浙江省绍兴市越城区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）绍越行初字第28、37号
原告李金友。
委托代理人（特别授权代理）陶高溶。
原告唐何苗。
被告绍兴市国土资源局。
法定代表人任勇。
委托代理人（特别授权代理）严洪祥。
委托代理人（特别授权代理）钱宪华。
原告李金友、唐何苗不服被告绍兴市国土资源局作出的绍市土资监镜罚（2013）2号行政处罚决定，分别于2013年7月24日、8月23日向本院提起行政诉讼，本院受理后，决定合并审理，并依法组成合议庭，于2013年9月29日公开开庭审理了本案。原告李金友及其委托代理人陶高溶，原告唐何苗、被告绍兴市国土资源局的委托代理人严洪祥、钱宪华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告绍兴市国土资源局于2013年3月4日作出绍市土资监镜罚（2013）2号行政处罚决定，认定原告李金友、唐何苗以工程建设、平整低洼地为由，分别于2009年8月和2010年5月中旬起，在越城区灵芝镇七里江村羊角溇地段，擅自占用4902.00平方米（合7.35亩）集体土地排放泥浆，已造成种植条件中度毁坏。经审核，该地块地类为耕地，在土地利用总体规划中，全为基本农田，位于绍兴市中心城区扩展边界外，不符合土地利用总体规划，至调查之日未依法办理用地审批手续。被告绍兴市国土资源局认为原告李金友、唐何苗的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款和国务院《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，属非法占用耕地（基本农田），毁坏种植条件的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、国务院《基本农田保护条例》第三十三条的规定，决定给予李金友、唐何苗责令改正或治理，恢复原种植条件，罚款142158元（每平方米29元）的行政处罚。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、原告李金友的询问笔录三份，证明原告李金友在涉案土地上实施排放泥浆的行为；
2、胡志良询问笔录一份，证明原告在涉案土地上实施排放泥浆的行为，与原告李金友的笔录相互印证；
3、原告唐何苗的询问笔录一份，证明原告唐何苗排放泥浆的行为；
4、现场勘测笔录（附勘测图）、土地勘测报告（附勘测图）、照片十张，证明两原告排放泥浆所涉及土地的面积等事实；
5、违法案件征询审查意见表、土地利用总体规划位置图及范围图，证明两原告违法排放泥浆的土地为耕地（基本农田）的事实；
6、绍兴市耕地质量鉴定意见书及补充鉴定说明各一份，证明两原告违法行为造成耕地（基本农田）种植条件中度毁坏损害后果的事实；
7、立案呈批表、申请延长办案期限审批表、行政处罚告知（听证）书及送达回证、听证申请书、听证通知书及送达回证、听证笔录、土地违法案件调查报告、违法案件处罚决定呈批表、绍市土盗资监镜罚（2013）2号行政处罚决定书及送达回证、绍兴市人民政府行政复议决定书，证明被告所作具体行政行为程序合法；
8、《中华人民共和国土地管理法》第二十六条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、国务院《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条、浙江省人民政府《关于耕地开垦费征收管理方法的通知》（浙政发（2000）292号）及绍兴市国土资源局绍市土资发（2008）87号文件，系被告作出具体行政行为所依据的法律、法规、规章、规范性文件。
原告李金友诉称，一、被告认定事实错误。本案所涉土地原属低洼荒地，因缺乏耕种条件，未进行任何耕种，不是被告所称的基本农田。2009年7月18日，灵芝镇七里江村民委员会因整理上述低洼地需要，与原告签订协议，委托原告整理上述土地。原告接受委托后，对该土地进行了整理，经整理后，该土地的种植条件已明显改善，不存在种植条件被中度毁坏的情况。且所涉土地面积仅为500平方米，被告认定为4902平方米，无事实依据。二、被告适用法律错误。原告系受村委委托进行土地整理，由此产生的法律后果应由灵芝镇七里江村委承担；上述土地属低洼地，不是基本农田，不适用《基本农田保护条例》；原告整理土地的行为发生在2009年，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在2年内未被发现的，不应再处罚。三、被告作出的处罚有失公允。综上，原告起诉请求撤销被告作出的绍市土资监镜罚（2013）2号行政处罚决定。
