湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行初6号
原告彭某某，男，汉族，1953年3月23日出生，住长沙市芙蓉区。
被告长沙市芙蓉区人民政府。住所地：长沙市芙蓉区人民东路***号。
法定代表人周春晖，区长。
委托代理人芮岸伟，区政府法制办工作人员。
委托代理人任丹，湖南崇民律师事务所律师。
被告长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道***号。
法定代表人陈文浩，市长。
委托代理人晏明科，市政府法制办工作人员。
委托代理人陈戈垠，湖南天地人律师事务所律师。
第三人长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司。住所地：长沙市芙蓉区荷花路***号惠通大夏*楼801。
法定代表人彭斌，执行董事。
委托代理人周福康，湖南君见律师事务所律师。
原告彭某某不服被告长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）房屋征收决定及长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）行政复议决定一案，于2017年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告芙蓉区政府、长沙市政府和第三人长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司（以下简称芙蓉棚改公司）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月2日将本案与李某等诉芙蓉区政府房屋征收决定另19案合并公开开庭进行了审理。原告彭某某，被告芙蓉区政府委托代理人芮岸伟、任丹，被告长沙市政府委托代理人晏明科、陈戈垠，第三人芙蓉棚改公司委托代理人周福康，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告芙蓉区政府因五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目，于2016年9月16日作出了芙政征字[2016]第2-4号房屋征收决定，并于同日作出芙政征字[2016]第2-5号房屋征收决定公告，公布征收目的为实施五里牌肉联厂及周边棚户区改造。征收范围东起湘湖路，西至省军区五里牌干休所，南临远大路，北达长沙市湘湖管理局。原告房屋在征收范围以内。
原告诉称：被告芙蓉区政府作出的房屋征收决定及被告长沙市政府作出的行政复议决定，存在诸多违法之处，其错误是显而易见和严重的。一、被告征收原告房屋，其用途是商业开发，根本不是为了公共利益的需要，被告作出的征收决定违反了《物权法》第三十八条和第四十二条的规定；二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换，被告作出的征收决定上规定只能选择货币补偿，属于违法行为；三、被告芙蓉区政府并未按照原告房屋所在地商品房的市场平均价值进行认定，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，其征收决定的房屋评估没有入户对原告的装修等实际情况进行独户评估，应视为无效；四、征收公告没有送达部分业主，应先留置送达评估报告，待业主认定后再发布征收公告，部分业主的房屋评估报告在房屋征收决定发布后才在长沙晚报公告送达，其程序违法；五、五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目是征收补偿方案，多数业主不同意，也未向业主公示过106户业主签名，没有依法合理补偿业主。征收决定发布后，征收指挥部工作人员骚扰、威胁业主，是严重的违法行为；六、在没有长沙市规划局、长沙市国土资源局、长沙市住建委等批文的情况下，就发布征收公告，其行为违法；七、长沙市发改委的立项批文长发改[2015]752号先报批45亩，但实际长发改[2015]767号只批了8.2亩，芙蓉区发改局（2015）110号文件和（2015）136号可研批复两份文件中注明了以可研批复为准，767号报了149户，指挥部实际征收224户，属于典型的少报多拆。其中，五里牌宿舍的5栋房龄才20年，6栋更只有17年，根本达不到棚改政策要求，国务院2013年25号文件中，明确指出房龄30年以上，有安全隐患，结构简陋，基本设施条件不足等，才属于棚户区。五里牌肉联厂宿舍是在近两年刚完成提质改造的，其中2013年完成的电力改造，2016年完成的水改工程，对此实施征收是严重浪费国家资源的违法行为；八、征收评估价格过低，与附近楼盘置业价格相差三千元左右，让原告买不起就近地段的房屋，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条的规定；九、原告宿舍都有统一分配的杂屋，原告土地证上享有的公共用地，应当一并依法予以补偿。
