安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终567号
上诉人（一审原告）宋梅年（曾用名宋梅华、宋美华），女，1957年2月10日出生，汉族，住安徽省肥东县。
上诉人（一审原告）周云，女，1979年8月30日出生，汉族，住安徽省肥东县。
上诉人（一审原告）宋晓丽，女，1993年12月10日出生，汉族，住安徽省肥东县。
上诉人（一审原告）宋玲霞，女，1975年4月21日出生，汉族，住安徽省肥东县。
上诉人（一审原告）周娣，女，1978年7月14日出生，汉族，住安徽省肥东县。
上诉人（一审原告）周存，女，1976年6月16日出生，汉族，住安徽省肥东县。
上诉人（一审原告）周斌，男，1982年9月1日出生，汉族，住安徽省肥东县。
七上诉人的共同委托代理人周性善，男，1942年9月13日出生，汉族，住安徽省肥东县，系宋梅年丈夫。
七上诉人的共同委托代理人苏黎明，安徽金亚太律师事务所律师。
上诉人（一审被告）肥东县店埠镇人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇浮槎路和包公大道西南角。
法定代表人吴常青，镇长。
委托代理人许辉，该镇党委委员。
委托代理人胡光标，安徽高速律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇人民路15号。
法定代表人孙良鸿，县长。
委托代理人杨苏，安徽威名律师事务所律师。
宋梅年等七人诉肥东县人民政府、肥东县店埠镇人民政府强制拆除房屋一案，安徽省合肥市中级人民法院于2016年5月31日作出（2015）合行初字第00219号行政判决。宋梅年等七人以及肥东县店埠镇人民政府不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月28日公开开庭审理了本案。上诉人宋梅年等七人的委托代理人周性善、苏黎明，上诉人肥东县店埠镇人民政府的委托代理人许辉、胡光标，被上诉人肥东县人民政府副县长陈永红及委托代理人杨苏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原告宋梅年等七人为安徽省肥东县店埠镇对河居委会居民，在该居委会黄岗组建有房屋，并取得土地使用证及建设工程规划许可。2010年4月15日,经过安徽省人民政府皖政地(纳入增减挂钩)〔2011〕30号《关于肥东县2011年第6批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》批准,肥东县发改委作出发改投资〔2010〕46号《关于肥东县桥头集路建设工程立项的批复》，批准肥东县桥头集路建设工程立项。2012年1月18日，肥东县人民政府作出东政地〔2012〕13号《肥东县人民政府征收土地方案公告》，就批准征收土地的位置、面积、用途、土地及地上附着物的补偿标准等作出公告。原告房屋及土地在征收范围内。肥东县人民政府组织肥东县店埠镇人民政府等单位实施了征收拆迁行为。2015年10月14日，肥东县国土资源局向宋梅华户下达了《交出土地催告书》，2015年10月20日，肥东县国土资源局作出东国土资（2015）372号《责令交出被征收土地决定书》，责令宋梅华户5日内交出土地。如逾期不执行，肥东县国土资源局将申请人民法院强制执行。2015年10月21日，原告房屋被肥东县店埠镇人民政府组织人员强制拆除。
一审法院认为，行政机关做出行政行为，必须有事实和法律依据。本案中，针对宋梅华户的房屋所使用的土地被国家依法征收后，宋梅华户不交出土地的事实，肥东县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，作出了《交出土地催告书》及《责令交出被征收土地决定书》，责令宋梅华户5日内交出土地。如宋梅华等人未按期履行交出土地的义务，应由肥东县国土资源局依法申请人民法院强制执行。在此之后，肥东县店埠镇人民政府可对收回的土地上房屋予以拆除。现肥东县店埠镇人民政府在涉案土地尚未依法交出的情况下，径行将宋梅华户房屋拆除，无法律依据。诉讼中，肥东县人民政府否认其实施了拆除宋梅华户房屋的行为，原告也没有提供肥东县人民政府实施拆除其房屋行为的证据，故对原告要求确认肥东县人民政府拆除其房屋行为违法的诉讼请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决：一、确认被告肥东县店埠镇人民政府拆除原告的房屋及附属物的行政行为违法；二、驳回原告对被告肥东县人民政府的诉讼请求。
