广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤71行初577号
原告：广州市增城区永宁街岗丰村赵屋经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：黄某方，主任。
委托代理人：陈某某，广东深明德律师事务所律师。
委托代理人：李某某，广东深明德律师事务所律师。
被告：广州市增城区人民政府。住所地：广州市增城区荔城街惠民路*号。
法定代表人：陈某，区长。
委托代理人：刘某某，该府工作人员。
委托代理人：江某，广东兆广律师事务所律师。
被告：广州市增城区国土资源和规划局。住所地：广州市增城区荔城街光明西路***号。
法定代表人：黄某某，局长。
委托代理人：吴某某，该局工作人员。
委托代理人：江某，广东兆广律师事务所律师。
原告广州市增城区永宁街岗丰村赵屋经济合作社诉被告广州市增城区人民政府（以下简称增城区政府）、广州市增城区国土资源和规划局（以下简称增城区国土局）土地征收一案，本院于2017年8月21日受理后，依法组成合议庭审查了本案。
原告广州市增城区永宁街岗丰村赵屋经济合作社诉称：2001年7月25日、12月19日及2002年原增城市国土局（现为增城区国土资源和规划局）经原增城市人民政府批准与原永和镇（现为永宁街道办）岗丰村碧泉、上邹、钟屋、中邹、下邹、农昌、洪元、新屋、刘屋、黄屋、光明、赵屋、大埔、李屋等十四个经济合作社及岗丰村委分别签订了《征用土地协议书》及《补充协议书》，一次性征用岗丰村下属经济合作社及村委4136.96亩土地（含原告149.933亩，其中争议划分部分7亩）。《征用土地协议书》签订后，原告将应征土地均交付给了原增城市国土局。
2014年7月28日，原告向原增城市国土资源和房屋管理局申请政府信息公开，请求公开原告被征用的4000余亩土地报经国务院批准的批准征用土地文件。2014年8月20日，原增城市国土资源和房屋管理局作出增国房复﹝2014﹞793号答复书，该答复书明确指出：“经查，上述约4000亩土地签订《征用土地协议书》后，实际实施用地报批面积为813.8亩，该813.8亩在增城市2003年第四批次报批地块范围。”至此，原告才知道2001年被征用、占用的岗丰村下属十四个经济合作社约4000多亩土地只有813.8亩土地。2004年经广东省人民政府同意补办了批准征收手续，其他均未获得有批准权的人民政府批准征用。上述4136.96亩土地被被告增城区政府、增城区国土局非法征用和占用后，大部分出让给了碧桂园，并已建成了商品房对外出售，尚有一部分闲置至今。
被告增城区政府、增城区国土局征用原告的4136.96亩土地只有813.8亩补办了征用手续，其他土地均未获得有批准权的人民政府批准征用。根据《土地管理法》第七十八条及《行政诉讼法》第七十五条的规定，被告增城区政府、增城区国土局2001年征用、占用原告4136.96亩土地的行政行为应认定为无效。鉴于涉案土地大部分都建了商品房且已销售，原告要求拆除返还土地将会给国家、社会公共利益造成重大损害。故依据《土地管理法》第七十八第二款及《行政诉讼法》第七十六条的规定，被告增城区政府、增城区国土局非法批准征用、占用土地的行为已给原告造成了巨大的经济损失，其应承担赔偿责任。依据国发﹝2004﹞28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第五条第（二十四）项的规定，被告增城区政府、增城区国土局应按照“从新从高”的原则给予原告进行行政赔偿，其中包括向原告返还留用地、支付征地补偿款及安置补助费等。依据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第三条的规定，被告增城区政府、增城区国土局应按照所征土地总额的15%返还原告集体建设用地（留用地）22.48995亩。现被告增城区政府、增城区国土局占用原告集体建设用地（留用地）至今未返还，其仅支付了2014年至今的部分土地租用金，且支付租金偏低。
综上所述，请求法院依法判决：1.确认被告增城区政府、增城区国土局2001年期间征用原告土地的行政行为无效；2.被告增城区政府、增城区国土局返还原告农村集体建设用地（留用地）149.933亩×15%﹦22.48995亩；3.被告增城区政府、增城区国土局支付原告征地补偿款149.933亩×400000元﹦59973200元；4.被告增城区政府、增城区国土局支付原告土地租金22.48995×20000元×16年﹦7196784元；5.被告增城区政府、增城区国土局承担本案全部诉讼费。
