江苏省睢宁县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）睢行初字第0043号
原告吴以峰。
委托代理人沈振。
被告睢宁县交通运输管理所，�所地睢宁县睢城镇八一东路交通局办公大楼内。
法定代表人袁卫东，该所所长。
委托代理人吴治中，江苏仁台律师事务所律师。
第三人睢宁县新兴出租车客运有限公司，住所地睢宁县睢城镇青年东路工业园区内。
法定代表人黄淼，该公司经理。
委托代理人朱继民，睢宁县群星法律服务所法律工作者。
原告吴以峰不服被告睢宁县交通运输管理所（以下简称睢宁县交管所）交通运输管理违法要求履行义务及不履行交通运输管理法定职责，于2015年12月14日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2015年12月16日向被告睢宁县交管所送达了起诉状副本及应诉通知书。因睢宁县新兴出租车客运有限公司（以下简称新兴公司）与本案具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参与诉讼，并于2015年12月22日向第三人送达了起诉书副本和参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月18日公开开庭审理了本案。原告吴以峰及其委托代理人沈振、被告睢宁县交管所法定代表人袁卫东、委托代理人吴治中、第三人新兴公司经理黄淼、委托代理人朱继民，证人余某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告吴以峰诉称，2015年9月12日，我的出租车营运证按照主管部门的要求到了审验的时间，到运政主管部门去审证被拒绝，他们要求我必须到睢宁县新兴出租车客运有限公司办理手续才可以进行审验。我到新兴公司办理手续时，公司要求我缴清管理服务费用，我请他们出示物价部门的收费批文，遭到拒绝，我也拒绝再向他们缴纳管理费（公司未取得物价部门的收费批文，已经非法收取我3年多的费用了，我一直被蒙在鼓里）。为了解决问题我又向运政部门进行求助，交管所�长袁卫东推脱说这是政府的硬性规定。后来我三次去找城客处和袁所长都不予审证。我又投诉到徐州96196、县政府12345。至今都不能给予解决，我的营运证到现在为止也年审不了。无奈只有进行法律诉讼。理由：1.我是合法的个体经营者，有交通运政部门的行政许可和工商部门的营业执照，是独立的个体经济服务主体；2.睢宁县新兴出租车公司是一个未达到许可条件，没有取得道路运输经营许可证，无资质的空壳公司。他就是靠主管机关行政干预和支持的敛财工具。自2012年成立至今未取得物价部门的收费批文，其收取个体经营者管理服务费是不合法的。他违反了《徐州市出租汽车客运条例》第10条、第18条、第34条的规定，交管所不仅不严格依法办事，还陆续出台各种强制规定和措施，大力支持公司非法经营服务，并支持公司收取个体出租车经营者不合法的管理服务费每月80元；3.睢宁县交管所要求新兴公司来代办我的业务，并且出台各种规定支持公司收取管理费用，如果我不向公司交钱就不给我办理个人业务，这严重侵害了我的合法权益，没有任何法律依据；4.我的出租车行驶证、营运证上所有人都是我本人，经济性质是个体经营，我的出租车也和新兴公司没有关系，交管所强制我的车辆张贴新兴公司的门徽、把我的服务监督卡打成单位是新兴公司，这和事实不符。睢宁县交管所不给我们个体经营者统一门徽是严重的不作为；5.我作为取得主管机关行政许可的个体出租车经营者，被告没有执行《徐州市出租车客运条例》第十二条之规定，向我颁发道路运输经营许可证，侵犯了我的合法权益。