吉林省通化市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）吉05民初70号
原告：焦会杰，住辉南县。
委托代理人：尹曼，吉林辉发律师事务所律师。
委托代理人：周健帮，吉林辉发律师事务所律师。
原告：辉南县蓝天汽车修理服务有限公司。住所：辉南县朝阳镇兴工街。
法定代表人：焦会杰，执行董事。
委托代理人：尹曼，吉林辉发律师事务所律师。
委托代理人：周健帮，吉林辉发律师事务所律师。
被告：辉南县公安局交通警察大队。
法定代表人：白艳，大队长。
委托代理人：田大原，吉林衡丰律师事务所律师。
委托代理人：杨欢，吉林衡丰律师事务所律师。
被告：辉南县公安局
法定代表人：车明辉。
委托代理人：田大原，吉林衡丰律师事务所律师。
委托代理人：杨欢，吉林衡丰律师事务所律师。
原告焦会杰、辉南县蓝天汽车修理服务有限公司与被告辉南县公安局、辉南县公安局交通警察大队委托合同一案，本院于2016年10月9日立案后，公开开庭进行了审理。原告焦会杰、辉南县蓝天汽车修理服务有限公司的法定代表人及原告委托代理人尹曼、周健帮，被告辉南县公安局、辉南县公安局交通警察大队的委托代理人田大原、杨欢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
焦会杰、辉南县蓝天汽车修理服务有限公司向本院提出诉讼请求：1、请求被告立即将委托原告看管的570台车辆取走；2、请求判令被告给付原告施救费164,969.00元；3、请求判令被告给付原告停车看管费12,600,505.00元（计算到2016年7月31日，之后按照实际发生由被告支付）。4、诉讼费由被告负担。事实和理由：原告作为被告指定的因肇事和违章、违法而被查扣车辆的停放看管场所，被告从2004年2月1日开始委托原告保管扣押的违章、肇事车辆直至2016年7月11日时，被告扣押的违章、肇事车辆尚有570辆在原告处停放，由原告继续负责停放、看守和管理。2016年7月11日，被告更换了停放地点，原告两次通知被告将查扣的车辆取走，并结算存放费用，被告在2016年8月18日回复原告《清理车辆方案》，答复被告配合原告清理车辆，通知机动车所有人领取车辆，并按照规定交纳保管费，所有人放弃的车辆，按照法律规定予以拆解，残值交纳保管费。如果车辆正常，按照法律规定予以评估拍卖，所得款交纳保管费等，但是至今被告仅在2016年7月27日取走了最近时间内扣押的20台车辆，对以往的车辆没有采取任何措施。从2004年2月1日开始，焦会杰经营的辉南县朝阳镇蓝天汽车修理厂开始为被告停放、看守和管理查扣肇事和违章、违法车辆，至2010年7月22日焦会杰成立辉南县蓝天汽车修理服务有限公司，继续为被告停放、看守和管理查扣肇事和违章、违法车辆，直至2016年7月1日，被告更换了停放地点。在合同履行中，被查扣的车辆的车主在取车时，直接向原告交纳停车保管费。其中尚有570台车辆没有被取走，包括辉南县公安局交通警察大队委托原告保管的12台警车。原告认为，原告为被告保管执法扣押车辆，双方形成委托保管合同关系，被告应当支付原告存车费。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十六条：“对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。”原告作为受托方，无权擅自处理车辆，被告作为行政机关应当按照“因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担”的法律规定，承担原告为被告保管车辆的费用。原告受被告的指派到肇事地点清理障碍，产生的拖车费，被告应当承担。
