广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第884号
上诉人（原审原告）：杨莲花，女，住广东省开平市。
上诉人（原审原告）：劳娟凤，女，住广东省开平市。
上诉人（原审原告）：劳美瑜，女，住广东省开平市。
上诉人（原审原告）：劳美贞，女，住广东省开平市。
上诉人（原审原告）：劳晓伶，女，住广东省开平市。
上诉人（原审原告）：劳晓薇，女，住广东省开平市。
上诉人杨莲花、劳美瑜、劳美贞、劳晓伶、劳晓薇的共同委托代理人：劳娟凤，女，住广东省开平市。
上诉人杨莲花、劳美瑜、劳美贞、劳晓伶、劳晓薇的共同委托代理人：劳娟秀，女，住广东省深圳市。
被上诉人（原审被告）：开平市人民政府。住所地：广东省开平市光华路*号。
法定代表人：余雪俊，市长。
委托代理人：林上金、黄素娴，均系开平市人民政府法制局干部。
原审第三人：开平市沙塘镇东方村民委员会湾里村民小组湾东队（下称湾东村民小组）。住所地：广东省开平市沙塘镇东方村民委员会湾里村。
原审第三人：开平市沙塘镇东方村民委员会湾里村民小组湾南队（下称湾南村民小组）。住所地：广东省开平市沙塘镇东方村民委员会湾里村。
原审第三人：开平市沙塘镇东方村民委员会湾里村民小组湾中队（下称湾中村民小组）。住所地：广东省开平市沙塘镇东方村民委员会湾里村。
原审第三人：开平市沙塘镇东方村民委员会湾里经济合作社（下称湾里合作社）。住所地：广东省开平市沙塘镇东方村民委员会湾里村。
上诉人杨莲花、劳娟凤、劳美瑜、劳美贞、劳晓伶、劳晓薇（下称杨莲花等六人）因诉被上诉人开平市人民政府不予受理行政复议申请行政纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院作出的（2013）江中法行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：本案系行政受理纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、原告杨莲花等六人提起本案行政诉讼是否超过了法定的起诉期限；二、开平市人民政府作出的开府行复（2013）8号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。
首先，关于原告杨莲花等六人提起诉讼是否超过法定起诉期限的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“……申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。……”第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。……”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”可见，申请人不服行政机关复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；行政机关作出具体行政行为未告知公民诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。本案中，原告杨莲花等六人向开平市人民政府提交的《行政复议申请书》要求沙塘镇人民政府将89.71亩土地登记至劳锡球所有的《土地承包经营权证书》中，但无证据显示其已向沙塘镇人民政府提出过相关申请，也无证据显示沙塘镇人民政府已经作出过具体行政行为。开平市人民政府作出的涉案《不予受理行政复议申请决定书》既不是针对沙塘镇人民政府的未履行法定职责作出的复议决定，也不是针对沙塘镇人民政府的原具体行政行为作出的复议决定，而是对原告杨莲花等六人的相关申请不予受理的决定。据此，虽然原告杨莲花等六人向开平市人民政府提交的申请名称为《行政复议申请书》，但在本案中并不存在需要复议的行政行为，开平市人民政府在涉案决定中以《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的相关规定告知原告杨莲花等六人起诉期限为十五日，适用法律不当，应视为开平市人民政府未告知原告杨莲花等六人诉权或者起诉期限。本案的起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，自原告杨莲花等六人收到开平市人民政府作出不予受理的决定时起算。原告杨莲花等六人于2013年10月17日提起本案诉讼，未超过法定的起诉期限。
其次，关于开平市人民政府作出的涉案《不予受理行政复议申请决定书》是否合法的问题。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”第三条规定：“承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。……”第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。”可见，农村土地承包经营权证由县级以上地方人民政府颁发，相关的备案、登记、发放等具体工作由县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责，农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。
本案中，涉案农村土地承包的当事人劳锡球已经去世，原告杨莲花等六人作为其权利承继人，认为涉案的《土地承包经营权证书》记载错误，有权申请更正。开平市人民政府以原告杨莲花等六人不是申请颁发《土地承包经营权证书》的主体为由，以不具备复议申请人的主体资格不予受理，未能厘清原告杨莲花等六人的实际诉求，适用法律法规错误。如果开平市人民政府认为杨莲花等六人的涉案申请所涉及的内容不属于其法定职责的范围，应当予以指引或说明，而非适用《中华人民共和国行政复议法》及相关规定作出不予受理的决定。
