湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂宜昌中行终字第00070号
上诉人（原审原告）谭昌忠。
委托代理人汤艳婷，系上诉人谭昌忠之女。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）远安县住房和城乡建设局（以下简称远安县住建局）。住所地：远安县鸣凤镇鸣凤大道*号。
法定代表人郑向东，该局局长。
委托代理人宋剑，该局城乡规划股科员。特别授权代理。
委托代理人刘亚节，湖北沮城律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人谭昌忠因诉被上诉人远安县住建局不履行城市规划信息公开法定职责一案，不服远安县人民法院（2014）鄂远安行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月1日立案受理，并依法组成合议庭，于2014年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人谭昌忠的委托代理人汤艳婷，被上诉人远安县住建局的委托代理人宋剑到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审根据被告举证及原告提交的证据并经庭审质证综合认定以下事实：原告谭昌忠及其妻汤世萍均为远安县鸣凤镇双利社区村民委员会村民。1987年12月3日，原告谭昌忠与该村签订大堰湾承包经营合同，合同约定：原告自1987年12月3日起至2018年12月30日止，承包经营该村大堰湾的低产田和山坡地并依年上缴该村一定利润。签约后，原告一直按约经营。2013年初，远安县人民政府将原告承包的大堰湾及其他部分土地征用，拟定为当代普药集团与鸣凤大道延伸段的建设项目用地。同年7月5日，双利社区村民委员会与原告之妻汤世萍签订征地补偿协议，协议约定，根据原告承包大堰湾的土地及垦荒面积，一次性分别补偿原告人民币798083.60元和250801.48元，原告在三日内停止耕种并将土地交回该村。原告领取补偿款后，交回其承包的大部分土地。2013年12月7日，原告以当代普药集团与鸣凤大道延伸段的建设项目涉及其切身利益为由向被告书面申请，要求被告将上述二个建设项目的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》及红线图、《建设工程规划许可证》等信息公开。被告在原告申请后，于2013年12月27日以远住建函（2013）102号《关于谭昌忠要求政务信息公开的答复》回复原告：对其申请公开的信息，已办理结束的在远安县住建局网站上已予以公开，对尚在办理中的，将在办理结束后及时公开，并请关注远安县住建局网站。原告对此答复不服，向远安县人民政府申请复议，远安县人民政府复议决定维持被告的答复。原告仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求法院确认被告作出的答复违法，并责令被告依法依申请全面公开政府信息。
审理中还查明：被告2013年12月7日受理原告公开信息的申请后，于2013年12月27日在其远安县住建局官方网站（域名：http：／／yajs.yuanan.gov.cn）对远安县鸣凤大道延伸段（含江河大道）《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》分别以32号、49号信息序号予以了发布；其次，原告在其申请中所提对当代普药集团与鸣凤大道延伸段《建设项目选址意见书》、红线图等信息因其他相关部门审批程序中的顺位关系，被告现未能依照相关法律规定制作形成原告申请要求获取的项目信息；第三，被告现有职责中，并未有直接制作建设项目规划红线的法定职责；第四，被告现已许可的鸣凤大道延伸段建设规划依据的是远安县人民政府2008-2020年城市总体规划。
原审法院根据认定的事实认为：一、被告作为县级人民政府城市规划主管部门，依法负有对远安县行政区域内城市规划管理及其信息公开的职责。本案中，被告依据远安县人民政府2008-2020年城市总体规划，对公共服务设施鸣凤大道延伸段项目的规划管理信息，根据《中华人民共和国城乡建设规划法》第三十七条、第四十条及《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十条、第十一条、第十八条等相关规定，为被告法定的在一定期限内即应予主动公开的政府信息。因该项目与原告的切身利益关系，原告依法向被告申请公开该项目信息后，被告对其已制作形成的规划管理信息在官方网站上公开，同时以远住建函（2013）102号答复告知了原告获取该项目信息的方式和途径，该答复基本能满足原告对该项目部分信息的知情要求；二、被告因城乡规划管理的相关程序限定，对当代普药集团建设规划管理以及鸣凤大道延伸段的《建设项目选址意见书》等信息现还未能依职权制作并形成，无法公开相关内容信息。被告在答复时，对该事实不加说明，未合政府部门履责的勤勉与谨慎，但并不能构成信息公开的不作为；三、关于被告在答复中未告知原告救济程序的问题。《政府信息公开条例》第三十三条对申请人救济程序有明确规定，被告不作告知，其答复有告知程序的遗漏。但本案原告受领后，已依法进行了复议并诉讼，其救济权并未因此受到损害。综上所述，被告在原告申请其公开信息后所作答复形式上虽为适当但确有瑕疵，原告因此而要求确认被告的答复违法则无明确法律依据，其所提其它理由与本案亦无关联。因此，原告所提诉讼请求法院难以支持。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（一）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）、（二）项之规定，判决驳回原告谭昌忠的诉讼请求。
