安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）皖行终字第00249号
上诉人（一审原告）张必全，男，1956年7月23日出生，汉族，农民，住宿松县。
上诉人（一审原告）石张生，男，1965年3月7日出生，汉族，农民，住宿松县。
上诉人（一审原告）石成明，男，1947年9月20日出生，汉族，农民，住宿松县。
上诉人（一审原告）何双平，男，1964年5月5日出生，汉族，农民，住宿松县。
上诉人（一审原告）石爱莲，女，1967年3月4日出生，汉族，农民，住宿松县。
上诉人（一审原告）高正宝，男，1952年9月6日出生，汉族，农民，住宿松县。
上述六上诉人的共同委托代理人桂松元、张敏，安徽松圣律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安徽省宿松县人民政府，住所地安徽省宿松县人民路。
法定代表人王赵春，县长。
委托代理人江石焰，安徽皖松律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安徽省宿松县国土资源局，住所地安徽省宿松县人民路。
法定代表人刘泽润，局长。
委托代理人金鸿鹄，宿松县国土资源局副局长。
委托代理人何华军，安徽皖松律师事务所律师。
一审第三人安徽省宿松县程岭乡程岭村民委员会，住所地安徽省宿松县程岭乡程岭村。
张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝诉宿松县人民政府、宿松县国土资源局违法行政征收并附带行政赔偿一案，安庆市中级人民法院于2015年6月17日作出（2015）宜行初字第00001号行政判决。张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝的委托代理人桂松元，被上诉人宿松县人民政府的委托代理人江石焰，被上诉人宿松县国土资源局的委托代理人金鸿鹄、何华军到庭参加诉讼，上诉人张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝，一审第三人宿松县程岭乡程岭村民委员会经合法传唤未到庭，上诉人的委托代理人张敏经通知未出庭。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：为解决宿松县程岭集镇民生服务设施落后，交通、街道、居民居住空间狭窄拥挤，宿松县程岭乡人民政府根据《程岭集镇总规划》要求，拟征用原程岭乡大礼堂到林场60米宽、450米长，即程岭乡程岭村南街、南中组两村民组在内的集体土地。2008年6月6日宿松县程岭乡程岭村民委员会与本村南街、南中组两村民组签订征地及征地补偿协议，征用包括六原告（即何双平耕地1.96亩、程立夏‘石爱莲’耕地0.4亩、高正宝耕地0.22亩、石成明耕地0.45亩、石张生耕地0.26亩、张必全耕地0.53亩）在内的耕地、两村民组共有的山场以及若干小水溏。2010年9月7日，安徽省人民政府皖政地置（2010）189号《关于宿松县2007年第五年批次建设用地置换局部调整的批复》中，批准宿松县人民政府2007年第五批次建设用地置换局部调整方案，将原批准难以实施复垦和不宜建设的部分土地，拟置换农民集体建设用地在部分乡镇范围内调整，其中程岭乡程岭村征收农用地面积2.7062公顷，用于集镇和村庄建设。2010年10月11日，宿松县国土资源局作出松国土预审（2010）48号《关于对程岭乡集镇建设道路项目建设用地预审意见》，同意程岭乡人民政府集镇建设道路项目用地预审，认为符合程岭乡集镇建设规划，原则同意其建设用地。2011年6月28日，程岭乡人民政府与程岭村民委员会签订征地协议并办理征地补偿事宜，将程岭村民委员会2008年拟征收的土地征用为乡集镇建设用地，并将土地补偿款于2011年8月31日拨付至程岭村民委员会。2012年宿松县人民政府在上报《宿松县2012年第一批次城镇与集镇建设用地（城乡增减挂）》项目征地依法报批前，由宿松县国土资源局于2012年8月28日作出（2012）第13号《征地拆迁补偿标准安置途径告知书》，对拟征土地位置、面积等情况告知拟征地范围内（包括程岭乡程岭村）农村集体经济组织，并将拟征地的用途、补偿标准、安置途径告知被征地农民。2012年9月22日，宿松县国土资源局向安徽省国土资源厅上报松国土资字（2012）205号《关于宿松县2012年第一批城乡建设用地增减挂钩试点项目用地审查意见报告》，并在其建设项目用地呈报“一书一方案”中，明确包括原告所在村程岭乡程岭村被申报的地块七-1、地块七-2用地的规划用途为住宅用地。随后，安徽省人民政府以皖政挂（2012）46号《关于宿松县2012年第一批次城乡建设用地地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》，同意宿松县人民政府上报的2012年第一批次城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划。2012年12月30日，安徽省人民政府以皖政地（增减挂钩）（2012）151号批复，同意宿松县人民政府申报的宿松县2012年第一批次（增减挂钩）城镇建设用地，其中程岭乡程岭村征收农用地面积0.5264公顷。2013年2月21日宿松县人民政府颁发（2013）第4号《征收土地方案公告》，同日，宿松县国土资源局颁发（2013）第4号《征地补偿安置方案公告》。2015年5月18日，程岭乡人民政府按上述征地补偿安置方案确定补偿标准补齐与2011年支付的补偿款差额并补发到户。2014年12月22日原告以宿松县人民政府、宿松县国土资源局、宿松县程岭乡人民政府征收土地违法，并提起行政赔偿诉讼。请求确认被告宿松县人民政府、宿松县国土资源局、宿松县程岭乡人民政府征收众原告的土地违法并判令被告赔偿因土地征收给原告造成的各项损失10万元。
