陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终398号
上诉人（一审原告）：张彩霞等51人（详细名单附后）。
上诉人暨诉讼代表人：于进丰，男。
上诉人暨诉讼代表人：王富才，男。
上诉人暨诉讼代表人：屈振峰，男。
上诉人暨诉讼代表人：杨万华，男。
上诉人暨诉讼代表人：王根才，男。
被上诉人（一审被告）：宝鸡市人民政府。住所地：宝鸡市行政中心*号楼。
法定代表人：惠进才，该市市长。
委托代理人：党东峰，陕西秦轩律师事务所律师。
委托代理人：庄广祥，宝鸡市国土资源局工作人员。
被上诉人（一审第三人）：宝鸡鼎新资产经营开发有限公司。住所地：宝鸡市行政中心*号楼***室。
法定代表人：郑昕，该公司董事长兼总经理。
委托代理人：杨亚平，陕西秦轩律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）：宝鸡市永安房地产开发有限公司。住所地：宝鸡市陈仓区虢镇西门。
法定代表人：王承英，该公司董事长。
上诉人张彩霞等51人因诉被上诉人宝鸡市人民政府土地行政登记一案，不服陕西省宝鸡市中级人民法院（2015）宝中行初字第00019号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月4日公开开庭审理了本案。上诉人张彩霞等51人的诉讼代表人屈振锋、王富才，被上诉人宝鸡市人民政府委托代理人党东峰、庄广祥，宝鸡鼎新资产经营开发有限公司（以下简称鼎新公司）委托代理人杨亚平到庭参加诉讼。宝鸡市永安房地产开发有限公司（以下简称永安公司）经本院合法通知未参加诉讼。现本案已审理终结。
一审查明：张彩霞等51人均系金台交警大队在职、退休干警或其家属。1992年，金台交警大队经陕西省公安厅、宝鸡市人民政府批准，征收宝鸡市金台区陈仓乡联盟村四组4945.33㎡(含代征城市道路用地1102.67㎡)土地用于建设住宅楼及办公楼。同年12月，宝鸡市金台交警大队取得宝金国用(单位)字第0255号《国有土地使用证》（以下简称255号土地使用证），用地面积为3842.66㎡。金台交警大队在取得相关施工手续之后开始兴建，1994年6月15日住宅楼竣工验收，1995年办公楼竣工验收。住宅楼与办公楼建成后，共用255号土地使用证范围内的土地。住宅楼为49套单元房，位于该宗土地南面，由张彩霞等51人居住使用至今，办公楼位于该宗土地北面，由金台交警大队办公使用。两楼之间修筑栅栏墙（下面为砖混结构，上面有铁栅栏）隔开，栅栏墙开有门。住宅楼建成之时，由金台交警大队以标准价出售，1999年经宝鸡市住房改革委员会批复同意，住宅楼49套房屋由部分产权向全产权过渡。后来张彩霞等又补交房款，取得了住宅楼房屋的全部产权，但一直没有办房产证。2011年金台交警大队办公地点迁至中山路，办公楼处于闲置状态。2012年7月11日，宝鸡市住房和城市建设局向金台交警大队颁发了住宅楼房屋所有权证。2014年10月29日，张彩霞等办理了住宅楼49套房屋的分户房屋所有权证。
另查明：2005年4月21日，宝鸡市人民政府召开关于市级行政事业单位国有资产管理体制改革过程中有关问题处理的专题会议。2005年4月25日，宝鸡市人民政府办公室印发了《会议纪要》，主要内容为：一、经市政府同意，组建“宝鸡鼎新资产经营开发有限公司”，并直接将市级行政事业单位国有资产直接过户到该公司名下，实行统一管理；……三、……未办理使用证及2002年以前办理的旧版土地使用证的，土地范围的界定，以市土地局测绘界线为准，其它部门不再测绘，由市土地管理部门直接将土地使用权办理在统管单位名下。宗地上既有办公区，又有住宅区的，其宗地定界按照《宝鸡市城镇住房用地分割登记发证实施办法》第六条规定办理。……五、本次行政事业单位国有资产管理体制改革的基本原则是管理方式的转变，由分散管理到集中管理，其资产的国有属性未发生变化，变更过程实行无偿划转。该《会议纪要》所附的《资产划转单位名单》中包括宝鸡市公安局及其下属行政事业单位。