黑龙江省大庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）庆行终字第78号
上诉人（原审原告）董连喜，男，1962年1月13日出生，汉族，无职业。
委托代理人丁启明，黑龙ＸＸ兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇源县住房和城乡建设局。
法定代表人韩春明，该局局长。
委托代理人王玉海，男，1968年1月25日出生，汉族，肇源县住房和城乡建设局干部。
委托代理人李强，黑龙江海天庆城律师事务所大庆分所律师。
上诉人董连喜因诉被上诉人肇源县住房和城乡建设局（以下简称肇源县住建局）行政处罚一案，不服大庆市龙凤区人民法院（2015）龙行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人董连喜及其委托代理人丁启明，被上诉人肇源县住建局的委托代理人王玉海、李强均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，1984年4月20日，新站镇被服社以1万元的价格购买田军的房屋2.5间，同年扩建为3间。1993年6月1日，时任被服社的党支部书记董春国在未征求职工同意的情况下，经新站镇企业办王冰玉的同意，将涉案房屋（3间的其中1间）以5000元的价格卖给了原告董连喜。1995年3月25日，肇源县土地局为其核发了04215号国有土地使用证，同年4月10日，肇源县人民政府为其颁发了0001758号房屋执照。1997年5月1日，新站镇人民政府向原告下发了收回房屋产权决定书，原告不服提起行政诉讼。1997年7月14日，肇源县人民法院作出（1997）源行初字第15号行政判决，撤销房屋变更产权复议决定。1997年10月8日，肇源县土地局、住房和城乡建设局作出收回原告土地使用证和房屋所有权证的决定，原告不服提起诉讼。肇源县人民法院作出（1998）源行初字第11、12号行政判决，认为该行政行为合法。2002年11月14日，肇源县人民政府下发文件，以原告购买的房屋违反了相关法律规定为由，收回其土地所有权证和房屋所有权证，原告不服申请复议，大庆市人民政府以庆行复决字（2003）第02号行政复议决定书予以维持。原告不服，提起行政诉讼。大庆市中级人民法院（2003）庆行初字第1号、黑龙江省高级人民法院（2003）黑行终字第31号行政判决书均判决予以维持。2004年3月25日，肖夫良等16人向肇源县人民法院提起民事诉讼，要求确认原新站镇被服社与董连军、董连兴和董连喜签订的房屋买卖合同无效。肇源县人民法院作出（2006）源民初字第198号民事判决书，认定原新站镇被服社与董连军、董连兴和董连喜签订的房屋买卖合同无效，董连军、董连兴和董连喜将房屋返还新站镇人民政府，新站镇人民政府将价款返回给董连军、董连兴和董连喜。董连军、董连兴和董连喜不服，提起上诉。一审判决后，涉案房屋于2006年7月8日倒塌，原告随即进行重建，并于2006年8月2日将涉案房屋卖给了贺建英，没有进行房屋过户登记。2006年11月27日，大庆市中级人民法院作出（2006）庆民二终字第262号民事判决书，认定原新站镇被服社与董连军、董连兴和董连喜签订的房屋买卖合同无效，董连军、董连兴和董连喜将占有房屋所坐落的土地返还给肇源县新站镇人民政府。新站镇人民政府于2007年8月23日办理了源国用（2007）第797号国有土地使用证。2014年9月，肇源县住房和城乡建设局以董连喜在涉案土地进行建房违反《中华人民共和国城乡规划法》规定为由，作出源建规罚字（2014）第2号行政处罚决定，拆除违法建筑，原告不服，遂向法院提起诉讼。
原审法院认为，被告肇源县住房和城乡建设局依职权作出源建规罚字（2014）第2号行政处罚决定主体适格。该案的争议焦点有三个，一是行政处罚的主体资格问题。原告提供的房屋买卖契约只能证明原告与贺建英之间有债权关系，二人未办理房屋转移登记手续，房屋所有权并没有变更，而原告是房屋的建设者，因此被告对原告进行行政处罚主体适格。对原告处罚主体错误的主张不予支持。二是原告的建设行为是否适用《土地管理法实施条例》第二十七条的规定。根据《土地管理法实施条例》的第二十七条的规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。抢险救灾包括防汛、地震、污染等事故紧急治理、地质灾害防治工程、地灾紧急避让、地灾救援抢险通道、安全事故紧急治理工程等。而原告的建设行为并不属于抢险救灾的范畴。即使属于抢险救灾，原告也没有在灾情结束后申请补办手续，故不属于《土地管理法实施条例》第二十七条规定的情形，原告的主张不予支持。三是行政处罚的追诉时效问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。根据最高人民法院行政审判庭作出（1997）法行字第26号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》中规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。原告的土地使用权证和房屋执照已经生效的判决确认被依法收回，土地已属于肇源县新站镇人民政府，故原告属于非法占用土地，行政处罚的追诉时效应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算，故行政处罚已过追诉时效的主张不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。