江苏省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）苏商终字第00598号
上诉人（原审原告）靖江市润元农村小额贷款有限公司，住所地在江苏省靖江市江平路262号。
法定代表人刘锋，该公司董事长。
委托代理人王海涛，江苏高的律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地在江苏省靖江市阳光大道1号行政中心主楼。
法定代表人赵叶，该市市长。
委托代理人徐永清，该市政府办公室副主任。
委托代理人丁炜，该市机关事务管理局副局长。
上诉人靖江市润元农村小额贷款有限公司（以下简称润元小贷公司）因与被上诉人靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）质押合同一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（2014）泰中商初字第00251号民事判决，向本院提出上诉。本院于2015年11月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年12月2日公开开庭审理本案。上诉人润元小贷公司的委托代理人王海涛，被上诉人靖江市政府的委托代理人徐永清、丁炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
润元小贷公司一审诉称：2006年9月30日，靖江市政府行政中心筹建办公室（以下简称筹建办）与江苏省第一建筑安装有限公司（以下简称江苏一建公司）签订《建设工程施工合同》，约定江苏一建公司承包建设靖江市�政中心主体工程，合同款项为119166608元。同年11月19日，江苏一建公司将上述工程内部承包给陆东武。2009年12月该工程竣工。
2010年12月20日，润元小贷公司与陆东武签订《最高额借款合同》，陆东武以靖江市行政中心主体工程需要流动资金为由向润元小贷公司申请贷款3000万元。该合同约定：借款金额为3000万元；借款期限为2010年12月20日至2011年12月20日；年利率为15%；如逾期则从逾期之日起按合同约定利率加付10%的利息，并承担润元小贷公司为实现债权所支付的一切费用；以陆东武在筹建办的4000万元应收账款作质押担保。同日，润元小贷公司与筹建办签订《权利质押合同》，约定：为确保陆东武上述债务的履行，筹建办同意由陆东武在其处的4000万元应收账款作为质权出质给润元小贷公司；质押担保的范围包括主合同项下的债务本息及实现债权的一切费用，出质权利依法需要登记的，筹建办应按规定在合同成立之日起5日内向相关部门或单位办理质押登记和其他法定出质手续，并及时将相关登记证明材料正本移交质权人保管；本合同自双方签章之日起生效，合同生效后双方均应履行合同约定的义务，任何一方不履行约定义务的，应当承担相应的违约责任，并赔偿由此给对方造成的损失；筹建办如有未经润元小贷公司擅自处理出质权利等行为，给润元小贷公司造成损失，应给予全额赔偿。上述合同签订后，润元小贷公司依约将3000万元款项出借给陆东武，但筹建办既未按约定办理应收账款质押登记，也未按承诺将陆东武在其处的4000万元工程款付至润元小贷公司账户。
筹建办是靖江市政府为筹建靖江市行政中心而设立的临时机构，现已不存在，其权利和义务应由靖�市政府享有和承担。润元小贷公司对陆东武的债权至今未得到清偿，筹建办以陆东武的应收账款出质作为债权的担保，本足以保障润元小贷公司债权的实现，但筹建办不仅未将应收账款办理质押登记，且违反约定擅自处理出质的应收账款，故筹建办应按约承担违约责任，赔偿润元小贷公司的巨额损失。因筹建办是靖江市政府下设的临时机构，现已不存在，筹建办的赔偿责任应由靖江市政府承担，故请求判令：1、靖江市政府赔偿擅自处理的出质应收账款23744955.18元及相应的利息损失（按年利率16.5%，其中1400万元从2011年1月31日起、100万元从2011年3月4日起、700万元从2011年8月19日起、1439917.37元从2011年11月11日起、305037.81元从2011年12月27日起，均计算至实际给付之日）和律师代理费474899元。2、由靖江市政府承担本案诉讼费用。
