海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终280号
上诉人（原审原告）文昌市潭牛镇企堆村民委员会马钧村民小组。
法定代表人陈泽补，组长。
委托代理人吴贤，海南宏顺律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）文昌市人民政府，住所地文昌市清澜开发区市政府办公大楼。
法定代表人何琼妹，市长。
委托代理人陈廷云，文昌市人民政府法制办副主任科员。
委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。
原审第三人文昌市潭牛镇企堆村民委员会。
法定代表人林道财，主任。
委托代理人张会总，该村民委员会委员。
原审第三人文昌市潭牛镇企堆村民委员会企堆村民小组。
法定代表人杨兹良，组长。
原审第三人海南福德食品有限公司，住所地海口市国贸大道王府小区16楼A座。
法定代表人吴成杰，经理。
原审第三人海南康整食品工业有限公司，住所地海口市琼山区府城镇北官村北官坡。
法定代表人吴成杰，经理。
原审第三人澄迈华盛天涯水泥有限公司，住所地澄迈县老城开发区火车南站物流综合区。
法定代表人陈毓勇，董事长。
委托代理人刘美波，海南大华园律师事务所律师。
委托代理人林方磊，海南大华园律师事务所律师。
上诉人文昌市潭牛镇企堆村民委员会马钧村民小组（以下简称马钧村小组）因其诉被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）及原审第三人文昌市潭牛镇企堆村民委员会（以下简称企堆村委会）、原审第三人文昌市潭牛镇企堆村民委员会企堆村民小组（以下简称企堆村小组）、原审第三人海南福德食品有限公司（以下简称福德公司）、原审第三人海南康整食品工业有限公司（以下简称2004年的康整公司）、原审第三人澄迈华盛天涯水泥有限公司（以下简称华盛公司）征地行为一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2015）海南一中行初字第165号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审第三人福德公司和原审第三人2004年的康整公司下落不明，经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本院经审理查明，本案涉案土地位于文昌市潭牛镇琼文公路西侧（51KM路碑处），面积25.069亩。该宗土地原属原审第三人企堆村委会集体所有。海南康正食品工业发展有限公司于1994年9月28日成立，企业类型为“有限责任公司（台港澳与境内合资）”。1997年7月1日，海南康正食品工业发展有限公司向文昌市政府提出用地申请，并于同年7月12日与原文昌市土地管理局和原审第三人企堆村委会签订《征用土地补偿协议书》，拟由原文昌市土地管理局征用涉案土地，同时征地补偿费拟定为0.3万元／亩。1997年9月8日，文昌市政府根据原文昌市土地管理局的请示，对该局作出文府土函（1997）121号《关于同意征用并出让土地兴建槟榔饮料厂的批复》，同意该局征用涉案土地并有偿出让涉案土地作为兴建槟榔饮料厂项目用地，有关征用涉案土地的各项补偿费和安置补助费按照签订的《征用土地补偿协议书》执行，同时同意该局与海南康正食品工业发展有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》。1997年9月10日海南康正食品工业发展有限公司申请以“海南康整食品工业有限公司”作为企业备用名进行登记，海南省工商行政管理局于1997年9月18日对该公司申请备用的“海南康整食品工业有限公司”予以核定。1997年的康整公司于1997年9月25日成立，企业类型为“有限责任公司（中外合资）”。