原告李金友向本院提交的证据：协议书一份，证明原告与灵芝镇七里江村村民委员会（以下简称：七里江村委）签订协议，原告受村委委托对涉案土地进行平整。
原告唐何苗诉称，一、本案程序不当，两当事人不应并案处罚。1、李金友与唐何苗并非共同行政违法当事人，两人排放泥浆的行为相距8个月之久，没有共同合谋、无分工、更无利益分配。被告将两人在一案中合并处理，明显不当。2、处罚遗漏了将越城区灵芝镇七里江村委为共同行政违法当事人。七里江村委与原告协商，“同意”使用涉案农田并违法收取费用的行为，应当与原告一起构成共同行政违法。二、处罚认定事实不清。1、对七里江村委向原告收取的四万元“堆放费”的性质没有作任何认定。在听证时，原告对此作出了质证，但被告在做出行政处罚决定时没有提及。2、涉案耕田的种植条件遭受中度毁坏的损害后果在李金友排放泥浆的时候即2009年8月就已发生，原告唐何苗所排放的泥浆均排在李金友排放的泥浆层之上，并没有再次损及其他没有被毁坏的耕田，没有造成新的损害后果，没有证据证明原告所排放的泥浆破坏了涉案耕地的种植条件。3、本案发生时，对泥浆的处置没有任何规范性规定，处罚决定认定原告以牟利为目的于法无据。三、处罚羁重且分责不明。原告与李金友不应合并处理，应分别处罚。即使需一案中合并处理，亦应责任自负、过罚相当。唐何苗的行为虽构成非法占用耕地，但没有破坏种植条件，故不应再对唐何苗处罚。且本案已超过两年的行政处罚的追究时效。请求撤销被告作出的绍市土资监镜罚（2013）2号行政处罚决定。
原告唐何苗向本院提交的证据：1、发票一份，证明原告经灵芝镇七里江村村民委员会同意在涉案地块上堆放泥浆，并支付了相应的费用。
被告绍兴市国土资源局辩称，一、被告作出的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。本案所涉土地为耕地，在土地总体利用规划中，为基本农田；原告在取得建筑工程的部分桩基泥浆排放工程后，在涉案地块实施了排放泥浆行为；原告排放的泥浆，致使涉案土地遭到破坏，造成种植条件被中度毁坏。土地面积，由绍兴市土地勘测规划院数字化测绘制图，并经原告确认，面积为4902.00平方米。综上，原告的行为已具备非法占用耕地（基本农田），毁坏种植条件违法行为的构成要件，且不存在依法可不予处罚的情形。二、被告作出的行政处罚量罚得当，程序合法。请求维持被告作出的行政处罚决定。
双方当事人的质证意见及本院认证意见如下：
对被告提供的证据1，原告李金友质证认为，原告是受七里江村委的委托而平整土地。原告唐何苗质证无异议。本院认为，该证据可以证明原告在涉案土地上排放建筑泥浆的事实。证据2，原告李金友质证认为，真实性没有异议，但两原告实施的是两个行为。原告唐何苗质证认为，对李金友的情况不清楚。本院认为，该证据与上述原告的笔录相互印证，可以证明原告在涉案土地上排放泥浆的事实。证据3，原告唐何苗质证认为，对排放泥浆没有异议，但其排放时所涉土地上已是泥浆而不是农田，且其是经过村里同意而排放的，并支付过费用。原告李金友质证认为，真实性没有异议，该证据并可以证明李金友和唐何苗共同排放泥浆。本院认为，该证据可以证明原告唐何苗在涉案土地上排放建筑泥浆的事实。证据4，原告李金友质证认为，对现场勘测笔录及勘测图及照片十张的真实性无法确认，现场勘测笔录、勘测报告、勘测图及照片，当事人均不在实地，虽然图片上面由其签名，但这是他们拍了照片后让其签的，被告拍摄照片及测量时当事人均不在场。原告唐何苗质证认为，现场勘测及拍照的过程中原告均不在场，是被告事后让原告补签的。本院认为，该证据经原告签名确认，可以证明原告排放泥浆的面积。原告认为签名为事后补签，无证据证明，本院不予采信。证据5，原告李金友质证认为，被告认为是耕地的依据不足，没有理由说明所涉土地为基本农田。原告唐何苗质证认为，李金友前面的事情我不清楚。本院认为，该证据为法定机构出具，来源合法，与本案具有关联性，可以作为定案依据。证据6，原告李金友质证认为，鉴定专家有无资质，请法庭审查。对于中度毁坏的结论缺乏依据。原告唐何苗质证认为，有异议，但具体异议内容说不清楚。本院认为，该证据为法定机构出具，来源合法，与本案具有关联性，可以作为定案依据。证据8，两原告质证意见均为对所诉具体行政行为程序是否合法，由法庭审查。
对原告李金友提供的证据，被告质证认为，协议与本案没有关联性。原告唐何苗质证无异议。本院认为，该证据可以证明原告与七里江村委签订协议的事实，对协议的效力本院将在判决理由部分阐述。
对原告唐何苗提供的证据，被告质证认为，不能证明灵芝镇七里江村委同意原告排放泥浆的事实。原告李金友质证无异议。本院认为，该证据可以证明原告唐何苗支付给七里江村委40000元费用的事实。
