安徽省蚌埠市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）蚌行终字第00004号
上诉人（一审被告）：五河县人民政府，住所地安徽省五河县城南新区建投大厦，组织机构代码78652561-7。
法定代表人：常言龙，该县县长。
委托代理人：徐建，该县水利局副局长。
委托代理人：刘永梅，安徽淮光律师事务所律�。
被上诉人（一审原告）：汤国后等677户（名单附后）。
诉讼代表人：汤国后，男，1933年8月12日出生，汉族，农民，住安徽省蚌埠市。
诉讼代表人：金保权，男，1943年9月19日出生，汉族，农民，住安徽省五河县。
诉讼代表人：张增荣，男，1944年1月14日出生，汉族，农民，住安徽省蚌埠市。
诉讼代表人：俞丙芹，男，1944年6月8日出生，汉族，农民，住安徽省蚌埠市。
诉讼代表人：王好平，男，1943年7月7日出生，汉族，农民，住安徽省蚌埠市。
上述被上诉人的共同委托代理人：李啸，男，1958年6月10日生，汉族，无业，住安徽省怀远县。
汤国后等677户诉五河县人民政府土地补偿纠纷一案，被上诉人（一审原告）汤国后等677户向本院提起行政诉讼，本院指定蚌埠市蚌山区人民法院审理。2010年12月8日蚌埠市蚌山区人民法院作出（2010）蚌山行初字第00022-2号行政判决，五河县人民政府不服，向本院提起上诉。本院于2011年7月1日作出蚌行终字第00009号行政裁定，将该案发回蚌埠市蚌山区人民法院重审。2011年11月9日蚌埠市蚌山区人民法院作出（2011）蚌山行重初字第00001号行政判决，五河县人民政府不服，向本院提起上诉。本院于2012年1月16日作出（2012）蚌行终字第00003号行政裁定，将该案发回蚌埠市蚌山区人民法院重审。2012年8月1日蚌埠市蚌山区人民法院作出（2012）蚌山行重初字第00001号行政判决，五河县人民政府仍然不服，向本院提起上诉。本院于2012年11月9日作出（2012）蚌行终字第00039号行政判决，汤国后等677户不服，向安徽省人民检察院申诉。安徽省人民检察院作出皖检民行抗（2013）143号行政抗诉书，向安徽省高级人民法院提出抗诉，该院于2014年5月15日作出（2014）皖行再终字第00003号行政裁定，撤销本院（2012）蚌行终�第00039号行政判决，将案件发回重审。本院于2014年8月11日作出（2014）蚌行再终字第00001号行政裁定，撤销蚌埠市蚌山区人民法院（2012）蚌山行重初字第00001号行政判决，将案件发回重审。蚌埠市蚌山区人民法院于2014年10月28日作出（2014）蚌山行重初字第00001号行政判决，五河县人民政府仍然不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月23日公开开庭进行了审理。上诉人五河县人民政府的委托代理人徐建、刘永梅，被上诉人的诉讼代表人汤国后、王好平、金保权、张增荣、俞丙芹及其共同委托代理人李啸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
