海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终393号
上诉人（原审被告）儋州市人民政府。
法定代表人张耕，该市市长。
委托代理人鲍媛，儋州市人民政府法制办工作人员。
上诉人（原审第三人）林满欢，男，1958年4月29日出生，汉族，住儋州市。
委托代理人钟淑娴，海南昌博律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）吴继进，男，1964年2月4日出生，汉族，住儋州市。
委托代理人李峰，海南林源律师事务所律师。
原审第三人海南洋浦爵海实业有限公司。住所地儋州市群英区爵海小区。
负责人邓新平。
委托代理人王绍文，海南洋浦爵海实业有限公司员工。
上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、林满欢因与被上诉人吴继进及原审第三人海南洋浦爵海实业有限公司（以下简称爵海公司）土地行政登记纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月9日立案受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：儋州市政府通过变更登记于2014年5月9日向林满欢颁发儋国用（2014）第525号《国有土地使用证》（简称525号土地证）。
原审查明，1993年5月21日，儋州市政府作出儋府函（1993）200号《儋州市人民政府关于海南洋浦爵海实业有限公司兴建万福路“爵海小区”用地的批复》，同意原儋州市土地管理局有偿出让75亩国有土地给爵海公司，作为兴建万福路“爵海小区”用地。1994年10月15日，原儋州市规划局审核通过“爵海花园小区”用地规划图，该图显示涉案的1号、2号宅基地的宽度均规划为8米，同时该图显示1号宅基地与规划图边界间尚有梯形状的边角地。1995年3月14日，林满欢的父亲林振荣与爵海公司签订地基转让协议书，根据该协议书上记载，林振荣受让的宅基地是爵海小区临万福路1号，关于宅基地面积部分有涂改痕迹，显示的面积是294.2㎡（该数字为手写），没有记载该宅基地的具体长宽和四至范围。爵海公司述称，林振荣购买1号宅基地时，爵海公司将1号宅基地与“爵海花园小区”用地规划图边界间的梯形状边角地一并给了林振荣。1995年3月30日，儋州市政府向林振荣颁发儋国用（那大）字第5857号《国有土地使用证》（简称前5857号土地证），该证上记载用地面积为294.2㎡，四至为东至临万福东路2号、南至西一巷道路北边、西至环市路、北至万福东路，该证附有手绘的附图，北宽13.0375米、南宽13.3米，西长21.4246米、东长22.8878米，但证上没有GPS坐标点。1998年11月，林满欢以继承为由申请办理变更登记，儋州市政府于1998年11月23日向其颁发儋国用（那大）第5857号《国有土地使用证》（简称后5857号土地证），该证的土地证号不变，面积为294.2㎡，四至为东至2号地基、南至西一巷道路、西至环市路、北至万福路，该证亦附有手绘的附图，北宽13米、南宽13.3米、西长21.4米、东长22.9米，该证上没有GPS坐标点。2009年3月8日，爵海公司与吴继进签订宅基地转让协议书，将临爵海路第2号宅基地转让给吴继进，转让宅基地的规格为：宽8米，东长23.86米，西长22.89米，面积为219.23㎡，四至为东至杨云南、西至林满欢、北至爵海路、南至西一巷，转让地价款为人民币5万元。2014年4月3日，林满欢以更换新版国有土地使用证为由申请土地登记。儋州市政府经审批为其办理变更登记，于2014年5月9日向其颁发525号土地证，该证记载的使用权面积为290.3㎡，该证附有宗地图，宗地图增加了J1、J2、J3和J4等四个GPS坐标点，北宽13米、南宽13.3米、西长21.4米、东长22.9米，儋州市政府在颁证过程中没有通知相邻人到现场指界确定坐标点。经原审法院将原儋州市规划局于1994年10月15日审核通过的“爵海花园小区”用地规划图与525号土地证的宗地图进行套图显示，525号土地证的J1和J4两个GPS坐标点在2号宅基地的范围内。吴继进主张525号土地证侵占其宅基地的宽度为0.78米。2015年8月，吴继进在其购买的2号宅基地范围内动工建房，林满欢以其建房超过其用地界线为由进行阻止，双方由此发生纠纷。吴继进以前5857号土地证的土地权属来源不合法、颁证程序违法为由，于2015年10月26日向原审法院提起行政诉讼，请求确认前5857号土地证和后5857号土地证违法，并请求撤销525号土地证。原审法院经审理于2015年12月29日作出（2015）海南二中行初字第243号行政裁定（简称243号行政裁定），以吴继进起诉前5857号土地证已超过20年的最长起诉期限为由，全案驳回了吴继进的起诉。另查明，涉案的1号、2号宅基地在本案纠纷发生前均为空地。林满欢开始动工修建地基。吴继进以儋州市政府给林满欢颁发525号土地证侵犯其合法权益为由，向法院提起本案诉讼，请求判决撤销该颁证行为。
