湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂05行初51号
原告徐奎萍。
被告宜昌市人民政府。住所地：宜昌市沿江大道***号。
法定代表人马旭明，市长。
委托代理人江心，宜昌市人民政府法制办公室副主任。一般授权代理。
委托代理人范小东，宜昌市人民政府法制办公室工作人员。一般授权代理。
原告徐奎萍诉被告宜昌市人民政府土地审批行政复议一案，本院于2016年5月3日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据。本院将被告提交的答辩状和证据送达给原告。本院依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2016年6月14日公开开庭审理了本案，原告徐奎萍，被告宜昌市人民政府的委托代理人江心、范小东等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2016年4月11日徐奎萍向被告提出《行政复议申请》，请求被告行政复议：1、确认宜昌市国土资源局签署宜昌市环城南路棚户区改造项目（二期）征收拆迁范围包含宜昌市环城东路7-1号商铺的行政行为，属于行政乱作为；2、宜昌市国土资源局应赔偿由于其行政乱作为，导致宜昌市环城东路7-1号商铺租金急剧下降，所造成的直接经济损失5万元。2016年4月27日被告作出宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》：认为《西陵区国有土地上房屋征收申请表》由宜昌市土地储备中心制作，宜昌市国土资源局在《西陵区国有土地上房屋征收申请表》中签署的部门审查意见仅是房屋征收过程中的一个程序性环节，对徐奎萍权利义务产生实质影响的行政行为是宜昌市西陵区人民政府作出的西房征决字（2015）6号《房屋征收决定书》，徐奎萍对该征收决定不服已向宜昌市人民政府申请了行政复议，宜昌市人民政府对征收行为进行了全面审查并作出宜复决字（2016）5号《行政复议决定书》，徐奎萍对复议决定不服，已向宜昌市中级人民法院提起了行政诉讼，目前该案尚未审结。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定不予受理原告的行政复议申请。
原告徐奎萍诉称：原告于2016年3月28日向宜昌市国土资源局提出政府信息公开申请，根据该局2014年11月12日在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”，请求其公示宜昌市环城东路7-1号商铺属于宜昌市环城南路棚户区改造项目（二期）征收拆迁范围的法律依据。宜昌市国土资源局于2016年3月31日作出《政府信息公开告知书》。原告收到《政府信息公开告知书》后，于2016年4月11日向被告提出《行政复议申请》：认为宜昌市国土资源局提供的证据，无法证明将原告的商铺列入宜昌市环城南路棚户区改造项目（二期）征收拆迁范围具有合法性，要求其提供审查意见的法律依据。原告认为本次行政复议是针对宜昌市国土资源局在宜昌市西陵区环城南路片区二期棚户区改造项目中涉嫌违法审批，与宜昌市西陵区人民政府作出的《房屋征收决定书》行政复议的行政主体、内容、行为不一样，被告应当分别予以受理。被告对本次行政复议申请“决定不予受理”，涉嫌行政不作为。请求法院：1、确认宜昌市人民政府涉嫌行政不作为；2、判令被告承担诉讼费。
原告徐奎萍向本院提交了以下证据：
1、2014年11月12日宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》。拟证明宜昌市国土资源局签署的审查意见确认了申请单位项目征收范围包含原告商铺，使该申请项目获得审查批准通过程序，该行政行为直接涉及到了原告的合法利益。
2、《宜昌市城区国有土地上房屋征收与补偿工作规程》。拟证明宜昌市国土资源局签署审查意见的行为是根据规范性文件应履行职能部门职责的行政行为。
被告宜昌市人民政府辩称：1、原告所申请的事项不属于行政复议受案范围，被告不予受理符合法律规定。宜昌市国土资源局签署审查意见的行为，是行政机关之间的内部过程性环节，不是成熟的行政行为。宜昌市国土资源局在《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上签署的审查意见不是具体行政行为，该行为既不直接对原告作出，也不对原告的权利义务产生实质影响。而对原告权利义务产生实质影响的具体行为是宜昌市西陵区人民政府作出的《房屋征收决定书》，原告已对该征收决定向被告提出了复议申请，被告已对该申请进行全面审查并作出宜复决字（2016）5号《行政复议决定书》，原告不服该决定，已向法院提起行政诉讼且案件尚未审结。2、行政复议程序合法。原告向被告申请行政复议后，并于4月20日补正材料，根据行政复议法的规定，被告已在五个工作日内进行审查，发现该申请不符合行政复议法规定的受案范围，决定不予受理，并书面告知原告。3、原告的起诉理由不能成立。原告认为本次行政复议与《房屋征收决定书》行政复议的行政主体、内容、行为不一样，被告应当分别予以受理，是对法律的误解。根据相关法律，可以申请行政复议的范围是行政行为，但宜昌市国土资源局签署的审查意见，显然不是行政行为，被告不予受理，符合法律规定。综上，原告的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，原告认为被告不作为的理由不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告宜昌市人民政府向本院提交了以下证据：