另查明，文昌市政府在对涉案土地的权属、面积、地籍情况进行调查审核后，根据1997年的康整公司已按照《征用土地补偿协议书》向原审第三人企堆村委会支付征地补偿款7.5207万元的事实，1999年7月7日向1997年的康整公司颁发了文国用（99）字第1000892号《国有土地使用证》。而后，1997年的康整公司依据其受让的土地界线修建了围墙。经海南省工商行政管理局核准，1997年的康整公司于1999年5月13日变更为“海南福德槟榔饮料食品有限公司”，同年12月14日海南福德槟榔饮料食品有限公司又变更为“海南福德食品有限公司”（海南福德食品有限公司因逾期未年检于2003年12月15日被海南省工商行政管理局吊销营业执照，该公司目前为吊销状态）。2004年的康整公司于2004年6月24日由吴成杰、周德勇共同出资设立，企业类型为“有限责任公司”，目前为登记成立状态。2004年文昌市政府根据涉案土地上修建围墙的情况对实际用地情况进行测量复核，确定用地面积为24.318亩，文昌市政府因此于同年7月20日为2004年的康整公司换发了文国用（2004）第W1000814号《国有土地使用证》，同时将文国用（99）字第1000892号《国有土地使用证》予以作废。2004年的康整公司随后于2004年7月29日向文昌市政府补交了1997年征地时欠缴的土地出让金13.1774万元。
因福德公司未按照海口市中级人民法院作出的已发生法律效力的（2007）海中法民一终字第894号民事判决清偿其对陈华森所负的债务，海口市龙华区人民法院因此依法委托海南国拍拍卖有限公司对福德公司享有但登记在2004年的康整公司名下的24.318亩土地（即文国用（2004）第W1000814号《国有土地使用证》项下的土地）及地上建筑物进行公开拍卖，但经三次公开拍卖，均因无人报名竞买而流拍。此后，经陈华森请求，海口市龙华区人民法院以第三次拍卖保留价117万元对上述标的登报进行变卖。华盛公司以117万元净价购买了上述24.318亩土地及地上建筑物，并依法缴纳了相关税费。文昌市政府经调查核实后，于2009年7月17日将文国用（2004）第W1000814号《国有土地使用证》项下的24.318亩土地使用权过户登记到华盛公司名下，并给该公司换发了文国用（2009）第W1000897号《国有土地使用证》。2015年7月13日，马钧村小组以涉案土地原属其集体所有、文昌市政府征用涉案土地违法为由，向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，请求：一、确认文昌市政府1997年对涉案土地实施征用的行政行为违法；二、责令文昌市政府采取补救措施弥补马钧村小组的损失。
原审认为，本案争议的焦点是马钧村小组的起诉是否已超过法定起诉期限、文昌市政府对涉案土地实施征用的行政行为是否合法。第一、关于马钧村小组的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据本案查明的事实，文昌市政府的职能部门原文昌市土地管理局于1997年7月12日与企堆村委会、海南康正食品工业发展有限公司签订《征用土地补偿协议书》时，马钧村小组并未参与该《征用土地补偿协议书》的签订，而且在对涉案土地实施征用的过程中的一系列批准文件亦未送达给马钧村小组。而由华盛公司与马钧村小组在2013年3月20日签订的《文明共建协议》，亦不能得出马钧村小组已于2013年3月20日知道文昌市政府对涉案土地实施征用的结论。因此，华盛公司以其与马钧村小组于2013年3月20日签订的《文明共建协议》为由，认为马钧村小组的起诉已超过法定起诉期限，其主张不能成立。第二、关于文昌市政府征地行为是否合法的问题。根据已查明的事实，涉案土地原属企堆村委会集体所有。文昌市政府于1997年对涉案土地实施征用时，原文昌市土地管理局已于1997年7月12日与涉案土地的所有权人企堆村委会、用地单位海南康正食品工业发展有限公司签订了《征用土地补偿协议书》，且文昌市政府亦批复同意了该协议书和原文昌市土地管理局于1997年8月7日与海南康正食品工业发展有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》。文昌市政府的征地行为符合法律的规定，并不存在违法之处。马钧村小组依据原企堆大队党支部书记黄良日和原企堆大队大队长林洪江分别出具的《证明材料》以及《收款收据》，认为涉案土地原属其集体所有，并以此主张文昌市政府实施的征地行为违法。但经审查，黄良日和林洪江出具的《证明材料》属证人证言范畴，该二人未出庭作证，且其证明内容亦无其他有效书面证据予以佐证，故由该证据认定涉案土地权属并不充分。而《收款收据》虽属书证，但该《收款收据》未注明出租土地的位置、面积，且该《收款收据》形成于征地后的2004年，由该证据亦无法确认马钧村小组出租的土地即为涉案土地。