山东省莱芜市莱城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）莱城行初字第45号
原告刘加成。
委托代理人：高云，山东灵岩律师事务所律师。
被告莱芜市公安局高新技术产业开发区分局；住所：莱芜市高新区汇河大街007号；。
法定代表人吕卫东，局长。
出庭负责人王玉峰，政委。
委托代理人张尊平，该局法制大队教导员。
委托代理人郑永红，山东鲁浩律师事务所律师。
原告刘加成不服被告莱芜市公安局高新技术产业开发区分局（以下简称高新区公安分局）作出的高新区公（华山路）行罚字（2015）00031号行政处罚决定书（以下简称行政处罚决定书），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告刘加成及其委托代理人高云，被告高新区公安分局负责人王玉峰、委托代理人张尊平与郑永红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告高新区公安分局于2015年4月22日作出行政处罚决定，以原告刘加成于2015年1月22日到北京天安门周边非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局（以下简称天安门公安分局）治安大队训诫1次，后又于2015年4月21日再次到北京天安门地区集体非正常上访，严重影响了公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第二十三条第一款第二项之规定，对原告刘加成处以行政拘留十日的处罚。因原告刘加成患有××，上述行政处罚未予执行。
原告刘加成诉称，2010年以来，原告所居住的鹏泉街道办事处地理沟村在集体土地遭非法开发过程中，存在重大违法问题；并且由于土地开发而产生的土地补偿款额确定、计算，款项领取、保管、分配、使用等环节，可能存在村干部贪腐问题，为维护法律正义和村民权益，原告自2014年10月份开始，遂向有关部门反映情况，但始终没有得到回应。
2015年4月21日，原告到北京有关部门办理完信访手续后，到天安门游玩，被当做“非正常集体上访”人员送至久敬庄救济服务中心；次日，被截访人员强制带回莱芜。被告在未作任何认真全面调查的情况下，当日便仓促依据治安处罚管理法第二十三条第一款第二项规定，对原告作出高新区公（华山路）行罚字（2015）00031号《行政处罚决定书》，且立即交付执行完毕。
原告认为，被告对原告的行政处罚行为不论程序，还是实体，均属违法。依照行政诉讼法的规定，属于事实不清，证据不足，程序严重违法，适用法律错误，理应予以撤销。具体理由为：
1、原告虽到北京上访，但没有施行“危害公共场所秩序”的行为，更谈不上“情节严重”。2、被告对原告仓促处罚，未作认真调查，证据严重不足。3、被告对原告作出行政处罚决定，未按照《行政处罚法》规定的处罚程序，保障原告的合法权利。4、原告在天安门地区的行为，并未对当地公共秩序造成了不良影响，也未达到“情节严重”的程度，否则北京当地公安机关也不会对原告仅“训诫”了事。5、既然被告公安机关已经对原告的行为予以训诫处理，依照一事不二理的行政执法原则，被告不应对原告的同一行为重复作出处罚。6、根据《行政处罚法》第20条规定，行政违法案件的管辖主体为违法行为实施地的行政机关。被告对原告在北京实施的行为没有管辖权，更没有处罚权。请求法院撤销上述行政处罚决定书，诉讼费由被告承担。
原告提供证据：陕西省榆林市中级人民法院（2014）榆中行终字第00030号行政判决书一份，证实相同情况下公安机关对访民予以行政拘留的处罚法院不予支持。
被告高新区公安分局辩称：
一、原告具有违法事实。
原告因反映村务问题于2015年1月22日到北京天安门非正常上访一次，被天安门公安分局治安大队训诫。2015年4月21日，原告等39人从国家信访局上访后又到天安门地区非正常上访，被北京警方送至久敬庄接济服务中心，到久敬庄接济服务中心后拒不下车，后欲冲闯门岗自行离开，后被鹏泉街道办事处接回莱芜送至派出所。
依据山东省高级人民法院、山东省人民检察院、山东省公安厅、山东省司法厅【鲁公发（2015）35号】《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》的规定，原告到北京天安门地区上访的行为属非正常上访，且属经公安机关教育、训诫后，再次进行非访，属情节严重。
