广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛城法行初字第152号
原告梁桂珍，女，汉族，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
委托代理人王美美，广东宝慧律师事务所律师。
委托代理人杨槟矫。
被告佛山市禅城区祖庙街道办事处，住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人唐旭明，主任。
委托代理人陈娟娟、卢筱瑜。
第三人佛山市禅城区祖庙街道永新股份合作经济联合社，住所地：广东省佛山市禅城区。
负责人梁浩钊。
第三人佛山市禅城区祖庙街道永新新一股份合作经济社，住所地：广东省佛山市禅城区。
负责人陈志桐。
上述第三人的共同委托代理人龙卫铭，北京市慧丰律师事务所律师。
原告梁桂珍不服被告佛山市禅城区祖庙街道办事处行政处理决定纠纷一案，于2014年8月6日向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月6日受理后，于2014年8月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市禅城区祖庙街道永新股份合作经济联合社、佛山市禅城区祖庙街道永新新一股份合作经济社与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年9月4日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王美美、杨槟矫，被告的委托代理人陈娟娟、卢筱瑜，第三人的委托代理人龙卫铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年3月14日作出（2013）禅祖办行决第023号《行政处理决定书》，决定：“原告不符合《永新管理区股份制章程》关于界定股东资格条件的规定，不具有两第三人的股东资格。”
被告于2014年8月21日向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、组织机构代码证、法定代表人身份证明。证明被告的诉讼主体资格。
2、行政处理申请书、行政处理申请补充意见。证明原告向被告提出作出处理决定的申请及申请的内容。
3、建设用地协议书、建设用地补充协议。证明佛山市电子工业集团显像管总厂（以下简称“显像管总厂”）于1988年7月21日与当时的永新村委会签订了建设用地协议，征用永新村委会约275.41亩的土地作为佛山显像管总厂的首期建设用地，根据上述协议及相关政策，第三人获得征地出城的指标。
4、永新管理区股份制章程。证明认定农村集体经济组织成员资格必须按照相关法律规定及相关章程的规定，而非根据村民的意愿。
5、永新管理区八五年总人口总面积表、身份证、常住人口登记卡、常住人口登记表。证明原告户籍发生过变动及变动的原因、迁出户口的时间。
6、征地迁粮人员名单、新一队彩管厂征地出市人员生活安置费表。证明原告曾经收过安置费。
7、行政处理决定书、送达回证。证明根据《永新管理区股份制章程》的规定，第三人确认原告不具有股东资格并无违反法律、法规的规定，因此被告作出的行政处理决定书认定事实清楚，符合法律规定。
被告提供的法律、法规及规范性文件依据有：
1、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条；
2、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第十五条。
原告诉称，原告是土生土长的第三人处村民，应当享有股东资格、享受股份分红等股东福利待遇，故原告向被告提出行政处理申请，请求对第三人的违法行为依法作出行政处理，并责令第三人确认原告的股东资格和恢复股东待遇。被告作出《行政处理决定书》，对原告的申请不予支持。原告不服，向佛山市禅城区人民政府提起行政复议，禅城区人民政府作出维持决定。原告认为，被告作出的《行政处理决定书》没有事实和法律依据，应当依法予以撤销，理由如下：一、《永新管理区股份制章程》的制定和表决过程及章程内容，原告及户籍一直保留在永新村的村民均并不知情，直至约1999年永新村第一届村民直选时才知道有该份章程。因此，该章程并未经村民股东代表大会表决通过，应当认定为无效。且《永新管理区股份制章程》制定于原告迁出之后，且征地迁出时第三人并没有告知原告迁出并收取生活安置费后即不享有股东资格，章程对原告没有约束力，不能作为认定原告是否具有股东资格的依据。二、第三人由于无法完成征地农转非指标任务，强迫村民按比例迁户出市，特别要求嫁出城市的女村民全户迁出。