浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终679号
上诉人（原审原告）李梦唐，女，1943年12月13日出生，汉族，住杭州市余杭区，现暂住杭州市余杭区。
上诉人（原审原告）李贤良，男，1940年1月13日出生，汉族，住址同上。
被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府,住所地杭州市余杭区临平西大街33号。
法定代表人陈如根，区长。
委托代理人陈晓强，杭州市余杭区人民政府工作人员。
委托代理人梅军，浙江诺力亚律师事务所律师。
李梦唐、李贤良诉杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）房屋行政答复一案，杭州市中级人民法院于2017年5月16日作出（2016）浙01行初254号行政裁定。李梦唐、李贤良不服，向本院提出上诉。本院于2017年7月3日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月15日组织双方当事人进行了庭询。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：经多次信访后，2015年2月3日，李贤良等44人向杭州市余杭徐文光书记邮寄举报信，反映的情况主要有：1.杭州市余杭住房保障办公室(以下简称余杭住保办)对80年代历史遗留问题集资房办证，实行行政乱收费，仅凭余杭区政府办公室公文处理简复单、余政办简复2011第514号和余政办简复2008第672号为政策依据作出的集资房办理个人房产证，必须参加房改和按98年同地段商品房评估补差价后才可办理房产证。2.余杭区政府的两个简复单是违反物权法的。3.集资房历史遗留问题，由于李（贤良）的抵制未参加房改和按98年商品房评估后补差价办理，至今已两年多，由于余杭住保办设置的重重障碍未办出分户房产证。4.有些集资房已经由私房变公房后参加房改和已办理商品房房产证的住户，已经收取的费用，是不应该收的，应该退还。余杭信访局收到该信件后，转交余杭住保办承办。2015年3月24日，余杭住保办向李贤良作出书面回复，内容为：您致徐文光书记的来信，已由区信访局转至我办。您提出的集资房办证诉求，由于您家庭一套公房已于2001年实施房改，根据国家、省一户家庭只能享受一次政策性住房的文件精神，您的集资房不能再予房改，办理房改房产权证，只能办理集资房产权证，具体政策正在研究中。您已多次对此进行信访，信访局和我办也一直在受理和处理您有关集资房处置信访问题，对您的信访也都按照程序进行回复。如有不明之处，可以电话咨询，咨询电话8624×××5。该回复向李贤良邮寄，其于2015年3月25日签收。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，被诉行为系李贤良等44人向余杭委书记举报相关事项后，余杭住保办向其作出的信访回复，之前，李贤良就相关事项已多次信访，余杭住保办已多次进行回复，本次回复基本上仍是对之前回复的重复，该回复的实质内容是对相关政策精神的解答及告知，尚未构成独立可诉的行政行为，故其诉讼对象不属于人民法院行政诉讼受案范围，其起诉不符合法律规定，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告李梦唐、李贤良的起诉。
李梦唐、李贤良上诉称：一、一审法院认定主要事实错误、证据不足、适用法律错误。一审裁定认定“余杭住保办已多次进行回复，本次回复基本上仍是对之前回复的重复，该回复的实质内容是对相关政策精神的解答及告知”，认定事实错误，证据不足，适用法律错误。余杭住保办2014年8月16日《关于李贤良信访事项答复意见书》实质内容是要李贤良参加房改，并寄来房改申报材料表；余杭住保办2014年2月11日《关于李梦唐信访事项答复意见书》实质内容是告知李梦唐1989年建的集资房要按1998年同地段商品房评估补差价后才可办理房屋所有权证。上述两份答复证明，上诉人就涉案集资房办理分割房产证必须参加房改，办理房改产权证和按1998年同地段商品房评估补差价、补缴相关费用后，才能办理房屋所有权证。一审裁定认定的“以前的回复”包括上面两份答复，实质内容并非是对政策的解释，而是要求上诉人执行政策的行政行为。余杭住保办于2015年3月24日作出的被诉回复称“你的集资房不能再予房改，办理房改房产权证，只能办理集资房产权证，具体政策正在研究中”。