浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终489号
上诉人张菊芬等11人（身份情况附后）。
诉讼代表人顾关荣，男，1952年10月22日出生，汉族，住海宁市。
诉讼代表人顾沈荣，男，1947年11月24日出生，汉族，住海宁市。
诉讼代表人吴卫金，男，1973年4月1日出生，汉族，住海宁市。
诉讼代表人张菊芬，女，1962年9月6日出生，汉族，住海宁市海昌街道金利社区金利一区***号。
被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。
法定代表人曹国良，市长。
委托代理人陆群华，海宁市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
张菊芬等11人诉海宁市人民政府行政赔偿一案，嘉兴市中级人民法院于2017年3月30日作出（2017）浙04行初3号行政裁定，张菊芬等11人不服，向本院提出上诉。本院于2017年5月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月27日公开开庭审理了本案。上诉人张菊芬等11人的诉讼代表人顾关荣、顾沈荣、吴卫金、张菊芬，被上诉人海宁市人民政府的副市长方兴及委托代理人陆群华、王维斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定载明，张菊芬起诉称：2002年至2004年期间，原告所在的原硖石镇金利村被纳入城市规划而整村搬迁，新址位于铁北区××、××西。在政府安排下，各自建私宅。2013年10月，受“菲特”台风影响，原告所在的海宁××××街道金利社区一区遭台风降水淹没，一区西侧被水淹浸泡近100小时。2014年3、4月，由政府有关部门通过检测，确认小区设置屋内地面高度即基准±0.000只有吴淞4.68米，加上两放样电线杆标线之间有0.33米差，小区有相当大的面积地面高度只有吴淞4.20米，远远低于政府指定的吴淞5.20米防洪标准，直接导致原告的住宅遭水淹。原告为此依法向被告海宁市人民政府提出国家赔偿申请，但被告却作出不予行政赔偿的决定，不符合法律规定。故请求：1.认定原告住宅遭台风降水被淹属于行政侵权，由被告海宁市人民政府赔偿原告位于海宁××××街道金利社区一区住宅基地不符合防洪标准及水淹浸泡所致的经济损失，赔偿金额按各原告所有的独幢私宅的市场房价10％计算。2.由被告消除相关的水电安全隐患,清除因粪便无法自排外溢污染地下土层和地下水的环境污染源。3.申请浙江省高级人民法院指定异地管辖，审理本案。
原审法院认为，原告张菊芬等11人以其新建住宅屋内地面高度即基准±0.000只有吴淞4.68米，远远低于政府指定的吴淞5.20米防洪标准，因受“菲特”台风影响，房屋被水淹等为由，提起本案诉讼，要求被告海宁市人民政府给予行政赔偿。但本案11名原告中的张菊芬、顾春荣、顾关荣、徐斌耀、管国林，曾于2015年9月以海宁市人民政府海昌街道办事处为被告，向海宁市人民法院起诉称，2002年和2004年,其五人位于海宁××××街道金利社区一区的拆迁安置房开始施工建设。因当时村镇建设办在施工现场的部分电线杆上用油漆划定了“±0.000基准线”，并要求村民按此线建造房屋。2013年“菲特”台风来袭，海宁部分地区水位高达4.72米，五原告房屋所在地金利一区的西侧被水淹近100小时，五原告遂怀疑电线杆上的“±0.000基准线”不准确，可能并未达到有关防洪要求的“吴淞5.2m”。2014年3、4月有关部门进行了实地测量，金利一区西侧电线杆上的“±0.000基准线”高度只有“吴淞4.68m”，不符合海计经投（2001）173号文件中“规划区内控制地面标高不低于5.2m”的规定。同时，海宁住房和城乡规划建设局在信访答复中称，电线杆上的“±0.000基准线”系由原硖石镇的村镇建设办划定。五原告诉请：确认被告在海宁市海昌街道××区西侧的建房放样（也即划定“±0.000基准线”）行政行为违法。海宁市人民法院作出（2015）嘉海行初字第20号行政裁定，以超过行政诉讼起诉期限为由驳回5原告的起诉。5原告不服，向本院提起上诉。本院经审理认为，张菊芬、顾春荣、顾关荣、徐斌耀、管国林是农村居民房屋的产权人，自述因海宁市人民政府海昌街道办事处在电线杆上的划线未达50年一遇防洪标高“吴淞5.2米”而遭受财产损失，在电线杆上划线的是原硖石镇村镇建设办公室工作人员，该机构经建制转换后继续行使其职权的系海宁市人民政府海昌街道办事处的内设机构，双方当事人主体适格。