安徽省蚌埠市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）蚌行终字第00053号
上诉人（一审原告）：周有伦。
委托代理人：周波。
被上诉人（一审被告）：蚌埠市城乡规划局。
法定代表人：单顶山，该局局长。
委托代理人：王海滨，该局工作人员。
委托代理人：刘金平，安徽道诚律师事务所律师。
上诉人（一审原告）周有伦因诉被上诉人（一审被告）蚌埠市城乡规划局（以下简称市规划局）行政复议违法一案，不服安徽省蚌埠市蚌山区人民法院（2014）蚌山行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月8日公开开庭审理了本案。上诉人周有伦及其委托代理人周波，被上诉人市规划局的委托代理人王海滨、刘金平到庭参加诉讼。被上诉人市规划局的法定代表人单顶山未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审根据被告的举证并经庭审质证认定：2013年9月29日，周有伦向固镇县城乡规划局（以下简称县规划局）提出行政查处申请，认为相关部门在固镇县城关镇大营居委会公安一巷区域地块上进行项目建设，没有办理用地规划许可违反《中华人民共和国城乡规划法》的法律法规的规定。县规划局超过60日未给申请人周有伦答复。2013年12月3日，周有伦向市规划局申请行政复议，认为县规划局未对申请人的申请予以答复，构成行政不作为，请求确认不作为行为违法，责令依法履行行政查处法定职责。2013年12月9日，县规划局向周有伦送达了《关于周有伦同志行政查处申请书的回复》。主要内容为：经查周有伦申请书中提供房地产所座落位置属固镇县一号棚户区改造项目中的5号地块。近期该地块将进行国有土地使用权招拍挂，按竞标程序落实中标方后，中标方依法按程序取得国有土地使用权，方可实施项目建设程序，目前实施该地块项目建设的建设主体还未确定，还未对该地块进行建设。周有伦所要求的该地块违法建设的查处，按目前县直各单位三定方案属行政执法局职责范围，请依法向行政执法局申请。2014年1月26日，市规划局作出蚌规复决字（2014）2号《行政复议决定书》，主要内容为：申请人，周有伦，被申请人，县规划局，申请人对被申请人不依法履行法定职责不服，于2013年12月3日向市规划局提起行政复议，本案现已审理终结。申请人在2013年9月29日，向被申请人提起对固镇县棚户区改造一期工程未办理建设用地规划许可法律文件进行非法建设调查查处，并依法追究相关企业和人员的违法责任的申请，至今已超过60个法定工作日的答复期限，被申请人未对申请人的申请予以答复，已经构成行政不作为。根据认定的证据，对下列事实予以确认：1、申请人在2013年9月29日向被申请人提起对固镇县棚户区改造一期工程未办理建设用地规划许可法律文件进行非法建设调查查处，并依法追究相关企业和人员的违法责任的申请。2、2013年9月30日，县规划局收到行政查处申请。3、2013年12月9日，县规划局作出关于周有伦同志行政查处申请书的回复。市规划局认为对于违法建设行政查处申请的回复，相关法律规定并未对答复期限作出规定，被申请人在2013年12月9日作出书面回复，并未违反相关法律法规禁止性规定。根据国务院及省政府的相关规定，固镇县城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权由固镇县城市管理行政执法局集中行使，被申请人对本案涉及的事项已无行政查处的职责。申请人提出的被申请人不作为及不依法履行法定职责的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（一）项规定，驳回申请人周有伦的行政复议请求。周有伦不服，诉讼来院。
另查明：2002年8月22日，国务院作出国发（2002）17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。主要内容为：依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2010年7月21日，安徽省人民政府办公室作出皖府法（2010）53号文件《关于同意在固镇县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》。主要内容为：根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》的规定，经省政府同意，现批复如下：二、集中行使行政处罚权的行政机关行使下列具体职权：（一）在城乡规划区内，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；四、集中行使行政处罚权的行政机关应作为固镇县人民政府直接领导的行政执法部门，依法独立行使规定的职权，并承担相应的法律责任。五、行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经集中的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定无效。
再查明：周有伦收到县规划局《关于周有伦同志行政查处申请书的回复》后，已经向固镇县行政执法局申请行政查处。
一审判决认为：固镇县是经过安徽省政府依据国务院国发（2002）17号文件要求批准的集中行使行政处罚权的区域。对于原告申请查处的违法建设行为，县规划局已无权查处。在复议期间县规划局已经对原告的申请作出了回复，原告且已经向固镇县行政执法局申请查处，其实体权利并未受影响。市规划局认为县规划局对原告提出的行政查处没有相应的法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，驳回复议请求并无不妥。原告当庭提出被告在举证期限内没有提供领导审批的复议决定原稿，认为被告作出复
