广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛城法行初字第77号
原告梁钜洪，男，汉族，1955年12月22日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
委托代理人罗嫚纳，广东提德律师事务所律师。
委托代理人钟远婷，户籍所在地：广东省佛山市三水区。
被告佛山市禅城区环境保护和城市管理局，住所地：广东省佛山市禅城区文华中路7号。
法定代表人甘绮霞，局长。
委托代理人张跃成、罗义孝，均是该局工作人员。
第三人梁锦佳，男，汉族，1946年5月4日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告梁钜洪不服被告佛山市禅城区环境保护和城市管理局行政行为纠纷一案，原告于2014年4月30日向本院提起行政诉讼，本院于2014年5月5日受理后，于2014年5月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因梁锦佳与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，于2014年5月16日向第三人邮寄送达起诉状及证据副本，第三人拒收后，本院又于2014年5月21日进行留置送达。本院依法组成合议庭，于2014年5月26日依法公开开庭审理了本案。原告梁钜洪及委托代理人罗嫚纳、钟远婷，被告佛山市禅城区环境保护和城市管理局委托代理人张跃成、罗义孝到庭参加诉讼，第三人梁锦佳未到庭。本案现已审理终结。
被告于2014年4月18日作出中执石字（2014）第1号《中止行政强制执行通知书》，认定：“现因强制执行现场人员聚集过多，为避免发生安全事故，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十九条第一款第（四）项的规定，决定自2014年4月16日起中止执行。中止原因消除后，将恢复执行。恢复执行时间另行通知。”被告于2014年5月14日向本院提供了如下作出具体行政行为的证据、依据：
1、立案审批表；
2、处罚决定书审批表；
3、处罚决定书送达回证；
4、处罚决定书送达回证；
5、处罚决定书送达照片。
证据1-5证明被告已对第三人的违法行为进行了立案查处。
6、强制执行催告审批表；
7、强制执行公告审批表；
8、强制执行审批表；
9、履行行政决定催告书；
10、催告书送达回证；
11、催告书送达照片；
12、公告；
13、公告照片；
14、强制执行决定书；
15、强制执行决定书送达回证；
16、强制执行决定书送达照片；
17、见证人材料。
证据6-17证明被告已对第三人作出行政强制执行，现正在强制执行中。
18、中止强制执行审批表；
19、中止行政强制执行通知书；
20、送达回证；
21、送达照片；
22、强制拆除现场记录；
23、强制拆除现场照片；
24、强制拆除方案。
证据18-24证明由于当事人现场情绪激动，被告对第三人的强制行政暂时中止执行。
25、组织机构代码证；
26、法定代表人身份证明；
27、《国务院法制办公室关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》；
28、《广东省人民政府关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》；
29、《禅城区党政机构调整方案》。
证据25-29证明被告具有适格主体资格。
被告提供的法律法规依据：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条；二、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条；三、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条。
原告诉称，第三人梁锦佳在未经规划行政部门批准的情况下，于2011年8月10日起，擅自在佛山市禅城区石湾镇街道（原澜石）塘头村中街村四巷1号（地号：060025051263）实施建设行为，第三人的实际建设项目为拆旧建新，截至2012年4月19日，工程已建至七层，局部八层，建筑结构为框架结构，占地面积为56.25平方米，总建筑面积为532.19平方米，该工程主体已经完工。该建设项目对城市规划造成严重影响。被告佛山市禅城区环境保护和城市管理局对在2012年12月23日对第三人作出了粤佛禅管城石处（2012）281号《行政处罚决定书》，该处罚决定书决定：限当事人在行政处罚决定书送达之日起25日内无条件自行拆除违法建筑物。被告将以上《行政处罚决定书》于2013年1月17日留置送达给第三人，第三人没有申请行政复议，也没有向人民法院提起行政诉讼，但是第三人也没有履行《行政处罚决定书》的决定，没有自行拆除违法建筑物。被告于2013年5月14日将粤佛禅管城石催（2013）9号《履行行政决定催告书》留置送达给第三人。原告曾在2014年3月12日第一次对被告提起诉讼，起诉被告行政不作为，要求被告将粤佛禅管城石处（2012）281号《行政处罚决定书》交付执行，依法做出《行政强制执行决定书》。