福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽行终627号
上诉人（原审原告）洪平，男，1944年4月3日出生，汉族，退休干部，住福建省沙县。
上诉人（原审原告）洪敏心，女，1933年9月16日出生，汉族，离休教师，住福建省福州市。
上诉人（原审原告）洪巧心，女，1940年8月12日出生，汉族，退休教师，住福建省沙县。
以上三上诉人共同委托代理人林少东、胡建中，福建瑞权律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沙县人民政府，住所地福建省沙县凤岗镇府西路2号，组织机构代码：00377827-2。
法定代表人汪志红，县长。
被上诉人（原审被告）沙县国土资源局，住所地福建省沙县建国路8幢，组织机构代码：00377857-1。
法定代表人陈闻高，局长。
以上二被上诉人共同委托代理人吴观文、曹翔，福建竞成律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）福建省沙县万丰粮油工业贸易有限公司，住所地福建省沙县城西北路7号。
法定代表人李琦，执行董事。
洪平、洪敏心、洪巧心（以下简称洪平等三人）因诉沙县人民政府（以下简称沙县政府）、沙县国土资源局（以下简称沙县国土局）土地行政登记一案，不服三明市中级人民法院（2015）三行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人洪平及洪平等三人共同委托代理人林少东、胡建中，沙县国土局副局长黄家新，沙县政府、沙县国土局共同委托代理人吴观文、曹翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明：原告所称祖遗产业为其母亲余淑清购置，原告提供的沙县政府于1954年3月3日颁发的《福建省人民政府公定买契纸》载明：承受人：余淑清；不动产种类：房屋；坐落：西郊北路门牌15号；面积：一亩三分三厘八毫。1968年10月22日，沙县粮食局（甲方）与原告洪平（乙方）签订一份《迁移房屋与对换地皮合同》，约定：甲方将灭资路15号（即沙县城关碾米厂车间左边）的平屋一座90平方米、厨房一间26平方米，共116平方米迁移到革命路（即东门粮库后面）计地皮106平方米对换。
1988年5月9日，沙县政府向凤岗镇人民政府、粮食局作出沙政〔1988〕151号《关于落实洪平同志房屋产权的通知》，内容为：同意县粮食局与房主协商、调整部分房屋宅基地给房主建房，其余遗留问题，按中共中央办公厅（1980）75号文精神，由粮食局与房主协商解决。鉴于凤岗镇短途运输队占用其一间房屋（原房尚在），应归还原房主；且城西北路十一号张吓兰（伦妹）多占房地围墙内14.8平方的房地使用权也应归还原房主洪平同志。同年6月21日，沙县粮油加工厂（甲方）与洪平（乙方）签订一份《协议书》，内容：根据沙县人民政府沙政〔1988〕151号文件精神以及为确保我县旧城改造第一期工程顺利进行，甲乙双方本着互惠互利，以地易地，妥善解决的原则进行了多次协商，现特订立如下条款，以资双方共同执行：一、甲方所属饲料车间北面东西长13.4米，南北深4.45米，计59.63平方米的宅基地原为乙方所有，现乙方同意将该地东边地段划出东西方向长3.8米，南北深4.45米，计16.91平方米的宅基地，以及与甲方厕所西侧毗邻的东西长11米，南北深9.5米，计88.5平方米的宅基地（见附图所标1、3号），对换给甲方（注：3号宅基地东西方向长度为4米，南北深4米，计16平方米的宅基地仍归乙方所有，即附图所标4号）。二、甲方同意将饲料车间西侧东西长7.4米，南北深6米，计44.4平方米的宅基地对换给乙方建房（见附图2号）等共八条协议。并注明：由于旧城改造总体规划的局部调整，双方同意推迟执行。洪平与凤岗镇短途运输队、张吓兰（伦妹）之间的纠纷已解决。
1997年5月，福建省沙县粮油工业公司向登记机关申请办理沙县城西北路7号土地登记手续。同年6月，被告沙县政府为福建省沙县粮油工业公司颁发虬国用（97）字第1318292号《国有土地使用证》。该证载明土地使用者为福建省沙县粮油工业公司，地址为城西北路7号，用途为综合楼，四至分别为东：庄松贻；西：房管所；南：后黄桥坑；北：大街。用地面积为2067.6平方米。沙县土地管理局为填发机关。2001年12月18日，沙县政府作出沙政〔2001〕376号《沙县人民政府关于同意以出让方式提供沙县万丰粮油工业贸易有限公司用地的批复》，将原福建省沙县粮油工业公司的4宗国有划拨土地使用权收回（其中两宗位于沙县城西北路7号），以协议出让方式提供给改制后的沙县万丰粮油工业贸易有限公司。同时，注销并收回包括虬国用（97）字第1318292号在内的三本《国有土地使用证》，核发给沙县万丰粮油工业贸易有限公司《国有土地使用证》四本，其中，位于沙县城西北路7号沿街的国有土地，面积294平方米，土地用途为商业用地，土地证号为虬国用〔2001〕字第1318292-1号；位于沙县城西北路7号的国有土地，面积1773.6平方米，土地用途为工业用地，土地证号为虬国用〔2001〕字第1318292-2号。2012年8月，福建省沙县万丰粮油工业贸易有限公司申请办理沙县城西北路7号土地使用权名称变更登记，土地管理机关和发证机关经审批，同意准予办理名称变更登记注册、同时收回并注销虬国用〔2001〕字第1318292-1号、虬国用〔2001〕字第1318292-2号《国有土地使用证》。原告不服，提起行政诉讼。
