浙江省慈溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2012）甬慈行初字第7号
原告孙继范，男，1962年2月16日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
委托代理人金学忠（特别授权代理），浙江亿站律师事务所律师。
被告宁波市国土资源局，住所地浙江省宁波市海曙区三市路1号。
法定代表人柴利能，男，局长。
委托代理人钟煜（特别授权代理），男，宁波市国土资源局工作人员。
委托代理人谢恩斌（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。
原告孙继范不服被告宁波市国土资源局作出〔2012〕1号行政处罚决定的行政行为，于2012年1月20日提起行政诉讼。本院于2012年2月10日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年3月7日公开开庭审理了本案。原告孙继范及其委托代理人金学忠，被告宁波市国土资源局的委托代理人钟煜、谢恩斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁波市国土资源局于2012年1月11日作出〔2012〕1号行政处罚决定，认定原告孙继范未经县级人民政府土地行政主管部门批准，擅自在慈溪市掌起镇陈家村集体土地（陈家至古窑浦大道西侧）上进行畜禽养殖。经勘测，所涉土地面积共5600平方米，其中用于畜禽养殖使用土地的实际情况如下：填有塘渣的土地面积为1379平方米；养鸡、养猪的棚屋占用的土地面积为1329平方米；放置畜禽粪便的池塘227平方米；水泥地坪84平方米；大门旁的棚屋81平方米，以上土地面积为3100平方米。根据慈溪市掌起镇土地利用总体规划和土地利用现状确定上述土地类别为基本农田。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四条第四款和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十三条以及浙江省国土资源厅、农业厅（浙土资发〔2009〕26号）《关于切实做好设施农用地管理服务的通知》文件的规定,属于未经批准，擅自占用土地用于养殖业的违法行为，按非法占用土地进行查处。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、第八十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令原告退还非法占用的5600平方米土地，在接到行政处罚决定之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复3100平方米土地原状，并处非法占用并用于畜禽养殖的3100平方米土地每平方米29元的罚款，计人民币89900元。
被告宁波市国土资源局于2012年2月21日向本院提供了以下证据、依据：1.慈溪市2010年度卫星遥感影像局部图一份，用以证明土地违法案件来源；2.人口信息一份，用以证明原告身份；3.询问笔录（被询问人孙继范）、《询问笔录孙继范拒绝签字的有关情况说明及在场人员签字作证》各一份，用以证明原告取得的土地来源及相关使用情况，以及原告拒绝在笔录上签字的事实；4.询问笔录（被询问人冯立银）一份，用以证明冯立银养兔场土地来源、关闭、转包等相关情况；5.询问笔录（被询问人分别为高如涛、陈开达、陈法令）四份，用以证明原告未经土地所在村集体经济组织同意，未经有关部门审查、审批，擅自在慈溪市掌起镇陈家村集体土地上进行畜禽养殖的土地来源和违法用地的事实；6.《关于孙继范土地违法情况的说明》二份，用以证明原告土地违法过程与事实；7.《关于原陈五村孙继范要求租用本队四脚凉亭地搞汽运的讨论记录》及附言一份，用以证明原告土地来源；8.《镇农办对孙继范养殖场进行实地调查情况汇报》一份，用以证明原告畜禽养殖实际情况；9.《市下拨掌起镇2008年禁养区畜禽养殖场关闭（搬迁）补助清单》一份，用以证明冯立银养兔场关闭；10.违法用地照片24张，用以证明原告在慈溪市掌起镇陈家村集体土地上进行畜禽养殖的违法用地事实；11.