四川省峨眉山市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川1181行初18号
原告：马璐等24人（基本情况详见附件2）
原告暨诉讼代表人：马璐，女，生于1979年9月10日，汉族，住四川省简阳市。
原告暨诉讼代表人：吕尊丘，男，生于1964年8月28日，汉族，住乐山市市中区。
原告暨诉讼代表人：丁伯智，男，生于1971年11月17日，汉族，住西藏林芝县。
原告暨诉讼代表人：詹韵，女，生于1984年1月30日，汉族，住乐山市沙湾区。
被告：乐山市住房和城乡规划建设局，住所地：乐山市市中区。
法定代表人：郑贵林，局长。
委托代理人：卢竹，四川金顶律师事务所律师。
委托代理人：吕黎，四川金顶律师事务所律师。
第三人：乐山万和房地产开发有限公司，住所地：乐山市中区。
法定代表人：何后来，总经理。
委托代理人：王学勤，四川上同律师事务所律师。
委托代理人：苏继平，四川上同律师事务所律师。
原告马璐等24人诉被告乐山市住房和城乡规划建设局（以下简称市住建局）、第三人乐山万和房地产开发有限公司（以下简称万和公司）城建规划违法一案，本院依照法【2013】3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法【2014】198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》于2015年5月5日受理后，于2015年10月15日作出（2015）峨眉行初字第43号行政裁定，驳回了原告马璐等24人的起诉。马璐等24人不服提出上诉，乐山市中级人民法院于2016年1月11日作出（2015）乐行终字第166号行政裁定，撤销我院一审裁定，指令我院继续审理。我院依法重新立案后，由原合议庭继续进行审理，并于2016年6月6日进行了公开开庭审理。原告诉讼代表人马璐、吕尊丘、詹韵，被告市住建局工作人员杨郁葱及该局委托代理人卢竹，第三人万和公司委托代理人王学勤、苏继平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告马璐等24人诉称：2011年10月至2013年1月，24名原告陆续与第三人万和公司签订《商品房买卖合同》，购买万和公司开发的“万和华庭”商品房。2014年10月原告收房时，发现第三人交付的房屋与购房时状况存在明显出入，房屋间距明显减小，裙楼从原设计的59米高度增加至97米，导致原告房屋采光度降低，小区规划道路变窄等情形，严重影响原告居住的舒适度。2014年原告吕尊丘以“万和华庭”业主身份向被告市住建局申请政府信息公开，被告答复：2009年12月万和公司取得“万和华庭”地块时，批准的容积率不高于5.0。2013年万和公司取得与“万和华庭”相邻的984.5平米的一宗商住用地，被告以“先后取得的土地按整体用地范围合并计算指标”为由，将“万和华庭”的容积率变更为5.32。原告认为：被告作出上述容积率变更的行为属于违法行政：1、违反《行政许可法》第47条的规定，在作出行政许可决定前，没有依法告知利害关系人享有要求听证的权利；2、违反《城乡规划法》和建设部《建设用地容积率管理办法》的规定，在未征求原告意见的情况下，擅自增加小区容积率；3、被告所作出的行政许可决定变更了裙楼的设计，违反了《建筑法》关于楼间距、采光权的规定。4、被告将前后相差3年取得的两宗地合并计算指标调整容积率的行为没有法律依据。为此，现特诉至法院，请求判决：1、确认被告2013年5月变更“万和华庭”项目容积率（5.32）的行为违法；2、依法撤销被告2013年5月变更“万和华庭”项目容积率（5.32）的行为；3、本案诉讼费由被告承担。
被告市住建局辩称：1、依据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第六条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门组织编制城市、县人民政府所在地镇的控制性详细规划；容积率指标实际上市控制性详细规划的内容之一，是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。答辩人编制地块控制性详细规划，确定规划地块以及确定该地块的容积率指标是依法行使行政职权的行为。2、依据《建设用地容积率管理办法》第七条第（一）项规定，因城乡规划修改造成地块开发条件变化的，可对容积率进行调整。