中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申893号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：李继明。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：李继孝。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：王桂英。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：李春华。
上述四再审申请人共同委托代理人：王承敏，山东大阳律师事务所律师。
上述四再审申请人共同委托代理人：张光通，山东大阳律师事务所实习律师。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：淄博市淄川区人民政府。住所地：山东省淄博市淄川区般阳西路**号。
法定代表人：闫桂新，该区人民政府区长。
委托代理人：刘静华，山东齐嘉律师事务所律师。
委托代理人：苏斌，山东省淄博市国土资源局淄川分局干部。
第三人（一审第三人、二审上诉人）：李继亮，男，1931年10月1日出生，汉族，住山东省淄博市淄川区。
委托代理人：翟丹蛟，北京市盈科（济南）律师事务所律师。
委托代理人：白怀君，北京市盈科（济南）律师事务所实习律师。
再审申请人李继明、李继孝、王桂英、李春华（以下简称李继明等四人）诉淄博市淄川区人民政府(以下简称淄川区政府)、第三人李继亮土地行政登记一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终407号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员于泓、审判员李德申、代理审判员周觅组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
山东省淄博市中级人民法院一审查明，李继明、李继孝、李继亮与李继忠系同胞兄弟，李继忠于1993年2月病故，王桂英是李继忠的妻子，李春华是李继忠的女儿。李继明、李继孝、李继忠以及李继亮原在淄博市××区××镇北工居委会通过分家析产各有一处房屋，同在一个院落里。1995年9月淄川区政府向李继亮颁发涉案土地使用权证，将淄博市××区××镇北工居委的370.38平方米的国有土地使用权确权给李继亮。李继明等四人认为，淄川区政府的颁证行为侵害了其合法权益，提起本案诉讼，请求撤销淄川区政府对李继亮作出的涉案土地使用权的登记。
山东省淄博市中级人民法院一审认为，本案当事人争议的焦点有三个：一、李继明等四人是否具备原告诉讼主体资格；二、李继明等四人的起诉是否超过了起诉期限；三、淄川区政府颁发涉案土地使用权证是否合法。
关于李继明等四人是否具备原告诉讼主体资格问题。其提交的洪山镇人民政府洪政发(1989)77号文件中分别列明了李继明、李继孝、李继忠以及李继亮申报补办使用土地手续的宅基地面积，李继亮提交的分单契约的内容中写明了李继明、李继孝、李继忠以及李继亮分家析产的情况，四人各分得李宅家产中一处房屋，均能够证明李继明等四人与涉案土地有利害关系，因而李继明等四人有权提起行政诉讼。淄川区政府及李继亮主张李继明等四人不具备原告主体资格的理由不能成立。
关于李继明等四人的起诉是否超过了起诉期限问题。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对于涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起行政诉讼的，人民法院不予受理。淄川区政府颁发涉案土地使用权证的时间是1995年9月，李继明等四人主张其在2015年6月李继亮提起另案民事诉讼后才知道涉案土地使用权证的存在，故于2015年7月7日提起行政诉讼未超过法定起诉期限。
关于淄川区政府颁发涉案土地使用权证是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款规定，由于淄川区政府在举证期限内未提供作出行政行为的证据和依据，也未在举证期限内向人民法院提出延期提供证据的书面申请，视为被诉行政行为没有相应的证据，认定事实主要证据不足。且李继亮没有提供有效证据证明行政行为的合法性，故淄川区政府颁发的涉案土地使用权证无事实和法律依据，依法应予撤销。2015年12月29日，作出（2015）淄行初字第127号行政判决:一、撤销淄博市淄川区人民政府颁发的川政土登字(1995)19号国有土地使用权证；二、责令淄博市淄川区人民政府重新作出行政行为。
