安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖行终515号上诉人（一审原告）夏大明，男，1953年6月8日出生，住安徽省芜湖市。上诉人（一审原告）李峥，女，1967年9月18日出生，住安徽省芜湖市。上诉人（一审原告）王霞，女，1961年11月27日出生，住安徽省芜湖市。上诉人（一审原告）潘志峰，男，1970年12月28日出生，住安徽省芜湖市。被上诉人（一审被告）芜湖市镜湖区人民政府，住所地安徽省芜湖市文化路35号。法定代表人孙跃文，该区区长。委托代理人李雨，安徽铭诚律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）芜湖市镜湖区教场东村社区居民委员会，住所地安徽省芜湖市黄山东路平湖秋月小区东3号楼一楼。法定代表人张英，该居委会主任。上诉人夏大明、李峥、王霞、潘志峰因诉芜湖市镜湖区人民政府（以下简称镜湖区政府）组织召开临时业主大会一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2015）芜中行初字第00008号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。夏大明等4人向一审法院诉称，镜湖区政府及芜湖市镜湖区教场东村社区居民委员会（以下简称教场东村社居委）组织召开议题为“罢免现任X小区业主委员会”的临时业主大会的行政行为没有法律依据，不属于其行政职责范围，严重违反法定程序，是超越和滥用职权的行政违法行为，请求确认镜湖区政府及教场东村社居委组织召开X小区临时业主大会罢免小区业主委员会委员的行政行为违法、无效。一审法院查明，2014年12月27日，X小区业主投票选举出共计7名业主委员会委员，夏大明、李峥、王霞、潘志峰系其中4名委员。2015年3月1日，X小区218户业主联名公告，提议该小区业主委员会召开临时业主大会，并于3月4日申请芜湖市镜湖区住房和城乡建设委员会（以下简称镜湖区住建委）及芜湖市镜湖区大砻坊公共服务中心（以下简称大砻坊服务中心）督促业主委员会召开临时业主大会。3月5日，镜湖区住建委与大砻坊服务中心联合函告X业主委员会，要求其按照小区业主要求，在3日内启动召开业主大会，并于3月6日再次通知该业主委员会落实上述函告的要求。同年3月26日，大砻坊服务中心发文，因X小区业主委员会未及时组织召开临时业主大会，要求教场东村社居委尽快组织召开X小区的临时业主大会。教场东村社居委于3月27日在小区内张贴通告，宣布由教场东村社居委组织召开议题为“罢免现任X小区业委会”的临时业主大会，具体实施时间为4月13日开始，由工作人员将书面表决表送达业主填写，于4月19日13:30在小区二号楼开箱验票公布表决结果。3月28日，X部分业主签名请愿“罢免现X业主委员会”。4月20日，教场东村社居委公示临时业主大会表决结果：“……X小区共计996户129474.55㎡，本次表决同意和同意大多数意见的共计536户71258.34㎡，占小区总户数53.8%，占小区建筑物总面积55%……根据《物业管理条例》相关规定，‘罢免X业主委员会全体委员’的提议通过。”同年3月31日，夏大明等向镜湖区政府提出行政复议申请，请求撤销大砻坊服务中心和教场东村社居委组织召开小区临时业主大会“罢免现任X小区业主委员会”的具体行政行为或者确认该行为无效。镜湖区政府于同年4月7日以上述行为不属于行政复议的受理审查范围为由作出不予受理该行政复议申请的决定。一审法院认为，大砻坊服务中心作为镜湖区政府的派出机构，承继了原街道办事处的大部分职责功能，但因其本身尚未获得法律、法规或规章的授权，不具备独立的行政主体资格，其以自己名义作出行政行为产生的法律责任应当由镜湖区政府承担，当事人对大砻坊服务中心以自己名义作出的具体行政行为不服而提起诉讼的，应当以镜湖区政府为被告，因此对镜湖区政府提出的相关答辩意见不予采纳。X小区共计996户，其中218户业主提议要求X小区业主委员会召开临时业主大会，符合《物业管理条例》第十三条第二款“经20%以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议”的规定，大砻坊服务中心据此要求X小区业主委员会及时召开业主大会符合相关规定。夏大明等4人虽主张于3月6日和3月8日两次通知X小区业主准备召开业主大会，并于3月24日召开了业主大会，但未能举证证明上述两份通知在合适时间内被公示在合适位置足以让大多数小区业主及时知晓通知内容，也未提交相关会议记录，不能证明其主持召开了业主大会且会议符合《物业管理条例》第十二条关于参会人数要求等各项规定，因此不能视为其已经按照要求履行了组织召开业主大会会议的职责。