江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）泰中行终字第0132号
上诉人（原审原告）盐城市风味贸易有限公司，住所地盐城市范公路大星民营创业园A区2号。
法定代表人陈彩凤，女，该公司董事长。
委托代理人马琳，江苏一正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区食品药品监督管理局，住所地泰州市姜堰区姜堰镇振兴北路115号。
法定代表人王方，男，该局局长。
委托代理人戚爱俊，男，该局副局长。
委托代理人华玉琴，江苏睿恒律师事务所律师。
原审第三人姜堰市世纪联华超市有限责任公司，住所地泰州市姜堰区姜堰镇人民中路306号。
法定代表人房金萍，女，该公司董事长。
上诉人盐城市风味贸易有限公司因食品安全管理行政处罚一案，不服泰州市姜堰区人民法院（2013）泰姜行初字第0022号行政判决，向本院提起上诉。本院2013年11月27日受理后，依法组成合议庭，于2014年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人盐城市风味贸易有限公司法定代表人陈彩凤及委托代理人马琳、被上诉人泰州市姜堰区食品药品监督管理局委托代理人戚爱俊及委托代理人华玉琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年8月15日，原审被告泰州市姜堰区食品药品监督管理局（下简称姜堰区药监局）执法人员对原审第三人姜堰市世纪联华超市有限责任公司（下简称世纪联华超市）进行检查，发现其销售的保健食品“天神强力神牌西洋参口服液”（在第三人处商品名称为美乐福氨基酸口服液，标示生产厂家浙江强力神保健品有限公司、规格10ml／支、生产日期2011／08／10、批准文号国食健字G20041397）与国家食品药品监督管理局网站数据库信息不相符；该“天神强力神牌西洋参口服液”由总公司统一配送，进货数量为10盒，已销售2盒，库存8盒，销售单价为人民币66.20元每盒，总销售金额为人民币132.40元，向总公司供货的企业为原审原告盐城市风味贸易有限公司。2012年8月22日，原审被告向浙江省海宁市食品药品监督管理局发出协查“天神强力神牌西洋参口服液”的函。9月21日，浙江省海宁市食品药品监督管理局回复，复函称：强力神公司是经国家食品药品监督管理局批准，生产批准文号为国食健字G20041397、产品名称为天神牌西洋参口服液的保健食品生产企业；该公司未生产过生产日期为2011年8月10日、规格为10ml的天神牌西洋参口服液，但该公司曾于2010年12月18日销售给美乐福公司批号为20101217、规格为10ml的散装天神牌西洋参口服液10万支，瓶贴标签上未标注生产日期及批号。2012年11月17日，原审被告向原审第三人直接送达了《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》。11月23日，原审被告作出（姜）保行罚字（2012）第001号《行政处罚决定书》，以原审第三人经营假冒保健食品批准文号的保健食品行为违反了《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）第三条第二款的规定，作出处罚决定：（1）没收天神强力神牌西洋参口服液8盒；（2）没收违法所得人民币132.40元；（3）罚款人民币50000.00元；（4）合计罚没款人民币50132.40元。并于当日送达决定。原审原告不服该处罚决定，于2013年1月20日向泰州市食品药品监督管理局申请行政复议。复议机关复议后，维持被诉处罚决定。原审原告不服，提起行政诉讼。
原审法院认为本案的争议焦点为：1、原审被告对原审第三人销售保健食品的行为有无行政处罚权；2、原审第三人有无销售“天神强力神牌西洋参口服液”；3、“天神强力神牌西洋参口服液”是否属于假冒保健食品批准文号国食健字G20041397的产品；4、对原审第三人的这一销售行为可否依照《特别规定》第三条第二款的规定处罚。
原审法院认为：《中华人民共和国食品安全法》（下称《食品安全法》）第五条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。国务院办公厅《关于印发国家食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，将保健食品监督管理的职责，划入国家食品药品监督管理局。根据上述规定，原审被告具有辖区内保健食品安全管理职能。原审原告诉称“天神强力神牌西洋参口服液”只是“美乐福氨基酸口服液”的赠品。本案“美乐福氨基酸口服液”的产品整体包装内含有氨基酸口服液及西洋参口服液，该整体外包装版面标示有保健食品标志及“国食健字G20041397、国家食品药品监督管理局批准、天神强力神牌西洋参口服液、天神注册商标、中国驰名商标”等字样，这是一种促销商品的经营策略，是通过特殊的经营手段以实现商业利润的行为，实质上这种搭赠行为是一种特殊的销售行为，可以认定为两种产品整体包装、整体销售。世纪联华超市销售了违法保健品，将世纪联华超市作为行政处罚相对人合法。本案中，原审原告虽称保健品是美乐福公司从浙江强力神保健品有限公司购进的，该公司同时持有“天神”和“天神强力神”两个商标，但其提供不出充分证据证明该“天神强力神牌西洋参口服液”与该公司供给美乐福公司的散装天神牌西洋参口服液为同一产品，且浙江省海宁市食品药品监督管理局复函证明，该公司未生产过生产日期为2011年8月10日、规格为10ml的“天神牌西洋参口服液”。