山西省太原市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）并商终字第130号
上诉人（原审原告）太原市旺志达土方绿化有限公司，住所地太原市小店区人民北路粮食局门面房。
法定代表人王志忠，总经理。
委托代理人付庆华，上海市锦天城（太原）律师事务所律师。
委托代理人彭菊芳。
被上诉人（原审被告）太原市小店区北营街道西家凹村村民委员会（简称西家凹村委会），住所地太原市小店区北营街道西家凹村。
法定代表人贾冬牛，村委会主任。
委托代理人毛彦，山西瑞茨律师事务所律师。
委托代理人段平陆，山西瑞茨律师事务所律师。
上诉人太原市旺志达土方绿化有限公司（以下简称旺志达公司）因合同纠纷一案，不服太原市小店区人民法院（2014）小商初字第00336号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人旺志达公司的法定代表人王志忠及委托代理人付庆华、彭菊芳，被上诉人太原市小店区北营街道西家凹村村民委员会（以下简称西家凹村委会）的委托代理人毛彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明：被告西家凹村委会经过该村村民代表会议的同意，于二〇一〇年二月一日作为甲方，与原告旺志达公司作为乙方签订《荒山开发承包合同书》，合同主要约定：甲方将所属二掌村的荒山500亩发包给乙方从业种植、养殖、绿化等开发生产经营，南至二掌村口，东至榆次地界，西至二掌村沟掌东坡，北至石咀地界；承包期限为五十年，自二〇一〇年二月二十六日至二〇六〇年二月二十五日止；承包费用每年10000元，承包十年后承包费用为每年15000元，合同签字当日乙方向甲方付当年承包费10000元，以后每年二月二十八日前付清次年承包款项；乙方在开发承包荒山期间，可在承包范围内搞建筑和大力开展养殖、种植、绿化建设及环境治理开发建设，所有投资项目及投资财产属乙方所有；在合同有效期内，甲乙任何一方不经对方书面同意，不得擅自变更或解除本合同，若甲乙任何一方违约，要包赔对方的一切经济损失；因国家政策变动或不可抗拒的自然灾害使本合同书不能履行，双方协商解决。合同签订后，原告开始承包土地。
二〇一一年十二月二十四日，小店区人民政府与山西华灯投资有限公司签订投资开发建设框架协议书，建设工程预计投资7.6亿元。后五龙森林公园进行逐步建设。
二〇一二年二月十七日，中共太原市小店区委员会、太原市小店区人民政府共同下发小店委（2012）5号文件《关于东山五龙森林公园建设工程的实施方案》，方案主要载明以下内容：为进一步改善太原东山城郊生态环境，拓展城市发展空间，提高环境质量，实现绿化目标，根据全省造林会议精神和市政府、市林业局及区政府工作要求，按照太原市人民政府办公厅并政办发（2011）73号文件的规定，实施小店区东山“五龙森林公园”建设工程，为确保各项工作顺利进行，特制订本方案；“五龙森林公园”建设项目采取公司化经营、市场化运作、园区化打造的方式建设，力争在四年内完成，建设项目区涉及西家凹、道把、黑陀等村，总面积约2万亩。
二〇一四年一月七日，太原市城乡规划局向太原市小店区人民政府出具并规函（2014）007号文件《关于五龙城郊森林公园选址规划意见的函》，函件主要明确了公园用地范围和相关道路方案，函件还载明：请贵区接文后，尽快组织按程序开展相关工作。原告承包的土地在公园用地范围内。
二〇一四年一月十七日，包括原告在内的多名承包人与被告举行会议，被告提出承包合同不再履行，各承包人则提出合同应继续履行。二〇一四年七月一日，被告召开村民会议对包括涉案合同在内的多份承包合同解除事宜进行讨论，经过讨论，决定解除包括涉案合同在内的多份承包合同并赔偿各承包人已交承包费的一倍费用。二〇一四年七月七日，原告收到被告送达的《解除合同通知》，通知载明：根据太原市小店区委（2012）5号文件《关于东山五龙森林公园建设工程的实施方案》和太原市城乡规划局并规函（2014）007号《关于五龙城郊森林公园选址规划意见的函》的有关规定，二〇一四年六月十九日至七月一日我村委会按照“四议两公开”的工作程序，经全体村民表决形成决议，依据《合同法》的有关规定，解除我村委会于二〇一〇年二月一日与旺志达公司签订的《荒山开发承包合同书》，你公司接到解除合同通知后，来我村委会具体协商解除合同的补偿事宜。二〇一四年七月二十五日，包括原告在内的多名承包人向被告送达《关于西家凹村委会解除合同通知的回复》，主要内容为：东西山绿化是利国利民的好事，我们完全支持和配合政府相关工作。如果确须进行土地流转，应当由开发商和承包户进行协商，其他单位和个人无权干涉；承包合同合法有效，被告无权单方解除，我们不同意解除。
