内蒙古自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内行终127号
上诉人（原审原告）西安陕鼓工程技术有限公司，住所地陕西省西安市高新区沣惠南路8号办公楼6层。
法定代表人杨凯，董事长。
委托代理人张富信，陕西康铭律师事务所律师。
委托代理人李娜，陕西康铭律师事务所律师。
被上诉人�原审被告）内蒙古自治区包头市石拐区人民政府，住所地内蒙古自治区包头市石拐区喜桂图新区金政大厦。
法定代表人陈建忠，区长。
委托代理人陈新宇，男，汉族，内蒙古自治区包头市石拐区人民政府办公室副主任、法制办公室主任，住内蒙古自治区包头市石拐区。
委托代理人马瑞，内蒙古昆峰律师事务所律师。
被上诉人(原审第三人)内蒙古亚新隆顺特钢有限公司，住所地内蒙古自治区包头市工业园区当铺窑子村。
法定代表人林宜武，董事长。
委托代理人王帅，男，汉族，内蒙古亚新隆顺特钢有限公司职工，住内蒙古自治区包头市九原区。
委托代理人王爱平，男，汉族，内蒙古亚新隆顺特钢有限公司职工，住河南省汤阴县。
被上诉人(原审第三人)田鹏，男，汉族，内蒙古亚新隆顺�钢有限公司职工，现住内蒙古自治区包头市。
上诉人西安陕鼓工程技术有限公司（以下简称陕鼓公司）因诉被上诉人内蒙古自治区包头市石拐区人民政府（以下简称石拐区政府）安全生产事故批复一案，不服包头市中级人民法院（2016）内02行初95号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人陕鼓公司委托代理人张富信、李娜，被上诉人石拐区政府委托代理人陈新宇、马瑞，原审第三人内蒙古亚新隆顺特钢有限公司(以下简称亚新公司)委托代理人王帅、王爱平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2011年9月1日，亚新公司与陕鼓公司签订订货合同，亚新公司购买陕鼓公司的烧结主抽风机和机尾除尘风机。合同约定亚新公司制定安装调试计划通知陕鼓公司，陕鼓公司接到通知后一周内派有关人员赴现场进行免费指导安装调试。2012年3月1日，亚新公司作为发包人与承包人河北冶金建设集团有限公司第三工程分公司（以下简称河北三分公司）签订施工合同，约定河北三分公司负责亚新公司1×198㎡烧结工程土建、钢结构、工艺管道、电气仪表安装调试、设备安装的施工，不包括自动化调试。主抽风机安装按8万元/套，主抽以外设备安装、调试费用按单价580元/吨。2014年6月29日，河北三分公司项目部向亚新公司致函说明已完成主抽风机安装工作，2014年7月3日具备调试条件，但目前电器柜和调压变电器设备安装，因主抽电控部分图纸中标有商业机密，需要厂家（陕鼓）派相关人员到施工现场进行指导安装。2014年6月30日，亚新公司向陕鼓公司致函要求陕鼓公司派相关专业人员于2014年7月3日前到亚新公司现场指导安装SJ21000风机。2014年7月6日陕鼓公司员工董红兵到达亚新公司。2014年7月8日上午9时左右，陕鼓公司员工董红兵在亚新公司员工田鹏的配合下进入10千伏高压室，对已经送电入网运行的高压设备SJ21000风机电控系统高压运行柜进行调试。在调试过程中，董红兵见断路器表面有尘土，便让田鹏到高压室外寻找抹布，自己单独滞留高压室内将高压运行柜断路器小车移出高压运行柜，违章强行移开带电高压母线挡板时，手不慎触及高压触头发生触电。亚新公司将董红兵送往包头市中心医院，经诊断为电击伤、脑挫裂伤。2014年8月1日下午16时左右，董红兵经抢救无效死亡。
另查明，2014年8月4日，石拐区安监局依据石拐区政府的授权组织成立事故调查组，开展事故调查工作。成员单位有石拐区安监局、石拐区纪委监察局、石拐区总工会、石拐区公安分局、石拐区工业园管委会、石拐区总工会、包头市供电局大用户管理处。并�请石拐区检察院派员参加，聘请机电、冶金等方面的专家参加事故调查工作。经过现场勘验、调查取证、综合分析、专家论证、调查询问相关单位及人员，2014年10月22日事故技术调查组作出《技术调查报告》。同日事故调查组召开事故分析会，并通过了《事故调查报告》。2014年11月18日，石拐区安监局作出《事故结案通知》。通知内容：1、调查组组成、程序符合《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《事故条例》）；2、属于一起生产责任事故；3、同意《事故调查报告》对事故原因分析，对事故责任人、责任单位处理建议；4、同意《事故调查报告》提出的防范措施；5、对陕鼓公司处罚款125000元，对亚新公司处罚款37500元，田鹏处罚款7500元。之后石拐区安监局依据《事故结案通知》作出行政处罚决定，对陕鼓公司处罚款125000元。