山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行终1072号上诉人（原审原告）冯娜，女，1971年6月14日出生，汉族，住北京市丰台区。上诉人（原审原告）李洪亮，男，1979年1月6日出生，汉族，住济南市市中区。上诉人（原审原告）白运秋，女，1980年6月9日出生，汉族，住济南市天桥区。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代表人郭树清，省长。委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。委托代理人徐杰，北京市隆安（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）济南融基置业有限公司，住所地济南市槐荫区西光明街10号。法定代表人王雪广，董事长。委托代理人荣俊通，该公司员工。上诉人冯娜、李洪亮、白运秋因诉被上诉人山东省人民政府行政复议一案，不服济南市中级人民法院（2016）鲁01行初25号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。山东省人民政府于2015年12月24日作出567号《复议决定》，主要内容为：2005年12月，被申请人济南市人民政府为第三人济南融基置业有限公司颁发了市中国用（2005）第0200263号国有土地使用权证，而申请人冯娜、李洪亮、白运秋于2006年到2007年间才购买了与涉案土地相邻土地上的房屋。申请人房屋所在的土地与涉案土地没有产权纠纷，且涉案土地上并无任何建筑物。同时，申请人未提交相关证据证明被申请人为第三人颁发市中国用（2005）第0200263号国有土地使用权证侵犯了其合法权益。被申请人为第三人颁发市中国用（2005）第0200263号国有土地使用权证的行为与申请人没有法律上的利害关系。因此，申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原审法院经审理查明，原告冯娜、李洪亮、白运秋系济南市蝶泉山庄小区B2号楼住户，其名下产权房产与涉案市中国用（2005）第0200263号国有土地使用权证上的土地接壤相邻。上述土地使用权原系济南市建筑队伍管理处依据土合字（1995）第9号《国有土地使用权出让合同》取得，2000年，济南市规划局依该单位建设项目申请为其办理了规划手续，具体规划有综合楼、住宅、公寓等，2007年前，该宗土地用途依济南市建筑队伍管理处申请的培训中心项目，按国家用地分类标准规划标识为教育科研。2002年12月18日，济南市建筑队伍管理处将涉案土地使用权协议出让给原济南市第二建筑工程总公司物业公司（现济南融基置业有限公司），第三人济南融基置业有限公司于2005年12月14日取得市中国用（2005）第0200263号国有土地使用权证，证载土地用途为商服用地。2006至2007年，原告购买与上述土地相邻房产时，第三人济南融基置业有限公司虽然早已取得国有土地使用权证，但未向济南市规划局申请建设规划变更。2011年4月8日，济南市规划局依第三人济南融基置业有限公司申请，出具编号为[2011]51号《建设项目规划咨询意见函》，内容为：经研究，原则同意该项目，应结合建筑设计进一步条件优化策划方案，并满足以下要求：性质为商业金融，地上容积率约为3.5，建筑高度约80米，建筑密度不大于25%，绿地率不小于30%，停车率不小于0.8个/百平方米等。上述规划经公示并征求意见后，济南市规划局于2014年3月7日为第三人济南融基置业有限公司出具编号为[2014]－03－16号《建设项目规划咨询意见函》，主要内容为：经研究，原则同意该项目，你单位须按以下要求深化完善方案设计。规划用地性质为商服用地，地上容积率不大于3.3，地下容积率不大于1.6，建筑密度不大于35%，绿地率不小于25%，停车率不小于0.8个/百平方米，建筑高度不超过45米等。2015年11月2日，原告对涉案土地用途由教育科研用地变更为商服用地不服，以济南市人民政府为被申请人向山东省人民政府提起行政复议，主张济南市国土部门颁发的市中国用（2005）第0200263号国有土地使用权证用途为商服违法，请求依法撤销该使用权证。2015年12月24日，山东省人民政府以市中国用（2005）第0200263号土地使用权证颁发行为在先，原告购买与涉案土地相邻地块上的房屋在后，并且，原告房屋所在地块与涉案土地没有产权纠纷，涉案土地上并无任何建筑物，国土管理登记机关为第三人颁发市中国用（2005）第0200263号国有土地使用权证的行为与原告没有法律上的利害关系为由驳回了原告的复议申请。原告对被告山东省人民政府作出的该复议决定不服，向本院提起行政诉讼，请求：1、判决撤销567号《复议决定》；判决被告继续审理原告的复议请求。2、由被告承担本案诉讼费。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝”；第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日”。第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。本案中，原告冯娜、李洪亮、白运秋不服被申请人济南市人民政府为第三人颁发市中国用（2005）第0200263号国有土地使用权证，将该宗土地用途由教育科研变更为商服，向被告山东省人民政府申请行政复议。被申请人济南市人民政府于2015年11月6日签收《答复通知书》，于同年11月17日作出答复意见并提交作出该具体行政行为的证据，已超过10日的答复期限。