原审认为，一，关于吴继进的起诉是否属于重复起诉的问题。儋州市政府和林满欢主张吴继进曾就525号土地证提起过行政诉讼，本案属于重复起诉，违反了一事不再理的原则。原审认为，重复起诉的判断标准是当事人基于同一事实和理由重新进行起诉。本案中，243号行政裁定是基于吴继进起诉前5857号土地证已超过20年的最长起诉期限，因而全案驳回了吴继进的起诉。现吴继进仅针对儋州市政府通过变更登记颁发525号土地证的行政行为提起本案诉讼，而且也并非基于同一事实和理由，故不属于重复起诉。二，关于吴继进的起诉是否已超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，儋州市政府和林满欢所提交的证据不足以证明吴继进的起诉已超过上述规定的起诉期限。儋州市政府和林满欢主张243号行政裁定已认定吴继进的起诉超过法定期限。原审认为，该主张系其对243号行政裁定的错误理解，243号行政裁定的原意是认为吴继进对前5857号土地证提起诉讼已超过20年的最长起诉期限，因而将吴继进对后5857号土地证和525号土地证的起诉一同予以驳回，并非认定吴继进对525号土地证的起诉已超过法定起诉期限，因此，儋州市政府和林满欢前述主张与243号行政裁定的原意不符，原审法院不予支持。三，关于儋州市政府通过变更登记颁发525号土地证的行政行为是否合法的问题。本案中，儋州市政府颁发525号土地证的行政行为是属于换发新证还是变更登记，这是对儋州市政府颁发525号土地证的合法性如何进行审查的前提和基础。本案525号土地证项下土地是由前5857号土地证及后续的后5857号土地证变更登记而来，然而前5857号土地证及后续的后5857号土地证未标注涉案土地的坐标点，涉案争议地是在颁发525号土地证时才确定了GPS坐标点。虽然林满欢是以换发新证为由向儋州市政府申请土地登记，但儋州市政府据以颁证的《土地登记审批表》中所记载的登记类型却是变更登记，而且525号土地证与前5857号土地证和后5857号土地证相比，面积发生了变化，并且新增加了GPS坐标点，故儋州市政府颁发525号土地证的行政行为应属于变更登记行为。本案中，林振荣与爵海公司签订的《地基转让协议书》是儋州市政府颁证的权属依据，但该协议书上没有约定转让宅基地的具体长度、宽度和四至范围，只是记载其购买的是1号宅基地。而根据原儋州市规划局于1994年10月15日审核通过的“爵海花园小区”用地规划图显示，涉案的1号、2号宅基地的宽度均规划为8米。虽然前5857号土地证和后5857号土地证的附图标明了土地证项下用地的具体长度、宽度和四至，但其东至均记载是2号宅基地，故儋州市政府在确定具体的GPS坐标点时应当结合原儋州市规划局于1994年10月15日审核通过的“爵海花园小区”用地规划图所确定的宅基地宽度进行充分地籍调查。根据《城镇地籍调查规程》变更地籍调查4.2.2条“界址变更必须由变更宗地申请者及相邻宗地使用者亲自到场共同认定，并在变更地籍调查表上签名或盖章”的规定，儋州市政府在变更登记颁证过程中应当组织林满欢和相邻人吴继进等亲自到现场进行指界确认坐标点，而在本案中仅有林满欢参与了指界，违反了上述规定，故儋州市政府通过变更登记颁发525号土地证的程序违法，遂判决撤销儋州市政府于2014年5月9日给林满欢颁发的525号土地证。
上诉人儋州市政府上诉称，一、原审认定事实错误。本案吴继进的起诉属于重复起诉，违反了一事不再理原则。二、吴继进不是涉案土地的使用权人，其与爵海公司签订的《宅基地转让协议书》无效，吴继进不具备诉讼主体资格。三、原审判决适用法律错误。儋州市政府颁发525号土地证是换发土地证而不是变更登记。即使是变更登记也不需要进行地籍调查。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，驳回吴继进的诉讼请求。
上诉人林满欢上诉称，其购买了爵海公司1、2号宅基地，吴继进亦没有取得2号宅基地的土地权属证明。上诉人林满欢的其他上诉意见同上诉人儋州市政府的上诉意见。
被上诉人吴继进答辩称，一、本案诉讼标的及依据的事实、理由与（2015）海南二中行初字第243号案件均不同，故两位上诉人主张其起诉系重复起诉，违反一事不再理原则没有法律依据。二、两位上诉人质疑爵海公司与其签订的《宅基地转让协议书》无效，没有根据。爵海公司认可与吴继进之间的对涉案土地的转让，并且有书面协议，颁证行为侵占了2号地块，故吴继进具备本案诉讼主体资格。三、原审判决认定儋州市政府颁发525号土地证是变更登记完全正确，并且必须进行地籍调查。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。
