广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南市行一终字第77号
上诉人（原审第三人）麻赐繁。
委托代理人梁仁毅，广西天鹰律师事务所律师。
被上诉人麻满慧（原审原告）。
委托代理人李勇鸿，金卡（深圳）律师事务所律师。
原审被告（原审被告）南宁市江南区人民政府，住所地：南宁市江南区壮锦大道19号。
法定代表人黄海韬，该区区长。
委托代理人曾芳，南宁市江南区人民政府工作人员。
上诉人麻赐繁因南宁市江南区人民政府林权行政颁证一案，不服西乡塘区人民法院（2015）西行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人麻赐繁及其委托代理人梁仁毅，被上诉人麻满慧及其委托代理人李勇鸿，原审被告南宁市江南区人民政府的委托代理人曾芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2007年1月1日，原告麻满慧与南宁市江南区吴圩镇平垌村大麻坡集体签订《平垌村大麻坡集体山地承包协议书》，约定原告承包大麻坡位于那湿的209亩山岭，承包期限从2007年1月1日起至2026年12月30日止，并已向大麻坡缴纳2007年至2012年承包租金20900元。2010年10月21日，第三人麻赐繁向被告提交编号04501030606GDYMSY120024的《林权登记申请表》，并提供同日与平垌村大麻坡签订的《集体林地家庭承包经营合同书》并附有《承包林地附图》。其提交的《林权登记申请表》主要内容为：单位（个人）：麻赐繁；通信地址：江南区吴圩镇平垌村大麻坡；身份证编号××；登记类型：初始；登记权利内容：林地使用权，森林或林木所有权，森林或林木使用权；坐落：吴圩镇平垌村大麻坡；林地所有权权利人：大麻坡集体；小地名：那湴岭；面积31.1亩；林种：用材林；造林年度：2007；主要树种：有林地，速生桉；林地使用期：70年；终止日期：2080年10月20日；四至：东至麻满念，南至麻祖势，西至本坡地，北至本坡地；主要权利依据及附图：集体林地家庭承包经营合同书、林权现场勘界图（Z060612）。平垌村委会、吴圩镇人民政府、江南区农林水利局和被告先后在该《林权登记申请表》的相关栏目签字盖章同意。2010年11月19日，江南区农业林业水利局将大麻坡村民小组及117户村民申请林权登记发证的现场勘查情况及拟核发林权证的信息予以上墙公示。公示期满后，被告于2010年12月25日向第三人作出江林证字（2010）第00010905号《林权证》，并于2013年12月向第三人颁发该《林权证》。被诉《林权证》中的31.1亩林地位于上述原告承包的那湿209亩山岭范围内，在本案被诉《�权证》颁发前该林地上的林木系由原告种植和经营管理。原告对被告作出的上述《林权证》不服，遂提起行政诉讼。
原审判决认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条的规定，被告作为县级地方人民政府，具有对国家所有的和集体所有的森林、林木和林地以及个人所有的林木和使用的林地进行登记造册、发放证书，确认所有权或者使用权的法定职权。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被告及第三人主张在2010年11月进行了发证公示，但该公示仅系对现场勘查情况及拟核发林权证信息的公示，并未记载被诉林权证的具体内容，同时被告在2013年才向第三人颁发被诉林权证，被告并无证据证实原告知道或者应当知道该具体内容。因此，原告于2014年8月向本院提起行政诉讼并未超过起诉期限。
国家林业局颁布的《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”本案中，被诉《林权证》是被告根据第三人提交的其与平垌村大麻坡签订的《集体林地家庭承包经营合同书》等作为林权证明文件予以林权登记后而核发的。而围绕包括涉证林地的承包经营权在第三人签订承包合同及本案被诉《林权证》颁发之前，原告就已与平垌村大麻坡签订了承包协议。被告及第三人主张原告所签承包协议无效，但未能提供合法有效证据予以证明。因此，原告与第三人就涉证林地承包经营权归属存在争议，被告所颁发《林权证》违反了《林木和林地权属登记管理办法》关于林权证明材料必须合法有效及权属无争议的规定，属认定事实错误。同时被诉《林权证》所载明的“那湴岭”面积为31.1亩林地上的林木系由原告种植和经营管理，第三人并不是涉证林木的所有权人，但被告却将上述林权颁给第三人，亦属认定事实错误，主要证据不足。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销被告南宁市江南区人民政府颁发给第三人麻赐繁的江林证（2010）第00010905号《林权证》。
