河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫01行初645号
原告洛阳市洛龙区太康东路街道办事处大西村村民委员会，住所地洛阳市洛龙区大西村蔡伦路。
负责人解松旺，主任。
委托代理人许瑛，广东暨众律师事务所律师。
被告洛阳市人民政府，住所地洛阳洛龙区市开元大道228号。
法定代表人刘宛康，市长。
委托代理人程学录，洛阳市国土资源局工作人员。
委托代理人高晓军，河南大进律师事务所律师。
被告洛阳市洛龙区人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道212号。
法定代表人刘德胜，区长。
委托代理人吴梦松，该府法制办副主任。
委托代理人王斯达，河南文中律师事务所律师。
原告洛阳市洛龙区太康东路街道办事处大西村村民委员会（以下简称大西村委会）因不服洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）、洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）洛政土〔2011〕160号批复一案，于2016年10月21日向本院提起诉讼。本院同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月9日公开开庭审理了本案。原告大西村委会负责人谢松旺及委托代理人许瑛，被告洛阳市政府委托代理人程学录和高晓军，被告洛龙区政府委托代理人王斯达和吴梦松到庭参加诉讼。后因案情复杂未能在法定期限内审结，经报请河南省高级人民法院批准，本案审限延长至2017年10月21日。本案现已审理终结。
被告洛阳市政府于2011年7月6日作出本案被诉洛政土〔2011〕160号《洛阳市人民政府关于洛阳新区TDJYX-2011-60等五地块国有建设用地使用权出让方案的批复》。主要内容为批复洛阳市国土资源局：一、同意收回洛阳伟业轧钢有限公司281932.241平方米工业用地使用权，证号为洛市国用〔2005〕字第05XXX9号-14号、洛市国用〔2007〕字第05XXX67号-171号；二、同意以挂牌方式公开出让洛阳新区TDJYX-
XXXX-60号、61号、62号、67号、68号等五地块的国有建设用地使用权；三、同意该局按拟定的土地使用条件组织挂牌工作，五地块建设用地使用权出让起始价均为1950元/平方米（合130万元/亩）；四、该局严格依法与受让人签订国有建设用地使用权出让合同，在其全额缴纳土地出让金后办理土地登记等。
原告诉称：2003年4月25日，洛龙区政府受洛阳市政府委托，为洛阳安龙公司改扩建及配套项目建设征用原告的集体耕地750亩。因政府在征地过程中遇到广大村民的强烈抵制，原被告双方在签订《统一征地协议》后，又签订了《补充协议》。补充协议第四条明确规定“此次征地作为钢铁工业基地用地，要按市政府确定的项目规模在规定时间内完成投资建设……如投资方改变用地项目，或因经营不善导致破产或兼并，乙方有权申请政府收回土地，按原征地价把土地归还乙方使用，在符合市政府统一规划的前提下，自主选上项目”。后洛阳安龙公司经营每况愈下，最后导致破产。
在原告向郑州市中级人民法院起诉被告行政违法，要求撤销2011年发放的五个土地使用证时，根据被告提交的证据洛政土〔2011〕160号文件，原告得知：被告2003年4月为安龙公司扩建征用原告700余亩耕地，在2005年和2007年把其中的281932.241平方米（420亩）的工业用地办理了洛市国用（2005）字第05XXXX09号、10号、11号、12号、13号、14号和洛市国用（2007）字第05XXXX68号、169号、170号、171号共十个《国有土地使用证》，批给洛阳伟业轧钢有限公司使用。在2011年9月又把这420亩工业用地改变为商业用地，以130万元一亩，分成五块出让给洛阳伟业轧钢公司同一老板的洛阳浩德鑫置地公司。
