湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湘高法行终字第108号
上诉人（原审原告）：王稀林。
上诉人（原审第三人）：王杏玲。与上诉人王稀林系姐弟关系。
被上诉人（原审被告）：长沙市岳麓区人民政府，住所地长沙市岳麓区金星北路一段517号。
法定代表人：周志凯，该区区长。
上诉人王稀林、王杏玲因与被上诉人长沙市岳麓区人民政府（以下简称岳麓区政府）城建管理行政强制附带行政赔偿一案，不服长沙市中级人民法院（2014）长中行初字第0050号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对该案进行了审理。现已审理终结。
长沙市中级人民法院经审理查明：1994年12月3日，王杏玲向望城县天顶乡国土管理所及清水村委会呈报《申请办理建房报告》。同年12月31日，望城县人民政府向王杏玲核发望国土字第033744号《个人建房用地许可证》，批准其在望城县天顶乡清水村三组建房，用地面积为90平方米。
2000年12月20日，长沙市房地产管理局分别为王杏玲和王稀林颁发了长房权证岳麓字第××号及长房岳麓共字第00018419号《房屋所有权证》，该房屋所有权证载明，房屋所有权持证人为王杏玲，房屋共有权人为王稀林；房屋坐落于天顶乡清水村三组，房屋建筑面积为280.90平方米，共有权人所占份额为140.45平方米。
2004年5月7日，湖南省人民政府根据中华人民共和国国土资源部《关于长沙市2002年度第一批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》（国土资函（2002）166号），作出（2004）政国土字第399号《农用地转用、土地征用审批单》，批准农用地转用、土地征用的种类、面积，建设用地名称为长沙市2002年度第一批次（望城坡开发区），被用地单位为岳麓区望城坡办事处、天顶乡。2006年9月21日，长沙市人民政府发布（2006）第078号《征用土地方案公告》，征用位于天顶乡清水村、燕联村等范围内集体土地59.7484公顷。2007年6月22日、9月29日，长沙市国土资源局分别发布（2007）第149-1号《征地补偿安置方案征求意见公告》和（2007）第149-1-1号《征地补偿安置方案实施公告》。
2009年10月24日，天顶乡清水村东塘冲组王杏玲户主与岳麓区桐子坡路回报用地拆迁安置建设指挥部签订了《桐子坡路回报用地项目拆迁补偿协议书》，协议内容如下：王杏玲户房屋总面积329.8平方米，其中合法面积292.4平方米，违章面积37.4平方米，补偿总额为599999.80元；协议约定，王杏玲户必须在签订协议之日起10日内将房屋腾空并交岳麓区桐子坡路回报用地拆迁安置建设指挥部统一拆除。同年11月29日，王杏玲户房屋被拆除。
另查明，截止到2010年2月5日，王杏玲共领取合法房屋补偿费、设施补偿费、搬迁费，按期拆迁奖、合法建筑面积统拆奖、违章建筑面积按期拆迁腾地奖，以及房屋内家具等财产赔偿费等各项补偿费、奖励与赔偿费共计665039.80元。
2010年12月，王稀林因其房屋拆迁安置补偿合同纠纷，以长沙市岳麓区人民政府和王杏玲为共同被告，起诉于长沙市岳麓区人民法院，该院判决驳回原告诉讼请求。2011年10月11日，长沙市中级人民法院终审裁定，撤销一审判决，驳回上诉人起诉。
2011年11月22日，王稀林向长沙市岳麓区人民政府邮寄《行政赔偿申请书》，以岳麓区桐子坡路回报用地拆迁安置建设指挥部在未与其签订房屋拆迁补偿协议的情况下，拆除其房屋违法，请求国家赔偿。因长沙市岳麓区人民政府未在法定期限内作出赔偿决定，王稀林于2012年2月27日诉至法院。
长沙市中级人民法院经审理认为：本案审查的是，被告长沙市岳麓区人民政府将原告所有的位于天顶乡清水村三组、共有权证号为长房岳麓共字第00018419号房屋予以拆除的行为是否合法，以及是否应当承担国家赔偿责任。
一、被告拆除原告房屋行为是否合法
