青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）青行终53号
上诉人（原审原告）玉树雪源科技环保有限公司，住所地玉树市结古镇扎曲北路54号。
法定代表人葛杰，公司董事长。
委托代理人王清宁、李悦芳，青海辉煌律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）称多县人民政府，住所地称多县滨河路1号。
法定代表艾尼阿更，县长。
诉讼代理人周多，该县副县长。
委托代理人公保战斗，青海玉兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）称多县国土资源局，住所地称多县称文镇。
法定代表人尕吾，局长。
委托代理人公保战斗，青海玉兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）称多县水利局，住所地称多县称文镇。
法定代表人旦增尼玛，局长。
委托代理人公保战斗，青海玉兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）称多县环境保护和林业局，住所地称多县称文镇。
法定代表人次成，局长。
委托代理人公保战斗，青海玉兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）称多县公安局，住所地称多县称文镇扎西路2号
法定代表人尼玛普措，局长。
委托代理人扎西鹏措，该局副局长。
委托代理人公保战斗，青海玉兴律师事务所律师。
上诉人玉树雪源科技环保有限公司因与被上诉人称多县人民政府（以下简称称多县政府）、称多县国土资源局（以下简称称多县国土局）、称多县水利局、称多县环境保护和林业局（以下简称称多县环保局）、称多县公安局行政强制一案，不服玉树藏族自治州中级人民法院(2016)青27行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审法院经审理查明，2010年10月26日原告雪源公司经被告称多县办公室称政办函（2010）15号批复和称多县国土资源局称国土资（2010）58号批复，同意原告等29家在通天河沿岸采砂，期限为一年，为原告划定的采砂面积为40.5221亩。根据划定的矿区范围，原告与称多县拉布乡帮布村签订土地租赁合同，并陆续取得了临时用地许可证、河道采砂许可证、取水许可证及安全生产许可证。2011年9月19日原告因开采期限即将到期向称多县国土局提出续签申请，该局出具证明同意雪源公司采矿权到期后按照规定时间续签。到期后，雪源公司未申请续签的情况下继续开采，2013年7月1日被告以开采期限超期为由向原告下发责令停产通知书。
同年10月30日被告对雪源公司砂石场机械设备进行了拆除、扣押，事后对部分扣押物品予以返还。据此，雪源公司于当年11月起先后向称多县政府、玉树州政府、青海省政府进行上访。2014年4月3日称多县政府作出称政函（2014）7号复函告知雪源公司通过司法程序解决。原告于2015年9月9日以被告强制拆除原告砂石场机械设备的行政行为违法，向本院起诉。
原审法院认为，原告雪源公司在采矿权到期后未申请续签，存在超期限开采的违法事实。被告依照省、州级《关于玉树州地震灾后重建地材生产企业生态恢复工作方案》、《关于严厉打击非法开采砂石资源违法犯罪行为的紧急通知》等要求，对称多县境内砂石场进行了清理，被告对原告超期限非法开采砂石行为下发了《责令停产通知书》无果后依法采取了强制措施，但在采取行政强制措施时，未依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条规定实施，属于违反法定程序、侵害当事人程序权利的情形，应认定违法。被告提出的诉讼主体问题，被告未提交成立联合执法大队的任何文件及在强拆过程中是以联合执法大队名义执法的任何证据，故该辩解意见不成立。被告提出原告超范围开采、未复垦并提供相关证据等问题，经查，被告对原告下发责令停产和强拆措施的主要理由是超期限开采，故超范围开采、未复垦问题不属本案审理范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决确认被告称多县人民政府等五单位于2013年10月30日强制拆除原告雪源科技环保有限公司机械设备的行政行为违法；案件受理费50元由被告称多县人民政府等五单位承担。