另查明，1990年4月，洪平、洪巧心以无住房和落实沙政〔1988〕151号文件为由申请在沙县城西北路9号建房。同年5月，沙县政府批准洪平、洪巧心在沙县城西北路9号建房，面积各为60平方米。1992年11月14日，沙县政府作出沙政地（1992）96号《关于注销沙政（1992）地28号〈关于李秋根等37户个人建房用地批复〉中的洪平、洪巧心在沙县城西北路9号建设用地的通知》。认定洪平、洪巧心在申请城西北路9号建设用地时，隐瞒了该地于1968年10月22日已与县粮食局兑换用地的事实真相；也隐瞒了在沙政〔1988〕151号《关于落实洪平同志房屋产权的通知》下发后，与张吓兰的14.8平方土地使用权有争议的真实情况；同时还隐瞒了城西北路9号已有建筑物的事实等，为此决定注销洪平、洪巧心的建房批复。洪平于1993年2月11日向沙县人民法院提起行政诉讼，后于同年3月27日撤回起诉。
再查明，沙县城关碾米厂原为沙县粮食局下属公私合营企业，先后使用沙县城关碾米厂、沙县粮油加工厂、沙县华良食品饼业公司、福建省沙县粮油工业公司名称，1997年企业改制后更名为沙县万丰粮油工业贸易有限公司。2009年7月，沙县万丰粮油工业贸易有限公司名称加冠福建省行政区划，更名为福建省沙县万丰粮油工业贸易有限公司，即本案第三人。
原审判决认为，行政机关作出的行政行为必须事实清楚，并符合法律规定，当事人不服行政机关作出的行政行为提起行政诉讼，必须要有事实依据。本案查明的事实、证据表明：原告所称祖遗房产于1968年10月22日经沙县粮食局与原告洪平签订《迁移房屋与对换地皮合同》，进行了一次地皮对换；原告所称“文革”期间被造反派霸占问题，属于落实政策问题，为此沙县政府于1988年5月9日作出沙政〔1988〕151号《关于落实洪平同志房屋产权的通知》，对原告洪平房屋产权落实政策问题进行处理，要求县粮食局与房主协商、调整部分房屋宅基地给房主（即原告）建房。根据这一要求，同年6月21日，沙县粮油加工厂与洪平签订《协议书》，为原告调整了部分房屋宅基地，洪平与凤岗镇短途运输队、张吓兰（伦妹）之间的纠纷也已经解决。该事实表明，对原告房屋产权落实政策问题已经解决。1992年11月14日，沙县政府作出沙政地（1992）96号《关于注销沙政（1992）地28号〈关于李秋根等37户个人建房用地批复〉中的洪平、洪巧心在沙县城西北路9号建设用地的通知》，证明原告房屋产权落实政策问题已经解决，并证明原告对其提出的城西北路9号房屋及相应范围内土地不具有使用权的事实。且本案被告颁发给第三人虬国用（97）字第1318292号《国有土地使用证》，地址是城西北路7号，四至清楚，并非原告提出的城西北路9号。综上，被告沙县人民政府为福建省沙县粮油工业公司颁发虬国用（97）字第1318292号《国有土地使用证》符合法律规定。2001年12月，因该地块土地使用权性质及主体发生变化，被告注销并收回包括虬国用（97）字第1318292号在内的三本《国有土地使用证》，重新核发给福建省沙县万丰粮油工业贸易有限公司《国有土地使用证》；2012年8月，福建省沙县万丰粮油工业贸易有限公司申请办理沙县城西北路7号土地使用权名称变更登记，土地管理机关和发证机关经审批，同意准予办理名称变更登记注册，同时收回并注销虬国用〔2001〕字第1318292-1号、虬国用〔2001〕字第1318292-2号《国有土地使用证》，上述行为并无不当。原告洪平、洪敏心、洪巧心提出被告的颁证行为侵犯其合法权益，缺乏事实依据，理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回洪平等三人的诉讼请求。案件受理费50元，由洪平等三人负担。
洪平等三人不服原审判决，提起上诉，请求：1.撤销原审判决，并依法撤销虬国用（97）字第1318292号《国有土地使用证》；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要理由为：1.原审判决认定因沙县粮油加工厂与洪平签订《协议书》，为其调整部分房屋宅基地，故洪平房屋产权落实政策问题已经解决，双方不再存在土地权属争议错误；2.上诉人祖遗房屋及涉案《协议书》约定调换土地均位于城西北路9号，而虬国用（97）字第1318292号《国有土地使用证》将城西北路9号的土地包含在内，故侵犯上诉人土地使用权3.本案虽然有历史遗留因素，但沙政〔1988〕151号《关于落实洪平同志房屋产权的通知》已经解决了历史问题，故属于人民法院受案范围。
沙县政府与沙县国土局共同答辩称，沙县政府颁发虬国用（97）字第1318292号《国有土地使用证》行为合法，请求驳回上诉，维持原判。其主要理由为:1.被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，上诉人诉讼请求缺乏事实和法律依据；2.上诉人与本案没有利害关系，非适格的原告；3.虬国用（97）字第1318292号《国有土地使用证》已经被注销，上诉人现要求撤销于法无据；4.本案属于落实政策问题，不属于法院受理范围。