原告王稀林被拆除的房屋位于天顶乡清水村三组，1994年由第三人王杏玲申请报建。2000年，长沙市房地产管理局分别为王杏玲和王稀林颁发了《房屋所有权证》，房屋所有权持证人为王杏玲，房屋共有权人为王稀林，共有权人所占份额为140.45平方米。2004-2009年，被告依法定权限和程序，征收原告房屋所在地集体土地。2009年10月24日，房屋所有权持证人王杏玲与被告设立的岳麓区桐子坡路回报用地拆迁安置建设指挥部签订了《桐子坡路回报用地项目拆迁补偿协议书》，对该户房屋合法与违章总面积、补偿总额进行明确；同时约定，王杏玲户必须在签订协议之日起10日内将房屋腾空并交该指挥部统一拆除。同年11月29日，原告房屋被拆除。
可见，原告房屋被拆除的前提条件是被告拆迁安置建设指挥部与第三人王杏玲签订的《桐子坡路回报用地项目拆迁补偿协议书》，双方就被拆除房屋总面积与补偿总额达成了一致意见，并按协议约定，在规定的期限内将房屋腾空交付指挥部统一拆除。故原告房屋被拆除，并非被告强制拆除，而是第三人自愿交付的。被告对其拆除原告房屋行为，亦不否认。那么，本案争议的焦点是，原告与第三人的共有房屋，能否只由第三人一人签字，即可交由被告拆除。
本案中，原告与第三人只是姐弟关系，而涉案房屋系原告与第三人共同所有。除非强制拆除，被告拆除原告房屋前，应当与原告和第三人共同协商，征得其同意后，方可拆除。事实上，被告未经原告同意，即拆除原告与第三人共有房屋，确有瑕疵。但本案第三人王杏玲，既是建房报建人，又作为房屋所有权持证人，其在被告征收程序中，与被告签订拆迁补偿协议，对房屋总面积与补偿总额进行确认后，作为户主签字，将房屋交付拆除，并无不可。此类行为，与通常意义上的商品流通上的对房屋权属处分行为，还是有一定的区别；后者非经共有权人同意，即为违法。
所以，原告虽未签字，也未授权委托第三人，但被告拆除原告房屋行为，是房屋所有权持证人即本案第三人作为户主同意的。在土地征收的背景下，被告拆除行为有一定瑕疵，但不影响其行为整体的合法性。
二、被告是否应当承担国家赔偿责任
（一）关于原告房屋性质
原告认为，其拥有长沙市房地产管理局核发的长房岳麓共字第00018419号《房屋所有权证》，且在其因房屋拆迁安置补偿合同纠纷民事上诉一案中，本院裁定理由中有如下表述：如达不成补偿安置协议，就补偿安置争议提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。原告据此认为其房屋系国有土地上房屋的辩驳理由不能成立。
从长沙市房地产管理局核发的长房岳麓共字第00018419号《房屋所有权证》的形式上来看，似乎是国有土地上的房屋。但结合本案的实际情况，可以看出：2006年9月21日，长沙市人民政府才发布（2006）第078号《征用土地方案公告》，征用位于天顶乡清水村、燕联村等范围内集体土地59.7484公顷。2007年6月22日、9月29日，长沙市国土资源局分别发布（2007）第149-1号《征地补偿安置方案征求意见公告》和（2007）第149-1-1号《征地补偿安置方案实施公告》。也就是说，原告房屋所在土地于2006年才开始被征收，即涉案土地由集体土地变为国有土地始于2006年。那么，在此之前，确是集体土地无疑。另一方面，从原告房屋的报建情况来看，当时也只经乡、村两级同意，既没有国有土地使用证，也没有支付相应对价的凭证。所以，尽管原告拥有长沙市房地产管理局核发的《房屋所有权证》，但显然不能仅凭此推定其房屋即为国有土地上的房屋。当然，该《房屋所有权证》的合法性问题，不是本案所能解决的。至于本院终审裁定中的“告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决”的表述问题，结合本案实际情况，无论是原告还是第三人，在其房屋土地被征收过程中，均未提出土地性质系“国有”而不是“集体”的异议。所以，原告的房屋是集体土地性质的房屋。
（二）关于被告是否应当承担赔偿责任
