闭杨杨不服广西壮族自治区工商行政管理局不履行工商行政管理法定职责一案
二 审 行 政 判 决 书
广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行政判决书
（2013）南市行终字第7号
上诉人（原审原告）闭杨杨。
委托代理人刘超麟。
委托代理人黄慧。
被上诉人（原审被告）广西壮族自治区工商行政管理局。
法定代表人朱军。
委托代理人施皓。
委托代理人邓仲兴。
原审第三人广西帛利房地产开发有限责任公司。
法定代表人吕仕贤。
原审第三人吕仕贤。
上述二原审第三人的共同委托代理人卢海鹏。
上述二原审第三人的共同委托代理人张广远。
上诉人闭杨杨因诉被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局、原审第三人广西帛利房地产开发有限责任公司（以下简称帛利公司）、吕仕贤不履行工商行政管理法定职责一案，不服南宁市青秀区人民法院2012年9月28日作出的（2011）青行初字第50号行政判决，向本院提起上诉。本院2013年1月4日受理了本案并依法组成合议庭，于2013年1月30日公开开庭审理了本案。上诉人闭杨杨的委托代理人刘超麟、黄慧，被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局的委托代理人施皓、邓仲兴，原审第三人帛利公司、吕仕贤的共同委托代理人张广远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2010年2月8日，第三人吕仕贤向被告广西壮族自治区工商行政管理局递交了由法定代表人签署并加盖帛利公司公章的《有限责任公司变更登记申请书》、《指定代表或者共同委托代理人的证明》、《法定代表人信息表》、《股东会决议》及《任职证明》等相关材料，申请将第三人帛利公司的法定代表人由原告闭杨杨变更为第三人吕仕贤。被告经审核后，认为第三人吕仕贤提交的申请材料符合公司变更登记的有关法律规定，于2010年2月11日作出了核准变更登记的行政行为。原告闭杨杨认为第三人吕仕贤是通过假冒其本人及其他股东签字的形式、提供虚假文件骗取办理帛利公司的法定代表人变更登记，于2011年3月11日向被告广西壮族自治区工商行政管理局提交《申诉声明书》，请求被告广西壮族自治区工商行政管理局撤销其作出的变更登记行为。广西壮族自治区工商行政管理局在接到闭杨杨的申诉后，依法对相关人员进行了调查、问话，但至原告2011年5月18日向法院提起本案诉讼时，广西壮族自治区工商行政管理局未作出处理或者答复。
另查明，2011年8月18日，在本案一审审理过程中，原告闭杨杨向法院提交了《司法鉴定申请书》，请求对第三人吕仕贤在被告广西壮族自治区工商行政管理局处申请变更登记时提交的2010年1月6日股东会决议、2010年1月6日帛利公司任职证明两份文书中“闭杨杨”签名的真实性进行司法鉴定，同年9月8日，法院委托广西金桂司法鉴定中心进行鉴定，2011年10月10日，鉴定中心作出《鉴定意见书》，检验结果为股东会决议、任职证明两份文书中闭杨杨的签名均不是其本人所写。
又查明，在本案一审审理过程中，被告广西壮族自治区工商行政管理局于2012年7月25日作出了《自治区工商局关于闭杨杨恢复法定代表人申诉的复函》（桂工商函（2012）195号），复函针对原告申请的事项作出了答复，并告知原告由于帛利公司股东及其股权归属等情况存在不确定性，被告将待司法机关对帛利公司的民事、行政法律关系有明确结果后再作出具体行政行为。
原审判决认为，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条、第十九条规定：“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”“对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。”本案中，原告闭杨杨已于2011年3月11日向被告广西壮族自治区工商行政管理局举报第三人吕仕贤假冒股东签字，提供虚假文件骗取工商变更登记的行为，并请求被告广西壮族自治区工商行政管理局撤销2010年2月11日为第三人帛利公司办理的工商变更登记。被告广西壮族自治区工商行政管理局在接到该申诉后，虽然依法对相关人员进行了调查、问话，但在原告提起本案诉讼之时，被告广西壮族自治区工商行政管理局没有对原告提出的申诉依法作出处理或者答复，其行为违反了上述规定，属不履行法定职责的行为。鉴于被告广西壮族自治区工商行政管理局在本案诉讼过程中提供其于2012年7月25日作出的《自治区工商局关于闭杨杨恢复法定代表人申诉的复函》［桂工商函（2012）195号］，其内容是针对原告申请的事项所作的答复，由此可以视为被告在诉讼期间已对原告申请的事项履行了法定职责，不再责令被告对原告申请的事项再次作出答复。因此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告广西壮族自治区工商行政管理局于2011年3月11日收到原告闭杨杨的申诉申请后，在原告闭杨杨向南宁市青秀区人民法院提起本案行政诉讼之前，对原告闭杨杨的申诉申请的事项未作出处理决定或答复的行为违法。
