吉林省吉林市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）吉02行初45号
原告韩东，男，1976年9月9日出生，汉族，住吉林市昌邑区。
委托代理人徐立光，吉林钟言宇德(吉林)律师事务所律师。
被告吉林市人民政府，住所地吉林市船营区。
法定代表人张焕秋，市长。
委托代理人李梓侨，该政府法制办公室科员。
第三人吉林市吉珲客运专线项目征地拆迁领导小组办公室，住所地吉林市丰满区。
法定代表人曾兆江，董事长。
委托代理人王冬梅，吉林明达伟业律师事务所律师。
委托代理人田艳杰，吉林明达伟业律师事务所律师。
第三人吉林市城际高速铁路投资有限公司，住所地吉林市丰满区。
法定代表人赵恩卿，董事长。
委托代理人许静，吉林恒正达（松原）律师事务所律师。
原告韩东诉被告吉林市人民政府（以下简称吉林市政府）及第三人吉林市吉珲客运专线项目征地拆迁领导小组办公室（以下简称市吉珲项目拆迁办）、吉林市城际高速铁路投资有限公司（以下简称市城际高铁投资公司）拆迁补偿产权调换合同违约及赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告韩东及委托代理人徐立光，被告吉林市政府委托代理人李梓侨，第三人市吉珲项目拆迁办委托代理人王冬梅、田艳杰，市城际高铁投资公司委托代理人许静到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告韩东诉称：因第三人市城际高铁投资公司承建吉珲客运专线铁路，第三人市吉珲项目拆迁办与原告签订了《产权调换协议书》，为市城际高铁投资公司施工创造条件。又因市吉珲项目拆迁办是被告组建的派出机构，代行吉林市政府的行政职权，所以被告吉林市政府是本案的责任主体。第三人市城际高铁投资公司是产权调换协议内容的受益人，当第三人市吉珲项目拆迁办没有全面履行征收约定的义务，第三人市城际高铁投资公司就开始施工的行为侵害了原告的财产权益，所以市城际高铁投资公司也是本案的责任主体。本案因吉珲客运专线征地拆迁补偿所形成的产权调换协议是第三人市吉珲项目拆迁办代行被告行政征收行为，被告及市吉珲项目拆迁办没有履行产权调换协议确定的办理房产证、土地证更名的义务。市吉珲项目拆迁办的行为后果应由被告承担，因此被告已经构成行政不作为。根据《行政诉讼法》第二条、第十二条第（十一）项、第四十六条第二款规定及最高法院司法解释第十一条第二款第（二）项规定原告提起诉讼。2011年12月12日，市吉珲项目拆迁办与原告签订了产权调换协议，原告已经全面履行了协议约定的全部内容。该协议附件二补充协议第一条约定：“甲方（市吉珲项目拆迁办）自签字日起六个月内将置换新厂房（吉林市昌邑区哈达湾街和平路21号）房屋所有权证和土地使用权证变更到乙方（韩东）名下并交付给韩东。”其中土地使用权证的土地性质为出让，出让年限为国家规定的上限。办理变更房屋所有权证和土地使用权证以及水、电等所发生的一切税费均由甲方承担。原告已经等待四年有余，而被告负责办理房屋所有权证和土地使用权证变更到原告名下的工作至今杳无音讯。综上，请求根据《行政诉讼法》第六十一条、第七十二条规定，判令被告立即停止行政不作为行为，责令被告立即履行给原告办理房屋所有权证及土地使用权证的行政义务；所涉及的违约及费用损失由被告及两名第三人共同承担连带赔偿责任。
被告吉林市政府辩称：一、第三人市吉珲项目拆迁办不是被告组建的派出机构，也不代行被告的行政职权。从吉林市吉珲客运专线领导小组设立及成员看，并非是行政组织，不行使行政职权，只是为吉珲客运专线项目征地拆迁而设立的协调组织，其下设办公室在铁建办。铁建办与市吉珲项目拆迁办都不是被告的派出机构。二、第三人市吉珲项目拆迁办2010年12月4日取得吉林市城乡建设委员会发放的吉珲铁路红线范围内的拆迁许可证，与原告签订产权调换协议的行为属于民事行为，不是代行被告的行政征收行为，本案显系民事案件，而非行政诉讼案件,被告不应负行政赔偿责任。原告与第三人市吉珲项目拆迁办签订的产权调换协议是民事合同，其尚未取得产权证更非被告不作为行为。《房屋拆迁条例》规定的转移国有土地上房屋所有权行为的性质属于民事行为，是一种经行政许可的民事行为。对拆迁补偿合同纠纷最高人民法院早有明确的司法解释，作为民事案件受理。原告所诉系第三人市吉珲项目拆迁办未完全履行办理房产证、土地证合同义务，不是被告不履行合同义务，被告不是产权调换民事合同的主体。