四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川11行初19号
原告：张凤平，男，1971年5月11日出生，住四川省犍为县。
委托代理人：张海英，四川沫若律师事务所律师。
被告：犍为县人民政府，所在地四川省犍为县玉津镇西街72号。
法定代表人：陈建东，男，县长。
委托代理人：万罗城，男，犍为县人民政府法制办主任。
委托代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。
第三人：张凤银，男，1975年11月20日出生，住四川省犍为县。
第三人：张凤英，女，1972年11月18日出生，住四川省犍为县。
原告张凤平诉被告犍为县人民政府、犍为县国土资源局土地行政登记一案，于2015年10月19日向乐山市市中区人民法院提起行政诉讼，乐山市市中区人民法院于同日立案后，于同日向被告犍为县人民政府邮寄送达了应诉通知书、举证通知书、起诉状副本。因被告犍为县人民政府属于县级以上地方人民政府，乐山市市中区人民法院将案件移送本院。本院于2016年3月4日立案后，依法组成合议庭进行审理。因发现张凤银、张凤英与本案的处理结果有利害关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》）第二十九条的规定通知张凤英、张凤银作为第三人参加诉讼。2016年9月14日、2016年11月15日，本院组织各方当事人进行了庭前证据交换。2016年11月18日、2016年12月19日，本院公开开庭审理了本案。原告张凤平及其委托代理人张海英，被告犍为县人民政府的委托代理人万罗城、蔡德益，第三人张凤银，第三人张凤英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告犍为县人民政府于2012年10月8日以犍府函〔2012〕124号文件《犍为县人民政府关于犍为县2012年第三批村民建房用地的批复》（简称犍府函〔2012〕124号《用地批复》），同意包括张凤银在内的全县29个乡镇876户村民的建房用地。
原告张凤平诉称，张凤平、张凤英和张凤银系兄姐弟关系。2012年8月5日，张凤英（其已有一处宅基地）冒用其弟张凤银的名义向被告申请宅基地，被告在明知申请人非张凤银本人且没有张凤银授权的情况下依然同意该申请。张凤银没有宅基地，更没有“换建”的说法；被批准的宅基地占用的是原告张凤平的耕地“占用非耕地”的说法也不成立。原告在外打工，不知晓被告的违法审批行为，对张凤英将房屋修建在其耕地上的行为也不知晓，原告2014年1月回家时才发现其合法权益遭到了被告的严重侵害，找被告多次无果。特诉至法院，请求依法撤销被告审核、审批张凤英冒用张凤银名义申请犍为县农村村民宅基地的行为。
庭审中，原告张凤平申请撤回对犍为县国土资源局的起诉。其诉讼请求变更为：请求依法撤销被告犍为县人民政府审批张凤英冒用张凤银名义申请犍为县农村村民宅基地的行为。
被告犍为县人民政府辩称：一、根据法律法规和政策规定，农村村民宅基地系农村村民向本集体经济组织提出申请，经乡（镇）政府审核，由县级政府批准。被告作出犍府函〔2012〕124号《用地批复》是依法履行职责。二、在本案行政行为审核机关不在案的情况下，经被告审查，认为审核机关的行为也并无不当，理由是：1.张凤银的户籍证明其系南阳乡民群村2组农村村民且为户主具备申请换建房屋条件，该村村委会2015年11月3日的《证明》对此予以了证明。其作为3人或3人以下农户申请未利用地80平方米的宅基地符合法律规定。2.张凤银提出建房申请并对建房后撤除原房作出承诺，当地基层组织依法进行公示且群众无异议，组长签名同意修建，村委会负责人签字同意修建并加盖了该村村委会印章。3.《犍为县农村村民宅基地审批表》证明四邻、村民代表签字且还就其亲笔签名作出了书面说明。4.张凤银的宅基地申请、四邻意见、张榜公示、村组意见符合法律规定，犍为县南阳乡人民政府依法履行审核职责并于2012年8月23日作出同意的审核意见。三、南阳乡政府依法审核后，被告在作出批准前先后由犍为县罗城国土资源所和犍为县国土资源局进行了批准程序中的审核，同意张凤银占地80平方米换键房屋。被告在2012年10月8日的批准占非耕地80平方米换建，被告的批准行为并无不当。四、原告在诉状中称张凤英冒用张凤银名义申请宅基地，被告明知申请人非张凤银本人等，已由《犍为县农村村民审批表》中的四邻和村民代表签字及村组签字盖章所否定。当然，被告在批准程序中不可能再审查申请人的签名是否真实。五、原告在诉状中称张凤银并无任何宅基地，更无换建的说法与张凤银系南阳乡民群村2组农村村民的客观事实不符，也与张凤银与母亲黄进芳在老房子共同生活居住的事实相左。六、原告在诉状中称被批准的宅基地占用的是原告的耕地，占用非耕地的说法不成立。被告批准的宅基地性质为未利用地，且已为南阳乡民群村村委会和该组村民代表签名和盖章所证明。同时被告批准的宅基地位于小地名“黄泥坪”，该地不在原告张凤平的承包地中的任何一处。在宅基地的规划和放线过程中，原告本人均在场并调整了放线位置且直至2014年4月也未提出任何异议。综上，被告批准张凤银该宅基地的行政行为并无不当，原告张凤平针对被告提出的诉讼请求依法不能成立，请依法予以驳回。
