北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三中行终字第1008号
上诉人（一审原告）李怡晨，男，1958年3月9日出生。
被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人力资源和社会保障局，住所地北京市朝阳区大柳树甲100号。
法定代表人吕明杰，局长。
委托代理人刘朝晖，男，北京市朝阳区人力资源和社会保障局干部。
委托代理人房京玉，男，北京市朝阳区人力资源和社会保障局干部。
上诉人李怡晨因诉北京市朝阳区人力资源和社会保障局（以下简称朝阳区人保局）劳动监察行政答复，不服北京市朝阳区人民法院（2014）朝行初字第126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人李怡晨、被上诉人朝阳区人保局委托代理人刘朝晖、房京玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年2月13日，朝阳区人保局作出《告知书》，针对李怡晨投诉请求责令北京工美集团有限责任公司工艺品厂（以下简称工美工艺品厂）向其支付1998年8月-2008年6月所拖欠生活费与25%补偿金之和的二倍赔偿金一事，告知李怡晨对其请求不予支持。理由如下：第一、1998年8月至2004年1月22日《北京市工资支付规定》实施之前，用人单位支付所拖欠生活费与25%补偿金之和的二倍赔偿金没有相关法律、法规依据；第二、《北京市工资支付规定》自2004年1月22日施行后，工美工艺品厂的行为不构成第三十五条第二款规定的“情节严重”情节；第三、《北京市工资支付规定》修改，删除了第三十五条第二款，故2007年11月23日之后劳动行政部门责令用人单位向劳动者支付所欠工资数额与25%补偿金总和的二倍以内赔偿金无法律依据。
李怡晨不服该告知，向一审法院提起行政诉讼，请求判决撤销朝阳区人保局作出的不支持其投诉要求的决定，责令朝阳区人保局依法出具责令工美工艺品厂对李怡晨作出赔偿的书面行政决定书。一审法院经审理认为，《劳动保障监察条例》规定，对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。朝阳区人保局对李怡晨的投诉请求具有依法受理并作出处理决定的法定职责。1998年8月至2008年6月，工美工艺品厂存在克扣李怡晨工资的情形，未按照国家规定向李怡晨发放基本生活费是本案审理查明的事实，当事人双方对此亦无异议。《北京市工资支付规定》（2004年1月22日起施行）第二十七条规定，非因劳动者本人原因造成用人单位停工、停业的，在一个工资支付周期内，用人单位应当按照提供正常劳动支付劳动者工资；超过一个工资支付周期的，可以根据劳动者提供的劳动，按照双方新约定的标准支付工资，但不得低于本市最低工资标准；用人单位没有安排劳动者工作的，应当按照不低于本市最低工资标准的70％支付劳动者基本生活费；第三十五条第二款规定，用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，情节严重的，劳动保障行政部门可以责令用人单位向劳动者支付所欠工资数额与25％补偿金总和的二倍以内赔偿金。《关于转发市政府修改〈北京市工资支付规定〉等三项劳动保障规章部分条款的决定的通知》（京劳社法发（2008）30号）规定，根据《北京市人民政府关于修改〈北京市水域游船安全管理规定〉等五十九项规章部分条款的决定》（北京市人民政府令第200号）对《北京市工资支付规定》第三十五条第一款中“用人单位应当全额支付劳动者工资，同时支付所欠工资25%的补偿金”修改为“由劳动保障部门责令用人单位全额支付劳动者应得工资；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50%以上100%以下的标准向劳动者加付赔偿金”，删去第三十五条第二款。上述修改后的规定自2007年11月23日起施行。
一审法院认为，由以上规定可以看出，对于工资支付的赔偿金问题在不同时期的适用条件与赔偿金数额标准是不同的。本案中，对于李怡晨要求单位支付1998年8月至2008年6月所拖欠生活费与25%补偿金之和二倍赔偿金的投诉请求，劳动保障部门应按照不同时间段的具体规定分别进行处理。对于因单位原因造成员工下岗待业，单位支付基本生活费的标准及未按照国家规定发放基本生活费的赔偿金问题，《北京市工资支付规定》施行即2004年1月22日之前，并没有相应的法律法规予以规定，朝阳区人保局答复认为1998年8月至2004年1月22日《北京市工资支付规定》实施之前，李怡晨的赔偿金请求没有法律法规依据并无不当，一审法院予以支持。《北京市工资支付规定》施行后至2007年11月22日期间，工美工艺品厂未按照国家规定给李怡晨发放基本生活费的行为违反了该规定第二十七条，即用人单位没有安排劳动者工作的，应当按照不低于本市最低工资标准的70％支付劳动者基本生活费的规定。