北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2017）京03行终59号上诉人（一审原告）北京市顺义区东方太阳城业主委员会，办公地址北京市顺义区东方太阳城。负责人聂光启，北京市顺义区东方太阳城业主委员会主任。委托代理人王某2，男，北京市顺义区东方太阳城业主委员会委员。委托代理人毕文强，北京市盛廷律师事务所律师。上诉人（一审被告）北京市顺义区仁和镇人民政府，住所地北京市顺义区顺平西路9号，组织机构代码78021293-5。法定代表人杨文仲，镇长。委托代理人史宏霞，北京市中银律师事务所律师。上诉人北京市顺义区东方太阳城业主委员会（以下简称太阳城业委会），上诉人北京市顺义区仁和镇人民政府（以下简称仁和镇政府）因不履行业主委员会备案法定职责一案，不服北京市顺义区人民法院（2016）京0113行初150号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年2月28日公开开庭审理了本案。上诉人太阳城业委会的委托代理人王某2、毕文强，上诉人仁和镇政府的镇长杨文仲、委托代理人史宏霞到庭参加诉讼，本案现已审理终结。太阳城业委会分别于2016年5月5日、2016年5月19日向仁和镇政府提出业主委员会备案申请。仁和镇政府在太阳城业委会起诉之前未接收备案材料，亦未作出是否予以备案的决定。一审法院经审理查明，2016年4月28日，太阳城小区召开业主大会，选举产生太阳城业委会，并通过管理规约及业主大会议事规则。2016年5月5日，太阳城业委会当面向仁和镇政府提出备案申请，同时提交了以下备案材料：1.由筹备组组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；2.首次业主大会会议决议公告；3.管理规约、业主大会议事规则；4.含有业主委员会委员名单的业主委员会备案单。因太阳城业主反映业主大会选举过程存在诸多问题，希望政府调查核实，仁和镇政府当日答复太阳城业委会：暂不接收备案材料，待调查核实清楚后再做决定是否予以备案。2016年5月19日，太阳城业委会向仁和镇政府邮寄《关于“东方太阳城业主委员会成立”备案的信函》及上述四份材料，再次提出备案申请。仁和镇政府工作人员拒收该邮件。太阳城业委会不服，于2016年6月3日提起本诉。一审法院经审理认为，本案焦点问题有二：一、太阳城业委会是否是本案适格原告；二、仁和镇政府的行为是否合法。一、关于太阳城业委会的原告主体资格问题。因本案中太阳城业委会系以自己的名义要求仁和镇政府履行备案职责，故在仁和镇政府未予以备案的情况下，太阳城业委会与其诉请的要求仁和镇政府履行职责行为具有法律上的利害关系，其具备本案原告主体资格。仁和镇政府关于太阳城业委会主体不适格的意见一审法院不予支持。二、关于仁和镇政府行为的合法性问题。首先，根据《物业管理条例》第十六条第一款、《北京市物业管理办法》第十七条第一款之规定，仁和镇政府具有对业主委员会进行备案的法定职责。其次，《北京市物业管理办法》第十七条规定：“业主大会选举产生业主委员会。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持以下材料向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案：（一）筹备组出具并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；（二）业主大会决议；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主委员会委员名单。材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案，并在备案后7日内将备案材料抄送区县房屋行政主管部门，同时将有关情况书面通报物业所在地公安派出所、社区居民委员会。第（二）、（三）、（四）项内容发生变更时，应当及时办理备案变更手续。”