广东省肇庆市高要区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）肇要法民一初字第297号
原告：肇庆市高要区人民政府，住所地广东省肇庆市高要区。
法定代表人：江启宁。
委托代理人：梁星志、欧阳海春，广东安达信律师事务所律师。
被告：蔡战霞，女，汉族，住广东省高要市，公民身份证号码×××1063。
被告：蔡战梅，女，汉族，住广东省肇庆市端州区，公民身份证号码×××3961。
被告蔡战霞、蔡战梅的共同委托代理人：周伟清，广东耀新律师事务所律师。
被告：高要市南岸街道城镇建设开发公司，住所地高要市。
法定代表人：陈卓荣。
原告肇庆市高要区人民政府诉被告蔡战霞、蔡战梅、高要市南岸街道城镇建设开发公司物权保护纠纷一案，本院于2015年10月23日立案受理，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告的委托代理人梁星志、欧阳海春，被告蔡战霞、蔡战梅及其共同委托代理人周伟清到庭参加了诉讼，被告高要市南岸街道城镇建设开发公司经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：原告经调查发现，2004年6月25日，被告高××市××街道城镇建设开发公司与被告蔡战霞签订了《土地转让合同》，约定被告高××市××街道城镇建设开发公司以每亩4.5万元的价格（以蓝线面积2057.2平方米计算土地转让价格）将江口1350平方米用地（红线面积，具体位置：第三期开发区正和机电有限公司用地的东侧，四至：东至10米路，南至世纪大道，西至10米路正和机电有限公司用地，北至10米路）使用权转让给被告蔡战霞，并约定被告高××市××街道城镇建设开发公司负责提供该宗土地的红蓝线图等相关资料，并协助被告蔡战霞办理国有土地使用权手续。2009年11月18日，被告高××市××街道城镇建设开发公司与被告蔡战霞、被告蔡战梅签订了《土地转让合同补充协议》，约定原《土地转让合同》乙方即购地方被告蔡战霞变更为被告蔡战梅，原《土地转让合同》变更后，被告蔡战梅履行原合同乙方的一切权利与责任。另据查，2006年6月25日，2006年7月5日，赵某（被告蔡战梅丈夫，已死亡）交了购地款人民币8万元和3万元。上述《土地转让合同》及《土地转让合同补充协议》所涉土地，属原高要县南岸江口第三期开发区土地，属于原高要县城区规划范围，系1992年间原告已征用，对被征地农民安置补偿工作由原南岸镇人民政府负责。原告也从未批准过原南岸镇人民政府或被告高××市××街道城镇建设开发公司出让该宗土地。该宗土地从2004年6月25日签订《土地转让合同》至今，被告蔡战霞直未办理案涉土地使用权过户手续。但被告高××市××街道城镇建设开发公司在签订《土地转让合同》之后，已经将案涉土地交付给被告蔡战梅使用，目前，被告蔡战梅已经在该地上加盖了地上建筑物并使用至今。根据我国相关法律及司法解释规定，本案被告高××市××街道城镇建设开发公司并非土地使用权人，各被告签订的《土地转让合同》、《土地转让合同补充协议》并非土地使用权转让协议，而是土地使用权出让合同。但根据相关法律规定，土地使用权出让的主体应当是市县土地管理部门，土地使用权出让合同应当由土地使用权人与市县人民政府土地管理部门签订，而本案中，被告高××市××街道城镇建设开发公司不是高要市的土地行政管理部门，没有与其他单位和个人签订土地使用权出让合同的主体资格。在原告没有授权、不予追认的情况下，各被告签订的《土地转让合同》、《土地转让合同补充协议》无效。被告蔡战梅实际占用土地之后，在未获得案涉土地使用权也未获得有关部门批准的情况下，擅自在案涉土地上加盖地上建筑物，在前述合同无效的情况下，根据相关法律规定，被告蔡战梅应拆除案涉土地上地上建筑物，并将案涉土地返还给原告。故起诉至法院，请求：1、判决确认三被告签订的《土地转让合同》、《土地转让合同补充协议》无效。2、判决被告蔡战霞、被告蔡战梅将占用的江口1160.27平方米用地（具体位置为：第三期开发区正和机电有限公司用地的东侧，四至：东至10米路，南至世纪大道，西至10米路（正和机电有限公司用地），北至10米路）地上建筑拆除、并将前述土地返还给原告。3、判决各被告承担本案全部诉讼费用。
