广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终237号
上诉人（原审原告）钟细丁，男。汉族。居所地广东省韶关市。
委托代理人（系上诉人钟细丁之子）钟学如，男。汉族。居所地广东省韶关市。
被上诉人（原审被告）韶关市浈江区人民政府，住所地韶关市浈江区大学路7号。
法定代表人张德清，区长。
委托代理人彭志红。
委托代理人李利明。
被上诉人（原审被告）韶关市国土资源局，住所地广东省韶关市芙蓉新城芙蓉园一栋。
法定代表人黄宣剑，局长。
委托代理人张明奇。
委托代理人付敬省，广东天行健律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东莞（韶关）产业转移工业园管理委员会，住所地广东省韶关市武江区沐溪大道168号。
法定代表人郭先桂，主任。
委托代理人游北灵，广东众同信律师事务所律师。
委托代理人黄静茹，广东众同信律师事务所律师。
上诉人钟细丁因诉韶关市浈江区人民政府（下称浈江区政府）、韶关市国土资源局、东莞（韶关）产业转移工业园管理委员会土地行政征收与行政赔偿纠纷一案，不服韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第41号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
经审理查明：2014年7月17日，浈江区政府发布韶浈府（2014）98号《韶关市浈江区人民政府关于比亚迪配套项目用地征收土地房屋的预公告》（下称韶浈府（2014）98号征地预公告），具体内容为：一、拟征收土地范围：犁市镇石下村委部分集体土地，面积约1000亩，具体征地范围见勘测定界图（具体位置以现场放桩、放线确定的位置为准）。二、本项目征地由犁市镇人民政府具体组织实施。对上述拟征收范围内的土地、青苗、房屋、构筑物、坟墓、水井等附作物，由犁市镇政府征地工作组确定清点、丈量登记时间，各权益人届时到场指界，配合征地工作人员进行登记，并互相转告。凡不按规定时间到现场丈量、清点登记的权属人，由村委会或村民小组代其登记，视同该权益人到场，不再另行登记，其补偿内容以镇、村实地调查结果为准。三、对上述拟征收土地范围内有权属争议的土地一律先行征收，待有关部门裁定权属再依法支付各项补偿。争议各方不得阻挠征地工作正常进行。四、征地补偿标准：按照《韶关市浈江区人民政府办公室关于印发﹤比亚迪汽车零配件生产基地配套基础设施建设项目征地拆迁补偿方案﹥的通知》（韶浈府办（2014）50号）执行。五、被征收土地的权益人应当如实、如期申报权益，并服从、配合土地征收工作。对欺骗登记骗取利益、煽动群众闹事、无理阻挠征收土地房屋工作的人员，将依照国家有关法律法规严肃处理。六、自公告发布之日起，任何单位和个人都不得非法占用上述征地范围内的土地。凡在以上征地范围内抢栽、抢种的农作物或抢建的建筑物、构筑物，一律不予补偿。七、被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对本公告内容如有不同意见的，应当在本公告发布之日起10个工作日内以书面形式送达犁市镇政府。八、本公告自发布之日起执行。
2014年8月9日，犁市镇发布公告，要求农户在8月13日前清除涉案土地上的搭建物和种植物。2015年4月8日，犁市镇征地办向钟细丁发出通知称，将对红线内其未登记确认的地块进行登记确认，对其未清点丈量的水田和附着物进行公证清点。同年5月22日，犁市镇政府向钟屋村发放征地补偿款。6月15日，犁市镇征地办再次发出通知，要求钟细丁领取补偿款。
2014年9月15日，钟细丁向韶关市政府申请复议，韶关市政府以“征地公告对原告的权利义务未产生影响为由”作出韶府行复（2014）62号《不予受理行政复议申请决定书》。2015年4月15日，韶关市城乡规划局对钟细丁作出《关于政府信息公开的答复》称，尚未收到比亚迪汽车零配件生产基础配套项目主干道的项目用地和工程规划许可报建申请。同年5月8日，东莞（韶关）产业转移工业园管委会对钟细丁作出《关于比亚迪配套项目AB道路情况说明的函》，反映比亚迪A、B两段主干道路《施工许可证》手续还未办理。同年7月24日，韶关市国土资源局作出《关于钟细丁申请政府信息公开的答复意见》，称未收到涉案A、B道路及连接次干道的业主单位提交的用地审批材料。
在本院审理期间，上诉人提供以下证据材料以证实征地实施行为：因韶关市景园投资开发有限公司未办理相关用地手续擅自在石下村委会推土，2014年10月14日、2015年9月7日韶关市国土资源局分别向景园公司做出《责令停止国土资源违法行为通知书》。2015年10月15日，韶关市国土资源局向国家土地督察广州局作出《关于浈江区犁市镇石下村村民钟细丁父子信访事项的核查情况报告》，称信访人反映问题为，东莞（韶关）产业转移工业园管委会违法用地约300亩……致使包括信访人15亩多承包地在内的约1000亩水田被毁。认定结论为，经核实，该宗举报线索反映的情况基本属实。处理意见为，浈江区国土资源分局对景园公司的违法占地行为已下发停工通知，并立案查处，韶关市国土资源局已督促浈江区政府对符合规划部分尽快组织报批材料并上报上级国土部门审查，尽快完善用地手续。