靖江市政府�审辩称：一、润元小贷公司述称的《权利质押合同》不成立。根据《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）和《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的规定，债务人或者第三人有权处分的权利可以出质。案涉《权利质押合同》约定以陆东武在筹建办的4000万元应收账款作为权利出质，有权处分该应收账款的权利人是陆东武，出质人也应为陆东武，而不是筹建办，但有资格作为出质人的陆东武并没有在该合同上签字，根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第三十二条的规定，该合同不成立。二、案涉《最高额借款合同》虽然约定借款由陆东武在筹建办的4000万元应收账款作质押担保，但质权并没有设立。1、《最高额借款合同》约定了权利质押合同另行签订，《物权法》第二百二十八条及《应收账款质押登记办法》第八条均规�“质权人与出质人须签订质押合同”，但如前所述，案涉《权利质押合同》不成立。2、陆东武对筹建办并不享有“应收账款”。在筹建办与江苏一建公司签订的《建设工程施工合同》中，江苏一建公司特别说明“本工程款必须使用本公司专用票据和账号，否则不承担合同责任”。陆东武与江苏一建公司是内部承包关系，其对筹建办并不享有应收账款，也无可出质的权利。3、《物权法》第二百二十八条规定“以应收账款出质的，当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设立”。《应收账款质押登记办法》第八条规定“应收账款质押登记由质权人办理”。润元小贷公司虽自认为是质权人，但没有办理登记，故所谓的质权没有设立。三、润元小贷公司的损失尚未确定。江苏省泰州市中级人民法院（2014）泰中刑二终字第0068号刑事判决中查明，润元小贷公司就陆东武的借款提起诉讼，江苏省高级人民法院作出的（2013）苏商终字第0018号民事判决正由江苏省泰州市中级人民法院执行。不管最终的损失如何，都是陆东武采用欺骗手段和润元小贷公司自身审核不严造成，与筹建办无关。筹建办从未收到江苏一建公司关于将应收账款汇入润元小贷公司账户或陆东武账户的通知。且经靖江市政府投资工程审计审核办公室审核，筹建办已全部支付江苏一建公司的工程款。对于润元小贷公司的损失，筹建办并无过错。故请求驳回润元小贷公司的诉讼请求。
原审法院经审理查明：2006年11月19日，筹建办（××）与江苏一建公司（××）签订《建设工程施工合同》，约定筹�办将靖江市行政中心主体工程项目发包给江苏一建公司。江苏一建公司取得该项目后以工程内部承包的方式，将该项目整体发包给其股东陆东武。该工程已于2009年12月竣工并交付使用。
2010年12月20日，陆东武（××）与润元小贷公司（××）签订靖润农贷高借字[2010]第12103-21号《最高额借款合同》，约定：自2010年12月20日起至2011年12月20日止，润元小贷公司向陆东武提供最高额贷款余额不超过3000万元的贷款，年利率为15%，贷款逾期从逾期之日起按合同约定的年利率加付10%计算罚息；本合同项下借款的担保方式为权利质押和保证，权利质押和保证合同另行签订。1、由陆东武在筹建办的4000万元应收账款作质押担保，权利质押合同编号为靖润农贷权质字（2010）第12103-21号。2、由江苏天盛工程设备制造有限公司（以下简称天盛公司）提供保证担保，保证合同编号为靖润农贷高保字（2010）12103-21号。3、追加××配偶的无限连带责任。本合同自借贷双方签章之日起生效等。该合同由××陆东武签字和××润元小贷公司负责人签字及盖章。