2005年5月，宝鸡市国土资源局做出《宝鸡市国有土地使用权属界限认定书》《宗地平面图》，《宝鸡市国有土地使用权属界限认定书》上填写的该宗土地南边的相邻单位（人）是金台交警大队家属院，在相邻单位（人）意见一栏中，南边由金台交警大队盖章。2005年8月4日，鼎新公司向宝鸡市国土资源局�出关于宝鸡市东风路30号付1号国有土地使用权的登记申请。2005年8月18日，宝鸡市人民政府向鼎新公司颁发宝市国用（2005）第203号《国有土地使用证》（以下简称涉案土地使用证），同时注销了255号土地使用证。2005年10月28日，宝鸡市国土资源局负责人魏崇勇在《土地登记审批表》上签字同意登记。2010年11月12日，永安公司通过参加拍卖取得了东风路30号付1号2344㎡土地（涉案土地）。同月22日，永安公司与宝鸡市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2012年8月，永安公司开始对金台交警大队办公楼进行拆除，因认为拆除行为影响到住宅楼居民的正常生活与通行，张彩霞等51人前往交涉阻止并获知：东风路30号付1号含办公楼在内的北面2344㎡土地己经由永安公司在2010年11月从宝鸡市国土资源局通过参加拍卖取得使用权。张彩霞等51人随后查询，于2012年9月25�又获知：2005年8月18日，宝鸡市人民政府将东风路30号付1号含办公楼在内的北面2346.3㎡土地使用权人登记为鼎新公司。2012年10月16日，张彩霞等51人向陕西省人民政府申请行政复议，要求确认宝鸡市人民政府将宝鸡市金台区东风路30号付1号2346.3㎡土地登记给鼎新公司的行政行为错误，并撤销涉案土地使用证。2012年12月17日，陕西省人民政府做出了维持原行政行为的复议决定。张彩霞等51人收到该行政复议决定书后，于2012年12月26日提起本案诉讼。
一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有�提起诉讼。”根据以上规定，具有行政诉讼的原告资格须具备如下条件：1.主体为公民、法人或者其他组织；2.认为侵犯其合法权益；3.与被诉行政行为有利害关系。其中，“认为”是一种主观上的认识，“合法权益”是指受法律保护的权利和利益。但是，如果只强调认为侵犯合法权益即可起诉，就会导致滥用诉权，所以，法律同时要求起诉人要与被诉行政行为有利害关系。所谓“利害关系”，是指从客观上判断，起诉人主张的合法权益遭受到行政行为的侵害或者有这种可能性。本案中，张彩霞等51人为公民，其所居住的住宅楼与金台交警大队的原办公楼共用同一宗土地，金台交警大队为原土地使用权人。但是，宝鸡市人民政府在1992年批准金台交警大队征收土地时就明确该土地用于建住宅楼和办公楼，住宅楼建成后一直为张彩霞等51人实际使用，且张彩霞等51人已经�得房屋所有权证，在金台交警大队原持有的255号土地使用证已被注销的情况下，住宅楼占用的土地虽未经登记确认使用权，但不能由此否定张彩霞等51人作为实际使用人对住宅楼占用土地的正当权益。张彩霞等51人起诉的主要理由是给鼎新公司土地使用权登记时定界分割错误，使其土地使用面积减少，被诉行政行为具有侵害张彩霞等51人土地使用权益的可能性。反之，如果否定张彩霞等51人的原告资格，将会导致行政行为侵害了起诉人的合法利益而无从救济，形成没有救济的利益，不符合法治社会的基本要求。因此，张彩霞等51人具有原告资格。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。宝鸡市人民政府主张原告张彩霞等51人起诉超过了法定期限，但并未提交证据证明。张彩霞等51人主张其于2012年9月25日知道了被诉行政行为的内容，陕政复决字[2012]30号《行政复议决定书》显示，张彩霞等51人于2012年10月17日申请行政复议，该《行政复议决定书》于2012年12月17日做出，张彩霞等51人收到后于2012年12月26日起诉，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定的十五日的起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款之规定，宝鸡市人民政府具有国有土地使用权登记的职权。