广东省增城市人民法院
民 事 判 决 书
（2013）穗增法民三初字第634号
原告：增城市中新镇福和社区五福村经济合作社。
负责人：邹小华。
委托代理人：王小峰。
被告：陈扬伯。
被告：程志雄。
原告增城市中新镇福和社区五福村经济合作社（以下简称五福合作社）诉被告陈扬伯、程志雄合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告五福合作社的负责人邹小华及委托代理人王小峰，被告陈扬伯、程志雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告五福合作社诉称，2010年7月17日，五福合作社与陈扬伯、程志雄达成《五福村农田改造承包合同》，合同期限为农历2011年1月1日至农历2012年12月30日，由陈扬伯、程志雄对合同约定的“砂地”进行挖砂作业，采用挖砂、抽砂、用土地回填的方式进行农田改造。但陈扬伯、程志雄未能按合同约定对土地填平，直至合同期限届满后，仍未及时回填，造成五福合作社被罚款1390876元。后经五福合作社催告，陈扬伯、程志雄擅自将大型石块、砖头、废旧垃圾，倾倒予该砂地。该行为不仅是严重的违约，而且导致土地破坏和环境污染。陈扬伯、程志雄对此存在严重过错，应当承担相应的法律责任。经处罚决定书认定，该抽砂行为属于违法采砂，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，按《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，应认定《五福农田改造承包合同》属无效合同。按《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应该予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中陈扬伯、程志雄基于该合同取得财产河砂没有必要返还，应折价补偿。故五福合作社请求法院依法判令，一、确认2010年7月17日五福合作社与陈扬伯、程志雄签订的《五福村农田改造承包合同》无效；二、将陈扬伯、程志雄抽取河砂所得财产，折价补偿给五福合作社；三、陈扬伯、程志雄承担本案诉讼费。
被告陈扬伯辩称，一、现场砂地已回填90％，有现场照片为证。二、未及时回填是由于在施工期间受村民长期干扰、破坏以及有意制造各种各样的矛盾造成的。三、五福合作社称陈扬伯、程志雄擅自倾倒垃圾破坏环境的说法是不成立的。施工期间大部分的余泥是由五福村副社长何某甲组织运输到工地的，工业废渣也是何某甲倾倒于土地的。四、五福合作社称“由于陈扬伯、程志雄的违法行为，增城市国土局已对我村进行了行政处罚。”实际上是五福合作社致电到国土局称施工方破坏耕地，在农田偷砂卖，后国土局查明真相，是五福合作社以92万的高价将砂卖给陈扬伯、程志雄的，国土局认定五福合作社为雇主，陈扬伯、程志雄属施工方，所以国土局才处罚五福合作社。综上所述，由于五福合作社诉讼理由不充分，应对其请求不予支持。
被告程志雄辩称，程志雄、陈扬伯是一起与五福合作社签订合同的，后因程志雄与陈扬伯抽砂意见不合，程志雄于2011年10月27日就退出，后续事宜均不清楚。
经审理查明，2010年7月17日，五福合作社（甲方）与陈扬伯、程志雄（乙方）签署了《五福村农田改造承包合同》。合同载明“……一、甲方要求乙方将砂挖抽出来后，按照政府的要求用土填平，允许乙方将挖、抽出来的砂自主经营销售。二、承包工程的地点和范围，凡属福和五福村民由政府规定提供的责任田（何某乙、胡某的责任田面积除外）总面积约伍拾伍亩。三、承包金额及付款方式，乙方必须向甲方交纳承包卖砂经营款，合计人民币玖拾贰万元整，并在合同订立签字生效之日交纳人民币贰拾万元作为定金，乙方付给甲方的卖砂款分两期付给甲方，第一期定于二0一一年农历六月底前交伍拾万元；第二期在乙方完成挖抽工程进度的80%时将余下的肆拾贰万元一次性全部付清，包含二十万元定金在内。四、承包工程的时间，经双方协商工程期限定位贰年，起止日期从2011年农历1月1日至农历2012年12月30日，如果政府农田基本建设工程提前施工，或者乙方延期工程时间，由乙方自行与政府协商解决。五、在乙方承包施工及经营期间内，甲方只能提供五福村辖区内的道路给乙方施工使用，其它道路由乙方自行解决。……九、乙方必须听从政府领导的指挥，按政府指定和规划进行施工作业，确保按质按量完成任务。……”合同签订后，陈扬伯、程志雄进场施工，并分期支付了92万元给五福合作社。
2011年10月27日，陈扬伯、程志雄签署协议，约定程志雄退出福和移民村（即五福合作社）农田基本建设工程。
2013年3月29日，增城市国土资源和房屋管理局出具了增国房监罚字（2013）209号土地违法案件行政处罚决定书，被处罚单位为五福合作社。该行政处罚书中载明“经查实，被处罚单位在未取得合法用地手续的情况下，于2011年1月擅自在本社西福河边的18650.5平方米土地（其中耕地、基本农田均为l8301平方米）进行抽砂。该行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款和《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，构成破坏耕地行为。以上事实，有你单位法定代表人的陈述、书证、现场照片、用地红线图等证据为证。现我局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条的规定，决定处罚如下：一、限你单位自接到本《土地违法案件行政处罚决定书》之日起十五日内自行对破坏的耕地进行复耕，恢复土地原状；二、对你单位破坏l8301平方米耕地的行为处以76元／平方米的罚款，合计人民币1390876元。……”五福合作社至今仍未缴纳该笔罚款。
2013年9月1日，五福合作社向陈扬伯、程志雄发出催告书，载明“中新镇福和五福村与你方于2010年7月17日签订《五福村农田改造承包合同》，现合同期限已于2012年12月30日届满，望你方积极按照政府的规定以及《五福村农田改造承包合同》的约定，至本催告书发布之日起十日内（2013年9月5日前）对该承包土地进行填平，否则我方将采取法律途径，追究法律责任，并要求你二人赔偿损失。”