陕鼓公司不服对《事故调查报告》、《事故结案通知》、行政处罚决定提起行政诉讼。2015年5月15日，内蒙古达尔罕茂明安联合旗人民法院作出（2015）达行初字第35号行政判决，撤销石拐区安监局的行政处罚决定，并责令其三个月内重新作出具体行政行为；同时作出（2015）达行初字第36号行政裁定，驳回陕鼓公司对《事故调查报告》、《事故结案通知》的起诉。陕鼓公司不服向法院提起上诉，2015年9月9日本院作出（2015）包行终字第33号行政裁定，撤销内蒙古达尔罕茂明安联合旗人民法院（2015）达行初字第36号行政裁定；指令达尔罕茂明安联合旗人民法院继续审理。2015年11月30日内蒙古达尔罕茂明安联合旗人民法院作出（2015）达行初字第64-2号行政判决，撤销石拐区安监局作出的《事故结案通知》。
再查明，2015年11月4日石拐区政府另行组成事故调查组，成员单位有石拐区安监局、石拐�纪委监察局、石拐区总工会、石拐区公安分局、石拐区工业园管委会、石拐区总工会、包头市供电局大用户管理处，邀请石拐区检察院派员参加，并指定事故调查组组长为石拐区安监局局长刘建华。2016年1月21日事故调查组因案情复杂向石拐区政府申请延期调查。2016年1月25日石拐区政府批复同意延期调查。2016年2月17日事故调查组向石拐区政府呈报《事故调查报告》、《技术调查报告》。《事故调查报告》认定是一起因操作不当，引发的责任事故。直接原因是陕鼓公司员工董红兵单独滞留高压室作业时手不慎触及高压触头发生触电。间接原因是负责高压室安全管理的亚新公司未执行现场勘查制度、未办理工作票、未执行工作监护制度；亚新公司员工田鹏违反工作负责人、专责监护人应始终在工作现场的规定；亚新公司对现场作业监管不力，安全教育不足，高压控制柜无安全警示标志；亚新公司与陕鼓公司在指导调试过程中，未签订安全管理协议，未明确双方的安全管理责任；陕鼓公司对员工培训教育不足，员工对设备调试安全操作规程、安全规则制定贯彻落实不到位。认定陕鼓公司员工董红兵是事故发生直接责任者，鉴于事故中死亡，免于追究责任。亚新公司员工田鹏是事故发生间接责任者，依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条规定，建议罚款7500元。陕鼓公司是事故发生主要责任者，依据《事故条例》第三十七条第一款规定，建议罚款125000元。亚新公司是事故发生的次要责任者，依据《中华人民共和国生产安全法》第八十二条第三款第（二）项、第八十三条第四款规定，建议罚款37500元。2016年2月26日，被告石拐区政府作出《批复》，并通过EMS邮政特快专递送达陕鼓公司。陕鼓公司不服，2016年7月11日向包头市�府申请行政复议，2016年9月9日包头市政府认为不属于行政复议受案范围，作出驳回行政复议申请决定书，并通过EMS邮政特快专递向陕鼓公司送达。
原审认为，本案的争议焦点是：1、被告石拐区政府作出的《批复》是否属于行政诉讼受案范围；2、被告石拐区政府另行组成事故调查组的程序及被告石拐区政府作出《批复》的程序是否合法；3、被告石拐区政府作出的《批复》同意事故调查组对事故原因分析和事故责任认定是否正确。
1、关于被告石拐区政府作出的《批复》是否属于行政诉讼受案范围的问题。因被告石拐区政府作出《批复》后通过EMS邮政特快专递将《批复》送达陕鼓公司，将该《批复》的内容外化，对原告陕鼓公司的权利义务产生确切的实际影响，故《批复》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。被告石拐区�府称该《批复》属于行政机关内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围的答辩理由不能成立，本院不予支持。
2、关于被告石拐区政府另行组成事故调查组的程序及被告石拐区政府作出《批复》的程序是否合法的问题。《事故条例》第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。第二十二条规定，事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派�参加。第二十四条规定，事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。事故调查组组长主持事故调查组的工作。2015年11月4日石拐区政府另行组成的事故调查组，成员单位有石拐区安监局、石拐区纪委监察局、石拐区总工会、石拐区公安分局、石拐区工业园管委会、石拐区总工会、包头市供电局大用户管理处，邀请石拐区检察院派员参加，并指定事故调查组组长为石拐区安监局局长刘建华，符合上述法律规定。《事故条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复。因本案所涉事故经过多次诉讼，且一直未有结论，如要求事故调查组按上述规定自事故发生之日起60日内提交《事故调查报告》与本案实际情况不符，根本无法实现。鉴于本案实际情况，2015年11月4日石拐区政府另行组成事故调查组后，2016年2月17日事故调查组向石拐区政府呈报《事故调查报告》，2016年2月26日，被告石拐区政府作出《批复》，不违反法定程序。
