安徽省亳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖16行初101号
原告孙怀德，男，1946年9月10日生，汉族，住亳州市谯城区，
委托代理人孙明明，男，汉族，1979年11月20日生，住址同上，系孙怀德之子。
被告亳州市谯城区人民政府。住所地亳州市谯城区半截楼*号。
法定代表人高川，区长。
委托代理人李献涛，亳州市谯城区国土资源局工作人员。
委托代理人马瑞侠，亳州市谯城区薛阁街道办事处副主任。
原告孙怀德诉被告亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）房屋征收补偿决定一案，于2017年6月5日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告孙怀德的委托代理人孙明明，被告谯城区政府的委托代理人李献涛、马瑞侠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
孙怀德诉称，原告系亳州市谯××××路37号商住楼1栋1户（一楼）的合法产权人。2017年5月19日，被告谯城区政府向原告送达谯征补[2017]第4号《房屋征收补偿决定书》。原告认为被告作出的该行政行为实体错误，程序违法，严重侵害公民合法财产权利，依法应予撤销。理由如下：1、原告在收到补偿决定书之前，并不知晓被告曾于2011年作出谯政[2011]109号《亳州市谯城区人民政府关于涡河南岸薛阁段国有土地上房屋征收的决定》，该征收决定未履行法定程序，剥夺了原告对该征收决定申请复议或提起行政诉讼的权利。2、原告的一楼住宅座落在谯××××路，距离涡河景观带有数公里之远，被告没有任何有效的法律文件证明原告的房屋已被列入涡河景观带的征收范围。且被告征收原告居住的商住楼是为了建设商业用房，并非所谓的景观带改造项目等公共利益需要。3、被告以道路划定的征收范围，该范围内包括至少三个商品住宅小区，显然其实施的国有土地上的房屋征收并不符合法律规定。4、被告于2011年作出的征收决定迄今已六年之久，以所谓谯城区十二五规划纲要（现“十三五”规划已是第三年）实施征收，已不具有合法性。5、补偿决定书依据的评估报告无效。该评估报告为2015年9月4日《亳州市谯城区人民政府关于东台路建设项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政[2015]99号），而原告居住的商住楼并不在××路道路红线征收范围内，评估机构无权对原告的商住楼一楼按一般自建房屋进行评估，且评估机构的选定违反法定程序，评估结果明显低于商住楼一楼商品房的市场价格，无法保障原告于同区位购买相同标准的一楼商品住房，不符合法律规定不低于被征收房屋类似房地产市场价。综上，请求依法撤销被告谯城区政府于2017年5月15日作出的谯征补[2017]第4号《房屋征收补偿决定书》；本案诉讼费用由被告承担。
原告孙怀德向本院提交了以下证据：
第一组：原告的身份证复印件。证明诉讼主体资格；
第二组：被告于2017年5月15日作出的谯征补[2017]第4号《房屋征收补偿决定书》；
证明被告作出房屋征收补偿决定的行政行为，原告作为行政行为相对人，有权提起行政诉讼。
第三组：房地权证亳字第××号房地产权证；
证明原告是涉案被征收房产的合法产权人；根据被告2011年4月2日作出的谯政[2011]109号《亳州市谯城区人民政府关于涡河南岸薛阁段国有土地上房屋征收的决定》中“三、本决定下达后，有关土地、房产部门不得再受理该项目实施范围内国有土地使用权和房屋所有权登记”的规定，原告于2013年4月16日办理房屋产权证登记，充分证明涉案的商品住宅楼不在被告所谓房屋征收实施范围。
第四组：1.被告于2015年9月4日作出谯政[2015]99号《亳州市谯城区人民政府关于东台路建设项目国有土地上房屋征收的决定》、谯政[2015]100号《亳州市谯城区人民政府关于东台路建设项目国有土地上房屋征收的公告》；2.中共亳州市委办公室关于谯××××路拆迁范围的答复。
