四川省广安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）广法行再终字第6号再审申请人（原审上诉人）周银友，男，汉族，住四川省武胜县。委托代理人李后兵，北京广衡律师事务所律师。被申请人（原审被上诉人）武胜县人民政府。住所地四川省武胜县沿口镇。法定代表人文阁，县长。委托代理人潘海帆，四川信和信律师事务所律师。原审上诉人周银友与原审被上诉人武胜县人民政府土地行政征收公告一案，广安市广安区人民法院作出（2013）广安行初字第64号行政判决，周银友不服，向本院提出上诉。本院已作出（2013）广法行终字第32号行政判决。判决发生法律效力后，周银友不服，向本院及四川省高级人民法院提出申诉。四川省高级人民法院经申诉复查，于2014年12月9日作出（2014）川行监字第182号行政裁定，指令本院再审本案。再审过程中，本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人周银友及委托代理人李后兵，被申请人武胜县人民政府的副职负责人杨一及委托代理人潘海帆到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。广安市广安区法院一审查明，2010年7月6日，武胜县人民政府在完成征地调查结果确认以及地界勘测等基础上向四川省人民政府提交了关于武胜县2010年第一批城市建设用地的请示（武胜府【2010】40号文件），拟将包括周银友所在的武胜县沿口镇叶家山村7社在内的共39.3203公顷土地征收为国有。2011年3月27日，四川省人民政府作出了川府土【2011】191号批复，同意武胜县人民政府提交的武胜府【2010】40号文件的征地请示。2012年5月28日，武胜县人民政府发布了征收土地公告（武胜府土【2012】58号），拟对周银友所在的叶家山村7社剩余土地全部进行征收。并将该征地公告与勘测定界图一起在周银友所在的叶家山村村委会公告栏处进行了张贴，同时将该公告在叶家山村7社进行了张贴。周银友认为武胜县人民政府所作出的《征收土地公告》违反了法律规定，遂提起行政诉讼，要求确认作出的《征收土地公告》违法。一审同时查明：《征收土地公告》在内容上载明了征地批准机关、批准文号、批准用途、被征用土地所有权人、位置、地类、面积、征地补偿标准、农业人员安置途径、办理征地补偿登记的期限和地点。该公告引用了《中华人民共和国土地管理法》、《四川省实施办法》、《征用土地公告办法》、《广安市人民政府关于印发广安市征地拆迁补偿安置办法的通知》（广安府发【2009】37号）、《广安市人民政府办公室关于被征地农转非人员参加基本养老保险医疗保险有关问题的通知》（广安府办函【2010】98号）等相关法律、法规、规范性文件等依据。公告中关于位置的表述为：详见征地勘测定界图，对面积表述为：征收土地面积以实际测量的水平投影面积为准。本次征收土地74.48亩，其中耕地58.78亩，其他土地（含建设用地及其他农用地）15.70亩。一审法院认为，周银友系武胜县沿口镇叶家山村7社村民，处于武胜县人民政府所征土地范围内，与征地行政行为具有利害关系，在本案中具有原告主体资格。对武胜县人民政府提出周银友不具备本案原告主体资格的请求不予支持。武胜县人民政府依据四川省人民政府的川府土【2011】191号批复作出了《征收土地公告》，并在周银友所在的村、社进行了张贴，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”之规定，武胜县人民政府作出的《征收土地公告》，其发布主体、程序、内容均符合法律规定。对周银友诉称征地公告中位置一项中未对被征土地的四至范围明确说明，不符合法律规定的问题。一审法院认为武胜县人民政府在公告中表述为详见勘测定界图，并将该公告与勘测定界图一起在叶家山村村委会公告栏处进行了张贴，勘测定界图对叶家山村7社被征土地进行了科学、准确的展现，《征收土地公告》中关于被征土地位置明确具体，不影响周银友相关权利的行使，符合法律规定，周银友认为《征收土地公告》位置一项不符合法律规定的主张不予支持；对周银友认为《征收土地公告》中土地面积一项表述相互矛盾的问题，认为该句前面部分“征收土地面积以实际测量的水平投影面积为准”系对该句后面部分“本次征收土地74.48亩……”测量方法的限定，不存在周银友所称前后矛盾，导致实际征收面积处于不确定状态的情形。相反，该句因为前面部分对后面部分征收面积的测量方法予以了明确限定，使征收土地面积处于更加明确状态，故对周银友认为《征收土地公告》中面积一项前后矛盾的主张不予支持；对作出《征收土地公告》的时间距其获得四川省人民政府批复的时间已超过了十个工作日，违反了国土资源部下发的《征收土地公告办法》第四条之规定的问题。