福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）厦行终字第35号
上诉人（原审原告）刘丽杰（厦门市思明区东北老家饺子馆经营者），女，1969年6月14日出生，汉族，住黑龙江省齐齐哈尔市建华区中华街街道裕民社区。
委托代理人杜德海、黄庆美，福建天翼律师事务所律师�
被上诉人（原审被告）厦门市环境保护局思明分局，住所地福建省厦门市思明区莲前西路859号11楼。
诉讼代表人陈镇浩，副局长（主持工作）。
委托代理人潘飞舟，该局公职律师。
上诉人刘丽杰因被上诉人厦门市环境保护局思明分局（下称思明环保分局）行政处罚一案，不服厦门市思明区人民法院（2014）思行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审判决查明，刘丽杰所经营的厦门市思明区东北老家饺子馆址于本市思明区厦禾路871号之四，主要从事餐饮服务。2010年4月15日，刘丽杰向思明环保分局提交福建省建设项目环境影响登记表，申请在厦禾路871号之四开办厦门市思明区东北老家饺子馆项目，其填报的经营项目为炖菜、饺子。2010年4月16日，思明环保分局经现场勘查确认刘丽杰申请项目的基本情况�，作出审批意见，同意该项目建设，后刘丽杰擅自增设炒菜等可能产生油烟污染的项目，上述炖菜、饺子、炒菜项目均未经环保设施竣工验收即行投产。思明环保分局接到相关投诉后，依法立案进行查处。2013年9月12日，思明环保分局作出厦环（思）罚决字（2013）91号行政处罚事先告知书并于当日送达刘丽杰。2013年9月29日，思明环保分局作出厦环（思）罚决字（2013）91号行政处罚决定，并于当日送达刘丽杰。涉讼处罚决定列明刘丽杰的违法事实，并科以停止生产及罚款2000元的处罚。还明确：刘丽杰应在接到涉讼决定书之日起停止生产，在该项目配套建设的环境保护设施验收合格后方可依法投入生产。
原审判决另查明，《建设项目环境影响评价分类管理名录》明确载明涉及餐饮场所项目，6个基准灶头以上，涉及环境敏感区的环评类别列为“报告表”其他的则列为“登记表”。思明环保分局调查确认刘丽杰所经营的厦门市思明区东北老家饺子馆设有3个灶头。
原审法院认为，《厦门市环境保护条例》第四条规定，市环境保护行政主管部门驻区分局协助区人民政府管理环境保护工作，依照其权限，具体负责辖区内的环境保护管理工作并对辖区内的环境保护工作实施统一监督管理。据此，思明环保分局对辖区内擅自增设建设项目、影响环境的违法行为进行查处负有法定职责。刘丽杰对于涉讼行政处罚决定所认定的事实以及执法程序无异议，予以确认。
关于涉讼行政处罚的主体问题。从查明事实可以看出，涉案个体工商户字号系厦门市思明区东北老家饺子馆，刘丽杰系经营者。思明环保分局在作出相关处罚时，选择该个体工商户字号作为主体对象，同时列明经营者以及营业执照注册号，并无不当。
关于涉讼行政处罚的内容。刘丽杰主张关于饺子、炖菜等经营项目，已经获得思明环保分局审批，不应被列入停止生产范围内。原审法院认为，刘丽杰所经营的饺子、炖菜等项目，虽然获得审批，但所需要的配套建设的环保设施未经验收即投入生产。同时其增设的炒菜项目，既未向环保部门登记申请，相应环保设施也未经验收即投入生产。思明环保分局据此认定刘丽杰违反《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，应予处罚，依据充分。
关于思明环保分局行政处罚内容中“停止生产或者使用”适用的问题。原审法院认为，从规定内容看，停止生产或者使用并无本质区别，结合刘丽杰的经营项目，思明环保分局科以停止生产处理，并无不当。
关于涉讼行政处罚的合理性问题。原审法院认为，因思明环保分局在作出涉讼处罚时，在法定幅度内科以较低的罚款，已适当考虑刘丽杰的情况，而停止生产属于必须适用的。因此思明环保分局的处罚并不存在显失公正的情形，刘丽杰的上述主张，不予采纳。
综上，思明环保分局作出的厦环（思）罚决字（2013）91号行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持思明环保分局于2013年9月29日作出的厦环（思）罚决字（2013）91号行政处罚决定。案件受理费50元，由刘丽杰负担。
原审原告刘丽杰不服原审判决，向本院提起上诉。
上诉人刘丽杰上诉请求撤销一审判决，改判支持其于原审的诉讼请求。理由：1.原审法院依据《建设项目环境保护条例》第二十三条的规定，认定被上诉人处罚上诉人正确，属于法律适用错误，本案上诉人经营的厦门市思明区东北老家饺子馆已于2010年9月16日经厦门市环境�护局思明分局审批了环境影响登记表，并由工商行政管理部门核发了营业执照，根据《厦门市环境保护条例》第三十六条的规定，上诉人具有合法的经营资格，《厦门市环境保护条例》并没有强制规定经营餐饮业的项目必须在环保设施验收后才能开始营业，因此上诉人的行为是合法的；2.根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”上诉人经营的饺子、炖菜于2010年9月16日经思明环保分局审批同意后即建设并投入生产，也就是说饺子、炖菜的环境保护设施未验收的行为发生在2010年的9月；而被上诉人于2013年9月29日才对上诉人经营的饺子、炖菜的环境保护设施未验收的行为作出行政处罚，被上诉人作出行政处罚时距离该行为的发生已经超过三年，根据上述规定，被上诉人经营的饺子�炖菜建设项目未验收的行为已经超过二年，依法不应当给予行政处罚；3.根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政秩序的行为，应当给予行政处罚，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”由此可见，行政处罚的相对人是自然人、法人和其他组织。本案被上诉人处罚的对象是个体工商户的字号“厦门市思明区东北老家饺子馆”，根据法律的规定，个体工商户的字号是不具备行政处罚的主体资格，其营业执照上登记的经营者才能作为行政处罚的相对人。本案被上诉人以个体工商户的字号作为行政处罚的主体明显错误。
