浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终第574号
上诉人（原审原告）郑小珍，女，1968年12月26日出生，汉族，住浙江省建德市。
委托代理人吴国强，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）建德市人民政府，住所地浙江省建德市新安路1号。
法定代表人朱欢，市长。
委托代理人王泽路，浙江新安江律师事务所律师。
郑小珍诉建德市人民政府房屋行政征收一案，杭州市中级人民法院于2017年4月20日作出（2016）浙01行初414号行政判决。郑小珍不服，提出上诉。本院于同年5月31日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经询问上诉人郑小珍及其委托代理人吴国强，被上诉人建德市人民政府的委托代理人王泽路，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原判认定，2016年2月14日，建德市城市建设发展投资有限公司向建德市人民政府提交国有土地上房屋征收申请表，请求对府前路西侧麻岭巷地块范围内的国有土地上房屋实施征收，并提交了相关材料。同日，建德市人民政府发布并在征收范围内张贴《关于府前路西侧麻岭巷地块国有土地上房屋征收范围的通告》，将征收范围予以公告，即东至府前路、南至麻园小区、西至普山路、北至新安路。同日，建德市住房和城乡建设局作为征收部门，向建德市国土资源局、杭州市工商行政管理局建德分局、建德市房产管理处发出《暂停办理相关手续通知书》，通知暂停办理涉案项目征收范围内的国有土地上房屋新建、扩建、改建房屋，改变房屋用途、权属，房屋抵押登记，工商登记等相关手续，暂停时间为2016年2月14日至2017年2月13日。该暂停通知于同日在网站上发布并在征收范围内张贴。房屋征收部门通过改建意愿征求书的形式组织征询被征收人的改建意愿，并经统计形成《府前路西侧麻岭巷地块改造项目被征收人改建意愿统计通告》，载明截止2016年4月7日，92.31%的被征收人同意实施涉案改建项目，该统计通告在征收范围内张贴。同年2月23日，房屋征收部门发布《房屋征收调查登记通知》，并在征收范围内张贴，对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。3月24日，征收部门发布并张贴涉案项目《房屋征收调查情况通告》。建德市人民政府于同月28日成立麻岭巷地块国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定工作小组，于同年6月13日建德市人民政府作出建政征未认（2016）第001号未登记建筑认定意见并予以发布、公示。对征收范围内所涉的公房，有关部门对承租人是否符合房改政策予以了调查、认定，并予以公示。30日，建德市人民政府常务会议研究并原则通过了《府前路西侧麻岭巷地块改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》。同年4月8日，征收部门召集部分被征收人召开座谈会，征求意见。经论证后，建德市人民政府于同月13日发布并在征收范围内张贴了《府前路西侧麻岭巷地块改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿），征求被征收人的意见，部分被征收人领取了该补偿方案（征求意见稿）文本，征求意见的期限为2016年4月13日至2016年5月12日止。5月18日，建德市人民政府将征收补偿方案征求的意见和修改情况再次进行公告。2016年5月11日，建德市人民政府就涉案旧城改造项目进行社会稳定风险评估，就涉案项目的合法性、合理性、可行性、可控性及可能引发的社会稳定风险点进行论证，并制定了相应的风险防范措施，风险评估结论为风险评估等级为低风险，并总体可控，征收工作可以实施。同月13日，建德市人民政府常务会议讨论并通过了1号房屋征收决定及征收补偿方案。20日，建德市人民政府作出建政征字【2016】第1号房屋征收决定及征收补偿方案，并予以发布、张贴公告。根据建德市房地产市场均价情况，房屋征收部门对涉案项目进行了房屋征收资金测算，该项目所需各项资金合计3.26亿元。2016年4月22日，建德市农村信用合作联社出具征收补偿资金证明，并保证专户专款专用。另外，2016年3月10日，经建德市人民政府同意，建德市城市建设发展投资有限公司调拨138套、建德市城兴城防工程建设有限公司调拨93套、建德市旧城改造工作协调小组办公室调拨14套，共计245套安置房用于安置涉案项目的被征收户；建德市国有资产管理委员会办公室调拨非住宅房屋用于安置涉案项目的非住宅被征收户。另查明，涉案《府前路改造地块控制性详细规划》于2016年7月20日经建德市人民政府建政函（2016）133号批复同意实施。郑小珍认为该房屋征收决定的征收目的不符合公共利益的需要，实体及程序违法，不具备作出房屋征收决定的法定条件，遂起诉请求予以撤销。