2010年12月20日，拟定由债务人陆东武、质权人润元小贷公司、出质人筹建办签订的靖润农贷权质字[2010]第12103-21号《权利质押合同》约定：被担保的主债权种类为短期流动资金贷款，本金数额为3000万元；质押担保的范围包括主合同项下的债务本金、利息、逾期利息、复利、罚息等及实现债权的一切费用（包括但不限于诉讼费、执行费、保全费、律师代理费等）；出质人同意以下列财产陆东武在筹建办的4000万元应收账款作为权利出质（详见筹建办、江苏一建公司、陆东武三方的债权转让协议），上述出质的权利作价4000万元，其最终价值以质权�现时实际处理的净收入为准；出质人承诺对出质的权利拥有充分的、无争议的所有权或处分权；出质权利依法需要登记的，出质人应按规定在本合同成立之日起5日内向有关部门或单位办理质押登记和其他法定出质手续，并及时将相关登记证明材料正本移交质权人保管；本合同自各方签章之日起生效，自交付权利凭证之日起设立；无权利凭证的，质权自登记之日起设立等。该《权利质押合同》已由筹建办、润元小贷公司加盖单位印章，但陆东武未签字，也未依法进行登记。
上述《最高额借款合同》和《权利质押合同》订立后，润元小贷公司以银行汇票方式向陆东武发放贷款3000万元。贷款到期后，陆东武未能偿还本金，且从2011年9月21日起拖欠利息。为此，润元小贷公司于2012年以陆东武（××）、天盛公司（保证人）、潘冬英（保证人）�被告提起诉讼，该案的民事判决[江苏省高级人民法院（2013）苏商终0018号民事判决]已发生法律效力，尚在执行之中。
2010年12月15日，筹建办向润元小贷公司出具《应付货款确认书》一份，内容为：“现核对，截止2010年12月15日，我方尚欠江苏一建公司工程款肆仟万元左右。我方可根据江苏一建公司的指定，将此余款分期分批付至润元小贷公司账户”。该《应付货款确认书》上加盖了筹建办的印章，筹建办时任主任郑企力签名同意。
2010年12月15日，另一份《应付货款确认书》是以筹建办的名义向润元小贷公司出具的，内容为：“现核对，截止2010年12月15日，我方尚欠陆东武（身份证号：××）工程款肆仟万元。我方可根据陆东武的指定，将此余款分期分批付至润元小贷�司账户。”该《应付货款确认书》上加盖的筹建办印章系陆东武私自刻制。
2010年12月2日，以江苏一建公司的名义向筹建办出具的一份《确认函》的内容为：“我公司承建的靖江市行政中心主体工程现已投入使用。该工程尾款因业务资金往来需要，我公司同意汇入润元小贷公司账户。特此确认。”该《确认函》上加盖的江苏一建公司印章系陆东武私自刻制。
2010年12月16日，以甲方（筹建办）、乙方（江苏一建公司）、丙方（陆东武）的名义签订的一份《债权转让协议》的内容为：“经三方友好协商，达成如下协议：1、乙方将为甲方施工建设的靖江市行政中心主体工程（行政主楼、党校和会议室、档案馆）的工程至2010年12月15日未结清应收账款，账面价为肆仟万元，此款实际为丙方个人全垫资。三方同意甲方账面欠乙方的靖江市行政中心主体工程（行政主楼、党校和会议室、档案馆）的工程款转让给丙方。2、同时甲方承诺，以上该工程的未付款项于2011年12月31日前结清，并付至丙方指定的收款人润元小贷公司账户。”该《债权转让协议》上加盖的筹建办和江苏一建公司的印章均系陆东武私自刻制。
2014年10月13日，陆东武因私刻筹建办和江苏一建公司的印章，以欺骗手段取得润元小贷公司的贷款，其行为已构成骗取贷款罪，被江苏省泰州市中级人民法院[案号为（2014）泰中刑二终字第0068号]判处有期徒刑四年六个月。
