河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫05行终29号
上诉人（原审被告）内黄县工伤保险中心，住所地：内黄县。
法定代表人刘晓卉，主任。
委托代理人常慧，河南兴邺律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）罗晓瑞，女，汉族，1988年12月10日出生。
委托代理人敦新余，大沧海律师事务所律师。
委托代理人雷璐璐，大沧海律师事务所实习律师。
原审被告内黄县人民政府，住所地：内黄县。
法定代表人卢萍，县长。
委托代理人王志奎，内黄县人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人安阳市新南亚陶瓷有限公司，住所地：内黄县。
法定代表人张辉，董事长。
委托代理人侯凤振，河南高陵律师事务所律师。
上诉人内黄县工伤保险中心因被上诉人罗晓瑞诉该中心不履行工伤保险支付法定职责一案，不服滑县人民法院（2015）滑行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月25日公开开庭审理了本案。上诉人内黄县工伤保险中心的法定代表人刘晓卉及委托代理人常慧，被上诉人罗晓瑞及其委托代理人敦新余、雷璐璐，原审被告�黄县人民政府的委托代理人王志奎，原审第三人安阳市新南亚陶瓷有限公司的委托代理人侯凤振到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：罗晓瑞原系安阳市新南亚陶瓷有限公司职工。2014年4月5日上午8点50分左右，罗晓瑞骑着两轮摩托车下班回家走到省道302线东庄镇北街路口处时，刘运生无证驾驶无牌吊车由东向西行驶追尾撞上罗晓瑞推着的二轮摩托车，又追尾撞上马志波驾驶的轿车，又撞上由东向西行驶的王宇驾驶的轿车，造成罗晓瑞受伤，二轮摩托车、两辆轿车损坏的交通事故。肇事后刘运生弃车逃逸，现刘运生因涉嫌交通肇事罪正在被网上追逃。2014年4月15日，内黄县公安交通警察大队作出内公交认字（2014）第0140115号《道路交通事故认定书》，认定刘运生负事故全部责任，罗晓瑞、马志波、王宇无责任。2014年9月10日，安阳市人力资源和社会保障局作出豫（安人社）工伤认字（2014）5294号《认定工伤决定书》，认定罗晓瑞受到的事故伤害为工伤。2014年12月30日，安阳市劳动能力鉴定委员会作出20140855号鉴定结论书，鉴定结论为七级，无护理依赖。2015年5月8日，安阳市新南亚陶瓷有限公司出具证明，证明该公司于2015年5月8日与罗晓瑞解除劳动关系。2015年5月13日，罗晓瑞向内黄县工伤保险中心邮寄《支付工伤保险待遇申请》及相关材料，申请内黄县工伤保险中心先予支付医疗费用及工伤保险待遇。2015年5月18日，内黄县工伤保险中心对罗晓瑞作出《不予受理先行支付申请通知书》。罗晓瑞向内黄县人民政府申请行政复议，2015年8月14日，内黄县人民政府作出内政复决（2015）5号行政复议决定，维持内黄县工伤保险中心作出的《不予受理先行支付申请通知书》。
另查明，2015年6月11日，内黄县工伤保�中心将罗晓瑞的一次性伤残补助金22048元支付给安阳市新南亚陶瓷有限公司；2015年11月18日，罗晓瑞从安阳市新南亚陶瓷有限公司处领走该一次性伤残补助金22048元。
原审法院认为：根据《工伤保险条例》第五条、《社会保险基金先行支付暂行办法》第二条、第三条的规定，内黄县工伤保险中心依法具有受理本行政区域内参加基本医疗保险的职工或者居民提出的社会保险基金先行支付申请并予审核、支付的法定职权。同时，内黄县工伤保险中心《事业单位法人证书》“宗旨和业务范围”栏明确记载：负责全县工伤保险管理工作。工伤保险费征收；用人单位的职工人数和工资总额检查；工伤保险登记办理用人单位缴费和职工享受工伤保险待遇情况记录；工伤保险的调查统计；工伤保险基金的支出管理；工伤保险待遇核定。但是内黄县工伤保险中心作出本案被�行政行为，存在以下违法之处：第一，混淆了不予受理和不予先行支付的概念及相互关系。实际上是否受理属于办理程序上的概念，而是否先行支付属于办理实体或者说结果上的概念，二者应是逻辑上的先后关系而不是同一概念。本案中，内黄县工伤保险中心作出的被诉行政行为名称是《不予受理先行支付申请通知书》，但通知的内容却是决定暂不予先行支付，前后明显矛盾。第二，适用法律错误。一方面，内黄县工伤保险中心在被诉通知书中并未引用任何法律依据。另一方面，其对在诉讼中提供的法律依据特别是对《工伤保险经办规程》第七十六条的理解显然存在错误。