上诉人闭杨杨诉称，上诉人是帛利公司的合法法定代表人，也是拥有该公司最多股份的大股东之一。2010年1月6日，帛利公司的两个小股东吕仕贤、吕仕军通过假冒上诉人及刘岩、纪雪艳等股东签字的形式，炮制虚假的股东会决议，并伪造上诉人的身份证，骗取被上诉人办理了帛利公司法定代表人变更登记。上诉人得知上述事实后，于2011年3月11日向被上诉人提交了《申诉声明书》，要求其及时纠正错误，恢复上诉人作为帛利公司的法定代表人。被上诉人该《申诉声明书》后，在本案诉讼期间于2012年7月25日作出了《自治区工商局关于闭杨杨恢复法定代表人申诉的复函》，但被上诉人在该复函中却以帛利公司股东及其股权归属等情况存在不确定性为由，表示将待司法机关对帛利公司的民事、行政法律关系有明确结果后再作出具体行政行为。被上诉人至今没有根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的规定改正错误变更登记，其拒绝依法纠正错误的行为明显属于行政不作为。一、一审判决认定事实错误。一审判决认为被上诉人于2012年7月25日作出的《自治区工商局关于闭杨杨恢复法定代表人申诉的复函》内容是针对上诉人申请事项所作的答复，并把被上诉人的复函视为被上诉人在诉讼期间已对上诉人申请的事项履行了法定职责是错误的。因为被上诉人在其于2012年7月25日作出的《自治区工商局关于闭杨杨恢复法定代表人申诉的复函》中不但没有对吕仕贤骗取办理公司变更登记的行为进行处理，反而明确答复上诉人要等司法机关对帛利公司的民事、行政法律关系有明确结果后再作出具体行政行为。被上诉人的复函把被上诉人拒不履行《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条规定的法定职责，拒绝改正错误的变更登记、恢复上诉人帛利公司法定代表人身份的行为暴露无遗，该复函是被上诉人行政不作为的铁证。被上诉人至今没有履行《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条规定的法定义务，其行为明显属于行政不作为。一审判决曲解事实，把被上诉人作出复函的行为视为被上诉人履行了法定职责，明显属于认定事实错误。二、一审判决适用法律错误。第三人吕仕贤骗取办理公司变更登记的行为侵犯了上诉人的合法权益，由于被上诉人拒不履行《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条规定的法定职责，拒绝改正错误的变更登记、恢复上诉人帛利公司法定代表人身份，上诉人的合法权益至今仍在继续受到第三人吕仕贤的侵犯之中。上诉人为保护自己的合法权益，针对被上诉人的不作为行为起诉被上诉人，要求其履行法定职责是有实际意义的，一审判决虽然认定被上诉人不履行法定职责但却错误认为判决责令被上诉人履行法定职责已无实际意义是错误的显属法律适用错误。综上所述，一审判决认定事实和适用法律错误，被上诉人至今仍未履行《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条规定的法定职责，上诉人的合法权益至今仍在继续受到第三人吕仕贤的侵犯之中。上诉人请求二审法院撤销（2011）青行初字第50号行政判决书，依法改判为责令被上诉人履行法定职责，撤销被上诉人于2010年2月11日办理的广西帛利房地产开发有限责任公司法定代表人变更登记手续，恢复上诉人为广西帛利房地产开发有限责任公司的法定代表人。
被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局未提交书面答辩意见，在二审庭审中口头辩称，一审判决只是在程序上确认被上诉人行为存在违法，且被上诉人于本案一审审理期间已经履行了法定职责，作出《自治区工商局关于闭杨杨恢复法定代表人申诉的复函》［桂工商函（2012）195号］，并以快件形式送达给上诉人闭杨杨。被上诉人行政行为合法，上诉人所说的虚假材料只是闭杨杨一个人的签名问题，绝大部分的股东都认为该变更是合法有效的。基于此，被上诉人认为该变更登记不属于应当撤销的情形。
原审第三人帛利公司、吕仕贤均未提交书面答辩意见，共同在二审庭审中口头述称，同意被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局的答辩意见，并主张上诉人闭杨杨在帛利公司已经没有任何股权，依法不能成为帛利公司的法定代表人。请求法院驳回上诉，维持原判。
本院经二审审理，确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。