一审法院经审理认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。根据查明的案件事实，本案被征收的土地已经安徽省人民政府批准。被告宿松县人民政府、宿松县国土资源局实施的地行为符合上述法律的规定。原告张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝认为两被告超出批准范围征地，没有依法补偿安置与查明的事实不符。宿松县程岭乡人民政府不是征收土地的主体，其在征地过程中实施的行为依法属于两被告组织下的征地工作，这些行为的法律责任应由两被告承担。程岭乡人民政府在被征收土地尚未批准的情况下，即开始实施征地补偿等工作，不符合法律规定。故两被告的征地行为存在瑕疵，但该瑕疵对原告的权利不产生实际影响。原告在本案诉讼过程中未提供两被告征地行为给其造成损失的证据，故原告的赔偿请求，没有事实根据和法律依据。
综上，六原告要求确认两被告土地征收行为违法的诉讼请求及一并提出的行政赔偿请求不能成立，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝的诉讼请求。
张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝上诉称：上诉人的土地在省政府依法批准征收前，于2008年6月即被实施征收，不符合法律规定。征地补偿款虽于2015年5月18日补发到户，但至今没有安置保障失地农户的相应权利。一审判决已认定被上诉人未经批准即开始实施征地补偿等工作不符合法律规定，却以对上诉人的权利不产生实际影响为由，驳回上诉人的诉讼请求不当。请求本院依法改判。
被上诉人宿松县人民政府答辩称：被征收的土地经省政府批准后，县政府将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法、办理征地补偿的期限等，于2013年2月21日在上诉人所在的乡、村予以公告，并及时支付了相关补偿费用。实施征收行为符合法律规定，一审判决驳回上诉人诉讼请求正确。请求本院驳回上诉。
被上诉人宿松县国土资源局答辩称：在省政府依法批准征收后，县国土局依照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，依法履行了法定职责。征地补偿费用已经足额到位，为被征地农民缴纳了养老金，保护了被征收对象的相关权利。请求本院驳回上诉，维持原判。
一审被告宿松县人民政府向一审法院提交的主要证据有：1、皖政地置（2010）189号批复，证明程岭乡土地被纳入置换范围；2、宿松县国土资源局松国土预审（2010）48号意见，证明程岭乡集镇建设道路项目符合国家政策，同意其建设用地；3、征收土地协议及付款票据，证明程岭乡与程岭村对征收的土地达成协议并支付相应补偿款；4、征地拆迁补偿标准安置途径告知书，证明答辩人征收土地符合程序；
5、定界技术说明，证明对2012第一年批次建设用地增减挂钩试点项目面积和界址核定；6、回证，证明程岭乡村民代表对征地无异议；7、集体所有土地单位成员及使用者意见，证明程岭村村民同意将土地用于新村建设；8、票据，证明已支付被征地农民养老金；9、被征地农民社会保障措施落实情况表，证明已落实对被征地农民的社会保障措施；10、国土局国土资字（2012）205号文件及一书一方案，证明征地程序之一，向省国土厅上报项目用地；11、宿松县人民政府征地补偿安置说明，证明答辩人征收工作程序之一；12、宿松县人民政府开发建设方案，证明答辩人征收工作程序之一；13、皖政挂（2012）46号批复，证明试点项目区实施规划经省政府同意；14、皖政地（增减挂钩）（2012）151号批复，证明包括程岭村在内的城镇建设用地经省政府批准；15、宿松县人民政府征收土地方案公告，证明答辩人征收工作程序之一；16、宿松县国土局征地补偿安置方案，证明答辩人征收工作程序之一；17、程岭乡人民政府申请土地出让的报告，证明程岭乡要求出让土地；18、地藉调查表，证明对被征地进行地藉调查；19、宿松县建设局松住建函（2013）235、236号，证明对被征地的规划设计条件和建设要求进行明确，作为出让的依据；20、宿松县国有建设用地出让审批表（2013）85、96号，证明答辩人同意出让程岭村被征收土地。
一审被告宿松县国土资源局在诉讼期间向一审法院提交的主要证据有：l、安徽省（2012）151号批复，证明内容及目的：省政府批准同意宿松县2012年第1批次（增减挂钩）城镇建设用地，第1批次包括程岭乡程岭村用地；征地合法。
2、宿松县人民政府征收土地方案公告（2013）4号、宿松县国土资源局征收补偿安置方案公告（2013）4号，证明内容及目的：宿松县政府公告征收土地方案；宿松县国土局公告征地补偿安置方案；征地合法；宿松县国土资源局履行职务行为合法。
