广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第1249号
上诉人（原审原告）：陈强，住广东省广州市番禺区。
委托代理人：李玉琳，系广东汉章律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区石楼镇人民政府，住所地广州市番禺区。
法定代表人：曾富强，镇长。
委托代理人：高俏颜，广东仲衡律师事务所律师。
委托代理人：谢炜哲，广东仲衡律师事务所律师。
原审第三人：广州市番禺区民委员会，住所地广州市番禺区。
负责人：黄志强，主任。
委托代理人：刘玉玲，广东道怡律师事务所律师。
委托代理人：何英健，广东道怡律师事务所实习律师。
上诉人陈强因与被上诉人广州市番禺区石楼镇人民政府强制拆除畜禽养殖场行为违法并附带赔偿一案，不服广州市番禺区人民法院（2014）穗番法行初字第160号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2009年1月1日，陈强承租了位于广州市番禺区石楼镇茭塘西村深冲贰面积为8亩的土地进行种养。2011年3月22日，陈强取得广州市番禺区石楼陈强养殖场（以下简称涉案养殖场）的动物防疫合格证。2011年6月2日，陈强领取了涉案养殖场的个体工商户营业执照。2011年6月14日，涉案养殖场取得种禽畜生产经营许可证。其后，陈强办理了涉案养殖场的税务登记证。2013年8月26日，石楼镇政府作出关于清拆生猪养殖场的通知。2013年11月4日，石楼镇政府印发《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》第五条规定：“全额奖励标准：一是砖墙1米围蔽、仓库和住人类的畜禽棚舍奖励金额为50元／㎡；二是木架或竹架围蔽、全围蔽、无围蔽、遮荫蔽及其他简单类等畜禽棚舍奖励金额为30元／㎡”。2014年4月21日，茭塘西村委会召开村民代表会议，表决通过在2014年5月20日前对未按规定进行自行清拆的猪场进行清拆。2014年4月22日茭塘西村委会作出关于清拆违规生猪养殖场的通知，要求陈强生猪养殖户于2014年5月20日前自行清拆。2014年5月30日，茭塘西村委会向石楼镇政府提交《茭西村关于派出人员协助我村开展违规生猪养殖场清理整治工作的请示》，请求石楼镇政府协调组织相关职能部门派出人员力量配合对违规生猪养殖场进行强制清理。2014年6月20日，茭塘西村委会发出通知书，告知该村拟于2014年6月23日上午对涉案养殖场进行清拆，通知陈强生猪养殖场将场内生猪及物品（尤其是贵重物品）在2014年6月23日上午8：30前搬走。2014年6月23日，石楼镇政府组织有关人员对涉案养殖场进行强拆。石楼镇清拆工程验收单表明，陈强的猪棚拆除面积为1308平方米。现陈强认为石楼镇政府强拆了涉案养殖场，诉至原审法院。
原审法院认为：《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。”《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：（一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；（二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；（三）县级人民政府依法划定的禁养区域；（四）国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。”《广东省环境保护条例》第三十五条规定：“县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定：“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。”因此，只有市、县人民政府才有权依法对污染严重的畜禽养殖密集区域制定综合整治方案，采取有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。
《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”本案中，陈强提供了现场强拆照片，证明石楼镇政府于2014年6月23日组织有关人员对涉案养殖场进行了强拆，石楼镇政府和第三人提交的视频也证明了石楼镇政府组织相关人员对涉案养殖场进行拆除。石楼镇政府辩称茭塘西村委会对涉案养殖场实施了强拆，石楼镇政府只是应茭塘西村委会的请求派人到现场维持社会秩序，因茭塘西村委会并无强拆权，石楼镇政府的该项主张缺乏事实和法律依据，应不予采纳。因石楼镇政府拆除涉案养殖场超越职权，故陈强请求确认石楼镇政府强拆其生猪养殖场违法，应予以支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，
