海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼96行终1号
上诉人（原审原告）王惠玲，女，1981年11月3日出生，汉族，现住陵水黎族自治县。
委托代理人纪红，海南威盾律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县人民政府。住所地：陵水黎族自治县建设路165号。
法定代表人杨文平，县长。
被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县国土环境资源局。住所地：陵水黎族自治县椰林南大道233号。
法定代表人符史锦，局长。
两位被上诉人的共同委托代理人王丹松，海南万理律师事务所律师。
两位被上诉人的共同委托代理人林宏圣，陵水黎族自治县国土环境资源局工作人员。
上诉人王惠玲因诉陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）和陵水黎族自治县国土环境资源局（以下简称陵水县国土局）土地行政管理一案，不服陵水黎族自治县人民法院（2015）陵行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月4日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
被上诉人陵水县国土局于2015年6月8日在《海南日报》上公告废止上诉人王惠玲持有的陵国用（新）字第2300号《国有土地使用证》（以下简称第2300号国土证）。被上诉人陵水县政府于2015年9月15日作出陵府复决字（2015）4号《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定），维持陵水县国土局作出的行政行为。
原审法院查明，陵水黎族自治县新村渔业开发公司（以下简称渔业公司）注册更名于1991年6月28日(原称新村渔工商联合公司),类型:集体所有制,公司唯一股东新村镇人民政府,公司财产座落新村镇中山路171号二层框架结构房屋(建筑面积267平方米，长17.8米、宽15米，1988
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1989年间建设)。1997年10月11日，渔业公司未经股东新村镇人民政府批准同意，也未经公司职工会议讨论决定，以转让价10万元将上述房屋转让给王惠玲使用，双方签订《房屋转让合同书》，合同签订时王惠玲是未成年人，因此，具体手续由其父亲王波监督下办理。合同订立后，渔业公司未收到王惠玲支付的转让款，只是2002
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2004年间，渔业公司法定代表人杨某分五次共收取王波付款32000元。1997年10月20日，王惠玲持《房屋转让合同书》以及渔业公司出具的证明书向陵水县国土局申请办理转让房屋土地使用权变更登记，同年10月28日取得陵水县国土局颁发的第2300号国土证;王惠玲也于2002年8月15日取得转让房屋陵房权证新村私字第6048号《房屋所有权证》。2014年度，渔业公司法定代表人杨某因违纪被开除党籍，涉及违纪行为造成公司财产损失的事实，陵水黎族自治县监察局（以下简称陵水县监察局）于2014年10月31日向陵水县国土局发出(2014)陵监建字第9号《监察建议书》。陵水县国土局根据该《监察建议书》载明的建议意见，核查王惠玲持有的第2300号国土证宗地登记档案，查明确认:1、宗地性质是国有划拔建设用地;2、王惠玲未支付房屋转让款;3、王惠玲未依法办理土地划拨入市等相关手续，就将土地权属变更登记在王惠玲名下，即为王惠玲颁发第2300号国土证，属错误登记情形。因此，陵水县国土局根据《土地登记办法》第五十八条规定，于2014年12月17日向陵水县政府报告请示，注销王惠玲持有的第2300号国土证，2015年2月13日陵水县政府批准陵水县国土局的请示报告。2015年3月31日，陵水县国土局向王惠玲送达陵土环资[2015]173号《限期办理土地证注销手续通知书》，限王惠玲15日内办理土地证注销手续，期限届满，王惠玲未履行办理土地证注销手续义务。2015年6月1日，陵水县国土局向陵水县政府报告请示公告废止王惠玲持有的第2300号国土证经批准后，于2015年6月8日作出在《海南日报》上公告废止王惠玲持有的第2300号国土证的行政行为。王惠玲不服该行政行为向陵水县政府申请行政复议，陵水县政府于2015年9月15日作出4号复议决定，维持陵水县国土局作出的行政行为。王惠玲据此提起本案诉讼，请求撤销陵水县国土局作出的废止王惠玲持有的第2300号国土证的公告及陵水县政府作出的复议决定。
