河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2924号
上诉人（原审原告）太康县符草楼镇符草楼东行政村符东村一组。
诉讼代表人王晓菊，女，汉族,1970年5月10日生，住河南省太康县。
诉讼代表人郭素真，女，汉族,1950年2月15日生，住太康县。
诉讼代表人张清彬，男，汉族,1956年11月9日生，住太康县。
委托代理人段书予，河南豫龙律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）太康县人民政府。
法定代表人李锡勇，系该县人民政府县长。
委托代理人王承，系该县国土资源局工作人员。
委托代理人陈东勋，河南团结律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）周口市人民政府。
法定代表人刘继标，系该市人民政府市长。
委托代理人杨锦儒，系该市人民政府法制办公室工作�员。
委托代理人张国辉，系该市人民政府法制办公室工作人员。
第三人太康县符草楼镇人民政府。
法定代表人刘施恩，系该镇人民政府镇长。
委托代理人冯中勋，系该镇人民政府工作人员。
上诉人太康县符草楼镇符草楼东行政村符东村一组（以下简称符东村一组）与被上诉人太康县人民政府、周口市人民政府、第三人太康县符草楼镇人民政府（以下简称符草楼镇人民政府）土地确权一案，因不服周口市中级人民法院（以下简称原审法院）（2016）豫16行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人符东村一组的诉讼代表人王晓菊、郭素真、张清斌及委托代理人段书予，被上诉人太康县人民政府的委托代理人王乘、陈东勋，被上诉人周口市人民政府的委托代理人杨锦儒、张国辉，第三人符草楼镇人民政府的委托代理人冯中勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：本案争议土地位于河南省太康县符草楼镇符东行政村东侧、311国道北侧，面积21351.8平方米。1970年前后，原太康县符草楼人民公社在该宗地上建起了砖瓦窑厂。该窑厂于上世纪八十年代倒闭，其周边村民遂在此地上进行了小片开垦、耕种。1990年前后，符草楼镇人民政府为建乡敬老院对废旧的砖瓦厂进行了平整，其间无任何村民对此宗地的权属提出异议。1997年，符草楼镇政府在此宗地上先后建起了冷饮厂、锁厂、面粉厂等企业。在符草楼镇人民政府兴办企业期间也无任何村民对此宗地的权属提出异议。现争议土地上有太康县澳奇冷饮有限责任公司用房、太康县邮政局邮政储蓄银行用房、面粉厂、以及购物广厂及张清明住宅用房等。2014年7月符东村一�向太康县国土资源局提出土地确权申请，太康县国土资源局作出不予受理的“情况说明”，符东村一组不服提起诉讼，2015年10月16日，该院作出（2015）周行终字第86号行政判决，责令太康县人民政府在接到判决六个月内作出确权决定。太康县人民政府接到该判决后，遂于2016年4月24日作出太政土﹝2016﹞18号土地权属争议案件决定书，符东村一组不服该确权决定，向周口市人民政府申请行政复议，周口市人民政府于2016年7月20日作出周政（行复决）﹝2016﹞17号行政复议决定书，维持了太政土﹝2016﹞18号土地权属争议案件决定。符东村一组不服遂提起本案诉讼，请求人民法院撤销太康县人民政府作出的土地权属争议案件决定和周口市人民政府行政复议决定，判令太康县人民政府在一定期限内重新依法作出土地权属处理决定。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”从此规定可以看出，我国农村集体土地所有权包括行政村集体土地所有权、行政村内村民小组集体土地所有权以及乡（镇）集体土地所有权。符东村一组诉称，我国已经没有乡（镇）一级土地所有权的理由不能成立。