徐州市泉山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泉行初字第84号
原告李春阳，1965年8月20日生，汉族。
委托代理人刘钦祥，1966年3月17日生，汉族。
被告徐州市铜山区市场监督管理局。
法定代表人耿兴建，局长。
委托代理人郑熠，副分局长。
我委托代理人郑天鹏，江苏彭隆律师事务所律师。
被告徐州市工商行政管理局号。
法定代表人吉镇，局长。
委托代理人王剑，该局法规处科员。
委托代理人郭城，该局法规处副处长。
第三人徐州万达广场置业有限公司。
法定代表人齐界，董事长。
委托代理人王鹏，江苏金华星律师事务所律师。
原告李春阳诉被告徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责和行政赔偿及徐州市工商行政管理局行政复议决定一案，本院于2015年8月18日立案受理后，分别于2015年8月19日、8月20日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月20日公开开庭审理了本案。原告李春阳的委托代理人刘钦祥，被告徐州市铜山区市场监督管理局（以下简称铜山区市场局）的行政负责人王彩义及其委托代理人郑熠、郑天鹏，被告徐州市工商行政管理局（以下简称徐州市工商局）的行政负责人陈新浩及其委托代理人王剑、郭城，第三人徐州万达广场置业有限公司（以下简称徐州万达公司）的委托代理人王鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李春阳诉称，一、被告铜山区市场局在两个月内没有查处虚假广告的行为属于行政违法行为。2014年11月7日，原告向被告铜山区市场局举报徐州万达公司涉嫌利用虚假广告进行欺诈性售房，请求依法查处并核减因虚假广告欺诈而多支付的房屋价款。被告铜山区市场局于2014年11月10日予以立案调查，至今没有告知原告其是否已经作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定。根据《行政诉讼法》第47条第1款规定，被告在接到查处虚假广告的申请之日起两个月内，应当作出结论性的行政行为。被告铜山区市场局于2014年11月7日接受了原告的申请，时至今日已经接近9个月，被告铜山区市场局在长达9个月的时间里，没有作出结论性的具体行政行为，总是以各种不正当理由予以推托，其拖延履行法定职责的行为应属于行政违法行为。二、被告徐州市工商局徐工商复字（2015）第04号行政复议决定书认定事实错误、适用法律错误，应予撤销。原告曾分别于2015年1月9日和2015年5月26日向被告徐州市工商局两次提起行政复议，均被其以“被告已经依法履行职责”为由，驳回原告的复议申请。被告铜山区市场局应当全面履责，其仅仅是进行了“立案调查”，而没有作出结论性的具体行政行为，显然属于不完全履行法定职责。除全面履责外，被告铜山区市场局还应当及时履责，被告未在《行政诉讼法》规定的两个月期限内，作出结论性的具体行政行为，显然属于拖延履行法定职责。而被告徐州市工商局却依据国家工商行政管理总局令第28号《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，认定被告铜山区市场局“相关程序符合规定”，应属于适用法律错误。因此，徐工商复字（2015）第04号行政复议决定书应予撤销。三、两被告的偏袒、拖延行为纵容了徐州万达公司的虚假欺诈售房行为，致使徐州万达公司滥用大企业的优势地位，逼迫原告签订了“挑高5.7米”、而不是万达广告载明的“挑高6米”的书面购房合同，逼迫原告按照挑高6米的价格购买了挑高只有5.7米的房产。挑高由6米缩水至5.7米，原告被迫多支付了148007元。在原告陷于危难时刻，请求国家机关予以救助时，两被告不正当履行法定职责，致使原告因受虚假广告的欺诈损失了148007元，该损失应当由两被告全额赔偿。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求：1、撤销被告徐州市工商行政局作出的徐工商复字（2015）第04号行政复议决定书。2、确认被告铜山区市场局拖延履行法定职责的行为属于行政违法。3、判令被告铜山区市场局限期查处徐州万达公司虚假广告违法行为。4、判令两被告赔偿原告因受虚假广告欺诈所造成的直接损失148007元。5、判令两被告承担本案诉讼费用。
原告提供的证据：1、特快专递邮寄回执单3份及退件单1份，以此证明对原告2015年9月1日向被告提出的行政复议申请，徐州市工商局存在恶意推诿的行为。2、徐州市区各类房屋重置价表。