经审理查明，2009年，原告李金友取得杭甬高铁工程部分桩基泥浆排放工程。同年7月18日，原告李金友与绍兴市越城区灵芝镇七里江村村民委员会签订协议一份，以改造低洼地的名义于8月起在该村羊角溇地段排放杭甬高铁工程桩基泥浆。2012年9月，经群众举报，被告于同月18日受理并于26日立案，对该行为进行调查，经询问原告，原告承认上述排放行为。被告分别委托绍兴市土地勘测规划院、绍兴市国土资源局镜湖新区国土资源分局、绍兴市耕地质量鉴定小组对涉案土地的面积、土地性质、耕地种植条件等进行勘测、鉴定等，绍兴市土地勘测规划院于9月19日出具土地勘测报告，勘测结果为灵芝镇七里江羊角溇堆泥浆地块总面积10626.962平方米，其中地块一面积2689.532平方米，地块二面积3035.430平方米，地块三面积4902.000平方米；绍兴市国土资源局镜湖新区国土资源分局于9月20日出具意见，认为上述10626.962平方米土地类别为耕地，在土地总体规划中基本农田1.0353公顷，其他农用地0.0274公顷，不符合土地利用总体规划；绍兴市耕地质量鉴定小组于9月24日出具鉴定意见书，鉴定意见为，申请鉴定的地块面积15.94亩，其中11.91亩原土地利用现状为耕地（系基本农田），4.03亩原土地利用现状为水面，11.91亩耕地已被建筑工程打桩产生的深层泥浆压覆，平均厚度超过50厘米，较难清理，农业基础设施遭到部分破坏，已不具备粮食综合生产能力，属中度毁坏。
被告同时查明，2010年5月原告唐何苗在原告李金友排放建筑泥浆所涉土地上也排放了建筑泥浆。被告对现场进行勘验，并经原告确认，上述两原告两次排放建筑泥浆所涉及的土地中，两原告先后两次排放行为共同覆盖的土地面积4902.00平方米，原告李金友排放但未被原告唐何苗的排放行为所覆盖的土地面积为3035.43平方米（另案处理）。2012年12月13、18日，被告分别向两原告送达行政处罚告知（听证）书，经原告申请，被告于2013年1月23日组织进行了听证。后被告于2013年3月4日作出绍市土资监镜罚（2013）2号行政处罚决定，两原告不服，向绍兴市人民政府提起行政复议，绍兴市人民政府于2013年6月28日作出绍市府复决字（2013）25号行政复议决定，维持被告作出的行政处罚决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，对违反土地管理法的行为，由县级以上人民政府土地行政主管部门依法作出行政处罚，故被告绍兴市国土资源局具有对辖区内违反土地管理法的行为进行行政处罚的法定职权。本案的争议焦点主要为：
一、案件处罚的定性问题即被告认为两原告的行为构成非法占用耕地的定性是否准确。对此，本院认为：1、两原告排放的泥浆为建筑工程打桩所产生的泥浆，应归类于建筑废弃物，按照《城市建筑垃圾管理规定》第二条第二款的规定，属于建筑垃圾。同时，绍兴市越城区灵芝镇属于浙江省人民政府批准的绍兴市中心城市总体规划区内，根据该管理规定及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十六条的规定，建筑垃圾需依法处置，当事人不能随意处置。2、原告李金友与七里江村委签订的协议名义上是村委委托原告整理低洼地，但从协议内容看，一方面协议没有约定村委作为委托方支付承揽方报酬的内容（实际上也没有支付），另一方面协议约定所有的法律责任都需由原告承担，不符合委托合同的构成要件，结合建筑垃圾不能随意处置的法律规定，应认定为该协议名义上是整理低洼地，实际上是为了规避随意处置建筑垃圾的法律责任，故原告李金友认为其属于接受委托平整土地的主张，本院不予采纳。3、因原告唐何苗在涉案土地上排放的同样为建筑垃圾，其排放行为违法，故原告唐何苗主张其系通过支付费用的方式合理使用该土地，不应该对其进行处罚的辩解，本院不予采纳。4、《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，对占用耕地，破坏耕植条件列举了几种情形，对于占用土地堆放建筑垃圾不属于明文列举的情形，依照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，“等”属于不完全列举的例示性规定，故占用耕地堆放建筑垃圾的行为应适用第七十四条规定，故被告对于原告的行为属于占用耕地的定性准确；
二、关于谁来承担责任的问题。原告李金友在庭审中主张，是七里江村委委托其整理低洼地，所产生的法律责任应由村委承担。本院认为，原告李金友与七里江村委的协议是一种规避法律责任的行为，本案中原告属于堆放建筑垃圾的行为人，七里江村委虽作为集体土地的所有权人但无权批准原告占用耕地堆放建筑垃圾。《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处”，该条文对无权批准土地使用单位或个人没有明确规定可以进行行政处罚，故本案中被告没有将七里江村委列入被处罚人进行处罚未违反法律规定。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定对堆放建筑垃圾的行为人即原告李金友、唐何苗进行处罚适用法律正确。
