广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤02行终76号
上诉人（原审原告）：叶景春，男，汉族，广东省韶关市人，居民，住广东省韶关市武江区。
被上诉人（原审被告）：韶关市住房和城乡建设局，地址：广东省韶关市武江区。
法定代表人：梁韶灵，局长。
委托代理人：崔浩亮。
委托代理人：李捷，广东XXX律师事务所律师。
原审第三人：韶关市顺宏房地产开发有限公司。地址：广东省韶关市浈江区良村公里*号韶关。
法定代表人：杨文杰，总经理。
委托代理人：陈植林。
委托代理人：李秋华。
上诉人叶景春与被上诉人韶关市住房和城乡建设局（以下简称：“韶关住建局”）、原审第三人韶关市顺宏房地产开发有限公司（以下简称：“顺宏有限公司”）城乡建设行政备案纠纷一案，不服韶关市浈江区人民法院作出的（2015）韶浈法行初字第53号《行政判决书》，向本院提起上诉。本院于2016年7月12日受理后，依法组成合议庭，于2016年9月14日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：2014年4月1日，叶景春与“顺宏有限公司”签订了《商品房买卖合同》及其附件，《补充协议》等，叶景春购买“顺宏有限公司”位于韶关市五里亭良村公路2号韶关碧桂园XXX号（67栋）商品房。2014年8月8日包括叶景春房屋在内的其它栋的号房进行竣工验收，“顺宏有限公司”亦向“韶关住建局”提交了《房屋建设工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》，该表注明：建设单位：韶关市顺宏房地产开发有限公司；工程名称韶关碧桂园四期南片高山流水（一）X栋（5#、5#、15#-75#，64栋，B5#、B6#、B7#电房共3栋）；工程用途；住宅；竣工日期：2014.8.8；施工许可证号：440202201304XX101：施工图审查中心：合格；工程质量监督机构：韶关市建筑工程质量检测中心。同时在表中竣工验收意见栏，勘察、设计、施工、监理、建设等单位均签字盖章。被告亦对工程竣工验收备案文件包括：建设工程竣工验收报告、施工许可证、施工图设计文件审查意见、单位工程质量综合验收文件（工程验收申请表、工程质量评估报告、勘察、设计文件质量检查报告、单位（子单位）工程质量验收记录）、市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料、规划、公安消防、环保部门出具的认可文件或者准许使用文件、施工单位签署的工程质量保修书、商品住宅的《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》、法规、规章、规定必须提供的其它文件监督站出具的电梯验收准用证、燃气工程验收文件、单位工程施工安全评价书、建设工程竣工档案认可书等文件进行审核后在备案意见栏加盖工程竣工验收备案，并加盖单位印章，注明工程竣工验收备案文件已于2014年7月27日齐全。此外，表中备案机关处理意见注明：“经核查，位于韶关市浈江区碧桂园四期南片高山流水（一）（共67栋）工程竣工验收备案文件齐全，对照该工程质量监督机构提出的《建设监督报告》（编号：2014-038），根据《建设工程质量管理条例》，同意予以备案。”“韶关住建局”在落款处加盖印章。2014年6月27日，叶景春付清了第二期房款1282384元后认为“韶关住建局”未按质量交付房屋，存在多处天花吊顶、楼梯门柱开裂、墙体渗水变色、地脚线松脱、部分瓷片未粘贴、储物间积水等多项装修质量问题，无法达到合同约定的“精装修”标准，合同目的无法实现，于2014年间向原审法院提起民事诉讼，要求解除与“顺宏有限公司”签订的《商品房买卖合同》，退还购房款等请求。2015年10月19日，原审法院作出（2015）韶浈法民一初字第632号《民事判决书》，认定：“顺宏有限公司”已将具备验收合格并符合合同约定的商品房交付叶景春使用，“顺宏有限公司”提供的《竣工收备案表》等证据证明涉案房屋达到了合同约定的交付条件。依法判决驳回了叶景春诉讼请求。叶景春认为“韶关房建局”验收备案行政行为不当，诉至原审法院。
原审法院另查明，叶景春放号对应得是67栋15#栋号一街22号。庭审中，叶景春认为，“韶关住建局”的备案资料不真实，程序违法。“韶关住建局”表示其受理的申请备案并非只是涉案房屋一套，而是整体片区。
原审法院认为：一、根据《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称工程竣工验收备案管理办法）的规定，竣工验收备案是建设行政机关在本行行政区域内对建设工程的建设单位向建设行政机关报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供行政机关检查和监督，法律设定该项制度无疑是加强对房屋建筑质量的监督，是可是的行政行为，本案叶景春作为韶关碧桂园XXX（67栋）商品房的购房者，有权对“韶关住建局”对该房工程验收备案行为提起诉讼。二、根据《建设工程质量管理条例》第四条和《工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款的规定，“韶关住建局”作为其行政区域的建设行政主管部门，依法具有受理“顺宏有限公司”申请竣工验收的法定职权。