海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南一中行初字第234号
原告符国江，男，1973年8月5日出生，汉族，住屯昌县屯城镇东风路28号。
委托代理人杨群，北京市大安律师事务所律师。
被告屯昌县人民政府。住所地：屯昌县人民政府大院。
法定代表人匡文胜，县长。
委托代理人陈凯，海南东方国信律师事务所律师。
委托代理人邓小云，海南东方国信律师事务所律师。
原告符国江不服被告屯昌县人民政府（以下简称屯昌县政府）作出的屯府发[2014]46号《房屋征收补偿决定书》（以下简称第46号《征收补偿决定》），于2014年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于同年11月20日受理后，于同年11月25日向被告屯昌县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月30日上午在本院公开开庭审理了本案，原告符国江及其委托代理人杨群，被告屯昌县政府的委托代理人陈凯、邓小云到庭参加诉讼。案在审理过程中，本院组织双方当事人进行协商。被告屯昌县政府为证明其给予的货币补偿金额合法合理，请求本院召集其与原告符国江协商选定评估机构对原告符国江的条形摊位进行价值评估。本院根据被告屯昌县政府的申请，依法委托海南中兴华土地房地产估价有限公司对原告符国江的条形摊位进行评估鉴定。2015年7月15日，该公司以鉴定对象已被拆除无法进行鉴定为由，将委托评估案退回本院。之后，本院依法重新委托海口汇力远资产评估有限公司进行评估，该公司于同年10月12日同样以鉴定对象已被拆除无法进行鉴定为由，将委托评估案退回本院。本案现已审理终结。
被告屯昌县政府于2014年8月4日作出第46号《征收补偿决定》，其主要内容为：因屯昌县中心市场旧危房改造项目建设需要，征收人屯昌县政府于2014年2月11日作出屯府发[2014]15号《国有土地上房屋征收决定》（以下简称第15号《征收决定》），对被征收人符国江、王家儒、王世梁位于屯昌县中心市场内的T3-021号条形摊位实施征收。本次征收由屯昌县中心市场重建项目拆迁补偿安置办公室（以下简称屯昌县拆迁办）具体负责实施，房地产价格评估机构经选定为海南正理房地产估价有限公司（以下简称正理估价公司）。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）的规定，征收人为实施旧危房改造进行的征收符合公共利益，征收程序合法，制定的补偿标准和补偿方式保障了被征收人的权益。但经与被征收人多次协商，被征收人未在第15号《征收决定》规定的签约期限内与房屋征收部门订立补偿协议。为保证屯昌县中心市场旧危房改造项目顺利进行，根据《征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十六条的规定和《屯昌县中心市场重建项目拆迁补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）、《屯昌县中心市场重建项目条形摊位征收补偿安置补充方案》（以下简称《条形摊位补偿安置补充方案》）、《屯昌县人民政府14届43次常务会议纪要》确定的原则，决定如下：一、对被征收人位于屯昌县中心市场改造范围内的T3-021号条形摊位（摊位所有权证号为屯房摊位证字第0021号，长度为2M，摊位面积为1.5M2）实施征收。二、经与被征收人反复协商，被征收人不接受置换补偿安置方式，依据《补偿安置方案》和《条形摊位补偿安置补充方案》，决定对被征收人进行货币补偿，被征收摊位货币补偿为人民币14.9265万元。三、被征收人如不服本决定，可在本决定书送达之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议，或者在3个月内向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。