综上所述，我认为睢宁县交管所没有按照《徐州市出租汽车客运条例》、《徐州市出租汽车客运经营权管理办法》以及交通部2014第16号令《�租汽车经营服务管理规定》等法律法规来依法监管出租车企业，而是进行行政干预，行政强迫，放纵新兴公司非法收费、非法服务，并违背事实办事，不能够公平公正地对待个体出租车经营者，严重侵害了个体出租车经营者的合法权益，睢宁县交管所在睢宁县出租车行业协会和驾驶员代表近半年的维权情况下，仍然不尊重民意，不走群众路线，不依法依规行政监管。我作为出租车司机代表已经别无选择，被逼无奈，只好进行法律诉讼，为此，提起诉讼，要求：1.请求依法确认睢宁县交管所强制规定我的个人业务必须由新兴公司代办的行为违法；2.请求依法确认睢宁县交管所强迫我的出租车必须张贴新兴公司的门徽标志，强行把我的服务监督卡打印成单位是新兴公司这一违背事实的行为违法；3.请求依法确认睢宁县交管所不给我核发道路运输经营许可证的行为违法；4.�案诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：
1.睢宁县交通运输管理局准予行政许可决定书（睢交客许字【2011】第382号）；
2.苏C×××××车辆行驶证正副本；
3.营运证；
4.原告工商营业执照正副本；
5.原告在2013年12月5日取得的道路运输经营许可证正副本；
证据1-5，用于证明原告是合法有运营资质的个体出租车经营者，是独立的个体经济主体。
6.服务监督卡，用于证明被告违背事实认定原告是新兴公司的员工，原告的单位是新兴公司是违法的；
7.原告车辆照片一张，用于证明被告没有给个体经营者统一门徽标志，而是强迫原告张贴新兴公司门徽，是违规操作；
8.原告和睢宁县交通运输管理所签订的经营权使用合同，用于证明原被告有明确的权利和义务关系，被告为原告提供管理服务，办理相关业务是义不容辞的责任，被告强迫原告的个人业务由新兴公司代办是违法的；
9.走访调查材料，用于证明被告胁迫个体出租车经营者必须和出租车公司签订委托管理服务协议不是个案，是普遍现象，是在不签订委托管理服务协议就不给办理一切运政业务的前提条件下才被迫签订的，否则就无法运营；
10.到庭证人余某的证人证言，用于证明原告等与新兴公司签订的新老协议都不是出于自愿，都是在被告的强制规定下才签订的。
被告睢宁县交管所辩称：一、2010年7月，按照国家大部制改革要求，我县出租车行业管理职能从建设局移交到交通运输局，共移交4家出租车公司（利民、希望、安宁、顺捷4家出租车公司），598辆出租车。在移交前，由于历史原因，形成了以出租车经营权双重许可�出租车营运证上公司名称和个体姓名并存）为核心的遗留问题，出租车群体采取过激进方式要求解决此问题。此时，尚无法律法规支撑县级出租车行业管理。为妥善解决历史遗留问题，根据省、市政府文件精神，结合我县实际，经县政府研究，于2012年出台县政府文件《关于促进出租车汽车行业健康发展的意见》（睢政规【2012】1号），该文件第三条明确了我县出租汽车管理模式：“出租汽车客运经营实行集中管理。出租汽车经营者要与出租汽车企业签订管理合同，明确双方的权利和义务。逐步健全政府行业主管部门监管出租汽车企业，出租汽车企业管理出租汽车驾驶员的分级管理体制”。交通运输局作为县政府组成部分，依据县政府文件组织贯彻落实：一是出台了《关于加强出租汽车公司管理的通知》（睢交发【2012】62号）文件，作出规定：“从2012年7月2日开始�出租汽车涉及交通运政部门的各类业务（含证照办理、年审、油补采集申报发放等），均有出租汽车公司代办，交通运政部门不再接受个体办理出租汽车业务”；文件还明确了出租汽车的管理职责和服务内容、规定了整合后公司的条件，明晰了出租汽车公司与个体户之间的关系，去掉出租汽车《道路运输证》上公司名称的操作步骤。二是依据文件规定对出租汽车公司实施整合，原4家出租汽车公司整合为2家，其中原希望、安宁、顺捷3家整合到新兴出租车公司，新兴出租车公司为交通运输局批准设立；三是结合2012年《道路运输证》审验，监督个体出租汽车经营者和整合后公司签订了委托公司服务管理协议，明确双方权利和义务，然后变更《道路运输证》，去掉了《道路运输证》上公司的名称，解决了出租汽车经营权双重许可这个最核心的遗留问题。
