浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行终字第40号
上诉人（原审原告）张坚。
被上诉人（原审被告）平湖市公安局，住所地：平湖市当湖街道城北路20号。
法定代表人：傅金明。
负责人：李中华。
委托代理人：冯东风。
委托代理人：罗红进。
上诉人张坚因诉被上诉人平湖市公安局治安行政处罚一案，不服平湖市人民法院2015年3月19日作出的(2015)嘉平行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月30日受理后，依法组成合议庭，于2015年5月20日公开开庭审理了本案。上诉人张坚，被上诉人平湖市公安局的负责人李中华、委托代理人冯东风、罗红进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2012年11月20日，浙江省高级人民法院作出（2012）浙访终字第25号涉诉信访案件终结通知书，认定张坚对张斌泉、平湖市房地产管理处房屋租赁合同纠纷一案的申诉理由不成立，决定对该信访案件予以终结，终结结论已报请最高人民法院备案通过，并要求张坚息诉罢访。2013年3月20日至2014年8月17日期间，张坚以不服该案的处理为由共12次到北京市中南海周边非正常上访，其中11次被北京市公安局西城分局府右街派出所（以下简称府右街派出所）训诫。2014年8月17日11时许，府右街派出所民警在中南海石碑胡同公交车站附近执勤时发现张坚，经盘查张坚声称要到中南海上访，检查其随身物品，发现5份控告信。经府右街派出所训诫后将张坚送至马家楼分流中心，下午由嘉兴市驻京信访组工作人员将其接至久敬庄接济中心。2014年8月17日下午，平湖市公安局接到平湖市信访局通知，与平湖市信访局、平湖市当湖街道工作人员组成劝返组赴北京，于8月18日在北京市久敬庄接济中心内接到张坚，在8月19日上午赶回平湖市。到平湖市后平湖市公安局所属当湖派出所以涉嫌扰乱公共场所秩序为由对张坚进行了传唤并制作了询问笔录。同日晚，平湖市公安局在履行了处罚前告知程序后，作出平公行罚决字（2014）第1341号行政处罚决定书，以扰乱公共场所秩序对张坚处以行政拘留十日、收缴非法上访材料五份的行政处罚，并于当日将张坚送至平湖市拘留所执行拘留。张坚不服该行政处罚决定，于2014年10月16日向嘉兴市公安局申请行政复议，嘉兴市公安局于2014年12月11日作出行政复议决定书，维持了平湖市公安局的行政处罚决定。
原判认为，张坚的行为构成扰乱其他公共场所秩序且属情节较重，已触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定。平湖市公安局对张坚进行行政处罚，主体适格，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，执行适当，应予维持。张坚请求撤销平湖市公安局行政处罚决定及为张坚恢复名誉、消除影响、赔偿身体、精神、名誉伤害5000元的诉讼请求不予支持。据此，原判依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第三十三条的规定，判决：一、维持平湖市公安局于2014年8月19日作出的平公行罚决字（2014）第1341号行政处罚决定；二、驳回张坚关于恢复名誉、消除影响、赔偿身体、精神、名誉伤害5000元的行政赔偿请求。案件受理费50元，由张坚负担。
张坚上诉提出：1.《涉诉信访案件终结通知书》本身非法，平湖市公安局将“终结书”作为处罚依据无效，即使“终结书”能够成立，根据《国务院信访条例》规定的任何组织和个人不得打击和报复信访人，平湖市公安局也不能作为治安处罚的理由；2.违法行为发生在北京，北京公安机关没有对上诉人处罚，也没有委托平湖市公安局，更没有向平湖市公安局移交上诉人的违法证据，平湖市公安局对上诉人进行处罚没有直接证据。府右街派出所出具的《训诫书》和《工作说明》两份证据，不但不证明上诉人违法，反而证明上诉人不违法，“到中南海附近非正常上访”就是“扰乱中南海重点区域秩序”无法律依据。3.平湖市公安局将上诉人的“上访材料”定性为“非法”予以追缴没有事实和法律依据。4.府右街派出所出具的《训诫书》可以证明一是告诫上诉人不要违法，由此证明上诉人并没有违法，二是证明此事在案发地已经处理完毕。在此情况下，平湖市公安局没有任何可以推翻北京公安的处理结果，重新处罚的法律依据和正当理由，违反了一行为不再理原则；5.处罚程序不合法，上诉人2014年8月17日就被限制人身自由，处罚决定却是从8月19日起算，其实际被羁押12天，而非10天，8月18日平湖市公安局在没有出示任何法律文书的情况下，将上诉人强行拖上警车，传唤程序不合法，违反法定程序；6.处罚主体不合法，本案事发地在北京，平湖市公安局不具有处罚上诉人的主体资格。原判认定事实不清，证据不足，请求撤销原判，撤销平湖市公安局作出的行政处罚决定，为上诉人恢复名誉，消除影响，赔偿对上诉人身体、精神伤害5000元，判令平湖市公安局承担诉讼费。
被上诉人平湖市公安局答辩称，该局所作行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审期间提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。
