郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2015）郑铁中行初字第241号
原告张秀英，女，汉族，1946年11月11日出生。
委托代理人范现彬、李云，河南广奥律师事务所律师。
被告郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市。
法定代表人虎强，区长。
委托代理人李健、李新矿，河南正方圆律师事务所律师。
原告张秀英诉被告郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）拆除行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月28日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月30日公开开庭审理了本案。原告张秀英及其委托代理人范现彬、李云，被告管城区政府中博集团城中村改造工作指挥部副指挥长刘三修及其委托代理人李健、李新矿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2013年11月21日，被告以管政（2013）129号文件的形式发布《郑州市管城回族区人民政府关于成立郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部的通知》。其中明确，为使中博集团（原杨庄村）城中村改造政府主导项目顺利推进，决定成立郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部（以下简称指挥部），并任命了指挥部的组成人员。2014年9月，指挥部出台《郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造居民住宅部分拆迁安置补偿方案（草案）》。2015年8月7日，在没有与原告达成《拆迁安置补偿协议》的情况下，被告对原告的房屋实施了野蛮的强拆行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二条第（三）项的规定，请求确认被告对原告实施房屋强制拆迁的行政行为违法；本案的诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
第一组证据：证据1身份信息（身份证、户口本），证明原告张秀英具有行政诉讼的主体资格；
第二组证据：证据2《郑州市管城回族区人民政府关于成立郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部的通知》；证据3《郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造居民住宅部分拆迁安置补偿方案（草案）》；证据4关于中博集团拆迁村庄房屋的说明；
第三组证据：证据5房屋所有权证（郑房权证字第号）；
第四组证据：证据6郑州市国土资源局《关于管城区XXX申请政府信息公开告知书》。
被告辩称：1、隶属于被告的管城回族区城市管理执法局（以下称区执法局）具有行使县级以上人民政府城乡规划主管部门的行政处罚职权，被告对区执法局的请示依法作出批复，符合法律规定；2、原告的违法事实清楚；3、被告不是本案适格的主体。综上所述，原告的违法行为事实清楚，对外发生法律效力的文书上署名的机关并不是被告，被告不是本案适格的主体。请求驳回原告的起诉。
被告向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：证据1《关于管城回族区二里岗街道办事处晋王庙村和杨庄村26户涉嫌违法建筑的情况说明》及名单一份（注：包括张秀英）；证据2管城回族区乡（镇）办房屋建筑及其他附着物登记表；证据3建筑许可证（民房）（91）建管（管）及施工平面图一份；证据4建筑许可证（民房）（98）建管（管）字第00485号一份及郑州市房产分户平面图；证据5建筑许可证（民房）（2000）建管（管）字第470号一份及施工平面图；证据6《土地登记查询结果》一份；证据7执法人员刘广华、时江涛、孙真真、王力栓执法证件各一份；证据8《管城回族区城市管理执法局案件立案审批表》一份；证据9《管城回族区城市管理指法局现场检查笔录》一份；证据10《管城回族区城市管理指法局现场照片拍摄照片说明》一份；证据11《管城回族区城市管理指法局部勘验笔录》一份；证据12情况说明二份；证据13《管城回族区城市管理执法局调查（询问）笔录》二份；证据14魏长来、杨长松身份证复印件；证据15《管城回族区城市管理执法局案件调查终结报告》；证据16《管城回族区城市管理执法局案件处理审批表》；证据17《管城回族区城市管理执法局责令限期拆除违法建筑事先告知书》及送达回证各一份；证据18郑州管城回族区二里岗街道办事处证明一份；证据19曹磊、李建民身份证复印件；证据20《管城回族区管理执法局责令限期拆除违法建筑决定书》及送达回证各一份；证据21《管城回族区管理执法局关于对杨福增等4人实施强制拆除违法建筑的请示》（注：包括张秀英）；证据22《郑州市管城回族区人民政府关于对杨福增等4人省市强制拆除违法建筑的批复》；证据23《管城回族去城市管理执法局催告通知书》及送达回证；证据24《管城回族区城市管理执法局强制拆除违法建筑决定书》及送达回证；证据25《管城回族区城市管理执法局强制拆除违法建筑公告》及送达回证各一份；证据26《管城回族区城市管理执法局行政强制执行审批表》一份；证据27《管城回族区城市管理执法局案件终结审批表》一份。证明管城回族区政府不是本案适格的主体。
第二组证据：证据1《中华人民共和国城乡规划法》；证据2《中华人民共和国行政处罚法》；证据3《中华人民共和国行政强制法》；证据4《河南省人民政府关于在郑州市开展相对集中行政处罚权试点工作的批复》及附件：国法函（2001）26号；证据5郑政（2011）11号（《郑州市人民政府关于引发郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法的通知》；证据6《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》；证据7《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。
经庭审质证，被告对原告提交的第一组证据、第三组证据的真实性无异议；对原告提交的第二组证据认为是复制品，原告未告知该复制品的来源，被告对此不认可；对于原告提交的第四组证据，认为与本案无关，不予质证。
原告对被告提交的第一组证据1的真实性无异议，对其证明目的和属性不予认可；对证据2的真实性有异议，证据来源不明，对其真实性不予认可；对证据3、4、5、6的真实性无异议，证明原告是合法的土地使用者和房产的所有人；证据7
