广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）桂市行终字第115号
上诉人（一审第三人）秦明经。
上诉人（一审第三人）秦新民。
上诉人共同委托代理人曾敏文，广西卓合律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）秦远志。
委托代理人周俊文，男，1966年3月18日生，汉族。
被上诉人（一审原告）王焕泰。
委托代理人阳卫星，广西桂山律师事务所律师。
一审被告临桂县人民政府，住所地：临桂县临桂镇临政路。
法定代表人何新明，县长。
委托代理人廖芳芳。
委托代理人姚建才，广西金桂律师事务所律师。
上诉人秦明经、秦新民因行政登记一案，不服临桂县人民法院（2014）临行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月28日受理后依法组成合议庭，于2014年9月12日公开开庭审理了本案。上诉人秦明经及上诉人的共同委托代理人曾敏文，被上诉人秦远志的委托代理人周俊文，一审被告临桂县人民政府的委托代理人廖芳芳、姚建才到庭参加诉讼，上诉人秦新民及被上诉人秦远志经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定：第三人秦明经、秦新民取得的临集用（1994）001642号《集体土地使用证》上的土地位于临桂县五通镇水源街95号；宗地编号为020208010号；土地面积为304.16㎡。实际上该证上的土地由住房用地、灰房用地两宗土地组成，其中一宗土地是第三人秦明经、秦新民的住房的用地；另一宗是本案争执住房建设用地（面积25.64㎡），该土地四至范围：东与原告秦远志的房屋后墙（开有后门）相邻，中间有巷道间隔70㎝；南与姚光明的房屋外墙相邻；西与原告王焕泰的后墙（开有后门）、市场相邻；北面通往市场。
1993年，被告下属机关临桂县国土局（以下简称县国土局）根据被告于1991年4月2日下发的临政发（1991）76号《县人民政府批转县土地管理局关于<；；土地登记发证工作若干问题的处理意见>；；的通知》，在辖区内开展了土地登记发证工作。同年9月5日，县国土局的工作人员对宗地编号为020208010号的土地进行了地籍调查，并且制作了《界址调查表》2份。其中一份《界址调查表》的界址点号有5-3、3-4等标记的为第三人秦明经、秦新民的住房用地；另一份《界址调查表》（争执的灰房建设用地）界址点号标记为13-14的“双方指界人签字盖章”栏目签有姓名为“黄焕泰”字样的不是原告王焕泰亲自签名；界址点号标记为14-1的“双方指界人签字盖章”栏目没有填写姓名，实际上应当由原告秦远志签名确认。同年9月15日，县国土局的工作人员全愿忠、周林对土地进行了丈量并且制作了《丈量草图》，该草图上将原告秦远志、王焕泰的姓名误写成秦永志、黄焕泰；同年12月1日，五通村公所出具一份《土地证明书》，证明第三人秦明经、秦新民有304.16㎡宅基地；同年12月20日，第三人秦明经、秦新民向县国土局申请进行土地登记，同时填写了《土地登记申请书》，该表上申请人填写的四至范围：东墙外墙接间隔，内线、外线接秦仕琪；南方接街道；西墙外线接王苟儿，内线接姚光明、市场；北墙外线接市场。同日，由县国土局的工作人员填写的《集体土地建设用地使用权登记卡》上显示：东墙外墙接间隔，内线接秦永志、秦仕琪，外线接秦仕琪、苏桂英；南方接街道；西墙外线接王苟儿，内线接姚光明、黄焕泰，外线接市场；北墙外线接市场。同日，县国土局的工作人员制作了《宗地（户地）图》；同日，由县国土局的工作人员填写了《土地登记审批表》，被告经过审查，于1994年11月4日签署了“同意发证”的意见。
1999年12月29日，临桂县五通工商所认为第三人秦明经、秦新民于1987年违章搭建房屋，强占国有土地，影响市场容貌，造成原告生活不便，不方便群众行走，遂向五通土管所、规划站写了《关于请求拆除市场违章建筑的建议》。2000年3月10日，临桂县五通工商所又向县国土局写了一份《关于请求拆除市场违章建筑的请示》，内容为请求县国土局拆除第三人的违章建筑，收回国有土地，宣布被告颁发的土地使用权证作废。
2013年7月23日，原告秦远志向县信访局信访。同年9月10日，县国土局以告知书的形式，回复了原告秦远志的信访。2014年1月20日，县国土局对王文魁的信访复函，在处理意见中表明，旧房改造由住建部门管，待第三人换证时再依法核减。之后，县国土局向县住建局发函询问秦明经拆除的部分房屋（面积25.64㎡）是否报建？2013年12月31日，县住建局复函县国土局，秦明经拆除的部分房屋未收到报建材料，申报需征求四邻及其相关利害关系人意见，并需要按相关规定满足建房周边退距等要求。
