山东省青岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）青行终字第51号
上诉人（原审第三人）闫会春，男。
委托代理人张金山，男，青岛黄岛六汪法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）闫会夏，男。
委托代理人袁学奇，山东金润通律师事务所律师。
原审被告青岛市黄岛区人民政府。
法定代表人万建忠，区长。
委托代理人刘桂政，黄岛区人民政府法制办工作人员。
委托代理人张磊，山东光浩律师事务所律师。
上诉人闫会春因被上诉人闫会夏诉原审被告青岛市黄岛区人民政府土地行政决定一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2013）黄行初字第88号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年2月18日在第27法庭公开开庭审理了本案。上诉人闫会春及其委托代理人张金山，被上诉人委托代理人袁学奇，原审被告青岛市黄岛区人民政府委托代理人刘桂政、张磊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告闫会夏系第三人闫会春之弟，二人均系青岛市黄岛区张家楼镇海龙村村民。
1986年，原胶南县人民政府向原告发放房屋建筑印契，记载：姓名闫会夏，房屋种类间数：正房四间，四至：东院墙基，西闫会全，南院墙基，北房后墙基，填发时间：86年11月10日等内容。同时附有房屋产权证明书，记载：业主姓名闫会夏，产权来源：原有，立契日期：1986年11月10日，使用宅基地面积：长9.8米，宽12米等内容。
1991年9月18日，原胶南市人民政府为第三人办理了涉案土地的使用权初始登记，登记的土地使用者为闫会春，地号：GE-39-119，使用面积179.7平方米，地上物类别及权属：本人。并向第三人颁发了集体土地建设用地使用证，证号为南集建（1991）字第GE039****号。上述涉案房屋即坐落在该宗土地上。
2006年12月1日，第三人向国土部门提交书面申请，称其集体土地建设用地使用证保管不善不慎丢失，要求办理补证手续。海龙村委会及张家楼镇国土资源所加盖公章证明情况属实。经第三人签署书面承诺书及登报公告，国土部门认为初审过程符合要求，初审结果正确，同意提请批准土地登记。原胶南市人民政府向第三人补发南集用（2011）第03039****号《集体土地建设用地使用证》。
2012年4月12日，原告向原胶南市人民法院提起民事诉讼，要求确认涉案房屋所有权归其所有，法院经审理认为该类纠纷不宜作为民事案件受理，故裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，经青岛中院审理认为根据土地管理法的规定，双方之间的争议应通过协商解决，协商不成的由有关政府部门处理，该案依法不属于人民法院民事案件受理范围，因此裁定驳回上诉，维持原裁定。2012年10月29日，原告向原胶南市国土资源局提出书面申请，申请撤销第三人补办的南集用（2011）第03039****号集体土地建设用地使用证，同时注销闫会春名下的原地号为GE-39-119（原证号为南集建［1991］字第GE039****号）的土地登记，并确认该宗土地使用权人为原告。
2012年11月2日，国土部门调查了原告及其妻李光花、第三人、张家楼镇海龙村党支部书记ＸＸ喜。被调查人均在调查笔录上签字捺印。上述调查笔录中未记录调查人出示证件、亮明身份并交代权利义务的内容，其中调查原告及其妻的笔录和调查闫会春的笔录中未写明调查人和记录人姓名。
原胶南市国土资源局根据调查情况，于2012年12月26日向原告及第三人送达了拟调查处理意见及听证通知。同日，原告提出听证要求，原胶南市国土资源局于2013年1月8日举行听证，原告本人及其委托代理人参加了听证。原胶南市国土资源局于2013年2月22日作出“关于对闫会夏提出撤销闫会春土地登记事项的处理决定”，并于2013年2月27日送达给原告及第三人。后原胶南市国土资源局又于2013年5月3日以土地权属争议案件“对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”为由，决定撤销原处理决定，报送被告作处理决定。2013年9月9日，被告作出“关于维持原土地确权登记事项的决定”，维持1991年为第三人闫会春办理的土地使用权确权登记事项。2013年9月16日，原告收到该决定书。