上诉人上诉称，一审判决认定事实不清楚，程序违法。一、2006年11月份，被上诉人抢占大麻坡集体土地，并于2007年1月1日私下与所谓的大麻坡集体代表人麻能孟、麻德明、麻玉机、麻棉昌、麻金盛、麻满帅签订《平垌村大麻坡集体山地承包协议书》，超低价“承包”大麻坡集体林地209亩。该《协议书》的签订，未经民主协商，不公平不合理。违反了我国《农村土地承包法》第十八条的规定。因此，对于被上诉人违法抢占林地的事实是清楚的，该违法抢占林地行为于2010年9月份经上级政府依法组织大麻坡集体林改时才得以纠正。二、原告的起诉已超过起诉期限。江南区农业林业水利局于2010年11月19日进行了林公第0606121号公示，最终由一审被告颁发了包括上诉人持有及本案诉请撤销在内的全集体共117本《林权证》，大麻坡林改由江南区人民政府组织完成，被上诉人作为林改农户参加了林改，一直知晓林改整个过程及内容，因此被上诉人的诉讼时效应当从林改林权勘界确权公示的2010年10月计算，被上诉人的起诉已经超过了法定的起诉期限。三、根据我国《行政复议法》第三十条的规定，本案应适用“复议前置”程序，但被上诉人从没有申请过行政复�。本案属于人民法院不能直接受理的案件，但一审法院却予以受理，一审程序违法。四、一审被告南宁市江南区人民政府根据中共中央、国务院及自治区政府相关文件的指示精神，对大麻坡林地进行林改，根据大麻坡民主议定的林改方案、大麻坡集体与各农户签订的《集体林地家庭承包经营合同书》以及各部门对林权现场勘界、制表、勾图、确认、公示等程序层层报批，对整个大麻坡林改进行统一登记造册、统一发放证书，该行政行为依据的事实清楚、证据充分、程序合法。对于被上诉人的抢占林地行为，在大麻坡的《林改方案》中己进行过纠正和处理。故南宁市江南区人民政府给上诉人所发的江林证字（2010）第00010905号《林权证》，程序合法有效。
被上诉人辩称，一、本案争议不属于“行政复议前置”范围。《行政复议法》第三十条规定的“公民、法�或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议”。该法是对自然资源的确权类争议设置的“复议前置”规定。而本案我方诉请的是具体行政行为侵犯我方土地承包经营权，并不是要求政府确权。本案政府发放林权证是属于行政许可行为，而不是行政确权行为。二、我方的起诉未超过起诉期限。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定，不知道行政机关做出具体行政行为的，起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产超过二十年、其他的超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案江南区人民政府是2013年底给上诉人发放《林权证》，我方2014年才知道，之后一直向江南区人民政府提出异议，2014年8月又起诉，并没有超过诉讼时效。三、原审被告发放《林权证》给上诉人的行政行为是错误的。原审被告完全不顾我方已经取得的土地承包经营权以及交付多年租金、现地上林木是我方栽植的事实，严重违反林业部颁发的《林木和林地权属登记管理办法》第十一条，发放《林权证》必须是无权属争议的规定。因此，原审被告发放《林权证》给上诉人是错误的，严重损害了我方的土地承包经营权和我方对种植林木的所有权。请求人民法院撤销错发的《林权证》，维护我方合法权益。
原审被告的答辩意见与上诉人的上诉意见一致。
经审理查明，各方当事人在二审期间未提交新证据，各方当事人坚持一审的举证质证意见。本院确认原审判决对证据的认证合法有效，可作为定案依据。据此，二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，综合各方当事人的诉辩意见。本案的争议焦点为：1、本案是否属于法定的行政复议前置情形？2、被上诉人的起诉是否超过法定期限？3、原审被告南宁市江南区人民政府所颁发的江林证字（2010）第00010905号《林权证》是否合法？
关于本案是否属于法定的行政复议前置问题。最高人民法院行政审判庭（2015）行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》有明确规定，有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记属于行政许可性质，不应包括在“行政确认”范畴之内。本案颁发《林权证》的行为是对有关林地林木等自然资源使用权或者所有权权利的登记行为，属于行政许可性质，不应包括在“行政确认”范畴之内。据此，本案原审被告南宁市江南区人民政府给上诉人颁发《林权证》�行为不属于行政确权，本案不属于法律规定的行政复议前置情形。
