湖南省桂阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘1021行初44号
原告宋金万，男。
委托代理人唐朝新，资兴市金鑫法律服务所法律工作者。
被告资兴市卫生和计划生育局。
法定代表人龚辉斌，该局局长。
委托代理人何华江，湖南宏法律师事务所律师。
原告宋金万不服被告资兴市卫生和计划生育局撤销卫生行政许可决定一案，于2017年3月23日向本院提起行政诉讼。本院依据《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》，于2017年3月23日受理后，于2017年4月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月23日公开开庭审理了本案。原告宋金万及委托代理人唐朝新、被告行政负责人范玉生及委托代理人何华江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告资兴市卫生和计划生育局于2016年10月26日作出《关于撤销东江湖一级保护区内住宿卫生许可决定书》，决定撤销原告农景农家资卫公证字（2013）第0039号卫生许可证。
原告宋金万诉称，原告经营农景农家，办理了个体工商户营业执照，系合法经营。2013年6月19日，原告向原资兴市卫生局申请办理了卫生许可证，获得行政许可。被告未经调查、核实，于2016年10月26日作出《撤销东江湖一级保护区内住宿卫生许可决定书》，撤销了原告卫生许可证。原告认为，被告的行政行为，主要证据不足，程序违法，适用法律、法规错误，侵害了原告的合法权益，请求人民法院依法予以撤销。
原告向本院提供了如下证据：
1、身份证复印件，拟证明原告的身份；
2、卫生许可证复印件，拟证明原告办理了卫生许可证；
3、《关于撤销东江湖一级保护区内住宿卫生许可决定书》，拟证明被告作出了撤销原告卫生许可证决定。
被告资兴市卫生和计划生育局辩称，被告作出的《关于撤销东江湖一级保护区内住宿卫生许可决定书》，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。一、被告认定原告经营的农家乐在东江湖一级保护区内以及有污染的事实，证据充分。《湖南省东江湖水环境保护条例》第七条第二款规定，东江流域水环境一级保护区的范围：(一)小东江水库大坝至东江水库大坝之间的水域。(二)东江水库大坝至兜率岩岛之间，南部以兜率岩岛山脊线南端与对岸磨刀石的连线为界，北部以兜率岩岛山脊线北端与东江木材厂集材场1号码头之间的连线为界的水域。（三）与上述（一）、（二）项水域水面相连的第一层山脊线向水坡地。(四)兜率岩岛。根据上述规定，原告经营的农家乐在东江湖一级保护区内。根据郴州市环境保护局郴（2016）87号督办函、资兴市环境保护局《关于撤销东江湖一级保护区内餐饮住宿相关证照的建议函》、资兴市人民政府资政通(2016)7号《关于开展环东江湖餐饮住宿专项整治行动的通告》，认定原告经营的农家乐有污染的事实。郴州市环境保护局督办函确定东江湖及小东江区域饮用水水源一级保护区内仍然存在多家农家乐小餐饮经营废水直排东江湖的环境违法行为。并且明确要求被告取缔饮用水水源一级保护区内的农家乐小餐饮。资兴市环境保护局《关于撤销东江湖一级保护区内餐饮住宿相关证照的建议函》也确定了东江湖一级保护区内兴建了大量的农家乐，经营过程中产生的污水最终流入东江湖一级保护区，影响饮用水水源，要求被告撤销东江湖一级保护区内的餐饮、住宿相关证照。二、被告作出的撤销行政许可决定程序合法。资兴市人民政府向原告以及东江湖一级保护区内的街道办事处、村委会、农家乐经营者发布了《资兴市人民政府关于开展环东江湖餐饮住宿专项整治行动的通告》，该通告在原告村委会、东江湖景区门楼等处张贴，并在资兴市电视台公示，被告的行政行为程序合法。三、被告作出的撤销行政许可决定，适用法律、法规正确。《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第二款规定，禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。《湖南省东江湖水环境保护条例》第十二条第三款规定，在一级保护区内禁止设置加油站和水上商业、饮食等服务业网点。被告未按照法律规定，于2013年6月19日为原告经营的农家乐颁发了卫生许可证。在郴州市环境保护局、资兴市环境保护局的督办和建议下，于2016年10月26日依职权撤销原告卫生许可证决定，适用法律、法规正确。
被告向本院提供了如下证据、依据：
1、2016年10月24日会议内容，拟证明被告是通过调查了解、研究讨论，依据法律、法规，作出了撤销原告卫生许可证；
2、2016年10月25日《卫生许可证》撤销审批表，拟证明原告经营的农家乐在一级保护区内，被告认为给原告颁发的卫生许可证违法，根据有关文件要求进行纠错，作出了撤销原告卫生许可证；
3、2016年10月21日资兴市人民政府资政通（2016）7号《关于开展环东江湖餐饮住宿专项整治行动的通告》，拟证明资兴市人民政府对东江湖一级保护区、二级保护区及准保护区内的餐饮、住宿业要求进行专项整治，也说明了一级保护区的范围；
