北京市丰台区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京0106行初8号
原告周悟权，男，1977年6月20日出生，汉族，户籍所在地四川省宜宾县。
被告北京市丰台区食品药品监督管理局，住所地北京市丰台区科学城海鹰路1号院3号楼。
法定代表人李云鸿，局长。
委托代理人王远成，北京市丰台区食品药品监督管理局工作人员。
委托代理人李璇，北京达晓律师事务所律师。
被告北京市食品药品监督管理局，住所地北京市西城区枣林前街70号A座。
法定代表人丛骆骆，局长。
委托代理人于浪摆，北京市食品药品监督管理局工作人员。
委托代理人程瑶，北京市炜衡律师事务所律师。
原告周悟权不服被告北京市丰台区食品药品监督管理局（以下简称丰台食药局）对其举报作出的撤案决定及被告北京市食品药品监督管理局（以下简称市食药局）作出的行政复议决定书，向本院提起诉讼。本院受理后，在法定期限内向二被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月16日公开开庭审理了本案。原告周悟权，被告丰台食药局的委托代理人王远成、李璇，市食药局的委托代理人于浪摆、程瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月13日，周悟权向丰台食药局举报称，其在北京玉蜓桥物美商贸有限公司草桥店（以下简称被举报人）购买的良食记香辣手撕牛肉（以下简称被举报食品）中添加使用辣椒油树脂，属于滥用食品添加剂，存在严重安全隐患，要求依法查处并奖励举报人。2017年3月17日，丰台食药局决定对被举报人立案调查。2017年6月30日，丰台食药局认为现有证据无法认定被举报人的违法事实成立，决定撤案，并于2017年7月3日以《投诉举报办理情况告知书》告知周悟权相关情况。周悟权不服丰台食药局作出的撤案决定，向市食药局申请行政复议。2017年10月27日，市食药局作出京食药监复决字［2017］295号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定书），认为丰台食药局于2017年6月30日作出的撤案决定并无不当，决定予以维持。原告仍不服，向本院提起本诉讼。
原告周悟权诉称，原告于2017年3月13日向丰台食药局举报称被举报人销售被举报食品违法，要求丰台食药局在法定期限内将立案（或不予立案）的决定书面告知原告，将处理结果书面告知原告并依法奖励原告。丰台食药局于2017年7月3日作出《投诉举报办理情况告知书》称“无法认定你上述举报的违法事实成立，对该举报作撤案处理。”原告不服，向市食药局提起复议，市食药局于2017年10月27日作出被诉行政复议决定书维持了丰台食药局的撤案处理决定。原告认为丰台食药局作出的撤案处理决定没有相应的事实根据和标准依据。首先辣椒油树脂不属于香料、香精。辣椒油树脂作为食品添加剂有其单独的标准GB28314-2012《食品安全国家标准食品添加剂辣椒油树脂》。GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》第51页中辣椒油树脂的功能为增味剂、着色剂。该标准第119页明确“B.1.1食品用香料、香精不包括增味剂”，既然食品用香料、香精不包括增味剂，那么该标准第51页中的辣椒油树脂增味剂就必然不属于香料、香精。其次，GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》第51页中的辣椒油树脂与第126页表B.2中的香料、香精辣椒油树脂（又名灯笼辣椒油树脂）名称不一样，不属于同一物质。如果是同一物质，前后名称必然一样。以上足以证明GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》第51页中的辣椒油树脂不属于香料、香精，其使用范围不包括被举报食品（酱卤肉类），即被举报食品添加辣椒油树脂属于滥用食品添加剂。即便辣椒油树脂与辣椒油树脂（又名灯笼辣椒油树脂）是同一物质，丰台食药局认为辣椒油树脂在被举报食品中作为食品用香料来使用，同样没有事实根据和标准依据。如果说被举报食品配料表食品添加剂项中的辣椒油树脂是作为食品用天然香料来使用的话，根据GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》B.4.1一般原则规定，辣椒油树脂应在被举报食品配料表的食品添加剂项外标注。