浙江省慈溪市人民法院行 政 裁 定 书（2012）甬慈行初字第21号原告鲁月华，男，1943年3月29日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。被告慈溪市国土资源局，住所地浙江省慈溪市浒山街道南二环线138号。法定代表人何建立，男，局长。委托代理人徐吉，男，慈溪市国土资源局工作人员。原告鲁月华不服被告慈溪市国土资源局作出慈土资告〔2009〕83号慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让公告的行政行为，于2012年3月31日提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年4月25日公开开庭审理了本案。原告鲁月华，被告慈溪市国土资源局的委托代理人徐吉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2009年11月24日，被告慈溪市国土资源局作出慈土资告〔2009〕83号慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让公告，决定以挂牌方式出让十三幅地块的国有建设用地使用权，其中涉及崇寿镇的为慈土储（崇寿）0901#-A地块、慈土储（崇寿）0901#-B地块和慈土储（崇寿）0902#地块。该挂牌出让公告公告了挂牌出让地块的基本情况、面积、规划指标、土地用途、出让年限、起始价总价、竞买保证金、竞买人资格、竞买程序、挂牌地点等内容。被告慈溪市国土资源局于2012年4月12日向本院提供了慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让公告（慈土资告〔2009〕83号）、《关于慈溪市浒崇公路改建工程建设用地的批复》（国土资函〔2008〕80号）、慈政发〔2008〕51号公告、证明、领款清单等证据，用以证明被诉挂牌出让公告所涉土地，包括原告承包地，已经被依法征收，原告与被诉公告行为不具有法律上的利害关系，原告起诉亦已超过法定起诉期限。原告鲁月华起诉称：一、涉案土地来源不合法。2003年春，被告默许崇寿镇政府以建医院、学校，拓宽改造浒崇公路等建设需要为由，根据“慈政发[2003]20号”文件，征用崇寿镇六塘村土地700.6亩。而“慈政发[2003]20号”文件对应的省政府“浙土字B[2003]10065号”批文批准的建设用地面积为355.39亩，被告在批文外违法多征耕地345.21亩。虽然违法多占的土地中已有82.77亩分别于2005年、2007年获得批准，但批准是圈占二年后陆续获批，且公告涉及崇寿镇六塘村的土地为多征土地，土地来源不合法。二、上述土地被征用后，由于补偿过低，袁家六、郑宝明等户未领安置款。在尚有农户未领取补偿款的情况下，被告将土地进行拍卖，不合法度。三、公告拍卖地块获批滞后，且已超过使用期限。涉案地块于2003年春征收，征地公告发布和批准时间分别为2005年、2006年，滞后二、三年，先征后批违法。公告拍卖时间为2009年，距离批准时间三、四年，距离征地时间更是长达7年，违反了《土地管理法》第三十七条关于“连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”的规定。四、崇寿镇六塘村极大部分被征收土地，在报国有建设用地审批手续中存在弄虚作假嫌疑。农用地转国有建设用地应当有2/3以上的村民签字确认。但包括涉案地块在内的原告所在村被征收的土地，在转国有建设用地审批呈报资料中没有通过承包户签字确认程序，只有村班子人员签名，不符合法律要求，剥夺了广大村民的知情权。综上，被诉挂牌出让公告所涉崇寿镇地块，存在诸多不合法要素，请求撤销被告所作慈土资告〔2009〕83号慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让公告中涉及崇寿镇地块的内容。原告鲁月华向本院提供了下列证据：1.甬土资行复〔2012〕1号《行政复议决定书》一份；2.信封二个；上述证据用以证明原告起诉未超过法定起诉期限；3.农村集体土地承包权证及股权证各一本，用以证明原告与被诉行政行为存在利害关系；4.《崇寿镇建设征用土地协议书》一份，用以证明公告涉及崇寿镇部分土地先征后批、少批多征，土地来源不合法。被告慈溪市国土资源局答辩称：一、公告所涉崇寿镇三块土地来源清楚，公告行为事实清楚、程序合法。涉案三块土地经依法批准，批准文号分别为浙土字B[2005]第10181号、浙土字B[2006]-0638号、国土资函〔2008〕80号，收回崇寿镇人民政府一宗国有土地使用权和慈溪市交通局一宗国有建设用地使用权。批准之后依法进行招拍挂，出让程序合法。上述土地所涉及的征收安置补偿，按照获批的补偿安置方案实施，安置补偿符合法律和有关政策规定。在依法报批后，为了尽快消化存量建设用地，同时统筹考虑所在地社会经济发展需要，被告根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的有关规定对上述涉案土地实施了招拍挂出让公告工作。