贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行初787号
原告杨启先，女，布依族，1967年9月22日生，住都匀市，公民身号码522732196709223363；
委托代理人周旭亮，北京冠领律师事务所律师；
委托代理人杜晓敏，北京冠领律师事务所律师。
被告都匀市人民政府，地址：都匀市文明路63号，组织机构代码77058879—5；
法定代表人邓学忠，市长；
委托代理人罗兴能，都匀市人民政府沙包堡办事处副主任；
委托代理人李香琪，贵州东阳律师事务所律师。
原告杨启先诉被告都匀市人民政府（以下简称“都匀市政府”）房屋征收补偿决定一案，于2017年8月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本，应诉通知书，并依法组成合议庭于2017年12月22日公开开庭审理了本案。原告杨启先委托代理人周旭亮、杜晓敏，被告都匀市政府委托代理人罗兴能、李香琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月25日，都匀市政府作出匀房征补〔2017〕8号《房屋征收补偿决定》（以下简称《补偿决定》）载明：房屋征收主体都匀市政府，房屋征收部门都匀市政府沙包堡办事处，被征收人杨启先。根据《杨柳街（匀杨）大道工程项目房屋征收决定》（匀府函征〔2015〕226号）规定，你户位于都匀市沙包××办事处××村××号房屋应予以征收。被征收房屋为一栋四层，砖混结构，总建筑面积878.61平方米，合法有效面积240平方米。鉴于被征收人在征收签约期限内未与都匀沙包堡办事处就被征收房屋达成补偿协议，为保障杨柳街（匀杨）大道工程项目顺利实施，根据国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议……由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。”之规定，现作出补偿决定：一、产权调换：（一）按合法有效面积240平方米进行产权调换，剩余面积按评估价进行补偿。（二）由于产权调换房是期房，现由征收部门提供位于都匀王家司周转房5—1—5—15一套给被征收人杨启先周转过渡，过渡期为6个月。逾期，该周转过渡房由被征收人杨启先继续使用至征收部门交付被征收人产权调换房为止。二、货币补偿：（一）房屋货币补偿款189.60万元；（二）搬迁费8786.10元；（三）装修及室内设施等补偿费368997.61元；（四）征收部门应货币补偿你户金额共计2273783.71元，该款已存入征收补偿款专户。以上两种补偿方式被征收人只能选择一种。三、根据《杨柳街（匀杨）大道工程项目房屋征收决定》（匀府函征〔2015〕226号）的规定，被征收人杨启先在征收签约期限2015年6月1日至2015年9月1日内未签约，所以被征收人杨启先不能获得《杨柳街（匀杨）大道工程项目房屋征收决定》规定的全部奖励。四、被征收人应在本决定书送达之日起15日内搬迁完毕，腾空房屋交给房屋征收部门。如被征收人对《补偿决定》有异议，可在《补偿决定》送达之日起六十日内依法向黔南州人民政府申请行政复议，或者在六个月内依法向人民法院提起行政诉讼。原告杨启先不服该《补偿决定》，提起本案行政诉讼。
原告杨启先诉称，其房屋位于都匀市沙包××办事处××广场对面201国道旁，因征收补偿不合法、不合理，原告一直未与相关单位达成补偿协议。2017年4月25日，被告对原告房屋作出《补偿决定》，原告认为该《补偿决定》违法，理由是：一、房屋征收不符合公共利益需要，房屋征收的前提违法。二、房屋征收补偿安置不合法，补偿标准远低于市场价。三、房屋评估违法：1.房屋评估机构的选定程序违法；2.房屋评估标准及评估方法不合法；3.房屋评估程序不合法。四、被告作出《补偿决定》程序违法。综上，被告作出的《补偿决定》违法。特诉至人民法院，请求依法撤销被告作出的《补偿决定》，本案诉讼费由被告承担。
为支持其主张，原告向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：1.原告房屋照片，证明原告门面房从事便利店经营，其他门面房用于出租；2.营业执照、食品经营许可证、烟草专卖零售许可证，证明原告合法经营，证照齐全；3.《门面出租协议》，证明部分门面房用于出租。该组证据证明目的，原告房屋为经营性用房，证照齐全，被告认定房屋性质为住宅存在重大错误。
