北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）二中行终字第1853号
上诉人（一审原告）项会强，男，1966年8月6日出生。
上诉人（一审原告）项会利，男，1970年9月9日出生。
被上诉人（一审被告）北京市丰台区长辛店镇人民政府，住所地北京市丰台区长辛店镇杜家坎南路8号。
法定代表人钱爱平，镇长。
委托代理人安雷，男。
委托代理人王磊，北京市尚公律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市丰台区人民政府，住所地北京市丰台区文体路2号。
法定代表人冀岩，区长。
委托代理人李国栋，男。
委托代理人何海妍，女。
一审第三人北京市丰台区长辛店镇太子峪村民委员会，住所地北京市丰台区长辛店镇太子峪村10号。
负责人赵宝华，主任。
一审第三人任志国，男，1957年7月3日出生。
上诉人项会强、项会利因诉北京市丰台区长辛店镇人民政府（以下简称长辛店镇政府）作出的行政处理决定，以及北京市丰台区人民政府（以下简称丰台区政府）作出的行政复议决定一案，不服北京市丰台区人民法院（2015）丰行初字第201号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
2014年4月17日，长辛店镇政府收到项会强、项会利递交的《要求宅基地确权申请书》，称其家的老宅基地被任志国使用暴力手段非法侵占，请求依据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条之规定依法确权。2015年1月14日，长辛店镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款、第二十条之规定，作出《长辛店镇人民政府土地权属争议案件决定书》，决定：一、驳回申请人项会强、项会利之全部土地确权请求；二、四至”南至项会强和项会利家的门前马路中心、北至框架楼中心、东至榆树、西至项会利厕所”范围内土地之所有权，属于太子峪村集体所有。项会强、项会利不服该行政处理决定，向丰台区政府申请行政复议。2015年4月22日，丰台区政府作出丰政复字（2015）16号《行政复议决定书》，维持了《长辛店镇人民政府土地权属争议案件决定书》。
项会强、项会利在一审中诉称：2014年2月1日，北京市丰台区长辛店镇太子峪村民委员会（以下简称太子峪村委会）与村主管土地工作的干部任志国签订了一份违法的租赁合同，依据该合同任志国侵占了项会强、项会利家的宅基地，并盗伐项会强、项会利家十年前栽种的树木100余棵。根据1951年北京市人民政府颁发给二人之祖父的《北京市郊区土地房产所有证》，项会强、项会利对上述被侵占土地依法享有占有、使用和收益的权利。故请求人民法院撤销长辛店镇政府作出的《长辛店镇人民政府土地权属争议案件决定书》，并责令其就土地争议重新作出处理，诉讼费由长辛店镇人民政府、丰台区政府负担。
长辛店镇政府在一审中辩称，长辛店镇政府于2014年4月17日收到项会强、项会利提出的《要求宅基地确权申请书》，于2014年4月24日依法受理该申请。因情况复杂，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，将案件调查处理期限延长3个月，于2014年9月26日分别向确权当事人送达《延期调查处理通知书》。在调查处理期限届满前作出《长辛店镇人民政府土地权属争议案件决定书》，并送达各方当事人。此外，项会强、项会利申请确权的内容为：请求确认南至项会强和项会利家的门前马路中心、北至框架楼中心、东至榆树、西至项会利厕所范围内的宅基地、承包地、耕地（以下简称”确权范围地块”）之土地所有权属于其二人共有。项会强、项会利提供的1951年颁发给其祖父的《北京市郊区土地房产所有证》，已不能再作为认定确权范围地块所有权属于二人共有的依据。另外，太子峪村委会表示确权范围地块未进行过征收，目前该地块仍属于太子峪村集体所有。因此，依据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定，确权范围地块应属于太子峪村集体所有。综上，长辛店镇政府作出的《长辛店镇人民政府土地权属争议案件决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求人民法院依法驳回项会强、项会利的诉讼请求。
