天津市东丽区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）丽行初字第25号
原告张明芹，农民。
委托代理人李福生（原告之夫），天津市物美超市退休工人。
被告天津市东丽区人民政府，住所地天津市东丽区跃进路38号。
法定代表人尚斌义，区长。
委托代理人张秀山，天津市国土资源和房屋管理局东丽区国土资源分局地籍科科长。
委托代理人季厌庸，天津集广律师事务所律师。
原告张明芹诉被告天津市东丽区人民政府履行颁发集体土地建设用地使用证法定职责一案，于2014年7月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年7月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2014年8月27日公开开庭审理了本案，原告张明芹的委托代理人李福生到庭参加诉讼，被告天津市东丽区人民政府的委托代理人张秀山、季厌庸到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，1991年东丽区金钟街曾向其颁发过集体土地建设用地使用证，后因该证不具备法律效力被金钟街收回，至今没有颁证，现因办理宅基地换房需要，原告曾多次申请颁发集体土地建设用地使用证，但都被拒绝。原告认为依据天津市人民政府办公厅津政办发（2012）66号文件《关于印发天津市农村集体土地使用权及其地上房屋确权登记发证工作实施方案的通知》及国土资源部（2008）146号文件规定应加快宅基地使用权登记发证，农民合法的宅基地全部发证到户，实现应发尽发。依据《土地管理法》第十一条规定集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，故诉至法院，要求被告履行法定职责，为原告颁发集体土地建设用地使用证。
原告向本院提供的证据材料如下：
证据1、1991年12月1日由天津市东丽区大毕庄乡人民政府盖章并颁发给原告的集体土地建设用地使用证，证明天津市东丽区大毕庄乡人民政府曾向原告颁发集体土地建设用地使用证。
证据2、1997年11月22日天津市东丽区规划土地管理局关于李富生同志反映欢坨村农民宅基地土地证情况的答复，证明天津市东丽区大毕庄乡人民政府颁发给原告的集体土地建设用地使用证未经区政府审批，不具备法律效力。
证据3、2014年8月13日天津市东丽区金钟街道欢坨村民委员会的证明，证明原欢坨村1991年由大毕庄乡人民政府核发的集体土地建设用地使用证已由东丽区土地局以发证程序不符合规定为由，宣布作废并责成当时大毕庄镇规划土地管理站收回上交东丽区土地局。
证据4、2013年11月10日原告向被告提交的申请书及邮件投递查询记录复印件，证明2013年11月11日原告曾向被告寄出过要求被告依法执行津政办发（2012）66号确权登记发证的申请书并妥投，但此事一直未得到解决。
证据5、天津市人民政府津政复决字（2014）2-1号行政复议决定书，证明原告请求确认被告行政不作为，并责令被告依法执行津政办发（2012）66号文件，为原告房屋确权登记发证，但天津市人民政府驳回了原告的行政复议申请。
证据6、天津市人民政府办公厅津政办发（2012）66号文件《关于印发天津市农村集体土地使用权及其地上房屋确权登记发证工作实施方案的通知》，证明被告应履行集体土地建设用地使用权登记发证职能。
证据7、1988年4月19日原下乡知青子女户口就地农转非申报表，证明宅基地是给原告委托代理人的，后改为原告的名字。
证据8、2013年11月10日欢坨村拆还迁工作领导小组下发给原告的通知（加盖党支部、村委会章），证明房屋所有人是原告。
证据9、2013年9月1日欢坨村村委会关于新市镇还迁村民住宅房屋调查测量结果的公示，证明现在房屋的新地号是1-21号。
证据10、金钟新市镇办理拆迁还迁手续流程指导表，证明房屋所有人是原告。
被告辨称，原告不具备颁发集体土地建设用地使用证的法定条件，请求驳回原告的诉讼请求。
理由如下：1、根据国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部国土资发（2011）178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条关于严格规范确认宅基地使用权主体规定“对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。”
根据天津市人民政府办公厅津政办发（2012）66号文件《关于印发天津市农村集体土地使用权及其地上房屋确权登记发证工作实施方案的通知》的有关要求，为做好有关试点工作，天津市国土资源和房屋管理局制定了《天津市农村集体土地使用权及其地上房屋确权登记发证试点工作程序》，该工作程序规定“对于历史上合法使用、无用地批准手续或手续不齐的，按照国土资发（2011）178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条、第八条的规定办理：对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议的，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。”
