北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终1148号
上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。
法定代表人汪明浩，区长。
委托代理人王新利，北京市平谷区人民政府工作人员。
委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）许秋伶，女，1964年9月4日出生，汉族，北京市平谷区村民。
被上诉人（一审原告）张春兰，女，1952年7月31日出生，汉族，北京市平谷区村民。
被上诉人（一审原告）张彩芹，女，1958年12月1日出生，汉族，北京市平谷区村民，住北京市平谷区。
被上诉人（一审原告）李廷付，男，1947年8月18日出生，汉族，北京市平谷区村民。
被上诉人（一审原告）田文军，男，1957年10月7日出生，汉族，北京市平谷区村民。
上诉人北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）因政府信息公开告知一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2016）京04行初2503号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2016年2月14日，平谷区政府作出平谷区（2016）第1号《答复告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：一、许秋伶、张春兰、张彩芹、李廷付、田文军（以下简称许秋伶等5人）要求获取“夏各庄镇夏各庄村几位农民集体土地与合法宅基地共同变更为建设用地的相关变更登记、备案的材料与明细”，该单位未制作未保存该信息，建议向北京市国土资源局平谷分局（以下简称平谷区国土分局）咨询；二、许秋伶等5人要求获取的“夏各庄镇夏各庄村几位农民合法宅基地房屋是否能够与合法产权证保全的申请”，该信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二条规定的政府信息；三、许秋伶等5人要求获取“夏各庄镇夏各庄村几位被拆迁人的农耕地性质与合法宅基地改变性质的一切变更登记备案的手续”，该单位未制作未保存该信息，建议向平谷区国土分局咨询；四、许秋伶等5人要求获取的“夏各庄镇夏各庄村几位农民处在8号地的规划预审意见明细表的申请”，该单位未制作未保存，该政府信息不存在；五、许秋伶等5人要求获取的“申请人多年集体土地农民合法宅基房屋产权属档案的收集整理和归档的全过程”，经查许秋伶等5人填写的政府信息公开申请未明确所需政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述，该机关难以根据此申请确定具体的政府信息。根据政府信息公开条例第二十一条第（四）项规定，请许秋伶等5人更改、补充所需政府信息的内容描述；六、许秋伶等5人要求获取“2015年应分给村民的各种款项中第16、17、18项中的占地面积补助资金的（各在那块地名）明细表”，该单位未制作未保存该信息，建议向北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）咨询。
一审法院经审理查明，许秋伶等5人于2016年1月22日向平谷区政府提出政府信息公开申请，要求获取：1.夏各庄镇夏各庄村几位农民集体土地与合法宅基房屋共同变更为建设用地的相关变更登记、备案的材料与明细；2.夏各庄镇夏各庄村几位农民合法宅基地房屋是否能够与合法产权证保全的申请；3.夏各庄镇夏各庄村几位被拆迁人的农耕地性质与合法宅基地改变性质的一切变更登记备案的手续；4.夏各庄镇夏各庄村几位农民处在8号地的规划予审意见明细表的申请；5.申请人多年集体土地农民合法宅基房屋产权属档案的收集整理和归档的全过程；6.2015年应分给村民的各种款项中的第16、17、18项中的占地面积补助资金的（各在哪块地名）明细表。同日，平谷区政府向许秋伶等5人出具《登记回执》。2016年1月27日，许秋伶等5人向平谷区政府提交了《2015年应分给村民的各种款项》，用以证明“2015年应分给村民的各种款项中第16、17、18项中的占地面积补助资金的（各在哪块地名）明细表”的内容。2月1日平谷区政府信息公开办公室向平谷区国土分局、北京市规划委员会平谷分局（以下简称平谷区规划分局）、夏各庄镇政府发送《关于商请确认政府信息制作或保存单位的函》，要求平谷区国土分局确认是否制作保存了关于“夏各庄镇夏各庄村几位农民集体土地与合法宅基地共同变更为建设用地的相关变更登记、备案的材料与明细”和“夏各庄镇夏各庄村几位被拆迁人的农耕地性质与合法宅基地改变性质的一切变更登记备案的手续”的相关政府信息；要求平谷区规划分局确认是否制作保存了关于“夏各庄镇夏各庄村几位农民处在8号地的规划预审意见明细表”的相关政府信息；要求夏各庄镇政府确认是否制作保存了“2015年应分给村民的各种款项中第16、17、18项中的占地面积补助资金的（各在哪块地名）明细表”的相关政府信息。此后，平谷区国土分局回复该单位保存部分相关信息；平谷区规划分局回复未制作该政府信息；夏各庄镇政府回复其保存了“（夏各庄村）2015年应分给村民的各种款项中第16、17、18项中的占地面积补助资金的明细表”的信息。2月14日，平谷区政府作出被诉告知书。许秋伶等5人不服被诉告知书，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院经审理认为，政府信息公开条例第二条所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该条例第十三条中规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。该条例亦对政府信息公开的方式、程序等事项作出明确规定。
