浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙10行初137号
原告三门县健跳镇猫头村村民委员会，住所地三门县健跳镇猫头村。
法定代表人杨世才，主任。
委托代理人杨亦明，男，1955年3月21日出生，汉族，住三门县。
委托代理人周玲，浙江人地律师事务所律师。
被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，省长。
委托代理人廖琦、浙江省国土资源厅工作人员。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
原告三门县健跳镇猫头村村民委员会不服被告浙江省人民政府于2015年12月29日作出的浙土字A[2015]-0320号浙江省建设用地审批意见书以及于2016年8月8日作出的浙政复〔2016〕116号行政复议决定，向本院提起诉讼。本院于2016年10月13日立案受理后，于2016年10月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2016年11月22日、2017年2月13日公开开庭审理了本案。原告三门县健跳镇猫头村村民委员会的委托代理人杨亦明、周玲，被告浙江省人民政府的委托代理人廖琦、谢伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告三门县健跳镇猫头村村民委员会诉称：被告作出浙土字A[2015]-0320号浙江省建设用地审批意见书和浙政复〔2016〕116号行政复议决定的行政行为违法。一、本次用地属于单独选址（具体项目）用地，被告却以城市建设批次用地的形式批地，审批程序违法。涉案土地用于三门核电生产配套设施项目一期工程建设，且所征土地包括农用地。因三门核电站一期工程建设系国务院批准的项目，根据规定，国务院批准的建设项目，涉及农用地转为建设用地的，需报国务院批准。本案批地违反了国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第六条规定，征地审批程序违法。更何况，国土资源部《关于三门核电一期工程建设预审意见复函》（国土资（2009）119号）中征地总面积193.46公顷，其中包含生产配套设施项目用地103.5167公顷。故本案用于核电站生产配套设施项目征地与事实不符，系以合法形式达到圈地目的。二、三门县人民政府在报批中未如实反映被征土地用途及性质，被告亦未认真核查，将其中10.4824公顷农用地认定为非耕地，甚至将原告1990年期间因976亩滩涂征收所获得的76亩村级安置留地列入征地范围，属于事实不清。涉案征地中存量建设用地16.2157公顷，农用地0.2103公顷，但实际原告村存量建设用地只有5.7333公顷，其余均为农户仍在耕种的旱地（即自留地），该旱地包括76亩村级安置留地。而村级安置留地的使用须经村民会议讨论决定，猫头村经济合作社无权决定。三、涉案青苗补偿费计算没有依据。本案青苗补偿费未评估，以2006年房前屋后的评估报告作为青苗补偿费程序违法。四、原告村部分失地农民未落实社会保障。原告村通过合法娶亲、出生等途径新增人员未依法纳入本次征地社会保障。况且，涉案土地除5.7333公顷集体建设用地外，其他均为农用地。涉案审批意见只载明安置农业人口4人，安置劳动力3人，违反《建设用地审查报批管理办法》第十四条关于社会保障未落实不得批准征地的规定。综上，浙土字A[2015]-0320号浙江省建设用地审批意见书错误，被告复议维持该建设用地审批意见书应予以撤销。故请求撤销被告2015年12月29日作出的浙土字A[2015]-0320号浙江省建设用地审批意见书；同时撤销被告2016年8月8日作出的浙政复〔2016〕116号行政复议决定。本案诉讼费由被告承担。
原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、浙政复〔2016〕116号行政复议决定，证明被告复议维持的事实。2、国土资（2009）119号复函，3、浙江省国土资源厅关于浙江三门核电一期工程建设项目用地情况的说明，2-3号证据证明国务院批准的三门核电一期工程已包含生产配套设施项目用地103.5167公顷，本案用于核电站生产配套设施项目征地与事实不符。4、三政[1990]60号文件，证明涉案征地16.2157公顷，包含76亩村级安置留地。5、中国核工业集团三门核电有限公司关于三门核电工程一期项目土地未批先用的检查，证明三门核电工程系国务院批准的项目。6、杭州市中级人民法院告知书及邮政回执，证明原告在法定期限内起诉的事实。
