四川省成都市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）成民终字第644号
上诉人（原审本诉被告、反诉原告）四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司。住所地：成都市成华区槐树店路**号。
法定代表人喻既普，校长。
委托代理人蔡军，四川永徽律师事务所律师。
委托代理人郑显芳，北京德恒（成都）律师事务所律师。
被上诉人（原审本诉原告、反诉被告）金堂县三星镇人民政府。住所地：四川省金堂县三星镇。
法定代表人夏小海，镇长。
委托代理人李勇，四川川商律师事务所律师。
委托代理人刘仕均，四川川商律师事务所律师。
上诉人四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司（以下简称长城驾校）因与被上诉人金堂县三星镇人民政府（以下简称三星政府）租赁合同纠纷一案，不服四川省金堂县人民法院（2012）金堂民初字第2341号民事判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人长城驾校的法定代表人喻既普及委托代理人蔡军、郑显芳，被上诉人三星政府的委托代理人李勇、刘仕均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2007年12月，根据《水泥工业产业发展政策》（国家发改委令（2006）50号）、国家发改委等八部委《印发关于加快水泥工业结构调整的若干意见的通知》（发改运行（2006）609号）、国家发改委办公厅《关于做好淘汰落后水泥生产能力有关工作的通知》（发改办工业（2007）447号）和国家环保总局对成都市关闭小水泥生产企业的精神，以及成都市政府《关于切实做好关闭小水泥生产企业工作的通知》（成府发（2007）75号）、《金堂县淘汰落后水泥生产能力工作实施方案》等政策，三星水泥厂被关停。2009年4月23日及5月30日，成都花园水城城乡建设投资有限责任公司与三星政府分别签订了委托代管协议和补充代管协议。约定三星政府代管三星水泥厂现有资产，有权使用并负责对该国有资产保值、增值（审理中，经原审法院释明，长城驾校明确表示选择委托人三星政府作为租赁合同的相对人主张其权利）。2009年5月27日，三星政府将水泥厂现有设施及场地面向社会招标进行租赁。该招标文书规定了招标名称、地点、投标人资格要求等条款，其中第9条对中标者进行了相关要约，主要内容：（1）租赁场地发展的产业必须符合国家、省、市、县产业发展规划和政策；（5）原水泥厂剩余原材料、备品备件折价22.2万元给租赁方，由租赁方进场前一次性支付。其他设备设施及资产出租给租赁方保管使用。（6）水、电及设备设施的恢复和维修，由租赁人负责；（7）安全生产、文明秩序等生产经营相关责任概由租赁人负责；（8）先付第一年租金后进场，次年提前3个月付；（9）租赁期暂定为三年，三年后根据情况决定是否续签，租赁方有权优先租赁；（10）遇到国家政策，规划调整，县以及县级以上重大项目需要占用该地块，协议自动终止，双方均不承担违约责任。（12）租赁方不得擅自改变房屋结构，处置设备设施等。之后，经两轮投标，长城驾校中标。2009年6月4日，三星政府与长城驾校方签订《租赁协议》，主要内容：三星政府（甲方）将三星水泥厂现有设施及场地租赁给长城驾校（乙方）使用；用途：发展符合国家法律和产业政策的产业。厂区面积11764.70㎡；租用期限从2009年6月4日至2012年9月3日，共39个月；租金总额为300万元，由乙方分三次缴纳给甲方，每次100万元，第一次于协议签订之日内交清，第二次于2010年7月4日前缴清，第三次于2011年8月4日前缴清。