浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙08行终116号
上诉人（原审原告）衢州市衢江区桃源水电有限公司，住所地浙江省衢州市衢江区峡川镇大桥路。
法定代表人谢文军，执行董事。
委托代理人（特别授权代理）陈惠良，浙江中锐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）衢州市衢江区水利局，住所地浙江省衢州市衢江区振兴东路268号。
法定代表人金祖耀，局长。
委托代理人（特别授权代理）施雪山，衢州市衢江区水利局总工程师。
委托代理人（特别授权代理）吴乐彪，浙江东昊律师事务所律师。
衢州市衢江区桃源水电有限公司（以下简称桃源水电公司）诉衢州市衢江区水利局（以下简称衢江区水利局）水利行政管理一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2016年10月31日作出（2016）浙0802行初26号行政判决。桃源水电公司不服，向本院提起上诉，本院于2016年11月24日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月13日公开开庭审理了本案。上诉人桃源水电公司的法定代表人谢文军及委托代理人陈惠良，被上诉人衢江区水利局的委托代理人施雪山、吴乐彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告桃源水电公司建造的桃源水电站位于衢州市××川镇。2014年5月14日，桃源水电站原设计的橡皮坝被异物划伤爆裂，无法正常蓄水运行。同年7月，原告委托慈溪市水利建筑勘测设计院有限公司承担电站堰坝改造工程设计。同年8月，原告完成桃源水电站堰坝改造工程初步设计报告（送审稿），其中堰坝改造方案为“拦河堰坝与原堰坝长度一致，全长60m，右端为液压控制室，对砼固定堰进行改造后均布6扇3×10m（高×宽）的液控卧床式翻板闸门。”“同时根据厂家提供的规格为3×10m（高×宽）的液控翻板闸门安装图，在相应位置开凿支座预留槽、油管、通气预留槽以及缓冲墩”等。2014年11月25日，衢江区水利局作出《关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》（衢江区水利〔2014〕162号），“同意改造方案为将原有的橡皮坝改为6扇3*10m（高*宽）的液压卧床式翻板闸门。”“同意维持桃源水电站原正常发电蓄水位86.67m及设计尾水位82.07m（1985国家高程基准）。”2014年6月23日，原告与衢州市河圣水力自控翻板门有限公司签订卧床式液压翻板闸门加工定作合同，约定翻板闸门的定作规格为“10m×3.5m”。该坝建成后，实际由6扇高3.5米，宽10米的卧床式液压翻板闸门组成，闸门板与水平线运行角度为0-80度。2015年6月11日，衢州市衢江区人民政府防汛防旱指挥部向峡川镇人民政府发出“NO:11”号督办通知书，认定桃源水电站存在未按设计要求超高水位蓄水，后经衢州信赖测绘有限公司测量复核，现状翻板门顶部高程为87.11米，比初步设计批复高程86.67米高出0.44米，严重影响电站上下游群众生命财产安全，要求整改：1.2015年6月30日前将翻板门高度降低至设计高程86.67米，汛期最高水位控制在初步设计批复要求的高程86.67米以下。2.如未按照以上要求完成的，指挥部将依法采取解列停产方式强制执行。并要求以上内容在2015年6月30日前完成等。因原告未按期整改到位，2015年8月12日，衢州市衢江区人民政府防汛防旱指挥部向衢州电力局客服中心发出《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》（衢江区防指〔2015〕6号），载明：为了确保汛期电站上下游群众生命财产安全，要求衢州电力局客服中心立即对桃源水电站采取解列停产，待整改到位并通过蓄水验收后再恢复发电。2015年8月17日，原告出具桃源水电站保证正常蓄水位运行整改方案，明确整改措施为：1.桃源水电站翻板闸门东西侧墙止水整改安装后的顶端高程为H=86.67米。2.在桃源水电站翻板闸门东西侧墙上设置闸门限位墩腿。同时明确根据设计规定，要求六扇闸门在同一状态下运行，如闸门长时间不在同一状态下运行，则闸门间渗水产生的气蚀和振动容易损坏止水橡皮和液压油缸使用寿命。2015年8月28日，原告向被告提交验收材料，请求进行蓄水验收并同意恢复发电。被告认为原告整改方案不符合设计要求，未同意进行验收。2015年12月8日，被告组织峡川镇政府、慈溪市水利建筑设计院有限公司、翻板门厂家、电站负责人等对桃源水电站堰坝闸门改造情况进行现场踏勘，认为：1.经检查核实，桃源水电站堰坝闸门现状门高超出初步设计批复3米门高，未按初步设计要求整改到位，不具备验收蓄水条件。