由上述分析可知，原告房屋属于集体土地上的房屋。应当依法按照当时征收集体土地的补偿标准进行补偿。第三人王杏玲已领取合法房屋补偿费、设施补偿费、搬迁费，按期拆迁奖、合法建筑面积统拆奖、违章建筑面积按期拆迁腾地奖，以及房屋内家具等财产赔偿费等各项补偿费、奖励与赔偿费共计665039.80元。因该房屋系原告与第三人共同所有，房屋建筑面积为280.90平方米，共有权人即原告所占份额为140.45平方米。故该笔补偿与奖励费也应由原告与第三人均分。当然，原告房屋权属证书上所载明的房屋建筑面积为280.90平方米，而协议中认定的合法面积是292.4平方米，两者不一致。因有利于当事人，故以协议认定的面积为准。本案中，第三人领取的补偿与奖励费包含原告合法与违章建筑，且含有房屋内家具等财产赔偿费；同时，原告也并无其他财产损失的证据。故原告的赔偿请求不能成立，被告不应承担国家赔偿责任。
综上，被告拆除原告房屋行为，是基于房屋所有权持证人即本案第三人作为户主同意的；在土地征收的背景下，被告拆除行为有一定瑕疵，但不影响其行为整体的合法性。原告的房屋属于集体土地上的房屋，其请求按照国有土地上房屋补偿标准的理由不能成立。因涉案房屋系第三人交付被告拆除，且拆除前已与第三人达成了协议，各项补偿及奖励费均已由第三人领取。原告也无其他损失的确凿证据，故其赔偿请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告王稀林的全部诉讼请求。
上诉人王杏玲不服一审判决，上诉称：上诉人向一审法院提交了长沙市中级人民法院作出的（2011）民三终字第2297号民事裁定，用以证明上诉人的房屋是城市国有土地上的房屋。一审法院认定上诉人的房屋是集体土地上的房屋错误，否认了其此前作出的生效裁定即（2011）长民三终字第2297号民事裁定。上诉人所持有的长房岳麓共字第00018419号《房屋所有权证》是长沙市房地产管理局核发的，足以证明上诉人的房屋系国有土地上的房屋。上诉人与桐梓坡路回报用地拆迁安置建设指挥部签订的屋拆迁补偿协议，在签字时签的是空白协议，当时谈的时候也不包括上诉人王稀林的房产，协议书上也没有被上诉人王稀林的名字，且上诉人无权处分其房产，不存在表见代理的问题。请求撤销长沙市中级人民法院作出的（2014）长中行初字第00050号行政判决。
被上诉人长沙市岳麓区人民政府没有提交书面答辩意见。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。
二审查明的案件事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为：根据原审查明的事实，两上诉人所持有的长房岳麓共字第00018419号《房屋所有权证》系长沙市房地产管理局依据《中华人民共和国房地产管理法》等法律、法规颁发，属于国有土地上的房产证，而其申报资料属于集体土地建房审批所需材料，没有国有土地使用证。涉案房屋的所在土地2006年才开始被征收，故该证所涉房屋属于集体土地上的房屋还是国有土地上的房屋，需通过其他行政程序或法律程序予以确认。两上诉人所持有的上述房屋权证目前仍然没有被撤销。被上诉人虽然与上诉人王杏玲签订了补偿协议也领取了补偿款，但是，上诉人王稀林作为共有人并没有签字认可，也没有授权委托他人，故被上诉人以户主上诉人王杏玲签定了协议为由拆除涉案房屋明显程序违法，原审认定该程序违法为瑕疵不当，应予纠正。因上诉人王杏玲与桐梓坡路回报用地拆迁安置建设指挥部签订了补偿协议并领取了补偿款和赔偿款，且涉案房屋的长房岳麓共字第00018419号《房屋所有权证》尚未撤销，其合法性需通过其他行政程序或法律程序予以确认，故上诉人王稀林的赔偿请求需待该证的合法性确认后通过其他法律程序予以解决，本案不予审理。
综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销长沙市中级人民法院（2014）长中行初字第0050号行政判决。
二、确认长沙市岳麓区人民政府拆除王稀林、王杏玲房屋的行为违法。
三、驳回王稀林的赔偿请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人长沙市岳麓区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 阳
审 判 员 章晋湘
代理审判员 李俊颖
二〇一五年六月四日
书 记 员 张 弛