广西壮族自治区桂林市七星区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）桂0305民初560号
原告：桂林市房地产开发总公司，住所地桂林市象山区民主路38号，组织机构代码证号为19885349-7。
法定代表人：覃东雄，该公司总经理。
委托代理人：阳继宁，广西嘉合律师事务所律师。
委托代理人：廖毅，广西嘉合律师事务所实习律师。
被告：桂林市七星区穿山街道办事处，住所地桂林市七星区施家园路6号，组织机构代码证号为K3196113-3。
负责人：李园连，该办事处主任。
委托代理人：龙海，桂林市七星区穿山街道办事处法律服务所法律工作者。
原告桂林市房地产开发总公司与被告桂林市七星区穿山街道办事处合同纠纷一案，本院于2016年3月23日立案受理后，依法组成由黄智云担任审判长，审判员廖莉莎、人民陪审员丁建英参加的合议庭，于2016年6月16日公开开庭审理了本案。书记员文瀛杰担任法庭记录。原、被告的委托代理人均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，2004年10月26日，原告与桂林市七星区穿山乡人民政府（该机构于2005年8月被撤销，其职责由被告承续）签订征地《协议书》，约定由原告征用被告所管辖的集体土地，采取每亩（菜地）按24万元计算，由被告包干，多不退、少不补，同时还就税费和责任义务进行了约定。随后，原告于2004年12月21日预付50万元征地款给穿山乡人民政府指定的“穿山乡征地拆迁工作领导小组”，但被告征地工作迟迟未获进展。经原告了解，本案待征土地的农业用地转建设用地指标至今未获批准，因此根本无法开展征地工作，更无法将该土地使用权移交原告。原告认为该征地的《协议书》应属无效合同，理由如下：1、征地的主体依法必须是县级以上人民政府，被告桂林市七星区穿山乡人民政府不具备征地主体资格，且用地单位不能直接与村集体组织签订征地协议，原告作为公司法人亦不具备土地征收主体资格；2、征收土地必须严格按照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关法定程序进行，涉及农业用地转为建设用地的，必须先行办理农业用地转建设用地审批手续，然后方得实施征收工作；3、根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《协议出让国有土地使用权规范》有关规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让，原、被告双方签订的征地《协议书》未按照上述规定进行。综上，请求法院判令确认原、被告双方于2004年10月26日签订的征地《协议书》无效；被告返还原告征地款500000元及自2004年12月21日起至退款之日止的资金占用费330000元（按中国人民银行同期贷款利率计算的结果为准）；本案诉讼费用由被告承担。原告对其主张提供的证据有：证据一：桂林市七星区人民政府星政发（2005）23号《关于撤销穿山乡改设穿山街道办事处的通知》，证明2005年8月18日，七星区人民政府根据广西壮族自治区人民政府《关于同意桂林市调整部分乡镇行政规划的批复》，决定撤销穿山乡，改设穿山街道办事处。证据二：征地《协议书》一份，证明原告于2004年10月26日与桂林市七星区穿山乡人民政府签订征地《协议书》，约定由原告征用被告所管辖的集体土地，采取每亩（菜地）按24万元计算，由被告包干。证据三：桂林市商业银行进账单和广西壮族自治区行政事业单位一般收款收据各一份，证明原告于2004年12月21日预付50万元征地款给穿山乡人民政府指定的“穿山乡征地拆迁工作领导小组”，该乡政府于2005年1月25日向原告出具收款收据，证明收到原告的征地款50万元。证据四：桂林市建设与规划委员会市建规管（2004）527号文件《关于桂林市房地产开发总公司新建农民拆迁安置回建房的建设用地规划定点通知书》和（2004）332号建设用地规划许可证各一份，证明2004年8月27日，经桂林市建设与规划委员会研究，同意由原告在栖霞路北侧、金嗓子大酒店北面、规划穿山路东侧，按评审通过的桂林市城市规划设计研究院编制的《桂林市穿山路改造农房拆迁回建规划图》新建农民拆迁安置房，并发出相关建设用地规划许可证。证据五：桂林市建设与规划委员会市建规管（2007）170号文件《关于延长市建规管字（2004）238号、（2004）527号文有效期限的批复》，证明桂林市建设与规划委员会发出建规管（2007）170号文件，同意将市建规管字（2004）238号、（2004）527号文有效期限延至2008年4月30日止，现由于未能完成农地转用审批手续，文件已失效。证据六：原告向桂林市七星区人民政府、桂林市高新区管委会提交的书面报告，证明原告于2011年5月18日向相关部门提交报告，因农地转用指标紧张至涉案项目无法推进，因而协商解除合同并要求退款的事实。证据七：七星区重点工程配套项目计拆迁安置用地申请市2005年农用地转用指标汇总表，证明原告曾因拆迁安置用地向七星区建设局交送过农地转用申报材料，但至今未获批准。被告的质证意见是：对证据一至五的真实性和证明内容均没有异议；对证据六的真实性无法确认，没有证据证明原告向相关部门提交报告。对证据七的真实性和证明事项不予认可。
被告辩称，原、被告签订《协议书》是双方当事人的真实意思表示，为有效合同。原告预付被告的征地款已经支付给征地组织，原告的合同目的不能实现的过错不在被告，原告主张资金占用费没有事实和法律依据。原告的主张已经超过诉讼时效，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告对其主张提供的证据有：证据一：七星村进账单、收据，证明原告支付给被告的25万元征地款已经支付给被征地的基层组织七星村。证据二：汇丰村进账单、收据，证明原告支付给被告的25万元征地款已经支付给被征地的基层组织汇丰村。