被告屯昌县政府于2014年12月5日向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1.屯昌华盈实业开发有限公司（以下简称华盈实业公司）于2011年8月委托海南汇国建筑工程检测有限公司（以下简称汇国公司）对屯昌县中心市场所作的《检测报告》；2.华盈实业公司于2013年7月委托汇国公司对屯昌县中心市场所作的《屯昌中心市场检测鉴定报告》；3.屯昌县住房和城乡建设局（以下简称屯昌县住建局）于2013年7月24日向华盈实业公司出具的《关于屯昌中心市场安全隐患检查意见的函》；4.[2013]115号《屯昌县人民政府专题会议纪要》。上述证据1-4证明屯昌县中心市场的房屋经两次检测鉴定和主管部门现场勘查确认，属于D级危房，随时有倒塌可能，已严重影响公共安全，被告基于此事实，经专题会议讨论决定整体拆除重建。5.屯委办[2013]80号《关于印发〈屯昌县中心市场重建项目工作方案〉的通知》和《屯昌县中心市场重建项目工作方案》，证明中共屯昌县委办公室和屯昌县人民政府办公室于2013年7月31日决定成立屯昌县中心市场重建项目领导小组。6.被告于2013年8月1日发布的第1号《关于在县城中心市场区域实施旧城改造的公告》；7.被告于2013年11月25日召开听证会的相关材料；8.被告于2013年12月6日发布的《补偿安置方案》及张贴照片。证据6-8证明被告作出第15号《征收决定》前，已事先发布通告，并广泛征求社会各界和业主意见，制定了合理、完善的拆迁过渡安置和补偿方案。9.《屯昌县城市总体规划》，证明屯昌县中心市场改造符合屯昌县城市总体规划要求。10.第15号《征收决定》，证明被告于2014年2月11日决定征收屯昌县中心市场内围铺面所圈围国有土地上的所有建筑物和附属物。11.屯财库[2013]110号《关于同意设立银行账户的批复》及足额支付拆迁安置费用的相关财务凭证，证明被告依照安置补偿方案，向已订立拆迁安置补偿协议的被拆迁户足额支付了相关款项。12.屯昌县中心市场重建项目涉及的被征收人名单及已签订拆迁安置补偿协议的人数，证明屯昌县中心市场的拆除重建得到绝大多数被拆迁人的支持，拆迁安置补偿标准满足了绝大多数被拆迁人的要求。13.（2014）海南一中行初字第132号《行政判决书》和（2014）琼行终字第180号《行政判决书》，证明第15号《征收决定》已经人民法院依法判决确认符合公共利益，程序合法。
经本院同意，被告屯昌县政府于2015年1月22日向本院补充提供了以下证据：1.琼国资[2009]22号《关于对省旅游投资控股集团有限公司注资的通知》和《屯昌县中心市场资产流转情况的概述》，证明屯昌县中心市场由屯昌县工商行政管理局、海南省财源实业发展总公司（以下简称财源公司）和海南华宇建筑装饰工程有限公司于1995年共同投资兴建，根据海南省政府国有资产监督管理委员会的意见，该市场于2001年移交给海南华海发展投资有限公司（该公司于2002年更名为海南华盈投资控股有限公司，以下简称华盈投资公司），华盈投资公司于2005年成立华盈实业公司负责对屯昌县中心市场进行经营管理；2.《房地产估价报告》，证明正理估价公司受被告委托，于2013年10月15日至2014年12月1日对位于屯昌县屯城镇昌盛路、供销路、新建路、东风路围合范围内的15786.55M2土地和地上19779.842M2房地产及附属物进行了评估；3.《屯昌县屯城镇中心市场旧城改造项目征收预估结果表》，证明正理估价公司对原告与王家儒、王世梁共有的T3-021号条形摊位的价值进行了预估算。
原告符国江诉称：一、被告作出第46号《征收补偿决定》不符合公共利益的需要。根据《征收与补偿条例》第八条的规定，只有为了对旧城改建的公共利益需要，市、县人民政府才能征收国有土地上的房屋。就本案而言，被告组织实施的“屯昌县中心市场旧城改建项目”，名为旧城改建，实为商业开发，该项目并不属于《征收与补偿条例》第八条所规定的“旧城改建”范畴，不符合公共利益的需要。二、屯昌县中心市场并非危房，不应划入旧危房改建范围。屯昌县中心市场是当时国家投入大量人力物力财力建造的，其基础设施完备，至今虽已经营17年，但其安全状况依然良好。被告将该市场纳入旧城改建范围并予征收拆除，严重违反法律规定，亦严重侵犯了原告在该市场内的摊位所有权。三、被告制定的《补偿安置方案》和《条形摊位补偿安置补充方案》违背事实和法律，给予的补偿金额明显偏低，严重损害了原告和王家儒、王世梁的合法权益。综上所述，请求人民法院依法判决撤销第46号《征收补偿决定》。
