山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行再字第4号
抗诉机关山东省人民检察院。
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）王保云，农民。
委托代理人隋贺，XX市牡丹北斗法律服务所法律服务工作者。。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）王洪宪，农民。
委托代理人张庆豪，山东文亭扶正律师事务所律师。
一审被告XX县人民政府。住所地XX县文亭街中段***号。
法定代表人谭相海，县长。
委托代理人陈玉举，XX县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈玉亮，XX县国土资源局工作人员。
王洪宪诉XX县人民政府（下称县政府）、王保云土地行政登记一案，XX市中级人民法院于2012年9月11日作出（2012）X行终字第63号行政判决书，已经发生法律效力。王保云不服该判决，向检察机关申诉。山东省人民检察院于2014年8月27日作出鲁检民（行）监（2014）37000000081号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2014年11月5日作出（2014）鲁行监抗字第6号行政裁定，对本案进行提审。本院2015年8月28日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。山东省人民检察院指派检察员边红、张呈辉出庭支持抗诉。再审申请人王保云及其委托代理人隋贺，被申请人王洪宪及其委托代理人张庆豪，XX县人民政府的委托代理人陈玉举、陈玉亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
XX县人民法院一审查明：1999年王洪宪按照原张楼乡村镇建设管理机构的规划许可，修建院落一处，2004年县政府颁发给王保云成集用（2004）第2561号集体土地使用证，该土地使用证批准王保云使用的土地在王洪宪院落的西边，同王洪宪院落西边的南北出路相邻，影响了王洪宪的通行，双方发生纠纷，王洪宪因此受到刑事处罚。王洪宪于2012年1月9日以王保云所持有的成集用（2004）第2561号集体土地使用证侵犯了自己的合法权益为由，向法院提起行政诉讼。另查明2010年12月XX县张楼国土资源所档案室被盗。
XX县人民法院一审认为：王洪宪的院落同县政府颁发的成集用（2004）第2561号集体土地使用证所批准使用的土地相近，所批准王保云使用的土地影响王洪宪的出行，并因此王洪宪与王保云多次发生纠纷，县政府的具体行政行为同王洪宪具有利害关系，王洪宪具备诉讼主体资格；关于起诉期限问题，通过庭审质辩王洪宪应在2011年9月14日知道该土地使用证，因未告知诉权，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，王洪宪起诉并未超过起诉期限；本案是土地行政登记案件，不属复议前置案件；对于县政府颁发成集用（2004）第2561号集体土地使用证的具体行政行为，县政府举证证明档案室被盗，并未证明本案成集用（2004）第2561号集体土地使用证的材料被盗，退一步说，即使被盗也应及时补正，现县政府未提供颁发成集用（2004）第2561号集体土地使用证的证据，系颁发成集用（2004）第2561号集体土地使用证具体行政行为的主要证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第五十四条第一款第（二）项第1目的规定，判决撤销XX县人民政府颁发的成集用（2004）第2561号集体土地使用证。
XX市中级人民法院二审查明：原审时，各方当事人提供的证据均经庭审质证，已随卷移送来院。二审中王保云新提交证据3份，经审查均系涉案土地现状照片应在一审举证期限内提交，且照片内容也与原审卷宗中现状照片并无矛盾，综上，王保云所提交的3张照片不属于新的证据；王洪宪与县政府证据同一审。同时，二审法院审理期间进行了现场勘验，各方当事人到现场后无法确定诉争土地的四至界桩。经审查，二审法院基本同意一审法院认定的事实。
XX市中级人民法院二审认为：县政府作出的被诉土地登记行为涉及王洪宪相邻权中的通行权，王洪宪具备本案诉讼主体资格，且其起诉并未超过法定起诉期限。土地行政登记案件并非复议前置案件，一审法院立案受理程序并无不当。县政府未能提交证据虽有档案被盗等原因，但是客观上仍属在举证期限内未能提供证据，依法应予撤销。综上，原判撤销被诉土地行政登记行为并无不当，应予维持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