在业主委员会逾期未按要求有效召开业主大会的情况下，大砻坊服务中心根据《业主大会和业主委员会指导规则》第五十一条之规定要求教场东村社居委组织召开X小区临时业主大会，是对《物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》等法规、规章赋予的指导、协助、监督职能的正当履行，且大砻坊服务中心仅要求教场东村社居委尽快组织召开临时业主大会，并未越权直接组织召开业主大会，也未对会议内容和决定事项作出干涉，“罢免X小区业主委员会”系教场东村社居委组织召开的X小区临时业主大会表决通过的会议内容，并非大砻坊服务中心作出的行政行为。大砻坊服务中心的上述行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合临时业主大会召开的法定程序，夏大明等4人的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回夏大明、李峥、王霞、潘志峰的诉讼请求。夏大明等4人上诉称，1、一审认定事实错误。没有证据证明所谓20%以上的业主签名系小区业主所签；其已于2015年3月24日组织召开了业主大会，但没到半数业主参加，更无业主提出罢免业主委员会的议案，业主委员会于会后及时向镜湖区政府书面报告了这一情况。2、一审适用法律错误。镜湖区政府启动组织召开罢免业主委员会的临时业主大会没有法律、法规依据，且其无任何违法行为依法应予罢免。综上，一审认定事实、适用法律错误，请求依法撤销一审判决，确认镜湖区政府及教场东村社居委组织召开临时业主大会罢免X小区业主委员会的行政行为违法、无效。镜湖区政府答辩称，1、原业主委员会与物业管理公司的纠纷影响了小区业主的正常生活，业主为维护自身权益已多次向有关单位反映，要求罢免原业主委员会。通过其后召开的临时业主大会并通过罢免原业主委员会的决定事项，说明过半数小区业主对原业主委员会的工作不满意，足以证明20%以上业主的联名申请是真实的意思表示。夏大明等4人也没有提供证据证明20%以上业主签名不真实。2、原业主委员会未提交完整的、能够证明业主大会召开符合法律法规要求的证明材料。3、镜湖区政府未超越法定职权干涉或干预业主的自治权利，对业主委员会的工作进行指导符合《安徽省物业管理条例》第六条的规定，未涉及业主大会讨论内容，不具有强制性，不直接影响夏大明等4人的权利。启动组织召开临时业主大会的主体是教场东村社居委，通过的决定事项是过半数业主投票表决的结果，业主大会有权选举或更换业主委员会或业主委员会成员。夏大明等4人认为是镜湖区政府启动组织召开临时业主大会罢免业主委员会是对事实和法律的错误理解。综上，一审认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，请求依法驳回上诉，维持原判。镜湖区政府在一审中向法庭提交了以下证据：第一组证据：《芜湖市人民政府关于同意镜湖区撤销天门山等11个街道办事处的批复》（芜政秘〔2012〕170号）、《关于同意镜湖区设立天门山等10个公共服务中心的批复》（芜编办〔2012〕123号）、芜湖市镜湖区人民政府文件（镜政〔2012〕77号），证明大砻坊服务中心是依法设立的行政主体。第二组证据：《关于组织召开X小区临时业主大会的意见》、三个通告、表决票、表决结果公示，证明：大砻坊服务中心要求教场东村社居委“尽快组织召开X小区临时业主大会”的行为是行政指导行为，不属于具体行政行为，对原告的合法权益不直接产生法律效果，不属于行政复议的受案范围；教场东村社居委是基层群众性自治组织，作出的行为不是行政行为，同时没有对原告的合法权益直接产生法律效果，罢免原告是全体业主投票表决的结果，因此教场东村社居委的行为不属于行政复议的受案范围。第三组证据：行政复议申请书、镜湖区行政复议审批表、不予受理行政复议决定书，证明镜湖区政府不予受理原告申请行政复议的事实。教场东村社居委在一审中向法庭提交了以下证据：1、召开临时业主大会公告，证明广大业主要求召开临时大会更换业主委员会成员。2、召开临时业主大会申请，证明555户业主联合签署《罢免X小区业委会》的决定，并申请召开临时业主大会。3、教场东村社区3月2日和3月3日两份通告，证明社居委向广大业主征求意见，由伟星物业正式代管物业及安全保卫、环境卫生工作。4、关于召开X小区业主大会的函（2015.3.5），证明镜湖区住建委和大砻坊服务中心通过行政指导，应小区广大业主要求，召开业主大会。