襄阳市樊城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0606行初161号
原告襄阳胜强防水材料有限公司，住所地：襄阳市樊城区。
法定代表人汪大英，该公司经理。
委托代理人刘林森，湖北联帮律师事务所律师。一般代理。
被告襄阳市樊城区环境保护局，住所地：襄阳市樊城区。
法定代表人张娟，该局局长。
委托代理人杨自瑞，湖北联帮律师事务所律师。一般代理。
原告襄阳胜强防水材料有限公司（以下简称胜强公司）不服被告襄阳市樊城区环境保护局（以下简称樊城区环保局）行政决定一案，于2017年10月17日向本院提起行政诉讼。本院于同月25日立案后，于同月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月3日公开开庭审理了本案。原告胜强公司的委托代理人刘林森、被告樊城区环保局的出庭负责人刘爱军、委托代理人杨自瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告樊城区环保局于2017年4月19日作出《关于关闭襄阳胜强防水材料有限公司的决定》，认定：襄阳胜强防水材料有限公司未取得排污许可证，未办理环境影响评价审批手续，无任何污染防治措施，以煤为燃料对自建土炉加热融化沥青过程中有异味、粉尘和废气排出，严重影响周围居民正常生活。为了彻底消除污染隐患，还人民群众一个良好、安全的生活环境，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一款的规定，经研究决定，依法对你公司实施关闭。自本决定送达之日起三日内，你公司必须停止生产并自行拆除生产设备，如逾期不履行，我局将依法予以强制关闭。如不服本决定，可依法向樊城区人民法院提起行政诉讼或向樊城区人民政府申请行政复议。
原告胜强公司诉称，2017年4月19日，被告作出《关于关闭襄阳胜强防水材料有限公司的决定》，于同月28日送达给原告，原告认为该决定违反了相关法律规定，应予以撤销。其理由：1、被告以决定的形式代替具有正规格式的行政处罚决定书，违反《行政处罚法》第三十九条规定；2、关闭决定内容不全，缺乏必备要件；3、关闭决定未告知当事人有要求举行听证的权利和义务，违反了《行政处罚法》第四十二条规定，属程序不合法；4、被告认定的事实不存在，其作出的关闭决定无证据证实。原告加热沥青不是使用煤为燃料，而是使用电力加热，加热过程中并未产生粉尘、异味和废气，被告收集的是其他单位生产的证据；被告执法人员进行调查时未穿制服，未出示证件，也不听取原告方申辩；5、根据关闭决定上所引用的法律条款，被告仅系樊城区的一个职能部门，不具备作出关闭的职权，属越权执法。综上，关闭决定事实不清、程序违法、超越职权，原告请求撤销被告作出的《关于关闭襄阳胜强防水材料有限公司的决定》。
原告胜强公司向本院提交了以下证据：1、樊环字[2017]9号《关于关闭襄阳胜强防水材料有限公司的决定》，证明被告对原告作出关闭的行政处罚；2、胜强公司营业执照、法定代表人身份证明书，证明胜强公司具备诉讼主体资格；3、XXXX号码缴费凭证，证明该号码的机主叫潘红义，并非被告证据中的举报人唐文；4、胜强公司2016年8月、9月、10月工资表，证明原告公司没有被告证据中的被询问人陈华明；5、陈华明与熊双娥结婚证、襄阳市樊城区星运防水材料加工厂营业执照、税务登记证，证明被询问人陈华明是星运加工厂经营者熊双娥之夫，与原告公司无关。
被告樊城区环保局辩称，1、被告作出的关闭决定是行政命令，不是停产停业行政处罚决定，原告混淆了两者的概念，该决定文书形式上不违法；2、关闭决定依据的是《大气污染防治法》第九十九条规定，其内容符合该条规定；3、原告将《大气污染防治法》第九十九条和《行政处罚法》第四十二条混同是其理解上的错误，被告作出关闭决定之前，到现场对原告做了询问笔录、现场勘察记录、现场监察意见书等工作，也给原告多次机会，但原告却没有按照被告的要求纠正其污染环境的行为；4、原告的行为属于情节严重的大气环境污染行为，被告报樊城区人民政府批准后，依法作出了关闭决定。综上，被告对原告作出的《关于关闭襄阳胜强防水材料有限公司的决定》程序合法、证据充分、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告樊城区环保局向本院提交了以下证据（均系复印件）：1、环保举报受理单、2017年3月13日《受理告知书》、2017年4月24日办理情况报告、樊环信访函[2017]1号《信访事项处理意见书》；2、询问笔录、现场检查笔录、现场监察记录、现场环境监察意见书、视频，证据1、2证明原告造成环境污染情节严重；3、襄阳市樊城区人民政府收文处理笺、樊环字[2017]6号《关于关闭襄阳胜强防水材料有限公司的请示》，证明原告造成环境污染情节严重，被告报樊城区政府批准关闭程序合法；4、樊环字[2017]9号《关于关闭襄阳胜强防水材料有限公司的决定》，证明关闭决定程序合法、证据充分、适用法律正确。