据此，开平市人民政府作出的涉案《不予受理行政复议申请决定书》适用法律法规错误，依法应予撤销。另外，原告杨莲花等六人提出的关于确认相关土地承包合同有效的诉讼请求不属本案审查范围，不予调整。关于应否将89.71亩土地登记在劳锡球的《土地承包经营权证书》中的诉讼请求，系开平市人民政府对原告杨莲花等六人的申请重新作出处理时审查的内容，亦不属本案调整范围，不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、撤销被告开平市人民政府作出的开府行复（2013）8号《不予受理行政复议申请决定书》；二、被告开平市人民政府对原告杨莲花等六人要求将涉案89.71亩土地登记在户名为劳锡球的《土地承包经营权证书》中的申请重新作出处理；三、驳回原告杨莲花等六人的其他诉讼请求。
杨莲花等六人不服原审判决，向本院提起上诉称：开平市沙塘镇农业和农村工作办公室完好保存有《开平市土地承包合同工作册》，开平市沙塘镇东方村委会湾里村湾东村民小组（下称湾东村民小组）与湾东村民小组村民劳锡球签订的《开平市土地承包合同书》（22.84亩），开平市沙塘镇东方村委会湾里村湾南村民小组（下称湾南村民小组）与劳锡球签订的《开平市土地承包合同书》（26.50亩），湾东村民小组与劳锡球签订的《开平市土地承包合同书》（3.87亩），开平市沙塘镇东方村委会湾里村湾中村民小组（下称湾中村民小组）与劳锡球签订的《开平市土地承包合同书》（36.50亩）。上诉人也持有上述《开平市土地承包合同书》及《开平市土地承包合同工作册》的复印本，但在劳锡球持有以上所述的多份合同的情况下，村民仍罔顾法律，多次聚众扰乱劳锡球的日常生产，多次派人挖毁出入的主干道，毁坏私人生产设备，占地搭寮，入夜至凌晨期间派人不定时巡查，借口伤人致残等等一系列连贯的有计划有目的的滋扰，对劳锡球一家造成极大的精神压力和严重的经济损失。为此，请求二审法院：1、依法确认湾东村民小组、湾南村民小组、湾中村民小组与劳锡球签订的面积分别为22.84亩、26.50亩、36.50亩的三份《开平市土地承包合同书》有效；2、要求开平市人民政府变更登记劳锡球持有的《土地承包经营权证书》，开平市人民政府根据湾东村民小组与劳锡球签订的《开平市土地承包合同书》（面积3.87亩）在颁发给劳锡球的《土地承包经营权证书》（面积3.78亩）中少写0.09亩，连同上述三份《开平市土地承包合同书》承包的亩数共89.71亩一并变更登记在劳锡球持有的《土地承包经营权证书》中。
被上诉人开平市人民政府答辩称：1、一审判决适用法律错误。上诉人杨莲花等六人于2013年6月26日以沙塘镇人民政府为被申请人向我府提起行政复议申请，要求确认沙塘镇人民政府填报缺失，强制登补89.71亩土地入劳锡球的《土地承包经营权证书》。我府根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，以上诉人不是申请颁发《土地承包经营权证书》的主体，因此在涉及到申请颁发《土地承包经营权证书》的行政复议案件中不具备复议申请人的主体资格，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的受理行政复议申请的规定为由，于2013年6月28日作出了《不予受理行政复议申请决定书》，并于2013年6月29日及2013年7月3日分别将决定书送达沙塘镇人民政府及上诉人，该决定书明确告知了上诉人诉权及起诉期限。不予受理行政复议申请代表着行政复议程序没有开始，并没有对申请人申请行政复议的事项进行实体审查，该不予受理决定只是单一行政复议决定的行为，并不包括其他行政行为，因此针对该不予受理决定提起行政诉讼应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定的起诉期限。一审法院认为上诉人的行政复议申请不存在需要复议的行政行为，证明了我府作出的不予受理决定是合法有效的，却又根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，认定我府未告知上诉人诉权或者起诉期限而判决我府败诉，明显适用法律错误，应予纠正。2、涉案土地的承包合同效力未定。涉案土地共89.71亩，其中除了3.87亩无争议外，其他土地承包合同尚有争议，该承包合同纠纷民事诉讼目前仍在原审法院二审阶段。一审判决要求我府对上诉人要求将涉案89.71亩土地登记在户名为劳锡球的《土地承包经营权证书》中的申请重新作出处理，是变相要求我府对涉案的土地承包合同进行确认。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条及《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三、四条的规定，上诉人与原审第三人签订的相关农村土地承包合同的纠纷，应请求沙塘镇人民政府调解或向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院起诉，而不是要求开平市人民政府确认有关合同的有效性。3、一审判决认定上诉人因为《土地承包经营权证书》记载错误向我府申请更正而不是申请颁发《土地承包经营权证书》。根据上诉人提交的证据，上诉人向我府提起行政复议申请并不是向我府申请登记，也不是向我府查问咨询，我府须适用《中华人民共和国行政复议法》对其申请作出决定。一审判决认定我府未能厘清上诉人的实际诉求作出不予受理行政复议申请决定不正确，是对事实的认定错误。综上所述，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，撤销原判并依法改判。
