安徽省六安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）六行终字第00057号
上诉人（一审被告）：寿县住房和城乡建设局，住所地安徽省寿县寿春镇南门外国投大厦，组织机构代码00323366-X。
法定代表人：许凯，该局局长。
委托代理人：赵前伟，寿县规划局局长。
委托代理人：赵士德，安徽繁星律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：寿县国土资源局，住所地安徽省寿县寿春镇南门外信息学院，组织机构代码00323405-6。
法定代表人：陶玉兵，该局局长。
委托代理人：凌峰，该局副局长。
上诉人（一审被告）：寿县房地产管理局，住所地安徽省寿县寿春镇南门外明珠大桥西侧，组织机构代码48623548－2。
法定代表人：江旭东，该局局长。
委托代理人：文渊，该局政策法规股股长。
上诉人（一审被告）：寿县城市管理行政执法局，住所地安徽省寿县寿春镇东大街，组织机构代码69105863-0。
法定代理人：程德云，该局局长。
委托代理人：邓传林，该局党组成员。
被上诉人（一审被告）：曹健，男，1972年12月9日生，汉族，身份证号码3424221972********，住安徽省寿县寿春镇新民街道真理选区**组**号。
委托代理人：朱咸朝，安徽安天行律师事务所律师。
委托代理人：聂新胜，安徽安天行律师事务所律师。
曹健不服寿县住建局、国土局、执法局、房管局产权认定组作出的《关于对曹健提供的建设工程规划许可证（寿建城字（2002）496号）核实情况的答复》，安徽省寿县人民法院于2015年5月22日作出（2015）寿行初字第00008号行政判决。宣判后，寿县住房和城乡建设局、寿县国土资源局、寿县房地产管理局、寿县城市管理行政执法局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年8月13日公开开庭进行了审理。上诉人寿县住房和城乡建设局的委托代理人赵前伟、赵士德，寿县国土资源局的委托代理人凌峰，寿县房地产管理局的委托代理人文渊，寿县城市管理行政执法局的委托代理人邓传林，被上诉人曹健及其委托代理人朱咸朝、聂新胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年6月14日，寿县住建局、国土局、房管局、执法局产权认定组作出《关于对曹健提供的建设工程规划许可证（寿建城字（2002）496号）核实情况的答复》（以下简称《答复》），认为曹健提供的建设工程规划许可证（寿建城字（2002）496号）不能予以确认，所建房屋在2008年寿县第二次土地调查时未建成。因此，认定该建设工程规划许可证属无效证件，所建房屋不予补偿。
曹健一审诉称：原告继承了父亲曹克艮位于寿县寿春镇南门外寿蔡路的房屋，该处房屋办理了寿建城字（2002）496号《建设工程规划许可证》及国有土地使用证，之后即开工建设，由于资金不足，施工时断时续，拖延数年建成。2011年，该处房屋被寿县人民政府征收，在与征收实施部门就安置补偿等事项达成口头协议后，房屋被拆除。之后，四被告的产权认定组作出被诉答复，导致原告被拆除的房屋至今未得到补偿。原告认为，该建设工程规划许可证真实合法有效，四被告作出的答复没有事实和法律依据，请求法院判决予以撤销。
寿县住房和城乡建设局、寿县国土资源局、寿县房地产管理局、寿县城市管理行政执法局一审辩称：1、寿县住房和城乡建设局没有为曹健颁发寿建城字（2002）496号《建设工程规划许可证》，其所建砖混结构房屋428平方米应属违法建设。2、根据寿县国土资源局提供的寿春镇地籍调查图显示，截止到2009年12月份，原告三层楼房北侧只有砖木结构房屋一处，无其他建筑物，因此，若该建设工程规划许可证有效，原告也不可能在取得该证后七年内不开工建设。同时，该证载明“本证自核发之日起，必须在六个月内，按规定进行建设，逾期本证自行失效。”由此可见，原告在开工建设时，该建设工程规划许可证已经失效。
一审法院认定：2011年7月，寿县人民政府作出征收决定，曹健位于寿蔡路北侧的房屋属于该征收决定确定的被征收房屋范围内。在寿县房屋征收补偿办公室对该处房屋进行测量并向曹健出具《搬迁证》后，曹健将该处房屋腾空交付拆除。2013年6月2日，寿县房屋征收补偿办公室向寿县住房和城乡建设局发出协查函，要求核实曹健提供的寿建城字（2002）496号建设工程规划许可证的办证情况，该局于2013年6月4日回复“该户所提供的建设工程规划许可证不属于我局颁发”。2013年6月14日，寿县住建局、国土局、房管局、执法局产权认定组向曹健作出《答复》，主要内容为：“你所提供的建设工程规划许可证（寿建城字（2002）496号）不能予以确认，所建房屋在2008年寿县第二次土地调查时未建成，因此，认定建设工程规划许可证属无效证件，所建房屋不予补偿”。据此，寿县房屋征收补偿办公室与曹健未能就被征收房屋达成书面的《拆迁安置补偿协议》。
