贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔05行终107号上诉人（原审原告）兰学修，男，汉族，1964年12月28日生，住贵州省毕节市。被上诉人（原审被告）毕节市人力资源和社会保障局地址：毕节市行政办公中心C栋西713室。法定代表人高扬宗，该局局长。被上诉人（原审被告）贵州省人力资源和社会保障厅地址：贵州省贵阳市云岩区延安中路20号。法定代表人韩先平，该厅厅长。原审第三人七星关区大屯彝族乡人民政府地址：贵州省毕节市七星关区大屯乡烙烘村官房组。法定代表人陆军，该乡乡长。上诉人兰学修因与被上诉人毕节市人力资源和社会保障局（以下简称：毕节市人社局）作出不予认定公（工）伤决定、被上诉人贵州省人力资源和社会保障厅（以下简称“贵州省人社厅”）行政复议决定纠纷一案，不服大方县人民法院作出的（2016）黔0521行初407号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。经原审法院审理查明：原告兰学修系大屯政府行政编制内的副科级干部，公务员身份，受伤前为大屯乡青山村包村负责人。2014年7月30日，兰学修在驾驶贵Ｆ×××××号普通二轮摩托车赶往青山村开展工作的路途中，行至大屯××中心组路段时，与对向驶来的周大泽驾驶的贵Ｆ×××××号普通二轮摩托车相撞，致使兰学修受伤。2014年8月18日，毕节市公安局七星关分局交通警察大队作出毕公交认字[2014]第3023号《道路交通事故认定书》，认定兰学修在此次事故负主要责任，周大泽负次要责任。2014年10月7日，大屯政府将兰学修受伤情况向七星关区人社局进行呈报。2015年3月9日，七星关区人社局作出七星人社劳鉴字[2015]4号《关于不予认定兰学修因公（工）受伤的通知》，对兰学修受伤不予认定为因公（工）受伤。兰学修不服该通知，于2015年6月9日向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销该通知，并责令被告依法重新作出工伤认定。原审法院于2015年9月6日作出（2015）黔方行初字第34号《行政判决书》，判决撤销七星关区人社局作出的七星人社劳鉴字[2015]4号《关于不予认定兰学修因公（工）受伤的通知》的行政行为，由七星关区人社局重新作出行政行为。2016年1月8日，毕节市人社局根据（2015）黔方行初字第34号行政判决重新启动工伤认定程序。2016年1月11日，毕节市人社局作出编号0502201628473号《不予认定工伤决定书》，认为兰学修受到的伤害不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形；或者根据黔人福[1989]3号文第一条第七款之规定，属于不得认定或者视同工伤的情形，不予认定兰学修2014年7月30日所受伤害为公（工）伤。兰学修不服，于2016年3月25日向原审法院提起行政诉讼，请求判令撤销毕节市人社局2016年1月11日作出的《不予认定工伤决定书》，并判令被告重新作出工伤认定。2016年5月3日，原审法院作出（2016）黔0521行初74号《行政判决书》，判决撤销毕节市人社局2016年1月11日作出的编号为0522201628473号《不予认定工伤决定书》的行政行为，并由毕节市人社局在判决生效后60日内重新作出行政行为。2016年6月22日，被告毕节市人社局根据（2016）黔0521行初74号行政判决重新启动工伤认定程序，并分别于2016年6月28日、29日，向原告兰学修、第三人大屯政府送达了重新启动工伤认定程序告知书、举证通知书。2016年7月20日，毕节市人社局作出《不予认定公（工）伤决定书》（编号：0500201628473），认为兰学修受到的事故伤害，因其负主要责任，不符合《贵州省人事局关于国家机关、事业单位工作人员因公（工）负伤、致残、死亡待遇的处理意见》（黔人福[1989]3号）文件第一条第七项之规定，不属于公（工）伤认定范围，决定不予认定为公（工伤）。原告不服，于2016年8月10日申请贵州省人社厅复议。2016年8月15日，贵州省人社厅受理原告复议申请。2016年9月30，贵州省人社厅作出黔人社厅行复决字[2016]21号《行政复议决定书》，维持毕节市人社局作出的不予认定公（工）伤决定。2016年10月23日，原告向原审法院提起诉讼，请求判令撤销毕节市人社局0500201628473号《不予认定公（工）伤决定书》、贵州省人社厅黔人社厅行复决字（2016）21号《行政复议决定书》的行政行为，审查黔人福[1989]3号的合法性，限期被告省人社厅重新作出公（工）伤认定。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。……人民法院审理行政案件，参照规章。”以及第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”关于黔人福[1989]3号文件是否合法的问题。《中华人民共和国公务员法》规定，公务员享有获得保险待遇的权利，国家建立公务员保险制度，保障公务员在工伤、失业、患病、生育等情况下获得帮助和补偿，任何机关不得违反国家规定擅自提高或降低公务员保险待遇。根据《工伤保险条例》第二条、第六十五条关于工伤保险适用范围、公务员等的工伤保险待遇的规定，以及《贵州省工伤保险条例》第三十一条第二款“将公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员逐步纳入工伤保险。”的规定，公务员有权依照法律的规定享受工伤保险待遇的权利，但被排除在工伤保险、工伤认定范围外，而贵州省内的公务员将逐步纳入工伤保险范围。黔人福[1989]3号文件是贵州省人事局（现在的贵州省人社厅）制定的关于国家机关、事业单位工作人员因公（工）负伤、致残、死亡待遇的处理意见的规范性文件，对因公（工）负伤、致残、死亡确定的范围及待遇作出了具体规定，与我国现行法律、法规、规章不相冲突或矛盾、抵触，即并未违法，且该文件虽距今时间较长，与社会发展水平相比，存在一定滞后性，但该文件并未被废止或失效，现行有效。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。具体到本案，即针对毕节市人社局作出的不予认定公（工）伤决定、贵州省人社厅作出的行政复议决定是否合法进行审查。