山西省太原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋01行终59号
上诉人（原审原告）李保生（曾用名李彪）。
被上诉人（原审被告）阳曲县公安局，住所地阳曲县新阳西大街5号。
法定代表人王向东，局长。
委托代理人王晋红，阳曲县公安局高村派出所所长。
委托代理人陈亮明，阳曲县公安局党委委员、治安大队大队长。
被上诉人（原审被告）阳曲县人民政府，住所地阳曲县城新阳西大街。
法定代表人刘晋萍，县长。
委托代理人郭强，北京德恒（太原）律师事务所律师。
委托代理人王瑞成，阳曲县人民政府办公室副主任。
上诉人李保生因治安管理行政处罚一案，不服山西省阳曲县人民法院（2015）阳行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审认定，原告李保生与李太新、李庭三人于2015年4月2日至4日，赴京到北京天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队依法训诫，后被中共太原市委、市人民政府信访局驻京接返处接回。原告李保生曾于2011年9月23日与李太新、李根海、李青山四人赴京到北京天安门广场非正常信访，被行政拘留十日。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，对原告李保生给予行政拘留十日处罚。被告阳曲县公安局高村派出所于2015年4月5日将原告李保生传唤回派出所进行询问，宣读了行政案件权利义务告知书，并对原告李保生进行处罚前告知，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，被告阳曲县公安局作出阳公行罚决字[2015]000032号《行政处罚决定书》，对原告李保生给予行政拘留十日的处罚。原告李保生对被告阳曲县公安局作出的阳公行罚决字[2015]000032号行政处罚决定书不服，于2015年6月4日向被告阳曲县人民政府提出行政复议申请，被告阳曲县人民政府于2015年6月10日决定予以受理，并于2015年8月9日作出阳行复决[2015]003号《行政复议决定书》，维持阳曲县公安局作出的阳公行罚决字[2015]000032号《行政处罚决定书》。
一审认为：本案焦点是被告阳曲县人民政府作出的复议决定和被告阳曲县公安局作出的行政处罚决定是否合法的问题。
山西省高级人民法院、山西省人民检察院、山西省公安厅晋高法【2014】52号《关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序等违法犯罪行为的指导意见》规定：一、本《意见》所称的“进京实施妨害社会管理秩序等违法犯罪行为”，是指行为人在信访过程中违反有关法律法规，在北京重点地区和敏感部位实施的危害公共安全、侵犯公民人身权利、财产权利、妨害社会管理秩序等违法犯罪行为。三、办理此类案件，要坚持以事实为依据、以法律为准绳，坚持惩治与教育相结合，坚持宽严相济的刑事政策。对于信访事项已经依法终结或认定为无理访，经教育、训戒、行政处罚后，仍多次到北京重点地区和敏感部位实施以上行为的，从严处理；六、本《意见》所称的“北京重点地区和敏感部位”是指天安门地区、中南海周边、中央和国家领导同志住地、外国驻华使（领）馆区、驻京国际组织、驻京外国组织、境外媒体以及重要会议、重大活动等场所。本案中，原告李保生在北京天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队依法训诫，后被中共太原市委、市人民政府信访局驻京接返处接回的事实清楚，该行为已构成治安违法行为。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”因此，被告阳曲县公安局对辖区内的治安管理具有法定职权。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》中规定：“在处置信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖；”山西省高级人民法院、山西省人民检察院、山西省公安厅晋高法【2014】52号《关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序等违法犯罪行为的指导意见》规定：“五、此类案件一般由违法犯罪地的公安机关管辖。如果由违法犯罪行为人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由行为人居住地的公安机关管辖。”本案中，原告李保生在北京天安门地区非正常上访，被告阳曲县公安局作为原告李保生居住地的公安机关进行管辖，符合法律规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，被告阳曲县公安局在作出阳公行罚决字[2015]000032号行政处罚决定前，对原告李保生履行了告知义务，告知了处罚的事实、理由及依据，符合法定程序。
被告阳曲县公安局于2014年12月31日作出的阳公行罚决字[2015]000032号行政处罚决定书所依据的法律、法规为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；”由于法律、法规根据违法行为的不同情节设定了不同的处罚种类和幅度，因此，被告阳曲县公安局在作出行政处罚决定时，根据违法行为的情节轻重给予了相应的处罚。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”。综上，被告阳曲县公安局作出的阳公行罚决字[2015]000032号行政处罚决定书，认定基本事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。阳曲县人民政府作出的阳行复决[2015]003号行政复议决定书程序合法、应用法律正确。故判决驳回原告李保生的诉讼请求。
