河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）洛行终字第31号
上诉人（原审原告）潘振有，男，1961年4月26日出生，汉族，住栾川县。
上诉人（原审原告）常小萍，女，1963年9月28日出生，汉族，住址同上。系潘振有之妻。
二上诉人共同委托代理人史峰、杜晓冰，河南凯仁律师事务所律师。特别授权。
被上诉人（原审被告）栾川县人民政府。
法定代表人昝宏仓，县长。
委托代理人郑毅，河南钼都律师事务所律师。特别授权。
被上诉人（原审被告）栾川县国土资源局。
法定代表人刘宝成，局长。
委托代理人杜建军，栾川县国土资源局职工。特别授权。
委托代理人郑毅，河南钼都律师事务所律师。一般代理。
被上诉人（原审第三人）王建立，男，汉族，1969年6月15日出生，栾川县国土资源局职工，住栾川县。
被上诉人（原审第三人）廉文华，女，汉族，1966年10月9日生，栾川县国土资源局职工，住栾川县。
二被上诉人共同委托代理人常江波，栾川县蓝天法律事务所法律工作者。特别授权。
上诉人潘振有、常小萍不服汝阳县人民法院（2013）汝行初字第148号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人常小萍及其与潘振有的共同委托代理人史峰、杜晓冰，被上诉人栾川县人民政府的委托代理人郑毅，被上诉人栾川县国土资源局的委托代理人杜建军、郑毅，被上诉人廉文华、王建立的委托代理人常江波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，第三人王建立、廉文华持有的栾房2012他字第00002700号房屋他项权利证所载明的抵押房产位于栾川县城幸福路北，房屋所有权证号为栾房权证2010字第000045**号，房屋所有权人为潘振有。2012年3月29日，原告潘振有给第三人王建立、廉文华出具借条，借条载明：“今借到廉文化、王建立现金伍拾万元整，时间一个月（3月29日-4月28日）”。于同日原告潘振有同第三人王建立、廉文华签订抵押房地产议价协议书，约定将栾房权证2010字第000045**号房地产抵押给第三人王建立、廉文华，同日向被告栾川县国土资源局申请房地产抵押登记。被告栾川县国土资源局依据双方递交的：潘振有借条，潘振有与常小萍的身份证，抵押房地产议价协议书，房地产抵押申请登记表，栾川县民政局出具的潘振有婚姻档案证明，潘振有、常小萍房产承诺书，潘振有、常小萍申请，栾房权证2010字第000045**号房屋所有权证。于同日填发了栾房2012他字第00002700号房屋他项权证，同日被告栾川县人民政府给第三人王建立、廉文华颁发栾房2012他字第00002700号房屋他项权证书。后第三人王建立、廉文华向栾川县人民法院提起民事诉讼，要求潘振有偿还借款50万元及利息，若不能给付则依照法定程序实现抵押权，2013年6月3日，栾川县人民法院作出（2012）栾民一初字第195号民事判决书，判决潘振有给付王建立、廉文华借款50万元，并支付利息，逾期可对被告潘振有房屋所有权证号为2010-00004553的房产进行折价或者拍卖、变卖，所得价款王建立、廉文华优先受偿，不足部分由潘振有偿还。判决后案外人赵某某不服提起上诉。2013年9月17日，在二审诉讼中，原告潘振有、常小萍向栾川县人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告栾川县人民政府、栾川县国土资源局为第三人王建立、廉文华颁发的栾房2012他字第00002700号房屋他项权证，栾川县人民法院向洛阳市中级人民法院申请指定管辖，洛阳市中级人民法院于2013年9月27日依法作出（2013）洛行辖字第146号行政裁定书，指定该案由本院审理。
