广西壮族自治区防城港市港口区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第15号
原告吴昌志。
原告吴洪东。
上列原告的特别授权委托代理人吕春，广西维冠律师事务所律师。
上列原告的特别授权委托代理人卢振武，广西维冠律师事务所律师。
被告防城港市住房和城乡建设委员会。
法定代表人郑东，主任。
委托代理人孟明礼，防城港市城市管理综合执法局干部。
原告吴昌志、吴洪东因不服被告防城港市住房和城乡建设委员会（以下简称“市住建委”）于2014年3月28日作出的防住建罚字（2014）第13号《行政处罚决定书》（以下简称“行政处罚决定书”）一案，于2014年8月6日向本院起诉，本院于2014年8月11日受理后，于2014年9月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭由审判员田海担任审判长、审判员叶汪绿、人民陪审员梁毓参加的合议庭，书记员杨二月担任法庭记录，于2014年10月17日公开开庭审理了本案。二原告的特别授权委托代理人吕春，被告的委托代理人孟明礼到庭参加诉讼。在审理期间，本院多次组织当事人庭外和解，并于2014年11月25日到案发地点实地勘察，但各方当事人没有达成合意。本案现已审理终结。
2014年3月28日，被告市住建委作出行政处罚决定书，其查明：吴昌志、吴洪东未经城乡规划主管部门批准位于港口区东部吹填区海警二支队南侧建房，经现场勘查发现该建（构）筑物总面积为826.75平方米。2008年前所建建（构）筑物为298.55平方米，属于活动木板房结构、木棚结构，2008年后所建建（构）筑物为528.20平方米，属于水泥砖石棉瓦结构、铁皮结构。并认为，吴昌志、吴洪东在2008年前建设298.55平方米建筑物的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，其在2008年后建设528.20平方米建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，所建建（构）筑物严重影响规划实施，依据《中华人民共和国城市规划法》四十条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定责令两原告自收到行政处罚决定书起3日内自行拆除位于港口区东部吹填区海警二支队南侧所建建筑总面积826.74平方米建（构）筑物的行政处罚。被告市住建委在举证期限内向本院提供了其作出具体行政行为的证据、依据：1、行政执法案件立案表，证明立案情况；2、行政执法案件调查笔录，证明二原告未取得相关手续建房；3、行政执法现场勘验检查笔录，证明现场勘查情况；4、照片，证明违法建筑物现状及建设时间；5、行政处罚听证告知书；6、送达回证；7、要求听证申请书；8、听证会通知书；9、送达回证；10、授权委托书及身份证复印件；11、听证笔录；12、行政处罚告知书；13、送达回证；14、行政处罚决定书；15、送达回证，证据4-15均证明听证处罚程序合法；16、安全生产督察通知书，证明原告的违法建设物影响危化品输送管道安全；17、行政处罚决定书，证明对于吴昌志的违法建设行为，被告已在2012年作出过行政处罚；18、行政起诉状，证明前次行政处罚吴昌志也提起过行政诉讼；19、异议书，证明原告吴洪东不服该处罚决定；20、两原告身份证，证明两原告的身份情况；21、行政裁定书，证明前案处理结果；22、行政处罚撤销决定书，证明被告依法撤销了证据17的行政处罚决定书；23、送达回证，证明该撤销程序合法；24、防城港市总体规划，证明原告违法建设行为发生在防城港市总体行政规划区内。
原告吴昌志、吴洪东诉称，一、被告行政处罚决定书认定事实不清、适用法律不当。首先，《中华人民共和国城市规划法》已于2008年1月1日起废止，被告仍以其为法律依据，属于适用法律错误；其次，原告建设的299.55平方米房屋并没有严重影响规划实施。原告于上世纪90年代到防城港生活，约2003年3月迁至讼争地点搭建房屋居住至今，并一直向港口区沙万社区缴纳土地使用费，2007年原告在居住地方经营简易餐馆，2009年办理了“港口区海天东湾饭店”的营业执照等相关行政许可，当初建设房屋时，该地段为荒芜之地，远离市中心十几公里，且在建设及使用的十年间被告从未提出意见，现又对原告加以处罚，属于颠倒因果；二、原告建设的528.20平方米房屋并非2008年之后所建，实际是2007年已经建成了该房屋，这些事实社区及当时工地建设单位均可证实；三、原告建设528.20平方米房屋的行为发生于2008年1月1日之前，即在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，根据“法不溯及既往”的基本原则，以此法评价该528.20平方米房屋的行为属适用法律不当；四、该528.20平方米房屋没有严重影响城市规划的实施，原告建设该房屋时该地段尚无明确的城市规划，故被告以违规建设为由对原告进行处罚是错误的；五、被告查明原告建设房屋的行为发生时间已超过二年，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，被告于2014年3月28日才对原告的建设房屋行为进行处罚，显然违反法律规定；六、被告的行政处罚行为属于选择性执法。综上，被告作出的行政处罚没有事实和法律依据。恳请法院依法判令：撤销被告以防住建字（2014）第13号《行政处罚决定书》作出的行政处罚。