综上所述，被告芙蓉区政府的征收决定和被告长沙市政府的复议决定存在诸多违法违规之处，应当予以撤销。请求：一、撤销被告芙蓉区政府作出的芙政征字[2016]第2-5号房屋征收决定公告；二、撤销被告长沙市政府的长政复决字[2016]第298号行政复议决定；三、由被告承担诉讼费。
原告为证明其诉讼请求，向本院提交了如下证据：
证据1、芙政征字[2016]第2-5号房屋征收决定公告，拟证明被告作出该行政决定不合法；
证据2、行政复议决定书，拟证明原告对征收程序不认可；
证据3、原告房产证、国土使用权证，拟证明涉案房屋的所在地和使用性质；
证据4、原告的身份证（包括委托人及委托书），拟证明原告的主体资格；
证据5、被告组织机构代码证信息，拟证明被告的主体资格；
证据6、长沙市发改委、规划局、国土资源局、住建委等部门信息公开回复一份，规划局官网的局长公开答复一份，芙蓉发改局（2015）110号和136号信息公开，拟证明芙蓉区政府房屋征收用地行为不是公共利益的需要；
证据7、批前公示图一份、长沙市征收办抽签评估机构公告一份、宿舍业主签名一份，拟证明芙蓉区政府的征收方案未通过业主的同意；
证据8、征收办答复意见书一份、致居民公开性一份，拟证明多数业主曾向征收办提交意见书，不同意征收；
证据9、2016年11月15日长沙晚报复印件一份，拟证明房屋分户评估报告送达公告在征收补偿决定之后，其征收程序违规；
证据10、芙蓉区政府信息不予公开告知书，拟证明芙政（2015）64号文件处于审查中，长沙市芙蓉区棚户区改造办公室答复的附件1长棚组（2015）11号已批复，其征收行为违法；
证据11、长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司工商查验证明、《建设项目环境影响登记表》各一份，拟证明其商业用地行为；
证据12、2016年10月20日晚部分身着制服人员与征收项目指挥部人员一起威胁业主的照片，拟证明其行为违法；
证据13、就近地段楼盘的置业计划书四份和拆迁办横幅宣传照片，拟证明就近地段房屋市场价格；
证据14、湖南格塘建筑工程有限公司的道歉信和其拆毁公共设施的照片，拟证明其行为违法；
证据15、项目指挥部的空白申请表与安置补贴凭证和空白合同，已签合同的公章复印件、承诺书各一份；
证据16、肉联厂股东联名要求召开股东大会的签名一份，拟证明肉联厂征收未经过股东大会决定。
被告芙蓉区政府辩称：一、本项目依法经相关部门批准实施征收。本次启动的五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目，东起湘湖路，西至省军区五里牌干休所，南邻远大路，北达长沙市湘湖管理局。2015年8月3日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出《关于同意芙蓉区五里牌肉联厂及周边地块棚改立项的批复》（长棚组项﹝2015﹞11号），同意将五里牌肉联厂及周边地块纳入全市棚户区改造范围；同年10月16日，长沙市发展和改革委员会作出《关于芙蓉区五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目立项的批复》（长发改﹝2015﹞752号），同意实施芙蓉区五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目；同年11月23日，长沙市城乡规划局作出《关于芙蓉区五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目是否符合城乡规划的复函》（长规函﹝2015﹞1038号），明确申请函及该函所附项目规划设计条件书及选址蓝线符合《规划依据图》要求；2016年2月17日，长沙市发展和改革委员会作出《关于芙蓉区五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目的回复函》，确认本项目符合国民经济和社会发展规划；2016年2月18日，长沙市国土资源局作出《关于五里牌肉联厂及周边地块棚户区改造项目符合土地利用总体规划的证明》，明确项目用地符合长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）。
二、《征收公告》内容、程序合法。2016年4月19日，芙蓉区政府发布《关于五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收范围公告》，公告载明征收范围为“东起湘湖路，西至省军区五里牌干休所，南邻远大路，北达长沙市湘湖管理局”。被答辩人的房屋位于此次征收范围内。同年5月18日，长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室(简称区征收办)公布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目被征收房屋调查结果公告》，将被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等的调查结果予以公布，并载明：如调查结果有误或发生变化，请当事人在2016年5月25日前与区征收办联系并提供相关证明资料。