广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第779号
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局，住所地广州市豪贤路
法定代表人：李俊夫，该局局长。
委托代理人：夏灯雄，广东国智律师事务所律师。
委托代理人：李其泽，广州市国土资源和房屋管理局黄埔区分局工作人员。
被上诉人（原审原告）：广州市黄埔区大沙街横沙第七股份经济合作社，住所地广州市黄埔区横沙大街。
法定代表人：罗梁锦，该合作社董事长。
委托代理人：王庭根，广东科德律师事务所律师。
委托代理人：罗维维，广东科德律师事务所律师助理。
上诉人广州市国土资源和房屋管理局因被上诉人广州市黄埔区大沙街横沙第七股份经济合作社诉其行政处罚决定一案，不服广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：2012年1月4日，被告广州市国土资源和房屋管理局在土地巡查中发现黄埔区横沙社区镇东路横沙桥北面“白水田”（土名）地段存在涉嫌非法占用土地停放车辆的行为。在向原告广州市黄埔区大沙街横沙第七股份经济合作社董事长罗梁锦调查中，罗梁锦陈述上述土地出租给他人搞花圃，希望帮忙查处，是承租人违反合同规定违法搞别的，不搞花圃……被告于2012年2月28日向原告发出穗埔沙监停（2012）2号《责令停止土地违法行为通知书》和穗埔沙监通（2012）2号《责令改正违法行为通知书》，要求原告立即停止擅自平整场地从事非农业建设的违法行为，恢复土地原状等。调查期间，被告再次询问罗梁锦，其陈述相关土地出租给承租人的，有土地承包合同……被告于3月25日委托广州市黄埔区房地产测绘所对相关土地情况进行了勘测，另于2013年3月12日向罗棣坚进行了询问，罗棣坚陈述：与社区签订租赁合同，作花卉种植用途，现停车场用途。种花种不活，只能停车。……因该地无法种植花卉导致收入无法抵交租金，实际存在困难，只能用来停车。2013年4月23日，被告向原告发出了穗埔国土监告（2013）5号《土地违法案件行政处罚告知书》，并依原告申请于2013年8月15日举行了听证，还邀请广州市黄埔区水务局工作人员等到场。2013年9月10日，被告作出穗埔国土监罚（2013）5号《土地违法案件行政处罚决定书》，其中内容为，被处罚单位（本案原告）未经批准，擅自在横沙社区镇东路横沙桥北面“白水田”地段，非法占用土地面积8537.9平方米（其中一般农用地8290.4平方米，建设用地面积247.5平方米），违反了《土地管理法》第四条、第四十四条、第六十三条的规定，已构成非法占用土地事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，决定处罚如下：一、责令被处罚单位在收到本决定书之日起15日内停止非农用途，车辆撤场，恢复土地原状；二、根据非法占用土地面积8537.9平方米的事实，对非法占用的8290.4平方米一般农用地处以每平方米20元罚款，对非法占用的247.5平方米建设用地处以每平方米10元罚款，罚款金额共计168283元。原告不服，向广州市人民政府申请行政复议，该府于2013年12月9日作出穗府行复（2013）906号《行政复议决定书》，维持被告作出的上述决定书。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”根据上述规定，被告经询问原告法定代表人及承包人相关土地存在出租承包情况，未进一步核实即认定原告为非法占用土地主体并作出处罚，属事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第（二）项第1目的规定，原审法院判决撤销被告广州市国土资源和房屋管理局于2013年9月10日作出的穗埔国土监罚（2013）5号《土地违法案件行政处罚决定书》。
上诉人广州市国土资源和房屋管理局不服原审判决，向本院提起上诉称：对土地出租方的被上诉人作为非法占用土地主体进行处罚，事实清楚，证据充分，于法有据。自2012年1月4日上诉人发现被上诉人在涉案地块存在未经批准，擅自在涉案地块非法占用土地，至上诉人于2013年9月10日做出穗埔国土监罚（2013）4号《土地违法案件行政处罚决定书》，在长达近一年八个月的时间内，作为涉案地块权属人的被上诉人，本身就具有履行《中华人民共和国土地管理法》第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”。作为负有保护、管理和合理利用土地的义务的被上诉人，不仅不履行其应尽的法律义务，而且在长达近一年用八个月的时间里，在明知涉案地块属未经批准，非法占用的情况下，仍收取承租方的租金，获取作为非法占用土地对价的租金收益。被上诉人不但具有非法占用土地获取租金收益的主观故意，客观上也放任非法占用土地结果的发生，其行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十四条、第六十三条的规定，上诉人根据《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二之规定，作出的穗埔国土监罚（2013）5号《土地违法案件行政处罚决定书》事实清楚、证据充分，适用法律正确。综上所述，请求二审法院判决：1、撤销原审判决；2、改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人广州市黄埔区大沙街横沙第七股份经济合作社答辩称：一、涉案地块土地规划到现在为止上诉人还未举证证明涉案地块的土地整体规划。被上诉人不知土地利用总体规划，如何能确定停车场不符合该地块的土地利用总体规划。二、本案涉案土地实际上是停车场，上诉人认为停车场需经国土部门审批，但审批程序相关文件上诉人也未能提供。三、被上诉人认为本案上诉人越权，停车场相关应该是由交警部门处理，不是应该由国土部门管理。四、上诉人要求恢复土地原状。涉案土地八千多平方米，是怎么样恢复土地原状，如果恢复土地原状，上诉人应该履行政府职责。
经审查，原审判决查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。
另查明，被上诉人广州市黄埔区大沙街横沙第七股份经济合作社于2010年7月29日与罗棣坚签订土地承包合同书，其中约定被上诉人将涉案地块承包给罗棣坚用于种植花卉，并约定罗棣坚有责任保护好土地资源，不准擅自改变土地使用性质。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”本案中，被上诉人广州市黄埔区大沙街横沙第七股份经济合作社将涉案土地出租给罗棣坚，合同中明确该土地用途是“种植花卉”。上诉人在调查期间，罗棣坚也明确向上诉人表示“与社区签订租赁合同，作花卉种植用途，现停车场用途”，故上诉人在已经查明被上诉人与罗棣坚的合同约定是用作花卉种植，现并无其他证据证实将涉案土地出租用于非农业建设的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定作出处罚，属事实不清，适用法律错误。原审法院撤销被诉行政处罚决定并无不当，本院予以维持。至于上诉人认为被上诉人存在放任他人非法占用土地并收取租金是否违反其他的法律规定，并非上诉人作出处罚决定的理由和依据，故本案不予审查。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市国土资源和房屋管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈卫红
审 判 员 邓 军
代理审判员 余秋白
二〇一四年十二月十八日
书 记 员 周芷诺