浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第9号
上诉人（原审原告）范悦林等24人（名单附后）。
诉讼代表人范悦林。
诉讼代表人丁春荣。
诉讼代表人陈利国。
诉讼代表人蒋小平。
诉讼代表人俞慧林。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人李强。
委托代理人吴伟、叶建明。
范悦林等24人诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2014年11月5日作出（2014）浙杭行初字第138号行政判决。范悦林等24人不服，向本院提出上诉。本院于2015年1月4日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年5月16日，国土资源部经国务院批准作出国土资函（2009）665号《关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市和宁波市农用地转用和土地征收方案，同意杭州市和宁波市将农用地1024.7369公顷（含耕地913.915公顷）转为建设用地，同时办理1399.5464公顷农村集体土地征收手续。共计批准上述城市建设用地1425.7353公顷，其中批准杭州市用地894.1642公顷。2009年8月18日，浙江省人民政府作出浙土字a（2009）—0197号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市上报的杭州市2009年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地36.6266公顷（农用地转用20.2399公顷；征收集体土地34.2254公顷，使用国有土地2.4012公顷）。该批次建设用地涉及原告所在杭州市拱墅区祥符镇花园岗村的项目为“化工路（余杭塘路－留祥路）项目”，上述地块在国土资函（2009）665号批复批准的农用地转用和土地征收范围内。2014年7月13日，范悦林等二十五人向浙江省人民政府办公厅邮寄行政复议申请，请求撤销浙江省人民政府作出浙土字a（2009）—0197号《浙江省建设用地审批意见书》的具体行政行为。浙江省人民政府负责法制工作的法制办公室于2014年7月18日收到复议申请材料。浙江省人民政府于2014年7月23日对范悦林等二十五人的行政复议申请作出浙政复（2014）224号行政复议告知书，以浙土字a（2009）－0197号《浙江省建设用地审批意见书》同意杭州市2009年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，属于执行经国务院批准后由国土资源部国土资函（2009）665号批复同意的杭州市2009年城市建设农用地转用和土地征收方案的行为，并非批准农用地转用和土地征收的具体行政行为，未对申请人的权利义务产生实质性影响为由，认为范悦林等二十五人针对浙土字a（2009）－0197号建设用地审批行为提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不受理范悦林等二十五人的行政复议申请。该行政复议告知书于2014年7月23日以邮寄的方式向原告送达。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，国土资源部国土资函（2009）665号《关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》中明确：经国务院批准，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市和宁波市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地1024.7369公顷（含耕地913.915公顷）转为建设用地，同时办理1399.5464公顷农村集体土地征收手续。浙江省人民政府在上述批复后作出浙土字a（2009）—0197号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市上报的杭州市2009年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地36.6266公顷（农用地转用20.2399公顷；征收集体土地34.2254公顷，使用国有土地2.4012公顷）。该批次建设用地涉及原告所在杭州市拱墅区祥符镇花园岗村的项目为“化工路（余杭塘路－留祥路）项目”，上述地块在国土资函（2009）665号批复批准的农用地转用和土地征收范围内。据此，浙江省人民政府针对杭州市2009年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案而作出的浙土字a（2009）-0197号《浙江省建设用地审批意见书》，属于执行国务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，并没有新的意思表示，不构成新的独立的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。浙江省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，决定不受理范悦林等二十五人的行政复议申请，认定事实的证据充分，适用法律正确。行政程序方面，本案原告于2014年7月13日向被告申请案涉行政复议，被告的法制工作机构收到申请后，被告于2014年7月23日作出浙政复（2014）224号行政复议告知书，决定书于同日邮寄送达原告。上述过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。被告的案涉行政复议告知书中未告知当事人诉权及起诉期限，存在不当，鉴于最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”“复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”的规定，对未告知诉权和起诉期限的情形，现行法律通过延长当事人的起诉期限进行调整，故上述不当尚不致被诉具体行政行为被撤销，但仍需引起被告的充分重视。综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其决定不受理原告的行政复议申请适用的法律正确，行政程序存在不当，但尚不致撤销。原告的诉讼理由不能成立，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告范悦林等二十四人的诉讼请求。
范悦林等24人上诉称：原审法院认定事实及适用法律错误。1、被上诉人作出涉案《行政复议告知书》没有法律依据，属于行政乱作为，原审法院不依法给予认定，明显属于认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第四条“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”，第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定的行政复议申请，但不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。所以退一步讲，即使上诉人的行政复议申请不属于行政复议受案范围，被上诉人也应当依法作出不予受理的行政复议决定，而不是作出涉案《行政复议告知书》。2、被上诉人作出浙土字a（2009）-0197号《浙江省建设用地审批意见书》没有法律依据，对此原审法院并没有查清楚，明显是认定事实不清。3、国土资函（2009）665号《关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》中明确显示国务院批准的没有“使用国有土地”事项，而被上诉人浙江省人民政府作出浙土字a（2009）-0197号《浙江省建设用地审批意见书》中有“使用国有土地1.4948公顷”事项，所以，该建设用地审批意见书并不属于执行国务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，完全具有新的意思表示，完全是新的独立的具体行政行为。原审法院认定“被上诉人浙江省人民政府作出浙土字a（2009）-0197号《浙江省建设用地审批意见书》，属于执行国务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，并没有新的意思表示，不构成新的独立的具体行政行为”，认定事实及适用法律错误。4、被上诉人作出案涉《行政复议告知书》，不仅没有充分保障行政相对人的行政复议救济权，而且没有使行政复议制度在解决行政争议和维护社会稳定方面的作用发挥出来，反而激化了矛盾，诱发此案的行政纠纷。被上诉人的这个做法完全背离了“有权利必有救济”这一最基本法理。综上，请求撤销原判，撤销被上诉人作出的浙政复（2014）224号《行政复议告知书》的具体行政行为；依法改判被上诉人受理上诉人的行政复议申请并在实体上作出处理。
浙江省人民政府在法定期限内未提出答辩意见。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，被上诉人浙江省人民政府于2009年8月18日作出浙土字a（2009）—0197号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市上报的杭州市2009年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案。2011年8月，案外人范萌成对该建设用地审批意见书申请行政复议，请求撤销该审批意见书。被上诉人经审查认为该审批意见书是对国土资源部国土资函（2009）665号批复的组织实施行为，并非批准农用地转用和土地征收方案的具体行政行为，未对范萌成的权利义务产生实质性影响，范萌成的行政复议申请事项依法不属于行政复议范围，遂作出了行政复议告知书，不予受理范萌成提出的行政复议申请。范萌成对此不服，提起诉讼，请求撤销上述不予受理行政复议申请的告知书。原审法院经审理作出（2011）浙杭行初字第130号行政判决，对被上诉人的上述意见予以确认，并据此驳回了范萌成的诉讼请求，该判决已生效。因此，涉案建设用地审批意见书不属于行政复议受案范围，已为原审法院生效的行政判决所确认。本案被上诉人作出浙政复（2014）224号行政复议告知书，不予受理上诉人范悦林等人对该审批意见书提出的行政复议申请并无不当。原审判决驳回上诉人范悦林等人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人认为原判认定事实及适用法律错误等理由均不能成立，本院不予采纳。至于该审批意见书是否合法，并不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人范悦林等24人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一五年一月二十八日
书 记 员 韦若莎
附：上诉人（原审原告）名单（略）