丰台区政府辩称，经审查，长辛店镇政府作出的被诉行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，故丰台区政府作出予以维持的行政复议决定。此外，行政复议决定适用法律法规正确，程序合法。请求人民法院驳回项会强、项会利的诉讼请求。
一审第三人任志国未发表诉讼意见。
一审第三人太子峪村委会未发表诉讼意见。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国宪法》规定，我国土地分为国家所有和农村集体所有两种形式。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定。依据上述规定，乡级人民政府有权处理个人之间、个人与单位之间发生的土地使用权争议，而无权处理土地所有权争议，亦无权对土地所有权进行确权。
本案中，项会强、项会利提交的《要求宅基地确权申请书》，明确写明要求政府依据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条之规定依法确权，而《中华人民共和国物权法》第一百五十二条的内容为宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。长辛店镇政府收到该申请后，认为请求处理对象和处理请求明确，符合受理条件，在法定受理期限内予以受理。但在案件调查处理过程中，长辛店镇政府工作人员又询问二人主张的是土地所有权还是土地使用权。该问题的设定与《中华人民共和国宪法》关于我国土地权属制度的规定相悖。在项会强、项会利受错误引导选择了要求确认土地所有权后，长辛店镇政府工作人员并未向其解释我国土地权属制度的规定，而是对新确定的请求作出处理，从而导致处理内容违背了项会强、项会利在《要求宅基地确权申请书》中所表达的请求确认宅基地使用权的意思表示。本案庭审中，项会强、项会利对被诉处理决定未针对其申请书要求处理土地使用权争议提出异议。对该结果长辛店镇政府工作人员负有责任，所作出的被诉处理决定属于认定事实不清。同时，长辛店镇政府在被诉处理决定中对土地所有权进行确权，超越行政职权。因此，被诉行政处理决定依法应予撤销，长辛店镇政府应当对项会强、项会利的申请重新作出处理。丰台区政府作出的行政复议决定依法亦应予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决：一、撤销北京市丰台区长辛店镇人民政府2015年1月14日针对项会强、项会利的申请作出的《长辛店镇人民政府土地权属争议案件决定书》。二、撤销北京市丰台区人民政府2015年4月22日作出的丰政复字（2015）16号《行政复议决定书》。三、责令北京市丰台区长辛店镇人民政府于法定期限内依法对项会强、项会利的申请重新作出处理。
项会强、项会利不服一审判决，以一审法院有法不依，要求依据追究丰台区政府徇私舞弊的刑事责任及长辛店镇政府玩忽职守的刑事责任等为由提起上诉，请求将本案发回一审法院，追究被上诉人及一审第三人刑事责任。
长辛店镇政府同意一审判决，请求予以维持。
丰台区政府同意一审判决，请求予以维持。
一审第三人太子峪村委会同意一审判决，请求予以维持。
一审第三人任志国未发表诉讼意见。
在一审诉讼期间，长辛店镇政府在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：
1、《长辛店镇人民政府土地权属争议案件决定书》及送达回证和邮寄凭证，证明长辛店镇政府对项会强、项会利提出的土地确权申请依法作出行政处理，并将处理决定书送达有关当事人；2、《要求宅基地确权申请书》、《北京市郊区土地房产所有证》及收到该邮寄材料凭证，证明项会强、项会利提出宅基地确权申请；3、《土地权属争议案件受理（不予受理）建议书》，证明长辛店镇政府依法受理了项会强、项会利的申请；4、《答辩通知书》及送达回证，证明长辛店镇政府依法通知被申请人任志国进行答辩；5、《延期调查处理通知书》及送达回证，证明长辛店镇政府依法办理了延长调查处理期限手续并通知项会强、项会利和第三人；6、《长辛店乡政府农民建房用地审批表》、《长辛店乡政府村民原拆原建审批表》，7、2014年9月12日对项会强的询问笔录，8、2014年9月15日对任志国的询问笔录，9、2014年9月15日、2014年12月26日对村委会干部赵宝华的询问笔录，10、现场检查（勘验）笔录及现场照片，11、租赁合同及附图，12、关于项会强的搬迁协议，13、预支搬迁费协议，14、关于项会来的搬迁协议，15、太子峪村房屋建筑基本情况调查表，16、第142号记帐凭证及项会强领取搬迁费5万元收据，17、第162号记帐凭证，18、预支资金协议，19、关于项会强、项会来调换宅基地的图纸，20、《太子峪村第六届村民委员会第二次村民代表会议关于农户土地确权确股和流转方案的决议》及《太子峪村土地确权确股工作方案》，21、《关于土地确权确股流转后的管理和使用办法》，22、2011年北京市粮食直补农户申请表及说明，23、有关项会利耕种地位置图纸，24、有关项会强耕种地位置图纸，25、《关于项会强宅基地相关事宜情况的再次说明》，证据6至25证明被诉行政处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。