目前，第三人未经过批准，在原来拆除的灰房地上建了面积为15.80㎡的砖墙。住建局已经于2014年3月14日，下达了行政处罚决定书。
一审判决认为：人民法院审理行政案件，对被告作出的具体行政行为进行审查。1993年，被告下属机关县国土局对第三人秦明经、秦新民的住房和灰房上的土地进行初始土地登记。适用1989年11月18日颁布实施的《土地登记规则》，按照该规则的第七条规定，初始土地登记程序是：1．申报；2．地籍调查；3．权属审核；4．注册登记；5．颁发土地证书。按照本案被告提交的证据，被告在进行地籍调查时，违反了于1987年9月9日颁布实施的《城镇村庄地籍调查规程》明确“调查的单元是一宗地，凡被权属界址线所封闭的地块称为一宗地”的规定。按此规定，第三人秦明经、秦新民持有的临集用（1994）001642号《集体土地使用证》上的土地实际上由互不相邻的住房的用地、灰房建设用地这两宗土地组成，其中一宗土地是第三人秦明经、秦新民的住房的用地；另一宗土地是本案争执灰房建设用地（面积25.64㎡），应该分成两宗地发证。县国土局的行为违反了此规定。
按照《城镇村庄地籍调查规程》的规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界；经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。与原告秦远志、王焕泰相邻的第三人灰房建设用地，在进行界址的认定时，没有经过相邻宗地使用者原告秦远志、王焕泰亲自到现场共同指界签字盖章，县国土局的行为违反了此规定。
《土地登记规则》的第十八条规定，登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告，被告没有提供证据证明，对土地登记申请的审核结果进行了公告，因此，县国土局的行为同时违反了此规定。
由于上述的违规操作行为，致使被告在审批并且向第三人颁发了临集用（1994）001642号《集体土地使用证》有瑕疵。
被告作出具体行政行为应当告知行政相对人。原告直到2013年7月23日，向县信访局信访时，才知道被告的具体行政行为，并且于2014年2月26日起诉，原告的起诉没有超过诉讼时效。
综上所述，原告的起诉没有超过诉讼时效，被告在作出具体行政行为时程序违法。
依照《最高人民法院关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》第四十一条、第四十二条、第四十三条；《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3款之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：撤销被告临桂县人民政府为第三人秦明经、秦新民颁发的临集用（1994）001642号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由被告临桂县人民政府负担。
上诉人秦明经、秦新民上诉称：一、被上诉人的起诉已超过起诉期限。理由是，在一审庭审中，一审被告临桂县政府陈述1994年颁证时已按照当时公告的习惯采取了连片公告，上诉人、被上诉人以及其他村民也都因公告而去领取了各自的土地使用证。另外，在被上诉人的土地使用证的宗地图中已载明本案争议的土地在上诉人名下。因此，在1994年被上诉人领取土地使用证时就已明确知晓涉案土地的颁证情况，其起诉早已超过起诉期限，应予以驳回。二、一审认定上诉人的临集用（1994）001642号《集体土地使用证》所载明的304.16㎡应分成两宗土地发证，没有事实和法律依据。从上诉人、被上诉人等相邻的多份宗地图可以相互印证，上诉人的土地是相连相通的，中间没有任何间隔，符合《城镇村庄地籍调查规程》中“凡被权属界址线所封闭的地块称为一宗地”的规定。县国土资源局的地籍调查及发证行为均未违反这一规定，一审对此认定错误。三、临集用（1994）001642号《集体土地使用证》所载明的内容真实，一审被告颁证行为合法，不应被撤销。理由是1、该证登记的土地一直作为上诉人的宅基地使用至今。2、一审被告提交的证据已证明其已依法进行土地登记工作。3、涉案土地与被上诉人秦远志及秦士奇的宗地相隔0.7米通道，与市场、王焕泰宗地间隔0.4米的排水沟，因此，被上诉人与其他多方均不属于上诉人的相邻宗地，上诉人宗地不需以上各方指界。4、被上诉人没有任何证据证实指界人是冒名顶替的，上诉人未骗取办证。即便一审认定一审被告的颁证行为有瑕疵，也不应否定上诉人304.16㎡土地使用权的真实性和合法性。即便一审判决认为一审被告违反法定程序，也应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款的规定判决一审被告重新作出具体行政行为，重新发证，而不是简单的一撤了之，导致上诉人合法取得的土地和房屋全部变成非法占有和违法建筑。