河南省鹿邑县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫1628行初14号
原告季雪琴，女，汉族，出生1945年4月16日，住河南省淮阳县。
委托代理人符新晖，河南众望律师事务所律师。
被告淮阳县城关回族镇人民政府，住所地淮阳县城关镇大同街4号，组织机构代码00592736-6。
法定代表人耿宝勇，该镇镇长。
委托代理人刘国伟，该镇副镇长。
委托代理人毛廷书，该镇法律顾问。
被告淮阳县人民政府，住所地淮阳县羲皇大道中段，组织机构代码08920119-0。
法定代表人王毅，该县县长。
委托代理人陈卫东，河南旺庆律师事务所律师。
第三人王铭，男，回族，生于1993年3月26日，住河南省淮阳县。
第三人委托代理人张建军，河南真源律师事务所律师。
第三人委托代理人刘海燕，河南真源律师事务所律师。
原告季雪琴不服被告淮阳县城关回族镇人民政府作出的土地使用权决定、淮阳县人民政府行政复议决定中“对位于原陈胜路211号的宅基地西侧长7.15米，宽12.50米，面积89.375平方米的宅基地由王铭使用”的部分，于2016年7月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，2016年7月26日公开开庭审理了本案。原告季雪琴的委托代理人符新晖、被告淮阳县城关回族镇人民政府的委托代理人刘国伟、毛廷书、被告淮阳县人民政府的委托代理人陈卫东、第三人王铭及其委托理人张建军、刘燕华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告淮阳县城关回族镇人民政府2016年3月27日作出淮城政字（2016）18号土地权属争议案件行政处理决定书，其主要内容为：1984年左右，东关办事处按照“一人一间”的分地标准划分宅基地。1992年左右，苏红丽与王更生结婚后就在此居住，王铭也在此居住约23年。目前，季雪琴虽在宁夏暂居，但户口在淮阳县城关镇。季雪琴的大儿子已去世，其子女户口在宁夏，不再参与宅基地分配；季雪琴女儿户口在宁夏，不再参与宅基地分配；季雪琴三儿子户口在宁夏，也不再参与宅基地分配。根据以上事实及双方提供的证据材料，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条第二款，决定位于原陈胜路211号的宅基地，东西长14.30米，南北宽12.50米，面积178.75平方米，按照“一分为二”的原则，东侧长7.15米，宽12.50米，面积89.375平方米的宅基地由季雪琴使用，西侧长7.15米，宽12.50米，面积89.375平方米的宅基地由王铭使用，任何单位和个人无权侵占。
原告季雪琴不服该处理决定书中“对位于原陈胜路211号的宅基地西侧长7.15米，宽12.50米，面积89.375平方米的宅基地由王铭使用”的部分，在法定期限内向被告淮阳县人民政府申请复议。被告淮阳县人民政府于2016年6月8日作出了淮政复决字（2016）3号行政复议决定书。该复议决定书维持了淮阳县城关回族镇人民政府作出的淮城政字（2016）18号土地权属争议案件行政处理决定书。
原告季雪琴诉称，一、被诉行政行为无事实依据，证据不足。本案争议的宅基地是原告于1984年合法取得的老宅基地，属原告及其婆婆、原告的四个孩子共同共有。现因原告的婆婆和大儿子、二儿子去世，三儿子和女儿赠与原告其份额，因此宅基地使用权应归原告。第三人王铭作为原告的孙子，不是宅基地使用权共有人，按照法律规定也不能继承得到宅基地使用权，因此王铭不应享有宅基地使用权。二、被诉行政行为适用法律错误。原告的三儿子和女儿的户口虽在宁夏，但在该争执宅基地分配时，二人也是家庭成员，分配有二人的宅基地。被告淮阳县城关回族镇人民政府作出的行政处理决定认为二人不再参与宅基地分配，违背了法律规定。三、被告淮阳县城关回族镇人民政府随意分割原告家的宅基地，严重违反法律，超越职权。在原告这一户的家庭关系存续期间，任何单位和个人不得分割原告家的宅基地使用权。四、被告淮阳县人民政府作出的行政复议决定认定事实错误，程序违法。被告淮阳县人民政府作出的复议决定书，随意更改原告的行政复议请求，不通知第三人参加复议，不听证，不调查，程序违法；随意认定原告建造的8间房屋为6间、编造苏红丽和其祖母共同居住的时间及赡养关系。
原告为证明其主张提供如下证据：1.苏红丽户口本复印件6张。2.赠与合同、公证书、商品房买卖合同、房产证。
被告淮阳县城关回族镇人民政府辩称，被诉行政行为依法有据，事实清楚，请求驳回原告的诉讼请求。
被告淮阳县城关回族镇人民政府为证明其主张提供了如下证据：1.土地权属争议案件行政决定审批表。2.关于季雪琴与苏红丽土地权属纠纷的调查报告。3.城关回族镇人民政府土地权属争议案件行政处理决定书。
被告淮阳县人民政府辩称，复议决定事实清楚，证据确凿。请求驳回原告的诉讼请求。
