重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝0243行初108号
原告：何友红，男，1974年10月14日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
委托诉讼代理人：向淑群，重庆欣渝律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王小波，重庆欣渝律师事务所律师。
被告：彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局。住所地：彭水苗族土家族自治县绍庆街道河堡街2号；组织机构代码：00915050-7。
法定代表人：严海林，该局局长。
委托诉讼代理人：谢忠亚，该局工作人员。
委托诉讼代理人：安继东，重庆绿荫律师事务所律师。
第三人：重庆市彭水县兴农融资担保有限公司。住所地：重庆市彭水县汉葭街道石嘴街；统一社会信用代码：915002436814915108。
法定代表人：李辉，该公司董事长。
原告何友红不服被告彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称县国土房管局）于2017年6月1日作出的“关于不予解除316房地证（押）201X字第00XXX号的说明”的行政行为，于2017年6月5日向本院提起行政诉讼。本院当日立案受理后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、权利义务须知等法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年7月10日公开开庭审理了本案。原告何友红及其委托诉讼代理人向淑群、王小波，被告县国土房管局的委托诉讼代理人谢忠亚、安继东到庭参加诉讼。第三人重庆市彭水县兴农融资担保有限公司（以下简称兴农担保公司）未到庭参加诉讼，亦未提交证据，但不影响本案的审理。本案现已审理终结。
2017年6月1日，被告向本案原告何友红发出通知，称原告在2015年5月11日和案外人张志刚、冉茂禄作为抵押人，分别以自己所有的房产（其中，何友红的房产证号为316房地证20XX字第0XXXX号，案外人张志刚、冉茂禄共有的房产证号为316房地证20XX字第0XXX3号）共同向第三人兴农担保公司提供担保，金额为200万元，抵押证号为316房地证（押）201X字第00XXX号，因第三人出具函件只同意解除对原告何友红的房地产抵押登记，被告决定不予单独解除对何友红的316房地证（押）201X字第00XXX号房产抵押登记。
原告何友红诉称，2015年5月7日，原告与第三人兴农担保公司签订房地产抵押反担保合同，约定将自己位于彭水县XX街道XX社区X街XXX号XX春天X栋XX-
X的房产（证号：316房地证20XX字第0XXXX号，房屋建筑面积126.55平方米）为重庆市壹众汽车销售有限公司（以下简称壹众汽车公司）向第三人提供抵押担保，并于2015年5月11日在被告处办理了抵押登记手续。由于壹众汽车公司到期无力偿还贷款，第三人于2016年8月2日向彭水县人民法院起诉，要求追偿其已代为履行的壹众汽车公司债务，并要求拍卖原告被抵押的上述房产。彭水县人民法院于2016年11月18日依法作出（2016）渝0243民初3055号民事判决，判决第三人对原告所有的上述涉案被抵押的房产享有优先受偿权。该判决生效后，在执行阶段，第三人与原告于2017年5月11日达成抵押物回购协议，经有关部门评估，原告抵押的房屋价值48万元，原告遂以48万元的现金对抵押房屋进行回购。原告向第三人支付该款项后，第三人同意并积极配合原告到被告处办理解除抵押登记手续，但被告于2017年6月1日向原告书面回复不予办理解除抵押登记。综上，原告认为被告的行为违背了我国物权法、担保法等法律规定，侵犯了原告的合法权益，特诉请人民法院依法撤销被告于2017年6月1日作出的“关于不予解除316房地证（押）201X字第00XXX号的说明”的行政行为，并由被告承担本案诉讼费。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：