这种个体委托出租车公司管理模式是县政府尊重历史、面对现实作出的决策，是我县出租车行业管理的重大政策，也是社会行政管理的需要，同时符合2013年后相继出台的《江苏省道路运输条例》、《徐州市出租汽车客运条例》地方性法规关于鼓励出租汽车实行公司化管理的法律要求。鉴于出租汽车行业改革的复杂性，2015年6月1日，省交通运输厅出台文件（苏交运【2015】39号）明确规定：“在国家和省出台出租汽车行业改革意见以前，各地一律不得新出台调整出租汽车驾驶员利益的重大政策，特别是收回出租汽车经营权、出租汽车经营模式变更、出租汽车扩容等政策”。目前，我县继续执行个体出租汽车经营者委托出租车公司管理的政策。
此外，在个体出租车经营者与出租车公司签订的《个体出租汽车委托公司服务管理协议》中，也明确约定“甲方为乙方提供代�各类运营证件、代征代缴各类规费、代办车辆保险、协助处理交通事故、保险理赔、车辆各类检验等服务”，合同中的甲方是新兴出租车公司，合同中的乙方是个体出租车经营者。
因此，个体出租车经营者有关运政部门的业务由新兴出租车公司代办。既是执行政策规定，也是履行合同，不是违法行为。
二、依据《徐州市出租汽车客运条例》第二十四条第一款“客运出租汽车应当张贴统一标准的门徽”之规定，我所于2013年下半年统一了全县出租车门徽样式，随后，全县出租车已全部张贴了统一标准的门徽，以方便行业监管和乘客举报投诉。依据《徐州市出租汽车客运条例》第十三条规定：“从事出租汽车客运的驾驶员，应当依法取得从业资格证，经注册并领取服务监督卡后方可从事出租汽车客运。服务监督卡应当载明车辆牌号、经营者名称、驾驶员姓名、从业资格证号码等内容。在车内规定位置摆放”，其中“等内容”就表明各地可以结合本地情况对十三条中所列出的服务监督卡的内容进行增加和细化。依据《徐州市出租汽车客运条例》第四条规定：“市、县（市）、贾汪市人民政府交通运输主管部门负责本行政区域内的出租汽车客运管理工作，其所属的道路运输管理机构负责具体实施”，交管所是法规授权的睢宁县行政区域内出租汽车客运管理机构，有权对《徐州市出租汽车客运条例》第十三条规定的服务监督卡内容进行补充和细化。因此，依据法规的规定，同时按照市运管文件（徐运租【2013】136号）要求，交管所明确了我县服务监督卡是式样和载明的内容，这与统一全县出租车门徽样式同为依法执行法规的规定，并非违法行为。
另外，原告的诉讼请求并非针对具体行政行为，在请求事项�，有些不属于具体行政行为，有些不是被告睢宁县交管所做出的具体行政行为。综上所述，请依法驳回原告对被告睢宁县交管所的诉讼请求。
被告睢宁县交管所为了支持其诉讼请求，在法定期限内向本院提供了其对睢宁县出租汽车实行公司化经营、要求客运汽车张贴统一的门徽等行政行为具有合法性的证据、依据有：
1.《徐州市出租汽车客运条例》、《江苏省道路运输条例》有关规定，用于证明根据法律法规规定，睢宁县交管所对睢宁县出租汽车经营者实行公司化经营、要求客运汽车张贴统一的门徽以及对出租汽车进行安全管理是合法的；
2.睢宁县人民政府【2012】1号、睢宁县交通运输局【2012】62号文件，用于证明被告睢宁县交管所是按照县政府有关文件的规定对睢宁县出租车实行集中管理，也是按照该规定要求睢宁县出租车经营者�出租汽车企业签订管理合同；
