湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终14号
上诉人（一审原告）郑明荣，女，1964年5月19日出生，汉族，住武汉经济技术开发区。
委托代理人施顺桂（系郑明荣之夫），男，1963年4月5日出生，汉族，住武汉经济技术开发区。
被上诉人（一审被告）武汉市公安局武汉经济技术开发区分局，住所地武汉市武汉经济技术开发区创业路88号。
法定代表人刘明利，该局局长。
委托代理人张黎男，男，该分局法制大队民警。
委托代理人龚浩，男，该分局沌阳派出所民警。
上诉人郑明荣因诉被上诉人武汉市公安局武汉经济技术开发区分局（以下简称开发区公安分局）治安行政处罚一案，不服湖北省武汉经济技术开发区人民法院（2016）鄂0191行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明：郑明荣因房屋拆迁问题，于2016年2月26日、同年3月10日两次乘坐火车前往北京上访。2016年2月26日至同年3月5日期间，郑明荣先后到公安部、建设部、国家信访局等国家机关上访。2016年3月5日，郑明荣携带上访材料在中南海附近上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获后送往北京市久敬庄接济服务中心，由武汉经济技术开发区沌阳街道办事处工作人员接回武汉。2016年3月10日，郑明荣再次携带上访材料乘坐火车进京，准备再次向公安部、国家信访局等部门邮寄上访材料，被开发区公安分局沌阳派出所两民警在北京南站查获带回武汉。开发区公安分局在履行了立案、传唤、调查询问以及行政处罚前告知程序后，于2016年3月11日作出武公（沌）决字[2016]184号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第㈡项的规定，决定给予郑明荣行政拘留十日处罚，并于当日送交武汉市第一拘留所执行拘留。上述拘留至2016年3月21日因期限届满解除。郑明荣对行政处罚决定不服，提起本诉。
另查明，2015年3月7日，郑明荣因多次进京上访，严重扰乱国家信访部门正常工作秩序，由开发区公安分局决定给予治安处罚行政拘留十日。2015年8月23日、2016年3月7日，开发区公安分局沌阳派出所两次对郑明荣的非正常上访行为进行训诫，并出具训诫书。
一审法院认为，信访是法律赋予公民的权利，但信访应当依法、逐级有序进行。郑明荣在三级信访终结的情况下多次进京上访，并在北京市中南海附近非正常上访，扰乱公共秩序。根据《治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”开发区公安分局作为郑明荣居住地的公安机关对本案具有管辖权。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第㈡项之规定，对郑明荣治安处罚行政拘留十日，其处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。郑明荣要求判定开发区公安分局作出的武公（沌）决字[2016]184号《行政处罚决定书》违法，无事实依据和法律依据，其请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第㈣项之规定，判决驳回郑明荣的诉讼请求。
郑明荣不服一审行政判决，向本院提起上诉称：一审法院查明和认定上诉人于2016年3月5日到中南海周边非法上访一案违法，根据法律法规的相关规定，只有非正常上访违法一说，而没有非法上访一说，上（信）访是宪法和《信访条例》赋予公民的权利，上访非法的理由不成立。⒈上诉人于2016年6月14日在一审法院立案，有立案缴费单为证（单据号：0002432940），一审法院认定为2016年8月16日立案，与事实不符。⒉2016年9月19日，一审法院开庭时，被上诉人向一审法院和本人提供其作出行政行为的证据和法律法规依据，上诉人根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定提出异议时，一审法院和被上诉人并没有就该异议给予解释，法官要求继续进行质证，上诉人因此要求案件承办法官回避，该法官以不是法定回避事由直接驳回上诉人的回避申请。上述事实足以证明一审法院判决不公。⒊根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条规定，未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。由于被上诉人逾期提交证据，且未为逾期提供证据提出正当理由，一审法院判决采信未经质证的证据，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条的规定。综上，一审判决认定事实不清、审理程序违法、适用法律错误且存在枉法情形，请求二审法院撤销（2016）鄂0191行初11号行政判决；确认开发区公安分局作出的武公（沌）决字（2016）184号《行政处罚决定书》违法。
开发区公安分局辩称：2016年3月5日上午，违法行为人郑明荣至北京市中南海地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场查获。郑明荣享有依法维护自身合法权益、信访的权利，但必须依法行使。郑明荣赴北京市中南海地区非正常上访的行为，违法了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第㈡项的规定，其依法对其作出行政拘留十日的处罚，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。我局在法定期限内提交证据和法律法规依据，不存在逾期提交证据的情况。经一审庭审质证，上诉人对我方在一审提交的证据不予认可、不予质证，由此应当承担相应的法律后果。综上，郑明荣的上诉理由不成立，请求二审法院驳回郑明荣的上诉，维持武公（沌）决字[2016]184号《行政处罚决定书》，维持一审行政判决。
本案当事人向一审法院提交的证据材料，法律、法规依据，均已随案移送本院。本院对证据的认证和采信理由与一审法院相同。本院对一审法院认定的案件事实予以确认。
本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条第一款、第十条第一款第㈢项的规定，开发区公安分局负责本行政区域内的治安管理工作，具有作出被诉治安行政处罚的行政职权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”2016年3月5日，郑明荣携带上访材料在中南海附近上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获后送往北京市久敬庄接济服务中心，由武汉经济技术开发区沌阳街道办事处工作人员接回武汉。2016年3月10日，郑明荣再次携带上访材料乘坐火车进京，准备向公安部、国家信访局等国家机关邮寄上访材料，被开发区公安分局沌阳派出所民警在北京火车南站查获带回武汉。北京市中南海周边地区非法定的信访接待场所，郑明荣多次到北京非正常上访，其行为违反了《信访条例》第十八条、第二十条的规定。开发区公安分局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第㈡项、《信访条例》第四十七条第二款的规定，依照法定程序，决定对郑明荣治安处罚行政拘留十日，符合法律、法规的规定。综上，郑明荣要求撤销（2016）鄂0191行初11号行政判决；确认开发区公安分局作出的武公（沌）决字（2016）184号《行政处罚决定书》违法等上诉理由不能成立，其请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决驳回郑明荣的诉讼请求并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑明荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 曾望庭
审判员 程敬华
审判员 曾文亮
二〇一七年二月二十二日
书记员 陈 曦