广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤18行终63号
上诉人(原审第三人)英德市xx镇新潭村民委员会四伙村民小组（以下简称四伙村民小组）。
负责人邓国华，村民小组长。
委托代理人潘英智，北京大成（广州）律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)邓八民，男，汉族，1982年5月20日出生，住广东省英德市，身份证号码：。
被上诉人(原审原告)邓勇民，男，汉族，1970年11月29日，住广东省英德市，身份证号码：。
原审被告英德市白沙镇人民政府（以下简称白沙镇政府）。地址：广东省英德市。
法定代表人赖某，镇长。
委托代理人刘永坤，广东德众律师事务所律师。
委托代理人巫立婷，广东德众律师事务所实习律师。
原审被告英德市人民政府。地址：广东省英德市。
法定代表人肖某，市长。
委托代理人陈纪昔，英德市司法局工作人员。
委托代理人朱凯文，英德市司法局工作人员。
上诉人四伙村民小组因土地使用权确权行政纠纷—案，不服广东省清远市清新区人民法院（2016）粤1803行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：争议地座落于英德市xx镇新潭村民委员会四伙村民小组辖区内，四至范围是东至四伙村民小组碾米厂，南至公路，西至公路，北至邓江筹家住房，面积约79.2平方米，所有权归四伙村民小组集体所有。2016年2月23日，邓勇民与四伙村民小组因争议土地的使用权问题产生纠纷，请求白沙镇政府协调解决。白沙镇政府受理后，派员进行了现场勘查。经协调未果，白沙镇政府于2016年5月28日作出《关于新谭村四伙村民小组与邓勇民土地使用权争议的处理决定》，决定争议地的所有权和使用权属四伙村民小组所有，邓勇民及其家属不得占用。邓八民、邓勇民不服，向英德市人民政府申请行政复议。英德市人民政府于2016年9月14日作出英府行复［2016］05号《行政复议决定书》，决定维持白沙镇政府作出的《关于新谭村四伙村民小组与邓勇民土地使用权争议的处理决定》。邓八民、邓勇民仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
另查明，邓八民、邓勇民是亲兄弟。其父亲邓某某于1981年将在英德市白沙镇新潭村民委员会竹塘村小组的房屋及宅基地卖给其他人，分到的田地退还竹潭村小组后，携带家属迁回四伙村民小组。由于邓某某家迁回四伙村民小组时，四伙村已经分田到户，所以没有分到田地。因此，四伙村民小组当时决定将争议地配给邓某某家耕作。邓某某及其家属对争议地耕作至今，现邓八民在土地上种植了蔬菜。
再查明，1990年10月21日，四伙村民小组（甲方）与邓承万（乙方）签订《关于承包四伙围电厂管理合同书》，决定将争议地左侧的电厂发包给邓承万经营，承包期限为十年。该合同第7条约定：按原有厂房既不漏水外，还要一定用上杉树行、角，不能用竹头代替，厂房如有问题，乙方必须及时维修。但在厂房左右两侧允许扩建，所扩建房屋材料费应按交排时的物价进行拍价（人工费不计）收回甲方所有。2000年3月8日，四伙村民小组（甲方）与邓某某2（乙方）签订《承包加工厂合同》，四伙村民小组将位于争议地左侧的碾米厂发包给邓某某2经营，期限为十年。邓某某2与邓八民、邓勇民是兄弟关系。
原审法院认为：本案系不服土地使用权确权决定纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”根据以上法律规定，白沙镇政府对本案所涉土地使用权争议依法享有行政管理的职权，予以确认。根据邓八民、邓勇民的诉讼请求、白沙镇政府、英德市人民政府的答辩、四伙村民小组的陈述以及各方当事人的举证与质证等综合分析，本案争议的焦点是：白沙镇政府作出的《关于新潭村四伙村民小组与邓勇民土地使用权争议的处理决定》和英德市人民政府作出的英府行复［2016］05号《行政复议决定书》，认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。
关于本案争议的焦点。《高级农业生产合作社示范章程》第十六条第一款规定：“农业生产合作社应该抽出一定数量的土地分配给社员种植蔬菜。分配给每户社员的这种土地的数量，按照每户社员人口的多少决定，每人使用的这种土地，一般地不能超过当地每人平均土地数的5％。”本案中，四伙村民小组于1981年左右将争议地分配给邓某某一家种菜，邓某某一家取得争议地的使用权合法有效。虽然《高级农业生产合作社示范章程》于1987年11月24日被全国人大常委会清理，但清理前作出的土地分配仍然有效。邓某某一家对争议地的耕种从1981年开始，至今已有30多年时间。虽然四伙村民小组提交了其于1990年10月21日与邓承万签订的《关于承包四伙围电厂管理合同书》，以合同双方约定邓承万可在厂房左右两侧扩建为由，拟证明争议地的使用权在1990年的时候属于四伙村民小组享有，但该合同仅是四伙村民小组与邓承万之间的约定，对邓某某一家不具有法律效力。