山东省平阴县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0124行初39号
原告刘某某，男，汉族，住平阴县。
委托代理人殷某某，女，汉族，住址同上。
被告平阴县玫瑰镇人民政府，住所地平阴县玫瑰镇。
法定代表人孙建国，镇长。
委托代理人熊长峰，平阴县玫瑰镇人民政府工作人员。
委托代理人张传伟，山东光敏律师事务所律师。
原告刘某某因被告平阴县玫瑰镇人民政府未保障其自220国道至承包地的通行权，于2016年10月18日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告平阴县玫瑰镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月16日、2017年4月17日公开开庭审理了本案。原告刘某某及其委托代理人殷某某，被告平阴县玫瑰镇人民政府的委托代理人熊长峰、张传伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘某某诉称，一、2015年7月26日济南市中级人民法院（2014）济民再字第83号民事判决认定“自双方承包地交接处起，在机井房以西至加油站墙东之间，由南向北至济兰公路（220国道）方向的道路，是王镐店村和西胡庄村正常通行的原有生产路”，目前，这条生产路已被左某某进行建设而占用。被告平阴县玫瑰镇人民政府清理的加油站北侧的道路是加油站10千伏变电设施用地、输电线路走廊和电缆通道，任何单位和个人不得占用，被告平阴县玫瑰镇人民政府应该为原告清除付某某（人名）房南王镐店村与西胡庄村之间的原有生产路路障，保障原告的正常通行权。二、平阴县人民政府平政复决字[2014]2号行政复议决定书已经确认平阴县玫瑰镇人民政府对左某某违反村镇规划选址意见书擅自占用王镐店村和西胡庄村原有生产路建房的行为作出的“立即停止建设、等待处理”的行政行为违法，责令平阴县玫瑰镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》、《济南市城乡规划条例》等有关规定，确保原告到其承包地种植的正常通行。综上，请求法院判决被告未清除王镐店村和西胡庄村正常通行的原有生产路路障，未确保原告自220国道到其承包地种植的正常通行的行为违法；责令被告采取补救措施，清除王镐店村和西胡庄村正常通行的原有生产路路障，确保原告自220国道到其承包地种植的正常通行，并出具机耕种植机械通行光盘，赔偿造成原告的全部损失。
原告向本院提交了以下证据：
1、刘某某身份证复印件；
2、平阴县人民政府平政复决字[2014]2号复议决定书；
3、平阴县玫瑰镇人民政府建设办公室《关于王店村和胡庄村原有生产路的说明》；
4、2000年2月2日拍摄的付某某房南王镐店村和胡庄村原有生产路的现场照片4张；
5、平阴县玫瑰镇农机管理站证明；
6、道路现状照片6张；
7、平阴县玫瑰镇建设办公室责令左某某限期改正通知书；
8、平阴县玫瑰镇人民政府关于行政复议履行情况的说明；
9、刘某某请求平阴县玫瑰镇人民政府清除原有生产路路障、恢复通行的申请书及邮寄回执；
10、（2014）济民再字第83号民事判决书；
11、电力设施保护相关规定。
被告平阴县玫瑰镇人民政府辩称，一、原告所诉超过了法律规定的起诉期限。原告所诉已经由平阴县人民政府平政复决字[2014]2号复议决定书作出处理，该决定书于2015年8月31日作出后，原告并未在收到该决定15日内提起诉讼，已经丧失诉权；二、原告所诉“清除生产路路障，确保正常通行”的事实不存在。付某某已经在接到被告责令清除的通知后，主动将路障清除，恢复了原告承包地种植的正常通行，原告起诉已无事实和法律依据。另外，被告也从未企图占用加油站10千伏变电设施用地、输电线路走廊和电缆危险控制区，也未硬逼村民在10千伏高压电缆上通行。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告平阴县玫瑰镇人民政府在法定期间内向本院提交了平阴县人民政府平政复决字[2014]2号复议决定书，用以证明原告起诉超过了法律规定的起诉期限，被告已经责令付某某清除了路障，恢复了原告的通行。
2017年4月9日，本院对加油站北侧的道路进行了实地勘验，取得现场照片5张。
经庭审质证，原告对被告提供的证据真实性无异议，但认为被告清理的道路为加油站北侧10千伏变电设施用地、输电线路走廊和电缆通道，并非付某某房南的原有生产路。
被告对原告提交的证据真实性无异议，但认为原告起诉已经超过法律规定的期限，且被告已经责令付某某清除了路障，原告所诉事实已经不存在。
原、被告对本院现场勘查取得照片无异议。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据能够证明平阴县人民政府要求被告平阴县玫瑰镇人民政府采取措施，确保原告到其承包地种植的正常通行的事实，本院依法确认为有效证据。原告提交的证据能够证明付某某房南原有生产路的灭失过程及现状，本院依法确认为有效证据。本院现场勘验取得照片证据能够反映道路现状，本院依法确认为有效证据。