2.电站堰坝闸门整改要求必须严格按照初步设计批复要求执行，主要内容为堰坝闸门型式为6扇3米×10米（高×宽），维持电站原蓄水位86.67米，尾水位82.07米不变。2016年2月2日，原告通过衢州市12345政府服务热线，投诉被告不予验收，衢州市12345政府服务热线将该投诉交办被告。同年2月3日，被告作出《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》，具体意见同上述2015年12月8日的意见。2016年2月6日，原告收到该整改意见。原告不服，提起本案行政诉讼，诉请撤销被告于2016年2月3日作出的《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》。
原审法院认为，被告衢江区水利局作为衢州市衢江区人民政府水行政主管部门，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作，其作出的《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》已经实际影响了原告的权利义务，原告对此不服提起诉讼，属于行政诉讼的受案范围，原、被告主体适格。
关于原告整改方案是否符合被告初步设计审查意见要求的争议，其一，被告《关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》（衢江区水利〔2014〕162号）中明确，同意改造方案为将原有的橡皮坝改为“6扇3*10m（高*宽）的液压卧床式翻板闸门”，该意见与原告初步设计报告（送审稿）中关于“对砼固定堰进行改造后均布6扇3×10m（高×宽）的液控卧床式翻板闸门”的表述一致。从文义解释的角度看，“6扇3*10m（高*宽）”修饰的是“液压卧床式翻板闸门”，即“3*10m”系闸门的“高*宽”，其中“3m”应为翻板闸门的高度。原告主张“3m”系堰顶水体的高度，无法从该文义中解读；从原告初步设计报告（送审稿）及其翻板闸门的定作合同看，原告一方面在其初步设计报告中明确翻板闸门的规格为6扇3×10m（高×宽），“同时根据厂家提供的规格为3×10m（高×宽）的液控翻板闸门安装图”进行相应施工等，另一方面却在其与衢州市河圣水力自控翻板门有限公司签订的定作合同中约定“卧床式液压翻板闸门”的规格型号为“10m×3.5m”。可见，原告对翻板闸门规格的描述均用类似的限制，其对“3.5m”或“3m”限定的是门高这一事实应当是明知的；从被告审查意见、会议纪要、整改意见等整个过程看，被告对翻板闸门规格的描述一以贯之，均明确“3m”系翻板闸门的高度。原告关于“3m”系堰顶水体的高度的主张，缺乏事实依据，法院不予支持；原告关于其实际使用的翻板闸门专利技术无法翻转至90度等主张，因其使用何种产品与其整改方案是否符合被告审查意见要求无直接关联，法院不予评判；原告关于对被告初步设计审查意见科学性的质疑，因该审查意见非本案诉讼标的，且原告未提供证据证明该审查意见明显不科学，法院亦不予评判。现原告实际建造的翻板闸门的高度为3.5米，远超出设计要求的3米高度，被告认定原告整改方案与审查意见要求不符，并无不当。其二，原告整改方案为在翻板闸门东西侧墙上设置闸门限位墩腿，通过限制闸门翻转角度的方式达到实现正常发电蓄水位不超过86.67米的要求。但该堰坝由六扇翻板闸门组成，对两端的限制，并不能保证六扇翻板闸门必然在同一状态下运行。原告以“如闸门长时间不在同一状态下运行，则闸门间渗水产生的气蚀和振动容易损坏止水橡皮和液压油缸使用寿命”为由，主张根据设计规定要求六扇闸门在同一状态下运行。该主张缺乏刚性约束，不排除因人为操作等原因导致闸门不在同一状态运行的可能性。且原告亦认可当进库流量大于发电设计流量时，如闸门长时间不在同一状态下运行，则会撕裂闸板铰座底板焊接，造成洪水漫过防洪堤坝顶的情况，影响电站的安全运行。此外，该电站采用液压卧床式翻板闸门设计，根据原告的整改方案，为保证正常发电蓄水位符合要求，该翻板闸门需长期保持60度左右倾斜，不排除因液压支撑不力等而发生安全隐患的可能。而水电站一旦发生安全隐患，将严重影响人民群众的生命、财产安全。综上，不论是从设计的要求还是从整改后水电站的安全运行角度看，原告的整改方案均与被告初步设计审查意见不符，被告据此作出《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》，告知原告整改意见，并无不当。
