江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)苏07行初52号 原告张永信，男,1959年10月4日出生,汉族，住江苏省东海县。 委托代理人张茜茜,江苏新苏律师事务所律师。 被告东海县人民政府,住所地江苏省东海县牛山街道和平东路21号。 法定代表人高美峰，该县政府县长。 委托代理人彭晓婧，该县政府法制办公室工作人员。 委托代理人孙加强，东海县石梁河法律服务所法律工作者。 第三人张兆奎，男，1959年12月8日出生，汉族，住江苏省东海县。 原告张永信不服被告东海县人民政府行政确认一案，向本院提起行政诉讼，本院受理立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年8月11日公开开庭审理了本案，原告及其委托代理人张茜茜、被告的委托代理人彭晓婧、孙加强、第三人张兆奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告东海县人民政府于2015年12月31日向第三人张兆奎颁发东政农地承包权（2015）第053983号农村土地承包经营权证（以下简称案涉土地承包经营权证）。 原告张永信诉称，案涉土地承包经营权证中所列的庄东路南承包地是原告自1992年承包并自行耕种至今，在1996年全国二轮土地调查时，因为土地上种植的是常年生作物，根据当时的政策，该土地可以保持原状，不作调整，视为1996年分地，并记载于《东海县石梁河镇张湖村二组土地分配归户清册》中，根据该归户清册记载，原告承包的涉案土地性质为承包地，承包经营期限30年，故承包经营期限自1996年至2026年，该期限由案涉土地承包经营权证印证。2011年6月，东海县石梁河镇张湖村（以下简称张湖村）村长张兆自带领二组部分农户自发组织分地，程序违法，多次强行分割仍在承包期内的庄东路南承包地，在分地过程中，因原告不同意强行分地，多次与分地小组成员起冲突，但仍未能阻止违法分地行为。原告于2009年在该涉案土地上种植葡萄，至2011年分地时葡萄树才开始结果，产生经济收益，故如将该地让出，同意调整到其他土地上将损失惨重，且村委会在协调中又未给出任何补偿方案。第三人张兆奎按照2011年重新分地的方案，分得的土地0.9亩位于原告原种植的土地上，为此双方就该0.9亩土地的承包经营权权属发生纠纷，先后向石梁河镇人民政府、东海县人民政府反映问题要求处理，也分别向东海县人民法院起诉，法院先后作出（2015）连东民初字第01022号民事裁定和（2015）连东民初字第01625号民事裁定，两裁定均认为不属于人民法院受理民事诉讼的范围。 2015年12月31日，被告在明知涉案土地权属有争议的情况下，未通知原告，未做任何协商、调查、现场指界或与归户清册核对等工作，即将案涉土地承包经营权登记在张兆奎的名下，向其颁发证书。被告的行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》中关于“保持稳定”“严禁借机违法调整和收回农民承包地”等多项规定。（2015）连东民初字第01022号民事裁定和（2015）连东民初字第01625号民事裁定中的查明事实等部分也能判断出涉案土地是在2011年6月尚在承包期内被违法调整。故张湖村二组2011年6月在承包期内调整承包地的行为是无效的。被告颁证行为违反《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，应当予以撤销。请求法院依法撤销案涉土地承包经营权证，本案诉讼费用由被告负担。 原告为支持其诉讼请求向本院提供如下证据： 证据1.案涉土地承包经营权证，用以证明被告将原告正在承包的土地违法登记在张兆奎名下，涉案庄东路南土地的性质为承包地，承包时间为1996年6月30日至2026年6月30日。其中庄东路南块地面积是1.49亩，实测面积1.56亩，其中覆盖在原告正在耕地上的面积大概在1亩左右，张兆奎的另外半亩左右土地现在是抛荒的，与本案无关。 证据2.（2015）连东民初字第01022号和（2015）连东民初字第01625号民事裁定书，用以证明涉案土地在2011年6月被张湖村二组村民或者镇安排的工作小组与张湖村两委商定按照少数服从多数的表决方式强行收回原告仍在承包期内的土地，同时证明张湖村二组庄东路北苹果地（村民长期称之为大苹果地）是1999年秋发包，之后由村里统一收回，按照280元每亩分包给部分农户种植大棚。2008年部分承包农户不交承包金，因其他农户反应强烈，2011年6月大苹果地又返还给农户，庄东路南地块（小苹果地）收回重新划分，该两块地承包收回的过程不同，而被告有意移花接木。 证据3.