原告符国江提供的证据有：1.屯房摊位证字第0021号《市场摊位所有权证》，证明被告将屯昌县中心市场内的T3-021号条形摊位登记确认归原告和王家儒、王世梁共有，并颁发了《市场摊位所有权证》；2.《补偿安置方案》和《条形摊位补偿安置补充方案》，证明被告制定的《补偿安置方案》和《条形摊位补偿安置补充方案》违背事实和法律，且给予原告和王家儒、王世梁的补偿明显偏低，损害了原告和王家儒、王世梁的合法权益；3.第46号《征收补偿决定》，证明被告于2014年8月4日作出的《征收补偿决定》违法且损害了原告和王家儒、王世梁的合法权益。
被告屯昌县政府辩称：一、我府决定对屯昌县中心市场拆除重建，符合公共利益的需要。我府作出第46号《征收补偿决定》前，曾于2014年2月11日作出第15号《征收决定》，而该《征收决定》已经海南省第一中级人民法院和海南省高级人民法院审理判决确认符合公共利益。二、第46号《征收补偿决定》具有充分的事实依据。2011年8月10日至12日华盈实业公司委托汇国公司对屯昌县中心市场房屋进行检测，检测结果表明，该市场房屋危险性等级为C级，主体结构局部出现险情，适修性差，无加固维修价值，建议拆除。之后，华盈实业公司将该市场的险情向屯昌县住建局反映，该局要求再次检测。再次检测的结果表明，该市场房屋建筑安全性等级为Dsu级（即危房），不能满足正常使用要求，且适修性差，建议拆除。鉴于经两次检测均确认屯昌县中心市场房屋已成危房的情况，屯昌县住建局于2013年7月24日向华盈实业公司下发《关于屯昌中心市场安全隐患检查意见的函》，建议立即停止经营，拆除重建。根据屯昌县城市总体规划（2011年-2030年），屯昌县中心市场片区为屯昌县最主要的商贸服务区，是县城人口最密集的公共商业场所，但该市场片区建设标准低、建设容量小，已严重制约屯昌县社会经济发展，而且该市场排水、供电、消防等设施极不完善，属于必须改造的旧城区。因此，我府根据《征收与补偿条例》第八条的规定，对该市场进行重建，能够进一步完善城市设施，消除安全隐患，并有利于提升城市品位，满足广大市民的生活需求。三、第46号《征收补偿决定》程序合法。我府作出第46号《征收补偿决定》前，已于2013年8月1日发布了《关于在县城中心市场区域实施旧城改造的公告》，并于同年11月25日召开了由社会各界代表和部分业主参加的听证会，认真听取了社会各界代表和部分业主的意见和建议，并按到会代表提出的意见和建议完善了改造建设方案和《补偿安置方案》，随后于同年12月6日正式发布《补偿安置方案》并于2014年2月11日作出第15号《征收决定》。因此，我府依据上述事实作出第46号《征收补偿决定》，符合法定程序。四、我府决定对屯昌县中心市场拆除重建前，曾进行反复论证，评估各方面风险，并制定了相应的风险防范措施。为了拆除重建屯昌县中心市场，我府组建了拆迁安置专门工作机构，设立了拆迁补偿安置专用银行账户，制定了项目建设期间对原住户和经营户合理的过渡安置办法，依据就高不就低的补偿标准编制了拆迁补偿安置方案，且拆迁安置经费已全额到户，项目建设亦有足够的资金保证。五、自第15号《征收决定》作出至今，拆迁范围内的131位业主已有102位与我府签订了拆迁补偿安置协议，该客观事实恰恰证明我府作出的第15号《征收决定》符合绝大多数人的利益，且拆迁补偿安置办法得到绝大多数人的认可。综上所述，请求人民法院依法判决维持第46号《征收补偿决定》。
经庭审质证，本院对原告、被告提交的证据作如下确认：
一、对被告屯昌县政府所举证据的确认。原告认为证据1-7、证据9-10是被告作出第15号《征收决定》以及作出该《征收决定》所依据的证据，证据13是海南省第一中级人民法院和海南省高级人民法院针对第15号《征收决定》所作的行政判决，与本案审查的第46号《征收补偿决定》的合法性均没有关联性。本院认为，根据《征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，也就是说，房屋征收决定是房屋征收补偿决定的前置程序。根据对已发生法律效力的证据13进行综合分析，本院对上述10份证据的真实性、合法性、关联性予以确认，该10份证据可以作为认定本案事实的依据。证据8是被告于2013年12月6日发布的《补偿安置方案》，其真实性本院予以确认，该证据可以作为认定本案事实的依据。原告对证据11的真实性、关联性予以认可，本院对该证据予以确认。原告认为即便证据12可以证明大多数的被征收人与被告签订了拆迁安置补偿协议，但亦不能证明被告作出的第46号《征收补偿决定》合法。