同年6月23日，芙蓉区政府组织区征收办、区城乡建设局、区发改局、区环保局、区规划分局等单位相关负责人就本项目的征收补偿方案进行论证，并形成《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收补偿方案论证会备忘录》，与会单位一致通过《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。同年7月1日，芙蓉区政府作出芙政征字﹝2016﹞第2-2号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见公告》后，项目指挥部对每户居民意见均进行了认真梳理、归类，尽最大可能将居民意见吸纳到《征收补偿方案》之中。同年8月19日，区政府将征求意见情况及修改情况作出说明，对《征收补偿方案（征求意见稿）》第六条、第八条、第九条进行了修改。上述公告均在征收范围内张贴予以公告。同年9月7日，区征收办作出《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。同年9月12日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（简称市征收办）作出《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复》（长征批字﹝2016﹞30号），同意按此方案执行。同年9月16日，芙蓉区政府作出《征收公告》，附《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，方案载明：房屋征收补偿方式和标准，明确可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。上述公告及附件均在政府门户网站、当地报刊上予以全文公布，并在房屋征收范围内显著位置将征收补偿方案全文予以公告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”根据上述规定，房屋征收决定以公告方式送达，无需参照民事诉讼法规定的送达程序向每一户被征收人逐户送达。
三、按法定程序实施了房屋价值评估工作。根据国务院590号令和长沙市政府116号令的相关规定，市征收办于2016年5月16日在征收范围内张贴《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，由于被征收人未在规定的时间内协商选定评估机构，同年5月27日，市征收办发布了《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构公告》，并组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定房地产价格评估机构，由于参与投票的被征收人未超过应投票户数的三分之二，本项目投票未能有效选定房地产价格评估机构。市征收办遂于同年6月7日发布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目抽签确定房地产价格评估机构的公告》，并于该月14日组织公开抽签，最终确定由湖南新融达房地产评估有限责任公司作为本项目房地产价格评估机构。本项目被征收房屋的价值是由依法选定的湖南新融达房地产评估有限责任公司按照征收评估办法进行评估的，同年9月16日，在芙蓉区政府发布《征收公告》的同时，评估公司公布了本项目征收补偿分户初评结果。
综上所述，本项目已经具备了国务院590号令第八条、第九条和长沙市政府116号令第九条、第十条规定的情形，经过了棚改立项批复、发改立项批复、发改复函、规划复函、国土预审，纳入了国民经济和社会发展年度计划，依法实施了“五公告”行为，对项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户存储。本项目房屋征收工作严格按照国家法律法规实施，芙蓉区政府在此基础上作出《征收公告》，完全符合法定程序。被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，恳请依法驳回其诉讼请求。
被告芙蓉区政府向本院提交了以下证据：
第一组证据：项目审批材料。拟证明：五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目通过法定程序，经过相关部门批准而进行政府征收。
证据1、棚改立项批复（长棚组项[2015]11号）；
证据2、发改立项批复（长发改[2015]752号）；
证据3、土地调查红线、规划调查蓝线（规划参考图附件）；
证据4、发改、规划、国土批复的函；
证据5、项目纳入国民经济和社会发展年度计划证明材料。
第二组证据：项目征收公告。拟证明：五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目经批准后，按照法定程序实施了政府征收。
证据1、征收范围公告，附征收范围图（芙政征字[2016]第2-1号）；
证据2、被征收房屋调查结果公告，附调查结果表（芙征办字[2016]第2-1号）；
证据3、房屋征收补偿方案论证会议备忘录；
