河南省新乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫07行终250号
上诉人（原审被告）辉县市国土资源局，住所地辉县市苏门大道中段路南。
负责人李天海，副局长主持工作。
委托代理人赵磊，辉县市国土资源局工作人员。
委托代理人秦治国，辉县市国土资源局工作人员。
上诉人（原审原告）秦胜利，男，汉族，1969年3月18日出生，住辉县。
委托代理人陈宝刚，河南共鸣律师事务所律师。
上诉人辉县市国土资源局因与上诉人秦胜利解除成交确认书一案，不服河南省获嘉县人民法院（2017）豫0724行初21号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，辉县市土地资产管理委员会由辉县市市长王学胜、副市长高家轩、市政府副秘书长李岭及各相关职能部门负责人组成，2011年1月13日上午该委员会经过讨论研究作出了（2011）1号辉县市土地资产管理委员会第一次全体会议纪要，该纪要与本案相关的内容有：“一、净地开发项目……；二、旧城改造和城市城中村改造项目（15块46宗）……（二）共和路（中心路与苏门大道（城北街）交叉口改造地块（2宗）宗地位置：东至九山路（东环路）、南至协和路、西至共和路（中心路）、北至苏门大道（城北大街）。规划用途：商服、城镇住宅用地。出让年限：商服用地40年、住宅用地70年。A-1宗地出让面积80.06亩。宗地范围内企业及居民点建设用地76.32亩；行政事业单位2个，占地约3.74亩（民营局占地约3亩，房管局公房占地约0.74亩）。经本次会议研究，决定：1、该宗地“现状”挂牌出让，行政事业单位占地挂牌起始价80万元/亩，其他土地挂牌起始价500元/亩（政府纯收益）。挂牌起始价303.016元，竞买保证金303万元。2、该宗地范围内的集体建设用地不再报征，收回土地使用权，按国有土地处置。
A-2宗地出让面积102.4亩。宗地范围内企业及居民点建设用地100亩；行政事业单位2个，占地约2.4亩（老教育局占地约1.1亩，房管局公房占地约1.3亩）。经本次会议研究，决定：1、该宗地“现状”挂牌出让，行政事业单位占地挂牌起始价80万元/亩，其他土地挂牌起始价500元/亩（政府纯收益）。挂牌起始价197万元，竞买保证金197万元。2、该宗地范围内的集体建设用地不再报征，收回土地使用权，按国有土地处置。A-1宗地、A-2宗地集体出让。”
辉县市国土资源局于2011年2月15日作出辉国土资（2011）04号文件“辉县市国土资源局关于2011年第一次挂牌出让国有建设用地使用权方案的请示”，主要内容为我局拟于近期挂牌出让54宗国有建设用地使用权。现将出让方案承报（见附件）……编号为2011-07A1宗地的土地位置是东至九山路、南至协和路、西至共和路、北至苏门大道，土地面积（亩）是80.06，土地用途是商服、城镇住宅，容积率1.5-4.0，建筑密度是20%—30%，绿地率≥25%，出让年限（年）商服40、城镇住宅70，竞买保证金303万元，挂牌起始价303万元，增价幅度10万元，土地状况现状。编号为2011-07A2宗地的土地位置是东至九山路、南至协和路、西至共和路、北至苏门大道，土地面积（亩）是102.4，土地用途是商服、城镇住宅，容积率1.5-3.5，建筑密度是20%—30%，绿地率≥25%，出让年限（年）商服40、城镇住宅70，竞买保证金197万元，挂牌起始价197万元，增价幅度10万元，土地状况现状。二、竞买人资格，中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织均可申请参加（除法律、法规另有规定及目前仍欠缴我市本级土地出让金的公司、企业、其他经济组织、自然人外）；申请人可以单独申请，也可以联合申请。