4、2016年10月20日郴州市人民政府向资兴市人民政府下发的督办函，拟证明东江湖一级保护区内的农家乐小餐饮都必须在2016年12月底前依法取缔关闭；
5、2016年9月20日郴州市环保局向资兴市人民政府送发的郴环函（2016）87号督办函，拟证明东江湖饮用水水源一级保护区内的农家乐小餐饮，经营过程产生的废水直排东江湖，要求依法取缔；
6、2016年10月17日资兴市环保局向被告送达的关于撤销东江湖一级保护区餐饮住宿相关证照的建议函，拟证明东江湖一级保护区内的农家乐餐饮、住宿，经营过程产生的废水最终流入东江湖一级保护区，对原所颁发的卫生许可证要求纠错，进行撤销；
7、《资兴市人民政府关于开展环东江湖餐饮住宿专项整治行动的通告》张贴的照片，拟证明被告对原告作出撤销决定书之前，资兴市人民政府已进行进行了宣传、告知，要求原告等相关经营者自动关闭经营项目；
8、《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第二款、《湖南省东江湖水环境保护条例》第十二条、第七条、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条，拟证明原告经营的农家乐在东江湖一级保护区范围内；被告颁发给原告的卫生许可证是违法的；被告对原颁发的卫生许可证依职权可以进行撤销；
9、2016年10月26日《关于撤销东江湖一级保护区内住宿卫生许可证决定书》，拟证明被告作出的撤销行政许可决定送达了原告。
经庭审质证，原、被告发表如下意见：
原告对被告提供的证据1真实性、合法性、关联性提出异议。认为被告以会议的形式决定撤销行政许可，恰好证明被告的行政决定不合法。证据2真实性无异议，对合法性、关联性提出异议。认为被告没有经过立案、调查等程序，认定原告经营的农家乐在东江湖一级保护区范围内不合法。证据3真实性无异议，对合法性、关联性提出异议。认为该通告没有征求当地原住民意见，创设性的限制了原住民的生产经营，没有给予原住民行政补偿，损害了原住民的合法权益。证据4真实性、合法性提出异议。认为被告没有提供督办函原件，督办函不具有法律效力，不能证明原告经营违法。证据5真实性、合法性、关联性提出异议。认为督办函只是单位往来的函件，不具有法律效力；督办函没有证据证明原告经营违法。证据6真实性无异议，对合法性、关联性提出异议。认为建议函不能证明原告经营违法；建议函损害了当地原住民的合法权益；建议函只是函件，不具法律效力；要证明建议函有法律效力，应申请资兴市环保局出庭作证。原告已经起诉资兴市环保局，资兴市环保局建议函的效力应等待法院的判决结果。证据7真实性、合法性、关联性提出异议。认为照片来源的合法性没有证据证实，只是证明资兴市人民政府关于开展环东江湖整治的通告进行了张贴，不能证明被告的行政行为合法。证据8真实性无异议，对证明方向提出异议。认为法律条文不能作为证据证明原告经营的农家乐在一级保护区范围内。证据9真实性无异议，对合法性、关联性提出异议。认为该决定书认定的事实没有证据支持，严重违反了法定程序。
被告对原告提供的证据1、3无异议。对证据2真实性无异议，对合法性提出异议。认为被告给原告颁发的卫生许可证不合法，违反了《中华人民共和国水污染防治法》和《湖南省东江湖水环境保护条例》的规定。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1-9，原告提供的证据1-3，作为证据，真实、合法、与本案有关联，能够证明案件的事实，本院予以采信。其证明方向，在本院认为部分另行阐述。
经审理查明，《湖南省东江湖水环境保护条例》于2002年3月1日施行。该《条例》第七条规定，东江湖流域水环境保护范围划分为一级保护区、二级保护区和准保护区。一级保护区的范围：（一）小东江水库大坝至东江水库大坝之间的水域。（二）东江水库大坝至兜率岩岛之间，南部以兜率岩岛山脊线南端与对岸磨刀石的连线为界，北部以兜率岩岛山脊线北端与东江木材厂集材场1号码头之间的连线为界的水域。（三）与上述（一）、（二）项水域水面相连的第一层山脊线向水坡地。（四）兜率岩岛。原告经营的农景农家在资兴市东江街道梧洞村下湾组，位于与东江水库西面水域水面相连的第一层山脊线向水坡地，属于东江湖流域水环境一级保护区范围内。2013年6月19日，原告向原资兴市卫生局申请办理了农景农家卫生许可证，许可项目为住宿，有效期限为2013年6月19日至2017年6月18日。2016年9月20日，郴州市环保局向资兴市人民政府发送郴环函（2016）87号督办函，要求依法取缔东江湖饮用水水源一级保护区内的农家乐小餐饮。2016年10月17日，资兴市环保局向被告送达关于撤销东江湖一级保护区餐饮住宿相关证照的建议函，建议撤销东江湖饮用水水源一级保护区内的农家乐餐饮、住宿相关证照。2016年10月20日，郴州市人民政府向资兴市人民政府下发的督办函，要求2016年12月底前完成环东江湖餐饮、住宿专项整治，依法取缔、关闭不符合法律法规的项目。