上海市宝山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宝行初字第69号
原告上海宝罗奶牛场，住所地上海市宝山区。
投资人归妙红。
委托代理人陈建清。
委托代理人吴胜开，上海伟创律师事务所律师。
被告上海市宝山区环境保护局，住所地上海市宝山区。
法定代表人石纯，局长。
委托代理人黄志萍。
委托代理人熊伟，上海通润律师事务所律师。
原告上海宝罗奶牛场不服被告上海市宝山区环境保护局作出的行政处罚决定，于2015年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月27日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈建清、吴胜开，被告负责人李卫华及其委托代理人黄志萍、熊伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2015年5月19日作出第XXXXXXXXXX号行政处罚决定，认定原告位于宝山区罗店镇张士村富张路的养殖场污染防治配套设施未保持正常运行，场内奶牛所产生的尿液等养殖废弃物未经有效处理通过无防渗漏措施的沟渠输送，其行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第三十六条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条第三款的规定，根据《水污染防治法》第七十六条第一款第（八）项、第二款和《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条的规定，对原告作出：1、停止在罗店镇张士村富张路奶牛养殖场的使用；2、停止利用无防渗漏措施的沟渠输送奶牛尿液等养殖废弃物的违法行为，并采取有效治理措施，消除污染；3、罚款人民币18万元整的行政决定。
原告上海宝罗奶牛场诉称，原告于2001年9月经工商登记成立，目前存栏奶牛700头，年产原奶近4，000吨。原告建设之初，在环保问题上即投入大量资金由环保部门为其设计施工建造了粪便堆沤尿液收集的环保设施，原告的污水处理设施完好并正常运行，在经营过程中专门委托案外人徐某某定时清运粪便污水用以还田再生利用。奶牛场不存在尿液外溢通道，产生的牛尿混合粪便饲料残渣刨花等一起被清运，不能运出的尿液流入收集池，由槽罐车清运。但被告在未查明原告处理奶牛粪便、尿液情况，未依法获取原告违法排污客观证据的情况下，作出被诉行政处罚决定，属认定事实不清、主要证据不足，且被告责令原告停止使用奶牛场不具有可执行性，会造成奶牛死亡等损失，目前污染现状的法律责任应由徐某某承担，被告就同一事实既处罚原告，又处罚徐某某，属于一事两罚。故诉请法院判决撤销被诉行政处罚决定。
原告为支持诉请向法庭提供如下证据：
1、被诉行政处罚决定书、行政处罚听证告知书两份，证明被告拟处罚结果多次变化，前后不一致，处罚具有随意性。
2、2015年6月11日上海市宝山区罗店镇张士村民委员会出具的情况说明、2015年8月1日原告与案外人徐某某签订的牛粪承包协议、2015年6月被告查处违法单位（个人）名单、徐某某的行政处罚听证告知书，证明原告的牛粪全部委托由徐某某清运，造成河道污染的责任由徐某某承担。
3、原告于庭前拍摄的照片5张，证明原告的雨水收集沟里没有水，看不到奶牛尿液，排水沟不是原告用来排放奶牛尿液的沟渠，只是用于原告北面加工厂的厨房、厕所排放污水使用。
4、2015年7月17日拍摄的视频1、2，证明被告监测报告取样地点的污水由北侧工厂排放，不能证明污水由原告排放，原告没有牛尿排放通道。
5、2015年4月22日拍摄的执法当天视频1、2、3，证明被告存在违法取证，现场执法时将奶牛场南侧的南泾河水抽出，灌入窨井，水从窨井流出，流入水沟，再流进南泾河，造成原告排放污水的假象。
被告上海市宝山区环境保护局辩称，被告现场检查时，原告的废水处理设施是呈打开状态，无法起到尿污水无害化处理作用，原告投资人归妙红亦在调查中承认其废水处理设施停止运行。2015年4月22日被告现场做的注水试验证明，牛棚东侧窨井中的水是流向田间的泥质水沟及南侧河道。同月27日的现场检查发现窨井内有一瓦筒通向牛棚，田间泥质水沟中有黄褐色水缓缓向南流动，同日的采样过程由原告实际管理者陈建清签字确认，监测报告的数据证明流经窨井后的水沟南侧的水质各项指标远高于北侧加工厂厕所及厨房排出的水质，且现场照片显示的两处水色也不同。故被告认定原告存在污染防治配套设施未保持正常运行及场内奶牛所产生的尿液等养殖废弃物未经有效处理通过无防渗漏措施的沟渠输送两个违法行为，又因该两个违法行为存在牵连因果关系，故被告进行了并案处罚。被告对案外人徐某某的处罚与本案无关。被告认为，被诉行政处罚决定符合法定权限、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告于2015年8月12日向本院提供了作出被诉行政行为的证据及依据：