原告对被告提供证据的质证意见是：对证据一的真实性无异议，对关联性有异议，涉案土地的征地行为没有发生，不可能发放征地款。对证据二真实性没有异议，对关联性有异议，该份证据不能证明款项用于原告的项目。
本院结合查明的事实，对双方确认的证据予以采信，对双方提出异议的证据，因与双方诉辩事由有一定关联性，故本院亦作为定案的参考依据。
结合双方当事人提供的证据，本院确认如下法律事实：2004年10月26日，原、被告双方签订一份《协议书》，约定：“根据市建规管（2004）527号文，同意由原告在栖霞路北侧、金嗓子大酒店北面、规划穿山路东侧，按评审通过的桂林市城市规划设计研究院编制的《桂林市穿山路改造农房拆迁回建规划图》新建农民拆迁安置房。原告征用被告所管辖的集体土地，每亩（菜地）按24万元计算，由被告包干，多不退、少不补。”
协议签订后，原告于2004年12月21日向被告指定的“穿山乡征地拆迁工作领导小组”账户预付50万元征地款。被告亦于2005年1月25日出具收款收据予以确认。2007年4月19日，桂林市建设与规划委员会以市建规管（2007）170号文，同意将市建规管字（2004）238号、（2004）527号文有效期限延至2008年4月30日止。2011年5月18日，原告向桂林市七星区人民政府和桂林市高新区管委会提交报告，请求退还原告预付的50万元征地款。截至庭审诉讼，原、被告双方涉案的土地没有被征用，桂林市建设与规划委员会的市建规管（2007）170号文已经失效。
另查明，2005年8月18日，七星区人民政府根据广西壮族自治区人民政府《关于同意桂林市调整部分乡镇行政规划的批复》，决定撤销穿山乡，改设穿山街道办事处。
本院认为，本案的争议焦点为：一、原、被告签订的合同是否有效；二、被告是否应当返还原告预付的50万元及资金占用费；三、原告的诉讼是否超过诉讼时效。
针对焦点一：根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。”被告作为乡镇一级的政府，没有权利独立实施征收土地的行为。原、被告双方于2004年10月26日签订的《协议书》，虽是双方当事人的真实意思表示，但该约定涉及征用被告管辖的土地，征用土地的主体资格不符，且该协议依据的桂林市建设与规划委员会的市建规管（2004）527号文已经失效，故原、被告于上述时间签订的《协议书》应属无效合同。被告辩称该协议有效的答辩意见不能成立，本院不予支持。
针对焦点二：根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”原、被告双方于2004年10月26日签订的《协议书》虽是双方的真实意思表示，双方作为独立的民事主体，在从事双方约定的民事、行政行为时应当知晓国家法律、法规的规定，但由于违反相关行政法规的强制性规定，导致签订的合同无效，故双方应对此共同承担责任。由于原告于2004年12月21日向被告指定的“穿山乡征地拆迁工作领导小组”账户预付50万元征地款，故原告现主张被告返还预付的50万元征地款符合法律规定，本院予以支持。被告辩称已将该款支付给征地组织，不应承担返还责任，但未举证证明该款的实际支出，对此应承担举证不利后果，对被告的此项答辩意见本院不予采纳。根据上述理由，原、被告应共同承担该协议无效后的责任，故原告主张被告自2004年12月21日起至退款之日止的资金占用费330000元的诉讼请求属要求单方独自承担过错责任的行为，与本院查明事实以及法律规定不符，但原告在通过向本院提起诉讼，向被告主张资金占用费后，在被告不能及时退还征地预付款的情况下，被告应按银行同期贷款利率计算，承担自2016年3月23日至本判决生效之日止的资金占用费。对原告的此项诉讼请求，本院部分予以支持。针对焦点三：由于双方诉争的合同始终没有确定合同效力或是否解除，在上述条件未确定的条件下，无从计算被告应返还原告征地预付款的诉讼时效。被告辩称原告主张返还50万元征地预付款已超过诉讼时效的答辩意见不能成立，本院不予采纳。
综上，为维护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十六条之规定，判决如下：
一、原告桂林市房地产开发总公司与被告桂林市七星区穿山街道办事处于2004年10月26日签订的征地《协议书》无效；
二、被告桂林市七星区穿山街道办事处返还原告桂林市房地产开发总公司征地款500000元及资金占用费（以500000元为本金，自2016年2月23日起至本判决生效之日止按中国人民银行同期贷款利率计算）；
三、驳回原告桂林市房地产开发总公司的其他诉讼请求。
本案收取案件受理费12100元（原告已预付本院），由原告负担4840元，被告负担7260元。
上述应付款项，义务人应于本判决生效之日起十五日内履行完毕，如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。权利人可在本案生效判决规定的履行期限最后一日起二年内，向本院申请执行。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费12100元『收款单位：应解汇款及临时存款（桂林市中级人民法院），帐号：20×××16，开户行：农行桂林高新支行』，上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 黄智云
审 判 员 廖莉莎
人民陪审员 丁建英
二〇一六年八月三日
书 记 员 文瀛杰