河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）郑行初字第773号
原告武风歧，男，1937年1月9日出生，住郑州市高新技术开发区。
被告郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街6号。
法定代表人赵书贤，主任。
委托代理人刘瑶，该单位工作人员。
委托代理人王喜文，河南金色阳光律师事务所律师。
原告武风歧不服被告郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）城中村改造违法一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2015年11月30日公开开庭审理了本案。原告武风歧，被告高新区管委会委托代理人刘瑶、王喜文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：被告郑州高新区管委会是《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文（2011）258号）授权作为郑州高新区对城中村改造的拆迁补偿安置负总责的主体拆迁人。改造拆迁千年古镇祥营城中村，被告存在二十五个方面渎职枉法：1、被告把城镇化偷换成城市化，抛开法规和道德，不顾祥营村民反对，实施一扫光拆迁，先拆迁、后手续，程序违法。2、被告整体改造拆迁祥营城中村的行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了公用利益的需要”所界定的六种情形。3、被告改造拆迁祥营村六年之前就瞒着村民偷把村民的宅基地以工业用地为名低价征为国有土地。然而拆迁时除被管委会主任挟制掌控补偿安置的一人的房屋按国有土地上“不低于市场价”补偿外，其他村民宅基地的性质仍确认为集体土地。但村民宅基地土地至今都没有得到任何补偿。4、被告2010年7月5日成立管委会“祥营城中村改造指挥部”，管委会副主任、管委会相关局委及公检法等单位的领导为指挥部的成员，知法犯法，违法拆迁。5、改造拆迁中未办手续，没有郑州市政府批准改造祥营村的手续，“一扫光”拆了千年古镇祥营村。6、改造拆迁中被告破坏、操控村“两委”建设，在本村长期没有党支部书记的情况下，委派沟赵办事处党工委副书记为本村党支部书记专职指挥拆迁村民房屋，委派办事处党工委书记驻村谋划拆村。7、被告诡称沟赵办事处祥营城中村改造指挥部为“监管方”，而实际管委会是指挥并实施拆毁村民房屋的“拆迁人”，甚至是强拆者。8、被告委托既不是村党支部书记又不是村委会主任的人掌控拆迁村民房屋的补偿与安置。9、管委会作为城中村改造“负总责”的主体拆迁人，违法让祥营村民委会发布改造拆迁祥营城中村的拆迁补偿安置“通告”。10、被告违法让村民同不具拆迁主体资格的祥营村民委会签订“拆迁补偿安置协议书”，风险自担。11、村委会根本不具有行政主体资格，按《村民委员会组织法》第二十七条规定也不能侵害村民的人身权、民主权和合法财产权。被告诡称“通告”内容属于“村民自治、村务公开”，“村民自治”拆村，不属于管委会作出的具体行政行为。12、被告违反郑政文（2011）258号文件关于“城中村土地依法按国有土地确认”的规定，对祥营城中村村民宅基地国有土地上“不低于市场价”的房屋按征收集体土地上的附着物低价补偿。13、被告早已把祥营村村民宅基地以工业用地为名征收为国有土地，且被告2010年4月23日郑开管（2010）101号上报市政府的文件中称祥营村“该村城中村改造用地已经征用转为国有”，但拆村时仍按集体土地坑村民。14、被告拆祥营村民“国有土地”上的房屋，不按《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于要房1：1，要钱“市场价”的规定办理，且给村民的安置房还要钱，让村民买房，扣除拆村民房屋的补偿款，每户被扣三十来万元，那村民的房屋到哪去了？