河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫13行初第592号
原告：南召县白土岗镇河南村上西边组
代表人：王长营，任组长。
委托代理人：王浩正，南召县惠民法律服务所法律工作者。
委托代理人：宋宽停，男，汉族，生于1959年9月19日，住南召县。
被告：南召县人民政府。
法定代表人：王放，任县长。
委托代理人：胡建来，南召县国土资源局工作人员。
委托代理人：刘世蔚，南召县国土资源局法律顾问。
第三人：南召县白土岗镇河南村村民委员会。
法定代表人：宋家来，任村委会主任。
委托代理人：张荣根，河南豫宛律师事务所律师。
原告南召县白土岗镇河南村上西边组诉被告南召县人民政府土地行政管理纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告南召县白土岗镇河南村上西边组组长王长营及其委托代理人王浩正，被告南召县人民政府的委托代理人胡建来、刘世蔚，第三人南召县白土岗镇河南村村民委员会主任宋家来及其委托代理人张荣根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南召县人民政府于2015年8月20日作出召政土【2015】40号《关于确定城郊乡秦老庄村民委员会等二宗集体土地使用权的批复》。原告对上述行政行为不服，遂提出本案行政诉讼。
原告诉称：1968年，第三人在当时情况下，无偿占用原告集体耕地349.23平方米建房作村部使用，到2009年被告又在本村大连坡组重新购买土地建起新村部使用至今，新旧村部相距一公里。旧村部房屋因上届村委拖欠原告组成员宋宽停8年工资未付，2011年承诺由宋宽停全家居住以抵所欠工资。2015年，第三人申请将本属于原告的该宗土地登记在第三人名下，被告在未作认真审查的情况下，即批复将该宗土地确权给第三人。故请求人民法院依法撤销被告作出的召政土【2015】40号《关于确定城郊乡秦老庄村民委员会等二宗集体土地使用权的批复》文件，本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据：1、原告代表人身份证复印件及身份证明；2、宋加明等10人的证明材料；3、召政土【2015】40号《关于确定城郊乡秦老庄村民委员会等二宗集体土地使用权的批复》；4、证人宋某的证人证言。
被告南召县人民政府答辩称：本案所涉宗地是1962年“四固定”时由南召县白土岗镇河南村建立大队部后一直使用至今。本机关作出召政土【2015】40号《关于确定城郊乡秦老庄村民委员会等二宗集体土地使用权的批复》，事实清楚，程序合法。故请求人民法院驳回原告诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1、南召县白土岗镇河南村村民委员会机构代码证；2、土地确权申请书；3、王长营、巩喜方、张金成、王德明、宋家来等人的身份证复印件；4、2015年3月2日，上西边组及组长王长营、群众代表王德明、巩喜方、张金成出具的《证明》—“四固定”时该宗土地由白土岗镇河南村使用；5、2015年3月8日，南召县白土岗镇河南村和南召县白土岗镇政府出具的《证明》，进一步确认该宗土地在“四固定”时归白土岗镇河南村使用；6、2015年3月3日，白土岗镇河南村村民委员会关于宋家来、王长营任职情况的《证明》；7、本案所涉宗地照片；8、2015年7月17日，南召县国土资源局召证土资【2015】124号《请示》；9、南召县人民政府召政土【2015】40号《批复》。
第三人南召县白土岗镇河南村村民委员会答辩称：本案原告提起诉讼未经小组成员民主议定通过，应该予以驳回；原告诉讼理由不符合事实，该宗土地是第三人在1962年之前已经实际占用并使用，“四固定”时期又固定给第三人，该事实由被告及第三人提供的证据证实，争议的房屋已经法院判决确定为原告村民宋宽停侵权，因此南召县人民政府所做出的行政行为证据确凿，适用法律正确，程序合法，故请求依法裁定驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提交以下证据：1、上西边组居民王生付、孙小玲、王长来、齐作生、宋玉生、段兴耀、王德贵、宋家彬、徐运梅、宋庆生、巩喜献等11位证人的证言及身份证复印件；2、白土镇河南村村民王兴典、王兴宽、王兴彦、宋加明、宋学周、左长新、李勤道、王兴栓、贺某、王兴坤、宋学郊、巩万兴等12位证人的证言及身份证复印件；3、（2015）南民三终字第01510号民事判决书。
