广东省肇庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）肇中法行终字第100号
上诉人（原审原告）王辉，女，汉族，住址：广东省深圳市宝安区，现在肇庆市高要区金利镇小塱村经营花木场。
委托代理人冉华才，广东深宝律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市高要区金利镇人民政府（原高要市金利镇人民政府）。
法定代表人焦伟文，该镇镇长。
委托代理人梁星志，广东安达信律师事务所律师。
委托代理人周富欣。
原审第三人肇庆市高要区金利建设开发公司（原高要市金利建设开发公司）。
法定代表人卢开发，该司经理。
委托代理人李超松，广东安达信律师事务所律师。
委托代理人李安，广东安达信律师事务所律师。
原审第三人广东省天然气管网有限公司。所在地：广州市萝岗区。
法定代表人王建文，该司董事长。
委托代理人谢明辉，国浩律师（杭州）事务所律师。
上诉人王辉因诉被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府、原审第三人肇庆市高要区金利建设开发公司、原审第三人广东省天然气管网有限公司行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服肇庆市高要区人民法院（原高要市人民法院）作出的（2015）肇要法行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2002年11月16日，上诉人与肇庆市高要区金利镇小塱村榄州（一）、（二）、（三）、（四）经济合作社签订承包北岭山脚下的土地合同，承包期限从2003年起至2017年12月11日止，共15年。上诉人承包后经营花木场，种植树木等。
2011年4月2日，广东省天然气管网有限公司与被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府签订《广东省天然气管网一期管道工程广州至肇庆干线项目金利镇管道建设用地工作合同》，合同约定：广东省天然气管网有限公司委托肇庆市高要区金利镇人民政府（即本案被上诉人）作为金利镇境内天然气管道建设用地的实施主体，开展管道建设用地及拆迁补偿等相关工作。用地是使用地下通过权，拥有在相关土地使用权内建造、利用、检查、维护工程管线的权利。临时施工作业带用地使用期限自合同签订之日1年为限，含复垦和恢复地貌所需要时间，其中养殖水面以6个月为限。地下通过权土地补偿标准、青苗及附着物的拆迁补偿标准按照肇庆市高要区《广东省天然气管网一期工程（高要段）建设征地拆迁补偿安置方案》（高府函（2010）23号文）相关标准执行。合同签订后，被上诉人金利镇人民政府于2011年8月26日向广东省天然气管网有限公司出具了《授权委托书》，《授权委托书》的内容：“广东省天然气管网有限公司：兹由金利镇人民政府全权委托高要市金利建设开发公司负责代理广东省天然气管网一期工程肇庆市高要区金利段全部地下通过权及租地工作。特此授权”。高要市金利建设开发公司于2012年间与金利镇小塱村委会榄州经济合作社签订《用地协议书》，约定：高要市金利建设开发公司使用金利镇小塱村委会榄州经济合作社位于土名高坑至大园土地铺设管道，用地宽度为2米。作业用地使用期为一年，施工完成后，高要市金利建设开发公司要确保管道施工作业带范围金利镇小塱村委会榄州经济合作社耕作地在施工后的平整，使金利镇小塱村委会榄州经济合作社用地能进行复耕，将土地使用权交回金利镇小塱村白塔经济合作社使用。随后，原审第三人金利开发公司就天然气管网用地的拆迁、青苗补偿等开展了相关工作，并多次与上诉人协商补偿事项，但因双方对补偿款额分歧太大，无法达成一致意见。2013年4月18日，原审第三人金利开发公司为了将土地交付天然气管网公司进行施工。向上诉人发出《通知》，通知：“王辉：省天然气管网所经你承包的位于联社榄州村（土名：由元头，大园至北岭山脚下）位置的山地，省天然气管网公司已对你户所承包山地上棚舍、鱼塘、青苗及养殖物等品种、数量进行清点，按补偿标准计算各项补偿款合计共194228.00元，现省天然气管网公司需动工进行该管段的管道铺设，现通知你须在2013年5月15日前将山地、鱼塘的青苗及养殖物等自行取回并将土地交付天然气管网公司进行施工，请你速到金利建设开发公司领取补偿款，否则，所造成的一切经济损失及相关法律责任概由你户自负。特此通知”。