湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长中行征初字第00229号
原告蔡某某，男，1951年6月23日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。
被告长沙市芙蓉区人民政府，住所地湖南省长沙市芙蓉区人民东路189号。
法定代表人于新凡，区长。
委托代理人尹靖，系长沙市芙蓉区人民政府法制办工作人员。
委托代理人任丹，湖南崇民律师事务所律师。
被告长沙市人民政府，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号。
委托代理人郭佳，系长沙市人民政府法制办工作人员。
委托代理人罗米娜，系长沙市人民政府法制办工作人员。
原告蔡某某不服被告长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）房屋行政征收决定和长沙市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭审理了本案，原告蔡某某，被告芙蓉区政府委托代理人尹靖、任丹，被告市政府委托代理人郭佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告芙蓉区政府因黄土塘地块棚户区改造项目，于2015年5月21日作出芙政征字[2015]第1-5号《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收决定公告》（以下简称为“涉案征收决定公告”），公布：征收目的为黄土塘地块棚户区改造项目建设需要；征收范围位于东起迎宾路、西至韭菜园路、南临五一路、北达八一路区域土地调查红线范围内（除中国人民解放军湖南省军区门诊部土地红线和湖南省棉麻总公司土地红线）国有土地上所有建、构筑物及附属物，具体以本项目征收范围图为准。原告蔡某某房屋在征收范围以内。原告蔡某某不服涉案征收决定公告，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销芙蓉区政府作出的涉案征收决定公告。
原告诉称：2015年5月1日芙蓉区政府作出的芙政征字（2015）第1-5号《长沙市芙蓉区人民政府黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收决定公告》将包括湖南省政府办公厅三宿舍、五宿舍等在内的职工住房违法的划归棚户区改造项目，并决定单独对三宿舍进行拆迁行为，并违反规划擅自将该地块作为商业开发。涉案房屋征收决定不仅违反相关程序规定，未争取广大省政府办公厅三宿舍人民群众的意见，而且罔顾国务院关于国务院关于棚户区的概念，擅自将配套设施齐全、生活环境优良、交通便利等优质的生活小区划为棚户区改造范围，因此涉案房屋征收决定实体上的违法。该行为严重损害了原告方的合法权益，也极大的浪费国家对棚户区改造项目资金的支持。该决定同时亦擅自将该规划由居民区改为商业区。因此，为了维护原告的合法权益，依据我国有关法律、法规，特具状贵院，恳请支持。请求：撤销被告芙政征字[2015]第1-5号《长沙市芙蓉区人民政府黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收决定公告》中关于对湖南省政府办公厅三宿舍定性为棚户区的决定。
原告为证明其诉讼请求，向本院提交证据材料如下：
证据1，身份证，房产证，拟证明原告适格；
证据2，U盘，证明原告所在的小区不是棚户区；
证据3、4、5、6、7、8、9是2015年11月28日中央电视台新闻纸质图片，拟证明原告所在的小区不应当属于棚户区，不应该纳入棚户区的改造。
被告芙蓉区政府答辩称：一、黄土塘地块棚户区改造项目基本情况。黄土塘地块棚户区改造项目系改善居民生活条件、提升城市品位的民生工程。2012年7月20日，长沙市发展和改革委员会批复同意实施本案项目，该项目依法划定规划调查蓝线和土地调查红线，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，已经长沙市第十四届人民代表大会第三次会议审议通过，纳入长沙市2015年旧城改造项目计划。二、区政府将黄土塘地块纳入棚户区改造范围符合各项政策要求。原告房屋所在的北区宿舍房屋均建于上世纪80年代及以前，该片范围内基础设施老化、配套设施不齐全，道路狭窄，交通拥堵，消防车、救护车很难正常进入，存在交通消防安全隐患；此外，该片范围内房屋结构简陋、无绿化和公共活动场所、缺乏停车位、居民生活环境差。基于以上实际情况，2012年6月20日，由长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组以长棚组项（[2012]04号文件）将其列入全市棚改工程；2012年7月20日，长沙市发展和改革委员会批准立项（长发改【2012】437号）。综上所述，黄土塘地块棚户区改造项目是立足改善居民生活环境、加强基础设施建设的民生工程，符合公共利益需要。因此，区政府将黄土塘地块纳入棚户区改造范围符合各项政策要求。三、区政府发布《征收决定公告》未违反相关程序规定。2015年2月6日，区政府发布征收范围公告，原告房屋位于项目征收范围内。同年3月23日，长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室将征收范围内被征收房屋的调查结果予以公布。区政府组织相关部门对项目征收补偿方案进行论证后，于2015年3月27日发布本案项目征收补偿方案征求意见公告，在征收范围内听取被征收人意见。经统计，本项目应向1029个对象征求意见，其中有673户认为征收补偿方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》；有36户认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》。同年5月4日，区政府将征求意见情况及修改情况予以公告。上述公告均在征收范围内张贴予以公示。因此，区政府发布的《征收决定公告》充分听取了被征收人的意见，不存在违反相关程序规定的事实。综上所述，区政府作出的本项目《征收决定公告》符合各项政策要求以及相关法律法规，广泛征求和采纳了居民意见，维护了居民合法权益，恳请依法裁决。
