上海市松江区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪0117行初120号
原告上海松江恩诺物流有限公司，住所地上海市松江区茸康路135弄A1二层。
法定代表人金跃红，执行董事。
委托代理人何林，北京炜衡（上海）律师事务所律师。
委托代理人张勇，北京炜衡（上海）律师事务所律师。
被告上海市松江区规划和土地管理局，住所地上海市松江区荣乐东路2111号2号楼。
法定代表人陈军，局长。
委托代理人马伟荣，上海市申中律师事务所律师。
委托代理人马笑天，上海市申中律师事务所律师。
原告上海松江恩诺物流有限公司（以下简称“恩诺公司”）不服被告上海市松江区规划和土地管理局（以下简称“区规土局”）作出的闲置土地认定，向本院提起诉讼。本院于2016年1月4日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月9日、同月23日两次公开开庭审理了本案。原告恩诺公司的委托代理人何林、张勇，被告区规土局的行政副职负责人沈建华（第一次庭审）、尹萍萍（第二次庭审）及委托代理人马伟荣、马笑天到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月25日，被告区规土局对原告恩诺公司作出《关于松江出口加工区某地块闲置土地认定书》（以下简称“被诉闲置土地认定”），认为根据《闲置土地处置办法》（以下简称“《办法》”）第二条之规定，原告对于松江出口加工区某地块（以下简称“系争地块”）怠于履行沪松规土（2010）出让合同第某号《上海市国有建设用地使用权出让合同》（以下简称“《出让合同》”）义务的行为，已构成闲置土地，将根据《办法》的相关规定进行处置。
原告恩诺公司诉称：一、《办法》对闲置土地的认定授权不合法，被告无权行使闲置土地认定的职权。二、被告提供给原告的系争地块未达到《出让合同》及相关法律规定的“净地”标准。具体表现为：南侧用地范围超过道路红线5.22-5.44米，基本位于市政道路居中；南侧道路边线向北约12米、东侧道路边线向西约10米范围内均有市政各类管线需要避让，且无法确认该地块里侧是否还有其他管线；北侧被案外人上海某实业有限公司违法占用长115米、宽8米的场地；系争地块在交付时有电力部门设置的三根电线杆，直至2013年才拆除；系争地块内有一处大型广告牌至今未拆除。三、被告行政不作为、信息披露不完善致使原告长达五年的沟通与反馈无果，实际权益受到侵害。《出让合同》签订后，原告发现系争地块存在种种问题及障碍，导致无法开工建设，随后屡次向被告及上海市松江区人民政府、管委会等部门反映，均未得到回应，相关问题也未解决。四、造成系争地块闲置系被告原因，原告一直在积极协调解决问题，不存在超期不动工开发的自身原因。原告在2015年9月10日《松江出口加工区某地块的未开工的情况说明》中对相关问题进行了说明，上海松江出口加工区管委会也予以书面确认。另，在签订《出让合同》后，原告委托设计单位进行了相关的土建设计，虽然系争地块上有多处违章及电力设施阻碍，但原告为了按时完成建设，仍与施工方一直进行沟通，直至2012年底，原告委托上海市松江区规划土地测绘所进行封闭测绘时才得知红线重合的具体位置，且无法避让，故不得已通知施工单位暂停施工。五、被诉闲置土地认定的程序违法。《办法》第七条规定了履行闲置土地调查职责应当采取的调查措施，但被告并未进行充分的调查取证，在调查过程中仅发送了调查通知，并未对是否系政府原因进行调查，唯一一份《调查笔录》的被调查人也非原告的工作人员，而是原告委托的建设方的工作人员。六、依据《办法》的规定，且从实际后果考虑，被诉闲置土地认定影响了原告的财产权益，故具有可诉性。故请求判令：1、撤销被告作出的被诉闲置土地认定；2、诉讼费用由被告承担。