一审法院另查明：2013年9月24日，曹健向安徽省六安市中级人民法院提起诉讼，要求寿县房屋征收补偿办公室支付征收房屋补偿款，期间，寿县房屋征收补偿办公室申请对涉案的建设工程规划许可证中“寿县建设局”的公章真伪性和该印章及手写内容的形成时间进行鉴定，南京东南司法鉴定中心出具东南司法鉴定中心（2014）文鉴字第197号《司法鉴定意见书》，结论为：1、确认该建设工程规划许可证中“寿县建设局”公章的真实性；2、由于送检材料自身条件所限，不能鉴定送检建设工程规划许可证上红色印文“寿县建设局”及手写内容字迹的具体形成时间。2014年8月11日，安徽省六安市中级人民法院作出（2013）六民一初字第00089号民事裁定，以曹健所诉请求不符合人民法院民事案件的受案范围为由，驳回曹健的起诉。曹健随即提起本次行政诉讼。
一审法院认为：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，寿县住建局、国土局、房管局、执法局产权认定组是由本案四被告联合组建的工作机构，不具有承担法律责任的能力，其向曹健作出的《答复》法律责任应当由四被告承担，因此，本案各当事人诉讼主体适格。
从《答复》的内容分析，本案被诉行政行为实质上是对涉案建设工程规划许可证的真伪及合法性的甄别，以及对该证记载的房屋是否符合补偿条件的认定。关于该建设工程规划许可证的真伪及其合法性，寿县住房和城乡建设局作为发证机关对此具备相应的行政职权。涉案的建设工程规划许可证属制式文本，加盖的印章经鉴定为真实，据此，在不能排除其他合理因素的前提下，四被告的产权认证组仅以发证机关无颁发该许可证的档案资料、无编号记录，参考寿春镇地籍调查资料即作出该许可证属无效证件的认定结论，事实依据明显不足。另外，关于该证项下记载的房屋是否符合补偿条件，四被告均未举证证明其具备就该项内容作出认定的行政职权，因此，在不能确认原告持有的建设工程规划许可证违法无效的情形下，四被告的产权认证组作出对所建房屋不予补偿的结论既超出了四被告的行政职权范围，也有违行政法的信赖保护原则。综上，案经一审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销寿县住建局、国土局、房管局、执法局产权认定组作出的《关于对曹健提供的建设工程规划许可证（寿城建字（2002）496号）核实情况的答复》。案件受理费50元由被告负担。
寿县住房和城乡建设局、寿县国土资源局、寿县房地产管理局、寿县城市管理行政执法局上诉请求二审撤销判，改判驳回曹健的诉请，其上诉理由同一审答辩理由。
曹健辩称：被上诉人于2002年12月经过法定程序合法取得涉案建设工程规划许可证后，即行开工建设涉案房屋，因资金问题，该房屋一起断续建设，上诉人称涉案房屋2009年12月尚未建设没有事实依据，寿县国土资源局提供的寿春镇地籍图主要是对土地权属状况的基本图，不能确切反映房屋状况。上诉人在没有依据的情况下认定其自身颁发的制式文本证件系伪造，有违依法行政原则和信赖保护原则。请求驳回上诉，维持原判。
寿县住房和城乡建设局在法定期限内向一审法院提交了如下证据和法律依据：
一、职权依据
寿县人民政府办公室《关于印发县住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（寿政办（2010）60号）、《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条，证明该局具有登记发证的职权。
二、事实依据
2002年4月1日航拍图、2009年12月寿春镇地籍调查图，证明2009年12月前，曹健房屋没有开工建设。
三、程序依据
寿县房屋征收补偿办公室《协查函》、寿县住房和城乡建设局《关于寿蔡路被征收人曹健办理建设工程规划许可证情况的回复》，证明该局系根据《协查函》对曹健的寿建城字（2002）496号《建设工程规划许可证》进行调查核实的。
曹健为支持其诉讼请求向一审法院提交以下证据：
1、曹健的身份证复印件；
2、《答复》；
3、六安市中级人民法院（2013）六民一初字第00089号民事裁定书；
4、国有土地使用权出让合同复印件、国有土地使用权证复印件、寿建城字（2002）496号《建设工程规划许可证》复印件、寿县国土资源局出具的《关于寿蔡路北侧曹健户办理土地证书的说明》复印件；
5、南京东南司法鉴定中心司法鉴定意见书（东南司法鉴定中心（2014）文鉴字第197号）。
上述证据均已随案移送本院。二审中，双方重申了一审的举证、质证意见。一审法院对事实及证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。
本院认为：曹健持有的寿建城字（2002）496号建设工程规划许可证，加盖有“寿县建设局”印章，并经司法鉴定确认该印章的真实性，现上诉人仅以无办证档案资料为由主张该规划许可证无效，并据此对其所建房屋不予补偿，未向本院提交相应的事实和法律法规依据，亦未作出合理的解释说明，属事实不清，证据不足，不予支持。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人寿县住房和城乡建设局、寿县国土资源局、寿县房地产管理局、寿县城市管理行政执法局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜 凯
审 判 员 张西湖
代理审判员 刘莹洁
二〇一五年八月十三日
书 记 员 牛 婧
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。