第三人张凤银述称：1.我没同意张凤英以我的名义申请修建房屋；2.张凤英修建的房屋及犍为县人民政府的审批均占用了张凤平的承包地；3.犍为县人民政府的《用地批复》应予撤销。
第三人张凤英述称：1.房子是我的，我是以新街建设的名义修的不是换建；2.申请前徐永根给张凤银打过电话，张凤银是否同意我不知道；3.是否撤销批复与我无关。
经审理查明，2012年7月10日，第三人张凤英在未取得第三人张凤银的同意的情况下，以张凤银为申请人向犍为县民群村二组提交《建房申请》，申请在南阳乡民群村二组换建住房80平方米。
2012年8月5日、2012年8月23日、2012年8月23日、2012年9月3日，民群村村委会，犍为县南阳乡人民政府，犍为县罗城国土资源所，犍为县国土资源局，分别在《犍为县农村村民宅基地审批表》（简称《审批表》）上签署审核同意意见。
2012年9月12日，犍为县国土资源局就犍为县2012年第三批村民建房用地（包含本案中张凤银申请的换建住房用地）向被告犍为县人民政府请示。2012年10月8日，被告犍为县人民政府作出犍府函〔2012〕124号《用地批复》，批复同意包括张凤银在内的全县29个乡镇876户村民的建房用地。
另查明，《审批表》中载明的换建住房户主为张凤银，家庭成员为陈虹、张燕宇。而审批时张凤银为户主的户口上的家庭成员为张凤英与徐建瑞。
《审批表》中“拟批准占地平面图”包含了原告张凤平“大秧田”中的部分承包地。
2014年4月30日，张凤银、张凤英分户，并各自领取了新的户口簿。
上述事实，有被告提交的《建房申请》、《审批表》、《犍为县国土资源局关于犍为县2012年第三批村民建房用地的请示》、《犍为县人民政府关于犍为县2012年第三批村民建房用地的批复》、《说明》，《户口簿》以及现场证据交换笔录、证据交换笔录、庭审笔录等在案为证。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案《审批表》中的“拟批准占地平面图”涉及原告张凤平“大秧田”中的部分承包地，故犍府函〔2012〕124号《用地批复》与原告张凤平有直接的利害关系，原告张凤平有权对犍府函〔2012〕124号《用地批复》提起行政诉讼。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案，虽然犍为县南阳乡人民政府对第三人张凤银的农村村民住宅用地申请进行了审核，但最终对外发生效力的行政行为是犍为县级人民政府的审批行为。故犍为县人民政府为本案适格被告。
关于被告犍为县人民政府批准本案所涉农村住宅用地是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。本案在2012年张凤英申请住宅用地时，其家庭户籍的户主是张凤银，户籍上记载的家庭成员是张凤银、张凤英、徐建瑞，因此，当时张凤英申请住宅用地应以户主张凤银的名义申请。但在犍为县南阳乡人民政府在审核中：首先，《审批表》上载明的换建住房户主为张凤银，家庭成员为陈虹、张燕宇，而当时张凤银为户主的户口上的成员为张凤英与徐建瑞，因此，《审批表》上载明的该项内容与客观事实不符；其次，被告提供的犍为县南阳乡民群村村民委员会的《公示》显示当时公示的拟批准占用地块名字为“黄泥坪”，而《审批表》上拟批准占地平面图所示拟批准占地实际包含了原告张凤平的部分“大秧田”承包地，《审批表》上载明的该项内容也与客观事实不符；再次，《审批表》上户主盖章一栏的签名系张凤英代张凤银所签，张凤英未提供张凤银的身份证或其他委托材料。在此情形下，犍为县南阳乡政府、犍为县人民政府未作进一步核实即予以同意，未尽到合理的审查义务。
此外，鉴于2014年第三人张凤银、张凤英实际上已分户，撤销本案所涉农村住房用地使用审批，将会更有利于保护第三人张凤银、张凤英的合法权益。
综上所述，被告犍为县人民政府对于本案所涉以张凤银名义申请换建住房80平方米的申请予以批准，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：
撤销被告犍为县人民政府于2012年10月8日作出的《犍为县人民政府关于犍为县2012年第三批村民建房用地的批复》中对犍为县南阳乡民群村2组张凤银申请建房用地换建非耕地80平方米的审批。
案件受理费50元，由被告犍为县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 钟小红
审 判 员 罗喆予
人民陪审员 邹代华
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 黄睿婷
附：本案判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《中华人民共和国土地管理法》
第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。