广西壮族自治区荔浦县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）荔行初字第23号
原告盘金飞（又名黄金飞）。
委托代理人覃忠光，广西丰鱼律师事务所律师。（特别授权）
被告荔浦县人民政府。
法定代表人陈代昌，县长。
委托代理人李铸文，广西柳先律师事务所律师。（特别授权）
第三人荔浦县蒲芦瑶族乡福文村六步冲屯第一村民小组。
诉讼代表人赵文飞，该组组长。
委托代理人张永宽，荔浦县法律事务中心法律工作者。（特别授权）
原告盘金飞不服被告荔浦县人民政府2013年3月6日作出的荔政处（2013）15号权属纠纷处理决定，于2013年12月2日向本院提起诉讼。本院受理后，于2013年12月6日向被告送达了起诉状副本，应诉通知书，举证通知书，并依法组成合议庭。在审理过程中，原告2013年12月2日、2014年3月10日两次申请对第三人提供的、案外人赵通美持有的《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》中关于争执地东高岭三角嘴地的填证时间及填证人胡兰青的书写笔迹是否相同进行司法鉴定。2014年6月25日鉴定机构答复：因缺少比对材料无法鉴定。2014年7月23日公开开庭审理了本案。原告盘金飞及委托代理人覃忠光、被告委托代理人李铸文、第三人荔浦县蒲芦瑶族乡福文村六步冲屯第一村民小组（以下简称：六步冲1组）委托代理人张永宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告作出的荔政处（2013）15号权属纠纷处理决定认为：第三人六步冲1组认可争议地属赵通美户分得的土改山。林业“三定”时，各户承包管理各户的土改山。在组织勘验争议地东高岭三角嘴地现场时，第三人六步冲1组原参加自留山落实分配的领导小组成员，除赵通信外，郑万祥、赵通茂、赵珠光、盘金海等人都参加并当场指认原告承包的东高岭三角嘴地在正修建的高速公路下面三角嘴，而高速公路往岭顶部份属赵通美承包的山林。原告盘金飞持有的《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》与赵通美户持有的《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》对争议地项的四至界限记载相同，为一处山林，属重复填证。原告认为：赵通美持有的承包证，是胡兰青（大队干部）在一个月后私自填发，属假证。但未提供证据证实自己的主张。第三人六步冲1组认为在争议地的下半部分划二、三亩给原告种植，只是“吃面不留底”，使用权仍归赵通美既无协议，也无法律依据。但林业“三定”以后至今，争议地的林木都是赵通美砍伐出卖和烧炭。双方曾因管业使用界线不明发生纠纷，但无处理结果。根据以上查明的事实和当事人提供的证据，第三人及原告的主张，被告均不支持。为尊重历史，考虑现实状况，本着“三个有利于”的原则，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十五条的规定，1、注销盘金飞、赵通美户持有的《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》记录争议地项的内容；2、高速公路征用的土地使用权，归盘金飞和赵通美各一半份额，土地上的林木所有权归盘金飞户；3、第一处争议地使用权和林木所有权（除盘金飞种植的以外）归赵通美户，四至界限以被告查明认定的为准，盘金飞在此界限内种植的八角、板粟等经济作物三年内由盘金飞处理完毕。若逾期不处理，归赵通美户所有；4、第二处争议地使用权和林木所有权归盘金飞户，四至界限以被告查明认定的为准。