被告区规土局辩称：一、根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被诉闲置土地认定并未对原告的权利义务产生实际影响，对原告权利义务产生影响的是《收回国有建设用地使用权决定书》，且《办法》对《闲置土地认定书》载明事项中，并未规定行政复议以及行政诉讼的内容，但明确规定了《收回国有建设用地使用权决定书》中应载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，对此不服的，可以申请复议或提起诉讼。故被诉闲置土地认定不可诉。二、被告负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施，依法作出的被诉闲置土地认定，事实认定清楚、程序合法、适用法律规范正确。三、被告在闲置土地认定中认定了两项内容：一是构成了闲置土地，二是闲置原因为原告怠于履行动工开发义务。关于第一项，约定动工开发的日期为2010年11月30日，至今早已满一年，已构成了闲置土地。关于第二项，动工开发前期必须办理相关手续，原告在拿地后并未办理任何动工开发所需的手续，而这些手续的办理不存在任何障碍；拿地后第一步手续是立项备案，原告实际立项备案的时间是2015年11月，距离约定动工开发的日期已达五年，显然原告能办而不办。可见，无法开工系原告自身怠于所致，故闲置原因在原告。四、原告主张系政府原因造成土地闲置，但未举证证明其在办理动工开发手续过程中存在因政府原因导致无法办理的情况，也不能证明其主张的数项政府原因确实存在且已向相关部门进行反映。原告怠于开发的原因在于其存在经济危机，客户取消在华建厂计划，导致建厂计划搁置，原告在其2015年7月22日的情况说明中也确认了这一原因。故请求法院依法维持被诉闲置土地认定。
为证明其主张，被告提供了下列依据、证据：
（一）证明有权作出被诉闲置土地认定的职权依据：
《办法》第四条第一款。
经质证，原告对此无异议，但认为《办法》违反了上位法的规定，授权不合法。
（二）证明被告作出被诉闲置土地认定事实正确的证据：
1、2015年6月24日《关于松江出口加工区某地块土地闲置调查通知书》，证明被告向原告发出土地闲置调查通知书，告知原告应在三十日内向被告提交相关材料。
2、原告根据土地闲置调查通知书在三十日内向被告提交的相关材料：（1）2010年5月31日《出让合同》（含附件《出让宗地平面界址图》），该合同第十七条明确约定动工开发时间是2010年11月30日，至今已有五年多的时间；（2）《上海市房地产权证》；（3）2012年12月27日《建设地块封闭图测绘成果报告书》；（4）原告的《营业执照（副本）》；（5）整个地块的图纸；（6）开工计划表；（7）2015年7月22日《松江出口加工区某地块的未开工的情况说明》；（8）2015年3月21日《关于上海松江恩诺物流有限公司新建物流仓库项目提高容积率的请示》、2014年9月9日《关于上海松江恩诺物流有限公司新建工程用地的情况说明》、2014年4月9日《地块调整申请书》、2013年2月19日《关于：上海松江恩诺物流有限公司新建工程主题：地块边广告牌移位》、2013年1月21日《关于：上海松江恩诺物流有限公司新建工程主题：地块内电线杆和广告牌移位》，被告从未收到过上述材料，原告应提交相应的邮寄凭证或相关部门签收的回执，在原告没有证据证明上述报告确实提交签收的情况下，上述报告无任何效力，另，系争地块约定动工开发日期是2010年11月30日，上述材料最早的作出时间是2013年1月21日，也已超过了两年的闲置期限；（9）银行汇款凭证；（10）发票联》。
3、2009年12月23日《关于松江出口加工区某地块配套条件征询单》，证明在系争地块招拍挂之前，上海松江出口加工区管理委员会出具了该征询单，明确载明系争地块出让时无地上地下附属物动迁，被告的招拍挂手续是合法的，也不存在阻碍招拍挂的情况。
4、地形图，证明《出让合同》附件中有《出让宗地平面界址图》，出让系争地块时，红线在图纸上已经显现，即使有重合，原告在招拍挂时已知晓并认可这一情况，其仍愿意受让系争地块，且两份图纸存在精度上的差异，《出让合同》所附的图纸是地籍图，是土地部门使用的，基本采用人工的绘制方式，绘画的笔有粗细，而地形图是规划上所用的，采用点坐标的绘制方式，精度较高，从地形图看规划道路不重合，故原告所称与规划道路红线重合的问题，仅是图纸造成的图面上的问题，原告以红线重合导致其无法开工的理由不能成立。
