连云港市海州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0706行初9号
原告江苏茂期化工有限公司
法定代表人肖丹，执行董事。
委托代理人章剑生、郑春燕，浙江泽大律师事务所律师。
被告灌南县国土资源局。
法定代表人晏久仁，局长。
委托代理人王永峰，该局土地执法大队大队长。
委托代理人李岭，江苏苍佑律师事务所律师。
原告江苏茂期化工有限公司（以下简称茂期公司）诉被告灌南县国土资源局（以下简称灌南国土局）土地行政命令一案，经东海县人民法院一审判决后，连云港市中级人民法院二审裁定撤销原审判决指定本院重审。本院于2016年1月8日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告茂期公司的委托代理人章剑生、郑春燕，被告灌南国土局的委托代理人王永峰、李岭，副局长薛晓清作为行政机关负责人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年11月20日，被告灌南国土局作出灌国土资改字[2013]第04号《责令改正违法行为通知书》，以原告茂期公司未经批准非法占用23333.33平方米土地新建房屋、道路和围墙为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定责令原告三日内自行整改，逾期不改正的将追究法律责任。
原告茂期公司诉称，2004年12月30日，连云港市（堆沟港）化学工业园区管理委员会（以下简称园区管委会）以《投资合同》的方式提供85亩工业用地给原告法定代表人肖丹用于项目建设。后肖丹按约创办公司，缴纳了土地税费，办理了建设用地规划许可证，于2007年9月取得了50亩土地《国有土地使用证》，后依法修建厂房、办公用房。原告多次要求办理剩余35亩土地的土地证，但被告一直不予办理。2012年7月13日，被告在《闲置土地认定通知书》中确认原告取得了85亩土地的使用权。然2013年8月7日，被告在《行政处罚告知书》中认定原告未取得35亩土地使用权，拟对原告进行处罚。原告提出听证，但被告在听证后发出《责令改正违法行为通知书》，以未经批准非法占用35亩土地为由责令原告限期整改。原告不服，向连云港市国土资源局申请行政复议，该局维持了被告的行政行为。原告认为，一、原告基于《投资合同》取得了85亩土地使用权，后被告在《闲置土地认定通知书》中对此予以确认，应当视为对《投资合同》效力的追认；二、85亩土地由管委会提供给原告，原告缴纳了土地税费，并取得了建设规划许可，被告责令整改没有法律依据；三、被告听证后没有作出行政处罚决定，而是要求原告整改，属于程序违法。现原告提起诉讼，请求人民法院判令：1.撤销被告作出的《责令改正违法行为通知书》；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告提交了以下证据：1.行政复议决定书；2.责令改正违法行为通知书;3.投资合同;4.土地缴款凭证;5.灌南地方税务局的收款凭证;6.建设用地规划许可证;7.国有土地使用证;8.闲置土地认定书和勘测定界图;9.行政处罚听证告知书。
被告灌南国土局辩称，一、我局对原告违法用地予以处罚的依据。经查，原告实际使用土地85亩，其中50亩取得了使用证，另外35亩属于违法用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，我局决定对原告作出处罚告知。二、我局下达整改通知的原因。我局举行听证会后原告没有履行行政处罚告知书内容，我局从人性化执法角度考虑，下达了整改通知，如其整改到位可依法从轻或者减轻处罚。三、复议和诉讼情况。原告未按整改通知要求履行义务，而是向连云港市国土资源局申请复议，2014年1月27日，该局维持了我局的行政行为。后原告向东海县人民法院起诉，被判败诉。四、对原告诉请的答辩意见：1.涉案35亩土地在近10年都没有办证是化工园区没有履行投资协议所导致，不是我局的责任；2.原告变更名称后未申请办理土地使用权证变更手续也是违规的，现违法用地的情况原告具有不可推卸的责任；3.我局作出的《闲置土地认定书》不能成为对原告享有85亩土地使用权的追认，因为原告在该通知下达后没有履行义务，也没有缴纳闲置费用。而我局在之后充分调查的基础上重新下达了《闲置土地调查通知书》，应视为对之前行为的更正；4.原告认为《责令改正违法行为通知书》没有法律依据是站不住脚的，我局的依据是《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款从轻或者减轻处罚的规定。综上，我局作出的《责令改正违法行为通知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告诉讼请求。
被告在东海县人民法院一审时提交以下证据：1.行政复议决定书；2.责令改正违法行为通知书；3.立案呈批表；4.询问笔录；5.行政处罚听证告知书；6.行政处罚告知书；7.行政处罚听证通知书；8.投资合同；9.土地缴款书；10.企业法人营业执照；11.国有土地使用证；12.闲置土地认定通知书；13.行政处罚听证笔录；14.闲置土地调查通知书。
除上述证据外，被告向本院补充提交了以下证据：1.供地的请示；2.案件调查报告；3.案件讨论笔录；4.行政处罚听证笔录；5.案件调查陈述；6.东海县人民法院行政判决书。
经质证，原告认为被告证据1-7及11、14内容不合法，并认为被告无权在重审程序中重新提交证据，对补充证据不予质证，对其他证据无异议；被告对原告证据真实性均无异议，但认为不能实现原告的证明目的。
本院对上述证据作如下确认：原、被告双方所提交的证据均具有真实性，作为查明本案事实的依据予以确认；双方均提交的责令改正违法行为通知书不具有合法性，理由在本院认为部分阐述。根据法律规定，人民法院有权要求当事人补充证据，原告对被告补充证据不予质证，视为放弃权利。
经审理查明，2004年12月30日，连云港市（堆沟港）化学工业园区管理委员会与原告法定代表人肖丹签订《投资合同》，约定园区管委会向肖丹提供85亩工业用地用于茂期化工项目建设，肖丹承担13000元/亩的土地办证费用，园区管委会负责办理土地证。后肖丹设立连云港茂期化工有限公司（以下简称连云港茂期公司），并于2005年5月13日取得85亩（5.66公顷）土地《建设用地规划许可证》，于同年10月25日缴纳全部办证费用1105000元。2007年9月10日，连云港茂期公司取得了50亩（33333平方米）土地《国有土地使用证》，后持相关建设手续在85亩土地范围内建设了厂房、道路等基础设施。2008年2月26日，连云港茂期公司更名为江苏茂期化工有限公司即本案原告。
