北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终396号
上诉人（一审原告）耿文红，女，1969年3月27日出生，住北京市朝阳区。
委托代理人ＸＸ（上诉人耿文红之夫），男，1973年12月9日出生，住北京市西城区。
被上诉人（一审被告）北京市朝阳区平房乡人民政府，住所地北京市朝阳区黄杉木店路8号。
法定代表人张志勇，乡长。
出庭负责人王建国，男，副乡长。
委托代理人曾庆化，男，北京市朝阳区平房乡人民政府干部。
委托代理人朱颖，女，北京市朝阳区平房乡人民政府干部。
上诉人耿文红因诉北京市朝阳区平房乡人民政府（以下简称平房乡政府）政府信息公开告知行为一案，不服北京市朝阳区人民法院（2017）京0105行初636号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年5月25日公开开庭审理了本案。上诉人耿文红及其委托代理人ＸＸ，被上诉人平房乡政府的副乡长王建国及委托代理人曾庆化、朱颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
平房乡政府于2017年6月26日作出朝平政开[2017]第20号《政府信息公开申请答复告知书》（以下简称被诉答复告知书），主要内容为：平房乡政府于2017年6月6日受理了耿文红提出的政府信息公开申请。经查，耿文红申请获取的“朝阳区平房乡姚家园村本届社员代表大会的全体代表成员名单”由姚家园村经济合作社制作、保存，姚家园村经济合作社已于2016年12月1日在村委会公开栏进行了公示，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条、《北京市政府信息公开规定》第二条规定的政府信息，平房乡政府不再作出答复；耿文红申请获取的“本届代表大会对这次村集体经济产权制度改革作出决议的时间、议程、决议形成文件的内容，以及报请上级机关批准的文件档案内容”，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项和《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（二）项的规定，平房乡政府提供相关内容如下：姚家园村经济合作社于2017年4月12日召开第三届第二次社员代表大会，与会代表在会上分析了姚家园村推进集体产权制度改革的必要性和可行性，研究了集体经济产权制度改革的基本思路，改革的主要任务是按照“资产变股权、农民当股东”的基本方向，将村集体经济组织现行的共同共有的产权制度改革为成员按份共有的产权制度，将集体净资产按照劳动年限量化到参加资产量化人员名下；重点对《平房乡姚家园村参加集体资产量化人员身份界定和劳动年限统计实施方案》进行了表决，确定了参加集体资产量化人员的范围、劳动年限的计算依据和方法、工作程序等；研究了集体清产核资、审计、评估工作的基本要求；确定人员身份界定和劳动年限统计评议组组成人员。
耿文红不服上述行政行为，诉至一审法院，请求法院判决撤销平房乡政府于2017年6月26日向耿文红作出的被诉答复告知书；判令平房乡政府依法书面公开耿文红申请的“平房乡姚家园村本届社员代表大会对这次村集体经济产权制度改革作出决议的时间、议程、决议形成文件的内容，以及报请上级机关批准的文件档案内容”信息。
一审法院经审理认为：根据《政府信息公开条例》第四条的规定，各级人民政府应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。根据上述规定，平房乡政府作为一级人民政府，具有负责北京市朝阳区平房乡行政区划内的政府信息公开工作的法定职责。
国家建立政府信息公开制度的目的在于提高政府工作的透明度，促进行政机关依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，以此保障人民群众的知情权。对于公民提出的信息公开申请，受理的行政机关应认真对待，积极履行职责，依法开展审慎合理的调查核实工作，并按照规定作出答复。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十一条第（一）项规定，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。本案中，针对耿文红申请获取的“姚家园村社员代表大会全体代表成员名单”信息，平房乡政府以不属于上述法规规定的政府信息为由予以答复并无不当，一审法院不持异议；针对耿文红申请获取的“本届代表大会对此次村集体经济产权制度改革作出决议的时间、议程、决议形成文件的内容，以及报请上级机关批准的文件档案内容”信息，平房乡政府将具体决议的时间及内容以文字方式在答复中予以了告知。对此一审法院认为，政府信息应是通过有形载体加以记录保存的信息，并且可以通过有形载体的方式向申请人公开的信息。本案中，平房乡政府仅以答复的方式告知耿文红决议时间及内容，不符合《政府信息公开条例》的相关规定，平房乡政府作出的被诉答复告知书证据不足，依法应予撤销。
