浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙绍行终字第109号
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）何震辉，1954年8月20日出生，户籍所在地绍兴市越城区府山西路***号***室。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）黄伟中，1969年1月19日出生，住绍兴市越城区阳光新村*幢***室。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）高平，1984年1月5日出生，户籍所在地绍兴市越城区马弄东区**幢***室。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）沈�，1975年6月3日出生，住绍兴市越城区萧山街**号*室。
上诉人（原审原告）钱强。
上诉人（原审原告）余瑞堂。
上诉人（原审原告）谢晓明。
上诉人（原审原告）贺洁芳。
上诉人（原审原告）张仁军。
上诉人（原审原告）许利娟。
上诉人（原审原告）任寅美。
上诉人（原审原告）王云卫。
上诉人（原审原告）陆慧云。
上诉人（原审原告）徐建敏。
上诉人（原审原告）王洁宇。
上诉人（原审原告）余宝泉。
上诉人（原审原告）张明冬。
上诉人（原审原告）陈永娟。
上诉人（原审原告）叶秀琴。
上诉人（原审原告）谢凤仙。
上诉人（原审原告）赵要武。
法定代理人谢凤仙，系赵要武妻子。
被上诉人（原审被告）绍兴市规划局，住所地绍兴市越城区凤林西路155号。
法定代表人金百富。
委托代理人严洪祥。
委托代理人陈明军。
原审第三人绍�高新技术产业开发区开发建设有限公司，住所地绍兴市越城区延安东路481号。
法定代表人楼克平。
委托代理人顾群英。
委托代理人李嘉玲。
上诉人何震辉等21人因诉绍兴市规划局行政规划一案，不服绍兴市越城区人民法院于2014年11月10日作出的（2014）绍越行初字第78号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人何震辉、高平、黄伟中，被上诉人的委托代理人陈明军、严洪祥，原审第三人的委托代理人顾群英、李嘉玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人何震辉等于原审起诉时称：21名原告居住的阳光新村小区（二期）是由绍兴市教育房地产开发公司建造的多层住宅。根据绍兴市教育房地产开发公司于1999年11月委托绍兴市建筑设计院绘制的《鹿池苑小学、鹿池苑住宅组团平面图》，其南侧是�鹿池苑小学”（暂名），其中一半以上面积为学校操场和球场。原告出于对规划中小区周围环境的美好憧憬，购置了阳光新村房屋。2011年2月，原绍兴市经济开发区管理委员会在原告居住的阳光新村小区张贴《绍兴经济开发区鲁迅路地块规划方案》予以公示。该方案将“公建用地”改为“居住用地”，建筑面积和容积率也高于原规划设计。该规划的实施，将严重影响原告的环境生活质量，后因原告和小区内业主反对未果。2014年8月5日，绍兴市国土资源局刊登绍市国土告字（2014）第10号《国有建设用地使用权公开出让公告》，出让公告的基础在于被告为其提供了绍规条开（2014）第5号《鲁迅路地块规划设计条件书》。该规划设计条件将进一步恶化原告及小区业主的环境生活质量。原告认为，该地块如属“居住用地”，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二�的规定，应当以听证会的形式公开征求原告等的意见，但被告未按规定程序办理。且阳光新村南侧草坪依据绍兴经济开发区综合规划土地局1994年11月22日出具的《乙村17、20号地块建设项目选址意见书》及1996年1月29日出具的《建设用地规划许可证》，其性质为公建性质的公共服务设施用地，属于控制性详细规划，修改应当按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款的规定。故被告出具的绍规条开（2014）第5号《鲁迅路地块规划设计条件书》违反了《中华人民共和国城乡规划法》的强制性规定。请求法院撤销被告作出的绍规条开（2014）第5号《鲁迅路地块规划设计条件书》。
