湖北省武汉市江岸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0102行初27号
原告新兴重工三六一一（武汉）特种装备厂，住所地武汉市江岸区惠济路**号。
法定代表人吴敏，系该单位董事长。
委托代理人张文飞（一般授权代理），湖北全成律师事务所律师。
委托代理人何燕飞（一般授权代理），湖北全成律师事务所律师。
被告武汉市江岸区工商行政管理局，住所地武汉市江岸区京汉大道950号。
法定代表人杨振华，该局局长。
委托代理人曹武旺（一般授权代理），该局注册局工作人员。
委托代理人文毅（一般授权代理），湖北江浩律师事务所律师。
原告新兴重工三六一一（武汉）特种装备厂（以下三六一一厂）诉被告武汉市江岸区工商行政管理局（以下简称江岸区工商局）行政撤销一案，本院于2017年1月19日立案后，于2017年1月20日向被告江岸区工商局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成由审判员夏胜担任审判长，人民陪审员刘钢平、黄惠鸣参加的合议庭，于2017年4月24日公开开庭审理了本案。原告三六一一厂的委托代理人张文飞、何燕飞，被告江岸区工商局的行政机关负责人沈小红、委托代理人曹武旺、文毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年12月20日，原告三六一一厂向被告江岸区工商局递交《关于新兴重工三六一一（武汉）特种装备厂申请重新核准企业性质的申请书》，请求被告江岸区工商局重新核准原告三六一一厂性质为有限责任公司。2016年12月23日，被告江岸区工商局作出答复，建议原告三六一一厂依法、依规、依程序召开全体股东大会，达成关于申请改制变更登记的一致意见，并提交必需的登记申请材料，被告江岸区工商局将依据相关文件通知要求，按法定程序办理。
原告三六一一厂诉称，1965年原告三六一一厂成立时企业性质是集体所有制。2004年12月，原告三六一一厂进行企业改制时，被告江岸区工商局将原告三六一一厂的企业性质核准为股份合作制。2013年8月，新兴重工湖北三六一一机械有限公司通过受让方式获得原告三六一一厂70%股权，被告江岸区工商局再次将原告三六一一厂的企业性质核准为股份合作制。而事实上，在原告三六一一厂2004年12月改制时被告江岸区工商局就应根据《企业法人登记管理条例实施细则》第23条“登记主管机关根据申请单位提交的文件和章程所反映的财产所有权、资金来源、分配形式，核准企业和经营单位的经济性质”的规定将原告三六一一厂的企业性质核准为有限责任公司。此时核准企业性质为股份合作制企业的法律依据《湖北省股份合作制企业登记管理办法》已失效，且原告三六一一厂的改制也是按照《中华人民共和国公司法》中有限责任公司的一般要求进行的，如制定了有限责任公司的章程，建立了按股权比例行使投票权的股东会，形成了股东会、董事会、监事会三会的管理架构与组织机构，完全不符合股份合作制的三个基本特征：第一，企业股东基本是企业职工，企业职工离职不能带走股份；第二、企业股东股权比例大致相当；第三，所有者表决权是一人一票。改制后原告的股东进行了多次变更，股东也均是按照公司法的规定转让股权，尤其是2013年8月原告三六一一厂现大股东新兴重工湖北三六一一机械有限公司与倪代军签订的《股权转让协议》的第二部分“公司治理结构安排：更特别约定“股东会按照《公司法》行使职权”，以上事实表明，原告三六一一厂的企业性质依法应核准为有限责任公司制。2016年12月22日原告三六一一厂向被告江岸区工商局提出撤销原告三六一一厂的股份合作制的企业性质，重新核准原告三六一一厂的企业性质为有限责任公司的申请，而被告江岸区工商局于2016年12月23日答复“建议你厂……召开全体股东大会，达成关于申请改制变更登记的一致意见，并提交必须的登记申请资料……”实际拒绝了原告三六一一厂要求被告江岸区工商局纠正错误，重新核准企业性质的申请。为此，基于被告江岸区工商局是有法定职责核准企业性质的行政机关，更基于被告江岸区工商局一再罔顾事实，一再错误的将原告三六一一厂的企业性质确定为股份合作制，且知错不改，拒不纠正！被告江岸区工商局的作为已严重影响了原告三六一一厂按现代企业公司治理结构依法经营，严重侵害了原告三六一一厂的合法权益。故诉至法院，请求人民法院：1、撤销被告江岸区工商局于2016年12月23日作出的《关于新兴重工三六一一（武汉）特种装备厂申请重新核准企业性质的答复》；2、判令被告江岸区工商局立即撤销原告三六一一厂现股份合作制的企业性质，重新核准原告三六一一厂的企业性质为有限责任公司；3、本案的诉讼费由被告江岸区工商局承担。
