湖北省公安县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）鄂公安刑初字第00052号
公诉机关公安县人民检察院。
被告人汪某，公安县财政局国库集中收付中心办事员。因涉嫌犯玩忽职守罪于2013年11月28日向公安县人民检察院反渎职侵权局投案。2014年1月16日经公安县人民检察院决定取保候审，2014年8月4日经本院决定逮捕，当日由公安机关依法执行。2014年8月14日经本院决定取保候审三个月，2015年2月9日经本院决定取保候审六个月。
辩护人朱天鹏，湖北博智律师事务所律师。
公安县人民检察院以公检公诉刑诉（2014）84号起诉书，指控被告人汪某犯玩忽职守罪，于2014年7月30日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2014年8月13日公开开庭审理了本案。本院于2014年10月22日作出（2014）鄂公安刑初字第00109号刑事判决书，以被告人汪某犯玩忽职守罪判处有期徒刑一年，缓刑一年，被告人汪某不服一审判决，向荆州市中级人民法院提起上诉，荆州市中级人民法院于2015年1月16日作出（2014）鄂荆中刑终字第00135号刑事裁定书，以一审判决部分事实不清、证据不足发回本院重新审判。2015年2月9日，公安县人民检察院以公检公诉刑补诉（2015）3号补充起诉决定书，指控被告人汪某犯玩忽职守罪。本院依法另行组成合议庭，于2015年4月2日公开开庭审理了本案。公安县人民检察院指派检察员黄发兴出庭支持公诉，被告人汪某及其辩护人朱天鹏到庭参加诉讼。现已审理终结。
公安县人民检察院指控，2013年7月9日，公安县财政局综合科原会计宋某伪造了《公安县上级专项资金审批表》，宋某找担任公安县财政局国库集中收付中心录入员的被告人汪某办理该款项的拨款手续。被告人汪某在办理过程中，越权行使审核岗职责，使用审核员程某某的印章和密码，未按照财政部财库（2001）60号《关于印发﹤财政预算资金拨付管理暂行办法﹥的通知》第十二条的规定对申请拨付资金预算单位的预留印鉴进行审核，也未按照财政部《会计基础工作规范》第四十八条关于“支付款项的原始凭证，必须有收款单位和收款人的收款证明”的要求严格把关，在缺少收款单位和收款人的收款证明的情况下开具了支付凭证，同时违反鄂财库发（2012）8号文件关于“财政部门及时将资金拨付至同级保障性住房建设资金账户”的规定，将资金拨付到宋某提供的荆州市盛泰水暖安装有限公司账户上，致使宋某挪用公款517万元，给国家造成巨大经济损失。案发后，517万元的损失被追回。2013年11月28日，被告人汪某主动到公安县人民检察院投案。
针对上述指控，公诉机关提交了汪某的身份证明、相关原始凭证复印件等书证；证人毕某、王某、吴某、李某、宋某等人的证言；审计报告书；被告人汪某的供述与辩解等证据予以证实。
公诉机关认为，被告人汪某身为国家机关工作人员，不认真履行职责，玩忽职守，致使公共财产遭受巨大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其责任。被告人汪某主动投案，并如实供述其犯罪事实，应认定为自首；被告人汪某协助公安机关抓获重大犯罪嫌疑人宋某，应认定其有重大立功表现；犯罪嫌疑人宋某挪用的公款已全部被追回。综合考虑上述量刑情节，建议对被告人汪某减轻或者免除处罚。
被告人汪某对转款517万的事实不持异议，但认为其不构成玩忽职守罪。其辩护人提出如下辩护意见：1、构成玩忽职守罪的主体是国家机关工作人员，被告人汪某是公安县财政局合同制工作人员，其是否具备构成玩忽职守罪的主体资格，请求法院严格依法审查；2、被告人汪某在办理拨款过程中不存在不正确履行职责的行为，也不存在不履行职责的情形，故被告人汪某的行为不符合玩忽职守罪的构成要件；3、鄂财库发（2012）8号文件属内部规范性文件，并不必然对被告人产生约束力，公安县财政局没有组织被告人学习，该文件对被告人汪某不具备约束力；4、《公安县国库集中收付中心人员分工情况》对被告人汪某与程某某的分工相同，未确定被告人汪某的岗位为录入岗，程某某的岗位为审核岗，且使用程某某的印章和密码一人办理拨款是国库集中收付中心领导的要求，不存在越权行为；5、被告人汪某没有会计资格，其工作不具备会计性质，财政部《会计基础工作规范》对被告人没有约束力；6、财政部财库（2001）60号《关于印发﹤财政预算资金拨付管理暂行办法﹥的通知》不是法律、法规、部门规章，仅是财政部的一个通知，在公安县财政局没有组织学习的情况下，不对被告人产生约束力，且请款单位并未在财政局预留印鉴，被告人无法进行印鉴比对。