浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第343号
上诉人（原审原告）杭州德强金属保护材料有限公司。
法定代表人陈德顺。
委托代理人郑荣根、李为斌。
被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处。
法定代表人叶维军。
委托代理人张纬明、李燕。
上诉人杭州德强金属保护材料有限公司（下称德强公司）因与杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处（下称良渚街道办）要求履行奖励承诺法定职责一案，不服杭州市余杭区人民法院（2013）杭余行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年11月18日受理后，依法组成合议庭，于2013年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人德强公司的法定代表人陈德顺及委托代理人郑荣根、李为斌，被上诉人良渚街道办的委托代理人张纬明、李燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
德强公司向原审法院提起诉讼，要求良渚街道办履行中共杭州市余杭区良渚街道工作委员会于2013年1月6日形成的（2013）1号《会议纪要》中明确的给予德强公司200万元关停奖励，支付剩余的100万元人民币。
原审法院经审理查明，2012年8月22日，德强公司以书面报告申请列入杭州市余杭区2012年关停项目，并要求享受相关政策补偿。同年9月3日，良渚街道办以良街（2012）136号《杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处文件》书面请示杭州市余杭区人民政府，要求将德强公司列入2012年区政府关停［搬迁］计划，并享受《余杭区因环境整治、污染物减排关停（转产或搬迁）工业企业补偿政策》等相关政策。同年9月25日，杭州市余杭区人民政府办公室以余政办简复2012第445号《杭州市余杭区人民政府办公室公文处理简复单》答复，原则同意将德强公司列入2012年区政府关停（搬迁）计划，关停时间为2012年12月底前。在对德强公司进行资产评估后，由区财政局等单位和良渚街道办联合进行调查核实并按相关政策提出具体补偿和奖励方案。2013年1月6日，中共杭州市余杭区良渚街道工作委员会、杭州市余杭区人民政府形成的（2013）1号《会议纪要》明确，德强公司因环境整治、污染减排需要列入区政府2012年关停计划，属政策性关停。鉴于德强公司对现有通过招拍挂取得的土地整体退出转让，原则同意按德强公司权属土地给予20万元／亩，给予德强公司关停奖励金合计200万元（含区配套奖励需由街道支付的30%部分）。2013年2月4日，良渚街道办以转账形式支付德强公司预拨土地关停奖励金100万元。2013年4月9日，德强公司以《关于尽快签订补偿协议的报告》书面要求良渚街道办尽快签订补偿协议并支付相关款项。良渚街道办在综合考虑区关停政策、德强公司自身实际的基础上，决定取消（2013）1号《会议纪要》确定的给予德强公司关停奖励200万元的决定，而对德强公司实施足额补偿。2013年5月，良渚街道办安排具体经办人项某将取消关停奖励的事宜告知德强公司法定代表人陈德顺等人。2013年5月2日，中共杭州市余杭区良渚街道工作委员会、杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处形成（2013）10号《会议纪要》。该《会议纪要》明确，除杭州合立机械有限公司所支付的土地使用权和建筑物补偿费用、区财政按照评估（验收）标准支付机械设备、职工奖励外，良渚街道办对德强公司机器设备、职工离职、经营损失等给予适当补偿合计3663736.04元（含区配套奖励需由街道支付的30%部分）。同时，取消原（2013）1号《会议纪要》中第五项“关于杭州德强金属保护材料有限公司关停奖励事宜”对德强公司权属土地整体退出转让给予20万元／亩的关停奖励。取消关停奖励的决定作出后，良渚街道办再次安排经办人项某将取消奖励事宜告知德强公司法定代表人陈德顺。2013年6月，德强公司与良渚街道办签订《协议书》一份，就德强公司关停事项补偿事宜达成一致意见。现德强公司对良渚街道办取消关停奖励不服，诉请上判。另查明，1、2013年1月29日，德强公司与杭州合立机械有限公司签订《土地所有权及厂房转让协议》，约定德强公司的土地使用权、厂房建筑物以及办公用品及电力设施转让给杭州合立机械有限公司，杭州合立机械有限公司支付德强公司转让费1500万元。2、《余杭区因环境整治、污染物减排关停（转产或搬迁）工业企业补偿政策（试行）》、《余杭区关停、搬迁工业企业补偿政策意见（试行）》规定的补偿范围均未包括职工离职经济补偿金。