贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔03行终290号
上诉人（一审原告）遵义市播州区龙坑街道谢家社区青山组（以下简谢家社区青山组）。
负责人李德福，村民组长。
上诉人（一审原告）遵义市播州区龙坑街道谢家社区沙坝组（以下简称谢家社区沙坝组）。
负责人何松，村民组长。
二上诉人共同委托代理人李英、范剑虹，贵州听君律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）遵义市播州区人民政府（以下简称播州区政府）。地址：播州区播南街道西大街。
法定代表人肖光强，区长。
被告遵义市人民政府（以下简称遵义市政府）。地址：遵义市汇川区人民路。
法定代表人魏树旺，市长。
委托代理人胡良刚、孙赞翔，贵州子尹律师事务所律师。
第三人遵义市播州区龙坑街道谢家社区龙山组（以下简称谢家社区龙山组）。
负责人何中灿，村民组长。
第三人遵义市播州区龙坑街道谢家社区居民委员会（以下简称谢家社区居委会）。
负责人陈再军，居民委员会主任。
上诉人青山组、沙坝组与被上诉人播州区政府、遵义市政府、一审第三人龙山组、谢家社区居委会行政处理决定及行政复议决定一案，不服习水县人民法院（2017）黔0330行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：争议地“白杨林”位于播州××××街道谢家社区境内，东抵山顶唐成武农土，南抵张国忠竹林林界，西抵刘远兴、向德志、张国忠等住宅，北抵龙山组唐成模农土，面积约12亩，为灌木林地。1962年至1982年期间，青山组村民曾文明、向德志、张国忠、刘景祥等4户先后在争议林地坡脚建房居住。2013年，国家因黔渝高铁建设需要征用该部分林地，第三人谢家社区龙山组与原告谢家社区青山组、沙坝组因补偿费分配问题发生纠纷。2014年5月8日，第三人谢家社区居委会作出《谢家社区关于龙山组与大青山组白杨林山林管理权争议的处理意见》：1、白杨林地，以水田垭田和裤裆丘田交界直面山顶的南面由青山村民组管理；2、白杨林地，以水田垭田和裤裆丘田交界直面山顶的北面由龙山村民组管理。原告对处理意见无异议。第三人龙山组不服，于2014年5月20日向播州区林业局申请确权，2014年6月3日，播州区林业局作出受理通知书，予以受理。播州区林业局于2014年6月11日，作出行政确权举证通知书，通知谢家社区龙山组、青山组、沙坝组举证。2014年11月26日，作出质证通知书，通知谢家社区龙山组、青山组、沙坝组进行质证。2014年12月4日，各方代表对对方所举证据进行了质证，播州区林业局制作了质证笔录。2015年5月26日，播州区林业局组织××、××、××组对争议地现场进行勘察，并制作《争议地现场勘验图》。2016年12月9日，被告播州区政府作出播府行处（2016）7号《行政处理决定书》，决定：一、争议林地所有权，以向德志住居南侧墙角直××至××组何中灿农土为界，南侧属被申请人青山村民组，北侧属于申请人龙山村民组；二、争议林地的管理使用权，以向德志住居南侧墙角直××至××组何中灿农土为界，南侧属被申请人青山村民组，北侧属于申请人龙山村民组。谢家社区青山组、沙坝组不服该处理决定，向遵义市政府申请行政复议，该府于2017年4月6日作出遵府行复（2017）46号《行政复议决定书》，对播府行处（2016）7号《行政处理决定书》予以维持。原告谢家社区青山组、沙坝组不服，向遵义市中级人民法院提起诉讼，该院裁定将案件移交本院审理。
另查明，谢家社区龙山组原属于黄泥村，青山组原属于谢家村，后黄泥村与谢家村合并为谢家社区。2013年底，平安组分为龙山组和平安组，1998年青山组分为青山、龙塘、沙坝组。原遵义县被撤销，变更为遵义市播州区，原遵义县人民政府变更为遵义市播州区人民政府，原遵义县林业局变更为遵义市播州区林业局。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国森林法》第十七条：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”之规定，被告是县级人民政府，有权作出被诉处理决定。