2012年7月13日，被告以闲置土地达两年为由要求原告缴纳土地闲置费用，发出的《闲置土地认定通知书》载明“经调查核实，你公司经灌南县人民政府批准，于2004年12月取得位于灌南县堆沟港化学工业园84.96亩的土地使用权……”，并附有连云港万和地理信息工程有限公司的勘测定界图。2013年8月7日，被告又作出《闲置土地调查通知书》，以原告取得的50亩土地“已动工开发建设面积占应动工开发建设面积不足三分之一涉嫌构成闲置土地”为由要求原告提交书面材料。庭审中，被告解释称《闲置土地认定通知书》所认定的事实错误，属于工作失误。
2013年7月19日，被告经调查认定原告于2007年9月以协议方式取得灌南县堆沟港镇十队村集体土地33333平方米（50亩）建设用地使用权，但实际圈占56666.66平方米（85亩），未经批准非法占用23333.33平方米（35亩），遂决定立案查处。同年8月7日，被告对原告进行处罚前告知，拟作出如下处罚：1.责令退还非法占用的23333.33平方米土地；2.没收非法占用土地上的建筑物3956平方米；3.并处罚款每平方米5元，共计116666.66元。原告不服，向被告提出听证申请，被告于2013年8月27日举行了听证会，但对原告提出的申辩均不予采纳。同年11月20日，被告向原告发出被诉的《责令改正违法行为通知书》，认定“原告未经批准非法占用灌南县堆沟港镇十队村集体土地23333.33平方米新建房屋、道路和围墙的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令原告三日内自行整改到位，逾期追究法律责任。”原告不服该通知书，向连云港市国土资源局申请行政复议。2014年1月27日，连云港市国土资源局作出《行政复议决定书》，认定园区管委会不具有国有土地使用权出让资格，双方签订的《投资合同》无效，故维持了被告的行政行为。原告仍不服，向灌南县人民法院提起行政诉讼，同时对灌南县人民政府不颁发《国有土地使用证》的行为提起诉讼。
经连云港市中级人民法院指定，东海县人民法院对上述两起案件进行了审理，最终均判决驳回原告的诉讼请求。原告提起上诉后，连云港市中级人民法院二审裁定撤销该两案的一审判决，指定本院重新审理。
诉讼中，因原告诉灌南县人民政府不履行法定职责一案的结果对本案具有影响，本院裁定中止审理，后一、二审均驳回了原告的诉讼请求。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及相关行政法规、规章的规定，本案被告灌南国土局作为土地行政管理部门具体负责灌南县范围内的土地管理工作，具有查处土地违法行为的法定职权。其在履行查处职权时应当做到事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处理适当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
本案中，被告经调查发现原告存在违法用地问题进而决定立案查处，在行政处罚前作出《责令改正违法行为通知书》，认定的事实为“未经批准非法占用集体土地35亩”。对此，被告应在诉讼中提供证明该事实认定合法的相关证据，然其提供的于2012年7月13日作出的《闲置土地认定通知书》却明确载明“茂期公司经灌南县人民政府批准，于2004年12月取得了84.96亩土地使用权”，并据此要求原告缴纳土地闲置费。这与被告据以要求原告改正的事实明显相悖，被告虽主张这一认定属于工作失误，但并未通过法定程序将其撤销，而其此后作出的《闲置土地调查通知书》也仅涉及50亩土地的闲置问题，并未明确否定前一事实认定。因此，《闲置土地认定通知书》仍然具有法律效力，客观上成为证明被告责令改正认定事实不清的证据。此外，在原告已取得50亩土地《国有土地使用证》的情况下，被告没有证据证实其余35亩属于“集体土地”，相反，被告却在庭审中自述85亩土地均为工业建设用地。据此，原告关于被告认定事实不清、证据不足的主张成立，本院予以支持。
另外，《中华人民共和国共和国土地管理法》第七十六条本身就是对违反该法行为的否定性评价，被告在该条款前再次使用“违反”不妥。同时，其在援引上述法律名称时漏掉了“法”字，本院在此一并予以指正。
关于被告责令改正缺乏法律依据、程序违法的意见，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”根据该规定，行政机关的责令改正或者责令限期改正可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。本案中，被告启动了对原告的行政处罚程序，其在处罚决定作出前向原告发出《责令改正违法行为通知书》符合法律规定，程序亦无不当。故对原告上述意见，本院不予采纳。
综上，被告作出的《责令改正违法行为通知书》认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国行政诉讼法》第三条、第三十四条第一款、第七十条第（一）项及之规定，判决如下：
撤销被告灌南县国土资源局作出的灌国土资改字[2013]第04号《责令改正违法行为通知书》。
案件受理费50元（原告已预交），由被告负担，于本判决生效之日起十日内给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交上诉案件受理费50元。连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：44×××94。
审 判 长 高 照
代理审判员 于华天
代理审判员 马赵军
二〇一七年二月十六日
书 记 员 陈彦吉
法律条文附录及上诉须知
一、法律条文
【一】《中华人民共和国行政处罚法》
第二十三条行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。
【二】《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。