证据4、征收补偿方案征求意见公告（芙政征字[2016]第2-2号）；
证据5、征求意见情况的公证书；
证据6、征求意见情况及征收补偿方案修改情况的公告（芙政征字[2016]第2-3号）；
证据7、项目资金证明资料；
证据8、社会稳定风险评估报告；
证据9、长沙市拆除工程备案表；
证据10市征收办对五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复；
证据11、未登记建筑认定结果公告；
证据12、自搭建建筑调查公示表及申报确认的公告；
证据13、房屋征收决定（芙政征字[2016]第2-4号）；
证据14、房屋征收决定公告及房屋征收补偿方案（芙政征字[2016]第2-5号）；
证据15、张贴以上所涉项目征收公告的照片。
第三组证据：项目评估程序。拟证明：五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目按照法定程序实施了评估工作。
证据1、征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告；
证据2、协商选定房地产价格评估机构公告；
证据3、投票选定房地产价格评估机构公告；
证据4、投票选定房地产价格评估机构公证书：（2016）湘长星证民字第4660号；
证据5、抽签确定房地产价格评估机构公告；
证据6、投票确定房地产价格评估机构公证书：（2016）湘长星证民字第4661号；
证据7、抽签确定房地产价格评估机构结果的公告；
证据8、房屋征收评估初步结果公示；
证据9、张贴以上所涉项目征收公告的照片；
证据10、项目房屋征收整体评估报告。
被告长沙市政府辩称：一、答辩人受理原告的行政复议申请后，将复议答复通知书及复议申请书副本发送给芙蓉区政府，芙蓉区政府在法定期限内提交了书面答复及证据、依据。答辩人经书面审理后，作出复议决定并将决定书邮寄送达给原告，答辩人依法履行了行政复议的法定职责，程序合法。二、答辩人经书面审理，查明了芙蓉区政府作出房屋征收决定所依据的事实，五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目系符合公共利益需要的旧城改建项目，芙蓉区政府作出房屋征收决定程序符合法律规定。答辩人作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告长沙市政府向本院提交了以下证据和相关法律依据：
证据1、行政复议申请书，拟证明原告提出行政复议申请的事实、时间；
证据2、行政复议答复通知书存根及寄发凭证；
证据3，行政复议决定书及送达回证；
拟证明被告履行行政复议职责的程序合法。
证据4、行政复议答复书及证据目录，拟证明被告查明认定的事实均有相关证据证实，认定事实清楚。
第三人芙蓉棚改公司述称：芙蓉棚改公司与本案肉联厂的征收没有关联，芙蓉棚改公司不是本案的适格第三人。芙蓉棚改公司没有提交证据。
庭审中，原告对被告芙蓉区政府提交的证据发表了如下质证意见：第一组证据中，[2015]11号文件是根据芙政[2015]64号文件，原告向芙蓉区政府申请公开24号文件，政府不予公开不合法；752号文件与发改委的767号文件中规定的范围明显有冲突，资金来源只有5000万，来自于业主自筹，不符合相关法律规定；关于土地调查红线、规划调查蓝线的问题，原告经申请政府信息公开，没有土地规划许可证，也没有相关的征收信息。第二部分证据中，征收补偿方案的备忘录原告没有看到，肉联厂进行棚户区改造并没有召开股东大会，论证会形成的意见的真实性存疑，对其合法性有异议，征求意见公告的公证书没有看到，资金证明没有公开，拆除备案表也没有看到，征收办对肉联厂征收方案的批示没有公示，自搭建筑公示表及申报确认公告、房屋征收决定在拆迁范围内都没有张贴公告，原告也根本没有收到，张贴照片都没有注明到底是哪一个公告的，且张贴也不合法，对该组其他证据无异议；第三部分证据中，证据4有106户参加了投票，证据5抽签没有所有人都到场，对人数有异议，证据8因为很多住户家都没有入户拍照，对评估的合法性有异议，对该组其他证据无异议。
原告对被告长沙市政府提交的证据的真实性无异议，但原告认为其在申请书中提出了四点理由和意见以及相关证据，但市政府没有查明原告提出的申请事项，没有证据证明本项目是为了公共利益的需要，没有审理767号文件中明确的范围，对原告提出的诸多问题都没有审理。
被告芙蓉区政府、被告长沙市政府对原告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1、2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据3、4、5无异议；对证据6的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，关于767号文和752号文所涉及的征收面积和征收对象以主管部门实际核定的为准；证据7中抽签确认评估机构的公告已经说明被征收人可以参与，但是其没有参加是自己放弃了权利；对证据8的真实性、合法性、关联性均有异议，并不能说明住户不同意征收的问题；证据9不属于本案的审理对象；证据10是政府内部的一个请示，所以在政府信息公开中是获取不到的，并不能说明政府征收程序不合法；对证据11的合法性、真实性、关联性均有异议，对于建设占地的补偿问题，并不属于环境影响评价的范围；对证据12的合法性、真实性、关联性均有异议；对证据13的合法性、真实性有异议；证据14与本案无关；对证据15、16的合法性、真实性、关联性均有异议。
