福建省莆田市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）闽03民终747号
上诉人（原审原告）：林金开，男，1950年12月1日出生，汉族，农民，住福建省莆田市荔城区。
被上诉人（原审被告）：莆田市荔城区新度镇人民政府，住所地福建省莆田市荔城区新度镇，组织机构代码证代码003712855。
法定代表人：胡建新，镇长。
委托诉讼诉讼代理人：李金兴、郑珠琴，福建融成律师事务所执业律师。
被上诉人（原审被告）：莆田市荔城区新度镇厝柄村民委员会，住所地福建省莆田市荔城区新度镇厝柄村。
法定代表人：林清祥，主任。
上诉人林金开因与被上诉人莆田市荔城区新度镇人民政府（以下简称“新度镇政府”）、莆田市荔城区新度镇厝柄村民委员会（以下简称“厝柄村委会”）承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服福建省莆田市荔城区人民法院（2015）荔民初字第1374号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人林金开、被上诉人新度镇政府的委托诉讼代理人李金兴、郑珠琴到庭参加诉讼，被上诉人厝柄村委会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，1995年，原莆田县人民政府进行城笏公路拓宽建设。同年，新度镇被征用部分耕地，主要用于城笏公路拓宽、拆迁安置、工业区办厂及厝柄小学教育楼建设等。1995年7月15日，林金开与原莆田县新度镇厝柄村民委员会（即厝柄村委会）签订《征用土地协议书》一份，约定厝柄村委会征收林金开土地1.54亩，每亩每年向被征用土地支付稻谷1200斤或以每年7月15日市场价格计算价款。林金开家庭于1998年11月10日承包位于新度镇新山尾地块耕地1.2亩、后圳古地块耕地1.88亩，承包期限30年，即自1998年11月1日起至2028年10月31日止。现因林金开认为新度镇政府、厝柄村委会自2003年起至今无支付补偿款，致讼。案经调解，因双方各持己见，致调解无效。
一审法院认为，林金开依法对所承包的土地享有经营权，未经依法审批不得将承包地用于非农建设。新度镇政府、厝柄村委会未经依法审批而征用林金开的土地，其与林金开的约定违反法律强制性规定，属无效协议。无效合同，自始无效，现林金开请求继续履行，于法无据，不予支持。新度镇政府、厝柄村委会依该无效的协议给林金开造成的损失应当予以赔偿，林金开可另行主张赔偿。林金开主张其承包地共被新度镇政府、厝柄村委会征收3.08亩，但提供的证据不足以证实该主张，不予采信。据此，依据《中华人民共和国民法通则》第八十条，《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》第二十三条、第二十五条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，经一审法院审判委员会研究决定，判决：驳回林金开的诉讼请求。本案案件受理费人民币1973元，由林金开负担。
一审宣判后，上诉人林金开不服，向本院提起上诉。
上诉人林金开上诉称：1、林金开一审提供的第二轮承包土地使用证及部分村民与新度镇政府、厝柄村委会签订的补偿协议，结合一审判决已经认定1995年原莆田县政府扩宽公路有征收厝柄村土地及厝柄村委会已履行支付补粮款多年，后因新度镇政府拖赖导致村委会无力支付的事实，应认定林金开主张的是事实。2、涉案土地征收时，时任新度镇镇长林桦（现任莆田市城厢区区委书记）亲自到厝柄小学召开村民会议，动员村民支持镇政府征收土地和补偿方案，因此，新度镇政府称涉案土地不是其征收，与事实不符。3、因新度镇政府及厝柄村委会不履行补偿承诺，林金开等人有向新度镇政府及莆田市国土资源局荔城分局信访，新度镇政府及莆田市国土资源局荔城分局均有答复反馈处理意见，其中荔城区国土分局答复：城笏公路扩宽，新度段由新度镇政府全权负责组织实施，让村民向新度镇政府主张要求解决。现新度镇政府称其非本案适格主体是狡辩。4、涉案土地系被租用，不是被征用，故本案案由应认定为土地租赁合同纠纷。新度镇政府及厝柄村委会应按照协议的约定履行支付补偿款的义务。综上所述，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人林金开的一审诉讼请求。
被上诉人新度镇政府辩称，其答辩意见按其一审的答辩意见，即：新度镇政府不是本案适格的被告，应驳回林金开对新度镇政府的起诉，且本案林金开的部分诉讼请求超过诉讼时效，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人厝柄村委会未提交书面答辩，也未到庭陈述意见。
经审理查明，对一审法院查明的事实，上诉人林金开对“1995年7月15日……市场价格计算价款”有异议，认为协议书是有签订，但签订的是租用协议书，不是征用协议书；上诉人林金开对一审法院查明的其他事实没有异议。被上诉人新度镇政府对一审法院查明的事实没有异议。被上诉人厝柄村委会未提起上诉，二审期间经本院合法传唤没有到庭参加诉讼，且对一审查明的事实也没有提出异议，故对上诉人林金开、被上诉人新度镇政府双方均无异议的事实，本院予以确认。
本院认为，本案为承包地征收补偿费用分配纠纷。上诉人林金开主张本案案由应为土地租赁合同纠纷，但涉案土地原为承包地，后被征收用于城笏公路扩宽、工业小区、厝柄小学、安置房建设等非农建设，涉案土地已根本返还不能，应认定涉案土地系被征收，这与土地租赁合同到期后土地的性质与刚租赁时相同、没有变化且合同到期后土地可以返还是不同的，二者属不同的法律关系，故上诉人林金开的该主张不能成立，本院不予采信。根据涉案土地被征收时所应适用的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二十三条第一款“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”、第二十五条第二款“征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定”的规定，征收土地必须依法办理审批手续。本案中，涉案土地没有依法办理征收审批手续就用于非农建设，违反法律的强制性规定，是无效的，故上诉人林金开与被上诉人厝柄村委会签订的关于涉案土地的《征用土地协议书》也属无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，在《征用土地协议书》无效的情况下，上诉人林金开现主张应依据该《征用土地协议书》继续履行支付补偿款的义务，没有法律依据，故一审判决驳回上诉人林金开的诉讼请求，并无不当，应予维持。合同无效后，因涉案土地不能返还，上诉人林金开可以另行起诉主张权利。一审法院已告知上诉人林金开可以另案主张赔偿损失的权利，是正确的。上诉人林金开二审提供票据、收据五张、说明两份，欲证明二被上诉人在协议签订后的5年有按照协议履行支付补偿款的义务，从2003年开始没有支付补偿款，应继续履行，该证据有提供原件核对，真实性可以确认，但如前所述，因《征用土地协议书》无效，上诉人林金开要求二被上诉人继续履行协议，没有法律依据。被上诉人厝柄村委会经合法传唤未到庭参加诉讼，视为放弃诉讼权利，本院依法缺席审理和判决。综上所述，一审法院处理并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、第一百七十条第一款第一项、第一百七十四条规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费1973元，由上诉人林金开负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈建华
代理审判员 李 忠
代理审判员 彭赵龙
二〇一六年九月十二日
书 记 员 倪益群
附：相关主要法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
第一百七十四条第二审人民法院审理上诉案件，除依照本章规定外，适用第一审普通程序。