浙江省金华市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）浙07行赔初2号
原告永康市新佳五金加工厂，住所地：浙江省永康市江南街道表面精饰整合区滨河路*号。
法定代表人王俊杰，厂长。
委托代理人吴志华、宋颖，江西华镇律师事务所律师。
被告永康市人民政府，住所地：浙江省永康市金城路25号。
法定代表人朱志杰，市长。
出庭行政负责人程继军，副市长。
委托代理人应宝庆，永康市环境保护局工作人员。
委托代理人楼建航，浙江航正律师事务所律师。
原告永康市新佳五金加工厂（以下简称新佳五金厂）与被告永康市人民政府环境保护行政赔偿一案，本院于2018年1月30日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月16日公开开庭审理了本案。原告新佳五金厂的法定代表人王俊杰及其委托代理人吴志华、宋颖，被告永康市人民政府的行政负责人程继军及委托代理人应宝庆、楼建航到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告新佳五金厂诉称：2007年8月15日，永康市国土资源局制定《永康市表面精饰整合区启动地块拍卖办法》，8月17日原告以每平方米3600元人民币的价格拍卖取得永康市表面精饰整合区IV地块13单元面积为3947.49平方米的国有土地使用权。同日，原告与永康市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，合同载明土地用途为工业(当时该宗土地未经过浙江省人民政府批准，属违法用地)。2012年12月31日，被告作出《关于永康市新佳五金加工厂等14家电镀企业污染整治验收的意见》，验收结论为14家企业已基本具备验收条件，同意验收通过。2014年1月20日，浙江省环境保护厅向金华市人民政府发送《关于抓紧处置钱塘江流域执法检查中发现的企业环境违法问题的函》(浙环函(2014)30号)，其中列明原告企业存在未进行环评，电镀槽液槽渣混入污水管网，排入海拓污水处理厂，未达到电镀行业整治要求的环境违法行为和环境管理问题，并要求进行查处。1月22目，被告作出永政办发(2014)1O号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》，决定对永康市电镀企业全面实施停产整治，原告在内的16家企业被列入停产整治的电镀企业(电镀车间)名单。另，《永康市人民政府办永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》(永政办发(2014)10号)没有对原告进行送达，被告在作出停产整治的决定前未告知原告有要求举行听证的权利，也没有制作行政处罚决定书并送达给原告。原告目前处于停产状态。现浙江省高级人民法院(2015)浙行终字第228号行政判决己确认被告2014年1月22日作出的《永康市人民政府办永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》(永政办发(2014)10号)中决定将原告列入停产整治的电镀企业名单的行为违法，浙江省金华市中级人民法院(2015)浙金行初字第284号行政判决已确认被告于2007年8月14日作出批准拍卖出让表面精饰整合区一期IV号地块11、12、13单元国有土地使用权的行政行为违法。原告根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第六条、第七条、第九条的规定，己向被告提出国家赔偿申请，但被告于2017年12月21日作出了不予赔偿决定。为维护原告的合法权益，诉讼请求：一、撤销永康市人民政府对原告的行政赔偿请求不予赔偿的决定。二、判令被告回购2007年8月15日赔偿请求人拍卖所得的永康市精饰整合区IV号地块13单元面积为3947.49平方米的土地使用权给被告，且被告返还土地转让款14965633.59元。三、判令被告赔偿厂房损失3834180元、设备生产线投资款2927000元、辅助工程款2023655.37元。四、判令被告赔偿银行利息23275459.58元，停产停业四年损失2000000元。五、判令被告赔偿停产停业期间发放工人工资和遣散费500000元。六、本案诉讼费用由被告承担。
新佳五金厂公司为支持其诉请，提供了以下证据：
1、《不予赔偿决定书》永政赔字（2017)第1号及送达回证，证明被告作出不予赔偿的决定。
2、金华市中级人民法院（2015)浙金行初字第284号行政判决书。
3、浙江省高级人民法院（2015)浙行终字第228号行政判决书。
证据1-3证明原告被要求停产停业整治，经过行政诉讼认定被告的行政处罚违法，而且就土地出让行为进行行政诉讼，确认出让拍得地块的行为违法。法院认定原告经限期治理未取得合格的环保手续，不符合环保法的有关规定及电镀产业的指导意见，原告即便经过治理也无法获得合法手续，无法符合三同时要求。
4、新佳五金厂的票据及固定资产机器设备评估明细表，证明诉讼请求金额。
5、浙江省永康市《关于明亮工具厂等14家企业污染整治的相关意见》。
6、2013年1月10日永康日报关于永康市零点行动实施情况的公示。
证明5-6证明原告已经通过被告进行的整治验收，并通过永康日报进行了公示。
7、金华市环境科学研究院出具的《永康市表面精饰整治区电镀项目环评工作存在问题的意见》。证明原告等业主已经委托金华市环境科学研究院进行补充环评，但是金华市环境科学研究院提出的意见中指出污水处理站存在的问题包括了整合区中污水处理站未配套生化处理系统及事故应急池、系统处理能力接近饱和，已不能满足初期雨水汇入；尾水未能做到稳定达标排放。整合区环境治理现状中包括硫酸等超标现象，整合区公用设施存在的问题包括整合区内危险化学、危险固废均各自储存和管理，没有满足电镀园区内电镀企业应集中管理的要求，同时加快推进园区集中供热工程建设。换言之，永康市表面精饰整治区项目因园区配套设施不完整无法通过环评。
