江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏06行终497号上诉人（原审原告）张宏军。被上诉人（原审被告）如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会，住所地如皋市丁堰镇皋南社区9组。负责人李春荣，主任。上诉人张宏军因要求履行村务公开职责一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00620号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2015年10月20日，张宏军以邮寄方式向如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会（以下简称皋南居委会）提出申请，称2007年皋南居委会以“土地换社保”为条件，流转了本组农户除“三地”以外的全部承包地。四年后，皋南居委会以本组土地被征为国有为由拒绝履行“土地换社保”中对第二年龄段人员的承诺。张宏军经诉讼、申请强制执行，皋南居委会于2014年11月17日作出《皋南社区关于五次土地征收涉及组征地补偿费的分配及使用情况说明》，该说明提及“已将青苗费与地上附着物补偿发放给其所有者，被征地农民安置补助费和70%的土地补偿费已一次性划入财政局在银行设立的被征地农民基本生活保障资金财政账户”。但皋南居委会为本组及其他农民办理的如皋市被征地农民基本生活保障登记证记载的土地补偿费为4521.43元。为弄清事实，维护农户的合法权益，申请皋南居委会公开其所作《皋南社区关于五次土地征收涉及组征地补偿费的分配及使用情况说明》中“苏国土资函（2005）10号、如皋市人民政府征收土地方案公告[皋征地（2005）第2号]”所涉土地中涉及皋南村组的各农户土地的青苗费、征地补偿费、安置补助费及地上附属物补偿费等相关信息（到户测算表）并加盖公章。同年10月22日，皋南居委会收到案涉申请但未予答复。另经一审法院在（2014）东行初字第0028号张宏军诉如皋市丁堰镇人民政府(以下简称丁堰镇政府)要求履行法定职责一案中查明，张宏军系皋南村组村民。2013年3月18日，张宏军向皋南居委会寄交五份申请报告，要求皋南居委会向其公开五次征收皋南村组土地的补偿费分配及使用方案，并要求皋南居委会在收到其申请之日起10个工作日内书面答复。五次征收土地的批文及征收土地方案公告分别为：1.江苏省人民政府关于批准如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区第10批次（2010年度）建设用地的通知〔苏政地（2010）6099号〕以及如皋市人民政府征收土地方案公告〔皋挂征收（2010）010号〕；2.江苏省国土资源厅关于批准如皋市2005年度第1批次城镇建设用地的通知〔苏国土资地函（2005）10号〕以及如皋市人民政府征收土地方案公告〔皋地征（2005）第2号〕；3.江苏省人民政府关于批准如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区第7批次（2010年度）建设用地的通知〔苏政地（2010）6117号〕以及如皋市人民政府征收土地方案公告〔皋挂征收（2010）007号〕；4.江苏省国土资源厅关于批准如皋市2006年度第8批次城镇建设用地的通知〔苏国土资地函（2006）0497号〕以及如皋市人民政府征收土地方案公告〔皋征收（2007）02号〕；5.江苏省国土资源厅关于如皋市兰迪饰品有限公司第33宗项目建设用地补办的通知〔苏国土资地补函（2005）86号〕以及如皋市人民政府征收土地方案公告〔皋补征收（2006）52号〕。同年3月25日，皋南居委会作出回复称，申请信息公开的报告已收悉，由于需公开的信息涉及时间较长，内容较多，经办人的工作变动及有关档案一时难以查寻，请张宏军约定时间，到居委会当面告知。同年3月28日，张宏军向皋南居委会作出书面回复称，根据皋南居委会3月25日的回复，张宏军于3月26日下午至皋南居委会，该居委会主任季永泽作出了口头答复，但答复内容并未向张宏军公开所申请的信息，张宏军对皋南居委会于2013年3月25日作出的书面回复以及皋南居委会主任季永泽于次日作出的口头答复均不服。2015年7月15日，张宏军向丁堰镇政府寄交申请报告，要求其对皋南居委会不及时向张宏军公开5次征收皋南村组土地的补偿费及使用分配情况进行调查核实，并责令公开。同年7月30日，丁堰镇政府的工作人员对皋南居委会主任季永泽作了一份谈话笔录，要求皋南居委会尽快向张宏军公开其所申请的信息。8月10日，丁堰镇政府作出丁信告字（2013）10号告知单，称丁堰镇政府已经收到张宏军的申请，并已启动调查程序，责成皋南居委会尽快将应公开的内容予以公开。同年9月11日，丁堰镇政府的工作人员再次对皋南居委会主任季永泽作了一份谈话笔录，询问如何落实张宏军申请的信息并要求季永泽抓紧时间查阅相关资料，把结果告知张宏军。10月9日，皋南居委会向丁堰镇政府提供关于对张宏军要求公开五次土地征用的情况说明，但直至该案开庭未向张宏军公开其所申请的信息。张宏军认为，丁堰镇政府未依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一的规定履行法定职责，提起行政诉讼。2014年3月27日，一审法院作出（2014）东行初字第0028号行政判决书，判决丁堰镇政府于该判决生效之日后60日内对张宏军反映的皋南居委会不公开国家5次征收如皋市丁堰镇皋南村组土地的补偿费及使用分配情况的问题，依法调查核实并责令限期公开。还查明，2015年7月16日，张宏军提出强制执行申请，要求丁堰镇政府履行（2014）东行初字第0028号行政判决书确定的义务。在执行过程中，皋南居委会向张宏军提供了《皋南社区关于五次土地征收涉及组征地补偿费的分配及使用情况说明》、《皋南社区2007年-2012年部分公积金情况》、《2005年-2010年皋南社区组5次土地征收补偿费发放清单》。