陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）陕行终字第00009号
上诉人（原审原告）三原县鲁桥镇峪口鲁桥镇某某村民委员会。
法定代表人祁红军祁某某，主任。
委托代理人惠宏斌，泾阳县泾干法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）三原县人民政府。
法定代表人余天西，县长。
委托代理人王宏林、，三原县国土资源局干部。
委托代理人张婷，三原县国土资源局干部。
被上诉人（原审第三人）三原县嵯峨镇张岳某某村民委员会。
法定代表人张社娃张某甲，主任。
委托代理人张长玉张某乙，男，1952年6月10日出生，汉族，三原县运管所职员，住三原县嵯峨镇街道*号。
委托代理人苏书运苏某某，该村会计。
原审第三人三原县鲁桥镇峪口鲁桥镇某某村第伍村民小组。
负责人李和平李某某，该组组长。
委托代理人张长林张某丙，男，1949年1月15日出生，汉族，住泾阳县安吴镇毛家村，退休教师。
上诉人三原县鲁桥镇峪口鲁桥镇某某村民委员会（以下简称峪口村委会某甲村委会）因诉三原县人民政府土地确权处理决定一案，不服咸阳市中级人民法院（2011）咸行初字第00013号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2012年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人峪口村委会某甲村委会主任祁红军祁某某及其委托代理人惠宏斌，被上诉人三原县人民政府的委托代理人王宏林、张婷，被上诉人三原县嵯峨镇张岳某某村民委员会（以下简称张岳某某村委会）的委托代理人张长玉张某乙、苏书运苏某某，原审第三人三原县鲁桥镇峪口鲁桥镇某某村第伍村民小组（以下简称第伍小组）负责人李和平李某某及其委托代理人张长林张某丙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经庭审质证认定：本案所涉通道位于原告一组村民李有生宅基与第三人村民张长玉张某乙宅基之间。1979年原鲁桥镇第伍村在给村民规划宅基时，由南向北逐户划定，村民李有生为最北端一户。在给李有生划宅基地后，北边剩余一定距离。由于两村地势相差（原告高，第三人张岳某某村低），李有生建房后在留余的地方种植树木。1995年第三人经上级批准修建红原市场，由北向南规划宅基，第三人住户张长玉张某乙属最南端一户。1999年7月14日签订的《张岳某某村一组和第伍村关于张岳某某村一组张长玉张某乙庄基南和第伍村李有生庄基北人行道使用的协议》约定：“该人行通道属两村交界，属两村共有，南北双方居住户除占够自己的庄基面积外，不得将过道占为已有，任何人不得在人行道堆放东西或以其他方式影响通行……”。2000年，李有生在通道东端搭建临时石棉瓦将通道堵死。2007年李有生与张长玉张某乙就两村通道达成协议。2007年第三人以排除妨害为由将李有生诉至法院，2008年本院（2008）咸民终字第00704号民事裁定以“违反法定程序”撤销了原判。后经第三人张岳某某村委会申请，被告三原县人民政府于2010年5月20日作出三地权字（2010）第03号《关于鲁桥镇峪口鲁桥镇某某村与嵯峨乡张岳某某村土地权属纠纷的处理决定》的土地确权件，将争议地确为共同使用。原告不服该处理决定，向咸阳市人民政府提请复议。咸阳市人民政府于2010年9月28日作出行政复议决定，维持了被告所作土地确权件。原告不服该土地确权件，向本院提起诉讼。
又，原告于2010年10月8日收到咸阳市人民政府咸政复决字（2010）11号行政复议决定书，本院于2010年10月25日收到原告起诉状。
另查明：从2003年行政区划分合乡以后，三原县嵯峨镇各村不设立村民小组，村民委员会是村一级法定组织。
原审认为，本案所涉土地位于原告与第三人张岳某某村委会两村土地界线处，对该处土地权属争议的处理系对两个不同村民委员会所有的集体土地所有权的处理，而非同一个村内两个以上农村集体经济组织之间土地权属的确定，且从2003年行政区划分合乡以后，三原县嵯峨镇各村不设立村民小组，村民委员会是村一级法定组织。故原告认为错列土地确权当事人的理由不能成立。本案中原告证明其拥有争议土地所有权的主张证据不足，第三人张岳某某村委会亦未提供有力证据证明争议土地所有权归其所有。故根据《张岳某某村一组和第伍村关于张岳某某村一组张长玉张某乙庄基南和第伍村李有生庄基北人行道使用的协议》以及《第伍村村民李有生与张岳某某村住户张长玉张某乙关于两村通道的协议》，及原告与第三人张岳某某村委会均无有力证据证明争议土地权属归属的情况下，被告三原县人民政府作出三地权字（2010）第03号土地确权件，将争议土地确定为原告与该第三人共同使用，仍作为人行通道使用符合实际情况，于法不悖。被告作出的三地权字（2010）第03号土地确权件认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第七十五条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项的规定，判决维持三原县人民政府2010年5月20日作出的三地权字（2010）第03号《关于鲁桥镇峪口鲁桥镇某某村与嵯峨乡张岳某某村土地权属纠纷的处理决定》。案件受理费50元，由原告三原县鲁桥镇峪口鲁桥镇某某村民委员会承担。
