广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂06行初33号
原告何凤仙，女，1945年12月出生，住上思县。
委托代理人陆振阶，男，1944年12月12日出生，住广西上思县。
委托代理人陆天孝，上思县林业局退休干部。
被告上思县叫安镇人民政府。
法定代表人陈海波，镇长。
委托代理人李加仁，上思县叫安镇司法所所长。
被告上思县人民政府，住所地：上思县思阳镇民政路5号。
法定代表人覃森，代县长。
委托代理人何其贤，上思县法制办干部
委托代理人陈阳，上思县法制办干部。
第三人黄启儒，男，1950年5月3日出生，现住上思县。
委托代理人黄托生，上思县法律事务中心工作者。
原告何凤仙不服被告上思县叫安镇人民政府（以下简称“叫安镇政府”）于2015年10月27日作出的叫政裁（2015）1号《行政处理决定书》和被告上思县人民政府（以下简称“上思县政府”）于2016年3月4日作出的上政复决（2016）1号《行政复议决定书》，于2016年3月23日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月29日受理后依法组成合议庭，于2016年7月25日公开开庭审理了本案。原告何凤仙的委托代理人陆振阶、陆天孝，被告叫安镇政府的委托代理人李加仁，被告上思县政府的委托代理人何其贤、陈阳，第三人黄启儒及其委托代理人黄托生，证人黄某、陆某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月27日，被告叫安镇政府作出了叫政裁（2015）1号行政处理决定，该决定书查明如下事实：在落实农村联产承包责任制前，1980年5月8日，上思县革命委员会办公室下发了文革处遗文件即（8O）上革办字第39号《关于批准何风仙等为非农业人口的通知》文件，文件明确了何凤仙原在上世纪六十年代为非农业人口，文革期间受株连而被赶回农村生活。为落实党的政策，经县落实政策领导小组研究批准，同意何凤仙及其五个孩子为非农业户口。文件下发后，何凤仙随即落实到公社供销社上班，至此，何凤仙全家已均为非农业人口。1981年12月百包大队及贯生产队（现为及贯组）落实家庭联产承包责任制，当时何凤仙隐瞒全家已为非农户口的情况，及贯生产队及群众在不知情的情况下也分给何凤仙及其5个孩子6份责任田，何凤仙经营一年后放荒，部分田地由群众耕作，但农业税无人缴纳。又查明，1984年4月至1985年间黄启儒一户六人从金光农场坛蓬一队回到及贯屯居住，当时的及贯第一生产队小组组长陆殿熙未经村民会议决定，擅自将何凤仙户原分得的部分责任田中调给黄启儒经营，同时明确农业税由黄启儒缴纳。当时本屯群众及何风仙均未提出任何异议。1984年至2003年，争议责任田的农业税均由黄启儒缴纳，2003年后国家取消农业税缴纳任务。另查，黄启儒户口何时从金光农场坛蓬一队转回及贯屯的具体时间无法查证，但据上思县公安局叫安派出所留存档案显示，l99O年后的户口底册中已有黄启儒一户的常住人口登记，现该户已为及贯屯常住人口。再查明，现争议田地于1998年l2月17日由黄启儒与及贯生产队签订了《农业承包补充合同书》，即农村土地延长承包三十年的延包合同。争议田地由何凤仙儿子于2010年4月强行经营至今。叫安镇人民政府认为，上世纪八十年代初实行的农村联产承包责任制是我国农村土地的重大变革，其主要形式是农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料。根据国家政策规定，其承包主体只能是本集体经济组织成员，根据这一原则，当时全家已经全部为非农业人口的何凤仙一户，不属于及贯屯集体经济组织成员，不应享受到分田到户的村民待遇。之所以分到责任田，是因为何凤仙客观隐瞒了其本人与家庭成员已经是非农业人口这一事实，而本队群众在完全不知情的情况下才错误分给其责任田，有悖于国家政策规定，应予以纠正。1984年，时任及贯组组长陆殿熙未经村民会议决定，擅自将何凤仙户丢荒的责任田调整给黄启儒经营的行为程序上虽有不当，但其目的一是为了集体土地不放荒，二是将当时群众视为负担的农业税缴纳任务落实归属，其主观意图并无不妥。况且当时群众均已知晓何凤仙一户已转为非农户口的事买，无任何人对陆殿熙的决定提出异议这也充分说明了集体的默认行为。黄启儒一户现为百包村及贯屯户口，属于本集体经济组织成员，应享受相应的村民待遇，包括责任田的承包落实。而自1984年经营争议田地以来，其每年都能按要求完成农业税的缴纳任务，履行了应尽的责任义务，也形成了承包争议田地的经营事实。1998年12月17日，黄启儒与及贯生产队签订了《农业承包补充合同书》也同时说明了及贯生产队集体承认了黄启儒对争议田地拥有承包经营权的事实。据此，何凤仙户2010年强行经营争议田地没有事实与法律依据，对其主张要求不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款规定，作出叫政裁（2015）1号行政处理决定。被告叫安镇政府虽然向本院提交了其作出行政行为的证据、依据，但其未在举证期限内提供，且原告对该证据不予质证。