被告铜山区市场局辩称：1、被告不存在拖延、超期履行法定职责的违法事实。2014年11月7日，被告收到原告反映徐州万达公司涉嫌虚假广告宣传的举报信后，依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（2007年9月4日国家工商行政管理总局令第28号），当天指派两名执法人员前往徐州万达公司营销中心进行现场核查，并于2014年11月10日决定对徐州万达公司进行立案调查。在调查过程中，徐州万达公司不积极配合被告的调查取证工作，案件调查工作进展缓慢。被告依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定：“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日”，于2015年2月5日报请有关领导审批案件时限延长三十日。在后续案件调查中，徐州万达公司虽表示愿意积极配合，但其直接相关人员因合理的客观因素（公务繁忙）及印刷品印制单位（不属于被告辖区企业）未能及时接受询问并提供相关关键证据、材料，被告鉴于该案件主要事实尚未调查清楚、证据尚不够充分，无法作出处理决定，故依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定“案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期”，于2015年3月4日报请案件审理委员会,集体讨论决定对该案件依法进行了延期处理，符合程序规定。原告依据《行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，认为被告应当在两个月内作出行政结论，显然是对法律的曲解。该条款是对行政行为应当行为的时限规定，而不是规定必须在两个月内将具体行政行为办理终结，而现行法律、法规、部门规章均没有具体的办案时限要求。本案中，被告严格地按照办案流程的相关规定进行了适当且积极的行为。2、经被告调查，本案第三人徐州万达公司确实存在两种房型，而且针对两种房型均有宣传单，没有证据证明第三人对原告进行了虚假宣传。被告经调查认定，本案第三人不具有虚假广告的行为，于2015年8月21日制作“关于李春阳举报徐州万达广场置业有限公司涉嫌虚假广告宣传的告知”，并于8月25日向李春阳当面送达，将该举报案件办理终结，故原告要求“确认被告拖延履行法定职责违法，并判令被告铜山区市场局限期查处徐州万达公司虚假广告违法行为及进行行政赔偿”的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告铜山区市场局提供的证据：1、2014年11月7日的案件来源登记表。2、2014年11月7日对“铜山万达广场营销中心”的现场检查笔录。3、2014年11月10日的立案审批表。4、2014年11月11日对徐州万达公司销售顾问宋宇所作的询问笔录及其身份证明。5、2014年11月11日宋宇出具的情况说明。6、内容含有“挑高5.7米”和“挑高6米”的印刷品宣传单。7、徐州万达公司出具的上述两种宣传单制作、数量、派单等情况说明。8、照片打印件4张（显示由建筑设计公司出具的铜山万达广场7号楼层高情况及部分数据）。9、计算机截屏打印件及复印件（显示搜房网铜山万达广场楼盘信息楼层情况：有层高5.7-6米等内容）。10、2015年2月5日审批的行政处罚案件有关事项审批表（案件办理期限延长三十日）。11、徐州大恒印务有限公司相关资质及其与徐州万达公司签订的铜山万达广场项目印刷制品合同。12、2015年3月4日的行政处罚案件有关事项审批表（经案件审理委员会讨论决定案件办理继续延期）。13、徐州大恒印务有限公司出具的其为徐州万达公司制作的两种宣传单（内容分别含有“挑高5.7米”和“挑高6米”）的情况说明。14、分别于2015年3月9日、2015年4月9日对宋宇下达《询问通知书》。15、2015年6月25日分局向上级机关汇报案件材料。16、2015年7月15日区局对该案件作出的答复。17、2015年8月7日办案人员作出的“案件调查终结报告”。18、2015年8月14日审批的“案件销案审批表”。19、2015年8月21日对举报人作出的案件调查结果告知书。20、分局召开的案件审理会议记录。
