广东省汕尾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤15行终57号
上诉人（原审原告）徐华，男，汉族。
被上诉人（原审被告）汕尾市人民政府。
法定代表人杨绪松，市长。
委托代理人颜宇新，汕尾市法制局干部。
委托代理人吴智亮，广东海陆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）汕尾市城市综合管理与行政执法局。
法定代表人彭超翔，局长。
委托代理人陈彩丹，该局干部。
委托代理人方振宏，广东宏进律师事务所律师。
上诉人徐华因行政确认、行政赔偿、行政复议—案，不服汕尾市城区人民法院（2015）汕城法行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐华、被上诉人汕尾市城市综合管理与行政执法局（以下简称市执法局）、被上诉人汕尾市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，一、市执法局围绕汕尾市委市政府的工作部署，积极组织开展市容环境专项整治行动，分别于2015年3月份和6月份在汕尾广播电视台发布了《关于对市区占道经营行为采取行政处罚和行政强制措施的通告》和《关于第二批城市管理严管路段的通告》，另外还分别于2015年1月份和6月份向市民发送了《致市民朋友的一封信》。
2015年7月23日市执法局属下单位东涌执行大队在汕尾市区工业大道巡查时，发现徐华未经批准擅自占用人行道用乌纱网搭建洗车棚和擅自设置户外广告设施进行洗车经营活动，对道路产生障碍和明显影响市容市貌，执法人员拆卸乌纱网后保留了用于支撑乌纱网的钢管和路边广告牌，要求徐华自行拆除。7月24日执法人员再次前往现场，发现徐华没有自行拆除钢管和广告牌，市执法局认为徐华的行为违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条的规定，根据该法第三十六条的规定，遂向徐华发出汕城管执（东涌）字（2015）0654号《限期整改通知书》，责令徐华在接通知书之日立即拆除钢管和广告牌，《限期整改通知书》没有告知徐华享有陈述、申辩的权利，也未告知复议、起诉的权利和期限。
二、徐华不服市执法局作出的《通知书》，于2015年8月11日向市政府申请行政复议，请求撤销《限期整改通知书》及责令市执法局赔偿其被拆除的乌纱网和广告牌所受的经济损失一万元。市政府认为市执法局作出《限期整改通知书》的行政行为合法、徐华没有确凿的证据证明市执法局对其合法权益造成损害，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2015年9月17日作出汕尾府行复（2015）12号《行政复议决定书》，维持市执法局作出《限期整改通知书》的行政行为，对徐华提出赔偿损失一万元的请求不予支持。
徐华不服市政府作出的《行政复议决定书》，于2015年12月25日向本院提起行政诉讼，请求：1、撤销市政府于2015年9月17日作出的汕尾府行复（2015）12号《行政复议决定书》；2、撤销市执法局于2015年7月24日作出的汕城管执（东涌）字（2015）0654号《限期整改通知书》；3、判令市执法局赔偿违法拆徐华的乌纱网和广告牌所蒙受的损失一万元并要求法院指定有资质的机构进行评估；4、增加新的诉讼请求：判令市城管执法局赔偿违法拆徐华的乌纱网和广告牌致使无法经营至2016年4月7日所蒙受的经济损失，价值以法院指定有资质的机构进行评估为准。
另查明，徐华未经汕尾市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自搭建乌纱网和设置户外广告牌进行洗车经营活动。东涌执法大队是汕尾市城市综合管理与行政执法局组建并赋于管理职能但不具独立承担法律责任能力的直属执法机构。
原审法院认为，一、关于市执法局的被告资格。《限期整改通知书》是东涌执法大队以自己名义作出的，加盖了“东涌执法大队”的公章。东涌执法大队是汕尾市城市综合管理与行政执法局组建并赋于行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的直属执法机构，徐华请求撤销《限期整改通知书》，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋于行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关的被告”的规定，其把汕尾市城市综合管理与行政执法局列本案的被告，符合法律规定，其所起诉的被告适格。
