浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终120号
上诉人（原审原告）王功定，男，1945年5月30日出生，汉族，住浙江省岱山县。
委托代理人邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。
被上诉人（原审被告）岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。
法定代表人周国岭，县长。
委托代理人金国宛，岱山县国土资源局工作人员。
委托代理人王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。
王功定诉岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）不履行土地登记法定职责一案，舟山市中级人民法院于2016年12月22日作出（2016）浙09行初64号行政裁定。王功定不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月6日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年4月18日公开开庭审理了本案。上诉人王功定及其委托代理人邱友康，被上诉人岱山县政府的委托代理人金国宛、王焦山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：原告王功定于2016年2月13日向被告岱山县政府提出《要求确定土地使用权及登记申请》，“要求依法对转让、受让的土地、房屋权属办理初始登记和变更登记手续，确定土地使用权。”被告岱山县政府于2016年2月16日收悉该申请，但在原告起诉之前未作出处理决定。另查明，被告岱山县政府于2016年7月20日作出《关于王功定要求确定土地使用权及登记申请的答复》，对原告王功定的涉案申请作出相应答复，并于2016年7月22日送达原告。原告王功定曾于2015年11月25日向岱山县人民法院提起民事诉讼，诉请判令岱山县经济和信息化局限期对原告依法办理有关土地使用权、房屋产权变更登记手续。岱山县人民法院以“原告诉请被告办理有关土地使用权、房屋产权变更登记手续，但未提供被告依法取得有关土地使用权和房屋所有权的相关证据”为由，判决驳回原告诉讼请求。原告不服，上诉至本院，本院经审理，驳回上诉，维持原判。
原审法院认为，原告王功定诉请确认被告岱山县政府对其提出的《要求确定土地使用权及登记申请》不作为的行为违法，并判令被告限期作出行政行为，而根据原告提出的《要求确定土地使用权及登记申请》的相关内容，其向被告岱山县政府提出的申请事项为“要求依法对转让、受让的土地、房屋权属办理初始登记和变更登记手续，确定土地使用权”，在该申请的事实和理由部分，原告进一步说明“由于该转让房产及有关土地权属一直未办理初始登记，因此，望贵县及时办理对该转让房产及有关土地权属初始登记，以方便申请人变更登记手续”。庭审中，经释明，原告进一步明确其请求是要求岱山县政府作为权利人进行初始登记，由此可见，原告王功定请求被告岱山县政府履行的职责明显不属于行政法意义上岱山县政府的法定职责。故原告的起诉并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，依法不应予以立案，鉴于本案已经立案，应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告王功定的起诉。
王功定上诉称：上诉人《要求确定土地使用权及登记申请》（以下简称《登记申请》）的国有土地（房屋），系由被上诉人管理的国营企业原岱山县铅锌矿以有偿方式转让给上诉人，故原岱山县铅锌矿国有土地房屋出卖的初始产权属于被上诉人所有。而民事判决以上诉人“未提供被告依法取得有关土地使用权和房屋所有权的相关证据”及“对于诉争房产能否办理或如何办理原始登记及房产登记，不属于人民法院受理民事案件范围”为由，驳回了上诉人的诉讼请求。而上诉人要“提供被告依法取得有关土地使用权和房屋所有权的相关证据”，必须先由被上诉人对转让的国有土地、房屋依法办理初始登记。办理初始登记是被上诉人作为转让方应履行的行政职责和民事义务。被上诉人明知上诉人没有初始登记材料，却辩称将该事项转交国土部门，明显是推诿。国土局的信访答复也说明“在被上诉人未办理初始登记之前，不能办理变更登记”，被上诉人还辩称“只有经过土地登记才能有效”，试问，上诉人有偿受让的房屋、土地未经土地登记是谁的责任。二、被上诉人是县级人民政府，是土地行政登记管理机关，就民事法律意义上而言也应对双方签订的转让合同的合法性负责，履行初始登记义务。上诉人在民事判决后向被上诉人提出《登记申请》，已阐明“由于该转让房产及有关土地权属一直未办理初始登记，因此，望贵县及时办理对该转让房产及有关土地权属初始登记，以方便申请人变更登记手续”。而被上诉人在收到上诉人的《登记申请》后不予答复违法。