山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终449号
上诉人（原审原告）李建华。
上诉人（原审原告）陈正。
委托代理人李建华。
上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局。
法定代表人张希田，局长。
委托代理人李军，该局工作人员。
委托代理人蒋广东，山东琴岛律师事务所律师。
上诉人李建华、上诉人陈正诉上诉人青岛市国土资源和房屋管理局（以下简称市国土房管局）不履行法定职责一案，青岛市市南区人民法院于2017年4月5日已作出（2016）鲁0202行初265号行政判决。三上诉人均对该判决不服，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月13日公开开庭审理了本案。上诉人李建华(上诉人陈正的委托代理人)、上诉人市国土房管局的委托代理人李军、蒋广东，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明：2016年7月22日，原告陈正、原告李建华向被告市国土房管局提交《关于危房鉴定的申请报告》称，其系本市市南区莱芜二路*号一单元合法××，该房屋被私房改造过程中，被告只负责收房租而未依法进行维修、维护，导致该房屋年久失修成为特危楼房，被告负有不可推卸责任，导致原告无法、也不能接收该特危楼房。但因没有专业权威的�定,不能进入下一步行政程序，要求被告进行危房鉴定，并书面告知原告。被告收到上述申请报告后，转交其下属青岛市房屋使用安全管理中心办理。2016年7月29日，青岛市房屋使用安全管理中心对李建华作出《信访事项处理意见书》，对原告反映的危房鉴定事宜做出如下处理意见：1、根据《青岛市房屋使用安全条例》规定，房屋安全鉴定由房屋使用安全责任人（××）进行委托鉴定；2、根据《青岛市房屋使用安全条例》规定，我局已向社会公布鉴定单位名录，如有房屋安全监督需求，可以从鉴定名录中选择鉴定单位（见附件），并按照有关规定或合同约定支付房屋安全鉴定费；3、区（市）人民政府应当设立房屋使用安全补助专项资金，对特殊困难家庭房屋的安全鉴定、危险治理进行适当补助。若自身困难，可向所在的区政府部门按规定申请房屋使用安全专项补助�原告不服，向被告提出信访复查申请。2016年9月1日，被告作出青土资房查字【2016】21号《不予受理复查申请决定书》：申请人李建华、陈正向被申请人青岛市房屋使用安全管理中心提交危房鉴定申请，系行政行为，不属于信访受理范围。被申请人应根据申请人提出的危房鉴定申请给予是否受理告知。根据《山东省信访事项复查复核办法》第二十一条第（二）项规定，决定撤销被申请人作出的《信访事项处理意见书》。根据《山东省信访事项复查复核办法》第十二条第（三）项规定，对申请人提出的复查申请，决定不予受理。原告不服，遂提起本案行政诉讼。
原审另查明：2012年8月31日，青岛市人民政府会议纪要【2012】第85号《关于市级领导包案重点信访案件工作专题会议纪要》第八条“关于李建华信访事项”载明“由市国土资源房管局负责�市南区政府配合，做好信访人房屋修缮工作”。
原审又查明：青岛市房屋使用安全管理中心系被告下属事业单位。《关于调整市房屋修缮工程质量监督管理站机构编制有关事项的批复》（青编办字【2015】118号文）：青岛市房屋修缮工程质量监督管理站加挂青岛市房屋使用安全管理中心牌子，主要职责为受委托具体承担市内三区房屋修缮工程质量的监督管理、审查认定及重大质量事故的组织处理。受委托具体承担房屋使用安全知识宣传，全市房屋使用安全信息系统的建立更新维护、房屋安全鉴定单位管理及全市房屋使用安全的业务指导、咨询及投诉处理等涉及房屋使用安全的监督管理职责。
原审法院认为：涉案房屋问题虽涉及落实私房政策，但是到今天已经演变为房屋安全使用问题。根据2015年1月1日起施行的由青�市人大制定的《青岛市房屋使用安全条例》第三条规定，被告作为市房屋行政主管部门对全市的房屋使用安全工作实施监督管理。房屋安全鉴定问题属于房屋使用安全工作相关问题，被告作为行政主管部门，应对原告的申请直接作出答复。本案被告将原告的鉴定申请转给其下属事业单位青岛市房屋使用安全管理中心办理，但根据青编办字【2015】118号文，青岛市房屋使用安全管理中心只是受委托具体承担涉及房屋使用安全的监督管理职责，并非法定职权单位，原告的申请书也并非向该中心提出，而是直接向被告申请，故被告转由该中心进行答复没有法律依据，且被告作出的青土资房查字【2016】21号《不予受理复查申请决定书》已将青岛市房屋使用安全管理中心作出的信访处理意见予以撤销，因而目前对于原告提出的鉴定申请，并无明确答复，属于未履行法定答复义�，故对原告要求被告对其2016年7月22日《关于危房鉴定的申请报告》正面回复的诉讼请求予以支持。