原告户籍因征地被逼迁出，并非出于自愿，第三人在未经原告同意的情况下将原告户籍迁出。三、根据《永新管理区股份制章程》第二十条的规定，第三人股东利润的分配是按1985年征地前包括原告份额在内的土地和人口为依据，也就是说章程实际上承认了并使用着原告的份额却不给予原告股东待遇，退一步，即使第三人不给予原告户口迁出后的征地补偿和其他股东待遇，也应当将户口迁出前的征地补偿和其他股东待遇分配给原告。第三人否认原告的股东资格，却瓜分应属于原告的征地补偿、股东待遇，严重侵害原告的合法权益。四、原告收取的生活安置费是征地单位就1988年的征地补偿，原告并未收断安置费，且原告的生活安置费也并非由本人或监护人签收，表明第三人强迫原告收取生活安置费，应当享有股东资格。五、在2001年永新村建设农民公寓时，永新村按照1985年在册人口及新增人口（包括原告的份额）申请建设，在农民公寓建成后，原告享有与股东一样的认购待遇，如不认购公寓的，可按股民人均的分摊数一次性收取补偿款，实际上已默认原告享有股东资格，同时，原告通过向在册股东征求意见，获得所在经济社股东2／3以上人数同意确认原告的股东资格。因此，确认原告的股东资格符合永新村的实际操作，也符合在册股东意愿。综上，原告起诉请求：撤销被告作出的（2013）禅祖办行决第023号《行政处理决定书》，并责令其限期内重新作出行政处理决定，确认原告的股东资格，并自确认股东资格之日当年起享受集体经济组织的股东待遇。
原告向法院提供的证据有：
1、原告身份证、常住人口登记卡。证明原告的主体资格和户籍登记情况。
2、永新管理区股份制章程。证明章程于1992年10月28日制定实施，对在此前已迁出的原告没有法律约束力，章程不能作为认定原告是否具有股东资格的依据。
3、永新村委会对收补贴款的情况说明。证明对农转非、收补贴款、没有股份分配问题，当时没有经村民同意，也没有制定具体规定，对原告没有约束力。
4、永新管理区各村历年征地情况。证明各村历年的征地情况，其中镇南村从1985年、东星村从1985年、卫国村从1985年开始征地，在原告户口迁出前的征地补偿，原告有权分配。
5、永新村委会有关市彩管厂征地各项决定、建设用地协议书。证明：1、征地单位支付给出市人员的生活安置费是该征地单位就1988年这一次征地的补偿，并不是原告不再享有股东资格的补偿；2、出市补偿为每人5760元，原告并未收断出市补偿。
6、永新村农民公寓建设方案。证明2001年，原告已迁出永新村，但永新村仍使用原告名额建设农民公寓，又给予原告与股东同等的认购权利，如不认购公寓的，可按股民人均的分摊数一次性收取补偿款，这正好证明了永新村实际上默认原告享有股东资格。
7、恢复农转非社员股份签名表。证明原告通过向在册股东征求意见，获得所在经济社股东2／3以上人数同意确认原告的股东资格。确认原告股东资格符合在册股东的集体意愿。
8、申请人提交材料清单、行政处理申请书、行政处理决定书、签收表／签收单。证明原告向被告提出行政处理申请，被告作出行政处理决定书，被告作出行政处理决定超出期限。
9、行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议决定书、送达回证。证明原告向禅城区政府提起行政复议，禅城区政府复议决定维持被告的行政处理决定。
10、证人陈某、吴某的证言（出庭作证）。证明本系列案原告是由于第三人的强迫而迁出户籍，原告收取补偿款并迁出户口并非自愿。
被告辩称，一、被告依据法定职权作出处理决定且程序合法。被告根据上述申请人的申请，依《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，作出的涉案《行政处理决定书》，被告在职权范围内，依照合法程序履行了法定职责。二、被告作出《行政处理决定书》事实清楚，证据充分。三、适用依据正确。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条规定：“农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。”第三人的性质是农村集体经济组织，集体经济所得收益的分配权依法由该组织自主行使。《永新管理区股份制章程》第8条规定：“符合如下条件者，可成为股东：（1）一九九二年十二月三十一日止在永新管理区的在册人口；（2）摩托车厂征地以来管理区、村队安排出市的未收过安置费的村民······”。第10条：“已收断安置费的村民取消股东资格”。在1993年永新股份合作经济联合社确认股东身份时，原告的户口并不在册并且收取了生活安置费，不符合上述认定股东的条件，不可认定为股东。综上，被告作出的行政处理决定程序上合法，事实认定清楚，适用法律、依据正确，是合法、合理的，请区法院予以维持。