被告徐州市工商局辩称：一、原告误读法条，对工商行政管理机关行政处罚程序了解不全面。原告认为：根据《行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，被告铜山区市场局应当在立案之日起两个月内作出结论性的具体行政行为，显然原告将《行政诉讼法》第四十七条第一款规定的起诉期限误读，等同于履职期限。对于适用一般程序处理案件的期限，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条有明确的规定，即：适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定，案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日，案情特别复杂的，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。二、我局作出的徐工商复字（2015）第04号行政复议决定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。我局法规处于2015年5月28日收到原告的行政复议申请书，即日予以受理，在审理过程中发现被告铜山区市场局依照国家工商行政管理总局令第28号《工商行政管理机关行政处罚程序规定》对原告投诉的事项进行立案调查处理，其相关程序符合规定。原告虽然提出了确认被告拖延履行法定职责的行为属于行政违法的行政复议请求，但该请求缺乏事实及法律依据，被告铜山区市场局已依法履行职责，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回了原告的行政复议申请。原告要求判令赔偿其因虚假广告欺诈所造成的直接损失148007元的诉讼请求虽然在赔偿数额上与其分别在2015年1月13日（申请赔偿162109元）、2015年5月28日（申请赔偿165564元）向被告提出行政复议申请时的请求有所差异，但基于的事实和理由基本一致，被告已经于2015年3月13日作出徐工商复字（2015）第01号行政复议决定予以驳回，依据《行政诉讼法》第四十五条的规定，原告对该项诉讼请求已超过起诉期限。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告徐州市工商局向本院提供的证据：1、徐工商复字（2015）第01号行政复议决定书。2、行政复议申请书。3、李春阳身份证复印件。4、销售不动产统一发票2张。5、商品房买卖合同。6、行政复议答复通知书及送达回证。7、行政复议答辩书。8、2015年5月28日行政复议有关事项审批表。9、复议案件审结报告。10、2015年7月24日行政复议有关事项审批表。11、徐工商复字（2015）第4号行政复议决定书及送达回证。被告徐州市工商局提供的其余证据同被告铜山区市场局举证。
第三人徐州万达公司述称：第三人印制的两种宣传广告，该广告彩页上并没有标明是原告购买的1-113号商铺，且原告据此彩页到徐州万达公司申请购买商铺，双方已就该商铺的基本情况包括层高进行了详细的沟通，任何人用177万购买一套商铺，不可能不问清楚层高、面积、朝向，在购买前销售顾问宋宇就商铺的基本情况向原告作了详细的介绍，原告基于自己的判断，认购该商铺并陆续缴纳房款，在签订商品房买卖合同时原告对合同约定的涉案商铺的层高5.7米是明知的。没有证据认定第三人构成虚假宣传行为，被告铜山市场局依法于2015年8月14日对该案进行了销案处理，该局已按法定的程序和职责履行了义务。原告购买第三人销售的涉案房屋系双方在平等、自愿、协商一致的基础上达成的买卖协议，第三人在售房过程中既不存在利用虚假广告欺诈原告的行为，更不存在“滥用大企业的优势地位，逼迫原告签订合同”的行为，原告购买涉案房屋系其自愿行为，原告请求赔偿因受虚假广告欺诈造成的148007元损失，没有事实和法律依据，且不属于国家赔偿法规定的行政赔偿范围。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人提供的证据：1、2014年11月14日原告与第三人签订的商品房买卖合同。2、2014年11月7日、12月12日原告缴纳房款的发票。
庭审质证时，原告对被告提供的证据质证如下：铜山区市场局对第三人的现场检查笔录，只检查到两种彩页广告，在现场没有检查到其他能够证明徐州万达公司明示公示一层挑高5.7米的任何证据。对证据4对宋宇在调查笔录中陈述的真实性不予认可。证据6两种楼层的挑高独立宣传，具有欺骗性。对证据7号、9号、10-13号的真实性、合法性无异议。对证据19延期审批材料的合法性不予认可。对证据16区局的答复不予认可，重大疑难复杂案件应由工商部门集体讨论决定。第三人对原告提供的证据2的真实性、合法性、关联性不予认可，认为该证据不是原件，无法证实其来源。
