中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申8438号再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱定仁。被申请人（一审被告、二审被上诉人）衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市解放大道**号。法定代表人郑建新，市长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路*号。法定代表人许达哲，省长。委托代理人孙运山、李丽娟，该府法制办工作人员。再审申请人朱定仁因诉被申请人衡阳市人民政府房屋征收决定及湖南省人民政府行政复议决定一案，不服湖南省高级人民法院于2017年6月12日作出的（2016）湘行终1474号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年11月6日立案，依法组成合议庭对本案进行审查。案件现已审查终结。市滨江新区粤汉改造工程需要，衡阳市人民政府决定对有关房屋进行征收，朱定仁的房屋在拟征收红线范围内。2013年10月28日，衡阳市发展和改革委员会作出衡发改投（2013）90号《关于衡阳市滨江新区粤汉棚户区改造工程可行性研究报告的批复》（以下简称90号批复），同意实施该改造工程。2013年10月，衡阳市发展和改革委员会、国土资源局和城乡规划局等部门共同作出《衡阳市国有土地上房屋征收项目会签意见书》，认定该项目符合衡阳市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划。衡阳市国有土地上房屋征收管理办公室同意将该项目纳入国有土地上房屋征收范畴。2013年11月18日，衡阳市人民政府组织有关部门对该改造工程补偿方案进行论证后，制作《衡阳市人民政府房屋征收补偿方案征求意见通告》《衡阳市滨江新区项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，并通过房屋征收补偿意见征集表的形式征求公众意见。2014年3月24日，衡阳市人民政府根据征求意见的反馈情况，作出衡政通（2014）3号《衡阳市人民政府关于对征求意见情况及根据公众意见修改情况的通告》）（以下简称3号通告），并予以张贴公示。2014年5月，该项目国有土地及房屋征收社会稳定风险评估小组对房屋征收工作进行社会稳定风险评估，评估结果为“较可实施”。2014年6月19日，金融机构出具证明，证明征收补偿费用121118733.33元到专账，衡阳市人民政府未提供改造项目补偿方案补偿费用总数额的依据。2014年9月16日，衡阳市人民政府作出衡政通（2014）17号《衡阳市人民政府房屋征收决定书》（以下简称17号征收决定），主要内容为：“因旧城改造需要。决定对滨江新区项目范围内的国有土地上房屋实施征收。一、征收范围：珠晖区湘南学联公园以北、外环北路以南、船山东路以西、湘江以东范围内的所有房屋（具体以规划蓝线图为准）。二、上述范围内国有土地上房屋被依法征收的，其国有土地使用权同时收回。三、上述范围内房屋征收工作由珠晖区国有土地上房屋征收中心具体实施。四、该项目分期实施。五、被征收人对本征收决定不服的，可自本决定发布之日起60日内向湖南省人民政府申请行政复议，或在3个月内向人民法院提起行政诉讼。”同日，衡阳市人民政府作出衡政通（2014）16号《衡阳市房屋征收决定公告》，在征收范围内将17号征收决定原文予以公告，并载明：“被征收人对本征收决定不服的，可自本公告发布之日起60日内向湖南省人民政府申请行政复议，或在3个月内向人民法院提起行政诉讼”。朱定仁认为衡阳市人民政府的征收行为程序违法且无法律依据，提起行政复议。2016年1月16日，湖南省人民政府作出湘府复决字（2016）2号行政复议决定（以下简称2号复议决定），维持17号征收决定。2016年1月26日，朱定仁提起本案诉讼，请求撤销衡阳市人民政府作出的17号征收决定及湖南省人民政府作出的2号复议决定。2016年4月14日，湖南省发展和改革委员会作出湘发改复决字（2016）3号行政复议决定，认定衡阳市发展和改革委员会作出的90号批复审批程序违反法定程序，但鉴于在复议之前已进行补正，且补正后已满足项目审批的实质要件，可不予撤销，决定确认90号批复违法。衡阳衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初12号行政判决认为，滨江新区粤汉棚户区改造工程经衡阳市相关职能部门认定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划，并纳入衡阳市国民经济和社会发展年度计划。因此，衡阳市人民政府作出房屋征收决定，其主体适格，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条第五、六项，第九条第一项之规定。朱定仁认为衡阳市人民政府作出的3号通告违反非公共利益不得征收的理由，与客观事实不符，于法无据，不予支持。17号征收决定作出前，进行了社会风险评估，对征收补偿费用亦专户存储，并进行及时公告，符合《征补条例》第十二条、第十三条的规定。17号征收决定和征收公告是针对所有被拆迁户发布的，其实质就是征收公告，对朱定仁的权利、义务并未产生实质影响。因此，朱定仁认为该征收决定未举行听证，请求予以撤销的理由不能成立，不予支持。湖南省人民政府作出的2号行政复议决定维持衡阳市人民政府的该决定，并无不当，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱定仁的诉讼请求。朱定仁不服一审判决，提起上诉。湖南省高级人民法院（2016）湘行终1474号行政判决认为，17号征收决定所涉滨江新区粤汉棚户区改造工程经衡阳市相关职能部门认定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划，并纳入衡阳市国民经济和社会发展年度计划，符合棚户区改造工程利益的需要。