浙江省苍南县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）温苍行初字第27号
原告林文学等38人。
原告暨诉讼代表人林文学。
原告暨诉讼代表人林吕杰。
原告暨诉讼代表人林吕闯。
原告暨诉讼代表人林吕县。
原告暨诉讼代表人林清庚。
委托代理人李吏民。
被告苍南县国土资源局。
法定代表人林杰。
委托代理人陈立启。
第三人苍南县钱库镇车头村村民委员会。
负责人林清选。
原告林文学等38人（以下简称：原告）诉被告苍南县国土资源局（以下简称：被告）及第三人苍南县钱库镇车头村村民委员会（以下简称：第三人）土地行政合同一案，于2014年6月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2014年7月24日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人林文学、林吕杰、林吕闯、林清庚及委托代理人李吏民，被告苍南县国土资源局的委托代理人陈立启到庭参加诉讼。第三人苍南县钱库镇车头村村民委员会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
2010年11月12日，被告苍南县国土资源局下属机构苍南县征地事务所（甲方）与第三人（乙方）签订了一份《征收土地补偿安置协议》，约定的主要内容有：拟征用钱库镇车头村集体土地3.0192公顷，按每公项72.9万元给付土地补偿款、安置补助、青苗补偿费，共计225.5222万元，核定参加被征地农民基本生活保障人数为100人，其他地上附着物补偿费另行规定，待征地方案和本协议批准后，并且征地费用全部支付后，乙方须于30日内交出土地。
原告林文学等38人诉称：原告均系苍南县钱库镇车头村村民，在本村承包地种植桔子、橙子树。2013年11月5日，300余名不明身份的人开着六台挖土机，在没有出示任何手续的情况下强行破坏原告承包地并殴打村民。2014年5月13日，原告诉被告不履行征地补偿安置方案公告一案，得知被告下属机构苍南县征地事务所于2010年11月12日与第三人签订《征收土地补偿安置协议》，将包括原告承包土地在内的车头村3.0192公顷集体土地征收为国有。约定该协议批准后第三人应在30日内无条件交地。原告认为，被告下属征地事务所没有履行法定程序，没有征求被征土地农民的意见，严重侵犯了原告及所有被征地农民的合法权益，故诉请确认该《征收土地补偿安置协议》违法。
被告苍南县国土资源局辩称：原告诉称《征收土地补偿安置协议》未征求广大被征地农民的意见与事实不符。法律法规没有规定征地须征求农民意见。依《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第一条第二款第（六）的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，本案应依法驳回原告的起诉；如属行政诉讼受案范围，被告在征地报批前已将拟征地的用途、面积、补偿标准、安置途径告知被征地的村民委员会，村民委员会也召开村民代表大会讨论，同意被告拟定的征收补偿标准和安置方案，并同意放弃听证。被告与第三人签订的《征收土地补偿安置协议》意思表示真实，内容没有违反法律、行政法规的规定。原告主张的理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提供被诉的《征收土地补偿安置协议》土地行政合同及5份证据：1、苍土资征听告知字（2010）第193号听证告知书、苍土资征听告字（2010）第196号听证告知书及送达回证，证明苍南县国土资源局分别于2010年11月10日和2010年11月16日，告知拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径、基本生活保障参保人数及被征土地权属、地类、面积等事项并告知有要求听证的权利。2、村民代表会议纪要两份，证明已告知村民代表拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径、基本生活保障参保人数及被征土地权属、地类面积等事项；并告知有要求听证的权利；经村民代表会议讨论，同意拟定的补偿安置方案和补偿标准并放弃申请听证。3、放弃征地听证的说明两份、未收到听证申请的说明，证明没有当事人提出听证申请的事实。4、增减挂钩置换审批意见书及实施方案、苍南县2010年城乡建设用地增减挂钩（六）安排建设用地分类面积汇总表，证明涉案土地已被依法征收的事实。5、钱库镇土地利用规划图、征地红线图、土地勘测定界技术报告书及界定图，证明拟征地位置、四至范围、地类等事实。
