重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行终字第00067号
上诉人（一审原告）黄必夫，男，汉族。
委托代理人黄先运（黄必夫之父），男，汉族。
被上诉人（一审被告）奉节县人民政府。住所地奉节县永安镇县政路**号。
法定代表人朱茂，县长。
委托代理人邬小东，奉节县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人冯书国，重庆环法律师事务所律师。
黄必夫因诉奉节县人民政府建房用地性质确认一案，不服重庆市第二中级人民法院（2014）渝二中法行初字第00020号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2002年6月12日，奉节县人民政府应黄必夫的建房用地申请，向其颁发《奉节县小城（集）镇建设用地许可证》（NO.4120），同意黄必夫征用原奉节县万胜乡清水小城（集）镇规划区内的集体土地120平方米（土地性质为耕地）作为经营项目建设用地，用地地址在原奉节县万胜乡清水村6社（现奉节县永安镇香山社区2社）。但黄必夫在获颁小城镇建设用地许可证后，并未办理农用地转用审批手续，完成土地征收出让程序。奉节县人民政府在批准时也未对黄必夫建房占用的土地实施征收。
2009年1月19日，重庆市人民政府以渝府地（2009）32号《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》批准奉节县人民政府征收奉节县永安镇香山社区1社、2社、3社、4社；清水村3社、4社、17社集体农用地转为国有土地；香山社区1-4社土地全部被征收，建制被撤销。黄必夫建房占用的土地被纳入征收范围。为依法妥善实施土地征收补偿行为，奉节县人民政府于2014年3月31日作出奉节府裁（2014）3号《关于香山2社黄必夫建房用地性质的通知》，确认黄必夫在原奉节县万胜乡清水村6社（现永安镇香山社区2社）建房所使用的土地为农民集体所有。黄必夫不服，向重庆市人民政府申请行政复议，重庆市人民政府以渝府复（2014）287号行政复议决定书维持奉节县人民政府作出的奉节府裁（2014）3号《关于香山2社黄必夫建房用地性质的通知》。黄必夫仍不服，向人民法院提起行政诉讼。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”奉节县人民政府具有对农民集体所有的土地进行确权的行政职能。黄必夫认为奉节县人民政府作出的土地权属确认通知侵犯其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之规定向法院提起行政诉讼，其行为符合法律规定，黄必夫具有本案原告主体资格，奉节县人民政府亦是本案的适格被告。
我国土地权属分国家全民所有及农民集体所有两种类型。建设占用农用地的，应依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。1988年修改实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定“征用下列土地的，由国务院批准：…征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”，对集体土地实施征用应由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准。因此，奉节县人民政府无权批准黄必夫征用集体土地建房。同时，黄必夫在建房占地时虽然办理了小城（集）镇建设用地许可证等手续，但并未依法办理农用地转用审批手续，其土地性质并未发生变化。奉节县人民政府依法确认黄必夫建房占用的土地为农民集体所有并无不当。
我国法律对土地权属确认行为的程序尚无明确规定。奉节县人民政府在实施征地补偿过程中对黄必夫进行调查，核实档案后作出被诉通知行为，同时告知黄必夫申请复议、提起行政诉讼的权利，符合正当程序的要求，黄必夫主张奉节县人民政府确认行为程序违法的请求不予支持。黄必夫主张在土地征收补偿时应按国有土地上房屋标准进行补偿，该请求不属于本案审查范围。遂依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》五十六条第（四）项之规定，判决驳回黄必夫的诉讼请求；案件受理费50元，由黄必夫负担。
上诉人黄必夫上诉称，一、被上诉人奉节县人民政府颁发的《奉节县小城（集）镇建设用地许可证》、奉节县建设委员会颁发的《村镇规划选址意见书》、重庆市国土资源和房屋管理局颁发的《房屋所有权证》及奉节县新县城建设指挥部（1998）14号《关于新县城向西扩展并征用部分土地的通知》等证据能够证明上诉人建房占用的土地性质为国有土地；即使上诉人黄必夫未能办理农用地转用手续，也是因为被上诉人奉节县人民政府未能及时办理相关手续，而并非上诉人黄必夫本人的过错；二、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求集体土地与国有土地同等入市，经营性用房同权同价，被上诉人奉节县人民政府有法不依，违法认定上诉人黄必夫建房占用的土地性质为集体土地，降低了对上诉人黄必夫房屋的补偿标准，侵害了上诉人黄必夫的合法权益。请求撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人奉节县人民政府未提交答辩意见。
