陕西省渭南市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）渭中行终字第00031号上诉人（原审被告）渭南市城市管理综合行政执法局高新分局。住所地渭南市东风大街西段。负责人许靖晖，局长。委托代理人陈先锋，渭南市城市管理综合行政执法局高新分局工作人员。委托代理人胡建囯，陕西恒济律师事务所律师。被上诉人（原审原告）柯改林，男，汉族，1987年7月20日出生，住渭南市西潼路良田村*组，居民。委托代理人王文书，北京市明宪律师事务所律师。委托代理人穆一鸣，北京市明宪律师事务所实习律师。上诉人渭南市城市管理综合行政执法局高新分局因与被上诉人柯改林撤销行政决定纠纷一案，不服渭南市临渭区人民法院（2014）临渭行初字第00035号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年7月16日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人陈先锋、胡建国与被上诉人柯改林及其委托代理人王文书、穆一鸣到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原审判决经审理查明，2005年7月10日陕西省政府以陕政发（2005）21号做出《陕西省人民政府批转西安市咸阳市渭南市城市管理综合行政执法试点工作方案的通知》，按照国发〈2002〉17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，国办发56号《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》精神，在渭南市城市管理领域整合行政执法队伍，实行城市管理综合行政执法工作。执法范围为：在渭南市、区范围内（含渭南高新区），对城市管理领域涉及市容环境卫生管理、规划管理、城市绿化管理、市政设施管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等法律、法规、规章规定的部分行政执法机构、职能进行整合，实行综合行政执法。设立渭南市城市管理综合行政执法局，为市政府直属行政机构。下设城建规划执法大队、市容环卫执法大队，城市管理综合行政执法局高新区分局（高新区综合行政执法大队）。高新区分局（执法大队）实行高新区管委会和执法局双重领导，以高新区领导为主，其人员财政供养关系由高新区管委会负责。其职能调整与配置为：行使市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政执法职能（包括行政处罚、监督检查和依法执行、不包括限制人身自由、降低资质等级、吊销证牌照），拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施；负责对市容环境卫生责任区管理工作的监督；行使规划管理和建筑市场方面、绿化管理方面、市政公用设施行政执法职能管理方面法律、法规、规章规定的行政执法职能，行使对户外广告宣传等方面违法或者违规行为的行政执法职能，同时对行使环境保护方面、工商行政管理方面，房产管理方面、公安交警管理等方面法律、法规、规章规定的行政执法职能也作出详细的表述。市、区政府相关部门在其承担的上述执法职能划归综合行政执法局后，不再行使划出的行政执法职能。2013年7月30日原告柯改林在位于渭南市高新区良田街道办事处步前社区二组北道东段其父母的责任田内建造三间两层砖混结构房屋一幢，同年9月建造完工。被告高新分局执法人员在依法履行行政检查中，发现原告柯改林在城镇规划区内耕地上建造房屋的行为，又不能提供相关建设手续。2014年4月3日被告高新分局作出“渭高综执拆字122号《渭南市城市管理综合行政执法局高新分局责令拆除违法建（构）筑物通知书》，”“柯改林你户未经高新区规划土地行政主管部门批准，擅自在渭南高新区规划区范围内良田街道办事处普田社区二组耕地内建设三间两层砖混结构房屋（建筑面积1100平方米）的行为，违反了《中华人民共和囯城乡规划法》第四十条的规定，我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令你户于二0—四年四月八日前自行拆除你户所建建（构）筑物。逾期未能拆除，我局将会同良田街道办事处及高新公安分局等部门依法予以强制拆除。”被告于同日向原告柯改林之父柯金才送达了该通知书。同年4月18日原告柯改林房屋被拆除。原告柯改林认为，被告高新分局在超权限、事实不清，程序违法的情况下，将原告的合法所建房屋认定为违法建筑。现诉至法院，请求：1、确认被告作出的渭高综执拆字122号《责令拆除违法建（构）筑物通知书》违法；2、撤销被告作出的渭高综执拆字122号通知书。原审判决认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》及《陕西省人民政府批转西安市咸阳市渭南市城市管理综合行政执法试点工作方案的通知》内容，设立渭南市城市综合行政执法局，为渭南市政府直属行政机构，下设城建规划执法大队，市容环卫执法大队，城市管理综合行政执法局高新区分局，其中高新区分局实行高新区管委会和市执法局双重领导，以高新区管委会领导为主，其人员财政供养关系由高新区管委会负责并无不妥。