2013年5月21日，原审第三人金利开发公司再次向上诉人王辉发出《通知》，通知：“王辉：省天然气管网所经你承包的位于联社榄州村（土名：由“元头”，“大园”（土名）至北岭山脚下位置的山地，省天然气管网公司已对你户所承包山地上青苗的品种、数量进行清点，按补偿标准计算各项补偿款合计共194228.00元，现省天然气管网公司需动工进行该管段的管道铺设，现通知你到金利建设开发公司领取青苗补偿款”。上诉人王辉不服原审第三人金利开发公司发出的通知，遂于2013年5月15日向肇庆市高要区人民政府提出行政复议申请。肇庆市高要区人民政府经复议认为：一、被申请人高要市金利建设开发公司是集体所有制企业法人，不属于行政机关或法律法规授权可以行使一定行政管理职能的组织，其以自己名义作出的行为不属于具体行政行为。二、虽然金利镇人民政府曾出具了《授权委托书》委托被申请人高要市金利建设开发公司负责代理“广东省天然气管网一期管道工程肇庆市高要区金利段全部地下通过权及租地工作”，但行政委托是指行政机关将法定的行政职权委托给被委托人行使，并由委托机关承担法律后果的行为，受委托人代理委托人的行为要对委托人产生法律效果必须要以委托人名义进行，而被申请人高要市金利建设开发公司发出的《通知》是以自己名义作出，并不是以肇庆市高要区金利镇人民政府的名义作出，可见发出的《通知》仅是被申请人高要市金利建设开发公司本人的行为，而不是代表委托人作出的行为。而且《通知》仅是一般企业法人的民事行为。为此，复议机关于2013年8月5日作出高要府行复（2013）7号和12号驳回行政复议申请决定书，决定“驳回申请人王辉的行政复议申请”。尔后，上诉人王辉以行政强制措施违法及行政赔偿为由将肇庆市高要区人民政府、肇庆市高要区金利镇人民政府列为被告，广东省天然气管网有限公司、高要市金利建设开发公司列为第三人向肇庆市中级人民法院（以下简称肇庆中院）提起行政诉讼。肇庆中院经审理认为：王辉以肇庆市高要区人民政府和肇庆市高要区金利镇人民政府行政强制措施违法为由提起行政诉讼，但并无证据证明肇庆市高要区人民政府直接或委托授权第三方实施王辉起诉所称的行政强制行为。而且王辉就其认为违法的行政强制行为，曾以肇庆市高要区金利镇人民政府和高要市金利建设开发公司为被申请人向肇庆市高要区人民政府申请了行政复议。故此，王辉再针对该行政强制行为直接起诉肇庆市高要区人民政府于法无据，属错列被告。遂作出（2013）肇中法行初字第35号行政裁定驳回王辉的起诉。上诉人王辉不服上诉至广东省高级人民法院，省高院于2014年月13日作出（2014）粤高法行终字第246号行政裁定书，裁定：一、撤销肇庆市中级人民法院（2013）肇中法行初字第35号行政裁定；二、驳回王辉对肇庆市高要区人民政府的起诉；三、王辉对肇庆市高要区金利镇人民政府提起的诉讼，由肇庆市中级人民法院指令有管辖权的基层人民法院审理。肇庆中院于2014年6月19日以（2013）肇中法行初字第35号通知书将本案指令原审法院审理。在本案原审期间，上诉人坚持列肇庆市高要区人民政府为被告。
原审法院另查明，原审第三人广东省天然气管网有限公司、高要市金利建设开发公司为依时推进工程施工完成，经与上诉人协商，并由金利开发公司发出《通知》要求上诉人王辉到场，在上诉人不到场清点苗木的情况下，由金利镇人民政府组织协调，由广东省天然气管网有限公司、高要市金利建设开发公司对上诉人的苗木进行了清点，并按有关补偿标准，经高要市金利建设开发公司于2013年5月14日委托“肇庆市高要区发展改革和物价局价格认证中心”进行了价格鉴定。该中心经鉴定于2013年5月15日作出高价鉴字（2013）081号“关于对金利镇小塱村榄州王辉花木场的花卉苗木的价格鉴定结论书”。
上诉人于2015年2月2日提出申请要求原审法院对其诉请的损失赔偿是被砍伐林木的损失，对林木的价值，可以通过有资质的评估机构进行评估确认及请求在被上诉人和原审第三人砍伐林木后，对地下管线进行施工，开挖土地导致的现状进行勘查。原审法院先后于2015年2月5日和26日作出了《通知》不予准许和《复议决定书》驳回申请，维持原《通知》。
