广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桂行再字第4号
原审上诉人（一审原告、二审上诉人）：陈素珠（又名陈素珍），居民。
原审上诉人（一审原告、二审上诉人）：冯元杰，居民。
原审上诉人（一审原告、二审上诉人）：李力佼，居民。
原审上诉人（一审原告、二审上诉人）：梁培荫，居民。
原审上诉人（一审原告、二审上诉人）：唐汉语，居民。
原审上诉人（一审原告、二审上诉人）：张玉萍，居民。
原审上诉人（一审原告、二审上诉人）：梁玉珍。
原审上诉人（一审原告、二审上诉人）：韦秀利。
原审上诉人（一审原告、二审上诉人）：谭素妹，居民。
原审上诉人（一审原告、二审上诉人）：罗秀平，居民。
上述原审上诉人的诉讼代表人：陈素珠，女，1958年8月9日出生，壮族，居民，住广西靖西县新靖镇城东路宾山一小区***号。
上述原审上诉人的诉讼代表人：李力佼，居民。
委托代理人：胡元昌，广西得天律师事务所律师。
原审被上诉人（一审被告、二审被上诉人）：靖西县人民政府。
法定代表人：盘福林，县长。
委托代理人：梁雪媛，靖西县人民政府法制办公室干部。
委托代理人：张阿格，靖西县人民政府法制办公室干部。
原审第三人：靖西县新靖镇人民政府。
法定代表人：黄建军，镇长。
委托代理人：赵耀，靖西县新靖镇人民政府副镇长。
委托代理人：李志荣，靖西县新靖镇人民政府司法所所长。
原审上诉人陈素珠、冯元杰、李力佼、唐汉语、梁培荫、张玉萍、梁玉珍、韦秀利、谭素妹、罗秀平（简称陈素珠等10人）因与原审被上诉人靖西县人民政府及原审第三人靖西县新靖镇人民政府行政处理决定纠纷一案，不服本院（2009）桂行终字第38号行政判决，向中央巡视组反映，要求法院再审，中央巡视组将其材料转本院办理。本院经审查认为，陈素珠等10人的申请符合法律规定的再审立案条件，遂于2014年12月15日作出（2014）桂行监字第63号行政裁定：本案由本院另行组成合议庭进行再审。本院再审本案后，依法进行了公开开庭审理。陈素珠等10人的诉讼代表人陈素珠、李力佼及其委托代理人胡元昌，靖西县人民政府的委托代理人梁雪媛、张阿格，靖西县新靖镇人民政府的委托代理人赵耀、李志荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2008年12月16日，原告陈素珠等10人不服靖西县人民政府行政处理决定，向百色中级人民法院起诉称，靖西县人民政府2008年4月23日作出的靖政决字（2008）1号行政处理决定书的第二项、第三项违法把陈素珠等10人财产权交由靖西县新靖镇企业管理站（简称企管站）代管和清算，属侵犯了陈素珠等10人财产权的违法行为。请求法院依法撤销靖西县人民政府作出的（2008）1号行政处理决定第二项、第三项的违法决定，并判决将原告财产权交由陈素珠等10人企业单位全体干部职工保管使用，解决原单位干部职工就业和生活出路，以保护陈素珠等10人合法财产权不受侵犯。
被告靖西县人民政府辩称，靖西县新靖综合化工厂（简称化工厂）的厂房、设备、资金是该厂全体职工共同创造的公有财产，属该厂全体劳动者集体所有。该厂是一个拥有独立经营、自负盈亏的自主权企业，并非是陈素珠等10人的合伙企业，也不是该厂职工的财产。该厂无论是停产还是自行解散，应根据有关法律、法规的规定进行清算，并对原企业职工进行合理安置和补偿。因此，靖西县人民政府作出处理决定合理合法，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告陈素珠等10人的诉讼请求。
第三人企管站述称，同意靖西县人民政府答辩意见。化工厂系集体企业，该厂财产应属集体所有，而不属职工所有。该厂已关闭，法律上该企业已终止，职工已解散，再由原职工使用该厂财产没有实际意义。靖西县新靖镇企业管理站作为该厂的上级管理机构，其依法享有管理权利。靖西县人民政府作出的处理决定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