该条规定：“按照《社会保险基金先行支付暂行办法》，涉及第三人责任申请先行支付的，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，业务部门审核以下资料：（一）认定工伤决定书；�二）工伤职工或近亲属先行支付书面申请资料；（三）人民法院出具的民事判决书等材料；（四）对肇事逃逸、暴力伤害等无法确定第三人的，需提供公安机关出具的证明材料；（五）由社会保险行政部门提供的第三人不予支付的证明材料；（六）由职工基本医疗保险先行支付的情况材料；（七）省、自治区、直辖市经办机构规定的其他资料。”该条的第（三）项“人民法院出具的民事判决书等材料”、第（四）项“对肇事逃逸、暴力伤害等无法确定第三人的，需提供公安机关出具的证明材料”、第（五）项“由社会保险行政部门提供的第三人不予支付的证明材料”三者显然不可能同时存在，如果非要申请先行支付的参保职工或居民同时提供该三项材料才能予以先行支付，显然违背客观实际。因此，对于该条所列材料申请人需同时提供还是选择提供抑或部分提供，内黄县工伤保险中心应正确理解。第三，证据不足，违反了正当程序原则。本案中，内黄县工伤保险中心作出被诉行政行为的理由是罗晓瑞提出的申请缺少相应材料。但是，内黄县工伤保险中心对于该情况并未向罗晓瑞告知并要求罗晓瑞补充提供，而是根据罗晓瑞邮寄的材料直接作出被诉行政行为，显然证据不足，违反了正当程序原则。无论内黄县工伤保险中心要求罗晓瑞提供的材料是否符合法律规定，也应在告知罗晓瑞后并在其无正当理由拒不提供的情况下才能作出不予受理甚或不予支付的决定。而且，对于医疗票据原件等材料，罗晓瑞显然是应该能够补充提供的。对此，罗晓瑞在庭审中称其在申请后曾向内黄县工伤保险中心出示过医疗票据原件，内黄县工伤保险中心对此也未予否认。综上所述，内黄县工伤保险中心作出本案被诉行政行为即《不予受理先行支付�请通知书》认定事实和适用法律错误，证据不足且违反正当程序，依法应予撤销，并责令其重新作出行政行为。鉴于罗晓瑞的一次性伤残补助金已从安阳市新南亚陶瓷有限公司领取，内黄县工伤保险中心在重新作出具体行政行为时，如决定先予支付，应扣除该部分金额。内黄县人民政府在罗晓瑞的申请复议后，未依法严格审查被诉行政行为的合法性及合理性即作出维持原行政行为的内政复决（2015）5号行政复议决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》等法律的相关规定，亦应依法予以纠正。对于罗晓瑞要求判决撤销内黄县工伤保险中心作出的《不予受理先行支付申请通知书》及内政复决（2015）5号行政复议决定，并判决内黄县工伤保险中心重新作出行政行为的诉讼请求，依法予以支持。另外，罗晓瑞在诉状中要求直接判决内黄县工伤保险中心向其支付工伤保险待遇893562.91元，但由于罗晓瑞应享受的工伤保险待遇及具体数额尚需内黄县工伤保险中心依法受理并经审查核定后确定，且罗晓瑞的一次性伤残补助金已经通过安阳市新南亚陶瓷有限公司领取，人民法院不宜也不能直接判决内黄县工伤保险中心按照罗晓瑞的请求直接予以支付，故对罗晓瑞的该诉讼请求依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决：一、撤销内黄县工伤保险中心于2015年5月18日对罗晓瑞作出的《不予受理先行支付申请通知书》；二、撤销内黄县人民政府于2015年8月14日作出的内政复决（2015）5号行政复议决定；三、责令内黄县工伤保险中心于判决生效后三十日内针对罗晓瑞提出的支付工伤保险待遇申请重新作出行政行为；四、驳回罗晓瑞的其他诉讼请求。案件受理费50元，由内黄县工伤保险中心负担。
上诉人内黄县工伤保险中心上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足。主要理由：（一）原审判决认定内黄县工伤保险中心混淆了不予受理和不予先行支付的概念及相互关系，属认定事实错误。根据《保险基金先予支付暂行办法》第九条规定可知，对于个人或者近亲属向社会保险经办机构提出的先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇申请，相关法律、法规并无受理程序规定。内黄县工伤保险中心作出的《不予受理先行支付申请通知书》虽然文书名称不是《不予先行支付决定书》，但该通知书的内容实质是《不予先行支付决定书》的内容，内黄县工伤保险中心不存在混淆概念的问题。（二）被诉《不予受理先行支付申请通知书》证据确凿，符合法定程序。内黄县工伤保险中心作出的《不予受理先行支付申请通知书》明确告知了罗晓瑞需要补正的材料，如罗晓瑞补正了相关材料并符合法律、法规规定的先行支付条件时，内黄县工伤保险中心会依法予以审核支付相关费用。二、原审法院理解和适用法律错误。主要理由：（一）原审法院认定《不予受理先行支付申请通知书》未引用法律依据，不符合事实。该通知书中注明了“不符合工伤保险基金先行支付相关规定”，且内黄县工伤保险中心在原审程序中明确说明了作出该通知书的法律依据。（二）原审法院认为《工伤保险经办规程》第七十六条第（三）项、第（四）项、第（五）项三者不可能同时存在，属对该法律条文的错误理解。由于本案罗晓瑞被刘运生无证驾驶无牌吊车撞伤，刘运生负主要责任，伤害者是确定的。因此�不需要罗晓瑞提供公安机关出具的无法确定伤害者的证明，罗晓瑞只需提供材料证明伤害者不支付医疗费用及人民法院的民事判决书等材料及社会保险行政部门提供的伤害者不予付工伤医疗费用证明材料。请求：撤销原判，驳回罗晓瑞的诉讼请求。
