白山市江源区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0605行初9号
公益诉讼人白山市江源区人民检察院。住所地白山市江源区江源大街。
法定代表人孙振杰，系该院检察长。
委派出庭人闫瑞明，系该院主任检察官。
被告白山市江源区国土资源局。住所地白山市江源区江源大街**号。
法定代表人尤忠波，系该局局长。
委托代理人付强。
委托代理人王胜，系吉林乾羽律师事务所律师。
公益诉讼人白山市江源区人民检察院诉被告白山市江源区国土资源局不履行国土资源保护行政管理法定职责一案，本院于2017年6月26日受理后，于2017年6月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月21日公开开庭审理了本案。公益诉讼人白山市江源区人民检察院法定代表人孙振杰、主任检察官闫瑞明，被告白山市江源区国土资源局法定代表人尤忠波、委托代理人付强、王胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人白山市江源区人民检察院诉称，2015年3月10日其接到村民联名举报，反映白山市合源矿业有限责任公司（以下简称合源矿业公司）非法占用耕地，白山市江源区国土资源局不依法履职，损害国家和社会公共利益。经调查查明：白山市江源区国土资源局因合源矿业公司于2007年7月占用江源区石人镇头道阳岔村耕地15,590平方米、石人林场国有林地30,000平方米用于建选矿厂，于2009年4月13日作出江源国土罚字（2009）第04001号行政处罚决定书，责令该公司退还非法占用的土地，并处罚款136,950.00元。合源矿业公司收到行政处罚决定书后没有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，截止2015年11月，既未缴纳136,950.00元罚款也未退还土地，造成头道阳岔村15,590平方米土地，石人林场30,000平方米国有林地一直处于被非法占用的状态。
2015年10月26日，其向被告发出检察建议，建议其依法履行职责，限期恢复被违法占用的土地。被告2015年11月20日回复：“在处罚决定书送达之后，由于该公司的法定代表人王春梅（张波前妻）失联，致使该违法占地案件搁置。由于上述原因导致该违法占地既没有得到有效制止及处罚到位，又没能在法律规定的期限内申请强制执行。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定：‘对当事人因同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。’因此我局不能再对合源矿业公司违法占地行为进行立案查处，再则该案现已经没有违法主体也无法进行行政处罚程序”;“经查实，合源矿业公司选矿厂违法占地已涉嫌犯罪，我局已于2015年11月12日将该案的补充调查情况交于江源区公安局进行初查，决定是否立案”。白山市江源区人民法院于2016年9月2日作出（2016）吉0605刑初字69号刑事判决书，判令被告人张波犯有非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，并处罚金人民币12万元，依法追究了合源矿业公司非法占地行为人张波的刑事责任，但是并没有改变合源矿业公司至今仍非法占用耕地的事实。2017年3月14日，公益诉讼人再次向被告发出检察建议，建议其依法履行监管职责，责令违法行为人退还非法占用的土地、恢复土地原状。被告于2017年4月20日回复称：“该宗地地上建筑物、构筑物已部分拆除，现已成为工矿废弃地，有一定的复垦价值。为了保证村民的利益，尽快实现耕地，将损失降到最低，待全部拆除完毕后，我局将对该宗地实施复垦。现我局已将该地块纳入2017年土地整理项目，并组织省、市级专家现场踏查，按照有关规定标准，正着手编制复垦方案，力求在2017年底前完成土地复垦工作，验收合格后交到村集体组织管理。”收到回复后其于2017年4月21日进行了现场勘查，经查，被占林地已经石人林场恢复造林达到国家标准；12,000.6平方米耕地仍处于被违法占用状态，被告既没有针对该地块编制复垦方案，也没有依法督促合源矿业公司复垦。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第二条第三款、第七十六条第一款及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，被告针对合源矿业公司的违法行为，作出责令其退还非法占用的土地并处罚款的行政处罚决定后，对合源矿业公司逾期未履行生效行政处罚决定的行为应依法继续履行监管职责，应当依法责令非法占用农用地直接责任人张波恢复土地原状。但是被告怠于履职，致使行政处罚决定未能得到有效执行，耕地的实际用途无法得到实现，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。综上，为保护国土资源，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定提起行政公益诉讼，请依法裁判。
公益诉讼人向本院提交了以下证据材料：
第一组证据，被告江源区国土资源局对合源矿业公司做出行政处罚决定后，怠于履行职责的证据：
1、江源区国土资源局于2009年4月13日对合源矿业公司作出的江源国土罚字（2009）第04001号行政处罚决定书及送达回证各一份。
2、公益诉讼人在2015年9月拍摄的耕地仍被占用情况的现场照片4张。
该组证据证明，被告作出行政处罚决定后，合源矿业公司未履行行政处罚决定，仍占用耕地，亦未到法院提起行政诉讼。行政处罚决定生效后被告未到法院申请强制执行，怠于履行职责。
第二组证据，关于公益诉讼人发出诉前检察建议的证据：
1、2015年10月22日江检行监（2015）46号检察建议书、2017年3月13日江检公建字（2017）1号检察建议书各一份。
2、检察建议书送达回证两份。
该组证据证明，公益诉讼人依法向被告送达了诉前检察建议书，已履行了公益诉讼的诉前程序。
