湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鄂行终1003号上诉人（原审原告）王维清，女，1952年6月24日，汉族，住湖北省武汉市江岸区。被上诉人（原审被告）武汉市江岸区人民政府，住所地：湖北省武汉市江岸区六合路1号。法定代表人马泽江，区长。上诉人王维清诉武汉市江岸区人民政府（以下简称江岸区政府）不作出行政复议决定书违法一案，湖北省武汉市中级人民法院于2016年12月2日作出（2016）鄂01行初字335号行政裁定。王维清不服，提起上诉。本院于2017年6月22日作出（2017）鄂行终316号行政裁定，撤销原裁定，指令湖北省武汉市中级人民法院继续审理。该院审理后于2017年9月6日作出（2017）鄂01行初515号行政裁定。王维清不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。王维清诉称，其于2016年2月28日向江岸区政府邮寄行政复议申请书，江岸区政府未对其行政复议申请作出答复。请求确认江岸区政府逾期不作出行政复议决定的行为违法，并支持其行政复议请求。原审法院审理查明，2016年2月21日，王维清向江岸区城市管理委员会（以下简称江岸区城管委）邮寄两份举报信，举报其房屋周围6户未办理建房审批手续以及相关部门违法建设变压器的行为，请求该委履行法定拆违职责。王维清认为江岸区城管委未予及时答复行为违法，于同月29日向江岸区政府法制工作部门邮寄行政复议申请书及材料，江岸区政府收到上述材料后未予处理。同年6月7日，王维清认为江岸区政府对其行政复议申请未作出复议决定的行为违法，遂提起本案诉讼。另查明，王维清认为其邻居林源盛、鄢秀珍的房屋系违法建筑，多次向城管部门投诉举报，要求城管部门履行法定职责，并于2015年提起诉讼。江岸区人民法院于2015年12月9日作出（2015）鄂江岸行初字第00157号行政判决，责令江岸区城管委继续履行调查处理林源盛建设的房屋是否属于违法建设的法定职责。该判决已发生法律效力。还查明，王维清认为江岸区城管委对涉案投诉举报事项未履行法定职责，向江岸区人民法院提起行政诉讼，该院于2016年12月26日作出（2016）鄂0102行初112号行政判决。该判决认定，王维清认为居住其周边的林源盛等6户人家的房屋系未取得规划手续而建设的违章建筑，不断向江岸区政府、江岸区城管委及武汉市城管委投诉反映相关问题。针对武汉市城管委2015年12月17日转办的王维清反映的‘就江岸区建设新村6家住户住房是否为违建提出调查申请’的信访件，江岸区政府、江岸区城管委于2016年1月8日向王维清作出《关于王维清信访事项的处理意见书》，告知针对其投诉内容，武汉市城管委2015年12月17日向其出具《程序性受理告知书》，同年12月21日，江岸区政府、江岸区城管委向其作出《实体性受理告知书》称，经调查，建设新村村民房屋均建于80年代初期，因年久失修造成危房，在1998年至2010年期间，6户村民均向建设新村村委会提出申请维修改建，在报送建设新村村委会及后湖街道办事处经同意并备案后进行维修和改建，符合村民一户一基建房条件。针对武汉市城管委2016年4月13日转办的王维清反映的‘请求对上访人周边6户私自搭建及房屋门口变压器涉嫌违建直接处理，并作出行政处理决定’的信访件，江岸区政府、江岸区城管委于2016年5月26日向王维清作出《关于王维清信访事项的处理意见书》，告知针对其投诉内容，武汉市城管委于2016年4月20日向其作出《程序性受理告知书》。同年4月21日，江岸区政府、江岸区城管委向其作出《实体性受理告知书》称，经调查，认为后湖街建设新村10号房屋周边6处原宅基地上房屋建设行为均发生在80年代初期，故认定其是否属于违章建筑不应适用2008年1月实施的《中华人民共和国城乡规划法》，而应适用其房屋建设时的法律法规。根据《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第六十二条和2004年国土资源部印发的《关于加强农村宅基地管理的意见》的规定，农村村民可以在宅基地上建设住宅，根据《武汉市城市规划管理办法》（1991年）第二条和第二十九条的规定，在城市规划区内修建建筑物或者构筑物，市区由城市规划行政主管部门审批；郊区、县的其他建设项目由郊区、县市规划行政主管部门审批。由于后湖乡系2006年4月才纳入城市规划区，建设新村10号房屋周边6处原房屋建房时间发生在80年代初期，其建房所占用土地性质为集体土地。根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条和《湖北省村庄和集镇规划建设管理条例》第十七条之规定，建设新村10号房屋周边6处原房屋建设行为系发生在村民宅基地上，无需办理规划审批手续。建设新村10号房屋周边6户原宅基地上房屋均建设于80年代初期，系砖瓦结构，因房屋严重老化、破损严重，地基下沉，墙面开裂，存在一定安全隐患，造成危房。1998年至2010年，6户均向建设新村村委会提出申请维修改建，系村民宅基地上的危房重建。以上6户符合村民一户一基建房条件，在报送建设新村村委会及后湖街道办事处经同意并备案后在原宅基地上进行了维修改建。同时认为，王维清反映的变压器不属于规划部门审批的建（构）筑物，因此不属于城管部门管辖范围。遂判决：一、责令江岸区政府、江岸区城管委针对王维清投诉举报建设新村10号周围6栋房屋违法建设的情况继续履行调查和处理的法定职责；二、驳回王维清的其他诉讼请求。