湖南省长沙县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）长县行初字第00030号
原告马军。
被告长沙县国土资源局，住所地长沙县星沙街道办事处望仙路89号。
法定代表人范新国，局长。
委托代理人熊伟权，湖南明城明律师事务所律师。
委托代理人邓林，系该法规科科长。
原告马军不服被告长沙县国土资源局（以下简称长沙县国土局）国土行政处罚一案，于2013年11月8日向本院提起行政诉讼。本院于2013年11月12日受理后，于2013年11月13日向被告长沙县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月6日公开开庭审理了本案。原告马军，被告长沙县国土局委托代理人熊伟权、邓林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告长沙县国土局于2013年7月1日作出了长县国土资罚字（2013）33号行政处罚决定书，认定马军未经土地行政主管部门依法批准，擅自将农民集体土地用于非农业建设，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条之规定，属非法占地的行为。决定对马军作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的1699平方米土地；2.责令在自收到本决定书之日起15日内自行拆除建筑占地面积为390平方米建筑物及构筑物，恢复土地原状；3.没收在非法占用的1699平方米土地上新建的1309平方米建筑物以及附属设施。被告长沙县国土局于2013年11月22日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、《12336国土资源违法违规举报线索情况处理单》、《立案呈批表》及村组群众信访举报材料和回复，拟证明此行政处罚案件的来源；2、国土监察询问笔录及马丙均的证明，拟证明建养殖场所占土地的地类大部分为耕地，耕地来源是原告承包责任田和租赁他人的责任田，调查时原告的养殖场已停办，且将该建筑物租赁给第三人，原告没有办理用地手续；3、现场勘测笔录及勘测界定图，拟证明原告所建的违章建筑的具体位置与面积；4、《长沙县安沙镇土地利用总体规划（2006-2020）》，拟证明原先违章建筑所占用地中1309平方米耕地已被规划为建设用地；5、《现状图》，拟证明原告在兴建养殖场违章建筑之前，所占用地1699平方米的土地类型是农用地中的耕地地类；6、房屋租赁协议、承诺书和相片，拟证明原告已将养殖场的违章建筑租赁给中铁十局集团第三建设有限公司长沙县万家丽北路bt项目经理部；7、行政处罚告知书及送达回证，拟证明被告书面告知拟进行行政处罚，并告知相关权利；8、书证，拟证明申请人放弃听证权利；9、行政处罚决定书及送达回证，拟证明对原告进行行政处罚事实，法律依据及处罚内容；10、责令履行法定义务催告书及送达回证，拟证明被告依据法律规定履行了催告义务。
原告马军诉称，被告长沙县国土局作出的长县国土资罚字（2013）33号行政处罚决定书认定事实错误，适用法律错误，应依法予以撤销。1.原告兴办养殖的场地系自留地，且经过组、村、镇三级组织认可并同意，系原告与村组织的合同用地，其附属建筑的目的是发展本村农业需要。原告兴办养殖的场地符合当时的政策规定。原告未备案系因为安沙镇国土所行政不作为所致，被告及长沙市国土资源局不能追究原告的责任。2.原告于2010年根据长沙县的政策退出了养殖业，并按照文件精神转向第二产业，办理了机械厂并进行了工商及税务登记手续。原告使用的该土地一直为自留地，属于集体所有，且原告在使用过程中，均获得了村集体和各级政府的同意。本属于未利用地中的自留地，结果两级土地部门对同一块地居然同时认定为既是建设用地又是耕地，严重违反事实，损害了原告的合法利益。综上所述，被告和复议机关在处理本案时事实认定不清，适用法律法规错误。据此特向贵院提起诉讼，请求贵院判决撤销长县国土资罚字（2013）33号行政处罚决定书。
原告马军在法定举证期限向本院提供了其提起诉讼的证据、依据：1、原告马军身份证复印件、被告长沙县国土局组织机构代码登记信息打印件，拟证明原被告的基本情况；2、长县办发（2010）23号关于畜禽养殖区域划分的通知，3、长县办发（2010）49号关于印发《长沙县畜禽养殖转产扶助鼓励暂行办法》的通知，以上两份证据拟证明原告应政府要求拆除了栏舍，并进行了转产，政府也给予了补助；4、长县政纪（2005）55号关于江背镇养殖业发展现场办公会议纪要，拟证明长沙县鼓励兴办养殖；5、国土资发（2007）220号关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知，拟证明根据当时的政策进行规模化养殖不需要办理用地手续；6、长县国土资告字（2013）37号行政处罚告知书，7、长沙县国土资源局责令履行法定义务催告书，8、长县国土资罚字（2013）33号行政处罚决定书，9、长国土资复决字（2013）25号行政复议决定书，以上四份证据拟证明被告对原告进行了行政处罚，原告申请进行了行政复议；10、2009年生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目申报文本、长沙县畜禽养殖转产扶助协议书、建造猪舍报告，拟证明原告兴建养猪场均是按国家相关政策兴办。
