广西壮族自治区资源县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂0329行初13号
原告周金秀，女，住资源县
委托代理人樊功玉
委托代理人粟龙
被告资源县中峰镇人民政府。
法定代表人蒋勇文，该镇镇长。
委托代理人杨燕芬
被告资源县人民政府。
法定代表人谭玉成，该县县长。
委托代理人阳敦曙
第三人周仕林，男，住资源县。
委托代理人周启文
原告周金秀不服被告资源县中峰镇人民政府、被告资源县人民政府林地使用权处理决定一案，于2015年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月20日作出（2015）资行初字第9号行政判决。因被告资源县中峰镇人民政府不服，向桂林市中级人民法院提起上诉，桂林市中级人民法院于2016年6月12日作出（2016）桂03行终111号行政裁定，发回本院重审。本院于2016年7月18日受理后，依法另行组成合议庭，由审判员唐海民担任审判长与审判员马飞霞、曾令有组成合议庭，于2016年9月2日公开开庭进行了审理。原告周金秀及其委托代理人樊功玉、粟龙、被告资源县中峰镇人民政府委托代理人杨燕芬、被告资源县人民政府委托代理人阳敦曙、第三人周仕林及其委托代理人周启文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告资源县中峰镇人民政府于2015年6月12日作出的中政处字（2015）1号行政处理决定书认定，2006年被申请人周仕林转让中峰村黄家塘小组建杆冲（地名）公山上的林木时，因小组公山与申请人周金秀的责任山相邻，导致双方发生纠纷。2007年经中峰乡人民政府调解，双方达成了调解协议并制作了中政调字（2007）第6号行政调解书，因后来周仕林没有签字，不同意该协议，该协议无效。今年上半年，中峰镇人民政府多次组织双方进行协调。2015年3月23日，被申请人同意将2007年协议中第三条内容“第6勾山林与公山的相邻界限走向为：下凭小漕人行路为界，上凭小斜路为界”更改为“第6勾山林与公山的相邻界限走向为：下凭小漕人行路为界，上凭小横路为界”。新更改协议内容确定的山林范围由被申请人周仕林管业并由被申请人周仕林申请颁发林权证。此协议因申请人未签字，没有发生法律效力。2015年5月中峰镇人民政府再次组织双方进行调解，为了配合政府的工作，申请人愿将中峰村黄家塘建杆冲第6勾小斜路以上、小横路以下的责任山让给被申请人周仕林，由被申请人周仕林管业，但申请人并未在调解协议上签字。综上，中峰镇人民政府认为，双方虽有分歧意见，但双方均有让步的余地。为更好地处理邻居之间的关系，维护好社会稳定，中峰镇人民政府已多次组织双方调解。镇政府拟定的二次协议书内容，申请人与被申请人先后未能签字生效。本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第二十五条、第三十条第一款的规定，作出如下处理决定：一、周金秀捡到的第6勾的山林与周仕林捡到第4勾山林对换；二、原来周仕林第4勾的山林与周先智、周先礼的山林相邻界限保持不变；三、第6勾山林与公山的相邻界限走向为“下凭小漕人行路为界，上凭小横路为界”。被告中峰镇政府在法定期限内提供以下证据：一、2007年的证据材料：1、原告周金秀的申请书；2、立案通知书；3、双方当事人草图；4、调查笔录；5、证明；6、调解通知书；7、调解笔录；8、行政调解书；9、行政附图；10、送达回证。二、2015年的证据材料：1、原告周金秀的确权申请书；2、周仕林提供的一份证明，证明当时签订的调换山林是假的；3、授权委托书，证明周仕林委托他人和政府现场勘查；4、立案通知，证明政府依法受理；5、调查笔录，证明中峰镇政府对案件进行过调查；6、勘验笔录，证明政府到现场进行了勘验；7、现场勘查界线确认书，证明政府到现场进行了勘界取证；8、现场勘查图；9、调解通知；10、协议书；11、会议记录；12、处理决定书；13、送达回证；14、行政复议申请书；15、送达行政复议送达回证；16、行政复议决定书。