故上诉人的起诉符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件。作为法院应当针对被上诉人不予行政答复的行政不作为的行为是否合法进行审查并作出判决。至于裁定书释明，“原告进一步明确其请求是要求被告岱山县政府作为权利人进行初始登记。”即《登记申请》实体部分的争议是“不属于行政法意义上被上诉人的法定职责”，还是属于民法意义上被上诉人的义务。在被上诉人未作出行政答复处理之前，该问题不能成为本案的争议焦点，且与上诉人不服被上诉人不予答复行政不作为的违法行为的起诉审查是两个不同的法律关系。即使上诉人要求被上诉人作为权利人进行初始登记不属于行政法意义上的法定职责，也不能以此作为推定被上诉人行政不作为不予作出答复的理由及裁定驳回上诉人起诉的合法依据和理由，不得影响上诉人本案的起诉权利和诉讼请求。相反，如裁定书要释明，也应当针对被上诉人不予行政答复的行政不作为行为是否合法及其对转让给上诉人的房屋不予办理初始登记的行为是否合法一并进行全部审查。三、转让方应对转让的土地、房屋办理初始行政登记是行政法律的强制性规定，被上诉人也应当遵守。而“原告进一步明确其请求是要求被告岱山县政府作为权利人进行初始登记”符合行政法律的规定，合理、合法。而裁定书释明以“不属于行政法意义上岱山县政府的法定职责”为由驳回起诉，缺乏法律依据。就是对上诉人在实体上无权要求被上诉人办理其转让的国有土地、房屋的初始行政登记，或者被上诉人无需办理其转让的国有土地、房屋的初始行政登记，这种说法，既侵犯了上诉人的合法权利，也有悖土地行政管理登记制度，不符合行政诉讼“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”的立法宗旨。综上所述，被上诉人应对其转让的土地及房屋办理初始登记是行政法的强制性规定，被上诉人对上诉人《登记申请》不予答复处理属行政不作为的违法行为。据此，上诉人起诉提出的请求属于程序之诉，符合行政诉讼法第四十九条第（四）项规定的属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。一审裁定驳回上诉人起诉于法不符。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
岱山县政府答辩称：一、关于答辩人对上诉人王功定“要求确定土地使用权及登记申请”的答复。根据规定，上诉人的“要求确定土地使用权及登记申请”曾经向答辩人及岱山县国土资源局进行了投递，因上诉人没有依法提供相应的证据资料，答辩人将该事项转交国土管理机构一并办理答复并无不当，岱山县国土资源局于2016年3月8日作为信访事项对上诉人申请内容进行了答复，虽然答复程序存在瑕疵，但是对上诉人的申请问题在该答复中已经明确。由于本案上诉人起诉后，答辩人征得法院许可及上诉人的同意，于2016年7月20日重新给予答复，因上诉人不满意答复内容予以拒收。二、上诉人依据的《转让刀扎山宿舍合约》事实不能成立。上诉人王功定依据其与原岱山县铅锌矿签订的《转让刀扎山宿舍合约》申请土地确权，不能成立。上诉人就其与原岱山县铅锌矿签订的《转让刀扎山宿舍合约》一案，于2016年3月3日起诉到岱山县人民法院，经该院、舟山市中级人民法院审理，最终结果是驳回王功定的诉讼请求，证明上诉人申请土地确权的事实不能成立。三、一审法院裁定正确。上诉人王功定一审中的请求既有土地确认又有申请登记，经过法院释明后，上诉人确定要求答辩人履行初始登记。根据原《土地登记办法》第三条规定：土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。最新《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》已经在岱山县全面实施，根据规定被上诉人指定岱山县国土资源局不动产登记中心具体操作办理登记，上诉人如果已经取得了新的证据，可前往该中心咨询相关业务人员。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，双方当事人围绕上诉人王功定的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案是上诉人王功定认为被上诉人岱山县政府不履行土地登记法定职责提起的诉讼。从上诉人2016年2月13日向被上诉人递交的《要求确定土地使用权及登记申请》的申请事项“要求依法对转让、受让的土地、房屋权属办理初始登记和变更登记手续，确定土地使用权”来看，其请求并不明确。但一、二审庭审中经法庭释明，上诉人均表示涉案房屋其系通过买受取得，其上述申请就是要求被上诉人作为涉案房屋的原权利人履行初始登记的职责。故此，上诉人要求被上诉人履行的是作为涉案房屋原权利人的房屋、土地权属初始登记义务，并非要求被上诉人作为颁证机关履行行政法意义上的法定职责。故上诉人的起诉不符合法定起诉条件。原审法院据此驳回上诉人的起诉，并无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年四月二十六日
书 记 员 韦若莎