本案被诉国有土地使用权登记行为实际上是将255号土地使用证上的一宗土地分割为两宗，其中一宗的使用权人为鼎新公司，另一宗由张彩霞等51人实际使用。对于定界分割问题，宝鸡市人民政府办公室印发的《会议纪要》第三条第二款规定：宗地定界按照《宝鸡市城镇住房用地分割登记发证实施办法》第六条规定办理。经查，此处文件名称表述有误�应为《宝鸡市城镇住房用地登记发证规定》（以下简称《登记发证规定》）。虽然该《会议纪要》要求“按第六条规定办理”，但是宝鸡市人民政府当庭陈述，实际上登记时是依据《登记发证规定》第五条分割土地的。张彩霞等51人所居住的住宅楼与金台交警大队原办公楼建成后，之间用栅栏墙隔开，到分割时已达二十年之久，并非张彩霞等51人主张的临时设施。宝鸡市人民政府主张该栅栏墙为办公区与住宅区的分界，并以栅栏墙中心线为界进行分割，符合《登记发证规定》第五条“住宅楼前后两面，如有院墙或道路的，以院墙或道路为界”的规定。张彩霞等51人主张该栅栏墙并非住宅楼与办公楼用地之界线，但《登记发证规定》第五条同时规定“如无院墙或道路，以楼墙1.5米为界”，张彩霞等51人当庭陈述住宅楼距离栅栏墙2米左右，即使不把栅栏墙当作院墙，宝鸡市人民政府在分割时也已经保障了张彩霞等51人的权益。张彩霞等51人又提出分割时应依据《登记发证规定》的第四条和第六条，而《登记发证规定》第四条规定：“机关及企事业单位的房改房前面为办公楼，后面为住宅楼的，其剩余公用设施用地由该机关及企事业单位管理”，宝鸡市人民政府的分割行为与该规定并不矛盾。《登记发证规定》第六条是关于每套住宅分割土地面积的计算方法，与本案住宅楼与办公楼占用土地的分割无关。因此，宝鸡市人民政府关于张彩霞等51人居住的住宅楼与金台交警大队原办公楼占用土地的定界分割行为合法。
对于被登记土地的面积，宝鸡市人民政府当庭解释是，给鼎新公司登记时经过勘丈后，使用软件制图，面积自动生成，对此解释予以采信。本案土地使用权登记是在宝鸡市人民政府决定国有资产由分散管理到集中管理的背景下发生的，不同于对个别单位的土地使用权进行交换或调整。《会议纪要》决定组建鼎新公司，并直接将市级行政事业单位国有资产直接过户到该公司名下，实行统一管理，可视为宝鸡市人民政府对金台交警大队与鼎新公司之间土地使用权调整的批准。从《土地登记申请书》看，鼎新公司申请登记时提交了255号土地使用证和《会议纪要》，其提交的材料符合1995年修改的《土地登记规则》第三十九条之规定，证明土地使用权来源是合法的。1995年修改的《土地登记规则》第六条规定，土地登记按照下列程序进行：登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发或更换证书。从当事人提供的证据看，被诉行政行为的做出遵循了上述程序。张彩霞等51人虽对指界主体提出了异议，但是，根据庭审查明的事实，2005年对鼎新公司申请登记的土地指界时�金台交警大队持有的国有土地使用证并未被注销，金台交警大队当时是涉案土地南边的相邻单位，因此，金台交警大队在南边相邻单位一栏盖章确认界址并无不当。
张彩霞等51人起诉认为，被诉土地使用权登记应由住宅楼49户和鼎新公司共同申请，且宝鸡市国土资源局的负责人在土地审批表上的签字时间晚于颁证时间，因而登记行为程序违法。一审判决认为，1995年《土地登记规则》第三十九条规定了调整双方共同申请变更登记，是为了体现申请双方的共同意愿。本案涉及的土地使用权调整发生在金台交警大队和鼎新公司之间，所以，共同登记申请的主体不是住宅楼49户和鼎新公司，而应是金台交警大队和鼎新公司。本案被诉的土地使用权变更登记行为不同于个别单位之间的土地使用权的调整，它不是基于金台交警大队和鼎新公司的共同意愿�而是宝鸡市人民政府的决定。而且，金台交警大队在宝鸡市人民政府做出被诉土地使用权登记行为之前对土地使用权的调整未提出异议，做出之后至今对登记行为的合法性亦未提出异议，所以，由鼎新公司单方申请变更登记并无不当。虽然宝鸡市国土资源局的负责人在土地登记审批表上的签字时间晚于颁证时间，但是宝鸡市人民政府庭审中已做出合理解释。因此，未共同申请和签字在颁证之后属于登记程序中的瑕疵，尚不足以构成程序违法。