一审争议焦点为：1、案涉《权利质押合同》是否成立；2、润元小贷公司对质押的应收账款是否享有质权；3、润元小贷公司就质�的应收账款是否存在损失及该损失应否由靖江市政府承担。
原审法院认为：
一、关于案涉《权利质押合同》是否成立的问题。首先，《物权法》规定债务人或者第三人有权处分的应收账款可以出质。案涉《权利质押合同》的出质人为筹建办，而该合同约定质押的应收账款为陆东武在筹建办的4000万元工程款，如陆东武在筹建办确有此款，陆东武可以将该款进行权利质押，陆东武应为出质人。筹建办作为应付款项的一方，对所质押的应收账款并不享有处分权，其作为案涉《权利质押合同》出质人的资格并不具备。其次，陆东武并未在《权利质押合同》上签字确认。润元小贷公司认为其与陆东武签订的《最高额借款合同》上明确由陆东武在筹建办的4000万元应收账款作质押担保，但《最高额借款合同》第七条约定“本合同项下借款的担保方式为权利质押和保证，权利质押和保证合同另行签订”，且陆东武未在《权利质押合同》上签字确认，故该合同对陆东武不具有约束力。第三，筹建办出具的《应付货款确认书》确认筹建办尚欠江苏一建公司工程款4000万元左右，而未确认欠陆东武4000万元。靖江市行政中心主体工程项目是由筹建办与江苏一建公司签订的《建设工程施工合同》，江苏一建公司与陆东武签订的是内部工程承包合同，筹建办确认其所欠工程款的对象是江苏一建公司，此符合双方所签订合同的主体。第四，陆东武以筹建办的名义向润元小贷公司出具的《应付货款确认书》及其提供的《债权转让协议》上所加盖的筹建办和江苏一建公司的印章均为陆东武私刻并加盖，江苏一建公司如对筹建办享有该债权，该债权并未转让给陆东武，而陆�武应依照其与江苏一建公司所签订的内部工程承包合同进行处理。从以上分析可知，案涉《权利质押合同》并未成立。
二、关于润元小贷公司对质押的应收账款是否享有质权的问题。首先，因润元小贷公司与筹建办及陆东武三方所谓的《权利质押合同》并未成立，所以润元小贷公司以该《权利质押合同》对质押的应收账款并不享有法律意义上的质权。其次，如该《权利质押合同》成立，根据《物权法》的规定，质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。案涉《权利质押合同》所质押的应收账款并未依法进行登记，故润元小贷公司同样对质押的应收账款不享有质权。
三、关于润元小贷公司就质押的应收账款是否存在损失及该损失应否由靖江市政府承担的问题。首先，润元小贷公司所称的《权利质押合同�并未成立，且其对筹建办用以质押的应收账款也不享有质权，故润元小贷公司在××和其他担保人无力偿还所欠借款本息的情况下，对在质押的应收账款范围内的部分，即为润元小贷公司的损失。其次，如上述损失产生，该损失是否应当由靖江市政府承担，此应根据靖江市政府在签订《权利质押合同》时是否存在缔约过错来确定，况且该损失尚未确定，故润元小贷公司要求靖江市政府赔偿其损失的条件尚不具备。
综上，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十四条，《中华人民共和国物权法》第二百零八条、第二百二十三条、第二百二十八条第一款、第二百二十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：驳回润元小贷公司的诉讼请求。案件受理费220300元，由润元小贷公司负担。
