重庆市高级人民法院行 政 判 决 书（2017）渝行终711号上诉人(一审原告)晏祥贵，女，汉族，1950年11月25日出生，住重庆市南岸区。委托代理人徐贵根，重庆奇麟律师事务所律师。委托代理人杨悦，重庆奇麟律师事务所律师。被上诉人（一审被告)重庆市南岸区人民政府，住所地重庆市南岸区长生桥镇广福大道1号。法定代表人陈一清，区长。委托代理人陈志慧，重庆市南岸区人民政府工作人员。委托代理人蔡显跃，重庆市南岸区人民政府公职律师。被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。法定代表人唐良智，市长。晏祥贵因诉重庆市南岸区人民政府（以下简称南岸区政府）不履行法定职责一案，不服重庆市第五中级人民法院(2017)渝05行初319号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明：1998年5月18日，重庆市人民政府（以下简称重庆市政府）作出渝府地[1998]200号《重庆市人民政府关于重庆市南岸区滨江公路建设指挥部建设滨江公路拆迁还建企业工程征（拨）用土地的批复》，征收了晏祥贵所在涂山镇新兴村大石坝社的部份集体土地。1998年8月6日，南岸区政府征地办公室与晏祥贵签订了《房屋拆迁协议书》，该协议书第一条约定：“该户社员拆迁属统一征地建设，现暂不安置住房，实行自行过渡，今后在该片区‘农转非’统建中予以统一安置。”1998年8月12日，重庆市南岸区涂山镇人民政府（以下简称涂山镇政府）发布《皮革工贸园区农转非住房拆迁安置意见》，该意见第二条规定，拆迁安置房可以采取补偿的方式进行，具体办法是人平安置面积（18平米）×800元=14400元，即每人一次性14400元住房安置补偿。1998年8月26日，涂山镇政府作出涂府发[1998]92号《关于新兴村大石坝社集资修建农转非安置房的批复》，同意新兴村大石坝社集资修建农转非安置房。1998年12月27日，南岸区政府以南岸府地[1998]206号文件转发了渝府地[1998]200号《重庆市人民政府关于重庆市南岸区滨江公路建设指挥部建设滨江公路拆迁还建企业工程征（拨）用土地的批复》。嗣后，晏祥贵购买了农转非安置房。2014年11月，重庆市南岸区国土资源管理分局（以下简称南岸国土分局）发布了有关征地拆迁补偿安置方案，征收新兴村大石坝社部分集体土地。晏祥贵于2016年7月向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼，要求南岸区政府按照2014年的补偿安置方案支付住房安置补偿款216000元/人。经该院释明后，晏祥贵变更被告为南岸国土分局，重庆市南岸区人民法院经审理后裁定驳回了晏祥贵的起诉。2016年12月16日，晏祥贵向南岸区政府邮寄了《房屋拆迁补偿申请书》，请求南岸区政府依据《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（1994年重庆市政府64号令）及涂山镇政府发布的《皮革工贸园区农转非住房拆迁安置意见》对晏祥贵家庭按照14400元/人给予住房安置拆迁补偿，并作出书面政府安置拆迁补偿决定。南岸区政府法制办公室于2017年2月15日作出了《南岸区政府法制办公室关于卢光权等8人来信的回复》：晏祥贵等人已于1998年8月6日与南岸区政府征地办公室签订征地安置补偿协议，且南岸区政府征地办公室已履行补偿安置；2016年11月10日，重庆市南岸区人民法院作出《行政裁定书》，驳回了晏祥贵等人与此次来信中请求和理由基本一致的起诉，并明确告知了法律救济途径。若你们仍有异议，请按照《行政裁定书》明确的权利救济途径充分行使你们的诉讼权利。2017年4月10日，晏祥贵向重庆市政府申请行政复议。2017年5月25日，重庆市政府作出渝府复[2017]239号《驳回行政复议申请决定书》认为：申请人对征地补偿安置有异议，依法应通过协调、裁决的途径予以解决；同时，被申请人不是实施征地补偿安置的法定机关，不负有履行征地补偿安置的法定职责。晏祥贵不服，起诉至一审法院。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，重庆市政府具有作出本案被诉行政复议决定的法定职权和相应职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，南岸区政府和重庆市政府是本案适格的共同被告。晏祥贵向重庆市政府提起行政复议，请求南岸区政府履行法定职责，对其被拆迁房屋依法进行安置补偿应当具备以下条件：晏祥贵所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律以及某一行政合同，必须具有法定的权利依据；晏祥贵是向一个有管辖权的行政机关提出，即该行政机关对申请人所申请的事项具有法定的职权和职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款规定，市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施。