江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行终100号上诉人（原审原告）江苏白马湖置业发展有限公司，住所地在南京市溧水区白马湖镇美玉街10号。法定代表人钟恒，江苏白马湖置业发展有限公司董事长。委托代理人刘国林，国浩律师（南京）律师事务所律师，执业证号13201199410475730。上诉人（原审被告）南京市国土资源局溧水分局，住所地在南京市溧水区中山西路17号。负责人裴敬，南京市国土资源局溧水分局局长。委托代理人管卫星，南京市国土资源局溧水分局工作人员。委托代理人范遵国，江苏宗域律师事务所律师，执业证号13201199810577596。上诉人江苏白马湖置业发展有限公司（以下简称白马湖公司）因诉上诉人南京市国土资源局溧水分局（以下简称溧水国土分局）土地行政管理一案，双方均不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初524号行政判决，均向本院提起上诉。本院于2017年2月4日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月15日公开开庭进行了审理。上诉人白马湖公司的委托代理人刘国林，上诉人溧水国土分局的委托代理人管卫星、范遵国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2006年12月31日，被告（原溧水县国土资源局）公开挂牌出让溧水区白马镇白朱公路东侧编号为NO.2006G28地块的国有土地使用权。2007年2月6日，江苏绿源置业发展有限公司（以下简称绿源公司）、江苏天亿实业集团有限公司（以下简称天亿公司）通过土地招拍挂方式取得了该地块的国有土地使用权，并于2007年2月28日签订国有土地使用权出让合同，约定土地总面积及实际出让面积为195146平方米，宗地四至及界址点见附件-《勘测定界范围图》。2007年8月7日，被告作出《关于同意变更白马白朱公路东侧（NO.2006G28）地块受让人的批复》，同意该地块受让方由绿源公司、天亿公司变更为原告，原出让合同中约定的权利和义务同时转由原告履行。2007年8月8日，原告从被告处领取了该地块的土地使用权证（证号为宁溧国用[2007]2930号）。2013年8月8日，被告与原告签订了一份《补充合同》，约定：被告按照区住建部门确认的方案总平面�及地籍部门出具的《勘测定界报告》范围签订此补充合同，原告凭此《补充合同》办理土地使用证，办证面积不得超过原办证面积，即292.72亩，该《补充合同》仅对原出让合同的供地范围进行调整，原合同中规定的其他权利和义务不变。2013年10月11日，原告向被告申请办理国有土地使用证。原告的原国有土地使用证被注销后，于2013年10月先后领取了总面积292.66亩的宁溧国用（2013）第05980号等123本国有土地使用证，且证上均注有“南京市溧水区人民政府（章）”，并加盖“南京市溧水区人民政府土地登记专用章”。2015年5月20日，被告向原告作出《回复函》，要求原告办理123本国有土地使用证的注销登记手续。原告不服于2015年6月16日向南京市溧水区人民法院提起诉讼，该院于2015年10月29日以《回复函》并非具体行政行为、未对原告的权利义务产生实际影响、不具有可诉性为由，裁定驳回了原告的起诉。原告上诉后，南京市中级人民法院于2016年2月19日以《回复函》实际影响了原告的实体权益，依法撤销南京市溧水区人民法院的上述裁定。2016年5月5日，南京市中级人民法院作出（2016）苏01行辖4号行政裁定书，裁定本案由南京铁路运输法院管辖。另查明，原告白马湖公司于2013年10月领取的123本国有土地使用证中，有25本国有土地使用证位于白马镇白朱公路东侧的NO.2006G28地块内。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十一条第三款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第七条的规定，县级以上人民政府是土地登记机关，具有核发土地使用权证、注销土地登记的行政职权。本案中，被告作为政府土地行政主管部门不具有注销土地登记的行政职权，其作出的《回复函》中所称“我局必须将已办理的123本国有建设用地使用权证予以注销，并重新办理已注销的原292.72亩国有土地使用证。请贵公司自收到本函起15日内来我局办理123本国有建设用地使用权证的注销登记手续，否则，我局将按规定自行纠正注销，因此产生的一切后果由贵公司负责。”的行政行为超越了其自身职权，应属违法。且原告于2007年2月6日通过挂牌出让的方式竞得编号为NO.2006G28地块的国有土地使用权，并领取了该地块的国有土地使用证，被告对原告拥有地块编号为NO.2006G28的国有土地使用权的合法性亦无异议。