关于毕节市人社局作出的不予认定公（工）伤决定是否合法的问题。原告系大屯政府副科级干部，国家公务员身份。2014年7月30日12时20分许，原告因工作原因驾驶二轮摩托车外出工作途中发生交通事故受伤，经交通警察交警部门认定原告在此次事故中负主要责任。《工伤保险条例》第二条第二款规定：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”、第六十五条规定：“公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定。”、《贵州省工伤保险条例》第三十一条第二款规定：“公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员逐步纳入工伤保险。”因目前我国相关法律、法规、规章或国家政策并无对国家机关公务员认定工伤情形的相关规定，且贵州省毕节市公务人员尚未纳入工伤保险，故其遭受的事故伤害不适用《工伤保险条例》和《贵州省工伤保险条例》关于对工伤认定的情形。原告所受的伤害系外出工作过程中造成，应当由其所在单位支付费用，被告毕节市人社局依据黔人福[1989]3号第一条“因公（工）负伤、致残、死亡确定的范围“第7项“工作人员因公（工）乘坐车、船、飞机发生意外事故或因公（工）外出（包括上下班途中）发生交通事故，并非因本人责任而伤亡（凡因本人过失而造成交通事故伤亡，不能按因公（工）处理）。”之规定，于2016年7月20日作出的编号：0500201628473号《不予认定公（工）伤决定书》，其认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确。针对被告贵州省人社厅作出的行政复议决定是否合法的问题。贵州省人社厅于2016年8月15日受理原告行政复议后，向申请人、被申请人送达受理通知书，并向被申请人送达行政复议申请书。毕节市人社局提交作出行政行为的证据、依据及其他材料后，贵州省人社厅审查后，认为毕节市人社局作出的《不予认定公（工）伤决定书》（编号：0500201628473）并无不当，于2016年9月30日作出维持毕节市人社局不予认定公（工）伤决定的行复决字（2016）21号《行政复议决定书》并履行送达程序。贵州省人社厅作出的行政复议行为程序合法，符合法律规定。综上，原告的诉讼请求无事实基础和法律根据。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十一条“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明……”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告兰学修的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告兰学修负担。宣判后，上诉人兰学修不服，向本院提起上诉称：一、原判对黔人福（1989）3号文件合法性审查流于形式，片面认定为没有废止，现行有效。二、上诉人的主要责任是交通事故责任的认定，但导致受伤是因公外出发生交通事故，非上诉人所能抗拒或避免的意外伤害，被上诉人毕节市人社局适用黔人福（1989）3号文件第一条第（七）项的规定错误。三、法律、法规、规章未禁止公务员参照《工伤保险条例》进行工伤认定，原判认定错误且与前两次判决结果自相矛盾。四、《工伤保险条例》第六十五条规定：公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定。具体办法没有出台，但黔人福（1989）3号文件已与社会经济发展悬殊太大，严重过时。原判认定被上诉人行政行为合法的依据错误。请求：一、撤销大方县人民法院作出的（2016）黔0512行初407号行政判决，依法改判；二、撤销被上诉人毕节市人社局2016年7月20日作出的05002101628473不予认定公（工）伤决定书及被上诉人贵州省人社厅作出的黔人社厅行复决定（2016）21号行政复议决定书，判令被上诉人重新作出公（工）伤认定；三、附带审查黔人福（1989）3号文件合法性。被上诉人毕节市人社局、贵州省人社厅未作答辩。二审审理过程中，当事人未提交新证据。二审经审理查明的事实与原审审理查明的事实一致。本院认为，《工伤保险条例》第二条第二款规定：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利”、第六十五条规定“公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故受伤或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定”、《贵州省工伤保险条例》第三十一条第二款规定：“公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员逐步纳入工伤保险。”。目前我国相关法律、法规、规章或国家政策并无对国家机关公务员认定工伤情形的相关规定，且贵州省毕节市公务人员尚未纳入工伤保险，故公务员因事故遭受伤害不适用《工伤保险条例》和《贵州省工伤保险条例》关于对工伤认定的情形。贵州省人事局（现贵州省人社厅）制定的黔人福（1989）3号文件系为了保障公务员因公发生事故伤害获得相关福利待遇的权利，并未限制或者剥夺公务员依法享有的权利，亦未增加公务员的义务，与我国现行法律、法规、规章并不冲突或矛盾，且未废止或失效，该文件合法有效。本案中，上诉人兰学修系毕节市七星关区大屯乡人民政府副科级干部，系国家公务员，不适用《工伤保险条例》及《贵州省工伤保险条例》。上诉人兰学修因公遭受事故，系因其违反《中华人民共和国道路交通安全法》第三十五条的规定，并承担事故主要责任，而非本人不可抗拒或不可避免的意外伤害事故，被上诉人毕节市人社局依据黔人福（1989）3号文件第一条第七项的规定作出不予（公）工伤认定，适用法律正确，证据充分，程序合法。被上诉人贵州省人社厅作出维持复议决定程序合法，符合法律规定。大方县人民法院作出的（2016）黔0521行初407号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰学修承担。本判决为终审判决。审 判 长 张多周审 判 员 赵 娟审 判 员 吴 岚二〇一七年五月三十一日法官助理 贾伟茜书 记 员 汪 进