天津市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2018）津01行终174号上诉人（原审原告）徐国军，男，1966年11月3日出生，汉族，住天津市蓟州区。委托代理人张晓霞，北京圣远（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市水务局，住所地天津市河西区围堤道210号。法定代表人孙宝华，局党委书记。委托代理人刘威，天津市水务局水政处处长。委托代理人蒙海霞，天津光明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市蓟州区五百户镇人民政府，住所地天津市蓟州区五百户镇。法定代表人王建，镇长。行政机关负责人王立栋，副镇长。委托代理人李秀云，天津云诺律师事务所律师。上诉人徐国军因确认强制拆除行为违法一案，不服天津市蓟州区人民法院（2017）津0119行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐国军及其委托代理人张晓霞，被上诉人天津市水务局的委托代理人刘威、蒙海霞，被上诉人天津市蓟州区五百户镇人民政府的行政机关负责人王立栋及委托代理人李秀云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告系天津市蓟州区五百户镇段庄子村村民，其在于桥水库周边22米高程线以下区域（于桥××库区水源保护区内）建有看护房和料房共三处，该房屋未办理任何手续。2017年5月13日，被告天津市水务局的下属单位天津市引滦工程于桥水库管理处（以下简称于桥水库管理处）向原告作出《限期清理违规建筑的通告》，要求原告于2017年5月17日前自行拆除水源保护区内所有的建筑物，并清理所有建筑物料和相关物品，逾期未拆除未清理的，将联合执法予以强制拆除和清理。2017年6月2日，被告天津市水务局的下属单位于桥水库管理处联合被告天津市蓟州区五百户镇人民政府（以下简称五百户镇政府）将原告房屋拆除，拆除过程中未履行法定程序。原告不服于2017年6月23日提起行政诉讼，请求依法确认二被告强制拆除行为违法。一审法院认为，被告五百户镇政府系配合于桥水库管理处对原告所建建筑予以拆除，故不应承担相应的法律后果。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，于桥水库管理处作出的行政行为应由天津市水务局承担法律责任。依据《中华人民共和国水法》第三十七条、第六十五条的规定，被告天津市水务局对于桥××库区水源保护区内未经批准擅自修建建筑物的行为具有强制拆除的主体资格及法定职权。被告天津市水务局在对原告的建筑实施拆除前，未履行相关程序，其拆除行为程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告天津市水务局2017年6月2日拆除原告所建建筑的行为违法；二、驳回原告徐国军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告天津市水务局负担。上诉人徐国军不服一审判决上诉称，1．被上诉人五百户镇政府拆除上诉人所建建筑的行为违法。上诉人提交的证据能够证明被上诉人五百户镇政府的工作人员在场参与实施了强制拆除行为，即使一审法院认为被上诉人五百户镇政府是配合于桥水库管理处对上诉人所建建筑予以拆除，也不能说明被上诉人五百户镇政府参与强制拆除的行为系合法行为，反而说明强制拆除建筑的行为系于桥水库管理处与五百户镇政府的共同行为，且正是由于五百户镇政府的配合行为，二被上诉人才顺利实施了强制拆除行为。此次强制拆除行为实施前，没有城乡规划主管部门作出的限期拆除决定，且由五百户镇政府实施强制拆除行为，并非县级以上地方人民政府，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定。2.于桥水库管理处拆除上诉人所建建筑的行为实体及程序均违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，于桥水库管理处无权对上诉人所建建筑物实施拆除行为。综上，上诉人请求二审法院：撤销一审判决，并依法改判确认二被上诉人强制拆除行为违法或发回重审；诉讼费由二被上诉人承担。被上诉人天津市水务局答辩称，1.于桥水库管理处作出的《限期清理违规建筑的通告》系工程管理告知。上诉人涉诉建筑物位于于桥××库区内，没有任何合法手续。2017年5月13日，于桥水库管理处面对天津市蓟州区人民政府办公室《关于进一步加强水库周边排污治理工作的通知》的紧急要求，且涉诉区域即将来水淹没的紧急情况，为保证上诉人的生命财产安全，向其发出了《限期清理违规建筑的通告》。