1.316房地证20XX字第0XXXX号房地产权证：证明原告房屋产权情况；
2.316房地证（押）201X字第00XXX号：拟证明原告所有的316房地证20XX字第0XXXX号涉案全套房产于2015年5月11日起在被告处设定了抵押登记；
3.（2016）渝0243民初3055号民事判决书：拟证明原告将涉案房屋为壹众汽车公司向第三人提供抵押担保，债务到期后，壹众汽车公司未如约履行还款义务，经第三人向法院起诉，法院判决第三人对原告所有的上述涉案被抵押的房产（房屋建筑面积126.55平方米）享有优先受偿权，该判决确定担保人以各自提供的抵押物承担担保责任，而非连带责任。
4.抵押物回购协议和中国农业银行转帐业务回执：拟证明原告的涉案房屋于2017年5月11日在原告、第三人和其他利害关系人参与下，由第三方评估机构对涉案房屋出具评估报告，评估价值为48万元，各方对此没有异议，并同意由原告以该评估价格48万元进行回购，第三人收到该48万元后同意立即解除对该房屋的抵押，原告已于同日将该款转入法院执行帐户。
5.第三人出具的“重庆市土地房屋注销抵押登记申请书、彭水兴农担保函〔2017〕66号《关于同意解除何友红房地产抵押登记的函》和《情况说明》各一份：拟证明在第三人2017年5月31日出具的上述三份文书中，第三人已确认原告为其提供的涉案房屋抵押担保的借款本息已经还清，现申请被告对原告向第三人提供的房产抵押登记予以解除，解押后若存在债权债务纠纷和法律责任与被告无关。
6.被告作出的《关于不予解除316房地证（押）201X字第00XXX号的说明》：拟证明被告作出的该行政行为侵犯了原告的合法权益。
被告辩称，应当依法驳回原告的诉讼请求。（1）根据《城市房地产抵押管理办法》第十条规定，以两宗以上房地产设定同一抵押权的，视为同一抵押房地产。但抵押当事人另有约定的除外。本案原告是以自有房产和案外人张志刚、冉茂禄共有的房产共同为一笔200万元的债务提供抵押，意即该抵押没有限定各个抵押物的负担金额，抵押人之间存在连带关系，故单独解除原告的抵押没有法律依据。（2）《不动产登记暂行条例实施细则》第六十八条规定，“有下列情形之一的，当事人应当持不动产权证书、不动产登记证明、抵押权变更等必要资料，申请抵押权变更登记：（一）抵押人、抵押权人的姓名或者名称变更的：（二）被担保的主债权数额变更的……。”如果案情确如原告所述，第三人的部分抵押权已经实现，且也愿意解除其担保义务，则本案诉讼参与人应当与案外人张志刚、冉茂禄共同到被告处办理变更登记，而不是申请解除抵押登记。
被告在法定期限内提供了如下证据：
1.《关于不予解除316房地证（押）201X字第00XXX号的说明》：拟证明已向原告告知不能单独解除涉案房屋的抵押登记，只能由原告、第三人及案外人张志刚、冉茂禄共同申请办理抵押变更登记。
2.房产价值确认书：拟证明原告和案外人张志刚、冉茂禄的两处房产，经与第三人共同协商确认其房屋价值共为91万元。
3.房地产抵押反担保合同：拟证明原告和案外人张志刚、冉茂禄用自己所有的房产共同为第三人提供了200万元的抵押担保，没有明确抵押物的负担金额。
4.重庆彭水民泰村镇银行（以下简称民泰银行）保证借款合同：证明第三人为壹众汽车公司向民泰银行提供了200万元的连带保证责任。
5.重庆市土地房屋抵押登记申请书2份：拟证明原告和案外人张志刚、冉茂禄是与第三人协商后，分别以自己所有的房产向第三人提供担保。
6.原告和案外人张志刚、冉茂禄的房地产权证：拟证明其房屋产权情况。
7.抵押登记表：证明原告和案外人张志刚、冉茂禄以自己的房产在被告处办理了抵押登记。
被告提供的规范性文件是：（1）《城市房地产抵押管理办法》第十条；（2）《不动产登记暂行条例实施细则》第六十八条。
经庭审质证，原告对被告提交的1号证据的真实性无异议，但认为其适用的法律错误；认为2号证据与本案无关；对3、4、5号证据的真实性无异议，但认为不能证明原告需与案外抵押人承担连带担保责任，因为设定抵押物担保没有承担连带责任的说法；对证据6、7号证据无异议。原告认为被告举示的《城市房地产抵押管理办法》第十条与物权法、担保法相关规定抵触，不能适用，同时认为也不能适用《不动产登记暂行条例实施细则》第六十八条，而只能适用该实施细则的第七十条。被告对原告所举证据的真实性均无异议，但认为不能证明原告系单独设定抵押，而是应该与案外人承担连带担保义务，故不能达到原告想要达到的证明目的。
