浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙衢行终字第13号
上诉人（原审原告）黄金福。
委托代理人（特别授权代理）胡文友。
委托代理人（特别授权代理）赖建江。
被上诉人（原审被告）开化县住房和城乡规划建设局。
法定代表人杨开荣。
委托代理人（特别授权代理）余志强。
委托代理人（特别授权代理）方立军。
黄金福诉开化县住房和城乡规划建设局（以下简称开化住建局）城乡规划行政处罚一案，浙江省常山县人民法院于2014年5月5日、6月6日作出（2013）衢常行初字第4号行政判决及补正裁定，黄金福不服，向本院提起上诉。本院于2014年6月11日受理后，依法组成合议庭，于同月26日公开开庭审理了本案，上诉人黄金福及其委托代理人胡文友、赖建江，被上诉人开化住建局的委托代理人余志强、方立军到庭参加诉讼。审理过程中，经征求双方当事人的意见，自2014年7月11日起进入不计算审限的协调期间，至2014年9月29日协调未果，重新进入审理期间。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原判认定，2002年7月16日，开化县杰根艺品厂（以下简称杰根艺品厂）以建设爱国主义教育基地为由，取得了被告所核发的《建设项目选址意见书》，核准其在城关镇岙滩新区前坞口地块建设爱国主义教育基地，建设规模为用地13930平方米。2002年7月18日，杰根艺品厂取得了被告所核发的编号为2002-044号《建设用地规划许可证》，核准其建设项目为爱国主义教育基地，用地面积为13930平方米。2002年7月25日，原开化县发展计划局以开计基（2002）61号批复形式，核准杰根艺品厂在城关镇岙滩新区前坞口建设根雕展览馆的项目总用地面积为13930平方米，建筑面积为10500平方米。2002年10月14日，杰根艺品厂取得了浙江省林业局核发的浙林地审字（2002）909号《使用林地审核同意书》，核准其根雕展览馆建设项目征用开化县城关镇岙滩村集体所有林地0.74公顷。2003年3月9日，中共开化县委办公室下发了（2003）815号《中共开化县委办公室、开化县人民政府办公室关于印发“2003-510工程”项目责任联系安排表的通知》文件，将杰根艺品厂的根雕展览馆建设工程，列入了开化县“2003-510工程”项目中“十项生态旅游建设项目”之一。2004年3月8日，杰根艺品厂向开化县国土资源局缴纳了土地出让金201.7274万元，并向开化县财政局缴纳计税金额为201.7274万元的税款60518.22元。2003年3月18日，杰根艺品厂以出让方式取得了城关镇岙滩新区前坞口地块使用面积为11333.0平方米的国有土地使用权，并取得了由开化县人民政府核发的开化国用（2004）字第32-260号《国有土地使用证》，土地使用性质（用途）为工业。
2003年6月9日，原告黄金福以自然人身份向开化县城关工商所提出办理个体工商户营业执照的书面申请，要求在开化县城关镇古溪路8号开设根雕厂，经营范围为根雕、红豆杉果茶。经开化县工商局核准登记，核准日期为2003年6月9日；注册号为3308243101836；名称（字号）为开化县杰根艺品厂；组成形式为个体工商户；核准经营地址为开化县城关镇古溪路8号；经营范围为根雕、工艺品加工销售；经营期限为2003年6月9日-2006年12月31日。2007年6月6日，杰根艺品厂因歇业，其个体工商户的营业执照被开化县工商管理部门吊销。
2004年12月31日，杰根艺品厂取得由开化县国土资源局核发的开土建字（2004）22号《建设用地批准书》，批准其用地面积为11333平方米，土地用途为工业。2005年5月25日，杰根艺品厂取得被告所核发的编号为2005-033号《建设工程规划许可证》，批准许可其在城关镇岙滩新区前坞口地块上建设根雕展览厅，建设规模为占地面积1389平方米，建筑面积4168平方米，三层。
