湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终315号
上诉人（原审被告）武汉市江夏区国土资源和规划局，住所地湖北省武汉市江夏区纸坊街熊廷弼路92号。
法定代表人陈晓达，该局局长。
委托诉讼代理人赵昆，该局工作人员。
委托诉讼代理人黄建华，湖北君博律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘荣军。
委托诉讼代理人洪长华，湖北协立律师事务所律师。
原审第三人武汉联投鼎成置业有限公司，住所地湖北省武汉市江夏区大桥新区海天大厦7楼。
法定代表人黄葵，该公司总经理。
委托诉讼代理人李威、李丽诗，湖北得伟君尚律师事务所律师。
上诉人武汉市江夏区国土资源和规划局（以下简称江夏区国土规划局）因被上诉人刘荣军诉其规划条件核实确认一案，不服湖北省武汉市江夏区人民法院（2016）鄂0115行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年4月19日立案后，依法组成合议庭审理了本案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，均未提出新的事实和证据或理由，经合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。
原审法院经审理查明，江夏区国土规划局根据武汉联投鼎成置业有限公司（以下简称联投公司）的申请于2013年4月9日向其颁发了《建设工程规划许可证》，明确建设项目名称为联投广场住宅小区，建设规模总建筑面积296893.21平方米（其中住宅243633.61平方米、幼儿园3450.49平方米、社区管理用房589.91平方米、物业管理用房589.91平方米、地下室风井103.8平方米、弱电机房、消防控制室及配电房728.58平方米，地下室1层47796.91平方米）。2015年10月19日，江夏区国土规划局根据联投公司分期验收规划条件核实的申请和书面承诺，依照《武汉市国土资源和规划局建设工程规划条件核实办法》（以下简称《核实办法》）第十条规定，对向联投公司颁发《建设工程规划许可证》明确的建筑规模采取分期核实的方法对已竣工的部分工程进行规划条件核实，并作出了核字第《湖北省建设工程竣工验收规划条件核实证明》（以下简称《规划条件核实证明》）及附图，确认总建筑面积163626.54平方米（其中住宅138447.31平方米、社区管理用房586.81平方米、物业管理用房588.19平方米、地下室风井41.13平方米、弱电机房、消房控制室及配电房121.87平方米、地下室1层23841.23平方米，栋数：3栋32层、2栋30层、2栋27层、另地下室1层）。因建设项目未全部竣工，江夏区国土规划局未对容积率和建筑密度进行核实，绿地率栏目则记载以园林绿化部门验收为准。2016年5月10日，江夏区国土规划局再次根据联投公司的申请进行二次规划条件核实，又对其作出了核字第武规（夏）验【2016】027号《规划条件核实证明》及附图，确认总建筑面积为128315.81平方米（其中住宅106204.05平方米、幼儿园3374.52平方米、地下室风井74.66平方米、配电房926.10平方米、地下室1层17736.48平方米，栋数：2栋30层、6栋28层、1栋3层、8栋1层、1栋2层、另地下室1层）。但江夏区国土规划局仍未对容积率、建筑密度和绿地率予以核实。根据《建设工程规划许可证》批准的总建筑面积，江夏区国土规划局分二次进行规划条件核实，确认总建筑面积为291942.35平方米。另查明，2015年10月，江夏区国土规划局经调查，联投公司在建设联投广场住宅小区工程项目中，未按照规划审批要求进行建设，主要存在以下问题：（1）擅自将原审批的1栋1层1#、2#、3#、4#号配电室，移位扩建违法建筑面积199.64平方米；（2）擅自将原审批的地下室少建6219.20平方米；（3）未经规划主管部门批准，擅自新建1栋1层7#、8#、9#配电室，违法建筑面积254.31平方米；上述3项违法建筑总面积6673.15平方米，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，属违法建设。江夏区国土规划局根据该法第六十四条的规定，于2016年5月4日作出了夏土资规罚【2016】02009号《违法建设案件行政处罚决定书》，对联投公司按工程造价的10%处以罚款1340660.51元，联投公司在2016年5月5日交纳了全部罚款。还查明：刘荣军于2014年5月24日与联投公司签订了《武汉市商品房购买合同》及补充协议，已支付首付房款199912元，剩余购房款以办理贷款方式购买了联投广场住宅小区19栋2单元204号住房。刘荣军购房行为发生在江夏区国土规划局作出核字第《规划条件核实证明》及附图之前。因联投公司逾期交房等原因，刘荣军在本诉之前已向法院提起民事诉讼。