余杭煤制品厂山西园49幢东侧房屋所有权证大证已经办出，该证设计用途一栏注明“住宅”，余杭住保办要求上诉人再办理集资房产权证、交易时仍要按1998年同地段商品房评估补差价后才能取得完全产权，违反《中华人民共和国物权法》第十三条第（一）、（二）项的规定，且集资房产权不是完全产权，侵犯上诉人的不动产物权。被诉回复称“具体政策正在研究中”，该政策即余政办（2015）65号文件，于2015年4月20日出台。该文件实际也在执行。被上诉人一开始向杭州市西湖区人民法院提交的证据清单中适用依据是该文件。被上诉人第二次开庭将适用依据改为余政办简复2011第514号文件，足以证明被上诉人一直在执行余政办（2015）65号文件。包括上诉人在内的44人联名向徐文光书记去信举报的第四个问题，即“集资房由私房变公房后参加房改和已办理商品房产权证住户，已经收取的费用应该退还”，上诉人提交的相关证据证明举报人中的周秀贞等三人，其中二人已按余政办简复2011第514号文件参加房改和按商品房办理权属证书，三人均为余杭街道山西园2幢的住户。关于集资房办证问题，2008年余政办简复2008第672号文件开始执行，到2011年的余政办简复单（2011第514号），直到2015年4月20日出台的余政办（2015）65号文件，文件内容实质上就是上述两个简复单的翻版，即集资房要办理房产证，必须参加房改和按1998年同地段商品房评估补差价，文件还增加了一个可办集资房产权证的内容，但无全部产权。交易时必须按上述政策补交差价后才能取得完全产权，才可上市交易。该违法政策，被上诉人实际上已执行了8年。上述政策并无法律法规的依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（九）项规定的“违法要求履行其他义务”的违法行为，属于行政诉讼的受案范围。上诉人的起诉符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释》第一条规定，一审法院不予受理剥夺了上诉人的诉权。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院受理。
余杭区政府在法定期限内未提交答辩状。
经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。另查明：余杭住保办于2014年2月11日向李梦唐等人作出《关于李梦唐信访事项答复意见书》，其中载明“根据公有住房房改购房政策，每户只能享受一次，限购一套。由于你户已房改购房，因此你户集资房办理个人权证不能进行房改审批，已领取的表格也不适用你户的集资房审批”。在信访救济过程中，余杭区政府曾于2014年7月21日作出余政信查[2014]06号《关于李贤良信访事项复查意见书》，决定：1、撤销余杭住保办作出的上述《关于李梦唐信访事项答复意见书》；2、责令余杭住保办重新作出答复意见。为此，余杭住保办于2014年8月15日向李贤良作出了《关于李贤良信访事项答复意见书》，该答复根据办理集资房参加房改的相关要求，对需提供的材料进行了罗列和勾选，同时告知“若您符合参加房改的条件，请携带相关材料到余杭住保办公租房管理科办理”。
本院认为，余杭住保办在2015年3月24日作出被诉回复告知上诉人户，根据相关政策一户家庭只能享受一次政策性住房，上诉人户已参加过一次房改购房，不能再就涉案房屋办理房改审批手续并取得房改房产权证。上述内容在该住保办2014年2月11日《关于李梦唐信访事项答复意见书》中虽曾作出过答复，但该答复意见书在被诉回复作出前已被余杭区政府余政信查[2014]06号《关于李贤良信访事项复查意见书》撤销。至于该住保办于2014年8月15日作出的《关于李贤良信访事项答复意见书》告知上诉人的内容是办理集资房参加房改应提供哪些材料，与被诉回复内容并不相同。故被诉回复并非如一审法院认定属于对之前回复的重复；被诉回复不仅告知了相关的房改购房政策，同时结合上诉人户实际已享受过一套公房的房改政策的情形，明确告知上诉人户不能再就涉案房屋办理房改房产权证，只能办理集资房产权证，实际上属于对上诉人要求办理涉案房屋相关房屋所有权证诉求的拒绝，而并非如一审法院认定被诉回复仅仅是对相关政策的解答及告知。综上，被诉回复虽然以信访答复的形式出现，但对上诉人的权利义务已产生实际影响。一审法院认为被诉回复不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并裁定驳回两上诉人的起诉，确有错误，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销杭州市中级人民法院（2016）浙01行初254号行政裁定。
二、指令杭州市中级人民法院继续审理。
审判长 陈裕琨
审判员 车勇进
审判员 管 征
二〇一七年十月九日
书记员 许亚芬