山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行终429号
上诉人（原审原告）段好美，女，1966年4月29日出生，汉族，农民，住济南市。
委托代理人栾晓菲，山东国熙律师事务所律师。
委托代理人王学斌（系段好美之子），男，1988年5月5日出生，汉族，湖南省常德市XX县人民法院民事审判一庭审判员，住济南市。
被上诉人（原审被告）济南市长清区教育体育局，住所地济南市。
法定代表人郝兆林，局长。
委托代理人周旭光，山东天齐律师事务所律师。
委托代理人李光军，该局安全办公室主任。
上诉人段好美因与被上诉人济南市长清区教育体育局（以下简称区教体局）行政违法一案，不服济南市长清区人民法院（2016）鲁0113行初3号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2016年9月12日公开开庭审理了本案，上诉人及其委托代理人栾晓菲、王学斌，被上诉人区教体局委托代理人周旭光、李光军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，为认真贯彻《校车安全管理条例》济南市人民政府办公厅作出“关于进一步加强校车安全管理工作的通知”（济政办发明电[2012]18号），2014年12月25日济南市长清区人民政府办公室作出“关于成立长清区校车监管工作领导小组的通知”。长清区校车监管办于2015年1月10日、3月6日召开了长清区接送学生车辆安全工作会议。2015年3月12日长清区人民政府办公室作出“关于印发长清区校车配置与运营方案的通知”（济长政办字[2015]7号），该方案明确规定，“标准校车配置截止时间为2015年4月5日。2015年8月27日，长清区校车监管办召开了2015年秋季全区校车安全暨校车驾驶员（车主）培训工作会议。在此次会议上，其中就传达学习了“关于印发长清区校车配置与运营方案”（济长政办字[2015]7号）。上述三次会议，段好美均到场参加。2015年11月22日，段好美购置一辆19座“宇通车”。次日段好美丈夫以更改行车线路为由（段好美此前已经营一辆校车），让丹凤小学、崮云湖小学及崮云湖教办在其“校车运行（行驶路线、开行时间和停靠站点）申请表上，加盖了公章。2015年11月27日段好美向崮云湖教办递交了“关于增加一辆小型校车申请”，但上面注明的申请人是“段学美”。该申请，崮云湖教办未向区教体局呈报。同年12月1日，段好美为所购新车办理了车牌手续。同年12月7日段好美方书写了“政府信息公开申请书”，于同年12月15日以特快专递的方式，邮寄给区教体局。同年12月31日区教体局作出“关于段好美所提问题的答复”，并于当日下午向段好美送达。段好美在阅读全部内容后，拒绝签收。2016年1月5日区教体局又以特快专递的方式向段好美邮寄送达，但段好美仍拒收。2016年2月23日段好美向原审法院提起本次诉讼，请求1、判令区教体局在限定期限内履行法定职责，对段好美申请的校车使用许可申请材料予以审核并移送到公安机关交通管理部门；2、判令区教体局赔偿因其无理由不作为并扣押段好美许可材料，导致段好美校车长时间停放而造成的各项损失15326.67元。同年4月5日段好美又向原审法院提交了“行政诉讼一并审查规范性文件申请书”。申请法院对《济南市长清区人民政府办公室关于印发长清区校车配置与运营方案的通知》进行审查。
原审法院认为，国务院《校车安全管理条例》第十四条规定，使用校车应当依照本条例的规定取得许可。取得校车使用许可应当符合下列条件：（一）车辆符合校车安全国家标准，取得机动车检验合格证明，并已经在公安机关交通管理部门办理注册登记；（二）有取得校车驾驶资格的驾驶人；（三）有包括行驶路线、开行时间和停靠站点的合理可行的校车运行方案；（四）有健全的安全管理制度；（五）已经投保机动车承运人责任保险。第十五条学校或者校车服务提供者申请取得校车使用许可，应当向县级或者设区的市级人民政府教育行政部门提交书面申请和证明其符合本条例第十四条规定条件的材料。本案中段好美所举证据不能证明其已向区教体局提交了证明其符合《条例》第十四条规定条件的相关材料。对于段好美诉状中提到的《山东省校车安全管理办法》，该政府规章是自2016年3月1日起施行，而段好美向原审法院提起行政诉讼、要求区教体局履行法定职责并赔偿损失，是在2016年2月23日，因此《山东省校车安全管理办法》的相关规定，不适用于本案。同时《校车安全条例》第九条第二款明确规定县级以上地方人民政府根据本地区实际情况，可以制定管理办法，组织依法取得道路旅客运输经营许可的个体经营者提供校车服务。