杰根艺品厂在城关镇岙滩新区前坞口地块上共建有6幢房屋（分为1～6号楼）以及零星车库9间，始建于2003年5月，完工于2008年12月。在建设期间：2005年6月21日，开化县岙滩新区综合执法队以原告未批先建为由，向原告作出并送达了书面的《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，听候处理。2005年6月30日，被告执法人员许某、刘某某对原告黄金福进行了询问，并制作了询问笔录。2005年10月25日，被告以原告违法建设为由向原告作出并送达了书面的《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，听候处理。2006年6月19日，被告再次以原告违法建设为由向原告作出并送达了书面的《责令停止违法行为通知书》。2006年6月20日，被告再次向原告作出书面的《责令限期拆除脚手架的通知》并送达给原告。责令原告于2006年6月23日自行拆除所有违章建筑外部的施工脚手架，等候处理。2009年5月8日，在开化县城关镇岙滩新区前坞口处，被告作出并张贴了书面的《告知》，告知了各集资建房户停止违法建设和违法装修等事项。
2013年3月15日，被告委托开化县测绘队对杰根艺品厂在城关镇岙滩新区前坞口地块上所建的1～6幢房屋以及零星车库9间进行了测绘，经实地测绘：1号楼房屋为三层混合结构，斜屋顶屋面，一层为店面，共8梯间，一梯一户；占地面积为1895.33平方米、建筑面积为5402.81平方米，超审批建筑占地面积506.33平方米，超审批建筑面积1234.81平方米，超红线用地25.361平方米。2号楼房屋也为三层混合结构，斜屋顶屋面，一层为店面，共6梯间，一梯一户；占地面积为736.04平方米、建筑面积为2600.43平方米，超红线用地414.922平方米。3号楼房屋也为三层混合结构，斜屋顶屋面，共4梯间，一梯一户；占地面积为657.71平方米、建筑面积为2097.27平方米，超红线用地235.89平方米。4号楼房屋也为三层混合结构，斜屋顶屋面，共5梯间，除南侧单元为一梯两户外，其余单元为一梯一户；占地面积为851.56平方米、建筑面积为2791.31平方米。5号楼房屋为二层混合结构的车库工程，部分钢棚屋顶，占地面积为511.32平方米、建筑面积为1058.94平方米。6号楼房屋为一层砖结构，钢棚屋顶，占地面积为455.31平方米、建筑面积为455.36平方米，超红线用地332.772平方米。另有7处零星搭建的车库9间，占地面积为327.33平方米、建筑面积为293.88平方米。上列建筑合计占地面积为5434.60平方米、建筑面积为14700.00平方米。上列杰根艺品厂在城关镇岙滩新区前坞口地块上所建的1～6幢房屋以及车库9间，由本案原告及本案原告代理人徐永林、邹某、方某某、赖某某等26位集资建房户分割占有使用。1号楼房屋一层店面用于出租商户经商使用，二层以上由各集资建房户进行装修居住。
2013年4月10日，被告予以立案查处。2013年4月21日，被告执法人员对原告再次进行了询问核实，并制作了调查（询问）笔录。2013年4月27日，被告向原告送达了《行政处罚事先告知书》和《腾空通知书》，告知了当事人拟对原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据和当事人依法享有的权利。2013年4月29日，原告向被告递交了《陈述申辩书》。2013年4月30日，原告向被告提出了听证申请。2013年5月13日，被告组织了听证并制作了《听证会会议记录》。2013年5月16日，被告对该案调查终结。2013年5月17日，被告以杰根艺品厂虽然取得了1号楼建设工程规划许可证，但超规划用地红线建设、超审批规模建设、改变房屋用途；其他建筑均在未取得建设工程规划许可证的情况下进行建设。该地块现状已完全背离了整个项目实施的规划要求，属无法采取改正措施消除影响的情形为由。依据《城乡规划法》第六十四条的规定，对原告黄金福作出开住建罚决字（2013）第1025号行政处罚决定：限当事人自收到本决定书之日起十日内自行拆除坐落在城关镇岙滩新区前坞口地块（杰根艺品厂）的所有违法建筑。原告不服，于2013年5月23日向衢州市规划局提出行政复议申请。在行政复议期间的2013年7月12日，杰根艺品厂的1～6号楼房屋及车库9间等建筑，被开化县相关行政机关强制拆除。2013年10月31日，衢州市规划局作出衢规复决（2013）3号《行政复议决定书》，维持了被告作出的开住建罚决字（2013）第1025号行政处罚决定。原告不服，遂提起本案的行政诉讼，要求法院依法撤销被告作出的开住建罚决字（2013）第1025号行政处罚决定。
