山东省临沂市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）临行终字第153号
上诉人（一审原告）沂水安达肉联厂。住所地：沂水县四十里镇北张家官庄。
负责人孙安祝，厂长。
委托代理人田春，山东晨浩律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）山东省临沂市国家税务局。住所地：临沂市兰山区金雀山路**号。
法定代表人侯波，局长。
委托代理人安伯钦，山东省临沂市国家税务局工作人员。
委托代理人王彦章，山东省临沂市国家税务局工作人员。
沂水安达肉联厂诉山东省临沂市国家税务局行政复议申请一案，2014年7月9日临沂市兰山区法院作出（2014）临兰行初字第33号行政判决，一审原告沂水安达肉联厂不服，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭受理了本案，本案现已审理终结。
2014年1月1日，沂水县国家税务局作出沂国税处（2014）1号税务处理决定，以沂水安达肉联厂自2011年5月至2012年5月杀鸭期间隐匿申报销售收入为偷税行为为由，决定追缴增值税税款5183971.49元。沂水安达肉联厂不服，向山东省临沂市国家税务局提起行政复议申请，2014年4月14日，山东省临沂市国家税务局作出临国税复驳字（2014）1号驳回行政复议申请决定书，驳回了沂水安达肉联厂的行政复议申请。沂水安达肉联厂对该决定不服，遂提起行政诉讼。
一审法院经审理查明，2014年1月1日，沂水县国家税务局作出沂国税处（2014）1号税务处理决定，以沂水安达肉联厂自2011年5月至2012年5月杀鸭期间隐匿申报销售收入为偷税行为为由，决定追缴增值税税款5183971.49元，并从滞纳税款之日起，至实际缴纳之日止，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。沂水安达肉联厂不服，向山东省临沂市国家税务局提起行政复议申请，并提供由孙安祝在“纳税人签字”栏内签名的纳税担保书一份。该申请书在事实与理由部分认为沂水县国家税务局作出的税务行政处理决定认定事实不清、适用法律错误，但没有明确列出具体的复议请求。2014年3月3日，山东省临沂市国家税务局向沂水安达肉联厂发出行政复议补正通知，认为：“该复议申请仅陈述了事实和理由，认为被申请人的具体行政行为实体上没有法律依据，事实上缺乏证据，侵犯了申请人的合法权益，但未提出复议请求。你单位提供了纳税担保书，但未经沂水县国家税务局确认。你单位也未提供是否按照处理决定缴纳税款、滞纳金的证据材料。”为此通知沂水安达肉联厂：“请你单位收到本通知书之日起20日内补正申请材料，补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限；无正当理由逾期不补正，视为放弃行政复议申请。”同月8日，沂水安达肉联厂负责人孙安祝签收了该通知，其后提供了填写时间为2014年3月16日的纳税担保书，该担保书“担保财产”栏内填写了“厂房、冷库、设备”，“不动产价值”栏内填写了794万元，“纳税担保人”栏内有孙安祝签字及沂水安达肉联厂印章，“纳税人签字”栏内有孙安祝签名。2014年4月5日，沂水安达肉联厂向山东省临沂市国家税务局出具申请，内容为：“我厂上次已将提供资料全部提交了贵局，请贵局根据我厂提供的现有材料作出相应处理。”2014年4月14日，山东省临沂市国家税务局作出临国税复驳字（2014）1号驳回行政复议申请决定，主要内容为：经审查，复议申请仅陈述了事实和理由，认为沂水县国家税务局的具体行政行为实体上没有法律依据，事实上缺乏证据，侵犯了其合法权益，但未提出复议请求，提供的纳税担保书未经沂水县国家税务局确认，也未提供是否按照税务行政处理决定缴纳税款、滞纳金的证据材料。本机关告知沂水安达肉联厂在收到行政复议补正通知书之日起20日内补正申请材料，沂水安达肉联厂于2014年3月18日、4月5日向本机关邮寄材料，但仍未提供经确认的纳税担保书，也未提供按照税务行政处理决定缴纳税款、滞纳金的证据材料。本机关认为，沂水安达肉联厂的行政复议申请，不符合《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议”的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项、《税务行政复议规则》第七十八条的规定，本机关决定驳回沂水安达肉联厂的行政复议申请。沂水安达肉联厂对该决定不服，遂提起行政诉讼。
另查明，2014年3月24日，沂水县国家税务局向原告沂水安达肉联厂作出限期补正纳税提供有关资料通知，以原告2014年3月18日提交的纳税担保有关资料不符合国家税务总局规定的证明材料的要求，限其于15日内补正，并于同年4月14日作出不予以确认纳税担保通知。沂水安达肉联厂认为该通知还在法定的起诉期限内，其效力待定，山东省临沂市国家税务局以其作为被诉具体行政行为的证据使用，系程序违法，应当予以撤销。山东省临沂市国家税务局认为其所作具体行政行为，并不以沂水县国家税务局不予确认纳税担保通知的生效与否为基础，而是因原告所提行政复议申请不符合复议受理条件。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条、第二十八条、第二十九条、第四十八条第一款第（二）项的规定，申请人书面申请行政复议的，应当符合有具体的行政复议请求和理由的规定；行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”参照国家税务局《纳税担保试行办法》第三条、第十九条、第二十条，《税务行政复议规则》第七十八条第一款第（二）项的规定，纳税人同税务机关在纳税上发生争议而未缴清税款，需要申请行政复议的，是适用纳税担保的情形之一。纳税人提供抵押物担保的，应当填写纳税担保书和纳税担保财产清单，纳税担保书和纳税担保财产清单须经纳税人签字盖章并经税务机关确认。纳税人抵押财产应当办理抵押物登记，纳税抵押自抵押物登记之日起生效，以厂房和企业设备为抵押的，还应当提供相应的证明材料。