江苏省镇江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）镇行终字第82号
上诉人（原审原告）吴祥。
被上诉人（原审被告）镇江市国土资源局。住所地：镇江市南徐大道60号。
法定代表人戴非平，该局局长。
委托代理人朱烨。
委托代理人高卫，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。
上诉人吴祥因诉被上诉人镇江市国土资源局土地行政登记纠纷一案，不服镇江经济开发区人民法院（2014）镇经行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年7月30日受理后依法组成合议庭。因本案事实清楚，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告于2006年9月8日通过江苏省拍卖总行有限公司组织的拍卖活动获得镇江新区原农行青龙山分理处房屋。该房所在地块为国有土地，镇江市人民政府于1999年10月发出《中华人民共和国国有土地使用证》，该证书载明土地使用权人为中国农业银行镇江市新区支行，使用权类型为划拨，用途为金融保险业，使用权面积为493.3平方米。2013年12月31日，原告通过EMS方式向被告寄送了《国有土地使用权证变更申请书》，并同时寄送了原告的身份证复印件、中国农业银行镇江市新区支行所有的土地使用权证书复印件和拍卖成交确认书复印件各一份，要求被告为原告拍卖所得房屋所处地块土地使用权人进行变更登记。被告收到原告申请函件后，于2014年1月2日向原告回函，告知原告划拨国有土地使用权不得转让，原告以函的形式要求办理土地变更登记的情况不予受理，并随函建议原告应完善该地块有关出让、转让手续，缴纳土地出让金及有关出让方面的税费，待手续完善后，携带相关材料（函中对材料明细作出了明确说明）至镇江市国土资源局新区分局办理土地变更登记手续。原告认为被告回函中“以函的形式要求办理土地变更登记的情况不予受理”是作出了不予受理办理土地变更登记的决定，实际是拒绝履行变更国有土地使用权证书职责，侵犯了原告的合法权益，遂向镇江市人民政府提出行政复议，镇江市人民政府于2014年2月24日作出（2014）镇行复字第4号行政复议决定书维持了被告的决定。原告认为被告所作出的决定的形式违反了法律规定，镇江市人民政府作出的行政复议决定书没有作出公正处理，遂起诉至法院，请求撤销被告2014年1月2日作出的不予办理土地登记决定的具体行政行为，并责令被告继续履行变更国有土地使用权证书职责。
原审法院认为：被告是依法行使土地登记职责的行政机关，具有依法变更土地使用权登记的行政管理职责。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《土地登记办法》等相关法律规定，国有划拨土地使用权的出让、转让应当符合法定条件，变更登记时应当提交法定的相关材料，国土资源行政主管部门依法对提交的材料予以审查，如申请的材料不齐全或者不符合法定形式的，国土资源行政主管部门应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容。
本案中，原告在取得国有划拨土地上的房产后，应当按照法律规定在申请变更登记前完善划拨土地使用权出让、转让手续，并向被告提交符合法定形式的全部申请变更登记材料。原告的申请函及随函提交的材料不能说明涉案土地符合划拨土地出让、转让及土地用途变更的条件，被告亦无法当场告知原告需要补正变更登记的申请材料。法律并未明确规定被告的回函应当采取行政机关正式公文样式，被告在收到原告申请后五日内，以回函的方式告知原告应当完善手续、补正材料，符合法律规定。镇江市国土资源局新区分局为被告派出机构，涉案土地位于该分局辖区内，被告在回函中建议权利人携带相关材料至该分局就近办理变更登记手续，具有为方便其自身管理的考虑，但同时也便于原告办理相关手续，并未侵害原告的合法权益，亦不违反法律规定。被告应当在回函中明确原告的申请材料是否齐全，是否符合法定形式，所涉划拨土地是否符合出让、转让条件等内容，其直接以“以函的形式要求给予办理土地变更登记的情况不予受理”对原告的申请进行答复，容易造成原告对被告不予受理土地变更登记的理由的误解。综上，原告要求撤销被告于2014年11月2日作出回函的具体行政行为的请求没有法律和事实依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告吴祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴祥负担。
上诉人吴祥上诉称：1、被上诉人作出的不予受理土地变更登记的书面形式违法。案涉的告知函属于行政公文，它不符合《国家行政机关公文处理办法》第十条有关公文格式的要求。2、被上诉人的告知函内容违法。被上诉人答复中称“划拨国有土地使用权不得转让”错误，依据《江苏省土地管理条例》第四十条规定，以划拨方式取得国有土地使用权需要转让的，应当报请有批准权的人民政府批准。准予转让的，应当由受让方办理出让手续，缴纳出让金。……。可见划拨国有土地使用权是可以转让的。故请求法院：撤销原审法院作出（2014）镇经行初字第13号行政判决；撤销被上诉人2014年1月2日作出的不予办理土地登记决定的具体行政行为；责令被上诉人继续履行变更国有土地使用权证书职责；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人镇江市国土资源局书面答辩称：1、上诉人提出“被上诉人作出的不予受理土地变更登记的书面形式违法”，没有法律依据。对回函的格式，法律没有明文规定。2、首先，根据被上诉人提供的相关资料，被上诉人在规定的时间给予上诉人复函，明确告知上诉人，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《土地登记办法》等相关法律规定，被上诉人在上诉人申请材料不齐全的情况下，以回函形式告知上诉人应当完善手续，补正材料，符合法律规定。其次，上诉人提出被上诉人答复中称：“划拨国有土地使用权不得转让”错误，系上诉人对答复断章取义，片面理解。被上诉人在答复中第二项建议中，明确告知上诉人如需办理涉案划拨土地变更登记手续，应完善手续，补正材料，也就是说被上诉人亦可划拨国有土地使用权是应依法转让，原审判决不存在认定事实错误。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判决。