被告芙蓉区政府在举证期限内向本院提交了证据如下：
第一组：项目审批材料，拟证明黄土塘地块棚户区改造项目通过法定程序，经过相关部门批准而进行政府征收。
证据1、棚改立项批复，变更业主单位的批复（长棚组项[2012]04号、长安办函[2013]18号、长棚组项[2014]25号。
证据2、发改立项批复、变更业主单位的批复（长发改[2012]437号、长发改[2013]738号、长发改[2014]506号。
证据3、项目纳入国民经济和社会发展年度计划的证明材料。
证据4、土地调查红线，规划调查蓝线（规划参考图附件）
证据5、发改、规划、国土批复的函。
第二组：项目征收公告，拟证明黄土塘地块棚户区改造项目经批准后，按照法定程序实施了政府征收。
证据1、征收范围公告，附征收范围图（芙政征字[2015]第1-1号）
证据2、调整征收范围的公告，附示意图。
证据3、被征收房屋调查结果公告，附调查结果表（芙政办字[2015]第1-1号）
证据4、征收补偿方案论证会议备忘录。
证据5、征收补偿安置方案征求意见公告（芙政征字[2015]第1-2号。
证据6、征求意见情况公证书。
证据7、征求意见情况及征收补偿方案修改情况的公告（芙政征字[2015]第1-3号）
证据8、征收决定及社会稳定风险评估通过政府常务会的会议纪要。
证据9、社会评估风险报告。
证据10、黄土塘棚改项目征收资金的证明。
证据11、拆除工程备案的证明材料（长沙市拆除工程备案表2份）
证据12、长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室对黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案的批复。
证据13、房屋征收决定、征收决定公告及房屋征收补偿方案、附最终的征收范围图以及登报的材料（芙政征字[2015]第1-5号、芙政征字[2015]第1-5号。
第三组：项目评估程序，拟证明黄土塘地块棚户区改造项目按照法定程序实施了评估工作。
证据1、征收评估信息发布及房地产评估机构报名公告。
证据2、协商选定房地产价格评估机构的公告。
证据3、投票选定房地产价格评估机构公告。
证据4、（2015）湘长芙证经字第18号公证书。
证据5、抽签确定房地产价格评估机构公告。
证据6、（2015）湘长芙证经字第19号公证书。
证据7、抽签确定房地产价格评估机构结构的公告。
证据8、房屋征收初步评估结果的公示（附各栋初步评估结果一览表）
第四组：项目其他资料，拟证明各征收公告的照片都是按照法定程序进行的。
证据1：粘贴各征收公告的照片以及重要征收程序的现场照片。
被告市政府辩称：一、答辩人行政复议程序符合法律规定。2015年7月20日原告向答辩人申请行政复议，答辩人依法于2015年7月24日受理，并于2015年7月29日将行政复议申请书副本送达被申请人芙蓉区政府。芙蓉区政府于2015年8月4日向答辩人提交书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。经过书面审查，答辩人作出行政复议决定，并于2015年8月24日送达原告。综上所述，答辩人行政复议程序符合法律规定。二、答辩人所作行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。经复议机关审理查明：黄土塘地块棚户区改造项目系改善居民生活条件、提升城市品位的民生工程。2012年7月20日，长沙市发展和改革委员会批复同意实施本案项目，该项目依法划定规划调查蓝线和土地调查红线，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，已经长沙市第十四届人民代表大会第三次会议审议通过，纳入长沙市2015年旧城改造项目计划。2015年2月6日，芙蓉区政府发布征收范围公告，原告房屋位于项目征收范围内。同年3月23日，长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室将征收范围内被征收房屋的调查结果予以公布。芙蓉区政府组织相关部门对项目征收补偿方案进行论证后，于2015年3月27日发布本案项目征收补偿方案征求意见公告，在征收范围内听取被征收人意见。经统计，本项目应向1029个对象征求意见，其中有673户认为征收补偿方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》；有36户认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》。同年5月4日，芙蓉区政府将征求意见情况及修改情况予以公告。上述公告均在征收范围内张贴予以公示。因被征收人通过协商、投票方式未能选定房地产价格评估机构，2015年3月31日，抽签确定湖南友谊房地产评估经纪有限公司和湖南思远四达房地产评估咨询有限公司为本项目评估机构。本项目房屋征收补偿资金已在长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室专户存储。同年5月20日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室批复同意项目房屋征收补偿方案。经上述程序后，芙蓉区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，于2015年5月21日发布芙政征字[2015]第1-5号《长沙市芙蓉区人民政府黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收决定公告》。上述事实，有批复、规划调查蓝线和土地调查红线图、证明材料、公告、听证笔录、照片、公示表、会议纪要、公证书、社会稳定风险评估报告、等证据予以证实。因此，答辩人依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，维持了芙蓉区政府作出的芙政征字[2015]第1-5号《长沙市芙蓉区人民政府黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收决定公告》。综上所述，答辩人所作行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序符合法律规定，恳请贵院依法驳回原告诉讼请求。
