广西壮族自治区防城港市港口区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第12号
原告防城港市港口区企沙镇北港村子东村民小组。
代表人苏振辉，该组组长。
原告防城港市港口区企沙镇北港村子南村民小组。
代表人苏河辉，该组组长。
上列原告的委托代理人苏聚辉。
上列原告的委托代理人莫桂森，广西金狮律师事务所律师。
被告防城港市港口区人民政府。
法定代表人姚喜心，该区区长。
委托代理人高开权，广西南港�师事务所律师。
委托代理人赖玉娟，广西南港律师事务所律师。
第三人防城港市卫东实业有限责任公司。
法定代表人杨耀祥，该公司总经理。
原告防城港市港口区企沙镇北港村子东村民小组（以下简称“子东组”）、防城港市港口区企沙镇北港村子南村民小组（以下简称“子南组”）因不服被告防城港市港口区人民政府（以下简称“港口区政府”）于2001年3月26日和2002年3月13日分别颁发给第三人防城港市卫东实业有限责任公司（以下简称“卫东公司”）的港区国用（2001）字第01000095号、（2001）字第01000096号、（2001）字第01000097号；（2002）字第01000097号、（2002）字第01000088号和（2002）字第01000089号《国有土地使用证》土地行政管理决定纠纷一案，于2014年6月26日向本院起诉，本院于2014年7月3日受理本案，依法组成由审判员田海�任审判长、人民陪审员梁毓、林业就参加的合议庭，于2014年9月15日公开开庭审理了本案。书记员杨二月担任法庭记录。原告子东组的代表人苏振辉、原告子南组的代表人苏河辉及两原告的特别授权委托代理人莫桂森、苏聚辉，被告的港口区政府的委托代理人高开权、赖玉娟，第三人的法定代表人杨耀祥，证人苏某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2001年3月26日和2002年3月13日，被告港口区政府分别颁发了港区国用（2001）字第01000095号、（2001）字第01000096号、（2001）字第01000097号《国有土地使用证》给防城港市企沙船厂，分别确权座落于企沙镇的49400.10平方米、41447.20平方米和9406.90平方米的土地使用权给防城港市企沙船厂，用途均是工业用地，使用权类型均是划拨。2002年3月13日，被告港口区政府又分别颁发了港区国用（2002）字第01000097号、（2002）字第01000088号和（2002）字第01000089号《国有土地使用证》给第三人卫东公司，分别确权座落于企沙镇的25633.30平方米、9406.90平方米和41447.20平方米的土地使用权给卫东公司，用途均是住宅用地，使用权类型均是出让。
被告港口区政府在举证期限内向本院提供了其作出具体行政行为的证据、依据：1、原防城各族自治县颁发给卫东公司的国有土地使用证及档案，证明卫东公司在1991年已依法取得讼争国有土地的土地使用证，两原告提起诉讼超过诉讼时效；2、被告为卫东公司换发讼争土地使用证档案，证明被告为卫东公司换发新证有事实依据；3、关于土地权属异议问题的答复及相关材料，证明原告起诉超过诉讼时效；4、土地赠与协议，证明内容同上；5、土地登记档案，证明内容同上；6、防城港市国土资源局文件，证明原告起诉没有事实和法律依据；7、法律法规，证明�告换发新证有法律依据。
