浙江省岱山县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0921行初5号
原告王丽君，女，1971年12月22日出生，汉族，住上海市虹口区。
委托代理人（特别授权）封国俊，男,1963年1月27日出生，汉族，住址同上。
被告岱山县公安局，住所地岱山县高亭镇飞舟路1号。
法定代表人包于宏，局长。
委托代理人（一般授权）何贤柯，该局工作人员。
原告王丽君诉被告岱山县公安局治安行政处罚一案，于2016年2月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年3月25日公开开庭审理了本案，原告王丽君及委托代理人封国俊、被告法定代表人包于宏及委托代理人何贤柯到庭参加诉讼。因案情复杂，经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
被告岱山县公安局于2015年12月29日作出岱公（机）行罚决字（2015）10143号行政处罚决定，该决定查明原告于2015年12月26日上午在京上访时在天安门ＸＸＸ纪念馆被北京警方查获，后被北京公安机关训诫并带至马家楼接济服务中心。另查明原告分别于2013年12月26日、2014年3月6日、2015年3月12日因进京上访被北京公安机关训诫。被告认为原告多次进京上访，构成扰乱公共场所秩序的行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予原告行政拘留八日的行政处罚。
原告王丽君诉称，原告在2015年12月26日当日，从未到过天安门ＸＸＸ纪念馆，北京市公安局天安门地区分局（以下简称“天安门分局”）出具的政府信息公开申请登记回执及《政府信息不存在告知书》，可证明原告当日没有在天安门地区扰乱公共秩序，无违法记录制作在案。被告作出的行政处罚决定没有事实依据，系滥用职权，无中生有，制造冤案。原告现虽户籍在岱山，但长期居住在上海，故被告对本案无管辖权。综上，原告认为被告行为违反了《治安管理处罚法》第五条等法律规定，极大地伤害了原告，故请求法院撤销被告作出的该行政处罚决定。
原告王丽君向本院提交了以下证据：天安门分局出具的政府信息公开申请登记回执及《政府信息不存在告知书》，证明原告在2015年12月26日当日没有在天安门地区扰乱公共秩序，无违法记录制作在案。
被告岱山县公安局辩称，一、原告扰乱公共场所秩序事实清
楚，证据确实充分。其曾因在北京天安门地区及中南海周边信访，三次被北京警方训诫，仍于2015年12月26日在天安门地区非正常上访，在ＸＸＸ纪念馆被查获后再次被训诫，有相关证据证明；二、案件管辖有据可依，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《规定》）第九条规定，被告作为违法行为人居住地的公安机关有权进行管辖。办案程序合法，本案程序严格按照《治安管理处罚法》和《规定》进行；三、适用法律依据正确，量罚处理适当。原告明知天安门地区不是信访接待场所，又再次到该地区非正常上访，构成扰乱公共场所秩序行为，被告依据《治安管理处罚法》的有关规定，同时考虑违法情节，对其行政拘留八日；四、天安门分局的《政府信息不存在告知书》只能说明该局无原告扰乱公共场所秩序的政府信息，并不能否认原告的违法事实；五、被告不存在滥用职权。综上，原告诉讼的事实和理由不能成立，请求法院维持被告作出的行政处罚决定。
被告岱山县公安局向本院提交了以下证据：
第一组：程序类证据
1、受案登记表，证明本案由被告所属的机场派出所依法受理；
2、非正常上访人员移交手续清单，证明本案系舟山市驻京信访工作组移交岱山县东沙镇人民政府（以下简称“东沙镇政府”）；
3、移交函，证明本案由东沙镇政府移交机场派出所，并同时提交相关证据；
4、传唤证，证明机场派出所于2015年12月28日依法传唤
原告到案；
5、告知笔录，证明被告作出行政处罚前履行告知义务；
6、处罚审批表，证明被告作出行政处罚前履行审批手续；
7、行政拘留执行回执，证明处罚决定依法执行，并告知被拘留人家属。
第二组：事实类证据
1、被告对原告所作询问笔录，证明被告依法在传唤期间对其进行询问，听取其陈述和申辩，原告拒绝回答和签名；
