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辽宁省沈阳市铁西区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沈铁西行初字第21、24号
原告：关素芝，女，汉族，1949年9月13日出生，住沈阳市铁西区奖工南街**号2－4－5。
原告：朱立群，男，汉族，1951年1月11日出生，住沈阳市铁西区德工街**号3-1-1。
二原告委托代理人：刘阳，男，汉族，1954年2月17日出生，住沈阳市铁西区德工街**号。
二原告委托代理人：李力，男，汉族，1953年4月3日出生，住沈阳市铁西区北四西路***号1-5-1。
被告：沈阳经济技术开发区建设局，所在地沈阳市经济技术开发区花海路28号。
法定代表人：王建明，该局局长。
委托代理人：于璐，北京金诚同达律师事务所沈阳分所律师。
被告：沈阳经济技术开发区建设工程质量安全监督站，所在地沈阳经济技术开发区莫愁湖街**号。
法定代表人：李之富，该站站长。
委托代理人：斯日古楞，北京金诚同达律师事务所沈阳分所律师。
被告：沈阳市城乡建设委员会，所在地沈阳市沈河区北站路138号。
法定代表人：于振明，该委员会主任。
委托代理人：郭雷，辽宁开宇律师事务所律师。
第三人：沈阳市铁西区城建开发有限责任公司，住所地沈阳市铁西区南十一中路32-1号。
法定代表人：王建明，该公司总经理。
委托代理人：山江，辽宁万安律师事务所律师。
原告请求撤销沈阳经济技术开发区建设局为沈阳市铁西区城建开发有限责任公司作出的房屋建筑工程竣工验收备案一案，分别于2013年12月24、26日向本院提起行政诉讼。本院作出（2014）沈铁西行初字第4号及第7号行政判决。二原告不服，提起上诉。经二审审理后，沈阳市中级人民法院分别作出（2014）沈中行终字第390号及第393号行政裁定，撤销原审判决，发回本院重审。本院依法追加了沈阳经济技术开发区建设工程质量安全监督站（以下简称开发区质监站），沈阳市城乡建设委员会（以下简称市建委）为本案被告。本院依法重新组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘阳、李力，被告沈阳经济技术开发区建设局（以下简称开发区建设局）委托代理人于璐，被告开发区质监站委托代理人斯古日楞，被告市建委委托代理人郭雷，第三人沈阳市铁西区城建开发有限责任公司（以下简称铁西区城建公司）委托代理人山江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告开发区质监站于2009年11月3日为第三人铁西区城建公司开发建设的位于铁西区沈辽东路35号的金辉佳苑1－5＃楼作出2009年第173号辽宁省房屋建筑工程竣工验收备案书。被告向本院提供证据有：1、事业单位法人证书，2、沈编办发（2012）36号沈阳市机构编制委员会办公室文件，3、沈编发（1990）304号沈阳市编制委员会文件，以上证据证明开发区质监站是事业单位法人，不是行政诉讼的适格被告。4、沈政发（2002）13号沈阳市人民政府文件，5、沈阳市城乡建设委员会2003年6月12日（第二十六次）会议纪要，6、工程质量监督管理委托书，7、《沈阳经济技术开发区管委会各部门主要职责、内设机构和人员编制规定》，以上证据证明开发区质监站作出本案被诉竣工验收备案书的行为是市建委授权，并由开发区建设局委托的，职权是合法的。8、房屋建筑工程竣工验收备案书，9、工程竣工验收报告，10、规划验收合格证，11、沈阳市环境保护局验收意见，12、建设工程竣工消防验收备案表、建设工程竣工消防备案受理凭证，13、施工图设计文件审查合格书，14、住宅工程质量保证书、使用说明书，15、沈阳市城市建设档案馆调取的建设工程竣工档案初验合格证，16、建筑工程施工许可证，17、工程质量保修书，18、辽宁省建设工程施工图设计文件审查合格书，19、工程质量监督报告（包含工程基本情况表、工作质量评价表、监督结论及文字说明），上述证据证明开发区质监站严格按照沈阳市《房屋建筑工程竣工验收备案实施办法》、辽宁省《房屋建筑工程和市政基础设施竣工验收备案管理实施细则》、建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案实行办法》规定的程序作出的备案，适用法律正确，符合法定程序。
原告诉称，原告是铁西区金辉佳苑的回迁居民。2009年回迁后发现房屋存在严重的质量问题和安全隐患。但是被告开发区建设局仍然为该建筑工程作出了竣工验收备案。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的第三条“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区内工程的竣工验收备案工作”的规定，被告开发区建设局并非铁西区的建设行政主管部门，其无权对铁西区的建设工程验收备案，程序违法。而且，被告作出备案所依据的材料多处造假，竣工验收报告内容不全，没有验收人评语、签字盖章及公章，消防无验收。被告作出的工程竣工验收备案书严重违法，请求法院依法撤销，并由被告承担诉讼费用。
原告向本院提供证据有：1、身份证、户籍证明，证明原告身份；2、房产证，证明原告是所在地区居民；3、沈阳市政府作出的《关于对铁西区居民李力同志申请政府信息公开的答复》，证明开发区质监站无权对铁西区的房屋作出验收备案行为。
被告开发区建设局辩称，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应驳回原告起诉。
