福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第27号
原告倪庆寿，男，1948年4月12日出生，汉族，住址蕉城区。
委托代理人盛杰、陈微微，浙江中坚律师事务所律师。
被告宁德市蕉城区人民政府，住所地宁德市蕉城区。
法定代表人毛祚松，区长。
委托代理人池宇清，福建之秀律师事务所律师。
原告倪庆寿诉请确认被告宁德市蕉城区人民政府（以下简称蕉城区政府）拆除行为违法一案，向本院提起诉讼。本院于2015年1月12日受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年2月5日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人盛杰，被告蕉城区政府的委托代理人池宇清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告蕉城区政府于2014年4月拆除原告坐落于宁德市蕉城区漳湾镇马山村蒋澳自然村的房屋，房屋编号为（X68、X68-1）、建筑占地291.65m2、混合结构、两层、总建筑面积595.4m2。
原告倪庆寿诉称，原告的房屋坐落于蕉城区漳湾镇马山蒋澳自然村，2013年被告以火车站周边项目建设需要为由，作出《关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》（宁区政（2013）12号）对原告的房屋及所占土地进行征收，强令原告签订《房屋征收产权调换协议书》，并将原告的产权凭证强行收回。原告不服被告的征收决定，向宁德市中级人民法院提起诉讼。在法院审理该案期间，被告滥用行政权力作出《限期搬迁通知》，要求原告搬迁房屋。此后，被告在原告屋内物品未搬离的情况下，强制将原告的房屋拆除。2014年9月5日，宁德市中级人民法院对房屋征收决定案件作出判决，认定原告的房屋已被基本拆除完毕，确认被告所作房屋征收决定的具体行政行为违法，该判决双方均未上诉，已经发生法律效力。综上，被告所作的房屋征收决定已被认定违法，原、被告之间所达成的书面协议应认定无效。被告的拆除行为侵犯原告的合法权益，明显违法。原告诉讼请求：依法认定被告拆除原告位于马山蒋澳自然村房屋的行政行为违法。
被告蕉城区政府辩称，原告诉请不符实，被告对原告房屋拆除行为合法。本案被告已作出房屋征收决定，虽然宁德市中级人民法院作出判决确认房屋征收行为违法，但该判决仅确认房屋征收行为程序违法，房屋征收行为并未被认定无效或被撤销。同时，原告与被告双方已自愿达成房屋征收面积及产权调换等事项的协议。根据该协议原告应于2013年10月自行搬迁完毕，将房屋腾空交付被告拆除。被告对原告房屋拆除，是依据协议约定拆除，不存在强制拆除的事实。况且，房屋拆除之时，所有法律规定的前置审批手续均已完成，拆除行为合法。
经审理查明，被告在法定举证期限内向本院提供其实施房屋拆除行为的主要证据、依据有：
A1、宁德市人民政府《关于宁德市主城区近期建设规划的批复》（宁政文（2012）12号）；
A2、福建省人民政府《关于宁德市城市总体规划（2011～2030）的批复》（闽政文（2012）222号）；
A3、宁德市城乡规划局《关于火车站区域建设用地的复函》（宁规函（2013）207号）；
A4、宁德市城乡规划局《关于东兰组团金马路两侧火车站周边地块规划意见的函》（宁规函（2013）457号）；
A5、宁德市人民政府《关于同意2013年土地收储和出让计划的批复》（宁政文（2013）39号）；
A6、福建省人民政府《关于宁德市蕉城区2013年度第二十二批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地（2013）1382号）；
A7、宁德市国土资源局《关于蕉城区2013年度第22批次城市建设征收（使用）土地补偿安置方案的通告》（宁国土资通告（2014）1号）；
A8、宁德市人民政府《关于蕉城区2013年度第22批次城市建设征收（使用）土地方案的通告》（宁政地（2014）3号）及张贴公示的照片；
A9、宁德市人民政府《关于印发宁德火车站周边项目房屋征收补偿安置方案（试行）的通知》（宁政文（2013）4号）及其附件《宁德火车站周边项目房屋征收补偿安置方案（试行）》、方案公示征求意见照片；