2、被告对夏邦液所作询问笔录，证明原告因2015年12月26日在ＸＸＸ纪念馆非法上访被北京警方查获后送至马家楼接济服务中心，后被东沙镇政府劝返移交机场派出所；
3、天安门分局治安大队《训诫书》，证明原告因2015年12月26日在天安门地区上访被该分局训诫；
4、天安门分局治安大队《工作说明》，证明原告因2015年12月26日在天安门地区反映交通纠纷问题被该分局审查并训诫；
5、舟山市驻京信访工作组对原告所作谈话笔录，证明原告因2015年12月26日在京非法上访在ＸＸＸ纪念馆被查获后市驻京信访工作组对其进行谈话；
6、《训诫书》，证明原告于2013年12月、2014年3月、2015年3月在天安门地区及中南海周边信访，被北京公安机关训诫；
7、舟山市驻京信访工作联席会议驻京工作组《进京非正常上
访告知书》，证明市信访驻京工作组就规范信访行为向原告告知；
8、当事人身份信息，证明原告、证人身份情况。
被告向本院提供的依据有：
1、《治安管理处罚法》第二十三条等规定；
2、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
本院依法调取了以下证据：本院于2016年5月3日向夏邦液所作谈话笔录，证明证人将原告从北京带回的经过，及被告提供的证人证言笔录非夏邦液本人签字，移交清单上系其本人签字。
经质证，双方当事人对证据质证意见如下：
原告提供的证据：被告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议。
被告提供的证据：第一组证据（程序类），证据1，原告对制作时间有异议；证据2，对真实性、合法性有异议，清单上写的上访地点是天安门，原告未去过，写的反映诉求是原告父亲交通事故赔偿问题，实际原告是去控告被告交警大队和岱山县人民法院，夏邦液签名和事实类证据2签名不一致；证据3，无异议；证据4，对合法性有异议，传唤证开具时间有异议，且原告没收到过传唤证；证据5、6，被告对原告行政拘留8日是否考虑前三次训诫情况有异议；证据7，无异议。第二组证据（事实类），证据1，原告对真实性有异议，该笔录上将原告丈夫年龄和原告文化程度弄错，执法人员作笔录没有出示相关证件；证据2，对真实性有异议，2015年12月26日证人没在北京，不能证明当日原告在北京非法上访，系伪证；证据3，训诫书不能证明原告在北京上访，最多只证明原告到过天安门地区，且训诫书的存在说明北京市公安机关已对原告作了处罚，被告不能再作处理；证据4，不能证明原告在北京上访，最多只证明原告到过天安门地区；证据5，对真实性无异议，但对证明内容有异议；证据6，对真实性无异议，训诫书是对尚未违法的信访人员的告知书，只是告知信访人员要去哪里信访；证据7、8，无异议。
对本院调取的证据：原告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，被告无异议。
本院对上述证据认证如下：
1、对原告提供的证据：对该证据的真实性、合法性予以采信；
2、对被告提供的证据：第一组证据（程序类），证据1、2、3、4、5、6、7，均真实合法，与本案有关联，予以采信；第二组证据（事实类），证据1、3、4、5、6、7、8，符合有效证据的要件，予以采信，证据2，证人承认该笔录签名非本人所签，该证据不符合有效证据的要件，不予采信。
3、对本院调取的证据：符合有效证据的要件，予以采信。
经审理查明，原告王丽君系岱山县东沙镇人，现居住在上海，户籍所在地仍为岱山县东沙镇。2015年12月26日上午，天安门分局民警在天安门地区巡逻时发现原告，将其带至该分局审查，该分局对原告进行了训诫。后原告被带至马家楼接济服务中心，后又被带至久敬庄接济服务中心，舟山市驻京信访工作组对其进行了谈话。同年12月28日，东沙镇政府工作人员夏邦液等人将其带回岱山，将原告移交被告处理。被告于当日立案调查，进行行政处罚告知后，于同年12月29日作出岱公（机）行罚决字（2015）10143号行政处罚决定并送达。原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，原告分别于2013年12月26日、2014年3月6日、2015年3月12日因进京上访被北京公安机关训诫。
本院认为，被告岱山县公安局作为地方人民政府公安机关，依法负责本行政区域内的治安管理工作。根据双方当事人的诉辩意见及质证意见，本院对本案争议焦点概括并评析如下：
