湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0891行初11号
原告郭雄，男，汉族，住广东省遂溪县。
被告遂溪县公安局，住所地广东省遂溪县。
负责人易建华，局长。
委托代理人邓流，该局党委委员。
委托代理人叶国华，该局工作人员。
被告湛江市公安局，住所地广东省湛江市。
负责人黄勇武，局长。
委托代理人周岳林，该局副局长。
委托代理人马立明，该局工作人员。
原告郭雄不服被告遂溪县公安局作出的湛遂公行罚决字[2016]01807号《行政处罚决定书》及被告湛江市公安局作出的湛公复决字[2016]13号《行政复议决定书》，于2016年12月23日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月3日立案后，于2017年1月13日、2017年1月16日分别向被告遂溪县公安局、湛江市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月15日公开开庭审理了本案。原告郭雄、被告遂溪县公安局的委托代理人邓流、叶国华以及被告湛江市公安局的委托代理人周岳林、马立明均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告遂溪县公安局于2016年10月1日对原告郭雄作出湛遂公行罚决字[2016]01807号《行政处罚决定书》，以原告郭雄相约郭荣、陆权、陈康养等人前往北京中南海非法上访，扰乱公共秩序为由，对原告郭雄处以行政拘留十日的行政处罚。拘留期限届满后，原告郭雄向被告湛江市公安局申请行政复议，被告湛江市公安局于2016年12月8日作出湛公复决字[2016]13号《行政复议决定书》，维持被告遂溪县公安局作出的上述行政处罚决定。
原告郭雄诉称，郭雄的儿子郭启良于2008年取得了遂府集用[2008]第XXXX号《中华人民共和国集体土地使用证》，但遂溪县法制局与遂城镇人民政府在没有法律依据的情况下出具证明，指该证所涉土地存在权属争议，建议土地权属争议当事人依照《土地权属争议调查处理办法》的规定申请调处。随后，遂城镇人民政府作出调查报告，证明上述土地属于争议地，故郭雄的儿子郭启良不能在该地上建造房屋，需重新向村集体申请宅基地并向镇政府申请报批或通过法律途径解决。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，任何单位和个人不得侵犯依法登记的土地所有权和使用权，上述行政机关的违法行为严重侵害了郭雄的儿子郭启良合法享有的宅基地使用权，造成郭启良共计67万元的经济损失。郭雄不服，但因在当地无法维权，故至北京反映情况并请求有关部门对上述问题进行处理。2016年9月26日，郭雄到北京，被遂溪县公安局刑警队长胡茂仁和警员林恩、遂城镇综治信访中心工作人员高权和朱保接返湛江。当时，胡茂仁扣押了郭雄的身份证和手机，并对郭雄进行拍摄。郭雄抵达湛江火车南站后，遂溪县公安局出动警力、警械、警车，将郭雄押回该局石安然二队，并用手铐将郭雄押上审讯台，对郭雄进行询问、拍摄和检查，同时强迫郭雄在各类材料上签名。最终，遂溪县公安局将郭雄押送至遂溪县拘留所进行监管。期间，该局并未通知郭雄的家属。2016年10月11日，郭雄被释放（自2016年9月26日被限制人身自由起，共计失去人身自由17天），但原有的衣物、皮鞋等均丢失。郭雄认为，遂溪县公安局拘留郭雄的行为违法，中央有关文件规定不能使用警力、滥用警械处理上访人员，且地方没有北京（案发地）的移交手续，无权进行行政处罚。此外，训诫属于轻微行政处罚，须在训诫前须进行询问，且驻京办无权开具训诫书，其对郭雄进行训诫属于越权执法、违法执法。郭雄因同一行为先后受到训诫和行政拘留，属于一事双罚。另外，被告湛江市公安局没有对遂溪县公安局的上述行政行为进行实质性审查，没有尽到谨慎审查职责，草率作出维持遂溪县公安局作出的行政处罚的复议决定，依法应予撤销。执法机关的违法行为给郭雄造成精神损失，应当承担赔偿责任。综上所述，遂溪县公安局拘留郭雄的行政行为错误，郭雄特提起诉讼，请求判令：1.撤销被告遂溪县公安局作出的湛遂公行罚决字[2016]01807号《行政处罚决定书》；2.撤销被告湛江市公安局作出的湛公复决字[2016]13号《行政复议决定书》；3.本案受理费由两被告承担。
原告郭雄向本院提交了以下证据：1.湛公复决字[2016]13号《行政复议决定书》，证明被告遂溪县公安局违法拘留郭雄及被告湛江市公安局错误地维持涉案处罚决定的事实；2.身份证，证明郭雄的诉讼主体资格；3.信访材料、《中华人民共和国集体土地使用证》、卫星定位图、《遂溪县山林权证》，证明郭雄因当地政府不作为方至有关单位上访，其上访程序合法，而遂溪县公安局作出的行政处罚决定及湛江市公安局作出的复议决定违法，应予撤销；4.《信访事项实体性受理告知书》（3份）、《答复信访人处理意见书》（4份），证明遂溪县公安局以非法上访为由拘留郭雄属于违法行为，郭雄是正常上访，上访程序合法。
