安徽省涡阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）涡行初字第00013号
原告涡阳县城关镇老子精武学校，住所地涡阳县涡蒙路立交桥西，组织机构代码73495105-9。
法定代表人刘成志，男，校长。
委托代理人崔振礼，男，安徽黄淮海律师事务所律师。
被告涡阳县市场监督管理局，住所地涡阳县建设路，组织机构代码0961659-X。
法定代表人邓华，男，局长。
委托代理人尤超，男，涡阳县市场监督管理局法规股股长。
委托代理人王晓琦，男，涡阳县市场监督管理局法规股副股长。
原告涡阳县城关镇老子精武学校不服被告涡阳县市场监督管理局行政处罚一案，于2015年3月25日向本院提起行政诉讼，本院于2015年3月27日受理后，于同年4月2日向被告送达了行政诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月7日公开开庭审理了本案。原告涡阳县城关镇老子精武学校委托代理人崔振礼，被告委托代理人尤超、王晓琦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告涡阳县市场监督管理局于2014年12月27日作出涡市监稽罚字（2014）127号行政处罚决定，以原告未有依法取得《餐饮服务许可证》从事食品生产经营活动为由，给予涡阳县城关镇老子精武学校以下行政处罚：1、没收用于违法生产经营的不锈钢锅5口、土豆削皮机1台；2、处罚款502625.25元。并于2015年4月13日向本院提供了如下作出被诉行政行为时的证据、依据。
第一组程序部分
1、《案件来源登记表》，证明根据监督检查职权得到的案件线索，由相关机构负责人于当日指派两名以上工作人员进行核查；
2、《立案审批表》，证明依据监督检查职权发现的违法行为，已经机关负责人批准后予以立案。
3、《行政强制措施审批表》、“查封决定书”、“清单”及“送达回证”，证明实施行政强制措施前已向机关负责人报告并经批准；实施行政强制措施时向当事人送达书面通知文书；
4、《行政强制措施审批表》、“解除查封决定书”及“送达回证”，证明解除行政强制措施前已向机关负责人报告并批准；解除行政强制措施时向当事人送达了书面通知文书；
5、案件调查终结报告，证明办案机构对行政机关已立案的案件，认为已经调查终结，将案情和处理意见书面报告行政机关；
6、重大案件集体讨论记录，证明对给予当事人较重处罚的案件，已经由机关负责人集体讨论决定并书面记录；
7、《行政处罚有关事项审批表》（行政处罚建议），证明在向当事人发出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》之前，办案机构将对当事人拟作出的处罚意见报机关负责人并经批准；
8、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及其送达回证，证明在作出行政处罚决定之前，依法告知了当事人给予行政处罚的事实、理由、依据及拟作出的处罚内容和当事人所享有的陈述权、申辩权、要求举行听证的权利；
9、《行政处罚决定审批表》，证明办案机构对于本案最终行政处罚决定已提请机关负责人批准；
10、《行政处罚决定书》及其送达回证，证明法定期限内，已将《行政处罚决定书》直接送达当事人。
以上证据证明，涡阳县市场监督管理局在依法对涡阳县城关镇老子精武学校未经许可从事餐饮服务违法行为的查处中，严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序办理。因此，该行政处罚程序合法。
第二组实体部分
1、现场检查笔录1份，证明执法人员依照法定职权对当事人进行现场检查，发现当事人《餐饮服务许可证》过期仍从事餐饮服务的事实；
2、对委托代理人涡阳县城关镇老子精武学校副校长刘成齐的调查笔录3份，证明该校是封闭寄宿制学校、该校食堂餐饮服务许可证超过有效期限仍从事餐饮服务，收取的生活费即伙食费全部用于学生伙食、每日伙食成本情况、学校上课时间、学生就餐人数、学生就餐天数、食堂工作人员工资情况及伙食收费情况；
3、该校负责监管食堂安全的副理事长赵兰才的调查笔录1份、食堂食品采购人员刘俊的调查笔录1份，证明该校食堂的安全情况、学生就餐天数及食品采购渠道情况；