基于该法规授权，长清区政府作出的“长清区校车配置与运营方案”，是有法可依的。长清区政府方案对校车行政审批的相关规定与国务院《校车安全条例》的相关规定并不矛盾，也是符合国务院《校车安全条例》中“加强校车有序安全管理，保障乘坐校车学生的人身安全”的立法宗旨。在政府对校车规范有序管理之初，设定一个校车配置的时间点，也并无不妥。根据区政府的“校车配置与运营方案”，段好美在购车前，应向所服务学校提出书面申请并填写行驶路线方案申请表，后由学校上报镇校车监管办公室，审批后由街镇上报区校车监管办公室。由区校车监管办公室相关材料审批合格后，方能购车并办理车牌。且上述购车申请事项的办理截止时间是2015年4月5日。对上述规定，段好美作为校车经营业主，已参加了政府部门召开的相关会议，段好美是知晓的。本案中段好美未经审批同意、先行购车的做法，显然是违反了方案的上述规定。综上，段好美请求区教体局履行法定职责的条件不具备，因此对段好美的“判令区教体局在限定期限内履行法定职责，对段好美申请的校车使用许可申请材料予以审核并移送到公安机关交通管理部门”的诉请，原审法院不予支持。对段好美由此提出的“判令区教体局赔偿因其无理由不作为并扣押段好美许可材料，导致段好美校车长时间停放而造成的各项损失15326.67元”赔偿诉请，因无相应的事实及法律依据，原审法院亦不予支持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告段好美的诉讼请求。案件受理费50元，由原告段好美负担。
上诉人段好美不服原审判决上诉称：1、一审程序严重违法。《行政诉讼法》第三十五条规定“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”该条体现的行政法中的“卷宗主义”，即被告只能依据行为之前调查收集完成的案件卷宗中的所有证据，来证明自己行为的合法性。但在本案一审中，被告及其委托人申请四名证人出庭作证，分别为丹凤小学校长赵某、崮云湖小学校长荆某某、崮云湖教育办公室主任袁某某、与原告有竞争关系并发生过打斗的校车车主刘某某。由此不难看出，前三人为被告区教体局的直接下属员工，第四人为与原告有极大矛盾的“仇敌”。行政诉讼及民诉法解释规定，与一方当事人或代理人有利害关系的证人出具的证言不能单独作为认定案件事实的依据。但在一审判决第10页第9行“被告提供的证据及证人，能够证明其所要证明的事实，本院予以采信。”而在这之前，原告对被告申请证人出庭当场提出了异议与反对，并列明法律的禁止性规定，但审判长未予理睬，坚持对被告的证人进行质证。更有甚者，原告对被告第四名证人刘某某进行发问时，刘某某不予配合、拒绝回答或者答非所问。针对这一情况，原告示意审判长纠正，但审判长及陪审员不予理睬，导致本不该出庭的证人成了被告的一言堂。更离谱的是，被告的四名证人发言完毕后，原告也申请了钟庄村的崔某某、皇姑井村许某某出庭作证，这两位证人与原告没有丁点关系，原告苦口婆心才劝说二人出庭作证。结果一审判决中对此二证人仅为“关联性不大，不予认定”一句话予以搪塞。综上，本不能出庭的证人出庭了，不能单方面认定的证言，法庭也100%采信了，而对于原告的证人证言没有说明即予以否定，一审法院的“双重标准”，严重违法，严重损害原告基本权利。2、认定基础事实错误。《行政诉讼法》第三十八条规定“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。”原告因申请校车使用许可，向固云湖街道办事处教育办公室提交了申请书，在取得该办公室、两所小学、街道办事处层层审批同意后，办理符合国家标准的校车所有材料。但再次报送到教育办公室时，该办公室指示原告将材料报送到区教体局处。但区教体局内的校车办公室拒绝接受原告的所有材料，同时没有告知原告到底为何不能接受校车使用许可申报材料。多次找寻未果后，原告向被告申请政府信息公开申请，目的是对不受理原告的许可申请讨一个明确的说法。为证明原告向被告提交全部材料，原告再次上门询问，并试图用手机全程录取相关视频，但被被告的保安强行制止，并因此与保安发生冲突。也因为此，每次原告到被告处讨说法、询问时，保安均形影不离的跟随，并阻止原告使用手机。在原告向被告提出使用许可后，被告没有向原告出具任何接收书面凭证，拒绝受理也不说明任何理由。国务院《校车安全管理条例》第十四条规定“校车使用应当取得许可。”既然校车使用是一种行政许可，那么被告作为受理机关就要有规范的登记程序。本案中，被告受理申请许可的登记制度缺失，应当属于上述第三十八条规定的“正当理由”。