根据上述规定，实施征地补偿、安置工作的法定职责属于土地行政主管部门；对补偿安置有争议的应通过协调裁决程序解决。本案中，第一、南岸区政府不是实施征地补偿安置的法定机关，不具有履行征地补偿安置的法定职责。晏祥贵曾于2016年7月提起行政诉讼，要求该府支付住房安置补偿款。经法院释明后，晏祥贵也同意变更被告为南岸国土分局，并经重庆市南岸区人民法院审理。因此，南岸区政府对晏祥贵的申请仅作出来信回复并无不当。第二、南岸区政府征地办公室与晏祥贵签订的《房屋拆迁协议书》约定“现暂不安置住房，今后在该片区农转非统建中予以统一安置”，因此晏祥贵认为没有得到住房安置。而之后晏祥贵又购买了新兴村大石坝社集资修建的农转非安置房。对于晏祥贵购买的农转非安置房是否属于征地拆迁的住房安置产生的争议，晏祥贵可通过协调裁决或者行政协议纠纷予以解决。第三、晏祥贵请求给予14400元/人的住房安置补偿系涂山镇政府发布的《皮革工贸园区农转非住房拆迁安置意见》作出的规定，而非南岸区政府作出的补偿安置规定，晏祥贵无权基于涂山镇政府的规定向南岸区政府行使请求权。综上所述，重庆市政府受理晏祥贵的行政复议申请并经审理后，认定南岸区政府不负有履行征地补偿安置的法定职责，在60日内依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，作出复议决定驳回晏祥贵的行政复议申请程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回晏祥贵的诉讼请求；案件受理费50元由晏祥贵负担。晏祥贵上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。1998年，经重庆市政府批准，南岸区政府征收了晏祥贵所在的重庆市南岸区涂山镇新兴村大石坝社部分集体土地。同年，南岸区政府征地办公室与晏祥贵签订了《房屋拆迁协议书》，约定该户社员拆迁属统一征地建设，现暂不安置住房，实行自行过渡，今后在该片区“农转非”统建中予以统一安置。因南岸区政府征地办公室系南岸区政府的下属机构，不具有独立行政主体资格，应由南岸区政府依照《房屋拆迁协议书》履行补偿安置义务。涂山镇政府受南岸区政府委托具体负责实施补偿安置事宜，其发布的《皮革工贸园区农转非住房拆迁安置意见》系《房屋拆迁协议书》的组成部分，并非与南岸区政府无关。一审法院适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》《重庆市征地补偿安置办法》的规定，判决驳回晏祥贵的诉讼请求适用法律错误。故请求撤销(2017)渝05行初319号行政判决。南岸区政府答辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市征地补偿安置办法》第三条的相关规定，南岸区政府不是实施征地拆迁安置补偿的义务主体，不具有履行征地补偿安置的法定职责。二、本案系重复起诉，依法应予驳回。三、重庆市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》及一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故请求依法驳回上诉，维持原判。重庆市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。南岸区政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、重庆市第五中级人民法院（2016）渝05行初225号《行政裁定书》，拟证明晏祥贵起诉情况及法院作出裁判的时间、内容;2、重庆南岸区人民法院（2016）渝0108行初182号《行政裁定书》，拟证明晏祥贵起诉情况及法院作出裁判的时间、内容；3、《拆迁补偿申请书》，拟证明晏祥贵来信要求对其拆迁补偿安置的内容；4、《南岸区政府法制办公室关于卢光权等8人来信的回复》，拟证明南岸区政府依法对晏祥贵的来信进行回复的内容、时间；5、渝府复[2017]240号《驳回行政复议申请决定书》，拟证明晏祥贵申请复议情况及重庆市政府作出决定书的时间、内容。重庆市政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据及依据：1、行政复议申请书、行政复议答复通知书、送达回证、行政复议决定书、送达回证，拟证明重庆市政府对原行政复议案件的审理程序合法；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令256号）《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市政府第55号），证明重庆市政府作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。