本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据能够佐证本案基本事实，对与本案查明事实相符的证据予以采信。
经审理查明，2015年5月7日，壹众汽车公司因进购汽车向民泰银行申请借款200万元，约定还款日期为2016年4月6日，2015年5月11日正式发放贷款，第三人兴农担保公司为壹众汽车公司向民泰银行提供前述200万元的连带责任担保。第三人兴农担保公司为使自己权利不受损害，于2015年5月7日分别用以下方式签订了四份反担保合同：一是壹众汽车公司为该200万元借款向第三人提供现金质押20万元的担保，二是刘芳、何跃、何东、冉琴四位自然人向第三人提供200万元的连带责任担保，三是刘伟用304㎡的房屋为第三人提供200万元房地产抵押担保，四是原告和张志刚、冉茂禄分别用各自的房屋向第三人提供200万元的房地产抵押担保。在该第三人与原告和张志刚、冉茂禄签订的《房地产抵押反担保合同》中约定，“上述抵押物的最终价值以抵押权实现时实际处理抵押物所有价款为准”，“第三人在行使抵押权时，有权依据法律规定对抵押物进行折价或对抵押物进行拍卖、变卖以取得价款优先受偿。”在2015年5月7日当天，原告及案外人张志刚、冉茂禄与第三人兴农担保公司分别填写土地房屋抵押登记申请书，约定将各自所有的上述涉案房屋为壹众汽车公司向第三人兴农担保公司提供抵押担保，并于2015年5月11日在被告处办理了抵押登记手续，同时将原告房屋及案外人张志刚、冉茂禄共有的房屋登记在同一份抵押登记表中，原告和案外人张志刚、冉茂禄的两处房产经与第三人共同协商确认其房屋价值共为91万元。由于壹众汽车公司借款到期后无力偿还民泰银行，第三人兴农担保公司在为壹众汽车公司承担连带偿还义务后，于2016年8月2日向彭水县人民法院起诉，要求追偿其已代为履行的壹众汽车公司债务，并要求拍卖原告被抵押的上述房产。彭水县人民法院于2016年11月18日依法作出（2016）渝0243民初3055号民事判决书，判决第三人兴农担保公司对原告所有的上述涉案被抵押的房产（房屋建筑面积126.55平方米）享有优先受偿权。该判决生效后，在法院强制执行阶段，第三人与原告于2017年5月11日达成抵押物回购协议，经有关部门评估，原告抵押的房屋价值为48万元，原告遂以48万元的对价对涉案抵押房屋进行回购。原告支付该款项后，第三人向被告出具《关于同意解除何友红房地产抵押登记的函》及“……现我司同意解除该处房产的抵押。解押后若存在的债权债务纠纷和法律责任与彭水县国土资源和房屋管理局无关”的《情况说明》等书面公文，同时积极配合原告到被告处办理解除抵押登记手续，但被告于2017年6月1日向原告书面回复不予办理解除抵押登记。
本院认为，房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，债权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二条的规定，不动产抵押登记是依当事人的申请而为，解除不动产的抵押登记也应依当事人的申请而为，即抵押登记实行自愿原则，被告没有理由限制他人合法处分财产。该实施细则第二十八条第一款规定，“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：……（二）权利人放弃不动产权利的；……。”该实施细则第六十八条规定，“有下列情形之一的，当事人应当持不动产权属证书、不动产登记证明、抵押权变更等必要材料，申请抵押权变更登记：……（二）被担保的主债权数额变更的；……。因被担保债权主债权的种类及数额、担保范围、债务履行期限、抵押权顺位发生变更申请抵押权变更登记时，如果该抵押权的变更将对其他抵押权人产生不利影响的，还应当提交其他抵押权人书面同意的材料与身份证或者户口簿等材料。”该实施细则第七十条规定，“有下列情形之一的，当事人可以持不动产登记证明、抵押权消灭的材料等必要材料，申请抵押权注销登记：（一）主债权消灭；（二）抵押权已经实现；（三）抵押权人放弃抵押权；（四）法律、行政法规规定抵押权消灭的其他情形。”