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出规划的，有县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中争议土地原符草楼人民公社早在1970年前后就在争议土地上建设了窑厂，说明符草楼镇集体对该争议地在此时就已经开始使用争议土地，虽然中间由于窑厂停办，一些村民在部分土地上又进行了耕种，但在1990年符草楼镇人民政府又对该土地进行了平整，并从1997年先后在此地上兴建了多家乡镇企业并一直使用至今，按照1990年收回进行平整利用的时间，到符东村一组申请确权时已经超过了20年；即使按照符东村一组诉称的1994年春收回的时间，符草楼镇集体连续使用争议土地也已经超过了20年，太康县人民政府把争议地确定为符草楼镇农民集体所有并无不当。
争议土地上一些乡镇企业已经使用多年，并建设有多处楼房建筑，多家单位和个人正在使用，现要将争议土地返还给原告集体已经�太现实，也与“尊重历史，面对现实”的土地确权原则相违背，所以符草楼镇集体连续使用争议土地即使不满20年，太康县人民政府也可以依据具体情况将争议土地确定为符草楼镇农民集体所有，这是法律赋予太康县人民政府的自由裁量的权力，在这种裁量权并不违反法律强制性规定的情况下，司法权不应干涉。太康县人民政府在确权处理中，依法进行了调查、听证，充分保护了各方当事人的应当享有的权利，被诉确权行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。周口市人民政府作出周政（行复决）﹝2016﹞17号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，符东村一组的诉讼理由不能成立，其诉请不应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如驳回符东村一组的诉讼请求。案件受理费50元由符东村一组承担。
上诉人太康县符草楼镇符草楼东行政村符东村一组不服原审判决，提起上诉称：1、涉案土地自上个世纪50年代开始就由符东村一组耕种。文革开始以后，原符草楼人民公社符草楼东大队东村一队在涉案土地上与邻村赵庄合建砖窑厂一座，各自挖土烧砖，约十多年后停办。文革结束以后，原符草楼人民公社组织社员在旧窑厂的基础上新建了一座砖窑，因土质不好，砖窑停办。改革开放以后，因涉案土地不是好耕地，分不下去。符东村一组村民王文学、张心众等人在涉案土地上平整、开荒、复耕。1994年开春，符草楼镇人民政府以建敬老院为由，把土地要走，后敬老院未建在涉案土地上。几年以后，涉案土地被私营企业太康县奥奇冷饮有限公司、太康县邮政局以及部分个人使用。太康县人民政府的确权决定回避了1970年代末原符草楼人民公社组织办砖瓦窑厂前涉案土地就�符东村一组农民集体使用的事实，在确权中，为适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条中的“20年”，将1994年符草楼镇人民政府要走土地的事实模糊为1990年后，属于认定事实错误。2、太康县人民政府及国土资源局在处理本案土地权属争议中证据不足，认定事实、适用法律均错误，程序严重违法。首先，符东村一组在太康县国土资源局召开听证会时才看到符草楼镇人民政府提交的一些证据材料，符草楼镇人民政府没有一个证人到听证会作证，而符东村一组有5个证人到会作证。其次，太康县国土资源局在听证会结束以后又调查收集证据，符东村一组以前从未见到过。第三，太康县国土资源局只将对符草楼镇人民政府有利的证据入卷，隐匿了符东村一组提交的8份证人证言中的7份，为掩盖这些事实，太康县人民政府拒绝向复议机关和原审法院提交听证会议笔录。第四，太康县人民政府的确权决定采信符草楼镇人民政府提交的以及太康县国土资源局收集的未经质证的证据材料，属于认定事实错误，适用法律法规错误，程序严重违法。3、原审判决既不尊重历史，也不面对现实，判决所称“符草楼镇集体连续使用该幅土地”，并未明确是哪个符草楼镇集体，奥奇冷饮公司根本不是镇集体企业。符草楼镇人民政府与符草楼镇集体不是一个概念，太康县人民政府如此确权给镇政府违法错误。综上所述，请求二审法院撤销原审判决，撤销太康县人民政府作出的太政土（2016）18号土地权属争议案件决定和周口市人民政府作出的周政（行复决）（2016）17号行政复议决定，判令太康县人民政府在一定期限内重新作出处理决定。