辉县市国土资源局于2011年2月21日作出辉国土资告字（2011）04号国有建设用地使用权挂牌出让公告，经辉县市人民政府批准，辉县市国土资源局决定以挂牌方式出让四十四宗国有建设用地使用权。现将有关事项公告如下：一、挂牌出让地块的基本情况，编号为2011-07A1宗地的土地位置是东至九山路、南至协和路、西至共和路、北至苏门大道，土地面积（亩）是80.06，土地用途是商服、城镇住宅，容积率1.5-4.0，建筑密度是20%—30%，绿地率≥25%，出让年限（年）商服40、城镇住宅70，竞买保证金303万元，挂牌起始价303万元，增价幅度10万元，土地状况现状。编号为2011-07A2宗地的土地位置是东至九山路、南至协和路、西至共和路、北至苏门大道，土地面积（亩）是102.4，土地用途是商服、城镇住宅，容积率1.5-3.5，建筑密度是20%—30%，绿地率≥25%，出让年限（年）商服40、城镇住宅70，竞买保证金197万元，挂牌起始价197万元，增价幅度10万元，土地状况现状。三、本次国有建设用地土地使用权挂牌出让按照价高者得标原则确定竞拍人。四、本次挂牌出让的详细资料和具体要求，见挂牌出让文件，申请人可于2011年2月21日至2011年3月21日，到辉县市土地收购储备中心获取。五、申请人可于2011年2月21日至2011年3月21日，到辉县市土地收购储备中心提出书面申请。竞买保证金到账的截止时间为2011年3月21日16时。经审查，申请人具备申请条件，并按规定交纳竞买保证金的，我单位将在2011年3月21日17时前确认其竞买资格。六、本次国有建设用地使用权挂牌地点为辉县市土地收购储备中心；挂牌时间为2011年3月14日8时至2011年3月24日10时。联系人：李志刚、赵磊。同日被告颁发了国有建设用地使用权挂牌出让须知，该须知内容：“……（二）拆迁及动工、竣工期限：拆迁期一年（挂牌成交后，竞得人必须在六个月内实施拆迁），建设期三年，自一年拆迁期满之日起算……，2、本次出让宗地竞得人负责拆迁补偿安置及土地补偿（不包括行政事业单位），包括企业拆迁补偿及职工安置，并承担一切费用。该宗地范围内土地（房屋）抵押、查封的，本次出让宗地竞得人须先行与相关单位达成一致意见后，方可实施拆迁并承担相关费用。4、挂牌出让国有建设用地使用权成交后，本次出让宗地竞得人必须在一个月内与旧城改造和城中村改造所涉及的村委会或居委会签订《城中村改造合作框架协议书》，持《城中村改造合作框架协议书》签订《国有建设用地使用权出让合同》。在规定的时间内，本次出让宗地竞得人未与村委会或居委会签订《城中村改造合作框架协议书》的，视为违约，取消其竞得人资格。五、挂牌资格及要求，竞买保证金到账的截止时间为2011年3月21日16时（以实际到账时间为准）。竞买保证金为：A-1号宗地人民币叁佰零叁万元（￥3030000元），A-2号宗地人民币壹佰玖拾柒万元（￥1970000元）……”。
秦胜利于2011年3月21日向辉县市国土资源局出具保证书，保证书内容：“辉县市国土资源局：经我公司（或本人）认真阅读2011-07A1、A2号宗地《国有建设用地使用权挂牌出让须知》等出让文件，我公司（或本人）完全接受并保证遵守贵局国有建设用地使用权挂牌出让文件中的规定和要求，对2011-07A1、A2号宗地无异议。保证人：秦胜利，日期：2011年3月21日”。并于同日秦胜利向辉县市财政局交纳303万元2011-07A1宗地土地保证金，又交纳2011-07A2宗地土地保证金197万元，同时递交了竞买申请书二份，并承诺在挂牌出让活动中，出现不能按期付款或有其他违约行为，愿意承担全部责任，并赔偿由此产生的损失，秦胜利于2011年3月24日参加了竞标，经过竞标，秦胜利竞得了编号2011-07A1和A2二宗地国有土地使用权。秦胜利获得二块土地的国有土地使用权后，先后找三个相关的村民委员会或居民委员会签订城中村改造合作框架协议书，但三个村委会和居委会均不和秦胜利签订合作框架协议，致使该二宗土地未能进行旧城改造，后秦胜利要求辉县市国土资源局退还保证金，辉县市国土资源局不予退还。秦胜利提起行政诉讼，要求解除成交确认书，并退回保证金及支付利息。
