海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第66号
上诉人（原审被告）：儋州市人民政府。
法定代表人：张耕，该市市长。
委托代理人：何发亮，儋州市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人：唐符力，儋州市国土环境资源局政策法规科科长。
被上诉人（原审原告）：儋州市白马井镇马口井村委会马口井村民小组。
法定代表人：苏文圣，该村民小组组长。
委托代理人：张德印，海南新概念律师事务所律师。
原审第三人：儋州市白马井镇福村村民委员会。
法定代表人：麦瑞清，该村委会主任。
委托代理人：董波，该村委会副主任。
上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）因被上诉人儋州市白马井镇马口井村委会马口井村民小组（以下简称马口井村民小组）诉其及原审第三人儋州市白马井镇福村村民委员会（以下简称福村村委会）土地征收行为及行政赔偿纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2014）海南二中行初字第292号行政判决，通过原审法院向本院提起上诉。本院于2015年2月2日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年2月13日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人儋州市政府的委托代理人何发亮，被上诉人马口井村民小组的法定代表人苏文圣及其委托代理人张德印，原审第三人福村村委会的委托代理人董波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：儋州市政府于1995年8月21与福村村委会签订《收回国有土地补偿协议书》，收回位于福村村委会地段6.66667公顷的土地。
原审法院查明：本案争议地为“大利山”地，面积128.41亩，位于福村村委会“大利山”的土地范围内。1995年8月21日，儋州市政府与福村村委会签订了《收回国有土地补偿协议书》，收回位于福村村委会地段6.66667公顷的土地，并支付补偿费55000元。1995年8月29日，原儋州市土地管理局以儋土用字［1995］186号《关于上海银泰置业有限公司海南公司旅游度假建设用地的请示》文件，请示将该土地转让给上海银泰置业股份有限公司海南公司（以下简称银泰公司），并于1995年8月22日与银泰公司签订了《国有土地使用权出让合同》。1995年9月8日，儋州市政府作出儋府函［1995］205号《关于上海银泰置业股份有限公司海南公司兴建旅游度假区用地的批复》，同意收回位于白马井镇福村村委会东北侧地段的100亩（即6.66667公顷）国有土地使用权，按每亩出让价3.9万元出让给银泰公司。马口井村民小组认为儋州市政府的行为侵犯了其合法权益，不断向相关部门申诉，儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）分别作出儋土环资答复［2014］22号《关于对白马井镇马口井村委会涉嫌非法出卖土地有关问题的答复》（以下简称22号文）、儋土环资答复［2014］65号《关于白马井镇马口井村民委员会与马口井村民小组土地权属问题的答复》（以下简称65号文）、儋土环资答复［2014］74号《关于要求行政赔偿问题的答复》（以下简称74号文），均称争议地已被征收为国有土地。其中，65号文答复称马口井村民小组主张的“大利山”土地权属问题，经马口井村民小组村民代表现场指界，该地面积128.41亩已于1995年8月21日征用。为此，马口井村民小组提起行政诉讼，请求：一、确认儋州市政府征收马口井村民小组“大利山”128.41亩集体土地的行政行为违法；二、判令儋州市政府赔偿马口井村民小组的财产损失（以2014年征地标准计算土地补偿费、安置补助费）。
另查明：位于福村村委会的“大利山”地块原属福村村委会的集体土地，后被儋州市政府征收为国有土地，其中征收“大利山”的土地范围内，有小部分土地属马口井村民小组的集体土地。