宋梅年等七人上诉称，1、一审法院认定事实不清，肥东县人民政府实施了强制拆除上诉人房屋及附属物的行政行为。肥东县人民政府、肥东县人大常委会官网、店埠镇人民政府官方微博关于黄岗拆违的报道中明确记录：“肥东县县委县政府决定依法对黄岗居民组违法建设实施拆除……9月21日，我县多部门与有关乡镇联动执法，组织人员和机械对店埠镇黄岗地区的违法建设实施拆除，现场拆除违建户220户658间房屋……县长孙良鸿在讲话中指出，黄岗拆违是县四大班子集体决策的结果”。根据强制拆除现场视频资料、照片中可以显示强制拆除现场有县政府及警察、城管、国土、店埠镇人民政府等各个部门的工作人员，显然能够与政府官方报道以及县长孙良鸿的讲话相印证，足以证明由县政府组织各部门参加拆违。2、一审法院适用法律错误，根据《土地管理法》的相关规定，肥东县人民政府应当承担违法强制拆除上诉人房屋及附属物的法律责任。根据《土地管理法》第四十六条以及《肥东县人民政府征收土地方案公告》的规定，肥东县人民政府是征收土地的法定实施机关。本案中，肥东县人民政府在客观上实施了征收行为，包括组织实施强制拆除“违章建筑”等，店埠镇人民政府及政府各部门是受肥东县人民政府的委托实施了强制拆除行为，根据《行政诉讼法》第二十六条之规定，肥东县人民政府应当对实施征收行为过程中各个部门以及店埠镇人民政府的行为承担法律后果。3、被上诉人以征收为由强制拆除上诉人房屋，行政行为违法。第一，针对肥东县国土资源局对宋梅年作出的《责令交出被征收土地决定书》，上诉人宋梅年已在法定期限内申请行政复议和向法院起诉，并且在给予责令交出土地的期限尚未届满的情形下，被上诉人实施了强制拆除行为，明显违法。根据《土地管理法实施条例》第四十五条之规定，被上诉人无权行政强拆，依法应先向法院申请强制执行。第二，根据《中共中央纪委办公厅监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条之规定，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条之规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。因此，被上诉人均不得实施行政强拆行为，在被上诉人未对上诉人作出征收补偿决定的情况下，进行行政强制拆除，明显违法。4、被上诉人以拆除违章建筑为由强制拆除上诉人房屋，行政行为违法。第一，上诉人房屋不属于违章建筑，上诉人在建房时办理了相关用地及建设工程规划许可，属于上诉人的合法财产。第二，根据《城乡规划法》第四十六条之规定，履行认定违章建筑的法定机关为城乡规划主管部门，本案中，城乡规划部门并未将上诉人房屋认定为违章建筑。第三，即使是违章建筑，也应按照法定程序依法强制拆除。根据《行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条、《土地管理法》第八十三条的相关规定，作出行政处罚、或强制措施必须经历催告、告知陈述权、申辩权，告知救济权，并进行公告。相关职权部门对上诉人未作出责令限期拆除通知书、强制拆除决定书、强制拆除执行决定书等任一行为，被上诉人就强行非法拆除上诉人房屋及附属物，明显违法。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判或发回重审；由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
肥东县店埠镇人民政府上诉称，1、桥头集南路工程项目土地征收是为了公共利益需要。桥头集路建设工程是肥东县重点工程，2010年4月5日经肥东县发改委批准立项，桥头集路项目土地征收是为了公共利益需要，该项目建设用地是经过安徽省人民政府皖政地(纳入增减挂钩)〔2011〕30号批准征收，2012年1月18日，肥东县人民政府就批准征收土地的位置、面积、用途、土地及地上附着物的补偿标准等作出公告，原告房屋及土地在省政府批准的征收范围内，该项目土地征收符合法律规定。2、宋梅年等七人在政府规定的时间内拒绝交出被征收土地，严重影响了桥头集南路工程项目建设，并提出不符合法律的种种要求，其要求没有任何事实和法律依据。2015年10月14日，肥东县国土资源局向宋梅年户下达了《交出土地催告书》，宋梅年等七人既未提出异议亦未交出土地，严重影响了桥头集南路工程项目建设，后肥东县国土资源局作出了《责令交出被征收土地决定书》，并告知其相关的权利义务，但宋梅年等七人仍置之不理，肥东县店埠镇人民政府工作人员多次上门与宋梅年及其丈夫周性善等说补偿安置进行协商，并告知其补偿安置标准政策，宋梅年等七人仍提出不符合法律的种种要求。