广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第204号
上诉人（原审原告）：东莞市谢岗镇五星ＸＸ股份经济合作社。住所地：广东省东莞市。
负责人：袁秋珍，社长。
委托代理人：曾若男，广东德比律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号市。
法定代表人：袁宝成，市长。
委托代理人：王好。
委托代理人：陈永。
被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区。
法定代表人：刘杰，局长。
委托代理人：陈健勋。
委托代理人：张来仪，广东方中天律师事务所律师。
原审第三人：东莞市谢岗镇经济发展总公司。住所地：广东省东莞市。
法定代表人：罗佑发，经理。
委托代理人：蔡迈声。
原审第三人：东莞市谢岗镇五星村村民委员会。住所地：广东省东莞市。
负责人：袁志云，主任。
委托代理人：谢圣平，广东海联泰达律师事务所律师。
原审第三人：东莞市谢岗镇人民政府。住所地：广东省东莞市。
负责人：胡毅峰，镇长。
委托代理人:唐金发。
东莞市谢岗镇五星ＸＸ股份经济合作社（以下简称ＸＸ股份经济社）因与东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）、东莞市国土资源局（以下简称东莞国土局）以及第三人东莞市谢岗镇经济发展总公司（以下简称谢岗经济发展总公司）、东莞市谢岗镇五星村村民委员会（以下简称五星村委会）、东莞市谢岗镇人民政府（以下简称谢岗镇政府）征地行政纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2013）东中法行初字第25号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，东莞市谢岗镇五星管理区（以下简称五星管理区）是五星村委会的前身，东莞市谢岗镇五星村ＸＸ村民小组是五星村分设的村民小组之一。东莞市谢岗镇五星ＸＸ经济合作社（以下简称ＸＸ经济社）是东莞市谢岗镇ＸＸ村民小组设立的农村集体经济组织，后改制为ＸＸ股份经济社。1993年3月4日，谢岗镇政府与五星管理区签订《征地合同书》，约定征用五星管理区位于“沃坑”（土名）的250亩土地以作公共设施、工商业之建设用地。征用期限为从签字之日起算五十年，土地补偿费（含安置及青苗）每亩一次补偿五星管理区4500元，签约后三十天支付20%，其他款项按实际用地面积支付，直至用完即付清款。该协议一式三份，协议双方各执一份，镇城建办一份，合同自双方签字之日起生效。
1997年3月26日，东莞市对外经济贸易委员会作出（97）东外委证字第106号《对外加工装配补偿贸易协议备案证明书》，认定东莞市对外加工装配服务公司报来该公司协同东莞谢岗启源塑胶金属制品厂与启源工业（马来西亚）有限公司签订的电子零配件、PVC收缩管、软质PVC卷带、电容器铝壳协议书[编号为东粮协（97）101号]，符合该委1997年3月26日（97）东外加字第2035号批准书规定的内容，准许于备案。东莞市政府、东莞国土局提供填表日期为1997年11月28日的《清理违法用地登记表》显示，谢岗经济发展总公司因建设“东莞谢岗启源塑胶金属制品厂”项目，未批先用原属单位为五星管理区、位于谢岗镇民营工业区的18000平方米原为荒地的土地。五星管理区在该登记表上加盖印章并加有“情况属实”的意见，谢岗镇政府城镇建设规划办公室、东莞市谢岗国土管理所、谢岗镇政府分别在该登记表上加盖印章，并加有“同意规划”、“情况属实”、“同意申请”的意见。1998年2月10日，五星管理区出具《证明书》，内容为：“五星管理区是一个移民区，工业落后的地方，主要以农业为主，均收入少。为壮大集体经济，提高土地利用率，经管理区研究报镇城建办及镇政府同意，在荒地沃坑（土名）规划为工业用地，面积为18000平方米，项目及资金已落实。同意给镇经济发展总公司作为工业用地，并已按征地合同兑现土地补偿费及青苗款”。1998年6月25日，东莞国土局向东莞市政府提交《建设用地呈批表》，呈报同意谢岗经济发展总公司补办前述18000平方米土地的用地手续的意见，东莞市政府办公室在该表上盖章同意处罚后补办手续。1998年7月7日，东莞国土局作出东国土征补[1998]0236号《关于补办谢岗镇经济发展总公司建金属制品厂用地手续的批复》，经报市处理违法用地领导小组同意征用谢岗五星管理区位于沃坑（土名）土地18000平方米（折合27亩，土地类别原属荒地），作为金属制品厂用地。该批复显示同时抄送给东莞市财政局、谢岗镇政府、谢岗国土所以及五星管理区。
