江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣行终369号上诉人（原审原告）毛福保，男，汉族，1944年4月7日出生，住江西省南昌市西湖区，被上诉人（原审被告）南昌市西湖区人民政府，住所地江西省南昌市抚生路369号。法定代表人黄小燕，区长。委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师。委托代理人黄诗琴，江西朗秋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地：江西省南昌市红谷滩新区新府路118号。法定代表人郭安，该市市长。委托代理人金莎，南昌市人民政府法制办公室复议应诉处工作人员。委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。上诉人毛福保因其诉南昌市西湖区人民政府（下称西湖区政府）房屋行政征收及南昌市人民政府（下称南昌市政府）行政复议一案，不服南昌市中级人民法院（2017）赣01行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，原告毛福保有一处房屋坐落于江西省南昌市××大道××单元××室。因西湖区南浦路三期（省交通厅地块）旧城（棚户区）改造项目建设需要，西湖区政府对该地块规划红线图范围内所有房屋开展房屋征收工作。2016年1月14日，西湖区政府经同级人民代表大会批准的西湖区国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要中，将八一大道（省交通厅）地块项目列入了2016年度拟启动房屋征迁任务。2016年10月19日西湖区区委办公室和区政府办公室印发《西湖区2016年下半年十大棚（旧）改项目房屋征迁工作推进实施方案》，将省交通厅地块改造项目纳入该实施方案。2016年9月13日召开的南昌市推进旧城改造工作指挥部调度会，明确了南昌市中心城区城市棚改项目立项启动改由市旧改办负责审核、批复，南昌市发改委不再办理棚改项目的立项审批。2016年8月底，南昌市旧改办指挥部办公室印发的两份调度会议纪要通知显示，原则同意将省交通厅棚户区改造项目纳入南昌市2016年下半年棚户区改造计划。被告对房屋征收范围内的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织了调查登记，2016年9月12日将该项目调查摸底情况报送南昌市旧改办指挥部办公室抽检审核，该办认为调查摸底情况基本合格，后被告将调查结果在征收范围内进行了公示。2016年10月12日，南昌市城乡规划局出具复函，经研究认为南浦路三期（省交通厅地块）棚户区改造项目建设符合《南昌市城市总体规划》要求。2016年10月17日，南昌市国土局回复意见显示，经审查，南浦路三期（省交通厅地块）用地现状属于建设用地，符合《南昌市土地利用总体规划（2006-2020）》。2016年10月10日，南昌市推进旧城改造工作指挥部办公室印发资金调拨单，同意西湖区测算的南浦路三期（省交通厅地块）棚户区项目资金需求7.88亿元，并拨付西湖区该项目征迁资金6亿元。2017年3月23日江西银行南昌桃苑大街支行出具证明证实该资金专款使用于南浦路三期（省交通厅地块）改造项目支付被征收户。2016年10月，西湖区征收部门制定了《西湖区南浦三期（省交通厅地块）棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（草稿）》，并于10月21日召集了区房管局、区发改委等10余家单位参加论证会进行了论证。随后，西湖区房管局在征收地块公布了房屋征收补偿方案（征求意见稿），并张贴公告征求被征收人意见，反馈显示实发意见征求表601份，无意见97份，拒签227份。2016年10月21日，西湖区房管局作出了房屋征收预告书，并予以张贴。2016年12月1日，西湖区房管局根据公众意见对房屋征收补偿方案（征求意见稿）进行了相应修改后进行了公布。2016年11月初，房屋征收范围确定后，西湖区房管局通知有关部门暂停办理相关手续。2016年10月23日，西湖区房管局对选定的房屋征收评估机构予以公告，以供被征收人协商选定，在无法达成一致的情况下，最终以抽签方式确定评估机构，并于2016年11月12日公告了房屋价值评估机构的公开选定结果。2016年11月24日，西湖区房管局向被告西湖区政府请示对房屋征收与补偿方案进行审定和公布，并请示被告下达房屋征收决定书。被告西湖区政府于2016年12月1日作出西府征字[2016]第05号房屋征收决定书并附房屋征收补偿方案。该项目在作出房屋征收决定前，南昌市西湖区国有土地上房屋征收与补偿办事处公示了安置房源平面图，供被征收人选择产权调换，另，该项目进行过社会稳定风险评估，风险等级为C级（低风险）。原告不服被告西湖区政府作出的房屋征收决定，向被告南昌市政府申请行政复议，后南昌市政府作出行政复议决定，决定维持西湖区政府作出的西府征字[2016]第05号房屋征收决定。原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；该条例第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，西湖区政府具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。故原告认为被告不是本案征收的适格主体，其作出的房屋征收决定属越权行为的，应予以撤销的诉请该院不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益需要，可以进行房屋征收。