安徽省合肥市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）皖01行终183号上诉人（原审被告）合肥市规划局，住所地合肥市怀宁路1800号国土规划大厦，统一社会信用代码11340100002991813X。法定代表人吴爱国，局长。委托代理人汪路，合肥市经济技术开发区建设发展局局长。委托代理人王波，安徽权祯律师事务所律师。被上诉人（原审原告）康金平，男，1956年12月27日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。被上诉人（原审原告）戴钰，女，1961年2月25日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区，（系康金平妻子）。两被上诉人共同委托代理人李敬阳，北京盈科（合肥）律师事务所律师。两被上诉人共同委托代理人刘金瑞，北京盈科（合肥）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）史守芹，女，1959年8月26日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。第三人合肥联创智融房地产开发有限公司，住所地安徽省合肥市经济技术开发区翠微路6号，统一社会信用代码91340100050187555U（1-1）。法定代表人伍敏，董事长。委托代理人吕广涛，安徽承义律师事务所律师。委托代理人刘之银，安徽承义律师事务所实习律师。上诉人合肥市规划局与被上诉人康金平、戴钰、史守芹建设工程规划许可案，不服安徽省合肥市蜀山区人民法院（2016）皖0104行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，于2017年4月17日公开开庭审理本案。上诉人合肥市规划局副局长吴大田作为行政机关负责人与委托代理人汪路、王波，被上诉人康金平、戴钰及其委托代理人李敬阳、刘金瑞、被上诉人史守芹、第三人合肥联创智融房地产开发有限公司及其委托代理人吕广涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2014年1月第三人向被告申请办理融和园10#楼建设工程规划许可证，并提供项目备案文件、规划设计条件、规划总平面图、建设用地规划许可证、土地使用权证、日照分析报告，以及消防、环保、人防等机构出具的意见等材料。上述日照分析报告系第三人委托寰宇设计院分析编制，该日照分析报告总结论为：融和园和周边各建筑满足大寒日日照两小时。2014年3月4日，被告向第三人核发了融和园10#楼建设工程规划许可证副本（合规经建民许[2014]029号），同意融和园10#楼办理建设规划许可证，该拟建建筑总建筑面积为12187.08平方米，剪力墙结构，地上34层，地下1层；地上部分总建筑面积为11854.61平方米，功能为住宅；地下面积332.47平方米；并列明定位控制条件。在上述融和园项目建设过程中，位于融和园项目北侧的报业园等小区业主向被告等部门投诉该项目建筑遮挡其阳光的问题。被告并合肥经济技术开发区建设发展局委托协和规划公司对融科城小区北侧相关住宅楼及幼儿园进行日照分析。2015年2月12日，协和规划公司日照分析结论为：1、该项目建设后，北侧现状报业园小区A-1#～A-23#、B-1#～B-3#、B-5#～B-12#住宅楼、和谐家园小区1#～9#、A#、B#住宅楼、月半湾公寓（A1#、A2#）共计新增35户住户的日照时数不满足大寒日2小时日照标准，其中住宅27户，公寓8户；2、该项目建设后，北侧现状报业园小区有5户建设前已不满足大寒日2小时日照标准的住户在该项目建设后日照时间进一步减少；3、该项目建设后，北侧现状报业园小区幼儿园未新增日照时数不满足冬至日2小时日照标准的窗户。相关业主对该分析报告的结论存疑，故又委托国家建筑工程质量监督检验中心再次进行日照分析。2016年1月20日，国家建筑工程质量监督检验中心鉴定结论为：1、融科城项目建设前，报业园（包含东区）、月半湾、和谐家园小区共271户委托住户中，有1户不满足GB50180-93《城市居住区规划设计规范》（2002年版）和GB50352-2005《民用建筑设计通则》规定的，每套住宅至少应有一个居室空间满足大寒日2小时的日照标准要求；2、融科城项目建设后，报业园（包含东区）、月半湾、和谐家园小区共271户委托住户中，原有不满足标准要求的1户日照时数不变，新增7户不满足日照标准要求。之后，第三人分别与上述两份复测日照分析报告中不满足日照标准要求的47户进行了协商，47户出具了对第三人开发建设的“融科城”整体规划方案无任何异议的承诺书。融和园10#楼竣工后，被告于2016年4月18日向第三人核发建设工程规划核实合格证。后第三人向被告申报融和园10#楼建设工程竣工验收材料，包括工程竣工验收备案证明及消防、环保、人防、有线电视、燃气、电信、供水等相关机构出具的验收意见书等竣工验收资料。