“顺宏有限公司”向“韶关住建局”申请办理韶关碧桂园XXX（67栋）商品房工程竣工验收备案手续，提交了包括建设工程验收报告、施工单位签署的工程质量保证书、商品住宅的《住宅质量保证书》、市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料等相关文件，“韶关住建局”对“顺宏有限公司”建设工程竣工验收报告等文件审查后认为申请材料齐全，同时根据国务院发（2003）5号《关于取消第二批行政审批目的和改变一批行政审批项目管理方式规定》的规定，建筑物验收备案行为属于“告知性备案”，《建设工程质量管理条例》第十六条规定，“建设单位收到建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。由此可见，工程竣工验收有建设单位自行组织，是建设单位的责任和义务，而非行政机关的行政行为，而工程竣工备案登记是行政机关的职责和义务；工程竣工验收与工程竣工验收备案非同一行为，其行为的性质也不同，具有不同的内涵。《工程竣工验收备案管理办法》第十一条规定，“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款，构成犯罪的，已发追究刑事责任。”根据该条规定，建设单位采用虚假证明文件办理竣工验收备案，导致的后果是建设单位自行组织的工程竣工验收行为无效，而非该备案登记行为无效，在此情况下，备案机关只有责令停止使用、重新组织竣工验收以及进行行政处罚的职责。而本案“顺宏有限公司”作为建设单位在竣工验收过程中无证据证明采用了虚假证明材料，故“韶关住建局”对申请材料的审查并予以备案，其行政行为并无不当，“顺宏有限公司”提供的验收备案表所注明的时间以及存在时间一栏空白于“韶关住建局”提供的原件有所不符，存在瑕疵，应以原件为依据。对于交付的房屋使用后，房屋主体结构质量景审核确属不合格或者房屋质量问题严重影响正常居住使用，根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件使用法律若干问题的解释》第十二条、第十三条的规定，原告享有主张解除合同和赔偿的民事权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回叶景春的诉讼请求。
上诉人叶景春不服原审判决向本院上诉称：一、“韶关住建局”存在违法备案行为。“顺宏有限公司”提供的涉案竣工验收备案表与“韶关住建局”提供的竣工验收备案表不一致，原审法院将这种“不一致”认定为存有瑕疵，应以“韶关住建局”的备案表作为原件且作为依据，并据此认定“韶关住建局”的备案行为合法，原审法院该认定行为属于事实认定不清，适用法律错误。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》。第六条第二款规定：“工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。”因此，根据法律法规规定，“韶关住建局”与“顺宏有限公司”的工程竣工验收备案表应属于“一式两份”，不应出现两份不同备案表。否则，“韶关住建局”的备案程序违法。二、“顺宏有限公司”以“整体片区”的方式进行竣工验收并向“韶关住建局”进行竣工验收备案，未对涉案住宅工程，进行分户验收并验收合格，也未按户出具《住宅工程质量分户验收表》，也未向“韶关住建局”提供叶景春所购商品房的《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》等法律规定备案必备资料，“韶关住建局”便对叶景春所购商品房进行竣工验收备案，“韶关住建局”的备案行为违法，原审法院认定“韶关住建局”的备案行为合法，属认定事实错误。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》的第五条第九项规定：“对于住宅工程，进行分户验收并验收合格，建设单位按户出具《住宅工程质量分户验收表》，”以及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）……（六）法规、规章规定必须提供的其他文件、住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”因此，“韶关住建局”在“顺宏有限公司”未对叶景春所购房屋进行分户验收，并提交资料未齐全的情形下，进行整片备案的行为，损害了叶景春合法权益。三、“顺宏有限公司”提交的《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》和《质量保修书》，指向的并非叶景春所购的房屋。且该证据作出的时间为2015年6月30日。而“韶关住建局”早在2014年8月27日就已经作出了《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》，这恰恰证明“韶关住建局”作出的备案行为时，备案资料不齐全的事实。因此，原审法院将该证据认定为“顺宏有限公司”提交给“韶关住建局”的备案资料，并认定“韶关住建局”接收的验收备案材料齐全，据此认定其备案行为合法，属于事实认定不清，证据不足。四、“顺宏有限公司”未在法律规定时间内向“韶关住建局”进行竣工验收备案，“韶关住建局”未询问其原由径行备案的行为违法。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定，“顺宏有限公司”应在竣工验收合格之日起15日内，向“韶关住建局”进行竣工验收备案。