1999年，谢岗经济发展总公司向东莞市政府、东莞国土局申领了包括前述18000平方米在内共29533平方米土地的东府国用（1999）第19002300244号《国有土地使用证》。其后，谢岗经济发展总公司与金钟升电路板（东莞）有限公司（以下简称金钟升公司）约定将前述土地使用权出让给金钟升公司。2000年8月26日，东莞国土局向金钟升公司出具东国土出让补字[2000]0083号《关于金钟升公司申请办理土地使用权出让手续的批复》，同意收回原划拨给谢岗经济发展总公司使用的位于谢岗镇五星管理区的29533平方米的土地，同时将该土地使用权出让给金钟升公司使用，注销东府国用[1999]字第19002300244号《国有土地使用证》。2001年，东莞市政府、东莞国土局就前述29533平方米土地颁发土地使用权人为金钟升公司的东府国用（2001）第特42号《国有土地使用证》。
另查明，ＸＸ股份经济社于2013年3月20日向原审法院提起行政诉讼，要求确认东莞市政府、东莞国土局将包含东府国用（2001）第特42号《国有土地使用证》在内的12个国有土地使用证号对应原集体土地转为国有的行为无效，该院于2013年3月27日受理，立案号为（2013）东中法行初字第3号。后在该案诉讼过程中，ＸＸ股份经济社以在诉讼中获知东莞市政府、东莞国土局是分次征收土地，已就分次征收土地情况向该院分案起诉为由，于2013年7月24日撤回该案起诉。该院于2013年7月25日作出（2013）东中法行初字第3号行政裁定书，对ＸＸ股份经济社的撤诉申请裁定予以准许。ＸＸ股份经济社在本案中起诉请求：1.确认两被告将原告的集体土地（即东府国用（2001）第特42号《国有土地使用证》对应的18000平方米地块）转为国有的行为无效；2.赔偿原告因维权造成的经济损失6万元；3.两被告承担本案全部诉讼费用。
又查明，ＸＸ股份经济社在本案诉讼中提供ＸＸ经济社与谢岗镇政府分别于1992年11月25日、1993年8月30日签订的《征地合同》两份，该两份合同约定谢岗镇政府征用五星管理区ＸＸ村土地分别为120亩和10亩5分，征用期限为56年，期满后双方视其当时政策可以协商延期及补地价手续，继续由谢岗镇政府使用。ＸＸ股份经济社主张涉案土地包含在前述合同约定范围之内。
原审法院经审理认为，本案被诉的系东莞市政府、东莞国土局将东府国用（2001）第特42号《国有土地使用证》对应的18000平方米原集体土地征为国有的行为。
首先，原告的前身即ＸＸ经济社与谢岗镇政府分别于1992年11月25日、1993年8月30日签订了《征地合同》，约定谢岗镇政府征用五星管理区ＸＸ村土地分别为120亩和10亩5分，原告主张涉案土地包含在前述合同约定范围之内，即原告知悉并同意涉案土地的实际使用情况。其次，《中华人民共和国土地管理法（1988年修订）》第八条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。……。”广东省人民政府于1991年9月2日发布的《广东省农村管理区办事处暂行规定》第三条规定：“管理区办事处在乡、镇人民政府领导下，执行如下任务：……（三）制定管理区的经济和发展规划，统筹各项生产建设，办好经济联社和扶持各经济合作社，保障集体经济的自主权，完善以家庭承包经营为基础的双层经营体制，支持农户发展生产；（四）做好管理区的民政、教育、国土、治安、民兵、征粮、征兵、绿化、科技、卫生、计划生育和调解民间纠纷等工作；……。”结合1998年9月2日发布的《中共广东省委、广东省人民政府关于理顺我省农村基层管理体制的通知》（粤发[1998]14号）关于“撤销管理区办事处后，原则上在管理区（即原生产大队）范围设立村民委员会，在自然村（或原生产队）范围设立村民小组”的规定，五星管理区在征地时作为谢岗镇内与村民委员会级别对应的农村基层组织，对其社区内包括原告在内的经济组织有一定的管理职能。