证明按被告证据显示2011年就将东台路纳入涡河景观带改造项目，则其于2015年9月4日再次作出谯政[2015]99号《亳州市谯城区人民政府关于东台路建设项目国有土地上房屋征收的决定》，即属于重复征收。足以证明涉案商品住宅楼，不在本案涡河景观带改造项目征收范围内（涡河景观带改造项目无立项批准等合法手续）。另外，2015年2月26日中共亳州市委办公室就谯××××路开通问题明确答复：“涉及居民拆迁27户和一个农机二厂拆迁，拆迁面积约5000平米”。上述征收范围亦不包括原告所在的商品住宅楼，亦不属东台路建设项目征收范围内。证明被告滥用政府权力，违法征收公民合法财产。
被告谯城区政府辩称，2011年4月2日，谯城区政府作出《亳州市谯城区关于涡河南岸薛阁段国有土地上房屋征收的决定》（谯政[2011]109号），征收范围是“北至涡河，东至原建安大桥，南至筛子市街自然路（人民东路、东台路），西至魏武大道”，原告的房屋在上述征收范围内。由于原告所在单位农机公司自2011年提出企业改制，涉及农机公司家属楼及仓库的房屋征收工作被搁浅。因宗地规划建设的是社会保障房，将《亳州市谯城区关于涡河南岸薛阁段国有土地上房屋征收的决定》（谯政[2011]109号）中未完成的房屋征收工作，纳入东台路建设项目房屋征收指挥部继续实施房屋征收工作。经多次协商，不能达成房屋征收补偿协议，经征收实施单位申请，谯城区政府依照国务院第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》、谯政[2011]109号征收决定的规定，对其作出《国有土地上房屋征收补偿决定书》。该决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律适当，请求法院予以维持。
被告谯城区政府在法定期限内向本院提交的证据、依据：
第一组：总体证据
1.2011年政府工作报告。证明政府工作报告充分体现出按照年度计划实施棚户区改造的工作计划；
2.涡河南岸规划红线定位图。证明政府根据年度工作计划划定房屋征收红线图，原告的房屋在征收范围内；
3.亳州市谯城区土地利用总体规划大纲及图。证明被征收房屋所占地块，符合土地利用总体规划，宗地被规划为城市建设用地；
4.安徽省人民政府关于亳州市城市总体规划的批复及亳州市发改委关于涡河南岸东段人民大桥至建安路棚户区改造项目立项批复。证明亳州市城市总体建设规划，已经安徽省人民政府批准。涡河南岸东段人民大桥至建安路棚户区改造项目经立项批准建设；
5.亳州市谯城区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要。证明项目建设符合谯城区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要；
6.国有土地上房屋征收与补偿的委托书。证明政府委托薛阁街道办事处实施房屋征收，符合国务院590号令的规定；
7.涡河南岸房屋征收摸底、调查公示表。证明按照590号令的规定，征收实施单位对征收范围内的房屋进行摸底、调查并公示（由于被征收人单位正处于企业改制，纳入东台路项目调查）；
8.被征收人协商选定房屋征收评估机构公示及照片、参选人签到名册。证明评估机构的选择，符合法定程序；
9.涡河南岸旧城改造项目评估结果公示及照片。证明按照590号令的规定，征收实施单位对被征收房屋评估结果进行公示，符合法定程序（由于被征收单位正处于企业改制，纳入东台路项目公示）；
10.亳州市谯城区涡河南岸景观带改造项目社会稳定风险评估报告（备案）。证明依照590号令的规定，对房屋征收实施社会稳定风险评估；
11.亳州市人民政府关于印发亳州市中心城区国有土地上房屋征收补偿安置暂行规定的通知。证明亳州市人民政府依据590号令制定本区域的补偿规定,是制定涡河南岸景观带改造项目补偿方案的依据；
12.涡河南岸国有土地上房屋征收补偿方案论证会议纪要；
13.涡河南岸国有土地上房屋征收补偿方案论证稿；
12-13号证明征收实施单位在完成摸底调查,编制社会稳定风险评估的基础上,拟定征收补偿方案报谯城区政府论证；
