广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第698号
上诉人（原审原告）：关爱仪，女，汉族。身份证住址：广东省佛山市南海区。公民身份号码：×××。
委托代理人：黄永升，广东哲信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市南海区国土城建和水务局。住所地：广东省佛山市南海区。
法定代表人：蔡汉全，局长。
委托代理人：肖石秀。
被上诉人（原审被告）：佛山市南海区人民政府。住所地：广东省佛山市南海区。
法定代表人：郑灿儒，区长。
委托代理人：彭述海、邓小晶。
上诉人关爱仪因与佛山市南海区国土城建和水务局、佛山市南海区人民政府不履行法定职责行政纠纷一案，不服佛山市中级人民法院（2015）佛中法行初字第23号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2006年，原告关爱仪提交《农村村民建房用地申请表》，申请使用位于佛山市南海区狮山镇新和村民委员会贤边村民小组宅基地80平方米。贤边村民小组于2006年12月13日签署“同意申请”意见，新和村民委员会签署“同意申请，呈上级审批”的意见，狮山镇规划建设办公室于2007年12月6日签署“符合规划要求，同意申办”的意见，佛山市国土资源局南海分局狮山管理所于2007年12月6日签署“同意办理”的意见，佛山市南海区狮山镇人民政府于2007年12月26日签署“同意申办”的意见。之后，原告提交的宅基地用地申请一直未予以审批。2015年3月6日，被告佛山市南海区国土城建和水务局作出南国土信访字（2015）020-1号《信访答复》，告知原告由于国土部门至今未收到该宗宅基地用地申请的相关审批材料，因此该次申请未经得区一级国土管理部门和区人民政府审核，未完成完整审批流程和未进行登记发证。同时，告知原告从2008年起，南海区新增宅基地审批业务仍处于暂停状态，无法对其宅基地用地申请进行受理审批。2015年4月10日，佛山市国土资源和城乡规划局作出佛国土规划函（2015）225号《关于关爱仪反映宅基地登记发证问题的答复》，建议其直接向行政复议机关申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。原告不服，于2014年4月23日向原审法院提起行政诉讼，请求判令佛山市南海区国土城建和水务局、佛山市南海区人民政府立即履行为原告办理涉案宅基地登记及核发宅基地建设用地使用证的法定职责。
原审法院认为：本案审查的焦点在于原告关爱仪起诉是否超过法定的起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，原告关爱仪申请办理宅基地使用的时间为2006年，2007年12月底，宅基地申请已获得村、镇两级初步审核通过，但在此之后被告佛山市南海区国土城建和水务局没有再对原告的宅基地使用申请进行审批。参照上述规定，原告如对被告佛山市南海区国土城建和水务局、南海区人民政府未履行为其办理宅基地登记及核发宅基地建设用地使用证的职责不服提起诉讼，应当在被告履行法定职责期限届满之日起2年内提出。由于相关法律、法规对宅基地登记、发证的期限没有明确规定，可适用两个月的办理期限，即被告履行法定职责期限届满之日为镇政府同意原告申请后两个月，即2008年2月26日。原告认为被告不履行法定职责提起诉讼的，应于2010年2月26日前提出，但其直至2015年4月才起诉，明显超过法定的起诉期限且无正当理由，应裁定驳回起诉。原告主张由于狮山国土所、狮山镇人民政府已完成了部分审批项目，同时被告佛山市南海区国土城建和水务局工作人员告知其新增宅基地审批业务一直处于暂停状态，让其等候，直至佛山市国土资源和城乡规划局建议其申请行政复议或者提起诉讼，故该段时间应视为不属于起诉人自身原因耽误的应予扣除的期间，其起诉并没有超过法定的起诉期限。但原告主张的情形不属于应予扣除的期间，且庭审时原告自述被告佛山市南海区国土城建和水务局工作人员首次告知其新增宅基地审批业务暂停是在2014年3月，此时也早已超过了法定的起诉期限，不属于超期起诉的正当理由。原告的该项主张缺乏法律依据，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告关爱仪的起诉。