上诉人峪口村委会某甲村委会上诉称：一审法院审理程序违法，一审判决认定三原县嵯峨镇各村不设立村民小组，但在判决书中将三原县嵯峨镇张岳某某村第一村民小组列为本案第三人错误。一审法院认定未错列土地确权当事人的理由不能成立，根据法律规定土地所有权分为国家所有和集体所有两种形式，村民小组具有土地的经营管理权。本案是嵯峨镇张岳某某村一组与其村第伍组之间发生的土地确权纠纷，应以两个村民小组为土地纠纷的双方当事人。将两个村民小组所属的村委会列为当事人，属违反法定程序，依法应予撤销。另外，一审法院对张岳某某村委会提交的两份协议书的认定违反法律规定，其理由不能成立。张岳某某村委会向法院提交的证据《张岳某某村一组和第伍村关于张岳某某村一组张长玉张某乙庄基南和第伍村李有生庄基北人行道使用的协议》和《第伍村村民李有生与张岳某某村住户张长玉张某乙关于两村通道的协议》，第一份协议无论是从原件还是复印件中，都没有双方村组负责人的签字认可，也没有村民代表的签字，违反了《村民委员会组织法》的相关规定，其形式要件也不符合《证据规则》的要求。第二份协议，因无法证明争议土地的权属问题，故与本案无关联性。三原县人民政府根据存在明显瑕疵的两份协议作出的确权决定，也违反法律规定，依法不应予以认可，更不应予以维持。请求：1、撤销一审判决；2、撤销三地权字（2010）第03号处理决定；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人三原县人民政府答辩称：三地权字（2010）第03号土地确权件将峪口村委会某甲村委会和张岳某某村委会列为确权当事人正确。在我国目前农村集体经济组织中，村民委员会是最低的具有法人资格的经济组织单位。第伍小组在调查处理、行政复议及诉讼过程中，从未以“小组”名义提出申请或异议。根据《土地管理法》规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。峪口村委会某甲村委会和张岳某某村委会分别隶属两个乡（镇）的两个行政村，该案是权属界线纠纷，并非一块地的归属问题，不存在确权后峪口村各村民小组为所有权和使用权争执的问题，故应将两村委会列为当事人。另外，两份协议是合法有效的协议，能够反映客观事实。1999年张岳某某村委会同第伍小组（原为第伍村）在无争议的情况下就该巷道问题进行协商，签订了《张岳某某村一组和第伍村关于张岳某某村一组张长玉张某乙庄基南和第伍村李有生庄基北人行道使用的协议》，认为该巷道属两村共有，作为人行通道使用，该协议同时加盖有两村委会的公章。该两份证据经核对无误后，作为其处理该案的证据。一审法院将其作为定案依据，并结合本案的实际情况判决正确。请求驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人张岳某某村委会答辩称：嵯峨镇各村不设村民小组是事实。两份协议真实有效，《张岳某某村一组和第伍村关于张岳某某村一组张长玉张某乙庄基南和第伍村李有生庄基北人行道使用的协议》是1999年两村干部在没有争议的基础上，协商达成一致的，该协议一式两份，各执一份，盖章有效。第二份《第伍村村民李有生与张岳某某村住户张长玉张某乙关于两村通道的协议》，是2007年3月峪口村村民李有生超面积盖房挤占通道时，被时任峪口村村主任的任金玉、村干部李和平李某某会同鲁桥镇土地所副所长赵文，阻止李有生施工，由村干部李和平李某某召集，村主任任金玉主持，在第一份协议的基础上达成的。同时也证明了两村通道存在的事实和两村协议的真实性。请求维持一审判决。
原审第三人第伍小组未作书面答辩。庭审中辩称：同意峪口村委会某甲村委会的答辩意见。
经审理查明，本案争议的通道位于峪口村李有生宅基与张岳某某村张长玉张某乙宅基之间，该通道为东西走向，长约22米，西宽约1.55米，中间宽约2.72米，东面通道口已被堵死，为不规则状。1979年原鲁桥镇第伍村在给村民规划宅基时，由南向北逐户划定，村民李有生为最北端一户。在给李有生划宅基地后，北边剩余一定距离。由于两村地势相差（原第伍村高，张岳某某村低），李有生建房后在留余的地方种植树木。1995年张岳某某村经上级批准修建红原市场，由北向南规划宅基作为门面房屋，划定张长玉张某乙为最南端一户，房屋建成后在张长玉张某乙和李有生宅基间留有该通道。1999年7月14日，张岳某某村委会与原第伍村委会（现为峪口村第伍村民小组）签订了《张岳某某村一组和第伍村关于张岳某某村一组张长玉张某乙庄基南和第伍村李有生庄基北人行道使用的协议》，该协议约定：“该人行道属两村交界，属两村共有，南北双方居住户除占够自己的庄基面积外，不得将过道占为己有，任何人不得在人行道堆放东西或以其他方式影响通行……”。