经庭审质证，被告提交的证据均系复印件，原告对证据真实性均有异议，认为证据1举报受理单上举报内容是虚假的，举报人唐先生是不存在的，联系电话XXXX的机主不姓唐；受理告知书信访人签名是虚假的；办理情况报告信访人唐先生反映事项是不存在的；信访事项处理意见书无信访人签名，被告所备注的内容可以证实其从未找到过投诉人，不能确定是否有群众投诉，更不能证明原告造成环境污染情节严重。认为证据2询问笔录、现场检查笔录上询问时间是2016年9月14日，被告所称接到举报时间是2017年3月；被询问人陈华明不是原告公司厂长，而是另一防水材料生产企业的负责人，被告调查的生产线及工艺流程全部是另一企业的，与原告无关，不能作为处罚原告的证据；检查地点是前贾洼工业园，并非原告公司所在地，现场负责人签字是陈华明，与原告无关；现场环境监察意见书上被监察单位意见及签名是真实的，现场处理意见是在陈方超签名之后添加上去的；视频证实了被告执法人员不听取原告的申辩。认为证据3收文处理笺区长批示的内容是请环保局依法办理，而非是同意关闭；关于关闭襄阳胜强防水材料有限公司的请示内容无证据证实。认为证据4关闭决定不符合法律规定，应当予以撤销。被告对原告提交的证据1、2、5真实性无异议；对证据3真实性有异议，认为缴费凭证系复印件，不能证明号码XXXX使用人就是现在的机主；对证据4真实性有异议，认为工资表是原告单方制作的。
本院对上述证据认证如下：被告对原告提交的证据1、2、5无异议，本院予以采信；原告提交的证据3缴费凭证系复印件，不符合证据规则，本院不予采信；原告提交的证据4工资表系单方作出的，本院不予采信。被告提交的证据均系复印件，开庭结束前未能将原件提交法庭予以核实，本院对被告提交的证据不予采信。
经审理查明，2017年3月8日，被告接到襄阳市环保局交办信访件，称举报人唐先生反映襄阳市樊城区振华路胜强防水材料厂在生产过程中排放黑烟，有气味，要求查处。2017年3月13日，被告向举报人唐先生作出受理告知书；2017年4月5日，被告向襄阳市樊城区人民政府作出樊环字[2017]6号《关于关闭襄阳胜强防水材料有限公司的请示》，报请樊城区政府关闭该公司，并请供电部门配合对该公司予以断电。2017年4月19日，被告认定原告未取得排污许可证，未办理环境影响评价审批手续，无任何污染防治措施，以煤为燃料对自建土炉加热融化沥青过程中有异味、粉尘和废气排出，严重影响周围居民正常生活，
作出关于关闭襄阳胜强防水材料有限公司的决定。原告不服向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《关于关闭襄阳胜强防水材料有限公司的决定》。
本院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条规定：“违法本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。”被告根据上述规定作出《关于关闭襄阳胜强防水材料有限公司的决定》，并依据该决定对具有独立经营权的原告胜强公司予以关闭，其实质及产生的法律后果是一种行政处罚行为，作为行政处罚应当遵循严格的程序规定，被告在作出被诉关闭决定前未告知原告相应的权利和救济途径，未履行行政处罚的法定程序，属程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告襄阳市樊城区环境保护局作出的《关于关闭襄阳胜强防水材料有限公司的决定》。
案件受理费50元，由被告襄阳市樊城区环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。
审 判 长 汪运树
审 判 员 辛天成
人民陪审员 郑 娇
二〇一八年一月二十四日
书 记 员 黄贝尔