舟山市定海区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0902行初31号
原告周贤达，男，1942年9月2日出生，汉族，住舟山市普陀区。
委托代理人（特别授权代理）张荷花，女，1945年6月24日出生，汉族，住址同上，系原告妻子。
委托代理人（特别授权代理）李雄凯，浙江长路律师事务所律师。
被告舟山市综合行政执法局，住所地舟山市临城街道田螺峙路前山14号。
法定代表人俞连军，局长。
行政机关出庭应诉负责人胡雄伟，副局长。
委托代理人（特别授权代理）邵汉军，浙江震舟律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）王曾，浙江震舟律师事务所律师。
原告周贤达诉被告舟山市综合行政执法局城乡规划行政处罚一案，本院于2016年7月1日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于同年10月18日公开开庭进行了审理。原告周贤达的委托代理人张荷花、李雄凯，被告舟山市综合行政执法局的行政机关负责人胡雄伟及委托代理人邵汉军、王曾到庭参加诉讼。本案因对涉案违章建筑的事实认定需以另一案的审理结果为依据，于同年11月2日裁定中止诉讼，2017年7月6日恢复诉讼。现已审理终结。
被告舟山市综合行政执法局以原告周贤达于1993年在普陀山茅草疗未经规划主管部门审批擅自进行建设活动搭建违法建筑物为由，于2016年1月2日作出（2015）舟综执第B183号行政处罚决定，责令原告周贤达于2016年1月16日前自行拆除位于普陀山药师殿弄三处共计55.95平方米的违法建筑物。
原告周贤达诉称，一、处罚决定认定涉案三处房屋系违法建筑物的事实错误。原告现居住的普陀山茅草疗房屋系原告的祖传房屋，在1943年由原告父亲出资购买，1945年在原屋基础上翻修，面积为130平米。此后几代人一直居住至今。1993年因房屋面临倒塌风险，经原普陀山房产管理所审批，予以翻建。后2004年、2010年经审批予以装修。故不存在违法建筑的事实；二、被告适用法律错误。被告认定原告的违法行为发生在1993年，但其适用的《中华人民共和国城乡规划法》于2008年实施，对之前发生的违法行为不能溯及既往，不具有法律追溯力；三、被告行政处罚程序严重违法。被告在作出涉案行政处罚决定之前，既未听取原告的陈述、申辩，也未履行听证程序，根据《行政处罚法》第四十一条的规定，行政处罚不能成立；四、行政处罚已超过追诉时效。即便被告认定原告于1993年进行违法建设的行为成立，但该行为不具有连续或继续状态，早已超过二年的追诉时间，不应受到处罚。综上，请求法院依法撤销被告作出的（2015）舟综执第B183号行政处罚决定。
原告周贤达向本院提交了以下证据：
1、对证人王某、章某、舒某、方某所作的调查笔录四份，拟证明原告在二十年前经审批将祖传的二间平房翻建为二幢房屋，原告及其家人一直居住在涉案房屋内；
2、杂项工程建设申请表、情况说明及2010年原普陀山房管处工作人员绘制的房屋草图，拟证明原告翻修其中的涉案房屋系经过审批，被告认定34.68平方米房屋是违法建筑是错误的；
被告舟山市综合行政执法局辩称，一、被告作出的处罚决定事实清楚、证据确凿。经调查核实，并根据1993年原告出具的《要求修造小屋的报告》、普陀山房管所出具的《关于周贤达旧房修理加层报告的批复》、2010年原告出具的《情况说明》等证据可证明原告于1993年、2004年及2010年对公有房屋进行了翻建、维修，涉案三处建筑物系其未经审批自行搭建；二、被告作出的处罚决定适用法律正确，程序合法。首先，原告的违法建设行为是被告在2015年工作中自行发现，在违法后果消除前该行为有继续状态，故可适用《中华人民共和国城乡规划法》。其次，被告作出处罚决定前依法履行了相应的告知、送达程序，充分听取了原告的申辩意见，并进行了听证；三、行政处罚未超过追诉时效。涉案的违建行为系被告在2015年11月工作中发现，追诉时效应当自纠正该行为之日即2015年11月起计算。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告舟山市综合行政执法局向本院提交了以下证据：
第一组证据，拟证明被告主体身份情况和执法权限。
1、组织机构代码证；2、舟政办发（2014）122号《关于印发舟山市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知。
第二组证据，拟证明原告于1993年、2004年及2010年对公有房屋进行了翻建、维修，涉案三处建筑物共计55.95平方米系其未经审批自行搭建，系违法建筑物。
3、2015年的11月9日和12月18日的《现场勘查笔录》二份；4、对证人林某所作的《询问笔录》；5、舟编（2014）32号关于普陀山风景名胜区管理委员会事业单位清理规范方案的批复；6、《工作联系单》四份；7、舟山市普陀山风景名胜区管理委员社会事业服务中心出具的《关于周贤达违法建设相关情况说明》；8、原告出具的《要求修造小屋的报告》；9、普房管（93）25号《关于周贤达旧房修理加层报告的批复》；10、2004-35《杂项工程建设申请表》；11、原告于2010年12月13日出具的《情况说明》；12、房产档案-1959-1986年《房屋登记清册》；13、《普陀山老庵堂移交佛协管理使用情况》。
第三组证据，拟证明行政处罚程序合法。
14、（2015）舟综执第B176号《行政处罚告知单》及送达回证；15、原告出具的《听证申请书》及《申诉请求报告》；16、（2015）舟综执第B01号《听证通知书》及送达回证；17、《听证笔录》；18、（2015）舟综执第B182号《行政处罚告知单》及送达回证；19、（2015）舟综执第B183号《行政处罚决定书》及送达回证。