按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”石楼镇政府强制拆除陈强的涉案养殖场违法，侵犯了其合法权益，应当依法予以赔偿。陈强请求判令石楼镇政府赔偿因违法强拆而给其造成的损失共计612.25833万元，其中生猪损失369.60833万元，设施和工具物品损失205万元，租金损失37.65万元，并提供了《关于良种猪场各类猪群的评估说明》、《陈强养殖场2013年8—2014年8月生猪存栏统计表》、《陈强生猪养殖场被强拆前后损失估算报告》、违法强拆造成的价值损失明细及收据、《合同租金损失明细表》等证据，上述证据不足以证明猪只和设施、工具物品的直接损失，且租金损失不属于直接损失，故对陈强的上述请求，应不予支持。鉴于石楼镇政府作出《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》，石楼镇政府强制拆除陈强的涉案养殖场的行为确属违法，并给陈强造成一定损失，石楼镇政府应参照上述奖励办法给予陈强赔偿。根据石楼镇清拆工程验收单，猪棚拆除面积为1308平方米，以50元／平方米计算，石楼镇政府应赔偿陈强65400元。综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项，判决：一、确认被告广州市番禺区石楼镇人民政府2014年6月23日强制拆除广州市番禺区石楼陈强养殖场的行为违法。二、被告广州市番禺区石楼镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告陈强损失65400元。三、驳回原告陈强的其余诉讼请求。
上诉人陈强不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院的判决认定事实不清，证据严重不足。（一）原审法院认定上诉人提供的证据不足以证明猪只和设施、工具物品的损失，原审法院纯属认定事实不清，证据严重不足。上诉人的生猪养殖场被被上诉人违法强拆，上诉人的索赔是有依据的。由于被上诉人强制拆除行为违法，从而导致了上诉人陈强的生猪和房屋内的财产损失及其他相关损失。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第（三）项之规定，上诉人陈强应当对因受强制拆除行为侵害而造成损失的事实承担举证责任。上诉人陈强提供了损失清单、光盘、收据、《关于良种猪场各类猪群的评估说明》、《广州市番禺区石楼镇畜牧兽医站对原告的生猪养殖场进行登记的登记表》、《原告方开设、经营的养殖场遭被告方强拆造成的各种损失报告》，包括生猪价值损失、养殖设施和工具物品损失、租金损失、《损失明细表》、《收据》等。由于被上诉人的强制拆除行为没有法律依据，拆除过程中严重违反法定程序，既未由公证部门依法对财产公证并登记，在房屋拆除后又未与上诉人陈强办理财产交接手续，被上诉人也未提供相应的保管场所，对强制拆除过程中造成的财产损坏也应当承担相应的赔偿责任。被上诉人行政强制拆除时未依法形成公证笔录和清单，在上诉人己就其财产损坏的事实提供初步证明的情况下，即发生举证责任的转移，被上诉人应当就其强制拆除未造成损失的主张承担举证责任。现在被上诉人未提出任何证据其强制拆除未造成损失，因此，应以上诉人提供的证据为准，应依法认定上诉人提交的证据足以证明上诉人所遭受的损失，且被上诉人就其强制拆除未造成上诉人上述损失，被上诉人未提供任何证据，被上诉人也未承担任何举证责任。但原审法院认定上诉人提供的证据不足以证明猪只和设施，工具物品的损失，原审法院属认定事实不清，证据不足。（二）原审法院认定上诉人的租金损失不属于直接损失。本案中因被上诉人强制拆除上诉人陈强的生猪养殖场行为违法，从而导致了上诉人陈强的生猪和房屋内的财产损失及上诉人陈强的租金损失。被上诉人广州市番禺区石楼镇人民政府作为行政机关，其强制拆除上诉人陈强的生猪养殖场，其有能力而且应该能预见到强制拆除肯定会造成上诉人一定的租金损失，且上诉人也己提供充分的证据作出具体明确的举证，被上诉人也没有提供任何证据加以反驳，但现在原审法院认定上诉人的租金损失不属于直接损失，纯属认定事实不清，证据严重不足。（三）2014年6月23日，被上诉人对上诉人的生猪养殖场进行强拆。石楼镇清拆工程验收单表明，上诉人的猪棚拆除面积为1308平方米。然后原审法院就此认定上诉人的生猪养殖场被拆除面积为1308平方米。原审法院纯属认定事实不清，证据严重不足。上诉人陈强提供了充足的证据证明其生猪养殖场被被上诉人违法强拆所遭受的严重损失，且被上诉人未提出任何证据证明其强制拆除未造成损失，结果原审法院认定上诉人提供的证据不足以证明猪只和设施，工具物品的损失，且租金损失不属于直接损失。但被上诉人对上诉人的生猪养殖场进行强拆。清拆工程验收单表明，上诉人的猪棚拆除面积为1308平方米。然后原审法院就此认定上诉人的生猪养殖场被拆除面积为1308平方米。由于被上诉人的强制拆除行为没有法律依据，拆除过程中严重违反法定程序，既未由公证部门依法对财产公证并登记，在房屋拆除后又未与上诉人陈强办理财产交接手续，但原审法院就能简单认定上诉人的生猪养殖场被拆除面积只是1308平方米，原审法院的认定非常蹊跷，让人颇感生疑，唯一的解释就是原审法院一味地偏袒、偏帮本案被上诉人，原审法院纯属认定事实不清，证据严重不足，以达到让被上诉人尽量少赔的目的。