原告对被告所提交的证据经质证认为：证据1、苍土资征听告知字（2010）第193号听证告知书，原告从来没有见过听证告知书，真实性有异议；按照国土资源部（2004）238号文第九条，国务院（2004）28号文第十四条的规定告知听证情况是应该以书面的形式告知，对征地的相关事项应该告知被征地的农民不是村委会。对送达回证，不了解、不知情，村委会从来没有召开村民代表大会，也没有将听证告知书张贴在公告栏上。证据2、村民代表会议纪要内容不客观、不真实，原告从来不知道村委会召开村民代表会议，会议纪要也没有参会村民的签到表以及会议记录情况，因此村民代表会议纪要不真实。从《安置协议》内容看需要安置的农业户口有136名，但实际到会只有26人，说明会议纪要并没有告知全体征地农民，会议纪要从形式与内容上都不符合法律规定。证据3、放弃听证说明，原告对真实性有异议，被告没有将听证情况告知广大农民，也就不存在放弃听证的事实。证据4、增减挂钩审批意见书不能证明被告所要证明的目的，增减挂钩意见书是内部行为，需要外化后才能发生法律效力。证据5、原告的承包地是在红线范围之内，但红线图没有经过省人民政府盖章确认，不能证明与省人民政府所附图的范围是否相一致。
原告为证明其主张在举证期限内提供了3份书证：1、38位原告的身份证复印件各一份，证明原告身份资格。2、粮食直补表一份，证明原告对涉案地块依法具有承包经营权。3、被告不履行征地补偿安置方案公告法定职责案证据目录复印件一份、被告与第三人签订的征地补偿安置协议复印件一份，证明原告是通过被告在不履行法定职责案向法院提交的证据材料中得知涉诉具体行政行为的具体内容。
被告对原告提供的证据经质证认为：对证据1、三性没有异议。证据2、跟本案不具有关联性，不能证明原告的诉讼目的。证据3、是本案被诉的具体行政行为，没有异议。
本院对各方当事人的证据认证如下：被告提供的证据1、2、3。本院认为，上述3份证据能证明被告在征地报批前已将拟征地的用途、面积、补偿标准、安置途径告知被征地的车头村村民委员会。经村民代表会议讨论，同意拟定的补偿安置方案和补偿标准并放弃申请听证。但该3份证据不能证明被告将上述内容直接告知被征地农民。证据4、原告对证明效力提出异议。本院认为，浙土字C（2010）-0236号《浙江省城乡建设用地增减挂钩审批意见书》系征地审批行为的载体，在其真实性得到确认的提前下，非经法定程序否决，其合法性一并具备。证据5、原告对证据的形式真实性没有异议，对其合法性、关联性有异议。本院认为，该份书证系对浙土字C（2010）-0236号《浙江省城乡建设用地增减挂钩审批意见书》的征地公告与补偿安置公告及批复，征地审批后已依法组织实施的内容，本案38位原告承包地也均在该征收的土地红线范围之内，本院予以确认。对原告提供的证据1，被告没有异议，本院予以采纳。证据2，被告认为与本案没有关联，本院予以采纳。证据3，系本案被诉土地行政合同，本院对该份书证内容的证明效力予以确认。
根据各方当事人的陈述及上述采信的证据，本院对本案事实认定如下：
2010年12月28日，浙江省人民政府作出浙土字C（2010）-0236号《征收土地方案》文件批准征收苍南县钱库镇车头村3.1683公顷集体土地，拟用于政府招拍挂及钱库镇车头村商住用地项目。2010年4月13日，苍南县人民政府作出《征用土地公告》（2010年第306号）。同日，被告作出《征地补偿安置方案公告》（2010年增减挂钩（六）第306-9、306-10号］，该公告内容包括征地批准机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿期限等，指派工作人员将上述公告张贴在被征地所在车头村的公告栏上。同时，被告以发送《听证告知书》的形式将拟征地的用途、面积、补偿标准、安置途径等告知被征地村的村民委员会即本案第三人。2010年11月12日，第三人召开村民代表大会讨论并一致通过征地补偿事宜。并同意放弃听证。据此，被告下属的苍南县征地事务所于2010年11月12日与第三人签订了《征收土地补偿安置协议》。2010年12月28日，被告上报的车头村涉案集体土地被浙江省人民政府批准征收为国有。被告国土资源部门随后进行了土地征收公告，并按《征收土地补偿安置协议》议定的补偿标准与安置方案进行征地补偿安置方案公告，并报经苍南县人民政府批复。相关的补偿款与安置费用在签订《征收土地补偿安置协议》后不久拨付到村，但38位原告至今拒绝领款。2013年6月，原告等人在诉被告不履行法定职责一案中获知涉案的《征收土地补偿安置协议》，遂以该行政合同没履行征询被征地农户意见等法定程序为由，诉请本院要求确认该《征收土地补偿安置协议》违法。