被告上思县政府于2016年3月4日作出《行政复议决定书》，查明事实与叫政裁（2015）1号行政处理决定一致。其认为，在落实农村联产承包责任制前，1980年5月8日，上思县革命委员会办公室下发了（80）上革办字第39号《关于批准何凤仙等为非农业人口的通知》，认定申请人何凤仙于1960年至1965年到县委当保姆，原是非农业人口，文革期间受株连而被赶回农村生活。为落实党的政策，经县落实政策领导小组研究批准，同意何凤仙及其五个孩子为非农业户口，从办理户口迁入之日起由国家供应粮食。之后，何凤仙被安排到叫安供销社为职工。1981年12月百包大队及贯生产队（现为及贯村民小组，简称及贯组）落实家庭联产承包责任制时，何凤仙隐瞒全家已转为非农户口的事实，及贯群众在不知情的情况下也落实给已均属非农户口的何凤仙及其5个孩子6份责任田实属不妥，并有悖于当时相关政策规定。1984年，时任该组组长陆殿熙决定本案争议田地由第三人黄启儒经营使用，自1984年至2010年4月发生争议止，第三人黄启儒经营使用本案争议田地已形成事实。双方争议的田地实质是田地使用权之争，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，叫安镇人民政府具有作出本行政行为的法定职权。叫政裁（2015）1号行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，内容适当。何凤仙申请复议请求的事项，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，对叫政裁（2015）1号行政处理决定予以维持。
被告上思县政府在举证期限内向本院提供其作出行政行为的证据、依据：1.行政复议申请书，证明原告不服叫安镇政府作出的行政处理决定，向上思县政府申请行政复议；2.送达回证，证明原告签收行政复议受理通知书；3.送达回证，证明被告叫安镇政府签收相关复议材料；4.送达回证，证明第三人签收相关材料；5.行政复议案件调解意向表，证明第三人不愿意调解。
原告何凤仙诉称，一、被告认定事实错误。1.原告早于60年代为非农户口，后由于株连而被革除取消非农户口，在落实农村土地承包时（分田到户），及贯屯于1979年末至1980年初的春耕生产前就实行分田分山到组到户，原告等6人分在以陆殿熙为小组组长的组里。陆殿熙本人承认及贯屯分田分山到户的时间是1980年初和原告分得6份责任田和责任山的事实，承包地落实到原告户后，即进行管理、耕田搞春耕工作。1980年5月8日给原告办理非农户口，及贯屯分田到户在先，原告办理非农户口在后，这证实及贯屯在分田到户时，原告还未农转非，一家6口为及贯屯的合法农民，是具有及贯屯本集体经济组织成员承包本集体经济组织发包的土地的资格和权利，这有当时亲自组织分田分山到户的原队长黄某、现任组长黄丁儒及当时与原告同一组的陆万孙可作证。他们已在2015年8月12日的庭审中出庭作证，并说明分田分山时，有公社党委书记下乡亲自主持，被告却说原告隐瞒农转非，群众不知情。原告的丈夫陆振阶于1981年调往那荡初中，原告独自一人在家务农一年后，就随夫在学校共同生活。原告一家6口的责任田交给陆万孙、陆振飞、陆殿熙三户代耕。不论自种和代耕，都是按国家规定缴纳各种农业费税，有凭据可证实。然而被告却说原告的责任田“放荒”和不交“税费”，这完全是不实之词。原告在落实责任田时，经生产队核实填报大队、公社，层层严格把关审批，手续清楚，程序合法，没有隐瞒，被告所谓“隐瞒”的手段骗得承包地是不符合事实的，直到第三人黄启儒等强侵豪夺原告及王林英、陆继明等三户共8份责任地后，及贯的新老队长、全体及贯村民和百包村委依法主持公道，支持原告等三户承包自家的土地。被告说原告强占第三人的责任田无事实依据。现在是第三人强占原告的承包地，且原告实际上对此提出了异议，且历经多年的诉讼，直至于2010年4月8日，叫安镇政府将第三人等抢占去的三户共8份的承包地裁定给原告和王林英、陆继明等三户。是有叫安乡政府的明文规定的。2.第三人黄启儒在1980年第一轮落实土地承包时，户籍不在上思叫安及贯。1985年来及贯只不过是“常住”。