浙江省慈溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0282行初69号
原告罗建万，男，1959年8月10日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
被告慈溪市国土资源局，住所地浙江省慈溪市浒山街道南二环线138号。
法定代表人何建立，局长。
委托代理人胡赵慧，浙江麦田律师事务所律师。
委托代理人张益平，浙江麦田律师事务所律师。
原告罗建万不服被告慈溪市国土资源局（以下简称市国土局）于2017年7月21日作出慈土资执法〔2017〕95号行政处罚决定的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月14日立案，并于同年8月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月13日公开开庭审理了本案。原告罗建万、被告市国土局副局长岑迪洲及委托代理人胡赵慧、张益平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局于2017年7月21日作出慈土资执法〔2017〕95号行政处罚决定，认定原告罗建万于1990年未经批准擅自在白沙路街道××村集体土地上动工浇筑水泥地坪并建房，后又于2001年对房屋进行修缮，用作住宅，总占地面积102.83平方米，其中建筑占地面积46.33平方米，计建筑面积46.33平方米，水泥地坪占地面积56.5平方米，违法用地占用建设用地，符合土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，属非法占地，根据该法第七十七条第一款的规定，作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.限十五日内拆除在非法占用的土地上所建房屋并挖起水泥地坪，总占地面积102.83平方米，其中建筑占地面积46.33平方米，计建筑面积46.33平方米，水泥地坪占地面积56.5平方米。
原告罗建万起诉称：由于原告与房屋征收中心就补偿方案未能达成协议，白沙路街道上报被告。被告于2017年5月23日对原告涉嫌非法占地行为予以立案调查，有以“拆违”代“拆迁”的目的。违法建筑的认定应由规划部门作出，被告没有作出涉案处罚决定的职权。原告建造涉案房屋虽然没有履行相关审批手续，但没有违反土地利用总体规划，不构成根本性违法，可以补办审批手续。大量无证房屋的存在具有合理性，是登记制度不完善和行政不作为、乱作为等历史原因造成的。且涉案房屋有门牌号码，安装了水电，原告建房行为已经得到村、公安部门、国家电网等相关部门的认可，是合法合理使用自己的土地。原告不服涉案处罚决定，诉请判令：1.撤销被告作出的慈土资执法〔2017〕95号行政处罚决定；2.本案诉讼费由被告承担。
原告罗建万在庭审前向本院提供了如下证据：
1.慈土资执法〔2017〕95号《行政处罚决定书》1份，拟证明被告对原告作出行政处罚的事实；
2.照片打印件2份，用户信息、白沙路街道三洞桥股份经济合作社股权证书、宅基地对调证明书各1份，拟证明涉案房屋所占用土地的来源，且电力部门安装了电表，认可建筑合法；
3.《要求补办老房屋集体土地建设用地使用证的申请报告》1份，拟证明原告曾经向村提交过补办土地证的申请，但未得到准许。
被告市国土局答辩称：1.被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。被告根据街道上报发现原告涉嫌非法占地。2017年5月23日，被告对原告的行为予以立案调查。经现场勘测、图纸对比及询问案件相关人员等调查取证过程，查明原告未经批准擅自在白沙路街道××村集体土地上浇筑水泥地坪并建房用作住宅的违法行为。原告对违法占地建房的行为也进行了自认。2.被告作出的行政处罚决定符合法定程序。2017年5月23日至6月2日，被告对原告涉嫌非法占地行为予以立案并进行调查取证。同年6月5日，被告进行违法案件会审。7月11日，依法作出慈土资执法告〔2017〕第100号《行政处罚告知书》并送达原告。7月18日，原告向被告提出陈述和申辩，被告认定原告陈述和申辩的理由不成立。7月21日，针对原告的违法行为，被告依法作出被诉行政处罚决定，并于7月24日送达原告。3.被告作出的行政处罚适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、第七十七条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》的相关规定，原告未经乡(镇)人民政府审核，未经县级人民政府批准，非法占用土地建造住宅，原告应当退还非法占用的土地，并限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。4.原告起诉的理由不成立。原告建房后设有门牌号码、电表、自来水管道等设施，不等同于原告合法使用土地。原告未经批准，非法占用涉案土地建造住宅，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，其行为属于违法占地，被告作出的行政处罚并无不当。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市国土局于2017年8月30日向本院提供了以下证据、依据：
1.慈土资执法〔2017〕95号《行政处罚决定书》及送达回证（附现场照片2张）各1份，拟证明被告对原告的违法行为进行处罚并告知的事实；
2.慈土资执法告〔2017〕第100号《行政处罚告知书》及送达回证各1份，拟证明被告拟对原告作出行政处罚并告知的事实；
3.《立案呈批表》1份，拟证明案件经过法定程序受理立案的事实；
4.《慈溪市浒山街道土地利用现状局部图》2张、《慈溪市浒山街道土地利用总体规划局部图》1张，拟证明被告作出行政处罚案件的来源情况；
5.《违法用地现场照片》1份，拟证明原告违法用地现场的动工情况；
6.《现场勘测笔录》1份，拟证明原告违法用地的坐落、面积、四至、建设程度等基本情况；
7.土地勘测定界成果资料1份，拟证明原告违法用地的坐落、面积、四至、地类及规划用途等基本情况；
8.《询问笔录》1份，拟证明原告未经批准擅自占地进行建设且原告已经自认的事实；
9.原告身份证复印件1份，拟证明原告的身份情况；