但根据“顺宏有限公司”和“韶关住建局”所述，“顺宏有限公司”于2014年8月8日进行了竣工验收，却于2015年8月27日向“韶关住建局”备案，该备案时间已经超过法定时限，“韶关住建局”作出的备案行为已违反法律规定。五、原审法院根据《工程竣工验收备案管理办法》第十一条规定，认为建设单位采用虚假证明文件自行组织竣工验收，导致的结果是建设单位的竣工验收行为无效，而非备案机关的备案登记行为无效。原审法院对该法条的理解错误。该管理办法第十一条的立法本意是：若竣工验收行为无效，备案机关应责令停止使用，重新组织竣工验收，待验收合格后再次进行备案登记。因工程竣工验收备案登记是行政机关的职责和义务，是行政机关对建筑工程的监督和管理，是检验建筑工程合格与否的最终的、唯一的标准，《关于商品房买卖合同中商品房交付使用条件有关问题的复函》中明确指出“该商品房验收合格，是指该商品房建设单位已经在当地建设行政主管部门办理了工程竣工验收备案手续。”综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律错误。上诉请求：一、撤销原判，依法改判支持叶景春的行政诉讼请求。二、由“韶关住建局”承担本案诉讼费用。
被上诉人“韶关住建局”辩称：一、“韶关住建局”的备案行为程序合法，依法应予维持。根据《建设工程质量管理条例》第四条、第四十三条第三款和第四十九条的规定，“韶关住建局”作为建设行政主管部门，具有对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理，并对建设单位的工程竣工验收报告及相关认可文件、准许使用文件进行备案的行政职权。本案中，作为建设单位的“顺宏有限公司”在对建设项目进行竣工验收后，填报《工程竣工验收备案表》，将竣工验收报告及相关报告、文件等材料报送“韶关住建局”备案。“韶关住建局”审核查验了“顺宏有限公司”报送的上述文件材料，验证文件齐全后，在工程竣工验收备案表上签署文件收讫，并决定予以备案。该备案行为适用法律法规正确，行政程序亦无不当。因备案行为主要是针对各方形成的验收文件是否齐全进行形式审查，对此范围以外的事项不具有审查职责，故对“韶关住建局”的备案行为提出异议的理由不能成立。二、叶景春混淆了“竣工验收”与“竣工验收备案”的法律定义。根据《建设工程质量管理条例》第三条、第十六条、第四十六条、第四十九条的规定，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责；建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收；建设工程验收合格的，方可交付使用；建设工程质量实施监督管理，可以由建设行政主管部门或其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施；建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。2000年6月30日施行的建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》第四条规定：“工程竣工验收工作，有建设单位负责组织实施。县级以上地方人民政府建设行政主管部门应当委托工程质量监督机构对工程竣工验收实施监督。”国务院于2002年11月1日颁布了《关于取消第一批行政审批项目的决定》，取消了《城市房地产开发经营管理条例》中有关房地产开发项目竣工验收的行政审批项目；国务院于2004年5月19日颁布的《关于取消第三批行政审批项目的决定》，取消了《城市房地产开发经营管理条例》中有关住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收的行政审批项目。竣工验收备案则是指房屋的建设单位在上述所有部门验收合格后将验收资料上报建设行政机关，由其登记保存以备检查和监督的行为。依据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其它文件”的规定，“顺宏有限公司”竣工验收备案时，向“韶关住建局”提交了工程竣工验收表、工程竣工验收报告及相关验收资料，施工单位签署的工程质量保修书、施工许可证、住宅质量保证书、住宅使用说明书、工程质量监督报告等材料，并在相关部门对该工程认可使用的情况下，依法进行了备案。在竣工验收备案行为中，行政机关仅是对备案资料进行形式上审查。三、叶景春认为“顺宏有限公司”虚假文件备案及未进行分户验收为由要求确认备案行为无效之主张理据不足，叶景春与“顺宏有限公司”商品房质量问题之争可循民事诉讼途径解决。首先，原审法院查明事实表明，虽然有部分文件存在瑕疵，但并不能等同于该文件是虚假文件。所谓的“虚假文件”应当是指没有经过验收而虚构或伪造相关文件从而达到通过竣工验收备案。而事实上，“顺宏有限公司”已经通过自行组织的竣工验收，并且相关的验收部门也对此予以确认，仅是文件上落款时间的瑕疵并不能证明该部门文件伪造及违法。其次，叶景春基于“顺宏有限公司”签订的《商品房买卖合同》中关于装修的约数不上，认为其所购房屋装修质量不合格，没有达到合同标准，先后提起了民事诉讼和本案诉讼，纷争的根本是房屋（装修）质量问题。竣工备案是一种程序性的备案检查制度，是对工程建设参建各方质量行为进行规范化、制度化约束的强制性控制手续，竣工验收备案不免除参建各方的质量责任。被诉建设工程竣工备案并未使叶景春的权利受损。叶景春的诉求来源于民事合同，在民事诉讼之后又提起行政诉讼的根本仍然是民事权益纷争，其权益完全可以通过民事诉讼解决。第三、建设单位有无对叶景春购买的房屋进行分户验收并不影响竣工验收备案的行为的合法性。叶景春认为根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第五条，应当对房屋进行分户验收。但是如前所述，工程竣工验收是由建设单位负责组织实施，“顺宠有限公司”作为行政主管部门仅有行政监督职能，而且尚无法律、法规规定如未取得分户验收就完成竣工验收备案属于无效的备案行为。综上所述，“韶关住建局”竣工验收备案行为程序合法，依法应予维持，请法院在查明事实的基础上依法驳回叶景春的诉讼请求。
