江西省赣州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）赣07行初127号
原告郑求清，女，1968年8月2日生，汉族，江西省大余县人，住大余县。
委托代理人丁学海，江西创兴律师事务所律师。
被告大余县人民政府，住所地：大余县南安镇金莲山大道。
法定代表人钟旭辉，该县县长。
委托代理人钟颂华，该县房地产管理局工作人员。
委托代理人谢文伟，大余县为民法律服务所法律工作者。
原告郑求清因不服被告大余县人民政府城市规划管理决定，于2018年3月30日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。
原告郑求清诉称，原告等人购买了大余县荣欣房地产开发有限公司（以下简称“荣欣公司”）开发的荣欣苑住宅小区的商品房，原告购买房屋后，发现开发商未经批准擅自占用、改变土地用途，将规划设计的住宅小区绿化带铲除，改建车库和柴间出售，严重损害了原告的合法权益。原告等人向各级主管部门投诉，大余县城乡规划建设局（以下简称“大余县规划局”）作出2015第121号《行政处罚决定书》，认定开发商与规划不符的车库和柴间属违章建筑，予以没收。因处罚机关与开发商签订回购合同，使得开发商得以将违章建筑出售的行为合法化，损害了原告的合法权益。赣州市城乡规划局决定撤销大余县规划局原行政处罚决定，通知大余县规划局重新作出处罚决定，责令开发商自行拆除违章建筑。开发商通过行政诉讼，一审、二审法院均维持大余县规划局2015第121号行政处罚决定，致使重新处罚未能实施。开发商通过行政诉讼逃避法律制裁，披着合法外衣，将损害原告合法权益的违法、违章建筑得以正常出售，损害了原告的合法权益。2017年12月26日，被告设立的大余县房地产开发市场清理整治工作领导小组办公室作出余房整处字（2017）10号《处理决定书》。该处理决定存在以下问题：1.将原告购买商品房的供应商认定为无资质开发企业，缺乏事实和法律依据。对开发商违反城乡规划法的严重违法行为却适用城市房地产开发经营管理条例处理违法事件，明显适用法律不当。2.对开发商的违法行为予以罚款，违章建筑仍由大余县规划局征收，开发商回购后仍然可以出售并且发证。这种处理方式助长了违法行为，直接损害了原告的合法利益。3.被告适用城乡规划法第七十一条规定进行处罚，该部法律根本没有七十一条，处理决定没有法律依据。4.被告的处理决定与赣州市城乡规划局的行政决定不符，赣州市城乡规划局的处理决定是责令开发商拆除违法建筑、恢复原貌。原告认为，被告的处理决定根本没有考虑原告的切身利益，原先的规划绿地被开发商占用，影响原告的居住环境和出入便利，降低了房屋使用价值。被告的行政行为没有保护原告作为消费者的合法正当权益，根据行政诉讼法的相关规定，提起诉讼，诉请：1.判决撤销被告下设大余县房地产开发市场清理整治领导小组办公室作出的余房整处字（2017）10号处理决定书，判决被告严格按照城乡规划法的规定，责令开发商拆除违章建筑，恢复规划原貌；2.判决被告赔偿原告房屋使用价值降低的贬值损失计人民币5万元；3.本案诉讼费用由被告承担。
被告大余县人民政府辩称，一、处罚决定书事实清楚，证据确凿，适用法律正确。该处罚决定书是在大余县规划局于2015年8月6日和2015年11月6日分别作出余规建罚字2015第[87]号行政处罚决定书和余规建罚字2015第[121]号行政处罚决定书，以及2017年3月17日作出余规建罚撤字2017第[001]号行政处罚撤销决定书，撤销2015第[121]号行政处罚决定书，案外人荣欣公司不服大余县规划局余规建罚撤字2017[001]号行政处罚撤销决定书提起行政诉讼，经大余县人民法院、赣州市中级人民法院两级审理，均判决撤销大余县规划局余规建罚撤字2017第[001]号行政处罚撤销决定书的情况下，大余县人民政府再对案外人荣欣公司涉及的违法行为进行调查核实后，于2017年12月26日根据《城市房地产开发经营管理条例》第34条、第35条和《中华人民共和国城乡规划法》第64条、《江西省城乡规划条例》第71条、《中华人民共和国行政处罚法》的规定作出余房整处字[2017]10号关于荣欣公司无资质开发的处理决定，并及时送达被处罚人荣欣公司，被处罚人已于2017年12月29日前履行了法定义务。