安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖行终341号
上诉人（一审原告）张文志，男，汉族，1983年11月5日出生，住安徽省枞阳县。
委托代理人江铁汉，安徽振风律师事务所律师。
被告枞阳县人民政府，住所地枞阳县枞阳镇浮山路6号。
法定代表人罗成圣，该县县长。
第三人枞阳县安凤种养殖农民专业合作社，住所地枞阳县会宫镇安凤村。
法定代表人陶永春。
张文志因诉枞阳县人民政府行政确认违法一案，不服安徽省铜陵市中级人民法院（2017）皖07行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
张文志向一审法院起诉称，原告系枞阳县会宫镇栏桥村村民，其承包地位于会宫镇栏桥村会路和铜安路交叉口处，面积为0.458亩。2014年4月，第三人开始在原告承包地毗邻处进行填土和围墙施工，至2017年4月，第三人终于将施工范围扩大至原告承包地，原告现场阻止无效，遂向枞阳县国土资源局投诉，2017年6月5日，原告被告知第三人的用地是经政府主管部门批准的。随后，原告委托律师调取了该地块的审批文件。发现被告及下属各部门对该地块的审批过程，存在诸多与法律和行政法规相抵触之处。1、用地主体违法。我国《土地管理法》第43条对使用农民集体土地做出了限制性条件即必须是本集体的乡镇企业，结合到本案如果第三人欲获得栏桥村民集体土地的使用权其前置条件就是该企业的所有权属于本村集体或村民，但是从第三人的工商注册档案得到的答案是否定的。故第三人不具备申请该地块使用权的主体资格。2、程序违法，用地审批环节，枞阳县国土资源局、会宫镇政府违反了法定程序。安徽省《实施中华人民共和国土地管理法办法》第26条规定了建设单位应当提出用地预审申请，在本案中，提出用地预审申请的主体应为第三人，但该项目用地审批文件中并没有任何证据证明第三人履行该项法定义务。3、先征用，后审批。2015年2月26日，四方就达成了该地块的征地协议，那时第三人并未向土地行政主管部门或者其他行政机关提出用地申请或者预申请，我国《土地管理法实施条例》第23条2、3款，第25条第1款均对拟征用的土地必须实施一系列的前置程序，只有在完成该系列程序后，各权利义务主体方能进入实际实施阶段。但该地块的审批文件中就有征地协议。被告对前述相关部门的违法行为不仅未予纠正，竟然予以批准。4、被告和相关政府部门出具的文件都只是简单的载明了该地块属于建设用地，其依据是土地总体利用规划《2006-2020年》，我国《土地管理法》第40条第1、3款对农用地转化为建设用地规定了严格的法定程序。同时，《土地管理法实施条例》第23条第2、3款，第25条又对前述程序进行了细化。结合到本案，该地块何时变成了建设用地，前述规划是何时何地获得批准，是否履行了法定程序？综上，请求判令被告于2016年9月13日做出的对位于会宫镇兰桥村辖区内面积为2.4870公顷土地使用权的审查和批准违法。
枞阳县人民政府向一审法院辩称，1、原告不具有本案诉讼主体资格。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，结合本案实际，张文志既不是行政行为的相对人，也与本案没有法律上的利害关系，其起诉不符合上述法律规定。原告在诉状中请求确认的用地系第三人取得，且该宗土地在审批前属集体土地，集体土地的权利人是农村集体经济组织，原告作为自然人显然不是该宗土地的权利人，其在本案中不具有起诉人资格。如果第三人侵占了原告的承包地，这只能归属原告与第三人之间的民事权益争议，如果原告系因征地补偿款与农村集体经济组织或者第三人发生争议，也归属民事权益争议，因此原告所诉的争议不是行政争议，也与被告无涉。2、原告诉讼所依据的事实与理由不能成立。首先，关于用地主体的异议无事实和法律依据。第三人枞阳县安凤种养殖农民专业合作社是会宫镇范围内所辖村组的村民陶永春与其他农民主体共同投资设立，并依法进行登记，其主体合法，第三人因生产经营需要项目用地，其作为用地主体提出申请并依法取得项目用地，完全符合法律规定。其次，原告关于审批程序的异议不能成立。本案中第三人枞阳县安凤种养殖农民专业合作社向枞阳县会宫镇人民政府提出用地申请后，由会宫镇人民政府予以申报，并逐级申报至枞阳县人民政府，经枞阳县人民政府审核同意予以批准，其审批程序符合国土资源法律法规及规章的规定，审批过程并无不当。再之，原告关于涉案项目用地先征后批的诉讼理由与本案客观事实不符。《土地管理法实施条例》第二十三条、二十五条针对的是国有建设土地，而本案第三人的项目用地是集体建设用地，原告依据的前述法条明显不适用于本案，与本案客观事实不符。最后，原告关于用地性质的主张也与本案事实不符。原告在诉状中提及农用地的转用程序等，本案中并没有涉及农用地的转化问题，如果原告诉称的承包地“无端地被非法侵占”，原告完全可以通过合法、适当的途径来解决，但这也是原告与第三人或其他民事主体之间的民事权益争议，不属行政争议范畴，且与被告无关。3、被告对诉争土地审批，认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用依据正确。被告予以审批的项目用地原系会宫栏桥轮窑厂用地，是采矿用地，归属集体建设用地的范畴。第三人作为会宫镇栏桥村村民，与其他村民共同投资设立的枞阳县安凤种养殖农民专业合作社归属乡镇企业的范畴。根据《土地管理法》第四十三条，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。综上，原告不具有本案诉讼主体资格，其起诉所依据的事实与理由不能成立，且被告对诉争土地予以审批，所认定的事实清楚、证据充分，程序合法，适用依据正确，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，提起行政诉讼的原告须与被诉的行政行为具有法律上的利害关系。本案中，原告认为自己的承包地受到第三人的侵占而提起行政诉讼，要求确认被告批准建设用地行为违法，但未提供证明对涉案土地享有承包经营权的事实证据。相反，案件材料反映涉案土地属农村集体建设用地，经第三人申请，已办理了建设项目用地审批手续。被告作出的建设用地批准行为属于国家针对建设用地土地用途所采取的总量控制行为，并未对原告的财产权益造成直接影响，原告亦不是该行政行为相对人，与建设用地审批行为不具有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。对其起诉，应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）项及第二款之规定，裁定驳回原告张文志的起诉。案件受理费50元，退还原告张文志。
张文志上诉理由同一审起诉理由，认为其提供的证据能够证明被上诉人的行为侵害了其土地承包经营权，方来如是适格的原告；一审法院没有开庭审理错误。请求撤销一审裁定，确认被上诉人审批行为违法。
本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。由于村民委员会是基层自治组织，对涉集体土地行政案件的诉讼主体资格问题，最高人民法院作出明确规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，从各方诉讼参加人提供的材料能够证实，案涉审批建设土地系集体共有土地，没有发包给上诉人。按照上述规定，对案涉审批行为不服，具有提起行政诉讼资格的是上诉人所在的村委会或者过半数村民，上诉人以自己的名义对案涉审批行为不符合法律规定，一审法院裁定不予受理并无不当。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼>的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。上诉人认为一审没有开庭，直接裁定驳回其起诉错误的上诉理由不能成立。另，上诉人因土地相邻权发生的纠纷，可循法律规定的途径解决。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，张文志的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一八年五月三十日
法官 助理 戴 红
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;