江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏中行终字第00200号
上诉人（原审原告）何珂玟。
上诉人（原审原告）连静。
委托代理人汪彧杲，江苏简文律师事务所律师，代理上述二位上诉人。
被上诉人（原审被告）苏州市住房和城乡建设局（下称苏州市住建局），住所地苏州市锦帆路239号。
法定代表人张永清，局长。
委托代理人高建光。
委托代理人顾东林，江苏致邦（苏州）律师事务所律师。
上诉人何珂玟、连静因征收行政管理一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2014）姑苏行初字第0063号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年10月30日公开开庭审理了本案。上诉人何珂玟、连静的委托代理人汪彧杲，被上诉人苏州市住建局的委托代理人高建光、顾东林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，何珂玟、连静系房屋的产权人。2012年11月28日，苏州天赐庄片区保护和利用建设有限公司因天赐庄片区保护与利用项目建设需要，向苏州市人民政府提出国有土地上房屋征收申请，要求对本项目规划红线范围内的房屋进行征收，并附苏州市规划局《项目规划意见》（含规划定点红线图）、苏州市发展和改革委员会《关于“天赐庄片区保护与利用工程”房屋征收符合苏州市国民经济和社会发展规划及年度计划的证明》、苏州市国土资源局《建设项目用地范围土地性质及土地利用总体规划情况说明》等文件。苏州市住建局于2012年12月3日对上述房屋征收申请予以受理，并于次日向相关行政机关发出了编号为NO.2012036号的《关于房屋征收暂停办理相关手续的通知》（下称《暂停通知》），其主要内容为：因天赐庄片区保护和利用工程项目建设，根据规划，下列地段房屋拟实施征收。根据《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（下称《暂行办法》）第九条的规定，从即日起请暂停办理该范围内的“新建、改建、扩建房屋、改变房屋和土地性质用途，房屋析产、买卖、赠与、租赁和抵押，户口迁入或者分户，房产公证，工商营业执照，税务登记”等相关手续。时间自2012年12月5日至2013年12月4日止。《暂停通知》附有拟征收范围。何珂玟、连静所有的房屋在上述拟征收范围内。
原审法院认为，苏州市住建局作出的《暂停通知》所针对的对象为拟征收范围内的房屋权利人及相关人员，该影响范围是确定的，针对的事项是暂停办理“新建、改建、扩建房屋，改变房屋或土地性质、用途，房屋析产、买卖、赠与、租赁和抵押，户口迁入或者分户、房产公证，工商营业执照，税务登记”等相关手续，该事项也是具体明确的，不具有反复适用性，且对上述拟征收范围内的房屋权利人直接产生影响，属于具体行政行为，具有可诉性。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。该条规定的目的之一是防止在征收过程中不当增加补偿费用。实践中，不当增加补偿费用的行为大多发生在征收决定作出前。同时，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，因人民政府的征收决定等导致物权设立、变更或者消灭的，自征收决定等生效时发生效力。《征补条例》第十三条第三款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。因此，房屋所有权与国有土地使用权在征收决定作出并公告后即已发生转移，原权利人当然不得再实施只有房屋权利人才有权实施的新建、扩建、改建房屋、析产、买卖、赠与等行为，此时不是“暂停”而是无权办理相关手续。如按何珂玟、连静的主张，暂停办理相关手续应在征收决定之后，就失去了其防止当事人不当增加补偿费用的意义，与该条文设定的目的相悖，故何珂玟、连静的上述主张法院不予采纳。根据《暂行办法》第八条的规定，项目建设单位苏州天赐庄片区保护和利用建设有限公司向苏州市人民政府提交了房屋征收申请书、并递交了建设项目批准文件、项目规划意见（附规划红线图）及土地性质证明等材料，作为房屋征收部门的苏州市住建局于2012年12月3日对项目建设单位的上述申请审查并受理，可认定征收范围已基本确定。