第二组证据：原告非钢棚的门面房照片1张，证明原告门面房为砖混结构；证明目的，原告房屋为合法建造，非钢棚结构，被告认定错误。
第三组证据：1.原告房屋地理位置图2张，证明原告房屋1公里范围内有幼儿园、小学、批发市场、饭店、药房、多家商品房销售中心以及公安局等多个政府部门；2.原告房屋周边情况照片6张，证明原告房屋紧挨灵智广场、距离天源2013为2.9公里。证明目的，原告房屋周边交通便利，区域内公共配套设施齐全。
第四组证据：1.天源2013销售人员李万江名片;2.灵智广场销售人员马进名片;3.北城财阜销售人员杨军名片及宣传资料;4.周边房价调查视频(分别是天源2013、灵智广场、北城财阜)；证明：（1）原告房屋周边将入驻沃尔马、博纳影业集团、途家、温德姆酒店等国际商业巨头；（2）天源2013门面房价格为7万一平方米；（3）原告房屋对面门面房全部销售完毕，价格为25000元左右一平方米；（4）非匀杨大道一侧门面房为2万多一平方米，匀杨大道旁边门面房更贵；（5）周边的住宅销售价格均在4000元左右，其中天源2013销售价格为6800元左右。证明目的，原告房屋地理位置优赿，升值空间大，周边门面房和住宅均销售紧俏，大部分已经售罄。被告对原告房屋的评估价格明显不合理，低于周边类似房地产价格。
第五组证据：吴兴华与中铁十五局集团都匀置业有限公司之间于2017年5月4日签订的《商品房买卖合同》及全部房款支付收据2张，证明东来尚城小区住宅为4051.77元/平方米。证明目的，被告对原告房屋的评估价格严重不合理，明显低于周边类似房地产价格。
第六组证据：东来尚城小区位置，证明原告房屋紧邻匀杨大道，东来尚城地理位置不如原告房屋位置优越。证明目的，原告房屋价格应高于东来尚城小区房价。
被告都匀市政府对原告所举示证据质证意见：对第一组证据，原告提供4S店照片和广告照片只能证明是广告而已，原告用自己的房屋进行营业，不能改变房屋的性质；对第二组证据，被告并没有认定原告房屋是钢架结构房屋，原告用自己住宅改为门面，不能认定为经营性门面进行补偿；对第三组证据，证明目的不予认可；对第四组证据，原告主张是商业性门面，而原告的房屋是住宅性质，且是集体土地上房屋，与商品房不同，对证明目的不予认可；对第五、六组证据，无法确认真实性，与本案无关联性。
被告都匀市政府辩称，1.被告作出的《补偿决定》合法。被告从2015年开展征收工作至今均是严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律、法规的规定履行职责的，《补偿决定》亦是严格按照法律规定作出的，原告的诉请没有事实和法律依据；2.匀杨大道的建设符合公共利益的需要。为加快都匀城镇化建设，根据都匀城市规划发展的需要，被告为建设都匀环西大道北出口至杨柳街××城市××干道需要征收项目范围内的土地、房屋和地上附着物等，原告的房屋位于征收项目范围内。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，被告建设匀杨大道是符合公共利益需要进行的基础设施建设。3.房屋补偿安置合理合法。因原告拒绝与都匀市政府沙包堡办事处协商、拒绝提供建房资料、拒绝选择评估机构，被告在履行完测绘、评估等相关职责后依法作出《补偿决定》，并提供两种补偿方案供原告选择：一是提供240平方米房屋进行产权调换，对剩余面积按评估价格进行补偿；二是对原告进行货币补偿，即补偿原告2273783.71元。因此，《补偿决定》中的房屋补偿安置方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、二十一的规定，合理合法。4.房屋评估合理合法。在原告拒绝协商选择评估机构的情况下，沙包堡办事处通过公开抽签的方式选定贵州和禧房地产土地评估有限公司为房屋评估机构并进行了现场公证，该公司作出《评估报告》后，沙包堡办事处将《评估报告》送达原告的儿子陈兴治。《评估报告》对原告房屋评估的价格是根据原告房屋在该区域市场上合理补偿价格作出的。因此，房屋评估的程序和价格均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，合理合法。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告都匀市政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：1.组织机构代码，2.法定代表人身份证明书，证明被告的诉讼主体资格；