辉南县公安局、辉南县公安局交通警察大队辩称，1、原告与被告之间无保管合同关系。保管合同，是当事人一方将物品交付他方，他方给予保管并获得保管费用的合同。在保管合同中，对他人物品进行保管的人称保管人，将自己的物品交托保管人的人称寄存人，保管关系成立以权利人保管为目的且交付保管物。本案中，原告与被告未成就保管合同关系，其理由在于：第一，被告非车辆所有权人，非实际意义上的寄存人，被告不符合保管合同关系成立的主体资格；第二，原告与被告自始没有签订任何书面保管合同或者达成任何口头保管协议，原告与被告未形成保管合同关系的合意；第三，被告调取的道路交通事故当事人（以下简称车主）陈述材料以及原告与被告的谈话录音可以证明，后期报关费用的给付是车主与原告自行协商，保管费用给付义务与被告无关；第四，原告属于社会性质的存车机构，存车收费行为属于停车场自身管理经营行为，在辉南有多家类似于原告的存车场所存放违章肇事车辆，被告从未书面或口头指定原告为特定施救和存车机构；第五，保管合同分为有偿保管合同和无偿保管合同，原告主张双方有偿保管关系，而实际上支付保管费的车主才是保管合同关系的相对方。2、原告要求被告取走570台车辆无依据。第一、根据事故车主与原告之间存在的事实上的保管合同关系以及《中华人民共和国合同法》第三百八十条之规定：“寄存人未按照约定支付保管费以及其他费用的，保管人对保管物享有留置权，但当事人另有约定的除外。”寄存人违反约定不支付保管费以及其他费用的，保管人对保管物享有留置权，即以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿的权利，原告可以对存放不取或者不交保管费用的车辆行使留置权；第二、事故车主是否取走车辆与被告无法律上的关系，法律从未规定事故车主未履行取走保管物的义务时，公安机关应当承担取走车辆的义务。由此原告可以依据《中华人民共和国合同法》的规定依法将车辆折价或者以拍卖、变卖的方式取得价款优先受偿，而非向法院起诉不适格的被告取走看管的车辆。因此，原告要求被告取走570台车辆无事实和法律依据。3、原告要求被告给付施救费164,969.00元无依据。第一，根据吉林省物价局文件吉省价收（2013）178号规定，公安交通管理部门处理交通事故，当事人应当在公安机关交通管理部门的组织下，按照要求及时将车辆移至不妨碍交通的地点，并清理现场，所需费用由当事人承担，施救费属于将车辆移至不妨碍交通的地点产生的费用，此施救费应当由车主承担，且事实上施救费也是由车主给付原告；第二、公安交通管理部门依法拖移违章停放车辆，属于行政执法行为，不得向当事人收取费用，也不得指定社会救援机构实施拖移并收取费用。被告从未指定原告为拖移的特定施救机构，因辉南县有8家可以施救以及存放车辆的场所，在事故现场，车主觉得哪家存车机构合适，该家存车机构才会到场拖车以及存车。自2010年国家规定施救不可收费之后，被告告知过原告不得收费的相关规定，即使在国家允许收费时，施救费也是原告自己内部制定的价格并且和车主协商给付施救费，因此，原告向被告要求给付施救费没有事实和法律上的依据。4、原告未依据法律规定进行市场定价，没有收费许可证，无收费的合法性，其自行制定的价格从未得到包括被告和事故车主在内任何主体的书面或口头确认，其存车费标准应当根据原告的实际损失计算，即单车存放所占面积比照原告租赁场地的价格比例予以确认。综上，原告的诉讼请求既无事实又无法律依据，应当驳回原告的诉讼请求。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：1、2016年7月21日原告给被告的通知函、2016年7月6日原告给被告的告知书、2016年8月12日原告给被告的通知。被告对该份证据的真实性有异议，但结合2016年8月18日被告向原告送达《清理车辆方案》，可以认定原告确实向被告单位送达过告知书等书面文件，本院对该份证据予以采信。