原告子东组、子南组诉称，二原告原属原防城各族自治县企沙镇北港村子东生产队，1962年“四固定”时期，东兴各族自治县人民政府颁发《东兴各族自治县生产队土地房产所有证》，将位于子达村望天岭的集体土地及位于老虎沟能京坟长岭的集体土地明确划归子东生产队。自此，子东生产队便在该地块上耕作、经营、管理。2012年2月28日，港口区政府也决定征收原告子南村民位于港口区企沙镇北港村子南小组的能京坟长岭的水田、养殖水面、旱地共计7.14亩，作为北港卫东路网用途，并对子南村民进行了补偿，由此证明其所有权属于原告所有。1968年，由于爆发了“美越”战争，出于战争需要，组建“越南后方船舶修理厂”及建造临时职工宿舍需要，而在借给部队旧宿舍后，其向外扩张使用两原告共有的望天岭、能京坟部分土地约40亩。战争结束后，由广西交通厅成立广西壮族自治区企沙卫东船厂接管船舶修理厂，又扩建临时职工宿舍约60多亩，两次共占原告土地100多亩，后企沙卫东船厂经改制为第三人卫东公司。此后原告方多次向第三人要求返还占用的土地，但卫东公司一直不予理睬，原告不得已于2014年4月13日向防城港市港口区法院提起民事诉讼，要求卫东公司返还上述土地，并拆除地上建筑物。在诉讼过程中，两原告才知道被告将讼争地块早已发证确权给卫东公司。被告未经原告同意，未经法定途径便将讼争集体土地变更为国有土地并发证给卫东公司使用，此行政行为非法。特请法院依法判令：1、依法撤销被告于2001年颁发给第三人卫东公司的港区国用（2001）字第01000095号、（2001）字第01000096号、（2001）字第01000097号；2、依法撤销港区国用（2002）字第01000097号、（2002）字第01000088号和（2002）字第01000089号《国有土地使用证》；3、请求人民法院责令被告对位于子达村望天岭的土地（四至范围：东至公路，南至沿海田，西至军房，北至子东队田）及位于老虎沟能京坟长岭的土地（四至范围：东至田边，南至邱屋坡，西至山塘边，北至岭边）约108亩作出重新确权；4、本案诉讼费由被告负担。
两原告为其陈述事实提供的证据如下：1、组长身份证明，证明原告法定代表人的身份；2、企业基本信息表，证明第三人卫东公司的主体资格；3、《东兴各族自治县生产队土地房产所有证》，证明自1962年起，讼争土地的所有权属于原告所有；4、《土地承包经营权证书》，证明2003年后，能京坟长岭、望天岭土地的所有权均登记造册为原告；5、土地征收协议书及补偿费签收表，证明讼争地块为原告所有；6、案件受理通知书，证明原告已就相关权属问题提起�事诉讼；7、《国有土地使用权证》，证明讼争的具体行政行为；8、纳税凭证，证明在争议地农户还缴纳土地税；9、判决书，证明当时企沙船厂得到的批复是53亩土地，现卫东公司的几本土地证的用地已超过53亩；10、证人证言，证明1991年颁发的20本土地证是不符合法律规定的。
被告市港口区政府辩称，一、原告主体不适格。被告对卫东公司的发证行为没有侵害原告的合法权益，由于该证涉及的是国有土地，而原告的土地是集体土地，根本不是同一地块，原告所谓1982年有部分农户分到讼争土地是毫无根据的；二、被告为卫东公司发证完全符合事实和法律。1991年，原防城各族自治县就为卫东公司使用的国有土地使用权办理了国有土地使用证，发证机关是广西壮族自治区人民政府，当时一共办理了20本国有土地使用证，面积397.42亩，用地范围界址明了、精确。2001年，因土地使用证改版，被告为卫东公司换发新证，完全符合事实和法律；三、原告起诉已超过了诉讼时效。卫东公司自上世纪六十年代起依法使用该国有土地，至今已将近50年，此前没有任何人或单位提出过异议。2014年6月26日原告才提起行政诉讼，虽然是要求撤销2001年换发给卫东公司的国有土地证，但是该讼争土地证实为换发新证，不是新登记发证，所以原告实质是要求撤销1991年的土地证，已超过了20年的诉讼时效；四、原告要求法院责令被告对位于望天岭的约108亩土地重新确权没有事实和法律依据。因为本案中的土地性质为国有土地，无需确权，而且原告在没有申请的前提下直接要求法院用判决的形式启动确权程序没有事实和法律依据。综上所述，原告的诉讼没有事实和法律依据，请依法驳回。
