江苏省南京市江宁区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0115行初58号
原告陈永（系南京市江宁区陈永养殖场业主），男，1966年2月2日生，汉族。
委托代理人徐雨（陈永之妻），1968年6月3日生，汉族，住址同上。
被告南京市规划局江宁分局，住所地在南京市江宁区天元东路2999号。组织机构代码：75949346-1。
法定代表人王德家，南京市规划局江宁分局局长。
委托代理人李琛，南京市规划局江宁分局工作人员。
委托代理人金维，北京大成（南京）律师事务所律师。
被告南京市规划局，住所地在南京市鼓楼区高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人周振东，南京市规划局工作人员。
委托代理人李晨，北京大成（南京）律师事务所律师。
原告陈永因认为被告南京市规划局（以下简称市规划局）、南京市规划局江宁分局（以下简称区规划局）未履行为其经营的南京市江宁区陈永养殖场（以下简称养殖场）颁发建设工程许可证法定职责，于2014年6月10日向本院提起行政诉讼。本院经审查，于2014年6月27日作出（2014）江宁行诉初字第35号行政裁定：对陈永的起诉，不予受理。陈永不服裁定，提起上诉，南京市中级人民法院（以下简称市中院）经审查，于2014年9月24日作出（2014）宁行诉终字第96号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。陈永仍不服，向江苏省高级人民法院（以下简称省高院）申请再审，省高院经再审，于2016年6月27日作出（2016）苏行再11号行政裁定：一、撤销江苏省南京市江宁区人民法院（2014）江宁行诉初字第35号行政裁定和市中院（2014）宁行诉终字第96号行政裁定。二、本案指令江苏省南京市江宁区人民法院立案受理。本院立案后，于2016年8月15日向被告区规划局送达了起诉状副本及应诉通知书，并根据原告陈永的申请，依法追加市规划局作为本案被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年12月14日公开开庭审理了本案。原告陈永委托代理人徐雨，被告区规划局负责人王振友、委托代理人李琛和金维，被告市规划局的委托代理人周振东和李晨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈永于2014年4月2日向被告区规划局提出书面《申请》，申请区规划局履行法定职责，将扣押的建设工程规划许可证发放给原告陈永养殖场。并在事实根据中载明其曾将申请批地建房养猪的报告，送至公塘社区，由社区转至政府职能部门，要求依照相关法律规定，对符合法定条件的申请人应该在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。被告区规划局接到《申请》后，于2014年4月23日作出“江宁规访不再受理告（2014）第001号”《不再受理信访事项告知书》，载明关于对徐雨提出申请办理养殖场建房规划许可证的信访事项已分别由江宁区人民政府(以下简称区政府)和南京市人民政府（以下简称市政府）做出复查、复核意见，应予终结。并根据《信访条例》第三十五条的规定，作出不再受理的决定。
原告陈永诉称，其于2002年在自家院内建设养猪场，2007年在原址的基础上翻建养猪场，同时其多次向政府职能部门提出申请翻建养猪场的审批手续，职能部门通过社区给予其口头回复让其在自家院内翻建养猪场，且不需要办理相关手续。因此，其办理了工商登记手续，并未办理建房手续。2013年，江宁区城管部门以其养猪场没有合法手续为由要强拆养猪场，其认为养猪场建在自家院内，并不违反法律规定，而作为被告的区规划局、市规划局应当为原告办理建设工程规划许可证，其已在2014年4月2日向被告区规划局提出核发建设工程许可证的《申请》，区规划局在接到《申请》后，却作出不予受理的决定，是行政不作为，区规划局是市规划局的派出机构，核发建设工程规划许可证的主体应是市规划局。因为二被告的不作为，已侵害到原告的合法权益，故提起行政诉讼，要求二被告履行法定职责，为其办理建设工程规划许可证。为此，原告提交下列证据：1、《申请》及《邮件快递存根单》复印件各1份，证明2014年4月2日，原告向区规划局提出核发建设工程规划许可证的申请书，并在《邮件快递存根单》的文件品名上注明附有原告的营业执照、税务登记证等材料；2、《不再受理信访事项告知书》复印件1份，证明被告区规划局对其作出不受理原告申请核发建设工程许可证的答复；3、录音光盘一张，证明2013年在公塘社区，其与工作人员交流时，就2007年、2008年在维修养殖场时曾向政府有关职能部门（即市规划局）申请核发建设工程许可证的事实；4、江宁区人民政府谷里街道办事处（以下简称谷里街道）《关于江宁信访转字[2013]365号信访事项答复意见书》，5、区政府“江宁信复字（2013）29号”《关于徐雨信访事项的复查意见》，6、市政府“宁信核字（2014）23号”《关于徐雨信访事项的复核意见》，证据4-6证明其曾向政府有关职能部门申请核发养殖场的建设工程规划许可证，因市规划局不予核发，其才一层一层信访的。原告提交的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条，证明二被告有核发建设工程规划许可证的法定职责，市规划局是责任主体。