五星管理区依据ＸＸ经济社与谢岗镇政府签订《征地合同》的既有事实同意办理用地手续，综合《清理违法用地登记表》、五星管理区出具的《证明书》以及东国土征补[1998]0236号《关于补办谢岗镇经济发展总公司建金属制品厂用地手续的批复》等证据，可以证明五星管理区在1997年至1998年期间已经知道涉案征地行为的实际内容及结果。五星管理区代表原告对外对五星ＸＸ村集体所有土地进行经营、管理，应尽到保障原告知情权的义务，即五星管理区有及时通知原告征地行为具体内容的义务，本案应视为原告在前述期间应当知悉被诉征地行政行为的具体内容。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告在2013年3月20日才提起本案诉讼，超过法定的起诉期限，且未能提供正当理由，对其起诉应予以驳回。原告提出在2012年5月的土地指界确认时才知道涉案征地行为的理由，缺乏事实与法律依据，依法不予采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定：驳回原告ＸＸ股份经济社的起诉。本案不收取案件受理费，原告ＸＸ股份经济社已经预交的案件受理费50元予以退还。
ＸＸ股份经济社不服原审裁定，向本院提起上诉称：（一）原审法院认定事实错误，五星村委会（五星管理区）对本案争议土地没有代理权，其签订的与本案争议土地有关的任何文件均属无效，本案未超过诉讼时效。上诉人是拥有本案争议土地所有权的集体经济组织，其与谢岗镇政府分别于1992年11月25日、1993年8月30日签订《征地合同》（实为租赁合同）即是对该争议土地经营、管理权的行使。五星管理区与谢岗镇政府均明知五星管理区无权行使争议土地的经营、管理权。在该征地合同签订之后，上诉人也未授权五星管理区对争议土地进行经营管理，且从未授权五星管理区代办争议土地的征地事宜。五星管理区与谢岗镇政府于1993年3月4日擅自签订《征地合同书》（也同样实为租赁合同）及其后签订系列与争议土地有关的系列文件，是两被上诉人与全部第三人恶意串通的结果，其目的纯属为了篡夺上诉人拥有的争议土地。正因此目的非法，两被上诉人及全部第三人均不愿上诉人知道争议土地被非法征收事实，有意违反相关法律法规关于征地的规定。两被上诉人征地未依法公告，恶意隐瞒上诉人。两被上诉人及全部第三人一直未告知上诉人土地已被国有化。2012年5月，上诉人才发现本属自己的200多亩集体土地不知何时被国有化了。涉案土地未依法签订征地协议，未公告征地补偿安置方案，也未给予上诉人村民补偿、安置。即使补办非法用地手续，其被征地程序同样须按法律法规的规定办理。两被上诉人补办征地手续未履行相关程序，也未征得上诉人同意，征地行为无效。（二）原审法院适用法律错误，纯属臆断猜测。《广东省农村管理区办事处暂行规定》第三条第三、四款并无代替集体经济组织对集体土地行使管理、经营权，反而是应保护集体经济的自主权。故五星管理区对争议土地没有法定的代理权。（三）原审法院对两被上诉人非法征收争议土地的事实视而不见。假设两被上诉人可以对涉案土地补办征地手续，其补办行为依然违反法定程序。其对涉案土地化整为零，有意规避审批权限，未依法提供补办违法用地所需的资料，未履行法定征地程序，是典型的“先斩后奏”行为。（四）原审法院违反法定程序，无任何法定延期理由超审限结案。被上诉人和原审第三人在原审中均未以本案超过起诉期限为由进行抗辩。请求二审撤销原审裁定，依法改判支持上诉人的各项诉讼请求，并由两被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人东莞市人民政府、东莞国土局二审辩称：（一）原审法院认定事实清楚，上诉人在1997年至1998年答辩人补办用地手续时已经知道了涉案征地行为的具体内容，其于2013年3月20日起诉超过了起诉期限。1、上诉人在1992年和1993年与谢岗镇政府签订《征地合同》时清楚知道涉案土地将征为国有土地。根据《土地管理法》（1988年修订）、（1995）国土（法）字第104号《非农建设的集体土地交易应征为国有的试点方案》的规定，集体土地不得用于房地产开发，集体土地使用权也不得单独转让、出租用于非农建设。