宣判后，江岸区城管委不服，提起上诉。武汉市中级人民法院二审后判决驳回上诉，维持原判。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……。”因此，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向人民法院提起行政诉讼。但《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项同时规定，王维清必须与行政行为具有利害关系，才能适格地提起行政诉讼。而在要求行政机关履行职责类的行政诉讼中，行政行为的拒绝作出致使王维清的权利受到侵害，是其与行政机关的不作为（包括积极的不作为和消极的不作为）行为产生法律上利害关系的必要条件。这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予申请人或原告，且并非明显不属于江岸区政府职责范围内的事项。只有该“权利”存在，原告所提申请对有关行政机关才能产生法律上的效果，从而使有关机关的处理与原告产生法律上的利害关系。简言之，在申请行政机关履行职责类诉讼中，原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础，而不能如同在请求撤销行政行为类的诉讼中一样，仅仅因为其是行政行为的相对人，就当然享有诉权。否则，申请人随便向一个无管辖权的行政机关提出一个臆想的申请，就可以将该机关拖入一场旷日持久的行政争议当中，显然有违行政复议法或行政诉讼法的立法初衷。反观本案，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”王维清向江岸区城管委投诉举报的事项不属于上述法律规定的紧急情形，依法应当自江岸区城管委收到申请后满60日才可申请行政复议，王维清于2016年2月下旬向江岸区城管委邮寄举报信后，又于短短几日之后即向江岸区政府申请行政复议，江岸区政府在此期间不具有履行涉案行政复议的法定职责。“无诉则无判”，诉乃发动审判权的前提。然而，并不是只要诉具备了法定形式并符合法定程序，人民法院就必须进行实体审理。根据审判权的应有之义，结合立法精神以及司法实践可知，诉最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。就本案而言，王维清在提起行政复议时机尚未成熟的情况下向江岸区政府申请复议，江岸区政府即便受理，亦是作出不予受理决定。王维清若不服再行起诉，即便本案进入实体审理，王维清要求江岸区城管委履行涉案查处职责的请求仍将难以得到支持。但倘若如此处理，不仅造成行政、司法资源的浪费，而且无益于王维清实体权利的救济。更何况根据生效裁判查明的事实可以看出，王维清在向江岸区城管委邮寄举报信之前，城管部门对王维清举报的事项已受理并作出处理。故王维清的起诉不具有依法应予救济的诉讼利益，缺乏发动行政审判权进入实体审理的必要性和正当性。另外，法律赋予当事人复议、诉讼的权利，其本意在于当事人的权利受到侵害时拿起法律的武器维护合法权益。为保障当事人权利的行使，国家尽量降低当事人救济途径的成本（如立案登记制，诉讼费减免等），以使权利受到侵害的当事人更容易获得救济。而据不完全统计，王维清因买卖房屋事宜，与案外人林源盛、鄢秀珍发生纠纷，在经历了多次民事诉讼之后，从2006年始，王维清以其邻居房产（主要指林源盛、鄢秀珍）系违法建筑以及相关部门违法建设变压器等事由，多次通过多种方式向当地街道办、城管等部门投诉举报，先后对拆违、建房许可、村委会证明、后湖区域调整等事项多次提出行政复议及诉讼。王维清投诉举报次数之多，相关单位各类答复之多，其间法律关系错综复杂，不乏有重复投诉举报、复议、诉讼，挤占了有限的行政资源和宝贵的司法资源，可能使得更为需要救济的当事人不能得到及时有效的救济。为此，本院提醒王维清注意，权利应认真审慎行使，不可滥用，滥用的结果使法律在社会中失去权威，个人失了诚信，而诚信，乃是社会主义核心价值观的重要组成部分。综上，王维清在提起本次行政复议申请之时，江岸区政府对其申请事项并无相应法定复议职责，王维清此时向江岸区政府提出行政复议的申请明显缺乏相应的请求权规范基础，其与被诉行为不具有法律上的利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，裁定驳回王维清的起诉。王维清上诉称，原审裁定驳回起诉，适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”本案中，王维清向江岸区城管委投诉举报的事项并非法律法规规定的紧急情形。2016年2月21日，王维清向江岸区城管委邮寄举报信，要求江岸区城管委对其举报事项履行法定职责。根据有关规定，王维清如认为江岸区城管委未依其申请履行法定职责，其可在江岸区城管委收到申请满60日后申请行政复议，即本案中王维清最早可在2016年4月20日申请行政复议。王维清于2016年2月29即向江岸区政府申请行政复议，江岸区政府在此期间不具有履行涉案行政复议的法定职责。而且，从王维清近年来申请行政复议或提起行政诉讼的情况分析，王维清存在不当行使诉权的问题和现象。原审裁定驳回王维清的起诉，适用法律正确。王维清的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李玉高审判员  韩 黎审判员  徐 冰二〇一七年十一月八日书记员  梁 颖