山东省宁阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宁行初字第138号
原告：山东盛宝玻璃钢有限公司。住所地：安丘市经济开发区。
法定代表人：王丰海，董事长。
委托代理人：曹洪波，该公司职工。
委托代理人：王德祥，该公司职工。
被告：肥城市人民政府。住所地：肥城市新城龙山路***号。
法定代表人：张成伟，市长。
委托代理人：郑力，山东信望律师事务所律师。
委托代理人：田健，肥城市公共资源交易中心职员。
原告山东盛宝玻璃钢有限公司（以下简称盛宝公司）不服肥城市公共资源交易中心（以下简称交易中心）其他行政处理一案，于2013年6月17日向肥城市人民法院提起行政诉讼。该院受理后，以交易中心不是本案适格被告为由，告知原告变更被告为肥城市人民政府（以下简称市政府），原告同意变更。变更被告后，泰安市中级人民法院于2013年9月22日以（2013）泰行初字第49号行政裁定书指定本案由本院管辖。本院于2013年10月10日受理后，于2013年10月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年11月8日公开开庭审理了本案，于2013年12月14日中止本案诉讼。原告的委托代理人曹洪波、被告的委托代理人郑力、田健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
交易中心于2012年11月16日对原告作出肥交易函（2012）11号《关于山东盛宝玻璃钢有限公司提供虚假材料骗取中标行为的处理决定》，认定：盛宝公司与山东省第二水利工程局（以下简称第二工程局）组成的投标联合体，在2012年11月13日交易中心举行的肥城市引汶调水二期工程尚庄炉水库至边院化工园区管道工程招标活动中，经评审被确定为排名第一的预中标人，其中盛宝公司为联合体牵头人。后经核实，根据山东省水利厅出具的《关于公布2009年度山东省水利优质工程、优质施工工程的通知》（鲁水建字（2011）77号）、《关于表彰全省水利施工企业优秀项目经理的通知》（鲁水建字（2010）98号、鲁水建字（2012）163号）等文件，预中标人在投标文件中提交的第二工程局所获省级优良工程、省级优秀项目经理的表彰文件，与山东省水利厅文件原件不符。详情为：（1）2009年度山东省水利优质工程-
济南市邢家渡灌区2008年度及2008年度新增投资续建配套与节水改造工程，经查，省水利厅表彰文件中无该企业；（2）2009年度山东省优质水利工程-
沂沭泗河洪水东调南下续建工程南四湖湖东堤工程（济宁段），经查，省水利厅文件中无该企业；（3）拟派项目经理孙友群2010年5月被评为“山东省水利施工企业优秀项目经理”，经查，省水利厅同期文件中无此人。预中标人的行为，构成提供虚假材料骗取中标违法行为。依据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条、第六十八条，《中华人民共和国政府采购法》第七十七条，本项目招标文件规定以及预中标人签署的诚信承诺书，作出处理决定：1、预中标人以伪造、变造荣誉证书、表彰文件的方式获取评审加分，骗取中标资格，中标无效。建议招标人取消其中标资格，依招标文件另行确定预中标人。2、对山东盛宝玻璃钢有限公司递交的投标保证金叁拾万元不予退还。3、将山东盛宝玻璃钢有限公司、山东省第二工程局列入不良行为记录，在1年内禁止参加我中心举办的所有招标采购活动。
