海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼行终93号
上诉人（原审原告）：王华圣。
上诉人（原审原告）：温燕琼。
上诉人（原审原告）：王槐民。
上诉人（原审原告）：陈育昌。
上诉人（原审原告）：郑建军。
上诉人（原审原告）：温柔。
上诉人（原审原告）：李雪花。
上诉人（原审原告）：李江。
上诉人（原审原告）：王咸凤。
上诉人（原审原告）：谢结芳。
上诉人（原审原告）：冯培芳。
上诉人（原审原告）：陈忠态。
上诉人（原审原告）：刘彩连。
上诉人（原审原告）：粟海英。
上诉人（原审原告）：兰美鲜。
上诉人（原审原告）：韦月华。
上诉人（原审原告）：黎明。
上诉人（原审原告）：陈燕荣。
上诉人（原审原告）：黎良少。
上诉人（原审原告）：罗桂香。
上诉人（原审原告）：刘桂香。
上诉人（原审原告）：何小波。
上诉人（原审原告）：李绿华。
上诉人（原审原告）：凌凤秀。
上诉人（原审原告）：卢国义。
上诉人（原审原告）：王亚波。
上诉人（原审原告）：莫兰妹。
上诉人（原审原告）：廖秀英。
上诉人（原审原告）：潘振候。
上诉人（原审原告）：潘珍玉。
上诉人（原审原告）：潘振政。
上诉人（原审原告）：黎玉群。
上诉人（原审原告）：郭似确。
上诉人（原审原告）：郑文奇。
上诉人（原审原告）：洪美玉。
上诉人（原审原告）：肖进透。
上诉人（原审原告）：儋彩燕。
上诉人（原审原告）：李建华。
上诉人（原审原告）：赵秋兰。
上诉人（原审原告）：麦桂友。
上诉人（原审原告）：陆海章。
上诉人（原审原告）：傅铭秀。
上诉人（原审原告）：谭带。
上诉人（原审原告）：韦小兰。
上诉人（原审原告）：陆荣东。
上诉人（原审原告）：李秀竹。
上诉人（原审原告）：黄小念。
上诉人（原审原告）：张付星。
上诉人（原审原告）：李春良。
上诉人（原审原告）：罗美丽。
上诉人（原审原告）：王爱梅。
上诉人（原审原告）：徐日献。
上诉人（原审原告）：徐月森。
上诉人（原审原告）：徐琳。
上诉人（原审原告）：徐妍妍。
上诉人（原审原告）：苏美细。
上诉人（原审原告）：潘振小。
上诉人（原审原告）：潘韦刚。
上诉人（原审原告）：赖扬海。
上诉人（原审原告）：谢冰。
上诉人（原审原告）：李顺平。
上诉人（原审原告）：洪怡希。
上诉人（原审原告）：周亚梅。
上诉人（原审原告）：黄升权。
上诉人（原审原告）：黄石莲。
上诉人（原审原告）：康华林。
上诉人（原审原告）：沈昌林。
上诉人（原审原告）：蒋艳珍。
上诉人（原审原告）：刘乃平。
上诉人（原审原告）：林建松。
上诉人（原审原告）：符勇良。
上诉人（原审原告）：黎雄。
上诉人（原审原告）：张广贤。
上诉人（原审原告）：蒋淑英。
上诉人（原审原告）：韦丽英。
上诉人（原审原告）：罗光全。
上诉人（原审原告）：罗洪广。
上诉人（原审原告）：潘振访。
上诉人（原审原告）：张秀云。
上诉人（原审原告）：崔金明。
上诉人（原审原告）：崔金生。
上诉人（原审原告）：王云英。
上诉人（原审原告）：陈思栋。
上诉人（原审原告）：凌永富。
上诉人（原审原告）：李宝成。
上诉人（原审原告）：陈永强。
上诉人（原审原告）：凌永贵。
上诉人（原审原告）：黄海燕。
上诉人（原审原告）：符亚汝。
上诉人（原审原告）：洪汝娟。
上诉人（原审原告）：陈开福。
上诉人（原审原告）：陆勤英。
上诉人（原审原告）：黄子金。
上诉人（原审原告）：李海英。
上诉人（原审原告）：李顺愉。
上诉人（原审原告）：梁月少。
上诉人（原审原告）：凌启东。
上诉人（原审原告）：黄升威。
上诉人（原审原告）：郑心拔。
上诉人（原审原告）：陈培钦。
上诉人（原审原告）：许书金。
上诉人（原审原告）：赵肖荣。
上诉人（原审原告）：覃家福。
上诉人（原审原告）：林岳花。
上诉人（原审原告）：覃天行。
上诉人（原审原告）：韦小妹。
上诉人（原审原告）：练荣桥。
上诉人（原审原告）：刘平花。
上诉人（原审原告）：罗国新。
上诉人（原审原告）：陈崇世。
上诉人（原审原告）：廖亚红。
上诉人（原审原告）：温金和。
上诉人（原审原告）：陆彩连。
上诉人（原审原告）：罗世妹。
上诉人（原审原告）：洪东城。
上诉人（原审原告）：李建民。
上诉人（原审原告）：梁春芬。
上诉人（原审原告）：代爱霞。
上诉人（原审原告）：粟海华。
诉讼代表人：王华圣。
诉讼代表人：陆荣东，男，1965年5月11日出生，汉族。
诉讼代表人：陆勤英，女，1971年3月5日出生，汉族。
以上一百一十九位上诉人的共同委托代理人：赖忠建，海南顺翔律师事务所律师。
以上一百一十九位上诉人的共同委托代理人：赖朝荣，海南顺翔律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：海南省白沙黎族自治县人民政府。住所地：海南省白沙黎族自治县牙叉镇。
法定代表人：胡翔，县长。
委托代理人：陈开拓，海南省白沙黎族自治县人民政府法制办主任。
委托代理人：林大进，海南法立信律师事务所律师。
原审第三人：海南省国营龙江农场。住所地：海南省白沙黎族自治县七坊镇。
法定代表人：陈吉明，场长。
委托代理人：何忠华，海南省国营龙江农场国土林业科副科长。
