贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔行终572号上诉人（一审原告）贵州省松桃太丰矿业有限责任公司。住所地松桃苗族自治县世昌乡犀牛洞。法定代表人张韧，总经理。委托代理人钟为义，贵州恒易律师事务所律师。执业证号：15201199410637695。委托代理人胡琼尹，贵州恒易律师事务所律师。执业证号：15201201611363859。被上诉人（一审被告）松桃苗族自治县人民政府。住所地松桃苗族自治县东城新区。法定代表人龙群跃，县长。委托代理人吴廷芳，松桃苗族自治县人民政府法制办公室副主任。委托代理人孙振，松桃苗族自治县人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）松桃苗族自治县安全生产监督管理局。住所地松桃苗族自治县城七星广场。法定代表人熊思革，局长。委托代理人黄吉飞，松桃苗族自治县安全生产监督管理局副局长。委托代理人刘光欢，泰和泰（贵阳）律师事务所律师。执业证号：15201200711497715。一审第三人贵州省梵净山锰业有限公司。法定代表人曾维建，经理。委托代理人冉孟明，贵州宏贯律师事务所律师。执业证号：15201201510535339。委托代理人曾启华，贵州宏贯律师事务所律师。执业证号：15201201210599505。上诉人贵州省松桃太丰矿业有限责任公司（以下简称太丰矿业公司）因诉松桃苗族自治县人民政府（以下简称松桃县政府）、松桃苗族自治县安全生产监督管理局（以下简称松桃县安监局）资源行政管理其他行政行为一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2016）黔06行初45号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，太丰矿业公司杨立掌锰矿与贵州省梵净山锰业有限公司（以下简称梵净山锰业公司）杨立掌锰矿均位于松桃苗族自治县乌罗镇境内，两矿为同一矿层，太丰矿业公司的锰矿在下，梵净山锰业公司的锰矿在上，中间有20米左右的隔离带作为保护层将两矿隔开。因太丰矿业公司越界开采，2014年3月25日，梵净山锰业公司杨立掌锰矿600m西巷发生巷道垮塌安全事故。次日，松桃县安监局到现场进行检查并采取了相应的处理措施。2014年3月31日，松桃县政府就太丰矿业公司越界开采纠纷形成专题会议纪要，议定太丰矿业公司立即全面进行整改，由松桃县安监局责成其拿出可行的隐患治理方案等。2014年9月16日，松桃县安监局召集太丰矿业公司与梵净山锰业公司等单位协调，议定由太丰矿业公司委托贵州天宝矿产资源咨询服务有限公司（以下简称天宝公司）就涉嫌越界开采造成的安全隐患进行评估并制定安全隐患治理方案。同年10月，天宝公司作出《松桃县太丰（杨立掌）锰矿贵州省梵净山锰业有限公司杨立掌锰矿采掘工程现状安全隐患评价报告》（以下简称《隐患评价报告》），其中，矿体垮塌原因：松桃县太丰（杨立掌）锰矿未按规定保留矿井的安全保护隔离矿柱（已设定+530米+550米），越界开采，将隔离矿柱采空等。结论为：550米标高至604米标高范围内继续开采存在安全隐患，建议550米标高至604米标高范围作永久性封闭。2015年1月8日，松桃县安监局向松桃县政府作出松安监呈﹝2015﹞2号《松桃苗族自治县安全生产监督管理局关于对贵州省梵净山锰业有限公司杨立掌锰矿550-604标高开采范围予以整治关闭的请示》。2015年1月15日，松桃县政府根据该请示作出松府函[2015]4号《松桃苗族自治县人民政府关于关闭贵州省梵净山锰业有限公司杨立掌锰矿550-604标高开采范围的批复》（以下简称《关闭批复》）。该《关闭批复》载明“（一）同意关闭贵州省梵净山锰业有限公司杨立掌锰矿550米标高至604米标高开采范围。……”。同时，还指示松桃县安监局等部门做好相关后续工作。2015年1月22日，梵净山锰业公司已完成对550米标高至604米标高开采范围具体关闭工作。此后，梵净山锰业公司向贵州省高级人民法院提起民事诉讼，请求判令太丰矿业公司赔偿其被关闭锰矿所造成的损失。贵州省高级人民法院立案后，委托鉴定机构对梵净山锰业公司被关闭的锰矿资源量及实际品位进行鉴定。太丰矿业公司向贵州省安全生产监督管理局以违法从事安全评价活动为由投诉天宝公司，该局2016年3月28日以信访答复函称，天宝公司根据你公司的委托出具的《隐患评价报告》，若你公司对天宝公司履行《矿产资源咨询及委托服务协议书》的行为及其成果产生质疑及纠纷，可以通过司法途径予以解决。2016年4月22日，天宝公司向松桃县安监局发送“关于申请撤回《隐患评价报告》的请示（黔天宝〔2016〕第016号）”，松桃县安监局不同意其撤回。