广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2013）中一法行初字第261号
原告：罗淑娴，女，1942年8月11日出生，汉族，住中山市石岐区。
委托代理人：印明娟,女，1969年10月4日出生，汉族，住中山市石岐区。
被告：中山市国土资源局，住所地中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，组织机构代码707641522。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：李雪梅，该局工作人员。
委托代理人：黄健群，该局工作人员。
第三人：中山火炬高技术产业开发区张家边社区居民委员会。
法定代表人：马国雄。
原告罗淑娴不服被告中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）土地行政登记，于2007年1月26日向原中山市人民法院提起行政诉讼，原中山市人民法院于2007年12月11日作出（2007）中法行初字第29号行政裁定，驳回原告罗淑娴的起诉。后经二审、再审后，广东省人民检察院于2012年5月23日向广东省高级人民法院提出抗诉，经审理，广东省高级人民法院于2013年8月21日作出（2012）粤高法审监行再字第9号行政裁定，撤销中山市中级人民法院（2010）中中法审监行再字第1号行政裁定、（2008）中中法行终字第46号行政裁定、原中山市人民法院（2007）中法行初字第29号行政裁定，并指令本院对本案进行审理。本院于2013年10月23日受理后，向被告市国土资源局送达了行政起诉状副本、应诉通知书。因中山火炬高技术产业开发区张家边社区居民委员会（以下简称张家边社区居委会）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年12月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人印明娟，被告的委托代理人李雪梅、黄健群到庭参加诉讼。第三人张家边社区居委会经本院传票合法传唤，未到庭参加诉讼。在诉讼过程中，经原、被告双方同意，本院进行为期三个月的协调，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十三条的规定，此期限不计算在审理期限内。本案现已审理终结。
被告市国土资源局依原中山火炬高技术产业开发区张家边村民委员会（以下简称张家边村委会）的申请，于2000年9月6日作出土地行政登记，并颁发了中府集用（2000）字第151401号集体土地使用证。
被告市国土资源局向本院提供据以作出被诉具体行政行为的证据及依据：1.土地登记申请审批表，以证明原张家边村委会作为涉案土地的管理者，准备将土地安排给村民使用，为此，先行向被告市国土资源局申请土地使用权登记；2.原张家边村委会的单位资格证明、法定代表人身份证明，以证明申请人的主体资格合法；3.中山火炬高技术产业开发区管理委员会出具的证明，以证明涉案土地的使用申请经乡镇一级人民政府审核，符合法律规定；4.中国土征复（90）135号《关于张一经济合作社申请用地建民房的批复》及平面图，以证明涉案土地权属来源合法，所附平面图证实涉案土地在上世纪90年代审批该土地时是准备安排给罗光耀使用的；5.图纸，以证明涉案土地使用权的四至范围和面积已经确定，权属范围清晰。
原告罗淑娴诉称：被告市国土资源局为原张家边村委会颁发的中府集用（2000）字第151401号土地使用证违反法律规定。我祖家有块菜园地，位于张家边一村东镇北路路边37、38、39号，解放初期为我父母兄弟姐妹8人所有，并领有土地房产所有证。此地块于1987年落实政策发还以来，一直由我交给儿子管理使用。我儿子于1996年向火炬规划分局报建，获批准后建有200多平方米的建筑物，一直使用近20年。2006年5月，我得知被告市国土资源局于2000年9月向第三人原张家边村委会颁发了土地使用证，该村委会遂于2001年又过户登记至罗光耀一家。原张家边村委会为使该土地能让罗光耀一家占有，相互恶意串通，弄虚作假，蓄意隐瞒事实真相，其不是为了公共利益需要，而是为了私利，暗中将已经发还给我们家且正在使用的土地申请确权领证，这是不合法的。被告市国土局在办理上述土地登记时没有按照法律规定进行审查。为此，我提起行政诉讼，请求确认被告市国土资源局向原张家边村委会颁发的中府集用（2000）字第151401号集体土地使用证违法。