综上所述，应认定被告人汪某无罪。如法院认定被告人构成玩忽职守罪，应考虑被告人有自首、重大立功情节，宋某挪用公款系多个失职造成的结果，被告人在其中所起的作用较小，且挪用的公款已全部追回。建议对被告人免于刑事处罚。
经审理查明，被告人汪某于2004年12月在公安县财政局国库集中收付中心支付股从事拨款工作，其职责分工为“负责预算内及专项资金的拨款，同时兼顾财政专户的拨款工作和机关日常事务。在支出凭证的打印上，要使用规范的支出科目，要根据领导的批件，写清拨款的备注要素，便于会计记账，要保证资金的拨付额度和审批额度一致。资金拨付准确及时，确保资金的安全。”2013年6月24日，公安县财政局综合科原会计宋某（另案处理）将一张空白的《公安县上级专项资金审批表》及有陈某甲和毕某签名的复印件给斗湖堤镇街上一刻印章的人，让其刻制陈某甲及毕某的签名印章加盖在空白审批表上，并让其刻制“荆州市盛泰水暖安装有限公司”和“公安县财政局综合科”的单位公章加盖在空白审批表上，后宋某在审批表“请款及收款单位”栏均填上“荆州市盛泰水暖安装有限公司”，“本次申请”栏填上“517万”，并按照请款要求填写了其他相关内容，欲将该款拨往“荆州市盛泰水暖安装有限公司”。2013年7月4日，宋某将伪造好的审批表送分管的县领导签字同意。宋某用综合科科长陈某甲的账号和密码登录财政局内网，以陈某甲的名义审核通过后将拨付指令下达到国库集中收付中心。然后将审批表送国库集中收付中心主任王某审核批准，王某在网上审核用款计划，将计划下达到支付岗，并在审批表上填写了“009003001（即拨款程序为“实拨”）。”2013年7月9日，宋某用伪造的《公安县上级专项资金审批表》找担任公安县财政局国库集中收付中心支付股录入员的被告人汪某办理该款项的拨款手续，被告人汪某在办理过程中，越权行使审核岗职责，使用审核员程某某的印章和密码，未按照鄂财库发（2012）8号文件的要求将该资金拨付到同级“保障性住房建设资金专户”，在没有请款单位财务人员参与的情况下，被告人汪某将资金拨付到宋某提供的“荆州市盛泰水暖安装有限公司”账户上，致使宋某挪用公款517万元，给国家造成重大经济损失。案发后，被告人汪某协助公安机关将宋某抓获，517万元的损失被追回。2013年11月28日，被告人汪某主动到公安县人民检察院投案。
同时查明，2013年12月宋某挪用公款案发前，公安县财政局未按《财政预算资金拨付管理暂行办法》的要求预留请款单位印鉴。
上述事实，有公诉机关及被告人的辩护人提交，经庭审举证、质证、认证，或经本院核实的下列证据证实：
1、《中华人民共和国组织机构代码证》、公安县财政局出具的被告人汪某的简历、《机关事业单位招收全民合同制工人审批表》、《劳动合同制职工定级审批表》、被告人汪某的身份信息，证明被告人汪某为国家机关工作人员；
2、证人宋某证实，我让他人伪造了陈某甲、毕某的签名印章及“荆州市盛泰水暖安装有限公司”和“公安县财政局综合科”的单位公章加盖在空白《公安县上级专项资金审批表》上，填写请款517万元所需内容后送县领导签字同意，然后用综合科科长陈某甲的账号和密码登录财政局内网，以陈某甲的名义审核通过后将拨付指令下达到国库集中收付中心，再将审批表送国库集中收付中心主任王某审核批准，王某在网上审核用款计划，将计划下达到支付股，并在审批表上填写了“009003001（即拨款程序为“实拨”）。”我将审批表送到国库集中收付中心支付股拨款，支付股汪某开出一张517万元的“公安县财政局支付凭证”（一式五联）给我，我将凭证拿到银行转账。根据鄂财库发（2012）8号文件要求，“保障性住房建设资金”不能直接拨付给第三方，只能转入“公安县保障性住房建设资金专户”，国库集中收付中心王某、汪某在审核时，并没有注意这一点；