本院除对一审法院查明的事实予以确认外，另查明：2012年9月6日，本院就闭杨杨、广西佳联房地产置业有限责任公司（以下简称佳联公司）不服南宁市青秀区人民法院（2011）青民二初字第1036号民事判决提起上诉一案作出（2012）南市民二终字第349号民事判决，该判决查明，帛利公司（甲方）与佳联公司（乙方）于2009年5月18日签订《房地产开发项目合作协议》，于2009年5月25日签订《补充协议（一）》以及《补充协议（二）》。双方最终约定：一、合作形式：甲方确保其资质及提供的目标宗地土地使用权无瑕疵，乙方负责项目全部资金及建设管理。二、利润回报方式：乙方以固定回报的方式给予甲方该合作开发项目的税后收入1388万元，甲方不再承担项目的一切税赋及盈亏责任。三、为保证乙方资金安全，甲方以其63％股份作为质押担保转至乙方指定的闭杨杨、纪雪艳、刘岩三人名下，份额分别为31％、20％及12％。乙方给予甲方固定回报的时间：（1）首期500万元款项，在2009年10月31日前先付100万元到甲方指定账户，其余400万元必须在本项目取得预售证30日内支付完毕；如不能按时履行支付首期第一笔100万元款项，即被双方视为乙方自行放弃合作项目，乙方必须在10日内将闭杨杨31％、纪雪艳20％、刘岩12％的帛利公司股权无条件转回原股东名下，并完成变更公司营业执照等相关手续。（2）第二期款600万元，在项目合作协议生效后220日内支付；（3）余款228万元，在合同生效后300日内全部支付完毕。前述每期款项不能按时支付给甲方时，乙方需按日万分之五利率向甲方支付利息补偿，逾期8个月时，超期补偿利息按日万分之七利率计算，直至应收款本息全部付清为止；利息分段计付。六、合同生效时间：乙方向甲方账户注入保证定金60万元时即生效（该款分两次支付，首次于合同签订当日付30万元，第二次在合同签订后10日内支付），该定金由甲方自由支配，以后从甲方所得固定回报中扣除。七、争议解决：对合同的争议，如协商无果则任何一方均可向南宁市仲裁委员会申请仲裁。签订前述《房地产开发项目合作协议书》及其两份《补充协议》后，佳联公司未能按约付款。后经南宁市仲裁委员会仲裁，解除了前述系列协议，但裁决中关于本案闭杨杨给付义务的内容，经闭杨杨申请，由本院裁定撤销。闭杨杨申请撤销仲裁裁决中涉及自身给付义务内容的理由是：1、其与各仲裁被申请人之间不存在仲裁协议；2、本人未参与亦并未委托律师参与仲裁活动；3、吕仕贤并非帛利公司法定代表人，无权代表申请仲裁。吕仕贤作为帛利公司股东，在向仲裁委申请解除帛利公司于佳联公司之间合作协议及其补充协议后，因仲裁裁决中关于闭杨杨31％股权返还的内容被本院裁定撤销，维权未果，为争取己方合法权益特向法院起诉。该判决审理认为，根据帛利公司与佳联公司签订的《房地产开发项目合作协议补充协议（一）》以及《补充协议（二）》，吕仕贤将其持有的帛利公司31％的股份出质给闭杨杨，并修改了公司章程以及相应的变更了工商登记。从2009年5月26日、2010年1月16日闭杨杨出具的两份《声明》可以看出，该股权转让并未支付对价，吕仕贤将帛利公司31％的股份转让给闭杨杨系帛利公司履行《房地产开发项目合作协议补充协议（一）》以及《补充协议（二）》的合同项下义务，帛利公司与佳联公司签订的上述协议经南宁仲裁委裁决解除，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。”的规定，闭杨杨应将受让的帛利公司31％的股份通过股权转让的方式返还给吕仕贤。因闭杨杨取得该质押股权并未支付对价，现吕仕贤基于合同解除的效力要求闭杨杨将该股权返还，实际是要求闭杨杨将质押的股权返还给出质人，故该质押权利的返还是无条件的。一审判决认定事实清楚，适用法律正确应予维持，判决：驳回上诉，维持原判。（即一、闭杨杨向吕仕贤返还受让的帛利房地产开发有限责任公司31%的股权；二、闭杨杨、广西帛利房地产开发有限责任公司协助吕仕贤办理相关股权变更登记。）
本院认为，广西壮族自治区工商行政管理局作为公司登记行政管理部门，具有对其管辖范围内违反公司登记管理规定行为进行查处的行政主体资格。
本案系当事人申请行政机关履行撤销变更登记行为，行政机关不作为而引发的不履行法定职责之诉讼。作为国家的行政管理机关，行政机关在享有权力的同时必然具有履行该权力所派生出来的职责义务，对于其行政不作为是否涉及不履行法定职责，应从行政程序义务和实质义务上设立双重标准进行判断和识别。本案被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局在接到上诉人闭杨杨的申诉直至提起本案行政诉讼时止，没有对上诉人闭杨杨的申诉作出任何处理或者答复，无论从行政程序义务乃至实质义务，被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局均以不作为的行为方式存在。为此，本案的审理标的在确定上既具有唯一性，亦具有双重性，其唯一性在于直接针对的就是被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局是否应当履行法定职责的问题；而双重性在于，该法定职责含义有二，一是行政程序义务，二是实质义务。本案一审判决着重对被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局应当承担的行政程序义务进行了评述，并以此作出行政不作为违法的确认，在一定程度上回避了对被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局应当履行之法定职责中实质义务的判断。由此，本院二审结合各方当事人的诉辩意见，归纳本案争议的焦点问题是：被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局是否应当依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九之规定履行撤销帛利公司2010年2月11日变更登记之法定职责？