被上诉人太康县人民政府答辩称：1、太康县人民政府在处理本案土地权属争议过程中，调取了大量证据可以证明上世纪七十年代，符草楼人民公社在涉案土地上建砖瓦窑厂，为社办企业，有外大队的人在这里工作。相关证人证言以及符草楼村委会的证明都可以说明涉案土地不是符东村一组的土地，该土地原来是符草楼公社所有的。2、从对土地的管控来看，目前地上建有金融单位、超市等，均为镇政府在管理。3、符东村一组是从2103年开始主张权利的，如果涉案土地是符东村一组所有，这么多年以来一直未主张权利就证明涉案土地不是该组的。即使符东村一组的部分村民耕种过该地，也不能就此说明涉案土地为该组所有。4、关于听证会的问题，听证笔录不是主要依据，不一定必须提交听证会笔录。参加听证的有太康县的人大代表和政协委员人大代表及政协委员听证后进行了评论，评论后认为不应确认给符东村一组。综上，太康县人民政府所作的太政土（2016�18号土地权属争议案件决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，符东村一组的上诉请求缺乏事实依据和法律依据，请求二审法院驳回符东村一组的上诉请求，维持原审判决。
被上诉人周口市人民政府答辩称：1、周口市人民政府作出的周政行复决）（2016）17号行政复议决定认定事实清楚，争议地从70年代前后就一直由原符草楼人民公社兴办砖瓦窑厂，1990年后镇政府进行了平整；1997后在争议地上建了冷饮厂、面粉厂等企业。在此期间无任何村民对争议土地提出异议。2、周口市人民政府受理符东村一组行政复议申请以后，依照法律规定进行了审理、决定、送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出维持原复议决定的决定，适用法律正确。综上，符东村一组的上诉请求缺乏事实依据和法律依据，请求�审法院驳回上诉，维持原判。
第三人太康县符草楼镇人民政府答辩称：涉案土地原为符草楼人民公社土地，上世纪70年代就一直由原符草楼人民公社兴办砖瓦窑厂，1990年后符草楼镇政府平整土地，1997年后涉案土地上建起太康县奥奇冷饮公司等企业，一直为符草楼镇政府管理。符东村一组认为涉案土地归其所有缺乏法律依据和事实依据。太康县人民政府作出的太政土（2016）18号土地权属争议案件决定和周口市人民政府作出的周政（行复决）（2016）17号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。综上，请求二审法院驳回符东村一组上诉，维持原审判决。
二审查明以下事实：涉案土地位于太康县符草楼镇符东行政村东侧、311国道北侧，面积21351.8平方米。上个世纪七十年代，原符草楼人民公社在涉案土地上建设砖瓦窑厂。数年后该砖瓦窑厂停产，符东村一组部分村民开始在涉案土地上进行开垦、耕种。上个世纪九十年代前期（符东村一组称是在1994年初，太康县人民政府、符草楼镇人民政府称是在1990年），符草楼镇人民政府拟在涉案土地上建设敬老院，遂重新平整了涉案土地，符东村一组部分村民不再耕种涉案土地。后，符草楼镇人民政府未在涉案土地上建设敬老院，1997年左右，经符草楼人民政府同意，涉案土地上逐步建设了太康县奥奇冷饮有限公司、中国邮政大楼等，部分土地上也有个人建设的房屋。2013年2月份，符东村一组对涉案土地所有权提出异议，认为涉案土地为符东村一组所有。2014年7月7日，王晓菊、郭素真、张清彬代表符东村一组以符草楼镇人民政府为被申请人，太康县奥奇冷饮有限公司、太康县邮政局、夏来华、张清明为第三人向太康县人民政府申请土地确权。