蚌埠市蚌山区人民法院（2014）蚌山行重初字第00001号行政判决查明：淮北大堤加固工程是国家发展和改革委员会批准立项的国家水利工程。2006年，水利部根据国家发展和改革委员会下发的发改投资（2006）1967号�作出了《关于淮北大堤加固工程初步设计报告的批复》（水总（2006）408号）。同年，该工程的项目法人淮委治淮工程建设管理局（甲方）与五河县人民政府（乙方）签订了《淮北大堤涡下段加固工程五河县征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议》（以下简称《包干协议》）。该《包干协议》约定的乙方职责为：“一、负责成立征拆安置工作领导协调机构和征拆安置实施机构，承担本县（区）范围内的征拆安置的组织实施和管理任务。……三、……公开拆迁内容、补偿对象、补偿标准，明确工作程序、进度要求和申诉渠道，维护群众的知情权、参与权、监督权。做好征拆安置区干部群众思想动员工作。……”嗣后，被告公布的补偿标准规定：临时征用耕地补偿标准为堤内耕地（2年）2251元／亩；堤内耕地（1年）1126元／亩；堤外有收益滩地（1年）750元／亩。�原告等被征拆农户认为自己被征用的土地应按耕地标准予以补偿，不适用堤外有收益滩地（1年）750元／亩的标准，故而多次向有关部门反映。2007年1月28日，五河县淮北大堤加固工程领导小组向沿淮各有关乡镇下发了《关于进一步严格淮北大堤外滩取土区补偿的通知》（五淮加（2007）1号）（以下简称《通知》）：要求各乡镇必须严格执行堤外有收益滩地每亩每年补偿750元补偿标准，不得调整补偿标准，以免给全省治淮工作带来混乱。2007年2月至5月，五河县淮北大堤加固工程领导小组办公室分别与原五河县沫河口镇人民政府，五河县头铺镇单台、方台、陈台、郜台、訾圩村民委员会，五河县大新镇郭府村村民委员会签订了《五河县淮北大堤加固工程征地拆迁及移民安置补偿协议书》，该《协议书》按750元／亩给付的补偿费。现原告以被告下发的五淮加（2007）1号《通知》违法为由，诉讼来院。在审理过程中，原告当庭撤回了第二项，即要求判令被告按照18016元／亩向原告支付土地补偿费用的诉讼请求，法院已口头裁定准予。
另查明，2006年9月8日，五河县委办公室和五河县政府办公室以五办（2006）37号文件，联合下文成立了五河县淮北大堤加固工程领导小组，该领导小组成员由县政府、县委、县机关及有关乡镇的工作人员组成。
还查明，原告村民委员会所持有的集体土地所有权证与被告持有的国有土地使用权证确定的土地范围均涵盖了淮北大堤加固工程中的取土用地。在淮北大堤加固工程取土用地中，677户原告中有134户有被征用土地的耕地承包合同书，并在农业税废除前一直以耕地的标准收取承包户的费用。
蚌埠市蚌山区人民法院（2014）蚌山行重初字第00001号行政判决认为：依据水利部制定的《治淮工程建设管理若干规定�第六条：“有关地方人民政府负责治淮工程建设征地、拆迁及移民安置工作，应按批准的初步设计和实施方案组织实施，为工程建设创建良好的外部环境，满足工程建设的需要。征地及移民安置费用由项目法人与地方人民政府按批准的概算投资签订投资包干协议，由地方人民政府包干使用。”的规定，五河县人民政府应负责涉及其行政区域内治淮工程建设的征地、拆迁及移民安置工作，是依法行使的一种行政管理职权。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”由于五河县人民政府与淮委治淮工程建设管理局签订的《包干协议》中已明确规定五河县人民政府负责成立征拆安置工作领导协调机构和征拆安置实施机构，承担本县（区）范围内的征拆安置的组织实施和管理任务，故五河县淮北大堤加固工程领导小组是五河县人民政府成立的临时内设机构，其以自己的名义作出的《通知》是一种具体行政行为，五河县人民政府是本案的适格被告。