综上，张彩霞等51人的起诉符合法定条件。被诉土地使用权登记行为证据确凿、适用法律正确、登记程序合法。经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张彩霞等51人的诉讼请求。案件受理费50元，由张彩霞等51人承担。
张彩霞等51人上诉�：（一）颁发涉案土地证认定事实错误。其住宅楼与原金台交警大队办公楼共用一院，为确保住户进出安全和当时施工而建分隔栅栏墙，并非界线。被诉土地使用证以该栅栏墙为界，将住宅楼所使用的化粪池、排污水井、自行车棚所占用的土地登记给鼎新公司，影响其日常生活，违背了《宝鸡市城镇住房用地登记发证规定》第四条，该定界分割是错误的。其作为住宅楼的业主已经取得了住宅的完全产权，并依法取得了住宅使用范围内的土地使用权，宝鸡市人民政府变更原权利人，必然涉及其权利，一审判决认定该变更只是调整金台交警大队与鼎新公司之间的土地使用权完全错误。在确定涉案土地证涉及的权属界线时，应当有与该地南邻的住宅楼的业主确认界址，一审认定金台交警大队在南邻单位一栏盖章确认正确，漠视了业主权利。（二）颁证程序违法。1、地籍�查、指界违法。《城镇地籍调查规程》规定，两个以上土地使用者共同使用的，应当共同委托指界，经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。一宗地有两个以上土地使用者时，要查清各自使用部分和共同使用部分的界线。255号土地证的土地使用权人为金台交警大队与住宅楼业主，进行土地变更登记，应由涉案土地使用人指界，但宝鸡市人民政府未提供地籍调查表，上诉人并未参与指界。指界人中的“史德元”，非交警大队人员，也非住宅楼业主，一审庭审中宝鸡市人民政府称该人为鼎新公司人员，严重违反上述规程。而且，原宗地面积及涉案土地证面积与留给其住宅用地面积相差290.38平方米。2、变更申请材料不全。《土地登记规则》规定土地登记的应提供的主要资料有11项，宝鸡市人民政府和鼎新公司提供的材料只有四项，没有土地登记卡，没有鼎新公司填写的“宝鸡市国有土地使用权属界线认定书”，该认定书竟然由金台交警大队填写，且无土地面积。3、单方申请变更违法。1995年《土地登记规则》第三十九条规定了双方共同申请登记。255号土地使用证存在两个使用主体，变更该土地证的权利人，应由鼎新公司与住宅楼业主共同申请，鼎新公司单方申请违法。4、颁证在先、签字在后违法。涉案土地证于2005年8月18日签发，但批准时间是2005年10月18日，有悖基本行政程序。（三）一审程序违法。其于2012年8月知道其合法权益受到侵犯，遂提起行政复议维权，并于2012年12月26日提起行政诉讼，直到999天后（2015年9月21日）正式立案。但一审迟迟不开庭，错过了纠正行政违法的机会。接到一审判决时，永安公司二十多层的大楼已拔地而起，一审法院将错就错，驳回其诉讼请求，损害了其合法权益。综上，宝�市人民政府颁发涉案土地证的行政行为依据不足，违反法定程序；一审判决认定事实错误，违反法定程序。请求撤销一审判决，确认宝鸡市人民政府颁发涉案土地使用证行为错误，并撤销该土地使用证。
宝鸡市人民政府答辩称：（一）一审判决认定事实清楚，适用法律正确。张彩霞等51人所诉涉及的土地系国有划拨土地，市政府依职权进行资产登记过户是其职权所在，不违反法律规定，也未侵犯上诉人的合法权利，上诉人的上诉没有事实和法律依据。（二）张彩霞等51人不具有本案原告资格。涉案土地经金台交警队确认，张彩霞等51人不是该土地的所有人和使用权人，与市政府处置该土地没有利害关系，其不是适格的原告。（三）本案起诉超过了起诉期限。2012年12月17日，陕西省人民政府做出复议决定维持颁发涉案土地使用证的行政行为，张彩霞等51人不服，应于2013年1月3日前起诉，其未在规定的期限内起诉，超过了起诉期限。张彩霞等51人既无原告资格，要求确认涉案土地登记行为错误的理由也不能成立。一审判决认定事实清楚，证据充分。请求维持一审判决。