第三人卫东公司陈述称，卫东公司土地来源清楚、获取程序合法。卫东公司系由防城港市企沙船厂改制后成立。根据防城港市政府防政函（2001）66号文件，卫东公司全部资产经依法评估，由卫东公司股东出资向市政府购买，故讼争土地系国有资产；其次，讼争土地来源清楚合法，经过法定程序得来，卫东公司全部土地变更具有历史延续性。2007年，卫东公司在与原告所在的北港村委会签订的《土地赠与协议》中有明确条文可知，包括原被告在内的协议各方当事人均认可讼争地块的国有土地使用权归卫东公司所有；其三，原告诉讼请求事项涉及范围不明确，缺少准确坐标，其诉讼请求是否涉及本公司土地不清楚；其四，原告认为1982年后，原告的农户分到望天岭、能京坟岭的土地，但却没有相应证据，也与事实不符。事实上，在上世纪60年代经国务院批准成立企沙卫东船厂后，国家已经征收了该土地，即同为上世纪60年代�国务院批准的某秘密工地；其五，被告为卫东公司颁发的各《国有土地使用权证》是由于成立市而把1991年防城县颁发的土地证进行了换证，2002年的土地证则是根据2001年的证和防城港市人民政府的改制批复文件而来，而最早的1991年防城县颁发的土地证，是根据当时的法律、程序而进行的，上述颁证、换证的行政程序均符合法律规定，土地权属确认清楚。综上所述，第三人卫东公司认为，原告的起诉缺乏事实和法律依据，请求法院驳回其所有诉讼请求。
第三人卫东公司就其陈述意见向法庭提供证据如下：1、企业法人营业执照，证明其法人身份；2、法定代表身份证明书，证明其法定代表人身份；3、《国有土地使用权证》，证明其土地界址清楚、权属明确；4、《防城港市人民政府关于防城港市企沙船厂改制为有限责任公司的批复》；5、《关于防城港市企沙船厂改制为有限责任公司有关资产处置等问题的批复》；6、《通知》；7、《资产评估确认通知书》，证据4-7证明卫东公司依法改制；8、《防城港市企沙船厂整体资产评估报告书》，证明当时企沙船厂土地的性质、面积；9、《通知》，证明卫东公司改制、购买国有资产符合当时法律规定；10、《改制时剩余资产（包括土地出让金）交款情况表》，证明卫东公司已经按文件出资购买完毕；11、《国有土地使用权证》，证明企沙船厂土地界址清楚、权属清晰；12、《国有土地使用权证》，证明内容同上；13、《信访答复》，证明该土地自60年代以来的历史演变过程；14、《土地回收协议书》，证明防城港市港口区国土资源局（以下简称港口区国土局）于2009年、2010年再次确认其土地界址及其合法性；15、《土地赠与协议》，证明其土地面积及其合法性；16、《函》；17、《土�地产开发设计图纸》，证据16、17证明村民干扰我公司合法经营活动。
为查明相关事实，本院依职权到讼争地块进行了现场勘查，制作了勘察笔录一份；并调取了两份复函，以证明讼争地块的土地权属沿革等问题。
经质证，原告对被告提交的证据1真实性、合法性有异议；对证据2的真实性、关联性有异议；对证据3、6的证明内容有异议；对证据4的关联性有异议；对证据5的真实性有异议；对证据7不予质证。第三人对被告提交的证据均无异议。被告对原告提交的证据1、2、7均无异议；对证据3的真实性、关联性有异议；对证据4的合法性、关联性有异议；对证据5、6、9的关联性有异议；对证据8不予质证；对证据10，认为不能证实原告的诉请。第三人对原告提交的证据1-3的真实性有异议；对证据4，认为不能证明其要证明的内容；对证据5的真实性、合法�有异议；对证据6-8无异议；对证据9的关联性有异议；对证据10，认为不能证实原告的诉请。原告对第三人提交的证据1、2均无异议；对证据3的真实性有异议；对证据4-10、14、16、17的关联性有异议；对证据11的真实性、合法性有异议。被告对第三人提交的证据均无异议。对原告提交的证人证言，被告和第三人均认为不能证明1991年的土地证不合法。对本院依职权调取的两份复函，原告认为不能证明被告颁发三本土地证的合法性，与本案缺乏关联性，被告、第三人均对该两份证据无异议。