被告于2013年10月21日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1.肥编发（2008）22号文件，证明交易中心是肥城市机构编制委员会（以下简称肥城市编委）设立的正科级全额拨款事业单位，其主要职责包括：负责工程项目建设等方面的招投标事项，代收各类交易保证金，等。2.事业单位法人证书，证明肥城市事业单位登记管理局为交易中心颁发了该证。3.组织机构代码证，证明肥城市质量技术监督局为交易中心颁发了该证。4.肥政办发（2009）52号文，证明该文于2009年9月1日实施，该办法第四条规定，市财政局是政府采购工作的行政主管部门，履行监督管理职责，市政府采购管理办公室负责具体的监督管理工作。第五条规定，交易中心是市政府设立的集中采购机构，负责组织实施政府采购活动。5.诚信承诺书，证明2012年11月13日原告向交易中心提交了该承诺书，内容为：原告承诺严格按招标文件的要求提供相关证明材料，保证材料真实可信，如有提供虚假材料等情形，交纳的诚信保证金30万元不予退还，承担相应的法律责任。6.招标公告，证明2012年11月，肥城龙润水务有限公司（以下简称龙润公司）作为招标人，发布“肥城市引汶调水二期工程尚庄炉水库至边院化工园区管道工程第二次招标公告”，对该项工程公开招标，招标公告要求投标人应交30万元投标保证金，出现违反《诚信承诺书》行为的不予退还。7.招标文件，证明该文件附表2.7条规定，投标人出现违反《诚信承诺书》行为的，投标保证金30万元不予退还。该文件第3.4.4条规定，投标人提供虚假资料投标的，一经查出，其投标保证金不予退还。8.联合体协议书，证明原告与第二工程局约定，双方组成投标联合体共同参加“肥城市引汶调水二期工程尚庄炉水库至边院化工园区管道工程”投标，原告为联合体牵头人。9.投标函附录，证明2012年11月12日，原告提交的该函承诺：完全认同招标文件。10.原告提交变造的鲁水建字（2011）77号文件，证明原告编造虚假业绩。11.编造荣誉证书，证明原告编造虚假荣誉证书。12.山东省水利厅出具的鲁水建字（2011）77号文件，证明原告提交的证据10是虚假的。13.山东省水利厅出具的鲁水建字（2010）98号文件，证明原告提交的证据11是虚假的。14.肥交易函（2012）11号处理决定，证明原告提交的获奖文件、荣誉证书材料虚假，对原告作出该处理决定合法正确。15.财库（2011）15号通知，证明该通知区分了政府采购保证金和行政处罚罚款的性质，对不予退还的保证金由集中采购机构、采购人按就地缴库程序上缴。16.法律依据，证明被诉处理决定合法。
庭审中，被告向法庭提交了证据17即委托代理协议一份，证明龙润公司委托同信公司按其要求编制发布招标公告、编制采购文件等。
原告盛宝公司诉称，2012年11月13日，原告参加“肥城市引汶调水二期工程尚庄炉水库至边院化工园区管道工程”投标活动，经评审被确定为“预中标人”。被告下属的交易中心以原告的联合体投标人第二工程局提供了虚假文件为由，决定对原告于2012年11月5日交纳的竞标保证金30万元不予退还，并于2012年11月16日下发了肥交易函（2012）11号文件。原告认为被告下属机构作出的该具体行政行为没有法律依据，应予撤销。请求撤销被告作出的肥交易函（2012）11号文件并履行退还竞标保证金30万元及利息的职责。
原告向本院提交了如下证据：1.肥交易函（2012）11号文，证明交易中心通过下达红头文件方式对原告作出处理决定，没有法律依据。2.电汇凭证，证明原告交纳30万元保证金的事实。3.《关于近期两起招标活动中投标人弄虚作假行为处理情况的通报》，证明交易中心对原告作出行政处罚的事实。
被告市政府辩称，一、交易中心是我市政府设立的政府集中采购机构，不是行政机关，也不具备行政监督管理职能。2008年12月30日，肥城市编委以肥编发（2008）22号文设立交易中心为事业单位，其主要职能包括：负责政府集中采购、工程项目建设等方面的招投标事项，负责公共资源交易信息的发布，统一受理交易报名，代收各类交易保证金，协助有关行政监管管理部门调查了解公共资源交易投诉、举报，等。2009年9月1日实施的肥政办发（2009）52号文第五条规定：交易中心是政府设立的集中采购机构，负责组织实施政府采购活动。至于政府采购工作的行政主管部门，该办法还规定：由市财政局履行监督管理职责。