辽宁省抚顺市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）抚中民三终字第00569号
上诉人（原审原告）：肖惠娟，女，汉族，1948年12月25日出生，住辽宁省抚顺市新抚区。
委托代理人：张雪，抚顺市148法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：辽宁城际客运有限公司，住所地辽宁省抚顺市新抚区东一路3号。
法定代表人：李伟，该公司董事长。
委托代理人：苏国兴，该公司副总经理。
委托代理人：王楠，辽宁华轩律师事务所律师。
上诉人肖惠娟因企业承包经营合同纠纷一案，不服辽宁省抚顺市新抚区人民法院（2014）新抚民二初字第00206号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2014年11月24日依法立案并组成合议庭，于2014年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人肖惠娟及其委托代理人张雪、被上诉人辽宁城际客运有限公司（以下简称“城际客运公司”）的委托代理人苏国兴、王楠到庭参加诉讼。
2014年3月10日，肖惠娟向一审法院提起诉讼称：2010年1月21日，肖惠娟与城际客运公司达成书面补充协议，约定：城际客运公司同意肖惠娟所有的8台大客车按客运线路管理合同，往返于沈抚线路进行客运业务。并每年每月收取每台车900元管理费用。营运期限为5年。双方在合同履行期间，2013年11月1日上午10时20分，肖惠娟的辽AE60**号班车在望花区海城立交桥上与相向行驶的辽AG99**号面包车相撞，造成重大交通事故，城际客运公司以消除安全隐患为由将肖惠娟所属的7台营运车辆暂时扣留封存，进行所谓的停业整顿，待事故终结后再做处理，并决定从2013年11月1日起施行。2013年12月5日抚顺市公安局交通警察支队事故处理大队以抚顺公交认字（2013）第00101号道路交通事故认定书，对该起交通事故做出了决定。所以，在此期间肖惠娟多次找城际客运公司协商，城际客运公司既不让提车，又不对非法扣车返还车辆事宜作出决定。一直拖至2014年2月28日，现给肖惠娟造成了不能正常营运的7台车经济损失达1921860元。事故的发生应由交警部门和保险公司进行依法处理，并不影响其他未发生交通事故的7台车的正常营运。城际客运公司没有任何权利扣留肖惠娟的车辆。该行为没有法律和行政法规的根据。进行扣留和占有车辆，是一种故意的违法行为。城际客运公司有任意并扩大肖惠娟经济损失的行为。造成合同违约，应承担违约责任。请求法院1、依法判令城际客运公司立即返还非法占有的六台客运客车（其中，辽AE54**号客车城际客运公司虽然未扣成，但城际客运公司围追堵截致使该车仍然不能营运）。2、城际客运公司立即赔偿肖惠娟七台客车停运的经济损失1921860元（时间暂从2013年11月1日起计算至2014年2月28日止）；3、如城际客运公司不能立即返还上述6台客车和继续不让辽AE54**号客车正常营运，仍由城际客运公司承担2014年3月11日后经济损失的给付；4、诉讼费由城际客运公司负担。
城际客运公司一审辩称：我方与肖惠娟是挂靠经营关系，肖惠娟承包我方的客车线路进行营运。2013年11月1日肖惠娟的辽AE60**客车发生交通事故，造成6死5伤。该事故发生后，抚顺市政府启动了重大事故处理预案，成立了事故领导小组，初步的处理意见确认我方为事故赔偿主体，并且我方已将该事故的赔偿进行完毕。同时认定我方与肖惠娟之间挂靠经营行为违法，并责成公安部门协助将挂靠车辆全部封存，等待案件事故终结下达后再进行整改。在此次事故处理完前，要求必须对车辆进行封存。综上所述，我方与肖惠娟之间虽然存在着挂靠承包经营关系，目前该事故政府尚无最后结论。因此，我方目前对肖惠娟车辆的封存行为不承担赔偿责任。