3、证人陈某甲证实，宋某是我们综合科的会计，由于我没有管理好自己的账号和密码，加上平时对宋某工作上监管不力，致使宋某多次挪用公款成功，我作为科长负有不可推卸的责任。国库集中收付中心没有严格执行鄂财库发（2012）8号文件关于“保障性住房建设资金”只能转入“公安县保障性住房建设资金专户”的规定；
4、证人王某证实，“保障性住房建设资金”拨付流程分指标、计划、支付、清算。具体就是预算科负责下指标，综合科负责下计划，国库集中收付中心负责支付，银行负责清算资金。当综合科需要拨付资金的时候，就填写《公安县上级专项资金审批表》，后按照要求经综合科科长、分管副局长、分管县领导签字后报送到我这里进行审核，同时预算科在财政内网上要向综合科下达用款指标，然后经综合科审核下达到支付中心，我看到网上的用款指标和纸质的《公安县上级专项资金审批表》上领导都签字后，我就在网上审核用款计划，并在《公安县上级专项资金审批表》上注明申报的程序（注明是“网拨”或“实拨”），将计划下达到支付股，然后支付股完成支付。宋某挪用“保障性住房建设资金”2932万元存在如下因素：一是国库收付中心没有按照鄂财库发（2012）8号的要求执行；二是出现相互代办的现象，没有互相监督和制约；三是录入岗、审核岗的户名、密码相互共同使用；四是国库、综合科、房管局三方没有认真对账；五是拨款应该是综合科、房管局工作人员共同经办，不应由宋某一人经办；六是私人印章没有分开管理；
5、证人毕某（公安县财政局总会计师）证实，2012年5月22日按照鄂财库发（2012）8号文件精神，由县房管局向县财政局国库集中收付中心申请，成立“保障性住房建设资金专户”，中央下拨的“保障性住房建设资金”必须进这个账户，不能打入施工单位账户，然后由房管局将资金拨付给施工单位；
6、证人陈某乙证实，拨款流程首先由经办人填写《公安县上级专项资金审批表》，经领导审核签字同意后，由业务科室在内网上审核后将资金计划下达到国库集中收付中心，再由中心主任王某在内网审核后下达拨付指令到支付股，我们支付股在内网上看到下达的指令，同时看到《公安县上级专项资金审批表》上主任王某的签字，后由汪某在网上录入需要拨付的金额、指标文件号、收款单位、账号等内容，然后送交我审核，再由汪某制作“公安县财政支付凭证”，将资金拨付出去。汪某与我分别是国库集中收付中心支付股的录入岗和审核岗，在实际工作中从来没有区分过，我们做的都是一样的事情，因为按照领导的要求，为了方便工作，双方的账号和密码相互都是知道的，都是一人完成两人的工作；
7、证人杨某（公安县房管局副局长）证实，2012年6月1日之后，根据鄂财库发（2012）8号文件精神，在湖北银行公安支行开设了“公安县房产管理局保障性住房建设资金专户”，所有“保障性住房建设资金”都由财政局拨付到这个财户，然后再从这个账户拨到施工方。
8、证人李某（公安县房产管理局计财股股长）、吴某
（公安县睿峰房产开发有限公司出纳）证实，2012年6月1日以前是由吴某办理“保障性住房建设资金”的拨付手续，2012年6月1日以后是由李某办理。在办理拨付手续时，我们必须在经办人一栏签名，必须单独或与宋某一起拿着审批表找国库集中收付中心主任王某审核签字，然后将审批表拿到支付股找陈某乙、汪某或者程某某拨款，还必须在“拨款凭证”或“支付凭证”上经办人一栏签名，支付股工作人员要将凭证的第一联给我们拿回去上收入账；
9、湖北公安真诚会计师事务有限责任公司出具的审计报告。该审计报告认为，（1）公安县国库集中收付中心记账不规范；（2）公安县国库集中收付中心核算体系不健全；（3）、公安县财政局综合科基础工作十分薄弱；（4）专户专管制度形同虚设；（5）公安县财政局综合科监管、经办未实行严格分离；（6）公安县财政局内部业务科室各自为政；（7）公安县国库集中收付中心审核把关不严；
10、湖北省财政厅、湖北省住房和城乡建设厅关于下达2012年中央补助廉租住房保障专项资金的通知，证实2012年中央补助公安县的廉租住房保障专项资金为1211万元。同时证实517万元的资金来源；
