黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）哈行初字第36号
原告余海多，住黑龙江省巴彦县。
委托代理人孙鹏，黑龙江孟繁旭律师事务所律师。
被告巴彦县人民政府，住所地巴彦县巴彦镇拥政路35号。
法定代表人董绍涛，县长。
委托代理人刘秉辉。
委托代理人田力民。
被告巴彦县林业局，住所地巴彦县巴彦镇吉庆街69号。
法定代表人梁树斌，局长。
委托代理人张树新。
委托代理人李默涵，黑龙江九州律师事务所律师。
原告余海多诉被告巴彦县人民政府、巴彦县林业局不履行法定职责一案，本院于2015年7月31日立案后，于2015年8月4日向被告邮寄了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月19日公开开庭审理了本案。原告余海多的委托代理人孙鹏，被告巴彦县人民政府委托代理人刘秉辉、田力民（同时也作为巴彦县林业局负责人），被告巴彦县林业局委托代理人张树新、李默涵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告余海多诉称：原告父亲余财于1995年承包巴彦县松花江乡民胜村（原公正村）屯房后荒山23.41亩，承包期50年，并交纳了承包费1639元。承包后，于财及家人在该承包地栽种树木并进行管护，现该承包地种植的树木长势良好，已经成林。巴彦县国土资源局发放了五荒土地使用证，后该证丢失，巴彦县国土资源局又于2002年5月28日补发了五荒土地使用证。2002年4月13日，于财遇害，其继承人对23.41亩林地承包权及林木所有权达成一致，全部由原告继承。原告认为其是23.41亩林木所有权人和林地使用权人，根据《中华人民共和国森林法》第六条、第七条和《中华人民共和国森林法实施条例》第五条，以及《林木和林地权属登记管理办法》第二、三、四、五、八条规定，于2014年8月底向被告巴彦县林业局申请林权证登记。被告受理后未在法定的三个月内给原告登记林权证，现依法提起行政诉讼，请求判决两被告履行法定登记林权证职责，为原告登记并发放林权证。原告提供的证据有：证据1、2014年8月14日林权登记申请书、2014年5月30日林地林权继承协议书、巴彦县公安局松花江派出所于2014年8月1日出具的证明一份、巴彦县人民政府1994第19号文件、《五荒拍卖治理协议书》、于财2002年5月28日《五荒土地使用证》、1995年4月4日的承包费收据、巴彦县公安局松花江乡民胜村委会和松花江乡人民政府、松花江乡人民政府林业站于2003年4月3日出具的证明一份、哈尔滨市中级人民法院（2004）哈刑初字第192号刑事附带民事判决书、黑龙江省高级人民法院（2004）黑刑一终字第340号刑事裁定书。以上证据证明向被告提出了登记申请，并提交了法定要件。证据2、巴彦县林业局巴林函（2014）4号文件，证明被告收到了原告的申请材料，巴彦县林业局在受理后向松花江乡政府以内部公函的方式要求松花江乡政府进行核实。
被告巴彦县人民政府、巴彦县林业局辩称，第一，根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条第（四）项的规定，权利人需要提供的材料除了林权登记申请表、权属证明外，还有省级政府林业主管部门规定要求提供的其他有关文件。《黑龙江省颁发林权证实施办法》第十二条规定，林权权利人为集体的，应向所在地的乡（镇）人民政府提出申请，乡（镇）人民政府初审后上报县级以上林业行政主管部门。第十三条规定，个人使用集体林地和使用划拨的宜林“两荒”的，村委会要对申请人提交的有关材料进行审查，并将审查结果张榜公示，无异议后报乡（镇）人民政府，乡（镇）政府要对申请材料进行审核，并进行现地检查，报县级以上林业行政主管部门。第十四条规定，林权权利人依照有关规定申请时应提交以下文件材料：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明，法人或其他组织的资格证明，法定代表人或者负责人的身份证明；委托代理人的身份证明和委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明材料；（四）退耕还林地块应提交原土地权属证明和造林验收合格证；（五）经营范围图；（六）县级以上林业主管部门规定的其他文件资料。以上法律规定显示，一是权利人提出申请，登记机关有审查义务；二是在审查过程中，如果林地所有权属于集体的，或“两荒”的情况，则权利人申请的主体是乡一级人民政府初审，由乡政府上报林业部门。在乡政府审查时需要村委会张榜公布，权属以及边界无异议后，乡政府才能上报。本案中，原告应该经村委会张榜公布，无异议后由原告向松花江乡政府进行申请，由乡政府进行初审后上报，巴彦县林业局进行审核，最终才能核发林权证。