二、关于本案的起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年。”本案中，市执法局于2015年7月24日作出《限期整改通知书》，并未告知徐华申请复议和提起诉讼的权利和期限，徐华于2015年8月11日向市政府申请行政复议，于2015年12月25日向本院提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。
三、关于市执法局作出《限期整改通知书》及市政府作出《行政复议决定书》是否合法的问题，本院作以下评判：（一）根据《城市市容和环境卫生管理条例》第四条的规定及汕尾市机构编制委员会【汕机编（2014）33号】文件精神，市执法局具有负责本行政区域内城市市容和环境卫生管理工作的行政职责；根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，市政府行政复议机关具有审查申请行政复议的行政行为是否合法与适当的行政职责。（二）市执法局在执法过程中发现徐华未经汕尾市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自搭建乌纱网和设置户外广告进行洗车经营活动，市执法局根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”的规定，对徐华作出《限期整改通知书》，责令徐华自行拆除违法搭建的乌纱网和广告牌。市执法局对徐华作出限期整改通知的这种行政行为，属认定事实清楚；市执法局对徐华作出《限期整改通知书》，限期整改通知既是对徐华违法事实作出的一种认定，也同时规定了徐华改正违法行为的具体期限，这种限期整改通知是市执法局行政管理的一种最终行为，属于行政命令。《限期整改通知书》虽然没有告知原告享有陈述、申辩的权利，也未告知复议、起诉的权利和期限，但《限期整改通知书》没有科以原告较重义务，对原告申请复议和提起诉讼没有产生实质性影响，没有严重违反正当行政程序的要求，仅属行政程序中出现瑕疵，不影响行政程序的合法性，市执法局对徐华作出限期整改通知的这种行政行为，属程序合法；市执法局发现徐华违法擅自搭建乌纱网及设置户外广告牌的行为违反了《城市市容和环境管理条例》第十四条的规定，根据该法第三十六条“有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的；（三）未经批准擅自拆除环境卫生设施或者未按标准的拆迁方案进行拆迁的”的规定，对徐华作出《限期整改通知书》。市执法局对徐华作出限期整改通知的这种行政行为，属适用法律正确。综上，市执法局对徐华作出《限期整改通知书》的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。（三）市政府于2015年8月11日受理了徐华请求“撤销《限期整改通知书》及责令市执法局赔偿其被拆除的乌纱网和广告牌所受的经济损失一万元”的行政复议申请，经查明认为：徐华未经汕尾市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自搭建乌纱网和设置户外广告牌进行洗车经营活动的行为违法，市执法局根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条的规定对徐华作出《限期整改通知书》的行政行为证据确凿；因徐华没有确凿的证据证明市执法局对其合法权益造成损害而提起行政赔偿，故市政府对徐华提出赔偿损失一万元的请求不予支持依法有据，所以市政府对徐华作出《行政复议决定书》认定事实清楚；市政府在受理了徐华行政复议申请书之日60天内的2015年9月17日对徐华作出《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”的规定，所以市政府对徐华作出《行政复议决定书》程序合法；市政府经审查认为市执法局对徐华作出《限期整改通知书》的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持市执法局作出《限期整改通知书》的行政行为，对徐华作出《行政复议决定书》，所以市政府对徐华作出《行政复议决定书》适用法律正确。综上，市政府作出汕尾府行复（2015）12号《行政复议决定书》的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