经庭审质证，本院认为，原告提供证据1欲以证明被告对原告2015年9月1日提出的复议申请存在推诿行为，因原告所提出的此次行政复议申请与本案无关联性，故对原告提供的证据1本院不予采纳。原告提供的证据2亦与本案无关联性，本院不予采纳。两被告及第三人提供的证据客观真实，与本案有关联性，能够证明案件相关事实，本院依法予以采纳。
经审理查明：2014年9月，徐州万达公司开始预售位于铜山万达广场的商铺，该商铺一层层高5.7米，二层层高6米。第三人印制了“挑高6米主力面积40-100M2升级版金街旺铺”和“挑高5米7主力面积40-100M2升级版金街旺铺”的两种广告彩页。原告于2014年10月6日向徐州万达公司交纳了认筹金。10月18日现场认购1-113商铺，并陆续缴纳了购房款。11月7日在原告与第三人准备签订书面合同时，原告向第三人徐州万达公司提出异议，称待签合同中“挑高5.7米”的约定与原告持有的广告彩页中“挑高6米”的宣传不一致，要求徐州万达公司核减相应价款，徐州万达公司未予同意。原告遂于当日向铜山市场局经济开发区分局进行了投诉，要求：1、查处徐州徐州万达公司虚假广告；2、降低1-113号商铺的总价款。此后，原告于2014年11月14日与徐州万达公司签订购房合同，购买1-113商铺，该合同约定层高5.7米。原告主张，该合同系在申请政府保护无望的情况下被迫签订的。
针对原告于2014年11月7日对徐州万达公司的投诉，被告铜山区市场局于当日进行了案件来源登记，并指派执法人员到万达广场营销中心进行了调查，制作了现场笔录。执法人员在营销中心现场发现了大量印制好的“挑高5米7”和“挑高6米”的宣传彩页。2014年11月10日，被告对徐州万达公司涉嫌违法广告一案决定立案调查，并于当日对徐州万达公司销售顾问宋宇进行了询问，制作了询问笔录。宋宇陈述，原告系其客户，其在售房前明确告知了原告商铺一楼层高5米7，二楼层高6米。2014年11月18日，被告执法人员向徐州万达公司调取了设计图纸。设计图纸显示商铺层高有5.7米和6米两种层高。2015年2月5日，该案经局领导批准延长办理期限三十日。2015年3月4日，该案经案件审理委员会讨论同意再次延期。2015年3月9日、4月9日被告铜山区市场局向宋宇发出《询问通知书》，但宋宇未接受被告的询问。在案件办理过程中，被告向徐州大恒印务有限公司调取了印务合同及说明等证据。被告经内部请示审批程序，于2015年8月21日作出《关于李春阳举报“徐州万达广场涉嫌虚假广告宣传”的告知》，告知如下：接举报后，我局当日安排两名执法人员前往该公司检查，我局于2014年11月10日进行了立案调查，因案情需要进行了延期处理，目前该案已调查终结，我局认为没有充分证据认定徐州万达公司构成虚假宣传行为，并对该案作销案处理。被告于2015年8月25日将该《告知》向原告送达。
原告向被告铜山市场局投诉后，曾于2015年1月13日向被告徐州市工商局申请行政复议，请求：1、确认铜山市场局不予查处徐州万达公司虚假广告的行为属于违法行政；2、责令铜山市场局限期查处徐州万达公司虚假广告行为；3、责令铜山市场局赔偿原告因虚假广告造成的直接损失162109元。徐州市工商局于2015年3月23日作出徐工商复字（2015）第01号行政复议决定书，认为“本案在受理前被申请人已依法履行职责”，驳回原告的行政复议申请。
2015年5月28日，原告再次向被告徐州市工商局申请行政复议，请求：1、确认铜山市场局拖延履行法定职责的行为属于行政违法；2、责令铜山市场局限期查处万达虚假广告行为；3、责令铜山市场局赔偿原告因虚假广告造成的直接损失165564元。徐州市工商局于当日受理。2015年6月2日，徐州市工商局向铜山市场局发出行政复议答复书，铜山市场局于6月12日提交答辩状及证据材料，被告徐州市工商局经审理于2015年7月24日作出徐工商复字〔2015〕第04号《行政复议决定书》，认为：铜山市场局依据国家工商行政管理总局令第28号《工商行政管理机关行政处罚程序规定》对申请人投诉的事项进行立案调查处理，其相关程序符合工商行政管理机关承办行政处罚案件的程序规定。申请人提出的确认被申请人拖延履行法定职责的行为属于行政违法的行政复议请求缺乏事实及法律依据。被申请人已依法履行职责。