中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3769号
再审申请人（一审原告、二审上诉人)任阳平等7人（详细名单见本裁定书附件)。
诉讼代表人：任阳平，男，1956年6月20日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区。
诉讼代表人：陈洁，女，1960年12月20日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区。
诉讼代表人：史进富，男，1957年10月5日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区。
共同委托诉讼代理人：梁宏刚，北京大悦律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李成耀，男，1963年10月15日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：方桂莲，女，1962年6月12日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：冯海彦，男，1967年12月11日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨世平，男，1955年4月4日出生，汉族，住陕西省米脂县。
以上四人共同委托诉讼代理人：赵彬，北京市盈科律师事务所律师。
以上四人共同委托诉讼代理人：张印富，北京市盈科律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省延安市人民政府。住所地：陕西省延安市新区为民服务中心*号楼。
法定代表人：薛占海，该市人民政府市长。
委托诉讼代理人：常荣，该市人民政府法制办公室行政复议科科长。
委托诉讼代理人：蔡朝信，北京市炜衡（延安）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：延安市房屋征收管理局。住所地：陕西省延安市宝塔区长青路。
法定代表人：刘建华，该局局长。
委托诉讼代理人：冯旭，该局信访科科长。
委托诉讼代理人：刘俊杰，陕西益能达律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：延安市国土资源局。住所地：陕西省延安市宝塔区师范路。
法定代表人：杜喜平，该局局长。
委托诉讼代理人：廖景涛，陕西捷声律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：延安市房产管理办公室。住所地：陕西省延安市新区为民服务中心7号楼A区*层。
法定代表人：尉发昌，该办公室主任。
委托诉讼代理人：高峰，北京市炜衡（延安）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：冯海浪，北京市炜衡（延安）律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：延安虎军房地产开发有限公司。住所地：陕西省延安市杨家岭雅苑小区**号楼。
法定代表人：李虎军，该公司总经理。
委托诉讼代理人：李龙，陕西旷达律师事务所律师。
二审上诉人（一审原告）：李和平，男，1964年8月11日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区。
再审申请人任阳平、陈洁、任兴、李国平、史进富、马忠院、封祖国、李成耀、方桂莲、冯海彦、杨世平因诉延安市人民政府（以下简称延安市政府）、延安市房屋征收管理局（以下简称市征管局）、延安市国土资源局（以下简称市国土局）、延安市房产管理办公室（以下简称市房产办）、延安虎军房地产开发有限公司（以下简称虎军公司）房屋征收及赔偿一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终414号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