原审法院认为，本案争议的焦点是：1、被上诉人肇庆市高要区人民政府的主体适格问题，已经省高院于2014年月13日作出生效了的（2014）粤高法行终字第246号行政裁定书，裁定驳回了王辉对肇庆市高要区人民政府的起诉；本案不再列肇庆市高要区人民政府为被告。本案也是依据肇庆中院于2014年6月19日以（2013）肇中法行初字第35号通知书将本案指令原审法院审理王辉对肇庆市高要区金利镇人民政府提起的诉讼。2、上诉人经营的花木场的苗木被清点的行为，是否属于具体行政行为。金利镇人民政府对该项工程的开展只是组织协调的作用，并无作出过任何具体行政行为，根据本案查明的事实，原审第三人金利开发公司是集体所有制企业法人，不属于行政机关或法律法规授权可以行使一定行政管理职能的组织。原审第三人金利开发公司依被上诉人的委托负责代理完成天然气管网用地等开展了相关工作，其以自己名义对上诉人发出的通知，并不是代表委托人（被上诉人）作出的行为，而《通知》的内容也仅仅是通知上诉人办领补偿款的事项，因此其性质是一般企业法人的民事行为，不属于行政的具体行政行为。本案中，被上诉人虽曾出具委托书委托原审第三人开展了相关工作，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”的规定，依据上述之规定，被上诉人的授权不是征地授权，而是协调处理天然气管网用地下通过权等开展了相关工作。故上诉人诉请依法判决确认对上诉人经营的花木场采取强制砍伐、清理、挖掘的行为违法，上诉人的主张并无证据证明被上诉人直接或委托授权原审第三人实施王辉起诉所称的行政强制行为。因此，原审法院对上诉人这一请求不予支持。综上所述，上诉人未能提供充分的证据证明被上诉人金利镇人民政府对上诉人实施了具体行政行为，上诉人请求判决被上诉人肇庆市高要区人民政府、金利镇人民政府共同承担行政赔偿责任，原审第三人承担连带赔偿责任的主张，理据不充分，原审法院不予支持。对被上诉人金利镇人民政府及原审第三人金利开发公司答辩称上诉人起诉其为诉讼主体错误的辩解，本案的诉争是因被上诉人与广东省天然气管网有限公司的管道工程而起，且也是由肇庆中院指令原审法院审理；为查清争议的事实，也是符合法律相关的规定，故对被上诉人金利镇人民政府及原审第三人金利开发公司认为列其为本案诉讼主体错误以及认为上诉人已超过起诉时效的理据不足，原审法院不予采纳。综观全案，本案的原审第三人金利开发公司基于被上诉人金利镇人民政府的委托负责广东省天然气管网有限公司与被上诉人签订《广东省天然气管网一期管道工程广州至肇庆干线项目金利镇管道建设用地工作合同》开展工作，属平等民事主体间签订的民事委托合同，不属行政审理的范畴。上诉人以行政案件提起诉讼，依法应予驳回。为此，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项规定，判决驳回王辉的诉讼请求。
上诉人王辉不服原审判决，向本院提起上诉称，一、本案中对苗木实施强制砍伐、清理和土地挖掘的行为在性质上是行政强制行为。本案的砍伐行为，是政府决策和实施的，金利开发公司及其工作人员是执行者。一审法院认为金利开发公司不属于行政机关或法律法规授权可以行使一定行政管理职能的组织，所以其所作行为不是具体行政行为。这种推理是错误的，行政机关完全可以委托民事主体执行其行政决定，但该执行行为实际上是行政行为的一部分。对行为作出的主体，要看是谁决策实施的，如果片面理解是谁砍的林木，那么是政府工作人员，是金利建设开发公司员工及聘请的施工人员，是推土和挖掘机。但这些人和机器并不是砍伐行为的实施主体，而是行为的具体执行者，是代表行政机关作出的。如果按照一审法院的逻辑，那么所有行政机关都永远不用为自己的行为负责，因为虽然决定由其作出，但执行者是本单位或者委托单位的个人。这样的逻辑推论结果是十分荒唐的。二、天然气公司已经确认和证实政府是砍伐及补偿行为的实施主体。天然气公司在庭审中已经确认，对管线通过土地及附着物青苗的补偿，是由肇庆市高要区人民政府和金利镇人民政府实施的。从天然气公司的陈述及提供的证据看，全部青苗补偿款都支付给了金利镇人民政府，根据金利镇人民政府提供的收据，显示为“代收天然气管网工程建设用地青苗补偿款”，现收据共计2907万元，加上未开收据部分，天然气公司实际支付3876万元。可见，征地补偿款也是由金利镇人民政府收取和代付，金利开发公司并没有收取和支付补偿款。从天然气公司的陈述和证据，可以明确对征地、青苗的处理和补偿，根本上是由政府实施的，天然气公司根本没有委托金利开发公司，如果政府没有委托而仅仅是协调，那么金利开发公司为什么要实施与之无关的行为？三、区、镇政府在砍伐林木中的表现，可以确定他们是行为的实施者。无论是金利镇政府还是开发公司，都认为已经清点了上诉人的苗木，确定了补偿价格，并要求上诉人领取补偿，再结合天然气公司的陈述与证据，结合政府出动警察和工作人员到砍伐现场的视频证据，完全可以确定是金利镇政府和金利开发公司实施了砍伐行为。从现有的证据看，上诉人的林木被砍伐已经是明确的事实，从砍伐现场看，政府和警察在场，但做的事情是保证顺利砍伐，而不是组织上诉人与砍伐者协调解决问题。