谭昌忠不服，向本院提起上诉称：1、一审法院庭审和实体程序严重违法。其一，被上诉人的法定代表人不依法出庭应诉，上诉人当庭明确表示有异议。《国务院关于加强法治政府建设的意见》第25条以及《湖北省关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》第2条均明确规定行政机关负责人要主动出庭应诉，《民事诉讼法》第48条也明确规定，法人由其法定代表人出庭应诉。一审法院对此既未制作司法建议书，也未在判决中予以载明，其判决依法应当撤销。其二，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》规定，在行政诉讼中，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状。本案被上诉人在开庭时才提交答辩状已违反法律规定10日的答辩期限，其行为违法且侵犯了上诉人的质证权。上诉人因此申请合议庭成员回避，审判长居然违法口头予以驳回。其三，根据《行政诉讼法》及相关规定，被告应当在收到起诉状副本后十日内提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。一审庭审中，被上诉人却当庭提交了另一份网页下载件，举证称，鸣凤大道延伸段市政工程建设项目的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的核发情况已经在网站上公布，但该证据在行政复议和法定的举证期限内被上诉人却没有提交，按规定该份证据不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。
2、一审法院认定事实不清。其一，根据《政府信息公开条例》第26条的规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。该条款实际包含了两层含义，一是要尽量满足申请人的要求，按照其要求的形式提供信息，二是无法满足申请人要求时，也应当采取适当形式提供信息。上诉人在《政府信息公开申请表》中已明确要求提供加盖公章的复制件，被上诉人作出的答复虽然告知了信息获取途径，但不具体、不明确，没有提供该文件的链接页面，上诉人无法查询获得该政府信息，且被上诉人也不是按照上诉人申请中要求的形式提供的信息，其答复显然违反前述规定，不能认定被上诉人履行了信息公开法定职责。其二，《政府信息公开条例》第21条第3款同时规定，依法不属于本机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。答复称“尚在办理中”，实际就是该政府信息不存在，但其未依法告知“政府信息不存在”的事实和理由，且对于根本不存在的政府信息让上诉人“等办理完结后上网查询”没有任何事实和法律依据，属严重违法。其三，被上诉人的答复未依法载明联系人、联系电话，未告知不服的救济渠道，且用“信访回复”的形式处理公民的申请，不符合政府信息公开的形式要求。
3、一审法院适用法律不当。本次上诉的焦点问题是被上诉人作出的答复是否符合法律规定，是否依法履行了信息公开的法定义务。被上诉人和法院的调查结果都认为上诉人所申请的政府信息是其应当履行的法定职责，那么上诉人诉请的理由为何不成立不被依法支持？故一审法院适用《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误。
综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的答复，判决被上诉人依法依申请全面公开政府信息，并由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人远安县住建局答辩称：1、关于一审法院庭审和实体程序严重违法的问题。第一，《行政诉讼法》并未规定行政案件的庭审，行政机关的法定代表人必须亲自到庭应诉，规范民事案件审理行为的《民事诉讼法》也没有规定法人单位的法定代表人必须亲自到庭应诉，尽管某些地方性的政策中有类似的要求，但仅仅只是倡导性的规范，并不影响法院对行政案件的审理。第二，提交答辩状是答辩人的权利，与规定期限内不提交证据是两码事，不提交证据依法应认定该具体行政行为没有证据，但不提交答辩状按照法律规定并不影响案件审理。所以，上诉人称被上诉人未提交答辩状就是“全部认同原告的控诉，依法应当立即宣判败诉”之说，不能成立。
2、关于一审法院认定事实不清问题。被上诉人特针对上诉人的质证意见解释两点：第一，上诉人在信息公开的申请中确实明确提出了“复印件加盖公章”的请求，但因已办完的鸣凤大道延伸段相关许可证已送交给建设单位，被上诉人在无法按照上诉人要求的形式提供信息的情况下，严格按照《政府信息公开条例》第26条规定的处置方式，将包含有申请内容信息的已公开网站的中文域名明确告知了上诉人，被上诉人的处置方法完全符合《政府信息公开条例》的规定。第二，被上诉人提交的网页下载打印件中记载的是已公开的鸣凤大道延伸段的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，这两证正是上诉人申请中要求公开的内容之一。