XX市中级人民法院再审查明的事实与一、二审认定事实一致。
XX市中级人民法院再审认为，2003年2月25日，《最高人民法院就山西省高级人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定，公民、法人或其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒山、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为，侵犯其己依法取得的自然资源所有权或使用权的，经行政复议后，才可向人民法院提起行政诉讼。2005年2月24日，《最高人民法院行政审判庭关于行政问题的答复》指出：“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案中县政府向王保云颁发集体土地使用证的行为属于行政许可，不适用复议前置程序。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第一款规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……。”本案再审申请人王保云目前耕种的土地与被申请人王洪宪的宅基地相邻，与王洪宪有利害关系，因此，王洪宪具有诉讼主体资格，可以据此提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中王洪宪于2011年9月14日知道涉案争议土地办理了宅基证，却未告知诉权，不超过最长2年的期限，所以，王洪宪起诉未超过诉讼期限。县政府因档案室被盗，无法提供涉案土地原始档案材料，至今也未补办相关档案手续，不能证明其涉案土地行政登记的合法性，一、二审法院撤销县政府颁发的成集用（2004）第2561号集体土地使用证并无不当。综上，王保云的再审申请缺乏事实根据和法律依据，不予支持。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定驳回王保云的再审申请。
王保云申请抗诉称：1、原审判决认定“县政府为申请人颁发的成集用（2004）第2561号集体土地使用证影响了被申请人的通行”，缺乏证据证明，认定事实错误。王洪宪所争议的南北出路和所建商品房均处于王保云19**年分得的承包责任田内。1999年，原张楼乡规划菜市街，要求在菜市街南部建设联排商品房，所建商品房朝北对大街开门通行，不得建设院落等。王洪宪和王保云分得的商品房位置相邻，王洪宪建设的商品房对着菜市街留有出路，后又侵占王保云的耕地违法增建院落并于2005年秋季建设西屋大门，无理要求王保云给其留出1.9米的胡同出行。等到王保云建设商品房时，王洪宪极力阻止，两家发生矛盾并多次引发冲突。2、本案已过法定起诉期间，法院确认本案没过起诉期间，适用法律错误。根据法律规定，行政相对人对政府机关的具体行政行为不服的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。而王洪宪于2012年1月9日向法院提起行政诉讼，显然已超过诉讼期间。3、本案王洪宪不具备原告资格，诉讼主体不适格。2004年7月，县政府为王保云颁发的集体土地使用证明确载明，东邻胡同。与王洪宪不是相邻关系。4、县政府为申请人颁发的成集用（2004）第2561号集体土地使用证，程序合法，事实清楚，证据充分，应予维持。自1993年以来该地块一直都有王保云合法使用，事实清楚，没有争议。县政府为王保云颁发的集体土地使用证事实清楚，程序正当，应予维持。集体土地使用证存根档案材料丢失，但法院审理案件应以事实为依据，以法律为准绳，依法确认县政府为王保云颁发的成集用（2004）第2561号集体土地使用证的法律效力。
