湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湘11行初6号
原告陈翠莲。
委托代理人唐宏权，永州市冷水滩区教育局工作人员。
委托代理人唐宏，永州市冷水滩区农业局工作人员，系原告陈翠莲之子。
被告永州市冷水滩区人民政府。
法定代表人唐满平，该区区长。
委托代理人唐茂权。
委托代理人唐保国，湖南新星律师事务所律师，代理权限为特别授权。
原告陈翠莲不服被告永州市冷水滩区人民政府作出的冷政函[2015]42号《关于永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目征收房屋的通告》（以下称《通告》），于2016年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于同年1月18日立案后，于同年1月23向被告永州市冷水滩区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月22日、4月7日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人陈翠莲及其委托代理人唐宏权、唐宏，被上诉人永州市冷水滩区人民政府（以下称冷水滩区政府）的委托代理人唐茂权、唐保国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
冷水滩区政府于2015年5月20日作出冷政函[2015]42号《通告》，主要内容为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）、《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》（省政府令268号）、《住房和城乡建设部关于印发<国有土地上房屋征收评估办法>的通知》（建房〔2011〕77号）、《永州市人民政府关于印发<永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法>的通知》（永政发〔2014〕2号）、《永州市人民政府关于印发<永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法>的通知》（永政发〔2013〕28号）及相关法律法规政策的规定，冷水滩区政府决定征收永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目内国有和集体土地上的房屋及建（构）筑物。现将有关事项通告如下：一、征收项目名称：永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目。二、征收范围：文昌阁片区房屋征收范围为北起于九嶷大道、南至凤凰路、西临零陵北路及文昌阁路、东至湘江范围内规划需要进行棚户区改造地块上的房屋及建（构）筑物；将军岭片区房屋征收范围为北起于规划中的西区路经伍家院街至杨家巷河边、南至舜皇路、西临零陵南路、东至湘江冷水滩区辖区范围内规划需要进行棚户区改造地块上的房屋及建（构）筑物。三、房屋征收部门。四、征收补偿方案。五、被征收人行政法律救济方式：被征收人对本征收决定不服的，可在本通告公布之日起60日内向永州市人民政府申请行政复议，或在6个月内向有管辖权的当地人民法院提起行政诉讼。行政复议或者行政诉讼期间，不停止本通告对房屋的征收。六、征收实施及签约时间。
陈翠莲诉称：1、冷水滩区政府以征收通告代替征收决定的行为违法。2、冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目中商业地产所占的份额大、比重高，不是为了公共利益的需要而征收。3、陈翠莲的房屋不属于棚户性质，冷水滩区政府以棚户区改造名义征收，不符合法律的规定。4、冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目包含了集体土地，对集体土地上的房屋不能作出征收决定。5、湘江西岸棚户区改造项目不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展年度计划。6、该征收通告的征收范围四至不清，没有具体的征收面积、具体的被征收户数、合法批准的红线图，属事实不清。7、作出征收决定的程序违法以及选定房屋评估机构的程序违法。为此，请求确认被告冷水滩区政府作出的冷政函[2015]42号《通告》违法并予以撤销，判令被告承担本案诉讼费。
陈翠莲向本院提交了如下证据：1、城市房屋拆迁协议。2、房屋搬迁协议书。3、规划红线图。4、建设用地规划许可证。5、建设工程（私人）规划许可证申请表。6、永（冷）国用（2005）第85号土地使用证。7、罚款缴款凭证。8、永州市建设工程（私人）规划审批表。9、《工程规划许可证》代用证。证据1-9拟证明原告所建房屋合法手续完备。10、信息公开申请及信访登记表、来访事项告知书，拟证明原告多次向被告提出要求政府履行政府信息公开，但没有得到政府答复，政府没有履行政府信息公开的职责。11、关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知。12、关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知。13、关于棚户区改造有关税收政策的通知。证据11-13拟证明冷水滩区政府没有按照相关法律法规作出征收决定，被诉行政行为违法违规。14、网上截图，拟证明冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目的征收范围、征收面积、具体征收户数。15、网上截图，拟证明冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目公共利益性质缺失，属商业开发。16、网上截图，拟证明文昌阁片区的面积、户数、商业开发的性质。17、永州湘江西岸（潇湘大桥-