被告芙蓉区政府对被告长沙市政府提交的证据无异议，被告长沙市政府对被告芙蓉区政府提交的证据无异议。第三人对被告芙蓉区政府和长沙市政府提交的证据无异议，对原告提交的证据与两被告的意见一致。
经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据认证如下：
被告芙蓉区政府提交的第一组证据能够证明项目启动涉案项目征收工作为了是公共利益的需要，经过立项批复，符合国民经济和社会发展计划，符合城乡规划和专项规划，符合土地利用总体规划等，本院对该组证据予以采信。关于原告提出的长沙市发展和改革委员会长发改[2015]767号批复与长发改[2015]752号批复的关系问题，长发改[2015]752号批复是涉案项目征收立项批复，长发改[2015]767号可研批复并不是项目征收的必备要件，芙蓉区发展和改革局芙发改投[2015]136号请示以及长发改[2015]767号批复所涉及的项目（一期）只是对涉案项目内不同资金来源加以区分，并不影响涉案项目的整体实施；第二组证据能证明涉案项目依法启动，该项目已经公布了房屋征收范围，进行了调查，公布了调查结果，本院对该组证据予以采信；第三组证据能证明在涉案项目被征收人没有对评估机构的选定达成一致的情况下，涉案项目评估机构最终根据法律规定由抽签产生，并对抽签过程进行了现场公证，将抽签确定的评估机构的结果进行了公布，本院对该组证据予以采信。
被告长沙市政府提交的证据证实了其作出复议决定的过程，该部分证据客观、真实，与本案具有关联性，本院予以采信。
原告提交的证据1-2可以证明被诉行政行为存在，但达不到原告的证明目的；证据3、4、5能证实双方当事人诉讼主体身份，两被告均无异议，予以采信；证据6-16与本案没有关联性，达不到原告的证明目的，并不能证明涉案项目违法，不予采信。
经审理查明：2016年1月21日，长沙市第十四届人民代表大会第四次会议通过《关于长沙市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》，根据该决议，五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目被纳入长沙市2016年拟实施的旧城改造项目计划，符合长沙市国民经济和社会发展计划，项目范围东起湘湖路，西至省军区五里牌干休所，南临远大路，北达长沙市湘湖管理局。该项目2015年10月通过市人大审议，2016年需办理征收手续。
2015年8月3日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项〔2015〕11号《关于同意芙蓉区五里牌肉联厂及周边地块棚改立项的批复》，同意将五里牌肉联厂及周边地块列入全市棚户区改造范围。2015年10月16日，长沙市发展和改革委员会作出长发改〔2015〕752号《关于芙蓉区五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目立项的批复》，同意实施芙蓉区五里牌肉联厂及周边地块棚户区改造项目，项目单位为长沙市芙蓉棚改投资有限责任公司，项目四至范围东起湘湖路，西至省军区五里牌干休所，南临远大路，北达长沙市湘湖管理局，项目总用地面积以国土部门实测为准，征收面积以征拆主管部门最终核定数额为准。同日，国土、规划部门划定了本项目土地调查红线和规划调查蓝线。2015年11月23日，长沙市城乡规划局作出了长规函[2015]1038号《关于五里牌肉联厂及周边地块棚户区改造项目是否符合城乡规划的复函》，认为项目规划设计条件书及选址蓝线符合《规划依据图》要求；2016年2月17日，长沙市发展和改革委员会作出《关于五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目的回复函》，明确该项目符合长沙市国民经济和社会发展规划；2016年2月18日，长沙市国土资源局作出了《关于五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目符合土地利用总体规划的证明》，明确涉案项目用地符合国务院2012年7月8日批准实施的《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》。
2016年4月19日，芙蓉区政府发布芙政征字[2016]第2-1号《关于五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收范围公告》，明确征收范围“东起湘湖路，西至省军区五里牌干休所，南临远大路，北达长沙市湘湖管理局（详见项目房屋征收范围图”，该公告在征收范围内张贴。原告房屋位于此次征收范围内。