乙方应依约交付租金，逾期不交者须缴纳滞纳金，每逾期一天应按应交费总金额的0.1%向甲方缴纳滞纳金；如乙方逾期超过90天未缴租金，甲方有权终止该协议；第四条甲方的权利和义务甲方负责将属于原三星水泥厂的场地、设施设备提供给乙方使用，甲方协助长城驾校做好相关协调工作。本协议期满或双方协商一致提前终止协议，双方办妥相关手续，乙方交清所有应承担的费用，按时迁出后，甲方将保证金退还乙方（不计利息）；第五条乙方的权利和义务1、在协议签订之日，乙方缴纳的投标保证金10万元转为安全及履约保证金，乙方未经甲方同意中途退租，保证金归甲方所有。2、乙方只能用于开办独立核算的企业，且重新申办营业执照及税务等相关手续，税源须注册在金堂县三星镇，不得将其转让、转租。3、乙方发展的产业必须符合国家、省、市、县产业发展规划和政策，新注册企业按照国家税法缴纳税收……4、乙方负责水、电设施设备的恢复和维修、维护，并且承担租赁期间产生的所有费用。5、乙方在承租期内必须自觉遵守国家有关法律、法规，依法经营；及时排查、消除安全隐患，做好安全生产、环境保护、维护文明秩序等生产活动；承租期间发生的一切事故责任和经济纠纷概由乙方承担。7、乙方不得私自拆改现有房屋及设施设备，如需拆改须经甲方书面同意，并界定资产所有权后，方能实施，费用由乙方承担；本协议终止后，不动产均无偿归甲方所有，乙方不得自行拆除；房屋和各种设施在乙方租赁期间损坏、灭失由乙方赔偿损失。8、乙方在本协议期满后续签新协议时，租金按新协议执行，且须在本协议终止前一个月到甲方办理续签手续，逾期作不续签处理。乙方如无意续签，则应在本协议终止前一个月内，到甲方办理退租手续，并于本协议终止后30日内迁出。第六条其他事项1、原三星水泥厂剩余原材料、备品备件折价22.2万元给乙方，由乙方进场时一次性支付。2、原三星水泥厂租用农民的3.6亩土地，由乙方继续租用，并承担租金。3、因国家政策、规划调整，县及县级以上重大项目需要占用该地块，或因自然灾害等不可抗力等因素造成租赁物毁损灭失，本协议自动终止，双方均不承担责任，已缴纳的租金按实际租赁时间计算，多缴纳的部分及时退还乙方。4、乙方固定资产新投入，租赁期到后不再续租、双方协商提前终止协议或因本条第3点的原因终止协议，产权属乙方的由乙方在30日内自行拆除，甲方不予补偿等内容。2009年6月4日，长城驾校向三星政府出具一份承诺，主要内容：本公司保证在2009年6月18日前将原三星水泥厂的高炉立窑无条件拆除，确保省、市、县相关部门检查符合要求，并负责拆除过程中的安全。本公司启动水泥厂的原用电户头，由本公司负责启动后的所有费用等。同日，三星政府向长城驾校出具一份情况说明，载明《租赁协议》生效前原三星水泥厂的门卫费、水电费均由三星政府承担。长城驾校于2009年5月26日向三星政府支付保证金10万元，并于同年6月4日、6月8日向三星政府支付了30万元、60万元租金。
上述协议签订后，长城驾校按约设立了成都诚普新型建材有限公司（以下简称诚普公司）。2009年7月13日，金堂县发展和改革局向诚普公司下发了金堂县企业投资项目备案通知书。主要内容：你单位申请备案的20万吨干混砂浆建设项目的备案项目经审核，符合有关要求，准予备案。请相关部门据此依法独立进行审查和办理相关手续。总投资3000万元，资金来源为企业自筹，建设内容规模为利用原水泥厂设施改建生产干混砂浆，建设时间从2009年7月至2010年7月。接文后，请到县规划、国土、环保、安监等部门办理相关手续。2009年7月15日，长城驾校经金堂工商行政管理局核准设立了诚普公司。经营范围为干混砂浆、轻质建筑材料、建筑砌块、水泥助磨剂的生产与销售。2009年9月25日，金堂县城乡规划管理局对金堂县环保局送交的《关于确认诚普公司20万吨干混砂浆建设项目是否符合规划》的函进行复函，载明，依据金堂县城市总体规划，三星组团不再新建工业项目。因此，该项目不符合城市总体规划。2009年10月10日，金堂县政府召开会议，专题研究诚普公司利用存量资产发展新型建材产品有关事宜。