综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，判决确有错误，请求二审法院依法改判。
被上诉人思明环保分局答辩称，1.关于法律适用问题。首先，《中华人民共和国�法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”从位阶上看，国务院《建设项目环境保护管理条例》属于行政法规，《厦门市环境保护条例》属于地方性法规。不存在只能适用《厦门市环境保护条例》而不能适用《建设项目环境保护管理条例》的问题；其次，《厦门市环境保护条例》和《建设项目环境保护管理条例》的规定并没有冲突。《厦门市环境保护条例》第三十六条是关于经营者办理不同行政许可顺序的规定，而不是关于具备经营条件的规定。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条明确规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”。2.关于追诉期问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上诉人建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收合格投入生产是一个至今仍处于继续状态的违法行为。因而，不存在行政处罚超过追诉期的问题。3.关于处罚相对人问题。《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院〈关于执行中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对个体工商户为处罚相对人时处罚决定书如何列写并无明确规定。本案中，被上诉人将处罚相对人的字号名称和业主（即经营者）同时列明在处罚决定书上作为处罚的主体，并不妨碍处罚相对人对行政处罚不服以业主作为当事人提起诉讼，也不违反《最高人民法院关于�用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的精神要求。
综上，被上诉人对上诉人的处罚决定事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，恳请法院依法驳回上诉人上诉，维持一审判决。
二审审理查明：1.被上诉人思明环保分局、上诉人刘丽杰向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。2、上诉人主张原审判决未认定其工商营业执照的具体取得时间外，对原审判决查明的案件事实没有异议；被上诉人对原审判决查明的事实亦无异议。本院对双方当事人无异议的事实予以确认。
二审另查明，根据双方提交的个体工商户营业执照的正、副本记载，“厦门市思明区东北老家饺子馆”营业执照上发证时间为“2011年5月24日”。
本院认为，上诉人在开办“厦门市思明区东北老家饺子馆”前，向被上诉人提交的《福建省建设项目环境影响登记表（适用于非工业型建设项目）》内，被上诉人的审批意见栏内清楚的告知“竣工后必须到厦门市环境保护局思明分局办理环保竣工验收手续，经验收合格后方可正式投入营业”。上诉人在开办上述饺子馆时未申报竣工验收，是不争的事实，该行为违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套监督的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者适用”的规定，依据上述条例第二十八条的规定，被上诉人责令上诉人停止生产，在验收合格后方可投入生产，并处二千元罚款的处理，符合法规规定，所适用的法律是正确。上诉人上诉主张被上诉人适用法律错误的意见，本院不予支持。
本案查明的事实可以认定，被上诉人在上诉人申报建设项目环境影响登记表时，已经告知上诉人该建设项目竣工时需要申办环保部门验收，但上诉人至被查处时，未主动申报建设项目的验收，因此，上诉人的未申报验收的行为始终处于持续状态。上诉人上诉主张根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，被上诉人对其作出行政处罚超过法定的追诉时效的意见，不能成立。
至于被上诉人行政处罚决定认定的被处罚主体的认定问题。本院认为，被诉的行政处罚决定上明确了处罚主体为“厦门市思明区东北老家饺子馆”、“经营者刘丽杰”，该主体的认定不违反法律法规的规定，且上诉人也认可“厦门市思明区东北老家饺子馆”系“刘丽杰”经营，因此，无论是以“厦门市思明区东北老家饺子馆”的名义或“刘丽杰”的名义，都共同指向同一主体，因此，上诉人上诉主张被上诉人的行政处罚决定对被处罚主体认定错误的观点，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘丽杰承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 （林琼弘）
代理审判员 （纪荣典）
代理审判员 （宋希凡）
二〇一四年六月十日
书记 员（ 江雪 玉）
附：本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。