另查明，2012年4月28日，王建立、廉文华向栾川县国土资源局提交展期申请，同日被告栾川县国土资源局为第三人王建立、廉文华持有的栾房2012他字第00002700号房屋他项权证上注明：同意展期一年（2012年4月28日至2013年4月28日），并加盖栾川县国土资源局行政审批专用章。
原审审理后认为，根据《城市房地产抵押管理办法》、《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定，被告栾川县人民政府房地产行政主管部门负责管理本行政区域内的房地产抵押管理工作。办理房地产抵押登记的机关应当对申请人的申请进行审核。凡权属清楚、证明材料齐全的，应当予以登记。本案被告栾川县人民政府、栾川县国土资源局在收到第三人王建立、廉文华与原告潘振有房地产抵押登记的申请后，依据双方提交的房地产抵押申请登记表，潘振有、常小萍身份证，潘振有婚姻证明，潘振有房产承诺书，抵押房地产议价协议书，潘振有与常小萍的抵押申请，潘振有借条，栾房权证2010字第000045**号房屋所有权证等材料，在申请人没有提交土地使用证的情况下，为第三人王建立、廉文华填发并登记颁发栾房2012他字第00002700号房屋他项权证，该行政行为存在一定瑕疵，但该瑕疵不足以构成该他项权证的必然撤销。对原告常小萍诉称自己没有在抵押房地产议价协议书上签名，自己对抵押不知情的主张，因同日原告常小萍在“申请”上签名并按指印，同意将（2010－00004553）房产抵押，可视为对该抵押房地产议价协议书内容的认可。在庭审中，常小萍的代理人虽对该“申请”提出异议，要求对常小萍的签名进行鉴定，但在法庭规定的期限内并未提交书面鉴定申请和办理相关鉴定手续，故对该主张本院无法支持。对原告潘振有、常小萍诉称被告栾川县人民政府、栾川县国土资源局在为第三人王建立、廉文华办理抵押登记的过程中存在恶意串通，徇私枉法等意见，因未提交任何证据，本院无法支持。综上所述，原告潘振有、常小萍所诉缺乏事实依据和法律依据，其诉讼请求应予驳回。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条之规定，判决驳回原告潘振有、常小萍的诉讼请求。判决送达后，潘振有、常小萍不服，提起上诉。
上诉人潘振有、常小萍上诉称：一、一审法院歪曲事实、颠倒是非、判决错误。一审中被上诉人提交的证据不能证明其抵押登记行为的合法性及合理性。（一）被上诉人提交的《栾川县房地产抵押登记申请登记表》抵押权人签名不是王建立、廉文华亲自所签，配偶栏、抵押人栏不是常小萍签字，抵押期间的年月日被改动过。（二）被上诉人提交的是常小萍第一代身份证复印件。常小萍在2011年12月30日换发第二代身份证，被上诉人办理抵押登记时间是2012年3月29日。该失效的身份证复印件怎么能作为办理2012年3月抵押登记的依据。（三）民政局证明的出具时间是2010年4月21日，被上诉人办理抵押登记的时间2012年3月29日相差两年。（四）被上诉人提交的承诺书不是常小萍亲笔签字，落款时间是2011年10月1日，承诺书载明的权利人没有王建立，是潘振有办理栾房2011他字第00002630号房屋他项权利证时的承诺。该证据反而证明被上诉人在办理第一次抵押登记时就知道房产是夫妻共同财产，应当经过共有人常小萍的同意。（五）被上诉人提交的《抵押房地产议价协议书》抵押权人不是王建立、廉文华亲笔签字，抵押人栏不是常小萍亲笔所签。被上诉人提交的证据中没有对土地进行抵押的申请。（六）上诉人从未向被上诉人提交过抵押申请，被上诉人提交的半截纸申请是被上诉人偷梁换柱拿来得。