3.江苏省交通运输厅【2015】39号《关于出租汽车行业维稳工作有关要求的紧急通知》，用于证明根据上级主管部门的要求，在国家、省没有出台对出租车管理模式变更的要求之前维持原管理模式；
4.《睢宁县人民政府信访事项复查意见书》（【2015】睢信查字16号），用于证明睢宁县人民政府已经对吴以峰等人的信访事项作出了信访意见，维持了睢宁县交通局的答复意见，其信访事项包括原告的诉讼请求事项。
5.原告与第三人睢宁县新兴出租车客运有限公司签订的服务管理协议以及补充协议，用于证明原告与第三人睢宁县新兴出租车客运有限公司已经按照政府文件及法规的要求签订协议，并且双方也对车辆年检以及安检由第三人代办等事项进行了约定；
第三人新兴公司述称，1.新兴公司是经过行政机关依法行政许可，由希望、安宁、顺捷三家公司整合而成立的公司，从事经营出租车客运服务、汽车租赁、企业管理咨询服务等业务；2.出租车客运管理实行公司化规模化运营是符合我国法律法规规定的，行政机关根据地方资源的配置实行规模化管理、公司化运营，是法律所赋予的职责，因此行政机关作出的行政行为有事实和法律依据；3.原告自2009年从事出租车客运业务以来，一直在公司的管理下进行经营，并且与第三人签订了服务管理协议，缴纳了相应的管理服务费用。
第三人为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：
1.睢宁县交通局睢交客许字【2012】01号行政许可决定书和工商营业执照，用于证明第三人是经行政机关许可的、依法经营的单位；
2.出租车道路运输证换证表、审验表、出租车信息采集表、原告的道路运输证，用于证�原告在与新兴公司签订协议之前是委托安宁公司管理服务的；
3.个体出租车委托管理协议和补充协议（2012年7月16日签订），用于证明原告是自愿服从公司化管理模式并且自愿接受公司日常的安检等工作，该协议是双方自愿达成，不违反法律规定；
4.办理油补发放信息采集表及服务费收据，用于证明原告与第三人的协议已经实际履行；
5.睢宁县物价局【2001】56号文件，用于证明新兴公司的收费是有依据的；
6.睢宁县物价局【2015】60号文件，用于证明此文件废除了睢宁县物价局【2001】56号文件文件，现行收费标准是在双方协商的情形下达成的。
上述证据均经庭审质证，对被告提供的证据，原告的质证意见是：对于证据1-3无异议；对于证据4，因为原告方正在申诉中，不是最终意见，其证明效力不予认可。对于证据5，原�签订该协议非自愿，不签订协议不给办理一切业务。第三人的质证意见是：对被告提供的证据无异议。
对原告提供的证据，被告的质证意见是：对于证据1-8真实性无异议，但是从证据3中可以看出，原告的营运证已经于2016年1月4日审验；对于证据9的真实性无法确认；对于证据10，余某的证言与本案无关联性，证人在原告与第三人签订管理协议时不在场，因此不能证明原告不是自愿签订协议。第三人的质证意见是：对于证据1-8，质证意见同被告,证据3营运证是新兴公司代办的，公司也履行了与其签订的服务协议；对于证据9，原告与第三人签订的服务管理协议是自愿的，自2012年7月16日协议签订后，公司一直在为其服务，办理各种手续，该服务协议真实有效，不存在胁迫行为。对于证据10，证人余某的与本案有利害关系，不能作为认定事实的依据，也不能证明原告的观点。
对第三人提供的证据，原告的质证意见是：对于证据1，真实性无异议，但是第三人未达到法定许可条件，不具有经营资质；对于证据2，不能作为被告违法的依据；对于证据3，原告签订协议时不是自愿的；对于证据4，原告如果不交费用，被告不给办理一切运政业务；对于证据5，该文件是安宁公交公司的挂靠车辆收费批文，不是新兴公司的收费批文；对于证据6，对该文件提出质疑，2016年江苏省物价局又提出新的收费标准，管理服务费需由出租车司机和出租车企业协商决定。被告对第三人提供的证据无异议。
