江西省鹰潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鹰行终字第19号
上诉人（原审原告）张凤贤，农民。
委托代理人敖彬，江西首达律师事务所律师。
委托代理人仲伟荣，贵溪直八法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）贵溪市彭湾乡人民政府。
法定代表人杨海贵，乡长。
委托代理人陈晟晟，江西雄石律师事务所律师。
原审第三人贵溪市彭湾乡小岭村委会楼李村小组。
负责人朱伙球，该村小组组长。
上诉人张凤贤因与被上诉人贵溪市彭湾乡人民政府（以下简称彭湾乡政府）、原审第三人贵溪市彭湾乡小岭村委会楼李村小组（以下简称楼李村小组）林业行政处理一案，不服贵溪市人民法院（2015）贵行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张凤贤及其委托代理人敖彬、仲伟荣，被上诉人彭湾乡政府副乡长余志文、委托代理人陈晟晟，原审第三人楼李村小组组长朱伙球到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定事实如下，张金林是原告的堂叔祖父，系第三人小组成员。张金林生前居住在第三人村小组，于1962年在第三人村小组去世。生前有一子一女，儿子在未婚前先于张金林过世，女儿外嫁。原告一家在上世纪50年代迁出了楼李村小组，现系贵溪市彭湾乡小岭村张家组村民。“张家屋背”山，其林地面积一共36亩，包括张永辉（病故，张凤贤父亲）的山林面积约18亩，原张金林（病故）的山林面积约18亩。张金林此18亩面积的山林，分别由“章家源”（又名“张家源”）山上的部分林地约9亩（其余部分属张永辉）和“屋侧边”、“箬笠嘴”、“侧边坞”3块山的林地约9亩组成。本案争议林地即“张家屋背”山上9亩林地即其范围内的“屋侧边”、“箬笠嘴”、“侧边坞”3块林地。土改时期，张金林持有《江西省贵溪县土地房产所有证》，涵盖争议的3块林地。之后，本案所争议的3块林地所有权均无权属证明登记。原告持有的林业三定时期的贵林证字第0067843号林权证中雷公嘴包林地登记面积为0.5亩，与涉案争议林地明显不符，原告也未提出相关证据证明“雷公嘴包”与“屋侧边”两者是同一块山，也未提出证据证明“雷公嘴包”含涉案争议林地。因此，从现有证据看，原告持有林权证中“雷公嘴包”的0.5亩山林，不能证明属涉案争议9亩林地范围。1990年9月26日第三人和上清林场签订联营造林协议，“张家屋背”山在协议造林面积范围之内，包括争议的3块林地。原告以继承张金林所有的财产，包括张金林的山林使用权为由，主张拥有原属张金林18亩面积的山林使用权。2006年7月28日双方在彭湾乡政府的主持引导下，达成《山林权属纠纷调处协议书》，约定凡涉及张金林山林被联营造林的，双方各执一半，其余原张金林山场宗地均归原告所有。2014年5月16日，第三人向被告提出书面申请，要求对其与原告之间的位于“张家屋背”山上的9亩林地使用争议进行调处。被告于2014年9月16日作出《关于“张家屋背”山上9亩林地使用权争议处理决定书》（以下简称《处理决定》），决定同意“张家屋背”山上“屋侧边”、“箬竹嘴”、“侧边坞”三块山的林地使用权收归楼李村小组。原告不服，向贵溪市人民政府申请复议，贵溪市人民政府作出贵府复决字（2014）14号《贵溪市人民政府行政复议决定书》，维持被告作出的《处理决定》。原告依法向原审法院提起行政诉讼，申请撤销被告作出的彭府字（2014）77号《处理决定》。
原审法院认为，根据《江西山林纠纷调解处理办法》第四条规定，“当事人双方可以自行协商解决山林权属争议，但必须遵守国家的法律、法规和政策，不得损害国家、集体和其他公民的合法权益。”本案中，原告与第三人2006年达成的《山林权属纠纷调处协议书》，约定凡涉及张金林山林被联营造林的，双方各执一半，其余原张金林山场宗地均归原告所有。在此协议中未区分山林所有权与使用权。由于林地属国家、集体所有，个人对林地不享有所有权，此《调解协议》存在部分错误。此外，本案中，张金林是原告的堂叔祖父。张金林系第三人小组成员，于1962年在第三人村小组去世，生前有一子一女，儿子在未婚前先于张金林过世，女儿外嫁。原告于上世纪50年代迁出了楼李村小组，现系贵溪市彭湾乡小岭村张家组村民。原告以继承张金林所有的财产，包括张金林的山林使用权来主张自己享有该争议山林的使用权。从本案查明事实和现有证据来看，原告不具有对张金林遗产的继承权，被告认定其与第三人达成《调解协议》主体资格不适格正确。根据《江西山林纠纷调解处理办法》第二十七条规定，“在土地改革后农业合作化前，因迁居、婚姻等原因随带或赠送送给他人的山林，接受一方办理了山林入社手续的，属接受一方社队（乡、村）集体所有。没有办理入社手续的，仍属原社队（乡、村）集体所有。农业合作化后，因迁居、婚姻等原因随带或赠送给他人的山林，仍属原社队（乡、村）集体所有，但属于第二十四条第一款规定的情况除外。”本案中所争议的3块林地所有权均无权属证明登记，也未办理山林入社手续。据此，原告以主张拥有张金林山林使用权为由，与第三人达成《调解协议》，其主体资格不适格，理由不充分，缺乏事实法律基础，损害了集体利益。
