广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤71行终2335号
上诉人（原审原告）：梁海其，男，19XX年X月XX日出生，汉族，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：李朝龙，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：梁伙坚，男，19XX年X月X日出生，汉族，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：李均和，男，19XX年X月XX日出生，汉族，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：梁志铭，男，19XX年X月XX日出生，汉族，住广东省罗定市。
诉讼代表人：李朝龙、梁志铭。
被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅，住所地广州市。
法定代表人：陈光荣，厅长。
委托代理人：刘丽芳，该厅工作人员。
委托代理人：刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府，住所地广州市。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托代理人：郭伟、邓凯，该府工作人员。
上诉人梁海其等5人因诉被上诉人广东省国土厅、广东省人民政府用地批复及行政复议一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1576号行政裁定，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审理查明：1998年4月23日，原广东省国土厅向云浮市国土局作出粤地政[1998]96号《关于国道324线改造工程用地补办手续的批复》（即涉案批复），主要内容如下“云国土征报字[1998]12号文悉，根据省国土厅粤地政函[1999]14号文的函复，经研究，现批复如下：一、在改造国道324线公路建设中，你市324线罗城至冲花路段改造工程指挥部在未经国土部门批准的情况下，于1993年3月使用了市素龙镇桃子、中村、沙豪岗、素龙、赤坎、潭井、平南等管理区土地31.9313公顷（折合478.969亩，其中：水田368.471亩、旱地60.153亩、鱼塘41.44亩、山地2.88亩、其他土地6.025亩），在违法用地清查清理中，用地单位已认识到未批先用的违法行为，并作出了检查，为完善用地手续，同意罗定市国土局征用上述土地，并划拨给罗定市324线罗城至冲花路段改造工程指挥部使用，作为324国道线罗定素龙、罗城段工程改造用地。二、征地补偿按协议书办理。三、被征耕地原负担的农业税任务，请按省府的规定办理。”
2017年1月20日，原告梁海其、李朝龙、梁伙坚、李均和、梁志铭向被告省政府递交行政复议申请书，申请撤销涉案批复；被告省政府收到原告的复议申请后，于2017年1月23日作出粤府行复[2017]63号《补正行政复议申请材料通知书》，于2017年2月9日作出粤府行复[2017]63号《行政复议受理通知书》，决定对原告的复议申请予以受理，并于同日向被告省国土厅作出粤府行复[2017]63号《提出行政复议答复通知书》；被告省国土厅于2017年2月22日作出《行政复议答复书》，并提交了当初作出涉案处理决定的证据、依据和其他有关材料；被告省政府于2017年4月5日作出粤府行复[2017]63号《行政复议决定书》（即涉案决定书），决定维持涉案批复，并告知原告诉权。原告不服，诉至原审法院，请求撤销涉案批复和涉案决定书。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原广东省国土厅于1998年4月23日作出粤地政[1998]96号《关于国道324线改造工程用地补办手续的批复》，五原告于2017年4月21日向原审法院提起本案行政诉讼，已超过法定的起诉期限，且无正当理由，故对原告提出的要求撤销涉案批复的起诉应依法予以驳回。虽然被告省政府对五原告的行政复议申请作出了行政复议决定，并告知了五原告诉权，但从维护起诉期限制度从而维护行政法律关系的稳定性出发，不应认为因超过起诉期限而已经丧失了的诉权可以通过行政复议的方式重新取得。综上，原审法院对原告提出的要求撤销涉案批复及涉案决定书的起诉应予以驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告梁海其、李朝龙、梁伙坚、李均和、梁志铭的起诉。
上诉人梁海其等人不服原审裁定，上诉称：一、一审法院程序违法。剥夺原告授权委托代理人的权利且超期审判。二、一审法院认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释法释》第四十一条等规定，其起诉未超过起诉期限。一审法院草率的作出（2017）粤7101行初1576号行政裁定书，无法对复议程序的合法性进行依法审查，而且无助于人民群众对复议机关的监督，更难以实现行政纠纷公正、有效和及时化解。基于上述理由，恳请上级法院作出公正判决。上诉请求：依法撤销一审行政裁定，发回原审法院继续审理。