原告在2014年3月12日第一次起诉后，被告通过答辩形式告知其在2014年3月17日已经作出《行政强制执行决定书》，并于2014年3月28日留置送达，决定在2014年4月15日对涉案的违法建筑物实施强制拆除。但是被告在2014年4月15日到了现场之后，并没有采取任何强制拆除的措施，而是以现场人多，暂停了强制拆除的行为，并在2014年4月18日作出中执石字（2014）第1号《中止行政强制执行通知书》。由于被告在诉讼中改变了具体的行政行为，原告对第一次的诉讼提出撤诉。现就被告作出的具体行政行为提起诉讼。原告认为，被告在2014年4月18日作出中执石字（2014）第1号《中止行政强制执行通知书》不合法，人多聚集并不是法定的可中止执行的理由，被告作出的中止行政强制执行决定的理由不成立，被告的行为构成行政行为不合法。原告是第三人违章建筑的相邻人，第三人的违章建筑影响了申请人房屋的通风、采光、安全等相邻权，由于第三人梁锦佳的建筑高出原告梁钜洪的建筑，一共起了八层，且飘出梁钜洪所在的建筑，梁钜洪的房屋现在成了接水盘，平日晾衣水、生活用水全都滴到梁钜洪家里，特别是下雨天，完全成了接水盘，严重破坏了梁钜洪的房屋安全和使用功能。根据《最高人民关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第13条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：“（1）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”。因此，原告梁钜洪有权就该行政处罚决定提起行政诉讼。梁钜洪已经就此事到相关行政部门进行投诉多时，且到被告处多次反映，要求尽快拆除。且原告通过律师多次发函给被告督促被告尽快执行，并在2014年3月12日向贵院提起行政诉讼。但被告在作出行政强制执行决定后，却以不合法的理由作出中止行政强制执行的决定，拖延至今尚未强制执行成功。原告梁钜洪先生曾参加1979年越南自卫还击战，是越战老兵，为保卫国家安全作出重大贡献，其儿子也是现役军人，现在在新疆服役。原告梁钜洪先生一家有两人当兵，为国家安危贡献自己的力量，但是当面对自己的合法权益被侵害都无法得到保障时，这无疑是国家以及政府对老军人以及军属的深深伤害，让军人以及家属对国家和政府感到深深失望。为了维护社会稳定，维护合法权利人的合法权益，维护法律文书的权威，原告依法向贵院提起行政诉讼，依法对被告行政作为不合法的行为作出判决：依法撤销被告作出的中执石字（2014）第1号《中止行政强制执行通知书》，恢复粤佛禅管城石拆（2014）2号《行政强制执行决定书》的执行，并对第三人的违章建筑进行强制拆除，实现行政强制执行决定书的目的。
原告在诉讼期间向法院提交的证据有：
1、原告身份证复印件。证明原告主体资格。
2、佛山市优抚对象优待证。证明原告是参战退役人员。退役人员的权益应得到合法维护。
3、房产证。证明原告是涉案建筑的相邻人，有权提出对违章建筑强制拆除，及提起行政诉讼。
4、塘头村委证明。证明第三人的房屋地址。
5、（2014）佛城法行初字第39号《行政裁定书》。证明由于被告在诉讼中改变了具体行政行为，原告撤诉。
6、卫星照片。证明涉案房屋与原告的房屋相邻，并对原告房屋的使用造成影响。
被告辩称，一、被告对佛山市禅城区石湾镇街道（原澜石）塘头村中街村四巷1号的违法建筑强制执行的程序一直在进行，强制拆除行动被中止是因为现场出现了意外情况临时中断执行，并非不再执行。被告依法查处案涉第三人梁锦佳违法建设行为，并作出了限期拆除的行政处罚决定。鉴于当事人行政复议、行政诉讼期满后仍未履行自拆义务且经催告、公告后仍未自行拆除违法建筑物的实际情况，被告决定对案涉违法建筑实施行政强制拆除，并根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定作出了粤佛禅管城石拆（2014）2号《行政强制执行决定书》，定于2014年4月15日对案涉的违法建筑物实施强制拆除。被告也做好了详细的强制执行方案。被告组织的强制拆除队伍按时于2014年4月15日到达违法建筑拟实施行政强制拆除，但现场发现第三人梁锦佳已经组织了其家人约20余人在大门前进行阻止，并在大门边插上国旗及放置煤气瓶。现场人员情绪激动，并声称家里老人、小孩都在，老人有××不能受刺激，同时拿出相关病历给执法人员拍照、摄影。当事人也扬言如果强拆将点燃煤气与工作人员同归于尽，周边村民及部分不明身份人员也纷纷起哄。考虑到该违法建筑是第三人全家人住所地，一旦强硬实施强制拆除，必然导致第三人现场采取过激行为，恐造成严重的后果。为维护社会稳定、避免现场发生群体性事件，经现场领导小组研究决定暂时中止本次行政强制执行，拟待条件允许时再恢复执行。因此，本次强制拆除行动被中止是因为现场出现了意外情况临时中断执行，并非不再执行。被告在《中止强制执行通知书》中也明确了“中止原因消除后，将恢复执行”的原则。二、被告对第三人梁锦佳发出的《中止行政强制执行通知书》符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十九条第一款明确规定：“有下列情形之一的，中止执行：（一）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；（二）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；（四）行政机关认为需要中止执行的其他情形”。