1、2016年4月11日徐奎萍提交的《行政复议申请书》、原告身份证复印件、《依申请公开政府信息申请表》、2016年3月31日宜昌市国土资源局的《信息公开告知书》。拟证明原告向宜昌市人民政府申请了行政复议。
2、2014年11月12日宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》。拟证明宜昌市国土资源局签署的审查意见不是针对原告作出，不是具体行政行为，未对原告的权利义务产生实质影响。
3、2015年11月23日徐奎萍等4人提交的《行政复议申请书》、2015年12月10日被告作出的宜复受字（2015）86号《行政复议受理通知书》及送达回证、2016年3月4日作出的宜复决字（2016）5号《行政复议决定书》及送达回证、2016年3月14日原告就宜昌市西陵区人民政府作出的《房屋征收决定书》提起行政诉讼的起诉状。拟证明原告已对宜昌市人民政府作出的《房屋征收决定书》这一行政行为提起了行政复议，对行政复议决定不服，已向法院提起诉讼。
4、2016年4月27日被告作出的宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》。拟证明被告依法作出不予受理行政复议申请决定并送达。
原告对被告提交的第1、2、3、4号证据的真实性、合法性不持异议。但对被告提交的第2号证据与本案的关联性有异议，不能达到被告所要证明的目的。原告认为被告的职能部门签署的审查意见与原告商铺的征收没有关系。
被告对原告提交的第1、2号证据的真实性没有异议。但对原告提交的第1号证据与本案的关联性有异议，不能达到原告的证明目的。因为《西陵区国有土地上房屋征收申请表》是行政机关内部的申请表，其审批意见并不直接对原告的权利义务产生影响。
本院认为，原告对被告提交证据的真实性无异议的，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。宜昌市人民政府作出的宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》是本案的被诉行政行为，本院将对其合法性进行审查。
被告对原告提交证据的真实性无异议的，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。
根据采信的证据以及庭审中当事人陈述，本院认定如下案件事实：原告徐奎萍于2016年3月28日向宜昌市国土资源局提出政府信息公开申请，根据该局2014年11月12日在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”，请求其公示宜昌市环城东路7-1号商铺属于宜昌市环城南路棚户区改造项目（二期）征收拆迁范围的法律依据。宜昌市国土资源局于2016年3月31日作出《政府信息公开告知书》：“你所申请的2014年11月12日宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》，所涉项目范围为规划局核定的西陵区环南片区二期征收范围（中书街、献福路、民主路、学院街、环城东路合围），该范围符合土地利用总体规划，现将该项目合围地块所涉土地利用总体规划截图给你（见附图）。我局已将《宜昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》在宜昌市国土资源局门户网站上予以公开，若有需要，可在宜昌市国土资源局门户网站->工作动态->规划计划查看”。原告徐奎萍收到《政府信息公开告知书》后，于2016年4月11日向被告提出《行政复议申请》：认为宜昌市国土资源局提供的证据，无法证明将原告的商铺列入宜昌市环城南路棚户区改造项目（二期）征收拆迁范围具有合法性。请求被告行政复议：1、确认宜昌市国土资源局签署宜昌市环城南路棚户区改造项目（二期）征收拆迁范围包含宜昌市环城东路7-1号商铺的行政行为，属于行政乱作为；2、宜昌市国土资源局应赔偿由于其行政乱作为，导致宜昌市环城东路7-1号商铺租金急剧下降，所造成的直接经济损失5万元。2016年4月27日被告作出宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》：认为《西陵区国有土地上房屋征收申请表》由宜昌市土地储备中心制作，宜昌市国土资源局在《西陵区国有土地上房屋征收申请表》中签署部门审查意见仅是房屋征收过程中的一个程序性环节，对徐奎萍权利义务产生实质影响的行政行为是宜昌市西陵区人民政府作出的西房征决字（2015）6号《房屋征收决定书》，徐奎萍对该征收决定不服已向宜昌市人民政府申请了行政复议，宜昌市人民政府对征收行为进行了全面审查并作出宜复决字（2016）5号行政复议决定，申请人对复议决定不服，已向宜昌市中级人民法院提起了行政诉讼，目前该案尚未审结。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定不予受理。2016年4月28日将宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》送达给徐奎萍。2016年5月3日徐奎萍向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案被诉的行政行为是被告作出的宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》：认为《西陵区国有土地上房屋征收申请表》由宜昌市土地储备中心制作，宜昌市国土资源局在《西陵区国有土地上房屋征收申请表》中签署部门审查意见仅是房屋征收过程中的一个程序性环节，对原告权利义务产生实质影响的行政行为是宜昌市西陵区人民政府作出的西房征决字（2015）6号《房屋征收决定书》，原告对该征收决定不服已向被告申请了行政复议，被告对征收行为进行了全面审查并作出宜复决字（2016）5号《行政复议决定书》，原告对复议决定不服，已向宜昌市中级人民法院提起了行政诉讼，目前该案尚未审结。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定不予受理。
