山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终354号
上诉人（原审原告）苏元清。
上诉人（原审原告）苏本臣。
上诉人（原审原告）苏本君。
上诉人（原审原告）苏同福。
上诉人（原审原告）苏根世。
上诉人（原审原告）宋秀兰。
上诉人（原审原告）苏玲玲。
上诉人（原审原告）李玉珍。
上诉人（原审原告）苏同胜。
上诉人（原审原告）苏世好。
上诉人（原审原告）张桂彩。
上诉人（原审原告）苏得华。
上诉人（原审原告）苏喜世。
上诉人（原审原告）苏德香。
上诉人（原审原告）刘菊红。
上诉人（原审原告）苏宏岩。
上诉人（原审原告）苏国瑞。
上诉人（原审原告）宋美香。
上诉人（原审原告）苏桂敏。
上诉人（原审原告）苏同茂。
上诉人（原审原告）苏名校。
上诉人（原审原告）苏同祥。
上诉人（原审原告）毕淑珍。
上诉人（原审原告）苏有法。
上诉人（原审原告）苏盘世。
上诉人（原审原告）苏本林。
上诉人（原审原告）苏存世。
上诉人（原审原告）苏胜林。
上诉人（原审原告）臧玉美。
上诉人（原审原告）苏方本。
上诉人（原审原告）苏爱世。
诉讼代表人苏玲玲。
诉讼代表人宋秀兰。
诉讼代表人苏本林。
诉讼代表人苏方本。
委托代理人姜小燮，青岛李沧法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局。
法定代表人于翠成，局长。
委托代理人寇雪，山东亚和太律师事务所律师。
委托代理人蔡绪法，该局工作人员。
上诉人苏元清等36人因诉被上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局不履行法定职责一案，不服山东省青岛市崂山区人民法院（2016）鲁0212行初32号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月15日在本院第十五法庭公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人苏玲玲、宋秀兰、苏本林、苏方本及委托代理人姜小燮，被上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局的副局长孙义华，单位委托代理人寇雪、蔡绪法到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2012年11月26日，被告针对原告申请，作出如下答复：“您反映的没有看到洪园社区世园会用地《征地公告》、《补偿安置方案公告》及上述土地征地批准文件，《要求查处毁坏耕地违法行为的请求》书收悉。现将有关问题的核实情况答复如下：根据世园会执委会提供的地界图，世园村用地总面积约836.1亩，涉及北宅街道东陈、西陈、洪园三个社区，其中洪园社区土地354.782亩，分别经鲁政土字〔2006〕2344号、鲁政土字〔2006〕25号、鲁政土字〔2010〕490号、国土资函〔2005〕588号文件批复包括其中，已办理农转用手续。土地征收工作于2010年4月6日和2010年4月13日发布征地公告并在相关社区进行公示。综上所述，世园会项目使用洪园社区土地，已经依法转为建设用地依法供地，属合法用地，不存在毁坏耕地进行建设的问题……”。
2012年12月6日，原告等人向青岛市国土资源和房屋管理局要求复查被告作出的《答复意见书》，青岛市国土资源和房屋管理局作出[2013]001号《不予受理复查告知书》。
另查明，青岛市崂山区人民政府分别于2010年4月6日、2010年4月12日发出[2010]11、14号《征收土地公告》，决定征收包括洪园社区在内的土地。2011年1月6日、2011年9月22日，崂山区统一征地办公室与青岛市崂山区北宅街道洪园社区居民委员会分别签订了崂征字【2011】10075-3号和【2011】崂征字【2011】11047-1号《土地补偿协议书》。
2012年3月6日，青岛市人民政府下发青政地字【2012】42号《青岛市人民政府关于同意对位于崂山区滨海大道以西、天水路以南部分已征收土地进行补偿并以拍卖方式出让的批复》，同意批准崂征字【2011】10075-3号和【2011】崂征字【2011】11047-1号《土地补偿协议书》，对已征收土地进行补偿。并同意将上述已征收土地面积中的45724平方米国有建设用地使用权以拍卖方式出让，剩余286353.3平方米土地纳入土地储备另行供地。
原审法院认为，原告起诉要求被告对违法毁坏耕地的行为进行查处，因此本案的案由为要求履行法定职责，对于原告庭审过程中主张的征地违法问题不属于本案的审查范围。根据国土资源部于2005年8月31日下发的国土资发【2015】176号《查处土地违法行为立案标准》，破坏耕地类的立案标准为：1、占用耕地建窑、建坟，破坏种植条件；2、未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的；3、非法占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的；4、拒不履行土地复垦义务，经责令限期改正，逾期不改正的；5、建设项目施工和置地勘察临时占用耕地的土地使用者，自临时用地期满之日起1年以上未恢复种植条件的；6、因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的。本案中，根据被告提交的证据，可以认定涉案土地已被征收，土地性质由集体土地转化为国有建设用地，不存在上述非法占用耕地的情形，因此被告于2012年11月26日作出的答复并无不当。原告要求被告对违法毁坏耕地的行为进行查处的事实依据和法律依据不足，其诉讼请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。