2000年，李有生在通道东端搭建临时石棉瓦将通道堵死。2007年李有生修建房屋时与张长玉张某乙发生纠纷，经协调，双方就两村通道达成协议。2007年张岳某某村委会以排除妨碍为由将李有生诉至三原县人民法院，三原县人民法院经审理以（2007）三民初字第000680号民事判决：一、限判决生效后六个月内被告拆除从其土地使用证所登记的北边界址往北至原告住户张长玉张某乙土地使用证所登记的南边界址范围内的石棉瓦棚，并清理其在该范围内的杂物；二、驳回原告的其他诉讼请求。双方均不服该判决，提起上诉。2008年8月20日咸阳市中级人民法院以（2008）咸民终字第00704号民事裁定，以“违反法定程序”为由，撤销了原判决，发回三原县人民法院重新审理。2010年3月，张岳某某村委会向三原县人民政府提出土地确权申请，三原县人民政府于2010年5月20日作出三地权字（2010）第03号土地确权件，决定“西取该通道西口实际宽度的中点为基点，东取李有生牛棚北墙外皮西端点为基点，连接两基点取一条直线作为该通道西段两村分界线；以李有生牛棚北墙外皮（东止李房村道西沿）作为该通道东段两村分界线，分界线以南属峪口村，分界线以北属张岳某某村。该通道使用权确为双方共同使用，仍作为人行通道，任何人不得以任何方式侵占或堵塞通道”。峪口村不服该处理决定，向咸阳市人民政府提请复议。咸阳市人民政府于2010年9月28日作出咸政复决字（2010）11号行政复议决定，维持了三原县人民政府所作的三地权字（2010）第03号土地确权件。峪口村委会某甲村委会仍不服，遂向咸阳市中级人民法院提起行政诉讼。2010年12月31日，咸阳市中级人民法院作出（2010）咸行初字第00043号行政判决，维持了三地权字（2010）第03号土地确权件，峪口村委会某甲村委会向本院提起上诉，本院以一审认定事实不清，程序违法，于2011年6月7日作出（2011）陕行终字第00035号撤销一审判决；发回重审的行政裁定。
另查：三原县嵯峨镇人民政府于2011年9月20日出具证明“我镇从2003年行政区划分合乡以后，各村不设立村民小组，各村民委员会是村一级法定组织”；2012年3月8日证明“兹证明嵯峨乡在2003年与洪水乡合并以后，张岳某某村一直未设立村民小组长，各村民小组事物由各组村民代表负责管理”；“嵯峨镇人民政府在2011年6月份撤乡建镇，由原来的嵯峨乡人民政府改为嵯峨镇人民政府”。
上述事实有张岳某某村委会确权申请书、峪口村委会某甲村委会确权答辩书、《张岳某某村一组和第伍村关于张岳某某村一组张长玉张某乙庄基南和第伍村李有生庄基北人行道使用的协议》、《第伍村村民李有生与张岳某某村住户张长玉张某乙关于两村通道的协议》、三原县人民政府三地权字（2010）第03号土地确权件，咸阳市人民政府于咸政复决字（2010）11号行政复议决定书、咸阳市中级人民法院（2010）咸行初字第00043号行政判决书、本院（2011）陕行终字第00035号行政裁定书等证据在卷佐证。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，三原县人民政府具有对土地所用权或者使用权权属争议作出处理的法定职责。被上诉人三原县人民政府根据《张岳某某村一组和第伍村关于张岳某某村一组张长玉张某乙庄基南和第伍村李有生庄基北人行道使用的协议》以及《第伍村村民李有生与张岳某某村住户张长玉张某乙关于两村通道的协议》进行处理，并无不妥，唯该争议地应属村委会还是村民小组所有一节，认定事实不清。现第伍小组提出异议，主张该争议地的所有权和使用权，三原县人民政府在未查清该节事实的情况下，将该争议地确归村委会所有和使用的主要证据不足，其所作的土地权属处理决定，依法应予撤销。另，一审法院在审理期间，三原县嵯峨镇人民政府出具证明，该镇自2003年以后，各村不设立村民小组，一审法院仍将三原县嵯峨镇张岳某某村第一村民小组列为第三人错误，依法应予纠正。综上，上诉人峪口村委会某甲村委会请求撤销三原县人民政府作出的土地权属处理决定、撤销一审判决的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目和第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销咸阳市中级人民法院（2011）咸行初字第00013号行政判决；
二、撤销三原县人民政府2010年5月20日作出的三地权字（2010）第03号《关于鲁桥镇峪口鲁桥镇某某村与张岳某某村土地权属纠纷的处理决定》；
三、责令三原县人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人三原县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘京玺
代理审判员 徐 炯
代理审判员 王瑞芳
二〇一二年三月二十二日
书 记 员 刘仕航