宋家洲大桥）整体改造项目，拟证明该项目属于商业开发性质。18、（2015）永中法行初字第27号行政裁定书，拟证明永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目与冷政函42号文件是两个项目、两个征收决定。
冷水滩区政府辩称：1、陈翠莲的房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建设，不受法律保护，应立即强制拆除。2、冷政函[2015]42号《通告》是依法作出的，是合法有效的行政行为，应受法律的保护和支持。3、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《关于进一步明确中心城区市属建设项目房屋征收工作有关事项的通知》（永政办发[2014]30号）规定：“将市中心城区（冷水滩区、永州经济技术开发区）除跨县区项目或市政府认为应由市政府直接征收的重大项目外，其他市属建设项目的房屋征收工作职能职责下移，授权冷水滩区人民政府、永州经济技术开发区管委会为所辖区域房屋征收与补偿主体。”冷水滩区政府有权作出征收决定，确定征收范围。就本案而言，冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目征收是政府为改造城镇危旧房屋、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。4、冷政函[2015]42号《通告》于2015年5月20日在永州市政府网（www.yzcity.gov.cn）和冷水滩区政府网（www.lst.gov.cn）进行了公示，陈翠莲称至今没有公开公示，纯属歪曲事实，欺骗法院。综上，请求依法驳回陈翠莲的诉讼请求。
冷水滩区政府向本院提交了如下证据、依据：
第一组（证据1-6），拟证明陈翠莲的起诉超过了六个月的法定起诉期限。
1、冷政函[2015]42号《通告》，拟证明被诉行政行为的内容和发布时间。2、冷政函[2015]42号《通告》的网页截图，拟证明被诉行政行为的内容以及在网上发布的时间是2015年5月15日。3、永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿），拟证明征求意见的具体内容。4、照片一张，拟证明永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案公示的时间是2015年3月26日。5、照片一张，拟证明被诉行政行为张贴的时间是2015年5月19日。6、照片一张，拟证明《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见及意见采纳情况。
第二组（证据7），拟证明冷水滩区政府有发布通告的主体资格。
7、永州市人民政府办公室关于进一步明确中心城区房屋建设项目征收工作有关事项的通知（永政办发[2014]30号），拟证明永州市人民政府授权冷水滩区政府为管辖区域内房屋征收与补偿主体；将中心城区（冷水滩区、永州经济技术开发区）除跨县区项目或市政府认为应当由市政府直接征收的重大项目外，其他市属建设项目的房屋征收工作职能职责下移。
第三组（证据8-18），拟证明冷水滩区政府征收国有土地上房屋的程序和步骤。
8、湘江西岸棚户区改造项目文昌阁片区第一批拟征收房屋情况公示表，拟证明棚户区改造文昌阁片区征收的户数。9、《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》网页截图，拟证明征求意见的具体内容。10、关于对永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收的社会稳定风险评估报告，拟证明永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收的社会风险评估的具体内容。11、永州市人民政府发文处理笺，拟证明关于永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目的批文。12、湘江西岸棚改文昌阁片区房屋征收补偿结果公示，拟证明湘江西岸棚改文昌阁片区房屋征收补偿的具体内容和张贴公示情况。13、被征收的国有土地上房屋市场评估价公示，拟证明被征收的国有土地上房屋市场评估价为2938元/㎡及张榜公示情况。14、关于协商产生评估机构的公告，拟证明协商产生的评估机构的公示。15、湘江西岸棚户区改造项目投票、抽签选择房地产评估机构大会，拟证明棚户区改造抽签选择房地产评估机构的会议现场。16、公证人员对湘江西岸棚户区改造选择房地产评估机构抽签，拟证明棚户区改造抽签选择房地产评估机构的会议现场。17、湘江西岸棚户区改造选择房地产评估机构抽签结果，拟证明棚户区改造抽签选择房地产评估机构的结果产生现场。18、湘江西岸棚户区改造选择房地产评估机构抽签结果公告，拟证明对房地产评估机构的抽签结果进行了张贴公示。
