江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终434号
上诉人（原审原告）海安县雅周镇张莫天村第一村民小组。
负责人李桂兰，该村民小组组长。
委托代理人李来昌，男，1953年8月10日生，汉族，住海安县。
被上诉人(原审被告)海安县人民政府，住所地海安县长江中路106号。
法定代表人于立忠，该县县长。
应诉负责人丁兴育，该县副县长。
委托代理人周卫东，海安县人民政府法制办公室主任。
委托代理人周希勤，江苏紫石律师事务所律师。
原审第三人海安县雅周镇人民政府，住所地海安县雅周镇雅周村4组。
法定代表人周颖亚，该镇镇长。
委托代理人万智华，海安县雅周法律服务所法律工作者。
原审第三人海安县张垛联昌机械厂，住所地海安县雅周镇张莫天村*组。
负责人倪有喜，海安县张垛联昌机械厂投资人。
上诉人海安县雅周镇张莫天村第一村民小组（以下简称张莫天村一组）因诉海安县人民政府（以下简称海安县政府）土地行政处理一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2016）苏06行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人张莫天村一组委托代理人李来昌，被上诉人海安县政府负责人丁兴育及委托代理人周卫东、周希勤，原审第三人海安县雅周镇人民政府（以下简称雅周镇政府）委托代理人万智华到庭参加诉讼。原审第三人海安县张垛联昌机械厂（以下简称张垛机械厂）经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：
1969年9月，海安县革命委员会作出海革生（69）第404号《关于同意国营洋蛮河农机修配站等单位征用土地的批复》，同意征用张垛公社红旗一队土地二亩四分给原张垛农具厂迁移房屋，原张垛农具厂与张垛公社红旗一队就上述土地于1969年9月27日签订征用土地协议。1987年12月29日，原海安县土地管理局对原张垛乡人民政府作出海地征补[1987]172号《关于同意补办征用土地的批复》（以下简称172号《征用土地批复》），主要内容为，根据省、市非农业用地清理和海安县政府海政发（1987）104号、164号文件精神，同意张垛工程队等8单位征（使用）土地约36亩，该批复同时抄报县政府办公室并抄送其他有关单位。批复附表中载明：4、张垛农机修造厂，有协议2.4亩，用地时间1975年，总面积8.54亩。1987年12月30日，原张垛农机修造厂进行了非农业用地使用权申报登记，填写了《海安县非农业用地使用权申报登记表》，土地管理部门制作了《界址征询表》，制作了《土地登记通知单》（土地使用证副本），该通知单载明原张垛农机修造厂使用土地8.534市亩。1998年4月3日，海安县张垛集体资产管理站为甲方，海安县农业银行张垛办事处为乙方，签订资产协议1份。协议第一条为“甲方现有产权单位海安县挂浆挂机厂，该厂现欠乙方贷款158.1万元及其他债权人1629348.22元，经协商甲方将现有资产整体转让给乙方，甲方资产已经县评估公司评估，整体资产总额3682440.7元（含土地、电增容），负债总额3210348.22元，净资产472092.48元，为扶持企业发展生产，甲方决定零资产转让，以利于尽快启动。”2000年4月20日，中国农业银行海安县支行张垛办事处与倪友喜签订资产负债转让协议1份，协议第一条为“甲方（指张垛办事处）将接受的海安县挂浆挂机厂的全部资产和全部债务整体转让给乙方（指倪友喜），资产总额267.58万元（其中含土地34.16万元），负债总额267.58万元。”
2015年10月14日，张莫天村一组向海安县政府提交《申请海安县人民政府行政裁定说明》，提出要求确认8.54亩、0.8亩土地使用权归张莫天村一组，补偿8.54亩土地费34.16万元等7项请求。10月23日，海安县国土资源局（以下简称海安国土局）向张莫天村一组作出《土地权属争议案件受理通知书》，认为张莫天村一组的申请符合受理条件，决定受理。11月23日，海安国土局分别向雅周镇政府、张垛机械厂发出答辩通知书，要求两单位提交答辩状及证据材料。12月2日，海安国土局对原张垛农机修造厂厂长许文标进行了调查，2016年3月1日，海安国土局对原张垛土管所所长姜佩兰进行了调查，3月11日，海安国土局组织张莫天村一组、雅周镇政府、张垛机械厂进行听证，并邀请张莫天村村民委员会参加，4月20日，海安国土局认为案情复杂，经领导批准同意延长3个月处理期限，并向张莫天村一组发出《关于调查处理延期的通知》，6月20日，海安国土局再次组织各方当事人听证，在听证过程中，张莫天村一组同意将申请事项确定为6.14亩的土地使用权问题，即8.54亩扣除已办理征用手续的2.4亩。7月14日，海安国土局向海安县政府提交《土地权属争议调查处理建议书》，建议张莫天村一组申请裁决的6.14亩土地使用权归张垛机械厂，7月20日，海安县政府作出[2015]海府行处字第1号《行政处理决定书》（以下简称1号《处理决定书》），并于7月22日向张莫天村一组、雅周镇政府、张垛机械厂邮寄送达。张莫天村一组不服，提起行政诉讼。