3、关于一审法院适用法律不当的问题。首先，针对上诉人的信息公开申请，被上诉人在答复中已明确告知上诉人，已制作完的信息已在网站上公开，尚在办理中的办结后及时公开，上诉人只要按答复意见将网址一打开即可明白无误地判断出哪些是已公开的信息，哪些是尚未公开的信息。因此，被上诉人没有任何不作为的行为，一审法院适用《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定正确。其次，一审法院适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）、（二）项的规定也十分适当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原判所载明的证据材料均已随案移送本院。本院根据本案证据所认定的基本事实与原判无异。
本院认为，本案被诉具体行政行为是被上诉人依据上诉人的申请，于2013年12月27日对上诉人作出的《关于谭昌忠要求政务信息公开的答复》（远住建函（2013）102号），根据当事人双方在二审的诉辩主张，被上诉人对于上诉人在《政府信息公开申请表》上所填写的要求公开的信息内容，属于被上诉人应主动公开的信息范围这一事实并无异议，双方的争议焦点主要在于被上诉人对上诉人的申请所作答复是否符合国家有关政府信息公开的法定形式和要求，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求其认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
根据上诉人2013年12月7日所填写的《政府信息公开申请表》所载明的内容，上诉人要求被上诉人公布的政府信息内容为：当代普药集团及鸣凤大道延伸段项目（含城南工业园拓展区）的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》及红线图、《建设工程规划许可证》。要求公开的形式为：复印件加盖公章。对于无法提供的资料，上诉人要求“以书面形式说明理由并盖章。”
被上诉人根据上诉人申请所作答复的主要内容为：上诉人“申请公开的信息，在我局信息公开范围内，且已经办理结束的，我局将在远安县住建局网站上公开，尚在办理中的我局将在办理结束后及时在网站上公开。”一审诉讼过程中，被上诉人提交了该局在互联网上的网页下载打印件，以证明鸣凤大道延伸段（含江河大道）道路改造工程已取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，两证的发证日期分别为2013年4月23日和2013年4月25日，上述信息被上诉人于2013年12月27日，即被上诉人向上诉人作出答复的当天在远安县住建局网站上发布。在被上诉人官方网站中“信息公开”“公示公告”一栏内，湖北省城市规划《建设用地规划许可证》核发一览表和《建设工程规划许可证》核发一览表中有清楚载明，两证在一览表中的编号分别为32号和49号。
《政府信息公开条例》第二十六条以及第二十一条第（三）项规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。本案上诉人在申请中要求被上诉人公布相关信息的形式是“复印件加盖公章”，对此被上诉人在诉讼中解释称，因鸣凤大道延伸段项目的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》已送交给建设单位，故无法按照上诉人要求的形式提供信息，但被上诉人已告知上诉人相关信息“将在远安县住建局网站上公开。”本院认为，被上诉人在无法按照上诉人的要求提供鸣凤大道延伸段项目的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》复印件的情况下，应在答复中向上诉人说明原因，其未作说明不妥，但其将记录保存的信息在远安县住建局网站上公开，该形式也是《政府信息公开条例》所允许的一种便于公众知晓的方式。
对于尚未办理完结的相关证件和手续，被上诉人告知上诉人“将在办理结束后及时在网站上公开”。对此，本院认为，被上诉人的答复实际已告知上诉人部分信息未能公开的原因是“尚未办理完结”，虽理由表述不够详细，但并非如上诉人所称未说明理由。
被上诉人在答复中未告知上诉人救济渠道确有不妥，但上诉人在收到答复后，已依法进行复议并提起行政诉讼，其复议权和诉权并未受到实际影响，本院仅以此确认被上诉人作出的答复违法理由尚不充分。
综上，针对上诉人申请信息公开的请求，被上诉人对已办结的事项已履行公开职责，对尚未办结的事项，被上诉人也简单说明了理由和今后获取信息的途径。其所作答复虽有瑕疵，但对上诉人的实体权益并未造成实际影响。原审法院据此根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（一）项、以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）、（二）项的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，其认定事实、适用法律并无不当；至于上诉人在上诉状中提到的被上诉人的法定代表人在一审未出庭应诉，其提出回避申请审判长越权以口头方式予以驳回，一审法院程序违法的问题，本院在二审开庭前对上诉人已作专门释明，并制作了询问笔录，其详尽理由本院在此不再赘述。上诉人有关一审法院程序违法的理由不能成立。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判，
本案二审诉讼费50元，由上诉人谭昌忠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一四年十月三十日
书 记 员 宋佳佳