A10、蕉城区政府《关于宁德火车站区域项目房屋征收告知书》及其附件宁规函（2013）207号文件的附图、公示张贴照片、入户送达征收告知书的照片；
A11、蕉城区政府《关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》（宁区政（2013）12号］；
A12、蕉城区政府《关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的公告》（宁区政（2013）13号）及其张贴征收决定公告照片；
A13、宁德火车站周边项目《房屋征收产权调换协议书》及附件《被征收房屋建筑面积确认书》。
以上证据A1-A4，被告用以证明包括原告房屋在内的火车站周边项目建设用地在2012-2013年已经福建省人民政府、宁德市人民政府和规划部门批准，列入宁德市城区近期建设规划红线范围，被告对原告房屋征收符合规划及立项审批要求；证据A5-A8，被告用以证明包括原告房屋在内的火车站周边项目建设用地于2013年12月31日经福建省人民政府农用地转用和土地征收的审批，列入宁德市第22批次土地征收，且宁德市人民政府批复相应的土地收储计划和土地补偿方案，土地征收和补偿安置方案亦依法进行公告。证据A9-A10，被告用以证明集体土地被征收后，原告地面建筑物参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿安置。证据A11、A12，被告用以证明其作出房屋征收行政行为，并于2013年8月16日依法公告。证据A13，被告用以证明，原告与征收实施单位达成《房屋征收产权调换协议书》，原告依据协议书约定搬迁腾空房屋，交付征收实施单位拆除，不存在被告强制拆除的事实，其请求确认房屋拆除行为违法无据。
原告倪庆寿在举证期限内向本院提交了以下证据：
B1、宁德火车站周边项目《房屋征收产权调换协议书》，原告用以证明该协议违法而应认定无效，被告拆除原告房屋的行政行为侵犯原告权益；
B2、《行政判决书》［（2014）××行初字第××号］及相应的生效证明，原告用以证明被告所作的房屋征收行为已被认定违法，进一步证明被告拆除行为违法且致原告合法权益受损；
B3、漳州市精益测绘有限公司的《测绘图》，原告用以证明其被拆房屋的建筑情况及占地面积；
B4、宁德火车站周边项目征迁补偿安置工作指挥部的《限期搬迁通知》，原告用以证明被告曾向原告发出搬迁及拆除通知，且该行政行为违法。
上述证据均经庭审举证质证，本院归纳双方当事人的质证意见并认证如下：1、关于被告提交的证据。原告质证认为，除对被告张贴照片的形式真实性有异议外，其他证据的形式真实性没有异议，同时对被告证据的合法性及证明目的有异议。经审查，证据A1-A12，符合证据的形式真实性，但因有关证据已在本院审理倪庆英等人不服被告房屋征收决定案件［（2014）××行初字第××号］中进行了审查认定，本院亦作出了相应生效判决，故被告所作房屋征收行政决定违法的事实可予确认，并还可确认原告的房屋在福建省人民政府《关于宁德市蕉城区2013年度第二十二批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地（2013）1382号）所确定的土地征收范围内。证据A13，符合证据的“三性”，可以证明被告就本案被拆除房屋已与原告达成补偿协议的事实。2、关于原告提交的证据。被告对原告的证据形式真实性、关联性、合法性没有异议，但对证明目的有异议。经审查，原告提交的四份证据符合证据的“三性”，可以作为证据采信，其中证据B1可以证明原告与被告就房屋征收补偿已签订协议的事实；证据B2可以证明原告倪庆英等人曾就被告所作《关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》（宁区政（2013）12号］提起行政诉讼，该房屋征收决定已被本院确认违法的事实；证据B3、B4，证明原告的房屋状况及被告要求被征收户限期搬迁的事实。
根据双方当事人提供的有效证据结合庭审笔录，可以认定如下法律事实：