被告永康市人民政府辩称：永康市人民政府对原告作出停产整治的行为和批准土地出让行为没有侵犯原告的财产权，原告主张行政赔偿和退地等请求无事实依据和法律依据。1、根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，永康市人民政府有权对造成环境严重污染的企业限期治理，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业，有权依法责令其停业、关闭。2014年1月22日永政办发(2014)10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》，将原告列入停产整治的电镀企业名单，是原告未按照《环境保护法》规定对“建设项目产生污染和对环境的影响”作出评价，未取得合法的环保手续，且在2012年市政府要求限期治理后仍未按要求完成治理。2014年1月20日，浙江省环保厅向金华市政府发布《关于抓紧处置钱塘江流域执法检查中发现的企业环境违法问题的函》[浙环函(2014)30号]，明确原告存在“未进行环评、电镀槽液槽渣混入污水管网，排入海拓污水处理厂、未达到电镀行业整治要求”的环境违法行为，要求地方政府和有关部门进行查处。浙江省高级人民法院(2015)浙行终字第228号行政判决书认定，永康市人民政府以通知的形式责令原告停产整治的处罚，没有听取当事人的陈述和申辩，不符合《行政处罚法》规定，程序违法。但原告经限期治理仍未进行环境评价，并未取得合格的环保手续，不符合《环保法》的有关规定，也不符合《浙江省电镀产业环境准入指导意见》对电镀企业“同时设计、同时施工、同时投产”的“三同时”的要求，永康市人民政府决定对原告全面实施停产整治行为具备事实和法律依据。因此，市政府的决定虽然执法程序上不符合法律规定，但实体处理正确，并无侵犯原告的财产权益。2、金华市中级人民法院[2015]浙金行初字第284号行政判决书，认定永康市人民政府在批准拍卖出让土地行为时，没有尽到审慎的审查职责，但鉴于2013年1月16日永康市人民政府作出批复将整合区内的二类工业用地调整为三类用地，符合地类的要求，判决确认永康市人民政府于2007年8月14日作出批准拍卖出让表面精饰整合区一期IV号地块11、12、13单元国有土地使用权的行政行为违法，但不予撤销。该地块的出让行为，以及原告与永康市签订的《国有建设用地使用权出让合同》仍具有法律效力。原告的财产权益没有收到侵害，原告主张退回土地使用权的请求没有事实和法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告永康市人民政府在法定期限内向本院提供了如下证据：
1、《关于批转永康市电镀行业污染整治提升工作实施方案的通知》永政办发[2012]49号。
2、浙江省环境保护厅《关于抓紧处置钱塘江流域执法检查中发现的企业环境违法问题的函》浙环函[2014]30号。
3、《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》永政办发[2014]10号。
4、浙江省高级人民法院[2015]浙行终字第228号行政判决书。
5、金华市中级人民法院[2015]浙金行初字第284号行政判决书。
证据1-5证明对原告实施停产整治具备事实和法律依据。
6、不予赔偿决定书永政赔字[2017]第1号，证明不予赔偿决定的事实。
被告提供了《中华人民共和国国家赔偿法》第二、十三条；《中华人民共和国环境保护法》第十三、二十六、二十九、三十九条，用以证明作出不予赔偿决定的法律依据。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告对证据证据1、2、3真实性无异议，对其证明目的有异议。判决书只是确认了违法，通过治理是可以拿到合法手续的。对证据4不予认可，是原告单方制作，是否用于污染企业的投资建设无法确定，而且这些数据与被法院判决认定违法行为之间没有因果关系。证据5、6市政府对14家电镀企业验收意见是一个初步的验收。该文件要求做到进一步深化污染整治工作，根据永政办发（2012）第49号文件《关于批转永康市电镀行业污染整治提升工作实施方案的通知》，验收程序是先由永康市政府进行初步验收，属于自查，最终应该由金华市人民政府考核验收通过，才作为法律意见，不等同永康市市政府通过验收就等同于其具有环评资格。这个与浙江省的函认定由于企业存在未环评等行为而确定整治不矛盾。证据7不符合研究院出具意见的形式，同时也没有提交环境研究科学院的环评资格。是企业单方提出的申请，不是环评报告，只是提出存在一些问题，不能达到原告的证明目的。
对被告提供的证据，原告对证据1-6三性均无异议，但是不能达到其的证明目的。造成原告停产停业的责任在被告。在永康市人民政府《关于批转永康市提升工作的实施方案》中，涉及到表面精饰整合的设施建设是由被告进行管理，即整合区范围内污水是进行统一管理的，而不是自己进行处理的。同样在文件中强调2012年没有补办环评手续，原则上应该关闭，但是原告的企业直到浙江省发文才进行关停，证明这期间被告采取默许的态度允许其进行生产的状态。浙江省高院判决书第9页强调的三同时已经不可能实现。
本院对原、被告提供的证据认证如下：原告提供的证据1、2、3、5、6，被告对其真实性无异议，且与本案具有关联性，本院予以确认。对原告提供的证据4，系其单方面制作，被告对真实性不认可，本院不予确认。对原告证据7的真实性予以认定，但该意见系根据原告单方委托出具，并非正式的环评报告，不能实现原告的证明目的。对被告提供的证据1－6可以确认其内容真实，来源和形式合法，与本案具有关联性，本院予以确认。