二、原审法院适用法律法规错误。原审法院判决认定，鉴于被上诉人作出《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》，被上诉人强制拆除上诉人陈强的涉案养殖场的行为确属违法，并给上诉人陈强造成一定损失，被上诉人应参照上述奖励办法给予上诉人陈强赔偿。原审法院适用法律法规严重错误。（一）原审法院认定被上诉人于2013年8月26日作出的《关于清拆生猪养殖场的通知》违法，是须予以撤销的。那么，被上诉人于2013年1月4日作出的《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》也是违法的，原审法院认定被上诉人根本没有权力作出《关于清拆生猪养殖场的通知》，那么其也根本没有权力作出《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》。被上诉人强制拆除上诉人陈强的涉案养殖场的行为确属违法，并给上诉人陈强造成巨大损失，上诉人陈强己提供了充足的证据证明其生猪养殖场被被上诉人违法强拆所遭受的严重损失，且被上诉人未提出任何证据其强制拆除未造成损失，因此，应以上诉人提供的证据为准，应依法认定上诉人提交的证据足以证明上诉人所遭受的损失。原审法院认定上诉人提供的证据不足以证明猪只和设施、工具物品的损失，且租金损失不属于直接损失。原审法院根据被上诉人的清拆工程验收单，认定上诉人的生猪养殖场被拆除面积只是1308平方米，并根据被上诉人违法作出的《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》，要求被上诉人给予上诉人赔偿。显而易见，原审法院兜了一大圈，适用法律法规严重错误，最终还是为了偏袒、偏帮被上诉人。（二）根据2013年10月8日国务院第26次常务会议通过的《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”原审法院直接适用被上诉人违法作出的《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》，纯属适用法律法规严重错误，原审法院就是一味地偏袒、偏帮被上诉人，进而达到让被上诉人不赔或少赔的目的。（三）国土资源部与农业部曾联合发文《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，规定“任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止或限制规模化畜禽养殖”。且根据《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，被上诉人本应扶持本地养殖业、畜牧业的发展，但原审法院对被上诉人实行地方保护主义，因此原审法院适用被上诉人违法作出的《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》存在严重错误。（四）2010年广州召开亚运会之际，国家已制订了对需要强制搬迁或关闭的生猪养猪场的业主进行赔偿、补偿的整套相关规定，但原审法院对上述法律法规和相关规定于不顾，一意孤行地适用被上诉人违法作出的《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》，纯属适用法律法规条例严重错误。综上，上诉人上诉请求：一、撤销广州市番禺区人民法院作出的（2014）穗番法行初字第160号行政判决中的第二项和第三项，并改判被上诉人赔偿因违法强拆给上诉人造成的损失612.25833万元；二、被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。
被上诉人广州市番禺区石楼镇人民政府答辩称：一、一审法院认定事实错误，对上诉人生猪养殖场实施清拆行为的是原审第三人，被上诉人仅到场维持秩序。一审判决以“第三人并无强拆权”为由，认定被上诉人主张“第三人实施清拆行为”缺乏事实依据和法律依据，继而认定上诉人“拆除涉案养殖场超越职权”，最终认定被上诉人强拆上诉人生猪养殖场违法。被上诉人认为一审法院在“清拆行为的实施者”这个问题上认定事实错误。在一审庭审过程中，被上诉人及原审第三人均提交多项证据证明清拆行为是原审第三人实施，被上诉人仅是应原审第三人的请求到场维持秩序。除此以外，第三人也在庭上承认清拆行为是其所为。由此可见，清拆行为的实施者并非被上诉人。二、上诉人主张的建筑损失均属违法利益，不应得到法院的支持。首先，上诉人在经营过程中一直未有办妥合法经营所需的全部证照及备案手续，已属违法。根据上诉人在提交的证据显示，上诉人一直未有按《畜禽养殖污染防治管理办法》第十条及《广州市生猪养殖管理办法》第九条的规定办理《排污许可证》；因为未达到畜牧兽医行政主管部门的要求，《动物防疫条件合格证》到期未获续期。除此以外，上诉人经营的生猪养殖场并没有按《中华人民共和国畜牧法》第三十九条第一款第（五）项的规定向畜牧兽医行政主管部门办理备案。