江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第340号
上诉人（原审原告）南京市住宅建设总公司，住所地在南京市秦淮区延龄巷2号。
法定代表人龚并平，南京市住宅建设总公司总经理。
委托代理人宣若菡、冯建新，江苏北斗人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市安全生产监督管理局，住所地在南京市建邺区江东中路259号新城大厦。
法定代表人张新年，南京市安全生产监督管理局局长。
委托代理人刘通。
委托代理人欧运祥，江苏君远律师事务所律师。
上诉人南京市住宅建设总公司（以下简称市住宅总公司）因诉被上诉人南京市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）安全生产监督行政处罚一案，不服南京市建邺区人民法院（2014）建行初字第74号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月27日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月9日公开开庭进行了审理。上诉人市住宅总公司的委托代理人宣若菡，被上诉人市安监局的委托代理人刘通、欧运祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年8月14日，江苏仙林生命科技创新园发展有限公司（以下简称仙林科技创新公司）与市住宅总公司下属企业环保防腐通风设备厂（以下简称通风设备厂）签订了通风系统安装“园区零星工程合同”。2012年8月25日8：30分左右，通风设备厂质检员、驾驶员夏福贵和通风安装班组班组长盛瑶、安装工王仁泽来到仙林科技创新公司工程现场的F7楼，盛瑶找到门卫杨玉刚索取了7号电梯三角钥匙和操控箱钥匙后，三人通过楼梯来到了二楼7号电梯前，盛瑶站在电梯左侧门前用三角钥匙打开层门锁后，将电梯左侧门向左推开，夏福贵未确认轿厢是否停在该层，误入电梯后坠落到电梯井底，经送医院抢救无效死亡。
原审法院另查明，涉案电梯尚未办理电梯交付手续。《南京市住宅建设总公司安全生产管理制度》写明特种作业范围：“电工作业、锅炉司炉、压力容器操作，超重机械作业、金属焊接（气割）作业，场内机动车驾驶员、建筑登高架设作业，符合特种作业的其他作业”。通风设备厂员工盛瑶未经过电梯操作专业培训，无电梯操作资格。2012年8月25日，南京市人民政府（以下简称市政府）成立了由市安监局、公安局、总工会并邀请市检察院参加的事故调查组，对该起事故进行了调查、取证和分析并形成了事故调查报告。该报告认为：市住宅总公司环保防腐通风设备厂对安全生产规章制度执行监督不严格，教育和督促从业人员严格执行安全生产规章制度和安全操作规程不到位，对事故的发生负有主要管理责任。市政府于2012年11月8日作出事故调查报告的批复，同意事故调查组对事故责任的分析和对责任人的处理意见，并要求各相关部门和单位要按照职能分工与管理权限落实对责任单位、责任人的处理，并公布处理结果。2012年11月12日，市安监局对夏福贵高处坠落死亡事故案进行了立案。2013年1月28日，市安监局向省安监局提出申请案件延期处理的请示，同年2月5日，省安监局作出同意案件延长180日批复。同年5月6日，市安监局召开案件审理会议，决定给予市住宅总公司罚款人民币10万元的行政处罚。同年5月10日，市安监局向市住宅总公司送达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》，并依申请于5月30日召开了听证会，听取了市住宅总公司的申辩意见。7月15日，市安监局再次召开了案件审理会议，决定维持拟处罚意见。同年10月21日，市安监局向市住宅总公司送达了被诉《行政处罚决定书》，给予市住宅总公司罚款人民币10万元的行政处罚。市住宅总公司对此处罚决定不服，向市政府申请行政复议，市政府于2014年1月30日作出了维持的复议决定。市住宅总公司仍不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，市安监局作为安全生产管理部门，负责调查处理相关行业的安全生产事故。根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第三十六条的规定，市住宅总公司应保障员工的知情权，对员工在执业过程中可能造成人身伤害的危害情形应履行告知义务。对于从业人员“作业场所”和“工作岗位”的认定，要根据职工的工作职责、工作性质、工作需要以及工作纪律等方面综合考虑，做出比施工操作区域范围更加宽泛而非过于狭窄的解释。本案中，尽管事发电梯的产权属于仙林科技创新公司，但市住宅总公司作为F7楼第10层通风系统安装工程的施工方，应对F7楼的安全管理状况作全面了解。事发电梯是其施工人员通往施工现场的常用通道，事发时处于尚未交付使用、部分部件被拆除的独立运行状态。