《东海县石梁河镇张湖村二组土地分配归户清册》复印件，用以证明该归户清册于1996年5月13日登记造册，原告的承包合同编号为0302057，原告承包地包括东湖林果3.019亩（大小苹果地合计地亩）、南湖良田4.47亩，合计7.489亩。该册中非承包地记载项为空白，说明原告所承包的土地均为承包地，并非石梁河镇人民政府所称的经济田、机动地等性质。该证据可以证明涉案土地为承包地，承包经营期限30年，2011年分地违法，不应按照重新分地的结果确权，应尊重1996年的承包关系。 证据4.《农村土地承包经营权确权登记颁证相关政策问答》（中共东海县委农村工作办公室2014年6月），用以证明该文件第二页第三条、第九页第十七条、第十七页第三十六、三十七条的内容均能够证明土地确权应当以土地二轮承包为基础，涉案土地的确权颁证应当做到群众无异议，如有异议应在争议解决后再行颁证，以及1996年未开展土地调整的应视为直接延长二轮承包期，涉案土地的承包期为1996年至2026年等内容。另外该文件第二页第三条、第五页第八条、第十页第十条、第十三页第二十八条、第十七页第三十六条、第十七页三十七条、第九页第十七条，能够证明被告土地确权办证工作不但违反国家土地基本法，也违反其自行制定的相关政策问答，在实体上和程序上均存在严重错误。 证据5.东海县人民法院传票及张兆奎诉状，用以证明被告的颁证行为违反其自行制定的政策，并没有保持稳定，而是制造矛盾，原告于2009年在涉案土地上种植葡萄，2011年分地时葡萄刚刚开始挂果产生经济效益，至今该地上仍是葡萄，而按照被告的确权，张兆奎现要求原告将葡萄树全部刨除将土地让出，故被告的确权行为违反其制定的基本政策，系违法的，应依法撤销。 被告东海县人民政府辩称，1999年秋，张湖村村委为响应镇村关于调整农村产业结构提高经济收入的号召，提倡大力栽种苹果，后由于栽培技术、市场行情等因素，种苹果方案被取消，之后改种草莓，但因部分农户资金、人手、技术缺乏无力搞大棚，村里遂提出要求农户让地给能搞大棚的人承包，凡承包一亩缴纳承包金280元给让地的农户，以弥补其失去土地的损失。2008年后，因大部分承包户不缴纳承包金且继续种地，故大部分农户提出要求将土地返还，同时组里农户自发到各家征求意见，最终张湖村二组82户农户有74户同意退还土地。截止目前，整个张湖村二组只有原告一户应退还给本组张兆奎的1亩多土地至今未让出，仍强占使用。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条第一款的规定，本集体经济组织成员依法平等的行使承包土地的权利。第二十七条规定，承包期内因自然灾害严重损毁承包地等特殊情形对个别农户之间承包耕地和草地需要适当调整的，必须经三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。第三十三条第一款规定，平等协商、自愿有偿，任何组织和个人不得强迫。张湖村土地流传的过程是合法的，二组村民自发要求收回原分得的土地应当予以支持。原告就争议的土地曾多次诉讼、多次信访，但均未得到支持。被告就本案颁证行为进行了前期准备、入户调查、测量绘图、公示审核、登记发证、建档入库等工作，程序合法。原告的诉求严重失实，其强占土地拒不让出，又不调换土地给他人种植是矛盾起因。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告东海县人民政府向本院提供作出被诉行政行为的如下证据、依据： 证据1.2015年3月14日、3月17日、12月2日张湖村土地确权会议记录复印件、张湖村林果地土地确权发证征求群众意见表、2015年12月3日召开的土地确权大会照片。用以证明该村在土地确权事项前，广泛征求群众意见并得到大多数群众认可。 证据2.案涉土地承包经营权证档案复印件，用以证明颁证程序合法有效。 证据3.镇、县、市三级信访处理意见复印件，用以证明涉案的土地争议情况经镇、县、市信访部门处理，张湖村二组村民自发分地，符合法律规定，应予支持。 依据1.案涉土地确权工作依据的文件及政策（含东委发〔2014〕57号、东石委发〔2014〕34号，东石委发〔2014〕35号）复印件，说明颁证行为具有依据。 依据2.《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》，说明涉案土地经镇、县、市三级信访，已信访终结，人民法院不应予以受理。 第三人张兆奎述称，其意见与被告东海县人民政府的意见一致。 第三人张兆奎向本院提供案涉土地承包经营权证，用以证明该证是其合法取得。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1质证认为，图片所反映的会议性质不清楚，该会议中除了张湖村二组以外，其他小组的分地均是按照土地归户清册的地亩与四至分的，与1996年全国二轮承包调查结果一致，合法有效。