江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第00207号
上诉人（原审原告）陆红霞。
被上诉人（原审被告）南通市公安局港闸分局，住所地南通市外环北路668号。
法定代表人顾峰，局长。
委托代理人支建明。
委托代理人许飞。
上诉人陆红霞因治安行政处罚一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字第00074号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年8月25日公开开庭审理了本案。上诉人陆红霞，被上诉人南通市公安局港闸分局（以下简称港闸分局）的委托代理人支建明、许飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，陆红霞因不满南通市信访局、港闸区信访局，南通市港闸区唐闸街道对其拆迁安置补偿问题的信访处理，分别于2013年5月2日、5月3日在南通市政府东大门西侧人行道旁实施了举标语、拉横幅的行为，且不听相关工作人员劝阻。2013年5月4日，港闸分局接到南通市公安局指令，于同日作出港公（天）受案字（2013）993号受案登记表，对陆红霞于2013年5月2日、5月3日在南通市政府东大门出入口路段实施举标语、拉横幅的行为，作为治安管理案件立案受理。立案后，港闸分局对陆红霞等人进行了询问，对相关证人进行了调查。港闸分局根据调查查明的事实，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向陆红霞进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。2013年5月10日，港闸分局作出港公（天）行罚决字（2013）547号行政处罚决定书。陆红霞不服，向南通市人民政府申请复议，南通市人民政府于2013年7月12日作出通政复决（2013）151号行政复议决定书，维持了港闸分局作出的涉诉行政处罚决定书。
原审还查明，南通市公安局将陆红霞等人在南通市人民政府东大门路段实施拉横幅、举标语等行为指定由港闸分局管辖。
原审法院认为，本案争议焦点是：一、港闸分局有无作出涉诉行政处罚职权；二、港闸分局作出的涉诉行政处罚是否合法。
关于港闸分局有无作出涉诉行政处罚的职权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。……虽然本案陆红霞在南通市人民政府大门外举标语、拉横幅的行为发生的南通市崇川区，不在港闸分局的行政管辖区域内，但是根据上述法律、规章的规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为外，对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的尚不构成刑事处罚的违法行为，行为人经常居住地的县级市、区公安机关有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，南通市公安局正是考虑到陆红霞等人均家住港闸区，信访事项均在港闸分局管辖区域内的现状，依据《公安机关办理行政案件程序规定》的第十一条规定指定港闸分局予以处理。故港闸分局对陆红霞的案涉违法行为依法具有作出治安管理处罚的法定职责。
关于港闸分局作出的涉诉行政处罚是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。……所谓公共秩序，是指在社会生活中，由法律、法规和机关团体、企业单位的规章制度等组成的规范。而扰乱公共秩序的行为，则是指故意扰乱公共秩序，尚不够刑事处罚，依据治安管理处罚法应当给予管理处罚的行为。众所周知，南通市人民政府系地方国家行政机关，负责组织和管理本行政区域内的经济、教育、卫生、体育、城乡建设、民政等各项行政事务，陆红霞在市人民政府东大门处进行举标语、拉横幅的行为第一干扰了人民政府正常的工作秩序；二妨碍正常的交通行使。其企图通过这种扰乱活动，制造事端，给政府施加压力，以实现自己某种不正当要求的行为人，依法应受到相应的处罚。港闸分局作出的涉诉行政处罚认定陆红霞的违法行为扰乱了公共场所秩序，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，对陆红霞予以行政警告，适用法律正确、量罚适当。港闸分局受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，并经集体讨论，作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向陆红霞宣告并送达涉诉处罚决定书，办理程序符合法律规定。
综上所述，港闸分局依法具有对陆红霞的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。陆红霞的诉请无事实根据和法律依据，该院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回陆红霞要求确认港闸分局作出的港公（天）行罚决字（2013）547号行政处罚决定书违法并撤销的诉讼请求。