故马钧村小组以黄良日和林洪江出具的《证明材料》以及《收款收据》，认为涉案土地原属其集体所有，并以此主张文昌市政府实施的征地行为违法，其理由不能成立。另外，马钧村小组还认为文昌市政府未将征地补偿安置方案予以公告，亦未在征地补偿安置方案经批准后的3个月内将征地补偿款全额支付给被征地单位，违反了2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十八条和1999年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。原审认为，文昌市政府征用涉案土地的行为已于1997年实施完毕，对该征地行为的合法性审查，应适用当时施行的法律、法规进行认定，征地行为发生时的法律、法规并未对征地补偿安置方案的公告和征地补偿款的支付期限问题作出规定。故马钧村小组主张文昌市政府征地行为违法的该项理由同样不能成立。综上，文昌市政府对涉案土地实施征用的行政行为并不存在违法之处，故对马钧村小组要求判决确认征地行为违法及弥补其损失的诉讼请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马钧村小组的诉讼请求，案件受理费50元由马钧村小组负担。
上诉人马钧村小组上诉称，一、原审判决存在严重的认定事实错误。在原审判决书的第十三页，原审查明部分认为本案涉案土地属于企堆村委会集体所有，但是马钧村小组在原审中已经向法院提交了企堆村委会出具的书面证明以及企堆村委会的原党委书记的证言，这些证据明确确认了涉案土地属于马钧村小组及企堆村民小组所有。原审判决无视该案件事实，属于认定事实错误。二、原审判决适用法律错误。原审依据1995年《海南经济特区土地征用管理规定》的内容，认为当时的法律、法规并未对征地补偿方案的公告及征用补偿款项的支付期限作出规定，但是该规定的第九条规定：“。其他非土地所有权单位，不得代替土地所有权单位签订《征用土地补偿协议书》”，在本案中，因为所有权单位企堆村委会已经否认该土地享有所有权，根据该条规定非土地所有权单位签订的《土地补偿协议书》应当认定无效。另外，根据1988年《中华人民共和国土地管理法》第二十五条：“。征用其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准”的规定，文昌市政府征用土地完全超出法律限制的权限，属于无权征用涉案土地，应当确认违法。综上，请求二审法院：一、撤销原审判决；二、改判支持马钧村小组原审的诉讼请求。
被上诉人文昌市政府答辩称，一、文昌市政府实施涉案征地行为符合法律的规定，原审认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。涉案土地属于企堆村委会集体所有，并且按照相关的法律规定办理了征地手续，缴纳了征地补偿费。1997年8月7日，文昌市政府在履行了一系列审查及法律程序后，将涉案土地出让给了1997年的康整公司。上述土地征收行为完全按照当时有效的法律、法规的规定进行，征地行为符合法律规定。二、马钧村小组的上诉理由不成立，依法应当驳回马钧村小组的上诉请求。（一）马钧村小组没有充分的理由可以证明被征收的集体土地属于被答辩人集体所有，其提交的证人证言根本无法证明马钧村小组享有涉案土地的所有权。（二）1997年各方签订的涉案《征用土地补偿协议书》中对被征收土地的面积、位置、补偿标准以及安排剩余农业劳力当工人的招工方案都进行了明确的约定，足以认定涉案征地符合当时的法律法规的规定。（三）1994年《海南经济特区土地管理条例》第二十条第一款规定，征用集体所有土地或者使用国有土地用于非农业建设的，县级人民政府的审批权限为耕地（含水田、旱地、菜地等）1.5公顷以下，其他土地3.5公顷以下。而本案涉案土地类别为荒地，面积约合1.67公顷，文昌市政府有权按照上述规定进行审批，并未超越职权。综上，文昌市政府对涉案土地的征收行为符合法律的规定，原审认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。
原审第三人企堆村委会未提交书面意见，在本院询问时陈述称：一、涉案土地不是荒地，已经交给了学校使用。二、企堆村委会没有自己的土地，原来涉案土地属于企堆村委会集体所有的说法不是事实。