4、对该校会计李静的调查笔录1份，证明该校食堂伙食没有账目、该校在校的就餐学生人数及生活费收取情况；
5、该校提供的在校就餐学生名单1本、不在校吃饭学生名单1份、退学申请书1份，证明在校就餐学生人数；
6、情况说明2份、1、4、8年级学生生活费收据各1份、招生简章1份，证明该校生活费用收取情况、2014年9月1日至2014年10月17日的食堂支出费用；
7、该校食堂从业人员的健康证复印件1份、学校食堂采购食品部分收据复印件9份，证明该校食堂从业人员的健康状况及食品进货渠道情况；
8、该校提供的民办学校办学许可证正副本、民办非企业单位登记证书、组织机构代码证、刘俊、李静、刘成齐、赵兰才的身份证复印件各1份，证明当事人系民办非企业单位等基本组织情况及该校工作人员身份情况；
9、该校提供的食堂人员工资表1份，证明当事人食堂的人员工资明细；
10、该校提供的涡阳县教育系统财务培训资料复印件1份，证明该校食堂不盈利；
11、执法人员检查现场拍摄的照片16张，证明执法过程中，当事人在餐饮服务许可证过期的情况下仍从事餐饮服务的事实；
12、该校提供的食谱2份，证明该校食堂具体的食品经营行为；
13、该校申请报告1份，证明该校新建食堂提出解除查封的申请；
14、该校新建食堂照片6张，证明该校新食堂情况；
15、授权委托书1份，证明当事人委托该校副理事长刘成齐处理此案。
以上证据证明，涡阳县城关镇老子精武学校未经许可从事餐饮服务的违法事实清楚，证据确凿。
第三组、法律依据部分
一、《中华人民共和国食品安全法》
证明1、“餐饮服务”属《中华人民共和国食品安全法》的调整范围；2、市场监管部门对“餐饮服务”具有监管职责（法第四条第三款）；3、国家对食品生产经营实施许可制度（法第二十九条第一款）；4、市场监管部门对食品安全监管具有检查和查封（扣押）权（法第七十七条第一款）；5、对违法行为处罚的决定（法第八十四条）。
二、《餐饮服务食品安全监督管理办法》
证明1、“餐饮服务”属其调整范围（第二条）；2、市场监管部门对“餐饮服务”具有监管职责（第三条）；3、“餐饮服务”提供者必须依法取得《餐饮服务许可证》（第八条）；4、餐饮服务许可情况属食品安全监督检查的重点内容之一（第二十七条第（一）项）；5、《餐饮服务许可证》超过有效期限仍从事餐饮服务的，按未取得《餐饮服务许可证》查处，根据《食品安全法》第八十四条的规定予以处罚（第三十七条第（二）项）；6、餐饮服务提供者所经营食品的货值金额计算依据（第四十五条）。
以上证据证明，涡阳县市场监督管理局对涡阳县城关镇老子精武学校未经许可从事餐饮服务的违法行为定性准确，使用依据正确，处罚适当。
原告诉称，一、该处罚决定认定事实错误。
1、该处罚决定认定的事实是“未经许可从事食品生产经营活动”。原告单位的食堂是内部食堂，并不是独立的市场经营主体，并未从事经营活动。被告的调查材料中明确反映：没有利润，没有盈利。那么，被告根据什么认定原告从事了“食品经营生产活动”？2、货值的认定缺乏事实根据。调查材料中明确反映：没有会计账。在没有会计账的情况下，仅仅根据部分工作人员的调查笔录来认定货值，显然不正确。况且，该部分工作人员并非实际操作人员。再说，学生就餐的天数27天也是不正确的，纯属主观推断，缺乏有效证据，且每天就餐的学生人数也不完全一样，学生的生活费也不是完全用于就餐。
二、该处罚决定违反法定程序。重大处罚决定必须进行听证。被告并没有举行听证，明显剥夺了原告的听证权利。
三、原告并非市场经营单位，不能以市场经营单位对待。
请求依法撤销被告的涡市监稽罚字（2014）127号行政处罚决定，并承担本案的诉讼费用。