原告罗淑娴向本院提供以下证据：1.信访复函，以证明涉案土地与原告罗淑娴有利害关系；2.中山市规划局火炬开发区分局单位报建批复通知书，以证明原告罗淑娴合法使用涉案土地；3.中国土征复（90）135号《关于张一经济合作社申请用地建民房的批复》，以证明涉案土地是华侨用地，是罗家的祖籍菜地，经原张家边村委会的同意，已经将此地归还罗家；4.土地房屋所有证，以证明涉案土地是罗家祖籍菜地，与罗淑娴有直接利害关系；5.村委会同意使用土地协议，以证明原告罗淑娴使用涉案土地具有合法性。6.中府集用（2000）字第151401号集体土地使用证和档案资料证明表，以证明涉案土地颁证情况。
被告市国土资源局辩称：1.我局颁发中府集用（2000）字第151401号土地使用证的行为符合法律规定，应予维持。涉案土地位于中山市火炬开发区张家边一村，属于集体土地。张家边社区居委会持土地登记申请审批表、身份证明、用地批准文件等资料，向我局申请办理涉案土地使用证，符合《中华人民共和国土地管理法》第十条、《土地登记规则》第十条、第二十五条等规定。2.本案土地登记符合现行土地管理制度。原告罗淑娴主张土地权利应另循民事法律途径解决。土地登记属依申请的行政事项，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第六十二条的规定，集体土地登记发证以村集体同意分配使用为前提，只有先向村集体申请安排使用宅基地并获得同意后，方能申请土地登记。本案中，原张家边村委会作为集体土地的经营者和管理者，根据有关申请用地建房的批复，申请办理集体土地登记，拟解决原确定的村民建房办证问题，符合集体土地管理的规定。现原告罗淑娴起诉认为涉案土地应由其使用而不应由原张家边村委会申领土地证，显然属于村集体与成员之间就宅基地分配使用而产生的纠纷，原告罗淑娴应当先行解决民事争议。3.原告罗淑娴对涉案土地主张权利的依据不充分，无法证明其是利害关系人，其诉讼主体不适格。原告罗淑娴的土地房产所有证并不是现行有效的土地权利证书，不具有法律效力，不能作为其享有土地使用权的合法证明；原告罗淑娴自称实际使用涉案土地，事实情况与其提供的证明材料不符，原告罗淑娴之子使用涉案土地不符合《中华人民共和国土地管理法》第十条、第六十二条之规定。综上所述，请求法院驳回原告罗淑娴的诉讼请求。
第三人张家边社区居委会向本院提交书面陈述意见，述称：张家边村委会的前身是中山火炬高技术产业开发区张家边管理区，该村委会于2001年12月29日被改制为居民委员会，并与张家边居民委员会合并组成张家边社区居民委员会。原张家边区张一经济合作社是张家边管理区（属大村）辖区内的小村。涉案土地位于原张家边区张一经济合作社所在地，是由大村征收一村三队的土地后分配给张家边村的村民作宅基地建房使用。由于当年罗光耀的父母于解放时已出国，户籍也被注销，且没有回大陆生活，所以涉案土地是当时大村分配给罗光耀的宅基地。该土地一直是旱地，也是农村诉称的“五边地”，不属于禾田地，至分配给罗光耀使用前一直是空地。后来，罗光耀老婆曾用此地种菜。至于原告罗淑娴早已出嫁至石岐，且分配涉案宅基地时，其户籍并没登记在张家边村。涉案土地上的房屋也是罗光耀出国后委托他人建设的，一直由罗光耀委托他人代为管理、收租。在罗光耀的房屋未建设前，罗淑娴的儿子问罗光耀即舅舅借来使用，搭建印刷厂，并签订了保证书。由于罗淑娴的母亲郑爱兰自解放时一直在国外，户籍也不在张家边村，所以涉案土地是当时村里分给罗光耀使用的，并非给郑爱兰一家。由于罗光耀的上述土地是村里所有的，所以当时就先把使用权登记在村委会名下，再登记至批复中的44户社员名下。其他社员的登记情况也是一样的。登记在村委会名下前，该土地所有权和使用权均没有登记至任何人名下，因为该土地是村集体所有的。原告罗淑娴的父母在张家边村有一间祖屋，就是五十年代的土地房产所有证上载明的位置，但罗光耀的房屋与该祖屋是两回事。罗光耀的祖屋在罗光耀出国前，一直由罗光耀使用，出国后就由原告罗淑娴管理、收租至今。
第三人张家边社区居委会未向本院提供证据。
本院依职权收集了以下证据：1.中民字[2001]289号批复，以证明原张家边村委会改制为居民委员会，并与原张家边居委会合并组成张家边社区居委会；2.（2007）中法行初字第29号、（2012）粤高法审监行再字第9号行政裁定书，以证明本案案件的来源。