慈溪市掌起镇土地利用总体规划局部图（2006-2020年）、慈溪市掌起镇土地利用现状局部图各一份，用以证明原告进行畜禽养殖所占用土地的类别；12.照片34张，用以证明原告2009-2011年违法用地情况及被掌起镇人民政府、慈溪市国土资源局多次制止情况；13.土地勘测定界成果资料一份，用以证明原告违法用地的实际状况和面积；14.《国土资源违法案件立案呈批表》一份，用以证明被告依法立案查处的事实；15.〔2011〕009号《行政处罚听证告知书》一份，用以证明被告告知原告陈述、申辩、听证的权利；16.听证笔录一份，用以证明行政处罚经过听证程序；17.宁波市国土资源局〔2012〕1号《行政处罚决定书》一份，用以证明被诉具体行政行为存在；18.送达回证一份，用以证明涉诉处罚决定书已送达原告的事实；19.规范性文件依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四条第四款、第七十六条第一款、第八十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十三条、第四十五条，《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第二条，《关于切实做好设施农用地管理服务的通知》（浙土资发〔2009〕26号）第四条，《土地违法案件查处办法》第十一条，用以证明被诉行政处罚行为符合相关法律规定。
原告孙继范起诉称：一、〔2012〕1号行政处罚决定认定的事实有误。原告搭建的临时建筑物，是慈溪市三联果蔬种植有限公司为建设现代绿色环保蔬菜基地的配套设施，属于国家政策和法律保护的农用设施。原告所属公司现有耕种土地面积达411亩，按千分之五的比例，完全可以建设相应的农用设施。养殖一定数量的生猪和家禽，目的是为大量的环保蔬菜基地提供必需的有机肥料，是提高农业产值的科学举措，也得到农业科技环保部门的大力支持。原告行为并不违法。而且，涉案的原告相关资产已归到慈溪市三联果蔬种植有限公司名下，被告处罚的主体已经发生变更，原处罚的主体与事实不符。二、〔2012〕1号行政处罚决定适用法律不当。省国土厅、农业厅发布的浙土资发〔2009〕26号文件规定：“为农业生产服务的临时性配套设施用地实行规模控制，凡土地承包经营权流转期限5年以上并签订流转合同、经营面积100亩以上的专业大户、农民专业合作社、现代农场等农业生产经营者，允许在其流转土地范围内按流转面积5‰左右比例使用。”“对于未经批准，擅自占用土地用于设施农业或养殖业的，按非法占用土地进行查处。对于已经建成、但尚未办理审批手续的设施农用地，县级国土资源局和乡镇人民政府要督促农业生产经营者及时补办用地审批手续。农业生产经营者拒不办理的，按非法占用土地进行查处。”被告采取断章取义的手法，歪曲政策法规本意，在没有督促原告办理相关手续，原告也没有拒绝办理手续的情况下，就直接进行处罚，实属不当。原告现诉请法院依法撤销被告所作〔2012〕1号行政处罚决定。
原告孙继范在庭审前向本院提交了〔2012〕1号《行政处罚决定书》一份，用以证明被诉具体行政行为存在。
原告孙继范向本院当庭提交了下列证据：1.企业法人营业执照一份；2.公司基本情况一份；3.证明一份；4.股东会决议一份；5.《宁波市农村土地承包经营权委托转包（租赁）合同》一份；6.《掌起镇陈家村流转土地托管协议书》一份；7.《农村土地合伙开发协议书》一份；上述证据用以证明原告是慈溪市三联果蔬种植有限公司股东，行政处罚所涉土地属于慈溪市三联果蔬种植有限公司，被告处罚的主体与事实不符；8.《申请报告》一份；9.《关于要求建设畜牧场的申请报告》一份；证据8、9，用以证明畜禽养殖是受到国家政策支持的。