原审法院另查明，2010年开始，李来昌因涉案土地的使用权及补偿问题，多次向市县两级国土部门信访，国土部门分别对李来昌作出答复意见。2014年11月4日，张莫天村一组陈菊芬等人（其中诉讼代表人为李来昌等人）因涉案土地使用权纠纷，以雅周镇政府、中国农业银行股份有限公司海安县支行、倪有喜为被告诉至海安县人民法院。陈菊芬等人认为，原张垛农机修造厂建厂时占用其土地11亩，有补偿协议2.4亩，其余8.54亩未予补偿，遂要求上述三被告给付土地补偿款以及向有关部门主张权利所产生的费用等。2015年5月22日，海安县人民法院作出（2014）安民初字第00258号民事判决，认为，其他8.54亩土地由集体所有制性质变更为国有土地性质（亦即所谓的征用）发生于1987年12月，自1987年底丧失集体土地性质。土地被征收后，原集体经济组织不再是所有权人，其所有人身份被国家所取代。土地征收后，原土地所有权人无权对征收以后的土地主张债权。对于因土地征收产生的债权或土地征收之前即存在的债权，陈菊芬等人主张权利已经超过了法定的诉讼时效期间。判决驳回陈菊芬等人的诉讼请求，该判决已生效。
原审法院还查明，海安县挂浆挂机厂前身为张垛农具厂、张垛农机修造厂、海安县船舶螺旋桨厂，企业性质为乡办集体。张垛机械厂至今未办理涉案土地使用权证。
原审法院认为：
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，1、1号《处理决定书》未将张垛机械厂实际使用的6.14亩土地确权给张莫天村一组的理由是否成立；2、张莫天村一组要求法院进行土地确权及判决海安县政府补偿损失的请求能否成立；3、海安县政府土地确权程序是否合法。
关于1号《处理决定书》未将张垛机械厂实际使用的6.14亩土地使用权确权给张莫天村一组的理由是否成立的问题。
第一，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条规定，农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。本案所涉土地发生征用的年代久远，在确定土地权属的过程中，既要依照法律法规规定，又要充分考虑到当时的土地政策及用地实际。根据当时的海安县土地主管部门即原海安县土地管理局172号《征用土地批复》，涉案的6.14亩土地于1987年12月29日经原海安县土地管理局同意征（使）用，另据海安县政府海政发[1987]164号《关于印发<海安县非农业用地清查处理办法>的通知》第二十六条规定，经过野外实际丈量，清查核实和对违章占地认真处理以后的一切非农业用地，除已有县以上人民政府批准（或备案）的合法用地手续以外，不管用地时间先后，一律要履行申请补办合法用地手续和申请土地使用权登记，领取土地使用权证书，作为合法用地的法律凭证，不主动申请补办手续或无证使用土地的，一律视为新的违法用地。根据该文件规定，除非有县以上人民政府批准（或备案）的合法用地手续，否则未补办用地手续的一律视为非法用地，本案172号《征用土地批复》已抄报海安县政府办公室备案，符合当时的用地政策。
第二，涉案土地使用状况几经演变，最早可以追溯到1969年。期间，无论是土地所有权人或使用主体随着时代的变迁，均发生了相应的变化。就涉案土地使用人最后一次变更的情况来看，该土地使用权系由倪有喜通过协议方式，从中国农业银行海安县支行张垛办事处受让取得，而海安县农业银行张垛办事处又是从海安县张垛集体资产管理站通过协议取得，目前并无证据证明上述主体取得土地使用权的过程违法，因此，基于“善意取得”的原则，涉案土地使用权已经倪有喜善意取得，在民事权利作为行政确权先决问题已经确定的情况下，张莫天村一组要求行政确权的请求缺乏事实依据，无法得到支持。
关于张莫天村一组要求法院进行土地确权及判决海安县政府补偿损失的请求能否成立的问题。首先，行政机关负有对土地权属争议进行确认裁断的权力和职责，法院只对土地确权的处理决定是否合法进行审查，不能越俎代庖代替行政机关作出确权决定，故张莫天村一组要求法院确权的诉讼请求不能成立。其次，海安县政府作为对土地权属争议的裁决机关，其作出不予支持的处理决定并不违法，更何况，张莫天村一组关于土地补偿费的诉讼请求，已经生效判决驳回，故张莫天村一组要求海安县政府承担补偿责任的请求无事实根据和法律依据。
关于海安县政府土地确权程序是否合法的问题。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十三条第一、二款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。第十五条规定，国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。第三十条第一款规定，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在５个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，2015年10月14日，张莫天村一组向海安县政府提交土地确权申请，10月23日，海安国土局决定受理，并指定工作人员张兴来具体承办案件，2016年4月20日，海安国土局认为案情复杂，经领导批准同意延长3个月处理期限，7月14日，海安国土局向海安县政府提交《土地权属争议调查处理建议书》，7月20日，海安县政府作出1号《处理决定书》。综上，海安县政府作出1号《处理决定书》程序符合法律规定。
综上，海安县政府作出的1号《处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张莫天村一组的诉讼请求。