经审理查明，在平阴县玫瑰镇王镐店村加油站北侧，220国道以东，付某某房南有一条王镐店村村民与西胡庄村村民共同行走多年形成的自然生产路。因西胡庄村左某某占用该自然生产路建设商服房，平阴县玫瑰镇人民政府建设办公室于2000年7月出具《关于王店村和胡庄村原有生产路的说明》，要求左某某在加油站北侧、所建房屋以南留足铲平2.5米的生产路，以确保村民生产种植运输的正常通行。2012年7月，左某某建房，将原有生产路占用，但未在其所建房南、加油站北侧留足2.5米的通行道路。玫瑰镇人民政府建设办公室遂于2012年8月27日向左某某下达了《责令限期改正通知书》，责令左某某停止建设，等待处理。2014年2月19日，原告以平阴县玫瑰镇人民政府和平阴县国土资源局不履行法定职责为由，向平阴县人民政府提起行政复议。2015年8月31日，平阴县人民政府作出平政复决字[2014]2号复议决定书，该复议决定书确认平阴县玫瑰镇人民政府作出的“责令左某某停止建设，等待处理”的行为违法，责令平阴县玫瑰镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》、《济南市城乡规划条例》等有关规定，根据本案实际和生产生活之需要，在收到行政复议决定后60日内责令左某某限期改正违法行为，在其所建房南、王镐店村加油站北侧给予原告留足2.5米的生产路，确保原告到其承包地种植的正常通行。2016年7月29日，被告向平阴县人民政府回复称，被告于2016年7月28日责令左某某按规定清除了堵塞道路的树木、清理了侵占生产路的部分建房基础，修建疏通了生产路，达到了通行条件。原告对被告上述履职行为不服，于2016年9月29日向被告递交申请书，要求被告疏通王镐店村与西胡庄村的原有生产路、清除路障恢复通行，被告对此未作答复。原告遂于2016年10月18日向平阴县人民法院提起行政诉讼，请求人民法院责令被告采取补救措施，清除王镐店村和西胡庄村正常通行的原有生产路路障，确保原告自220国道到其承包地种植的正常通行，并出具机耕种植机械通行光盘，赔偿造成原告的全部损失。
2017年4月9日，本院经对王镐店村加油站北侧、左某某房南的道路进行实地勘验，现场情况为：220国道以东，加油站北侧的道路路口有树木疙瘩阻塞道路，加油站北侧墙外有外漏电缆，道路向下有落差较大斜坡，道路东头矗立一电线杆，目前不具备通行条件。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二项的规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”平阴县玫瑰镇人民政府建设办公室2000年7月26日出具《关于王店村和胡庄村原有生产路的说明》、2012年8月27日下达《责令限期改正通知书的行为》，应视为被告平阴县玫瑰镇人民政府的行为。2015年8月31日平阴县人民政府平政复决字[2014]2号复议决定书所要求的履行职责的主体也是被告平阴县玫瑰镇人民政府，因此被告平阴县玫瑰镇人民政府是本案的适格被告。
本案争议的焦点主要有：一、原告起诉是否超过法律规定的起诉权限；二、被告平阴县人民政府是否履行了平政复决字[2014]2号复议决定书所要求的确保原告自220国道到其承包地种植的正常通行；三、原告要求被告赔偿其全部损失的事实及法律依据。
针对第一个焦点问题，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，平阴县人民政府向被告下达平政复决字[2014]2号复议决定后，被告于2016年7月28日责令左某某按规定清除了堵塞道路的树木、清理了侵占生产路的部分建房基础，修建疏通了生产路，达到了通行条件，并将结果回复给平阴县人民政府。但原告认为并未达到通行条件，于2016年9月29日再次向被告提出疏通生产路的申请，被告未作答复，也未继续疏通道路，原告遂于2016年10月18日诉至人民法院。另外，经本院现场勘验，加油站北侧、左某某房南的道路尚不具备通行条件。因此，本院认为，原告起诉并未超过法律规定的起诉期限。
针对第二个焦点问题，《济南市城乡规划条例》第八条第四款规定：“乡、镇人民政府依照有关法律、法规的规定，负责镇规划、乡规划、村庄规划的组织编制、实施和监督工作。”被告的内设机构平阴县玫瑰镇人民政府建设办公室也曾于2000年7月26日出具《关于王店村和胡庄村原有生产路的说明》中承诺：左某某如建房，需在加油站北侧、所建房屋以南留足铲平2.5米的生产路，已确保村民生产种植运输的正常通行。而本案中，被告并未按照平阴县人民政府的要求和其工作职责，并根据本案实际和生产生活之需要，在左某某所建房南、王镐店村加油站北侧给予原告留足2.5米的生产路，确保原告到其承包地种植的正常通行，属未适当履行法定职责的行为。
针对第三个焦点问题，本院认为，被告并非原告承包地损失的实际侵权人，原告承包地损失是多方面原因造成的，对此济民再字（2014）第83号民事判决书已经作出认定。如原告对责任分配和赔偿数额有异议，可另行主张权利。
综上，被告未恰当履行村庄规划的实施和监督职责，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十二条之规定，判决如下：
一、限被告平阴县玫瑰镇人民政府依据相关法律法规，根据本案实际和生产生活需要，在本判决生效后60日内责令相关侵权责任人改正违法行为，排除妨碍和通行隐患，在王镐店村加油站北侧、左某某所建房南留足铲平2.5米的生产路，确保原告到其承包地种植的正常通行；
二、驳回原告要求确认被告未清除王镐店村与西胡庄村原有生产路障，逼迫原告在加油站10千伏高压变电设施、输电线路和高压电缆危险区上通行的行为违法的诉讼请求；
三、驳回原告要求被告赔偿其全部损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告平阴县玫瑰镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 王恩平
代理审判员 曹文举
人民陪审员 周传才
二〇一七年四月十七日
书 记 员 赵 琦