广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终778号
上诉人（原审原告）：广州市天河区黄村街市容环境卫生管理站，住所地广州市天河区。
法定代表人：刘晓珺，站长。
委托代理人：刘智，梁晓惠，均系北京市盈科（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心，住所地广州市天河区。
法定代表人：夏卫兵，主任。
委托代理人：关凯升，该中心工作人员。
委托代理人：谢佩雯，广东广信君达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地广州市越秀区。
法定代表人：温国辉，市长。
原审第三人：刘付国生，男，19XX年X月X日出生，汉族，住广东省化州市。
上诉人广州市天河区黄村街市容环境卫生管理站（以下简称天河区黄村环卫管理站）因诉被上诉人广州住房公积金管理中心（以下简称广州公积金中心）、被上诉人广州市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人刘付国生住房公积金行政处理及行政复议一案，不服广东省广州市天河区人民法院（2015）穗天法行初字第334号行政判决，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，刘付国生原系天河区黄村环卫管理站的职工。2014年12月5日，刘付国生向广州公积金中心投诉，反映天河区黄村环卫管理站欠缴其2002年6月至2012年12月期间的住房公积金。广州公积金中心根据刘付国生的劳动仲裁裁决、社保缴费历史明细表、住房公积金个人信息表等证据，查明天河区黄村环卫管理站在上述期间未为刘付国生缴存住房公积金的事实。广州公积金中心于2014年12月29日作出穗公积金中心天河核通字[2014]479号核查通知，通知天河区黄村环卫管理站其职工刘付国生反映其未缴2002年6月至2012年12月期间住房公积金11353元，要求天河区黄村环卫管理站对其与刘付国生之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为刘付国生缴存住房公积金及公积金缴存起始时间，刘付国生相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实。同时告知天河区黄村环卫管理站如对刘付国生所反映的事实、补缴数额有异议，可在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。天河区黄村环卫管理站未在指定期限内提出异议和证据。广州公积金中心于2015年3月18日作出穗公积金中心天河责字[2015]45号责令限期办理决定，责令天河区黄村环卫管理站为刘付国生缴存2002年6月至2012年12月期间单位应缴存部分的住房公积金人民币11353元，同时告知其申请复议和提起诉讼的权利。广州公积金中心将该决定书以邮政特快专递方式，于2015年3月19日寄达天河区黄村环卫管理站。
天河区黄村环卫管理站不服广州公积金中心作出的上述责令限期办理决定，于2015年5月14日向市人民政府申请行政复议。市人民政府受理审查后，于2015年7月9日作出穗府行复[2015]628号行政复议决定，维持了广州公积金中心作出的穗公积金中心天河责字[2015]45号责令限期办理决定，并于2015年7月13日将复议决定送达给天河区黄村环卫管理站。天河区黄村环卫管理站仍不服，遂向原审法院提起本案诉讼。
原审法院认为，《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”由此，广州公积金中心具有责令未为职工足额缴存住房公积金的单位限期缴存住房公积金的职权。而为职工缴存在职期间的住房公积金亦系用人单位的法定义务，用人单位不得逾期缴存或者少缴。刘付国生系天河区黄村环卫管理站的职工，与其存在劳动关系，有刘付国生提交的劳动仲裁裁决、社保缴费历史明细表等证据资料予以证实。同时，广州公积金中心以刘付国生提供的相关证据作为基础，初步查明天河区黄村环卫管理站欠缴刘付国生住房公积金的情况后向天河区黄村环卫管理站发出核查通知书，通知天河区黄村环卫管理站对相关事实进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予了天河区黄村环卫管理站陈述、申辩的机会及举证的权利，程序合法正当。天河区黄村环卫管理站怠于行使抗辩举证的权利及履行其应尽的配合调查义务，应承担法律上的不利后果。天河区黄村环卫管理站应依照上述规定，为刘付国生缴存劳动关系存续期间的住房公积金。