辽宁省抚顺市新抚区人民法院一审认为，肖惠娟与城际客运公司发生的纠纷是因肖惠娟挂靠经营的客车发生重大交通事故引起，该事故发生后抚顺市政府成立了“11.01”事故领导小组。要求城际客运公司进行安全整改，因此城际客运公司对肖惠娟挂靠经营车辆进行查封扣留，涉及政府管理行为。故该案不属于民事法律调整范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第一百三十九条之规定，裁定：驳回肖慧娟的起诉。案件受理费22800元，退还肖惠娟。
宣判后，肖惠娟不服，向本院提起上诉，请求：撤销原审裁定，指令一审法院受理本案。其主要事实与理由是：肖惠娟的辽AE60**号班车在望花区海城立交桥上与相向行驶的辽AG99**号面包车相撞，造成重大交通事故，城际客运公司以消除安全隐患为由将肖惠娟所属的7台营运车辆暂时扣留封存，进行所谓的停业整顿，待事故终结后再做处理，并决定从2013年11月1日起施行。2013年12月5日抚顺市公安局交通警察支队事故处理大队以抚顺公交认字（2013）第00101号道路交通事故认定书，对该起交通事故作出了决定。在此期间肖惠娟多次找城际客运公司协商，城际客运公司既不让提车，又不对非法扣车返还车辆事宜作出决定。一直拖至2014年2月28日，现给肖惠娟造成了不能正常营运的7台车经济损失达1921860元。抚顺市公安局交通警察支队事故处理大队作出的抚顺公交认字（2013）第00101号道路交通事故认定书是事故处理终结的唯一合法凭证，城际客运公司没有任何权利扣留肖惠娟的车辆，城际客运公司未举出任何证据证明双方不是挂靠关系，也未提交此案涉及政府管理行为的证据。本次发生事故的辽AE60**号客车是我妹妹肖惠荃的车，不是我的车，辽AG09**号车，是我儿媳挂靠在沈阳经纬公司的车，城际客运公司扣押该车没有依据。
被上诉人城际客运公司二审辩称：事故发生后，抚顺市政府成立了“11.01”事故领导小组，要求对肖惠娟的车辆进行整顿，并决定对肖惠娟挂靠在城际客运公司挂靠经营的车辆进行查封扣留。本次事故中，城际客运公司被认定为事故的责任主体，已经赔偿了850万元，肖惠娟与城际客运公司之间虽然存在挂靠和承包经营关系，但此次事故发生后，该承包经营关系已被主管部门终止。在此次事故处理完结之前，城际客运公司的行为并不属于非法占有，因此也不应该承担赔偿责任。政府会议纪要决定对肖惠娟挂靠在我公司的车辆进行取缔，现肖惠娟的车辆的手续还在我公司名下，如果再发生事故，我公司还要承担责任。我公司没有放车的权利，只有政府让放车，我公司才能放车。请求二审法院维持原审裁定。
二审期间，城际客运公司提交二份证据：
证据一、抚顺市政府办公厅2014年9月23日第18期抚顺“11.01”交通事故处理相关工作会议纪要一份，证明抚顺市政府已经作出明确的处理意见，对肖惠娟与城际客运公司之间的挂靠行为进行了取缔和终止。
证据二、抚顺市古城子河立交桥“11.01”较大道路交通事故调查报告一份。这个报告是政府的结论对该起事故作出了具体行政行为，要求城际客运公司要解除所有与外界签订的《单车客运线路营运管理合同》，立即取消事实挂靠行为，其事实挂靠车辆不得上路经营，并由交通运输管理部门负责监管。
肖惠娟对上述证据的质证意见为：会议纪要没有说让城际客运公司长期扣押我的车，该会议纪要为复印件，真实性有异议。政府会议纪要作出取缔肖惠娟挂靠协议违反了法律规定。道路交通事故调查报告，我们不清楚该事实。