原告认为，被告在征用原告的耕地时，双方订立的《补充协议》第四条对土地归还作出了上述明确约定。2005年安龙公司因经营不善缩小规模仅用了原告被征土地130余亩，根据《补充协议》第四条的约定，被告应当把剩余土地归还给原告使用，但被告却在原告毫不知情时第一次违反合同约定，把土地使用权给了洛阳伟业轧钢有限公司。2011年被告下达洛政土〔2011〕160号文件，决定收回2005年和2007年办理给洛阳伟业轧钢有限公司十个《国有土地使用证》。在收回这420余亩工业用地后，被告仍应当履行双方《补充协议》第四条的约定，把土地归还给原告使用。但被告一错再错，又第二次违约，在“改变用地项目”把工业用地变更为商业用地后，把土地使用权以130万元一亩出让给洛阳浩德鑫置地公司开发高档商品小区。被告洛政土〔2011〕160号文的内容和行政行为违法了双方的合同约定，直接侵害了原告使用土地的合法权益，造成自2005年起至今原告未使用700余亩土地，给原告造成巨额经济损失。请求人民法院依法撤销被告洛政土〔2011〕160号文件；返还原告按合同约定应当使用的土地，并承担因被告不当的行政行为给原告造成的经济损失（原告当庭进一步明确其该项诉讼请求为要求返还其本村土地380亩，不能返还的赔偿经济损失一亿八千万元）。
原告提交的证据有：1、洛政土〔2011〕160号批复，证明被告收回2005-2007年给洛阳伟业公司办理的《土地使用证》；2、2003年4月25日统一征地协议，证明洛龙区政府征收原告750亩耕地，为安龙公司改扩建项目用地；3、2003年4月25日补充协议，证明确定如变更用途或破产兼并归还原告土地使用权的条款；4、2003年4月15日洛龙区政府洛龙政土〔2003〕10号文，证明洛龙区政府按照市政府精神征收原告750亩土地；5、村委会组织机构代码证及法人身份证;6，洛阳伟业轧钢有限公司工商信息，证明该公司与安龙公司无关，系私人企业；7、荒芜地块照片，证明此地块荒芜13年。
被告洛阳市政府辩称：一、原告在起诉状中明确自认，2014年2月就得知征用地块转让作为商业开发，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条之规定，原告的起诉已经超过了法定期限，请求法院依法驳回原告起诉。二、原告主体不适格。本案涉诉土地是国有土地，洛阳市政府收回国有土地，注销或者颁发国有土地证与原告没有关系。三、洛阳市政府按照城市发展规划，严格按照土地转用批准程序，依法改变土地用途，有充分的法律法规依据，是依法行政。四、原告起诉要求撤销的文件是洛阳市政府与洛阳市国土资源局之间的内部公文，依法属于行政机关内部公文来往，属于内部行政行为，不是行政诉讼的对象，依法不可诉。五、洛阳市政府不存在不当的行政行为，未给原告造成损失，原告第二项诉讼请求不明确，不应支付，依法应当驳回请求。
洛阳市政府提交的证据为洛阳市人民政府土地管理文件洛政土〔2011〕160号出让批复。证明洛阳市政府已经依法收回了土地，并对收回的土地重新进行了公开出让，在原告起诉之前涉诉《国有土地使用权证》已经被注销了，再要求撤销已经不可能；同时证明不存在违法违规情形，依法应当驳回原告的诉讼请求。
被告洛龙区政府辩称：一、答辩人不是本案适格被告。《行政诉讼法》第26条规定公民、法人或者其他组织直接向人民政府提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。本案中作出被诉批复的机关是洛阳市政府，而不是答辩人；且答辩人系区级人民政府，也没有相应的行政职权。故答辩人不是本案适格被告，原告起诉错误。二、原告的经济损失赔偿要求没有事实依据。首先作出被诉批复的并非洛龙区政府，因此不存在原告所称洛龙区政府不当行政行为的事实。其次原告并未提出经济损失的具体数额，属诉讼请求不明确，应不予支持。三、原告起诉已经超过诉讼时效。根据《行政诉讼法》第46条规定公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。在本案中，原告同被告签订的《统一征地协议》和该协议《补充协议》时间是2003年4月25日，原告在诉状中称2013年已经知道该地块转让进行商业开发，因此原告的起诉已经超过了法定时效。
洛龙区政府提交的证据有：1、统一征地协议（洛龙区土地管理规划局、洛龙区关林镇人民政府同洛龙区关林镇大西村委会签订），证明征地合法的事实；2、安龙公司及其配套项目征地补充协议（洛龙区土地管理规划局、洛龙区关林镇人民政府同洛龙区关林镇大西村委会签订），证明洛龙区政府不是合同签订的主体，对该协议第四条应当正确理解。
经庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：
被告洛阳市政府对原告证据质证意见为：证据1客观证实，但征地后政府处理国有土地与原告无关。证据2不是与被告签订的征地统一协议，不能代表被告洛阳市政府的意思，洛阳市政府也不知情。对证据3征地补充协议的质证意见同证据2。证据4是洛龙区政府颁布的文件，并非被告洛阳市政府颁布，与洛阳市政府无关，不能证明洛阳市政府行为违法。证据5无异议，客观真实。证据6真实性无异议，对原告证明方向有异议，不能证明被诉批复违法。证据7不显示是哪块土地，被诉批复所涉土地已经招拍挂有了新的使用权人。
被告洛龙区政府对原告证据质证意见为：对原告证据1的真实性没有意见，但与第二被告无关。对证据2的真实性无异议，说明土地已合法征收。对证据3真实性无异议，但对其证明目的有异议，合同主体不是洛龙区政府；该协议约定是原告有权申请收回，并不是说就得归还；该条说原告有权申请政府收回土地，但该处的政府并未指明是洛龙区政府，对协议该条约定有不同的解释。证据4系复印件，对其真实性有异议，不予质证。证据5与本案无关，不能证明本案问题。证据6也是复印件，无法质证。证据7照片与本案无关。
原告对被告洛阳市政府证据的质证意见为：1、收回2003年和2007年一共10块地，收回土地应该给原告，但却颁给洛阳伟业公司，颁证行为不合法，收回土地不合法；2、即使从洛阳伟业公司收回土地，也应当把土地返还给原告，却又违法给了浩德鑫置业公司。根据2003年4月25日原告与洛阳市洛龙区政府签订的征地补充协议第四条规定，如投资方改变用地项目或因经营不善或兼并，原告有权申请政府收回土地，按照原征地地价把土地归还原告使用，在符合市政府统一规划的前提下自主选择上项目。据此，政府违法。
被告洛龙区政府对被告洛阳市政府的证据无异议。
原告对被告洛龙区政府证据的质证意见为：对证据本身无异议，但对其证明目的有异议；政府不用土地了或改变项目用途就应当按照补充协议约定将土地返还给原告。
洛阳市政府对洛龙区政府证据的质证意见为：两个协议不是与洛阳市政府签订的，不能代表洛阳市政府的意思，洛阳市政府也不知情；不能证明征地违法以及被诉160号批复违法，不能证明依据160号批复作出的具体行政行为违法。
结合各方质证意见，本院对上述证据认证如下：原告证据1同被告洛阳市政府证据，系本案被诉160号批复，原告证据2和3同被告洛龙区政府证据1和2，系征收原告土地时的征地协议及补充协议，客观真实，可作为认定本案事实的依据；但原告和被告方对其证明目的存在分歧，这系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。原告证据4用于证明洛龙区政府按照洛阳市政府精神征收原告750亩土地，与本案被诉160号批复合法性无关，故本院不予采信。原告证据2系原告的身份证明材料，本院予以采信。原告证据6系从全国企业信用信息公示系统查询出的洛阳伟业轧钢有限公司的相关信息，能够证明该公司系2003年11月27日成立的自然人投资或控股的有限责任公司，但两被告均不认可原告所称安龙公司不用土地应返还给原告而不应出让洛阳伟业轧钢有限公司、收回该公司工业用地使用权改成商业用地后仍应当返还原告而不应错误地批复再出让他人的证明目的，这系本案争议问题，将在本院认为部分综合评述。原告证据7系原告2016年10月份拍摄的土地状况照片，与本案被诉160号批复合法性无关，故本院不予采信。
根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：2003年被告洛阳市政府、洛龙区政府因安龙公司改扩建工程及其配套项目建设用地之需，委托甲方洛龙区土地管理规划局和洛龙区关林镇人民政府于2003年4月25日与乙方洛龙区关林镇大西村委会即本案原告签订了《统一征地协议》和《安龙公司及其配套项目征地补充协议》，征收大西村750亩集体土地。其中《安龙公司及其配套项目征地补充协议》第四条明确约定“此次征地作为钢铁工业基地用地，要按市政府确定的项目规模在规定时间内完成投资建设，但乙方必须确保工程顺利进行，不得阻碍。如投资方改变用地项目，或因经营不善导致破产或兼并，乙方有权申请政府收回土地，按原征地价把土地归还乙方使用。