杭州市拱墅区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）杭拱行初字第5号
原告王新华，
被告杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局），
法定代表人张勤，该局局长。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
委托代理人叶东红。
第三人杭州市拱墅区城市管理行政执法局.
法定代表人陈宁，该局局长。
委托代理人来刚。
第三人杭州华东医药集团有限公司.
法定代表人李邦良。
委托代理人严旭辉，浙江泽厚律师事务所律师。
原告王新华不服被告杭州市规划局于2010年10月11日向杭州市拱墅区城市管理行政执法局出具的《反馈意见》。于2013年1月4日向本院提起行政诉讼，本院于2013年1月10日立案受理，依法组成合议庭进行审理，并向被告杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）【杭州市规划局已更名为杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）】（以下简称市规划局）送达了起诉状副本及应诉通知书。因杭州市拱墅区城市管理行政执法局（以下简称拱墅区城管局）、杭州市华东医药集团有限公司（以下简称华东医药公司）与本案存在利害关系，本院依法通知拱墅区城管局、华东医药公司作为本案第三人参加诉讼。本案于2013年3月15日公开开庭进行了审理，原告王新华、被告市规划局的委托代理人蒋朝镖、叶东红，第三人拱墅区城管局的委托代理人来刚、第三人华东医药公司的委托代理人严旭辉到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2010年10月11日第三人拱墅区城管局向被告市规划局发出拱城执函（2010）第14002号《杭州市拱墅区城市管理行政执法局工作联系函》，就第三人拱墅区城管局于2010年10月11日经查发现的在第三人华东医药公司搭建建筑物面积2000平方米涉嫌违法建设、要求予以审核。市规划局于同日出具《反馈意见》：经查，该建筑未经相关部门批准，属违法建设。
被告市规划局在规定的期限内向本院提供了以下作出具体行政行为的事实依据和法律依据：
1、拱城执函（2010）第14002号《杭州市拱墅区城市管理行政执法局》工作联系函及杭州市规划局反馈意见，证明被告作出本案所涉的具体行政行为及内容。
2、违法建设现场取证照片；
3、拱墅区城管局现场勘验笔录及附图；
4、拱墅区城管局调查询问笔录；
5、华东医药公司文件（2009）81号-关于要求帮助解决原征地中拆除违章建筑事宜的报告；
6、华东医药公司的委托书及委托代理人的身份证明；
7、国有土地使用权证及附图（杭拱国用（2006）第000243号）；
8、有偿使用土地协议书。
证据2-8共同证明拱墅区城管局征求被告市规划局意见时移送的材料和证明市规划局出具认定意见的相关依据。
被告作出被诉行政行为的法律法规依据：《浙江省城市管理相对集中行政处罚条例》第六条第一款第二项、第二十条第一款；《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第二项。
原告诉称：原告原居住在杭州市拱墅区范家塘（XX街道100号）2幢101室，是1996年由华东医药公司分配的一套福利房，原告与华东医药公司签订了《杭州市公有住宅租赁合同》，并于1996年4月1日缴纳了1.5万元的住房款，实际上就是将购买房改房的款项交付给了华东医药公司，而非押金。但华东医药公司在收款后并未为原告办理三证，正是因为华东医药公司没有尽到义务和责任，从而造成了历史遗留问题。1997年原告一家三口迁到此地，并办有租赁证，该房屋一直由原告合法居住，直到2010年底被强拆，房租费也是每月从工资中扣除。在拆迁以前从来没有提起原告居住的房屋是违章建筑，表明原告拥有合法的居住权。2005年10月，原告居住的房屋被原浙江轻工学校（浙江科技学院）征用，浙江科技学院未给原告拆迁安置。2010年10月，第三人拱墅区城管局向被告市规划局发出拱城执函（2010）第14002号工作联系函，被告市规划局作出了确认是违法建设的行政认定，但该认定没有发给原告。2010年11月第三人拱墅区城管局以此为由向华东医药公司作出了拱城法罚字（2010）第41021058号行政处罚决定书，但没有发给原告。