如果认定工美工艺品厂克扣李怡晨工资属于情节严重情形，劳动保障行政部门可以依据该规定第三十五条第二款的规定责令用人单位向劳动者支付所欠工资数额与25％补偿金总和的二倍以内赔偿金。对于工美工艺品厂未按照国家规定向李怡晨发放生活费的问题，朝阳区人保局认为李怡晨投诉事项不符合《北京市工资支付规定》第三十五条第二款规定的情节严重情形，对李怡晨二倍赔偿金的请求不予支持，主要理由是李怡晨投诉之前工美工艺品厂已经根据民事判决将所欠工资及25%补偿金支付李怡晨，亦不存在责改不改情形。一审法院认为《北京市工资支付规定》第三十五条关于二倍赔偿金规定的适用问题，朝阳区人保局在履行劳动保障监察职责过程中是有自由裁量权的，可以根据查明的事实判断是否属于情节严重情形并决定是否适用。本案李怡晨与工美工艺品厂协商签订离岗协议，后以专项协议续签书的形式续签。李怡晨未能上岗期间工美工艺品厂一直按照双方协议书的约定为李怡晨发放生活费，并于2008年7月10日按560元的标准为李怡晨补发了2008年1月至6月的基本生活费，后又及时按照法院民事判决确定的内容向李怡晨支付了基本生活费差额及经济补偿金。李怡晨与工美工艺品厂签订的离岗待业协议是特定条件下用人单位与劳动者签订的协议，且无证据表明工美工艺品厂与李怡晨签订的协议存在欺诈、胁迫等情形。综上，朝阳区人保局认定工美工艺品厂的行为不属于《北京市工资支付规定》第三十五条规定的情节严重情形并无不当，一审法院亦予以支持。修改后《北京市工资支付规定》自2007年11月23日起施行，朝阳区人保局认为李怡晨2007年11月23日至2008年6月的赔偿金请求没有法律依据。一审法院认为，修改后的《北京市工资支付规定》第三十五条规定，用人单位克扣劳动者工资的，由劳动保障部门责令用人单位全额支付劳动者应得工资，逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50%以上100%以下的标准向劳动者加付赔偿金。根据上述规定，本案朝阳区人保局责令工美工艺品厂向李怡晨支付赔偿金的前提是用人单位存在责改不改即逾期不按照朝阳区人保局要求支付李怡晨应得全额工资的情形，本案李怡晨向朝阳区人保局投诉时工美工艺品厂已经按照民事判决的要求全额支付了所欠李怡晨工资及经济补偿金，责令改正的情形已经不存在，李怡晨在此基础上再行要求朝阳区人保局责令工美工艺品厂向其支付赔偿金已无事实基础。朝阳区人保局对李怡晨2007年11月23日至2008年6的二倍赔偿金请求不予支持的答复并不违反法律规定，一审法院予以支持。
综上，本案朝阳区人保局对李怡晨投诉事项调查并作出的答复符合法律规定，并无不当。李怡晨要求撤销被诉行政行为的诉讼请求没有事实和法律依法，一审法院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，一审法院判决驳回李怡晨的全部诉讼请求。
李怡晨不服一审判决，上诉认为：一、工美工艺品厂克扣上诉人待岗生活费的严重程度已触犯刑事法律。《最高人民法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》第三条规定，拒不支付一名劳动者三个月以上的劳动报酬且数额在五千元至二万元以上的，即构成拒不支付劳动报酬刑事犯罪。工美工艺品厂2002年拒绝劳动行政部门责令整改的要求，对上诉人不法侵害已经超过上述司法解释规定的上限，情节已构成严重。二、被上诉人超越权限擅自解释法律。《北京市工资支付规定》虽然未明确规定“情节严重”的标准，但根据《中华人民共和国立法法》、《关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》以及《规章制定程序条例》相关规定，只有制定者才有对法律、法规的解释权，劳动行政部门并无对“情节严重”的解释权。三、被上诉人以下位法抗拒上位法。民事判决及工美工艺品厂提交的《关于对本厂不在岗职工的管理办法》可以证明1998年该厂制定劳动规章克扣上诉人待岗生活费的违法侵权事实，根据《中华人民共和国劳动法》第八十九条规定对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任，该权利任何人无权剥夺，而被上诉人仅以其对《北京市工资支付规定》施行及修改前后的适用问题作出违法越权解释，剥夺劳动者要求侵权者赔偿的权利，违反了《中华人民共和国立法法》第七十九条之规定。四、被上诉人未能尽到查处违法企业的法定义务。《劳动保障监察条例》第十一条第一款规定劳动保障行政部门对用人单位制定内部劳动规章制度的情况负有监察义务。工美工艺品厂制定《关于对本厂不在岗职工的管理办法》仅发100元生活费，严重侵害上诉人合法权益。自1998年上诉人不断投诉，被上诉人明知工美工艺品厂存在违法行为，却没有履行审查处理的法定职责。五、一审判决书中未说明不采纳上诉人在一审期间提供并经质证的《关于对本厂不在岗职工的管理办法》及《北京工美集团有限责任公司工艺品分厂关于离岗职工待遇的情况说明》的理由。六、一审法院基于同一事实作出（2011）朝行初字第365号行政判决与本案一审判决两个相反的判决结果。请求二审法院撤销一审判决发回重审或查明事实依法改判。