上诉人吴祥提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。
本院经书面审理，认定事实与原审判决无异。
另根据已经生效的本院（2013）镇行终字第0004号、（2014）镇行终字第57号行政判决，确认以下事实：2006年9月8日，上诉人吴祥参加拍卖，以成交总价34万元竞买取得原中国农业银行镇江分行青龙山分理处办公楼实际面积约为292平方米、食堂面积38.33平方米的房屋（包含围墙56.40米），并同时向拍卖行出具承诺书一份，承诺“本竞买人进入拍卖会场，表明已了解拍卖标的的状况，接受江苏省拍卖总行有限公司拍卖细则的规定，并承诺拍卖成交后，对交接的现场实物（包含数量、质量及存在的瑕疵）表示完全认同和接受，同意房地产实际面积以有权部门的实测为准但不影响成交价，同时承诺该标的所涉及的二次过户税、费，与租赁户协商清场、补交土地出让金、办证以及成交之后的水电费、物业管理费等等事项均由竞买人自行负责解决。由以上原因产生的社会不安定因素和一切法律责任由本买受人承担，与委托人和拍卖人无涉”。之后吴祥未申请补办建设工程规划许可证、未领取房产权证，也未经国土部门批准并补交土地出让金。该建设违法状态一直持续存在。2012年10月9日，镇江城管局作出镇城执限拆字（2012）第40020号《限期拆除决定书》，认定吴祥所竞买的房屋和其搭建的彩钢瓦棚均未取得《建设工程规划许可证》，属于违法建设，且无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。鉴于上述房产系上诉人吴祥以成交总价34万元经过拍卖取得的特殊性，经本院协调，镇江经济开发区管委会书面承诺对上诉人拍卖取得的房产补偿人民币100万元，被吴祥拒绝。2010年12月9日经国家发改委核准，建设镇江港大港港区四期工程，上诉人的上述建筑在该工程用地范围内，2013年4月12日，镇江新区大港街道办事处依法拆除了上述涉案违法建筑。上述涉案地块已用于镇江港大港港区四期工程建设用地。
本案的争议焦点是被上诉人作出回函的具体行政行为所适用的法律是否准确，形式是否符合法律规定。
本院认为：依据《土地登记办法》第四十条、第十二条第一款第（三）项规定，因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及到划拨土地、土地使用权转移的，当事人应当提供有批准权人民政府的批准文件；当事人提出土地登记申请，申请材料不齐全或不符合法定形式，应当当场或在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。依据《江苏省土地管理条例》第四十条第一款规定“以划拨方式取得的国有土地使用权需要转让的，应当报有批准权的人民政府批准。准予转让的，应当由受让方办理出让手续，缴纳出让金。经批准可以不办理出让手续的，转让方应当按照有关规定上缴土地收益。”本案中，上诉人于2013年12月31日通过EMS方式向被上诉人寄送了《国有土地使用权证变更申请书》及上诉人的身份证复印件、中国农业银行镇江市新区支行所有的土地使用权证书复印件和拍卖成交确认书复印件各一份，要求被上诉人将涉案地块土地使用权人进行变更登记。被上诉人收到上述材料后，于2014年1月2日回函告知上诉人划拨国有土地使用权不得擅自转让，以函的形式要求办理土地变更登记的情况不予受理，并随函建议原告应完善该地块有关出让、转让手续，缴纳土地出让金及有关出让方面的税费，待手续完善后，携带相关材料（函中对材料明细作出了明确说明）至镇江市国土资源局新区分局办理土地变更登记手续。原审法院依据上述事实和规定认为被上诉人对上诉人的申请事项已经作出了明确答复且符合法律规定，遂判决驳回吴祥要求撤销上述告知函的诉讼请求并无不当。上诉人上诉认为，被上诉人作出的不予受理土地变更登记的告知函未按照《国家行政机关公文处理办法》规定的格式行文，形式违法。因该上诉理由无法律依据，本院不予支持。上诉人上诉还认为，被上诉人在答复中称：“划拨国有土地使用权不得转让”属于事实认定错误。结合被上诉人在答复第一部分引用的《土地登记办法》第四十条、《江苏省土地管理条例》第四十条规定的内容，以及第二部分建议内容看，系上诉人对答复内容的片面理解。因上诉人的该项主张缺乏事实依据，本院也不予支持。另外，上诉人在竞拍取得该地块上的房产时，承诺该标的所涉及的二次过户税、费，与租赁户协商清场、补交土地出让金、办证以及成交之后的水电费、物业管理费等等事项均由竞买人自行负责解决，故上诉人对该地块的性质应为明知。尤其是在涉案地块上的房屋作为违法建筑已经被拆除，且涉案地块已经成为镇江港大港港区四期工程建设用地的情况下，上诉人应当明知对涉案地块申请变更登记明显不具有现实可能性。综上，原审法院判决驳回上诉人吴祥的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。上诉人的上诉理由依法均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
案件受理费50元，由上诉人吴祥承担。
本判决为终审判决。
审判长 王从国
审判员 曹 英
审判员 肖 雄
二〇一四年九月二十五日
书记员 刘佳惠