经审理查明:1990年10月15日，原张家边村下属的张一经济合作社经中国土征复（90）135号《关于张一经济合作社申请用地建民房的批复》批准，使用土名“跃进门”的19.52亩村边空闲地安排给44户社员建房。2000年4月4日，原张家边村委会就上述土地中的182.59平方米土地的使用权向原中山市国土房管局（现为市国土资源局）申请办理土地使用权初始登记，并提交了土地登记申请审批表、身份证明材料、中山火炬高技术产业开发区管理委员会（以下简称火炬管委会）出具的证明、中国土征复（90）135号《关于张一经济合作社申请用地建民房的批复》、图纸等材料。其中，土地登记申请审批表载明四至为“东至公巷、南至空地、西至刘细文、北至大街”；火炬管委会出具的证明内容为“张家边村委会利用本村住宅地，先办理集体土地使用证，再安排出让给村民作建房宅地，请给予办理土地使用证”。市国土资源局经调查土地四至无纠纷，遂在土地登记申请、审批表（原中山市国土房管局制）中“调查人员初审意见”一栏签署“该用地已办征地手续[中国土征复（90）135号文]，现由村委会申领集体土地使用证再安排给村民解决宅基地困难，符合土地登记的有关规定，同意上报申办”的意见，并经审核于2000年9月6日向原张家边村委会颁发了中府集用（2000）字第151401号集体土地使用证，载明用途为住宅。罗淑娴不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
另查明：2001年7月，原张家边村委会将上述土地安排给罗光耀（系郑爱兰的儿子、罗淑娴的弟弟）一家作宅基地使用，并由市国土资源局将土地使用权登记至罗光耀一家名下。对此，罗淑娴已另案起诉。
再查明：2001年12月29日，原张家边村委会经中民字[2001]289号批复批准，改制为居民委员会，并与原张家边居委会合并组成张家边社区居委会（即本案第三人）。
本院认为：根据《土地登记规则》第四条的规定，市国土资源局对本行政区域内的土地负有行政登记的职权与职责。
首先，对于申请土地登记的主体原张家边村委会是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日修订）第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定，原张家边村委会基于法律赋予的管理权利以及中国土征复（90）135号批复的内容，申请将涉案土地的使用权先行登记至自己名下的行为，并非法律所禁止。因此，原张家边村委会提出涉案土地登记申请，主体并无不当。
其次，对于涉案土地权属、四至是否清晰的问题。《土地登记规则》第六条规定的地籍调查和权属审核的目的在于查明土地的权属、四至是否清晰。本案中，中国土征复（90）135号《关于张一经济合作社申请用地建民房的批复》已明确批准原张家边村委会使用包括涉案土地在内的19.52亩村边空闲地，并安排给村民建房，即涉案土地早在上世纪90年代已由土地主管部门批准给原张家边村委会使用。而且，涉案土地所在的乡镇一级政府火炬管委会也出具证明，证实原张家边村委会系利用本村住宅地先行办理土地使用证，再安排给其村民作建房宅基地。据此，足以认定涉案土地权属清晰。至于涉案土地的四至，因市国土资源局进行了调查，结合申请人提交的平面图和相邻权人未曾提出异议的事实，可以认定涉案土地的四至也是清晰的。综上所述，涉案土地四至、权属清晰，市国土资源局将土地使用权先行登记至原张家边村委会名下并颁发集体土地使用证，并无不当。需要指出的是，原中山市国土房管局于当年印制土地登记申请审批表时，未设有相邻权人签名确认内容，无法具体反映地籍调查的细节，确属瑕疵。虽相邻权人未曾提出异议，但此瑕疵不足以推翻市国土资源局向原张家边村委会颁发的中府集用（2000）字第151401号集体土地使用证。
对罗淑娴提出依据其提交的土地房产所有证可以证明涉案土地是其祖籍用地的主张，经查，该土地房产所有证并非现行有效的土地权属证明，而且《广东省土地证书颁发办法》第九条、第十条第三款亦规定了对往常已领取的权属证书须于1992年底前进行换证，逾期办理领证、换证手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。同时，罗淑娴提交的证据不足以证明涉案土地于1987年发还给其本人或其祖辈的事实，相反，中国土征复（90）135号《关于张一经济合作社申请用地建民房的批复》证明了涉案土地经批准由原张家边村委会使用并安排给村民建房的土地。即使罗淑娴的儿子李奇志曾于1996年经规划主管部门批准在涉案土地上报建临时建筑，也不能就此证明涉案土地就是集体分配给罗淑娴祖辈或罗淑娴本人使用的事实。因此，对罗淑娴的上述主张，本院不予支持。
综上所述，罗淑娴要求确认市国土资源局颁发的中府集用（2000）字第151401号的集体土地使用证违法的诉讼请求，无事实和法律依据，本院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告罗淑娴的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告罗淑娴负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 王 梅
审 判 员 朱汉根
人民陪审员 庞小锋
二〇一四年四月十日
书 记 员 杨雪军