安徽省阜南县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖1225行初16号
原告杨敬兰。
委托代理人何玮琳，北京盈科（合肥）律师事务所律师。
委托代理人王汉波，北京盈科（合肥）律师事务所律师。
被告阜南县房地产管理局。
法定代表人张跃华，该局局长。
委托代理人朱洪亚，该局安置中心主任。
委托代理人李冲，安徽谈锋律师事务所律师。
被告阜南县鹿城镇人民政府。
法定代表人王磊，该镇镇长。
委托代理人张军，该镇工作人员。
委托代理人郭凤银，安徽阜淮律师事务所律师。
第三人徐利侠（系原告杨敬兰大儿媳）。
第三人张婉淑（系原告杨敬兰长孙女）。
第三人徐利侠、张婉淑共同委托的代理人白顺阶，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。
第三人张春辉（系原告杨敬兰长子）。
第三人张迎辉（系原告杨敬兰次子）。
原告杨敬兰要求撤销被告阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府与第三人徐利侠、张婉淑签订的国有土地上房屋征收补偿安置协议一案，于2018年2月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年2月18日分别向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月10日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人何玮琳、王汉波，被告阜南县房地产管理局（以下简称“县房管局”）委托代理人朱洪亚、李冲，被告阜南县鹿城镇人民政府（以下简称“鹿城镇政府”）的委托代理人张军、郭凤银，第三人徐利侠、张婉淑及其共同委托的代理人白顺阶到庭参加诉讼；因张春辉与本案被诉行政行为有利害关系，经本院通知其作为第三人参加诉讼；因张迎春与本案被诉行政行为有利害关系，经其申请，本院准许其为第三人参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县房管局、鹿城镇政府于2017年6月15日与第三人徐利侠、张婉淑签订（编号：0002028）阜南县国有土地上房屋征收补偿安置协议（以下简称“征补协议”）一份，该协议由征收部门县房管局、征收实施单位鹿城镇政府加盖印章，被征收人徐利侠、张婉淑签字。
原告杨敬兰诉称：（1）涉案被征收房屋系原告出资建设，原告享有自主支配权；（2）二被告未按法律规定进行房屋征收，没有及时公告征收决定，也未在签约期限内与原告签订征补协议；（3）第三人徐利侠、张婉淑并非房屋的所有权人，也未获得原告的合法授权，其无权以自身名义与二被告签订征补协议。二被告的行为，损害了原告的合法权益。为此，请求依法撤销二被告与第三人徐利侠、张婉淑签订的征补协议，并由被告承担诉讼费。
原告向本院提交了以下证据：1、原告身份证，证明原告主体资格。2、被告法定代表人证明材料，证明被告主体适格。3、阜南县土地管理局南国用（96）字第195号土地使用证和阜南县建设委员会建设工程规划许可证（编号333150）（以下分别简称“195号土地使用证”、“333150规划许可证”），证明城关镇环南路15号商住房屋土地为国有划拨，房屋经规划许可系合法建设。4、2000年11月7日协议书及2017年5月28日协议书各一份，证明原告拥有被征收房屋的所有权，是合法的被征收人。5、阜南县人民政府（2017）4号房屋征收决定（以下简称“县政府4号征收决定”），证明原告所有的房屋在征收范围内。6、视听资料及笔录，证明原告是征收房屋公示的被征收人。7、房屋征收价格评估分户报告单、征补协议，证明被告明知第三人并非被征收人，仍与其签订征收补偿协议，损害原告合法利益。8、原告的遗嘱视听资料，证明原告的真实意思表示。9、第三人张春辉伪造的房屋征收价格评估分户报告单，证明张春辉隐瞒被拆迁房屋的评估价值。
被告县房管局辩称：根据原告与张春辉、张迎辉于2017年5月28日签订的协议等材料，因原告对被征收房屋由张春辉实际建造施工及其在拆迁中享有的权利，以及其委托的权利和义务作出了明确约定，且不违反法律强制性规定，故县房管局与徐利侠、张婉淑签订征补协议，认定事实清楚，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告县房管局在法定期限内向本院提交了以下证据及依据：1、主体资格证据及适用的法律：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“国有土地房屋征补条例”）第四条，证明县房管局的主体资格。2、事实和程序：（1）事业单位法人证明、法人代表身份证明书；（2）333150规划许可证；（3）2017年5月28日协议书；（4）2017年5月28日治安调解协议书；（5）委托书两份；（6）证明一份；（7）房屋征收价格评估分户报告单及征补协议各一份。