因此，苏州市住建局于2012年12月4日作出《暂停通知》，符合《征补条例》第十六条及《暂行办法》第九条的规定。关于何珂玟、连静提出的苏州市住建局作出的暂停办理相关手续的期限已超过一年的观点。原审法院认为，在何珂玟、连静诉请确认违法的《暂停通知》中明确暂停办理的时间自2012年12月5日至2013年12月4日止，未超过一年的有效期限。本案未有证据证明苏州市住建局对此期限进行了延长，且即使有延期，亦属于另一行政行为，不影响本案中苏州市住建局于2012年12月4日所作《暂停通知》的合法性。另，关于何珂玟、连静提出涉案项目不符合《征补条例》规定的征收条件的观点，因涉及征收决定的合法性，不属于本案审理的范围，不予理涉。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回何珂玟、连静的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由何珂玟、连静负担。
上诉人何珂玟、连静上诉称，一、原审法院认定事实不清。被上诉人作出的《暂停通知》已经超过一年，该行为违法。上诉人的诉讼请求中包含了上诉人认为被上诉人的行政行为已经超过了法规规定的合法期限的主张。在原审审理中，上诉人就该事实向被上诉人发问，但被上诉人拒绝回答。为此，上诉人要求原审法院予以查明，原审法院在法庭调查中确认，上诉人房屋所在区域的限制并未撤销。虽然被上诉人认为其重新作出了《暂停通知》，属于新的行政行为，但被上诉人未就此观点提交任何证据，即究竟是延期还是重新作出《暂停通知》的基本事实不清。即便被上诉人重新作出《暂停通知》，如果是基于同一事实作出的行政行为，不能被认定为另一行政行为。二、原审法院适用法律错误。1、原审法院认为《征补条例》第十六条规定的目的是防止征收过程中不当增加补偿费用，该判断毫无依据。上诉人认为，被上诉人作出《暂停通知》时，应当具有合法的前提。征收行为本身是一项应该符合法规规定的行为，在是否实施征收尚未确定的情况下即采取暂停办理相关手续的措施，未考虑到相对人的利益。而征收决定作出后，暂停办理相关手续，一是可以让行政机关知晓征收决定，二是对行政机关的限制措施，可以避免与征收对象无关的第三人对征收财产作出处置。2、《暂停通知》应当是在征收范围明确后方可实施的行为。根据《征补条例》第四条的规定，苏州市人民政府是征收行为的决定者，而被上诉人仅是征收行为的实施者。被上诉人未提交关于苏州市人民政府出具的明确征收范围的文件或决定的证据。因此，被上诉人作出《暂停通知》的行为缺乏合法依据。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人苏州市住建局答辩称，上诉人起诉的具体行政行为系被上诉人于2012年12月4日作出的编号为NO.2012036号的《暂停通知》，原审法院也仅是对被诉行政行为的合法性进行审查，针对该行政行为以外的其他行为，依据不告不理原则，原审法院未予理涉并无不当。被上诉人原审时提供了作出被诉《暂停通知》的证据，能证明作出该行为时，征收范围已经确定。原审法院依据法律法规，结合立法本意对被上诉人作出的《暂停通知》的作用及意义进行阐述，并无不妥。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。
原审被告在法定举证期限内向原审法院提供的证据材料有：1、房屋征收申请受理通知书；2、国有土地房屋征收申请书；3、天赐庄历史文化片区征收范围内门牌号；4、苏州市发展和改革委员会《关于“天赐庄片区保护与利用工程”房屋征收符合苏州市国民经济和社会发展规划及年度计划的证明》；5、苏州市规划局《项目规划意见》（含规划定点红线图）；6、苏州市国土资源局《建设项目用地范围土地性质及土地利用总体规划情况说明》。
原审被告向原审法院提供的法律依据有：《暂行办法》。
原审原告向原审法院提供的证据材料有：1、房屋产权证；2、《暂停通知》；3、姑苏区天赐庄片区保护与利用项目建设指挥部出具的情况说明；4、说明及房产分丘平面图；5、告知函和承诺书。
上述证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对证据认证正确。
根据本案有效证据，本院经审查，原审判决认定事实清楚，证据充分。