2011年2月在杭州市中级人民法院开庭审理的（2011）浙杭行初字第14号案件中，从杭州市拱墅区人民政府提供的证据材料中，原告才知悉被告市规划局作出过违法建设认定。原告认为被告市规划局作出的违法建设认定的行政行为违法。首先杭州市国土资源局是集体土地的行政执法主管部门，从来没有作出过是违法建筑的认定，并且从浙江科技学院的拆迁方案中也说明，原告作为其安置项下的56户中的一户，应该得到安置。第二，市政府杭府办简复第15604号文件明确告知两幢职工宿舍，拆迁后由市建委统一在三墩区块安排经济适用住房用以拆迁安置，但原告是被杭州市房管局拒绝准购经济适用房的8户中的1户。第三，杭州市城乡建委杭建房（2008）6号文件《关于明确杭州市华东医药集团有限公司搬迁地块住户安置有关问题的请示》中表明：华东医药公司的宿舍搬迁参照单位自管房拆迁处理，表明了市政府有关部门对原告安排了拆迁安置房。第四，杭建房简复（2008）487号文件答复是加快解决历史遗留问题，表明了是历史遗留问题，原告应拆迁安置。第五、根据杭州市祥符镇范家埭村经济合作社与华东医药公司行政科在1993年4月22日签订的《有偿使用土地协议》第二条：华东医药公司有权在该地块自行设计、建造、改造宿舍及配套辅助用房，该协议得到了杭州市祥符镇人民政府的盖章确认。表明了宿舍的建造是得到了政府的认可，应属于历史遗留问题，而不应以违法建筑来处理。杭州市人民政府文件杭政（2002）5号《杭州市人民政府关于乡镇三产企业补办土地使用证房屋所有权证工作的若干意见》规定，在1983年5月30日至1998年12月31日期间建造的未经批准建造的建筑物，经相关处罚和补交费用，可以补办权证。根据浙江省政府浙政发（1999）42号《关于进一步深化我省城镇住房制度改革的实施方案》第三十四条：居民于1998年底前已租赁的公房，今后如遇拆迁并以产权调换方式安置原承租人的，承租人可以按届时出售公有住房的政策和价格购买安置的公房。原告是1996年初签订的租赁合同，表明原告是符合拆迁安置政策的。被告市规划局作为行政执法机构，针对特定的建筑物，作出违法建设的行政认定，完全具备具体行政行为的特征，且是强制性的行政认定行为，有规制的法律效果，而且没有公开告知，没有征求与此利益相关的所有当事人，将原告排除在外，侵犯了原告的合法权益，造成了严重的后果，是可诉性的行政行为。故诉至法院请求：1、撤销被告市规划局针对第三人拱墅区城管局提供的拱城执函（2010）第14002号工作联系函上作出认定第三人华东医药公司在祥符南街100号搭建建筑物为违法建设的反馈意见；2、本案的诉讼费由被告市规划局承担。
原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：
1、公有住宅租赁合同；
2、缴款凭证；
3、户口本、身份证；
4、公有住房租赁证。
证据1-4共同证明原告的住宅来源合法，且签订过公有住宅租赁合同。
5、拱城执函（2010）第14002号杭州市拱墅区城市管理行政执法局工作联系函；
6、拱城法罚（2010）第41021058号行政处罚决定书、（2011）浙杭行初字第14号案件中杭州市拱墅区人民政府提供的证据清单。
证据5-6共同证明被告行政行为违法的过程与事实。
7、杭土资拆许字（2003）第70号拆迁许可证、浙江科技学院拆迁方案，证明原告的住宅位于拆迁的范围内，应当予以安置。
8、杭府办简复15604号，证明杭州市政府同意职工宿舍由市建委安排房屋予以拆迁安置，证明被拆除的房屋不是违法建筑。
9、华东集团药行（2004）49号文件，证明原告是杭州市政府同意安置的36户中的一户。
10、市城乡建委杭建房（2008）6号文件，证明华东医药公司宿舍搬迁参照单位自管房处理，表明市政府有关部门对原告安排拆迁安置房解决，并由华东医药公司购买并安置解决。
11、杭建房简复（2008）487号文件，证明案涉的房屋是历史遗留问题，而不是违法建筑。
12、有偿使用土地协议，证明建房得到政府的认可，是历史遗留问题。
13、市政府杭政（2002）5号，证明原告的住房符合拆迁安置政策。
14、省政府浙政发（1999）42号，证明1998年后年底前已经租赁的公房如遇拆迁应安置，不是违法建筑。
15、富阳市历史遗留住宅项目土地确权登记处理意见；16、余杭区城镇历史遗留住宅用地土地登记工作规则；
17、武汉市征用集体土地房屋拆迁补偿历史遗留问题处理意见。
