江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏06行终116号上诉人（原审被告）海安县人民政府北城街道办事处，住所地海安县。法定代表人张勇华，主任。被上诉人（原审原告）李萍，女，1965年6月12日生，汉族，住海安县。上诉人海安县人民政府北城街道办事处(以下简称“北城街道办”)因政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2016）苏0623行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年1月5日，李萍以邮寄方式向原海安镇人民政府提交南通市政府信息公开申请表，申请公开“三里闸村所谓姑娘户拆迁安置的国家法律法规依据和地方政府的土政策依据”。同年2月18日，北城街道办作出政府信息公开告知书，答复称，“姑娘户”并非政策层面上的专业用语而是俗称，一般指一户农业家庭中有多个子女，其女儿结婚后户口未迁出本村组也未建私宅的妇女所组成的家庭，或婚出多年后又将户口迁回娘家的妇女家庭。在征迁实践中，国家法律法规对“姑娘户”拆迁安置并无特别规定。经查，你户征迁适用的是《海安镇集体土地村民房屋征收补偿安置实施办法（试行）》（海镇政〔2012〕1号），并依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《海安县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（海政发〔2011〕77号）、《海安县国有土地上房屋征收补偿评估技术细则（试行）》（海政办发〔2011〕196号）等文件精神。操作层面上，对于姑娘户与父母分户后要求照顾安置的，本着一户一宅的原则进行核定，条件是须本村组农业户口（集体经济组织成员）或买户口进城并且男方原籍和涉及户口住址无计划住房，方可照顾多层公寓一套。2016年2月26日，李萍再次以邮寄方式向北城街道办提交请求政府信息公开补充更正申请书（以下简称补充更正申请），要求“一、将政府信息公开告知书，更正为政府信息公开答复书，并加注公文字号；二、申请公开俗称‘姑娘户’拆迁操作层面政策依据，并提供规范性文件。”李萍称：1.北城街道办对其于2016年1月5日政府信息公开申请所作告知书无公文字号、救济途径；2.告知书中所称的“国家法律法规对‘姑娘户’拆迁安置并无特别规定是否可理解为男女平等适用国家法律、法规的规定；3.《海安县集体土地村民房屋征收补偿安置实施办法（试行）》（海镇政〔2012〕1号）以及告知书中提及的法律法规并无操作层面对于“姑娘户”安置的规定。为此，李萍要求北城街道办公开：1.海安县政府有关“姑娘户”安置的规范性文件（在政府信息公开申请表中表述为土政策）；2.操作层面援引告知书中提及的《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《海安县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《海安县国有土地上房屋征收补偿评估技术细则（试行）》的条款；3.李萍所在三里闸村的房屋征收决定书、征收公告、征收补偿方案公告、选定评估机构公告等相关信息。同年3月21日，北城街道办作出申请变更信息公开内容答复书，答复称，李萍申请公开“三里闸村所谓姑娘户拆迁安置的国家法律法规依据和地方政府的土政策规定”，北城街道办已于2016年2月18日作出答复。李萍于2016年3月1日提出的更正信息公开内容的申请北城街道办已收悉，有关“姑娘户拆迁安置的国家法律法规依据和地方政府的土政策规定”，北城街道办意见与此前意见一致，不再重新答复。同日，北城街道办向李萍邮寄送达了上述答复书，李萍于次日签收。李萍不服上述申请变更信息公开内容答复书，向海安县人民政府申请行政复议。2016年5月26日，海安县人民政府作出〔2016〕海政复第4号行政复议决定书，认为根据国务院办公厅《关于施行若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第五条第十三项的规定，北城街道办有权拒绝李萍的本次申请，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回李萍的行政复议申请。李萍起诉至法院，请求撤销北城街道办于2016年3月21日作出的申请变更信息内容答复书并责令其重新作出政府信息公开答复，撤销海安县人民政府作出〔2016〕海政复第4号行政复议决定书。经一审法院释明，李萍撤回对海安县人民政府的起诉。另查明，李萍已经获取了海安高新区（海安镇）房屋征收补偿安置工作资料汇编中的《定户地籍审核和安置审核的要求》，且李萍述称《定户地籍审核和安置审核的要求》即为海安镇政府有关姑娘户安置的操作层面的具体规定，亦为其申请要求公开的三里闸村姑娘户拆迁安置的“地方土政策”。还查明，中共海安县委办公室于2016年1月23日印发的《中共海安县委海安县人民政府关于做好县部分行政区划调整实施工作的意见》（海委发〔2016〕1号）规定，撤销海安镇，以原海安镇闸东、新园……5个居委会和三里闸、三塘……12个村委会区域，设立海安县北城街道办事处。一审法院认为，本案的争议焦点：1.李萍所提诉讼是否属于行政诉讼受案范围；2.北城街道办所作案涉答复是否合法关于李萍所提诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题，北城街道办主张，其已于2016年2月18日对李萍申请公开的“三里闸村所谓姑娘户拆迁安置的国家法律法规依据和地方政府的土政策规定”作出答复，李萍所提补充更正申请属于重复申请而拒绝重新答复。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（五）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。在政府信息公开活动中，行政机关对同一申请人就同一内容反复提出政府信息公开申请的重复处理行为以及不重复答复行为，也应当排除在行政诉讼受案范围之外。李萍于2016年1月5日提出的政府信息公开申请中，要求公开的是三里闸村所谓姑娘户拆迁安置的国家法律法规依据和地方政府的土政策依据。李萍提交的补充更正申请书在首部所列申请事项有二，一是要求北城街道办将其于2016年2月18日的告知书更名为政府信息公开答复书并加注公文字号；二是要求公开“姑娘户”操作层面的政策依据并提供规范性文件。