湖北省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鄂行终561号
上诉人（原审原告）卢桂容农村承包经营户。
诉讼代表人卢桂容，女，1962年6月13日出生，汉族，住湖北省大冶市。
委托诉讼代理人郭庆清，黄石市经济开发区金山法律服务所法律工作者。
委托诉讼代理人吴风全，黄石市经济开发区金山法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）大冶市人民政府，住所地：湖北省大冶市湖滨路特1号。
法定代表人ＸＸ，市长。
委托诉讼代理人曹正华，大冶市人民政府法制办工作人员。
委托诉讼代理人卢明，大冶市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）大冶市还地桥镇人民政府，住所地：湖北省大冶市还地桥镇。
法定代表人代先锐，镇长。
委托诉讼代理人胡绪武，大冶市还地桥镇法律服务所法律工作者。
委托诉讼代理人尹维佳，湖北维佳律师事务所律师。
上诉人卢桂容农村承包经营户因诉大冶市人民政府（下称大冶市政府）、大冶市还地桥镇人民政府（下称还地桥镇政府）土地行政征收及行政补偿一案，不服湖北省黄石市中级人民法院（2017）鄂02行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
卢桂容农村承包经营户（下称卢桂容承包户）一审诉称，2014年5月，大冶市政府在未取得用地批准手续的情况下，指使还地桥镇政府强制征收其承包期内土地，用于工业项目建设。同时，大冶市政府未按湖北省人民政府鄂政发〔2014〕12号文件规定的标准进行补偿，而是按照2013年4月以前标准补偿。大冶市政府、还地桥镇政府的征地行为程序违法，征地补偿标准不符合规定，遂提起行政诉讼。经一审法院释明，卢桂容承包户明确并坚持其诉讼请求为：1.确认大冶市政府、还地桥镇政府2014年5月未取得用地手续占用其承包地的行为违法；2.判令大冶市政府、还地桥镇政府追加征地补偿费107607.20元。
大冶市政府答辩称，卢桂容承包户已与还地桥镇红峰村委会签订补偿协议，并已领取补偿，故其不存在强制征收行为。大冶市政府已取得湖北省人民政府合法用地手续；卢桂容承包户的起诉已超过2年的起诉期限；大冶市政府并未参与卢桂容承包户所诉称的行政行为，故其不是本案适格被告。请求驳回卢桂容承包户的起诉。
还地桥镇政府答辩称，2014年5月，卢桂容承包户与大冶市还地桥镇红峰村就涉案地块签订土地征收协议，双方终止土地承包关系，且卢桂容承包户已经领取土地补偿款；本案土地征收行为合法，还地桥镇政府不是本案适格被告。卢桂容承包户要求增加补偿费，没有依据；卢桂容承包户的起诉已超过2年的起诉期限。请求驳回卢桂容承包户的诉求。
原审法院认为，行政案件起诉是否符合法律规定属于程序性要件，只有满足了该要件，法院才能依法对案件进行审理并作出实体裁判。行政诉讼法第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”经原审法院释明，卢桂容承包户明确并坚持其诉讼请求为：1.确认大冶市政府、还地桥镇政府2014年5月未取得用地手续占用其承包地的行为违法；2.判令大冶市政府、还地桥镇政府追加征地补偿费。卢桂容承包户的第一项诉请系对用地行为不服，第二项诉请系对补偿所涉及的标准不服，并非要求在确认用地行为违法基础上的行政赔偿，而土地补偿涉及到土地行政管理部门的相关职能。由此可以看出，卢桂容承包户的两项诉请所涉及的法律关系、主体、客体等方面均存在明显区别，不符合行政诉讼一案一诉的原则，不应作为一案向法院提起诉讼。经法院释明后，卢桂容承包户坚持两项诉请在一个案件中处理，故其起诉不符合法定条件。
依据《行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，原告应当提交其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，卢桂容承包户主张大冶市政府、还地桥镇政府共同于2014年5月在未取得用地手续的情况下占用其承包地，对该项事实负有举证责任，但其提交的证据不能证明该事实，故其起诉不符合起诉条件。虽然大冶市政府、还地桥镇政府提交的证据及答辩状涉及用地协议、支付补偿等事项，但不能证实大冶市政府、还地桥镇政府共同于2014年5月有卢桂容承包户诉称的违法用地行为。在行政诉讼中，起诉期限制度对于促使当事人及时行使权利，维护行政法律关系的稳定具有重要价值。如果当事人无正当理由超过法定期限后主张权利，则依法丧失了获得法律救济的权利。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，卢桂容承包户诉称大冶市政府、还地桥镇政府2014年5月未取得用地手续占用其承包地，且在庭审过程中自认其于当月就知道了用地的事实。2016年9月，卢桂容承包户就其诉称的上述违法用地行为以还地桥镇政府为被告，向大冶市人民法院提起行政诉讼，并于同年11月份申请撤诉。2016年12月，其又提起本案诉讼。故卢桂容承包户已超过2年起诉期限的规定。
依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案中，卢桂容承包户的第二项诉请系对补偿标准不服。依据上述规定，在未经过协调、裁决程序的情况下，其提出的请求判令大冶市政府、还地桥镇政府追加征地补偿费的起诉，不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二项、第十项规定，裁定驳回卢桂容农村承包经营户的起诉。
卢桂容承包户上诉称，原审裁定认定事实不清，审判程序违法，适用法律错误，裁定不公。其起诉符合法律规定，且未超过起诉期限。请求撤销原裁定，改判确认大冶市政府、还地桥镇政府征收其承包地4.339亩的行为违法；判令大冶市政府、还地桥镇政府追加补偿其承包地征收补偿费107607.20元。
大冶市政府、还地桥镇政府没有提交答辩意见。
本院认为，卢桂容承包户对大冶市政府、还地桥镇政府征收土地及安置补偿行为不服，其实质系对征地补偿标准有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议）。在此类须经行政机关先行处理的案件中，由于行政机关的先行处理决定是人民法院审理相关案件的必要条件，卢桂容承包户在未经过协调、裁决（复议）程序的情况下，直接对大冶市政府、还地桥镇政府批准实施的征地补偿及安置方案提起行政诉讼，不符合法律规定的起诉条件。同时，卢桂容承包户在一审所提“确认征地行为违法”和“追加征地补偿费”的两项诉讼请求，从诉讼类型上看，前者为确认之诉，后者为给付之诉，且该两项诉请既不属于法律规定的必要共同诉讼或可以合并审理情形，也不符合“一案一诉”的诉讼原则。经原审法院释明后，卢桂容承包户仍坚持将两项诉请在同一案件中处理，缺乏法律依据。原审法院裁定驳回卢桂容承包户起诉的理由虽有瑕疵，但处理结果并无不当。综上，卢桂容承包户的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 张思化
审判员 胡 文
审判员 吴 晋
二〇一七年七月三十一日
书记员 雷 禹