本院对上述证据进行综合分析后认为：
原告提供的证据1-8，证据来源合法，真实有效，与本案有关联性，可以作为认定案件事实的证据使用；对于证据9-10，不能证明被告胁迫原告与第三人签订委托管理服务协议的观点。�告提供的证据5，证据来源合法，真实有效，与本案有关联性，可以作为认定案件事实的证据使用；证据1-3是地方性法规和规范性法律文件，不是证据；证据4与本案无关联性。第三人提供的证据1-4，来源合法，真实有效，与本案有关联性，可以作为认定案件事实的证据使用；证据5-6是规范性法律文件，不是证据。
经审理查明：原告吴以峰系睢宁县个体出租车经营者，其经营的汽车车牌号为苏C×××××。为加强对出租车行业管理，规范出租车经营行为，睢宁县人民政府于2012年7月2日下发《睢宁县人民政府关于促进出租汽车行业健康发展的意见》睢政规【2012】1号，该意见明确要求出租汽车客运经营实行集中管理。出租汽车经营者要与出租汽车企业签订管理合同，明确双方权利和义务。2012年7月3日，睢宁县交通运输局下发《关于加强出租汽车公司管理的通知》�交法【2012】62号，该通知明确出租汽车管理模式为从事出租汽车客运经营的工商户应当进行集中管理，出租汽车经营者要与出租汽车企业签订管理合同，明确双方的权利和义务。从2012年7月2日开始，凡出租汽车涉及交通运政部门的各类业务（含证照办理、年审、油补、采集申报发放等），均由出租汽车公司代办，交通运政部门不再接受个体办理出租汽车业务。
第三人新兴公司于2012年1月9日获得从事客运出租营运的业务许可。原告吴以峰于2012年7月16日与第三人新兴公司签订《个体出租汽车委托公司服务管理协议》和《补充协议》，约定经营模式实行个体自主经营，公司化服务管理模式，车辆的所有权归吴以峰。吴以峰所有的苏C×××××号出租车自愿委托公司管理模式营运，服从新兴公司的管理，接受新兴公司的服务，并按约定交纳管理服务费（每月80元）�同时约定了经营期限、双方的权利、义务、违约责任等。
2013年6月7日睢宁县交管所根据《江苏省道路运输条例》、《徐州市出租客运条例》，并参照徐州市运管处《关于规范出租汽车车身颜色和外观式样的通知》（徐运租【2011】99号）文件，决定对睢宁县出租汽车车身颜色和外观样式包括门徽、顶灯等作统一规范和要求。
2015年9月12日，原告吴以峰的出租车营运证到了审验的时间，其到运政主管部门去审证时被告知应先向新兴公司办理手续再进行审验。原告向新兴公司办理手续时，公司要求其缴清管理服务费用，原告拒绝，后采取其他方式仍未解决问题，原告遂向本院提起诉讼，诉求如前。
本案争议焦点为：1.被告睢宁县交管所要求原告吴以峰经营的出租车业务在被告管理范围的证照办理必须由第三人代办的行为是否构成违法要求履�义务行为；2.被告在对出租车管理过程中要求原告在其出租车张贴新兴公司的门徽，在其服务监督卡上打印新兴公司字样的行为是否构成违法要求履行义务行为；3.被告在对出租车的管理过程中要求原告经营的出租车须参加新兴公司的安全检查服务是否构成行业垄断行为。
围绕法庭争议焦点，原被告双方及第三人进行了法庭辩论。原告认为：1.原告是合法的经营主体，第三人不是合法的经营主体，因此由第三人代办被告管理范围的证照办理等出租车业务是非法的；2.被告没有给个体经营者统一门徽，只给两家公司统一门徽，其是个体经营者，所以不应张贴新兴公司的门徽，也不应在服务监督卡上打印单位是新兴公司；3.被告和第三人没有依法办事，被告在没有法律依据的情况下将其业务交给没有资质的第三人进行办理，侵害原告的合法权益;4、被告作为行政监管部门，要平等对待个体经营者及出租车公司，而不是处处损害个体经营者的利益。被告的法庭辩论意见同答辩意见及质证意见。第三人的法庭辩论意见同答辩意见及质证意见。