5、2015年8月10日戚某的《调查笔录》。
上述证据2-5，证明经被告调查核实，认为原告的理由均不能作为其闲置土地的理由，原告在拿地后未进行土地开发工作，未进行项目立项审批，也未申请用地规划许可，距合同约定的动工开发日期2010年11月30日早已满一年，其行为构成《办法》第二条规定的闲置土地，且造成原因系原告怠于开发土地。
6、2015年9月25日《关于松江出口加工区某地块闲置土地认定书》，证明被告基于调查结果，认定系争地块构成闲置土地，且闲置原因系原告怠于履行《出让合同》义务。
7、原告闲置土地处置后续听证程序中向被告提交的材料：2015年11月16日《上海市企业投资项目备案意见》、2015年11月18日《建设用地规划许可证》提交申报的网页信息及2015年11月26日《建设项目报送材料收件回执（存根）》，证明原告在被告作出被诉闲置土地认定前确未办理项目立项审批、申请用地规划许可等手续，而这些手续均不存在办理上的阻碍或困难，原告在完全可以办理的情况下，自拿地后一直怠于办理，直至被告作出被诉闲置土地认定，认定闲置土地且系原告原因后，原告才于2015年年底开始办理相关手续，这期间系争地块并无变化，可见五年前也可办理上述手续。
经质证，原告对证据1的真实性无异议，确认已收到，但对其证明目的有异议，原告收到该调查通知书后第一时间提交了相应的材料证明其没有怠于动工建设，而被告未按照《办法》的规定进行事前调查工作，仅仅发送了调查通知书，要求原告提供材料。对证据2的真实性无异议，但对证明目的有异议。关于《出让合同》，第六条明确约定，被告应于2010年6月30日前交付土地，且达到“净地”的标准，所谓“净地”是指完成了基础设施配套及场地内部拆迁平整的土地，但从招拍挂出让时间、外观及物质和权属的角度，系争地块并未达到“净地”标准，被告的违约交付系导致系争地块闲置的根本原因。关于《出让宗地平面界址图》，无法看出红线，也无法看出重合或者所谓的坐标、手绘。对《上海市房地产权证》无异议，对所附的《宗地图》，从中看不出存在重合的问题，可看出巡环东路是在系争地块之外。对《建设地块封闭图测绘成果报告书》的真实性无异议，但对证明目的有异议，原告未怠于履行开工建设的义务，在发现问题后仍然积极开发，并委托进行测绘，为土建及规划施工图作基础；原告直至2010年12月26日才第一次通过《封闭地形图》这一官方图标的形式确认存在红线，巡环东路是在系争地块内；上海市松江区规划土地测绘所是被告直属的，故该测绘结果被告应当是清楚的，造成与红线重合导致无法开发系被告的疏忽或不作为。对原告的《营业执照（副本）》，认为与本案无关。对整个地块的图纸的质证意见同对《出让宗地平面界址图》的质证意见。关于开工计划表，系原告于2010年签订《出让合同》后，发现问题但沟通未果，于2014年年初被迫重新进行了土地设计，修改方案，减少面积，并进行审批，为此还提交了相应的材料进行报批。对《松江出口加工区某地块土地的未开工的情况说明》无异议。对（8）中的材料均无异议，说明系争地块确实存在红线重合、违章建筑、电线杆等问题，且存续至今，被告称未收到上述材料，但所有文件原告均一式两份，分别给管委会和被告，且管委会出具证明确认收到过上述材料。对银行汇款凭证和《发票联》的真实性无异议，可看出原告受让土地后立即进行了土地设计等，并于2012年年底实际付款，对系争地块开始了动工建设。对证据3的真实性无异议，但认为不具备证明效力，且与本案无关联性，征询单上载明的无地上地下附属物与《出让合同》的约定是一致的，但被告并未完成征询单上的义务，存在民事欺诈；该征询单的形成时间在《出让合同》签订之前，而管委会于2015年9月10日对系争地块上存在电线杆等问题进行了确认并盖章；该征询单仅是管委会出具的说明，并不能代表系争地块的真实情况。对证据4的质证意见同《出让宗地平面界址图》的质证意见。对证据5的真实性不予认可。对证据6的真实性无异议，对其已提起了本案诉讼。对证据7，原告于2014年修改方案，于2015年进行申报正是在发现问题无法解决后，只得采取妥协、退让求得继续开发建设，以此弥补损失，也恰可证明在所有文件齐备的情况下，被告以认定闲置土地为由不再办理，实际上已经对原告权利义务产生影响。
