北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三中行初字第00607号
原告仇善岭，男，1943年12月24日出生。
委托代理人刘桂芹，北京市中尚律师事务所律师。
委托代理人王燕静，北京市中尚律师事务所律师。
被告（原行政机关）黑龙江省农垦总局，住所地黑龙江省哈尔滨市香坊区红旗大街175号。
法定代表人王有国，局长。
委托代理人阿海峰，女，黑龙江省农垦总局政策法规局科长。
委托代理人孙鸿志，黑龙江红旗律师事务所律师。
被告（复议机关）中华人民共和国农业部，住所地北京市朝阳区农展馆南里11号。
法定代表人韩长赋，部长。
委托代理人陈朱勇，男，中华人民共和国农业部产业政策与法规司干部。
原告仇善岭因认为被告黑龙江省农垦总局（以下简称农垦总局）未履行法定职责以及不服被告中华人民共和国农业部（以下简称农业部）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月20日受理后，依法组成合议庭。2015年11月3日，本院公开开庭审理了本案。原告仇善岭的委托代理人刘桂芹、王燕静，被告农垦总局的委托代理人阿海峰、孙鸿志，被告农业部的委托代理人陈朱勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月4日，原告仇善岭向被告农垦总局邮寄了《黑龙江省前锋农场农工仇善岭关于前锋农场违法收费问题的处理申请书》，要求确认前锋农场的收费行为违法并对前锋农场的违法行为给予处理意见。2014年12月6日，被告农垦总局收到上述申请。原告仇善岭因认为被告农垦总局未履行法定职责，向被告农业部申请行政复议。被告农业部于2015年6月3日向原告仇善岭作出农复议字（2015）19号《中华人民共和国农业部驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），驳回原告仇善岭的行政复议申请。
原告仇善岭诉称：原告系黑龙江省前锋农场的农工。二十世纪八十年代为响应国家号召，自费投资开垦荒地。把荒地开垦为可耕种土地后，原告不但没有享受到国家应有的优惠政策，反而还要向农场缴纳各种名目的不该缴纳的税费和任务粮。不仅如此，农场还年年提高原告的承包费。农场在执行国家减免农业税费的相关法律法规的过程中严重背离有关法律法规的规定，没有减轻反而加重了农工的负担，严重侵犯了农工的合法权益。为此，原告于2014年12月4日向农垦总局递交了要求对前锋农场违法收费问题进行处理的申请书，要求农垦总局依法对前锋农场的违法行为给予处理意见。因农垦总局在法定期限内对原告的申请未进行查处并告知原告，原告向农业部提出行政复议申请，并于2015年6月10日收到被诉复议决定。原告不服，依法向法院提起行政诉讼，理由如下：一、农垦总局具有查处违法收费的法定职责，其未查处并告知原告的行为，构成行政不作为。根据国办发（2006）25号《国务院办公厅关于深化国有农场税费改革的意见》的规定，农垦总局具有规范和监督国有农场违法行政收费的法定职责。原告于2014年12月4日向农垦总局提出申请，要求依法对前锋农场的违法行为给予处理意见，农垦总局至今未针对原告的申请进行查处并告知原告，已构成行政不作为，依法应予纠正。二、农业部作出的被诉复议决定错误，依法应予撤销。农垦总局所作黑垦局呈（2014）82号《关于赵成凯等90人反映农场土地承包费上涨问题调查情况的报告》（以下简称《调查报告》）不能作为农垦总局已经履行法定职责的根据。该报告只是农垦总局向农业部农垦局作出的报告，对外不发生法律效力，且该报告早于原告提出的处理申请。农垦总局对原告提出的申请未作出任何答复，构成行政不作为。为维护原告合法权益，请求法院依法撤销被诉复议决定；确认农垦总局未在法定期限内对前锋农场的违法收费问题进行查处，未履行法定职责，构成行政不作为；判令农垦总局限期进行查处，并向原告告知查处结果。
在本院指定的举证期限内，原告向本院提交了以下证据并当庭出示：
1.被诉复议决定书及特快专递详情单，证明原告于2015年6月10日收到被诉复议决定书，原告在法定期限内提起行政诉讼；2.《黑龙江省前锋农场农工仇善岭关于前锋农场违法收费问题的处理申请书》，证明原告提出前锋农场违法收费问题处理申请的内容；3.特快专递详情单及查询单，证明原告提出处理申请的时间，农垦总局未在法定期限内作出答复构成行政不作为；4.《调查报告》，证明该报告只是农垦总局向农业部农垦局作出的报告，对外不发生法律效力，该报告早于原告提出的处理申请，不能作为农垦总局已履行法定职责的依据；5.原告身份证复印件，证明原告主体适格。
