南京铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）苏8602行初547号
原告连恩林，男，汉族，1963年9月18日生，户籍地南京市六合区，现住南京市六合区。
委托代理人汤其山，男，汉族，1954年1月10日生，户籍地南京市六合区，现住南京市六合区。
委托代理人连恩详，男，汉族，1967年2月24日生，户籍地南京市六合区，现住南京市六合区。
被告南京市卫生和计划生育委员会，住所地南京市建邺区江东中路265号D座。
法定代表人孙家兴，南京市计划生育委员会主任。
委托代理人胡晓翔，南京市计划生育委员会法规处处长。
委托代理人汪建栋，江苏刘洪律师事务所律师。
被告江苏省卫生和计划生育委员会，住所地南京市玄武区中央路42号。
法定代表人王咏红，江苏省计划生育委员会主任。
委托代理人徐莹莹，江苏省计划生育委员会工作人员。
委托代理人马新波，江苏维世德律师事务所律师。
第三人南京扬子医院，住所地南京市六合区大厂平顶山路。
法定代表人高斌，南京扬子医院理事长。
委托代理人严利民，江苏东恒律师事务所律师。
第三人南京江北人民医院，住所地南京市六合区葛关路***号。
法定代表人王国品，南京江北人民医院院长。
委托代理人冯路，南京江北人民医院医务处主任。
原告连恩林不服被告南京市卫生和计划生育委员会（以下简称市卫计委）作出的《南京市卫生和计划生育委员会关于连恩林信访的回复》（以下简称《信访回复》）及被告江苏省卫生和计划生育委员会（以下简称省卫计委）作出的驳回复议决定，于2016年7月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月12日立案受理，并在法定期限内向两被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月18日公开开庭审理了本案。原告连恩林及其委托代理人连恩祥、汤其山，被告市卫计委的出庭负责人孙敏、委托代理人胡晓翔、汪建栋，被告省卫计委的委托代理人徐莹莹、马新波，第三人南京扬子医院（以下简称扬子医院）的委托代理人严利民，第三人南京江北人民医院（以下简称江北医院）的委托代理人冯路到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告连恩林诉称，其在2014年9月23日施工作业时，意外从高空落下受重伤，先后在扬子医院与江北医院接受住院救治，两医院在治疗上没问题，但给出的诊断结论存在问题。扬子医院给出的“右肺气胸、双侧胸腔积液”，江北医院给出的“右肺不张、右肺大疱”，两者都是症状诊断结论，没给受伤情况诊断结论。症状性诊断结论不在伤残鉴定范围，只有受伤情况诊断结论，才符合定级，影响了原告的工伤理赔。原告向市卫计委投诉，要求责令两医院给予受伤情况诊断结论，但市卫计委拒绝。省卫计委要求市卫计委以信访形式处理，并以信访行为为由驳回了原告的复议请求。收到省卫计委的复议决定后，原告只好向省卫计委申请信访复查，但省卫计委又让原告向市卫计委申请信访复查，耽误了原告的时间。原告认为其不是信访，而是要求解决问题。请求：1、撤销市卫计委作出的《信访回复》的不当部分；2、确认省卫计委作出的复议决定违法并责令其重新作出行政行为；3、由省、市卫计委责令扬子医院、江北医院作出补充诊断结论（具体为：外伤导致两肺破裂漏气流液；外伤诱发右肺两个大疱，液气胸肺压缩引发右肺6*5*3CM大疱破裂；外伤且引发肝脏多发小囊肿，全麻下行胸腔镜下右肺局部切除修补术、右肺大疱切除术、右肺大疱电凝烧灼术，两次局麻下行右侧胸腔闭式引流术。）
原告连恩林当庭补充起诉意见：本案既是信访行为，也属于行政行为；对于信访，市卫计委已经进行了处理，有处理意见；原告选择向省卫计委提起复议，是因为市卫计委行政不作为；原告向法院起诉，是因为省卫计委在复议决定中也交待了相关诉讼权利。
