贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔03行终69号
上诉人（原审原告）：中国建设银行股份有限公司遵义市分行（以下简称建行遵义分行）。住所地：遵义市红花岗区中山路**号。统一社会信用代码：975203007096404271。
负责人：朱勇，分行行长。
委托代理人：向东，贵州他山律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：遵义市国土资源局。住所地：遵义市汇川区广州路。
法定代表人：杨永华，局长。
委托代理人：郑皓东，贵州子尹律师事务所律师。
第三人（原审第三人）：遵义民生房地产开发有限公司（以下简称民生房开公司）。住所地：遵义市汇川区香港路民生广场。统一社会信用代码：915203017096418332。
法定代表人：胥忠强，经理。
上诉人建行遵义分行、遵义市国土资源局因行政登记纠纷一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2017）黔0321行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月22日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2005年10月27日，遵义市建行开发区支行与民生房地产公司签订借款合同，约定：遵义市建行开发区支行贷款4600万元给民生房地产公司，期限两年，从2005年10月27日至2007年10月26日。民生房地产公司用位于遵义市××路民生广场“汇景台”项目A、C栋面积为51964.6平方米的“在建工程﹙营业房、住房﹚”为上述贷款提供担保，并与遵义市建行开发区支行签订《抵押合同》。遵义市建行开发区支行依法办理了抵押登记，取得了编号为遵房他权他字第46001号房屋他项权证，遵义市建行开发区支行同时按合同约定履行了放贷义务。
2007年，因民生房地产公司不能按期归还借款，遂向原告遵义市建行申请延长借款期限。遵义市建行同意对原借款合同项下未归还的借款本金进行展期。同年10月26日，遵义市建行与民生房地产公司签订借款展期协议，约定：展期金额为人民币4004万元，借款到期日为2008年10月25日，约定仍按原《抵押合同》的约定提供抵押担保，为确保借款合同和借款展期协议的履行，遵义市建行与民生房地产公司签订了编号为建遵抵字2007–003号抵押合同﹙抵押财产为民生广场A栋、C栋在建工程﹚，并依法办理了抵押登记，取得了遵房监证他字第2007089035号房屋他项权证。2007年11月13日遵义市建行与民生房地产公司签订了建遵抵字2007–004号抵押合同﹙抵押财产为湖滨路和香港路部分房产﹚。民生房地产公司增加位于湖滨路及香港路等处面积为1892.56平方米的房屋作抵押担保，并依法办理了抵押登记，取得了遵房监证他字第2007090500号房屋他项权证。
2008年，因民生房地产公司仍未按《借款合同》的约定偿还贷款本息，遵义市建行依法向遵义市中级人民法院提起诉讼，并申请财产保全，遵义市中级人民法院于2008年8月28日作出（2008）遵市法民三初字第66号民事裁定书︰查封、扣押或冻结民生房开公司和贵州遵义新民生实业股份有限公司价值4267万元的财产。同年9月1日，遵义市中级人民法院依法查封了民生房地产公司位于遵义市××路民生广场A栋和C栋共计546套房产以及其他财产，查封期限自2008年9月1日至2010年8月31日。2008年11月27日，遵义市中级人民法院作出（2008）遵市法民三初字第66号民事调解书︰一、确认遵义市建行与民生房地产公司签订的建遵抵字2007-003号《抵押合同》有效；二、遵义市建行对遵房监证他字第2007089035号和第2007090500号房屋他项权证所载明抵押财产享有优先受偿权；三、贵州遵义新民生实业股份有限公司和胥忠义对借款本息承担连带清偿责任。2010年10月至2015年10月，遵义市中级人民法院对民生房地产公司位于遵义市××路民生广场A栋和C栋共计546套房产多次续封，该部分房产一直处于查封状态。2016年1月20日，遵义市中级人民法院以“民生房地产公司情况特殊，问题复杂，购房户办证问题未得到解决，多年来一直不断向市委、市政府及相关部门信访，有关部门为此多次开会协调，并专门成立了汇川区问题房开处置领导小组办公室进行统一协调，后该办公室以三十六户购房户已全部支付购房款，且实际占有使用为由，请求予以解封，以解决有关购房户的办证问题，遵义市中级人民法院从现状情况考虑，继续查封对案件的执行已无实质意义，权衡各方利益，考虑维护稳定的现实需要”为由，作出（2014）遵市法执字第93-2号执行裁定书︰解除位于遵义市××区××路汇景台已查封A栋和C栋共计三十六套房屋的查封。