但是，证书记载的庄东路南承包地却在2011年6月经过强行收回调整。即使被告认为分地行为征得了大多数群众的意见，但也不符合确权政策，因为确权政策明确要求群众无异议，有异议要经过司法仲裁途径解决争议后再行确权，并非按照少数服从多数的原则确权。 对于证据2的真实性予以认可，但登记违法，需依法撤销。调查表的内容均不属实，涉案土地至今仍是原告的，如果被告在确权时到现场调查，张兆奎绝不可能指认涉案土地是其承包地，被告遗漏该程序，迳行按照2011年违法调整的结果确权，无视原告与案外人之间的权属纠纷。其中的土地承包合同，签署时间为2016年3月31日，是被告与张兆奎按照2011年违法调整的结果签订的合同，该合同侵害了原告的承包经营权，违反农村土地承包法。张兆奎申请确权登记不能证明被告及张兆奎有权强行收回原告仍在承包期内的承包地，该土地确权是违法的。 对于证据3的真实性予以认可，但该三份文件均没有解决涉案土地的权属纠纷，仍需要通过仲裁或诉讼途径解决，其中对于东石镇发〔2014〕43号文件中关于涉案土地的承包调整过程描述基本属实，原告系1992年承包该涉案土地，1996年二轮土地调整时（即1996年全国二轮土地承包调查），该土地保持原状，没有调整，按照被告提供的颁证政策规定，1996年未开展二轮土地承包工作的应视为直接延长二轮承包期。三级政府处理的意见均忽视了涉案土地的性质为承包地，承包期自1996年至2026年，2011年调整土地属于强行收回仍在承包期内的土地，该调整应是违法的。 对于依据1的真实性不发表意见，但该文件并不能推翻1996年全国二轮土地承包调查结果，随意调整土地，并按照调整后的土地确权。如违反国家基本法，该文件即违法，不应作为本案依据。 对于依据2的真实性由法院审查，假定该文件真实，本案并不适用文件中规定的情形，而是针对土地权属纠纷进行起诉，原告提供的两份裁定书中也均可证明涉案土地的权属纠纷没有得到解决，故本案依法属于行政诉讼的受案范围。 第三人对被告提供的证据真实性、合法性、关联性均予以认可。 被告和第三人对原告提供的证据质证认为，对于证据1，认可其真实性、合法性，但对其关联性有异议，不能达到原告的证明目的；对于证据2，认可其真实性、合法性，但对其关联性有异议。对于证据3，不能达到原告的证明目的，2011年调整前涉案土地系原告承包，但是2011年调整后地就不是他的了，原告不能依据该归户清册认定2011年后的地也是他的。对于证据4，认可其真实性、合法性，但对其关联性有异议，不能达到原告的证明目的，该文件第十七条有明确规定，能够支撑被告的观点；对于证据5，认可其真实性、合法性，但对其关联性有异议。被告颁证的实体和程序均合法，没有违反法律规定。 原告对第三人提供的证据质证认为，对证据的真实性予以认可，该证据可以证明涉案土地的性质为承包地，承包经营期限是30年，系1996年6月30日至2026年6月30日。但被告和第三人均承认在2011年调整之前涉案土地一直由原告自1992年耕种，1996年全国二轮土地调查时未作调整，故涉案承包经营权证存在严重错误，与事实不符。 被告对第三人提供证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。 本院对上述证据的认证意见如下：对各方当事人提交证据的真实性予以确认，因其来源合法、证据形式合法，本院对其合法性予以确认，关于上述证据与举证方所要达到的证明目的间的关系问题，本院将在本院认为部分进行综合评述，因其与本院需查明的事实具备关联性，本院对其关联性予以确认。 经审理查明，原告张永信与第三人张兆奎系张湖村村民。2015年12月31日，被告东海县人民政府向张兆奎颁发案涉土地承包经营权证，确认地块名称为庄东路南的1.49亩土地归张兆奎承包经营。因该地块中约1亩左右土地（以下简称争议土地）自1992年始直至1996年东海县农村土地二轮承包后由张永信长期耕种，为此，张永信对东海县人民政府的案涉颁证行为存有异议。 2011年，张湖村二组村民就本组土地自发组织重新进行调整分配，三分之二以上小组村民同意分配方案，仅有张永信等几户村民拒绝。其后争议土地被调整至张兆奎名下，但张永信以该地块上其已种植葡萄、打乱土地必受损失以及土地二轮承包期间严禁随意调整土地为由拒绝让出土地。自此，2014年至2015年，张永信接连信访；2015年间，张永信、张兆奎、张湖村村委会三方之间争讼，矛盾突起。东海县石梁河镇人民政府、东海县人民政府、连云港市人民政府分别就张永信的信访事项予以答复，以绝大多数村民同意、调地合法为由未支持张永信。东海县人民法院就争讼事宜以应协商或由行政机关处理为由未予解决。