浙江省宁波市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙02行终131号
上诉人（原审原告）宁波北仑港高速公路有限公司，住所地宁波经济技术开发区科技创业园。
法定代表人姜岩飞，董事长。
委托代理人许肖辉（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市公路管理局，住所地宁波市姚隘路845号。
法定代表人梁成初，局长。
出庭应诉负责人周静哉，副局长。
委托代理人李民（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。
原审被告宁波市高速公路路政管理大队，住所地宁波市姚隘路***号。
出庭应诉负责人陈懿彦，大队长。
上诉人宁波北仑港高速公路有限公司诉被上诉人宁波市公路管理局不履行道路交通行政管理一案，不服宁波市鄞州区人民法院作出的(2016)浙0212行初105号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，2009年，经铁道部和浙江省人民政府批准，宁波铁路枢纽新建北环线开始建设，建设单位为上海铁路局宁波铁路枢纽工程建设指挥部。期间，新建铁路需要下穿原告宁波北仑港高速公路有限公司经营的S1甬台温高速公路渔郎岸特大桥桥下（第49、50跨之间）建设施工，但该下穿段施工并未经过公路管理部门的审批许可。2015年10月9日，原告以宁波铁路枢纽新建北环线下穿S1甬台温高速公路渔郎岸特大桥的施工行为未依法办理相关行政许可，给该路段桥梁的检测、维修工作造成损害为由，向被告宁波市高速公路路政管理大队发送《关于要求对渔郎岸特大桥桥下违建铁路进行拆除及桥梁维修检测平台偷拆事件依法严处的函》，要求对上述违法行为进行查处，被告宁波市高速公路路政管理大队于当天签收上述公函。当日，被告宁波市公路管理局工作人员即前往事发地段进行巡查，制作勘验笔录、拍摄现场照片，并于2015年10月19日对中铁四局集团有限公司宁波铁路枢纽新建北环线工程项目经理部作出甬公〔2015〕001号《责令改正违法行为通知书》。
另查明，2015年10月至2016年7月期间，原告持续多次以公函形式就上述违法施工行为要求被告宁波市公路管理局履行查处的法定职责。2016年7月6日，被告宁波市公路管理局对上海铁路局宁波铁路枢纽工程建设指挥部于2015年在S1甬台温高速公路10K+725M渔郎岸特大桥桥下（第49、50跨之间）涉嫌擅自占用、挖掘公路修建铁路的行为进行立案调查。经调查取证、勘验现场后，被告于2016年8月24日作出甬公路罚〔2016〕03（01）8001号行政处罚决定，认定上述施工行为属于擅自占用、挖掘公路，已违反《公路安全保护条例》的相关规定，为此作出责令上海铁路局宁波铁路枢纽工程建设指挥部在15日内改正违法行为的行政处罚。
原审法院认为，根据《公路安全保护条例》第二十七条第（一）项、第六十二条之规定，因修建铁路等建设工程需要占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线的，建设单位应当向公路管理机构提出申请。未经许可开展涉路施工活动的，由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款。故对宁波铁路枢纽新建北环线建设下穿原告宁波北仑港高速公路有限公司经营的S1甬台温高速公路渔郎岸特大桥桥下（第49、50跨之间）建设施工行为，因至今未取得审批许可，被告宁波市公路管理局具有对其作出行政处罚的法定职权，且相关行政处罚决定属于被告依职权即可作出，不以原告提出申请作为前提。该案中，原、被告一致确认原告最早向被告反映上述违法建设行为的时间为2015年10月9日，而从被告当天即派人前往事发现场进行调查勘验的行为来看，双方之间的履行法定职责法律关系即已得到确立，客观上被告为此也作出过行政处理的决定。之后原告虽持续多次向被告发送公函要求查处，但经本院审查，原告所反映的事项主要内容仍系要求对宁波铁路枢纽新建北环线建设下穿S1甬台温高速公路渔郎岸特大桥桥下的违法建设施工行为进行查处，与其2015年10月9日举报的事项在内容上并无本质区别，是对之前举报的延续和对被告的再次督促，前后有机联系、一脉相承，不能相互孤立的进行判断，实质上并未改变双方原已形成的履行法定职责法律关系，现原告认为被告未能履行法定职责的理由是否成立，并在审理过程中明确该次起诉要求被告履行法定职责的申请依据为其于2016年6月24日发送给被告的《关于要求尽早解决铁路下穿S1渔郎岸特大桥相关事宜、确保G20峰会期间道路安全畅通的函》，但本院认为仍应当围绕其于2015年10月9日提出的履职申请进行审查，而根据法律及司法解释的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，应当在履行法定职责期限届满之日起六个月内提出，故该案原告最迟应当在2016年6月9日前提起行政诉讼，其该次起诉已经超过法定的起诉期限且无正当理由，应裁定不予受理；已经受理的，应裁定驳回起诉。退一步讲，即便将原告于2016年6月24日发送给被告宁波市公路管理局的公函作为其履行法定职责的依据，鉴于该公函所举报的事项和2015年10月9日反映的事项内容基本相同，故被告针对原告2016年6月24日的公函是否进行回复并未给原告的权利和义务创设新的影响，原告的本次起诉不属于人民法院行政审判权限调整范围。因2016年8月24日被告宁波市公路管理局已就原告举报的事项对建设单位作出行政处罚决定，原告若不服，其作为利害关系人，可就此申请行政复议或提起行政诉讼。另外，被告宁波市高速公路路政管理大队作为被告宁波市公路管理局的派出机构，亦不属于法律、法规、规章授权的组织，不具有独立的行政主体资格，现原告将其列为被告于法不符，且经释明后仍不变更，故一并予以驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第四十九条第（一）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）、（十）项、第四条之规定，裁定驳回原告宁波北仑港高速公路有限公司的起诉。