被告辩称，一、原告违法事实清楚。2014年10月17日上午8：45分，我局执法人员到涡阳县城关镇老子精武学校食堂检查，发现其食堂的《餐饮服务许可证》有效期限为2011年6月28日至2014年6月27日，该学校食堂的工作人员正在洗菜、烧稀饭。执法人员对现场进行了拍照取证。该食堂在餐饮服务许可证超过有效期限仍从事餐饮服务。执法人员依法对该食堂实施查封，当日进行立案调查。经查，该学校本学期从2014年9月1日至2015年2月12日，时长165天，其中放假32天，学生在学校食堂就餐的天数为133天。在校吃饭的学生人数一共为534人，其中一、二、三年级的学生有138人，四、五、六年级的学生有249人，初中学生有147人。该校学生在开学时交的生活费，包括伙食费。其中一、二、三年级的学生交1000元／人，四、五、六年级的学生交1100元／人，初中学生交1200元／人。该校没有建食堂开支的账目，经该校核算一共收取了学生生活费588300元。该校食堂花费的伙食成本就是每天食堂做成三顿饭的总开支，包括食品采购支出、水电煤、食堂人员工资等。该学期共6个月，食堂人员工资93120元。当事人收取总伙食费588300元，扣除食堂人员工资93120元，一学期食堂伙食总成本为495180元，收取的伙食费全部用于学生的伙食，没有利润，当事人食堂平均每天伙食成本3723.15元，没有利润。从2014年9月1日开学至2014年10月17日学生在校就餐时间是27天，每天伙食成本3723.15元，该食堂27天的伙食成本共100525.05元，没有利润。即该校食堂货值金额为100525.05元，没有违法所得。
二、我局对原告作出的行政处罚决定定性准确、适用法律正确、处理适当。
《中华人民共和国食品安全法》第二条第一款第（一）项规定“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品流通和餐饮服务（以下称食品经营）”。该法第二十九条第一款规定“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可”。按照上述规定，无论是针对本校的内部食堂还是完全对外的餐厅，无论有没有盈利，只要是餐饮服务的提供者，都必须依法办理相应的餐饮服务许可证。原告在其餐饮服务许可证超过有效期仍从事餐饮服务活动的行为，违反了《餐饮服务食品安全监督管理办法》第八条“餐饮服务提供者必须依法取得《餐饮服务许可证》，按照许可范围依法经营，并在就餐场所醒目位置悬挂或者摆放《餐饮服务许可证》”的规定；依据《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十七条第（二）项“未经许可从事餐饮服务的，由食品药品监督管理部门根据《食品安全法》第八十四条的规定予以处罚。有下列情形之一的，按未取得《餐饮服务许可证》查处：（二）《餐饮服务许可证》超过有效期限仍从事餐饮服务的，原告的行为属未取得《餐饮服务许可证》而从事餐饮服务的违法行为。依据《中华人民共和国食品安全法》第八十四条“违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”的规定。当事人未经许可从事食品生产经营活动，根据当事人提供的情况说明中反映，2014年9月1日至2014年10月17日，食堂做饭共计27天，其经营的货值金额为100525.25元，没有违法所得。依据《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十七条第（二）项及《中华人民共和国食品安全法》第八十四条的规定，对当事人作出了：1、没收用于违法生产经营的不锈钢锅5口、土豆削皮机1台；2、处罚款502625.25元。
三、我局作出的行政处罚决定程序合法。我局在对原告作出行政处罚决定之前，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条及《安徽省行政处罚听证程序规定》的相关规定，依法告知了原告有要求举行听证的权利，在法定期限内原告没有提出要求举行听证的申请。综上所述，我局对原告所作出的行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律准确、程序合法、处罚适当。请贵院依法驳回原告的诉讼请求。
