广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行终65号上诉人（原审原告):叶某某，男，汉族，1952年5月1日出生，住广州市荔湾区。被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭某某，主任。委托代理人：王某某、罗某某，均系该委工作人员。上诉人叶某某因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）政府信息公开一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初1247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告叶某某为广州市天河区侨源二街5号20H房业主。2016年3月23日，原告叶某某向被告市国规委提交《广州市规划局依申请公开政府信息立案申请表》，申请公开政府信息。该申请表显示：原告要求公开“广州粤垦路侨源阁商住小区新侨楼第三至第二十二层的建筑报建申请表、报建申请资料、规划和建筑设计要点、四至地形图、建筑工程初步意见书、有关专业管理部门的审核意见书及有关附件材料、有关部门对初步设计组织会审所提出的意见、建筑审核书、建筑施工图、放线手册、验线手册、建筑许可证、建筑管理验收合格证、竣工图等政府信息，并公开该建筑物所依据的修建性详细规划文号及在该文号所对应的附图上是用什么具体的名称标注该建筑物的，以便我能够知道该建筑物与修建性详细规划之间的关系。”该申请表显示原告勾选的文书送达方式为直接窗口领取。被告于2016年4月7日作出穗规函〔2016〕1512号《广州市规划局依申请公开政府信息决定书》，其主要内容为：“1、天河区粤垦路侨源阁商住小区新侨楼第三至二十二层有关的穗城规东片建字(1993)第433号文的报建申请表、报建申请资料予以公开；有关的城规批字〔1993〕第81号文及附图等建筑设计要点资料已在穗规函〔2016〕806号文予以公开；有关的穗城规东片建字(1993)第433号文（证、审核书、放线册及附图）等报建资料已在穗规函〔2016〕809号文予以公开；有关的城规东片证字(1996)第118号文验收资料（证、验线册及附图）已在穗规函〔2016〕812号文予以公开。2、有关专业管理部门的审核意见等资料请向相关部门查询；3、天河区粤垦路侨源阁商住小区新侨楼第三至二十二层有关的修详规为城规批字〔1993〕第81号文，经核地形图信息及修详规档案图纸，新侨楼应为修详规附图自编B栋。”原告于2016年4月7日签收该决定书后不服，提起行政复议。2016年10月25日，广州市人民政府作出穗府行复〔2016〕512号《行政复议决定书》，决定撤销上述决定书，责令被告在收到行政复议决定书之日起15个工作日内对原告的信息公开申请重新作出处理。次日，被告收到该《行政复议决定书》。2016年11月9日，被告向原告作出穗国土规划公开〔2016〕800号《依申请公开政府信息答复书》（以下简称涉案政府信息答复书），答复如下：一、天河区粤垦路侨源阁商住小区新侨楼第三至二十二层有关的穗城规东片建字(1993)第433号《建设工程规划许可证》《广州市城市规划局建设工程报建表》《建设工程报建审核书》、放线册及建筑施工图，城规东片证字(1996)第118号《建筑管理验收合格证》、附图及验线册予以公开。二、关于申请公开的“报建申请资料，有关专业管理部门的审核意见，有关部门对初步设计组织会审”等资料。经审核，因申请公开的需求表述中“关于报建申请资料”的具体所指以及“关于专业管理部门的意见”是仅指“有关专业管理部门对该项目向我委出具的审核意见”，还是“有关专业管理部门作出相关审核意见的其余信息”的内容不明确，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，请申请人明确具体所指后再向我委申请；关于“初步设计组织会审”的资料，因不属于我委的政府信息公开范围，根据《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条第（三）项，请到建设行政主管部门查询。三、关于“规划和建筑设计要点”问题，规划审批中没有“规划和建筑设计要点”，在规划审批业务中对地块的规划控制要求一般通过“规划设计条件”向建设单位提供规划控制要求。四、关于“四至地形图、建筑平面四至图、建筑设计方案图及竣工图”等信息的问题，规划审批中的“四至图”指按比例绘制在地形图上的总平面图；建筑设计方案图为相应《建设工程规划许可证》附图中的一部分；竣工图为《建筑管理验收合格证》附图（上述附图已公开，详见附件5及附件8），没有“建筑平面四至图”这一名称。五、天河区粤垦路侨源阁商住小区新侨楼第三至二十二层有关的修建性详细规划文号为城规批字[1998]第81号，经核地形图信息及修建规档案图纸，新侨楼应为修详规附图自编B栋。