钟细丁于2015年5月25日向原审法院起诉，以浈江区政府发布韶浈府（2014）98号征地预公告超越职权范围，没有法律依据；没有取得征地批文即违法实施征地行为，造成原告钟细丁等被征地农民严重经济损失；暴力征地，打击报复严重威胁被征地人人身安全等理由，请求依法判决撤销浈江区政府作出的韶浈府（2014）98号征地预公告，判决浈江区政府赔偿经济损失5188400元，并恢复土地原状，返还土地。
原审法院经审理认为，依据2004年11月3日国土资源部国土资发（2004）238号《关于印发关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知》第（九）项规定，对照浈江区政府发布的涉案韶浈府（2014）98号公告内容，应当认定该公告是在征地报批前的一种预先告知行为，并不是征地实施行为，目的主要是提醒群众不要在准备征地范围内抢种抢建，以免造成损失，故征地预公告行为对被征地方的实际权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第四十四条第一款规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；……。”据此，原告钟细丁的起诉不符合起诉条件，依法不予受理，对其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（二）项、第六十三条第（二）的规定，裁定驳回原告钟细丁的起诉。本案诉讼费50元免交。
钟细丁不服，向本院提起上诉称，一、原裁定认定事实错误，适用法律、法规错误。浈江区政府不但发布了韶浈府（2014）98号征地预公告，而且实施了征地行为，其行为已经对上诉人的权利义务产生了实际影响；二、浈江区政府所征土地不在莞韶产业园规划区内，其没有征地主体资格及权限，公告内容不合法，违反征地程序，收回上诉人等农户的承包地、自留地，重复征收涉案土地违法，滥用权力暴力强征，严重破坏法律法规的正确实施，给国家利益、石下村村民集体利益和上诉人的合法利益造成不可估量的损失。三、原裁定违反法定程序。一审期间上诉人提交对一审合议庭成员和书记员的回避申请后，一审法院十多天后才作出驳回申请的决定。据此请求本院依法撤销（2015）韶中法行初字第41号行政裁定，判决支持上诉人钟细丁一审诉讼请求，并判令被上诉人浈江区政府、莞韶园、韶关市国土局承担承担本案诉讼费。
被上诉人浈江区人民政府、韶关市国土资源局、东莞（韶关）产业转移工业园管理委员会答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，浈江区政府于2014年7月17日发布韶浈府（2014）98号征地预公告，该公告内容确为征地前的预公告行为，公告内容为依照法律规定，向被征地人表明征地意向，以及拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径等，保障被征地方知情权，固定被征地方土地和其他财产范围，防止抢种、抢建，预防发生征地纠纷。根据法律规定，国土资源部门发布的征地预公告不能付诸实施，只有经过征地审批机关批准，并且根据征地批准文件制定的正式征地方案才可以付诸实施。故征地预公告行为不对被征地方的权利义务产生实际影响，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，裁定驳回上诉人对被上诉人上述征地预公告的起诉正确，应予维持。但是，本案上诉人钟细丁向原审法院起诉时共提起两项诉讼请求，除请求撤销上述韶浈府（2014）98号征地预公告之外，还认为被上诉人存在未经批准违法实施征地的行为，并要求被上诉人浈江区政府赔偿经济损失5188400元，恢复土地原状，返还土地。对上诉人的该项诉讼请求，人民法院应当进行审理，查明被上诉人是否存在违法实施征地行为以及是否造成被征地人的损害，并作出实体认定和处理，原审法院未对该项诉讼请求进行审理，并作出裁决，属遗漏重要诉讼请求，依法应予纠正。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
指令韶关市中级人民法院继续对上诉人起诉时提出的第二项诉讼请求进行审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 员 付洪林
代理审判员 戴剑飞
代理审判员 林劲标
二〇一六年五月三十日
书 记 员 唐亚文