被告蔡战霞、蔡战梅答辩称：一、原告为达到不可告人的目的罔故事实。原告自诉，案涉土地属原高要县南岸江口第三期开发区土地，由原高要县人民政府征收，由原高要县南岸镇人民政府负责对被征地农民进行安置补偿。原高要县南岸江口第三期开发区土地由高××市××街道城镇建设开发公司负责开发建设和招商引资及土地转让，原高要县南岸江口第三期开发区土地使用权人取得的土地使用权，均是先通过与被告高××市××街道城镇建设开发公司签订《土地转让合同》方式取得，后被原高要市人民政府确认。从原高要市人民政府委托的“高要市新江口大桥至金渡大花坛改建工程领导小组办公室”于2010年3月29日与答辩人签订的《征收土地及建筑物拆迁补偿协议书》及2012年高要市城乡规划局出具给答辩人的“高规要（2012）第176号《高要市建设用地规划条件》”可知，原告不仅认可了《土地转让合同》及《土地转让合同补充协议》的协议，也认可了答辩人是土地使用权人，可见，原告起诉时称从未授权，与事实不符。二、答辩人在签订《土地转让合同补充协议》没有任何过错，即使合同无效，原告及被告高××市××街道城镇建设开发公司均应赔偿答辩人因合同无效所造成的损失。
庭审时，被告蔡战霞、蔡战梅补充答辩称：1、原告不是合同的主体，因此不是适格的诉讼主体；2、本案所涉土地，原告不是土地的使用权人，其只是代替国家行使土地的所有权，对于使用权的确认，国家已经赋予原告行政权，因此本案不是法院审理的范围，而是原告的行政职权，敬请法院依法驳回。3、买该土地的时候，是由被告蔡战梅的丈夫买的，由于被告蔡战梅的丈夫赵某意外死亡，被告蔡战梅猜想其丈夫的死亡与该土地有关系，而且当时被告蔡战梅与其儿子在广州看病，不能立刻回来，所以让被告蔡战梅的妹妹即被告蔡战霞把该土地款全部交付，所以土地写了被告蔡战霞的名字，后来认为被告蔡战梅丈夫的死亡与该土地是有关系，不好写被告蔡战霞的名字，所以去办理土地使用证的时候，后来政府以种种理由阻止被告蔡战梅办理，而周边的土地同样是由被告高××市××街道城镇建设开发公司转让的，但都可以办理使用权证。
被告高××市××街道城镇建设开发公司既没有答辩，也没有参加诉讼。
经审理查明：2004年6月25日，高××市××街道城镇建设开发公司以甲方名义与蔡战霞作为乙方名义签订书面《土地转让合同》，合同约定：甲方根据乙方的发展需要将位于江口第三期开发区正和机电有限公司东侧的一幅土地转让给乙方，具体四至：东至10米路，南至世纪大道，西至10米路（正和机电有限公司用地），北至10米路。其中蓝线面积为2057.2平方米（折合3.08亩），红线面积为1350平方米（折合2.025亩），土地转让价以蓝线面积计算，价格每亩为4.5万元，总价为13.86万元。付款方式分三期，首期在签订协议时交付8万元，第二期在2004年9月30日前付3.86万元，第三期在2004年12月30日前付余下购地款2万元。同时约定，甲方负责提供该宗土地的红蓝线图等相关资料，并协助乙方办理国有土地使用证手续，办证费用均由乙方负责。合同签订后，被告蔡战梅按合同约定向高××市××街道城镇建设开发公司支付了全部土地转让款13.8万元。
2009年11月18日，高××市××街道城镇建设开发公司以甲方名义与蔡战霞以乙方名义、蔡战梅以丙方名义签订书面《土地转让合同补充协议》，该协议约定：甲乙双方在2004年6月25日签订一宗签订土地转让合同，由乙方向甲方购买土地一宗，土地蓝线面积2057.2平方米，红线面积1350平方米，经甲乙丙三方协商，同意原合同乙方即购地方变更为本补充协议的丙方，原合同乙方变更后，本补充协议的丙方蔡战梅履行原合同乙方的一切权利与责任，补充协议是原合同不可分割部分，与原合同具有同等法律效力。
2010年3月29日，原高要市新江口大桥至金渡大花坛改建工程领导小组办公室以甲方名义与蔡战梅以乙方名义签订书面《征收土地及建筑物拆迁补偿协议书》，约定收回乙方建设用地面积189.78平方米，甲方按每平方米380元的标准补偿给乙方，补偿金合共72097.4元。拆除乙方房屋棚舍的补偿金额为47092.8元，青苗补偿款为5428元，征地拆迁及青苗补偿总金额为124618.2元，上述征收补偿款已全部支付给了蔡战梅。