被告鹿城镇政府辩称：（1）鹿城镇政府不是本案适格被告，其只是县房管局委托的房屋征收实施单位，依据国有土地房屋征补条例第五条第二款，鹿城镇政府的行为后果应由县房管局承担；（2）第三人徐利侠、张婉淑基于原告和张春辉的授权及其相应的身份取得了被征收人的资格，征收部门与之签订的征补协议合法有效。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告鹿城镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1、主体资格证据及适用法律：国有土地房屋征补条例第五条第一款。2、所提交事实及程序证据与被告县房管局相同。
第三人徐利侠、张婉淑同意二被告答辩意见，并述称：（1）被征收房屋是由第三人出资建造，不是原告出资建造；（2）2000年11月7日签订的协议已被2017年5月28日协议取代，不能作为原告向被告主张权利的依据；（3）原告适用法律错误。
第三人徐利侠、张婉淑向本院提交以下证据：1、县政府4号征收决定，证明第三人居住的房屋在征收范围内；2、房屋征收补偿方案，证明阜南县人民政府针对征收范围房屋制定的补偿方案；3、2017年5月28日协议书及治安调解协议书、收条，证明被征收房屋由第三人徐利侠夫妇出资建设，并就房屋的补偿等达成协议及履行情况；4、委托书、承诺书，证明原告将被征收房屋的补偿、安置授权给第三人徐利侠、张婉淑；5、征补协议、签约证明、验收单，证明第三人徐利侠、张婉淑与二被告签订协议，达成一致意见；6、证明一份，证明第三人选择的安置方式及履行情况。
第三人张春辉当庭同意第三人徐利侠、张婉淑陈述意见，未向本院提交证据及书面陈述意见。
第三人张迎辉当庭同意原告陈述意见，未向本院提交证据及书面陈述意见。
经庭审质证：（一）原告对二被告提交的事实和程序证据（3）、（5）的真实性、合法性及关联性，以及事实和程序证据的证明目的有异议，认为：1、相关事实和程序证据不能证明被征收房屋的所有权人是第三人徐利侠、张婉淑，也不能证明其是合法的被征收人，张春辉、徐利侠也无权对被征收房屋的相关事宜进行委托；2、2017年5月28日签订的协议书，侵害了原告的合法权益；3、治安调解协议书，与本案无关联性；4、房屋征收价格评估分户报告单出具的时间是2017年5月13日，先于2017年5月28日的协议书及委托书，被告以第三人徐利侠、张婉淑为被征收人，认定事实不清，程序违法。
（二）被告房管局对原告的异议反驳认为：房屋征收价格评估分户报告单以徐利侠为被征收人，是因为徐利侠在此居住，就暂时以其名义进行分户的测量及评估；2017年5月28日的协议书是合法有效的。
（三）被告鹿城镇政府对原告的异议反驳认为：2017年5月28日协议书上明确被征收房屋是由张春辉负责建造，不管是采取产权置换还是货币补偿，都由张春辉全权处理，张春辉可以选择性处理。
（四）第三人徐利侠、张婉淑同意二被告的反驳意见，并认为原告将案涉房屋处分给张春辉是有条件的，不是无偿的。
（五）第三人张春辉同意第三人徐利侠、张婉淑的反驳意见。
（六）第三人张迎辉同意原告的质证意见，并认为原告是在对2017年5月28日协议书内容不知情的情况下签字和按的指印。
（七）二被告对原告提交证据3-9的证明目的，以及证据8-9的真实性有异议，认为2017年5月28日的协议书是杨敬兰本人签字并按指印，其对此协议书是知情的；视频资料缺乏真实性；房屋征收评估报告单是由评估机构出具，不是张春辉出具；谁是被征收人应以公告为准，不是以证人所述为准，且其未出庭质证。
（八）第三人徐利侠、张婉淑、张春辉同意二被告对原告提交证据的质证意见，并认为证据8、9与本案无关联性，不具有任何法律效力。
（九）原告对第三人徐利侠、张婉淑提交证据的证明目的及证据3-6有异议，认为被征收人是杨敬兰并非徐利侠、张婉淑。
本院对上述证据认证如下：1、原告、二被告及第三人徐利侠、张婉淑、张春辉、张迎辉，对相互之间的主体资格均无异议；原告和第三人张迎辉对二被告提交事实和程序证据中的证据（1）-（2）、（6）、（7）的真实性、合法性及关联性，以及证据（4）的真实性、合法性均无异议；二被告对原告提交证据1-7的真实性，以及第三人徐利侠、张婉淑提交证据均无异议；原告、被告及第三人对本院调取的2018年4月10日对原告的询问笔录均无异议，可以证明原告提起本案行政诉讼，系其真实意愿，以及2017年5月28日签订的协议书系其本人所按指印。本院对以上证据，均予以确认。2、关于二被告提交的事实和程序证据（3）、（5），真实性予以确认。3、二被告提交的事实和程序证据，能相互印证，证明二被告与第三人徐利侠、张婉淑签订征补协议的依据、时间、内容及经过，但达不到证明被告与第三人徐利侠、张婉淑签订的征补协议，认定事实清楚，证据充分的证明目的，原告异议成立。4、关于原告提交的证据8，因与本案缺乏关联性，证据9，因缺乏真实性，本院不予确认。5、对原告及第三人提交与二被告相同的相关证据的分析认定同上。