淄川区政府、李继亮均不服一审判决，向山东省高级人民法院提出上诉。
淄川区政府上诉称：1.李继明等四人的起诉已超过法定起诉期限，一审法院认定事实、适用法律错误。一审庭审中提交的淄博市淄川区洪山镇人民政府洪政发（1989）77号文件，列明了办理土地使用手续的人员名单。兄弟四人均在名单中，且列明了兄弟四人所享有的具体面积，证明兄弟四人分别享有土地使用权，而李继亮向一审法院提交分单契约三份，主张在1989年兄弟四人协商，由李继亮出钱将另外三兄弟的土地使用权和房屋作价买回，并支付了相应对价后将分单契约交给李继亮持有，作为不再对此前分得土地使用权和房屋产权拥有所有权的证明。该两份证据证实，1989年四兄弟均申请过办理土地权属登记。在办证过程中，李继明等三兄弟将土地使用权和房屋产权出卖给李继亮。李继亮持有的涉案土地使用权证载明宗地面积为370.38平方米，与淄博市淄川区洪山镇人民政府作出的洪政发〔1995〕41号文件当中记载的李继亮的宗地面积一致，也与李继明等四人提交的（1989）77号文件记载四兄弟面积总和370.38平方米一致，进一步说明土地使用权和房屋所有权的买卖发生在1989年至1995年土地使用权证申请、审核过程中，这与李继亮持有的分单契约主张的事实能够相互印证。李继明等四人不可能1989年申请办证，长达20年不闻不问土地权属去向，特别是2008年淄川区在全区范围内开展第二次全国土地调查，对北工村包括李继亮在内的所有居民土地使用权的权属、四至、界标重新进行调查，李继亮的土地不仅有四邻签字确认，居委会也签字盖章，李继明等四人没有提出任何异议，证实李继明等四人对淄川区政府向李继亮颁发涉案土地使用权证及其内容完全知道。李继明等四人于2015年7月7日才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。2.其颁发给李继亮的涉案土地使用权证事实清楚、证件齐全、手续完备，符合法律规定，行政登记行为合法有效，应予维持。3.一审判决责令淄川区政府重新作出行政行为错误。2008年淄川区在全区范围内进行地籍调查时，涉案土地上的房屋已经不存在。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”涉案土地上的房屋在旧村改造过程中，地上附属物已拆除，李继亮另案提起民事诉讼要求村委会恢复原状，说明涉案土地上附属物已不存在的事实。4.一审法院审判程序违法。本案涉及到以李继亮诉村委会民事诉讼审理结果为裁判依据。2015年12月7日一审法院正是以此理由对本案中止诉讼，但是在没有民事诉讼审理结果的情况下又恢复审理并作出判决，程序违法。请求撤销一审判决，改判维持淄川区政府颁发的涉案土地使用权证。
李继亮上诉称：1.一审时淄川区政府负责人和工作人员没有出庭，违反法定程序。2.李继明等四人均不具备诉讼主体资格。他们诉争的是集体土地，而本案是关于国有土地使用权发证问题，淄川区政府为其颁发国有土地使用权证与四人没有关系。3.淄川区政府为其颁发国有土地使用权证之前进行了公示公告，该发证行为已超过20年，一审法院认为没有超过诉讼时效错误。请求撤销一审判决，发回重审。
李继明等四人答辩称：1.其起诉没有超过起诉期限。2015年6月份，李继亮以本案诉争的国有土地使用权证为证据起诉洪山镇北工村委，要求恢复原状，法院向洪山镇北工村委送达传票后，村里告知相关事项并出示土地证书复印件，此时才知道涉案土地使用权证。之前因找不到原始分单契约，李继亮一直居住在涉案房产中，后通过档案查找到洪山镇人民政府洪政发（1989）77号文件，证实四人分别所有的事实。2.没有证据证明存在买卖关系。李继亮仅凭分单契约在谁手中就认定财产归谁所有，没有任何事实和法律依据。淄川区政府办证档案中没有证据显示买卖或产权变动的任何事实及证据。该分单契约李继亮在庭审时才提供，淄川区政府庭审时才见到。颁证时淄川区政府根本不知道有分单契约，也不可能认定有买卖行为的发生。即使分单契约能够证明买卖关系，但该证据系李继亮在诉讼中提供，并不是淄川区政府作出行政行为依据的证据。3.如果地上房屋不存在，洪山镇北工村委不会通知拆迁，也不会出现李继亮起诉要求恢复原状，拆除是因为旧村改造，并未超过二年起诉期限。4.本案并非必须由民事案件审理为依据。庭审中淄川区政府没有证据证明其所作出的行政行为合法。一审法院审理的是淄川区政府的颁证行为是否合法，恢复诉讼正确。5.涉案土地审批时是宅基地，办证却是国有土地使用证，本身存在矛盾。集体土地转为国有土地应当有审批手续，淄川区政府错误办证，侵害了其合法权益。6.淄川区政府在一审中没有在法定期限内提供证据，视为没有证据。请求维持一审判决。