任阳平、陈洁、任兴、李国平、史进富、马忠院、封祖国、李成耀、方桂莲、冯海彦、杨世平、李和平（以下简称任阳平等12人）向陕西省延安市中级人民法院起诉称，延安市政府、市征管局、市国土局、市房产办以虚假的高坡经济适用住房项目、公共利益需要为由，无偿征收其使用的土地，强拆其房屋，以上行政机关的行政行为违法并侵犯其合法权益，对其造成经济损失和精神伤害。具体理由如下：以《延安市人民政府关于高坡经济适用住房小区征迁公告》（以下简称《征迁公告》）违法为由对延安市政府提起诉讼；以其在不知情的情况下签订了《高坡经济适用住房小区建设工程拆迁安置协议书》，该协议应当属于无效协议为由对市征管局提起诉讼；以市国土局作出《关于收回高坡经济适用房小区国有土地使用权的请示》，向延安市政府请示收回涉案国有土地使用权，该行为无事实和法律依据为由对市国土局提起诉讼；以市房产办未按照《高坡经济适用住房小区建设工程房屋拆迁补偿安置承诺书》约定履行义务为由对市房产办提起诉讼；以虎军公司作为受委托的拆迁人应当与其他行政机关一起承担责任为由对虎军公司提起诉讼。请求：1.确认延安市政府作出《征迁公告》的行政行为违法并判令延安市政府承担侵权责任，对其土地、房屋恢复原状或赔偿损失；2.确认市征管局作出的拆迁安置行政协议无效并判令其承担侵权责任，恢复原状或赔偿损失；3.判决市国土局收回土地行为违法并判令其承担侵权责任，恢复原状或以每平方米1万元标准进行损失补偿；4.判决市房产办履行法定给付义务并立即执行；5.请求虎军公司履行《高坡经济适用住房小区建设工程房屋拆迁补偿安置承诺书》中的给付义务；6.判决延安市政府、市征管局、市国土局、市房产办的其他行政行为违法并判令以上行政机关及虎军公司赔偿或补偿其误工费、差旅费、强制执行限制人身自由伤害费、精神损失费、诉讼费等费用。
一审法院认为，被诉《征迁公告》是延安市政府于2009年12月9日依照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规规定，实施国家征收土地法定程序中的一个环节，公告本身并不对任阳平等12人的权利义务产生实际影响。且《征迁公告》于2009年12月9日发布，任阳平等12人于2015年6月21日才向人民法院提起行政诉讼，显然超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”所规定的2年的起诉期限，故对任阳平等12人起诉延安市政府的行为依法予以驳回。
关于任阳平等12人请求确认市征管局所作拆迁补偿安置协议无效之诉请，经审查，任阳平等12人在庭审中提供的《延安市城市房屋拆迁补偿安置协议书（产权调换)》，协议甲方（被拆迁人）为李成耀等人，乙方（拆迁人）为市房产办（委托拆迁人:虎军公司），延安市城市房屋拆迁管理办公室（现更名为市征管局）在协议鉴证方一栏中盖章。由此可见，市征管局并非签订协议的一方主体，任阳平等12人将市征管局作为被告提出的该诉讼请求无事实根据。根据2011年1月21日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理”的规定，现生效的陕西省延安市宝塔区人民法院(2011)宝行初字第00078号行政判决和陕西省延安市中级人民法院（2011)延中行终字第00024号行政判决均认定了该项目在2010年8月25日已经取得了延市拆许字（2010)第3号《房屋拆迁许可证》，故本案应适用《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，而《城市房屋拆迁管理条例》中拆迁人与被拆迁人签订的拆迁补偿安置协议属民事协议非行政协议。因此任阳平等12人诉市征管局的诉讼请求不符合行政案件的受案范围，依法应予驳回。
关于任阳平等12人请求确认市国土局土地征收违法之诉请，经审查，任阳平等12人提供的《延安市人民政府关于收回高坡经济适用房小区国有土地使用权的通知》，该通知发文机关为延安市政府而非市国土局，通知的相对人为市房产办而非任阳平等12人，通知收回的是“高坡经济适用房小区3.9205公顷（58.81亩）国有划拨土地使用权”而非集体土地。故市国土局不是被诉通知作出的主体，且通知的相对方为市房产办，任阳平等12人对市国土局的起诉不符合行政案件受理条件，依法应予驳回。
关于任阳平等12人请求判决市房产办履行给付义务立即执行之诉请，因本案应适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，任阳平等12人与市房产办之间的争议属民事争议，不属于行政审判权限范围，任阳平等12人对市房产办的起诉不符合行政案件受案范围，对其起诉依法予以驳回，对其提出的先予执行申请亦予以驳回。据此，陕西省榆林市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，作出（2016）陕08行初6号行政裁定，驳回任阳平等12人的起诉。任阳平等12人不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。
二审法院认为，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，《征迁公告》于2009年12月9日发布，任阳平等12人于2015年提起本案诉讼已超2年起诉期限，其认为未超过起诉期限的理由不能成立。
