湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘02行终115号
上诉人（原审原告）李四连，男，汉族，1972年10月27日出生，住湖南省攸县。
委托代理人李国勇，男，1959年10月20日出生，汉族，住湖南省攸县，代理权限为特别授权。
委托代理人唐远明，湖南天隆律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）攸县国土资源局。
法定代表人周卫国，该局局长。
行政机关出庭负责人谭敬东，系攸县国土资源局党组成员、总工程师。
委托代理人付湘龙，湖南人信律师事务所律师，代理权限为一般代理。
原审第三人攸县春联街道办事处。
法定代表人陈红飞，主任。
委托代理人戴雅来，该办事处党工委副书记，代理权限为特别授权。
委托代理人欧阳达龙，湖南人信律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人李四连因诉被上诉人攸县国土资源局、第三人攸县春联街道办事处土地储备行政征收一案，不服湖南省攸县人民法院（2016）湘0223行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年9月29日公开开庭审理了本案，上诉人李四连的委托代理人李国勇、唐远明，被上诉人负责人谭敬东及其委托代理人付湘龙、第三人攸县春联街道办事处的委托代理人戴雅来、欧阳达龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，攸县人民政府于2009年开始规划建设东城新区，并以预征土地的方式启动征地，共征收土地9801亩。被告攸县国土资源局根据攸县东城新区规划建设的要求，需要实质储备攸县莲塘坳乡双沿村李家组范围内部分土地，在征得该组同意后，被告于2010年1月25日与李家组签订《土地征收协议书》，征收原告所在村民小组的土地680.28亩，其中水塘19.08亩、水田48.29亩、林地474.19亩、油茶132.77亩、旱土6.35亩。征地补偿标准根据土地利用现状分类GB/T21010-2007的标准，参照醴茶高速攸县段征地补偿安置标准执行。其中对工矿仓储、公共管理与公共服务、特殊项目、交通用地等用途的用地，今后不另行增加补偿；对商服和住宅用途的土地，另在供地时适当进行补偿。在签订该协议中，原告因被告未向原告公告批准征地机关、批准文号、征收土地范围等内容，不同意该协议，也未在协议上签字。2013年4月，攸县人民政府下达《关于东城新区征地工作有关问题的专题会议纪要》【攸府阅（2013）26号】，明确了征地补偿价格、商业用地提留补偿、安置地和预留地政策等问题。2013年7月，攸县联星街道办事处《关于东城新区公益事业用地提留补偿的请示》，建议征收公益事业用地每亩另外补偿6000元，该请示得到攸县人民政府的同意。攸县莲塘坳乡双沿村李家组共有组民118人，26户，在《征收土地协议书》上签名有18户。攸县东城新区迎宾大道占用双沿村李家组土地面积20.57亩；旭日陶瓷住宅小区占用该组土地面积110.19亩；义乌国际商贸城占用该组土地面积64亩，均已审批。原告认为，被告与原告所在村民小组部分村民签订的《土地征收协议书》不合法，且攸县人民政府将公益用地转为商业用地违法，侵犯了原告的土地补偿利益，要求补偿经济损失30万元。原告故诉至法院。
原审认为,本案系土地储备行政征收纠纷。本案争议的焦点是：1、原告是否为本案适格的诉讼主体；2、攸县国土资源局与攸县莲塘坳乡双沿村李家组签订的《征收土地协议书》以及政府部门将征收攸县莲塘坳乡双沿村李家组的部分土地用于商业用地是否合法；3、原告要求攸县国土资源局补偿经济损失30万元应否支持。现具体分析如下：
原告是否本案适格的诉讼主体问题。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据上述规定，原告作为本案征收土地所在村民小组的成员与征收土地的行政行为具有直接利害关系，在其认为自己的权益受到侵害时，有权提起诉讼，是适格的诉讼主体。故，被告及其诉讼代理人提出“原告不是适格的诉讼主体”的辩论意见，本院不予采纳。
攸县国土资源局与攸县莲塘坳乡双沿村李家组签订的《征收土地协议书》以及政府部门将征收攸县莲塘坳乡双沿村李家组的部分土地用于商业用地是否合法的问题。