张菊芬等5人未提交在其建房时农村居民建房的“±0.000基准线”须达到“吴淞5.2米”的法律依据或规范性文件。海计经投（2001）173号海宁计划与经济委员会文件《转发<关于海宁城市防洪工程可行性研究报告的批复>的通知》中载明的是同意海宁城市防洪工程按50年一遇防洪标准确定，系针对海宁城市防洪工程确定的防洪标准，所以张菊芬等5人的起诉缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第（三）项之规定。原审法院认为该行为属于可诉行政行为但已超过起诉期限不正确，应予纠正，但原审驳回当事人起诉的结论正确，故本院于2016年5月30日作出（2016）浙04行终50号行政裁定，驳回5原告的上诉，维持原审裁定。因此，张菊芬、顾春荣、顾关荣、徐斌耀、管国林5人提起本案诉讼，虽变换了被告主体，但诉讼指向的行政行为及事实与上述案件相同，明显属重复起诉；而李松江、顾沈荣、顾建荣、吴卫金、顾财荣、顾伟荣等6名原告基于相同的事实与理由，提起本案诉讼，受已生效的（2015）嘉海行初字第20号行政裁定的羁束。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（六）项、第（九）项之规定，裁定驳回原告张菊芬、顾春荣、顾关荣、徐斌耀、管国林、李松江、顾沈荣、顾建荣、吴卫金、顾财荣、顾伟荣的起诉。
张菊芬等11人上诉称：一、一审裁定程序违法。一审法院发出受理通知书和举证通知书后，没有通知庭前交换证据，也没有通知开庭就径直作出一审裁定，剥夺了上诉人的举证权利；一审法院没有询问当事人，没有听取本案中（2016）浙04行终50号行政案件以外6位上诉人的意见，侵犯了上诉人的诉讼权利；一审法院维持（2016）浙04行终50号行政裁定有失公平正义；上诉人对申请回避决定不服的复议申请书中已明确一审审判人员对上诉人在（2016）浙04行终50号行政案件中要求调取《2000-2020海宁城市防洪规划》不予准许致该案裁定认定事实错误，一审法院院长明知有证据足以推翻该案裁定，却不作为。该证据上诉人已另行取证作为行政赔偿的依据。二、一审裁定认定事实不清，证据不足。对上诉人提出行政赔偿诉讼部分事实认定不清。本案11位上诉人通过信息公开找到了《海宁城市防洪规划》，之后，以与（2016）浙04行终50号行政案件同一的事实，但不同的理由、不同的救济手段、根据不同的法律对不同的行政责任主体，提出行政赔偿诉讼；对上诉人提出本案行政赔偿诉讼所依据的基本事实认定不清。本案上诉人发现了《海宁城市防洪规划》，还发现地下水受到严重污染，危及群众生命健康，发现部分涉案村民住宅发生倾斜，有足以推翻（2016）浙04行终50号行政裁定的证据，进而提起行政赔偿诉讼，一审法院认定本案属于重复起诉，属于认定事实不清；一审法院径直作出裁定，剥夺了上诉人的举证权利；一审裁定仍然将（2016）浙04行终50号行政裁定“张菊芬等5人未提交在其建房时农村居民建房的‘±0.000基准线’需达到‘吴淞5.2米’的法律依据或规范性文件”作为本案一审裁定的事实依据，罔顾法律规定和本案客观事实。三、一审裁定适用法律错误。上诉人依据《中华人民共和国国家赔偿法》提出行政赔偿，一审法院却适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》作出驳回起诉的行政裁定，将应当由特别法调整的本案，依据一般法之司法解释作出驳回起诉的裁定，适用法律错误；一审中，上诉人依据新修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第一款的规定申请审判人员回避，一审法院却以最高人民法院2000年的规定作出驳回回避申请的决定，适用法律错误。四、一审裁定违背公平、正义。一审裁定驳回上诉人的起诉，使（2016）浙04行终50号行政裁定造成的危害结果得以继续。一审裁定让上诉人所在区域地下水严重污染、远超劣Ⅵ类水现状持续。本案中作为受害人一方的上诉人花费了那么长时间，被司法权挡在了实体诉讼之外，上诉人要求将一审起诉的事实和理由作为支持上诉人二审实体诉求的依据。相关事实有上诉人提取的多份政府规范性文件、视听资料（照片）及《防洪法》、《城市规划法》等证据予以支持。请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求。
