告履行相关法定职责的情况下，原告要求确认被告“不及时作出具体行政行为违法”的请求事项不符合法律规定，本院依法不予支持。同时，原告付修明认为被告简阳市人民政府就同一宗土地颁发多个权利证书的违法行政行为侵犯了其合法权益而提出了1200000元的赔偿请求，对该请求事项被告简阳市人民政府也应在法定期限内依法进行处理；被告简阳市人民政府辩称已就原告付修明的申请作出了答复，不存在不作为的情形。从被告举证所证明的事实看，作出相关信访答复的主体是简阳国土局，答复针对的是原告付修明就其主张进行的相关情况反映，该情况反映与原告付修明提出的要求被告简阳市人民政府履行法定职责的申请性质不相一致，简阳国土局因此也是以信访答复的方式对原告付修明的情况反映进行了回复，信访答复从作出程序、依据、法律效力、权利救济等方面与行政机关履行法定职责作出的处理意见不相一致，简阳国土局对原告付修明的信访答复不能视为被告简阳市人民政府已就原告付修明提出的案涉申请作出了处理意见。因此，对被告简阳市人民政府该辩称主张依法不予支持；根据《中华人民共和国复议法》第三十条第一款、以及《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》的规定，需复议前置提起行政诉讼的是行政机关对有争议的土地等自然资源使用权和所有权的确认行政行为，而案涉土地使用权存在三份《国有土地使用权证》的权利证明文书，该土地使用权属本身可能存在争议，被告简阳市人民政府也未就此作出相应的处理行为，同时原告付修明也未针对被告简阳市人民政府的确权行为提起本案行政诉讼，而是针对其不作为的行政行为提起的诉讼。行政管理相对人请求行政机关履行相应法定职责而行政机关未有作为，当事人可选择通过复议程序或提起行政诉讼救济自己的权利，而非必须先行复议，本案原告的起诉不存在法定的复议前置情形，因此，对被告辩称本案法律关系的性质是原告认为行政机关对他人的颁证行为侵犯其已经取得的土地使用权或者所有权，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，此情形属于复议前置，对复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼的主张依法不予支持；针对本案所涉履行法定职责事项，法律法规未就行政相对人须在一定的期限内请求行政机关履行法定职责进行规定，从行政行为的“确定力”这一性质看，案涉土地上涉及的三份《国有土地使用权证》在未经有权机关依照法定程序予以处理的情况下，只能推定均为合法有效，但这与客观事实不符，该事实状态延续至今，作为颁证机关的简阳市人民政府和作为具体的登记管理机关的简阳市国土局负有责任。原告取得的《国有土地使用权证》是否真实有效，该证所确定的权利是否应当依法受到法律保护也处于不确定的的状态，因此原告可随时申请法定行政机关履责直至自己的财产权依法得以受到保护。同时，本案审理的行政法律关系是行政机关是否已履行法定职责，因此，本案的起诉期限应从法定的履责期限届满开始计算，原告于2015年11月6日已向被告寄送了案涉申请书，按一般的六十日履行法定职责期限，被告在未作处理的情况下，原告应在履责期限届满之日起的六个月内提起行政诉讼，从以上时间点计算，原告于2016年7月4日向本院递交行政诉状提起本案行政诉讼没有超过法律规定的起诉期限。因此，对被告辩称原告提起本案行政诉讼已超过法律规定的起诉期限的主张依法不予支持。
综上，本院认为，在原告提出申请的情况下，被告未履行其法定职责，且原告提起本案行政诉讼未超过起诉期限，也无需以复议机关复议为起诉前置。对原告请求被告在法定期限内对其申请作出处理意见的诉讼请求依法予以支持。被告的辩称主张无事实和法律法规作支撑，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，判决如下：
一、被告简阳市人民政府在本判决生效后六十日内针对原告付修明提出的申请事项依法作出处理。
二、驳回原告付修明要求确认被告简阳市人民政府不及时作出具体行政行为违法的诉讼请求。
本案案件受理费50元由被告简阳市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 阳 勇
审 判 员 黄 海
人民陪审员 查秀芳
二〇一六年九月七日
书 记 员 陈淮英