原告有盖有街道教育办公室章子的申请书、有送达被告处的《政府信息公开申请书》、有一起上门找被告办理申请的其他车主佐证、有与校车办公室主任的谈话视频、有法律规定的“正当理由”。在被告不允许原告手机拍照、录像的前提下，原告所能提交的证据足以证明，原告多次向被告提交申请使用校车许可的材料，但被告不置可否、不予理睬。而在一审判决第12页中认定原告没有提交材料的依据，仅仅是被告的单方面否定。原告向一审法院申请过对被告处的视频监控进行取证，但一审法院没有调取也没有调取的答复。在法院不予调取证据、被告行政机关阻止原告拍照录像的情况下，原告以上所提交的证据如果都不能证明原告提交申请材料的事实，那么原告及其他行政相对人将处于举证“绝境”。综上，原告在处于“绝境”的地步中，仍然从法律、事实方面进行了举证，而且证据确实充分，但一审审判庭仍然不予认可，可以说这又是“双重标准”的结果。3、认定事实存在重大前后矛盾。一审判决书第12页“本院认定”部分，判决认为原告不能取得校车许可的理由是:原告没有获得取得“(1)车辆符合校车安全国家标准，取得机动车检验合格证明;(2)有取得校车驾驶资格的驾驶人;(3)有包括行驶线路、开行时间和停靠站点的合理可行的校车运行方案;(4)有健全的安全管理制度;(5)已经投保机动车承运人责任保。”这些材料应该是购买了校车之后才能获得。而在紧接着的第13页第16行，判决又认为原告“未经审批同意，先行购车，违反上述规定。”由此可见，如果原告提交相关校车资料，那么一定是要购车之后，但先购车又违反规定。这就让原告处于“二难境地”:不购车就没有相关资料，购车又反说你没有资料不能先购车。4、伪造关键事实部分。《行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”在一审判决书第13页第10行至13行写道“根据区政府的《校车配置与运营方案》”，原告在购车前应向所服务的学校……方能购车办理车牌。”这是关于怎样申请校车使用许可的程序问题，也是关乎原告申请是否符合程序的问题，非常重要。但翻遍了区政府的《校车配置与运营方案》，对于申请程序只字未提，被告也没有对于申请程序出具任何规范性文件。对于如此重要的问题，一审法院在没有调查取证、被告也没有出具规范性文件说明的情况下，仅凭被告代理人的口头简述，就认定了该程序的真实性，更夸张的是还要硬加上与该“程序”风马牛不相及的文件出处。“双重审判标准”再次显现，一审法院伪造文件、伪造事实、轻信被告代理人的口头言论，并将其写入“本院认为”部分。5、对区政府《校车配置与运营方案》认知错误。一审判决书第13页第14行“且上述购车申请事项办理截止时间是2015年4月5日。”这句话说明，即便是原告按照以上程序去申请校车使用许可，也因为超期而不能办理。这种理解是极其错误的，因为这句话出自区政府《校车配置与运营方案》第五条时间安排一项。2012年8月2日，济南市政府下发济政办发明电(2012)18号通知，将本市内校车过渡期定为3年(2012年1月5日至2015年4月5日)，目的是逐步淘汰客运车辆充当校车的情况。所以，2015年4月5日这一时间点实际为新校车(即黄标车)全面上路、客运车全面淘汰的时间点。在区政府《校车配置与运营方案》第六条写明“个人申请、自愿购车、自负盈亏、个人负责，”第八条写明“不符合校车标准的于2015年4月5日无条件退出。”也佐证了这一点。2016年3月1日《山东省校车安全管理办法》生效实施，如果按照判决书上的理解，长清区因办理校车使用许可已经经过截止日期，岂不是省政府的规章将在长清区没有适用的余地，这是多么明显的矛盾和违法。6、判决逻辑推理错误。一审判决第13页第15、16行“原告作为校车经营业主，已参加了政府部门召开的相关会议，原告是知晓的”。这一内容审判人员的逻辑是“4月5日是申请截止日期，原告参加了政府会议，原告知道4月5日截止不再办理申请了。”该判决推理逻辑是极其错误的:原告是参加政府相关会议，会议上也通报区政府出台的《校车配置与运营方案》文件，但没有一次会议、也没有一位发言官员，说过“4月5日之后不能再办理新校车的申请”等这种意思的话。被告区教体局仅仅出具了召开过三次相关校车会议的证明，也可以证明原告到过会场，但无法证明在会议上明确指出不能再申请新校车这一事项。换个角度讲，到会人员知道了教育局的某些通知，但处于会场之外的那些没有从事校车服务的人员知道吗?显然是不知道的，如果整个长清区不再增加一辆校车，这种影响整个地区市场准入的行政决定，不能通过一个教育局的内部会议就能决定的，应当召开长清区常委会或者更高级别的大会，同时发布会议决定公告等正式文书，但这个内容都没有。