经济局、劳动局、建设局、安监局、中小企业局、国税局、地税局、质监局、消防大队、三星政府、三星派出所等相关单位参加了会议。会议议定了以下事项：一、相关单位要支持诚普公司盘活原三星水泥厂存量闲置资产发展新型建材产品，引导企业在形成一定规模后迁往工业集中发展区。二、劳动、环保、税务、质监、消防等相关部门要主动服务，指导诚普公司尽快完善相关手续，规范建设、管理、运作，兼顾经济效益和社会效益，注重就业与税收，促进企业尽快投产运行。三、三星政府按属地管理原则，做好服务协调工作，并妥善处理好原三星水泥厂关闭后相关遗留问题。
长城驾校在签订租赁协议后，对租赁的设施设备进行了检修并进行试运行。在此期间，原三星水泥厂附近农民向环保局进行投诉，反映该厂生产噪音大扰民、粉尘污染大，要求该厂停止生产。2009年10月27日，环保局向诚普公司送达了一份环境保护行政处罚事先告知书，载明诚普公司20万吨干混砂浆建设项目未批先建的行为违反相关规定，拟对诚普公司予以3万元的行政处罚。次月2日，环保局以（2009）罚字第011号处罚决定书对诚普公司20万吨干混砂浆建设项目未批先建的行为作出罚款3万元的行政处罚。2009年11月1日、11月20日，三星派出所接到报警电话并出警，接（报）出警登记表中记载了原三星水泥厂当地几十名群众聚众阻挠生产，反映噪音、灰尘污染太大，要求停止生产。三星政府工作人员和出警民警共同到场劝说的情况。同月20日，环保局再次接到当地农民投诉，再次反映该厂生产噪音大、粉尘扰民问题，环保局责令厂方降噪、降尘，完善降噪、降尘设备。
2009年12月30日，诚普公司向金堂县政府递交了一份请求开工生产的报告。主要内容：诚普公司是在2009年通过招商引资，在2009年9月16日通过筹备座谈会，并在县发改委立项批准，由县政府下发了相关纪要文件，经工商部门注册登记年生产20万吨干混砂浆及气块砖等。各种机具设备已检修完毕，请求开工生产等。
2010年3月17日，诚普公司申请县规划局确认租用的原三星水泥厂的用地是否为工业用地，规划局于2010年3月23日予以回复为该宗地目前位于县城规划外。
2010年11月24日及2011年3月14日，三星政府两次向长城驾校发函催收租金。主要内容：长城驾校未按约定期限缴纳租金，依照协议三星政府可以终止协议，且在2010年7月14日长城驾校负责人曾口头提出终止协议，之后一直未与三星政府联系，考虑双方以前往来较友好，因此特去函告知，希望收函后明确告知三星政府：一、是否继续履行协议租赁三星水泥厂的设施及场地，缴纳第二次租金；二、如不再租赁需终止协议，请书面函告，并协商从2010年至2011年3月的租金问题。2011年4月8日，长城驾校针对三星政府2011年3月14日的发函进行了回函。主要内容：长城驾校在2010年6月已致函三星政府，要求中止合同并处理善后事宜，三星政府也于7月组织双方协商，但未果。当时会上商定另约时间再定，至今快一年仍无消息。由于三星政府的原因及承诺，长城驾校无法进行经营生产，损失巨大，希望三星政府拿出方案解决。
2012年8月9日，长城驾校向三星政府发出一份沟通函，主要内容：由于三星水泥厂于2007年被政策性关闭时，三星政府并没有解决好当时在厂内工作的周边村民职工的安置费及周边村民的环境污染赔偿等遗留问题，导致周边村民一发现厂内开始动工就予以阻止。三星政府不能保证长城驾校对三星水泥厂场地和机器设备的正常使用，使长城驾校不能实现租赁合同目的。要求解决以下问题：1、租赁协议解除问题；2、已付100万元租金、10万元保证金及70多万元维修费的退赔问题；3、上述资金利息损失问题。要求三星政府在收函2日内就上述问题的解决与其沟通协商或书面回复。同月15日，三星政府针对上述沟通函进行回复，主要内容：从长城驾校在沟通函中所称租赁过程中的情况，以及主张解决的几个问题来看，长城公司未能正视双方的租赁合同关系，未能正确应对自己在经营过程中出现的问题，将不利于双方妥善解决租赁的相关问题。