江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第00281号
上诉人（原审原告）张宏军。
被上诉人（原审被告）如皋市国土资源局，住所地如皋市如城街道大司马路55号。
法定代表人石剑，局长。
委托代理人范彦。
委托代理人李曼。
被上诉人（原审第三人）南通亘祺纺织有限公司，住所地如皋市丁堰镇皋南社区21组。
法定代表人严红梅，董事长。
委托代理人孙林。
上诉人张宏军因与被上诉人如皋市国土资源局（以下简称如皋国土局）要求撤销行政处罚决定一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字00029号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年11月3日公开开庭进行了审理。上诉人张宏军，被上诉人如皋国土局的委托代理人范彦、李曼，被上诉人南通亘祺纺织有限公司（以下简称亘祺公司）的委托代理人孙林参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年8月1日，如皋国土局执法工作人员在巡查时发现亘祺公司存在违法用地的行为。同年8月3日，该局向亘祺公司下发了皋国土资监丁停字（2010）第13号责令停止土地（矿产、测绘）违法行为通知书，责令亘祺公司立即停止未经批准于2010年8月1日在皋南社区动工建厂房的违法行为。如皋国土局调查查明，2010年8月1日，亘祺公司在未取得有权部门用地批准的情况下，擅自占用丁堰镇皋南社区21组的集体土地建厂房和其他设施。截止2010年8月3日经实地勘测实际用地面积为16542.3平方米（折24.81亩）。对照丁堰镇土地利用总体规划图和现状图，上述16542.3平方米用地符合丁堰镇土地利用总体规划，占用前土地类别为耕地。如皋国土局认为，亘祺公司的行为违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，属于非法占地行为。根据《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对亘祺公司作出皋国土资罚（2011）33号行政处罚决定，决定内容为：1、退还非法占用的16542.3平方米（折24.81亩）土地，并对非法占用的土地处以每平方米3元的处罚，计人民币49626.9元的罚款，上缴市财政；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。
2013年3月2日，张宏军向如皋国土局提交申请报告，称要求查处田梅芳违法用地行为，并要求书面告知田梅芳违法用地情况及查处结果。同年3月4日，如皋国土局向张宏军作出皋国土资信受字（2013）第4号国土资源信访事项受理通知书，称张宏军提出的反映田梅芳企业存在违法用地行为，请求查处信访事项于3月4日收到，根据《信访条例》第二十三条和《国土资源信访规定》第三十二条规定，现予受理。同时根据《信访条例》第三十三条和《国土资源信访规定》第二十八条的规定，该局将在受理之日起60日内出具答复意见。同年5月30日，如皋国土局向张宏军作出皋国土资信处字（2013）第12号国土资源信访事项处理意见书，答复称张宏军所反映的地块位于丁堰镇皋南社区21组，用地单位为亘祺公司，用地面积30.81亩，其中6亩为合法征收，批文号为苏政地（2010）6117号；24.81亩未取得合法用地手续，如皋国土局依法对其立案查处，并作出了皋国土资罚（2011）33号国土资源行政处罚决定书。如对此处理意见不服，张宏军可以根据《信访条例》第三十四条的规定，自收到本处理意见之日起三十日内向如皋市人民政府申请复查。同年6月6日，张宏军向如皋国土局寄送政府信息公开申请报告，要求公开涉诉行政处罚决定书。同年6月19日，如皋国土局告知张宏军针对亘祺公司的违法用地行为，该局已经作出了涉诉行政处罚决定，并将具体处理结果告知张宏军。张宏军不服该答复提起行政诉讼，要求判令公开涉诉行政处罚决定书全文。原审法院作出（2013）东行初字第0071号行政判决，责令如皋国土局按照张宏军所申请要求的内容向其公开涉诉行政处罚决定书，该局于判决生效后主动向张宏军公开了涉诉行政处罚决定书。张宏军认为涉诉行政处罚决定书与其所举报事项不符，且认定的事实不清，适用法律错误，故向法院提起行政诉讼。