对于广州公积金中心责令天河区黄村环卫管理站补缴的住房公积金数额，有刘付国生的社保缴费历史明细表等证据予以证明，具体数额经本院核对无误。本院依据《住房公积金管理条例》第十六条第二款、第十七条、第十八条的规定，同时参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条、第六条的规定，对广州公积金中心责令限期办理决定认定的数额予以确认。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”的规定，本案中，市人民政府在受理××区黄村环卫管理站的复议申请后，依法对广州公积金中心作出的穗公积金中心天河责字[2015]45号责令限期办理决定进行了审查，在查清事实的基础上在法定期限内作出行政复议决定，已履行行政复议职责，其作出的穗府行复[2015]628号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，并无不当。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告广州市天河区黄村街市容环境卫生管理站的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人天河区黄村环卫管理站不服一审判决，上诉称：一审法院确认被上诉人责令上诉人补缴的住房公积金数额，存在事实不清。（一）一审法院忽视审查住房公积金缴存基数认定的事实依据。本案中，被上诉人未查清本案职工的入职与离职时间、工资收入等基本事实的情况下，径自采用原审第三人提供的不全面的《社保缴费历史明细单》和其手写的《职工历年追缴基数确认表》以养老保险缴费基数或者上年度市社平工资作为缴存基数来源依据。实际上，原审第三人的《社保缴费历史明细单》所显示的社保缴费期限从2005年7月至2014年7月，根本无法体现2002年6月至2005年6月的工资收入或者社保缴费基数作为公积金缴存基数。根据《住房公积金管理条例》第十六条规定：“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例”，第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%”，《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。因此，上述法律明确可知，职工住房公积金的月缴存额不存在采用养老保险缴费基数。（二）一审法院忽视审查原审第三人的住房公积金缴存基数来源依据前后变化的合理性。被上诉人责令补缴的住房公积金数额，2002年6月至2005年6月采用上年度市社平工资，2005年7月至2012年12月变更采用养老保险缴费基数。上述前后期间的缴费基数来源依据不一致，不符合上述法律法规的规定，且被上诉人并未就适用的核准缴费基数作出说明，对此变更的计算基数内容存在合理怀疑，难以信服。
二、一审法院对住房公积金的缴存主体存在事实认定错误，遗漏职工个人也是法定的缴存主体的事实。根据《住房公积金管理条例》第二条规定，本条例所称的住房公积金，是指国家机关、国有企业等单位及其在职职工缴存的长期住房储金。第十九条，职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。因此，住房公积金是本案职工和上诉人共同的缴存义务。一审法院未能审查职工个人也是法定的缴存主体，被上诉人作出的决定书未提及职工个人部分，事实不清。退一步说，如现在上诉人为原审第三人补缴住房公积金，则原审第三人应当从其工资中扣除职工个人缴纳相应部分返还给上诉人。否则，原审第三人既取得足额的工资也获得当月住房公积金的月缴存额，双重获利，显失公平。
三、一审法院未考虑上诉人对缴纳住房公积金不存在过错，事实不清。上诉人作为市政基层环卫市容单位，自成立以来按照《劳动合同法》的要求与环卫工人签订劳动合同，并按照国家有关规定为环卫工人办理各项社会保险手续，及时足额缴纳社会保险费用。2012年5月4日公布实施的《住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部、公安部、财政部、国家安全生产监督管理总局、中华全国总工会关于进一步保障环卫行业职工合法权益的意见》（建城[2012]73号），环卫工人的待遇逐步得到重视。根据《广州市人民政府办公厅关于规范广州市环卫行业用工的意见》（穗府办[2013]20号）第三条第七款，从2013年1月份起，环卫行业用人单位应按照国家、省、市有关规定，按不低于职工本人上一年度月平均工资7%的比例标准，为环卫工人缴存住房公积金。因此，上诉人已按照国家规定于2013年1月份按不低于职工本人上一年度月平均工资7%的比例标准，为原审第三人缴存住房公积金。其次，原审第三人在上诉人单位工作多年均未提出异议，且被上诉人自上诉人开户之日起历年均审核通过申请人申报住房公积金的缴存情况，视为被上诉人和原审第三人均认可了上诉人对住房公积金的缴存现状。综上，上诉请求：1、撤销广州市天河区人民法院(2015)穗天法行初字第334号行政判决书，改判支持上诉人的诉讼请求；2、请求判令本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人公积金中心二审答辩称：一、答辩人作出的《责令限期办理决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，行政行为并无不当。答辩人在作出穗公积金中心天河责字(2015)45号《责令限期办理决定书》之前，首先审查了上诉人原职工刘付国生（原审第三人）提交的劳动仲裁裁决书、社保缴费历史明细表等证据资料，该证据资料足以证明原审第三人与上诉人的劳动合同关系、劳动期间、社保工资等相关事实。其次，答辩人依法向上诉人发出了《核查通知书》(穗公积金中心天河核通字[2014]479号），就上诉人与原审第三人的劳动期间、公积金缴存基数、比例等相关事实向上诉人予以核实，上诉人并未提出异议。答辩人在查实上诉人仍未为原审第三人补缴涉案住房公积金的事实后方才作出具体行政行为。