被告遂溪县公安局辩称，一、原告郭雄在北京上访期间，扰乱公共场所秩序的事实清楚。郭雄因宅基地争议问题，于2016年9月26日伙同郭荣、陆权、陈康养进京非正常上访，扰乱了北京中南海周边的秩序。该事实有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》等证据证明。郭雄亦对其在北京中南海周边非正常上访的行为承认在卷。二、被告遂溪县公安局对郭雄作出处罚决定的程序合法。郭雄扰乱公共场所秩序一案是由遂城镇维稳办移送至遂溪县公安局的治安大队。经审查，遂溪县公安局认为该案属于辖区内的行政案件，依法予以立案。随后，该局依程序对郭雄进行调查询问、告知权利救济、送达、通知家属等。经审批同意，该局作出了《行政处罚决定书》。上述处罚程序的进行均遵循法律的规定。三、遂溪县公安局对郭雄作出处罚决定有法律依据，且适用法律正确。郭雄伙同三名案外人到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，根据公通字[2013]25号《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，应以扰乱公共场所秩序依法予以治安管理处罚。综上，郭雄作出违法行为的事实清楚，提出异议的理由均于法无据，遂溪县公安局的处罚程序合法、适用法律正确，请求法院依法维持湛遂公行罚决字[2016]01807号《行政处罚决定书》及湛公复决字[2016]13号《行政复议决定书》。
被告遂溪县公安局向本院提交了以下证据：1.《受案登记表》及《移交函》等材料，证明郭雄伙同郭荣、陆权、陈康养等人于2016年9月26日到北京中南海周边非正常上访，被北京警方当场查获、训诫，扰乱公共场所秩序的事实；2.当事人陈述和申辩（郭雄），证明郭雄于2012年农历八月初建房时，遭到豆村群众阻拦，经遂城镇政府调解及遂溪县人民法院民事判决，仍自2013年11月起多次到北京非正常上访，本案源于其伙同他人于2016年9月26日到国家信访局递交材料后，又前往中南海至ＸＸＸ办公室信访，被北京民警当场查获、训诫，扰乱了公共场所秩序的事实；3.当事人陈述和申辩（郭荣），证明郭雄伙同他人于2016年9月26日到国家信访局递交材料后，又前往中南海非正常上访，被北京民警当场查获、训诫，扰乱了公共场所秩序的事实；4.当事人陈述和申辩（陆权），证明郭雄伙同他人于2016年9月26日到国家信访局递交材料后，又前往中南海非正常上访，被北京民警当场查获、训诫，扰乱了公共场所秩序的事实；5.当事人陈述和申辩（陈康养），证明郭雄伙同他人于2016年9月26日到国家信访局递交材料后，又前往中南海非正常上访，被北京民警当场查获、训诫，扰乱了公共场所秩序的事实；6.其他材料（包括《行政案件权利义务告知书》、《被传唤人家属通知书》、行政处罚告知笔录、人身检查笔录、《现场检测报告书》、户籍证明、《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》、《行政拘留家属通知书》等），证明遂溪县公安局依法行政的事实。
被告湛江市公安局辩称，一、原行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分。2016年9月26日下午三时许，原告郭雄与郭荣、陆权、陈康养等四人在北京中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所执勤民警发现并出具《训诫书》，后被送至马家楼接济服务中心。同年10月1日，遂溪县遂城镇综治信访中心工作人员将该四人接返湛江，移交遂溪县公安局治安出入境管理大队处理。同日，被告遂溪县公安局以郭雄在中南海周边非法上访，扰乱公共秩序为由，对其作出行政拘留十日的处罚决定。郭雄在中南海周边非法上访的事实，有郭雄的询问笔录、同案其他人的询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》、遂城镇综治信访维稳中心出具的《移交函》、《证明》等证据证明，且郭雄在起诉状亦中对该事实予以承认，故该案事实清楚、证据确凿充分。二、原行政处罚决定适用法律依据准确、量处适当。郭雄与郭荣、陆权、陈康养等四人被北京市公安局西城分局训诫并送至马家楼接济服务中心遣返后，于2016年10月1日被移交给遂溪县公安局处理。同日，该局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对郭雄作出行政拘留十日的处罚。执行行政拘留的起始时间为2016年10月1日，该事实有郭雄的签名及落款时间予以证明，故不存在郭雄所称其于2016年9月26日即被公安机关限制人身自由的情况。此外，由于郭雄拒不提供其家属联系方式，遂溪县公安局没有将处罚决定书通知其家人，但办案民警已在附卷的《行政拘留家属通知书》中注明，符合法律、法规的规定。三、行政复议决定维持原行政处罚决定正确，应予维持。被告湛江市公安局在审阅郭雄及遂溪县公安局提交的书面材料、调阅案卷、查明案件事实并严格审查法律适用的基础上，经集体议案研究，认为原处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用依据准确，量处适当，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出维持决定。湛江市公安局在上述复议过程中客观公正、严谨认真，请求法院依法予以维持复议决定。
