内蒙古自治区通辽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通行终字第4号
上诉人（原审原告）王广义，男，汉族，农民，住址内蒙古自治区通辽市。
委托代理人满达，内蒙古自治区通辽市扎鲁特旗律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）内蒙古自治区通辽市扎鲁特旗鲁北镇人民政府。
法定代表人李景华，系镇长。
委托代理人成增志，内蒙古兴君律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）张玉山，男，汉族，农民，住址内蒙古通辽市。
委托代理人贾玉和，内蒙古战友律师事务所律师。
原审第三人内蒙古自治区通辽市扎鲁特旗鲁北镇永兴村委会。
法�代表人王艳民，该村村主任。
委托代理人徐再兴，内蒙古兴君律师事务所律师。
上诉人王广义因内蒙古自治区通辽市扎鲁特旗鲁北镇人民政府行政确认一案，不服内蒙古自治区通辽市扎鲁特旗人民法院（2013）扎鲁行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王广义的委托代理人满达，被上诉人扎鲁特旗鲁北镇人民政府的委托代理人成增志，被上诉人张玉山及其委托代理人贾玉和，原审第三人扎鲁特旗鲁北镇永兴村委会的委托代理人徐再兴到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
内蒙古自治区通辽市扎鲁特旗人民法院经审理查明，2000年，第三人张玉山与鲁北镇永兴村村委会签订21.6亩林果菜区地承包合同，承包期为30年，并在该地块内实施了打井、植树造林等具体的履行合同行为。2002年，第三人张玉山外出打工时将上�21.6亩土地交由原告经营管理。2004年1月1日，原告与永兴村村委会就争议土地重新签订了承包合同，将该争议21.6亩土地使用权变更至原告名下。因此，原告王广义与第三人张玉山就该21.6亩林果菜区土地承包使用权发生争议，第三人张玉山多次找被告鲁北镇人民政府要求解决此纠纷。被告于2009年作出（2009）第××号《关于张玉山上访问题的处理决定》。原告对该处理决定不服向扎鲁特旗人民政府提出行政复议，经扎鲁特旗人民政府复议后撤销了该处理决定。2010年8月31日，被告重新作出鲁政发（2010）第××号《关于鲁北镇永兴村张玉山果树号地问题的处理决定》，原告再次向扎鲁特旗人民政府提出行政复议，经扎鲁特旗人民政府复议维持了此处理决定。2011年，原告王广义向扎鲁特旗人民法院提起行政诉讼，经扎鲁特旗人民法院审理作出（2011）扎鲁行初字第5号行政判�，撤销了该处理决定，由被告鲁北镇人民政府重新作出具体行政行为。2012年4月23日，被告又重新作出鲁政发（2012）××号《关于鲁北镇永兴村张玉山果树号地问题的处理决定》。对此，原告又向扎鲁特旗人民政府提出行政复议，扎鲁特旗人民政府于2012年10月11日作出复议决定，维持了该处理决定。原告再次向扎鲁特旗人民法院提出行政诉讼，扎鲁特旗人民法院于2013年4月28日作出（2013）扎鲁行初字第1号行政判决，原告王广义不服该判决向通辽市中级人民法院提起上诉，通辽市中级人民法院于2013年6月4日裁定撤销扎鲁特旗人民法院扎鲁行初字第1号行政判决；发回扎鲁特旗人民法院重审。
内蒙古自治区通辽市扎鲁特旗人民法院经庭审举证、质证，对证据的采信如下：被告所提举的证据，能够证明2000年，第三人张玉山与鲁北镇永兴村村委会签订21.6亩林果菜区地承包合�，承包期为30年，张玉山在该地块内实施了打井、植树造林等具体的履行合同行为，第三人张玉山合法取得了21.6亩两个方格林地的使用权。能够作为被告鲁北镇人民政府于2012年4月23日作出鲁政发（2012）第25号行政处理决定的确凿证据，为有效证据，予以采信。原告所提举的证据，能够证明2004年1月1日，原告与永兴村村委会就此争议土地签订了承包合同。2007年，第三人张玉山与原告王广义因该21.6亩林果菜区土地使用权发生争议后，鲁北镇人民政府于2009年至2010年两次对争议的土地使用权作出了行政裁决，扎鲁特旗人民法院于2011年判决撤销（2010）××号处理决定及2012年被告重新作出具体行政行为的事实，但不能证明原告所要证明的其它问题，结合本案实际，综合分析作为定案的依据。第三人张玉山所提举证据，与本案无关联性，不予采信。