对此，被告质辩称，《调查笔录》中的戚某，即为《关于松江出口加工区某地块闲置土地认定书》的收件人；在2015年7月22日《松江出口加工区某地块的未开工的情况说明》中，原告自称搁置开发建设的原因为“后续因经济危机，客户取消在华建厂计划，导致我司筹建厂房和仓库的计划搁置”；原告称2012年至2015年间不停地反映问题，但也仅5份材料，且被告并未收到，关于送达的举证责任在于原告，且上述材料的最早为2013年1月21日，时间上也构成了闲置土地；根据《办法》第八条的规定，若是政府的原因导致无法开发，则也应由原告举证，从原告向被告及法庭提供的相关证据看，没有实体、客观的证据材料，仅有原告所称的管委会的单方认定；被告在作出被诉闲置土地认定时，主要依据实际的动工开发情况，原告在可以办理相关手续的情况下没有办理，且并未因其提到的原因导致无法办理。
（三）证明被告作出被诉闲置土地认定适用法律法规正确的依据：
《办法》第二条、第五条、第六条、第九条、第十条。
经质证，原告对法律法规本身无异议，但对关联性有异议，系争地块的出让时间为2010年，根据从旧从轻的原则，认为应适用1999年的《闲置土地处置办法》。
（四）证明被诉闲置土地认定程序合法的法律法规依据和文本材料证据：
法律法规依据：《办法》第五条、第九条。
经质证，原告对法律法规本身无异议。
文本材料证据：
1、2015年7月6日被告向原告送达《关于松江出口加工区某地块土地闲置调查通知书》的送达回证；
2、2015年9月30日被告向原告送达《关于松江出口加工区某地块闲置土地认定书》的送达回证；
以上证明被告作出被诉闲置土地认定的程序合法。
经质证，原告对文本材料证据的真实性无异议，但认为戚某并非原告的员工，系原告委托的施工方上海某建筑工程有限公司的项目管理人员，原告并未授权其签收文书，经其转交，原告确实收到了上述文书，但无法证明其有权代表原告代收文书。
庭审中，原告向法庭提供了以下证据：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、《中华人民共和国土地管理法》第五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、《中华人民共和国行政许可法》第十七条、《中华人民共和国行政处罚法》第十二条、第十四条及《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，证明被告的业务主管部门在未经国务院明确授权的情况下，将对于闲置土地的认定授权给下级甚至县级以上的国土资源管理行政部门，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定。
2、《中华人民共和国行政许可法》第六十六条、国土资源部政策法规司负责人向媒体公开问答《关于<闲置土地处置办法>实施中若干问题的解释》第7点、国土资厅发[2013]16号《国土资源部办公厅关于印发<闲置土地处置法律文书示范文本>和<闲置土地处置案卷表>的通知》、沪规土资执[2015]313号《上海市国有建设用地土地核验工作规范》第3.5条，证明被告在认定闲置土地过程中，程序违法、结论错误。
3、与上海某建筑工程有限公司就系争地块的建设开发等相关事宜的往来邮件、2012年12月7日总包协议、银行凭证（转账查询业务明细）及付款发票联，证明原告与系争地块开发施工总承包方上海某建筑工程有限公司于2010年11月30日前已就系争地块确定了图纸设计、方案校底、现场勘查、造价确定等事宜，但因系争地块上存在电线杆、红线重合、市政管线、广告牌和违章建筑等问题，即被告原因导致其无法按时动工开发。
4、地块上电线杆、广告牌、违章建筑照片、2012年12月27日《建设地块封闭图测绘成果报告书》，证明被告向原告交付的系争地块并非“净地”，导致原告无法按时开工，造成土地闲置的主要责任方应为被告。
