安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖行终735号
上诉人（一审原告）李开化，男，汉族，1981年8月9日生。
被上诉人（一审被告）含山县人民政府，住所地含山县褒禅山路行政中心大楼，组织机构代码72331537-2。
法定代表人田昕，该县县长。
委托代理人王强，含山县人民政府法制办工作人员。
委托代理人张思远，安徽吴楚律师事务所律师。
上诉人李开化因诉含山县人民政府信息公开行政复议决定一案，不服马鞍山市中级人民法院（2017）皖05行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审审理查明，含山县公安局于2016年11月2日收到李开化邮寄的要求获取含山县公安局的机构设置、职能、办事程序等情况的申请。含山县公安局于2016年11月16日作出2016005号《政府信息公开答复书》，告知李开化其申请的政府信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（三）项规定的行政机关主动公开的政府信息，可以通过含山县公安局门户网站《机构领导》栏目获取，并将该政府信息的链接地址予以告知。该答复书于2016年11月21日以邮寄的方式送达李开化，李开化于2016年11月22日签收。2017年3月23日，李开化以邮寄的方式向含山县人民政府提出行政复议申请，要求撤销含山县公安局于2016年11月16日作出的2016005号《政府信息公开答复书》。含山县人民政府于2017年3月24日收到李开化邮寄的行政复议申请，并于2017年3月28日作出含政不受复决字〔2017〕5号《不予受理行政复议申请决定书》，该决定认为李开化的行政复议申请超过了法定的申请期限，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、第十七条第一款的规定，决定不予受理。含山县人民政府于2017年3月28日以邮寄的方式送达李开化，李开化于2017年3月29日签收。李开化认为其未在六十天内向含山县人民政府提出复议申请，是因为含山县公安局在作出2016005号《政府信息公开答复书》时，未告知其诉权，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，应适用2年期限的规定，含山县人民政府作出的不予受理行政复议决定错误。请求人民法院依法撤销被告作出的含政不受复决字〔2017〕5号《不予受理行政复议申请决定书》；判令被告限期重新作出行政行为。
一审法院另查明，李开化于2016年11月2日以邮寄的形式向含山县公安局提出政府信息公开申请共16件，含山县公安局于2016年11月16日作出16份《政府信息公开答复书》，一并邮寄送达李开化，李开化于2016年11月22日签收。李开化于2017年1月13日对其中的9份答复向含山县人民政府申请行政复议申请，对其中的1份向马鞍山市公安局申请行政复议；余下6份答复于2017年3月23日向含山县人民政府申请行政复议，本案即为其中之一。
一审法院认为，本案的争议焦点为：本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围；李开化提起的行政复议申请是否超过法定的复议期限；含山县人民政府于2017年3月28日作出的含政不受复决字〔2017〕5号不予受理行政复议申请决定是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。李开化认为含山县人民政府作出的不予受理行政复议申请决定侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，李开化对含山县人民政府作出的不予受理行政复议申请决定提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。含山县人民政府认为本案不属于人民法院行政诉讼受案范围的答辩理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案含山县人民政府认为李开化提起的行政复议申请不符合受理条件，作出了不予受理行政复议申请决定，根据上述规定，含山县人民政府是本案的适格被告。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定，行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：其中第（三）项规定，载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算。根据本案查明的事实确认，李开化于2016年11月22日签收了含山县公安局邮寄的2016005号《政府信息公开答复书》，其于2017年3月23日向含山县人民政府提出行政复议申请，超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的六十天的申请期限，且无正当理由。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。含山县人民政府于2017年3月24日收到李开化的行政复议申请，其于2017年3月28日作出不予受理行政复议申请决定，并送达李开化，符合法律规定。综上，含山县人民政府作出的不予受理行政复议申请决定，符合法律规定，李开化的请求事项缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李开化的诉讼请求。
李开化上诉称，其向含山县公安局申请政府信息公开，该局作出的答复书中未告知行政复议和行政诉讼的权利，故其在知道行政行为内容后2年内向含山县人民政府申请行政复议，没有超过法定期限，一审法院在此问题上认定不当，判决结果错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销含山县人民政府作出的不予受理行政复议申请决定，责令含山县人民政府依法受理行政复议申请。
含山县人民政府未提出答辩意见。
李开化在一审中向法庭提交以下证据：
1、李开化身份证复印件一份，证明原告的诉讼主体资格；
2、《含山县人民政府信息公开申请表》复印件一份，证明原告申请信息公开的事实；
3、含山县公安局于2016年11月16日作出的2016005号《政府信息公开答复书》复印件一份，证明李开化对含山县公安局作出的政府信息公开答复不服，向含山县人民政府申请行政复议；
4、含山县人民政府于2017年3月28日作出的含政不受复决字〔2017〕5号《不予受理行政复议申请决定书》复印件一份，证明被告作出了本案被诉行政行为；
5、最高人民法院（2016）最高法行申281号《行政裁定书》，证明根据《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告提起的行政复议未超过复议期限；
6、含山县公安局于2016年11月16日作出的（2016）2016007—2016016号《政府信息公开答复书》复印件十份，证明因含山县公安局作出本案六个复议案件时，没有告知原告的诉讼权利，原告没有超过复议期限。
