山东省济宁市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁08行终369号
上诉人（原审被告）济宁市国土资源局。住所地：济宁市海关路**号。
法定代表人李继凯，局长。
委托代理人张伟，济宁市国土资源局法规科科长。
委托代理人李兵，济宁市国土资源局法规科工作人员。
被上诉人（原审原告）孙庆军，男，1967年1月10日出生，汉族，住邹城市。
原审被告济宁市人民政府。住所地：济宁市红星中路**号。
法定代表人傅明先，市长。
委托代理人王亚庚，山东金华表律师事务所律师。
委托代理人乔龙飞，济宁市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人济宁市国土资源局因土地行政处理及复议一案，不服济宁高新技术产业开发区人民法院（2016）鲁0891行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月21日公开开庭审理了本案。上诉人济宁市国土资源局的负责人李殿宏，委托代理人张伟、李兵，被上诉人孙庆军，原审被告济宁市人民政府的委托代理人王亚庚、乔龙飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2015年12月28日和2016年1月4日，原告孙庆军分别向山东省国土资源厅和第一被告济宁市国土资源局邮寄了《对邹城市侵占农用地违法建设道路行为的投诉(举报)》，投诉邹城市人民政府、邹城市国土资源局、邹城市交通运输局、邹城市大束镇人民政府，要求立案查处被投诉(举报)人不按法规办理相关建设用地手续、擅自批准并侵占农用地违法建设道路的违法行为，对被投诉(举报)人邹城市国土资源局在上述举报的农村道路地类认定过程中弄虚作假、虚报瞒报的行为，对有关责任人及国土管理部门追究法律责任。山东省国土资源厅于2016年1月8日作出《国土资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》，该告知书告知：“……对你举报的问题我们已向济宁市国土资源局下发《关于调查处理群众举报邹城市大束镇违法用地修建道路等问题的通知》(厅查通字[2016]1号)，要求济宁市国土资源局进行调查处理并向你反馈有关情况，……”。2016年1月18日，第一被告作出《国土资源违法举报事项告知书》，内容为“孙庆军：你邮寄给省国土资源厅执法监察局的快递(编号：728647998021)及邮寄我局快递(编号：1010780179416)已收悉。你举报的问题我局已向邹城市国土资源局下发《关于调查处理群众举报邹城市大束镇违法用地修建道路等问题的通知》，并责成邹城市国土资源局调查处理并及时向你反馈有关情况，依据《中华人民共和国土地管理法》属地管理的原则，相关问题请到邹城市国土资源局查询。特此告知。济宁市国土资源局2016年1月18日”。原告对第一被告作出的行政行为不服，向山东省国土资源厅提出行政复议，山东省国土资源厅于2016年3月8日告知原告应当向第二被告提出行政复议。第二被告于2016年3月24日收到原告的复议申请并受理，于2016年5月17日作出《行政复议决定书》(济政复驳字[2016]24号)以第一被告作出的《关于调查处理群众举报邹城市大束镇违法用地修建道路等问题的通知》、《国土资源违法举报事项告知书》并无不当，已履行法定职责为由驳回了原告的复议申请。原告对复议决定不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，原、被告争议的焦点问题为第一被告将原告向其举报的违法事项及山东省国土资源厅交办的违法事项责成邹城市国土资源局调查处理是否属于正确履行了法定职责。《山东省行政投诉办法》第二十四条规定“行政投诉工作机构及其工作人员应当严格执行有关保密规定，不得泄漏投诉人的相关信息，不得将投诉材料转给被投诉人以及其他无关单位和人员；需要转交被投诉单位或者被投诉人所在单位核实、解决的，应当摘要转交。”从原告所举报的内容看，被举报、投诉的主体涉及邹城市人民政府、邹城市国土资源局、邹城市交通运输局、邹城市大束镇人民政府，且原告明确要求对邹城市国土资源局在上述举报的农村道路地类认定过程中弄虚作假、虚报瞒报的行为进行查处。2015年1月13日山东省国土资源厅作出的(鲁国土资复决字[2014]73号)《行政复议决定书》，将第一被告类似案件转邹城市国土资源局调查处理的行为违法，第一被告亦根据该复议决定书重新作出行政行为。