被告市政府向本院提交了以下证据：
证据1，行政复议申请书及邮寄单，拟证明市政府收到原告行政复议申请的时间；
证据2，行政复议答复通知书，拟证明市政府向望城区政府送达行政复议申请书副本，并要求提交书面答复和证据依据；
证据3，行政复议答辩书、证据目录，拟证明芙蓉区人民政府于2015年8月4日提交书面答复及证据材料；
证据4，行政复议决定书以及送达回证。拟证明被告依法作出行政复议决定，程序合法。
经庭审质证，原告对被告芙蓉区政府提交的证据发表了如下质证意见：对于芙蓉区政府提交的证据都不认可，根据中央电视台报道，关于长沙市芙蓉区黄土塘地块棚户区改造是变味的棚改拆迁，是不合理、不合法的。
原告蔡某某对被告市政府提交的证据发表如下质证意见：对于证据1、2、3，三性均无异议，对于证据4不予认可。
被告芙蓉区政府对原告蔡某某提交的证据发表如下质证意见：对于证据1，三性无异议。对于证据2，视频的内容没有当庭播放，不发表质证意见。对于证据3-9，都是相关的报道，都没有在法律上的评价不属于棚户区，关联性有异议。区政府举出的第一组证据都已经证明了按照相关的法律规定来进行棚户区的项目以及征收事实。
被告市政府对原告蔡某某提交的证据发表的质证意见与被告芙蓉区政府的意见一致。
本院对双方当事人提交的证据认证如下：被告芙蓉区政府提供证据内容真实、形式合法，且与案件事实具有关联性，本院均予以采纳作为认定案件事实的依据；被告市政府提交的证据证实了其作出复议决定的过程，该部分证据客观、真实，与本案具有关联性，本院予以采信；原告提供的证据1内容真实、形式合法，且与案件事实具有关联性，本院予以采纳作为认定案件事实的依据。原告提供的证据2、3、4、5、6、7、8、9达不到证明目的，不予采信。
经审理查明：2012年6月20日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项[2012]04号《关于同意芙蓉区黄土塘地块棚改立项的批复》，同意将黄土塘地块列入全市棚户区改造工程，该项目由芙蓉区人民政府组织实施。2012年7月20日，长沙市发展和改革委员会作出（长发改[2012]437号）《关于黄土塘地块棚户区改造项目立项的批复》，同意实施该棚改项目。上述批复项目业主单位均为长沙城东棚户区改造投资有限公司（后均批复变更为长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司），项目位于芙蓉区。东起迎宾路、西至韭菜园路、南临五一路、北达八一路（以国土部门最终测绘成果为准）。
2014年8月27日，长沙市城乡规划局批准长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司在蓝线内选址。2014年10月9日，长沙市人民政府批准同意长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司在红线范围内调查。
2014年9月5日，长沙市发展和改革委员会作出《关于芙蓉区黄土塘棚改项目的回复函》，明确“一、该项目符合长沙市国民经济和社会发展'十二五'规划……符合长沙市2014年国民经济和社会发展年度计划”。2014年9月22日，长沙市城乡规划局作出长规函[2014]757号《关于黄土塘棚户区改造项目是否符合城乡规划的复函》，明确该函及所附项目规划设计条件书及选址蓝线（20140850SP1）符合规划依据图（编号20141150X2）要求。2014年10月24日，长沙市国土资源局作出《关于芙蓉区黄土塘棚户区改造项目符合土地利用总体规划的证明》，明确涉案项目符合国务院2012年7月8日批准实施的《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年》，位于长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）确定的建设用地区域内。
2015年1月23日，长沙市第十四届人民代表大会第三次会议批准长沙市人民政府提出的《关于长沙市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》，黄土塘棚改项目列入长沙市主城区2015年拟实施的旧城改造项目计划表。
2015年2月1日，芙蓉区政府作出《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收范围公告》。公告明确征收范围为“东起迎宾路、西至韭菜园路、南临五一路、北达八一路。征收范围为黄土塘地块棚户区改造项目红线范围内国有土地上房屋及附属物”。该公告还载明“本公告发布后，长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室将对征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记；长沙市城乡规划局芙蓉分局将对征收范围内未登记的建筑进行调查、认定。请被调查人予以配合”。2015年3月21日，芙蓉区政府作出《关于调整黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收范围的说明》，明确中国人民解放军湖南省军区门诊部土地红线范围内的房屋（八一路473号、黄土塘巷23号）和湖南省棉麻总公司房改房（五一中路18号第5栋）不列入本次征收范围。
