江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏05行终180号
上诉人（原审原告）俞妹芳，户籍地江苏省张家港市。
委托代理人徐冰，江苏润众律师事务所律师。
委托代理人陈芳，江苏润众律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）张家港市社会保险基金管理结算中心（以下简称张家港社保中心），住所地张家港市华昌路3号。
法定代表人纪新华，主任。
委托代理人奚利君，该中心副主任。
委托代理人孙敏，该中心工作人员。
上诉人俞妹芳因与被上诉人张家港社保中心劳动和社会保障行政管理一案，不服张家港市人民法院（2016）苏0582行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年7月29日公开开庭审理了本案。上诉人俞妹芳的委托代理人徐冰、陈芳，被上诉人张家港社保中心的行政机关负责人负责人暨委托代理人奚利君、委托代理人孙敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2006年1月4日，苏州市人民政府作出苏府复〔2006〕4号《关于同意撤销张家港市凤凰镇程墩村34组4个村民小组建制的批复》，同意撤销凤凰镇程墩村34、35、37、38组等4各村民小组的建制，俞妹芳作为第三年龄段被安置人员每月领取180元的生活补助费。自2007年10月份开始，张家港社保中心按照张家港人社局和张家港市财政局制定的第四年龄段人员的标准按月向俞妹芳发放征地保养金。征地保养金的具体发放标准为：2009年和2010年为每月260元，2011年和2012年为每月290元，2013年为每月340元，2014年为每月390元，2015年开始为每月420元。
国务院办公厅国办发[2006]29号《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》指出，被征地农民基本生活和养老保障水平应不低于当地最低生活保障标准。江苏省劳动保障厅等部门《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的意见》指出，未纳入城镇社会保障体系的被征地农民，可参加新型农村合作医疗，并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。2008年11月17日，苏州市人民政府作出《关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的意见》（苏府〔2008〕135号），属于地方规范性文件，该文件下发对象为各市、区人民政府，苏州工业园区、苏州高新区、太仓港口管委会；市各委办局，各直属单位。该文件指出“对第四年龄段人员的征地保养金，按不低于城镇居民最低生活保障的标准确定”。苏州市民政局等8部门联合下发的苏政民[2009]29号《关于提高有关社会保障对象生活救助（补助）标准的通知》，自2009年1月起社会保障对象救助（补助）标准调整为260元/人（农村）、380元/人（城镇）。苏州市民政局等8部门联合下发的苏政民规[2010]9号《关于调整社会保障对象生活救助（补助）标准的通知》，自2011年1月起救助标准从340元/人提高到400元/人（农村）、420元/人提高到450元/人（城镇）。苏州市民政局等8部门联合下发的《关于调整2011年社会保障对象生活救助（补助）标准的通知》（苏政民规[2011]3号），自2011年7月1日起城乡最低生活保障标准统一提高到每月500元/人。苏州市民政局等8部门联合下发的《关于调整苏州市区社会救助（补助）标准的通知》（苏政民规[2012]2号），自2012年7月1日起城乡最低生活保障标准提高到每月570元/人，各县级市参照。苏州市民政局等8部门联合下发的《关于调整苏州市区社会救助（补助）标准的通知》（苏政民规[2013]2号），自2013年7月1日起城乡最低生活保障标准提高到每月630元/人，各县级市参照。苏州市人民政府办公室《关于提高有关社会保障救助（补助）标准的通知》（苏府办[2014]114号），自2014年7月1日起全市城乡最低生活保障标准提高到每月700元/人。苏州市人民政府办公室《关于提高有关社会保障救助（补助）标准的通知》（苏府办[2015]127号），自2015年7月1日起全市城乡最低生活保障标准提高到每月750元/人。
俞妹芳要求对张家港社保中心执行的涉及第四年龄段征地保养金标准的规范性文件的合法性进行审查，审查的内容主要为张家港社保中心执行的第四年龄段的征地保养金标准是否低于前述苏府〔2008〕135号、苏政民[2009]29号、苏政民规[2010]9号、苏政民规[2011]3号、苏政民规[2012]2号、苏政民规[2013]2号、苏府办[2014]114号、苏府办[2015]127号等文件规定的标准。
原审法院认为，据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。第三款规定，人民法院审理行政案件，参照规章。因此人民法院在对规范性文件是否合法进行审查时，应当是以法律法规为依据，并可以参照规章。本案中，俞妹芳要求张家港社保中心补发征地保养金18540元，并要求对其执行的涉及第四年龄段征地保养金标准的规范性文件是否合法进行审查，审查的依据应当是法律法规和规章。俞妹芳认为张家港社保中心执行的征地保养金发放标准与苏州市人民政府苏府〔2008〕135号等文件的规定相冲突，张家港社保中心向俞妹芳发放征地保养金应当适用苏州的标准，不应当适用张家港的标准。苏州市人民政府苏府〔2008〕135号等文件，在效力级别上均为地方规范性文件，不属于法律法规和规章，不能作为本案规范性文件审查的依据，因此俞妹芳认为张家港社保中心依据的有关第四年龄段征地保养金标准的规范性文件违反苏州市人民政府苏府〔2008〕135号等文件的规定，不能作为张家港社保中心发放征地保养金的依据，没有法律依据，且张家港社保中心执行的征地保养金发放标准不存在违反其他法律法规和规章的情形，因此俞妹芳认为张家港社保中心执行的第四年龄段征地保养金标准不合法的主张，不予支持。庭审中，当事人双方一致认可张家港社保中心实际发放给俞妹芳的征地保养金是按照张家港的规范性文件执行的，因此俞妹芳要求张家港社保中心补发征地保养金的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决驳回俞妹芳的诉讼请求。案件受理费50元，由俞妹芳负担。