该条例第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被告西湖区政府提供的证据，可以证明南浦路三期（省交通厅地块）旧城（棚户区）改造项目已经纳入南昌市城市总体规划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。原告认为该项目不属于公共利益的需要，但并未提出相反证据，该院不予采信。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，被告房屋征收部门对房屋征收范围内的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织了调查登记，经南昌市旧改办指挥部办公室抽检审核合格后，将调查结果在征收范围内进行了予以公布，调查程序符合相关规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。该条例第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。该条例第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被告征收部门制定了《西湖区南浦三期（省交通厅地块）棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（草稿）》后，召集了区房管局、区发改委等10余家单位参加论证会进行了论证，向被征收人公布了房屋征收补偿方案（征求意见稿），征求被征收人的意见超过30日的期限，西湖区房管局根据公众意见对房屋征收补偿方案（征求意见稿）进行了相应修改后进行了公布，后请示被告西湖区政府进行审定和公布。征收决定作出前该项目进行过社会稳定风险评估，江西银行证明显示征收补偿费用专款专用，被诉征收决定经西湖区政府常务会议讨论决定。西湖区政府作出被诉征收决定后在征收范围内予以公告，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合上述规定。原告认为被告的征收程序违反法定程序和征收决定缺少法律依据的理由不成立，该院不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。该条例第二十条的规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，西湖区房管局对选定的房屋征收评估机构予以公告，以供被征收人协商选定，在无法达成一致的情况下，最终以抽签方式确定评估机构，并于2016年11月12日公告了房屋价值评估机构的公开选定结果，选择程序符合相关规定。关于项目名称与实际位置是否相符的问题，2016年10月12日，南昌市城乡规划局作出的关于请求确认南浦路三期（省交通厅地块）棚户区改造项目用地范围符合城市总体规划的复函（编号：洪规字[2016]621号）中，该局同意该项目的改造范围为八一大道以东、孺子东路以南、广场南路以西，省长运以北，并附图明确改造范围。整个南浦路三期（省交通厅地块）旧城（棚户区）改造项目的房屋征收工作均是在该范围内进行，该项目的实际位置已在规划红线图中进行了公示，尽管项目名称中有“南浦路”字样，但实际位置是明确的，原告诉称项目名称和实际位置不符属非法行为的理由该院不予支持。另，被告南昌市政府在行政复议过程中，其受理、延期、决定及送达符合行政复议法的相关规定，作出复议决定对西湖区政府的征收决定予以维持并无不当。综上，被告西湖区政府作出的被诉征收决定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。被告南昌市政府行政复议程序符合法律规定，其作出的复议维持决定并无不当。原告要求赔偿、还建商品房等诉讼请求，不属于本案审理范围。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告毛福保的诉讼请求。案件受理费50元由原告毛福保承担。毛福保不服一审判决提起上诉，请求：撤销一审判决，确认西湖区政府西府征字[2016]第05号房屋征收决定书及其具体行政行为违法；若原址建商品房，要求被上诉人按照征收面积返还房屋；由被上诉人承担本案的一、二审诉讼费。事实理由为：1.对作出房屋征收决定的依据，被上诉人没有提交证据。上诉人的房屋不是危房。被上诉人没有提供省交通厅大院是棚户区的证据。2.省交通厅地块至今没有确定建设项目，无建设项目立项批文，不符合”四规划一计划”。3.被上诉人没有组织听证会对征收补偿安置方案进行听证违法。4.西湖区政府作出房屋征收决定主体不适格。5.社会稳定风险评估报告造假，征收决定未经政府常务会议讨论决定，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的证据不足。6.被上诉人操纵房屋价格评估，房屋补偿过低，房源不落实。7.被上诉人滥用职权，行政行为明显不当。8.被逼签订的货币补偿协议属无效合同。9.一审法院合法性审查的实体审查不到位。被上诉人南昌市政府提交答辩意见称：西湖区政府作出的房屋征收决定书程序正当，于法有据。西湖区政府作出的房屋征收决定符合相关法律法规规定；西湖区政府具备作出房屋征收决定的主体资格；上诉人认为补偿价格不合理的问题不在本案审查范围之列；南浦路三期（省交通厅地块）项目已经南昌市旧改办审核。南昌市政府行政复议程序符合法律规定。被上诉人西湖区政府未提交书面答辩意见。