14.涡河南岸景观带改造项目房屋征收补偿方案公示及照片。证明按照590号令及政府论证会议的要求,进行公示，征求被征收人的修改意见；
15.涡河南岸景观带改造项目拆迁建设指挥部开户许可证及专用凭证。证明有充分的资金保障房屋征收补偿；
16.谯城区政府城建专题会议纪要。证明会议同意涡河南岸景观带改造项目进行国有土地上房屋征收的决定；
17.谯城区政府《关于涡河南岸薛阁段国有土地上房屋征收的公告》及《关于涡河南岸薛阁段国有土地上房屋征收的决定》。证明谯城区政府依法作出国有土地上房屋征收决定，并在征收范围内公示；
18.涡河南岸薛阁景观带段改造项目拆迁建设动员会上的讲话及照片。证明领导重视，宣传到位；
19.评估公司资质。证明谯城区政府作出的《谯城区政府关于东台路建设项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政[2011]109号）符合590号令的规定；
20.谯城区政府办公室关于成立区农机公司企业改制工作领导小组的通知（谯政办秘[2011]123号）。证明农机公司自2011年开始谋划企业改制的事实存在，具体改制情况，在强制拆除农机公司仓库一案中已充分体现，不再赘述。
第二组：分户证据
1.国有土地上房屋征收补偿协商记录。证明征收实施单位多次与被征收人进行协商，未能达成补偿协议；
2.作出房屋征收补偿决定的申请书。证明实施单位在不能达成补偿协议的情况下，向征收人申请对被征收人作出房屋征收补偿决定书；
3.人口基本信息及房产登记。证明被征收的房屋产权登记与人口信息一致，房屋产权人属于孙怀德；
4.房屋征收合法面积认定单。证明征收实施单位对被征收房屋的合法面积给予认定；
5.房地产征收估价报告及送达回证。证明评估机构根据实施单位的认定，对被征收房屋的价值进行评估，以此作为补偿的依据；
6.房屋征收结算清单、房屋征收拟补偿告知书、送达回证及照片。证明被征收人已经通过告知书知道房屋被征收及补偿方式；
7.房屋征收拟补偿告知书申辩意见、受理通知书、送达回证、座谈记录。证明被征收人对拟征收补偿告知书提出异议，实施单位予以受理并组织座谈，由于申请人离场，座谈无结果；
8.谯征补[2017]第4号房屋征收补偿决定书及送达回证、公示照片。证明谯城区政府依法对被征收人作出房屋征收补偿决定书，并送达被征收人。
经庭审举证、质证，原告对被告谯城区政府提供的证据质证意见是：第一组的证据1与本案是否因公共利益征收不具有关联性；证据2与2011年征收范围亦无关联性；证据3系送审稿，无批准文件，不具有合法性，且与本案不具有关联性；证据4该批复是2012年作出，与被告2011年实施征收，不具有关联性,且批复中实施单位是亳州市金地建设投资有限责任公司，不是薛阁办事处，证明被告2011年作出征收决定，不具有合法性；证据5，该十二五规划纲要系草案，与本案不具有关联性，不属于征收涉案商品住宅楼的法定有效文件；证据6委托书不具有真实性，且委托事项是无立项批复的涡河南岸薛阁段景观带项目征收，不具有合法性；证据7筛子市街摸底表，并无原告所在地东台路居民登记内容，证明原告所在东台路区域不在征收范围。被告任意扩大征收范围，不具有合法性；证据8项目无法定批复文件，不具有合法性，且无一人属东台路居民，证明东台路不在征收范围；证据9不具有合法性，张贴地点在筛子市街，东台路与筛子市街在2016年之前并不相通，有数公里之远，证明东台路不在“涡河南岸东段人民桥至建安路棚户区改造项目征收范围；证据10不具有真实性，薛阁街道办事处2013年9月20日成立的房屋征收风险评估领导小组，却于2011年7月13日根据评估领导小组的调查向谯城区政法委报备风险评估报告，明显虚假；证据11与本案不具有关联性；证据12-19不具有真实性、合法性，被告于2011年作出征收决定，却以2012年亳州市发改委“关于涡河南岸东段人民桥至建安路棚户区改造项目立项的批复”作为其征收合法性的文件，显然不真实。同时，征收决定没有明确的项目名称，征收范围不明确，无国有土地使用权收回决定，没有立项批复，征收（拆迁）期限30日，且被告作出征收补偿决定时，距征收期限长达6年之久，不具有合法性。