5、（1）2013年1月21日《关于：上海松江恩诺物流有限公司新建工程主题：地块内电线杆和广告牌移位》、（2）2014年4月9日《地块调整申请书》、（3）2014年9月9日《关于上海松江恩诺物流有限公司新建工程用地的情况说明》、（4）2014年10月27日关于地块红线问题与第三方违法占地问题的邮件、（5）2014年12月31日关于违章建筑问题向松江出口加工区管理委员会反映问题的邮件（至夏某部长），证明原告数次向被告及上海市松江工业区管理委员会主张系争地块存在交付问题，被告均未予回复和纠正系争地块存在的各项问题，导致原告无法按时开工。
6、《上海市松江区规划和土地管理局业务受理单》、2012年3月12日《关于松江出口加工区某地块的迟延开发的申请》、《松江区规划和土地管理局行政许可延续申请表》，证明被告否认收到原告有关的请求、公函、政府原因造成土地延迟动工开发的邮件等，但被告实际已收到。
7、2015年6月24日《关于松江出口加工区某地块土地闲置调查通知书》。
8、2015年7月22日《松江出口加工区某地块土地的未开工的情况说明》。
9、2015年9月10日《松江出口加工区某地块土地的未开工的情况说明》。
证据7-9，证明原告在收到调查通知书后即详细说明了系争地块未动工开发的原因，在相关的情况说明中已将原告多年内向包括被告在内的政府部门反映问题的过程写明，且在证据9中，上海松江出口加工区管理委员会确认原告说明的情况属实，被告应配合。
10、2015年12月31日《收回国有建设用地使用权决定书》、2015年11月16日《上海市企业投资项目备案意见》、《建设工程设计方案意见征询单》等，其中的《收回国有建设用地使用权决定书》证明本案的可诉性，被告作出无偿收回系争地块国有建设用地使用权的决定，影响了原告合法的财产权益；《上海市企业投资项目备案意见》证明政府部门已对系争地块的开工、竣工时间作出变更，故被告以原告未正常开发等为由，作出被诉闲置土地认定是错误的；《建设工程设计方案意见征询单》证明上海松江出口加工区管理委员会、卫计委、交通委等部门的意见征询单上均盖有被告公章，故在被告作出被诉闲置土地认定后还在向其他部门进行征询。
经质证，被告对证据1，认为其适用《办法》并无不当，对原告的陈述不予认可。对证据2，认为其已向法庭举证了执法依据及执法程序，均符合《办法》的规定。对证据3中的邮件，认为根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十四条的规定，原告提供的邮件未经被告确认，也未通过公证予以证明，故对其真实性、合法性、关联性均不予认可，且原告并未在调查过程中提供，不在被告作出被诉闲置土地认定的调查材料范围内。对总包协议的真实性无法确认，认为原告并未在调查认定过程中提供，不在被告作出被诉闲置土地认定的调查材料范围内，与本案无关联性，且协议签订时间距离《出让合同》约定的动工开发已满两年，也已构成闲置土地满两年。对银行凭证，认为没有银行盖章，对其真实性不予认可。对发票联的真实性无法确认，且开票时间距合同约定的动工开发日已满两年，原告怠于行为明显。对证据4中的照片，原告未明确制作日期，不符合证据的形式要求，即使根据原告陈述的时间点，亦无法证明系争地块出让时的情况；对测绘成果报告书，被告已举证，意见同前。对证据5中的（1）（2）（3），被告已举证，意见同前；关于邮件的质证意见同对证据3中邮件的质证意见，对（4）（5）的真实性、合法性、关联性均不予认可，且调查阶段原告并未提供。对证据6中的业务受理单真实性予以认可，但不同意其证明内容，原告申请的目的和意图是申请延建一年，而非向被告反映系争地块上的问题并要求解决；对迟延开发的申请的真实性予以认可，但不同意其证明内容，原告仅称电线杆尚未清理，未提及本案中主张的其他问题，目的是要求管委会解决，而非向被告反映并要求解决，向被告提交的目的是申请延建一年，但因其超过合同约定的申请时间，故对其申请未予准许并告知原告，另，申请内容中可以看出原告闲置土地的真实原因，且原告于2012年3月曾称其对系争地块的开发方案形成定稿，但直至2015年11月才办理立项备案，主观怠于开发土地的意图明显；对行政许可延续申请表的真实性不予认可，根据业务受理单上的收件清单可以看出，收件的应当是《行政事务审批申请表》，该表格的形式和内容与原告提供的行政许可延续申请表完全不同。