河南省安阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫05行终172号
上诉人（原审原告）王卫士，男，汉族，1972年4月3日出生，住滑县。
委托代理人赵新科，北京市振邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）滑县留固镇人民政府，住所地滑县。
法定代表人董向峰，男，镇长。
委托代理人周国鲁，男，滑县留固镇人民政府工作人员。
委托代理人李宏法，河南奥博律师事务所律师。
原审第三人滑县留固镇大王庄村民委员会。
负责人王长河，男，村委会委员。
上诉人王卫士因要求确认被上诉人滑县留固镇人民政府（以下简称留固镇政府）与原审第三人滑县留固镇大王庄村民委员会（以下简称大王庄村委会）征收土地协议无效一案，不服汤阴县人民法院（2017）豫0523行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年9月18日公开开庭审理了本案。上诉人王卫士及其委托代理人赵新科，被上诉人留固镇政府副职负责人赵继腾、委托代理人周国鲁、李宏法，原审第三人大王庄村委会负责人王长河到庭参加诉讼。
原审法院查明：留固镇政府提供的证据2、3、4记账凭证、大王庄村委会出具的收据、补偿费领取表，可以证明留固镇政府支付给大王庄一组、三组54亩土地补偿费167.4万元，其中涉及王卫士土地2.141亩，王卫士领取补偿费6.6371万元。2011年5月15日，留固镇政府和大王庄村委会签订《征收土地协议书》，就上述包含王卫士家庭承包经营土地在内的54亩土地建设“滑县大广物流农贸批发市场”达成一致意见。因农贸市场一直未能实际开工建设，仅建设了两面围墙，涉案土地一直未能实际圈占，部分土地闲置。2017年2月，滑县光明荷斯坦饲料有限公司对上述土地和其他农户的土地实际圈占。王卫士提供的《滑县农村土地承包合同书》记载：王卫士家庭承包土地1.46亩，承包期限自1998年9月21日至2028年9月21日。留固镇政府提供的证据5-10，可以证明河南省人民政府于2013年4月19日，就上述土地和该村其他农户土地以及其他村庄等五个农村集体经济组织部分土地（耕地、林地、其他农用地）共计25.2347公顷（其中大王庄村耕地6.582公顷），批复同意滑县人民政府作为“滑县2012年度第八批城乡挂钩试点项目”的征收土地，并要求按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》（豫政〔2013〕11号）调整后的征地区片综合地价标准落实征地补偿安置方案，征地补偿安置不到位，社会保障金和措施不落实，不得使用土地。2016年8月26日，滑县城乡规划局为滑县光明荷斯坦饲料有限公司颁发地字第411806201603081号《建设用地规划许可证》。2017年1月20日，滑县国土资源局为该公司颁发豫（2017）滑县不动产权第0000022号《不动产权证书》，权利性质为出让工业用地（国有建设用地使用权），面积27374.24平方米，使用期限50年，坐落滑县留固镇南环路（原省道222）北、沙岗沟西。王卫士提供的证人王某出庭作证证言及书面证明显示：“1996年-2014年任大王庄村党支部书记，2011年镇政府搞大广物流农贸市场征我村一组、三组50多亩土地，农户不同意征地，只同意租赁，镇政府决定征地，让村干部配合镇政府给老百姓做工作，把镇政府拨付的补偿款给每一户送到家并签字，镇政府承诺老百姓没地了可以到厂里打工，但一直没有把厂子建起来，地也没有圈起来，2013年才建了两面围墙，老百姓嫌地闲置就又耕种了一部分。现在镇政府又招商了一家饲料厂，征地时说建农贸市场，不能改变用途。滑县人民政府和滑县国土资源局没有在我村发布征地公告及告知书，没有听取村民意见，不知道县政府征地变成了国有土地，只知道镇政府征地，所以才签了协议。”
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第四项“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”和《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”的规定，留固镇政府作为乡一级人民政府与大王庄村委会签订的《征收土地协议书》虽是双方真实意思表示，且约定了留固镇政府征收王卫士土地的相关内容，王卫士也领取了留固镇政府支付的土地补偿费、青苗补偿费等费用，但该协议并未引起行政法律关系的变动，未在当事人之间建立、变更或者消灭行政法上的权利义务关系，不产生法律上的强制力。王卫士主张留固镇政府以行政协议的方式征收土地，但该协议并未产生土地权属行政法意义上的相关变化，未对大王庄农民集体的土地所有权产生行政法意义上的变动，也未对王卫士和大王庄村委会就承包经营权产生法律上的变动，仅在王卫士和留固镇政府之间产生土地承包经营权的流转，属民事权利义务关系的变动，故上述《征收土地协议书》不是行政行为，不属行政诉讼受案范围。根据留固镇政府提供的河南省人民政府、滑县人民政府和滑县国土资源局关于征收土地的相关材料和案外人的《不动产权证书》，王卫士和大王庄村委会就涉案土地的所有权和承包经营权已经发生法律上的变更、消灭，王卫士称对此不知情，且认为该征收土地行为不具有合法性，不属本案审查范围，其可依法向有关部门主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定：驳回王卫士的起诉。