另查明，开化县建设工程质量监督站2006年6月28日对该地块中各幢房屋进行了质量鉴定，通过对该工程基础、主体部分的混凝土强度和现场实物外观质量的抽查检测分析，于2006年7月6日出具了《杰根艺品厂1～4号楼和车库工程施工质量意见书》，该认定意见为：（一）1号楼底层梁板、二层柱、四层柱、屋面梁板等部位混凝土强度，经回弹检测，混凝土强度分别为24.9Mpa、19.3Mpa、18.8Mpa、17.1Mpa，达不到设计要求，二层和四层部分框架柱需加固，屋面梁需加固；采用卸荷和控制楼面装修荷载，二层KZ5、KZ7、KZ8（KZ9）需加固。（二）2号楼三层结构梁经回弹检测，混凝土强度为20.7Mpa，达不到设计要求，三层结构梁需加固；采用卸荷和控制三层楼面装修荷载。（三）车库工程是在没有设计图纸的情况下进行施工的，后来设计单位依据实际施工情况对该工程的结构进行验算，验算结果是3L-3梁的实际配筋低了一个等级，实际配筋不能满足结构使用要求，车库3L-3需加固，以满足结构安全要求。（四）3号楼、4号楼经原设计单位验算，结构满足使用要求。
原判认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵害其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。黄金福既系杰根艺品厂的业主，也是本案被诉行政处罚决定的相对人，与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，具有原告主体资格；《城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。因此，被告具有依法对其管辖范围内违反《城乡规划法》的违法行为人，作出城乡规划行政处罚的执法主体资格，故原告与被告的主体资格均适格。
本案原、被告存在以下行政争议：一、被告对杰根艺品厂以建设爱国主义教育基地（根雕展览厅）为由，在城关镇岙滩新区前坞口地块上所建1～6号楼房屋以及零星车库9间均认定为违法建筑并作出限期自行拆除的行政处罚决定，是否具有事实依据。原告主要理由是，1号楼房屋已经履行了正当合法的审批手续，被告将其认定为违法建筑，事实证据不足；同时认为因外商撤资、原告致残，各集资建房户将建成的房屋用于出租或居住，并没有改变房屋的用途，是可以恢复的；在建造过程中，被告也未采取有效措施予以制止，系行政不作为，对1号楼的处置，应分类处理，即采取整改措施以达到规划要求。原审法院认为，从原、被告提供的证据来看，开化县政府相关部门核发给杰根艺品厂的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《峥嵘岁月根雕展览馆项目立项》以及2003年3月的土地出让等批准文件，可证实当时“杰根艺品厂”这一被许可项目主体并不客观存在。“杰根艺品厂”是在2003年6月才由原告以自然人的身份申请注册的个体工商户，即许可在前，被许可主体成立在后，开化县岙滩新区开发管理办公室等单位也提供不出项目申请主体提出申请的相关材料。《城乡规划法》设立了“一书三证”为核心的城乡规划实施管理制度，建设工程规划许可证是有关建设工程符合城乡规划要求准予进行施工建设的法律凭证，没有建设工程规划许可证或者没有按照建设工程规划许可证进行建设的项目，属于违法建设。杰根艺品厂“峥嵘岁月”根雕展览馆项目即1号楼，虽然系开化县政府有关部门招商引资的项目，被列入开化县“2003-510工程”项目中“十项生态旅游建设项目”之一，并取得了立项、工程规划许可等批准文件，但该项目建设在具体实施时，未取得《建设工程施工许可证》，也未按照《建设用地规划许可证》所设定的规划条件（根雕展览馆），以及批准的范围、内容进行建设；建设工程竣工后，未向城乡规划主管部门申请办理建设工程竣工规划核实确认书，因而未取得1号楼的房产证书。