浙江省绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0603行初38号
原告陈阿龙暨诉讼代表人，男，汉族，1952年2月11日出生，住绍兴市柯桥区平水镇剑灶村上灶**号。公民身份号码：3306211952********。
原告严世明，男，汉族，1958年9月3日出生，住绍兴市柯桥区。
原告严世荣，男，汉族，1944年11月11日出生，住绍兴市柯桥区。
原告陈光荣，男，汉族，1966年10月7日出生，住绍兴市柯桥区。
原告沈水兴，男，汉族，1950年1月3日出生，住绍兴市柯桥区。
原告沈梅亭，男，汉族，1955年11月15日出生，住绍兴市柯桥区。
原告沈国娟，女，汉族，1958年4月1日出生，住绍兴市柯桥区。
原告王海云，女，汉族，1955年6月2日出生，住绍兴市柯桥区。
上述八原告的共同委托代理人陈旭红、章剑勇，均系浙江鉴湖律师事务所律师。
被告绍兴市柯桥区民政局，住所地绍兴市柯桥区群贤路1661号。统一社会信用代码：11330621002582091T。
法定代表人陈方，局长。
委托代理人杨嵘，男，该局工作人员。
委托代理人诸秦刚，浙江越光律师事务所律师。
第三人张银根，男，汉族，1965年4月14日出生，住绍兴市柯桥区。
委托代理人陈崇龙、许高英，均系浙江鑫湖律师事务所律师。
陈阿龙等八原告诉被告绍兴市柯桥区民政局（以下简称柯桥民政局）不履行查处第三人张银根非法经营公墓法定职责一案，于2017年3月16日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理，于同年3月20日向被告送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年4月26日公开开庭审理了本案。陈阿龙等八原告的诉讼代表人陈阿龙及其委托代理人陈旭红、章剑勇，被告柯桥民政局的负责人张致良及其委托代理人杨嵘、诸秦刚，第三人张银根及其委托代理人陈崇龙、许高英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
陈阿龙等八原告诉称：八原告系柯桥区平水镇剑灶村上灶村民，因第三人张银根违法侵占集体林地和原告承包的林地扩建公墓牟取暴利，故多次向被告及各级主管部门反映，但无果。2016年12月15日，八原告再次向被告申请要求取缔张银根非法扩建的公墓，被告于2017年1月3日作出柯区民信复（2016）102号信访事项处理意见书，但只作简单回复并没有对其处罚。首先，大山公墓系公益性公墓，剑灶村委与张银根之间虽然表面是委托管理，但实为张银根个人承包经营。张银根个人承包经营公益性公墓违法了《殡葬管理条例》第九条规定，属违法行为。其次，张银根经营期间，每穴售价8000—22000元，从不开具发票，这种以公益性事业牟取暴利的行为本身违反了《浙江省殡葬管理条例》第二十六条的规定。第三，张银根向本村村民以外的其他人员出售墓穴，违反了《殡葬管理条例》第九条关于“农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地”的规定。最后，根据绍兴市国土资源局柯桥区分局向原告作出的政府信息公开答复，张银根扩建的公墓没有任何用地审批手续。原告认为，被告作为殡葬行政主管部门，没有对张银根经营公墓过程中高价出售行为以及向本村村民以外人员出售墓穴的行为进行严格监管。原告书面申请被告严肃处理依法取缔，保护原告合法权益时，但被告没有履行相应法定职责。综上，诉请判令被告立即履行法定职责，依法对张银根在柯桥区平水镇剑灶村非法经营公益性公墓之行为作出处罚，并按《殡葬管理条例》第十八条规定依法予以取缔。
陈阿龙等八原告向本院提交如下证据：
1、控告信、邮寄凭证各一份，证明原告向被告申请履职的事实；
2、信访事项处理意见书一份，证明被告答复原告，但未依法履职的事实；
3、政府信息公开申请答复书一份，证明涉案公墓用地无合法手续的事实；
4、森林、林木、林地状况登记表七份、复印件一份、证明五份，证明八原告林地使用权属情况以及原告与本案有利害关系；
5、收款收据二份，证明第三人将公墓出售给本村村民以外的人的事实；
6、照片复印件13张，证明涉案公墓规格超出法律规定的事实。
被告柯桥民政局辩称：一、原告不具有诉讼主体资格。根据行政诉讼法的规定，原告要求行政机关履职的请求权基础是原告与被诉行政行为有直接的法律上的利害关系，应当是基于对原告本人的人身权、财产权的保护。涉案村公益性公墓的所有权归平水镇剑灶村所有，大部分使用权人也非原告。同时，原告也未能提供证据证明被告的行为对原告人身权、财产权等合法权益造成了实际影响，也不能证明其与被告是否履职之间具有他人所不具有的利害关系或者某种特殊利益。原告作为村民与被告是否履行法定职责不存在利害关系，不具备本案原告主体资格，应当裁定驳回起诉。二、被告已经及时履行了法定职责。根据行政诉讼法第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或其他组织可以向人民法院提起诉讼。被告于2016年12月28日收到原告控告信，2017年1月3日作出柯区民信复[2016]102号信访事项处理意见书，已向原告就控告信相关内容进行处理答复，并就相关问题向镇、村进行督促，要求落实和处理。