关于被告作出整改意见的程序是否合法的争议，其一，中华人民共和国水利行业标准SL168—2012《小型水电站建设工程验收规程》，系经中华人民共和国水利部批准的水利行业标准，适用于小型水电站建设工程验收。该规程6.1.3规定，阶段验收申请报告应由法人验收监督管理机关审查后报竣工验收主持单位，竣工验收主持单位应在收到验收申请报告之日起15个工作日内决定是否同意进行阶段验收。该规程6.1.6规定，阶段验收鉴定书应自通过之日起20个工作日内，由验收主持单位发送有关单位。上述“15”“20”个工作日的规定，分别对应的是是否同意进行阶段验收及验收通过后鉴定书的发送时间。该规程并未对同意阶段验收后具体的验收时间作出明确规定。其二，本案诉讼标的为被告作出的《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》，该整改意见并非同意验收与否的决定，亦非验收鉴定书，而系对原告如何继续整改的意见，不适用上述“15”“20”个工作日的规定。且被告于2016年2月3日作出该整改意见后，即于同年2月6日向原告送达。原告主张被告作出的该整改意见程序违法，缺乏法律依据，法院不予支持。综上，被告作出的《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告衢州市衢江区桃源水电有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告衢州市衢江区桃源水电有限公司负担。
上诉人桃源水电公司上诉称，原判认定事实错误。1.原审法院混淆了水电站验收问题和运行管理问题。本案中，堰坝设计总体目标是控制正常蓄水位高程86.67米，达到蓄水、泄洪、发电三不误。堰坝设施设备正确运行下能否达到控制正常蓄水位高程86.67米是工程验收问题。现有工程已经由建设方和设计、施工、监理四方验收，完成工程各项内容，符合设计要求。翻板闸门保持61度时，堰坝蓄水位为86.67米。本案不应当作为工程验收不合格处理，而应当从加强运行管理来处理。即使以前的橡胶坝，加大注水量，正常蓄水位高程也会超过86.67米。2.按照设计文件标准，长度3.5米规格型号的翻板闸门，只要控制阀门保持61度斜卧，就能满足3米蓄水高度，蓄水高程86.67米的设计要求，与设计文件完全吻合。3.原审判决对诸多技术问题或不予评判或超出审理范围，原审法院认为“翻板闸门长期保持61度左右倾斜，不排除因压力支撑不力而发生安全隐患的可能，将严重影响人民群众生命财产安全”错误，不符合液压支撑技术性能。且每年有枯水期，可进行检查保养。电站库容量小，不存在“将严重影响人民群众生命财产安全”的情形。4.适用法律错误。被上诉人没有证据否定上诉人提交的申报材料的正确性，原审法院只要求上诉人提供证据证明水坝符合法定技术标准，举证责任分配错误。5.被上诉人验收程序违法。上诉人已经证明提出验收报告的时间为2015年8月28日，被上诉人必须根据《小型水电站建设工程验收规程》在15个工作日内作出是否同意进行验收的决定，但直到2016年2月3日才作出不同意验收，要求继续整改的意见。一审法院将规程解读为“并未对同意阶段验收后具体的验收时间作出明确规定”错误。请求二审法院撤销原判及被诉具体行政行为，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人衢江区水利局没有提供书面答辩意见，当庭答辩称，被上诉人履行的是防洪审查的职责。被上诉人按照上诉人提供的设计方案审查予以同意。上诉人提供的送审的堰坝改造工程初步设计报告（送审稿）中堰坝改造的方案为“拦河堰坝与原堰坝长度一致，全长60米，右端为液压控制室，对砼固定堰进行改造后均布6扇3×10米（高×宽）的液压卧床式翻板闸门”、“同时根据厂家提供的规格为3×10米（高×宽）的液压卧床式翻板闸门安装图，在相应位置开槽支座预留槽、油管、通气预留槽和缓冲墩”，该送审稿中既包括设计方案，也包括施工方式，都明确了翻板闸门的规格是3×10米（高×宽）。上诉人改建的堰坝门高3.5米，明显与初步设计方案不符，被上诉人不予验收具有事实依据。验收规范《小型水电站建设工程验收规程》规定，改扩建的小水电工程和新建的总装机容量1.0MW以下的小水电站工程验收可参照执行。因更小的小水电无其他验收规范，被上诉人也是参照该规范进行验收。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人桃源水电公司上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一、二审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕被诉行政行为认定上诉人“堰坝闸门现状门高超出初步设计批复3米门高，未按初步设计要求整改到位，不具备验收蓄水条件”是否具有事实和法律依据及被上诉人作出上述整改意见程序是否合法等争议焦点进行举证、质证和辩论。二审中，上诉人向法院提供了人民教育出版社出版的四年级下册《数学》教科书一本，用以证明三角形的斜边比高长，“高”为垂直高度。本案斜卧式闸门长度如为3米，则达不到3米垂直高度，无法满足设计的86.67米蓄水高程。被上诉人衢江区水利局对该证据的关联性及证明对象提出异议，认为该证据与本案无关，且上诉人提供的设计方案对闸门的表述非常明确，并非上诉人主张的斜置后的垂直高度，该证据不能证明上诉人的证明对象。本院认为，该证据与本案无关，与上诉人提供的经送审同意的设计方案关于涉案闸门的规格表述相冲突，且上诉人将门高解释为斜置后的垂直高度的主张与涉案闸门本身为立体的物体，高度确定等客观事实相悖，相关主张不能成立，该证据不能证明上诉人主张的证明对象，本院不予采信。