在抵押权存续及法院查封期间，民生房地产公司在未经遵义市建行同意的情况下陆续将抵押房产出卖给其他购房人，所得款项未偿还遵义市建行贷款。2016年5月，遵义市建行就遵义市国土局向其他购房人办理转移登记的行为向红花岗区人民法院提起行政诉讼﹙同类行政诉讼案件101件﹚，要求撤销遵义市国土局办理的将民生房地产公司转移登记到各购房户的房产证。在诉讼过程中，遵义市国土局向红花岗区人民法院提供证据，证明遵义市建行位于遵义市××区××路汇景台A栋和C栋抵押房屋的登记被注销。对此遵义市建行才知道遵义市国土局在未征得其同意的情况下，单方面注销遵义市建行在遵义市国土局的抵押房产登记，陆续将抵押房屋的产权转移登记给其他购房人。
另查明，涉及民生房地产公司民生汇景台抵押房产有248套，其中遵义市国土局为解决购房户的办证问题，经请示有关领导后，于2016年1月解除民生汇景台A、C栋住房共48户；2月解除民生汇景台A、C栋住房共21户；3月解除民生汇景台A、C栋住房共8户；4月解除民生汇景台A、C栋住房共11户；5月解除民生汇景台A栋住房1户；6月解除民生汇景台A、C栋住房共4户；8月解除民生汇景台A、C栋住房共4户；9月解除民生汇景台A、C栋住房共9户﹙总共计106户﹚。针对上述遵义市国土局注销抵押住房登记，遵义市建行向本院提起行政诉讼。
再查明，2014年1月26日，遵义市人民政府下发遵府专议〔2014〕23号“关于加快推进解决中心城区‘问题楼盘’有关问题的会议纪要”，其中民生房地产公司是三十六个“问题楼盘”之一。2015年9月28日，遵义市人民政府经与遵义市委研究决定，向各县、市、区下发遵府发〔2015〕16号《遵义市人民政府关于解决中心城区房屋所有权登记历史遗留问题的意见》的通知，其中明确︰涉及法院查封、银行抵押影响房屋所有权登记问题的，由辖区人民政府负责协调处理，相关部门全力支持配合。2015年11月17日，遵义市建行向遵义市中级人民法院送去“关于加快执行贷款抵押物的函”和向汇川区问题房开工作组送去“关于协助加快解决贷款回收的函”，同年12月10日，遵义市建行向遵义市人民政府送去“关于加快处置民生房地产公司贷款抵押物，维护建设银行贷款抵押物合法权利的紧急报告”。遵义市建行要求维护其合法权益。
原审法院认为，房地产开发公司开发新建住房的目的是为了满足人民群众的生产生活需要而对外进行销售。本案购房户因生产生活需要向民生房地产公司购买了遵义市建行“在建工程抵押住房”，购房户已经支付全部或者大部分价款并实际占有已购住房，购房户没有过错，同时购房户申请办理房屋所有权证属于正当要求。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十七条关于“被执行人将其所有的需要办理过户登记的财产出卖给第三人，第三人已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，但尚未办理产权过户登记手续的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结”的规定，和《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》﹙法释〔2002〕16号﹚关于“消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人”的规定，遵义市人民政府对民生房地产公司“问题房开”专题会议研究决定︰有关部门确认购房户已经支付全部或者大部分价款、并实际占有该住房，购房户无过错的，可以解除抵押房屋后办理房产证给购房户。遵义市人民政府的该决定合情合理，也符合法理和有关司法解释的宗旨和目的。