《余杭区因环境整治、污染物减排关停（转产或搬迁）工业企业补偿政策（试行）》规定的补偿范围未包括经营损失，《余杭区关停、搬迁工业企业补偿政策意见（试行）》规定的经营损失补偿标准为“以企业上一年度实缴企业所得税为依据，按照税前利润的50%为补偿依据”。3、德强公司在2012年的主营业收入为8889679.82元，利润总额为-609971.08元，净利润为-609971.08元。4、德强公司与良渚街道办于2013年6月签订的《协议书》约定，良渚街道办支付德强公司机器设备补偿764471.05元、职工离职经济补偿金625230.66元、经营损失补偿2274034.33元（含已经支付的关停奖励金1000000元），良渚街道办已经实际支付德强公司合计3663736.04元（含区配套奖励需由街道支付的30%部分）。
原审法院认为，本案的争议焦点在于：第一，良渚街道办是否已向德强公司作出行政奖励承诺以及该奖励承诺是否合法有效。综合全案证据可以得知，在收到德强公司要求列入杭州市余杭区2012年关停项目并享受相关政策补偿的书面报告后，良渚街道办及时向其上级单位杭州市余杭区人民政府书面请示。在收到上级单位原则上同意的书面答复后，良渚街道办召开班子成员会议并形成（2013）1号《会议纪要》，明确给予德强公司关停奖励合计200万元。在德强公司获取该《会议纪要》后，良渚街道办又实际支付德强公司关停奖励金100万元。可见，德强公司符合应给予奖励的规定，良渚街道办亦形成了给予德强公司关停奖励的书面文件，且实际上已支付德强公司部分关停奖励金。据此，原审法院认定良渚街道办已经作出给予德强公司关停奖励的行政承诺，该承诺合法有效，且已实际部分履行。第二，良渚街道办是否充分履行对德强公司的奖励承诺。行政行为一旦作出，公民尤其是该行政行为的相对人基于信任该行政行为所产生的利益应当得到保护。德强公司在知悉良渚街道办作出行政承诺行为后，按照规定采取了相应的关停措施，良渚街道办本应积极履行该奖励承诺，继续支付德强公司100万元。但是，基于对德强公司关停补偿从优从高的原则，良渚街道办拟在取消奖励的情况下，最大限度给予德强公司关停补偿。在此基础上，良渚街道办再次开会形成（2013）10号《会议纪要》，对原先承诺给予德强公司20万元／亩、合计200万元的关停奖励予以取消。程序上，良渚街道办已将该取消奖励决定依法告知了德强公司法定代表人。实体上，按照《余杭区因环境整治、污染物减排关停（转产或搬迁）工业企业补偿政策（试行）》、《余杭区关停、搬迁工业企业补偿政策意见（试行）》的规定，补偿内容并不包括职工离职经济补偿金。德强公司也不符合应给予经营损失补偿的条件。德强公司与良渚街道办签订的《协议书》补偿款项约定，良渚街道办除承担其他费用外还支付德强公司离职经济补偿金、经营损失补偿，合计2964364.99元。良渚街道办主张该两笔费用系其将关停奖励金200万元在补偿《协议书》所作的考量并据此取消关停奖励金200万元的抗辩，结合《协议书》中补偿款项及支付时间中第（四）项“乙方已经从甲方领取了1000000元”并在甲方支付款中抵扣经营损失补偿款的约定，对良渚街道办的上述抗辩原审法院予以支持。良渚街道办以补代奖的政策调整保证德强公司在按政策标准获得关停补偿外，还获得了不低于200万元（含区配套奖励需由街道支付的30%部分）的补偿。综上，良渚街道办作出上述行政行为在实体及程序上并无不当。德强公司起诉的理由不成立，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项，判决驳回德强公司的诉讼请求。案件受理费50元由德强公司负担。
德强公司不服原审判决提起上诉称，一、原审法院违反法定程序，严重影响案件的正确判决。被上诉人于第三次开庭时才申请证人出庭作证，无正当理由超过举证期限。在上诉人向原审法院说明该行为不符合行政证据规则的情况下，原审法院仍然坚持确认，违反了法定程序。即使被上诉人在庭审过程中要求证人出庭作证，法庭可以根据审理案件的具体情况，决定准许的，也应当延期审理，给上诉人一定的质证准备时间，而不是当庭申请、当庭准许、当庭作证。另从证人项某的身份看，是被上诉人安排具体经办本案纠纷的参与者，又是被上诉人的法律顾问，其证言三性均有异议。原审法院依职权调取了（2013）10号《会议纪要》，并在判决书中直接引用《余杭区因环境整治、污染物减排关停（转产或搬迁）工业企业补偿政策（试行）》和《余杭区关停、搬迁工业企业补偿政策意见（试行）》两个文件。根据行政诉讼法证据规则，除法律规定的事项以外，法院无权主动调取证据，且即使调取证据，也不能用以证明被诉具体行政行为的合法性。而原审判决直接引用的两个文件，也未在法庭上出示，未经庭审辩论、质证。而对真正影响本案裁决的事实，即上诉人土地、建筑物及装修附属物等评估价值，原审不仅不予调取，还对上诉人提交的证据6不予认可。二、原审法院认定的事实不清、证据不足，以致作出错误的判决。原审法院认为被上诉人基于从优从高的原则，最大限度给予上诉人关停补偿，并通过所谓的证人已将取消奖励决定依法告知了上诉人，这一认定是与事实不符的。