庭审中，各方当事人围绕本案争议焦点即被上诉人于2012年12月4日作出的《暂停通知》是否符合法律规定分别发表了辩论意见。
上诉人何珂玟、连静认为，一、根据《征补条例》的规定，《暂停通知》作出的前提是房屋征收范围的确定。在征收补偿工作中，市、县级人民政府应是确定征收范围的适格主体，而被上诉人无权确定征收范围，规划部门也不是确定征收范围的行政主体。从本案证据来看，被上诉人未提供苏州市人民政府确定天赐庄片区保护与利用工程项目征收范围的决定。因此，在无合法前提的情况下，被上诉人作出的《暂停通知》是没有法律依据的，系违法行政。二、被上诉人作出的《暂停通知》在超过了该通知中所规定的暂停时间后，仍使上诉人的房屋处于暂停状态，该行为违法。被上诉人庭审中陈述其重新作出了新的《暂停通知》，该主张缺乏证据证明。上诉人认为，即便被上诉人重新作出新的《暂停通知》，但其本质也是对被诉《暂停通知》在期限上的顺延，不属于新的行政行为。三、根据《征补条例》第十六条的规定，在征收范围确定后，不当增加的补偿费用不属于补偿范围。而原审法院对该条的解释则建立在对被征收人恶意推断的基础上，缺乏依据，二审法院应当予以纠正。
被上诉人苏州市住建局认为，一、根据《暂行办法》第三条的规定，被上诉人作为房屋征收部门，组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作，是作出《暂停通知》的适格主体。二、被上诉人是依据规划部门出具的规划红线图来确定征收范围。从《暂行办法》第九条、第十条的规定来看，在作出征收决定前征收范围应该已经确定。关于被上诉人重新作出的《暂停通知》，是区别于被诉《暂停通知》的另一行政行为。对于被诉的2012年12月4日作出的《暂停通知》，被上诉人原审时已经尽到举证义务。对于重新作出的《暂停通知》，上诉人并未提起诉讼，被上诉人仅是陈述了相关的事实，不存在辩解。
本院认为，根据《征补条例》第四条第二款的规定，被上诉人苏州市住建局作为苏州市的房屋征收部门，具有组织实施本行政区域内房屋征收与补偿工作的职责。
关于被上诉人作出《暂停通知》是否具有法律依据的问题。上诉人认为，在征收决定作出前，房屋征收范围尚未确定，被上诉人作出《暂停通知》缺乏合法前提。本院认为，《征补条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。上述条款均涉及到房屋征收范围的确定，而上述条款所规定的程序一般均应在房屋征收决定作出前即应进行，如房屋征收部门对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记的结果是拟定征收补偿方案的重要依据，而暂停办理相关手续则能防止征收过程中不当增加补偿费用，以保障房屋征收工作的顺利开展。如在房屋征收决定作出并公告后，征收范围内房屋的所有权和国有土地使用权已发生转移，再行暂停办理相关手续则失去意义。本案中，项目建设单位因天赐庄片区保护和利用项目建设需要，于2012年11月28日向苏州市人民政府提出房屋征收申请，并递交了建设项目批准文件、项目规划意见（附规划红线图）及土地性质证明材料。被上诉人于2012年12月3日对上述房屋征收申请予以受理，可认定征收范围已基本确定。被上诉人据此作出被诉《暂停通知》于法有据，并无不当。上诉人认为被上诉人作出的《暂停通知》缺乏依据的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于上诉人提出被诉《暂停通知》的暂停期限超过一年，该行为违法的主张。本院认为，被诉《暂停通知》中明确的暂停时间自2012年12月5日至2013年12月4日止，未超过《征补条例》第十六条规定的1年期限。上诉人也未提供证据证明被上诉人对被诉《暂停通知》的暂停期限进行延长。若被上诉人如其庭审述称已重新作出《暂停通知》，则属另一行政行为，不属本案理涉范围，亦不影响本案被诉行为的合法性。故上诉人该上诉理由亦缺乏依据，本院不予采纳。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人何珂玟、连静负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 倪志钧
代理审判员 林 磊
二〇一四年十二月八日
书 记 员 赵 芬