湖南省邵阳市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）邵中民一终字第375号
上诉人（原审被告）谢瑞奎。
上诉人（原审被告）谢瑞春。
委托代理人蒋志新，湖南大行律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）石特义，又名石特意、石特异。
委托代理人梁利云，系石特义之儿媳。
上诉人谢瑞奎、谢瑞春因与被上诉人石特义土地承包经营权纠纷一案，不服湖南省新邵县人民法院于二○一四年二月二十日作出的（2013）新民初字第979号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年7月23日公开开庭审理了本案。上诉人谢瑞奎、谢瑞春及其委托代理人蒋志新，被上诉人石特义及其委托代理人梁利云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1990年坪上镇竹畔村4组的田土实行家庭承包经营，石特义与竹畔村4组签订了田土承包合同书，承包期限三年，石特义家六口人，承包责任田八丘（包括大肠丘在内）。1998年竹畔村实行第二轮田土承包，承包政策按大稳定、小调整方针进行。因为石特义的父亲石某某去世按规定应退田，石特义将其承包的安堂冲路边丘退回组里，换取其父亲1990年承包的竹山边、水库边两丘责任田，组里将安堂冲路边丘发包给谢某乙家。此时石特义家仍是六口人拥有六份责任田共九丘（包括大肠丘、水库边、竹山边在内），这九丘责任田从1998年开始一直由石特义家耕种至2001年底。2001年底，石特义夫妇欲去北京帮儿子带小孩，将其承包的责任田分别交由谢某甲、石某某、谢某乙三户耕种。谢某甲耕种两丘田，石某某耕种四丘田，分别交纳租谷，农业税等费用由石特义负责；谢某乙耕种三丘田即大肠丘、竹山边、水库边，双方口头协议由谢某乙负责交纳农业税等费用，不交租谷。2005年石特义夫妇从北京回来后，先后收回了谢某甲、石某某耕种的责任田。后石特义找谢某乙要求收回耕种的三丘田，谢某乙以诉争责任田系自愿转让，无权要求返还为由予以拒绝，双方遂发生争议。2008年石特义要求村干部变更诉争责任田的直补资金名单，因被阻止村里没有予以落实。2009年竹畔村根据上级政策落实承包经营权证的颁证工作，为争夺诉争田土的承包经营权，双方矛盾激烈化。竹畔村村干部在情况未核实之前就在与谢瑞奎家的农村田土承包合同书上盖了公章，后村干部发现该合同书内承包的田土包括诉争田土中的水库边与竹山边两丘，于是将该合同予以收回废止。后谢瑞奎以退回合同书为由将其父亲谢某乙送到竹畔村书记石新华家吵闹，村、镇干部为缓解矛盾将作废的合同书退给谢瑞奎，并明确告知诉争田土需确权后才能颁证。为解决双方矛盾，坪上镇政府曾组织双方多次调解，均未果。石特义、谢瑞奎、谢瑞春三家的田土因涉及到诉争之地一直未确权颁证，最后镇里建议双方向法院起诉解决纠纷。另查明，自2002年起竹山边、水库边两丘田一直由谢瑞奎家耕种，大肠丘由谢瑞春家耕种，他们分别负责交纳农业税等费用，并领取粮油直补至今。另查明，1990年实行家庭承包经营后，竹畔村4组农户之间曾出现过自愿调整责任田现象。1993年后，竹畔村4组就没有召开过田土进退调整会议。从1998年实行第二轮承包后，竹畔村4组从未对组里责任田进行过调整，也未召开过相关会议。
原审法院认为，本案属土地承包经营权纠纷。双方争议的焦点是双方之间土地流转形式是委托代耕还是承包经营权的转让。本案双方之间土地流转形式为代耕，理由如下：1、竹畔村1998年实行第二轮农村土地承包时，三丘争议田均归石特义家耕种，虽然石特义与竹畔村未签订书面田土承包合同书，但双方形成事实上的承包关系，对此双方及所在村民小组均无异议，故可认定石特义在1998年己取得诉争责任田的承包经营权；2、2001年之后诉争责任田的承包经营权并未发生变化。双方当事人均认可石特义取得诉争责任田的承包经营权之后，持续耕种至2001年底，根据当时的土地承包政策，土地承包期限为三十年，2001年底，石特义因要去北京生活，将三丘争议田交给了谢某乙家耕种。按农村土地承包法的规定退田是承包方主动在承包期内将承包责任田退给发包方，而被告所称的“退田”是承包方石特义将承包责任田直接退给被告方而发生承包经营权的变化，从法律上讲是一种承包经营权的转让。根据最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定，主张合同关系发生变化的一方当事人对自己的主张承担举证责任，故被告应当举证证明诉争责任田的承包经营权已发生变化。