海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南一中环行初字第16号
原告陈华锋。
被告文昌市国土环境资源局。
法定代表人郑有雷，局长。
委托代理人吴康丽（女），海南凯志律师事务所律师。
委托代理人罗长立，海南凯志律师事务所律师助理。
原告陈华锋不服被告文昌市国土环境资源局（以下简称文昌国土局）作出的文土环资罚字（2014）15号《行政处罚决定书》，于2014年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2014年10月16日向被告文昌国土局送达了应诉通知书、起诉状副本及举证通知书。被告于2014年10月27日向本院提交答辩状及证据材料。本院依法组成由审判员王东史担任审判长、审判员吕志飞、代理审判员卢艳萍共同组成的合议庭，书记员陈素园负责庭审记录，于2014年11月6日上午在本院第八审判庭公开开庭审理了本案。原告陈华锋和被告文昌国土局的委托代理人吴康丽、罗长立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告文昌国土局于2014年5月4日对原告陈华锋作出文土环资罚字（2014）15号《行政处罚决定书》。内容为：“经查实，你在文昌市文城镇文建街22号原海南兰陵饮料有限公司生产车间的文昌文城创洁洗涤厂项目未向环保部门报批环境影响评价文件，项目需要配套建设的环境保护设施未建成完善且未经验收合格，擅自投入生产，生产过程排放污染物影响周围群众生产生活，引发污染投诉。你的上述行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十三条、第二十六条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条和《建设项目环境保护管理条例》第十条第一款、第十六条、第二十三条的规定，2014年3月25日，我局依法向你送达了《行政处罚事先告知书》（文土环资罚告字（2014）6号）后，你向我局提出书面申辩，经我局会审讨论，认为你提出的申辩理由不充分，不予采纳。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，我局决定对你作出如下处罚：1、责令你在文昌市文城镇文建街22号的文昌文城创洁洗涤厂停止生产；2、处以3万元罚款。你应在接到本处罚决定书之日起十五日内，将上述罚款缴入以下账户，账号：2201025129200007752；户名：文昌市财政局财政性资金；开户银行：文昌市工行营业部。如逾期不缴纳罚款，将依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。你如对本处罚决定不服，可在接到本处罚决定书之日起六十日内向海南省国土环境资源厅或文昌市人民政府申请复议，也可以在十五日内直接向人民法院起诉。逾期不申请复议，也不向人民法院不起诉，又不履行处罚决定，我局将依法申请人民法院强制执行”。
被告提交以下作出行政行为所依据的证据：证据1、原告陈华锋身份证复印件；证据2、《个体工商户营业执照》；该两份证据用于证明原告陈华锋是洗涤厂的经营者。证据3、《房屋租赁合同》；用于证明原告是租赁海南兰陵饮料有限公司的生产车间进行生产经营。证据4、2011年7月27日的《协查通知书》及《国土环境资源现场监察记录表》；证据5、2013年3月1日的《协查通知书》及《国土环境资源现场监察记录表》；证据6、《环境保护接受调查处理通知书》及送达回证；证据7、2013年10月16日的《国土环境资源现场监察记录表》；证据8、2013年10月28日调查原告的《询问笔录》；上述五份证据用于证明被告通过巡查发现原告存在违法的事实并进行调查。证据9、文土环资责限字（2013）1号《关于责令限期搬迁的通知》及送达回证；用于证明被告责令原告限期搬迁厂房。证据10、2014年2月17日的《国土环境资源现场监察记录表》；证据11、文环监字（2014）第015号《监测报告》；该两份证据用于证明被告对原告的违法行为进行调查。证据12、《案件立案呈批表》；用于证明被告对原告的违法行为进行立案调查。证据13、《文昌国土局环境资源违法案件调查报告》；证据14、《违法案件会审记录》；该两份证据用于证明被告对原告的违法行为进行调查及会审。证据15、文土环资罚告字（2014）6号《行政处罚事先告知书》及送达回证；用于证明被告依法履行了事先告知义务。证据16、《陈述申辩书》；证据17、《文昌市国土环境资源监察大队关于陈华锋（洗涤厂）申辩情况的报告》；该两份证据用于证明原告提出申辩的事实。证据18、《案件申辩会审记录》；用于证明被告对原告提出的申辩进行会审。证据19、文土环资罚字（2004）15号《行政处罚决定书》及送达回证；证据20、留置送达文土环资罚字（2004）15号《行政处罚决定书》照片；用于证明被告依法留置送达处罚决定书。