本案所涉地块规划调整的《专题论证报告》中对调整原因进行了充分说明：因历史遗留问题，原位于蟠龙路A地块旁一面积仅为664.1平方米的地块未能进行统一规划设计，为推动蟠龙片区及相邻青江片区的建设，充分利用土地，重点打造城市门户景观，对蟠龙片区控制性详细规划中涉及的实施项目进行了复核，“万和华庭”项目和其旁边的小地块属于整理范围，需要联合开发、统一调整，使之趋于合理。因此，本案涉及调整容积率的地块开发条件发生了变化，属于《建设用地容积率管理办法》第七条第（一）项规定的情形，依法可以调整。3、蟠龙片区PL（Ⅱ）-c-04号地块其中的PL（Ⅱ）-c-04-01、02号地块系国有土地使用权划拨或出让前需要调整控制性详细规划确定的容积率的情形（调整上述地块控制性详细规划的时间为2012年8月，本案第三人万和公司在2012年11月28日取得土地使用权），应当适用《建设用地容积率管理办法》第六条规定，即遵照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二十条的规定执行。本案中，答辩人委托乐山市城乡规划设计院对地块调整的必要性进行了专题论证并出具了《专题论证报告》，采用在政府门户网站公告的形式对调整控制性详细规划的内容进行了公示，说明如果利害关系人有意见，可以向住建局及相关职能部门提出，并载明了联系方式。答辩人以上述方式征求规划地段内利害关系人的意见，公示期满后，答辩人提出了蟠龙片区PL（Ⅱ）-c-04、01、02号地块规划条件的请示上报乐山市人民政府，乐山市人民政府批复同意调整地块规划条件（包括调整后的PL（Ⅱ）-c-04号地块容积率指标）。4、答辩人编制的调整后的蟠龙片区PL（Ⅱ）-c-04-01、02号地块规划图则于2012年8月2日在乐山市人民政府门户网站以及市住建局网站上进行了公示，原告等人未提出异议。2013年4月10日，建设单位在建设项目所在地对“万和华庭”项目原规划方案和新规划方案进行了公示，原告等人未提出异议。2013年4月26日答辩人在市住建局网站对地块的建设项目规划进行了公示，公示内容包括了总平面图、效果图以及主要经济指标（含容积率、总用地面积、总建筑面积等指标），原告等人也没有提出异议。2013年8月7日，答辩人在乐山市人民政府网站和市住建局网站上对蟠龙片区控制性详细规划维护进行了公示，并于2013年10月16日对《蟠龙片区控制性详细规划》（其中包括了蟠龙片区PL（Ⅱ）-c-04-01、02号地块规划图则）进行了批后公示，原告等人也没有提出异议。因此，原告没有在法律规定的6个月期限内向法院提起诉讼，已经超过了法定期限，应当驳回原告的起诉。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人万和公司辩称：同意被告的答辩意见，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2009年11月，第三人万和公司通过公开拍卖取得中心城区蟠龙路东侧BY（Ⅲ.B）-a地块修建“万和华庭”项目，批准用地面积24018.9平方米，总建筑面积150443.05平方米（其中计容面积120099平方米），容积率5.0。2012年5月，万和公司与乐山市国土资源局签订补充协议，确定实际用地面积为23709.1平方米。2012年4月27日，乐山市城乡规划委员会2012年第三次会议就万和公司“万和华庭”地块及相邻地块统一规划方案及调增容积率事宜进行了研究，原则同意新增地块（约664.1平方米）与“万和华庭”项目地块统一规划，用地性质为商住（酒店），控规容积率指标按小于5.32进行控制，新增建筑面积约11289平方米，控规调整按程序报市政府审批，国土部门依法完善土地手续。2012年7月25日，被告市住建局向乐山市人民政府报送《关于乐山市蟠龙片区PL(Ⅱ)-C-04-01、02号地块规划条件的请示》，申请对乐山市蟠龙片区局部地块控制性详细规划含乐山市蟠龙片区PL(Ⅱ)-C-04-01、02号地块规划条件进行调整，其中附件1《关于<乐山市蟠龙片区控制性详细规划>局部地块规划调整（PL(Ⅱ)-C-04地块）专题论证报告》建议将该地块容积率调整为5.32，附件2《乐山市蟠龙片区PL(Ⅱ)-C-04-01、02号地块规划条件》载明用地规划要求PL(Ⅱ)-C-04号地块容积率为小于5.32，附件3《乐山市蟠龙片区PL(Ⅱ)-C-04-01、02号地块图则》载明PL(Ⅱ)-C-04地块容积率为5.32。