编制了有关出让方案并经市人民政府同意，编制了招标拍卖挂牌出让文件，并及时组织公告。在公告之后进行了竞买报名受理、竞买人资格确认、竞拍等相关出让工作，并顺利出让该涉案土地。土地使用权人在竞得该块土地后，已及时开工建设，不存在原告所称违反《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的情形。二、原告不具备诉讼资格。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条之规定，原告提起行政诉讼，应当与被诉具体行政行为具有法律上利害关系。涉案土地出让行为发生在土地被征收国有之后，即在此之前土地已完成土地所有权的变化。原告所称承包地已经被依法征收，征收行为对后续行为具有阻断作用，因此原告不能以其承包权受侵害为理由对涉案行为提起行政诉讼。综上，请求驳回原告的诉请。经庭审质证，原告对被告提供的领款清单、慈溪市崇寿镇六塘股份经济合作社出具的证明、挂牌出让公告、国土资函〔2008〕80号批复和慈政发〔2008〕51号公告的真实性均无异议，故本院确认上述证据的真实性。被告对原告证据1、2及证据3中的承包权证无异议；认为证据3中的股权证与本案无关；对原告证据4的真实性不能确定，且认为该协议并不具有土地征收的法律效力，协议体现的是土地征收前的行为，协议中的面积也仅是估算。本院对原告证据1、2的证明力予以确认。原告证据3中的承包权证能证明原告在二轮土地承包时承包经营位于慈溪市崇寿镇六塘村渠道东、九甲等土地共计1.091亩的事实。慈土储（崇寿）0901#-B地块虽涉及原告原承包地，但根据被告提供的国土资函〔2008〕80号批复、慈政发〔2008〕51号公告，结合原告所在村出具的证明等证据材料，可以确认慈土储（崇寿）0901#-B地块在被告作出慈土资告〔2009〕83号挂牌出让公告之前已被征收为国有的事实。原告证据4不能证明慈土储（崇寿）0901#-B地块系未经批准征收的土地。根据以上有效证据及当事人庭审陈述，本院认定如下事实：原告系慈溪市崇寿镇六塘村村民，其于2000年取得了农村集体土地承包权证，享有该村1.091亩集体土地的承包经营权。2008年，慈溪市浒崇公路改建工程项目用地经国务院批准，并经国土资源部以国土资函〔2008〕80号文批复，同意慈溪市将农村集体农用地14.9292公顷转为建设用地，另征收农村集体建设用地7.2563公顷、未利用地0.6175公顷；同意使用国有建设用地8.7708公顷。上述批准建设用地中包括了原告户承包经营的部分土地。原告户已领取了相关补偿费用。2008年4月24日，慈溪市人民政府作出慈政发〔2008〕51号公告，公告了征收集体土地和利用国有土地的有关情况及征地补偿标准等内容。2009年11月24日，被告慈溪市国土资源局作出慈土资告〔2009〕83号慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让公告，决定以挂牌方式出让十三幅地块的国有建设用地使用权，其中涉及崇寿镇的为慈土储（崇寿）0901#-A地块、慈土储（崇寿）0901#-B地块和慈土储（崇寿）0902#地块。慈土储（崇寿）0901#-B地块包含了原告上述经国务院批准征收的承包地，慈土储（崇寿）0901#-A地块、慈土储（崇寿）0902#地块与原告承包地无涉。本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，行政诉讼的原告应当与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。本案中，根据原告庭审确认，其承包地与慈土储（崇寿）0901#-A地块、慈土储（崇寿）0902#地块无涉，被告对该两地块的公告行为亦不涉及原告个人的其他合法财产权益。故原告与被告对该两地块的挂牌出让公告行为并无法律上的利害关系。公告所涉慈土储（崇寿）0901#-B地块虽涉及原告原承包地，但根据被告提供的国土资函〔2008〕80号批复、慈政发〔2008〕51号公告，以及原告所在村出具的证明等材料，慈土储（崇寿）0901#-B地块在被告作出慈土资告〔2009〕83号挂牌出让公告之前，已经有关行政机关批准征收为国有，并由慈溪市人民政府组织实施，原集体土地承包权人对集体土地的承包权随之消失。原告与征收后涉及该土地的挂牌出让公告行为已无法律上的利害关系。原告认为慈土储（崇寿）0901#-B地块未经批准征收，但未提供充分的证据进行反驳，本院不予采信。原告认为土地征收过程中存在违法行为，侵犯了村民合法权益，即原告主张的利益受损发生在征地程序中，而征地行为与此后在该国有土地上发生的其他行政行为彼此独立，土地征收行为是否合法，不属于本案审查范围。综上，起诉人鲁月华与被诉行政行为无法律上的利害关系，其不具有原告诉讼主体资格。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告鲁月华起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长 周   红审 判 员 戎 安 达人民陪审员 童 松 迪二〇一二年五月二十五日书 记 员 岑瑜（代）