两第三人共同述称，一、经济联合社由基层“经济社”联合组成，在经济上不对自然人股东，只对具有法人资格的各个经济社。自然人股东不可能直接从经济联合社处得到股份及分红。原告不可能成为经济联合社的股东。二、原告于1992年10月28日前已办理农转非手续或者出生时就是城市户口，不是农业户口，无权成为经济社的股东。三、原告已领取出市劳动安置补助款，根据章程第8条第（2）点的规定，原告无权成为经济社的股东。四、原告办理农转非的时间为1992年10月28日前，原告对经济社的请求已过诉讼时效，原告追索户口迁出前的征地补偿和其他股东待遇没有法律根据。另外，关于有权认购农民公寓为“默认原告享有股东资格”是曲解，《农民公寓建设方案》第一条第1点有定义，是乡情而非股东。
两第三人向法院提供的证据有：
1、石府发（85）016号《有关征地各种补偿费用处理的规定》。证明当时永新管理区和永新乡与摩托厂、显像厂达成的协议的款项是给村的，不是给农转非人员的。补偿款与劳力安置费没有关系。
2、组织机构代码证、广东省农村集体经济组织证明书。证明第三人主体资格。永新村经济联合社不是由个体股东构成的，不应成为原告所请求的具有股东的主体资格。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：
对被告提供的证据1、2，原告、第三人经质证均无异议，本院予以确认。证据3，原告、第三人对真实性无异议。本院对真实性予以确认。至于原告是否属于章程规定的征地出城收断安置费的情形，应否具有第三人股东资格，属于本案重点审查的内容之一，将结合全案证据和查明的事实待后论述。证据4，原告对真实性无异议，对合法性不予确认，认为原告不知情，未经原告表决，且章程在原告户口迁出后实施，不能作为认定原告是否具有股东资格的依据；第三人对真实性、合法性无异议。经审查，诉讼中原告也提供了该证据，且各方当事人对其真实性均无异议，本院对其真实性予以确认，其合法性将根据章程具体的条款结合查明的事实待后论述。证据5，原告、第三人对其真实性均无异议，本院予以确认。证据6，原告对其真实性不予确认，认为款项不是原告收取，是原告的家人代收，原告的家人并不知晓款项的性质；第三人无异议。经审查，该证据能够证明原告属于征地出城人员，其家人代其收取了安置费，于本案讼争的事实具有关联，本院予以确认。至于原告家人代其收取安置费是否应视为原告收取，收取安置费的后果如何，将结合查明的事实待后进行分析判断。证据7，原告、第三人对真实性无异议，本院予以确认，其合法性属于本案行政争议的焦点，将结合全案的证据和查明的事实待后论述。
对原告提供的证据1、3，证据5的永新村委有关彩管厂征地各项决定，被告、第三人对真实性无异议，本院予以确认。证据2，与被告提供的证据4相同，不再重复认证。证据4，被告对真实性、合法性、关联性无异议；第三人对真实性不予确认。经审查，该证据显示的是永新管理区各村历年征地的面积、征用单位等情况，于本案行政争议不具证明力，本院不予确认。证据5的建设用地协议书，与被告提供的证据3相同，不再重复认证。证据6，被告、第三人对其真实性无异议，本院予以确认，其证明力属于本案重点审查的内容之一，将结合全案的证据和查明的事实待后论述。证据7，被告、第三人对其真实性、合法性有异议。经审查，本案中并无证据证明该份签名是在第三人的股东大会或股东代表大会表决程序中所产生，不属于村民自治的表决结果，其真实性无法判断，本院对该证据不予确认。证据8、9，被告、第三人均无异议，本院予以确认。证据10，经本院准许，原告申请的证人陈某、吴某出庭作证，本院对其真实性予以确认，其证明内容属于本案重点审查的内容之一，将结合全案的证据及查明的事实待后论述。
对第三人提供的证据1、2，原、被告对真实性均无异议，本院予以确认。至于原告是否具有第三人的股东资格，属于本案重点审查的内容之一，将结合全案的证据及查明的事实待后论述。
诉讼中，原告向本院提交申请，要求向佛山市禅城区国土城建和水务局调取永新村申报建设农民公寓的提留地人员名单，经合议庭评议，对其申请决定予以准许，并向佛山市禅城区国土城建和水务局发出调查取证函，要求提供上述材料。佛山市禅城区国土城建和水务局于2014年8月29日作出禅建函（2014）1336号《佛山市禅城区国土城建和水务局关于佛山市禅城区人民法院调取证据函的复函》，回复：该局没有上述姓名及地址的相关房屋产权登记记录，无法提供相关信息。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于原、被告提供的法律、法规依据，本院将结合全案的事实作出适用是否正确的认定。