受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例和规则规定的受理条件的，行政机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，沂水安达肉联厂对沂水县国家税务局计算税款有异议而发生的争议属于纳税争议，其应当先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后方可依法申请行政复议。原告未缴纳税款及滞纳金，其虽然提供了纳税担保书，但从形式上未经税务机关确认，不符合上述规定的要求；且经山东省临沂市国税局书面告知，在指定期限内仍未予以补正。因此，被告认为原告沂水安达肉联厂提出的行政复议申请不符合受理的条件而作出驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持。原告的诉讼理由不能成立，不予采纳。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”本案中审查的是被告所作驳回行政复议申请决定的合法性，要解决的是被告应否受理原告所提出的行政复议申请的问题。而原告在未解决行政复议受理问题之前径行请求人民法院判令被告及其下级责任单位重新对原告的税款进行审核计算，所涉及的是启动行政复议程序之后行政权力的范畴，该项诉讼请求没有法律依据，依法应予驳回。
综上，被告所作具体行政行为合法，应予维持，原告的诉讼理由不成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、维持被告山东省临沂市国家税务局于2014年4月14日作出的临国税复驳字（2014）1号驳回行政复议申请决定。二、驳回原告沂水安达肉联厂要求判令被告山东省临沂市国家税务局及其下级责任单位重新对原告的税款进行审核计算的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沂水安达肉联厂负担。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
上诉人沂水安达肉联厂不服一审法院行政判决上诉称，1、一审法院认定事实不清，证据不足。被上诉人进行行政复议时对上诉人与沂水国税局的争议没有进行任何审查，对纳税人提供的纳税担保是否成立未进行审查。2、被上诉人2014年4月14日作出不予确认担保通知书，同日作出行政复议决定书，从2014年4月14日向上诉人邮寄送达驳回行政复议决定与2014年4月21日向上诉人送达不予确认纳税担保通知书两个时间点上可以看出程序违法。3、沂水县国税局作出不予确认纳税担保书，不能作为驳回上诉人行政复议决定书证据使用，该证据明显是后补的。请求二审法院依法改判一审判决书，判令被上诉人及其下级单位重新对上诉人的税款进行审核计算。
被上诉人山东省临沂市国家税务局答辩称，上诉人在提出行政复议和补正期内，未提供经被申请人确认的纳税担保书，也未提供按照税务行政处理决定缴纳税款、滞纳金的证据材料，被上诉人依法驳回其行政复议申请认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
本院认为，关于上诉人沂水安达肉联厂上诉称被上诉人山东省临沂市国家税务局行政复议时未对上诉人与沂水国税局的争议进行审查问题，因被上诉人作出的是驳回上诉人的行政复议申请决定，仅是对是否符合受理条件而进行的程序性审查，对上诉人与沂水县国税局争议的实体内容并未涉及，故被上诉人对实体内容未予审查并无不当。
关于纳税担保问题，《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议。《纳税担保试行办法》第十九条规定：纳税人提供抵押担保的，应当填写纳税担保书和纳税担保财产清单。纳税担保书和纳税担保财产清单须经纳税人签字盖章并经税务机关确认。《纳税担保试行办法》第二十条规定：纳税抵押财产应当办理抵押物登记。以城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，提供县级以上地方人民政府规定部门出具的证明材料；以企业的设备和其他动产抵押的，提供财产所在地的工商行政管理部门出具的证明材料或者纳税人所在地的公证部门出具的证明材料。本案中上诉人虽称提供了纳税担保书，纳税担保书中载明以厂房、冷库及设备担保，但纳税担保书中仅有其本厂公章及纳税人签字，无县级以上地方人民政府规定部门出具的证明材料，亦无工商行政管理部门出具的证明材料或者纳税人所在地的公证部门出具的证明材料。2014年3月8日上诉人收到被上诉人作出的临国税复补字（2014）1号行政复议补正通知书、2014年3月24日收到沂水县国税局作出的沂国税通（2014）3号税务事项通知书后，仍未按照要求补正并提供相关证明材料，且上诉人2014年4月5日书面声明“我厂已将担保资料全部提交了贵局，请贵局依据我厂提供的现有材料作出相应处理”。故被上诉人以上诉人行政复议申请时未依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保、未提出复议请求为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项、《税务行政复议规则》第七十八条的规定，决定驳回上诉人沂水安达肉联厂的行政复议申请，程序合法，适用法律正确。
关于沂水县国家税局2014年4月14日作出的沂国税通（2014）4号税务事项通知书问题，该通知载明不予确认纳税担保，与山东省临沂市国税局作出的临国税复驳字（2014）1号驳回行政复议申请决定书同日作出，因被上诉人作出驳回行政复议申请决定书时是由于上诉人未能提交纳税担保的合法证明材料、未提出复议请求作出复议决定，与该通知同日作出并不矛盾，故不能以该通知书与复议决定书同时作出认定复议程序违法。
关于上诉人请求判令被上诉人及其下级单位重新对上诉人的税款进行审核计算问题，因行政复议过程中对实体问题未予涉及，故对该上诉请求本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沂水安达肉联厂负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔岩梅
审判员 王希锐
审判员 杨建义
二〇一四年九月九日
书记员 吴召艳