原、被告提供的照片、录像等相关证据证实，在未经城乡规划、国土资源主管部门批准其变更规划用途的前提下，建成后的杰根艺品厂1号楼房屋，既用于出租商户经商使用，又用于住宅用房，各集资建房户已将所建根雕展览馆房屋分割成若干个以居住、商业为主商居两用房。原告虽辩解是暂时的，可以恢复到符合规划要求，但在被告作出行政处罚的前后，均未提出具体的实施方案和措施。至于2～6号楼房屋及零星车库9间等建筑，“一书三证”均未取得，是毋庸置疑的违章建筑。上述建筑，经质量监督部门鉴定，同时还存在混凝土强度不够、无设计图纸施工等严重的质量问题，存在安全隐患。故本案被告认定杰根艺品厂所建房屋均为违法建筑，并作出限期自行拆除的行政处罚决定并无不当，具有事实依据。
二、被告作出的限期自行拆除杰根艺品厂所有违法建筑行政处罚决定，在程序上是否合法。原审法院认为，（一）根据被告向法院提供的证据显示，被告在2013年4月10日立案后至2013年4月27日，向原告送达了开住建先告字（2013）第1025号《行政处罚事先告知书》和开住建通字（2013）第28号《腾空通知书》，告知了原告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据和当事人依法享有的权利，能够反映出被告作出行政处罚之前，经过了立案、调查、组织听证、询问原告等程序；在确认原告存在违法建设行为的情况下，告知了原告拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，并给予了原告陈述、申辩的权利，符合办案的程序性规定。原告获知被告查办后，也向被告递交了书面的听证申请和陈述申辩意见书。因此，原告的“先下决定，后补办手续，再弥补程序不足”的理由是不能成立的。（二）根据《城乡规划法》及《行政处罚法》的有关规定，拆除违法建筑行政处罚听证程序并非法定必经程序，但本案涉及到当事人的利益重大，同时因原告也在法定期间内，向被告提出听证的申请，被告也组织了听证活动，同时也制作了听证的笔录，原告及代理人也在该听证笔录上签字确认；现行法律只是规定听证主持人“由非本案调查人员担任”，并没有规定担任听证主持人的具体条件，主持人虽系被告单位返聘的工作人员，但并非本案调查人员，与规定并不冲突。杰根艺品厂的业主是本案原告黄金福，工商核准登记注册为个体工商户，并非公司法人，故各集资建房户不具备杰根艺品厂的合法股东身份。因此，听证时驳回第三人要求参加听证的申请，也符合相关规定。（三）本案所涉被诉具体行政行为即作出的限期自行拆除杰根艺品厂所有违法建筑行政处罚决定，由本案被告作出，并不是以开化县委、县政府的名义作出的。因此，开化县委，县政府在2013年4月18日作出《关于拆除城关镇岙滩新区前坞口地块（杰根艺品厂）违法建筑的通告》的行为，不在本案的审查范围，因此，原告的理由不能成立。
三、被告作出的限期自行拆除杰根艺品厂所有违法建筑行政处罚决定，是否超出法律规定的处罚时效。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。原审法院认为，这是《行政处罚法》和《城乡规划法》之间的关系，是一般规定和特殊规定的关系。违法建设行为有行为和结果之分，虽然原告的违法建设行为已经完成，但因该违法建设行为产生的结果即违法建筑，则一直处于持续或继续状态未消除，既未自行进行整改，使违法后果消除，也未取得后续合法的批准文书。本案杰根艺品厂所建1～6号楼房屋及车库等建筑的存续，属于违法行为的持续，被告对原告进行的城乡规划行政处罚在《行政处罚法》第二十九条规定的时效期限内。
四、被告作出的限期自行拆除杰根艺品厂所有违法建筑的行政处罚决定，是否违背行政合理性原则。原审法院认为，杰根艺品厂所建造的1～6号房屋及车库9间，既包括已经取得许可证建造的1号楼根雕展览馆房屋，也包括原告自认“没有及时办好全部手续”也未取得相关任何审批手续的2～6号楼房屋及车库9间。《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”；同时，《规划条例》也有相同的规定。原审法院认为，就本案而言，对违法建筑是限期整改还是限期拆除，从法律、法规的立法本意中分析，存在递进性即对违法建筑的处理在责令停止建设之后：整改-