被告江岸区工商局辩称：一、被告江岸区工商局作出的《江岸区工商局关于新兴重工厂三六一一（武汉）特种装备厂申请重新核准企业性质的答复》属行政指导、建议行为，原告三六一一厂就该答复起诉没有法律依据。2015年12月29日，被告江岸区工商局向武汉汽车改装厂(原告三六一一厂变更前名称)送达岸工商注指字[2015]第1号《行政指导建议书》，建议原告三六一一厂因《湖北省股份合作制企业登记管理办法》失效，在全体股东达成一致意见后，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》将其性质由股份合作制企业改制为有限责任公司，并提供了改制变更登记提交材料的规范性文件。此后，原告三六一一厂并未按照被告江岸区工商局的《行政指导建议书》办理改制变更登记。2016年12月20日，原告三六一一厂向被告江岸区工商局递交重新核准企业性质申请并要求给予答复。被告江岸区工商局于2016年12月23日向其送达该答复，再次强调《行政指导建议书》内容及建议原告三六一一厂依据湖北省、武汉市工商管理局文件规定召开股东大会，按照法定办理改制变更。二、被告江岸区工商局作出的答复符合法律、法规的规定及湖北省、武汉市工商行政管理局规范性文件的要求。2009年7月17日，武汉市工商行政管理局向湖北省工商行政管理局作出《市工商局关于规范已办股份合作制企业办理变更、注销、改制登记提交材料的请示》（武工商注[2009]108号），湖北省工商行政管理局于2009年9月8日作出《省工商局关于<市工商局关于规范已办股份合作制企业办理变更、注销、改制登记提交材料的请示>的答复》（鄂工商注[2009]163号），同意武汉市工商行政管理局请示。其中武工商注[2009]108号文件第三条第（四）款规定：对于按《湖北省股份合作制企业登记管理暂行办法》成立的股份合作制企业应按《湖北省股份制作企业登记管理暂行办法》成立的股份合作制企业应按《公司法》逐步规范为公司制企业，按照改制登记程序办理。其中应提交改制变更登记提交材料规范包括法定代表人签署《非公司企业代表或者共同委托代理人的证明》（企业法人加盖公章）、企业法人签署《指定代表或者共同委托代理人的证明》（企业法人加盖公章）及指定代表或委托代理人的身份证复印件、职工股东大会关于改制的批准决议、文件等共计17项材料。因此，被告江岸区工商局作为企业登记的行政机关作出的答复符合法律、法规及湖北省、武汉市工商行政管理局规范性文件的要求。三、司法不得替代行政作出行政行为，原告三六一一厂不得要求人民法院判令被告江岸区工商局作出明确的行政行为，行政法理上明确了不得以司法权力替代行政权力，即人民法院不得明确判令行政机关作出具体、明确的行政行为。因此，原告第二项诉讼请求明确违背了该法理精神。同时，原告三六一一厂原武汉汽车改装厂2004年12月15日进行改制变更，登记为股份合作制至今已经十二年多，现要求撤销当时变更登记早已超过了法定起诉期限。四、原告三六一一厂在递交申请书后至今未递交办理改制变更登记应提交的材料。根据相关法律法规的规定，办理公司的设立、变更等应当依法提交相应的材料。同时，鄂工商注[2009]163号文件、武工商注[2009]108文件也明确股份合作制企业规范为公司制企业应提交改制变更登记应提交的材料，在被申请人未提交材料的情况下，被告江岸区工商局若办理了改制变更显然属于违法行政行为。综上所述，原告三六一一厂的诉讼请求没有法律、法规依据，且超过了法定起诉期限，被告作出的答复符合法律、法规及规范性文件的要求，请人民法院依法驳回原告三六一一厂的全部诉讼请求。
经审理查明，原告三六一一厂（原武汉汽车改装厂）于1998年4月24日成立，成立时的企业类型为集体所有制。
2004年7月1日，《湖北省股份合作制企业登记管理暂行办法》失效。2004年12月15日，原告三六一一厂企业类型经被告江岸区工商局核准登记为股份合作制企业。
2015年12月29日，被告江岸区工商局作出岸工商注指字[2015]第1号行政指导建议书，载明“武汉汽车改装厂：鉴于你厂‘股份合作制企业’的主体性质，在《湖北省股份合作制企业登记管理暂行办法》失效以后，后续承继法规不健全的现实情况下，建议你厂全体股东尽快通过民事诉讼或者自主协商等途径，达成一致意见，根据《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国公司登记管理条例》的相关规定，将‘股份合作制企业’改制为‘有限责任公司’，以利于你厂经营管理和长远发展”，并附改制文件依据及改制变更登记提交材料规范于2015年12月30日送达给原告三六一一厂。此后，原告三六一一厂并未向被告江岸区工商局提交变更企业登记申请的相关材料。