一、根据《水污染防治法》第七十六条第一款第（八）项、《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款、第三十九条，证明被告具有作出被诉行政处罚决定的执法主体资格。
二、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十六条、第三十七第一款、第三十八条第一款第（一）项、第二款、第四十二条第一款、《环境保护行政处罚办法》的有关规定及原告污染防治配套设施未正常运行一案及原告通过无防渗漏措施的沟渠输送污染物一案的《立案报告表》二份、《案情调查报告》、《行政案件调查终结审查表》、《行政案件审理记录》、《行政处罚听证告知书》、《听证回执》及送达回证、《行政处罚听证通知书》及送达回证、《会议签到表》、《行政处罚听证笔录》、《行政案件审理记录》、《听证报批表》、《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告接信访投诉后，经现场检查发现原告有污染防治配套设施未正常运行、通过无防渗漏措施的沟渠输送污染物两个违法行为，分别于2015年4月11日、28日立案调查，经案件审查、事先告知及听证、复核，对两案合并处理，于同年5月19日作出了被诉行政处罚决定并送达了原告，被告的执法程序合法。
三、被告作出被诉行政行为的事实依据为：
1、2015年4月7日，被告制作的现场检查笔录及现场照片6张，证明原告南侧中间的污水处理设备停止使用，污水处理设施上堆满牛粪及其它杂物，牛尿通过下水道排放至西侧洋泾河内。
2、2015年4月21日被告对原告投资人归妙红制作的询问笔录，证明原告承认该单位始建于2000年，现有奶牛750头，牛粪从2005年起承包给案外人徐某某，牛尿经水处理设施处理后排放，废水处理设施停止运行。
3、2015年4月22日被告制作的现场检查笔录及照片4张，证明原告东侧厂界边有一明沟有水由北向南流动，流向南侧南泾河内。
4、2015年4月27日被告制作的现场检查笔录、平面示意图、现场照片5张，证明原告的废水处理池处于停止运行状态，场区东南处两座牛棚之间农地内有一水沟，有水缓缓由北向南流动，水呈黄褐色，该水沟为泥土构造，无防渗漏措施，向北与一窨井相通，窨井内有瓦筒向西通向牛棚，窨井内有粪便及污水，窨井北侧通向连通厕所及厨房的农地内水沟，执法人员在窨井南侧水沟的尽头及窨井北侧水沟分别取样。
5、上海市宝山区环境监测站废水采样登记表、测试报告，证明上述采样中水沟南侧的各项数据远高于北侧，南侧水沟中流淌有未经处理的牛尿污水。
6、2015年5月12日被告制作的行政处罚听证笔录2份及原告营业执照、机构代码证及法定代表人身份证复印件、委托书，证明原告的陈述申辩意见及原告在行政程序中无法举证证明其申辩意见。
7、2015年4月7日、4月22日、4月27日现场检查录像，证明被告现场检查的经过、情况。
四、《水污染防治法》第三十六条、第七十六条第一款第（八）项及第二款、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条第三款、第三十九条，证明被告作出被诉行政处罚决定适用法律正确。
经庭审质证，原告对被告的执法主体无异议；对执法程序认为被告采用试水方式推断原告排污，监测水样未由双方共同送检，取样地是两家企业污水混合地，故程序违法；对被告提交的事实部分证据1认为无法证明原告排放奶牛尿液，照片中的污水处理设施是正常运转的，窨井用于处理雨水；对证据2认为归妙红不实际参与奶牛场的管理，不认可其陈述的内容；对证据3认为无法证明原告排放奶牛尿液，被告试验的水沟只是一个雨水沟，窨井内有牛粪是正常情况，可能是原告在运输过程中掉落其中；对证据4认为无法证明原告排放奶牛尿液，奶牛场在建造时就是采用尿液和粪便均排入牛棚内的小沟，再一起清运，没有水分残留，北侧加工厂的厕所和厨房污水也一起排入水沟，被告取样地选择错误；对证据5认为因取样地错误，故所测数据不能作为原告违法的依据，测试报告由被告的内部机构而非独立第三方出具，被告可能将水沟南侧水样与北侧水样进行了调换，因奶牛是植物喂养的，监测数据不应产生动植物油，北侧加工厂厕所和厨房排出的污水动植物油含量应该比奶牛场的高；对证据6认为听证笔录无法证明原告承认有违法行为；对证据7认为不能证明原告排放尿液的违法事实。原告对被告适用的法律认为原告不存在相关违法行为，故被告适用法律错误。
被告对原告提交的证据1认为，被告在处罚时发现原告有两个违法行为，因两者存在因果关系，故一并处罚，不能证明被告随意处罚；对证据2真实性不予认可，且认为与本案无关；对证据3真实性不予认可；对证据4、5认为无法证明被告取样过程违法，被告现场取样由原告方陈建清签字确认。