2013年9月13日，增城市中新镇移民办出具《关于中新镇五福村安置耕地使用情况证明》，载明“在2004年安置给五福合作社的耕作地块（共60亩）给五福合作社的村民耕作使用，该安置地曾出租过给别人种菜，近年来村民曾多次反映该地块贫瘠不能耕作。所以镇政府近几年对该耕作地以每年600至1200元的租金方式由镇政府进行返租。特此证明。”
2014年4月22日，增城市中新镇人民政府发布《通告》，载明“2010年至2012年期间，五福合作社违反国土法管理规定，非法将安置耕地转让给他人进行抽砂卖，造成破坏耕地面积较大且超出五福合作社复耕能力。为尽快使被破坏耕地达到复耕复绿和农田耕作的要求，经镇政府多次与增城市移民办、福合社区、五福合作社就复耕事宜进行商讨并决定，镇政府将于近期组织专业人员对该耕地实施回填复原，并完善该耕地的相关排灌设施。希五福村全体村民从大局出发，不信谣，不传谣，不受个别人的蛊惑、扇动，不组织、不参与阻挠和妨碍施工行为，通力配合，共同做好对破坏耕地的回填复原工作。特此通告。”
2014年6月3日，五福合作社（甲方）与案外人汤某（乙方）签署《填土协议》，甲乙双方就涉案土地的填土事宜进行了约定。2014年9月17日，汤某出具证明，证明涉案土地回填共运土4266车，每车15方，总计63990方。
以上事实有五福村农田改造承包合同、退出协议、中新镇五福村安置耕地使用情况证明、增国房监罚字（2013）209号土地违法案件行政处罚决定书、五福村土地回填催告书、通告、填土协议等证据予以佐证。
在庭审过程中，五福合作社主张陈扬伯、程志雄对涉案土地仅回填了60%左右，且都是用砖块、建筑垃圾进行回填的，不符合合同之约定，导致被国土局处罚，现五福合作社已经请案外人将涉案土地用土进行了全部回填。
本院认为，五福合作社与陈扬伯、程志雄签署的《五福村农田改造承包合同》表面上是农田改造，而实际上合同约定的主要内容是抽砂、卖砂。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件”的规定，又根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”的规定。砂属于非金属矿产，由国家所有，对其的开采有严格的法律规定。在本案中，经增城市国土资源和房屋管理局出具的增国房监罚字（2013）209号土地违法案件行政处罚决定书查明确认，五福合作社是在未取得合法用地手续的情况下，擅自抽砂。依据上述法律规定和查处的情况，本院认定，五福合作社采用农田改造承包合同的形式，在既没有砂的管理权限，又没有获得采砂许某的情况下，许某陈扬伯、程志雄在耕地上挖砂、抽砂、自主经营销售，违法收取卖砂经营款，并已实际履行。五福合作社与陈扬伯、程志雄的上述行为不仅违法了《中华人民共和国合同法》第五十二条第三项的规定，以农田改造的合法形式掩盖擅自抽砂的非法目的，同时也违反了上述法律中的强制性规定，应属无效。因此，五福合作社主张其与陈扬伯、程志雄所签署的《五福村农田改造承包合同》无效，本院予以支持。
根据上述《中华人民共和国矿产资源法》中规定，无论五福合作社是否具备涉案土地的所有权或使用权，其地下的砂均属于国家所有的矿产资源，应由相应的地质矿产主管部门进行统一管理。而五福合作社未办理用地手续，未取得采砂许某证，没有权限许某他人进行挖砂、抽砂、卖砂，更没有权限就国家所有的砂主张权利。同时，无效的合同自始没有法律约束力，合同被认定无效后，因该合同取得的财产，应该予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。原本合同双方应该在合同被认定无效后，互相返还财产，但是本案合同中所约定的标的物砂是属于国家所有的矿产资源，五福合作社并非矿产资源的管理主体，无权代表国家对砂主张所有权，亦无权要求返还或折价补偿，其主张将陈扬伯、程志雄抽取河砂所得财产按鉴定后的价值予以折价补偿，于法无据，本院不予支持。同理，五福合作社在庭审中提出的对陈扬伯、程志雄所抽取河砂价值进行鉴定的申请，本院亦不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第三项、第五项、第五十六条，《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款，《中华人民共和国矿产资源法》第三条之规定，判决如下：
一、确认原告增城市中新镇福和社区五福村经济合作社与被告陈扬伯、程志雄于2010年7月17日签订的《五福村农田改造承包合同》无效。
二、驳回原告增城市中新镇福和社区五福村经济合作社的其他诉讼请求。
案件受理费14125元由原告增城市中新镇福和社区五福村经济合作社负担14075元，被告陈扬伯、程志雄承担50元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
当事人上诉的，应在递交上诉状次日起七日内，按照不服本判决部分的上诉请求之数额计算案件受理费（包括反诉费），向广州市中级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 曾共明
审 判 员 卢艳晖
人民陪审员 詹玉琴
二〇一四年十一月三日
书 记 员 余蓓蓓
刘翠荣
附相关法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。
《中华人民共和国土地管理法》
第三十六条第二款禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
《中华人民共和国矿产资源法》
第三条矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。
国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。
勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。
从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。