北京市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京04行初2759号
原告高淑英，女，1950年1月16日出生，汉族，无业，住北京市房山区。
委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。
委托代理人郑水平，北京京润律师事务所实习律师。
被告北京市房山区人民政府，住所地北京市房山区政通路1号。
法定代表人陈清，男，代区长。
委托代理人李树东，北京市规划和国土资源管理委员会房山分局工作人员。
委托代理人董芙蓉，北京元辅律师事务所律师。
原告高淑英不服被告北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）对《北京市国土资源局房山分局（以下简称房山国土分局）关于对道路工程行政处罚罚没地上物及其他设施移交的请示》（以下简称罚没移交请示）作出的批示，向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月9日受理后，于同年11月11日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2016年12月13日公开开庭审理了本案。原告高淑英及其委托代理人默立贤、郑水平，被告房山区政府委托代理人李树东、董芙蓉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年7月6日，房山国土分局向房山区政府提交了京国土房文〔2016〕175号罚没移交请示，请示将京国土（房）分局罚字[2015]第56号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称56号决定书）中关于没收北京市房山区市政市容管理委员会（以下简称房山市政市容委）在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施的处罚决定，移交房山市政市容委进行处置。同年7月19日，房山区政府对此进行了批示，房山国土分局根据批示作出京国土（房）分局罚没移字[2015]第56号《行政处罚没收建筑物及其他设施移交书》（以下简称56号罚没移交书），将56号决定书中的没收处罚决定移交房山市政市容委处置。
原告高淑英诉称，房山市政市容委未取得合法用地手续，占用原告房屋所在土地进行石夏路东延（107国道-
良常路）道路工程建设，经原告高淑英举报，房山国土分局对房山市政市容委作出56号决定书决定给予处罚。后因北京市国土资源局和房山国土分局不履行法定职责，原告高淑英向北京市东城区人民法院提起行政诉讼。北京市东城区人民法院经审理作出（2016）京0101行初560号行政判决书（以下简称560号判决书），确认“北京市国土资源局下属房山分局于2016年7月6日就涉案行政处罚罚没地上物及其他设施问题请示房山区政府，经房山区政府批示，房山分局于2016年7月19日将56号决定书及地上建设物和其他设施移交房山市政市容委处理。”被告房山区政府批准将56号决定书中涉及没收非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施的处罚交由房山市政市容委处理，明显违反有关法律规定。56号决定书的被处罚单位是房山市政市容委，但被告房山区政府在作出批示后，又将处罚的执行权交予房山市政市容委，该行为不仅达不到行政处罚效果，更是违背了《中华人民共和国行政处罚法》的法律规定及立法原则。故请求法院判决撤销被告将56号决定书处罚事项移交给房山市政市容委的批示行为。
原告在法定举证期限内向本院提供下列证据：
1.688号《国土资源涉嫌违法行为举报事项处理结果告知书》、56号决定书，证明涉案的行政处罚和对象的由来。
2.560号判决书，证明被告房山区政府作出了批准移交行为，该行为违法。
3.[2016]第959号房山区人民政府公文批办单（以下简称公文批办单）。
4.罚没移交请示、《待移交项目明细表》。
证据3、4证明本案批示行为系房山区政府根据房山国土分局的请示作出，其行为违法。
5.56号罚没移交书，证明房山国土分局将56号决定书中的没收处罚决定交由被处罚人处理，其处理行为违法。
6.《房产证明》，证明原告高淑英与涉案的移交行为具有法律上的利害关系，原告主体适格。
被告房山区政府辩称，1.原告主体不适格。原告与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，因此原告提起本案诉讼不符合《行政诉讼法》规定的提起行政诉讼的条件。2.被告房山区政府所作行政行为未对原告高淑英的合法权益产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的相关规定，应当裁定驳回起诉。3.依据《国土资源行政处罚办法》第三十五条的规定，被告房山区政府具有对国土资源行政处罚没收地上建筑物及其他设施的处置方案进行批准的法定职责。房山国土分局就关于对道路工程行政处罚罚没地上物及其他设施移交问题拟订处置方案向被告请示，并提交了有关材料，被告房山区政府经审查后进行批示，适用法律法规正确，程序合法，并无不当。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告房山区政府在法定举证期限内向本院提供以下证据：
1.罚没移交请示，证明房山国土分局于2016年7月6日就对道路工程行政处罚罚没地上物及其他移交问题向房山区政府进行请示。
2.《待移交项目明细表》，证明房山区国土局请示中涉及的道路工程。
3.关于房山区石夏路东延（107国道-良常路）道路工程项目建议书（代可行性研究报告）的批复。证明房山区石夏路东延道路工程取得了市发改委的立项批复。
4.《北京市国土资源局建设项目用地预审意见》，证明房山区石夏路东延道路工程通过了国土部门的用地预审。
5.《市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表》，证明房山区石夏路东延道路工程属于市政府扩大内需绿色审批通道项目。
