江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏行终172号上诉人(原审原告)徐雪松等18人（名单附后）。诉讼代表人徐雪松，男，1975年3月19日生，汉族，户籍地南京市玄武区，住南京市秦淮区。诉讼代表人吴亚萍，女，1965年9月28日生，汉族，户籍地南京市秦淮区，住南京市秦淮区。诉讼代表人张萍，男，1961年6月19日生，汉族，住南京市秦淮区。诉讼代表人詹红梅，女，1966年12月6日生，汉族，住南京市秦淮区。共同委托代理人朱晓峰，江苏熙典律师事务所律师。被上诉人(原审被告)南京市秦淮区人民政府，住所地南京市秦淮区太平南路69号。法定代表人林涛，该区区长。委托代理人张燕艳，南京市秦淮区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人冯永强，江苏亿诚律师事务所律师。原审第三人南京市秦淮区房屋征收管理办公室，住所地南京市秦淮区甘雨巷**号。法定代表人马文斌，南京市秦淮区房屋征收管理办公室主任。委托代理人胡铭，江苏焯燃律师事务所律师。原审第三人南京庆盛房屋拆迁有限公司，住所地南京市秦淮区长白街56号。法定代表人朱冬云，该公司董事长。委托代理人贾波，江苏圣典律师事务所律师。原审第三人南京大陆土地房地产评估有限公司，住所地南京市玄武区中山路228号地铁大厦十一层。法定代表人胡联生，该公司董事长。委托代理人刘露露，江苏法德永衡律师事务所律师。原审原告陆玉喜等11人（名单附后）。徐雪松等29人诉南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）不履行房屋征收监督法定职责一案，徐雪松等18人不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁行初字第145号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人徐雪松等18人的诉讼代表人徐雪松、吴亚萍、张萍、詹红梅及委托代理人朱晓峰，被上诉人秦淮区政府的委托代理人张燕艳、冯永强，原审第三人南京市秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办）的委托代理人胡铭，原审第三人南京庆盛房屋拆迁有限公司（以下简称庆盛公司）的委托代理人贾波，原审第三人南京大陆土地房地产评估有限公司（以下简称大陆公司）的委托代理人刘露露到庭参加诉讼。原审原告陆玉喜等11人未提起上诉，其未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。本案现已审理终结。原审法院认定：徐雪松等人居住的房屋均在南京市秦淮区观门口地块危旧房改造项目（以下简称观门口项目）征收范围内。因认为征收活动中存在违法行为，徐雪松等人于2015年5月15日向秦淮区政府以挂号信方式邮寄了《要求区人民政府处罚秦淮区征收办公室的申请书》，该申请书载明，“被征收人的房产是由南京庆盛房屋拆迁有限公司委托南京大陆土地房地产评估有限公司评估的。事实上，被征收人也收到过这个公司以自己名义进行征收活动的文件。被征收人对该公司的法律地位进行了解，发现南京庆盛房屋拆迁有限公司是建设单位的子公司。……作为被征收人，……向贵司举报，作为征收利害关系人，由于举报结果与本人的财产权益有着切身的利害关系。因此，该举报同时也是一份申请。希望能够根据信息公开条例，在法定的期限内对举报结果予以答复。”秦淮区政府于2015年5月29日收到后，作为人民来信办理。2015年6月12日，南京壹城建设集团有限责任公司（以下简称壹城集团公司）作出《关于观门口地块征收问题的答复意见书》称，“你们于5月29日来信，反映观门口地块征收工作程序不合法，要求处罚秦淮区房屋征收管理办公室。……根据宁秦府征字（2014）3号《南京市秦淮区人民政府房屋征收决定》，由我集团下属南京庆盛房屋拆迁有限公司负责实施观门口地块危旧房改造项目房屋征收工作。……南京市秦淮区房屋征收管理办公室与我集团下属南京庆盛房屋拆迁有限公司签订征收委托协议书，委托其承担观门口地块危旧房改造项目实施征收补偿与安置等具体工作事宜”。原审法院另查明，2013年8月1日，壹城集团公司出具《关于集团内部征收补偿业务的情况说明》载明，“南京壹城建设集团有限责任公司为秦淮区国有资产经营中心全资子公司，秦淮区征收项目经区政府统一分配，由我集团承办实施；而南京庆盛房屋拆迁有限公司为集团全资子公司，今后凡我集团及其子公司所有危改项目的征收补偿业务均由庆盛拆迁公司负责实施，该公司对所实施的征收补偿行为承担相应的行政、法律责任”。2015年1月15日，庆盛公司出具《关于观门口120号01-04栋业主信访事项的答复意见》称，“现就2014年11月24日来信所属问题的调查处理结果回复如下：根据宁秦府征字[2014]第3号秦淮区人民政府征收决定批准，由我单位负责实施秦淮区观门口地块危旧房改造项目房屋征收工作。