首先，攸县国土资源局是签订本案《征收土地协议书》的一方当事人，该协议是以攸县东城新区规划建设而储备土地为目的而签订的。《土地储备管理办法》第二条规定：土地储备是指市、县人民政府国土资源部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备包含了土地的收回、收购、征收等一系列工作，涉及土地、计划、财税等多部门，是多种法律关系与多种法律行为的综合，地方政府实施的土地储备行为既有行政管理行为，又有平等主体之间的民事行为。本案中，土地征收虽然是被告实施，但征收土地协议的签订，并非被告单方行使行政管理权的行为，协议的订立遵循平等、自愿、有偿的原则，被告的法律地位与土地使用权人均系平等的民事主体，协议内容也是双方合意的结果；参照《中华人民共和国村民委员会自治法》的相关规定，李家组现有居民26户，已有18户在协议上签名同意，超过了该组三分之二以上的户数，应视为代表了李家组。因此，被告为储备土地而签订的本案《土地征收协议书》并不违反相关的行政法律法规。其次，原告还诉称“政府部门将公益用地转为商业用地违法”，经查，《征收土地协议书》首先载明目的是“根据攸县东城新区规划建设需要”，且协议第四条中也提及征收的土地并不排斥“商服和住宅等用途”，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”因此，原告诉称“公益用地转为商业用地违法”的事实不成立。
三、原告要求攸县国土资源局补偿经济损失30万元应否支持的问题。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用的人民政府裁决。”国务院法制办公室作出国法【2011】35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”鉴于本案中原告提起行政诉讼的目的主要诉求是对政府土地补偿有异议，根据查明的事实，原告就该项诉请没有先行由行政机关裁决，而是径行提起诉讼。且原告未提供由被告赔偿其损失的事实和法律依据，故，对原告方的该项诉讼请求亦不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告攸县国土资源局承担。
宣判后，李四连不服，上诉称：1、攸县国土资源局与攸县莲塘坳乡双沿村李家组部分村民签订的《征收土地协议书》确定的补偿标准过低，且攸县国土资源局未履行发布征地公告、组织听证、进行地籍调查和地上附着登记确认、拟定一书四方案并报审批、发布征地补偿安置方案等法定程序，该《征收土地协议书》违法，上诉人不同意该协议，也未在协议上签字，应确认该协议违法。攸县国土资源局将共益用地转为商业用地未经过审批，也应确认违法。2、要求攸县国土资源局补偿上诉人经济损失30万元。3、依法撤销一审判决。
被上诉人答辩称：1、《征收土地协议书》系双方的真实意思表示，征地行为完成后，政府将土地性质变更与上诉人无关，被上诉人在预征地过程中无侵权行为，也无侵权结果，无侵权事实，上诉人要求赔偿300000元没有依据。2、原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持，请求二审维持一审判决驳回上诉人的上诉。
原审第三人攸县春联街道办事处述称：1、《征收土地协议书》的签订遵循了平等、自愿有偿的原则，协议的内容是双方真实意思的表示。《征收土地协议书》征收土地的目的是“根据攸县东城新区规划建设需要”，该协议中同时也明确了征收土地的用途为商业和住宅，根据相关法律规定，具体实施的建设项目土地的用途是公益或者是商业，由市、县人民政府批准，因此上诉人提出将公益用地转为商业用地违法的上诉理由完全不能成立。2、根据《土地管理法实施条例》的规定，对土地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由原批准征用的人民政府依法裁决，因此行政裁决是前置程序。3、被上诉人的土地收行为符合法律规定，上诉人提出违反征收程序的理由与客观事实不符，其上诉不能成立。综上，请求驳回上诉，维护行政机关行政行为的权威性、严肃性、法律性。
原审判决认定事实的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定事实的证据。本院对原审查明的事实予以确认。
另查明：攸县莲塘坳双沿村李家组共有组民118人，24户，在《征收土地协议书》上签名的有18户。该组被征土地已经使用的有审批手续，未使用的尚无审批手续。
还查明：被上诉人攸县国土资源局是以土地储备方式启动征地。
本院认为，本案系土地储备行政征收案，争议的焦点是：1、攸县国土资源局与攸县莲塘坳乡双沿村李家组签订的《征收土地协议书》以及政府部门将征收攸县莲塘坳乡双沿村李家组的部分土地用于商业用地是否合法；2、被上诉人攸县国土资源局是否应当补偿上诉人经济损失30万元。根据双方诉辩理由及本案争议焦点，本院分述如下：
