北京市朝阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0105行初541号
原告周悟权，男，1977年6月20日出生。
被告北京市朝阳区食品药品监督管理局，住所地北京市朝阳区管庄乡1号。
法定代表人刘立新，局长。
委托代理人陈琳，女，北京市朝阳区食品药品监督管理局干部。
委托代理人李璇，北京达晓律师事务所律师。
被告北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。
法定代表人王灏，区长。
委托代理人李步幽，女，北京市朝阳区人民政府干部。
委托代理人李军军，北京市瀚翔律师事务所律师。
原告周悟权（以下称原告）不服被告北京市朝阳区食品药品监督管理局（以下称朝阳区食药局）举报答复及被告北京市朝阳区人民政府（以下称朝阳区政府）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月23日受理后，依法组成合议庭，于2017年10月31日公开开庭审理了本案。原告，朝阳区食药局委托代理人陈琳、李璇，朝阳区政府委托代理人李步幽、李军军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年2月23日，朝阳区食药局接到原告关于辉佐参鸡汤（朝外店）销售的“红参药鸡汤”中违法添加中药材的举报，要求：1、在法定期限将立案（或不予立案）的决定书面告知原告；2、将处罚结果书面告知原告并依法奖励。朝阳区食药局于2017年2月28日立案调查并于2017年5月17日作出（京朝）食药监食举答复[2017]110008号《关于对北京唐缘餐饮有限公司（辉佐参鸡汤朝外店）举报事项的答复》（以下简称110008号《答复》），告知原告:经立案调查并发函至被举报企业供应商所在地沈阳市和平区市场监督管理局协助调查，北京唐缘餐饮有限公司（辉佐参鸡汤朝外店）制售的“红参药鸡汤”中的“红参”是店方使用前，在其厨房内用红糖水与人参（三年生鲜人参，养殖年限为5年以下）熬制成的，原告举报的违法事实不成立，不予处罚。原告不服向朝阳区政府申请行政复议。朝阳区政府于2017年8月18日作出朝政决字[2017]193号《行政复议决定书》，维持了朝阳区食药局作出的110008号《答复》。
原告诉称，朝阳区食药局认为其举报的违法事实不成立，作出不予处罚的决定，属认定事实不清，应依法撤销。首先，被举报单位认可其在销售的食品中添加使用了红参的事实；其次，药典中的红参为“本品为五加科植物人参的栽培品经蒸制后的干燥根和根茎。秋季采挖，洗净，蒸制后干燥。”药典中的红参不以种植年限来确定是否为中药材，而是以是否经过蒸制来确定是否为中药材红参；再者，被举报人所销售的红参药鸡汤中既添加了鲜人参也添加了中药材红参，在同一食品中经炖煮后呈现不同感官状态，才进一步确认其在涉案的食品中添加了鲜人参也添加了中药材红参，且其添加量远大于3克以上。因此，朝阳区食药局以被举报人所说的添加量、制作方法、人参的年限，来判定被举报单位不违法，没有相应的事实根据和法律依据。在复议过程中，朝阳区政府未全面审查朝阳区食药局及原告提交的证据材料，未对药典中红参做全面的了解，未查明被举报单位每份红参药鸡汤中红参和人参的添加量是否真小于3克，仅听信、采纳朝阳区食药局提供的证据材料，朝阳区政府作出的朝政决字（2017）193号《行政复议决定书》认定事实不清，导致其适用的法律依据错误，作出的复议结论错误，应依法撤销。故依法诉请法院要求：1、撤销朝阳区食药局对原告举报辉佐参鸡汤朝外店在其销售的食品中使用中药材违法一案作出的110008号《答复》；2、责令朝阳区食药局对原告举报事项重新作出处理；3、撤销朝阳区政府作出的朝政决字（2017）193号《行政复议决定书》；4、本案诉讼费由被告承担。
原告在指定期限内向本院提交了如下证据材料：