由于被告2013年换发给原告的123本国有土地使用证中有25本在上述地块范围内，因原告原国有土地使用证（证号为宁溧国用[2007]2930号）已被注销，故原告在出让范围内的25本国有土地使用证的取得并不违反法律禁止性规定，因而《回复函》中称注销被告换发给原告的123本国有土地使用证，涵盖了上述25本，显属不妥。南京市中级人民法院（2016）苏01行终17号行政裁定书中已认定《回复函》实际影响了原告的实体权益，且该裁定书已发生法律效力，故对被告溧水国土分局辩称《回复函》对原告的权利义务不产生实际影响的答辩意见，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）、（六）项之规定，判决撤销被告溧水国土分局作出的被诉《回复函》，案件受理费50元由被告负担。上诉人白马湖公司上诉称：1.原审判决撤销被诉《回复函》的同时应当确认上诉人所持有的123本国有土地使用权证合法有效。涉案土地挂牌出让时已确认了该项目规划要求的土地使用范围是1312.69亩，溧水国土分局在挂牌时就明知建设规划要点实际已超出了挂牌的供地范围。《补充合同》明确约定溧水�土分局按照规划要求进行供地的义务，而其长期怠于全面履行该项义务。2.已经换发的123本土地使用权证合法有效。上诉人基于对政府的信赖而投资该项目，政府颁发的国有土地使用权证应当具有确定的法律效力。3.溧水国土分局认为涉案部分土地不能调整盘活的原因是该部分土地在农用地上，但事实情况是，该部分农用地已全部完成了征地拆迁，并不涉及公共利益及第三人利益，仅需要溧水国土分局完善相关手续。4.涉案《国有土地使用权出让合同》合法有效，各方当事人履行合同义务是合同及法律的要求，本案溧水国土分局完全具有继续履行合同的条件，故应当确认上诉人持有的123本国有土地使用证合法有效，并责令溧水国土分局完善相关的用地手续。5.依据行政机关职权法定原则，溧水国土分局是有关国土管理的专门机关，就涉案土地作出处理是其法定职权，但因涉案的土地使用证的颁发机关为溧水区人民政府，故溧水国土分局的注销决定超出了其职权范围，应当予以撤销。综上，请求二审法院确认溧水国土分局于2013年10月给上诉人换发的123本土地使用证合法有效。上诉人溧水国土分局上诉称：1.白马湖公司一审诉求中并无要求确认涉案123本土地使用证合法有效的内容，其上诉请求不属于二审法院的审查范围。涉案地块的规划突破了原有的用地范围，且该范围内未依法办理农用地征转用手续，未对原土地使用权人进行征地安置补偿，涉案的换证行为本身就是错误的，该错误行为应当予以纠正。2.原审判决认定我方超越职权作出被诉《回复函》应属违法、片面和错误的认定。我方作为辖区内的土地管理部门是经溧水区人民政府授权行使土地管理职责，负责辖区内国有土地的登记、确认土地使用权的法定职责，我�实际上也行使着辖区内的土地管理职能。3.原审判决认定我方超越职权作出《回复函》，那么该《回复函》应自始无效，不发生法律效力，并未改变案涉国有土地使用权的现状(该土地使用权尚未注销)，谈不上对权利人的权利义务产生实质影响，原审法院不应当作出撤销该《回复函》的行政判决。4.因涉案123本国有土地使用证的调整盘活方案违反法律禁止性规定，突破了白马湖公司经出让取得的原国有土地使用权范围，且所突破范围内的土地是未被征用的农用地，违反了土地管理法的禁止性规定，故我方拟注销上述权证的行为，属于自我纠错的行政行为。5.江苏省国土资源厅苏国土资地补函[2005]28号批文的附件证实，批准的建设用地面积约为292.72亩，用地范围是挂牌出让时的红线图所确定的范围。2007年核发给白马湖公司的国有土地使用证符合法律、法规及有效的建设用地批文，以调整盘活的名义注销该权证后、变更登记发放123本国有土地使用证，是应白马湖公司的申请、依其项目建筑设计规划要求而办理的，该错误变更登记行为后果应由白马湖公司承担，与上诉人无关。综上，原审判决认定事实错误，请求二审法院撤销原判，发回重审。上诉人白马湖公司、溧水国土分局提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审核，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审认证正确。本案二审审理中，双方当事人均未提交新的证据。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，且庭审中，双方当事人对原审法院查明的事实均无异议，本院依法予以确认。本院认为，本案的�要争议焦点有三点，一是溧水国土分局作出被诉《回复函》是否超越其行政职权，该《回复函》是否应当予以撤销；二是被诉《回复函》是否属于注销涉案国有土地使用证的行政决定；三是白马湖公司要求确认涉案的123本国有土地使用证合法有效的上诉请求是否属于本案审查范围。