内蒙古自治区通辽市扎鲁�旗人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案应当审查被告扎鲁特旗鲁北镇人民政府作出鲁政发（2012）××号《关于鲁北镇永兴村张玉山果树号地问题的处理决定》的合法性。该处理决定行为是被告经调查核实后，在事实清楚、证据确凿且在法律授予的职权范围之内对管辖区林果菜区地使用权所作出的合法确权。现原告主张其与鲁北镇永兴村村民委员会签订了《永兴村林果菜区承包合同》，因对此合同的效力，第三人鲁北镇永兴村委会证明了2004年原告单方流转合同的事实，故鲁北镇永兴村村民委员会在与第三人张玉山未解除承包合同，且未经第三人张玉山许可情况下，单方与原告签订流转合同行为属无效。现有证据足以证明被告作出的具体行政行为适用法律正确，符合法定程序，故原告提出被告作出的行政行为违法，要求撤销处理决定的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第五十六条第一、四项、《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，判决：驳回原告王广义的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告王广义负担。
上诉人王广义不服上述判决，上诉请求：一、撤销原审法院作出的（2013）扎鲁行初字第8号行政判决，并依法改判；二、依法确认2004年1月1日上诉人与鲁北镇永兴村村委会签订的《永兴村林果树菜区承包合同》有效；三、诉讼费由被上诉人负担。事实与理由：1、原审法院在行政诉讼中认定合同无效于法无据，且程序违法。因为本案�于民行交叉的案件，应当先民事后行政，否则程序违法。2、原审法院认定上诉人与永兴村村委会签订的《永兴村林果树菜区承包合同》是上诉人单方签订的流转合同没有事实依据。该合同是确立发包方与承包方权利义务关系的原始合同。原审第三人张玉山与永兴村委会没有签订过21.6亩林果菜区承包合同。另外，本案中没有证据证明在永兴村委会，该村张玉山、车某某两家原始承包合同失窃的事实。3、被上诉人作出的鲁政发（2012）25号处理决定违背了法律规定，其行为属于超越权限的违法行为，其认定的事实没有任何合法根据，具体行政行为与《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、《土地权属争议调查处理办法》第十四条及《信访法》第三十四条规定相抵触，因此请求上级法院依法撤销一审法院（2013）扎鲁�初字第8号行政判决并依法撤销被上诉人作出的鲁政发（2012）××号处理决定。
被上诉人内蒙古自治区通辽市扎鲁特旗鲁北镇人民政府、被上诉人张玉山及原审第三人内蒙古自治区通辽市扎鲁特旗鲁北镇永兴村委会未作书面答辩。
二审查明的事实及证据的分析认定与一审一致。
本院认为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十七条第一款“第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被上诉人扎鲁特旗鲁北镇人民政府是乡级人民政府，具有处理本辖区内个人之间、个人与单位之间土地使用权争议的法定职责。故鲁北镇人民政府有权处理鲁北镇永兴村上诉人王广义与被上诉人张玉山之间的“果树号”地（21.6亩）使用权争议。本案中，被上诉人扎鲁特旗鲁北镇人民政府提供的证据相互印证，能够证明以下事实：2000年，被上诉人张玉山与鲁北镇永兴村委会签订21.6亩林果菜区地承包合同，并且被上诉人张玉山在所承包的地块内实施了打井、植树造林等具体的履行合同行为。2002年，被上诉人张玉山外出打工时将承包的21.6亩土地交由上诉人王广义经营管理。2004年1月1日，上诉人王广义与永兴村委会签订承包合同，将21.6亩土地使用权变更至上诉人名下。因此，上诉人王广义与被上诉人张玉山就该21.6亩林果菜区土地（“果树号”地）承包使用权发生争议。被上诉人扎鲁特旗鲁北镇人民政府依据上述事实对双方争议的土地作出鲁政发（2012）25号《关于鲁北镇永兴村张玉山果树号地问题的处理决定》：认定鲁北镇永兴村东南合同改名至王广义名下的21.6亩“果树号”地的使用权归张玉山所有。扎鲁特旗鲁北镇政府作出的该处理决定与相关法律规定不相抵触且并无不当。上诉人要求撤销或改判扎鲁特旗人民法院（2013）扎鲁行初字第8号行政判决及撤销被上诉人扎鲁特旗鲁北镇人民政府作出的鲁政发（2012）25号处理决定的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人要求确认2004年1月1日其与鲁北镇永兴村委会签订的《永兴村林果树菜区承包合同》的有效性，因合同效力的确认不属于具体行政行为的合法性审查范围，故本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳�上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人王广义负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张秀梅
审 判 员 田庆文
代理审判员 荣 贵
二〇一四年三月五日
书 记 员 陈晓龙