长城公司在履约过程中存在严重的违约问题。至2012年9月3日租赁期满，应交纳租金300万元，尚欠租金210万元，并应依约承担逾期不交租金期间的滞纳金，支付原水泥厂剩余原材料、备品备件折价款22.2万元及资金占用利息。综上，现正式函告长城公司，请正视租赁协议履行过程中的违约事实以及租期即将届满的事实，就租赁协议是否解除、如何解除的问题以及应缴纳的租金、滞纳金和折价款的问题与三星政府积极协商、妥善处理。2012年9月3日，租赁合同约定的期限届满，长城驾校未缴纳第二次、第三次的租金，也未返还租赁物，一直占有使用租赁场地及设施设备至今。
再查明，长城驾校在履行租赁合同中，拆除了原三星水泥厂内的高炉立窑，对原三星水泥厂的机器设备进行了维修，并为此支付了维修费用。在此期间，长城驾校缴纳电费305969.12元。另查明，三星水泥厂在2009年6月4日前未欠付电费。长城驾校进场后截止2009年8月24日欠电费68418元（经查，该厂即使无用电情况，也必须按月以26元／千伏安.月向供电局交纳基本电费）。
原审法院认为，本案争议焦点为三星政府与长城驾校谁违约及责任承担问题。
三星政府主张的长城驾校违约成立。2009年4月，成都花园水城城乡建设投资有限责任公司与三星政府签订了委托代管协议，协议约定三星政府代管三星水泥厂现有资产，有权使用并负责对该国有资产保值、增值。审理中，经原审法院释明，长城驾校明确表示选择委托人三星政府作为租赁合同的相对人主张其权利。因此三星政府作为原三星水泥厂现有资产的代管人，对水泥厂的资产享有处分及收益权。三星政府通过招标方式面向社会招标，长城驾校中标后双方签订了租赁协议，该协议系双方真实意思表示，且未违反法律法规禁止性规定，该合同合法有效。合同签订后，三星政府依约将三星水泥厂的场地、设施设备交付长城驾校占有使用，并按约协助长城驾校做好相关协调工作（如协助办理立项、规划、召开协调会、协助民警处理群众闹事等工作），履行了自己的合同义务。关于长城驾校主张三星政府在签订租赁合同之前明知出租的租赁物不能用于工业项目，仍将租赁物出租。违反了在租赁期间保证租赁物符合约定用途的法律义务，导致长城驾校在支付租金、维修厂内机器设备后，合同目的根本不能实现，三星政府的行为已经构成根本违约，要求三星政府赔偿损失的问题。本案无论是招标文书还是租赁协议，均明文规定了租赁物的用途为发展符合国家法律和产业政策的产业。同时规定租赁场地发展的产业必须符合国家、省、市、县发展规划和政策。且长城驾校在承租期内必须自觉遵守国家有关法律、法规，依法经营。双方对此达成一致意见，说明长城驾校明知租赁物的用途及自身的权利义务，后与三星政府签订合同，表明了长城驾校是认可该租赁物的性质和作用后而为的行为。至于长城驾校进场之后因规划、环保等原因未正常使用租赁物，办理相关手续是长城驾校经营行为中的一部分，其未办理成功是自身的经营行为不符合相关法律、法规所致。规划局关于原三星水泥厂用地性质的回复为“该宗土地目前位于县城规划外”，其实质解决了长城驾校设立的诚普公司的规划问题。但在此期间诚普公司所建20万吨干混砂浆项目因未获得环保局批准，原三星水泥厂附近农民多次向环保局进行投诉，称诚普公司生产噪音、粉尘污染大、扰民。环保局根据投诉进行了调查，后以诚普公司所建项目属于未批先建予以了处罚。后诚普公司因噪音、污染等问题一直未解决而未取得环保局的许可。因此诚普公司不能正常使用租赁物系自身的环保问题所致，而非三星政府交付的租赁物不符合约定。故长城驾校这一主张，原审法院不予支持。关于长城驾校辩称的“三星水泥厂的遗留问题导致其无法开工”的问题。对此，长城驾校以公安局的出警记录和县政府的会议纪要为证，出警记录反映了因长城驾校噪音和污染等问题引起了群众的不满，未反映是原三星水泥厂的问题。县政府的会议纪要虽提出了要处理好原三星水泥厂关闭后相关遗留问题，但具体是何问题，没有明确指出，不能证明该遗留问题致使其无法开工。