本案原告不向松花江乡政府申请，有悖于程序，对于原告的申请无法启动受理程序，更谈不上在三个月内不予核发林权证的行政不作为。第二，《林木和林地权属登记管理办法》第九条规定，登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。被告在原告申请后，一直督促原告对于林地使用权的争议部分进行处理，并要求在村委会和乡政府进行权属确认。据此规定，被告也不存在拒不履行法律职责的情况。第三，《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。本案中，原告申请的核发林权证涉及的林地使用权存在争议，且由来已久，并已经因此造成重大刑事案件。原告与马玉芳两家因争议的林地使用权矛盾激化无法调和，两家均持有五荒使用证和承包协议，对于该争议林地的土地使用权的归属尚不明确。原告虽持有2006年村委会和乡政府出具的证明，但实际上在2006年后，该争议土地的使用权权属一直没有清晰，在原告申请核发林权证期间，行政相关人马玉芳向被告申请对争议林地使用权进行确权。由于权属的争议，被告无法为原告核发林权证，有法律和行政规章的规定。因此，原告的起诉无事实和法律依据，请求驳回原告的起诉。
被告向本院提交并当庭出示的证据：证据1、2015年6月29日，巴彦县林业局《关于余海多林权登记申请有关问题的告知》，证明告知原告补充材料，送达给原告的姑姑余雅芝。证据2-3、2014年9月1日，巴彦县林业局巴林函（2014）4号《关于余海多申请办理林权证相关适宜征求意见函》及送达回证，证明在原告提出申请后，巴彦县林业局对于原告林权的权属争议等问题向原告所在的乡政府发出征求意见函，要求对林权争议等事实作出书面确认。证据4、2014年5月27日，巴彦县林业局《关于余海多再次上访有关问题的报告》，证明原告提交核发林权证申请前多次上访，巴彦县林业局向巴彦县政府答复报告。证据5、2012年11月19日，巴彦县林业局向巴彦县政府呈报巴林呈（2012）53号《关于余海多信访案件的报告》。证据6、巴彦县信访办协调此事的会议记录及土地利用现状外业调查记录表，证明由于原告多次上访，开过协调会，土地属于集体。证据7、2014年6月4日，案外人马玉芳林地使用权确权申请书及档案一份，证明马玉芳对争议的13亩林地使用权要求林业局进行确权，确权的案件也正在程序当中。证据8、案外人孙晓军的林权档案，证实正常办证申请人应提交的材料。证据9、余海多申请时填写的部分林权档案。
经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为：对证据1是否送达提出异议，认为没有送达手续，没有委托余雅芝的手续；同时，原告在2014年8月14日提出申请，被告在10个月之后的2015年6月29日作出告知，违反2015年3月15日施行的《不动产登记暂行条例》第17条关于不动产登记机关未当场告知申请人不予受理视为受理的规定，应视为已经受理。对证据2和证据3的真实性没有异议，但认为与颁发林权证没有联系，恰恰可以证明与被告提交的证据1是矛盾的。对证据4有异议，认为该报告前三述显示有很多违法之处，报告后半部分内容是被告与自己的行为相违背，余财家人出具了相关证明确认余海多继承，余海多也提交了申请和合法证明文件，满足报告中提及的三个条件。对证据5、6都有异议，认为与本案无关，内容也违法；土地利用现状外业调查记录表复印件证据来源不清，面积、位置也不能确定就是本案争议的林地，作为规划设计队没有资格确认土地归属，不能证明土地所有权性质。对证据7的真实性和关联性有异议，原告与马玉芳承包的两块地不重合，刑事判决书已经确认马玉芳合同无效。认为证据8与本案无关，应按法律程序和证据进行登记。对证据9的真实性没有异议，认为登记申请表是法律规定形式上的要件，只要填写了就合法，其中的内容没有法律规定所有内容都必须由原告出示，申请表中盖章签字不是原告的义务。
被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1即原告提交的申请材料不予否认，认为属实，但认为巴彦县公安局、松花江乡民胜村委会、松花江乡人民政府、松花江乡人民政府林业站出具证明的内容是对于财而不是对余海多所作，证明时于财已经死亡；终审判决是2005年才作出，而证明是2003年出具，这份证明不能生效；被告对五荒拍卖协议书也存在质疑。对证据2的真实性没有异议，认为向松花江乡政府发去征求意见函后，松花江乡政府一直没有复函。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，能够证实原告申请林权登记情况。原告证据2与被告证据2一致。被告证据1证明被告作出告知书，但由于没有送达手续，不能认定其向原告依法送达。被告证据8系案外人档案，与本案无关联性，不能作为证明被告不履行法定职责合法的证据。其它证据与案件具有关联性，能够证实相关事实，予以采信。