另查明，涉案土地是新村镇人民政府划拨给新村渔业工商联合公司(1991年6月28日注册更名为渔业公司)的办公用地，地上房屋第一层于1988年建成，是渔业公司与陵水建行订立协议，由公司提供土地，建行出资建设，建成后建行无偿使用南面第一间铺面至2023年8月。1989年渔业公司向建行贷款自建第二层，尔后渔业公司将楼下铺面租给陵水建行使用。2003年陵水建行撤销办事处，然后将铺面租给案外人王堂忠使用至2010年。期限届满后，王惠玲以案外人王堂忠占用其房屋使用未支付租金为由，于2013年初提起民事诉讼，并以《房屋转让合同书》、第2300号国土证、陵房权证新村私字第6048号《房屋所有权证》作为证据举证，案经一、二审审理支持王惠玲的诉讼请求。
原审法院认为：（一）涉案土地是否为划拨地。己查明的本案事实表明,渔业公司唯一股东是新村镇人民政府,是新村镇人民政府投资企业。渔业公司注册更名之前是新村渔工商联合公司,该联合公司办公用地由新村镇人民政府划拨使用,联合公司提供土地与他人合建或自建的房屋，注册更名后的渔业公司享有房地产所有权和使用权。根据国土资源部令[2001]第9号《划拨用地目录》“国家机关用地为划拨地”规定，新村镇人民政府为国家行政机关，使用土地显然为行政划拨地，因此，渔业公司使用的涉案土地可认定为行政划拨地。
(二)认定错误登记行为，事实是否清楚。1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定报有审批权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”现行《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款作了同样的规定，可见，不管是1997年还是现在，法律均强制性规定以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时必须严格执行审批制度，依法办理土地使用权出让、缴纳土地使用权出让金等相关手续。本案中，王惠玲受让渔业公司房地产，未支付转让款;向陵水县国土局申请办理土地使用权变更登记，未经有批准权的人民政府审批，未办理土地使用权出让手续，未缴纳土地使用权出让金，此时陵水县国土局未尽到审慎审查义务，就为王惠玲办理土地使用权变更登记，颁发土地权利证书，陵水县国土局确认其变更登记行为错误，行使自行纠正权利，认定事实清楚,有事实与法律依据，本院予以支持。
(三)公告废止行为，适用法律是否正确、程序是否合法。根据《土地登记办法》第五十八条规定“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期未办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后,原土地权利证书废止。更正登记涉及权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。”本案中，陵水县国土局核查确认王惠玲持有的第2300号国土证，登记簿记载的事项属错误登记，行使自行纠正权利过程中，先是把错误登记事实向陵水县政府报告请示注销该证获批准后，向王惠玲发出并送达限期办理注销原土地权利证书的通知，王惠玲未行使权利和履行义务，陵水县国土局再次向陵水县政府报告请示公告废止该证获批准后，作出公告废止王惠玲持有的土地权利证书的行政行为。该行为实施过程中，没有损害国家利益、社会公共利益，也未损害他人的合法权益，因此，陵水县国土局作出的行政行为适用法律正确、程序合法。
(四)复议程序是否具有合法性。行政复议程序的合法性主要包括两个方面:一是行政复议的受理程序，二是行政复议的审理和决定程序。本案中，陵水县政府受理王惠玲不服陵水县国土局作出行政行为的复议申请后，在法定的期限内将复议申请书副本送达给陵水县国土局，要求其在10日内做出书面答复，并提交当时做出行政行为的证据;陵水县政府收到陵水县国土局提交的书面证据材料，采用书面审查的方式对被诉行政行为进行审查;因案情复杂不能在法定期限内做出行政复议决定，依法申请延期后,于2015年9月15日作出行政复议决定，并向王惠玲及陵水县国土局送达4号复议决定。由此可以看出，陵水县政府作出的行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议受理、审理和决定程序的相关规定，因此可认定陵水县政府作出的行政复议决定程序合法。