2012年8月2日，被告在乐山市人民政府网站对拟调整的乐山市蟠龙片区PL(Ⅱ)-C-04-01、02号地块规划图则进行公示，其中地块指标控制表载明PL(Ⅱ)-C-04地块容积率为5.32。2012年8月16日，乐山市人民政府办公室作出《关于乐山市蟠龙片区PL(Ⅱ)-C-04-01、02号地块规划条件的复函》，原则同意《乐山市蟠龙片区PL(Ⅱ)-C-04-01、02号地块规划条件》，PL(Ⅱ)-C-04号地块容积率为小于5.32，同时要求PL(Ⅱ)-C-04-01、02号地块作为酒店配套设施用地，必须与相邻酒店项目统一规划、统一设计、同步实施，该函注明该规划条件有效期一年。2012年11月，万和公司通过公开拍卖，取得了PL（Ⅱ）-c-04-01、02号地块使用权，该地块总面积984.50平方米。2013年4月26日，市住建局在其官方网站对乐山盘龙开元名都大酒店建设项目规划进行了公示，公示内容包括了总平面布置图、效果图和主要经济指标（含容积率、总用地面积、总建筑面积等指标，其中容积率指标载明为5.32）。上述万和公司取得的地块及建设项目（含住宅及酒店）均位于PL(Ⅱ)-C-04号地块内。原告马璐等24人系“万和华庭”项目购房户，其认为被告违法对容积率进行变更，遂诉至本院请求判如前所述。本案审理中，24名原告还申请本院对乐山市人民政府办公室《关于乐山市蟠龙片区PL(Ⅱ)-C-04-01、02号地块规划条件的复函》（乐府办函【2012】70号）进行附带审查。
另查明：2013年8月7日，市住建局在乐山市人民政府网站对乐山市中心城区蟠龙片区控制性详细规划维护情况进行了公示。2013年9月23日，乐山市人民政府办公室作出《关于<关于审批乐山市中心城区蟠龙片区控制性详细规划的请示>议定事项的通知》，说明经市政府第42次常务会议审议，同意《乐山市中心城区蟠龙片区控制性详细规划》。修改后的《乐山市中心城区蟠龙片区控制性详细规划(规划图则)》载明原PL(Ⅱ)-C-04号地块编号已变更为PL(Ⅱ)-C-05号地块，该地块容积率指标为5.32。2013年10月16日，市住建局在市人民政府网站对《乐山市中心城区蟠龙片区控制性详细规划》批后情况予以了公示。
以上事实，有原告提交的商品房买卖合同书、《乐山市住房和城乡规划建设局关于万和华庭项目部分购房户反映问题调查情况的答复》、《乐山市住房和城乡规划建设局关于申请政府信息公开的回复》，被告提交的乐山市城乡规划委员会2012年第三次会议纪要、乐住建【2012】175号《关于乐山市蟠龙片区PL(Ⅱ)-C-04-01、02号地块规划条件的请示》及附件1.2.3、《乐山市蟠龙片区PL(Ⅱ)-C-04-01、02号地块图则规划公示》及网页截图、乐府办函【2012】70号《乐山市人民政府办公室关于乐山市蟠龙片区PL(Ⅱ)-C-04-01、02号地块规划条件的复函》、乐山盘龙开元名都大酒店建设项目规划公示网页截图、乐府常定【2013】34号《乐山市人民政府办公室关于<关于审批乐山市中心城区蟠龙片区控制性详细规划的请示>议定事项的通知》、《乐山市中心城区蟠龙片区控制性详细规划（规划图则）》、乐山市中心城区蟠龙片区控制性详细规划维护公示网页截图、乐山市中心城区蟠龙片区控制性详细规划批后公布网页截图和本院庭审笔录在卷证实。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”之规定，被告市住建局具有对其行政区域内城乡规划进行管理的法定职权。
《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（城乡建设部令第7号）第六条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门组织编制城市、县人民政府所在地镇的控制性详细规划；其他镇的控制性详细规划由镇人民政府组织编制。《建设用地容积率管理办法》（建规【2012】22号）第八条规定，国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率不符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当由控制性详细规划组织编制机关对该地块控制性详细规划进行修改并报城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批。本案中，万和公司取得“万和华庭”项目住宅用地的时间是2009年11月，乐山市人民政府批准同意乐山市中心城区蟠龙片区控制性详细规划修改的时间是2013年9月23日。因此，被告市住建局在中心城区蟠龙片区控制性详细规划修改尚未取得乐山市人民政府批准的情况下，对“万和华庭”项目住宅部分容积率合并计算调整为5.32的行为违反了法定程序。