第一，关于溧水国土分局是否超越职权问题。土地管理法第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”土地管理法实施条例第五条第一款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”土地管理法实施条例第七条第一款规定：“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。”以上规定可见，土地登记系由县级以上人民政府土地行政主管部门受理并审核土地登记申请，由县级以上人民政府颁发或者注销土地使用权证书。2008年2月1日施行的《土地登记办法》是国土资源部为规范土地登记行为，保护土地权利人的合法权益，根据土地管理法和土地管理法实施条例等法律、法规制定的办理土地登记的操作规程。该办法第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”�五十八条第一款规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”以上规定可见，土地权利证书由县级以上人民政府登记造册和核发，由县级以上人民政府的土地主管部门实际操作。上诉人溧水国土分局作为溧水区人民政府的土地主管部门，在办理土地初始登记、变更登记和注销登记中系受理土地登记申请、初步审查、提出审核意见的机关，并非出具土地权属证书的行政机关。本案中，溧水国土分局认为白马湖公司领取的涉案123本国有土地使用证存在违法办理情形，应依照《土地登记办法》第五十八条第一款的规定，报经发证机�溧水区政府批准后，根据批准意见履行后续的程序。溧水国土分局在被诉《回复函》中称“我局必须将已办理的123本国有建设用地使用权证予以注销，并重新办理已注销的原292.72亩国有土地使用证。”显然超越了其法定职权，且对白马湖公司的权益产生了一定的影响，原审法院撤销该《回复函》并无不当。上诉人溧水国土分局认为其作出《回复函》并未超越职权，亦未对白马湖公司的权益造成影响的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。第二，被诉《回复函》是否属于注销涉案国有土地使用证的行政决定。根据土地管理法、土地管理法实施条例及《土地登记办法》的上述规定，溧水国土分局并非土地登记的审批和权利证书的发放机关。本案中，溧水国土分局虽在被诉《回复函》称其将会注销涉案的123本国有土地使用证并重新办理，但其并未实际实�该行为，且白马湖公司所持的涉案123本权证在未被注销情况下尚处于有效状态，该123本权证亦未因被诉《回复函》而失去其作为土地使用权证书的作用，被诉《回复函》不具有注销土地使用权证的效力，并非土地使用权的注销决定。而纵观全案，白马湖公司所指的“注销决定”即为涉案的《回复函》。在溧水国土分局未进一步实施注销涉案土地使用证的情况下，白马湖公司提出要求“依法撤销被告注销土地使用证的行政决定”的诉讼请求，系其对涉案《回复函》性质的错误判断和理解。第三，涉案的123本国有土地使用证的合法性是否属于本案审查范围。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，上诉人白马湖公司一审时提交的起诉状中诉讼请求表述为：“1.依法撤销被告注销土地使用证的行政决定。2.本案诉讼费由被告承担。”二审中，白马湖公司提交的上诉状中上诉请求为：“请求二审法院确认被上诉人于2013年10月给上诉人换发的123本土地证合法有效”。白马湖公司在无正当理由的情况下，在本案进入二审时提出了新的诉求。根据上述规定，白马湖公司的上诉请求因改变了起诉状中的诉讼请求而不应获得准许。首先，涉案的123本国有土地使用证的登记发证行为是123个独立的行政行为，上诉人白马湖公司针对其中任何一个土地使用证合法性提起的诉讼均系一个独立的诉讼请求，均应分别提起诉讼。其次，本案的被诉行政行为系白马湖公司所认为的“注销土地使用证的行政决定”，也即被诉的《回复函》。而对该《回复函》的审理，并不涉及123本土地使用证的合法性，故白马湖公司的该项诉求并非本案审查范围。综上，上诉人白马湖公司要求确认涉案123本国有土地使用证合法有效的上诉请求并非本案审理范围，本院不予理涉。上诉人溧水国土分局要求撤销原审判决，发回重审的上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人江苏白马湖置业发展有限公司和上诉人南京市国土资源局溧水分局各承担25元。本判决为终审判决。审 判 长  宋振敏审 判 员  汤 权代理审判员  赖传成二〇一七年四月五日书 记 员  王 笑