二、交易中心属事业单位法人，在政府集中采购活动中的行为依法独立承担责任，原告以交易中心为市政府的“下属”为由起诉政府，诉讼主体不当。交易中心属政府集中采购机构，是为本市各级国家机关、社会团体、事业单位以及使用财政性资金采购货物、工程、服务的其他组织或项目法人提供平台，协助配合采购单位办理相关采购事宜的机构。肥编发（2008）22号文规定，该中心为正科级全额事业单位。《中华人民共和国民法通则》第五十条规定，该中心从成立之日起即具备法人资格。该中心开展的各项工作，没有超越职责，市政府也未授权其代为行使行政职能，该中心所负责的采购活动，纯属民事商务，将市政府列为被告不成立。三、原告交付30万保证金及交易中心代收代管，均属招投标过程中特定的民事行为，将民事争议作为行政案件起诉属根本性错误。2012年11月，龙润公司发布招标公告规定：投标人出现违反《诚信承诺书》的行为，投标保证金不予退还。招标文件载明：投标人应交纳30万元保证金，提供虚假材料、违反诚信承诺书的，保证金不予退还。开标前，原告提交了投标文件和《诚信承诺书》。投标文件（投标函附录）中明示完全认同招标文件；《诚信承诺书》承诺，按招标文件提供的材料保证真实可信，提供虚假材料等投标，交纳诚信保证金30万元，贵方可不予退还，同时愿承担相应的法律责任。《投标招标法》规定，招投标活动是平等主体之间所实施的特定民事行为。原告按投标文件和《诚信承诺书》交纳保证金的行为属民事行为。该中心基于招标人的委托代收代管及在原告出现违规违约情况后作出不予退还处理，是履行招标人的委托事物。根据《合同法》21章规定，该中心实施的行为，同样属民事范畴，不是行政处罚和其他性质的行政处理。四、原告在投标过程中存在严重的弄虚作假情形，交易中心作出不予退还保证金等项处理，行之有据；原告要求撤销被诉行为依法不应支持。原告在投标文件中提供了虚假材料，被确定为预中标人，违背了招投标文件、诚信承诺书规定。该中心基于招标人的委托代收保证金，决定对原告交纳的保证金30万元不予退还，符合招标公告、招投标文件、诚信承诺书的约定。建议招标人取消其中标资格，一年内禁止参加本中心举办的招投标活动，基于法律规定。
经审理查明：龙润公司作为“肥城市引汶调水二期工程尚庄炉水库至边院化工园区管道工程”的招标人，原告与第二工程局组成投标联合体，原告为联合体牵头人代表联合体作为投标人，交易中心作为市政府设立办理工程建设项目等公共资源事物中的招投标事项的单位，在该工程中办理招投标事宜。在招投标过程中，招标人的招标代理机构同信公司编制的招标文件中称：“产生中标单位公示期满后，……但投标人出现违反《诚信承诺书》行为的，投标保证金不予退还”，“投标人提供虚假资料进行投标的，以经查处，其投标保证金不予退还，记入肥城市公共资源交易不良行为记录并予以通报”，并发布招标公告；投标人按招标文件的要求，向交易中心提交了投标文件：1、山东省水利厅《关于公布2009年度山东省水利优质工程、优质施工工程的通知》（鲁水建字（2011）77号），载明：第二工程局在“济南市邢家渡灌区2008年度及2008年度新增投资续建配套与节水改造工程”和“沂沭泗河洪水东调南下续建工程南四湖湖东堤工程（济宁段）”工程中，均获2009年度山东省水利优质工程；2、荣誉证书，载明：2010年5月山东省水利厅授予孙友群同志“山东省水利施工企业优秀项目经理”称号；3、诚信承诺书，承诺向交易中心提交的投标材料真实可信，如出现提供虚假材料报名投标等情况，缴纳的诚信保证金30万元，贵方可不予退还。4、联合体协议书，等材料。2012年11月5日，原告将30万元投标保证金电汇交易中心，该中心收到此款后，于同月13日在交易中心举行该工程的招投标活动中，经评审原告被确定为排名第一的预中标人。同月15日，经调查核实：山东省水利厅出具的鲁水建（2011）77号表彰文件中，上述两工程获2009年度山东省水利优质施工工程的，均是“山东水利工程总公司”，并非“山东省第二水利工程局”；山东省水利厅出具《关于表彰全省水利施工企业优秀项目经理的通知》（鲁水建（2010）98号）表彰文件中，无孙友群此人。交易中心于同月16日以原告提供虚假材料为由作出被诉处理决定。庭审中，原告认可在投标文件中提交的上述业绩材料是虚假的；被告在法定期限内未提供作出被诉处理决定的程序证据。
