江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣行终464号上诉人（原审原告）黄志华，男，1965年6月22日出生，汉族，住寻乌县，上诉人（原审原告）黄碧珊，男，1965年12月2日出生，汉族，住寻乌县，被上诉人（原审被告）寻乌县人民政府。住所地：寻乌县行政中心大楼。法定代表人杨永飞，该县县长。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府，住所地：赣州市章贡区市政中心。法定代理人曾某，市长。委托代理人何平，赣州市人民政府法制办干部。上诉人黄志华、黄碧珊因其诉寻乌县人民政府土地征收补偿方案、赣州市人民政府行政复议一案，不服江西省赣州市中级人民法院（2017）赣07行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，为改善寻乌县县城棚户区（城中村）居民的居住条件，完善城市功能，寻乌县人民政府拟对县城进行棚户区改造，需要征收文峰乡长举村、新罗村、长宁镇城北村、三二五村等集体土地。寻乌县国土资源局委托文峰乡和长宁镇人民政府组织实施了项目征地拆迁范围内土地、房屋、建筑物、构筑物、安置人口等情况调查核实工作，并根据调查核实情况拟定了《补偿安置方案》(征求意见稿)》报寻乌县人民政府审定。寻乌县人民政府召集国土资源局、发改委、房管局、城建局、财政局、文峰乡、长宁镇等单位等进行了论证。2017年4月20日，寻乌县人民政府发布《关于公布(征求意见稿)及征求公众意见的公告》，该公告在被征收范围内进行了张贴，在县政府网站上进行了公示，依法公开征求公众意见，并告知了被征地农民享有申请听证的权利。随后，寻乌县国土资源局通过调查问卷、入户走访、村组会议等多种形式广泛收集了被征地农民的意见，2017年5月19日，组织召开了听证会，根据收集的被征地农民意见和听证会情况，及时对征地补偿安置方案进行了修改完善。2017年5月19日，寻乌县人民政府召开了寻乌县2017年县城棚户区(城中村)改造项目社会稳定风险评估会，作出《寻乌县2017年县城棚户区(城中村)改造项目社会稳定风险评估报告》。2017年5月31日，江西省国土资源厅作出《江西省国土资源厅关于寻乌县2017年度第二批次城市建设用地的批复》(赣国土资征〔2017〕1号)，同意寻乌县将文峰乡长举村、新罗村，长宁镇城北村、三二五村的农村集体农用地7.6761公顷(其中耕地1.9565公顷)转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地35.4358公顷。2017年6月1日，根据《征收土地公告办法》第五条规定，寻乌县人民政府作出《补偿安置方案》并发布了《征收土地公告》，公布了征地批准文号、规划用途、征地位置、被征地权属单位、征地面积、征地补偿标准和补偿费用、安置政策、公告期限、补偿登记和补偿标准争议处理等内容。公告均在被征收范围内进行了张贴，在县政府官网上进行了公示。原告对补偿安置方案不服，向赣州市人民政府申请复议。2017年7月19日，赣州市人民政府作出(赣市府复字[2017]62号)行政复议决定书。原告黄志华、黄碧珊不服，提出行政诉讼。原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，为了公共利益的需要，寻乌县人民政府可以依法对土地实行征收或征用给予补偿。本案中，为改善寻乌县县城棚户区（城中村）居民的居住条件，完善城市功能，需要征收集体土地，用地经江西省国土资源厅批准。在征收土地前广泛听取被征地农民的意见，组织召开听证会，根据收集的被征地农民意见和听证会情况，及时对征地补偿安置方案进行了修改完善并进行了公示，符合法律规定的程序要求。补偿方案进行了公示，方案的各项内容及各类征补标准符合法律、政策规定，被告寻乌县人民政府作出的《寻乌县2017年县城棚户区(城中村)改造项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》实体和程序合法，赣州市人民政府作出维持的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄志华、黄碧珊的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄志华、黄碧珊承担。上诉人黄志华、黄碧珊不服，提起上诉，请求：1.确认寻乌县人民政府做出的《寻乌县2017年县城棚户区(城中村)改造项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》违法，并依法予以撤销;2.确认赣州市人民政府做出的行政复议决定书(赣市府复字[2017]62号)违法，并依法予以撤销;3.本案的诉讼费用由二被上诉人承担。其理由是：一、一审法院证据认证错误。本案自2017年7月25日立案，法院直到2017年9月26日才提交证据给上诉人，且许多证据都是2017年9月21日打印的。二被上诉人并非在法定举证期限内提交证据，应视二被上诉人作出行政行为没有相应的证据。退一万步来说，即使二被上诉人是在法定期限内举证，一审法院对各方当事人证据的认证明显违法，主要体现在:对上诉人的证据没有进行任何认定，且未进行任何说明和解释；对上诉人的质证意见未给出任何说明。二、一审法院事实认定错误。(一)寻乌县人民政府对上诉人及其村房屋认定为棚户区(城中村)并进行改造没有事实和法律依据，也没有相应的立项批文和规划许可，故其做出涉诉安置方案的前提条件违法。(二)寻乌县人民政府至今未提供征地红线图，无法确定上诉人的房屋是否在该范围之内。(三)本案中征地批文及征地公告行为的程序及实体均严重违法。征地批文应由江西省人民政府做出，省国土厅无权做出该批文;征地批文未依法张贴公告，公告未规定面积、补偿标准和农业人员安置途径等法定内容。(四)涉案的安置补偿方案拟定之前未依法履行法定的征地调查和征地补偿登记。