第四组依据，拟证明适用法律正确，处罚未超过追诉时效。
20、《中华人民共和国行政处罚法》；22、《中华人民共和国城乡规划法》；23、浙江省住房和城乡建设厅（2012）函法字626号《关于规划行政执法新旧法律适用问题的答复意见》；24、全国人大法工委（法工办发[2012]20号）《对于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉失效有关问题的意见》
上述证据经庭审出示、质证，结合原、被告的质证意见，本院认证如下：
原、被告提供的证据均符合证据的形式要件，与本案有关联，可以作为认定本案事实的证据。原告举证的对四证人的调查笔录，仅能证实原告曾对所居住的房屋进行过翻建、装修的事实，至于房屋是否系原告自有以及是否存在违法建筑，还需结合本案其他证据综合予以判定；原告举证的2010年原普陀山房管处工作人员绘制的房屋草图，能客观反映2010年期间原告所居住的部分房屋的分布情况，但不能证实涉案部分建筑物为合法建筑的事实。
经审理，本院确认事实如下：
原告周贤达系舟山市普陀山人，其与家人居住在普陀山药师殿弄茅草疗的一处老屋内，该房屋原始建筑面积约为23平方米。原告于1993年向原普陀山房产管理所申请修造房屋，该所出具《关于周贤达旧房修理加层报告的批复》，同意其翻建房屋地基保持在长6.70米、宽4.20米，并同意加层，底层高度为2.70米，二层高度为2.60米，房屋修理费用由原告承担，产权归房管所。后原告在原址建造了二层房屋及阁楼，并在周围未经审批擅自另建了三处面积共计55.95平方米的房屋，具体为：在原址老屋南侧搭建面积为11.05平方米的砖混结构平房一间；在原址老屋北侧相邻处搭建面积为10.22平方米的砖混结构平房一间；在原址老屋北面、药师殿弄房屋南侧相邻处搭建面积为34.68平方米的砖混结构二层楼房一幢。2015年11月期间，被告在履行普陀山老庵堂住户腾退工作中发现原告的上述违法建设行为后，经调查核实，于2015年12月3日向原告发出（2015）舟综执第B176号《行政处罚告知单》。原告于当月6日提出听证申请。被告于同月25日组织听证。同月29日，被告在听证基础上再次向原告发出（2015）舟综执第B182号《行政处罚告知单》，并于2016年1月2日作出（2015）舟综执第B183号行政处罚决定，并于同日送达处罚决定书。原告不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼。
另查明，根据已经发生法律效力的浙江省岱山县人民法院（2016）浙0921行初20号行政判决书认定，原告现居住、使用房屋的合法建筑部分应为在老屋原址建造的二层房屋加阁楼，且为直管公房，其余房屋均未经相关部门批准，属擅自建造。
本院认为，本案的主要争议焦点为被告作出被诉行政行为事实认定是否清楚、行政程序是否合法、法律适用是否准确。对此，本院评析如下：
一、关于被告舟山市综合行政执法局作出行政处罚决定是否有充分的事实依据。根据现场勘验显示，原告现居住、使用的房屋有四处建筑物组成，其中既有原告租用的直管公房，又有原告擅自搭建的建筑物。因涉案房屋结构复杂，且前后左右相连，对违建事实的准确认定带来一定困难，但浙江省岱山县人民法院业已生效的裁判文书确认，在原有建筑面积约23平方米的老屋基础上经审批翻建而成的二层房屋加阁楼属合法建筑，则结合《关于周贤达旧房修理加层报告的批复》的内容记载，可认定原告使用的其余三处建筑面积共计55.95平方米的房屋确系未经有关部门审批擅自搭建而成，鉴于原告搭建该三处建筑时《城市规划法》早已颁布实施，故被告认定该三处建筑系违法建筑，并无不当。
二、关于被告舟山市综合行政执法局作出行政处罚决定的程序合法性问题。被告在工作中发现原告的违法建设行为后即依职权开展了相应的调查核实，其后向原告发出了处罚告知单，并举行了听证会，已充分给予了原告的陈述、申辩权利。本案中，被告虽先后发出了二张处罚告知单，但针对的是原告同一违法建设行为，并非如原告所称系二个行政行为，也正是由于充分听取了原告的陈述、申辩，被告最终将原告违法建筑物面积的认定从原先的136.41平方米调整为55.95平方米。此外，被告在作出行政处罚决定时未给足原告B182号处罚告知单上所载明三日的陈述、申辩意见时间，程序上确有一定瑕疵，应予指正，但如前所述理由，该瑕疵并没有影响对涉案违建事实的认定，也不会导致本案行政处罚决定不能成立。
三、关于被告舟山市综合行政执法局作出行政处罚决定法律适用是否准确问题。本院认为，原告的违法建设行为虽发生在1993年期间，但在其违法后果消除前，该违法行为有继续状态，即违法行为并未终了。故本案被告对原告该违法建设行为适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，并不与有关法律相冲突。
综上，被告舟山市综合行政执法局作出处罚决定认定事实清楚，程序基本合法，适用法律、法规正确。原告诉请缺乏事实与法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周贤达的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告周贤达负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。
审 判 长 陈志龙
审 判 员 曾宏涛
人民陪审员 杨广世
二〇一七年七月二十六日
书 记 员 徐瑜鸿