贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔03行初553号
原告蔡光辉，女，汉族，1947年2月12日出生，住贵州省遵义县，
原告刘大文，男，汉族，1974年12月8日出生，住贵州省遵义县，
原告刘丽，女，1974年10月29日出生，汉族，住贵州省遵义县，
原告刘晓平，女，1982年10月18日出生，汉族，住贵州省遵义县，
委托代理人王澍泽，贵州上善律师事务所律师。
委托代理人陈桂斌，贵州上善律师事务所律师。
被告遵义市播州区人民政府。
地址：遵义市播州区西大街。
法定代表人：肖光强，该区区长。
委托代理人胡双林，贵州山一律师事务所律师。
原告蔡光辉、刘大文、刘丽、刘晓平因不服刘广富与遵义县三岔镇人民政府于2015年3月10日签订的《遵义县上水水库工程建设征地土地补偿补助协议》，于2016年11月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年11月25日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月23日公开开庭审理了本案。原告刘丽及四原告的委托代理人王澍泽，被告遵义市播州区人民政府的委托代理人胡双林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：为实施上水水库工程建设，落实征地移民安置工作，被告（原遵义县人民政府）于2014年12月15日制定了县府办函[2014]373号《县人民政府办公室关于印发遵义县上水水库工程建设征地移民安置实施方案的通知》（附《遵义县上水水库工程建设征地移民安置实施方案》），对库区规划范围内的土地、房屋等进行征收，并由各乡镇人民政府组织实施、兑现林地和林木等征收补偿费。涉及原告之亲属刘广富的土地和林木等征收补偿事宜，由所在地的三岔镇人民政府组织实施。因实际征地面积与《林权证》载明信息不符，刘广富生前曾多次要求被告据实测量、核实、确认，但遭到被告的拒绝，并称双方已签订《遵义县上水水库工程建设征地土地补偿补助协议》，发放了补偿款。刘广富（2015年6月8日死亡）去世后，原告于2016年10月17日从被告工作部门复印了2015年3月10日签订《遵义县上水水库工程建设征地土地补偿补助协议》和《补偿补助明细表》，得知：一、《遵义县上水水库工程建设征地土地补偿补助协议》和《补偿补助明细表》上“刘广富”的签名和捺印不相同，且与刘广富日常签名明显不符，有他人冒用刘广富签名并捺印的行为，该合同及明细表内容不实、实际征收与获得补偿不相符，非刘广富真实意思表示，不合法，应属无效合同。二、“简干坡”林地已被全部征收，应按照遵县府林证字（2008）第00006号载明的信息（面积17.68亩，林种防护林）和征地安置方案表十三明确的补偿标准（城镇规划区内的森林、防护林按补偿标准的2倍计算）进行计算补偿（补偿仅为用材林地8.69亩，单价18100元/亩）；“立冲”林地的遵县府林证字（2008）第00088号《林权证》载明的信息（面积12.20亩，林种为用材林），但补偿仅为灌木林4.54亩，单价16700元/亩，实际应得补偿款与实得补偿款存在巨大差距。综上，被告及其工作部门在实施征收过程中，未据实对所征收土地、林地和林木进行补偿，严重侵害原告的正当合法权益。为此请求：一、判令三岔镇人民政府与刘广富签订的《遵义县上水水库工程建设征地补偿补助协议》无效，案件受理费由被告承担。
原告提交了以下证据：
1、四原告身份证复印件及苏山村村委会证明。证明四原告与刘广富的关系，四原告具有诉讼主体资格。
2、林权证。证明被告所颁发的《林权证》中记载了被征收的“简干坡”和“立冲”林地的面积、林种及使用期和林地四至等信息，原告拥有该证记载范围内的相关权利。
3、《遵义县上水水库工程建设征地土地补偿补助协议》、《补偿补助兑现明细表》。证明协议和明细表上“刘广富”签名不同，且与日常签名明显不符，存在虚假，应为无效协议；协议中被征收林地的面积、林种，补偿标准与《林权证》记载的内容不符，导致原告应得补偿款与实得补偿款存在极大差距，侵害原告权益。