市住宅总公司应该对其存在的安全隐患向员工进行告知，使员工对其作业场所中存在的安全风险有清晰的认识，进而避免安全事故的发生。但市住宅总公司作为生产经营单位，对员工在作业场所和工作岗位存在的危险因素，未履行相应的告知义务。市住宅总公司的员工盛瑶缺乏安全意识，未经过电梯操作专业培训，在无操作资质的情况下擅自取得电梯钥匙自行违规操作。因此，市住宅总公司作为生产经营单位，对电梯属于特种设备、须取得特种作业人员证书方可作业的规定，未建立安全生产管理制度予以明确，也未严格要求员工执行国家关于特种设备作业的法律法规，安全生产制度和安全操作规范教育和督促不到位，对该事故的发生负有不可推卸的责任。综上，市安监局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人市住宅总公司上诉称，1、2012年8月25日8：30左右，上诉人的下属企业通风设备厂技术员夏富贵在仙林科技创新公司工程现场F7楼二楼进入电梯层门时，坠落到电梯井内，抢救无效死亡。2013年10月21日，被上诉人向上诉人送达了《行政处罚决定书》，上诉人不服向市政府申请行政复议，复议机关作出了维持原具体行政行为的复议决定，上诉人仍不服，提起行政诉讼。2、上诉人员工夏富贵在搭乘仙林科技创新公司的电梯过程中坠落，该电梯的所有人及管理人均为仙林科技创新公司，故该公司应对本次事故负主要责任。3、涉案电梯是经过验收合格的客梯，客梯是不需要搭乘人员具备特种设备操作证的，客梯的安全使用及管理应当由其产权单位和提供使用者负担。上诉人的员工仅为客梯搭乘的普通人员，而非施工、管理人员，并无法律、法规要求乘坐客梯的人员具备专业的特种设备操作资格，故仙林科技创新公司作为电梯的产权人和使用提供者，对于电梯的使用安全及管理负有不可推卸的责任，应当对本次事故的发生承担主要责任。综上所述，请求依法撤销原审判决，改判被上诉人撤销被诉行政处罚决定书，本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市安监局辩称，1、市住宅总公司通风设备厂技术员夏富贵在仙林科技创新公司工程F7楼二楼进入7号电梯层门时，坠落到电梯井内，经抢救无效死亡，直接经济损失96万元。2、根据《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《生产安全事故条例》）的相关规定，市政府于事故发生当日成立了事故调查组，经调查形成事故调查报告。上诉人经向市政府请示，市政府作出了批复后，根据事故调查报告认为市住宅总公司对此事故的发生负有主要管理责任。3、上诉人的上诉理由不能成立。涉案电梯因未结清费用而被拆除了外呼板，发生事故时尚未正式交付使用，需要专业人员操作才能进行使用，上诉人的员工不具备特种设备操作证和相应的专业知识及安全技能，其自行使用电梯钥匙操作未交付使用的电梯设备是职务行为，上诉人应对夏富贵死亡的后果承担安全事故责任。综上所述，被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提供的证据有：1、行政处罚立案审批表、案件处理呈批表，证明：市安监局处罚的程序合法。2、行政处罚告知书，证明：市安监局就处罚的依据和事实向市住宅总公司进行了告知。3、当事人陈述申辩笔录，证明：市安监局向市住宅总公司送达处罚告知书后，听取了市住宅总公司的陈述和申辩。4、听证告知书，证明：市安监局依法向市住宅总公司送达了听证告知书。5、《行政处罚决定书》，证明：市安监局向市住宅总公司依法送达了被诉处罚决定书。6、市安监局案件审理情况记录表2份（第130026、第130043号），证明：市安监局根据行政处罚法的规定，对案件进行了集体讨论。7、《关于报请审批﹤“8·25”江苏生命科技创新园F7楼夏福贵高处坠落死亡事故调查报告﹥的请示》、《市政府关于同意“8·25”江苏生命科技创新园F7楼夏福贵高处坠落死亡事故调查报告的批复》及事故调查报告，证明：市住宅总公司应当负主要责任。8、《关于申请案件延期处理的请示》、《江苏省安监局关于﹤南京市安监局关于申请案件延期处理的请示﹥的批复》，证明：市安监局办理延期的请示文件。9、询问笔录共11份，证明：市住宅总公司指派不具备特种作业资质的人员操作电梯。10、市住宅总公司的企业法人营业执照、安全生产许可证、资质证书，证明：市住宅总公司的经营范围。11、《园区零星工程合同》，证明：市住宅总公司在江苏生命科技创新园的工程情况。12、市住宅总公司安全生产管理制度，证明：特种作业人员必须经过安全技术培训考试合格后取得《特种作业操作证》方可独立作业，严禁无证上岗。
原审被告向原审法院提供的依据有：1、市政府办公厅关于印发《南京市安全生产监督管理局主要职责内设机构和人民编制规定的通知》（宁政办发（2010）54号）第二条第二款、第三条第四款；2、《安全生产法》第三十六条；3、《生产安全事故条例》第三十七条第一款；4、《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》（南京市政府第268号）第十二条第一款第（三）项第4点；5、《特种设备安全监察条例》第二条、第三十八条。