上诉人王卫士上诉称：原审裁定认定事实不清，适用法律错误。主要理由：一、原审裁定认定被诉《征收土地协议书》为民事协议，明显错误。（一）被诉《征收土地协议书》是留固镇政府为行使行政管理职能而与大王庄村委会签订的，具有明显的行政协议特征，属于行政协议。协议签订的主体一方为行政机关，另一方为村委会，协议的内容涉及征收土地位置、用途、补偿内容及标准，协议目的为了达到征收土地行政目的，处处彰显了公权力，且留固镇政府提供的收据、记账凭证、领款表中均显示留固镇政府支付的款项为征地补偿款，而非土地转让款，事后的有关征收土地手续，也佐证了被诉《征收土地协议书》为行政协议。（二）被诉《征收土地协议书》未对大王庄村和王卫士就涉案土地的所有权和承包经营权产生法律上的变动，是该协议无效的原因，不是被诉《征收土地协议书》属于民事协议的理由。原审裁定以此为由认定被诉《征收土地协议书》属于民事协议，存在法律逻辑性错误。二、原审裁定认定王卫士是自愿领取征地补偿款及被诉《征收土地协议书》2011年签订以来部分土地闲置，与事实不符。涉案土地补偿款是留固镇政府责令大王庄村委会强行发放，并不是王卫士自愿领取，涉案土地自该《征收土地协议书》2011年签订以来一直全部闲置，并非部分土地闲置。三、原审裁定超范围认定。本案的审理对象是被诉《征收土地协议书》的合法性，并非滑县人民政府对涉案土地组织实施征收行为的合法性，原审裁定不应对滑县人民政府对涉案土地组织实施征收行为的相关事项作出认定。滑县人民政府、滑县国土资源局并没有对涉案土地组织实施征收，涉案土地的所有权和承包经营权并没有发生变更、消灭，原审裁定认定涉案土地的所有权和承包经营权已发生了变更、消灭，超出了审理范围。请求：撤销原审裁定，改判支持王卫士原审诉讼请求。
被上诉人留固镇政府答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。主要理由：一、原审裁定认定被诉《征收土地协议书》为民事协议正确。被诉《征收土地协议书》形式上虽为征收土地协议书，但实质属土地权属转让协议。该协议书系留固镇政府与大王庄村委会两个平等主体间签订的土地权属转让协议，目的是为日后县、省级人民政府征地而进行的准备或预备，留固镇政府在该协议签订和履行过程中并未行使行政职权，不具备行政协议的属性。二、王卫士不具有本案原告诉讼主体资格。王卫士未提供能证明其与被诉《征收土地协议书》有利害关系的证据，如《农村土地承包经营合同书》、《土地承包经营权证书》等，且涉案土地已被滑县人民政府征收为国有土地。三、被诉《征收土地协议书》涉及土地权属问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，本案属于复议前置案件。王卫士未经复议直接起诉，不符合法律规定。四、王卫士在被诉《征收土地协议书》签订前已领取了涉案土地的补偿款，并移交了涉案土地，当时应当知道被诉《征收土地协议书》的内容，其早已超过了法定的行政复议和行政诉讼期限。请求：驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人大王庄村委会未向本院提交书面陈述意见，庭审中述称：对案件和原审裁定不发表意见。请求：依法裁判。
经审理查明：王卫士系大王庄第三组村民，其家庭在本村拥有承包地。王卫士名下的《滑县农村土地承包合同书》载明其家庭的承包地面积为1.46亩，承包期限自1998年9月21日至2028年9月21日。2011年5月15日，留固镇政府（甲方）与大王庄村委会（乙方）签订《征收土地协议书》，主要内容为：按照滑县经济发展总体规划，解决企业项目建设用地，经滑县人民政府批准，县国土资源局同意，甲乙双方充分协商，留固镇政府拟征收大王庄村委会位于“豫2**”省道北侧（该村一组、三组）的部分集体土地，达成如下协议：一、征收土地用途。征收土地用于建设“滑县大广物流农贸批发市场”，该市场总投资3000万元，建设内容主要为交易固定摊位、交易大棚、综合楼、冷库等。此用途不得改变，否则，大王庄村委会有权终止本合同。二、征收标准。根据《中华人民共和国土地管理法》及《河南省人民政府关于公布实施河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政〔2009〕87号）规定标准，每亩3万元（不含青苗补偿及附属物补偿）。三、征收土地位置。征收土地位于“豫2**”省道北侧大王庄村部分集体土地。具体四至范围：西至滑县永达饲料有限公司，南至“豫2**”省道，东至沙岗沟，北至大王庄村土地。具体范围以双方共同确定征收土地四至界线为准。统一征收土地面积以共同实际丈量面积为准（详见征地位置平面图）。四、征地补偿。大王庄村委会同意留固镇政府征收本村一组、三组集体土地54亩，征收土地补偿费每亩3万元，青苗补偿费每亩1000元，合计付给大王庄村委会167.4万元，其他附属物另行计算。五、付款办法。本协议签订后，留固镇政府以存折形式付给大王庄村委会征收土地补偿费167.4万元。大王庄村委会将已征收土地交由留固镇政府使用。六、违约责任。留固镇政府必须按期付清土地补偿金，逾期不支付，大王庄村委会有权拒绝留固镇政府使用土地。