浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行赔终40号
上诉人（原审原告）杭州润缘化工有限公司，住所地杭州市西湖区丰潭路258号1幢三层303室。
法定代表人徐旭丽，董事长。
委托代理人江斌、石磊，浙江宏昊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市临安区天目山镇人民政府，住所地临安市天目山镇藻溪村。
法定代表人刘周洲，镇长。
到庭负责人李国平，副镇长。
委托代理人胡志坚、周密礼，浙江满江红律师事务所律师。
上诉人杭州润缘化工有限公司（以下简称润缘化工公司）因城建行政补偿一案，不服杭州市临安区人民法院作出的（2016）浙0185行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月20日、5月15日两次公开开庭审理了本案，上诉人的委托代理人江斌、石磊，被上诉人的负责人李某及委托代理人周密礼到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院准许延长审理期限三个月，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年，润缘化工公司拟将其位于杭州市临安区天目山镇亭口村的烟花爆竹仓库改建为危险化学品仓库。2014年5月23日，杭州市临安区天目山镇亭口村村民委员会与杭州西湖物产民用爆破器材有限公司（2014年7月1日变更为杭州润缘化工有限公司）签订协议书，亭口村同意润缘化工公司将烟花爆竹仓库变更为危险化学品仓库。2014年7月9日，杭州市临安区天目山镇人民政府（以下简称天目山镇政府）同意报批该改建项目，并于2014年8月27日出具《建筑物改变使用性质证明》。2014年9月1日，天目山镇政府出具环境信息公告证明，证明该改建项目环境影响报告在2014年7月30日－8月12日、8月19日－9月1日公告期内未收到群众来信、来电、来访。2014年9月15日，该改建项目安全条件经评价分析认为符合现行法律法规、标准规范的要求。2014年10月10日，原临安市发改委对该改建项目准予备案。2014年10月17日，原临安市公安消防大队同意该改建项目的工程消防设计。2014年10月30日，原临安市规划建设局作出规划说明，改建项目规划用地性质为仓储用地。2015年5月11日，在润缘化工公司向原临安市安全生产监督管理局申请危险品建设项目安全条件审查过程中，天目山镇政府出具《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》，认为改建项目周边有几个重大农业和旅游开发项目已申报立项，改建项目不符合该镇新一轮发展布局规划，且考虑周边群众反响强烈，不同意设立（改建）危险化学品仓库。2015年5月12日，原临安市安全生产监督管理局出具《杭州润缘化工有限公司危险品建设项目安全条件审查申请资料反馈意见函》，认为根据天目山镇政府不同意润缘化工公司改建危险化学品仓库的意见，依据《浙江省危险化学品建设项目安全监督管理细则（试行）的通知》（浙安监管危化【2012】66号），《小规模低风险工艺简单危险化学品建设项目安全审查办法》“现址符合当地建设规划要求的证明材料”的规定，对润缘化工公司改建项目安全条件审查的申请不予受理。2015年6月8日，润缘化工公司不服天目山镇政府出具的《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》，向杭州市临安区人民政府申请行政复议，要求予以撤销并责令重新作出同意设立（改建）危险化学品仓库的行政行为。2015年6月10日，杭州市临安区人民政府受理申请，经审查后于2015年9月2日作出临政复决（2015）9号行政复议决定书，维持天目山镇政府作出的《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》，该决定书于2015年9月6日送达润缘化工公司。润缘化工公司不服该复议决定，于2015年9月21日向原审法院提起行政诉讼。2016年2月22日，原审法院作出（2015）杭临行初字第37号行政裁定，驳回润缘化工公司起诉。润缘化工公司不服，诉至杭州市中级人民法院，2016年8月3日，杭州市中级人民法院作出（2016）浙01行终173号行政裁定：撤销原审法院作出的（2015）杭临行初字第37号行政裁定，指令原审法院继续审理。