证据15-17共同证明了在一定时期未经批准建造的住房应该按照历史遗留问题解决。
18、华东医药公司《祥符桥家属宿舍拆迁安置方案》，证明华东医药公司承认是单位福利分房，证明政府解决历史遗留问题。
19、杭公治（2003）213号文件，证明有租赁证的单位自管房是属于合法固定住所。
20、华东医药公司的报告，证明原告的住宅是单位自管房，而不是违法建筑。
21、住宅楼照片，证明被告市规划局提供的是伪证。
22、华东医药公司（2008）55号文件，证明被告市规划局提交的（2009）81号文件是伪证。
原告提供的证据6、7、8、10为原件，其余均为复印件。
被告市规划局辩称：原告不是违法建设认定的行政相对人，与涉案行政行为不具有法律上的利害关系，不具有原告的资格，拱墅区城管局的处罚对象不是原告，而是实施违法建设的华东医药公司。原告不具有法律上的利害关系，其与华东医药公司之间是内部法律关系。被告市规划局作出本案所涉的行政行为是基于拱墅区城管局已经查明的事实和相关的法律规定，故请求驳回原告的诉讼请求。
第三人拱墅区城管局述称：同意被告市规划局的意见。首先原告提起行政诉讼主体不适格，而且超过了法律规定的行政诉讼的起诉期限。第二，第三人拱墅区城管局向被告市规划局征求的反馈意见是合法有效证据之一。第三，原告提出的诉讼理由与本案无关。第四、原告与华东医药公司之间发生的拆迁安置纠纷与第三人拱墅区城管局作出的行政处罚决定无关。综上，原告起诉超过法律规定的期限，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人拱墅区城管局未向本院提交证据。
第三人华东医药公司述称：同意被告市规划局和第三人拱墅区城管局的意见。就原告与第三人华东医药公司之间的拆迁安置问题，认为与本案无关。原告所诉的具体行政行为，不是行政许可，不适用行政许可法，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人华东医药公司未向本院提交证据。
原告对被告市规划局提供的证据发表了如下质证辩论意见：对证据1有异议，认为页面模糊不清，日期未签，适用法律错误，认为是越权行为，拱墅区城管局的联系人是拆违办的；对证据2认为不是违法建设现场的照片，而仅仅是已经被拆迁的照片，反映是案涉房屋的一部分。认为证据3和证据4与本案没有关联性，拱墅区城管局无权处理原告与华东医药公司、科技学院之间的拆迁安置；对证据5有异议，认为不符合市政府关于安置的文件精神；对证据6的真实性无异议，但认为涉嫌隐瞒事实真相；对证据7真实性和关联性有异议，认为该国有土地使用证与拆迁许可证中的面积不符合；对证据8无异议，认为恰好可以证明涉案的房屋系合法建筑，被告市规划局当年没有处罚也可以说明认可是合法的建筑。第三人拱墅区城管局对被告市规划局提供的证据无异议。第三人华东医药公司对被告市规划局提供的证据无异议。
被告市规划局和第三人拱墅区城管局对原告提供的证据发表如下质证辩论意见：对证据1-4的真实性无异议，但对关联性有异议，认为是原告与第三人华东医药公司之间的内部法律关系；对证据5、6没有异议；对证据7认为没有关联性，认为认定违法建筑与是否拆迁没有必然的联系；对证据8、9、10、11、13的真实性无异议，但对关联性有异议；对证据12无异议；对证据13的证明目的有异议，认为不足以证明被告市规划局的行政行为违法；认为证据14-17与本案没有关联性；认为证据18、19、20、22与本案没有关联性；对证据21的真实性无异议，但对证明目的有异议。第三人华东医药公司认为原告提供的证据1-4对其真实性无异议；对证据5、6无异议；对证据7-12有异议；对证据13-22的真实性有异议，认为是复印件，与本案没有关联性。
本院对以上证据作如下确认：被告提供的证据1即为本案所涉的行政行为，本院对该证据予以确认；证据2-8系第三人拱墅区城管局查处时取得的证据，并依法向被告市规划局提交的相关证据。本院对该证据予以确认。原告提供的证据1-4可以证明原告诉讼主体资格，本院对该证据予以确认；证据5即为本案所涉的行政行为，本院对该证据予以确认；证据6可以反映原告知晓本案所诉行政行为的途径，本院对该证据予以确认；证据7-11与本案没有关联性，本院不予确认；证据12可以反映案涉房屋土地使用情况，本院对该证据予以确认；证据13-22与本案不具有关联性，本院对该证据不予确认。