2015年3月23日，长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室发布《黄土塘地块棚户区改造项目被征收房屋调查结果公告》，将征收范围内被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况予以公布。公告中明确告知如调查结果有误或发生变化，请在2015年3月30日前与长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室联系并提供相关证明资料。公示中载明了联系地址及联系电话。蔡某某房屋在公告所附调查结果表中。
2015年3月25日，长沙市芙蓉区人民政府组织政法委、政府办、法制办、发改局、教育局、司法局、住保局、征收办、国土分局、规划分局、韭菜园街道办事处等单位负责人就涉案项目的征收补偿方案（征求意见稿）进行论证，并形成会议备忘录。2015年3月27日，芙蓉区政府作出芙政征字[2015]1-2号《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案征求意见公告》，告知涉案征收项目基本情况，并告知征求意见期限为公告发布之日起30日内，并告知了联系地址和电话。同日，该公告在征收范围内张贴。2015年6月3日，长沙市星城公证处作出公证书，证明该单位公证员对2015年4月27日涉案项目征求意见表统计数据活动进行现场监督，公证书中载明了征求到的意见具体情况，并予以公证，公证书附有现场记录。2015年5月4日，芙蓉区政府作出芙政征字[2015]第1-3号《关于<黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）>征求意见情况及修改情况的公告》。同日,该公告在征收范围内张贴。
2015年5月11日，芙蓉区政府召开区政府常务会议，审查并同意涉案项目社会稳定风险评估结果。次日，长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室编制涉案项目社会稳定风险评估报告，评估结论为“……社会稳定风险结果为中风险……建议该项目予以实施”
2015年5月15日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室出具证明，证明涉案项目私房私企房屋征收补偿资金已经由长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司在该单位设置的专控账户进行存储，并由该单位进行监管。
2015年5月19日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室拆除工程管理科在涉案项目拆除工程（一标段、二标段）长沙市拆除工程备案表上加盖公章，同意备案。
2015年5月20日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室作出长征批字[2015]13号《黄土塘地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案的批复》，同意按《黄土塘地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》执行。
2015年5月21日，芙蓉区政府作出芙政征字[2015]第1-5号《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收决定》，明确告知征收目的、征收范围、征收部门、签约期限、征收补偿方案等基本情况。公告还告知了被征收人的权利义务，明确告知被征收人对房屋征收决定不服的可以申请行政复议或提起行政诉讼。同日，芙蓉区政府发布芙政征告字[2015]第1-5号公告，将上述房屋征收决定的内容在征收范围内公告张贴。该公告同日在长沙晚报上刊登。蔡某某不服涉案征收决定公告，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府于2015年8月24日作出复议决定（长政复决字[2015]第475号），维持了芙政征字[2015]第1-5号《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收决定》。蔡某某不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2015年3月5日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，规定报名时间为2015年3月5日至2015年3月9日。2015年3月11日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《黄土塘地块棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人于公告后的五个工作日内将协商选定的两家房地产价格评估机构名单及相关资料报长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室。公告还告知，“协商不成的，我办将采用投票或者摇号（抽签）的方式确定房地产价格评估机构”。2015年3月23日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《黄土塘地块棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构的公告》，公告明确“在公告规定的时间内本项目被征收人就选定评估机构协商未能达成一致意见。