应视为被告存在行政执法职能，并具有执法主体资格。同时，被告依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款的规定，二次陆续向本院提交延期举证申请书并无不妥，原告认为被告延期举证理由不具备，其提供的证据材料已超过举证期限的理由不能成立。违法建筑，是指违反《城市规划法》、《土地管理法》等相关法律、法规，非法占用土地，取得建设工程规划许可证、临时建设规划许可证等法定建设许可，或者未按照建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的规定，擅自建筑的建筑物、构筑物。该案中原告至诉讼期间并未提供证据佐证其建筑物取得了相应的建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证手续，其诉称的所谓合法建筑并不能否定其未取得建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证而擅自建设的基本事实，构成违法建筑。被告认为原告建设三间两层砖混结构房屋的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，遂依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程该规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可釆取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没有实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，对原告作出的渭高综执拆字（2014）122号通知书。本案中，责令限期拆除通知书并未对行政相对人处以额外的制裁，虽然该通知名称为“通知”其内容则属于责令限期拆除的行政决定，从行政处罚的内涵及外延上分析，该行政行为的限定均不属于行政处罚。应为行政强制法律关系，且该拆除通知已对原告的权利义务产生了实质影响，应属于具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。该案在审查过程中初步确定的案由为撤销行政处罚决定纠纷显属不妥，应为撤销行政决定纠纷。本案中，被告在作出该通知书时，并未保障原告享有的陈述、申辩、复议、起诉等权利，亦未进行事实的调查认定和作出处理决定，而直接依据其作出的渭高综执拆字第122号《责令拆除违法建（构）筑物通知书》的内容，在原告未自行拆除后对其所建的房屋进行强制拆除，致原告所建房屋灭失，显然违反了程序正当的原则。但被告未听取当事人的意见，且未告知原告基本的陈述、听证、申辩等权利，属于程序违法。故对原告要求撤销该通知的诉请不予支持。现该房屋已被拆除，撤销该通知书巳无实际意义，应确认该具体行政行为违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条二款（二）项的规定，判决、确认被告高新分局于2014年4月8日作出的（2014）122号《责令拆除违法建（构）筑物通知书》违法。二、驳回原告其余诉讼请求。案件受理费50元，由被告高新分局承担。一审宣判后，渭南市城市管理综合行政执法局高新分局不服，提出上诉称，（2014）122号《责令拆除违法建（构）筑物通知书》只是上诉人在依法履行职责过程中的一个催告。对被上诉人的权利义务不产生实际影响。原审法院事实认定错误，适用法律不当，依法应予撤销。被上诉人所诉请求不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。被上诉人柯改林辩称，122号通知书并非催告。而且该通知书对被上诉人的实际权力义务产生了实际影响。一审法院认定事实情况有异议，对于适用法律及判决结果无异议。该通知书应当是具体行政行为，属于人民法院行政案件的受案范围。上诉人的上诉请求于法无据，没有事实依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，二审诉讼费由上诉人负担。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，上诉人对被上诉人作出的渭高综执拆字（2014）122号通知书，虽名称为“通知”但其内容实质属于责令限期拆除的行政决定，且该拆除通知已对被告的权利义务产生了实质影响，应属于具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人在作出该通知书时，并未保障被上诉人享有的陈述、申辩、复议、起诉等权利，亦未进行事实的调查认定并按照法定程序进行处理，而直接依据其作出的渭高综执拆字第122号《责令拆除违法建（构）筑物通知书》的内容，在被上诉人未自行拆除的情况下对其所建的房屋进行强制拆除，致被上诉人所建房屋灭失，违反了程序正当的原则，应确认违法。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人渭南市城市管理行政执法局高新分局负担。本判决为终审判决。审 判 长  王洪池审 判 员  ＸＸＸ代理审判员  何 妍二〇一五年八月三日书 记 员  李 瑞