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20系被告内部文件，原告对于真实性无法判断，证明目的有异议；对证据12的真实性存疑；对证据13的真实性无法判断，证明目的有异议。村民代表的证明不能替代有权机关依照法定程序认定违法建筑的程序义务；证据15
--20系被告内部文件，真实性无法判断，送达程序违法，见证人的身份存疑；对证据21--27的真实性无法判断，证明目的有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第一、三组证据，系其本人及其涉案房屋的基本信息，本院予以采信；第二组证据中的证据2、3虽系复印件，但其与中博集团（原杨庄）城中村改造的事实相互印证，本院予以采信，证据4模糊不清，不符合证据的形式要件，本院不予采信；第四组证据与本案强拆无关，本院不予采信；原告对被告提交的第一组证据中的证据1、3、4、5、6真实性无异议，本院予以采信；原告对其他证据的真实性有异议，但上述证据能与拆除行为相互印证，本院对其真实性予以采信；第二组证据为法律依据，本院对其真实性予以采信。
经审理查明：管城区政府为使中博集团（原杨庄村）城中村改造政府主导项目顺利推进，于2013年11月21日成立了中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部。
原告张秀英在杨庄村有住房，2002年5月，郑州市房产管理局发给张秀英房屋所有权证（郑房权证字第号），该证显示房屋所有人张秀英，房屋坐落于管城回族区杨庄村35号，建筑结构：混合，房屋总层数：3，建筑面积677.37平方米，所有权性质：私，房地号：4771-2476-1。
2015年5月26日，管城回族区二里岗街道办事处作出关于管城回族区二里岗街道办事处晋王庙村和杨庄村26户涉嫌违法建筑的情况说明，张秀英的房屋涉嫌违法建筑，请区执法局立案处理。
2015年6月26日，区执法局对张秀英违法建筑案件立案；同日，区执法局工作人员对张秀英的房屋进行现场检查并拍摄现场照片；同日，区执法局工作人员对张秀英的房屋进行现场勘查。
2015年6月28日，区执法局工作人员对部分村民进行了调查。
2015年6月29日，区执法局下达责令限期拆除违法建筑事先告知书，要求张秀英在2015年7月1日前自行拆除。
2015年7月17日，区执法局下达责令限期拆除违法建筑事先告知书，要求张秀英在2015年7月19日前自行拆除。
2015年7月20日，区执法局作出关于对杨福增等4人实施强制拆除违法建筑的请示，管城区政府于同年7月24日作出关于对杨福增等4人实施强制拆除违法建筑的批复。
2015年7月28日，区执法局作出催告通知书，要求张秀英在接到通知之日2日内履行拆除义务。
2015年8月3日，区执法局作出强制拆除违法建筑决定书，决定于同年8月6日后组织实施强制拆除，并下达强制拆除违法建筑公告。
2015年8月7日，区执法局对原告的涉案房屋实施强制拆除。原告不服强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告作为区执法局的上级机关，批准区执法局对原告涉案房屋实施强制拆除，管城区政府具备本案被告的诉讼主体资格。根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》（郑政文（2007）103号）文件规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。该文件规定的城中村是指在改造范围内的行政村、自然村或转制后的股份制公司。在城中村改造过程中，被告管城区政府作出了关于对杨福增等4人实施强制拆除违法建筑的批复（注：包括张秀英），要求区执法局对张秀英的违法建筑实施强制拆除。区执法局的拆除行为应当视为被告管城区政府的委托，其产生的法律责任应由被告管城区政府承担。同时，区执法局将原告拥有房屋所有权证的房屋确定为违法建筑予以拆除属于适用法律不当，其拆除原告房屋的行为违法。《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》（以下简称《村庄和集镇规划建设条例》）第六条第三款规定：乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作；第十八条第一款第（二）项规定：农村村民在村庄，集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条规定第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；第四十一条第二款规定：在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。本案中，张秀英位于管城回族区杨庄村35号的房屋，2002年5月，郑州市房产管理局发给张秀英房屋所有权证。该房屋建于2002年之前，应当适用《村庄和集镇规划建设条例》的相关规定，张秀英建筑住房的行为并不违反行政法规的禁止性规定，应当受到法律保护。区执法局强制拆除原告拥有房屋所有权证的房屋的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》，该法自2008年1月1日起实施。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条之规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好保护公民、法人和其他组织的权利和利益的特别规定除外。另参照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法（2004）96号）中关于新旧法律规范的适用规则中规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。因此，本院认为《城乡规划法》不具有法律溯及力，不能作为强制拆除原告拥有房屋所有权证的房屋的法律依据。被告管城区政府在未与原告达成拆迁安置补偿协议的前提下，其所属管城回族区城市管理执法局依据并无法律溯及力的《中华人民共和国城乡规划法》，将原告拥有房屋所有权证的合法建筑部分，进行强制拆除的行政行为违法。
综上所述，原告请求确认被告对原告房屋实施强制拆迁的行政行为违法的诉讼请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认郑州市管城回族区人民政府强制拆除原告张秀英拥有房屋所有权证的房屋的行为违法。
案件受理费50元，由被告郑州市管城回族区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 谢玉清
审 判 员 赵 艳
审 判 员 吴林轶
二〇一六年二月十五日
代理书记员 王晋瑜
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可以撤销内容的：
……。