原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”据此，被告建德市人民政府作出被诉征收决定具有职权依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。……”（1）关于是否符合国民经济和社会发展规划。经批准的《建德市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在“构建自然与人文韵律交合的中心城区”一节中明确提出加快“府前路旧城改造”的有机更新，着力打造现代化中心城区。经批准的《2016年度国民经济和社会发展规划》亦载明“府前路区块旧城改造项目”为2016年政府投资重点项目。建德市发展和改革局亦证明涉案项目已纳入建德市国际经济和社会发展2016年年度计划，符合建德市国民经济和社会发展规划。因此，涉案项目符合国民经济和社会发展规划的要求。（2）关于是否符合土地利用总体规划。建德市人民政府提供了浙江省人民政府关于建德市土地利用总体规划的批复，同时提交了新安江街道土地利用总体规划局部图，可以证明涉案建设活动在允许建设区内进行，建德市国土资源局对此亦予以证明，故可认定涉案征收符合土地利用总体规划。（3）关于涉案项目是否符合城乡规划和专项规划。本案中，建德市人民政府提供有《府前路改造地块控制性详细规划》、建德市住房和城乡建设局出具的《关于府前路西侧麻岭巷地块改造项目符合城乡规划（专项规划）的证明》。涉案控制性详细规划最终经建德市人民政府审批同意实施的时间为2016年7月20日，在本案被诉征收决定作出之后。对此，建德市人民政府解释称涉案控制性详细规划草案早在2015年9月份即公示，此次公示的草案所确定的规划情况和整体布局与后经审批的正式稿一致，因此不影响征收的合法性。本案中，建德市人民政府提供的《建德市城镇棚户区（旧住宅区、城中村、工矿区）改造规划（2015-2017）》，其中府前路麻园区块棚户区改造项目为建德市城镇棚户区（旧住宅区、城中村、工矿区）重点改造项目，故可认定涉案征收符合专项规划。综上，可认定涉案项目符合法律相关规定，符合公共利益的需要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。”“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，建德市人民政府收到房屋征收部门报送的征收补偿方案后，组织发改、规划、国土资源等部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，且按法定期限征求公众意见，又公布了征收补偿方案修改情况，符合《条例》的要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，建德市人民政府在作出征收决定前对涉案征收进行了社会稳定风险评估，形成了社会稳定风险评估报告，被诉征收决定经建德市人民政府常务会议讨论，均符合法律规定。建德市人民政府提供有《征收补偿资金证明》及相应的产权调换房屋划拨材料，可以证明涉案项目征收补偿所需费用已有保障。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第二款规定“房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年”。被告作出被诉征收行为的程序均符合上述要求。综上，被诉房屋征收决定适用法律正确，程序合法，证据充分，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郑小珍的诉讼请求。
郑小珍上诉称：（1）被诉房屋征收决定不符合公共利益的需要，从其提供的建德市发改局政府信息公开答复书及其关于建德市府前路区块旧城改造工程项目建议书的批复、关于调整府前路旧城改造工程建设规模的批复、建德市万居经济适用房开发有限公司的府前路区块改造项目建议书及其关于对府前路区块旧城改造项目立项批复调整的申请、项目建议申请书等证据反映出，立项申请及立项批复的建设内容是城市广场及商业用地，实质属于商业开发项目，不符合公共利益的要求。（2）被诉房屋征收决定不符合“四规划、一计划”。被上诉人提供的2016年国民经济和社会发展计划系草案，其中亦无府前路旧城改造项目，仅凭一份自制表格和建德市发改局出具的证明不能证实该项目列入了草案，原审认定涉案房屋征收符合建德市2016年国民经济和社会发展规划依据不足；建德市国土局没有提供该市土地利用总体规划的规划文件和土地利用总体规划图，无法证明涉案建设项目符合该市土地利用总体规划；被上诉人在作出被诉房屋征收决定后才批准的府前路区块控制性详细规划，不能作为其房屋征收决定符合城乡规划的依据；其提供的《建德市城镇棚户区（旧住宅区、城中村、工矿区）改造规划（2015-2017）》并非城乡规划中的专项规划。（3）房屋征收补偿方案制作过程违反法律规定，程序违法。被上诉人没有提供市政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证的证据材料，也没有在征求意见通告中告知听证权利，且征求意见稿确定的征求意见为29日，不足法定的30日期限。