征地公告虽然不符合国土资源部下发的《征收土地公告办法》第四条之规定，但其并未实质侵害周银友的合法权益，且其未违反法律、法规的相关规定，没有应当确认违法或无效的情形，故对以此要求确认征地公告违法的主张不予支持；对《征收土地公告》中引用了失效的《广安市人民政府关于印发广安市征地拆迁补偿安置办法的通知》（广安府发【2009】37号）、《广安市人民政府办公室关于被征地农转非人员参加基本养老保险医疗保险有关问题的通知》（广安府办函【2010】98号）两个文件不合法的问题，因本案被诉具体行政行为是实施征地的首次公开告知行为，随后还将进行征地补偿登记，按相关规定最终确定征地补偿安置方案后再进行第二轮公告，由此可见该案的公告未涉及到具体征地补偿，该两份文件的引用未实质损害周银友等人的合法权益，故对以此要求确认征地公告违法的主张不予支持；因《征收土地公告》中第五项已明确载明了征收土地所涉及的农转非人员安置办法，故对认为《征收土地公告》中征地补偿的项目中缺少了被征地人员的社会保障的安排，该公告违法的主张不予支持；周银友认为《征收土地公告》时间距省政府批复时间已超过了两年，该批复已自动失效，故该征地公告也失效的主张，经查武胜县人民政府获得四川省人民政府征地批复的时间为2011年3月27日，发布《征收土地公告》的时间为2012年5月28日，其间隔时间未超过两年，故对该主张不予支持。遂判决驳回周银友的诉讼请求。周银友不服该判决，向本院提起上诉。本院二审查明事实与一审查明一致。本院二审认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”。武胜县人民政府在四川省政府已批准征收上诉人所在的武胜县沿口镇叶家山村7社土地后，发布《征收土地公告》，其发布的行政主体资格合法。发布的《征收土地公告》包括批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等内容，发布的地点在叶家山村村委会告示栏及所在村民小组，上诉人应当知晓。因此，本案武胜县人民政府发布征收公告的行为的内容、程序符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》的要求。征收土地公告是行政机关实施土地征收工作的前期公告，让被征收土地相关农户知晓。本案被上诉人发布的征收土地公告载明了征地位置，并以勘测地界图加以说明，告知了被征收土地相关农户申报补偿、安置的权益。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，征收土地公告发布后，行政机关还要将发布补偿、安置公告，明确补偿、安置事宜，补偿、安置工作才进入具体实施阶段，征地公告未实质损害上诉人获得补偿、安置合法权益，其要求确认征地公告违法主张不应支持。遂判决驳回上诉，维持原判。其后，周银友先后向本院及四川省高级人民法院申诉，本院经复查于2014年4月18日作出（2014）广法行监字第7号驳回再审申请通知书，驳回了周银友的再审申请。四川省高级人民法院于2014年12月9日作出（2014）川行监字第182号行政裁定，认为本案符合法律规定的再审条件，指令本院另行组成合议庭进行再审。再审申请人周银友再审中诉称，1、被诉征地公告关于被征收土地面积表述的不确定性、引用违法失效规范性文件的内容违法，原一、二审判决认定事实错误。关于被征土地面积，在土地征收报批过程中，已对土地进行过勘测定界，征收土地公告中必须明确表述，而被诉具体行为对征收土地的面积还将进行实际测量，并以实际测量的水平投影面积为准，使征地面积处于不确定状态，因此征地公告中关于征地面积这一内容的表述不合法；公告中包含的土地补偿费、安置补助费是根据被征收土地前三年的平均产值计算而得，该标准每年都会有变化，武胜县人民政府2012年发布公告中引用的2009年、2010年相关文件的标准已经失效。2、征地公告程序违法，原一、二审判决适用法律错误。一审判决已经确认被诉具体行政行为不符合《征收土地公告办法》第四条的规定，但又以未实质侵害村民的合法权益，且不违反法律、法规的相关规定，没有应当确认违法或无效的情形而未确认该公告行为违法，属于适用法律错误。请求撤销原一、二审行政判决，确认武胜县人民政府2012年5月28日发布的武胜府土【2012】58号征收土地公告违法。再审申请人周银友在再审中未提交新证据。被申请人武胜县人民政府再审中辩称，1、征地公告中对被征收土地面积的表述准确，并未损害申请人的合法权益。上面所载“以实际测量的水平投影面积为准”是本次征收土地面积的测量计算标准，而“本次征收土地74.48亩”是运用该标准测量计算的结果；征收公告中引用的两份文件合法有效。