本案应审查宜昌市人民政府于2016年4月27日作出的宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。
本案双方当事人的争议焦点：1、宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为是内部行为还是外部行为；2、宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为是否属于行政复议的受理范围。
一、本案的被诉行政行为是宜昌市人民政府作出的宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》，原告对该《不予受理行政复议申请决定书》提起诉讼，因此，宜昌市人民政府应为本案单独被告。
二、宜昌市人民政府于2016年4月27日作出的宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。首先应明确二个问题：一是宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为是内部行为还是外部行为；二是该行为是否属于行政复议的受理范围。
1、宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为是内部程序性行为。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
行政行为是国家机关依法就特定事项对特定公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为，是法律行为。行政行为可诉的法定条件是公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益。如果一个行政行为尚未达到成熟状态，正处在行政程序过程之中，不会对当事人的权利义务造成实际的不利影响，也就不会侵犯当事人的合法权益。宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为是处在行政程序过程之中的行为，属于不可诉的行政行为。
2、宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为不属于行政复议受案范围。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
从原告徐奎萍的诉讼过程来看，徐奎萍首先是向宜昌市国土资源局提出政府信息公开申请：公示宜昌市环城东路7-1号商铺属于宜昌市环城南路棚户区改造项目（二期）征收拆迁范围的法律依据。申请被告行政复议的请求是确认宜昌市国土资源局签发宜昌市环城南路棚户区改造项目（二期）征收拆迁范围包含宜昌市环城东路7-1号商铺的行政行为，属于行政乱作为并赔偿损失。而原告徐奎萍提起行政诉讼的请求又是确认被告涉嫌行政不作为。虽然原告在各阶段的请求不同，但归结起来就是宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为是否合法。
由于宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为，是处在行政程序的过程之中的行为，对徐奎萍的权利义务未造成不利影响，徐奎萍对这个行政行为提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的申请行政复议的基本条件，不属于行政诉讼的受案范围。
三、宜昌市人民政府的行政复议程序合法。
《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于行政复议机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。
原告徐奎萍于2016年4月11日向被告提出《行政复议申请》，并于4月20日补正材料。被告对原告提交的行政复议申请在五日内进行了审查，于2016年4月27日作出宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》，程序合法。
综上，宜昌市人民政府于2016年4月27日作出的宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项的规定，判决如下：
驳回原告徐奎萍的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，由原告徐奎萍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院，并按《诉讼费用交纳办法》的规定预交上诉案件受理费50元（湖北省高级人民法院的开户行：中国农业银行武汉市东湖支行。户名：湖北省财政厅非税收入财政专户。银行帐号：0569-1。用途：不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初51号行政判决的上诉费）。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一六年六月十七日
书 记 员 陈 悦