山东省青岛市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）青民一终字第2600号
上诉人（原审原告）三祥食品（青岛）有限公司。
法定代表人李斌，董事长。
委托代理人张红雷，山东昌圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）胶州市国土资源局。
法定代表人姜鹏，局长。
委托代理人张桂贤。
委托代理人赵芝法。
原审第三人胶州市青云农贸有限公司。
法定代表人张云山，经理。
委托代理人郝正磊，山东郝正磊律师事务所律师。
委托代理人高军绪，山东海之源律师事务所律师。
上诉人三祥食品（青岛）有限公司（以下简称三祥食品公司）因与被上诉人胶州市国土资源局、原审第三人胶州市青云农贸有限公司（以下简称青云农贸公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服山东省胶州市人民法院（2014）胶民初字第2434号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
三祥食品公司在一审中诉称：2006年12月30日，三祥食品公司、胶州市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》一份，胶州市国土资源局作为出让人将位于胶州市马店西王益庄，总面积10292平方米工业用地出让给三祥食品公司，土地使用期限50年，土地使用权地价总额人民币771900元。该合同还约定，胶州市国土资源局应当依法为三祥食品公司办理出让土地使用权登记手续。合同签订后，三祥食品公司按照合同约定缴纳了全部费用。但胶州市国土资源局至今未按合同约定办理相关出让土地使用权登记手续。2013年8月26日，青岛市中级人民法院作出（2013）青行终字第242号行政裁定书，认为：根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释（2005）5号）的规定，涉及国有土地使用权合同纠纷的案件，应通过民事诉讼予以解决。2013年10月8日，胶州市国土资源局向三祥食品公司出具《关于土地登记有关问题的回复》，称待涉案土地的供地审批、《国有土地使用权出让合同》有效性等问题依法处理解决后，再按土地登记有关规定办理。三祥食品公司认为，与胶州市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》符合法律法规规定，且三祥食品公司已经按照合同约定履行了全部合同义务，该合同依法应当确认为合法有效。胶州市国土资源局未按照合同约定履行自身合同义务，依法应当判令其继续履行合同。请求法院：一、确认三祥食品公司、胶州市国土资源局之间签订的国有土地使用权出让合同合法有效；二、判令胶州市国土资源局继续履行合同；三、诉讼费由胶州市国土资源局承担。
胶州市国土资源局在一审中辩称：一、胶州市国土资源局与三祥食品公司签订《国有土地使用权出让合同》的背景是：涉案土地位于胶州市马店镇西王益庄村，一直由青云农贸公司占有使用。2004年2月，胶州市国土资源局对其依法予以查处。后在青云农贸公司缴纳罚款等相关费用后，根据有关规定，于当年开始为其补办手续，2006年4月省政府对第五批次城市建设用地予以批复。在胶州市国土资源局拟为青云农贸公司办理供地手续期间，三祥食品公司与青云农贸公司达成合作意向，拟将该宗土地改办在三祥食品公司名下。2006年12月19日，三祥食品公司向胶州市国土资源局提出申请，要求为其办理土地手续。同时提交了马店镇政府文件、马店镇西王益庄村证明、建设用地规划许可证等文件资料。胶州市国土资源局依据上述材料在公司缴纳相关费用并报经胶州市人民政府批准后，与其签订了《国有土地使用权出让合同》。二、在相关争议尚未解决之前，合同无法继续履行。胶州市国土资源局与三祥食品公司签订合同后，青云农贸公司通过各种方式，多次向胶州市国土资源局反映三祥食品公司申请材料造假，且继续履行合同侵犯了青云农贸公司的合法权益，要求停止继续履行合同。有鉴于此，胶州市国土资源局暂停了合同的履行，并致函三祥食品公司待有关事实得到确认、争议得到处理后，合同方可继续履行。可见，致使合同不能继续履行的原因在于三祥食品公司与青云农贸公司存在争议。青云农贸公司对三祥食品公司提供的《建设用地规划许可证》等有关材料的真实性提出质疑，根据《城市规划法》等规定，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，基于申请人依法应对其申请材料实质内容的真实性负责的原则，若不能消除青云农贸公司对其提交材料真实性的质疑，则合同无法继续履行。且根据《山东省土地登记条例》规定，存在土地权属争议、对土地登记审核结果有异议等情形的，都应暂缓登记。
