浙江省绍兴市上虞区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙0604行初6号
原告黄炳泉，男，1955年3月24日出生，汉族，住绍兴市上虞区。
委托诉讼代理人（特别授权）沈炳祥，绍兴市孙端法律服务所法律工作者。
被告上虞区沥海镇人民政府，住所地绍兴市上虞区沥海镇北门外海滨大道41号。社会统一信用代码：11330682002590569H。
法定代表人王吉程，镇长。
委托诉讼代理人（特别授权）金尧坤、何霞，浙江舜杰律师事务所律师。
原告黄炳泉与被告上虞区沥海镇人民政府行政监督一案，于2018年1月5日向本院提起诉讼，本院同日立案后，于1月10日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月8日公开开庭审理了本案。原告黄炳泉及其委托诉讼代理人沈炳祥，被告上虞区沥海镇人民政府的副镇长严玉锋及委托诉讼代理人金尧坤、何霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄炳泉诉称，原告是沥海镇舜海村村民，因村民家庭联产承包责任田于2011年被绍兴滨海新城征用，舜海村村民委员会、经联社在2012年1月11日签订《土地承包经营权收回补偿协议》（以下简称《协议》）。由沥海镇人民政府鉴证，协议还规定：此协议一式三份，甲、乙、鉴证方各执一份，如遇争议，协商解决，协商不成，司法解决。鉴证方承担连带责任。现舜海村村民委员会、经联社一直没有按照《协议》履行，将原告家庭联产承包在册人员，因人口变动，将原告家2个变动人员的第二期补偿款全额扣除，这一行为完全违反《协议》规定，侵犯了原告家的合法权益。（第二期补偿款于2015年1月全额到位）。根据《协议》规定：如遇争议，协商解决的约定，原告多次与舜海村村民委员会、经联社交涉，都无济于事，也数十次向被告反映。2017年10月18日，原告致函沥海镇人民镇府要求被告鉴证机关督促舜海村村民委员会、经联社履行《协议》，至今已超过60天，不予理睬。由于被告的纵容和不作为，舜海村村民委员会、经联社至今不履行《协议》约定的给付义务，造成原告等数十户家庭的合法权益被侵犯。综上，原告认为被告对《土地承包经营权收回补偿协议》进行了鉴证，督促《协议》履行是被告的法定职责，舜海村村民委员会、经联社至今不履行《协议》，系被告的行政不作为造成。原告为维护自身合法权益根据相关法律规定提起诉讼，请求如下：请求判决被告履行对舜海村村民委员会土地承包经营权回收补偿协议的监督的法定职责；本案受理费由被告承担。
原告黄炳泉提供的证据、依据如下：
1.土地承包经营权收回补偿协议一份，证明协议系按全村每人两亩土地计算；被告作为鉴证方有监督协议履行的职责，并应承担连带责任。
2.沥海镇舜海村土地补偿款预分配基本情况表（2011年按回收协议进行分配）、沥海镇舜海村土地补差款分配表（2016年12月），证明舜海村委未履行协议内容，被告未尽到监督职责。
3.信访办要求沥海镇人民政府履行合同鉴证法定职责的函及邮寄面单各一份，证明原告要求被告履行法定职责的事实。
4.虞政发［2014］47号关于印发上虞区集体土地征收办法的通知一份，浙江省人民政府264号令一份，证明被告未履行监督职责的事实。
上述证据，经庭审质证，被告对证据1真实性无异议，但认为无法达到原告的证明目的，被告是鉴证方，按现行法律规定，鉴证方没有监督的职责，只有督促的责任；对证据2的真实性均无异议，被告只是鉴证方，不应承担监督职责；对证据3被告已收到并已回复，也已要求舜海村履行协议内容；对证据4的真实性均无异议，但认为无法达到原告的证明目的，征收办法中的补偿标准与土地收回签订协议时有了变化，中间的差价款被告已拨付给舜海村委，村委已部分发放，如原告认为没有发放，应向村委主张，对因人口变动应享受的权利，如何分配由村委会自行决定，被告已督促村委履行。