原审认为，按照国务院相关部门多次明确发文要求，土地挂牌出让前必须完成安置补偿，做到净地出让。辉县市国土资源局是负责土地开发建设与管理的职能部门，理应了解并严格遵守相关政策和要求，其应当清楚将尚不符合条件的土地进行挂牌出让，违反相关政策和法律的规定，所谓净地必须首先是国有土地，在法律层面上无权属纠纷和其他障碍，由于辉县市国土资源局对以上三个村委会所有的土地并未进行安置补偿拆迁，在法律层面上已经出现了障碍，在双方签订成交确认书时，《成交确认书》上明确指明的土地并不是净地是现状地，土地出让尚不具备净地的出让条件，属于依法禁止出让的情形，秦胜利和辉县市国土资源局签订《成交确认书》的目的是以支付出让金为对价取得土地使用权，通过对土地进行开发、使用和经营等活动，实现一定的经济利益。因此，确保用于出让的土地符合现行法律和政策规定。签订《成交确认书》后，其经济目的根本无法实现，按照国务院2011年1月21日颁布的国有土地上房屋征收与补偿条例第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿，后搬迁，而旧城改造的区域内的房屋并未拆迁，辉县市国土资源局让秦胜利负责拆迁是违反以上行政法规规定的。双方签订成交确认书是一种合同行为，按照《中华人民共和国合同法》第九十四条之规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；……”本案因合同目的无法实现，秦胜利要求解除合同，并返还500万元保证金的诉讼请求依法予以支持。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的终止履行，已经履行的根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状，采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”秦胜利主张支付利息，综合本案实际情况，合同目的无法实现，解除合同的主要责任在辉县市国土资源局，本案中，双方签订《成交确认书》时秦胜利知道旧城改造的土地不是净地而参与投标，也应承担一定责任，由辉县市国土资源局承担60%的责任，秦胜利承担40%的责任为宜。辉县市国土资源局承担赔偿责任的标准以500万元为基数，自2011年3月21日起按同期中国人民银行基准贷款利率计算至实际付款之日，秦胜利的其他诉讼请求依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项、第七十三条规定，《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十六条之规定，判决一、解除原告秦胜利、被告辉县市国土资源局双方签订的2011-07A1、2011-07A2两份成交确认书；二、被告辉县市国土资源局于判决生效后十日内返还秦胜利保证金500万元；三、以500万元为基数，自2011年3月21日起按中国人民银行同期贷款基准利率计算利息，由被告辉县市国土资源局承担60%的责任，被告辉县市国土资源局应支付原告秦胜利银行利息至实际付款之日，该款项随同保证金一并支付。案件受理费50元，由被告辉县市国土资源局负担。
上诉人辉县市国土资源局不服原审判决上诉称，一、原审判决认定事实部分错误，依法应予撤销。原审判决审理认定“秦胜利获得二块土地的国有土地使用权后，先后找到三个相关的村民委员会或居民委员会签订城中村改造合作框架协议书，但三个村委会和居委会均不和原告秦胜利签订合作框架协议书，致使该二宗土地未能进行旧城改造…”，原审法院的上述认定不符合客观事实，实属认定事实错误。庭审中，上诉人依法提交了辉县市城关镇城后街居民委员会、辉县市城关镇吕巷村村民委员会及辉县市城关镇城内村村民委员会出具的证明，对于该证明秦胜利无异议，原审法院也依法予以确认效力。而从三份证明的内容可知从2011年至今，秦胜利从未与相关村委会商谈过拆迁问题，也未要求过签订合作框架协议书。原审法院的上述认定明显与在案证据及客观事实不符。二、上诉人的挂牌出让行为不存在违法或违约情形，原审判决直接认定上诉人的挂牌出让行为违法缺乏依据。现状地出让在当时是被允许的。三、本案不存在法定或约定的合同解除情形，秦胜利不享有合同解除权。秦胜利于2011年3月21日向上诉人递交竞买申请书，认真阅读了《国有建设用地使用权挂牌出让须知》等相关出让文件，自愿接受并遵守相关出让文件的规定和要求，对所有文件均无异议，并书写了保证书。在本次挂牌出让过程中，秦胜利竞得案涉地块，却未能按规定在一个月时间内与相关村委会或居委会签订《城中村改造合作框架协议书》，故其摘牌四年多来未能与上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，也未进行任何开发建设行为。