青云农贸公司在一审中陈述称：一、青云农贸公司已经各级人民政府批准，依法办理了涉案土地的使用手续，青云农贸公司才是签订本案土地出让合同的适格主体。青云农贸公司于1999年依法设立，成立之初就在涉案土地上进行经营活动，并且青云农贸公司于2003年与胶州市马店镇西王益庄村民委员会续签《土地租赁合同》。2004年青云农贸公司经胶州市国土资源局批准办理了建设及用地手续。青云农贸公司缴纳了罚款、测绘费、土地管理费、土地出让金、规划服务费、基础设施配套费和土地费税，取得了建设用地许可证。青云农贸公司的上述土地使用权经胶州市发展计划局、胶州市国土资源局、胶州市人民政府、青岛市人民政府、山东省人民政府的批准，获得涉案土地全部的用地手续。二、三祥食品公司采用欺骗手段违法与胶州市国土资源局签订的出让合同，依法应属无效。三祥食品公司伪造证据，采用欺骗手段与胶州市国土资源局签订《土地出让合同》，其行为显然侵害了青云农贸公司的合法权益。三祥食品公司向胶州市国土资源局提供据以签订土地出让合同的7份材料中，其中4份为虚假证据；2份变更手续内容不符合法律规定，法律不允许变更，马店镇政府没有权力进行变更；最后1份《建设用地规划许可证》系三祥食品公司伪造。在行政诉讼中，一审法院针对该证据依法到规划部门进行调取，经调查根本没有该规划许可证的档案。综上，三祥食品公司伪造证据、违反行政法规的强制性规定、采用欺诈的手段与胶州市国土资源局签订土地出让合同，其行为侵害了青云农贸公司的合法权益，该合同依法应当归于无效。
一审法院经审理认为：根据三祥食品公司、胶州市国土资源局、青云农贸公司的主张、答辩和抗辩意见以及法庭调查所查明的案件事实，足以证明对于本案所讼争的土地使用权，三祥食品公司和青云农贸公司有争议，胶州市国土资源局在答辩状中也明确认为有争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”因此，本案纠纷应由人民政府或政府授权部门处理。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第（三）项的规定，裁定：驳回三祥食品（青岛）有限公司的起诉。驳回起诉不收取案件受理费。
宣判后，三祥食品公司不服，上诉至本院。
上诉人三祥食品公司上诉称：一、一审裁定适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定据以裁定驳回三祥食品公司的起诉，是对该法条的曲解。本案并非土地所有权争议纠纷，而是建设用地使用权出让合同纠纷。根据最高院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释（2005）5号）第一条的规定，本案属于建设用地使用权出让合同纠纷。二、三祥食品公司已经与胶州市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，并依法缴纳了土地出让金，均系平等主体之间真实的意思表示。三祥食品公司的诉讼请求也仅是依法确认双方签订的合同合法有效，应继续履行。该争议明显属于平等民事主体之间的纠纷，应当通过民事诉讼解决。三、一审裁定与青岛中级法院作出的（2013）青行终字第242号行政裁定书相矛盾。该行政裁定认为，根据最高院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释（2005）5号）的规定，涉及国有土地使用权合同纠纷的案件，应通过民事诉讼予以解决。四、胶州市人民政府已作出胶政字（2006）438号征用（使用、划拨）批件，依法确认将涉案土地的国有土地使用权出让给三祥食品公司。