山西省长治市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋04行终31号
上诉人（原审被告）平顺县国土资源局，所在地址平顺县府前街40号。
法定代表人原保根，局长。
被上诉人（原审原告）平顺县互助生态农业观光有限公司，所在地址平顺县虹梯关乡梯后村。
法定代表人王张栓，经理。
被上诉人（原审第三人）平顺县虹梯关乡梯后村民委员会，所在地址平顺县虹梯关乡梯后村。
法定代表人程国红，主任。
被上诉人（原审第三人）王金堂，男。
被上诉人（原审第三人）张伏先（张福先），女。
被上诉人（原审第三人）王秀生，男。
被上诉人（原审第三人）王晋东，男。
被上诉人（原审第三人）王文和，男。
被上诉人（原审第三人）桑秋娥，女。
被上诉人（原审第三人）王国书，男。
被上诉人（原审第三人）王国文，男。
被上诉人（原审第三人）王喜枝，女。
被上诉人（原审第三人）张水龙，男。
被上诉人（原审第三人）王喜堂，男。
被上诉人（原审第三人）王爱军，男。
王金堂等十二名自然人被上诉人共同推举王爱军、王喜堂为诉讼代表人。
原审第三人山西平顺虹梯关通天峡景区有限公司，所在地址平顺县虹梯关乡梯后村。
法定代表人曹庆礼，董事长。
上诉人平顺县国土资源局因不履行土地监管职责一案，不服长治市城区人民法院（2015）城行重字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案经山西省高级人民法院批准，延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审认定，2012年1月30日经征求梯后村村民意见，成立梯后村农业生态观光开发中心，引导村民开发农家乐、生态种养殖、农产品深加工等，村民自愿入股中心，每户股金不低于100元，每年12月分红一次，分红不低于股金的15%。后变更为平顺县互助生态农业观光有限公司（以下简称观光公司），观光公司于2012年2月13日在平顺县工商行政管理局注册登记成立，股东为王张栓出资5000元、梯后村出资10000元、史小东出资15000元，经营范围为生态农业观光、旅游纪念品销售。2012年4月6日王文和、王国书、王国文、王喜堂、王喜枝、桑秋娥、张伏先、王晋东、王秀生、王金堂、王爱军、张水龙与观光公司签订《土地入股承包合同》，将自己的部分承包地入股给观光公司承包经营与管理，观光公司每年给其800元生活保障费。观光公司之后给这12户村民每户发放过一次800元生活费。
2012年9月11日山西省人民政府作出晋政地字（2012）461号《关于平顺县二〇一二年第一批次建设用地的批复》，批复同意平顺县将集体农用地1.1367公顷（含耕地0.0200公顷）转为建设用地并办理征收手续。另征收集体建设用地1.2554公顷、集体未利用地0.1631公顷。建设用地涉及平顺县青羊镇等10个乡镇王庄村等12个村土地，具体位置以平顺县人民政府上报资料为准。上述共计批准建设用地2.5552公顷，作为平顺县二〇一二年第一批次建设用地。包括梯后村非农建设用地0.0736公顷。同日山西省人民政府作出晋政地字（2012）2号《关于平顺县2012年第一批（调剂）建设用地的批复》，批复同意平顺县将经批准的2008年第一批次中批而未用的农用地12.6172公顷（全部为耕地）、未利用地3.2412公顷土地专用指标调剂使用。同意平顺县将集体农用地12.5733公顷（全部为耕地）转为建设用地并如数征收。另征收集体建设用地0.5069公顷、集体未利用地3.1382公顷。上述批准建设用地16.2184公顷，作为2012年第一批（调剂）建设用地。调剂后的建设用地位置涉及青羊镇等4个乡镇豆口村等10个村，具体位置以长治市人民政府上报资料为准。包括梯后村非农建设用地0.8538公顷。2013年4月7日平顺县财政局支付平顺梯后村征地拆迁补偿款433203元。梯后村委以承包地28441元/亩、新造地15873元/亩的补偿标准向本村被征地村民发放了征地补偿费。2014年2月山西平顺虹梯关通天峡景区有限公司（以下简称景区公司）通过出让方式取得梯后村范围内相关土地使用权，并向平顺县财政局支付了土地出让金共计112万元。景区公司在景区建设中占用了王文和、王国书、王国文、王喜堂、王喜枝、桑秋娥、张伏先、王晋东、王秀生、王金堂、王爱军、张水龙入股观光公司的土地，对梯后村民被征土地上的经济林木、青苗以及所占土地进行了相应补偿。王文和、王国书、王国文、王喜堂、王喜枝、桑秋娥、张伏先、王晋东、王秀生、王金堂、王爱军、张水龙签字领取。
