湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘11行终166号
上诉人（原审原告）：湖南湘妹食品有限公司。
法定代表人：周太平，该公司董事长。
委托诉讼代理人：易达，湖南湘律律师事务所律师。
委托诉讼代理人：高智刚，湖南湘律律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：祁阳县安全生产监督管理局。
法定代表人：谢波，该局局长。
委托诉讼代理人：李巧龙，湖南齐物律师事务所律师。
上诉人湖南湘妹食品有限公司（以下简称湘妹公司）因安监行政强制一案，不服祁阳县人民法院于二○一六年八月一日作出的（2016）湘1121行初3号行政判决，于2016年8月10日向本院提起上诉。祁阳县人民法院于同年9月20日向本院移送案卷。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2016年9月30日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人湘妹公司的委托诉讼代理人易达、高智刚，被上诉人祁阳县安全生产监督管理局（以下简称祁阳安监局）的副职负责人张新华及委托诉讼代理人李巧龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2015年6月2日，祁阳安监局对湘妹公司的生产厂区进行安全生产检查时，发现其液氨紧急泄压水管破裂，没有对安全生产设备进行经常性维护、保养并定期检测，对重大危险源没有定期检测、评估、监控，生产车间的消防通道没有疏通，消防门不合要求，故祁阳县安监局对湘妹公司下达了限期整改指令书，责令其对存在的安全隐患问题必须在2015年6月30日前整改完毕。2015年12月6日，湘妹公司的食品厂发生重大火灾事故，造成直接经济损失380,000元。2015年12月7日，祁阳安监局的行政执法人员张新华、郑驭麒到湘妹公司的生产厂区进行执法检查，发现湘妹公司未对自己使用的相关生产设备进行经常维护、保养和检测，生产经营场所和员工宿舍未设有符合紧急疏散需要、标志明显、保持畅通的出口，并将生产经营的冷库出租给不具备安全生产条件的单位生产经营。故祁阳安监局根据湘妹公司的上述违法行为，以及其厂区内存在的事故隐患，于2015年12月7日根据《中华人民共和国安全生产法》第九十六条第三款的规定，对湘妹公司作出(祁)安监管行现决(2015)第(5112)号现场处理措施决定，采取停产停业整顿措施。2015年12月8日，祁阳县委常委、常务副县长黄赞校主持召开了关于湘妹“12．6”火灾事故处置工作会议，会议形成了要迅速查清湘妹“l2．6”火灾事故的原因，认真做好湘妹“12．6”火灾事故后的处置工作，立即对湘妹公司下达停产停业整顿指令，督促其整改安全隐患，并对该公司的生产经营场所、相关设备等作出安全评价的一致共识。2015年12月9日，祁阳安监局根据湘妹公司没有对涉氨安全设备进行经常性维护、保养和定期检测，液氨储罐区无可燃气体、有毒气体报警设施，没有设置重大危险源告知牌，没有重大危险源应急预案制度和安全操作规程的检查结果，对湘妹公司作出(祁)安监管行强制(2015)第(5211)号行政强制措施决定，要求其停产停业整顿，关闭液氨储罐区、生产车间停电。2015年12月1O日，湘妹公司的法人代表周太平作出承诺，保证对自己公司的经营场所及相关设备存在的安全隐患，在15天内整改到位。2016年1月11日，湘妹公司以永州市潇湘安全技术服务有限公司对其作出的没有完全排除安全隐患的专项安全评价报告为由，向祁阳安监局申请解除查封，祁阳安监局没有允许。湘妹公司认为上述行政行为违法，向法院提起行政诉讼，要求撤销祁阳安监局作出的现场处理措施决定和强制措施决定并立即解除对液氨储罐区的查封。
原判认为，祁阳安监局是本辖区的安全生产监督管理部门，根据《中华人民共和国安全生产法》第五十九条第二款、第六十二条第一款第(二)、(三)、(四)项的规定，对本辖区的生产经营单位行使安全生产监督管理职能，对检查中发现的安全生产违法行为，有权当场予以纠正或者要求其限期改正，对检查中发现的事故隐患，有义务责令立即排除，在重大事故隐患排除前或排除过程中无法保证安全的，有权责令从危险区域内撤出作业人员，并责令暂时停产停业或停止使用相关设施、设备。重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。本案祁阳安监局在对湘妹公司的生产经营场所进行监督检查时发现其生产经营场所和使用的涉氨设备存在严重的事故隐患，祁阳安监局责令其限期整改，在重大事故隐患排除前，责令其停产停业整顿，关闭查封重大危险源的使用，并当场作出现场处理措施决定，符合法律规定。湘妹公司认为祁阳安监局在作出此措施之前，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关法律规定，给予其听证和陈述意见的权利，该理由不能成立。因为，湘妹公司的生产经营场所和使用的液氨设备存在严重的事故隐患，祁阳安监局为了及时排除事故隐患，保障人民的生命、财产安全，及时对其作出相关的强制措施处理行为，并无不当。