3、关于被告石拐区政府作出的《批复》同意事故调查组对事故原因分析和事故责任认定是否正确的问题。首先是本案所涉事故中河北三分公司是否承担事故责任。在亚新公司与河北三分公司签订的施工合同中，仅约定河北三分公司负责陕鼓公司主抽风机的安装义务，未约定配合调试义务。故河北三分公司对陕鼓公司主抽风机安装义务完成后，进行调试阶段的权利义务及安全管理责任应在亚新公司与陕鼓公司之间。本案�涉事故亦发生在调试阶段，不是发生在设备安装的施工阶段，故河北三分公司对本案所涉事故不承担事故责任。原告陕鼓公司主张事故调查组遗漏河北三分公司为事故责任单位的理由于法无据，本院不予支持。其次是本案所涉事故责任单位的认定。第一、《国家电网公司电力安全工作规程》变电部分第5.4.2中规定，在高压设备上工作，应至少由两人进行，并完成保证安全的组织措施和技术措施。原告陕鼓公司作为设备供应方，应指派两名电工进行调试，但陕鼓公司仅委派董红兵一人调试违反了上述规定；第二、陕鼓公司员工董红兵在调试过程中，在监护人不在场的情况下，违章作业引发触电是导致本案所涉事故发生的直接原因。陕鼓公司作为设备供应方与其员工董红兵对本单位的设备设施结构性能及安全防护措施掌握不全面，设备调试安全操作规程、安全规章制度�彻落实不到位，其员工董红兵安全意识淡薄。事故调查组经调查认定陕鼓公司为事故发生主要责任者并无不当。而亚新公司作为高压室的安全管理者未执行现场勘查制度、未办理工作票、未执行工作监护制度，对作业现场有关安全生产事项告知不足，高压控制柜无安全警示标志，未与陕鼓公司签订安全管理协议，事故调查组经调查认定亚新公司为事故发生的次要责任者亦并无不当。
综上所述，原告陕鼓公司起诉要求撤销被告石拐区政府作出《批复》的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告西安陕鼓工程技术有限公司要求撤销被告内蒙古自治区包头市石拐区人民政府作出石府复字（2016）7号文件《关于内蒙古亚新隆顺特钢有限公司”7.8”触电一般死亡事故的结案批复》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告西安陕鼓工程技术有限公司负担。
上诉人陕鼓公司上诉称：一、被上诉人石拐区政府做出的《批复》违法。石拐区政府另行组成事故调查组的程序严重违法。重新组成事故调查组，形成《批复》缺乏法律依据。事故调查组成员构成违法。被上诉人石拐区政府作出《批复》的程序违法。作出的《批复》时间超过法定期限，亦超过司法生效判决确定的期限。石拐区政府未提交作出《批复》的直接证据。二、原审遗漏必要诉讼当事人河北三分公司。未依法认定河北三分公司违法承包工程的事故责任，河北三分公司是施工现场法定和约定的安全生产责任单位。河北三分公司应当依法承担事故项目整体竣工验收合格，交付施工现场前的安全生产管理责任。三、上诉人不是事故责任单位。上诉人应当依法承担制造业”生产经营单位”的安全生产管理责任。上诉人是”免费指导安装调试”单位，并非设备调试义务主体。上诉人对职工教育培训符合法律规定。认定上诉人未签订安全管理协议于法无据。原审缺乏认定上诉人”违法事实”的直接有效证据。
被上诉人石拐区政府答辩称：一、答辩人重新组成事故调查组程序合法。1、《关于内蒙古亚新隆顺特钢有限公司”7.8”触电一般死亡事故的结案通知》（以下简称”《结案通知》”）因程序瑕疵而非内容违法被撤销，答辩人对程序进行补正，重新组成事故调查组对事故进行调查和处理，是法律赋予的权利，不能因为《结案通知》的程序瑕疵而导致答辩人丧失对事故调查和处理的实体权利。2、生效判决（2015）达行初字第35号行政判决书撤销了原行政处罚决定书，要求重新作出行政行为，�为行政行为的前置程序，答辩人重新作出新的《事故调查报告》是作出行政行为的必经流程。3、答辩人再次组成调查组符合《生产安全事故调查报告和调查处理条例》第22条的规定，答辩人沿用前次材料和人员法律无禁止性规定。二、答辩人作出《石拐区人民政府关于内蒙古亚新隆顺特钢有限公司”7.8”触电一般死亡事故的结案批复》程序合法。三、答辩人作出的责任认定合法正确。1、河北三分公司主要责任仅为主抽风机的安装，事故发生在调试阶段，河北三分公司既未参与也不存在义务的履行更不是导致事故发生的因素，不应承担事故责任。2、事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位，答辩人认定上诉人承担责任有两点理由，一是根据《国家电网公司电力安全工作规程》变电部分第5.4.2明确规定，高压设备上工作，应至少由两人进行，上诉人仅派一名员工作业，违反该规定。二是事故发生的根本原因是上诉人员工忽视安全规程，违规操作，错误操作。调试是上诉人的合同义务之一，是上诉人生产经营活动的组成部分，事故发生在调试阶段，上诉人应当承担事故责任。