一、关于攸县国土资源局与攸县莲塘坳乡双沿村李家组签订的《征收土地协议书》以及政府部门将征收攸县莲塘坳乡双沿村李家组的部分土地用于商业用地是否合法的问题。
《土地储备管理办法》第二条规定：“土地储备是指市、县人民政府国土资源部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”第四条规定：“市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。”《中华人民共和国土地管理法》第五条第一款规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”根据上述法律的相关规定，攸县国土资源局有权以攸县东城新区规划建设而储备土地为目的与李家组签订《土地征收协议书》。在本案中，攸县国土资源局与李家组签订《土地征收协议书》是攸县国土资源局作为行政主体为实现行政管理目标，与相对人之间经过协商一致达成的协议，属于行政协议，协议的内容并非攸县国土资源局单方意思表示的体现，而是双方合意的结果，且李家组现有居民24户，已有18户在协议上签名同意，参照《中华人民共和国村民委员会自治法》的相关规定，因该组三分之二以上的户数在协议上签字，应视为代表了李家组。虽攸县国土资源局与李家组在签订《征收土地协议》时尚未办理征地审批手续，但被上诉人亦未实际对协议中的集体土地予以征收。至于该协议签订后，攸县国土资源局在取得审批手续的情形下，实际征收使用的土地以及被上诉人没有取得审批手续至今仍由上诉人耕种使用的土地，只是上诉人认为补偿数额应按新的补偿标准予以提高，但尚不影响协议的效力。因此，被上诉人攸县国土资源局为储备土地而签订的本案《土地征收协议书》没有违反法律规定。对于上诉人所称“政府部门将公益用地转为商业用地违法”，因《征收土地协议书》首先载明目的是“根据攸县东城新区规划建设需要”，且协议第四条中也提及征收的土地并不排斥“商服和住宅等用途”，且《土地储备管理办法》第十五条规定：“已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”第二十二条规定：“储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源部门统一组织供地。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定：“……在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”因此，纳入储备的土地，由市、县人民政府国土资源部门统一组织供地，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。上诉人诉称“公益用地转为商业用地违法”的事实不成立。
二、关于上诉人要求攸县国土资源局补偿经济损失30万元是否应予支持的问题。
在《土地征收协议书》签订后，攸县国土资源局向双沿村李家组支付了土地征收补偿款3517922元，部分履行了协议约定的内容，李家组部分村民也领取了相应款项，视为对攸县国土资源局履行行为的认可。上诉人对政府征地补偿标准有异议，要求攸县国土资源局补偿300000元，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用的人民政府裁决。”及国务院法制办公室〔国法【2011】35号〕《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》之规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”上诉人就该项诉请应先行申请行政机关裁决，故本院对上诉人该项诉讼请求不予支持。当然，被上诉人攸县国土资源局作为土地行政主管部门，应当积极配合协调处理好上诉人的具体诉求，在法律、政策允许的范围内，充分保障上诉人的合法权益。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定被上诉人以预征地方式征地，上诉人与被上诉人系平等的民事主体不当，应予纠正，但适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李四连负担。
本判决为终审判决。
审判长 罗颖红
审判员 彭 华
审判员 梁小平
二〇一七年十月二十七日
书记员 吴 倩
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原审判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。