4、现场照片及《遵义县上水水库工程建设征地移民安置实施方案》。证明被告已将《林权证》中“简干坡”17.68亩防护林全部征收，但仅补偿8.69亩用材林，“立冲”12.2亩用材林仅补偿4.54亩灌木林，补偿的林地面积、林种与补偿标准错误，应予纠正；现场照片证明原告所拥有的“简干坡”已全部征收。
5、刘广富生前自书材料。证明因征地面积有差距，刘广富生前多次向有关部门反映无果。
6、证人刘某1、刘某2当庭证言。证实刘广富“简干坡”的林地已全部被征收。
被告遵义市播州区人民政府答辩称：1、答辩人的征收行为符合法律规定。经批准实施上水水库重点水源工程的建设，需征收上水水库库区的土地及林地，2014年12月15日，原遵义县人民政府制定并印发了《遵义县上水水库工程建设征地移民安置方案》，依法征收了包括刘广富等人在内的土地及林地。2、被答辩人要求撤销与刘广富签订的《遵义县上水水库工程建设征地补偿补助协议》没有事实和法律依据。答辩人根据征收安置补偿方案对上水水库被征收的土地、林地进行勘查，并对占地面积进行公示，同时刘广富在清册上签字确认。2015年3月10日，刘广富与原遵义县三岔镇人民政府签订了《遵义县上水水库工程建设征地补偿补助协议》，支付了刘广富土地、林地征地补偿款256473元。同时，刘广富再次在《遵义县上水水库工程建设征地土地、林地、林木补偿补助兑现明细表》签字确认被征收的面积。综上，答辩人依法对刘广富的林地、土地进行征收并支付了补偿补助款，被答辩人要求确认《遵义县上水水库工程建设征地补偿补助协议》无效，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，请求驳回被答辩人的诉讼请求。
被告提交了以下证据：
第一组：1、贵州省发展与改革委员会文件（黔发改农经[2011]3494号《关于遵义县上水水库工程项目建议书的批复》）。2、遵义市发展和改革委员会文件（遵市发农经[2011]155号《关于转发〈关于遵义县上水水库工程项目建议书的批复〉的通知》）。3、贵州省办公厅文件（黔府办函[2012]50号《省人民政府办公厅关于禁止在遵义县上水水库淹没区和工程建设区新增建设项目和迁入人口的通知》）。4、遵义县人民政府关于禁止在上水库工程占地区和淹没区新增建设项目及迁入人口的通告。该组证据证明原遵义县人民政府在实施上水水库建设时，严格按照国家法律、法规、行政规章进行征收，征收程序合法。
第二组证据：1、遵义县人民政府办公室文件（县府办函[2014]373号《县人民政府关于印发遵义县上水库工程建设征地移民安置实施方案的通知》）。2、上水水库征迁土地、林地统计表。3、遵义县上水水库工程建设征地土地补偿补助协议；4、遵义县上水水库工程建设征地土地、林地、林木兑现明细表。5、公示照片。6、付款清册。该组证据证明：1、原遵义县人民政府在征收前依法制定了上水水库工程建设征地移民安置实施方案，2、严格按照上水水库工程建设征地移民安置实施方案对包括刘广富在内的的土地、林地等进行了现场测绘，3、刘广富在清册上签字确认了被征收的土地林地面积；4、2015年3月10日刘广富与原告签订了《遵义县上水水库工程建设征地土地补偿补助协议》时再次确认了被征收的土地、林地面积，经刘广富签字确认后发放了征地款。
经庭审质证，被告对原告出示的第1号证据不持异议，对原告出示的第2号、第3号、第4号证据的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，对原告出示的第5号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，对刘某1、刘某2的当庭证言，被告认为二人对征收刘广富土地的面积测量过程未亲身经历，达不到原告的证明目的。原告对被告出示的第一组证据的真实性无异议，对被告出示的第二组证据中的1号、2号、6号证据真实性无异议，对第二组证据中3号、4号、5号证据的真实性有异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的第1至4号证据及刘某1、刘某2的当庭证言的真实性予以确认，对被告提交的两组证据的真实性予以确认。