被告在法定期限内向本院提交了下列此据：1、蒲政处（2011）2号权属纠纷处理决定书，蒲政处（2011）8号决定，证明本案纠纷依法应由荔浦县人民政府调处；2、权属纠纷调处申请书，证明本案纠纷的受理是依荔浦县蒲芦瑶族乡福文村六步冲第一村民小组提出的确权申请；3、山林土地权属调处答辩状，证明原告对争议事实的答辩；4、现场勘验笔录及争议地东高岭现场图，证明争议双方签字确认争议地的四至界限、面积、地面附着物基本情况；5、《荔浦县山权林权证》、《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》（赵通美户及盘金飞户）；6、询问笔录（三份），证明原告、第三人赵通美户分别对争议地权属来源及管理经营的陈述；7、证人证词（冯金华、赵得强、郑万祥、盘金海、胡兰青、赵通茂、赵珠光、莫思林、李成学）证明争议地在解放前的权属来源，解放后各个历史时期争议地管理经营事实，以及在落实生产承包责任制时村民小组分别将争议地承包给赵通美户、盘金飞户经营并如何登记上证的事实；8、调解笔录，证明组织双方调解，双方未能达成一致意见。
原告盘金飞诉称：原告与案外人赵通美争议的东高岭三角嘴土地使用权纠纷，2011年5月由荔浦县蒲芦瑶族乡人民政府依法受理，2011年9月20日蒲芦瑶族乡人民政府作出蒲政处（2011）2号权属纠纷处理决定。2011年10月被告荔浦县人民政府指令蒲芦瑶族乡人民政府自行撤销蒲政处（2011）2号处理决定。2011年12月16日被告受理第三人六步冲1组的确权申请，被申请人是申请人村民小组成员的原告盘金飞。2013年3月6日被告作出荔政处（2013）15号权属纠纷处理决定，将争执地大部分使用权确归案外人赵通美所有。原告认为，本案依法应由乡一级政府调处，被告作为县一级政府，属越权调处，程序违法。争执地是1985年“林业三定”时，经县、乡、村工作组划分给原告盘金飞户5口人的社员自留山、承包责任山，并于1985年元月25日给原告颁发了《荔浦县蒲芦瑶族乡福文村委会六步冲生产队社员自留山登记表》。自1985年起原告在争议地种树管业至今。2010年9月初高速公路征地以前，第三人所有村民均无任何异议。2010年4月份，荔浦县林改办勘界林权现场时，把争议地的权利人确定为原告，由四邻界限权利人赵通如、赵建文等人签字确认，并经几次公示，第三人及其他人均无异议。2010年9月修阳鹿高速公路有征地补偿款时，案外人赵通美以争议地是其祖宗山为由，引起使用权纠纷。蒲芦瑶族乡人民政府2011年9月20日作出蒲政处字（2011）2号处理决定，对胡兰青私自为案外人赵通美填写的1985年2月25日《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》不予认定。从1985年种植至2010年9月，只有1989年原告与案外人赵通美对争执地发生唯一的一次争执，当时赵通美拿不出《承包使用证》与被告认定赵通美1985年2月25日填证互相矛盾。被告以重复填证为由，撤销原告承包使用证中争执项是错误的，因此，原告请求对赵通美持有的《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》填证时间进行司法鉴定。被告撤销原告和赵通美持有的承包山使用证，没有适用的法律条文，不能撤销原告的《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》，因此，被告适用法律错误。综上所述，被告作出的处理决定事实不清，程序违法，依法应予撤销。
被告荔浦县人民政府辩称：2010年修建“阳鹿”高速公路征用争议地下半部份，原告将全部补偿款据为己有，与第三人村民赵通美发生纠纷。当时由福文村委调解协商不成，第三人请求蒲芦乡人民政府调处。蒲芦乡人民政府出了蒲政处（2011）2号权属纠纷处理决定后，又作出蒲政处（2011）8号决定书予以撤销。依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，第三人遂向被告申请调处。原告认为被告违反不告不理的原则是程序违法的理由是不成立的，不告不理原则是民事诉讼法的法律原则，本案属行政确权纠纷，不适用该原则。1981年春，第三人进行分包责任田和责任山，没有证据证实“山林是各户承包各户土改时分得的山林”这一说法。虽然在1981年时政府还没有为承包户核发《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》，但这并不能否定第三人村民小组已将山林发包给本集体村民的事实。事实上填证是一种行政确认行为，而不是发包行为。