上诉人未收到任何书面或口头告知，并不知晓取消奖励的决定。关停补偿并未从优从高。参照原审法院直接引用的两个文件，其规定应当给予的土地和建筑物补偿，被上诉人并没有补偿，职工离职经济补偿金并未禁止给予。《协议书》没有提及取消奖励的内容，没有发生所谓的由奖励性质转变为补偿性质。被上诉人对上诉人予以政策性关停，同意上诉人享受相关补偿政策，并承诺按上诉人权属土地给予关停奖励，是为自己设定公法义务的行政允诺行为。现上诉人已按被上诉人要求实施关停、对土地整体退出转让等行为，完全符合奖励条件。由此对上诉人产生了实质的影响，即以低于评估价转让与第三方，被上诉人应当按照上述文件承诺支付上诉人关停奖励费共计200万元。但被上诉人不仅拒绝履行剩余的100万元奖励费，还在上诉人起诉至法院后，谎称已取消该奖励决定，其行为违背行政机关诚实守信的要求，也侵犯了上诉人的财产权利。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判被上诉人支付上诉人关停奖励人民币100万元，判决被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。
被上诉人良渚街道办答辩称，原审判决认定事实清楚。关于上诉人厂房关停事宜，被上诉人虽然曾经讨论形成过（2013）1号会议纪要，但仅仅是初步的意向，没有最终确定。后经被上诉人讨论形成了（2013）10号会议纪要对关停奖励予以取消并告知了上诉人，且当事人双方最后签订的协议书也并没有明确有奖励，该协议书内容经过上诉人、被上诉人双方的全部认可。上诉人的实质利益没有受到侵害，协议书中约定，被上诉人除承担其他费用外还支付职工离职经济补偿金、经营损失补偿金合计2964364.99元，根据余杭区相关政策的规定，补偿内容不包括职工离职经济补偿金，上诉人企业也不符合给予经营损失补偿的条件。尽管原先的意向性的奖励在名义上取消了，但在实质上最终的协议书上已经以另外的方式足额给上诉人进行了补偿，上诉人的实质利益不会受到损害，对其请求不予支持。
庭审中，各方当事人围绕原审判决查明的事实是否清楚，适用的法律是否正确这一争议焦点进行了质证和辩论。各方当事人均未提交新的证据材料。
综合各方当事人质证、辩论的情况，本院认为，原审法院对证据的采信无误，根据予以采信的证据，对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，本案的主要争议是，良渚街道办在与德强公司签订《协议书》后是否还应当继续履行（2013）1号《会议纪要》中确立的200万元关停奖励。本案中，德强公司经申请，列入杭州市余杭区人民政府2012年度关停（搬迁）计划，可以适用《余杭区因环境整治、污染物减排关停（转产或搬迁）工业企业补偿政策（试行）》等相关政策。中共杭州市余杭区良渚街道工作委员会形成（2013）1号《会议纪要》，明确给予德强公司200万元的关停奖励（含区配套奖励需由街道支付的30%部分），且良渚街道办实际向德强公司支付了100万元。后良渚街道办再次开会形成（2013）10号《会议纪要》，取消（2013）1号《会议纪要》中所确定的关停奖励，并与德强公司签订《协议书》约定补偿款项，将德强公司已经领取的100万元奖励在“经营损失的补偿”这一部分予以抵充。良渚街道办共实际支付给德强公司3663736.04元人民币（含区配套奖励需由街道支付的30%部分）。根据上述事实，结合《余杭区因环境整治、污染物减排关停（转产或搬迁）工业企业补偿政策（试行）》、《余杭区关停、搬迁工业企业补偿政策意见（试行）》的规定。本院认为，（2013）1号《会议纪要》中虽然以“关停奖励”为名义承诺给予德强公司200万元，但这一“关停奖励”实质上是一种对关停企业的补偿，而非通常意义上所说的行政机关对先进行为的奖励。关停奖励与此后的补偿《协议书》具有一脉相承的关系，均是为解决德强公司关停补偿事宜。因此，良渚街道办根据具体情况，取消上述奖励政策，在补偿《协议书》中对原来设定的奖励款项予以考量，且在协议中将补偿金额提高至3663736.04元（含区配套奖励需由街道支付的30%部分），已充分考虑了（2013）1号《会议纪要》中设定的200万元的关停奖励这一情况。上述“以补代奖”的行为并未减少德强公司根据相关补偿政策所应能获得的利益，且德强公司事实上也获得了不低于200万元的补偿。因此德强公司在《协议书》签订后，仍主张良渚街道办应当向其支付（2013）1号《会议纪要》中所设定的行政奖励中剩余的100万元，并无事实和法律依据。
综上所述，德强公司的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杭州德强金属保护材料有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 王丽娜
代理审判员 唐莹祺
二〇一四年一月十七日
书 记 员 汪金枝