案经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告提供的第一组程序部分的证据，原告对证据8发表质证意见，1、证据8是《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及其送达回证，赵兰才的签字不具有法律效力，目前法律文书的送达方式只有一种依据就是《中华人民共和国民事诉讼法》，这次送达应为直接送达。赵兰才既不是法定代表人，也不是法人单位负责收件的人，所以签字无效；2、被告作出行政处罚，并没有收集赵兰才的身份证明，无证据证明；3、行政处罚告知书、听证告知书在同一天送达，违反了法律规定，两项是截然不同的权利。一个是申诉权，一个是听证权，同一天送达显然错误。程序上的违法直接影响到实体上的公正。法律文书送达不合法就间接的剥夺了当事人的权利。被告辩驳认为，1、赵兰才的签收具有效力，民诉法规定值班的人收件，赵文才具有民诉法规定的权利；2、行政机关没有收集到赵文才是副校长的证据，当时学校排的有值班表，上面写的是副校长，另外招生简章有赵兰才的名字、职务和手机号；3、《中华人民共和国行政处罚法》没有明文规定不能把《行政处罚告知书》、《听证告知书》同一天送达，实际上听证告知是对处罚告知书的更进一步，此举是授予当事人陈述申辩权，并没有剥夺。国家工商总局中的告知书就同时包含处罚书和听证书两项内容。安徽省人民政府行政处罚听证规则第三条对公民处以1000元以上或者对法人和其他组织一万元以上处罚，应告知当事人有听证的权利。本院认为，被告所作出的行政处罚是严格按照法定程序进行的，依法履行了告知陈述申辩、举行听证、送达等程序，具有证据的合法性、关联性和真实性。原告的异议理由不能成立。故对被告所举程序部分的证据本院予以认定。
对被告提供的第二组实体部分的证据，原告提出异议认为，证据1、2、3、4是调查笔录，被调查人身份不明，身份不能仅靠调查人口述，行政机关一定要依职权收集，身份不明的证人证言不能作为证据使用。证据5、6、7、8、9、10、11，里面牵涉到学生的收费情况及就餐学生人数，学生缴纳的生活费不是完全用于就餐，用学生缴纳的生活费乘以天数得到的数额是不正确的，学生缴纳的生活费不全用于就餐，也可用于其他开支。27天不准确，每天就餐的数不完全一样，推断带有主观色彩，在校的未必都在学校吃饭，每天的3725.15元从何得出？被告辩驳认为，我们证据的询问笔录分别有以下证据显示，关于刘成志授权刘成齐是老子精武学校的副校长，被全权委托的本案代理人。另外老子精武学校2014年9月份工资表，审核人刘成齐，签批人赵兰才，并加盖老子精武学校的公章。还有关于刘成齐第二次的询问笔录，里面涉及到学生生活费的开支，并加盖了老子精武学校的公章。这证明了身份的问题以及数额问题。有老子精武学校提供的两次情况说明，表明收取的学生伙食费用于学生伙食，另外我们还扣掉了人员工资，所以数额不同，其中表明饮食服务许可证期限过期后共27天。另外招生简章里面生活费就是用于伙食，没和其他掺和在一起。关于李静身份的问题，我们提供的证据在32、33、34页，一共是三个收据，一项收款票据是证明李静是学校的会计，里面盖有公章，有一年级收费1000元。一项收据显示四年级收费1100元，经手人是李静。第三张收据在34页，八年级收款1200元一学期，经手人李静。关于货值金额的计算问题，我们根据中华人民共和国卫生部71号令《餐饮服务食品安全监督管理办法》四十五条对货值金额有具体规定，本办法所指货值金额指餐饮服务提供者经营的食品的市场价格总金额，其中原料及食品添加剂按进价计算，半成品按原料计算，成品按销售价格计算。我们处理这个案件，是依据本条。在计算货值金额，剔除了存在争议的地方，我们算出金额是有法律依据的。本院认为，被告所举证据能够证明原告食堂在餐饮服务许可证超过有效期限仍从事餐饮服务的事实。对其作出行政处罚，并无不当。且原告未有证据能够推翻被告所举证据的真实性、合法性、关联性，故原告的异议理由不能成立，本院不予支持。因此，对被告所举证据本院予以认定。
适用法律上，原告认为，被告提供的法律依据太笼统，不详细。涡阳县市场监督管理局法律赋予其行政处罚权的法律依据、职责范围有哪些？根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政机关行政处罚应在其职责范围内进行处罚。市场监督管理局与市场监管部门有什么关系？餐饮服务是否属于其管理范围，老子精武学校的食堂是否属于经营活动？学校食堂是内设机构，不具有盈利性，罚款从何出，《中华人民共和国食品安全法》中的经营活动不包括学校的食堂。被告辩驳认为，《中华人民共和国食品安全法》第二条第一款第（一）项规定，食品生产和加工、食品流通和餐饮服务是其调整范围。