议决定未经复议机关负责人同意，程序严重违法。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条关于根据日常生活经验法则推定的事实，法庭可以直接认定的规定，原告领取的复议决定盖有复议机关的印章，可以直接认定系经过领导的同意。且在庭审结束后，被告提供了领导审批的复议决定原稿。故原告主张程序违法的理由，不能成立。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决驳回原告周有伦的诉讼请求。
周有伦上诉称：1、固政办（2010）83号文件第一款第十一项明确规定，县规划局主要职能是负责对城乡规划区内已核发规划行政许可证件的建设工程项目出现的违规、违章现象进行监督、检查；参与整治违反规划行为的执法工作。而在固政办（2010）124号文件中也找不到县行政执法局具有对违反规划的监督检查权的表述。虽然省政府依据国务院相关规定将县规划局的行政处罚权集中行使，但调查认定权仍然是规划部门的法定职责。一审法院混淆“行政处罚权”和“行政查处权”的概念，错误的认为固镇县集中行使“行政处罚权”县规划局已无“行政查处权”。2、县规划局作出的答复已超过60日，且是在复议期间作出的。被上诉人驳回上诉人的复议请求显然违法。3、一审法院错误认为上诉人的实体权利未受到影响不当。4、一审法院采用被上诉人在庭审结束后提供的未经庭审质证的复议机关负责人或者集体讨论通过的证据违法。综上，请求二审法院撤销一审判决；判决蚌规复决（2014）2号行政复议决定违法。案件受理费由被上诉人承担。
市规划局答辩称：从周有伦向县规划局提出的查处申请可以看出，就是要求行政部门行使处罚权，按照一审查明的事实也正是行政处罚权集中行使的范畴，县规划局作出的答复及市规划局作出的行政复议决定是适当的。一审认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法判决驳回上诉，维持一审判决。
市规划局向一审法院提供的证据、依据有：
1、组织机构代码证。证明被告的主体资格。
2、行政复议决定书。证明被告的具体行政行为。
3、行政复议申请书、申请资料一套。
4、2013年9月29日行政查处申请书。
5、2013年12月9日行政复议答复通知书。
6、2013年12月18日行政复议答复书及五份附件（行政查处申请书回复、国发（2002）17号集中行政处罚权工作的决定、皖府法（2010）53号开展相对集中行政处罚权工作的批复、固政办（2010）83号、固政办（2010）124号）。
证据2-6证明被告作出的行政行为符合法律规定。
7、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项。证明市规划局作出行政复议决定适用法律正确。
周有伦向一审法院提供的证据有：
1、原告身份证。证明原告的诉讼主体资格。
2、复议申请书复印件。证明原告申请的事项。
3、行政查处申请及EMS快递单及网页查询记录复印件。证明2013年9月29日原告向县规划局邮寄了查处申请书，县规划局已经收到。
4、原告的房地产权证复印件。证明查处违法行为与原告有利害关系。
5、2012年7月9日县规划局对周有伦申请信息公开的回复函（复印件）。
6、2013年8月20日县规划局对周有伦申请政府信息公开的答复（复印件）。
5-6证明原告申请查处的地块存在违法建设情形。
7、被告的行政复议决定书复印件。证明被告驳回原告的复议申请违法。
以上证据均随案移送本院。
经审查，一审判决对相关证据分析认定符合法律规定，本院予以确认。
当事人对一审判决认定的案件事实无异议，本院予以确认。
根据查明的案件事实，本案争议的焦点是被诉具体行政行为程序是否违法。
本院认为：市规划局受理周有伦的复议申请后，根据国务院及省政府的相关规定对周有伦的复议申请进行了审查，认为固镇县城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权已由固镇县城市管理行政执法局集中行使，被申请人对本案涉及的事项已无行政查处的职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定作出驳回行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。且周有伦已经向固镇县行政执法局申请行政查处，一审法院认为周有伦的实体权利未受影响并无不当。周有伦上诉认为县规划局未履行法定职责与事实不符。市规划局在法定的期限内作出行政复议决定后，依法向周有伦送达，行政程序合法。此外，周有伦认为市规划局未提供集体讨论的证据，被诉具体行政行为程序违法。经审查，集体讨论系行政机关在作出具体行政行为前的内部程序，该讨论意见，属于涉密范畴，一审法院未进行公开质证，不违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十七条的规定。另市规划局经审查，认为对于违法建设行政查处申请的回复，相关法律法规并未对答复期限作出规定，被申请人在2013年12月9日作出书面回复，并未违反相关法律法规禁止性规定。综上，周有伦的上诉理由均不能成立。据此一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由周有伦负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾 倩
审判员 姚利华
审判员 匡 伟
二〇一四年八月八日
书记员 张伟伟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。