故销售标示名称为“天神强力神牌西洋参口服液”的保健品违反了《食品安全法》第四十八条第一款“食品和食品添加剂的标签、说明，不得含有虚假夸大的内容”和第五十二条第二款“声称具有特定保健功能的食品标签、说明书内容必须真实”的规定，因此，认定“天神强力神牌西洋参口服液”为假冒批准文号国食健字G20041397的保健食品，并无不当。原审原告诉称商品标签、说明书的瑕疵责任应由生产者承担，违法行为情节轻微，应不予行政处罚。原审法院认为，销售了假冒保健食品批准文号的保健食品，违反了《食品安全法》的规定，属于国家严厉打击的行为，不符合不予处罚的情形。根据《食品安全法》第五十一条“国家对声称具有保健功能的食品实行严格监管”的规定，可视被处罚人的其他情节，给予比普通食品更重的行政处罚。国家食品药品监督管理局办公室《关于查处使用假冒保健食品批准文号行为法律适用问题的通知》（食药监办稽函（2011）161号）规定“生产经营中使用假冒保健食品批准文号的行为，可按照《特别规定》第三条予以处罚”。《特别规定》第三条第二款规定“不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责，没收违法所得、产品和用于违法生产的工具、设备、原材料等物品，货值不足5000元的，并处5万元罚款。”本案所涉违法行为可依据《特别规定》第三条的规定给予行政处罚。综上，原审被告姜堰区药监局作出的（姜）保行罚字（2012）第001号行政处罚决定书，事实基本清楚，程序合法，适用法律法规正确。原审原告的诉讼请求，依法不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回盐城市风味贸易有限公司要求撤销（姜）保行罚字第001号行政处罚决定书的诉讼请求。案件受理费人民币50元由原审原告负担。
上诉人盐城市风味贸易有限公司上诉称：1、世纪联华超市销售的是“氨基酸口服液”，被上诉人却错误认定为“西洋参口服液”。2、被上诉人无权因使用商标问题对世纪联华超市进行处罚。3、被上诉人作出的处罚超过法定最高幅度，本案违法行为情节轻微，无危害后果，应不予处罚。4、原审判决认定事实不清，举证责任分配错误。请求本院撤销原审判决及被诉行政处罚决定。
被上诉人泰州市姜堰区食品药品监督管理局辩称：1、“氨基酸口服液”与“西洋参口服液”为整体包装、整体销售，其中的西洋参违反了保健食品相关规定。2、销售假冒保健食品批文的保健食品违法行为属于被上诉人监管职责范围。3、保健食品关系到群众的生命健康，处罚额度并无不当。请求本院维持原审判决。
原审第三人姜堰市世纪联华超市有限责任公司未向本院陈述意见。
原审被告在法定期限内向原审法院提交了下列证据：
第一组证据：《国家食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制的规定》，证明原审被告具有作出行政处罚的主体资格。
第二组证据：1、企业法人营业执照副本复印件，证明世纪联华超市主体身份；2、2012年8月15日现场检查笔录、2012年10月10日现场检查笔录，证明世纪联华超市存在销售涉案产品的行为以及涉案产品的销售价格；3、商品进销存报表、商品价格标签，证明进货数量及涉案物品的销售名称和销售价格；4、涉案物品照片6张，证明涉案物品的外包装内容；5、国家食品药品监督管理局保健食品注册批件，证明批准文号为“国食健字G20041397”的批件内容；6、姜堰市食品药品监督管理局“关于协查天神强力神牌西洋参口服液”有关问题的函、海宁市食品药品监督管理局关于协查“天神强力神牌西洋参口服液”有关问题的复函，证明原审被告曾向浙江省海宁市食品药品监督管理局发过协查涉案产品且该局对协查问题进行了函复；7、先行登记保存决定书、证据先行登记保存物品清单、先行登记保存物品处理决定书、行政处理通知书、扣押物品决定书、扣押物品清单，证明原审被告对涉案物品的处理过程；8、行政处罚事先告知书、听证告知书、送达回执，证明原审被告作出行政处罚的程序；9、行政处罚决定书、送达回执，证明原审被告作出了行政处罚并送达了处罚决定书；10、责令整改通知书及没收物品凭证，证明原审被告履行了责令整改义务并依法对涉案产品作出了处理。
第三组法规依据：《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《关于查处使用假冒保健食品批准文号行为法律适用问题的通知》（食药监办稽函（2011）161号），证明原审被告作出行政处罚适用法规正确。
原审原告盐城市风味贸易有限公司向原审法院提交了下列证据：1、企业法人营业执照副本、法定代表人身份证明书，证明主体资格；2、世纪联华超市的收货报告，证明所供货物名称为美乐福氨基酸口服液；3、产品购销合同复印件，证明兰溪市康德莱保健品有限公司与浙江天仁堂保健品有限公司之间存在供销关系；4、产品送货单，证明强力神公司于2010年12月19日供给美乐福公司10万支规格10ml的天神西洋参口服液；5、准予变更登记通知书、商标注册证、注册商标变更证明等，证明兰溪市康德莱保健品有限公司更名为美乐福公司及强力神公司持有“天神”、“天神强力神”两个注册商标；6、嘉兴市工商局颁发的驰名商标认定，证明“天神”、“天神强力神”商标被认定为驰名商标；7、国家食品药品监督管理局保健食品注册批件，证明天神牌西洋参口服液批准文号为国食健字G20041397，生产厂家为强力神公司。8、证人美乐福公司法定代表人赵春根证言，证明美乐福氨基酸口服液内包装的天神强力神牌西洋参口服液是赠品，是从强力神公司购进的，强力神公司改制前名称为浙江天仁堂保健品有限公司。