第三组证据，关于被告江源区国土资源局收到检察建议书后未履行职责，18亩（约12，000.6平方米）耕地仍被非法占用，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的证据：
1、2015年11月20日《白山市江源区国土局关于对白山市合源矿业有限公司违法占用农用地一案处理情况的报告》（江源国土资源发[2016]100号）。
2、2017年4月12日《白山市江源区国土局关于白山市江源区人民检察院检察建议书（江检公建字[2017]1号）的情况被告》（江源国土资源发[2017]28号）。
3、2017年3月17日，检察机关到现场拍摄的照片4张；2017年4月21日，检察机关到现场拍摄的照片4张。
4、头道阳岔村二社被占地村民的诉求一份；头道阳岔村村委会对合源矿业公司非法占用村集体耕地的要求一份。
5、对江源区国土资源局土地整理中心主任李学一的调查笔录一份；对合源矿业公司经理张波的调查笔录一份。
6、2017年4月28日江源区国土资源局出具的占地情况说明一份；2017年6月19日《江源区国土资源局关于白山市合源矿业公司破坏耕地行政处罚决定没有执行到位等问题的报告》（江源国土资源发[2017]48号）一份。
7、（2016）吉0605刑初69号刑事判决书第3页、土地估计报告书第1页。
该组证据1-6证明，被告收到检察建议书后未履行职责，18亩耕地仍被非法占用，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。证据7证明，合源矿业公司在石人镇头道阳岔村非法占用耕地面积18亩（约12000.6平方米）的事实。
被告白山市江源区国土资源局辩称，白山市合源矿业有限公司非法占用耕地事实清楚，证据充分。被告已对其做出了行政处罚决定书，该企业对违法事实认可，也积极履行处罚。当时由于缺少资金，未能将罚款及时缴纳，但其向被告出具了欠据。并且该企业系当时江源区的重点招商项目，属重点扶植的企业。在接到检察院的第一次检察建议书后，被告及时处理这起行政案件，但由于时间过去较长，该企业负责人失联，造成案件一直搁置。对检察院的第二次检察建议，国土局立即开展了具体工作。在占地行为人不能履行复垦的情况下，国土局将该块土地纳入2017年土地整理项目，并组织省、市级专家现场踏查，按照有关的标准，正着手编制复垦方案，力求在2017年底完成土地复垦工作，验收合格后交到村集体组织管理。但由于缺少大量的财政资金，导致工作未开展实施。被告作为土地复垦的监督管理部门，应履行法定职责，继续依法责令合源矿业公司将其占有的12,000.6平方米的土地恢复原状，将本案件处理终结。
经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的证据均无异议，且来源合法，本院予以采信。
经审理查明，2007年7月，白山市合源矿业有限责任公司（以下简称合源矿业公司）未经批准私自占用江源区石人镇头道阳岔村耕地12000.6平方米、石人林场国有林地30,000平方米用于建选矿厂，被告白山市江源区国土资源局于2009年4月13日作出江源国土罚字（2009）第04001号行政处罚决定书，责令该公司退还非法占用的土地，并处罚款136,950.00元。合源矿业公司收到该行政处罚决定书后在法定期限内没有申请行政复议或提起行政诉讼，亦未主动履行上述义务。期限届满后，被告亦未申请法院强制执行。
2015年10月26日，公益诉讼人向被告发出检察建议，建议其依法履行职责，限期恢复被违法占用的土地。被告回复称该公司的法定代表人王春梅（张波前妻）失联，致使该违法占地案件搁置，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，其不能再对合源矿业公司违法占地行为进行立案查处。
另查明，2015年11月29日，因合源矿业公司选矿厂违法占地行为已涉嫌犯罪，江源区国土资源局将相关案件材料移送公安机关立案查处，江源区人民法院于2016年9月2日作出（2016）吉0605刑初字69号刑事判决书，以被告人张波犯有非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，并处罚金人民币12万元。
2017年3月14日，公益诉讼人再次向被告发出检察建议，建议其依法履行监管职责，责令违法行为人退还非法占用的土地、恢复土地原状。被告于2017年4月20日回复称，其已将该地块纳入2017年土地整理项目，力求在2017年底前完成土地复垦工作，验收合格后交到村集体组织管理。2017年4月21日，公益诉讼人进行了现场勘查，被非法占用的30000平方米林地已经石人林场恢复造林并达到国家标准。但截至目前，12,000.6平方米耕地并没有得到复垦。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第三十一条第一款规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”依据上述规定,白山市江源区国土资源局对辖区内非法占用土地擅自改变土地用途的违法行为具有行政处罚权，并负有对土地恢复情况进行监督的法定职责。本案中，白山市江源区国土资源局虽然对合源矿业公司的违法用地行为进行了行政处罚，但未依法采取有效措施督促其主动履行处罚决定，亦未在法定期限内申请人民法院强制执行，致使罚款未能及时追缴，被破坏的耕地未能恢复原状，属于怠于履行监管职责。综上，为保护土地资源和生态环境，维护国家和社会公共利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
被告白山市江源区国土资源局对白山市合源矿业有限责任公司违法占用耕地的行为怠于履行监管职责违法，责令被告白山市江源区国土资源局继续履行监督、管理职责。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白山市中级人民法院。
审判长 聂起龙
审判员 徐 红
审判员 李德海
二〇一七年七月二十一日
书记员 陈一丹