另外，未在东台路范围公示，该征收决定对东台路区域居民不产生公示的效力，剥夺了被征收人申请复议或诉讼的权利；证据20农机公司企业改制事宜，与本案不具有关联性。2015年9月11日成立农机公司改制领导小组，该通知称2011年农机公司正在改制，未能按期完成征收，内容明显虚假，不具有真实性。对第二组证据1真实性有异议，无被征收人签名；证据2对合法性及内容的真实性有异议；证据3真实性无异议，但证明目的有异议；证据4真实性无异议，但不属于东台路建设项目征收范围；证据5对评估报告的真实性、合法性、关联性均有异议。按照被告提供的证据亳州市谯城区房屋征收管理办公室2015年9月6日作出《关于涡河南岸薛阁段征迁事宜的通知》，而评估公司的估价基准日是2015年9月4日，评估公司无权对原告的房屋评估。估价报告首页委托方是“亳州市谯××××路项目征迁建设指挥部”，第三页载明的委托方是“亳州市谯城区房屋征收管理办公室”，且无征收人印章，明显虚假，不具有真实性。评估公司的选定违反法定程序。没有提供被征收人选定或者以随机形式选出评估机构的有关证据。评估报告已经失效。评估报告第五页应用的限制条件“本报告的估价基准日为2015年9月4日”。被告于2017年5月19日作出本案征收补偿决定时，已不具有法律效力；评估报告不具有客观公正性，评估结果明显低于商住楼一楼商品房的市场价格。该评估报告将申请复核的期限限定在七日内，违反行政规章明确规定。违反法定送达程序，原告未收到该报告；证据6所谓的房屋结算清单未收到。房屋征收拟补偿告知书违反法定程序，依据的评估报告已经失效；证据7真实性无异议，原告未提出任何不合理的要求；证据8被告提供作出房屋征收决定补偿决定书的证据，不具有合法性及真实性，无权对原告合法财产进行违法征收。
谯城区政府对原告提供的证据质证意见是：证据1-3真实性及证明目的均无异议；证据4对真实性及证明目的均有异议，本决定下达后，有关土地、部门不得再受理该项目实施范围内国有土地使用权和房屋所有权登记。2013年原告申请办理房产登记，有关部门是否按照程序办理受质疑。同时该房产证不能证明其房屋不在征收范围内；证据5真实性无异议，证明目的有异议，且与本案无关联性；证据6真实性无异议，证明目的有异议，且与本案无关联性；谯政[2011]109号《谯城区政府关于涡河南岸薛阁段国有土地上房屋征收的决定》是涡河景观带改造项目。2015年9月4日再次作出谯政[2011]99号《谯城区政府关于涡河南岸薛阁段国有土地上房屋征收的决定》，是东台路项目建设，原告对征收范围、征收户数阐述的很清楚。原告强调其房屋性质是商品房，实际上其房屋是农机公司家属楼，其土地性质是国有划拨土地。综上，国有划拨土地的所有权属于国家所有，因城市建设收回土地使用权不存在重复征收。
合议庭对上述证据认证如下：对原告孙怀德所举证据，第一组至第三组，具有真实性、合法性、与本案的关联性，对其证明效力予以认定；第四组证据，具有真实性、与本案的关联性，但其证明目的不能成立。
对被告谯城区政府所举证据进行综合认证，其举证能够证明其于2011年2月27日张贴公示了《涡河南岸（薛阁段）国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，并于3月27日将补偿方案征求民意结果进行张贴公示。2011年4月2日作出谯政[2011]109号《关于涡河南岸薛阁段国有土地上房屋征收的决定》。2011年6月29日，作出谯政[2011]173号《关于涡河南岸（薛阁段）国有土地上房屋征收的公告》，并于6月30日张贴该公告、征收决定及补偿方案。2017年5月15日对被征收人孙怀德作出谯征补[2017]第4号《亳州市谯城区人民政府房屋征收补偿决定书》，并进行了送达。
经审理查明，原告孙怀德系谯××××路37号1栋1户的房屋所有权人。2017年5月15日谯城区政府针对孙怀德个人作出谯征补[2017]第4号《亳州市谯城区人民政府房屋征收补偿决定书》。原告不服，向本院提起诉讼，要求撤销上述征收补偿决定书。