上诉人张莫天村一组上诉称：1、张垛机械厂未办理土地使用证，不受法律保护，依法不应当享有涉案土地使用权。2、张垛机械厂未缴纳土地税及契税，海安县政府应当将涉案土地使用权确权给张莫天村一组。3、海安县政府作出的1号《处理决定书》认定事实不清，适用法律错误。请求本院判决确认一审判决无效；撤销1号《处理决定书》；确认涉案土地使用权归张莫天村一组所有；判决海安县政府支付张莫天村一组土地补偿费512400元。
被上诉人海安县政府二审答辩意见与一审答辩意见相同。请求本院驳回上诉，维持原判。
原审第三人雅周镇政府未向本院提交书面的答辩意见。其在庭审中同意被上诉人海安县政府的答辩意见。请求本院驳回上诉，维持原判。
原审第三人张垛机械厂未向本院提交书面的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人张莫天村一组主张其是涉案6.14亩土地使用权人，而被上诉人海安县政府在1号《处理决定书》中未予支持，故本案争议焦点是张莫天村一组是否是涉案6.14亩土地所有权人。海安县政府提供的原海安县土地管理局172号《征用土地批复》、《海安县非农业用地使用权申报登记表》、《土地登记通知单》等证据证明，包括涉案6.14亩土地在内的8.54亩土地于1987年12月29日经原海安县土地管理局同意征（使）用。涉案土地征用后，原张垛农机修造厂于1987年12月30日进行了非农业用地使用权申报登记，土地管理部门制作了《界址征询表》、《土地登记通知单》（土地使用证副本），该通知单载明原张垛农机修造厂使用土地8.534（市）亩。172号《征用土地批复》已抄报海安县政府办公室备案，符合当时的用地政策。
被上诉人海安县政府提供的海安县张垛乡集体资产管理站与海安县农业银行张垛办事处1998年4月3日签订的《资产转让协议》载明，因海安县张垛乡集体资产管理站的产权单位原海安县挂浆机厂欠海安县农业银行张垛办事处债务，原海安县挂浆机厂的整体资产（含土地）及债务全部转让给海安县农业银行张垛办事处。海安县政府提供的中国农业银行海安县支行张垛办事处与倪有喜2000年4月20日签订的《资产负债转让协议》载明，张垛办事处将原海安县挂浆机厂的全部资产和全部债务整体转让给倪有喜，其中包括土地34.16万元。该协议同时载明，“倪有喜负责办理房屋及土地使用权的产权变更手续，并按规定交纳费用”。倪有喜是否办理土地使用证，是否缴纳相关费用，不属本案审查范围，张莫天村一组的上诉理由依法不能成立。张莫天村一组在本院庭审中主张其将涉案土地6.14亩土地租赁给原张垛农机修造厂使用，但未提供土地租赁协议予以证明。综上，张莫天村一组请求海安县政府确认其是涉案6.14亩土地使用权人明显无事实根据，海安县政府未支持其请求实体上并无不当。
《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，海安县政府提供的《承办行政案件通知书》、对张莫天村一组代理人李来昌《谈话笔录》、对张垛机械厂投资人倪有喜的《谈话笔录》、《听证笔录》、《调查处理延期的通知》、《土地权属争议案件受理通知书》等证据证明，海安国土局收到交办单后，指定张兴来作为土地权属争议案件承办人，承办人已进行调查取证并听证，并在延长的期限内向海安县政府提交《土地权属争议调查处理建议书》。海安县政府依据《土地权属争议调查处理建议书》作出1号《处理决定书》，符合《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第十三条、第十五条、第二十八条、第三十条第一款等规定。1号《处理决定书》行政程序合法。
根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，土地权属争议由人民政府处理，张莫天村一组直接请求法院判决确认其是涉案6.14亩土地使用权人，并请求法院判决海安县政府支付其土地补偿费512400元明显无事实根据和法律依据。
综上，1号《处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。上诉人张莫天村一组的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人海安县雅周镇张莫天村第一村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 军
审判员 张世霞
审判员 苗 青
二〇一八年三月二十六日
书记员 吁 璇
附：本判决适用的相关法律依据
一、《土地权属争议调查处理办法》
第四条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。
第十三条对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。
认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。
第十五条国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。
第二十八条国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。
第三十条第一款国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；