江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣行终297号
上诉人（原审原告）李先荣，男，汉族，1963年9月10日生，住全南县。
委托代理人陈晖晖，江西公仁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）全南县人民政府。
法定代表人温扬汉，该县县长。
委托代理人林光福，全南县人民政府法制办主任。
委托代理人袁佛根，全南县山林权属纠纷调处办公室副主任。
被上诉人（原审被告）赣州市人民政府。
法定代表人曾文明，该市市长。
委托代理人王积香，赣州市人民政府法制办干部。
被上诉人（原审第三人）全南县茅山林场。
法定代表人杨熹，该林场场长。
原审第三人全南县大吉山镇田背村委会。
法定代表人李跃平，该村委员会主任。
上诉人李先荣因其诉全南县人民政府林业裁决及赣州市人民政府行政复议一案，不服赣州市中级人民法院（2015）赣中行初字第125号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审认定，争议山场原告李先荣称“高溪帽山”，第三人全茅山林场称“帽山塘”，李先荣原属乌桕坝公社竹元头大队横田二队村民。1985年，因黄云水库工程建设，原告从横田二队移民至现××大吉山镇田××村洋迳村民小组。后来，乌桕坝公社并入现大吉山镇，竹元头村并入现田背村。乌桕坝公社竹元头大队持有1983年全林证字第0003474号山林所有权执照，登记山场“高溪帽山”，四至界址：东锡坑尾、南帽山塘口、西牛牯岽、北帽山口。第三人全茅山林场（原全茅山综合垦殖场）持有1983年全林证字第0016330号山林所有权执照，登记相关山场“帽山塘”，四至界址：东帽山塘口至上石塅处右手处埂上至天水、南高排埂至泥坑尾、西小帽峰、北三角凹至黄泥埂天水。1983年，因乌桕坝公社竹元头大队持有的全林证字第0003474号登记山场“高溪帽山”与第三人茅山林场持有的全林证字第0016330号执照登记“帽山塘”山场界址发生争议。在全南县人民政府的组织调解下，1983年10月26日茅山垦殖场罗坑分场与乌桕坝公社竹元头大队签订的《关于帽山塘争议山林界址的协议及国有林场划给部分山林给集体的协议书》（以下简称《协议》），根据协议，茅山垦殖场与竹元头大队明确了双方山林的权属，并划定了双方山场的界址。协议书证明从帽山塘口上石段处沿进老虎坑的路，进坑直至老虎垇天水，进坑右边山场归国家所有。1993年，全南县人民政府作出《关于茅山林场与乌桕坝乡长谷坪村委会争议帽山塘山林权属一案的处理决定》（全府字〔1993〕41号），维持了1983年“协议”的效力。第三人田背村委会对该《协议书》不持异议。1981年，李先荣在争议山场种植果树。1988年李先荣以李学南（原告之兄）的名义，向全南县人民政府申请领取了全个体柑桔种植证（全桔字第0003420号），该证登记地名“高岐帽山”，种植面积4亩，其四至界址：基地。2001年7月8日，原告取得全南县人民政府颁发的全果经字第1022号《果业经营土地使用证》，登记山场“高岐帽山塘”四至界址为：东以天水为界、南以天水为界、西以田为界、北以老虎坑天水为界，果园面积增至40亩。1986年3月3日全南县人民政府与高岐村各村民小组代表签订了《关于黄云水库工程建设移民问题的补充协议》中第五条规定：黄云水库水淹3米以上的山场、稻田等仍归原主经营。经核实，原告种植果树的帽山塘山场不在该补充协议约定的范围区域。2014年8月29日，原告与第三人茅山林场对争议山场产生纠纷，原告向被告全南县人民政府提出调处申请，2014年12月3日，全南县人民政府作出全府字【2014】92号《关于李先荣与茅山林场争议帽山塘山林权属的处理决定》，决定：争议的帽山塘山场：东与老虎坑为界，南沿山脊经614高点至622.2高点的防火线为界，西由622.2高点沿山脊经593.5高点的山脊为界，北山脊,经504.6高点至山脚田。该范围的林地所有权归国家所有，林地使用权、林木所有权、林木使用权归被申请人茅山林场所有（详见1：10000地形图）。对该范围内申请人李先荣提出的40亩果业经营用地使用权，应由申请人与被申请人通过协商签订租赁协议确认。原告不服，向赣州市人民政府提起行政复议。赣州市人民政府于2015年9月2日作出赣市府复字【2015】46号行政复议决定。决定维持全南县人民政府于2014年12月3日作出全府字【2014】92号处理决定。