3、一审法院认定肥东县店埠镇人民政府拆除宋梅年等七人房屋及附属物的行政行为违法没有事实和法律依据。肥东县店埠镇人民政府下辖对河社居委黄岗组存在大量的违法建筑，违法建筑多达220余户，当时违法建筑和合法建筑交织在一起，县行政执法部门组织力量对大量的违法建筑进行助拆，在拆除违法建筑过程中，对与违法建筑相连的极少数未达成拆迁协议的房屋造成安全隐患。在当时的情况下，必须拆除才能消除隐患，造成了极少数未达成协议的房屋予以拆除。宋梅年户即属于此种情况，事后相关部门积极与该户协商沟通，亦承诺依法予以补偿，保护在此次拆除违法建筑受损户的利益。肥东县店埠镇人民政府此次拆除违法建筑行动中主要负责政策的宣传解释和协助工作，并不是违法建筑拆除的组织者，也不是违法建筑查处拆除的执法部门，没有强制拆除宋梅年等七人的房屋。一审法院认为肥东县店埠镇人民政府强制拆除宋梅年等七人的房屋没有事实和法律依据。综上，请求二审法院依法撤销一审判决；依法改判驳回宋梅年等七人的诉讼请求。
肥东县人民政府答辩称，1、宋梅年等七人诉称肥东县人民政府实施了对其房屋及附属物实施强制拆除的行政行为，无事实依据。第一，宋梅年等七人房屋在征收土地范围内。征地工作开展后，据调查，店埠镇对河社居委黄岗组存在大量违法建筑，达220多户，且违法建筑与部分合法建筑交织错杂，房屋建设稠密，违法建房户在拆迁过程中提出不符拆迁安置补偿政策的过高要求，导致土地征收工作难度极大，批准建设的桥头集录建设工程项目迟迟无法供地，不能施工。第二，肥东县各职能部门、单位各司其职，以肥东县店埠镇负责集体土地征收工作与县城市管理执法局牵头负责违法建筑查处工作同步，相关职能部门按法律、法规规定的各自职责协同，为肥东县桥头集路工程供地。因征迁工作涉及农村集体土地的征收和违法建筑的拆迁，这些职能分属不同的部门、单位。被上诉人为了土地征收和违法建筑的拆迁工作的顺利展开，对一系列的工作依法进行了部署，确定肥东县店埠镇负责集体土地征收拆迁工作，县城市管理执法局牵头负责违法建筑查处工作，土地征收和违法建筑查处同步展开。第三，在具体工作中，本县城市管理执法局在查处违法建筑时，在相关职能部门和违建户户籍所在地的乡镇配合下，取得了绝大多数违建户的理解，与违建户签订了同意拆除协议，使原本需要依法强制拆除的违建房已无必要再实施强制拆除措施。为减少各拆房户的拆除成本，县城市管理执法局在店埠镇人民政府的支持下，组织力量对违建户的房屋进行助拆，并非强制拆除。不排除助拆人员存在疏忽，在助拆违法建筑过程中，对相连的极少数未达成拆迁协议的房屋造成了安全隐患，考虑到存在安全隐患，在当时的情况下，必须拆除才能消除隐患，因此，有可能对极小部分未达成拆除协议的房屋予以拆除。第四，宋梅年等七人上诉以肥东县人民政府、县人大、店埠镇人民政府等网站的报道，推断被上诉人对其房屋实施了强制拆除行为，是不成立的。“新闻报道”不属于《行政诉讼法》规定的八种证据种类，不能作为认定案件事实的证据。从“新闻报道”的内容可以反映，被上诉人在对系列工作进行决策、部署，要求我县各职能部门按法律、法规规定各司其职，协同工作，依法确定肥东县店埠镇负责集体土地征收工作，县城市管理执法局牵头负责违法建筑查处工作，土地征收和违法建筑查处工作同步展开，是依法行政。被上诉人没有对七人房屋实施强制拆除行为。2、原审判决驳回宋梅年等七人对肥东县人民政府的诉讼请求，符合法律规定。综上，请求二审法院依法驳回上诉人对肥东县人民政府的上诉请求。
肥东县人民政府向一审法院提供了以下证据：1、肥东县发改委发改投资〔2010〕46号文，证明肥东县桥头集路建设工程于2010年4月5日经肥东发改委批准立项。2、皖政地（纳入增减挂钩）〔2011〕30号《关于肥东县2011年第6批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》及《土地勘测定界图》、东政地〔2012〕13号《征收土地方案公告》、东政国土拨（2012）054号《关于同意划拨国有建设用地使用权的批复》，证明：2011年12月29日，安徽省政府皖政地（纳入增减挂钩）〔2011〕30号文批复同意征收含肥东县店埠镇对河居委会黄岗组土地在内的21.2151公顷集体土地用于城市建设；2012年1月18日，肥东县人民政府依法对省政府皖政地（纳入增减挂钩）〔2011〕30号文批准征收土地的位置、面积、用途、土地及地上附着物的补偿标准进行了公告；2012年12月14日，肥东县人民政府批复同意以划拨的方式为肥东县桥头集路（南路）建设工程项目供地；经比对图纸，肥东县店埠镇对河居委会黄岗组土地在征收范围之内；征收土地具体工作由肥西县店埠镇人民政府实施；原告起诉肥东县人民政府属于诉讼主体错误。3、肥东县房产管理局（2015年12月24日）给肥东县法制办的函，规划局的文件，证明：原告宋梅年等七人，除周斌在店埠镇闸北恢复楼有房产登记之外，其他人在肥东县无房产登记信息；店埠镇对河居委会黄岗组属于城市规划区。
