湖北省武汉市江岸区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鄂0102民初5075号
原告：武汉环境投资开发集团有限公司，住所地武汉市江岸区江大路30号科研办公楼3-4楼。
法定代表人：杜平，董事长。
委托诉讼代理人：张蓓、江帆（一般授权代理），湖北瑞通天元律师事务所律师。
被告：武汉塔子湖集团有限公司，住所地武汉市江岸区塔子湖村特一号。
法定代表人：叶永斌，董事长。
委托诉讼代理人：俞冰原（一般授权代理），湖北江浩律师事务所律师。
委托诉讼代理人：叶志美（特别授权代理），湖北江浩律师事务所律师。
被告：武汉市江岸区后湖乡人民政府塔子湖村民委员会，住所地武汉市江岸区塔子湖村特一号。
负责人：叶永斌，主任。
委托诉讼代理人：俞冰原、叶志美（特别授权代理），湖北江浩律师事务所律师。
被告：武汉新跃混凝土有限公司，住所地武汉市江岸区后湖乡跃进村。
法定代表人：鲁向东，董事长。
委托诉讼代理人：杜慧萍（特别授权代理），湖北羚圣律师事务所律师。
第三人：武汉市城市管理委员会，住所地武汉市汉口胜利街305号。
法定代表人：李顺年，主任。
委托诉讼代理人：涂洋（一般授权代理），湖北英达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：姜岚（一般授权代理），女，武汉市城市管理委员会工作人员，住武汉市江汉区。
第三人：武汉市江岸区人民政府，住所地武汉市江岸区六合路一号。
法定代表人：张忠军，区长。
委托诉讼代理人：张威（一般授权代理），男，武汉市江岸区人民政府法制办工作人员，住武汉市洪山区。
原告武汉环境投资开发集团有限公司（以下简称环投公司）诉被告武汉塔子湖集团有限公司（以下简称塔子湖集团公司）、武汉市江岸区塔子湖街塔子湖村村民委员会、武汉新跃混凝土有限公司（以下简称新跃公司）合同纠纷一案，本院于2016年9月5日立案受理后，依法适用普通程序进行审理。原告环投公司申请追加武汉市城市管理委员会（以下简称市城管委）、武汉市江岸区人民政府（以下简称江岸区政府）为本案第三人参加诉讼，本院依法予以准许。本案于2017年3月31日、2017年8月21日公开开庭进行了审理。审理中，原告环投公司申请变更被告武汉市江岸区塔子湖街塔子湖村村民委员会为武汉市江岸区后湖乡人民政府塔子湖村民委员会（以下简称塔子湖村委会），各方当事人均未提出异议。原告环投公司的委托诉讼代理人张蓓、江帆，被告塔子湖集团公司、塔子湖村委会的委托诉讼代理人俞冰原，被告新跃公司的委托诉讼代理人杜慧萍，第三人市城管委的委托诉讼代理人涂洋，第三人江岸区政府的委托诉讼代理人张威到庭参加诉讼。因案情复杂、双方争议较大，本案经本院院长批准延长审理期限六个月，后经湖北省武汉市中级人民法院批准延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
原告环投公司向本院提出诉讼请求：1、判令塔子湖集团公司、塔子湖村委会继续履行《土地、房屋置换意向书》；2、判令塔子湖集团公司、塔子湖村委会支付违约金3,640,000元（人民币，下同），新跃公司承担连带责任（其中第一笔违约金1,820,000元从2015年7月1日起算，暂计至2015年9月30日，之后的违约金自2015年10月1日起算，按合同约定的每逾期一日支付20,000元的标准，计算至塔子湖集团公司、塔子湖村委会实际将约定的办公用房交付我公司之日止；第二笔违约金1,820,000元自2016年1月1日起算，暂计至2016年3月31日，之后的违约金从2016年4月1日起算，按合同约定的每逾期一日支付20,000元的标准，计算至塔子湖集团公司、塔子湖村委会按约定将房屋产权和土地使用权登记办理在我公司名下之日止）；3、判令塔子湖集团公司、塔子湖村委会、新跃公司共同承担本案全部诉讼费用。