6.《北京市国土资源局关于行政处罚没收矿产品、建筑物或其他设施工作的通知》（京国土监〔2014〕515号），证明房山国土分局依据该通知将作出行政处罚的没收资产拟订处置方案报告房山区政府进行批准。
7.公文批办单，证明房山区政府于2014年7月19日对房山国土分局关于道路工程行政处罚罚没地上物及其他设施移交的请示进行批示。
8.56号罚没移交书，证明2016年7月19日房山国土分局将第56号决定书没收的地上建筑物及其他设施移交给房山市政。
经庭审质证，原告高淑英对被告房山区政府提交的证据1的合法性不认可，认为56号决定书2016年3月2日生效，房山国土分局应当在2016年5月31日前移交处理或报批，同年7月6日提交请示已超法定履职期限，对证据2的合法性和关联性不认可，对证据3-5的关联性不认可，对证据6-7的真实性、合法性和关联性不认可，对证据8的合法性和关联性不认可；被告房山区政府对原告高淑英提交的证据1-5的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可；对证据6的真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可。
经庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为，原告高淑英提交的证据3及被告房山区政府提交的证据7系本案被诉行政行为的书面载体，该证据本身不具有证明被诉行政行为合法的效力，但能够证明被告房山区政府对房山国土分局的请示作出了批示以及批示的具体内容，与本案具有关联性，且具备证据的真实性、合法性，本院依法对该证据予以采信。被告房山区政府提交的证据3、4、5与被诉行政行为不具有关联性，本院不予采纳。原告高淑英和被告房山区政府提交的其他证据形式上符合《行政诉讼证据规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，原告高淑英系北京市房山区窦店镇望楚村村民，2015年9月2日，房山国土分局针对原告高淑英举报的房山市政市容委在窦店镇望楚村石夏路东延工程项目建设中存在的违法占地建设行为，依法作出56号决定书，其中一项处罚内容为没收房山市政市容委在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，房山国土分局就以上处罚情况向原告进行了告知。房山市政市容委法定期限内未就56号决定书提起诉讼，也未申请行政复议，该决定书于2016年3月2日生效。56号决定书生效后房山国土分局在法定期限内未主动履行移交处置职责，因此原告高淑英向北京市东城区人民法院提起行政诉讼，诉讼期间房山国土分局于2016年7月6日就56号决定书中涉及的没收事项移交问题向房山区政府提交罚没移交请示，主要内容为“房山新城规划建设管理委员会第204次办公室主任会会议纪要通过，会议原则同意‘在房山国土分局下达国土资源行政处罚决定生效后，经区政府同意移交街道办事处及乡镇政府对地上建筑物或其他设施进行处置’。但我区目前存在多条未批先建道路问题，由于道路工程的特殊性，一条道路涉及多个乡镇，如按乡镇分段移交，易造成涉案道路后期手续办理和乡镇后期管理的难度，不利于整条道路的管护。鉴于此以及后期移交的紧迫性，道路移交问题作为该会议纪要的补充，建议不再上新城会，由区政府指定建设主体部门为接受部门，统一进行移交。”2016年7月19日，被告房山区政府对该请示予以批示，房山国土分局根据房山区政府的批示，将56号决定书中的没收处罚移交被处罚人房山市政市容委进行处置。原告高淑英认为房山区政府的批示行为违法，于2016年11月9日向本院提起行政诉讼。
本院认为,本案的争议焦点在于，一是高淑英是否具有原告主体资格；二是被告房山区政府对房山国土分局提交的罚没移交请示作出的批示是否合法。
关于高淑英的原告主体资格问题，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告高淑英系窦店镇望楚村村民，房山国土分局根据其对房山市政市容委在窦店镇望楚村石夏路东延工程项目建设中存在违法占地建设行为的举报，对房山市政市容委作出56号决定书，现高淑英对56号决定书执行过程中房山区政府针对没收处罚的批示行为不服提起诉讼，应该认定高淑英与该批示行为有利害关系，符合作为本案原告的法定条件。
关于房山区政府批示行为的合法性问题，根据《国土资源行政处罚办法》第三十五条的规定，国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交同级财政部门处理，或者拟定处置方案报本级人民政府批准后实施。本案56号决定书系房山国土分局作出，房山区政府作为房山国土分局的本级人民政府，有批准其拟定的罚没移交请示的法定职责。56号决定书是针对房山市政市容委未经批准非法占用土地行为作出的处罚决定，房山市政市容委系被处罚人，被告房山区政府批示将没收房山市政市容委在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施移交给房山市政市容委自身处置，明显不当，且无法真正实现对该没收处罚的履行，从而导致56号决定书得不到实质意义上的执行。因此，房山区政府对房山国土分局的罚没移交请示作出的批示行为属明显不当。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：
撤销被告北京市房山区人民政府于2016年7月19日对北京市国土资源局房山分局《关于对道路工程行政处罚罚没地上物及其他设施移交的请示》作出的批示。
案件受理费50元，由被告北京市房山区人民政府负担。（于本判决生效后7日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。
审判长 程 琥
审判员 孙永欣
审判员 向绪武
二〇一六年十二月二十七日
书记员 赵 悦