被告增城区政府、增城区国土局答辩称：一、原告属重复起诉，依法应当驳回。原告等十三个经济合作社已于2014年10月就被告增城区政府、增城区国土局2001年至2002年期间征收其土地行为向广州市中级人民法院提起过行政诉讼，该院以原告诉讼标的不明确，不符合起诉条件为由裁定驳回原告的起诉。原告不服向广东省高级人民法院提起上诉，但被驳回上诉，维持原裁定。2016年原告不服广东省高级人民法院的裁定申请再审，最高人民法院于2016年2月29日作出裁定，驳回原告的再审申请。现原告又就同一行政行为，以同一事实和理由再次提起本案诉讼，属于重复诉讼，应当裁定驳回起诉。二、原告的起诉已超过法定起诉期限，依法亦应当驳回起诉。被告增城区政府、增城区国土局与原告在2001年至2002年期间签订《征用土地协议书》，原告作为协议的签约方，已按照协议约定领取征地补偿款，并交付土地给被告增城区政府、增城区国土局，其已将取得征地批复的被征用土地经过公告，并已依法出让给增城市碧桂园物业发展有限公司开发建设。原告在2001年签订协议并领取征地补偿款时，或最迟在2004年土地交付开发建设时就已经知道或者应当知道涉案征地行为的内容，原告于2014年提起的诉讼，以及于2017年提起的本案行政诉讼均已超过起诉期限。三、涉案土地已分批进行征收，征收行为合法有效。2001年至2002年期间，原增城市国土局与原告等十三个经济合作社以及岗丰村村民委员会、岗丰村李屋经济合作社分别签订了《征用土地协议书》，约定征地面积共计4128.003亩。根据《征用土地协议书》第一条关于征用土地位置及面积的约定，具体征地面积以征地红线图为准，经测量实际征地面积为3812.284亩。（一）1400.266亩土地通过建设用地指标调整完善用地手续并已完成出让和土地使用权登记。（二）813.812亩土地于2004取得征地批复手续。（三）213.658亩土地于2012年取得征地批复手续。（四）418.097亩土地于2016年取得征地批复手续。（五）剩余966.451亩土地正在开展征地报批工作。四、涉案土地征地补偿款已全额支付，留用地安置已落实，原告关于留用地返还及支付征地补偿款的要求没有事实和法律依据。
经审查：2014年10月，原告广州市增城区永宁街岗丰村赵屋经济合作社等十三个经济合作社不服被告增城区政府、增城区国土局涉案土地征收行为向广州市中级人民法院提起行政诉讼，2015年2月12日广州市中级人民法院作出（2014）穗中法行初字第302号行政裁定，裁定驳回原告等十三个经济合作社的起诉。原告等十三个经济合作社不服该裁定，向广东省高级人民法院提起上诉。
广东省高级人民法院于2015年11月4日作出（2015）粤高法行终字第280号行政裁定，驳回上诉。该裁定查明以下事实：“上诉人增城市永宁街岗丰村碧泉经济合作社等十三个经济合作社于2014年10月向原审法院提起诉讼称：2001年7月25日，原增城市国土局（现为增城市国土资源和房屋管理局）与原增城市永和镇（现为增城市永宁街道办）岗丰村碧泉、上邹、钟屋、中邹、下邹、农昌、洪元、新屋、刘屋、黄屋、光明、赵屋、大埔、李屋等十四个经济合作社分别签订了《征用土地协议书》，一次性征用岗丰村下属经济合作社及村委4000多亩土地。2001年后增城市国土资源和房屋管理局将上述4000多亩土地交给增城市碧桂园物业发展有限公司用于房地产开发。1992年8月原增城市永和经济发展总公司与岗丰村委签订了征地协议，预征岗丰村委下辖的农昌、洪元、刘屋、新屋、黄屋、赵屋经济合作社土地约1180亩。但由于没有经有批准权的人民政府的批准，该土地的使用权和所有权未变更。该土地一直由上述六个经济合作社耕种管理。2001年7月后被告增城市人民政府和增城市国土资源和房屋管理局将该1180亩土地连同上述4000多亩土地一次性交给增城市碧桂园物业发展有限公司开发和占用。2014年7月28日原告向增城市国土资源和房屋管理局申请政府信息公开，请求公开原告被征用的4000余亩土地报经国务院批准的文件。