15、郑政文（2011）258号文规定“城中村改造应制定改造方案（包括村民补偿安置方案）”，要“充分听取村民意见”，经村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过后，由管委会报市城改办审查，经市政府批准后，方可实施。而祥营村的村民代表会议成员构成本身不合法，村民会议没有召开，更没有向村民代表会议授权，改造方案根本没有充分听取村民意见，根本谈不上群众自愿。16、拆村中违法断水断电，逼迫一些村民搬迁。至今仍对以古树名木为主要景观的“一乐园”特色文化庭院断水断电。17、被告拆村前派管委会及沟赵办事处的人到村召开长时间没有村党支部书记的党员会，未告知拆村的事，以检查到会为由让每个党员签名，据此说党员都同意拆村。后即组织铲车毁掉大块麦苗，拉出拆村的条幅，并让“村民代表”等脱离群众到“公安干校”以开会为名“签名”拆村，让相应村委会发布改造拆迁祥营村的“通告”。18、被告作为主体拆迁人，应当按照郑政文（2011）258号文规定，拆村协议签订前安置房的户型、面积、平面组合选择应征得村民（股东）会议或村民会议授权的村民代表会议的同意，并经安置户确认。然而被告均未按上述程序办理。被告渎职让村委会接受建筑质量没有明确验收合格证明、不具备生活居住条件的毛坯安置房并让村民入住。19、被告拆迁改造决策不民主，程序不正当，操作不透明，结果不公开，行贿搞房屋丈量、补偿，不公平、公正，不敢公开。20、被告操控不法、不道德的人搞拆迁，搅乱社会伦理道德，损害家长户主权威，破坏家庭和睦，对不签协议的户甚至动用执法人员搞强拆、株连拆。21、被告违反“四不拆”精神（不签协议的不拆，兑付不到位的不拆，思想工作不到位的不拆，群众合法权益受损的不拆），拆村时把人抬出屋外强拆，甚至雇黑打人。22、被告及办事处指使和参与拆村的有关领导却因违法拆除祥营村得到了升迁。23、被告拆迁改造祥营村违反村集体要有“产业支撑”的重要原则，村集体土地没有了，集体产业没有了，致使村民长远民生和共同富裕无保障。24、被告“一扫光”拆村，不“延续历史文脉”，对具有祥营村历史文化风味的“一乐园”特色景观文化庭院都不容。25、被告及沟赵办事处通过操控村两委换届选举、让村民委员会领导接管开发商建的安置房，成立物业公司，侵犯村民业主的权利。请求：1、判决被告高新区管委会作为城中村改造的主体应当同村民签订“拆迁补偿安置协议书”；2、判决被告对村民国有土地宅基地上的房屋按当地能买得起商品房的市场价补偿；3、判决退还给村民安置房所扣的欠款；4、判决责令被告解决向“一乐园”古树名木奇石文物“特色景观文化庭院”送水送电问题；5、判决株连拆毁“一乐园”楼房违法，“一乐园”古树名木奇石文物“特色景观文化庭院”不受侵犯，保留宅基地。
原告提交的证据有：1、户口本复印件；2、原告制作的郑州高新区祥营北街一乐园特色文化及详细介绍；3、原告庭院照片一套；4、郑政文（2011）258号文件；5、郑开管办（2010）30号文件；6、2011年11月30日郑州高新报；7、郑州市政府信息公开答复书一份，证明宅基地已经征收为国有土地；8、原告抄写的改造拆迁郑州市的规定；9、原告绘制的庭院周围的情况；10、《城镇建设要延续历史文脉》文章；11、《市政府通知新型城镇化要注意保留村庄原貌》文章；12、河南省信息公开答复书；13、郑高开（2015）第7号政府信息公开告知书；14、《真爱无价、有市无价》评估有关参考材料。上述证据主要证明被告株连拆迁违法，拆迁按照规定主要拆迁宅基地上的房屋，不是按照宅基地证拆迁，应当按照258号文的规定进行拆迁。
