湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潭中行终字第15号
上诉人（原审原告）严伟军，男，1981年11月30日出生，汉族，湖南省湘潭市人。
委托代理人王雷，北京市盛廷律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局，住所地湖南省湘潭市岳塘区长潭路板塘大道81号。
法定代表人许忠良，局长。
委托代理人郭菲亚，男，1983年9月9日出生，汉族，湖南省湘潭市人，湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人陈文国，湖南谛议律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人（原审原告）严伟军与被上诉人（原审被告）湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局限期拆除决定一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2014）岳行初字第63号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月2日立案受理后，依法组成由审判员张防修担任审判长，审判员谢颖、代理审判员田晴参加的合议庭，代理书记员刘恋担任法庭记录，于2015年4月27日与上诉人（原审原告）戴建杰与被上诉人（原审被告）湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局限期拆除决定两案进行了合并公开开庭审理。上诉人严伟军及其委托代理人王雷、被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局的委托代理人郭菲亚、陈文国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2013年6月期间，严伟军、严伟强在未取得规划许可证的情况下，在荷塘乡清水村许家组内（现编号为44-清-许家）进行房屋建设，建设面积为411.94平方米，砖混三层及砖木一层。2014年4月10日，湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局接到举报，称在中国（中部）国际商贸城项目红线范围内有违法建设。2014年7月19日，湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局立案调查，向严伟军发出《询问调查通知书》，并进行了现场勘测，因严伟军不配合调查，2014年7月22日湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局制作了现场检查笔录、旁证笔录。2014年7月28日，湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局向湘潭市城乡规划局发出《确认违法建设性质申请书》。2014年7月28日，湘潭市城乡规划局岳塘分局向被申请人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局出具了《关于潭岳行申字（2014）第G140号的复函》，该函确定了荷塘乡清水村许家组内（现编号为44-清-许家）属违法建设行为，且该房屋位于中国（中部）国际商贸城项目红线范围内。2014年7月28日，湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局向严伟军发送潭岳行限拆告字（2014）�G566号《限期拆除通知书》，告知其违法的事实和理由，拟给予限期拆除的行政处罚及依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利。严伟军在法定期限内未进行陈述申辩和申请听证。2014年8月13日，湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局向严伟军作出了潭岳行限拆决字（2014）第G073号《限期拆除决定书》，认定严伟军于2013年6月期间在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在荷塘乡清水村许家组内（现编号为44-清-许家）进行房屋建设，且无法采取改正措施消除影响，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令其在三日内自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除。严伟军对该决定不服，向湘潭市城市管理和行政执法局申请行政复议。湘潭市城市管理和行政执法局维持了湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局作出的潭岳行限拆决字（2014）第G073号《限期�除决定书》。严伟军仍不服，向该院提起行政诉讼，阐述了如述称所述之请求。
原审判决认为，本案争议的焦点主要是：湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局是否具备行政处罚职权的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条以及湖南省人民政府、湘潭市人民政府相关规范性文件的规定，湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局对该辖区内规划、土地管理方面的违法行为具有行政处罚权，执法主体资格适格，其对严伟军下达《限期拆除决定书》并未超越职权，故严伟军提出湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局不具有行政处罚主体资格的理由不能成立，其诉讼请求该院不予支持。该院遂依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告严伟军的诉讼请求。案件受理费免收。