太康县国土资�局于2015年1月16日作出太国土资（2015）12号“关于王晓菊等三人要求确定土地所有权的情况说明”，以王晓菊等三人不具备村民代表资格为由，对王晓菊等三人提出的确权申请不予受理。王晓菊遂向人民法院提起行政诉讼，2015年10月16日，原审法院作出（2015）周行终字第86号行政判决，责令太康县人民政府接到判决之日起六个月内对符东村一组的土地确权申请依法作出土地权属争议处理决定。太康县人民政府收到判决以后，于2016年4月24日作出太政土（2016）18号土地权属争议案件决定书，决定涉案土地为集体土地，所有权归符草楼镇农民集体所有。符东村一组不服该处理决定，向周口市人民政府申请行政复议。2016年7月20日，周口市人民政府作出周政（行复决）（2016）17号行政复议决定，维持了太康县人民政府太政土（2016）18号土地权属争议案件决定。符东村一组不服�遂提起本案行政诉讼。
本院认为，1、《中华人民共和国土地管理法》第十条规定了目前我国农民集体所有土地的三种所有权形式以及管理、经营的相应主体。乡（镇）农民集体是土地的所有权人，乡（镇）农村集体经济组织是管理、经营土地的主体。从法律规定上讲，乡（镇）农民集体可以依照相关法律的规定取得农民集体土地的所有权，对其所有的土地交由具体的乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。乡（镇）农民集体所有权与乡（镇）农村集体经济组织对土地的管理、经营权是所有权与他物权两个概念的区别，是否存在具体明确的乡（镇）农村集体经济组织不是乡（镇）农民集体取得农民集体土地所有权的法律要件。从人民政府处理土地权属争议的实务操作层面讲，国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的�知》（国土资发〔2011〕60号）第五项依法明确农村集体所有权代表中规定“属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡镇农民集体经济组织的，乡镇集体土地所有权由乡镇政府代管”。具体到本案中，涉案土地自上个世纪九十年代前期以来为符草楼镇人民政府管理，地上建设了企业以及个人用房，符草楼镇人民政府事实上行使着代为管理涉案土地的权利。太康县人民政府将涉案土地确权为乡（镇）农民集体所有不违反法律的规定。符东村一组主张太康县人民政府在未说明符草楼镇哪个集体组织管理经营涉案土地的情况下将涉案土地确权给符草楼镇集体是错误的主张，实际上是混淆了土地的所有权与管理、经营权的概念，其认为太康县人民政府确权决定实际上是将涉案土地所有权确定给符草楼镇人民政府的主张，也缺乏事实依据和法律依据。符东村一组的以上理由，本院不予支持。
2、人民政府处理土地权属争议，应当遵循从实际出发、尊重历史、面对现实的原则。该原则贯穿人民政府调查处理土地权属争议的始终，即要求人民政府在受理确权申请之后，应当通过调查、核实以及必要时进行现场勘查等方式，在查清争议土地权属的历史演变、土地使用的历史及现状等情况之后，作出土地确权决定。然而，我国实行农村土地确权登记起步较晚，部分农村土地管理缺乏较为完整的地籍资料，争议双方均未有能够直接证明土地权属现状的相关证据，导致一些农村土地权属争议无法查清争议事实。在这种情况下，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”，《河南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十三条第二款也规定“县级以上人民政府在处理土地权属争议时，争议各方均不能提供可供采信的证据的，可以根据土地利用状况和公平、公正、合理的原则确定土地权属”。以上规定赋予人民政府经过调查之后，在争议土地权属仍然不明的情况下，依据土地争议发生之前一段时间以来的土地使用状况并结合具体案件争议土地的情况作出确权决定的权力。即使如此，也需要人民政府查清双方当事人对争议土地利用的历史和现状，综合双方当事人对争议土地主张权利的情况作出公平、合理的确权决定。