被告浙江省人民政府辩称：一、浙土字A[2015]-0320号批文事实清楚、依据充分，符合法定权限和程序。三门县人民政府为实施城市总体规划，申请2015年度计划第七批次建设用地16.4260公顷，其中林地0.2103公顷，存量建设用地16.2157公顷。需要办理农用地转用0.2103公顷，征收集体土地16.4260公顷。本批次建设用地涉及征收原告集体土地16.4260公顷，拟用于三门核电站生产配套设施项目（一期）。根据三门县土地利用总体规划，上述地块规划用途为建设用地。2015年4月28日，三门县住房和城乡建设规划局经审核认为涉案建设项目选址符合城乡规划要求。2015年10月28日，三门县住房和城乡建设规划局出具关于三门县批次建设用地的规划意见，同意规划选址。同年6月3日，三门县国土资源局制作集体土地征收告知书（三征告－健跳[2015]10号），三门县国土资源局健跳分局制作征地补偿安置方案（三征补方案－健跳[2015]10号）。同日，集体土地征收告知书被送达给三门县健跳镇猫头村经济合作社并张贴，三门县健跳镇猫头村经济合作社对征收集体土地青苗、地上附着物调查登记予以确认。同年6月4日，三门县健跳镇人民政府制作征收集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书，送达三门县健跳镇猫头村并予以张贴。同年7月9日，浙江省测绘大队经勘测就涉案地块出具三门核电生产配套设施项目（一期）勘测定界成果资料。同年7月22日，三门县国土资源局向三门县健跳镇猫头村送达听证告知书（三土资听告字－健跳[2015]10号），告知拟征收土地的地类、面积、用途、征地补偿安置及5个工作日内申请听证的权利等。同日，在三门县健跳镇猫头村张贴征地补偿安置方案。同年6-9月，三门县国土资源局向猫头村村民分别发放征地事项告知书。有360余户村民签收告知书并表示放弃听证。同年9月27日，三门县健跳镇猫头村两委召开会议，讨论关于三门县健跳镇猫头村土地征收问题。村两委同意报批16.4260公顷。同年10月12日，三门县国土资源局与三门县健跳镇猫头村经济合作社就上述地块签订征地补偿协议。2015年10月28日，三门县国土资源局编制建设用地项目呈报材料“一书三方案”，拟征收农用地0.2103公顷（林地0.2103公顷）、建设用地16.2157公顷，经三门县人民政府审核同意后逐级上报审批，台州市人民政府同意农用地转用0.2103公顷。经浙江省国土资源厅审查，被告于2015年12月29日作出浙土字A[2015]-0320号浙江省建设用地审批意见书，批准三门县2015年度计划第七批次建设用地16.4260公顷（农用地转用0.2103公顷，已经台州市人民政府批准；征收集体土地16.4260公顷）。因此，上述批文符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条规定。征地补偿安置补助标准符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定。二、关于本案项目用地是属于单独选址还是批次用地问题。按照《土地管理法》规定，能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，在确实必要的情况下，可以在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外选址建设。这些建设项目用地即为单独选址建设项目用地。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原来批准土地利用总体规划的机关批准。即为城市分批次建设用地。从三门县住房和城乡建设规划局出具的相关意见看，本案项目用地是批次用地，而不是单独选址用地。三、关于本案征地补偿和社会保障问题。2012年7月15日，台州中兴和资产评估有限公司对三门县健跳镇猫头村（小猫头、小王礁、大王礁、村集体资产、大猫头）的房屋建筑物、其他资产进行了评估，根据三门县人民政府《关于印发三门县猫头村易地搬迁安置实施办法的通知》，出具《三门县健跳镇猫头村（小猫头、小王礁、大王礁、村集体资产、大猫头）易地搬迁地面建筑物、附属物补偿项目资产评估报告》（中兴和评[2012]261、262、263、264、265号）。签订易地搬迁补偿安置协议的村民均已领取青苗、房屋及地上附着物补偿费。