被告区规划局辩称，1、其未收到原告陈永关于涉案房屋的建设工程规划许可申请，不存在不履行法定职责的问题。2、涉案房屋自始至终并未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设工程，也不具备补发或重新申领建设工程规划许可证的条件。3、原告陈永及其配偶徐雨因对房屋被认定违法一事不满，而向有关部门提起信访事项，原告所在街道做出信访事项答复意见书。后原告因对信访答复不服而提起信访复查和复核，区政府、市政府分别对该信访事项做出复查和复核意见。因此，原告所述事项实为信访事项，不属于行政诉讼受案范围。故请求法院驳回原告的起诉。
被告区规划局向本院提交了法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政许可法》、《南京市城市规划条例》及《最高人民法院〈关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉》。证明：1、其是南京市江宁区城乡规划主管部门，具有核发建设工程规划许可证的职权；2、根据行政许可法，原告应当向其提交有关申请规划许可的资料和材料，但本案原告未向其提交关于涉案房屋的规划行政许可申请；3、根据相关法律规定，原告起诉其不履行法定职责，应当提交提出申请的证据，但本案的原告并没有向法院提交相关证据。被告区规划局未提交相关事实证据。
被告市规划局辩称，1、根据法律规定，办理建设工程规划许可证属于依申请行政行为，其从未收到原告陈永的申请和材料，依法不具有办理建设工程规划许可证的前提和条件，也就不存在原告所述“不履行法定职责”的事实。2、原告的起诉缺乏事实基础，不符合行政诉讼的起诉条件。故请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告市规划局向本院提交了法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款。证明其在南京市范围内依法享有核发建设工程许可证的职权，但建设工程许可证应当依法申请。被告市规划局未提交相关事实证据。
本院依法调取了以下证据：1、本院（2014）江宁行初字第1号行政判决书，2、市中院（2014）宁行终字第117号行政判决书，3、2014年6月10日本院向原告陈永委托代理人徐雨谈话所作的调查笔录1份。证据1-2，证明南京市江宁区城市管理行政执法局（以下简称区城管局）确认原告陈永养殖场建设的房屋未办理相关合法手续，属于违法建设，并于2013年10月29日依照相关法律规定，作出《强制拆除决定书》，原告陈永不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销区城管局对其作出的《强制拆除决定书》。该案经本院审理，判决驳回原告陈永的诉讼请求，陈永不服，提起上诉，市中院经审理，判决驳回上诉，维持原判的事实。证据3，证明原告陈永养殖场建设的房屋系于2007年在其自家猪圈原址上翻建而成，建房时未向规划部门申请相关规划许可，在区城管局告知原告陈永所建养殖场房屋系违建时，原告才知道养殖场建房需申请办理相关规划许可的事实。
经庭审质证，原告陈永对被告区规划局提交的法律依据提出如下质证意见：其对相关法律不懂，但区规划局所说不是事实，其已在2014年4月2日向区规划局提出核发建设工程许可证的申请。原告陈永对被告市规划局提交的法律依据提出如下质证意见：其在养殖场建设时的2007年、2008年就向市规划局及政府职能部门申请核发建设工程规划许可证。被告区规划局对原告提交的证据，提出如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议，但对原告的证明目的不予认可，原告提交的《申请》从内容和形式上看都不是向其申请建设工程规划许可证，原告申请的事项当中是要求将扣押的建设工程规划许可证发放给陈永养殖场，因此，原告申请的事项，并不是核发建设工程许可证，而是将扣押的建设工程规划许可证发放给原告，因此，该信函是一份信访函件。对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议，该证据证明被告收到原告的《申请》后按照信访的事项作出了相应的处理。对证据3的真实性、合法性、关联性均不认可。对证据4-6的真实性、合法性均无异议，但与本案不具有关联性，同时说明原告一直都是按信访事项就建设工程规划许可证的事项提出信访，佐证了原告向被告提出的《申请》仅是一个信访事项。