《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第二十四条规定：“管理规约、业主大会议事规则和业主委员会委员选举事项全部通过的，业主委员会自首次业主大会决议作出之日起30日内，持以下材料向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案：（一）筹备组出具的由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；（二）业主大会决议；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主委员会委员名单。材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案，出具书面备案证明，并在备案后7日内将备案材料抄送区县房屋行政主管部门，将有关情况书面通报物业所在地公安派出所、社区居民委员会。”根据上述规定，接收备案材料是街道办事处、乡镇人民政府履行业主委员会备案职责的前提。本案中，在太阳城业委会前后两次提出备案申请并提交备案材料的情况下，仁和镇政府“暂不接收备案材料”、拒收邮件的做法均与上述规定不符，故其行为不具有合法性，属于不履行法定职责。仁和镇政府应接收太阳城业委会提交的备案材料，依职权对太阳城业委会是否应予备案进行审查，并根据审查结果作出相应的行政行为。如审查过程中需要太阳城业委会予以配合，太阳城业委会亦应予以配合。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，一审法院判决如下：一、仁和镇政府在法定期限内接收太阳城业委会提交的备案材料，并作出是否予以备案的行政行为；二、驳回太阳城业委会的其他诉讼请求。太阳城业委会不服一审判决，向本院提起上诉，其事实和理由为：首先、一审法院事实认定错误。一审判决认为：本案焦点问题有二：一、太阳城业委会是否是本案适格原告；二、仁和镇政府的行为是否合法。但事实上，基于本案的事实，还有第三个争议焦点：对太阳城业委会备案申请，仁和镇政府是否应予以当场备案。根据太阳城业委会备案申请，在首次业主大会备案工作会上，太阳城业委会即向仁和镇政府提交了备案所需全部材料，且在一审程序中，太阳城业委会也已经向仁和镇政府和法院提交了备案所需全部材料，而一审法院判令仁和镇政府依照其行政职能接受材料，却回避太阳城业委会要求当场备案的事实与诉请，属事实认定有误。太阳城业委会按既有进行状况已经具备了“应立即予以备案”法定条件的事实，法院未予认定，一审法院作出判决，判令仁和镇政府法定期限内接受备案材料，是对仁和镇政府法律上已接受材料的事实认定不清。其次、一审法院适用法律错误。太阳城业委会成立过程及业委会备案的相关材料均事实清楚、程序合法、证据确实，已符合《北京物业管理办法》第十七条的法定要求。对是否予以备案，备案机关只能进行形式审查，只要提供的备案材料齐全，即应当场出具备案证明。2016年5月5日，太阳城业委会按规定向仁和镇政府提交了该条规定的四份备案所需全部材料，正式申请办理“备案手续”，太阳城业委会提供的材料已完全齐备当场备案的法定条件，而仁和镇政府当场拒绝受理该备案材料，并拒绝签收2016年5月19日太阳城业委会邮寄的备案材料，一审法院对仁和镇政府不接受备案材料的违法性予以认定，却忽视了仁和镇政府对于备案材料齐全的应当场备案的法定职责，未予适用太阳城业委会提供了备案所需的全部材料，乡镇人民政府即应予以备案的法律规定，属法律适用不全面。现上诉请求撤销一审判决第二项，改判仁和镇政府对太阳城业委会提交的材料当场备案并出具备案证明，上诉费用由仁和镇政府承担。仁和镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，其事实和理由为：一、一审判决适用法律错误，一审判决认为仁和镇政府“暂不接收备案材料”、拒收邮件的做法不具有合法性，属于对法律的理解错误。1.太阳城业委会2016年5月5日提交备案材料这一行为本身违反法定期限，仁和镇政府有权不予以接收。根据《北京市住宅业主大会和业主委员会指导规则》第二十三条规定及京建发第762号文件均规定了不少于7日的公告时间，根据太阳城业委会于2016年4月30日张贴第一次公告首次业主大会会议决议及业主委员会第一次会议公告这一时间，其最早应当在2016年5月8日起方能进行备案申请。换言之，在2016年5月7日前，仁和镇政府有权不接受太阳城业委会申请材料。2.太阳城业委会提交的材料不具备法定内容和形式要求，仁和镇政府有权不予以接收。成立小区业委会涉及小区全体业主的切身利益。