原告吴昌志、吴洪东为其陈述事实提供的证据如下：1、社区证明，证明原告建设房屋行为发生在2005年3月之前；2、场地租赁合同，证明原告一直与沙万居委会签订租赁合同合法使用场地；3、营业执照；4、税务登记证；5、排放污染物许可证；6、餐饮服务许可证，证据3-6证明原告正当经营饭店；7、其他邻近建筑物照片，证明被告选择性执法；8、行政处罚决定书；9、行政复议决定书，证明本案讼争事实。
被告市住建委辩称，一、原告未取得建设工程规划许可即私自建房，违法事实清楚。2000年以来，原告在未经规划行政主管部门许可的情况下，擅自在防城港市港口区东部吹填区海警二支队南侧建房，违法建设建（构）筑物共826.75平方米，其中2008年前违法建设建（构）筑物298.55平方米，属于木板房、木棚结构，2008年后违法建设建（构）筑物529.20平方米，属于水泥砖石棉瓦、铁皮棚结构，以上事实有勘察及调查笔录、照片等证据证实，同时，原告吴昌志也在现场勘验照片上确认了上述建设的时间；二、原告的行政处罚执法程序合法。原告在被告的处罚过程中，依法进行了立案、勘察、调查询问、拍照、处罚听证、处罚告知等，最后下达了《行政处罚决定书》，处罚程序严格遵循法律规定进行；三、对原告的适用法律正确，本案也未超过法定的行政处罚时效；四、对原告的行政处罚合理适当。
经质证，原告对被告提交的证据1-15的合法性有异议，对证据17-24均无异议；对证据16的真实性、合法性、关联性均有异议。被告对原告提交的证据1的真实性有异议；对证据2的合法性有异议；对证据3-7的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据8、9无异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对各方当事人提交的证据，其他当事人均无异议的，本院采纳该证据作为本案的定案依据。对各方当事人提供的证据，其他当事人虽然对其提出关联性或证明内容异议，但未提供足够的反驳证明其不具有真实性、合法，由于其也均与本案有一定关联，故也作为本案参考依据。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见，认定以下法律事实：本案讼争房屋位于防城港市港口区东部吹填区海警二支队南侧，建筑面积为826.75平方米，该房屋为两原告所搭建，其中298.55平方米为2000年所建，剩余528.20平方米为后续搭建。两原告搭建上述房屋并未获得建设工程规划许可证。2013年2月13日，防城港市建设规划监察支队对原告吴昌志进行了询问调查，调查中吴昌志承认于港口区东部吹填区海警二支队南侧的海天东湾饭店是其与儿子吴洪东一起在2000年建造的。同日，防城港市建设规划监察支队对讼争地点进行了现场勘验，并查明：1、该建（构）筑物位于港口区东部吹填区海警二支队南侧；2、该建（构）筑物部分属砖混、砖瓦结构，部分属铁皮棚结构，部分属木板房和木棚结构，建设面积为826.75平方米；3、详见背面示意图及现场相片记录，并在该次勘验所附示意图及照片中标注了相关建设的建设时间，在附图及照片处均有原告吴昌志的签名。2014年3月3日，被告对讼争的行政处罚案件，以未经城乡规划主管部门批准位于港口区东部吹填区海警二支队南侧建房为案由进行了立案登记。同日，被告向二原告发出了行政处罚（听证）告知书，并送达了原告吴昌志。2014年3月5日，原告吴昌志书面答复要求听证。2014年3月6日，被告作出了行政处罚听证会通知书，并于同日送达给原告家人吴锐。2014年3月14日，针对本案讼争的行政处罚事宜，被告举行了行政处罚听证会，原告委托代理人卢振武出席了该听证会。2014年3月21日，被告向吴洪东、吴昌志分别作出防建F0000-769、防建F-0000770号行政处罚告知书，同日留置送达于原告家中。2014年3月28日，被告作出行政处罚决定书，并于同日送达给原告吴昌志。2014年7月18日，经二原告申请，广西壮族自治区住房和城乡建设厅作出桂建复决（2014）15号《行政复议决定书》，维持了讼争的行政处罚决定书。
另查明，2012年2月21日，被告曾作出防住建罚字（2012）字第16号《行政处罚决定书》，责令原告吴昌志自收到该处罚决定书之日起5日内自行拆除位于港口区东部吹填区海警二支队南侧违法建设539.31平方米建（构）筑物。其后，因在关联诉讼，即（2012）港行初字第7号行政诉讼中，因原告吴洪东提出异议，被告撤销了该处罚决定书。《中华人民共和国城市规划法》自2008年1月1日起施行。