另查明，2008年12月30日肥城市编委作出肥编发（2008）22号《关于设立肥城市公共资源交易中心的通知》，载明：交易中心为正科级全额拨款事业单位，隶属市政府管理。其主要职责是：①负责组织制订公共资源交易的运行规则和管理制度并贯彻实施；②负责政府集中采购中的招投标事项；③负责工程建设项目中的招投标事项；④负责各类公共资源交易活动的报名受理、资格审查、信息发布等工作；⑤按规定收取有关交易费，代收代退各类交易保证金；⑥协助有关行政监管管理部门调查了解公共资源交易投诉、举报事项，等。肥城市事业单位登记管理局向交易中心颁发了《事业单位法人证书》，载明：事证第137098300478号，宗旨和业务范围全市政府集中采购、工程建设项目等公共资源事务中的招投标事项，经费来源全额拨款，开办资金140万元，举办单位市政府。
本院认为：
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，交易中心不是行政机关，也不是法律、法规或者规章授权行使此职权的组织，其作出被诉处理决定的职权来源，是2008年12月30日肥城市编委作出的肥编发（2008）22号《关于设立肥城市公共资源交易中心的通知》，该通知载明：肥城市编委批准设立交易中心，为正科级全额拨款事业单位，隶属市政府管理。其主要职责第一项是：“负责组织制订公共资源交易的运行规则和管理制度并贯彻实施”。因此，交易中心的职权来源于其隶属的国家行政机关-
市政府。市政府赋予的该项职责，实际上是授予交易中心行使部分行政职权，交易中心作出的被诉处理决定应视为受市政府委托行使行政管理权的结果，是一种应当由市政府承担后果的行政行为，它们之间的关系符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，故本案适格被告应是市政府。
被告委托交易中心作出的被诉处理决定第1、2项是招标人（或交易中心）、投标人之间在招投标活动中发生的民事法律关系，不属于行政诉讼的受理范围。被诉处理决定第3项符合行政行为的特征，即具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为，属被告委托交易中心作出的行政行为。
庭审中，原、被告双方虽对被诉处理决定认定的原告在投标过程中提供的虚假材料的事实无异议，但被告在法定期限内未提供作出被诉处理决定的程序证据，不符合《山东省行政程序规定》第九条“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限”的规定，应视为其作出被诉处理决定违反法定程序。因此，被告委托交易中心作出的被诉处理决定应属程序违法。因被诉处理决定的第1、2项及原告要求被告退还竞标保证金30万元及利息的请求，不属行政诉讼的受理范围，本案不予审理，该项请求应当依法通过其他救济途径主张权利；第3项属程序违法的行政行为应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告市政府委托交易中心于2012年11月16日对原告盛宝公司作出的肥交易函（2012）11号《关于山东盛宝玻璃钢有限公司提供虚假材料骗取中标行为的处理决定》第3项即“将山东盛宝玻璃钢有限公司、山东省第二水利工程局列入不良行为记录，在1年内禁止参加我中心举办的所有招标采购活动”。
案件受理费50元，由被告市政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。
审判长 何敬平
审判员 毛传玉
审判员 黄伯民
二〇一五年六月十日
书记员 许会东