第二组证据：1.匀发改复〔2015〕69号，2.匀党办通〔2015〕43号，3.匀府函〔2015〕101号批复、征收补偿方案（征求意见稿）、征求意见公告、照片，4.进账单，5.审查意见、红线图，6.都匀住房和城乡建设局证明，7.风险评估报告、评审意见、签到册、审核审查意见表、呈报表，8.匀府函〔2015〕189号批复、补偿安置方案、征收决定、征收公告、照片，证明：（1）匀杨大道属于基础设施建设；（2）被告建设匀杨大道经过摸底调查、立项、规划审查、征求意见、风险评估、确定征收范围、公告等程序，被告的征收程序合法；（3）征收补偿费已专款到户。
第三组证据：1.测绘合同、资质证书，2.登记表、兑现表、送达回执，证明都匀交通建设营运有限责任公司代被告委托黔美测绘院对匀杨大道工程建设项目各项测绘任务进行测绘，2016年9月6日黔美测绘院对原告房屋测绘后分别作出了前述资料，被告于2016年9月12日依法送达原告。
第四组证据：人员基本信息，证明被告依法对原告户家庭成员进行调查核实，确认原告家庭户有2人。
第五组证据：谈话笔录、照片，证明被告多次与原告协商征收事宜并告知其有权选择评估机构，因原告要求对其一楼房屋按门面进行补偿，双方未达成一致意见，原告拒绝选择评估机构。
第六组证据：1.照片、送达回证，2.提供建房手续通知、照片、送达回执，证明被告于2017年3月16日依法将选择评估机构和协商补偿方案告知函、提供建房手续通知等相关法律文书送达原告并告知其相应的权利义务。
第七组证据：评估机构选定议程、签到册、照片、公证书、选定评估机构通知书、送达回执，证明被告于2017年3月23日在公证处的参与下依法抽签选定贵州和禧房地产土地评估事务有限公司为原告房屋评估机构。
第八组证据：评估报告、照片、送达回执，证明原告的房屋评估价值为189.6万元，被告于2017年4月14日依法向原告送达评估报告，原告收到未提出异议。
第九组证据：1.匀市住建〔2017〕379号建议，2.匀府函〔2017〕106号批复、公告、《补偿决定》、照片、送达回执，3.催告函、照片、送达回执，证明2017年4月25日被告依法将《补偿决定》和催告函送达原告。
第十组证据：原告房屋照片，证明原告房屋的现状。
原告对被告都匀市政府所举示证据质证意见：对第一组证据无异议；第二组证据中，对证据1证明目的不认可；对证据2，不能证明《补偿决定》的合法性；对证据3的合法性不认可，补偿标准偏低，认定属违法建筑明显违法，补偿方案正好证明补偿标准偏低，照片的真实性不认可，公告没有加盖公章，原告没有见过征求意见稿；对证据4，被告没有公布征求意见情况以及根据公众意见修改的情况；对证据5，证明目的不认可，本案是关于政府组织实施的交通建设，该项目建设需要符合国民经济的规划，被告没有提供发改局文件证明；对证据6，合法性不认可，社会风险评估应由县级人民政府评估，涉及人数众多的也没有经过常委会讨论，进账单的真实性不认可，该进账单无法看清楚到账时间，不能证明被告征收的合法性；对证据7的合法性不认可，该补偿安置方案并没有征求公众意见，征求意见没有加盖市政府公章，公告没有时间和地点。第三组证据中，对证据1，证明目的不认可；对证据2，登记表的事实认定、合法性不认可，原告房屋的总面积为1000.16平方米，且不存在所谓的钢架结构房，也不是违法建筑，登记表的时间早于项目批复的时间，地上附着物与原告的不符，送达回执没有原告的签字，原告的一楼房屋非住宅。对第四组证据的真实性，证明目的不认可。对第五组证据的真实性不认可，谈话笔录不能证明原告在现场，且有3次谈话笔录不能证明谈话的内容，照片亦不能证明被告存在真实的谈话。对第六组证据的真实性、合法性不认可。对第七组证据的真实性不认可，存在作假，抽签选定剥夺了原告的选择权利，抽签现场没有其他被征收人参与，程序违法。对第八组证据的真实性不认可，原告房屋面积为1000.16平方米，实际为经营性用房，补偿标准偏低，原告房屋环境优越，评估方法不合理，应当采用市场法和收益法进行评估，登记表与原告房屋不相符，评估机构也未对原告房屋进行实地查勘，评估报告也未向被征收人送达。对第九组证据的合法性不认可，《补偿决定》为本案被诉的行政行为，不能作为证据使用，照片、送达回执不能证明向原告进行了送达，也不能证明原告在现场。对第十组证据，关联性无异议，正好证明原告房屋是营业用房，被告的《补偿决定》是错误的。