2016年5月18日，长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室（简称芙蓉区征收办）发布芙征办字[2016]第2-1号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目被征收房屋调查结果公告》，将征收范围内被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等的调查结果予以公布，并说明项目范围内产权不明晰或未经登记建筑由芙蓉区政府组织规划部门会同城乡建设、国土资源、房屋征收等职能部门进行调查和认定，认定结果另行公布。该公告在征收范围内张贴。
2016年6月21日，芙蓉区政府组织五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收工作指挥部、区信访局、法制办、建设局、民政局、住保局、征收办、棚改办、国土分局、规划分局、湘湖管理局、湘湖街道城管中队等单位相关负责人就涉案项目的征收补偿方案进行论证，并形成了《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收补偿方案论证会备忘录》，会议认为涉案项目符合公共利益需要，具有可行性、操作性，并已按相关规定办理报批手续，程序合法，手续齐全，房屋征收补偿方案符合相关法律法规规定。7月1日，芙蓉区政府发布芙政征字[2016]2-2号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见公告》。芙蓉区征收办于8月2日对征求意见情况进行了统计，并申请长沙市星城公证处进行了现场监督。经过对居民意见进行梳理、归类，8月19日，芙蓉区政府发布芙政征字[2016]2-3号《关于五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见情况及修改情况公告》，将征求意见情况及修改情况作出说明，对《征收补偿方案（征求意见稿）》第六条、第八条、第九条进行了修改。9月5日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）出具证明，监控私房征收补偿资金1.6亿元。9月7日，芙蓉区征收办作出《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。9月12日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）作出长征批字[2016]30号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复》，同意按芙蓉区征收办报批的征收补偿方案执行。
2016年9月16日，芙蓉区政府作出芙政征字[2016]2-4号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收决定》，并于同日发布芙政征字[2016]2-5号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收决定公告》，并附《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，方案载明了征收范围、签约期限、政策依据、征收实施步骤以及房屋征收补偿方式和标准，明确可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。公告还告知了被征收人的权利义务，明确告知被征收人对房屋征收决定不服的可以申请行政复议或提起行政诉讼。上述公告及附件均在政府门户网站、当地报刊上予以全文公布，并在房屋征收范围内予以张贴。原告不服，向长沙市政府申请行政复议，长沙市政府于2016年12月21日作出复议决定，维持了被告作出的征收决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2016年4月21日，长沙市征收办发布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，将涉案项目征收评估相关事项予以公告，规定评估机构报名时间为2016年4月21日至4月26日。5月16日，长沙市征收办发布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人于公告后的五个工作日内将协商选定的房地产价格评估机构名单及相关资料报芙蓉区征收办。公告还告知，“协商不成的，我办将采用投票或者摇号（抽签）的方式确定房地产价格评估机构”。5月27日，长沙市征收办发布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构的公告》，公告明确“在公告规定的时间内本项目被征收人就选定评估机构协商未能达成一致意见”，告知将采取投票方式确定房地产价格评估机构，并告知投票的时间和地点以及被征收人可以携有效证件参加。6月7日上午长沙市征收办在芙蓉区车站北路居民委员会三楼会议室举行了投票统计活动，因收到的有效投票数未达到应投票户数的三分之二，该次投票未选定房地产价格评估机构，长沙市星城公证处进行了现场公证；同日，长沙市征收办发布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，决定于6月14日上午9时30分在芙蓉区车站北路社区三楼会议室采用公开抽签的方式确定房地产价格评估机构，请项目范围内被征收人携带有效身份证明参加；经公开抽签确定湖南新融达房地产评估有限责任公司（简称新融达公司）为涉案项目的房地产价格评估机构，长沙市星城公证处对此进行了现场监督公证，长沙市征收办对抽签结果予以公告，该公告在征收范围内张贴。2016年9月21日，新融达公司出具了《长沙市芙蓉区五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目范围内国有土地上房屋征收整体评估报告》。