被告宁波市国土资源局答辩称：一、原告未经批准，擅自占用土地用于养殖业的违法行为事实清楚。经查，1998年，案外人冯立银从陈家村几个土地承包户那里转包了部分涉案土地，开办养兔场。2008年11月，冯立银的养兔场关闭。之后，未经原土地承包户、陈家村第7生产队及陈家村经济合作社同意，冯立银将5.3亩土地转包给了原告。原告在2010年又向掌起镇陈家村第7生产队其他土地承包户转包了3亩左右的土地。至此，原告转包来的陈家村第7生产队集体土地面积达8亩有余。原告于2009年6月开始在上述土地上填塘渣并搭建钢棚，多次被当地镇政府派员制止，但原告仍然继续抢建并初具规模。为此，掌起镇人民政府与慈溪市国土资源局于2011年4月1日联合执法，组织力量对原告违法建筑进行了行政强制拆除，强拆后仅留下小部分竹篱笆。但之后，原告又在该块土地上围起了封闭的竹篱笆，加上大门外用于进出的通道，经实地勘测土地面积共为5600平方米，根据慈溪市掌起镇土地利用总体规划和土地利用现状确定土地类别为基本农田。目前，原告用于畜禽养殖使用土地的实际情况如下：填有塘渣的土地面积为1379平方米；养鸡、养猪的棚屋占用的土地面积为1329平方米；放置畜禽粪便的池塘227平方米；水泥地坪84平方米；大门旁的棚屋81平方米，以上土地面积为3100平方米。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四条第四款和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十三条以及浙江省国土资源厅、农业厅《关于切实做好设施农用地管理服务的通知》（浙土资发〔2009〕26号）文件的规定。原告未经批准，擅自占用土地用于养殖业的违法行为事实清楚。二、对原告未经批准，擅自占用土地用于养殖业的违法行为作出的行政处罚决定适用法律法规正确。原告以浙土资发〔2009〕26号文件规定为据，认为被告未督促原告及时补办用地审批手续，而直接予以处罚，适用法律不当。对此，被告认为，基于原告占用的土地是基本农田、2008年《慈溪市畜禽养殖污染综合整治工作实施方案》（慈农〔2008〕50号）明确涉案地块不允许进行畜禽养殖、慈溪市国土资源局和掌起镇人民政府多次制止原告自2009年以来的土地违法行为等三点理由，被告没有督促原告办理相关手续的必要性。被告经过调查取证，认定原告的违法行为，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、第八十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出行政处罚决定，适用法律法规正确。综上，请求维持被告的行政处罚决定。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对被告证据2、4、14、15、16、17、18无异议，被告对原告证据提供的〔2012〕1号《行政处罚决定书》无异议，本院确认上述证据之证明力。对被告证据1、9，原告认为与本案无关。本院认为，被告证据1能证明土地违法案件来源；被告证据9能证明涉案土地处于畜禽禁养区。对被告证据3、5、6、7、8、10、12、13，原告对证据的真实性均无异议，但认为处罚决定所涉土地已全部归属慈溪市三联果蔬种植有限公司，原处罚主体与事实不符；农民对自身承包的土地依法享有转包权，原告合法租用土地用于畜禽养殖，未改变涉案土地的农用地性质，使用土地行为合法。本院根据原告质证意见，对被告上述证据的真实性予以确认，并据此认定原告在涉案土地上实施填塘渣、搭钢棚、挖池塘等行为，现占用涉案土地养殖猪、鸡的事实。原告认为涉案土地为农用地，但对被告证据11未提供相反证据进行反驳，故本院确认被告证据11的真实性，确认被诉处罚决定所涉土地为基本农田的事实。被告提供的规范性文件依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》，分别是现行法律、行政法规和地方性法规，应作为审理本案的依据。《土地违法案件查处办法》系原国家土地管理局制定的部门规章，可参照适用。国土资发〔2010〕155号、浙土资发〔2009〕26号等其他规范性文件，与上位法并不抵触，可认可其效力。对原告当庭提供的证据，被告认为原告逾期提供证据，不予质证。本院认为，原告当庭所举证据1、2显示慈溪市三联果蔬种植有限公司成立于被诉处罚决定作出之后，该二份证据不能证明被告对原告作出行政处罚决定系认定被处罚主体错误；原告证据5、6与本案不具有关联性；原告证据3、4、7、8、9，均不能证明原告因畜禽养殖使用土地已获得批准的事实。