按公安机关对户籍的管理规定，办理户籍，首先必须征得迁入方的同意才能够办理迁出手续，而今第三人并没有办理户籍的迁移手续，仅是“常住”而已，“常住”并不是户籍就是在及贯。被告对第三人的户籍，以“无法查证”而袒护第三人。总之，第三人不是及贯屯的合法村民，不是本集体经济组织成员，所以无资格、无权利承包本集体经济组织发包的土地。第三人于1985年来到及贯，是其姐夫陆殿熙将原告及王林英、陆继明的承包地给第三人其母亲李寿英、胞兄黄晚儒耕种。并非如第三人所说的“队长分给他经营”，这不是事实，时任队长黄某一点也不知情，原告的承包地，不是生产队收回而是陆殿熙个人所为，更谈不上有三分之二以上村民或三分之二以上村民代表表决、同意。3.第三人丢弃在邕宁金光农场坛逢一队在落实第一轮土地承包时分得的承包地，反而跑到上思及贯抢占原告等三户8份的责任田，其行为是非法行为，违反了《土地承包法》的规定。4.签订《农业承包补充合同书》明确规定，是在第一轮承包的基础上续签的，第三人不是及贯村民，在及贯屯的第一轮承包没有份，第三人根据何理由签订补充合同第三人原无承包地，以什么来延长三十年第三人于1998年12月17日签订的《农业承包补充合同书》及贯组组长黄有干的名不是本人签名，黄启儒的名字用“启”字，而落款用的又是“起”字，这证实补充合同是假的，实应予以作废。5.被告以第三人强占原告的承包地所缴纳的农业税，视为合法，也属认定事实错误。二、被告适用法律错误。1.按《农村土地承包法》第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”本法26、27条规定：“承包期内，发包方不得收回调整承包地”本法第9条规定：“任何组织和个人不得侵犯。”《物权法》第130、131条规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”《最高法审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题解释》第6条第2款规定：“发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；发包方已将承包地另行发包给第三人，发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效，返还承包地并赔偿损失的，应予支持。”最高法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案适用法律问题的解释》第20条第3款规定：“强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。”《土地承包法》第26条规定：“转入设区市的农转非，收地不收山林”总之，农村土地承包法规定承包相对稳定，30年不变，生不补，死不收的原则。被告却不依法行政。2.《土地承包法》25条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”本法第61条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包、变更解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行经营权流转等侵害土地承包经营权的行为给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿责任。情节严重的，由上级机关或者所在单位给以直接责任人实行行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任”对本案，被告利用政府的行政职权干涉农村土地承包，干涉原告依法享有的生产经营自主权。3.被告以《土地管理法》、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》来处理。但本案性质为承包经营权侵权纠纷，并非土地权属争议，被告适用法律有误。4.按《行政诉讼法》第55条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为。”现被告以同一事实和理由作出与原具体行政行为竟有三次相同的具体行政行为，违反了本法的规定。第三人的户籍不在上思叫安及贯，即不是上思叫安及贯的公民，不属上思管辖的对象。第三人无资格向被告提出行政复议申请，被告无权受理。被告的行为超越其权力范围，违反了法定的职责权限。本案原是原告与侵权的第三人的诉争，双方多次到乡政府进行调解。