浙江省淳安县人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2017）浙0127行赔初4号
原告洪善泽，男，汉族，1938年2月12日出生，住淳安县。
委托代理人洪阳，男，汉族，1966年1月8日出生，住淳安县，系洪善泽之子。
委托代理人洪强，男，汉族，1964年2月4日出生，住杭州市滨江区。系洪善泽之子。
被告淳安县国土资源局。住所地淳安县千岛湖镇环湖北路***号。
法定代表人钱立华，局长。
出庭负责人郑斌，副局长。
委托代理人胡爱平，浙江千岛湖律师事务所律师。
被告淳安县姜家镇霞社村村民委员会。住所地淳安县姜家镇霞社村。
法定代表人洪有财，村委会主任。
委托代理人陈富强、方小飞，浙江泽道律师事务所律师。
原告洪善泽诉被告淳安县国土资源局（以下简称淳安县国土局）、淳安县姜家镇霞社村村民委员会（以下简称霞社村委）城建行政赔偿一案，本院于2017年8月11日审查受理后，依法组成合议庭，于同年9月14日公开开庭审理了本案。原告洪善泽的委托代理人洪阳、洪强，被告淳安县国土局的负责人郑某及其委托代理人胡爱平，被告霞社村委负责人洪有财及其委托代理人方小飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
行政行为的内容：2013年6月，洪善泽向霞社村委提出翻建占地面积50㎡房屋的申请，同年7月3日经村委会和村民代表集体讨论同意，经7天公示后，霞社村书记、村委主任分别在申请表上签署同意意见。9月10日，姜家镇政府联村干部和工作片长也在该申请表的意见栏内签名。9月12日，淳安县国土局姜家中心所也在该申请表上签署了“同意拆建50㎡”的意见。同年8月28日，霞社村委在《淳安县农村村民建房审批表》上签署了报批意见。同年11月11日，联合踏勘的国土员在审批表上签署了“符合土地利用总体规划、符合建房条件、土地性质为建设用地”的拆建意见。同年10月，洪善泽与洪某2并房后进行了拆建并建成了占地面积50㎡房屋1幢。2014年3月24日，淳安县国土局姜家中心所负责人在审批表上签署了同意意见，但姜家镇政府一直未在该审批表上签署审核的意见，也未对洪善泽进行书面告知。2014年5月27日和6月17日，姜家镇政府分别作出《限期整改通知书》（16号）和《强制拆除违法建筑通知书》（1702号），并于同年7月9日对涉案房屋实施了强制拆除。2016年4月21日，洪善泽等四人向姜家镇政府提出行政赔偿申请，同年6月20日，姜家镇政府作出《不予赔偿决定书》。
原告洪善泽诉称，登记在原告之三子洪某1名下的《集体土地建设用地使用证》载明三宗占地面积60.8㎡的祖传房屋（第4、5、6宗），与第三人洪某2存在共有且交叉，由于多年失修，已无法居住和使用，且不便管理。原告与洪某2协商，准备把该三宗祖传房屋置换部分宅基后各自翻修，并于2013年6月同时向霞社村委提出翻修建房申请。原告的建房申请，经霞社村委讨论（7月3日两委会）及公示无异议，被告淳安县国土局姜家中心所工作人员现场踏勘同意拆建。当年9月底，被告霞社村委负责人口头告知“双方的建房申请审核已通过，可以先行拆建”。10月初，原告与洪某2把该三宗祖传房屋拆除互换部分宅基地后实施翻修，至当年底原告翻修完工。2014年7月，淳安县姜家镇人民政府将原告翻修后的50㎡房屋以“未批先建”为由实施强拆。原告在翻修前已履行必要的建房用地报批手续，且基于对两被告的信赖，认为自己的建房申请应该得到批准而实施，原告在翻修过程中没有过错。两被告的行为，造成洪某1拥有合法权属的三宗祖传房屋失灭，以及原告翻修后的50㎡房屋被非法强拆的重大经济损失，侵犯了原告的合法财产权。故诉请判令两被告赔偿原告经济损失349040元。
原告在起诉和审理过程中，向本院提供如下证据材料：1、洪某1《集体土地建设用地使用证》1份，拟证明洪某1拥有三宗祖传房屋的合法权属，原告依法继承的事实。2、《姜家镇农村村民建房申请表》《淳安县农村建房审批表》各1份，拟证明原告提出翻修申请，经两被告初审通过的事实。3、姜某霞社村两委会议记录1份，拟证明霞社村委于2013年7月3日召集两委会议，讨论并通过原告与洪某2等人的建房申请。4、三宗祖传房屋翻修前后及被强拆照片6份，拟证明三宗祖传房屋翻修前原状，原告翻修后的50㎡房屋被拆的事实。5、原告损失清单1页，拟证明349040元经济损失的事实。
