山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行终字第453号
上诉人（一审原告）广平县路邦运输有限公司。住所地：河北省邯郸市广平县曲魏路南段路东。
法定代表人王书霞，总经理。
委托代理人尤维涛，广平县路邦运输有限公司运销科运输队队长。
委托代理人谢明希，广平县路邦运输有限公司副总经理。
被上诉人（一审被告）汶上县交通运输局。住所地：汶上县城汽车站北。
法定代表人何彦民，局长。
委托代理人孙建军，汶上县交通运输局法制办主任。
委托代理人宋恩珍，山东圣泽律师事务所律师。
广平县路邦运输有限公司诉汶上县交通运输局公路行政处罚一案，嘉祥县人民法院于2014年9月18日作出（2014）嘉行初字第113号行政判决。广平县路邦运输有限公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月25日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人尤维涛、谢明希，被上诉人的委托代理人孙建军、宋恩珍均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：被上诉人汶上县交通局经执法检查、立案、调查取证、违法行为通知、陈述申辩告知、审批、决定、送达等程序，于2014年4月8日对上诉人路邦公司作出鲁汶交（00）罚（2014）0508E004050001号行政处罚决定。该决定主要内容为：2014年4月4日23：45，上诉人的驾驶员张新亮驾驶其冀D-×××××、冀D×××××挂陕汽牌SX4255NT324货车，在S333公路寅寺镇界牌处，锁住车门，打电话喊来三名人员，不配合被上诉人执法人员的道路运输检查，不按照要求驶入指定地点接受检测而逃避检查持续30分钟，干扰正常的执法秩序，后经超限设备检测，认定该车辆运载的铁粉超限132.55%。上述逃避检查的行为违反了《山东省治理超限和超载运输办法》第二十五条之规定，依据《山东省治理超限和超载运输办法》第三十七条之规定，决定对上诉人路邦公司罚款人民币5000元；上述超限的行为违反了《中华人民共和国公路法》第五十条第一款之规定，依据《中华人民共和国公路法》第七十六条第（五）项之规定，决定对上诉人路邦公司罚款人民币8000元。共计对上诉人路邦公司罚款人民币13000元。上诉人对上述处罚决定不服，诉至法院。
一审法院审理查明：本案经审理查明的事实与被诉具体行政行为认定的事实基本一致。另查明，本案涉诉的汶上县西外环治超站的设立，未经过山东省人民政府的批准。原告路邦公司于2014年4月8日缴纳了罚款人民币13000元，其涉诉车辆并于当日放行。
一审法院认为，根据《中华人民共和国公路法》第八条之规定，县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。《超限运输车辆行驶公路管理规定》第四条之规定，县级以上人民政府交通主管部门主管本行政区域内超限运输车辆行驶公路的管理工作。本案中，被告汶上县交通局作为县级人民政府交通主管部门，对本行政区域内的超限及超载运输行为具有行政执法权，有权作出行政处罚。一、关于涉诉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。（一）关于原告的涉诉车辆拖延逃避检查的问题。根据《超限运输车辆行驶公路管理规定》第二十二条之规定，在公路上进行超限运输的承运人，应当接受公路管理人员依法实施的监督检查，并为其提供方便。《山东省治理超限和超载运输办法》第八条之规定，交通运输部门和公安部门对超限和超载运输车辆进行监督检查时，运输经营者、驾乘人员应当予以配合，并提供方便。任何单位和个人不得以任何理由拒绝或者阻碍执法人员实施超限和超载运输检查。第二十五条之规定，货物运输车辆应当按照引导标志或者执法工作人员的指挥驶入指定地点接受检测，不得强行通过。本案中，被告执法人员制作的现场笔录、对驾驶员张新亮的询问笔录、驾驶员张新亮自书的事情经过均明确记载原告拖延逃避检查的事实，驾驶员张新亮也予以签字确认，且有现场录音录像予以印证，上述证据可以证实驾驶员张新亮等不配合被告的执法人员检查，拖延逃避检查的事实，原告拖延逃避检查的行为违反了上述法律规定。（二）关于原告的涉诉车辆超载的问题。根据《中华人民共和国公路法》第五十条第一款之规定，超过公路、公路桥梁、公路隧道的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶。超过公路或者公路桥梁限载标准确需行驶的，必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，并按要求采取有效的防护措施。本案中，被告涉诉治超站的超载检测计量器具是经计量部门检定合格的检测设备，被告的过磅单明确记载原告的涉诉车辆运载的铁粉重量及超限132.55%，驾驶员张新亮也签字予以确认，且有对张新亮的询问笔录、勘验（检查）笔录、张新亮自书的事情经过予以印证，上述证据能够证实原告的涉诉车辆超载的事实，该行为违反了上述法律规定。因此，被告根据《山东省治理超限和超载运输办法》第三十七条、《中华人民共和国公路法》第七十六条第（五）项之规定，共计对原告罚款人民币13000元，认定事实清楚，证据确实充分。原告辩解主动配合被告执法人员，未逃避检查的观点，因未提供确凿证据，应不予支持。二、关于涉诉行政处罚决定程序是否违法的问题。（一）关于被告是否剥夺了原告的陈述、申辩和听证的权利问题。被诉具体行政行为的证据陈述申辩书明确记载，被告告知了原告的授权委托人涉诉驾驶员张新亮，其表示自愿放弃陈述、申辩的权利，并签字予以确认，被告未剥夺原告的陈述、申辩及听证的权利。原告辩解被告不听取原告的陈述、辩解，剥夺原告的陈述权、申辩权及听证权利的观点，因未提供确凿证据，应不予采纳。（二）被告的涉诉治超站未经过山东省政府批准，是否必然造成被诉具体行政行为违法的问题。根据《山东省治理超限和超载运输办法》第二十四条之规定，交通运输部门应当依托省人民政府批准设置的超限超载检测站点和交通稽查站，实施超限运输车辆检查。本案中，被告的涉诉治超站是基于公共利益和行政管理现实需要而设置，虽未经山东省人民政府批准，不符合上述规定，但认定涉诉车辆超限，有经依法检定合格的计量检测设备检测得出的过磅单，及对张新亮的询问笔录、现场笔录、勘验（检查）笔录等证据予以证实，被告的陈述申辩书也记载张新亮明确表示要求被告作出处罚决定，且原告的涉诉车辆超限率极高，安全隐患巨大，严重破坏了道路运输安全秩序。故被告对原告作出处罚，并无不当。（三）被告在涉诉现场检查是否违法的问题。根据《山东省治理超限和超载运输办法》第二十四条之规定，实施超限运输车辆检查，可以在超限运输车辆可能绕行或者短途驳载的线路上实施检查。即被告可以进行流动巡查。本案中，被告在涉诉的现场实施检查是流动巡查，符合上述法律规定。原告主张被告涉诉现场检查违法的观点，应不予支持。（四）被告在涉诉现场单独执法是否违法的问题。《公路超限检测站管理办法》第六条之规定，县级以上地方人民政府交通运输主管部门可以结合本地区实际，在本级人民政府的统一领导下，会同有关部门组织路政管理、交通警察等执法人员依照各自职责，在公路超限检测站内对超限运输车辆实施联合执法。第三十三条之规定，路政管理、交通警察等执法人员在公路超限检测站对超限运输车辆实施联合执法时，应当各司其职，密切配合，信息共享，严格执法。依照上述法律规定，法律未强制规定交通运输部门在公路超限检查时不能单独执法，但是路政管理、交通警察等执法人员在公路超限检查时应当各司其职。本案中，被告对涉诉车辆驾驶员张新亮的询问笔录及张新亮自书的事情经过记载证明，被告检查涉诉车辆时，因涉诉车辆上的人员存在拖延、逃避检查的情形，被告及时通知了汶上县公安部门，公安人员到达现场后，涉诉车辆上的人员才配合检查，然后被告的执法人员将涉诉车辆引导至治超站。从上述案件事实看，虽然被告在现场单独执法，但被告遇到属于公安部门职权范围的情形下，及时通知了公安部门处理，被诉具体行政行为符合上述法律规定，被告不存在超越职权的情形。原告提出的被告单独执法违法的观点，与法不符，不予采纳。（五）被告在涉诉检查现场没有设置临时检测设备是否违法、是否具备拦截车辆的条件的问题。本案中，被告不是在临时检测站检查，而是巡查，被告巡查时发现有超限现象后将涉诉车辆引导至治超站检测；被告执法人员在查处现场有带有执法标志的执法车、执法人员穿有执法标志的服装，符合巡查的检查条件。原告提出的被告没有在检查现场设置临时检测设备违法及被告不具备拦截车辆条件的观点，因未提供确凿证据及法律依据，不予支持。三、被告要求原告先交罚款后放行车辆的行为，及被告放行原告车辆时未让原告的车辆卸载和分装的行为，是否违法的问题。缴纳罚款是对行政处罚的执行，放行车辆及卸载和分装是行政处罚后对违法车辆的处理，缴纳罚款的先后及放行车辆的卸载和分装，均是被诉具体行政行为作出后的行为。本案行政诉讼是审查被诉具体行政行为的合法性问题，即审查被告对原告的拖延逃避检查的行政处罚和超载的行政处罚是否合法的问题，缴纳罚款、放行车辆的先后及车辆的卸载和分装问题不是本案审查的范围。