浙江省杭州市拱墅区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）杭拱行赔初字第4号
原告揭和平。
被告杭州市拱墅区卫生局。
法定代表人冷静。
委托代理人（特别授权代理）陈军。
委托代理人（特别授权代理）江斌。
原告揭和平诉被告杭州市拱墅区卫生局（以下简称区卫生局）卫生行政赔偿一案，于2014年6月12日向本院提起行政诉讼，经补正材料，本院于7月8日受理，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月19日公开开庭进行了审理。原告揭和平，被告的委托代理人陈军、江斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，区卫生局爱国卫生运动委员会机关人员于2012年在拱墅区紫荆家园小区内道路上的下水道窨井中投放“防蚊闸”113个多。投放前未公告，投放后长期无人维护，导致垃圾泥渣堵塞窨井盖下水口，遇暴雨，雨水蓄积无法排泄于下水道，小区水淹一片ＸＸ。原告一楼储藏室被淹，损失惨重。窨井盖为铸铁件12条等分规格的下水格栅，其功能为排泄下雨时的雨水，窨井盖安全通透，下雨时让其顺利排水于地下管道中。“防蚊闸”投放后，罩子平面顶贴着窨井盖格栅，左右两个流水口狭窄，在干净情况下80%的雨水会被“防蚊闸”平面遮挡，减缓了水流量，阻碍了下水畅通。由于短时间雨量较大加长期无�清理泥渣树叶，淤积的垃圾填满窨井盖格栅，再遭到车轮反复碾压后彻底封堵下水格栅，水无法排泄于下水道，雨水溢积淹没了整个小区，水深近30厘米。2013年6月底至10月初期间，类似水患发生两次。被告在实施行政许可事项，投放“防蚊闸”前后违反行政许可法第六十八条、政府信息公开条例第九条、第十条的规定，不公示、不维护自检淤积垃圾，两次水患直接危害公共安全。2013年6月的大暴雨，“防蚊闸”下水道口泥渣树叶垃圾淤积，致使原告储藏室水深25厘米，电冰箱泡水烧毁，地毯泡水、吸尘器泡水、八双进口皮鞋皮靴泡水等财产损失。同年10月台风暴雨再袭，雨中原告挖开道路上的窨井盖，疏通下水道时竟挖出了“防蚊闸”，一瞬间，雨水疯狂下泄于窨井管道中，水灾原因就在此。原告通过市规划局获取政府信息公开，得知紫荆家园以及周边的排污、排水设施管道畅通，规划、涉及及施工科学合理。原告的损失与投放“防蚊闸”有直接因果关系。杭州市是台风重灾区，每年均有数个台风来袭，但原告入住紫荆家园小区十三年从未有积水，因为下水道通畅。现区卫生局爱国卫生运动委员会投放“防蚊闸”损害原告财产，事实清楚、证据确凿、理由与依据充分，原告故诉至法院，请求：1.被告赔偿原告八双被水泡，发霉变形高端皮鞋皮靴，泡水烧坏松下电冰箱一台，泡水损坏吸尘器一台，泡水发霉生虫羊毛地毯一块，共计损失15000元；2.被告赔偿原告取证、照片、文印、交通费等500元；3.判令被告承担本案全部诉讼费。
被告辩称，一、本案不属于行政案件的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条明确规定了行政诉讼案件的受案范围，是针对行政机关的具体行政行为不服，可以提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款之规定，“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”因此，行政侵权赔偿案件的受理，应当以与之对应的具体行政行为的存在为前提；如果不存在对应的具体行政行为，则不符合受理条件。本案中，原告是以被告实施投放“防蚊闸”的行政许可行为致使其储藏室被淹为由提起行政侵权赔偿诉讼的，但本案实际上并不存在该行政许可的具体行政行为。为切断蚊虫产卵繁殖的渠道，切断鼠、蟑螂的活动通道，有效减少蚊、鼠、蟑螂在社区内的活动和繁殖，减少化学药物对居民和环境的影响。2010年，杭州市从广州引进除四害技防设施项目（即在居民小区或重点单位外环境安装灭鼠屋，格栅窨井安装防蚊闸、电信电缆雨水井盖的检查口安装防蚊贴，房屋落水管安装挡鼠板等），并在拱墅和滨江两区试点建设。根据《杭州市人民政府办公厅关于下达2012年杭州市爱国卫生和建设健康杭州工作任务的通知》（杭政办函（2012）160号），要求拱墅区要新增3个以上社区开展“防蚊闸、防蚊贴、灭鼠屋、挡鼠板”等病媒生物技防设施试点。根据《转发区爱国卫生运动委员会关于2012年拱墅区爱国卫生和健康城区工作任务的通知》（拱政办发（2012）50号），要求相关街道完成除四害技防设施试点建设任务。