由此可见，上诉人经营生猪养殖场的行为属于违法经营。其次，涉案生猪养殖场内的建筑属违法兴建。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”可见，上诉人要在农用地上兴建农业设施的，须办理《乡村建设规划许可证》。在一审过程中，上诉人未能提供相应的《乡村建设规划许可证》，可见涉案养殖场内的建筑属违法建筑。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，被上诉人的具体行政行为违法但尚未对上诉人合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回上诉人的赔偿请求。可见，上诉人的违法利益不应得到法律的保护。三、上诉人并未就猪只和设施、工具物品的损失提供证据，且租金损失不属于直接损失，一审法院驳回上述诉讼请求并无不当。一审中，上诉人就猪只和设施、工具物品的损失、租金损失要求被上诉人赔偿。但是，上诉人仅提供其自行制作的证据以证明其主张。被上诉人认为上述证据是上诉人单方自行制作，其所谓的损失仅是上诉人一面之词，根本不足以采信。另外，租金损失不属于直接损失，一审法院驳回上述诉讼请求并无不当。综上所述，清拆行为的实施者是原审第三人，被上诉人仅到场维持秩序，上诉人的上诉请求没有事实依据和法律依据，请求法院依法判决，以维护被上诉人的合法权益。
原审第三人广州市番禺区石楼镇茭塘西村民委员会答辩称：原审法院认定事实清楚、证据充分、程序合法，请求法院维持原判，驳回上诉人的上诉。
经审理查明，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以支持，本院予以确认。
本院另查明，上诉人当庭提交《番禺区石楼镇人民政府关于明确违规污染生猪养殖场内违章建（构）筑物的清拆主体和程序的请示》（石府（2015）22号）拟证明上诉人开设、经营的生猪养殖场是被被上诉人违法强拆的具体行政行为以及违法强拆给上诉人造成巨额损失，且被上诉人没有给上诉人任何赔偿的法律事实。被上诉人当庭发表质证意见称，该文件只是表述法院作出相关判决，并不能证明被上诉人是对涉案猪场进行强拆或强行关闭的主体。原审第三人当庭发表质证意见称，该文件中的陈述只是对一审判决的概括性论述，但该判决并未生效，不能作为认定强拆行为的依据。
本院认为，本案争议的焦点是被上诉人是否实施了强制拆除涉案养殖场的行政行为、被上诉人是否应当对上诉人予以赔偿的以及赔偿范围和数额的问题。
首先，被上诉人是否实施了强制拆除涉案养殖场的行政行为的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定：“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。”本案上诉人提供了现场强拆照片，证明被上诉人于2014年6月23日组织有关人员对涉案养殖场进行了强拆，被上诉人和原审第三人提交的视频也证明了被上诉人组织相关人员对涉案养殖场进行拆除。根据上述规定，只有市、县人民政府才有权依法对污染严重的畜禽养殖密集区域制定综合整治方案，采取有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理，故被上诉人拆除涉案养殖场属于超越职权的违法行为，上诉人请求确认被上诉人强拆其生猪养殖场的行为违法，本院予以支持。
其次，被上诉人是否应当对上诉人予以赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”因被上诉人超越职权强制拆除上诉人的涉案养殖场违法，侵犯了上诉人的合法权益，故被上诉人理应对上诉人的合法损失予以赔偿。
再次，赔偿的范围和数额问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”上诉人请求法院判令被上诉人赔偿因违法强拆而给其造成的损失共计612.25833万元，其中生猪损失369.60833万元，设施和工具物品损失205万元，租金损失37.65万元，并提供了《关于良种猪场各类猪群的评估说明》、《陈强养殖场2013年8月-2014年8月生猪存栏统计表》、《陈强生猪养殖场被强拆前后损失估算报告》、违法强拆造成的价值损失明细及收据、《合同租金损失明细表》等证据。因上述证据不足以证明涉案养殖场内强拆时猪只和设施、工具物品的直接损失，且租金损失不属于直接损失，故对上诉人的上述赔偿请求，本院不予支持。但因被上诉人确实存在违法强拆上诉人的涉案养殖场的行为，并给上诉人造成一定损失，故根据被上诉人自行制作的《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》的规定，本院酌情给予上诉人相应赔偿。即根据石楼镇清拆工程验收单，涉案养殖场的猪棚拆除面积为1308平方米，按50元／平方米计算，被上诉人应赔偿上诉人65400元。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 唐 勇
代理审判员 余秋白
二〇一五年十月二十六日
书 记 员 周芷诺