河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫09行终23号
上诉人（一审原告）东阿县恒鑫运输有限公司，住所地山东省东阿县。
法定代表人王同猛，该公司经理。
委托代理人朱成江，山东胶城律师事务所律师。
委托代理人周广志，山东胶城律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）濮阳市华龙区安全生产监督管理局，住所地濮阳市中原东路。
法定代表人艾进忠，局长。
委托代理人尚雷兵，该局副局长。
委托代理人卢开功，濮阳市华龙区中原路街道法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）濮阳市安全生产监督管理局，住所地濮阳市京开大道。
法定代表人王万臣，该局局长。
委托代理人郭华伟，该局工作人员。
委托代理人沙金，该局工作人员。
东阿县恒鑫运输有限公司(以下简称恒鑫公司）因与濮阳市华龙区安全生产监督管理局（以下简称华龙区安监局）、濮阳市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）行政处罚及行政复议一案，不服河南省濮阳县人民法院（2017）豫0928行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审查明：2016年1月3日01时，濮阳市出现大雾天气。2016年1月3日2时许，恒鑫公司三辆危险化学品车辆在濮阳市华龙区辖区濮台公路与新东路交叉口发生追尾，引发硝酸泄漏事故。2016年1月12日，濮阳市公安局交巡警支队第八大队作出道路交通事故认定书，认定驾驶员田波驾驶鲁Ｐ×××××重型半挂牵引车牵引着鲁PGC**挂号重型半挂牵引车载着孙宝宁沿濮台公路自东向西行驶至新东路交叉路口东侧处，与同车道同方向行驶的夏同果驾驶的鲁Ｐ×××××号重型半挂牵引车牵引着鲁PGL**挂号重型半挂车相撞，以致使鲁Ｐ×××××号重型半挂牵引车与同车道同方向行驶刚停车的陆诗秀驾驶的鲁Ｐ×××××号重型半挂牵引车牵引着鲁PHR**挂号重型半挂车相撞，造成鲁PGL**挂号重型半挂车所载货物稀硝酸液体泄漏，稀硝酸液体侵蚀了路面、路边石、路肩、土地及树木等，还造成车辆受损，田波、孙宝宁受伤的交通事故。经调查，田波驾驶机动车未与前车保持足以采取紧急制动措施的安全距离是造成事故的全部原因。田波的行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第四十三条：“同车道行驶的机动车，后车应当与前车保持足以采取紧急制动措施的安全距离”之规定，其负事故的全部责任。经评估公司评估，绿化带因受硝酸液体泄漏侵蚀影响受损的林木资产总价值为224191.99元，路面、路边石、路肩、树木损失171950元，环保应急抢险处理的费用171572元。濮阳市华龙区人民政府成立事故调查组，进行调查，并作出事故调查报告。2016年11月18日，濮阳市华龙区人民政府作出对事故处理意见的批复。认定事故发生的主要原因是恒鑫运输公司安全生产主体责任不落实，对所属车辆监管不力，对驾驶人员安全教育培训不到位、流于形式。2017年1月4日，华龙区安监局对此事故进行立案。2017年1月6日，向恒鑫公司送达了行政处罚告知书。恒鑫公司申请听证，2017年2月23日进行了听证。2017年3月10日华龙区安监局作出（2017）安监罚[001]号行政处罚决定。恒鑫公司不服，于2017年5月9日向市安监局申请行政复议。市安监局于2017年5月25日受理复议申请，并向华龙区安监局送达了行政复议答复通知书。2017年8月7日，市安监局作出（濮市）安监行复决[2017]1号行政复议决定。恒鑫公司不服，提起诉讼。
一审认为：本案争议的焦点之一是安全生产监督管理部门对涉案事故有无管辖权。按照《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法。有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”。恒鑫公司据此认为涉案应适用《道路交通安全法》。其理解有误，该规定的意思是，对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。危险货物运输属于恒鑫公司的生产经营活动，因此在危险货物运输过程中发生的事故涉及企业生产安全问题的，可以适用按生产安全事故进行处理。交通事故责任与企业应承担的生产安全事故责任之间不具有排斥性，不存在只能由交通事故肇事人承担交通事故责任，企业不承担生产安全责任的法律依据。华龙区安监局对辖区内发生生产安全事故的运输企业具有行政处罚权；本案争议焦点之二为涉案事故造成的损失数额。恒鑫公司主张涉案损失584313.99元，并不包括其公司人员受伤的医疗费用，车辆受损及危险品泄漏的损失。华龙区安监局认定直接损失约100万，并非准确数额。国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项规定“一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”，未规定直接经济损失的最低数额，故该事故属于一般生产安全事故。恒鑫公司主张华龙区安监局对涉案事故性质认定错误的理由不能成立。