上诉人俞妹芳上诉称，上诉人一审中提交的“张家港市撤组转户协调小组办公室”的宣传材料，该材料明确规定了撤组转户的人员应该享受城镇居民最低生活保障标准。当年张家港市人民政府为了鼓励包括上诉人在内的村民撤组转户，以“张家港市撤组转户协调小组办公室”的名义，下发了“撤组转户宣传材料”。包括上诉人在内村民，在所在镇、村工作人员宣传、鼓动下，并在“撤组转户宣传材料”所承诺的种种好处所吸引下，同意所在村民小组整体撤组转户。但是，被上诉人并没有依照“撤组转户宣传材料”所承诺的标准，向上诉人发放征地保养金。在撤组转户过程中，张家港市人民政府与包括上诉人在内的村民之间的关系，实际上形成了合同关系。张家港市人民政府在“撤组转户宣传材料”中所作出的承诺，应当视为要约。上诉人接受该要约，同意撤组转户，应当视为承诺。由此，双方之间建立了合同关系。张家港市人民政府依法应当全面履行其当初所作出的承诺，并由其职能部门财政局和人社局制定符合上述承诺的规范性文件。综上，一审法院在审查上诉人所执行的发放标准的合法性时，遗漏了《中华人民共和国合同法》的审查依据。请求依法改判被上诉人向上诉人补发历年少发的征地保养金，并判定张家港市财政局和人社局制定的征地保养金标准与上位法冲突。
被上诉人张家港社保中心答辩称，上诉人所在村按2006年1月4日苏州市人民政府《关于同意撤销张家港市凤凰镇程墩村34组等4个村民小组建制的批复》，为上诉人办理了撤组转户被征地农民安置手续，其被征地农民基本生活保障按《批转市国土局<关于人均耕地（含不在册耕地面积）不足0.1亩的村民小组撤销建制安置农业人口的实施意见>的通知》（张政发[2005]53号）、《关于印发<张家港市征地补偿和被征地农民基本生活保障暂行办法>的通知》（张政发[2004]71号）、《关于印发<张家港市征地补偿和被征地农民基本生活保障暂行办法实施细则>的通知》（张政办[2005]67号文）有关规定执行。张家港社保中心按照张政发[2005]53号等有关规定，自2005年7月起为原告按月发放生活补助费、征地保养金至今。2005年7月31日省政府发布《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府令第26号），明确一类地区（含张家港市）第四年龄段征地保养金最低标准为200元/月，张家港市严格按照该规定执行。但此后省政府未再公布新标准。为此，张家港市根据经济发展水平和财政承受能力，不断提高第四年龄段被征地农民的征地保养金标准。上诉人在安置初期为第三年龄段被征地农民，每月享受180元生活补助费。此后，张家港社保中心分别按《关于调整部分被征地农民基本生活保障待遇的通知》（张政发[2006]126号）、《关于调整部分被征地农民基本生活保障待遇标准的通知》（张政发[2007]141）、《印发关于调整被征地农民社会保障有关政策的意见的通知》（张政发[2009]17号）、《关于调整农村社会养老保险相关待遇的意见》（张人社规[2012]1号）、《关于调整居民社会养老保险相关待遇的通知》（张人社规[2012]27号）、《关于调整居民社会养老保险相关待遇的通知》（张人社发[2013]83号）、《关于调整居民基本养老保险相关待遇的通知》（张人社发[2015]5号）等文件规定，为上诉人调整征地保养金，自2015年1月起每月享受420元。综上，被上诉人严格按法律法规规定为上诉人调整了征地保养金，不存在少发和补发征地保养金的问题。请求驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与原审法院查明事实一致。
本院认为，省政府第26号令《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十九条规定，“第二、三、四年龄段人员，可以选择是否参加基本生活保障。各级人民政府应当采取积极措施，鼓励和支持被征地农民参加基本生活保障。实行基本生活保障的被征地农民根据不同地区、不同年龄段，实行不同的保障标准：……（三）第四年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取养老金。各市、县被征地农民的基本生活保障标准不得低于本办法规定的最低标准。”《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的附件1、2分别列明了征地补偿标准地区分类表及被征地农民基本生活保障最低标准表。其中张家港市属于一类地区，一类地区第四年龄段最低保障标准为养老金每月200元。《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》自2005年9月1日起施行。
2006年1月经苏州市人民政府批复，上诉人俞妹芳所在村民小组被撤销村民小组建制，上诉人属于第三年龄段的被安置人员。自2007年10月份起，上诉人转为第四年龄段人员，被上诉人张家港社保中心按照张政发[2004]71号文、张政发[2005]53号文、张政办[2005]67号文的规定，开始向上诉人发放征地保养金。上诉人按月领取的征地保养金，并不低于《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》所规定的被征地农民基本生活保障最低标准。此后，张家港市根据当地经济发展水平和财政承受能力，逐年调整第四年龄段被征地农民的征地保养金标准。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。第三款规定，人民法院审理行政案件，参照规章。本案中，被上诉人执行的涉及第四年龄段征地保养金标准的规范性文件并不违反法律、法规及江苏省地方政府规章的规定。至于苏府[2008]135号文等文件属于地方规范性文件，并非法院审查的依据或参照。上诉人认为被上诉人执行的张家港市有关第四年龄段征地保养金标准的规范性文件违反上位法的规定，该上诉理由缺乏依据，上诉人要求被上诉人向其补发征地保养金18540元的主张亦缺乏法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人俞妹芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
审 判 员 林 磊
代理审判员 赵 芬
二〇一七年三月二日
书 记 员 王雪麟