本院经审理查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是，石拐区政府作出的《批复》是否合法。
1.关于《批复》的可诉性问题。本案被诉的《批复》系对调查组事故调查报告中所作的事故原因、事故性质和事故责任认定的确认，已对当事人权利义务产生影响，且本案所涉《批复》已通过EMS邮政特快专递的形式向上诉人送达、《批复》内容已经外化，该《批复》具有可诉性。被上诉人石拐区政府称该《批复》属于行政机关内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围�答辩理由不能成立，本院不予支持。
2.关于《批复》的职权问题。《事故条例》第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。第二十二条规定，事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。第二十四条规定，事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。事故调查组组长主持事故调查组的工作。石拐区政府第一次组成的调查组出具调查报告后，石拐区安监局出具结案通知书和处罚决定，后均被达茂旗人民法院撤销，故石拐区政府另行组成事故调查组处理本次事故，石拐区政府作出《批复》具有职权依据。
3.关于《批复》的期限问题。《事故条例》第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复。石拐区政府2015年11月4日另行组成事故调查组后，调查组于2016年2月17日向石拐区政府呈报《事故调查报告》，2016年2月26日，被上诉人石拐区政府作出《批复》，符合法律规定。
4.关于《批复》的事实依据问题。庭审中，石拐区政府承认另行组成调查组后并未展开实质性调查工作，而是沿用了第一次的调查材料，被诉《批复》也认可了调查报告中的事故原因分析和事故责任认定，但石拐区政府未提供可以直接沿用的依据，故该《批复》作出的事实依据不够充分。
5.关于河北三分公司的责任问题。根据河北三分公司工作人员及亚新公司员工的证言，事发时高压控制室为河北三分公司控制。亚新公司与河北三分公司签订的施工合同第八条第二款第(八)项约定乙方的现场管理责任”施工现场的有关安全管理工作由乙方现场管理人员负责，在现场发生的工伤，工亡事故及其损失，由乙方负责”。《中华人民共和国建筑法》第45条规定，施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。《建设工程安全生产管理条例》第24条规定，建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。而本案被诉的《批复》并未就河北三分公司是否应当承担责任作出充分的说理，应属不当。
6.关于《批复》的法律依据�题。被诉的《批复》未引用任何的法律、法规，更没有具体的条款项，应属适用法律错误。
综上，被上诉人石拐区政府作出的《批复》事实依据不充分、说理不清、适用法律错误，应予撤销。上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。原审判决驳回当事人的诉讼请求错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销包头市中级人民法院（2016）内02行初95号行政判决。
二、撤销包头市石拐区人民政府作出的《关于内蒙古亚新隆顺特钢有限公司”7.8”触电一般死亡事故的结案批复》。
三、责令包头市石拐区人民政府重新作出行政行为。
本案一、二审诉讼费各50元，由包头市石拐区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 �王旭军
审 判 员 包 颖
审 判 员 史 燕 龙
二〇一七年六月二十六日
法官助理 周 波
书 记 员 包 鸣 飞