一审被告奉节县人民政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：
1、黄必夫的户口证明及万胜乡清水村委会证明，拟证明黄必夫的身份情况；
2、《奉节县小城（集）镇建设用地许可证》（NO.4120）及存根，拟证明黄必夫建房用地的许可、批准情况；
3、渝府地（2009）32号《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，拟证明黄必夫建房使用的土地在2009年1月19日才被批准征收；
4、奉节府裁（2014）3号《奉节县人民政府关于香山2社黄必夫建房用地性质的通知》及送达回证，拟证明奉节县人民政府对黄必夫建房用地性质依法作出认定；
5、渝府复（2014）287号行政复议决定书，拟证明重庆市人民政府已经维持被诉的奉节府裁（2014）3号确认通知；
6、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、《确定土地使用权和使用权的若干规定》第二条。
经一审庭审质证，黄必夫对奉节县人民政府提交的证据2、证据5的真实性、合法性、关联性无异议；认为证据1中万胜乡清水村委会证明中的清水村四组应为六组；认为证据3的来源不合法；认为证据4的内容不合法。
一审原告黄必夫在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：
1、黄必夫的户口证明，拟证明黄必夫已于2002年转为非农业户口；
2、奉节县新城指挥部（1998）14号《关于新县城向西扩展并征用部分土地的通知》，拟证明黄必夫建房所占的土地在1998年已被征收为国有土地；
3、渝府地（2009）32号《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，拟证明征地批复不合法；
4、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条，拟证明黄必夫的房屋应按国有土地上的房屋补偿标准进行补偿；
5、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，拟证明集体土地应与国有土地同等入市，同权同价。
经一审庭审质证，奉节县人民政府对黄必夫提交的证据1、证据3的真实性、合法性、关联性无异议；认为证据2无原件核对，形式不合法，无关联性，且不能达到证明目的；认为证据4、证据5无关联性。
一审法院对当事人提交的证据认证认为，奉节县人民政府提交的证据1-5真实、合法且与本案有关联，依法均予以采信。黄必夫提交的证据2未提交原件核对，形式不合法，且不能达到证明目的，不予采信；证据4、证据5与本案无关联，不予采信；其余证据具有真实、合法、关联性，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对当事人所提交证据的认证正确，被认证采信的证据能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。二审查明的案件事实与一审无异。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”、第十一条第一款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”和《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”的规定，被上诉人奉节县人民政府具有对土地所有权性质作出确认的法定职权。
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”上诉人黄必夫建房所占土地在2009年1月19日重庆市人民政府作出渝府地（2009）32号征地批复之前，未按照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行征收，虽然上诉人黄必夫在建房时办理了《奉节县小城（集）镇建设用地许可证》等手续，但这些手续均不是法定的对农村土地进行征收的程序，故其建房所占土地的性质仍是农民集体所有的土地，土地性质没有发生改变。
在土地所有权性质发生争议时，相关法律法规未明确规定县级人民政府作出确认所有权性质行为的程序。被上诉人奉节县人民政府经过调查核实，向上诉人黄必夫作出《奉节县人民政府关于香山2社黄必夫建房用地性质的通知》，明确告知提起行政复议和行政诉讼的权利和期限，并及时进行送达，被上诉人奉节县人民政府作出被诉行政行为的程序符合正当程序的要求，并无不当。
对上诉人黄必夫所有的房屋应当按照何种补偿标准进行安置补偿，不属于本案审理范围。
综上所述，一审判决认定事实清楚，诉讼程序合法，适用法律正确，上诉人黄必夫的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人黄必夫负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 洪其亚
代理审判员 王 乐
代理审判员 刘佳佳
二〇一五年三月二十七日
书 记 员 熊其涛