江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏12行终115号
上诉人（原审原告）叶东甫，男，1960年7月28日生，汉族，住泰兴市。
上诉人（原审被告）泰兴市交通运输局，住所地泰兴市车站路1号。
法定代表人刘国成，该局局长。
委托代理人王全昂，该局分管行政诉讼负责人。
委托代理人许义武，江苏银杏树律师事务所律师。
上诉人叶东甫因与上诉人泰兴市交通运输局（以下简称泰兴市交通局）政府信息公开纠纷一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2016）苏1291行初241号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2016年5月30日，叶东甫向泰兴市交通局提出书面信息公开申请，内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）相关规定，要求泰兴市交通局以书面形式提供2000年至2015年江平线泰兴口岸收费站各年度公路车辆通行费收支计划表及其相对应的下拨各项经费文件以及实际支付给所有人员各项具体经费明细详单。泰兴市交通局于2016年6月6日收到上述申请，于2016年6月14日作出答复并邮寄叶东甫。后叶东甫对泰兴市交通局该信息公开答复行为不服向一审法院提起诉讼。一审法院于2016年8月26日作出（2016）苏1291行初173号行政判决，认为泰兴市交通局该次答复认定事实不清，予以撤销并责令泰兴市交通局于判决生效后十日内重新答复。判决作出后，双方均未提起上诉。泰兴市交通局于2016年9月6日作出泰交依复[2016]13号政府信息依申请公开答复告知书，内容为：叶东甫申请公开的政府信息属于行政部门之间的行文且不作为行政管理依据的内部管理信息，根据《信息公开条例》第二条、第二十一条第二项规定，对该信息不予公开。
叶东甫不服，向一审法院提起本案诉讼，请求判决：一、撤销泰兴市交通局所作信息公开答复；二、责令泰兴市交通局履行政府信息公开法定职责。
本案一审争议焦点为：泰兴市交通局以涉案信息属内部管理信息不予公开是否合法。
一审法院认为，第一，对泰兴市交通局是否具有制作案涉信息职责的问题，泰兴市交通局依据《收费公路管理条例》第十一条、《江苏省收费公路管理条例》第四条之规定，认为其对泰兴市口岸收费站无任何管理职责。一审法院认为，《收费公路管理条例》第十一条第一款、第二款系关于政府还贷公路之建设、管理原则和模式的规定，第二款并未排除县、市级人民政府交通运输主管部门所具有的管理职责。第三款、第四款系关于经营性公路运作与管理的规定。现泰兴市交通局并未证明案涉公路的性质系属政府还贷公路或经营性公路，故无法实现其所欲达到的证明目的。《江苏省收费公路管理条例》第四条第一款则明确规定，“设区的市、县（市、区）人民政府交通运输主管部门按照有关规定履行收费公路行政管理职责”。泰兴市交通局认为上述“设区的市、县（市、区）”不包含泰兴这一县级市，显然超出了法条应有的文义射程，应不予支持。由此，泰兴市交通局认为对案涉收费站不具有任何管理职责，证据尚不充分，不予采纳。
第二，对案涉信息是否属内部管理信息的界定问题。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定，“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于应公开的政府信息”。由此，内部管理信息确属免于公开的信息范畴。叶东甫申请公开的信息涉及三个事项：一、2000年至2015年江平线泰兴口岸收费站各年度公路车辆通行费收支计划表；二、其相对应的下拨各项经费文件；三、实际支付给所有人员各项具体经费明细详单。应考察上述信息是否确均系内部管理信息。
内部管理信息，一般系行政机关之间或行政机关内部流转的、尚未外化的相关文件、资料，或对外部不产生影响的规则、政策与意见，或与内部人事相关的管理规程等。一般来说行政机关内部过于琐碎的，对行政的督促与推进不具有实质效用的，或公开将发生规避并导致管理目标落空等信息亦属内部管理信息，但仍需考虑该类信息不公开是否影响了公共利益。据此来看，泰兴市交通局仅以叶东甫申请公开的信息事项系“行政机关内部行文”、“非依行政管理职责制作或保存”即认定属内部管理信息，欠缺法律依据，应不予支持。
《信息公开条例》第九条规定，“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的”。第十条规定，“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……（四）财政预算、决算报告；（五）行政事业性收费的项目、依据、标准……”。因此，有关行政机关财政收支的信息应属应予公开的范畴。现初步查明，泰兴市交通局对泰兴地域内收费公路行使行政管理职责，故叶东甫所申请的信息事项应与泰兴市交通局的财政收支存在一定关联。即使该些信息确系泰兴市交通局与泰兴市口岸收费站内部传递的文件，但最终均可能对泰兴市交通局的财政收支产生一定影响，泰兴市交通局即不得免于公开。