根据各方当事人的举证、质证，本院对相关证据认证如下：对于各方当事人提交的证据，原告虽均有异议，但未提出相关反证，且该证据与本案的事实认定确有一定关联，故本院作为本案参考依据。其中，原告方的证据10，即证人证言与被告提交的证据1，即原防城各族自治县�发给第三人的国有土地使用证及档案产生矛盾，与本院向防城港市国土资源局函问后获取的《复函》对照，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条（二）、（九）项的规定，被告提供的档案材料已形成优势证据。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见，确认以下法律事实：
1962年，东兴各族自治县人民政府向二原告的前身——子东生产队颁发了《东兴各族自治县生产队土地房产所有证》，其中附页内确实包括原告诉称的“望天岭”（四至：东至公路、南至沿海田、西至军房、北至子东队田）、“能京坟岭”（即“南京坟岭”，四至：东至田边、南至田边、西至田边、北至田边）。
1991年12月3日，防城各族自治县土地管理局向广西壮族自治区企沙船厂（以下简称“企沙船厂”）颁发了20本国有土地使用权证�被告声称讼争的六本土地证均系从该20本国有土地使用权证换证而来。经本院函问防城港市国土资源局，其《复函》称，该二十本证后来换发为十三本新证，其中讼争的（2001）95、96、97三证系从（91）字第8、9、10、13、14号五本旧证书项下土地抽取后换发而来。
2001年3月26日，港口区国土局为企沙船厂颁发了三本国有土地使用证［即讼争的（2001）字第95、96、97号］，使用权类型均为划拨，使用面积分别为49400.10平方米、41447.20平方米和9406.90平方米。2001年11月13日，防城港市人民政府作出批复（防政函（2001）66号）：同意企沙船厂改制为卫东公司。
2002年3月11、12日，港口区国土局与第三人卫东公司分别签订了三份国有土地使用权出让合同，双方约定由港口区土地管理局将面积分别为41447.20平方米、25633.30平方米、9406.90平方米的土地出让给卫东公司。2003年3月13日，被告为卫东公司颁发了讼争的第二项诉讼请求中的港区国用（2002）字第88、89、97号《国有土地使用权证》，使用面积与出让协议一致，类型从划拨转为出让。
2007年12月17日，第三人卫东公司（甲方）与港口区企沙镇北港村村民委员会（乙方）签订了一份《土地赠与协议》，该协议内容有：防城港市港口区人民政府、防城港市港口区国土资源局、乙方均认可甲方拥有的面积共76487.40平方米的旧宿舍区土地（证号为港区国用（2002）字第01000088、89、97号）的合法性的前提下，为帮助和解决乙方办公楼建设用地问题，支持港口区村级组织活动场所建设工作，经甲、乙双方协商，就乙方的办公楼建设用地问题达成以下协议。一、乙方同意接受甲方合法拥有的面积共76487.40平方米的宿舍区土地（证号为港区国用（2002）字第××号）中的38.45亩土地中的1.8亩土地无偿赠与乙方，作为解决乙方办公楼建设用地。
2003年5月9日，两原告的组员获被告颁发了《土地承包经营权证书》，其中四本证书中包括了原告诉称的望天岭，11本证书中包括了南京坟岭（上述证书中涉及两岭面积合计13.4亩，约8933.33平方米，如再加上生牛岭，面积为14.71亩，约9806.67平方米）。
