湖南省桃江县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）桃行初字第177号
原告程某某，女，1966年4月7日出生，汉族，农民，住桃江县桃花江镇创业村。
委托代理人邓朝阳，湖南义剑律师事务所律师。代理权限为：代为承认、变更、放弃诉讼请求，代为进行和解，提起上诉、申请执行等特别授权。
委托代理人杨友良，湖南义剑律师事务所律师。代理权限为一般授权。
被告某某局。地址：桃江县桃花江镇宝塔街。
法定代表人刘建芳，该局局长。
委托代理人贺白玉，该局法制大队大队长。代理权限为：代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为进行和解、提起上诉等特别授权。
委托代理人王孝清，该局法制大队教导员。代理权限为一般授权。
原告程某某不服被告某某局治安管理行政处罚一案，向本院提起诉讼，本院于2013年10月21日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、举证通知书和应诉通知书。被告某某局在法定期限内向本院提交了答辩状及作出被诉具体行政行为的证据、依据。在审理期间，因本案案情复杂，经湖南省高级人民法院批准，该案审理期限延长至2014年4月28日。本院依法由审判员殷载媛、助理审判员朱丹丹、人民陪审员刘强组成合议庭，于2013年12月26日、2014年3月31日公开开庭进行了审理。本案原告程某某及其委托代理人邓朝阳、杨友良，被告的委托代理人贺白玉、王孝清均到庭参加了诉讼，被告法定代表人因故未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告某某局于2013年9月15日对原告程某某作出桃公（凤）决字（2013）第1476号公安行政处罚决定，认定：2013年9月14日9点多钟，程某某等20余人在南环线4标工地采取堵住运输混凝土的后八轮方式阻工，致使南环线工地5车混凝土凝固，严重扰乱了施工单位的施工秩序，造成了一定的损失。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对程某某行政拘留十日。
被告某某局在法定期限内向本院提交了下列作出被诉具体行政行为的程序依据、事实依据及法律依据：
一、作出被诉具体行政行为的程序依据及事实依据
1、受案登记表一份，欲证明他局接到报案后依法受
理；
2、传唤审批表一份，欲证明对程某某进行传唤前办理了审批手续；
传唤证一份，欲证明对程某某依法进行传唤；
被传唤人家属通知书一份，欲证明依法履行告知义
务；
5、公安行政处罚告知笔录一份，欲证明对程某某进行行政处罚前依法履行了告知义务；
6、行政处罚审批表一份，欲证明依法办理了处罚审批
手续；
7、公安行政处罚决定书一份，欲证明对程某某进行处罚
的事实；
8、行政拘留家属通知书一份，欲证明对程某某作出行政
处罚决定后依法履行告知家属的义务；
9、行政拘留执行回执一份，欲证明对程某某的处罚决定
已经执行的事实；
10、王胜、程某某、文进光、王元华、秦毅、胡丰、鲁江的调查笔录各一份，欲证明程某某的违法事实及造成的损失；
11、程某某的身份信息一份，欲证明程某某的身份情况；
12、情况说明一份，欲证明有部分了解案件事实的人不
愿意作证的情况；
13、桃花江镇政府请求严处阻工人员的报告一份，欲证
明阻工行为已经造成重大损失的事实；
14、建筑业企业资质证书、企业法人营业执照各一份，
欲证明施工单位的资质合法；
15、现场照片5张，欲证明现场阻工的事实；
16、施工合同书一份，欲证明南环线建设施工的相关情况。
二、作出被诉具体行政行为的法律依据
1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项。
原告程某某诉称，2012年上半年政府征收本村土地修建南环线公路，但未付清征收补偿款，2012年8月，本村路段正式开工，村民为了得到征收补偿款找政府协商未果后，部分村民自发到施工现场阻止施工。2013年9月14日上午9时许，又有部分村民到现场阻止施工，她于10时到施工现场，当时阻工已经发生，其并未参与阻工，11时多，她及村民陆续离开施工现场。次日，某某局无视客观事实，对她作出拘留十日的行政处罚。故请求依法撤销某某局桃公（凤）决字（2013）第1476号公安行政处罚决定。
被告辩称：2013年9月14日下午6时许，某某局凤凰山派出所接到南环线阻工报警后，迅速开展了调查取证。经调查核实：2013年9月14日上午10时许，原告程某某经过桃江绕城公路第四合同路段施工现场时，见部分村民围在施工现场装载混凝土的车子旁边，以要征地预留款为由，不准司机施工。程某某见状也站到车前，阻止车辆施工，直至中午11点多钟，导致5车混凝土凝固作废，损失价值达20000余元。原告程某某的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，构成扰乱单位秩序且后果严重，应予处罚。因此，被告作出的具体行政行为证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予维持。
在庭审中，原告程某某申请对某某局提供的证据中办案人员的签名进行司法鉴定，后某某局对签名进行了确认：其中证据3、4、5、8、9及证据10中对王胜的询问笔录中办案民警“彭卓”的签名不实，证据3、5及证据10对证人秦毅的询问笔录中办案民警“苏晓鹤”的签名不实；证据10中对证人文进光、胡丰、鲁江的询问笔录中办案民警以及证据15中办案民警“李胜雷”的签名不实；证据8、9中办案民警“刘令”的签名不实。原告对被告的上述自认无异议，并撤回了司法鉴定申请。
经庭审质证，原告对被告提交的证据提出了以下质证意见：