该答复书附件：1、《建设工程规划许可证》（穗城规东片建字（1993）第433号）；2、《广州市城市规划局建设工程报建表》（穗城规东片建字（1993）第433号）；3、《建设工程报建审核书》（穗城规东片建字（1993）第433号）；4、放线册（穗城规东片建字（1993）第433号）；5、穗城规东片建字（1993）第433号总平面图及第三至二十二层的建筑施工图；6、《建筑管理验收合格证》（穗城规东片建字（1993）第433号）；7、验线册（穗城规东片建字（1993）第433号）；8、城规东片证字（1996）第118号第三至二十二层的图纸。2016年11月22日，被告通过EMS全球邮政特快专递的方式向原告邮寄涉案政府信息答复书。根据EMS快递查询记录显示该邮件未妥投，于2016年11月28日退回给被告。案件审理过程中，原告陈述其于2017年1月12日在被告处领取了涉案政府信息答复书后不服，诉至原审法院。案件审理过程中，被告陈述其向原告作出诉争答复书时所送达的附件情况：附件1、《建设工程规划许可证》（穗城规东片建字（1993）第433号）实际为《建设工程规划许可证》存根（编号：（93）穗城规东片建字第433号）；附件3、《建设工程报建审核书》（穗城规东片建字（1993）第433号）实际为《广州市城市规划局〈建设工程报建审核书〉》（编号：（93）穗城规东片建字第433号）；附件4、放线册（穗城规东片建字（1993）第433号）实际为《广州市建设工程建筑管理放线、验线、验收测量记录册》（编号：（93）放1703号）（其中该册表1建设工程建筑管理放线、验线测量记录表中显示报建编号：（93）穗城规东片建字第433号）；附件5、穗城规东片建字（1993）第433号总平面图及第三层至二十二层的建筑施工图实际上为广东省农垦华侨实业总公司商住楼四至图、三-二十二层平面图；附件6、《建筑管理验收合格证》（穗城规东片建字（1993）第433号）实际为《广州市城市规划局建筑管理验收合格证》存根（编号：城规东片证字（1996）第118号）（其中该存根报建编号显示为穗城规东片建字（1993）第433号，验收测量记录册编号显示为（1996）复373号）；附件7、验线册（穗城规东片建字（1993）第433号）实际为《广州市建设工程建筑管理放线、验线、验收测量记录册》（编号：（96）复373号）（其中该册表2-1建筑工程建筑管理验收测量记录表中显示报建编号：（93）穗城规东片建字第433号。该册表2-2中验收结果显示“验收合格，同意发证”）；附件8、城规东片证字（1996）第118号第三层至二十二层的图纸实际为三-二十二层平面图。原告陈述其收到附件2和上述材料。另查，被告向原告公开了《广州市城市规划局建设工程报建表》，但未公开《广州市城市规划局建设工程报建项目附表（二）》。其中，《广州市城市规划局建设工程报建项目附表（二）》中载明“批准的规划或建筑设计要点文号为城规批字（1993）第81号”。《广州市城市规划局建设工程报建表》中注意事项一栏中载明：……②……非民用建筑项目，另填写报建项目附表（二）一份；民用、非民用混合建筑项目，另填写报建项目附表（一）、（二）各一份……原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，原告向被告提出信息公开申请，要求公开有关广州粤垦路侨源阁商住小区新侨楼附楼第三至二十二层的相关政府信息。其中，原告要求公开“建筑审核书、建筑施工图、四至地形图、放线手册、验线手册、建筑管理验收合格证”的内容，被告经审查后向原告公开“《广州市城市规划局〈建设工程报建审核书〉》、广东省农垦华侨实业总公司商住楼四至图、三至二十二层标准层平面图、1993年12月13日的《广州市建设工程建筑管理放线、验线、验收测量记录册》、1996年5月13日的《广州市建设工程建筑管理放线、验线、验收测量记录册》《广州市城市规划局建筑管理验收合格证》”，并无不当。关于原告要求公开“报建申请资料、有关专业管理部门的审核意见书及有关附件材料”的内容。由于原告申请内容不明确，被告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，要求原告在明确申请内容后再行申请，并无不当。关于原告要求公开“有关部门对初步设计组织会审所提出的意见”的内容。被告经审查后发现不属于被告政府信息公开范围，并根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，指引原告向建设行政主管部门查询，并无不当。关于原告要求公开的“建筑许可证”的内容。《广东省实施办法》（1992年）第三十条第一款规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的单位和个人，应申领建设工程规划许可证。”