2016年9月21日本院重新立案后，于2016年12月12日作出（2016）浙0185行初20号行政判决，撤销天目山镇政府作出的《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》和杭州市临安区人民政府临政复决（2015）9号行政复议决定书。2015年11月，润缘化工公司向天目山镇政府提出要求赔偿损失的报告，2015年11月27日天目山镇政府收到该赔偿申请后在规定期限内未作答复。为此，润缘化工公司于2016年4月20日诉至原审法院，请求：天目山镇政府赔偿润缘化工公司仓库改建项目审批前期费用216189元、留守人员工资106832元、工程费用734243.2元、租金损失746525.76元、改建项目停止后无法使用的损失17751264元，合计19555053.96元。
另查明，2014年3月14日，杭州市临安区天目山镇亭口村村民代表大会决定对亭口村村庄建设规划进行修编。2014年9月1日，天目山镇政府对亭口村拟作旅游三产服务业用地开发项目用地情况进行公示。2014年12月4日，召开“天目山镇亭口村村庄规划修编”论证报告评审会，12月8日，天目山镇政府向杭州市临安区人民政府报送《天目山镇关于要求对亭口村地块一进行规划调整的请示》。2015年4月3日，原临安市规划建设局原则同意亭口村村庄规划修编调整内容，润缘化工公司的烟花爆竹仓库所在地规划调整为农业观光区。
原审法院认为：行政相对人对行政机关行政行为的正当合理信赖应当予以保护。行政机关不得擅自改变已经生效的行政行为，确应客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关改变行政行为的，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法予以补偿或赔偿。2014年7月9日，天目山镇政府同意向原临安市发改局报批润缘化工公司的烟花爆竹仓库改建为危险化学品仓库项目。2014年8月27日，出具《建筑物改变使用性质证明》，要求消防审核。2014年9月1日，出具环境信息公告（环保公示）证明。天目山镇政府上述行为使润缘化工公司产生信赖，从而继续实施改建项目准备和报批工作。2015年5月11日，在润缘化工公司向原临安市安监局申请危险品建设项目安全条件审查过程中，天目山镇政府出具《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》，以规划调整为由不同意设立（改建）危险化学品仓库。原临安市安监局根据天目山镇政府意见以现址不符合当地建设规划要求为由，未予受理改建项目安全条件审查申请。现润缘化工公司的烟花爆竹仓库所在地规划已调整为农业观光区，无法改建为危险化学品仓库。在此过程中润缘化工公司无过错，而天目山镇政府在同意项目改建后，又以规划调整为由改变原意见，特别是2014年9月1日，天目山镇政府在对亭口村拟作旅游三产服务业用地开发项目用地情况进行公示时，明知烟花爆竹仓库用地规划调整的情况，却未及时告知润缘化工公司，导致润缘化工公司损失的扩大。对润缘化工公司在2014年7月9日起为项目改建而产生的直接损失应由天目山镇政府承担相应责任。结合本案的实际情况及天目山镇政府的过错程度，酌情确定天目山镇政府赔偿润缘化工公司损失160000元。润缘化工公司要求天目山镇政府赔偿留守人员工资、工程费用、租金损失（含租金评估费20000元）、仓库无法使用等损失无证据支持或法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决如下：一、天目山镇政府于本判决生效之日起十五日内赔偿润缘化工公司人民币160000元；二、驳回润缘化工公司其他诉讼请求。
上诉人润缘化工公司上诉称：一、一审判决认定事实存在重大遗漏和错误。上诉人一审中提供的证据6与本案具有关联性，一审法院不予采信错误。在上诉人办理危险化学品仓库项目最后的审批环节，需要当地镇政府盖章出具意见，由于被上诉人原法定代表人的无理由要求未被满足，故一直不给上诉人盖章办理。在此情况下，上诉人只能于2014年11月18日向被上诉人邮寄书面申请及相关资料，要求被上诉人在规定期限内予以办理。被上诉人未盖章签署意见，致使本应在2014年11月底前完成全部审批手续的改建项目无法办理最后的安监部门审批手续，并在2015年4月村庄规划调整后最终无法继续实施，造成上诉人及其关联公司的重大商业计划无法实现，经济损失非常惨重，被上诉人显然应对此承担责任。二、一审判决对于上诉人的损失认定严重偏低，显示公平。一审判决认定被上诉人应赔偿上诉人的损失是正确的，但认定的具体损失金额严重偏低，不足以弥补上诉人的损失。