原审法院认为，首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，江夏区国土规划局具有负责管理本行政区域的城乡规划管理工作的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条还规定，县级以上地方人民政府城乡建设规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或经核实不符规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。《湖北省城乡规划条例》第三十三条也规定，城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的出让人在出让前应持有关文件向项目所在地市（县）人民政府城乡规划主管部门申请规划条件，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出规划条件。规划条件作为国有土地使用权出让合同的组成部分，应包括出让地块的位置、用地面积、用地范围、使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、公共设施、市政基础设施以及保障性住房配建等；该条例第四十二条还规定，城乡规划主管部门在建设工程竣工验收前，应当对建设工程是否符合规划条件予以核实。对不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收，不得交付使用，房产主管部门不得办理房屋产权证件。从被诉核字第《规划条件核实证明》的内容来看，容积率、建筑密度、绿地率等主要指标被告均未作核实确认和载明。其次，根据《核实办法》第十条的规定，一个《建设工程规划许可证》原则上对应一个《规划条件核实证明》。申请分期办理规划条件核实并符合条件的，按《核实办法》第五条、第六条、第七条、第八条、第九条的规定办理。涉案规划条件核实证明在没有履行办理分期建设工程规划许可审批手续的情形下进行分期规划条件核实，违反了分期验收的办理程序。规划条件核实是对建设工程是否符合规划许可条件的确认，属于行政许可行为；刘荣军虽不是涉案规划条件核实证明的行政相对人，但其所签订《商品房买卖合同》在前，江夏区国土规划局作出核字第《规划条件核实证明》在后，对刘荣军的权利义务产生了实际影响；涉案规划条件核实证明也未告知公民、法人的诉权或起诉期限，其在本案提起行政诉讼并未超过提起行政诉讼最长不超过2年的起诉期限，故对联投公司在本案中的述称意见不予支持。虽然被诉核字第《规划条件核实证明》中存在应当核实而未核实、违反程序等情形，但鉴于涉案建设项目已经建成、销售，且大部分业主已经收房入住，撤销可能对社会公共利益造成重大损害，故不宜撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决：确认被告武汉市江夏区国土资源和规划局于2015年10月19日作出的核字第《湖北省建设工程竣工验收规划条件核实证明》的行政行为违法。
上诉人江夏区国土规划局不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决确认行政行为违法有违本案的客观事实，没有法律依据。根据《核实办法》第十二条的规定，核实超过规划条件中规定的容积率应在项目末期核实之前予以最终核准，建筑密度和绿化率也应在末期核实时一并核准。《核实办法》的第五到第九条并没有对确需分期验收的项目应先办理分期建设工程规划许可审批手续再进行分期核实作出规定，我局按照《核实办法》的规定对该项目进行分期验收核实的行政行为符合法定程序。原审判决认定规划条件核实是对建设工程是否符合规划许可条件的确认，属于行政许可行为与《中华人民共和国行政许可法》的规定相悖，恳请二审法院：1、撤销原审判决，驳回被上诉人刘荣军对上诉人提出的全部诉讼请求；2、一、二审案件受理费由被上诉人负担。
被上诉人刘荣军辩称：原审判决认定规划条件核实行为是行政许可行为，认定分期规划验收和《规划条件核实证明》违法，事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持原审判决。
原审第三人联投公司述称：上诉人的被诉行为合法，该行为不应当认定为行政行为，是不可诉的。被上诉人的起诉超过起诉期限。请求二审法院撤销原审判决，驳回起诉。
原审被告、原审原告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。二审认定的事实与原审判决相同。
本院认为，《湖北省城乡规划条例》第四十二条规定：“城乡规划主管部门在建设工程竣工验收前，应当对建设工程是否符合规划条件予以核实，对符合规划条件的，核发规划条件核实证明，未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收，不得交付使用，房产主管部门不得办理房屋产权证件。”由此可见，建设工程是否符合规划条件是核实证明行为所要审查的主要内容。核实证明系竣工验收前的行政确认行为，是可诉的行政行为。按照《核实办法》第七条、第八条的规定，对建设项目是否符合规划许可及经批准的规划方案图件的必要性要求，应从规划条件所包括地块的位置、用地面积、范围、使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、公共设施，市政基础设施以及住房配建等方面进行核查，一个《建设工程规划许可证》原则上对应一个《规划条件核实证明》，确需分期办理规划条件核实的，应当符合《核实办法》第十条规定的条件。本案被诉《规划条件核实证明》在总用地面积、容积率、绿地率、建筑密度等方面未作载明和确认，其事实不清；本案上诉人对原审第三人的建筑工程是分期进行的规划条件核实，但上诉人未向法院提交履行办理分期建设工程规划许可审批手续的证据，使之成为一个建设工程规划许可对应多个核实证明，其办理程序不符合上述规定。原审判决认定事实清楚，证据充分，判决被诉行为违法适用法律正确。《核实办法》第十二条第二款是针对核缴城市基础设施配套费和国有土地使用权出让价款所作出的规定，不能扩大解释成为容积率、建筑密度等在项目末期一并核准的依据，上诉人的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市江夏区国土资源和规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 肖 丹
审判员 刘 忠
审判员 朱金梅
二〇一七年七月五日
书记员 马颖杰