原告房屋坐落于宁德市蕉城区漳湾镇马山行政村蒋澳自然村。2013年8月16日被告蕉城区政府作出《关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》（宁区政（2013）12号），原告的房屋位于被告所作房屋征收红线范围内。2013年12月31日，福建省人民政府于作出《福建省人民政府关于宁德市蕉城区2013年度第二十二批次农用地转用和土地征收的批复》同意对蕉城区漳湾镇马山村、下凡村总计15.4829公顷集体土地实行征收，原告房屋所占用土地在该土地征收批复范围内。因原告不服被告所作《关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》（宁区政（2013）12号），向本院提起行政诉讼，本院于2014年9月5日作出《行政判决书》［（2014）××行初字第××号］确认被告作出房屋征收决定的行为违法，该判决已经生效；在该案的审理过程中，被告于2014年4月拆除原告房屋。原告不服该拆除行为，向本院提起行政诉讼。
另查明，2013年10月25日，原告倪庆寿与宁德市蕉城区土地收储中心宁德火车站周边项目部就讼争房屋签订了《宁德火车站周边项目房屋征收产权调换协议书》，协议对被征收房屋、安置房屋情况、差价结算、付款方式及期限、搬迁日期、过渡方式等进行了约定，宁德市火车站周边项目征迁补偿安置工作指挥部作为征收实施单位在该协议上签章。宁德市火车站周边项目征迁补偿安置工作指挥部系被告蕉城区政府设立的临时机构、宁德市蕉城区土地收储中心系被告下设机构。
本案的争议焦点在于：被告实施拆除行为依据是否充分？
被告认为其拆除行为合法，被告已于2013年8月16日作出《关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》（宁区政（2013）12号），倪庆英等人的房屋在该房屋征收决定的范围内，倪庆英等人不服该房屋征收决定向本院提起行政诉讼，宁德市中级人民法院虽然确认蕉城区政府所作的《关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》行为违法，但该房屋征收决定的效力并未被否定，仍然有效。同时，原告与被告已就搬迁房屋达成《房屋征收产权调换协议书》，被告已按该合同履行约定，原告负有搬迁的义务，被告搬迁原告的房屋并不违法。
原告认为，被告所作房屋征收决定已被宁德市中级人民法院确认违法，其征收行为已被推翻，原告虽与被告签订协议，但该协议以被告所作房屋征收决定合法为前提，现征收决定被确认违法，双方所签订的协议是无效的。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”因此，行政机关行使行政职权要有法律依据，符合法律规定。本案被告主张拆除行为合法的主要理由在于其已与原告签订了《房屋征收产权调换协议书》，就房屋征收及搬迁的有关事项进行了约定，其依据房屋征收决定及协议书进行拆除并不违法。但该协议并未得到履行，相反原告还就被告所作的房屋征收决定行为提起诉讼，故本案属于双方签订协议后，一方不履行协议的情况。而协议并未约定被征收人不履行协议的情况下，被告可以直接实施拆除。即便参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”该条规定亦未赋予被告在被征收人不履行房屋征收补偿协议的情况下可以直接拆除。因此，被告以其与原告达成《房屋征收产权调换协议书》为由，对原告房屋直接实施拆除，缺乏法律依据。
综上，本院认为，行政机关作出具体行政行为应当合法。被告蕉城区政府作为房屋征收主体，在原告不履行协议约定的情形下，直接依据协议拆除原告房屋，不符合法律规定，因原告房屋已被拆除，不再具有可撤销的内容，依法应确认违法。被告答辩意见不能成立，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告蕉城区人民政府拆除原告倪庆寿房屋的行为违法。
案件受理费50元，由被告蕉城区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 缪义文
审 判 员 赖昌铅
代理审判员 杨礼崧
二〇一五年三月十七日
书 记 员 吴 平
附相关法条：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。