被告于2016年5月10日向第三人核发融和园10#楼建设工程规划许可证正本（建字第340101201610024号）。另，原告康金平系报业园A-2幢204室房屋所有权人。原告史守芹系报业园A-18幢402室房屋所有权人。两房屋所在楼幢均在日照复测分析的范围内。原判根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定认为，上诉人作为本市规划行政主管部门，具有对本市新建建筑进行建设工程规划许可的职权；又根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条规定认为，被诉的行政行为涉及被上诉人的相邻权，被上诉人有权提起行政诉讼；再根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定认为，上诉人依据不真实的申请材料而作出的建设工程规划许可行为，缺乏事实依据，应予撤销，但考虑涉案房屋建成并出售和第三人与相关住户已经达成协议，故确认涉案行政行为违法。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认合肥市规划局作出的建字第340101201610024号融科城·融和园10#楼建设工程规划许可行为违法。合肥市规划局不服一审判决，向本院提出上诉。上诉人的上诉请求：1、请求二审法院撤销合肥市蜀山区人民法院作出的行政判决（（2016）皖0104行初74号）；2、由被上诉人承担全部诉讼费用。上诉人的上诉理由为：1.原审判决错误认定上诉人作出的规划许可行为违法。上诉人认为原审法院对规划许可行为定性的认知存在错误。上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，认为规划许可行为是在建设工程项目建设之前，规划部门依据建设单位或者个人的申请而作出相应的行政行为，而判断该行政行为的合法与否应该以作出该行政行为时规划局行使职权是否合法为准。本案中，一审法院和上诉人均认可第三人在申请建设工程规划许可证时提供的日照分析报告结论不真实，这一事实是确定的。但不能仅凭不真实的申请材料就认定上诉人行为违法。本案是要判断上诉人在作出规划许可行为时是否符合当时的法律规定，有无违法之处，不真实的申请材料的法律后果是由谁承担这些关键性问题。《中华人民共和国行政许可法》规定了行政机关审查行政许可申请材料书面审查和事实审查两种方式。在规划领域，日照分析报告是审核高层建筑规划设计方案依据之一，申领高层建筑建设工程规划许可证的前置条件，按照2013版《合肥市控制性详细规划通则》，规划管理部门对日照分析报告的审查属于书面审查，因为其只审查申请人提供资料的完整性和合法性，按照《行政许可法》第三十一条之规定，行政许可申请人对其提供的申请材料的真实性负责。本案中，联创公司申请办理融科城?融和园10#楼规划许可证时，提供的是安徽寰宇建筑设计院2014年1月1日编制的《融科城?融和园及周边建筑日照分析咨询报告》，在该报告中，联创公司承诺对提供的日照分析基础数据的准确性及日照分析报告内容的真实性负责。安徽寰宇建筑设计院承诺对日照分析成果的准确性负责。否则，两单位承担由此产生的一切法律后果。上诉人对该日照分析报告进行了形式审查，按照2013版《合肥市控制性详细规划通则》中附录C《高层建筑日照分析规则》的规定，审查该日照分析报告的内容包括（1）基本情况（委托方、受托方、项目基本属性等）；（2）资料来源及提供资料的单位应在日照分析报告中注明；（3）计算出被遮挡建筑（场地）每一个分析窗位在拟建建筑（小区）建设前和建设后的日照时间，列出日照时间表；（4）日照分析图、表及说明，现状建筑测绘图；（5）日照计算方法、各项参数、软件名称及其版本，主要依据。经形式审查该报告符合规定。因此上诉人在核发该项目建筑工程规划许可证时按规定进行审查，行使行政职权时没有任何违法之处。原审法院的判决是对规划许可行为的定性错误。2.被上诉人与被诉的行政许可行为没有法律上的利害关系。本案审查的规划许可行为是在2014年3月作出的，应该以当时的法律法规及事实确定相邻权人的范围。而不是以2015年2月复核行为时确定相邻权人的范围，更何况复核时确定被上诉人住宅均符合国家日照标准，被上诉人也不符合相邻关系规定。本案被上诉人康金平、戴钰（夫妻关系），住合经区翡翠路西报业园A-2幢204室。A-2幢位于本案所涉与被上诉人有关联的融科城·融和园10#楼的东北边，两楼最近垂直距离约为84米。被上诉人史守芹住合经区翡翠路西报业园A-18幢402室，A-18幢位于融科城·融和园10#楼的东北边，两楼最近垂直距离约为117米。上述房屋与融科城·融和园10#楼的间距均满足《合肥市控制性详细规划通则》第4.2.8条和4.2.11条的间距规定。建设单位申请办理融科城·融和园10#楼规划许可证时提供的由安徽寰宇建筑设计院编制的日照分析报告及2015年2月12日合肥市规划局委托合肥协和城市规划咨询有限公司编制的日照分析咨询报告（复核报告）均显示报业园A-2幢204室和A-18幢402室满足国家规定的日照时间。