上诉人王华圣等119人与被上诉人海南省白沙黎族自治县人民政府（以下简称白沙县政府）、原审第三人海南省国营龙江农场（以下简称龙江农场）城乡建设行政管理纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2015）海南二中环行初字第3号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年1月19日立案受理，并依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原审法院认为：建设生活垃圾转运站是各级人民政府所属住房城乡建设部门的职责。一、根据本案白沙黎族自治县发展和改革委员会《关于白沙县生活垃圾转运工程可行性研究报告的批复》，可确定七坊镇生活垃圾转运站项目的建设单位为白沙黎族自治县住房和城乡建设局（以下简称白沙住建局）。二、本案所涉的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设项目选址意见书》的发证机关均为白沙黎族自治县住房和城乡建设局。三、广州市国际工程咨询公司海南分公司的《白沙黎族自治县生活垃圾转运工程可行性研究报告、评估报告》和海南省建设项目规划设计研究院的《建设项目环境影响报告表（白沙黎族自治县生活垃圾转运工程项目）》中载明七坊镇生活垃圾转运站的建设单位均为白沙黎族自治县住房和城乡建设局。四、白沙县政府的《白沙黎族自治县人民政府关于收回国营龙江农场部分国有土地用于建设七坊镇生活垃圾转运站的函》，只能证明白沙县政府决定收回七坊镇生活垃圾转运站项目涉及到国营龙江农场4.436亩，并不能证明白沙县政府是建设七坊镇生活垃圾转运站行政行为的行政机关。综上，建设七坊镇生活垃圾转运站行政行为的行政机关应为白沙黎族自治县住房和城乡建设局。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。由于白沙黎族自治县住房和城乡建设局才是本案的适格被告，原告王华圣等119人以白沙县政府为被告向本院提起行政诉讼，属于起诉被告主体错误。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的。”的规定，对原告王华圣等119人的起诉，依法应予以驳回。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，以县级人民政府所属部门为被告的案件并不属于中级人民法院一审受理，而应由基层人民法院一审受理，所以，即使原告在本案中变更被告为白沙黎族自治县住房和城乡建设局，亦不属于本院受理一审案件的范围，原审法院据此裁定驳回了王华圣等119人的起诉。
上诉人王华圣等119人不服一审裁定，上诉称：一审裁定认定事实错误。被诉的白沙县七坊镇生活垃圾转运站工程的建设单位应为白沙县政府。“垃圾转运站”本身是近年才出现的新生事物，至今没有相关的法律法规或政府批文就此作出具体规定。白沙县住建局作为白沙县政府的工作部门，受政府委托牵头负责被诉垃圾转运站工程，不能改变该工程为白沙县政府工程项目的实质，项目的建设自始至终由白沙县政府在实际操作。一审法院采信白沙县住建局违法为自己颁发的“建设用地规划许可证”、“建设工程规划许可证”等违法证据，认定白沙县政府不是本案的适格被告错误。二、一审法院适用法律错误。本案自受理到审理，一审法院从未向上诉人提出错列被告要求更正的问题，既无书面通知也无口头告知，何来的拒绝变更？这种行为严重侵害了上诉人的诉讼权利。三、本案一审应由中级人民法院管辖。本案的原告多达119人，属于新型环境侵权诉讼，且上诉人与被上诉人之间矛盾激化，属于重大、复杂的案件，按照法律规定应由中级人民法院一审。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
被上诉人白沙县政府答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。
原审第三人的答辩意见与被上诉人一致。
本院认为：一、关于本案的适格被告问题。引发本案纠纷的垃圾转运站的立项批复，即白沙黎族自治县发展和改革委员会《关于白沙县生活垃圾转运工程可行性研究报告的批复》，以及《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设项目选址意见书》、广州市国际工程咨询公司海南分公司的《白沙黎族自治县生活垃圾转运工程可行性研究报告、评估报告》、海南省建设项目规划设计研究院的《建设项目环境影响报告表（白沙黎族自治县生活垃圾转运工程项目）》等证照材料均能证实该垃圾站的建设单位和责任主体为白沙县住建局。上诉人主张《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设项目选址意见书》为白沙县住建局违法为自己颁发，但在上述证照未经法定程序撤销之前，可以作为认定案件事实的证据。故一审法院综合上诉材料认定本案的被诉主体为白沙县住建局正确。上诉人一审以白沙县政府作为被告错误。二、关于本案的程序问题。因本案的适格被告应为白沙县住建局而非白沙县政府，而以白沙县住建局作为被告提起的行政诉讼应在基层人民法院管辖。故无论一审法院是否告知当事人错列被告，其对该案都无管辖权，一审法院裁定驳回原告的起诉正确。综上，上诉人上诉的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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案件唯一码
审判长 孔 琼
审判员 吴春萍
审判员 余 江
二〇一六年三月二十二日
书记员 闵泽帅
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条……
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判、裁定；