湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘11行终244号
上诉人（原审原告）：王国忠。
被上诉人（原审被告）：新田县住房和城乡规划建设局。
法定代表人：郑乐平，该局局长。
委托诉讼代理人：刘一霖，该局法制股股长。
委托诉讼代理人：黄国新，湖南超创律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：新田县人民政府。
法定代表人：秦山成，该县县长。
委托诉讼代理人：邓永忠，该县法制办公室工作人员。
原审第三人：王献普。
上诉人王国忠因诉被上诉人新田县住房和城乡规划建设局（以下简称新田县住建局）、新田县人民政府规划行政许可及行政复议一案，不服宁远县人民法院于2017年9月15日作出（2017）湘1126行初14号行政判决，于2017年9月26日向宁远县人民法院提起上诉，本院于2017年11月1日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法组成合议庭，于2017年12月5日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人王国忠，被上诉人新田县住建局副职负责人陈辉、委托代理人刘一霖、黄国新，被上诉人新田县人民政府的委托代理人邓永忠，原审第三人王献普到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：王书诰（在世）与乐顺金（已故）夫妇生育三子二女，长子王献恩（下落不明），次子王献松（已故），三子王献普。原告王国忠系王献松之子。被告新田县住建局颁发的（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》所涉集体土地位于新田县龙泉镇观音坪村，属于新田县人民政府所在地镇规划区域范围内的土地，原系王书诰、乐顺金夫妇建房用地及屋前、屋后余地。1995年6月3日，原新田县城东乡人民政府为第三人王献普颁发了东集建（95）字第02031号《集体土地建设用地使用证》，该证记载土地类别为空地，用地面积274平方米，用途为住宅。王献恩之子王国庆、王国亮及王献松之子王国忠不服原新田县城东乡人民政府为第三人王献普颁发东集建（95）字第02031号《集体土地建设用地使用证》的行政行为，向新田县人民政府申请行政复议，2002年2月6日，新田县人民政府作出新政复终字[2002]第1号行政复议案件终止审理通知书，以超过复议期限为由终止了对该案的审理。2015年7月3日，第三人王献普向被告新田县住建局提出书面申请，申请办理该宗土地的建设用地规划手续，并提交了居民身份证、东集建（95）字第02031号《集体土地建设用地使用证》、新田县城乡规划设计院制作的新规院2015（Z061902）号设计图原件及复印件，同日，第三人王献普还填写了建设项目定点（用地）申请表。被告新田县住建局受理第三人王献普的申请后，经过审查，于2015年7月9日根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条和《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》（2010）第二十二条、第二十三条、第二十九条的规定，为第三人王献普颁发了（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》。原告王国忠及王国庆、王国亮不服上述行政行为，于2015年9月8日向被告新田县人民政府申请行政复议，要求撤销被告新田县住建局为第三人王献普颁发的（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》。2015年9月11日，被告新田县人民政府受理了该行政复议申请，并将行政复议申请书副本、行政复议答复通知书送达给新�县住建局。新田县住建局在法定期限内向被告新田县人民政府提交了作出行政行为的证据、依据和其他材料。经被告新田县人民政府在行政复议期间收集如下证据：新田县人民政府作出的新政复终字[2002]第1号行政复议案件终止审理通知书、关于王献普宅基地争执一案的调解意见书后，被告新田县人民政府于2015年11月12日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出新政复决字（2015）第4号行政复议决定：维持被申请人新田县住建局于2015年7月9日颁发的（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》。被告新田县人民政府分别于2015年11月12日、2015年11月13日将新政复决字（2015）第4号行政复议决定书送达原告王国忠、被告新田县住建局和第三人王献普。王国忠及王国庆、王国亮不服被告新田县住建局颁发（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》的行政行为和被告新田县人民政府作出新政复决字（2015）第4号行政复议决定的行政行为，于2015年11月26日向新田县人民法院提起行政诉讼，新田县人民法院于2016年3月2日作出（2016）湘1128行初1号行政裁定，裁定对王国庆、王国亮、王国忠的起诉，不予立案。王国庆、王国亮、王国忠不服裁定，向永州市中级人民法院提起上诉，2016年4月12日，永州市中级人民法院作出（2016）湘11行终65号行政裁定，裁定撤销新田县人民法院（2016）湘1128行初1号行政裁定；指令新田县人民法院对本案予以立案。2016年7月14日，原告王国忠向宁远县人民法院提起行政诉讼。