（七）被上诉人提交的潘振有“借条”是复印件，并且不在被上诉人的档案中，而是复印于栾川县法院（2012）年栾民一初字第195号卷宗第37页，连复印的位置都相同。（八）被上诉人提交的201200002700号房屋他项权证存根，上诉人提交了加盖有被上诉人印章的在同一房屋上的201200002726号房屋他项权证存根，对此被上诉人不能解释。同一房屋他项权证，存根序号不一样，说明被上诉为了诉讼伪造了201200002700号房屋他项权证存根，目的是为了掩盖实际办证时间。（九）关于王建立、廉文华的展期“申请”。该申请不是王建立或廉文华书写，签名是同一人签名。法律规定，如果对抵押人申请展期，应当由抵押权人王建立、廉文华，抵押人潘振有、常小萍共同申请，在仅有抵押权人签字的情况下，被上诉人擅自办理展期是违法的。二、被上诉人办理抵押登记违反法律规定，应当依法予以撤销。（一）被上诉人为原审第三人王建立、廉文华办理的抵押登记及栾房他字第00002700号房屋他项权证违反法定程序。1、被上诉人在申请人没有缴纳不动产登记费的情况下直接进入抵押登记程序，违反《物权法》、《房地产管理法》、《建设部房屋登记办法》等法律办理抵押登记必须缴纳不动产登记费的规定。缴纳登记费票据应当随抵押登记卷存档。2、被上诉人在上诉人房产已经抵押且没有注销登记的情况下，重复办理抵押登记手续，违反法定程序，抵押权实现或者到期，应当办理注销登记手续，对此《房地产管理法》、《城市房地产抵押管理办法》都有相应规定。2011年10月1日被上诉人在该房地产上为其工作人员廉文华办理了价值为40万元的房屋他项权利证，载明到期日为2012年4月1日。被上诉人又于2012年3月29日在同一房产上重新为第三人办理抵押登记，属重复抵押。再次办理抵押登记的法定程序应当是注销登记、将房屋他项权利证原件收回，如果丢失，还需要公告6个月，这样才不会造成一产两证所导致的权利重叠、冲突。这也是被上诉人进行房地产权属登记时必须履行的法定程序。但是，被上诉人没有履行法定义务。庭审中被上诉人虽然强调赵某某持有的栾房2011他字第00002630号房屋他项权证已经被注销，但却没有提交任何证据。3、被上诉人在上诉人与原审第三人没有签订借款合同及抵押合同的情况下，办理抵押登记违反法定程序。（二）被上诉人为原审第三人王建立、廉文华办理的抵押登记及栾房2012他字第00002700号房屋他项权证内容违法。行政行为所涉及到的权利、义务以及对这些权利、义务的影响或处理应符合法律、法规规定和社会公共利益。行政行为内容适当是指行政行为内容应当公正合理。1、原审第三人王建立、廉文华与上诉人潘振有签订的《抵押房地产议价协议书》载明：“经甲乙双方协商，议定房地产总价值为五十万元整，其中房产价值四十九万元，土地价值一万元”。但办理抵押时没有提交土地使用权证书的情况下，办理房地产抵押登记，违反法律规定。2、按照物权法定原则，赵某某持有的房屋他项权利证没有注销，仍具有物权效力。3、被上诉人在办理他项权利证过程中玩忽职守、滥用职权，作出的行政行为不具有合法性。4、被上诉人在办理抵押登记过程中存在工作人员与原审第三人恶意串通、徇私舞弊的行为。5、被上诉人办理抵押登记的时间不符合常理。在一个下午既办理注销登记、又办理完毕抵押登记，即不合情，又不合理。6、被上诉人抵押登记不具有合理性。总之，被上诉人的抵押登记行为违反法律规定，不具有合法性、合理性、应当予以撤销。一审法院判决认定事实错误、判决结果错误，应当予以纠正。请求二审法院支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人栾川县人民政府答辩称：1、栾川县国土资源局在收到抵押当事人的申请后，严格按照法律及部门规章的规定进行了相关审查，在确定当事人提交的相关资料符合规定的情况下，依照规定办理了房屋抵押权登记。