参照林业部《林木林地权属争议处理办法》（以下简称《办法》）第十七条之规定，当事人对自己的主张应当出具证据。当事人不能出具证据的，不影响林权争议处理机构依据有关证据认定争议事实。可见，争议双方在林权争议处理的过程中，有义务向行政机关举证。因双方当事人均未取得县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书。参照《办法》第七条：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；…”之规定，土地改革时期依法颁发的土地证可以作为确权的依据，但是原告方提交的《土地房产所有证》已经残缺，更重要的是，所载“白杨林”为水田，并非是林地或者土地，四至界址为东抵陈，西抵王，南抵陈，北抵陈，四至界址与争议林地四至界址不一致，为此，原告提供的该《土地房产所有证》不能作为本次确权的有效证据。同时原告提交了谢家社区居委会的《处理意见》作为确权证据，但是第三人谢家社区龙山组对该《处理意见》不服，并且向播州区林业局申请确权，可见，该处理意见并未生效，且居委会不具有对林地、林木权属争议进行确权的职权，该处理意见不能作为林权争议的处理依据。原告及第三人提供的证据便只有证人证言，由于《办法》未规定证人证言可以作为确权的依据或参考依据，被告据此认定原告谢家社区青山组、沙坝组与第三人谢家社区龙山组均未提供对争议地享有权属的有效证据并无不妥。同时，原告方又主张1962年四固定时期，争议地固定给其生产队使用，但无四固定时期的土地清册予以证明，对于原告主张的该事实不予采信。
根据《贵州省林地管理条例》第二十条：“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：（三）争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。”之规定，由于原告及第三人提供的证据均不能反应争议林地林木经营管理状况，从现场状况来看，以向德志住居南侧墙角直××至××组何中灿农土为界划分界限比较居中，争议地由原告及第三人各占二分之一权属也较为公平、合理。被告据此裁决争议林地所有权、管理使用权以向德志住居南侧墙角直××至××组何中灿农土为界，南侧属被申请人青山村民组，北侧属于申请人龙山村民组，裁决结果得当，符合法规规定，本院予以支持。
播州区林业局在2014年6月3日受理于第三人谢家社区龙山组的确权申请后，要求当事人举证，并于2014年12月4日组织各方代表对对方所举证据进行质证，播州区林业局制作了质证笔录，保障了双方的陈述、申辩权。但2015年5月26日，播州区林业局在组织××、××、××组对争议地现场进行勘察并制作《争议地现场勘验图》后，已未再调查或搜集证据，可见，行政机关在此时调查、取证已结束，播州区林业局应当及时作出处理意见并报被告播州区人民政府及时作出处理决定。而被告直到2016年12月9日，才作出播府行处（2016）7号《行政处理决定书》，从受理申请到作出处理决定，时间长达2年半之久，从勘察现场调查取证结束到作出处理决定，时间也长达1年半之久，本案争议的实质是涉案林地被征收后，原告及第三人对征地补偿费用分配产生的争议，被告不及时作出处理决定，不仅使原告谢家社区青山组、沙坝组与第三人谢家社区龙山组之间的林权争议久拖不决，且对林地权利人及时分配林地征收补偿费也会产生实际影响。该拖延履行法定职责的行为违反了《办法》第十六条规定，即林权争议处理机构在接到《林木林地权属争议处理申请书》后，应当及时组织办理的规定。也违反了行政法及时高效便民的执法原则。应依法认定该拖延履行法定职责行为程序轻微违法，但由于裁决结果正确，对原告的实体权利不产生实际影响，为此，应依法判决确认被告行政行为违法。
遵义市人民政府在受理行政复议申请后，保障了各方当事人的陈述、申辩等权利，作出行政复议决定后，及时送达当事人，程序合法。但是未依照《中华人民共和国行政复议法》二十八条第一款第（三）项第3目之规定，确认播州区人民政府所作行政处理决定违法，而是维持了违法的行政处理决定，该复议决定依法应予撤销。
综上所述，被告播州区行政处理决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、裁决结果得当，原告要求撤销该处理决定无事实和法律依据，依法不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”及第七十九条：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”之规定判决：一、确认被告遵义市播州区人民政府作出的播府行处（2016）7号《行政处理决定书》违法；二、撤销被告遵义市人民政府作出的遵府行复（2017）46号《行政复议决定书》；三、驳回原告的其他诉讼请求。
上诉人青山组、沙坝组上诉称：一审法院认定事实错误。被上诉人应当充分尊重历史和客观地理特征及谢家社居民委员会的处理意见，上诉人和第三人龙山均由谢家社区管理，其出具的处理意见不偏袒任何一方，系公平、公正、客观的，符合林木林地权属争议处理办法第三条的规定，且划给龙山组的林地内，仍有上诉人村民组村民的宅基地和田。争议林地被占用后，补偿款也是直接拨付给两上诉人，被上诉人将争议林地一分为二，决定由上诉人和第三人龙山组各占一半是错误的，未起到定纷止争的作用。在处理本案争议过程中，被上诉人未通知管理诉争林地的人员作为利害关系人员参与听证，听证程序违法，上诉人作出的《处理决定》和《行政复议决定》程序违法，请求二审法院依法查明事实，撤销一审判决，撤销上诉人作出的《行政处理决定》和《行政复议决定》，责令被上诉人明确争议林地归上诉人。