(五)涉案的安置补偿方案拟制存在重大违法。本方案(征求意见稿)的制定主体应为寻乌县国土资源局，然而制定主体为寻乌县人民政府，又由房管局负责修改完善，无任何法律依据。且拟制的时间在2017年4月20日前，而此时，征地申报材料都未制作。(六)涉案的安置补偿方案的公告存在重大违法。公告的时间在征地批文之前，故其公告时间违法。(七)涉案的安置补偿方案听证存在重大违法。村组干部会议中，被征地单位中大部分人提出了许多不同意见，然而有关部门并未依法组织该村及其代表进行听证。对于业已进行的听证，在程序上也存在严重违法(比如并非寻乌国土资源局组织，参与人员五花八门)，内容流于形式，对申请人提出的问题也并未进行回复或处理，所提意见是否反馈给批准机关更是无法得知。(八)涉案的安置补偿方案的批准及其后续的公开实施存在重大违法。（九）安置补偿方案本身存在重大问题，既不合法，也不合理。没有价值评估，指导价一刀切且价格低；人员安置补助、农民社保等内容过于笼统，缺乏操作性，无法让被征收人明确自身补偿标准;关于建筑物合法与否的认定既违背事实，也无视历史；对评估机构的选择程序、办法、评估结果的复核、鉴定问题没有任何规定;对于村民、干部等提出的建议并没有进行相应的回复和反馈。(十)该方案并未依法征得大多数人同意，也未依法举行听证。(十一)社会稳定性风险评估报告未依法制作，其制作主体、内容、实施主体、程序等不符合法律规定，更未经政府常务会议通过。(十二)赣州市人民政府的复议行为程序及实体严重违法。首先，根据赣州市人民政府所提供的全部证据均无法体现其在行政复议过程中是由2名以上复议人员参加。其次，是否依法向寻乌县人民政府提交了副本，寻乌县人民政府是否在法定的期限内提交了证据和答复书，赣州市人民政府没有任何证据证明。再次，复议决定是否经负责人同意或集体讨论通过没有任何证据予以证明。最后，赣州市人民政府作为复议机关应对被复议行政行为在形式和实质上进行全面审查，并对违法行政行为及时予以纠正，而赣州市人民政府对于诸多违法之处视而不见，仍然作出维持决定，实在有违复议机关身份以及行政复议程序设定的目的。三、一审法院适用法律错误。在二被上诉人行政行为均存在严重违法情形之下，一审法院应依法撤销涉诉补偿方案，一审驳回上诉人诉讼请求，属适用法律错误。被上诉人寻乌县人民政府未答辩。被上诉人赣州市人民政府答辩称，一、寻乌县人民政府做出的《寻乌县2017年县城棚户区(城中村)改造项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。寻乌县人民政府编制了该涉诉建设用地项目的呈报材料，并报江西省人民政府批准同意征收。寻乌县人民政府制作了征地补偿方案征求意见稿，广泛征求了公众意见，组织召开了听证会，对该方案进行了修改完善。2017年6月1日，寻乌县人民政府发布了征地公告及安置补偿方案公告。该方案的各项内容及补偿标准均符合相关法律、政策规定。二、答辩人作出复议决定程序合法。2017年6月23日，答辩人收到上诉人的复议申请；6月26日，答辩人依法受理本案。寻乌县人民政府依法向答辩人提交了行政复议答辩书和作出处理决定的相关证据。7月19日，答辩人作出复议决定并及时送达相关当事人。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请二审法院予以维持。一审期间当事人向法院提供的证据材料随卷宗移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院经审理查明的事实与原审查明事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。本案中，为改善寻乌县县城棚户区（城中村）居民的居住条件，完善城市功能，需要征收涉诉集体土地，用地经江西省人民政府批准，并委托江西省国土资源厅作出征地批复。在拟定涉诉土地征收及房屋拆迁补偿安置方案过程中，寻乌县人民政府广泛听取被征地农民的意见，组织召开听证会，根据收集的被征地农民意见和听证会情况，及时对补偿安置方案进行了修改完善并进行了公告。2017年6月22日，上诉人黄志华、黄碧珊向赣州市人民政府寄送复议申请；赣州市人民政府依法向黄志华、黄碧珊送达受理通知书，并向寻乌县人民政府送达行政复议通知书。同年7月19日，赣州市人民政府作出复议决定并于7月22日邮寄送达相关当事人。赣州市人民政府作出的赣市府复字[2017]62号行政复议决定程序合法。《寻乌县2017年县城棚户区(城中村)改造项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》系寻乌县人民政府制定，并可以据此对2017年寻乌县棚户区(城中村)改造项目集体土地征收及房屋拆迁的被征收、拆迁人作出补偿决定的规范性文件，该文件并未直接对黄志华、黄碧珊的权利义务产生实际影响。黄志华、黄碧珊请求确认该方案违法并予以撤销，本院不予支持。原审判决驳回黄志华、黄碧珊诉讼请求并无不当。上诉人黄志华、黄碧珊认为寻乌县人民政府做出的《寻乌县2017年县城棚户区(城中村)改造项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》补偿标准过低且对寻乌县人民政府据此对其作出的房屋拆迁补偿决定不服，可以在对补偿决定提起行政诉讼过程中请求法院对该补偿安置方案一并进行合法性审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄志华、黄碧珊负担。本判决为终审判决。审 判 长  葛 伟审 判 员  王丽君审 判 员  林贤瑛二〇一八年六月二十五日法官助理  饶晓燕书 记 员  张建平附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国土地管理法》第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……