山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁08行终80号
上诉人(原审被告)邹城市人力资源和社会保障局，住所地邹城市太平东路2666号。
法定代表人刘守新，局长。
委托代理人张海莉，山东匡衡律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)高继新，男，汉族，1966年7月4日出生，住邹城市。
上诉人邹城市人力资源和社会保障局因劳动保障监察不履行法定职责一案，不服邹城市人民法院（2017）鲁0883行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，2015年9月4日，原告高继新向被告邹城市人力资源和社会保障局的劳动监察部门通过特快专递邮寄了劳动人事监察申请书，2015年9月6日，被告收到该申请书，在法定期限内未予书面答复，原告高继新不服，向邹城市人民政府提出行政复议申请。2016年1月27日，邹城市人民政府作出邹政复决字（2015）第45号《行政复议决定书》，责令邹城市人力资源和社会保障局在60日内对高继新20**年9月4日提交的《劳动人事监察申请书》作出答复。2016年3月18日，被告邹城市人力资源和社会保障局作出《劳动保障监察不予受理投诉决定书》，对原告高继新于2015年9月4日提交的投诉申请，根据《劳动保障监察条例》第二十条第一款：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”及《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第十八条之规定，告知高继新其投诉不符合受理条件，决定不予受理。对原告高继新的投诉决定不予受理。原告高继新于2016年3月22日收到该决定书，不服该决定，向本院提起行政诉讼。
原审法院另查明，2004年4月8日，原告高继新向邹城市劳动争议仲裁委员会提出仲裁申请，2004年4月15日，邹城市劳动争议仲裁委员会作出（2004）邹劳仲定字第13号《仲裁决定书》，决定对高继新的申斥不予受理。2004年11月24日，原告高继新向邹城市人民法院提起劳动争议纠纷案。2005年9月29日，邹城市人民法院作出（2004）邹民初字第1409号《民事判决书》，判决：一、邹城市唐村镇人民政府补发原告2001年元月至今的工资、补贴；二、补缴欠交的养老等保险；三、向原告支付欠发工资总额的25%的经济补偿金。邹城市唐村镇人民政府不服，向济宁市中级人民法院提起上诉，2006年5月20日，济宁市中级人民法院作出（2006）济民三终字第30号《民事裁定书》，裁定：一、撤销邹城市人民法院（2004）邹民初字第1409号民事判决；二、驳回高继新的起诉。原告高继新不服，向检察机关提出申诉，2007年6月19日，山东省人民检察院作出鲁检民抗[2007]167号《民事抗诉书》，向山东省高级人民法院提出抗诉，请依法再审。2007年11月6日，山东省高级人民法院作出（2007）鲁民监抗字第131号《民事裁定书》，裁定：一、本案指令济宁市中级人民法院另行组成合议庭进行再审；二、再审期间，中止原判决的执行。2008年3月16日，济宁市中级人民法院作出（2008）济民再终字第9号《民事裁定书》，裁定维持本院（2006）济民三终字第30号民事裁定。2010年12月10日，山东省高级人民法院作出（2011）鲁民监字第8号《民事裁定书》，裁定：一、本案由本院提审；二、再审期间，中止原裁定的执行。2014年9月10日，山东省高级人民法院作出（2011）鲁民监字第8号《民事判决书》，判决：一、撤销济宁市中级人民法院（2008）济民再终字第9号民事裁定、济宁市中级人民法院（2006）济民三终字第30号民事裁定、邹城市人民法院（2004）邹民初字第1409号民事判决；二、邹城市唐村镇人民政府补发高继新工资及补贴共计75015.2元；三、邹城市唐村镇人民政府向高继新支付欠发工资总额25%的经济补偿金，共计16045.5元；四、驳回高继新的其他诉讼请求。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告高继新作为被诉《劳动保障监察不予受理投诉决定书》的相对人，具有诉讼主体资格。《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。该条例第十一条第（七）项规定，劳动保障行政部门对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察。本案中，被告邹城市人力资源和社会保障局作为邹城市行政区域内的劳动保障部门，具有对原告高继新投诉的违反劳动保障法律、法规的行为进行查处的职责。被告邹城市人力资源和社会保障局于2016年3月18日作出《劳动保障监察不予受理投诉决定书》，原告高继新于2016年3月22日收到该决定书，于2016年9月12日向法院提起行政诉讼，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月的起诉期限。本案争议的焦点：1、原告高继新的投诉是否超过了《劳动保障监察条例》第二十条第一款规定的2年的查处期限？2、被告邹城市人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察不予受理投诉决定书》是否合法？