1、《举报信》及发送举报材料邮件截屏的打印件，举报材料包括消费小票、菜单照片、被举报食品实物照片，证明原告与本案有利害关系，且被举报单位违法事实真实客观存在；2、110008号《答复》，证明朝阳区食药局作出的被诉答复查明事实不清，没有事实根据；3、《行政复议申请》；4、挂号信函收据及查询记录，证据3、4用以证明原告提交复议申请及朝阳区政府收到申请的时间；5、朝政决字[2017]193号《行政复议决定书》，证明行政复议决定超期违法，复议决定认定事实不清、结论错误；6、被举报“红参药鸡汤”实物照片两张，证明被举报单位真实客观添加了鲜人参和红参，从添加量上看超出3克，与被告调查情况不符；7、2016年12月27日原告就餐时拍摄的现场视频，证明被举报单位销售的食品中添加红参的事实；8、《中华人民共和国药典》（2015年版一部，国家药典委员会编，以下称《药典》），证明红参原材料为种植人参，加工过程就是“洗净、蒸制后干燥”，根据被告的陈述，被举报单位制作的方法与药典中红参的制作方法是一致的；9、原告于2017年10月31日制作的手机查询“大众点评网”网页截图，证明被举报食品中红参已改为切片，被举报单位违法事实客观存在；10、京食药监复决字[2017]185号《行政复议决定书》，证明同类型的案件，北京市食品药品监督管理局与朝阳区食药局和朝阳区政府的认定完全不同，违法事实是客观存在的。
朝阳区食药局辩称，第一，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下称《食品安全法》）第六条的规定，该局具有办理涉案举报案件的法定职权。第二，该局作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确。综合被举报产品现场检查情况、询问笔录、协查回函、供货商资质及其提供的说明、供货协议、发票、被举报人关于被举报食品及红参的制作说明等证据，该局认为被举报食品中添加的“红参”是鲜人参与红糖经过蒸制、浸泡等流程制作而成。其中所用鲜人参，经协查确认进货渠道并依据有关规定能够认定是可以食用的。因此该局认定涉案举报的违法事实并不成立。第三，该局作出的行政行为程序符合法律规定。综上，该局作出的被诉举报答复认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
朝阳区食药局在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：
（一）证据材料：
1、《举报登记表》及举报信等举报材料，证明该局收到原告的举报；2、朝阳区食药局工作人员与原告电话通话录音及文字整理材料，证明该局向原告告知已受理其举报；3、《立案审批表》，证明该局对原告的举报予以立案；4、朝阳区食药局于2017年2月28日制作的《现场检查笔录》及拍摄的现场检查照片；5、朝阳区食药局于2017年3月3日、3月10日、4月5日分别对北京唐缘餐饮有限公司（以下简称唐缘餐饮公司）询问调查制作的《询问调查笔录》；6、被举报人唐缘餐饮公司提交的材料，包括唐缘餐饮公司《营业执照（副本）》复印件和《食品经营许可证（副本）》复印件、品牌合作企业辉佐国际餐饮管理（北京）有限公司朝阳分公司（以下简称辉佐餐饮北京公司朝阳分公司）《营业执照（副本）》复印件、被举报食品食材供货商沈阳市和平区红伟参中堂参茸商行（以下简称沈阳红伟参中堂参茸商行）《营业执照（副本）》和《食品经营许可证（副本）》复印件、《合作协议》、唐缘餐饮公司与沈阳红伟参中堂参茸商行签订的《购销协议》及进货发票、沈阳红伟参中堂参茸商行与鲜人参种植户签订的《购销协议》、被举报食品食材照片及鲜人参《自产证明》、唐缘餐饮公司出具的《情况说明》、《关于批准人参（人工种植）为新资源食品的公告》（卫生部公告2012年第17号）；7、朝阳区食药局向辽宁省沈阳市和平区市场监督管理局发送的（京朝）食药监食协查[2017]110018号《协助调查函》及邮寄凭证、（沈和市监）食药协复函[2017]012号《协助调查复函》及附件，证据4-7用以证明该局对举报事项进行调查的情况；8、2017年4月6日朝阳区食药局工作人员与原告电话通话录音光盘及文字整理材料，证明该局告知原告案件仍在调查之中，并询问其是否还有证据需补充提交，原告表示没有补充证据提交；9、《案件调查终结报告》，证明涉案举报己调查终结，该局认为举报违法事实不成立；10、《案件合议记录》，证明经合议程序认定本案举报违法事实不成立；11、《（撤案）审批表》，证明因举报违法事实不成立，经批准，予以撤案；12、110008号《答复》及邮寄凭证、查询记录，证明因举报违法事实不成立，经批准本案予以撤案，该局作出答复并告知原告；13、（京朝）食药监食案移[2017]110014号《案件移送书》及邮寄凭证、查询记录，证明被举报单位涉嫌虚假宣传，但因被举报单位经营的菜品名称及宣传事项不属于该局管辖，依据相关法律规定将案件移送具有管辖权的机关办理。
（二）履行法定职责依据的规范性文件：