原告提出的被告让原告先交罚款后放行车辆及车辆未卸载和分装均违法的观点，应不予审查。综上，被告经执法检查、立案、调查取证、违法行为通知、陈述申辩告知、审批、决定、送达等程序，对原告作出行政处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确。故依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告广平县路邦运输有限公司要求确认被告汶上县交通运输局于2014年4月8日，对原告广平县路邦运输有限公司作出的鲁汶交（00）罚（2014）0508E004050001号行政处罚决定违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广平县路邦运输有限公司负担。
广平县路邦运输有限公司不服，上诉称：一、被告违反法律禁止性规定。检测上诉人车辆的治超站未经山东省人民政府批准，属于违法违规设置。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十八条规定“以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据。”汶上县治超站过磅单是以违反法律禁止性规定取得的，依法不能作为认定案件事实的依据。二、处罚未责令改正。《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。但是，被上诉人实施行政处罚时，未责令上诉人当场改正违法行为，不遵守法定程序。三、决定书没有说明行使自由裁量权理由。《山东省规范行政处罚裁量权办法》第二十条规定“行政处罚实施机关作出行政处罚决定时，应当在行政处罚决定书中说明处罚的事实根据、法律依据、裁量基准适用情况以及对当事人的陈述、申辩是否采纳等内容，增强说理性。”但是，被上诉人作出的行政处罚决定所依据的法律条款，均存在行政处罚自由裁量权，却没有在行政处罚决定书中说明理由，不遵守法定程序。四、行政处罚决定未经被上诉人负责人集体讨论决定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。《山东省交通运输行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》第十九条规定：有下列情形之一的，应当进行集体讨论：（一）给予五千元以上罚款、责令停产停业、吊销证照等重大行政处罚案件。对上诉人罚款13000元，属于给予5000元以上罚款。但被上诉人向一审人民法院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据中，无集体讨论意见书，证明被上诉人未经集体讨论决定，即对上诉人进行处罚，不遵守法定程序。综上所述，被上诉人违法行政，侵害了上诉人合法权益，请求二审人民法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的行政处罚决定书。
被上诉人汶上县交通运输局辩称：一、关于上诉人一再纠缠的汶上县治超站未经过省政府批准，是否必然导致被诉具体行政行为违法的问题，应当全面正确理解法律法规。执法检查并不必须在治超站点实施检查，也有权在治超站点以外的其他地点进行检查或巡查。只要是经过依法检定合格的计量检测设备检测得出的超限超载数据，就是合法的、有效的。不要求必须在省政府批准的检测站里的设备进行检测才行。对于违法车辆，执法人员可以引导至任何合法的经依法检定合格的检测设备进行检测。本案中上诉人的车辆超载，司机已经对检测结果签字确认毫无异议，再因检测地点提出异议属于出尔反尔。二、关于上诉人称处罚未责令改正问题。上诉人在一审起诉状和一审庭审中均未主张责令改正违法行为的问题，故一审中对已经责令改正违法行为的证据未提供。事实上，本局在作出行政处罚时对当事人的两种违法行为都发出了责令改正通知书。责令改正、强制卸载不属于处罚的内容，而是配合行政处罚所应作出的行政强制措施，这种强制措施既不是作出行政处罚的证据也不是作出行政处罚的程序。三、关于行政处罚决定书内容的问题。本行政处罚决定书完全按行政处罚法的规定写明了全部内容，而《山东省规范行政处罚自由裁量权办法》只是要求执法机关在制作处罚决定时应注意的事项，增强说理性而已，是内部管理性要求，并不否定行政处罚决定本身的效力。四、关于行政处罚决定未经行政机关负责人集体讨论的问题。本机关所作出的行政处罚，经过了机关负责人主持的集体讨论。内部讨论记录不向当事人公开，不违反行政处罚的程序规定。被上诉人在一审第13号证据案件处理意见书中提交了集体讨论记录。综上所述，本机关作出的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：本案所涉及的鲁汶交（00）罚（2014）0508E004050001号行政处罚决定所依据的事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，量罚是否适当。