遵义市国土局按照遵义市人民政府决定，注销遵义市建行“在建工程抵押房屋”，给无过错购房户办理房产手续并无不当，且遵义市建行抵押权设定已无实质意义。上诉人要求恢复其取得的“遵房监证他字第2007089035号房屋他项权证”和“遵房监证他字第2007090500号房屋他项权证”项下房产抵押登记的诉讼请求，本院不予支持。但遵义市国土局在办理抵押权人抵押财产注销登记前，应当根据《房屋登记办法》第四十条和第六十一条规定，由抵押人民生房地产公司申请和经得抵押权人遵义市建行同意方可办理，遵义市国土局未经当事人申请及同意而根据遵义市人民政府决定擅自办理遵义市建行抵押权注销登记，属于程序违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第﹙二﹚项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为︰﹙二﹚行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定，判决︰一、被告遵义市国土资源局于2016年1月至9月期间注销原告中国建设银行股份有限公司遵义市分行取得的“遵房监证他字第2007089035号房屋他项权证”和“遵房监证他字第2007090500号房屋他项权证”项下106户已抵押登记住房的行政行为程序违法；二、驳回原告中国建设银行股份有限公司遵义市分行要求被告遵义市国土资源局恢复其取得的“遵房监证他字第2007089035号房屋他项权证”和“遵房监证他字第2007090500号房屋他项权证”项下房产抵押登记的诉讼请求。案件受理费50.00元，由被告遵义市国土资源局承担。
建行遵义分行上诉请求：1、撤销原审判决主文第二项；2、依法支持上诉人原审第二项诉讼请求；3、二审诉讼费用由遵义市国土资源局承担。事实及理由：一审法院适用法律不当。本案如果准许抵押人在未经抵押权人同意的情况下转让抵押财产，且受让人未代为清偿债务消除抵押权，人民法院仍认可其转让效力并由此产生物权变动，那么我国物权法设定的担保物权制度就毫无意义。如果上诉人原审第二项诉讼请求未得到人民法院支持，将导致上诉人4004万元贷款无法收回，造成巨额国有资产流失。此外，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第﹙二﹚项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为︰﹙二﹚行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定作出判决不当。根据物权法的相关规定，建行遵义分行具有对“遵房监证他字第2007089035号房屋他项权证”和“遵房监证他字第2007090500号房屋他项权证”所指向的房产享有优先受偿权。行政机关的行为侵害了建行遵义分行担保债权的实现，对上诉人的权利产生了实际影响。
遵义市国土资源局上诉请求：1、撤销原判，依法改判或发回重审；2、一、二审诉讼费用由建行遵义分行承担。事实及理由：1、原审法院判决错误，上诉人办理解除抵押权的行政行为符合法律规定，没有违反法定程序。汇川区香港路“汇景台”A、C栋项目在登记过程中涉及在建工程抵押、人民法院查封等条件限制，导致部分购房户无法办理不动产转移登记，群众反响强烈。为了切实维护人民群众的合法利益及社会稳定秩序，市委、市政府多次召集相关部门及上访群众协调，下达了相关会议纪要及文件，明确了由相关部门协商解决房屋抵押权变更解除抵押、查封，及时为人民群众办理产权登记，并限期完成相关工作。上诉人作为不动产登记机关，对案涉房屋的客观情况上报并经上级领导批准后，依法为第三人等办理了房屋产权转移登记。上诉人的行为符合市委、市政府的相关文件精神；2、上诉人解除抵押时，案涉房屋不存在权利限制。建行遵义分行对案涉房屋的抵押期限自2007年7月17日至2007年10月17日。遵义市国土资源局最早解除抵押权的时间为2016年1月，此时建行遵义分行的抵押权早已到期。另外2016年1月20日，遵义市中级人民法院也依法解除了对案涉房屋的查封，该院认为购房人已实际支付购房款，并实际占有、使用，继续查封对案件执行无实际意义。建行遵义分行在抵押期限届满后，未向人民法院或遵义市国土资源局提出续封，也未向人民法院主张其到期债权，明显怠于行使权利；3、遵义市国土资源局在解除抵押前，市政府多次召集包括建行遵义分行等相关单位负责人开会，明确先办理抵押、查封解除手续，再为相关购房户办理产权登记，但是建行遵义分行在此期间并未向遵义市国土资源局或上级主管部门提出异议。