被诉拆迁补偿安置协议中甲方（被拆迁人）是李成耀等人，乙方（拆迁人）是市房产办，委托拆迁人是虎军公司。鉴证方是延安市城市房屋拆迁管理办公室。从协议签订双方及内容无法说明市征管局是基于行政职权对行政相对人作出了行政行为，任阳平等12人亦未提交其他证明市征管局作出了被诉行政行为，故该请求不属于行政案件受案范围。
任阳平等12人起诉确认市国土局违法行为的诉讼请求，《关于收回高坡经济适用房小区国有土地使用权的请示》属于行政机关的内部文件，不具有可诉性；市国土局不是《关于收回高坡经济适用房小区国有土地使用权的通知》的作出主体，任阳平等12人就该通知以市国土局为被告起诉不符合法律规定。
关于请求市房产办履行法定给付义务的诉请，该项诉请属于民事争议，不属于行政诉讼的受案范围。
关于判决延安市政府、市征管局、市国土局、市房产办的其他行政行为违法并赔偿损失的诉请，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。该项诉请所诉的行政行为指向不明确，不符合提起诉讼的条件，该院不予支持。
虎军公司不是行政机关，关于任阳平等12人请求虎军公司承担责任的各项诉讼请求不符合行政诉讼受案范围的相关规定，不予支持。任阳平等12人的诉讼请求涉及《征迁公告》、行政协议、收回国有土地等多个不同的行政行为，不属于同一或同类行政行为的情形，其将不同行政机关分别作出的不同行为于一案一并起诉，亦不符合行政诉讼法有关共同被告的规定，故对其起诉应当予以驳回。据此，陕西省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2016）陕行终414号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。任阳平等11人（李和平未申请再审）不服，向本院申请再审。
任阳平等11人申请再审称，一审裁定认定事实不清，二审裁定维持一审裁定错误。其对被拆迁房屋享有合法权益，被诉《征迁公告》对其权利义务产生影响，且其起诉未超过法定起诉期限；被诉协议属于行政协议；一审法院认定其要求市房产办履行给付义务属于民事争议，不属于行政审判权限范围是错误的；相关部门收回国有土地使用权未予以合法合理补偿，应当确认该收回及征收行为违法，收回国有土地使用权与其具有利害关系；延安市政府、市征管局、市国土局、市房产办、虎军公司滥用职权侵害其合法权益。请求：撤销陕西省榆林市中级人民法院（2016）陕08行初6号行政裁定和陕西省高级人民法院（2016）陕行终414号行政裁定，依法提审或发回重审。
延安市政府答辩称，其作出被诉《征迁公告》的行为系公布土地征收决定的行为，是依法实施土地征收的必要步骤，该行为未对任阳平等11人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。其在土地征收后改变土地用途无需征求任阳平等11人的同意，该行为亦未损害任阳平等11人的权益，任阳平等11人在经过裁决后请求按照相关规定重新签订征收补偿安置协议无事实和法律依据。本案起诉超过了法定起诉期限，一、二审裁定正确。
市征管局答辩称，《延安市城市房屋拆迁补偿安置协议书》是依据《城市房屋拆迁管理条例》作出的，属于民事协议而非行政协议，其仅为该协议中的鉴证单位而非合同的一方当事人。
市国土局答辩称，其所作土地征收行为证据确凿，程序合法，适用法律正确。收回高坡经济适用住房小区国有土地使用权程序合法。任阳平等11人的起诉超过了法定的起诉期限。任阳平等11人所提行政赔偿请求不属于本案审理范围，应当依法驳回。
市房产办答辩称，任阳平等11人的再审申请无事实和法律依据，一、二审裁定驳回起诉正确。其作为拆迁人，与包括任阳平等11人在内的被拆迁人之间的争议属于民事争议，被诉协议属于民事协议；其与虎军公司之间是委托关系，由虎军公司负责建设项目的补偿安置和建设事宜并承担相应经济、法律责任，任阳平等11人不服补偿安置事项应向虎军公司主张权利。
虎军公司答辩称，其是依法成立的有限责任公司，任阳平等11人起诉其承担责任不属于行政案件受理范围。任阳平等11人没有具体的诉讼请求，不符合行政诉讼的受理条件。其接受市房产办的委托，合法的组织实施补偿安置工作，其行为及高坡经济适用住房小区事后发生性质的改变均未损害任阳平等11人的合法权益。
