山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁06行终123号
上诉人（原审被告）：莱州市盐务局。住所地：莱州市文泉路***号。
法定代表人：张春生，局长。
负责人：张广滨，该局副局长。
委托代理人：齐延军，山东法盾律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：山东永盛源盐业有限公司。住所地：莱州市北苑路。
法定代表人：孙守玉，经理。
委托代理人：周巧玲，山东嘉程律师事务所律师。
上诉人莱州市盐务局因盐务行政处罚一案，不服山东省莱州市人民法院（2014）莱州行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：2014年2月15日，原告山东永盛源盐业有限公司雇佣陶修峰驾驶货车鲁F×××××向文登市森鹿制革有限公司（下称森鹿公司）运送批发的原盐。在森鹿公司门口，该车原盐被文登市盐务局查获，文登市盐务局进行了现场勘验、拍照，确定原盐重量为37.88吨。文登市盐务局对原告法定代表人孙守玉、原告在文登市接货的代理人郑进军以及陶秀峰进行了调查询问，确定原盐是以520元/吨的价格批发出售给森鹿公司，原告未办理盐产品经营企业的审批手续。文登市盐务局对涉案原盐、车辆进行了先行登记保存，提取了原告的企业法人营业执照、组织机构代码证、税务登记证、与森鹿公司签订的原盐购销合同、随车验收单等书证。2014年2月21日文登市盐务局对先行登记保存的涉案盐产品、车辆作出处理通知书，对涉案车辆予以返还，涉案盐产品作为证据不予返还。2014年2月24日，经山东省盐务局指定管辖，该案由被告立案受理。同年3月4日，文登市盐务局向被告移交了该案上述材料。被告于同年3月20日和3月27日对原告法定代表人孙守玉进行调查询问，陈述的事实与文登市盐务局所做的调查基本一致。2014年3月27日，被告作出行政处罚事先告知，认为原告之行为违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条第二款的规定，依据该条例第四十四条的规定，拟作出没收工业原盐37.88吨并处罚款62967元的处罚。原告提出听证请求。2014年4月11日，被告就该案举行了公开听证，并经集体研究决定后，于5月23日作出莱州盐政责改字［2014］第104号责令改正违法行为通知和莱州市盐务局莱州盐政罚决字［2014］第104号行政处罚决定，责令原告改正违法行为并没收工业原盐37.88吨。原告不服，于2014年7月2日向莱州市人民政府申请行政复议。2014年8月27日，莱州市人民政府作出行政复议决定，维持了被告作出的行政处罚决定。原告不服，诉至法院。审理过程中，被告于2014年12月23日作出决定书，撤销了莱州盐政罚决字［2014］第104号行政处罚决定，原告要求确认原行政行为违法。
原审法院认为：根据《中华人民共和国盐业管理条例》（下称《盐业管理条例》）第四条规定，被告具有对本行政区内的盐业工作管理职权。本案双方当事人对原告向文登市森鹿制革有限公司销售工业原盐37.88吨的事实均无异议，争议的焦点是：1.被告对原告作出的盐业行政处罚程序是否合法，包括：被告是否有管辖权，被告在查处阶段对查处标的作为证据先行保存并不予返还是否合法，被告办理该案是否超期。2.《山东省盐业管理条例》关于工业盐经营批发需经审批并对未经审批的经营行为给予处罚的规定是否违反盐业管理条例的规定。原审法院认为，国家只对食盐实行专营，工业盐不属于限制性经营物品。行政许可法实施后，“国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定”中，没有关于设立盐产品批发经营企业的行政审批项目。盐业管理条例没有设定盐产品批发经营企业需经审批的许可，地方性法规、规章不能设立这一许可。根据“法无授权不可为”的行政法原则，原告经营工业盐的行为毋须进行审批。《山东省盐业管理条例》第二十条对设立盐产品批发经营企业创设行政许可，违反了行政许可法第十五条第二款的规定；盐业管理条例没有对其他企业经营盐的批发业务规定行政处罚，《山东省盐业管理条例》作为地方性法规不能对该行为设定行政处罚。根据盐业行政执法办法第十五条规定，盐业案件由最初查处案件部门管辖，本案不属指定管辖范围；该办法第二十七条规定，案件查处期限应为30日，则被告对本案的管辖及办案期限均违法。该办法第二十四条规定，当事人有隐匿、销毁证据可能的情况下，才可对违法物品先行封存、扣押，本案原告经营的工业盐不符合先行封存、扣押情形。综上，被告作出的盐业行政处罚决定程序违法、适用法律错误，依法应予撤销。因被告在本案审理过程中已自行撤销了上述行政处罚决定书，而原告要求确认原行政行为违法，故本院应依法确认被告作出的原行政行为违法。经原审法院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）款第（二）项的规定，判决：确认被告莱州省盐务局于2014年5月23日作出的（莱州）盐政罚决字［2014］第104号行政处罚决定书违法。
莱州市盐务局不服原审判决，向本院提起上诉称：工业盐市场国家并未放开，原审法院认定被上诉人经营工业盐的行为毋须进行审批缺乏法律依据。《盐业管理条例》第二十条规定，“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。”由此可见，《盐业管理条例》对盐的销售作出了明确的限制。原审法院认定《山东省盐业管理条例》不能对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务设定处罚错误。最高人民法院《关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（【2010】行他字第82号）明确指出，国务院《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚。该答复只是认为在上述情况下，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚，而本案上诉人使用《山东省盐业管理条例》是地方性法规，非地方政府规章。因此，该答复不适用于本案。上诉人依据《山东省盐业管理条例》对被上诉人所作处罚，适用法律正确。请二审法院查明事实，依法予以改判。
被上诉人山东永盛源盐业有限公司答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院二审查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为：国务院《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《山东省盐业管理条例》第五条规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”根据上述规定，上诉人莱州市盐务局是莱州市人民政府的盐业行政主管部门，有权对本行政区域内的盐业经营活动进行行政管理。
本案的焦点问题是《山东省盐业管理条例》设定工业盐的经营许可并设置相应处罚是否符合上位法的相关规定。《中华人民共和国行政许可法》第十五条第二款规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第十六条规定：“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。依据上述法律规定，在已经制定法律、行政法规的情况下，地方性法规只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定，不能设定新的行政许可。《山东省盐业管理条例》的上位法《盐业管理条例》没有设定工业盐的经营许可，地方性法规不宜增设该项许可制度。本案中，应适用《盐业管理条例》相关规定。原审法院认定上诉人所作盐业行政处罚决定程序违法、适用法律错误，依法应予撤销，并无不当。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十条第三款规定：”被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；”因上诉人在原审法院审理中自行撤销了涉诉行政处罚决定，故原审法院依法确认上诉人所作涉诉行政处罚决定违法，于法有据。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人莱州市盐务局承担。
本判决为终审判决。
审判长 苏宁雪
审判员 张爱玲
审判员 于 红
二〇一六年六月十九日
书记员 高祎轩