根据被告的举证，其中2009年6月签订的农村土地承包合同书是最关键的证据，但该证据系2009年为了落实承包经营权的颁证工作而补签的合同，合同本身约定被告的承包经营权从1998年开始，与客观事实不符；同时，石特义提供了充分的证明证实合同虽然村里盖了公章，谢瑞奎也签了字，但竹畔村法定代表人未签字，且村里在发现合同书存在问题后，及时予以收回废止，说明合同未正式生效成立。废止的合同书是在谢瑞奎、谢瑞春两兄弟的胁迫下，镇干部为缓解矛盾才退回的，并明确告知谢瑞奎诉争田土纠纷未搞清，不能确权。故可认定该份合同书是无效的。其他被告并未提供确凿、充分的证据证实诉争承包责任地的承包经营权发生变化；3、根据农村土地承包法的规定承包人之间转让承包权的应当符合法律规定的条件，包括转让方具有非农职业或者稳定的收入、转让应当经发包方同意等，被告提供的证据不能证明双方之间的行为符合转让条件；4、从石特义2001年将其承包的其它责任田交给谢某甲、石某某代耕，2005年从北京回来后收回上述责任田，也可以说明当时交给谢某乙的责任田的行为不是一种承包经营权的转让，而是一种委托代耕的行为；5、农村土地承包经营权作为农民的一种基本生存权利，其转让、变化、消灭均应经严格的法定程序，以防止农民失去生存的基础。综上，被告提供的证据不足以证明其提出的事实主张，故对石特义要求确认对诉争责任田享有承包经营权的诉请，予以支持。此外，双方在委托代耕时对国家依政策发放的粮食补贴没有约定，2004年开始的国家对种粮农民实施粮食直接补贴政策，该政策系对种粮农民的农业生产资料综合直接补贴政策，以弥补化肥、柴油等农资价格变动对农民种粮增支的影响，故在双方当事人没有约定或约定不明确的情况下，应由实际耕种责任田的农户享有，所以对石特义要求被告返还粮补资金的诉请，不予支持。被告提出诉讼时效超期的问题，因石特义要求确认承包经营权是一种物权请求权，不适用诉讼时效的规定。根据《中华人民共和国物权法》第三十三条、第一百二十七条，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十一条之规定，并经审判委员会研究决定，判决：（一）石特义享有大肠丘、竹山边、水库边三丘责任田的承包经营权；（二）驳回石特义要求谢瑞奎、谢瑞春退回2004年至2010年国家补助的粮补资金的诉讼请求。
谢瑞奎、谢瑞春上诉称，其与石特义之间属于承包经营权的转让关系，而非代耕关系，原审法院审限不合法律规定，且调取的证据未经质证即作为定案依据，审理程序违法。请求撤销原判，驳回石特义的诉讼请求。
石特义答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，石特义向法院提交的《田土承包合同书》发包方为新邵县坪上乡竹畔村第四村民小组，承包人为石特异。谢某乙提交的《农村土地承包合同书》发包方为新邵县坪上镇竹畔村村民委员会，承包人为谢瑞奎、罗娟娟、谢瑞祥、谢玉婷、谢小艳。双方对对方提交的承包合同的形式真实性均无异议，双方提交的合同中承包地均包含本案双方争议的土地。本院查明的其他事实与原审查明的一致，本院对原判认定的其他事实予以确认。
本院认为，石特义方与谢瑞奎方在诉讼过程中分别向法院提交了形式真实的《田土承包合同书》、《农村土地承包合同书》用以证明各自对本案争议的大肠丘、竹山边、水库边责任田享有承包经营权，《田土承包合同书》与《农村土地承包合同书》均包含了本案争议的土地，且均未被依法确认无效，故本案争议实质上属于土地使用权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，该争议应由当事人协商解决，协商不成的，应先由人民政府处理。原审未经行政前置程序直接受理该案不当，已经受理的，应当驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》第186条以及《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省新邵县人民法院（2013）新民初字第979号民事判决；
二、驳回原审原告石特义的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘子腾
审 判 员 陈平军
代理审判员 贺显平
二〇一四年八月八日
代理书记员 黄健屏
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》
186、人民法院依照第二审程序审理的案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原判，驳回起诉。
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。