在当前没有相关法律法规对“行政机关认为需要中止执行的其他情形”进行规范的情况下，对该类需要中止执行的情形如何认定属于行政机关自由裁量范畴。被告认为，强制执行现场出现可能影响社会稳定的状况，属于《中华人民共和国行政强制法》规定的行政机关认为需要中止执行的其他情形。三、被告作出的《中止强制执行通知书》不具有可诉性。被告作出的《中止执行强制执行通知书》，只是暂时停止对第三人违法建筑物实施行政强制执行，没有实际拆除违法建筑物，因此未对第三人权利义务造成影响。另外，被告强制执行程序只是依法中断，而非终止不再执行，待法定中止情形消除以后，被告将恢复执行，并未剥夺原告对相关权利行使的期待。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释（2000）8号）第一条第二款第（六）项的规定，行政机关对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为作出的不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，请贵院在查清事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。
第三人梁锦佳没有向法庭提供陈述意见和证据材料。
本院依职权制作的证据有：
勘验笔录。证明涉诉建筑（佛山市禅城区石湾镇街道塘头中队村长街中街四巷1号）正门为东北朝向，七层建筑、局部八层，建筑结构为框架结构。该涉案建筑东北及西南方向有道路可以通行，道路较窄。原告的房屋（佛山市禅城区石湾镇街道塘头村长街中街三巷6号）正门为正南朝向，三层建筑，建筑结构为框架结构。原告的房屋正南及正北方向有道路可以通行，道路较窄。原告的房屋与涉诉建筑相邻，最窄处距离不足0.5米。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：
对被告提供的证据1-17、20、21、24、25-29，原告经质证均表示无异议，本院予以确认。对证据18、19、22、23，原告经质证对证据真实性无异议，本院对其真实性予以确认。
对原告提供的证据1-6，被告经质证表示无异议，本院予以确认。对于本院作出的勘验笔录，双方当事人无异议，本院予以确认。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律法规依据，本院将结合全案证据和查明事实，作出适用法律是否正确的认定。
根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：
原告是佛山市禅城区石湾镇街道塘头村长街中街三巷6号房屋权属人，其认为与其房屋相邻的佛山市禅城区石湾镇街道塘头村中街村四巷1号房屋权属人梁锦佳（本案第三人）在未经规划行政部门批准的情况下，实施违法建设行为，遂向被告提出投诉，被告在2012年12月23日对第三人作出了粤佛禅管城石处（2012）281号《行政处罚决定书》，该处罚决定书决定：限当事人在行政处罚决定书送达之日起25日内无条件自行拆除违法建筑物。上述《行政处罚决定书》于2013年1月17日向第三人送达。第三人未在法定期限内申请行政复议，也未提起行政诉讼。由于第三人未在限定时限内自行拆除违法建筑物，被告于2013年5月14日向第三人送达了粤佛禅管城石催（2013）9号《履行行政决定催告书》，并于2014年2月17日作出NO.SW000015号《公告》，要求第三人在公告之日起10日内履行行政决定的义务，逾期将实施行政强制执行。
原告认为被告未依法执行粤佛禅管城石处（2012）281号《行政处罚决定书》，构成行政不作为，于2014年3月12日向本院提起行政诉讼［案号：（2014）佛城法行初字第39号］诉讼期间，被告于2014年3月17日作出粤佛禅管城石拆（2014）2号《行政强制执行决定书》，决定于2014年4月15日开始对涉案的违法建筑物实施强制拆除。被告于2014年4月18日作出中执石字（2014）第1号《中止行政强制执行通知书》，认定：“现因强制执行现场人员聚集过多，为避免发生安全事故，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十九条第一款第（四）项的规定，决定自2014年4月16日起中止执行。中止原因消除后，将恢复执行。恢复执行时间另行通知。”由于被告在诉讼中改变了具体的行政行为，原告遂对该案撤回起诉。重新向本院就不服被告作出的中执石字（2014）第1号《中止行政强制执行通知书》提出起诉，形成本案诉讼。
另查明，被告于2014年7月9日作出粤佛禅管城石恢执字（2014）第1号《行政强制执行通知书》并于同日送达第三人梁锦佳，决定于2014年7月21日至25日间对佛山市禅城区石湾镇街道塘头村中街村四巷1号的违法建筑物实施行政强制拆除。本院依法征询原告意见，原告表示不撤诉，坚持原诉讼请求。