祁阳安监局在督促检查中发现湘妹公司的生产经营场所和使用的相关设备存在事故隐患时而对其作出的相关强制措施处理决定，不属于《中华人民共和国行政处罚法》意义上的行政处罚，但祁阳安监局在对湘妹公司作出相关的措施决定时适用《中华人民共和国安全生产法》第九十六条、第九十八条的规定欠妥。湘妹公司起诉称，祁阳安监局对其采取行政现场处理措施和强制措施，没有查清事实，该理由缺乏事实依据。祁阳安监局在督促检查中发现湘妹公司有安全生产违法行为和使用的设备存事故隐患，有湘妹公司的主要负责人签字认可，因此，祁阳安监局作出的现场处理措施决定和强制措施决定的行政行为，事实清楚，证据充分确凿，程序也没有违反法律规定。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决驳回原告湖南湘妹食品有限公司的诉讼请求。案件受理费五十元，由湘妹公司负担。
湘妹公司不服原审判决，向本院提起上诉称,1、上诉人提交的证据能够证明上诉人没有违反安全生产的行为，伍东红在现场检查笔录上的签字因无董事长授权而无效，原审法院不采信我方证据错误。2、在没有安全隐患的情形下，被上诉人对查封的设备仍不解封，致使上诉人停产停业达8个月之久，违反了法律的规定。3、原审法院认定被上诉人在行政执法时适用法律错误，但却不依法撤销该行政行为，判决错误。4、被上诉人的行政行为包含了行政处罚和行政强制，在行政处罚之前没有告知上诉人依法享有的听证权利，在查封时也没有告知上诉人享有的权利，且未及时解封，其行为明显违法，原判不予撤销错误。综上，请求二审法院依法撤销原判，改判撤销(祁)安监管行现决(2015)第(5112)号现场处理措施决定和(祁)安监管行强制(2015)第(5211)号行政强制措施决定，判决祁阳安监局立即解除对上诉人液氨罐的查封。
祁阳安监局辩称,1、原审法院认定被答辩人对重大危险源未登记备案，生产经营场所存在重大事故隐患事实清楚，对全案证据的采信正确。2、上诉人是湖南省安全监督及挂牌督办的两家重大危险源单位，截止二审开庭为止上诉人仍未对重大危险源整改到位，原审法院依法裁判，维护了公共安全，体现了司法为民，以人为本的司法理念。3、答辩人作出的行为是行政强制行为，而非行政处罚行为。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
祁阳安监局向原审法院提供的证据有：组织机构代码证、法人身份证明、执法证、现场检查记录、火灾事故认定书、情况说明、现场检查记录、会议纪要、鉴定意见、承诺书、专项安全评价报告、回复函等。
湘妹公司向原审法院提供的证据有：现场检查记录、涉氨设备维护保养记录、涉氨设备定期检测报告、贮氨区可燃气体报警器、有毒气体报警器、重大危险源告知牌及管理制度、重大危险源应急预案、涉氨设备操作规程、承诺书、关于延长整改时间的请示、湖南省防雷装置安全性能检测报告书、祁阳县质量技术监督局的查封决定书和解除查封决定书、照片等。
上述证据均随案移送本院，原审法院对被上诉人的证据予以采信，本院对原审采信证据予以确认。
二审中，祁阳安监局向本院提交了（祁）安监管现决[2016]5141号现场处理措施决定书、祁安解（2016）第001号《关于对湖南湘妹食品有限公司重大危险源解除查封的通知》及送达回执、《关于湖南湘妹食品有限公司整改复查的请示报告》（内附湘妹公司文件《关于批复涉氨制冷系统整改方案延长整改时间的请示》）等三份证据，第1、2份证据证明祁阳安监局于2016年6月12日经过现场检查，对湘妹公司作出了新的现场处理措施决定书并返还了被查封的液氨储罐区的钥匙，对液氨储罐区的查封进行了解除。第3份证据证明湘妹公司请示在2017年4月底前按要求逐项整改到位，待验收合格后才投入生产。
湘妹公司对上述三份证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议。本院对上述三份证据的真实性、合法性予以确认，其证明目的结合本案其他证据确认。
根据采信的证据，本院对一审查明事实予以确认。
另查明，祁阳安监局于2016年6月12日对湘妹公司作出并送达了（祁）安监管现决[2016]5141号现场处理措施决定书，该决定书以生产场所所采用氨直接蒸发制冷系统无法保证安全生产为由，依据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第（三）项的规定，决定：1、责令从危险区域内撤出作业人员；2、责令暂时停产停业、停止使用液氨设备设施至2016年7月30日；3、重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。祁阳安监局于同日向湘妹公司返还了被查封的液氨储罐区的钥匙。湘妹公司于2016年7月28日向祁阳安监局提交了延长整改时间的请示，请求在2017年4月底前按要求整改到位，待整改后的制冷系统验收合格后才投入生产。