福建省沙县万丰粮油工业贸易有限公司未发表答辩意见。
各方当事人原审中提交的证据和法律依据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。
二审过程中，上诉人补充提交8组证据。证据1.《收据》、《立断契约》、《福建省人民政府公定买契》，拟证明上诉人拥有讼争土地使用权及房屋所有权；证据2.闽土沙字（1990）第115号、第116号《福建省建设用地许可证》，拟证明上诉人合法权益受到侵害；证据3.《报告》，拟证明上诉人曾就相关部门没有落实给予上诉人建房的违法行为进行过申诉；证据4.沙土（1992）49号《关于洪平同志城西北路九号建设用地调查的情况汇报》、证据5.沙土（1992）51号《关于注销闽土沙字（1990）115号、116号<福建省建设用地许可证>的通知》，拟共同证明有关部门侵犯了上诉人合法权益；证据6.（1993）沙民初字第394号民事判决书，拟证明因上诉人合法权益受到侵害，故被迫进行私力救济；证据7.《沙县城区改造建设房屋拆迁协议》，拟证明拆迁人确认了上诉人讼争土地及房屋，但仅给予小部分安置补偿费；证据8.《沙县自有房产登记申请表》，拟证明上诉人位于沙县城西北路9号的土地及房屋被沙县城西北路7号所包含。
沙县政府经质证，对证据1、2、6、7、8的真实性无异议，但对关联性有异议；对证据3，认为系单方陈述，不能作为证据；对证据4、5的关联性有异议。
沙县国土局同意沙县政府质证意见。
福建省沙县万丰粮油工业贸易有限公司未发表质证意见。
本院认为，上诉人二审中补充提交的8组证据，均形成于原审起诉前，上诉人无正当理由未在举证期限内提交，故对该8组证据不予采纳。
对于原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为，《国家土地管理局土地登记规则》第六十六条规定，提供的证明材料不齐全或无法提供合法证明的，土地管理部门不予受理土地登记申请；第六十七条规定，土地权属争议尚未解决的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定。《福建省土地登记条例》第十一条规定，土地权属来源不明的或申请文件不齐全或不符合规定的,登记部门应不予受理登记申请；第十二条规定土地权属有争议，尚未解决的，登记部门应暂缓登记。经审理查明，在沙县政府原审提交的《地籍调查表》中的“权源”一栏中，明确记载有“……因年限长，资料不全”；在“土地调查员意见”一栏，明确记载有“……该地权属依据不足，……”。在沙县政府原审提交的《土地登记审批表》“审查人员初审意见”一栏中，明确记载有“……使用权属依据不足……”。以上内容并结合本案其他证据及查明事实，足以证明涉案土地在申请初始登记时存在着资料不足及权属争议的问题。原审判决认定上诉人房屋产权落实政策问题已经解决，不在存有土地权属争议事实错误。因此，沙县土地管理局（沙县国土局的前身）、沙县政府就涉案土地初始登记申请进行批准并颁发虬国用（97）字第1318292号《国有土地使用证》的行为，明显违反了相关行政规章及地方性法规，应予撤销。但由于虬国用（97）字第1318292号《国有土地使用证》已于2001年12月18日被注销，故不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，应判决确认违法。
综上，原审判决认定事实清楚，但是适用法律错误，依法应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销三明市中级人民法院（2015）三行初字第12号行政判决；
二、确认沙县人民政府颁发的虬国用（97）字第1318292号《国有土地使用证》违法。
案件一审、二审受理费各50元，由沙县人民政府及沙县国土资源局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王江凌
代理审判员 王有章
代理审判员 陈 艳
二〇一七年五月二十七日
书 记 员 何 峰
附：本案适用的法律条文
《国家土地管理局土地登记规则》
第六十六条有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请： ……
（二）提供的证明材料不齐全的； （三）不能提供合法证明的； ……
第六十七条有下列情形之一的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定： （一）土地权属争议尚未解决的； ……
《福建省土地登记条例》
第十一条有下列情形之一的，不予受理登记申请： ……
（三）土地权属来源不明的； （四）申请文件不齐全或不符合规定的； ……
第十二条有下列情形之一的，登记部门应当暂缓登记： ……
（二）土地权属有争议，尚未解决的； ……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ……
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……