润元小贷公司不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决对靖江市政府的责任认定错误，适用法律不当，请求撤销原审判决，改判靖江市政府对润元小贷公司的损失承担赔偿责任，并由靖江市政府承担诉讼费用。理由：一、润元小贷公司与靖江市政府的担保法律关系成立。1、本案发生的背景是靖江市政府长期拖欠陆东武工程款，后政府领导出面联系，由陆东武向润元小贷公司借款用于支付拖欠的工人工资、机械台班费等并以在筹建办的4000万元工程欠款作为质押，润元小贷公司是因为有政府领导出面才给陆东武提供的贷款。此有筹建办出具的《应付货款确认书》、副市长王金国签字同意的《权利质押合同》予以印证。2、靖江市政府明知案涉工程的实际施工人是陆东武，此有筹建办主任郑企力签字确认的《应付货款确认书》以及《权利质押合同》的内容予以印证。虽然《债权转让协议》上筹建办、江苏一建公司的印章虚假，但在《权利质押合同》中已载明“详见三方的债权转让协议”，此说明靖江市政府明知并确认江苏一建公司将债权让渡给陆东武。3、案涉《权利质押合同》的总则部分说明筹建办明知陆东武向润元小贷公司借款3000万元，且愿意为该借款提供担保，只不过担保方式是以筹建办对陆东武的4000万元应付债务为限。4、靖江市政府是因自身债务而向润元小贷公司提供担保，该担保并不违法，应认定有效。二、《权利质押合同》因未办理登记手续而致质权未成立，润元小贷公司虽对陆东武的应收工程款不享有优先受偿权，但并不因此免除靖江市政府应承担的担保责任。三、由于筹建办提供担保是润元小贷公司向陆东武发放贷款的前提，润元小贷公司对此享有信赖利益。�陆东武未能清偿贷款的情况下，润元小贷公司有权向靖江市政府主张损失，且该损失已经确定，因生效判决的执行程序已经终结。四、靖江市政府明知筹建办与润元小贷公司缔结《权利质押合同》的主体不符，即不应让筹建办在合同上盖章，更不应由副市长签字同意。靖江市政府的抗辩理由有违诚信，不应支持。且原审法院在润元小贷公司诉请的质押担保责任难以成立的情况下，应释明润元小贷公司变更诉讼请求。五、靖江市政府提供的担保属于非典型性担保，只要担保人的意思表示完整的传达给债权人，被债权人所接受，担保法律关系即成立，此种担保不属于《担保法》中明确规定的担保形式。
被上诉人靖江市政府答辩称：一、润元小贷公司在一审中以及上诉状中均要求靖江市政府承担质押担保责任，但在陈述补充上诉意见时却变成要求靖江市政府承担“非典型性担保责任”，其诉请及依据的事实和理由已完全不同，应另行起诉。二、本案不构成所谓的“非典型性担保”关系。润元小贷公司认为筹建办以“对陆东武的应付工程款4000万元为限，为陆东武向润元小贷公司的借款提供担保”的主张没有事实依据。1、筹建办的债权人是江苏一建公司，且应付工程款需经审核确认。2、案涉《权利质押合同》是润元小贷公司提供的文本，其真实意思即是要求陆东武提供权利质押，而非要求筹建办提供担保。3、在陆东武还款期限届满至润元小贷公司提出上述意见前，润元小贷公司并未要求靖江市政府承担所谓的“非典型性担保责任”，此说明其并不认为筹建办提供了担保。“权利质押合同送筹建办”的真实意思是告知筹建办出质事项，但其后筹建办并未收到债权转让的文书，也没有收到向指定账户付款的通知。三、润元小贷公司和筹建办之间的约定不能损害江苏一建公司的合法权利。润元小贷公司主张的基础是陆东武享有对筹建办的债权，但江苏一建公司才是债权人。四、即便按润元小贷公司所称的“非典型性担保”进行分析，也是指担保合同的形式不符合《担保法》的具体规定，但可根据其他证据判断担保关系成立。而润元小贷公司认为的“担保”只能是保证担保，润元小贷公司在提交补充上诉意见时才主张靖江市政府承担担保责任，显然超过了保证期间。靖江市政府本就没有保证责任，即使有也已依法免除。综上，请求驳回润元小贷公司的上诉，维持原审判决。
