山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终625号
上诉人（原审原告）孙承育，男，1942年3月22日出生，汉族，系宗教人士，原住青岛市四方区，现住荣成市。
委托代理人丁万星，山东天青成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）烟台市芝罘区人民政府，住所地烟台市芝罘区市府街76号。
法定代表人杨波，区长。
委托代理人王炜涛，烟台市芝罘区人民政府法制办工作人员。
委托代理人王红光，山东三和德通律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）烟台市芝罘区黄务街道办事处，住所地烟台市芝罘区黄务街道办事处官庄村。
法定代表人刘旭辉，主任。
委托代理人王红光，山东三和德通律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）烟台市芝罘区黄务街道西珠岩居委会，住所地烟台市芝罘区黄务街道西珠岩村。
法定代表人孙德经，主任。
孙承育因诉烟台市芝罘区人民政府（下称芝罘区政府）、烟台市芝罘区人民政府黄务街道办事处（下称黄务办事处）、烟台市芝罘区黄务街道西珠岩居民委员会（下称西珠岩居委会）行政审批一案，不服烟台市中级人民法院于2016年10月20日作出的（2016）鲁06行初76号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：孙茂功系西珠岩居委会居民，于1993年去世。其生前育有孙承育、孙承浩、孙承华和孙承玲两子两女。孙承育早年即离村在外就业，孙承浩、孙承华和孙承玲在村中居住。孙茂功在村中有一套宅基地房屋，集体建设用地使用证号为烟芝集建（1991）字第19024号，房产证号为37××64号，包括南屋3间，东厢房2间，建筑面积为59.62平方米，占地面积278.51平方米。1999年1月，村民孙承远因家住房困难，向西珠岩居委会申请建房，西珠岩居委会经研究，认为孙茂功宅基地上已无房屋，可以收回给孙承远使用，同意将原属于孙茂功的宅基地中的180平方米批给孙承远建设住宅5间。西珠岩居委会于1999年1月19日向原黄务镇建委报送了农村居民住宅建设呈批表（下称呈批表），申请建房5间，申请理由为：居住困难，原房翻建。经原黄务镇建委审批后，孙承远即使用原孙茂功宅基地中的180平方米建设住宅5间，新房建成后，未办理建设用地使用证和房产证。2009年4月，原告回村，对此提出异议，并于2009年同孙承华和孙承玲共同向烟台市芝罘区人民法院提起民事诉讼，以孙承远和被告西珠岩居委会侵占其房屋所有权和宅基地使用权为由，请求判决两被告恢复原状，返还原属于孙茂功的房产。烟台市芝罘区人民法院经审理，于2011年1月27日作出（2009）芝民一初字第457号民事判决，原告孙承育不服，提起上诉，烟台市中级人民法院于2011年7月10日作出（2011）烟民四终字第798号民事裁定书，裁定撤销（2009）芝民一初字第457号民事判决，发回重审。经重审后，烟台市芝罘区人民法院于2012年11月12日作出（2012）芝民重字第2号民事判决书，驳回了孙承育、孙承玲、孙承华的诉讼请求。原告提起上诉，烟台市中级人民法院于2013年4月20日作出（2013）烟民四终字第344号民事判决书，判决维持原判。经申请再审，山东省高级人民法院于2014年6月18日作出（2014）鲁民提字第96号民事判决书，维持了上述判决。原告在其对（2012）芝民重字第2号民事判决提起上诉的上诉状中主张：烟台市芝罘区黄务镇人民政府是遗漏的被上诉人，其与被上诉人西珠岩居委会无视上诉人的合法权益，擅自将上诉人的宅基地及房屋未经注销批转他人，属于典型的行政不作为，严重侵害了上诉人的合法权益。因此，本案既属行政案件，又属于民事案件。建议另外组成新的合议庭合并审理，被上诉人孙承远应当承担侵害结果，烟台市芝罘区黄务镇人民政府与西珠岩居委会应当共同承担侵害结果。三、由于黄务镇政府与西珠岩居委会的行政不作为，直接导致了被上诉人对上诉人的财产侵权，并导致了上诉人为追回侵权而四处奔波诉讼，造成了巨额损失，应由黄务镇政府与西珠岩居委会共同承担给上诉人造成的一切损失。
（2014）鲁民提字第96号裁判文书认定：涉案房屋所有权及宅基地使用权仍登记在孙茂功名下，西珠岩居委会在未经法定程序经有权机关撤销该宅基地使用权证的前提下，将涉案宅基地使用权分配给孙承远使用，该行为存在过错。孙承远在涉案宅基地上建房虽然经过西珠岩居委会批准，但呈批表记载内容显示系原房翻建，而非在涉案宅基地上迁建，其翻建行为失当。由于涉案宅基地上孙承远已另建房屋，原告主张恢复房屋原状的请求已无法实现。关于孙承育等三人要求恢复原宅基地使用权的问题，应首先确定涉案宅基地使用权的归属问题，至于涉案宅基地使用权是否存在灭失情形，西珠岩居委会能否将涉案宅基地使用权另行分配给孙承远使用，不宜在本案中处理。鉴于原审法院已释明孙承育等三人变更诉讼请求，孙承育等三人可另行主张权利。
