郑州铁路运输中级法院
民 事 判 决 书
（2016）豫71民终4号
上诉人（原审被告）魏玉亮，男。
委托代理人王洪玉，河南王洪玉律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郑州铁路局。
法定代表人何元，该局局长。
委托代理人王晓克，男，郑州铁路局土地林业管理办公室工作人员。
委托代理人刘云成，北京市华联律师事务所郑州分所律师。
上诉人魏玉亮因与被上诉人郑州铁路局合同纠纷一案，不服郑州铁路运输法院（2015）郑铁民初字第44号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月14日受理后依法组成合议庭，于2016年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人魏玉亮及其委托代理人王洪玉，被上诉人郑州铁路局的委托代理人王晓克、刘云成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2011年12月9日，原告下属郑州铁路局土地管理办公室与被告魏玉亮签订一份编号为05-04-017的《临时借用铁路用地合同》。合同第一条约定：甲方（郑州铁路局土地管理办公室）将位于京广铁路线淇县站自K546＋800至K547＋043左侧的4277平方米铁路用地临时借给乙方（魏玉亮）使用，借用期限自2012年1月1日起至2013年12月31日止；临时占地使用费按河南省物价局豫价房字（92）第192号文件规定的标准0.6元／月㎡计算，乙方每年向甲方缴纳30794.4元；合同第二条约定：第一年费用乙方应于合同签订后5日内到甲方指定处缴纳，次年费用于当年5月底前结清；合同第五条违约责任第一项约定：乙方违反合同约定逾期缴纳使用费，每超一日，向甲方支付应缴纳费用日2%的滞纳金。合同签订后，被告在借用的铁路用地上修建房屋使用至今。2012年2月20日被告向原告缴纳了2012年的临时占地使用费30794.4元，2013年1月1日至2013年12月31日的占地使用费，一直未缴纳。2015年3月18日，郑州铁路局土地林业管理办公室向被告发出一份签认记录，内容为“截止2014年12月31日，应付我单位临时占地费61588.8元，请予以核对签认”，2015年3月20日魏玉亮在该签认记录上签字认可。另查明，涉案的4277平方米土地系原告郑州铁路局通过划拨方式取得，原告拥有淇县人民政府颁发的《国有土地使用证》。
一审法院认为，本案系临时用地合同纠纷。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十七条规定，建设项目施工需要临时使用土地的，使用者应当根据土地权属与有关部门签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。原告将自己拥有合法使用权的铁路用地有偿出借给被告使用，不违反法律、行政法规的禁止性规定。被告关于双方所签合同违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第四十四条规定应为无效的观点，经查，《暂行条例》第四十四条仅是对城镇国有划拨土地办理转让、出租、抵押时予以规范的规定，与本案双方签订的《临时借用铁路用地合同》没有关联，故对被告的观点不予采纳。双方所签《临时借用铁路用地合同》系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的禁止性规定，合法有效，双方均应按合同约定行使权利，履行义务，不履行义务或未按约定履行义务的一方应承担相应责任。本案原告在合同签订后将土地交付被告使用，被告亦应按照约定向原告缴纳临时占地使用费。对原告要求被告支付2013年1月1日至2013年12月31日土地使用费30794.4元的诉请予以支持。《临时借用铁路用地合同》第五条“违约责任”第一项约定的“滞纳金”条款，应为双方关于逾期付款违约金的约定，按照该约定，被告逾期缴纳使用费，每超一日，应向原告支付应缴纳费用日2%的滞纳金。双方关于违约金的约定过分高于因一方违约给对方造成的损失，根据《最高人民法院修改﹤最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复﹥的批复》，双方关于逾期付款滞纳金的约定应以每日万分之二点一计算。按照合同约定，2013年占地使用费应在2013年5月底结清，故滞纳金可从2013年6月1日起计算。原告主张自2014年1月1日起计算滞纳金，属原告对自己权利的放弃，应予支持。原告诉请滞纳金30794.4元，超出了应保护的数额，超出部分不予支持。依照《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第一百零九条、第一百一十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，一审法院判决：一、被告魏玉亮在本判决生效后十日内向原告郑州铁路局支付临时占地费30794.4元，并支付应缴纳费用日万分之二点一的滞纳金（自2014年1月1日起至判决确定的给付之日止）；二、驳回原告郑州铁路局的其他诉讼请求。案件受理费1340元，由原告郑州铁路局负担600元，被告魏玉亮负担740元。
魏玉亮上诉称，本案应为土地租赁合同纠纷，而非一审法院认为的临时用地合同纠纷。双方签订的《临时借用铁路用地合同》实质系土地租赁合同，涉案土地的使用目的、使用年限均不符合《土地管理法》第五十七条关于临时用地的规定，且未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准。涉案土地系划拨所得，根据《暂行条例》第四十四条之规定，依法应属无效。请求二审法院依法撤销原判，改判《临时借用铁路用地合同》系无效合同，驳回被上诉人的诉讼请求，并判决其返还已经收取的临时占地费。
郑州铁路局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决合理公正，请求依法判决驳回上诉，维持原判。
一、从《合同法》和《土地管理法》中关于临时用地合同的规定来看，双方所签合同是临时用地合同。从《民事案件案由规定》来看，本案的案由为临时用地合同纠纷。因此，原审判决对该合同的定性是正确的。
该《临时借用铁路用地合同》系双方自愿达成，且合同约定内容没有违反法律法规强制性规定，内容合法有效。合同签定后，魏玉亮依据合同约定，于2012年2月20日向答辩人交纳了2012年的临时占地使用费30794.4元，双方均以实际行动履行了合同义务。
《土地管理法》第五十七条规定：建设项目施工需要临时使用土地的，使用者应当根据土地权属与有关部门签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。《临时借用铁路用地合同》明确约定：答辩人将自己拥有合法使用权的铁路用地有偿临时借给被答辩人使用，期限为二年，临时占地使用费每年30794.4元。另外，明令禁止被答辩人修建永久性建筑物。《临时借用铁路用地合同》第四条明确约定：铁路建设或铁路运输生产需要或上级管理部门需要随时可以收回该土地，乙方（被答辩人）应按要求交还借用土地。魏玉亮明确声明仅仅是临时借用铁路土地，并不是租赁铁路土地，双方对此内容是明确的、知情的。因此，原审法院适用《土地管理法》第五十七条的规定正确。
