安徽省祁门县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖1024行初1号
公益诉讼起诉人祁门县人民检察院，住所地祁门县新城区。
法定代表人董应平，祁门县人民检察院检察长。
被告祁门县林业局，住所地祁门县祁山镇中心南路林业大楼。统一社会信用代码11341024003156713Y。
法定代表人谢红霞，祁门县林业局局长。
行政负责人江祁生，祁门县森林公安局局长。
委托代理人马有传，祁门县林业局法制办公室主任。
公益诉讼起诉人祁门县人民检察院诉被告祁门县林业局不履行法定职责一案，本院于2018年1月2日受理后，于2018年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月22日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人委派检察员邱永进，被告祁门县林业局行政负责人江祁生、委托代理人马有传,到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人诉称，公益诉讼起诉人在履行职责中发现，祁门县林业局未依法履行职责，致使国家林地资源仍在继续遭到破坏的线索。经审查，依法作出了行政公益诉讼立案决定。经调查查明，2012年7月，2013年6月，陈时新二次向被告提出申请、临时占用祁门县祁山镇新岭村周家组土名“门堂坞”林地，建立弃土场用于倒土堆放土石方。被告经审核，于2012年7月25日、2013年6月26日批复同意陈时新临时占用周家组集体林地分别为1.58公顷（23.7亩）、1.7公顷（25.5亩），合计3.28公顷（49.2亩）。自2012年至2016年8月，陈时新自己或同意他人在该49.2亩土场堆放土石方，将林地及林地上生长的植被全部掩埋。经祁门县林业调查规划设计院检验，除该49.2亩土场外，陈时新未经批准另占用林地面积为61.3亩。2014年4月，陈时新作为祁门建工（集团）有限公司项目经理，承包施工祁门县新城区I#地块土石方开挖工程。该工程地处祁门县新城区高铁路与站前路交叉口西南方向，土名“东山坞”山场林地。在施工前，祁门县政务新区开发领导小组办公室工作人员与工程承包方人员及陈时新一起到施工现场，向陈时新指明了开挖平整山场的范围，并明确划定了施工界线。之后，陈时新安排施工人员进场，用挖掘机、推土机等机械设备开始施工。在施工过程中，陈时新擅自决定扩大施工范围，于2014年9月底至10月初，将承包施工山场相邻的山场成片开挖平整。经祁门县林业调查规划设计院检验：陈时新未经批准擅自开挖平整林地面积为18.9亩。2017年1月19日，祁门县人民法院以（2016）皖1024刑初99号判决书认定，陈时新因非法占用林地80.2亩（含61.3亩和18.9亩地块）构成非法占用农用地罪，判处其有期徒刑二年六个月，缓刑三年，并处罚金八万元。此后，陈时新委托祁门县林业调查规划设计院设计方案，拟将其违法占用的林地植树造林。被告作为行政管理机关，未对陈时新非法占用林地49.2亩，破坏林业生态环境和资源保护的行为作出行政处罚，也未责令陈时新限期恢复非法占用林地的原状。2017年9月14日，祁门县人民检察院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，建议被告：1.依法履职，对陈时新非法占用林地的行为，依照《中华人民共和国森林法》之相关规定给予行政处罚；2.责令陈时新限期恢复非法占用林地的原状，并按国家有关规定补种毁坏株数的树木；3.拒不补种树木或者补种不符合囯家有关规定的，由祁门县林业局代为补种，所需费用由违法者支付。2017年10月13日，被告回复：1.检察建议书中涉及的祁门县新城区站前广场18.9亩林地使用，在陈时新受到刑事处罚并处罚金后，已按规定报省林业厅审核同意，故不应当再进行处罚和恢复植树造林；2.检察建议书中涉及的“门堂坞”山场61.3亩越界非法占用林地，陈时新受到刑事处罚并处罚金，故不应当再进行行政处罚。现陈时新已委托祁门县林业调查规划设计院进行设计，被告也已督促陈时新按设计进行恢复植树造林。检察建议书中涉及的“门堂坞”山场弃土场49.2亩临时使用林地，现陈时新已委托祁门县林业调查规划设计院进行设计，被告也已督促陈时新按设计进行恢复植树造林。