本院经审理查明：抚顺市政府办公厅2014年9月23日第18期会议纪要，即抚顺“11.01”交通事故处理相关工作会议纪要记载：会议决定，一是针对肇事车主肖惠娟要求返还依法规被停扣的车辆问题，根据国家和省相关规定，结合“11.01”交通事故的处理，由城际客运公司拿出解决办法，市交通局公路运输管理处全力配合，先对肖惠娟挂靠在城际客运公司的车辆进行取缔，终止挂靠协议。二是要以处理肖惠娟挂靠车辆一事为契机，在全市开展取消一切挂靠车辆现象的专项整治活动，一旦出现因清理挂靠车辆影响交通运输的情况，将以租赁经营模式统一管理被取缔的挂靠车辆来维持正常运营，以保证交通运输正常秩序。三是关于肇事车主肖惠娟与城际客运公司之间的经济赔偿问题，建议城际客运公司通过法律渠道正常处理。
本院所确认的上述事实，有抚顺市政府办公厅的会议纪要在案为凭，该证据已经开庭质证，经本院到抚顺市政府核实，可以采信。
本院认为，肖惠娟与城际客运公司发生的纠纷是因肖惠娟挂靠在城际客运公司经营的客车发生重大交通事故引起，该事故发生后抚顺市政府成立了“11.01”事故领导小组，认定城际客运公司为该起事故的责任主体并由城际客运公司进行了相应的赔偿。抚顺“11.01”交通事故处理相关工作会议决定，针对肇事车主肖惠娟要求返还依法规被停扣的车辆问题，根据国家和省相关规定，结合“11.01”交通事故的处理，由城际客运公司拿出解决办法，市交通局公路运输管理处全力配合，先对肖惠娟挂靠在城际客运公司的车辆进行取缔，终止挂靠协议。并决定在全市开展取消一切挂靠车辆现象的专项整治活动，一旦出现因清理挂靠车辆影响交通运输的情况，将以租赁经营模式统一管理被取缔的挂靠车辆来维持正常运营，以保证交通运输正常秩序。肖惠娟与城际客运公司签订的补充协议书约定，肖惠娟履行经营责任，城际客运公司按国家的政策法规及行业管理规定及签署的“单车客运线路营运管理合同”履行管理责任。肖惠娟与城际客运公司签订的单车客运线路营运管理合同第五条第2项约定，甲方（城际客运公司）负责指导和监督乙方（肖惠娟）的营运活动，有权监督乙方营运车辆按照客运管理规定守法遵章营运，有权自主或配合政府主管部门对乙方违法营运行为按照相关法规或企业规章制度进行处罚。城际客运公司依据抚顺“11.01”交通事故处理相关工作会议决定，停扣肖惠娟车辆的行为及因此引发的赔偿纠纷，涉及政府行政管理行为及企业内部管理行为，不属于平等民事主体之间因财产纠纷提起的诉讼，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，一审法院驳回肖惠娟的起诉并无不当，本院予以支持。另，关于肖惠娟提出的辽AG09**号车，是其儿媳挂靠在沈阳经纬公司的客车，城际客运公司无权扣押的主张，经查城际客运公司在该起事故发生后，向沈阳经纬客运有限公司发函，通知沈阳经纬客运有限公司事故发生后，城际客运公司会同抚顺市公安局交通分局已将承包者肖惠娟所承包的8台客车全部停班、暂扣，其中一台车辆（辽AG09**）是肖惠娟在沈阳经纬客运有限公司承包的车辆，请求沈阳经纬客运有限公司给予支持并回复。沈阳经纬客运有限公司在城际客运公司的函上加盖了公章。另，该起事故中的肇事车辆辽AE60**号在肖惠娟与城际客运公司签订的单车客运线路营运管理合同第二条约定的营运车辆范围内。
综上所述，肖惠娟的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨 锐
代理审判员 郭 爽
代理审判员 王向军
二〇一四年十二月十七日
书 记 员 耿雪峰