第四组（证据19-30），拟证明冷水滩政府作出的通告是行政决定，该通告是决定的一种表现形式；该通告的相关法律和文件依据。
19、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。20、《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》。21、《国有土地上房屋征收评估办法》。22、《永州市人民政府关于印发<永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法>的通知》。证据19-22拟证明国有土地上房屋征收与补偿安置的具体规定和内容。23、湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅关于印发2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目信息备案表的通知，拟证明棚户区改造总的方案和部署。24、七部委关于加快推进棚户区改造通知，拟证明棚户区改造的总体要求和相关规定。25、市政府常务会议纪要（第47次），拟证明永州市人民政府常务会议第47次会议关于听取湘江西岸棚户区改造项目遴选投资人的工作汇报。26、关于协调推进中心城区棚改工作的会议纪要（永府阅[2015]87号），拟证明永州市人民政府关于协调推进中心城区棚改工作的会议内容。27、关于协调推进湘江西岸棚户区改造工作的会议纪要（永府阅[2015]67号），拟证明永州市人民政府2015年8月31日关于推进湘江西岸棚户区改造工作会议内容和具体规定。28、市政府工作报告（2016年1月），拟证明永州市2015年度经济和社会发展规划。29、市政府第38次常务会议纪要，拟证明市政府会议关于贯彻落实全省“两房两棚”建设工作座谈会会议精神和全市“两房两棚”建设、中心城区控违拆违中心城区湘江西岸棚户区改造工作的汇报。30、关于永州市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划草案的报告，拟证明永州市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划草案报告的年度计划。
第五组（证据31-35）。
31、永州市土地利用总体规划----
冷水滩区城市用地规模控制图（2006-2020），拟证明在2006至2020年永州市人民政府对冷水滩区原江两岸进行了土地规划方案，证实原告的房屋在总体用地规划范围内。32、永州市城市总体规划
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中心城区用地规划图（2001-2020），拟证明原告的房屋在永州市总体城市规划棚户区范围。33、关于核准永州市湘江西岸棚户区改造文昌阁安置小区（湘江壹号）建设项目的批复（永发改投[2015]263号），拟证明永州市政府工作报告的由来，湘江西岸棚户区改造项目符合永州市专项规划的要求，符合棚户区改造的政策。34、2015年1月25日区长唐满平在区人大作的政府工作报告，拟证明2015年冷水滩区经济与社会发展计划。原告的房屋在政府的征收范围内。35、关于对陈翠莲房屋规划定性的函（永住建函[2015]466号），拟证明陈翠莲所建房屋属违法建筑，不受法律保护。
经庭审质证，针对陈翠莲提交的证据，冷水滩区政府发表了如下质证意见：证据1-9不能达到其证明目的，原告的房屋没有取得合法的手续，是非法建房，并没有房产证与规划许可证，没有经过相关部门的批准，不应得到法律保护。证据10不能达到其证明目的，2015年5月15日我们在政府网页上进行公开，在征收现场也进行了公告，进行了评估，征求了群众的意见。
针对被冷水滩区政府提交的证据，陈翠莲发表了如下质证意见：对证据1、2的真实性、关联性予以认可，对其合法性和证明目的不予认可，该证据不能证明陈翠莲于当日知道此通告，恰恰证明冷水滩区政府作出行政行为违法。对证据3、9的关联性、真实性、合法性、证明目的均不予认可，该证据名为征求意见稿，但没有告知和征求过陈翠莲的意见，陈翠莲也没有授权任何人做为代表参与，此证据也不能证明原告知道被告的征收具体行政行为；该证据不是冷政函[2015]42号《通告》的补偿方案征求意见稿，与本案无关。对证据4的真实性、关联性、合法性、证明目的均不予认可，该证据显示2015年3月16日发布的还是“补偿方案”的征收意见稿。2015年3月16日公示的照片却显示为“补偿方案”正式文件，且陈翠莲对此公示不知情；该证据不是本案征收项目的补偿方案，与本案无关。对证据5的真实性、关联性、证明目的均不予认可，此照片显示是2015年5月19日，而被诉行政行为是2015年5月20日作出的，且张贴区域不知是在什么地方。对证据6的真实性、关联性、证明目的等均不予认可。冷水滩区政府没有告知和征求陈翠莲的意见，更不用说采纳情况。此照片显示的张贴区域不在陈翠莲房屋周边。该证据不是本案征收项目的采纳情况公示，与本案无关。对证据7的真实性、证明目的不予认可，该证据第一段出现多个错别字，语句不通，且落款无公章，我国现有相关法律并没有授权区人民政府作出征收决定，冷水滩区没有做出房屋征收决定的权力；冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目征收面积7189.20亩，征收户数涉及7000余户，这已经是重大项目，此证据恰恰证明冷水滩区人民政府越权征收。