2016年10月21日，资兴市人民政府发布资政通（2016）7号《关于开展环东江湖餐饮住宿专项整治行动的通告》，对东江湖一级保护区内已建成营业的餐饮、住宿必须在通告发布之日起三日内停止营业，并于2016年11月10日前自行拆除，逾期，由相关执法部门依法取缔。2016年10月24日，被告经过研究讨论，决定撤销原颁发的东江湖一级保护区内住宿卫生许可证。2016年10月25日，被告作出撤销原告卫生许可证的审批意见。2016年10月26日，被告作出《关于撤销东江湖一级保护区内住宿卫生许可证决定书》，该决定书只有载明了根据《中华人民共和国水污染防治法》、《湖南省东江湖水环境保护条例》和上述相关要求，决定撤销原告的资卫公证字（2013）第0039号卫生许可证。2017年3月23日，原告向本院提起行政诉讼，请求依法撤销该决定。
另查明，原资兴市卫生局已于2016年9月22日合并为资兴市卫生和计划生育局。
本院认为，根据《公共场所卫生管理条例实施细则》第三条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，被告资兴市卫生和计划生育局作为资兴市人民政府卫生计生行政部门，负责本行政区域的公共场所卫生行政许可工作。原告认为被告作出的撤销卫生许可证决定，侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案原、被告诉讼主体适格。
《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第二款规定，禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。《湖南省东江湖水环境保护条例》第十二条第三款规定，在一级保护区内禁止设置加油站和水上商业、饮食等服务业网点。《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十四条的规定，县级以上地方人民政府卫生计生委行政部门应当自受理公共场所卫生许可申请之日起20日内，对申报资料进行审查，对现场进行审核，符合规定条件的，作出准予公共场所卫生许可的决定;对不符合规定条件的，作出不予行政许可的决定并书面说明理由。原告在一级保护区范围内经营农家乐，申请办理经营住宿的卫生许可证，不符合法定条件。被告向原告颁发经营住宿卫生许可证，违反上述法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款（四）项规定，对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。本案中，被告向不符合法定条件的原告颁发卫生许可证，依职权可以作出撤销行政可证决定。
但是，按照依法行政原则，行政机关作出行政行为应当符合有关法律规定。根据《湖南省行政程序规定》第六十四条、第六十六条、第七十三条、第七十四条、第七十五条、第七十七条规定，行政执法程序依法由行政机关依职权启动的，应当由行政执法人员填写有统一编号的程序启动审批表，报本行政机关负责人批准。情况紧急的，可以事后补报。行政程序启动后，行政机关应当调查事实，收集证据。在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利。具有听证情形的，应当举行听证会。一般行政执法决定应当由行政机关主要负责人或者分管负责人决定。重大行政执法决定应当由行政机关负责人集体讨论决定。行政执法决定文书应当载明当事人的基本情况；事实以及证明事实的证据；适用的法律规范；决定内容；履行的方式和时间；救济的途径和期限；行政机关的印章与日期；其他应当载明的事项。行政执法决定文书应当采用制作式；适用简易程序的，可以采用格式化文书。本案中，被告依职权启动撤销程序后，只进行了讨论和审批，没有调查取证；作出撤销决定前，没有告知原告享有陈述、申辩或听证的权利。被告制作的撤销决定书，没有认定原告经营农家乐位于东江湖一级保护区范围内，只罗列了一些有关部门的督办函、建议函、通告、工作执行计划；没有适用撤销行政许可所依据的法律、法规。引用《中华人民共和国水污染防治法》、《湖南省东江湖水环境保护条例》也没有具体条文；综上所述，被告的行政行为主要证据不足，没有适用撤销行政许可所依据的法律、法规，违反法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）、（三）之规定，判决如下：
撤销被告资兴市卫生和计划生育局于2016年10月26日作出的撤销原告宋金万农景农家资卫公证字（2013）第0039号卫生许可决定。
本案案件受理费50元，由被告资兴市卫生和计划生育局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。
审 判 长 彭国军
审 判 员 谢丰辉
人民陪审员 王阳明
二〇一七年七月三日
书 记 员 刘 当
附本案适用的相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。