本院认为：根据《徐州市出租汽车客运条例》第四条第一款即“市、县(市)、贾汪区人民政府交通运输主管部门负责本行政区域内的出租汽车客运管理工作，其所属的道路运输管理机构负责具体实施”的规定，本案被告睢宁县交管所具有对辖区内出租汽车客运管理工作的法定职责。关于本案的争议焦点，从理论上说，行政机关的性质是法律规范的执行机关，只能具体执行、落实法律已规定的权利义务内容，它不能任意创造要求公民、法人或其他组织履行的义务内容。行政机关在行政管理过程中要求公民、法人或者其他组织履行的义务，都必须有法律的明文规定，否则便是违法要求履行义务。要求违法履行义务主要表现为如下情况：法律、法规没有设定义务，而行政机关随意要求履行义务的；法律、法规设定了一定的义务，但是行政机关任意增加义务的范围和数量的；行政机关要求履行义务时程序违法的；行政机关强人所难，提出不具备履行条件或者违反常识常理的义务。在本案中，被告根据《徐州市出租汽车客运条例》相关规定及睢宁县人民政府和其主管机关睢宁县交通运输局的文件规定，结合睢宁县出租汽车客运管理的实际，对睢宁县出租汽车行业实现集中管理，由出租汽车公司代办客运出租汽车业务，要求出租汽车统一门徽等标识等，具有法规、文件依据,且原告是在政府及相关部门的指引下，自愿与第三人签订服务管理协议，故该行为并不构成违法要求履行义务行为。如原告与第三人之间对服务内容等有争议，可以通过其他途径予以解决。故原告要求依法确认睢宁县交管所强制规范其个人业务由新兴公司代办的行为违法；确认睢宁县交管所要求其出租车统一张贴新兴公司的门徽标志，要求其服务监督卡打印单位是新兴公司的行为违法；依法确认睢宁县交管所要求其出租车参加新兴公司的安检服务的垄断行为违法的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告吴以峰对被告睢宁县交通运输管理所的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴以峰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民�院。
审 判 长 金传会
代理审判员 刘海媚
人民陪审员 卢文泽
二〇一六年三月三十一日
书 记 员 鲍 晓
附：本案涉及的法律条文规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的�（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《徐州市出租汽车客运条例》
第四条第一款市、县(市)、贾汪区人民政府交通运输主管部门负责本行政区域内的出租汽车客运管理工作，其所属的道路运输管理机构负责具体实施。
第三十七条有下列情形之一的，由道路运输管理机构责令限期改正，处以一千元以上三千元以下罚款；情节严重的，可以并处吊销相应的道路运输经营许可证、道路运输证：（一）将客运出租汽车交付未办理从业资格注册人员运营的；（二）未按照规定参加年度审验的或者年度审验不合格继续运营的；（三）未按照规定安装卫星定位系统和监控设施设备的；（四）客运出租汽车未按照规定装配专用设施和标记的，或者非出租汽车装置客运出租汽车专用或者相似的设施和标记的；（五）未按照规定摆放服务监督卡的；（六）从事起点在发证机关直接管辖区域以外的出租汽车客运或者变相从事班线客运活动的。