原审法院认为，第一，《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉……。”由该法条看出，本案原告与第三人之间的集体土地建设用地使用权争议应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，被告所作行政处理决定符合其法定职责。第二，被告所作行政处理决定依据事实不清、主要证据不足，理由是：本案原告和第三人争议的焦点和根源在于原胶南县人民政府在1986年向原告颁发了“房屋建筑印契”和“房屋产权证明书”。如果按照“房地一致”（即房屋所有权人和土地使用权人一致）的原则，则通常情况下该房屋占用范围内的集体土地建设用地使用权也应确权到原告名下。但是之后的1991年原胶南市人民政府却将涉案房屋占用土地的使用权确权登记在第三人名下，导致房屋所有权登记权利人与土地使用权登记权利人不一致的情况发生，从而违反了“房地一致”的原则。原告提出土地使用权争议处理申请的主要依据就在此。被告应当在查明原告持有的“房屋建筑印契”和“房屋产权证明书”是否真实的前提下，确认原告所持房屋产权证明与第三人所持土地使用权证（即“两证”）不一致原因，并在此基础上作出认定，即�定“两证”中哪个有效、哪个无效，或者认定“两证”均有效或均无效并说明理由，以及提出处理办法，但是被告却未查明相关事实、也未作出认定及处理，而是仅以“在1991年初始土地登记过程中，原登记机关严格履行了相关程序，登记事项准确有效”为由，作出维持第三人土地使用权确权登记的决定。由此导致原告与第三人之间的土地使用权争议并未得到实质性解决，双方矛盾仍未化解。第三，被告对原告、第三人及村支部书记所作调查笔录未记明调查人出示证件、亮明身份及交代权利义务的内容，其中两份笔录中未写明调查人和记录人姓名，违反行政机关在作出具体行政行为时调查取证的常规做法，存在程序上违法。第四，被告所作行政处理决定未列明所依据的法律条文；被告处理决定主文中的“闫会夏申请事由不予主张”，表达模糊不清。
综上，原审法院认为，被告的具体行政行为依据的主要证据不足、违反法定程序、应适用的法律、法规不明确，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决：一、撤销被告青岛市黄岛区人民政府于2013年9月9日作出的“关于维持原土地确权登记事项的决定”的行政处理决定。二、被告于判决生效之日起60日内对原告与第三人之间的土地使用权争议重新作出行政处理决定。
上诉人闫会春不服，上诉称，一、被上诉人没有任何事实依据和法律依据证明其继承涉案房屋；二、涉案房屋系上诉人1962年自行出资翻建的，并一直居住在此，该房屋为上诉人原始取得，房屋产权应归上诉人；三、被上诉人持有的房屋建筑印契仅能证明缴纳契税情况，�屋产权证明书中同页纸同时出现“闫会下”、“闫会夏”，存在重大瑕疵不应被采信，且其上仅有村委会章，并非政府部门，故原审法院认定事实错误。四、根据一户一宅原则，被上诉人1991年即拥有原胶南市政府颁发集体土地建设用地使用证的另一处房屋，1991年政府给上诉人颁发的涉案土地的集体土地建设用地使用证是经过村委公示的，当时被上诉人未提出任何异议。此外，上诉人在部队服役七年，退伍后在村委服务多年，现年过七旬孤身一人，于法于理均不应撤销原审被告做出的处理决定。综上，请求二审法院依法撤销原审判决。
被上诉人闫会夏答辩称，上诉人没有证据证明涉案房屋是其出资建设的，且一审判决只是针对原黄岛区政府具体行政行为作出的判决没有牵扯到上诉人的权利义务，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳�上诉人的上诉请求，维持原判。
原审被告述称，原审被告作出的处理决定认定事实清楚，适用法律正确，处理程序合法。被上诉人的处理决定只是维持了原来的登记事项，并未改变任何实质内容，没有影响被上诉人的实体权利，原审判决认定错误，请求二审法院予以纠正。
上诉人对于原审法院审判程序和认定事实均无异议。经审查，本院确认原审认定的事实成立，原审法院审判程序合法。
本院认为，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中争议的《关于维持原土地确权登记事项的决定》明确载明“维持原确权登记事项”，也就是说，该决定只是对1991年土地登记时登记在闫会春名下的南集建（1991）字第GE039****号集体土地建设用地使用证内容的肯定，没有创设新的权利义务关系，没有对上诉人和被上诉人既有的权利义务产生实际影响。因此，该决定依法不属于行政诉讼受案范围。原审法院予以实体处理不当，本院予以纠正。
综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销青岛市黄岛区人民法院于2013年12月3日作出的（2013）黄行初字第88号行政判决；
二、驳回被上诉人闫会夏的原审起诉。
一、二审案件受理费共计人民币100元，不予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘 英
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一四年三月三日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 黄 丹