二、被告是在依法检查时，发现被处罚人违法，经过调查后根据事实、法律、证据作出处罚并送达被处罚人的，程序合法。三、被告对荣欣公司进行处罚，并没有侵害原告的利益和公共利益，原告的赔偿请求于法无据。综上，被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，原告郑求清的女儿李欣芸在大余县荣欣苑小区购买了住宅一套，该小区共有业主36户。2015年3月，荣欣苑小区开发商荣欣公司未经批准在该小区建设车库、柴间。大余县规划局经调查取证等程序，作出了余规建罚定字[2015]第121号《行政处罚决定书》，对荣欣公司未经批准建设建筑面积524.05平方米的车库予以没收，并于2015年11月6日向荣欣公司送达。同年12月23日，大余县规划局与荣欣公司签订了回购合同，由荣欣公司以20万元回购款对被没收的524.05平方米的车库等建筑回购，荣欣公司于同年12月29日缴清了20万元回购款。之后，因荣欣苑小区部分业主申诉，大余县规划局于2017年3月17日以荣欣苑小区业主同意建车库的不足三分之二为由，作出余规建罚撤字[2017]第001号《行政处罚撤销决定书》，决定撤销余规建罚定字[2015]第121号《行政处罚决定书》。荣欣公司不服，向大余县人民法院提起行政诉讼，大余县人民法院经审理后作出判决，撤销了大余县规划局于2017年3月17日作出的余规建罚撤字[2017]第001号《行政处罚撤销决定书》。大余县规划局不服，提起上诉，二审法院经审理后判决驳回上诉、维持原判决。
2016年11月，被告大余县人民政府成立了大余县房地产开发市场清理整治工作领导小组，对该县房地产市场进行清理整治工作。2017年12月26日，大余县房地产开发市场清理整治工作领导小组办公室针对荣欣公司未经批准在荣欣苑小区新建车库、杂间问题作出余房整处字[2017]10号处理决定书，主要内容是：1.按无资质处罚50000元，按70%缴纳即35000元；2.未批先建处罚200000元（注：余规建罚定字[2015]第121号），由大余县规划局征收；3.补缴超容积率土地出让金635769.64元，按70%缴纳445038.75元；4.补缴土地契税18024.07元，建安工程必须取得不低于650元每平方米的造价税务发票；5.交缴上述罚款和税费498062.82元及取得建安发票后，可到该办领取《大余县房地产市场清理整治审批表》，然后办理不动产首次登记、发证。该决定作出后，原告郑求清及聂郁春、王春生、刘红生四户不服，分别以个人名义向本院提起诉讼。
本院认为，本案系荣欣苑小区部分业主认为大余县房地产开发市场清理整治工作领导小组办公室作出的行政处罚决定侵犯了其共有利益而提起的诉讼。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条的规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼”。本案中，原告郑求清当庭陈述其在荣欣苑小区购买的房屋登记在其女儿李欣芸名下，故业主应为郑求清的女儿李欣芸，郑求清不能以自己的名义提起行政诉讼。即使部分业主对案涉处罚决定不服，因荣欣苑小区并未成立业主委员会，也应先成立业主委员会，以业主委员会的名义起诉或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼，才符合法律规定起诉条件。综上，案涉处罚决定与原告郑求清不具有利害关系，郑求清不具有原告资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条、第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回原告郑求清的起诉。
案件受理费50元，退回原告郑求清。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 周洋发
审 判 员 肖 鹏
审 判 员 陈 婷
二〇一八年六月二十七日
代理书记员 黄庭军