5、2015年3月6日的通知，证明大砻坊服务中心发出指导性通知，要求依据物业管理条例进行统筹召开X小区业主大会。6、大砻坊服务中心《关于组织召开X小区临时业主大会的意见》及教场东村社区通告，证明在2015年3月26日大砻坊服务中心给教场东村社区发通知，要求根据《业主大会和业主委员会指导规则》，召开临时业主大会，另证明教场东村社区近期组织召开临时大会。7、临时业主大会表决结果公示，证明在2015年4月13日-19日正式通过书面征询意见，小区53.8%的业主同意罢免原业主委员会全体委员。8、伟星物业公司一系列通知、通告，证明伟星物业拟于2015年2月28日撤出，不再继续履行合同。9、通告及业主委托伟星物业临时代管签名表，证明有579位业主同意伟星物业临时代管X小区物业事宜。10、罢免X业主委员会请愿书，证明广大业主对业主委员会的工作不满而请求罢免。夏大明等4人在一审中向法庭提交了以下证据：1、业主委员会备案表，证明原告主体资格适格。2、大砻坊服务中心的文件一份、教场东村社居委的通告两份，证明镜湖区政府及教场东村社居委组织召开临时业主大会“罢免现任X业主委员会”的事实。3、表决票一份，证明镜湖区政府及教场东村社居委于2015年4月10日开始实施罢免行为的事实。4、《关于填写临时业主大会〈表决表〉的提示》一份，证明镜湖区政府及教场东村社居委操纵投票表决业委会委员的事实。5、四名原告的身份证复印件，证明原告自然人身份情况。6、《关于召开X小区业主大会的函》，证明镜湖区政府要求原业主委员会召开全体业主大会临时会议的事实。7、业主委员会通知一份，证明2015年3月8日原业主委员会召开全体业主大会的事实。8、补充通知一份，证明延期召开全体业主大会的事实。9、报告一份，证明原业主委员会将前两次会议召集的情况报告给了大砻坊服务中心。以上证据均已随案移送本院。本院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对案件证据进行了审核，一审关于案件证据的认证符合法律规定，本院对一审认定的案件事实予以确认。本院认为，镜湖区政府根据社区管理体制改革要求，设立大砻坊服务中心作为其派出机构，承继原街道办事处的部分职责功能。因其本身尚未获得法律、法规或规章的授权，不具备独立的行政主体资格，不能由其自身对其行为负责，一审判决认为当事人对大砻坊服务中心以自己名义作出的行政行为不服而提起诉讼的，应当以镜湖区政府为被告正确。依业主申请，在X小区218户业主，即超过该小区20%以上业主提议的情况下，大砻坊服务中心督促原业主委员会召开临时业主大会，并在原业主委员会未依照规定履行组织召开业主大会职责时，要求教场东村社居委尽快组织召开临时业主大会，符合《业主大会和业主委员会指导规则》第六条、第五十一条对其职责的规定以及《物业管理条例》第十三条第二款的规定。夏大明等4人对20%以上业主签名的真实性提出异议，但未提供证据予以证明；其认为已经组织召开了业主大会，但提供的证据并不能证明其已经履行了组织召开业主大会的职责，且符合物业管理相关规定；至于其被罢免，系由临时业主大会表决通过，与大砻坊服务中心无关。综上，大砻坊服务中心在X小区临时业主大会召开过程中的行为并不违反规定，一审判决驳回夏大明等4人的诉讼请求并无不当。夏大明等4人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人夏大明、李峥、王霞、潘志峰负担。本判决为终审判决。审 判 长  王玉圣代理审判员  石 音代理审判员  蒋春晖二〇一六年十一月四日书 记 员  潘玉丹附：相关法律条文《物业管理条例》第十三条第二款业主大会定期会议应当按照业主大会议事规则的规定召开。经20%以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。《业主大会和业主委员会指导规则》第六条物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。第五十一条业主委员会未按业主大会议事规则的规定组织召开业主大会定期会议，或者发生应当召开业主大会临时会议的情况，业主委员会不履行组织召开会议职责的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府可以责令业主委员会限期召开；逾期仍不召开的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下组织召开。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……