二审庭审中，双方当事人围绕以下争议焦点进行了辩论：1.平湖市公安局是否具有行政主体资格；2.平湖市公安局对张坚进行行政处罚事实是否清楚，证据是否充分；3.张坚的行为是否构成扰乱公共场所秩序；4.平湖市公安局对张坚行政处罚程序是否合法；5.平湖市公安局对张坚拘留时间是十天还是十二天；6.平湖市公安局收缴张坚上访材料是否正确。双方均坚持上诉和答辩意见。
张坚在二审中提供新证据：1.《登记回执》，系2015年4月2日张坚向北京市公安局西城分局（以下简称西城分局）申请获取2014年8月17日张坚在中南海周边地区上访、扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交平湖市公安局的法律手续的信息的申请。2.《政府信息不存在告知书》，告知张坚申请获取的政府信息，西城分局未制作，该政府信息不存在。用以证明张坚2014年8月17日的违法事实不存在，平湖市公安局对其行政处罚没有事实依据。
平湖市公安局对张坚提供的新证据质证意见认为：张坚在中南海周边非正常信访被查获的信息的行为主体以及制作主体均为府右街派出所，系府右街派出所根据法律授权独立行使的执法行为，张坚提出信息公开的对象错误，导致得到了错误的答复；本案该局已于2014年8月18日着手调查，西城分局并未立案调查，不存在移交案件的前提，西城分局没有制作立案、移交的信息实属正常。
平湖市公安局在二审中未提供新证据。
经庭审质证，本院认为，府右街派出所提供的《训诫书》和《工作说明》，嘉兴驻京联络处的工作人员舒志权、姚林华的证言，平湖市信访局的《函》及《情况说明》，张坚本人的陈述与辩解，均能证实张坚到北京市中南海周边非正常上访的事实，新证据不足以否定上述证据，对张坚所提新证据本院不予采信。
经审理，本院对原判认定的事实予以确认。
本院认为，信访作为公民向政府及其工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求的法定途径，应当按照《信访条例》规定的形式进行。《信访条例》第十八条规定信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。张坚明知北京市中南海周边非信访接待场所，仍不顾北京市、平湖市两地公安机关多次训诫、教育，恣意前往该地区信访，其行为构成扰乱其他公共场所秩序且属情节较重，已触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定。张坚所提平湖市公安局对其进行行政处罚无法律依据的上诉理由不能成立，本院不予采纳；在案大量证据均能证实张坚到北京市中南海周边非正常上访的事实，张坚所提平湖市公安局对其行政处罚没有直接证据的观点不能成立，本院不予采信；浙江省高级人民法院作出的《涉诉信访案件终结通知书》系对张坚信访案件的最终认定，具有法律效力，平湖市公安局在对张坚行政处罚时将《涉诉信访案件终结通知书》作为理由并无不当，张坚上诉所提《涉诉信访案件终结通知书》不能作为对其行政处罚的理由的观点不能成立；平湖市公安局认定张坚在北京市中南海周边非正常上访时所携带的材料是证明其违法行为的物证和用于非正常上访从而扰乱公共场所秩序的工具予以收缴并无不妥，张坚就此所提上诉理由不能成立；北京市公安机关对张坚采取的是训诫，而训诫并非是法律规定的处罚形式，平湖市公安局对张坚的行政处罚行为并未违反“一事不再罚”原则，符合法律规定，张坚就此所提不能成立；根据在案证据显示，2014年8月18日张坚是由平湖市信访局、当湖街道、公安局等部门组成的劝返组带回至平湖市，当日平湖市公安局对张坚治安案件立案，8月19日对张坚进行传唤，8月18日张坚被劝返组从北京接回的行为并非平湖市公安局对张坚治安案件进行查处的行为，不存在平湖市公安局未出示任何法律文书对张坚违法传唤的情形，张坚上诉所提平湖市公安局传唤不合法、行政处罚程序违法的上诉理由不能成立；平湖市公安局对张坚限制人身自由的时间应从2014年8月19日起算至2014年8月29日止，共十天，张坚上诉所提其被限制人身自由从2014年8月17日起算，共十二天的主张不能成立；张坚的居住地在平湖市，平湖市公安局作为张坚居住地公安机关依据公安部的规定有权对张坚违反治安管理的行为行使管辖权，张坚上诉所提平湖市公安局不具有行政处罚主体资格的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上，平湖市公安局对张坚的行政处罚事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，量罚得当，原判予以维持并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人张坚请求撤销平湖市公安局作出的行政处罚决定，为张坚恢复名誉、消除影响、赔偿身体、精神伤害5000元的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张坚负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁建琴
代理审判员 张 汐
代理审判员 张 红
二〇一五年六月二十四日
书 记 员 张靖怡