湖南省株洲市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）株中法民二初字第127号
原告：株洲特种电焊条有限公司，住所地湖南省株洲市响石西路喻家坪。
法定代表人：曾继疆，该公司董事长。
委托诉讼代理人：王大辉，男，1975年10月11日出生，汉族，住湖南省株洲市芦淞区。系公司职员。
委托诉讼代理人：陈建龙，湖南天隆律师事务所律师。
被告：攸县人民政府，住所地湖南省攸县城关镇。
法定代表人：龚红果，县长。
委托诉讼代理人：谭祖顺，湖南顺杰律师事务所律师。
委托诉讼代理人：彭武钢，男，1977年9月22日出生，汉族，住湖南省攸县。系攸县人民政府法制办干部。
原告株洲特种电焊条有限公司（以下简称电焊条公司）与被告攸县人民政府合同纠纷一案，本院于2014年12月8日受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告电焊条公司的委托诉讼代理人王大辉、陈建龙，被告攸县人民政府的委托诉讼代理人谭祖顺、彭武钢到庭参加诉讼。本院现已审理终结。
原告电焊条公司向本院提出诉讼请求：1、被告履行补充协议的约定，办理湖南湘化机公司生产区外11宗约102亩土地由工业用地变性为商业住宅用地的变性及相关土地使用权转让手续；2、被告承担因违约给原告造成的经济损失5500.49万元；3、被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：原、被告双方依据2011年6月2日所签署《湖南湘东化工机械有限公司重组协议》及其附件的相关约定，于2013年1月22日签订补充协议，协议约定湖南湘东化工机械有限公司（以下简称湘化机公司）厂区外的铁路专用线提前拆除，湘化机生产区外11宗约102亩土地，在2013年3月31日前办理好由工业用地变性为商业住宅用地的变性及相关土地使用权转让手续。补充协议同时约定湘化机厂区外铁路专用线上的地面资产由被告处理，原告同意被告不予补偿，对于被告原修路占用的湘化机公司10.52亩土地和拟计划修路再占用的15亩土地，原告亦同意被告不予补偿。补充协议还约定双方必须积极履约，单方违约应承担相应的经济和法律责任。协议签订后，湘化机公司厂外铁路专用线已按约定如期顺利拆除，厂外铁路专用线上的地面资产已由被告处理。被告原修路占用的湘化机公司10.52亩土地未予补偿，对用于规划修路的土地面积9648.2平方米（拟计划修路再占用的土地），在进行土地价格评估时已进行核减，未计算在内。被告攸县人民政府虽启动了土地变性程序，但仅对湘化机生产区外11宗土地及地面资产进行了评估和签订国有土地使用权收购合同，此后就再无进展，至今未履行完毕土地变性及相关土地使用权转让手续。期间原告多次要求被告履约，但均无结果，因被告攸县人民政府未履行湘化机公司生产区外土地变性及相关转让手续，已给原告造成直接经济损失5500.49万元（按同类地块变性后以及根据补充协议第二条的约定，应获得的直接收益计算，同类地块变性后的价格为76.25万元／亩，减去支出成本费用1372.21万元，暂在本案中主张赔偿5500.49万元），为维护原告的合法权益，特诉至法院。
被告攸县人民政府辩称：一、原告要求违约损失没有事实和法律依据。补充协议约定被告同意办理好湘化机生产区围墙外11宗土地的变性手续，变性后的土地按程序进行公开挂牌，原告的房地产开发公司可以参与摘牌。故协议并没有承诺将变性后的土地使用权直接转让给原告，原告能否取得诉争土地使用权是不确定的。被告常务会已确定土地变性，并在积极办理挂牌，但因省政府及其他原因导致挂牌程序中断，被告主观上没有过错；二、诉争土地使用权完全无损，没有灭失，原告没有经济上的损失。故应驳回原告的诉讼请求。
原告电焊条公司为支持其主张，向本院提交了以下证据材料：
第一组证据材料原、被告的营业执照、企业注册登记资料，拟证明双方的主体资格。
第二组证据材料补充协议，拟证明双方签订协议，约定由被告将湘化机公司厂区外的铁路专用线提前拆除，102亩土地在2013年3月31日办理好变性手续等事宜。
