吉林省延吉市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）延行初字第9号
原告安风德，男，汉族，农民。
委托代理人赵玉红（原告之妻），女，汉族，农民。
委托代理人李文智，敦化市法律援助中心法律工作者。
被告延边朝鲜族自治州人民政府，住所地：延吉市公园路2799号。
法定代表人李景浩，州长。
委托代理人腾魁军，延边朝鲜族自治州人民政府法制办公室副主任。
委托代理人金春浩，延边朝鲜族自治州人民政府法制办公室复议处处长。
第三人安风乐，男，汉族农民。
第三人敦化市黄泥河国营林场，住所地：敦化市黄泥河镇。
法定代表人张越革，场长。
第三人敦化市秋梨沟镇永强村村民委员会。住所地：敦化市秋梨沟镇永强村。
法定代表人朱礼民，村主任。
原告安风德诉被告延边朝鲜族自治州人民政府、第三人安风乐、敦化市黄泥河国营林场、敦化市秋梨沟镇永强村村民委员会不服行政复议决定一案，于2015年1月7日提起行政诉讼，本院受理后，向被告延边朝鲜族自治州人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、传票、行政机关负责人出庭应诉通知书等法律文书，被告延边朝鲜族自治州人民政府在法定期限内提交了答辩状以及作出被诉具体行政行为的相关证据和依据。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告安风德及其委托代理人赵玉红、李文智，被告延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称“延边州政府”）委托代理人腾魁军、金春浩到庭参加诉讼，第三人安风乐、敦化市黄泥河国营林场、敦化市秋梨沟镇永强村村民委员会经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告延边州政府于2014年10月28日作出的延州行复决字【2014】68号行政复议决定书，决定撤销《敦化市人民政府关于土地权属争议的处理决定》（敦政处字【2014】1号）。
被告延边州政府在法定期限内向本院提交如下证据、依据：
1、敦政处字［2014］1号敦化市人民政府关于土地权属争议的处理决定复印件一份，证明原具体行政行为；
2、安风乐的复议申请书复印件一份，证明安风乐于2014年8月25日向被告申请行政复议，符合行政复议受理条件；
3、敦化市人民政府提交的行政复议答辩书复印件一份，证明行政复议程序合法；
4、林权确权使用协议书复印件两份，证明行政复议申请人提供的证据材料，证明：1、争议地属于林业用地；2、安风乐与黄泥河国营林场之间签订了承包合同；
5、秋梨沟镇永强村村民委员会、黄泥河国营林场出具的“证明”复印件三份，证明争议地属于黄泥河林场管辖，不属于永强村集体土地；
6、安风乐租用林业耕地现场位置图及统计数据复印件一份，证明争议地位于黄泥河林场45林班25、27小班，系林业用地；
7、敦化市秋梨沟镇财政所出具的“证明”复印件两份，证明安风德享受直补政策情况，不足以证明争议地承包经营情况，也不能证明争议地权属归属；
8、安风德第二轮土地承包使用期合同复印件一份，证明安风德承包永强村集体土地1.6公顷，通过该证据中第四、五坐落地的四至不能够证明争议地在该土地承包合同中；
9、敦化市人民法院（2009）敦民初字第2782号民事判决书、（2012）敦民初字第347号民事判决书、延边朝鲜族自治州中级人民法院（2012）延州民四终字第425号民事判决书复印件各一份，证明安风德与安风乐之间的土地承包经营权争议已通过民事诉讼解决，不属于土地使用权确权争议。
作出具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，《森林法》、《土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、吉林省委、省政府《关于正确处理林农关系若干问题的意见》（吉发［2005］11号）。
