浙江省绍兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙06行终93号上诉人（原审原告）浙江富润印染有限公司，住所地：诸暨市城南工业区。法定代表人傅国柱。委托代理人郭培勇，浙江浣纱律师事务所律师。被上诉人（原审被告）诸暨市商务局，住所地诸暨市艮塔西路130号。法定代表人周建江，局长。委托代理人蒋剑锋，浙江博凡律师事务所律师。委托代理人王国明，男，诸暨市商务局行政审批科科长。被上诉人（原审第三人）黄军法，男，1968年3月27日出生，汉族，住诸暨市。委托代理人徐登杰，浙江百方律师事务所律师。上诉人浙江富润印染有限公司因其他行政行为一案，不服诸暨市人民法院（2016）浙0681行初517号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人浙江富润印染有限公司的委托代理人郭培勇，被上诉人诸暨市商务局的副局长刘建军及该局委托代理人王国明、蒋剑锋，被上诉人黄军法及其委托代理人徐登杰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项之规定，提起诉讼应当符合下列条件：属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案原告浙江富润印染公司系中外合资经营企业，根据《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》第六条之规定，在中国境内设立合营企业，必须经中华人民共和国对外贸易经济合作部审查批准，批准后，由对外贸易经济合作部发给批准证书。凡具备下列条件的，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关部门审批：（一）投资总额在国务院规定的投资审批权限以内，中国合营者的资金来源已经落实的。……对外贸易经济合作部和国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关部门，以下统称审批机构。第十四条规定，合营企业协议、合同和章程经审批机构批准后生效，其修改时同。本案中，原告浙江富润印染有限公司申请修改合营企业合同、章程的审批机构应为国务院授权的浙江省人民政府。根据浙政发（2010）65号《浙江省人民政府关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，将《外商投资产业指导目录》中总投资（包括增资）1亿美元及以下的鼓励类，允许类项目的合同、章程由相应的地方政府商务主管部门或国家级开发区管委会审批。故被告诸暨市商务局系受委托行使审批权，并非本案的适格被告，本案依法不属于该院管辖范围，原告起诉不符合法定起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告浙江富润印染有限公司的起诉。上诉人浙江富润印染有限公司上诉称：1、被上诉人诸商字（2016）2号文件由诸暨市商务局署名盖章作出。根据司法解释规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文件上署名的机关为被告。上诉人列诸暨市商务局为被告，符合司法解释的规定。2、一审认定被上诉人诸暨市商务局系受委托行使审批权，错误。本案上诉人诉的是被上诉人撤销行为违法，并非诉审批行为违法，审批权不能等于与撤销权，审批的程序和撤销的程序也不尽相同。中外合资企业的设立、变更审批除商务主管部门批准后，尚需由省人民政府核发批准证书。但被上诉人作出的（2016）2号撤销行为不需上级机关、上级政府审查、批准或者核发批准证书，该文件自送达即产生法律效力。不能简单以审批程序来类推撤销程序。2、被上诉人诸暨市商务局已具有授权审批资格，并非受委托行使审批权。依据国发（2010）9号《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》第十六条规定，除法律法规明确规定由国务院负责部分审批外，在加强监督的前提下，国务院有关部门可以将本部门负责部分审批的事项下放地方政府审批。这里的下放地方政府审批，应视为概括性授权。浙江省人民政府根据上述文件，作出浙政发（2010）65号第十一条规定，总投资1亿美元以下的项目均下放给各市、县政府职能部门核准，上述项目的合同章程由相应的地方政府商务主管部门审批，浙江省商务厅（2014）2号也作了相应的规定。3、即使被上诉人诸暨市商务局属于受委托行使审批权，（2016）2号文件也应当被撤销，被告也仍应为诸暨市商务局。诸暨市商务局在该文件的文末已经告知上诉人，如对本决定有异议，可在本决定送达之日起60日内向诸暨市人民政府或绍兴市商务局提出行政复议。4、将（2016）2号视为省人民政府的委托行为，不符合简政放权的改革趋势和权责相适应的法律原则。请求撤销一审裁定，指令继续审理。被上诉人诸暨市商务局答辩称：1、诸暨市商务局的审批行为依据省人民政府2010年11月23日（2010）65号文件授权，并非法定授权。本单位是否系适格被告，由法院认定。2、诸暨市商务局作出的撤销文件程序合法，适用法律适当。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人黄军法陈述称：一审认定事实清楚，适用法律正确，本案被告不适格。虽然上诉人在本案中诉请是撤销撤销文件，但该撤销行为基于行政许可产生，行政诉讼的主体应当是浙江省人民政府。诸暨市商务厅的批复行为和浙江省人民政府颁发批准证书的行为是一个整体，都属于中外合资企业设立变更事宜的行政审批内容。真正对外具有行政许可法律效力的是浙江省人民政府核准并盖章颁发的《外商投资企业批准证书》，被上诉人诸暨市商务局作出该撤销文件后，仍需要经过浙江省人民政府核准并重新颁发相应的批准证书。严格说，该（2016）2号涉嫌文件并不单独具有法律效力的行政许可撤销行为，而是一种人民政府内部权利放下后，地方商务局在委托授权的范围内履行一定通知义务的文件。根据《最高人民法院关于执行若干问题解释》第19条的规定，本案应当以浙江省人民政府作为本案适格被告。2、上诉人认为商务局具有独立审批权错误，一审认定被上诉人系受委托行使审批权符合法律法规规定。国发（2010）9号文件中所称地方政府应为省一级的地方政府，而非上诉人所称的概括性授权，且该文件属于规范性文件。浙江省人民政府为施行简政放权，在法律法规授权的范围内，采用法律、法规和规章之外的其他行政规范性文件的形式将行政许可审批事项授权委托给诸暨市商务局。3、上诉人提出的相关行政许可审批事项的确存在严重问题，浙江省人民政府作为法定审批机构撤销该行政许可的相关行为是正确的。请求驳回上诉，维持裁定。本院认为：根据《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》第六条之规定，在中国境内设立合营企业，必须经中华人民共和国对外贸易经济合作部审查批准，批准后，由对外贸易经济合作部发给批准证书。凡具备下列条件的，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关部门审批：（一）投资总额在国务院规定的投资审批权限以内，中国合营者的资金来源已经落实的。……对外贸易经济合作部和国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关部门，以下统称审批机构。第十四条规定，合营企业协议、合同和章程经审批机构批准后生效，其修改时同。被上诉人诸暨市商务局于2016年5月18日作出《关于撤销“诸商务资（2015）70号”的决定》,同日，浙江省人民政府作为审批机构，根据上述批复内容，重新作出中华人民共和国外商投资企业批准证书，故对当事人权利义务产生实际影响的应当是批准证书。但现在上诉人单独对诸暨市商务局的行为提出诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故上诉人起诉要求依法不属于人民法院行政案件受案范围。一审裁定驳回起诉结论正确。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  蒋 瑛代理审判员  傅芝兰代理审判员  郭海斌二〇一七年七月六日书 记 员  徐海莲