被告辩称：一、原告将高新区管委会列为本案的被告错误，其不是本案适格的被告。本次祥营村拆迁的各类附着物搬迁补偿方案和改造安置方案是高新区管委会沟赵办事处祥营村根据我国《村民委员会组织法》及郑州市人民政府的有关规定和政策，结合祥营村实际情况，经过村支部会、村民委员会和全体代表会研究一致通过后制定出来的，并以沟赵办事处祥营村村民委员会和祥营村城中村改造指挥部名义向全体村民公布了《关于祥营村各类附着物搬迁补偿方案的通告》（第5号）和《关于祥营村城中村改造安置方案的通告》（第6号），此后也是祥营村两委依据该两份通告对祥营村全体村民主导和实施了拆迁行为，这是祥营村施行村民自治的体现。根据我国《村民委员会组织法》第五条的规定，管委会作为一级政府无权对祥营村委会依据村规民约实施的城中村拆迁补偿、改造安置补偿及拆迁行为过多干涉，只是负责监督该城中村改造方案的实施。被告并没有权利和义务同原告就其所诉的拆迁补偿事宜签署任何协议。二、原告武风歧在郑州高新区沟赵办事处相应村没有宅基地，其不是本案适格的原告。武风歧原为河北省邯郸市峰峰矿区干部，退休后户籍迁入郑州高新区沟赵办事处祥营村。原告名下在祥营村没有宅基地。原告在起诉状中所称的“一乐园”所占用的土地及地上附属物是其儿子武喜团名下第022388号宅基地及地上附属物。拆迁期间，由于原告认为其院中的植物经评估鉴定所确定的补偿标准太低而要求巨额赔偿，后经多方努力，其儿子武喜团同意拆迁，并在2012年3月25日分别同沟赵办事处祥营村委会和祥营城中村改造指挥部签订了《拆迁补偿安置协议书》。故原告不是祥营村城中村改造项目的被拆迁人，沟赵办事处祥营村委会和祥营村城中村改造指挥部对祥营村的拆迁行为没有侵犯原告的合法权利。相反，武风歧以“一乐园”存在“古树名木、奇石文物”，属于“特色景观、文化庭院”为由无理阻挠拒绝搬迁，导致该宅基地上附属物至今无法妥善拆迁，严重影响祥营村城中村改造顺利进行及祥营安置区周边建设。三、沟赵办事处祥营村委会和祥营村城中村改造指挥部已经对原告的儿子武喜团名下的第022388号宅基地上附属物补偿安置完毕。原告本人在祥营村并无宅基地，仅其儿子武喜团在本村拥有一处宅基地，宅基地证号为第0223**号，土地使用者为武喜团。沟赵办事处祥营村民委员会和祥营城中村改造指挥部依据《关于祥营村各类附着物搬迁补偿方案的通告》（第5号）和《关于祥营村城中村改造安置方案的通告》（第6号）的规定，已于2012年3月25日分别同原告之子武喜团签署了《拆迁补偿安置协议书》。武喜团领走了相应的附着物拆迁补偿等各种款项，现在祥营村回迁安置已经结束，原告的儿子武喜团也已经分得了两套安置房。第022388号宅基地项下的附着物补偿已经完毕，此次拆迁亦未侵犯原告儿子武喜团的合法权利。综上，原告对被告的起诉没有任何法律和事实依据，其起诉状中所列各项诉讼请求及25条所谓事实与理由属无理取闹。请求依法驳回原告的起诉。
被告提交的证据有：1、《关于祥营村各类附着物搬迁补偿方案的通告》（第5号）；2、《关于祥营村城中村改造安置方案的通告》（第6号）；3、祥营村拆迁补偿安置协议书；4、收到武喜团宅基地证收条一份；5、原告儿子武喜团的第022388号宅基地使用证复印件一份；6、武喜团第022388号宅基地上附着物普查表一份；7、武喜团出具的收到附着物补偿款及其他各项费用的收条一份；8、武喜团出具的财产放弃保证书一份；9、原告武风歧的家庭户口本及身份证复印件；10、武喜团领取分配安置房资料一份（该证据形成时间是在被告举证期限届满之后）；11、原告儿子武喜团的第022388号宅基地的现场照片一组共17张。证明祥营村各类附着物搬迁补偿方案和祥营村城中村改造安置方案是祥营村支部会、村民委员会、全体代表会根据相关法律法规及政府政策共同制定的，该城中村改造拆迁安置补偿符合国家的法律法规及郑州市当地政策，又符合祥营村的实际情况，更维护了广大村民的合法权益；祥营村委会及沟赵办事处祥营城中村改造工程指挥部已经就第022388号宅基地上房产同原告的儿子武喜团签订了拆迁补偿安置协议书，已经补偿安置完毕，且原告武风歧的儿子武喜团已经分得两套安置房，但因原告武风歧无理阻挠，导致该宅基地上的建筑物至今无法得到妥善拆迁，严重影响了祥营村城中村改造的顺利进行；与原告及其家人签订拆迁安置补偿协议书的主体不是被告高新区管委会，原告起诉的被告主体错误。