山东省高级人民法院二审确定的审理重点为：1.李继明等四人是否具备诉讼主体资格。2.本案起诉是否超过起诉期限。3.淄川区政府作出的涉案土地使用权证是否合法正确。4.一审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，审判程序是否合法。
山东省高级人民法院二审认为，关于李继明等四人是否具备诉讼主体资格问题。李继明等四人在一审中提交的洪山镇人民政府洪政发(1989)77号文件中分别列明了李继明、李继孝、李继忠以及李继亮申报补办使用土地手续的宅基地面积，可以确认李继明等四人具有涉案土地使用权。李继亮在一审中提交的分单契约载明了兄弟四人分家析产的情况，四人各分得李宅家产中一处房屋，证明李继明等人与涉案土地具有利害关系，一审法院认定其具有行政诉讼主体资格正确。
关于起诉是否超过了法定期限问题。淄川区政府于1995年9月颁发了涉案土地使用权证，李继明等四人于2015年7月7日提起诉讼，因本案涉及的是不动产权属登记的行政行为，起诉期限应当适用20年，故起诉未超过法定起诉期限。
关于淄川区政府颁发涉案土地使用权证是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款规定，淄川区政府在一审举证期限内未提供作出行政行为的证据和依据，也未在举证期限内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。一审法院认为淄川区政府作出的本案被诉行政行为证据不足，认定事实清楚，适用法律正确。李继亮二审中虽提供了淄博市淄川区洪山镇人民政府作出的洪政发〔1995〕41号文件和淄川区政府作出的川政土登字〔1995〕19号文件，但根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，李继亮在一审时无正当事由未提供上述证据，且该证据并非“新证据”，故不予接纳。即使该证据有效，亦因与李继明等四人在一审中提供的淄博市淄川区洪山镇人民政府作出的洪政发（1989）77号文件所记载的内容不一致，不能证明淄川区政府颁发的涉案土地使用权证合法性。因此，淄川区政府作出上述行政行为证据不足。李继亮称涉案分单契约在其手中，与李继明等四人存在买卖关系的上诉理由，因李继亮未提供双方存在买卖关系的有效证据，且淄川区政府作出行政行为中亦未存有该证据，故该上诉理由不能成立。
关于一审法院审判程序是否合法问题。本案是以李继明等四人起诉请求撤销淄川区政府为李继亮颁证提起的行政诉讼，李继亮以北工村委会侵权另案提起的民事诉讼与本案并不具有必然关联性，不能以民事诉讼为前提条件。因此，一审法院在中止诉讼后，根据实际情况恢复本案诉讼并作出相应判决，并无不当。关于李继亮所称淄川区政府在一审法院开庭审理时，其负责人未出庭应诉的上诉理由，行政机关负责人是否出庭应诉并没有剥夺行政机关在诉讼中所享有的其他诉讼权利，且一审中淄川区政府的委托代理人出庭参加诉讼，并进行了答辩和陈述。故发回重审的上诉理由不能成立。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。遂于2016年7月7日作出二审判决，驳回上诉，维持一审判决。
李继明等四人申请再审称：有新的证据足以推翻原判决。1.其在起诉时不知道涉案土地使用权证的具体证号，仅仅知道淄川区政府曾经为李继亮颁发过淄博市××区××镇北工村的国有土地使用权证。淄川区政府在两审诉讼中均将国有土地使用权证号错误的陈述为川政土登字（1995）19号，李继亮也未提出该证非淄川区政府为其颁发的国有土地使用权证，而是一再陈述发证正确，导致法院判决错误，撤销了一个根本不存在的川政土登字（1995）19号土地证。2.2016年12月7日，李继亮在与案外人恢复原状纠纷庭审中，提出被法院撤销的证并非其所持有的证，第一次向淄川区人民法院提交了川国用（95）字第0108号国有土地使用证原件及带证号的复印件。川政土登字（1995）19号系批准发证时的政府文件号，并非证号，根本不存在川政土登字（1995）19号《国有土地使用权证》，导致两审判决错误。3.李继亮所提交的川国用（95）字第0108号国有土地使用证与再审申请人起诉时提交的国有土地使用权证复印件完全一致，也是再审申请人诉讼中明确要求撤销的证，仅仅是再审申请人提交的复印件没有证号。该复印件系李继亮提交给淄川区人民法院作为其与案外人恢复原状纠纷的证据。李继亮最初提交的复印件没有证号，原件一直由李继亮持有，其仅仅向法庭短暂展示表明有证，但并未提交，证的具体内容除淄川区政府、李继亮外他人无从知晓，再审申请人在诉讼中也明确陈述不知道证号。4.淄川区政府与李继亮均对本案事实做出了虚假的陈述，导致法院错误判决。故请求撤销一审、二审行政判决书，裁定再审；改判撤销淄川区政府对李继亮颁发的川国用（95）字第0108号国有土地使用证。
