黑龙江省佳木斯市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）黑08行终8号上诉人（原审原告）赫英男，男，1966年1月12日出生，满族，佳木斯市公安局刑侦支队副主任科员，住佳木斯市前进区，被上诉人（原审被告）佳木斯市信访局，住所地佳木斯市行政中心7号楼。法定代表人高芳，局长。委托代理人常彦涛，该局法律顾问。上诉人赫英男因诉被上诉人佳木斯市信访局、佳木斯市信访工作联席会议办公室不履行信访政府信息公开法定职责一案，不服佳木斯市郊区人民法院（2017）黑0811行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，原告赫英男于2016年6月10日进京上访，11日市信访联席办将原告移交佳木斯市公安局前进公安分局顺和派出所，佳木斯市公安局前进公安分局作出拘留原告人的行政处罚。原告于2016年12月12日，依据《政府信息公开条例》的规定，向被告申请公开市信访联席办在对原告人进京上访作出处理过程中，该机构的设置、职能、办事程序等信息，被告逾期没有答复，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》提起诉讼。原审法院经审理认为，被告市信访联席办、被告市信访局为信访工作机构，原告赫英男为信访人。因《政府信息公开条例》是规范政府及部门履行信息公开职责、方式和程序的一般性制度，而《信访条例》是规范信访行为和程序的专门制度，信访条例规定了信访人获取信访处理等信息的专门程序；因此，按照特别法优于一般法的原则，信访人因质疑信访处理行为而申请公开信访处理过程中的相关信息，不应当适用《政府信息公开条例》，应当适用《信访条例》。又因信访工作机构作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为依据《信访条例》，而《信访条例》规定了信访三级终结机制，未规定司法救济程序；《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》中规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理；对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。故对原告提起的行政诉讼，本院不予受理。综上，依照《中华人民共和国行行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第(一)项、最高人民法院(2005)行立他字第4号复函之规定，裁定驳回原告赫英男的起诉。上诉人赫英男上诉称：一、上诉人有权提起行政诉讼。《政府信息公开条例》第三十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款第（一）项规定，公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的。根据上述规定，上诉人申请政府信息公开，被上诉人逾期不予答复，上诉人依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。二、上诉人的诉求是政府信息公开，与信访无关，原审法院自己杜撰了一个什么不服、质疑…信访事由。没有信访不服、质疑、诉求。三、《政府信息公开条例》、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》才是本案应该适用的特别法；《信访条例》根本就没有对信息公开作出过规定，不存在一般与特别之说，因案由是政府信息公开，不可能去适用《信访条例》。四、《信访条例》、《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》与本案无关。五、佳木斯市信访工作联席会议办公室是有行政编制的常设机构。《黑龙江省信访工作责任制实施细则》第五条规定，省、市(地)、县(市、区)应当不断完善信访工作联席会议制度，…各级信访部门承担本级信访工作联席会议的日常工作。佳木斯市信访工作联席会议办公室设在被上诉人内，被上诉人局长兼任办公室主任，编委文件能证明。六、上诉人申请的是政府应当主动公开的信息。《政府信息公开条例》第九条第（三）项规定，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的。被上诉人作为行政机关，应当主动公开机构设置、职能、办事程序等情况的信息。七、上诉人有特殊需要。《政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被上诉人称《依法处置非访人员交接三联单》中“拘留”二字是公安机关后填上去的，与佳木斯市信访联系会议办公室无关，上诉人要查明案件真相就有知道佳木斯市信访工作联席会议办公室机构设置、职能、办事程序等情况的信息的特殊需要。八、原审法院违反法律规定，没有适用简易程序审理该案。综上所述，上诉人认为，原审法院审理错误，应当裁定撤销佳木斯市郊区人民法院(2017)黑0811行初29号行政裁定，依法立案审理。被上诉人佳木斯市信访局答辩称：一、公开信访信息不适用《政府信息公开条例》，应适用《信访条例》。《政府信息公开条例》与《信访条例》规定的信息获取途经存在冲突。他们分别规定了不同信息答复主体、程序、职责和监督机制等情况。判断应否适用《政府信息公开条例》处理申请公开信访信息问题，应从法律位阶、制度功能、实际操作性等方面分析：1、从法律位阶看，《信访条例》是规范信访行为和程序的专门制度，该条例规定了信访人获取信访机构作出受理告知、信访处理及复查意见等信息的专门程序。《政府信息公开条例》是规范政府及部门履行信息公开职责、方式和程序的一般性制度。按照特别法优于一般法的原则不应当适用《政府信息公开条例》。2、从制度功能看，《信访条例》是规范群众向政府及部门反映情况、提出建议、意见或投诉请求的，并且规定了复查、复核等监督程序。信访人申请公开信访处理处理相关信息，一般是因信访机构为满足其信访诉求而质疑信访处理行为，与《政府信息公开条例》规定发挥政府信息对群众生产、生活和经济社会活动的服务作用存在根本差异。上诉人要求公开信访信息就是因为信访机构为满足其信访诉求，其根本不存在特殊需要。3、从实际操作看，它们分别规定了不同的信息答复主体和答复程序，公开信访信息问题就应当适用《信访条例》。二、信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。从目前的制度设计看，信访未建立与诉讼、复议程序之间的关联性渠道，而是设置了专门的救济程序，即独立的复查、复核程序。《信访条例》的精神也是尽量避免信访途径与诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的交叉和重复，并未规定可以寻求司法救济，其中第三十四条和第三十五条规定的信访三级终结机制充分体现了这种排他性。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》中明确认为信访人对信访工作机构依据《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理；对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。综上，一审裁定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。被上诉人佳木斯市信访工作联席会议办公室答辩意见亦同于佳木斯市信访局答辩意见。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：《政府信息公开条例》第九条第（三）项规定，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的。第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：依法不属于行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。根据上述规定，上诉人赫英男向被上诉人佳木斯市信访局、佳木斯市信访工作联席会议办公室申请公开将上诉人移交顺和派出所，并要求拘留上诉人行政行为的法律依据的信息，因被上诉人佳木斯市信访工作联席会议办公室不是行政机关，属于临时信访机构，该机构办公室设在被上诉人处，其不具备公开信息的主体资格。被上诉人佳木斯市信访局没有作出相关行为，没有义务提供上诉人请求公开的信息，也不属于行政机关应公开的信息，故二被上诉人在法定期限内未予书面答复。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》中规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理；对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第(一)项规定，有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：请求事项不属于行政审判权限范围的。根据上述规定，上诉人因质疑佳木斯市信访工作联席会议办公室信访处理行为而申请公开该行为的法律依据等相关信息，属于《信访条例》调整的范围。对信访工作机构作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项及不履行公开信访处理行为信息等行为不服，提起行政诉讼的，应不予受理。已经受理的，应驳回起诉。原审裁定驳回上诉人的起诉，符合法律规定，应予维持。上诉人的上诉请求和理由，与本案事实和法律规定不符，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  石广玉审判员  卢伟艳审判员  孙应白二〇一八年八月十日书记员  覃 泉