第三组证据材料湘化机重组协议，拟证明原告承债式整体收购湘化机公司。
第四组证据材料国有土地使用权收购合同及11宗土地收购情况表，拟证明原告为尽快履行补充协议的约定，积极按照被告相关部门的要求已完成国有土地使用权收购前工业用地的评估，与攸县土地储备中心签署了国有土地收购合同。
第五组证据材料《关于要求尽快履行2013年1月22日补充协议的函》，拟证明原告要求被告履约的书面请求。
第六组证据材料湘化机公司办[2011]2号文件、国有土地使用权收购合同，拟证明原攸县湘化机金属结构制造公司地块的拍卖价格。
经质证，被告对原告的证据材料发表如下意见：对第一、二、三、四组证据材料的真实性均无异议，对第五、六组证据材料的真实性、关联性均有异议。
结合双方的举证、质证意见，本院对原告提供的第一、二、三、四组证据材料予以认定。第五组证据材料因原告没有提供证据证明该文件已送达给被告，故不予采信。对第六组证据材料的审查意见同意被告的质证意见，与本案没有关联，故本院不予采信。
被告向法庭提交了如下证据材料：
第一组证据材料组织机构代码证，拟证明被告的主体资格。
第二组证据材料《湖南湘东化工机械有限公司重组协议》，拟证明2011年6月2日，原、被告经洽谈协商，就湘化机公司重组达成协议，由原告承债式受让被告方所转让的湘化机厂。协议明确了湘化机公司的土地性质为工业用地。协议第6.2.4条规定为支持原告融资能力，被告同意原告把生产区围墙范围外的土地性质由出让工业用地变为出让住宅用地或者出让商业用地，但是重组后的湘化机的产值需达到5亿以上或实现税收2500万以上方可进行土地变性，除此之外，受让方不得进行任何性质房地产开发等商业性开发等等。
第三组证据材料《补充协议》，拟证明2013年1月22日，原、被告就湘化机公司生产区围墙外土地变性相关问题达成补充协议，约定被告在2013年3月31日前办理好围墙外11宗土地的变性手续，由工业用地变性为商业住宅用地，变性后的土地按程序进行公开挂牌，原告的房地产开发公司可能参与摘牌，若原告取得上述土地使用权，其土地出让金乙方先行缴纳，甲方在扣除收购成本后，其余价款在5个工作日内奖励给乙方用于扩大生产和基础设施建设等等。
第四组证据材料第1次《攸县人民政府常务会议纪要》，拟证明审定了原湘化机有限公司工业用地变更为商住用地，土地变性后必须依法依程序进行公开出让，要与湘化机企业改制、铁路拆迁、道路占地补偿等遗留问题处理相结合。
第五组证据材料2011年3月25日湘府阅[2011]13号“关于湘南湘东化工机械有限公司下划株洲市实施改制重组有关问题的会议纪要”，拟证明湖南省人民政府同意湘化机下划株洲市实施改制重组，在此前提下，株洲市政府可与攸县政府商定双方责任权利义务，再下划到攸县实施改制重组。鉴于湘化机历史遗留问题突出，同意将该企业已经达成协议但未实现的所欠工商银行债务进行打折处置的收益作为株洲市处理企业有关特殊问题、历史遗留问题以及后续问题的成本来源。湘化机可处置资产由株洲市政府依法依规处置，资产处置方案报省相关部门备案，净资产处置价款（不含工商银行债务处置收益）上缴省属国企改革专项资产。
第六组证据材料2012年12月13日湘府阅[2012]95号“关于湘南湘东化工机械有限公司下划改制资产处置有关问题的会议纪要”，拟证明会议确定：１、对湘化机所欠工商银行攸县支行的债务进行打折处置，其债务处置收益可归属于国有企业并作为株洲市处理湘化机改制有关特殊问题、历史遗留问题以及后续问题的资金来源，对因第三方民营企业擅自与工商银行攸县支行签署《债权转让协议书》而造成的经济纠纷，攸县人民政府作为责任主体和实施主体，要采取有效措施，切实将相关问题协调处理好，避免国有资产流失；2、原则同意在湘化机债务打折收益明确后，尽快启动湘化机资产处置程序，将湘化机整体产权及所属国有划拨土地进入省、市产权交易机构和攸县国土交易中心联合挂牌交易。
第七组证据材料〈国有土地使用权收购合同〉，拟证明2013年4月27日，攸县土地储备中心与湖南湘东化工机械有限公司签订收购合同，攸县土地储备中心收购湘化机生产区外11宗土地的土地资产及所收购土地上的房屋资产，土地使用权收购价格为1372.21万元，房屋资产收购价格为879.3万元。