上诉人对一审法院确认被告称多县人民政府等五单位于2013年10月30日强制拆除原告雪源科技环保有限公司机械设备的行政行为违法不持异议，但认为判决部分事实认定错误，证据不足。1、一审法院判决认定”到期后，雪源公司未申请续签的情况下继续开采，2013年7月1日被告以开采期限超期为由向原告下发责令停产通知书。”错误。2、一审法院判决认定：”同年10月30日被告对雪源公司砂石场机械设备进行了拆除、扣押，事后对部分扣押物品予以返还。”错误。3、一审法院判决认定：”本院认为，原告雪源公司在采矿权到期后未申请续签，存在超期限开采的违法事实。”错误。上诉人的开采行为得到称多县政府及其行政部门的许可、同意，且未存在超期开采的事实，属于依法、依照、依约进行合法开采，一审法院对该部分事实认定存在严重错误。采砂许可证一年期满前，上诉人依法提出续期申请并获准许。2011年7月10日，称多县国土局与上诉人签订了《矿山土地复垦与环境保护恢复协议书》，在该协议书中再次明确上诉人的开采期限为三年，也就是从2011年7月至2014年7月10日，上诉人均有权采砂。2011年9月19日，在原《河道采砂许可证》即将到期前，上诉人正式向称多县国土局提出续期申请，称多县国土资源局出具《证明》：”关于称多县雪源科技环保有限公司葛杰砂石厂采矿权的延续说明：根据称多县国土资源局【2010】22号文件，关于玉树雪源科技环保有限公司拉布乡帮布村葛杰砂石厂开采期限按一年期限签署，原签署日期为2010年10月26日至2011年10月26日，由于时间还未到期，现对玉树雪源科技环保有限公司葛杰砂石厂采矿权后期按照规定时间续签作以说明。”充分证明：第一、上诉人在采矿许可证到期前按照法律规定，向称多县国土局提出了延期申请，因此有了该部门的答复；第二、上诉人在采砂许可证一年期满后已经获得了政府及其部门同意予以延期的事实，至少在2011年10月26日至2012年10月26日期间，上诉人不存在任何违法采矿的行为。2013年9月，上诉人同样在采矿期限届满前一个月，向称多县国土局提出续期申请，称多县国土局于2013年9月2日向上诉人出具了《河道采砂许可证》的登记费、工本费的收据，按照法律关于《河道采砂许可证》实行一年一续的规定，此次延期的有效期限自2012年10月26日至2013年10月26日。2013年9月，上诉人原本应当和往常一样对采矿期限进行延期，但是，称多县政府及多家行政单位开始对上诉人砂石场进行非法干涉，并于2013年10月30日，在未进行任何告知、送达程序的前提下，对上诉人砂石场的机械设备进行了强行拆除、切割，致使上诉人遭受巨额经济损失。综上，上诉人是在称多县政府及其行政部门的同意、许可之下，按照法律规定提出续期申请后，在称多县政府及其行政部门同意、许可的期限之内依法、依证进行合法采砂，不存在任何违法之处，因此，一审法院认定上诉人存在违法开采事实错误，应予以纠正，故请求上级法院在重新查清事实，对原审判决认定的事实依法予以变更。
称多县政府、称多县国土局、称多县水利局、称多县环保局、称多县公安局答辩称，上诉人在通天河沿岸开采砂石必须具备合法有效的经称多县国土部门颁发的采矿许可证和称多县水务部门颁发的河道采砂许可证和取水许可证。同时，还必须具备安全生产许可证。本案中，上诉人在两部门核发的证书过期后，没有办理继续开采砂石料的手续，属于无证采矿，违法采矿。首先，2010年10月26日，称国土资【2010】58号文件批准葛杰砂石场矿区面积为40.5221亩，有效期限为一年，自2010年10月26日至2011年10月26日。自2011年10月27日原告的采矿许可证有效期已经届满，之后上诉人没有办理延续登记手续。依据《青海省矿产资源管理条例》第三十五条第二款之规定：”采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人可在有效期届满前30日内到原审批发证机关申请办理延续登记手续。逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止”。故自2011年10月27日上诉人原有的采矿许可证自行废止，其继续开采砂石料的行为属于无证采矿；其次，2010年12月1日，称多县水务局向上诉人颁发了《河道采砂许可证》，有效期限为2010年12月1日至2011年12月1日。上诉人所办理的通天河河岸的河道采砂权证2011年12月2日到期后，没有向原审批发证机关即称多县水利局申请办理延续登记手续。故2011年12月2日起，上诉人在通天河河道采砂的行为属于无证采砂；最后，葛杰砂石场于2011年11月25日才取得《安全生产许可证》，证明该砂石场在2010年10月26至2011年10月26日之前，未取得《安全生产许可证》，在未取得安全生产许可证的情形下，开采砂石料一年之久亦属于非法采矿。因此，本案上诉人存在采矿许可证和河道采砂许可证过期后无证采矿、无安全许可证开采等违法行为。同时，上诉人存在超范围开采的违法行为。