即使有权利砍伐，民事主体也应当通过法院或行政机关强制执行，自己是无权直接处分他人的合法财产的。如果一个平等的民事主体，可以肆意砍伐他人的林木，毁坏他人的财产，而政府与公安就在现场，却不制止，不抓捕，那么这个社会简直是无法无天了。从政府机关对金利开发公司行为的态度，也可以确定开发公司是在执行政府的指令。四、被上诉人应予赔偿上诉人损失。对于上诉人的损失，上诉人提供了林木被砍伐的事实，也提供了现场林木测量的图片，并请法庭现场勘查，确认同时期林木规格，并依法组织评估。被上诉人自行清点的数量和规格，与现场严重不符，并且没有通知上诉人到场，也没有邀请上诉人方的人员见证，更没有申请公证机构到场，其证据不应采信。因其砍伐行为，导致林木灭失，应由其承担不利的后果，按照上诉人核算的数额赔偿损失。五、本案中，金利镇政府和金利开发公司的负责人涉嫌犯罪，法院应将本案移送公安和检察机关处理。综上，上诉人上诉请求判令撤销（2015）肇要法行初字第16号行政判决，改判被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府对上诉人经营的花木场采取强制砍伐、清理、挖掘的行为违法；判令被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府承担行政赔偿责任，被上诉人广东省天然气管网有限公司和高要市金利建设开发公司承担连带赔偿责任，赔偿上诉人苗木损失人民币4508155元，地租损失34560元，并自起诉之日起按同期银行贷款利率计算利息。
被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府答辩认为，一审法院认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人的上诉主张没有事实和法律依据，请法院依法驳回。
原审第三人肇庆市高要区金利建设开发公司答辩认为，一、被答辩人的上诉请求没有事实依据。（一）答辩人及被上诉人均未实施被答辩人所称的对被答辩人承包土地方范围内的花木进行砍伐、清理、挖掘的行为。且现有证据亦不能证明答辩人及被上诉人实施上了上述行为。（二）答辩人是企业法人，不是行政机关，也不是法律法规授权可行使行政权力的组织。答辩人接受被上诉人的委托，为其具体实施了的工作内容为：与金利镇小望村委会白塔经济合作社签订《用地协议书》，清点青苗及发放补偿款，并且在2013年5月21日发出《通知》。答辩人的行为与被答辩人诉称的行为明显不同。（三）被答辩人要求按其提出的标准计算损失没有依据。被答辩人提出的赔偿计算标准来源不明，也不符合肇庆市高要区人民政府同意批准的《广东省天然气管网一期工程（高要段）建设征地拆迁补偿安置方案》的标准。其主张的计算标准不能用作计算其损失。（四）被答辩人要求赔偿的附着物数量不具有客观性。被答辩人没有客观真实的证据，证明其因被工程占用土地造成地上附着物灭失具体损失。被答辩人现要求赔偿的附着物数量根本不可能真实、客观。而且，被答辩人在原审庭审质证时对答辩人提交的证据6《价格鉴定结论书》的真实性予以认可，也没有对数量进行有理有据的否定。因此，即使要计算也只能按照被答辩人清点的数量计算。
二、被答辩人的上诉请求缺乏法律依据。（一）答辩人并非行政机关，亦非依法可以授权行使行政权力的组织，答辩人无权作出任何行政行为。答辩人实施的行为不具有行政性质。（二）答辩人是基于民事转委托而实施行为的，而转委托的法律依据是广东省天然气管网有限公司对被上诉人的民事委托。被上诉人与广东省天然气管网有限公司签署的《广东省天然气管网一期管道工程广州至肇庆干线项目金利镇管道建设用地工作合同》显然是民事主体广东省天然气管网有限公司委托被上诉人实施民事行为，而非行政行为。否则，由民事主体委托行政主体实施行政行为，明显违反基本法理。因此，被上诉人接受民事委托后再转委托答辩人，答辩人所实施的行为也必然只能是民事行为。（三）被答辩人请求确认被上诉人“采取强制砍伐、清理、挖掘的行为违法”在本行政诉讼案中的法律前提是认定了被上诉人实施的上述行为是具体行政行为。而根据第（二）点的理由，被上诉人实施的上述行为不能认定为具体行政行为。因此，被答辩人的请求不属于行政诉讼审理的范畴，依法应被驳回是毫无疑问的。（四）根据《国家赔偿法》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，行政赔偿义务主体是作出具体行政行为或事实行为的行政机关，而答辩人是企业法人不是行政机关，不是法定的行政赔偿义务主体，被答辩人要求答辩人承担赔偿责任没有法律依据，更不能要求承担连带责任。（五）总的来说，被答辩人诉求的理论基础有两个：一是否定了行政机关可以实施民事行为的资格；二是否定了行政机关可以委托其他主体实施民事行为的权利。很显然，该两个理论都与法律规定相悖。因为被上诉人作为一个机关法人，具有完全的民事权利能力和民事行为能力，依法能够独立享有民事权利和承担民事义务。所以，被答辩人在基础理论错误的情况下再衍伸出的推论，也必然是错误的。