三、该乡村公益性墓地有合法审批手续。经平水镇人民政府申请，被告于2001年3月13日作出《关于同意平水镇建造公益性墓地的批复》，同意平水镇建造大山等四个公益性墓地。同时，根据《浙江省殡葬管理条例》第二十三条规定，告知该镇建立乡村公益性墓地应当依法向林业等相关部门办理有关审批手续。同年11月1日，上灶村委（现剑灶村委）与第三人张银根签订了公墓承包合同，将公墓承包给张银根。2006年，该公墓又进行了扩建，并订有公墓占用协议书和土地调换占用协议书。同时，所有公墓用地都不在国土部门登记，即无需办理土地使用权证。因此，该乡村公益性墓地有合法审批手续，不存在非法经营现象。综上，请驳回原告诉讼请求。
被告柯桥民政局在举证期限内向本院提交如下证据：
1、绍县民[2001]28号关于同意平水镇建造公益性墓地的批复复印件一份，证明该乡村公益性墓地经合法审批的事实；
2、公墓承包合同复印件一份，证明村委将涉案公墓承包给了第三人；
3、公墓占用协议书复印件一份；
4、收据复印件一份；
上述证据3-4，证明2006年涉案公墓进行了扩建；
5、土地调换（占用）协议书复印件一份；
6、收据复印件二份；
上述证据5-6，证明2006年涉案公墓进行了土地调换；
第三人张银根述称：张银根并不是适格第三人，涉案公墓所有权系村委，应当将村委列为第三人。被告已按法定程序对原告作出答复，请驳回原告诉讼请求。
第三人张银根没有向本院提交任何证据。经法庭举证质证，对原告提交的证据，被告质证认为，证据1-2、4无异议，证据3真实性无异议，但土地、规划审批权限不在被告；证据5真实性无异议，证明目的有异议；证据6三性均有异议。第三人质证认为，证据1不清楚；证据2-3真实性无异议；证据4真实性无异议，证明目的有异议；证据5真实性无异议，但缺乏关联性；证据6有异议，达不到原告证明目的。对被告提交证据，原告质证认为，证据1-6均系复印件，如有原件，证据1真实性无异议，但证明目的有异议；证据2系无效合同；证据3-6真实性无异议，被告应当予以监管。第三人质证认为，均无异议。
本院认证如下：对原告证据1-3，各方无异议，对其证明力本院予以确认。证据4，原告已提供初步证据证明与涉案举报投诉事项存在利害关系，被告否认但未提供反驳证据，并且被告也在信访事项处理意见书中承认大山公墓包含原告所属土地0.8亩，故对该证据证明力予以确认。证据5，各方对真实性无异议，本院对真实性予以确认。证据6，拍摄时间是诉讼过程中，不能作为原告向被告投诉举报内容的一部分，对其证明力本院不予确认。对被告证据1-6系复印件，原告对真实性提出异议，本院不予确认。
经审理查明，2001年10月，第三人张银根在柯桥区平水镇原上灶大山（现为剑灶村）建造公益性墓地。2016年12月27日，陈阿龙等八原告向被告柯桥民政局邮寄控告信，以上灶村委私下将上灶大山公墓交由第三人张银根经营，违反《殡葬管理条例》和《公墓管理暂行办法》中关于“个人不得经营公益性墓地”规定；第三人张银根在经营过程中，非法扩建公墓，由原来的5亩扩至81.4亩，经营11000多穴公墓，每穴售价8000-22000元，牟取暴利，侵害上灶村民集体利益；同时第三人向本村村民以外的人出售墓穴，违反《殡葬管理条例》关于“农村公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地”的规定为由，要求被告依法取缔第三人非法扩建的公墓。被告收到控告信后，于2017年1月3日作出信访事项处理意见书，后送达八原告。八原告认为被告未依法履行对第三人非法经营公墓行为进行处罚的法定职责，诉至本院。
本院认为，《殡葬管理条例》（国务院令第225号）第三条规定，国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。故被告柯桥民政局负责本行政区域内殡葬管理工作，作为本案被告主体适格。本案中，陈阿龙等八原告向被告提出控告，要求被告对第三人非法扩建公墓进行查处，但被告仅作出信访事项处理意见书，虽告知八原告第三人经营管理涉案公墓系受剑灶村委委托但并未提供有效证据证明；要求平水镇监督落实公墓销售情况等，但其作为职能部门未履行相应的调查职责等。而庭审中，第三人承认涉案公墓由其建造，被告也陈述公墓是否侵害八原告土地并不清楚。综上，八原告作为利害关系人就第三人涉嫌非法扩建公墓事项向被告提出控告，被告作为职能部门应当依法进行调查核实并作出相应处理，其仅以信访答复形式回应八原告控告显属不履职行为。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告绍兴市柯桥区民政局于本判决生效之日起六十日内依法对陈阿龙等八原告提出的控告履行查处职责。
案件受理费50元，由被告绍兴市柯桥区民政局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 雷红莉
审 判 员 桑伟强
人民陪审员 周宗芳
二〇一七年七月二十五日
书 记 员 胡雪莉
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。