关于原告高继新的投诉是否超过了《劳动保障监察条例》第二十条第一款规定的2年查处期限的问题。《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在２年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”对于本条规定的“行为终了之日”应理解为劳动关系解除或终止之日，原告高继新与被告邹城市人力资源和社会保障局均无异议；双方的争议在于“行为终了之日”应理解为原告高继新与唐村镇人民政府劳动关系解除之日还是确定解除之日，原告认为应为山东省高级人民法院（2011）鲁民监字第8号民事判决确定劳动关系截止的时间，即该判决作出的时间2014年9月10日；被告认为应为该判决认定的原告高继新劳动关系解除的时间2005年9月8日。本案中，原告高继新对与唐村镇人民政府的劳动关系、欠发工资、欠缴社会保险等问题，从2004年4月8日至2014年9月10日，一直处于仲裁或一审、二审、再审、提审诉讼之中。2002年9月8日，中共唐村镇党委作出唐发[2002]30号文件《中共唐村镇委员会关于高继新同志任职的通知》，该通知中“有关问题的说明”第二项虽明确“高继新任职三年期限结束后，其政治、经济等一切待遇与镇党委、政府自行脱钩。”，但对其与高继新之间的劳动关系问题并未明确予以解除，原告高继新亦不认可，并不间断的对该问题及欠发的工资、补贴、欠缴的各项社会保险通过诉讼或信访等方式予以主张权利，直至2014年9月10日山东省高级人民法院作出的（2011）鲁民监字第8号民事判决才明确认定，截止2005年9月8日高继新与唐村镇政府存有劳动关系，高继新主张的各种社会保险应向当地行政主管部门申请解决。据此可知，原告高继新与唐村镇人民政府之间劳动关系虽于2005年9月8日解除，但确认双方劳动关系解除的时间为山东省高级人民法院提审判决作出之日2014年9月10日；在此之前，唐村镇人民政府未为原告高继新缴纳各项社会保险的违法行为一直处于连续或者继续状态，该违法行为终了之日亦应理解为2014年9月10日。从2014年9月10日至2015年9月4日原告高继新向被告的劳动监察部门邮寄劳动人事监察申请书，未超过《劳动保障监察条例》第二十条第一款规定的2年查处期限。
关于被告邹城市人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察不予受理投诉决定书》是否合法的问题。2015年9月4日，原告高继新向被告邹城市人力资源和社会保障局的劳动监察部门邮寄了劳动人事监察申请书，2015年9月6日，被告收到该申请书，因被告在法定期限内未予书面答复，原告高继新向邹城市人民政府提出行政复议申请。2016年1月27日，邹城市人民政府作出邹政复决字（2015）第45号《行政复议决定书》，被告邹城市人力资源和社会保障局收到复议决定后，于2016年3月18日作出《劳动保障监察不予受理投诉决定书》，并于2016年3月22日将该决定书送达原告高继新，期限上未超过复议决定要求的60日，被告的行政行为在程序上合法。据上可知，原告高继新从2004年4月8日至2014年9月10日一直不间断的仲裁、诉讼的事实清楚、证据充分，被告亦无异议；原被告双方亦认可原告高继新与唐村镇人民政府之间劳动关系确认解除的时间为2014年9月10日，即山东省高级人民法院（2011）鲁民监字第8号民事判决的时间。由于2014年9月10日以前，被告无证据证实原告高继新与唐村镇人民政府的劳动关系已被确认解除，在劳动关系存续期间唐村镇人民政府未为原告高继新缴纳各项社会保险的行为一直处于继续状态。被告对于原告高继新于2015年9月4日邮寄的投诉申请书，根据《劳动保障监察条例》第二十条第一款及《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第十八条之规定，决定不予受理查处并不妥当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告邹城市人力资源和社会保障局2016年3月18日对原告高继新作出的邹人社监不受字[2016]第1号劳动保障监察不予受理投诉决定。二、责令被告邹城市人力资源和社会保障局于本判决生效之日起60日内重新对原告高继新的投诉申请作出查处决定。诉讼费50元，由被告邹城市人力资源和社会保障局承担。