对证据8的真实性、关联性、合法性、证明目的等均不予认可，该证据没有公示，陈翠莲并不清楚有此公示表存在，且此公示表中也没有陈翠莲的姓名，不包陈翠莲房屋，该证据恰恰冷水滩区政府没有对陈翠莲房屋的权属进行调查，陈翠莲不知道被诉行政行为，且该证据只是文昌阁片区的公示表，并不是本案整个项目的公示表，与陈翠莲所诉无关。对证据10的关联性、真实性、证明目的等均不予认可。该证据是伪造的，该证据是落款时间是2015年5月5日，而该项目指挥部的成立日期应该是冷水滩区政府发布“征收通告”之后，即2015年5月19日之后，根据《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第六条规定，风险评估报告应该有风险评估结论，定性明确（项目分为可实施、不可实施和暂缓实施3种）；有防范风险的具体措施和方案，该证据中没有涵盖以上内容，且没有包含该项目经合法审批的文件号，不能证明该项目是合法的，项目指挥部也没有资质和权力发布社会稳定风险评估报告。对证据11的真实性、关联性、证明目的不予认可，此证据是永州市人民政府发文永州市的关于湘江西岸棚户区改造项目，并不是本案中的湘江西岸改造项目。对证据12的真实性、关联性、合法性、证明目的均不予认可，陈翠莲对该证据的公示时间、公示内容、公示地点均不知情，此证据只能证明冷水滩区政府实施的行政行为违法。对证据13，陈翠莲并不知情。对证据14的真实性、关联性、证明目的不予认可，陈翠莲对此公告的存在不知情，照片中的具体内容看不清，此公告所述项目也不是本案的湘江西岸棚户区改造项目。不能证明此项目的房地产评估公司选取合法。对证据15-17的真实性、关联性、合法性、证明目的等均不予认可。原告对评估机构选取大会不知情，此证据仅证明陈翠莲没有参与选取评估公司，也没有授权任何人作为代表参与，冷水滩区政府也没有其他证据证明照片中的选取评估公司现场是本案所诉项目的评估公司选取，退一步讲，冷水滩区政府提供的评估公司选取公证书显示：“应到320人，实到70人”，这个“应到320人，实到70人”不能代表该项目所涉的4950被征收户的意见，恰恰证明，依据相关法律规定，此次评估公司选取违法。对证据18的真实性、证明目的、关联性不予认可，该证据与本案的湘江西岸棚户区改造项目无关。不能证明，本案房地产评估机构选出程序合法。对证据19-22的真实性、关联性、合法性予以认可，对其证明目的不予认可，此证据恰恰证明冷水滩区政府没有依照法律办事，实施了非法征收的具体行政行为。对证据23的真实性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可。所备案的棚户区改造项目与本案中所述的湘江西岸棚户区改造项目的征收范围不一致，备案表上表明户数为1734户，面积为371179.7平方米（合计为拆算为556.49亩），与本案项目户数4,950余户，面积7,189.20亩也不一致，与本案无关,且仅是备案表，不是审批文件，该证据恰恰证明冷水滩区政府超范围、超职权征收。对证据24的真实性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。此证据不是项目的审批文件，不仅不能证明被诉行政行为合法，恰恰证明被告以棚户区改造名义征收陈翠莲的房屋违性。此证据也证明了棚户区改造项目需报送住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、农业部和国家林业局。对证据25的真实性予以认可，对其证明目的、关联性等不予认可。此次会议纪要不能证明讨论的是本案所诉的项目。且此证据第3页写到此次征收的项目是重大城建项目。对于重大项目，冷水滩区政府无权发布“征收通告”来实施“征收决定”的内容；此证据无第4页和第6页，不是完整有效的证据。对证据26、27的真实性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可。此证据无有效公章；只证明冷水滩区政府以“征收通告”代替“征收决定”实施了征收行政行为。且证据27的第6页15条内容明确表述，类似原告“占天占地”私房的补偿及奖励标准要另行研究。对证据28的真实性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可，该证据不是国民经济和社会发展计划，不能达到其证明目的。对证据29的关联性、证明目的不予认可。此证据不能证明该项目征收范围、具体征收面积、征收人数经过常务会议讨论通过。相反，此证据第五条第四款证明棚改项目需省级审批。对证据30的真实性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可，该证据没有证明该项目在国民经济和社会发展年度计划里面，相反证明该项目不符合国民经济和社会发展计划。对证据31的关联性和证明目的不予认可，该证据不能证明此次征收是符合永州市土地总体规划，且国家在2009年才出台棚户区改造政策，而该证据是2006年批复的总体规划，2006年不可能预见2015年的棚户区项目并做出规划。对证据32的质证意见与证据31一致。证据33是安置小区建设项目的批复，并不是棚户区改造项目的批复，与本案与不具有关联性，此外，该证据的落款的时间是2015年9月1日，征收通告是2015年5月19日，根据相关法律规定，冷水滩区政府作出具体行政行为后收集的证据不能作为证据。对证据34的真实性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可，《政府工作报告》并不是与本案相关的“本行政区域内的国民经济和社会发展计划”，不能证明此次征收符合永州市2015年经济和社会发展规划。对证据35的合法性、关联性、证明目的均不认可，该证据与本案无关，不能证明被诉行政行为合法。