山东省人民检察院抗诉认为：XX市中级人民法院对此案的终审判决违反法律、法规规定。（一）县政府批准王保云使用的土地未影响王洪宪通行，王洪宪不具有诉讼主体资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其它组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，王洪宪的院落北临大街，王洪宪及其所有东邻都在北边开门，由北出行。由此可见，王洪宪西侧胡同并非唯一的出行通道。王洪宪主张其西侧是1999年（或2004年）规划的24米的黄山路，但该规划未依照法律规定进行审批，没有生效，张楼乡2009-2025年总体规划也没有在王洪宪西侧规划黄山路。因此，王洪宪的院落虽与王保云被批准的土地相近，但王保云被批准的土地并不影响王洪宪的通行，王洪宪与县政府的颁证行为不具有法律上的利害关系。依据上述法律规定，王洪宪不具备诉讼主体资格。一审判决仅仅依据王洪宪的院落同县政府颁发的成集用（2004）第2561号集体土地使用证所批准的土地相近，认定王洪宪具备诉讼主体资格，没有事实和法律依据。（二）二审判决依据张楼国土资源所档案被盗且未补办档案手续，认定行政登记行为不合法，系认定事实错误。本案中，县政府之所以不能提供王保云的地籍档案材料，是因为张楼国土资源所档案被盗，县政府在庭审中也提供了档案被盗的相应证据予以证明。发生档案被盗的刑事案件致使五千多户地籍档案丢失，因该案至今未侦破，张楼国土资源所现没有任何地籍材料，王保云的地籍档案材料也无法补办。再者，对于王洪宪西侧是规划路的主张，县政府也提供了相应证据予以否认，本案中也没有证据证明县政府的颁证行为存在违法之处。因此，县政府在本案中已履行了举证义务，对于王保云的地籍档案，无法提供也无法补正，有正当理由。二审判决依据张楼国土资源所档案被盗，且未补办档案手续，认定行政登记行为不合法，撤销涉案土地使用证，系认定事实错误。
王洪宪辩称：1、王洪宪具有法定的原告主体资格。王保云使用的土地影响王洪宪出行，双方多次发生纠纷，县政府的颁证行政行为同王洪宪具有法律上的利害关系。王洪宪的商品房内仅有77公分宽的小门，并不能保证其本人的通行权。县政府的颁证行为侵犯了王洪宪相邻权中的通行权，王洪宪具有法定的原告主体资格。2、县政府的颁证行为是否存有档案、档案是否真实被盗以及被盗的档案范围是否包括县政府颁证所制作的书面材料均没有事实依据。3、档案被盗并非属于县政府免于举证的法定理由。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，县政府对作出的行政行为负有举证责任，县政府的理由是否正当，都必须向法庭提交作出行政行为的证据，否则就应当依法承担败诉的法律后果。本案的一、二审及受理申诉的人民法院认定事实清楚，适用法律正确，且审理程序合法，请山东省高级人民法院依法驳回王保云的再审请求。
县政府述称：1、两审法院的判决认定事实不清。涉案土地是1999年经小张楼村村委会统一规划、安排给王保云使用，该地块位于张楼镇菜市街路南，东西长7.0米，南北长18.0米，东有一南北胡同而将王保云和王洪宪的宅基隔开。王洪宪原建房屋是背面作为外门向街出行，当时他的东邻等数家院落都是统一安排和规划的，只是王洪宪后来变更了外门，事实上王洪宪仍两边行走。2、县政府颁证行为程序合法，事实清楚。未提交证据原因并不是县政府的不作为造成的。3、王洪宪的诉讼主体资格并不适格。王保云持有的成集用（2004）第2561号集体土地使用证与王洪宪的院落之间有一胡同相隔，不具有相邻关系，被诉行为并没有直接侵犯其合法权益；王保云与其产生的矛盾和纠纷并不是因行政登记行为造成的。4、本案王洪宪起诉已超过法定诉讼时效。王洪宪在2011年9月14日就已见到王保云持有的成集用（2004）第2561号集体土地使用证，得知该证的存在和具体内容，当时表示认可无异议，其于2012年1月26日提起行政诉讼，明显超过法定诉讼时限。
庭审中，本院组织各方当事人围绕王洪宪是否具有原告诉讼主体资格，提起行政诉讼是否超过起诉期限，原二审判决认定事实及适用法律是否正确等三个重点问题进行了查证辩论。关于第一个审理重点，再审申请人王保云认为，王洪宪不具备主体资格。王保云的宅基证项下土地与王洪宪商品房院落照片中能看出有一条小路，一米多，双方不具备相邻关系。2012年12月26日王洪宪在XX县人民法院以排除妨碍为由起诉王保云的民事诉讼，在诉状中诉称王洪宪和王保云宅基地之间留有一米多的出路。这说明王洪宪也认可王保云土地使用证所涉及的地块和王洪宪的院落有一条胡同。县政府发证与王洪宪无任何利害关系。现状照片证明王洪宪所建商品房朝北面大街通行，其商品房后侧院落是违法建造。被申请人王洪宪认为，王保云的两份证据恰好说明了双方存在相邻权纠纷，王洪宪具有原告主体资格。涉案土地相近是不争的事实。相邻各方只要有一方不能正确处理相邻关系即可构成法律上的相邻权纠纷。在事实上两家因相邻权多次发生矛盾，并演变为刑事案件。县政府在王洪宪已经建好的院落西面为王保云颁发宅基证，没有四至界址，这是造成相邻权纠纷的根本原因。王洪宪的院落北门是门市。门市对着大街有四个大门。这四个大门的高度是3米，宽度是2.1米，这是大街通往门市的大门。