被告湛江市公安局向本院提交了以下证据：1.控告书、身份证、《行政处罚决定书》，证明原告郭雄向被告湛江市公安局提起行政复议申请的事实；2.《受理行政复议案件审批表》、《行政复议申请受理决定书》、《行政复议提交答复通知书》，证明湛江市公安局依法受理郭雄的行政复议申请，并要求被告遂溪县公安局提交其作出具体行政行为的证据材料的事实；3.《行政复议答复书》、郭雄等人治安案件卷宗，证明遂溪县公安局对郭雄作出行政拘留十日的处罚符合法律、法规的规定；4.《行政复议案件结案审批表》、《呈请维持行政处罚决定复议报告书》、《行政复议决定书》，证明湛江市公安局在查明案件事实、严格审查法律适用的基础上，经集体议案研究，作出维持的行政复议决定；5.送达回执，证明湛江市公安局依法向郭雄等人送达《行政复议决定书》的事实。
经庭前交换证据，原告郭雄对被告遂溪县公安局提供的证据1的合法性有异议，认为公共场所的监控录像可以证明其没有扰乱公共场所秩序，遂溪县公安局以扰乱公共秩序为由将其拘留属于违法的行政行为；对证据2的真实性、合法性有异议，郭雄的确去了北京，但北京市公安局西城分局府右街派出所没有向其送达《训诫书》，该《训诫书》是虚假的，并非由北京的公安机关出具，而是由河北省保定市驻京办作出，且在没有移交材料的情况下，遂溪县公安局无权对其拘留；对证据3、证据4、证据5的合法性、关联性有异议，且认为真实性应由郭荣、陆权、陈康养本人亲自确认；对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，在郭雄被拘留期间，遂溪县公安局没有通知郭雄的家属，其程序违法。郭雄对被告湛江市公安局提供的证据1、证据2、证据5的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据3的真实性、合法性有异议，对关联性无异议，认为郭雄是依法上访，遂溪县公安局不让其上访不符合法律规定；对证据4的真实性、合法性有异议，对关联性无异议，湛江市公安局没有经过深入调查即作出行政复议决定，该行为不合法。
被告遂溪县公安局对原告郭雄提供的证据1和证据2的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据3中的信访材料的真实性无异议，但对其中的《中华人民共和国集体土地使用证》、卫星定位图、《遂溪县山林权证》的真实性有异议，认为郭雄没有提交原件进行核对，故无法确认该三项证据的真实性；对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该证据与本案无关。遂溪县公安局对被告湛江市公安局提供的所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
被告湛江市公安局对原告郭雄提供的所有证据的质证意见与被告遂溪县公安局的一致；对遂溪县公安局提供的所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告遂溪县公安局提交的证据16具有真实性、合法性、关联性、本院予以采纳作为认定案件事实的依据。被告湛江市公安局提交的证据15符合证据真实性、合法性、关联性的要求，本院予以确认。原告郭雄提供的证据1、证据2具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认；证据3、证据4与本案没有关联，本院不予采纳。
经审理查明，原告郭雄因宅基地问题，与郭荣、陆权、陈康养于2016年9月26日到北京信访。郭雄等人到国家信访局递交信访材料后，又携带信访材料去到中南海周边，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警发现并控制，随后被送往马家楼救济服务中心。北京市公安局西城分局府右街派出所对郭雄进行了训诫并向其作出《训诫书》。同年9月28日，湛江市公安局驻京工作组对郭雄进行询问并制作询问笔录。同年10月1日，遂溪县遂城镇综治信访维稳中心工作人员将郭雄接返湛江，并将郭雄进京上访一案移交被告遂溪县公安局处理。同日，遂溪县公安局针对该案进行立案，对郭雄进行询问、拍摄、检查、告知拟处罚的事实、理由、依据及享有陈述、申辩的权利后，对郭雄作出湛遂公行罚决字[2016]01807号《行政处罚决定书》，以扰乱公共场所秩序为由，对郭雄处以行政拘留十日的行政处罚。同日，郭雄被送往遂溪县拘留所执行行政拘留，执行期限自2016年10月1日至2016年10月11日。同年11月11日，郭雄向被告湛江市公安局申请行政复议。湛江市公安局于2016年12月8日作出湛公复决字[2016]13号《行政复议决定书》，维持遂溪县公安局作出的上述行政处罚决定。郭雄不服，遂向本院提起本案行政诉讼。
本院认为，本案属于治安行政处罚纠纷。根据原告郭雄的诉讼请求、事实与理由以及被告遂溪县公安局、湛江市公安局的答辩意见，双方主要争议以下问题：
关于被告遂溪县公安局对原告郭雄的非正常上访行为是否具有行政处罚管辖权问题。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。郭雄的居住地位于遂溪县，故对于郭雄在北京的违法行为，遂溪县公安局具有管辖权。
二、关于原告郭雄的行为是否构成扰乱公共秩序，被告遂溪县公安局对原告郭雄作出行政处罚是否证据充分，程序合法，适用法律正确问题。
