四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）乐行初字第35号
原告：张值巾，男，1964年5月15日出生，汉族。
委托代理人：毛卫东，北京银雷律师事务所律师。
被告：乐山市市中区人民政府，住所地乐山市市中区县街116号。
法定代表人：陈有波，区长。
委托代理人：周攀，四川益华律师事务所律师。
委托代理人：代晓梅，女，1975年9月1日出生，汉族，工作人员。
原告张值巾不服被告乐山市市中区人民政府（以下简称市中区政府）乐中府复决字（2015）2号行政复议决定，于2015年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月11日立案后，于2015年6月17日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院于2015年11月17日组织原告、被告进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2015年11月23日公开开庭审理了本案。原告张值巾及其委托代理人毛卫东，被告乐山市市中区人民政府的委托代理人代晓梅、周攀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月18日，被告市中区政府作出乐中府复决字（2015）2号《行政复议决定书》，认为乐山市市中区安谷镇人民政府（以下简称安谷镇政府）于2015年2月17日作出的要求张值巾自行搬迁禁养区内养殖场的《通知》，是依据《乐山市市中区畜禽养殖管理办法》对张值巾经营的富源养殖场所在村组位于禁养区内予以事实性陈述告知，《通知》中要求张值巾于2015年3月5日前自行搬迁禁养区内养殖场的内容，属于阶段性具体行政行为，并未对张值巾的权利义务产生实际影响。因此，张值巾对安谷镇政府于2015年2月17日作出的要求其自行搬迁禁养区内养殖场的《通知》不服申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议受理条件和范围的规定。张值巾申请市中区政府对《乐山市市中区畜禽养殖管理办法》进行合法性审查，经查，该办法于2013年11月22日施行，由市中区政府制定发布，市中区政府具备制定规范性文件的法定职权，主体符合法律规定，内容无违反《中华人民共和国畜牧法》等相关法律法规禁止性规定条款，制定程序符合《四川省行政规范性文件制定和备案规定》的要求。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定：一、驳回张值巾请求撤销安谷镇政府作出的要求其自行搬迁禁养区内养殖场《通知》的申请；二、确认《乐山市市中区畜禽养殖管理办法》合法。
原告张值巾诉称，原告于2002年12月21日取得乐中规建（2002）310号《建设用地规划许可证》后在该证标明的位置建设了富源养殖场，于2012年6月11日取得个体工商户营业执照，多年来一直合法经营至2014年养殖场地块因成贵高铁项目被征收，原告和政府存在土地征收补偿安置纠纷。2015年2月17日原告收到安谷镇政府依据2014年1月26日《乐山市人民政府关于进一步加强乐山市城市规划管理的通告》和2013年11月22日《乐山市市中区畜禽养殖管理办法》作出的要求原告于2015年3月5日前自行搬离禁养区内养殖场的通知。原告认为该通知程序和实体均违法，向被告申请行政复议撤销该通知，被告以该通知属于事实性陈述、阶段性具体行政行为、未对原告权利义务产生实际影响为由，作出乐中府复决字（2015）2号行政复议决定。原告认为，原告的养殖场一直合法经营和遭遇政府征收在先，应当依法走土地征收程序解决双方争议，而不应政出多门、朝令夕改违法作出带有警告、行政处罚、行政强制性质的通知。该通知既然属于具体行政行为，直接关系到原告经营的养殖场是否合法和补偿额高低，当然对原告的权利义务产生了实质影响。被告作出该行政复议决定事实上等于没有受理原告复议申请，未尽行政复议法定职责。请求：1.撤销乐中府复决字（2015）2号行政复议决定；2.判令被告重新作出行政复议决定；3.本案诉讼费由被告承担。
被告市中区政府辩称：一、原告错列被告。被告作出的复议决定没有改变原行政行为，也没有维持该行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条的规定，原告单独起诉被告错误。二、被告乐中府复决字（2015）2号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。1.安谷镇政府作出《通知》是依据《乐山市市中区畜禽养殖管理办法》对原告经营的富源养殖场所在村组位于禁养区予以事实性陈述告知，性质为阶段性行政行为，并未对原告的权利义务产生实际影响。因此，该通知不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，驳回其申请。2.被告行政复议程序合法。2015年3月13日被告收到原告行政复议申请，受理后发现案情复杂，不能在法定期限内作出复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定延期30日，2015年5月18日作出复议决定。3.被告审查《乐山市市中区畜禽养殖管理办法》后，认为该办法由被告制定发布，被告具备制定规范性文件的法定职权，该办法内容不违反《中华人民共和国畜牧法》的规定，且依据《四川省行政规范性文件制定和备案规定》进行备案，具备合法性。请求驳回原告诉讼请求。