称多县国土局向原告颁发的《临时用地许可证》规定葛杰砂石场矿区面积为40.5221亩，称多县水务局向原告颁发了《河道采砂许可证》规定葛杰砂石场采砂规模为40.5221亩，采深（高程）5米。实际上被答辩人的开采面积和采深均已超出规定。2011年5月7日，玉树灾后重建地材市场监管与生态保护工作领导小组《关于对称多县境内部分地材生产企业进行整顿处理的紧急通知》玉地材【2011】07号文件查明上诉人随意扩大生产规模，填埋河道。上诉人的砂石场位于通天河岸的北面，属于三江源国家自然保护区境内。由于玉树地震灾后重建特殊时期的地材供应需求，政府特许开采砂石料。同时，政府明确了采砂企业在长江流域，自然保护区境内开采砂石的生态修复和土地复垦的责任、要求和期限。但上诉人至今没有履行生态修复和土地复垦责任。综上，上诉人的行为属于无证采矿，非法采矿，没有履行生态修复和土地复垦责任，造成损害水土保持，破坏生态环境的后果。上诉人的各项上诉理由均不能成立，请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，上诉人玉树雪源科技环保有限公司系一人有限责任公司，法定代表人为葛杰，经营范围为：”环境保护、植被修复、草原卫生处理、园林园艺、河道净化、清理、污水处理等”。雪源公司在玉树称多县拉布乡帮布村采砂时，以拉布乡帮布村葛杰砂石场的名称取得相关行政许可和对外从事生产经营。
被上诉人称多县国土局根据上诉人提交的建立沙石料场的申请，于2010年10月26日以称国土资（2010）22号文件，批复同意开办称多县拉布乡帮布村葛杰砂石场。尔后，又先后取得临时用地许可证（有效期限为2010年12月1日至2011年12月1日止）、河道采砂许可证（有效期限为2010年12月1日至2011年12月1日止）、取水许可证（有效期限为2010年12月1日至2014年12月1日止）、安全生产许可证（有效期限为2011年10月25日至2012年10月25日）。上诉人原《河道采砂许可证》即将到期前，于2011年9月19日曾向称多县国土局提出续期申请，称多县国土资源局出具《证明》：”关于称多县雪源科技环保有限公司葛杰砂石厂采矿权的延续说明：根据称多县国土资源局【2010】22号文件，关于玉树雪源科技环保有限公司
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拉布乡帮布村葛杰砂石厂开采期限按一年期限签署，原签署日期为2010年10月26日至2011年10月26日，由于时间还未到期，现对玉树雪源科技环保有限公司葛杰砂石厂采矿权后期按照规定时间续签作以说明。”2011年7月10日，称多县国土局与上诉人签订《矿山土地复垦与环境保护恢复协议书》，该协议中双方约定上诉人的开采期限为三年，即自2011年7月至2014年7月10日。同时对上诉人采砂过程中应当履行的土地复垦、环境保护、植被修复等义务也进行了详细的约定。
本院认为，《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定：”矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。从事矿产资源勘查和开采，必须符合规定的资质条件”。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十一条规定：”采矿权人应当履行下列义务：(一)在批准的期限内进行矿山建设或者开采;..........”《中华人民共和国水法》第七条规定：”国家对水资源实行取水许可制度和有偿使用制度............”；第三十九条第一款规定：”国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定”。《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定：”在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施”；第四十条规定：”在河道管理范围内采砂、取土、淘金，必须按照经批准的范围和作业方式进行，并向河道主管机关缴纳管理费”。《中华人民共和国安全生产许可证条例》第二条规定：”国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业（以下统称企业）实行安全生产许可制度。企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动”。《矿产资源法》第三十一条规定，开采矿产资源，必须遵守国家劳动安全卫生规定，具备保障安全生产的必要条件。根据以上法律、法规的规定，上诉人雪源公司向称多县政府有关行政主管部门申请建立称多县拉布乡帮布村葛杰砂石料场，应当依法取得相关的行政许可，即应取得采矿许可证、河道采砂许可证、取水许可证及安全生产许可证，并在相关行政许可证规定的期限内从事采砂生产经营。如果规定的采砂有效期限届满，就应当在期限届满前向有关行政主管部门申请续签，并办理延续登记手续，方可继续从事采砂生产经营。