1、《食品安全法》（2015年修订）；2、《食品药品行政处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局令第3号）；3、《北京市食品药品投诉举报管理办法》（京食药监[2016]28号，2016年5月21日施行）；4、《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》（京食药监[2014]8号）；5、《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》（2016年修订）；6、卫生部《关于批准人参（人工种植）为新资源食品的公告（2012年第17号）》；7、《红参加工技术规范》（NY/T2784-2015，农业部2015年5月21日发布、2015年8月1日实施）。
朝阳区政府辩称，该政府作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请法院在查明事实的基础上依法驳回原告的诉讼请求。
在法定期限内，朝阳区政府向本院提交证明作出行政复议决定履行程序合法性的以下证据和依据：
（一）履行行政复议程序的证据：
证据一、《行政复议申请》及相关材料，包括：110008号《答复》、邮件打印件、《药典》第153-154页、原告身份证复印件、实物照片、信封复印件及邮件跟踪查询单，证明2017年5月22日，朝阳区政府收到原告邮寄提交的《行政复议申请》及相关材料；
证据二、朝政复受字[2017]第251号《行政复议申请受理通知书》、《送达回证》、邮件跟踪查询单，证明2017年5月27日，朝阳区政府作出《行政复议申请受理通知书》，决定受理原告提出的行政复议申请，并邮寄送达给原告；
证据三、朝政复受字[2017]第251号《行政复议答复通知书》、《送达回证》，证明2017年5月27日，朝阳区政府作出《行政复议答复通知书》，通知朝阳区食药局自收到行政复议申请书副本之日起十日内提交书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；
证据四、《行政复议答复书》，证明2017年6月5日，朝阳区食药局向朝阳区政府提交《行政复议答复书》及法律依据、证据等材料；
证据五、朝政复通字[2017]第251号《行政复议延期审理通知书》、两份《送达回证》、邮件跟踪查询单，证明2017年7月21日，朝阳区政府作出《行政复议延期审理通知书》，决定延长30日作出行政复议决定并向复议当事人送达；
证据六、朝政决字[2017]193号《行政复议决定书》、两份《送达回证》、邮件跟踪查询单，证明2017年8月18日，朝阳区政府作出《行政复议决定书》，维持了朝阳区食药局作出的110008号《答复》，并向原告、朝阳区食药局分别进行了送达。
（二）履行行政复议程序的法律依据:《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：一、朝阳区食药局提交的证据材料均系在接受原告举报后，履行行政职责过程中制作、收集、调取的，调取手段合法且具有真实性及与本案待证事实的关联性，能够证明该局受理原告的举报、开展调查工作并作出被诉答复的基本情况，本院予以采纳。二、朝阳区政府提交的证据具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明朝阳区政府履行行政复议程序的基本情况，本院予以采信。三、原告提交的证据，证据1-6均与二被告提供的证明本案基本事实证据材料相同，能够证明涉案相关基本事实，本院不再重复认证；证据6、7虽能证明原告购买被举报食品的客观事实，但并不具有直接证明原告主张的被举报单位添加红参的证明力；证据8不属于证据范畴，本院不予认证；证据9与被举报事项不具有直接关联性；证据10系其他行政复议案件的处理结果，鉴于不同个案之间在案情、执法程序、采集证据等方面具有相当的复杂性和差异性，因此该证据不具有原告主张的证明力，本院不予采纳。