二、原告非正常上访事实清楚、证据充分。
原告于2015年4月21日到天安门地区非正常上访的证据有：（1）山东省人民政府信访局驻北京工作办公室出具的《关于莱芜市39人进京集体非正常上访的工作说明》及人员名单；（2）莱芜高新技术产业开发区鹏泉街道办事处工作说明；（3）秦波、丁绪会、程继涛、韩洪章、孙之范、李锋、李永安等人的工作说明；（4）对原告的询问笔录；（5）北京市公安局天安门地区分局训诫书一份；（6）原告户籍证明。
以上证据证实2015年4月21日，原告到天安门地区集体非正常上访，且本次非访前有非访经历且受过训诫。
三、被告依法行使处罚权，对原告处于行政拘留十日的处罚是正确的。
首先，被告有处罚权。治安管理处罚法第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”，为此，被告对原告的违法行为有管辖权。
其次，被告对原告的处罚程序合法。被告受理案件后依法登记，在调查中，告知了原告的权利义务，经过调查，认为其违法行为违反了治安管理处罚法第二十三条第一款第二项的规定，应予处罚，处罚前进行了审批，并依法向原告进行了告知，最后送达《行政处罚决定书》，一系列程序均按法律和部门规章进行，程序合法。
再次，被告对原告处行政拘留十日处罚依法有据且处罚适当。原告属再次进京非访，人数多，扰乱公共秩序，且不听劝阻，欲闯岗离开接济服务中心，属情节严重，当从严处罚。被告依据治安管理处罚法第二十三条第一款第二项及《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》对原告作处罚，于法有据且处罚适当。
四、原告对其行为的违法性认识不清，不认为非访扰乱公共场所秩序是错误的。
原告系因非访受训诫后再次非访，应为情节严重。对本次非访北京公安没有实施行政处罚，不存在对同一行为重复处罚的事实。
综上，原告诉请错误，要求法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据（复印件）和依据：
1、受案登记表1份，证明被告于2015年4月22日受案，并进行登记；
2、综合材料1份，证明被告对原告的违法行为调查后，形成综合材料；
3、接受证据材料清单1份，证明被告在对原告行政案件调查中，收到鹏泉街道办事处工作说明两份；
4、工作说明及名单6份，证明被告在对案件调查过程中鹏泉街道办事处有秦波、丁绪会、程继涛、韩洪章、孙之范向被告提交书面材料，证明原告非访事实的基本情况；
5、接受证据材料清单1份，证明被告在对案件调查过程中，收到省驻京办工作说明和上访人员名单、原告的训诫书，李峰、李永安的工作说明；
6、驻京办的工作说明及上访人员名单、两份工作说明，证明原告非访的事实；
7、天安门地区分局训诫书1份，证明原告之前有非访经历并受到训诫；
8、询问笔录和行政案件权利义务告知书各1份，证明原告承认其道北京上访的过程和事实，并承认因为非访受过训诫；被告在询问原告前已告知其享有的相应权利；
9、行政处罚审批表1份，证明被告对原告的行政处罚进行了审批；
10、行政处罚告知笔录1份，证明被告对原告作出行政处罚前依法进行了告知，并告知其陈述和申辩的权利，原告表示放弃陈述和申辩；
11、行政处罚决定书1份，证明2015年4月22日被告向原告送达高新区公（华山路）行罚字（2015）00031号行政处罚决定书，原告签收；
12、不予收拘通知书1份，证明对原告的行政拘留因原告身患××未予执行；
13、户籍证明1份，证明原告的居住地、户籍所在地均在被告管辖范围之内；
14、治安管理处罚法第7条，公安机关办理行政案件程序规定第9条。证明被告有管辖权。