二审期间，祁阳安监局于2016年10月17日向湘妹公司作出并送达了祁安解（2016）第001号《关于对湖南湘妹食品有限公司重大危险源解除查封的通知》，该通知内容为：根据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条规定，本单位于2015年12月7日作出的(祁)安监管行强制(2015)第(5211)号行政强制措施决定和(祁)安监管行现决(2015)第(5112)号现场处理措施决定从2016年6月12日向你单位送查封钥匙起失效，并在当日决定对你单位液氨储罐区依法实施解除查封。现正式通知你单位已对液氨储罐区解除查封，请你单位依法落实安全生产主体责任。
本院认为，本案的争执焦点是祁阳安监局作出的(祁)安监管行强制(2015)第(5211)号行政强制措施决定和(祁)安监管行现决(2015)第(5112)号现场处理措施决定即被诉行政行为是否属于行政强制措施以及是否合法适当，分析如下：
一、根据《中华人民共和国安全生产法》第五十九条第一款“县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查。”以及第六十二条第一款第（三）、（四）项“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除;重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备;重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用;（四）对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封，并依法作出处理决定。”的规定，被上诉人祁阳安监局作为安全生产监督管理部门对本辖区内的涉氨制冷企业湘妹公司的安全生产应进行严格检查，在检查中发现存在事故隐患的，有权责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、查封作业场所并作出处理决定的行政职权。
二、被诉行政行为是行政强制措施，具有紧急性和暂时性这一行政强制措施的特点。首先，祁阳安监局是在湘妹公司发生重大火灾事故后，对湘妹公司进行生产安全检查过程中，发现湘妹公司存在违反安全生产的行为以及存在事故隐患，为了制止违法行为，控制危险扩大的紧急情况下作出的行政行为；其次，祁阳安监局在2016年6月12日对湘妹公司作出的（祁）安监管现决[2016]5141号现场处理措施决定书中，决定湘妹公司暂时停产停业，以及2016年10月17日对湘妹公司作出的祁安解（2016）第001号《关于对湖南湘妹食品有限公司重大危险源解除查封的通知》中，明确了被诉行政行为从2016年6月12日起失效，这两份文书均说明了，被诉行政行为中的内容具有暂时性，并不是对湘妹公司的最终处分。湘妹公司认为被诉的行政行为系行政处罚，缺乏依据，本院不予支持。湘妹公司主张，祁阳安监局在作出被诉行政行为前未按照行政处罚法的相关规定告知其享有听证权利属程序违法的上诉理由，亦不成立。被诉行政行为在法律适用上不妥，原审法院予以了指正，鉴于湘妹公司客观上存在安全事故隐患，且至今未整改到位，为防止和避免发生重大安全生产事故，祁阳安监局及时作出本案被诉行政行为，并无不当，故对湘妹公司上诉提出撤销被诉行政行为的请求，本院不予支持。
三、湘妹公司上诉提出祁阳安监局超期查封违法，致使其停产停业长达八个月的理由，经查，从湘妹公司向祁阳安监局提交的请示可知，其打算在2017年4月底之前整改到位之后才投入生产，其未能进行生产的原因是因为尚未整改到位，至于超期查封是否违法的问题，由于湘妹公司的诉请是要求立即解除查封，故对是否超期查封本院不予评判。湘妹公司上诉请求祁阳安监局立即对液氨储罐区解除查封，经查，在2016年6月12日祁阳安监局已返还了查封区的钥匙，并在本案审理过程中，向湘妹公司作出了书面的解封通知书并依法进行了送达，湘妹公司的这一诉请已实现。
四、湘妹公司上诉提出其提交的证据能够证明湘妹公司没有违反安全生产的行为，原审法院不予采信错误的理由，经查，祁阳安监局在2015年12月7日的现场检查中查明了湘妹公司存在的不符合安全生产的违法行为，并形成了记录，湘妹公司伍东红作为该公司现场负责人在记录上签名认可，湘妹公司在诉讼中提出未经董事长授权进行签字无效的理由，于法无据。原审法院经过举证、质证、认证，对湘妹公司提供的证据不予采信符合本案客观事实及证据规则的规定。
五、依据《危险化学品目录》（2015）版序号2，液氨属于危险化学品，在符合一定条件时，在密闭空间内有爆炸的危险。湘妹公司是涉氨制冷企业，应按照《中华人民共和国安全生产法》的规定落实安全生产保障工作。在本院审理期间，湘妹公司并未提交证据证明安全生产已整改到位，并已符合安全生产的要求，因此湘妹公司作为安全生产存在事故隐患需要整改的单位，应按规定整改到位，做到具备相关安全生产条件，排除事故隐患，避免发生安全生产事故。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湖南湘妹食品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王焕江
审判员 周文静
审判员 龚 建
二〇一六年十月二十七日
书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。