本院对本案证据作如下认证：原告提交的证据1是被告执法的过程性行为，不能证明被诉行政处罚违法；证据2、3、4均形成于被诉行政处罚作出以后，不能证明被告作出行政处罚以前的情况，故与本案无关，本院不予认定；证据5反映的是被告做注水试验，以查明窨井及水沟中的水的流向，其中的内容与环保部门4月22日现场检查笔录中的记录一致，并不能证明环保部门违法取证，故本院对原告提交的证据均不予采信。被告提交的证据真实、合法，与本案有关，且能够相互印证，形成证据锁链，本院予以确认。
经审理查明，原告成立于2001年9月17日，存栏奶牛约700余头。2015年4月7日被告对原告进行现场检查，发现该奶牛场南部中间位置的污水处理设施停止使用（废弃），污水处理设施上堆满牛粪及其它杂物，牛棚中有明沟收集牛粪及牛尿污水。同月21日，被告对原告投资人归妙红制作了一份询问笔录，归妙红在笔录中确认奶牛场的牛粪从2005年起承包给案外人徐某某处理，牛尿经废水处理设施处理后排放，该奶牛场的废水处理设施停止运行。同月22日，被告对原告再次进行现场检查发现，奶牛场东侧厂界边农田里有一泥土构造的水沟，内有水由北向南流动，场区东南角有一水池，水池壁上有暗管，被告经注水试验发现东侧厂界边农田里的泥质水沟及场区东南角水池壁上的暗管均可通向南泾河。同月27日，被告对原告再次现场检查发现，原告东侧厂界边农田里的泥质水沟内有呈黄褐色水缓缓由北向南流动，水沟向北与一窨井相通，窨井内有一瓦筒向西通向牛棚，窨井内还有一管道向北通向北侧农地内的水沟，该水沟的水呈绿色，未流动，内有两个排水口通向厕所、厨房。同日，被告在窨井南侧水沟的南部尽头及窨井北侧水沟处分别取样，原告委托代理人陈建清在废水采样登记表上签字确认。2015年4月29日，上海市宝山区环境监测站出具测试报告，报告记载前者水质的PH值为8.13，悬浮物为420mg／L，化学需氧量为4.73E＋03mg／L，氨氮为718mg／L，动植物油为20.6mg／L；后者水质的PH值为7.75，悬浮物为232mg／L，化学需氧量为1.89E＋03mg／L，氨氮为245mg／L，动植物油为0。
被告于2015年4月11日、28日以污染防治配套设施未正常运行和通过无防渗漏措施的沟渠输送污染物为案由对原告立案调查，经审理，于同年5月12日分别对两案举行听证。原告在听证过程中陈述申辩其牛尿量微乎其微，和木屑、牛粪混合后一起运出还田，其污水处理设施从设计开始就是牛尿收集后还田，奶牛场东侧厂界边农田里的水沟是汇聚农田中的雨水用的，农田用牛粪施肥，故该沟里水质超标属于正常现象。听证过程中，被告要求原告提供其废水处理设施处理能力、运行台帐记录以及奶牛场产生的牛尿、冲洗水产量，收集和还田等证据，原告未予提供。被告对原告的申辩意见经复核认为两案存在关联竞合，应一并处罚，故于同年5月19日作出被诉行政处罚决定，并于同日将决定书送达给原告。原告不服，诉至法院，要求判如所请。
本院认为，根据《水污染防治法》第八条第一款、《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款的规定，被告具有本辖区内畜禽养殖污染防治和水污染防治监督管理职权，其执法主体适格。被告经初步审查、立案、调查审理、告知和听证等程序，作出被诉行政处罚决定，将决定书及时送达给原告，其执法程序合法。本案的争议焦点为，一、原告是否存在污染防治配套设施未保持正常运行，奶牛尿液等养殖废弃物未经有效处理通过无防渗漏措施的沟渠输送的违法行为？二、被告适用法律是否正确、处罚内容是否适当？
关于争议焦点一，本院认为，被告的证据材料能够形成完整证据锁链，证明原告处置奶牛养殖废物是采取奶牛粪便与尿液分别处理方式，奶牛场污水处理设施被废弃，奶牛尿液等污水经牛棚中明沟收集后流入牛棚东侧的窨井，部分经农田中的泥质水沟输送排放至环境的事实。针对原告陈述归妙红不参与奶牛场经营管理，不清楚奶牛场处理养殖废物的实际情况，而实际情况是牛尿和木屑刨花牛粪混合，一起委托他人定期清运，不能运出的尿液流入尿液收集设施由槽罐车清运；奶牛场没有污水外溢通道，牛棚东侧的沟渠只是雨水外排通道，其内流淌的并非牛尿，被告取样程序违法，监测数据是两家企业混合污水的结果，不能作为原告排污的证据等诉称意见，本院认为，首先，原告是奶牛场的投资人，理应掌握奶牛场的实际经营管理情况，且从被告现场检查情况看，原告原本用于收集污水的废水处理设施上堆满了牛粪，处于敞开状态，无法起到无害化处理牛尿等污水的作用，其状态符合原告投资人在询问笔录中陈述的停止使用状态；其次，从被告现场照片看，牛棚中收集牛粪、尿液的明沟中并无所谓木屑刨花等吸收污水，奶牛场堆放的牛粪是干燥的，从原告的养殖规模看，其产生牛尿的量可达每日数吨，原告称牛尿主要与牛粪相混，剩余少量收集于废水处理设施显与常理和事实不符，原告也无有效证据证明其被处罚前曾委托他人定期清运过牛尿；第三，从被告现场绘制并由原告委托代理人陈建清签字确认的平面示意图及被告注水试验可以证明奶牛场东侧厂界边的窨井内有瓦筒通向牛棚，该窨井可通农田内的泥质水沟，并最终通向南泾河，故原告称奶牛场没有污水外溢通道显与事实不符。