原告的宅基地没有权属来源证明，也没有村委会证明，被告无法确定其宅基地使用权，更谈不上集体土地确权登记发证。
2、根据天津市土地登记技术规范4.10.集体土地使用权初始登记4.10.3.农村宅基地土地使用权初始登记规定“应提交的土地权属来源证明及其他文件①1986年《土地管理法》实施后形成的宅基地应提供人民政府批准文件；2007年3月1日以后形成的宅基地应提供《建设用地批准书》。②1982年2月到1986年《土地管理法》实施期间形成的宅基地应提供批准建设文件。③1982年2月以前形成的宅基地因历史沿革等原因导致原有土地权属证件不全或证据不足的，应提交村委会出具的土地权属来源和权属演变的书面证明。④土地权属界线协议书、调解书、已生效的人民政府依法作出的处理决定书及复议决定书或法院判决书。⑤其他证明文件。”原告没有提供上述任何文件，不符合农村宅基地土地使用权初始登记的条件，被告无法为其颁发集体土地建设用地使用证。
综上，原告不符合农村宅基地土地使用权初始登记的条件，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提供了《中华人民共和国土地管理法》第十一条，证明被告具有作出本案具体行政行为的主体资格及职权范围，并提供以下证据材料：
证据1、天津市国土资源和房屋管理局津国土房地权（2012）311号《天津市农村集体土地使用权及其地上房屋确权登记发证试点工作程序》第一条第（三）项规定“对于历史上合法使用、无用地批准手续或手续不齐的，按照《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发（2011）178号）第六条、第八条的规定办理：对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权；”证明该工作程序是根据天津市人民政府办公厅津政办发（2012）66号文件《关于印发天津市农村集体土地使用权及其地上房屋确权登记发证工作实施方案的通知》作出的具体工作程序，因原告不符合该规定，所以没有发证。
证据2、天津市人民政府津政函（2009）50号《关于同意军粮城等十一个镇开展以宅基地换房建设示范小城镇试点工作的批复》，证明天津市人民政府同意金钟街开展以宅基地换房方式建设示范小城镇，原告的涉诉宅基地在以宅基地换房建设示范小城镇试点范围内。
经庭审质证，当事人的质证意见如下：
被告对原告提供证据的质证意见为：证据1不认可，没有法律效力。证据2答复与本案无关，证明欢坨村的土地发证工作将按市局的统一规定办理。证据3与本案无关，只是说假证作废并上交东丽土地局，与本案颁证无关。证据4-5与本案无关，原来复议的是房屋确权颁证，本案是颁发土地使用权证。证据2-5的真实性认可，但无关联性。证据6是政府办公厅的文件，不是法规和规章，不能作为定案的依据，与本案无关。证据7与本案无关。证据8真实性无异议，证明目的有异议，是证明金钟街欢坨村要进行新市镇建设，迁村并点。证据9真实性和证明目的均无异议，还可以证明原告宅基地在拆迁范围内。证据10关联性不认可。
原告对被告提供证据的质证意见为：证据1、证据2的证明目的有异议，原告认为其有东丽区大毕庄乡发的土地使用证，有权属证明。
本院对原、被告提供的证据认证如下：对原告提供的证据1，原、被告均认可是不符合法律规定的证件，证据1本院不予采信。被告对证据2-5的真实性表示认可，证据2、3能够证明证据1被要求收回的原因是未经区政府审批，程序不符合规定，本院予以采信。证据4证明原告曾向被告申请房屋确权登记发证，本院予以采信。证据5证明原告向天津市人民政府提出行政复议并被答复驳回其行政复议的申请，本院予以采信。证据6为天津市人民政府办公厅颁发的部门规范性文件，对行政行为具有约束性和规范性，本院予以采信。证据7与本案不具有关联性，本院不予采信。被告对证据8-9的真实性表示认可，证据8-10能够证明天津市东丽区大毕庄镇欢坨村1区10排7号房屋现在由原告居住，且该房屋在金钟街新市镇的拆还迁范围内，本院予以采信。被告提供的证据1能够证明其是根据天津市人民政府办公厅津政办发（2012）66号文件《关于印发天津市农村集体土地使用权及其地上房屋确权登记发证工作实施方案的通知》的有关要求，为做好有关试点工作而制定的，能够证明天津市颁发集体土地建设用地使用证所需材料，本院予以采信。证据2能证明原告涉诉宅基地的所在街道天津市东丽区金钟街已被列入宅基地换房建设示范小城镇试点工作范围，本院予以采信。