经审查查明，陕西省人民政府于2009年6月8日作出陕政土批〔2009〕225号《关于延安市城市规划区2008年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将延安市土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内宝塔区柳林镇、高坡村等有关村组8.5431公顷集体农用地转为建设用地并依法征收为国有。2009年12月9日，延安市政府作出《征迁公告》，对高坡经济适用住房小区建设工程涉及的征地范围等事项进行了公告，并将该公告在征收范围内予以张贴公布。2010年6月15日，延安市政府作出延城土批字发[2010]9号《关于延安市房地产管理局建设高坡经济适用住房小区用地的批复》，将已经征收为国有的涉案土地使用权划拨给延安市房地产管理局（现更名为市房产办），用于高坡经济适用住房小区建设。2010年6月22日，市房产办与虎军公司签订了《关于高坡经济适用住房小区建设工程房屋拆迁委托书》，委托虎军公司负责对高坡经济适用住房工程规划用地范围内的被拆迁人进行补偿安置和工程建设事宜，按照拆迁条例及政策规定承担拆迁人应尽的全部义务和相应的经济、法律责任，并按拆迁政策规定办理相关拆迁手续。2010年6月28日，市房产办、虎军公司作出《高坡经济适用住房小区建设工程房屋拆迁补偿安置承诺书》，就拆迁范围内的房屋拆迁补偿安置事宜向被拆迁人作出相应承诺。2010年8月25日，市房产办取得了高坡经济适用住房小区项目建设的拆许字（2010）第3号《房屋拆迁许可证》，拆迁期限自2010年8月25日起至2011年8月25日止。2010年9月26日，延安市城市房屋拆迁管理办公室作出《关于高坡经济适用住房小区建设工程房屋及附属设施拆迁的公告》。2011年1月17日，延安市城市房屋拆迁管理办公室作出延市拆裁字[2011]第01号《行政裁决书》，因拆迁人市房产办与被拆迁人王子云、方桂莲等人就拆迁补偿安置事宜在《拆迁公告》规定的拆迁期限内未达成拆迁补偿安置协议，经市房产办申请，对被拆迁人的补偿、安置等情况作出了裁决。
2012年12月4日，市房产办作出延房产函（2012）83号《关于调整高坡限价商品房项目性质的函》，告知延安市土地收储中心，高坡限价商品房项目因出现擅自改变规划设计、增加容积率、现状居住建筑光照不足等违法建设事实，已不符合保障性住房有关条件。2012年9月25日，市房产办解除了与该项目开发企业虎军公司的委托开发协议，并责成该公司向有关部门申请将项目性质由限价商品房调整为普通商品房，请延安市土地收储中心终止办理该项目的保障房建设审批手续，按普通商品房予以处理。2013年3月29日，市国土局向延安市政府作出延市国土资用发[2013]15号《关于收回高坡经济适用房小区国有土地使用权的请示》。2013年4月1日，延安市政府作出延政发〔2013〕29号《关于收回高坡经济适用房小区国有土地使用权的通知》，同意收回高坡经济适用房小区3.9205公顷（58.81亩）国有划拨土地使用权，用于收储项目，统一招拍挂出让供地。由国土部门按照规定程序办理相关用地手续。2013年5月16日，市国土局作出延市国土告字[2013]第2号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，决定以挂牌方式出让柳林镇高坡村国有建设用地使用权，并在2013年5月17日的《延安日报》第5版上进行了公告。2013年6月19日市国土局作出《国有建设用地使用权出让结果公示》，该结果公示显示：2013年6月18日，虎军公司通过挂牌方式有偿取得了柳林镇高坡村涉案土地的建设用地使用权。
任阳平等12人中除冯海彦、任兴二人未签订房屋拆迁补偿安置协议外，其他人均与拆迁人市房产办签订了房屋拆迁补偿安置协议，延安市城市房屋拆迁管理办公室作为鉴证方在该协议上进行了签章。
另查明，任阳平等12人于2015年6月向陕西省延安市中级人民法院提起本案诉讼，经陕西省高级人民法院指定管辖后，由陕西省榆林市中级人民法院进行了审理。
本院认为，本案的主要争议焦点是有关起诉期限、受案范围等问题。
一、关于起诉延安市政府作出《征迁公告》是否超过法定起诉期限的问题。《征迁公告》于2009年12月9日作出并在征收范围内进行了张贴公布，任阳平等11人于公告公布时就已经知道了《征迁公告》的内容。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，任阳平等11人应当在知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起最长2年之内提起诉讼。任阳平等11人于2015年6月才提起本案诉讼，已超过法定的起诉期限。一、二审裁定以此为由予以驳回并无不当。
