山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终537号
上诉人（原审原告）青岛世嘉置业有限公司，住所地青岛市市南区龙羊峡路4号2层。
法定代表人程淑萍，总经理。
委托代理人吴振义，北京市京师（青岛）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，住所地青岛市延吉路80号。
法定代表人郑德雁，区长。
上诉人青岛世嘉置业有限公司因诉被上诉人青岛市市北区人民政府不履行房屋征收职责一案，不服青岛市中级人民法院于2016年10月24日作出的（2016）鲁02行初135号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原审原告青岛世嘉置业有限公司诉称，原告系郑州路19号经济适用住房项目的开发建设单位。早在2001年，该项目即列入了青岛市的经济适用房前期工作项目投资计划（青计投资[2001]279号）。2005年，该项目经市发改委、国土资源房管局、规划局下发核准文件（青政地字[2005]75号），并于2007年获得该经济适用房的土地划拨批复文件（青规用地[2007]285号），同年获得青岛市规划局下发的建设用地规划许可证（青规用地字[2007]9号），2007年7月30日青岛市四方区房屋拆迁管理办公室核发《房屋拆迁许可证》（拆许字2007第03号）。原告于同年8月1日开始实施拆迁。因该地块情况较为复杂，拆迁安置工作无法在《房屋拆迁许可证》规定的范围内完成，原告申请对《房屋拆迁许可证》进行延期，后因四方区政府及有关部门要求对区内拆迁工作全面平衡并调整拆迁补偿方案，致使拆迁工作停滞，在此期间原告尽力配合政府及有关部门做好相关工作，但拆迁工作一直未获最终批复。此后，四方区政府提出了政府主导进行拆迁的方案，但也未得到四方区政府有关部门的实际落实。为启动郑州路19号经济适用房项目的建设，市、区两级政府有关部门制定了由四方区政府启动征收程序的工作方案，确定由被告负责具体征收，详见青岛市四方区人民政府《郑州路19号拆迁改造项目专题会议纪要》（[2010]第20次）、青岛市人民政府《关于加快推进郑州路19号改造项目有关问题的报告》（青四政呈[2011]21号）等相关文件，但房屋征收工作至今未能实际展开。2011年国务院颁布的《国有土地房屋征收与补偿协议》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市县两级人民政府作出房屋征收决定：（四）有政府组织实施的保障性安居工程建设的需要”。郑州路19号为经济适用房项目，属于房屋征收的范围，且根据青岛市及原四方区人民政府的工作安排，该项目由原四方区人民政府（现已与被告青岛市市北区人民政府合并）实施房屋征收。但时至今日，房屋征收工作迟迟未能展开，虽经原告多次催促仍未果。其行为已构成行政不作为，严重侵害原告的合法权益。请求法院依法判决：1、请求判令被告青岛市市北区人民政府不履行青政地字[2007]285号批复项下土地范围内房屋的征收职责违法。2、判令市北区人民政府限期履行青政地字[2007]285号批复项下土地范围内房屋的征收职责。
原审法院经审理查明，2001年，青岛市郑州路19号经济适用住房项目列入了青岛市的经济适用房前期工作项目投资计划（青计投资[2001]279号）。2005年，该项目经青岛市发改委、国土资源房管局、规划局下发核准文件（青政地字[2005]75号），原告2007年获得该经济适用房的土地划拨批复（青规用地[2007]285号），同年，原告获得青岛市规划局下发的建设用地规划许可证（青规用地字[2007]9号），2007年7月30日青岛市四方区房屋拆迁管理办公室核发《房屋拆迁许可证》（拆许字2007第03号）。原告于同年8月1日开始实施拆迁，但拆迁安置工作未在《房屋拆迁许可证》规定的范围内完成，拆迁工作停滞。自2008年至2011年，原告与被告及原青岛市四方区人民政府多次协商本案所涉项目的拆迁工作。2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》后，四方区人民政府提出了政府主导进行征收的方案，但房屋征收工作至今未能实际展开。
2014年5月20日，青岛市发展和改革委员会、青岛市城乡建设委员会、青岛市国土资源和房屋管理局作出《关于告知郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件失效的函》，以本案所涉项目在核准文件有效内未开工建设也未向原项目核准机关申请延期为由，确认该项目的核准文件自动失效。原告主张其并未收到该函，并主张其已向青岛市人民政府提起行政复议，申请撤销该函，并申请本案中止审理。