王惠玲在诉讼中主张取得的房产是善意取得，可是该主张与其存在恶意拖欠、拒付转让款行为相矛盾;同时主张涉案行政行为认定事实与生效的（2013）陵民初字第542号、（2014）海南一中民一终字第326号《民事判决书》认定事实相冲突，因为生效民事判决认定王惠玲与渔业公司签订的《房屋转让合同书》合法有效，是依据王惠玲提供的土地及房产权利证书，土地权利证书只是作为证据使用，其民事判决认定事实当中也未对土地权利证书的合法性进行表述，因此，本案审理依据生效民事判决为事实基础对本案涉诉行政行为合法性认定，理由不充分。因此，王惠玲的上述主张缺乏事实依据，不予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条之规定，判决驳回王惠玲的诉讼请求。
上诉人王惠玲上诉称：陵水县国土局作出的公告废止第2300号国土证的行政行为认定事实错误，适用法律错误，程序违法。从被上诉人提供的证据可以看出，渔业公司属于集体所有，其资产也应是集体资产。国有土地使用权登记卡中并没有显示涉案土地是划拨土地，而渔业公司在设立时只能使用出让土地，所以登记卡登记的土地应认定为出让或转让土地，而不是认定为划拨土地。上诉人是否支付房款是双方民事法律关系，被上诉人无权审查合同双方是否违约，更无权以民事违约为由更正登记从而注销上诉人的土地使用权证。且该民事法律关系已被法院生效的民事判决书确认，上诉人与渔业公司订立的《房屋转让合同书》合法有效，受法律保护。被上诉人注销上诉人土地使用证前，没有补充地籍调查，错误地将土地定性为划拨土地，虽然向陵水县政府请示注销上诉人土地使用证，但请示内容未经调查核实，没有将更正结果公示，其直接公告作废涉案土地使用证而不是依法律规定通过发证机关公告是滥用职权，且严重违反程序。上诉人善意取得应受到保护。一审认定事实错误，被上诉人没有提供相应的证据证明其在行政程序中认定的事实，一审应以认定事实不清判决，渔业公司作为集体企业，其用地不符合法律规定划拨土地取得主体，且镇人民政府也无权将土地划拨。被上诉人的行政行为违反《国家土地管理局地籍管理司对错发土地使用证如何更正问题的答复》和《土地登记办法》的有关规定。综上，请求：1、撤销陵水黎族自治县人民法院作出的（2015）陵行初字第24号行政判决书；2、撤销陵水县国土局作出的废止王惠玲持有的第2300号国土证的公告；3、撤销陵水县政府作出的陵府复决字（2015）4号复议决定。
被上诉人陵水县国土局辩称：首先，渔业公司是国有企业，争议地是国有划拨地，渔业公司转让涉案房屋未经批准，且上诉人未依照国家规定缴纳土地出让金，因此，《房屋转让合同书》无效。渔业公司经理杨某擅自转让涉案房屋的行为，违反国有资产转让需经批准，以及划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时应经批准的法律规定，上诉人受让房屋未缴纳土地使用权出让金违反了强制性规定，且该行为造成了国有资产流失，严重损害国家利益。其次，争议地不符合办理变更登记的条件，将争议地变更登记到上诉人名下属登记错误。上诉人的父亲在未支付购房款也未支付土地使用权出让金的情况下，凭无效的《房屋转让合同书》和渔业公司出具的转让证明，将渔业公司的土地使用证办理变更登记在上诉人名下，即取得第2300号国土证，根据1995年《土地登记规则》第三十四条规定，该变更登记行为属于登记错误。再次，废止第2300号国土证的行政行为认定事实清楚，程序合法。答辩人根据（2014）陵监建字第9号《监察建议书》载明的建议意见，调查查明上诉人与渔业公司签订的《房屋转让合同书》存在违规行为，认定变更登记行为属于错误登记，认定事实清楚。在调查发现登记行为确有错误，向陵水县政府请示注销第2300号国土证批准后，我方向上诉人发出陵土环资（2015）173号《限期办理土地证注销手续通知书》，因上诉人未在规定期限内办理争议土地使用权证注销手续，我方又向陵水县政府报告请示公告废止王惠玲持有的第2300号国土证，经批准同意，我方通过《海南日报》公告废止上诉人持有的第2300号国土证，程序合法。最后，生效民事判决解决的是民事侵权纠纷，不能作为争议行政行为是否合法的依据，且其判决的内容并没有对我方颁发的第2300号国土证是否合法有效的判决表述，因此，不能以该判决作为争议行政行为是否合法的依据。综上，请求驳回上诉人的请求。