肥东县店埠镇人民政府向一审法院提供了以下证据：1、肥东县桥头集路建设工程立项批复，证明桥头集路建设工程立项已经得到肥东县发改委的批准。2、安徽省人民政府建设用地批复、肥东县人民政府征收土地方案公告、公告照片、桥头集南路勘测定界图、关于肥东县总体规划的批复、征收土地补偿标准安置途径告知书。证明：桥头集项目用地已经批复；项目征收方案已经公告；店埠镇对河社区黄岗组土地属征收范围；符合肥东县总体规划；征收土地的位置、面积、用途、土地及地上附着物的补偿标准进行了告知。3、关于同意划拨国有建设用地使用权的批复，证明：县政府同意桥头集路建设工程供地；该项目是道路用地，是为公共利益需要；原告的房屋在征收范围之内。4、交出土地催告书、责令交出被征收土地决定书、常住人口登记卡，证明：原告的房屋及土地在被征收的范围之内；肥东县国土资源局依法催告交出土地并告知其享有的权利；肥东县国土资源局责令交出土地并告知其享有的权利；原告拒绝交出被征收土地行为已经严重影响桥头集路的建设；宋梅华和原告宋梅年是同一人。5、工作纪要，证明被告工作人员多次上门与原告就补偿安置进行协商，告知原告补偿安置标准和政策。
宋梅年等七人向一审法院提供的证据有：1、原告的身份证、集体土地使用证、规划许可证、行政事业单位收据复印件各一份，证明原告的主体资格适格；该房屋为原告的合法财产，取得了建设土地批文和规划许可证。2、原告房屋附属物拆除前后照片的复印件各一份，证明被告于2015年10月21日对原告房屋进行非法强制拆除。3、肥东县政府官网《助拆违法建设进行时》新闻报道、肥东县人大常委会官网《肥东县人大常委会组织四级人大代表视察黄岗拆违工作》新闻报道、肥东县店埠镇人民政府官方微博《四人人大代表视察黄岗拆违，为打赢攻坚战加油助威》新闻报道复印件，证明两被告对原告的房屋实施了强制拆除的行政行为。
上述证据均以随案移送本院。
本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，鉴于各方当事人对被诉房屋拆除行为的违法性未提异议，故本案的争议焦点为实施房屋拆除行为的主体是谁。从各方当事人提交的证据及其所述情况来看，上诉人宋梅年等七人的房屋被拆除与行政机关组织实施的拆除违法建筑行为有关。肥东县人民政府作为组织者，是决定由其有关部门和肥东县店埠镇人民政府对黄岗居民组的违法建筑实施拆除。而宋梅年等七人在建房时取得了土地使用证及建设工程规划许可证，没有证据证明该涉案房屋被认定为违法建筑，故有关行政机关实际上扩大了肥东县人民政府决定拆除的范围，实施了拆除违法建筑之外房屋的行为。对于超范围实施的房屋拆除行为，应当由实施主体独立承担责任。上诉人宋梅年等七人认为肥东县人民政府共同实施了强制拆除其房屋行为的理由不能成立。
上诉人肥东县店埠镇人民政府则提出，其在拆除违法建筑行动中仅作协助工作，宋梅年等七人房屋被拆是肥东县行政执法部门在拆除其他违法建筑时所致。本院认为，首先，其没有提交相关证据予以证明该主张；其次，既然肥东县店埠镇人民政府参与实施了被诉拆除行为，就应当承担相应的法律责任；再次，肥东县人民政府在二审庭审中认可是肥东县店埠镇人民政府实施了对宋梅年户房屋予以拆除的行为。故肥东县店埠镇人民政府的上诉理由亦不能成立。
结合上述情形来看，可以认定肥东县店埠镇人民政府是被诉房屋拆除行为的实施主体。综上，一审判决并无不当。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由宋梅年等七人和肥东县店埠镇人民政府各承担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 张高英
代理审判员 昂永华
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 潘玉丹
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……