经庭审质证，双方对证据发表如下质证意见：
原告认为被告证据1、2两个通告违法。证据3违法，不是同户主武风歧签订。证据4违法，是株连拆迁，被告证据造假，下方应当有动迁组等人员的签字，复印时掩盖了下方的签字。证据5是原告全家的宅基地证。证据6违法，是偷着普查的，没有经过户主同意，户主不知情。证据7违法，不是事实，原告的古树名木、奇石文物没有补偿，房屋补偿计算的也不对。对被告证据8不认可，原告的财产别人无权替原告放弃。对被告证据9真实性无异议。证据10违法，前提株连拆迁违法，后边的都是非法的。证据11有的看不准，有的照的是原告家的院子。
被告对原告证据1真实性无异议，对其证明目的有异议，该户口本不能证明原告系本案的适格原告，祥营村的拆迁补偿协议针对的不是户主，而是宅基地使用证上的土地使用者（武喜团）。证据2是原告个人整理出的资料，是原告主观意志赋予了“一乐园”的内涵，不能证明原告是本案适格原告。证据3一部分涉及到拆迁的照片，对其真实性无异议；其他不能确认其真实性，并且关于观赏花木已经补偿完毕。对证据4真实性无异议，该文件适用的是中心城区的改造，并不适合祥营村的拆迁安置工作，且不能支持原告系本案适格诉讼主体的观点。对证据5真实性无异议，该文件与本案原告的诉求以及双方争议焦点无关联性。证据6系复印件，真实性有异议，即便真实也与本案无关。对证据7真实性无异议，对其证明目的有异议，该答复书并不能证明祥营村的宅基地属于国有土地，也不能证明原告是适格主体。对证据8真实性有异议，无法核实真实性，所谓的相关规定不能作为证据。对证据9真实性有异议，是否与现场真实情况相吻合无法确定，且与本案争议的事实无法律关系。证据10、11真实性有异议，系复印件，且与本案无关联性。证据12、13真实性无异议，与本案争议事实无关。证据14系原告个人整理资料，对其真实性、准确性有异议，且与本案争议事实无法律关系。
本院对上述证据认证如下：被告证据，原告对除证据4和11外的其他证据的真实性均无异议，对被告证据4和11真实性的异议也不能成立，故本院认为被告证据客观真实，可作为认定本案事实的依据；但原告对被告证据的合法性及证明目的有异议，将在本院认为部分综合评述。
原告证据1、4、5，被告对其真实性无异议，可作为认定本案事实的依据。证据3系原告院子拆迁前后照片，客观真实。证据2、9、14系原告自行制作，真实性无法确定，本院不予采信。证据8系法律规定而非证据，本院不予评价。证据6、10、11系报纸复印件，真实性无法核实，且与本案无关，本院不予采信。证据7、12、13能够证明原告为获知祥营村集体土地被征收、补偿情况而申请政府信息公开以及2006年来河南省人民政府发文批准征收该村集体土地情况，但不能证明原告主张其宅基地上房屋应当按照国有土地上房屋市场价补偿的证明目的。被告对原告证据的异议将在本院认为部分综合评述。
本院根据有效证据及法庭调查认定以下事实：原告武风歧系为河北省邯郸市峰峰矿区干部，1997年退休后回到祥营村老家居住。其老家宅基地即涉案第022388号宅基证项下宅基地，该宅基证系1994年6月**由其儿子武喜团领取，宅基证登记的土地使用者及户主为武喜团。2006年6月14日武风歧将其户口迁回祥营村，并申办了户口本，户主为武风歧。2008年武喜团及其妻子、儿子、儿媳的户口也迁回了祥营村，一并登记在武风歧为户主的户口本上。2010年7月5日被告高新区管委会下发《关于成立祥营城中村改造指挥部的通知》（郑开管办（2010）30号），成立祥营城中村改造指挥部。2011年11月7日郑州市人民政府印发实施《郑州市城中村改造管理办法》（郑政文（2011）258号）。