被告农垦总局辩称：一、农垦总局一直积极履行法定职责，不存在原告所表述的行政不作为行为。对所属国有农场执行政策法规情况进行监督和指导是农垦总局的法定职责。多年来农垦总局一直依职权履行职责，而不是依原告的申请而履行。农垦总局先后制定下发了一系列文件，控制土地承包收费标准，加强农工负担监管。同时，多次开展农工负担专项检查，发现问题及时纠正，限期整改。农垦总局2014年4月已经针对赵成凯等90人向农业部反映的问题启动特别程序进行了调查处理。农业部农垦局于2014年4月10日向农垦总局发出了《关于办理黑龙江农垦部分职工来信反映农场土地承包费上涨问题的函》，要求农垦总局认真核实并按国家相关政策妥善处理。农垦总局立即责成六个农场（分公司）就近三年来土地承包费上涨情况进行自查，并要求建三江管理局、红兴隆管理局、北大荒农业股份有限公司对六个农场进行了调查。在此基础上，农垦总局形成了《调查报告》并上报至农业部农垦局。2014年10月10日，农垦总局将该报告邮寄至原告代理律师刘桂芹处，告知了调查处理结果。2014年12月4日，原告委托同一代理人又向农垦总局邮寄了相同事实和理由的材料，反映同一问题，农垦总局于2014年12月6日收到材料，经审阅发现此次收到的材料，原告没有提出新的诉求和理由，其诉求在《调查报告》中已经给出调查结论。鉴于调查结论以及农垦总局一直依职权对下辖农场收取承包费的方案内容及制定程序进行监督检查。因而农垦总局未就同一问题再次启动特别调查程序。农垦总局依法履行职责的行为适用于整个垦区，具有普遍约束力。对农场及种植户均发生法律效力。农垦总局法定职责是依法对下属管理局和农场执行政策和法规的情况进行宏观性指导和监督。该职责农垦总局一直依职权积极履行，在日常工作中已经对所辖农场行为不断进行监督检查，同时出台文件对其进行规范。针对原告向农业部反映情况以及农业部要求调查的函件，又单独启动了特别的调查程序进行调查处理。经调查发现农场土地承包方案的制定及程序均符合国家法律和政策，并且制定程序合法。原告反映的权益受侵害的问题并不存在，此种情况下未再次启动特别调查程序也完全符合法律规定。原告所诉的行政不作为根本不存在。二、被调查农场调整土地承包费符合法律和政策的规定，调整程序合法，不存在侵害农工合法权益的问题。承包费调整幅度及标准均符合国务院及农业部的相关规定，不存在侵犯农工合法权益的问题。三、经农垦总局调查，各农场土地承包费额度均控制在合理范围内。原告反映的增加农工负担，侵犯农工合法权益的问题并不存在。综上，农垦总局已经充分履行了法定职责，原告的合法权益并未受到侵害，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告农垦总局向本院提交以下证据并当庭出示：
第一组证据：1.2013年12月16日出具的《黑龙江省前锋农场农工仇善岭关于前锋农场违法收费问题的处理申请书》；2.2014年12月2日出具的《黑龙江省前锋农场农工仇善岭关于前锋农场违法收费问题的处理申请书》及授权委托书，该组证据证明原告在2014年提出的调查处理申请与原告2013年提出的处理申请诉求和事实理由都是一致的，原告与其他农工委托相同律师事务所的同一名律师作为代理人。第二组证据：1.农垦总局政策法规局黑垦局政法函（2014）1号《关于调查处理部分农工反映问题的函》；2.农业部农垦局《关于办理黑龙江农垦部分职工来信反映农场土地承包费上涨问题的函》；3.《黑龙江省农垦总局办公室关于开展国有农场税费改革专项检查工作的通知》；4.《黑龙江省农垦建三江管理局关于大兴等四个农场土地承包费监管情况的汇报》，该组证据证明农垦总局针对原告等人2013年12月提出的调查处理申请以及农业部关于办理原告等人反映农场土地承包费上涨问题的函件要求，依法履行税费改革专项检查监督管理职责。第三组证据：1.《国务院办公厅关于深化国有农场税费改革的意见》；2.农垦发（2008）3号《农业部、国务院农村综合改革工作小组关于加强农垦国有农场农业职工负担管理的意见》，该组证据证明农垦总局监督检查的结果显示，各相关农场收取土地承包费并没有违反国家关于税费改革的要求，没有增加农工的负担。第四组证据：1.《调查报告》；2.律师事务所（函）；3.