11、关于517万元的《公安县上级专项资金审批表》、支付凭证及相关财务账据、电子账据复制件，证实该笔资金由被告人汪某经办支付；
12、2012年5月31日《专项资金审批表》6份及相关拨款凭证、支付凭证，证实2012年5月31日之后已严格执行鄂财库发（2012）8号文件精神，且均为国库集中收付中心支付，被告人汪某在2013年7月9日前知道或应当知道鄂财库发（2012）8号文件精神；
13、鄂财库发（2012）8号文件、《财政预算资金拨付管理暂行办法》、《公安县国库集中收付中心人员分工情况》，证实被告人汪某的工作职责及工作规范要求；
14、公安县财政局集中收付中心证明，证实2013年12月前财政局未要求请款单位预留印鉴；
15、公安县公安局经济犯罪案件侦查大队关于汪某协助我队抓获宋某的情况说明、关于汪某、陈某甲二人协助我队抓获宋某的补充说明、被告人汪某与宋某的手机短信记录，证实被告人汪某协助公安机关抓获重大犯罪嫌疑人宋某的事实；
16、湖北省罚没款票据6张，证实宋某挪用的公款已全部被追回；
17、被告人汪某的供述和辩解。
本院认为，被告人汪某身为国家机关工作人员，在从事专项资金拨付工作中，不按工作规范要求认真履行工作职责，在没有请款单位财务人员参与的情况下，违规将保障性住房建设资金拨付到第三方账户，为宋某挪用公款提供了方便，给国家造成重大经济损失，其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控的罪名成立。关于被告人汪某的辩护人认为被告人是劳动合同制职工，不具备构成玩忽职守罪的主体资格问题，经本院查证，被告人汪某所在单位公安县财政局属国家机关，其在单位从事预算资金及专项资金拨付工作，应属国家机关工作人员。关于被告人汪某辩解不知道鄂财库发（2012）8号文件，单位领导未组织学习和传达，越权行使审核岗位职责是国库集中收付中心主任的要求，财政局从未执行请款单位预留印鉴的规定，其行为不构成玩忽职守罪的问题，从公诉机关提交2012年5月31日国库集中收付中心拨付的6份《专项资金审批表》来看，上面均注明“落实鄂财库发（2012）8号文件，按鄂财库发（2012）8号文件要求转入保障性住房建设资金账户”的批示，依照《财政预算资金拨付管理暂行办法》第四条第（二）项、第十二条规定，作为负有对请款单据要素的真实性、完整性进行全面审核职责的拨款人员，被告人汪某知道或者应当知道鄂财库发（2012）8号文件，而没有按该文件办理，其行为应属失职，故该辩解不能成立。关于公诉机关指控被告人汪某越权行使他人岗位职责属玩忽职守行为的问题，经审查认为，汪某越权行使审核岗职责属实，但该违规行为系公安县国库集中收付中心核算体系不健全、岗位未严格分离所致，不宜将该行为认定为被告人汪某的玩忽职守行为。关于公诉机关补充指控被告人汪某未按《财政预算资金拨付管理暂行办法》第十二条的要求核对请款单位预留印鉴也属失职的问题，经审理认为，公安县财政局本就未按该办法的规定要求请款单位预留印鉴，作为拨款员的被告人汪某客观上不可能履行核对请款单位预留印鉴的职责，故公诉机关指控被告人汪某该行为失职不成立。被告人汪某的岗位并无资质和资格要求，不能等同于会计工作人员，公诉机关用《会计基础工作规范》的要求来指控其失职不当。被告人汪某主动投案，并如实供述其罪行，是自首，可以从轻或者减轻处罚；被告人汪某协助公安机关抓获重大犯罪嫌疑人宋某，应认定为有重大立功表现，可以减轻或免除处罚；财政专项资金被宋某挪用属财政系统内部多人失职所造成，支付岗位的失职作为最后一道关口，作用相对较小，被挪用的资金也全部被追回，可对其免予刑事处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第六十八条之规定，判决如下：
被告人汪某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省荆州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审判长 卜开知
审判员 王 峰
审判员 杜展鸿
二〇一五年四月十六日
书记员 李 涛
速录员 杜小曼
本案上诉后改判