栾川县人民政府依照栾川县国土资源局的审查内容颁发了栾房（2012）他字第00002700号房屋他项权证。因此整个抵押登记办理及证书颁发符合法定程序及规定，依法应当予以维持。2、本次登记办理及证书颁发经栾川县国土资源局及栾川县人民政府调查不存在工作人员与第三人恶意串通、玩忽职守、滥用职权及徇私舞弊的行为。登记办理及证书颁发完全依照规定办理并进行审查，因此上诉人所诉严重不实。综上所述，答辩人认为，栾房（2012）他字第00002700号房屋他项权证办理程序合法。栾川县人民政府及栾川县国土资源局在办理房屋抵押登记过程中，严格按照相关规定审查了依法应当提交的资料，在尽到相应审查义务的情况下，颁发了栾房（2012）他字第00002700号房屋他项权证应依法予以维持。一审判决事实认定正确，适用法律准确，其判决内容依法应当予以维持。
被上诉人栾川县国土资源局答辩称：一、答辩人所提交的证据均系办理抵押登记时双方当事人提供，办理登记时双方均在场，其提供材料的真实性均由双方负责。1、栾川县房地产抵押申请登记表系办理抵押双方填写，对其真实性是由双方负责，上诉人潘振有作为抵押人，有义务对自己提交抵押登记表的真实性负责。2、常小萍身份证复印件系上诉人提交，且两上诉人身份证均复印在一张上，从提交资料当时来看，答辩人尽到了审查义务。3、民政局的证明系二上诉人至今仍为夫妻关系的证明，与事实相符。4、提交承诺书、抵押房地产议价协议书及借条时双方当事人在场，且双方当事人未提出任何异议，答辩人有理由认为该承诺书系双方当事人真实意思表示，并且答辩人已经尽到了相应审查义务。5、潘振有与常小萍的申请内容符合申请要求，无论其格式如何，对于答辩人的审查义务，答辩人已经尽到。6、对于房屋他项权利证存根在一审过程中，答辩人已经向法庭作出说明，在此同一审说明意见一致。7、变更登记基于当事人的申请，符合法律规定，答辩人办理延期并不违法。二、答辩人在本案已经尽到相应审查义务，办证程序合法。栾川县国土资源局在收到抵押当事人的申请后严格按照法律及部门规章的规定进行了审查，在确定当事人提交的相关资料符合规定的情况下，依照规定办理了房屋抵押权登记。栾川县人民政府依照栾川县国土资源局的审查内容颁发了栾房（2012）他字第00002700号房屋他项权证。因此整个抵押登记办理及证书颁发符合法定程序及规定，依法应当予以维持。综上，答辩人认为，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，其判决内容依法应当予以维持。
被上诉人王建立、廉文华共同答辩称：1、本案一审认定事实清楚，证据充分，法律关系明确，适用法律得当，应予维持。2、本案上诉人潘振有与被上诉人王建立、廉文华之间借贷关系明确无争议，抵押合同是双方真实意思表示，不违背法律法规或“强制性、效力性”规范，抵押登记程序得当，合法合规，并无不妥，请予确认。3、本案上诉人潘振有与被上诉人王建立、廉文华之间的抵押合同依法成立并生效，抵押登记是基于双方真实意思表示的一种管理、审查性的行政行为，只要符合登记条件即可办理登记。经合法登记后，依法产生登记对抗权，故其抵押权应受到保护，一审判决并无不当。4、本案上诉人潘振有与赵某某之间的房屋买卖合同，因违反《物权法》第9条、第14条的规定，其物权未经法定程序设立、变更和转让，未记载于不动产登记薄，故不发生法律效力，依法亦不产生法定对抗权。5、涉案房产自2011年至今，一直在被上诉人王建立、廉文华处抵押，并依法办理抵押登记。按照《担保法》和《物权法》101条的规定，抵押期间，抵押人未经抵押权人书面同意，不得转让。本案中，该房产不论在争议的事先或事后，均处于抵押状态，未经被上诉人王建立、廉文华同意擅自转让的行为，应认定“自始无效”，案外人赵某某明知抵押而购买，主观恶意，非善意取得，转让合同当然无效。