被上诉人陵水县政府辩称，我方作出的行政复议决定程序合法，在受理上诉人的复议申请后，采用书面审查的方式对陵水县国土局作出的行政行为进行审查，并在规定时间内作出复议决定，程序合法。
双方在二审中均未提供新的证据。
本院二审对一审双方当事人所提供的证据确认如下：1、上诉人王惠玲所提供的9组证据，两被上诉人对真实性均无异议，本院对其真实性、关联性、合法性予以确认，可以作为认定本案事实的依据。2、被上诉人陵水县国土局所提供的17组证据、被上诉人陵水县政府所提供的23组证据，尽管上诉人对其中的部分证据以无原件为由对真实性提出异议，但经综合审查，两被上诉人的证据均来源于土地登记档案材料和机关内部工作档案，对其真实性、关联性、合法性本院予以确认，可以作为认定案件事实的依据。
二审查明，案外人渔业公司前身为新村镇企业办渔业开发公司，为陵水黎族自治县新村镇人民政府开办的企业。本案涉案楼房为该公司于1988-1989年间所建，建房资金来源于陵水建行贷款。1992年至1998年间，陵水建行向渔业公司承租了涉案楼房的部分房屋使用，使用期限至2023年。1997年10月11日，上诉人王惠玲的父亲王某以王惠玲（当时王惠玲未满16周岁）的名义（乙方）与渔业公司（甲方）签订了《房屋转让合同书》，约定：“渔业公司将涉案楼房转让给王惠玲，转让价格为人民币10万元。双方的转让经国家房管部门同意登记后，一次性付清房屋转让款。王惠玲付清房屋转让款后，渔业公司应当出具手续协助王惠玲办理房屋及土地过户”。签订协议当天，渔业公司即给原陵水黎族自治县土地管理局出具了《证明书》，证明内容为：“现有我公司位于陵水县新村镇中山路171号与邢福朝合墙的建筑面积为267平方米（长17.8米宽15米）的一至二层框架结构的房屋已转让给新村镇市民王惠玲同志，请贵局给予办理土地证过户手续”。同年10月28日，陵水县政府将涉案楼房所占土地使用权办理变更登记至王惠玲名下，证号为第2300号国土证，用地面积为267平方米。2002年，王惠玲办理了涉案楼房的《房屋所有权证》。2002年至2004年间，王惠玲父亲王某分5次向渔业公司的经理杨某支付了购房款合计32000元，杨某以个人名义出具了收款收条。2002年7月18日，王惠玲缴交办理国有土地使用证所应交的相关契税。2013年，因案外人王堂忠向陵水县建行所承租的本案涉案楼房部分房间期满后仍继续使用不搬迁，王惠玲向陵水黎族自治县人民法院起诉王堂忠侵权。经陵水黎族自治县人民法院一审、本院二审终审，判决王堂忠立即停止使用涉案房屋并限期搬迁，驳回王惠玲的其他诉讼请求。
另查明，2014年，陵水县纪委经查，发现渔业公司经理杨某未经单位职工会议讨论，未请示新村镇人民政府，擅自将本案涉案楼房转让给王惠玲并办理土地变更登记和房产变更登记，陵水县纪委认定杨某的上述行为系滥用职权并徇私舞弊行为，属于渎职错误，情节严重，给予杨某开除党籍处分。陵水县监察局于2014年10月31日向被上诉人陵水县国土局发出（2014）陵监建字第9号《监察建议书》，认为王惠玲与渔业公司所签订的《房屋转让合同书》违规，属无效合同，其用该合同书向陵水县国土局申办的第2300号国土证应该注销。被上诉人陵水县国土局核查了第2300号国土证的登记档案，认为该宗地来源为1997年10月11日王惠玲与渔业公司所签订的《房屋转让合同书》，档案中没有王惠玲支付房屋转让金的任何证明，王惠玲未按合同约定支付房屋转让金，属违约行为。另该宗地属划拨国有建设用地，但当时未办理土地划拨入市等相关手续，故将土地变更登记到王惠玲名下属错误登记情形。陵水县国土局根据《土地登记办法》第五十八条和《国土资源信访规定》第三条第三款的规定，向陵水县政府请示拟注销第2300号国土证。2015年3月18日，经陵水县政府批准，陵水县国土局作出陵土环资（2015）173号《限期办理土地证书注销手续通知书》，该《通知书》认定，王惠玲未按合同约定支付房屋转让金，属合同违约行为，房屋产权人未变化，土地权利人也无变化，故将渔业公司的土地变更登记到王惠玲名下属错误登记情形，根据《土地登记办法》第五十八条规定，限王惠玲15日内办理土地证注销手续，该通知于同年3月31日送达王惠玲。因王惠玲逾期未办理注销手续，2015年6月8日，陵水县国土局经陵水县政府批准，在《海南日报》上公告废止王惠玲所持有的第2300号国土证。王惠玲不服，向陵水县政府申请行政复议，陵水县政府作出4号复议决定，采纳了陵水县国土局的意见，并认定涉案房产所占土地为国有划拨地，进而认定未经政府批准未缴纳土地出让金不能办理土地使用权变更，维持了陵水县国土局通过《海南日报》公告废止第2300号国土证的行政行为，并于2015年9月17日送达王惠玲。王惠玲不服该行政复议决定，提起本案诉讼。