二审庭审中，靖江市政府对原审判决查明的事实无异议。润元小贷公司提出两点异议：1、原审判决认定润元小贷公司诉陆东武、天盛公司、潘冬英一案尚在执行之中错误，因为在原审判决作出前，执行案件即已终结；2、原审判决关于2010年12月2日以江苏一建公司的名义向筹建办出具的《确认函》上加盖的江苏一建公司的印章系陆东武私刻的描述不准确，因为江苏一建公司对陆东武刻制了两枚江苏一建公司印章是知情的，在筹建办与江苏一建公司签订的《建设工程施工合同》上陆东武就使用了其中一枚。
对于双方当事人均无异议的事实本院予以确认。
本院另查明：1、江苏省泰州市中级人民法院就润元小贷公司申请执行陆东武、天盛公司、潘冬英借款合同纠纷案已于2015年5月11日作出（2013）泰�执字第0228号执行裁定，终结江苏省高级人民法院（2013）苏商终0018号民事判决书的本次执行程序。待今后发现被执行人其他可供执行的财产后，申请执行人可向其申请恢复执行。根据该裁定，润元小贷公司在该案执行过程中获偿款项为：46.62万元现金；潘冬英名下的位于镇江市万达广场、镇江市九华山路1号南山景园的两处房产抵偿债务849.3万元；陆东武、潘冬英名下位于靖江市西环南路55号地中海花园房产变卖款的剩余部分2023674.72元（含执行费、公告费等优先费用，润元小贷公司认可其实际收到1989214.28元）。据此，润元小贷公司已共获偿10948414.3元。2、江苏省泰州市中级人民法院（2014）泰中刑二终字第0068号刑事判决中认定了2010年12月2日的《确认函》上所加盖的江苏一建公司印章系陆东武私刻，原审法院此节事实的认定系引自该刑事判决。
原审已查明但未表述的事实如下：
1、案涉《权利质押合同》首部载明：“为确保债务人陆东武与质权人签订的编号为靖润农贷高借字（2010）第12103-21号的《最高额借款合同》（下称主合同）的切实履行，出质人已收到并阅知所担保的主合同，愿意为债务人依主合同与质权人所形成的债务提供质押担保”。时任靖江市政府副市长的王金国在其上签署“同意。王金国12.21”。
2、润元小贷公司与陆东武签订的《最高额借款合同》第二条约定:除非满足以下先决条件，否则××有权拒绝提供本合同项下的贷款:四、若本合同项下贷款有保证、抵（质）押担保，则××已根据××要求办妥登记及/或保险等法律手续，且该担保、保险持续有效。
2010年12月21日，润元小贷公司开出收款人为陆东武的银行汇票，金额共计3000万元。
3、筹建办于2011年1月30日向江苏一建公司支付工程款1400万元；于2011年3月3日向江苏一建公司支付工程款100万元。筹建办根据江苏省南京市中级人民法院（2011）宁执字第139号和第139-1号协助执行通知书，于2011年8月8日向该院转款700万元，于2011年11月8日转款1439917.37元，于2011年12月22日转款305037.81元，均被用于归还江苏一建公司所欠债务。上述款项合计23744955.17元。润元小贷公司一审中主张该款即为其损失。
4、根据江苏省泰州市中级人民法院（2014）泰中刑二终字第0068号刑事案件中2014年8月15日的庭审笔录记载，检察机关所出具的王金国的证人证言内容为：“我分管靖江市行政中心筹建工作，因为资金困难�一直拖欠陆东武的工程款，并且提出要么筹建办把工程款付给他，要么只有去贷款，但是要筹建办帮他担保。我说贷款可以，贷款本金和利息不能超过筹建办欠的钱。2010年下半年，陆东武找到我，拿了一份权利质押合同叫我签字，我打电话给郑企力了解欠款情况，陆东武说四千万左右。所以我就在质押合同上签了同意二字。我签同意，只是同意陆东武去贷款，筹建办帮助担保，至于是以陆东武名义还是江苏一建公司名义去贷款，都应该是筹建办去具体审核办理贷款的事情，润元小贷公司没有和我谈过，贷款合同的具体内容也有人送给我看过。贷款怎么办理不是我过问的事情。靖江市行政中心是江苏一建公司曾经承建的，具体工程是陆东武在做，工程资金都是陆东武垫付的。陆东武来找我们安排资金，就是代表江苏一建公司的。所以他来找我们帮助担保，我们也认�他是代表江苏一建公司来谈的。”