二、关于起诉市征管局的房屋拆迁补偿安置协议无效、市房产办履行法定给付义务、虎军公司履行承诺的给付义务的三个请求是否属于行政诉讼受案范围的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，所诉事项必须属于人民法院行政诉讼的受案范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，该条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定办理。拆迁人与被拆迁人之间订立的拆迁安置补偿协议，属于平等主体之间的民事合同而非行政协议，故该协议产生纠纷应当通过民事诉讼途径予以解决。本案中，市房产办于2010年8月25日取得了涉案房屋拆迁许可证，本案应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。被诉协议属于民事协议，任阳平等11人就该协议提起诉讼不属于行政诉讼受案范围。市征管局作为被诉协议的鉴证方而非协议的签订方，任阳平等11人以市征管局为被告提起本案诉讼亦无事实和法律依据。其中，因冯海彦、任兴二人至今未签订房屋拆迁补偿安置协议，其不是被诉协议的签订方，无权对被诉协议提起诉讼。
《高坡经济适用住房小区建设工程房屋拆迁补偿安置承诺书》是市房产办、虎军公司就涉案房屋拆迁安置补偿问题向被拆迁人作出的承诺。因具体作出补偿的主体是虎军公司而非市房产办，任阳平等11人要求市房产办履行法定给付义务无事实和法律依据。虎军公司系拆迁安置补偿协议的一方当事人，其属于与任阳平等11人地位平等的民事主体而非行政机关，任阳平等11人起诉要求虎军公司承担相应责任的请求不属于行政诉讼的受案范围。
三、关于市国土局是否具有本案被告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条的规定，提起行政诉讼应当有明确的被告，公民、法人或者其他组织应当就行政机关和行政机关工作人员所作行政行为提起诉讼。本案中，任阳平等11人在一审庭审中明确，其仅起诉市国土局作出的对土地收回的行为。一审法院经过庭审调查亦明确了被诉土地收回行为的作出主体是延安市政府而非市国土局，任阳平等11人坚持以市国土局为被告提起诉讼，市国土局不是本案中所诉土地收回行为的适格被告，故任阳平等11人的起诉不符合法定的起诉条件。
四、关于起诉请求确认延安市政府、市征管局、市国土局、市房产办的其他行政行为违法及请求损害赔偿问题，该诉请属于行政诉讼中一并提出的行政赔偿请求。行政赔偿请求受理的前提是行政行为被确认违法。本案中，任阳平等11人针对《征迁公告》、拆迁安置协议等行为提起诉讼，法院经审理认定该请求均不符合行政诉讼的起诉条件，其起诉不符合行政诉讼受案范围。因被诉行为并未被确认违法，任阳平等11人一并提出的行政赔偿请求亦不符合行政赔偿诉讼的受理条件。
综上，任阳平等11人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：
驳回任阳平、陈洁、任兴、李国平、史进富、马忠院、封祖国、李成耀、方桂莲、冯海彦、杨世平的再审申请。
审 判 长 张 明
审 判 员 杨永清
审 判 员 李 涛
二〇一七年八月十五日
法官助理 孙 阳
书 记 员 李思明
附件：再审申请人身份情况。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：任阳平，男，1956年6月20日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区柳林镇高坡村。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：封祖国，男，1962年11月9日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区柳林镇高坡村。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李国平，男，1972年4月18日生，汉族，住陕西省延安市宝塔区柳林镇高坡村。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：任兴，男，1962年12月12日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区柳林镇高坡村。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：史进富，男，1957年10月5日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区柳林镇高坡村。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：马忠院，男，1961年1月13日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区柳林镇高坡村。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈洁，女，1960年12月20日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区柳林镇高坡村。