原告陈华锋诉称，2007年11月，文昌文城创洁洗涤厂（以下简称“创洁洗涤厂”）租赁原海南兰陵饮料有限公司生产厂房用于经营洗涤业务，主要承接市内宾馆酒店床单等的洗涤业务，一直以来都十分重视洗涤厂的环保工作，严格控制污染物的排放。洗涤厂是在原海南兰陵饮料有限公司生产厂房基础上投入经营的，厂址离居民区有一定距离，经营6年多来一直都没有居民或是单位提出过污染投诉。后市食品总公司在洗涤厂围墙外建成两栋单位集资楼，可能引发附近居民的投诉。被告对洗涤厂进行立案查处，下发了行政处罚事先告知书，以洗涤厂未办理环评报批手续、排放污染物影响周围群众生产生活为由拟对我厂作出责令停产、处以3万元罚款的行政处罚。原告不服，向被告提交书面申辩意见，被告不予理睬，于2014年5月作出文土环资罚字（2014）15号《行政处罚决定书》。原告不服，向文昌市人民政府申请行政复议，文昌市人民政府作出文府复决字（2014）8号《行政复议决定书》，维持了被告的处罚决定。原告认为，一、被告作出的行政处罚决定认定事实不清，违反公平公正原则。1、被告认定创洁洗涤厂未报批环评手续，未建成完善环保设施，生产过程排放物影响周围群众生产生活问题。据了解，在文昌市范围内经营洗涤厂业务的所有厂家中没有一家能够按照被告的要求报批环评手续、环境保护设施建成完善合格的，被告以此为由对原告作出的行政处罚违反公平原则。2、被告认定创洁洗涤厂生产过程排放的污染物影响周围群众生产生活缺乏依据。处罚决定中所述的污染物是固体污染物、液体污染物还是气体污染物没有表述清楚。如何污染、污染程度如何均未界定。根据法律的相关规定，排放的物体是否真正对环境造成污染、对群众生活造成影响，应该以相关的鉴定结论为依据。二、被告作出的行政处罚畸重。原告在接到被告环境执法人员通知后，积极配合工作，当时执法人员要求我们移厂，我们积极响应也积极多方联系选址。被告责令我停止生产，对我厂造成巨大经济损失。我厂业务水准受到行业好评，为我市旅游业作出很大贡献。被告责令我厂停止生产并处3万元罚款的处罚畸重。原告认为，被告作出的处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求撤销被告作出的文土环资罚字（2014）15号《行政处罚决定书》。
原告提交以下证据：证据1、文土环资罚字（2014）15号《行政处罚决定书》；证据2、文昌市人民政府文府复决字（2014）8号《行政复议决定书》；证据3、《个体工商户营业执照。
被告文昌国土局答辩称，答辩人作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。2011年7月27日，答辩人在巡查时发现原告陈华锋开办的创洁洗涤厂未完善环保有关手续，依法向原告发出《协查通知书》，并在《国土环境资源现场监察记录》中向原告提出现场监察意见，要求原告尽快完善环保有关手续。2013年3月1日，答辩人在巡查时发现原告位于文城镇文建街22号的创洁洗涤厂已投入生产，依法向原告发出《协查通知书》。2013年8月16日，答辩人向原告发出《环境保护接受调查通知书》。经调查，发现原告开办的洗涤厂项目未办理环境影响评价手续，项目需要配套建设的环境保护设施未建成完善且未经验收合格擅自投入生产，生产过程的排放物影响周围环境。据此，答辩人于2013年11月1日作出文土环资责限字（2013）1号《关于责令限期搬迁的通知》，责令原告于2014年1月31日前搬迁，于当月5日送达原告，但原告并未搬迁。2014年3月18日，答辩人决定立案查处。2014年3月24日，答辩人向原告发出文土环资罚告字（2014）6号《行政处罚事先告知书》，告知原告依法享有陈述申辩的权利。答辩人在听取原告的申辩意见后，认为原告申辩的理由不充分，于2014年5月4日向原告作出文土环资罚字（2004）15号《行政处罚决定书》，并于当日送达。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下罚款”。故答辩人作出的处罚决定符合法律规定，请求法院予以维持。