我办决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构”，并告知投票的时间和地点。长沙市芙蓉公证处于2015年4月3日出具公证书，证明2015年3月27日当日实际投票人数未达到应投票人数的三分之二。2015年3月27日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《黄土塘地块棚户区改造项目抽签确定房地产价格评估机构的公告》，告知将于2015年3月31日在芙蓉区八一桥社区二楼会议室，采用公开抽签的方式确定房地产价格评估机构。长沙市星城公证处于2015年4月3日出具公证书，证明涉案项目抽签确定房地产价格评估机构活动符合预定程序，活动结果真实、有效。2015年4月1日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《黄土塘地块棚户区改造项目抽签确定房地产价格评估机构结果的公告》，明确告知湖南思远四达房地产评估咨询有限公司和湖南友谊房地产评估经纪有限公司为该项目的房地产价格评估机构。以上公告均在被征收范围内公开张贴公示。
本院认为：一、被告芙蓉区政府作出涉案征收决定公告主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称为“国务院590号令”）第四条、第十三条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称为“省政府268号令”）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称为“市政府116号令”）第三条、第八条的规定，区、县（市）人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定。市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时公告。被告芙蓉区政府具有作出涉案征收决定公告的法定职权，主体适格。
二、被告芙蓉区政府作出的征收决定公告适用法律正确。根据国务院第590号令第八条第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。国务院第590号令第九条第（一）款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程；长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，符合国民经济和社会发展计划。被告芙蓉区政府依据国务院第590号令规定作出涉案征收决定公告，适用法律正确。
三、被告芙蓉区政府作出涉案征收决定公告程序合法、正当。芙蓉区政府认为此项目已经具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，芙蓉区政府按照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围内的范围进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况；对项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。芙蓉区政府作出涉案征收决定并予以公告，并告知被征收人如对征收决定不服可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。芙蓉区政府作出的行政征收决定符合法定程序。
四、关于原告提出的其他问题。
1、关于涉案被征收范围是否属于棚户区问题。本院认为，现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，故被告将涉案地块列为棚户区并作出征收决定符合法律规定。
2、关于棚改立项、发改立项的合法性问题。
原告以上述立项批复对占地面积事项作出变更，以及立项批复前置审批环节存在违法主张上述立项批复违法。本院认为，棚改立项、发改立项均属于涉案征收决定作出的法定前置条件。是否同意涉案地块棚改立项或发改立项，并对批复具体内容进行调整，属于相关单位依职权按行政程序判断事项，在上述批文未经法定程序撤销或变更前，相关批文合法、有效。并且，本案被诉具体行政行为是涉案征收决定公告，原告以立项批复的前置文件缺失为由主张上述立项批复文件违法，亦无相关证据支持，本院不予采信。
五、被告市政府作出的涉案复议决定合法性问题。被告市政府复议程序合法，复议决定认定事实清楚，适用法律正确。被告市政府收到原告蔡某某的复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，并听取了申请人的复议意见，其在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定，本院对复议决定的合法性予以认定。
综上，被告芙蓉区政府作出的芙政征字[2015]第1-5号《黄土塘地块棚户区改造项目房屋征收决定公告》认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当；被告市政府作出的涉案复议决定认定事实清楚，程序合法。原告提起诉讼的各项理由均不能成立，本院均不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告蔡某某的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告蔡某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 彭 杨
代理审判员 廖国娟
代理审判员 陈邵明
二〇一六年十月二十一日
书 记 员 梁 维
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。