原审第三人“顺宏有限公司”答辩称其与“韶关住建局”的答辩意见一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。此外，本院另补充：一、叶景春向原审法院起诉时提出的诉讼请求为：“一、撤销被告于2014年8月27日所作的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》。二、由被告承担本案的全部诉讼费用。”二、在二审询问时，双方当事人回答本院提问的相关情况如下：“……审：按规定，你这个报备单位提供的材料齐不齐全？李捷：按照管理办法，资料已经齐全，程序合法。审：上诉人，刚才我提出的两个问题，你们有无异议？叶景春：有异议，首先，施工单位签署的工程质量保证书，还有商品住宅保证书和使用说明书是没有的。审：被上诉人，解释一下？李捷：在庭审时候，第三人已经向住建局已经补充了相关材料，因为是整片区一起验收，作为格式化的文本没有收载。审：什么时候补充？李捷：庭审的时候，2016年1月份左右。审：就是目录的第7、8项是吧？李捷：是。审：现在是都齐了是吧？李捷：是……。”
本院认为，“韶关住建局”于2014年8月27日所作出的房屋建筑工程竣工验收备案行为程序不合法。
住房和城乡建设部发布《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其它文件。”而“韶关住建局”在2014年8月27日对“顺宏有限公司”呈报的材料进行备案时，“顺宏有限公司”并未提供施工单位签署的工程质量保修书，以及工程竣工验收备案表“工程竣工验收备案文件目录”中的“8、商品住宅的《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》”，只在后来才补充上述材料。因此，“韶关住建局”的原备案行为不符合上述规定以及相关规定；由于建筑物验收备案行为属于“告知性备案”行为，在该行为所涉材料补充齐全后，备案行为已经符合了要求，再无在实体上撤销的理据。因此，应当依法确认“韶关住建局”的备案行为在补充齐全之前的程序违法。
至于叶景春上诉提出“顺宏有限公司”提供的竣工验收备案表与“韶关住建局”提供的竣工验收表不一致的问题，亦属程序上的问题。对此，原审法院认定“韶关住建局”的该行为存在瑕疵，有依据。因为“验收表”有些地方没有填写，与原填写内容并无矛盾，该问题属于程序存在轻微瑕疵的范畴。对于叶景春提出竣工验收合格后未及时备案的问题，经查不能成立。因为竣工验收备案表上“监理单位意见”签署意见的时间为2014年8月11日，从该时间计算，“顺宏有限公司”在2014年8月27日获得“韶关住建局”的备案，并未超过《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条有关：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。”规定的时间，即“顺宏有限公司”在“向”“韶关住建局”报备的时间，是在竣工验收合格之日起15日内所为，该报送时间与主管部门进行形式初审后确定的备案时间，可以分属为两个不同的时间。
此外，虽然原审法院没有判决撤销“韶关住建局”的备案行为有依据，但是，该院在“本院认为”一节认定“韶关住建局”的备案行为存在“瑕疵”而非“轻微瑕疵”的情况下，判决驳回叶景春的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项有关：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”第七十四条第二款第（二）项有关：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；”的规定，适用法律不当。
综上所述，“韶关住建局”的原备案行为不符合法定程序，应当确认违法；叶景春上诉部分有理，有理部分予以支持；叶景春要求撤销“韶关住建局”备案行为，理由不充分，本院不予采纳；原判适用法律、法规有误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第二款第（二）项，第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销韶关市浈江区人民法院作出的（2015）韶浈法行初字第53号行政判决。
二、确认韶关市住房和城乡建设局的备案行为违法。
一、二审案件受理费各50元由叶景春负担50元，韶关市住房和城乡建设局负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年十月十一日
书记员 郑翠莹