上诉人1992年11月25日、1993年8月30日与谢岗镇政府签订的《征地合同》均约定征地的用途是作镇房地产开发公司开发建设用地，且约定了支付征地和青苗补偿费。从当时土地管理法律法规的规定和合同约定内容看，上诉人是完全知道涉案土地将要征为国有土地的。而且事实上，上诉人当时也已实际领取了土地补偿费以及青苗补偿费等款项。2、五星管理区作为基层农村组织，对上诉人的集体土地具有管理职责。五星管理区在1997年至1998年期间已知悉被诉征地行为的具体内容，并负有保障上诉人知悉被诉征地行为具体内容的义务。故上诉人在前述期间应当知悉被诉征地行为具体内容，其在2013年3月20日才提起诉讼，超过了起诉期限。上诉人提出在2012年5月土地指界时才知道涉案征地行为，缺乏事实和法律依据。（二）原审法院适用法律正确，上诉人的起诉超过了法定期限，且无延期的正当理由，依法应予以驳回。（三）被上诉人为第三人办理用地手续，核发涉案土地使用权证，事实清楚，程序恰当，符合法律规定。请求二审驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人谢岗经济发展总公司、五星村委会、谢岗镇政府二审述称，同意东莞市政府、东莞国土局的答辩意见。
本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。另查明，本院二审中，谢岗镇政府、五星村委会提交了ＸＸ经济社（ＸＸ村）于1992年、1993年出具的征用土地补偿费、青苗补偿费、征地公粮款收据。ＸＸ股份经济社对上述收据的真实性没有异议，但认为该款不属于征地补偿款。
本院认为：本案是征地行政纠纷，二审争议焦点是ＸＸ经济社提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十四条第一款规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”本案中，涉案集体土地被征用时，谢岗镇政府分别于1992年11月25日、1993年8月30日与ＸＸ经济社签订了《征地合同》，于1993年3月4日与五星管理区签订了《征地合同书》。双方在合同中明确征用涉案土地作为开发建设用地，并对土地补偿费、青苗补偿费等数额和支付方式作出了约定。ＸＸ经济社（ＸＸ村）在收到合同约定的上述款项后，出具的收据上也载明该款为征用土地补偿费、青苗补偿费、征地公粮款。ＸＸ股份经济社称上述合同实为租赁合同，上述款项不属于征地补偿款，缺乏充分的事实依据。同时，根据《广东省农村管理区办事处暂行规定》、《中共广东省委、广东省人民政府关于理顺我省农村基层管理体制的通知》（粤发[1998]14号）的规定，五星管理区在征地时作为农村基层组织，对其管辖范围内的经济组织具有相应的管理职能。东莞市政府、东莞国土局在1997年至1998年期间清理违法用地，对涉案土地补办用地手续时，五星管理区基于ＸＸ经济社与谢岗镇政府签订《征地合同》的既有事实，同意办理用地手续，在《清理违法用地登记表》上加盖印章，注明“情况属实”的意见，并出具《证明书》，证明涉案土地征用及补偿费兑现情况，且其自始至终认可涉案土地被征用的事实。五星管理区实施的上述行为，对ＸＸ经济社具有相应的法律效力。原审认为ＸＸ股份经济社在1992年、1993年签订合同时已经知悉并同意涉案土地的实际使用情况，在1997年至1998年期间也已经知悉被诉征地行为具体内容，其于2013年3月20日提起本案诉讼超过法定起诉期限，裁定驳回其起诉并无不当。ＸＸ股份经济社关于其在2012年5月土地指界确认时才知道涉案征地行为的主张理据不足，本院不予支持。原审法院审理本案超过审限虽然存在瑕疵，但不足以导致该裁定被撤销。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。ＸＸ股份经济社的上诉理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦红梅
审 判 员 王彩妃
代理审判员 付庆海
二〇一五年十一月五日
书 记 员 刘桂宜