关于上诉人提出原判认定”到期后，雪源公司未申请续签的情况下继续开采，2013年7月1日被告以开采期限为由向原告下发责令停产通知书。”错误的上诉理由，经查，本案中，上诉人雪源公司虽经称多县政府行政主管部门开办称多县拉布乡帮布村葛杰砂石场。尔后，又先后取得临时用地许可证、河道采砂许可证、取水许可证、安全生产许可证。上诉人提出其原《河道采砂许可证》即将到期前，于2011年9月19日正式向称多县国土局提出续期申请并经批准。但上诉人并未向法庭提供其确实向称多县国土局提出续期申请的相关证据材料，称多县国土局出具的该份《证明》文件只是对上诉人所经营的砂石场后期按照规定进行续签作以说明，并非同意续签的证明文件；上诉人所办理的相关行政许可中，所办理的《取水许可证》有效期限至2014年12月1日止，是在有效期限之内。其他所应办理的行政许可证有效期限届满后，在并未办理延续《临时用地许可证》登记的情况下，继续从事采砂生产经营；上诉人提交其向称多县国土局缴纳了续签河道采砂许可证相应登记费和工本费的收据，认为其在每一年期限届满前均按照法律规定办理了续签手续，称多县国土局向上诉人收取2014年度的河道采砂许可证的登记费和工本费能够证实称多县国土局明确同意并予以批准其续签申请。但以上所提交的收据仅能证实上诉人向称多县国土局缴纳登记费和工本费，并不能证实该费用确实用于办理采砂延续登记，且此证据系孤证，没有相关的证据予以佐证证实上诉人确已办理采砂延续登记手续的事实；上诉人提交称多县国土局与上诉人签订的《矿山土地复垦与环境保护恢复协议书》，在该协议书中再次明确上诉人的开采期限为三年，即自2011年7月至2014年7月10日。故在此期限内均有权采砂。但该协议中双方所约定的内容主要涉及”矿山土地复垦与环境保护恢复”，并不能以该协议中双方约定采砂年限为三年，就能免除上诉人必须在行政许可证有效期限届满前办理采砂延续登记手续并取得许可的法定义务。综上，上诉人不能提供足够、有效的证据来证明其在有关行政许可有效期限届满前申请延续并取得采砂延续许可的证据。故此上诉理由与查证的事实不符，不能成立。
关于上诉人提出原判认定：”同年10月30日被告对雪源公司砂石场机械设备进行了拆除、扣押，事后对部分扣押物品予以返还。”错误。经查，2013年7月1日，被上诉人一方联合执法大队向上诉人送达《责令停产停业通知书》，限期二个月要求上诉人履行有关植被修复、环境保护、生态修复、土地复垦义务，并送达处罚决定书。在规定期限届满无果后采取了强制措施，于2013年10月30日，违法对上诉人砂石场内的机械设备进行了拆除、扣押。后经双方沟通交涉，被上诉人一方对其中扣押财产中的两台挖掘机和一台装载机向上诉人予以返还。故一审判决该部分事实认定的表述并无不当。上诉人的此上诉理由与查证的事实不符，不能成立。
关于上诉人提出原判认定：”本院认为，原告雪源公司在采矿权到期后未申请续签，存在超期限开采的违法事实。”错误。经查，上诉人经称多县国土局批复同意开办称多县拉布乡帮布村葛杰砂石场。尔后，又先后取得临时用地许可证、河道采砂许可证、安全生产许可证等行政许可。本应在以上行政许可证有效期限届满时，申请续签并办理延续采砂登记证书，但上诉人在以上行政许可证有效期限届满后，在并未办理延续《临时用地许可证》等其他相关许可登记的情况下，继续从事采砂生产经营，确属超期限开采。故一审判决此表述并无不当。上诉人的此上诉理由亦不能成立。
综上，被上诉人对上诉人超期限采砂的行为责令停产停业并限期履行植被恢复，生态修复、土地复垦等后续义务，虽下达了有关行政文书及处罚决定。但在实施行政强制措施时，违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，未履行法定的催告义务，催促上诉人履行义务，后又在未听取上诉人陈述和申辩的情况下，也未制作行政强制执行决定书，就对上诉人的砂石料场的财产实施拆除和扣押，严重违反法定的行政程序。故一审判决依法确认被上诉人称多县政府等五单位拆除上诉人机械设备的行政行为违法正确。上诉人的各项上诉请求与查证的事实不符，上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 刘富梅
审判员 韩英俊
审判员 李成花
二〇一七年十一月二十日
书记员 郝 洋