关于原告要求直接判令被告对原告房屋实施危房鉴定的诉讼请求，鉴于本案仍需被告调查及裁量，不宜直接判令被告进行房屋安全鉴定，故对原告的该项诉讼请求无法予以支持。
关于原告要求撤销青土资房查字【2016】21号《不予受理复查申请决定书》，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对信访事项有权处理的行政机关，根据《信访条例》作出的信访不予复查意见，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、被告市国土房管局在本判决生效后三十日内依法对原告陈正、原告李建华2016年7月22日提交的《关于危房鉴定的申请报告》直接做出答复；二、驳回原告陈正、原告李建华的其他诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由被告负担。
上诉人陈正、李建华不服原审判决，共同上诉称：市国土房管局在抗拒法院应当通过政府部门落实政策解决的法律认定以及抗拒市政府【2012】第85号会议纪要,继续肆意行政乱作为。市国土房管局既承认危房鉴定是行政行为，又违规以信访答复之名行行政管理之实的继续行政不作为，作出不予受理终审决定。市国土房管局依据市政府文件决定、且已具体实施四年中数次之多的“危房鉴定”的具体行政行为均因其自身行政不作为而未果，于是便耍无赖反悔。这事实清楚，证据确凿，依据充分的案情却被原审判决断然驳回，实属枉法判决。依法据实解决两上诉人合理合法诉求是市国土房管局不可推卸的法定职责，又有其多年违规违法的行政乱作为，直接导致两上诉人唯一的楼房成为特危房，随时有可能发生楼塌人亡事故，市国土房管局是基于两上诉人恢复房屋原状的诉求，依据市政府【2012】第85号文的具体行政行为，绝非“落实私房政策，到今天已经演变为房屋安全使用问题”,依法保护两上诉人人身权、财产权，落实私房政策是市国土房管局必须所为的法定职责。而房屋安全使用问题是××的权利义务，两者之间存在本质区别,原审判决应当服从上级法院已生效的裁定，执行区、市政府文件决定。市国土房管局对两上诉人向法院提交的全部证据的真实性没有任何意义，原审判�却严重枉法，否定了上诉人的直接证据六。两级法院行政裁定均认定“属于历史遗留问题，应当通过政府部门落实政策解决”。原审判决书没有任何理由证据和法律依据，枉法判决，不予认定，极其错误。原审判决没有理由和依据，故意混淆否定市国土房管局不可推卸的法定职责。原审判决第二项没有最基本的事实证据，理由依据违法，侵犯两上诉人的合法权益，所适用相关法条错误，因此是枉法判决。上诉人的涉案危房随时都有可能发生楼塌人亡重大事故，原审法院对此也应负有不可推卸的责任。综上，上诉人就是对原审判决第二项提请撤销改判上诉，请求二审法院撤销原审判决第二项驳回诉讼请求判决，并予以改判或者发回重审。认定市国土房管局针对本案诉状中诉求（1）项应负有不可推卸的法定职责，并责令其尽快依法履行法定职责，承担因此上诉案而产�的全部费用。
上诉人市国土房管局针对两上诉人陈正、李建华的上诉，答辩称：市国土房管局无实施危房鉴定的法定职责，青土资房查字【2016】21号《不予受理复查申请决定书》对两上诉人的实体权益不产生实际影响，不属于人民法院的行政诉讼受案范围，故一审第二项判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
上诉人市国土房管局不服原审判决，上诉称：一、申请危房鉴定系陈正、李建华的法定义务而非上诉人的法定职责。一审判决上诉人对危房鉴定申请进行直接答复无法律依据。陈正、李建华并未向上诉人提交危房鉴定申请，而是通过信访渠道反映相关问题。且在其通过信访反映危房鉴定问题后，上诉人多次就危房鉴定事宜向其进行解释说明，青岛市房屋安全管理中心具有就房屋使用安全工作相关问题进行处理的法定职责。所以，一审法院判决上诉人对危房鉴定申请进行直接答复无相应的事实及法律依据。二、陈正、李建华系通过信访渠道反映危房鉴定问题，原审法院根据其信访请求判决上诉人进行答复无相应的法律依据。综上，原审法院判决上诉人进行直接答复缺乏相应事实及法律依据，请求撤销原审判决第一项，并改判驳回陈正、李建华的诉讼请求，一、二审诉讼费用由陈正、李建华承担。
