河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫05行终136号
上诉人（原审原告）桑香德，女，1952年7月2日出生，汉族，住内黄县。
委托代理人霍春林，大沧海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）内黄县公安局，住所地内黄县。
法定代表人肖英亮，男，局长。
委托代理人江灿，男，内黄县公安局石盘屯派出所副所长。
委托代理人贾宇，男，内黄县公安局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）内黄县人民政府，住所地内黄县。
法定代表人王辉，男，县长。
委托代理人王志奎，男，内黄县人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人王整有，男，1954年2月8日出生，汉族，住内黄县。
上诉人桑香德因诉被上诉人内黄县公安局治安处罚及被上诉人内黄县人民政府行政复议一案，不服滑县人民法院（2017）豫0526行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2014年11月，桑香德的丈夫宰大山以王整有及王整有的儿子王文波为被告向内黄县人民法院提起物权保护诉讼，请求判令二人停止侵占并返还其耕地1.24亩，并赔偿其损失1万元。内黄县人民法院于2015年4月22日作出（2014）内楚民初字第313号民事裁定，驳回宰大山的起诉。宰大山不服，向安阳市中级人民法院提起上诉，安阳市中级人民法院于2015年6月22日作出（2015）安中民立终字第172号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。后王整有在双方争议的土地上种植小麦。2016年4月21日22时57分，王整有向公安机关报警，称其在内黄县石盘屯乡宰庄西地种的小麦被损毁。内黄县公安局受案后进行了调查，查明被损毁的麦田面积为0.88亩，损坏的麦子价格为265元，王整有的年龄已满60周岁。内黄县公安局于2016年9月16日对桑香德作出内公（石）行罚决字〔2016〕0550号行政处罚决定。桑香德不服，向内黄县人民政府申请行政复议，内黄县人民政府于2017年1月6日作出内政复决〔2016〕42号行政复议决定，维持上述行政处罚决定。
原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条第一款、第九十一条的规定，内黄县公安局依法具有作出被诉行政处罚决定的行政职权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”《河南省公安机关治安管理处罚裁量标准》五十八条规定：“有下列行为之一，构成情节较重：（1）故意损毁公私财物数额在1000元以上的；（2）故意损毁残疾人人、老年人、未成年人或者丧失劳动能力的人财物的；（3）因故意损毁公私财物，受过公安机关治安管理处罚的；（4）因故意损毁公私财物，造成其他社会危害后果的。”本案中，内黄县公安局认定桑香德实施故意损毁他人财物的行为，有桑香德的陈述、王整有的陈述、价格鉴定结论书等证据予以支持。其中桑香德在询问笔录中明确陈述：“知道，因为昨天晚上我在宰庄村西头的地里把小麦用镰刀割了”“2016年4月21日晚上吧，具体时间我记不清，反正派出所的民警到现场我还正用镰刀割小麦呢”“那是王整有种的”“不是，现在还不到收割的时候，距离收割小麦还有一个多月”。内黄县公安局认定相关事实的主要证据确实充分，证据间相互印证一致，足以证明案件的基本事实。同时，内黄县公安局对桑香德作出被诉行政处罚决定相关程序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》及有关法律、法规的规定，且王整有为六十周岁以上的老年人。因此，内黄县公安局对桑香德作出的内公（石）行罚决字〔2016〕0550号行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。桑香德要求撤销该处罚决定的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，依法应予驳回。桑香德提出，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，内黄县公安局对桑香德实施行政处罚，依法应由该局负责人集体讨论决定方可作出。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，一方面，行政机关的负责人应当集体讨论决定案件的前提条件有两个：一是情节复杂或者行为重大违法，二是给予较重的行政处罚。本案是否属于该条规定的情形，有关法律、法规及其他文件未做明确规定，且本案处罚显然不属于《河南省重大行政处罚备案审查办法》第三条“本办法所称重大行政处罚是指：(一)对公民处以1万元以上的罚款,对法人或者其他组织处以10万元以上的罚款;(二)没收违法所得数额或者没收非法财物价值相当于第一项规定的数额;(三)责令停产停业;(四)吊销企业许可证或者企业营业执照。”规定的重大行政处罚。另一方面，相对于《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》属于特别法，而《中华人民共和国治安管理处罚法》对于相关案件是否需要经集体讨论决定并未作具体规定。另外，负责人集体讨论决定案件属于有关行政机关办理案件的内部程序，案件是否经过集体讨论不应成为确定行政行为是否违法的主要依据。因此，对桑香德的该主张依法不予支持。内黄县人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》等法律规定的职权和程序，作出维持内公（石）行罚决字〔2016〕0550号行政处罚决定的内政复决〔2016〕42号行政复议决定，实体、程序及法律适用亦并无不当。