原判认为：一、《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条和第三十八条规定，在城市、镇规划区内以划拨或出让方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设用地规划许可证。《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》（2010）第二十九条的规定：“城市、县人民政府所在地镇规划建设用地内集体土地和乡、村庄规划区内国有土地上的建设项目，应当按照城市、镇规划建设用地内国有土地上建设项目规划审批的规定办理规划审批手续”。第三人王献普申请办理《建设用地规划许可证》的土地虽然是集体土地，但该土地系新田县人民政府所在地镇规划建设用地内的集体土地，被告新田县住建局作为新田县人民政府城乡规划主管部门，第三人王献普向其申请办理建设用地规划审批手续，符合法律规定。第三人王献普提出申请后，提交了相关资料，被告新田县住建局经过审查，为第三人王献普已经办理了《集体土地�设用地使用证》的土地补办了规划审批手续，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条和《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十二条、第二十三条、第二十九条的规定，为第三人王献普颁发了（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》，事实清楚，适用法律正确，程序合法。故对原告王国忠“请求法院撤销被告新田县住房和城乡规划建设局作出为第三人王献普颁发（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》”的诉讼请求不予支持；二、《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”被告新田县人民政府受理原告王国忠的行政复�申请后，查明被告新田县住房和城乡规划建设局为第三人王献普颁发（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，据此作出维持原行政行为的新政复决字（2015）第4号行政复议决定。但被告新田县人民政府于2015年9月11日受理复议申请，于2015年11月12日作出维持原行政行为的新政复决字（2015）第4号行政复议决定，行政复议期限为六十二日，超过了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的复议期限，由于被告新田县住房和城乡规划建设局为第三人王献普颁发（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》的行政行为合法，被告新田县人民政府予以维持的复议行政行为并无不当。因此，被告新田县人民政府的行政复议行为虽应确认违法，但不具有可撤销性。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。被告新田县人民政府于2015年11月13日将新政复决字（2015）第4号行政复议决定书送达原告王国忠，原告王国忠不服该复议决定，于2015年11月26日向新田县人民法院提起行政诉讼，虽然新田县人民法院于2016年3月2日作出（2016）湘1128行初1号行政裁定，裁定对王国庆、王国亮、王国忠的起诉，不予立案，但王国庆、王国亮、王国忠不服该裁定，向永州市中级人民法院提起上诉，2016年4月12日，永州市中级人民法院作出（2016）湘11行终65号行政裁定，裁定撤销新田县人民法院（2016）湘1128行初1号行政裁定；指令新田县人民法院对本案予以立案，故原告王国忠的起诉系在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，其起诉没有超过法定期限。故对被告新田�人民政府和第三人王献普以原告王国忠的起诉已超过法定起诉期限为由，请求驳回原告王国忠起诉的抗辩理由和主张不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告新田县人民政府于2015年11月12日作出的新政复决字（2015）第4号行政复议决定违法；二、驳回原告王国忠请求撤销被告新田县住房和城乡规划建设局于2015年7月9日为第三人王献普颁发的（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王国忠和被告新田县人民政府各负担25元。