6、上述情况，从赵某某所持收条就可看出，2012年3月29日出具的收条，但赵自己在民事案件二审中举证的付款明细中却分好多笔，最后一笔2万是2012年4月的日期，3月29日的收条显然不是真的，钱没收到却提前十几天把收款条给打了，是欺骗行为。那么从事实上和法律上，无证据资证，言辞不能对抗书证的效力。况且本案抵押经依法登记，本案中，政府的抵押登记行为属行政性管理行为，而非行政许可行为，其以政府公信力作为效力保证，抵押行为一经登记即发生法律效力和登记对抗效力，非经法定程序不得否定其效力。8、上诉人所称的一房两证属其对案件事实和法律程序的误解。赵某某持有房屋他项权证，载明他项权利人是廉文华，登记期限截止废止于2012年4月1日，怎么到了第三人手中其就变成“权利人”了？怎么就产生“排他性”了？怎么就成了“一房两证”？该房产于2012年3月29日又重新设定了抵押权，前证不注销，后证又如何办理？退一步讲，登记权利人是廉文华，案外人持之何用？其次，2012年4月1日到期，持不是自己的过期证件又有何用？再次，口头陈述一段所谓的抵押经历就可推翻一个具有政府公信力的登记抵押证件和依法成立并生效的抵押合同了吗？显然不可能。9、同为民事权利人，主体、地位、权利平等，为何潘振有极力认可案外人赵某某，而排斥被上诉人，难道欠被上诉人的不是钱吗？从上诉人和案外人历次答辩状、陈述、民事上诉状、行政起诉状、本次上诉中均可找到答案，两人才是真正的恶意串通。10、至于这个证件到底怎么到了赵某某手中，上诉人几次陈述不一致。11、2724号他项权证是因打印笔误产生的与本案无任何法律关系的废止证件号，其未产生实际的证件效力，不需赘述。12、一审中，上诉人提出对申请中常小萍的签名进行鉴定但却未提交申请。13、至于上诉状称被上诉人王建立、廉文华违法放贷，及被上诉人半天内不可能将一应手续办结等说，纯属上诉人个人主观认识，不需反驳。14、当今抵押登记存在管理不规范，程序不规范的普遍现象；退一步讲，即便本案个别程序存在瑕疵，也属个性问题，不影响和不动摇本次抵押登记的整体法律效力，不可能因为办理高效速度快或使用纸张不是整张，或被上诉人王建立、廉文华是公务人员不得对外出借资金等这些小瑕疵而宣告整个抵押登记无效。另外上诉人与案外人恶意串通，漏洞百出，其转让行为显然违反了物权登记生效原则，其伪造的收条，虚构的事实，自始不发生法律效力。故请维持一审正确的判决。
本院经审理查明：上诉人潘振有在栾川县城幸福路北拥有房屋所有权证号为栾房权证2010字第000045**号的房产一套。2011年，上诉人将该房产抵押给廉文华，并于2011年10月1日在被上诉人栾川县国土资源局和栾川县人民政府处办理了栾房（2011）他字第00002630号房屋他项权证，权利人为廉文华，权利价值为400000元，设定日期为2011年10月1日，约定期限为2012年4月1日。2012年3月29日，上诉人潘振有将该400000元偿还给廉文华。同日，上诉人潘振有出具借条，借条载明：“今借到廉文化、王建立现金伍拾万元整，时间一个月（3月29日-4月28日）”。被上诉人栾川县国土资源局依据此借条、抵押房地产议价协议书、栾川县民政局2010年4月21日出具的潘振有和常小萍婚姻证明、2011年10月1日潘振有、常小萍及其孩子潘天明共同出具的同意将房子抵押给廉文华的承诺书、潘振有、常小萍身份证复印件、抵押申请书及抵押申请表等，于同日填发了栾房2012他字第00002700号房屋他项权证，同日被上诉人栾川县人民政府给被上诉人王建立、廉文华颁发栾房2012他字第00002700号房屋他项权证书。后被上诉人王建立、廉文华向栾川县人民法院提起民事诉讼，要求上诉人潘振有偿还借款50万元及利息，若不能给付则依照法定程序实现抵押权，在该案的二审审理中，上诉人潘振有、常小萍向栾川县人民法院提起行政诉讼，以该房屋他项权证的办理不是其真实意思表示、认定事实错误、程序违法为由，要求撤销栾川县人民政府、栾川县国土资源局为王建立、廉文华颁发的栾房2012他字第00002700号房屋他项权证。