经审理查明，2002年12月21日，乐山市市中区安谷镇富源养殖场的养殖房用地项目取得乐中规建（2002）310号《建设用地规划许可证》，用地位置为安谷镇七星村四社。2012年6月11日，乐山市市中区安谷镇富源养殖场取得个体工商户营业执照，经营者为原告张值巾。2015年2月17日，乐山市市中区安谷镇人民政府（以下简称安谷镇政府）向原告送达《通知》，载明：按照2014年1月26日《乐山市人民政府关于进一步加强乐山市城市规划管理的通告》以及乐中府发《乐山市市中区畜禽养殖管理办法》的规定，我镇已纳入乐山市主城区范围，七星等村已列入禁养区。你户的养殖房（场）位于安谷镇七星村四社，属于禁养区范围。根据《乐山市市中区畜禽养殖管理办法》第一章第三条第四款规定，现通知你户于2015年3月5日前自行搬迁禁养区内的养殖房（场）。2015年3月13日，原告以安谷镇政府为被申请人，向被告市中区政府申请复议，请求：一、撤销安谷镇政府作出的要求张值巾自行搬迁禁养区内养殖场的《通知》；二、对安谷镇政府作出的具体行政行为所依据的《乐山市市中区畜禽养殖管理办法》予以合法性审查，并依法确认该办法违法。被告于2015年3月16日受理后，于同月19日向安谷镇政府送达《提出答复通知书》。安谷镇政府于次日向被告提交了《行政答复书》。2015年4月29日，被告作出《延期审理通知书》，以该案情况复杂，不能在法定期限内作出复议决定为由，决定延期30日作出复议决定，并于次日送达原告。2015年5月18日，被告作出乐中府复决字（2015）2号行政复议决定。2015年6月2日，被告向原告和安谷镇政府送达被告作出乐中府复决字（2015）2号《行政复议决定书》。原告不服，诉来本院。
证明以上事实的证据有：被告提交的《行政复议申请书》、乐山市市中区安谷镇富源养殖场《个体工商户营业执照》、乐中规建（2002）310号《建设用地规划许可证》、安谷镇政府于2015年2月17日向原告作出的《通知》、乐中府复受字（2015）8号《行政复议受理通知书》、乐中府复答字（2015）8号《提出答复通知书》及送达回证、安谷镇政府《行政答复书》、乐中府复延字（2015）2号《延期审理通知书》及送达回证、乐中府复决字（2015）2号《行政复议决定书》及送达回证；原告提交的乐山市市中区安谷镇富源养殖场《个体工商户营业执照》、乐中规建（2002）310号《建设用地规划许可证》、安谷镇政府于2015年2月17日向原告作出的《通知》、乐中府复决字（2015）2号《行政复议决定书》；双方当事人在庭审中的陈述。
原告、被告提交的其他证据和事实主张因与本案事实没有关联，本院不予采纳。
本院认为，本案被诉行政行为是被告市中区政府于2015年5月18日作出的乐中府复决字（2015）2号行政复议决定。依照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告具有作出本案复议决定的法定职责。关于被告答辩提出原告错列被告的本案程序问题，本案被诉行政复议决定第一项系从程序上驳回了原告张值巾的复议申请，没有对安谷镇政府的通知行为作出合法性判断，既不属于复议决定维持原行政行为由原行政机关和复议机关作为共同被告的情形，也不属于复议决定改变原行政行为由复议机关单独作为被告的情形。该复议决定是基于复议申请不符合行政复议范围和受理条件而从程序性上拒绝作出复议决定的行为，且已经阻断了原告获得实体复议救济的途径，故市中区政府作为本案被告主体适格。
安谷镇政府于2015年2月17日作出的要求原告自行搬迁禁养区内养殖场的《通知》，虽然形式上是具有告知性质的通知行为，但其中包含有要求原告于2015年3月5日前自行搬迁养殖场的内容，实质上已经对原告设定了限期搬迁的义务。因此，原告的复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定的情形，属于行政复议范围。被告辩称该通知属于阶段性具体行政行为，并未对原告的权利义务产生实际影响的理由不能成立。被告以原告申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议受理条件和范围的规定为由，决定驳回其请求撤销安谷镇政府《通知》的复议申请，适用法律错误。
《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。表明对规范性文件的合法性审查不能单独提出，只能在对具体行政行为申请行政复议时一并附带性提出。在对具体行政行为的行政复议申请本身被程序性驳回的情况下，单独对具体行政行为所依据的规范性文件进行合法性审查，不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定。本案中，被告在从程序上驳回原告请求撤销安谷镇政府《通知》的复议申请的同时，又作出了确认《乐山市市中区畜禽养殖管理办法》合法的复议决定，违反了法定程序。
综上所述，被告作出的乐中府复决字（2015）2号行政复议决定适用法律错误，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项的规定，判决如下：
一、撤销被告乐山市市中区人民政府于2015年5月18日作出的乐中府复决字（2015）2号行政复议决定；
二、被告乐山市市中区人民政府在本判决生效之日起六十日内重新作出复议决定。
案件受理费50元，由被告乐山市市中区人民政府负担。原告张值巾预交案件受理费50元，予以退还。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 吕南屏
审 判 员 钟小红
人民陪审员 彭 东
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 李菲菲
附相关法律条文
《中华人民共和国行政复议法》
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：
（一）国务院部门的规定；
（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；
（三）乡、镇人民政府的规定。
前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。
第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。
对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。