被上诉人播州区政府答辩称：答辩人作出的《行政处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法。争议林地“柏杨林”的基本情况已核实清楚，相关情况已查证清楚。从争议林地的权属依据来看，双方均未提供争议林地合法、真实及相关的权属凭证，从管理事实来看，争议地位于龙坑镇谢家社区内，第三人龙山组与被答辩人的交界处，双方均不能提供材料反映林木、林地经营管理状况，对争议林地管理的事实均不充分。第三人谢家社区居委会所作的处理意见程序、程序均不合法，也未将事实调查清楚，没有将相关材料予以佐证。被答辩人主张未通知管理护林地的村民参与听证的理由不能成立，被答辩人虽在确权过程中提交了《土地房产所有证》，因该证残缺，不能辩认证号和权利所有人，也无法确定持有人。且该证上载明柏杨林为水田，与争议地没有联系，不能确定为利害关系人。被答辩人主张的世代管护争议地无事实和依据。综上，请二审法院驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人遵义市政府答辩称：2014年5月8日，谢家社区作出的《白杨林争议林地处理意见》，谢家社区不具有林地处理的主体资格，一审法院对该《处理意见》的认定事实清楚，适用法律正确。播州区政府举行的听证会程序合法，播州区林业局对各方所举证据进行了质证，并制作了质证笔录，保障了双方的陈述、申辩权，播州区政府举行的听证会程序合法。本案事实清楚、证据充分。就争议双方均不能提供证据反映争议林地的经营管理情况，一审法院根据法律规定，按照双方各占一半的原则，以向德志住居南侧墙角直××至××组何中灿农土为界划分争议林地，符合本案事实，播州区政府的处理正确。请二审法院驳回上诉人的上诉请求。
第三人龙山组、谢家社区居委会未在法定期限内提交书面陈述意见。
本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经二审审理查明的事实与一审基本一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查，本案审查的行政行为是播州区政府作出的《行政处理决定书》及遵义市政府作出的《行政复议决定书》。
经查，上诉人青山组、沙坝组和第三人龙山组两方因诉争地“白杨林”发生争议，经第三人谢家社区居委会作出《处理意见》，明确争议地属上诉人。后第三人龙山组不服，申请政府确权，播州区政府认为第三人龙山组对该《处理意见》不服并申请确权，故该处理意见并未生效，且居委会不具有对林地、林木权属争议进行确权的职权，该处理意见不能作为林权争议的处理依据。播州区政府在处理双方争议期间，经调查核实、现场查看和勘界、举证质证，同时结合上诉人及第三人龙山组均不能提供权属来源依据和充足管护依据的事实，明确争议地由双方各占二分之一。从现场状况来看，以向德志住居南侧墙角直××至××组何中灿农土为界划分界限比较居中，播州区政府据此裁决争议林地所有权、管理使用权以向德志住居南侧墙角直××至××组何中灿农土为界，南侧属被申请人青山村民组，北侧属于申请人龙山村民组，裁决结果得当。但播州区政府于2014年6月3日受理龙山组的确权申请后，直到2016年12月9日才作出播府行处（2016）7号《行政处理决定书》，其作出的处理决定的时间长达2年多，违反了《林木林地权属争议处理办法》第十六条“林权争议处理机构在接到《林木林地权属争议处理申请书》后，应当及时组织办理。”的规定，播州区政府作出的处理决定程序违法。
遵义市政府在受理行政复议申请后，保障了各方当事人的陈述、申辩等权利，作出行政复议决定后，及时送达当事人，程序合法，但是未依照《中华人民共和国行政复议法》二十八条第一款第（三）项第3目之规定，确认播州区人民政府所作的行政处理决定违法，而是维持了违法的行政处理决定。对遵义市政府所作的复议决定，依法应予撤销。一审法院综合全案事实，判决确认播州区政府的处理决定违法并撤销遵义市政府的行政复议决定，并无不当。对上诉人主张争议地应属其所有，同时要求撤销播州区政府处理决定和撤销一审判决的意见，本院不予采信。
综上，一审判决认定案件基本事实清楚，裁判结果得当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人遵义市播州区龙坑街道谢家社区青山组、遵义市播州区龙坑街道谢家社区沙坝组负担。
本判决为终审判决。
审判长 黎光勇
审判员 李永华
审判员 方 兵
二〇一七年十二月十一日
书记员 张晓丽