2016年5月18日天宝公司以根据松桃县安监局的指示和省安监局黔安监规划〔2016〕5号函分别向松桃县安监局和太丰矿业公司作出黔天宝〔2016〕第020号、黔天宝〔2016〕第022号关于《隐患评价报告》作废的通知。2016年6月3日天宝公司又以文件发送主体错误为由向松桃县安监局发函申明“黔天宝〔2016〕第022号文件”作废（黔天宝〔2016〕第025号）。此后，太丰矿业公司遂向铜仁市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销松桃县政府作出的《关闭批复》，本案诉讼费由松桃县政府、松桃县安监局承担。一审认为，本案的焦点是：太丰矿业公司的诉讼主体资格是否适格，其起诉是否超过起诉期限；松桃县政府是否有权作出《关闭批复》，其依据是否充分，程序是否合法，适用法律法规是否正确。关于太丰矿业公司的诉讼主体资格是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼。”本案中，松桃县政府的《关闭批复》行政行为的作出就是因为太丰矿业公司越界开采锰矿，导致梵净山锰业公司部分锰矿开采范围垮塌，形成安全隐患，从而关闭梵净山锰业公司的相应的锰矿开采范围,梵净山锰业公司以采矿权纠纷提起民事诉讼。故松桃县政府的行政行为与太丰矿业公司有利害关系，太丰矿业公司的诉讼主体资格是适格的。关于太丰矿业公司的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，松桃县政府于2015年1月15日作出《关闭批复》，并抄送了太丰矿业公司，但由于没有告知诉权或者起诉期限，太丰矿业公司于2016年7月15日提起诉讼，没有超过2年的起诉期限。关于松桃县政府是否有权作出《关闭批复》，依据是否充分，程序是否合法，适用法律、法规是否正确的问题。根据《中华人民共和国安全生产法》第八条第二款“国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导、支持，督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。”、第一百一十条“……予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上地方人民政府按照国务院规定的权限决定；……”《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第二十三条“……对整改无望或者生产经营单位拒不执行整改指令的，依法实施行政处罚；不具备安全生产条件的，依法提请县级以上人民政府按照国务院规定的权限予以关闭”的规定，松桃县政府具有关闭生产经营单位不具备安全生产条件的矿山的法定职责。本案中，梵净山锰业公司的杨立掌锰矿局部出现垮塌，存在严重的安全隐患，松桃县安监局及时进行现场处置并报告松桃县政府及进行后续监管。松桃县政府作出《关闭批复》依据的是太丰矿业公司与梵净山锰业公司协商后委托具有相关鉴定资质的天宝公司作出的《隐患评价报告》，结合该安全隐患无法治理的实际情况而作出的。《隐患评价报告》是太丰矿业公司委托鉴定的，其在法定期限内没有提出异议；天宝公司擅自宣布作废后，又宣布之前“宣布作废”的作废。在没有证据证明是鉴定机构与一方恶意串通或鉴定机构没有相应资质的情况下，《隐患评价报告》应当是合法有效的。《隐患评价报告》中“建议550m标高至604m标高范围作永久性封闭。”该标高范围包括35个拐点坐标。虽然黔府办法[2012]65号文件规定关闭矿山要报经省人民政府批准后予以公告，再由县级人民政府组织实施关闭，但是由于本案《关闭批复》涉及的是“550m标高至604m标高范围”，是梵净山锰业公司杨立掌锰矿的一部分，属于局部关闭，未关闭部分仍在正常生产。因此，本案涉及的局部关闭不属于黔府办发〔2012〕65号文件规定的整顿关闭的对象，不需要报经省人民政府同意后予以公告，公告结束后再由政府组织有关部门实施关闭。综上所述，松桃县政府作出的《关闭批复》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。太丰矿业公司起诉理由不充分，法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回太丰矿业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由太丰矿业公司承担。上诉人太丰矿业公司不服一审判决，向本院提起上诉称：1.《隐患评价报告》已被制作单位正式废止，松桃县政府《关闭批复》已无基本依据。2.一审判决将“550m至604m标高范围等同于35个拐点坐标范围”系认定事实错误。3.松桃县政府作出的《关闭批复》未履行审定、批准、公告等法定程序，存在严重违法。请求：1.