广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第1057号
上诉人（原审原告）：中山市神湾镇海港村磨刀第四经济合作社。住所地：广东省中山市神湾镇海港村。
负责人：陈土金，小组长。
委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：中山市东区松苑路*号。
法定代表人：陈良贤，市长。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局。住所地：广东省中山市石岐区兴中道*号国土房管大楼。
法定代表人：吴伟强，局长。
上诉人中山市神湾镇海港村磨刀第四经济合作社（下称磨刀四社）因诉被上诉人中山市人民政府（下称中山市政府）、中山市国土资源局（下称中山国土局）不履行土地登记发证法定职责纠纷一案，不服中山市中级人民法院（2014）中中法行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年5月4日，磨刀四社通过邮寄的方式分别向中山市政府、中山国土局递交申请书，申请书主要内容为：“根据国土资发（2011）60号文《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》及粤国土资地籍发（2011）136号文《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的贯彻意见》，贵府（贵局）应在2012年底前完成农村集体土地所有权登记发证工作，并将集体土地所有权证正本移交给每个具有所有权的集体经济组织。但申请人至今未收到申请人所有的231.0479亩耕地的集体土地所有权证的正本，特向贵府（贵局）申请�申请人231.0479亩耕地的集体土地所有权正本移交给申请人收执”，原告在提交申请时一并提交征用土地协议书、广东省中山市第一人民法院（2008）中坦民一初字第236号民事判决书以及广东省中山市中级人民法院（2009）中中法民一终字第1025号民事判决书作为其对所申请的231.0479亩耕地拥有所有权的证据，同时提交了原告的组织机构代码证、法定代表人身份证明书作为原告的主体资格证明文件。中山市国土资源局收到申请后，于2014年5月8日作出691号复函，告知原告土地登记为依申请而为的行政行为，申请土地登记需依照《土地登记办法》的规定提交申请材料。原告不服该复函，遂于2014年5月29日诉至中山市第一人民法院，请求判令：1、确认两被告拖延为磨刀四社231.0479亩耕地颁发中华人民共和国集体土地所有权证的行为违法；2、判令两被告在一定期限内为磨刀四社231.0479亩耕地颁发中华人民共和国集体土地所有权证。中山市第一人民法院认为该案应由原审法院审理，遂报请原审法院移送管辖，原审法院函复中山市第一人民法院同意将本案移送至原审法院审理。
原审法院认为，本案中，审查中山国土局作出的691号复函的合法性，应从职权依据、事实认定、适用法律以及程序是否合法几个方面分析。
首先，从职权依据来看，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权”，依据上述规定，因中山市未下设县级行政区划，核发集体土地所有权证书、确认土地所有权的职权应由中山市政府依法行使和履行。中山国土局作为中山市政府的土�行政主管部门，负责受理土地登记申请的登记审查工作，中山市政府将本案磨刀四社的申请交由中山国土局审核答复，职权依据充分。
其次，从事实认定及法律适用来看，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款关于“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”以及《土地登记办法》第三条第二款关于“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”的规定，我国的土地登记制度为依申请而为的行政行为，本案中，磨刀四社向中山市政府、中山国土局提交申请书，要求两被告向其移交集体土地所有权证书，移交集体土地所有权证书的前提应建立在土地权属人提出土地登记申请、土地登记部门作出土地登记并报经人民政府核发了土地权属证书的基础上。同时根据《土地登记办法》第九条关于“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”的规定，磨刀四社向中山国土局提交的申请书如是提出土地登记申请的意思表示的，其应按照上述规定提交相应的申请材料，但是磨刀四社随申请书一并提交的材料并不符合�述规定的要求。故原审法院认为中山国土局函复磨刀四社告知其应根据《土地登记办法》的规定，向土地登记部门提出土地登记申请并提交相应材料，符合法律规定，予以维持。
最后，就答复程序而言，中山国土局作出涉案复函后向原告进行了合法送达，程序正确，原审法院予以维持。
综上所述，原告磨刀四社主张中山市政府、中山国土局不履行土地登记法定职责的理据不能成立，原审法院不予支持，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回原告中山市神湾镇海港村磨刀第四经济合作社的全部诉讼请求。