另，2012年3月28日山西健杰律师事务所律师王广富、李向春通过邮寄方式向平顺县国土资源局（以下简称平顺国土局）邮寄“律师催告函”，反映景区公司违法占地的情况。2014年5月18日王俊生通过邮寄方式向平顺国土局邮寄“举报材料与信息公开申请”材料，反映景区公司违法占地的情况，并要求平顺国土局公布景区公司在虹梯关乡地域内所有的征地以及土地交易信息。
2014年8月25日平顺国土局作出执罚决字（2014）9号行政处罚决定，认为景区公司未经批准，擅自占用臭水峧村、梯后村集体土地建仙人峰、索道上下站台和服务中心大楼的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条的规定，决定给予景区公司共计13241元罚款的行政处罚。
2014年6月24日观光公司以平顺国土局未依法履行法定监督、管理职责与义务为由提起行政诉讼。
审理中，观光公司申请对《平顺县虹霓大峡谷景区转让费及四至确认书》中王张栓的签名是否为其本人所签进行笔迹鉴定，原审法院委托长治市中级人民法院证据技术中心进行鉴定，该中心于2015年11月3日以“申请人未提供检材”为由，中止鉴定。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《土地违法案件查处办法》第五条、第六条规定，平顺县国土资源局具有对本行政区域内发生的土地违法案件进行立案调查并依法作出处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中王金堂等十二名村民将其承包的土地以入股的方式交由观光公司经营并取得一年分红。观光公司可以作为行政案件的原告提起诉讼。观光公司于2014年5月18日以特快专递的方式，向平顺国土局邮寄了举报材料，邮件查询单显示，次日该局用收发章签收，所举报问题是第三人景区公司违法占地建设，占梯后村八路滩十一亩、后沟耕地、林地数百亩，张水龙包给观光公司土地一亩。起诉前，平顺国土局未对举报是否立案作出告知，亦未作出行政行为和相关答复，存在行政不作为。虽然平顺国土局于2014年8月25日作出执罚决字（2014）9号行政处罚决定，但该决定是对景区公司违法占臭水峧村非耕地671.5平方米、梯后村集体土地（耕地）652.6平方米进行处罚，不能看出与举报问题间的关系，且该处罚决定的作出时间迟于本案立案时间。本案中，平顺国土局应针对景区公司在建设过程中占用王金堂等十二人交由观光公司经营的土地是否存在违法情形作出具体行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十二条之规定，判决平顺县国土资源局于判决生效后六十个工作日内作出具体行政行为。
上诉人平顺国土局上诉称，观光公司与王文和等十二人签订的《土地入股合同》无效，观光公司不具适格主体资格；本案案涉土地已经过征收，王文和等十二名第三人已丧失土地使用权，不具诉讼主体资格；观光公司的起诉违反《中华人民共和国行政诉讼法》对起诉时间的规定；上诉人已经做出行政处罚，不存在行政不作为。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
各方当事人在一审提供的证据、依据，随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《土地违法案件查处办法》第五条、第六条规定，平顺国土局具有对本行政区域内发生的土地违法案件进行立案调查并依法作出处理的法定职责。本案中，2014年5月18日，观光公司以邮政特快专递的方式，向平顺国土局邮寄了举报材料，邮件查询单显示，次日该局用收发章签收。所举报的问题是山西平顺虹梯关通天峡景区有限公司违法占地建设，占梯后村八路滩十一亩，后沟耕地、林地数百亩；张水龙包给观光公司土地一亩。起诉前，该局未对举报作出行政行为，存在行政不作为。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人平顺县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 军
审判员 赵学成
审判员 温福宝
二〇一六年五月五日
书记员 薛晓燕