甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘行终502号
上诉人（原审原告）古浪县大靖镇大庄村九组（以下简称九组）。
负责人罗建华，系该组组长。
委托代理人杨晓东，甘肃豪仁律师事务所律师。
委托代理人张琦，甘肃豪仁律师事务所律师。
上诉人（原审原告）古浪县大靖镇大庄村十组（以下简称十组）。
负责人罗永明，系该组组长。
委托代理人杨晓东，甘肃豪仁律师事务所律师。
委托代理人张琦，甘肃豪仁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）古浪县人民政府（以下简称县政府）。住所地：甘肃省武威市古浪县世纪路*号。
法定代表人杨东，该县县长。
委托代理人郑永达，该县国土资源局干部。
委托代理人侍春元，甘肃开洲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武威市人民政府（以下简称市政府）。住所地：甘肃省武威市凉州区东大街***号。
法定代表人李志勋，该市市长。
委托代理人田云山，该市政府法制办公室干部。
原审第三人古浪县大靖镇大庄村村民委员会（以下简称大庄村）。
负责人王振，该村村民委员会主任。
原审第三人古浪县大靖林场（以下简称大靖林场）。
上诉人九组、十组因诉县政府土地行政确权、市政府行政复议一案，不服金昌市中级人民法院（2016）甘03行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人九组的负责人罗建华，上诉人十组的负责人罗永明及二上诉人委托代理人杨晓东、张琦，被上诉人县政府的委托代理人郑永达、侍春元，原审第三人大庄村负责人王振到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2013年1月18日，县政府向古浪大靖惠丰建设发展有限公司颁发古国用（2013）第10-367号《国有土地使用权证》，土地使用面积1548.7亩。2013年10月23日，古浪县国土资源局大靖国土资源所因部分村民在该地修建使用，向九组（张兆俭）下发责令停止违法行为通知书。2013年12月4日，古浪县大靖镇大庄村八、九、十社群众通过古浪县大靖镇人民政府向县政府提交了长城外集体土地所有权主张申请。2014年4月4日古浪县大靖镇人民政府、古浪县国土资源局大靖国土资源所联合作出靖政发〔2014〕86号《关于大庄村八、九、十组群众信访事项的答复意见书》，答复称你单位所主张的土地属你组土地的主张不予支持，因该宗土地已列入景电灌区规划，与你单位再无权属关系。原告不服，向县政府信访事项复查复核委员会申请复查。2014年6月18日县政府信访事项复查复核委员会做出古政信访复字（2014）01号《信访事项复查意见书》，维持古浪县大靖镇人民政府、古浪县国土资源局大靖国土资源所作出的上述答复。原告不服该答复，认为位于古浪县大靖镇大庄村北，四至为：西至大坝沟东边上延，南至长城外紫荆大庄村八组，东至金色大道西侧边缘，北至圆山山以南的土地多年来一直由原告村民耕种。遂向古浪县国土资源局申请，请求确认上述土地范围内的863亩土地归其所有。期间，2014年11月11日县政府作出古政发（2014）235号《关于注销古浪大靖惠丰建设发展有限公司国有土地使用证书的通知》，注销古浪大靖惠丰建设发展有限公司所使用的古国用（2013）第10-367号《国有土地使用权证》。古浪县国土资源局审查认为原告的申请缺乏事实根据，涉案土地权属清楚，报县政府于2015年1月4日作出古政行决字（2015）第1号《土地权属争议案件不予受理决定书》。原告不服该决定，向该院提起行政诉讼。该院于2015年4月13日作出（2015）金中行初字第3号行政判决书，判决县政府对涉案争议土地作出处理决定。2015年8月18日，古浪县国土资源局会同争议双方负责人及群众代表现场指界，利用GPS定位确定争议范围，面积为889亩。县政府于2015年10月19日作出古政行决字〔2015〕第3号《土地权属争议行政处理决定书》。其主要内容是：位于大靖镇新城区长城以北金色大道以西889亩土地，东至金色大道西侧，南至长城，西至沙坝沟，北至圆山山（石边墙），所有权属国有。古浪县大靖镇大庄村九组、十组不服于2015年12月3日向市政府申请行政复议，市政府于2016年1月30日作出武政行复字〔2015〕7号《行政复议决定书》，维持县政府作出的古政行决字〔2015〕第3号《土地权属争议行政处理决定书》。
还查明，2012年古浪县国土资源局在全县范围内开展了集体土地所有权确权登记发证工作，古浪县大靖镇大庄村负责人对本村土地权属界线进行了指界确认，形成权属界线协议，经该村申请并经古浪县大靖镇政府审核，根据登记发证工作程序，对包括古浪县大靖镇大庄村在内的各村农民集体土地所有权登记审核情况进行了公示。2012年8月，县政府为大庄村颁发了《农民集体土地所有权证》。
一审法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款的规定，被告县政府具有处理土地所有权和使用权争议的职权。
