广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）深中法行终字第112号
上诉人（原审原告）深圳市鑫群实业股份有限公司。
法定代表人吴建仁，系该公司董事长。
委托代理人杨少兵，广东鹏泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市规划土地监察局。
法定代表人覃跃良，系该局局长。
委托代理人向勇，广东联建律师事务所律师。
上诉人深圳市鑫群实业股份有限公司（以下简称鑫群公司）因诉被上诉人深圳市规划土地监察局土地监察行政处罚一案，不服深圳市福田区人民法院（2013）深福法行初字第975号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，本案所涉J310-0010宗地位于盐田港后方陆地永安路北，土地面积19063.14平方米，1996年6月被征为国有土地。2009年3月17日，深圳南方中集集装箱服务有限公司通过挂牌方式取得该宗地的土地使用权，使用权限十年，自2009年3月17日至2019年3月16日止。由于该块土地被鑫群公司在内的6家单位占用，该宗地并未实际交付深圳南方中集集装箱服务有限公司。经深圳市勘察研究院有限公司现场测绘，鑫群公司使用的J310-0010宗地面积2658.37平方米，铁皮房等建筑面积共1751.22平方米。深圳市规划土地监察局分别于2011年10月18日、11月3日，11月16日及2012年7月17日对鑫群公司做了调查询问笔录，2013年4月12日向鑫群公司送达了《行政处罚告知书》，并于2013年5月8日依鑫群公司的申请组织了听证会。2013年5月24日，深圳市规划土地监察局作出的深规土行罚（2012）57号《行政处罚决定书》，认定鑫群公司未经批准在盐田港后方陆域J310-0010宗地内占用了面积2658.37平方米的国有土地，临时搭建1751.22平方米的临时建筑超过使用期限仍未拆除且影响城市规划，决定对鑫群公司处以责令退回非法占用的国有土地，30日内拆除占用地块内的临时建筑的处罚。鑫群公司收到上述行政决定书后不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中共深圳市委、深圳市人民政府关于进一步加强规划国土管理的决定》的规定，1998年10月23日后，盐田港的规划国土管理权，由市规划国土部门实施统一管理。由于涉案用地已经被征为国有土地，因此，涉案用地的使用开发建设需依法向市规划国土部门申请。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。鑫群公司未经批准占用了涉案用地，并擅自搭建临时建筑，深圳市规划土地监察局根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》等有关规定依法作出处理符合法律法规规定。鑫群公司主张涉案的土地在1991年3月原深圳市国土局征用该土地时，只补偿了土地及青苗，没有对地上建筑物进行补偿，因此要求政府对其现有的建筑物进行补偿，才愿意退出所占用的土地。因为征地补偿是鑫群公司与深圳市规划和国土资源委员会之间的另一个法律关系，鑫群公司可以另寻途径解决，不能以补偿没有到位为理由非法占用国有土地。综上，深圳市规划土地监察局认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法作出的深规土行罚字（2012）57号《深圳市规划土地监察局行政处罚决定书》并无违法或不当，原审法院予以维持。鑫群公司的诉讼理由不成立，其请求原审法院不予支持，依法应予以驳回。判决驳回鑫群公司的诉讼请求。
上诉人鑫群公司不服原审判决向本院提出上诉。上诉请求：1、撤销原审判决；2、判令深圳市规划土地监察局撤销深规土行罚字（2012）57号《行政处罚决定书》。上诉理由：第一，原审法院无视1991已建成的涉案建筑物至今没有得到任何补偿等事实，支持深圳市规划土地监察局以行政处罚的手段掩护土地征用方逃避对涉案建筑进行补偿的义务，有违法律应有的公平正义内在要求。本案涉案建筑物早于1991年已建成，理应属于深圳农村城市化历史遗留建筑范畴。解决涉案建筑物问题当然应该按照视省市有关处理历史遗留生产经营违法建筑的政策、法律、法规、规章，但原审判决却不顾客观事实，简单地把涉案建筑剔除于历史遗留生产经营性建筑之外，支持深圳市规划土地监察局按照处理顶风违建的办法进行简单的处罚和强拆。第二，原审法院对涉案宗地的国有化征收本身存在诸多瑕疵采取回避态度，无视涉案建筑存在至今的内在因果关系，其判决有明显的倾向性。