话费详单，该组证据证明农垦总局已经履行了法定职责，就原告等人反映的农场土地承包费收取问题进行调查，调查结果显示原告等人反映的各农场均不存在违反国家规定上涨承包费增加农工负担的情况，农垦总局根据调查结果形成书面报告上报给了农业部农垦局。同时农垦总局于2014年10月10日将书面调查报告邮寄给原告委托的律师刘桂芹，当日农垦总局工作人员又跟刘桂芹律师通话，将快递邮寄情况以及调查处理结果口头告知。第五组证据：1.黑垦局呈（2007）204号《黑龙江省农垦总局关于报送黑龙江垦区国有农场税费改革自查报告的请示》；2.黑垦局文（2008）277号《黑龙江省农垦总局关于转发〈农业部、国务院农村综合改革工作小组关于加强农垦国有农场农业职工负担管理的意见〉的通知》；3.黑垦局文（2010）18号《黑龙江省农垦总局关于进一步规范土地承包管理加强农工负担监管的意见》；4.黑垦局呈（2012）132号《黑龙江省农垦总局关于国有农场税费改革专项检查的报告》，该组证据证明农垦总局依据国家法律规定及国家政策规定一直在自己的职权范围内履行法定职责。第六组证据：1.黑龙江省前锋农场营业执照；2.锋场发（2012）1号《黑龙江省前锋农场关于印发〈前锋农场二〇一二年深化改革实施方案〉的通知》、《黑龙江省前锋农场工会委员会关于召开第十届一次职工代表大会的请示》、批复、日程表、重大议题表决票、大会决议；3.锋场发（2013）1号《黑龙江省前锋农场关于印发〈前锋农场2013年深化改革实施方案〉的通知》、《黑龙江省前锋农场工会委员会关于召开第十届二次职工暨十届一次会员代表大会的请示》、批复、《中共黑龙江省前锋农场委员会关于召开第十届二次职工代表大会暨十届一次会员代表大会的通知》、日程表、建三江管理局2013年党委联合审议职代会重大事项审批汇签登记表、重大议题表决票；4.锋场发（2014）1号《黑龙江省前锋农场关于印发〈前锋农场2014年深化改革实施方案〉的通知》、《黑龙江省前锋农场工会委员会关于召开第十届三次职工（从业劳动者）暨十届二次会员代表大会的请示》、批复、《中共黑龙江省前锋农场委员会关于召开第十届三次职工（从业劳动者）暨十届二次会员代表大会的通知》、日程表、重大议题表决票，该组证据证明前锋农场为全民所有制企业，2012～2014年土地承包方案都经过了职工代表大会表决通过，2012～2014年的土地承包费一直都没有上调，因此不存在原告所述前锋农场每年都违规上涨承包费的事实。第七组证据：1.《国务院办公厅转发财政部关于农业综合开发若干政策的通知》；2.《国土资源部关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》；3.《黑龙江省垦区条例》；4.黑国用（2002）字第002号《国有土地使用证》，该组证据证明前锋农场已经依法取得了系统内五荒地的使用权，该部分用地并非是国家立项的农业综合开发，因此国有农场依法享有经营管理权，原告未取得五荒地的使用权，应当按照与农场再行签订的承包合同及农场依法订立的土地承包费收取相关文件的规定缴纳承包费，原告要求农垦总局履行法定职责的理由不成立。
被告农业部辩称：一、农业部具有作出被诉复议决定的法定职权。二、农业部作出被诉复议决定程序合法，事实清楚，适用法律准确。（一）复议程序合法。2015年4月2日，农业部收到原告的委托代理人通过邮政特快专递方式（以下称EMS）提交的行政复议申请。因原告提交的申请材料中有错误，农业部随即电话通知原告的委托代理人，要求其补正申请材料。2015年4月8日，农业部收到原告的委托代理人通过EMS方式提交的补正申请材料。经审查，原告提交的申请材料符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定的受理条件，农业部对原告的复议申请依法予以受理。2015年4月9日，农业部向行政复议程序被申请人农垦总局作出农办复议（2015）1号《行政复议答复通知书》，要求农垦总局在收到复议申请书副本之日起10日内提出书面答复，并提交相关证据、依据和其他有关材料。该通知书于2015年4月10日通过EMS方式寄出。2015年4月16日，农垦总局向农业部提交了《行政复议答辩书》，针对原告提出的复议请求和理由进行了答辩。2015年6月3日，农业部作出被诉复议决定，依法驳回原告提出的行政复议申请，并于6月8日通过申通快递方式将被诉复议决定书邮寄给原告的委托代理人。综上，农业部受理行政复议申请、通知农垦总局答辩、作出被诉复议决定、送达被诉复议决定文书等程序及时限等全部符合《行政复议法》的规定。