上诉人上诉称：一、本案应以上诉人于2016年6月24日提出的《关于要求尽快解决铁路下穿S1渔郎岸特大桥相关事宜、确保G20峰会期间道路安全畅通的函》作为被上诉人履行法定职责的申请依据。首先，涉案铁路下穿行为并未经过依法审批，属于违法行为；铁路施工方擅自拆除上诉人搭设的检测平台损坏公路附属设施，也属于违法行为。此两个行为均属于被上诉人依据《公路法》《公路安全保护条例》等规定应履行的法定职责。其次，上诉人于2015年10月9日发函给原审被告，被上诉人于同年10月19日已对项目施工单位作出了《责令改正违法行为通知书》。再次，上诉人于2016年6月24日作出的函，并非仅仅对被上诉人的再次简单督促，而是响应G20安全保障义务前提下要求被上诉人根据该特殊情形切实针对两个违法事实履行法定职责的申请，与2015年10月9日发函所形成的履职法律关系不尽相同。故本案应以2016年6月24日的函作为被上诉人履行法定职责的申请依据。二、本案并未超过法定起诉期限。如上所述，以2016年6月24日的函为准，且上诉人于2016年7月20日提起本案诉讼，并未超过规定的期限。针对上诉人2015年10月9日的发函，被上诉人已于2015年10月19日对项目施工单位作出了甬公[2015]001号《责令改正违法行为通知书》，不存在不履行法定职责的情况。三、被上诉人在上诉人已经提起本案诉讼的情况下，于2016年8月24日作出甬公路法[2016]03（01）8001号行政处罚决定，该决定仅要求铁路建设方改正违法行为，并未对上诉人要求的就铁路违法下穿行为及大桥检测平台遭受破坏行为进行处理，并未完全履行法定职责。综上，请求二审法院撤销原审裁定，指令继续审理。
被上诉人答辩称，上诉人于2016年6月24日的发函与2015年10月9日函的内容、要求履职的事情，并无实质区别，期间公路、铁路状况未发生任何改变。针对2015年10月9日的函，被上诉人已于2015年10月19日对涉案铁路工程建设单位作出了甬公[2015]001号《责令改正违法行为通知书》，即已经履行了法定职责。2016年6月30日，被上诉人针对涉案违法行为，向上海铁路局宁波铁路枢纽工程指挥部邮寄送达《接受案件调查处理通知书》，要求其7日内到被上诉人处接受调查。同年7月6日，被上诉人立案调查，同月28日，向上海铁路局宁波铁路枢纽工程指挥部送达《责令改正违法行为告知书》。同年8月24日向当事人送达了甬公路法[2016]03（01）8001号行政处罚决定。故被上诉人从2015年10月9日接到第一份要求履行法定职责的函件，一直到送达上述行政处罚决定书，被上诉人一直在依法履行职责，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，被上诉人于2015年10月19日对中铁四局集团有限公司宁波铁路枢纽新建北环线工程项目经理部作出甬公〔2015〕001号《责令改正违法行为通知书》，“责令该单位立即自行纠正违法行为，停止擅自占用、挖掘公路修建铁路的行为，并限于7日内到宁波市高速公路路政管理大队接受处理。逾期不改正违法行为的，将依法处理”。被上诉人后续并未作出相关行政处罚决定，并于2015年11月10日作出《公路行政处罚结案报告》，载明“因2015年11月6日发生的特殊原因，本案无法继续开展调查，建议结案”。
本院认为，双方当事人一致确认上诉人最早向被上诉人反映铁路建设部门违法建设行为的时间为2015年10月9日，被上诉人于同年10月19日向铁路建设部门作出甬公〔2015〕001号《责令改正违法行为通知书》，要求停止擅自占用、挖掘公路修建铁路的行为，并要求在7日内到规定地点接受处理，在铁路建设部门未自行改正的情况下，后续亦未作出相关行政处理，并自行结案。故在被上诉人未对上诉人于2015年10月9日提出的履职申请作出实质处理的情况下，上诉人后续提出的申请可以构成一个新的履职申请。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或其他组织可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，结合上诉人一审起诉状中的陈述、一审庭审中的自述、二审上诉状及二审审理过程的陈述，均可以明确上诉人提起本次要求履职法定职责之诉的依据系其于2016年6月24日向被上诉人提出的甬北仑高[2016]52号《关于要求尽早解决铁路下穿S1渔郎岸特大桥相关事宜、确保G20峰会期间道路安全畅通的函》。即上诉人于2016年6月24日向被上诉人申请履行路政管理法定职责，在被上诉人尚处于在2个月的法定履职期限内的情况下，于同年7月20日提起本次行政诉讼，起诉时机尚未成熟，不符合行政诉讼法定受理条件，应依法裁定驳回起诉。故原审法院裁定驳回起诉结果正确，应予维持。上诉人上诉理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 俞朝凤
审 判 员 秦 峰
代理审判员 尹婷婷
二〇一七年六月十二日
书 记 员 袁丹蓉