对证据7无异议。对证据8的真实性无异议，但结合证据7，恰可证明被告已向原告作出调查通知书，明确要求提供相应的证据证明闲置原因，并在通知书上进行了列明，已尽到了要求原告提供材料的调查义务，但原告在调查过程中并未提供，应承担相应的责任，另，该情况说明中原告自称是由于经济危机，客户取消在华建厂计划，导致筹建厂房和和仓库计划搁置。对证据9，认为是原告在被诉闲置土地认定作出后才向被告提交的，并未在认定调查程序中提交，不在被告作出被诉闲置土地认定的调查材料范围内，故与本案无关，另，上海松江出口加工区管理委员会在配套条件征询单中确认无地上地下附属物动迁，且该说明中提到的附件所指向的机关是松江经济技术开发区管理委员会、被告以及松江工业区管理委员会，并无上海松江出口加工区管理委员会，该管委会无权就其他机关的事宜作出确认，故对其真实性不予认可。对证据10中《收回国有建设用地使用权决定书》的真实性无异议，但认为与本案无关；对《上海市企业投资项目备案意见》认为：项目建设进度中的预计开工时间和预计竣工时间均是根据原告计划填写的，但动工开发时间是由原、被告确认的，加工区管委会无确定该时间的职权，且该备案意见的作出是在被诉闲置土地认定之后，可见原告在可办理备案登记的情况下不办理，存在明显怠于行为；对意见征询单等认为：作出时间在《上海市企业投资项目备案意见》之后，是为了报设计方案用，故不存在原告所称经各部门确认后由加工区管委会确定了新的动工开发时间。
上述依据、证据，本院认为：原、被告提供的依据在作出行政行为时均合法有效，本院予以确认。原告提供的邮件，被告对其真实性不予认可，且未以公证等其他有效方式予以证明，亦无法证明系被告原因导致其无法按时动工开发；提供的《松江区规划和土地管理局行政许可延续申请表》，被告对其真实性不予认可，从形式上亦无法确认其真实性，故本院均不予确认。被告提供的认定事实方面、程序方面的证据以及原告提供的其他证据均符合证据的真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。
根据当事人的诉辩意见以及上述有效证据，本院确认以下事实：
2010年5月31日，被告区规土局与原告恩诺公司就系争地块签订了《出让合同》，其中第十七条约定：“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2010年11月30日之前开工，在2012年5月31日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”同年11月23日，原告就系争地块取得了《上海市房地产权证》。但原告自依法取得系争地块的土地使用权后，一直未动工开发建设。2015年6月24日，被告向原告发出《关于松江出口加工区某地块土地闲置调查通知书》，称原告处于逾期未开工状态，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《办法》的有关规定，被告将依法对系争地块的土地开发利用情况进行调查，请原告法定代表人或授权委托人接受调查、整理相关材料并说明有关情况，并自该通知送达之日起的三十日内，提供：1、用地批准文件、土地权利文件等材料；2、地块开发利用或未开工原因等相关材料；3、已基本具备开工建设条件的证明、开工或恢复动工计划书等材料；4、其他与闲置土地相关的证明材料。原告收到该通知书后，向被告提供了相关说明材料。2015年8月10日，被告对戚某制作了《调查笔录》。2015年9月25日，被告经调查核实后，向原告作出被诉闲置土地认定，主要内容为：我局与你司于2010年5月31日签订了系争地块《出让合同》，该地块位于巡环东路西侧、巡环南路北侧，占地面积26603.10平方米，用途为工业用地，容积率为0.6-1.2。根据《出让合同》第十七条的约定，你司应在2010年11月30日之前开工，在2012年5月31日之前竣工。系争地块涉嫌构成闲置土地，我局已向你司送达了《土地闲置调查通知书》。经查：《出让合同》第十七条约定你司应在2010年11月30日之前开工，但你司至今未开工建设。根据《办法》第二条的规定，基于你司怠于履行《出让合同》义务的行为，已构成闲置土地，我局将根据《办法》的相关规定进行处置。原告不服，诉至本院。