上诉人不服原审判决，上诉称，一、被上诉人仅对提交的几份征地文件进行了事实审查，而其中的国土资函（2005）588号文件、鲁政土字（2006）25号文件、鲁政土字（2006）2344号、鲁政土字（2010）490号文件的批复时间分别为2005、2006、2010年。而征地公告的时间是在2010年4月6日和2010年4月13日。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十九条规定，严禁闲置土地。农用地转用批准后，满2年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。因此，上述批复已经失效，被上诉人没有履行法定职责。根据《山东省土地征收管理办法》地9条规定，被上诉人作为负责征地的具体实施部门，应当上诉人被征收土地进行现场调查、清点、核实等法定职责，被上诉人未履行上述法定职责。被上诉人的《答复意见书》所依据的征地批复文件及公告等，均没有征地红线图，载明征地的具体位置和范围，无法证明上诉人的承包地属于批准的依法征收的土地用地范围内。被上诉人对此未尽调查职责。上诉人对涉案土地交付期限不知情的情况下，由不明身份的人员采用暴力将上诉人承包地内的耕地上果树及其他农作物全部毁坏，并挖填施工，严重违反了《土地管理法》的有关规定，被上诉人在收到上诉人的《查处毁坏耕地违法行为请求书》后，并未履行查处的职责。二、被上诉人没有证据证明其已经履行了法定职责。被上诉人在原审提交的证据均是复印件，是无效的。因此，被上诉人未能提交证明其对征地和毁坏耕地是否违法进行审查，《答复意见书》不符合《查处办法》的规定，被上诉人应承担举证不能的法律后果。三、被上诉人作出不予受理上诉人的请求书的理由是不存在违法实施征地行为。但根据土地管理法的规定，查处毁坏耕地违法行为或违法征地行为均属于被上诉人的法定职责，该不予受理决定已经构成未履行法定职责。四、原审法院认定被上诉人已经履行法定职责的理由是征地行为合法。征地行为是否合法与被上诉人是否履行法定职责是两个不同的法律关系。原审法院在原审审理期间一再告诉上诉人征地行为不属于本案的审查范围，不准上诉人提出或主张不存在违法征地的事实。但原审法院自己却以所谓的“合法征地”为由，认定被上诉人履行了法定职责。因此，原审法院认定事实和适用法律错误。综上，请二审法院依法撤销原审法院判决，确认被上诉人行政不作为违法，并判令被上诉人限期履行法定职责，对违法毁坏上诉人耕地行为依法查处，并责令相关责任人治理毁坏赔偿损失。
被上诉人青岛市国土资源和房屋管理局辩称，一、涉案土地是合法用地，被上诉人不应对合法用地行为进行查处，不存在不履行法定职责的行政不作为行为。本案涉及的滨海大道以西，天水路以南。世园大道以北，李沧区以东范围地块系世园会项目用地，总面积约836.1亩，已分别经省政府、国土资源部（鲁政土字[2006]2344号、鲁政土字[2006]215号、鲁政土字[2010]490号、国土资源函[2005]588号）批复转为建设用地。该涉案地块由相关政府及部门按照法律规定均发布了征地公告、拆迁补偿安置方案，并在洪园社区公告栏进行公示，上诉人在上述公告期间内，并没有提出任何异议。崂山区人民政府已经将相应补偿费用拨付至相关社区。经青岛市人民政府青政地字[2012]42号、青政地字[2012]82号文件批复,上述征收的国有建设用地使用权以拍卖的方式出让。至此，涉案地块均已经依据法律程序转为建设用地，相关部门也已经进行了征地公告及补偿安置方案公告，不存在违法毁坏工地建设的行为，涉案土地已经被依法征收，土地性质由集体土地转化为国有建设用地，属于合法用地，不存在非法占地行为。被上诉人不应对合法用地行为进行查处，已经就此对上诉人作出了答复，不存在不履行法定职责等行政不作为行为。二，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人要求责令治理恢复赔偿损失于法无据。综上，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
各方当事人在原审提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，经审查，涉案土地已被依法征收，土地性质由集体土地转化为国有建设用地，因此，上诉人举报地块不存在非法占用耕地的情形。被上诉人作出的答复意见书并无不当，不存在不履行法定职责的情形。上诉人主张的涉案地块征收的合法性不属于本案的审查范围。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应当予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国宁
审判员 赵文静
审判员 林 桦
二〇一七年七月十日
书记员 王 崧
书记员 刘 佳