磨刀四社不服提起上诉，请求撤销原审判决，支持上诉人一审全部诉讼请求。主要理由是：一、原审判决认定事实不清。被上诉人给上诉人复函不能认�为履行了法定义务。二、原审判决适用法律不当。1、原审判决认为依申请办理集体土地所有证所引用的依据欠妥。根据国土资发（2011）60号文及粤国土资地籍发（2011）136号文等的相关规定，均要求被上诉人在2012年底前在全国范围内完成农村集体土地所有权登记发证工作。上述文件精神明显是要求被上诉人依职权履行对集体土地确权登记发证工作，如不是依职权进行的法定义务，不可能限定时间完成。2、上诉人提交的材料符合《土地登记办法》的规定。上诉人提交的（2008）中坦民一初字第236号民事判决以及（2009）中中法民一终字第1025号民事判决，足以证明上诉人拥有231.0479亩耕地所有权，符合《土地登记办法》32条“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记”的规定。
被上诉人中山市政府、中山国土局未提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。
本院另查明：在一审庭审中，原审法院合议庭问上诉人提交的两份判决和协议为了证明什么。上诉人认为（2008）中坦民一初字第236号民事判决第4页倒数第8行的内容确认了其拥有231.0479亩土地。合议庭问上诉人这是证明了当时征用的土地，既然征用了为何还认为是你方的土地。上诉人则答，因为该案被告都不敢承认是征地。中山国土局则称上诉人所提交的判决书和征地协议并非申请土地登记申请发证应提交的材料。经审查，上诉人曾以中山市神湾镇人民政府、中山市神湾镇房地产开发有限公司、中山市神湾镇海港村民委员会等三被告提留其征地款215405.8元为由向中山市第一人民法院提起民事诉讼，请求三被告向其支付利息损失。经审理，该院作出（2008）中坦民一初字第236号民事判决，该民事判决第4页倒数第8行及前后相关的内容反映，法院查明：2002年5月8日，原告、被告神湾镇房地产公司、被告神湾镇海港村委会确认，被告神湾镇房地产公司征用原告实测面积194.0479亩，超出面积29.9479亩，被告神湾镇房地产公司应支付原告1081801.14元。同年6月18日被告神湾镇房地产开发有限公司向原告支付征地补偿款1081801.14元。该判决认为：磨刀管理区作为所征用的土地的所有权人有权与神湾镇房地产开发有限公司签订《征用土地协议书》，同时该协议对磨刀四社同样具有拘束力。神湾镇房地产开发有限公司主张其已按征地协议向磨刀四社付清征地款，并提交了收款收据予以证实。磨刀四社否认《征用土地协议书》的真实性，但未提交证据予以推翻。该判决认定神湾镇房地产开发有限公司已按征地协议向磨刀四社付清了征地款，磨刀四社要求三被�支付其利息损失的诉请，缺乏事实和法律依据，该院未予支持。综上，该判决驳回了磨刀四社的诉讼请求。磨刀四社不服提起上诉，中山市中级人民法院作出（2009）中中法民一终字第1025号民事判决：驳回上诉，维持原判。
再查明，2014年5月8日，中山国土局向上诉人作出中土函（2014）691号《关于中山市神湾镇海港村磨刀第四经济合作社要求移交集体所有权证的复函》，内容为：“转来《移交土地所有权证申请书》收悉，经研究，现回复如下：根据《土地登记办法》第六条‘土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外’的规定，中山市神湾镇海港村磨刀第四经济合作社如需办理集体土地所有权证，应当提交相应的申请材料，具体事宜请到中山市国土资源局神湾分局咨询。”
本院认为：《土地登记办法》第六条规定：“土�登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。”第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第三十二条规定：“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。”上诉人向两被上诉人提交申请书，请求向该经济合作社颁发集体土地所有权证，依法应一并提交符合上述登记条件的相关材料。由于上诉人随申请书所附的《征用土地协议书》、（2008）中坦民一初字第236号民事判决以及（2009）中中法民一终字第1025号民事判决等材料�不足以证明其申请符合《土地登记办法》所规定的登记条件，被上诉人中山市国土局作为土地登记的职能部门向上诉人作出复函，答复上诉人如需办理集体土地所有权证应当按照《土地登记办法》的规定提交相应的申请材料并无不当，不构成不履行法定职责。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予以维持。上诉人上诉主张，其提交的材料符合《土地登记办法》规定，上诉请求撤销原审判决，支持其一审诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，原审判决正确，依法应予以维持；磨刀四社上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人中山市神湾镇海港村磨刀第�经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
代理审判员 彭 静
代理审判员 戴剑飞
二〇一五年三月二十日
书 记 员 邓丽华