甘肃省武威市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）武中行初字第1号
原告杨成斌，男，1979年10月30日出生，汉族，
住甘肃省民勤县。
委托代理人周永德，男，1963年4月23日出生，汉族，住甘肃省民勤县。
委托代理人李生玉，甘肃纵横律师事务所律师。
被告甘肃省民勤县人民政府。
法定代表入黄霓，该县县长。
委托代理人陈多红，甘肃省民勤县法制=办公室副主任。
委托代理人ＸＸ文，甘肃沙洲律师事务所律师。
被告甘肃省民勤县夹河乡人民政府
法定代表人王玉珍，该乡乡长。
委托代理人胡义国，甘肃省民勤县夹河乡人民，政府司法所所长。
委托代理人邱胜玉，武威沙城律师事务所律师。
原告杨成斌不服被告甘肃省民勤县人民政府、甘肃省民勤县夹河乡人民政府土地行政管理赔偿一案，于2013年12月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于
2014年1月9日公开开庭进行了审理。原告委托代理人周永德、李生玉，被告甘肃省民勤县人民政府委托代理人陈多红、ＸＸ文，被告甘肃省民勤县夹河乡人民政府委托代理人胡义国、邱胜玉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，其于2004年6月在甘肃省民勤县政府通过招商引资挂牌出让竟拍取得位于甘肃省民勤县夹河乡东（麻岗沿）2000亩的农业土地使用权。从2006年起，民勤县为落实石羊河流域治理规划，实施了关井压田政策，原告按政府要求陆续关闭了7眼机井，压减了300亩耕地。后原告认为被告的行为侵犯了其的公民私有财产权，为维护合法权益，根据《国家赔偿法》相关规定，于2013年7月9日向被告民勤县人民政府先行提出行政赔偿申请，被告于2013年7月13日作出“民政行赔字（2013）02号不予受理行政赔偿申请决定书”。原告认为被告压减耕地300亩行政命令的措施，是针对原告在内的特定经营者做出的，属于具体行政行为。被告甘肃省民勤县人民政府该具体行政行为的作出和实施，对原告正常生产经营造成了300多万元的经济损失。二被告实施压田不赔偿的．行为属于行政违法行为：一是违背了石羊河流域管理条例；二是程序不合法；三是没有征询当事人意见；四是没有出具任何关井压田通知就不让耕科，侵犯了公民的合法财产使用权。
被告甘肃省民勤县人民政府辩称，1、甘肃省民勤县人民政府贯彻“关井压田”措施，是落实国务院石羊河流域重点治理规划，推进民勤属区生态综合治理，促进全县经济社会可持续发展的重要举措。2、贯彻“关井压田”措施是在全县、全石羊河流域普遍实施的一项政策措施，从行政法的角度来看是抽象行为，不具有可诉性。3、原告提出的赔偿请求不符合﹤国家赔偿法》的规定。4、原告在诉状中所陈述的部分理由是错误的。5、甘肃省民勤县人民政府在石羊河流域重点治理中有效、勤勉的履行本级政府的职责，故请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告甘肃省民勤县人民政府为证明其行为的合法性与正当性出示了以下两组证据：
第一组证据：
1、《行政诉讼法》第67条，《国家赔偿法》第2条、9条之规定。
2、《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》
3、《甘肃省石羊河流域重点治理规划》
4、《2006-2010民勤县压减耕地规划》
以上证据以证明原告韵起诉不符合法律规定，以及被告民勤县人民政府依照法规实施的关井压田行为。原告对以上证据的真实性无异议，其表示甘肃省民勤县人民政府不能只行使权利不履行义务。
第二组证据：
1、民勤县人民政府《2006年度全县耕地压减实施方案》
2、民勤县人民政府《2007年度全县耕地压减实施方案》
3、民勤县人民政府《2；008年民勤县关井压田实施方案》
4、民勤县人民政府《2009年民勤县关井压田实施方案》
5、民勤县人民政府《2010年民勤县关井压j田实施方案﹥
以上证据以证明被告所做出的关井压田措施是针对全县的农民和土地经营单位，不是针对原告一个人，是带有普遍性的行政行为。原告对以上证据的真实性无异议，对其的证明目的有异议，认为这些措施是把关井压田行为具体到每个乡镇，应当是具体行政行为，不是抽象行政行为。本院认为，以上两组证据客观真实，来源合法，且原告对证据的真实性无异议，应予以确认。
被告甘肃省民勤县夹河乡人民政府辩称，1、夹河乡政府实施关井压田减少耕种面积是依据民勤县人民政府的规范性文件做出的，所作出行为和措施不具有违法性。2、夹河乡人民政府有权在本乡辖区内按照民勤县政府和上级机关执行和落实关井压田的措施，并有权向各村、各土地经营单位进行分解压田任务。3、原告在诉状中所陈述的部分不属实。4、原告要求赔偿无据可依。原告依据《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》第三十四条“流域内因关井、退耕造成农民减产、减收、失地搬迁的，各级人民政府应当予以妥善安置和补偿，具体办法由省人民政府根据国家有关政策和流域综合治理情况规定”要求给予赔偿实属认识错误，在该条例中给予补偿的对象明确是农民，但是原告取得该土地使用权是通过民勤县政府国土局挂牌出让的方式，属于农场经营主，不属于补偿范围，其次省、市、县同样没有针对实施关井压田的赔偿标准、程序作出规定。故请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告甘肃省民勤县夹河乡人民政府为证明其衍为的合法性与正当性出示了以下证据：
1、关于印发《夹河乡关井压。田实施方案（试行）的通知》
2、2006年夹河乡耕地压减资料。
3、关于印发《夹河乡2007年度全乡耕地压减实施方案的
通知》分配任务300亩。