被告上虞区沥海镇人民政府辩称，原告的诉请没有事实和法律依据。一、原告与舜海村村民委员会《协议》讼争事项涉及征地补偿费的使用、分配方案，法律并没有明确规定答辩人对此事项负有法定监督职责。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条之规定，“村民自治”是我国实行的、由农村集体经济组织成员依法通过村民会议或经村民会议授权的村民代表会议，依据民主议定程序讨论决定涉及本村重大利益的事项，管理处分自己的财产资源，实行自我管理，基于村民自治形成的村集体意思表示，对于全体集体经济组织成员均有约束力。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第七项规定，征地补偿费的使用、分配方案经村民会议讨论决定方可办理。法律规定体现了村民自治制度，将特定事项限定在了村民自治的范畴内，由村民通过民主议事程序自行处理。又根据第五条之规定，乡镇人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。故原告要求答辩人对上述属于村自治范畴的事项履行监督法定职责没有任何法律依据，原告的请求加重了答辩人的责任，不合法。二、退一步讲，答辩人自收到原告关于《要求沥海镇人民政府履行合同鉴证法定职责的函》的申请之后，答辩人已经及时调查，进行答复。原告起诉的事实和理由与此并不相符。2017年11月10日，在答辩人的指导下，舜海村村民委员会通过《关于舜海村集体结余资金分配方案的决议》。此决议充分给予集体组织高度自治的权利，也是答辩人进行村级指导的最好证明。答辩人认为，征地补偿款属于村集体经济全体所有，是涉及处分村民集体所有的财产权益事项，答辩人充分尊重村民自治的前提下对前述事项进行指导、支持和帮助尽心尽力。自2011年起，因绍兴滨海新城开发建设需要，沥海镇政府受绍兴滨海新城委托对舜海村土地进行回收。答辩人以对舜海村土地回收及土地款分配的民主指导为重点工作内容。在舜海村土地补偿款分配方案的讨论确定、履行《协议》相关事项讨论以及村民代表决议会议，沥海镇人民政府均派员参加进行指导。原告诉称答辩人未在法定期限内履行职责的理由不成立。三、舜海村根据协议约定和法定程序对土地补偿款作了分配，土地补偿款分配并无不妥，也并不存在违约情形。1.从《协议》第二项约定看“甲方待下一轮土地征收区片综合价出台后两个月内，再按村民代表大会决定的土地补偿分配方案进行土地补偿资金补差结算。”由此，《协议》只是约定了一个预分配方案，最终还是按村民代表大会决定的土地补偿分配方案进行土地补偿资金补差结算。2017年11月10日，依据舜海村村民委员会通过《关于舜海村集体结余资金分配方案的决议》，舜海村并未违反协议约定，答辩人的监督也是民主而卓有成效的。2.从土地补偿款的性质和补偿意义来看，该款补偿的是集体组织成员内部失土农民。因此，《协议》中约定“如遇没有权证土地的新增在册人口，按照20000元每人预付”也充分考虑到了新增集体组织成员的利益，也体现了分配的公平和公正性。舜海村征地补偿款分配必然要考虑到每个集体组织成员的整体利益。最后，土地补偿费是对失地的补偿，而土地是村民集体所有的财产，因此这项费用也相应地归农村集体经济组织所有，分不分以及如何分属于村民自治的范围，答辩人必须以不干预依法属于村民自治范围内的事项为前提的。答辩人在充分尊重村民自治的前提下履行了相应的指导、帮助等法定职责。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。
被告上虞区沥海镇人民政府提供的证据、依据如下：
1、《关于舜海村集体结余资金分配方案的决议》及签到单、表决单，证明在被告指导下，舜海村通过《关于舜海村集体结余资金分配方案的决议》的事实。
2、关于要求沥海镇人民政府履行合同签证法定职责的答复及回执、挂号信函收据，证明被告答复原告并履职的事实。
3、舜海村村民委员会的情况说明，证明被告履职事实。
4、《中华人民共和国村民委员会组织法》，证明被告履行职责的法律依据。
上述证据，经庭审质证，原告对证据1的真实性有异议，被告没有履行作为鉴证方应履行的职责；对证据2的真实性无异议，原告已收到；证据3与协议内容不一致，村委未履行协议内容；对证据4无异议。
为查明案件事实，本院依法调取（2016）浙0604民初2967号民事裁定书一份。经庭审质证，原、被告对其均无异议。