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”根据以上规定，邓八民、邓勇民主张争议地的使用权归其一家所有，有相应的事实和法律依据，予以支持。四伙村民小组的主张依据不足，不予确认。因此，白沙镇政府认定争议地的使用权归第三人所有，属于认定事实不清，适用法律错误。另根据《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。”本案中，邓勇民已随父农转非转为白沙镇太平居委会居民，因此对本案争议的农村土地不再享有使用权。争议发生前，邓八民在争议地种植蔬菜，为实际使用人，与争议地的确权处理具有直接利害关系。邓某某的家属还有邓某某2、邓某某3和潘某等人，但白沙镇政府只列邓勇民为争议当事人，并作出处理决定，显然剥夺了邓八民、邓某某3、邓某某2和潘某等人的陈述、申辩的权利，遗漏了当事人，属于程序违法。英德市人民政府明知白沙镇政府的处理决定遗漏邓八民等人作为土地争议的当事人，仍复议维持白沙镇政府作出的处理决定，亦属程序违法。
综上所述，白沙镇政府于2016年5月28日作出的《关于新潭村四伙村民小组与邓勇民土地使用权争议的处理决定》和英德市人民政府于2016年9月14日作出的英府行复［2016］05号《行政复议决定书》，认定事实不清，适用法律、法规错误，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条的规定，判决如下：一、撤销英德市白沙镇人民政府于2016年5月28日作出的《关于新潭村四伙村民小组与邓勇民土地使用权争议的处理决定》中的处理决定；二、撤销英德市人民政府于2016年9月14日作出的英府行复［2016］05号《行政复议决定书》中的复议决定；三、本案所涉土地使用权争议由英德市白沙镇人民政府于判决生效之日起60日内重新作出处理决定。
上诉人英德市xx镇新潭村民委员会四伙村民小组不服上述一审判决向本院提起上诉，上诉请求：一、依法撤销清远市清新区人民法院（2016）粤1803行初110号行政判决书。二、依法维持英德市白沙镇人民政府作出的《关于新潭村四伙村民小组与邓勇民土地使用权争议的处理决定》和英德市人民政府作出的英府行复［2016］05号《行政复议决定书》。
事实和理由：一、原审判决认定事实不清。争议地是四伙村民小组预留的集体用地，从未将此地分配给村中的任何一个村民耕作使用，包括邓某某一家。2002年间，邓八民、邓勇民家在争议地砌围墙时，四伙村民小组曾请求政府出面调解处理，并将砌的围墙即时拆除。2016年2月23日，白沙镇政府综治信访维稳中心的“会议记录”中说明邓八民对争议地只是曾经使用过，并不是四伙村民小组分配给其家耕作使用的。该争议地虽然曾经有村民临时使用过，但没有一家曾在该地使用过有30年之久。
二、四伙村民小组己分配其它土地给邓八民、邓勇民家耕作使用。邓八民、邓勇民一家在1981年间从外村迁回四伙村民小组时，四伙村民小组已把村中的田地分配到各家各户，无法再分配田地给邓八民、邓勇民一家。后来由于村中耕地调整，考虑到邓八民、邓勇民家的实际情况，决定分配一些田地给其耕作，但并不是分配该争议地。
三、原审判决适用法律错误。原审判决错误适用早已被废止的《高级农业合作社示范章程》，并以此《章程》错误地推论出四伙村民小组应当分配土地给邓八民、邓勇民一家，而又认定该争议地是四伙村民小组分配给邓八民、邓勇民一家的。由于情势变更，对村民土地的分配并不是随时变更的，只有到了统一调整时才能分配田地给邓八民、邓勇民家。因此，原审法院认定邓八民、邓勇民一家一回到上诉人村里，四伙村民小组就分配本案争议地给其一家，是不现实的，也是不符合实际情况的。另邓八民、邓勇民的家人在2000年后才开始在争议地种菜，并不是从1981年就开始使用，邓八民、邓勇民迁回本村后共分了五块地给其耕种。
综上所述，原判认定事实不清，适用法律错误，作出错误判决。为此，请二审法院依法撤销原判，并判准四伙村民小组的上诉请求。
被上诉人邓八民、邓勇民答辩称：作为四伙村村民，理应享受村里的一切福利。四伙村全部村民都是把集体分到的自留地用于建房，争议的菜地（自留地）是邓八民家唯一可用于建房之地。争议土地所属是四伙村民小组，和其他村交界，所处位置比较明朗，不可能是私自耕种，且没有得到集体分配个人不可能拥有。且从1981年开始就对争议地进行了耕种，司法局可以进行证明。现村民小组长邓国华借建文化室为由强行收回本应属于我家的种菜地，恳请法院维持原审判决。
原审被告英德市白沙镇人民政府辩称：一、原审判决认为答辩人作出的处理决定遗漏当事人程序违法是错误的。1、根据《农村土地承包法》及其他法律规定，农村土地以家庭为单位取得集体土地使用权，所以本案属于村集体与家庭承包户之间土地使用权的争议，邓勇民向白沙镇政府提出确权申请时是作为其父亲邓某某家庭的成员代表提出确权请求。白沙镇政府调查时邓勇民、邓八民均认为争议地属于他们家庭管理使用，邓八民没有单独主张争议地属于其个人实际管理使用，也未提出确权主张。另外，邓勇民与邓八民是亲兄弟，属于同一家庭成员，而且邓八民、邓勇民均参加了调处工作，充分行使了陈述及申辩的权利，所以说白沙镇政府将家庭代表邓勇民列为当事人，符合《农村土地承包法》的规定，没有剥夺其他家庭成员参与调处的权利，程序是合法的。