在这个工作过程中，一方面要充分保护好小区业主们自治的积极性，另一方面也要防止一部分业主借该程序侵害另一部分业主的合法权益。北京地区最重要的文件就是京建发第762号文件，该文件中对筹备组提交的备案材料的内容作出了一系列的规范性要求。而太阳城业委会在法庭上提交的材料从材料的规范性上来说相差甚远，明显内容不足，形式欠佳，因此，仁和镇政府有权不予接收。3.仁和镇政府“暂不接收备案材料”不等于不履行法定职责。《北京市物业管理办法》、《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》中并未明确提到在何时正式接收材料是乡镇人民政府的法定职责。而且从字面上讲，“暂不接收备案材料”的本意是说明太阳城业委会材料的内容、提交时机尚未成熟，绝非等同于不履行法定职责。在目前情况下，太阳城业委会组成人员是否具备业主尚且存疑，是否具有不符合业委会委员资格的行为尚且存疑，如果太阳城业委会执意进行备案，只能导致其备案失败。出于对太阳城业委会工作不进行断然否定的立场，仁和镇政府决定“暂不接收”继续要求其配备调查处理，这一处理以各方会议的形式予以完成。在会议中，仁和镇政府对太阳城业委会进行了充分的告知，也希望太阳城业委会在这一前提下能够随即补充资料，配合仁和镇政府合理说明相应的问题，以推进工作。4.法律并不要求太阳城业委会提交材料当天仁和镇政府必须接收材料。鉴于《北京市物业管理办法》、《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》规定，可以理解本案中是否应当“接收材料”其实是是否应当“当场正式受理”的问题。对行政职权的申请和受理，有一个合理的间隔期。当提交的材料不符合要求时，通常并不是武断地直接当天对行政相对人的申请予以拒绝，而是允许其调整材料，呈交合理说明以推进工作。因此，在太阳城业委会前期筹备组工作存在问题，提交材料时间不符合法定要求，形式和内容不满足法定条件时，仁和镇政府“暂不接收备案材料”是合情合理合法的。二、“暂不接收备案材料”符合物业管理相关法律精神，不侵害太阳城业委会合法权益。1.“暂不接收备案材料”是对太阳城全体业主负责。2.“暂不接收备案材料”是对太阳城业委会负责。现上诉请求撤销一审判决第一项，改判驳回太阳城业委会要求接收备案材料的诉讼请求，上诉费用由太阳城业委会承担。太阳城业委会在举证期限内向一审法院提交并当庭出示了以下证据：1.2016年4月30日张贴在小区的首次业主大会会议决议公告和业主委员会第一次会议公告，证明首次业主大会发布决议、管理规约、议事规则和业主委员会选举事项全部通过，业主委员会成立。2.业主大会成立和业主委员会选举情况的报告、业主大会决议公告、管理规约、业主大会议事规则、业主委员会备案单，证明2016年5月5日太阳城业委会按规定向仁和镇政府民政科提交四份备案材料，正式申请办理备案手续。3.2016年5月5日会议纪要，证明太阳城业委会已经持备案材料向仁和镇政府备案，仁和镇政府已经知晓；仁和镇政府民政科及仁和镇政府副镇长张某某当场明确表示因不能备案故拒绝受理该备案文件。4.《关于“东方太阳城业主委员会成立”备案的信函》，证明太阳城业委会再次以书面方式请求仁和镇政府给太阳城业委会成立备案。5.2016年5月19日EMS快递留存联，证明2016年5月19日太阳城业委会以EMS特快专递方式再次向仁和镇政府提交备案材料。6.收件人拒绝签收EMS快递的回执，证明2016年5月25日在仁和镇政府收发室已经签收的情况下，仁和镇政府民政科科长王诚拒绝签收前述5月19日递交的信函和备案材料。7.《中华人民共和国物权法》《北京市物业管理办法》《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》（节选），证明仁和镇政府应依法为太阳城业委会成立办理备案手续。8.《关于行政审判适用法律问题的解答（五）》，证明太阳城业委会具有诉讼主体资格。9.倪某某证人证言，证明首届业主大会会议各项工作是依法在仁和镇政府协助、指导、监督下进行的。10.杨某某证人证言，证明每日封存选票的合理合规性及投票期间未收到业主的投诉意见。11.东方太阳城小区首次业主大会表决工作手册，证明投票站每日从投票箱取出表决票，将表决票密封存入保险柜是合法合规的。12.2015年9月25日仁和镇政府给太阳城社区业主大会筹备组的通知，证明此为唯一的由仁和镇政府转来的小区业主对投票工作的意见反映。