2010年4月8日叫安乡政府在县司法、百包村委组成的联合调查组到及贯进行调查后召开群众大会，原告和第三人均到会。调查组将处理决定转叫安乡政府作出处理决定，即2010年4月8日的处理决定。百包村委、村支书、主任、文书三人到及贯屯召开村民大会，宣布乡政府的处理决定，原告即那时起经营迄今。综上，第三人落实第一轮土地承包时不是及贯屯村民，直到现在仍然在及贯无户籍；陆殿熙擅自把原告的承包地给第三人，违反了《土地承包法》的规定，其签订的补充合同属非法，应以作废。原告先分得承包地后农转非；承包地不是欺骗隐瞒得来，更没有丢荒抗税，被告不调查核实，不深入调查，被告将原告承包的责任田裁定给第三人是无事实依据和法律依据的，叫安镇政府于作的叫政裁（2015）1号和上思县政府作出的上政复决（2016）1号的行政处理决定和复议决定认定事实不清，证据不真实，适用法律有误，违反法定程序，完全是错误的，应予撤销。为维护法律的尊严，为公平正义，为维护原告的合法权益，特向人民法院提出诉讼，请求：1.依法撤销叫安镇政府于2015年10月27日作出的叫政裁（2015）1号和上思县政府于2016年3月4日作出的上政复决（2016）1号的行政处理决定，将原告承包的责任田依法确归原告经营管理；2.本案诉讼受理费由被告承担。原告在举证期限内向本院提交了证据：1.粮油征购任务结算手册，证明黄启儒、黄晚儒向法院起诉不予受理的事实；2.粮油征购任务结算手册，证明其本人于1894—85年代耕申请人承包地完成征购任务的事实；3.叫安乡政府给黄启儒、黄晚儒的答复，证明对黄启儒、黄晚儒霸占申请人的责任田责令退还的事实；4.叫安派出所证明，证明派出所查实黄启儒在本辖区没有户籍档案的事实；5.黄天黄某委证明，证明其本人身份、80年由其划分落实队各户的承包责任田，3申请人分得6份、王林英1份，陆继明1份责任田的事实；6.王林英证明，证明陆殿熙强行将申请人等三户共8份承包给第三人的事实；7.及贯屯村民何锦月等户责任田的决议，证明及贯屯村民反对陆殿熙非法强占申请人等户承包地的意见，同意被占的田地返还申请人等，并有村委支持盖章的事实；8.公示，证明叫安乡政府于2011年-2012年、2014年-2015年对农资综合直补面积公示中均属申请人领取补贴的事实；9.陆殿熙调解供述，证明2010年12月2日叫安乡调解，调解中，对陆殿熙问话笔录，涉及申请人农转非的时间和对承包地经营的事实；10.黄天黄某丁儒、百包村，证实本人身份、当年划分责任田情况、黄启儒无户口无责任田、霸占申请人责任田的事实。两位证人证言，证实分田到户的情况。
被告叫安镇政府辩称，按照叫政裁（2015）1号行政决定书认定的事实及政府的认定作为答辩意见。
被告上思县政府辩称，上政复决（2016）1号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。其认定事实与叫政裁（2015）1号行政决定书认定一致。原告何凤仙对该决定书不服提出行政复议申请要求撤销叫政裁（2015）1号《行政处理决定书》的理由不充分，复议机关不予支持；上政复决（2015）9号复议决定程序合法。何凤仙申请行政复议后，复议机关上思县政府依法受理，具体办案的上思县法制办对案件进行审查，召集当事人调解，而第三人不愿意调解，之后复议机关上思县政府依法作出上政复决（2015）9号复议决定，该程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定；上政复决（2015）9号复议决定适用法律正确。叫安镇政府作出叫政裁（2015）1号《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规准确。复议机关上思县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）的规定，维持上思县叫安镇人民政府作出叫政裁（2015）1号《行政处理决定书》，适用法律正确。综上，上政复决（2016）1号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告何凤仙提起行政诉讼缺乏事实与法律依据。请求依法驳回原告的诉请。
第三人黄启儒陈述称，叫安乡政府作出的行政处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，处理决定得到上思县政府的维持，现在原告要求撤销的理由没有法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求，维持叫安乡政府的处理决定。
第三人黄启儒未在举证期限内向本院提供其作出行政行为的证据、依据。