本案中，郭雄与郭荣、陆权、陈康养于2016年9月26日携带信访材料到北京中南海周边地区，该事实有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》、湛江市公安局驻京工作组及遂溪县公安局对郭雄与郭荣、陆权、陈康养所作的询问笔录等证据证实，足以认定。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”因中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员的走访，也不允许信访人员滞留或聚集，故郭雄的上述行为属非正常信访行为，扰乱了中南海周边的公共场所秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。因此，遂溪县公安局以郭雄扰乱公共场所秩序为由，对郭雄处以行政拘留十日的处罚，适用法律正确，量罚在法定幅度内，并无不当。遂溪县公安局履行了受理、传唤、权利义务告知、询问、行政处罚告知、行政处罚决定、行政拘留执行等相关程序，处罚程序合法。
关于郭雄提出遂溪县公安局作出行政处罚未通知其家属，违反法定程序的意见。《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条第五项规定：“……身份不明、拒不提供家属联系方式或者因自然灾害等不可抗力导致无法通知的，可以不予通知（当事人家属）。告知、通知家属情况或者无法通知家属的原因应当在询问笔录中注明。”根据郭雄的询问笔录，办案人员询问郭雄家属的联系方式时，郭雄没有作答，并在留填联系方式处按指模确认，且对整份询问笔录也进行签名确认，据此可以认定郭雄拒不提供家属联系方式的事实。遂溪县公安局在《行政拘留家属通知书》中对该情况进行注明，符合上述规定。因此，对于郭雄提出的上述意见，本院依法不予采纳。
关于遂溪县公安局是否非法使用行政强制措施问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第四十二条规定：“办理行政案件时，可以依法采取下列行政强制措施：（一）对物品、设施、场所采取扣押、扣留、临时查封、查封、先行登记保存、抽样取证等强制措施；（二）对违法嫌疑人采取保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围等强制措施。”因此，对于郭雄提出遂溪县公安局对其滥用警力、警械的意见，本院依法不予采纳。
关于遂溪县公安局对郭雄作出行政处罚是否构成重复处罚问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该法确立对行政违法行为“一事不再罚”的原则。但是，训诫仅是批评教育的一种方式，并非《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类之一，涉及社会治安管理的其他法律、行政法规亦未将训诫设定为行政处罚。因此，郭雄所受到北京市公安局西城分局的训诫不属于行政处罚，遂溪县公安局对原告作出行政处罚，不构成重复处罚。
关于遂溪县公安局对郭雄是否超期羁押问题。《公安机关办理行政案件程序规定》一百三十九条规定，对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前因同一行为已经被采取强制措施限制人身自由的时间应当折抵；限制人身自由一日，折抵执行行政拘留一日。郭雄被送至马家楼接济服务中心至被劝返，是人民政府根据《中华人民共和国信访条例》的规定进行的信访工作，期间，郭雄并未被采取强制措施限制人身自由，不适用上述规定对拘留时间进行折抵。郭雄于2016年10月1日被执行拘留，至2016年10月11日释放，未超过十日的拘留期限。
关于被告湛江市公安局作出的行政复议决定是否正确问题。
湛江市公安局在行政复议期间，按照法定程序受理复议申请，依法审查遂溪县公安局作出行政处罚决定的证据材料，在法定期限内作出《行政复议决定书》并依法送达，认定案件事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，本院予以支持。
综上所述，原告郭雄请求撤销被告遂溪县公安局作出的湛遂公行罚决字[2016]01807号《行政处罚决定书》以及被告湛江市公安局作出的湛公复决字[2016]13号《行政复议决定书》理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决如下：
驳回原告郭雄的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郭雄负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本一式五份，上诉于湛江市中级人民法院。
审判长 张 明
审判员 沈碧清
审判员 梁宇妍
二〇一七年二月十五日
书记员 谢冠宇
附：相关法律规定及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任，因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。