2015年3月3日，孙承育、孙承浩向烟台市芝罘区人民法院提起行政诉讼，该院于当日作出（2015）芝行受初字第1号行政裁定书，以“本案系起诉人与孙承远就原属于孙茂功的宅基地使用权发生争议，依法应当先由人民政府处理”为由，裁定对孙承育、孙承浩的起诉不予受理。二原告上诉称，原告请求的是行政赔偿，而不是确定宅基地使用权，2015年5月7日，烟台市中级人民法院作出（2015）烟行受终字第4号行政裁定书：驳回上诉，维持原裁定。2015年6月3日，二原告向被告芝罘区政府提出行政赔偿申请，2015年7月22日，芝罘区政府出具《不予赔偿决定书》，载明：“驳回赔偿请求人孙承育、孙承浩的全部行政赔偿请求。”2015年8月11日，原告与其弟孙承浩对三被告提起行政赔偿诉讼，主张：“原告起诉三被告的加害行为是一个，就是原黄务镇政府审批了孙承远使用原告父亲名下的宅基地180平方米。”原审烟台市莱山区人民法院因上述审批宅基地的行政行为未被确认为违法，以原告起诉不符合法定起诉条件为由作出（2015）莱山行初字第84号行政裁定，驳回了原告的起诉。原告不服此裁定，向烟台市中级人民法院提起上诉，烟台市中级人民法院作出（2016）鲁06行终10号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告因此又于2016年4月5日提起本案诉讼。本案庭审中，原告明确其诉讼请求为：原登记在孙茂功名下的宅基地被被告西珠岩居委会同意并报被告黄务办事处和芝罘区政府审批给案外人孙承远使用建房，依据土地管理法等相关法律规定，该行政行为违法。该行政行为于1999年1月19日作出，原告于2009年4月9日回村得知被告作出该行政行为，属于因不动产提起诉讼的案件，按照《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，起诉期限应自行政行为作出之日起20年，因此本案没有超过法定的起诉期限。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中原告系原宅基地使用权人孙茂功之子，在孙茂功死亡的情况下，具有提起本案行政诉讼的主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案原告起诉的是确认被告作出的行政审批行政行为违法，根据以上规定，对已经知道行政机关作出的行政行为内容的公民、法人或者其他组织，其起诉期限应当从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起开始计算，但最长不得超过2年。原告自认于2009年4月9日得知被告作出行政行为的内容，至其2016年4月5日提起本案诉讼，已超过了法律规定的起诉期限。虽然山东省高级人民法院在（2014）鲁民提字第96号裁判文书中告知原告可另行主张权利，但并不影响本案对原告起诉期限的审查。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，裁定驳回原告孙承育的起诉。
孙承育不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，依法作出公正裁判。理由如下：1、原审裁定适用法律错误。原审法院适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的起诉期限为2年。本案诉争属于不动产纠纷，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，起诉期限为20年。2、原审裁定认定事实不清。山东省高级人民法院在（2014）鲁民提字第96号民事判决书中告知当事人可以另行主张权利。因此，应当视为诉讼时效中断，即重新计算2年的起诉期限。
被上诉人芝罘区政府、黄务办事处、西珠岩居委会未提供书面答辩意见。
本院认为：本案的主要争议焦点在于上诉人的起诉是否超过了法定起诉期限。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中上诉人的诉讼请求是确认被上诉人作出的行政审批行政行为违法，因此上诉人何时“知道或者应当知道”该行政行为的时间是计算起诉期限的起点。上诉人自认于2009年4月9日得知被上诉人作出行政行为，其起诉期限就应当从知道或者应当知道该行政行为内容之日起开始计算，但最长不得超过2年。上诉人于2016年4月5日提起本案诉讼，已超过了法律规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的20年或5年最长起诉期限，其适用前提是当事人不知道已经作出行政行为的情形，并不适用于本案。上诉人主张本案应适用20年最长起诉期限，系对行政诉讼有关起诉期限法律规定的误解，不应予以支持。至于山东省高级人民法院在（2014）鲁民提字第96号民事判决书中告知当事人可以另行主张权利，并非是指当事人的起诉可以不受行政诉讼有关起诉期限法律规定的限制，上诉人的该项主张亦不应予以支持。上诉人怠于行使诉权，应当承担不利的法律后果。原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉并无不当，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 侯 勇
审判员 张景凯
审判员 孙晓峰
二〇一七年六月二十日
书记员 杨柳青