长辛店镇政府以《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、《土地权属争议调查处理办法》第五条、第十三条、第二十条、第二十八条作为法律依据。
在一审诉讼期间，丰台区政府在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：
1、行政复议申请书及相关材料，证明项会强、项会利提出行政复议申请；2、行政复议申请材料补正通知书及送达回证、丰台区政府行政复议申请处理审批表、行政复议答复通知书及送达回证，证明经项会强、项会利补正后丰台区政府受理了二人的行政复议申请；3、丰台区政府复议案件结案（维持）呈报表、丰政复字（2015）16号《行政复议决定书》及送达回执，证明丰台区政府依法作出行政复议决定书，并送达给项会强、项会利。
项会强、项会利提交并在一审庭审中出示了如下证据：
1、《长辛店镇人民政府土地权属争议案件决定书》；2、丰政复字（2015）16号《行政复议决定书》；3、2005年4月27日竞报登载的文章《国土资源部调研北京”老房契”》；4、租赁合同；5、行政复议申请书；6、项会强交纳土地承包费收据；7、《北京市郊区土地房产所有证》；8、涉案土地现状照片。
经庭审质证，一审法院认为，项会强、项会利证据1、2、4、5、7、8，长辛店镇政府的证据，丰台区政府的证据，均具备真实性、合法性和关联性，予以采信。项会强、项会利的其他证据与本案无关联性，不予采纳。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对长辛店镇政府、丰台区政府、项会强、项会利一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，经本院审查属实，亦予以确认。
本院根据合法有效的证据，审理查明，项会强和项会利系兄弟，其二人及任志国均为太子峪村村民。太子峪村归长辛店镇政府管辖。2014年4月15日，项会强和项会利向长辛店镇政府邮寄了《要求宅基地确权申请书》，以及1951年北京市人民政府颁发给其祖父项恭的《北京市郊区土地房产所有证》。《要求宅基地确权申请书》内容为：由于我家老宅基地被任志国用暴力手段非法侵占，请政府依据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条之规定依法确权。2014年4月17日长辛店镇政府收到该申请材料，认为符合受理条件，于同年4月24日按土地权属争议案件予以受理。2014年4月28日，长辛店镇政府向任志国送达《答辩通知书》。2014年9月12日，长辛店镇政府对项会强进行询问调查时，要求其明确请求确权的宅基地范围，并询问主张的是土地所有权还是使用权，以及要求明确土地权利主体等。项会强在该次询问调查时称，申请确权的土地范围为南至项会强和项会利家的门前马路中心，北至框架楼中心，东至榆树，西至项会利厕所，其中包括宅基地、承包地和耕地，请求确认的是土地所有权，要求确认其与项会利为共有人。长辛店镇政府在对项会强进行询问调查时项会利在场，项会利认可项会强陈述的内容，其亦在该份询问笔录上签字。2014年9月15日，长辛店镇政府对任志国进行了询问调查。任志国在接受调查时表明，自家宅基地与项会强和项会利的宅基地并不相邻，两家在宅基地上不存在纠纷，自己承包的土地是与太子峪村委会签订土地租赁协议承租的，与项会强和项会利无任何关系，且租赁土地与项会强和项会利的宅院也不重合。2014年9月15日和12月26日，长辛店镇政府两次对太子峪村委会主任赵宝华进行询问调查。赵宝华均声明，项会强和项会利要求确权的土地归村集体所有。2014年9月26日、11月20日和2015年1月4日，长辛店镇政府对涉案地块进行了三次现场勘查，并对现场状况拍照留证。