三、关于面积问题及种植条件是否破坏的问题。原告在庭审中主张其签字确认的勘测笔录中的面积是整块土地面积，而不是实际排放泥浆的面积，但该笔录结合勘测报告等证据证明本案所涉的排放泥浆所压覆的土地面积为4902平方米的证据是充分的；对于土地性质的问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十条第一款规定，绍兴市镜湖新区国土资源分局作为县级土地主管部门，依照县级土地利用总体规划证明涉案土地为耕地，该证据有效，故被告认定涉案土地为耕地，并无不当；关于种植条件是否受到破坏，由绍兴市土地质量鉴定小组的鉴定报告作为证据，被告据此认定涉案土地种植条件被中度毁坏正确。
四、关于追诉时效问题。原告主张被告的处罚已经超过行政处罚法规定的二年时效，对此，本院认为，原告在耕地上堆放建筑垃圾的行为致使耕地种植条件被中度毁坏，至被告立案查处时，原种植条件尚未恢复，应视为具有持续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算，故被告作出的行政处罚决定，并未超过追诉时效。
五、关于一事是否两罚的问题。原告李金友主张其在该地块排放泥浆的行为只有一次，但被告作出绍市土资监镜罚（2013）1号、2号二份处罚决定，属于一事两罚。本院经审查认为，原告李金友在该地块上排放泥浆的行为确实只有一次，但其中的一部分后来被本案的另一原告唐何苗的另一次排放泥浆的行为所压覆，因本案的处理涉及到责令改正或治理，而两者排放的建筑泥浆相互之间无法明确区分，不能确定唐何苗和李金友治理的份额。故被告将原告李金友的行为划分为两个案件进行处罚并无不当，而且两案之间的土地面积没有交叉重复，不属于一事两罚，故对原告李金友的该主张不予采纳。
六、量罚是否得当的问题。原告主张被告作出的每平方米29元的罚款没有法律依据，在绍市土资监镜罚（2013）2号案件中两个人的处罚也是每平方米29元，两案相比较处罚不公正。本院认为，被告在庭审时明确本案的处罚标准为每平方米29元，而且是对两个人共同作出的，而不是每个人各按每平方米29元进行处罚，故两案的处罚标准一致。同时，本院经审查，被告作出的每平方米29元的罚款标准，未超过法律规定的标准。
七、关于原告李金友与唐何苗是否应该合并处罚的问题。本院认为，原告李金友与唐何苗分别于2009年与2010年在涉案土地上排放建筑泥浆，两个行为是独立的，没有共同故意，按照法律规定，应该分别处罚，但因两人排放的建筑泥浆已经混合，无法明确区分哪部分是唐何苗排放，哪部分是李金友排放，对改正或者治理的处罚内容的执行带来困难，故被告将两人作为共同被处罚人作出处罚并无不当。
八、原告唐何苗提出被告监管不力也应承担一定责任的问题，本院认为，两者为不同的法律关系，被告缺乏监管应由有关部门对其进行监督处理，但不能因此减轻原告的行政责任。
九、关于被告作出具体行政行为的程序是否合法。本院经审查，确认程序合法。
综上所述，原告要求撤销被告作出的行政处罚决定，理由不充分，其诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告李金友、唐何苗的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审判长 王 棣
审判员 谢荣兴
审判员 王建国
二〇一三年九月三十日
书记员 胡 萍
附录：
一、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
二、《城市建筑垃圾管理规定》
第二条本规定适用于城市规划区内建筑垃圾的倾倒、运输、中转、回填、消纳、利用等处置活动。本规定所称建筑垃圾，是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其它废弃物。
三、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》
第四十六条工程施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的固体废物，并按照环境卫生行政主管部门的规定进行利用或者处置。
四、《中华人民共和国土地管理法》
第七十四条违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
五、《中华人民共和国行政处罚法》
第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
六、《基本农田保护条例》
第三十三条违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。