江苏省无锡市滨湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0211行初50号
原告华培元，男，1945年5月22日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告王永根，男，1950年10月15日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告华丙惠，男，1963年8月1日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告华雪兴，男，1967年2月2日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告华雪峰，男，1970年5月7日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告华雪平，男，1965年10月4日生，汉族，住陕西省西安市碑林区。
原告华向东，男，1969年5月9日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告何国兴，男，1968年4月10日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告何金明，男，1966年4月13日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告何金龙，男，1966年1月12日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告华根元，男，1947年12月17日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告周泉福，男，1950年10月20日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告王家德，男，1942年7月8日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告何国云，男，1969年4月6日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告华永兴，男，1949年11月22日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告华志斌，男，1978年6月14日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告华建新，男，1968年1月28日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
原告华立新，男，1966年9月1日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
诉讼代表人华立新、华建新、华雪兴、华培元。
委托代理人周国民，无锡市锡山区鹅湖法律服务所法律工作者。
被告无锡市住房和城乡建设局，住所地江苏省无锡市新金匮路1号。
法定代表人翁林敏，该局局长。
委托代理人袁征，江苏梁溪律师事务所律师。
第三人吴继德，男，1971年9月1日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
第三人郑静，女，1970年4月22日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。
委托代理人蔡永根（受吴继德、郑静共同委托），男，1947年10月16日生，汉族，住江苏省无锡市南长区。
原告华建新等18人不服被告无锡市住房和城乡建设局(以下简称市住建局)作出的行政许可，向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年7月15日公开开庭进行了审理。原告华建新等18人的诉讼代表人华立新、华建新、华培元及委托代理人周国民，被告市住建局的行政机关负责人荣福民及委托代理人袁征，第三人吴继德、郑静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市住建局于2014年9月5日作出锡房许安字(2014)第015号《房屋结构改造安全许可决定书》(以下简称《房屋改造许可决定》)，准予尚书苑二区284号402室房屋结构改造按无锡轻大建筑设计研究院有限公司（下称轻大建筑设计院）出具的工程名称为“402室混凝土楼板开洞加固工程”设计方案进行施工。
