湖北省南漳县人民法院
行政�决书
（2016）鄂0624行初11号
原告王光华。
委托代理人安劲波，湖北水镜律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告南漳县国土资源局。
法定代表人余宗政，南漳县国土资源局局长。
委托代理人余志文，湖北襄金律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原告王光华诉被告南漳县国土资源局土地行政处罚一案，于2016年5月5日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2016年5月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月7日公开开庭审理了本案。原告王光华及委托代理人安劲波，被告南漳县国土资源局副职负责人王毅及委托代理人余志文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南漳县国土资源局于2015年11月9日作出南国土资罚（2015）第23-2号行政处罚决定，认�原告王光华于2010年3月未经县级以上人民政府批准，擅自占用南漳县便河水库以东国有土地进行建设。经现场勘测，占地面积438平方米，其中建房面积132.6平方米。其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对王光华作出如下行政处罚：一、责令退还非法占用的土地438平方米；二、没收在非法占用的438平方米土地上新建的建筑物和其他设施。
原告诉称，请求撤销被告南漳县国土资源局于2015年11月9日作出的南国土资罚（2015）第23-2号行政处罚决定书。理由如下：一、被告对本案无管辖权；二、决定书认定事实错误，原告依照与南漳县水产技术推广站的房屋买卖合同取得房屋所有权后已向被告申请用地变更手续，被告应予批准而拖延至今，绝非原告未经批准擅自占用；三、该处罚决定认定的违法行为已经超过两年，依法应不予处罚；四、该处罚决定适用法律错误。根据被告引用的《土地管理法》第76条的规定，作出了两条处罚，该条款是针对无权使用，擅自非法占用土地行为的处罚，而本案的原告，如前所述应属该建设用地的合法使用权人，不存在非法占用。既然不存在非法占用，则还有必要再多此一举的“责令退还土地”给原告？另外，既然地应属原告，则根据物权法第一百四十六条规定的“房随地走”和第一百四十七条规定的“地随房走”的原则，本案将地上房屋没收就更加无依据。五、被告处罚的幅度及措施过重，我国的法律精神就是惩罚与教育相结合，处罚向来不是目的，教育公民自觉遵纪守法才是立法的目的。被告根据《土地管理法》第76条作出两条处罚。但根据本案的事实，原告认为处罚畸重。如前所述，原告的建房行为没有严重影响土地的总体规划，此种违章建房行为可以通过补办手续措施补救。故请求依法撤销被告行政处罚决定。
被告辩称，原告所述不实，一，答辩人认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查，依法行使行政处罚权。答辩人作为土地行政主管部门，对原告非法占用土地行为依法进行处罚，不存在无处罚主体资格。其次根据《中华人民共和国房地产管理法》的规定，经县级以上房地产管理部门批准后，南漳县水产技术推广站有权转让给原告房屋，无权转让划拨取得的国有土地使用权，若需转让必须经县级以上人民政府依法批准，并缴纳国有土地出让金，方可取得国有土地使用权。原告购买房屋后并未到土地管理部门办理土地使用权变更登记�并未取得该房屋项下的土地使用权，然后拆旧建新，当然属非法占用土地，答辩人依法对原告进行行政处罚，并无不当之处。二、答辩人对原告的行政处罚是针对原告在2010年3月未经县级以上人民政府批准，擅自占用南漳县便河水库以东国有土地进行建房，是对原告违法占用土地行为的处罚，而不是对原告建房行为的处罚。原告声称经时任县委书记批准后找相关部门办理相关手续无果的情况下才拆旧建新。答辩人认为无论原告用何种理由，其在建房时最终未取得合法的用地手续，原告违法占用土地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款，第四十三条之规定，答辩人认定上述事实有对原告的询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图，违法现场照片等证据予以证实，因此答辩人不存在认定事实错误。三，原告断章取义理解法律，依据《中华人民共和国行�处罚法》第二十九条第二款规定的两年期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者连续状态的，从行为终了之日起计算。根据《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复通知》，对占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有连续状态。因此答辩人对原告的行政处罚，不存在违法行为在两年内未被发现，不再给予行政处罚的错误。四、原告于2010年3月未经县级以上人民政府批准，未取得合法土地使用权擅自非法占用国有土地进行建设，经现场实地勘测，占地面积438平方米，其中建房占地面积132.6平方米，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的情形，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定：“未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对符合土地�用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”。答辩人依据该法作出的行政处罚决定书，不存在适用法律错误。五、原告认为答辩人对其处罚的幅度及措施过重。答辩人根据原告的违法占用土地行为，严格按照土地管理法的相关规定作出的行政处罚决定并无不妥之处，不存在处罚过重。同时，答辩人对原告的行政处罚中，并没有罚款，该处罚决定没有违背“一事不再罚”的原则。六、答辩人对原告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。综上，原告提起的本次行政诉讼，无任何事实和法律依据，答辩人所作的行政处罚认定违法事实证据确实、充分，适用法律正确，程序合法。故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
原告向本院提交的证据材料有：原告与南漳县水产技术推广站“租地合同”、租地及购房款收据、南漳县水产技术推广站房产证、南漳县水产技术推广站工作人员宋祖成、于春章的证明，拟证明原告是购买南漳县水产技术推广站房屋后拆旧建新。