（二）农业部作出被诉复议决定的事实清楚，证据充分，适用法律准确。2014年12月4日，原告向农垦总局提交了《黑龙江省前锋农场农工仇善岭关于前锋农场违法收费问题的处理申请书》，要求农垦总局查处原告所在的前锋农场违法收费问题。农垦总局收到原告的申请书后，鉴于其反映的前锋农场收费问题与2014年4月原告等人反映的问题相同，该局已按照农业部的要求作过调查，形成《调查报告》，并向农业部上报了该《调查报告》；且原告未提出新的诉求和理由，故未予答复。综上，请求法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告农业部向本院提交以下证据并当庭出示：
第一组证据：1.EMS投递单（1037098466707）；2.农业部政法司公文处理单（0000132155）；3.EMS投递单（1037098444607）；4.农业部政法司公文处理单（0000132804），该组证据证明原告的行政复议申请经过补正，农业部受理其复议申请的时间为2015年4月8日。第二组证据：5.原告提交的行政复议申请书及证据材料、授权委托书等；6.农办复议（2015）1号《行政复议答复通知书》及EMS投递单（1075067063413）；7.黑垦局复字（2015）11号《行政复议答辩书》；8.被诉复议决定书；9.申通快递单（229134572293、229192935610），该组证据证明农业部在法定的行政复议期限内，经通知农垦总局依法答辩、书面审理，依法作出了被诉复议决定，并送达原告和农垦总局，程序合法。第三组证据：10.国办发（2008）76号《国务院办公厅关于印发农业部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；11.黑龙江省人民政府网页截图，该组证据证明农垦总局系黑龙江省人民政府直属机构，农业部是其上一级行政主管部门，复议主体适格。第四组证据：12.行政复议申请书；13.2014年7月3日出具的《黑龙江省前锋农场农工仇善岭关于前锋农场违法收费问题的处理申请书》；14.《调查报告》；15.农复议字（2014）26号《中华人民共和国农业部驳回行政复议申请决定书》，该组证据证明原告2014年12月向农垦总局邮寄的处理申请书反映的问题，与其2014年4月向农业部提交、并由农业部转农垦总局调查处理的问题相同，农垦总局不再就同一问题重复调查处理并无不当。
农业部同时提交《行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）、《国务院办公厅关于深化国有农场税费改革的意见》、黑垦局发（2007）7号《黑龙江省农垦总局关于印发〈关于推进黑龙江垦区国有农场税费改革操作方案〉的通知》、《黑龙江省垦区条例》作为其法律规范依据。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
原告仇善岭提交证据1中的被诉复议决定书为本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，且与本案具有关联性，本院予以采纳。
被告农垦总局提交的第一组证据中的证据2能够证明原告向农垦总局提出处理前锋农场违法收费问题的申请；第二组证据中的证据2、3、4与第四组证据中的证据1能证明农垦总局作出《调查报告》的过程；第三组证据能证明其相应的职权依据；第四组证据中的证据3不能证明其已将《调查报告》邮寄送达或口头告知原告代理人，对其证明目的本院不予采纳；其他证据与本案审查农垦总局是否履行职责不具有关联性，本院不予采纳。
被告农业部提交的证据8被诉复议决定书为本案被诉行政行为，不能作为证据使用；证据14不能证明其欲证明事项，对其证明目的本院不予采纳；证据12、13、15与本案不具关联性，本院不予采纳；其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，且与本案具有关联性，本院予以采纳。
根据以上经过认证的证据以及庭审查明的情况，可以确认如下事实：