被上诉人罗晓瑞辩称：内黄县工伤保险中心的上诉理由不能成立。主要理由：（一）内黄县工伤保险中心出具的《不予受理先行支付申请通知书》的文书名称与内容相互矛盾，原审法院认定内黄县工伤保险中心混淆相关概念，认定事实正确。（二）罗晓瑞是因多次找内黄县工伤保险中心要求支付工伤保险待遇被拒绝后，才以邮寄复印件的方式提出申请，内黄县工伤保险中心在未告知罗晓瑞需要补充相关材料的情况下，根据罗晓瑞邮寄的材料就直接作出《不予受理先行支付申请通知书》，程序明显不当。原审判决认定内黄县工伤保险中心在未告知罗晓瑞需补充相关材料的情况下直接作出被诉行政行为，违反正当程序原则，符合法律规定。（三）《不予受理先行支付申请通知书》未注名法律依据，未告知救济途径，属于明显违法，应予纠正。（四）内黄县工伤保险中心的行为违背了先行支付的设置目的。先行支付的目的是为了保障工伤职工的利益能够得到及时有效的保护。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第八条及先予支付的精神，因他人原因导致工伤的，社会保险部门支付工伤保险待遇的与工伤职工是否对施害者提起诉讼索赔没有关系。同时，法律也赋予了社会保险经办机构向施害者或者重复领取费用的工伤职工追偿权。也说明工伤职工在申请工伤保险待遇时不需要提供施害者确实无法支付的判决书或执行文书。二、原审判决认定事实清楚�论理充分，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
原审被告内黄县人民政府未向本院提交书面答辩意见，庭审中辩称：内黄县人民政府作出的内政复决（2015）5号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。其他意见同内黄县工伤保险中心的答辩意见一致。请求：撤销原判，驳回罗晓瑞的诉讼请求。
原审第三人安阳市新南亚陶瓷有限公司未向本院提交书面陈述意见，庭审中述称：本案与安阳市新南亚陶瓷有限公司无关。请求：依法裁判。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，内黄县工伤保险中心2015年5月18日作出的《不予受理先行支付申请通知书》的主要内容为：“罗晓瑞于2015年5月13日提出的工伤医疗费用先行支付申请已收悉，经审核材料不齐全，请补正以下几项材料：1.医疗�据原件；2.用人单位未支付工伤医疗费用的文书；3.人民法院出具的可以证明第三人无法支付或不予支付工伤医疗费用的文书。目前，因缺少以上几项材料，不符合工伤保险基金先行支付相关规定，经研究决定，暂不予先行支付”。
本院认为：《社会保险基金先行支付暂行办法》第九条规定：“个人或者其近亲属提出先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇申请，社会保险经办机构经审核不符合先行支付条件的，应当在收到申请后5个工作日内作出不予先行支付的决定，并书面通知申请人。”本案中，罗晓瑞于2015年5月13日向内黄县工伤保险中心邮寄《支付工伤保险待遇申请》及相关材料，要求先予支付医疗费用及工伤保险待遇。内黄县工伤保险中心于2015年5月18日对罗晓瑞作出《不予受理先行支付申请通知书》，以罗晓瑞申请工伤医疗费用先行支付提交的材料不全，决定暂不先行支付。从该通知书的内容可以得知，该通知书的内容实质上是不予先行支付决定的内容，其名称与内容存在不对应的问题，且未引用任何法律依据，也未告知罗晓瑞不服该行政行为的救济途径，形式和内容均不合法。另外，内黄县工伤保险中心在收到罗晓瑞邮寄的《支付工伤保险待遇申请》及相关材料后，未给予罗晓瑞提供相关材料原件和补充相关材料的机会，就根据其邮寄的材料直接作出被诉行政行为，不符合正当程序原则。综上所述，内黄县工伤保险中心的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。内政复决（2015）5号行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人内黄县工伤保险中心负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵卫红
审判员 袁武明
审判员 蔡 梅
二〇一六年四月七日
书记员 李维维