本案争议焦点之三是恒鑫公司作为事故发生单位对事故发生是否负有责任。恒鑫公司主张事故的发生是由于大雾天气及前车紧急制动等意外原因所致，至今未认识到造成涉案事故的原因。涉案事故发生的直接原因是驾驶员田波违反《道路交通安全法》第四十三条，在大雾天气晚上运输危险化学品，无相应的安全意识，未与前车保持足以紧急制动措施的安全距离。而恒鑫公司作为危险品运输企业，未尽生产安全管理职责，未对田波进行严格的安全教育培训。恒鑫公司在生产经营管理过程中，虽然制定了安全生产的规章制度，但未抓落实，驾驶员缺乏安全意识、没有安全责任感是造成事故的根本原因。驾驶员田波对该起交通事故负全部责任，恒鑫公司作为事故责任方所属企业，应当对该起交通事故所涉及的生产安全问题负责。恒鑫公司当庭提交的培训记录，亦不能证明对驾驶员田波的培训符合国家安全生产监督管理总局《生产经营单位安全培训规定》第十五条第二款规定的“煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等生产经营单位新上岗的从业人员安全培训时间不得少于72学时，每年接受再培训的时间不得少于20学时”的规定。濮阳市华龙区人民政府组织的事故调查组作出的调查报告，认定该起交通事故是一起生产安全责任事故。因此，华龙区安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，对恒鑫公司作出处罚决定符合法律规定。华龙区安监局在作出处罚决定之前告知了恒鑫公司拟对其作出处罚决定所认定的事实、依据及法律依据，告知恒鑫公司陈述、申辩及申请听证的权利，并根据恒鑫公司的申请进行了听证，处罚程序合法；市安监局在受理复议申请后未向恒鑫公司送达受理通知，其复议程序存在瑕疵，但未影响恒鑫公司复议权利的行使，市安监局作出行政复议决定维持原处罚决定并无不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回恒鑫公司的诉讼请求，案件受理费50元由恒鑫公司承担。
恒鑫公司不服一审判决，上诉称，一、一审认定事实错误。1、一审判决关于涉案事故发生的原因认定错误。交警部门出具的事故认定书证实，涉案事故的发生是由于大雾天气及牵扯紧急制动等意外原因所致，并非安全培训教育不到位所致驾驶员没有尽到安全注意义务，并不能因此认定恒鑫公司没有尽到安全管理责任和义务。恒鑫公司向法院提交的证据能够证实，恒鑫公司依法、依规对公司驾驶员进行相关技能的岗前培训，每月定期组织安全培训学习，落实安全生产规章制度，履行了相关安全管理教育培训职责。一审认定，恒鑫公司对涉案车辆驾驶员的培训记录只有一次，进而认定恒鑫公司未对驾驶员尽到安全管理责任错误。事实上，恒鑫公司的培训记录是按照“一车一档案”的原则进行归档存放，华龙区安监局到恒鑫公司处进行调查时，恒鑫公司提供的培训记录仅为涉案车辆驾驶员上车前的一次培训记录，实际上涉案车辆的驾驶员在恒鑫公司从事驾驶业务多年，在公司其他车辆上从事驾驶业务时，均按规定参加学习和安全教育培训，相关的培训考核记录均存放于驾驶员原驾驶车辆的车辆档案，由于华龙区安监局调查取证不全面，致使其认定事实错误，从而导致处罚错误。2、一审关于涉案事故性质的认定错误。涉案事故属道路交通安全事故，根据《安全生产法》第二条的规定，应当按照《道路交通法》的规定进行处理。现行的《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项规定的“一般事故”虽没有直接规定直接经济损失的最低数额，但并非所有的有直接经济损失的事故一律认定为“一般事故”。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》修改前的《条例》第三条的规定，一般事故是指一次造成100万元—1000万元直接经济损失的事故。根据法律实施的稳定性和连续性，华龙区安监局在实施行政执法过程中，也不应将经济损失1000万元以下的所有事故按照安全生产一般事故进行处理。安监部门代行交通管理部门的管理职责，有滥用职权之嫌。按照华龙区安监局和一审法院的认定，恒鑫公司所在辖区的案件部门亦存在失职、渎职之嫌。二、华龙区安监局作出行政处罚的程序违法。一审庭审时，华龙区安监局明确陈述其作出处罚的依据是濮阳市华龙区人民政府组织的事故调查作出的事故调查报告，华龙区安监局从未告知恒鑫公司将该报告作为其作出处罚的依据，也没有将该调查报告送达给恒鑫公司，剥夺了恒鑫公司对华龙区人民政府批示的调查报告进行陈述、申辩及复核的权利。三、市安监局作出的复议决定违法。市安监局在收到恒鑫公司的复议申请后，未按规定向恒鑫公司送达复议受理通知，且未依法告知恒鑫公司履行陈述、申辩及举证的权利，不依法履行复议职责，致复议程序流于形式，剥夺了恒鑫公司应当享有的相应权利，属程序违法，应予撤销。四、一审判决适用法律错误，华龙区安监局对涉案事故无管辖权。一审法院对《安全生产法》第二条的理解错误。根据该条的立案本意，安全生产是一般规定，道路运输安全属特别规定，正是因为涉案事故属道路运输安全，交警部门才依法处理并对事故责任作出认定，安监部门对涉案事故无管辖权，其对恒鑫公司实施行政处罚属滥用职权。综上，请求撤销一审判决，撤销（2017）安监罚001号行政处罚决定及（濮市）安监行复决（2017）1号行政复议决定。