本院对原、被告所举示的证据，经庭审质证并评议，认证如下：原告提交的第一、二组证据，被告提交的第一至十组证据，证据来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认；原告提交的第三至六组证据，不具有合法性、关联性，本院不予确认。
经审理查明，原告杨启先系都匀沙包堡办事处龙江村一组村民，在该组集体土地上建有房屋一处。2015年3月27日，都匀发展和改革局作出匀发改复〔2015〕69号《关于都匀杨柳街（匀杨）大道建设项目立项的批复》，同意“都匀杨柳街（匀杨）大道建设项目”立项。2015年4月8日，都匀市委办公室作出匀党办通〔2015〕43号《都匀市委办公室、都匀市政府办公室关于成立都匀杨柳街（匀杨）大道工程建设指挥部的通知》，决定成立都匀杨柳街（匀杨）大道工程建设指挥部。2015年4月23日，都匀市政府作出匀府函〔2015〕101号《关于杨柳街（匀杨）大道工程房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的批复》，同意该方案。2015年5月9日,都匀沙包堡办事处载明其开户行交通银行黔南分行进账20161284.98元。
2015年5月10日，都匀沙包堡办事处作出《都匀杨柳街（匀杨）大道工程项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，同年5月13日，都匀维护稳定工作领导小组办公室、都匀社会稳定风险评估工作领导小组办公室作出评审意见，都匀市政府于5月16日审批同意该项目实施。2015年5月18日，都匀发展和改革局作出《关于匀杨大道工程的审查意见》，该项目符合本市国民经济和社会发展计划。2015年5月19日，都匀国土资源局作出匀国土资规〔2015〕15号《关于都匀杨柳街（匀杨）大道建设项目用地预审的规划初审意见》，同意通过项目用地预审，并上报州国土资源局审查并转报省国土资源厅。同年5月19日，都匀住房和城乡建设局作出《关于杨柳街（匀杨）大道工程选址的审意见》，经审查，该项目用地符合都匀总体规划要求。2015年5月20日，都匀住房和城乡建设局作出《关于杨柳街（匀杨）大道工程征收范围用途的证明》，证实都匀杨柳街（匀杨）大道工程起点为都匀环西大道北出口至杨柳街城镇建设主干道，途经沙包堡办事处龙江村、龙昌社区、茶园村、德化村、文德村等，建设项目为杨柳街（匀杨）大道交通基础设施工程，符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定。2015年5月25日，都匀市政府作出匀府函〔2015〕189号《关于杨柳街（匀杨）大道工程建设土地房屋补偿安置方案的批复》，同意《关于批准杨柳街（匀杨）大道工程建设土地房屋补偿安置方案》及附件《都匀杨柳街（匀杨）大道工程建设土地房屋征收补偿安置方案》、《征收决定》、《征收公告》实施，其中，附件1《都匀市杨柳街（匀杨）大道工程建设土地房屋征收补偿安置方案》载明：一、征收主体为都匀市政府；二、征收机构为都匀杨柳街（匀杨）大道工程建设指挥部，具体征拆迁工作由都匀市政府沙包堡办事处负责。2016年9月6日，都匀沙包堡办事处委托贵州黔美测绘工程院对原告涉案的房屋进行测绘并制作《匀杨大道建设项目房屋分户登记表》、《都匀杨柳街（匀杨）大道项目房屋装饰装修、室内设施及地上附着物登记表》、《都匀杨柳街（匀杨）大道项目房屋装饰装修、室内设施及地上附着物兑现表》，都匀沙包堡办事处于同年9月12日向原告送达《匀杨大道建设项目房屋分户登记表》，原告拒绝签字。2017年2月16日、2月27日，都匀沙包堡办事处分别就补偿方式、评估机构选择等与原告协商，原告均予以拒绝。同年3月16日，该办事处向原告送达《公告》、《房屋征收补偿告知函》、《都匀房屋征收评估机构选择意见表》，原告拒绝签收。2017年3月23日，都匀沙包堡办事处在市住建局、公证处、征收工作组、被征收人代表、龙昌社区代表等相关人员的参与下，现场抽签选定贵阳和禧房地产土地评估事务有限公司为房屋评估机构，并进行了公证。2017年3月24日，都匀沙包堡办事处向原告送达《选定评估机构通知书》，原告拒绝签收。