另查明，张宏军系皋南村21组村民，其家庭共5口人，其父张祖基，其母于爱华，其妻仇锦华，其女张亚楠。1998年9月18日，发包方丁堰镇陈草村（甲方）与承包方丁堰镇陈草村七组户主张祖基（乙方）签订农业承包合同，甲方将4.57亩（承包地3.55亩＋0.33亩＋0.67亩＋0.84亩-三地补足面积0.82亩）土地承包权发包给乙方。2005年8月31日，如皋市丁堰镇皋南村居民委员会填制的土地承包清单显示，张祖基承包地面积小计为4.95亩（三块承包地之和5.39亩减去盐通高速路占用的0.1亩再减去三地补足面积0.34亩）。2008年1月31日，皋南居委会（甲方）与张祖基户（乙方）签订协议书一份，约定：“一、甲方依照相关规定，会同有关部门，争取上级政策，为本社区的农民办理了《被征地农民养老保险金领取证》，并负责发放到相关农户。二、乙方签定此协议领取了甲方发放的《被征地农民养老保险金领取证》后，即视为失地农民，未被占用的剩余承包土地，相关权属归社区集体所有，由原承包户有偿代种。（村（社区）与各农户签订的所有用地补偿协议全部终止）。三、新增户口（指正常在籍人口）按政策规定每三年调整一次，可享受《如皋市被征地农民基本生活保障》的待遇。四、乙方所代种的土地应向甲方交纳每年每亩壹仟元的费用。（不愿交纳代种费用的农户，也可将相关土地交由社区集体处理）五、乙方代种的面积计算方法：乙方的总土地面积减去被占用土地的面积，减去按政策应享受的每人壹分伍厘地的三地面积。……”于爱华在该协议书上签字后，并签字领取了《被征地农民养老保险金领取证》。2012年9月21日，皋南社区21组拆迁等农户三地面积结算补偿表显示，张祖基户人口为5人，三地规定面积为0.88亩，未拆迁户园地0.61亩，应补农户三地面积为0.27亩，补偿金额为194.40元。2014年3月7日，如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会出具情况说明称，该社区21组农户张祖基户在二轮承包土地三块计5.39亩，2007年该组农户已全部纳入失地农民保障体系，且已发放到户，目前该三个地块分别由荣诚手套公司使用1.79亩，亘祺公司使用1.76亩，天储物流使用1.84亩。2014年3月14日，如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会出具情况说明称，张祖基户共5人，按如皋市二轮土地承包政策，每人享受0.15亩三地面积，计0.75亩，张宏军之女张亚楠系独生子女，应享有0.13三地面积，该户共应享有三地面积0.88亩。目前，该户宅基地面积为0.61亩，还应享有三地面积0.27亩，居委会在划定责任田时，一并将0.27亩三地划入大田，但未确定该0.27亩三地的具体位置。目前，该居委会已经对该0.27亩三地逐年进行补偿。
还查明，2010年12月27日，如皋国土局与田梅芳签订国有建设用地使用权出让合同一份，将坐落于丁堰镇皋南村21组，总面积为4001平方米的土地使用权出让给田梅芳，土地用途为工业用地，出让年期为50年。田梅芳与亘祺纺织公司的法定代表人严红梅系姐妹关系。
原审法院认为，关于张宏军是否具备提起行政诉讼的原告主体资格的问题。如皋市国土局及亘祺公司认为，张宏军并非涉诉行政处罚的相对人，且张宏军已经将位于亘祺公司用地范围内的承包地流转给皋南居委会，也并非案涉地块的土地权利人，故其不具备提起本起行政诉讼的主体资格。对此法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。2008年1月31日，因沿海高速公路等公益设施建设的需要，皋南社区部分居民小组的土地被占用，为了保障失地农民的基本生活，张宏军户与皋南居委会签订协议，约定该户签定协议后即被视为失地农民，其未被占用的剩余土地，相关权属归社区集体所有，由原承包户有偿代种。按照此协议，张宏军户对未被占用的原承包地仍享有代种权利。亘祺公司违法用地的行为如皋国土局认定发生在2010年8月1日，且该公司违法用地的范围包含张宏军户原部分承包土地，依据上述规定，张宏军作为土地权利人认为如皋国土局作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。
关于如皋市国土局作出的涉诉行政处罚决定是否合法的问题。首先，张宏军认为如皋国土局认定亘祺公司使用24.81亩土地符合丁堰镇土地利用总体规划属于事实不清，应当根据丁堰镇土地利用总体规划（2006-2020年）认定案涉土地为一般农地区，而非“非农用地”。对此，法院认为，丁堰镇土地利用总规划（2006-2020年）系由江苏省人民政府于2011年11月15日印发的《省政府关于南通市县乡级土地利用总体规划的批复》（苏政复（2011）65号文件）批准实施，而涉诉行政处罚决定作出的时间为2011年3月6日，张宏军主张以涉诉行政处罚决定作出之后批准实施的丁堰镇土地利用总体规划（2006-2020）作为认定亘祺公司违法行为的依据，显然不符合常理。