二、上诉人提出的诉讼理由无法律依据。首先，答辩人在审查了原审第三人提交的证据资料后依法发出了《核查通知书》向上诉人予以核实。答辩人在向上诉人核实相关事实时，已附上原审第三人的有关情况（包括但不限于身份证号、住址、联系方式、在职期间及工资）。上诉人完全有能力进行调查核实而无正当理由放弃调查核实。《催告书》是向法院申请强制执行前的法定程序，而《核查通知书》是答辩人作出具体行政行为前进行的调查取证阶段的程序，两者不能混为一谈。答辩人在行政程序中已保障上诉人享有的陈述和申辩的权利。上诉人放弃陈述申辩权应当承担相应的法律后果。其次，《住房公积金管理条例》规定住房公积金的缴存具有强制性、义务性、专项性，单位与职工不得协商缴存。《条例》第十五条、十七条规定，单位录用职工的，应当自录用之日起30日内为其设立住房公积金账户；新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金。因此，上诉人应当自2002年8月起为原审第三人缴存住房公积金。再次，上诉人在核查期内并未对缴存基数提出异议。根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条规定，单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。另根据社会保险法的相关规定，养老保险的月缴费基数是按职工上一年度月平均工资来确定。因此，答辩人有理由认为原审第三人的养老保险基数与其实际月工资一致。最后，根据《住房公积金管理条例》第十五条、第十九条的规定，上诉人有义务为原审第三人缴存在职期间的住房公积金而无论原审第三人是否已经补缴。
综上，答辩人作出的《责令限期办理决定书》是合法、合理的。在此，答辩人恳请法院依法驳回上诉人的上诉。
被上诉人市政府未提供二审答辩意见。
原审第三人刘付国生未提供二审陈述意见。
经二审审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。
本院认为，《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第十一条规定了住房公积金管理中心的职责。第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”根据前述法规规定，被上诉人广州公积金中心有权对原审第三人刘付国生有关住房公积金的投诉依法查处。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被上诉人市政府是被上诉人广州公积金中心的行政复议机构。
对于本案被诉行政行为和行政复议决定的合法性，一审判决已从事实、法律法规依据等方面进行了详细的分析论述，认定广州公积金中心作出责令限期办理决定和市政府作出涉案复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。本院二审审查后认同一审认定，不再赘述。
关于责令上诉人补缴住房公积金数额是否适当的问题。根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条规定，单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。从社会保险法的相关规定看，养老保险的月缴费基数是按职工上一年度月平均工资来确定。本案中，被上诉人广州公积金中心根据广州市天河区社会保险基金管理中心出具的原审第三人刘付国生的社保缴费历史，作出《住房公积金应缴数额表》，确定缴存基数、比例、时间和上诉人作为单位应补缴的数额。该表作为核对查通知书的附件送达上诉人，并告知上诉人提出异议并补充证据材料的期限和权利，但上诉人怠于行使抗辩举证的权利及履行其应尽的配合调查义务，应承担法律上的不利后果。上诉人在一审庭审中亦表示对社保缴费基数的真实性和合法性没有异议。据此，被上诉人责令限期办理决定认定的上诉人应补缴数额，有事实和法律依据，原审法院经核对后确认，并无不当，本院予以支持。上诉人认为被诉行政处理决定认定补缴数额事实不清的理由，与本案查明的事实不符，本院不予采纳。
关于上诉人提出遗漏职工个人作为法定的缴存主体的问题。经查，原审第三人投诉的是单位欠缴，被诉行政处理决定明确处理的是上诉人作为单位应补缴的部分，对于原审第三人自己应补缴的部分应如何处理，不属于本案审查范围。
关于上诉人未缴纳欠缴部分是否存在过错的问题。《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”根据上述规定，为职工缴存在职期间的住房公积金系用人单位的法定义务，上诉人欠缴是否存在过错，不影响被上诉人广州公积金中心责令其为职工补缴欠缴的住房公积金。
综上所述，上诉人天河区黄村环卫管理站的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市天河区黄村街市容环境卫生管理站负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
审 判 员 石晓利
二〇一七年八月二日
法官助理 魏玲英
书 记 员 王 薇