被告市卫计委辩称：1、市卫计委作出的《信访回复》不属于可诉行政行为，应裁定驳回原告的起诉。根据《信访条例》第三十四条、第三十五条之规定，信访人不服信访事项处理意见的，可以向上级行政机关请求复查、复核，但没有规定可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》进一步明确，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理、复查和复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。原告于2016年1月19日来市卫计委处反映其与扬子医院和江北医院医疗纠纷相关事宜，之后原告多次在市卫计委的“局长接待日”向市卫计委提出同一诉求，其以走访形式向市卫计委反映情况，属信访行为。市卫计委在法定期限内就原告反映的信访事项于2016年3月9日统一作出《信访回复》。现原告对市卫计委作出的信访答复内容不服，实质是对信访处理结果不服，原告应依法提出复查、复核申请，但不能提起行政诉讼，已经立案的，应依法裁定驳回起诉；2、市卫计委对原告反映的信访事项的答复，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，符合法律规定。根据南京医学会《医疗事故技术鉴定书》（医鉴[2015]080号）和江苏省医学会《医疗事故技术鉴定书》（江苏医鉴[2015]121号）结论，扬子医院存在漏诊，但未影响患者的治疗及预后；××程记录包括诊断上存在用词不一致的情况，但与治疗无关；××；鉴定结论为本病例不属于医疗事故，故原告反映的事项没有处罚的情形。《医疗机构病历管理规定（2013年版）》和《病历书写规范》等有关规范要求，修改病历应在72小时内完成……医疗机构应当严格病历管理，任何人不得随意涂改病历……。同时根据省、市两级医疗事故技术鉴定结论，专家组对原告的诊断和病因已有明确鉴定意见，可以作为行政处理、司法实践和工伤鉴定等事项的重要依据。根据《中华人民共和国执业医师法》第二十一条的规定，医师的诊断权属于法律赋予医师的权利，任何人包括行政主管机关不得指令医师诊断。原告提出的要求卫生行政主管部门“让两家医院在原诊断结论的基础上进行补充诊断结论”且指定具体明确的诊断结论的要求，违反了上述规定，也违反了医学科学规律，市卫计委无法支持原告的信访诉求；3、为切实提高医疗服务质量，确保医疗安全，市卫计委也明确告知原告，针对两家医院在诊疗过程中存在的一些问题，市卫计委将结合每年的质量控制检查，对院方进行相应的处罚，并责令整改，也将进一步加大对医院医护人员的培训与管理。综上，请求驳回原告的起诉。
被告市卫计委当庭补充答辩意见：作为卫生行政机关对医疗机构及医师的职业活动有监督管理的职责，但有边界。原告要求行政机关指令医疗机构或医师作出指定的诊断，违反了职业医师法的规定，行政机关不具有这样的行政职权。
被告省卫计委辩称：1、省卫计委如期将信访诉求转至市卫计委，已经履行了职责，程序合法。原告作为随访人员与汤其山于2016年5月4日至省卫计委处反映原告与扬子医院和江北医院的医疗纠纷事项，填写来访接待登记表。省卫计委审核后于2016年5月12日将该信访事项转送至市卫计委处理，并书面告知了主信访人。原告反映事项是对省卫计委的职务行为提出建议、意见和投诉请求，属信访行为。省卫计委依据《信访条例》规定的时限和程序对原告诉请进行转送处理，程序合法；2、省卫计委作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。原告不服市卫计委作出的《信访回复》提出复议申请，该申请夹带在2016年5月4日的信访材料中。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款的规定，省卫计委于2016年5月4日受理该申请，于5月12日作出《行政复议答复通知书》，并于次日邮寄市卫计委，市卫计委于5月19日提交行政复议答复书。省卫计委认为，原告于2016年1月19日以走访形式向市卫计委反映情况，属于信访行为，其在走访中反映的信访事项，市卫计委在《信访条例》规定的期限内以《信访回复》的方式进行处理并无不当。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，信访人不服信访事项处理意见的，不属于行政复议受理范围，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项之规定，依法驳回了原告的复议申请。综上，请求驳回原告的起诉。