但从被举报食品外包装上产品配料的标注方式来看，被举报食品是将辣椒油树脂作为食品添加剂来添加使用的，因此，也足以认定被举报食品属于滥用食品添加剂辣椒油树脂。市食药局刻意回避辣椒油树脂的功能为增味剂、着色剂等事实，认为“现有证据不能证明辣椒油树脂在被举报食品中发挥增味剂、着色剂的功能”，没有事实根据和标准依据，请求法院撤销丰台食药局对原告举报被举报人销售被举报食品滥用食品添加剂违法一案作出的撤案处理决定；责令丰台食药局对原告的举报事项重新作出处理；撤销被诉行政复议决定书；诉讼费用由二被告承担。原告出示以下证据证明其诉讼主张：1、良食记香辣手撕牛肉包装照片，2、（京西）食药监食罚［2015］100015号《行政处罚决定书》、（京石）食药监食罚［2015］第100087号《行政处罚决定书》、（2015）石民（商）初字第3967号《民事判决书》及《民事制裁决定书》。原告以GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》、《食品添加剂辣椒油树脂》标准编制说明（征求意见稿）、GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》、国家卫生计生委《关于<预包装食品标签通则>（GB7718-2011）问答(修订版)》、GB28314-2012《食品安全国家标准食品添加剂辣椒油树脂》作为其诉讼依据。
被告丰台食药局辩称，2017年3月13日，丰台食药局收到周悟权以电子邮件方式提交的举报材料，称其在被举报人处购买的被举报食品违法添加辣椒油树脂，要求查处并奖励。2017年3月17日，丰台食药局予以立案，对被举报人进行了现场检查。2017年5月5日，丰台食药局向被举报食品生产企业所在地的贵州省食品药品监督管理局发送协查函，请求协助调查案件事实。因案件复杂，2017年6月2日，丰台食药局经批准将举报办理期限延长30个工作日，并向周悟权书面告知办理情况。2017年6月13日，丰台食药局经批准延长办案时限30个工作日。2017年6月16日，丰台食药局收到贵州省食品药品监督管理局的复函。经过调查，GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》规定辣椒油树脂具有两种功能，一是食品添加剂的增味剂、着色剂，二是食品用天然香料。经查证，辣椒油树脂是作为食品用天然香料添加入被举报食品中，现有证据不能证明辣椒油树脂在被举报食品中发挥增味剂、着色剂的功能，且华测检测认证集团股份有限公司对被举报食品标签出具的《食品标签审核报告》显示被举报食品的配料表符合GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》的规定。结合调查情况及全案证据，丰台食药局认定举报违法事实不成立。2017年6月30日，丰台食药局经批准决定撤案。2017年7月3日，丰台食药局作出《投诉举报办理情况告知书》并邮寄送达周悟权。请求法院驳回周悟权的诉讼请求。丰台食药局在法定举证期限内提交并在庭审中出示如下证据，证明其作出的行政行为符合法律规定：1、举报登记表、举报材料（举报信、（京石）食药监食罚［2015］第100087号《行政处罚决定书》、（京西）食药监食罚［2015］100015号《行政处罚决定书》、北京玉蜓桥物美商贸有限公司发票联、购物小票、良食记香辣手撕牛肉包装照片、网页截图两张），2、案件来源登记表，3、立案审批表、现场检查笔录，4、被举报人营业执照及食品经营许可证、种晓兵居民身份证、苏健楠居民身份证、授权委托书，5、京丰食药监函［2017］020501号《关于协助调查良食记香辣手撕牛肉有关问题的函》及邮寄凭证、黔食药监函［2017］155号《关于食品安全风险监测问题食品核查处置工作的复函》及邮寄凭证，6、(举报办理延期)审批表、投诉举报办理情况告知书及邮寄凭证，7、（延长办案时限）审批表，8、案件调查终结报告，9、案件合议记录，10、撤案审批表，11、投诉举报办理情况告知书及邮寄凭证。丰台食药局以《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款，《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项的函》，《北京市食品药品投诉举报管理办法》第十四条、第十九条、第三十四条，《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十三条第一款和第五款、第十四条第二款、第三十二条，GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》，GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》，GB/T23586-2009《酱卤肉制品》作为法律依据。