根据上述规定，涉案建筑在进行报建时，《广东省实施办法》（1992年）已经实施，故应依照上述规定申领建设工程规划许可证，且被告经审查后发现被告保存的信息中没有建筑许可证，故向原告公开《建设工程规划许可证》并无不当。关于原告要求公开“竣工图”的内容。被告经审查后发现，竣工图实际为建筑管理验收合格证附图，故向原告公开建筑管理验收合格证附图并无不当。至于原告提供两份竣工图，拟证明档案材料中存有标有“竣工图”字样的图纸的意见。由于原告提交的两份竣工图没有原件，且并非从被告处获得，而被告经审查相关规划档案内并无该项目的竣工图，故对原告的该项意见不予支持。关于原告要求公开“要求告知该建筑物所依据的修建性详细规划文号及在该文号内是用什么具体的名称标注该建筑物的，以便我能够知道该建筑物与修建性详细规划之间的关系”的内容。由于原告要求公开的上述内容，实际上是需要被告为其汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，且被告对原告的该项申请作出了回复，故对原告的此项申请予以驳回。关于原告要求公开“建筑报建申请表”的内容。根据《广州市城市规划局建设工程报建表》中注意事项第②项的内容，建筑报建申请表应包含附表，而建设单位广东省农垦华侨实业总公司在报建时也提交了《广州市城市规划局建设工程报建项目附表（二）》，被告亦保存该信息，而被告在未说明不公开《广州市城市规划局建设工程报建项目附表（二）》的理由的情况下，对该项信息不予公开，违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定。关于原告要求公开的“规划和建筑设计要点”的问题。《广州市城市规划管理办法》（1986年）第七条规定：“本市各级人民政府和有关部门，必须根据《广州市城市总体规划》，编制详细规划。全市的近期建设规划每五年编制一次，由市规划局与有关单位协同编制。城市重要地区（段）规划、居住小区规划和专项规划，由建设单位根据市规划局提供的规划要点，委托有规划设计证书的单位编制。城市街区规划，由所在区人民政府组织编制。城市建设各专业规划，由各专业主管部门负责编制。城镇、村镇规划，由所在区、县人民政府组织镇、乡人民政府和有关部门编制。”根据上述规定，规划要点是由规划部门进行制作，且《广州市城市规划局建设工程报建项目附表（二）》中也载明“批准的规划或建筑设计要点文号为城规批字（1993）第81号”，但被告却以“规划审批中没有‘规划和建筑设计要点’，在规划审批业务中对地块的规划控制要求一般通过‘规划设计条件’向建设单位提供规划控制要求”为由，没有向原告进行公开，违反上述规定。关于原告要求公开“建筑工程初步意见书”的内容。由于被告未对该项申请作出回复，违反上述规定。关于被告是否超过法定期限答复原告申请的问题。根据原告填写的《广州市规划局依申请公开政府信息立案申请表》中，文书送达方式为直接窗口领取。但被告于2016年10月26日收到涉案《行政复议决定书》，于2016年11月9日作出诉争答复书后，于2016年11月22日选择向原告邮寄诉争答复书，且未妥投，直到2017年1月12日原告在被告处领取了诉争答复书，而被告不能提供其已办理延期答复及告知原告的充分证据，因此被告已超过上述规定中关于答复信息公开申请的期限，其作出的诉争答复书程序违法。由于原告未提交证人的相关信息，也未在法定期限内提出证人出庭作证，故对该项意见，原审法院不予采纳。对原告要求调取证据的意见，原审法院不予采纳。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼》第七十二条、第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十条的规定，判决：一、确认被告广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划公开〔2016〕800号《依申请公开政府信息答复书》违法；二、责令被告广州市国土资源和规划委员会于本判决发生法律效力之日起十五个工作日内对原告叶某某于2016年3月23日提交的《广州市规划局依申请公开政府信息立案申请表》中要求公开广州粤垦路侨源阁商住小区新侨楼第三至二十二层的“建筑报建申请表、建筑工程初步意见书、规划和建筑设计要点”信息公开申请作出答复。上诉人叶某某不服原审判决，向本院上诉称，原审判决中对上诉人的起诉理由未全面完整表述，未做到应查事项与上诉人所诉事项完全一致，遗漏上诉人诉讼请求所涉的要求公开“施工图、竣工图、《建筑工程放线、验线、验收测量记录册》全册、有关专业管理部门的审核意见书、有关部门对初步设计组织会审所提出的意见、报建申请资料、四至地形图”等信息，在第一次庭审结束后，上诉人发现被上诉人隐匿竣工图等证据，上诉人申请司法协助调取证据，但原审法院错误的没有准许。被上诉人在法庭上存在虚假陈述、被上诉人内部存放的关于新侨楼和新侨楼附楼的城市建设档案和不动产权属档案都是伪造，应移送监察机关法办，本案应中止审理。