也就是说，胶州市人民政府已经作出了相关处理。原审第三人（或其他人）如果有异议，可以按照《土地管理法》的规定提出异议，由相关部门依法予以处理。一审在胶州市人民政府已经作出处理的客观事实面前，仍然出具民事裁定书，明显无任何实际法律意义。五、胶州市国土资源局在出具给三祥食品公司的《关于土地登记有关问题的回复》中也明确表示，只有等待涉案土地的供地审批、《国有土地使用权出让合同》有效性问题依法处理解决后，再按土地登记有关规定办理。试问：由谁确认合同的效力？显然应该由人民法院予以确认。六、最高院曾就“建设用地使用权出让合同纠纷”发布了一批指导性案例，参照这些指导性案例，此类案件无疑应当由有管辖权的人民法院依法按照民事案件审理。请求：撤销一审裁定，依法裁定由一审法院继续审理。
被上诉人胶州市国土资源局答辩称：涉案土地位于胶州市马店镇西王益庄村，一直由第三人青云农贸公司占有使用。2004年2月，胶州市国土资源局对其依法查处，在其缴纳罚款等相关费用后，根据有关规定，开始为其补办手续。2006年4月，省政府对第五批次城市建设用地予以批复。在胶州市国土资源局拟为第三人办理供地手续期间，2006年12月19日，三祥食品公司以“胶州市青云农贸有限公司”变更为“三祥食品（青岛）有限公司”为由，要求胶州市国土资源局与更名后的公司签订土地使用权出让合同，同时提交了马店镇政府文件、马店镇西王益庄村证明、建设用地规划许可证等文件材料。胶州市国土资源局依据上述材料并报经胶州市人民政府批准后，与其签订了《国有土地使用权出让合同》。胶州市国土资源局与三祥食品公司签订合同后，第三人以各种方式，多次向胶州市国土资源局反映三祥食品公司申请材料造假，且继续履行合同侵犯了第三人的合法权益，要求停止继续履行合同。有鉴于此，胶州市国土资源局暂停了合同的履行，并致函第三人待有关事实得到确认、争议得到处理后，合同方可继续履行。可见，致使合同不能继续履行的原因在于三祥食品公司与第三人就涉案土地使用权存在争议，且第三人对三祥食品公司提供的《建设用地规划许可证》等有关材料的真实性提出质疑。对此，都有待于人民法院予以审理查明，在当事人之间争议没有消除、有关事实没有得到确认前，合同无法继续履行。
原审第三人青云农贸公司陈述称：第三人根据与西王益庄村签订的土地使用合同，根据2004年国土资源部365号文件的精神，按照胶州市国土资源局的要求依法对涉案土地进行了申报，缴纳了罚款、测绘费、土地管理费、土地出让金、规划服务费、基础设施配套费和土地契税，取得了建设用地许可证、建设用地规划许可证。第三人的涉案土地业经胶州市发展计划局、胶州市国土资源局、胶州市人民政府、青岛市人民政府、山东省人民政府的批准，获得了涉案土地的全部用地手续，第三人才是与胶州市国土资源局签订土地使用权出让合同的唯一主体。但是，三祥食品公司伪造建设用地规划许可证，利用马店镇政府出具的无效的证明来证明公司主体已经变更，欺骗胶州市国土资源局，与胶州市国土资源局签订的土地出让合同应当归于无效。一审裁定正确，应当予以维持。
本院经审理认为，三祥食品公司于2006年12月30日与胶州市国土资源局签订了涉案土地《国有土地使用权出让合同》，并缴纳了土地出让金，胶州市政府于2006年12月30日作出关于胶州市国土资源局将国有土地使用权出让给三祥食品公司使用的批复。而第三人青云农贸公司于2004年3月10日即取得了涉案土地建设用地规划许可证，于2004年9月10日办理了建设工程规划许可证，且缴纳了土地出让金、规划服务费、基础设施配套费、征（土）地管理费等费用。胶州市政府、青岛市政府在向山东省政府请示胶州市城镇建设用地补办用地手续的文件中，关于涉案土地都是以第三人青云农贸公司名义呈报的用地项目，且已获批。三祥食品公司与青云农贸公司对涉案土地的使用权存在争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，对土地使用权有争议当事人协商不成的，由人民政府予以处理。一审据此裁定驳回三祥食品公司的起诉并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 董则明
代理审判员 李 蕾
代理审判员 齐 新
二〇一四年十一月二十八日
书 记 员 魏 威