针对这一审理重点，上诉人认为，上诉人公司车辆不按照被上诉人工作人员指定的地点驶入接受检测，但对于指定地点上诉人认为应该是山东省人民政府批准设置的检测站点。上诉人司机张新亮的职责就是安全驾驶车辆，被上诉人在对上诉人的车辆进行检查时，要求驾驶上诉人的车辆，上诉人司机张新亮是出于考虑被上诉人工作人员没有驾驶该货车的驾驶证，且当时车是停在路边的，对于被上诉人所谓的拒绝被上诉人的工作人员进行检查，就被认定为逃避检查，上诉人不认同。被上诉人没有公开的依据不是法律依据。被上诉人已经对上诉人作出了8000元的超限处罚，不应再对所谓的不听指挥进行处罚。被上诉人认为，上诉人存在严重的阻碍执法人员进行检查，甚至对执法人员进行威胁，以致延误检查30多分钟，对此上诉人有录像为证。执法人员到达指定地点，是因为违法车辆和违法人员确实不配合执法，不得已采取的执法行为，至于执法人员有没有驾驶该车型的资格，与本案无关，因为执法人员驾驶车是种执法措施，并不是为了营利。本案中上诉人的司机，不但不下车，反而强行开车，最终是110到达后，由执法人员将车辆开到了检测地点进行的检测。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。二审审理期间，被上诉人提交了于2014年4月5日向上诉人下达的责令改正通知书，证明在作出本案行政处罚前，对上诉人的两种违法行为都发出了责令改正通知书，该通知书由上诉人的驾驶员张新亮签收。因该证据不是作出本案行政处罚的依据，与本案不具有关联性，本院不予采纳。
本院认为，《中华人民共和国公路法》第八条规定，县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。山东省人民政府发布的《山东省治理超限和超载运输办法》第五条第二款规定，县级以上人民政府交通运输部门和公安部门应当依据职责分工，负责治理超限和超载运输工作。交通部《超限运输车辆行驶公路管理规定》第四条规定，县级以上人民政府交通主管部门主管本行政区域内超限运输车辆行驶公路的管理工作。根据上述法律及规章的规定，被上诉人汶上县交通局作为县级人民政府交通主管部门，对本行政区域内的超限运输行为具有行政执法权，有权作出本案所涉行政处罚。
关于本案所涉行政处罚决定是否合法问题，本院认为，《山东省治理超限和超载运输办法》第八条规定，交通运输部门和公安部门对超限和超载运输车辆进行监督检查时，运输经营者、驾乘人员应当予以配合，并提供方便。任何单位和个人不得以任何理由拒绝或者阻碍执法人员实施超限和超载运输检查。第二十五条规定，货物运输车辆应当按照引导标志或者执法工作人员的指挥驶入指定地点接受检测，不得强行通过。第三十七条规定违反本办法规定，货物运输车辆强行冲卡或者不按照要求驶入指定地点接受检测而逃避检查的，由交通运输部门处5000元以上3万元以下的罚款。《中华人民共和国公路法》第五十条规定，超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶，不得使用汽车渡船。第七十六条的规定，有下列违法行为之一的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款：……（五）违反本法第五十条规定，车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的……。被上诉人提交的现场笔录、询问笔录、勘验（检查）笔录、过磅单、违法行为人陈述、视听资料、委托书足以证明上诉人违反了上述法律和地方政府规章的规定，应当受到法定的相应处罚。被上诉人经执法检查、立案、调查取证、违法行为通知、陈述申辩告知、审批、集体讨论、决定、送达等程序，对上诉人作出行政处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广平县路邦运输有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 彤
审 判 员 王建春
代理审判员 惠 慧
二〇一五年一月二十八日
书 记 员 汪孟菊