经审理查明：原告杨敬兰与第三人张春辉、张迎辉系母子关系，第三人徐利侠系张春辉妻子，第三人张婉淑系张春辉、徐利侠女儿，杨敬兰与张春辉、徐利侠的户籍所在地均为阜南县鹿城镇（原城关镇）薛集环南路15号。
1996年4月18日，原告配偶张海昌取得由阜南县国土资源局（原土地管理局）颁发的南国用（96）字第195号国有土地使用证，以此获得上述原告户籍所在地的土地使用权，用地面积为337.37平方米。2000年3月8日，经张海昌申请取得由阜南县建设委员会颁发的编号333150《建设工程规划许可证》，建设规模为337平方米，后建设成二层一楼为门面房3间、二楼住宅1套及院内辅助房屋等，即涉案被征收房屋。张海昌去世后，原告与长子张春辉、次子张迎辉、长女张淼、次女张玉华等人于2000年11月7日签订书面协议一份，其中，约定上述房屋的所有权、使用权归原告所属，其享有自主支配权，任何人不得干涉。
2017年5月11日，阜南县人民政府作出南征字（2017）4号房屋征收决定，对阜南县鹿城镇淮河社区部分改造区域内的房屋进行征收（并收回土地使用权），其中，原告上述房屋属于征收补偿安置范围内。同年5月13日，由阜南县永信房地产评估咨询有限公司出具的字第A-343号《房屋征收价格评估分户报告单》载明，以被告鹿城镇政府作为委托单位，第三人徐利侠为被征收人，认定上述被征收房屋总面积229.17平方米，总价格1878147元，附属物及装修总价87023元，评估结果为1965170元。
2017年5月28日，原告与张春辉、张迎辉签订书面协议书一份，其中约定：一、甲方（杨敬兰）所有的房产位于城关镇环南路15号，房屋拆迁号为A-343号，房产为两层楼房，一楼门面3间，二楼1套，由张春辉负责建造施工监督。二、甲方所有的上述房产将被拆迁，现征收评估价格为937720元全部属于乙方（张春辉）所有（见评估报告）。该房屋拆迁置换房屋由张春辉全权处理。---四、如上述房产在此后的拆迁赔偿中超出937720元，超出部分由乙、丙（张迎辉）二方平均分配。此外，还约定了杨敬兰的赡养、协议生效的条件等。上述协议由原告及张春辉、张迎辉分别签名和按指印。
2017年6月15日，徐利侠、张春辉向被告分别出具一份承诺书及二份委托书，其中，均将环南路15号（编号A-343）被征收房屋的产权，作为张春辉、徐利侠为现产权人；在由张春辉对徐利侠出具的委托书中，将此房屋所涉及的征迁补偿、安置等事项全权委托给徐利侠负责，所获得的安置房产权登记在徐利侠名下；同日，由张春辉、徐利侠对张婉淑出具了上述同样内容的委托书，其中，将所获得的置房产权登记在张婉淑名下，并由徐利侠在阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造指挥部签约证明上签名，鹿城镇政府于次日为徐利侠出具房屋搬迁验收单。
2017年6月15日，被告县房管局作为征收部门，被告鹿城镇政府作为征收实施单位，根据徐利侠、张婉淑提交和调取的相关材料，与第三人徐利侠、张婉淑签订（编号：0002028）阜南县国有土地上房屋征收补偿安置协议，主要内容为：因淮河社区棚户区改造建设需要，经阜南县人民政府南征字（2017）4号征收决定，根据国有土地房屋征补条例及省、市相关规定，经协议双方当事人协商，自愿达成以下征收补偿协议：一、被征收房屋有效面积299.17平方米，评估补偿金额1878147元；二、用于安置的商品房：在征收范围内选择新建商品房120平方和90平方米各一套及价值903000元的新建商品用房一处（210平方米，每平方米43000元），被征收人所选商品房安置的差价找补为58772元；三、附属物及装修补偿、临时安置补偿、停产停业损失补偿、搬迁奖励等合计469713元（以上总计款为2347360元）。同时，还约定了违约责任、其他约定、争议解决方式等条款。该协议由征收部门县房管局、征收实施单位鹿城镇政府加盖印章，被征收人徐利侠、张婉淑签字。次日，阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造指挥部出具证明，位于环南路房屋编号A-343号按协议和方案内容，此户选出产权调换安置方式，内容为以产权调换方式选择回迁安置时实行就近上靠原则，被征收房屋有效面积拆一补一互不找差价。此户已领取补偿金，其中包括附属物及装修补偿、临时安置补偿、停产停业损失补偿、搬迁奖励等，合计469713元。