另查明，被告于2015年12月31日向原告作出《收回国有建设用地使用权决定书》，称系争地块被认定为闲置土地，已向原告送达了《闲置土地认定书》，根据《办法》第十四条的规定，经报请上海市松江区人民政府批准，被告依法收回闲置土地使用权。
本院认为：本案的争议焦点有以下几个方面：
一、关于被诉闲置土地认定是否可诉。本案中，被告称其在被诉闲置土地认定中确认了两项内容：一是原告对系争地块未动工开发构成闲置土地；二是闲置原因系原告怠于履行《出让合同》约定的动工开发义务。对于闲置土地，《办法》针对不同的闲置原因规定了不同的处置方式，若系国有建设用地使用权人的原因，将会面临被征缴土地闲置费或被无偿收回国有建设用地使用权。另，《办法》第二十四条规定：“国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。”可见，被诉闲置土地认定对原告的权利义务会产生实际影响，故具有可诉性。
二、关于被告有无作出被诉闲置土地认定的法定职权。依据《办法》第四条第一款之规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。故被告具有作出被诉闲置土地认定的法定职权。原告以《办法》授权不合法为由，认为被告无闲置土地认定权的意见，本院不予采纳。
三、关于造成系争地块闲置是否为原告原因。《办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”依据《办法》第三十条之规定，动工开发的含义是依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。本案中，《出让合同》约定的动工开发日期为2010年11月30日，原告在取得系争地块的使用权后，至今未动工开发，早已满一年。另，依据《办法》第八条第（一）项之规定，有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的。本案中，原告称未能如期动工开发系因被告未向其交付“净地”，但其在被告交付系争地块时未提出这一问题，之后办理了《上海市房地产权证》，在被告调查过程中所提供的说明材料，亦无法证明所称的系争地块上存在的问题导致其动工开发迟延，相反，在2015年7月22日《松江出口加工区某地块的未开工的情况说明》中，原告明确表示签订《出让合同》后，被告依法向其交付了相应土地，“后续因经济危机，客户取消在华建厂计划，导致我司筹建厂房和仓库的计划搁置”。故被告作出被诉闲置土地认定，认定系原告原因导致闲置土地，事实认定清楚，且于法有据。另，被告提供的《上海市企业投资项目备案意见》、《建设用地规划许可证》提交申报的网页信息及《建设项目报送材料收件回执（存根）》等，可看出原告办理动工开发所需的前期手续，如立项备案、申请用地规划许可等并无障碍，但直至被诉闲置土地认定作出后才着手办理相关手续，明显怠于履行动工开发义务。
此外，被告在调查过程中，向原告发出《关于松江出口加工区某地块土地闲置调查通知书》，经调查核实后，作出被诉闲置土地认定，执法程序亦无不当。
综上，原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告上海松江恩诺物流有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告上海松江恩诺物流有限公司负担（已交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 刘 雅
审 判 员 周 轶
人民陪审员 倪顺法
二〇一六年七月四日
书 记 员 赵 静
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。