当然即便是有官员或者文件指出不再办理申请新校车、该结论也因违法而无效(第5点已经说明)。7、被告区教体局自我附加职权违法。2012年4月，国务院《校车安全管理条例》第十五条规定“……教育行政部门应当自收到申请材料之日起3个工作日内，分别送同级公安机关交通管理部门、交通运输部门征求意见……”;2012年8月，济南市《关于进一步加强校车安全管理工作的通知》中对教育行政部门的职权分工为“负责校车使用许可的申请受理”;2016年3月，最新的山东省《校车安全管理办法》更是对教育行政部门的职责进行明确“做好校车使用许可申请的受理、分送、审查和上报工作”、第二十五条明确规定“教育行政部门应当自收到申请材料之日起三个工作日内，将申请材料分别送公安机关交通管理部门、交通运输部门征求意见。”从上可见，被告没有被赋予决定受不受理、一刀切式的停止受理等职权。行政法的精神是“法无授权即禁止”，被告在没有授权、没有规范文件、没有明确程序情况下，随意否决原告作为广大行政相对人中一人的许可申请，显然是严重违法的。8、不适用《山东省校车安全管理办法》违法。以上已经说明，校车使用是一种行政许可申请，而根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第九条规定“人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据;行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，适用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据。可见行政许可案件适用法律的原则是“从新原则”，只有“从新”不利于申请人时则适用旧法。本案中，原告于2016年2月23日提起诉讼，在整个诉讼中被告一直处于不作为的状态，直至山东省《校车安全管理办法》生效实施，当然适用新法。因此，一审判决书第12页最后一行以起诉在前、新法生效在后为由不予适用新法，显然是重大违法。9、审判人员极度偏向，居间衡平原则丧尽。“民告官”自古不易，行政诉讼法的修订的原则就要求法官在保证公平前提下对老百姓有所照顾，比如立案登记制、举证责任倒置制等等，但在本案审判过程中，原告的基本权利不但没有得到应有的照顾，反而被剥夺殆尽。10、庭审及案件办理严重“跑偏”。这是关于校车使用许可申请的行政案件，被告作为管理校车方面的机构，从事任何行为、办理或者不办理申请等事项都要有明文的授权，尤其在这种程序性事项中，都要有公布生效的流程管理文件。这件案件中，被告只要能证明他们有明文的授权，可以自己决定办不办理校车申请，也可以自己决定长清区校车市场有没有饱和。同时可以自由决定校车市场的准入、截止等权力就可以了。但庭审中、案件办理中都没有对被告的授权进行核实，也没有调查整个长清区校车管理的程序。判决书中认定的所谓事实，都是来自于被告代理人的口头陈述。综上所述，上诉人认为一审违反法定程序、认定事实错误，请求依法改判，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人区教体局答辩称：1、上诉人的第一个理由不能成立。本案涉及上诉人是否向被上诉人提交了申请，上诉人在一审中提出提交了申请，附申请表，这就要查清当时提交材料和盖章的经过，一审不存在程序违法。2、关于第二个上诉理由，被上诉人只收到了上诉人提交的信息公开的申请，上诉人曾向崮云湖办事处提交过关于增加一辆小型校车的申请，这个申请以及盖章的申请表被崮云湖教办直接给压下来，没有往上报，因为盖章的申请和表格不符，盖章的申请表已经是虚假的材料，崮云湖教办对此已经知晓。另外已经超过截止期限，所以崮云湖教办没有给她呈报。3、我们认为第三、四上诉理由也不能成立。国务院校车安全管理条例第十四条明确了校车使用许可应当符合下列条件，其中第三项有包括行驶路线，合理的校车运营方案，第四有健全的安全管理制度，这个规定结合第九条的规定，授权县级以上政府制定管理办法。长清区政府制定了办理流程，这个流程非常清楚。首先要确定国务院第十四条中的第三项和第四项，然后才能购车挂车牌，我们在一审中提交的流程图中非常清楚。所以不存在让车主处于两难境地的情况。只要按行政许可的流程进行，第三个上诉理由是不存在的。4、关于上诉人第五、六上诉理由，不能成立。根据国务院安全管理条件第九条，赋予的县级以上政府根据本地区实际情况可以制定管理办法，国务院有授权，可以制定这个文件。5、关于上诉人第七上诉理由，不能成立。