经审理查明：遵义县上水水库工程项目于2011年12月经贵州省发改委、遵义市发改委批准建设，该工程是以农田灌溉为主的中型水库，水库淹没区和工程建设区涉及遵义县三岔镇、茅栗镇、新民镇、尚嵇镇和团溪镇。
原告蔡光辉、刘大文、刘丽、刘晓平的亲属刘广富系遵义县三岔镇苏山村上水组村民（原告蔡光辉系刘广富的妻子，原告刘丽、刘大文、刘晓平系刘广富的子女。刘广富于2015年6月8日因病去世），刘广富所承包的小地名为“立冲”和“简干坡”的林地在水库淹没区和工程建设区范围内，因水库建设需要被征收。
2012年5月，贵州水利水电勘测设计研究院出具了《遵义县上水水库工程建设征地实物调查报告》，该报告的实物调查表中，刘广富对其被征收的土地、林地测量面积予以签字确认。
2014年12月15日，遵义县人民政府办公室发文印发了经遵义县人民政府讨论通过的《遵义县上水水库工程建设征地移民安置实施方案》（以下简称《安置方案》）。《安置方案》第五条规定“县级人民政府负责上水水库工程建设征地移民安置工作的组织和领导，上水水库工程建设征地移民安置工作由涉及镇（乡）人民政府具体落实”、第八条规定“上水水库实物指标是贵州省水利水电勘测设计研究院与遵义县人民政府、遵义县重点水源工程管理局于2011年12月组成联合调查组，根据《遵义县上水水库工程建设征地移民安置大纲》，对涉及人口、房屋及附属设施、耕园地、林地、零星树木、坟墓等实物进行全面调查，经涉淹户、村民组、村委会、涉及镇（乡）人民政府、县人民政府逐级签字盖章认可，报经国家审定实物量，是兑现实物补偿补助的重要依据”。
2015年3月10日，三岔镇人民政府作为甲方，与原告的亲属刘广富（乙方）签订了《遵义县上水水库工程建设征地土地补偿补助协议》（以下简称《补偿协议》）。《补偿协议》的主要内容有：一、上水水库工程必须征收乙方在上水水库工程枢纽区2#渣场库区、上坝路以及施工场地土地，根据测量单位现场测量，并经乙方签字认可耕地0.817亩（其中施工场地3－2图幅43号图斑旱地0.35亩，26号图斑旱地0.04亩，61号图斑水田0.02亩，上坝路3—2图幅27号图斑旱地0.06亩，新增旱地0.347亩，新增灌木林4.54亩，1#石料场用材林8.69亩）。乙方不得拒绝。二、根据县府办函[2014]373号文件补偿补助标准计算：（一）征收乙方耕地0.817亩，单价28600元/亩（含青苗费），经计算补偿补助费为23366.2元。（二）征收乙方用材林地8.69亩，单价18100元/亩（含林木费），经计算补偿补助标准为157289元。（三）征收乙方灌木林地4.54亩，单价16700元/亩（含林木费），经计算补偿补助费为75818元。（四）以上（一）、（二）、（三）合计应补偿256473元。三、该协议经甲乙双方签字认可后，甲方一次性将上述补偿补助款通过三岔镇信用社汇入乙方提供的存折帐号上的方式兑现乙方，同时乙方在《遵义县上水水库工程建设征地土地补偿补助兑现明细表》户主档签名收款。五、本协议一经签订，即具有法律效力，甲、乙双方必须共同遵守，如有违约，一切经济损失和有关责任由违约方全部承担。同日，刘广富在《遵义县上水水库工程建设征地土地、林地、林木补偿补助兑现明细表》的“领款人”一栏签名，并按协议要求提供了存折帐号，征地方将安置协议约定的补偿款汇入刘广富提供的帐户，原告在庭审中认可收到协议约定的征地补偿款。
签订《补偿协议》后，刘广富及原告认为所承包的“简干坡”林地已全部被征收，所承包的“立冲”林地仅有2亩未被征收，补偿协议中被征地面积与其持有的林权证上的面积存在巨大差距，多次向征地方反映要求按《林权证》载明的面积进行补偿未果，遂向本院提起诉讼，要求确认刘广富与三岔镇人民政府签订的《遵义县上水水库工程建设征地土地补偿补助协议》无效。