2016年12月20日，原告三六一一厂向被告江岸区工商局申请重新核准企业性质，要求被告江岸区工商局将其企业性质核准为有限责任公司，并认为其2004年改制时已具备有限责任公司的一般特征和组织架构、管理结构，被告江岸区工商局将其核准为股份合作企业于法无据。2016年12月23日，被告江岸区工商局作出《江岸区工商局关于新兴重工三六一一（武汉）特种装备厂申请重新核准企业性质的答复》，答复内容如下：“一、2015年12月29日，我局专门向你厂（原名武汉汽车改装厂）送达了建议改制为‘有限责任公司’的《行政指导建议书》，并委托你厂向全体5名股东一并送达，其目的就是为了解决你厂关于企业性质的历史遗留问题。二、我局在送达《行政指导建议书》的同时，后附‘改制文件依据及改制变更登记提交材料规范清单’，但你厂至今一直未向我局登记窗口提交关于改制变更登记申请所需的材料。三、你厂关于重新核准企业性质的申请，再次建议你厂依法、依规、依程序召开全体股东大会，达成关于申请改制变更登记的一致意见，并提交必需的登记申请材料，我局将依据鄂工商注[2009]163号和武工商注[2009]122号关于《股份合作制企业办理变更、注销、改制登记提交材料规范》等文件通知要求，按法定程序办理”。原告三六一一厂认为被告江岸区工商局作出的答复内容实际拒绝了其要求被告江岸区工商局纠正错误，重新核准企业性质的申请，故诉至法院，诉请如前。
上述事实，有《关于新兴重工三六一一（武汉）特种装备厂申请重新核准企业性质的申请书》、《江岸区工商局关于新兴重工厂三六一一（武汉）特种装备厂重新核准企业性质的答复》、原告三六一一厂企业登记信息表及章程、《行政指导建议书》及当事人陈述等证据在案佐证，并经庭审查证属实，本院予以采信。
本院认为，根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第四条“企业法人登记主管机关是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局”的规定，被告江岸区工商局对本辖区内企业法人的登记负有法定职权。
行政机关在履行法定职责过程中作出的答复或者通知行为因针对的事项不同而具有不同的法律性质，本案中，因原告三六一一厂没有提交办理变更登记的相应材料，被告江岸区工商局以答复的形式指导、建议原告三六一一厂按照相关程序办理企业变更登记，属于行政机关履行法定职责的中间性程序，对原告三六一一厂的合法权益没有产生实际影响，故对原告三六一一厂请求撤销被告江岸区工商局于2016年12月23日作出的《关于新兴重工三六一一（武汉）特种装备厂申请重新核准企业性质的答复》的诉讼请求，本院不予支持。
对原告三六一一厂请求判令被告江岸区工商局立即撤销其股份合作制的企业性质，重新核准其企业性质为有限责任公司的诉讼请求，因行政机关作出行政行为应当事实清楚、证据充分，适用法律正确，符合法定程序，而被告江岸区工商局在《湖北省股份合作制企业登记管理暂行办法》已经失效的情况下，仍然将原告三六一一厂的企业性质核准为股份合作制，缺乏法律依据，应属无效的行政行为。另，从现行公司登记制度的立法精神考量，公司登记制度的主要功能从对市场主体的监督和管理逐渐转变为政府服务于市场的一种方式，被告江岸区工商局作为市场监督管理的行政机关，其职责不仅包括工商登记，而且还负有对市场行为规范的职责。被告江岸区工商局将原告三六一一厂的企业性质核准为股份合作制初期，原告三六一一厂一直在正常地生产、经营，该企业性质尚未影响其发展，但随着社会经济的快速发展及体制改革的进一步深化，股份合作制企业的制度局限性日益显现，这种局限性客观上也掣肘了企业的发展，对企业实现良好的经济效益和社会效益产生了一定的影响。被告江岸区工商局应根据原告三六一一厂提交的文件和章程所反映的财产所有权、资金来源、分配形式，重新核准其经济性质，若核准的经济性质与原告三六一一厂的章程不符，将会影响原告三六一一厂的长远发展，亦会引发各类经济纠纷。故原告三六一一厂的上述诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告武汉市江岸区工商行政管理局于2004年12月15日作出的核准原告新兴重工三六一一（武汉）特种装备厂的企业性质为股份合作制企业的行政行为；
二、责令被告武汉市江岸区工商行政管理局于本判决生效之日起30日内重新核准原告新兴重工三六一一（武汉）特种装备厂的企业性质为有限责任公司；
三、驳回原告新兴重工三六一一（武汉）特种装备厂的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，邮寄送达费人民币20元，共计人民币70元由被告武汉市江岸区工商行政管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 夏 胜
人民陪审员 刘钢平
人民陪审员 黄惠鸣
二〇一七年七月十日
书 记 员 刘冰净