大王庄村委会必须将被征收土地如数交付留固镇政府使用，并负责做好有关土地纠纷调处，逾期不交付已征收土地，申请人民法院强制执行。七、企业用工及部分基建建设项目，在同等条件下，被征地农民及大王庄村委会优先。留固镇政府提交的《征收土地补偿金、青苗赔偿费领取表》（2011年4月23日）显示，王卫士家庭获得征地补偿金及青苗赔偿费的土地面积为2.141亩。2013年4月19日，河南省人民政府根据《滑县人民政府关于滑县2012年度第八批城乡挂钩试点项目征收土地的请示》（滑政土〔2012〕72号），经审查作出《关于滑县2012年度第八批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，同意征收留固镇等2个乡镇东留固等5个农村集体经济组织集体耕地23.5573公顷、林地1.5189公顷、其他农用地0.1585公顷，共计25.2347公顷，作为滑县2012年度第八批城乡挂钩试点项目建新区用地。并要求按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》（豫政〔2013〕11号）调整后的征地区片综合地价标准落实征地补偿安置方案。该批复同意征收的土地涉及大王庄6.582公顷耕地。2016年8月26日，滑县城乡规划局为滑县光明荷斯坦饲料有限公司颁发地字第411806201603081号《建设用地规划许可证》，许可该公司使用位于滑县留固南环路（原省道222）北、沙岗沟西的27374.24平方米土地。2017年1月20日，滑县国土资源局就上述27374.24平方米土地为该公司颁发豫（2017）滑县不动产权第0000022号《不动产权证书》。本院庭审中，王卫士主张其2.141亩承包地包含在上述27374.24平方米土地范围内，留固镇政府主张上述27374.24平方米土地包含在上述批复同意征收的土地范围内，并已出让给滑县光明荷斯坦饲料有限公司有偿使用。
另查明：留固镇政府向大王庄村委会支付167.4万元征地补偿款在前，与大王庄村委会签订被诉《征收土地协议书》在后。本院庭审中，留固镇政府主张该167.4万元征地补偿款是被诉《征收土地协议书》中54亩土地的征地补偿款，省政府批准征收后即作为该54亩土地的征地补偿款。王卫士主张其2.141亩承包地的相关补偿款是大王庄村委会硬给的，不是其自愿领取的，《征收土地补偿金、青苗赔偿费领取表》（2011年4月23日）中的王卫士的名字不是其本人所签。
本院认为：一、关于被诉《征收土地协议书》是否属行政诉讼的受案范围。本案中，被诉《征收土地协议书》签订的主体一方是行政机关即留固镇政府，协议目的是取得涉案土地的所有权用于相关项目建设，协议内容是征地、补偿等事宜。因此，从被诉《征收土地协议书》的主体、目的、内容看，该协议体现了留固镇政府为实现公共利益或者行政管理目标而订立具有行政法上权利义务的协议。从协议中确定的征收补偿标准看，依据的是《河南省人民政府关于公布实施河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政〔2009〕87号）。从留固镇政府提供的补偿费领取表、记账凭证、收据看，相关补偿款均为征地补偿款项。虽然留固镇政府不具有征收土地的法定职权，但是并不影响被诉《征收土地协议书》具有行政协议的属性，故被诉《征收土地协议书》属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、关于王卫士是否具有本案原告诉讼主体资格。本案中，留固镇政府提供的《征收土地补偿金、青苗赔偿费领取表》（2011年4月23日）显示，王卫士获得征地补偿土地面积为2.141亩，故被诉《征收土地协议书》所涉的54亩土地包含王卫士的该2.141亩承包地，王卫士与被诉《征收土地协议书》有利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。三、关于本案是否属于复议前置案件。本案中，被诉《征收土地协议书》是对征地、补偿等事宜的约定，不是对土地权属争议进行的处理，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定需要复议前置的案件。四、关于王卫士的起诉是否超过法定起诉期限。本案中，被诉《征收土地协议书》系留固镇政府与大王庄村委会签订，而非留固镇政府与王卫士签订，协议内容涉及不动产，且留固镇政府未能提供王卫士知道被诉《征收土地协议书》具体时间的证据，故留固镇政府主张王卫士起诉超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。综上，王卫士的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审裁定认定被诉《征收土地协议书》不属于行政诉讼受案范围，并以此为由驳回王卫士的起诉，认定事实不清，适用法律错误。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销汤阴县人民法院（2017）豫0523行初39号行政裁定；
二、本案指令汤阴县人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 程晓丽
审判员 崔永清
审判员 袁武明
二〇一七年九月二十六日
书记员 李维维