即使基于第一被告答辩观点“如果把原告的举报内容理解为对邹城市国土资源局及其工作人员行政行为的投诉，受理机关应该是邹城市监察机关。”的理解，第一被告亦不应当将该项投诉、举报交由邹城市国土资源局调查处理。故第一被告2016年1月18日作出《关于调查处理群众举报邹城市大束镇违法用地修建道路等问题的通知》及向原告送达《国土资源违法举报事项告知书》，将该案件转交给邹城市国土资源局调查处理违法，被告属未依法正确履行法定职责。原告的诉求有事实和法律依据，予以支持。第二被告作出的行政复议决定以第一被告已履行法定职责为由驳回原告的行政复议申请证据不足，理由不当，应当予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定：一、撤销济宁市国土资源局于2016年1月18日作出的《关于调查处理群众举报邹城市大束镇违法用地修建道路等问题的通知》及向原告送达的《国土资源违法举报事项告知书》；二、责令被告济宁市国土资源局在法定期限内依法对2015年12月28日和2016年1月4日，原告分别向山东省国土资源厅和济宁市国土资源局邮寄的《对邹城市侵占农用地违法建设道路行为的投诉(举报)》中原告举报反映的问题进行受理、调查并作出处理；三、撤销济宁市人民政府于2016年5月17日作出《行政复议决定书》(济政复驳字[2016]24号)。案件受理费50元，由被告济宁市国土资源局负担。
济宁市国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、本案不属于行政诉讼受理范围。本案不涉及被上诉人的任何权益，不属于行政诉讼法第十二条规定的受案范围。一审中，被上诉人未能提交其与本案有利害关系的证据材料，上诉人的行为对被上诉人的权利义务不产生实际影响。原审法院对不属于受案范围的案件作出判决，属于认定事实不清。被上诉人举报的内容明显属于对违法占地行为的举报，一审判决认定事实不清。被上诉人的起诉内容是上诉人没有按照省国土资源厅《关于调查处理群众举报邹城市大束镇违法用地修建道路等问题的通知》进行调查处理。一审法院擅自扩大审理范围，判决超出起诉范围。二、本案不适用《山东省行政投诉办法》，根据该办法第四条：县级以上人民政府行政投诉工作机构设在同级监察机关。上诉人不是行政投诉的法定受理机关，且被上诉人是对土地违法问题进行举报，故不应适用《山东省行政投诉办法》。一审判决以山东省国土资源厅作出的[2014]73号《行政复议决定书》为依据明显适用法律错误。一审判决认定上诉人将案件转交给邹城市国土资源局调查违法，但未明确上诉人该行政行为违反的法律规定是什么。三、《国土资源行政处罚办法》第五条规定：国土资源违法案件由土地、矿产所在地的县级国土资源主管部门管辖。上诉人于2016年1月18日下发了《关于调查处理群众举报违法用地修建道路等问题的通知》，将被上诉人举报的邹城市大束镇违法用地修建道路问题转交给有管辖权的邹城市国土资源局调查处理，并责令其向被上诉人作出书面答复，并于2016年1月19日作出《国土违法举报事项告知书》书面告知被上诉人，上诉人已经依法履行了法定职责。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人孙庆军辩称，行政诉讼法所称合法权益，包括但不限于人身权、财产权，还包括公民的监督等权利。被上诉人发现土地违法线索向上诉人举报，要求上诉人查处，对上诉人就举报事项作出的处理申请行政复议，被上诉人具备行政复议申请人的资格。被上诉人对行政复议结果不服，向人民法院提起诉讼，本案属于行政诉讼受案范围。上诉人的举报请求涉及很多项，并非单纯是“对大束镇违法用地修建道路”的举报，一审判决内容系针对被上诉人起诉状中的第4项诉讼请求，并未超出审理范围。被上诉人举报的主体涉及邹城市人民政府、邹城市国土资源局、邹城市交通运输局、邹城市大束镇人民政府，且举报中明确要求对邹城市国土资源局弄虚作假、虚报瞒报的行为进行查处。上诉人将举报材料转交给被举报人去调查处理，且邹城市国土资源局对该举报早已明确不予立案，上诉人的行为违法，违反了《山东省行政投诉办法》第二十四条之规定。上诉人主张已经依法履行法定职责的上诉理由不能成立。