山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁01行终259号
上诉人（一审被告）济南市环境保护局，住所地济南市。
法定代表人侯翠荣，局长。
委托代理人张宁，济南市环境保护局高新技术产业开发区分局工作人员。
委托代理人巩忠，山东聚轩律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）王某某，男，汉族，1970年7月6日出生，汉族，济南高新区舜华街道牛旺居委会书记，公民身份号码XXXXXX，住济南高新区牛旺庄165号。
委托代理人娄焕历，山东德康律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）济南鸿旺混凝土有限公司，住所地济南高新区牛旺庄村北头。
法定代表人李梅华，董事长。
委托代理人姬忠山，男，汉族，1984年4月17日出生，济南鸿旺混凝土有限公司法务，住济南市。
上诉人济南市环境保护局（以下简称市环保局）因与被上诉人王某某、一审第三人济南鸿旺混凝土有限公司（以下简称鸿旺公司）行政处罚一案，不服济南市历下区人民法院（2017）鲁0102行初462号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
2015年8月11日，被上诉人市环保局作出济环罚字[2015]第G004号《行政处罚决定书》（以下简称第G004号处罚决定），主要内容为：2015年7月27日，市环保局高新区分局执法人员对鸿旺公司进行检查时发现，鸿旺公司在未依法报批环境影响评价文件的情况下，于2015年1月在济南高新技术产业开发区鸡山村北擅自开工建设混凝土搅拌站项目。截止检查时，该项目正在建设，且已建成主楼、生产料仓、实验室等建筑物。以上事实有调查询问笔录、现场勘验笔录、停止建设通知书及送达回执为证。鸿旺公司的上述行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条之规定，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条之规定，对鸿旺公司作出责令鸿旺公司立即停止建设；处以10万元罚款的行政处罚。
一审法院查明，2007年9月10日，济南市历城区公路管理局与济南欣舜和物业管理有限公司（以下简称欣舜和物业公司）签订《土地转让协议》（协议中王俊祥在欣舜和物业公司印章处签字），将济南高新技术产业开发区孙村镇鸡山村济王公路北侧93.78亩土地使用权转让给欣舜和物业公司。2010年12月8日，李梅华、欣舜和物业公司、王俊祥与济南市历城区公路管理局签订《土地转让补充协议》,主要内容为:济南市历城区公路管理局同意欣舜和物业公司及王俊祥将2007年9月10日签订的土地转让协议中的全部权利、义务转让给李梅华。李梅华在庭审中自认其个人于2015年1月在上述协议约定的地块上拟建混凝土搅拌站，被告市环保局到施工现场检查。2015年7月27日，被告市环保局针对该混凝土搅拌站进行调查并作出现场勘验笔录,该现场勘验笔录载明的勘验地点为鸿旺公司（此时鸿旺公司的注册及办公地址均在济南高新技术产业开发区牛旺庄，被告市环保局作出的第G004号处罚决定载明第三人鸿旺公司的住所地也是济市，该勘验笔录中“勘验情况”图中标注混凝土搅拌站的地点为“鸡山村（北）”，现场勘验的见证人为李梅华。2015年7月29日，被告市环保局对李梅华进行了调查询问,但未充分核实李梅华的身份。李梅华在被调查时自称涉案项目系鸿旺公司所建设。被告市环保局于同日向李梅华送达了《责令停止建设决定书》。2015年8月3日,被告市环保局对该违法建设项目进行立案并于当日作出《环境保护违法行为调查终结报告》。