事实和理由：2012年，江岸区塔子湖村因城中村改造项目还建用地严重不足，为推进城中村改造项目顺利实施，经多方协调，与武汉市江环实业发展总公司协商达成一致，将其名下划拨性质的芦家墩地块作为还建用地，该地块位于江岸区后湖芦家墩付94号（梦湖路，梦湖香郡小区对面），占地面积17669.36平方米，用途为垃圾处理厂。同年，在江岸区政府主持并作为监督方参与的情况下，武汉市城市管理局（以下简称市城管局，后升级为市城管委）经我公司允许，作为我公司代理人（以市城管局自己名义）与塔子湖集团公司、塔子湖村委会、签订了《土地、房屋置换意向书》，约定：市城管局对我公司名下的芦家墩地块进行整合并腾退交付给塔子湖集团公司、塔子湖村委会；塔子湖集团公司、塔子湖村委会须建成并交付一栋占地1500平方米左右、楼层不低于18层的办公用房；江岸区政府作为监督方，负责监督塔子湖集团公司、塔子湖村委会履行本协议内容。同时约定塔子湖集团公司、塔子湖村委会最迟2015年6月30日之前交付房屋，否则每逾期一日需支付20,000元违约金；最迟2015年12月31日之前办理房屋土地证和房产证，否则每逾期一日需支付20,000元违约金。我公司作为意向书权利义务的实际承受人，为履行意向书，我公司对芦家墩地块进行了清理拆除，已经依约履行了整合腾退并交付给塔子湖集团公司、塔子湖村委会的合同主要义务；然而，由于新跃公司与塔子湖集团公司、塔子湖村委会的征地纠纷，新跃公司一直拒绝腾退租用的搅拌站所在地块，导致塔子湖集团公司、塔子湖村委会迟迟无法履行意向书约定的义务。经我公司的一再催告，塔子湖集团公司、塔子湖村委会至今未依约交付还建房屋，更未依约办理房屋土地证及房产证，已构成严重违约。并且，由于塔子湖集团公司、塔子湖村委会不能按期交付办公用房，导致我公司无法依约获得办公场所，只能通过租赁方式进行办公。仅从2015年7月1日至2016年8月30日，我公司就支付了租金、物业费、车位费2,381,668.80元，塔子湖集团公司、塔子湖村委会的违约行为给我公司带来巨大损失，应按意向书约定承担违约责任，而上述损失实际最终是由新跃公司的行为造成的，新跃公司应当对此承担连带责任。另，武汉市江环实业发展总公司即我公司，后改为环投公司。意向书乙方为市城管局，其后升级为市城管委。
被告塔子湖集团公司、塔子湖村委会辩称：当时环投公司地块为垃圾转运站，2012年市政府为解决城市环境问题，为进行城市改造，市政府委托我方进行土地整合，我方接到任务后就与环投公司签订了相关合同，约定我方将土地整合交付完毕之后再为环投公司提供相应场所。我方在合同履行过程中履行了自己的义务，但因为新跃公司一直占用土地不腾退，导致整个土地不能完成交付，故我方并没有违约，且该意向书并不是正式合同，我方无需承担相应责任，不存在支付违约金的情形，如果案涉土地能够完成交付，我方愿意按照意向书履行双方的权利义务，综上，请求驳回环投公司的诉讼请求。
被告新跃公司辩称：1、环投公司所提交的所有诉讼材料无法显示争议地块就是我方占有的地块；2、我公司对征地划拨、征收均不知情，即使市政府有计划，我方也没有收到过相关听证等程序性通知；3、要求我方承担连带责任须有法律的明确规定，案涉纠纷并不涉及我方，故要求我方承担连带责任毫无依据。综上请求驳回环投公司对我方的诉讼请求。
第三人市城管委述称：2012年确实是以我方名义签订了意向书，但我方是作为环投公司的代理人签订意向书，案涉纠纷我方不应承担任何责任。
第三人江岸区政府述称：我方与环投公司之间的关系与案涉纠纷并非同一法律关系。
