河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00007、00041号
上诉人（一审被告）新乡市城乡规划局（原新乡市城市规划局）。住所地新乡市新飞大道139号。
法定代表人田子超，局长。
委托代理人侯立东，河南宇华大众律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）任福利，男，1951年出生，汉族，住河南省新乡市卫滨区。
被上诉人（一审原告）任福安，男，1953年出生，汉族，住河南省新乡市卫滨区。
被上诉人（一审原告）任中会，男，1957年出生，汉族，住河南省新乡市卫滨区。
被上诉人（一审原告）刘树欣，女，1953年出生，汉族，住河南省新乡市卫滨区。
被上诉人（一审原告）申凤云，女，1966年出生，汉族，住河南省新乡市卫滨区。
被上诉人（一审原告）丁先勇，男，1966年出生，汉族，住河南省新乡市卫滨区。
被上诉人（一审原告）梁秀英，女，1947年出生，汉族，住河南省新乡市卫滨区。
被上诉人共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。
一审第三人新乡市世富房地产开发有限公司。住所地新乡市。
法定代表人董利生，董事长。
任福利、任福安、任中会、刘树欣、申凤云、丁先勇、梁秀英诉新乡市城乡规划局（以下简称新乡规划局）为新乡市世富房地产开发有限公司（以下简称世富公司）颁发建设用地规划证的行政许可二案，新乡规划局不服济源中级人民法院作出的（2014）济中行初字第21、22号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了二案。上诉人新乡规划局的委托代理人侯立东、被上诉人任福安、任中会、丁先勇及7名被上诉人共同委托代理人冯振兴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：2005年6月2日，世富公司通过竞拍取得涉案的新市场建设项目宗地，并与新乡市国土资源局签订土地出让合同，新乡规划局于2005年6月16日为世富公司颁发新规地20050050号建设用地规划许可证。任福利等7人不服该建设用地规划行政许可，提起行政诉讼。
济源中级人民法院一审查明，2005年3月14日，新乡规划局就新开街以西、新华街以南、新市场以东、平原路以北地段向新乡市土地储备中心出具了规划设计条件。依据该规划设计条件，新乡市国土资源局2005年6月2日与世富公司签订了编号为挂2005-24的国有土地使用权出让合同，将位于新乡市平原路北、新源街东、新华街南的宗地31526.1平方米出让给世富公司。2005年6月3日，世富公司就上述宗地向新乡规划局提出建设用地规划选址定点申请。2005年6月16日，新乡规划局为世富公司颁发了编号为新规地20050050的建设用地规划许可证。任福利、任福安、任中会、刘树欣、申凤云、丁先勇、梁秀英所有的房产在该建设用地规划许可证用地范围内。2013年1月17日，任福利等6人通过政府信息公开得知编号为新规地20050050的建设用地规划许可证。后任福利等6人申请行政复议。河南省住房和城乡建设厅2013年3月29日作出豫建复决（2013）16号行政复议决定，维持该颁证行为。另查明，新乡市人民政府2005年6月17日作出新政土（2005）64号《新乡市人民政府关于收回平原路以北新市场东侧国有土地使用权的批复》，同意收回本案涉案土地的国有土地使用权。2014年7月14日，河南省高级人民法院作出（2014）豫法行终字第00104号行政判决，确认该批复违法。
济源中级人民法院一审认为，（一）关于刘树欣、申凤云、丁先勇、梁秀英是否具备原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”，刘树欣、申凤云、丁先勇、梁秀英作为被诉颁证行为四至范围内的原实际住户，涉案宗地的规划建设与其生活、安置存在关联影响，故其与被诉颁证行为存在法律上的利害关系，具有诉讼主体资格。新乡规划局认为刘树欣、申凤云、丁先勇、梁秀英已经签订拆迁安置补偿协议，不再具备诉讼主体资格的理由不能成立。（二）关于任福利等6人、梁秀英的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……”，新乡规划局认为任福利等6人、梁秀英的起诉超过起诉期限应由其局承担举证责任。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。……”，新乡规划局提供的证据不能直接证明任福利等6人、梁秀英何时知道被诉颁证行为的具体内容，故其辩称理由不成立，不予支持。（三）关于被诉颁证行为的合法性问题。1、新乡市国土资源局与世富公司签订的国有土地使用权出让合同记载出让宗地面积为31526.1平方米，但被诉颁证行为却记载用地面积为33634.85平方米。新乡规划局对此解释出让合同不包含道路用地面积，但不能提供相应的依据，该理由不能成立，本院不予支持；2、《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”本案建设用地涉及旧区改建，需要进行拆迁安置，对周边群众实际生产、生活影响较大。规划部门在履行规划行政许可的法定职责时，应当积极公开征求相关权益人、社会公众对建设项目的意见，并将该意见作为规划方案修改、审批的重要参考依据，以此健全建设项目规划的民主决策、公众参与、社会监督机制，提高规划的科学性、合理性、可操作性。新乡规划局未经上述程序迳行颁证属于程序违法；3、新乡市人民政府作出的新政土（2005）64号《新乡市人民政府关于收回平原路以北新市场东侧国有土地使用权的批复》已被生效判决确认违法，以此为基础的被诉颁证行政行为亦属违法。综上，被诉颁证行为认定事实不清、程序违法，应予撤销。鉴于涉案土地已经开发完毕，撤销已无实际意义，故应确认违法。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决确认新乡规划局2005年6月16日作出新规地20050050号建设用地规划许可证违法。