被告市食药局辩称，市食药局于2017年7月31日收到周悟权的复议申请，于2017年8月3日作出《补正行政复议申请通知书》并寄送周悟权，于2017年8月7日收到周悟权提交的补正材料，于2017年8月10日作出《行政复议答复通知书》并寄送丰台食药局。2017年8月18日，丰台食药局向市食药局递交了行政复议答复书以及相关的证据、依据材料。2017年9月25日，市食药局经负责人批准延长行政复议期限。同日，市食药局作出《行政复议延期通知书》并寄送周悟权及丰台食药局，告知其延期情况。2017年10月27日，市食药局作出被诉行政复议决定书并寄送周悟权及丰台食药局，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的程序规定。在复议案件办理过程中，市食药局严格履行法定职责，对被复议的行政行为进行全面审查，全面了解周悟权与丰台食药局行政争议的经过，认真核查丰台食药局作出行政行为的事实依据以及程序。丰台食药局接到周悟权的投诉举报后，在法定期限内针对周悟权的投诉举报事项作出立案决定并通过对被举报人进行现场检查、请求相关部门协助调查、调取被举报食品相关检验报告等相关证据、查阅相关材料等方式开展调查工作，认定周悟权投诉举报的违法事实不成立，所作撤案决定，符合相关程序规定。被诉行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，请求法院判决驳回周悟权的诉讼请求。市食药局在法定举证期限内提交并在庭审中出示如下证据，证明其主张:1、周悟权提交的行政复议申请等材料，2、补正行政复议申请通知书、邮寄凭证，3、关于补正通知的回函、邮寄凭证、文件接收登记单，4、行政复议答复通知书、邮寄凭证，5、丰台食药局提交的行政复议答复书、邮寄凭证，6、行政复议延期通知书、邮寄凭证，7、被诉行政复议决定书的邮寄凭证。市食药局以《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条、第四十条，《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十三条、第三十四条、第八十二条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条作为法律依据。
经庭审质证，本院认为，原告的证据1及二被告的证据，具备真实性、合法性及与本案关联性，证明目的成立，予以采信。原告的证据2与本案不具有关联性，不予采用。
经审理查明，2017年3月13日，周悟权以电子邮件方式向丰台食药局发送举报信、北京玉蜓桥物美商贸有限公司发票联、购物小票、良食记香辣手撕牛肉包装照片等材料，举报称其于2017年在被举报人处购买了被举报食品，后发现该食品外包装上标明“品名：手撕牛肉（香辣味），产品标准代号：GB/T23586，配料表：牛肉、植物油……食品添加剂（乙基麦芽酚、β-环状糊精、辣椒油树脂、亚硝酸钠），”即该食品使用了食品添加剂辣椒油树脂成分。食品添加剂辣椒油树脂在GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》中的使用范围不包括该食品类型，被举报食品添加使用辣椒油树脂属于违法滥用食品添加剂，存在严重的安全隐患，请依法查处被举报人并奖励举报人。2017年3月17日，丰台食药局经初步审查后，认为被举报人涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，决定予以立案。同日，丰台食药局工作人员至被举报人处进行现场检查，发现货架上摆放了被举报食品。被举报食品的标签记载，品名：手撕牛肉（香辣味），产品类别：卤制品类，配料表：牛肉、植物油、老卤香膏（半固态调味料）、食用盐、甜面酱、味精、白砂糖、藤椒鸡膏（半固态调味料）、鸡精、香辛料、食品添加剂（乙基麦芽酚、β-环状糊精、辣椒油树脂、亚硝酸钠），产品标准代号：GB/T23586，产地：贵州省安顺市，生产方：贵州金凤徕食品有限公司，地址：贵州省安顺市平坝区夏云镇科技园。