被告资源县人民政府在复议过程中认为，黄家塘第14村民组在分山下户时，是按捡勾的方式来落实责任制，并未填写承包责任制合同书。在确权的过程中，双方也无法提供证明权属的确切依据。申请人主张的中政调字（2007）第6号行政调解书成立，因未能查证第三人是否签字，所以无法确认其法律效力。在下户时，申请人捡到的第6勾山林与第三人捡到的第4勾山林进行对换。对换后，申请人主张其在第6勾山林处还有责任山，没有确切依据。被申请人在查明事实的基础上，本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，行使法定的自由裁量权，应该合法合理。被申请人处理申请人与第三人山林纠纷一案，是按照受理、调查、调解、集体讨论决定一系列普通程序进行的，因而程序合法。被申请人所作出的中政处字（2015）1号行政处理决定，是根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第二十五条、第三十条第一款之规定作出的，因而适用法律准确。该处理决定书主要事实清楚，证据充分，程序合法，本政府予以支持。申请人未提供确凿充分的证据予以佐证其复议请求，本政府不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出资政复决字（2015）2号复议决定如下：维持被申请人作出的中政处字（2015）1号处理决定书。
被告资源县人民政府在举证期限内，提供以下证据：1、原告复议申请书；2、行政复议申请书副本及送达通知书；3、行政复议决定书详见（2015年卷材料目录序号14-16）。其他证据与中峰镇政府举证一致。
原告周金秀诉称：2006年冬天，第三人周仕林未通知分山时各农户到场的情况下，擅自将黄家塘14小组，地点为上建杆冲公山林木出卖给他人，并错卖了原告责任山内的林木。经当时分山的村民周先智和村干部肖桂元在场确认，证明第三人确实错卖了原告责任山内的林木，而第三人周仕林不予承认。为此，原告于2007年元月向中峰镇政府申请调解。经乡政府调解，原告与第三人达成协议并签字确认。事后乡政府又正式下发中政调字（2007）第6号行政调解书。该调解书内容如下：“一、原来周金秀捡到的第6勾山林与周仕林所捡的第4勾山林对换，从今以后周金秀管理第4勾山林，周仕林管理第6勾山林。（具体见附图）；二、原来周仕林第4勾的山林与周先智、周先礼的山林的相邻界线保持不变；三、第6勾山林与公山的相邻界线走向为：下凭小漕人行路为界，上凭小斜路为界。”2014年5月，中峰镇人民政府在周仕林单方面要求下，违法撤销了中政调字（2007）第6号行政调解中的第三条，更改为“下凭小漕人行路为界，上凭小横路为界”。
2015年3月10日，资源县人民政府以资政决字（2014）3号依法撤销中峰镇政府作出的中政处字（2014）1号处理决定。上述复议决定生效后，中峰镇政府没有重新调查取证，没有组织质证，反而在2015年6月12日又作出中政处字（2015）1号行政处理决定，仍与中政处字（2014）1号处理决定的结果一致。原告又向资源县人民政府申请复议。资源县人民政府以资政复决字（2015）2号作出复议决定，维持中峰镇人民政府中政处字（2015）1号处理决定。原告认为，被告资源县人民政府和中峰镇人民政府在原告不知情的情况下，没有调查取证，认定事实不清，程序不合法，理应撤销决定，请求人民法院判决撤销中峰镇人民政府中政处字（2015）1号处理决定、资源县人民政府资政复决字（2015）2号行政复议决定。
原告周金秀为证明其主张，提交以下证据：
1、中政调字（2007）第6号行政调解书；2、村民周先智的证明，拟证明第6勾责任山的四至界线；3、村民周先智的证明，拟证明1983年分山时的在场人；4、中政处字（2014）1号处理决定，拟证明滥用职权，违法更改调解书中的第三条部分内容；5、资政复决字（2014）3号处理决定，拟证明撤销中政处字（2014）1号处理决定合法；6、中政处字（2015）1号处理决定，拟证明滥用职权违法再次更改调解书中第三条部分内容；7、资政复决字（2015）2号处理决定，拟证明复议机关超越职权、枉法裁判；8、中峰司法所证据之一中含11份证据中的中政调字（2007）行政调解程序合法，调解书属于有效协议；9、村民戴隆林证词，拟证明第6勾山林中原来有一条小斜路；10、村民康运玉、周先智证词，拟证明七十年代原6勾山场就有一条小斜路；11、二审庭审笔录，证明第三人2007年调解时在笔录上签字。
被告中峰镇政府辩称，中政处字（2015）第1号行政处理决定书事实清楚，证据确凿，处理程序合法，适用法律准确。请法院依法维持。
被告资源县人民政府口头辩称，中峰镇政府调解并制作出调解书，这是县政府作出复议决定的主要依据，送达第三人时候，第三人主张没有收到调解书也没有签字，不知道调解书的内容。多次组织双方调解没有达成协议。在认定权属时，在不能确认第三人是否签字的情况下，根据法定行使自由裁量权将山林划给了第三人。第四勾和第六勾山林对换后，原告再主张权利不予认可。程序上依据行政复议法第二十八条第一款第一项作出处理决定。另外从受理原告的申请到向中峰镇政府送达申请书副本，并进行调查都是依法律程序办理的。