经庭审质证，对被告提供的第3号、5号、6号证据中的上访人员名单、13号证据，原告无异议，但对其余证据分别提出了如下异议：对1号证据受案登记表，原告认为如果原告有违法行为，应当由违法行为发生地公安机关管辖，同时根据公安机关办理行政案件程序规定第9条第2款的规定，该案应当由北京公安机关受理后移送至被告处，而受案登记表中的移送单位该栏内容空白，移送人及联系方式空白，所以被告受理该案违法；对2号证据综合材料，原告认为华山路派出所的证明陈述的上访事实与实际情况不符，其到国家信访部门信访村委贪腐问题，是行使立法法以及信访条例规定的权利，在实施上访过程中并没有实施严重扰乱公共秩序的行为，综合材料说明的情况与事实不符；对4号证据工作说明及名单、6号证据中的驻京工作组工作说明及李锋、李永安的工作说明，原告认为上述工作说明均是间接证据、传来证据，只是简单陈述传来的内容，并没有事发时最原始的视听资料，与原告在笔录当中陈述的内容相互矛盾。其中，秦波、丁绪会、程继涛、韩洪章、孙之范、李锋、李永安的工作说明中没有说明人员的身份信息，不符合行政诉讼证据规则的要求。同时，上述说明人中有地方政府人员及鹏泉街道办事处的工作人员，接受领导指派进行接访，双方之间有利害冲突，其证言不客观，不真实。上述工作说明如果属实的话应当有当时原告违法上访情节严重的视频资料予以证实，而且说明人应当出庭作证；对7号证据训诫书，原告提出其没有收到过训诫书，训诫书上也没有签名，无法确定其真实性，而且训诫书的内容只是相关法律规定，不能证实原告有违法行为，因此，训诫书不能作为证据使用；对8号证据询问笔录和权利义务告知书，原告认为其询问笔录的内容能证实其去天安门广场只是游玩，只不过是在被安检时发现有信访材料，被公安机关送到久敬庄救济中心，被告擅自认定原告有严重扰乱公共秩序的行为是没有任何根据的。关于权利义务告知书，因被告对本案没有管辖权，所以对原告履行权利义务告知是违法的；对9号证据行政处罚审批表、10号证据行政处罚告知笔录，原告认为被告对本案没有管辖权，所以审批程序和进行处罚前告知都是违法的；对11号证据行政处罚决定书，原告认为决定书查明的事实与其在公安机关的供述相互矛盾，其没有实施严重扰乱公共秩序的行为，公安机关查明的事实不真实，处罚决定书的证据全是间接证据、传来证据；对12号证据不予收拘通知书，原告认为被告对本案没有管辖权，所以履行程序上的手续不符合法律规定；对14号法律依据中的治安管理处罚法第7条，原告有异议，认为被告没有行政处罚权，因为根据行政处罚法第20条的规定，原告是到北京信访解决相关问题，如果违法了，应由北京当地公安机关予以管辖。对《公安机关办理行政案件程序规定》第9条第2款，其适用的前提是移送管辖，但本案并没有北京公安机关先行处理后移送给被告的程序，所以，被告直接处理属于程序错误。
对原告提供的行政判决书，被告对证据的真实性、证明效力均有异议，认为案件之间是没有完全相同的，不能因为其提交的案件材料就说明同类上访案件公安机关作出的处罚都是错误的，而且我国不实行判例法，判决结果不具有参考性。
本院对上述证据认证如下：被告提供的第3号、5号、6号证据中的上访人员名单、13号证据，原告无异议，本院予以采信；被告提供的2号证据综合材料1份、4号证据工作说明及名单6份、6号证据中的驻京办工作说明、李锋、李永安的工作说明、7号证据训诫书1份，以上证据相关说明人、训诫单位身份明确，各自反映的案件事实能够相互印证，询问程序合法，能够证实原告在2015年1月22日到天安门周边走访并被训诫后，又于2015年4月21日到天安门周边走访的事实，本院予以采信。原告所提异议不能成立，本院不予支持；对8号证据中的询问笔录，原告承认了行政处罚决定书认定的基本事实：即2015年1月22日到北京上访并受到训诫，又于2015年4月21日再次上访的事实，故对该份证据，本院予以采信；对8号证据中的行政案件权利义务告知书1份、9号证据行政处罚审批表1份、10号证据行政处罚告知笔录1份、12号证据不予收拘通知书1份，上述证据能够证实被告作出被诉行政处罚决定适用程序情况，与本案具有关联，本院予以采信；对1号证据受案登记表1份、11号证据行政处罚决定书1份，虽然原告对查明的事实予以否认，但在8号证据中，其承认了基本的案件事实，对该份证据本院予以采信。
由于我国不实行判例法，故对原告提供的判决书的证明效力，本院不作认定。