原告安风德诉称：1、复议决定认为原告申请政府确权的土地不在原告的二轮30年土地承包合同内是错误的，涉案土地在原告的二轮30年土地承包使用期合同内，是铁的事实，第三人也都予以认可。2、复议决定适用法律错误，本案既是土地所有权争议，又是土地使用权争议，本案适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定系适用法律错误，本案应当适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条确权才是正确的。综上，请求人民法院依法撤销延州行复决字【2014】68号行政复议决定书，准持敦化市人民政府作出的《关于土地权属争议的处理决定》（敦政处字【2014】1号），并判令被告承担案件受理费和邮寄费等相关诉讼费用。
原告为主张自己的权利，向本院提供了如下证据：
1、安风德与永强村签订的土地承包合同，证明该争议地0.09公顷和0.28公顷在二轮承包合同内；
2、敦化市人民法院出具的现场勘查笔录复印件一份，证明争议地0.09公顷和0.28公顷四至清晰，已经过安风乐、安风德确认。
被告延边州政府辩称：一、复议决定认定的事实清楚、证据确凿。（一）本机关作出的行政复议决定所认定的事实和证据如下：1、行政复议申请人安风乐与行政复议第三人安风德是兄弟关系。2、1996年5月30日，安风德与敦化市秋梨沟镇永强村村民委员会签订了《土地承包使用期合同》。3、2001年，安风德因罪获刑，妻子赵玉红回到山东老家居住，在此期间，包含0.37公顷争议地的二轮土地承包地由安风德的三弟安风勤耕种。2008年，申请人安风德在服刑期间因病致残而获得保外就医。安风乐筹集2万元钱帮助安风德治病，作为交换条件，赵玉红将房屋以2000元钱的价格卖给安风乐，并将二轮承包地流转给安风乐耕种。2009年，安风德向敦化市人民法院起诉，提出安风乐立即归还1.53公顷二轮承包地等诉讼请求。2009年12月15日，敦化市人民法院作出（2009）敦民初字第2782号民事判决书。4、判决生效后，敦化市人民法院根据该判决将20.517亩的土地执行给安风德。5、2010年6月9日敦化市林业局黄泥河国营林场与安风乐签订了《林地确权使用协议书》；2011年6月9日敦化市林业局黄泥河国营林场与安风乐又签订了《林地确权使用协议》。6、2012年，安风德以1996年二轮承包地合计1.6公顷，其中4块“于守地”中的两块（0.28公顷和0.09公顷）自2009年被安风乐侵占为由，向敦化市人民法院提起民事诉讼，提出安风乐返还0.37公顷土地等诉讼请求。2012年5月11日，敦化市人民法院作出的（2012）敦民初字第347号民事判决书。安风乐不服向延边朝鲜族自治州中级人民法院提起上诉，延边朝鲜族自治州中级人民法院于2012年10月18日作出（2012）延中民四终字第425号民事判决书。7、2014年7月18日，敦化市人民政府作出《关于土地权属争议的处理决定》（敦政处字【2014】1号）。
（二）原告安风德在行政起诉状中称：“复议决定认为原告申请政府确权的土地不在原告的二轮30年土地承包合同内是错误的，涉案土地在原告的二轮30年土地承包使用其合同内，是铁的事实，第三人也都予以认可”。对此，答辩如下：在复议决定中，本机关认为：“焦点问题是争议土地0.37公顷是否就是已签入永强村村民委员会与安风德之间的第二轮承包合同中四块地'于守地'之中的两块'于守地'，而敦化市人民政府没有提供证据佐证这一点”。可以看出复议决定并没有认为“原告申请政府确权的土地不在原告的二轮30年土地承包合同”，而认为敦化市人民政府作出原具体行政行为时所认定的主要事实不清、证据不足。因为敦化市人民政府作出《关于土地权属争议的处理决定》（敦政处字【2014】1号）认定：“1996年5月30日，第三人秋梨沟镇永强村在开展二轮延包工作时，将争议的0.09公顷和0.28公顷开荒地以'于守地'命名，签入申请人安风德的二轮承包合同中”，但敦化市人民政府在行政复议过程中没有提供安风德主张的0.37公顷争议地，就是该二轮承包合同中的两块'于守地'的任何“铁的客观事实”证据，也没有安风乐，永强村村民委员会、黄泥河国营林场任何一方的“认可”材料。二、复议决定所使用的法律依据正确。原告安风德在起诉状中称：“本案既是土地所有权争议，又是土地使用权争议，本案适用《中华人民共和国土地承包法》第五十一条的规定系适用法律错误，本案应适用《中国华人民共和国土地管理法》第十六条的规定依法进行确权才是正确的。”