13.2015年9月28日给仁和镇政府民政科的信，证明筹备组采纳仁和镇政府的意见，重申严格规范投票选举工作纪律，要求认真落实。14.关于计票工作的决定，证明筹备组对计票工作极为重视，渴望与仁和镇政府一起做好计票工作。15.2016年4月26日的会议纪要，证明仁和镇政府承认筹备组决议是自治行为，不需经过政府表态决定。16.业主之声，证明计票过程合法，筹备组圆满完成使命并向全体业主公告。仁和镇政府在举证期限内向一审法院提交并当庭出示了以下证据：1.2016年4月太阳城业主郭某的投诉举报信及身份证明。2.2016年5月太阳城业主刘某某等人投诉举报材料及身份证明。3.2016年5月5日北京东方太阳城房地产开发有限责任公司关于《东方太阳城首次业主大会召开过程中筹备组一系列严重违法违规情况的举报材料》。证据1、2、3证明太阳城业委会作为拟备案的业主委员会受到多方投诉举报，呼吁不予备案。太阳城业委会不能代表太阳城广大业主的意志，仁和镇政府有权依法先行核查投诉所涉情况。4.刘某某证人证言。5.迟某证人证言。6.郭某证人证言。证据4、5、6证明目的见书面证言。7.太阳城小区首次业主大会表决票，证明太阳城业委会筹备工作过程中向投票人出具候选人结构构成以及选票只简单介绍了居住和工作任职，而对与选举密切相关的作为业主的表现只字未提。8.2016年4月30日的首次业主大会会议决议公告，证明太阳城业委会筹备组选举出的业主委员会委员的具体名单。9.2016年4月30日的业主委员会第一次会议公告，证明业主委员会的主任委员和副主任委员。10.北京某某物业管理有限公司出具的“证明”，证明部分太阳城业委会构成人员不具备业主资格，其中包括主任委员聂光启和副主任委员王某1。太阳城业委会的构成人员不符合《业主大会和业主委员会指导规则》第31条规定的任职资格。11.太阳城业委会候选人欠费情况，证明副主任委员王某1以及其他四名委员均有欠缴物业费情形，另外还有两位委员欠缴供暖费，其中一位就是王某2，违反《物业管理条例》第7条以及《业主大会和业主委员会指导规则》第31条之规定。12.2016年5月9日北京市顺义区城市管理综合行政执法监察局对太阳城业委会部分成员的执法监察资料，证明业委会委员之一高某某在太阳城内违建，行政机关已经启动行政违法调查程序。13.太阳城小区首次业主大会会议召开公告，证明太阳城小区首次业主大会召投票公示的地点为琴湖客服东侧，实际上后来唱计票都不在这个地方。14.太阳城小区首次业主大会表决办法，证明该办法是太阳城业委会在表决期间公示的唯一表决办法，其中提到了“使用纸介质表决票”，且对于私开票箱完全没有提起，也就是并不允许私开票箱。15.（2015）三中行终字第195号行政判决书。16.关于业主大会继续召开、投票继续进行的决定。证据15、16证明本次太阳城首次业主大会筹备组的工作系“带伤”工作，其理应主动消除各位业主、监督主体的质疑，接受监督。筹备组已经超出法定期限工作，应予自行解散，但是由于其并不主动自行解散，仁和镇政府协调其他业主和筹备组工作时引发该场诉讼。17.2016年4月8日、4月15日、4月17日、4月26日的会议记录，证明仁和镇政府多次对于封箱、唱计票等重要环节提出明确指示，要求筹备组应按照《召开方案》所公示的程序，公开、公正选择时间和地点，以便业主等各方监督，保证选举结果公开、公正、透明；仁和镇政府本身是支持太阳城成立业委会的，并依法履行监督指导职责。18.2016年4月9日投票现场的摄像头被人为遮挡的照片一张，证明用于监督票箱的摄像头被人为遮挡，无法正常监控，而且是在太阳城业委会筹备组工作人员在场的情况下。19.2016年4月18日（投票截止日）封箱验票时发现仅有六张选票的录像（附录像内容说明）及截图两页，证明封箱验票环节时发现选票只有六张，完全无法验收，其他的票是由筹备工作组从别的地方拿着六包票过来的，人为控制，有篡改的可能性。20.2016年4月27日15时27分，仁和镇政府收到落款为“部分筹备组成员和志愿者联席会议”的临时通知（邮件截屏），证明太阳城业委会筹备组对于唱计票时间、地点并未正式通知，未履行通知和向业主的公示程序。21.2016年4月27日17时22分仁和镇政府对唱计票时间、地点及通知人表示质疑的回复性电子邮件，证明通知的主体并不是筹备组，而是筹备组部分成员和志愿者联席会议，不正规，而且确定的唱计票地点已经超出了仁和镇政府管辖范围，在这么匆促的情况下仁和镇政府不便进行监督。