经审理查明，2015年1月22日，原告与其本村刘玉营、刘玉民、刘加宝等人到北京天安门地区走访，被天安门公安分局治安大队训诫1次；2015年4月21日，原告等人又到北京天安门地区走访。原告以上2次到京走访，均由莱芜市高新区鹏泉街道办事处派人将其接回，并带回北京市公安局天安门地区分局出具的1份训诫书。2015年4月22日，被告对原告上述两次进京走访问题立案查处，同日对其作了行政处罚告知，明确告知了原告拟对其作出的行政处罚决定所依据的事实、理由和依据，以及其本人所享有的陈述和申辩权利，但原告未作陈述或申辩。经审批，同日，被告对原告进京走访一案作出被诉行政处罚决定，认定原告以上进京走访行为挠乱了公共场所秩序，造成了不良影响，根据治安管理处罚法第二十三条第一款第二项之规定，决定对原告行政拘留10日。因原告身患××，该行政处罚决定未予实施。因对上述行政处罚决定不服，原告向我院提起行政诉讼，要求撤销被告所作行政处罚决定，并承担本案的诉讼费用。
本院认为，原告的两次进京走访行为均首先由北京公安机关发现并先行作出初步处理（第一次对原告予以训诫并带离现场，第二次直接带离现场），其后通过莱芜驻京办通知当地党委政府将其接回，并将训诫书交由经办人员一并带回移交至被告。北京公安机关与被告就原告进京走访一案的处理虽未办理书面交接，但以上处理过程在实质上已完成对案件的移交，且该做法符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，故被告对原告进京走访一案行使管辖权于法有据；原告提出的其相应行为应由北京公安机关处理，被告无管辖权的主张不成立，不应支持。
原告虽然认为处罚决定书查明的事实不真实，但在高新区公安分局华山路派出所民警于2015年4月22日对其本人进行询问时，承认了自己2次进京走访的事实；且高新区鹏泉街道办事处、山东省驻京工作组、秦波、丁绪会、程继涛、韩洪章、孙之范、李锋、李永安出具的证明，天安门公安分局对原告出具的训诫书也可以证实原告以上进京走访的事实。
信访虽然是公民个人的权利，但根据《信访条例》第十八条和第二十条的规定，信访人以走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出；信访过程中，应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。众所周知，在我国，北京天安门周边地区不但不是信访接待场所，而且系具有特殊意义的公共场所，前往该地区走访会对这一地区的公共秩序形成干挠当属常识。原告于2015年1月至4月期间先后2次到北京天安门地区走访，被告认定其挠乱公共秩序且情节严重、造成了不良影响，事实清楚，证据充分；适用治安管理处罚法第二十三条第一款第三项之规定作出相应行政处罚决定，适用法律正确。另，被告对原告进京走访一案历经调查取证、立案登记、处罚告知、处罚审批等程序作出行政处罚决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》和公安机关办案程序规定的相关要求。综上，被告所作行政处罚决定职权正当，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法；原告要求予以撤销于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘加成的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘加成负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省莱芜市中级人民法院。
审 判 长 韩继萍
审 判 员 朱文苹
人民陪审员 亓传国
二〇一五年十月二十四日
书 记 员 李珊珊
相关法律法规条文附后：
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
第六十三条询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。
……。
《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
……。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
……；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
………；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
……。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。