行政机关消极地不履行其应履行之法定义务属行政机关不履行法定职责，该判定关键在于行政机关具有相应法定义务内容之确认。为此，本案二审争议焦点问题的解决，首先应当确认撤销帛利公司2010年2月11日变更登记，是否属于本案被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局应当具有的相应法定义务，即法定职责。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。该条款确定的法律后果所适用条件是“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实”，该内容包含两个事实要素：一是行为模式，既“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段”；二是行为结果“隐瞒重要事实”。两者间必须存在因果关系，换言之，“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段”的行为与“隐瞒重要事实”的结果间应当存在必要因果关系，否则均不构成《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的适用条件。本案中，原审第三人吕仕贤于2010年2月8日向被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局递交了《有限责任公司变更登记申请书》、《指定代表或者共同委托代理人的证明》、《法定代表人信息表》、《股东会决议》及《任职证明》等相关材料，申请将原审第三人帛利公司的法定代表人由上诉人闭杨杨变更为原审第三人吕仕贤。被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局经审核，于2010年2月11日作出了核准变更登记的行政行为。虽然在本案一审审理过程中，经广西金桂司法鉴定中心对原审第三人吕仕贤在被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局处申请变更登记时提交的《股东会决议》、《任职证明》两份文书中“闭杨杨”签名进行司法鉴定，检验结果为均不是闭杨杨本人所写，但根据本院二审查明事实，吕仕贤将其持有的帛利公司31％的股份转至闭杨杨名下是基于帛利公司与佳联公司签订的《房地产开发项目合作协议补充协议（一）》以及《补充协议（二）》，作为质押股权出让的，闭杨杨取得该股权亦没有支付对价。在上述二协议经仲裁委员会裁决解除的情况下，闭杨杨应当将其受让的帛利公司31%的股权无条件返还给吕仕贤，并协助吕仕贤办理相关股权变更登记。由此，本案情况并不符合《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条所确定的适用条件，即虽然原审第三人吕仕贤申请变更登记提交的工商登记材料中存在部分签名虚假的情况，但该行为并没有直接构成隐瞒重要事实的行为结果。故《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条所规定之法律后果不属于本案被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局应当履行之法定义务范畴，对上诉人闭杨杨主张判令被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局履行撤销帛利公司2010年2月11日变更登记法定职责的诉讼请求，本院依法予以驳回。
综上所述，被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局的行政不作为违反了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条、第十九条有关申诉、核查及不予立案告知的规定，但鉴于其在本案诉讼过程中已针对闭杨杨的申诉作出复函，本案判决被上诉人广西壮族自治区工商行政管理局履行答复已经没有实际意义。一审判决认定事实清楚，适用法律及处理结果正确，本院依法予以维持。上诉人闭杨杨的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人闭杨杨负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 茹
代理审判员 宁 静
代理审判员 卓生全
二〇一三年三月四日
书 记 员 吴峤卉
附相关法律条文：
《中华人民共和国公司登记管理条例》
第六十九条提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
《工商行政管理机关行政处罚程序规定》
第十七条工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。
第十九条对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条第二款第（一）项有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的。