故，《不动产登记暂行条例实施细则》虽没有解除抵押登记的相关规定，但其所称的变更登记，实际上包括注销登记以及本案所诉的解除抵押登记等多种形式。《城市房地产抵押管理办法》第十条规定，“两宗以上房地产设定同一抵押权的，视为同一抵押房地产。但抵押当事人另有约定的除外。”该管理办法第三十五条规定，“抵押合同发生变更或者抵押关系终止时，抵押当事人应当在变更或者终止之日起15日内，到原登记机关办理变更或者注销抵押登记。”该管理办法所称的变更或者注销登记仍然包括本案所诉的解除抵押登记。《重庆市土地房屋权属登记条例》第八十四条规定，“有下列情形之一的，当事人应当自事实发生之日起十五日内申请注销登记；逾期不申请注销登记的，土地房屋行政主管部门应当书面通知原权利人在规定时间内办理注销登记。原权利人逾期不申请又无正当理由的，登记机构可以注销登记，并告知原权利人：……（三）已经登记的抵押权、地役权终止的；……。”根据上述法规、规章的规定，原告和第三人共同申请被告解除对原告涉案房屋的抵押登记，不会对国家利益、集体利益和他人合法利益产生不利影响，符合解除抵押登记的形式要件和实质要件。
被告辩称，根据《城市房地产抵押管理办法》第十条的规定，两宗以上房地产设定同一抵押权的，视为同一抵押房地产，意即该抵押没有限定各个抵押物的负担金额，抵押人之间存在连带责任关系，故单独解除原告的抵押没有法律依据。本院认为，被告的这一辩称理由不能成立。“两宗以上房地产设定同一抵押权的，视为同一抵押房地产。”这一规定本意是指，在抵押权人的抵押权未能实现、抵押权人不放弃抵押权或者抵押权人不同意变更抵押种类、数额等情形时，抵押登记不得随意变更。在市场经济领域，法律对企业法人利益与自然人个体利益、自然人个体之间的利益均实行一体保护、平等保护，没有先后之分，没有轻重之别。本案原告已经按照与第三人签订的反担保合同的约定，对自己所有且经抵押设定的126.55㎡的全部房屋通过第三方评估得出的市场价值，全额并第一顺位先行履行了抵押担保义务，被告再以抵押人之间存在连带责任关系的理由来抗辩，实属对上述规定的曲解。另外，就被告辩称本案诉讼参与人应当与案外人张志刚、冉茂禄共同到被告处办理变更登记，而不是申请解除抵押登记的抗辩理由，本院认为被告的这一理由同样不能成立。《城市房地产抵押管理办法》第三十五条规定，抵押合同发生变更或者抵押关系终止时，抵押当事人应当在变更或者终止之日起15日内，到原登记机关办理变更或者注销抵押登记。该管理办法所称的变更登记或者注销登记应然包括本案所诉的解除抵押登记，解除抵押登记属于变更登记或者注销登记的一种形式。就本案原告经第三人同意后申请解除抵押登记而言，不仅属于该管理办法所称的变更或者注销登记的情形，也符合国务院2015年3月1日颁布施行的《不动产登记暂行条例》、2012年10月1日起施行的《重庆市土地房屋权属登记条例》、国土资源部2016年1月1日颁布施行的《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，不存在上述法规、规章规定的不予变更登记的情形。再加之，本案原告与案外人张志刚、冉茂禄原本就是单独向第三人申请抵押担保登记的，只是被告将该两宗房屋登记在了同一份抵押登记表中，且被告提供的该登记表上的内容也有瑕误之处，被告不能以自己的登记瑕疵阻碍原告行使权利。
综上，被告作出“关于不予解除316房地证（押）201X字第00XXX号的说明”的行政行为适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：
撤销被告彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局2017年6月1日作出的“关于不予解除316房地证（押）201X字第00XXX号的说明”的行政行为。
案件受理费50元，由被告彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审 判 长 冉启驰
代理审判员 刘双宏
人民陪审员 马应德
二〇一七年七月二十六日
书 记 员 冉芙蓉