百色市中级人民法院一审查明，原靖西县新靖人民公社综合化工厂前身为靖西县新靖竹藤厂，建立于1976年。1979年更名为靖西县新靖镇综合化工厂（简称化工厂），属自负盈亏，独立核算的集体企业，行政上隶属原靖西县新靖人民公社革命委员会及工办室领导和管理。1979年，因生产需要，经中共靖西县新靖镇党委、靖西县新靖镇人民政府同意，由化工厂的李力佼、黄玉清、冯元杰等人与靖西县新靖镇联街大队第六生产队联系，支付给该队1500元补偿费后，取得了位于县城东门三元桥头一块面积918平方米的空闲地，并建起一座9开间厂房和两间简易房，占地面积267.71平方米。1984年化工厂因经营不善自行关闭，工人自谋职业，厂房由企管站代管。1993年至1994年企管站将厂房对外出租。1994年10月8日和2000年3月13日，企管站分别取得了化工厂用地的《国有土地使用证》和厂房《房屋所有权证》。2002年元月，企管站转让该厂房地产，为此化工厂原职工提出异议。2003年12月25日，陈素珠、冯元杰等职工向靖西县人民政府反映，要求靖西县新靖镇政府归还该厂争议房地产给职工。2004年靖西县人民政府组成联合调查组，开展调查调处工作。2004年11月16日，靖西县建设局、国土局作出调查处理答复意见书，认为原靖西县新靖镇化工厂宗地的性质为国家所有，土地使用权类型为划拨，由县人民政府收回，按照有关规定进行处置。对争议的厂房，原化工厂职工冯元杰、陈素珠等人并不能证明建厂的资金来源是职工投入的，故不支持职工要求确认该厂财产归职工所有的请求。但职工不服，要求靖西县人民政府处理。靖西县人民政府经调处未果，于2008年4月23日作出靖西县靖政决字（2008）1号行政处理决定。靖西县人民政府认为化工厂的厂房、设备、资金是其全体职工共同创造的劳动积累及公有财产，不属于合伙企业。也并非是该厂职工的财产，而应当是化工厂全体劳动者集体所有。靖西县乡镇企业办对城镇集体企业的管理，只是行政上的宏观管理，并不是直接的企业经营管理，行政上的管理不能成为靖西县新靖镇人民政府拥有该争议房地产权属的理由。企管站借给化工厂的款项不能作为办厂的投资。靖西县新靖镇化工厂作为独立的集体企业法人，其无论是破产还是自行解散，应根据有关法律、法规的规定进行清算，并对原企业职工进行合理安置和补偿。企管站在没有进行清产核资，也没有进行清算的情况下，直接使用并出让化工厂的房地产，直接侵害了化工厂集体的利益，其行为应予纠正。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第3项，《中华人民共和国城镇集体企业管理条例》第十八条、第十九条的规定，作出靖政决字（2008）1号行政处理决定：一、新靖镇综合化工厂所使用的土地属于国家所有（国有划拨），其他资产属于新靖镇综合化工厂（含其前身竹藤厂）全体劳动者集体所有；二、新靖镇综合化工厂已名存实亡，由该企业的上级管理机构即新靖企业管理站行使代管理权利；三、在代管期间，应依法进行清算后，按相关规定对职工进行补偿。职工申请复议，百色市人民政府作出百政复决字（2008）第36号行政复议决定，以靖西县人民政府超越职权，适用法律错误为由撤销了上述处理决定。化工厂职工不服诉至法院，百色市中级人民法院认为靖西县人民政府具有产权界定的法定职权，遂作出（2008）百中行初字第24号行政判决，判决撤销百色市政府的百政复决字（2008）第36号行政复议决定，由其3个月内重新作出复议决定。百色市人民政府重新作出百政复决字（2008）第36号行政复议决定，以上述百色市中级人民法院生效判决为依据，维持靖西县人民政府靖政决字（2008）1号行政处理决定。
另查明，在靖西县人民政府处理本案产权纠纷时，企管站取得的《国有土地使用证》和《房屋所有权证》已被撤销。
百色市中级人民法院一审认为，产权界定是指对集体企业的财产依法确认其所有权归属的法律行为。《城镇集体所有制企业、单位清产核资界定工作具体规定》第二部分第（二）条规定，产权界定工作由各级人民政府组织。各级政府是最基本的行使国家行政职权的行政主体，显然，产权界定行为是具有国家行政职权的各级政府实施的行为。产权界定工作是该规定为各级政府设定的一项行政职权，是各级政府行使其法定职权的行为，即是与行使国家行政职权有关的行为。靖西县人民政府作为县级人民政府，依据《城镇集体所有制企业、单位清产核资界定工作具体规定》第二部分第（二）条之规定，享有组织产权界定工作的法定职责，其作出有关产权界定的行为应属于此法定职权范围内。因此，被告靖西县人民政府是产权界定行为的合法主体，有权作出产权界定。化工厂是城镇集体所有制企业。该厂资产来源主要是本企业按照自愿组合、自筹资金及其积累所形成，有的是用本企业集体资产购买他人财物而形成的，这些资产依法应当属于化工厂集体所有。被告确定化工厂所使用的土地属于国家所有，其他资产属于该厂全体劳动者所有是正确的。企管站系化工厂的主管部门，其有职权对其管理的集体企业在关闭而不能自行行使管理职权时进行代管。由于化工厂已关闭停产多年，事实上该厂已无能力进行生产经营管理。因此，靖西县人民政府对该厂进行产权界定、资产评估和债务清算，并将清算后所剩余财产，依法确定由企业的上级管理机关即企管站代管，专门用于化工厂职工的福利开支并不违反法律及政策规定，亦符合该厂目前的事实状况。原告以其是化工厂的职工，化工厂系用本厂积累资金以及职工筹措资金、投工投劳建成的，其财产应交由职工管理使用的理由不充分。百色市中级人民法院遂于2009年4月17日作出（2009）百中行初字第4号行政判决：驳回原告陈素珠等10人的诉讼请求。