根据上述本院确认证明力的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：2OO6年，永康市人民政府为解决工业重金属污染问题，决定规划建设永康市表面精饰整合区，将现有从事金属表面处理的分散企业集中管理，统一治理污染。原告系纳入整合区的企业之一。2007年8月l4日，永康市国土资源局申请出让整合区IV号地块。同日，永康市人民政府批准该地块拍卖出让。8月17日，原告以每平方米3600元的价格拍卖取得该地块13单元面积为3947.49平方米的国有土地使用权，并于同日与永康市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，合同载明土地用途为工业，使用年限50年。其后，原告在该地块上建设投产，但未按照《中华人民共和国环境保护法》的相关规定对“建设项目产生的污染和对环境的影响”作出评价，被列入2012年4月28日《永康市人民政府办公室关于批转永康市电镀行业污染整治提升工作实施方案的通知》的整治名单中。被告要求原告于2012年11月底前，整治工作按统一规程和标准通过验收。2014年1月20日，浙江省环境保护厅向金华市政府发布《关于抓紧处置钱塘江流域执法检查中发现的企业环境违法问题的函》载明，原告存在“未进行环评、电镀槽液槽渣混入污水管网，排入海拓污水处理厂、未达到电镀行业整治要求”等环境违法行为，并要求地方政府和有关部门进行查处。同年1月22日，永康市人民政府作出永政办发(2014)10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》，决定对永康市电镀企业全面实施停产整治，原告在内的16家企业被列入停产整治的电镀企业(电镀车间)名单。为此，原告曾提起行政诉讼，经浙江省高级人民法院作出[2015]浙行终字第228号行政判决，认定原告经限期治理仍未取得合格的环保手续，不符合《中华人民共和国环境保护法》的有关规定，也不符合《浙江省电镀产业环境准入指导意见》对电镀企业“同时设计、同时施工、同时投产”的“三同时”要求，永康市人民政府决定对原告全面实施停产整治具备事实和法律依据。但永康市政府仅以“通知”的形式作出停产整治的处罚，程序违法，但处理结果符合环境保护的公共利益，不予撤销。2015年，原告以永康市人民政府2007年7月批准将精饰整合区一期国有土地使用权准予出让的行政行为违法为由提起行政诉讼。经本院审理作出[2015]浙金行初字第284号行政判决，认为永康市人民政府批准拍卖时土地性质与用途要求不符，但鉴于2O13年1月16日已作出批复将整合区内的二类工业用地调整为三类用地，符合地类的要求，撤销已无必要，判决确认永康市人民政府于2007年8月l4日作出批准拍卖出让表面精饰整合区一期IV号地块11、12、13号单元国有土地使用权的行政行为违法，该判决已生效。2017年10月19日，原告向被告提交行政赔偿申请，要求被告赔偿因对电镀企业实施停产整治而造成的各类损失合计49525928元。2017年12月11日，被告作出永政赔字（2017）第1号不予赔偿决定书。原告不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，1989年《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定，“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”第二十六条规定，“建设项目中防治污染的设旋，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”第二十九条规定，“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。”第三十九条规定，“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。”本案中，原告被责令停产整治的根本原因，是其未按照《中华人民共和国环境保护法》的规定对“建设项目产生的污染和对环境的影响”作出评价，未取得合法环保手续，对此浙江省高级人民法院[2015]浙行终字第228号行政判决已作出认定。虽然永康市人民政府以通知的形式作出停产整治处罚违法，但其决定对原告全面实施停产整治具备事实和法律依据。因此，原告以停产整治通知违法为由要求被告赔偿损失的理由不能成立。
关于原告提出的因被告将二类地块批准出让导致其在根本上无法通过环评的问题，原告对此未能提供充分的证据予以证明。根据浙江省环境保护厅《关于抓紧处置钱塘江流域执法检查中发现的企业环境违法问题的函》，原告存在“未进行环评、电镀槽液槽渣混入污水管网，排入海拓污水处理厂、未达到电镀行业整治要求”等环境违法行为；在原告提供的金华市环境科学研究院《永康市表面精饰整治区电镀项目环评工作存在问题》中，亦未涉及到地类问题导致原告企业无法通过环评，且被告已于2O13年1月16日将表面精饰整合区内的二类工业用地调整为三类用地，符合地类的要求。因此，现有证据并不能确认被告批准二类用地出让行为与原告环评之间存在必然的因果关系。原告据此要求被告回购土地及赔偿损失的依据不足，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告永康市新佳五金加工厂的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审判长 冯少华
审判员 单晓剑
审判员 钟雪丹
二〇一八年七月二十五日
书记员 叶红莉