山东省淄博市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁03行终159号
上诉人（原审第三人）山东高青华盛商贸有限公司，统一社会信用代码91370322X317454947。住所地：高青县城黄河路**号。
法定代表人闫佃良，总经理。
被上诉人（原审原告）闫佃东，男，1967年6月1日出生，汉族，现住高青县。
被上诉人（原审原告）闫鹏，男，1989年2月14日生，汉族，现住高青县。
原审被告高青县规划局，统一社会信用代码12370322F51085373K。住所地：高青县高苑路**号。
法定代表人徐培华，局长。
上诉人山东高青华盛商贸有限公司因诉被上诉人闫佃东、闫鹏、原审被告高青县规划局规划管理行政批准一案，不服山东省高青县人民法院（2017）鲁0322行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年10月28日，山东高青华盛商贸有限公司向高青县规划局申请，请求对“高青县华盛商场改建项目”进行容积率调整。高青县规划局就容积率调整方案进行了初步审查，组织了专家论证。2013年12月23日就容积率调整方案进行了批前公示。2014年3月6日，高青县规划局就“高青县华盛商场改建项目”容积率调整的情况向高青县国土资源局发出了《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》，原则同意山东高青华盛商贸有限公司关于“高青县华盛商场改建项目”的改建方案。2014年3月7日，高青县国土资源局向高青县规划局发出复函。同日，高青县规划局向高青县人民政府提交了《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的报告》。
原审法院认为，根据住建部《建设用地容积率管理办法》第九条规定，对建设项目容积率调整要经过申请、审查受理、专家论证、公示或听证、审议、报批等程序，并及时将变更后的容积率抄告土地主管部门。该条第四项规定“城乡规划主管部门依法提出修改或不修改建议并附有关部门意见、论证、公示等情况报城市、县人民政府批准。”本案中，高青县规划局未能提供有效证据证明涉案容积率调整行为得到高青县人民政府批准，闫佃东、闫鹏及山东高青华盛商贸有限公司也未提供证据证实涉案容积率调整的行为已经完成。因此，闫佃东、闫鹏要求高青县规划局向其说明高青县华盛商场改建项目容积率调整所涉方案满足经济技术指标的依据及合法性和确认高青县规划局对高青县华盛商场改建项目容积率调整的行为违法的诉讼请求，因无证据证实容积率调整行为已完成，对该项诉讼请求，不予支持。关于闫佃东、闫鹏要求撤销《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》的问题。在未得到高青县人民政府批准的情况下，高青县规划局即向高青县国土资源局发出《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》，系违反法定程序。因此，闫佃东、闫鹏要求撤销《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》的诉讼请求，予以支持。关于闫佃东、闫鹏是否具有本案原告主体资格的问题。高青县华盛商场改建项目容积率的调整，直接影响建筑密度、建筑高度、绿化率以及周边采光等，对周边的舒适度、便利度有极大影响。而改建项目东侧房屋系闫佃东所有，北侧房屋系闫鹏所有，改建项目容积率的调整必将对闫佃东、闫鹏的权益产生影响，且高青县国土资源局已向山东高青华盛商贸有限公司收取了土地出让金，对闫佃东、闫鹏的合法权益已产生实际影响。因此，闫佃东、闫鹏与本案具有利害关系，具有本案原告主体资格。关于闫佃东、闫鹏提起行政诉讼是否超过起诉期限的问题。首先，高青县规划局所作的容积率调整行政行为尚未完成，不存在超过起诉期限的问题。另外，对于高青县规划局2014年3月6日作出的《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》，高青县规划局及山东高青华盛商贸有限公司并未提供证据证实闫佃东、闫鹏知道或者应当知道该函具体内容，在高青县人民法院（2016）鲁0322行初4号行政诉讼案件中，闫佃东、闫鹏于2016年2月22日收到高青县规划局提供的证据，其中就包含该函，因此，闫佃东、闫鹏应当自2016年2月22日知晓该函具体内容，其提起行政诉讼应当在2016年2月22日起六个月内提出。闫佃东、闫鹏于2016年3月21日提起行政诉讼，不超过六个月的起诉期限，也不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年的起诉期限。因此，高青县规划局辩称闫佃东、闫鹏此次提起行政诉讼超过起诉期限的主张，不予采信。关于闫佃东、闫鹏要求判决高青县规划局停止对高青县华盛商场改建项目规划许可证的办理审批工作的诉讼请求。闫佃东、闫鹏在本案中并未提供证据证实高青县华盛商场改建项目规划许可证的办理审批工作已经启动，也无证据证实规划许可证审批工作已经完成，因此，其要求判决停止办理规划许可证的诉讼请求，证据不足，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、撤销高青县规划局2014年3月6日作出的《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》；二、驳回闫佃东、闫鹏的其他诉讼请求。案件受理费50.00元，由闫佃东、闫鹏负担25.00元，由高青县规划局负担25.00元。