二、原审判决认定事实错误。原审判决认定“四伙村民小组当时决定将争议地配给邓某某家耕作”及“邓某某一家对争议地的耕种从1981年开始，至今己有30多年时间”是错误的。从四伙村提供的1990年10月21日第三人（甲方）与邓承万（乙方）签订的《关于承包四伙围电厂管理合同书》明确注明了争议地属于碾米厂可扩建的范围，上述合同虽然对邓某某家没有约束力，但签订合同的在场人干部邓家何、承包人邓承万、执笔人邓光权等人均证明争议地没有分配给邓某某家的事实，属于合同承包范围，是村集体的土地。另外，根据对其他村民的调查笔录，证明了四伙村民小组在土地承包责任制时期未将争议地发包给本集体的任何农户。因对争议地管理不严，先后有邓某某4家、邓某某5家、邓八民、邓勇民家等农户在争议地开荒耕种农作物。
三、原审判决认定争议土地属于村集体分配给邓某某家的土地毫无根据，引用己经废除的《高级农业生产合作社示范章程》作为认定争议土地属于村集体分配给邓某某家的土地，明显是适用法律错误。
综上所述，一审判决认定事实及适用法律严重错误，而白沙镇政府作出的处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律准确无误。请求二审法院撤销一审判决，维持白沙镇政府的处理决定。
原审被告英德市人民政府辩称：一、英德市白沙镇人民政府作出的《关于新潭村四伙村民小组与邓勇民土地使用权争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）认定事实基本清楚，证据较充分，程序合法，适用法律正确。邓勇民与四伙村民小组因碾米厂右侧空地使用权发生争议，向白沙镇政府申请确权。白沙镇政府受理后，派员进行了现场勘验和调查核实，并对双方进行调解，因双方各执己见，无法通过协商解决。白沙镇政府认为争议土地不是四伙村民小组在农村土地承包责任制时期分给邓八民、邓勇民及其家属的承包土地，也不属于邓八民、邓勇民的自留地或宅基地。邓八民、邓勇民经营管理争议土地并未得到四伙村民小组的同意。遂于2016年5月28日作出争议土地的使用权属四伙村民小组所有的处理决定。
二、英德市人民政府行政复议程序合法，行政复议决定认定事实清楚，适用法律准确。邓八民、邓勇民对白沙镇政府作出的《处理决定》不服，向英德市人民政府申请行政复议。英德市人民政府严格按照《行政复议法》的规定立案、受理。通过审查，认为白沙镇政府作出的《处理决定》所依据的事实基本清楚，证据确实较充分，程序合法，适用法律正确，因此，依法作出了维持该《处理决定》的行政复议决定。英德市人民政府在办理该行政复议案件过程中，从受理、审查、文书送达等环节均遵守法律规定，程序合法。
综上所述，请清远市中级人民法院依法作出公正判决。
本院经审理查明，对于邓某某一家何时开始在争议地上进行耕作仍存在争议，现邓某某一家有在争议地种植蔬菜的事实。原审判决查明的其他基本事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”的规定，本案二审应当围绕被诉行政行为的合法性及上诉人上诉请求进行全面审理。根据本院查明的事实，结合上诉人的上诉请求、被上诉人的答辩及第三人的陈述，本案的争议焦点为：行政机关作出的《处理决定》、《复议决定》认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。
本案中，邓八民、邓勇民主张争议地由四双生产队（现四伙村民小组）队长邓圣日在1981年分配给其爷爷家庭耕作,并使用至今。四伙村民小组则主张争议地为其预留的集体用地，从未分配给集体成员耕作使用，也没有分配给邓八民、邓勇民家庭使用。因此，邓八民、邓勇民与四伙村民小组主要争议事实可以归纳为：1981年四伙村民小组是否将争议地分配给邓八民、邓勇民家庭使用，邓八民、邓勇民家庭是否存在长期耕作的事实。根据上述争议事实，四伙村民小组与邓八民、邓勇民家庭土地使用权的争议实质是农村土地承包经营权的争议。根据《中华人民共和国农村土地承包法》对农村土地承包方式的规定，集体经济组织成员从集体经济组织中取得农村土地承包方式主要有两种：一种是家庭承包，承包的对象是耕地、林地、草地；另一种是其他方式的承包，包括招标、拍卖和公开协商承包，承包的对象是荒山、荒沟、荒丘、荒滩等。结合本案，邓八民、邓勇民主张1981年四伙村民小组将争议地分配给其爷爷家使用并耕作至今从而主张其拥有使用权，实质是主张其家庭取得了土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条、第三条、第四条、第五条、第六条的规定，因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷和因确认农村土地承包经营权发生的纠纷属于土地经营权纠纷。当事人发生农村土地承包经营纠纷可以从以下几个途径解决：一是当事人之间协商解决纠纷；二是当事人也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决；三是当事人之间不愿协商，或者通过协商、调解不能解决纠纷时，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁；四是通过诉讼。如果当事人不愿协商，或者通过协商、调解方式不能解决纠纷，也不愿进行仲裁时，可以选择直接向人民法院起诉，依照民事诉讼法的规定，通过诉讼方式来保护自己的土地承包经营权。
