黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑01行终388号
上诉人（一审原告）邵男，户籍地哈尔滨市南岗区，现住哈尔滨市南岗区。
委托代理人温平，住哈尔滨市南岗区。
委托代理人郭岚，哈尔滨市第五医院护士，住哈尔滨市南岗区。
被上诉人（一审被告）哈尔滨市城乡规划局，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。
法定代表人王宏新，职务局长。
委托代理人田啸虎。
委托代理人郑燕燕，黑龙江金马律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）黑龙江省住房和城乡建设厅，住所地哈尔滨市南岗区东大直街308号。
法定代表人杨占报，职务厅长。
委托代理人张洪波。
委托代理人张婉。
一审第三人哈尔滨城基有限公司，住所地哈尔滨市道里区建国街309号。
法定代表人张延伟，职务总经理。
委托代理人马起飞，黑龙江新时达律师事务所律师。
上诉人邵男因建设用地规划许可、建设项目选址意见书一案，不服哈尔滨市南岗区人民法院（2015）南行初字第71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年8月22日公开开庭审理了本案。上诉人邵男委托代理人温平，被上诉人哈尔滨市城乡规划局（以下简称市规划局）委托代理人田啸虎、郑艳艳，黑龙江省住房和城乡建设厅（以下简称省建设厅）委托代理人张婉，一审第三人哈尔滨城基有限公司委托代理人马起飞到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院认定，邵男居住的房屋原座落于哈尔滨市南岗区民益街原63号的铁路大院内。2011年4月19日，哈尔滨市人民政府召开了研究铁路大院改造工程推进工作专题会议，研究确定了铁路大院改造工程推进的具体实施工作。确定由市规划局负责，抓紧规划设计，履行规划审批。同年4月22日，哈尔滨市国土资源局对哈尔滨市城市建设投资集团有限公司作出《关于2011年棚改项目建设用地的预审意见》，同意在符合土地利用规划、城市规划的前提下，该项目以划拨方式为其办理建设用地手续的预审意见。市规划局于同年4月26日至5月26日期间，在其门户网站公布了“2011年棚改项目[铁路大院（欧洲商城）地块]控制性详细规划调整公示，”届满30日。同年4月27日，哈尔滨市发展改革委员会作出哈发改审批[2011]132号《关于银行街铁路大院棚户区改造工程项目可行性研究报告（代项目建议书）的批复》，同意建设银行街铁路大院棚户区改造工程项目。同年4月28日，哈尔滨市城市建设投资集团有限公司向市规划局提交了《关于申请审发银行街<铁路大院棚户区改造工程项目>选址意见书的请示》。同年5月5日，市规划局为其颁发了哈规城（南岗）选字第[2011]11号《建设项目选址意见书》。基本情况包括：建设项目名称：银行街铁路大院棚户区改造工程项目；建设单位名称：哈尔滨市城市投资集团有限公司；建设项目依据：哈尔滨市城市总体规划、南岗区NG-02荣市片区详控规化；建设项目拟选位置：民益街、银行街、建设街、果戈理大街合围处；拟用地面积15200平方米；拟建设规模37000平方米。同年5月19日，市规划局在该建设地段内设置了《规划批前公示板》，内容包括：果戈理大街-
银行街地段铁路大院控制性详细规划图；建设单位：哈尔滨市城市建设投资集团有限公司；建设地点：南岗区银行街果戈理大街、民益街、建设街居住地地块控制性指标一览表；地块编号01、用地性质代码S31、用地性质（|）广场用地、用地面积15200平方民、地下建筑面积37000平方米、绿地率30.%；并明确公示后5日内利害关系人有权到市规划局申请听证、批前公示时间：2011年5月19日起至2011年6月1日止及监督电话号码等内容。同年5月23日，哈尔滨市城市建设投资集团有限公司向市规划局呈报了《关于申请审发银行街<铁路大院棚户区工程改造项目>建设用地规划许可证的请示》。同年5月26日，市规划局为哈尔滨市城市建设投资集团有限公司颁发了哈规城南岗地字第[2011]23号《建设用地规划许可证》。2011年5月30日，哈尔滨市人民政府为哈尔滨市城市建设投资集团有限公司颁发了该项工程的《建设用地批准书》，批准于该处用地面积15200平方米。2011年6月23日，市规划局应申请人请求举行了哈规听证2011第16次听证会。同年7月18日，哈尔滨市人民政府作出哈政综[2011]33号《关于同意调整哈尔滨市城市部分地块控制性详细规划的批复》。其中包括:NG-02荣市片区A6-08地块（2011棚改项目-
铁路大院地块）控制详细规划。之后，市规划局在其网站公布了《2011棚改项目铁路大院（欧洲商城）地块控制性详细规划调整批后公告》。包括项目名称：2011棚改项目铁路大院（欧洲商城）地块控制性详细规划调整；申请单位：市棚改办；宗地情况：该区域位于果戈里大街、民益街、银行街围合区域；原控规情况：原控规化NG-02荣市片区A6-08中地块用地性质为居住公建混合用地建停车场用地，容积率不大于8.75，建筑密度不大于76.2%，建筑限高不大于100米；调整依据：（1）《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案；（2）依据《城市规划编制办法》（中华人民共和国建设部令第146号）规定。（3）《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建规[208]227号。（4）依据黑龙江省地方标准《控制性详细规划编制规范》。调整概况：将该地块经济指标定为：容积率确定为广场用地，容积率无，建筑密度无，建筑限高无，绿地率为30%。邵男不服市规划局颁发的哈规城南岗地字第[2011]23号建设用地规划许可证，经省建设厅行政复议，于2011年10月12日作出黑建复决[2011]16行政复议决定，并于同年10月27日将行政复议决定书送达原告。2013年8月29日，哈尔滨市发展改革委员会对市建委作出《关于哈建函[2013]23号的回复意见》，同意将该项目建设主体变更为哈尔滨城基有限公司。2013年9月4日，哈尔滨城基建设有限公司向市规划局提出《关于变更银行街铁路大院棚户区改造工程投资主体的请示》，同年11月6日，市规划局作出哈城规（南岗）选更字第[2013]1号《变更规划行政许可决定书》，将哈规城（南岗）选字第[2011]11号《建设项目选址意见书》，建设单位名称由原哈尔滨市投资集团有限公司变更为建设单位为哈尔滨城基有限公司。目前《建设用地规划许可证》的变更程序尚未履行，《建设工程规划许可证》尚未核发。