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告济宁市人民政府述称，答辩人所作复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求二审法院撤销原审判决，依法驳回被上诉人的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人济宁市国土资源局作出的被诉告知书不具有法律的强制力和执行力，该告知系对当事人权利义务不产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，被上诉人孙庆军于2015年12月28日向上诉人及山东省国土资源厅邮寄了内容相同的《对邹城市侵占农用地违法建设道路行为的投诉》（举报）。该投诉（举报）信中，被上诉人除要求书面告知处理结果外，其要求的投诉（举报）事项，包括二项：一、要求对位于邹城市大束镇黄庙村西南处的违法用地行为进行查处、处罚；二、要求对被投诉(举报)人邹城市国土资源局及其部门、相关人员的违纪违法行为进行调查并追究责任。对于第一项请求，根据《国土资源行政处罚办法》的相关规定，国土资源违法案件由土地、矿产所在地的县级国土资源主管部门管辖。本案中，被上诉人申请查处的土地违法行为属于邹城市国土资源局管辖，上诉人收到被上诉人的举报后，将土地违法事项的举报材料移交邹城市国土资源局处理，并将该事项告知被上诉人并无不当。被上诉人主张其已向邹城市国土资源局申请查处邹城市大束镇黄庙村西南处的违法用地问题（即第九条道路违法用地），但邹城市国土资源局不予立案，故该案属于下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的案件应由上诉人查处。根据双方当事人提供的证据材料，被上诉人多年来多次对邹城市辖区内的各类违法占地行为向多级行政机关举报。邹城市国土资源局2015年11月25日对被上诉人的书面答复中已告知对其反映的第九条道路违法占地问题不予立案，且明确告知其可以对该意见向上诉人申请复核，但被上诉人未按照程序申请复核，被上诉人主张该案应由上诉人查处无事实和法律依据。对于第二项请求，被上诉人实际系要求上诉人履行层级监督职责，要求上诉人对其下级行政机关（邹城市国土资源局）及相关部门、人员进行调查、追究责任的法定职责。被上诉人如认为邹城市国土资源局作出的行政行为给其合法权益造成损害，被上诉人可通过直接起诉邹城市国土资源局作出的行政行为来维护合法权益，该种救济方式更为有效、便捷。在存在更为有效便捷的救济方式下，当事人起诉上级行政机关不履行层级监督职责，不具有利益保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。上级行政机关对下级行政机关的监督行为基于其内部管理职权，对其下级行政机关及人员的违纪违法行为进行调查，责令其改正，对其做出行政处分或其他处理决定的活动，属于行政机关内部的层级管理和监督行为。上级行政机关对下级行政机关是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关内部的管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。上诉人是否受理被上诉人的反映、是否启动层级监督程序，不属于司法监督的范畴。被上诉人认为上诉人未依法履行层级监督职责而提起本案诉讼不属于人民法院的受案范围。《山东省行政投诉办法》是为了规范行政投诉工作机构对投诉人投诉的处理行为而设定，本案中上诉人并不是法定的行政投诉工作机构，故一审法院适用该行政规章认定上诉人行为违法适用法律不当。综上，被上诉人要求撤销的被诉告知书对上诉人的权利义务不产生实际影响，其主张上诉人未依法履行层级监督职责不属于人民法院的受案范围。本案被诉复议决定属于“复议机关维持原行政行为”的情形，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条的规定，复议机关系作为共同被告参加诉讼，故对复议决定的诉讼依附于对原行政行为的诉讼，复议决定所审查的内容为原行政行为。本案中，因原行政行为不属于人民法院的受案范围，对其起诉应予驳回，故对复议决定的起诉亦应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：
一、撤销济宁高新技术产业开发区人民法院（2016）鲁0891行初80号行政判决；
二、驳回被上诉人孙庆军的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张 玲
审 判 员 王建春
代理审判员 惠 慧
二〇一六年十一月十八日
书 记 员 李 瑞