原审第三人湾东村民小组、湾南村民小组、湾中村民小组、湾里合作社未提出书面答辩意见。
本院经审理查明：2013年6月26日，杨莲花等六人向开平市人民政府提交《行政复议申请书》，认为：劳锡球持有的《土地承包经营权证书》登记承包土地面积为3.78亩系填报缺失，湾东村民小组与劳锡球签订的《开平市土地承包合同书》约定劳锡球承包湾东村民小组的土地3.87亩，而劳锡球的《土地承包经营权证书》少写了0.09亩；湾东村民小组、湾南村民小组、湾中村民小组分别与劳锡球签订了《开平市土地承包合同书》，将22.84亩、26.50亩、36.50亩土地发包给劳锡球。杨莲花等六人要求将上述四份承包合同书的面积共89.71亩补登在劳锡球的《土地承包经营权证书》中。
开平市人民政府审查后，于2013年6月28日作出开府行复（2013）8号《不予受理行政复议申请决定书》，认为：杨莲花等六人要求将劳锡球与湾东村民小组签订的22.84亩土地承包合同、与湾南村民小组签订的26.50亩土地承包合同、与湾中村民小组签订的36.50亩土地承包合同登记到《土地承包经营权证书》，实为请求发证，并非更正《土地承包经营权证书》。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，申请颁发《土地承包经营权证书》的主体是发包方湾东村民小组、湾南村民小组、湾中村民小组，不是承包方。因此，杨莲花等六人不是申请颁发《土地承包经营权证书》的主体，不具备复议申请人的资格，决定不予受理杨莲花等六人的申请。杨莲花等六人不服该《不予受理行政复议申请决定书》，于2013年8月30日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、不服开平市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》；2、依法确认湾东村民小组与劳锡球签订的《开平市土地承包合同书》（22.84亩）、湾南村民小组与劳锡球签订的《开平市土地承包合同书》（26.50亩）、湾中村民小组与劳锡球签订的《开平市土地承包合同书》（36.50亩）三份土地承包合同有效；3、要求开平市人民政府更正劳锡球持有的《土地承包经营权证书》，将上述三份承包合同书的承包面积连同劳锡球持有的《土地承包经营权证书》中少写的0.09亩，共89.71亩登记在劳锡球持有的《土地承包经营权证书》中；4、本案一切诉讼费用由开平市人民政府承担。
另查明，劳锡球于2011年10月26日死亡，杨莲花系其妻子，劳娟凤、劳美瑜、劳美贞、劳晓伶、劳晓薇系其女儿，杨莲花等六人均系劳锡球的法定继承人。
本案的原审第三人湾东村民小组、湾南村民小组、湾中村民小组、湾里合作社因承包合同纠纷将杨莲花等八人（含本案杨莲花等六人）诉至开平市人民法院。杨莲花等八人不服开平市人民法院作出的（2012）江开法民一重字第3号民事判决，向原审法院提起上诉。该案尚在审理中。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。”根据上述规定，县级以上地方人民政府是农村土地承包经营权证的颁发主体，农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。”本案中，承包人劳锡球分别与原审第三人湾东村民小组、湾南村民小组、湾中村民小组签订了涉案的《开平市土地承包合同书》。劳锡球去世后，其法定继承人即杨莲花等六人认为劳锡球持有的《土地承包经营权证书》中土地承包面积登记错误，有权申请更正。
本案杨莲花等六人向开平市人民政府提交了名义为《行政复议申请书》的申请材料，但实际并没有需要被复议审查的行政行为，而是要求将89.71亩土地登记至劳锡球所有的《土地承包经营权证书》中。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十六条规定：“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。”根据该条规定，农村土地承包当事人认为土地承包经营权证记载错误的，应当向乡（镇）人民政府农村经营管理部门提出变更申请，经审查符合规定的，再由乡（镇）人民政府农村经营管理部门报请原发证机关办理变更登记手续。开平市人民政府收到杨莲花等六人的申请后，应当根据上述法律规定告知杨莲花等六人提出更正登记申请的法律程序，而不是作出不予受理行政复议申请的决定。原审法院认为开平市人民政府应当对杨莲花等六人的涉案申请予以指引或说明，判决撤销开平市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》，并判决开平市人民政府对杨莲花等六人要求将涉案89.71亩土地登记在户名为劳锡球的《土地承包经营权证书》中的申请重新作出处理，结果系属适当，本院依法予以维持。
另，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”该规定明确人民法院在行政诉讼中是对具体行政行为的合法性进行审查。根据上述法律规定，劳锡球与原审第三人湾东村民小组、湾南村民小组、湾中村民小组签订涉案土地承包合同的行为不是具体行政行为，杨莲花等六人要求法院确认涉案土地承包合同有效的诉讼请求不属人民法院行政案件的审查范围，原审判决对该项诉讼请求予以驳回正确，本院依法亦予以维持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。杨莲花等六人的上诉理由不成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨莲花等六人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一四年十月二十七日
书 记 员 李 捷