本案二审争议焦点为：1、如何认定润元小贷公司与靖江市政府之间的法律关系的性质及效力；2、靖江市政府在本案中应否承担责任，若承担责任，承担责任的范围如何确定。
本院认为：
一、本案所涉合同依法成立，但润元小贷公司和筹建办之间未成立权利质押法律关系。1、根据《合同法》第三十二条、第三十七条的规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”，“采用合同书形式订立合同，在签字或盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”。本案所涉合同上，筹建办、润元小贷公司均已盖章，陆东武虽�签字，但其在与润元小贷公司签订借款合同时，已明知案涉合同的存在，且在签订借款合同前已按约定向润元小贷公司提供了相关权利确认书和手续，润元小贷公司接受并已向陆东武发放了贷款，因此，案涉合同各方当事人意思表示一致，合同依法成立。2、根据《物权法》第二百二十三条、第二百二十八条第一款的规定，债务人或者第三人有权处分的应收账款等权利可以出质，以应收账款出质的，当事人应当订立书面合同，质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。案涉《权利质押合同》第四条出质人承诺中明确“出质人对出质的权利拥有充分的、无争议的所有权或处分权”，而该合同首部明确“债务人为陆东武，质权人为润元小贷公司，出质人为筹建办”，筹建办是以陆东武在筹建办的4000万元应收账款作为出�权利，但筹建办作为出质权利的债务人，其身份不符合质权法律关系的主体资格，故双方之间不能成立权利质押法律关系，质权也因未办理且客观上也无法办理出质登记而未设立。
二、虽然筹建办与润元小贷公司未成立质押法律关系，但筹建办应对案涉合同未能全面履行承担相应的法律责任。1、案涉合同明确“为确保债务人陆东武与质权人签订的《最高额借款合同》的切实履行，出质人已收到并阅知所担保的主合同，愿意为债务人依主合同与质权人所形成的债务提供质押担保”；时任分管靖江市行政中心筹建工作的副市长王金国的证言，“我签同意，只是同意陆东武去贷款，筹建办帮助担保”，“贷款本金和利息不能超过筹建办欠的钱”，以及筹建办在案涉合同签订前的2010年12月15日向润元小贷公司出具的《应付货款确认书》等证据可以证明，润元小贷公司向陆东武发放贷款，是得到筹建办的担保承诺的。虽然该担保方式是以筹建办欠付的4000万元工程款为限并通过出质的方式担保，但可以明确的是，筹建办确实掌握并实际控制该4000万元的支付，并愿意以该款项为陆东武向润元小贷公司的贷款提供担保，从而使润元小贷公司能放心地贷款给陆东武。2、相关证据证明，虽然靖江市行政中心工程是江苏一建公司承建，但筹建办对陆东武与江苏一建公司的关系是清楚的，其也自认该工程实际是由陆东武负责施工并垫资；案涉合同第三条第一款亦明确“出质人同意以陆东武在靖江市行政中心筹建办公室的4000万元应收账款作为出质权利”，该处特别用括号注明“详见靖江市行政中心筹建�公室、江苏省第一建筑安装工程有限公司、陆东武三方的债权转让协议”，虽然筹建办辩称“三方债权转让协议”需待案涉合同签订后另行签订，其对陆东武私刻筹建办、江苏一建公司印章签订的“三方债权转让协议”不知情，但上述事实，尤其是筹建办作为4000万元工程款的债务人在合同中所作的意思表示及其政府机关的身份，足以使润元小贷公司产生对筹建办在所欠工程款转让手续上已取得江苏一建公司的认可，且筹建办完全能保证该4000万元不作他用，而专款用于对案涉3000万元贷款安全保证的合理信赖。3、筹建办和润元小贷公司在合同中明确约定本合同生效后，任何一方不履行约定义务的，应当承担相应的违约责任，并赔偿由此给对方造成的损失。因此，虽然由于双方当事人对所签订合同的性质有认知错误，双方之间不成立权利质押法律关系，但此并不能影响当事人在违反合同义务时应承担的法律责任。筹建办既已承诺以4000万元工程欠款保证对润元小贷公司贷款的偿还，则其违背承诺，又擅自向江苏一建公司支付工程款的行为，构成对合同义务的违反，系违约行为。筹建办应按约定对其不履行义务的行为致润元小贷公司的损失承担相应的违约责任。