原审第三人未向原审法院提交证据。
上述证据均已随案移送本院，本院审查后认为，原审法院对证据的确认并无不当，本院予以确认。
本院审理查明的事实与原审判决认定事实一致。
本院认为，本案的争议焦点是：被上诉人姜堰区药监局作出的（姜）保行罚字（2012）第001号行政处罚决定书是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案属于行政处罚类案件，该类案件应重点审查行政处罚主体、认定的违法事实、适用法律等方面。围绕本案争议焦点，分述如下：
一、关于被上诉人行政处罚职权的审查。有关行政职权的审查是评价行政行为合法性的基础。从诉辩双方的意见看，要判断本案的处罚行政主体是否适当，首先应当确定本案所涉的行政违法行为性质。保健食品是指声称具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品。即适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品。我国对保健食品依法进行注册管理制度，保健食品生产流通等各环节均应保证保健食品的质量，保障人体食用安全，依法规范保健食品注册标识的使用，不得自行变更已审核的标识内容。本案中，原审第三人世纪联华超市销售的保健食品标识中部分内容与注册审批批件不符，且未能提交有关标识经批准依法变更的证据，相关行政违法行为属违反保健食品流通管理法律法规的行为。被上诉人姜堰区药监局具有食品安全管理工作的综合监督管理职能，原审判决已作阐述，本院予以确认。故被上诉人姜堰区药监局对本案所涉行政违法行为具备依法作出处罚的行政主体资格。对上诉人认为被上诉人无权作出处罚的观点依法不予支持。
二、关于被诉行政处罚决定认定事实的审查。本案所涉行为是否属实及是否构成假冒保健食品批文行政违法是本案在事实认定审查上的重点。关于违法事实是否属实，有被上诉人提交的立案申请表、现场检查笔录、先行登记保存物品审批表、执法人员拍摄的图片等证据证明，被诉行政处罚认定事实是清楚的。关于是否构成假冒保健食品批文行政违法，即本案所涉行为是否属于假冒保健食品批文的行为。保健食品批文应当依照规定使用，才能实现设立保健品批准文号制度的目的，直接假冒、套用、出租、搭车使用批准文号等行为，其目的是以所标的批准文号博得消费者的信赖，以冒充获得国家批准来抬高商品的身价，这些行为均与设立保健品批文制度，保障保健品消费者合法权益的目的相悖，均属于假冒保健品批文的行为。从查明的事实看，被上诉人依法认定本案所涉行为属于假冒保健品批文的行为并无不当。
三、关于被诉行政处罚决定是否适当的审查。食品安全是重大的民生问题，关系人民群众身体健康和生命安全，当前，我国食品安全违法违规行为时有发生，人民群众对食品安全更为关注，食以安为先的要求更为迫切，全面提高食品安全依法保障水平，是一项重大而紧迫的任务。《中华人民共和国食品安全法》第五十一条规定，国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。我国对保健食品实行市场准入管理制度，通过批文方式进行管理是依法监管的重要方式之一。本案所涉行为从源头上扰乱了对保健食品的监管秩序，且批文属于保健食品包装的重要组成部分，直接影响保健食品的流通管理各个环节。对违法行为依法进行及时处罚，是依法整顿和规范保健食品的生产经营秩序的要求。《关于查处使用假冒保健食品批准文号行为法律适用问题的通知》规定，生产经营中使用假冒保健食品批准文号的行为，可按照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条予以处罚。该《特别规定》第三条第二款规定，不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责，没收违法所得、产品和用于违法生产的工具、设备、原材料等物品，货值不足5000元的，并处5万元罚款。被上诉人姜堰区药监局作出的行政处罚在法定的处罚幅度内，符合上述规定。
此外，就上诉人所称的原审法院在举证责任上分配问题，本院认为，被上诉人已经依法履行了证明行政行为合法性的举证责任，原审关于“补强证据”的评述是针对上诉人提交的有关证据所作的评价，并非举证责任分配不当。
综上，被上诉人作出的（姜）保行罚字（2012）第001号行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。上诉人盐城市风味贸易有限公司所称上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人盐城市风味贸易有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴宏文
审判员 顾金才
审判员 苏媛媛
二〇一四年一月十三日
书记员 周雪琴
附有关法律条文：
1、《中华人民共和国食品安全法》：
第五条……县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。
第五十一条国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》：
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……