经质证，原告对被告的证据材料发表如下意见：对以上七组证据材料的真实性均无异议，对第六组证据材料的合法性有异议，重组协议签订在前，原告已经实际获得了湘化机厂的所有权，工商银行完全可以对自己的债权债务进行处理，政府不能以纪要的形式作为不履行协议的借口。
结合双方的举证、质证意见，本院对被告提供的证据材料予以认定。
根据原、被告诉辩事实和理由与当事人在庭审中的陈述以及本院认定的上述证据，本院审理查明本案事实如下：
湖南湘东化工机械有限公司是原化工部所属的大二型机械制造企业。2011年4月14日，湖南省人民政府根据湘府阅[2011]13号“关于湖南湘东化工机械有限公司下划株洲市实施改制重组有关问题的会议纪要”精神，下发《关于湖南湘东化工机械有限公司下划改制重组的协议》，协议明确：一、同意湘化机厂整体下划给株洲市人民政府管理；二、按照国资委等文件精神，由省石化行办、湖南发展投资集团有限公司办理包括人员、资产、债权、债务、劳资、社保及人事关系划转手续，资产、负债、所有者权益以及在职职工和离退休职工人数、工资等的划转，以中介机构审计确认的以2011年3月31日为基准日的有关数据为准；三、由省国企发改办依法依规聘请审计、评估机构，审计、评估结果由省、市认可；四、湘东化机的领导班子及领导人员同时下划，移交株洲市管理；五、湘东化机隶属关系变更后，其改制重组工作由株洲市政府严格按文件规定负责组织实施，湘东化机新增的改制费用由省人力资源和社会保障厅、省国企发改办审核；六、湘东化机的资产处置方案报省相关部门备案，由株洲市政府依法依规处置，处置价款用于支付企业新增改制成本；七、湘东化机新增改制费用缺口（新增改制费用减企业净资产，不含工商银行债务打折调增的净资产）及2009年改制已确认但未支付部分，由省国企改革专项资金拨付，并按改制总费用减去企业净资产（含工商银行债务打折调增的净资产）后的10%补助企业改制不可预见费用，以上资金在湘东化机确定重组主体并签署重组协议后拨付，今后，省不再负担湘东化机改制的任何费用。2011年4月26日，株洲市人民政府下发《关于湖南湘东化工机械有限公司下划攸县实施改制重组的协议》，协议明确将湘化机下划攸县人民政府实施改制重组，省13号文件中订立的由株洲市人民政府承担和接受的有关事项全部变更为由攸县人民政府全部承担和接受。根据上述两协议，2011年6月2日，被告攸县人民政府作为转让方与原告株洲特种电焊条有限公司作为受让方签订《湖南湘东化工机械有限公司重组协议》，协议第4项约定：转让方作为湘化机国有资产出资人，愿意根据本协议约定的所有商务条件及法律条件，以湘化机2011年3月31日为基准日，按经省国有资产管理部门确认的全部净资产转让给受让方，净资产转让比例为100%，受让方愿意根据本协议规定的所有商务条件及法律条件，承债式受让转让方所转让的湘化机以2011年3月31日为基准日，经省国有资产管理部门确认的全部净资产，并依法承接湘化机的所有资产和债务；第5项约定：协议签订前，受让方已向转让方缴纳重组保证金8000万元整，为受让方应缴纳的第一期到位资金，协议签订后，由转让方拨付至湘化机，用于债务偿还和企业发展；第6项约定：湘化机纳入本次资产处置的经营性用地共14宗，面积为414420.20平方米，位于湖南省株洲市攸县化机路198号，使用性质为工业用地。为支持受让方把目标公司做强做大，转让方同意受让方在生产区围墙范围外的土地上建设专家楼、科研机构等房屋，并同意将上述用地性质由出让工业用地变为出让住宅用地或者出让商业用地，为支持受让方增加融资能力，转让方同意受让方把生产区围墙范围外的土地性质由出让工业用地变为出让住宅用地或者出让商业用地，但是湘化机的产值需达到5亿以上或者实现税收2500万元以上时方可进行土地变性，除此之外，受让方不得进行任何性质的房地产开发等商业性开发；第10项约定：湘化机的改制方案须经上级主管部门批准后才能实施，因此，有关协议中约定的有关改制的内容如与批准的最终方案不完全一致时，双方采取补充协议的方式予以澄清等等。