原审原告向原审法院提供的证据有：1、《行政处罚决定书》，证明：市安监局依据《安全生产法》第三十六条对市住宅总公司进行处罚错误。2、《行政复议决定书》，证明：复议决定维持了市安监局的行政处罚决定。
以上证据、依据均已随案移送本院。
原审法院经庭审质证认定，被告市安监局提交的12份证据与本案待证事实有关系，且具有真实性、合法性、关联性，均予以采信。原告市住宅总公司提交的2份证据，系市安监局和市政府分别作出的具体行政行为，具备真实性、合法性和关联性，均予以采信。
本院经审查认为，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审法院认证正确。本院经审查对原审法院认定的案件事实予以确认。
庭审中，上诉人对被上诉人作出被诉《行政处罚决定书》所履行的程序无异议，双方针对该《行政处罚决定书》是否具有相应的事实和法律依据发表了辩论意见。上诉人市住宅总公司认为，涉案事故的主要责任方应当是仙林科技创新公司，事故发生现场并非上诉人作业场所和工作岗位，而是仙林科技创新公司的管理范围；事故发生时涉案电梯已处于实际使用状态，受害人及其同事并非是私自使用电梯，而是经过管理方同意并告知电梯在二层后才使用电梯；被上诉人的事故调查报告及原审判决扩大解释了《安全生产法》第三十六条的规定。被上诉人市安监局认为，上诉人违反了《安全生产法》第三十六条的规定，未严格执行本单位的安全生产管理制度和安全规程，上诉人的特种作业虽不包括电梯操作，但电梯的操作属于特种作业，上诉人称其不知道不能否定电梯操作属于特种作业的事实，亦不属于给其免责的理由；在卷证据显示，涉案电梯并未交付使用，需要专业人员进行操作方可使用，因而上诉人应承担主要责任；被上诉人未超过职权，亦未违反程序，且充分保障了上诉人处罚过程中的申辩和知情权，被诉处罚决定符合法律规定。
本院认为，根据《安全生产法》的规定，市安监局作为市级安全生产管理部门，对本市范围内安全生产工作实施监督、管理，对安全生产事故进行调查、处理是其法定职责。
《生产安全事故条例》是对生产经营活动中发生的造成人身伤亡等生产安全事故的处理办法和操作程序。根据《生产安全事故条例》的相关规定，涉案事故发生后，市政府组织成立了事故调查组，对该起事故进行了调查、取证和分析，并形成了上诉人市住宅总公司对事故发生负主要管理责任的事故调查报告。被上诉人市安监局在履行了行政处罚的告知、听证等程序后，依据《生产安全事故条例》第三十七条的规定，对上诉人作出罚款10万元的行政处罚，其行为具有事实和法律依据，处罚幅度及程序均无不当。
《安全生产法》第四条规定，“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。”第三十六条规定，“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。”本案中，事故发生地为仙林科技创新公司的工程项目所在地，亦属于上诉人市住宅总公司所承揽的通风系统安装工程所在地，上诉人作为施工单位，对其从业人员应当进行安全事故教育，如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。事故发生时，涉案电梯处于未交付使用状态，需专业人员操作方能使用，上诉人应对其存在的安全隐患向员工进行告知，使员工对其作业场所中存在的安全风险有所警醒，从而避免安全事故的发生。上诉人作为生产经营单位，未履行对从业人员告知作业场所和工作岗位存在的危险因素的义务，导致员工死亡的安全事故，上诉人对其行为后果应当承担相应的责任。虽然涉案电梯的产权单位为仙林科技创新公司，事故发生地亦属该公司管理范围，其工作人员与电梯安装公司对电梯钥匙的管理均存在管理不善的责任，但此责任不能否定上诉人作为生产经营单位对从业员工进行安全教育和告知安全风险的责任。上诉人认为涉案电梯已处于实际使用状态，与本案查明的案件事实不符，其认为应由仙林科技创新公司承担事故主要责任的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人认为被上诉人及原审法院对《安全生产法》第三十六条进行了扩大解释，与事实不符，本院亦不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。上诉人要求撤销原审判决，改判撤销被诉行政处罚决定的上诉主张，依法不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南京市住宅建设总公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋振敏
代理审判员 张晓东
代理审判员 熊文超
二〇一五年一月二十二日
书 记 员 孙 皓