被告市规划局对原告提交的证据，提出如下质证意见：对证据1的真实性、合法性予以认可，但不具有关联性，原告明确要求的是返还扣押的建设工程规划许可证，该证据如实反映了：（1）原告认为曾经持有建设工程规划许可证；（2）原告认为该许可证被被告扣押，这与本案应当审理的原告申请建设工程规划许可证，被告核发建设工程规划许可证的行为并无关系。对证据2的真实性、合法性予以认可，但不具有关联性。对证据3的真实性、合法性、关联性均不予认可。对证据4-6的真实性、合法性予以认可，但不具有关联性。二被告对原告提交的法律依据均无异议。原告对本院调取的证据提出如下质证意见：对证据1-2的真实性无异议，但认为与本案无关联性。对证据3，认为调查笔录中徐雨签名属实，但笔录上面的字看不懂。二被告对本院调取的证据提出如下质证意见：对证据1-2，没有异议。对证据3，证明原告的委托代理人徐雨向法庭证明了其自始至终没有提出申请的事实。
本院对上述证据认证如下：原告陈永、被告区规划局及被告市规划局提交的法律依据真实，合法有效，本院予以确认。原告提交的证据1-2，二被告对真实性、合法性均无异议，且该证据对本案待证事实具有证明力，与本案具有关联性，故本院对该2份证据予以采信。原告提交的证据3，二被告均不予认可，且该证据仅是原告所称系其委托代理人徐雨与其所在社区工作人员谈话时的录音，并不能证明其在建设养殖场房屋时就已向二被告提出建设工程规划许可的《申请》或二被告已收到原告提出申请核发建设工程规划许可证材料的事实，故本院不予采信。原告提交的证据4-6，二被告对该3份证据的真实性、合法性予以认可，但认为不具有关联性，该3份证据系原告陈永的妻子徐雨于2013年要求所在街道发放合法建房许可证的信访后，谷里街道作出原告陈永的猪圈早在投诉信访前已建设完毕，且没有向街道建设管理服务所提供任何有关材料，属于私自建盖，故无法办理建设许可证的答复意见书，以及因陈永不服，提出复查、复核申请后，区政府和市政府作出的复查、复核意见。该3份证据与本案待证事实具有一定的关联性，故本院予以采信。本院依职权调取的证据1-2，是司法机关作出的裁判文书，且已发生法律效力，该2份证据对本案待证事实具有证明力，与本案具有关联性，本院予以确认。本院依职权调取的证据3，原告对其委托代理人徐雨在调查笔录上的签名无异议，二被告对该证据也无异议，且该证据对本案待证事实具有证明力，故本院予以确认。
经审理查明，2013年8月15日，区城管局接到举报，反映原告经营的养殖场（位于南京市江宁区谷里街道公塘社区山后村16号）建设的养猪房屋未办理相关合法手续，进行了立案调查，并向被告区规划局发函征询意见，2013年9月27日，被告区规划局作出复函，确认养殖场建设的房屋未经规划审批，属于违法建设工程。2013年10月10日，区城管局向原告送达了《限期拆除告知书》，责令原告于2013年10月14日之前自行拆除所搭建的违法建设。2013年10月15日，区城管局的执法人员经核查发现，原告未在规定期限内自行拆除该违法建设，且无正当理由，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，故区城管局于2013年10月29日，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，对原告陈永作出“宁城执江强字（2013）第谷06号”《强制拆除决定书》。期间，原告陈永的妻子徐雨向谷里街道提出要求谷里街道对原告陈永养殖场的猪舍进行认定，如是违建给予书面告知书，如是合法建筑发放合法建房许可证的信访申请，谷里街道收到信访件后，认为原告陈永的养殖场早在信访前已建设完毕，且没有向街道建设管理服务所提供任何有关材料，属于私自建盖，故无法办理建设许可证，遂于2013年10月28日作出《关于江宁信访转字（2013）365号信访事项答复意见书》。徐雨向区政府提出复查申请，区政府经复查后，作出《关于徐雨信访事项的复查意见》：驳回徐雨信访复查请求的复查意见。徐雨在规定期间向市政府提出复核申请，市政府经复核，作出《关于徐雨信访事项的复核意见》：维持区政府复查意见的信访事项终结意见。2014年4月2日，原告陈永向被告区规划局提出书面《申请》，认为其养殖场在翻建时，即向所在公塘社区提出批地建房养猪的申请报告，由所在公塘社区转交至政府及相关职能部门，该申请明确记载，恳请政府职能部门批地建房养猪的事实，要求将扣押的建设工程规划许可证发放给原告陈永。被告区规划局接到《申请》后，于2014年4月23日作出“江宁规访不再受理告（2014）第001号”《不再受理信访事项告知书》，认为申请人关于提出申请办理养殖场建房规划许可证的信访事项已分别由区政府和市政府做出复查、复核意见，应予终结，决定不再受理。原告陈永不服，提起行政诉讼，要求二被告给予原告陈永办理养殖场的建设工程规划许可证。
