杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0106行初253号
原告温州市安庆建设开发有限公司，住所地瑞安市玉海街道万松路1号。
法定代表人陈庆育，董事长。
委托代理人戈兆津、龚洪宾，该单位工作人员。
被告浙江省国土资源厅,住所地杭州市西溪路118号。
法定代表人陈铁雄，厅长。
委托代理人金超，该单位工作人员。
原告温州市安庆建设开发有限公司（以下称原告）诉被告浙江省国土资源厅（以下称被告）行政复议一案，于2017年8月11日向本院起诉，本院于2017年8月14日受理后，于次日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年10月31日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人戈兆津和龚洪宾、被告的委托代理人金超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年7月17日，被告作出浙集复12[2017]28号《行政复议决定书》，载明：“你认为温州市国土资源局未依法履行对瑞安市国土资源局出让土地使用权行为的监督查处职责向本机关申请行政复议。本机关认为，公民、法人或其他组织申请行政复议，要求行政机关履行的法定职责应是行政机关负有法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责。《土地监察暂行规定》第十八条第（七）项规定，土地管理部门依法对土地使用权出让行为的合法性进行监督检查。《浙江省土地监察条例》第七条第一款第（四）项规定，土地管理部门对国有土地使用权的出让情况依法实施监察。本案中，申请人要求被申请人履行的监察职责是基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，属于行政机关内部监督管理过程中的职责，并非是对外行使行政管理职权过程中应当履行的职责。上级国土资源部门对于下级国土资源部门违反《闲置土地处置办法》第二十一条规定供应土地的行为，不具有实施监督查处的行政管理职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定如下：驳回申请人的行政复议申请。”
原告诉称，2013年5月13日，原告与瑞安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。因涉案地块出让不符合国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条第（一）、（二）、（五）项的规定，致使原告不能取得相关证照，导致建设项目无法正常开工，给原告造成直接经济损失1100余万元。2017年1月13日，原告向温州市国土资源局递交《关于要求对国有建设用地使用权出让合同进行监督检查的申请》，请求对瑞安市国土资源局的违法行为进行监督查处。2017年1月15日，温州市国土资源局收到该申请，至2017年4月11日未作出回复，其行为构成行政不作为。针对温州市国土资源局的行政不作为，原告提起行政复议。被告作出的《行政复议决定书》违法，理由如下：1、瑞安市国土资源局的土地出让行为违法，出让土地不符合《闲置土地处置办法》的规定。2、温州市国土资源局对原告提出的申请未作回复构成行政不作为，温州市国土资源局具有履行监督查处下级机关违法行为的职责，其应在收到原告要求监督查处申请之日起60日内作出回复。3、被告的复议行为违法。被告作出《行政复议申请材料补正通知书》违法，申请人不应向复议机关提供法律依据。被告通过审查认定瑞安市国土资源局的土地出让行为违法，但认定温州市国土资源局对瑞安市国土资源局不具有实施监督查处的行政管理职责的法律法规依据不充足；即便如此，温州市国土资源局也应当有所作为;被告认为原告只能向瑞安市国土资源局提出查处申请，而瑞安市国土资源局不可能就自己的违法行为进行自纠；最高人民法院公布的全国十大行政不作为案例之二，张凤竹诉濮阳市国土局行政不作为案与本案基本相同。诉请判令：1、确认被告作出的浙集复12[2017]28号《行政复议决定书》违法，责令被告履行法定职责。2、本案的诉讼费用由被告负担。
原告提供了以下证据：
1、原告与瑞安市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》。证明瑞安市国土资源局于2013年5月将该非“净地”出让。
2、锦街办字[2014]155号《关于锦湖街道信心、胜利、二号等三村旧村改造项目办理供地手续的请示》。证明本案所出让的地块还存在着政策处理不到位等非“净地”瑕疵。
