云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云25行终1号
上诉人（原审原告）个旧市高源工贸有限责任公司。所在地：个旧市建设路瑞函新视界*幢**层***号。
法定代表人高印波，职务：总经理。
委托代理人张锦山，云南锦秀江山律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）个旧市发展和改革局。所在地：个旧市五一路**号。
法定代表人许德辉，职务：局长。
委托代理人施明，个旧市发展和改革局总工程师。代理权限为特别授权。
委托代理人包明泽，云南明泽律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人红河哈尼族彝族自治州发展和改革委员会，所在地：蒙自市天马路67号州政府办公区5楼。
法定代表人刀剑，职务：主任。
委托代理人彭希俊，红河州人民政府法制办公室工作人员，代理权限为特别授权。
上诉人个旧市高源工贸有限责任公司（以下简称高源公司）诉被上诉人个旧市发展和改革局个发改（以下简称个旧市发改局）、红河哈尼族彝族自治州发展和改革委员会（以下简称红河州发改委）行政撤销一案，不服蒙自市人民法院（2016）云2503行初17号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年1月4日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明：原告高源公司系经营土石方工程、果树种植的自然人独资有限责任公司。2012年，高源公司就“综合养殖开发项目”向个旧市发改局申请立项，个旧市发改局于2012年10月17日作出个发改农经〔2012〕12号批复原则同意该项目实施。2014年，高源公司向个旧市发改局上报“综合养殖开发项目实施方案”，个旧市发改局于2014年11月10日作出个发改农经〔2014〕17号批复原则同意实施方案。在该项目建设过程中，个旧市国土资源局于2014年12月5日向高源公司下发《责令停止地质环境保护违规行为通知书》，责令立即停止该区域的工程活动及充填行为，限期于2014年12月25日前进行整改。个旧市安全生产委员会、个旧市锡城镇人民政府分别于2014年12月5日、2014年12月10日以相同的理由向高源公司下发了停止施工的通知。2014年12月24日，个旧市发改局作出个发改农经〔2014〕21号文件《个旧市发展和改革局关于撤销个旧市高源工贸有限责任公司综合养殖开发项目实施方案批复的决定》，对个发改农经〔2014〕17号文件批复的内容予以撤销，原个发改农经〔2014〕17号文件作废。高源公司对个发改农经〔2014〕21号文件不服申请行政复议，要求撤销该文件并赔偿投资损失。红河州发改委于2016年3月18日作出红发改复决字〔2016〕第1号《行政复议决定书》，撤销个旧市发改局个发改农经〔2014〕21号文件，赔偿损失的请求不予支持。2016年3月15日，个旧市发改局作出个发改〔2016〕8号文件《个旧市发展和改革局关于撤销〈关于对个旧市高源工贸有限责任公司综合养殖开发项目的批复〉（个发改农经[2012]12号）等三个文件的决定》：撤销个发改农经[2012]12号、个发改农[2014]17号、个发改农经[2014]21号三个文件，同时，请你公司按备案制相关程序及时到我局办理项目备案手续。高源公司不服个发改〔2016〕8号文件申请行政复议，要求撤销该文件并赔偿相关损失。红河州发改委于2016年7月4日作出红发改复决字〔2016〕第2号《行政复议决定书》，决定：维持个旧市发改局个发改〔2016〕8号文件，赔偿损失的请求不予支持。
一审法院认为：个旧市发改局作为政府投资主管部门，有权对高源公司的养殖开发项目进行审核。个旧市发改局将原告申请的项目以审批制进行审核后，认为该项目不使用政府性资金投资建设，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、《云南省企业投资建设项目备案办法（试行）》第二、三条规定应当实行备案制，遂作出个发改[2016]8号文件，撤销了之前作出的个发改农经[2012]12号、个发改农经[2014]17号、个发改农经[2014]21号三个文件，个旧市发改局依法撤回已经生效的行政许可，符合法律的规定。因此，个旧市发改局作出个发改[2016]8号文件主体资格适格。高源公司认为个旧市发改局无权撤销已作出的审批制文件，只有个旧市人民政府才能撤销，无法律依据，其理由不予采纳。红河州发改委受理原告的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定并送达双方当事人，程序合法。高源公司申请的项目全部是以自有资金进行投资，不使用政府性资金投资建设，也不是国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目，因此，在立项时应实行备案制，不应实行审批制。故，高源公司要求继续按原批准文件即审批制实施该项目的请求不符合相关规定，不予支持。对于高源公司提出的赔偿请求理由不能成立。一是停工停产的原因是高源公司的项目用大量城市废土、渣顺泄洪大沟充填，建造该项目用地，在安全设施不完善的情况下进行回填土方作业，如遇降雨极易引发滑坡、泥石流灾害，对冲沟下游村庄、人员构成安全威胁，其行为违反了相关法律法规的规定，分别被个旧市国土资源局、个旧市安全生产委员会、个旧市锡城镇人民政府通知停止施工进行整改。因整改造成的损失，只应由高源公司自行承担。二是个旧市发改局将高源公司的该项目由审批制改为备案制，并不导致高源公司该项目的必然废止，高源公司仍可依法建设，因建设产生的资金投入，属高源公司的项目成本。因此，个旧市发改局作出个发改[2016]8号文件的行为，与高源公司请求的上述损失之间没有直接的因果关系，高源公司的该诉讼请求，无事实和法律依据，依法不予支持。高源公司在（2016）云2503行初6号行政案件中，是针对红河州发改委作出的红发改复决字[2016]第1号《行政复议决定书》提起的诉讼。而本案中，高源公司是对个旧市发改局作出的个发改[2016]8号文件及红河州发改委作出的红发改复决字[2016]第2号《行政复议决定书》不服，提起行政诉讼，故，个旧市发改局认为高源公司是重复起诉无法律依据，其观点不能成立。综上，个旧市发改局作出的个发改[2016]8号文件及红河州发改委作出的红发改复决字[2016]第2号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规准确，高源公司的诉讼理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告高源公司的诉讼请求。案件受理费50元，由高源公司承担。