第一，被上诉人没有收到上诉人提交的关于申请增加校车的申请材料。第二，上诉人将2015.11.27写的申请11.23在学校和教办盖章的申请表，还有两个村委会的证明交到崮云湖教育办公室，教办认为不符合提交材料的要求，予以退回不予上报。而且申请表是虚假不真实的材料，因为申请表的时间是11.23，是申请更改运行线路的内容，而不是增加新校车的内容，这从申请表车牌号一栏中可以证实申请表的时间与所填写的车牌号的时间车牌号在后，因为上诉人的新车是12.1才挂牌，所以教办的答复是实事求是的。6、关于上诉人第八上诉理由，不能成立。山东省校车管理办法的实行是在本案行政行为结束之后，本案的被上诉人行政行为不适用山东省这个校车管理办法。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
经审理本院认定，原审判决认定的事实属实,本院予以确认。
二审中，上诉人提交新证据四宗：分别为证据一，上诉人拍摄的长清区目前通过面包车接送学生的照片和视频，拟证明整个长清区校车市场远没有饱和，而且教育局的校车管理非常混乱。证据二，照片，教育局办公室内一盒一档的照片，拟证明在本案诉讼中被上诉人又批准了一辆校车。校车数量已经增加至97辆。证据三，车主校车服务人员驾驶人员出具的证人证言。拟证明第一，被上诉人所召开的三次校车安全大会中没有表述过长清区不再增加新校车等这类意思。第二，被上诉人从没有下发过长清区不再增加新校车这类的书面材料。第三，证明长清区校车申报的真实流程。证据四，被上诉人区教体局又批准了一辆校车，车主是李某某，和我们同线路（陈述，无证据形式）。在现在已经有的校车用低价竞争的方式又抢夺了30多名学生，这是增加的新校车，不是变更线路。
经质证，被上诉人区教体局主张，对证据一，照片与本案无关联性，说明市场中确实有一些接送孩子不按规定的做法，反而说明政府在这方面应予以监管的必要性。对证据二，档案的照片与本案没有关联性，不能证明本案的任何事实和问题。对证据三，证人证言不符合法律规定的证据要求，属于无效的，不予质证。对证据四，只是陈述，没有证据形式。上述证据均与本案无关联性，不具有证明效力。
另查明，济南市长清区崮云湖街道教育办公室系济南市长清区崮云湖街道办事处职能部门，隶属于济南市长清区崮云湖街道办事处，业务方面接受被上诉人的指导。
本院认为，根据上诉人段好美的起诉状可知，其诉讼请求主要有两项：一是，请求法院判令被上诉人履行法定职责，对上诉人申请的校车使用许可申请材料予以审核并移送到公安机关交通管理部门；二是，请求法院判令被上诉人赔偿因其无理由不作为并扣押上诉人许可材料，导致上诉人校车长时间停放而造成的各项损失。故本案应系行政许可争议纠纷。因此，本案的主要焦点问题是，被上诉人是否受理了上诉人的校车使用许可申请，收到校车使用许可申请材料后，是否履行了法定义务。首先，关于上诉人提出的本案法律适用问题。本案共涉及《校车安全管理条例》、《山东省校车安全管理办法》及有关政府文件。上诉人主张本案应适用《山东省校车安全管理办法》的有关规定，对此，本院认为，《山东省校车安全管理办法》第六十二条规定，本办法自2016年3月1日起施行，而本案上诉人争议行政行为均发生在2016年3月1日之前，因此《山东省校车安全管理办法》的相关规定，并不适用于本案。国务院《校车安全管理条例》自2012年4月5日实施，本案所涉行政行为均发生在该条例实施之后，因此，本案应适用国务院《校车安全管理条例》。其次，根据国务院《校车安全管理条例》第十五条的规定，学校或者校车服务提供者申请取得校车使用许可，应当向县级或者设区的市级人民政府教育行政部门提交书面申请和证明其符合本条例第十四条规定条件的材料。本案中，根据查明的事实，上诉人所举证据不能证明其已向区教体局提交了证明其符合《条例》第十四条规定条件的相关材料。上诉人虽向济南市长清区崮云湖街道教育办公室提交了有关申请及材料，但济南市长清区崮云湖街道教育办公室系济南市长清区崮云湖街道办事处职能部门，隶属于济南市长清区崮云湖街道办事处，该教育办公室与被上诉人之间并无法律上的隶属关系，仅属业务指导关系。因此，原审法院认定被上诉人在未收到上诉人申请材料的情况下，上诉人请求其履行法定职责条件尚不具备，并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人段好美负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘继英
审 判 员 张启胜
代理审判员 魏吉锋
二〇一六年十月十二日
书 记 员 赵 莹