关于被上诉人的起诉是否超过法定期限的问题。本案中，南宁市江南区农业林业水利局于2010年11月19日进行了林公第0606121号公示。该公示记载了现场勘查情况及拟核发林权证的信息，但并不能证明被上诉人已经知道原审被告给上诉人颁发被诉《林权证》的行政行为和行政行为的内容，更不存在被上诉人已经获悉相关的诉权及起诉期限。而原审被告于2013年12月向第三人颁发被诉《林权证》，被上诉人于2014年8月提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人、或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之�起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过两年。”根据上述法律的规定，被上诉人的起诉并没有超过最长的法定两年起诉期限。
关于原审被告南宁市江南区人民政府所颁发的江林证字（2010）第00010905号《林权证》是否合法的问题。本案被上诉人麻满慧持有2007年1月1日与南宁市江南区吴圩镇平垌村大麻集体签订的《平垌村大麻坡集体山地承包协议书》，该承包协议书的承包期为2007年1月1日至2026年12月30日。被上诉人从2007年至2013年在自己承包的那湿山岭209亩山地上种植速生桉林木，其中包括被诉《林权证》涉及的那湴岭31.1亩山林。原审被告及上诉人认为被上诉人持有的《平垌村大麻坡集体山地承包协议书》无效，被上诉人应按照林改方案于2013年9月9之前自行砍伐清理其多占用林地的林木，并将多占林地退还给坡集体组织。以上事实证明，在被诉《林权证》颁发之前，《林权证》所涉及的林地林木是存在争议的。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”以及《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四十二条“受理后应及时组织审核。审核分三级，即由村民委员会初审，乡（镇）人民政府复审，县林业主管部门最终审核。《林权登记申请表》意见栏审核单位必须盖章，负责人必须签名。审核的主要内容包括：（一）权属来源是否合法；（二）界址是否清楚；（三）面积是否准确；（四）利用是否合理；（五）资料是否齐全。”之规定，具有颁证职权的行政机关在颁证之前，应确认林地林木的权属来源合法，并且权属不存在争议才予以颁证。原审被告将存在争议的林地林木进行登记并颁发《林权证》的行为违反了林权登记发证要求权属来源合法且无争议的规定，原审被告所颁发的江林证字（2010）第00010905号《林权证》依据的程序违法，应予以撤销。综上，一审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人麻赐繁负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆文勇
代理审判员 姚 娟
代理审判员 林国帅
二〇一六年一月二十六日
书�员何丽莎
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
《林木和林地权属登记管理办法》
第十一条对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：
（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；
（二）林权证明材料�法有效；
（三）无权属争议；
（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。
《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四十二条受理后应及时组织审核。审核分三级，即由村民委员会初审，乡（镇）人民政府复审，县林业主管部门最终审核。《林权登记申请表》意见栏审核单位必须盖章，负责人必须签名。审核的主要内容包括：
（一）权属来源是否合法；
（二）界址是否清楚；
（三）面积是否准确；
（四）利用是否合理；
（五）资料是否齐全。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上�，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。