原告华建新等18人诉称：1、房屋改造设计方案是根据申请人吴继德、郑静的要求而设计，未征求利害关系人的意见，设计公司对凿除墙体、楼板并未考虑到上下楼住户存在的安全隐患，缺乏专业科学的设计方案依据。2、根据《中华人民共和国行政许可法》（下称《行政许可法》）第三十六条、第四十七条规定，被告市住建局未告知利害关系人有听证的权利，属于行政机关不作为，《房屋改造许可决定》未考虑原告的合法权益，损害了原告整体利益。3、申请人吴继德、郑静对上下两层房屋进行打通装修，也违反了《业主临时公约》，擅自拆除混凝土楼板，导致尚书苑二区284号住户中墙面出现裂缝，物业公司发出限期整改通知书阻止施工但未果。请求判决撤销《房屋改造许可决定》。
原告华建新等18人向本院提交了以下证据材料：
1、诉讼代表人推选函；
2、锡房许安字(2014)第15号《房屋结构改造安全许可决定书》；
3、2014年8月4日《关于尚书苑284单元302、402室楼板被敲除问题的专题会议》会议纪要；
4、《无锡市房屋结构改造安全可行性方案审查书》；
5、尚书苑284号全体住户业主的明细；
6、尚书苑284号全体住户业主的身份证复印件；
7、荡口派出所出具的原尚书苑门牌号××楼233单元变更为284号楼的证明；
8、荡口派出所出具的户籍信息证明；
9、鹅湖镇村建办出具的北新河一期安置房钥匙发放单20份；
10、江苏省建筑工程质量检测中心有限公司作出的《检测鉴定报告》；
11、锡山区鹅湖镇信访办、鹅湖镇尚书苑社区出具的针对284号楼业主信访事项的情况说明；
12、锡山区信访局锡山信函（2016）5号信访事项交办函和鹅湖镇信访办等部门接待群众来访事项登记表数份。
被告市住建局辩称：1、无锡市尚书苑二区284号402室房屋未经许可擅自拆改混凝土楼板，该户房屋所有人吴继德、郑静的行为违反了《无锡市城市房屋安全管理条例》（下称《条例》）第六条第一款第（二）项规定，经核查后要求其补办房屋及结构改造安全许可手续。后吴继德、郑静根据《条例》规定提交了相关的申请材料，以及委托轻大建筑设计院出具的“混凝土楼板开洞加固工程”设计方案，设计单位资质等级为甲级，设计方案符合《条例》第七条第一款第（四）项“房屋原设计单位或者具有相应等级资质的设计单位出具的设计方案”的要求，且图纸工程勘察设计出图专用章齐全、注册结构工程师章齐全。2、对行政许可申请审查时，发现尚书苑二区284号402室楼板开洞直接影响302室业主，即302室业主为重大利害关系人，而302室的房屋所有人亦为申请人吴继德、郑静，因此涉案行政许可事项不存在需告知利害关系人的情形也无需听证。只要申请人按照经许可的设计方案施工，对302室的影响亦不存在。原告提交的江苏省建筑工程质量检测中心有限公司出具的《检测鉴定报告》表明，拆改后的四层楼面板的承载能力满足设计要求。尚书苑二区284号的其他业主不属于涉案行政许可的重大利害关系人，《房屋改造许可决定》符合法定程序。3、房屋结构改造行为是否违反《业主临时公约》的问题，属于民事纠纷，与本案无关，不影响被诉行政许可的合法性。综上，请求驳回原告华建新等18人的诉讼请求。
被告市住建局提交了以下证据、依据：
1、锡房许安字(2014)第15号《房屋改造许可决定》；
2、无锡市房屋结构改造安全许可申请材料收件清单；
3、《行政许可受理通知书》；
4、《无锡市房屋结构改造安全许可申报表》；
5、吴继德、郑静的身份证明；
6、吴继德、郑静委托办理行政许可事项的委托书；
7、尚书苑二区284号402室、302室的房屋权属证明；
8、《无锡市房屋安全鉴定中心图纸审核单》；
9、轻大建筑设计院资质证书；
10、《房屋改造许可决定》送达回证。
法律法规依据：《无锡市城市房屋安全管理条例》；《无锡市城市房屋安全管理条例实施细则》。
第三人吴继德、郑静述称：1、市住建局作出《房屋改造许可决定》事实清楚，证据确凿，适用法律正确。其根据《条例》规定向无锡市房屋安全鉴定中心提出房屋结构改造安全申请书，聘请轻大建筑设计院设计施工方案，并严格按照方案开凿混凝土和切割钢筋，并聘用有资质公司加固。2、行政许可程序合法。《条例》及《无锡市城市房屋安全管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）是无锡市地方性法规和规章，上述文件对审批房屋结构改造安全许可决定均未作出听证程序的规定。《行政许可法》第四十六条规定，法律、法规和规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。本案的房屋改造事项不属于应当听证的情形。3、其楼板开洞经过审核批准并非擅自进行，完全符合《条例》规定。江苏省建设工程质量检测中心有限公司检测鉴定报告中揭示，284号楼房中的21户结构布置的检查结果：2户装修过程中拆除墙体，9户局部更换门位置或新增门洞口，1户拆除一块楼面板。284号并非其一家改变结构，墙面开裂处并非在楼板开洞处一侧相邻墙面，裂缝系诸多因素造成，与其无关。综上，请求驳回原告诉请。
第三人提交了以下证据、依据：
1、市房屋结构改造安全许可申请材料收件清单；
2、2014年9月20日《工程竣工证明备案表》；
