山东省聊城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）聊行初字第197号
原告：王保东，男，1967年9月7日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。
委托代理人：刘桂敏，聊城东昌南天法律服务所法律工作者。
被告：聊城市东昌府区人民政府。
法定代表人：毕黎明，区长。
委托代理人：周海东，聊城市东昌府区人民政府法制办公室行政复议应诉科科长。
委托代理人：苏强，山东舜翔（聊城）律师事务所律师。
被告：聊城市东昌府区侯营镇人民政府。
法定代表人：靳道千，常务副镇长（主持工作）。
委托代理人：陈春云，聊城市东昌府区侯营司法所司法助理员。
委托代理人：张仪茹，山东鲁风律师事务所律师。
被告：聊城市东昌府区财政局。
法定代表人：杜旭智，局长。
委托代理人：李明艳，聊城市东昌府区财政局副主任科员。
委托代理人：李又强，山东永圣律师事务所律师。
第三人：聊城市东昌府区侯营镇侯营村民委员会。
法定代表人：王庆林，主任。
原告王保东因诉被告聊城市东昌府区人民政府（以下简称区政府）、聊城市东昌府区侯营镇人民政府（以下简称侯营镇政府）、聊城市东昌府区财政局（以下简称区财局）土地行政强制、行政赔偿一案，于2015年7月22日向本院提起行政诉讼，本院于2015年10月8日立案后，于2015年10月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月27日公开开庭审理了本案。原告王保东及其委托代理人刘桂敏，被告区政府委托代理人周海东、苏强，被告侯营镇政府委托代理人陈春云、张仪茹，被告区财局委托代理人李明艳、李又强到庭参加诉讼。第三人聊城市东昌府区侯营镇侯营村民委员会（以下简称侯营村委会）经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原告王保东诉称：原告承包本村土地，并获得《农村土地承包经营权证》，2014年2月26日被告以南环路扩宽为由，在未办理有关土地征收手续情况下，强行占用原告的承包土地4.82亩，2014年3月28日从被告处得知被告与第三人签订了《南环路征用土地补偿协议》，被告的行为违反了法律规定，侵犯了原告的土地承包经营权，其行为严重违法。请求法院依法确认被告强行占用原告承包土地的行为违法，依法判决被告赔偿原告土地补偿款、青苗补偿款、政府补贴等经济损失共计591414元。
被告区政府辩称：一、本案属于民事纠纷。政府有偿使用原告的土地，该有偿使用法律关系应受民事法律调整，而非行政诉讼法调整，原告起诉没有法律依据。二、原告起诉超过起诉期限。原告自称其承包土地在2014年2月26日被占用，至原告起诉时已超过法定六个月的起诉期限。三、被告不存在违法行为。被告不存在征用原告土地的事实，更不存在违法征用土地的事实。四、原告要求赔偿于法无据。政府属于有偿使用原告土地，且政府已经将使用费拨付村委会，但原告拒绝领取，故其要求赔偿经济损失没有事实根据和法律依据。综上，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求法院查明事实，依法驳回原告起诉。
被告侯营镇政府答辩意见同被告区政府。
被告区财局辩称：区财局的工作职责是协助区政府、聊城市人民政府做好城市建设，保证原告应得的补助款及时到位，区财局在本案中的行为实际上是对原告权益的保障，区财局的工作职责与征地、租地无关，区财局也未实施占用土地的行为，不应列区财局为被告。原告起诉超过6个月的起诉期限，对其起诉依法应予驳回。
第三人侯营村委会未提交陈述意见。
经审理查明：2013年10月15日侯营镇政府、侯营村委会、区财局签订《西环南环路征用土地补偿协议》，约定：经东昌府区区委、区政府研究决定，征用侯营村属“五环工程”西环、南环路地段的土地265141平方米，其中农用地210036.86平方米；被征用土地在办理土地征收手续前土地征用补偿价格为每年按亩产800斤小麦、800斤玉米计算，小麦价格为上年度国家保护价，玉米价格为当年度11月1日玉米收购价，每年12月31日前付清本年度补偿款。侯营镇政府、东昌府区财政局和侯营村委会均在该协议上加盖公章并由负责人签字，刘培国作为市城区“五环工程”建设（东昌府区）征地拆迁指挥部领导也在该协议上签字。
原告系侯营村村民，在本村有承包耕地。2014年2月26日原1.62亩承包土地因“五环工程”被区政府和侯营镇政府占用，但占用原告承包地未办理土地征收手续。
本案经合议庭合议，并报请本院审判委员会研究，本院认为：
本案中，原告起诉要求确认被告强行占用土地行为违法，而被告区财局职责是代表区政府进行“五环工程”建设的资金筹措、拨付、使用管理和监督、保障工作，并非占地主体，原告起诉区财局不当，对区财局的起诉依法应予驳回。
关于被告区政府及镇政府是否实施了占用原告承包土地的行为，在庭审中，被告区政府、镇政府均自认占用了原告的承包地。被告认为该行为不属于强占，而是合法占用，系有偿占用原告土地，本案属民事纠纷。本案被告占用原告土地系其实施行政管理职能过程中作出的行政行为，而非平等主体之间的民事行为，被告所称本案受民事法律调整理由不能成立。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告承包的土地于2014年2月26日被占，其于2015年7月22日向本院递交起诉状，未超过法定两年的起诉期限。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
依据上述法律规定，本案涉案土地为农村集体土地，被告区政府、侯营镇政府占用该土地进行建设前应依法办理征收及农用地转用审批手续，原告承包土地被占用并未办理土地征收手续，对被告区政府、侯营镇政府占用原告承包土地的行为依法应确认违法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认行政行为违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。因本案案涉土地已经建设使用，无法恢复返还，被告区政府、侯营镇政府应按照法律规定采取相应的补救措施，依照法定程序补办案涉土地征收手续。
原告要求被告赔偿的经济损失包括青苗补偿款、土地补偿款、政府补贴等。根据被告与村委会签订的《征用土地补偿协议》，被告按照每年每亩“双八百”的标准对原告进行补偿，故其再主张青苗补偿款没有事实根据。对于原告主张的土地补偿款、政府补贴损失，是在办理征地手续时依法给予被征地村民的补偿，因本院已经责令被告对违法行为采取相应的补救措施，故原告目前要求被告赔偿该款项不具备法定条件。故对原告要求被告赔偿的请求依法应予驳回。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告聊城市东昌府区人民政府、聊城市东昌府区侯营镇人民政府占用原告承包土地的行为违法；
二、责令被告聊城市东昌府区人民政府、聊城市东昌府区侯营镇人民政府采取相应的补救措施；
三、驳回原告王保东的赔偿请求。
案件受理费50元，由被告聊城市东昌府区人民政府、聊城市东昌府区侯营镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 李 扬
审 判 员 孟庆杰
代理审判员 刘 鹏
二〇一六年九月二十八日
书 记 员 路普光