《北京市农村集体经济产权制度改革档案管理办法》（以下简称《产改档案管理办法》）第五条第二款规定，乡（镇）政府要切实加强对本级产改档案的管理工作，并对所辖区域内所有村集体经济组织的产改档案管理工作进行监督和指导。同时，根据《产改档案管理办法》第十二条第三、四款的相关规定，各村集体经济组织形成的产改档案每年要按时向村档案室归档。改革工作结束后，村集体经济组织形成的，除新型集体经济组织登记证、集体资产产权证书原件要保留在村集体经济组织外，其余全部产改档案原件要移交乡（镇）保管，村级保留一套复印件；正在进行改革的乡（镇）村集体经济组织形成的档案要在改革工作结束3个月内完成移交和归档工作。虽被诉答复告知书因证据不足应予撤销，但现有证据能反映出耿文红所申请公开的信息涉及村级集体产权制度改革中的相关信息，并非现阶段内已形成的、平房乡政府可依据政府信息公开途径应公开的政府信息，再判决平房乡政府对耿文红的政府信息公开申请另行重新作出答复已无实际意义，故对于耿文红提出的判令平房乡政府重新作出答复的诉请事项，一审法院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销平房乡政府于2017年6月26日作出的被诉答复告知书中针对耿文红申请获取的“本届代表大会对此次集体经济产权制度改革作出决议的时间、议程、决议形成文件的内容，以及报请上级机关批准的文件档案内容”信息的答复内容。
上诉人耿文红不服一审判决，向本院提起上诉。其上诉理由主要为：一审判决认定事实不清，适用法律不当。一、在案证据可以证明诉争信息已经形成，并且被上诉人在履责过程中已经获取并保存的事实。根据北京市朝阳区委、区人民政府印发的《朝阳区农村集体产权制度改革实施方案》第三条第一项、第三项的要求以及《朝阳区农村集体经济产权制度改革实施细则》第六条第二项和第七条的规定、被诉答复告知书，平房乡政府有领导下辖各行政村产改工作、审批各村报送的产改方案并在产改实施过程中负责督查督办和信息报送工作的职责，因此平房乡政府理应保存诉争信息。一审判决确认上诉人在一审提交的证据不具有证明平房乡政府获取、保存有上诉人申请信息的证明效力，没有事实和政策依据。二、一审法院根据《产改档案管理办法》规定的产改档案归档形式作出诉争信息并非现阶段所形成、再判决平房乡政府重新作出答复已无实际意义的认定，没有事实和法律依据。《政府信息公开条例》第二条并未规定必须以归档作为保存信息的唯一形式，档案保管只是信息保存的制度要求而不能作为判断信息记录和保存的唯一标准。一审法院选择适用《产改档案管理办法》规定的归档形式作为诉争信息未形成的确认依据，限缩了《政府信息公开条例》明确定义的政府信息构成要件，明显属于最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）中规定的“下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件”和“下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件”的情形，人民法院应依据上位法优于下位法的原则进行裁判。本案中，上诉人提供的《政府信息公开申请答复告知书》和政策文件可以证明被上诉人在诉争信息归档之前已经获取并记录、保存的事实，符合政府信息形成的法定条件，也完全属于《政府信息公开条例》第九条规定的信息公开范围和第十二条第（一）项规定的重点内容。同时，根据被诉答复告知书的形成时间以及《朝阳区农村集体经济产权制度改革实施细则》的具体规定证明朝阳区平房乡姚家园村的产改工作正处于过程之中，诉争信息对上诉人切身利益具有利害关系。一审判决中的“实际意义说”没有事实和法律依据，人民法院应责令被上诉人重新作出答复。三、上诉人在本案中的诉讼目的是通过人民法院启动司法程序对上诉人予以权利救济。一审判决仅仅撤销了被上诉人作出的被诉答复告知书，但上诉人在产改工作中的合法知情权仍未获得实体救济，所以应该适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决被上诉人针对诉争信息重新作出行政行为，并按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条和《北京市政府信息公开规定》第三十条之规定，正式、准确、完整的公开信息。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
耿文红在法庭指定期限内向一审法院提交如下证据材料：
1.朝平政登[2017]第20号-回《登记回执》、被诉答复告知书，证明2017年6月6日，耿文红书面申请获取相关信息，平房乡政府于2017年6月26日作出书面答复；2.《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号），证明平房乡政府提供的政府信息应当是正式、准确、完整的；3.朝平政登[2017]第71号-回《登记回执》及朝平政开[2017]第71号《政府信息公开申请答复告知书》、朝平政登[2017]第95号-回《登记回执》及朝平政开[2017]第95号《政府信息公开申请答复告知书》，证明平房乡政府具有领导、推动产改工作的职责，平房乡政府应当获取、保存相关信息。
