河北省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）冀行终380号
上诉人（原审原告）常胜娟，女，汉族，1967年2月1日出生，住廊坊市广阳区。
被上诉人（原审被告、原行政机关）河北省人民政府。住所地：石家庄市长安区裕华东路***号。
法定代表人张庆伟，该省省长。
委托代理人刘学工，河北省国土资源厅工作人员。
委托代理人邢建民，河北卓联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、复议机关）河北省人民政府。住所地：石家庄市长安区裕华东路***号。
法定代表人张庆伟，该省省长。
委托代理人薛雪松，河北省人民政府法制办公室行政复议处工作人员。
委托代理人冯素娟，河北省人民政府法制办公室行政复议处工作人员。
上诉人常胜娟因诉河北省人民政府土地行政批复及土地行政复议一案，不服石�庄市中级人民法院（2015）石行初字第00285号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审理查明，常胜娟系廊坊市安次区杨税务乡后南昌村村民。2013年7月1日，常胜娟向廊坊市人民政府提出政府信息公开申请，请求公开安次区杨税务乡后南昌村征收集体土地的土地置换的批准文件，2014年9月23日，廊坊市人民政府向其公开了《关于廊坊市2010年第十二批次土地置换的批复》（冀政土地置换函（2010）229号）。常胜娟认为自己的承包地在该土地置换的批复范围内，其合法权益受到了侵害，于2014年11月21日向复议机关河北省人民政府提交了行政复议申请，请求撤销上述《土地置换的批复》。复议机关河北省人民政府收到常胜娟的行政复议申请后，进行了立案受理。2014年11月27日、11月28日廊坊市国土资源局安次区分局及常胜�所在村民委员会分别出具了书面证明，证明常胜娟的承包地不在冀政土地置换函（2010）229号批复范围内。之后，河北省人民政府又进行了实地勘查。2014年12月18日，经现场勘查核实，常胜娟到场指认其承包地也不在冀政土地置换函（2010）229号批复范围内。2015年1月13日召开听证会，同日办理延期审理手续。2015年2月10日应常胜娟书面申请河北省人民政府召开第二次听证会，听证会上常胜娟提交了新证据。复议机关河北省人民政府决定中止行政复议案件的审理，向廊坊市人民政府寄发了调查函，要求其就常胜娟的承包地是否在批复范围内作出说明。2015年5月28日，廊坊市人民政府经调查后作出了情况说明，对常胜娟承包地不在冀政土地置换函（2010）229号批复范围内作了书面说明。复议机关河北省人民政府据此恢复本案审理，认为常胜娟与被诉批复没有利害关系，其提出�政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，于2015年7月9日作出《驳回行政复议申请决定书》（冀政复驳（2015）13号）。常胜娟不服该《行政复议决定书》及冀政土地置换函（2010）229号《土地置换的批复》，提起行政诉讼。
原审法院认为，复议机关河北省人民政府所提供的廊坊市国土资源局安次区分局及常胜娟所在村民委员会分别出具的书面证明，盖有常胜娟所在村村委会的印章及当地国土资源部门印章，廊坊市人民政府经调查后，作出了对常胜娟承包地不在冀政土地置换函（2010）229号批复范围内的书面说明。上述证据能够证明复议机关河北省人民政府所作行政复议决定书认定的事实。故复议机关河北省人民政府于2015年7月9日作出的《驳回行政复议申请决定书》（冀政复驳（2015）13号）证据确凿，�用法律正确，符合法定程序。常胜娟请求撤销河北省人民政府所作驳回行政复议申请决定的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。关于常胜娟请求撤销原行政机关河北省人民政府作出的《关于廊坊市2010年第十二批次土地置换的批复》（冀政土地置换函（2010）229号），因该批复属于复议前置，虽然常胜娟已向复议机关申请了行政复议，但复议机关认为常胜娟与被诉批复没有利害关系，以行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，对常胜娟的复议申请进行了程序性驳回，并未对该批复进行实体审查。所以，被诉批复不属于本院审查的范围，常胜娟的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回常胜娟的诉讼请求。