原告因对上述征补偿协议不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：本案争议的焦点是：1、被告鹿城镇政府是否是本案适格的被告；2、二被告与第三人徐利侠、张婉淑签订的征补协议，认定事实是否清楚，证据是否充分。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“行政诉讼法”）第一百零一条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的相关规定，行政协议既是一种行政行为，又是一种合同，对于行政协议的判断，既适用行政诉讼法关于行政行为的相关规定，同时也适用民事法律规范中关于合同效力等的相关规定。
关于被告鹿城镇政府是否是本案适格的被告。根据国有土地房屋征补条例第五条，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。行政诉讼法第二十六条第五款规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。根据上述法律及司法解释规定，如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实，人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。本案中，虽然鹿城镇政府属于受委托的征收实施单位，但因其直接参与相关征收补偿工作，其参加诉讼有利于查清本案事实，且作为受托主体的诉讼参加并不可能对原告的权利义务产生不利影响。因此，鹿城镇政府可以作为本案被告参与诉讼。
关于二被告与第三人徐利侠、张婉淑签订的征补协议，认定事实是否清楚，应明确第三人徐利侠、张婉淑能否作为被征收房屋的合法被征收人或其委托代理人。根据《中华人民共和国民法通则》第六十五条、第六十六条、第六十八条的相关规定：民事法律行为的委托代理，可以用书面形式，也可以用口头形式。书面委托代理的授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间，并由委托人签名或者盖章。没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。委托代理人为被代理人的利益需要转托他人代理的，应当事先取得被代理人的同意。事先没有取得被代理人同意的，应当在事后及时告诉被代理人，如果被代理人不同意，由代理人对自己所转托的人的行为负民事责任。《中华人民共和国合同法》第四十八条：行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。《中华人民共和国合同法合同法解释（二）》根据合同法第四十七条、第四十八条的规定，追认的意思表示自到达相对人时生效，合同自订立时起生效。根据上述法律规定，本案中，在2017年5月28日原告与张春辉、张迎辉签订的协议书中，关于被征收房屋“拆迁置换的房屋由张春辉全权处理”的内容，如原告授权委托第三人张春辉参与房屋征收补偿，应有原告作为委托人为张春辉出具的委托书，且张春辉转委托徐利侠及其和徐利侠共同转委托张婉淑，均应事先取得被代理人杨敬兰的同意或事后由杨敬兰的追认，但张春辉、徐利侠、张婉淑均未提交相关证据予以证明，因此，徐利侠、张婉淑基于张春辉的转委托实施的行为对杨敬兰不发生效力，即徐利侠、张婉淑不是原告合法授权的委托代理人，其二人不具备上述被征收房屋的被征收人或及其代理人的资格。故二被告与徐利侠、张婉淑签订的征补协议，对原告不发生效力，同时，因二被告与第三人徐利侠、张婉淑签订征补协议的行为侵害了原告的合法权益，原告提起行政诉讼，符合行政诉讼法的相关规定。
根据国有土地上房屋征补条例第十五条：房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。行政诉讼法第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的---。本案中，二被告所举证据不足以证明其已查清被征收房屋的权属，以及将调查结果向被征收人公布。因此，二被告以第三人徐利侠、张婉淑为被征收人，并与二人签订的征补协议，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。原告提起的行政诉讼请求，与法有据，依法应予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府2017年6月15日与第三人徐利侠、张婉淑签订的（编号：0002028）阜南县国有土地上房屋征收补偿安置协议。
案件受理费50元，由被告被告阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 仕学虎
人民陪审员 田广侠
人民陪审员 刘艳玲
二〇一八年五月十七日
书记 员代 开 慧
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；