2015年8月11日，被告市环保局依据《中华人民共和国环境保护法》第十九条、第六十一条之规定作出涉案第G004号处罚决定，认定鸿旺公司未依法报批环境影响评价文件开工建设混凝土搅拌项目，责令鸿旺公司立即停止建设；处以10万元罚款。被告市环保局于2015年8月14日将该处罚决定送达给李梅华。李梅华称，其收到该处罚决定后，于2015年8月20日到被告市环保局处领取了应当开具给鸿旺公司的“山东省非税收入通用票据”（当事人缴纳罚款的凭证，该票据号码为101050636777），上面载明的缴款人是鸿旺公司。被告市环保局无证据证明上述“山东省非税收入通用票据”交与鸿旺公司。2015年8月25日，李梅华持该“山东省非税收入通用票据”通过银行向被告市环保局缴纳罚款10万元。
另查明，2003年至2015年11月6日，原告王某某系鸿旺公司股东之一，并担任该公司法定代表人。2015年10月26日鸿旺公司股东王某某、王成、赵文祥、王茂坡、马春儒、赵洪祥与李梅华签订股权转让协议，将其股权全部转让给李梅华。2015年11月6日，鸿旺公司股东变更为李梅华和杨新安，鸿旺公司的法定代表人由王某某变更为李梅华。2015年11月6日前李梅华不是鸿旺公司股东、法定代表人，本案无证据证明2015年11月6日前李梅华是鸿旺公司的职工。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，被告市环保局对第三人鸿旺公司作出行政处罚时，原告王某某系第三人鸿旺公司的法定代表人和股东，故被告市环保局对第三人鸿旺公司作出涉案行政处罚决定与原告王某某有法律上的利害关系,现王某某已不是第三人鸿旺公司的法定代表人和股东，故王某某以个人名义起诉本案符合法律规定，王某某具备本案原告诉讼主体资格。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”。本案中，被告市环保局未将被诉行政处罚决定送达给第三人鸿旺公司，被告市环保局及第三人无证据证明原告起诉超过法定期限，原告王某某自认其于2017年8月知道行政处罚决定的内容，故原告起诉本案未超过法定起诉期限。
关于被告市环保局作出第G004号处罚决定合法性问题。从实体看，被告市环保局立案查处前未充分核实李梅华的身份，在李梅华自认违法建筑系由第三人鸿旺公司建设并在李梅华的见证下作了现场勘验笔录，被告市环保局作出涉案处罚前仅对李梅华进行了调查询问，而当时李梅华并不是第三人鸿旺公司的职工，亦不是第三人鸿旺公司的股东和法定代表人，涉案混凝土搅拌站项目也不在当时鸿旺公司地块上,故被告市环保局仅依据对李梅华的调查询问笔录及李梅华见证下的现场勘验笔录，认定涉案混凝土搅拌站项目系第三人鸿旺公司所建，从而认定第三人鸿旺公司违法并对鸿旺公司作出涉案处罚，主要证据不足。从程序看，被告市环保局在立案前调查时未充分核实被调查人李梅华的身份，被告市环保局立案后未进一涉调查核实的情况下，于立案当日作出《环境保护违法行为调查终结报告》。被告市环保局作出第G004号处罚决定后未送达被处罚的当事人鸿旺公司。《环境行政处罚办法》第五十六条规定：“行政处罚决定书应当送达当事人，并根据需要抄送与案件有关的单位和个人。”故被告市环保局作出第G004号处罚决定未送达被处罚人鸿旺公司，程序违法。从适用法律看，被告市环保局在第G004号处罚决定中载明适用的法律是《中华人民共和国环境保护法》第十九条和第六十一条，在庭审陈述适用的法律也仅是《中华人民共和国环境保护法》第十九条和第六十一条，而这两条都未规定建设单位未依法报批环境影响评价文件而开工建设应予罚款的数额。《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号）对该违法情形规定了应处罚款数额，故被告市环保局仅依据《中华人民共和国环境保护法》第十九条和第六十一条之规定，作出第G004号处罚决定对第三人鸿旺公司作出罚款10万元的行政处罚，适用法律、法规有瑕疵。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销被告市环保局于2015年8月11日作出的第G004号处罚决定。案件受理费50元由被告市环保局负担。