原告1985年的《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》是工作组在村民盘金海家里进行填证的事实，有当时工作组成员及填证人莫思林等证人予以证实，这些证人证言与客观事实一致，被告对此予以认定。原告认为赵通美持有的《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》是假证，但未提供证据予以证明。原告对争议地承包面积为2亩的事实客观真实。1983年春，原告户从古台屯搬回第三人生产队居住、生活时，该队的田地、山林已落实分配结束。为了解决原告户的责任田和自留山问题，经集体讨论决定，抽出本队留出的机动田2.5亩分给原告，山林仍然是由其承包自己父辈的土改山。由于原告的山场离居住地较远，种植蔬菜、家禽、生猪饲料不方便，又在赵通美户土地分得的东高岭三角嘴下半部划2亩给原告使用种植。原告对争议地填证的面积是2亩，而赵通美户对争议地填证的面积是10亩，但原告和赵通美户证的四至界限完全相符。从以上承包使用证记录2亩或10亩的山林面积，证明第三人集体在林业“三定”时，在争议地划分2亩土地给原告使用的事实，这些事实与村民证言吻合。原告认为被告处理决定适用的法律不能撤销其持有的“承包使用证”，并据此认为处理决定适用法律错误，是没有依据的。事实是，被告注销原告的“承包使用证”是因该证填写争议地的范围，已把寨蒙村民的20亩的山林登记在内。为避免引发更多权属纠纷，被告依职权撤销原告持有的“承包使用证”，因为该具体行政行为并不是依据上述法律法规作出的，所以原告认为被告适用法律错误的理由显然不成立。综上，被告根据查明的事实，从遵重历史，考虑现实的角度出发，本着“三个有利于”的原则，作出的处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，实体裁决适当，请法院依法予以维持。
第三人六步冲1组述称：1、土改时，原告不属六步冲屯村民，是在清良乡大良屯参加土改，在大良屯分得山岭、田地；2、林业“三定”时，六步冲屯分为两个村民小组，原告分在第三人小组，在划分社员自留山时，各户承包各户在土改时分得的山岭，整个六步冲和蒲芦乡都是这样分配的，原告持有的“承包使用证”登记的所有山林，除争执地外，其余都是在大良屯分得的山林。考虑到原告没有山岭在六步冲，生活不方便，第三人经村民集体决定在赵通美的土改山争执地划2亩给原告种植季节性农作物方便其生活，并规定了“吃面不吃底”；3、原告蒙骗工作组，把整个争执岭全部填上自己的“承包使用证”。林业“三定”时，赵通美在柳州打工，原告将整个东高岭造册登记为己有。赵通美回来发现后，即向福文村委反映，当时负责林业“三定”工作的村委主任胡兰青也及时组织本小组干部到实地踩界核实，并亲自为赵通美填发了“承包使用证”，现福文村委有存根记录；4、原告不是在六步冲1组参加土改，原来的山权林权证违反了六步冲“各户承包各户的土改山林的原则。属欺骗获取的权属凭证；5、原告持有的“承包使用证”记录的2亩面积，是第三人1985年分包自留山时的真实意思，但该证记录的是整个争执岭，且将寨蒙屯的20多亩山林登记在内，擅自扩大争执地的面积和侵占了他人集体山林，这样的证据还合法有效？6、原告与赵通美持有的“承包使用证”四至界限相同，记录均为一地，属重复填证，有区别的是2亩和10亩，两证面积不同。依照法律规定，四至界限不清的，以面积为准。所以，原告仅有争执地2亩山林使用权，赵通美有10亩争执地的山林使用权，其余的为第三人所有；7、第三人同意原告申请对赵通美的“承包使用证”进行填证时间的司法鉴定，如果鉴定结果是1985年由胡兰青本人填写，鉴定所需的一切费用，由原告承担，反之则由第三人承担。综上，请法院查清事实，依法维持被告作出的荔政处（2013）15号权属纠纷处理决定。
经庭审质证，本院确认以下证据：1、蒲政处（2011）2号权属纠纷处理决定；2、权属纠纷调处申请书；3、现场勘验笔录及争议地东高岭现场图；4、第三人六步冲1组集体《山权林权证》，原告盘金飞《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》；5、询问笔录；6、调解笔录；7、1985年1月25日填写的第三人社员自留山登记表；8、2011年6月13日福文村委证明；9、2010年荔浦县集体林权制度改革基本情况调查表；10、2010年4月10日第三人林权证现场勘界表；11、第三人小组《林地使用权勘查结果公示表》；12、2011年6月29日蒲芦司法所调解笔录1份14页；13、荔政处（2013）15号权属纠纷处理决定；14、市政复决字（2013）146号行政复议决定。上述证据符合证据的真实性、关联性、合法性，能证明本案争议的事实，予以确认。其他证据，未能全面客观的证明本案争议的事实，不予采信。