被告于2015年4月27日的取样过程经原告委托代理人陈建清签字确认，其采样地一处为仅连通北侧厕所、厨房的水沟，一处为汇聚了牛棚排放至窨井污水的南侧水沟，从监测数据和水色可见，两者存在明显差异，南端汇聚了牛棚内污水的水质各项指标均远高于北侧仅连通厕所、厨房的水质，同时浓度低的污水与浓度高的污水相混将导致浓度高的污水被稀释，故可证明牛棚排入窨井的污水水质各项污染指标应更高，而非更低。被告取样当天并未下雨，从现场检查视频反映，周边农田中的泥土干燥，而窨井南侧水沟内却有黄褐色水缓缓流向河道，故原告认为此水为农田中渗出的雨水显与事实不符。本案测试报告符合《环境行政处罚办法》第三十五条的规定，根据该办法第三十七条，其检测结果可以作为被告办案依据。原告认为，被告可能将两处水样调换，水样应由原、被告共同委托独立第三方检测无事实和法律依据，本院不予采信。
关于争议焦点二，本院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条、第十八条、第二十条的规定，畜禽养殖场应当建设养殖废弃物综合利用和无害化处理设施，不得未经处理直接向环境排放养殖废弃物，即使将养殖废弃物无害化处理后用作肥料，也应与土地的消纳能力相适应。故牛尿等养殖污水未经无害化处理前显然是对环境有害的废弃物。本案中，原告停止使用其污水处理设施，将牛尿等养殖废水未经处理直接通过无防渗漏措施的窨井、农田里的泥质水沟输送，分别构成《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条中“建设的污染防治配套设施未正常运行”和《水污染防治法》第七十六条第一款第（八）项中“利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘输送其他废弃物”的行为，被告鉴于原告的上述两个违法行为存在因果关系，属于法律上的牵连性行为，将两者合并处罚，从一重处以一次罚款，适用法律正确。原告诉称，被告已对案外人徐某某进行了处罚，不应再以同一行为对原告进行处罚；被告责令原告对奶牛场停止使用无法执行等诉称意见，因被告对徐某某的处罚是针对其违法排放、倾倒原告产生的牛粪，与本案属完全不同的事实和法律关系，且责令停止使用奶牛场应当如何执行的问题并非本案审理范围，故对原告的诉称意见，本院均不予采信。
综上，被诉行政处罚决定，执法主体适格、程序合法、认定事实清楚，适用法律正确，依法应予支持。据此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告上海宝罗奶牛场的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 陈剑红
审 判 员 赵 晨
人民陪审员 俞菊明
二〇一五年九月二十二日
书 记 员 朱 琦
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国水污染防治法》
第八条第一款县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。
第三十六条禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。
第七十六条有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担：
……
（八）利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的。
有前款第三项、第六项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款；有前款第一项、第四项、第八项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款；有前款第二项、第五项、第七项行为之一的，处五万元以上五十万元以下的罚款。
二、《畜禽规模养殖污染防治条例》
第五条县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。
第十三条第三款畜禽养殖场、养殖小区自行建设污染防治配套设施的，应当确保其正常运行。
第三十九条违反本条例规定，未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格，也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，畜禽养殖场、养殖小区即投入生产、使用，或者建设的污染防治配套设施未正常运行的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。