被告邹城市人力资源和社会保障局不服上述判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。被上诉人与唐村镇政府的劳动关系解除时间应为2005年9月8日，而不是一审法院认定的以山东省高级人民法院(2011)鲁民监字第8号民事判决作出之日，劳动关系解除之日应视为违法行为终了之日，唐村镇未给被上诉人缴纳社会保险的违法行为终了之日应为2005年9月8日。根据《劳动保障监察条例》第20条第一款规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在２年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。根据山东省高级人民法院(2011)鲁民监字第8号民事判决认定被上诉人与唐村镇政府存在劳动关系的截止时间为2005年9月8日，在此后的两年内被上诉人未向上诉人投诉、举报，上诉人也没有发现唐村镇政府违反劳动保障法律、法规和规章的行为，故上诉人对被上诉人的投诉申请作出不予受理决定，证据确凿，适用法律正确。被上诉人不间断的诉讼并不能导致两年投诉查处期间发生中止、中断、延长的法律后果，该两年的查处期间是不变期间。综上，请求二审法院在查明事实的基础上依法改判或发回重审。
被上诉人高继新答辩称，答辩人1983年起在邹城市唐村镇人民政府工作，由于唐村镇人民政府欠缴养老保险、欠缴住房公积金并欠发工资，答辩人自2004年起申请劳动仲裁并起诉。历经一审、二审及再审，山东省高级人民法院于2014年9月10日作出(2011)鲁民监字第8号民事判决，认定“截止2005年9月8日高继新与唐村镇政府存有劳动关系。有关社会保险和住房公积金的诉求，应向当地的行政主管部门申请解决”。2014年答辩人收到省高院的终审判决后，于2015年分别向上诉人及济宁市住房公积金管理中心投诉。济宁市住房公积金管理中心受理投诉并对唐村镇政府做出行政处罚。上诉人起初拒不书面答复，经答辩人申请，邹城市政府责令其于六十日内给予答复，上诉人又以超过2年时效为由拒不履行法定职责，理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院卷宗移交至本院。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案双方当事人争议的焦点在于被上诉人高继新的投诉是否超过了《劳动保障监察条例》第二十条第一款规定的2年查处期限的问题。《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在２年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”本案中，被上诉人因与唐村镇政府之间的劳动争议以及欠缴社会保险等问题，自2004年起开始诉讼，至2014年省高院民事再审判决前，一直未间断诉讼，期间判决结果多次出现反复，欠缴社会保险问题应当通过民事诉讼解决还是通过行政程序解决也一直存在争议与变化，最终生效的(2011)鲁民监字第8号民事判决认定“高继新与唐村镇政府之间存在事实劳动关系，双方之间的纠纷属于劳动争议案件，应认定截止2005年9月8日高继新与唐村镇政府存有劳动关系。唐村镇政府自2001年8月起开始欠发高继新的工资、补贴，应自2001年8月起按相关政策补发高继新的工资及相应的补贴。关于高继新主张的住房公积金及养老保险、工伤保险、医疗保险等各种社会保险问题，按照足额缴纳各种社会保险费用和住房公积金既是用人单位的法定义务，也是法律法规赋予劳动行政部门、税务机关等相关行政部门的法定职责，因此，高继新所主张的该项请求，应向当地的行政主管部门申请解决”。至此，被上诉人与唐村镇政府的劳动争议及欠缴社会保险等问题才有了最终且明确的结论。在长达十几年的诉讼过程中，唐村镇政府欠缴养老保险的行为一直处于连续或者继续状态，原审法院认定该违法行为终了之日应理解为2014年9月10日并无不当。法律法规规章规定查处期限，是为了督促受侵害的职工及时主张权利，对于怠于行使权利的劳动者不予保护，但是本案中的被上诉人显然不属于怠于行使权利的劳动者，而是积极行使权利，只是由于客观原因，其民事案件始终未有明确结论才导致其于2015年提出投诉申请。用人单位未按时足额缴纳社会保险费用系对劳动者合法权益的侵害，上诉人作为劳动保障监察部门应当依法及时履行对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的监察职责，切实保护保险劳动者的合法权益，而不应以《劳动保障监察条例》第二十条第一款规定的2年查处期限作为不履行法定职责的理由。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当。上诉人上诉理由欠妥，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邹城市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 玲
审判员 李传平
审判员 惠 慧
二〇一八年五月八日
书记员 李 瑞