2017年5月5日，丰台食药局向贵州省食品药品监督管理局发送京丰食药监函［2017］020501号《关于协助调查良食记香辣手撕牛肉有关问题的函》，请求协助调查。2017年6月2日，丰台食药局依据《北京市食品药品投诉举报管理办法》第十九条第二款的规定，经审批延长办理期限30个工作日。同日，丰台食药局向周悟权邮寄《投诉举报办理情况告知书》，告知其所举报的事项丰台食药局正在办理。2017年6月9日，贵州省食品药品监督管理局向丰台食药局作出黔食药监函［2017］155号《关于食品安全风险监测问题食品核查处置工作的复函》，称其安排安顺市食品药品监督管理局进行调查，协查情况见《关于协查贵州金凤徕食品有限公司“良食记香辣手撕牛肉”有关问题的报告》。该报告主要内容为：接到《关于协助调查良食记香辣手撕牛肉有关问题的函》后，安顺市食品药品监督管理局高度重视，由局食品药品执法支队、食品生产监管科，并聘请安顺市质量技术监督检测所技术人员联合组成调查组，于2017年5月24日赴贵州金凤徕食品有限公司针对协查事项开展实地调查，现调查终结，相关情况报告如下：一、据调查，贵州金凤徕食品有限公司生产的良食记香辣手撕牛肉，确实使用了辣椒油树脂，添加比例为0.21g/kg。二、根据GB2760-2014规定，辣椒油树脂在食品添加剂中具有着色剂(增味剂)和食品用天然香料两种功能，调取该公司相关证据材料证明（配料表、工艺文件、添加剂使用公示等），辣椒油树脂是作为食用天然香料使用（GB2760附录B2，编码N143）。且该公司曾委托华测检测认证集团股份有限公司对良食记香辣手撕牛肉产品标签进行检测，标签的各项标注内容经检测审核结论均为合格。三、贵州金凤徕食品有限公司良食记香辣手撕牛肉产品中添加辣椒油树脂是否发挥着色剂、增味剂的功能，技术层面上调查组无法作出判定。四、从企业生产良食记香辣手撕牛肉的配料表及生产工艺文件中未发现添加其他着色剂和增味剂的记录，企业提供的情况说明中也对此作了说明。
2017年6月13日，丰台食药局依据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十三条第五款的规定，经审批延长办案时限30个工作日。2017年6月30日，丰台食药局决定撤案。2017年7月3日，丰台食药局以《投诉举报办理情况告知书》告知周悟权，被举报食品的生产者为贵州金凤徕食品有限公司，据安顺市食品药品监督管理局调查，贵州金凤徕食品有限公司在生产被举报食品时将辣椒油树脂作为食品用香料进行使用，但无法判定是否发挥着色剂、增味剂的功能。GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》表B.2允许使用的食品天然香料名单里含有辣椒油树脂，同时表B.1不得添加食品用香料、香精的名单中不包含肉制品或肉干类食品，故无法认定周悟权上述举报的违法事实成立，对该举报作撤案处理。周悟权不服，于2017年7月31日向市食药局申请行政复议，请求撤销丰台食药局对周悟权举报被举报人销售被举报食品滥用食品添加剂违法一案作出的撤案处理决定；责令丰台食药局对周悟权的举报事项重新作出处理。2017年9月25日，市食药局根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定作出《行政复议延期通知书》并送达周悟权。2017年10月27日，市食药局作出被诉行政复议决定书。周悟权仍不服，提起本诉讼。
本院认为，《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。据此，丰台食药局作为食品药品监督管理部门对本行政区域内的食品安全违法行为具有接受举报投诉、调查并作出处理的职责。《北京市食品药品投诉举报管理办法》第十四条规定，食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码登记，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。《北京市食品药品投诉举报管理办法》第十九条、《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十三条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；自立案至作出处罚决定总时限为60个工作日；案情重大、复杂的，经批准后处罚总时限可延长30个工作日；案情特别复杂的，经批准可再延长90个工作日。