根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”，被告具有对原告与第三人之间的林地争议进行处理的主体资格。从《江西山林纠纷调解处理办法》第十二条第一款规定可知，该条款为授权性规范，而非禁止性规范。综合《江西山林纠纷调解处理办法》第十二条第二款规定，“同一人民政府对同一山林权属争议作出过数次处理决定的，以最后一次处理决定为准；当事人双方对同一山林权属争议达成过数次协议的，以最后一次协议为准。”也可说明条文中双方协商已达成协议的，“不再调处”而非“不得调处”，并非限制行政机关再行调处职权。以及《江西山林纠纷调解处理办法》第十三条第二款对于“除外情况”规定，“对决定不受理的山林权属争议，由上一级林业行政主管部门根据当事人的申请进行审查后可指定受理或直接受理。”均表明有权处理纠纷的政府机关可以受理并调处纠纷。据此，被告具有依法作出《处理决定》的职权，其并未违法、超越职权。再则，由于《调解协议》效力存在不足，原告达成《调解协议》主体资格不适格，缺乏事实法律基础，且第三人否认该协议效力，因此第三人向被告提出山林纠纷调处申请，被告在受理楼李村小组提交的山林纠纷调处申请后，经过组织双方调处，调取证据，召开协调会，在此基础上作出的《处理决定》程序基本合法，事实基本清楚，适用法律基本正确。
本案中，原告诉称因涉案山林的林地所有权尚未确定，因而，被告作出的《处理决定》处理了林地使用权，从而导致实质处理了林地所有权的观点是错误的。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。“该条文规定了目前土地权属（包括土地所有权和使用权）争议的处理模式，土地权属争议分为未经政府登记发证的土地权属争议和已经由政府登记发证的土地权属争议。以及《林木林地权属争议处理办法》第七条规定“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；……”。乡级政府可以在原告与第三人均未取得政府登记发证的土地权属的基础上根据其他相关材料凭证有权处理个人之间、个人与单位之间的争议。本案被告在第三人提交山林纠纷调处申请书之后，根据联营造林合同、调解书、张金林土地证、争议山场地形示意图及四至等材料作出的《处理决定》并不违法。至于本案涉案9亩林地所有权是否存在争议问题，不属本案诉讼请求之范围。
综上所述，原告张凤贤要求撤销被告彭湾乡人民政府作出的彭府字（2014）77号《彭湾乡人民政府关于“张家屋背”山上9亩林地使用权争议处理决定书》的诉讼请求，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：驳回原告张凤贤要求撤销被告彭湾乡人民政府作出的彭府字（2014）77号《彭湾乡人民政府关于“张家屋背”山上9亩林地使用权争议处理决定书》的诉讼请求。
上诉人张凤贤不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人对涉案山林再调处以及变相撤销县级人民政府颁发的林权证，超越职权。《处理决定书》实际上已经对涉案山林的林地所有权进行了确权处理，而依照法律规定被上诉人作为乡级人民政府无权调处林地所有权争议。《处理决定》没有附图且对争议山林的四至认定事实不清。一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院撤销原审判决并依法改判。
被上诉人彭湾乡政府辩称，其作出的林地使用权林争议处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人楼李村小组述称，彭湾乡政府作出的林地使用权争议处理决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用依据正确。一审法院维持该处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