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释规定，公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织提起行政诉讼，需要满足的基本条件之一是原告的请求事项属于人民法院行政审判权限范围。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第三十一条规定了村民委员会实行村务公开制度，同时列举了村民委员会村务公开事项的范围，以及村民委员会村务公开受村民监督并接受村民的查询。该法第三十二条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。《村民委员会组织法》规定了村民委员会负有村务公开的义务，同时规定了村委会不依法履行村务公开义务时村民的救济途径。涉及到本案，张宏军提起该诉讼系基于认为皋南居委会未根据其申请履行村务公开的职责，而依据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会不依法履行村务公开职责的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实并责令依法公开。考虑到行政管理的专业特长，且司法的判断并不绝对准确于行政判断，而是行政判断需要来自司法判断的监督，故在行政管理资源尚未用尽，行政行为理应具有的行政程序尚未进行或完结时，司法不可过早介入。因此，张宏军即便认为皋南居委会未依法履行村务公开职责，亦应首先向其所在镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，由上述行政机关依法予以处理，而非直接向法院提起诉讼。况且，张宏军曾申请丁堰镇政府对皋南居委会不及时向其公开5次征收皋南村组土地的补偿费及使用分配情况进行调查核实，并责令公开。后张宏军认为丁堰镇政府未依照村民委员会组织法第三十一条的规定履行法定职责，提起行政诉讼。一审法院经审理后作出（2014）东行初字第0028号行政判决书，判决要求丁堰镇政府于判决生效之日后60日内对张宏军反映的皋南居委会不公开国家5次征收如皋市丁堰镇皋南村组土地的补偿费及使用分配情况的问题，依法调查核实并责令限期公开。原告通过申请法院强制执行获取了相关内容。而张宏军在本案中申请要求公开的信息，对信息的描述与（2014）东行初字第0028号案件所涉村务信息的描述虽有所差异，但要求公开的内容并无实质的区别。即使张宏军认为皋南居委会没有准确、完整公布其所需村务信息，亦非再次通过提起诉讼的方式以期获取。综上，张宏军的起诉所涉事项不属法院行政审判权限范围，依法应予驳回。一审法院据此依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，作出驳回张宏军起诉的裁定。上诉人张宏军向本院提起上诉称，《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定了公民、法人及其他组织对法律、法规、规章授权的组织及其工作人员作出的行为不服的，可以提起行政诉讼。村民委员会依法办理本村的公共事务和公益事业，村委会公开村务属于行政行为，由此引发的诉讼属于人民法院受案的范围。此外，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。村委会管理公共事务过程中形成的信息属于政府信息，应当予以公开。请求二审法院撤销一审裁定，指定继续审理。被上诉人皋南居委会未提交书面答辩状。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。该法第十二条规定了人民法院受理行政诉讼的范围。根据该条规定，属于人民法院受案范围的，应限于行政机关和行政机关工作人员作出的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。本案中，张宏军提起行政诉讼，请求皋南居委会公开征地补偿费等相关信息。关于居（村）委会所作出的行为是否当然属于行政诉讼的受案范围问题。首先，居（村）民委会员是建立在农村的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，居（村）民委会员不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构。作为群众性自治组织，在不违反法律、法规、政策的前提下，实行村民自治，公权力不轻易界入。对于村民人身权利、民主权利和合法财产权利受到侵犯的，《村民委员会组织法》规定了相应的救济方式和途径。其次，居（村）委会在依照法律、法规授权行使行政管理职能时，具有与行政机关相同的法律地位。公民只有认为居（村）民委会的行政管理行为侵犯其合法权益的，才能以村委会作为行政诉讼的被告。具体到本案中，张宏军所提诉讼请求并非要求发放征地补偿费、安置补助费，而是要求其所在的皋南居委会公开具体到每户的征地补偿费等相关信息，《村民委员会组织法》规定了对于征地补偿费使用、分配方案等事项应该经村民会议或村民代表会议讨论通过，讨论通过的村务应当公开，以接受村民监督。此外，该法还针对不同类型的事项规定了公开时间、救济途径、监督机制等。由此可见，《村民委员会组织法》规定的村务事项的表决和公开方式、救济途径、监督机制等，体现了村民参与其中，自我管理、自我服务、充分行使村民自治权的自治特征，有别于行政机关作出行政行为的单方性、法定性、强制性等特征。因此，本案所涉村务公开事项应当适用《村民委员会组织法》。综上，张宏军的上诉理由不能成立，其诉讼请求依法不属于行政诉讼的受案范围。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张志新代理审判员  鲍 蕊代理审判员  张祺炜二〇一六年九月十八日书 记 员  王佳馨附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；