原审第三人企堆村小组未提交书面意见，在本院询问时陈述称：一、企堆村委会是管理机构，是不应当拥有土地所有权的。二、文昌市政府与非土地所有权人签订《征用土地补偿协议书》是无效的。
原审第三人华盛公司未提交书面意见，在本院询问时陈述称：文昌市政府实施的征地行为认定事实清楚，适用法律正确，颁证行为合法，应当予以维持。
二审中，本院对上诉人马钧村小组原审提交的证据六《证明材料》进行了重新认证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条、第七十一条对证人证言类证据的形式规定，因该《证明材料》未写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况，也没有提交居民身份证复印件等证明证人身份的文件，加上出具《证明材料》的两位证人无正当理由未出庭作证，本院认定这项证据不符合法定的证据形式，对其真实性、合法性、关联性均不予认可。
经本院组织各方当事人询问，二审查明如下事实：文昌市政府征收涉案土地之前，企堆村委会曾经召集其下属的十六个村民小组（包括本案上诉人马钧村小组、原审第三人企堆村小组）共同开会，决定把涉案土地交给1997年的康整公司建槟榔厂使用，由1997年的康整公司为涉案土地附近的学校建教学楼的第二层，后1997年的康整公司为教学楼建起了第二层。
二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：关于文昌市政府的征地行为是否合法的问题。根据已查明的事实，文昌市政府的职能部门原文昌市土地管理局在1997年7月12日与涉案土地所有权人企堆村委会、海南康正食品工业发展有限公司签订了《征用土地补偿协议书》，文昌市政府也批复同意了上述《征用土地补偿协议书》和原文昌市土地管理局于1997年8月7日与海南康正食品工业发展有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》。文昌市政府对涉案土地实施征用的行为，符合征地时有效的1988年《中华人民共和国土地管理法》和1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及1995年《海南经济特区土地征用管理规定》关于土地征收的规定，并无违法之处。本案中，马钧村小组以两份《证明材料》以及《收款收据》主张争议地的权属，认为文昌市政府的征地行为侵犯了其合法权益。但是马钧村小组提交的两份《证明材料》不符合法定证据形式，不具有证明效力，《收款收据》未注明出租土地的位置、面积等信息，无法确认该土地即为涉案土地，也不能够证明马钧村小组对涉案土地的权属。因此，马钧村小组的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。
此外，马钧村小组认为涉案土地属其集体所有，企堆村委会的委托代理人也认可这一事实，因此文昌市政府与非土地权利人企堆村委会签订的《征用土地补偿协议书》不具有法律效力，被诉征地行为明显违法。对此本院认为，如果企堆村委会的委托代理人承认涉案土地所有权为马钧村小组所有，将会直接导致承认马钧村小组的诉讼请求，从而导致委托代理人的利益受到损害，与其受委托的根本目的相矛盾。并且企堆村委会的委托代理人的代理权限为一般代理，没有作出上述承认的特别授权，因此企堆村委会的委托代理人的上述承认内容超出了其受委托的权限，本院不予认可。故上诉人马钧村小组主张文昌市政府征地行为违法的该项理由同样不能成立。
综上，文昌市政府征收涉案土地的行政行为不存在违法之处，因此无需采取任何补救措施。原审判决认定事实基本清楚、判决结果并无不当，依法应予维持。上诉人马钧村小组的上诉请求及理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人文昌市潭牛镇企堆村民委员会马钧村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 单 宇
审 判 员 赵敬义
审 判 员 冯 坤
二〇一六年十月十三日
法官助理 周 磊
书 记 员 陈欣欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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