贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）黔行终895号
上诉人（一审原告）锦屏县平秋镇孟寨村三组。
诉讼代表人：王远昌,该组村民。
上诉人（一审原告）锦屏县平秋镇孟寨村四组。
诉讼代表人：王远标，组长。
被上诉人（一审被告）锦屏县人民政府。
法定代表人：刘明波，县长。
原审第三人王远楷，男，侗族，1962年10月8日出生，住锦屏县。
原审第三人王永良，男，侗族，1950年12月22日出生，住锦屏县。
原审第三人王远生，男，侗族，1969年9月12日出生，住锦屏县。
原审第三人王远钊，男，侗族，1954年5月14日出生，住锦屏县。
上诉人锦屏县平秋镇孟寨村三组（以下简称孟寨村三组）、上诉人锦屏县平秋镇孟寨村四组（以下简称孟寨村四组）因与被上诉人锦屏县人民政府林权行政颁证一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院(2016)黔26行初81号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审经审理查明：2009年11月10日，锦屏县人民政府填写了锦府林证字（2009）第52262801022381/1号《林权证》，登记的林地所有权人为孟寨村四组，林地使用权人、森林或林木所有权人、森林或林木使用权人为王远楷等四户，地名为班水利（班老旺），四至为东抵塘圭治冲，南抵王远生等二户山界，西抵老旺路，北抵三、四组山界，面积为13.04亩，该证虽已填写完毕，但尚未发放给持证人王远楷等4户。2016年，孟寨村三、四组与第三人王远楷等4户因“班水利（班老旺）”（孟寨村三、四组称“得坡斜”）林木权属发生民事纠纷，锦屏县人民政府将锦府林证字（2009）第52262801022381/1号《林权证》复印给第三人王远楷等4户用以主张权属。孟寨村三、四组不服，向黔东南州中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销锦屏县人民政府锦府林证字（2009）第52262801022381/1号《林权证》，案件受理费由锦屏县人民政府承担。
镇孟寨村三、四组一审诉称：孟寨村三、四组原为一个名叫凸寨的侗族村寨，“得坡斜”林地是凸寨土改时期外迁户留下的山林，没有进行分配，属于两个组共同所有，并约定土改前后外迁户所留下的山林，若村民个人到这些山上造林，所得收益按照比例分成，劳动股占70%，土地股占30%，土地股由孟寨村三、四组集体享有。锦屏县人民政府于2009年11月10日对“得坡斜”林木林地权属进行了登记，并向第三人王远楷等4户颁发锦府林证字（2009）第52262801022381/1号《林权证》，该林权证登记的林地所有权人为孟寨村四组，林地使用权人、森林或林木所有权人、森林或林木使用权人为王远楷等四户，地名为班水利（班老旺），四至为东抵塘圭治冲，南抵王远生等二户山界，西抵老旺路，北抵三、四组山界。历史上没有叫班水利（班老旺）的地名，该林权证上登记地名实际上就是“得坡斜”，且林权证附图所示的地名为也为“得坡斜”。2016年，孟寨村三、四组与第三人王远楷等4户为“得坡斜”林地林木权属发生纠纷，才得知锦屏县人民政府向第三人王远楷等4户颁发了锦府林证字（2009）第52262801022381/1号《林权证》。该的颁证行为侵犯了孟寨村三、四组的合法权益，故请求撤销前述《林权证》。
锦屏县人民政府一审答辩称：2007年锦屏县人民政府依据《贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》文件精神，严格按照《贵州省集体林权制度改革确权发证颁发》规定的步骤在全县范围内开展集体林权制度改革。锦屏县人民政府的颁证行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，请法院驳回孟寨村三、四组的诉讼请求。
原审第三人王远楷、王永良、王远生、王远钊一审述称：孟寨村三、四组主张本案争议的林木林地权属，没有任何权属依据，其诉讼请求和理由不能成立。
一审认为：人民政府颁发《林权证》是一个动态的行政行为，行政行为是以发证给持证人为完全形成。锦府林证字（2009）第52262801022381/1号《林权证》，虽然登记了“班水利（班老旺）”林木林地权属归属，但锦屏县人民政府并未将该证颁发给第三人王远楷等4户，行政行为尚未作出，孟寨村三、四组所诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，没有事实根据。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，裁定如下：驳回孟寨村三、四组的起诉。案件受理费50元，退还孟寨村三、四组。
上诉人孟寨村三、四组不服一审裁定向本院提起上诉，称：被诉的锦府林证字（2009）第52262801022381/1号《林权证》事实上已经发出，而原审认定该证没有发出认定事实不清；原发证程序违法，发证证据不足，所登记土地权利人和土地权属来源不清，没有证据。故请求二审撤销黔东南州中级人民院(2016)黔26行初81号行政裁定，并判决撤销锦府林证字（2009）第52262801022381/1号《林权证》。
被上诉人锦屏县人民政府二审答辩称：锦府林证字（2009）第52262801022381/1号《林权证》虽已完成登记打印，但尚未颁发，具体行政行为尚未完成，且答辩人依据《贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》文件精神，在全县范围内开展集体林权制度改革，严格按照《贵州省集体林权制度改革确权发证颁发》规定的步骤规范实施。因此，答辩人向第三人登记打印锦府林证字（2009）第52262801022381/1号《林权证》的行政行为事实清楚，程序合法，请法院驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人答辩称：政府在2009年对争议的林地进行林改时已经三榜公示，程序合法，上诉人时隔6年才提出异议，且该林权证一直没有发放，第三人至今未领到林权证原件，因而被上诉人的行政行为不存在违反程序的问题。上诉人提交的平秋林业站的《证明》内容前后矛盾，应不予采信。原裁定正确，请求予以维持。
本院认为，本案的争议焦点问题是锦屏县人民政府对争议林木林地权属是否已经作出了确权发证的行政行为。在我省的林改过程中，县级人民政府有权对辖区范围内的国有林地使用权、集体林地所有权，以及依法取得的国有、集体林地使用权和该林地上林木所有权、使用权，按照查明的事实和法定程序进行确权登记并核发相关权属证书。县级人民政府的确权发证行政行为实际应当包含其对辖区内林地、林木所有权、使用权的确权登记行政行为和制作相关权属证书并对权属证书进行发放的行政行为，因此，行政机关依法进行确权登记和对制作好的权属证书进行发放应属两个不同的行政行为。制作好的权属证书是否及时进行发放并不影响和否定行政机关已经完成的确权登记行为。且就本案而言，在一审庭审中，被上诉人锦屏县人民政府亦陈述对本案所争议的林地林木已按照相关的政策规定进行了审查，并经三榜公示，《林权证》已经制作完成并交付平秋林业站，因此，被上诉人锦屏县人民政府的确权登记行为已经完成。虽制作好的证书未发放，但依据查明的事实，在当事人双方就本案争议林木发生民事争议过程中，原审第三人将此《林权证》复印件作为民事证据材料进行了提交，且被上诉人锦屏县人民政府至今未撤销该证，该《林权证》已经对当事人的实际权益产生影响，应属于可诉的行政行为，原审法院认定本案所涉行政行为尚未作出有误，上诉人对此上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院(2016)黔26行初81号行政裁定；
二、本案指令贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 高 峰
审 判 员 冉依依
代理审判员 邓玉婷
二〇一七年二月十三日
书 记 员 严洪杰