此外，长辛店镇政府还调取了《长辛店乡政府农民建房用地审批表》、《长辛店乡政府村民原拆原建审批表》、租赁合同及附图、关于项会强的搬迁协议、预支搬迁费协议、关于项会来的搬迁协议、太子峪村房屋建筑基本情况调查表、第142号记帐凭证及项会强领取搬迁费5万元收据、第162号记帐凭证、预支资金协议、关于项会强、项会来调换宅基地的图纸、《太子峪村第六届村民委员会第二次村民代表会议关于农户土地确权确股和流转方案的决议》及《太子峪村土地确权确股工作方案》、《关于土地确权确股流转后的管理和使用办法》、2011年北京市粮食直补农户申请表及说明、有关项会利耕种地位置图纸、有关项会强耕种地位置图纸、《关于项会强宅基地相关事宜情况的再次说明》等书证。2014年9月26日，长辛店镇政府分别向项会强、项会利和任志国送达《延期调查处理通知书》，告知因情况复杂，仍需进一步调查核实，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，调查处理期限延长3个月。2015年1月14日，长辛店镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款、第二十条的规定，作出《长辛店镇人民政府土地权属争议案件决定书》，决定：一、驳回申请人项会强、项会利之全部土地确权请求；二、四至”南至项会强和项会利家的门前马路中心、北至框架楼中心、东至榆树、西至项会利厕所”范围内土地之所有权，属于太子峪村集体所有。项会强、项会利和任志国均收到该行政处理决定书。项会强、项会利不服，向丰台区政府申请行政复议。2015年4月22日，丰台区政府作出丰政复字（2015）16号《行政复议决定书》，维持了《长辛店镇人民政府土地权属争议案件决定书》。项会强、项会利仍不服提起本诉讼。一审庭审中，项会强、项会利述称，其二人认可涉案土地所有权归村集体所有，其申请要求处理的是土地使用权争议，在长辛店镇政府进行询问调查时也多次讲明主张的是土地使用权和地上物的所有权。
本院认为，《中华人民共和国宪法》规定，我国土地分为国家所有和农村集体所有两种形式。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定。依据上述规定，乡级人民政府有权处理个人之间、个人与单位之间发生的土地使用权争议，而无权处理土地所有权争议，亦无权对土地所有权进行确权。
本案中，项会强、项会利提交的《要求宅基地确权申请书》，明确写明要求政府依据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条之规定依法确权，而《中华人民共和国物权法》第一百五十二条的内容为宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。长辛店镇政府收到该申请后，认为请求处理对象和处理请求明确，符合受理条件，在法定受理期限内予以受理。但在案件调查处理过程中，长辛店镇政府工作人员又询问项会强、项会利主张的是土地所有权还是土地使用权。该问题的设定与《中华人民共和国宪法》关于我国土地权属制度的规定相悖。在二人受错误引导选择了要求确认土地所有权后，长辛店镇政府工作人员并未向其解释我国土地权属制度的规定，而是对新确定的请求作出处理，从而导致处理内容违背了二人在《要求宅基地确权申请书》中所表达的请求确认宅基地使用权的意思表示。本案庭审中，二人对被诉处理决定未针对其申请书要求处理土地使用权争议提出异议。对该结果长辛店镇政府工作人员负有责任，所作出的被诉处理决定属于认定事实不清。同时，长辛店镇政府在被诉处理决定中对土地所有权进行确权，超越行政职权。因此，被诉行政处理决定依法应予撤销，长辛店镇政府应当对项会强、项会利的申请重新作出处理。丰台区政府作出的行政复议决定依法亦应予以撤销。一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当，应予维持。项会强、项会利的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对二人的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一审案件受理费50元由北京市丰台区人民政府、北京市丰台区长辛店镇人民政府各负担25元（于本判决生效后七日内交纳）；二审案件受理费50元由项会强、项会利负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐宁
代理审判员 王元
代理审判员 杨波
二〇一五年十一月二十日
书 记 员 陶慧