因此，对桑香德要求撤销该复议决定的主张亦依法不予支持。需要说明的是，对于土地承包经营纠纷的解决，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条明确规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”应该说，该条明确规定了解决土地承包经营纠纷的部门和途径。因此，无论是从有利于发挥土地效用的角度还是从维护社会稳定的角度，桑香德与王整有之间关于承包经营产生的纠纷，都应当按照相关法律的规定予以解决，无论是抢种庄稼还是损毁青苗，均不利于纠纷的最终妥善解决。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：一、驳回桑香德要求撤销内黄县公安局于2016年9月16日对其作出的内公（石）行罚决字〔2016〕0550号行政处罚决定的诉讼请求；二、驳回桑香德要求撤销内黄县人民政府于2017年1月6日作出的内政复决〔2016〕42号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由桑香德负担。
上诉人桑香德上诉称：一、内公（石）行罚决字〔2016〕0550号行政处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法。主要理由：（一）桑香德提供的土地承包合同书、宰庄村委会证明均合法有效，足以证明涉案土地属于桑香德的承包地，内黄县公安局不使用该证据认定涉案土地是桑香德的承包地明显错误。（二）桑香德在自家土地上处分财产构不成故意损毁他人财物，即使违法也不属于严重情形。（三）内黄县公安局在办案过程中未及时询问桑香德，未在询问笔录上注明传唤内容，未将传唤桑香德的相关情况及时通知桑香德家属，未经负责人集体讨论就作出被诉行政处罚决定，程序违法。二、被诉行政复议决定及原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求：一、撤销原审判决；二、撤销内黄县公安局作出的内公（石）行罚决字〔2016〕0550号行政处罚决定；三、撤销内黄县人民政府作出的内政复决〔2016〕42号行政复议决定。
被上诉人内黄县公安局答辩称：一、内黄县公安局作出的内公（石）行罚决字〔2016〕0550号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。内黄县公安局提供的桑香德陈述、王整有陈述、证人证言、现场照片、价格鉴定结论等证据，足以证明2016年4月21日22时许桑香德用镰刀将王整有耕种的小麦割掉的事实。王整有案发时已满60周岁，桑香德损毁已满60周岁人员的财产属于加重处罚的情形。内黄县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条之规定，给予桑香德行政拘留十三日，并处罚款八百元的行政处罚，适用法律并无不当。内黄县公安局在办理案件过程中，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》规定，严格履行了受案、询问、调查、告知、审批等相关程序，被诉处罚决定程序合法。本案不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定的情节复杂或者重大违法行为情形，内黄县公安局对本案未采取由负责人进行集体讨论，而是采取主管负责人审核后作出被诉处罚决定，并无不当。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人内黄县人民政府答辩称：内黄县公安局作出的内公（石）行罚决字〔2016〕0550号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。内黄县人民政府作出的内政复决〔2016〕42号行政复议决定及原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人王整有述称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。同意内黄县公安局及内黄县人民政府的答辩意见。请求：驳回上诉，维持原判。
经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确。内黄县公安局提供的当事人陈述、证人证言、现场照片、价格鉴定结论等证据，能够证明桑香德在与王整有对涉案土地的承包经营发生纠纷后未选择合法的途径寻求解决，而是采取损毁王整有在涉案土地上播种的小麦的极端方式试图解决，故内黄县公安局将桑香德的行为认定为故意损毁他人财物并给予其行政处罚认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。土地承包经营权归属的认定不是公安机关的职权范围，桑香德主张内黄县公安局未根据其提供的证据认定其是涉案土地的承包经营权人属使用证据不当和认定事实不清的理由不能成立，本院不予支持。二、关于被诉行政处罚决定程序是否合法。内黄县公安局提供的受案登记表、呈请传唤审批表、行政处罚告知笔录、呈请行政处罚审批表等证据，能够证明该局对桑香德依法进行了传唤、询问、处罚前告知、处罚审批等程序，且公安机关负责人集体讨论是公安机关办理案件的内部程序，不影响处罚决定程序的合法性，故桑香德主张被诉行政处罚决定程序违法理由不能成立。内黄县人民政府经听证在查明事实的基础上作出被诉行政复议决定，程序和实体均无不当。综上，桑香德的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人桑香德负担。
本判决为终审判决。
审判长 程晓丽
审判员 袁武明
审判员 阎丽杰
二〇一七年八月二十八日
书记员 李维维