经审理查明：座落于武汉市江岸区后湖乡后湖芦家墩付94号土地使用者为武汉市江环实业发展总公司，土地使用权类型为划拨（垃圾处理厂）。2009年5月19日，中共武汉市委办公厅、武汉市人民政府办公厅印发《关于组建武汉环境投资开发集团有限公司的实施方案》，该方案中载明：将市城管局下属武汉市江环实业发展总公司改组为环投公司，将环投公司的出资人由市城管局变更为市国资委，市城管局将城管环卫土地资源及其他有效资产注入环投公司；市国资委代表市政府对环投公司行使国有资产出资人职责，市城管局负责环投公司的规划、计划、建设、运营、改革、发展和稳定工作。2010年6月29日，武汉市江环实业发展总公司名称变更为环投公司。
2012年7月11日，整合方塔子湖村委会（甲方）与被整合方武汉市江岸区塔子湖街人民政府跃进村民委员会（乙方）签订《土地整合协议书》，约定：整合土地约103.2亩（以实测为准）分别位于塔子××与梦湖香郡之间原规划为绿化控制用地的一块土地约40亩，位于三五五一工厂与汉口花园之间的一块工业用地约21亩，位于体育特色学校与水产市场之间的一块用地约22.2亩，位于水产市场以西，井南一路以北的一块用地约20亩；甲、乙双方确认整合土地根据武汉市国土资源和规划局批准的塔子湖村“城中村”综合改造规划，在塔子湖“城中村”综合改造规划区域范围内；整合土地的转移以武汉市国土资源和规划局批准时生效。
2012年8月13日，塔子湖村委会、塔子湖集团公司（甲方）与市城管局（乙方）、江岸区政府（丙方、监督方）签订《土地、房屋置换意向书》，载明：甲方根据武汉市人民政府批准，按“城中村”综合改造文件精神进行“城中村”改造；乙方原下属单位“武汉市江环公司”在甲方“城中村”改造地块中享有位于武汉市江岸区后湖芦家墩付94号，面积26.5亩的国有使用权土地，使用性质为划拨，乙方对该地块享有处置权；为执行武汉市人民政府“城中村”改造的政策和文件精神最大限度的发挥土地资源的效力，乙方同意将上述地块转让整合给甲方用于甲方“城中村”改造。该意向书约定：甲、乙双方一致同意，甲方将乙方有处置权的位于后湖芦家墩付94号26.5亩土地转让整合给甲方进行整合，用于甲方“城中村”改造，并在2012年12月31日前将上述地块腾退交付给甲方；甲方负责建设2.5万平方米的房屋（以规划部门批准数据为准）交付给乙方作为乙方转让整合土地的对价，该房屋的设计图纸须经甲、乙双方书面认可后方可施工；甲方承诺在改造规划方案中将房屋用地单独规划为城管环卫用地，甲方承诺将房屋、土地两证办至乙方名下，相关费用由甲方承担；为保证甲方按时、完全履行协议，丙方江岸区政府作为甲方的监督方，负责监督甲方履行本协议内容；本协议签订后，甲方负责土地转让整合的各项手续的办理，乙方出具相应的手续并积极配合甲方办理土地转让整合手续；在甲方城中村项目顺利完成挂牌出让后，乙方委托并积极配合甲方办理立项、规划建设手续；在乙方取得立项批复、规划建设手续办理完毕后（2012年12月31日前），甲方在2年零6个月内向乙方交付房屋，相关建房交房手续严格依法律规定执行；甲方交付房屋给乙方的时间最迟不晚于2015年6月30日，否则每逾期一天，向乙方支付违约金20,000元；办理房屋土地证和房产证至乙方名下的时间，最迟不晚于2015年12月31日，否则每逾期一天，向乙方支付违约金20,000元；本协议为意向书，鉴于乙方转让整合该土地给甲方的复杂程度，故双方约定待甲方明确土地转让整合程序后双方再签订正式合同。该意向书签订后双方未再签订正式合同。