2012年4月5日沟赵办事处祥营村民委员会、沟赵办事处祥营城中村改造指挥部发布《关于祥营村各类附着物搬迁补偿方案的通告》（第5号）和《关于祥营村城中村改造安置方案的通告》（第6号），对祥营村开始城中村改造。2012年5月31日武喜团将其名下的第022388号宅基证交沟赵办事处祥营城中村改造指挥部。同年6月21日武喜团在其家附着物普查表上对其家附属物签字确认。同年6月25日户主武喜团与沟赵办事处祥营村民委员会、沟赵办事处祥营城中村改造指挥部签订《祥营村拆迁补偿安置协议书》，获得各项补偿、奖补款合计1160516.15元，安置房屋面积400平方米，扣除安置房款240000元；武喜团承诺2012年6月30日前将宅基地内物品搬迁完毕，逾期沟赵办事处祥营村民委员会、沟赵办事处祥营城中村改造指挥部有权按照武喜团出具的《财产放弃保证书》及时清除剩余附着物，空房交其统一拆除。同日武喜团领取了其家城中村改造附着物拆迁补偿款共1160516.15元；并签署了本人所属的房屋和其他附着物于2012年6月30日搬迁完毕，空房交指挥部和村委会处置、剩余财产自愿放弃的“财产放弃保证书”。随即原告及其子武喜团一家楼房被拆除，拆除后剩余物、平房院墙、树木等迄今仍矗立原地，位于规划拟修道路的中间。后武喜团领取了其家的两套安置房。另祥营村集体土地已经河南省人民政府多个征地批复同意征收为国有土地。
本院认为：涉案高新区祥营村城中村改造过程中的《关于祥营村各类附着物搬迁补偿方案的通告》、《关于祥营村城中村改造安置方案的通告》、《祥营村拆迁补偿安置协议书》上同时有沟赵办事处祥营村民委员会和沟赵办事处祥营城中村改造指挥部的署名和签章，而沟赵办事处祥营城中村改造指挥部系被告高新区管委会成立的机构，结合《郑州市城中村改造管理办法》第七条各区人民政府（管委会）是各辖区城中村改造的主体的规定，该指挥部在祥营村城中村改造中实施的行为应视为被告高新区管委会的行为，应由被告来承担相应法律责任。故高新区管委会是本案的适格被告。原告武风歧系国家干部，1997年退休后回到高新区祥营村老家居住，2006年将其户口迁回祥营村并申办了户口本，2008年武风歧之子武喜团及其家庭成员将户口迁回祥营村并登记在武风歧的户口本上。而此前武风歧及武喜团一户的老宅基地已于1994年登记在武喜团名下，宅基使用证上登记的土地使用者及户主为武喜团。在祥营村城中村改造过程中，原告之子武喜团已经代表原告一户行使了相应的权利，签订了拆迁补偿安置协议书，交出了空房、领取了相应的拆迁补偿款项，并接收了分得的两套安置房，现已补偿安置完毕，即武喜团已经代表原告全家对其一户的拆迁补偿安置事项进行了处分。在武喜团以及除原告外的其他家庭成员并未对武喜团代表全家所作的上述处分及接受被告拆迁补偿安置提出异议及诉讼的情况下，原告个人提起本案诉讼，缺乏事实根据和法律依据。原告的起诉不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。关于原告所称被告及其下属在城中村改造中存在的违纪、违规等问题，原告可以依法向有关部门反映。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定，裁定如下：
驳回原告武风歧的起诉。
案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 魏丽平
审 判 员 耿 立
代理审判员 敬志敏
二〇一六年七月二十日
代理书记员 郭 娟
附：本裁定适用的相关法律法规
1、《郑州市城中村改造管理办法》
第七条各区人民政府（以下简称区政府）（管委会）是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作。
……
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。