2006年8月28日，原告曾向港口区国土局就另一地块即港区国用（2002）字第98号土地项下土地的使用权处置问题提起异议，原告方认为该土地原为其一直管理、使用的生牛卜岭、望天岭。2007年7月3日，港口区国土资源局就该异议对原告方进行了回复，其中认为，该35.65亩土地原系港区国用（2001）字第95号（即原告诉讼请求第一项中的讼争地块之一）土地证项下土地，后经企沙船厂改制而将其划出作为非经营性资产，故该证项下土地为国有用地，两原告的异议�有事实和法律依据。案件审理过程中，经本院函问市国土局，该局复函认为，2001年的95号土地证经换证后分为2002年的97、98两证，但2002年的98号土地证已经（1994）桂高法行申字第26号审理后，判决防城港市人民政府重新作出处理，后经相关处理，该土地证项下土地使用权按照国有土地处理给本案案外人企沙镇北港村公所田南生产队。
2013年7月31日，被告针对该35.65亩土地争议问题作出了《关于港口区企沙镇北港村子东、子南组望天岭土地权属问题的请示》，其中关于为包括望天岭等地块，为原告组员颁发了土地承包经营权证书的问题，被告在该《请示》中认为，“经调查，信访人提供的《土地承包经营权证书》为原件，是2003年港口区人民政府在第二轮土地承包时颁发的证书，部分证书中显示承包经营地坐落于信访人所指的争议地望天岭。防城港市国土局于2013年6月9日组织市农委、港口区人民政府、港口区农业局、企沙镇人民政府和企沙镇北港村子东、子南组、田南组群众对望天岭土地承包经营权证进行现场踏勘核实，但因持有承包证的群众大部分未到场，未能全面核对，只抽查了四宗承包地块。根据群众现场指界，工作人员的实地踏勘，该四宗地有两宗超出了上述35.65亩土地范围，另有两宗在35.65亩土地的范围内（但证书记载的座落地点是生牛岭，不是信访人所提的望天岭、生牛卜岭、水塔岭、营房岭）。为查清当时承包经营权证书发放情况及相关档案资料，防城港市国土局分别发函至港口区农业局和市农委查询企沙镇北港村望天岭土地承包经营权证书发放情况，港口区农业局复函称企沙镇北港村望天岭（也称生牛卜岭）从1968年至今没有发放土地承包经营权证书；市农委复函称2003年港口区人民政府成立了以财政、�业、国土部门等为成员的港口区农村税费改革工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在港口区财政局，负责开展农村税费改革和农村土地承包经营权证书的发放工作。港口区各乡镇也成立相应机构，抽调乡、村干部、生产组具体负责农村土地承包经营权证书的填写及发放，发证有关档案存放在乡镇财政所。5月9日，按市农委的复函，防城港市国土局分别到企沙镇财政所、企沙镇农业服务中心调查，未查到2003年港口区人民政府发放的土地承包经营权证档案材料。”。
另查明，1997年12月23日，广西壮族自治区高级人民法院作出（1994）桂高法行申字第26号《行政判决书》，其中查明，1972年12月6日，企沙卫东船厂与企沙公社北港大队、企沙街大队、北港大队天一生产队签订征用土地53亩的《征用土地协议书》，其中征用田南生产队狗岭三分之一共二十二�林地，其四至界线：东至卫东船厂，西至防企公路，南进卫东船厂公路起至150米处，北面未标明界线。卫东船厂支付林木损失费308.8元，已由北港大队领取，但没有发给田南生产队。1973年4月9日，广西区革命委员会生产指挥组以革指字（1978）210号文作出《关于企沙船厂征用土地的批复》，同意批准企沙造船厂征用东兴县企沙公社北港大队、企沙大队土地53亩，并强调按土地征用有关规定办理征用手续。1993年4月28日，原东兴县革命委员会以（73）东革指字第101号文转发了上述批复。土地被征用后，卫东船厂把高低不平的山地推平，陆续建有翻砂车间、制氧车间及周围的土地（包括征用狗岭二十二亩土地在内），以三十五万元价款拍卖给原防城县房地产开发公司。根据现场勘查，上述案件所提及“狗岭”，在讼争山岭之上，与讼争地块相邻。2014年4月18日，原告曾以土地侵权纠纷为案由将第三人卫东公司起诉至本院，后撤回了该起诉。
根据查明事实及各方当事人诉辩意见，本案争议焦点为：1、本案是否超过诉讼时效；2、如未超过诉讼时效，被告颁证程序是否符合法律规定；3、原告诉请的各项诉讼请求是否均能成立。