2012年9月25日，武汉市国土资源和规划局印发《市国土资源和规划局关于批复江岸区塔子湖村综合改造规划批复的函》（武土资规函【2012】1405号），载明：塔子湖村委会报送的《江岸区塔子湖村综合改造规划》，根据《市人民政府办公厅关于江岸区塔子湖村城中村改造办法及用地方案的签报》和《江岸区人民政府关于申请江岸区塔子湖街塔子湖村城中村改造规划批复的函》（岸政函【2012】154号），经研究，原则同意《江岸区塔子湖村综合改造规划》；村民还建用地分别选址在梦××以西与汉××铁路以东××四宗用地，用地面积10.8公顷，还建户数1499户，还建建筑面积36.51万平方米，另外定向还建办公建筑面积2.5万平方米。同日，武汉市国土资源和规划局向塔子湖村出具《规划设计条件》（武规条字[2012]151号-H1地块），载明：塔子湖村对H1地块提出的规划设计条件申请，经研究同意按要求进行规划设计，规划净用地面积23950.06平方米（以实测面积为准），其中调剂用地面积17432.26平方米（以实测面积为准），整合用地面积6517.5平方米；规划用地性质居住兼容还建办公用地；建筑面积不大于94000平方米（含办公建筑面积25000平方米）；该项目需控制25000平方米办公建筑面积，办公用地范围需根据办公用地单位与塔子湖村签订的用地协议以及最终审批的规划方案为准。
2012年10月12日，武汉市人民政府办公厅印发《市人民政府办公厅关于江岸区塔子湖村城中村改造成本及开发规模的批复》，载明：原则同意江岸区政府塔子湖村“城中村”改造成本测算的审查结论，其改造成本为19.43亿元，还建规模为40.69万平方米（其中实物还建面积33.51万平方米，货币还建3万平方米，公共服务配套设施1.68万平方米，整合单位定向还建2.5万平方米）；江岸区政府要尽快组织开展该村的拆迁工作和挂牌前的报批工作。
2012年11月8日，出让人武汉市国土资源和规划局（甲方）与竞得人武汉塔子湖置业有限公司（乙方）签订《国有建设用地使用权成交确认书》，载明：乙方于2012年11月8日在武汉市土地交易中心三楼拍卖厅以挂牌方式竞得位于武汉市江岸区塔子湖村，编号为P（2012）144号的国有建设用地使用权，成交地块规划用地面积为169677.03平方米（以实测为准）；本确认书确认的成交地块在项目实施前，乙方必须依法办理该地块用地范围内和周边规划道路上原建（构）筑物拆除、土地使用及建筑方案报批手续；待完善相关手续后，乙方按照法律法规规定持相关资料到武汉市国土资源和规划局向甲方申请签订《国有建设用地使用权出让合同》、办理土地登记手续。
2016年12月17日，武汉市江岸区发展和改革委员会向塔子湖集团公司颁发《湖北省企业投资项目备案证》，载明：项目名称塔子湖村城中村改造H1地块建设项目，建设性质新建，计划开工时间2017年5月。
2017年4月28日，武汉市国土资源和规划局江岸分局就塔子湖村城中村改造H1还建地块项目向武汉塔子湖集团有限公司颁发《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》。
另查明：2011年8月17日，武汉市人民政府发布[2011]第214号征收土地公告，公示经湖北省国土资源厅批准，同意武汉市江岸区后湖街跃进村1.3412公顷集体土地办理农用地转用和土地征收手续。2013年3月7日，武汉市国土资源和规划局江岸分局发布武土征补岸公告[2013]第10号征收土地补偿安置方案公告，公示用地单位为武汉市土地整理储备中心，实测用地面积1.2415公顷。2013年7月27日，武汉市国土资源和规划局以武土批准书[2013]第93号建设用地批准书，批准了武汉市土地整理储备中心的申报，对位于武汉市江岸区后湖乡跃进村1.2415公顷土地已办毕征收土地批后手续，准予作为国有建设用地。