对此，答辩如下：（一）敦化市人民政府作出的原具体行政行为中认定：“1996年5月30日，第三人秋梨沟镇永强村在开展二轮延包工作时，将0.28公顷和0.09公顷开荒地以'于守地'命名，签入申请人安风德的二轮土地承包合同中”，但在行政复议过程中，敦化市人民政府没有提交充分证据证明安风德主张的0.37公顷争议地就是该二轮土地承包合同中的两块“于守地”。敦化市人民政府该原具体行政行为属于《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定的“主要事实不清、证据不足的”具体行政行为，应当予以撤销。（二）本案有两种承包经营合同，一种是原告安风德与永强村签订的二轮土地承包合同，另一种是安风乐与黄泥河国营林场签订的承包合同。本案争议焦点有二：一是争议地是不是签入安风德与永强村签订的二轮土地承包合同中的两块“于守地”，二是两种承包合同中，哪个合同合法有效。这些问题属于民法调整的范围，是农村承包经营权争议，而不是行政机关确认土地使用权范围，因此不是行政法调整范围内。敦化市人民政府原具体行政行为适用《中华人民共和国土地管理法》第二十八条第一款第（三）项第2目的“法律依据错误的”具体行政行为，应予撤销。（三）本案不存在土地所有权争议。土地所有权或者属于国家或者属于集体，不存在企业或个人土地所有者。本案各方当事人均未主张该争议地属于集体，而认为该争议地属于国家。而敦化市人民政府在原具体行政行为中将争议地所有权属于黄泥河国营林场。该具体行政行为属于《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目规定的“超越或者滥用职权的”具体行政行为，应当予以撤销。综上，被告作出的行政复议决定认为敦化市人民政府原具体行政行为认定主要事实不清、证据不足；适用法律依据错误；超越或滥用职权，因此，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目之规定，撤销了敦化市人民政府的原具体行政行为。因此，被告作出的行政复议决定，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确、内容适当。请求人民法院予以维持。
第三人安风乐、敦化市黄泥河国营林场、敦化市秋梨沟镇永强村村民委员会未向本院提交书面答辩意见及相关证据。
经庭审质证，本院对当事人的证据作如下认定：
（一）对被告提供证据的认定：
对于证据1、3、4、6、7，，原告对该证据无异议，本院予以采信；对于证据2，原告认为第三人安风乐在申请书中主张的事实与实际不符，本院认为第三人安风乐申请行政复议是其应有的权利，因此，本院对该证据予以采信；对于证据5，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，原告在签定第二轮土地承包合同时不知道该土地是属于黄泥河国营林场管辖，原告认为该土地属于永强村所有的，因此才签订的承包合同。本院认为，该证据能体现出争议地虽属于黄泥河国营林场管辖，因此，本院对该证据的真实性予以采信，对证明内容不予采信；对于证据8，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，该土地承包合同是1996年安风德与永强村签订的，当时的四至就是真实情况，同时也能证明该合同中的0.09公顷和0.28公顷土地就是此块争议地的于守地。本院认为，经庭审查明原告对于争议地是否为“于守地”没有提供证据证明，因此本院对该证据的真实性予以采信；对于证据9，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，应当按照《土地管理法》第十六条的规定进行处理，本院认为该组证据的三份判决书虽然与土地承包经营权有关，但并不能证明本案中原告要求敦化市政府确权属于土地承包经营权纠纷，因此本院对该证据的真实性予以采信。
（二）对原告提供证据的认定：
对于证据1，被告对该证据的真实性没有异议，但认为该证据无法证明争议地包括在承包合同内，本院认为经庭审查明原告没有其他证据佐证争议地为二轮土地承包合同中的两块“于守地”，因此本院对该证据的真实性予以采信；对于证据2，本院认为该勘验笔录在（2012）延州民四终字第425号民事判决书中未予采纳，故本院对该份证据不予采信。