本院经询问查明，李继明、李继孝、李继忠与李继亮系亲兄弟，他们在北工村只有总面积为370.38平方米的宅基地一块。一、二审判决撤销的所谓“川证土登字（1995）19号国有土地使用证”根本不存在，本案的争议土地实际登记证号为川国用（95）字第0108号，川证土登字（1995）19号系在审批过程中形成的文件，即淄川区政府于1995年9月18日作出的《关于对洪山镇北工居委会李继亮等128户居民住宅颁发国有土地使用证的批复》。在该批复所附的洪山镇北工居委会确权发证明细表中，李继亮的宗地面积为370.38平方米，与川国用（95）字第0108号国有土地使用证记载的面积一致。
本院认为，本案争议的焦点问题为一、二审判决关于被诉涉案土地登记颁证行为的认定是否存在事实错误以及因淄川区政府未在举证期限内提供证据据此作出撤销判决是否正确。
首先，关于一、二审判决对被诉涉案土地登记颁证行为的认定是否存在事实错误问题。本案的争议土地实际登记证号为川国用（95）字第0108号，川证土登字（1995）19号系在审批过程中形成的文件，此节事实各方均已认可。李继明等四人认为导致该错误系淄川区政府和李继亮故意隐瞒和虚假陈述造成，但从调阅一、二审卷宗的情况看，在一审过程中，李继亮提供的证据6即本案争议的土地使用权证，在一审庭审质证环节，李继明等四人的代理人明确表示曾见过该证的原件，且对真实性无异议。在二审庭审笔录中，李继亮更是明确表明了涉案土地使用权证证号为川国用（95）字第0108号。故李继明等四人关于淄川区政府和李继亮故意隐瞒及虚假陈述导致一、二审判决错误认定涉案土地使用权证号的理由不能成立。但一、二审法院错误认定涉案土地使用权证证号的情况属实，撤销了一个根本不存在的土地使用权证，属于认定事实的主要证据不足，依法应当通过审判监督程序予以纠正。
其次，关于淄川区政府未在举证期限内提供证据据此作出撤销判决是否正确问题。淄川区政府未在举证期限内提供作出被诉行政行为的证据和依据，也未在举证期限内向人民法院提出延期提供证据的书面申请，故一审法院以视为没有相应的证据证明行政行为的合法性为由，认定被诉行政行为无事实和法律依据而予撤销。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉行政行为没有相应的证据。这种证据失权的目的在于明示不利后果以引导被诉行政机关善尽举证责任，而非惩罚对被诉行政行为合法性不承担举证责任的第三人。如果第三人能够证明被诉行政行为合法，人民法院应当认定被诉行政行为有相应的证据而不宜作出其违法的认定。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。李继亮在一审中提供了分单契约，证明兄弟四人分家析产，后李继亮从其他三兄弟手中取得分单契约，并以个人名义向主管部门申请办理涉案土地使用权登记。该申请经村委会盖章确认，最终于1995年取得涉案土地使用权证。上述事实有李继亮出示的分单契约原件三份、申请办理土地证的相关手续、地籍管理档案、地籍调查表等为证。但是，一审法院对李继亮提供的证据仅仅在原告是否具备诉讼主体资格问题上进行审查，没有在涉案颁证行为合法性的问题上进行审查，即作出第三人李继亮没有提供有效证据证明行政行为合法性的结论，不符合上述法律规定。除第三人提供证据之外，被告证据失权的例外还应包括第三人申请人民法院调取证据和人民法院依职权调取证据。本案中，虽然淄川区政府无正当理由逾期提供证据可以视为证据失权，但李继亮提供的分单契约是否真实有效、双方之间是否存在真实的买卖关系、淄川区政府为李继亮颁发涉案土地使用权证是否有事实依据等，都直接关系本案被诉登记颁证行为的合法性问题。二审法院同样没有就李继亮提供的证据进行审查，也没有依职权调取相应证据。故一、二审法院没有就登记颁证行为的合法性进行全面审查即作出撤销判决，属于认定事实的主要证据不足、适用法律法规确有错误，依法应当通过审判监督程序予以纠正。
综上，一、二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误，李继明、李继孝、王桂英、李春华的申请再审理由部分成立，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、第四项之规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零六条之规定，裁定如下：
一、指令山东省高级人民法院对本案进行再审；
二、再审期间中止原判决的执行。
审 判 长 于 泓
审 判 员 李德申
代理审判员 周 觅
二〇一七年六月三十日
书 记 员 刘 潋