被告辩称其不是适格主体的意见，理由不能成立，不予采信。《通知》中称根据国家发改委发改投资（2006）1967号文的批复精神，规定堤外有收益滩地每亩每年补偿750元，但国家发改委发改投资（2006）1967号文中并未明确规定堤外有收益滩地每亩每年补偿750元，所以该通知依据不充分；另外，五河县土地管理局颁发给五河县淮河河道管理局的《国有土地使用权证》的时间为1992年。颁发给677户农户所在村民委员会《集体土地所有证》的时间为1997年。两证均涵盖了上述争议土地�同时，五河县人民政府又将涉案土地以耕地的形式发包给村民承包经营，订立有《耕地承包合同书》，并在农业税废除前一直以耕地的标准收取承包户的费用。在有关部门未对土地的性质和使用状况给予确认的情况下，五淮加（2007）1号《通知》笼统的将涉案土地认定为堤外有收益滩地，属于认定事实不清。由于该通知的内容已经实施，不具有可撤销内容。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：确认被告五河县人民政府作出的五淮加（2007）1号《关于进一步严格淮北大堤外滩取土区补偿的通知》违法。案件受理费50元，由被告负担。
五河县人民政府上诉称：一、五河县淮北大堤加固工程领导小组是五河县人民政府成立的临时内设机构，其以自己名义下发的五淮加（2007）1号《通知》不是具体行政行为。二、被上诉人不是与被诉具体行政行为有法律上利害关系的人。被上诉人耕种的堤外土地性质是属国家所有的河滩地，上诉人于1992年将该地的《国有土地使用权证》颁发给了五河县淮河河道管理局。1997年上诉人依据法律规定在向被上诉人所在的村民委员会颁发的《集体土地所有证》和对应的《集体土地登记卡》中也明确了河滩地的性质是国有。部分村民的二轮《耕地承包合同书》上包含了该块土地，是基于其在1981年一轮土地承包时就占有使用了对应的土地，而《中华人民共和国淮河河道管理条例》和《安徽省实施〈中华人民共和国淮河河道管理条例〉办法》分别是1988年6月10日和1991年10月21日发布实施的，因而其国有的用地性质不因农民承包合同书上拥有或占有使用而改变。为此，一审法院以《通知》中未对此类土地使用状况予以确认为由，�以《通知》认定事实不清，判决确认《通知》违法，显然是错误的。三、《通知》中涉及的每亩每年补偿750元标准是有依据的。《包干协议》第二条第三项和附《五河县淮北大堤涡下段加固工程移民安置补偿费明细表》第一页及《淮北大堤加固工程设计概算评审》（审定本下册）第472-478页《淮左堤下移民安置补偿费概算表》、水利部淮河水利委员会治淮工程建设管理局作出的《关于进一步明确有关征地补偿标准的函》中均明确了堤外有收益滩地作为取土区1年的补偿标准为每亩750元。上述事实足以证明《通知》内容是有事实和法律依据的。请求二审法院支持五河县人民政府的上诉请求，依法撤销一审判决，改判驳回汤国后等677户的起诉。
汤国后等677户答辩称：1、五河县人民政府是本案的适格被告。2、被征土地非单一堤外有收益滩地。3、五河县人民政府作出的五�加（2007）1号《通知》中的补偿标准无法律依据。该文只对堤外有收益滩地进行补偿，而没有对有耕地承包合同的被征土地进行补偿，侵害了承包权人的权益。请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。