原审判决严重违反法定程序，认定事实不清，适用法律错误，审判违法。综上，请求：1.维持原审判决的判项；2.责令被上诉人对上诉人申请公开的涉案“施工图、竣工图、《建筑工程放线、验线、验收测量记录册》全册、有关专业管理部门的审核意见书、有关部门对初步设计组织会审所提出的意见、报建申请资料、四至地形图”等信息重新作出答复；3.对被上诉人的工作人员的伪造证据，妨害诉讼的违法犯罪行为移送广州市监察局；4.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市国规委在二审答辩称，在原审判决作出后，该委已按判决要求在2017年10月13日重新作出穗国土规划公开［2017］3197号《依申请公开政府信息答复书》，并附有《广州市城市规划局建设工程报建表》、《广州市城市规划局建设工程报建项目附表(二)》(穗城规东片建字［1993］第433号)、《批复规划设计方案》(城规批字［1993］第81号)等材料。2017年11月11日，该答复书及其附件邮寄送达叶某某。经审理查明，原审判决认定事实清楚且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条、第二十四条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。对属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；对申请公开的政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人。行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，叶某某向市国规委提交《广州市规划局依申请公开政府信息立案申请表》，要求公开的信息涵括广州粤垦路侨源阁商住小区新侨楼第三至第二十二层建筑工程项目的报建、审批及建设管理等14项内容，涉及信息种类繁多。市国规委对上诉人申请的内容逐一甄别审查，经查询档案资料，区分不同情况向叶某某作出被诉答复。向叶某某公开了涉案建筑工程项目的《广州市城市规划局〈建设工程报建审核书〉》、广东省农垦华侨实业总公司商住楼四至图、三至二十二层标准层平面图、1993年12月13日的《广州市建设工程建筑管理放线、验线、验收测量记录册》、1996年5月13日的《广州市建设工程建筑管理放线、验线、验收测量记录册》《广州市城市规划局建筑管理验收合格证》；关于叶某某要求公开的“建筑许可证、竣工图”的信息，市国规委经审查后发现保存的信息中没有此信息，向叶某某公开信息性质类似的《建设工程规划许可证》、建筑管理验收合格证附图，并无不当。关于叶某某要求公开“报建申请资料、有关专业管理部门的审核意见书及有关附件材料”，由于申请内容指向不明确，被上诉人要求上诉人进一步明确申请公开信息的内容后再申请。叶某某要求公开“初步设计组织会审”的资料，不属于市国规委的信息公开范围，市国规委在被诉答复中指明其应向相关政府部门进行查询，符合法律规定。关于叶某某申请公开“要求告知该建筑物所依据的修建性详细规划文号及在该文号内是用什么具体的名称标注该建筑物的，以便我能够知道该建筑物与修建性详细规划之间的关系”的内容，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于《中华人民共和国政府政府信息公开条例》调整的范畴，市国规委对该申请答复与否，对叶某某的权利义务不产生影响，不属于实体审查范围。关于叶某某申请公开“建筑报建申请表、规划和建筑设计要求、建筑工程初步意见书”内容。市国规委经审查公开了《广州市城市规定建设工程报建表》信息，但对所保存该报建表的附表未予以公开，且没有说明不公开的理由；市国规委以“规划审批中没有规划和建筑设计要点”为由，不予公开规划和建筑设计要求，与查明的事实不符；市国规委在回复中遗漏叶某某申请公开“建筑工程初步意见书”的事项。据此，市国规委的上述答复内容，违反法律规定，原审判决责令市国规委重新进行答复，处理正确，本院予以支持。因市国规委在接到叶某某的政府信息公开申请后，未在法定期限内作出答复和送达，原审判决确认市国规委逾期作出的被诉答复和送达违法正确，本院予以支持。关于叶某某上诉提出市国规委未按其要求公开涉案建筑工程项目报建、审批及建筑管理等诸多信息的理由，与查明的事实不符。叶某某对该政府信息的真实性提出的异议，不属于本案被诉行政行为的合法性审查范围。叶某某在原审第一次庭审结束后，向法院申请调取证据材料不符合法律规定的条件，原审判决不予准许，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人叶某某负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一八年三月二十八日法官助理 廖韦诚书 记 员 陈土飞