本院认为，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案38位原告均系涉案《征收土地补偿安置协议》约定征收的土地承包人，应享有对该土地行政合同的诉权。《中华人民共国土地管理法》及国务院的实施条例、浙江省实施办法均没有对集体土地报征前的程序作出规定，唯有国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定：“在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地村集体和农民；确有必要的，还应当依照有关规定组织听证；要求将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。本案被告作为县级人民政府的国土资源管理部门，在报征涉案集体土地之前已将相关事项告知被征的村民委员会，村民委员会亦已以召开村民代表大会的形式征询了村民意见。村委会虽未能全部征询被征承包地的本案38位原告的意见，但作为不能介入村委会自治管理的政府行政部门，被告在已收到第三人的放弃听证的反馈意见后与第三人集体土地所有权人签订《征收土地补偿安置协议》就补偿标准、安置途径达成一致意见，应视为履行了征地报批前的程序义务。且《征收土地补偿安置协议》约定待征地方案和本协议批准且征地费用全部支付后，村委会才须于三十日内交出土地，并不违反法律法规对征地审批与组织实施的规定。即使当地村委未完成对所有被征地农民的意见征询而致使部分农户不知情、未参与发表意见，也不会因此损害被征地农民的补偿安置权益。苍南县征地事务所属被告的内设机构，不具有相应的行政职权与行为能力，但其签订的《征收土地补偿安置协议》的效力因得到被告的承认而产生。第三人作为涉案被征土地的所有者，具备与国土部门商谈、签订土地征收补偿与安置的主体资格，涉案《征收土地补偿安置协议》并不因此丧失合同效力。
综上所述，本案所涉《征收土地补偿安置协议》已遵循了职权法定、程序合法、适用法律准确等依法行政原则，不存在滥用行政合同特权情形。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条的规定是为了提前让农民知道补偿安置标准，其本身并不产生涉案土地“被征收”（即土地所有权、使用权变更）以及确定安置补偿标准的法律后果。原告若对涉案征地批准以及安置补偿方案的异议的，可依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行救济。据此，原告等人以《征收土地补偿安置协议》签订前未确保所有被征地农民的知情权、参与权为由要求确认该土地行政合同违法，理由不能成立，本院不予支持。为此，本院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告林文学等38人的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告林文学等38人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，户名：浙江省省级财政专户结算分户，开户行：中国农业银行温州市分行营业部，帐号：31×××51，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 章华树
审 判 员 白少华
人民陪审员 李方景
二〇一四年八月十一日
书 记 员 林其长
附：原告林文学等38人名单：
原告林文学，男，1959年12月29日出生，汉族，身份证号码330327195912291716，住浙江省苍南县钱库镇环西路290号。
原告林吕干，男，1969年1月8日出生，汉族，身份证号码330327196901081718，住浙江省苍南县钱库镇环西路288号。
原告林吕降，男，1963年4月19日出生，汉族，身份证号码330327196304191716，住浙江省苍南县钱库镇车头村。
原告林吕杰，男，1951年10月25日出生，汉族，身份证号码330327195110251712，住浙江省苍南县钱库镇康乐路75号。
原告林久涣，男，1964年2月9日出生，汉族，身份证号码330327196402091719，住浙江省苍南县钱库镇环西路296号。
原告林吕化，男，1958年7月23日出生，汉族，身份证号码330327195807231738，住浙江省苍南县钱库镇环西路312号。
原告林吕沈，男，1950年6月25日出生，汉族，身份证号码330327195006251712，住浙江省苍南县钱库镇花鱼街201号。
原告林吕永，男，1945年5月18日出生，汉族，身份证号码330327194505181718，住浙江省苍南县钱库镇公园路160号。