公益诉讼起诉人认为，依据《中华人民共和国森林法》、《安徽省林地保护管理条例》、《安徽省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》等法律法规，被告负有保护森林资源，确保辖区内林地不受侵占、破坏的监管职责。本案中，陈时新临时占用的49.2亩林地，应于2014年7月和2015年6月到期。陈时新逾期没有归还，并自己或同意他人继续在该林地上倒土堆放土石方，使用至2016年8月，该49.2亩林地已处于非法占用状态，至今未恢复原状，存在引发地质灾害的隐患，侵害了社会公共利益。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，被告应当对陈时新非法占用林地的行为进行行政处罚并责令其恢复林地原状，而被告一直未作出应有的行政处罚，致使案涉林地被长期非法占用，国家森林资源受到破坏，其怠于履行森林资源监管职责的行为违法。公益诉讼起诉人以检察建议督促被告履职监管后，被告虽函复本院，但仍未全面履行其法定职责，违法占用林地的行为仍在持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的相关规定，向法院提行政公益诉讼。请求，1、确认被告在查处陈时新非法占用49.2亩林地案件中怠于履行职责违法；2、判令被告继续履职，对陈时新逾期占用林地49.2亩的行为依法履行监管职责。
公益诉讼起诉人祁门县人民检察院向法庭提交以下证据材料：证据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第四款、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第41条，证明检察机关提起行政公益诉讼法律依据;证据2.黄山市祁门县林业局主要职责、内设机构和人员编制规定，《中华人民共和国森林法》第13条，《安徽省林地保护管理条例》第5条，《安徽省实施<中华人民共和国森林法>办法》第2条，证明黄山市祁门县林业局对本行政区域林业保护工作实施统一监督管理；证据3.公安部门调查材料，证明陈时新非法占用林地80.2亩，至今未恢复原状，临时占用林地49.2亩，逾期没有归还，生态环境和资源保护方面的公共利益仍处于受侵害状态；证据4.《中华人民共和国森林法实施条例》第43条，证明国家依照法律规定实施行政处罚依据；
证据5.行政公益诉讼前程序情况，立案决定书、询问通知书、询问笔录，现场勘查图片、检察建议书及送达回证，证明检察机关督促被告对陈时新破坏生态环境履行监管职责；证据6.祁门县林业局关于检察建议的复函，证明被告收到检察建议后,就陈时新破坏生态环境案如何处理,函复检察机关的情况；证据7.刑事判决书一份，证明陈时新受到刑事处罚的事实。
被告祁门县林业局答辩称，一、依法履职，审批“门堂坞”临时占用林地，答辩人因祁红国际大酒店项目和新城区大冲安置小区项目建设需要，依据林地审批管理有关规定，分别于2012年7月25日、2013年6月26日审批同意陈时新临时占用祁门县祁山镇新岭村周家组土名“门堂坞”两块林地建弃土场，合计面积49.2亩；同时也明确告知了陈时新临时用地期限（两年）、林木采伐证办理及期满后及时恢复临时占用林地的林业生产条件。二、依法履行监督管理“门堂坞”临时占用林地的职责，2014年7月25日先批的第一块林地期满后，答辩人督促陈时新恢复林业生产条件，陈时新也进行了部分整地和毛竹栽植，但成活率低，未能达到要求；同时，由于前后两批林地同处于一条山坞，2013年6月26日后批的第二块林地是在先批的第一块林地的基础上向四周进行的拓展，客观上也造成第一块林及时恢复林地生产条件的困难，加之祁门县新域区建设开挖的土石方量巨大，在弃土场紧缺的情况下，陈时新一方面为支持新区建设，一方面也为自身利益的考虑，在第二块林地2015年6月24日期满后，陆续弃土至2016年8月。2017年1月4日，答辩人书面向陈时新下达了限期恢复“门堂坞”林业生产条件及森林植被告知书；但由于施工难度及资金方面的客观原因，直到2017年10月，陈时新委托祁门县林业调查规划设计院对“祁山镇'门堂坞'弃土场植被恢复造林施工”进行了作业设计，其本人也同意于2018年3月前完成造林施工。