被告长沙县国土局辩称，一、答辩人作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确。2007年9月，申请人未经土地行政主管部门依法批准，擅自占用长沙县安沙镇水塘垸村挑水组集体土地新建生猪养殖场。经现场勘测，实际占地面积为1699平方米，其地类型为耕地。2010年12月原告退出养殖业，将违章建筑租赁给中铁十局集团第三建设有限公司长沙县万家丽北路bt项目部作为堆放钢筋以及农民工生活用房。2013年4月，长沙县国土资源执法监察大队接到当地群众举报后，对原告违法占地事实进行调查和取证，2013年6月24日，答辩人向原告送达了《行政处罚告知书》。2013年7月1日，答辩人向原告送达了《行政处罚决定书》。2013年8月14日，答辩人向原告送达了《责令履行法定义务催告书》。答辩人在执法过程中严格按照《行政处罚法》及相关法律规定，依法调取了相关书证、制作了询问笔录、现场勘查笔录、现场照片等证据。并在作出处罚前向申请人送达了《行政处罚告知书》，同时在调查的过程中还对申请人进行了相关权利的告知，整个行政处罚程序合法。二、1.有关用地审批的答辩原告违法所占用地为1699平方米，其地类耕地，原告也在调查笔录中承认了所占用地大部分是原告家庭所承包的责任田，并包括其租赁的约200平方米耕地。依据相关法律规定，任何单位与个人进行建设，需要使用土地必须申请，并办理审批手续，故无论土地权属性质是否改变，如无国土部门的批准，在所占用地上进行建设，即是非法占用土地。2.有关养殖用地的答辩原告于2010年退出养殖行业以后，并未将所占用地恢复原状，进行复垦。现将该违章建筑出租给第三人，用作仓库和职工宿舍，故该违章建筑不再是用于农业建设，改变了土地用途的性质。再者，根据当时的政策，原告于2007年兴建猪舍时，未到国土部门办理备案手续，所占1699平方米的土地全部为耕地，没有签订耕地复垦保证书，并在所占土地上兴建永久性建筑，故原告的行为为非法占地行为。3.有关用地性质的答辩被告所指1699平方米的耕地，是指原告违章建筑所占用地，依据国家法律规定，现状为农用地中的耕地。而1309平方米建设用地，是国家依据城市和农村发展的需要，准备将农用地改变为建设用地，而作出的规划，而要由农用地变更为建设用地，必须办理农用地转用审批手续，其用地性质才会发生改变。综上所述，县局对申请人的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、法律依据充分。请求法院依法驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，综合原告、被告的举证及质证意见，本院对被告提交的证据作如下确认：证据1、证据2中马丙均的证明、证据3、证据6、证据7，符合证据的真实性、合法性、关联性要求，原告对其三性均无异议，故对该部分证据，本院予以确认；证据2中的询问笔录，原告对其真实性有异议，本院认为，被告为查明案件事实按照法律规定向原告进行询问，程序合法，原告系真实意思表示，故对该证据本院予以确认；证据4，原告对其有异议，认为并不知情，本院认为，原告异议不成立，故本院对该证据予以确认；证据5，原告对其真实性有异议，本院认为，现场勘测笔录系国土部门工作人员按照法律规定根据客观事实作出，勘测定界图系国土部门根据卫星航拍图作出，原告虽对该现场勘测笔录及勘测定界图提出异议，但并未提交充分地证据予以推翻上述现场勘测笔录及勘测定界图中认定的事实，故本院对该份证据予以确认；证据8，原告有异议，本院认为，放弃听证权利系原告亲笔书写，原告虽对其提出异议，但未向本院提交充足的证据予以证实放弃听证权利系受他人哄骗作出，故本院对该证据予以确认；证据9中的行政处罚决定书系本案被诉具体行政行为，系本院合法性审查的对象，对该处罚决定不作为单个证据进行认证；对证据10，原告认为其已拒收责令履行法定义务催告书，本院认为，根据邮政ems寄件单查询结果提示原告已收到被告作出的责令履行法定义务催告书，故对该份证据本院予以确认。对原告提交的证据本院作如下确认：证据1、6、7、8、9符合证据三性要求，被告对其三性无异议，本院予以确认；证据2、3、4，被告对其真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，本院认为，证据2、3系长沙县关于畜禽养殖行业养殖和退养的政策性规定，与本案有一定的关联，结合本案证据10中的转产扶助协议书，能够证明原告退养后获得补助的事实，故本院对上述证据予以确认；证据4，与本案没有关联，本院对该证据不予确认；证据5，被告对其证明目的有异议，本院认为，此证据只能够证明进行规模化养殖不需办理农用地转用审批手续，被告异议不成立，本院对该份证据的证明目的予以确认；证据10，被告对其证明目的有异议，认为原告的申报文本仅是建设项目申报，而不能说明原告用地合法，本院认为被告异议不成立，故对该份证据的证明目的本院予以确认。
经审理查明，2007年9月，原告马军根据当时的政策规定，租赁马丙均户责任田约200平方米后，拟建猪舍，并征得其所在村民小组及当地村委会的书面同意。2009年，原告马军申报生猪标准化规模化养殖场建设项目，经过当地村委会、镇政府、县发改部门及县畜牧部门审核同意后，在自家责任田以及部分自留地及租赁地上兴建1699平方米生猪养殖场，并获得了20万元国家财政补贴。2010年9月24日，原告马军响应长县办发（2010）49号文件精神，签订长沙县畜禽养殖转产扶助协议书，退出生猪养殖，拆除了猪圈，但未拆除养殖设施用房。此后，原告在生猪养殖场土地上开办了军安机械厂，进行了工商及税务登记手续。2012年7月1日，原告马军将涉案养殖设施用房租赁给中铁十局集团第三建设有限公司长沙县万家丽北路bt项目部作为堆放钢筋以及生活用房。原告开办机械厂、出租设施用房未办理农用地转用审批手续。
