黑龙江省绥化市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）黑12行再4号
抗诉机关：黑龙江省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）吴昌河，现住黑龙江省安达市。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）安达市国土资源局，住所地：黑龙江省安达市。
法定代表人郭宗建，职务局长。
委托代理人王玉成，现住黑龙江省安达市。
委托代理人王玉英，黑龙江千叶律师事务所律师。
一审第三人张长玲，现住黑龙江省绥化市。
一审第三人刘会荣，现住黑龙江省绥化市。
一审第三人刘其祥，现住黑龙江省大庆市。
委托代理人高发，黑龙江庆达律师事务所律师。
一审第三人刘景琦，现住黑龙江省大庆市。
申诉人（一审原告、二审上诉人）吴昌河与被申诉人（一审被告、二审被上诉人）安达市国土资源局、一审第三人张长玲、刘景琦、刘其祥、刘会荣土地行政管理一案，安达市人民法院于2013年1月11日作出（2012）安法行初字第12号行政裁定。判后，吴昌河不服，向本院提起上诉，本院于2013年5月21日作出（2013）绥行终字第8号行政裁定，该裁定已经发生法律效力。吴昌河不服，向本院申请再审，本院于2013年8月13日作出（2013）绥中法行申字第5号驳回申诉通知书，驳回吴昌河的再审申请。吴昌河不服，向黑龙江省高级人民法院申请再审，黑龙江省高级人民法院于2014年6月25日作出（2014）黑行监字第6号驳回再审申请通知书，驳回吴昌河的再审申请。吴昌河仍不服，向检察机关申请监督，黑龙江省人民检察院于2016年3月9日作出黑检民（行）监[2015]230XXXXXXXX号行政抗诉书，向黑龙江�高级人民法院提出抗诉。黑龙江省高级人民法院于2016年6月8日作出（2016）黑行抗6号行政裁定书，指令本院另行组成合议庭进行再审。本院于2016年8月15日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。绥化市人民检察院检察员任洪伟、韩冬梅参加庭审，申诉人吴昌河、被申诉人安达市国土资源局的委托代理人王玉成、王玉英，一审第三人张长玲，刘其祥的委托代理人高发到庭参加诉讼，一审第三人刘景琦、刘会荣经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
黑龙江省人民检察院抗诉意见，原一、二审裁定驳回起诉确有错误。理由如下：本案争议的焦点是吴昌河向人民法院提起诉讼是否超过起诉期限。本案中，安达市国土资源局为证明吴昌河提起诉讼已超过起诉期限，提交了“收回国有建设用地使用权决定书”送达回执、吴昌河收到“违约缺席指界通知书”后提出的“异议书”等。其中，“收回国有建设用地使用权决定书”送达回执注明“无正当理由拒绝签收”。该送达回执仅由安达国土资源局单方工作人员注明拒绝签收，没有无利害关系第三人在场，不足以充分证实安达市国土资源局已经依法向吴昌河送达了该文书，且安达市国土资源局也未提供由其工作人员注明拒签即可视为送达的法律依据。因此，裁定认为安达市国土资源局已向吴昌河送达该决定书错误。此外，吴昌河的“异议书”等其他证据中也没有体现吴昌河承认已经收到安达市国土资源局“收回国有建设用地使用权决定书”的相关内容，故不能认定吴昌河知道或应当知道安达市国土资源局作出了收回国有土地使用权的行为。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人�者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。”第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人、或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”综上，安达市国土资源局未提供充分证据证明吴昌河何时知道或者应当知道具体行政行为内容，何时知道或者应当知道诉权和起诉期限，因此不能认定吴昌河提起诉讼已经超过起诉期限。裁定认为吴昌河提起诉讼超过起诉期限，并以此裁定驳回起诉属驳回起诉确有错误。
经本院再审审理查明，安达市国土资源局于2010年4月27日作出安国土资收[2010]1号“收回国有建设用地使用权�定书”，以“吴昌河（安达市石化联营加油站）对取得的位于安达市青肯泡乡工业小区内的划拨土地使用权未按批准用途加以合法利用，构成闲置，违反了《闲置土地处置办法》第二条的规定”为由，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，决定对吴昌河（安达市石化联营加油站）取得的划拨土地使用权无偿收回。同时告知“如不服本收回决定，可以在自收到本收回决定书之日起六十日内依法向安达市人民政府或绥化市国土资源局申请复议，或者三个月内依法向安达市人民法院起诉。”安达市国土资源局于2010年4月27日由工作人员刘国斌、高莹在安达国土资源局利用股办公室向吴昌河直接送达了该决定书，吴昌河拒绝签收，工作人员刘国斌、高莹在送达回证写明吴昌河拒收理由并签字。吴昌河于2012年10月25日起诉，请求�院判令撤销该决定书，恢复吴昌河对案涉土地的使用权。
本院再审认为，有关行政决定送达程序的法律规定，即《行政处罚法》第四十条规定“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”2007年《民事诉讼法》第七十九条规定“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签某某，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。”对于行政处罚决定，行政机关应按照上述法律规定程序依法送达。
有关案涉决定法律性质的问题，原国家土地管理局于1997年10月30日印发的《关于认定收回土地使用权行政决定法律性�的意见》指出：收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施。为了进一步贯彻执行《行政处罚法》和土地管理法律、法规、规章，正确区分行政处理决定和行政处罚决定的界限，切实做到依法行政，现对认定收回土地使用权行政决定的法律性质提出意见：“……七、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的，属于行政处理决定。依照该条例第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处理决定。”安达市国土资源局依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定作出的案涉决定书，该决定的性质为行政处理决定。
有关行政处理决定是否应按照《行政处罚法》规定，在当事人拒绝签收时按照《民事诉讼法》相关规定送达，法律无明文规定。行政机关在送达行政处理决定如应参照《民事诉讼法》的规定送达，吴昌河主张“其于2010年7月23日向安达市人民法院起诉，法院不予立案”，此时吴昌河已知安达市国土资源局收回其土地使用权的决定内容以及诉权，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条“公民、法�或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算”以及该解释第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人、或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”的规定，吴昌河于2012年10月25日起诉，已经超过了法定的最长的起诉期限。综上，原一、二审法院裁定驳回吴昌河起诉并无不当。
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
维持本院（2013）绥行终字第8号行政裁定和安达市人民法院（2012）安法行初字第12号行政裁定。
审 判 长 陈玉娟
代理审判员 朱 丽
代理审判员 董晓东
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 王 雁