四、关于徐华提出行政赔偿的问题。徐华认为市执法局执法人员于2015年7月23日拆除乌纱网的行政行为对其造成损害，请求判令市执法局赔偿违法拆乌纱网所蒙受的损失一万元和违法拆乌纱网致使无法经营至2016年4月7日所蒙受的经济损失。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第一款第（四）项“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（四）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，必须以加害行政行为被确认违法为前提。徐华既然认为市执法局执法人员于2015年7月23日拆除乌纱网的行政行为对其造成损害而单独提起行政赔偿诉讼，必须要先确认2015年7月23日拆除乌纱网的行政行为违法。徐华在加害行政行为没有被确认违法的情况下单独提起行政赔偿，请求判令市执法局赔偿违法拆乌纱网所蒙受的损失一万元和违法拆乌纱网致使无法经营至2016年4月7日所蒙受的经济损失的诉讼请求，本院不予支持，依法应予以驳回。综上所述，市执法局作出《限期整改通知书》及市政府作出《行政复议决定书》的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。徐华的赔偿请求，没有事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回徐华的诉讼请求。
上诉人徐华不服一审判决上诉称，一、原审法院认定事实不清，证据不足，违反国家法律规定。上诉人竖立广告牌和乌纱网没有占用人行道和阻碍行人通行，被上诉人市执法局没有证据证明上诉人擅自占用人行道多少米，而将上诉人离道路10米的乌纱网撕毁，但相邻的汕尾粤运汽车总站右侧占用行人道无需整改、清除，市执法局的行为特对上诉人，因此，市执法局清除乌纱网的行为，违反了国家法律规定；上诉人竖立广告牌和乌纱网在郊区而非市区，故《关于对市区占道经营行为采取行政处罚和行政强制措施的通告》、《关于第二批城市管理严管路段的通告》、《致市民朋友的一封信》对上诉人没有约束力；上诉人不服市执法局属下的东涌执法大队的行政行为，该大队系不具有独立承担法律责任能力的直属执法机构，依法律的规定，是不允许作出《限期整改通知书》，市执法局未能提供执法队具备作出《限期整改通知书》的资格，因此，市政府维持市执法局《限期整改通知书》的行政行为是错误的，执法大队作出《限期整改通知书》违反了国家法律、行政法规规定。二、原审法院适用法律错误。作出《限期整改通知书》是市执法局属下，而非市执法局，汕尾市机构编制委员会文件授权的是市执法局，而不是授权市执法局属下，市政府作出《行政复议决定书》违法的认为是市执法局的行政行为。市执法局属下作出《限期整改通知书》前，先拆毁广告牌、撕毁乌纱网，应属违法行政行为，市执法局应作出赔偿上诉人所蒙受的经济损失一万元，并由法院指定有资质的机构进行评估。市执法局属下作出《限期整改通知书》时，未告知诉权或起诉期限，属违法的行政行为，应予撤销。基于上述事实和理由，上诉人认为，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反国家法律规定，请求二审法院：一、撤销汕尾市城区人民法院（2015）汕城法行初字第19号行政判决；二、撤销市政府作出汕尾府行复（2015）12号《行政复议决定书》；三、撤销市执法局作出的汕城管执（东涌）字（2015）0654号《限期整改通知书》；四、判令市执法局赔偿违法拆徐华的乌纱网和广告牌所蒙受的损失一万元并要求法院指定有资质的机构进行评估。
被上诉人市执法局答辩称，上诉人未经批准擅自在汕尾市区工业大道边占用人行道用乌纱网搭建洗车棚和擅自设置户外广告设施进行洗车经营活动，对道路产生障碍和明显影响市容市貌的行为，违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条的规定，根据该条例第三十六条的规定，市执法局清除上诉人洗车场的乌纱网并作出《限期整改通知书》的行为事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，没有侵犯上诉人的合法权益，而且维护了法律尊严、维护城市市容秩序、维护广大人民的利益，上诉人提出的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉，维持一审判决。