申请人要求责令被申请人赔偿其因虚假广告造成的直接损失165564元及“被申请人拖延履行法定职责，致使申请人损失了165564元并进一步扩大，应当由被申请人全额赔偿”的行政复议请求同其于2015年1月9日向我局提出的行政复议请求，基于的事实和理由基本一致，徐州市工商局已于2015年3月13日作出徐工商复字（2015）第01号行政复议决定书予以驳回。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项：“下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应的法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”之规定，决定驳回原告的行政复议申请，被告徐州市工商局于2015年7月28日向原告邮寄送达了徐工商复字〔2015〕第04号行政复议决定书。
原告不服徐州市工商局的行政复议决定书，向本院递交诉状主张权利，本院于2015年8月18日立案受理。被告铜山市场局于2015年8月21日作出《关于李春阳举报“徐州万达广场置业有限公司”涉及虚假广告宣传的告知》（内容同上文），并于8月25日向原告送达。
本案的争议焦点：一、被告是否构成拖延履行法定职责？二、原告的行政赔偿请求应否得到支持？
本院认为，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第八条规定，对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等媒介发布违法广告的行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商行政管理机关管辖。被告徐州市铜山区市场监督管理局对原告举报的辖区内的违法广告问题具备执法主体资格。
针对原告于2014年11月7日向被告提起对徐州万达公司的投诉，被告于当日进行了案件来源登记，指派执法人员到万达广场营销中心进行了调查，制作现场笔录。被告于2014年11月10日决定立案调查，并于当日对徐州万达公司销售顾问宋宇进行了询问，制作了询问笔录。被告执法人员于2014年11月18日向徐州万达公司调取了设计图纸。2015年2月5日，该案经被告局领导批准延长办理期限三十日。2015年3月4日，该案经案件审理委员会讨论同意再次延期。再次延期后，被告于2015年3月9日、4月9日被告向宋宇发出《询问通知书》，但宋宇未接受被告调查。直至2015年8月21日，被告方作出《关于李春阳举报“徐州万达广场涉嫌虚假广告宣传”的告知》，在被告二次延期至结案的五个多月的时间内，被告并无证据证明其进行了一系列的作为而导致办案期限的延长，虽然《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。但被告延期应有合理正当的理由，并非可以无限期的延长，被告自再次延期至其以销案方式结案，时间长达五个多月，且无合理正当的理由，故原告关于被告构成拖延履行法定职责的主张成立，依法应确认被告拖延履行法定职责的行为违法。被告徐州市工商局作出驳回原告复议申请的决定适用法律错误，依法应予撤销。鉴于被告铜山区市场局针对原告的举报已作出行政行为，故对原告要求“判令被告铜山区市场局限期查处徐州万达公司虚假公告违法行为”的诉讼请求本院不予支持。原告若对被告作出的行政行为不服，可另行提起诉讼。
对于原告要求“判令两被告赔偿其因受虚假广告欺诈所造成的直接损失148007元”的诉讼请求，因原告主张的“多付房款”的损失即便成立，也是基于原告与第三人之间的民事合同关系，与被告拖延履行法定职责并无直接的、必然的因果关系，不属于《国家赔偿法》规定的行政赔偿范围，原告要求被告赔偿损失的诉讼请求无法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第二款第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责的行为违法。
二、撤销被告徐州市工商行政管理局于2015年7月24日作出的徐工商复字（2015）第04号《行政复议决定书》。
三、驳回原告李春阳的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由两被告共同负担（原告已预交，两被告于本判决生效后10日内给付原告）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 王继红
审 判 员 刘卫东
人民陪审员 拾玉玲
二〇一六年一月二十日
书 记 员 张 慧