一、被告对本案是否具有管辖权。根据《治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”及公安部《规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”之规定，治安案件可由违法行为地或行为人居住地公安机关管辖，本案中被诉行为发生地在北京，而原告户籍所在地在岱山，现经常居住地在上海，出现了违法行为地、行为人户籍所在地、行为人经常居住地均不一致的情形。原告认为，根据上述规定，被告作为行为人户籍所在地公安机关对本案无管辖权。被告认为，《规定》中的“行为人居住地”，并不单指行为人经常居住地，也包括户籍所在地。本院认为，该规定未对“居住地”具体指经常居住地或户籍所在地予以明确，因对信访人员的处理一般以当事人户籍所在地或经常居住地公安机关为主，考虑本案的实际情况，原告户籍仍在岱山，且其信访事项也发生在岱山，并由该地工作人员从北京带回，从化解矛盾和便于管辖的角度考虑，本案由被告管辖较为适宜。
二、被告对本案事实认定是否清楚。关于本案的事实认定，双方主要有两点争议：一是原告行为是否构成扰乱公共场所秩序的行为。原告认为，其案发当日未有实施上访行为，只是想去瞻仰毛主席。被告认为，在北京警方已多次训诫告知原告天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，仍再次到该地区上访，已构成扰乱公共场所秩序的行为。本院认为，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”之规定，本案中北京公安机关出具的《工作说明》、《训诫书》等证据，可证明原告明知不能在天安门地区实施信访活动，经多次训诫后仍再次前往该地区，可视为其有再次实施信访活动的意图，结合本案案发前原告已多次被训诫的情节，其已构成扰乱了公共秩序的行为；二是关于本案的案发地点。被告在处罚决定中认定原告系“在天安门ＸＸＸ纪念馆被北京警方查获”，而原告提出案发当日只是想去ＸＸＸ纪念馆瞻仰毛主席，但实际未到达纪念馆，在前门东车站即被北京警方查获，故被告事实认定错误。本院认为，被告提供的证据可证明本案案发地点为天安门地区，不足以证明原告在ＸＸＸ纪念馆被查获。根据相关规定，天安门地区亦属于北京重点地区和敏感部位，并非信访接待场所，被告对案发地点的认定虽存有瑕疵，但本案实际案发地点确为天安门地区，被告对该节事实认定属基本清楚。
三、被告对原告进行处罚是否违反一事不再罚原则。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，即通常所说的一事不再罚原则。原告认为对于其行为，北京公安机关已经对其予以训诫，故被告不能再进行行政处罚。对此本院认为，训诫仅是一种批评教育方式，并不属于法定的行政处罚种类或治安管理处罚种类。因此，被告对原告进行行政处罚未违反一事不再罚原则，原告的该主张不成立。
信访是法律赋予公民的一项基本权利，但在信访过程中应当遵守国家法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中原告在多次进京上访被北京公安机关训诫、并告知天安门地区并非信访接待场所的情况下，仍前往该地区，已构成扰乱公共秩序的行为。被告作为治安行政管理部门，在受理本案后按照相关规定，履行了立案、调查、处罚事先告知、送达等程序，程序基本合法，但在事实认定、证据制作等问题上存在瑕疵，执法行为尚欠严谨，本院对此予以批评指正，被告在今后执法中应引起重视。
综上，被告作出的被诉行政行为基本事实清楚，适用法律、法规正确，程序基本合法，故对原告要求撤销该处罚决定的请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王丽君要求撤销被告岱山县公安局作出的岱公（机）行罚决字（2015）10143号行政处罚决定的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告王丽君负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省舟山市中级人民法院。
审 判 长 王恩军
代理审判员 余金津
人民陪审员 虞惠儿
二〇一六年十月八日
代书 记员 朱哲真