被告淳安县国土局辩称：一、原告诉称的申请过程虽属事实，但根据姜家镇政府作出的《限期整改通知书》和《强制拆除违法建筑通知书》，案涉房屋已被认定违法并实施强制拆除。淳安县人民法院于2015年6月3日作出的（2015）杭淳行初第16号行政判决，在判决理由部分也阐明了涉案房屋“未经审批，属违法建筑，理应拆除”的观点，且双方对该判决均未提出上诉。二、淳安县国土资源局姜家中心所在《淳安县农村村民建房审批表》现场联合踏勘意见栏签署“同意拆建50㎡”的审核意见与涉案房屋拆建、被强拆不具有直接的因果关系。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第二款和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十六条规定，农村村民建住宅，需经本村村委受理，讨论通过并经公布后，由“乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”，因此，宅基用地须经县级人民政府批准是众所周知的法律制度。根据淳安县人民政府《关于进一步加强农村村民建房管理工作的通知》（淳政发[2009]40号文件）第四条第三款“乡镇政府受理农户建房申请后，可要求国土局国土所对其建房条件共同进行审查，对不符合建房条件的，由乡镇政府及时退回申请并作出不予受理的书面说明”的规定，宅基用地审核属乡镇人民政府的法定职责。国土所提出的踏勘等意见，属于审核前的过程性行为，不是原告拆建的批准依据。因此涉案房屋不属于合法财产，不受物权法的保护。原告主张的行政赔偿，其理由不能成立，不应得到支持。
被告淳安县国土局在法定期限内向法庭提供如下证据：1、姜家镇农村村民建房申请表、淳安县农村村民建房审批表，拟证明淳安县国土资源局姜家中心所在现场踏勘栏签署意见并加盖现场踏勘专用章的行为只是乡镇人民政府审核之前的过程性行为。2、淳安县人民法院（2015）杭淳行初字第16号行政判决书，拟证明该判决在判决理由部分阐明了涉案的50㎡附房“未经审批，属违法建筑，理应拆除”的观点，双方对该判决均未提出上诉。3、淳政发[2009]40号文件第4条第3项规定的组织联审制度说明国土所的行为是审核前的过程性行为。文件中提到了农村建房审核过程，政府审核之前，可以指派国土所联审。
被告霞社村委辩称：一、被告非本案适格主体。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是基层群众性自治组织，并非国家机关和行政机关，不符合《国家赔偿法》规定的赔偿主体。二、涉案房屋为违法建筑（答辩理由与被告淳安县国土局同）。三、被告在建房审批表签章与涉案房屋被拆不存在直接因果关系。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款、《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十六条和淳安县人民政府《关于进一步加强农村村民建房管理工作的通知》第一条第1款的规定，原告洪善泽不具有宅基地的用地申请权，在未经合法审批且不能获得审批情形下，原告擅自对祖传房屋进行拆建，系由原告自主行为所导致，与被告之间无因果关系，不属于行政赔偿的范围。请求法庭依法驳回原告诉讼请求。
被告淳安县姜家镇霞社村村民委员会在法定期限内向法庭提供如下证据：（2015）杭淳行初字第16号行政判决书1份（复印件）、（2016）浙0127行赔初1号行政裁定书1份（复印件），拟证明涉案房屋属违法建筑，理应拆除的事实。
法庭审理中，两被告对原告所举证据1-4的真实性无异议，认为受理和现场踏勘是审核之前过程性行为，不是许可行为，与本案赔偿无关联。证据5由原告主观做出，不能作为行政赔偿的客观数据，其中14万元的祖传房屋因互换造成的损失不属于行政赔偿范围。原告对两被告所举证据的真实性均无异议，认为两被告的受理和现场踏勘后一直没有把申请表、审批表退还给申请人的行为，足以使申请人有理由相信建房行为是正确的。法院撤销判决的主文与理由相矛盾，姜家镇政府在行政程序中对涉案房屋是否属于违法建筑没有启动认定程序。申请人与祖传房屋共有人洪某2同时提交了建房申请，洪向华的建房事实说明农村建房是可以边建边批准的。
本院审查认为，原告提交的证据5是自拟材料，不具有客观性而不予采信；原、被告所举的其他证据，对方当事人均认可其真实性，且来源于其他行政诉讼案件，其中部分属生效裁判文书和规范性文件，均与本案有关联而予以全部认定。
结合本院采信的证据及双方当事人的庭审陈述，本院认定事实如下：