经审理查明：2010年10月11日第三人拱墅区城管局向被告市规划局发出拱城执函（2010）第14002号《杭州市拱墅区城市管理行政执法局工作联系函》，载明：杭州华东医药集团有限公司在祥符南街100号搭建建筑物，面积2000平方米涉嫌违法建设。涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》、《杭州市人民代表大会常务委员会关于拆除违法建筑遏制违法建设行为的决定》等有关规定。同时向被告市规划局提交了现场取证照片；第三人拱墅区城管局的现场勘验笔录；第三人拱墅区城管局向第三人华东医药公司的委托代理人沈伟康进行询问时制作的笔录；第三人华东医药公司华东集团药行（2009）81号《关于要求帮助解决原征地中拆除违章建筑事宜的报告》；杭州华东医药公司的委托书及委托代理人的身份证明；国有土地使用权证及附图；有偿使用土地协议。同日被告市规划局出具《反馈意见》：经查，该建筑未经相关部门批准，属违法建设。
另查明，原告王新华系第三人华东医药公司的职工，系杭州市拱墅区祥符南街100号建筑物被拆除前居住在内的居民。该建筑物由第三人华东医药公司于1994年至1995年期间建造，用途是家属宿舍，未办理审批手续。
本院认为原告王新华系居住在杭州市拱墅区祥符南街100号建筑物内的居民。2010年10月11日市规划局应拱墅区城管局的要求而出具的《反馈意见》，认定位于杭州市拱墅区祥符南街100号由第三人华东医药公司搭建的建筑物未经相关部门批准，属于违法建设。属于在行政处罚程序中，履行规划管理职责，行使规划违法行为认定权，对王新华的权益产生了影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第一项之规定，王新华具有本案原告诉讼主体资格。
原告陈述其是在2011年2月份杭州市中级人民法院审理的（2011）浙杭行初字第14号案件中从杭州市拱墅区人民政府提供的证据材料中才知晓案涉的行政行为，而被告亦未有证据证明原告在此之前已知晓该行政行为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。故本院认为原告起诉未超过起诉期限。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。虽然根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第（二）项的规定，城市管理行政执法机关集中行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；但《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第二十条第二款规定，执法部门查处违法行为，需要有关行政管理部门认定或者需要技术鉴定的，有关行政管理部门或者技术鉴定机构应当及时认定、鉴定；据此，尽管规划管理方面的行政处罚权由城市管理行政执法机关集中行使，但法律法规仍然保留了相关行政主管部门对违法行为认定权。被告市规划局依据第三人拱墅区城管局的要求对位于杭州市拱墅区祥符南街100号的建筑物是否属于违法建设进行认定，系履行其法定职责的行为。
案涉的位于杭州市拱墅区XX街道100号的搭建建筑物由第三人华东医药公司于1994年至1995年期间建造，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续；《中华人民共和国城市规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中第三人华东医药公司在未办理任何审批手续的情况下，搭建了杭州市拱墅区XX街道100号的建筑物。被告市规划局据此作出确认位于杭州市拱墅区XX街道100号由第三人华东医药公司搭建建筑物属违法建设认定并无不当。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定：
驳回原告王新华的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王新华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处；帐号：12×××68；户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘 琰
人民陪审员 谢建凤
人民陪审员 杨建华
二〇一三年四月二日
书 记 员 邓 瑶