故长城驾校这一辩称理由不成立。由此观之，三星政府已完全履行了合同义务，无违约行为。相反长城驾校存在违约，《租赁合同》约定了租赁费用、交纳方式和时间。长城驾校仅缴纳第一次部分租金（90万元），后一直未缴纳。双方也一直未对合同解除达成一致意见。故长城驾校不交租金的行为属违约。租赁合同于约定的2012年9月3日租赁期满，租赁期限届满后，租赁合同即终止，三星政府有权收回租赁物，长城驾校理应按约将承租的设施及场地返还给三星政府。现三星政府主张长城驾校返还设施及场地，有合同和法律依据，予以支持。租赁期满后长城驾校未返还租赁物，致三星政府不能实现出租并收取租金的目的，长城驾校应当向三星政府支付逾期腾退期间场地及设施占有使用费。长城驾校从2012年9月4日至实际返还租赁物之日的占用费，参照双方租赁合同约定租金标准支付较为合理。现三星政府主张按约定标准支付租金至实际返还租赁物之日，有事实和法律依据，原审法院予以支持。同时，长城驾校未按租赁合同约定的在进场时一次性支付原三星水泥厂剩余原材料、备品备件折价22.2万元，应承担逾期支付货款的违约责任。因长城驾校进场的时间无证据证明，双方在庭审中陈述也不一致，故按照交易习惯认定合同签订后即2009年6月5日为进场时间。资金占用利息参照银行同期贷款利息从2009年6月5日起至实际给付时止。关于租金滞纳金的问题，双方约定的每逾期一天应按应交费用总金额的0.1%向甲方缴交滞纳金。庭审中，长城驾校认为违约金过高应予以调减。违约金兼有赔偿与惩罚的双重功能，以赔偿非违约方的损失为主要功能，而非旨在严厉惩罚违约方。本案双方当事人均未对三星政府所受实际损失举证。原审法院认为，因长城驾校逾期支付租金遭受的损失主要是该部分租金的资金利息损失，依据最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十九条第一款：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”之规定，对违约金的调整应当参照实际损失综合各种因素予以确定。本案双方当事人均未提供实际损失数额，原审法院根据涉案合同违约的时间、合同履行、预期利益以及违约金的性质等因素，本案滞纳金参照中国人民银行规定的同期贷款利息标准计算。关于长城驾校所交10万元保证金的问题，双方所签协议明确约定保证金退还的条件为协议期满或双方协商一致提前终止协议，双方办妥相关手续，长城驾校交清所有应承担的费用，按时迁出后，三星政府将保证金退还长城驾校，并不计利息。现因长城驾校尚未将所租场地及设备交付三星政府并迁出，故现尚不具备退还保证金条件，其可在条件成就时主张退还。
综上，原审法院遂依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条、第二百二十六条、第四百零三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条、第一百四十八条第一、二、三款之规定，判决：一、长城驾校于判决生效之日起十日内将租赁的原三星水泥厂的设施及场地返还给三星政府；二、长城驾校于判决生效之日起十日内向三星政府支付租赁费210万元及滞纳金（从2010年7月4日起至2012年9月3日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）；三、长城驾校于判决生效之日起十日内向三星政府支付从2012年9月4日起至实际返还租赁物止的租赁物占用费及滞纳金（租赁物占用费参照合同约定的年租金计算，并按照中国人民银行同期贷款利率计算滞纳金）；四、长城驾校于判决生效之日起十日内向三星政府支付材料、备品备件折价款22.2万元及利息（从2009年6月5日起至实际给付时止的利息，按中国人民银行同期贷款利率计算）；五、驳回长城驾校的诉讼请求。本诉案件受理费25376元，反诉案件受理费20100元，由长城驾校负担。
