安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖01行初125号
原告：胡某，男，汉族，1968年7月4日出生，汉族，住安徽省肥东县。
委托代理人：李霞，安徽大森律师事务所律师。
委托代理人：武慧娟，安徽大森律师事务所律师。
被告：肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇人民路15号。
法定代表人：孙良鸿，县长。
委托代理人：孙凤甫，肥东县市场监督管理局工作人员（肥东县人民政府公职律师）。
被告：合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。
法定代表人：凌云，市长。
委托代理人：陆再琳，市法制办复议应诉处工作人员。
原告胡某诉被告肥东县人民政府不履行法定职责及合肥市人民政府行政复议一案，于2017年4月20日�本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2017年8月14日公开开庭审理了本案。原告胡某及委托代理人李霞，被告肥东县人民政府行政机关负责人陈永红及其委托代理人孙凤甫,被告合肥市人民政府委托代理人陆再琳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：一轮土地承包时，原告全家共承包应缴税土地9.52亩（1亩地按照1000平方米计算），且获得不需缴税土地1亩（1亩地按照1000平方米计算）。当时承包土地时的户主为胡保泽，于2008年已经病故。1991年，原告全家迫于经济压力，外出务工，为了不使承包地及耕种地荒芜，经与胡保三（沟西村民组组长）协商，一致同意由胡保三土地承包经营户代耕原告户的全部土地（包括应缴税承包地和不需缴税的土地共10.52亩），随要随还。代耕之后，原�户一直根据胡保三要求的数额缴纳相应农业税。二轮土地承包时，原告全家在外，未收到任何通知，村集体也未召开村民会议，继续延续一轮承包，但是将土地在一轮的基础上重新丈量扩大。后原告返乡，要求胡保三归还土地未果。经调查得知，在原告不知情的情况下，西山驿镇西湖村民委员会与村民签订了耕地承包经营合同书，肥东县人民政府颁发了农村土地承包经营权证，但是西山驿镇西湖村民委员会并未与原告户签订耕地承包经营合同书，肥东县人民政府也未向原告户颁发农村土地承包经营权证。原告认为，根据农村土地承包法等相关法律法规规定，原告户作为本集体经济组织成员，有权在本集体承包土地，任何人不得剥夺。且根据《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完�农村土地承包关系的通知》、《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，二轮土地承包应当延续一轮土地承包，如果有小调整应当经过合法程序。原告所在集体的土地二轮承包直接延续一轮承包，未经过任何合法程序调整土地，却并未保障原告合法的土地承包经营权。2016年原告向安徽省肥东县人民法院提起民事诉讼，希望通过法律的途径来维护自己的合法权益。但法院认为原告的情况属于集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权所导致的纠纷，不属于民事诉讼的受理范围，根据《最高人民法院审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，驳回了原告的诉讼请求，让原告找相关的行政部门申请解决。根据土地管理法及农村土地承包法等相关规定，肥东县人民政府理应承担保障农户土地承包经营权并解决土地争�的责任。因此，原告于2016年12月6日向肥东县人民政府提出申请，但是肥东县人民政府未处理也未给予任何答复。2017年2月8日，原告就肥东县人民政府的拒不履行法定职责行为向合肥市人民政府申请行政复议，原告于2017年4月8日收到合肥市人民政府作出的复议决定，驳回了原告的请求。原告认为，两被告的行为严重损害了其合法权益，请求法院：1、撤销被告合肥市人民政府作出的合复决（2017）37号行政复议决定书；2、确认被告肥东县人民政府不依法履行法定职责的行为违法；3、判令被告肥东县人民政府限期依法履行法定职责；4、本案诉讼费用及其他费用均由被告承担。
原告向本院提供的证据有：1、户口本、死亡证明，证明原告主体适格；2、农业税分户征收清册，证明原告有权获得承包地；3、原西山驿镇西湖村民委员会与其他农户签订的耕地承包经营�同书及土地承包情况登记表，证明原告的土地承包经营权被侵害的事实；4、（2016）皖0122民初2240号民事裁定书，证明原告有权向肥东县人民政府申请解决土地争议，保障其土地承包经营权；5、原告向肥东县人民政府递交的申请书、邮寄单、回执，证明原告依法提出申请，肥东县人民政府拒不履行法定职责；6、合复决[2017]37号行政复议决定书，证明合肥市人民政府驳回原告申请的事实。