综上，一审法院认为泰兴市交通局对叶东甫所提信息公开申请以属内部管理信息为由所作答复，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。鉴于泰兴市交通局对案涉信息尚需作进一步的调查或裁量，故宜责令其限期重新作出处理。
据此，一审法院依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决：一、撤销泰兴市交通局于2016年9月6日向叶东甫作出的泰交依复[2016]13号政府信息依申请公开答复告知书；二、责令泰兴市交通局于判决生效后二十日内就叶东甫于2016年5月30日提起的信息公开申请重新作出处理。案件受理费50元，减半收取为25元，由泰兴市交通局承担（叶东甫已预交，泰兴市交通局于判决生效后二十日内给付叶东甫）。
叶东甫不服一审法院的上述判决，向本院提起上诉，请求支持一审诉讼请求。主要理由：一、案涉收费站隶属泰兴市交通局直接管理；二、叶东甫申请公开的信息是泰兴市交通局在履行职责过程中制作和获取的，以一定形式记录、保存现成的信息，无需调查、裁量，涉及叶东甫切身利益，与行政部门之间的行文、内部管理信息、内部工作信息有着本质上的区别，依法应当公开。三、一审应当责令泰兴市交通局依申请以书面形式进行政府信息公开，履行法定职责，一审判决适用法律错误。
泰兴市交通局不服一审法院的上述判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，驳回叶东甫的诉讼请求。主要理由：一、对案涉收费站履行行政管理职责的主体是泰州市公路管理处，而非泰兴市交通局。一审认定现初步查明泰兴市交通局对泰兴地域内收费公路行使行政管理职责是错误的。对叶东甫申请公开的信息，泰兴市交通局无权公开。二、基于行业管理、信息互联互通等社会管理需要，泰兴市交通局在行业内部工作中可能涉及叶东甫所诉称的部分相关信息，但系行政部门之间的行文且不作为行政管理依据的内部管理零星工作信息。三、一审认定案涉信息最终均可能对泰兴市交通局的财政收支产生一定影响是错误的。案涉收费站的财政收支纳入省财政统一管理，与泰兴市交通局的财政收支没有关联。
二审中，泰兴市交通局向本院补充提交江苏省泰州市公路管理处印发的泰市路收费〔2015〕126号、〔2016〕114号文件等五份证据，欲证明案涉收费站的行政管理主体为泰州市公路管理处。本院认为，泰兴市交通局二审中补充提交的证据已经超出法定举证期限，本院不予接纳。
双方对一审审理查明的事实均无异议，本院予以确认。
本院认为，本案二审争议焦点为：一、泰兴市交通局以叶东甫申请公开的信息属于内部管理信息为由不予公开是否符合法律规定；二、一审判决泰兴市交通局对信息公开申请重新作出处理是否适当。
关于争议焦点一，国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息……一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。这一规定的目的是为了保证行政机关向申请人提供的政府信息是正式、准确和完整的。泰兴市交通局答复申请公开的信息属于内部管理信息，应当提交认定的依据。而本案中，泰兴市交通局在对是否持有相关信息、持有哪些信息、持有的信息是否是在履行职责过程中获取的等问题尚不清楚的情况下，就直接答复申请公开的信息属于内部管理信息，这一认定证据不足。
关于争议焦点二，《信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。因此，政府信息公开义务主体的判断标准应当是行政机关是否系“制作”或“保存”相关信息的主体。由于泰兴市交通局在二审庭审中认为可能持有部分相关信息，且尚不清楚是否是在履行职责过程中获取的，故不宜直接判定是否应予公开，应由泰兴市交通局作进一步的调查或裁量。一审依据现有证据作出“初步查明泰兴市交通局对泰兴地域内收费公路行使行政管理职责”的判断，并认为申请公开的信息“可能”对泰兴市交通局的财政收支产生一定影响，并未得出最终结论，该裁判理由并无不当。但从一审判决裁判理由来看，并不能得出申请公开的信息依法应当由泰兴市交通局公开的结论。一审法院援引《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款作出裁判，属于适用法律不当，本院予以纠正。
综上，一审判决泰兴市交通局对信息公开申请重新作出处理适当，上诉人的上诉于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人叶东甫、泰兴市交通运输局各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 田 志 友
代理审判员 蔡鹏代理审判员徐文兰
二〇一七年二月十六日
人民共和国应以泰州市城管局为被告提起行政诉讼，故王金泉所诉的888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888
书 记 员 王 振 宇
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。