一审判决认为，争议的帽山塘山场在第三人茅山林场全林证字第0016330号山林所有权执照的范围之内。依据1983年茅山垦殖场与竹元头大队签订的《茅山垦殖场与乌桕坝公社竹元头大队关于帽山塘争议山林界址的协议及国有林场划给部分山林给集体的协议书》，第三人田背村民委员会的全林证字第0003474号山林所有权执照的“高溪帽山”山场明显划定在茅山垦殖场国有山林的范围之内。协议书划定界址与第三人茅山林场的全林证字第0016330号山林所有权执照所登记的“帽山塘”山场四至界址一致。该协议内容在1993年还得到全南县人民政府的确认，且第三人田背村委会对该协议书也不持异议。因此，该协议书具有约束力。被告全南县人民政府提交的证据可以证明涉案争议林地的使用权属于第三人茅山林场。原告提供的《果业经营土地使用证》和《个体柑桔种植证》，不属于林地使用权的法律凭证，原告也未提供其与林地使用权人签订租赁土地的协议，不能证明其已取得争议林地的使用权。综上，被告全南县人民政府于2014年12月3日作出全府字【2014】92号《关于李先荣与茅山林场争议帽山塘山林权属的处理决定》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告赣州市人民政府作出的赣市府复字〔2015〕46号行政复议决定程序合法，结果正确。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李先荣的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告李先荣承担。
上诉人李先荣不服，提起上诉，其上诉的主要理由是：1、上诉人对全大吉镇田背村种植果场和林场依法享有使用权，有权向被上诉人全南县人民政府申请办理林权证，原审法院对此事实认定错误，依法应当支持原告的诉请。上诉人于1988年在原乌桕坝公社竹元村帽山塘山场开荒种植柑桔4亩，且被上诉人已经向上诉人颁发了全桔字第0003420号《个体柑桔种植证》，至2001年上诉人在柑桔同周边种植板栗、飞杉木和毛竹等作物的林地已达90多亩。2001年7月8日，被上诉人在未实地测量林地真实面积的情况下，向上诉入颁发了标注面积为40亩的全果经字第1022号《果业经营土地使用权证》。故上诉人对上述林场和果园已合法拥有使用权。原审法院依据1983年茅山垦殖场与竹元头大队签订的《茅山垦殖场与乌桕坝公社竹元村大队关于帽山塘争议山林界址协议及国有林场划给部分山林给集体的协议书》等材料认定帽山塘山场的林地使用权归第三人茅山林场所有，上诉人对此存在异议。《茅山垦殖场与乌桕坝公社竹元村大队关于帽山塘争议山林界址协议及国有林场划给部分山林给集体的协议书》是在上诉人领取《个体柑桔种植证》并在林地四周进行了拓展生产后才签订，且该协议并未得到上诉人的同意，对上诉人没有约束力，且上诉人对林地己取得《个体柑桔种植证》和《果业经营土地使用权证》，己在林地上进行了长达二十多年的种植，是该林地的实际占有人与使用人，有权向被上诉人全南县人民政府申请办理林业证。因此，原审法院对该事实认定明显存在错误。2、上诉人依法有权向被上诉人全南县人民政府对诉请果场和林场办理林权证，且申请对林地面积实地测量依法有错，应得到支持。如前所述，上诉人己对要求确认的90多亩林地享有占有权和使用权，自1988年至2009年初长达二十多年对林地和果园进行种植与管理，且并未有任何部门及第三人提出过异议，上诉人依法有权向被上诉人全南县人民政府申请办理林权证。因被上诉人全南县人民政府在向上诉人颁发全果经字第1022号《果业经营土地使用权证》时出于工作疏忽未能实地测量林地真实面积，导致上诉人所领取的《果业经营土地使用权证》标注面积仅有40亩，与上诉人实际占有和使用的林地面积相差较大，故上诉人申请全南县人民政府对林地进行实地测量具有事实依据。第三人全茅山林场依据1983年茅山垦殖场与竹元头大队签订的《茅山垦殖场与乌招坝公社竹元村大队关于瑶山塘争议山林界址协议及国有林场划给部分山林给集体的协议书》主张上诉人申请办证的林地使用权归其所有。上诉人对全南县人民政府作出的全府字[2014]92号《关于李先荣与茅山林场争议帽山塘山林权属的处理决定》及赣州市人民政府作出的赣市府复[2015]46号行政复议决定书不服。该协议对上诉人不具有法律约束力，上诉人依法对林地具有合法使用权，其对该林地享有的权利依法应得到法律的保护。原审法院在未正确认定案件事实的情况下，认定上诉人无权对该林地申请办理林权证明显不符合法律，因此，被上诉人全南县人民政府应当为上诉人办理林权证，并按实地测量面积标注。请求二审法院依法查明事实，撤销原审判决，维护上诉人的合法权益。