上诉人主张的审批等前期费用、留守员工工资、改建工程费用这三项均为案涉仓库改建项目所实际投入费用，且有原审中上诉人提交证据13-15加以证明，足以充分说明上述三项费用系必然发生、客观存在的费用，现案涉仓库改建项目已无法继续实施，上述三项费用由此全部白费，应认定为上诉人损失；而案涉仓库此前是烟花爆竹仓库，因案涉仓库改建项目的启动、实施而停用，后因案涉仓库改建项目被迫停止，案涉仓库既无法改建为危险化学品仓库，也无法恢复成烟花爆竹仓库，故上诉人依据经评估的市场租金标准主张仓库改建项目审批期间的租金损失和仓库改建项目被迫停止后无法使用的损失，有充分的依据，应予以支持。综上，请求：1、撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部一审诉讼请求，即判令被上诉人赔偿上诉人损失19555053.96元；2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人天目山镇政府答辩称：一审判决认定事实正确，上诉人明知被上诉人因规划不符等原因拒绝为其办理相关手续。上诉人上诉状中认可迟至2014年11月18日，被上诉人已明确拒绝为上诉人盖章并告知了规划不符等相关事项，因此，此后扩大的损失是上诉人自己造成的，应由其自行承担。上诉人提交的证据6系另案中被上诉人提交的材料，本案可以直接采纳原生效判决中这一证据证明的事实。一审法院认定的损失金额是偏高的。一审法院认定上诉人的损失实际上过错在上诉人，上诉人对项目以及项目周边的状况没有准确的认识，也没有与项目所在地相关的人员及单位沟通项目的进度和相关情况，在被上诉人已明确拒绝并且告知规划不符不能推进时仍然一意孤行，造成了损失的扩大，对扩大部分的损失要求被上诉人承担没有依据。上诉人应当在所有审批通过之后，才可以对项目进行实质性的启动，而被上诉人在审批没有到位的情况下，就自称开始设计规划等，明显是上诉人造成，与被上诉人无涉，上诉人要求被上诉人承担巨额损失没有事实和法律依据。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。
本院认为，上诉人一审中提交的证据6可以证明上诉人于2014年11月18日向天目山镇政府邮寄函件要求其在《危险化学品建设项目安全条件审查申请书》上签署意见，对上诉人提交的证据6予以采信。
二审中，上诉人向本院提交前期费用清单及协议书、技术咨询合同书两份、安全评价技术咨询合同、评估咨询业务约定书，拟证明该项费用的发生情况。被上诉人对该组证据关联性提出异议，认为该部分费用并非安全条件审查前所应当产生的。
本院认为，上诉人提交的该组证据中的评估咨询业务约定书与本案不具有关联性，不予采纳，其他合同均内容真实，来源与形式合法，与本案具有关联性，予以采信。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，上诉人于2014年11月18日向天目山镇政府邮寄函件要求其在《危险化学品建设项目安全条件审查申请书》上签署意见，天目山镇政府未予答复。
二审中，上诉人根据本院释明明确其提起本案诉讼系要求天目山镇政府基于行政信赖保护原则予以补偿。
本院认为,《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据国家赔偿法的规定，行政赔偿的前提应为行政行为违法且损害当事人的合法权益。本案中，天目山镇政府作出《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》违法但该行为并未直接造成润缘化工公司的财产损失。天目山镇政府在案涉项目审批过程中亦不存在其他违法行为，故天目山镇政府不承担行政赔偿责任。
《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”上述条文系关于行政许可行为基于信赖保护原则的行政补偿的规定。根据该规定确定的原则和精神，行政机关的其他行政行为造成当事人损失，当事人基于信赖保护原则，亦可以主张补偿。
本案中，天目山镇政府出具案涉项目选址是否符合当地建设规划要求的意见，系案涉建设项目安全条件审查申请是否被受理的必备条件。天目山镇政府于2014年7月9日向润缘化工公司出具同意案涉项目报批的意见后，又申请对规划进行调整，导致案涉项目选址不符合当地建设规划要求。此后，天目山镇政府向原临安市安监局出具案涉项目选址不符合规划要求的意见，原临安市安监局因此未受理润缘化工公司的建设项目安全条件审查申请。基于信赖保护原则，天目山镇政府2014年7月9日出具“同意报批”的意见，至原临安市安监局2015年5月12日根据天目山镇政府的意见决定不受理上诉人申请的期间，润缘化工公司因进行建设项目安全条件审查的准备工作产生的损失，可主张补偿。