原审第三人爵海公司述称，爵海公司没有将涉案2号建设用地转让给林满欢；儋州市政府颁发525号土地证是变更登记，必须进行地籍调查；上诉人的主张没有依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回儋州市政府、林满欢的上诉请求，维持原审判决。
二审中，各方当事人均未提交新的证据。
本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：一是吴继进是否具备本案诉讼主体资格；二是吴继进的起诉是否属于重复起诉；三是儋州市政府颁发525号土地证的行政行为是否合法。
关于吴继进是否具备本案诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第二条规定“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据本案查明事实，爵海公司于2009年将爵海路2号宅基地转让给吴继进，吴继进依约支付宅基地转让价款，爵海公司亦将涉案土地交付吴继进使用，吴继进依约对该宅基地享有使用权。本案中，林满欢名下的1号宅基地与2号宅基地相邻，儋州市政府给林满欢的1号宅基地颁发的525号土地证中的J1和J4两个GPS坐标点落在2号宅基地范围内，故本案被诉颁证行为与吴继进存在利害关系。儋州市政府、林满欢主张爵海公司与吴继进之间的《宅基地转让协议书》无效，没有证据证实，故儋州市政府、林满欢关于吴继进不具备本案诉讼主体资格的主张不成立，本院不予支持。
关于吴继进的起诉是否属于重复起诉的问题。儋州市政府和林满欢主张吴继进曾就525号土地证提起过行政诉讼［裁判文号：（2015）海南二中行初字第243号行政裁定］，本案属于重复起诉，违反了一事不再理的原则。本院认为，243号行政裁定是基于吴继进起诉前5857号土地证已超过20年的最长起诉期限，因而全案驳回了吴继进的起诉，现吴继进起诉儋州市政府颁发525号土地证的行政行为并非基于同一事实和理由，因此，儋州市政府和林满欢关于吴继进对本案的起诉是否属于重复起诉的主张的理由不充分，本院不予支持。
关于儋州市政府颁发525号土地证的行政行为是否合法的问题。根据林满欢的父亲林振荣通过与爵海公司于1995年3月14日签订《地基转让协议书》，林振荣受让的宅基地是1号宅基地。根据吴继进提供的证据《宅基地转让协议书》、《收据》，吴继进受让的是与1号宅基地相邻的2号宅基地，故林满欢主张其购买的是爵海花园小区1、2号宅基地无事实根据。1995年3月30日，儋州市政府向林振荣颁发了前5857号土地证。林振荣去世后，林满欢因继承林振荣遗产，儋州市政府遂于1998年11月23日向林满欢颁发后5857号土地证。2014年4月3日，林满欢申请更换新版土地证。2014年5月9日，儋州市政府给林满欢颁发525号土地证，该证记载土地面积为290.3㎡，增加GPS坐标点。525号土地证的土地使用权虽源于前5857号土地证和后5857号土地证，但前5857号土地证和后5857号土地证均只有四至说明，并无四至GPS坐标点，且前5857号土地证和后5857号土地证的四至说明中分别载明“东至临万福东路2号”“东至2号地基”。经套图显示，525号土地证的J1和J4两个GPS坐标点在2号宅基地的范围内，故儋州市政府向林满欢颁发525号土地证，侵犯了吴继进的土地使用权益。此外，儋州市政府向林满欢颁发的525号土地证涉及土地面积变化及新增四至GPS坐标点事项，且J1和J4两个GPS坐标点落在2号宅基地范围内，与前5857号土地证和后5857号土地证的四至说明不一致，故该颁证行为属于土地变更登记，依照《城镇地籍调查规程》变更地籍调查4.2.2条“界址变更必须由变更宗地申请者及相邻宗地使用者亲自到场共同认定，并在变更地籍调查表上签名或盖章”的规定，儋州市政府在变更登记颁证过程中应当组织相邻人吴继进、爵海公司等亲自到现场进行指界确认坐标点，本案中仅有林满欢参与了指界，违反了上述规定，故儋州市政府颁发525号土地证的程序严重违法。
综上，原审判决认定事实清楚，法律适用正确，判决结果并无不当。上诉人儋州市政府、林满欢的上诉理由不成立，上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人儋州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱望锋
审 判 员 吴天月
审 判 员 麻红丽
二〇一六年十月十七日
法官助理 滕生虎
书 记 员 井泉旺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。