4、夹河乡人民政府关于印发《2007年全乡关闭机井实施
方案》。
5、2008年夹河乡压减耕地台账涉及原告关闭机井3眼，
压地270亩，并附有关井压田验收单。
6、2010年关闭机井档案卡，载明原告关闭机井2眼。
7、2010夹河乡耕地压减台账，载明原告压减耕地160亩。
以上证据以证明被告是在落实甘肃省民勤县人民政府的政策，对压减土地单位进行分解，是在全县政策的框架下做出的具体行政行为，符合法律规定。原告对证据的真实性无异议，但认为这些文件没有向其出示过，并且记录的数目和原告数目不符。本院认为，以上证据客观真实，来源合法，且原告对证据的真实性无异议，应予以确认。
原告为支持自己的诉讼主张，出示了以下证据：
1、民国用（2008）第XXX号国有土地使用证。证实杨成
斌通过挂牌竞买方式取得涉诉土地，是该宗土地使用权入。
2、民政行赔字（2013）02号不予受理行政赔偿申请决定书。证实在民勤县人民政府实施关井压田措施中，关闭原告7眼机井，压减300亩耕地的事实。
3、补偿申请书一份。证明其现在还在向甘肃省民勤县人民政府申请补偿。
二被告对证据1、2的真实性没有异议；对证据3，认为
和本案无关。本院认为，证据1，2，客观真实，来源合法，
且原告对证据的真实性无异议，对其证明效力予以确认。证据和本案审理事实没有关联性，不予确认。
本案双方争议的焦点是：1、原告的起诉是否符合赔偿的规定；2、被告甘肃省民勤县人民政府、甘肃省民勤县夹河乡人民政府是否给原告赔偿。
依据原、被告的诉辩和上述具有证明效力的证据，本案经审理查明，2004年6月，原告杨成斌和案外人张某从甘肃省民勤县政府受让了位于夹河乡东麻岗沿的土地（原供销社农场）约2000亩。2008年9月，该宗地土地使用权人变更为杨成斌个人独自使用，一直由其自主经营。从2006年起，甘肃省民勤县为了落实国务院批复的《甘肃省石羊河流域重点治理规划》，实施关井压田措施。之后，被告甘肃省民勤县人民政府、甘肃省民勤县夹河乡人民政府陆续关闭了原告农场的7眼机井，压减了300亩耕地，并对该农场的水、电实施了关停、关闭。2010年原告所在的农场被县政府划入围栏封育区并实施了围栏封育。原告认为其农场的土地使用权是合法取得，二被告的具体行政行为侵犯了其合法权益，对其压减的300亩耕地应当予以补偿，故提起诉讼。
本院认为，被告甘肃省民勤县人民政府、甘肃省民勤县夹河乡人民政府在实施国务院关于《甘肃省石羊河流域重点治理规划》过程中，为了全面贯彻落实国务院石羊河流域重点治理规划，遏制生态环境继续恶化，维持生态系统平衡，促进甘肃省民勤县及石羊河流域经淠社会可持续发展，做出的关于关井压田等一系列行政决策是针对流域内所有符合关井压田的单位、组织及不特定多数人的宏观行政行为，而不是针对原告杨成斌个人所做出的具体行政行为，该行为既有法律依据，又有政策依据，是完全合法的行政行为。但是，本案所涉及压减的300亩耕地系原告杨成斌通过合法手续取得，二被告对其所采取相关具体行政行为应当严格执行相应的法律和行政法规，依法行使行政权利。《中华人民共和国电力法》第六条规定：“国务院电力管理部门负责全国电力事业的监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门，负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”第二十九条规定“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。因供电设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因，需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户。”《中华人民共和国水法》第十三条规定“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上人民政府和有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”《甘肃省石羊河流域地下水资源管理办法》第八条第二款规定“流域管：理机构和市、县（区）水行政主管部门依法查处违法行为时，有关部门应当予以配合。”本案中，二被告本身并不具有停电、停水的执法主体资格，无权对原告依法经营农场的水、电实施关停、关闭，因此，二被告对原告经营农场实施停电、停水的具体行政行为违法。但鉴于二被告因关井压田而采取的相应具体行政行为是执行国务院的重大战略部署，撤销该具体行政行为将会给国家利．益或公共利益造成重大损失，也会引发重大社会矛盾，因此，为维护原告合法权利，应责令二被告对上述具体行政行为采取相应的补救措施。对于原告所提出的赔偿诉讼请求，因原告在庭审中提供的证据不能证明由于被告违法行为给其造成的直接经济损失，其赔偿请求不予支持。据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条二款第三项、第五十八条之规定，判决如下：
一、确认被告甘肃省民勤县人民政府、甘肃省民勤县夹河乡人民政府对原告杨成斌所有的农场实施的停电、停水的具体行政行为违法。
二、责令被告甘肃省民勤县人民政府、甘肃省民勤县夹河乡人民政府采取相应补救措施。
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告甘肃省民勤县人民政府、甘肃省民勤县夹河乡人民政府负担。
如不服本判决，可在接到本判决之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交案件上诉费，上诉至甘肃省高级人民法院。
审判长 赵成维
审判员 张 军
审判员 李明武
二〇一四年六月二十七日
书记员 赵 娴