另查明，原告承包土地后未实际投入使用，现五龙森林公园建设方已在该块土地上施工。原告于二〇一三年一月二十八日之前已向被告交纳了二〇一三年二月二十五日之前的租金30000元，被告向原告出具了相应收据。原告向被告交纳二〇一三年二月二十六日之后的租金时，被告不收取，原告于二〇一四年七月二十八日向被告银行账户打款20000元作为二〇一五年二月二十五日之前的租金。
在本案审理中，法院向原告释明，如果涉案承包合同解除或无法继续履行，原告可向被告主张相应权利。原告提出，我方认为合同不应解除，应继续履行，如果合同解除或无法继续履行，我方坚持诉讼请求，不变更诉讼请求，不向被告主张解除后果的赔偿责任。
原审判决认定：原告与被告签订的《荒山开发承包合同书》是双方的真实意思表示，系有效合同。在合同履行中，五龙城郊森林公园建设项目需要占用原告的承包地，根据《关于东山五龙森林公园建设工程的实施方案》与《关于五龙城郊森林公园选址规划意见的函》，可以认定五龙城郊森林公园是政府主导下的建设项目。公园的建设系国家政策变动，属于双方约定的合同不能履行的情形，且公园已实际占用涉案土地并在建设中，双方合同客观上已无法继续履行，故原告要求被告继续履行合同的主张，不予支持。因合同无法继续履行，被告通知原告解除合同，则自通知到达之日合同解除，原告主张被告向其送达《解除合同通知》的行为无效，无法律依据，不予支持。合同解除后，原告可就解除后果向被告主张相应权利，原告可在诉讼中变更其诉讼请求，但在本院向原告释明上述情况后，原告提出不变更诉讼请求，故在本案中对合同解除的后果不予处理，原告可另行向被告主张相应权利。因被告并未占用涉案土地，亦未在土地上施工，故原告要求被告对土地停止侵害、恢复原状或支持恢复费用30000元的主张，不予支持。据此判决：驳回原告旺志达公司的诉讼请求。
旺志达公司不服上述判决，上诉称：一、原审认定“（五龙）公园的建设系国家政策变动，属于双方约定的合同不能履行的情形”及认定被上诉人西家凹村委会向上诉人单方发出的“《解除合同通知》自送达之日起生效”属于事实认定不清。本案的争议焦点是双方于二〇一〇年二月一日签署的《荒山开发承包合同》应否继续履行的问题；西家凹村委会于二〇一四年七月七日向上诉人送达《解除合同通知》是否发生合同解除的法律效力问题。一审根据合同第十五条“因国家政策变动或不可抗拒的自然灾害使本合同不能履行的，双方协商解决”，认定太原市城乡规划局向小店区政府出具的《关于五龙城郊森林公园选址规划意见的函》属于合同约定的国家政策变动，进而得出属于无法继续履行合同的约定情形，故不予支持上诉人要求继续履行合同的主张，并认为西家凹村委会因此向上诉人单方发出的《解除合同通知》当然发生合同单方解除的法律效力。上诉人认为一审判决对上述事实认定错误。首先，太原市规划局的文件精神，只是表明对西家凹村委会所在的西家凹村的荒山（本案诉争土地）需要进行土地流转，并非发生了《农村土地承包法》规定的承包土地需要收回、调整的法定情形；上述文件是否上升到国家政策层面尚需进一步论证。其次，即便上述函件属于“国家政策变动”的情形，那么如何解决也应由双方协商，发包方不能单方解除。根据合同第十一条约定，“在合同有效期内，甲乙任何一方不经对方书面同意，不得擅自变更或解除合同约定”。显然，西家凹村委会在没有取得上诉人书面同意的情况下，擅自发出的《解除合同通知》并不具有合同约定解除的法律效力。二、原审判决根据《合同法》第九十三条第二款、第九十四条第一项作出的判决属于适用法律错误。上诉人与西家凹村委会于二〇一〇年二月一日签署的《荒山开发承包合同》，在法律适用上，首先应适用《农村土地承包法》、《物权法》的相关规定，其次适用《合同法》相关规定。因为特殊法优于普通法，用益物权优于一般合同之债。根据《农村土地承包法》、《物权法》规定，承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得收回、调整承包土地。根据一审引用《合同法》第九十三条第二款规定，当事人可以约定一方解除合同的条件；解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条第一项规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的。上诉人认为一审法院认定的“国家政策变动”并非双方当事人签署的《荒山开发承包合同》的约定解除条件，而太原市城乡规划局向小店区政府出具的文件也并非《合同法》意义上的“不可抗力”因素，故西家凹村委会作为诉争土地的发包人不能据此行使法定解除条件。请求二审法院撤销原判，依法改判，维护上诉人合法权利。