2013年10月31日，健跳镇人民政府已向三门县健跳镇猫头村预付征地补偿费1330万元及其他费用，共计8500万元。2013年11月4日，三门县健跳镇猫头村易地搬迁安置指挥部支付三门县健跳镇猫头村苗木补偿费及其他费用，共计3434万元。三门县人民政府已将三门县健跳镇猫头村全体村民纳入被征地农民社会养老保障范围。四、关于三门县健跳镇猫头村经济合作社主体资格问题。2014年3月26日，三门县人民政府向三门县健跳镇猫头村经济合作社颁发浙江省村经济合作社证明书（浙村社字第1022050331号）。五、案涉行政复议程序合法。2016年4月29日，被告收到原告的行政复议申请，同年5月13日收到原告的补正材料，被告收到后受理此案并通知答复。因情况复杂，延期行政复议期限30日。2016年8月8日，被告作出浙政复〔2016〕116号行政复议决定书，上述程序合法。六、建议追加三门县人民政府为本案第三人。无论征地发起、征地准备还是征地后实施均涉及三门县人民政府，故请求追加三门县人民政府为本案第三人。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提供的证据与依据有：1、浙土字A[2015]-0320号浙江省建设用地审批意见书，2、建设用地项目呈报材料“一书三方案”，3、建设用地审查报告，4、农用地转用方案，5、补充耕地方案，6、征收土地方案，7、建设用地情况汇总表，8、使用林地审核同意书及情况说明，9、关于三门县批次建设用地的规划意见，10、集体土地征收告知书及送达回证，11、征地补偿安置方案，12、调查成果告知书及送达回证，13、勘测定界成果调查确认表，14、听证告知书及送达回证，15、放弃听证说明，16、村两委会议记录，17、征地补偿协议，18、三门县土地利用总体规划局部图、勘测定界图，上述1-18号证据证明浙土字A[2015]-0320号批文事实清楚，适用法律正确，程序合法。19、行政复议申请书，20、补正通知书、提出答复通知书、延期通知书等，21、浙政复〔2016〕116号行政复议决定书，上述19-21号证据证明本案行政复议程序合法。法律依据有《中华人民共和国土地管理法》及实施条例，《中华人民共和国行政复议法》及实施条例节录。被告在法定举证期限外向本院提供了《关于三门核电生产配套设施项目建议书的批复》和2015年10月征地款票据各一份，前者证明涉案项目不是单独选址项目，后者证明涉案征地款9059649元已支付到位。
本院要求被告提供了征地事项告知书346份、三门县被征地农民社会保障措施落实情况说明表及浙人社发[2013]134号、台人社发[2014]84号文件。
经过庭审举证、质证，本院对上述证据作如下认定：被告在举证期限内提供的1-18号证据中，其中8号证据中的三份说明系在被诉浙土字A[2015]-0320号批文作出后出具，不能作为认定被诉批文合法的依据，本院不予认定；9号证据中的三规选字第[2015]35号建设项目选址意见书与本案无关，本院不予认定；其他证据均系被告作出被诉浙土字A[2015]-0320号批文的依据，对其真实性、关联性本院予以认定。19-21号证据能够证明被告复议程序，原告对真实性无异议，本院予以认定。被告在法定举证期限外提供的证据，本院不予认定。本院要求被告提供的346份征地事项告知书，能够证明三门县国土资源局向猫头村经济合作社及村民履行了征地前告知、听证等程序，且该村300多户村民同意涉案征地的事实，本院予以认定；本院要求被告提供的三门县被征地农民社会保障措施落实情况说明表及浙人社发[2013]134号、台人社发[2014]84号文件，能够证明报批材料中已包含社会保障落实情况说明，本院予以认定。原告提供的1号、6号证据，能够证明复议及起诉情况，本院予以认定。2-3号、5号证据系三门核电一期项目的相关材料，本院予以认定。4号证据不能证明涉案土地中76亩为村级安置留用地，对该证明对象本院不予认定。