2011年6月26日，被告攸县人民政府的工作人员张新华、邓小荣与原告方签订重组协议的附件，约定：经双方协商，本协议中第6项条款中约定的部分土地变性问题所涉及的出让金缴纳及返还事宜，待后由双方另行协商，并签订补充协议。2012年12月13日，湖南省人民政府形成湘府阅[2012]95号《关于湖南湘东化工机械有限公司下划改制资产处置有关问题的会议纪要》，会议议定了以下事项：一、关于铁路专用线移交问题，原则同意将湘东化机铁路专用线（含土地）作为非经营性资产从企业剥离，无偿移交给攸县人民政府；二、关于债务打折收益纠纷问题，对湘化机所欠工商银行攸县支行的债务进行打折处置，其债务处置收益可归属于国有企业并作为株洲市处理湘化机改制有关特殊问题、历史遗留问题以及后续问题的资金来源，对因第三方民营企业擅自与银行签署《债权转让协议书》造成的经济纠纷，攸县人民政府作为责任主体和实施主体，要采取有效措施，切实将相关问题协调处理好，避免国有资产流失；三、关于资产处置问题，原则同意在湘化机债务打折收益明确后，尽快启动湘化机资产处置程序，将湘化机整体产权及所属国有划拨土地进入省、市产权交易机构和攸县国土地交易中心联合挂牌交易。
2012年12月21日，被告攸县政府召开常务会议，形成会议纪要：原湘化机公司工业用地变更为商住用地，土地变性后必须依法依程序进行公开出让，土地变性要与其企业改制、铁路拆迁、道路占地补偿等遗留问题处理相结合。2013年1月22日，被告（甲方）与原告（乙方）签订《补充协议》，协议约定：一、乙方同意提前拆除湘化机公司厂区外的铁路专用线，该项工作由甲方负责组织施工，厂区外铁路专用线上的地面资产原已评估作价，现乙方同意甲方不予补偿；二、甲方同意在2013年3月31日前按2012年12月21日县人民政府第1次常务会议精神，办理好湘化机公司生产区围墙外11宗约102亩土地的变性手续，由工业用地变性为商业住宅用地，变性后土地按程序进行公开挂牌，乙方的房地产开发公司可以参与摘牌，若乙方取得上述土地使用权，其土地出让金乙方先行缴纳，甲方在扣除收购成本（即甲方收购乙方土地成本）后。其余价款在5个工作日内奖励给乙方用于扩大生产和基础设施建设；七、违约责任：甲乙双方必须积极履约，单方违约应承担相应的经济和法律责任等等。原、被告双方均在协议上盖章签名。协议签订后，被告按照约定如期拆除了铁路专用线，完成了国有土地使用权收购前工业用地的土地价格评估，并于2013年4月27日，与攸县土地储备中心签署了《国有土地使用权收购合同》，约定由攸县土地储备中心收购湘化机公司生产厂区外的11宗土地，并约定若该宗土地未成交，本协议自动解除。至今收购的11宗土地未进入公开招标拍卖挂牌程序。
另查明，根据攸县人民政府2013年发布的攸县县城区基准地价更新成果，涉案地块商业用地基准地价为468元/平方米、工业用地基准地价为218元/平方米。
本院认为，本案系合同纠纷，被告攸县人民政府虽是一级行政机关，但它经湖南省人民政府和株洲市人民政府两上级机关授权，被赋予处置湖南湘东化工机械有限公司资产的民事权利，其以民事主体身份与另一民事主体即原告电焊条公司签订《湖南湘东化工机械有限公司重组协议》和《补充协议》，主体适格。同时两份协议均建立在双方真实意思表示合意的基础上，所以本案争论的焦点问题是：一、补充协议内容是否合法生效；二、被告未办理好土地变性及相关土地使用权转让手续是否违反协议约定；三、被告是否应该赔偿原告经济损失。下面逐一分析：
一、关于补充协议是否合法生效的问题，被告提出协议第二条关于土地出让金的约定违反行政法规的强制性规定，属于无效协议。理由是《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知〉〉第十条规定：任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。而补充协议第二条约定：若乙方取得上述土地使用权，其土地出让金乙方先行缴纳，甲方在扣除收购成本（即甲方收购乙方土地成本）后。其余价款在5个工作日内奖励给乙方用于扩大生产和基础设施建设。本院经审查认为，行政法规是国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力，履行行政职责的规范性文件的总称。行政法规的制定主体是国务院。而上述通知属于部门规章，不属行政法规。故补充协议第二条的规定没有违反行政法规的强制性规定，不属无效协议。双方当事人应该按照协议内容履行各自义务。