农业部农垦局在2014年4月收到农垦总局下属农场农工要求调查农场违法收费问题的申请后，于2014年4月10日向农垦总局发出《关于办理黑龙江农垦部分职工来信反映农场土地承包费上涨问题的函》，要求农垦总局予以处理并上报办理情况。2014年5月9日，农垦总局作出《调查报告》并向农业部农垦局呈报。2014年12月4日，原告向农垦总局邮寄了《黑龙江省前锋农场农工仇善岭关于前锋农场违法收费问题的处理申请书》，请求确认前锋农场的收费行为违法并作出处理意见。2014年12月6日，农垦总局收到原告的上述处理申请书后，认为原告此次反映的农场土地承包费问题与此前反映的问题相同，未再作出处理。2015年4月2日，原告向农业部申请行政复议，要求确认农垦总局未履行法定职责，责令农垦总局限期进行查处并告知原告查处结果。2015年6月3日，农业部作出被诉复议决定，认为农垦总局按照农业部农垦局《关于办理黑龙江农垦部分职工来信反映农场土地承包费上涨问题的函》的要求进行了调查，向农业部农垦局呈报《调查报告》，履行了相应的法定职责，原告于2014年12月4日邮寄的《黑龙江省前锋农场农工仇善岭关于前锋农场违法收费问题的处理申请书》，与“赵成凯等90人反映土地承包费上涨问题”相同，农垦总局未再就同一问题进行重复调查处理并无不当，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。
本院认为：根据《国务院办公厅关于深化国有农场税费改革的意见》，各地区、各有关部门要加强对所属国有农场税费改革政策落实情况进行监督和检查，确保税费改革政策得到认真执行。建立和完善农工负担监管机制，切实防止国有农场通过提高承包费、增加管理费等方式变相增加农工负担。农垦发（2008）3号《农业部、国务院农村综合改革工作小组关于加强农垦国有农场农业职工负担管理的意见》进一步规定，各省（区、市）农垦主管部门和农村综合改革领导小组办公室要切实担负起本区域内国有农场农工负担监督管理工作，认真履行检查有关农工负担监督管理的法律、法规、政策在本垦区的执行情况，组织开展对农工收费项目的清理和农工负担专项检查以及受理有关农工负担的举报和投诉，负责或会同有关部门对违反农工负担有关法律、法规、政策的行为进行调查处理的职责。根据上述意见，农垦总局具有受理农工对其所属国有农场违法收费，增加农工负担的投诉并进行调查处理的职责。
本案中，原告于2014年12月4日向农垦总局邮寄了《黑龙江省前锋农场农工仇善岭关于前锋农场违法收费问题的处理申请书》，认为前锋农场的收费行为违法，要求农垦总局给予处理意见，其请求事项属于农垦总局的职责范围之内。农垦总局虽于2014年5月9日作出《调查报告》，但该《调查报告》于原告2014年12月4日提出履责申请之前作出，系农垦总局按照农业部农垦局《关于办理黑龙江农垦部分职工来信反映农场土地承包费上涨问题的函》的要求作出并向农业部农垦局呈报。故不能据此《调查报告》认定农垦总局对原告所提出的请求事项履行了相应职责。因此，农垦总局在原告提起本案诉讼前，未就其请求事项作出处理，属于未履行其法定职责。原告认为农垦总局未履行法定职责，具有法律及事实依据，本院应予以支持。农垦总局应依照相关法律法规的规定，针对原告在《黑龙江省前锋农场农工仇善岭关于前锋农场违法收费问题的处理申请书》中的请求事项，依法作出相应处理。
农业部作出的被诉复议决定认定原告于2014年12月4日邮寄的《黑龙江省前锋农场农工仇善岭关于前锋农场违法收费问题的处理申请书》与《调查报告》中“关于赵成凯等90人反映土地承包费上涨问题”相同，农垦总局未就同一问题进行重复调查处理并无不当，并以此为由驳回原告的行政复议申请系认定事实不清，对被诉复议决定本院应予撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第三款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、责令被告黑龙江省农垦总局自本判决生效之日起六十日内针对原告仇善岭二〇一四年十二月四日邮寄的《黑龙江省前锋农场农工仇善岭关于前锋农场违法收费问题的处理申请书》中所请求的事项依法作出处理；
二、撤销被告中华人民共和国农业部于二〇一五年六月三日作出的农复议字（2015）19号《中华人民共和国农业部驳回行政复议申请决定书》；
三、驳回原告仇善岭的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告黑龙江省农垦总局负担25元，被告中华人民共和国农业部负担25元（自本判决生效之日起七日内缴纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 蔡 英 伟
代理审判员 胡 兰 芳
代理审判员 王 琪 璟
二〇一五年十一月二十日
书 记 员 张怡书记员王超然