经审理查明，2014年8月14日，原告余海多向被告巴彦县林业局提交书面申请书和相关申请材料，认为原告是巴彦县松花江乡民胜村（原公正村）屯房后荒山23.41亩林木所有权人和林地使用权人，申请被告为其发放林权证。2014年9月1日，巴彦县林业局作出巴林函（2014）4号《关于余海多申请办理林权证相关适宜征求意见函》并送达给松花江乡政府，就有关问题向原告所在松花江乡政府书面征求意见。2015年6月29日，巴彦县林业局作出《关于余海多林权登记申请有关问题的告知》，内容为告知原告所提交的材料需要在几个方面需要补充完善，但该告知书未依法送达原告。因被告一直没有为原告颁发林权证，原告提起本诉，请求判决两被告履行法定林权登记的职责，为原告登记并发放林权证。
另查明，2014年6月4日，案外人马玉芳提交《林地产权确认申请书》，请求巴彦县林业局“确认1995年6月20日五荒拍卖治理协议书有效，补办协议中四方山林权证手续”，其理由是马玉芳承包13亩荒山，承包期50年，协议签订时欠款已一次性交清，但由于历史原因林权证始终未下发，申请补发合同中“四方山”地块林权证。
本院认为：根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，对森林、林木和林地的所有权、使用权，由县级以上地方人民政府负责登记造册、发放证书，确认所有权、使用权，具体由林业主管部门实施。本案，原告余海多于2014年8月14日向被告巴彦县林业局申请办理林权登记、颁发林权证，并以巴彦县林业局、巴彦县人民政府为共同被告，请求判令二被告履行法定职责，符合法律规定。虽然被告在答辩状中称原告不向松花江乡政府申请登记有悖于程序、对原告的申请无法启动受理程序，但在庭审中又承认向巴彦县林业局直接申请也是可以的，其前提是申请材料需要完备。本院认为，被告在答辩状和庭审中的两种观点相互矛盾，且与上述法律、法规不符。
《林木和林地权属登记管理办法》第九条规定：“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。”第十二条规定，对经审查不符合登记条件的申请，应当不予登记。第十三条规定，对不予登记的申请，登记机关应当以书面形式向提出登记申请的林权权利人告知不予登记的理由。以上规定显示，登记机关在接收申请人材料时即应当进行初步审查，能够认定不符合规定的，决定不予受理并告知不予受理的理由或需要补充的材料；如果在受理之后发现不符合登记条件的，应当不予登记并书面说明理由。本案，被告巴彦县林业局在收到原告的登记申请后，于2014年9月1日书面致函征求松花江乡政府的意见，即启动了行政程序，应当视为已经受理原告申请。虽然巴彦县林业局又于2015年6月29日作出《关于余海多林权登记申请有关问题的告知》，告知原告补充材料，由于距离原告申请时间过长，且在启动行政程序后作出，该告知不能视为按照《林木和林地权属登记管理办法》第九条的规定在接收材料初步审查时告知不予受理的理由，而且，该告知书也没有依法送达原告，不具有法律效力。
根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条、第十二条的规定，对经审查符合条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记，对经审查不符合条件的登记申请，登记机关应当不予登记。被告自2014年8月收到原告登记申请至今，既没有依法进行林权登记，也没有作出不予登记的书面决定，超过合理期限，有违正当程序，构成行政不作为。
虽然被告辩称原告申请发证涉及的林地使用权存在争议，案外人马玉芳向被告申请对争议林地使用权进行确权，并提交日期为2014年6月4日的马玉芳《林地产权确认申请书》为证，但在庭审调查中，被告承认还没有正式启动确权程序。本院认为，首先，原告否认与马玉芳林地有争议，马玉芳的确权申请书中也没有体现与原告发生林地争议的内容；其次，如果确实存在林权争议，被告自2014年6月至今一直没有启动确权程序，怠于履行法定职责，同样是行政不作为的表现。
综上，被告在收到原告林权登记申请后，怠于履行法定职责，超过法定期限，构成行政不作为。原告的诉讼理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告巴彦县人民政府、巴彦县林业局在三个月内针对原告余海多的申请履行法定职责。
案件受理费50元，由被告巴彦县人民政府、巴彦县林业局共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审 判 长 王允杰
审 判 员 范晓军
代理审判员 赵 扬
二〇一五年十一月二十日
书 记 员 徐 畅