综上所述，答辩人在审批和监督陈时新临时占用“门堂坞”林地的工作中依法履行了职责；经答辩人监督教育，林地使用人陈时新也同意按祁门县林业调查规划设计院“祁山镇'门堂坞'弃土场植被恢复造林施工设计”要求如期完成。造成陈时新逾期占用林地的原因，既有主观牟利因素也有客观支持新区建设因素，但其使用过程中作为弃土场的用途和占地面积都没有改变，且经答辩人的教育，认识到了错误，愿意在限期内履行“门堂坞”植被恢复造林义务。因此，答辩人认为应当免予对其的行政处罚，对原告的诉讼请求不予支持。
被告祁门县林业局在举证期限内向法庭提交了以下证据材料：证据1.关于祁红国际大酒店临时使用林地的批复（祁林地审[2012]2号）（复印件）及相关文件一卷，证明被告依法履职批准陈时新临时占用祁门县祁山镇新岭村周家组集体林地1.58公顷并告知期限、办理林木采伐证及及时恢复林业生产条件等相关事项；审批材料齐全、程序合法；
证据2.临时使用林地审核同意书（祁林地审[2013]17号）（复印件）及相关文件一卷，证明答辩人依法履职批准陈时新临时占用祁门县祁山镇新岭村周家组土名“门堂坞”集体林地1.7公顷并告知期限、办理林木采伐证及及时恢复林业生产条件的等相关事项；审批材料齐全、程序合法；证据3.关于限期恢复林业生产条件及森林植被告知书（祁林函[2017]04号）复印件，证明答辩人依法履行监管职责，责令陈时新限期恢复生产条件；证据4.祁门县“门堂坞”弃土场植被恢复造林作业设计委托书（复印件），证明陈时新等愿意履行恢复“门堂坞”弃土场林业生产条件的义务；证据5.祁门县“门堂坞”弃土场植被恢复造林施工作业设计书（复印件），证明“门堂坞”弃土场已经完成规划设计具备施工条件；证据6.恢复植被造林通知书（祁林函[2017]242号）复印件，证明答辩人依法履职责令陈时新限期恢复“门堂坞”总计111亩林地的林业生产条件；证据7.送达恢复植被造林通知书回执，证明陈时新收到恢复植被造林通知书（祁林函[2017]242号）；证据8.关于商请消除“门堂坞”等三处弃土场地质灾害隐患的函（祁林政函[2017]07号），证明答辩人依法履职商请祁门县国土资源局消除地质灾害评估以制定措施清除安全隐患；证据9.关于34102400005号检察建议书的回复（祁林政函[2017]243号），证明答辩人积极对照检察建议回复履职情况；证据10.相关法律依据，证明答辩人依法履职和诉讼理由的法律依据；证据11.林地审批意见附件地形图，证明一期、二期的土地是重叠在一起的；证据12.法定代表人身份证明，证明被告的主体适格。
经过庭审举证、质证，现对公益诉讼起诉人、被告提交的证据材料综合评判如下：1、对于公益诉讼起诉人提供的七组证据，被告均无异议，本院认为公益诉讼起诉人所举证据具有真实性、关联性、合法性，予以采纳；2、对于被告提供的十二组证据，公益诉讼起诉人认为证据8、12与本案有关联性，其他证据与本案均无关联性，本院认为被告所举证据具有真实性、关联性、合法性，均予以采纳。庭审中诉讼双方出示的证据，与本案有关联性，来源合法，且双方没有提出实质性反驳意见，本院予以确认并作为定案依据。
经审理查明：2012年7月，2013年6月，陈时新分二次向祁门县林业局提出申请，要求临时占用祁门县祁山镇新岭村周家组土名“门堂坞”林地，建立弃土场。祁门县林业局经审核，于2012年7月25日、2013年6月26日批复同意陈时新临时占用周家组集体林地分别为23.7亩、25.5亩，合计49.2亩用于建立弃土场，期限均为二年。自2012年7月至2016年8月，陈时新自己或同意他人在该弃土场倒土堆放土石方。（另外，陈时新还因非法占用林地80.2亩构成非法占用农用地罪，于2017年1月19日，祁门县人民法院以（2016）皖1024刑初99号判决书判处其有期徒刑二年六个月，缓刑三年,并处罚金八万元）。本案中陈时新逾期占用的49.2亩林地，至今未受到刑事、行政处罚。