民生房开公司二审期间未作书面答辩。
各方当事人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定符合法律规定。
本院确认一审法院查明的案件基本事实。
本院另查明，遵房监证他字第2007089035号房屋他项权证记载约定期限为：“2005年10月26日至2008年10月26日”。遵房监证他字第2007090500号房屋他项权证记载约定期限为：“2007年11月28日至2008年10月26日”。
本院认为，本案二审争议焦点为：1、2016年1月至9月，遵义市国土资源局注销部分案涉房屋抵押登记时，建行遵义分行抵押权是否已失效；2、遵义市国土资源局注销案涉房屋抵押登记行为是否合法；3、建行遵义分行曾取得的“遵房监证他字第2007089035号房屋他项权证”和“遵房监证他字第2007090500号房屋他项权证”是否应当予以恢复。
关于第一个争议焦点，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第十二条“当事人约定的或者登记部门要求登记的担保期间，对担保物权的存续不具有法律约束力。担保物权所担保的债权的诉讼时效结束后，担保权人在诉讼时效结束后的二年内行使担保物权的，人民法院应当予以支持。”之规定，案涉房屋抵押权不因在登记部门登记的抵押期限过期而消灭。同时在2008年，建行遵义分行已向本院提起相关民事诉讼，故2016年1月起，遵义市国土资源局开始注销部分案涉房屋抵押登记时，建行遵义分行对案涉房屋仍享有抵押权。
关于第二个争议焦点，遵义市国土资源局在办理抵押权人抵押财产注销登记前，未按照《房屋登记办法》第四十条和第六十一条之规定，由抵押人民生房开公司申请且未经抵押权人建行遵义分行书面同意，属程序违法，本院予以确认。遵义市国土资源局辩解其是按照上级机关的文件精神实施，但上级机关的指示、命令或意见并不能成为本案其实施注销行为合法性的法律依据，故对遵义市国土资源局的该辩解理由，本院不予采纳。
关于第三个争议焦点，即是否应当恢复建行遵义分行曾取得的“遵房监证他字第2007089035号房屋他项权证”和“遵房监证他字第2007090500号房屋他项权证”的问题，因遵义市国土资源局已将建行遵义分行关于案涉房屋的抵押登记予以注销，并为相关购房户办理了房产转移登记，案涉房屋的物权已发生变动，且没有证据证明新的权利人（购房户）有过错，如果恢复上述他项权利登记必然会影响其利益，并可能形成群体性事件，不利于社会稳定。
遵义市国土资源局的注销抵押登记行为违法且已对抵押权人建行遵义分行权利产生了实际影响，本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第﹙二﹚项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为︰﹙二﹚行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定作出判决，属适用法律错误，本院予以纠正。本案虽不能恢复上述他项权利登记，但建行遵义分行若认为遵义市国土资源局的行为侵犯其合法权益，可依法另案主张权利。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律部分错误，但判决结果正确，应予维持。上诉人所持上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费共计100元，由上诉人中国建设银行股份有限公司遵义市分行、遵义市国土资源局各承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 黎光勇
审 判 员 方 兵
代理审判员 王 伟
二〇一八年三月二十六日
书 记 员 张晓丽