征用方的征用土地行为违背了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第四十五条、第五十七条，从严格意义上讲其征地行为本身就是违法的。征地方为了避“土地被征用后长期闲置”之嫌，也为了减少拆迁补偿开支，默许甚至要求鑫群公司在征地前已建的厂房里继续生产，直到2009年3月17日，才由深圳南方中集集装箱服务有限公司以挂牌方式取得该宗地的土地使用权。可以说，最终形成涉案建筑物成为历史遗留违法建筑尴尬局面，征地方难辞其咎。但深圳市规划土地监察局作为执法主体，对上述事实视若无睹，不正视土地所有权演变历史，不探究其中的深层次原因，按照其主管单位（深圳市规划和国土资源管理委员会）的要求，为了帮助征地方逃避支付地上建筑物补偿义务，蛮横地以现行厂房报批报建标准要求鑫群公司拿出二十多年前已建成厂房的审批手续，当鑫群公司拿出1991年搭建涉案建筑曾经过城管部门批准，属合法建筑（按当时的标准）的证据后，深圳市规划土地监察局却不予认可，因此，深圳市规划土地监察局简单粗暴地对鑫群公司实施行政处罚是显失公允的。第三，原审法院判决不仅对盐田四村原村民造成极大的情感伤害，对全市未来的土地监察工作带来恶劣的社会示范效应。土地是农民最基本的劳动对象和经营基础，是不可再生的资源，对农民而言具有重要的保障功能和归依功能，其重要性不言而喻。多年来，在征地过程中，农民获得的土地补偿事实上是一种“低值补偿”，而非“等值补偿”。在深圳的城市化进程中，很多原村民基于对深圳发展前景的高度认同，认为在征地过程中老老实实会吃大亏，出现了很多村民在征地通知下发前后加紧抢建，争取更多拆迁补偿的现象。深圳不少村的原村民通过违法抢建获得丰厚的拆迁补偿款，因为征地拆迁成为千万富翁，亿万富翁。原盐田四村的征地虽然始于深圳大规模农村城市化改造之前，但是这些善良的村民为了支持国家建设，既没有从中阻挠，也没有从中渔利。他们内心只有一个纯朴善良的信念：国家不会让老实人吃亏，我们支持国家建设，国家不会亏待我们。但是，原审法院的判决却证明，和那些全体村民齐心共同违法抢建、寸土必争、寸利必取的村相比，不能不说原盐田四村的村民是吃了亏的，面对相关单位违背法律和常理不进行合理补偿的行为，原村民寻求法律进行救济的途径也被原审法院无情堵塞。如果按照原审判决支持深圳市规划土地监察局对涉案建筑进行强拆处理，不仅使本身就不宽裕的部分原村民失去工作机会，也会使村集体失去主要经济来源。
被上诉人深圳市规划土地监察局答辩称，第一，原审判决认定事实清楚，适用法律适当，依法应予维持。第二，涉案行政处罚程序合法，处罚适当，符合法律规定。第三，鑫群公司的上诉请求不能成立。恳请维持原判决。
本院查明，本案所涉J310-0010宗地于1991年6月被征为国有土地。原审判决查明的其他事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是涉案行政处罚决定的合法性问题。
根据双方当事人于1991年签订的《征地补偿协议书》，涉案地块早于1991年就已经被征为国有，且协议中明确约定，甲方（深圳市国土局）所征的土地在未使用前，同意乙方（罗湖区盐田办所辖四村委员会）继续临时使用，甲方需要使用该地块时，提前三个月通知乙方，而乙方必须在该时间内搞好场地清理，将土地及时交给甲方使用。本案中的听证笔录显示鑫群公司于2012年就已经收到要求离场的通知。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地…深圳市规划土地监察局据此作出责令退回非法占用的国有土地，符合法律规定，本院予以确认。
《深圳市城市规划条例》第五十九条规定，城市规划区内兴建临时建筑必须向市规划主管部门或其派出机构申请，取得《临时建设工程规划许可证》。临时建筑物、构筑物的使用期限不得超过二年并不得超过临时建设用地的期限。临时建筑不得改变使用性质。本案中，鑫群公司自己提交的证据《申请报告》中也显示涉案建筑为搭建临时建筑。现深圳市规划土地监察局依据法律规定要求鑫群公司拆除占用地块内的临时建筑，本院予以支持。鑫群公司要求对涉案建筑予以补偿，但本案审理的是涉案行政处罚的合法性问题，并不涉及到对补偿与否及补偿标准的审查。综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。鑫群公司的上诉请求，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由深圳市鑫群实业股份有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张小妮
审 判 员 王成明
代理审判员 王强力
二〇一四年六月十日
书 记 员 郑素薇