经庭审质证，原告对被告提交证据和依据的质证意见为：原告认为被告作出的批复是违法的，应该予以撤销。土地确权申请的事实不属实，所争议的该宗土地是第三人在1968年时无偿占用作为村部使用的，被告在作出召政土【2015】40号《批复》时，没有查清该宗土地的具体使用情况，没有按照确认土地所有权的程序进行，也未告知原告作出行政行为的具体内容和权利救济途径，所依据的相关证据材料真实性存在瑕疵。2015年3月2日，上西边组及组长王长营、群众代表王德明、巩喜方、张金成出具的《证明》，王长营的签字不是本人所为，其他三人当时均是未成年人不可能知道争议土地当时的具体情况。2015年3月8日，南召县白土岗镇河南村和南召县白土岗镇政府出具的《证明》是第三人自己为自己出具的证据系无效证据。原告对第三人提交证据和依据的质证意见为：王长营作为上西边组组长维护组里权利是其职责所在，证人出具证言除法律规定的特殊情况外，在开庭时应当出庭作证，相关证人没有到庭；法院的判决是属实的，但判决也证明了原告村村民宋宽停住在老村部的事实，说明第三人在申请确权的时候，该宗土地就存在争议。被告对原告提交证据的质证意见为：关于群众代表签字的证明不符合证据形式要件，不能证明村部是1968年建设的，同意起诉只是同意起诉土地使用权，未涉及被告所作出的批复。王长营在9月5日的证明不属实，9月3日的证明能够证实1965年时该村部已经存在，该事实与原告诉状所述1968年建房存在矛盾。证人贺某的证言也证实村部在1965年已经存在。第三人对原告提交证据的质证意见为：原告的证据不符合相关证据的规定，存在瑕疵，没有证人的身份证件；提供的18人签字的说明，对其真实性存在异议；证人宋某在法庭上的证言证实白土镇河南村委会村部在1963年即存在。
本院对上述证据认证如下：对原告提交证据1、2的关联性，3、4的真实性和关联性予以确认。对被告提交证据的1、3、6、7、8、9的真实性、关联性予以确认，2、4、5、7的关联性予以确认。对第三人提交证据的1、2的关联性予以确认，3的真实性、关联性予以确认。
本院经审理查明：南召县白土岗镇河南村委会于2015年3月2日提出申请，请求确认位于上西边组占地面积为349.23平方米的原村部所占土地为河南村委集体土地和集体财产。后南召县国土资源局经调查证实：“……白土岗镇河南村民委员会使用的土地位于河南村上西边组，1962年“四固定”时确定为河南大队部，当时建设五间土墙草房，1978年改建成土墙瓦房五间，1999年经河南村委班子筹资改建五间平房及院墙、门楼等设施至今；经南阳市春阳测绘有限公司实地测量，该宗土地现实际使用面积为349.23平方米”，遂于2015年7月17日，以《关于确定城郊乡秦老庄村民委员会等二宗集体土地使用权的请示》向南召县人民政府提出请求，请求将白土岗镇河南村委会使用面积为349.23平方米的土地确定为该村委会使用。2015年8月20日，南召县人民政府作出召政土【2015】40号《批复》，将该宗土地确定给白土岗镇河南村委会。南召县白土岗镇河南村上西边组在知道该批复内容后，认为该宗土地系白土岗镇河南村委会在1968年时无偿占用作村部使用至今，2009年新村部建成后，该宗土地理应归还，南召县政府作出的批示侵害了上西边组的合法权益。遂提起本案行政诉讼，请求撤销南召县人民政府召政土【2015】40号批复。
本院认为：行政机关对当事人之间发生的争议应当依法、依规作出处理决定。南召县白土岗镇河南村委会要求就位于上西边组村部所占土地确认为自己使用，依据《土地权属争议调查处理办法》第4条和《中华人民共和国土地管理法》第16条之相关规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。明确人民政府对争议土地的处理应当以“决定”的形式作出，《党政机关公文处理工作条例》第8条对行政机关公文种类及内容也作出了明确规定，而本案中南召县人民政府以上下级行政机关内部“批复”的形式就争议的土地使用权作出处理，行文不符合法律、法规的有关规定，属于重大程序违法的情形。本案被诉批复行为亦没有告知相关权利人依法所享有的复议及诉讼权利。
综上所述，被诉行政行为存在违法不当之处，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（六）项之规定，判决如下：
一、撤销被告南召县人民政府于2015年8月20日作出的召政土【2015】40号《关于确定城郊乡秦老庄村民委员会等二宗集体土地使用权的批复》；
二、责令被告南召县人民政府对南召县白土岗镇河南村委会村部土地使用权重新作出行政行为；
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件诉讼费50元，由被告南召县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并提交副本10份，预交上诉费50元，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 白 云
审 判 员 吴贺明
代理审判员 周 杰
二〇一七年二月十六日
书 记 员 朱立波