被告淮阳县人民政府为证明其主张提供了如下证据：1.行政复议案件登记表、行政案件审批表。2.送达回证两份、淮阳县城关回族镇人民政府行政复议答复书。3.调查笔录和有关证据证明。4.行政复议决定书。5.行政复议文书送达回证三份。
第三人述称，第三人从出生就一直生活在本案争执地上。原来的老房屋年久失修，第三人就在争执地上新建了楼房。第三人对本案争执地享有使用权。被告淮阳县城关回族镇人民政府处理决定及淮阳县人民政府复议决定适用法律正确，程序合法，请求法院维持。
经审理查明，涉案争执地位于淮阳县原陈胜路211号。因原告季雪琴和其丈夫王新文与本案第三人王铭的母亲苏红丽产生土地权属纠纷，原告季雪琴和其丈夫王新文向被告淮阳县城关回族镇人民政府提出确权申请，请求确认淮阳县城关镇陈胜路211号土地使用权属于申请人。被告淮阳县城关回族镇人民政府于2016年3月27日作出了淮城政字（2016）18号土地权属争议案件行政处理决定书。原告季雪琴不服该处理决定书中“对位于原陈胜路211号的宅基地西侧长7.15米，宽12.50米，面积89.375平方米的宅基地由王铭使用”的部分，在法定期限内向被告淮阳县人民政府申请复议。被告淮阳县人民政府于2016年6月8日作出了淮政复决字（2016）3号行政复议决定书。该复议决定书维持了淮阳县城关回族镇人民政府作出的淮城政字（2016）18号土地权属争议案件行政处理决定书。原告季雪琴不服被告淮阳县城关回族镇人民政府作出的土地使用权决定、淮阳县人民政府行政复议决定中“对位于原陈胜路211号的宅基地西侧长7.15米，宽12.50米，面积89.375平方米的宅基地由王铭使用”的部分，诉讼来院。
本院认为，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。被告淮阳县城关回族镇人民政府作出的土地使用权决定将争执地使用权进行了分割，违背了家庭宅基地使用权不宜分割的立法精神。被告淮阳县城关回族镇人民政府作出的淮城政字（2016）18号土地权属争议案件行政处理决定书遗漏了申请主体王新文，处理决定书也未向申请人王新文送达，侵犯了申请人王新文的权利。在季雪芹、王新文土地使用权确认申请书中，申请人为季雪芹、王新文，被申请人为苏红丽。也即是季雪芹、王新文与苏红丽之间产生了土地权属争议，而非季雪芹、王新文与第三人王铭之间存在权属争议。被告淮阳县城关回族镇人民政府作出的土地权属争议案件行政处理决定书将被申请人列为苏红丽，而将本案争执地（淮阳县原陈胜路211号西侧部分宅基地）分配给王铭使用。该处理决定超出了申请人申请解决纠纷的范围，同时该处理决定书作出之前并未组织申请人与王铭进行调解，违反了《中华人民共和国土地权属争议调查处理办法》第二十三条。故被告淮阳县城关回族镇人民政府涉案土地确权决定程序违法。被告淮阳县人民政府作出的淮政复决字（2016）3号行政复议决定书并非针对申请人的复议请求作出的。申请人季雪琴的复议请求为变更被告淮阳县城关回族镇人民政府作出的淮城政字（2016）18号土地权属争议案件行政处理决定书中的部分内容，而被告淮阳县人民政府却对该处理决定书是否撤消作出了复议决定。故被告淮阳县人民政府复议决定程序违法。原告季雪琴请求撤消被告淮阳县城关回族镇人民政府作出的淮城政字（2016）18号土地权属争议案件行政处理决定书和被告淮阳县人民政府作出的淮政复决字（2016）3号行政复议决定书中的部分内容（对位于原陈胜路211号的宅基地西侧长7.15米，宽12.50米，面积89.375平方米的宅基地由王铭使用），本院予以支持。因本案审查范围主要为被诉行政行为的合法性，故原告请求法院判决被告淮阳县城关回族镇人民政府重新确认本案争执宅基地使用权归原告所有，这属于土地确权内容，超出了法院行政诉讼职权范围，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地权属争议调查处理办法》第二十三条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项之规定，判决如下：
一、部分撤消被告淮阳县城关回族镇人民政府对原告作出的淮城政字（2016）18号土地权属争议案件行政处理决定书和被告淮阳县人民政府作出的淮政复决字（2016）3号行政复议决定书；即撤消该处理决定书和复议决定书中“对位于原陈胜路211号的宅基地西侧长7.15米，宽12.50米，面积89.375平方米的宅基地由王铭使用”的部分决定。
二、限被告淮阳县城关回族镇人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
三、驳回原告其它诉讼请求。
案件受理费50元，由被告淮阳县城关回族镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。
审 判 长 宋绍坤
审 判 员 姚鹏起
人民陪审员 何 健
二〇一六年八月十一日
书 记 员 刘艳涛