原审法院认为，从原告的起诉、被告的答辩、第三人的陈述及庭审中查明的事实，可以证明原告系阳光新村小区的业主，与被告作出的绍规条开（2014）第5号《鲁迅路地块规划设计条件�》中涉及的“东至洄涌路，南至鲁迅路，西至阳光小区，北至阳光小区”地块毗邻。原告的诉讼请求系要求撤销被告作出的规划设计条件书，而根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一、二款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”从该条款可以看出，规划条件只是国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门依据控制性详细规划的要求，对出让地块的位置、使用性质、开发强度等提出的相应条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。因此，其不具有独立的行政确定性，必须依附于国有土地出让合同才具有执行力，故原告起诉要求撤销的绍规条开（2014）第5号《鲁迅路地块规划设计条件书》属于程序性的行政行为，不是最终的行政行为，不具有可诉性。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项的规定，原告应当是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。本案原告既非涉案土地的所有权人，也非使用权人或质押权人，只是基于其购置的阳光新村房屋与涉案土地相邻，并以规划设计条件书提出的用地性质涉嫌更改，从而影响原告环境生活质量为由提起的诉讼。本院认为，原告提�的《鹿池苑小学、鹿池苑住宅组团平面图》系房地产开发商的商业行为，而不是行政机关的行政许可行为；至于原告提供的《乙村17、20号地块建设项目选址意见书》及《建设用地规划许可证》也不属于控制性详细规划范畴。本案涉案地块的控制性详细规划系绍兴市人民政府绍政函（2014）12号《绍兴市人民政府关于越城片区yc-03、10、15、21等四个单元控制性详细规划的批复》，该批复明确涉案地块的用地类别为“居住”，故规划设计条件书对于控制性详细规划已确定为“居住”用地的地块提出的地块概况、土地使用强度、建筑设计要求等规划条件，与原告无法律上的利害关系。至于原告所称的环境生活质量的影响度，鉴于涉案地块项目属于“居住”用地，不属于环境影响评价项目。故原告起诉的理由和提供的证据不足以满足原告资格初步证明标准。因此，原告作为相邻房屋所有权人对规划设计条件书也不具有原告主体资格，不能提起行政诉讼。综上，原告既不具备起诉资格，其诉讼请求也不属于行政审判权限范围。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一、二）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告何震辉等21名原告的起诉。
何震辉等21人上诉称：1、从原绍兴经济开发区综合规划土地局于1996年1月29日制作的（96）04号《建设用地规划许可证》看：首先，（96）04号《建设用地规划许可证》载明“城市规划区内，是经城市规划行政主管部门审核，许可用地的法律凭证”；“未经发证机关审核同意，本证的有关规定不得变更”，因而，该规划许可证至今仍具有法律效力。因此，涉案地块（规划图代号：yc
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04）为“公建”用地性质，被上诉人出具绍�条开（2014）第05号《鲁迅路地块规划设计条件书》，改变其土地性质及用途，却未根据《城乡规划法》第四十八条第一款规定的法定程序进行修改。故根据《行政诉讼法》第五十四条的规定，应以判决方式予以撤销。其次，由绍兴市教育房地产开发公司委托原绍兴市建筑设计院于1998年11月绘制的《鹿池苑小学、鹿池苑住宅组团施工图》，是在该《建设用地规划许可证》所框定的规划设计条件框架之下、用以申领《建设工程规划许可证》而绘制的设计图。但根据现阳光新村小区（二期）已经按此图建成的情况分析，此图无疑已通过了当年结合规划土地局《建设工程规划许可证》的颁证审核。2、原建设部于1990年7月制定的《城市用地分类和规划建设用地标准gbj137
--90》（以下简称原《90标准》）与现住房和城乡建设部于2011年12月制定的《城市用地分类和规划建设用地标准gbj50137--