西家凹村委会答辩称：一、“五龙城郊森林公园”是太原市政府主导下的建设项目，属国家政策变动引起的不可抗力，是旺志达公司与答辩人《荒山开发承包合同》解除的法定情形。小店区委、区政府根据太原市政府并政办发（2011）73号《太原市人民政府办公厅关于加快西山城郊森林公园建设的实施意见》，于二〇一二年年下发了小店委（2012）5号《关于东山五龙森林公园建设工程的实施方案》，并于同年启动了东山五龙城郊森林公园建设工程。项目的建设范围包括西家凹村全部荒山和部分土地，共约6000余亩。该项目是为响应山西省“生态兴省、生态兴市”的战略部署，是太原市大力改善生态环境，保护森林资源，加快造林绿化步伐实施的重点工程之一，是推进山西省资源转型综合配套改革试验区的重要举措。该项目是因国家政策变动引起的不可抗力，既符合《合同法》第九十四条第一款规定的合同解除情形，也符合合同第十五条约定合同不能履行情形。二、五龙森林公园建设项目自二〇一二年建设以来，现初具规模，并且已于二〇一四年国庆节向市民开发，旺志达公司与答辩人签订的《荒山开发承包合同》已客观上无法继续履行。五龙城郊森林公园自二〇一二年市政府、区政府主导建设以来，已完成高标准绿化约12000亩，栽植油松、国槐、火炬等苗木120万余株，基本事项了绿化的全覆盖。该建设项目自建设以来取得了惊人成效，得到了省、市、区各级领导和社会各界的充分肯定，并成为山西省造林绿化太原现场会的重点观摩项目。二〇一四年国庆节已对外开放，现已成为市民休闲娱乐、陶冶情操的好去处。旺志达公司与答辩人签订的《荒山开发承包合同》已客观上无法继续履行，一审法院对此给予了正确认定。旺志达公司所述该项目为违规建设，严重违背客观事实，不可采信。三、答辩人于二〇一四年七月二日向旺志达公司发出的《解除合同通知》合法有效，双方合同自通知送达之日解除。旺志达公司自二〇一〇年与答辩人签订《荒山开发承包合同》以来，未对所承包荒山进行过任何绿化工作，已属于严重违约行为。二〇一一年年底答辩人接到上级单位北营街道办的通知后，便积极与各荒山、土地承包方协商谈判合同解除事宜，大部分承包方已解除合同。旺志达公司却置政府政策、五龙城郊森林公司建设项目的顺利推进于不顾，拒绝与答辩人解除合同。答辩人迫于政府压力，无奈于二〇一四年六月十九日至七月一日按照《村民组织法》的“四议两公开”九项制度工作法，就与旺志达公司解除合同事宜，履行了“村党员组织会议提议”同意，“党员大会审议”同意，“村两委会商议”同意，“西家凹村全体村民表决”同意，解除本合同并将该表决结果进行公告、公开的法定程序。根据表决结果，答辩人于二〇一四年七月二日向旺志达公司送达了《解除合同通知》。根据《合同法》第九十四、九十六条规定，答辩人向旺志达公司发出的《解除合同通知》合法有效，双方合同自通知送达之日起解除。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，二审所查事实与一审一致。
本院认为，旺志达公司与西家凹村委会签订的《荒山开发承包合同》合法有效。但二〇一〇年二月该合同签订后，二〇一一年九月，太原市政府即出台并政办发（2011）73号《关于加快西山城郊森林公园建设的实施意见（试行）》，其中规定有关东山城郊森林公园的建设比照该实施意见执行。同年十一月，太原市小店区政府与建设投资方山西华灯投资有限公司签订《太原东山“五龙森林公园”投资开发建设合作框架协议书》，并开始动工建设。二〇一二年二月，太原市小店区委、区政府又出台了小店委（2012）5号文件《关于东山五龙森林公园建设工程的实施方案》，直至二〇一四年十月，东山城郊森林公园已初具规模并对外开放。显然，从二〇一一年底建设方进驻包括西家凹村范围山地开始施工，本案双方当事人原承包合同客观上已无法继续履行，期间双方虽然一直在协商，但始终未达成协议。在此情形下，西家凹村委会经过表决程序向旺志达公司发送解除合同通知，属于双方合同约定的国家政策变动而导致合同履行不能。原审判决认定事实清楚，处理并无不当。旺志达公司上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审诉讼费650元，由上诉人旺志达公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦跃峰
审 判 员 雷 晨
代理审判员 王笙太
二〇一五年八月十三日
书 记 员 赵梓余