上诉人关爱仪不服，向本院提起上诉称：一、本案起诉的是两被上诉人未全面履行法定职责之行政不作为之诉，并未超过法律规定的起诉期限，法院应当依法受理、审判并判决。1、上诉人起诉前我国相关法律没有对行政机关不履行法定职责的行政不作为的起诉期限作出规定，上诉人的起诉没有超过起诉期限；2、本案不适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四条的规定；3、依据行政诉讼法关于起诉期限的立法原则及宗旨，具有延续性的尚未终了的行政不作为，只要行政机关没有作出拒绝或者明确不履行职责的书面决定，行政相对人可以随时提起诉讼，不受起诉期限限制；4、证明上诉人超过起诉期限的举证责任，应由两被上诉人承担，并非一审法院。二、一审法院适用法律错误。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，不适用行政不作为的情形。三、自2007年12月6日及12月26日佛山市南海区狮山镇规划建设办公室、佛山市国土资源局南海分局狮山管理所、佛山市南海区狮山镇人民政府盖章审批“同意办理”之日起，至2015年3月6日佛山市南海区国土城建和水务局以《信访答复》方式第一次书面告知上诉人相关办理情况之日止的期间，依法不能计算在起诉期间内。1、本案起诉前，我国现行法律至今没有对行政不作为之起诉的法定期限作出明确规定；2、两被上诉人至今没有向上诉人就涉案宅基地的登记、发证等情况作出任何通知或决定，以及佛山市南海区人民政府自2008年起暂停新增宅基地审批业务、涉案宅基地用地申请只能遵循由两被上诉人派出办事机关内部呈报办理等因素，均构成不属于起诉人自身原因的正当理由。综上，请求：一、撤销一审裁定，指令原审法院重新审理本案，或改判两被上诉人立即履行为上诉人办理涉案宅基地登记及核发宅基地建设用地使用证的法定职责；二、本案诉讼费用由二被上诉人承担。
被上诉人佛山市南海区人民政府二审答辩称：一、本案应适用新的行政诉讼法及相关司法解释；二、无论适用新法或旧法，上诉人的起诉均已超过法定起诉期限；三、上诉人的上诉理由与起诉被上诉人行政不作为的理由相矛盾。上诉人认为相关法律未明确规定宅基地审批的期限，故其申请事项一直在办理期限内，其起诉永远不会超期，若按上诉人的逻辑，行政机关的审批期限将不受限制，永不存在行政不作为；四、被上诉人不存在行政不作为。上诉人的用地申请虽经当地镇人民政府批准，但后来因宅基地审批政策调整，该项申请事实上没有呈报给南海区人民政府。上诉人在一审阶段亦陈述其申请材料没有上报过，因此，上诉人诉称行政不作为的前提并不具备。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人佛山市南海区国土城建和水务局二审未提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。
本院另查明：关爱仪在一审庭审时述称：“问题出在狮山镇政府，他们没有把我们的档案移交上去，他们说是漏了移交上去”。
本院认为：本案属土地登记行政纠纷。二审争议焦点是上诉人关爱仪提起本案诉讼是否符合起诉条件。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十五条第二款规定：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”根据上述规定，批准使用宅基地应先由乡（镇）人民政府审核，后报市、县人民政府批准。批准使用后，再由土地使用者自行向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请。
《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定：“……行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告”。本案中，上诉人关爱仪的宅基地用地申请，虽然经过了佛山市南海区狮山镇人民政府的审批，但是，关爱仪在一审庭审时自认佛山市南海区狮山镇人民政府未将其用地申请上报，且其未提交证据证明被上诉人佛山市南海区国土城建和水务局、佛山市南海区人民政府收到其宅基地用地申请，因此，关爱仪起诉佛山市南海区人民政府、佛山市南海区国土城建和水务局未履行批准其用地的法定职责，不符合起诉条件，原审裁定驳回起诉并无不当。由于关爱仪亦未提交证据证明其曾向佛山市南海区人民政府申请核发建设用地使用证，因此其起诉佛山市南海区人民政府不履行核发建设用地使用证的法定职责，亦不符合起诉条件，原审裁定驳回其起诉，亦无不当。关爱仪如认为佛山市南海区狮山镇人民政府对其用地申请不予上报侵犯其合法权益的，可以佛山市南海区狮山镇人民政府为被告，另行依法向有管辖权的基层人民法院起诉。
综上，关爱仪的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定虽理由欠妥，但结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 彭 静
代理审判员 董嫦青
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 朱钟涛