三、原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持，驳回被答辩人的全部上诉请求。
原审第三人广东省天然气管网有限公司答辩意见与一审意见一致，补充认为：上诉人无合法取得案涉集体土地的承包权，其不是适格的诉讼主体；同时，上诉人被拆苗木已被转移安置，并无造成损失不存在赔偿依据；答辩人已包干给被上诉人实施相关行为，答辩人无需再承担责任。请求二审法院驳回上诉人对答辩人的所有上诉请求。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，经合议庭一致认为本案不需要开庭审理，本院决定进行书面审理。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是上诉人王辉诉指其经营的花木场被砍伐、清理、挖掘的行为是否为行政行为。本案中，被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府与原审第三人广东省天然气管网有限公司签订了《广东省天然气管网一期管道工程广州至肇庆干线项目金利镇管道建设用地工作合同》，该合同约定原审第三人广东省天然气管网有限公司委托被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府负责金利镇境内天然气管道建设用地的工作，具体为协助原审第三人广东省天然气管网有限公司取得金利镇境内建设用地的使用（该建设用地只是使用地下通过权），并对土地的地下通过权及青苗、附着物的拆迁进行补偿等。根据上述合同约定及实际的执行，使用地下通过权只拥有在相关土地使用权内建造、利用、检查、维护工程管线的权利，临时施工作业后对土地进行平整复垦交还给土地使用权人，现上诉人已取回土地进行经营，故本案并不涉及对土地的征收。原审第三人广东省天然气管网有限公司作为独立的企业法人，上述合同只是对其民事权益的约定，且被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府与原审第三人广东省天然气管网有限公司签订的上述合同并不是基于行政职权、为实现行政管理目的而作出的行为，故被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府因履行该合同义务所作的行为不属于行政行为。对于原审第三人高要市金利建设开发公司受被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府委托所作行为的性质问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”原审第三人高要市金利建设开发公司是企业法人，并无相关的法律、法规或规章授权其可作出行政行为，故被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府根据《广东省天然气管网一期管道工程广州至肇庆干线项目金利镇管道建设用地工作合同》约定的事项再行委托原审第三人高要市金利建设开发公司开展上述合同事务而所作的行为只是企业的民事行为，并不是行政行为。综上，上诉人诉指其经营的花木场被砍伐、清理、挖掘的行为不是行政行为，其请求事项不属于行政审判权限范围，故上诉人以行政案件提起诉讼，依法应裁定予以驳回。原审法院认定事实清楚，但判决驳回上诉人诉讼请求的处理错误，本院予以纠正。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销肇庆市高要区人民法院（原高要市人民法院）（2015）肇要法行初字第16号行政判决；
二、驳回王辉的起诉。
本案二审案件受理费50元，由上诉人王辉负担。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 钟 蔚
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