上诉人王国忠不服原判，向本院提起上诉称：1、本案诉争的土地位于新田县龙泉镇观音坪村，土地性质是农村集体宅基地，按照法律的规定，若要办理规划手续，应当向镇人民�府申请颁发乡、村建设用地规划许可证。而被上诉人新田县住建局违反法律规定，为第三人王献普颁发国有建设用地规划许可证，不仅法律依据错误，更超越了自身职权。2、被上诉人新田县住建局为第三人颁发规划许可证的依据就是第三人1995年获取的东集建（95）字第02031号集体土地建设用地使用证，但根据城乡规划法的有关规定，办理土地使用证之前必须先办理建设用地规划许可证，故被上诉人新田住建局不能本末倒置将该土地使用证作为颁发建设用地规划许可证的依据。且本案诉争土地长年以来一直有权属纠纷，第三人申请办证时隐瞒了土地争议的情况，被上诉人新田住建局接到第三人的申请后没有进行实质审查，未对该宗土地的权属问题到当地进行现场调查和权属异议公示，颁证程序违法。3、本案诉争土地本是上诉人与第三人祖辈家庭共同的自留地，第三�于1995年办理集体土地建设用地使用证的行为本就侵犯了上诉人的合法权益，引发了几十年来的土地纠纷和家庭矛盾。现被上诉人新田住建局又错误向第三人颁发规划许可证，势必加深家族成员的矛盾纠纷，其行政行为认定事实错误，适用法律不正确，程序违法，应当予以撤销。综上所述，一审判决错误，请求二审法院依法判决。
被上诉人新田县住建局答辩称：1、本案诉争的土地虽然性质是农村集体土地，但位置在龙泉镇（新田县人民政府所在地镇）的城镇规划用地范围内，根据修订前的《湖南省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》相关规定，应当按照国有土地上建设项目规划审批的相关规定办理规划审批手续。故被上诉人新田县住建局接到第三人的颁证申请后，依法进行了资料审查和现场勘查，认为第三人的申请符合颁�条件，遂在规定期限为其颁发了（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》，上诉行政行为没有超越职权，认定事实清楚，适用法律正确。2、本案上诉人实际上是对诉争土地的权属有异议，而被上诉人新田县住建局作为规划行政部门，颁发规划许可证只是对该宗建设用地是否符合城镇总体规划，是否占用公共道路设施，是否影响四邻通风采光通行等进行审查。至于土地权属来源，因第三人王献普提交了东集建（95）字第02031号集体土地建设用地使用证，在没有证据证明该证违法、无效或被职能部门撤销的情况下，被上诉人新田县住建局无权质疑该证认定的土地权属，更没有法律规定被上诉人作为规划部门要对土地权属进行实质调查和权属异议公示。实际上，经被上诉人新田县住建局了解的情况，该集体土地建设用地使用证一直是有效的，上诉人若对此有异议，应当向国土部门反映。综上，一审判决正确合法，请求二审法院予以维持。
被上诉人新田县人民政府答辩称：被上诉人新田县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议结果正确合法。虽然作出复议决定的期限超过了2天，是因为签发文稿的领导当时不在，这属于轻微的程序瑕疵，对当事人的实际权力没有产生影响。综上，一审判决正确合法，请求二审法院予以维持。
第三人王献普述称：本案的诉争土地，第三人早在1995年已经办理了集体土地建设用地使用证，该证是合法有效的。且第三人的家族为了此宗土地在九十年代发生过协议纠纷、赡养纠纷，也早已于1998年左右经过人民法院的判决，2002年经过人民政府的复议。此后十几年再无纠纷。一审判决正确合法，请求二审法院予以维持。
本院查明：王书诰（在世）与乐顺金（已故）夫妇生育三子二女，长子王献恩（下落不明），次子王献松（已故），三子王献普。上诉人王国忠系王献松之子。本案所涉土地位于新田县龙泉镇观音坪村，性质为农村集体土地，但属于龙泉镇（新田县人民政府所在地镇）城镇规划区域范围内。1995年6月3日，原新田县城东乡人民政府为第三人王献普颁发了东集建（95）字第02031号《集体土地建设用地使用证》，该证记载土地类别为空地，用地面积274平方米，用途为住宅，颁证后，该宗土地一直未动工建设，至今现状仍为空地。王献恩之子王国庆、王国亮及上诉人王国忠不服原新田县城东乡人民政府为第三人王献普颁发东集建（95）字第02031号《集体土地建设用地使用证》的行政行为，曾向新田县人民政府申请行政复议�2002年2月6日，新田县人民政府作出新政复终字[2002]第1号行政复议案件终止审理通知书，以超过复议期限为由终止了对该案的审理。上诉人亦从未对东集建（95）字第02031号《集体土地建设用地使用证》提起行政诉讼。2015年7月3日，第三人王献普向被上诉人新田县住建局申请办理该宗土地的建设用地规划手续，并提交了居民身份证、东集建（95）字第02031号《集体土地建设用地使用证》、新田县城乡规划设计院制作的新规院2015（Z061902）号设计图原件及复印件、建设项目定点（用地）申请表等资料。新田县住建局经过审查，于2015年7月9日为第三人王献普颁发了（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》。上诉人王国忠及王国庆、王国亮不服上述行政行为，于2015年9月8日向被上诉人新田县人民政府申请行政复议，要求撤销（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》。被上诉人新田县人民政府于2015年11月12日作出新政复决字（2015）第4号行政复议决定：维持被申请人新田县住建局于2015年7月9日颁发的（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》。上诉人王国忠遂于2015年11月26日向法院提起行政诉讼。