另查明，2012年4月28日，王建立、廉文华向栾川县国土资源局提交展期申请，同日被告栾川县国土资源局为第三人王建立、廉文华持有的栾房（2012）他字第00002700号房屋他项权证上注明：同意展期一年（2012年4月28日至2013年4月28日），并加盖栾川县国土资源局行政审批专用章。
再查明，因上诉人认为栾房（2011）他字第00002630号房屋他项权证并没有依法注销，栾房（2012）他字第00002700号房屋他项权证办理时所依据的潘振有与常小萍的身份证复印件、栾川县民政局出具的潘振有婚姻档案证明、潘振有、常小萍房产承诺书等材料系办理栾房（2011）他字第00002630号房屋他项权证时所提交的材料，故本院依职权要求被上诉人栾川县人民政府、栾川县国土资源局依法提供栾房（2011）他字第00002630号房屋他项权证办理及注销的相关档案材料。上诉人栾川县人民政府、栾川县国土资源局答复该证已注销，注销的依据是权利人提出申请，证明抵押款项已还，该他项权证在电脑上显示注销。并且因为注销所以相关档案材料已销毁。
本院认为，本案被上诉人栾川县人民政府和栾川县国土资源局所提交的栾房（2012）他字第00002700号房屋他项权证办理材料，其中共有人的承诺书时间及债权人均与栾房（2011）他字第00002630号房屋他项权证办理时间和债权人相符，上诉人称此承诺书是办理栾房（2011）他字第00002630号房屋他项权证时所提交，现二被上诉人提供不出栾房（2011）他字第00002630号房屋他项权证办理档案，且没有合法理由，故对上诉人的此项理由本院予以支持，即认定被上诉人栾川县人民政府和栾川县国土资源局在办理栾房（2012）他字第00002700号房屋他项权证时，没有共有人同意抵押的证明材料。《城市房地产抵押管理办法》第三十二条规定：“办理房地产抵押登记，应当向登记机关交验下列文件：（一）抵押当事人的身份证明或法人资格证明；（二）抵押登记申请书；（三）抵押合同；（四）《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》或《房地产权证》，共有的房屋还必须提交《房屋共有权证》和其他共有人同意抵押的证明；（五）可以证明抵押人有权设定抵押权的文件与证明材料；（六）可以证明抵押房地产价值的资料；（七）登记机关认为必要的其他文件。”本案被上诉人栾川县人民政府及栾川县国土资源局提交的栾房（2012）他字第00002700号房屋他项权证办理材料中，没有《国有土地使用权证》及可以认定的其他共有人同意抵押的证明，故本院认为栾房（2012）他字第00002700号房屋他项权证在办理时材料不充分，不符合法定办理条件，依法应予撤销。原审判决认定事实错误，依法应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销汝阳县人民法院（2013）汝行初字第148号行政判决。
二、撤销栾川县人民政府和栾川县国土资源局颁发的栾房2012他字第00002700号房屋他项权证。
二审受理费50元，由被上诉人栾川县人民政府和栾川县国土资源局共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张艳红
审 判 员 叶乃君
代审判员 王 鹏
二〇一四年七月十六日
书 记 员 雷小静