被告肥东县人民政府辩称：1、被告在收到原告的申请书后，已将原告反映的相关问题交由店埠镇进行调查核实，且店埠镇政府也已组织实施了相关调查工作，并与原告进行了沟通。2、原告没有法定职责（义务）责令土地发包方与原告按照一轮土地承包面积与原告补签耕地承包经营合同书，原告行政诉讼告错了对象。原告要求解决承包经营权争议，可向乡（镇人民政府）或者县政府的相关职能部门提出请求。根据《农村土地承包法》第十一条规定，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。因此原告有关要求补签耕地承包经营合同书的问题，可以向县级以上地方人民政府农业行政主管部门或者乡（镇）人民政府提出。也可以依据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，依法申请乡（镇）人民政府调解或者县农村土地承包仲裁委员会仲裁解决。3、原告要求颁发农村土地承包经营权证不符合有关法律规定。《中华人民共和国土地承包法》第二十一条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，土地承包合同是颁发土地承包经营权证的必要材料之一，因原告与发包方未签订土地承包合同，没有取得土地承包经营权，所以原告要求被告向其颁发土地承包经营权证，不符合法律规定。综上，原告胡某的诉讼请求没有事实和法律依据，请人民法院依法驳回其全部诉讼请求。
被告肥东县人民政府于法定期限内未向本院提供证据。
被告合肥市人民政府辩称：1、被告作出的行政复议决定程序合法。2017年2月9日，被告收到原告胡某向被告提起的行政复议申请。原告认为肥东县人民政府未履行法定职责，向被告提出行政复议申请，请求责令肥东县人民政府责令肥东县店埠镇群力社居委按照一轮土地承包面积与其补签耕地承包经营合同书、为其颁发农村土地承包经营权证。被告经过审查后，于2017年2月9日受理原告行政复议申请，并于同日向肥东县人民政府发出了合复答[2017]37号《提出答复通知书》。肥东县人民政府收到被告该《提出答复通知书》后于2017年2月20日作出《行政复议答复书》并提交了相关证据材料。2017年4月7日，被告作出编号为合复决[2017]37号《行政复议决定书》，并分别送达原告和肥东县人民政府。2、被告作出的行政复议决定实体合法。2016年12月6日，原告向肥东县人民政府邮寄《申请书》一份，请求肥东县人民政府责令肥东县店埠镇群力社区居民委员会按照一轮土地承包面积与其补签耕地承包经营合同书及颁发农村土地承包经营权证，《申请书》附：1、胡某土地承包经营户户口本、死亡证明；2、农业税分户征收清册；3、原西山驿镇西湖村民委员会与其他农户签订的耕地承包经营合同书及土地承包情况登记表。肥东县人民政府收到原告该《申请书》后未对原告作出书面答复，原告认为肥东县人民政府未履行法定职责行为违法，向被告提起行政复议申请。对原告2016年12月6日提起的《申请书》，肥东县人民政府没有责令肥东县店埠镇群力社区居民委员会（原西山驿镇西湖村民委员会）按照一轮土地承包面积与申请人胡某补签耕地承包经营合同书的法定义务，原告认为肥东县人民政府拒不履行法定职责行为违法，被告不予支持。原告在《申请书》所附材料中缺乏《中华人民共和国土地承包法》第二十一条中规定的书面承包合同，肥东县人民政府未对原告颁发农村土地承包经营权证符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，被告决定：驳回申请人胡某行政复议申请。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告合肥市人民政府于法定�限内向本院提供的证据有：1、行政复议申请书及申请人提供的证据材料；2、提出答辩通知书；3、行政复议被申请人提供的答复书；4、行政复议决定书；5、送达回证。
法律依据：《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
经庭审质证，被告肥东县人民政府对原告所举证据的质证意见为：对证据1、2、3真实性、合法性、关联性及证明目的无异议，对证据4、5、6真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。
被告合肥市人民政府对原告所举证据的质证意见为：对证据1、2、3、4、6真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，对证据5真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议。