被上诉人广东省国土厅二审答辩称：一、原审法院根据《中华共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，认为原广东省国土厅于1998年4月23日作出涉案批复，上诉人于2017年4月21日向原审法院提起本案行政诉讼，已超过法定的起诉期限，且无正当理由，驳回被被上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。二、本案依法不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》(2009年8月27日修正)第三十条第二款规定，“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据上述规定及[2005]行他字第23号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》的规定，行政机关最终裁决包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。本案中，涉案批复是经省政府审核同意，由被上诉人代表省政府作出的征收土地决定，属于上述法律规定的由行政机关最终裁决的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，上诉人对涉案批复不服起诉的，不属于行政诉讼受案范围，应不予受理；已经受理的，应当驳回起诉。因此本案依法不属于行政诉讼的受案范围，应予以驳回起诉。三、被上诉人人在行政复议期间已依法履行举证责任。四、被上诉人作出涉案批复认定事实清楚、适用依据正确。1997年11月30日，云浮市国土局向被上诉人作出云国土报[1997]21号《关于清查违法用地补办用地手续的请示》，列表上报清查工作中违法用地情况，其中《罗定市违法用地补办用地手续申报表》中第2宗即为涉案土地。经过审核，被上诉人作出粤地政函[1997]22号《关于云浮市违法用地补办手续问题的回复》，同意包括涉案土地在内的111宗用地经依法处理后按规定补办手续。1998年3月30日，云浮市国土局作出云国土征报字[1998]12号《关于上报补办国道324线罗定素龙、罗城段用地补办手续的请示》，申请将涉案土地补办用地手续。被上诉人经过审核，认为该报批材料完整齐备，符合粤国土电[1997]14号《广东省国土厅关于冻结占用审批耕地和清查非农建设‘用地中若干具体问题的处理意见》中可以补办用地手续的情形，遂于1998年4月23日作出涉案批复，同意涉案土地补办用地手续。综上所述，请求二审法院维持原审法院裁定。
被上诉人广东省政府二审答辩称：一、行政复议受理程序合法。上诉人不服省国土厅作出的涉案批复，向被上诉人申请行政复议，经补正相关材料后，被上诉人依法受理其行政复议申请，并向上诉人邮寄送达了《行政复议受理通知书》，同时向省国土资源厅发出《提出行政复议答复通知书》，被上诉人相关行政复议受理程序，符合规定。二、行政复议审查程序合法。省国土资源厅收到《提出行政复议答复通知书》后，依法向被上诉人提交《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，被上诉人查明：涉案土地符合相关规定中可以补办用地手续的情形，经逐级审批后报至省国土厅依规作出涉案批复，并无不妥。三、行政复议决定程序合法。被上诉人在法定的审查期限内，依法作出“复议决定”，维持了原具体行政行为，并邮寄送达给上诉人、省国土资源厅，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定。综上，被上诉人作出的“复议决定”认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，一审法院作出驳回起诉的行政裁定符合《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释的相关规定，请求二审法院依法予以维持并驳回上诉人的上诉请求及判令上诉人承担全部诉讼费用。
经二审审查，原审裁定审理查明的事实清楚，且有相应证据证实，本院二审予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第二十五条第二款规定：“征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定，“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》（[2005]行他字第23号）规定，行政机关最终裁决包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。
本案中，原广东省国土厅于1998年4月23日作出的涉案用地批复，根据《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第二十五条第二款的规定及《关于授予土地审批权限问题的复函》（粤办函[1992]195号）的规定，属于经省政府审核同意作出的用地批复。被上诉人亦确认该用地批复系经省政府审核同意。根据前述《中华人民共和国行政复议法》第三十条等有关行政机关最终裁决情形的规定，本案涉案用地批复及维持涉案用地批复的行政复议决定，属于由行政机关最终裁决的情形，不属于行政诉讼受案范围。原审法院裁定驳回上诉人起诉，处理结果正确，本院二审予以维持。被上诉人广东省人民政府在维持涉案用地批复的行政复议决定中告知上诉人诉权不当，予以指明。
关于上诉人提出一审不予同意其委托代理人未作出合法解释的问题。经查，一审法院在2017年5月9日对五位上诉人进行询问时，已明确告知五位上诉人委托的三名公民个人代理人不符合法律规定。上诉人认为一审未作出合法解释的理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，上诉人梁海其等人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审裁定认定事实清楚，程序合法，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
审 判 员 石晓利
二〇一八年二月五日
法官助理 魏玲英
书 记 员 王 薇