2016年1月20日报业园业主代表选择国家建筑工程质量监督检验中心编制的鉴定报告显示报业园A-2幢204室在融和园建成后满足国家、省、市对日照的规定要求。基于以上间距和日照均满足的情形，上诉人认为，被上诉人与涉案规划许可没有法律上的利害关系，法院应驳回其起诉。被上诉人康金平、戴钰答辩意见:在坚持一审答辩意见基础上另答辩，10号楼的建设符合许可证与11号楼差异较大，该楼许可证已换发正本，在阳光分析报告虚假的情况下，应开发企业要求合肥市规划局仍没有及时主动纠错，为开发企业进行建设工程规划换发了建设工程许可证证明，使违法建设的程度更加严重。被上诉人史守芹答辩意见:1.合肥市规划局的上诉状是推卸责任，上诉人承认日照分析报告造假，但没有鉴定出日照分析报告的真伪;2.详细规划通则和国家规划法相悖，地方法规应当无条件服从国家法规，合肥市规划局承认自己只是进行了书面审查，其审批程序就是不合法;3.融科城周边四个小区的业主都有权起诉，上诉人说我们不是利害关系人是错误的。第三人合肥联创智融房地产开发有限公司陈述意见:第三人依法依规进行涉案楼房申报，符合程序规划法及行政许可法的规定，一审认定行政许可行为违法应予撤销，认定事实、适用法律不当，应予撤销。本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：关于本案被上诉人与涉案颁发工程规划许可证的行为是否具有法律上利害关系的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系应当仅指公法上的利害关系。行政诉讼法上的利害关系不同于民事诉讼法上的利害关系，认定具有行政诉讼法上的利害关系必须符合下列条件：首先，从对行政相对人合法权益保护角度而言，行政相对人在其所诉行政行为中具有应受行政法律规范保护的合法权益。行政法律规范所保护的合法权益与民事法律规范所保护的合法权益不同：前者是从行政行为的合乎比例原则和程序正当原则出发，以对行政相对人权益损害最小的方式来实现行政行为之目的；换言之，行政法律规范所保护的行政相对人的合法权益是相对范围内、一定程度上的合法权益，而不是绝对意义上的权益，即在行政主体实施一定行为过程中行政相对人负有一定的容忍和配合的义务，这种容忍或配合也正是行政行为在合法限度内对行政相对人合法权益的合法性干预。其次，从行政主体的行政审查角度而言，行政主体作出被诉行政行为之时，应否和能否关注到行政相对人应受行政法律规范保护的合法权益,即以行政主体作出被诉行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护行政相对人诉请保护的合法权益，以及依据通常的行政能力和水平，行政主体能否预见到行政相对人合法权益受到行政行为损害的可能。对于依据有关行政法律规范，行政相对人有明显的应当予以保护的合法权益，且行政主体能够预见其行政行为可能损害该合法权益的，则行政主体应当对行政相对人的此项合法权益予以充分关注，并不得侵害。最后，从损害的现实性和可能性来看，即行政相对人基于行政实体法律规范应受保护的合法权益，因被诉行政行为受到或可能受到影响或侵害。结合本案，首先要明确被上诉人应受行政法律规范保护的合法权益，即在涉案工程建成后，确保其日照符合国家、省、市规定的标准，而不是简单的日照时间减少问题。其次要看上诉人是否对上述合法权益予以充分关注和适度的保护，本案上诉人在进行规划审批时，审查了第三人提交的相关材料，对可能受到行政行为侵害的上述合法权益予以了充分关注。最后要看被上诉人的上述合法权益是否受到上诉人行政行为的侵害或影响，根据2015年2月12日合肥市规划局委托合肥协和城市规划咨询有限公司编制的日照分析咨询报告，以及2016年1月20日报业园业主代表选择国家建筑工程质量监督检验中心编制的鉴定报告，均显示本案被上诉人涉案房屋在融和园建成后均满足国家、省、市对日照的规定要求；被上诉人只是在日照时间上有所减少，且这种日照时间上的减少属于民事法律规范有关权益保护所要考虑的对象，而非本案行政诉讼所要保护的对象。本案行政诉讼所要保护的对象是，在涉案工程的建设后，确保工程可能影响的住户符合国家、省、市对日照的规定要求。故，本案被上诉人与涉案颁发建设工程规划许可证的行政行为之间不存在行政诉讼法意义上的利害关系。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一项）之规定，裁定如下：一、撤销安徽省合肥市蜀山区人民法院（2016）皖0104行初74号行政判决；二、驳回被上诉人康金平、戴钰、史守芹的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长  施光远代理审判员  潘 攀代理审判员  张 俊二〇一七年六月十九日书 记 员  程 文附：本案引用的相关法律、法规、规章等条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……2.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；……