第三人述称，一、原告与第三人争执的建杆冲山林权属应归第三人。当时分山是以捡勾方式分配，原告得6勾，第三人得4勾，6勾山场上边小横路以上是组里的公山。2006年第三人、樊忠生、周先礼三人代表集体将公山林木出卖给李兴荣、ＸＸ云，所得款全部分到各户。公山林木出卖后，原告认为是
第三人私自出卖公山林木，并以此为由称自己山场少，第三人山场多，要求与第三人对换山场。纠纷发生后，原告用6勾山场与第三人4勾对换了山场。但原告又去第三人6勾山场内盗伐林木66棵，并称6勾山场上边是凭小斜路的。二、中政处字（2015）1号行政处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法律程序。中峰镇人民政府本着“三个有利于”原则，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第二十五条、第三十条第一款规定，作出原告与第三人争执山林归第三人的处理决定是完全正确的，该处理决定又经过复议审查，得到了复议机关的维持，也是一个正确的具体行政行为。其原告诉请理由不能成立，请求应予驳回。三、原告诉称以2007年行政调解书作为确权是没有事实依据的，因为2007年的行政调解书内容第三人根本没有认可，也没有签字，这一客观事实在处理决定书与复议决定书中也进行查实确认。有两处都写到6勾山林上凭组里公山界限是小横路，这正说明了6勾山林上凭界限本来就是小横路。不可能在对换后6勾山林上凭界限缩小变成小斜路。因此，原告起诉申请撤销处理决定与复议决定的理由不充分，其请求不应得到支持，依法应予驳回。
第三人为其陈述举证如下：1、原告申请确权报告，证明原告本人认可第6勾山林的上至界限是小横路，小横路以上是公山；2、关于林木被盗及请求赔偿报告，证明原告、第三人之间的纠纷一直持续；3、2007年元月周金秀的申请报告；4、2007年达成的行政调解协议书及附图，证明附图里是没有小斜路的。
经庭审质证，原告对被告中峰镇人民政府提交的第一部分的证据1、2、3、6、7、8、9、10的真实性、合法性、关联性无异议。对证据4中周仕林的调查笔录中陈述事实认为不真实，不予认可，对其余调查笔录予以认可；对证据5认为不真实，不予认可。对第二部分的证据14、15予以认可，对证据1确权申请书的真实性予以认可，但对其用于第二次处理决定书的合法性不予认可；对证据2不予认可，认为第三人的证明不具有合法性；对证据3是否合法由法院认定；对证据4、7、8、9、10、11、12、13、16认为不具有合法性，不予认可；对证据5认为被调查人未到过现场，不予认可；对证据6认为勘验笔录不合法，因原告未到现场。第三人对被告中峰镇人民政府提交的证据无异议。
原告对被告资源县人民政府提交的证据真实性无异议，但对合法性不予认可。第三人对被告资源县人民政府提交的证据无异议。
被告中峰镇人民政府对原告提交的证据5、6、7、11无异议。对证据1、8认为未发生法律效力，不予认可；对证据2、3、9、10真实性有异议；对证据4认为不合法。被告资源县人民政府对原告提交的证据1、2、3、5、8、11的真实性无异议；对证据4不予认可，认为已经被撤销；对证据6、7真实性无异议，但对原告证明的目的有异议；对证据9不予认可，认为证人证明事项已作了作废申明；对证据10真实性有异议。第三人对原告提交的证据4、5、6、7真实性无异议。对证据1的真实性无异议，但认为已经被变更；对证据2、3、8、9、10认为不真实，不予认可；对证据11，认为因第三人年事已高，无法记得是否签过字。原告对第三人提交的证据1、4、5真实性予以认可，但对其证明的目的不认可；对证据2、3不予认可。二被告对第三人提交的证据无异议。
综上，本院认证如下：对各方认可的证据，本院予以确认。对原告提交的证据2、3、9、10为周先智、戴隆林、康运玉的证人证言，因证人未出庭接受质询，故不予采信。对被告中峰镇人民政府提交的证据一中的证据4、5属中峰镇人民政府为处理该纠纷时的调查取证材料，该材料的调取程序合法，与本案具有关联性，应予以认定。对证据二中的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、16，这些证据都是二被告用以证明其作出处理决定的依据，与本案具有一定的关联性，可作为本案定案的参考依据。对第三人提交的证据与本案具有关联性，予以认定。