在符合市政府统一规划的前提下，自主选上项目。”2003年11月27日洛阳伟业轧钢有限公司成立，系自然人投资或控股的有限责任公司。后被告洛阳市政府将涉案争议的420余亩土地出让给洛阳伟业轧钢有限公司使用，并为该公司颁发了洛市国用〔2005〕字第050XXXX9号-14号、洛市国用〔2007〕字第05XXXX67号-171号等十一个国有土地使用权证。2011年7月6日被告洛阳市政府针对洛阳市国土资源局的请示，作出本案被诉洛政土〔2011〕160号《洛阳市人民政府关于洛阳新区TDJYX-2011-60等五地块国有建设用地使用权出让方案的批复》，同意收回洛阳伟业轧钢有限公司281932.241平方米工业用地使用权，即上述十一个国有土地使用权证项下的420余亩土地，并对该公司土地及地上附着物进行补偿；同意以挂牌方式公开出让洛阳新区TDJYX-
XXXX-60号、61号、62号、67号、68号等五地块的国有建设用地使用权，出让起始价均为1950元/平方米（合130万元/亩）等。被告洛阳市政府称，被诉批复中挂牌公开出让的该五地块中涉及本案争议的420余亩土地。
另查明，原告还就被告洛阳市政府给洛阳伟业轧钢有限公司颁发的洛市国用（2005）字第05XXXX09号、10号、11号、12号、13号、14号和洛市国用（2007）字第05XXXX68号、169号、170号、171号共十个《国有土地使用证》在本院提起行政诉讼，本院已对该十起案件作出了行政裁定，以原告与其所诉颁证行为没有法律上的直接利害关系，其起诉不符合法定起诉条件为由，裁定驳回了原告的起诉。该十案的行政裁定书已经生效。
本院认为：本案被诉洛政土〔2011〕160号《洛阳市人民政府关于洛阳新区TDJYX-
XXXX-60等五地块国有建设用地使用权出让方案的批复》系被告洛阳市政府将早已从原告大西村委会等处征收的集体土地出让并给洛阳伟业轧钢有限公司颁发国有土地使用证后，批复收回洛阳伟业轧钢有限公司涉案工业用地使用权并决定以挂牌方式公开出让的批复文件。该批复的制作和签章机关是被告洛阳市政府，而非被告洛龙区政府，故洛阳市政府系本案的适格被告。原告起诉洛龙区政府被告不适格，原告对洛龙区政府的起诉本院依法予以驳回。
2003年4月原告已经通过与政府签订《统一征地协议》及《安龙公司及其配套项目征地补充协议》，同意政府征收其土地，且当庭原告对政府征收其土地的合法性亦无异议。故集体土地征收后，原告已不再是涉案土地的所有权人。即便按原告提交的征地补充协议，被告洛阳市政府未按照协议约定的用途使用土地，作为被征收方的大西村委会也只能基于该协议的约定行使向政府申请回购土地归其使用的请求权，而不能根据该协议的约定自然地享有涉案土地的使用权。且原告提起本案诉讼之前，亦未通过行使向政府申请回购涉案土地请求权的方式而成功获得涉案土地的使用权。且原告诉请撤销被告洛阳市政府颁发给洛阳伟业轧钢有限公司涉案国有土地使用证的起诉亦被本院生效行政裁定驳回。那么，原告在本案中诉请撤销被诉洛政土〔2011〕160号批复，即原告对被告洛阳市政府批复同意收回洛阳伟业轧钢有限公司涉案国有土地使用证项下的工业用地使用权并同意以挂牌方式公开出让的对涉案国有土地的处置行为提起诉讼，不具有法律上的直接利害关系。原告如认为洛阳市政府、洛龙区政府违反征地补充协议的约定并给其造成损失，原告可就政府的违约行为及给其造成的损失依法提起行政诉讼。
综上，原告与其本案所诉洛政土〔2011〕160号批复没有法律上的直接利害关系，其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告洛阳市洛龙区太康东路街道办事处大西村村民委员会的起诉。
案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 魏丽平
审 判 员 程雪迟
代理审判员 安国鹏
二〇一七年五月十二日
代理书记员 白世杰
附本裁定适用的相关法律法规：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
(二)有明确的被告；
(三)有具体的诉讼请求和事实根据；
(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。