根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明，2017年2月23日，朝阳区食药局收到原告的举报，称其于2016年12月27日在辉佐参鸡汤（朝外店）就餐，发现该店销售的“红参药鸡汤”食品中添加使用的“红参”系中药材，违反了《食品安全法》的相关规定，大量长期食用存在严重的安全隐患。为此，要求朝阳区食药局在法定期限内将立案（或不予立案）的决定和处罚结果书面告知原告并依法奖励。朝阳区食药局对原告的举报进行登记并于2017年2月28日决定予以立案调查。同日，该局工作人员对唐缘餐饮公司（招牌为辉佐参鸡汤）进行了现场检查并制作《现场检查笔录》，笔录记载如下：1、食品经营许可证在有效期内；2、从业人员8名，健康证明有效；3、店内未见“参”的功效主治宣传，未见“红参药鸡汤”成品；4、菜单上无“参”的用量及适用人群说明；5、操作间冰箱内有“红参”5根，无库存（用红糖水泡制）。执法检查人员调取了店内“红参”和红糖的照片。2017年3月3日和4月5日，朝阳区食药局对唐缘餐饮公司委托代理人陈某进行了询问调查并制作《询问调查笔录》，笔录记载唐缘餐饮公司与辉佐餐饮北京公司朝阳分公司是合作关系，唐缘餐饮公司使用“辉佐参鸡汤”的招牌和技术；“参”是从供货方沈阳红伟参中堂参茸商行按千克散装进的；红糖人参是把采购来的3-4年养殖人参在店里经过红糖水中煮至而成；每份参鸡汤添加的人参量≤3g。2017年3月10日，朝阳区食药局对唐缘餐饮公司厨师长王某某进行询问调查并制作《询问调查笔录》，王某某陈述了该店红参药鸡汤的制作方法和用料情况，即“把采购来的人参用水洗干净，与红糖水一起入蒸箱蒸制40分钟，冷却30分钟，参与红糖水一起真空包装，放入冰箱内冷藏36小时（备用）。人参药鸡汤的制作用料为：一只童子鸡加糯米，再加上述备用的红糖人参（脱水后≤3g）加大枣、生姜、大蒜”，并称“把人参用红糖蒸是为了改变人参的口味”。
调查中，朝阳区食药局先后调取了唐缘餐饮公司《营业执照（副本）》复印件和《食品经营许可证（副本）》复印件、品牌合作企业辉佐餐饮北京公司朝阳分公司《营业执照（副本）》复印件、被举报食品食材供货商沈阳红伟参中堂参茸商行《营业执照（副本）》和《食品经营许可证（副本）》复印件、《合作协议》、唐缘餐饮公司与沈阳红伟参中堂参茸商行签订的《购销协议》及进货发票、沈阳红伟参中堂参茸商行与鲜人参种植户签订的《购销协议》、被举报食品食材照片及鲜人参《自产证明》、唐缘餐饮公司出具的《情况说明》等证明材料。其中，唐缘餐饮公司在出具的《情况说明》中自述“红糖人参”的制作流程为“将参用水清洗干净，与红糖水一起入蒸箱蒸制40分钟，冷却30分钟，参与红糖水一起真空包装（每袋5支参、红糖水25毫升），放入冰箱内冷藏36小时（备用）”。
2017年3月24日，朝阳区食药局向辽宁省沈阳市和平区市场监督管理局发送（京朝）食药监食协查[2017]110018号《协助调查函》，请求协助调查以下问题：“1、沈阳红伟参中堂参茸商行销售的人参是按什么出售的？2、沈阳红伟参中堂参茸商行销售的人参是否人工养殖？养殖的年限为多少？”2017年4月5日，朝阳区食药局收到沈阳市和平区市场监督管理局作出的（沈和市监）食药协复函[2017]012号《协助调查复函》及附件，函复内容如下：1、沈阳红伟参中堂参茸商行销售的人参是按鲜人参销售的；2、沈阳红伟参中堂参茸商行销售的人参为三年生鲜人参，养殖年限为5年以下。2017年4月6日，该局执法人员电话告知原告案件正在调查过程中，并询问其是否需要补充提供证据材料，原告陈述没有材料提交。2017年5月10日，朝阳区食药局调查终结后制作《案件调查终结报告》并进行合议，认定举报违法事实不成立。2017年5月17日，该局经审批作出撤案处理决定，并于同日作出被诉110008号《答复》，邮寄送达原告。
原告不服向朝阳区政府邮寄《行政复议申请》及相关材料。2017年5月22日，朝阳区政府收到原告邮寄提交的《行政复议申请》及相关材料。2017年5月27日，朝阳区政府作出朝政复受字[2017]第251号《行政复议申请受理通知书》，决定受理原告提出的行政复议申请，并邮寄送达给原告。同日，朝阳区政府作出朝政复受字[2017]第251号《行政复议答复通知书》，通知朝阳区食药局自收到行政复议申请书副本之日起十日内提交书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。朝阳区食药局于同日收到上述答复通知书。2017年6月5日，朝阳区食药局向朝阳区政府提交《行政复议答复书》及法律依据、证据等材料。2017年7月21日，朝阳区政府作出朝政复通字[2017]第251号《行政复议延期审理通知书》，决定延长30日作出行政复议决定，并向原告和朝阳区食药局分别送达了该通知书。2017年8月18日，朝阳区政府作出朝政决字[2017]193号《行政复议决定书》，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持朝阳区食药局作出的110008号《答复》，并向原告、朝阳区食药局分别进行了送达。