案经开庭审理，本院对蚌埠市蚌山区人民法院（2014）蚌山行重初字第00001号行政判决查明事实“还查明，原告村民委员会所持有的集体土地所有权证与被告持有的国有土地使用权证确定的土地范围均涵盖了淮北大堤加固工程中的取土用地”一节，不予确认。对该判决查明的其他案件事实双方均无异议，本院予以确认。本院同时查明：677户上诉人所在村集体土地登记卡中明确备注“不含国有、乡镇所有土地及他人飞地”，且南边界至淮河。
本院认为：依据水利部制定的《治淮工程建设管理若干规定》第六条的规定，水利部淮河水利委员会治淮工程建设管理局与五�县人民政府签订了建设任务与投资包干协议。五河县人民政府应负责涉及其行政区域内治淮工程建设的征地、拆迁及移民安置工作，这是依法行使的一种行政管理职权，五河县淮北大堤加固工程领导小组是五河县人民政府为了完成此项工作成立的临时内设机构，其以自己的名义作出的《通知》是一种具体行政行为，因此五河县人民政府是本案的适格被告。被上诉人是村集体中具体使用滩地的农户，在使用过程中具有收益权，所以补偿数额和被上诉人有法律上的利害关系，其依法可以提起行政诉讼。淮河水域、滩涂依法属于国家所有，五河县人民政府已经于1992年将《国有土地使用权证》颁发给五河县淮河河道管理局。国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利。被上诉人主张其耕种的�河堤外滩地登记在《集体土地所有证》中，该《集体土地所有证》记载“南至淮河”，作为颁证基础的《集体土地登记卡》已经载明“不含国有、乡镇所有土地及他人飞地”，因此该争议的淮河堤外滩地并没有登记为集体土地，只是被相邻村集体使用。虽然国家保护村集体的使用、收益权利，但代表国家行使所有权的国家机关依法享有处分的权利，同时对村集体的收益损失进行补偿。《通知》中称根据国家发改委发改投资（2006）1967号文的批复精神，规定堤外有收益滩地每亩每年补偿750元，国家发改委发改投资（2006）1967号文中虽未明确规定堤外有收益滩地每亩每年补偿750元，但该文是一个批复，是对水利部上报方案的确认和调整，水利部的方案是以淮河水利委员会的报告为基础的，所以该批复是包含相关系列文件的组合文件，《淮北大堤加固工程初步设计概算评�》（审定本）下册就是该批复同意的内容，其中淮左堤涡下段移民安置补偿费概算表中工程或费用名称涡下段五河县堤外有收益滩地（1年）补偿750元／亩的概算，在国家发改委的批复中没有被调整，即属于该批复批准的内容，故五淮加（2007）1号《通知》中的补偿标准有法律依据。根据《包干协议》五河县人民政府亦不能超越该补偿标准，被上诉人认为本案涉及土地属于集体所有的耕地、应当按前三年的平均亩产值1126元／亩计算，是基于对土地性质的错误认识，并且误以为是永久征收集体土地，而本案五河县淮北大堤加固工程领导小组在《通知》中按堤外有收益滩地750元／亩计算是基于国有土地临时占用一年对原使用人的补偿，故被上诉人以《通知》违法而要求撤销的请求无事实及法律依据，本院不予支持。一审判决认定部分事实不清，适用法律错误。五河县人�政府的部分上诉理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销安徽省蚌埠市蚌山区人民法院（2014）蚌山行重初字第00001号行政判决；
二、驳回汤国后等677户村民的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由汤国后等677户负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵晓兵