被上诉人全南县人民政府答辩称：1、上诉人提出权属主张的林地，位于被上诉人茅山林场持有的全林证字第NO:0016330号山林所有权执照中登记的帽山塘山场内。同时，1983年11月9日茅山垦殖场罗坑分场与乌柏坝公社竹元头大队(原乌柏坝公社现已合并为大吉山镇，原竹元头大队现已合并为田背村)签订的《关于帽山塘争议山林界址的协议及固有林场划给部分山林给集体的协议书》(以下简称帽山塘协议书)，进一步明确了茅山垦殖场罗坑分场与原乌柏坝公社竹元头大队山场的山林界址。依该《帽山塘协议书》，争议山场属茅山林场所有，并且该《帽山塘协议书》已得到全府字[1993]41号处理决定的进一步确认。2、2014年11月12日大吉山镇田背村委会出具的《关于帽山塘争议山林的情况说明》和2001年11月18日原乌柏坝乡长谷坪村委会向茅山林场出具的长谷坪村两委联席扩大会议抄告单，证明了村集体对《帽山塘协议书》无异议，并坚决服从全府字(1993J41号处理决定。说明了上诉人所在的村委会承认上诉人提出权利主张的林地，属茅山林场所有。上诉人提出林地权属主张的依据是答辩人1988年颁发的《全个体柑桔种植证》(全桔字第0003420号)和2001年7月颁发的《果业经营土地使用证》(全南果经字第1022号)。该两证的经营形式均为租赁。但上诉人不能提供任何租赁协议来证明其用地来源。同时，上诉人主张权属提供的全林证字NO:0003474号和NO:0003431号山林所有权执照登记的林地地点均不在争议山场，且NO:0003431号山林权属执照与上诉人没有任何关联性，因为该执照归原田坝大队所有，而上诉人系原竹元头大队所在的村民小组。因此，上诉人对诉争林地主张权属，没有权源依据。答辩人为上诉人颁发的果业证确认的是果业经营权，而果业经营证须以林地租赁协议为基础。2、上诉人称《帽山塘协议书》是在上诉人领取《个体柑桔种植证》后签订的，也未得到其同意，对其没有约束力。答辩人认为，上诉人的该观点完全不符合事实和法律法规的要求。因为《帽山塘协议书》是1983年10月签订的，而上诉人的《个体柑桔种植证》是1988年颁发，《果业经营土地使用证》是2001年7月颁发的。哪个在先，哪个在后，一目了然。《帽山塘协议书》中涉及的林地在没有依法确权给个人外，其使用权毫无异议属国家(或集体)所有，因此，该协议的签订，不需征得其他无关人员的同意。上诉人称，其自1988年至2009年初，长达二十多年对争议林地和果园进行种植与管理，因此依法有权申请办理林权证。答辩人认为，上诉人的观点自相矛盾，且不符合政策法律规定。因为上诉人在2014年向全调处办提交的纠纷调处申请书中写道：“2003年由于其外出务工，造成了大部分柑桔和板栗树死亡”。现在怎么又说至2009年初又在对林地和果园进行种植和管理。因此，上诉人这种前后矛盾的言行不可信。上诉人“占有和使用了就有权申请办理林权证”的观点无疑不能成立。因为这明显与法治社会的要求相违背，为国家法律不容许。当然，如果上诉人仍想在原地继续种植果树，应与茅山林场充分协商，通过补充签订林地租赁协议来取得该林地使用权。综上，答辩人依法作出《关于李先荣与茅山林场争议帽山塘山林权属的处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确，程序正当。赣州市中级人民法院作出的(2015)赣中行初字第125号行政判决书认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，上诉人的诉讼请求实属无理，一审法院对本案认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，审判程序合法。因此，赣州市中级人民法院作出的(2015)赣中行初字第125号行政判决正确。请求二审法院予以维持。