双方当事人在一审期间向一审法院提交了西府征字[2016]第05号房屋征收决定书、行政复议决定书、房屋征收公告及征收补偿方案、南昌市国有土地上房屋征收补偿货币补偿协议书、房屋所有权证、西湖区2016年下半年十大棚（旧）改项目房屋征迁工作推进实施方案及附件西湖区2016年下半年十大棚（旧）改项目任务分配表及2016年西湖区国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要、南昌市城乡规划局作出的关于请求确认南浦路三期（省交通厅地块）棚户区改造项目用地范围符合城市总体规划的复函、南昌市国土局作出的关于确认西湖区三眼井三期（三眼井小学地块）、洪城路以南二期（打揽洲地块）和南浦路三期（省交通厅地块）旧城（棚户区）改造项目用地范围符合土地利用总体规划回复意见、资金调拨单及银行存储资金证明等证据材料。一审法院将上述证据材料连同一审庭审笔录一起随案卷移送本院，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点在于西湖区政府作出的西府征字[2016]第05号征收决定是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案征收决定所涉项目符合西湖区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划、专项规划等规划要求，并纳入西湖区2016年国民经济和社会发展计划。西湖区政府公布房屋征收补偿方案的征求意见稿，公开征求意见，组织进行论证，依法进行社会稳定风险评估，征收补偿费用专户存储。西湖区政府作出房屋征收决定并予以公告，载明征收范围、征收补偿方案、救济途径等内容，程序合法，应予维持。南昌市政府作出案涉复议决定，程序合法，应予维持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。上诉人主张案涉项目不符合公共利益、没有列入西湖区2016年国民经济和社会发展年度计划、没有严格履行房屋征收决定前的社会稳定风险评估程序。被上诉人在一审诉讼中已提供证据证明该项目符合公共利益，列入西湖区2016年国民经济和社会发展年度计划，作出了社会稳定风险评估报告，上诉人并未提出任何相反证据证明其主张，其主张缺乏事实根据，本院不予采信。上诉人主张行政主体不适格，行为明显越权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定由市、县级人民政府作出房屋征收决定。虽然《南昌市贯彻国务院的若干意见》（洪府发[2011]16号）明确被征收人600户以上的，由市人民政府下达房屋征收决定，但2014年《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第八条规定，确需征收房屋的，由设区的市、县（市、区）人民政府作出房屋征收决定。据此，2014年《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》已实际修改了南昌市2011年的规定，西湖区政府作出涉案房屋征收决定主体适格。上诉人主张其房屋并不是危房集中，基础设施落后等地段。棚户区是指城市和乡镇范围内使用年限久、简易结构房屋多、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域，这里的棚户区是一个区域性的概念，棚户区改造可能属于保障性安居工程的一个部分，也并不排除在法律规定的旧城区改建范围内，两种有可能存在交叉。基于旧城区改建的总体要求，对涉案地块进行改造和建设，并不违反法律规定。上诉人主张被上诉人实施的被诉房屋征收项目没有经过政府合法授权的行政机构进行立项违法。《南昌市人民政府关于进一步加快城市旧城（棚户区）改造工作意见的通知》（洪府发[2013]43号）已明确南昌市旧城改造工作指挥部办公室具体负责制定全市旧城改造工作计划和下达年度改造任务；负责起草全市旧城改造的有关政策；负责协调办理全市旧城改造项目的立项、规划、土地、征迁、建设的审批手续等。南昌市政府的该通知并未违反上位法，依据该通知规定，南昌市旧城改造工作指挥部办公室确定同意涉案项目改造并不违反法律规定。上诉人主张被上诉人不能证明在作出房屋征收决定前履行了经政府常务会议讨论决定程序。本案中，被上诉人虽未提供政府常务会议讨论的会议记录，但因政府常务会议是政府内部的集体议事决策性会议，从被上诉人提交的《关于提请下达西湖区南浦路三期（省交通厅地块）棚户区改造项目房屋征收决定书的请示》和西湖区政府的房屋征收决定书已加盖了西湖区政府的印章可知，本案被诉的房屋征收决定已经西湖区政府常务会议讨论并同意下发。现上诉人也未提供相反证据证明其主张，其主张缺乏事实根据，本院不予采信。上诉人主张被上诉人在征收决定公布前率先对被征收人进行强迫威逼的程序和行为违法，该主张系涉及到对补偿安置协议是否存在无效或违法的审查的内容，与本案审理对象即征收决定的合法性并无关联，本院不予支持。上诉人主张没有组织听证会对征收补偿安置方案进行听证违法、评估结构的选定程序违法、没有产权调换的房源、没有送达分户评估报告、补偿标准过低。由于本案系对征收决定合法性的审查，上诉人提出的上述主张，系补偿安置争议问题，虽然上诉人已签订了补偿协议，但仍然可以通过补偿安置争议解决程序予以救济，不属于本案审理的范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人毛福保承担。本判决为终审判决。审 判 长  葛 伟审 判 员  王丽君审 判 员  林贤瑛二〇一八年六月十四日法官助理  张小光书 记 员  涂雪儿附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十二条：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。