本案中，原告认为被举报人经营的被举报食品违法添加辣椒油树脂，向丰台食药局举报。丰台食药局予以立案调查，查明被举报食品中添加了辣椒油树脂。
关于被举报食品能否添加辣椒油树脂问题。食品安全标准是强制执行的标准，食品生产经营应当符合食品安全标准。被举报食品为卤制品类，GB/T23586-2009《酱卤肉制品》5.1.10要求酱卤肉制品食品添加剂质量应符合国家相关标准及有关规定。GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》对食品添加剂的定义是：“为改善食品品质和色、香、味，以及为防腐、保险和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。食品用香料、胶基糖果中基础剂物质、食品工业用加工助剂也包括在内”，并以附录A、附录B、附录C、附录D分别对食品添加剂、食品用香料、食品工业用加工助剂的使用及食品添加剂功能类别等作出规定。该标准关于辣椒油树脂的规定有两处，一是附录A《食品添加剂的使用规定》表A.1《食品添加剂的允许使用品种、使用范围以及最大使用量或残留量》：辣椒油树脂paprikaoleoresin,CNS号00.012，INS号160c，功能增味剂、着色剂，允许使用的食品名称为再制干酪、腌渍的蔬菜、腌渍的食用菌和藻类、复合调味料、膨化食品。二是附录B《食品用香料使用规定》，其中表B.1《不得添加食品用香料、香精的食品名单》不包括卤肉制品；表B.2《允许使用的食品用天然香料名单》中包括辣椒油树脂，内容为：序号142，编码N143，香料中文名称辣椒油树脂（又名灯笼辣椒油树脂），香料英文名称paprikaoleoresin（CapsicumannuumL.）。虽然表B.2中将辣椒油树脂表述为（又名灯笼辣椒油树脂），但根据国家卫生计生委《关于<预包装食品标签通则>（GB7718-2011）问答(修订版)》第二十九条“关于食品添加剂通用名称标示注意事项”第（二）项：“如果《食品添加剂使用标准》（GB2760）中对一个食品添加剂规定了两个及以上的名称，每个名称均是等效的通用名称。以环己基氨基磺酸钠（又名甜蜜素）为例，环己基氨基磺酸钠和甜蜜素均为通用名称”的解释，其与表A.1中的辣椒油树脂应指同一种物质。据此，食品用香料属于食品添加剂的一个类别，包括天然香料和合成香料两种。辣椒油树脂兼具增味剂、着色剂功能和食品用香料功能，如发挥前者功能，应符合附录A《食品添加剂的使用规定》的规定；如是后者，应符合附录B《食品用香料使用规定》的相关规定。在附录B中，酱卤肉制品不属于不得添加食品用香料、香精的食品，即辣椒油树脂作为食品用天然香料可以添加在被举报食品中。
关于辣椒油树脂在标签中的标示问题。被举报食品为卤制品类预包装食品，其产品标签应符合GB7718的规定。GB7718-2011《国家标准预包装食品标签通则》B.4.1规定：“直接使用的食品添加剂应在食品添加剂项中标注。营养强化剂、食用香精香料、胶基糖果中基础剂物质可在配料表的食品添加剂项外标注。”以上内容表明，食用香料可在食品添加剂项外标注，但未要求必须在食品添加剂项外标注，且食品用香料系食品添加剂的一个类别。因此，被举报食品外包装配料表中将辣椒油树脂标注在食品添加剂项内并未违反相应规定。
综上，丰台食药局最终认定被举报食品中的辣椒油树脂是作为食品用天然香料使用，不能判定辣椒油树脂在被举报食品中发挥了着色剂、增味剂的功能。故认为原告举报的违法事实不能成立，决定撤案，并无不妥。丰台食药局依法履行了受理、延期、告知、送达等法定程序。丰台食药局对原告举报事项的处理，事实清楚，证据充分，程序合法，市食药局以被诉行政复议决定书予以维持正确。原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周悟权的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告周悟权负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费五十元，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 阎雪莲
代理审判员 王 悦
人民陪审员 王连荣
二〇一八年三月三十日
书 记 员 胡一兵
书 记 员 姜尚言