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人秦远志答辩称，一、答辩人的诉请没有超过起诉期限。一审被告临桂县政府在1994年11月颁发本案集体土地使用证时，没有书面告知答辩人，直到2013年9月答辩人才得到县国土资源局的书面答复，才知道本案颁证行为。因此，答辩人的起诉符合《最高人民法院关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的规定。二、一审认定临集用（1994）001642号《集体土地使用证》实际包含两宗地是正确的。三、政府颁证行为认定事实不清，程序违法。四、政府的颁证行为侵犯答辩人的通行等相邻权，答辩人具有起诉主体资格。综上，请求二审法院维持一审判决。
被上诉人王焕泰答辩称，一、答辩人的起诉没有超过法定期限。一审被告临桂县政府在1994年颁证时，未依法公告，答辩人直到2013年9月才知道被诉颁证行为。因此，答辩人的起诉符合《最高人民法院关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的规定。二、一审判决认定临集用（1994）001642号《集体土地使用证》上的土地应分成两宗地发证符合法律规定。三、本案的政府颁证行为程序违法，应予撤销。四、一审法院未判决一审被告重新作出具体行政行为并无不妥。五、该争议土地自五通老市场建成以来，一直作为周围邻居的公共通道，它不仅给邻居们的出行、搬运货物提供便利，同时也承担着消防通道的作用，符合我国消防法的相关要求。六、政府的颁证行为侵犯答辩人的相邻权，因此，答辩人具有原告主体资格。综上，上诉人的上诉理由缺乏依据，一审判决正确，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
一审被告临桂县人民政府述称，一、政府颁发给上诉人的临集用（1994）001642号《集体土地使用证》合法有效。1993年12月20日，上诉人向政府申请土地登记。该土地登记是根据当时中央和地方的要求进行的集体登记，登记土地时，进行了丈量、界址调查、进行了公告，在规定期限内无人提出异议。当时受历史条件限制，尽管在颁证过程中存在瑕疵，但并不意味颁证行为违法。二、被上诉人的起诉超过法定期限。政府颁证是1994年，被上诉人应当知道已经颁发了土地使用证，但未提出异议。政府当时颁证不是针对上诉人一家，而是整个临桂县五通镇的村民，公告时虽然没有留存公告存根，但公告的客观事实是存在的。因此，被上诉人主张权利已经超过法定期限。综上，请求二审法院依法公正判决。
经审查，一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。二审期间，各方未提供新证据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院认为：根据《土地登记规则》及《城镇村庄地籍调查规程》的规定，政府土地管理部门应当依照法定程序履行土地登记的职权。本案中，第一、与被上诉人相邻的上诉人灰房建设用地，在进行界址的认定时，没有经过相邻宗地使用者被上诉人秦远志、王焕泰亲自到现场共同指界签字盖章。第二、政府未提供证据证明其对本案的颁证行为依法进行了公告。因此，政府的颁证行为显然违反法定程序。上诉人认为被上诉人的起诉超过起诉期限，因被上诉人在2013年7月23日向临桂县信访局信访时，才知道本案的具体行政行为，并且于2014年2月26日起诉，符合《最高人民法院关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》的相关规定，故，被上诉人的起诉未超过起诉期限。关于上诉人认为被上诉人无原告主体资格的问题。根据《最高人民法院关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》第十三条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；”规定，本案中，政府的颁证行为涉及被上诉人的相邻权，故，被上诉人具有原告主体资格。另，一审判决认定上诉人的临集用（1994）001642号《集体土地使用证》上的土地由两宗地组成，证据不足，本院予以纠正。
综上所述，上诉人的上诉理由和请求，无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决以政府颁证行为程序违法为由，撤销本案所涉集体土地使用证是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈桂良
审 判 员 陶 明
代理审判员 莫仕航
二〇一四年九月十二日
书 记 员 黎俊彤