山东省德州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）德中行终字第114号
上诉人（原审原告）：李绪忠，1963年11月26日。
委托代理人：许仕文，山东招法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：齐河县仁里集镇人民政府。
法定代表人：司晓明，镇长。
委托代理人：翟业民，山东虹日律师事务所律师。
上诉人李绪忠因要求确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服齐河县人民法院（2015）齐行初字第27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院审理查明：2001年，原告李绪忠购买坐落于齐河县仁里集镇仁胡路中段路北的房屋一套，并办理房产证和土地使用证。2010年被告齐河县仁里集镇人民政府根据仁里集镇总体规划进行小城镇建设。2010年8月26日，被告齐河县仁里集镇人民政府下属的“小城镇建设领导小组办公室”向临街房主发放拆迁政策说明书，要求包括原告在内的房主拆迁。因被告齐河县仁里集镇人民政府与原告李绪忠没有达成拆迁协议，原告拒绝拆迁。据原告所称，2011年6月1日，被告雇佣挖掘机在原告房屋前堆放建筑垃圾将原告房屋门口堵死，对此被告齐河县仁里集镇人民政府予以否认。原告又称，在建筑垃圾堵门后，被告又雇佣工人在其房前筑起一道墙，将房屋出口堵死，使原告无法使用房产，导致该房产无法出租闲置，给原告造成巨大经济损失。被告齐河县仁里集镇人民政府对筑墙行为不予否认，但认为因为原告的楼房有碍观瞻，镇政府根据县委县府《关于在全县开展“双城联创”暨农村环境综合整治活动的决定》要求，在原告楼房外马路上修建了一道墙，该墙两头留有出口，并不影响原告通行权。2011年，山东电视台农科频道对此进行媒体监督曝光。原告在庭审中称，在被告齐河县仁里集镇人民政府筑墙后，其每年均找被告要求处理均无结果。原告认为被告的行为给其造成巨大经济损失，因此，诉至法院要求：1.确认被告在原告房屋门前筑墙堵门的行政行为违法；2.确认被告在原告房屋门前筑墙堵门的行政行为系滥用职权；3.责令被告拆除违章建筑，恢复原貌；4.责令被告赔偿原告房屋损失703000元，起诉后房租按照每月11716元计算至判决实际履行之日。
原审法院认为：根据2011年山东电视台农科频道对被告齐河县仁里集镇人民政府进行媒体监督曝光的视频及原告李绪忠开庭时的陈述，原告对被告齐河县仁里集镇人民政府于2011年在其楼房前筑墙行为是明知的。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定：赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或应当知道国家机关及工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由的期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。本案中，原告对被告齐河县仁里集镇人民政府于2011年在其楼房前筑墙行为提起行政诉讼，要求确认该行为违法并同时要求恢复原状、赔偿损失，已经超过法定起诉期限，应当驳回其起诉。对原告要求确认被告在原告房屋门前筑墙堵门的行政行为系滥用职权的诉讼请求，滥用职权是违法行为的一种形式，是原告要求确认被告行为违法的理由，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条对“有具体的诉讼请求”的解释，原告的本项请求不是具体的诉讼请求，本院不予审理。综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告李绪忠的起诉。
李绪忠不服一审裁定，向本院提起上诉。上诉请求为：1.依法撤销（2015）齐行初字第27号裁定书；2.依法改判，确认被上诉人具体行政行为违法，以支持上诉人的一审诉讼请求。其上诉理由为：一、一审程序违法。《行政诉讼法》第三十一条规定：当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。但本案中被告却委托三名诉讼代理人同时参加诉讼，法院在审理过程中也未予释明相关法律规定。因此，一审违反了《行政诉讼法》关于诉讼代理人人数的规定。二、一审法院主动审查原告提起诉讼超过诉讼时效有失正当性，以此作为裁定依据违反程序公平、公正原则。首先，根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条：当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。为此，对于当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用。本案中被告既未在答辩中抗辩也未在庭审中抗辩，法院直接以超过诉讼时效进行裁判的行为有失正当性。