新乡规划局上诉称，1、任福安等人与被诉行政行为没有利害关系且起诉超出诉讼时效。由于土地出让前规划部门已经出具了规划设计条件，只要出让合同的建设要求符合规划设计条件，就必须为摘牌人核发建设用地规划许可证。该证不涉及土地征用、拆迁等，故与上诉人没有直接利害关系。刘树欣、申凤云、丁先勇、梁秀英均已与世富公司签订了拆迁安置补偿协议，就不具备本案原告诉讼主体资格，颁证行为没有侵犯其合法权益。任福安等人自2005年起就通过信访反映，就应当知道建设用地规划许可证，其起诉期限就应当起算。2、一审认定的建设用地规划许可证与土地出让合同中记载的面积不符属认定错误。因建设用地规划许可证中增加有道路用地的面积，该道路面积并不属于出让合同的出让土地面积，故两者面积不一致不属于面积记载错误。3、为世富公司颁发的建设用地规划许可证程序合法、适用法律正确，一审认定事实错误。世富公司提出建设用地选址定点申请，提供了国有土地使用权出让合同等材料，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、《河南省〈城市规划法〉实施办法》第三十二条第二款的规定依法审查后核发了建设用地规划许可证；世富公司用地项目属于企业投资，不属于政府投资，根据国发（2004）20号《国务院关于投资体制改革的决定》的规定，在申请办理建设用地规划许可证时不需要提供建设项目批准文件，同时相关法律并未规定核发建设用地规划许可证前需要通知并听取原告等人的意见。综上，请求撤销一审、驳回任福利等7人的诉讼请求。
任福利等7人辩称：其分别拥有新乡市卫滨区新开街华彬大厦2号楼和新华街6号楼的房屋，上述房屋位于拆迁区域中，但尚未达成拆迁补偿协议。2013年1月17日，其6人通过政府信息公开得知新乡规划局为世富公司颁发了建设用地规划许可证，该范围包括了其房屋。新乡规划局的颁证行为侵犯了其人的合法权益。2、世富公司在申请办理建设用地规划许可证时尚未取得建设项目批准文件，新乡规划局在颁证前未通知并听取意见，没有履行相关法律程序。该颁证行为事实不清、程序错误，一审认定正确，故请求维持一审、驳回上诉。
本院二审查明的事实与一审一致。
本院认为，（一）任福利等7人与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，具有原告主体资格。本案被诉的建设用地规划许可颁证行为是一种行政许可，是新市场项目进行拆除房屋实施建设必需的前置条件，该行政许可直接涉及任福利等7人房屋的拆除及安置权益，故任福利等7人提起行政诉讼符合法律规定，新乡规划局辩称任福利等人与被诉行为没有法律上利害关系的上诉理由不成立，本院不予支持。
（二）新乡规划局主张任福利等7人起诉逾期的证据不足。根据行政诉讼证据规则，新乡规划局主张任福利等人起诉超期负有举证责任，但提供的证据不能证明任福利等人知道被诉颁证行为具体内容的起算时间，故新乡规划局该项上诉理由不能成立，本院不予支持。
（三）被诉具体行政行为程序违法。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案中，被诉的规划许可是具体针对涉及新市场建设项目特定范围内的规划，包括任福利等7人房屋，颁证行为的法律后果直接涉及任福利等7人的房屋处置，同时该建设用地规划许可是依据规划设计而作出，与土地出让合同不是附属关系，是完整独立的行政许可法律行为，故新乡规划局应当遵循《中华人民共和国行政许可法》中设立的告知、听取意见的法定程序和义务。新乡规划局辩称的规划颁证是依据土地出让合同作出，仅是确认行为，对当事人权益不直接产生影响、不适用告知听证程序的上诉理由不成立，本院不予支持。
（四）被诉具体行政行为主要证据不足。根据1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件申请定点，由城市规划行政主管部门核定及提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地；河南省《城市规划法》实施办法第三十二条第二款规定，建设用地规划许可证的办理程序：建设单位或个人持项目批准文件、规划设计总图或初步设计方案提出定点申请，城市规划行政主管部门接到申请后审查、核定，核发建设用地规划许可证，作为工程设计的依据。即颁发建设用地规划许可证应当审核建设人是否取得相应的建设项目批准文件，但本案中，针对新市场建设项目，任福利等人提交有新乡市发展和改革委员会的信息公开答复，答复该项目从未办理过立项手续、也未对该项目批复过拆迁和建设的建设项目审批；提交的新乡市环境保护局信息公开答复及行政处罚决定书，证明了该项目未经环评审批并对世富公司违法行为予以行政处罚的事实。据此，新乡规划局作出的被诉行政行为没有依法履行审核义务，属主要证据不足。新乡规划局辩称的颁发建设用地规划许可证的唯一依据是土地出让合同的理由没有法律依据，辩称的涉案建设项目未使用政府资金而不属于发改委立项审批范围，但未提交相应的事实证据，该项主张本院不予支持。
（五）关于新乡规划局辩称一审法院仅对第三人世富公司一次传唤且未到庭的情况下，开庭审理程序违法的问题，经审查，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款规定，第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件的审理。故一审审理程序合法，上诉人的该项上诉理由不成立，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人新乡规划局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 段励刚
代理审判员 马传贤
二〇一五年一月二十六日
书 记 员 郭建花