一审法院认为，市规划局具有依法负责本行政区域内的城乡规划管理工作的法定职权，省建设厅为其上级城乡规划主管部门，系作出维持原具体行政行为的复议机关。邵男于2011年11月2日向法院提起诉讼，在法律规定的起诉期限之内。法院于2015年5月26日受理此案后，邵男申请追加由省建设厅为本案的共同被告，符合修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款关于“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的机关和复议机关是共同被告”的规定。铁路大院棚户区改造项目为哈尔滨市2011年重点工程，经哈尔滨市人民政府专题会议决定将铁路大院改造为城市广场和地下停车场，以达到城市中心增加绿地、广场等开放空间，增加城市停车设施，减少中心区人口密度、建筑密度改善城市整体形象，增加社会公共效益的目的。但市规划局作出哈规城南岗选字第[2011]11号《建项目选址意见书》，及核发哈规城南岗地字第[2011]23号《建设用地规划许可证》的行政行为时，该项控制性详细规划调整（草案）尚未经哈尔滨市人民政府予以批准，与《中华人民共和国城乡规划法》的具体规定不符，其核发《建设用地规划许可证》的程序过程不规范，并存在一定的瑕疵。但是哈尔滨市人民政府作出哈政综[2011]33号《关于同意调整哈尔滨市城市部分地块控制性详细规划的批复》及南岗区人民政府作出本案所涉区域的房屋征收决定、房屋征收补偿决定的行政行为合法性已经被哈尔滨市中级人民法院生效判决予以维持，本案属于诉讼标的已为生效裁判所羁束的情形。邵男请求依法撤销市规划局作出的哈规城（南岗）选字第[2011]11号《建设项目选址意见书》、哈规城南岗地字第[2011]23号《建设用地规划许可证》理由不能成立，不予支持。省建设厅针对市规划局作出的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》予以维持的行政复议决定并无不当。至于邵男提出要求市规划局负担其误工费问题，并非被诉行政行为所造成的直接经济损失，不属于国家赔偿法规定的赔偿范围，不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、第二十一条、第二十六条、第三十六条第一款、第三十七条第一款、第四十三条，《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回邵男的诉讼请求。
邵男不服一审判决上诉称，一、行政行为作出的法定程序主要就是时间问题，市规划局作出《建设用地规划许可证》和《建设项目选址意见书》时间是2011年5月5日，哈尔滨市人民政府批准的合法有效的控制性详细规划时间是2011年7月18日，所以市规划局作出的建设用地规划许可和建设项目选址意见书违法。二、本案不属于诉讼标的被生效裁判所羁束的情形。本案涉及的行政行为是市规划局核发《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》的行政行为，不被哈尔滨市人民政府作出的哈政综[2011]33号《关于同意调整哈尔滨市城市部分地块控制性详细规划的批复》的行政行为和南岗区人民政府作出的征收决定和征收补偿决定的行政行为所羁束。请求撤销一审判决。
市规划局答辩称，铁路大院棚户区改造项目是按照省、市深入实施惠民行动总体要求展开，市政府决定将铁路大院改造为城市广场和地下停车场，为市中心区增加绿地。市规划局依据建设单位申请对该项目核发《建设项目选址意见书》。在建设单位取得市发改委《关于银行铁路大院棚户区改造工程项目可行性研究报告（代项目建议书）的批复》后，市规划局依据建设单位申请核发了《建设用地规划许可证》。市规划局于2011年5月19日至2011年6月1日在铁路大院项目现场进行了建设项目公示。市规划局核发《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》的行政行为合法。一审认定事实清楚，适用法律正确，应该驳回上诉，维持原判。
省建设厅答辩称，邵男申请复议后，市规划局提交了作出具体行政行为的证据、依据等材料，并举行了行政复议案件调查听证会，公开听证质证。经审查，省建设厅认为市规划局作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，复议决定维持了市规划局的行政行为。行政复议程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应该驳回上诉，维持一审判决。
哈尔滨城基有限公司答辩意见与市规划局和省建设厅一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，按照哈尔滨市政府铁路大院棚户区改造项目工程需要，市规划局根据建设单位申请，核发哈规城南岗选字第[2011]11号《建设项目选址意见书》和哈规城南岗地字第[2011]23号《建设用地规划许可证》符合法律规定。省建设厅作出的黑建复决[2011]16号行政复议决定书亦符合法律规定。由于控制性详细规划调整从启动到最终批复需要一个过程，市规划局作出《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》时，控制性详细规划调整的主要程序已经完成，市规划局作出《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》时间早于该项控制性详细规划调整（草案）的批准时间，属于程序瑕疵。尚不能否定市规划局作出的《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》行为的合法性。故邵男上诉请求及理由没有事实和法律依据，本院不予支持。一审判决驳回邵男诉讼请求符合法律规定，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人邵男负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王允杰
审 判 员 范晓军
代理审判员 吕国庆
二〇一六年九月一日
书 记 员 徐 畅