江苏省如皋市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0682行初15号
原告陈宏，男，1970年6月9日生，汉族，住南通市通州区。
原告陈叶，男，1976年9月30日生，汉族，住南通市通州区。
两原告的委托代理人沈杰伟，北京市隆安（南通）律师事务所律师，特别授权。
被告南通市通州区张芝山镇人民政府，住所地南通市通州区张芝山镇通启桥村。
法定代表人曹锐，镇长。
委托代理人朱建新，江苏清心律师事务所律师，一般代理。
委托代理人陈永刚，张芝山镇人民政府司法助理，特别授权。
原告陈宏、陈叶诉被告南通市通州区张芝山镇人民政府（以下简称张芝山镇政府）不履行行政合同一案，本院于2016年3月10日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月5日公开开庭审理了本案。原告陈宏、陈叶及其委托代理人沈杰伟，被告张芝山镇政府行政负责人张海峰，特别授权的委托代理人陈永刚、一般委托代理人朱建新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年3月19日，被告张芝山镇政府与原告陈宏、陈叶签订《协议书》，2015年3月22日，被告组织人员将两原告所建的建筑面积为466.4平方米的楼房一幢和建筑面积为871.82平方米的平房拆除后，未履行上述《协议书》约定的事项。
原告陈宏、陈叶诉称，被告为了顺利拆除原告的一幢楼房、800平方米的平房、208平方米的水泥场地，于2015年3月19日与原告达成协议，内容为两原告配合被告顺利拆除以上建筑，被告支付两原告41.55万元以及补偿相应的工业用地1.8亩。达成协议后，被告顺利拆除了两原告的建筑设施，但被告至今未支付任何补偿款及安排工业用地。故请求：1、判令被告支付行政补偿金41.55万元以及相应的利息2.08万元；2、判令被告依法补偿工业用地1.8亩。案件受理费由被告负担。
原告向本院提供的证据：
1、被告张芝山镇政府与原告陈宏、陈叶签订的《协议书》，以证明被告经集体研究，同意按协议履行，协议约定了保密条款，证明被告享有行政优益权，该协议系行政合同。
2、苏莲估字（2015）零星工程第002号估价报告，以证明协议约定补偿款系经过估价，协议约定的补偿款低于估价补偿金额。
3、费用报销凭证，已证明被告的有关负责人审核同意将补偿款给付两原告，但被告至今未予支付。
被告张芝山镇政府辩称，原告所诉房屋系违法建筑，南通市国土资源局2013年4月9日对原告陈叶作出通土资罚（锡）（2013）011903号行政处罚决定书，责令原告退还非法占用的土地，限期自行拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处以罚款，原告没有自行拆除非法建筑物和其他设施，2014年卫片执法检查中该违法建设被要求拆除复耕，2015年3月10日，被告作出限期拆除违法建筑决定书，责令原告自行拆除。2、原告收到限期拆除决定书后，与被告进行协商，将违法建筑交给被告拆除，就拆除后的建筑材料等归属或建筑物材料残值回购达成的民事权利义务关系的协议，被告没有享有行政优益权，不具备行政合同的特征，该协议是民事合同，并非行政合同，本案不应作为行政案件受理。3、该协议损害国家利益和社会公共利益，为无效合同，事实上拆除的建筑材料并未归被告所有，而是原告自行处置，且其价值远远低于约定价值，故原告要求被告支付回购款及利息缺乏根据。同时，原告要求补偿工业用地1.8亩没有依据，根据有关法律规定，土地使用权的出让应当经过挂牌出让的程序，被告不具有出让土地使用权的职权。请求裁定驳回原告的起诉。
被告向本院提交以下证据：
1、通土资罚（锡）（2013）011903号行政处罚决定书，以证明案涉原告的违法建设受到南通市国土资源局行政处罚，被责令自行拆除，恢复土地原状。
2、张政责拆决字（2015）第002号责令限期拆除违法建筑决定书，以证明案涉的建筑物属于违法建筑，被告作出了限期拆除决定。
3、送达张政责拆决字（2015）第002号责令限期拆除违法建筑决定书的送达回执及照片，以证明被告向原告送达了限期拆除决定书。
4、被告与原告签订的《协议书》，以证明该协议内容是民事权利义务关系，协议的性质是民事合同。
5、拆除现场的照片，以证明被拆除后的建筑材料在原告场地，由原告处置的。
经庭审质证，原告对被告证据1的真实性无异议，但认为该处罚决定与案涉行政合同无关联性，该处罚决定书是否经过司法审查尚未确定；对被告的证据2原告认为该限期拆除决定违反了一事不二罚的原则，应为无效；被告的证据3与本案也无关联性；被告的证据4应属于行政合同；被告的证据5不能证明是原告处置了有关材料。
被告对原告的证据1的真实性无异议，但认为经查询镇党政联席会记录，党政联席会记录中无集体讨论签订协议的记载，故不能证明该协议是经过被告的集体讨论；证据2不能证明被告委托估价机构估价，且该估价报告是按照合法财产进行的估价，与本案无关联性；证据3的真实性无异议，相关领导也没有确认。