2、2007年8月31日辉南县公安局交通警察大队《停车场车辆放行规定》，该文件虽然没有明确文件中的停车场系何主体，但该文件有辉南县公安局交警大队的公章，并且文件规定的车辆放行程序与原、被告双方陈述的车辆放行程序一致，本院对该份证据予以采信。3、原告统计的涉案车辆明细表。因原告对存放于其处的车辆建立了登记簿并详细记载送交其处车辆的信息，被告虽认为该登记簿系原告单方记载，但并未提供反驳证据，本院对该份证据予以采信。4、被告提交的道路交通事故当事人陈述材料，因提供证言的证人未出庭，本院对该份证据不予采信。5、原告提交的费用明细，被告对该份证据的真实性有异议，但未提供反驳证据，本院对该份证据予以采信。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
焦会杰于2003年12月31日注册成立个体工商户辉南县朝阳镇蓝天汽车修理厂，营业场所为朝阳镇兴工街（城东村）。从2004年2月起，辉南县朝阳镇蓝天汽车修理厂开始接受被告委托负责停放、看守和管理查扣的肇事和违章、违法车辆。焦会杰为保管车辆租赁朝阳镇城东村大约4000平方米的土地，租赁期限为15年，租赁费用为每年76,000．00元。辉南县朝阳镇蓝天汽车修理厂于2010年5月28日注销。2010年7月23日辉南县蓝天汽车修理服务有限公司设立，法定代表人为焦会杰，注册资本20万元，经营范围为汽车修理维护、公路障碍服务、停车活动（按有关部门许可范围经营），住所为辉南县朝阳镇兴工街（城东村委会后院）。辉南县蓝天汽车修理服务有限公司设立后，继续接受被告委托负责停放、看守和管理查扣的肇事和违章、违法车辆。原告接收被告委托保管的车辆登记在册并出具机动车辆存车凭单。原告依据被告的放车凭据放行车辆，车主方取回车辆时按相关规定向原告缴纳停车费。至2016年7月11日止，停放于原告处的违章、肇事车辆尚有570辆，包括被告委托原告保管的12台警车。2016年7月21日，辉南县蓝天汽车修理服务有限公司向辉南县公安局交通管理大队出具通知函，要求被告对自2004年9月2日至今存放、保管于原告处的车辆进行清理，并结算保管费用，并限被告于15日内提出解决方案。辉南县公安局交通管理大队于2016年8月18日回复辉南县蓝天汽车修理服务有限公司，出具了清理车辆方案。方案内容为“一、我单位配合你单位对存放的车辆进行清理，通知机动车所有人领取车辆，并按规定交纳保管费。所有人放弃的车辆，属于报废的机动车，按法律规定予以拆解，残值交纳保管费。如果正常车辆，按法律规定予以评估拍卖，所得款交纳保管费。二、如果你单位继续保管，场地费协商解决。三、如果你单位不再保管，我单位配合你单位对存放的车辆进行清理，对于无法处理的车辆，另行安排场地继续保管。四、关于我单位在你单位存放的我单位自用车辆，由我单位取回自己保管。五、因交通事故而施救的车辆，是你单位与车辆使用人发生的合同关系，你单位可依据法律规定向合同相对人主张权利。六、如因当事人的原因造成保管车辆滞留或因你不当行使留置权而发生的费用，我单位不予承担。七、如果因你单位的重大过失导致当事人的车辆损坏，造成的损失由你承担。八、如你单位不同意我单位清理车辆方案，而再产生的保管车辆的费用与我单位无关。”另查明，被告工作人员时雷、刘杰于2016年7月27日从原告处取走20台车，并向原告出具了1万元欠据。
本院认为，本案的争议焦点是：1、原、被告之间是否存在保管合同关系。从保管合同的法律特征看，寄存人应当按照约定向保管人支付保管费。在双方无书面合同的情况下，原告自认其应向车主收取存车费，在已放行的车辆上亦是向车主收取了该费用。因此按交易惯例，被告并非交纳该费用的主体。所以双方之间不存在有偿保管合同关系。依据《中华人民共和国行政强制法》第二十六条：“对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。”根据该条规定，行政机关查封、扣押的财物，可以委托第三人保管。本案中，原、被告之间虽然没有书面协议，但事实上被告一直将其查扣的肇事、违章车辆交由原告保管，被告作为委托人，委托原告对其查扣的车辆进行保管，原告作为受托人接受被告的委托从事保管事务。所以，原、被告之间的法律关系应为以保管为委托事项的委托合同关系。