原告对被告合肥市人民政府所举证据的质证意见为：对证据1、2真实性、合法性、关联性无异议；对�据3真实性无异议，对合法性、关联性有异议，原告从未接到任何通知，发放承包权的前提是与原告签订承包合同，所以原告才提出主张；对证据4真实性无异议，对合法性、关联性有异议，原告认为复议决定违法，应予撤销；对证据5真实性、合法性、关联性无异议。
被告肥东县人民政府对合肥市人民政府所举证据无异议。
本院经审核认为：原告所举证据1、2、3、4、5及被告合肥市人民政府所举证据1、2、3、5均具有证据的真实性；原告所举证据6及被告合肥市人民政府所举证据4系本案被诉行政行为，不予认定。
经审理查明：2016年12月6日，原告向被告肥东县人民政府邮寄《申请书》一份，请求被告肥东县人民政府责令肥东县店埠镇群力社区居民委员会按照一轮土地承包面积与原告补签耕地承包经营合同书及颁发农村土地承包经营权证。《申请书》附：1、胡某土地承包经营户户口本、死亡证明；2、农业税分户征收清册；3、原西山驿镇西湖村民委员会与其他农户签订的耕地承包经营合同书及土地承包情况登记表。被告肥东县人民政府收到原告上述《申请书》后，未对原告作出答复。原告认为被告肥东县人民政府上述未作出答复行为系未履行法定职责，于2017年2月8日向被告合肥市人民政府提出复议申请，请求:1、确认被申请人肥东县人民政府拒不履行法定职责的行为违法；2、责令被申请人肥东县人民政府限期履行法定职责，责令肥东县店埠镇群力社区居民委员会（原西山驿镇西湖村民委员会）按照一轮土地承包面积与申请人胡某补签耕地承包经营合同书、为申请人胡某颁发农村土地承包经营权证。被告合肥市人民政府于2017年4月7日作出合复决[2017]37号《行政复议决定书》，并予以送达。原告不服，遂�至本院，请求判如所请，以致成讼。
另查明，被告合肥市人民政府于2017年4月7日作出的合复决[2017]37号《行政复议决定书》认为，对申请人（胡某）2016年12月6日提起的《申请书》，被申请人（肥东县人民政府）没有责令肥东县店埠镇群力社区居民委员会（原西山驿镇西湖村民委员会）按照一轮土地承包面积与申请人（胡某）补签耕地承包经营合同书的法定义务，申请人（胡某）认为被申请人（肥东县人民政府）拒不履行法定职责行为违法，本机关不予支持。申请人（胡某）在《申请书》所附材料中缺乏《中华人民共和国土地承包法》第二十一条中规定的书面承包合同，被申请人（肥东县人民政府）未对申请人（胡某）颁发农村土地承包经营权证符合法律规定。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定：驳回�请人（胡某）行政复议申请。
本院认为,《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。该法第二十五条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”该法第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第六条规定：“县级以上人民政府应当加�对农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导。县级以上人民政府农村土地承包管理部门及其他有关部门应当依照职责分工，支持有关调解组织和农村土地承包仲裁委员会依法开展工作。”根据上述规定，原告要求被告肥东县人民政府责令肥东县店埠镇群力社区居民委员会（原西山驿镇西湖村民委员会）按照一轮土地承包面积与其补签耕地承包经营合同书，非被告肥东县人民政府的法定职责，本院不予支持。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”该法第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”本案原告在二轮土地承包时未签订土地承包合同，即其尚未取得土地承包经营权，其要求被告肥东县人民政府为其颁发农村土地承包经营权证，于法无据，本院亦不予支持。综上，原告胡某的诉请无事实和法律依据，本院均不予支持。被告合肥市人民政府行政复议程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告胡某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告胡某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 黄 成
审判员 应道荣
审判员 李进学
二〇一七年九月十七日
书记员 吴铃铃
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。