浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行终755号
上诉人（原审原告）：楼志坚，男，1954年4月18日出生，汉族，住杭州市萧山区。
被上诉人（原审被告）：杭州市萧山区楼塔镇人民政府。住所地杭州市萧山区楼塔镇。
负责人：田江波。
委托代理人：陈颖、陈相瑜，浙江钱江潮律师事务所律师。
原审第三人：俞关信，男，1945年4月27日出生，汉族，住杭州市萧山区。
上诉人楼志坚为与被上诉人杭州市萧山区楼塔镇人民政府（以下简称楼塔镇政府）不履行规划法定职责一案，不服杭州萧山区人民法院（2016）浙0109行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月4日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：楼志坚与俞关信均系杭州市萧山区楼塔镇楼家塔村民。2011年上半年，俞关信将原有老房和边上所购他人房屋拆除后建造了新房，该房屋与楼志坚所有的房屋相邻（即位于楼志坚房屋的右前方）。2011年4月，楼志坚书面向楼塔镇政府反映俞关信拆建房屋一事，并要求楼塔镇政府按规章处理。此后，楼志坚以俞关信新建房屋系违章建筑为由多次口头向楼塔镇政府请求予以拆除。2013年7月24日，楼塔镇政府向楼志坚作出楼信答字[2013]6号信访事项答复意见书，认为楼塔镇政府对楼志坚反映俞关信违章建筑的信访事项已经多次协调处理未果，楼志坚如不满意可通过司法途径解决。楼志坚不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2015年12月3日作出（2015）杭萧行初字第91号行政判决，责令楼塔镇政府于判决生效后六十日内对楼志坚举报的俞关信违法建设问题作出处理。2015年12月14日，楼塔镇政府向俞关信作出《关于楼塔镇楼家塔村民俞关信住宅违法建设的处理决定》（以下简称《处理决定》），认为俞关信户在楼塔镇××××号住房，在实际拆建过程中存在超面积建造的违法行为。现根据杭州市人民政府《关于进一步加强农村宅基地管理切实维护农民权益的意见》（杭政函〔2014〕76号）、杭州市萧山区人民政府办公室《关于对农村村民住宅超面积部分实行有偿使用的指导意见》（萧政办发〔2014〕200号）及楼塔镇政府《关于对农村村（居）民住宅超面积部分实行有偿使用的实施方案》（楼政〔2015〕24号）等文件精神，楼塔镇政府已责成楼家塔委员会对俞关信户住房超面积建造部分实施有偿使用收费。经楼家塔委会工作人员实地测量，俞关信户现有住房总占地面积346平方米，建筑面积666平方米。请俞关信户十日内前往楼家塔委会办理相关手续，逾期不办理的，楼塔镇政府将对其超面积建造部分依法予以拆除。同年12月18日，俞关信与楼家塔经联社签订了《楼塔镇农村住宅超面积部分有偿使用协议》，协议约定俞关信户房屋占地超出部分面积16平方米，建筑超出部分面积141平方米，共计应向楼家塔经联社支付超面积部分有偿使用费5530元。协议签订后，俞关信于同日向楼家塔经联社支付了5530元。楼志坚对《处理决定》仍不服，遂再次向原审法院提起行政诉讼，请求判令撤销楼塔镇政府作出的《处理决定》，责令楼塔镇政府拆除俞关信的违法建筑。原审法院另查明：杭州市萧山区人民政府办公室《关于对农村村民住宅超面积部分实行有偿使用的指导意见》（萧政办发〔2014〕200号）及楼塔镇政府《关于对农村村（居）民住宅超面积部分实行有偿使用的实施方案》（楼政〔2015〕24号）等文件对农村村民住宅超面积有偿使用费征收范围、缴纳标准等作了明确规定。
原审法院认为，国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，如使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。同时根据该条例第三十七条规定，农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以进行相应的处罚。本案中，根据庭审查明的事实，俞关信户在楼塔镇××××号建造的房屋系原址拆建，属于使用原有宅基地的情形，虽然从现有证据看不能证明俞关信在拆建房屋前向楼塔镇政府进行过审批，但其相较于未经审批异地利用耕地或其他土地新建住宅违法情节明显较轻，同时俞关信户在楼家塔并无其他住宅，其拆建的案涉房屋完全符合“一户一宅”的法律规定，且不存在占用乡村公共设施用地、公益事业用地等严重情节，应当可予以补办相关审批手续，而不必然一律拆除。现楼塔镇政府根据俞关信户违法情节及所建房屋的实际情况，对俞关信作出案涉《处理决定》并无不当。楼志坚认为楼塔镇政府未履行法定职责，并坚持要求对俞关信户案涉房屋予以拆除的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。俞关信经原审法院合法传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决：驳回楼志坚的诉讼请求。案件受理费50元，由楼志坚负担。