经审理查明，2009年起，原告自案外人冯立银等人处获得位于慈溪市掌起镇陈家村的集体土地（陈家至古窑浦大道西侧）。该土地性质为基本农田。之后，原告陆续在该土地上填塘渣、搭钢棚、挖池塘、砌围墙，并从事养殖鸡、猪等活动。但原告未办理用地审批手续。期间，政府相关部门对原告占用土地进行建设和养殖的行为进行了多次制止，并组织力量实施过行政强制拆除、土地复垦行为。但原告依然占用上述土地进行建设并从事养殖活动。2011年8月8日，根据卫片执法检查图斑及慈溪市国土资源局上报，被告对原告土地违法案件予以受理，并于次月12日立案。经调查勘测，被告查明原告因畜禽养殖占用土地面积共5600平方米，其中建筑物和其他设施占用土地面积为3100平方米。在履行了告知、听证等相关程序后，被告于2012年1月11日作出〔2012〕1号行政处罚决定。2012年2月10日，慈溪市三联果蔬种植有限公司成立。原告系该公司投资人之一。原告称，其以涉案土地作价入股该公司。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第七十一条、《土地违法案件查处办法》第十一条的规定，被告宁波市国土资源局有权查处发生在慈溪市行政区域内的土地违法行为，并依法给予行政处罚。本案中，原告未办理有关用地审批手续，擅自在涉案基本农田上填宕碴、建钢棚、挖池塘进行养殖，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款、第五十七条、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十三条之规定。针对原告的土地违法行为，被告经立案受理及调查取证，并履行了行政处罚告知、听证程序后，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条等规定，作出被诉行政处罚决定，该行政行为证据充分，适用法律正确，不违反法定程序。
原告在诉讼中主张，其搭建的临时建筑物，是慈溪市三联果蔬种植有限公司为建设现代绿色环保蔬菜基地的配套设施，根据公司现有土地411亩的经营规模，按照浙土资发〔2009〕26号文件关于“为农业生产服务的临时性配套设施用地实行规模控制，凡土地承包经营权流转期限5年以上并签订流转合同、经营面积100亩以上的专业大户、农民专业合作社、现代农场等农业生产经营者，允许在其流转土地范围内按流转面积5‰左右比例使用”、“对于未经批准，擅自占用土地用于设施农业或养殖业的，按非法占用土地进行查处。对于已经建成、但尚未办理审批手续的设施农用地，县级国土资源局和乡镇人民政府要督促农业生产经营者及时补办用地审批手续。农业生产经营者拒不办理的，按非法占用土地进行查处”规定，慈溪市三联果蔬种植有限公司有权使用涉案土地作为设施用地，被告未督促原告补办用地审批手续，直接对原告进行处罚，认定事实不清，处罚主体有误，适用法律不当。对此，本院认为，在涉案基本农田上填塘渣、建钢棚、挖池塘进行养殖等行为系原告实施，慈溪市三联果蔬种植有限公司成立于被诉处罚决定作出之后，被告以原告为处罚对象，认定事实清楚。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）相关规定，兴建农业设施的，经营者应与当地农村集体经济组织签订用地协议；涉及土地承包经营权流转的，应先行依法签订土地流转合同；设施农业应合理选址，设施建设严禁占用基本农田。本案中，原告本身并非经营面积100亩以上的农业生产者，涉案土地亦非慈溪市三联果蔬种植有限公司依法取得的流转土地，且涉案土地性质为基本农田，鉴于上述情形，本案不存在由原告补办用地手续的可能性。针对原告的土地违法行为，被告作出被诉行政处罚决定，适用法律正确。
综上，被诉行政处罚决定合法，原告的诉讼主张，理由不能成立。对原告要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告孙继范要求撤销被告宁波市国土资源局于2012年1月11日作出的〔2012〕1号行政处罚决定的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告孙继范负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为81×××01，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 周 红
审 判 员 戎 安 达
人民陪审员 童 松 迪
二〇一二年四月十二日
书 记 员 岑瑜（代）