根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：
原告于1952年10月15日出生，原属于第三人处农业户，1990年10月19日因征地农转非，户口迁出永新村委会，1991年1月18日原告的家人代其收取了5000元生活安置费。
2013年3月7日，原告认为其应具有第三人的股东资格，向被告提出申请，要求被告作出行政处理决定责令第三人确认其股东资格，并向其发放相应的股份分配和福利待遇等。2013年9月4日、9月11日，原告先后向被告提交了补充申请意见。被告于2014年3月14日作出（2013）禅祖办行决第023号《行政处理决定书》，对原告的申请不予支持。原告不服，向佛山市禅城区人民政府申请复议，复议机关作出《行政复议决定书》，决定维持了被告的行政处理决定。原告仍不服，诉至本院，形成本案的行政诉讼。
另查明，第三人于1992年10月28日制定了《永新管理区股份制章程》，于1993年4月21日制定了《永新股份制补充说明》。《永新管理区股份制章程》第八条规定：“符合如下条件者，可成为股东：（1）一九九二年十二月三十一日止在永新管理区的在册人口；（2）摩托车厂征地以来由管理区，村队安排出市未收过安置费的村民；……”第十条规定：“已收断安置费的村民取消股东资格。”
本院认为，本案的行政争议焦点为：被告作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。重点审查：1、原告认为《永新管理区股份制章程》对原告不具约束力的观点是否成立；2、被告认定原告属于征地出城收断安置费的情形并根据章程认定原告不具有股东资格事实是否清楚，适用法律规范是否正确；3、原告认为第三人在申请农民公寓建设时已经默认原告的股东资格的观点证据是否充分，理由是否成立；4、被告作出涉案《行政处理决定书》程序是否合法。
关于原告认为《永新管理区股份制章程》对原告不具约束力的观点是否成立的问题。原告认为，原告对《永新管理区股份制章程》的表决及内容均不知情，且制定于原告户口迁出之后，征地迁出时第三人并没有告知原告迁出并收取生活安置费后即不享有股东资格，因此，章程对原告没有约束力。根据本院确认的证据，第三人于1992年进行股份制改革时制定了《永新管理区股份制章程》，原告在此之前户口已迁出第三人处，根据《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手续后，亦同时终止”的规定，在第三人章程没有明确规定的情况下，原告丧失了作为第三人集体经济组织成员的基础，同时，相关法律法规对股份制改革之前户口迁出集体经济组织的人员的成员资格及权利并未进行规定，第三人制定组织章程时未将有关事项对户口已迁出的原成员进行告知，并不违反法律法规的规定。《永新管理区股份制章程》是第三人1992年对股东资格和股权分配制定的自治章程，其第八条：“符合如下条件者，可成为股东：（1）一九九二年十二月三十一日止在永新管理区的在册人口；（2）摩托车厂征地以来由管理区，村队安排出市未收过安置费的村民；……”以及第十条：“已收断安置费的村民取消股东资格”的规定不违背法律的禁止性规定，可作为第三人股东资格和股权分配的依据，即可作为认定原告是否具有第三人股东资格的依据。原告的上述主张理由不成立，本院不予支持。
关于被告认定原告属于征地出城收断安置费的情形并根据章程认定原告不具有股东资格事实是否清楚，适用法律规范是否正确的问题。原告提出，原告因征地被逼将户口迁出，并非自愿，其安置费也不是本人签收，且安置费没有收断，应享有第三人的股东资格。经审查，首先，在农村经济体制改革进程中，实现农村城市化改革是进行农村经济建设的政策之一，第三人在当时实施征地出城政策符合当时的历史现状。原告通过提供的证人证言证明被强迫迁出的事实，但因证人与系列案的部分原告存在利害关系，又无其他直接证据印证，不能单独作为认定原告被第三人强迫征地出城将户口迁出的依据。故第三人在进行征地出城时是否存在强迫出城，原告并无有效的证据予以证明。第三人提出，由于征地出城在当时是享受非农户口优惠的有利方式，村民积极参与了征地出城，但也没有提供有效的证据予以证明。因此，对于各方均无异议的征地出城的事实本院予以确认，对于原告及第三人提出的征地出城的主观意愿，本院均不予确认。原告关于征地出城违反自愿原则的主张缺乏依据，本院不予支持。第二，原告认为安置费并非其本人收取，且没有收断安置费。经审查，我国农村经济实行家庭承包经营制度，以家庭为单位，执行中由家长代理或家庭成员代收符合农村的风俗习惯及历史现状。