宣判后，原审第三人山东高青华盛商贸有限公司不服，向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决，改判驳回其诉讼请求或发回重审。理由如下：一、被上诉人的起诉已经超过了诉讼时效，依法应驳回其诉讼请求。在原审中被上诉人及上诉人提交的证据中，高青县华盛商场改建项目规划异议书、山东青苑律师事务所函、高青县华盛商场改建项目规划补充异议书，均证实被上诉人在2013年就已经知道了调整容积率的行政行为，原审法院在判决书中对以上证据均确认合法有效，也认定被上诉人知道高青县规划局调整容积率的行政行为，而该函的内容与公示的内容完全相符，由此可知自2013年12月18日以前，被上诉人就知道该函的具体内容。原审法院认定“本案被告及第三人并未提供证据证实原告知道或者应当知道该函的具体内容”是完全错误的。因此，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，被上诉人应当自知道该行政行为之日起六个月内起诉，而不是直至2016年3月21日才向法院起诉，故其已经超过诉讼时效，依法应当驳回其诉讼请求。二、《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》不是高青县规划局作出的具体行政行为，不具有可诉性。该函属于高青县规划局向高青县国土局发出的公函，是行政部门之间工作配合的往来文件，是内部行政行为，对被上诉人的权利不产生拘束力和实际影响，不具有独立的可诉性。三、被上诉人不具有原告主体资格。在原审中，被上诉人没有提交证据证明调整容积率会给其造成何种实质性影响或者危害。被上诉人既不是行政行为相对人，也不是行政行为的利害关系人。且上诉人原审提交的证据中证实，上诉人的改建或者扩建工程，已经山东省城乡建设勘查院、高青县人民政府、高青县发展和改革局、淄博市住房和城乡建设局等相关部门的论证、批准，是完全合法、合规进行且安全、可靠，不会对相邻关系产生危害。因此，被上诉人不具有原告主体资格。
被上诉人闫佃东、闫鹏未发表答辩意见。
原审被告高青县规划局述称，一、被上诉人提起的行政诉讼已经超过法定起诉期限，应依法驳回其起诉。二、涉案高青县华盛商场改建项目容积率的调整，被上诉人既非行政相对人也非直接的利害关系人，该调整行为并未侵犯被上诉人的具体利益，被上诉人不具有原告主体资格。三、原审中，被上诉人起诉请求法院依法撤销被告2014年3月6日作出的《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》，答辩人对国土资源部门的函件不具有可诉性，原审法院作出撤销该函的判决，属于认定事实不清，适用法律错误。四、高青县华盛商场改建项目容积率调整，并未对被上诉人的权利造成实质性的影响、损害。五、我单位作出的同意高青县华盛商场改建项目容积率调整的初步技术性论证意见，履行了适当程序，事实清楚，适用法律法规正确。综上，应当撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
各方当事人提供的证据与原审一致，证据已随卷移送本院。本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，依法予以确认。
本院认为，关于上诉人山东高青华盛商贸有限公司所主张的被上诉人闫佃东、闫鹏的起诉超过起诉期限的问题，由于高青县规划局所作高青县华盛商场改建项目的容积率调整的行政行为未完成，本案起诉期限尚未开始起算。因此，闫佃东、闫鹏的起诉并未超过法定起诉期限。关于被上诉人闫佃东、闫鹏在原审中的原告主体资格问题，闫佃东、闫鹏的房屋均紧邻高青县华盛商场，高青县华盛商场改建项目容积率的调整，势必影响周围建筑密度、采光等，对闫佃东、闫鹏的权益产生实际的影响，因此被上诉人闫佃东、闫鹏与本案具有利害关系，在原审具有原告主体资格。《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》的可诉性问题，高青县国土资源局已经依据该函向本案上诉人山东高青华盛商贸有限公司收取了土地出让金，对闫佃东、闫鹏的合法权益已经产生实际影响，因此，该函具有可诉性。根据《建设用地容积率管理办法》的规定：对建设项目容积率调整要经过申请、审查受理、专家论证、公示或听证、审议、报批等程序，并及时将变更后的容积率抄告土地主管部门。高青县规划局在未履行前置程序的情况下即向高青县国土资源局发出《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》，违反法定程序，原审法院据此撤销高青县规划局《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》，认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人山东高青华盛商贸有限公司上诉理由不成立，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人山东高青华盛商贸有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 房 鹏
审 判 员 卢长普
审 判 员 张 丽
二〇一七年十月二十三日
法官助理 王敬波
书 记 员 王 琼