原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“根据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地，属于国家所有。”原告提供的证据不能证明位于大靖镇新城区长城以北金色大道以西889亩土地，东至金色大道西侧，南至长城，西至沙坝沟，北至圆山山（石边墙）在1950年及1962年曾分配给其村民或划入农民集体范围，因此，位于大靖镇新城区长城以北金色大道以西889亩土地，东至金色大道西侧，南至长城，西至沙坝沟，北至圆山山（石边墙）土地所有权应属国有。《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级人民政府依法批准，可以确定给开发单位或个人长期使用。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六条规定：“开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍属国家。”故原告提交的证据证明其使用过争议土地，亦不能证明其对争议土地拥有所有权。故县政府认定该争议土地为国有并无不当。被告接受原告及第三人的申请，对双方争议的土地进行确权，并作出书面处理决定符合法定程序。原告认为其是争议土地的所有者，有责任对自己的主张提供初步的证据。因其提供的证据材料均不能有效证明其事实主张，其该项诉讼请求本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三条及第十三条的规定，被告市政府具有对本案行政复议进行处理的行政职责，其负责法制工作的机构于2015年12月3日收到原告九、十组的行政复议申请后依法予以受理，经复议审查后认为县政府作出的土地权属争议处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2016年1月30日作出武政行复字〔2015〕7号《行政复议决定书》，维持县政府作出的土地权属争议处理决定，并在法定期限内依法予以送达，该复议行为符合法定程序。原告及其委托代理人撤销县政府古政行决字〔2015〕第3号《土地权属争议行政处理决定书》、市政府武政行复字〔2015〕7号《行政复议决定书》的诉请，因无充分的证据证实，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告古浪县大靖镇大庄村九组、十组的诉讼请求。
上诉人九组、十组不服一审判决，上诉称：一审判决认定事实不清，证据不足。被上诉人提交的主要证据不能证明其行政行为的合法性。以两次全国土地详查成果认定争议土地属国有不能成立。2012年大庄村《集体土地所有权证》遗漏了本该属于上诉人所有的土地，才导致了土地争议，被上诉人县政府于2012年7月11日出具的土地权属证明在进行公示时，上诉人全体村民均因土地进行维权，证明上诉人对被上诉人县政府的行为已提出异议。涉案土地中上诉人九组有水浇地68.3亩、砂地38.6亩、旱地601亩，上诉人十组有水浇地27亩、旱地154亩，被上诉人县政府称涉案土地为旱地属“三荒”地，系国有土地不属实。本案第三人大靖林场提交的国有林权证显示上诉人的集体土地在林权证范围之内，庭审中未出具原件，真实性无法考证，不能证明被上诉人县政府行为合法。上诉人提交了十五组证据，一审判决将上诉人的多组证据分割审查，导致事实不清。一审判决适用法律错误，以原告无充分证据证实，不予支持，与法律规定相悖。二审请求撤销一审判决，撤销土地确权决定，责成被上诉人县政府重新进行确权。
被上诉人县政府答辩称：争议土地经双方负责人及群众代表现场指界，利用GPS定位确定了争议范围及面积。对各方提交的证据进行审查核实，经调查认定的事实是1989年至1992年，在全国范围内开展了第一次全国土地详查工作，根据土地详查结果显示，争议土地属国有。2009年至2011年，在全国范围内组织开展了第二次全国土地调查工作，根据第二次土地调查结果显示，争议土地属国有。2011年大靖镇辖区范围内土地所有权进行确权划界时，大靖林场参与了该场土地权属界线与相邻土地权属界线的指界确认，包括大庄村在内的所有土地权利人对本集体土地权属界线进行了指界确认，形成了权属界线协议书，经大靖镇政府审核后，根据登记发证工作程序，进行了公示，公示期间，任何单位和个人对本村土地权属、村界范围及面积均未提出异议。2012年8月，县政府为大庄村颁发了证号为620622103206JA00001《集体土地所有证》。争议土地不在大庄村集体土地所有权范围之内。被上诉人作出的土地所有权属国有的行政决定程序规范，事实认定合理，法律依据引用适当，结果并无不当。二审请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府答辩称：《行政复议决定书》主体资格合法，程序符合法律、法规规定。九组、十组于2015年12月3日向市政府提出复议申请，同年12月7日市政府依法予以受理。2016年1月30日作出武政行复字〔2015〕7号《行政复议决定书》。《土地权属争议处理决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。二审请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人大庄村述称，经询问历任书记及外村高龄老人，争议地一直由本村八、九、十组进行耕种，与大靖林场无任何关系，圆山山以北的林场才是大靖镇的镇办林场。争议土地是集体土地。二审请求依法判决。