宣判后，楼志坚不服，向本院上诉称：原告所在村庄是一个成居的几十年的集体统一规划村子。屋基开间宽度4米，深度不足11米，村道宽3米，拖拉机和小汽车可东西直通，出口处公共用地可车辆调头交汇。对于俞关信的违建，包括楼志坚在内三住户早有反映，但镇城建办等职能部门迟迟不处理，拖延之后又称反映太迟，拆违建损失太大。楼志坚无奈上访，直到2013年迫于上级压力才有了一个信访答复。楼志坚不服请求区政府复查，复查组人员建议楼志坚找区国土局“三改一拆”办。此后，楼家塔“三改一拆”公示栏中马上公示了俞关信拆200平方米。但公示后，俞关信并未拆除。楼志坚上访未果后，诉至法院。但法庭上，楼塔镇政府每次都称未违反村庄规划。职能部门对于楼志坚的处理和其他户实行双重标准。原告所在村庄宽3米的村道和出口供车辆调头、交汇的公共用地是不可缺少的村庄配套公益用地，并非闲置土地和其它土地。被告称处理无法可依的说法不成立。综上，请求：撤销原审判决、依法改判。
被上诉人楼塔镇政府答辩称，一、关于上诉人提及的不符合规划的情况，被上诉人在（2015）杭萧行初字第91号案件中就已出示过楼塔镇楼家塔的规划，显示俞关信的住宅符合规划要求，且不存在影响公共安全、村容村貌的情况。另，俞关信属于原址拆建，故不存在所谓占用村道、公共用地的情况。二、上诉人在上诉状中提及的楼家塔公示栏中公示俞关信拆200平方米，实际上，该200平方米不属于俞关信，故不再予以拆除。三、俞关信户在拆建过程中，曾向楼家塔村委提出拆建申请，且村镇两级也进行过实地踏勘，同意其建造。因时间久远和人事调动，现无法出具审批手续。但被上诉人认为，俞关信利用原址拆建，属于使用原有宅基地的情形。因俞关信在建造过程中有超面积行为，被上诉人依据杭州市萧山区人民政府办公室《关于对农村村民住宅超面积部分实行有偿使用的指导意见》（萧政办发〔2014〕200号），凡在我镇农村集体土地上已建住宅，其总占地面积和总建筑面积超过规定部分，因房屋整体结构无法拆除或退出的，村集体经济组织或村民委员会以有偿使用的方式管理。农村村民可按照实际超面积情况向土地所在村（社区）集体经济组织缴纳超面积有偿使用费。俞关信户的住宅因房屋整体结构关系，若拆除，不仅会造成资源浪费，还会扩大较大的不必要损失。被上诉人依据文件规定，对俞关信户作出超面积部分有偿使用的决定。此后，俞关信与楼家塔经联社签订了《楼塔镇农村住宅超面积部分有偿使用协议》按照文件规定对超出部分缴纳使用费。俞关信户也依照合同约定按期缴纳了使用费。被上诉人认为，萧政办发〔2014〕200号文件是结合本辖区农村自建房的实际情况出发，是最适合本辖区的处理方式，也是因地制宜制定的政策，对辖区内的公民、法人具有约束力。对上述规划情况和俞关信户的拆建情况，原审法院也进行了实地踏勘。虽然目前无法提供审批手续，但原审法院认为俞关信户在楼家塔并无其他住宅，其拆建的案涉房屋完全符合“一户一宅”的法律规定，且不存在占用乡村公共设施用地、公益事业用地等严重情节，应当可予以补办相关审批手续，而不必然一律拆除。因此，认定被上诉人作出的处理决定并无不当。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。综合各方当事人的质证、辩论意见，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民合法权益的通知》（国土资发[2010]28）中规定：“……对超过当地规定面积标准的宅基地……村集体组织可对确认超占的面积实施有偿使用……”杭州市人民政府《关于进一步加强农村宅基地管理切实维护农民权益的意见》（杭政函〔2014〕76号）中规定：“……五、创新宅基地使用机制：……对现有宅基地超过规定使用面积部分，因房屋整体结构无法拆除或退出的，村集体经济组织或村民委员会可以有偿使用的方式管理。……”杭州市萧山区人民政府办公室《关于对农村村民住宅超面积部分实行有偿使用的指导意见》（萧政办发〔2014〕200号）中规定：“……在一户一宅的基础上，现就全区农村村民已建住宅超面积部分实行有偿使用提出如下指导意见：一、有偿使用范围。凡在我区农村集体土地上已建住宅，其总占地面积和建筑面积超过规定部分，因房屋整体结构无法拆除或退出的，村集体经济组织或村民委员会可以有偿使用的方式管理。农村村民可按照实际超面积情况向土地所在村（社区）集体经济组织缴纳超面积有偿使用费。影响公共安全、村容村貌以及属于政府统一实施的拆违范围内农村村民住宅超面积部分，不适用有偿使用的方式管理。……”本案俞关信户在楼塔镇××××号建造的房屋系原址拆建，楼志坚未提供充分证据证明俞关信户拆建中存在占用村道、公共用地的情况。因该房屋整体结构关系，若拆除，会造成资源浪费及扩大损失。同时该户在楼家塔并无其他住宅，符合“一户一宅”，且不存在影响公共安全、村容村貌等不适用有偿使用方式管理的情形。故楼塔镇政府根据上述政策规定及精神，结合本案俞关信户违法情节及所建房屋的实际情况，对其作出案涉《处理决定》并无不当。此后，俞关信与楼家塔经联社签订了《楼塔镇农村住宅超面积部分有偿使用协议》，并缴纳了使用费。故楼志坚关于楼塔镇政府未履行法定职责的主张不能成立。楼志坚的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人楼志坚负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 李希芝
二〇一七年一月二十四日
书 记 员 徐 丹