3、无锡市房产监察支队《告知书》；
4、江苏省建筑工程质量检测中心有限公司出具的《检测鉴定报告》；
5、《房屋改造许可决定》；
6、2014年9月份支付给苏州倍安建筑加固工程有限公司楼梯开洞加固费18000元的《收据》、轻大建筑设计院与张云峰的《劳动合同》及支付设计费5000元的《收据》。
经庭审质证，原告华建新等18人对被告市住建局提交的证据1的真实性无异议，但认为该份决定书是在程序违法的情况下作出，故不认可其合法性。对证据2-10的真实性、合法性、关联性无异议。第三人吴继德、郑静对被告市住建局提交的证据无异议。
被告市住建局对原告华建新等18人提交的证据1、2无异议。对证据3认为与本案无关联。证据4的真实性不认可，即使是真实的，出具单位没有行政执法权，出具的内容也只是建议。对证据5-9无异议。对证据10真实性、合法性不认可，且该报告中12页第6.21条说明拆后的楼板的承载能力符合设计要求。对证据11、12真实性无异议，但认为与本案无关联，只是证明原告的信访事实，与行政许可事实无关。
第三人吴继德、郑静对原告华建新等18人提交的证据1、2无异议。对证据3的真实性不予认可。对证据4的真实性无异议，但认为与本案无关。对证据5-12的真实性无异议，但认为与本案无关。
原告华建新等18人对第三人吴继德、郑静提交的证据1的真实性无异议，对证据2、5不予认可。对证据3、4的真实性无异议。对证据6不予质证。被告市住建局对第三人吴继德、郑静提交的证据1无异议，对证据2真实性无异议，但认为与本案无关。对证据3无异议。对证据4的质证意见同对原告提交证据的意见。对证据5无异议。对证据6中的第2份收据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告华建新等18人提交的证据及被告市住建局、第三人吴继德、郑静所举的证据，具有真实性、合法性和关联性，对其证明效力予以确认。
经审理查明：原告华建新等18人与第三人吴继德、郑静均为无锡市锡山区鹅湖镇尚书苑二区284单元（共11层）的拆迁安置户，安置时间为2014年2月至5月。尚书苑二区284单元402室、302室为吴继德、郑静的拆迁安置房屋。因吴继德、郑静在装修过程中拆改墙体等构件被举报，无锡市房产监察支队介入调查。后郑静就装修中拆改部分墙体等构件事宜，委托无锡市房屋安全鉴定中心进行审定。2014年7月10日，无锡市房屋安全鉴定中心出具了《无锡市房屋结构改造安全可行性方案审定书》，审定意见为：1、室内装修过程中已拆除6处墙体，经查看图纸并结合现场勘查，已拆部位墙体均为后砌分隔墙体，6处砖砌墙体拆改技术可行。2、已拆混凝土楼板影响房屋结构安全，必须将已拆改的钢筋混凝土板恢复原状，恢复其结构性能，确保房屋安全。3、拆改部位如需其他行政管理部门许可或法律法规另有规定的，从其规定。后无锡市房产监察支队作出《告知书》，告知当事人结构改造加固施工须由原设计单位或具有相应等级资质的设计单位出具加固设计方案，经市房屋安全鉴定中心审定，或委托鉴定中心出具改造施工可行性方案，并补办房屋结构改造安全许可手续。恢复原状或结构改造加固施工，须由具备专业资质的加固单位按国家现行有关施工规范实施。施工完成后，须提供《工程竣工证明备案表》，否则恢复或加固行为无效。
2014年9月4日，吴继德、郑静以402室住户的名义向市住建局提交《无锡市房屋结构改造安全许可申报表》以及房屋所有人和相关权证等申请材料，并提供了轻大建筑设计院出具的“402室混凝土楼板开洞加固工程”结构施工图设计方案及《工程设计资质证书》，市住建局经审核后，认为设计单位资质等级为甲级，设计方案符合《条例》第七条第一款第（四）项“房屋原设计单位或者具有相应等级资质的设计单位出具的设计方案”的要求，且图纸工程勘察设计出图专用章齐全、注册结构工程师章齐全，故于同年9月5日作出《房屋改造许可决定》，准予尚书苑二区284号402室房屋结构改造按轻大建筑设计院出具的工程名称为“402室混凝土楼板开洞加固工程”设计方案进行施工。2014年9月20日，第三人吴继德办理了《工程竣工证明备案表》，该表上有施工单位、设计单位及房屋所有权人的签字和盖章。
另查明：尚书苑二区284号302、402室内装修改造引起邻里对房屋主体结构安全的担忧，江苏省建筑工程质量检测中心有限公司受尚书苑社区居民委员会的委托，于2015年7月8日-9日对尚书苑284号进行房屋检测鉴定，于同年7月20日出具《检测鉴定报告》，检测结果为尚书苑284号工程主体结构满足《危险房屋鉴定标准》中B级房屋的要求（即结构承载力基本满足正常使用要求）；该工程多处墙体出现裂缝，裂缝的产生与房屋改造施工振动、材料收缩等综合因素有关，不影响主体结构安全性能，建议对出现裂缝的墙体采取相应的修复措施；未发现四层板于梁位置进行相应的技术措施处理，锚固长度小于基本长度，建议采取相应的技术措施处理。
本院认为：