二、关于被告未办理好土地变性及相关土地使用权转让手续是否违反协议约定的问题，原告认为自己已按约定第一条拆除了铁路专用线，而被告却未按约定第二条办理好生产区外11宗土地的变性和使用权转让手续，存在违约行为。被告认为协议只约定将土地变性为商住用地，但未约定直接将变性后的土地办理过户手续给原告，现会议纪要已确定土地变性，故被告不存在违约行为。本院经审查认为，按照协议第二条约定：“被告应在2013年3月31日前办理好土地变性手续，变性后土地按程序进行公开挂牌，乙方的房地产公司可以参与摘牌”，而土地进入招标拍卖挂牌程序系政府行政主管部门的职权行为。在本案中，被告既是合法处置湘化机资产的民事主体，又是作为具有行政职能的政府部门，其双重身份决定了其可以运用行政职能将湘化机的土地变性，并将变性后的土地推向市场，将湘化机的土地资源处置最优化。原告与被告签订本协议的目的也在于参与变性后土地的竞标，争取取得变性土地的使用权。现被告只履行了将土地收购变性的第一步，而未启动招标和挂牌的第二步程序，故原告无法参与投标、竞买、摘牌。原告签订协议的目的无法达到，原告的权益无法得到保障。故被告不按约定的时间期限将变性土地按程序进行公开挂牌违反协议约定。
三、关于被告是否应该赔偿原告经济损失的问题，协议第七条约定：违约责任，甲乙双方必须积极履约，单方违约必须承担相应的经济和法律责任。原告根据同类地块变性后的价值核减支出成本的计算方法，认为自己的收益应为5500.49万元，故请求判令被告赔偿自己的收益损失。本院认为，按照《合同法》第一百一十二条的规定：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。本案系请求继续履行合同的给付之诉，被告有义务继续履行合同，将变性土地公开招拍挂，如不履行，应赔偿原告的经济损失。原告的损失应为合同履行后可以获得的利益，但原告主张的同类地块变性后的价格不符合事实，因涉案地块并未挂牌出让，是否有溢价，溢价多少均无依据。根据攸县人民政府2013年发布的攸县县城区基准地价更新成果，涉案地块商业用地基准地价为468元/平方米，所以计算方法宜定为：涉案地块变性后的价值为468元/平方米×666.66平方米／亩×102亩＝31823681.76元，核减支出成本费用1372.21万元后为1810.16万元。
综上所述，被告违约，应继续履行合同约定，或赔偿因不履行给原告造成的经济损失。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十二条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、被告攸县人民政府在本判决生效后三个月内将湖南湘东化工机械有限公司生产区围墙外11宗土地变性后进入省、市产权交易机构和攸县国土交易中心联合挂牌交易；
二、如被告攸县人民政府到期仍不履行协议约定，在到期次日起十日内赔偿原告株洲特种电焊条有限公司经济损失1810.16万元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费316825元，由原告株洲特种电焊条有限公司负担150000元，由被告攸县人民政府负担166825元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 唐俊平
审 判 员 胡 芸
人民陪审员 李先玉
二〇一六年八月三十一日
书 记 员 张愉榕
附判决书引用的法律条文
《中华人民共和国合同法》
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
第一百一十二条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。