因被告山东省人民政府作出的567号《复议决定》对被申请人济南市人民政府逾期提交的证据及答辩意见均未予采信，仅依原告提交的证据作出事实认定，且在法定期限内作出行政复议决定，故被告山东省人民政府作出567号《复议决定》程序符合法律规定。原告因涉案土地规划变更向被告申请行政复议，请求撤销济南市人民政府于2005年12月为第三人颁发的国有土地使用权证，因原告于2006年至2007年才购买与该宗土地相邻的房产，并且，国有土地使用权证记载的土地用途并不必然引起土地规划的变更，土地规划的变更主要受所在地区控制性规划的约束。故被告据此认为济南市人民政府为第三人颁发涉案国有土地使用证的行为与原告没有法律上的利害关系符合法律规定。综上，被告山东省人民政府作出的567号《复议决定》程序合法，证据充分，适用法律正确。原告的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告冯娜、李洪亮、白运秋的诉讼请求。上诉人冯娜、李洪亮、白运秋不服原审法院判决，上诉请求撤销济南市中级人民法院（2016）鲁01行初25号行政判决，撤销鲁复驳字【2015】第567号驳回复议申请决定书，判决被上诉人受理其复议申请。理由：1、原审法院判决认定事实不清。原审法院认为涉案行政行为在上诉人买房之前，认定该行政行为与上诉人没有法律上的利害关系错误。上诉人购买的房产与涉案土地相邻，涉案土地的用途是上诉人购买房产时必须考虑的决定性因素。上诉人在买房时从政府公开信息得知是涉案土地用途是教育科研，上诉人购买的房产的相邻环境为教育科研是受法律保护的。涉案行政行为虽然发生在上诉人购买房产之前，但其直接导致上诉人购买的相邻教育环境被实际改变，侵犯了上诉人的相邻权。因此，原审法院不审查涉案行政行为的合法性，仅以时间先后，认定其与上诉人没有法律上的利害关系，认定事实不清。2、原审法院认定被上诉人行政复议程序合法事实不清。原审法院认为被申请人于2015年11月6日签收《答复通知书》，于同年11月17日作出答复意见并提交作出具体行政行为的证据，已经超过了10日的法定答复期限。原审法院对该事实认定不清，判断行政复议被申请人是否按照法定期限提交证据和答复意见，并不是依据其作出的答复意见的落款日期，而应以其在法定期限内送达为判断标准。另外，原审法院认定被上诉人未采信被上诉人逾期提交的证据及答复意见错误。在被上诉人提交的听证笔录中载明“被申请人在法定期限内向复议机关提交了答复书和证据”，这证实了被上诉人并没有按照将被申请人提交的证据和答辩意见超过法定期限来审理案件，没有认定不对其采信，并且在听证过程中，被上诉人并没有组织质证。综上，被上诉人作出的行政复议程序违法。被上诉人山东省人民政府书面答辩称：1、被上诉人作出的鲁政复驳字【2015】567号《驳回行政复议申请决定书》程序合法。被上诉人于2015年11月3日收到行政复议申请并依法受理，2015年12月16日进行了听证，2015年12月24日作出鲁政复驳字【2015】567号《驳回行政复议申请决定书》，符合法定程序。2、被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。综上，济南市中级人民法院作出的【2016】鲁01行初25号行政判决合法正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人济南融基置业有限公司未向本院提交书面答辩意见。二审期间，上诉人冯娜、李洪亮、白运秋等提交了编号为051534098土地登记审批表，合议庭经评议认为，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条之规定，本院不予接纳。各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院，本院同意原审法院对证据的认定意见和据此确定的案件事实。本院认为，本案的审理重点是：被上诉人山东省人民政府作出的鲁政复驳字【2015】567号《驳回行政复议申请决定书》是否合法正确。关于被上诉人山东省人民政府作出驳回上诉人行政复议申请是否正确的问题。经查，上诉人以济南市人民政府将涉案宗地权属证明的土地用途改为“商服”违法为由向被上诉人提起行政复议，请求撤销市中国用（2005）第0200263号国有土地使用证。市中国用（2005）第0200263号国有土地使用证系2005年12月济南市人民政府为济南融基置业有限公司颁发。而上诉人于2006年至2007年才购买了与该宗土地相邻的房产，且国有土地使用证记载的土地用途的变更并不必然引起土地规划的变更，因此，被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》认定济南市人民政府颁发市中国用（2005）第0200263号国有土地使用证的行为与上诉人没有法律上的利害关系据此驳回上诉人的复议申请并无不当。关于行政复议程序是否合法的问题。关于上诉人主张被上诉人采信被申请人济南市人民政府超过法定期限提交的证据和答辩意见的上诉理由，经查，被上诉人未认定被申请人在复议过程中逾期提交证据虽有不当，但听证笔录及上诉人的上诉理由均证实被上诉人未对被申请人逾期提交的证据组织质证，且《驳回行政复议申请决定书》亦未采信被申请人逾期提交的证据。因此，被上诉人作出的复议决定的程序并不违反法律规定。上诉人的该上诉理由不能成立，不予采纳。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人冯娜、李洪亮、白运秋共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  王海燕代理审判员  孙晓峰代理审判员  卜菲菲二〇一六年十月十九日书 记 员  蒋巧菲