本院认为，本案的行政争议焦点为：一、原告的起诉是否属于人民法院的诉讼受案范围。二、被告作出的中执石字（2014）第1号《中止行政强制执行通知书》理由是否充分。适用法律依据是否正确。三、原告的第二项诉讼请求要求被告恢复执行（2014）2号《行政强制执行决定书》，被告立即对佛山市禅城区石湾镇街道塘头村中街村四巷1号的违章建筑强制拆除有无事实和法律依据。
关于原告的起诉是否属于人民法院的诉讼受案范围。被告认为《中止行政强制执行通知书》不具有可诉性。被告作出的《中止行政强制执行通知书》，只是暂时停止对第三人违法建筑物实施行政强制执行，没有实际拆除违法建筑物，因此未对第三人权利义务造成影响。另外，被告强制执行程序只是依法中断，而非终止不再执行，待法定中止情形消除以后，被告将恢复执行，并未剥夺原告对相关权利行使的期待。经审查，首先，根据本案确认的证据和查明的事实，原告房屋与其投诉的存在违法建设的房屋相邻，违法建设的房屋对其通风、采光等权利造成了持续的侵害，自原告投诉至今经历了两年时间，被告未能及时有效地履行拆除违法建设的职责，被告在诉讼期间作出强制执行决定，但又中止执行，也未明确恢复执行的期限，实际上延长了违法建设对原告权利的侵害，对原告权利义务产生了实际的影响，根据《最高人民关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”。原告的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，被告作出的中止执行决定是依据《中华人民共和国行政强制法》作出，该法对于行政机关中止强制执行的情形作出了规定，被告作出该中止执行的行为是否符合法律规定的情形，应受到司法审判的监督。因此，被告提出原告的起诉不属行政诉讼的受案范围的抗辩不成立，本院不予采纳。
关于被告作出的中执石字（2014）第1号《中止行政强制执行通知书》理由是否充分，适用法律依据是否正确。本院认为根据《中华人民共和国行政强制法》第三十九条第一款明确规定：“有下列情形之一的，中止执行：（一）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；（二）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；（四）行政机关认为需要中止执行的其他情形”。被告以强制执行现场人员聚居过多为由作出《中止行政强制执行通知书》，认为属于上述法律规定第（四）项规定的其他情形。虽然该项规定是赋予了行政机关在强制执行过程中对于是否采取中止执行享有自由裁量权，但行政机关在行使该自由裁量权时应考虑中止执行制度的立法目的，依法合理确定。根据本案的证据，被告拍摄的现场照片中无法反映当事人情绪过于激动、采取过激行为的情形，也没有其他证据证明当日出现了导致行政强制执行无法进行的特殊情况发生，故被告作出中止执行的决定理据不足，其以现场人员聚集过多为由作出的中止执行决定不符合法律规定，依法应当予以撤销，由于被告已在诉讼期间作出粤佛禅管城石恢执字（2014）第1号《恢复行政强制执行通知书》，决定恢复执行，故上述中止执行决定已无可撤销内容，原告的第二项诉讼请求也已无实际意义，本院不作处理。
综上所述，被告于2014年4月18日作出的中执石字（2014）第1号《中止行政强制执行通知书》适用法律不当，但由于被告在诉讼期间已作出恢复执行决定，故无可撤销内容。由于原告表示不撤诉，故本院依法确认该决定违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告佛山市禅城区环境保护和城市管理局作出的中执石字（2014）第1号《中止行政强制执行通知书》违法；
本案受理费人民币50元，由被告佛山市禅城区环境保护和城市管理局负担。该费原告已全额预交，经原告书面同意，被告应在本判决发生法律效力之日起十日内将该费用直接向原告支付，本院不另收退。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 刘应东
审 判 员 孔庆强
人民陪审员 陈汝成
二〇一四年七月十六日
书 记 员 韦健吉
附相关的法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十条第三款
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被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
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第五十七条第二款第（二）项
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认其被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
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（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
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