撤销铜仁市中级人民法院（2016）黔06行初45号行政判决书。2.撤销松桃县政府于2015年1月15日作出的《关于关闭贵州省梵净山锰业有限公司杨立掌锰矿550标高至604标高开采范围的批复》。3.本案一、二审诉讼费用由松桃县政府、松桃县安监局承担。被上诉人松桃县政府辩称：1.天宝公司根据太丰矿业公司、梵净山锰业公司的共同委托作出《隐患评价报告》合法有效，评价结果对双方具有法律效力。2.太丰矿业公司以黔天宝（2016）第25号文件废止理由，主观臆断因发送主体错误作废并非是对“废止通知”内容实质上作废，缺少事实依据。3.本案属于局部关闭，未关闭部分仍在正常生产，不属于黔府办发（2012）65号文件规定关闭矿山的整治对象。请求驳回太丰矿业公司诉请，维持一审判决;本案诉讼费由太丰矿业公司承担。被上诉人松桃县安监局辩称：1.《隐患评价报告》系由太丰矿业公司、梵净山锰业公司共同委托具有法定资质的机构作出，其结论具有客观性、真实性、合法性。2.天宝公司于2016年5月18日以黔天宝（2016）第022号废止《隐患评价报告》后，又于同年6月3日以黔天宝（2016）第025号文件废止黔天宝（2016）第022号，说明《隐患评价报告》仍然有效未作废。3.地下矿山开采属高危行业，太丰矿业公司纠缠35个拐点范围无意义，其越层越界开采已造成梵净山锰业公司杨立掌锰矿550m标高至604m标高范围存在严重安全隐患。4.松桃县安监局依据松桃县政府《关闭批复》向梵净山锰业公司下达实施关停指令，梵净山锰业公司履行该指令，且无异议，关闭范围属梵净山锰业公司的采矿范围，与太丰矿业公司无关。请求维持一审判决。一审第三人梵净山锰业公司述称：1.太丰矿业公司的起诉已过起诉期限，依法应驳回起诉。2.本案实体事实认定与法律适用均无误。天宝公司有资质进行安全评价，委托事项、鉴定事项与《隐患评价报告》所附资质一致；《隐患评价报告》建议关闭的550m标高至604m标高范围与其标明的35个坐标拐点所圈定的范围一致；黔府办发（2012）65号文件要求对矿山整体关闭的须报省政府批准公告，即省政府未就矿山部分关闭的情形对县级政府的权力进行限制。请求驳回太丰矿业公司的起诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款和第六十二条第一款第（三）项之规定，松桃县安监局有权对矿山的重大安全事故隐患采取处置措施，排除危险。同时，根据该法第八条第二款之规定，松桃县政府对辖区范围内的安全生产工作负有领导、督促等行政职责。松桃县安监局鉴于梵净山锰业公司杨立掌锰矿550m标高至604m标高范围存在重大安全隐患，决定采取安全监管措施，并将此作为安全生产工作重要事项向松桃县政府请示。松桃县政府接到请示后，根据梵净山锰业公司杨立掌锰矿局部垮塌存在重大安全隐患的事实,结合天宝公司关于“建议550m标高至604m标高范围作永久性封闭”的评估意见，批复同意松桃县安监局的请示事实清楚，并无不当。太丰矿业公司诉称松桃县政府未履行法定关闭程序，程序违法。本案被诉批复同意对梵净山锰业公司杨立掌锰矿550m标高至604m标高范围实施关闭，未关闭部分仍在正常生产。对该标高范围的关闭实质上是安全监管部门根据险情对存在重大安全隐患区域采取的监管处理措施，并非对梵净山锰业公司杨立掌锰矿进行整体关闭，不属于《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条规定的情形，不适用该法一百一十条关于关闭的程序规定，也不适用《国务院安委会办公室关于进一步做好金属非金属矿山整顿关闭工作的意见》、《贵州省人民政府办公厅关于转发省安全监管局等部门贵州省2012-2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案的通知》（黔府办发[2012]65号）等规范性文件关于关闭的程序规定。此外，太丰矿业公司诉称《隐患评价报告》已作废，一审判决将550m至604m标高范围等同于35个拐点坐标范围系认定事实错误。从本案天宝公司出具的系列文件看，不能得出天宝公司已否定“550m标高至604m标高范围作永久性封闭”评估结果的结论，且梵净山锰业公司杨立掌锰矿局部垮塌，550m标高至604m标高范围继续开采存在重大安全隐患，松桃县政府批复同意将包含35个拐点的550m标高至604m标高范围实施关闭并无不当。综上，上诉人太丰矿业公司上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由贵州省松桃太丰矿业有限责任公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵 敏审 判 员  柏 松审 判 员  冉依依二〇一七年八月十七日法官助理  刘 畅书 记 员  陈倩雯