上诉人市环保局不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，依法驳回被上诉人王某某的诉讼请求，一、二审诉讼费全部由被上诉人王某某负担。理由如下：一审法院认定被上诉人王某某具备原告诉讼主体资格错误。被上诉人王某某与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，一审第三人鸿旺公司未报批环评手续，擅自于2015年1月在高新区鸡山村北建设混凝土搅拌站。其行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条、第六十一条之规定。上诉人于2015年8月4日向鸿旺公司送达了《行政处罚听证告知书》，拟对其违法行为处以10万元罚款。该公司在法定期限内未提出听证申请，也未提出陈述及申辩。2015年8月11日，上诉人作出第G004号处罚决定对鸿旺公司的违法行为处以10万元罚款，并于8月14日向其送达。鸿旺公司于2015年8月25日以支票转账方式通过工商银行缴纳罚款10万元。上诉人认为，涉案行政处罚的行政相对人为鸿旺公司，该行政处罚不会对被上诉人王某某的个人权利产生直接影响。从行政处罚时间看，上诉人作出第G004号处罚决定的时间为2015年8月11日。而被上诉人王某某于2015年10月26日即将股权全部转让给鸿旺公司现任法定代表人李梅华，且不再担任鸿旺公司的法定代表人，上述股权转让及法定代表人变更均于2015年11月6日在工商部门进行了变更登记，从而可以看出本案行政处罚对王某某个人没有造成任何影响。并且，在本案一审过程中，被上诉人王某某也未举证或说明该行政处罚对其造成何种影响。在鸿旺公司合法存在并正常经营的情况下，针对本案处罚决定不服提起诉讼的主体只能是被诉行政处罚相对人鸿旺公司而非被上诉人王某某。一审法院以被上诉人王某某与被诉行政行为具有法律上的利害关系，属于认定事实错误，依法应予以纠正。
本案已经超过法定起诉期限。第G004号处罚决定于2015年8月11日作出，8月14日向鸿旺公司送达。该公司于2015年8月25日以支票转账方式通过工商银行缴纳罚款10万元。一审判决认定“上诉人无证据证明原告起诉超过法定期限，而王某某自认其于2017年8月知道行政处罚决定的内容，故原告起诉未超过法定期限”与事实不符。上诉人在一审庭审中提交了《山东省非税收入通用票据》，用以证明缴纳罚款的缴款人为鸿旺公司，并且鸿旺公司以转账支票通过工商银行缴纳的罚款。既然缴款人为鸿旺公司，作为当时的法定代表人王某某就应当对缴纳罚款的事实以及行政处罚的内容知情。鸿旺公司缴纳罚款的时间为2015年8月25日，被上诉人王某某于2017年12月18日提起本案诉讼，已超过法定起诉期限，依法应当驳回被上诉人王某某其起诉。
济南市历城区公路管理局与欣舜和物业公司签订的《土地转让协议》以及李梅华、欣舜和物业公司、王俊祥与济南市历城区公路管理局签订的《土地转让补充协议》与本案没有关联性。李梅华在庭审中自认其个人于2015年1月在上述地块建设混凝土搅拌站是其个人行为也与事实不符。该混凝土搅拌站目前隶属于鸿旺公司，上诉人作出本案行政处罚后，鸿旺公司也是以该公司的名义补办的环评手续。上诉人作出行政处罚时认定的违法主体为鸿旺公司事实清楚，证据确凿充分。一审法院认定李梅华持《山东省非税收入通用票据》通过银行缴纳罚款10万元仅是依据李梅华口述，没有任何证据予以证实。而《山东省非税收入通用票据》上记载的缴款人为鸿旺公司并且是鸿旺公司通过转账方式缴纳了罚款，所以应当认定鸿旺公司为实际缴款人而非李梅华。上诉人在对鸿旺公司的违法行为进行调查时，李梅华自称其系该建设项目负责人。上诉人作出被诉行政处罚后不到三个月，鸿旺公司的股东及法定代表人均变更为李梅华。如果李梅华或者鸿旺公司认为上诉人作出的行政处罚决定认定事实错误，其应当在法定期限内以鸿旺公司作为原告提起行政复议或行政诉讼。而其在法定期限内未提起复议或者诉讼也足以证明其对于自身的违法行为以及上诉人作出的处罚决定是认可的。