鼎新公司答辩称：其同意宝鸡市人民政府的答辩意见，宝鸡市人民政府对涉案土地进行登记程序合法，适用法律正确，一审认定事实清楚，证据充分，上诉人的上诉事实及理由均不能成立。请求驳回上诉，维持一审判决。
永安公司经本院通知未参加诉讼，也未提交答辩意见。
经审理查明：一审查明的事实中，上诉人表示除了对涉案土地2005年登记给鼎新公司、之后出让给永安公司一事不知情外，其余事实双方无异议，本院予以确认。二审中，双方均未提供新的证据材料�
另查明：本案中所涉及的分隔栅栏与住宅楼的距离，一审中张彩霞等51人认为不足2米。二审中，双方承认该栅栏已不存在，距离住宅楼北边6米左右（市政府认为是7米）新修一道东西向的栅栏将住宅楼与永安公司隔开，原交警大队办公楼所在地已由永安公司盖起一座20多层的商住楼。本案起诉状落款日期为2012年12月26日，上诉人认为其于当日提起行政诉讼。2015年9月15日，一审法院受理本案。一审案件审理报告中记载：原告于2012年12月26日起诉，2015年9月21日立案。
本院认为：本案争议，一是张彩霞等51人的原告资格问题；二是本案起诉是否超过起诉期限问题；三是颁发涉案土地使用证的合法性问题。
关于张彩霞等51人的原告资格问题。张彩霞等51人住宅楼所用土地是255号土地使用证登记土地的�部分，该证未明确办公楼及住宅楼所用土地面积及界线。涉案土地使用证明确了办公楼土地面积，与住宅楼所用土地面积多少存在必然的联系。张彩霞等51人作为住宅楼的业主，涉案土地证登记行为与其有利害关系，其具有本案原告资格。
关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，起诉期限从当事人知道行政机关做出行政行为之日起计算六个月。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定，如果行政行为做出时未告知诉权或者起诉期限，当事人不知道行政行为内容的，起诉期限从行政行为做出之日起最长不超过2年。本案中，涉案土地使用证颁发于2005年8月18日，但宝鸡市人民政府没有证据证明张彩霞等51人何时知道颁发被诉土地使用证行政行为的内容，�于2012年9月知道被诉行政行为，2012年12月起诉，未超过起诉期限，一审判决认定本案未超过起诉期限的结论正确。但行政诉讼法第四十五条规定的是对不服复议决定起诉期限的规定，不是对不服行政行为规定的起诉期限，一审认定未超过起诉期限的法律依据不当，应予纠正。
关于行政行为的合法性问题。主要包括颁发涉案土地证确定土地权属界线、指界等事实；申请、地籍调查、签发等程序以及适用法律等。本案中，张彩霞等51人虽然取得了各自住宅的所有权证，但并未依法取得住宅所占用的土地使用权，被诉土地使用证以分隔栅栏为界变更了原土地使用权，充分考虑了张彩霞等51人的住宅需要，颁证程序符合《宝鸡市城镇住房用地登记发证规定》。虽然有颁证在先、签字在后等程序瑕疵，但此为内部审批程序，不影响颁证行为的合法性。
关于一审审判程序问题。本案提起诉讼于2012年12月26日，于2015年9月21日立案，一审立案不符合行政诉讼法关于立案的规定，应当指出，但不影响本案的处理结果。
综上，本案颁发涉案土地使用证的行政行为合法，一审判决认定事实清楚，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案上诉费50元，由张彩霞等51人承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 徐 炯
二〇一七年七月十三日
书记员 鱼海洋
附：上诉人名单
张彩霞高嫄李兰芬拓向成邢江劳郭建峰耿军强王国强杜振武李小鹏程郭太石广新王建军刘宝兰徐立社张荣程王航马宝新李战兵马少锋岳志强彭卫忠张凤英李建峰付少英徐梦石巨永兴李秋虎车新科李丽王锋张维英张攀张玉良王晓伟田利强余金岐杨鹏龚千文庞红强朱找善杨建勤
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