二审审理查明认定的其他事实与一审审理查明的事实一致，本院予以确认。
上述事实有：1、（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》；2、建设项目定点（用地）申请表、申请《建设用地规划许可证》的报告、居民身份证复印件；3、东集建（95）字第02031号《集体土地建设用地使用证》；4、民事判决书；5、新田县人民政府新政复终字（2002）第01号行政复议案件终止审理通知书；6、新田县县城总体规划（2009-2030）土地利用规划图等证据证实，足以认定。
本院认为：本案的争议焦点是一、被上诉人新田县住建局为第三人王献普颁发（2015）新建规[地]字私第038号建设用地规划许可证的行政行为是否合法；二、被上诉人新田县人民政府作出新政复决字（2015）第4号行政复议决定的行政行为是否合法。现分析如下：
一、本案中，第三人王献普于2015年7月3日向新田县住建局申请颁发建设用地规划许可证，故应适用未修订前的《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》（2010版）。根据该办法第二十九条规定：“城市、县人民政府所在地镇规划建设用地内集体土地和乡、村庄规划区内国有土地上的建设项目，应当按照城市、镇规划建设用地内国有土地上建设项目规划审批的规定办理规划�批手续”。在本案中，诉争土地虽然性质是集体土地，但该土地系新田县人民政府所在地镇规划建设用地内的集体土地，故应按照城市、镇规划建设用地内国有土地上建设项目规划审批的规定办理规划审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条之规定，在城市、镇规划区内以划拨或出让方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设用地规划许可证，故本案中，被上诉人新田住建局作为新田县人民政府城乡规划主管部门，为第三人王献普办理建设用地规划审批手续并未超越职权。
二、根据《湖南省土地管理实施办法》第三十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规�。每一户用地面积使用耕地不超过一百三十平方米，使用荒山荒地不超过二百一十平方米，使用其他土地不超过一百八十平方米”。本案中，被上诉人新田县住建局为第三人王献普办理规划建设许可证，应当遵循上述条款规定。然而被上诉人新田县住建局颁发的（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》的土地面积为274平方米，明显超出上述规定的最大限额，且缺乏法律依据。虽然被上诉人新田县住建局是以“为第三人王献普已经办理了集体土地使用证的土地补办规划审批手续”的名义而颁发建设用地规划许可证的，但东集建（95）字第02031号《集体土地建设用地使用证》记载的宅基地面积亦为274平方米，亦不能作为颁发规划建设许可证的依据。综上所述，被上诉人新田县住建局颁发的（2015）新建规[地]字私第038号�设用地规划许可证认定事实不清，法律依据不足，依法应予撤销。
三、因被上诉人新田县住建局作出颁发（2015）新建规[地]字私第038号建设用地规划许可证的行政行为认定事实不清，法律依据不足，被上诉人新田县人民政府应根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出撤销该行政行为或者确认该行政行为违法的复议决定，但被上诉人新田县人民政府却作出了维持（2015）新建规[地]字私第038号建设用地规划许可证的行政复议决定，故应认定被上诉人新田县人民政府作出的复议行为亦存在事实不清，依据不足的情形。其次，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，被上诉人新田县人民政府于2015年9月11日受理申请，�2015年11月12日作出行政复议决定，行政复议期限为六十二日，属于程序违法的情形。综上，被上诉人新田县人民政府作出的新政复决字（2015）第4号行政复议决定依法应当予以撤销。
综上所述，原审法院认定“新田县住建局颁发（2015）新建规[地]字私第038号《建设用地规划许可证》的行为事实清楚，适用法律正确，程序合法”系采信证据不当，认定事实错误，依法应当予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销宁远县人民法院作出的（2017）湘1126行初14号行政判决；
二、撤销被上诉人新田县住房和城乡规划建设局为第三人王献普�发的（2015）新建规[地]字私第038号建设用地规划许可证；
三、撤销被上诉人新田县人政府作出的新政复决字（2015）第4号行政复议决定。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人新田县住房和城乡规划建设局负担。
本判决为终审判决。
审判长 曾 辉
审判员 王焕江
审判员 万竹婷
二〇一七年十二月二十五日
书记员 于汾平
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第�十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。