上诉人张凤贤向原审法院提交的证据材料有四组：第一组证据：1、被告作出的彭府字（2014）77号《关于“张家屋背”山上9亩林地使用权争议处理决定书》1份；2、贵溪市人民政府作出的贵府复决字（2014）14号《贵溪市人民政府行政复议决定书》1份；第二组证据：2006年原告与第三人在被告的主持下达成的《调解协议》1份；第三组证据：张金林土地改革时的《土地房产所有证》1份；第四组证据：“林业三定”时的“林权证”1份。
被上诉人彭湾乡政府向原审法院提交的证据材料有八组：第一组：山林纠纷调处申请书及相关材料；第二组：证明一份；第三组：山林权属争议答辩书；第四组：常住人口信息；第五组：山林权属纠纷调处协议书；第六组：联营造林合同、调解书、张金林土地证、争议山场地形示意图及四至；第七组：调解会议记录；第八组：关于“张家屋背”山上9亩林地使用权争议处理决定书。
原审第三人楼李村小组未向原审法院提交证据材料。
上诉人张凤贤在本案二审期间向本院提供了四组证据，因该四组证据中有部分证据与一审期间提交的证据相同，其余部分证据属原审原告在一审程序中无正当事由未提供而在二审程序中提供的证据，故对该四组证据本院不予采纳。
经审理查明，张金林是上诉人的堂叔祖父，系原审第三人楼李村小组成员。张金林生前居住在原审第三人楼李村小组，于1962年在原审第三人村小组去世。生前有一子一女，儿子在未婚前先于张金林过世，女儿外嫁。上诉人一家在上世纪50年代迁出了楼李村小组，现系贵溪市彭湾乡小岭村张家组村民。“张家屋背”山，其林地面积共约36亩，包括张永辉（病故，张凤贤父亲）的山林面积约18亩，原张金林（病故）的山林面积约18亩。张金林此18亩面积的山林，分别由“章家源”（又名“张家源”）山上的部分林地约9亩（其余部分属张永辉）和“屋侧边”、“箬笠嘴”、“侧边坞”3块山的林地约9亩组成。本案争议林地即“张家屋背”山上9亩林地即其范围内的“屋侧边”、“箬笠嘴”、“侧边坞”3块林地。土改时期，张金林持有的《江西省贵溪县土地房产所有证》包含了本案争议的3块林地。之后，本案所争议的3块林地所有权均无权属证明登记。1990年9月26日，原审第三人和上清林场签订联营造林协议，“张家屋背”山在协议造林面积范围之内，包括本案争议的3块林地。上诉人以继承张金林所有的财产，包括张金林的山林使用权为由，主张拥有原属张金林的山林使用权。2006年7月28日，上诉人与原审第三人双方在被上诉人彭湾乡政府的主持引导下，达成《山林权属纠纷调处协议书》，约定凡涉及张金林山林被联营造林的，双方各执一半，其余原张金林山场宗地均归上诉人所有。2014年5月16日，原审第三人向被上诉人提出书面申请，要求对其与上诉人之间的位于“张家屋背”山上的9亩林地使用争议进行调处。被上诉人于2014年9月16日作出《处理决定》，该决定同意“张家屋背”山上“屋侧边”、“箬竹嘴”、“侧边坞”三块山的林地使用权收归楼李村小组。上诉人不服，向贵溪市人民政府申请复议，贵溪市人民政府作出贵府复决字（2014）14号《贵溪市人民政府行政复议决定书》，维持被上诉人作出的《处理决定》。上诉人向原审法院提起行政诉讼，申请撤销被上诉人作出的彭府字（2014）77号《处理决定》。原审法院经审理后，判决驳回上诉人请求撤销该处理决定的诉讼请求。上诉人不服，提起上诉。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”之规定，被上诉人贵溪市彭湾乡政府具有作出林地使用权争议处理决定的法定职权。本案中，根据上诉人与原审第三人在被上诉人主持下于2006年7月28日达成的山林权属纠纷调处协议书显示，当时双方划分权属的依据是上诉人持有的1982年林权证（山名“雷公嘴包”山场）。涉案林地“屋侧边”、“箬竹嘴”、“侧边坞”三块山是否与“雷公嘴包”山场有关联，被上诉人彭湾乡政府在作出处理决定时应当予以查清。被上诉人认为涉案三块林地不在上诉人持有林权证的“雷公嘴”山场范围内并与该山场不搭界，但就此并未进行调查，亦未提供证据证明。故被上诉人彭湾乡政府在作出林地使用权争议处理决定时认定事实不清，证据不足，应予撤销。原审判决认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项以及第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销贵溪市人民法院（2015）贵行初字第7号行政判决；
二、撤销贵溪市彭湾乡人民政府作出的彭府字（2014）77号《关于“张家屋背”山上9亩林地使用权争议处理决定书》；
三、由贵溪市彭湾乡人民政府依法重新作出处理决定。
二审案件受理费50元，由被上诉人贵溪市彭湾乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钱强森
审 判 员 汪彩霞
代理审判员 丁 阳
二〇一五年十一月二日
书 记 员 蒋慧卿