该法第四条第三款规定：国务院质量监督，国家行政管理和国家食品监督管理部门分别对食品生产和加工、食品流通和餐饮服务实施监督管理。该法第二十九条第一款，国家对食品生产经营实行许可制度。这就是关于原告提出的法律规定和职责范围，由此可以看出只要在中华人民共和国的范围内，必须取得餐饮服务许可。作为学校，是就餐比较集中的地区，同时又是学生，涉及到青少年的食品安全问题。无论何种的经营方式，都应具备相应条件，不存在不符合监管的问题。关于“三局合一”，明确了食品药品监督管理局、工商局、质监局的相关职权，庭后提供。本院认为，因原告未有证据能够推翻被告所举证据的合法性、关联性及真实性。所以被告适用法律正确，本院予以支持。
经审理查明，2014年10月17日上午8：45分，涡阳县市场监督管理局执法人员到涡阳县城关镇老子精武学校食堂检查，发现其食堂的《餐饮服务许可证》有效期限为2011年6月28日至2014年6月27日，该学校食堂的工作人员正在洗菜、烧稀饭。执法人员对现场进行了拍照取证。该食堂在餐饮服务许可证超过有效期限仍从事餐饮服务。执法人员依法对该食堂实施查封，当日进行立案调查取证。并依法履行告知陈述申辩、举行听证、送达等程序。原告在其餐饮服务许可证超过有效期仍从事餐饮服务活动的行为，违反了《餐饮服务食品安全监督管理办法》第八条“餐饮服务提供者必须依法取得《餐饮服务许可证》，按照许可范围依法经营，并在就餐场所醒目位置悬挂或者摆放《餐饮服务许可证》”的规定。涡阳县城关镇老子精武学校未经许可从事食品生产经营活动，根据该校提供的情况说明反映，2014年9月1日至2014年10月17日，食堂做饭共计27天，其经营的货值金额为100525.25元，没有违法所得。被告涡阳县市场监督管理局依据《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十七条第（二）项及《中华人民共和国食品安全法》第八十四条的规定，于2014年12月27日作出涡市监稽罚字（2014）127号行政处罚决定，以原告未有依法取得《餐饮服务许可证》从事食品生产经营活动为由，给予涡阳县城关镇老子精武学校以下行政处罚：1、没收用于违法生产经营的不锈钢锅5口、土豆削皮机1台；2、处罚款502625.25元。原告不服，向亳州市食品药品监督管理局申请行政复议，亳州市食品药品监督管理局于2015年3月19日作出亳食药监复决字（2015）4号行政复议决定，依法维持了涡阳县市场监督管理局于2014年12月27日作出涡市监稽罚字（2014）127号行政处罚决定。原告不服，依法向本院提起行政诉讼，要求依法撤销被告的行政行为。
本院认为，涡阳县市场监督管理局是经过批准的由涡阳县工商行政管理局、涡阳县质量技术监督局、涡阳县食品药品监督管理局合并成立的行政执法机构，其职责包括涉及人民群众生命财产安全的产品质量和食品安全的监管职责等。原告未有依法取得《餐饮服务许可证》从事食品生产经营活动，涡阳县市场监督管理局有权对其作出处罚。被告进行立案调查取证，并依法履行了告知陈述申辩、举行听证、送达等程序并无不当之处。依据《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十七条第（二）项及《中华人民共和国食品安全法》第八十四条的规定，于2014年12月27日作出涡市监稽罚字（2014）127号行政处罚决定证据确凿，程序合法、适用法律法规正确，本院予以支持。原告认为被告不具备行政执法主体资格、处罚程序违法、证据不足及适用法律错误，请求依法撤销被告的行政行为，因其未有证据能够推翻被告所举证据的合法性、关联性及真实性。故原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告涡阳县城关镇老子精武学校的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提供副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。
审 判 长 李 兵
审 判 员 罗 梅
人民陪审员 潘 刚
二〇一五年五月二十日
书 记 员 张安徽
附《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。