被上诉人华龙区安监局未提交书面答辩意见，调查中口头答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市安监局答辩称，恒鑫公司对华龙区安监局作出的（2017）安监罚[001]号行政处罚决定书不服，于2017年5月25日以邮寄的方式向市安监局申请行政复议。市安监局经审核决定予以受理，并下达行政复议答复通知书（濮市）安监行复答通[2017]1号，要求华龙区安监局作出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法”。市安监局书面充分审查了恒鑫公司复议理由及华龙区安监局的答复意见。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定：“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日七即为受理”，因此，市安监局自收到该复议申请书之日起五日内没有做出决定不予受理的情况下，应当视为市安监局已经受理，符合法律规定。市安监局做出行政复议决定后，按程序将《行政复议决定书》送达恒鑫公司。以上复议程序完全合法，即使有瑕疵，也未影响恒鑫公司复议权利的行使，市安监局作出行政复议决定维持原处罚决定并无不妥。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审查明事实一致。
本院认为：一、华龙区安监局行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。本案事故发生后，华龙区安全生产委员会办公室成立“1.3”危险化学品车辆事故调查组，事故调查组调查后形成了《东阿县恒鑫运输有限公司“1.3”危险化学品车辆泄漏事故调查报告》，该调查报告认定事故造成两人受伤，直接经济损失约100万元；恒鑫公司安全生产主体责任不落实，对所属车辆监管不力，对驾驶人员安全教育培训不到位，流于形式，是事故发生的主要原因；经调查认定，这是一起因安全教育不到位，未遵守行车安全而引发车辆追尾造成危险化学品泄漏的生产安全责任事故。（2017）安监罚[001]号行政处罚决定认定该事故造成两人受伤，直接经济损失约100万元，是一起责任事故，恒鑫公司为事故单位，对该事故的发生负有主要责任的事实清楚，证据充分。华龙区安监局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九规定第(一)项规定，按照罚款幅度最底限对恒鑫公司作出罚款20万元行政处罚适用法律正确，量罚并无不当。华龙区安监局在作出行政处罚决定前告知恒鑫公司拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及法律依据，告知恒鑫公司有陈述、申辩及申请听证的权利，并根据恒鑫公司申请进行了听证程序，行政处罚程序合法。
二、行政复议程序存在瑕疵。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，市安监局收到恒鑫公司的复议申请后未对恒鑫公司作出不予受理决定，应自市安监局负责法制工作的机构收到行政复议申请之日即为受理。从市安监局诉讼中提交的证据来看，市安监局局长2017年5月25日在恒鑫公司行政复议申请上进行签批安排处理，市安监局政策法规科2017年5月25日对华龙区安监局作出了行政复议答复通知书，上述两份证据内容能够确定市安监局负责法制工作的机构2017年5月25日收到了恒鑫公司的行政复议申请，2017年5月25日即为行政复议受理之日。市安监局自2015年5月25日受理恒鑫公司行政复议申请到于2017年8月7日作出行政复议决定，超过了行政复议法第三十一条规定的行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定的规定，行政复议程序上存在瑕疵，该瑕疵问题不足以导致撤销行政复议决定。
三、恒鑫公司的上诉理由不能成立。恒鑫公司是从事危险货物运输、销售的企业，恒鑫公司在运输过程中发生了本案事故，恒鑫公司上诉称本案不属于生产安全事故的理由不成立。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条关于一般事故的规定，恒鑫公司发生的事故造成的直接经济损失在1000万元以下，属于一般生产安全事故。恒鑫公司上诉称本案直接损失不足100万元，不影响本案事故为一般事故的事实认定。事故调查程序和行政处罚程序属不同程序，恒鑫公司上诉称华龙区安监局未将调查报告向其送达，剥夺了其陈述、申辩及复核的权利没有法律依据。另，恒鑫公司上诉称，市安监局未向其送达行政复议受理通知程序违法亦没有法律依据。故恒鑫公司的上诉理由均不能成立。
综上，华龙区安监局行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。市安监局行政复议程序存在瑕疵，但不足以撤销。一审判决驳回恒鑫公司的诉讼请求正确，应予维持。恒鑫公司的上诉理由均不能成立，对其上诉请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人东阿县恒鑫运输有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾向阳
审 判 员 周培勋
审 判 员 葛传立
二〇一八年三月三十日
法官助理 王雪贝
书 记 员 刘伟伟