本院对上述证据认证如下：对陈翠莲所提交的证据1-5、7-10与本案不具有关联性，本院不予采信。对陈翠莲所提交的证据6、11-13，因冷水滩区政府对其真实性、合法性、关联性均未提出异议，本院予以采信。证据15-16，因是网页资料，非正式文件，其真实性无从考证，本院不予采信。证据17来源不合法，本院不予采信。证据18为本院作出的裁定书，且冷水滩区政府对其真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采信。冷水滩区政府所提交证据13-18、28、33、35，与本案不具有关联性，本院不予采信。冷水滩区政府所提交的其他证据符合证据真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采信。
经审理查明：2005年3月2日，永州市人民政府为陈翠莲颁发永（冷）国用（2005）第85号国有土地使用权证，土地座落于冷水滩零陵北路南侧，使用面积为88㎡。陈翠莲在该土地上修建了房屋。
2014年5月29日，永州市人民政府办公室下发永政办发[2014]30号《关于进一步明确中心城区市属建设项目房屋征收工作有关事项的通知》，规定：“经市人民政府研究决定，将市中心城区（冷水滩区、永州经济技术开发区）除跨县区项目或市政府认为应由市政府直接征收的重大项目外，其他市属建设项目的房屋征收工作职能职责下移，授权冷水滩区人民政府、永州经济技术开发区管委会为所辖区域房屋征收与补偿主体，并简化办事程序。”
2015年1月24日，永州市第四届人民代表大会第六次会议第四次全体会议通过《关于永州市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划的决议》，批准《关于永州市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划草案的报告》，该报告指出“持续推进断头路和安置小区建设，着力实施好'两房两棚'、'两供两治'、湘江风光带、城市综合体、城市地下管道改造等项目。”其中，两房两棚是指公共租赁房建设和农村危房改造，城市棚户区和工矿棚户区改造。2015年2月3日，湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅联合下发《关于印发2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目信息备案表的通知》，根据该通知，湘江西岸棚户区改造项目的实施主体是市城投公司、冷水滩区政府，项目地点位于北起永州大桥、南至曲河大桥湘江西岸段零陵路以东城区范围，棚户区改造的总户数为1,734户，面积为371,179.7㎡。
2015年1月27日，永州市人民政府对“永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）”进行合法性审核后，出具《永州市人民政府法制办关于行政机关非规范性文件的合法性审核报告》。2015年3月20日，冷水滩区政府网发布了《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。其后，冷水滩区政府发布《<永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）>公开征求意见及意见采纳情况》，将公开征求意见的情况及意见采纳情况予以公布。2016年4月26日，永州市人民政府召开第58次常务会议，原则通过市湘江西岸棚改办提出的《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案（草案）》，并形成了第58次永州市人民政府常务会议纪要。2015年5月5日，永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造协调办公室向冷水滩区政府出具《关于对永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋实施征收的社会稳定风险评估报告》，对永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目可能引发的各类社会稳定风险进行了评估，并提出了相应的风险防范措施。
2015年5月20日，冷水滩区政府作出冷政函[2015]42号《通告》。该通告及《冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》于2015年5月15日在冷水滩区政府网公布。陈翠莲的房屋在上述通告的征收范围内，陈翠莲不服该通告向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争执的焦点是：1、陈翠莲的起诉是否超过法定起诉期限；2冷水滩区政府是否有作出被诉行政行为的法定职权；3、冷水滩区政府作出被诉行政行为是否是为了公共利益的需要；4、冷水滩区政府作出被诉行政行为的程序是否合法；5、被诉行政行为的内容是否合法。