综上，原告诉请没有合法根据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人市吉珲项目拆迁办述称：2010年12月4日，吉林市城乡建设委员会向本机构颁发了（2010）第082号“房屋拆迁许可证”，拆迁吉林至珲春铁路规划红线范围内房屋，此证延期至今。原告建筑面积392.8平方米办公用房位于拆迁范围内，产权证号为吉林市房权证昌字第S1200311**号。2011年12月12日，原告与第三人市吉珲项目拆迁办达成房屋拆迁补偿安置协议，补偿方式是产权调换，调换房产为登记在吉林冶建有限公司坐落在吉林市昌邑区哈达湾街和平路21号建筑面积1700.47平方米房屋，其中的1500平方米产权调换给原告。2013年按照约定将该产权调换房屋交付给原告韩东，同年3月29日向韩东出具了提供给工商部门和行业主管部门关于韩东的房屋因拆迁置换的情况说明，韩东在此房屋新设的消防设备公司已经生产经营，原告并无任何经济损失。当年在办理产权更名过户中，涉及置换房屋原产权人吉林冶建公司欠税，更名给韩东的1500米外还需要分户200米给韩竟伟，涉及税费近100万元，产权证办理期限较长，税费分担问题也发生争议，且在办理过程中本单位的法定代表人、负责人和经办人因该房产拆迁安置涉嫌违法犯罪问题被检察机关立案侦查。第三人为确保国有资产不流失，暂停办理了房产更名过户，待查清事实后再恢复办理。综上，本案属于房屋拆迁安置补偿民事纠纷，如经过国家办案机关立案查清与原告无关，则继续恢复产权证办理，如有问题则将依法处理。
第三人市城际高铁投资公司述称：1、本公司不是产权调换协议的主体，不承担合同义务和法律责任。2、本案应属于民事合同纠纷而不是行政纠纷，原告提起行政诉讼程序错误。3、本案未发生因被告行政不作为而给原告造成违约损失的事实，原告要求本公司承担连带责任的主张无事实根据和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。
经审理查明：2010年12月4日，吉林市城乡建设委员会为拆迁吉林至珲春铁路规划红线范围内的房屋及附属物，向第三人吉珲项目拆迁办颁发了拆许字（2010）第082号房屋拆迁许可证。原告所有的一处建筑面积392.8平方米的办公用房，位于拆迁范围内，产权证号为吉林市房权证昌字第S1200311**号。2011年12月12日，原告与第三人吉珲项目拆迁办经协商，就拆迁补偿安置事项达成一份房屋产权调换协议，主要内容为：原告将自己位于拆迁范围内392.80平方米的办公用房交给第三人拆除;第三人将坐落在吉林市昌邑区哈达湾街和平路21号建筑面积1700.47平方米房屋中的1500平方米房屋产权调换给原告;在协议签订六个月内第三人负责将该调换房屋的房屋所有权证及土地使用权证办理变更到原告名下,并将动力电及上、下水安装齐全交付给原告使用；如有单方违约，违约方向守约方赔偿被拆迁房屋评估总价的10%等……。2013年，第三人市吉珲项目拆迁办按照约定将产权调换房屋交付给原告韩东使用，但未将该房屋及土地登记变更到原告名下。原告认为第三人市吉珲项目拆迁办是被告吉林市政府的派出机构，其未按照协议履行的违约责任，被告是责任主体，被告属于行政不作为。2016年6月13日，原告起诉到本院，请求确认被告不作为行为违法同时责令被告停止不作为行为，立即履行协议约定的义务并与两名第三人共同承担违约赔偿责任。
本院认为：本案涉及的拆迁项目是基于第三人市吉珲项目拆迁办在取得拆迁许可证后所实施的拆迁行为，是属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,故应继续沿用原有的规定办理；其与原告所签订的房屋产权调换协议，是根据原国务院《城市房屋拆迁管理条例》和《吉林省城市房屋拆迁管理条例》的规定，双方在平等、自愿、协商一致的基础上就房屋拆迁补偿安置事宜达成的民事协议，并非是依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，由市、县级人民政府在实施房屋征收行为过程中签订的房屋征收补偿协议。另外，从该房屋产权调换协议内容上看，也不带有为实现行政管理目的特征的行政协议属性的内容，故该协议不属于行政协议。综上，原告据此房屋产权调换协议提起的诉讼不属于行政诉讼，亦不符合行政诉讼案件法定的受理条件，故对其起诉，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告韩东的起诉。
案件受理费50元，退还给原告韩东。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 王 静
审 判 员 钱 岩
代理审判员 王 君
二〇一六年九月五日
书 记 员 隋雨桐