拆除-
没收，这三个罚则在适用条件上存在层层递进的关系，即在无法整改的情况下拆除，在无法拆除的情况下没收。对违法建设行为是否可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形的认定，即作出是否限期整改或者限期拆除的行政处罚，依照《城乡规划法》的规定，应经县级以上地方人民政府城乡规划主管部门确认，该项的权力属行政职权，因而属于本案被告的职权，因此，本案被告具有行使城乡规划行政处罚裁量权的执法主体资格。本案中，原告具有擅自改变规划用途、超建设规模、超用地红线、超占地面积等违法情形，且建筑质量也存在严重隐患，被告认定属于“无法采取改正措施消除规划影响”的情形，据此在法定处罚的幅度范围内对原告作出的自行拆除所有违法建筑的行政处罚决定，合法有据，量罚适当。
综上所述，被告开化住建局于2013年5月17日作出的开住建罚决字（2013）第1025号行政处罚决定，认定的主要事实清楚，证据充分，程序合法，量罚适当，适用法律、法规正确。原告诉讼请求和理由不能成立，本院不予支持。鉴于本案所涉行政处罚决定所指向的对象即杰根艺品厂所建的1～6号楼房屋以及零星车库9间已被拆除完毕，现标的物已不复存在。依据《城乡规划法》第六十四条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告黄金福的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄金福负担。
上诉人黄金福上诉称，一、一审判决和行政处罚决定认定事实不清。1、1～4号楼已取得“一书三证”，建设行为合法；2、虽2～4号楼尚未取得“工程建设规划许可证”，但已经规划部门认可、支持，经过验收；3、认定1～4号楼超面积不事实。4、1～4号楼2006年验收时主体建设已经完成。把1～4号楼与其它乱搭乱建混为一体是是非不分；5、涉案建筑中仍有部分加工厂和展厅，未“完全”背离整个项目的实施，部分改变房屋用途的行为不导致拆除的后果。二、程序违法。处罚决定书与事先告知书内容不符；听证人员身份不符合行政许可法的规定；行政程序未作出决定之前县委、县政府已经在媒体上公开发表“违法建设予以拆除”的通告，属于“未裁先定”；强拆行为依据的是尚未生效的处罚决定书，违反法律规定；行政和一审程序中驳回追加第三人申请违反法律规定。三、法律适用违法。本案已过二年追溯期限，被上诉人的行政行为违反了《行政处罚法》第二十九条关于时效的规定；即使处理也属可以补办手续改正的范围，且应适用《城市规划法》而非适用《城乡规划法》。庭审中，上诉人黄金福对被上诉人主张建设期间多次作出并送达责令停止违法行为通知书提出异议，称所有送达回证上的签名盖章均非其本人行为。
开化住建局答辩称，一审法院认定事实清楚。杰根艺品厂“峥嵘岁月”根雕展览馆项目1号楼虽取得了立项、工程规划许可等批准文件，但建设实施时未取得《建设工程施工许可证》，也未按规划条件、范围、内容进行建设，且因未向主管部门申请办理竣工规划确认书而未取得房产证，是明显的违章建筑。黄金福是个体工商户杰根艺品厂经工商登记的负责人，应对违章建房承担相应的法律责任。各集资户不具备杰根艺品厂合法股东的身份资格，被上诉人将上诉人作为唯一的处罚当事人并无不当。听证主持人是被上诉人单位退休人员，专门聘任为各类听证会的主持人，两名听证员均系被上诉人单位的非本案调查人员，听证符合法律规定。本案违法行为是一个整体，共同具有擅自改变规划用途，超建设规模，超用地红线、超占地面积等违法行为，从发生之日起至行政处罚时存在，继续状态未消除，行政处罚的法律适用符合规定。请求驳回上诉人上诉请求。
上诉人黄金福上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由和被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕以下争议焦点进行审理：一、认定1～6号楼系违法建筑是否正确。二、行政处罚是否违反法定程序。三、行政处罚适用法律是否正确。