首先，《条例》第六条规定“有下列房屋结构改造行为之一的，房屋所有人、使用人应当在改造前向市或者不设区的市房产行政管理部门申请房屋结构改造安全许可：（一）拆除或者部分拆除具有承载作用的房屋基础、柱、梁、板、墙等构件的”；第七条规定“申请房屋结构改造安全许可应当提交结构改造申请、房屋所有人或者使用人身份证明、房屋所有权证或者其他确认其民事权利的有效证明、房屋原设计单位或者具有相应等级资质的设计单位出具的设计方案；没有设计方案的，应当提供由依法设立的房屋安全鉴定机构出具的可行性方案”。因此，第三人吴继德、郑静在装修中拆改部分墙体之前就应当先向相关房产行政管理部门申请房屋结构改造安全许可并提供设计方案或房屋安全鉴定机构出具的可行性方案，得到许可后方能进行施工。但吴继德、郑静却未根据上述规定依法履行申请报批手续，而是擅自施工，在被邻里举报、无锡市房产监察支队介入调查之后才根据《告知书》向被告市住建局提交了上述申报材料。显然，吴继德、郑静未经审批擅自进行房屋结构改造的行为已经违反了《条例》第六条、第七条的规定。虽然根据《条例》第二十八条规定“违反本条例第六条第一款规定，房屋所有人、使用人未经房产行政管理部门许可，擅自进行房屋结构改造的，由房产行政管理部门责令限期补办许可手续，并可以对个人处以三千元以上五千元以下罚款”，吴继德、郑静事后补办了许可手续，但被告市住建局在作出《房屋改造许可决定》之后并未作出罚款的行政处罚。虽然根据《条例》规定，对行政相对人予以罚款并非必须采取的罚则，但行政许可是行政机关依法审查、准予从事特定活动的管理行为，必然要体现出行政许可的防范性和控制性要求，如果违反《条例》规定最终的处理结果和遵守《条例》规定无甚区别，则行政许可的管控效果就形同虚设，相对应的法律规定在实践运用中亦被弱化，导致规制意义的逐渐丧失。因此，被告市住建局对第三人吴继德、郑静先改后报行为的处理方式虽未违反《条例》的规定，但在执法公平合理性上有待改善。
其次，《行政许可法》第三十六条规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”；第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”。告知和听证程序是行政机关在作出行政决定前，就案件事实和法律适用等问题听取意见，在全面了解事实的基础上作出行政决定，实现依法行政的制度保障。本案中，尚书苑284单元共11层楼，吴继德、郑静在402室改造楼板系在该幢房屋的中间部位进行改造，符合《条例》中拆除或者部分拆除具有承载作用的房屋基础、柱、梁、板、墙等构件的情形，对楼房结构安全具有一定的影响；结合无锡市房屋安全鉴定中心的审定意见以及江苏省建筑工程质量检测中心有限公司的检测意见，无论从常识还是专业角度，均能判定尚书苑284单元其他业主的房屋在安全性方面与涉案房屋的改造许可具有直接的利害关系。并且，尚书苑284单元402室和302室两户上下连接，房屋改造后两户更为连通，402室和302室的业主吴继德和郑静实为涉案行政许可的行政管理相对人，而非互为利害关系人，即使根据被告市住建局的观点，其上下楼利害关系人也应为502室和202室业主。此外，被告市住建局在受理行政许可申请前，尚书苑284单元业主已多次就房屋安全事项向相关部门反映情况，尚书苑社区居民委员会为化解纠纷亦委托江苏省建筑工程质量检测中心有限公司进行了房屋安全检测鉴定，面对涉及居住安全这类重大民生问题，被告市住建局在作出行政许可决定前，更应当慎重对待，认真听取相关利害关系人的陈述和申辩意见，如果涉及申请人与他人之间有重大利益关系，更应当采用公开听证的方式，在充分听取利害关系人意见之后再行研判作出行政行为。有鉴于此，被告市住建局提出的“尚书苑284单元402室改造，302室业主应为利害关系人，两户的房屋权利人均为吴继德、郑静，故涉案行政许可事项不存在需告知利害关系人的情形”的意见，本院不予采纳。
综上，原告华建新等人认为《房屋改造许可决定》侵犯其合法权益，要求撤销《房屋改造许可决定》的诉求应依法得到支持。被告市住建局作出的《房屋改造许可决定》，行政程序违法，依法应予撤销，被告市住建局应重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告无锡市住房和城乡建设局作出的锡房许安字(2014)第015号《房屋结构改造安全许可决定书》；
二、被告无锡市住房和城乡建设局应于判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。
本案案件受理费50元，由被告无锡市住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。
审 判 长 杨 波
人民陪审员 赵文良
人民陪审员 沈 玮
二〇一七年三月十七日
书 记 员 刘 阳
本案援引法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的