原告林立奖，男，1941年6月22日出生，汉族，身份证号码330327194106221719，住浙江省苍南县钱库镇公园路168号。
原告林仁孝，男，1949年2月27日出生，汉族，身份证号码3303271902271717，住浙江省苍南县钱库镇明珠路11号。
原告林仁乾，男，1953年1月23日出生，汉族，身份证号码330327195301231714，住浙江省苍南县钱库镇环西路221号。
原告林仁言，男，1928年11月18日出生，汉族，身份证号码330327192811181717，住浙江省苍南县钱库镇环西路219号。
原告苏相历，男，1971年5月2日出生，汉族，身份证号码330327197105021735，住浙江省苍南县钱库镇环西路100号。
原告林清泱，男，1978年2月26日出生，汉族，身份证号码330327197802261777，住浙江省苍南县钱库镇环西路197号。
原告苏相味，男，1968年6月4日出生，汉族，身份证号码330327196806041734，住浙江省苍南县钱库镇环西后路99号。
原告林吕串，男，1953年11月04日出生，汉族，身份证号码330327195311041711，住浙江省苍南县钱库镇公园路173号。
原告吴尔坎，男，1936年3月19日出生，汉族，身份证号码330327193603191712，住浙江省苍南县钱库镇环西路173号。
原告林吕伍，男，1962年11月10日出生，汉族，身份证号码330327196211101777，住浙江省苍南县钱库镇明珠路38号。
原告林云巧，男，1964年12月16日出生，汉族，身份证号码330327196412161717，住浙江省苍南县钱库镇环西路244号。
原告林细楚，男，1963年6月28日出生，汉族，身份证号码330327196306281715，住浙江省苍南县钱库镇康乐路73号。
原告林贤渺，男，1957年6月7日出生，汉族，身份证号码330327195706071712，住浙江省苍南县钱库镇环西路292号。
原告林吕闯，男，1965年4月24日出生，汉族，身份证号码330327196504241714，住浙江省苍南县钱库镇花鱼街151号。
原告林吕蓬，男，1960年12月22日出生，汉族，身份证号码330327196012221717，住浙江省苍南县钱库镇车头村288号。
原告林潘棣，男，1943年11月24日出生，汉族，身份证号码330327194311241719，住浙江省苍南县钱库镇环西路237号。
原告林秋弟，男，1952年9月17日出生，汉族，身份证号码330327520917172，住浙江省苍南县钱库镇环西路286号。
原告林仁库，男，1934年3月9日出生，汉族，身份证号码330327193403091717，住浙江省苍南县钱库镇环西路169号。
原告林仁山，男，1947年3月1日出生，汉族，身份证号码33032719470301171X，住浙江省苍南县钱库镇车头村号。
原告林清军，男，1960年4月30日出生，汉族，身份证号码330327196004301731，住浙江省苍南县钱库镇康乐路。
原告林清冲，男，1965年8月22日出生，汉族，身份证号码330327196508221710，住浙江省苍南县钱库镇环西路208号。
原告林吕同，男，1940年2月1日出生，汉族，身份证号码330327194002011717，住浙江省苍南县钱库镇环西路316号。
原告林仁波，男，1939年6月29日出生，汉族，身份证号码330327193906291710，住浙江省苍南县钱库镇环西路284号。
原告林吕县，男，1946年1月20日出生，汉族，身份证号码330327194601201715，住浙江省苍南县钱库镇康乐路90号。
原告林吕加，男，1941年5月26日出生，汉族，身份证号码330327194105261719，住浙江省苍南县钱库镇环西路318号。
原告林细操，男，1950年2月4日出生，汉族，身份证号码330327195002041718，住浙江省苍南县钱库镇康乐路65号。
原告林清庚，男，1970年2月18日出生，汉族，身份证号码33032719700218171X，住浙江省苍南县钱库镇康乐路71号。
原告林吕杯，男，1955年2月12日出生，汉族，身份证号码330327195502121730，住浙江省苍南县钱库镇公园路162号。
原告林吕兄，男，1953年3月13日出生，汉族，身份证号码330327195303121717，住浙江省苍南县钱库镇公园路170号。
原告林吕朋，男，1955年4月4日出生，汉族，身份证号码330327195504041734，住浙江省苍南县钱库镇车头村。