经审理，二审查明的事实与原审一致。
本院认为，本案的争议焦点在于被上诉人衢江区水利局2016年2月3日作出的《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》认定“上诉人堰坝闸门现状门高超出初步设计批复3米门高，未按初步设计要求整改到位，不具备验收蓄水条件”是否具有事实和法律依据及被上诉人作出上述整改意见程序是否合法。
针对第一个争议焦点，本院认为，参照中华人民共和国水利行业标准SL168-2012《小型水电站建设工程验收规程》第1.0.4第三款规定，“经批准（核准）的工程立项文件、设计文件及相应的设计变更文件”属于验收主要依据之一。本案中，上诉人提供的2014年8月《桃源水电站堰坝改造工程初步设计报告（送审稿）》第三部分堰坝改造方案中关于改造后液压卧床式翻板闸门规格设计方案为3×10米（高×宽）。其中，该设计报告关于“工程平面布置”的设计内容是“拦河堰坝与原堰坝长度一致，全长60m，右端为液压控制室，对砼固定堰进行改造后均布6扇3×10米（高×宽）的液压卧床式翻板闸门。”该报告3.2.2固定堰改造部分，针对堰坝初步开槽的内容系“根据液控闸门布置安装要求，设计对原固定堰进行改造，改造长度60m。同时根据厂家提供的规格为3×10米（高×宽）的液压卧床式翻板闸门安装图，在相应位置开槽支座预留槽、油管、通气预留槽和缓冲墩”。2014年11月25日衢江区水利局《关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》衢江区水利〔2014〕162号关于堰坝改造的审查意见亦为“同意改造方案为将原有的橡皮坝改为6扇3*10m（高*宽）的液压卧床式翻板闸门”。相关证据能够证明上诉人经审查同意的设计方案中规定的液压卧床式翻板闸门规格为3×10米（高×宽），现上诉人翻板闸门规格为3.5×10米，与经批准同意的设计方案内容不符。上诉人将设计方案中的3米“高”解释为门倾斜后的垂直高度，主张此高会因门的倾斜程度不同而发生改变，3.5米长的闸门保持61度能够达到3米的垂直高度，并据此认为上诉人已经整改到位。本院认为，各方对翻板闸门超过61度时可能致使蓄水高度超过3米及发电蓄水位超过86.67米的事实并无争议。争议的是设计方案中记载的3米门高系翻板闸门本身的尺寸还是该闸门斜置后的垂直高度。本院认为，经批准的设计方案中明确记载的是“3*10m（高*宽）的液压卧床式翻板闸门”，此处的3米高系闸门本身的尺寸，属于闸门这一立体物本身固有的长宽高尺寸之一，数据确定且唯一，非门倾斜后的垂直高度，上诉人将此“高”解释为垂直高度与事实和法律相悖，本院不予支持。
关于上诉人提出的涉案水电站无需进行验收及被上诉人收到上诉人验收申请后长时间未组织验收程序违法的主张。本院认为，中华人民共和国水利行业标准SL168-2012《小型水电站建设工程验收规程》第1.0.2规定，“本标准适用于新建的总装机容量50MW及以下、1.0MW及以上的小型水电站建设工程（以下简称小水电工程）的验收。改扩建的小水电工程和新建的总装机容量1.0MW以下的小水电站工程验收可参照执行。”被上诉人参照该规程对涉案水电站进行验收于法有据且不违反法律的禁止性规定。该规程1.0.6规定“当工程具备验收条件时，应及时组织验收。未经验收或验收不合格的工程不应交付使用或进行后续工程施工。”被上诉人验收未达到及时的程度存有不当，但该瑕疵不足以否定上诉人存在“堰坝闸门现状门高超出初步设计批复3米门高，未按初步设计要求整改到位，不符合‘经批准（核准）的工程立项文件、设计文件及相应的设计变更文件’”违法行为的事实，尚未达到程序违法之程度，上诉人以此为由主张被诉行政行为违法，理由不够充分，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人衢州市衢江区桃源水电有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱桂英
审 判 员 骆春华
代理审判员 颜朝童
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 何 辛