观门口120号01-04幢房屋在征收范围内”。2015年7月22日，南京市秦淮区人民法院作出（2015）秦民初字第2222号民事判决书第三页中载明，该案审理中，秦淮区征收办称“本案涉及的房屋属于观门口危旧房拆迁项目，该项目虽然是以秦淮区征收管理办的名义进行征收的，但实际是由庆盛拆迁公司操作的”。秦淮区征收办与庆盛公司订立的《征收委托协议书》约定，由秦淮区征收办委托庆盛公司负责宁秦府征字（2014）3号《南京市秦淮区人民政府房屋征收决定》（以下简称3号《房屋征收决定》）征收范围内的房屋征收补偿与安置的具体工作。2014年10月，庆盛公司与大陆公司订立《南京市国有土地上房屋征收评估委托合同》，约定由庆盛公司委托大陆公司对观门口项目的征收范围内的房地产依据有关评估规范进行国有土地上房屋征收补偿估价（含室内装饰装修）。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，徐雪松等人向秦淮区政府提交书面申请，反映观门口项目征收活动中秦淮区征收办违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第五条的规定，其实质是要求秦淮区政府对秦淮区征收办在征收补偿活动中的工作进行监督，是公民通过书面方式反映人民政府工作部门工作情况，提出建议、意见或者投诉请求，属于信访事项。依据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》的规定，徐雪松等29人请求确认秦淮区政府不履行查处秦淮区征收办、庆盛公司、大陆公司的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。徐雪松等29人请求确认秦淮区征收办与庆盛公司签订的征收委托协议违法并予以撤销的诉讼请求与上述请求确认秦淮区政府不履行法定职责的诉讼请求一致，依法亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。关于徐雪松等29人请求确认秦淮区政府在征收项目统一分配中确定庆盛公司为拆迁实施单位违法，现有证据表明，在观门口项目中，秦淮区征收办与庆盛公司签订《征收委托协议书》，约定由秦淮区征收办委托庆盛公司负责征收补偿安置的具体工作，秦淮区政府并非委托协议的相对方；庆盛公司与壹城集团公司均系依法设立的企业法人，系不同主体，依法应各自独立承担相应的责任。壹城集团公司出具的《关于集团内部征收补偿业务的情况说明》写明“秦淮区征收项目经区政府统一分配，由我集团承办实施”，无法证明系秦淮区政府确定庆盛公司为涉案项目征收实施单位。徐雪松等29人的该项诉讼请求缺乏事实根据和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。徐雪松等29人请求确认庆盛公司与大陆公司签订的委托评估协议违法并请求撤销，因该协议属两个民事主体签订的民事协议，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，驳回徐雪松等29人请求判决确认秦淮区政府未查处秦淮区征收办、庆盛公司及大陆公司违法、确认秦淮区征收办与庆盛公司签订的委托协议违法并予以撤销、确认庆盛公司委托大陆公司的行为违法并予以撤销的起诉；驳回徐雪松等29人请求确认秦淮区政府确定庆盛公司为拆迁实施单位的行为违法的诉讼请求。上诉人徐雪松等18人上诉称：1、上诉人的诉讼请求均属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回对三项诉讼请求的起诉错误。2、原审法院认定涉案委托评估协议系民事协议错误。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，发回重审或依法改判。被上诉人秦淮区政府未向本案提交书面答辩意见。其在庭审中答辩称：1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。2、上诉人提出的三项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。请求本院驳回上诉，维持原判。原审第三人秦淮区征收办、庆盛公司、大陆公司均未向本案提交书面答辩意见。其在庭审中均同意秦淮区政府的答辩意见。请求本院驳回上诉，维持原判。本院庭审中，徐雪松等18人除主张其未收到壹城集团公司作出的《关于观门口地块征收问题的答复意见书》外，对原审判决认定的其他事实均无异议。被上诉人秦淮区政府、原审第三人秦淮区征收办、庆盛公司、大陆公司对原审判决认定的事实均无异议。