宣判后，原审本诉被告、反诉原告长城驾校不服，向本院提起上诉，请求：一、撤销原判决，驳回三星政府一审本诉请求；二、改判三星政府赔偿给长城驾校造成的直接经济损失1833674.52元；三、本案一审本诉、反诉及二审诉讼费用由三星政府承担。其主要的事实与理由是：一、一审判决完全忽略本案租赁物自租赁时起就根本不能从事任何工业生产项目，承租人依照租赁物的性质合法使用租赁物的目的自合同签订时起就根本不能实现的事实，错误认定作为出租人的三星政府只要将租赁物交给承租人即完成了出租人的义务，从而错误判决长城驾校违约。1、三星政府出租给长城驾校的租赁物是只能用于生产建材这一工业生产项目的不能移动的特定租赁物；2、根据金堂县城乡规划，自租赁时起租赁物原三星水泥厂所在位置就根本不能建工业项目；3、金堂县环保局对长城驾校处罚的根本原因也是规划无法通过；4、三星政府提供的租赁物按照规划不能用于工业项目，所以环保部门不可能对该项目进行环评。二、长城驾校不仅无法正常使用租赁物，也无法无证使用租赁物。1、长城驾校从租赁至今从未将租赁物用于生产；2、村民听到厂区有声响就围堵厂区，所以长城驾校即使想利用租赁物无证生产也不可能进行。三、原审法院查明和认定的部分事实不属实，无相应证据支持。1、环保局处罚不是排污超标；2、村民围堵厂区也不是因排污超标，而是过去的污染未赔偿；3、原审法院认定“原三星水泥厂在2009年6月4日前未欠付电费”不属实。四、原审法院认定三星政府按约协助长城驾校做好了相关的协调工作（如协助立项、规划、召开协调会、协助民警处理群众闹事等工作），片面理解三星政府履行了自己的合同义务，违背了本案要解决的规划等前提问题和《合同法》关于出租人义务的法律规定。五、原审法院忽略了三星政府违反国家产业政策规定，将不符合产业发展规划的租赁物对外出租的事实。六、原审法院无视本案租赁物不能用于发展工业用途的客观事实，为三星政府寻找逃避责任的说辞，违背了公正裁判的基本司法原则。七、长城驾校因无法使用租赁物，在2010年向三星政府口头告知解除租赁合同后，人员就全部撤出了三星水泥厂，并且该三星水泥厂的场地和机器设备都是无法移动的，所以无所谓还要求长城驾校交还租赁物和支付占用费的问题。八、自2010年6月起厂区就没有用电记录，长城驾校的工作人员全部离开了该厂区。九、长城驾校在二审第二次庭审中对三星政府的主体资格提出质疑。
被上诉人三星政府答辩称，招标文件和租赁协议，均明文规定租赁物的用途为发展符合国家法律和产业政策的产业，同时规定租赁场地发展的产业必须符合国家、省、市、县发展规划和政策。长城驾校进场后因规划、环保等原因未正常使用租赁物，办理相关手续是长城驾校经营行为中的一部分，其未办理成功是自身的经营行为不符合相关法律法规所致。虽然在2010年6月双方有意向要终止租赁协议，但是如何终止并未达成合意，实际上也并未终止，租赁物至今仍然在长城驾校的控制之下。
二审另查明，原审法院在一审审理中，就案涉环保问题向金堂县环境保护局执法大队走访调查，答复如下：2009年11月1日，有农民打电话投诉原三星水泥厂生产噪音扰民，我局接到投诉后，于2009年11月2日进行了调查处理，责令厂方采取降噪措施，并将处理结果回复了投诉人。同月20日，当地农民陈女士打电话投诉，提到噪音、粉尘扰民，我局责令降噪、降尘，完善降噪、降尘设备。
二审审理中，长城驾校就案涉租赁场地能否用作工业用地提出调查申请，本院为查明案件事实，委托原审法院就该问题向金堂县城乡规划管理局进行了走访调查，该局总规划师介绍：2009年，原三星水泥厂的土地在金堂县县城城市规划区外。城市规划区外的原有老工业用地，在符合土地利用规划、产业规划及环保政策要求和相关主管部门要求的情况下，是可以进行有效利用的。
三星政府于2014年10月20日，向本院提出放弃关于要求长城驾校返还租赁设施的诉讼请求。