2011》（以下简称现《2011标准》），不难发现，二者对以“r”字表示的“居住用地”所赋予的涵义不一。前者包括“居住小区以小区以下的公共设施和服务设施用地，如托儿所、幼儿园、小学、中学、粮店。派出所等用地”，“不包括中学、小学和幼托用地，该用地应归入居住用地”；而后者将其归类为以“a”字表示的“教育科研用地”之中。而被上诉人在2012年3月，依据《2011标准》，在对越城区片区内yc
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03、10、15、21地块等四个单元的控制性详细规划进行了“用地表述符号转换”。却规避《城乡规划法》第四十八条第一款的强制性规定，将其依据原《90标准》制定的绍兴市城市总体规划中以“r”字用地表述符号表示的、其应包含了“小学、中学、幼儿园、托儿所”等“公建”建筑物建设用地在内的“居住用地”，等同于现《2011标准》中的“居住用地”。�后凭此《关于要求批复越城片区yc
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03、10、15、21等四个单元控制性详细规划的请示》（绍市规（2014）3号）报请于市人民政府批准。而市人民政府作为审批者，亦未能对此瑕疵予以纠正而作出绍政函（2014）第12号批复。最终导致市国土地资源局将涉案地块（代号：yc-15-04）作为“居住用地”出让。3、关于被上诉人绍规条开（2014）第5号《鲁迅路地块规划设计条件书》具体行政行为的属性问题。《城乡规划法》在第三十八条中强调“规划条件”是《国有土地使用权出让合同》的组成部分”，其目的是为了在国有土地使用权出让活动的肇始阶段，就能使规划行政管理得到切实有效实施。作为城乡规划行政主管部门的被上诉人，在建设单位（或个人）与国土资源行政主管部门签订《国有建设用地使用权出让合同》之前，向其提出《规划设计条件书》，其目的就是为了切实�强和改进国有土地使用权出让工作中的规划管理，保障城乡规划的有效实施，并为之后的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的颁制奠定基础。因此，这个“颁书”行为是被上诉人不折不扣的、对包括建设单位（或自然人）和“规划地段利害关系人”在内的行政相对人产生实质影响的具体行政行为。退一步而言，上诉人提起诉讼、一审法院立案受理本案的日期为2014年9月29日，而第三人绍兴高新技术开发区开发建设有限公司与绍兴市国土资源局签订《国有建设用地土地使用权出让合同》并取得其《国有建设用地使用权成交确认书》的日期均为9月11日。因此，即使按一审裁定“规划条件只是国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门依据控制性详细规划的要求，对出让地块的位置、使用性质、开发强度等提出相应条件，作为国有土地使用权出让合同的�成部分”理解，“其不具有独立的行政确定性，必须依附于国有土地出让合同才具有执行力”，那么至本案进入诉讼程序时，被上诉人（一审第三人）已早于本案立案之前的18天之前，已将其《出让合同》持掌于自己的手中。按其逻辑，其“规划条件”也应当已经“具有执行力”，应具可诉性。4、关于上诉人的主体资格问题。由原绍兴经济开发区综合规划土地局（经市人民政府授权）制作的（96）04号《建设用地规划许可证》及其附件、附图，其制定的规划条件至今对涉案土地尚具有法律效力，被上诉人应遵循《城乡规划法》第四十八条第一款的法定程序进行修改，而非根据三十八条另定规划条件。根据该条规定，上诉人属于“规划地段利害关系人”，即作为其规划行政主体的被上诉人应当向原告征求意见。否则，“规划地段利害关系人”就有权以原告的身份提起规划行政诉讼。而对此权利，原绍兴经济开发区管委会亦于2011年2月15日在阳光新村小区内以张贴《鲁迅路地块规划方案公示》的方式予以了彰示和印证（被上诉人于一审时对此公示的真实性也予以确认），故规划行政主体是为意见征求义务人，上诉人为其权利人。因而，被上诉人作出的（2014）绍规条开第05号《鲁迅路地块规划设计条件书》，因其违反了此法定程序，根据《行政诉讼法》第五十四条规定，应予以撤销。综上，请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