原审法院认为：该案的争议焦点主要有三个：一、马口井村民小组是否具备原告的诉讼主体资格；二、马口井村民小组的起诉是否超过起诉期限；三、儋州市政府的征地行为事实是否清楚、程序是否合法的问题。一、关于马口井村民小组是否具备原告的诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”经庭审调查可证明，马口井村民小组在“大利山”的土地范围内有部分土地是属于马口井村民小组集体经济组织所有的，而马口井村民小组提供的儋州市国土局作出的65号文也证明，儋州市政府在诉前已组织过马口井村民小组的村民代表到现场进行了指界，勘测了争议地的四至面积，并告知争议地已被征收为国有土地。因此，马口井村民小组与儋州市政府征收土地的行政行为有法律上的利害关系，依法可以提起行政诉讼，具备原告的诉讼主体资格。二、关于马口井村民小组的起诉是否超过起诉期限的问题。儋州市国土局作出的65号文明确答复，争议地于1995年8月21日被征收为国有土地，该征收时间与儋州市政府和福村村委会签订的《收回国有土地补偿协议书》相互吻合，依法可以认定争议地于1995年8月21日被征收为国有土地。虽然儋州市政府和福村村委会在庭审中又辩称征收土地时间为1993年，但其未能提供充分证据予以证明，对其辩解不予采纳。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定，即对涉及不动产的行政行为最长的起诉期限是20年，故该案马口井村民小组于2014年11月5日提起行政起诉未超过法律规定的最长起诉期限。三、关于儋州市政府的征地行为事实是否清楚、程序是否合法的问题。虽然儋州市政府提供了其作出征收“大利山”128.41亩集体土地行政行为的相关证据，但经庭审质证，这些证据除了《收回国有土地补偿协议书》外，其他证据均是其将争议地转让给银泰公司及银泰公司申请颁证的相关证据，而儋州市政府提供的《收回国有土地补偿协议书》，在该协议中补偿费换算后是每亩5500元，与福村村委会在庭审中陈述儋州市政府征收“大利山”集体土地时征地补偿费为每亩5500元相互印证，即证明了儋州市政府所提供的《收回国有土地补偿协议书》实质上就是土地征收协议，儋州市政府以收回国有土地的形式代替征收集体土地的行为，其程序显然是违法的。儋州市政府在庭审中辩称，争议地一直以来都是国有土地，其和福村村委会签订的是收回国有土地的协议，而不是征地协议，但依照《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。……。”该案争议地不在市区范围内，而儋州市政府又没有其他证据证明争议地一直以来都是国有土地，依上述规定，儋州市政府的辩解显然没有事实依据和法律根据。此外，通过庭审查明，儋州市政府已征收福村村委会的“大利山”集体土地，福村村委会也承认在“大利山”的土地范围内有马口井村民小组的集体土地，即也证明了属于马口井村民小组的“大利山”集体土地也已被征收为国有土地，但儋州市政府又未能提供证据证明其在征收“大利山”地块时已依法对马口井村民小组作出过补偿。因此，儋州市政府的征地行为依法应确认违法。鉴于征地行为发生在1995年，而马口井村民小组诉请按2014年的征地补偿标准予以补偿显然不符合法律的相关规定，且马口井村民小组也未能提供证据证明其被征收的土地的面积及四至范围。该院认为，儋州市政府可按征收集体土地的相关法律规定，结合案件实际情况对征收马口井村民小组“大利山”集体土地未给予征地补偿的行政行为采取补救措施。
综上，儋州市政府作出的征收马口井村民小组“大利山”集体土地的行政行为事实不清、程序违法，依法应确认违法。马口井村民小组诉请确认儋州市政府征地行为违法理由充分，应予以支持。对于马口井村民小组诉请按2014年的征地补偿标准予以补偿，理由不充分，依法应予以驳回。遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十八条的规定，判决：一、确认儋州市政府征收马口井村民小组“大利山”集体土地的行政行为违法；二、责令儋州市政府对征收马口井村民小组“大利山”集体土地未给予征地补偿的行政行为采取补救措施；三、驳回马口井村民小组的其他诉讼请求。案件受理费50元由儋州市政府负担。
儋州市政府上诉称：一、马口井村民小组没有诉讼主体资格。“大利山”的土地面积有1000多亩，马口井村民小组在该范围内的土地面积有几十亩，已被儋州市国土局依法征用，并支付征地款给马口井村委会，马口井村委会已经将征地款支付给了马口井村民小组。同时，涉案128.41亩土地属于国有土地，归福村村委会使用，与马口井村民小组没有利害关系。二、原审法院以司法权代替行政权。涉案土地属国有土地，1995年，儋州市国土局与福村村委会签订《收回国有土地补偿协议书》，可以证明当时福村村委会也认可涉案土地为国有土地。原审法院无任何依据就认定该地是集体土地，显然以司法权代替行政权。三、原审法院审判程序错误。依照最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》的规定，村民小组提起诉讼应当经村民会议讨论通过，在获得村民授权后，村民小组组长方可代表村民小组提起诉讼。马口井村民小组未履行法定程序，原审法院未审查其诉讼主体资格。因此，原审判决认定事实错误，审判程序违法，依法应予撤销。综上，请求撤销原审判决，驳回马口井村民小组的诉讼请求。