关于上诉人所提异议，本院经审查认为，秦淮区政府虽提交了《关于观门口地块征收问题的答复意见书》，但未提交该答复意见书送达徐雪松等人的证据，故上诉人所提异议成立，原审判决认定该节事实错误，本院予以纠正。原审判决认定的其他事实清楚，本院予以确认。本院另查明，徐雪松等6人已对3号《房屋征收决定》提起诉讼，请求撤销3号《房屋征收决定》。江苏省南京市中级人民法院于2016年5月30日作出（2015）宁行初字第10号行政判决，驳回徐雪松等6人的诉讼请求。徐雪松等人不服提起上诉，该上诉案件目前正在审理中。本院认为，人民法院对行政机关行使行政职权的监督应当依据行政诉讼法的规定进行。《征收与补偿条例》第三十条虽然规定了本级人民政府有权对房屋征收部门在房屋征收与补偿工作中的违法行为进行监督并责令改正等，但该职权系基于上下级行政机关的层级监督关系而形成，该监督一般不直接设定当事人新的权利义务。故徐雪松等29人请求确认被上诉人秦淮区政府未查处秦淮区征收办、庆盛公司以及大陆公司违法不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，驳回徐雪松等29人对上述诉讼请求的起诉正确。根据《征收与补偿条例》第四条第二款以及第五条的规定，秦淮区征收办系秦淮区政府依法设立、能对其行为后果承担法律责任的政府职能部门。徐雪松等29人以秦淮区政府为被告，请求确认秦淮区征收办与庆盛公司签订的《征收委托协议书》违法并予以撤销，属被告主体不适格。庆盛公司与大陆公司签订的委托评估协议是否合法不属人民法院行政诉讼受案范围。原审法院驳回徐雪松等29人请求确认秦淮区征收办与庆盛公司签订的《征收委托协议书》违法、庆盛公司与大陆公司签订的委托评估协议违法并予以撤销的起诉结果正确。根据《征收与补偿条例》第五条的规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。根据上述规定，房屋征收实施单位由房屋征收部门确定。涉案《征收委托协议书》亦系秦淮区征收办与庆盛公司签订，故徐雪松等29人主张秦淮区政府确定庆盛公司为涉案项目征收实施单位无事实根据，原审法院判决驳回徐雪松等29人请求确认秦淮区政府确定庆盛公司为拆迁实施单位的诉讼请求并无不当。徐雪松等人因对房屋补偿安置不满提起本案诉讼。在房屋征收过程中，对被征收人权利义务直接产生影响的是房屋征收决定和房屋补偿决定。徐雪松等人对房屋补偿安置不满，应当对房屋征收决定和房屋补偿决定提起诉讼来维护合法权益。根据本案查明的事实，徐雪松等人已对3号《房屋征收决定》提起诉讼。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，徐雪松等人提起本案诉讼不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。综上，上诉人徐雪松等18人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐雪松等18人共同承担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 军审 判 员  张世霞代理审判员  苗 青二〇一六年十二月十九日书 记 员  吁 璇附：上诉人名单：1、上诉人（原审原告）徐雪松，男，1975年3月19日生，居民身份证号码320103197503192018，汉族，户籍地南京市玄武区孝陵卫街200号，住南京市秦淮区光华门观门口120号3幢301室。2、上诉人（原审原告）吴亚萍，女，1965年9月28日生，居民身份证号码32012419650928122X，汉族，户籍地南京市秦淮区中和桥5号7幢302室，住南京市秦淮区光华门观门口120号2幢603室。3、上诉人（原审原告）张萍，男，1961年6月19日生，居民身份证号码320106196106192035，汉族，住南京市秦淮区光华门观门口120号1幢502室。4、上诉人（原审原告）詹红梅，女，1966年12月6日生，居民身份证号码320123196612061026，汉族，住南京市秦淮区光华门观门口120号2幢102室。5、上诉人（原审原告）徐国杰，男，1970年1月2日生，居民身份证号码320104197001020810，汉族，户籍地南京市玄武区北门桥3号211室，住南京市秦淮区光华门观门口120号1幢301室。6、上诉人（原审原告）史丽娟，女，1948年11月21日生，居民身份证号码320102194811213220，汉族，户籍地南京市鼓楼区乐业村11-1号，住南京市秦淮区光华门观门口120号2幢101室。7、上诉人（原审原告）陈广涛，男，1949年3月24日生，居民身份证号码320114194903240918，汉族，户籍地南京市秦淮区光华门观门口120号1幢502室。8、上诉人（原审原告）杜志朝，男，1942年2月13日生，居民身份证号码320114194202130919，汉族，户籍地南京市秦淮区光华门观门口120号1幢404室，住南京市秦淮区光华门观门口120号4幢302室。