本案即属于第二种情况。符东村一组和符草楼人民政府在土地确权中提交的证据均�证人证言，在证明土地权属的问题上相互矛盾，不足以直接证明涉案土地的权属。根据符东村一组和符草楼镇人民政府在确权中提交的有关证人证言可以确定，上个世纪70年代原符草楼人民公社曾经使用涉案土地建设砖瓦窑厂，数年后砖瓦窑厂关闭。上个世纪九十年代前期，符草楼镇人民政府以建设敬老院的名义重新管理涉案土地至今，涉案土地上相关企业和个人与符草楼人民政府之间已经形成了稳定的土地利用关系。太康县人民政府在双方均未能提交能够证明土地权属证据的情况下，根据已经查明的符草楼镇人民政府两次使用涉案土地的事实以及符东村一组至2013年2月份才开始主张土地权利的事实，作出将争议土地确权给符草楼乡镇农民集体所有的决定符合从实际出发、尊重历史、面对现实的原则。符东村一组主张涉案土地自上个世纪五十年代以来就由符东村一�村民耕种，但未能提交相应证据予以证明，其主张上世纪70年代初期与赵庄一起在涉案土地上开设砖瓦窑场没有证据予以证明，符草楼镇人民政府也不予认可。另外，根据以查明的事实显示，在原符草楼人民公社砖瓦窑厂关闭之后，符东村一组部分村民曾在涉案土地上平整土地、耕种，但是，部分村民的平整、耕种行为本身不能证明符东村一组对涉案土地享有所有权，其平整、耕种行为发生在原符草楼人民公社使用涉案土地之后数年之内，自符草楼人民政府以建设敬老院名义重新管理土地之后至2013年2月份，符东村一组既没有使用过涉案土地也没有依照法律的规定主张过对涉案土地的权利，因此，符东村一组以其在原符草楼人民公社砖瓦窑厂关闭之后部分村民曾平整、耕种涉案土地证明对涉案土地享有所有权主张缺乏法律依据，本院不予支持。
3、关于太�县人民政府作出本案被诉确权决定的证据和程序问题。首先，太康县人民政作出本案被诉确权决定认定三项事实：一是上个世纪七十年代原符草楼人民公社曾使用涉案土地建设砖瓦窑场；二是上个世纪九十年代前后符草楼镇人民政府对涉案土地进行平整，后有相应企业在地上建设；三是符草楼镇人民政府一直管理涉案土地至今，符东村一组对涉案土地未使用和管理，直到2013年2月才提出异议。以上是自上个世纪70年代以来涉案土地利用状况的有关事实，为符东村一组和符草楼镇人民政府所认可。虽然符草楼镇人民政府提交的部分证人证言称涉案土地为乡镇集体所有土地，但太康县人民政府并未据此作出事实认定。符东村一组关于太康县人民政府在确权中不经过质证仅认定符草楼镇人民政府提交的证据的主张与事实不符。关于符东村一组主张太康县人民政府在确权听�会之后又调查搜集证据，并未告知符东村一组的问题，经查阅原审卷宗，太康县人民政府召开听证会的时间是2014年11月14日，太康县人民政府所作的调查笔录显示时间均在2014年8月至9月份，符东村一组的该项主张与事实不符。另外，人民政府处理土地权属争议，依照调查确认的证据作出处理决定，听证并非必经程序。太康县人民政府在受理符东村一组土地确权申请之后，经过送达、调查核实、现场勘测、听证等程序作出本案被诉土地权属争议案件处理决定，并不违反正当程序的要求。在本案诉讼中，太康县人民政府未能提交听证会笔录，属于举证中的瑕疵，该瑕疵不足以否定太康县人民政府作出本案被诉确权决定的合法性。因此，符东村一组关于太康县人民政府作出确权决定违反法定程序的理由，本院不予支持。
综上，太康县人民政府的处理决定及周口�人民政府的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人符东村一组的上诉主张和理由不能成立，应予驳回。原审判决驳回诉讼请求结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人太康县符草楼镇符草楼东行政村符东村一组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 波
审 判 员 张同仁
代理审判员 李智刚
二〇一七年九月三十日
书 记 员 杜佳瑶