公告引用的广安府发（2009）37号文件在该公告发布之时尚在执行中，是有效的。(2010)98号文件至今尚在执行中，未被其他文件取代或失效。2、征地公告逾期发布并未侵害申请人的利益。《征收土地公告办法》是国土部的部门规章，非法律法规，公告逾期仅违反了部门规章，未违反法律法规，本案不适用规章关于公告时效的规定作为依据确认行政行为违法。申请人提起诉讼前，政府已经履行了法定职责，诉讼期间土地征收已经补偿安置完毕，被征地农民的合法权益并未因公告迟延而受到任何侵害。3、应依法裁定驳回申请人的起诉。本案公告行为并未损害申请人的合法利益，对当事人权利义务不产生实际影响，不属于法院受案范围，应裁定驳回起诉。武胜县人民政府再审中向本院提交了广安府函（2014）136号通知，拟证明对叶家山村征地的补偿安置标准合法有效。再审申请人认为该通知未在法定期限内提供，且是在被诉行政行为之后提出。本院认为，该通知系本案被诉征地公告发布以后作出，不能作为审查本案被诉行为的证据。本院再审查明事实与原审查明一致。综合双方当事人再审诉辩主张，现对本案争议焦点逐一评述如下：1、关于被诉公告中征地面积表述是否合法准确的问题。被诉公告中征地面积的表述为“征收土地面积以实际测量的水平投影面积为准。本次征收土地74.48亩，”。本院认为，被诉公告所载“征收土地面积以实际测量的水平投影面积为准”，是对土地面积测绘方式的一种通用术语表述，而“本次征收土地面积74.48亩”，则是以土地面积测绘方式实际测量出来的土地面积数量，二者属于测绘方式与测量结果的关系，前后表述并不矛盾。而且公告载明的征收土地面积，与四川省人民政府川府土【2011】191号征地批复同意征收叶家山村7组的土地面积一致，未损害被征地村、社的利益。综上，对周银友提出征地面积表述不合法准确的意见，本院不予支持。2、关于被诉公告中载明的适用规范性文件是否合法有效的问题。本院认为，2012年5月22日被诉征地公告发布时，公告中所援引的广安府发（2009）37号和广安府办函（2010）98号等两份规范性文件尚在执行当中，在当时是属于有效的规范性文件，对周银友提出规范性文件已失效的意见，本院不予支持。3、关于被诉公告发布程序是否合法的问题。本院认为，根据国土资源部《征收土地公告办法》第4条“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告”的规定，武胜县人民政府2011年收到征地批复，2012年5月发布《征收土地公告》，因征地公告发布后，征地涉及的后续补偿安置工作才进入具体实施阶段，故征地公告发布时间虽不符合《征收土地公告办法》的时限规定，但未对被征地村、社及村民的安置补偿等权益造成实质性的损害，对周银友提出被诉公告发布程序违法的意见，本院不予支持。4、关于被诉公告内容是否对当事人权利义务产生实际影响的问题。本院认为，本案中武胜县人民政府按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，发布武胜府土【2012】58号征收土地公告的行为，仅是将该次征地的批准征地机关、批准文号、征收土地用途、被征收土地的所有权人、位置、地类及面积、征地安置补偿标准、征收土地所涉及的农转非人员安置办法、办理征地补偿登记的期限和地点等事项，在被征收土地所在地村、组予以公告的程序性告知行为，对周银友的权利义务产生实际影响的应是征地实施过程中补偿安置等后续征收行为，故被诉公告内容对周银友的权利义务不产生实际影响。综上所述，根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。周银友对武胜县人民政府发布的武胜府土【2012】58号征收土地公告提起的行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。原一、二审判决虽在理由阐述中提及征地公告属前期告知行为，未实质损害周银友获得补偿安置的合法权益，但却判决驳回周银友的诉讼请求，系适用法律错误，依法应予纠正。依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（十一）项、第七十六条第一款、第七十八条、第七十九条第（一）项之规定，案经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：一、撤销四川省广安市广安区人民法院（2013）广安行初字第64号行政判决以及本院（2013）广法行终字第32号行政判决；二、驳回周银友的起诉。原一、二审已收取的诉讼费，分别由原一、二审法院退还。本裁定为终审裁定。审 判 长  陈 卉审 判 员  罗乔军代理审判员  龙 伟二〇一七年二月二十八日书 记 员  刘延娟