原告提交以下证据：证据1、文土环资罚字（2014）15号《行政处罚决定书》；证据2、文昌市人民政府文府复决字（2014）8号《行政复议决定书》；证据3、《个体工商户营业执照》。
原、被告提交的上述证据均在庭审中进行了质证。庭审质证中，原、被告双方对对方提交的所有证据的真实性、合法性、关联性和证明效力均无异议。合议庭当庭确认了原、被告提交的上述全部证据的真实性、合法性、关联性和证明效力，确认均可以采信作为认定本案事实的依据。
根据原、被告提供的证据经庭审审查及双方在庭审中一致的陈述，本案可以认定以下事实：2007年11月，原告陈华锋以个人经营形式经工商行政管理部门核准注册登记，租赁位于文昌市文城镇文建街22号原海南兰陵饮料有限公司厂房，开办一家名为“创洁洗涤厂”的私人企业，经营洗涤、干洗业务，于同年12月投入生产。2011年7月27日下午，被告的环境监察执法人员在巡查时发现创洁洗涤厂没有办理环境影响评价等有关环保报批手续及没有建设好污染防治设施即投入生产，当即作了现场监察记录，并要求原告尽快完善环保相关手续，建设好污染防治设施，确保污染物达标排放。2013年3月1日，被告执法人员再次巡查时，发现创洁洗涤厂仍未办理环境影响评价报批及排污许可，亦未建设污染防治设施，当即作了现场监察记录，并发出协查通知，要求原告接受调查。被告经调查后，以原告开办的创洁洗涤厂未办理环境影响评价手续、项目需要配套建设的污染防治设施未建成完善即投入生产、排放的污染物污染周围环境为由，于2013年11月1日以书面通知的形式责令原告于2014年1月31日前搬迁洗涤厂，否则将立案查处。2014年2月17日，被告发现原告逾期未搬迁，仍在生产，遂于2014年3月18日决定立案查处。立案后，被告根据取证调查的结果，于2014年3月25日向原告送达了文土环资罚告字（2014）6号《行政处罚事先告知书》，认定原告开办的洗涤厂项目未向环保部门报批环境影响评价文件，项目需要配套建设的环境保护设施未建成完善且未经验收合格即擅自投入生产，生产过程排放的污染物影响周围群众生产生活，引发污染投诉，其行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十三条、第二十六条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条和《建设项目环境保护管理条例》第十条、第十六条、第二十二条的规定，拟根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，拟对原告作出责令停止生产和处以3万元罚款的行政处罚。被告在该行政处罚事先告知书中交代被处罚人享有要求举行听证和陈述申辩权利。原告于2014年3月31日书面向被告提出申辩，认为被告拟作出的处罚决定认定事实不清，处罚显失公正；并向被告承诺在2014年10月前搬迁，要求免除处罚。对原告提出的申辩意见，被告经会审审查，认为原告的申辩意见理由不充分，不予采纳，遂于2014年5月4日对原告作出文土环资罚字（2014）15号《行政处罚决定书》，处罚决定内容是：责令创洁洗涤厂停止生产并处以3万元罚款。被告执法人员于当日在洗涤厂员工拒绝签收的情况下以留置方式将处罚决定书送达创洁洗涤厂处。原告对该处罚决定不服，向文昌市人民政府申请行政复议。文昌市人民政府经复议，于2014年9月18日作出文府复决字（2014）8号《行政复议决定书》，维持了被告作出的文土环资罚字（2014）15号《行政处罚决定书》。原告仍不服，遂提起本行政诉讼。
本院认为，根据原、被告的诉辩主张，本案的的争议焦点有两点，一是被告作出的文土环资罚字（2014）15号《行政处罚决定书》认定原告违法的事实是否清楚；二是被告对原告作出的处罚决定是否显失公平。