本院认为：一、被告芙蓉区政府作出房屋征收决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称省政府268号令）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三条的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，被告芙蓉区政府具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。
二、被告芙蓉区政府作出的行政征收决定适用法律正确。根据国务院590号令第八条第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。国务院第590号令第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程；长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，经长沙市第十四届人民代表大会第四次全体会议审查通过，该项目纳入了长沙市2016年国民经济和社会发展计划和长沙市2016年主城区拟实施的旧城区改造项目计划。被告芙蓉区政府依据国务院590号令和省政府268号令、市政府116号令规定作出的房屋征收决定，适用法律正确。
三、被告芙蓉区政府作出的行政征收决定程序合法、正当。被告芙蓉区政府经审查认为五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，依照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。芙蓉区政府依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况；对项目进行了社会稳定风险评估，私房征收补偿资金已专户储存。被告芙蓉区政府作出芙政征字[2016]第2-4号房屋征收决定并予以公告，并告知了被征收人如对征收决定不服可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。被告芙蓉区政府作出的征收决定符合法定程序。
四、被告长沙市政府复议程序合法，复议决定认定事实清楚，适用法律正确。被告长沙市政府收到原告的复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，并听取了申请人的复议意见，其在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定。
五、原告提出，涉案项目亦是为了商业开发，不属于公共利益。原告居住的五里牌宿舍的5栋房龄才20年，6栋的房龄才17年，近两年完成了水、电提质改造，达不到棚改政策的要求，不属于棚户区。本院认为，现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，同时经过了发改、规划、国土等部门审查并出具专业意见，被告芙蓉区政府启动棚改并作出征收决定符合法律规定，对于原告的上述主张，本院不予采信。
此外，原告还提出其房屋征收补偿评估价格过低、使其买不起就近地段新房，这属于补偿程序中需要审查和考虑的问题。关于原告提出的征收项目指挥部连续多天用高音喇叭和电话扰民、工作人员暴力威胁业主以及被告芙蓉区政府不依法公开真实的政府信息等问题，不属于本案的审理范围。
综上所述，被告芙蓉区政府作出芙政征字[2016]第2-4号房屋征收决定并予以公告认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当。被告长沙市政府在复议过程中程序合法，复议决定认定事实清楚，适用依据正确。原告提出的诉讼理由均无充分的事实和法律依据，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告彭某某的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告彭某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 贺元芳
审 判 员 刘 青
代理审判员 董强强
二〇一七年五月十九日
书 记 员 梁 维
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。