3、划拨地块瑞土拨[2015]34号《建设用地批准通知书》。
4、划拨地块的《国有建设用地交地确认书》。
5、划拨地块的《国有建设用地划拨决定书》。
证据3-5，证明本项目划拨地块在出让地块挂牌2年多后才完成划拨手续。
6、国土资源部关于《闲置土地处置办法》所作的释明。证明国土部强调“净地”出让的重要意义。
7、温州市国土资源局网站--本局简介--主要职责。证明该局在网上公示本单位主要工作职责。
8、浙集复12[2017]28号《行政复议申请材料补正通知书》。证明该通知书违背了“法不授权不可为”的行政行为。
9、省国土厅浙集复12[2017]28号《行政复议决定书》。证明该决定书存在推诿、庇护，且难以自圆其说。
10、行政复议申请书。证明原告向被告提交的申请。
11、最高法行政不作为十大案例（之二）。证明该案例与本案同类型。
被告辩称，经行政复议查明：2017年1月13日，原告向温州市国土资源局邮寄了《关于要求对国有建设用地使用权出让合同进行监督检查的申请》，称其于2013年5月13日与瑞安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，因涉案地块出让不符合《闲置土地处置办法》第二十一条第（一）、（二）、（五）的规定，致使其无法正常取得相关证照，导致建设项目无法正常开工，造成直接经济损失1100余万元。原告要求温州市国土资源局对不符合法律规定的土地出让行为进行查处。2017年1月15日，温州市国土资源局收到该申请，但未予处理。被告审查后认为，《土地监察暂行规定》第十八条第（七）项规定，土地管理部门依法对土地使用权出让行为的合法性进行监督检查。《浙江省土地监察条例》第七条第一款第（四）项规定，土地管理部门对国有土地使用权的出让情况依法实施监察。本案中，申请人要求被申请人履行的监察职责是基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，属于行政机关内部监督管理过程中的职责，并非是对外行政管理职权中应履行的职责。上级国土资源部门对下级国土资源部门违反《闲置土地处置办法》第二十一条规定供应土地的行为，不具有实施监督查处的行政管理职责。行政复议程序方面，被告2017年4月12日收到行政复议申请，4月20日收到补正申请。因情况复杂延长30日的行政复议申请期限，最终于2017年7月17日作出浙集复12[2017]28号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请，决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1、关于要求对国有建设用地使用权出让合同进行监督检查的申请及邮寄凭证。
2、行政复议申请书（补正前后）。
3、补正通知书（浙集复12[2017]28号）、行政复议答复通知书（浙集复12[2017]28号）。
4、行政复议答复书。
5、延期通知书浙集复12[2017]28-1号。
6、行政复议决定书浙集复12[2017]28号。
证据1-6，证明被告行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
依据：《闲置土地处置办法》、《浙江省土地监察条例》、《土地监察暂行规定》、《行政复议法》、《行政复议法实施条例》。
经庭审质证，双方对上述证据发表了意见。
对原告的证据，被告的意见如下：证据1-6，关联性有异议，本案的主要焦点是被告作出行政复议决定是否合法，与瑞安市国土局与原告签订出让合同的具体过程没有关系，原告若有异议应当另行提起诉讼，关于证据6，能否作为证据提交有异议；证据7无异议，这份证据恰恰证明温州市国土局没有查处出让土地的职责，查处违法案件的前提是涉及违反法律法规；证据8-9，无法证明原告的证明目的；证据10，无异议；证据11，能否作为证据提交有异议，该案例与本案的内容有差别，该案例中是诉查处耕地非法占地有行政处罚依据，本身与出让土地性质不同，温州市国土局是没有法定的职责。
对被告的证据，原告的意见如下：证据1、2无异议；证据3，补正通知书本身违反法律规定，行政复议法中没有要求申请人提供法律依据的规定；证据4、5无异议；证据6，被告引用法条依据是选择性的，温州市国土局对瑞安市国土局本身没有监督关系。
经审查，本院对上述证据认证如下：