被上诉人没有提交回收的征求意见表和旧城改建意愿征求意见表等证据材料，故被上诉人作出的上述征求意见及修改情况的公告没有事实依据。一审法院责令被上诉人补充提交征收范围征收意愿统计表及旧城改造意愿征求书的行为违反法律规定。（4）征收补偿费用没有足额到位，专户存储、专款专用。《征收补偿资金证明》证明征收补偿资金存储在建德市城市建设发展投资有限公司账户，并非承建单位建德市万居经济适用房开发有限公司账户。（5）被上诉人在作出房屋征收决定后对未经登记的建筑的进行调查、认定、处理，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。综上，被上诉人作出的被诉房屋征收决定违法，原判认定事实不清，程序违法，适用法律错误，请求二审法院依法予以撤销。
建德市人民政府答辩称：被诉房屋征收决定系旧城改造项目，符合《建德市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016）第35号、建德市土地利用总体规划、城乡规划、专项规划。征收补偿资金已足额到位，社会稳定风险评估为“低风险”。涉案建设项目有92.31%被征收人同意改建，基本同意修改后的征收补偿方案，故不存在《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定的需要听证情形，且除上诉人未签协议腾空房屋外，其余被征收人均签订协议并腾空房屋，证明涉案建设项目及补偿方案合民心、顺民意。因此，上诉人上诉理由不能成立，原判认定事实清楚，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，在案证据足以证明对涉案府前路西侧麻岭巷地块房屋实施征收是出于旧城区改建的需要，且有92.31%被征收人同意改建，征收前进行的社会稳定风险评估等级为低风险，并总体可控，征收工作可以实施，并经建德市人民政府常务会议讨论通过。被上诉人作出被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项、第十二条以及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定情形和条件，被上诉人具有职权依据。采用商业开发模式与旧城区改建并不矛盾，故上诉人对此提出的异议不能成立。涉案旧城区改建项目符合建德市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已纳入2016年度建德市国民经济和社会发展年度计划。上诉人提出异议的《关于建德市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》已经建德市第十五届人民大表大会批准。在诉讼过程中，被上诉人虽未提供《建德市土地利用总体规划》文件和《新安江街道土地利用总体规划图》，但从《浙江省人民政府关于建德市土地利用总体规划的批复》浙政函【2016】2号、《新安江街道土地利用总体规划局部图》等证据反映的情况看，可以认定涉案建设活动在允许建设区范围内。上诉人称《建德市城镇棚户区（旧住宅区、城中村、工矿区）改造规划（2015-2017）》不能作为涉案旧城区改建项目专项规划的意见法律依据不足。涉案地块的控制性详细规划及有关未登记建筑认定意见公示均在被诉房屋征收决定作出之后完成，但《府前路区块控制详细规划（草案）》已于2016年1月27日在市长主持的市规委会专题工作会议上原则通过，被上诉人于2016年3月28日启动涉案地块征收范围内未登记建筑认定工作，5月6日召开了涉案区块未登记建筑认定工作小组会议，明确了有关认定原则、依据及类型等，且涉案安置补偿工作也已基本完成，故上述情形尚不构成应当判决撤销或确认被诉房屋征收决定违法的事由，对此，本院予以指正。关于征收补偿程序，在公告征求意见前，被上诉人专门组织进行了研究，相关职能部门负责人均到会，房屋征收部门亦召开了由被征收人代表参加的意见征求座谈会，公告期限为法定的30日，之后又汇总公告了意见征求情况，对是否采纳作了说明；本案多数被征收人同意修改后的征收补偿方案，故不存在应当告知听证及召开听证会的情形；《征收补偿资金证明》、《房屋征收资金测算报告》、《安置房源证明》及相应的产权调换房屋划拨材料，可以证实涉案征收补偿所需费用已有保障，且款项已经存入房屋征收申请单位建德市城市建设发展投资有限公司账户，保证专户专款专用，安置房源充足，确保了涉案安置补偿工作得以顺利进行。故上诉人对此节提出的异议亦不能成立。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定要求被上诉人提交征收范围征收意愿统计表及旧城改造意愿征求书，核实被征收人改建意愿统计通告情况并无不当。综上，上诉人请求撤销被诉房屋征收决定的上诉理由不足，本院不予采信。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑小珍负担。
本判决为终审判决。
审判长 葛宏伟
审判员 惠 忆
审判员 马惟菁
二〇一七年八月二十一日
书记员 韦若莎