再查明，本院在本案审理期间对讼争建设旧址所在进行了现场勘验，查明：本案讼争建设是沿海岸建设，该处建筑物现已全部拆除，具体情况与被告提供图片一致，被告所称的输油管道离岸边约33米。
本院认为，本案的争议焦点为：一、被告在行政处罚决定书中认定的原告建（构）筑物的建设时间是否清楚、相关的法律应用是否正确；二、原告所建设房屋是否严重影响城市规划，被告作出的行政处罚是否存在合理性问题；三、被告行政处罚是否超过了处罚时效。
对于争议焦点一。首先，被告在作出行政处罚决定前经过现场勘查后认定，讼争的建（构）筑物总面积为826.75平方米。2008年前所建建（构）筑物为298.55平方米，属于活动木板房结构、木棚结构，2008年后所建建（构）筑物为528.20平方米，属于水泥砖石棉瓦结构、铁皮结构。该勘查笔录中所附示意图、照片（照片中标明建设时间）不仅经原告吴昌志签字认可，且在被告组织的听证会上，被告方也已向原告陈述上述调查事实，原告在听证会中并未对此事实提出质疑，由此可认定，被告认定的建设时间符合法律事实；其次，根据《中华人民共和国立法法》第八十四条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”规定的“法不溯及既往”的原则，及行政诉讼中“实体从旧，程序从新”的原则，由于本案中，原告2008年前后所建的建（构）筑物在结构及坐落位置上均有较大区别，属于互不混同的建设，故被告分别适用《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》对两组建设进行处罚，符合法律规定；其三、无论《中华人民共和国城市规划法》还是《中华人民共和国城乡规划法》，均系对“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的”的违规建设行为的否定，如原告确有该违规建设行为，则均应适用相应法律进行相应行政处罚。
关于争议焦点二。首先，讼争房屋所在地块位于港口区东部吹填区，该地块系填海造地而来，故其自始即应处于城市规划用地范围内，被告提交的防城港市总体规划图也可证实自1993年起，本市即已对该地段有总体规划，故原告认为其房屋建设先于市政规划，并无事实依据；其次，从本院现场勘查可见，原告周边违建房屋，除了近日新建的几间建（构）筑物之外，均已拆除，可见拆除该带违法建筑的时间或有快慢之别，但并无证据证明被告存在选择性执法的问题；其三，对于讼争的建设是否严重违反城市规划，本院认为，被告作为本市规划部门，其对此行政行为合理性判断，其有自由裁量的职权，且从本院现场勘查所见，讼争建设旧址确离输油管道不足七十五米，根据《输油管道工程设计规范》的“液态液化石油气管道同地面建（构）筑物的距离不应小于75m”的相关规定，确实可能存在较大安全隐患。
关于争议焦点三。首先，由于原告自2000年至2013都一直在讼争地块上加建房屋，且一直未办理相关规划许可。参考全国人大常委会法工委法工办发（2012）20号《关于违反规划许可工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效的有关问题的意见》，违反规划许可工程建设强制性标准建设、设计违法行为，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，原告的不履行办理规划许可证义务的消极违法行为一直未进行纠正，该违法建筑存在隐蔽性的特点，并对城市建设安全产生了不良影响，该消极行为应视为违法建设人违反国家对城市空间的管理，该违法占用城市空间的行为处于继续状态。根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，本案行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。
综上，市住建委依据法律规定的职责和程序作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予支持。原告方要求撤销该处罚决定的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告防城港市住房和城乡建设委员会于2014年3月28日作出的防住建罚字（2014）第13号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由原告吴昌志、吴洪东承担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院或防城港市中级人民法院递交上诉状，上诉于防城港市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（收款单位：广西壮族自治区防城港市中级人民法院，账号：20×××13，开户银行：农行防城港分行营业室）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 田 海
审 判 员 叶汪绿
人民陪审员 梁 毓
二〇一四年十二月十七日
书 记 员 杨二月