关于被告作出的文土环资罚字（2014）15号《行政处罚决定书》认定原告违法的事实是否清楚问题。原告诉称，被告认定创洁洗涤厂排放的污染物影响周围群众的生活缺乏依据以及污染的程度未界定，属于事实不清。对此诉辩理由，经审查，本院认为，被告认定原告开办的创洁洗涤厂违反相关环保法律、法规规定的违法事实有三点，一是没有办理环境影响评价报批；二是项目需要配套建设的环境保护设施未建成完善且未经验收合格，擅自投入生产；三是生产过程排放污染物影响周围群众生产生活，引发污染投诉；对被告认定的这三点违法事实，原告在庭审中承认确实没有办理环境影响评价报批和配套建设的环境保护设施未经验收合格即擅自投入生产以及生产过程向周围排放烟尘和废水污染物的事实。从查明的这些事实来看，被告虽然没有提交洗涤厂排放的污染物确实影响到周边居民生活以及界定排放的污染物污染的程度的相关事实证据，但原告提出的该两点事实主张不是被告认定原告违法的主要事实；被告认定原告违法的主要事实是原告没有办理环境影响评价报批和配套建设的环境保护设施未经验收合格即擅自投入生产以及生产过程向周围排放污染物；因此，应当认定被告作出处罚决定认定的主要事实清楚，证据充分。原告提出的诉辩理由不能成立，不予采纳。
（二）关于被告对原告作出的处罚决定是否显失公平问题。原告在诉状及庭审中均提出被告所作处罚决定显失公平，其诉辩理由是，文昌市范围内经营洗涤业务的所有厂家当中没有一家按照被告要求办理有环境影响评价报批和建设的环境保护设施经验收合格，但仅对原告作出处罚显然属于显失公平。经审查，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项规定行政处罚显失公正的，可以判决变更，但从庭审审查的情况来看，原告提出的被告处罚显失公平的诉辩理由不能成立，理由是：一是庭审中原告并未能够举证证明被告对于与原告开办的洗涤厂存在类似违法情况给予较轻处罚的证据证明被告对原告的处罚显失公平；二是被告作出处罚决定所依据的国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，对此类违法行为规定处罚的种类是责令停止生产，可以处10万元以下罚款。被告对原告作出责令停止生产并处以3万元罚款的决定，是在法定幅度范围内，没有超出法规规定的处罚幅度范围，故原告认为被告所作行政处罚决定显失公平没有事实和法律依据，不予采纳。
综上，被告作出的文土环资罚字（2014）15号《行政处罚决定书》认定的主要事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告的诉辩主张无理，不予支持，其诉讼请求应予驳回。案经本院审判委员会讨论决定，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决如下：
驳回原告陈华锋请求撤销被告文昌市国土环境资源局所作的文土环资罚字（2014）15号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 王东史
审 判 员 吕志飞
代理审判员 卢艳萍
二〇一四年十一月十日
书 记 员 陈素园
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国环境保护法》（修订前）
第十三条建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。
建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。
第二十六条建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原批准环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或使用。
《中华人民共和国环境影响评价法》
第二十五条建设项目建设过程中，建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。
《建设项目环境保护管理条例》
第一款建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
第十六条建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
第二十三条建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格后，该项目方可正式投入生产或使用。
第二十八条违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
起诉被告不作为理由不能成立的；
被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
其他应当判决驳回诉讼请求的情形。