被告省卫计委当庭补充答辩意见：因为原告在信访时把行政复议申请书加在信访材料中，待省卫计委发现时已经超过了五天期限，属于被动受理，该复议申请本来是不应受理的。
第三人扬子医院述称，其作为初诊医院在初诊时有局限性，根据原告的病史及检查情况，作出的右肺气胸的检查正确。在没有病理诊断和实体所见的情况下，××理性诊断，只能根据CT报告作出诊断，故其作出的右侧气胸诊断客观。请求法院依法裁判。
第三人江北医院述称：1、江北医院对省、市卫计委作出的《信访回复》与相关复议决定没有任何异议；2、原告为达到个人私利，××诊断，所提诉求违背事实及相关法规和医学科学。江北医院依据相关法律、法规及诊疗原则、规范对原告实施了诊疗活动，治疗效果达到目的；对原告的疾病基本诊断客观真实；医疗事故鉴定书已经明确认为其中所提的医疗记录书写问题与治疗无关，××的针对性治疗。原告要求江北医院按其要求修改病历，既不符合法规，××的根本性质，××”无相关证据支持。综上，请求法院依法裁判。
经审理查明，原告连恩林因“高空坠落致右胸部疼痛一小时”于2014年9月23日到扬子医院诊治，于同年10月24日出院，并于同年10月28日因“胸部外伤后呼吸困难7天”入住江北医院，于同年11月7日出院。后原告与扬子医院、江北医院发生纠纷。2015年8月14日，经南京市六合区卫生局委托，南京医学会受理了原告与扬子医院、江北医院医疗事故争议技术鉴定，鉴定主要内容为：医院的医疗行为是否存在违反卫生管理法律、行政法规、部门规章及诊疗护理常规的过失行为；如有，是否与患者的损害后果存在因果关系；是否构成医疗事故。2015年10月9日，南京医学会作出医鉴[2015]080号《医疗事故技术鉴定书》，认为扬子医院治疗符合医疗常规，对症治疗有效，出院时嘱“建议去上级医院继续诊治”，不存在医疗过失；认为江北医院治疗符合医疗常规，手术效果良好，不存在医疗过失；××，结合患者外伤史，考虑为外伤诱发右肺大疱破裂继而引发右侧气胸；××因诊断表述不明，诊断名称不够准确，有一定缺陷，但无医疗过失行为，亦未造成患者人身损害后果；结论为不构成医疗事故。2015年11月23日，南京市六合区卫生局再次委托江苏省医学会对原告医疗事故争议进行技术鉴定。2015年12月22日，江苏省医学会作出江苏医鉴[2015]121号《医疗事故技术鉴定书》，认为扬子医院采取的保守治疗措施有效，诊疗行为符合规范，但医方多次为患者行CT、X片检查，复阅患者在该CT片已有“三肺大疱”的提示，其诊断报告未能明确诊断，存在漏诊，但该漏诊并未影响患者的治疗及预后；认为江北医院手术符合医院原则，手术操作规范，效果良好，不存在医疗过失，××程记录包括诊断上存在诸多用词不一致情况，但与治疗无关；结论为不属于医疗事故。
原告不服，认为两份鉴定书没有解决实质问题，对证据的真实性，要求南京市六合区卫生局质证，但因隶属关系等，南京市六合区卫生局与医患双方未达成一致，故于2016年1月19日至被告市卫计委处提交了《申请质证裁定两医院给予补充诊断结论报告》，要求市卫计委安排质证或作出转办处理，并要求卫生行政部门参照医学会指出的问题，在质证的基础上，让扬子医院补充以下诊断结论：“外伤诱发肝囊肿，外伤诱生右肺大疱，肺压缩导致肺大疱破裂，右肺不张，两肺外伤破裂”；让江北医院补充以下诊断结论：“全麻胸腔镜下行，肺局部切除术，右肺大疱电凝烧灼术”。2016年3月9日，经向扬子医院、江北医院了解情况后，市卫计委向原告作出《信访回复》，称针对两家医院在诊疗过程中存在的一些问题，市卫计委将结合每年的质量控制检查对院方进行相应的处罚，并责令其进行整改，同时也将进一步加大对医院医护人员的培训与管理，切实提高医疗服务质量，确保医疗安全；对原告提出的补充诊断结论的要求，市卫计委称，两家医院目前不可以对病历诊断进行修改补充，在省、市两级医疗事故技术鉴定中，专家组对原告的诊断和病因已有明确鉴定意见，可以作为行政处理、司法实践和工伤鉴定的重要依据，如原告需要目前的疾病诊断证明，建议其带上有关病历资料到上一级医院就诊，医院会根据原告目前的实际情况进行诊断并出具疾病诊断证明书。