原审第三人大靖林场未提交书面陈述意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。一审认定的“2012年古浪县国土资源局在全县范围内开展了集体土地所有权确权登记发证工作，古浪县大靖镇大庄村负责人对本村土地权属界线进行了指界确认，形成权属界线协议，经该村申请并经古浪县大靖镇政府审核，根据登记发证工作程序，对包括古浪县大靖镇大庄村在内的各村农民集体土地所有权登记审核情况进行了公示。2012年8月，县政府为大庄村颁发了《集体土地所有证》。”已经（2015）金中行初字第3号生效行政判决确认。
另查明，2015年10月19日，县政府作出古政行决字〔2015〕第3号《土地权属争议行政处理决定书》，该决定书中认定“1989年至1992年，在全国范围内组织开展了第一次全国土地详查工作，详查成果经逐级审核验收后，在全国范围内发布运用。根据第一次土地详查成果显示，争议土地属国有。2009年至2011年，在全国范围内组织开展了第二次全国土地调查工作，调查成果经逐级审核验收后，在全国范围内发布运用。根据第二次土地调查成果显示，争议土地属国有。2011年……在全县范围内开展了农村集体土地确权登记发证工作。大靖镇辖区范围内集体土地所有权进行确权划界时，大庄村等所有土地权利人对本集体土地权属界线进行了指界确认，与大庄村等集体土地接壤的土地权利人大靖林场参与指界，形成了权属界线协议书，经大靖镇人民政府审核后，根据登记发证工作程序，对包括大庄村在内的各村集体土地所有权登记审核情况进行了公示，公示期间，任何单位和个人对本村土地权属、村界范围及面积均未提出异议。2012年8月，古浪县人民政府为包括大庄村在内的各村颁发了《集体土地所有证》，大庄村集体土地所有证号为620622103206JA00001，确认了大庄村集体土地所有权。争议土地不在大庄村集体土地所有权范围之内。综合以上调查情况，按照尊重历史、面对现实、公平公正、实事求是的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条之规定，现做出如下决定：争议的位于大靖镇新城区长城以北，金色大道以西889亩土地，东至金色大道西侧，南至长城，西至沙坝沟，北至圆山山（石边墙），所有权属国有。”以上事实有庭审笔录、一审卷宗证据予以佐证。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，二上诉人九组、十组与原审第三人大靖林场因土地所有权发生争议。2015年10月19日，被上诉人县政府作出古政行决字〔2015〕第3号《土地权属争议行政处理决定书》。行政机关作出行政行为应当证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被上诉人县政府在土地权属处理决定书中认定，根据全国第一次、第二次土地详查成果显示，争议土地属国有。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本。第（二）项规定，提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章。第（三）项规定，提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料。提交符合法定形式的证据是当事人参加诉讼负有的举证责任，被上诉人县政府向法庭提交了第一次全国土地详查底图两张（复印件），该复印件未注明出处，未经保管部门核对无异后加盖印章。因被上诉人县政府庭审中未说明是否存在提供原件确有困难等情况，该底图无法确认是否与原件相符，二上诉人对底图不予认可，且内容未附说明材料，不能证明争议地为国有。县政府亦未提交第二次土地详查资料。故被上诉人县政府所提交的证据不能证实其所认定的事实。被上诉人县政府作出被诉行政行为，适用法律、法规未引用具体款、项，属适用法律错误。
综上，被上诉人县政府作出的土地权属处理决定，主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。被上诉人市政府作出的武政行复字〔2015〕7号《行政复议决定书》，维持被上诉人县政府作出的土地权属处理决定，证据不足，应予撤销。一审判决部分事实认定不清，结果不当，应予纠正。二上诉人的部分上诉理由成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第七十条第（一）项、第（二）项，第七十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销金昌市中级人民法院（2016）甘03行初13号行政判决；
二、撤销被上诉人古浪县人民政府于2015年10月19日作出的古政行决字〔2015〕第3号《土地权属争议行政处理决定书》；
三、撤销被上诉人武威市人民政府于2016年1月30日作出的武政行复字〔2015〕7号《行政复议决定书》；
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人古浪县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何克祥
代理审判员 徐文娟
代理审判员 朵利民
二〇一七年一月二十三日
书 记 员 戴蕴鹏
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。