以上挂牌出让行为均严格依照相关法律规定进行，不存在违法之处。本案并不适用《合同法》中关于法定合同解除的情形，故秦胜利不享有合同法定解除权。四、退一步讲，即便存在合同解除情形，秦胜利已丧失合同解除权，依法应驳回其起诉。挂牌出让行为发生于2011年3月，而秦胜利提起诉讼要求解除涉案成交确认书的时间是2017年初，两者相差6年之久。故应认定其合同解除权消灭，对于其起诉依法应予驳回。五、对于原审法院所认定的利息损失及责任承担，上诉人不能认同。秦胜利未按照相关约定找涉案村委会签订《合作框架协议书》，所主张的巨额利息损失也是因为其怠于行使合同解除权所致，并非上诉人的原因所致。对于整个挂牌出让行为，上诉人不存在违法或违约之处，不存在所谓的过错，让上诉人承担赔偿损失的责任没有法律依据和事实依据。请求二审法院查明事实，撤销原判，驳回原审原告的起诉。
上诉人秦胜利不服原审判决上诉称，辉县市国土资源局违反国有建设用地法律和政策规定，存在严重过错。合同目的无法实现都是因为辉县市国土资源局的违法行为造成的，该局作为土地开发建设和管理职能部门，应熟知国家政策和法律并带头遵守，而该局明知该地块不是净地仍进行招拍挂出让，应承担全部责任。上诉人秦胜利受到蒙蔽，基于对政府机关的信任，认为出让合法，后来合同无法履行，才知道辉县市国土资源局的行为违法，一审判辉县市国土资源局对利息承担60%的责任没有法律依据，请二审法院对原审判决第三项予以改判。
本院经审理查明事实与原审查明事实一致。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）2011年1月21日公布施行，明确规定市、县级人民政府负责本行政区域内国有土地上房屋征收与补偿工作。辉县市土地资产管理委员会2011年1月13日讨论研究作出的（2011）1号辉县市土地资产管理委员会第一次全体会议纪要，明确规定案涉宗地范围内的集体建设用地收回土地使用权，按国有土地处置。该会议纪要所确定的旧城改造项目具体实施时间是在2011年1月21日之后，应严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对案涉宗地上的房屋进行依法征收。辉县市国土资源局于2011年2月21日作出辉国土资告字（2011）04号国有建设用地使用权挂牌出让公告，颁发了国有建设用地使用权挂牌出让须知，该须知规定“……2、本次出让宗地竞得人负责拆迁补偿安置及土地补偿，……4、挂牌出让国有建设用地使用权成交后，本次出让宗地竞得人必须在一个月内与旧城改造和城中村改造所涉及的村委会或居委会签订《城中村改造合作框架协议书》，持《城中村改造合作框架协议书》签订《国有建设用地使用权出让合同》。在规定的时间内，本次出让宗地竞得人未与村委会或居委会签订《城中村改造合作框架协议书》的，视为违约，取消其竞得人资格。……”这些规定将政府及相关部门应当实施的房屋征收与补偿工作转移给宗地竞得人，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定；而本案宗地竞得人秦胜利既无职权也无能力对宗地上建筑物进行征收安置补偿，秦胜利获得土地并进行开发经营的目的无从实现。在合同目的无法实现的情况下，秦胜利要求解除合同，并返还500万元保证金的诉讼请求应予支持。签过成交确认书之后，秦胜利是否找过相关村民委员会或居民委员会签订城中村改造合作框架协议书均不影响本案案涉土地出让的违法性，故上诉人辉县市国土资源局的该上诉理由不能成立。秦胜利明知旧城改造的土地不是净地而参与投标，也应承担一定责任，故原审判决对利息支付的责任划分并无不当。上诉人秦胜利的上诉理由不能成立。综上，原审认定事实清楚，使用法律正确，裁判适当，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人辉县市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 邓长城
审判员 夏智勇
审判员 随 伟
二〇一七年十二月十九日
书记员 丁 妍