原告洪善泽与方某系夫妻关系，育有三子，其中一子为洪某1。1990年11月8日，洪某1与陈高琴登记结婚。1992年2月13日，双方生育女儿洪洁萍。同年4月，洪某1去世。方某系淳安县姜家镇霞社村村民，原告洪善泽系退休教师，为非农户籍。2013年6月，洪善泽向霞社村委提出翻建占地面积50㎡房屋的申请。同年7月3日，霞社村委和村民代表集体讨论同意其申请，并经7天公示后，于同年8月23日填写了《姜家镇农村村民建房申请表》，霞社村书记、村委主任分别在申请表上签署同意意见。9月10日，姜家镇政府联村干部和工作片长也在该申请表的意见栏内签名。9月12日，淳安县国土局姜家中心所也在该申请表上签署了“同意拆建50㎡”的意见。同年8月28日，霞社村委在《淳安县农村村民建房审批表》上签署了报批意见。同年11月11日，联合踏勘的国土员在审批表上签署了“符合土地利用总体规划、符合建房条件、土地性质为建设用地（拆建）”的意见。2014年3月24日，淳安县国土局姜家中心所负责人在审批表上签署了同意意见，但姜家镇政府一直未在该审批表上签署审核的意见，也未对洪善泽进行书面告知。
2013年10月，洪善泽与洪某2并房后进行了拆建并建成了占地面积50㎡房屋1幢。2014年5月27日和6月17日，姜家镇政府分别作出《限期整改通知书》（16号）和《强制拆除违法建筑通知书》（1702号），并于同年7月9日对涉案房屋实施了强制拆除。8月27日，原告之妻方某不服姜家镇政府的行政处罚和强制拆除行为而向淳安县人民政府申请复议。淳安县人民政府复议后维持了被告的《强制拆除违法建筑通知书》和强制拆除行为。方某遂向本院起诉，本院于2015年6月3日作出（2015）杭淳行初字第16号行政判决，以违反法定程序和适用法律错误为由，判决撤销姜家镇政府于2014年5月27日作出的《限期整改通知书》（16号）和6月17日作出的《强制拆除违法建筑通知书》（1702号）关于对原告所建占地面积为50㎡附房的处罚内容，确认姜家镇政府的强制拆除行为违法。但该判决在判决理由部分认定涉案的50㎡附房属于违法建筑，理应拆除。原、被告双方对该判决均未提出上诉。2016年4月21日，原告洪善泽等四人向姜家镇政府提出行政赔偿申请。同年6月20日，姜家镇政府作出《不予赔偿决定书》。为此，原告洪善泽等四人又向本院提起行政赔偿诉讼，要求姜家镇政府赔偿损失321903.30元。本院于2017年8月3日作出（2017）浙0127行赔初第1号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。现原告选择本案两被告再次提起行政赔偿诉讼，诉请判令两被告赔偿经济损失349040元。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项和第九条第一款的规定，行政行为具有违法性是提起行政赔偿的前提条件。本案中，原、被告双方虽然均认可霞社村委和淳安县国土局分别实施的受理申请、讨论公示和签署“同意拆建50㎡”等行为的真实性，但是，两被告实施的行为是宅基地批准取得的过程性行为，对外并不发生法律效力，也不对原告的权利义务产生实际的影响。因此，两被告分别实施的行政行为不是行政诉讼法的受案范围，不能对其是否具有违法性进行司法评判。原告的起诉没有事实根据而不符合行政赔偿的起诉条件，应予驳回。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（3）项、第三十八条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第第一款第（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告洪善泽的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 王贤云
人民陪审员 胡水平
人民陪审员 钱立明
二〇一七年十月十九日
书 记 员 汪 珊
附：本判决适用的相关法律依据：
1、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：
…
（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；
…
第三十八条人民法院审理行政赔偿案件，除依照国家赔偿法行政赔偿程序的规定外，对本规定没有规定的，在不与国家赔偿法相抵触的情况下，可以适用行政诉讼的有关规定。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
…
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
…
3、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
…
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
…