晏祥贵向一审法院提交了以下证据：1、渝府地[1998]200号《重庆市人民政府关于重庆市南岸区滨江公路建设指挥部建设滨江公路拆迁还建企业工程征（拨）用土地的批复》，拟证明重庆市政府批准对晏祥贵住所地划入征地拆迁范围；2、晏祥贵的房屋拆迁协议书，拟证明拆迁协议未约定拆迁房屋补偿事项；3、涂府发[1998]92号文件，证明征地拆迁户自筹资金修建安置房；4、涂山镇政府发布的《皮革工贸园区农转非住房拆迁安置意见》，拟证明拆迁安置房补偿标准为14400元/人；5、安置房购房户名单，拟证明晏祥贵自筹资金购买安置房；6、南岸府地[1998]206号文件，证明南岸区政府转发重庆市政府征地批复，南岸区政府有征地安置法定职责，晏祥贵应得拆迁安置房补偿款14400元/人。经一审庭审质证，晏祥贵对南岸区政府举示的证据1、2的真实性无异议，但对证明目的不认可，认为其两次起诉的被告不一样，诉讼请求不一样，不属于重复起诉；对证据3、4的真实性认可，合法性和证明目的不认可。南岸区政府的答复没有回答申请人要求履行法定职责的申请，不能认为其已经履行了回复的法定职责；对证据5的真实性认可，合法性和证明目的不认可。重庆市政府对南岸区政府举示的证据无异议。晏祥贵、南岸区政府对重庆市政府举示的行政复议程序的证据无异议。重庆市政府和南岸区政府对晏祥贵举示的证据1无异议，认可证据2的真实性、合法性，但不认可其证明目的，认为安置协议签订后晏祥贵购买了村里的集资建房，作为统建房安置了的，对征地补偿安置有争议应走协调裁决途径；对证据3，认为集资修建农转非安置房，晏祥贵实际已经得到安置了；对证据4，认为拆迁安置意见第二条写得很清楚了，自建住房也是属于当时住房安置的一种方式，南岸区政府不具备相应法定职责；对证据5、6，认为晏祥贵证据前后矛盾，证据与本案无关，达不到其证明目的。晏祥贵在当时已经得到妥善安置补偿。一审法院对各方当事人提交的证据认证如下：南岸区政府举示的证据1、2真实、合法，但不能达到其证明晏祥贵系重复起诉的证明目的，但对其证明的相关事实予以采信；南岸区政府举示的其余证据以及重庆市政府举示的证据真实、合法，且与本案有关联，依法予以采信。晏祥贵举示的证据1真实合法，与本案有关，予以采信；晏祥贵举示的其余证据不能达到其证明目的，但其证明的事实与本案有关，予以采信。前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。二审查明的事实与一审法院无异。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款规定，市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施。因此，具体实施征地补偿、安置工作的法定职责应属于市、县人民政府的土地行政主管部门。本案中，南岸区政府征地办公室虽系南岸区政府的下属机构，并与晏祥贵签订了《房屋拆迁协议书》，但该事实不能表明南岸区政府即依法负有具体实施征地补偿安置工作的法定职责，晏祥贵认为应由南岸区政府依照《房屋拆迁协议书》履行补偿安置义务的上诉理由不能成立。晏祥贵于2016年7月向一审法院提起行政诉讼，请求南岸区政府按照2014年的补偿安置方案支付其住房安置补偿款216000元/人，一审法院向晏祥贵释明应以南岸国土分局为被告符合法律规定，且晏祥贵也将被告变更为南岸国土分局，该案已由重庆市南岸区人民法院进行了审理，并裁定驳回了晏祥贵的起诉。2016年12月16日，晏祥贵又向南岸区政府请求依据《重庆市征地拆迁补偿安置办法》及涂山镇政府发布的《皮革工贸园区农转非住房拆迁安置意见》对其家庭按照14400元/人给予住房安置拆迁补偿，并作出书面政府安置拆迁补偿决定。南岸区政府法制办公室据此作出《关于卢光权等8人来信的回复》并无不当。南岸区政府征地办公室与晏祥贵签订《房屋拆迁协议书》约定“该户社员拆迁属统一征地建设，现暂不安置住房，实行自行过渡，今后在该片区农转非统建中予以统一安置”后，晏祥贵已实际购买了新兴村大石坝社集资修建的农转非安置房，其住房安置的权利事实上得到了相应保障。至于晏祥贵购买的农转非安置房是否属于征地拆迁的住房安置产生的争议，晏祥贵可以通过协调裁决或者行政协议纠纷予以解决。综上，重庆市政府受理晏祥贵的行政复议申请后，经审查认定南岸区政府不具有履行征地补偿安置的法定职责，并在60日内作出复议决定驳回晏祥贵的行政复议申请，该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。晏祥贵的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由晏祥贵负担。本判决为终审判决。审判长  吴永铭审判员  许 勇审判员  刘佳佳二〇一八年五月四日书记员  熊安琪