本院认为，
关于第一个争议焦点问题。虽然原告起诉2001年、2002年的六本土地证，但其诉讼理由中主要是对土地性质产生异议，也即其认为讼争土地为原告集体所有而非国有土地。故如原告实际是对1991年的初始登记及其之前的征地手续不服，则该初始颁证行为已明显超过了20年的诉讼时效；其次，第三人获发国有土地证后即多年在该地块上生产、经营，经勘察仍可见第三人所留之营房、围墙、厂房及宿舍区、球场等建筑物，可见第三人长期占用讼争地块，而原告在数十年时间中也未对这�占用行为提起异议，现其又以不知其权益受损为由，认为该地块未经过征地审批、起诉未超过诉讼时效，于法无据、于理不合；其三，虽然原告提请证人证言以证明1991年的20本国有土地证并未发生效力，但根据本院向案外人防城港市国土局调取的《复函》说明、被告提交的20本国有土地证、第三人的前身——企沙船厂已于2001年完成土地证的换发工作，并获得新证等证据和事实，已形成证据链条和优势证据，也即能证实该20本国有土地证已产生了公示、公信效力。
关于第二个争议焦点问题。首先，由于2001年的三本土地证系1991年的土地证换发而来，而2002年的三本土地证系2001年的三本土地证换发而来。这些更换证书的行为仅是针对产权人的更换申请进行形式审查而不是对土地性质、使用权人等问题进行重新确认，其既未改变原证的土地性质、用途和使用权权属，原告也未能证实在换发土地证过程中存在程序违法行为；其次，原告以《土地承包经营权证》作为其权属依据，一则该承包经营权证并无确切的界址座标图，其座落位置不清，无法确认原告诉称的南京坟岭和望天岭即在讼争地块上，二则该《土地承包经营权证》仅能直接确认原告的承包经营权而非土地所有权，在土地确权方面，效力不如《国有土地使用权证》，且该承包经营权证颁发于2003年，要晚于讼争的六本《国有土地使用权证》，故即便该承包经营权证与讼争地块存在重合的部分，也不能以该事实否定讼争的《国有土地使用权证》的公示、公信力。三则该《土地承包经营权证》存在地名不统一、总面积远小于讼争地块总面积等问题，其作为证据的效力也不如讼争的《国有土地使用权证》。
关于第三个争议焦点问题。首先，原告诉请第一项，即“�法撤销被告于2001年颁发给第三人的港区国用（2001）字第01000095号、（2001）字第01000096号、（2001）字第01000097号”，由于该三本土地证已经经由出让改为港区国用（2002）字第01000097号、01000098号、01000088号和01000089号《国有土地使用证》，原证项下的土地使用权已进行了相应变更，原证已经不存在，现原告诉请撤销原证也就无实际意义；其次，原告诉请第三项，由于前述论证，原告要求撤销土地证的诉讼请求并不成立，故对其要求被告重新确权的诉讼请求也不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告防城港市港口区企沙镇北港村子东村民小组、防城港市港口区企沙镇北港村子南村民小组的诉讼请求。
案�受理费50元，由原告防城港市港口区企沙镇北港村子东村民小组、防城港市港口区企沙镇北港村子南村民小组承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或防城港市中级人民法院递交上诉状，上诉于防城港市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（收款单位：广西壮族自治区防城港市中级人民法院，账号：20×××13，开户银行：农行防城港分行营业室）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤上诉处理。
审判长 田 海
审判员 林业就
审判员 梁 毓
二〇一五年一月二十日
书记员 杨二月