上诉人陈素珠等10人不服，向本院提起上诉称，靖西县人民政府作出的靖政决字（2008）1号处理决定书第一条决定确定：“新靖镇综合化工厂所使用土地属国家所有，其他资产属该厂全体劳动者所有。”从这一财产所有权界定，陈素珠等10人及全体职工是该企业唯一房产所有权人。而靖西县人民政府利用公权力违法袒护企管站，使企管站以“代管”企业财产为幌子，实则违反法律和有关政策，披着合法外衣长期侵占，侵吞陈素珠等10人合法的财产，严重侵犯陈素珠等10人的合法权益。根据中华人民共和国《物权法》第三十四条、第三十九条、第六十条，《民法通则》第七十一条，《城镇集体所有制企业条例》第二十一条第一项的法律规定：财产所有权人对其全部财产享有占有、使用、收益和处分的权利，拒绝任何形式的平调。为此，陈素珠等10人认为一审没有按照以上所列的法律依据而驳回诉讼请求，属认定事实、适用法律、判决错误，是明显违法裁判。故请二审撤销一审错误判决，依法将化工厂房产判归化工厂全部房产所有人（即原该厂全体职工）保管使用，解决该厂干部、职工再就业，解决谋生的合法上诉请求。
被上诉人靖西县人民政府答辩称，化工厂是一个拥有独立经营、自负盈亏自主权的企业，并非是陈素珠等10人的合伙企业，也不是该厂职工的财产。该厂的厂房、设备、资金是该厂全体职工共同创造的公有财产，属该厂全体劳动者集体所有。因此，靖西县人民政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》的相关规定作出的靖政决字（2008）1号行政处理决定是正确的。因此，一审法院根据事实和法律作出驳回陈素珠等10人诉讼请求的判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院予以维持。
一审第三人企管站述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，理由：1、该厂于1984年自行倒闭，而倒闭后的集体企业的财产在未清算之前，应依法由企业的主管机构第三人新靖镇企业管理站按照法律规定来代管财产，而不是由企业部分职工来自行管理或处分。2、企管站在建厂之初的出资和在该厂倒闭后的修缮行为，实际上是一种投入资金的性质。按照《集体企业国有资产产权界定暂行办法》的规定，化工厂的资产中，有部分产权应界定为国有资产。根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第十八条规定，集体企业终止，应当依照国家有关规定清算企业财产。因此，靖西县人民政府靖政决字（2008）1号处理决定中的第三项作出应依法进行清算，是正确的。3、上诉人请求由其保管和使用该厂财产无法律依据也无实际意义。因该厂原职工已全部解散，在法律上该企业已经终止。因此，企管站认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院二审认为，化工厂是城镇集体所有制企业。该厂资产来源主要是本企业按照自愿组合、自筹资金及其积累所形成。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《中华人民共和国城镇集体企业管理条例》的规定，靖西县人民政府将化工厂所使用的土地确定属于国家所有，其他资产属于该厂全体劳动者所有是符合上述法律、法规规定的。1984年化工厂自行关闭，工人自谋职业，根据《城镇集体所有制企业条例》第十七条、十八条、十九条的规定，化工厂已经终止，靖西县人民政府对该厂财产进行产权界定、资产评估，并依法确定由企业的上级管理机关企管站代管，在清算完毕后所剩财产按相关规定对职工进行补偿的具体行政行为是符合法律、法规、政策的。故陈素珠等10人上诉认为，化工厂的财产清算完毕，应将化工厂房产判归化工厂全部房产所有人（即原该厂全体职工）保管使用经营的主张没有法律依据。本院遂于2009年9月26日作出（2009）桂行终字第38号行政判决：驳回上诉，维持原判。