另，朝阳区食药局在调查过程中发现被举报人唐缘餐饮公司菜品使用“红参”并非药典中“红参”（名称相同），涉嫌虚假宣传，但该宣传事项不属于该局职权范围，遂制作（京朝）食药监食案移[2017]110014号《案件移送书》，将案件线索移送北京市工商行政管理局朝阳分局。
本院认为，依据《食品安全法》第六条第二款和《食品药品投诉举报管理办法》第七条的规定，被告作为本行政区域内的食品药品监督管理部门对其行政区域内的食品安全违法行为具有接受举报投诉、调查并作出处理以及对食品安全进行监管的职责。按照《行政复议法》第十二条第一款的规定，朝阳区政府具有受理原告针对朝阳区食药局作出的食品举报答复提出的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责。
本案审查的重点在于朝阳区食药局接受原告的举报后是否已依法充分履行行政职责，其对原告作出的回复结论是否有充分依据。经审查本院认为，被举报菜品名称为“红参药鸡汤”，原告基于该菜品的名称及添加食材的性状认为被举报的菜品中添加了药材“红参”符合一般消费者的判断，具有初步的事实基础。在此情况下，食品安全部门作为食品安全的监督管理机关，对于直接关系到公众身体健康的食品安全问题，应保持客观公正和审慎判断的态度。对于食品中添加原料的种类，是否属于可添加的原料，应根据举报事项充分调查取证，并结合有关规定作出慎重结论。尤其关于食品中添加原料种类的判断，如果并非一般公众能够识别的普通食品原料，如本案涉及的药材，因其具有很强的专业技术性，在行政执法机关无专业技术能力判断时，应通过技术咨询或技术鉴定的方式，请具备相应鉴别能力的部门进行判断，以确保结论的准确性。本案中，朝阳区食药局将调查的重点放在被举报餐厅出售的名称为“红参药鸡汤”的菜品中添加的食材是否为药材“红参”这一事项上。而该局依据现场检查发现的被举报食材原料，根据被举报餐厅工作人员自述的制作方法并调取购进原料的相关凭证，进而结合《红参加工技术规范》中关于药材“红参”加工方法的规定，即判定被举报餐厅制售的“红参药鸡汤”中的“红参”是店方使用前为改善口感，在其厨房内用红糖水与上述人参（三年生鲜人参，养殖年限为5年以下）熬制成的，不是药材红参。本院认为，被举报菜品“红参药鸡汤”中的原料是否能判定为药材红参，涉及药品种类的认定问题。《药典》中关于“人参”、“红参”的定义表述为，“人参”—本品为五加科植物人参的干燥根和根茎，多于秋季采挖，洗净经晒干或烘干。栽培的俗称“园参”；播种在山林野生状态下自然生长的称“林下山参”，习称“籽海”。“红参”—本品为五加科植物人参的栽培品经蒸制后的干燥根和根茎。秋季采挖，洗净，蒸制后，干燥。《药典》系我国记载药品标准、规格的法律性文件，从上述两种药材定义的表述分析，人参和红参加工的原料相同均为五加科植物人参，因制作方法的不同产生不同功效并归为不同药品类别。同时《药典》中对上述药材的性状、鉴别方法，含量测定标准均作了明确的规定。本案证据可以证实，被举报餐厅已自认出售的“红参药鸡汤”中添加了购进的鲜人参。但朝阳区食药局并未对该食材进行实物取证，亦未就该专业问题征询具有鉴别能力的部门或人员的意见，仅仅根据该餐厅自述的制作方法并结合《红参加工技术规范》中标准加工工艺的要求即直接判定被举报食材并非药材“红参”，缺乏充分的证据支持，对此本院不予支持。朝阳区食药局对原告举报事项的调查尚不充分，仍存在进一步履行职责的空间，本院应判令其继续开展调查工作并在证据确凿的基础上重新作出处理意见。
朝阳区政府履行行政复议程序虽符合法律规定，但鉴于朝阳区食药局作出的行政答复证据不足，故对朝阳区政府维持该答复的行政复议决定本院应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告北京市朝阳区食品药品监督管理局于二〇一七年五月十七日作出的（京朝）食药监食举答复[2017]110008号《关于对北京唐缘餐饮有限公司（辉佐参鸡汤朝外店）举报事项的答复》。
二、撤销被告北京市朝阳区人民政府于二〇一七年八月十八日作出的朝政决字[2017]193号《行政复议决定书》。
三、判令被告北京市朝阳区食品药品监督管理局针对原告周悟权的举报事项重新进行调查并作出处理。
案件受理费50元，由被告北京市朝阳区食品药品监督管理局和被告北京市朝阳区人民政府负担（于本判决生效后15日内交纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 朱军巍
人民陪审员 韩凤荣
人民陪审员 张爱恭
二〇一七年十二月十五日
书 记 员 刘会霞