但原告在对房屋进行重建过程中并未办理建设工程规划许可证，违反了该项规定。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定做出行政处罚适用法律法规正确，且被告作出行政处罚决定时，严格履行了法定程序，依法进行了听证，保障了原告的知情权、陈述权和答辩权，程序合法。综上，被告作出的行政处罚决定事实认定清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予以维持。原审判决：驳回原告董连喜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告董连喜承担。
上诉人董连喜上诉称，上诉人的住房在2006年夏季被暴雨冲泡坍塌后，在自己已经取得土地使用权的土地上建设住房的行为，属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条中规定的抢险救灾急需使用土地的情形。被上诉人不是《中华人民共和国土地管理法》的执法部门，无权对土地违法行为进行处罚。原审法院适用最高人民法院行政审判庭作出的（1997）法行字第26号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》来说明上诉人未取得规划许可建设住房的行为，是违法占用土地的继续状态是错误的，上诉人的建房行为已经超过两年，不应进行处罚。上诉人于2006年建设的房屋不是在原土地使用权证和房屋执照上建设的房屋，而是在上诉人已经取得的《改变土地使用权登记证》上建设的房屋。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判撤销被上诉人作出的源建规罚字（2014）第2号行政处罚决定。
被上诉人肇源县住建局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人在没有取得任何审批手续的情况下，擅自建设房屋属于私搭乱建违法行为，被上诉人有权对其违法建筑进行行政处罚，且被上诉人作出的行政处罚并未超过处罚时效。本案被诉的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求二审法院予以维持。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中上诉人董连喜在被上诉人肇源县住建局作出行政处罚决定期间以及其提起行政诉讼期间，均不能提供其建设房屋的合法审批手续，故上诉人董连喜未经批准建设房屋的违法事实存在。被上诉人肇源县住建局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，依职权对上诉人董连喜的违法行为作出源建规罚字（2014）第2号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。
上诉人董连喜虽主张其建设房屋的行为，属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条中规定的抢险救灾急需使用土地的情形，但上诉人没有向法院提交其在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续的证据，故对于上诉人的该项主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款之规定，“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中上诉人董连喜未经批准建设房屋，该房屋在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，行政处罚的追诉时效应从行为终了之日起计算，原审法院认定被上诉人肇源县住建局对上诉人作出的行政处罚决定没有超过追诉时效，并无不当。上诉人虽主张涉案房屋是在上诉人已经取得的《改变土地使用权登记证》上建设的房屋，但因该《登记证》不是涉案房屋的合法建设工程规划审批手续，与本案无关联性，对于上诉人的该项上诉主张，本院亦不予支持。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人董连喜负担。
本判决为终审判决。
审判长 程雪飞
审判员 许维生
审判员 李宝春
二〇一五年十二月十六日
书记员 王 刚
附适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正
确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规
错误的，依法改判、撤销或者变更；
原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原
审人民法院重审，或者查清事实后改判；
原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违
反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。