对证据1有异议，认为证据1没有审批负责人签名，程序违法；对证据2、3有异议，认为：该二份证据均为事后补充的材料，且与被告提供的询问笔录中所记载的“口头传唤”相矛盾，证据2中审核部门意见、领导审批意见均为空，没有履行法定的程序要求，证据3中到案时间有改动，并没有原告的签字确认，且办案民警的签名均不是本人所签，不能证明被告已按照法定程序对原告进行了传唤证传唤；对证据4有异议，认为该证据中民警的签名均不是办案民警本人所签，不符合公安机关办案程序规定；对证据5有异议，认为被告在对原告作出行政处罚前被告并没有履行告知义务，该告知笔录所载告知人与签名的办案民警不是同两个人，且办案民警的签名均不是本人所签，该处罚告知书是被告事后补造的材料；对证据6有异议，认为该据中的审核部门意见是事后补充的；对证据7有异议，认为被告不应对原告进行处罚；对证据8、9有异议，认为该二份证据中办案民警签名不实，不能作为定案依据；对证据10提出异议，认为该七份询问笔录的办案民警签名不实，调取程序违法，且笔录中所述情况与事实不符，不能相互印证，不能达到被告的证明目的；对证据11不持异议；对证据12、13、14、16有异议，认为该四份证据与本案没有关联性，不能作为本案的定案依据；证据15持有异议，认为该证据中没有原告的身影，不能达到被告的证明目的。
经庭审质证，合议庭合议，对被告提供的证据认定如下：
证据1、2、3、4、6、8、9为本案被诉具体行政行为的程序性文书，原告虽提出异议，但原告所提出的异议均属于公安机关办理行政案件的内部管理问题，其中有部分虽然存在瑕疵，但并不影响被诉具体行政行为程序的合法性，因此对该七份证据，本院予以认定；证据5原告提出异议，认为告知民警签名不实，本院认为《治安管理处罚法》只要求询问笔录和检查笔录需要执法人员签名，对此类告知材料是否需要执法人员的签名《行政处罚法》和《治安管理处罚法》并没有明确的规定，原告亦未提出相应的证据、依据予以反驳，故其异议本院不予支持；证据7为被诉具体行政行为，与本案有关联，应予认定；证据10为询问笔录，原告持有异议，本院认为：其中王胜的询问笔录，与本案无关联性，不予认定；对程某某、对文光进、王元华、秦毅的询问笔录，原告提出异议，但上述证据均有被询问人自己的签名，且能相互印证，虽存在办案民警签名不完整的瑕疵，但不足以推翻该询问笔录的真实性和合法性，对该四份询问笔录，本院予以认定；胡丰和鲁江的询问笔录中，对二人进行询问的民警相同，时间有重叠，对该二份询问笔录，不予采信；证据11为原告身份证明，原告不持异议，予以采信；证据12、13、16与本案没有关联性，不予认定；证据14为施工方资质证明，原告提出异议，本院认为，该证据能证明施工单位的资质，与本案有关联，予以认定；证据15为影视资料，被告注明了摄取人和摄取时间，其中有原告的身影，该证据能证明原告参与阻工的事实，对该证据本院予以认定。
经审理查明：2013年9月14日上午9时许至12时许，桃江县南环线路段施工时遭到当地部分村民阻挠，致车辆所装混凝土凝固，原告程某某于10时许到达施工现场参与阻工，“一直站在装混凝土车的前面，不让车子开走，非要他们找个领导出来把事情解决好。”至中午11点多，原告及村民陆续离开了施工现场。当天下午6时，某某局凤凰山派出所接到报警后，即作为行政案件受理了该案，开始展开调查。2013年9月15日凌晨2时26分被告办案民警将原告程某某传唤至某某局凤凰山执法办案区询问室进行询问。2013年9月15日，被告作出桃公（凤）决字（2013）第1476号行政处罚决定，认定：2013年9月14日9点多钟，程某某、王胜等20多人在南环线4标工地采取堵住运输混凝土的后八轮的方式阻工，致使南环线工地5车混凝土凝固，严重扰乱了施工单位的施工秩序，造成了一定的损失，决定对程某某行政拘留十日。并于当日将原告程某某送至桃江县拘留所，行政拘留已执行完毕。原告程某某不服某某局作出的行政处罚，向本院提起行政诉讼，要求撤销某某局作出的桃公（凤）决字（2013）第1476号行政处罚决定。
本院认为，村民的诉求应通过合理合法的途径解决，而非采用阻工等非法形式，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，被告对上述行为有作出治安处罚的权利；但被告作出的具体行政行为必须事实清楚、证据确凿、程序合法、不滥用职权、处理公正，本案中，被告在作出被诉具体行政行为的过程中，虽然内部审批程序上存在瑕疵，但这些瑕疵不足以推翻该具体行政行为的合法性。被告提供的证据能证明原告参与了阻工的事实，但是原告并非此次阻工的组织者、主谋者、积极参与者，而仅仅只是一般参与者，情节比较轻微，在对组织者、主谋者、积极参与者并未作出行政处罚的情况下，对原告作出拘留十日的行政处罚，明显违背罚责相当的原则，实属处罚畸重，显示公正，应予变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第四项、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，经审判委员会讨论决定，判决如下：
变更某某局于2013年9月15日对程某某作出的桃公（凤）决字（2013）第1476号公安行政处罚决定，改为对程某某处以罚款200元。
案件受理费50元，由某某局负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。
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审 判 长 殷载媛
助理审判员 朱丹丹
人民陪审员 刘 强
二〇一四年三月三十一日
代理书记员 易 赞
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；