经审理查明，原告周金秀与第三人周仕林为资源县中峰镇中峰村黄家塘14村民组（以下简称黄家塘14组）村民。1983年林业生产责任制下户时，黄家塘14组为落实林业生产承包责任制，由该村民组村民周金秀、周仕林等六农户为一作业小组，将本组地点为上建杆冲山场分成六块林地，对不宜分配的杉树林地作为六户的公山。通过抽签方式原告周金秀分得第六块林地，即第6勾，第三人周仕林分得第四块林地，即第4勾。当时该六农户均未订立书面承包合同。2006年冬，第三人周仕林等代表集体负责转让黄家塘14组建杆冲公山上的林木时，因小组公山与原告周金秀的责任山相邻，原告周金秀认为第三人周仕林等在砍伐公山林木时，错砍了6勾内的林木，为此，双方发生纠纷。2007年4月，原告周金秀书面向原中峰乡人民政府申请确权。经原中峰乡人民政府主持调解，于2007年9月5日制作了中政调字（2007）第6号行政调解书。但第三人周仕林认为调解笔录中的签名不是其本人和亲属所签，故对行政调解书不予认可。2014年11月19日，中峰镇人民政府以周仕林为申请人作出中政处字（2014）1号行政处理决定，将中政调字（2007）第6号行政调解书中第三条内容，即将“小斜路”变更为“小横路”，其理由是原调解书存在事实上的错误。原告对此不服，向资源县人民政府申请复议。2015年3月10日，资源县人民政府作出资政复决字（2014）3号复议决定书。该决定认为中峰镇人民政府在作出中政处字（2014）1号处理决定时，违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条的规定，变更行政调解书内容不妥当。同时违反该条例第二十三条和第三十条的规定，行政复议时没有向县人民政府提出书面答复、没有提交当初作出具体行政行为的证据、依据。遂撤销了中政处字（2014）1号行政处理决定。在原告申请复议而被告资源县人民政府尚未作出复议决定期间，被告中峰镇人民政府又于2015年2月10日以原告周金秀为申请人，再次立案，于同年6月12日以同样的处理结果作出中政处字（2015）1号行政处理决定。原告仍然不服，再次向资源县人民政府申请复议。资源县人民政府认为分山下户时，原告、第三人均未与14组订立承包合同，政府确权过程中，各方无法提供权属证明依据。2007年的行政调解书因未能查证第三人是否签字，无法确认其法律效力。原告主张对换山林后自己仍有部分林地未换，其主张没有确切依据。中政处字（2015）1号行政处理决定主要事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。据此，资源县人民政府于2015年9月15日以资政复决字（2015）2号行政复议决定，维持被申请人中峰镇人民政府中政处字（2015）1号行政处理决定。
本院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条规定：“申请确权处理，应当提交申请书。”“当事人书写申请书确有困难的，可以口头申请，由受理机关记入笔录。”而本案被告中峰镇人民政府在无一方当事人提交申请书的情况下，将2007年原中峰乡政府已调解，并旧存于镇政府司法所档案中的原告确权申请书，附卷在案，且又没有立案通知送达原告签收的回执证据，而将原告周金秀列为新案确权申请人，违反当事人自愿原则，程序上存在错误。同时被告中峰镇人民政府在举证期限内就作出中政处字（2015）1号行政处理决定是否经人民政府集体讨论未提供相关证据材料，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条第（五）项之规定。被告资源县人民政府资政复决字（2015）2号行政复议决定，基于被告中峰镇人民政府上述违法行为而作出，亦违反了行政法律法规的规定。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告资源县中峰镇人民政府2015年6月12日作出的中政处字（2015）1号行政处理决定；
二、撤销被告资源县人民政府2015年9月15日作出的资政复决字（2015）2号行政复议决定。
本案受理费50元，由被告资源县中峰镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉受理费50元（收款单位：桂林市中级人民法院，帐号：20×××16，开户行：农行桂林市高新支行），上诉于桂林市中级人民法院。上诉人在上诉期限届满后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力
审 判 长 唐海民
审 判 员 马飞霞
人民陪审员 曾令有
二〇一六年十一月二十二日
书 记 员 唐志元
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。