一、陈翠莲的起诉未超过起诉期限。陈翠莲于2015年12月28日向本院递交了起诉材料，本院向其发出一次性告知书，陈翠莲按照告知书的要求补正后，本院于2016年1月18日立案受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，如果陈翠莲于2015年6月29日前知道被诉行政行为，则其起诉超过了六个月的起诉期限，但冷水滩区政府未提供证据证实陈翠莲于2015年6月29日前就知道或者应当知道被诉行政行为。故本院认定陈翠莲的起诉未超过起诉期限。
二、冷水滩区政府有权作出被诉行政行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”冷水滩区政府属于县级人民政府。《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第三条第一款：“设区的市（自治州）、县市区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该规定进一步明确区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《永州市人民政府办公室关于进一步明确中心城区市属建设项目房屋征收工作有关事项的通知》规定：“经市人民政府研究决定，将市中心城区（冷水滩区、永州经济技术开发区）除跨县区项目或市政府认为应由市政府直接征收的重大项目外，其他市属建设项目的房屋征收工作职能职责下移，授权冷水滩区人民政府、永州经济技术开发区管委会为所辖区域房屋征收与补偿主体，并简化办事程序。”基于上述规定，冷水滩区政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，有作出房屋征收决定的法定职权。
三、冷水滩区政府作出被诉行政行为是为了公共利益的需要。永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目对创建国家卫生城市、提升永州中心城区品质具有重要意义，是加快推进中心城市提质扩容步伐、改善河西片区居民生活条件而谋划实施的重大城建项目。该项目经永州市人民政府常务会议多次讨论研究，并纳入了2015年永州市国民经济和社会发展计划，符合永州市土地利用总体规划、永州市城市总体规划等的要求。故被诉行政行为符合社会公共利益的需要。
四、冷水滩区政府作出被诉行政行为的程序合法。永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目报湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅进行了备案。永州市人民政府对征收补偿方案（征求意见稿）进行了合法性审核，冷水滩区政府就征收补偿方案公开征求了社会公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公布。其后，征收补偿方案经永州市人民政府第58次常务会议讨论通过，并按照有关规定就该项目的实施进行了社会稳定风险评估。故被诉行政行为未违反法定程序。
五、被诉行政行为的内容合法。该通告该虽涉及集体土地上的房屋征收，但陈翠莲的房屋属于国有土地上的房屋，对集体土地上的房屋征收，与陈翠莲无关，故本院不予审查。
六、本案中，被诉行政行为名为通告，但符合征收决定的构成要件，实为征收决定。陈翠莲提出的“冷水滩区政府以征收通告代替征收决定实施的行政行为违法”缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，冷水滩区政府作出的房屋征收通告证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。陈翠莲要求撤销被诉行政行为的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈翠莲的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈翠莲负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
（本页无正文）
审 判 长 陈 姬
审 判 员 王焕江
人民陪审员 蒋益华
二〇一六年五月三十日
代理书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》
第三条设区的市（自治州）、县市区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
设区的市（自治州）、县市区人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。
设区的市（自治州）、县市区人民政府住房城乡建设、房地产、城乡规划、发改、财政、国土资源等有关部门和单位，按照各自职责做好房屋征收与补偿工作。
被征收房屋所在地的乡镇人民政府、街道办事处、社区居民委员会配合房屋征收部门做好房屋征收与补偿工作。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。