再查明：2011年10月24日，武汉跃进集团有限公司（以下简称跃进集团公司）与新跃公司签订《房屋场地租赁合同》，约定：跃进集团公司将其拥有的位于江岸区后湖街房屋10间，面积约350平方米，场地23310平方米，租赁给新跃公司，租赁时间自2012年1月1日起至2016年12月31日止；因跃进集团公司正在进行“城中村”改造，如租赁场地因“城中村”改造需要使用，政府征用或因其他原因收回租赁物，跃进集团公司应提前一个月通知新跃公司，新跃公司接到通知后，无条件将租赁物交付跃进集团公司。该合同履行过程中，跃进集团公司于2012年11月29日函告新跃公司，其承租的地块已列入“城中村”改造，要求新跃公司尽快协商拆迁腾退事宜并积极配合拆迁，但新跃公司一直继续占用跃进集团公司的房屋和场地。2016年5月10日，跃进集团公司向新跃公司发出通知函，以新跃公司未支付租金，承租的房屋和场地已列入城中村改造范围为由，解除双方签订的《房屋场地租赁合同》，并要求新跃公司一个月内腾退，但新跃公司一直未腾退。跃进集团公司于2016年6月2日向本院起诉新跃公司租赁合同纠纷一案，2016年11月30日本院作出（2016）鄂0102民初3465号民事判决，判决跃进集团公司与新跃公司2011年10月24日签订的《房屋场地租赁合同》于2016年5月10日解除，判令新跃公司于判决生效之日起十五日内将承租的位于武汉市江岸区后湖街跃进村房屋10间（面积350平方米）、场地23310平方米腾退并返还给跃进集团公司，新跃公司向跃进集团公司支付租金、占有使用费、违约金等。新跃公司不服本院判决，向武汉市中级人民法院提出上诉。武汉市中级人民法院于2017年3月29日作出（2017）鄂01民终391号民事判决，维持了本院判决。判决生效后新跃公司一直未予腾退。
还查明：环投公司2014年12月2日与武汉石桥新华房地产开发有限公司签订《房屋租赁协议》，其中约定：房屋包括武汉市江岸区兴业路19号武汉出版文化产业园二期1#楼7-8层办公楼以及地下停车场及车位，其中办公楼总面积1946.10平方米，地下停车位共50个；租赁期限为20年，从2014年11月1日起至2034年10月30日止；办公楼租金每三年递增一次，前三年每月为40元/平方米，年租金为934,128元，此后每三年增加2元/平方米，即第四年为42元/平方米；地下停车位共50个，每个月租金600元，前三年每年租金共计360,000元。
环投公司认为塔子湖集团公司、塔子湖村委会未依约向其交付办公楼，故诉至本院。
上述事实，有《土地使用权证》《关于组建武汉环境投资开发集团有限公司的实施方案》《土地整合协议书》《土地、房屋置换意向书》《市国土资源和规划局关于批复江岸区塔子湖村综合改造规划批复的函》（武土资规函【2012】1405号）《规划设计条件》（武规条字[2012]151号-H1地块）《国有建设用地使用权成交确认书》《市人民政府办公厅关于江岸区塔子湖村城中村改造成本及开发规模的批复》《湖北省企业投资项目备案证》《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》《房屋租赁协议》、[2011]第214号征收土地公告、武土征补岸公告[2013]第10号征收土地补偿安置方案公告、武土批准书[2013]第93号建设用地批准书、本院（2016）鄂0102民初3465号《民事判决书》、武汉市中级人民法院（2017）鄂01民终391号《民事判决书》及双方当事人陈述等证据在案佐证。上述证据来源合法、内容真实、与本案具有关联性，并经庭审质证，本院均予以采信。塔子湖集团公司提交的武汉塔子湖置业有限公司出具的《承诺书》，系武汉塔子湖置业有限公司向塔子湖集团公司的承诺，与本案争议无关联性，本院不予采信。