在该补充更正申请书的尾部，李萍申请公开的内容有三，一是操作层面具体规定的依据（李萍对此解释为海安镇政府有关姑娘户安置的规范性文件，在此前的政府信息公开申请表中表述为地方土政策）；二是操作层面具体规定中援引《中华人民共和国土地管理法》等北城街道办在告知书中提及的法律法规等规范性文件的条款；三是三里闸村的房屋征收决定书、征收公告、征收补偿方案公告、选定评估机构公告等相关信息。从内容上看，李萍认为北城街道办于2016年2月18日作出的政府信息公开告知书格式不合法且未对其要求公开的“地方土政策”作出回应，故在补充更正申请的首部提出北城街道办应对该告知书予以更正并公开操作层面的依据。庭审中，李萍亦认可其在补充更正申请中要求公开的操作层面依据即为其前次申请中要求公开的“地方土政策”。因此，李萍要求北城街道办公开操作层面具体规定的依据与其此前要求公开“地方土政策”的申请属于重复申请。但除该申请事项外，李萍在补充更正申请中还要求公开操作层面依据体现告知书中所列法律、法规的条款，三里闸村房屋征收决定等相关信息，该两项申请内容与李萍前次申请并不重复，故不能认定李萍提出的补充更正申请系与前次申请内容一致的重复申请。因此，李萍因不服北城街道办所作案涉答复而提起诉讼属于人民法院行政诉讼受案范围。关于北城街道办所作涉诉答复是否合法的问题，1.根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，行政机关对于政府信息公开申请均负有应答义务，即无论申请公开的信息是否存在、是否属于公开范围、是否应由被申请的行政机关公开，收到申请的行政机关均有根据不同情况作出处置的职责。作为一种应申请的行政行为，无论属于条例规定的何种情况，无论应作出何种处理，行政机关均应针对申请区分不同情形作出答复。李萍补充更正申请中要求公开的“操作层面的依据”与此前申请中要求公开的“地方土政策”系同一内容，故北城街道办对该项申请答复认为系重复申请而不再重新答复符合《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第五条第（十三）项之规定。但对于李萍补充更正申请中另外两个申请事项，北城街道办未予公开，亦未在案涉答复中予以回应，故应认定其未依法完全履行政府信息公开职责。2.根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第一、二款的规定，对于政府信息公开申请，条例鼓励行政机关当场作出答复；不能当场答复的，一般也要在申请之日起15个工作日内予以答复；至于答复期限的延长属于特殊情况下的例外规定，而答复期限的起算点是“收到申请之日”。本案中，北城街道办认可李萍于2016年2月26日邮寄提交补充更正申请，但北城街道办对收到补充更正申请的时间未提交相应证据予以证明，应承担举证不能的不利后果。经考察双方信件往来情况，李萍、北城街道办所投递信件均在次日即被送达收件人。因2月27日、28日为法定休息日，故答复期限的起算日应为2月29日，故至3月18日答复期限届满。北城街道办于3月21日作出涉诉答复已经超过条例规定的法定答复期限。综上，李萍所补充更正申请所涉的“操作层面的依据”确系重复申请，且其认可已实际取得申请公开的“操作层面的依据”——《定户地籍审核和安置审核的要求》，故北城街道办已无就此项申请作出答复或者予以公开之必要。对于北城街道办作出涉诉答复时遗漏的信息，尚需北城街道办进行调查、裁量，在一定期限内重新答复。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决：一、北城街道办于本判决生效之日起15个工作日内对李萍申请要求公开的“告知书称：依据土地法、征收条例和县政府两个文件的精神，请补充公开，操作层面援引上述法律、法规和文件的条款项目”、“三里闸村的房屋征收决定书、征收公告、征收补充方案公告、选定评估机构公告等”的信息作出答复。二、驳回李萍的其他诉讼请求。北城街道办不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人李萍第二项申请中的土地法、征收条例等本身已公开并实施多年，完全可以检索或通过购买取得，无须上诉人答复；第三项申请信息指向不明，且上诉人在平时的工作中已经对房屋征收决定书、征收公告等予以公开。上诉人在2016年1月5日时已经就第三项申请进行了答复，故不再重复答复。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。被上诉人李萍未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。可见，对申请人的政府信息公开申请，行政机关应判断是否为政府信息以及该政府信息应否公开，但不管判断结果如何，行政机关均应遵循上述规定，作出答复并应当说明理由，以切实避免随意。本案中，被上诉人李萍向上诉人北城街道办提交的补充更正申请涉及三项内容，与2016年1月5日提出的政府信息公开申请内容相比，增加了第二、三项申请内容，新增要求公开操作层面援引土地法、征收条例和县政府两个文件的条款项目，以及三里闸村的房屋征收决定书、征收公告、征收补充方案公告、选定评估机构公告等，是一份新的信息公开申请，上诉人北城街道办仅针对被上诉人李萍的第一项申请作出答复，即“有关‘姑娘户拆迁安置的国家法律法规依据和地方政府的土政策规定’，本机关意见与之前的答复意见一致，不再重新答复”，未对被上诉人李萍的第二、三项申请作相应答复并说明理由，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，一审法院判决上诉人北城街道办针对被上诉人李萍的第二、三项申请履行答复义务符合法律规定。上诉人北城街道办应当对被上诉人李萍的申请事项进行审查后作出是否公开的相应判断。上诉人北城街道办所持被上诉人李萍的申请事项指向不明以及已经公开等上诉理由，忽视了应当履行的信息答复义务与信息公开义务的区别，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人海安县人民政府北城街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭德萍审 判 员  鲍 蕊代理审判员  张祺炜二〇一七年四月十日书 记 员  吴 迪附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；