马口井村民小组答辩称：一、马口井村民小组具有原告诉讼主体资格。（一）马口井村民小组的法定代表人是苏文圣。原审中，苏文圣作为马口井村民小组的法定代表人参加诉讼，儋州市政府并未提出异议。苏文圣是2009年通过村民会议推选的，至今已经任职5年。马口井村民小组分为第九和第十生产队，郑寿福是第十生产队的队长，不是马口井村民小组的法定代表人。（二）“大利山”128.41亩集体土地所有权归马口井村民小组所有。1993年，马口井村民小组与符永爱等人签订《联产承包责任制合同书》，将涉案土地发包给本村村民。（三）原审现场勘查时，马口井村委会的党支部书记羊英寿、福村村委会委员万善模等均签名确认涉案土地归马口井村民小组所有。（四）儋州市国土局作出的65号文也证明，马口井村民小组在诉前曾进行现场勘查、指界，也确认争议地的四至面积。以上证据均可证明涉案“大利山”128.41亩土地归马口井村民小组所有。因此，马口井村民小组具有本案原告主体资格。二、儋州市政府征收土地行为违法。儋州市政府主张其征地行为合法，但没有证据证明其支付征地款项给马口井村民小组。儋州市政府称其支付征地款给马口井村委会，也没有相关证据予以证实。因此，儋州市政府征地行为明显违法。三、原审法院不存在以法代权的问题。本案有多份证据证明涉案“大利山”128.41亩集体土地所有权归马口井村民小组所有。原审判决确认儋州市政府征地行为违法并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。
福村村委会未提交书面意见，其在庭审中述称：同意儋州市政府的意见。
二审查明：原审查明“1995年8月21日，儋州市政府与福村村委会签订了《收回国有土地补偿协议书》，收回位于福村村委会地段6.66667公顷的土地，并支付补偿费55000元。”经查，儋州市政府支付的补偿金是550000元，而不是55000元，原审判决认定该事实有误，本院予以纠正。
原审认定的“位于福村村委会的‘大利山’地块原属福村村委会的集体土地”的事实，没有证据予以证明，对该事实本院不予确认。
二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：关于马口井村民小组是否具有本案的原告主体资格问题。根据案件查明的事实，马口井村民小组主张其对涉案的“大利山”部分土地进行管理使用，福村村委会对此也予以认可。经马口井村民小组向当地有关部门申诉，儋州市国土局出具的65号文答复称本案争议的128.41亩“大利山”土地已于1995年8月21日征用。因此，马口井村民小组作为部分涉案土地的曾经管理使用人，与本案被诉行为存在法律上的利害关系，是本案的适格原告，儋州市政府关于马口井村民小组不是本案适格原告的主张不能成立。
关于儋州市政府作出的征地行为是否合法的问题。首先，涉案土地处于农村范围，儋州市政府未能提供证据证明涉案土地原为福村村委会使用的国有土地。依照《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款关于“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”的规定，该地应属于农民集体所有的土地。儋州市政府以与福村村委会签订《收回国有土地补偿协议书》的形式征收涉案土地，即以收回国有土地的形式征收集体土地。故儋州市政府的征地行为事实不清，程序违法。其次，根据案件查明的事实，马口井村民小组曾对“大利山”的部分土地进行管理使用，儋州市政府未能提供证据证明涉案土地在被征收前全部属于福村村委会所有，即与福村村委会签订《收回国有土地补偿协议书》，属于认定事实不清，证据不足。因此，原审判决认定儋州市政府征地行为违法并无不当。至于马口井村民小组提出赔偿损失的请求。本院认为，因征地行为发生在1995年，且马口井村民小组未能提供证据证明其被征收土地的面积及四至范围，马口井村民小组诉请按照2014年的征地补偿标准予以补偿没有法律依据。儋州市政府可在进一步查清事实的基础上，对该违法征地行为采取补救措施。
综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。儋州市政府的上诉请求和理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人儋州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵道远
代理审判员 李 贝
代理审判员 冯 坤
二〇一五年四月二十九日
书 记 员 井泉旺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。