审判员 白 峰
审判员 吴公礼
二〇一五年二月二十五日
书记员 赵玉青
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
附：原告汤国后等677户农村土地承包人名单
五河县大新镇
汤国后，郭汉先，郭泽俭，刘允平，金贡成，刘国芹，刘允峰，王学伍，刘新民，刘允会，刘新德，刘允芪，刘家明，郭泽桥，
王胜利，王井玉，王超，王新萍，王晓峰，王新华，郭泽功，王兴明，郭泽朴，郭泳先，郭泽召，郭春和，郭泽亮，郭泽梗，
金保林，金保明，金保权，金保玉，郭角先，郭泽良，王学仁，王学文，王春户，王学兵。
蚌埠市淮上区
吴从升，鄢克强，朱世彩，蔡之国，方加贵，方庆元，蒋元化，
方加保，石秀，滕守柱，姚志山，吴广彬，李文明，李文成，
邓凡俊，朱志保，朱永武，吴广玉，吴广良，滕守才，滕守林，
孙夕湖，莫文明，杨全兵，余丙芹，李长升，李长和，李长友，
周文国，周文忠，徐宏元，欧加兰，孙夕玖，李开权，李文远，
李忠义，李术增，李术刚，李术君，李术祥，李文亮，赵廷广，
李万堂，李传科，李传球，李宣堂，李丙献，李丙武，李文云，
李文言，李文讲，李旺，李文来，李文超，李文飞，李文尧，
李超，李�伟，李文领，李忠义，李文喜，李四刚，王宗亮，
王宗广，王从银，王从山，王从桂，王宗平，李亚忠，李维忠，李明忠，李锦忠，李德忠，杨传金，杨传文，杨传志，王宗保，
李成功，潘玉美，李春林，吴全桂，李文乐，王会兵，李文明，
李文仗，李文利，李冒民，吴宝成，孙同友，孙台成，赵克怀，
李文兰，李广山，赵凤勋，赵廷桂，赵凤品，董加兵，董加良，
董加胜，周加忠，周加旺，李术春，蒋占学，蒋桂文，蒋桂兴，
杨传兵，王文志，王文兵，孙和义，李丙升，曹池河，蒋朱，
蒋维，李丙林，李丙斗，李文祥，李培基，李尚权，李培铎，
杨正权，王国锋，徐加玉，王从义，王友翠，王国友，孙乃贵，
程志忠，徐广东，莫文芹，徐兴成，沈夕美，徐从仁，徐广西，
徐英，孙成忠，孙成云，赵广付，李学忠，李文前，李文炳，
李文书，李文�，李术从，李学光，李术坤，李术平，李术前，
李文标，李术前，李长保，李术平，郭同江，李文化，李文学，
李文厂，李术廷，李术芹，李文银，李文团，李文兵，孙春侠，
李学奎，李学义，李学礼，李学山，李学水，李文典，李学乐，
郑宝芳，李文东，李术勋，李文林，李文柏，李文菊，李文松，
李学保，李学潮，李文成，顾世海，顾世祥，李文金，顾世明，
顾宗尧，顾宗华，余保银，顾宗新，顾世刚，顾世举，李政权，
李术胜，李术军，李洪艳，李术明，谢玉华，李如德，李如彩，李如飞，李术标，夏云龙，王应来，王应东，刘国华，王标，
汪元风，王广龙，张彪，王应奎，夏见才，王广军，刘文华，
万付仁，王国忠，王国飞，吴江，吴宏，方士政，方士泉，
方士锦，方士品，方士动，方士财，方士成，方士俊，方士伟，
方士良，赵廷菊，�士和，方加祥，方士学，方加禄，方海飞，方加清，邓庆虎，方士文，方学银，方加培，方加金，方加华，裴锦章，方士武，方士森，方学礼，方士华，方士元，方学培，
方学利，方学超，方学年，方学德，沈兆金，方士年，方学浅，方士永，方学连，方士春，陆世明，刘玉忠，刘明秀，葛云龙，葛加法，葛加留，李伟，张维国，方彬，方士雨，方士芹，方士奇，方学堂，方士让，方体云，方加利，方加连，方士俭，方加春。
蚌埠市淮上区