三、关于筹建办承担责任的范围认定问题。首先，筹建办仅应对其违约行为承担相应的法律责任。润元小贷公司主张的筹建办违反约定擅自处理应付工程款的行为，包括了筹建办直接向江苏一建公司的付款行为和协助法院执行的行为。筹建办在案涉合同签订并向润元小贷公司作出承诺后，擅自于2011年1月30日向江苏一建公司支付1400万元、于2011年3月3日向江苏一建公司支付100万元，�系违约行为，依法应承担本案的主要责任。至于筹建办根据相关法院的协助执行通知所为的转款行为，系履行法院的生效法律文书确定的义务，其行为无可归责性，润元小贷公司将此亦认定为筹建办的违约行为而主张筹建办承担责任缺乏法律依据。其次，润元小贷公司对于借款合同项下的款项未能全部收回也应承担相应的责任。润元小贷公司作为专门从事贷款业务的企业，应对如何设立担保关系以及设立何种担保关系比其他普通人具备更专业的知识，应对筹建办是否具备案涉权利出质人资格、质押登记手续能否办理、质权能否设立等更了解，但其却签订了案涉合同，且在担保法律关系不清的情况下即向陆东武发放贷款，故润元小贷公司对未尽审慎之责而导致损失的产生及纠纷的发生亦应承担相应责任。第三，关于筹建办赔偿损失的具体数额。如前所述，筹建办在�涉合同签订并向润元小贷公司作出承诺后，擅自向江苏一建公司支付1500万元工程款的行为构成违约，应就此赔偿润元小贷公司的损失，但因润元小贷公司在合同签订及贷款发放过程中也存在过错，故本院酌定筹建办承担70%的责任，即赔偿润元小贷公司1050万元本金以及自2011年1月31日起按照中国人民银行同期贷款基准利率计算至实际支付之日止的利息。对于润元小贷公司主张的其他损失，由其自行承担。因筹建办是靖江市政府下设的临时机构，现已撤销，故筹建办在本案中的赔偿责任由靖江市政府承担。
综上，润元小贷公司要求靖江市政府赔偿其损失的上诉请求部分成立，本院部分予以支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国合同法》第三十二条、第三十七条，《中华人民共和国物权�》第二百二十三条、第二百二十八条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销江苏省泰州市中级人民法院（2014）泰中商初字第00251号民事判决；
二、靖江市人民政府于本判决生效后十日内赔偿靖江市润元农村小额贷款有限公司1050万元本金以及自2011年1月31日起按照中国人民银行同期贷款基准利率计算至实际支付之日止的利息；
三、驳回靖江市润元农村小额贷款有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费220300元，由靖江市人民政府负担84155元，由靖江市润元农村小额贷款有限公司负担136145元。二审案件受理费220300元，由靖江市人民政府负担84155元，由靖江市润元农村小额贷款有限公司负担136145元。靖江市润元农村小额贷款有限公司预交二审案件受理费的剩余部分84155元，由本院退回。靖江市人民政府应负担的二审案件受理费84155元，于本判决生效后十日内向本院交纳。
本判决为终审判决。
审 判 长 何 方
审 判 员 夏正芳
代理审判员 许俊梅
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 杨玉婷