在法定期限内，平房乡政府向一审法院提交如下证明被诉答复告知书合法的证据、依据：
（一）证据材料：1.《北京市政府信息公开申请表》、朝平政登[2017]第20号-回《登记回执》，证明平房乡政府受理了耿文红的政府信息公开申请并出具登记回执；2.《朝阳区平房乡政府信息公开批办单》；3.《平房地区政府信息公开保密审查单》，证据2、3证明平房乡政府业务科室出具答复意见，符合法定程序，答复有据可查；4.被诉答复告知书，证明平房乡政府答复事实清楚，程序合法；5.耿文红身份证复印件，证明耿文红在法定期限内亲笔签字确认取走了被诉答复告知书。
（二）规范性文件依据：《政府信息公开条例》、《北京市政府信息公开规定》。
经庭审质证，一审法院对当事人提交的证据材料作如下确认：平房乡政府提交的证据不能证明其收到耿文红申请后履行了全面的审慎核查义务，不予采纳；耿文红提交的证据材料具备真实性，但不具有证明平房乡政府获取、保存有耿文红申请的信息的证明效力，对其证明目的不予采信。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。
本院经审理查明，耿文红于2017年6月6日向平房乡政府提交《北京市政府信息公开申请表》，申请公开“朝阳区平房乡姚家园村社员代表大会成员名单、本届代表大会对此次村集体经济产权制度改革的表决档案信息”，其他特征描述为“申请公开朝阳区平房乡姚家园村本届社员代表大会的全体代表成员名单；本届代表大会对这次村集体经济产权制度改革作出决议的时间、议程、决议形成文件的内容以及报请上级机关批准的文件档案内容”，具体用途为“作为本次改革的参与人和受益人，行使知情权、参与权、监督权”。平房乡政府收到申请后，于当日出具朝平政登[2017]第20号-回《登记回执》。2017年6月26日，平房乡政府作出被诉答复告知书并向耿文红送达。耿文红不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条的规定，平房乡政府具有受理耿文红向其提出的政府信息公开申请并作出相应处理答复的法定职责。
根据《政府信息公开条例》第二十一条及第二十六条规定，针对申请人的政府信息公开申请，行政机关有提供或答复的义务。本案中，耿文红申请公开“朝阳区平房乡姚家园村社员代表大会成员名单、本届代表大会对此次村集体经济产权制度改革的表决档案信息”，其他特征描述为“申请公开朝阳区平房乡姚家园村本届社员代表大会的全体代表成员名单；本届代表大会对这次村集体经济产权制度改革作出决议的时间、议程、决议形成文件的内容以及报请上级机关批准的文件档案内容”。针对“本届代表大会对这次村集体经济产权制度改革作出决议的时间、议程、决议形成文件的内容，以及报请上级机关批准的文件档案内容”信息，平房乡政府将具体决议的时间及内容以文字方式在被诉答复告知书中予以回答。但政府信息应具有客观性的特征，需要有形的客观性载体予以固定保存，且无需行政机关结合现有的事实、证据及法律状态，进行一定的分析、研判。因此，平房乡政府的上述做法不符合《政府信息公开条例》的规定，一审法院据此认定被诉答复告知书证据不足，依法应予撤销，本院不持异议。
针对“朝阳区平房乡姚家园村本届社员代表大会的全体代表成员名单”信息，平房乡政府经审查认为系由姚家园村经济合作社制作、保存，不属于《政府信息公开条例》第二条、《北京市政府信息公开规定》第二条规定的政府信息，并无不当。
耿文红的上诉请求和上诉理由均系平房乡政府应针对其申请获取的“平房乡姚家园村本届社员代表大会对这次村集体经济产权制度改革作出决议的时间、议程、决议形成文件的内容，以及报请上级机关批准的文件档案内容”信息重新作出答复。对此，本院认为，根据《产改档案管理办法》第五条第二款规定及第十二条第三、四款的相关规定，乡（镇）政府对所辖区域内所有村集体经济组织的产改档案管理工作进行监督和指导。产改档案每年要按时向村档案室归档。改革工作结束后，村集体经济组织形成的，除新型集体经济组织登记证、集体资产产权证书原件要保留在村集体经济组织外，其余全部产改档案原件要移交乡（镇）保管，村级保留一套复印件；正在进行改革的乡（镇）村集体经济组织形成的档案要在改革工作结束3个月内完成移交和归档工作。一审法院根据现有证据认定耿文红申请公开的前述信息涉及村级集体经济产权制度改革，并非现阶段内已形成的、平房乡政府可依据政府信息公开途径公开的政府信息，在此基础上，一审法院认为判决平房乡政府对耿文红的政府信息公开申请另行重新作出答复已无实际意义，故没有支持耿文红的相关诉请事项，并无不当。
综上，一审法院判决撤销平房乡政府于2017年6月26日作出的被诉答复告知书中针对耿文红申请获取的“本届代表大会对此次集体经济产权制度改革作出决议的时间、议程、决议形成文件的内容，以及报请上级机关批准的文件档案内容”信息的答复内容并无不当，本院予以维持。耿文红的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人耿文红负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 蔡英伟
审判员 韩 勇
审判员 董 巍
二〇一八年六月一日
书记员 孙畅阳
书记员 辛 遥