由于经乐山市人民政府批准修订的乐山市中心城区蟠龙片区控制性详细规划已将该地块容积率调整为5.32，“万和华庭”项目容积率指标符合该控制性详细规划要求，撤销重作已无实际意义。同时，“万和华庭”项目现已实际交付业主并投入使用，如果撤销本案被诉行为，必将会给不特定第三人和社会公共利益造成重大损失。因此，本院依法确认该行为违法，但不予撤销。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本院认为，该条所规定的“规范性文件”是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。而本案中，原告申请本院审查的乐山市人民政府办公室《关于乐山市蟠龙片区PL(Ⅱ)-C-04-01、02号地块规划条件的复函》（乐府办函【2012】70号）系市政府办公室就市住建局相关请示所作出的答复，同时该函也明确载明有效期一年。因此，该《复函》不属于针对不特定对象发布且能反复适用的规范性文件范畴，原告要求对该《复函》的合理性进行一并审查的主张没有事实和法律依据，本院依法不予准许。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，第六十九条之规定，判决如下：
一、确认被告乐山市住房和城乡规划建设局对“万和华庭”项目住宅部分容积率合并计算调整为5.32的行为违法；
二、驳回原告马璐等24人的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告乐山市住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 杨 猛
审 判 员 冯心语
人民陪审员 王焱明
二〇一六年八月四日
书 记 员 李 眉
附1：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
附2：当事人基本情况
原告：马璐，女，1979年9月10日出生，汉族，住四川省简阳市。
原告：姜文，女，1969年9月8日出生，汉族，住乐山市市中区。
原告：ＸＸ，男，1961年7月31日出生，汉族，住河北省三河市。
原告：丁伯智，男，1971年11月17日出生，汉族，住西藏林芝县。
原告：蒋素英，女，1971年6月25日出生，汉族，住乐山市五通桥区。
原告：宋光良，男，1973年2月16日出生，汉族，住四川省西充县。
原告：谢海霞，女，1980年10月2日出生，汉族，住乐山市市中区。
原告：何海斌，男，1975年6月8日出生，汉族，住乐山市沙湾区。
原告：黄丽，女，1976年11月30日出生，汉族，住乐山市沙湾区。
原告：许承涛，女，1969年12月1日出生，汉族，住乐山市市中区。
原告：曹霞，女，1970年11月27日出生，汉族，住乐山市市中区。
原告：杜高波，男，1969年12月1日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。
原告：甘玉乐，男，1970年5月8日出生，汉族，住乐山市五通桥区。
原告：黄明琼，女，1983年6月19日出生，汉族，住四川省广安市广安区。
原告：黄小强，男，1979年2月11日出生，汉族，住乐山市市中区。
原告：黄英，女，1967年3月23日出生，汉族，住四川省犍为县。
原告：赵朝云，男，1967年6月3日出生，汉族，住四川省犍为县。
原告:吕尊丘，男，1964年8月28日出生，汉族，住乐山市市中区。
原告：李新燕，女，1966年3月16日出生，汉族，住乐山市市中区。
原告：吴东伦，男，1979年2月2日出生，汉族，住四川省井研县。
原告：余林，女，1980年11月23日出生，汉族，住四川省井研县。
原告：李丹，男，1976年1月7日出生，汉族，住乐山市市中区。
原告：刘素容，女，1973年9月18日出生，汉族，住乐山市市中区。
原告：詹韵，女，1984年1月30日出生，汉族，住乐山市沙湾区。