该门市里面是南北结构，为了从门市到家方便，门市的中间桥上留出了两个小门，小门的宽度是77公分，高1.83米，无法保证农用生产资料通行。王洪宪只从北门通行显然不属于有利于生产、方便生活的通行。王洪宪的西门宽度是2.3米，高度是2.8米，这是唯一能够保障王洪宪通行的大门。一审被告县政府同意王保云提出的证据及证据的证明目的；并且同意王保云对王洪宪证据的质证意见。关于第二个审理重点，王保云认为，王洪宪在2011年9月14日即知道王保云拥有涉案土地证，王洪宪于2012年1月9日向法院提起诉讼已超过三个月的诉讼期间。王洪宪认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第四十一条规定，起诉期限自知道或应当知道之日起起算，最长不超过2年。县政府同意王保云的意见。关于第三个审理重点，王保云认为，二审判决没有查清本案事实，适用法律错误。相关证据已在一审、二审提交法院。没有新的证据，其他陈述意见同检察机关理由一致。王洪宪对二审判决没有意见。县政府认为，二审判决认定事实错误，适用法律错误，具体事实和理由同检察机关意见一致。
原审证据均随卷移送本院，王保云新提交证载土地使用现状照片1张和（2013）成民初字238号案件中的王洪宪民事诉状、传票、王保云应诉通知书。王洪宪提交商品房使用现状照片6张。上述照片内容也与原审卷宗中现状照片并无矛盾。
经审理，本院同意原一、二审法院对案件事实的认定。
本院认为，被申请人王洪宪具有本案原告的诉讼主体资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第一款规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……。”相邻权是指不动产的占有人在行使物权时，对相毗邻的他人的不动产享有一定的支配权。行政机关对不动产进行的登记或许可等行政行为引起民事主体侵犯他人相邻权的行为，公民、法人或其他组织可以依法提起行政诉讼。本案申请人王保云所持成集用（2004）第2561号集体土地使用证的土地与王洪宪的宅基地相邻，与王洪宪有利害关系。因此，王洪宪具有诉讼主体资格，可以据此提起行政诉讼。
被申请人王洪宪的起诉未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”据此，王洪宪提起行政诉讼的起诉期限计算应从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年。本案中，王洪宪系在2011年9月14日XX县人民法院对其故意伤害案进行庭审时知道涉案争议土地办理了土地使用证，故应适用2年的起诉期限，其于2012年1月9日起诉未超过法定起诉期限。
本案重点是关于XX市中级人民法院（2012）X行终字第63号行政判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。县政府在向王保云颁发成集用（2004）第2561号集体土地使用证后，在王洪宪提起行政诉讼后的法定举证期限内，未提供其作出颁证行为的相关证据，应当认定县政府颁发给王保云的集体土地使用证没有相应的证据、依据。县政府因档案室被盗，无法提供涉案成集用（2004）第2561号集体土地使用证原始档案材料，且至今也未补办相关档案手续，不能证明其涉案土地行政登记的合法性。另从卷宗显示，成集用（2004）第2561号集体土地使用证中土地所有者栏，地号、图号、土地等级、使用权类型、终止日期栏均呈空白无记载说明，本案证载土地所有权人没有对证载土地主张所有权并就使用权发表意见。附图中显示使用土地南北长18米，东西宽7米，北面和西面注写是“路口”，南面是“空地”，东面是“胡同”，无其它说明，四至位置记录不清，界址不明。二审法院主持三方勘验，现场没有定桩边界。故县政府为王保云颁发的成集用（2004）第2561号集体土地使用证的行政行为事实不清，应予撤销。
综上，检察机关的抗诉意见和王保云的申请理由不成立，本院不予支持。XX市中级人民法院（2012）X行终字第63号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定判决如下：
维持XX市中级人民法院于2012年9月11日作出的（2012）X行终字第63号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
代理审判员 孟江红
代理审判员 臧路洁
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 杜钰越