另查明：蔡战梅与蔡战霞为姐妹关系，2004年6月25日，高××市××街道城镇建设开发公司与蔡战霞签订的《土地转让合同》中约定的土地转让款13.8万元均系蔡战梅夫妻所支付，签订上述《土地转让合同》、《土地转让合同补充协议》之后，被告蔡战霞、蔡战梅均没有和肇庆市高要区国土资源局签订土地转让合同，也没有办理土地出让手续和取得案涉土地使用权证。高要市南岸街道城镇建设开发公司在与蔡战霞、蔡战梅签订上述《土地转让合同》、《土地转让合同补充协议》时并没有肇庆市高要区人民政府的授权，签订合同之后至今上述两合同也没有得到原告肇庆市高要区人民政府的追认。蔡战梅在案涉土地上自行建有六十平方米左右的简易房，被告蔡战梅至今未取得该简易房的房产证。
又查明：肇庆市国土资源局高要分局出具书面《高××市××街道土地利用总体规划图》，该图证实案涉土地位于南岸街道乌榕村，面积1160平方米，具体四至为东至10米路，南至世纪大道，西至10米路，北至10米路，该地块目前未出让、未转让，该地块位于高××市××街道土地利用总体规划范围内，案涉土地属于城镇建设用地区。
本院认为：被告高××市××街道城镇建设开发公司经本院合法传唤没有正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法进行缺席审理，被告缺席是放弃相应诉讼权利的表现，其在法定举证期限内不举证，本院视其对原告所举证据没有异议。
本案争议的焦点问题之一是，原告就案涉土地转让合同而起诉，其原告主体是否符合法律规定的问题。肇庆市国土资源局高要分局出具的《高××市××街道土地利用总体规划图》证实案涉土地位于高××市××街道土地利用总体规划范围内，案涉土地属于城镇建设用地区，且该土地目前未出让、未转让，案涉土地至目前的权属问题仍属于国家所有，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第二款“未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。”的规定，位于高××市××街道土地利用总体规划范围内的包括案涉土地依法属于原告保护和管理。原告与案涉土地及本案纠纷有直接的利害关系，原告就该幅土地所引发的纠纷提起诉讼，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条“起诉必须符合下列条件：（一）原告与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……”的规定，因此，被告抗辩认为原告不是合同的当事人和土地使用权人，原告不是适格的诉讼主体的意见，不符合法律规定，本院不予采纳。
本案争议的焦点问题之二是，原、被告转让的案涉土地的转让行为是否合法有效的问题。2004年6月25日，高××市××街道城镇建设开发公司与蔡战霞签订《土地转让合同》，约定高××市××街道城镇建设开发公司将位于江口第三期开发区正和机电有限公司东侧的一幅土地【具体四至：东至10米路，南至世纪大道，西至10米路（正和机电有限公司用地），北至10米路。其中蓝线面积为2057.2平方米（折合3.08亩），红线面积为1350平方米（折合2.025亩），土地转让价以蓝线面积计算）】转让给蔡战霞，其后，高××市××街道城镇建设开发公司与蔡战霞、蔡战梅三方于2009年11月18日签订《土地转让合同补充协议》，约定将原合同《土地转让合同》中的购地方蔡战霞变更为蔡战梅，由蔡战梅履行原合同购地方的一切权利与责任。自高××市××街道城镇建设开发公司与被告签订合同时起至今，被告蔡战霞、蔡战梅并没有依照法律规定办理土地出让手续，也没有在国土部门办理土地权属登记和取得相应土地使用权证，被告蔡战霞、蔡战梅也未取得案涉土地的相关登记和土地使用权证。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权……未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。”