2014年8月20日增城市国土资源和房屋管理局作出增国房复[2014]793号答复书，该答复书明确指出：‘经查，上述4000亩土地签订《征用土地协议书》后，实际实施用地报批面积为813.8亩，该813.8亩在增城市2003年第四批次报批地块范围。’至此，原告得知2001年被征用的约4000亩土地只有813.8亩办理了报批手续，其他土地均被增城市人民政府及增城市国土资源和房屋管理局在没有获得上级人民政府批准的情况下交给增城市碧桂园物业发展有限公司用于开发房地产。依据粤国土资（建）字第[2004]66号文件及穗国土地批字[2004]9号文件上述813.8亩土地中还包含原告应有的81.38亩的集体建设用地。本为原告所有的81.38亩建设用地也被两被告交给增城市碧桂园物业发展有限公司用于房地产开发。故请求：1.确认被告增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局征用原告4978.886亩土地和占用原告1180亩土地的行为违法，并撤销上述违法行为；2.判决被告增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局返还其违法征用、占用原告的土地约4165.086亩；3.判决被告增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局返还占用原告的集体建设用地81.38亩；4.本案诉讼费由两被告承担。”该裁定认定（第9页第2段）：“本案所涉土地已经上诉人等十三个经济合作社及其所在村委于2001年7月前签订了征地协议，上诉人等还在起诉状中称此后被上诉人增城市人民政府与增城市国土资源和房屋管理局就将涉案土地一次性交给增城市碧桂园物业发展有限公司开发和占用。因此，上诉人等十三个经济合作社在签订征地协议时至迟到土地交付开发时就已经知道或者应当知道土地被征收。上诉人等十三个经济合作社迟至2014年10月才向原审法院提起诉讼，起诉两被上诉人的征地行为，超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款‘行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年’规定的期限，原审法院驳回其起诉，结果正确，应予维持。两被上诉人主张上诉人等十三个经济合作社起诉超期，理由成立，本院予以采纳。”
原告等十三个经济合作社不服广东省高级人民法院作出的上述裁定，向最高人民法院申请再审。2016年3月29日，该院作出（2016）最高法行申264号行政裁定，驳回原告等十三个经济合作社的再审申请。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……（六）重复起诉的；……”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，原告对被告增城区政府、增城区国土局涉案土地征收行为不服，已于2014年10月与其他十二个经济合作社共同向广州市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认征用行为违法并撤销，案经一、二审及再审，均被裁定驳回。现原告又基于同一事实、针对同一行政行为要求确认被告涉案土地征用行为无效，虽然在诉讼请求上表述略有不同，在起诉主体上作了拆分，但实质上仍是针对涉案土地征收行为，构成重复起诉。此外，对于请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期限内提起。本案所涉土地已经原告及其所在村委于2001年7月前签订了征地协议，且涉案大部分土地已建成商品房出售，原告在签订征地协议时至迟到土地交付开发时就已经知道或者应当知道土地被征收。原告迟至2017年8月才向本院提起诉讼，远远超出法律规定的起诉期限。依据前述司法解释的规定，对原告的起诉应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（六）项的规定，裁定如下：
驳回原告广州市增城区永宁街岗丰村赵屋经济合作社的起诉。
原告预交的受理费50元，在本裁定生效后予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 杨立志
审判员 石晓利
审判员 杨 芳
二〇一七年九月二十八日
书记员 王 薇