被上诉人汕尾市人民政府答辩称，上诉人在汕尾市区工业大道未经批准占用人行道。用乌纱网搭建洗车棚和设置户外广告，市执法局执法人员依法实施行政行为，并向上诉人发出《限期整改通知书》，上诉人不服，于2015年8月11日向市政府申请复议，经市政府依法查明，认为市执法局作出拆卸上诉人的乌纱网及限期整改通知书的行政行为，有充分的事实和法律依据，作出维持市执法局行政行为的《行政复议决定书》，上诉人搭建的构建物违法，故提出行政赔偿的请求不能成立，综上，请求二审法院维持汕尾市城区人民法院（2015）汕城法行初字第19号行政判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，2014年11月17日，广东省人民政府发出粤府函[2014]238号《广东省人民政府关于在汕尾市市区开展综合行政执法工作的公告》，确定市执法局为汕尾市人民政府的工作部门，在汕尾市市区集中行使有关城市管理、城乡规划、环景保护等方面的行政处罚权以及相关的监督检查、行政强制职权。2014年7月11日，汕尾市机构编制委员会印发《汕尾市城市管理与综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知[汕机编（2014）33号]，该编制规定中“五、其他事项。（一）设立汕尾市城市管理与综合执法局凤山执法大队、香洲执法大队、新港执法大队、东涌执法大队，均为市城市管理与综合执法局直属执法机构，正科级，负责本辖区城市管理执法工作，组织专项行政执法检查，参与市城市管理与综合执法局组织的跨区域行政执法等工作，承办市局交办的其他事项……”
本院认为，本案争议的焦点是：一、市执法局东涌执法大队是否具备行政主体资格，能否以自己的名义作出《限期整改通知书》；二、是否赔偿徐华提出的经济损失；三、市政府作出《行政复议决定书》是否合法。
一、市执法局东涌执法大队是否具备行政主体资格，能否以自己的名义作出《限期整改通知书》。依《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、广东省人民政府粤府函[2014]238号《广东省人民政府关于在汕尾市市区开展综合行政执法工作的公告》、汕尾市机构编制委员会[汕机编（2014）33号]《汕尾市城市管理与综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》中“五、其他事项。（一）设立汕尾市城市管理与综合执法局凤山执法大队、香洲执法大队、新港执法大队、东涌执法大队，均为市城市管理与综合执法局直属执法机构，正科级，负责本辖区城市管理执法工作，组织专项行政执法检查，参与市城市管理与综合执法局组织的跨区域行政执法等工作，承办市局交办的其他事项……”的规定，市执法局东涌执法大队有权以自己的名义作出汕城管执（东涌）字（2015）0654号《限期整改通知书》，原审判决认定市执法局东涌执法大队作出《限期整改通知书》合法，依法应予维持，上诉人认为该大队依法不能作出《限期整改通知书》，法律依据不足，依法不予采纳。
二、是否赔偿徐华提出的经济损失。市执法局于2015年7月23日在执法过程中发现徐华擅自未经汕尾市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自搭建乌纱网和设置户外广告进行洗车经营活动，市执法局根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”及《中华人民共和国行政强制法》第五十二条“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理”的规定，拆除乌纱网的行政行为，没有侵犯上诉人的合法权益。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，上诉人徐华请求市执法局赔偿拆乌纱网和广告牌所蒙受的损失一万元并要求法院指定有资质的机构进行评估，没有法律依据，本院不予支持。原审法院作出驳回徐华申请赔偿的请求，本院予以维持。
三、市政府作出《行政复议决定书》是否合法。原告徐华向市政府提出撤销《限期整改通知书》及责令市执法局赔偿其被拆除的乌纱网和广告牌所受的经济损失一万元的行政复议申请。程序上，被告市政府受理了上诉人的复议申请后，及时通知了利害关系人参加复议，并依法告知各方当事人提交意见及证据的权利义务后，依职责进行了调查、审查，充分听取各方当事人的意见；在实体处理上，被告市政府没有改变原行政行为认定的事实和适用的法律依据，依《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持被告市执法局作出的《限期整改通知书》，不予支持赔偿上诉人被拆除的乌纱网和广告牌所受的经济损失一万元的申请，市政府作出汕尾府行复（2015）12号《行政复议决定书》，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人上诉请求撤销被告市政府作出的《行政复议决定书》，其事实和法律依据不足，依法应予驳回。
综上所述，上诉人徐华的上诉请求，事实及法律依据不足，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案的一、二审受理费人民币共100元，由上诉人徐华负担。
本判决为终审判决。
审判长 麦莉美
审判员 黄立靖
审判员 陈尊民
二〇一六年十二月二十七日
书记员 卓泽恩