朝阳区人保局同意一审判决，请求二审法院予以维持。
经审理查明，李怡晨系工美工艺品厂职工，双方签订有劳动合同。1998年6月，李怡晨与工美工艺品厂签订离岗待业协议书，同年9月，李怡晨与工美工艺品厂签订离岗人员协议书。在离岗期间，自1998年9月至2007年12月，工美工艺品厂向李怡晨每月发放100元生活费。2008年7月10日，工美工艺品厂以每月560元的标准为李怡晨补发了2008年1月至6月的基本生活费。2008年李怡晨以劳动争议为由提起民事诉讼，要求撤销其与工美工艺品厂签订的离岗待业协议书，履行双方签订的劳动合同的义务，为其安排工作岗位，补发1998年8月至2008年6月离岗期间未足额领取的生活费及所欠补偿金，另给予二倍赔偿款。2008年9月28日，一审法院作出（2008）朝民初字第21045号民事判决，判决工美工艺品厂为李怡晨安排工作岗位，支付李怡晨1998年8月至2008年6月基本生活费差额27474元及25%经济补偿金7568.50元，驳回李怡晨其他诉讼请求。李怡晨不服提起上诉，北京市第二中级人民法院于2009年2月27日作出（2009）二中民终字第873号民事判决，维持原判。2009年3月，工美工艺品厂通过法院向李怡晨支付了民事判决所确定的生活费差额和经济补偿金。2009年9月15日，李怡晨向原北京市朝阳区劳动和社会保障局（更名为朝阳区人保局）递交《投诉书》，请求责令工美工艺品厂支付其1998年8月至2008年6月所拖欠生活费与25%补偿金之和的二倍赔偿金。朝阳区人保局当日立案后，对李怡晨以及工美工艺品厂进行了调查询问。2009年10月28日，朝阳区人保局通过笔录形式答复李怡晨，劳动行政部门可以责令用人单位向劳动者支付所欠工资数额与25%补偿金总和的二倍以内赔偿金的法律期限为2004年1月22日至2007年11月23日，工美工艺品厂已于2009年3月3日通过法院支付李怡晨2004年1月22日至2007年11月23日生活费及25%经济补偿金，该厂的行为不构成修订前的《北京市工资支付规定》第三十五条第二款中规定的“情节严重”的情形。李怡晨不服上述答复向法院提起行政诉讼。2011年12月20日，一审法院作出（2011）朝行初字第365号行政判决，判令朝阳区人保局对李怡晨2009年9月15日的投诉请求重新进行答复。该判决生效后，朝阳区人保局于2012年2月13日作出被诉《告知书》并向李怡晨送达。
上述事实有朝阳区人保局向一审法院提交的《投诉书》、《朝阳区劳动保障监察受理投诉（举报）登记表》、《执法案件立案审批表》、《询问通知书（存根）》、《责令（限期改正通知书）》、对魏红、李怡晨的《询问笔录》、（2008）朝民初字第21045号民事判决书、（2009）二中民终字第873号民事判决书、北京市人民法院案款收据、京城特快专递邮件详情单、李怡晨向一审法院提交的《关于对本厂不在岗职工的管理办法》以及双方均提交的（2011）朝行初字第365号行政判决书在案佐证。上述证据经一审法院庭审质证，并经本院审查核实，可以作为认定案件事实的依据。李怡晨向一审法院提交《北京工美集团有限责任公司工艺品分厂关于离岗职工待遇的情况说明》，用以证明工美工艺品厂存在责改不改的情形，该证据经一审法院庭审质证，本院认为工美工艺品厂已在李怡晨向朝阳区人保局提出涉案投诉之前向李怡晨支付了生活费差额和经济补偿金，该证据证明目的不成立，不能作为认定本案事实的证据。
本院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”以及第十条第（三）项“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为举报、投诉的法定职责”之规定，朝阳区人保局具有依法对李怡晨投诉事项实施劳动保障监察的法定职责。
本案中，李怡晨依据《北京市工资支付规定》向朝阳区人保局投诉要求工美工艺品厂支付其1998年8月至2008年6月所拖欠生活费与25%补偿金之和的二倍赔偿金。《北京市工资支付规定》施行于2004年1月22日，并于2007年11月23日修改，且其第三十五条在修改前后对于用人单位支付赔偿金的适用条件和标准有不同规定。生效的民事判决尽管认为工美工艺品厂按照与李怡晨签订的离岗待业协议为其发放生活费低于国家规定标准，要求工美工艺品厂按照国家规定支付李怡晨生活费差额及经济补偿金，但同时认定李怡晨与工美工艺品厂签订的离岗待业协议并不存在欺诈或胁迫，且李怡晨提出涉案投诉之前，工美工艺品厂已经按照生效民事判决支付李怡晨生活费差额及经济补偿金，朝阳区人保局经调查后根据上述事实作出不支持李怡晨投诉请求的《告知书》，并无不妥。一审法院判决驳回李怡晨诉讼请求，本院予以支持。李怡晨上诉请求及理由不成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人李怡晨负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡兰芳
代理审判员 陈 恒
代理审判员 王琪璟
二〇一五年一月二十日
书 记 员 伍爱军