经审理查明：争议地称为东高岭三角嘴地，位于荔浦县蒲芦瑶族乡福文村六步冲屯西、北面。土地改革时，争议地分配给第三人村民赵通美户管理使用；合作社、大包干和四固定后，属第三人集体所有。1985年落实林业“三定”时，第三人将争执地发包给原告盘金飞，被告给原告颁发了《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》，该证由当时负责林业“三定”工作的莫思林1985年1月25日亲笔填写，并由福文村委干部冯金华和赵通信将该证登记内容造册记录于《荔浦县蒲芦瑶族乡福文村委会六步冲生产队社员自留山登记表》中，分别由村委和乡政府存档。原告盘金飞的《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》中登记的四至范围与第三人村民赵通美持有的《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》中登记一致，但赵通美的承包证在村委及乡政府没有存档。争执地上的林木等附着物是原告在林业“三定”后种植并管理至今。2010年修建“阳鹿”高速公路并征用争议地的下半部份，为补偿款引发纠纷。蒲芦乡人民政府调处后作出了蒲政处字（2011）2号处理决定，将争执地的使用权及林木所有权确给原告。蒲芦乡人民政府于2011年10月25日以事实不清为由撤销了蒲政处（2011）2号处理决定。2011年12月16日，第三人向被告申请调处，被告于2013年3月6日作出了荔政处（2013）15号处理决定，以原告与赵通美双方重复填证为由，注销了双方的山林承包证中争议地项的内容。被告将争议地分为两部分，一部分的使用权确给第三人村民赵通美，另一部分的使用权确给原告，争议地上的林木所有权归原告所有。原告不服，认为第三人是案件的申请调处人，被告却将争议地使用权确给案外人赵通美，属滥用职权；同时本案依法应由乡一级人民政府调处，而被告立案调处，属越权调处，违反法定程序。原告提起诉讼，要求撤销被告作出的荔政处（2013）15号权属纠纷处理决定。原告2013年12月2日和2014年3月10日两次申请对第三人村民赵通美持有“山权林权证”中争议地项的填证形成时间及争议地项的字迹是否是原大队干部胡兰青所书写的司法鉴定，本院委托桂林市正诚司法鉴定中心进行鉴定，因缺少比对材料无法进行。
本院认为：原告与案外人赵通美都是第三人村民，对本集体的土地、山岭享有同等的承包经营权。第三人以集体名义向被告申请要求将争议地的土地使用权确给案外人赵通美，超出了其权力范围。案外人赵通美不是案件的当事人，没有向被告主张权利，被告却将争议地确给案外人赵通美，属程序违法，实体处分不当。被告以重复填证为由依职权注销原告及案外人赵通美的《山权林权承包证》中争议地项的内容却未说明法律依据，属适用法律错误。因此，被告作出的处理决定认定的事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。原告的诉请理由充分，证据确实，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告荔浦县人民政府于2013年3月6日作出的荔政处（2013）15号《权属纠纷处理决定书》。
二、被告应在本判决生效后的法定期限内重新作出新的具体行政行为。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元［户名：桂林市中级人民法院，帐号：20216301040001416，开户行：农行桂林高新支行］，上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 陶改华
审 判 员 张高亮
人民陪审员 谢重坤
二〇一四年八月一日
代书 记员 李琳萍