本院认为，被告在对屯昌县中心市场77个条形摊位实施征收的过程中，已给予被征收人选择就地安置或货币补偿的权利，应当说，无论是选择就地安置还是选择货币补偿，其所体现的补偿价值大体是相当的，因此大多数被征收人接受的补偿价格，即应视为是符合市场行情的。故原告对证据12提出的异议理由不能成立。原告认为被告补充提供的证据1与被告作出的第46号《征收补偿决定》不具有关联性。经审查，本院认为，虽然该证据不属于被告作出第46号《征收补偿决定》所依据的证据，但该证据可作为认定屯昌县中心市场资产流转情况的事实依据。原告对被告补充提供的证据2和证据3不予认可。经审查，被告补充提供的证据2是正理估价公司于被告作出第46号《征收补偿决定》后向被告出具的，该证据可采信作为认定本案事实的依据。被告补充提供的证据3是正理估价公司对T3-021号条形摊位所作的预估结果表，其真实性本院予以确认，该证据可以作为认定本案事实的依据。
二、对原告符国江所举证据的确认。被告对原告提供的3份证据的真实性、合法性、关联性均无异议，故本院对该3份证据予以确认，该3份证据可以作为认定原告与王家儒、王世梁对屯昌县中心市场内的T3-021号条形摊位享有所有权、被告于2014年8月4日依据其制定的《补偿安置方案》和《条形摊位补偿安置补充方案》对该摊位实施征收的事实依据。
经审理查明,屯昌县中心市场由屯昌县工商行政管理局、财源公司和海南华宇建筑装饰工程有限公司于1995年共同投资兴建。该市场内设77个条形摊位及其他铺面。1997年，原告符国江与王家儒、王世梁共同向财源公司购买该市场内的T3-021号条形摊位（长2M、宽0.75M，面积1.5M2），并领取被告屯昌县政府颁发的屯房摊位证字第0021号《市场摊位所有权证》。2001年，根据海南省政府国有资产监督管理委员会的意见，该市场移交给海南华海发展投资有限公司（该公司于2002年更名为华盈投资公司）。2005年，华盈投资公司成立华盈实业公司负责对屯昌县中心市场进行经营管理。2011年8月和2013年7月，华盈实业公司委托汇国公司对屯昌县中心市场进行检测。经两次检测，该市场为危房，存在安全隐患。被告屯昌县政府因此决定对该市场进行整体拆除重建，并于2013年8月1日发布第1号《关于在县城中心市场区域实施旧城改造的公告》。2013年11月25日被告就屯昌县中心市场的拆迁补偿安置问题召开听证会征求社会各界和屯昌县中心市场业主的意见后，于2013年12月6日制定了《补偿安置方案》。该《补偿安置方案》的主要内容为：选择货币补偿的，按被拆迁业主委员会选聘的评估机构出具的评估结果进行补偿；选择产权调换的买断摊位的业主，可选择在新建商城一楼相应的农贸市场业态功能区按面积1:1就地安置；被拆迁户的搬迁补助费按拆除建筑的面积人民币10元/M2一次性计发，最低补助费人民币300元；拆迁人安排经营户在农博城过渡经营，过渡经营期内，买断肉类摊位按每月人民币320元/M2给予补贴，其他买断摊位按每月人民币160元/M2给予补贴。2014年2月11日，被告作出第15号《征收决定》，决定征收屯昌县中心市场内围铺面所圈围国有土地上的所有建筑物和附属物（含原告与王家儒、王世梁共有的T3-021号条形摊位）。尔后，被告就补偿方式、补偿金额等事宜与屯昌县中心市场的业主进行协商。由于屯昌县中心市场条形摊位的业主不接受被告制定的《补偿安置方案》，被告又就该市场内条形摊位的补偿安置问题制定了《条形摊位补偿安置补充方案》。该《条形摊位补偿安置方案》的主要内容为：选择货币补偿的，按合法选定的评估机构出具的评估报告给予补偿；选择产权调换的，按摊位长度1:1在新建商城对应的业态功能区选择调换摊位，业主对调换取得的摊位拥有永久所有权，没有使用年限限制。因原告与王家儒及王世梁的继承人不接受产权调换补偿安置，且未能就货币补偿方式的货币补偿金额与被告达成补偿协议，被告在正理估价公司预评估意见的基础上，采取就高不就低的补偿标准，于2014年8月4日作出第46号《征收补偿决定》，决定给予原告和王家儒、王世梁货币补偿人民币14.9265万元。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，截止至目前，屯昌县中心市场77个条形摊位的业主，已有49个条形摊位的业主与被告签订了补偿安置协议（其中有38个条形摊位的业主选择了产权就地安置，11个条形摊位的业主选择了货币补偿），对未签订补偿安置协议的28个条形摊位的业主，被告均已于2014年8月分别作出了《房屋征收补偿决定书》。