经审理查明，为实施城市总体规划，三门县人民政府申请该县2015年度计划第七批次建设用地16.426公顷，其中农用地0.2103公顷，建设用地16.2157公顷，用于三门核电生产配套设施（一期）项目建设，该地块原属原告村集体土地。2015年6月3日，三门县国土资源局将集体土地征收告知书送达给三门县健跳镇猫头村经济合作社并在该村张贴，同日拟定征地补偿安置方案。同年6月4日，三门县健跳镇人民政府制作集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书并送达给猫头村经济合作社。2015年7月9日，猫头村经济合作社在浙江省测绘大队编制的勘测定界成果调查确认表上盖章确认。2015年7月20日，三门县国土资源局制作听证告知书，后送达给猫头村经济合作社，但该经济合作社未提出听证。2015年7月-8月期间，三门县国土资源局向原告村村民送达征地事项告知书，其中346户村民在该告知书中签字确认同意征地。2015年9月27日，原告村两委召开会议，鉴于大部分村民已同意征地的事实，原告村两委同意征地。2015年10月12日，三门县国土资源局和猫头村经济合作社签订征地补偿协议。2015年10月28日，三门县住房和城乡建设规划局出具关于三门县批次建设用地的规划意见，认为涉案项目符合该县城市（镇）、村镇规划要求。2015年10月30日，三门县人力资源和社会保障局和三门县国土资源局共同编制了三门县被征地农民社会保障措施落实情况说明表。三门县国土资源局编制建设用地项目呈报材料“一书三方案”经三门县人民政府同意后逐级上报，台州市人民政府于2015年12月15日批准农转用0.2103公顷，报被告审批征收16.426公顷。2015年12月29日，被告作出浙土字A[2015]-0320号浙江省建设用地审批意见书，同意三门县2015年度计划第七批次建设用地16.426公顷，征收集体土地16.426公顷。
原告不服浙土字A[2015]-0320号浙江省建设用地审批意见书，于2016年4月29日向被告提出行政复议。后被告通知原告补正相关材料。2016年7月8日，被告决定延长复议期限30日。2016年8月8日，被告作出浙政复〔2016〕116号行政复议决定书，维持被诉审批意见。原告仍不服，在法定期限内向杭州市中级人民法院提起诉讼，该院告知原告向不动产所在地人民法院提起诉讼。原告遂提起本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。本案中，被告提供的三门县土地利用总体规划与关于三门县批次建设用地的规划意见能够证明涉案项目符合三门县土地利用总体规划和城乡建设规划。在案证据不能证明涉案三门核电生产配套设施项目与国务院批准的三门核电建设项目属于同一项目。故原告认为涉案用地属于国务院批准的建设项目没有事实根据，本院不予采信。被告辩称本案项目用地属于批次用地的理由成立，本院予以采信。同时，根据该法第四十五条第二款规定，被告浙江省人民政府有权作出浙土字A[2015]-0320号批文，批准征收本案集体土地16.426公顷。从查明的事实看，三门县国土资源局、三门县健跳镇人民政府、三门县住房和城乡建设规划局、三门县人力资源和社会保障局等部门在土地报批前已各自履行了相应职责。土地报批前告知听证、权属确认、审核、草签征地补偿协议等程序到位。三门县国土资源局编制建设用地项目呈报材料“一书三方案”经三门县人民政府同意后逐级上报，被告作出浙土字A[2015]-0320号浙江省建设用地审批意见书，整个征地程序并无不当。原告认为涉案土地包含耕地，与勘测调查成果不符。从征地事项告知书、听证告知书等证据看，涉案土地青苗和地上附着物在实施征地时按实补偿，原告村已经纳入三门县被征地农民基本生活保障范围，故原告认为本案征地青苗补偿费计算无依据、社会保障未落实等理由不成立。需要指出的是，涉案三门县2015年度计划指标第7批次建设用地情况汇总表将涉案特殊用地表述为风景名胜设施用地存在瑕疵，本院予以指正。综上，原告撤销被诉浙土字A[2015]-0320号浙江省建设用地审批意见的理由不成立，本院不予支持。被告于2016年4月29日收到原告复议申请，同年5月13日收到原告补正材料，后延长行政复议期限30日，并于2016年8月8日作出浙政复〔2016〕116号行政复议决定书，其复议程序并不违法。本案系原告不服被告浙江省人民政府作出的浙土字A[2015]-0320号浙江省建设用地审批意见行为而提起诉讼，该批准行为与三门县人民政府不具有利害关系，被告要求追加三门县人民政府为本案第三人的理由不成立。综上所述，原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告三门县健跳镇猫头村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告三门县健跳镇猫头村村民委员会负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐后利
审 判 员 谢继红
代理审判员 庞丹霞
二〇一七年二月十五日
书 记 员 王丽萍