另查明：2008年12月30日，被告向刘广富颁发了《林权证》，林权证中载明：“简干坡”林地的面积为17.68亩、主要树种为马尾松、林种为防护林；“立冲”林地的面积为12.20亩，主要树种为马尾松、林种为用材林。
本院认为，本案的焦点为遵义县三岔镇人民政府与刘广富签订的《遵义县上水水库工程建设征地土地补偿补助协议》是否合法有效。
第一、本案被诉的《补偿协议》是因上水水库建设工程项目的需要，由被告的下级人民政府与刘广富签订的征地补偿协议，该协议属行政协议。行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，行政行为无效的情形为实施行政行为的主体无行政主体资格或者没有依据。本案中，签订征地补偿安置协议的主体虽然是三岔镇人民政府，但《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”。根据该规定，县级以上地方人民政府对征收土地工作有组织实施之责。遵义市播州区（原遵义县）人民政府作为组织实施征收土地主体，依照《安置方案》的相关规定，委托被征收土地所在地的三岔镇政府具体实施征地并签订协议，并不违反土地管理法的上述规定。且征地所涉及的工程经省、市发改委批复同意，征地补偿安置方案经遵义县人民政府批准，亦不存在重大且明显违法情形，在此情形下，三岔镇政府与刘广富依据安置方案签订补偿协议，依据充分。原告诉请确认涉案《补偿协议》无效，不符合行政诉讼法第七十五条的规定。
第二、行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条、第十五条第二款的规定，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，刘广富与三岔镇人民政府所签订的《补偿协议》，并未损害国家利益、集体利益、社会公共利益或者第三人利益，也不存在以合法形式掩盖非法目的，也没有违反法律、行政法规强制性规定，故该协议不属于《合同法》第五十二条所规定的无效合同。
第三、《补偿协议》、《补偿兑现明细表》中均有刘广富本人签名，刘广富也依据签订的《补偿协议》提供了银行帐号，后征地方也将协议约定补偿款汇入刘广富提供的帐户，故该《补偿协议》符合法定形式要件，且已履行完毕。原告虽提出《补偿协议》上的签名非刘广富所签字，但没有提供相关证据证实，而刘广富向被告提供银行帐户收取征地补偿款的行为能印证其签订《补偿协议》的事实。关于原告提出协议中征地面积与其《林权证》载明的面积不符的问题，经查，《安置方案》第八条规定“上水水库实物指标是贵州省水利水电勘测设计研究院与遵义县人民政府、遵义县重点水源工程管理局于2011年12月组成联合调查组，根据《遵义县上水水库工程建设征地移民安置大纲》，对涉及人口、房屋及附属设施、耕园地、林地、零星树木、坟墓等实物进行全面调查，经涉淹户、村民组、村委会、涉及镇（乡）人民政府、县人民政府逐级签字盖章认可，报经国家审定实物量，是兑现实物补偿补助的重要依据”。刘广富在签订协议前对其被征收的林地实测面积签字确认，后征地方以实物调查测量面积为基础，与刘广富签订了《补偿协议》，并无不当。
综上，三岔镇人民政府与刘广富所签订的《补偿协议》并不存在法律所规定的无效情形，原告蔡光辉、刘大文、刘丽、刘晓平诉请确认该协议无效，无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下：
驳回原告蔡光辉、刘大文、刘丽、刘晓平的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告蔡光辉、刘大文、刘丽、刘晓平负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 黎光勇
审判员 李永华
审判员 方 兵
二〇一七年四月十八日
书记员 张晓丽