另查明，2011年1月亳州市谯城区十五届人大六次会议通过亳州市谯城区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，该纲要确定加大老城改造步伐，加大涡河景观带等棚户区的改造力度。2011年4月2日谯城区政府作出谯政[2011]109号《关于涡河南岸薛阁段国有土地上房屋征收的决定》，该征收决定确定建设项目实施范围为“北至涡河，东至原建安大桥，南至筛子市街自然路（人民东路、东台路），西至魏武大道”。2011年6月29日，谯城区政府作出谯政[2011]173号《关于涡河南岸（薛阁段）国有土地上房屋征收的公告》，确定自公告之日起征收期限为30日，并于次日张贴该公告、征收决定及补偿方案。被征收人孙怀德在规定的签约期限内未签订房屋征收补偿协议，房屋征收实施单位亳州市谯城区薛阁街道办事处于2017年3月18日报请谯城区政府作出房屋征收补偿决定。
本院认为，综合原告孙怀德的诉讼请求、被告谯城区政府的答辩意见，本案的争议焦点是谯城区政府针对孙怀德作出的谯征补[2017]第4号房屋征收补偿决定是否合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案原告孙怀德作为房屋征收补偿决定的行政相对人，其认为该补偿决定的内容侵犯其合法权益，有权依法提起诉讼。该法第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”原告孙怀德于2017年5月19日收到涉诉的房屋征收补偿决定书，其于2017年6月5日向本院提起诉讼，是在法定起诉期限内，符合法律规定。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。因此，谯城区政府作为涉案的征收主体，是本案适格的被告。谯城区政府于2011年4月2日作出谯政[2011]109号《关于涡河南岸薛阁段国有土地上房屋征收的决定》及《涡河南岸（薛阁段）国有土地上房屋征收补偿方案》。由于在签约期限内孙怀德未与征收部门达成补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，本案谯城区政府有权依法作出征收补偿决定。
关于被诉的谯征补[2017]第4号《亳州市谯城区人民政府房屋征收补偿决定书》的合法性。该征收补偿决定书中对于房屋价值的认定依据是《房地产征收估价报告》，该报告中载明涉案被征收房屋2015年9月4日的时点价值为460178元，并载明估价报告有效期为壹年，即有效期至2016年9月4日。本案被告于2017年5月15日作出补偿决定时，该估价报告已经过期，且补偿决定中载明的房屋价值为453458.8元，与估价报告中认定的房屋价值并不一致，且未举证该“453458.8元”价值的评估来源。故被告作出的征收补偿决定认定事实不清，主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为的主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。因此，应依法撤销本案被诉的谯征补[2017]第4号房屋征收补偿决定，由被告重新作出行政行为。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销亳州市谯城区人民政府于2017年5月15日作出的谯征补[2017]第4号《房屋征收补偿决定书》；
二、由亳州市谯城区人民政府对孙怀德重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告亳州市谯城区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 温茂林
审判员 刘晓慧
审判员 张继民
二〇一七年十一月三十日
书记员 杨 虓
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
……
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
……