原告的证据。证据1，可以证明原告提起行政复议的缘由，予以认定。证据2-6，不属于本案审查范围，不予认定。证据7，真实性予以采信。证据9，其合法性系本案审查对象，予以认定。证据8、10，可以证明原告提起行政复议时提交的材料及行政复议程序，予以认定。证据11，系案例，不属于证明案件事实的证据，无需认证。需要注意的是该案例中复议申请针对的是工程项目违法占地，与本案复议申请的对象并不相同。被告的证据。证据1-5，可以证明行政复议的过程，予以认定。证据6，与原告的证据9一致，前已认证。
经审理查明：
2017年1月13日，原告向温州市国土资源局递交《关于要求对国有建设用地使用权出让合同进行监督检查的申请》，称：其与瑞安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，因涉案地块出让不符合《闲置土地处置办法》的规定，致使其无法正常取得相关证照，导致建设项目无法正常开工，请求温州市国土资源局对不符合法律规定的土地出让行为进行监督查处。2017年1月15日，温州市国土资源局收到该申请。
2017年4月11日，原告向被告提出行政复议申请，载明：我公司于2017年1月13日向温州市国土资源局递交《关于要求对国有建设用地使用权出让合同进行监督检查的申请》，请求其对瑞安市国土资源局的违法行为进行监督查处。温州市国土资源局对我公司的申请未回复，其行为构成行政不作为。故向贵厅提出行政复议申请。复议请求为：一、确认温州市国土资源局不履行法定职责的不作为行为违法；二、责令温州市国土资源局依法履行对瑞安市国土资源局违法出让国有土地的行为进行监督查处。
2017年4月14日，被告作出补正通知书，载明：一、请你公司说明要求温州市国土资源局履行上述行政管理职责的具体依据（行政复议申请书中罗列相关依据的具体条款）；二、请你公司提供上述《国有建设用地使用权出让合同》或瑞安市国土资源局出让土地的相关证据材料（如土地出让公告等），以便于本机关核实相关案件事实，确认相关利害关系。2017年4月19日，原告进行了补正。2017年4月21日，被告向被申请人温州市国土资源局作出行政复议答复通知书。2017年4月26日，被申请人作出了行政复议答复书。2017年6月15日，被告作出延期30日的通知书，并送达原告。2017年7月17日，被告作出浙集复12（2017）28号《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请，并送达原告。原告不服，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议的范围，其中第（九）项规定“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”。因此，行政复议范围内的法定职责应当是保护人身权利、财产权利、受教育权利的行政管理职责。本案中，原告申请复议的是要求温州市国土资源局对其主张的瑞安市国土资源局违法出让国有土地的行为进行监督查处，该职责是上级机关对下级行政机关的层级监督职责，属于上下级行政机关内部监督中的职责，并非是对外行政管理职责，不属于前述法律规定的行政复议的范围。原告认为瑞安市国土资源局违法出让国有土地的行为可以通过信访等其他渠道处理。被告适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定作出复议决定书，决定驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。程序方面，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”被告在收到原告的行政复议申请后，要求原告补充提交《国有建设用地使用权出让合同》或瑞安市国土资源局出让土地的相关证据材料，以审查原告的利害关系，符合法律规定。但被告在补正通知中还要求原告说明要求温州市国土资源局履行其主张的行政管理职责的具体依据，对依据的说明属于复议申请人对己方主张的论证，依据不属于补正材料的范围，被告将之纳入要求补正的范围不当，本院予以指正。原告补正后，被告向被申请人发出答复通知书，在收到被申请人的答复书后，经审查在法定期限内作出复议决定并送达原告，程序合法。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:
驳回温州市安庆建设开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由温州市安庆建设开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
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审 判 长 吴俊洁
人民陪审员 狄建华
人民陪审员 黄蕴运
二〇一七年十一月九日
书 记 员 何治君