综上，根据本案争议的事实，本案应认定为农村土地承包合同纠纷，家庭方式农村土地承包合同作为集体经济组织成员取得土地使用权的重要方式，是一种分配式的福利性合同，利于实现农户在本集体经济组织内部的平等地位，能够实现耕者有其田，体现着土地承包的福利性质和保障功能，也是农村基层群众自治的重要体现。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，属于土地承包经营权纠纷的，人民政府只有调解的职责，没有处理的职权，当事人可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，白沙镇政府作出的《关于新谭村四伙村民小组与邓勇民土地使用权争议的处理决定》、英德市人民政府作出的英府行复［2016］05号《行政复议决定书》不符合上述法律规定，属超越职权和适用法律错误，本院依法予以撤销。一审法院依法撤销上述《处理决定》、《复议决定》的处理结果正确，但以《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定作为本案处理依据属适用法律错误，裁判理由不当，应当依法予以改判。
据此，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条、第三条、第四条、第五条、第六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、第（二）项之规定，判决如下：
一、维持清远市清新区人民法院于2017年3月22日作出的（2016）粤1803行初110号行政判决第一、二项判决；
二、撤销清远市清新区人民法院于2017年3月22日作出的（2016）粤1803行初110号行政判决第三项。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由英德市白沙镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄方然
审 判 员 赖广鑫
审 判 员 汤伟元
二〇一七年八月八日
法官助理 葛邵霞
书 记 员 王 煜
附法条：
《中华人民共和国农村土地承包法》
第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。
当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》
第二条农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。
农村土地承包经营纠纷包括：
（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；
（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；
（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；
（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；
（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；
（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。
因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。
第三条发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。
第四条当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉
第五条农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，应当公开、公平、公正，便民高效，根据事实，符合法律，尊重社会公德。
第六条县级以上人民政府应当加强对农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导。
县级以上人民政府农村土地承包管理部门及其他有关部门应当依照职责分工，支持有关调解组织和农村土地承包仲裁委员会依法开展工作。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。