润缘化工公司提交的《危险化学品建设项目安全条件审查申请书》中对建设项目的简介称“本项目只做危险化学品的储存经营，无分装、无生产，货物储存于阴凉，通风仓库内……”“项目甲类危化品仓库的建筑面积500平方米<550平方米，属于小型仓库”。原临安市安监局向润缘化工公司出具的《杭州润缘化工有限公司危险品建设项目安全条件审查申请资料反馈意见函》中亦称“依据浙江省《小规模低风险工艺简单危险化学品建设项目安全审查办法》第五条第三项'现址符合当地建设规划要求的证明材料'，我局不予受理该建设项目安全条件审查申请。”故润缘化工公司的仓库改建项目属小规模低风险工艺简单危险化学品建设项目，案涉建设项目的安全条件审查适用《小规模低风险工艺简单危险化学品建设项目安全审查办法》。该办法系对小规模低风险工艺简单危险化学品建设项目的安全审查程序和内容作适当调整简化的规定。根据该办法第四条第一款规定“建设单位应当组织对建设项目安全生产条件和设施进行综合分析和论证，并按照《办法》（此办法为《危险化学品建设项目安全监督管理办法》）第八条要求编制安全条件论证报告。”据此，案涉建设项目的安全条件审查申请未被批准，可予补偿的事项为安全评价相关费用和安全设施设计相关费用。
关于基于信赖保护原则的行政补偿标准，目前并无统一的法定标准。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”该条文系行政许可行为基于信赖保护原则的行政补偿标准的规定。参照该规定及国家赔偿按照直接损失给予赔偿的赔偿标准，本案的补偿可按照实际损失确定补偿数额。
润缘化工公司诉讼中提交损失明细清单中列明五项赔偿事项：第一，仓库改建项目审批等前期费用216189元；第二，仓库改建项目留守员工工资106832元；第三，仓库改建项目工程费用734243.2元；第四，仓库改建项目审批期间的租金损失746525.76元；第五，仓库改建项目被迫停止后无法使用的损失17751264元。关于润缘化工公司主张的第一项仓库改建项目审批等前期费用，润缘化工公司明确该部分费用包括仓库改建设计费用5万元，工程款13789元，环保咨询费3.5元，安全评估费用1.5万元，项目宣传视频制作费3万元，土建设计费用2万元，勘查测绘费用2400元，可行性研究报告咨询费3万元，对租金的评估费用2万。根据《浙江省危险化学品建设项目安全监督管理实施细则》（试行）第五条规定“本实施细则所称建设项目的安全审查，是指建设项目安全条件审查、安全设施的设计审查和竣工验收。建设项目的安全审查由建设单位申请，安全生产监督部门根据本办法分级负责实施。建设项目未经安全审查通过的，不得开工建设或投入生产（使用）。”故润缘化工公司主张第三项赔偿事项即工程费用不属于可予补偿的损失范围。润缘化工公司主张的第二、四、五项赔偿事项即员工工资、租金损失、项目停止后无法使用的损失等不属于实际损失范围，应不予补偿。润缘化工公司主张的第一项赔偿事项中的工程款、租金评估费用亦不属于可予补偿的范围。润缘化工公司主张的可行性研究报告咨询费，根据润缘化工公司的说明，该可行性研究报告系整个项目的报告，案涉项目仅为整个项目中的一部分，且润缘化工公司未提交相关合同，未说明委托咨询日期，故对润缘化工公司主张的该笔费用应酌情减少。润缘化工公司主张的第一项赔偿事项中的视频制作费、设计费、测绘费、虽润缘化工公司对相关费用发生的说明符合补偿标准，并提交了相关付款凭证，但其不能提交相关合同证明案涉事项的发生。因此，原审法院基于润缘化工公司主张的损失酌情确定损失金额为160000元，基本可以弥补润缘化工公司的实际损失。
原审法院未向润缘化工公司释明并要求其明确提起的系行政赔偿诉讼或行政补偿诉讼，直接将本案确定为行政赔偿案件。
并依据《国家赔偿法》的规定作出本案判决，属适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，判决如下：
一、撤销杭州市临安区人民法院作出的（2016）浙0185行赔初1号行政赔偿判决；
二、杭州市临安区天目山镇人民政府于本判决生效之日起十五日内向杭州润缘化工有限公司补偿160000元。
二审案件受理费50元，由上诉人杭州润缘化工有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦 方
审判员 王银江
审判员 李希芝
二〇一八年五月十五日
书记员 寿 芳
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
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