本院经庭审举证、质证和采信的证据，并结合当事人的陈述，综合认定如下事实：安风德于1996年5月30日与敦化市秋梨沟镇永强村签订第二轮土地承包合同，承包了命名为“于守地”的0.28公顷和0.09公顷土地，第三人安风乐认为争议的0.37公顷“于守地”是敦化市林业局黄泥河国营林场版图内45林班27小班林地内开垦的耕地，以敦化市林业局黄泥河国营林场与其签订《林地确权使用协议书》，将争议地已经出租给安风乐耕种为由，耕种争议地。因此，原告安风德向敦化市人民政府申请将本案争议的0.37公顷“于守地”确权归原告经营，2014年7月18日，敦化市人民政府作出《关于土地权属争议的处理决定》（敦政处字【2014】1号）认定，争议地0.37公顷土地是国有林地，所有权归黄泥河国营林场。并确定争议地0.37公顷归原告安风德继续耕种至二轮土地承包期结束。第三人安风乐不服向延边州政府申请复议，2014年10月28日，延边州政府作出的延州行复决字（2014）68号行政复议决定，撤销敦政处字【2014】1号敦化市人民政府关于土地权属争议的处理决定。原告不服向本院提起诉讼。
另查，争议地不属于敦化市秋梨沟镇永强村集体土地，属于黄泥河国营林场管辖。
再查，2009年，安风德向敦化市人民法院起诉，提出安风乐立即归还1.53公顷二轮承包地等诉讼请求。2009年12月15日，敦化市人民法院作出（2009）敦民初字第2782号民事判决书，判决安风乐归还1.53公顷土地。2012年，安风德以1996年二轮承包地合计1.6公顷，其中4块“于守地”中的两块（0.28公顷和0.09公顷）自2009年被安风乐侵占为由，向敦化市人民法院提起民事诉讼，提出安风乐返还0.37公顷土地等诉讼请求。2012年5月11日，敦化市人民法院作出的（2012）敦民初字第347号民事判决书。安风乐不服向延边朝鲜族自治州中级人民法院提起上诉，延边朝鲜族自治州中级人民法院于2012年10月18日作出（2012）延中民四终字第425号民事判决书，撤销（2012）敦民初字第347号民事判决书。
本院认为，被告在延州行复决字（2014）68号行政复议决定中认定原告安风德与第三人安风乐之间的土地争议属于土地承包经营权纠纷应适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第一款，属法院管辖范围，经审理查明，争议地属于黄泥河国营林场管辖，不属于敦化市秋梨沟镇永强村集体土地，争议地块属于国有林业用地，依据《最高人民法院关于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权转让合同纠纷案件如何适用法律问题的批复》，“开荒后用于农耕而未交由农民集体使用的国有土地，不属于《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定的农村土地”因此，本案中对于争议地的处理不应适用《中华人民共和国农村土地承包法》，被告适用法律错误。原告安风德在申请土地行政确权以及行政复议过程中并未提供证据证明争议的两块“于守地”就是已签入永强村村民委员会与安风德之间的第二轮承包合同中四块“于守地”之中的两块“于守地”，并且延边朝鲜族自治州中级人民法院于2012年10月18日作出（2012）延中民四终字第425号民事判决书以同样理由，撤销（2012）敦民初字第347号民事判决书，驳回原告安风德要求返还0.37公顷土地及赔偿直接经济损失的诉讼请求。因此，被告延边州政府作出的延州行复决字（2014）68号行政复议决定，以敦化市人民政府作出《关于土地权属争议的处理决定》认定事实不清、证据不足为由予以撤销该处理决定并无不当。本案中原告安风德主张争议土地包括在（2009）敦民初字第2782号民事判决书，判决安风乐归还1.53公顷土地中，因此，原告应当通过其他法律途径要回争议的0.37公顷土地，不应当经过行政处理程序，行政机关受理该申请缺乏法律依据。综上，原告的诉讼请求本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四款之规定，判决如下：
驳回原告安风德的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告安风德负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 黄善姬
代理审判员 刘 威
人民陪审员 刘世昌
二〇一五年三月十八日
书 记 员 李美兰