原告认为其家人代其收取安置费不代表其本人收取了安置费，但并无证据显示原告与代收安置费的家人因此产生纠纷，故原告的家人代收安置费的行为应视为代理原告收取了安置费。原告以此否认其收取安置费，不符合家事代理规则及农村历史风俗。第三，原告还认为征地单位给予的出市补偿为5760元，第三人仅支付5000元，原告并未收断安置费，应享有第三人的股东资格。根据本院确认的证据，征地单位向第三人支付劳动力安置费每人5760元，该补偿是征地单位按规定对村集体组织因丧失劳动力，用于发展农村经济进行的补偿；第三人支付给原告的5000元安置费是对原告征地出城的生活补助，两项费用并无法律上的关联。因此，原告认为收取5000元并未收断安置费理由不成立。原告还提出，第三人收取了征地单位的征地补偿款，但并未补偿给原告，原告仍享有股东权利。由于我国农村集体经济组织属于自治组织，依法享有独立进行经济活动的自主权，对于该事项，第三人可在其章程中进行设定。根据第三人1992年《永新管理区股份制章程》第八条、第十条的规定，原告属于收取征地出城安置费的情形，被告认定原告属于征地出城收断安置费的情形并根据章程认定原告不具有股东资格事实清楚，适用法律正确。
关于原告认为第三人在申请农民公寓建设时已经默认原告的股东资格的观点证据是否充分，理由是否成立的问题。原告认为，永新村按照1985年在册人口使用原告名额建设农民公寓，给予原告于股东同等的认购权利，证明永新村实际上默认了原告享有股东资格。经审查，第三人申请农民公寓建设，是永新村为改善村民居住条件而作出的举措，于股东资格认定并无法律上的利害关系，两者之间并无相互证明作用。原告提出第三人申请农民公寓建设时，将原告列为认购对象，但并未提供有效的证据予以证明。即使第三人申请农民公寓建设，以1985年的在册人口数进行申报，认购对象中包含原告也享有了一定的权益，也是第三人在处理该事项时的自治行为，对原告是否具有股东资格没有证明作用。原告据此认为第三人默认了原告的股东资格理由不成立。
关于被告作出涉案《行政处理决定书》程序是否合法的问题。原告提出被告作出处理决定耗费的时间长达一年多，超过法定期限故程序违法。经审查，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”根据上述规定，被告作为乡镇一级人民政府，对于原告的申请事项作出行政处理，履行的是监督职权，需要根据纠纷的实际情况和历史背景展开调查监督工作，法律法规对相关的程序及作出处理决定的时限并未作出明确的规定和要求。根据本案事实，2013年3月，本系列案一百多名原告分别向被告提交申请，要求被告作出行政处理决定责令第三人确认其股东资格，并向其发放相应的股份分配和福利待遇。被告受理后，进行调查，由于案件涉及的当事人人数众多，且涉及二十多年前有关第三人征地的情况，案情较为复杂，调查取证确有困难，2013年9月，原告又分别向被告提出补充申请意见，被告审核后，重新进行调查，并于2014年3月14日作出《行政处理决定书》，虽然耗时长达一年多，但根据实际案情并无明显超出合理范围。原告认为被告作出行政处理决定程序违法于法无据，本院不予支持。
另外，原告在向被告提交的申请书中，除列本案第三人为申请的第三人外，还列出相应的村委会、村民小组为第三人，被告作出的《行政处理决定书》中除列本案第三人为处理决定的第三人外，也列出村委会为第三人。根据法律、法规规定，村委会作为农村基层自治组织，其集体经济由本案第三人佛山市禅城区祖庙街道永新股份合作经济联合社管理，村委会本身对集体经济并未直接管理，也不存在股东身份，故被告在处理决定中列村委会为第三人不当。由于被告作出的处理决定的结论是对原告是否具有本案两第三人股东资格作出了判断，并未针对村委会作出处理决定，故其错列村委会为处理决定的第三人并未影响处理决定的结果，该瑕疵对处理决定的合法性未造成影响。
综上，被告作出的（2013）禅祖办行决第023号《行政处理决定书》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序并无明显超出合理范围。原告的相关诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告梁桂珍的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告梁桂珍负担。
如不服本判决书，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审判长 苏毅清
审判员 刘应东
审判员 孔庆强
二〇一四年九月十七日
书记员 吴桂萍
庄琳琳
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。