一审判决宣�后，严伟军不服提起上诉称：一、建设工程规划许可证规范的是国有土地上的新建建筑的规划许可，上诉人建设房屋系集体土地即农村宅基地上建设房屋，不需要经过城乡规划部门许可建设工程规划许可证，城乡规划法也未设定集体土地上的村民房宅建设需要办理建设工程规划许可证的法律约束。《城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国�土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”该法第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十五条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的单位或者个人，应当按照下列规定向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请核发建设工程规划许可证：（一）申请人持项目批准（核准、备案）文件和使用土地的有关证明文件、建设用地规划审批手续等材料，向受理申请的机关提交申请书。”根据法律适用的一致性，可知建设用地规划许可证与建设工程规划许可证的连贯法律关系，建设用地规划许可证系建设单位建设工程项目依法使用国有土地时需经城乡规划部门作出用地规划许可，后为了规范建设工程的建设符合城乡规划，方在建设施工前由建设单位或个人申办建设工程规划许可证。因此，建设工程规划许可证需要以建设用地规划许可证作为前置许可行为为基础，建设用地规划许可证规范使用国有土地上的新建建设项目，并非是集体土地上的新建建设项目。故综合到本案，上诉人使用的是集体土地宅基地，上诉人在农村宅基地上建房不应适用《城乡规划法》第四十条之规定，被上诉人据此作出的限期拆除决定以及一审法院对该部份的事实认定存有错误，一审法院适用法律也有错误。二、根据《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二�八条之规定：“在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持村民委员会证明、户口原件和有关材料，向所在地镇、乡人民政府提交申请书，按照下列规定取得乡村建设规划许可证。”因此，在湖南省对于包括上诉人在内的农村村民建设相应村民住宅，已经具有相应的法律规定对此予以规范，上诉人如若违法建设违反的也应是本条法规，并非是违反城乡规划法第四十条关于建设工程规划许可证的规定。另，上诉人依法使用涉案集体建设用地使用权，涉案房屋建设并不需要履行宅基地申报建房许可申请，涉案房屋本身处于宅基地范围之内，没有违反岳塘区在该区域的控制性规划，上诉人作为本村村民仅有该处房屋，符合一户一宅的制度，上诉人在农村修建房屋根据当地一贯性做法以及陈述规划主管部门未明确进行建设工程规划和许可流程。上诉人按照常理、常规建房，并不应当受到城乡规划法建设工程规划许可的拘束，被上诉人及一审法院应当尊重事实。综上所述，一审法院认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。
被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局答辩称：一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、判决客观公正，上诉人的上诉理由不能成立。1、依据《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”以及该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民�府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”上述法条对城市、镇规划内的国有土地和集体土地均具有约束力。2、上诉人所建房屋虽在集体土地上，但属于湘潭城市总体规划区域范围内，应当按照《城乡规划法》的规定，办理建设工程规划许可证，上诉人在未办理许可的情况下擅自建房，属于违反规划管理的行为，且违法建房事实客观存在。3、上诉人所建房屋处于中国（中部）国际商贸城项目红线范围内，不能补办规划许可证，属于无法采取改正措施消除影响的情形。二、答辩人行政执法主体适格，具体行政行为合法。根据《行政处�法》第16条、湖南省人民政府湘政函（2005）110号、湘政函（2012）138号以及湘潭市政府潭政发（2013）9号等法律和规范性文件的规定，答辩人对辖区内规划、土地管理方面的违法行为具有行政处罚权。上诉人是本涉案房屋的违法建设行为人，也是本案的行政相对人，答辩人根据本案的事实证据对上诉人的违建行为下达《限拆决定》于法有据，主体适格，而且没有超越职权。三、答辩人对上诉人所作的行政处罚没有超过处罚时效。依据《行政处罚法》第二十九条第二款规定以及《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（1997）法行字第26条明确规定：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起�算。”上诉人至今未按《城乡规划法》的规定办理相关审批手续，未取得建设工程规划许可证，涉案房屋在未恢复原状之前一直处于违法行为的继续状态，并不因超过两年而当然视为合法建筑，故答辩人对上诉人的违建行为进行行政处罚符合法律规定，没有超过追诉时效。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经本院二审审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，本案争议的焦点主要是以下两个方面：一、上诉人严伟军在集体土地上进行房屋建设是否需要办理建设工程规划许可证，是否属于可以采取补救措施改正的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”上述法条对城市、镇规划内的国有土地和集体土地均具有约束力。上诉人严伟军所建房屋虽在集体土地之上，但属于湘潭市城市总体规划区域范围，应当按规定取得建设工程规划许可证后方可建房，其在未取得建设工程规划许可证的情况下�自动工建设，属于违反规划管理的行为，同时，该房屋处于中国（中部）国际商贸城项目红线范围内，无法采取改正措施消除影响，属于应当限期拆除的情形。故上诉人严伟军称其在集体土地上所建房屋无需办理建设工程规划许可证、不应受上述法条约束的理由不能成立，应不予支持。二、被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局是否具备行政处罚职权的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条以及湖南省人民政府、湘潭市人民政府相关规范性文件的规定，被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局对该辖区内规划、土地管理方面的违法行为具有行政处罚权，执法主体资格适格，其对上诉人严伟军下达《限期拆除决定》并未超越职权，故上诉人严伟军提出被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局不具有行政处罚主体资格的理由不能成立。另�上诉人严伟军提出其房屋建设时间是2013年5月10日，并非2013年6月，因房屋的建设时间不影响对违法性质的认定，故对案件的处理不产生实际影响。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
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审 判 长 张防修
审 判 员 谢 颖
代理审判员 田 晴
二〇一五年五月二十九日
代理书记员 刘 恋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维�原判决、裁定；