被上诉人赣州市人民政府答辩称：1、、答辩人作出的赣市府复字(2015)46号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。争议山场上诉人称“高溪帽山塘”。上诉人原属乌丰柏臼坝公社竹元头大队横田二队村民。1985年，因黄云水库工程建设，上诉人从横田二队移民至现××大吉山镇田××村洋运村民小组。后来，乌丰柏臼坝公社并入现大吉山镇，竹元头村并入现田背村。1981年，上诉人未征得第三人茅山林场的同意，未办理任何租赁、转让手续，私自在争议山场种植果树。1983年11月9日，因乌柏坝公社竹园头大队持有的全林证字第0003474号，登记山场“高溪帽山”与第三人茅山林场持有的全林证字001633号执照登记的”帽山塘”山场界址发生争议，在全南县人民政府的组织调解下，茅山垦殖场与乌柏坝公社竹元头大队签订协议。根据协议，茅山垦殖场与竹元头大队明确了双方山林的权属，并划定了双方山场的界址。协议书证明从帽山塘口上石段处沿进老虎坑的路，进坑直至老虎垇天水，进坑右边山场归国家所有。上诉人出示执照的持证人田背村委会对该协议书不持异议。1988年，上诉人以李学南(上诉人的哥哥)的名义，向全南县人民政府申请领取了全个《体柑桔种植证》(全桔字第0003420号)，该证登记地名”高岐帽山至界址:基地。2001年7月8日，上诉人向全南县人民政府申请领取了全果业经营土地使用证(果经字第1022号)，并扩大四至界址:东以天水为界、南以天水为界、西以田为界、北以老虎坑天水为界，果园面积增至40亩。2014年8月29日，双方产生纠纷，上诉人向全南县人民政府提出调处申请，主张争议山场的所有权归村集体所有，并要求对上诉人经营的果园和林地使用权进行确权。2014年12月3日，全南县人民政府根据《江西省山林权属争议调解处理办法》第九、十、十四、二十一条之规定，作出处理决定，决定将争议的”帽山塘”山场:东与老虎坑为界，南沿山脊经614高点至622.2高点的防火线为界？西由622.2高点沿山脊经593.5高点的山脊为界，北山脊、经504.6高点至山脚田，该范围的林地所有权归国家所有，林地使用权、林木所有权、林木使用权归第三人茅山林场所有。对该范围内上诉人提出的40亩果业经营用地使用权，应由上诉人与第三人茅山林场通过协商，签订租赁协议确认。上诉人不服，向答辩人提起行政复议。经审查后答辩人认为:1983年11月9日，茅山垦殖场与竹元头大队签订的《茅山垦殖场与乌柏坝公社竹元头大队关于帽山塘争议山林界址的协议及固有林场划给部分山林给集体的协议书，不仅明确了双方山林权属，而且划定了双方山林?的界址。协议书划定界址与第二人茅山林场提供的全林证字第0016330号山林所有权执照所登记的”帽山塘”山场四至界址一致。按协议划定界址，上诉人提供的全林证字第0003474号山林所有权执照，所登载的”高溪帽山”山场明显在划定的固有山林的范围内。该执照持证人田背村民委员会已明确说明对该协议不持异议。因此，在协议签订后，该执照就已经不能作为事后确认权属的依据。同时，上诉人没有为其主张提供相关的租赁或承包合同。其提供的《果业经营土地使用证》和《个体柑桔种植证》，只能证明上诉人对种植的果树具有经营管理的事实，证明其对种植的果树拥有所有权和使用权，但不能证明上诉人已取得该林地的合法使用权。对上诉人提出将争议山场所有权归村集体所有，对上诉人经营的果园和林地进行确权的主张，答辩人不予支持。根据上述证据和事实，全南县人民政府依照《江西省山林权属争议调解处理办法》第九、十条、十四、二十一条之规定，作出全府字(2014)92号处理决定符合法律规定。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，答辩人作出维持全南县人民政府作出的处理决定。2、答辩人作出赣市府复字(2015)46号行政复议决定程序合法。2015年7月6日，答辩人收到上诉人的行政复议申请，请求撤销全南县人民政府作出的全府字(2014J92号山林权属处理决定。同日，答辩人依法受理向上诉人送达了赣市府复字(2015)46号《行政复议申请受理通知书》，向全南县人民政府送达了赣市府复字(2015J46行政复议通知书，向第三人茅山林场、第三人大吉山镇田背村民委员会送达了赣市府复(2015)46号《参加行政复议通知书》。全南县人民政府在收到《行政复议通知书》后，在规定时间内向答辩人提交了《行政复议答复书》和作出全府字(2014J92号山林权属处理决定的相关证据材料。经答辩人审查,认定全南县人民政府作出的处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，9月2日，答辩人作出维持全南县人民政府作出全府字(2014)92号山林权属处理决定的赣市府复字(2015)46号《行政复议决定书》。综上，答辩人作出的赣市府复字(2015)46号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法、处理适当，请求二审法院维持原审判决。