本院认为：市城管局作为环投公司的原上级主管单位及代理人与塔子湖集团公司、塔子湖村委会、江岸区政府签订《土地、房屋置换意向书》，环投公司表示认可市城管局的代理行为，塔子湖集团公司、塔子湖村委会与环投公司就房屋、土地置换形成了合意。该《土地、房屋置换意向书》中明确约定：本协议为意向书，鉴于乙方（环投公司）转让整合该土地给甲方（塔子湖集团公司、塔子湖村委会）的复杂程度，故双方约定待甲方明确土地转让整合程序后双方再签订正式合同，但嗣后双方并未签订正式合同。现环投公司要求继续履行该意向书，因该意向书并不存在无效的情形，塔子湖集团公司、塔子湖村委会亦未表示不履行该意向书，故本院对环投公司的该项诉讼请求予以支持。该意向书签订后塔子湖集团公司、塔子湖村委会为履行意向书进行了整合土地、规划报批等工作，因新跃公司未从本案所涉的土地上腾退导致塔子湖集团公司、塔子湖村委会至今无法向环投公司交付意向书约定的办公楼。该意向书约定，交付房屋的时间最迟不晚于2015年6月30日，否则每逾期一天塔子湖集团公司、塔子湖村委会应向环投公司支付违约金20,000元；办理房屋土地证和房产证至环投公司的时间最迟不晚于2015年12月31日，否则每逾期一天塔子湖集团公司、塔子湖村委会应向环投公司支付违约金20,000元。塔子湖集团公司、塔子湖村委会认为其没有违约，且抗辩违约金过高。本案中虽然塔子湖集团公司、塔子湖村委会主观上没有违约的故意，但其确实未按约交付房屋，其行为给环投公司造成了损害，依法应承担违约责任。本案中环投公司的实际损失表现为房屋租金损失，即前三年每日2,594.80元（1946.10平方米×40元/平方米÷30天），第四年开始每日租金为2,724.54元（1946.10平方米×42元/平方米÷30天）。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”的规定，综合环投公司的实际损失、合同履行情况、当事人的过错程度等因素，本院认为环投公司主张的违约金过高，应当予以调整，本案中参照环投公司的租金损失计算违约金为宜。2015年7月1日起至2017年10月31日的违约金为1946.10平方米×40元/平方米×28个月=2,179,632元，2017年11月1日起至履行之日止的违约金按每日2,724.54元的标准计算。故本院对环投公司要求塔子湖集团公司、塔子湖村委会支付违约金的诉讼请求予以部分支持。环投公司与新跃公司之间并不存在合同关系，故环投公司要求新跃公司支付违约金无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第一百零七条、第一百一十四条第二款、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决如下：
一、被告武汉塔子湖集团有限公司、武汉市江岸区后湖乡人民政府塔子湖村民委员会继续履行与原告武汉环境投资开发集团有限公司2012年8月13日签订的《土地、房屋置换意向书》；
二、被告武汉塔子湖集团有限公司、武汉市江岸区后湖乡人民政府塔子湖村民委员会向原告武汉环境投资开发集团有限公司支付违约金（截至2017年10月31日为2,179,632元，2017年11月1日起至履行之日止的违约金按每日2,724.54元的标准计算）；
三、驳回原告武汉环境投资开发集团有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费35,920元、邮寄费40元，合计35,960元，由被告武汉塔子湖集团有限公司、武汉市江岸区后湖乡人民政府塔子湖村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 肖珍荣
人民陪审员 石 俊
人民陪审员 刘 念
二〇一八年二月十三日
书 记 员 尹代媛