还查明，根据陵水县政府和陵水县国土局所提供的证据显示：原渔业公司“土地使用权登记卡”上注明的土地用途为“商住”，未注明用地性质。王惠玲所持有的第2300号国土证的“土地登记审批表”上土地权属性质为“国有”，实际用途为“住宅”，地籍调查表上亦有相同的记载，土地来源说明一栏内填写“土地转让”。
本院认为，本案争议的焦点是被上诉人陵水县国土局作出的废止王惠玲所持有的第2300号国土证的公告以及被上诉人陵水县政府的4号复议决定是否合法问题。一、关于陵水县国土局作出的废止第2300号国土证公告的问题。被上诉人陵水县国土局废止第2300号国土证的理由是王惠玲未交购房款构成违约，进而认定房屋产权、土地使用权未转移，属登记错误。对此，本院认为，王惠玲因购买房屋而办理房屋所占土地使用权的变更登记，其对土地使用权的取得来源于地上房屋所有权。尽管王惠玲在办理涉案土地使用权变更登记时，确实未向出卖方渔业公司交纳购房款，但房屋买卖关系是民事法律关系，该买卖关系是否有效或一方的违约行为是否导致房屋产权不能转移，应通过民事诉讼由人民法院进行司法判断和确认，陵水县国土局作为土地行政管理机关，以购房人未付款为由直接认定房产、土地使用权未转移，属超越职权行为。现王惠玲所持有的房产证尚未被注销，且出卖方渔业公司未主张房屋买卖关系无效，陵水县国土局认定房屋产权和土地使用权未转移而注销房屋所占土地的土地使用权证，主要证据不足，事实认定错误，陵水县国土局废止王惠玲持有的第2300号国土证的公告应予撤销。二、关于陵水县政府的行政复议决定的合法性问题。陵水县政府行政复议决定采纳了陵水县国土局的意见，并认定涉案房产所占土地为国有划拨地，未经政府批准未缴纳土地出让金不能办理土地使用权变更，维持了陵水县国土局的废止公告。本院认为，陵水县国土局的撤证行为合法性如上所述，不再赘述。关于涉案房产所占土地是否为国有划拨地问题，根据陵水县国土局和陵水县政府提供的土地登记表和地籍登记档案，均记载渔业公司建房的土地为国有土地，并未注明为政府划拨地，而王惠玲的土地登记档案记载王惠玲土地来源于转让，因此，两被上诉人所提供的证据均未能证明涉案土地属国有划拨地。尽管渔业公司为新村镇人民政府所开办的镇办企业，但不能直接以此推定镇办企业所用土地均为国有划拨地。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，陵水县政府未能提供涉案土地为国有划拨地的证据，其在4号复议决定中认定涉案土地为国有划拨地的主要证据不足，也应予撤销。原审判决仅以渔业公司的开办单位为新村镇人民政府而推定涉案房产所占土地为国有划拨地，亦属证据不足，认定事实错误。至于王惠玲与渔业公司在房屋买卖协议签订过程中的其他违规违纪问题以及王惠玲未足额支付购房款的事实，可能影响王惠玲与渔业公司的房屋买卖协议效力的认定以及王惠玲对房产权利的取得，应由相关权利人另案主张，不属于行政诉讼审理的范围，政府及其职能部门可根据房屋产权变化的情况来办理相关的产权变更或注销登记。
综上所述，被上诉人陵水县国土局作出的废止王惠玲所持有的第2300号国土证的公告以及被上诉人陵水县政府的4号复议决定、原审判决均认定事实错误，证据不足，应予撤销。上诉人王惠玲上诉有理，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第七十条第（一）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销陵水黎族自治县人民法院（2015）陵行初字第24号行政判决；
二、撤销被上诉人陵水黎族自治县国土环境资源局作出的废止上诉人王惠玲所持有陵国用（新）字第2300号国有土地使用证的公告；
三、撤销被上诉人陵水黎族自治县人民政府的陵府复决字（2015）4号行政复议决定书。
一、二审案件受理费各人民币50元，合计人民币100元，由被上诉人陵水黎族自治县国土环境资源局、陵水黎族自治县人民政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 李雪茹
审判员 姜国强
审判员 蔡 莹
二〇一六年三月十六日
法官助理陈艳娇
书记员杨智
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
审核：李雪茹撰稿：李雪茹校对：陈艳娇、杨智印刷：赖佳
海南省第一中级人民法院2016年3月16日印制
（共印25份）