10.《违法占用土地情况表》1份，拟证明原告违法用地的坐落、面积、四至、地类以及是否符合土地利用总体规划等情况。
11.《违法案件处理决定呈批表》、《违法案件会审记录》各1份，拟证明原告非法占地建房的调查处理情况及案件会审情况；
12.《坚决要求撤销慈溪市国土资源局行政处罚告知书》、EMS全球邮政特快专递面单各1份，拟证明原告向被告进行申辩与陈述的事实；
13.规范性文件：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》，拟证明被告作出的行政处罚决定法律适用正确。
经庭审质证，原告对被告证据质证意见如下：涉案房屋已建造20多年，证据5不能证明动工的情况；证据8只能证明被告对原告进行了询问，不能作为证据；每个公民都有身份证，证据9不能作为证据；证据11系被告内部材料，不能作为证据；证据12系原告向被告进行陈述申辩提供的材料，被告未作出回应；对被告提供的其余证据均无异议。对被告提供的规范性文件依据的真实性没有异议，但被告适用法律是否正确原告不清楚。
被告对原告证据质证意见如下：对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但该证据不能证明原告的待证事实；对证据3的合法性、关联性均有异议；证据4恰恰能证明原告未经批准非法用地建房的事实。
本院认证如下：原告对被告提供的证据1、2、3、4、6、7、10均无异议，且上述证据符合证据的有效性要件，本院予以确认。原告对被告证据5、8、9的真实性不持异议，上述证据能证明被告进行调查的事实。被告证据11能证明被告在调查原告涉嫌非法占地案件后进行案件会审的事实。被告证据12能证明原告向被告提出陈述申辩的事实。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》系现行有效的法律，应作为审理本案的依据；《国土资源行政处罚办法》系现行有效的部门规章，可参照适用。原告证据1与被告证据1一致，本院认证意见同上。被告对原告证据2的真实性无异议，该证据能证明涉案房屋现状。用地行为是否合法应由有权部门认定，原告证据3不能证明原告的待证事实。原告证据4是原告要求办理土地权属证书的申请，该证据与本案缺乏关联，本院不予确认。
经审理查明，1990年，原告罗建万未经批准在慈溪市××××村集体土地上动工浇筑水泥地坪并建房，后又于2001年对房屋进行翻修，用作住宅，总占地面积102.83平方米，其中建筑占地面积46.33平方米，水泥地坪占地面积56.5平方米。上述用地占用建设用地，符合土地利用总体规划。2017年5月23日，被告市国土局对原告涉嫌非法占地行为予以立案。经调查勘验及案件会审后，被告作出慈土资执法告〔2017〕第100号《行政处罚告知书》并于2017年7月14日送达原告。同月18日，原告向被告提出陈述申辩。2017年7月21日，被告作出慈土资执法〔2017〕95号《行政处罚决定书》，认定原告未经批准擅自占用白沙路街道××村集体土地进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，属非法占地。原告的陈述申辩理由不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定，责令原告退还非法占用的土地，限十五日内拆除在非法占用的土地上所建房屋并挖起水泥地坪，总占地面积102.83平方米，其中建筑占地面积46.33平方米，计建筑面积46.33平方米，水泥地坪占地面积56.5平方米。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第七十一条的规定，被告市国土局负有对本行政区域内的土地违法行为进行行政处罚的法定职责。本案中，原告未经批准非法占用土地浇筑水泥地坪并建房，事实清楚，证据充分。针对原告这一持续的土地违法行为，被告经立案受理及调查取证，并履行了行政处罚告知义务后，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条规定，在六十日的法定期限内作出慈土资执法〔2017〕95号《行政处罚决定书》，适用法律正确，符合法定程序。原告认为被告没有作出涉案处罚决定职权及涉案建筑可以补办审批手续的主张，与法律规定不符，本院不予采纳。用地行为是否合法应由土地行政主管部门依法认定，涉案房屋有门牌号码、接通水电，对用地行为合法性的认定并无影响。原告虽称其建筑占用的土地来源合法，但原告未经批准占地建房，其行为违反了有关法律规定，系非法占用土地，被告根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定作出处罚决定，并无不当。综上，被诉行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告的主张缺乏事实和法律依据，理由不能成立。故对原告要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告罗建万要求撤销被告慈溪市国土资源局于2017年7月21日作出慈土资执法〔2017〕95号行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告罗建万负担，交纳本院。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时应同时注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 周 红
人民陪审员 童 松 迪
人民陪审员 翁 玲 峰
二〇一七年十月十一日
书 记 员 戚海燕（代）
附：判决所依据的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国土地管理法》
第六十二条第三款
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
第六十六条第一款县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
第七十一条县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。
第七十七条第一款农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。