其次，法官在案件审理中应当保持中立裁判者的角色，原告在法定期限内是否及时主张权利是其对诉讼权的一种处分，同时被告在庭审中是否以此为由行使自己的抗辩权也是其对诉讼权的一种处分。既然立法者已公平设计了原、被告的相对权利义务，那么人民法院作为中立的裁判者，在被告未对诉讼时效进行抗辩的情形下主动审查适用诉讼时效的规定并直接裁判显然有失程序的公平性、公正性。三、一审法院适用法律错误，本案并未超过诉讼时效。本案涉案房屋的排除妨碍赔偿请求，属于涉及不动产的纠纷；被上诉人为了堵门而筑起的墙也系不动产。所以，本案显然属于涉及不动产的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。可知，因不动产提起行政诉讼的案件诉讼时效为“自行政行为作出之日起二十年”。该规定与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定在适用优先效力上，无论是依据“新法优于旧法原则”还是依据“特别规定优于一般规定”而言，因不动产提起行政诉讼的诉讼时效期间均应按照二十年规定适用。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定：“……在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政诉讼法有关时效的规定。”该规定属于指引性条款，故请求行政赔偿的诉讼时效应与《行政诉讼法》的相关规定相同，即：因不动产提起行政诉讼并同时提出赔偿请求的诉讼时效自行政行为作出之日起二十年。而本案属于因不动产提起的行政诉讼，理应适用《行政诉讼法》第四十六条关于因不动产提起行政诉讼案件的诉讼时效的特别规定，又因违法筑墙行为发生在2011年6月，距上诉人起诉之日2015年5月15日不足五年，连五年的诉讼时效都没超过，更尚在二十年的诉讼时效期之内。因此，一审法院所谓两年的时效系适用法律错误。四、一审法院未对本案被告具体行政行为的合法性进行审查。根据《行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中一审法院裁定书并未对被告的具体行政行为是否合法进行审查处理，只是在“本院认为部分”简要地并有选择地认为原告起诉状诉讼请求第二项“确认被告在原告房屋面前筑墙堵门的具体行政行为系滥用职权”不是具体的诉讼请求，作出不予审理的处理意见草草了事。起诉状诉讼请求第一项“请求确认被告行政行为系违法”是完全符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第（三）项的规定，属于具体的诉讼请求。综上，一审法院审理程序违法，适用法律错误，未对具体行政行为进行审查处理，根据《行政诉讼法》第八十五条之规定提起上诉。
被上诉人齐河县仁里集镇人民政府未提交书面答辩状。
本院审理查明的事实与一审查明事实相同。
本院认为：行政诉讼法及相关司法解释没有关于诉讼时效的规定，而是对起诉期限作出了规定，且是否超过起诉期限属于人民法院主动审查的内容。根据原审原告李绪忠一审提交的视频光盘及一审庭审陈述可知，李绪忠早在2011年就知道了被上诉人齐河县仁里集镇人民政府的筑墙行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条规定：公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。因此李绪忠2015年提起本案诉讼（包括行政赔偿请求），已经超过2年的起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项明确规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审以起诉超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉符合法律规定。滥用职权是行政行为违法的一种表现形式，李绪忠一审时要求确认被告在原告房屋前面筑墙堵门的具体行政行为系滥用职权的诉讼请求，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款关于诉讼请求的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定：当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。被上诉人一审时委托三人作为诉讼代理人，一审法院未予释明并指导一审被告减少委托代理人，审理程序存在瑕疵，但诉讼代理人的人数多少对案件处理结果并不产生实际影响。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序虽有瑕疵，但对案件处理结果并无实质影响，依法可以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 宋冬梅
代理审判员 郭喜珂
代理审判员 张存章
二〇一五年十二月二十二日
书 记 员 周晓萌