原审法院经审理认为，2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收和补偿工作。”第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市县两级人民政府作出房屋征收决定：……（四）有政府组织实施的保障性安居工程建设的需要……”第九条规定：“依照本条例第八条的规定，确需征收房屋的各项活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设的国有土地上的房屋征收，需要纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。从上述行政法规可以看出，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，开发商作为拆迁主体、实施拆迁的模式已经发生改变，改由市、县人民政府成为国有土地上房屋征收和补偿的主体，国有土地上的房屋征收、补偿行为都变为政府行为。本案所涉经济适用房项目，属于房屋征收的范围，根据青岛市及原四方区人民政府的工作安排，该项目由原四方区人民政府（现已与被告青岛市市北区人民政府合并）实施房屋征收。作为涉及到保障性安居工程建设的国有土地上的房屋征收，需要纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总规划、城乡规划和专项规划，在此基础上，市、县级人民政府再根据当地经济的具体发展、公众意愿等因素统筹考虑，是否列入征收计划、何时启动征收与原告并无关联，且对原告的合法权益明显不产生实际影响，至于原告所诉称其已根据2001年《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定取得房屋拆迁许可证，取得涉案的拆迁许可和用地规划许可，与本案被告是否实施房屋征收与补偿、何时实施房屋征收与补偿不存在直接利害关系，也不能得出原告据此具备要求被告履行房屋征收的法定资格，因此原告的主体资格不适格。至于原告的拆迁行政许可资格是否还有效、是否应当获得相应的行政赔偿或补偿与本案的房屋征收行为不属于同一法律关系，原告所提出的就《关于告知郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件失效的函》向青岛市政府申请行政复议、要求中止本案审理的理由不成立，法院不予支持。综上，原告主体资格不适格，应裁定驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回青岛世嘉置业有限公司的起诉。案件受理费50元，不予收取。
上诉人青岛世嘉置业有限公司不服提起上诉，请求依法撤销青岛市中级人民法院（2016）鲁02行初135号行政裁定，发回青岛市中级人民法院重新审理，并指令进行实体审理。主要理由如下：1、原审裁定应适用《城市房屋拆迁管理条例》，却错误地适用了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，适用法律错误。2、原审裁定用故意模糊法律适用时间节点、故意混淆不同拆迁（征收）主体的方法，把旧法的“拆迁”主体偷换成新法的“征收”主体，并错误地认定“原告主体不适格”。3、原审裁定故意隐瞒了被上诉人未履行征收职责和“两个协议”的事实，隐瞒了上诉人自行拆迁时被上诉人违法扣押拆迁许可证、剥夺了行政相对人合法权利的事实。4、原审裁定剥夺了上诉人的诉讼权利，影响了对案件事实的正确认定，作出了错误裁判。
被上诉人青岛市市北区人民政府未向本院提供书面答辩意见。
双方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院确认的案件事实。
本院认为：
本案中，上诉人在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前作为拆迁人行使相关权利，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，开发商作为拆迁主体、实施拆迁的模式已经发生改变，改由市、县人民政府成为国有土地上房屋征收和补偿的主体，国有土地上的房屋征收、补偿行为都变为政府行为。上诉人在前期投入了经济成本，与其在原审中的诉请“1、请求判令被告青岛市市北区人民政府不履行青政地字[2007]285号批复项下土地范围内房屋的征收职责违法。2、判令市北区人民政府限期履行青政地字[2007]285号批复项下土地范围内房屋的征收职责”，具有利害关系。原审法院认定上诉人主体资格不适格，认定错误，本院予以纠正。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回青岛世嘉置业有限公司的起诉，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销青岛市中级人民法院（2016）鲁02行初135号行政裁定。
二、本案指令青岛市中级人民法院继续审理。
审 判 长 山 莹
代理审判员 宋海东
代理审判员 赵轶宁
二〇一七年五月二十六日
书 记 员 孟 真