经调研，小河街道爱卫会将防蚊闸试点建设项目定在紫荆家园小区。2012年8月，被告与杭州丁灵不锈钢设备厂签订《防蚊闸制作安装合同》，委托杭州丁灵不锈钢设备厂制作安装防蚊闸并维保一年。之后，杭州丁灵不锈钢设备厂在紫荆家园社区卫生干部协助下测量窨井大小与数量，确定该批防蚊闸的规格和数量。2012年8月23日，杭州丁灵不锈钢设备厂在紫荆家园小区安装双口防蚊闸120只，并经社区验收合格。维保期间，多次检查防蚊闸均未见异常。因此，在本案中，被告根据上级部门要求和委托，为完成病媒生物技防设施试点建设任务，委托杭州丁灵不锈钢设备厂制作安装防蚊闸的行为，是一个民事法律行为或事实行为，该行为本身并不存在违法，该行为不属于行政许可的具体行政行为，由此产生的纠纷不属于行政案件受案范围。二、原告起诉行政赔偿的程序错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第二款之规定，“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”故赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或�赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，原告的诉讼请求中只有赔偿请求，没有要求确认具体行政行为违法的请求，属于单独提起行政赔偿诉讼；且原告起诉前并未向被告提交过赔偿申请，没有经过赔偿义务机关先行处理程序。故原告未经前置处理程序就直接提起行政赔偿诉讼，已违反法定程序，应当驳回起诉。三、原告受损事实与防蚊闸的安装之间没有因果关系，被告无需赔偿原告的损失。根据原告起诉所称，其损失产生于2013年6月底、10月初的两次暴雨。依据气象部门出具的气象证明和相关媒体报道，2013年6月24日拱宸桥降雨量达160.4㎜（其中17时至20时的3小时内雨量达149.3㎜），2013年10月7日拱宸桥降雨量达241㎜（“菲特”台风影响），这二次强降雨造成杭州市区大面积内涝。而造成这两次内涝的最直接原因，是杭州�河的主要排涝处
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运河，水位太高，直接导致地下管网、内河水下流缓慢，积水排不出去。从荆家园社区出具的说明也可看出，“紫荆家园社区多处淹水严重，丝联166最深淹水齐腰，金华路路面淹水至膝盖，大浒路亦同。上塘路两侧淹水情况也很严重。紫荆家园小区位于大浒路、登云路之间，地势较周围锦昌文华、远洋公馆、育才中学更低。……路面窨井和地下室井口有水冒出”，这是运河水位太高，地下管网积水排不出去而倒灌上来造成的。而被告委托杭州丁灵不锈钢设备厂制作安装的双口防蚊闸，经浙江省计量科学院检测验证，能够保证出水口正常流通，不存在设计问题。因此，原告因储藏室被淹而产生的损失是由于短时间内强降雨这一自然灾害的客观事实造成的，与防蚊闸的安装与否并无直接因果关系，与被告实施的行为之间也没有因果关系，被告无需赔偿�告的损失。综上所述，被告认为，原告起诉要求被告对其行政赔偿没有事实和法律依据，并违反法定程序，不应予以支持。恳请法庭查明事实，依法驳回原告起诉或驳回原告诉讼请求。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案原告所指侵犯财产权的行为不属于该条第（一）至（三）项的情形，故应归为该条第（四）项的其他违法行为。
最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条规定：“赔偿请求人认为行政�关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；……”本案中，原告起诉时，未提交区卫生局应其申请进行先行处理的材料或区卫生局对其先行处理的申请超过法定期限不予处理的证据，故其起诉不符合法定的起诉条件。综上，依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，裁定如下：
驳回原告揭和平的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于杭州市中级人民法院。
审 判 长 沈 晟
审 判 员 郭丁观
人民陪审员 胡亦安
二〇一四年八月二十五日
代书 记员 鲁滟华