海宁市人民政府答辩称：一、张菊芬等5人提起的诉讼，与其于2015年9月向海宁市人民法院提起的（2015）嘉海行初字第20号行政案件，在讼争行为、事实与理由等方面并无实质性的差异。两案均是以涉案基准线划定行为违反法律规定为由，请求法院判决确认该行为违法或在此基础上责令赔偿上诉人的损失，也就是说，两案的核心审查对象均指向涉案基准线划定行为的合法性。在海宁市人民法院已经对（2015）嘉海行初字第20号行政案件裁定驳回起诉，且嘉兴市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原审裁定的情况下，上诉人再以实质上相同的事实和理由，针对同一行为，提出实质相同的诉讼请求，属于重复起诉，依法应当裁定驳回其起诉。上诉人李松江等6人基于相同的事实和理由提起的本案诉讼，受人民法院上述已生效行政裁定的羁束。因此，一审法院审理后对本案作出驳回起诉的裁定，符合法律规定。二、涉案基准线不是防洪标高“吴淞5.2米”线，而是建房基准线，并且不是答辩人及其工作人员划定的。上诉人以此划线行为违法并导致其财产权益遭受侵害为由，要求答辩人承担行政赔偿责任，无任何事实和法律依据。至于上诉人在行政赔偿诉状中提及的其他侵害其财产权益的行为，没有相关证据予以证明，而且答辩人自始至终没有实施或授权他人实施。故答辩人不需要承担行政赔偿责任。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，双方当事人围绕上诉人张菊芬等11人的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，在海宁市人民法院受理的（2015）嘉海行初字第20号张菊芬、顾春荣、顾关荣、徐斌耀、管国林等5人诉海宁市人民政府海昌街道办事处其他（城建）行政规划一案中，被诉行为为海宁市人民政府海昌街道办事处就海宁市海昌街道××区西侧的建房放样（也即划定“±0.000基准线”）的行政行为，而本案张菊芬等11人系以海宁市人民政府为被告，单独就行政赔偿提起了诉讼，故一审法院认为两案指向的行政行为及事实相同，本案中张菊芬等5人的起诉属重复起诉，李松江等6人的起诉受生效行政裁定的羁束，均不当。但根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行为为具体行政行为的，必须具备该行为已被确认为违法的条件。本案中，据嘉兴市中级人民法院生效的（2016）浙04行终50号行政裁定认定，涉案建房放样的主体是海宁市人民政府海昌街道办事处，因此，在被上诉人并未实施上诉人所称的行为且该行为已被确认违法的情形下，上诉人以被上诉人为被告单独提起行政赔偿诉讼，不符合上述规定，原审法院裁定驳回起诉正确，本院应予维持，对存在问题本院在此予以指正。至于上诉人对（2016）浙04行终50号行政裁定不服，应通过其他途径行使救济，并非本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
(此页无正文)
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年七月三十一日
书 记 员 韦若莎
附：上诉人名单
上诉人（原审原告）张菊芬，女，1962年9月6日出生，汉族，住海宁市海昌街道金利社区金利一区308号。
上诉人（原审原告）顾春荣，男，1955年12月24日出生，汉族，住海宁市海昌街道金利社区金利一区307号。
上诉人（原审原告）顾关荣，男，1952年10月22日出生，汉族，住海宁市海昌街道金利社区金利一区280号。
上诉人（原审原告）徐斌耀，男，1975年10月2日出生，汉族，住海宁市海昌街道金利社区金利一区306号。
上诉人（原审原告）管国林，男，1954年7月19日出生，汉族，住海宁市海昌街道金利社区金利一区277号。
上诉人（原审原告）李松江，男，1956年12月12日出生，汉族，住海宁市海昌街道金利社区金利一区125号。
上诉人（原审原告）顾沈荣，男，1947年11月24日出生，汉族，住海宁市海昌街道金利社区金利一区133号。
上诉人（原审原告）顾建荣，男，1964年11月20日出生，汉族，住海宁市海昌街道金利社区金利一区128号。
上诉人（原审原告）吴卫金，男，1973年4月1日出生，汉族，住海宁市海昌街道金利社区金利一区305号。
上诉人（原审原告）顾财荣，男，1953年5月28日出生，汉族，海宁市海昌街道金利社区金利一区129号。
上诉人（原审原告）顾伟荣，男，1964年4月18日出生，汉族，海宁市海昌街道金利社区金利一区302号。