行政机关作出行政行为，应当具有相应的事实根据和法律依据。公民、法人或者其他组织针对行政行为提起行政诉讼的，人民法院对该行政行为的合法性进行审理，行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第三十四条、第六十七条第一款的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件；被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，平谷区政府认定其未制作、未保存许秋伶等5人申请公开的第1、3、4、6项政府信息，但未能提交有效证据证明被公开的信息的制作保存义务机关、或其在本机关内进行了必要的查找等事实，根据上述规定，应当视为没有相应证据。
根据政府信息公开条例的规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，许秋伶等5人要求公开的第2项政府信息为“夏各庄镇夏各庄村几位农民合法宅基地房屋是否能够与合法产权证保全的申请”，平谷区政府在开庭过程中陈述其不清楚该项申请要求公开的事项，故《告知书》将该申请公开事项认定为不属于政府信息公开条例规定的政府信息，属认定事实不清。
许秋伶等5人要求公开的第5项政府信息为“申请人多年集体土地农民合法宅基房屋产权属档案的收集整理和归档的全过程”，平谷区政府认为难以据此申请确定具体的政府信息，根据政府信息公开条例规定，应履行释明程序告知许秋伶等5人更改、补充，平谷区政府未经向许秋伶等5人释明，而将其作为对许秋伶等5人政府信息公开申请的终局处理决定，显然违反了法定程序。
据此，认为平谷区政府作出被诉告知书的主要证据不足，违反法定程序，依照行政诉讼法第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销平谷区政府作出的被诉告知书，并于判决生效后法定期限内针对许秋伶、张春兰、张彩芹、李廷付、田文军的政府信息公开申请重新作出答复。
平谷区政府不服一审判决，向本院提起上诉。诉称：1、一审判决认定上诉人对被诉告知书第1、3、4、6项未能提交有效证据证明被公开的信息的制作保存义务机关，属于认定事实错误；2、一审判决认定被诉告知书第2项申请信息不属于政府信息认定事实不清，属认定事实有误；3、被诉告知书第5项系依据政府信息公开条例第二十一条第（四）款作出，没有违反法定程序。一审判决认定该项答复属于终局性处理决定没有法律依据。故，请求：撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
许秋伶等5人坚持一审答辩意见，请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为,根据政府信息公开条例第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。本案中，许秋伶等5人向平谷区政府提出信息公开申请，平谷区政府具有依法进行处理的职权。
根据政府信息公开条例第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。据此，平谷区政府的答复应符合上述规定。其次，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。故，平谷区政府认定其未制作、未保存许秋伶等5人申请公开的第1、3、4、6项政府信息，应当说明理由，列明拒绝的根据。本案中，平谷区政府未能证明其对许秋伶等5人申请公开的第1、3、4、6项政府信息的答复履行了上述规定。故，平谷区政府对上述四项的答复不符合法定要求，一审法院撤销被诉告知书的第1、3、4、6项，并无不当。但，一审法院对撤销平谷区政府第1、3、4、6项答复事实认定不准确，本院予以指正。
根据政府信息公开条例第二十一条第四项规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，许秋伶等5人要求公开的第2项政府信息为“夏各庄镇夏各庄村几位农民合法宅基地房屋是否能够与合法产权证保全的申请”，平谷区政府在一审开庭过程中陈述其不清楚该项申请要求公开的事项，故一审法院认为被诉告知书将该申请公开事项认定为不属于政府信息公开条例规定的政府信息，属认定事实不清，并无不当。其次，平谷区政府对该项答复未说明理由，亦不符合《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款的规定。故，一审法院撤销被诉告知书的第2项，并无不当。
根据政府信息公开条例第二十一条第四项规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，许秋伶等5人要求公开的第5项政府信息为“申请人多年集体土地农民合法宅基房屋产权属档案的收集整理和归档的全过程”，平谷区政府认为难以据此申请确定具体的政府信息。因此，平谷区政府应当在合理期限内履行释明程序告知许秋伶等5人更改、补充的义务，并根据申请人的补正情况作出答复。但，平谷区政府在一审庭审中明确其根据政府信息公开条例第二十一条第四项的相关规定作出了更改、补充答复，且属于一种终局性答复，该处理方式不当。故，一审法院撤销平谷区政府被诉告知书的第5项，并无不当。
综上，一审判决正确，审判程序合法，本院应予维持。北京市平谷区人民政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市平谷区人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡华峰
审 判 员 支小龙
代理审判员 周凯贺
二〇一七年五月二十二日
书 记 员 周 晶