和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第九条“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”及第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”的规定，高××市××街道城镇建设开发公司无权转让该幅土地，高要市南岸街道城镇建设开发公司在没有得到原告的授权和事后追认的情况之下是无权处分和转让本案合同中约定的案涉土地，高××市××街道城镇建设开发公司与蔡战霞、蔡战梅签订的《土地转让合同》、《土地转让合同补充协议》违反了法律、行政法规的强制性规定，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，高××市××街道城镇建设开发公司于2004年6月25日与被告蔡战霞签订的《土地转让合同》及于2009年11月18日高××市××街道城镇建设开发公司与蔡战霞、蔡战梅三方签订的《土地转让合同补充协议》均为无效合同。被告蔡战霞和蔡战梅抗辩认为原告不仅认可案涉《土地转让合同》和《土地转让合同补充协议》，也认可蔡战梅是案涉土地的使用权人的抗辩意见，缺乏事实依据和法律依据，本院不予采纳，原告起诉要求确认上述合同为无效合同的诉求于法有据，本院予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还……”的规定，被告蔡战霞、蔡战梅依法应将上述案涉合同中约定的土地返还给原告，因此，原告起诉被告蔡战霞、蔡战梅将案涉合同中约定的土地上的建筑物拆除并将占有的1160.27平方米用地返还给原告的诉求，符合法律规定，本院予以支持。至于被告蔡战霞、蔡战梅抗辩认为其在签订《土地转让合同补充协议》中没有任何过错，即使合同无效，原告及被告高××市××街道城镇建设开发公司均应赔偿被告蔡战梅因合同无效所造成的损失，因本案案涉《土地转让合同》和《土地转让合同补充协议》分别系被告高××市××街道城镇建设开发公司与蔡战霞、被告高××市××街道城镇建设开发公司与蔡战霞、蔡战梅所签订的两个合同，原告肇庆市高要区人民政府并非上述两个合同中的当事人，且被告蔡战霞、蔡战梅在本案诉讼中也未就因上述两合同无效所遭受的损失提起反诉和主张，因此，被告蔡战霞、蔡战梅抗辩认为因合同无效所遭受的损失本院在本案中不作处理，被告蔡战霞、蔡战梅可另行主张解决。
综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第十一条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条，《中华人民共和国合同法》第九条、第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十一条的规定，判决如下：
一、被告高要市南岸街道城镇建设开发公司与蔡战霞于2004年6月25日签订的《土地转让合同》为无效合同。
二、被告高要市南岸街道城镇建设开发公司与蔡战霞、蔡战梅于2009年11月18日签订的《土地转让合同补充协议》为无效合同。
三、被告蔡战霞、蔡战梅应于本判决发生法律效力之日起十日内自行拆除案涉土地上的建筑物，并将案涉合同中约定的位于江口第三期开发区正和机电有限公司东侧的1160.27平方米用地返还给原告肇庆市高要区人民政府。
本案受理费138600元，由被告高要市南岸街道城镇建设开发公司负担69300元，被告蔡战梅承担69300元。由于该费用在原告向本院起诉时已由原告预交，被告高要市南岸街道城镇建设开发公司、蔡战梅应分别在履行本判决的同时各自支付本案受理费69300元给原告肇庆市高要区人民政府，本院不再另行收退。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 郑汉生
审 判 员 吴玉娟
人民陪审员 李福明
二〇一六年四月七日
书 记 员 梁道德