另查明，原告陈永曾向本院提起行政诉讼，要求撤销区城管局作出的“宁城执江强拆字第[2013]第城06号”《强制拆除决定书》，本院经审理，于2014年3月20日作出（2014）江宁行初字第1号行政判决，判决驳回原告陈永的诉讼请求。原告陈永不服，提起上诉。市中院经审理，于2014年6月19日作出（2014）宁行终字第117号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
又查明，原告陈永与徐雨系夫妻关系。原告陈永于2007年在自家猪圈原址翻建的养殖场房屋面积达793.56平方米。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”、第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。故被告市规划局具有在辖区内核发建设工程规划许可证的法定职责。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；…（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；…”。被告区规划局作为被告市规划局的派出机构，应当对申请人提出有关规划许可等涉及法定职责的事项进行审查，对材料不齐全或不符合法定形式的，应当进行释明后要求申请人在规定期限内予以补正，并根据申请人提供的材料，依照法律法规予以办理。本案中，原告陈永向被告区规划局所提出的书面《申请》，虽然存在着表述不当的情形，但原告在提出书面《申请》时附有工商及税务登记材料。被告区规划局在作出的《不再受理信访事项告知书》中也明确载明“您关于提出申请办理养殖场建房规划许可证的信访事项…”。因此，被告区规划局对原告陈永提出书面《申请》是要求办理建设工程规划许可证的真实意思表示是明知的，但被告区规划局在明知原告陈永所提出的《申请》是要求办理建设工程规划许可证的事项，而该事项系其法定职责，其既未对申请人进行释明或要求申请人进行补正，也未报被告市规划局受理原告的申请，而是以信访答复的形式作出不再受理的告知，不符合法律规定，该行政行为违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，原告陈永在建设养殖场房屋时，应当向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告陈永在翻建养殖场的房屋时，并未向所在辖区规划主管部门的二被告提出办理建设工程规划许可证的申请。而是在区城管局对其翻建养殖场的房屋认定为违法建筑，并作出《强制拆除决定书》后，再向被告区规划局提出申请，要求二被告履行法定职责给予其办理建设工程规划许可证，于法无据。原告陈永提出的其于2007年在翻建养殖场房屋时，就向所在社区提交建房申请，由所在社区转交政府相关职能部门的主张，因其未能提供充分的证据予以证明，且该主张的事实也与起诉时原告陈永妻子徐雨陈述的事实不符。原告陈永养殖场建设的房屋已被区城管局认定为违法建设，不具备补发或重新申领建设工程规划许可证的条件，故对原告陈永提出的要求二被告办理养殖场建设工程规划许可证的主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款、《中华人民共和国行政许可法》第三十二条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告南京市规划局江宁分局作出的“江宁规访不再受理告（2014）第001号”《不再受理信访事项告知书》违法。
二、驳回原告陈永的其他诉讼请求。
本案应收案件受理费50元，由原告陈永负担25元，被告南京市规划局负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。同时应向南京市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。南京市中级人民法院开户行：工商银行南京市汉口路支行，帐号：4301011329100245018。
审 判 长 任华顺
代理审判员 王海露
人民陪审员 祝翠珍
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 冯 蓉
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。故被告市规划局具有在辖区内核发建设工程规划许可证的法定职责。
2、根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定，“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；…（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；…”
3、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）…；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。