原告仍不服，于2016年5月4日到被告省卫计委信访接待室，将行政复议申请书与信访材料一起交给信访接待人员。省卫计委于2016年5月12日向市卫计委作出《行政复议答复通知书》，于同年6月16日作出复议决定书，认为原告向市卫计委反映情况为信访行为、市卫计委依据《信访条例》处理并无不当，原告不服可以向上级行政机关请求复查、复核，不可以提起行政复议申请，该申请不属于行政复议的受理范围，故决定驳回原告的复议申请。原告继续不服市卫计委的《信访回复》，向本院提起行政诉讼。
以上事实有各方庭审时举证、质证过的原告病例、《申请质证裁定两医院给予补充诊断结论报告》、两医院的关于原告处治情况的汇报、南京医学会、江苏省医学会的两份鉴定报告、市卫计委的《信访回复》、省卫计委的复议决定等在案证据材料予以佐证。
在本案庭审中，原告连恩林认为，市卫计委作出的《信访回复》既是信访回复，又是行政决定。信访回复表现在第一阶段，××例诊断进行修改补充”，认为医院遗漏原告的医疗诊断，两被告没有采取措施让医院补充。被告市卫计委认为，原告实际是对两份医疗事故鉴定不服；如果两医院存在诊断错误或遗漏，应属于医疗服务水平，卫生行政部门会进行相应的评分；原告的行为属于信访事项，市卫计委在法定期限内进行了答复，并无不当。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条第（四）项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼，但应属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（[2005]行立他字第4号）的规定，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，原告连恩林因受伤而先后至第三人扬子医院、江北医院进行治疗，治疗结束后与两医院发生纠纷，经由南京市六合区卫生局先后委托南京医学会、江苏省医学会进行了医疗事故技术鉴定。原告对两份鉴定结论均不服，认为没有解决实质性问题，并认为南京市六合区卫生局未能解决相关纠纷，进而选择向被告市卫计委反映情况、提出意见与投诉请求，请求市卫计委责令扬子医院、江北医院分别向原告出具具体的补充诊断结论。因根据《中华人民共和国执业医师法》、《医疗机构病历管理规定（2013年版）》和《病历书写规范》等相关规定，包括市卫计委在内的卫生行政主管机关无权指令医师出具相关诊断，故市卫计委经向两医院了解情况后，向原告作出了《信访回复》，称被告将采取措施对两医院存在的相关问题进行处理，但无权责令两医院向原告出具补充诊断结论，并进行了相关解释，建议原告如需要目前的疾病诊断证明，建议其带上相关病历资料到上一级医院就诊等。原告连恩林的上述行为，显属《信访条例》第二条所规定的信访行为，即采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。市卫计委针对该信访行为依据《信访条例》作出的上述处理活动，不属于人民法院行政诉讼受理范围，依法应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。若原告对市卫计委的处理意见不服，可依据《信访条例》第三十四条、第三十五条等相关规定，请求相关行政机关进行复查、复核。
被告省卫计委收到原告连恩林的放在信访材料中的复议申请后，向市卫计委送达了《行政复议答复通知书》，并在法定期限内作出且向原告送达了行政复议决定书，程序并无不当。因原告提起复议申请的对象系市卫计委作出的信访事项处理行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，故省卫计委依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。原告请求撤销省卫计委作出的复议决定并责令其重新作出行政行为的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回原告连恩林对被告南京市卫生与计划生育委员会的起诉；
二、驳回原告连恩林对被告江苏省卫生与计划生育委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告连恩林承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 熊文超
人民陪审员 苏 健
人民陪审员 邢昌梅
二〇一七年一月十日
书 记 员 石婷婷