二审审理查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院对原审查明的事实均予以确认。
本院认为，关于主体问题。原审法院已查明根据政府相关政策，三星水泥厂被关停。2009年4月23日及5月30日，成都花园水城城乡建设投资有限责任公司与三星政府分别签订了委托代管协议和补充代管协议，成都花园水城城乡建设投资有限责任公司委托三星政府代管三星水泥厂现有资产，有权使用并负责对该国有资产保值、增值。在一审审理中，经原审法院释明，长城驾校明确表示选择三星政府作为租赁合同的相对人主张其权利，对此，长城驾校在本案二审第一次庭审中也并无异议。此后，在二审第二次庭审中长城驾校对三星政府的主体资格提出质疑，却未提交反驳证据予以证明其主张，且事实上《租赁协议》经三星政府与长城驾校签订，故长城驾校的该上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于规划问题。首先，三星政府无规划职能，规划非三星政府所能掌握控制。其次，对租赁场地的用途，三星政府的招标文书载明，租赁场地发展的产业必须符合国家、省、市、县产业发展规划和政策；而三星政府与长城驾校签订的《租赁协议》也明确用途为发展符合国家法律和产业政策的产业，并未约定长城驾校租用场地的具体用途及三星政府有义务保证长城驾校按用途使用租赁场地。第三，长城驾校租用案涉场地后，拟以诚普公司开展20万吨干混砂浆建设项目。虽然，金堂县城乡规划管理局于2009年9月25日对金堂县环保局送交的《关于确认诚普公司20万吨干混砂浆建设项目是否符合规划》的函进行复函：依据金堂县城市总体规划，三星组团不再新建工业项目，该项目不符合城市总体规划。但是，诚普公司于2010年3月17日，再次申请金堂县城乡规划管理局确认案涉租赁场地是否为工业用地，该局于2010年3月23日回复该宗地目前位于县城规划外。由此，金堂县城乡规划管理局最后并未明确案涉租赁场地不能用于工业用地。第四，金堂县环境保护局于2009年10月27日就诚普公司20万吨干混砂浆建设项目未批先建的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条的规定，依据该条例第二十四条，作出对诚普公司罚款3万元的行政处罚。另外，经原审法院向金堂县环境保护局调查，案涉租赁场地附近居民于2009年11月1日与同月20日两次打电话投诉生产噪音扰民，该局责令生产方降噪、降尘，完善降噪、降尘设备。第五，经长城驾校申请，就规划问题向金堂县城乡规划管理局走访调查，该局总规划师答复的意见是：2009年，原三星水泥厂的土地在金堂县县城城市规划区外。城市规划区外的原有老工业用地，在符合土地利用规划、产业规划及环保政策要求和相关主管部门要求的情况下，是可以进行有效利用的。也就是说三星政府出租给长城驾校的案涉场地在租赁期间从规划的角度来说并未禁止用作工业用地的。根据上述分析认定，长城驾校缺乏有效证据证明三星政府交付的租赁物不符合《租赁协议》的约定，同时因三星政府的原因致租赁物不能按约使用，故长城驾校关于规划问题的上诉理由均不能成立，本院不予支持。
关于租赁物是否已退还的问题。三星政府与长城驾校双方就是否终止《租赁协议》一事，互有函件往来，但始终未对终止的具体时间、终止以后租赁物的返还及费用的清结等问题协商达成一致意见并签订相关协议。案涉租赁场地是本案租赁合同关系中最主要的租赁物，虽然长城驾校称双方无明确的租赁物交接方式，但三星政府将租赁场地交给了长城驾校使用是客观事实，且长城驾校对此亦未予否认，在三星政府不认可长城驾校已向其返还租赁场地的情况下，显然长城驾校对其是否返还租赁场地负有举证义务，根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”的规定，因长城驾校不能举证证明其已向三星政府返还租赁场地，现租赁期限已届满，双方已无意再续签租赁合同，故长城驾校有义务向三星政府返还案涉租赁场地。