原审第三人全茅山林场未提交书面答辩意见。
原审第三人全大吉山镇田背村委会未提交书面答辩意见。
本案各方当事人在一审程序中向法院提交了：《个体柑桔种植证》、《果业经营土地使用权证》、《关于黄云水库工程建设移民问题的补充协议书》，原竹园村村民出具的证明书一份，两第三人的协议书，答复意见书、信访复查申请书、关于对李先荣信访事项的复查意见书、行政复议申请书、行政复议决定书、李先荣调处申请复印件、江西省全山林所有权执照存根全林证字NO:0003474号、江西省全山林所有权执照存根全林证字NO:0003431号、钟家森签字的证明材料、李正清等27人签字的证明材料、江西省全山林所有权执照存根全林证字NO:0016330号、《关于帽山塘争议山林界址的协议及国有林场划给部分山林给集体的协议书》、关于茅山林场与乌桕坝乡长谷坪村委会争议帽山塘山林权属一案的处理决定（全府字〔1993〕41号）、长谷坪村两委联席扩大会议抄告单、田背村委会《关于帽山塘争议山林的情况说明》、争议双方现场踏山地形图、全南县山林权属纠纷调解会议记录、行政复议申请受理通知书复印件、行政复议通知书复印件及参加行政复议通知书复印件、全南县人民政府向答辩人提交的行政复议答复书复印件、赣州市人民政府赣市府复字[2015]46号《行政复议决定书》行政复议法律文书送达回证复印件。一审法院对上述证据及一审庭审笔录均已随案移送本院，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。
二审经审理查明的事实与一审认定的事实相同。
本院认为，本案争议山场，1983年因乌桕坝公社竹园头大队持有的全林证字第0003474号登记山场“高溪帽山”与第三人茅山林场持有的全林证字第0016330号执照登记“帽山塘”山场因界址发生争议。1983年10月26日，在全南县政府的组织调解下，茅山垦殖场罗坑分场（现为全茅山林场）与乌桕坝公社竹元头大队签订了《关于帽山塘争议山林界址的协议及国有林场划给部分山林给集体的协议书》（以下简称《协议》），根据协议，茅山垦殖场与竹元头大队明确了双方山林的权属，并划定了双方山场的界址。协议书证明从帽山塘口上石段处沿进老虎坑的路，进坑直至老虎垇天水，进坑右边山场归国家所有。1993年，全南县人民政府还作出《关于茅山林场与乌桕坝乡长谷坪村委会争议帽山塘山林权属一案的处理决定》（全府字〔1993〕41号），维持了1983年《协议》的效力。原审第三人田背村委会对该《协议书》不持异议。因此，该协议具有法律效力。1983年10月26日茅山垦殖场罗坑分场与乌桕坝公社竹元头大队签订的《关于帽山塘争议山林界址的协议及国有林场划给部分山林给集体的协议书》已确定了该争议山场为国有。根据原林业部《林木林地权属争议处理办法》第七条规定：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定”。上诉人虽然持有的《果业经营土地使用证》和《个体柑植植证》系全南县人民政府颁发，但由于上述两证登记的土地经营方式是租赁。因此，上诉人持有的经营凭证只能证明其对果树享有所有权，而不能作为主张争议林地使用权归其所有的权属依据。上诉人主张争议山场林地使用权归其所有的权属来源证据不足，也不符合林地使用权确权的相关规定。此外，1986年3月3日全南县人民政府与高岐村各村民小组代表签订的《关于黄云水库工程建设移民问题的补充协议》第五条规定：黄云水库水淹3米以上的山场、稻田等仍归原主经营。经核实，上诉人种植果树的帽山塘山场也不在该补充协议约定的范围区域。综上，被上诉人全南县人民政府作出的全府字【2014】92号《关于李先荣与茅山林场争议帽山塘山林权属的处理决定》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被上诉人赣州市人民政府作出的赣市府复字〔2015〕46号行政复议决定，程序合法，结果正确。上诉人的上诉请求，因事实和法律依据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人李先荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 葛 伟
审 判 员 陈雯雯
代理审判员 饶晓燕
二〇一七年一月二十二日
书 记 员 张建平