常胜娟不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉驳回行政复议申请决定，撤�被诉土地置换批复。主要理由：一、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十一条第二款规定，“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”一审判决驳回常胜娟诉讼请求的依据，是复议机关在复议过程中向廊坊市人民政府、廊坊市国土资源局安次区分局、廊坊市安次区杨税务乡后南昌村村委会收集的证据和去案发现场收集补充的证据，上述证据均不得作为维持河北省人民政府作出的被诉驳回行政复议申请决定的依据。二、常胜娟承包土地被征收，经申请政府信息公开才拿到被诉土地置换批复，而且为了证明该批复包含常胜娟的土地，廊坊市人民政府向法庭提交了三个证据予以证明，一审判决认定常胜娟的承包地不在该被诉土地置换批复征地范围内，是错误的。
被上诉人（原行政机关）河北省人民政府答辩称：一、依据《土地置换办法》第十一条第一款的规定，进行土地置换，由设区市、县（市）政府提出申请，连同农用地转用和土地征收的相关材料，逐级报送国土资源厅审核、省政府审批。扩权县市可以直接报送。原行政机关河北省人民政府于2010年9月30日作出《关于廊坊市2010年第十二批次土地置换的批复》（冀政土地置换函（2010）229号），同意将廊坊市2010年第十二批次土地置换项目用地与廊坊市2008年度第五批次建设用地和廊坊市2008年度第九批次建设用地部分已批未供土地进行置换。项目用地范围、界址清楚，地类、面积准确，权属无争议，符合规划。该批复适用法律正确、程序合法、内容适当。二、经廊坊市国土资源局和廊坊市安次区杨税务乡后南昌村村委会证明，廊坊市2010年第十二批次土地置换范围不涉及常胜娟承包地，与其不具有利害关系。三、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，一审判决适用法律正确，程序合法。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人（复议机关）河北省人民政府答辩称：一、复议机关河北省人民政府作出的驳回行政复议申请决定（冀政复驳（2015）13号）程序合法。2014年11月21日，常胜娟向河北省人民政府申请行政复议，请求撤销河北省人民政府作出的《关于廊坊市2010年第十二批次土地置换的批复》（冀政土地置换函（2010）229号）。立案后，河北省人民政府向被申请人送达了《行政复议答复通知书》，进行了实地勘查，先后召开两次听证会，分别办理了延期、中止审理手续，并要求廊坊市人民政府就相关事项进�了调查说明。2015年7月8日，河北省人民政府恢复复议案件审理，并于次日作出驳回行政复议申请决定（冀政复驳（2015）13号）。二、复议机关河北省人民政府作出的驳回行政复议申请决定（冀政复驳（2015）13号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。常胜娟系廊坊市安次区杨税务乡后南昌村村民。廊坊市国土资源局安次区分局及常胜娟所在村村民委员会出具的证明、廊坊市人民政府的调查结果及本机关实地勘测情况，一致证明常胜娟的承包地不在冀政土地置换函（2010）229号批复征收范围内。常胜娟与被诉征地批复没有利害关系，其提出的行政复议申请不符合受理条件。三、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2016年2月26日，石家庄市中级人民法院公开开庭审理本案，复议机关河北省人民政府提交了充足证据，常胜娟进行了质证，双方发表了辩论意见，石家庄市中级人民法院在充分调查、依法审理基础上作出的判决应当予以维持。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，上诉人常胜娟的诉讼请求，为依法撤销河北省人民政府作出的驳回行政复议申请决定（冀政复驳（2015）13号）和《关于廊坊市2010年第十二批次土地置换的批复》（冀政土地置换函（2010）229号）。河北省人民政府作为行政机关作出土地置换批复，与其作为复议机关作出驳回行政复议申请决定，是分别独立完整的两个行政行为。并且，该驳回行政复议申请决定以申请人与被复议的行政行为没有利害关系，所提复议申请不符合受理条件为由予以驳回，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六条第一款的规定，不属于行政机关和复议机关共同作为被告的情形。因此，上诉人常胜娟不服上述两个行政行为提起行政诉讼，人民法院应当分别立案进行审理。一审判决将分属不同法律关系的两个行政行为纳入一案审理，并笼统作出驳回诉讼请求的判决，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销石家庄市中级人民法院（2015）石行初字第00285号行政判决；
二、发回石家庄市中级人民法院重审。
审 判 长 张丽平
代理审判员 常站巍
代理审判员 韩锦霞
二〇一六年九月十三日
书 记 员 简 毅