该《限期清理违规建筑的通告》系水库管理单位依据其管理职责作出的工程管理告知，且其中表述的部分内容超越了于桥水库管理处的法定权限，越权表述的内容无法律效力，对上诉人的合法权益不产生影响。一审法院不能因此认定该《限期清理违规建筑的通告》是相关“行政行为”的依据。多年来，对库区人民进行与保护水源无关的建设等行为，一直采取工程措施进行清理，并给予一定补偿，五百户镇政府工作人员对上诉人做了大量的工作，相关设施补偿款也一直暂存五百户镇政府。2.被上诉人天津市水务局是引滦工程的主管机关。依据《天津市引滦工程管理办法》的规定，被上诉人天津市水务局是引滦工程的主管机关，对于桥××库区具有行政管理权。上世纪八十年代，引滦工程建成后，成立于桥水库管理处（事业法人），负责于桥水库的工程运行管理。依据《中华人民共和国水法》第三十七条、第六十五条的规定，天津市水务局具有对“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物”予以处置的行政强制权。根据《天津市河道管理条例》第二条的规定，于桥水库属于“河道”范畴，天津市水务局有权依法对于桥××库区行使相关行政权。3.于桥××库区土地为国家所有。早在上世纪八十年代，引滦入津工程建设期间，于桥××库区内高程在22米以下的土地，国家已经征用，耕地、青苗、树木等均已经进行了补偿。相关规章、文件等均有规定。综上，被上诉人天津市水务局请求二审法院：驳回上诉人的全部诉讼请求；诉讼费由上诉人承担。被上诉人五百户镇政府辩称，不同意上诉人的上诉请求，其上诉理由均不成立。上诉人进行违法建筑所处区域位于水源保护区内，不在五百户镇政府城乡规划区域内。上诉人适用城乡规划法的规定，认为五百户镇政府配合天津市水务局拆除水源保护区内的违法建筑的行为属于违法，显然与事实不符，于法无据。其他意见同天津市水务局的答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人以于桥水库管理处与五百户镇政府强制拆除其房屋为由，请求确认天津市水务局、五百户镇政府强制拆除行为违法，本案的争议焦点是涉案强制拆除行为的实施主体。首先，于桥水库管理处实施的强制拆除行为应由天津市水务局承担法律后果。根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”的规定，被上诉人天津市水务局具有对河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物予以处置的职权，在无法律、法规、规章授权的情况下，被上诉人天津市水务局的下属于桥水库管理处强制拆除上诉人建筑的行为，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，应由天津市水务局承担法律后果。其次，五百户镇政府应对其拆除行为承担法律后果。五百户镇政府主张其系配合于桥水库管理处实施强制拆除行为，但其并未否认实施了涉案的强制拆除行为，法律亦未规定配合可免除其法律责任，且五百户镇政府作为一级人民政府能够独立承担法律责任，故一审法院以五百户镇政府系配合于桥水库管理处对上诉人所建建筑予以拆除为由，认为五百户镇政府不应承担相应的法律后果不当。再次，二被上诉人的强制拆除行为程序违法。《中华人民共和国行政强制法》对强制执行的程序作出了规定，但二被上诉人所举证据均不能证实其实施强制拆除上诉人建筑的程序符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，二被上诉人的强制拆除行为应被确认违法。综上，一审法院仅确认被上诉人天津市水务局2017年6月2日拆除上诉人所建建筑的行为违法不当，应予纠正。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销天津市蓟州区人民法院（2017）津0119行初80号行政判决；二、确认被上诉人天津市水务局、天津市蓟州区五百户镇人民政府于2017年6月2日强制拆除上诉人建筑的行为违法。一审案件受理费50元，由被上诉人天津市水务局、天津市蓟州区五百户镇人民政府负担；二审案件受理费50元，由被上诉人天津市水务局、天津市蓟州区五百户镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  杨 玲代理审判员  董国强代理审判员  张 全二〇一八年五月三日法官 助理  张淑萍书 记 员  刘彦廷附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；