上诉人李保生上诉称，一审判决法律依据的合理性和证据真实性存在质疑。1、扰乱公共秩序的处罚，当事人有过激行为作为证据，无过激就证明没有扰乱公共秩序的事实，没有事实，就没有违法行为，当然不得给予行政处罚。2、训诫书是有政府信访局接待工作人移交到公安机关的，训诫书是北京公安给信访人开出的，如何能到了政府接访工作人员手中，而且还移交到当地公安手中，真是自相矛盾，颠倒黑白。3、高村乡政府2009年信访事项处理终结报告，没有公布上诉人不知有此报告，一个未公开存质疑的处理报告，如何能作为扰乱公共秩序的证明。4、被上诉人提供的息诉罢访承诺书，不是上诉人所写，一个不知真伪的息诉罢访承诺书不能作为扰乱公共秩序的证明。5、根据治安管理处罚法第二十三条规定，(一)扰乱机关、团体、企业单位秩序，致使工作、生产、营业不能正常进行；(二)扰乱车站、港口、码头、机场其他公共场所秩序的；(三)非法拦截或者强登、扒乘机动车，影响交通工具正常行驶的；（四)破坏依法进行的选举秩序。属于扰乱公共秩序的行为。上访群众没有抗辩权利，处分结果直接导致上访人的人身权利受到伤害。6、依据治安管理处罚法下列情形之一的，不执行行政拘留处罚。(一)不满16周岁或者已满70周岁的；(二)已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理的；(三)怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的；(四)被拘留审查的人患有××的；（五）不宜适用拘留审查的其他情形。上诉人2013年住院病例和诊断建议书，确诊患有××综合症，属于重大慢性疾病，反被行政拘留，明显不合法。7、宪法四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。8、选择上访是民众相信能从更高权利者处寻回自身权利，法律没有规定越级上访会受到法律制裁，上访者被拘留侵犯公民权。请求依法撤销一审判决，并作出公正判决；赔偿精神损失费；公开道歉，恢复名誉；办案诉讼费由二被上诉人承担。
被上诉人阳曲县公安局答辩称，起诉人李保生在2015年4月2日至4日到北京天安门广场非正常信访，根据山西省（晋公通字（2008）107号）公安部（公通字（2013）25号）文件，关于依法处置信访活动中违法犯罪行为的意见中：对信访人到北京天安门广场、中南海、外国驻华使馆、中央领导人驻地周边和省委省政府门口等非信访场所上访的和《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为的指导意见》实施细则第十四条第二项规定，由居住地公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定实施处罚。太原市政府信访驻京接返证明和北京市公安局天安门地区分局训诫书是政府工作人员移交公安机关。接返证明和训诫书能够证明起诉人到北京天安门地区非正常信访。根据《关于依法处置信访活动中违法犯罪行为的意见》实施细则规定，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的。高村乡政府2009年信访事项处理报告可以证明其反应问题已经在2009年县纪委组织相关部门处理过，并有结案报告，足以说明其行为属非正常上访。息诉罢访承诺书是高村乡政府2009年信访事项处理终结报告中的一项。上访是民众寻求、维护自身权利的一种途径，但前提是，必须依照信访条例中的程序进行。
被上诉人阳曲县人民政府答辩称，阳公行罚决字[2015]000032号决定书认定，2015年4月2日至4日，上诉人赴京到天安门地区非正常信访，严重扰乱了公共场所秩序。据此，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对上诉人作出行政拘留十日的处罚事实清楚、程序合法、处罚适当，应予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，阳曲县人民政府作出阳行复决[2015]003号决定书，维持阳曲县公安局的处罚决定，程序合法、适用法律正确。请求驳回原告上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，故本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，公民行使信访权利，应当依照法律规范的方式、方法进行。2015年4月5日，被上诉人阳曲县公安局查明2015年4月2日至4日，上诉人李保生与李太新、李庭三人赴京到北京天安门地区非正常信访，根据北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书，中共太原市委、市人民政府信访局驻京接返处接返工作证明，以及询问笔录，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》对其进行了行政处罚，其行政处罚事实充分，证据确凿。北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书是公安机关依法采取的行政强制措施，并不是行政处罚。被上诉人阳曲县人民政府行政复议程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费五十元由上诉人李保生负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 安源生
审 判 员 张祥春
代理审判员 刘 栋
二〇一六年五月十六日
书 记 员 潘 汀