再查明，原告马军兴建生猪养殖场的1699平方米土地（合2.5亩），其地类为耕地，其中1309平方米土地位于《长沙县安沙镇土地利用总体规划（2006-2020年）》确定的建设用地区域内。
2013年6月，被告长沙县国土局根据群众举报，对原告马军占用土地行为进行调查。2013年6月21日作出了长县国土资告字（2013）37号行政处罚告知书，告知拟对原告马军作出的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。被告长沙县国土局于同年6月24日将该告知书送达了原告马军。在原告马军放弃听证权利后，2013年7月1日，被告长沙县国土局向原告马军作出长县国土资罚字（2013）33号行政处罚决定书，责令原告马军退还非法占用的1699平方米土地；在自收到本决定书之日起15日内自行拆除建筑占地面积为390平方米建筑物及构筑物，恢复土地原状；没收在非法占用的1699平方米土地上新建的1309平方米建筑物及附属设施。并告知了原告所享有的救济权利。被告长沙县国土局于2013年7月12日通过邮局挂号信的方式将上述处罚决定书送达了原告马军。2013年8月14日，被告长沙县国土局作出责令履行法定义务催告书，责令原告马军在收到催告书之日起十日内，履行法定义务。2013年8月15日，被告长沙县国土局通过邮政ems将催告书送达原告马军。
另查明，原告马军不服被告长沙县国土局作出的长县国土资罚字（2013）33号行政处罚决定书，在法定期限内向长沙市国土资源局申请了行政复议。2013年11月4日，长沙市国土资源局作出长国土资复决字（2013）25号行政复议决定，“维持长沙县国土局作出的长县国土资罚字（2013）33号《行政处罚决定书》”。原告马军于同日收到上述复议决定书。2013年11月8日，原告马军向本院提起诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法使用农民集体所有的土地的除外。”2010年9月24日原告马军退出生猪养殖，先后在养殖用地上开办军安机械厂、将原养殖设施用房进行出租。根据上述规定，原告马军理应依照法律规定办理相应的用地审批手续。但原告马军却未经依法批准，擅自将原用于生猪养殖的设施农用地从事非农建设，属于非法占地行为。以上事实有被告长沙县国土局在土地管理行政处罚程序中收集的证据，如询问笔录、现场勘测笔录、勘测定界图、现状图等予以证实。因此，被告作出行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。
被告长沙县国土局依据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规规定，有权对非法占地行为作出行政处罚。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；…”被告长沙县国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，对原告马军非法占用1699平方米土地（其中1309平方米土地位于《长沙县安沙镇土地利用总体规划（2006-2020年）》确定的建设用地区范围内）的行为，处以“责令退还非法占用的1699平方米土地；责令在在收到本决定书之日起15日内自行拆除建筑占地面积为390平方米建筑物及构筑物，恢复土地原状；没收在非法占用的1699平方米土地上新建的1309平方米建筑物以及附属设施”符合法律规定。综上，被告长沙县国土局根据查明的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。
被告长沙县国土局在接到群众举报后，依照法律规定对原告马军占地行为进行立案调查。在欲对原告马军进行行政处罚之前，依法向原告马军制作并送达了行政处罚告知书，对欲采取的行政处罚措施予以告知，并告知原告马军享有陈述、申辩和要求听证的权利。在原告马军放弃听证权利后，依法对原告马军作出行政处罚决定，也告知了其享有的救济权利，并依法进行了送达。在原告马军逾期未执行处罚决定时，依法制作了责令履行义务催告书，并通过邮寄方式进行了送达。因此，被告长沙县国土局作出被诉行政处罚决定程序合法。
综上所述，被告长沙县国土局认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，行政处罚正当、合理，程序合法。原告马军要求撤销被告长沙县国土局作出的长县国土资罚字（2013）33号行政处罚决定书的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告马军要求撤销长县国土资罚字（2013）33号行政处罚决定书的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告马军负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 盛 群
审 判 员 王灿红
人民陪审员 杨新其
二〇一四年一月二十日
代理书记员 彭志刚
法律条文：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。