上诉人陈正、李建华针对上诉人市国土房管局的上诉，答辩称：涉案房屋一直由市国土房管局控制管理经营，并安排住户违法挤占使用。近60年来，没有维修，直接导致严重失修，成为现在特危房屋。市国土房管局与此事有不可推卸的事实因果关系。市政府【2012】第85号会议纪要第八项决定“由市国土资源房管局负责，市南区配合，做好信访人�屋修缮工作”，此即市国土房管局必须有所为的法律依据。市政府的政务法定职责公示市国土房管局“负责私房落实政策工作”，此属于市国土房管局必须所为的法定职责。2016年7月25日答辩人按照市国土房管局指令，向其提交《危房鉴定申请报告》，是要求其尽快履行法定职责，并非是青岛市房屋安全管理中心。原审判决第一项判决市国土房管局进行直接答复是正确的，应依法予以维持。答辩人上诉状第二部分完全符合行政管理法定职责，属于行政诉讼的受案范围，应通过司法程序进行审查。况且，市国土资源局已经确认其信访答复错误并予以撤销。因此，上诉状的第二部分针对本案已没有意义，于理于法都不成立。综上，一审判决有误，但是其第一项判决是正确的，应予维持。上诉人市国土房管局理由依据不成立，请求依法驳回其的上诉。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：一、关于上诉人市国土房管局不服原审判决第一项令其在“判决生效后三十日内依法对原告陈正、原告李建华2016年7月22日提交的《关于危房鉴定的申请报告》直接做出答复”的上诉意见。两上诉人陈正、李建华2016年7月22日的《关于危房鉴定的申请报告》，是向上诉人市国土房管局提出的申请，且申请人主张是因上诉人市国土房管局二次错误改造、六十多年不维修，导致涉案房屋成危房。虽然该申请是向上诉人市国土房管局信访处递交，但是该申请事项是要求履行行政管理职责，上诉人市国土房管局应该按照行政管理程序作出处理。《山东省行政程序规定》第六十八条�定，“行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请；……。行政机关受理或者不受理申请，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。”本案中,两上诉人陈正、李建华是向上诉人市国土房管局提出的《关于危房鉴定的申请报告》,上诉人市国土房管局应依据以上规定作出处理。原审法院判决上诉人市国土房管局在“判决生效后三十日内依法对原告陈正、原告李建华2016年7月22日提交的《关于危房鉴定的申请报告》直接做出答复”并无不当。上诉人市国土房管局的上诉理由不能成立。
二�关于两上诉人陈正、李建华请求对青土资房查字【2016】21号《不予受理复查申请决定书》判令为无效行政行为并依法撤销的诉讼请求。《信访条例》第三十四条规定，“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”《信访条例》第三十五条规定，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”以上是对信访事项办理和救济的程序性规定，未对信访事项不服可提起行政诉讼作出规定。本案中，两上诉人陈正、李建华所诉的青土资房查字【2016】21号《不予受理复查申请决定书》，系上诉人市国土房管局针对两上诉人陈正、李建华不服青岛市房屋使用安全管理中心的信访答复意见书提起的信访复查申请而作出的，对《不予受理复查申请决定书》不服，应当按照《信访条例》的以上规定执行，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院对该《不予受理复查申请决定书》不予审查正确。原审法院判决第二项“驳回原告陈正、原告李建华的其他诉讼请求”正确，依法应予维持。两上诉人陈正、李建华上诉理由不成立。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。各方上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由两上诉人陈正、李建华共同负担二十五元，由上诉人青岛市国土资源和房屋管理局负担二十五元。
本判决为终审判决。
审判长 蒋金龙
审判员 林 桦
审判员 刘力铭
二〇一七年八月十五日
书记员 王 崧
书记员 刘 佳