刘兰云，刘永亮，刘兰桥，常朴友，刘彩成，王玉华，徐翠英，王好云，刘永代，刘兰双，刘兰丰，王玉林，王好玉，常朴学，
谭仙礼，刘兰中，王春新，刘宗海，刘永要，刘永好，姜守龙，
刘兰冈，刘兰法，张荣礼，王春光，刘永举，刘闯，刘宗国，
王玉虎，刘兰汉，刘永保，张臣胜，王玉龙，王子红，刘民备，
刘宗前，刘永奎，刘兰生，刘永红，刘见祥，刘见社，刘如去，朱文龙，王栋，刘永胜，王好武，刘兰雨，董加连，王子朴，黄云友，刘华庆，王玉堂，王玉才，王子每，汤国厚，郑风梅，
沈兆求，汤文光，汤红卫，汤民来，汤文顺，汤化飘，汤红专，汤近华，汤近林，汤化波，汤民乔，汤近刚，汤近华，汤近会，汤近松，汤化龙，汤民西，汤近文，汤民仙，汤民伍，毛久华，汤民珠，汤近发，汤近义，汤化区，汤民流，汤民德，高广德，汤民军，汤近红，汤民达，汤近星，汤近栓，汤民合，汤近良，
汤近红，高文格
五河县
郜大练，肖宗仁，丁云超，陆其银，丁云根，丁井志，尹友珠，
丁井堂，丁景林，丁井西，丁井磊，刘立贤，邓家纯，邓永功，邓家祥，徐存刚，邓传刚，刘安西，邓家前，邓传为，邓家祥，王吉松，徐存辉，徐广才，邓家宝，邓家盘，邓家荣，郑运培，郑文学，王吉松，王吉林，陈广成，郑运来，郑运奎，张家国，郑运贵，邓衍武，朱良珍，郑献双，邓传涕，王其刚，郑运恒，郜启成，陈宏培，朱克仁，赵应其，赵应龙，刘世勇，郜启军，刘世明，郜耿才，李宗飞，郜启柱，郜辉，郜耿志，朱坛为，
丁星球，丁井礼，丁星吉，丁星广，丁星练，丁井柱，丁井雷，丁井很，丁同井，丁星宏，丁井芝，郜大宋，郜启贺，郜启辉，丁井丝，陈另权，朱向平，陈另芳，郜启右，李海宏，朱向成，丁井和，丁星喜，丁星朗，郑运品，郑林修，刘怀忠，郑良修，郑文庆，郑文远，郑文场，郑文战，郑文科，郑文刚，郜耿树，郜耿水，杨德明，杨开元，陈宏跃，杨开华，陈传义，丁井楼，郜大权，郜启韩，郜大杰，郜启连，郜大君，郜启忠，刘希前，郜启良，郜耿兵，郜大文，邓衍新，邓衍泗，邓衍涕，邓衍潮，�传领，邓衍后，邓衍刚，邓凡荣，邓场，邓传国，钟兰旭，邓传举，邓传堂，邓衍林，邓传科，邓衍才，宋超，宋本祥，邓传号，宋本东，邓传路，邓传喜，邓衍更，曹刘柱，邓家龙，周宇，刘业广。
五河县
方国保，方体跟，方体朋，方体罗，方体江，方国家，杨怀清，李文江，方体林，方体亮，方国祥，方体会，方国军，邓建化，方思胜，方体太，方体安，方国树，方思年，方国贤，方建国，
方体龙，方思根，方体文，方华权，方思仁，邓衍玉，方体钊，方体杰，方体祥，王树宣，方体水，方体志，方体山，方国杰，方明，丁明余，李长言，邓传为，李炳文，李长安，丁宜山，李炳中，王以智，方体明，闫平，刘保柱，许如洋，方思购，王邦海，刘争，刘加肆，竣以作，王道龙，王道海，方思胜，刘加齐，方体义，方体加，陈永山，陈先同，方思岩，方体德，方体吉，陈先金，方思右，邓传田，杜克芹，邓泽胜，邓庆伍，邓衍付，郑怀云，郑怀柱，郑怀乐，魏刚，魏学义，陈吉元，陈先爱，邓衍恒，王岩军，聂昌平，邓衍柱，陈玉贵，顾则龙，陈永恒，郜启珠，邓衍成，李文加，李跃，李年达，李年山，李进，李年文，邓衍香，邓传友，王停扣，赵立龙，邓传言，邓衍利，邓衍文，朱向和，朱向明，张茂生
五河县
郑文传，郑文浩，郑文平，胡正元，王善成，郑运明，杜克侠，宋梅玉，郑怀安，郑文新，郑文海，郑文进，郑怀享，郑文春，郑怀良，郑空，郑宏，郑怀伍，邓衍梅，郑彦，王言付，张学友，郑文要，郑修良，胡侠友，郑怀远，郑文开，郑文士。
五河县
邓瓦芹，刘宜先，王秀兵，陈寿亮，陈寿宇。
五河县
訾庆和，訾付春。