被告开发区质监站辩称，一、答辩人是根据开发区建设局的委托办理铁西区与沈阳经济技术开发区工程竣工备案登记。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条五款的规定，答辩人作为受托组织，不应被追加为被告。二、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围且超过诉讼时效，应驳回原告的起诉。1、建设工程备案制度实施后，根据监督与备案相分离原则，对建设工程的登记备案，已由“审查性备案”调整为“告知性备案”。备案行为是建设单位向备案部门报告工程建设情况以备查考的行政机关内部行为，只是对事物发展过程的客观描述和记载行为，即对提交备案登记应当具备的形式要件进行审查，本身并没有任何行政决定的效力。2、竣工验收备案只是行政机关对建设工程竣工验收的一种程序上的管理，是内部备考管理行为，而非对外的“具体行政行为”，不符合行政诉讼调整外部具体行政行为的范围要求。3、备案行为对当事人的权利义务没有实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》的规定，只有对行政机关实施的对当事人的权利义务有实际影响的行为，当事人可提起行政诉讼。备案行为只是对工程质量验收报告以及质监部门的监督报告进行登记、收讫的形式，不会对当事人的权利义务形成行政确认。沈建管发（2000）32号《沈阳市房屋建设工程竣工验收备案实施办法》第十四条规定“竣工验收备案书不免除房屋建筑工程参建各方的责任”，对当事人权利义务有实质上影响的是工程竣工验收报告以及质检部门的监督报告，而这两个报告是一种专业基础鉴定，在工程质量认定过程中，也只起到证据的作用，是否有效还要接受司法机关的评判。三、铁西区与经济技术开发区合署办公十余年，开发区建设局委托答辩人办理铁西区与经济技术开发区的工程竣工备案登记。四、原告所在小区由铁西区城建公司开发建设，工程于2006年10月1日开工建设，于2007年10月1日完成竣工验收，建设单位铁西区城建公司在工程竣工验收合格后，开发区质监站办理备案手续。经审查，该工程符合竣工验收备案规定，备案文件齐全，于2009年11月3日对该工程予以备案。答辩人作出的备案行为职权合法，程序合法，不存在违法情况。
被告市建委辩称，原告要求撤销的竣工验收备案书并非由答辩人出具，答辩人与之无任何关系，不应成为本案被告。出具金辉佳苑1－5＃楼竣工验收备案书的行政主管部门为县级以上地方人民政府建设主管部门，与答辩人无关。
第三人铁西区城建公司述称，开发区质监站作出的工程竣工验收备案行为不是具体行政行为，请求驳回原告的起诉。
被告开发区建设局、市建委、第三人铁西区城建公司均未提供证据。
经庭审质证，本院对证据确认如下：原告提供的1、2号证据，能够证明其为诉涉房屋的居民且各方当事人均没有异议，本院予以确认。3号证据，不能证明原告的证明目的，不予采信。
被告开发区质监站提供的1、2、3号证据能证明其主体情况，但不能实现其证明目的，故对其证明目的不予采信。4－7号证据的真实性本院予以确认，但不能证明其具有作出本案被诉备案行为的职权，对其证明目的本院不予确认。8号证据系本案审查客体，不作为证据审查。9号证据的形式要件条件符合法律规定，予以采信。10号证据为规划验收合格证，但被告先后提供了两份规划验收合格证，先提供的一份上的发证机关栏仅加盖了“沈阳市铁西区城建开发有限责任公司”的公章，后提供的一份上的发证机关栏加盖了“沈阳市规划和国土资源局铁西分局规划验收专用章”，该两份规划验收合格证不一致，无法确认真实性，故不予采信。11号证据为沈阳市环境保护局验收意见，但该意见作出的时间为2010年5月14日，晚于被告作出竣工验收备案行为的时间，故不予采信。13、14、16－19号证据的形式要件条件符合法律规定，予以采信。15号证据为在沈阳市城市建设档案馆调取的建设工程竣工档案初验合格证，时间为2010年2月10日，晚于被告作出竣工验收备案行为的时间，不予采信。
经审理查明，被告开发区质监站于2009年11月3日根据第三人铁西区城建公司的申请为其开发建设的位于铁西区沈辽东路35号的金辉佳苑1－5＃楼作出2009年第173号辽宁省房屋建筑工程竣工验收备案书。
本院认为，本案二原告系因同一份工程竣工验收备案书提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”故二原告提起的行政诉讼为共同诉讼，应将二案合并审理。
根据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第三条二款的规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。根据上述规定，铁西区城建局具有对本行政区域内工程进行竣工验收备案管理的法定职责。开发区质监站主张，2003年6月12日市建委以会议纪要形式将铁西新区的工程竣工验收备案职能授权给了铁西区建设局，2006年12月铁西区建设局与开发区质监站签署了《工程质量监督管理委托书》，委托开发区质监站负责包括铁西区在内的工程竣工验收备案管理工作。但是，根据该《工程质量监督管理委托书》所委托质监站的主要工作职责、主要工作内容及基本工作权限等内容并不能反映出铁西区建设局将铁西区行政区域内的工程竣工验收备案管理工作委托给了开发区质监站，故开发区质监站对本案诉涉的建筑工程作出竣工验收备案书，缺乏职权依据，属于超越职权行为，依法应予撤销。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告沈阳经济技术开发区建设工程质量安全监督站于2009年11月3日作出的2009年第173号辽宁省房屋建筑工程竣工验收备案书；
二、驳回各方当事人的其他诉讼请求。
案件受理费五十元，由沈阳经济技术开发区建设工程质量安全监督站承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。
审 判 长 李春野
人民陪审员 韩 芙
人民陪审员 战 美
二〇一五年八月七日
书 记 员 张钰娇
本判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；