2、被告是否应将570台车辆取走，并支付相关费用12,600,505.00元。《中华人民共和国合同法》第四百一十条规定：“委托人或者受托人可以随时解除委托合同。因解除合同给对方造成损失的，除不可归责于该当事人的事由以外，应当赔偿损失。”本案原告自述自2016年7月11日起被告已不再将查扣车辆交由原告保管，被告对该事实未予以否认，故双方之间的委托合同关系事实上已解除。被告应当将其委托原告保管的车辆取回。本判决生效后逾期未取回而产生的保管费，原告可向被告另行主张权利。对于被告是否应当支付原告费用的问题。《中华人民共和国合同法》第三百九十八条规定：“委托人应当预付处理委托事务的费用。受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用。”被告作为委托人，应当给付原告因受托保管车辆而支付的必要费用。原告因保管车辆而支出的必要费用应以其实际支出为限，即土地使用费和必要的人工费用。原告租赁土地费用为每年76,000.00元，但因原告除停放被告委托保管的车辆外，尚利用其租赁的土地经营其他项目，故其租赁土地的费用不应由被告全部承担，本院酌情确定原告为停放车辆使用土地的费用为每年50,000.00元，自2004年起计算至2016年12月，共计650,000.00元。对于必要的人工费用，根据原告自述，其为保管被告委托的车辆而雇佣的人员包括内勤人员一名，白班门卫一名，夜班门卫两名。对于原告所雇佣人员的工资标准，根据原告自述及2004年至2015年度居民服务和其他服务业平均工资标准综合确定，计算标准为：2004年至2010年，四人工资为每人每月1000.00元；2011年至2016年，内勤人员工资为每月2200.00元，白班门卫工资为每月1800.00元，夜班门卫工资为每人每月1500.00元，共计1000.00元/月×12个月×7年×4人+2200.00元/月×12个月×6年+1800.00元/月×12个月×6年+1500.00元/月×12个月×6年×2人=840,000.00元。故被告应支付原告为保管车辆而支出土地使用费及人工费用合计为1,490,000.00元。
3、被告是否应向原告支付施救费用164,619.00元。虽原告的施救行为因被告而发生，但施救费用无证据证明应由被告承担。原告实施的施救行为是对车主或车辆实际使用人实施的，故因施救形成的合同关系的当事人是被救方和救援方。原告对于其实际支出的施救费用可向相关主体另行主张。
综上所述，原告与被告之间形成委托合同关系，被告应在限期内将其委托原告保管的车辆取回。原告因保管车辆而支出的必要费用由被告承担。依照《中华人民共和国行政强制法》第二十六条、《中华人民共和国合同法》第三百九十六条、第三百九十八条、第四百一十条规定，判决如下：
一、被告辉南县公安局、辉南县公安局交通警察大队于本判决生效后十日内支付原告焦会杰、辉南县蓝天汽车修理服务有限公司1,490,000.00元；
二、被告辉南县公安局、辉南县公安局交通警察大队于本判决生效后十日内将停放于原告处的570台车辆取走；
三、驳回原告焦会杰、辉南县蓝天汽车修理服务有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费98393.00元，由原告焦会杰、辉南县蓝天汽车修理服务有限公司负担86586.00元，由被告辉南县公安局、辉南县公安局交通警察大队负担11807.00元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 刘 闽
审判员 何秋彦
审判员 马 辉
二〇一六年十二月二十七日
书记员 赵婉岑