山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第179号
上诉人杨普修等21人（上诉人身份情况附后）
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：杨普修。
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：刘英祥。
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：王宗文。
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：冯涛。
上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：窦立友。
被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。
法定代表人：郭树清，省长。
委托代理人：耿靖、季春光。
杨普修等21人诉山东省人民政府（以下简称省政府）告知行政复议一案，济南市中级人民法院于2014年1月9日作出（2013）济行初字第71号行政判决。杨普修等21人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2014年11月10日公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人杨普修、刘英祥、王宗文、冯涛、窦立友，被上诉人省政府的委托代理人季春光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2013年3月，杨普修等原告向济南市人民政府（以下简称市政府）申请政府信息公开，要求公开征收历城招待所片区所作的“社会稳定风险评估”报告和“政府常务会议讨论决定”。同年6月，市政府作出（2013）第11号《政府信息公开告知书》（以下简称11号《告知书》），主要内容为：经查，我机关于3月11日收到杨普修等人的信息公开申请特快专递，但其申请材料仅包含申请人姓名及住址信息，未出示有效身份证件及房产证等相关材料，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二十五条规定，特告知申请人在补正相关证明材料后，我机关方可受理您的信息公开申请。杨普修等原告不服，向省政府申请行政复议，要求依法撤销被申请人市政府作出的11号《告知书》，并责令其依法履行政府信息公开的法定职责。2013年9月26日，省政府作出鲁政复驳字（2013）217号驳回行政复议申请决定（以下简称217号决定）。
一审法院认为，省政府收到杨普修等原告的行政复议申请后，于2013年7月19日予以受理，并向市政府作出提出行政复议答复的通知，同年9月6日向行政复议申请人作出行政复议决定延期通知，同年9月26日作出217号决定，被告省政府作出行政复议的程序合法，原告亦无异议，予以确认。原告向市政府提出政府信息公开申请，要求公开征收历城招待所片区所作的“社会稳定风险评估”报告和“政府常务会议讨论决定”，市政府作出11号《告知书》，告知原告应当提交身份证、房产证等材料方可受理。上述信息属于依申请公开的政府信息，对此原告应当提交身份证、房产证等材料以证明其与申请公开的信息有利害关系，市政府的上述告知属于政府信息公开过程中的程序性环节，对原告的权利义务不产生实际影响，据此，省政府对原告不服上述告知行为提出的行政复议申请予以驳回，并无不当。对原告杨普修等21人要求确认省政府217号决定违法的诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告杨普修等21人的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告杨普修等21人共同负担。
杨普修等21人不服一审法院判决，上诉请求撤销一审法院判决，确认被上诉人省政府作出的217号决定违法。理由如下：1、《信息公开条例》第二十条对申请信息公开作了明确具体的规定，只要具备该条所规定的三项条件即可，无需补正其他材料。根据《信息公开条例》第十条、第十一条的规定，上诉人申请公开的信息内容属于应当由政府主动公开的范围，不属于《信息公开条例》第二十五条所规定的情形，市政府引用该条作出11号《告知书》，属适用法律错误，且市政府已承认其引用法规不够恰当，改为引用《信息公开条例》第十三条的规定。上诉人自2013年3月份向市政府提出政府信息公开申请，近一年的时间未得到应有的答复，已经对上诉人的权利义务产生实际影响。被上诉人认定11号《告知书》是政府信息公开过程中的一个程序环节，对上诉人的权利义务没有产生影响，以此为由作出的217号决定于法无据，依法应予纠正。2、一审合议庭法官曾参与上诉人与市政府行政征收案件的审理，容易形成先入为主。在一审中上诉人依照法律规定和法官要求及时向法庭提交了诉讼代表授权委托书，一审法官却又电话要求上诉人按照民事诉讼法的规定推选行政诉讼代表，还不允许上诉人聘请的公民代理人出庭。上诉人认为一审法官的做法属于有其他关系可能影响公正审判的情况，不适宜审理本案，依法提出了回避申请，该申请也被驳回，侵犯了上诉人的诉权且违法。综上，一审法院判决认定事实不清，适用法律不当，程序违法，依法应予改判。