2017年3月27日，都匀沙包堡办事处作出《关于提供建房手续的通知》，并于同月29日向原告送达，原告拒绝签收。2017年3月31日，都匀沙包堡办事处委托贵阳和禧房地产土地评估事务有限公司对原告房屋总建筑面积878.61平方米进行评估，该公司出具《房地产估价结果报告》，结论：估价对象于估价时点2017年3月31日公开的市场评估总价为人民币189.60万元，评估单价为2158元/平方米。2017年4月14日，该办事处向原告之子陈兴治送达《评估报告书》及《复核告知函》。2017年4月25日，都匀住房和城乡建设局作出匀市住建函〔2017〕379号《关于对杨柳街（匀杨）大道工程项目尚未达成协议被征收户下达征收决定的建议》，同日，都匀市沙包堡办事处报请都匀市政府作房屋征收补偿决定。都匀市政府于同日作出《补偿决定》，并进行公告，同时将决定书、催告函向原告依法送达，原告拒绝签收。2017年8月23日，原告以被告作出的《补偿决定》违法为由，诉至本院，请求撤销该《补偿决定》，本案诉讼费由被告承担。
本院认为，本案争议焦点是被诉的《补偿决定》是否合法。
关于被告都匀市政府是否具有作出房屋补偿决定的职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。因此，市、县级人民政府是集体土地征收行为的主体。本案中，被告都匀市政府为涉案项目集体土地征收行为的主体，其有权依据前述规定，并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，在土地征收程序中作出集体土地房屋征收补偿决定。
关于被诉的《补偿决定》是否合法问题。1设部《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。房地产评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，被征收人应当在实地查勘记录上签字或盖章确认。本案中，被告都匀市政府未提供其对原告房屋情况调查的结果在房屋征收范围内向原告公布的证据，房地产评估机构在作出《房地产估价报告》前，没有安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘。因此，《房地产估价报告》所依据的评估委托方都匀沙包保办事处提供的房屋勘查工作表（签字并非原告本人所签）、匀杨大道建设项目房屋分户登记表（无原告签字）的真实性不能确定，《房地产估价报告》不能作为被告作出《补偿决定》的合法依据。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款规定“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”第二十五条第一款规定“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”因此，《补偿决定》应当包含用于产权调换房屋的地点和面积等具体事项。被告作出的《补偿决定》第一项对于房屋产权调换的补偿方式，仅规定“按合法有效面积240平方米进平方米进行产权调换，剩余面积按评估价进行补偿”，并没有确定产权调换房屋的地点和面积。此外，原告提供合法有效的营业执照及经营许可证证明其在涉案房屋从事食品、卷烟等经营，被告在作出《补偿决定》时未就停产停业损失问题予以确定，其具体行政行为的内容不明确，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款的规定，属于主要事实不清。3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。被告在作出《补偿决定》时，对原告建设的钢架棚112.49平方米是否补偿，未依法作出决定，亦属主要事实不清。
综上，被告作出的《补偿决定》事实不清、证据不足，应依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告都匀市人民政府于2017年4月25日作出的匀府房征补〔2017〕8号《房屋征收补偿决定》。
诉讼费50元，由被告都匀市人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 游昌新
审 判 员 郑天成
代理审判员 夏 永
二〇一八年二月九日
书 记 员 岑伟光