绍兴市规划局答辩称：1、涉案鲁迅路地块用地性质和用途并未发生规划变更。上诉人提到的（96）04号《建设用地规划许可证》，被上诉人在一审中已经阐述，由于用地申请单位绍兴越通房地产公司当时并未按该份《建设用地规划许可证》办理相应申请用地手续，故（96）04号《建设用地规划�可证》早已失效。退一步讲，即使按该份（96）04号《建设用地规划许可证》上明确即包括涉案地块在内的用地性质亦为住宅即居住用地。1990年7月原建设部颁布的《城市用地分类和规划建设用地标准gbj137－90》，将托儿所、幼儿园、小学、中学纳入居住用地（“r”）的范围，2011年12月住房和城乡建设部颁布的《城市用地分类和规划建设用地标准gbj50137－2011》仍将幼托用地纳入居住用地（“r”）的范畴，而将中学、小学用地则纳入了教育科研用地（“a3”）的范畴。因此，被上诉人依据绍兴市城市总体规划和控制性详细规划，出具绍规条开（2014）第5号《绍兴市规划局鲁迅路地块规划设计条件书》（以下简称《规划设计条件书》）明确涉案地块用地性质为居住用地，用地性质和用途并未发生变化，并不存在上诉人所称的用地性质变更、规划修改的事实。至于上诉人提到的绍兴市教育房地产开发公司委托相关设计院绘制了《鹿池苑小学、鹿池苑住宅组团图》，该行为系相关房地产开发商的商业行为，并非被上诉人的行政许可行为，与被上诉人无关。2、一审法院作出“《规划设计条件书》系程序性的行政行为，不是最终行政行为，不具有可诉性”的认定，法律适用正确。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。一审法院据此作出“规划条件只是国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门依据控制性详细规划的要求，对出让土地的位置、使用性质、开发强度等提出的相应条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。因此，其不具有独立的行政确定性，必须依附于国有土地出让合同才具有执行力，故原告起诉要求撤销的绍规条开（2014）第5号《鲁迅路地块规划设计条件书》属于程序性的行政行为，不是最终行政行为，不具有可诉性”的认定，法律适用正确。3、一审法院认定上诉人“不具备起诉资格，其诉讼请求也不属于行政审判权限范围”，从而裁定驳回其起诉，法律适用正确。何震辉、钱强等21人既非涉案土地的所有权人、也非使用权人或质押权人，其只是基�所购置的阳光新村房屋与涉案土地相邻，并以规划设计条件书提出的用地性质改变从而影响其环境生活质量为由提起行政诉讼；但原告起诉的理由和提供的证据不足以满足原告资格初步证明标准，其诉讼请求也不属于行政审判权限范围。一审裁定驳回上诉人的起诉，法律适用正确。
绍兴高新技术产业开发区开发建设有限公司未提交书面答辩意见，于庭审时辩称：同意被上诉人绍兴市规划局的答辩意见，第三人是依法参加由市国土局在绍兴市公共资源交易中心组织的涉案鲁迅路地块土地出让的交易活动，依法竞得该地块的国有建设用地使用权，并签订了国有建设用地使用权出让成交确认书及国有建设用地使用权出让合同，故其竟得土地的行为合法，请求法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定，被上�人出具的《规划设计条件书》只是作为绍兴市国土资源局与原审第三人绍兴高新技术产业开发区开发建设有限公司之间签订的《国有建设用地使用权出让合同》的组成部分，旨在提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，其本身并不具备独立性和终局性。上诉人提起诉讼的主要理由是认为《规划设计条件书》改变了涉案地块原先规划的用途，且不论涉案地块原先的用途为何，《规划设计条件书》包括涉案地块的用途等内容系依据经绍兴市人民政府批复的涉案地块控制性详细规划而作出的。作为涉案合同组成部分的《规划设计条件书》与上诉人并不存在法律上的直接利害关系。因此，原审法院认为被上诉人出具《规划设计条件书》的行为不具有可诉性及上诉人对被诉行政行为不具有诉讼主体资格，并无不当。原审裁定程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 建
代理审判员 梅 云
代理审判员 傅芝兰
二〇一五年二月四日
书 记 员 缪洪娇