对本案证据认定如下：原告提供的证据1-4，被告对真实性均无异议，本院依法对真实性均予以认定。被告提供的证据1原告虽有异议，但不能提供异议的证据，且与被告的证据3、原告的证据2，相互印证，经审查符合证据的“三性”，可予确认；对被告提供的证据2，原告对真实性无异议，本院依法对真实性予以认定；证据3系村委出具的情况说明，原告未对其真实性提出异议，本院依法对真实性予以认定；证据4系法条依据，无需认定。本院调取的证据，原、被告均无异议，本院依法予以认定。
经审理查明：2011年12月23日，原告黄炳泉（乙方）与舜海村村民委员会、舜海村经济合作社（甲方）签订《土地承包经营权收回补偿协议》，乙方同意甲方收回乙方位于桑园地、水稻田、远（近）三汇、镇政府南（后）土地的承包经营权，双方协议如下：一、甲方按照土地征收现区片综合价33000/亩补偿，鉴于一次性征收和移民村实际，在下一轮土地征收补偿标准调整时，按其差额给予一次性补足，其补差金额每亩不低于12000元。二、甲方先按乙方权证人口人均2亩土地面积及减蔬菜地和已征收的土地面积按现区片综合价33000元/亩预付，如遇没有权证土地的新增在册农业人口，按20000元/人预付；待下一轮土地征收区片综合价出台之后两个月内，再按村民代表大会决议确定的土地补偿分配方案进行土地补偿资金补差结算。……此协议一式三份，甲、乙、鉴证三方各执一份。如遇争议，协商解决。协商不成，司法解决。鉴证方承担连带责任。上虞市沥海镇人民政府（现为上虞区沥海镇人民政府）作为鉴证方，在鉴证方处盖章确认。
2017年10月18日，原告黄炳泉向被告上虞区沥海镇人民政府书面提出要求其履行《土地承包经营权收回补偿协议》鉴证法定职责的函，2017年12月15日，被告作出《关于要求沥海镇人民政府履行合同鉴证法定职责的答复》并送达给原告。答复认为，其已履行了相应职责，舜海村也根据法定程序对土地补偿款作了分配。
2017年11月10日，舜海村村民委员会召开村民代表会议，决定舜海村集体结余资金分配方案，形成了“关于舜海村集体结余资金分配方案的决议”。
另查明，原告认为土地征收补偿标准调整后的补差金额没有到位，与舜海村村民委员会协商未果，于2016年4月15日向本院提起民事诉讼，要求上虞区沥海镇舜海村经济合作社支付原告土地征用补偿款56100元。本院于2016年4月21日作出（2016）浙0604民初2967号民事裁定书，裁定对该案不予受理。
本院认为，本案争议的焦点为被告对《土地承包经营权收回补偿协议》是否有法定监督职责，若有则是否履行了相应的监督。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定”。根据上述法律条文规定，“征地补偿费的使用、分配方案”属于村民自治范围，被告系舜海村的上级主管，对村民自治行为，依法仅能进行指导、支持和帮助，而没有法定的监督职责。涉本案而言，被告对舜海村的征地补偿费的使用、分配，没有法定的监督职责。原告以《土地承包经营权收回补偿协议》约定有鉴证为由，要求被告履行监督职责，与《中华人民共和国村民委员会组织法》不符，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十四条之规定，判决如下：
驳回原告黄炳泉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 夏增铨
人民陪审员 项新法
人民陪审员 屠兴忠
二〇一八年三月九日
书 记 员 徐淑娜
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国村民委员会组织法》
第五条乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。
第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（二）从村集体经济所得收益的使用；
（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（四）土地承包经营方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地补偿费的使用、分配方案；
（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。