3、宿松县国土资源局文件（2012）205号、建设项目用地呈报“一书一方案”（建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、征收土地方案、2012年第一批次城镇与集镇建设用地（城乡建设用地增减挂）情况一览表、安徽省政府皖政挂（2012）46号批复、宿松县人民政府2012年第一批次城镇及集镇建设用地土地开发建设方案、宿松县人民政府2012年第一批次城镇与集镇建设用地（城乡增减挂）征地补偿安置等有关情况的说明）。证明内容及目的：安徽省政府同意宿松县人民政府、宿松县国土资源局上报的宿松2012年第一批次城镇与集镇建设用地城乡增减挂项目；宿松县国土资源局履职行为合法；征地程序合法。
4、宿松县国土资源局（2012）第13号征地拆迁补偿标准安置途径告知书、宿松县土地利用现状图套合、程岭乡土地利用总体规划图、征地情况调查确认表、增减挂钩试点项目区（建新地块七）土地勘测定界技术说明、勘测定界表之勘测面积表、（建新地块七-
I-
II）界址点坐标表、回执、集体所有土地单位成员及使用者意见、0020424089结算发票、被征地农民社会保障措施落实情况说明表：证明内容及目的：宿松县国土局对征地拆迁补偿标准安置途径进行了告知；宿松县国土资源局对征地情况进行了调查；勘测定界为：界址清楚、面积准确、土地分类合理、权属无争议；程岭村委会及被征地对象对宿松县国土资源局征地拆迁补偿标准安置途径方案无异议，不要求举行听证；程岭乡已缴纳被征地农民养老金；宿松县国土资源局履职行为合法。
5、皖政地置（2010）189号批复、宿松县国土局松国土预审（2010）48号意见、程岭乡新区用地的情况说明、征收土地协议、征地协议书、收据四张、地籍调查表、程岭村委会证明、程岭乡政府补充说明二份、程岭乡政府程政（2013）59号文、宿松县住建局松住建函（2013）235、236号文、宿松县国有建设用地出让审批表（2013）85、92号。证明内容及目的：安徽省政府同意建设用地置换局部调整；宿松县国土资源局预审程岭乡集镇建设道路项宣建设用地的意见；土地征收得到了村民的同意并签订了相关协议；征地补偿同意该出让方案；宿松县国土资履职行为合法。
一审原告张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝向一审法院提供的主要证据有：1、身份证明；2、农村集体土地承包经营相权证；3、程岭村民委员会与程岭村南街、南中组，程岭乡人民政府与程岭村民委员会《征地协议书》；4、宿松县人民政府（2013）第4号《征收土地方案公告》；5、安徽省人民政府皖政地置（2010）189号《关于宿松县2007年第五批次建设用地置换局部调整的批复》；6、安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）（2012）151号《关于宿松县2012年第1批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》。
一审法院依职权调取的证据有：1、2015年2月2日在宿松县看守所对原程岭乡程岭村委会主任唐裕喜的问话笔录；2、2015年2月2日在宿松县程岭乡对程岭乡程岭村南街村民组组长江波、南中村民组组长张水贵，程岭乡政府祝志斌的谈话笔录；3、程岭乡程岭村南街、南中村部分村民土地补偿款。
以上证据均已随案移送本院。本院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对案件证据进行了审核，一审关于案件证据的认证符合法律规定，本院对一审认定的案件事实予以确认。
另查明：2015年6月17日，安庆市中级人民法院作出（2015）宜行初字第00001-2号行政裁定，以宿松县程岭乡人民政府不是本案适格被告为由，驳回张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝的起诉。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，涉案土地经安徽省人民政府依法批准征收后，宿松县人民政府和宿松县国土资源局具体实施时，依照法定的程序，履行了相关的义务。一审认定宿松县人民政府和宿松县国土资源局实施征地行为符合法律规定并无不当。二审中，上诉人对两被告在安徽省人民政府批准征收后组织实施征地行为的合法性不提出异议。
一审原告张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求为确认宿松县人民政府和宿松县国土资源局征地行为违法。二审中明确诉讼请求为确认宿松县人民政府和宿松县国土资源局在安徽省人民政府批准征收前即实施征地行为违法，而其提交的证据并不足以认定宿松县人民政府和宿松县国土资源局在安徽省人民政府批准征收前即实施了征地行为。上诉人提出确认宿松县人民政府和宿松县国土资源局征地行为违法的诉讼请求不能予以支持，其提出行政赔偿请求缺乏事实和法律依据。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡宛平
审 判 员 邓晓月
代理审判员 石 音
二〇一五年十二月七日
书 记 员 刘 琳