嗣后，张永信在得知案涉颁证行为后提起本案诉讼。 本院另查明，张永信无争议土地的承包合同和承包经营权证。张永信直至本案诉讼期间仍在争议土地上耕种农作物，因此缘由，张兆奎1.49亩土地中的另外0.5亩左右土地至今荒置。2016年10月，张兆奎以张永信为被告又提起排除妨害、赔偿损失之诉。 本院再查明，张永信提供的张湖村二组土地分配归户清册中载明以下内容：户名：张永信；承包合同编号：0302057；承包地：南湖粮田4.47亩、东湖林果3.019亩，小计7.489亩。该归户清册因保存于东海县石梁河镇第一农村经济服务站，诉讼期间本院依法向其调取书证原件，但该站以其丢失为由未予提供。本院综合考量前期各方当事人的民事诉讼整体情况，对上述记载事项予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案争议焦点即案涉办证行为实体及程序是否合法。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。据此，农村土地承包经营权证系对土地承包经营权的确认，相应的土地承包经营权应权属清晰，而土地承包合同系县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证的基础。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包；国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。申请颁发农村土地承包经营权证的程序是土地承包合同生效后，发包方向乡(镇)人民政府农村经营管理部门申报相关材料，并由乡(镇)农村经营管理部门进行初审，符合规定的，登记造册；再由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核，符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。2014年6月中共东海县委农村工作办公室出台的《农村土地承包经营权确权登记颁证相关政策问答》第三十七问中载明：“在确权登记中，对历史遗留和土地承包纠纷等问题，应尽量调解解决，若调解无效，可通过司法、仲裁等法律程序解决，若仍然难以解决的，暂不确权颁证。待争议解决后，再进行确权登记。”根据上述法律法规及政策规定，农村土地承包经营权证颁证程序要求颁证机关明确审查土地权属。 本案中，案外人张湖村民委员会与第三人张兆奎签订的土地承包合同应是案涉颁证行为的基础要件，但该合同的形成时间为2016年3月31日，滞后于颁证时间2015年12月31日。就争议土地事宜，原告张永信多次进行信访，东海县石梁河镇人民政府、东海县人民政府、连云港市人民政府亦系明知，除信访意见外，三级政府均未就此解决好各方争端。且在案涉颁证行为之前，原告张永信与第三人张兆奎以及案外人张湖村民委员会就争议土地亦发生多次诉讼，通过司法途径尚未解决完毕。直至本案诉讼期间，原告张永信仍在争议土地上种植农作物。故在上述客观情形下，张湖村民委员会、东海县石梁河镇人民政府仍旧层报案涉确权颁证材料，并由被告东海县人民政府作出案涉颁证行为，系程序违法，应当予以撤销。 本院另需指明的是，古语有云：远亲不如近邻，人到难处邻里来。本案中，因调整分地后未妥善解决好相关权益人的损失问题，原告张永信、第三人张兆奎以及案外人张湖村民委员会争讼，致互相生怨，互不相见，实属不值。本案审理期间虽经多次协调，遗憾未果。即便如此，仍希望被告东海县人民政府能从充分保护当事人合法权益的角度积极正当履职，责令有关部门妥善安置好当事人的土地问题。相关当事人能够积极配合被告东海县人民政府的工作，谋求案外和解，进一步修复好邻里关系，做一名奉公守法的好公民,不再徒增诉累。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下： 撤销被告东海县人民政府向第三人张兆奎颁发的东政农地承包权（2015）第053983号农村土地承包经营权证。 案件受理费50元，由被告东海县人民政府负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐10×××7575（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。 审判长  谢善娟 审判员  周文元 审判员  李 季 二〇一八年六月二十九日 书记员  徐 瑞 法律条文附录及上诉须知 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。 收款人：江苏省高级人民法院 开户行：中国农业银行南京分行山西路支行