被上诉人省政府答辩称：市政府向上诉人作出11号《告知书》的目的是告知上诉人就其提交的政府信息公开申请补充相关材料，该《告知书》是政府信息公开过程中的一个程序环节，对上诉人的权利义务没有产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，我机关于2013年9月26日作出217号决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。一审法院判决合法正确。请依法驳回上诉，维持一审法院判决。
本案的争议焦点问题是：市政府作出的告知行为是否属于政府信息公开过程中的程序性环节，是否对上诉人的权利义务不产生实际影响。
围绕上述焦点问题，双方当事人进行了充分的辩论，主要观点如下：上诉人认为，本案涉及的政府信息应当是主动公开的内容，市政府未予公开，违反了《信息公开条例》的规定。《信息公开条例》第二十五条是关于税费缴纳、社会保障、医疗卫生方面的内容要出示有效身份证件或证明文件，我们申请政府公开的信息并非上述内容，不需要提交身份证和房产证，市政府让提交两证没有法律依据。市政府先后作出11号《告知书》和（2013）第20号《政府信息公开告知书》（以下简称20号《告知书》），两份《告知书》自相矛盾，且市政府承认其作出的11号《告知书》不够恰当，并改用《信息公开条例》第十三条的规定。被上诉人省政府仍引用该《告知书》，明显错误。被上诉人省政府认定市政府作出的11号《告知书》是程序环节，应当提供相关法律依据，但《信息公开条例》第二十条明确规定，政府信息公开申请应当包括申请人的姓名和联系方式、信息的内容描述、信息的形式要求，没有规定补正材料，也没有关于程序环节的规定，所以，被上诉人省政府作出的217号决定认定事实不清，没有法律依据，依法应予撤销。被上诉人省政府认为，20号《告知书》是对11号《告知书》的补正，补正是告知上诉人对申请材料作补充，这个补充并不影响上诉人的权利义务。上诉人复议的是11号《告知书》，我们只能审查该告知书，20号《告知书》是市政府事后作出的，不能纳入审查范围。上诉人申请政府信息公开，最终行为是公开或不予公开，而本案的告知行为不是最终行为，是最终行为中的程序环节，不会影响上诉人的权利义务。上诉人提到的信息是否属于主动公开的范围，这是实体审查的范围，而本案只是程序审查。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：市政府分别于2013年6月24日、9月22日作出11号《告知书》和20号《告知书》。20号《告知书》实际上是对11号《告知书》的补充和纠正。从上诉人提交的行政起诉状来看，其是对市政府作出的11号《告知书》不服提起行政复议申请，并未对市政府作出的20号《告知书》提起行政复议。被上诉人省政府对20号《告知书》不予审查，并无不当。
所谓行政行为的告知，是指行政主体在行使职权过程中，将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为。虽然行政行为的告知可能会影响行政相对人行使权利和承担义务，但它一般不直接减损行政相对人的权利和增加行政相对人的义务。因为该行为不是行政机关的最终行为，缺乏完整行政法律行为的效果要素，所以对相对人不产生确定的法律效果。就本案而言，被上诉人省政府作出的217号决定认定市政府作出11号《告知书》的目的是告知上诉人就其提交的政府信息公开申请补充相关材料，该《告知书》是政府信息公开过程中的一个程序环节，对上诉人的权利义务没有产生实际影响，并无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定：“律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。”一审法院不允许其他公民代理本案的行为，符合法律规定。
当事人提起行政诉讼，必须参加法庭组织的庭审活动，否则将按撤诉处理。一审法院合议庭通知上诉人推选诉讼代表人，符合《解释》第十四条第三款“同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼……”的规定。
本案在一审法院审理过程中，上诉人的诉讼代表人申请一审法院审理本案的合议庭组成人员回避。一审法院以被申请回避的合议庭组成人员与本案不存在可能影响公正审判的利害关系或其他关系，不存在审判人员回避的法定情形为由，依照《解释》第四十七条第三款之规定，于2013年11月19日作出（2013）济行初字第71-1号《对申请回避的决定书》，符合法定程序。
综上，被上诉人省政府作出的217号决定合法。一审法院驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨普修等21人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
审 判 员 马新光
代理审判员 于 晶
二〇一四年十一月十四日
书 记 员 李 倩
附：
上诉人王洪翠等16人身份情况
上诉人（一审原告）：王洪翠。
上诉人（一审原告）：任萍。
上诉人（一审原告）：尹江文。
上诉人（一审原告）：邢生云。
上诉人（一审原告）：呼良民。
上诉人（一审原告）：黄建泉。
上诉人（一审原告）：张善康。
上诉人（一审原告）：张书建。
上诉人（一审原告）：王忠森。
上诉人（一审原告）：吕洪莲。
上诉人（一审原告）：刘登杰。
上诉人（一审原告）：杨增芳。
上诉人（一审原告）：窦志虎。
上诉人（一审原告）：邢廷秀。
上诉人（一审原告）：孙茂静。
上诉人（一审原告）：田大刚。