宣判后，高源公司不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决；支持一审庭审时变更的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人个旧市发改局和红河州发改委承担。其事实与理由如下：1、一审法院为偏袒被上诉人，对变更诉讼请求不列入判决书，亦不将可以协商赔偿后批准制变更为备案制的事实列入查明事实部份。2、一审法院适用法律采取偏袒政府机构的实用主义，导致错判。判决书逻辑混乱。对《中华人民共和国行政许可法》第八条斩头去尾适用，违反法律规定。本案的事实并不存在行政许可所依据的法律、法规修改或者废止，亦不存在所依据的情况发生重大变化。该案批准时间是2012年10月17日，而《云南省企业投资建设项目备案办法》（试行）及《政府核准的投资项目目录》(云南省2004年本)是2004年颁布，个旧市发改局不会不知道。2012年实行批准，如属错批，2016年改为备案制就应承担错批的责任。上诉人一审中提出的损失有事实根据，而且经过庭审质证，但一审法院却说没有因果关系？如果没有21号文件撤销17号文件，上诉人正常经营就不存在损失。但项目被撤销了已不能生产经营，这是不是因果关系。其他有关机关的停工通知只是暂时的整改措施。很快就可以整改完毕，但撤销了该项目是不能再生产经营，责任是不是该由不该撤销而作出撤销决定的机关负责，或者撤销批准制改为备案制的机关负责。因此个旧市发改局存在过错，应承担赔偿责任。五是本案涉及与高源公司合作的个旧市锡城镇白马寨村村民小组及数百村民的实际利益，不予赔偿、补偿的判决同样侵害了白马寨村村民小组的利益。
被上诉人个旧市发改局、红河州发改委答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持；高源公司的上诉请求不成立，应驳回上诉，维持原判。
二审中，当事人没有提交新证据。
二审审理查明的事实，除与一审认定事实相同外，另查明：1、高源公司收到个发改农经〔2014〕21号文件的时间为2015年12月23日；2、2014年12月至2016年春节，高源公司一直是在按照个旧市相关部门要求进行停工整改。
本院认为，项目实行审批制或备案制，只是对项目准入的许可程序不同，只要企业实施该项目，无论采取何种许可程序，均应按照项目建设内容进行投资。相对于审批制，备案制降低了准入条件，对投资者更为有利。本案中，高源公司申请的项目全部是以自有资金进行投资，未使用政府性资金投资建设，也不是国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目，依据《云南省企业投资建设项目备案办法》第二条规定，在立项时应实行备案制，不应实行审批制。个旧市发改局作为政府投资主管部门，对高源公司综合养殖开发项目进行审批后，发现审批错误，应纠正为备案制，遂作出个发改[2016]8号文件，撤销了之前作出的个发改农经[2012]12号、个发改农[2014]17号、个发改农经[2014]21号三个文件，将该项目由审批制改为备案制，符合国家政策法律规定。这属于行政机关在依法行政过程中依法调整许可程序、规范项目管理的自我纠错行为，并非撤回许可、撤销项目，审批制改为备案制不影响该项目的存续和依法实施，故高源公司认为个发改[2016]8号文件错误、应予以撤销的理由不成立。一审法院认为个旧市发改局的自我纠错是根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定撤回生效行政许可，属于引用法律不当，本院予以纠正。红河州发改委作出的红发改复决字[2016]第2号《行政复议决定书》并无不当。高源公司提出的赔偿请求，本院认为不能成立。一是停工停产的原因是高源公司用大量城市废土、渣顺泄洪大沟充填，建造该项目用地，在安全设施不完善的情况下进行回填土方作业，如遇降雨极易引发滑坡、泥石流灾害，对冲沟下游村庄、人员构成安全威胁，其行为违反了相关法律法规的规定，分别被个旧市国土资源局、个旧市安全生产委员会、个旧市锡城镇人民政府通知停止施工进行整改。因停工整改造成的损失，只应由高源公司自行承担。二是自2014年12月至2016年春节，高源公司一直在按照个旧市国土资源局、个旧市安全生产委员会、个旧市锡城镇人民政府通知停止施工进行整改。而由于个旧市发改局送达不规范，高源公司在停工整改期间并不知晓个发改农经[2014]21号文件。故高源公司所谓因被个发改农经[2014]21号文件撤销项目停止生产经营活动造成经济损失的说法无事实依据。三是个旧市发改局将高源公司的综合养殖项目由审批制改为备案制，并不导致该项目的必然废止，高源公司仍可继续依法投资建设，因建设产生的资金投入，属高源公司的项目成本。因此，个旧市发改局作出个发改[2016]8号文件，依法调整许可程序、规范项目管理的行为，与高源公司请求的停工停产和投资损失之间无因果关系，高源公司的赔偿请求无事实和法律依据，依法不予支持。
综上，上诉人的上诉理由不能成立。一审判决引用法律虽有瑕疵，但认定事实清楚，证据充分，程序合法，判决结果正确，应予以维持。0依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由上诉人
个旧市高源工贸有限责任公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 莫云辉
审判员 李云辉
审判员 王宏伟
二〇一七年三月十三日
书记员 李希诺