陆红霞不服，向本院提起上诉称，一审程序违法，认定事实不清，适用法律错误。本案并无证据证明南通市公安局崇川区分局与港闸分局就本案管辖权发生争议，本案亦不属于重大复杂案件，南通市公安局以上诉人等家住港闸区将案件指定港闸分局处理无法律依据；港闸分局未提供证据证明上诉人存在扰乱政府正常的工作秩序、妨碍正常交通的违法行为；港闸分局在一审中未提交证据证明上诉人诉求不正当，一审对此认定错误；一审法院超过法定期限受到理案件违法。请求撤销一审判决及被诉处罚决定。
被上诉人港闸分局答辩称，陆红霞以不满政府拆迁事宜到南通市人民政府东大门西侧人行道旁，实施举标语、拉横幅等行为，且不听相关国家机关工作人员和乡村班干部劝阻，其行为扰乱了公共场所秩序。我局受理该案，依法履行对陆红霞传唤、询问、行政处罚告知等法定程序以及相关调查取证工作后，于2013年5月10日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对其扰乱公共场所秩序的行为实施了行政警告处罚，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。陆红霞的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
陆红霞提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，对此依法予以确认。
二审庭审中，陆红霞申请的证人王某、顾某出庭作证称，两人于2013年5月3日、6日在南通市政府东大门出入口路段实施举标语、拉横幅的行为，其尚未受到治安行政处罚。陆红霞认为，王某、顾某未受治安行政处罚证明在南通市政府东大门出入口路段实施举标语、拉横幅的行为并不违法。港闸分局认为，从现场照片看，陆红霞实施举标语、拉横幅的行为；如两证人实施了举标语、拉横幅的行为，可在庭后向公安机关反映，由其依法调查处理。本院认为，本案被诉具体行政行为是港闸分局对陆红霞作出的治安行政处罚；至于王某、顾某是否存在违法行为、公安机关是否应对其作出治安行政处罚，属于公安机关履行治安管理行政职权的问题，不属本案审理的范围。陆红霞以王某、顾某未受治安行政处罚为由主张被诉治安行政处罚违法的理由于法无据。
本院认为，本案的争议焦点为：一、被诉处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确；二、被诉处罚决定量罚是否恰当；三、被诉处罚决定程序是否合法。
一、关于被诉处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。本案中，陆红霞于2013年5月2日、3日在南通市政府东大门西侧人行道旁实施了举标语、拉横幅的行为，且不听相关工作人员劝阻，其行为已扰乱了南通市政府周边地区特定公共场所正常秩序。港闸分局作为违法行为人居住地公安机关，对陆红霞的违法行为行使管辖权并不违反法律规定。根据公安机关对陆红霞、顾晓芬、施小兰等人的询问笔录、现场照片等证据，港闸分局认定陆红霞的行为扰乱公共场所秩序，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。陆红霞认为，其不存在违法行为的上诉理由缺乏事实依据，本院不予采信。
二、关于被诉处罚决定量罚是否恰当的问题。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，陆红霞的行为构成扰乱公共场所秩序，且不存在《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条规定的减轻处罚或者不予处罚的法定情节。港闸分局基于陆红霞的违法事实和情节，依法对其作出警告的行政处罚决定，量罚恰当，依据充分，具有合理性。
三、关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。本案中，港闸分局受理此案后，依法进行了询问、取证，该局在作出行政处罚决定之前告知了陆红霞作出处罚的事实、理由、依据以及陈述和申辩的权利。被诉行政处罚决定符合《中华人民共和国行政处罚法》有关处罚程序的规定。
对于陆红霞上诉提出一审法院存在超过法定期限受理案件的问题。经查，一审卷宗中《行政纠纷协调案件交接函》反映，2013年7月30日，该院收到陆红霞的诉状后，根据《如东县人民法院关于建立行政纠纷协调服务中心的实施方案》的相关规定，将该案移送行政纠纷协调服务中心处理。2013年11月1日，该院又根据《如东县人民法院关于建立行政纠纷协调服务中心的实施方案》的相关规定，将该案第二次移送行政纠纷协调服务中心处理。因协调未成，该院于2014年3月27日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，于同年6月20日作出一审判决。本院认为，一审法院在协调未成的情况下，立案受理并在法定审理期限内作出一审判决，程序合法。
综上，被诉行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。陆红霞的上诉理由无事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陆红霞负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾 春 晖
审判员 谭松平审判员郁娟
二〇一四年九月二十二日
书记员 陈 文 捷
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；