被上诉人王某某未提交答辩意见。
一审第三人鸿旺公司未陈述意见。
双方当事人在一审诉讼中提交的证据已随卷宗移交本院。上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。从各方当事人自一审诉讼中提交的证据及庭审意见,本院二审认定事实如下：上诉人市环保局于2015年8月11日作出涉案行政处罚后于8月14日向李梅华进行了送达。李梅华于8月20日到上诉人市环保局处领取了其应当开具给鸿旺公司的缴纳罚款票据，8月24日，李梅华以济南高新开发区华联物资租赁站名义通过网银向鸿旺公司转款10万元并自鸿旺公司领取10万元银行转账支票一张，8月25日，李梅华用该银行转账支票向上诉人市环保局缴纳涉案罚款10万元。
本院认为，本案争议的焦点系被上诉人王某某是否具有原告诉讼主体资格、本案是否超过起诉期限及上诉人市环保局作出涉案第G004号处罚决定是否合法。
关于被上诉人王某某是否具有原告诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，上诉人市环保局对一审第三人鸿旺公司作出涉案行政处罚时，被上诉人王某某系鸿旺公司的法定代表人和股东，故涉案第G004号处罚决定与被上诉人王某某有法律上的利害关系。本案诉讼时，被上诉人王某某已不是鸿旺公司的法定代表人和股东，故被上诉人王某某以个人名义起诉本案符合法律规定。一审法院认定被上诉人王某某具备本案原告诉讼主体资格正确，上诉人市环保局主张被上诉人王某某不具有本案原告诉讼主体资格的理由不能成立。
关于本案起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”。本案中，上诉人市环保局于2015年8月14日向李梅华送达涉案处罚决定时，李梅华并非一审第三人鸿旺公司的员工，也非鸿旺公司的股东或法定代表人，上诉人市环保局仅凭李梅华的陈述认定其已于2015年8月14日向鸿旺公司送达了涉案处罚决定，依据不足，本院不予采信。李梅华通过网银向一审第三人鸿旺公司转款10万元，领取10万元转帐支票用于缴纳罚款，并不能证明一审第三人鸿旺公司此时已知道涉案处罚决定的内容。被上诉人王某某自称其于2017年8月才知道涉案行政处罚决定的内容，在上诉人市环保局未提供有效证据予以反驳情况下，一审法院认定被上诉人王某某于2017年12月18日起诉本案并未起过法定起诉期限符合法律规定。
关于涉案第G004号处罚决定的合法性问题。2015年7月27日，上诉人市环保局查处涉案混凝土搅拌站项目时，该项目建设所在地为济市，该地块的合法使用权人为李梅华。而一审第三人鸿旺公司的住所地、办公地及正常经营所在地均在济南济市。上诉人市环保局查处该违法建设项目时李梅华既不是一审第三人鸿旺公司的股东或法定代表人，也不是该公司的员工，上诉人市环保局对李梅华陈述该违法建设项目系鸿旺公司所建的事实，在未向一审第三人鸿旺公司进行核实确认的情况下即认定该违法建设项目为一审第三人鸿旺公司所建并对一审第三人鸿旺公司作出涉案第G004号处罚决定，系认定基本事实不清，主要依据不足，依法应予撤销。一审法院判决撤销上诉人市环保局作出的涉案第G004号处罚决定正确，依法应予维持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人济南市环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张江涛
审判员 孙继发
审判员 魏吉锋
二〇一八年五月七日
书记员 王 敏