此外，长城驾校还以生产厂区自2010年6月起，已无用电记录，拟以此说明长城驾校自2010年6月已撤出租赁场地，并将该场地退还给了三星政府，因是否用电与是否退还租赁场地系两个不同的法律关系，二者之间没有必然的联系，即便自2010年6月起生产厂区无用电记录，也不能简单地以此证明长城驾校自此已将租赁场地返还给了三星政府。所以，长城驾校关于其已将租赁场地返还给三星政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，因三星政府已向本院明确提出放弃要求长城驾校返还租赁设施的诉讼请求，且原判决对长城驾校因迟延支付210万元租赁费所应承担的滞纳金的起算时间认定不当，故本院对一审判决予以部分变更。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、变更四川省金堂县人民法院（2012）金堂民初字第2341号民事判决第一项即“四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于本判决生效之日起十日内将租赁的原三星水泥厂的设施及场地返还给金堂县三星镇人民政府”为“四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于本判决生效之日起十日内将租赁的原三星水泥厂的场地返还给金堂县三星镇人民政府”。
二、变更四川省金堂县人民法院（2012）金堂民初字第2341号民事判决第二项即“四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于本判决生效之日起十日内向金堂县三星镇人民政府支付租赁费210万元及滞纳金（从2010年7月4日起至2012年9月3日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）”为“四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于本判决生效之日起十日内向金堂县三星镇人民政府支付租赁费210万元及滞纳金（从2009年6月4日起至2010年7月3日止以本金10万元计、从2010年7月4日起至2011年8月3日止以本金110万元计、从2011年8月4日起至2012年9月3日止以本金210万元计，分别按中国人民银行同期贷款利率计算）”。
三、维持四川省金堂县人民法院（2012）金堂民初字第2341号民事判决第三、四、五项，即“四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于本判决生效之日起十日内向金堂县三星镇人民政府支付从2012年9月4日起至实际返还租赁物止的租赁物占用费及滞纳金（租赁物占用费参照合同约定的年租金计算，并按照中国人民银行同期贷款利率计算滞纳金）”、“四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司于本判决生效之日起十日内向金堂县三星镇人民政府支付材料、备品备件折价款22.2万元及利息（从2009年6月5日起至实际给付时止的利息，按中国人民银行同期贷款利率计算）”、“驳回四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司的诉讼请求”。
一审案件受理费的负担方式不变，二审案件受理费21303元，由四川省长城机动车驾驶员培训学校有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 红
审 判 员 苟学恩
代理审判员 熊 颢
二〇一四年十月二十一日
书 记 员 莫 雪