22.2016年4月28日迟某的举报信，证明筹备组工作拒绝建设单位代表参加，违反相关规定。23.太阳城社区居委会未接到唱计票通知的说明，证明居委会从未接到筹备组关于唱票、计票工作的通知，也没有接到业委会召开第一次会议的通知，该行为违反《物业管理条例》第20条以及《北京市贯彻〈物业管理条例〉的若干意见》的相关规定。24.2016年5月3日仁和镇政府向太阳城小区业主大会筹备组发出需配合调查核实的通知及送达签收单，证明因投计票程序中的问题以及业主等的举报投诉，仁和镇政府已先行依职权对投诉所涉情况进行调查。在太阳城业委会成立的决议以及相关管理规约决议公示之后的第三天，仁和镇政府已经实事求是根据必要性原则提起了调查核实程序，要求太阳城业委会筹备组进行答复。25.2016年5月5日的会议记录，证明2016年5月5日太阳城业委会无视仁和镇政府正在进行的行政管理监督工作，强行申请备案。此时距离太阳城业委会决议仅仅只有五天，第五天还没有结束，依照京建发第762号文件此时还在筹备组工作报告公告期间，按照规定该公告期间应不少于七日。26.2016年5月6日太阳城业委会等人员拒绝向仁和镇政府提供相关材料的书面回复，证明太阳城业委会等人员明确表示拒绝配合仁和镇政府依职权提起的投诉举报处理工作和监督工作。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：1.太阳城业委会提交的证据1-6与本案具有关联性，能够证明太阳城业委会向仁和镇政府提出备案申请的时间、方式、提出申请时所提交的材料以及仁和镇政府的答复情况等，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。太阳城业委会提交的证据7、8系相关规定，一审法院不作评价。太阳城业委会提交的其他证据与本案没有直接的关联性，一审法院不予接纳。2.仁和镇政府提交的证据8、9、25与太阳城业委会提交的证据1、3一致，一审法院作相同认定。仁和镇政府提交的其他证据与本案没有直接的关联性，一审法院不予采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。二审诉讼期间，仁和镇政府提交以下3组证据：1.违法建设投诉书6份、北京市顺义区监察局相关材料一套，证明太阳城业委会成员中有多名涉嫌有违法建设；2.两个太阳城业委会业主资料卡，证明太阳城业委会的19名业委会成员中有两人因房屋产权变动已不再是业主；3.情况说明复印件一份，证明其中一个委员刘萍，原是业委会的委员现已经退出业委会。经庭审质证，本院认为仁和镇政府二审提交的证据与本案没有直接关联性，本院不予认可。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《物业管理条例》第十六条第一款及《北京市物业管理办法》第十七条第一款的相关规定，仁和镇政府具有对在其辖区内的业主委员会进行备案的法定职权。本案中，根据现有证据可以认定，太阳城业委会曾两次向仁和镇政府提出备案申请并同时提交了相关备案材料，仁和镇政府分别以“暂不接收备案材料”和拒收邮件的方式予以回应。本院认为，依申请而启动的履责情况中，接收材料是行政机关履行行政职责的首要步骤和必要前提，仁和镇政府的两次回应方式不符合《物业管理条例》及《北京市物业管理办法》的相关规定，一审法院认定仁和镇政府“暂不接收备案材料”和拒收邮件的行为不具有合法性、属于不履行法定职责并无不当。仁和镇政府接收材料太阳城业委会提交的相关备案材料后，应当根据《北京市物业管理办法》的相关规定作出相应的行政行为。关于太阳城业委会的原告主体资格问题的认定，本院同意一审法院的认定意见。因此，一审判决结果并无不当，本院予以维持。上诉人太阳城业委会、上诉人仁和镇政府的上诉意见缺乏法律依据和事实根据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由北京市顺义区仁和镇人民政府、北京市顺义区东方太阳城业主委员会各负担25元（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  韩 勇代理审判员  王曼斐代理审判员  陈金涛二〇一七年三月十四日书 记 员  孙森森书 记 员  孙 利