二审中，上诉人提供三组照片，证明业主已自行拆除2号楼的楼梯，属于有整改、纠正行为，也证明杰根艺品厂仍有根雕加工。被上诉人质证认为，上诉人主张的上述整改拆除行为是发生在处罚决定书送达后，所谓的根雕加工并不是在一号楼范围内而是堆放在6号楼内，一号楼的所谓根雕展品实际是其他承租人的商品。本院认为，上诉人提供的上述照片应当在一审程序中提供，其以原审代理人考虑不周而未提供的理由，不属于提供新证据的正当事由，本院不予接纳。上诉人黄金福在二审中主张数次《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除脚手架的通知》的送达回证上的签字均非其本人签字的辩解，因其未在行政程序和一审程序中提出该辩解，也未对二审中才提出该辩解作出合理解释，该辩解本院不予采纳。经审理，二审查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，县级以上人民政府城乡规划部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《建设部建筑工程施工许可管理办法》的规定，建设项目应当按照土地性质、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证确定的性质、范围、用途，取得施工许可证后方可实施建设行为。本案上诉人黄金福虽以建设爱国主义教育基地的名义，取得涉案工业用地，经规划设计，其中1号楼规划为根雕展览厅，但其在并未取得完备建设工程许可的情况下，开工建设；在实际施工过程中，有擅自改变用地性质和用途，超越用地红线，超越规划面积，无竣工验收，房屋有严重质量问题存在安全隐患等问题。上诉人主张1号楼审批手续完备，不应认定为违法建筑的意见，与1号楼未取得建设施工许可证及建设中存在擅自改变用地性质、用途，超用地红线等等严重违法行为的事实不符，该上诉意见不予采纳。上诉人黄金福作为个体工商户杰根艺品厂的业主，应由其个人或家庭进行经营，故行政程序和一审程序中驳回各集资建房户以股东身份参与诉讼的申请，并无不当。上诉人提出处罚决定书与事先告知书的内容有差异，听证人员非被上诉人单位在编人员，身份不符合法律规定的意见，本院认为，被上诉人在听证后作出的行政处罚细化和规范了听证前作出的告知书，并无不当；但被上诉人指派退休返聘人员作为听证的主持人，与《浙江省行政处罚听证程序实施办法》第五条第二款“听证主持人由行政机关负责人指定本机关法制工作机构人员、专职法制人员或者其他非本案调查人员担任”的规定不符，但该程序瑕疵不足以导致行政行为违法，本院对此予以指正。本案审查的行政行为是被上诉人作出的开住建罚决字（2013）第1025号行政处罚决定书，因此，其他通告或强制措施均不在本案审查范围内。杰根艺品厂上述违法建设自2003年开建以来直至2013年被行政处罚时一直持续存在，根据全国人大常委会法制工作委员会法工办发（2012）20号《对关于违反规划许可，工程建设性建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年发现的，应当对违法行为进行处罚。本案的违法建设主体工程持续至2008年底才基本完工，对本案的处理应当依照2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》的规定处罚。上诉人与此相悖的上诉意见，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，并经本院审判委员会讨论，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄金福负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈 婷
审 判 员 朱桂英
代理审判员 秦新举
二〇一四年九月三十日
书 记 员 何 辛