再查明，正理估价公司受屯昌县拆迁办的委托，曾于2014年8月4日前对T3-021号条形摊位进行预评估，价值为人民币6.2276万元。2014年12月1日，正理估价公司向屯昌县拆迁办出具正式的《房地产估价报告》：T3-021号条形摊位价值为人民币6.3552万元。
还查明，因原告与王家儒、王世梁（注：王世梁已于2003年5月过世）对屯昌县中心市场内的T3-021号条形摊位享有共有权，且被告针对该3人又共同作出了第46号《征收补偿决定》，故本院于2015年1月12日征求王家儒和王世梁的继承人的意见是否要求作为本案第三人参加诉讼。王家儒和王世梁的继承人王毓林表示，被告是针对王家儒、王世梁与原告共有的T3-021号条形摊位作出第46号《征收补偿决定》并给予货币补偿人民币14.9265万元，原告对第46号《征收补偿决定》提起诉讼，已代表其2人表达了权利主张，故其2人认为没有必要再作为本案第三人参加诉讼，并向本院出具了《声明书》。
本院认为，因屯昌县中心市场经两次检测鉴定为危房，适修性差，存在安全隐患，故被告屯昌县政府决定征收该市场区域内国有土地上的所有建筑物及附属物并改造重建，有利于完善城市公共设施，优化购物环境，满足广大市民的购物需求，符合公共利益的需要。在对屯昌县中心市场区域内国有土地上的所有建筑物及附属物实施征收的过程中，被告已对包括原告符国江在内的屯昌县中心市场77个条形摊位的业主制定了《补偿安置方案》和《条形摊位补偿安置补充方案》，给予了77个条形摊位业主充分选择补偿方式的权利，但原告及王家儒和王世梁的继承人明确表示不接受产权就地安置的补偿方式，只选择货币补偿方式。虽然被告在《补偿安置方案》和《条形摊位补偿安置补充方案》中，已明确选择货币补偿的，按评估机构出具的评估报告给予补偿，在正理估价公司尚未作出正式的评估报告时，被告即以正理估价公司出具的预估结果为基础，对包括原告及王家儒和王世梁的继承人在内的未与被告签订补偿安置协议的28个条形摊位业主分别作出《征收补偿决定》，程序上存在一定的瑕疵，但被告在28个《征收补偿决定》中分别给予包括原告及王家儒和王世梁的继承人在内的28个条形摊位业主的货币补偿金额，已远远高于正理估价公司分别对该28个条形摊位作出的预估结果，且77个条形摊位的业主中，已有38个条形摊位的业主选择了产权就地安置，11个条形摊位的业主接受了被告给予的货币补偿金额，并均与被告签订了补偿安置协议。由此可见，被告在对77个条形摊位实施征收补偿的过程中，在补偿方式上，无论是给予产权就地安置，还是给予货币补偿，均是符合大多数条形摊位业主的意愿的，大多数条形摊位的业主能够接受的补偿价格，即应视为是符合市场行情的价格。因此，在原告及王家儒和王世梁的继承人明确表示放弃产权就地安置补偿方式的情况下，被告以正理估价公司出具的预估结果人民币6.2276万元为基础，采取就高不就低的补偿标准，在第46号《征收补偿决定》中，就原告与王家儒和王世梁的继承人共有的1.5M2条形摊位决定给予货币补偿人民币14.9265万元，远远高于预估结果，其实体处理结果公平合理。原告以被告给予的货币补偿金额明显偏低为由，诉请撤销被告作出的第46号《征收补偿决定》，其理由不能成立。
综上所述，被告作出的第46号《征收补偿决定》，认定事实清楚，适用法规正确，符合法定程序。原告诉请撤销第46号《征收补偿决定》的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告符国江要求撤销被告屯昌县人民政府于2014年8月4日作出的屯府发[2014]46号《房屋征收补偿决定书》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告符国江负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 陈 锋
审判员 黄俊明
审判员 蔡 莹
二〇一五年十月十四日
书记员 符 倩
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
审核：陈锋撰稿：陈锋校对：符倩印刷：李慧玲
海南省第一中级人民法院2015年10月15日印制
（共印25份）