其次，张宏军认为如皋国土局根据《土地管理法》第七十六条关于符合土地利用总体规划的规定对亘祺公司作出的处罚属于适用法律错误且处罚结果过轻，应当依据《土地管理法》第七十六条关于违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的规定进行处罚。对此，法院认为，如皋国土局根据江苏省如皋丁堰镇土地利用总体规划（1997-2010年）规划图认定亘祺公司的用地符合土地利用规划并无不当，作出的具体处罚内容亦并不违反《土地管理法》及相关法律法规的规定。再次，张宏军认为如皋国土局作出的行政处罚与其2013年3月2日要求查处田梅芳违法用地行为的事项不符。对此法院认为，如皋国土局在向张宏军作出的国土资源信访事项处理意见书中称，“您反映的地块位于丁堰镇皋南社区21组，用地单位为南通亘祺纺织有限公司，用地面积为30.81亩，其中6亩为合法征收，批文号为苏政地（2010）6117号；24.81亩未取得合用地手续，我局依法对其立案查处，并作出了皋国土资罚（2011）33号《国土资源行政处罚决定书》。”该答复意见虽然对亘祺公司违法用地行为立案查处以及作出涉诉行政处罚的时间未进行表述，但也不能得出涉诉行政处罚系针对张宏军的举报而作出这一结论。张宏军提起本起诉讼系基于对该处理意见书的曲解，涉诉行政处罚决定系2011年3月6日作出，而张宏军是2013年3月2日要求如皋国土局对亘祺公司违法用地行为进行查处的，从时间的先后就可以看出涉诉行政处罚与张宏军的申请并无关系，如皋国土局所作的答复意见实际上是告知张宏军，针对其所举报的亘祺公司违法用地行为已经进行了立案查处，并已经作出了皋国土资罚（2011）33号《国土资源行政处罚决定书》。综上，原审法院遂判决驳回张宏军的诉讼请求。
张宏军不服，向本院提起上诉称，1、皋国土资罚（2011）33号行政处罚决定认定亘祺公司的违法行为与张宏军举报的亘祺公司的违法行为非同一行为，该处罚决定书不是针对张宏军的举报事项所作，亘祺公司的违法用地事实至今依然存在；2、原审法院没有依张宏军的申请调取证据违反法律规定。请求二审法院：1、撤销原审判决；2、撤销如皋国土局收到张宏军2013年3月2日申请查处田梅芳违法用地行为后作出的调查处理行为；3、判令如皋国土局在一定期限内对张宏军2013年3月2日申请查处田梅芳违法用地行为重新作出决定并书面告知张宏军。
如皋国土局答辩意见同一审答辩意见。
亘祺公司述称，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
张宏军提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，如皋国土局作出皋国土资罚（2011）33号行政处罚决定时，亘祺公司的用地符合当时的江苏省如皋丁堰镇土地利用总体规划（1997-2010年），但部分土地存在未取得有权部门用地批准的情况，如皋国土局据此作出处罚决定具有事实依据。张宏军认为，其向如皋国土局举报时，亘祺公司的违法用地行为仍存在。对此本院认为，亘祺公司目前违法用地面积仍为皋国土资罚（2011）33号行政处罚决定认定的面积，并未存在扩大违法用地面积的情况，即亘祺公司目前违法用地的状态仍是涉诉处罚认定的状态。张宏军提出的亘祺公司尚未退还土地实际上是本案所涉处罚决定的执行问题，不属本案审查的范围。
关于原审法院对张宏军申请调取证据是否依法处理的问题。张宏军上诉称，其向原审法院申请调取证据，原审法院没有调取证据，也没有向张宏军书面告知不准调取证据的理由，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条的规定。经查，原审法院收到张宏军调取证据的申请后，于2014年3月6日向如皋国土局发送了《调取证据函》，向该局调取相关证据，如皋国土局回函并提交了证据，原审法院亦于2014年4月30日第二次庭审过程中将上述证据交由当事人质证。张宏军称原审法院没有依其申请调取证据并告知张宏军与事实不符，本院不予采信。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。张宏军的上诉请求不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张宏军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 羽 梅
代理审判员 仇秀珍代理审判员张祺炜
二〇一四年十二月三日
书 记 员 吴 彩 丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；