含山县人民政府在一审中向法庭提交以下证据、法律依据：
证据一：
1、《行政复议案件审批表》一份；2、含山县人民政府于2017年3月28日作出的含政不受复决字〔2017〕5号《不予受理行政复议申请决定书》一份；3、EMS及邮寄查询单。以上证据均为复印件，证明李开化提起行政复议申请的时间，含山县人民政府对该复议申请进行审批，在期限内作出《不予受理行政复议申请决定书》，该决定符合法律规定。
证据二：
1、含山县公安局于2016年11月16日作出的2016005号《政府信息公开答复书》一份；2、EMS及邮寄查询单。以上证据均为复印件，证明含山县公安局作出政府信息公开答复的时间及送达李开化签收的时间。
证据三：
1、含政复受字（2017）1—9号《行政复议案件受理通知书》九份；2、EMS及邮寄查询单。以上证据均为复印件，证明李开化对含山县公安局同日答复、同日送达的16份《政府信息公开答复书》，其中的九份提起了行政复议。李开化关于“不知道可以提起行政复议”的陈述明显虚假。
法律依据：
1、《中华人民共和国行政复议法》第九条、第二十条；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条；3、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条；4、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条。以上法律依据证明被告作出本案被诉行政行为的法律依据，同时证明本案被诉行政行为不属于行政诉讼受案范围。
以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认证符合法律规定，对一审法院查明的事实，本院依法予以确认。
本院另查明，含山县公安局于2016年11月16日作出的2016001-2016016号《政府信息公开答复书》，其中2016001-2016006号答复书未告知李开化申请复议权利和复议期限，其余10份答复书已告知申请复议权利和复议期限。
本院认为，根据一审判决和当事人的上诉，本案二审所要解决的争议焦点是：李开化申请行政复议是否超过法定期限，含山县人民政府以超过申请期限为由对其复议申请不予受理是否符合法律规定。
《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。由此可见，告知行政相对人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限是行政机关应尽的职责。在其未履行告知义务的情况下，如何确定申请行政复议的期限，行政复议法及其实施条例均未作出具体规定。在此情况下，应本着有利于保障行政相对人救济权的原则，结合具体情形合理确定申请复议的期限。行政诉讼与行政复议同为解决行政争议、保障合法权益的重要途径，行政复议中的申请期限与行政诉讼中的起诉期限具有可比性。参照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，在行政机关未告知申请行政复议权利或者申请期限的情形下，当事人申请行政复议的期限应从其知道或者应当知道申请复议权利或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。因而，如何确定当事人“知道或者应当知道申请复议权利或者申请期限之日”这一时间节点至关重要。根据本案查明的事实，李开化于2016年11月2日向含山县公安局提出16件政府信息公开申请，含山县公安局于2016年11月16日分别作出16份政府信息公开答复后，一并邮寄给李开化。李开化于2016年11月22日签收后，于2017年1月13日对其中已告知其复议权利和复议期限的10份答复分别向含山县人民政府、马鞍山市公安局申请行政复议，说明其已经着手行使申请复议的权利。虽然其他6份答复没有告知李开化申请复议权利和申请期限，但从其对16份答复中的10份已提出行政复议的行为来看，结合16份答复为一并寄送的事实，根据一般正常理性人的认知，可以认定李开化最迟于2017年1月13日对含山县公安局的其他6份答复应当知道申请复议权利和申请期限。因此，李开化应于2017年1月13日起的60日内，对该6份答复提出行政复议，其于2017年3月23日申请复议，已经超过申请期限。
李开化以最高人民法院的再审裁定为依据，提出其申请复议期限应为2年。如仅仅从一个单独的行政行为而言，在行政机关未告知复议权利和申请期限的情况下，这一主张可以成立。但社会事物从来就不是孤立的、单独的，本案的实际情况是，李开化于2016年11月2日同时向含山县公安局提出16项信息公开申请，而不是单独的一个申请，含山县公安局也是同时作出了16份答复并一并送达，这表明，16项申请及公安局的16份答复不是孤立存在的，而是相互联系的。基于这些事实及前述分析，李开化完全有条件知道或应当知道其享有申请复议的权利，其关于申请期限应为2年的理由，与本案的事实不符，不能成立。当然，含山县公安局在作出16份政府信息公开答复时，部分答复告知申请人复议权利和申请期限，部分答复未告知，这不符合法律规定，应予纠正。
另外，李开化向含山县公安局同时提出16项政府信息公开申请，内容分别涉及“含山县公安局对外受理公民提出的政府信息公开申请的电子邮箱地址，公安局录用的行政机关工作人员的条件、数额，公安局2015年的财政预算、决算报告，公安局录用的行政机关工作人员的考试、录用情况，公安局的机构设置、职能、办事程序，公安局政府集中采购项目的目录、标准及实施情况，东关派出所所长廖正国是靠什么关系做到所长职务，廖正国的学历、工作简历，廖正国凭什么升为所长，廖正国有没有依法纳税，廖正国的办公室面积，廖正国的出勤记录，公安局及东关派出所2016年至申请时所有公务用车的次数和相关费用”等内容。从这些申请内容来看，其主要不是为了维护自身正当权益，而是对行政机关施加压力。法律既要保障行政相对人依法申请政府信息公开的权利，又要规制不当行使乃至滥用申请信息公开权利的行为。当事人明显违反《中华人民共和国信息公开条例》立法目的、或者在明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益的情况下，大量提出政府信息公开申请的，这种行为不应得到支持。
综上，含山县人民政府以李开化超过申请复议期限为由决定不予受理，结果并无不当。李开化要求撤销复议决定没有事实和法律依据，一审判决驳回诉讼请求正确，上诉人的上诉理由和请求不能成立，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李开化负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪结平
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一七年九月二十一日
法官 助理 王 劲
书 记 员 吴丽娜
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决