经审理查明，原告系天津市东丽区金钟街道欢坨村村民，与其委托代理人李福生为夫妻关系，原告与其委托代理人共同在天津市东丽区大毕庄镇欢坨村1区10排7号房屋居住，1991年12月1日，天津市东丽区大毕庄乡人民政府曾为原告颁发过集体土地建设用地使用证，该证记载“土地使用者张明芹，用地面积154.7㎡，其中：建筑占地68㎡”，后由原天津市东丽区规划土地管理局以发证程序不符合规定为由，宣布作废，并责成当时大毕庄镇规划土地管理站收回，上交原天津市东丽区规划土地管理局，原告未按规定上交，保留至今。1998年7月15日原告曾向东丽区建管科提出翻建楼房申请，并也填写了天津市东丽区社员居民、建房申请表，都未获批准。后原告自行将涉诉宅基地上的平房翻建为二层楼房，原告委托代理人陈述：“翻建后现有宅基地的用地面积200㎡，房屋建筑面积280㎡（其中一层房屋建筑面积140㎡，二层房屋建筑面积140㎡，庭院60㎡）。”其后，原告于2013年11月11日向被告寄交申请书，申请被告“依法执行津政办发（2012）66号房屋确权登记发证”，后因被告未履行颁证职责，原告向天津市人民政府提出行政复议，请求确认被告行政不作为，并责令被告依法执行津政办发（2012）66号文件，为原告房屋确权登记发证，2014年3月4日天津市人民政府作出津政复决字（2014）2-1号行政复议决定书，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，诉至本院，要求被告履行法定职责，为原告颁发集体土地建设用地使用证。
另查，根据天津市人民政府津政函（2009）50号《关于同意军粮城等十一个镇开展以宅基地换房建设示范小城镇试点工作的批复》，原告涉诉宅基地的所在街道天津市东丽区金钟街已被列入宅基地换房建设示范小城镇试点工作。并且原告涉诉宅基地的所在村庄金钟街欢坨村现已在进行拆迁还迁工作，原告尚未与拆迁部门签订拆迁协议。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，被告具有作出本案具体行政行为的主体资格及职权范围。原告虽然提供了天津市东丽区大毕庄乡人民政府于1991年12月1日为原告颁发的集体土地建设用地使用证，但该证不具有法律效力，故原告的宅基地属于自始没有集体土地建设用地使用证，故应适用集体土地使用权初始登记。根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；”根据《天津市土地登记技术规范》第2.1.6.（3）“土地权属来源证明文件包括：直接的土地权属来源证明文件和土地权属参考文件。直接的土地权属来源证明文件包括：土地证书、有批准权的机关批准用地的文件、确权文件、权属争议调解书、司法机关的裁定或裁决文件、合法的转让或设定权利文件，土地调查时达成的《权属界线协议书》及法律法规规定的其他文件。具体包括：有偿使用合同、划拨决定书、建设用地批准书、集体农用地的征用转用批准文件、征地、拆迁、安置、补偿协议等；税费缴纳凭证：包括出让金、契税、租金等。土地权属来源参考文件包括：土地公有制实行前的土地契约；单位或个人土地使用权调整、交换时双方的协议或有关材料；地上物买卖、交换、继承等证件；领导对用地的指示；集体土地交换协议；地上建筑物及其他附着物的合法产权证明等。地上物权属来源证明：包括房屋所有权证、记载房屋信息的房地产权证、建设工程规划许可证、建设工程规划验收合格证。”原告未提供以上任何土地权属来源证明文件，属于没有权属来源证明的宅基地，故应适用天津市国土资源和房屋管局津国土房地权（2012）311号《天津市农村集体土地使用权及其地上房屋确权登记发证试点工作程序》第一条第（三）项“对于历史上合法使用、无用地批准手续或手续不齐的，按照《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发（2011）178号）第六条、第八条的规定办理：对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权；”原告也未提供由村委会出具的证明，未经乡（镇）人民政府审核，未报县级人民政府审定。虽然原告坚持天津市人民政府办公厅津政办发（2012）66号文件《关于印发天津市农村集体土地使用权及其地上房屋确权登记发证工作实施方案的通知》第二条第（三）项中规定“在调查测绘的基础上，按照土地总登记的模式，依据权利人申请，开展确权登记发证工作，依法对每一宗合法使用的土地及地上房屋进行登记发证，实现应发尽发”，但因原告提供的材料不符合集体土地使用权初始登记的要求，故其要求被告颁发集体土地建设用地使用权证的请求，本院不予支持。
综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告张明芹的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张明芹负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于天津市第二中级人民法院。
审 判 长 陈新民
人民陪审员 刘桐春
人民陪审员 何中伟
二〇一四年十月十七日
书 记 员 王 微
本判决所依据的相关法律、法规
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；