9、上诉人（原审原告）唐凤玲，女，1955年8月18日生，居民身份证号码32010219550818322X，汉族，户籍地南京市秦淮区光华门观门口120号3幢601室，住南京市秦淮区光华门观门口120号4幢301室。10、上诉人（原审原告）何红林，男，1955年8月18日生，居民身份证号码320114195508180913，汉族，户籍地南京市秦淮区光华东街15-19号，住南京市秦淮区光华门观门口120号4幢604室。11、上诉人（原审原告）徐东来，男，1955年11月6日生，居民身份证号码320102195511063237，汉族，住南京市秦淮区光华门观门口120号1幢101室。12、上诉人（原审原告）唐林，男，1964年5月20日生，居民身份证号码320102196405203237，汉族，户籍地南京市玄武区锁金村3号平房6室，住南京市秦淮区光华门观门口120号2幢306室。13、上诉人（原审原告）王桂明，男，1955年7月12日生，居民身份证号码320114195507120935，汉族，住南京市秦淮区光华门观门口120号1幢601室。14、上诉人（原审原告）任立超，男，1941年10月2日生，居民身份证号码320102194110023213，汉族，户籍地南京市秦淮区观门口120号1幢604室，住南京市玄武区锁金一村1栋603室。15、上诉人（原审原告）滕兆玲，女，1953年3月22日生，居民身份证号码320107195303221829，汉族，住南京市秦淮区光华门观门口120号1幢602室。16、上诉人（原审原告）唐伟华，女，1958年9月8日生，居民身份证号码320114195809080924，汉族，住南京市秦淮区光华门观门口120号4幢504室。17、上诉人（原审原告）韩品文，男，1967年8月13日生，居民身份证号码320114196708130915，汉族，住南京市秦淮区光华门观门口120号4幢105室。18、上诉人（原审原告）王家磊，男，1972年3月8日生，居民身份证号码650300197203081832，汉族，住南京市秦淮区光华门观门口120号2幢205室。附：原审原告名单：1、原审原告陆玉喜，男，1962年12月17日生，居民身份证号码320107196212174216，汉族，住南京市秦淮区光华门观门口120号1幢404室。2、原审原告管志航，男，1948年11月18日生，居民身份证号码320103194811182037，汉族，住南京市秦淮区光华门观门口120号3幢201室。3、原审原告杜元龙，男，1964年4月20日生，居民身份证号码320114196404200937，汉族，户籍地南京市秦淮区光华门观门口120号1幢406室，住南京市秦淮区光华门观门口120号4幢606室。4、原审原告李敬红，女，1957年4月30日生，居民身份证号码320114195704300943，汉族，户籍地南京市玄武区尖角营51号，住南京市秦淮区光华门观门口120号4幢602室。5、原审原告王长荣，男，1971年3月5日生，居民身份证号码320121197103052916，汉族，住南京市秦淮区光华门观门口120号3幢506室。6、原审原告郑讯刚，男，1966年5月11日生，居民身份证号码320107196605110010，汉族，住南京市秦淮区光华门观门口120号3幢406室。7、原审原告韩家栋，男，1969年4月1日生，居民身份证号码32010219690401043X，汉族，住南京市玄武区板仓街130号4幢506室。8、原审原告王卫娟，女，1972年10月5日生，居民身份证号码320114197210050920，汉族，户籍地南京市鼓楼区挹华里14号甲栋402室，住南京市秦淮区光华门观门口4栋402室。9、原审原告华重乔，女，1960年8月11日生，居民身份证号码320114196008110948，汉族，户籍地南京市秦淮区南捕厅28号，住南京市秦淮区光华门观门口4幢205室。10、原审原告余凯，男，1978年12月29日生，居民身份证号码320102197812292438，汉族，住南京市秦淮区光华门观门口120号4幢503室。11、原审原告费安宁，男，1964年5月11日生，居民身份证号码320103196405111814，汉族，户籍地南京市秦淮区尚书村23幢8室，住南京市秦淮区光华门观门口120号4幢304室。附：本判决适用的相关法律依据一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第三十条市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；三、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；