二、魏玉亮上诉请求依据《暂行条例》第四十四条、第四十五条和《合同法》第五十二条第（五）项的规定认定《临时借用铁路用地合同》为无效合同，属于法律适用错误。
本案不应适用《暂行条例》第四十五条和《合同法》第五十二条第（五）项的规定。《暂行条例》第四十五条规定的条件是：1.土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；2.领有国有土地使用证；3.具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；4.依照有关土地使用权出让的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。根据《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第三十二条之规定，土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。作为国家行政机关的事业单位的郑州铁路局并不是公司、企业、其他经济组织和个人，另外，魏玉亮临时借用的铁路土地上无任何建筑物或者附着物，因此，本案不具备适用《暂行条例》的前提。
《暂行条例》第二条规定：国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。前款所称城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地。根据《国家土地管理局政策法规司关于对〈城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉有关条款的请示的答复》，《暂行条例》第二条第二款关于“市、县、城、建制镇、工矿区范围”的规定应作“行政区范围”理解。本案所涉临时借用土地并不是《暂行条例》第二条规定的城镇国有土地，即本案不适用《暂行条例》的相关规定，上诉人直接适用《暂行条例》的相关规定系法律适用错误。
《暂行条例》第四十四条在性质上不属于效力性强制性规定，该规定并未明确规定违反此类规范将导致合同无效，该条款在性质上实属管理性强制性规定。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（--）》第四条、《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条之规定，确认合同无效的法律依据是全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规中的效力性强制性规定。本案中不存在任何一种使双方自愿签订并且已经实际履行的《临时借用铁路用地合同》无效的法定情形。因此，上诉人魏玉亮直接适用《暂行条例》第四十四条、第四十五条和《合同法》第五十二条第（五）项的规定认定《临时借用铁路用地合同》为无效合同，属于适用法律错误。
根据魏玉亮和郑州铁路局的诉辩意见，本院确定本案的争议焦点为：一、本案双方当事人签订的《临时借用铁路用地合同》其性质与效力应如何认定；二、魏玉亮是否应当向郑州铁路局支付费用30794.4元及相应的滞纳金。
二审期间，双方当事人均未提出新证据。
二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，关于涉案合同性质，《土地管理法》第五十七条第一款规定，“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准……”。由此规定可见，临时用地的用途限于建设项目施工和地质勘查需要两种。根据已查明的事实，上诉人魏玉亮系以商业目的使用涉案土地，显然不符合上述法律关于临时用地用途的规定，本案并非临时用地合同纠纷。相反，从郑州铁路局与魏玉亮所签合同约定的内容来看，其约定内容符合《合同法》关于租赁合同双方权利义务的规定。故双方所签合同虽名为《临时借用铁路用地合同》，但其实质为土地使用权租赁合同。一审法院认定合同性质不当，依法应予纠正。
关于涉案合同效力，因郑州铁路局持有涉案土地的国有土地使用权证，系涉案土地合法使用权人，其有权依法行使相应的权利。《暂行条例》第四十四条规定，“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”；第四十五条规定，“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理”；第四十六条规定，“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款”。本案中，郑州铁路局所持土地的性质为国有划拨土地，其未经批准对外出租涉案土地的行为不符合《暂行条例》第四十五条的规定，但《暂行条例》第四十四条系管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，“合同法第五十二条第（五）项规定的'强制性规定'，是指效力性强制性规定”，本案中郑州铁路局虽未经相关机关批准而出租涉案土地，但该《临时借用铁路用地合同》并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，且系双方当事人真实意思表示，故应为有效合同。上诉人魏玉亮关于该《临时借用铁路用地合同》依法应属无效的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
郑州铁路局违反《暂行条例》相关规定出租涉案土地的行为系属另一行政法律关系，当事人可另行处理。
关于魏玉亮是否应当向郑州铁路局支付费用30794.4元及相应的滞纳金，《合同法》第二百二十七条规定，“承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金的，出租人可以要求承租人在合理期限内支付。承租人逾期不支付的，出租人可以解除合同”，本案合同签订后，郑州铁路局已履行了交付租赁物供承租人使用等义务，魏玉亮应按约定向郑州铁路局支付相应的租赁费用。因此，魏玉亮要求驳回郑州铁路局的诉讼请求并返还已收取的租赁费用的上诉请求于法无据，本院依法不予支持。
综上，一审法院认定合同性质不当，依法予以纠正，但其裁判结果正确。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费1340元由上诉人魏玉亮负担。
审 判 长 赵 钟
审 判 员 王建平
审 判 员 张昕欣
二〇一六年五月三日
代理书记员 王晋瑜
附法律条文：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项规定予以维持。
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；