被告南漳县国土资源局在法定期限内向法庭提供的证据材料有：
一、被告认定事实的证据：被告对原告的询问笔录一份，王光华身份证复印件一份，县水利局《关于王光华在便河水库沿岸修建别墅的调查情况汇报》、现场勘测笔录、现场勘测图、界址点坐标、图斑图、现场照片、原告提交的租地合同、原告的自述材料“关于房屋改造的情况说明”、县国土局规划科的《证明》。
二、被告程序合法方面的证据有：立案申请，违法线索核查报告，立案呈批表，南土资执听告（2015）23-1号行政处罚告知书及送达回证，听证申请（王光华），申请听证呈批表，土地行政处罚听�通知，县国土局听证授权委托书，国土资源违法案件听证笔录，听证会报告及送审处理签，违法案件处理决定呈批表，南国土资罚（2015）第23-2号行政处罚决定及送达回证，办案人员身份证明。
三、被告就被诉行政行为所适用法律法规是否正确举证：《中人民共和国土地管理法》第二条第三款，第四十三条，第七十六条，《土地登记办法》第五条。
经庭审质证，原、被告均对对方所提供证据的真实性无异议。原告认为被告提供的南漳县水利局《关于王光华在便河水库沿岸修建别墅的调查情况汇报》与本案无关联性。本院认为上述证据均能证明本案事实，对上述证据均予采纳。
经审理查明，2009年1月20日，原告王光华与南漳县水产技术推广站签订“租地合同”，约定南漳县水产技术推广站将其单位的五间半房屋卖给王光华，四至为：东至水库边，西至王举洪交界，南至便河水库边，北至于春章房屋院墙田堤，并将原张老师茶地及空地作为道路长期使用；王光华一次性付长期使用土地和房屋款3万元，自合同生效后，王光华宅地具有永久的所有权和使用权；南漳县水产技术推广站在单位统一办理房产证时，同时给王光华办理房产证、土地使用证，工本费由王光华负责。2010年3月，原告王光华将购买的五间半房屋拆除后新建了三间两层房屋。建房占地面积132.6平方米。
2015年9月15日，南漳县国土资源局执法监察大队提出立案申请及“关于王光华非法占用南漳县便河水库以东国有土地进行建设的调查报告”，该调查报告对王光华非法占地的行为、面积进行了认定，并提出了处理建议。2015年9月16日，被告南漳县国土资源局决定对原告王光华非法占地行为立案查处，并于当日依据调查报告进行会审，形成违法案件审理记录：对王光华未经批准，擅自占用国有划拨土地进行建设的行为，按《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，予以处罚：1、责令退还非法占用的土地438平方米；2、没收在非法占用的438平方米土地上新建的建筑物和其他设施。2015年9月17日，被告南漳县国土资源局作出南土资执听告（2015）第23-1号行政处罚告知书，将上述处罚意见告知原告王光华，同时告知了陈述申辩和要求听证的权利。2015年9月18日，被告在送达行政处罚告知书的当日，找原告王光华调查了王光华建房的事实过程。原告王光华于2015年9月22日提出听证申请，被告南漳县国土资源局于2015年10月16日组织了听证。在此期间，被告南漳县国土资源局于2015年10月8日对原告王光华占地进行了现场勘查，确认原告王光华占地面积为440.1平方米。2015年10月15日，南漳县国土资源局规划科�具证明，确认原告王光华占地为建设用地区，符合土地利用总体规划。2015年11月9日，被告南漳县国土资源局作出南国土资罚（2015）第23-2号行政处罚决定，认定原告王光华于2010年3月未经县级以上人民政府批准，擅自占用南漳县便河水库以东国有土地进行建设。经现场勘测，占地面积438平方米，其中建房面积132.6平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对王光华作出如下行政处罚：一、责令退还非法占用的土地438平方米；二、没收在非法占用的438平方米土地上新建的建筑物和其他设施。原告王光华诉至本院，请求撤销该处罚决定。
本院认为，原告王光华购买南漳县水产技术推广站房屋后，应当根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及相关规定办理土地变性或转用手续，其未办理手续即拆旧建新并以长期租用的方式占用土地的行为违法。被告南漳县国土资源局作为违法行为地的县级以上人民政府土地主管部门，具有依法查处的行政职权。原告王光华违法用地的状态连续存在，其行为具有持续性，原告王光华认为违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的理由不能成立，本院不予支持。
本案争议的焦点是被告南漳县国土资源局认定原告王光华违法用地的事实是否清楚，处罚程序是否合法，适用法律、法规是否正确。《中人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十八条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定。”。被告南漳县国土资源局在调查时，已经知�原告王光华购买的是南漳县水产技术推广站房屋，却没有找南漳县水产技术推广站调查核实，也没有调查南漳县水产技术推广站房屋用地的属性；被告南漳县国土资源局在未查明事实的情况下，即经过集体讨论形成了处罚意见并送达告知通知书，其后进行调查勘验时确认原告王光华占地面积为440.1平方米，但作出的处罚决定仍然是“责令退还非法占用的土地438平方米”，处罚决定认定的非法占地面积438平方米没有证据证实；原告王光华购买南漳县水产技术推广站房屋未办理手续即拆旧建新并以长期租用的方式占用土地的行为应结合所占地的性质适用法律、法规进行处罚。综上所述，被告南漳县国土资源局作出的南国土资罚（2015）第23-2号行政处罚决定违法事实认定不清、主要证据不足，处罚程序违法。原告王光华请求撤销该处罚决定，理由正当，依法应予支持。依�《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：
撤销被告南漳县国土资源局作出的南国土资罚（2015）第23-2号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告南漳县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。上诉人应在递交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省襄阳市中级人民法院，开户银行：中国农业银行襄阳市万山支行，账号17×××38。上诉人在上诉期届满后七日内仍没有预交上诉案件受理费的，按自动撤诉处理。
审 判 长 李 林
审 判 员 余祖斌
人民陪审员 李 静
二〇一六年十月三十日
书 记 员 肖 媛