衡阳市人民政府组织有关部门对衡阳市滨江新区粤汉棚户区改造工程国有土地上房屋征收补偿方案进行论证后，发布《衡阳市人民政府房屋征收补偿方案征求意见通告》及附件《衡阳市滨江新区项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。在作出17号征收决定前，对涉案项目房屋征收工作进行社会稳定风险评估，征收补偿费用已专户存储到位。在作出17号征收决定后及时发布公告，并载明17号征收决定的内容，告知行政复议、行政诉讼权利等事项。衡阳市人民政府作出17号征收决定符合《征补条例》第八条第五、六项，第九、十、十一、十二、十三条关于房屋征收决定作出的有关规定，程序合法。湖南省人民政府受理朱定仁的行政复议申请后，在法定期限内作出维持17号征收决定的行政复议决定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。朱定仁申请再审称：1.一审在案件应当中止审理的情况下违法不予中止审理，违反法定程序。2.涉案立项批复确认违法，本案的房屋征收行为违法，一审、二审认定事实错误。3.本案征收以棚户区改造为名行商业开发之实，该房屋征收不符合公共利益需要的规定。4.涉案房屋征收不符合衡阳市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且涉案项目也未纳入衡阳市国民经济和社会发展年度计划。5.《房屋征收补偿安置方案》未作论证，没有根据补偿方案的征求意见情况对补偿方案进行修改，且未对修改情况进行公布，违反《征补条例》第十条、第十一条的规定。6.衡阳市人民政府的征收补偿费用未足额到位，未能证明是涉案项目的“专款专用”，违反《征补条例》第十二条的规定。7.衡阳市人民政府未依法进行社会稳定风险评估。8.17号征收决定作出，未经政府常务会议讨论决定。9.本案的房屋征收评估机构选定不合法。10.二审认定市政府房屋征收补偿意见征求公众意见、依法履行公布公告程序，事实认定错误。请求撤销一、二审判决，撤销17号征收决定以及2号复议决定。衡阳市人民政府未提交书面答辩意见。湖南省人民政府答辩称：该府作出的复议决定程序合法、内容合法。一、二审裁判认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求依法驳回朱定仁的再审申请。本院经审查认为，《征补条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等。该条规定是对市、县级人民政府作出征收决定的前置条件的规定，相关前置条件不具备，市、县级人民政府不得作出征收决定。本案中，衡阳市发展和改革委员会、国土资源局以及规划局均作出审查意见，明确涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用规划以及城乡规划。《征补条例》第十条、第十一条、第十二条分别规定征收补偿方案作出的程序，征收决定应该依法进行社会稳定风险评估并经政府常务会讨论决定。本案中，征收补偿方案依法向社会公布并征求意见，且根据收集的意见进行修改，经政府常务会讨论通过，作出社会稳定风险评估报告，设立征收补偿账户且资金足额到位。相关程序均依法作出。一、二审判决驳回朱定仁的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。朱定仁主张衡阳市发展和改革委员会的90号批复被确认违法，故17号征收决定亦违法，且一审在朱定仁就90号批复申请复议期间未予中止审理，程序违法。根据《征补条例》的规定和要求，立项批复系作出征收决定的前置要求，没有立项批复则征收决定的基础不存在，征收决定当然不合法。但在本案中，衡阳市发展和改革委员会作出的立项批复，虽因批复程序违法被湖南省发展和改革委员会确认违法，但该立项批复并未被撤销，而是保留效力，故17号征收决定并不违法。一审虽未中止审理，但是在一审判决作出之前，复议机关湖南省发展和改革委员会已经就90号批复的合法性作出复议决定，一审是否中止审理并未影响案件的实体结果。故朱定仁的该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。朱定仁主张案涉征收决定不符合公共利益需要，属于商业开发。根据《征补条例》第八条规定，本案系旧城区改造项目，符合公告利益的需要。需要说明的是，在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保被征收人获得安置补偿的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。且涉案项目纳入棚户区改造项目，经过一系列的法定程序审核同意，绝大多数被征收人对房屋征收的公共利益目的不持异议。朱定仁上述主张缺乏充分证据予以支持，本院亦不予支持。朱定仁还主张评估机构选定不合法，因本案系对征收决定合法性的审查，若朱定仁对征收补偿有异议，可以在安置补偿程序中予以主张。朱定仁的该项主张，不属于本案审查范围，本院亦不予支持。综上，再审申请人朱定仁的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四、五项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回朱定仁的再审申请。审 判 长 熊俊勇审 判 员 张颖新审 判 员 龚 斌二〇一七年十二月十九日法官助理 牛延佳书 记 员 余逸纯附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.国有土地上房屋征收与补偿条例第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。