原审上诉人陈素珠等10人在本院再审庭审中称，请求撤销本院（2009）桂行终字第38号行政判决及百色中级人民法院（2009）百中行初字第4号行政判决；请求撤销靖西县人民政府靖政决字（2008）1号行政处理决定；判决将化工厂的全部财产交由化工厂全体职工管理使用。理由：1、原审认定化工厂关闭停产，无能力进行生产经营管理，缺乏证据证明。因为当年经全厂职工讨论决定由职工个人投资，却遭到新靖镇政府、镇企业管理站不予审批，关闭停产是新靖镇政府、镇企业管理站违法干预企业造成的。事实证明，我们利用剩下的约四百米厂房作为创业场所，开办轿车美容装饰店，生意兴隆，解决了部分职工和子女就业问题。原审法院认定化工厂已无能力进行生产经营是错误的。2、原审法院查明本案资产属于化工厂集体劳动者所有，据此，原工厂职工要求靖西县新靖镇人民政府、企管站归还交其代管的厂房由工厂职工管理使用是合法合理的。3、原审法院认定化工厂已终止，没有事实依据。因为靖西县人民政府靖政决字（2008）1号处理决定认定化工厂虽多年来未参加企业年度检验，但其营业资格未经依法吊销，故其企业法人资格依然存在。4、通过审计，化工厂没有债务还有债权，不存在需用厂房地产来清偿债务。现存的厂房及在企管站代管期间的租金已被企管站侵占挪用，根据《城镇集体所有制企业条例》第十九条第二项的规定，企业主管机关应无条件将这些财产移交给企业职工。
原审被上诉人靖西县人民政府在本院再审庭审中辩称，化工厂（前身为新靖竹藤厂）是城镇集体所有制企业。该厂资产来源主要是本企业按照自愿组合、自筹资金及其积累所形成。该工厂早在1984年就已经自行解散，所有职工均已自行离厂，自谋生路，从1984年至2002年，一直没有职工在厂生产生活，该厂确已名存实亡。靖西县人民政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》的规定，作出的靖政决字（2008）1号行政处理决定，认定事实清楚，适用法律政策得当。因此，一审法院作出驳回原告诉讼请求的判决和二审法院作出维持原判的判决适用法律得当。请求再审维持原判，驳回原审上诉人陈素珠等10人诉请。
原审第三人靖西县新靖镇人民政府在本院再审庭审中述称，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
本案再审中各方当事人均未提交新的证据，本院对原审查明的案件事实予以确认。在本案再审期间，靖西县新靖镇人民政府于2015年3月6日向本院出具《证明》称，新靖镇企管站已于2013年乡镇机构改革中撤并到镇人民政府。故靖西县新靖镇人民政府作为第三人参加本案诉讼。
本院再审认为，化工厂是城镇集体所有制企业。化工厂资产来源主要是该企业按照自愿组合、自筹资金及其积累所形成。因此，化工厂全部财产属该厂全体职工集体所有。靖西县人民政府作出的靖政决字（2008）1号行政处理决定：“一、新靖镇化工厂所使用的土地属于国家所有（国有划拨），……；”从该决定的内容来看，该决定的事实基础建立是在“新靖镇化工厂所使用的土地属于国家所有（国有划拨）”之上的。然而，本案客观事实是1979年，化工厂与靖西县新靖镇联街大队第六生产队联系，支付给该队1500元补偿费，取得918平方米的土地，并建起9开间厂房和2间简易房，化工厂使用的土地并非国有划拨，而是化工厂有偿取得的。故靖西县人民政府认定工厂使用的土地属国有划拨缺乏事实依据。本案化工厂使用的土地所有权属于国家各方当事人并无异议，虽然靖西县人民政府作出的靖政决字（2008）1号行政处理决定没有明确化工厂使用的土地使用权归属，但是靖西县人民政府决定导致企管站认为化工厂使用的土地的使用权应无偿收归国有，一直未对化工厂的职工进行补偿、安置，而且靖西县人民政府作出的靖政决字（2008）1号行政处理决定并不符合国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第3项的规定，也没有法律依据。因此，靖西县人民政府作出的靖政决字（2008）1号行政处理决定违法，本院依法予以撤销，由靖西县人民政府重新作出处理决定。本案靖西县人民政府并未按照产权界定纠纷的程序处理，而是作出了行政处理决定。原审判决将本案定性为产权界定纠纷，明显与事实不符。
综上所述，原判定性、适用法律错误，判决结果不当，本院依法予以撤销；原审上诉人陈素珠等10人请求撤销原判理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销本院（2009）桂行终字第38号行政判决及百色市中级人民法院（2009）百中行初字第4号行政判决；
二、撤销靖西县人民政府于2008年4月23日作出的靖政决字（2008）1号行政处理决定；
三、靖西县人民政府在本判决生效之日起三个月内重新作出行政处理决定。
本案一审受理费50元、二审受理费50元，合计100元，由靖西县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 菁
审 判 员 蒙宏庆
代理审判员 李 延
二〇一五年四月七日
书 记 员 罗 誉