经质证，各方当事人的质证意见如下。
原告对被告上思县政府提交的证据的质证意见：1.申请书本来是原告申请的，但是现在政府把这个作为证据没有实在意义；证据2-5均无异议。
被告叫安镇政府和第三人对被告上思县政府提交的证据均无异议。
被告叫安镇政府对原告提交的证据认为，证据1-2，该手册是黄启儒的，所以只能证明是黄启儒经营管理；证据4只能证明黄启儒的身份。对于其他证据无异议。
被告上思县政府对原告提交的证据认为，证据1-2，不能证明原告的主张，证明黄启儒的手册是真实的；证据3-4、8，真实无异议；证据5-6由法庭审查认定；证据7，该份证据是村民的决定，但是我认为这个决定与相关法律相悖，不应该决定给不属于本村集体成员去承包土地，所以这个决定是无效的；证据9-10不能证明原告的主张，在我们审查中第三人的确是及贯屯的村民，也有村委及派出所出的证明，所以他承包土地是有依据的；证据10-18，由法院认定。
第三人对原告提交的证据意见与上思县政府的质证意见一致。
被告叫安镇政府对原告提请的证人证言认为，证人黄天黄某言不是真实的，承包时间应该是1980年11月以后开始的，所以他的生产队没有权利在政府发包之前搞承包，并且他认为黄启儒不是其村村民也不合理，黄启儒从1984年农场出来后一直在那里生活；对于何凤仙的经营期限的话也是经营一年就回城里生活，所以就把这个田地给黄启儒耕种了。证人陆席陆某言所称都不是事实，并且与原告代理人是亲戚关系，所以没有法律效力。
被告上思县政府对原告提请的证人证言认为，证人黄天黄某言不真实，因为分田到户是重大的事项，是由工作队及相关部门指导才能进行的，但是证人说没有人去指导，所以证人说是79年就开始是不真实的，上思县政府分田到户是83年左右才开始的，80年是分田到组，所以证人说79年就分了是不真实的；证人陆席陆某三人去抢他的田地是不真实的。
第三人对原告提请的证人证言认为，证人黄天黄某言不符合事实，同时称自己是生产队队长也不是真实的，当时的队长是黄定基，证人出庭作证说的都没有依据，所以证人的证言没有法律效力；证人陆席陆某告代理人有亲戚的关系，所以所陈述的没有依据，并且与本案没有关系。
对于各方当事人提交的证据，认证如下：对于原、被告的举证，各方当事人对其来源真实性均无异议，故均作为本案参考依据。
经审查，本院于2016年5月26日向被告叫安镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。叫安镇政府至2016年7月22日才向本院提供作出具体行政行为的证据、依据，但没有正当理由逾期提供证据、依据，亦没有在举证期限内向本院提出延期提供证据的书面申请。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第六十七条规定，“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条规定，“被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条进一步明确规定，“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”本案诉讼期间，被告叫安镇政府在法定期限内，并没有提供作出具体行政行为时的证据、依据，既没有正当理由逾期提供证据，也没有在收到起诉状副本后向人民法院提出延期提供证据的书面申请，符合上述行政诉讼法的规定以及司法解释的规定情形，应当视为其所作出的该具体行政行为没有证据、依据。
综上，叫政裁（2015）1号《行政处理决定书》和上政复决（2016）1号《行政复议决定书》均证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销上思县叫安镇人民政府于2015年10月27日作出的叫政裁（2015）1号《行政处理决定书》；
二、撤销上思县人民政府于2016年3月4日作出的上政复决（2016）1号《行政复议决定书》；
三、上思县叫安镇人民政府应在法定期限内重新依法作出行政处理决定。
本案诉讼费50元，由被告上思县叫安镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：2020×××77逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。
审 判 长 宋丞致
代理审判员 田 海
人民陪审员 许德明
二〇一六年八月十五日
书 记 员 谭 源
附：本判决适用的相关法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。