祁门县人民检察院在履行职责中发现上述违法行为,于2017年9月14日，向被告发出祁检民（行）行政违监[2017]34102400005号检察建议书。2017年10月13日，被告遂作出祁林政函[2017]243号关于对34102400005号检察建议书的回复。本案中陈时新临时占用“门堂坞”林地应分别于2014年7月25日、2015年6月26日到期，但陈时新逾期继续自己或同意他人在该弃土场倒土堆放土石方，致使该地存在水土流失及山体滑坡的安全隐患。公益诉讼起诉人发出检察建议后，认为被告虽及时进行了回复,但是没有完全履职到位，遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，于2018年1月2日向本院提起行政公益诉讼，请求法院支持其诉讼请求。
本院认为，公益诉讼起诉人提起本案诉讼符合《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国森林法》第十条规定“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作”。第十三条规定“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”。本案被告祁门县林业局主管祁门县范围内的林业工作，负有对本辖区内森林资源保护、利用、更新、管理和监督的法定职责。另根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚”。
被告祁门县林业局自2017年9月14日在收到公益诉讼起诉人发出的检察建议后，于2017年10月13日作出祁林政函[2017]243号回复，但被破坏的宜林地未得到很好恢复，仍处于受破坏状态。据此，被告针对陈时新非法占用林地的行为，存在未履行行政处罚、责令恢复被毁林地原状的事实。
关于被告辩称陈时新一方面为支持新区建设，一方面也为自身利益的考虑，在第二块林地2015年6月24日期满后，陆续弃土至2016年8月。2017年1月4日，答辩人书面向陈时新下达了限期恢复“门堂坞”林业生产条件及森林植被告知书；但由于施工难度及资金方面的客观原因，直到2017年10月，陈时新委托祁门县林业调查规划设计院对“祁山镇'门堂坞'弃土场植被恢复造林施工”进行了作业设计，其本人也同意于2018年3月前完成造林施工，答辩人在审批和监督陈时新临时占用“门堂坞”林地的工作中依法履行了职责；经答辩人的教育，陈时新认识到了错误，愿意在限期内履行“门堂坞”植被恢复造林义务。因此，答辩人认为应当免予对其的行政处罚，对原告的诉讼请求不予支持。然，这反而印证了被告未履行法定职责的事实。本院对被告的辩解意见不予采纳。综上，被告祁门县林业局存在未履行行政处罚、恢复被毁林地原状法定职责的事实。公益诉讼起诉人的诉讼请求，事实清楚、证据确实充分、理由正当，符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告祁门县林业局在查处陈时新非法占用相关林地违法行为怠于履行职责违法；
二、被告祁门县林业局在本判决生效之日起六个月内履行法定职责。
案件受理费50.00元，由被告祁门县林业局负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院提出上诉，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄山市中级人民法院。
审 判 长 汪维达
审 判 员 汪一敏
人民陪审员 许仙桃
二〇一八年六月二十二日
书 记 员 刘西子