本院对原、被告的证据认证如下：原告的证据1和被告的证据4是被告与原告经协商后签订协议，且有被告单位负责人、工作人员和原告社区的干部签名，故对该协议的真实性予以认定，因被告未能举证证明该协议未经被告集体研究，故对该协议载明的经集体研究的事实予以确认。原告的证据2能证明估价机构受被告的委托，对原告的相关建筑物和其他设施按成本法进行估价的事实，予以认定；原告的证据3能证明被告的有关领导对双方协议补偿款的报支签署了意见，但未能最终向原告支付的事实。被告的证据1的真实性应予认定，但该证据与被告与原告协商对原告进行相应补偿无关联性。被告的证据2、3证明被告为履行行政管理目标，对原告建设的建筑物及设施作出了限期拆除决定，并向原告送达的事实，予以确认。被告的证据5证明被告于2015年3月22日拆除了上述《协议书》上载明的原告的建筑物和其他设施，但该证据不能证明原告处置了拆除后的建筑材料。
经审理查明，2015年3月10日16：44，被告张芝山镇政府在芝山镇张芝山居委会19组，原告建设的一幢楼房的墙上张贴了一份张政责拆决字（2015）第002号责令限期拆除违法建筑决定书，主要内容为：经查，陈宏、陈叶于2012年5月在居委会19组违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设一幢楼房，占地面积245平方米，水泥场地208平方米，以上行为违反了《城乡规划法》第九条的规定，依据《城乡规划法》第六十五条的规定，责令陈宏、陈叶于2015年3月11日18时前自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，本机关将依法强制拆除。
2015年3月19日，被告张芝山镇政府与原告陈宏、陈叶经协商后签订《协议书》，主要内容为：因2014年卫片执法监督检查，拆除陈宏、陈叶楼房一幢500平方米，平房800平方米，水泥场地208平方米，现就残值回购事宜，经双方协商达成协议：1、陈宏、陈叶于2015年3月21日8：30将上述房屋、场地等交张芝山镇政府拆除，拆除后的建筑材料等归张芝山镇政府所有，张芝山镇政府给予陈宏、陈叶残值回购款39.8万元，2、张芝山镇政府补贴陈宏、陈叶职工搬迁费用等1.75万元，合计41.55万元，3、张芝山镇政府力争在6个月内在土地利用总体规划中期修编期间，为陈宏、陈叶项目落地调整土地利用规划，陈宏、陈叶在办妥建设手续后，可在现厂房北侧新建配套用房，张芝山镇政府负责在土地利用总体规划中期修编期间为陈宏、陈叶项目落地调整土地规划1亩左右，陈宏、陈叶也可选择对现厂房进行四址不变维修，张芝山镇政府予以同意，4、陈宏、陈叶对本处置过程无宣传义务，且不得将本协议及复印件、影印件交任何他人，如违反上述承诺的，陈宏、陈叶应当无条件退还41.55万元及孳息。该《协议书》陈宏、陈叶签名，张芝山镇政府盖有印章，张芝山镇镇长瞿勇、镇党委副书记张峰在《协议书》上签名，同时注明“经集体研究，同意按协议依法处置”，张芝山镇政府城管队队长印卫达、张芝山镇张芝山居委会书记蔡冬岭作为在场人也在《协议书》上签名。同日，原告陈宏、陈叶填写了费用报销凭证，报销金额41.55万元，瞿勇、张峰及另一部门领导在费用报销凭证上签名，但被告未向原告支付该款。2015年3月21日，江苏中莲土地房地产资产评估造价有限公司出具苏莲估字（2015）零星工程第002号估价报告，主要内容为：根据委托方（张芝山镇政府）的估价目的（为确定被搬迁房屋货币补偿金额而评估其房产建安成新市场价，为房屋搬迁补偿提供参考依据）和估价对象（张芝山镇陈宏、陈叶户房产）状况，本次估价按照《通州区村镇住宅房屋搬迁补偿安置办法（试行）》规定的成本法估价，估价时点为2015年3月20日，估价结果：经估价测算，估价对象位于张芝山镇陈宏、陈叶户房产（砖混结构楼房建筑面积466.4平方米，砖木结构平房建筑面积871.82平方米）和装饰装潢的搬迁补偿额为人民币755127元。
2015年3月22日，被告组织人员将两原告所建的建筑面积为466.4平方米的楼房一幢和建筑面积为871.82平方米的平房拆除。因被告未能向两原告支付残值回购款及搬迁费用计41.55万元，两原告向本院提起行政诉讼。
另查，2015年3月24日，《中共南通市通州区委、南通市通州区人民政府关于通州区行政区划调整后机构设置实施意见》明确锡通科技产业园与张芝山镇实行“区镇合一”管理体制。
又查，南通市国土资源局于2013年4月9日作出通土资罚（锡）（2013）011903号行政处罚决定书，主要内容为：2012年6月起，陈叶未经批准，非法占用张芝山镇张芝山社区居委会19组集体土地3119平方米进行非农业建设，用地不符合土地利用总体规划，违反了《土地管理法》的相关规定，决定责令退还非法占用的土地，限期自行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复原状，并处以非法占用土地每平方米10元的罚款31190元。原告收到该处罚决定书后交纳了罚款。
本院认为，本案的争议焦点是：1、原、被告签订的《协议书》是否属于行政协议？2、原、被告签订的《协议书》是否有效？被告是否应履行该协议？
关于焦点1：关于原、被告签订的《协议书》是否属于行政协议问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。根据上述法律及司法解释的规定，行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经过协商达成的协议属于行政协议。行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是为了履行行政职责，实现行政管理目标，行政协议签订、履行过程中行政机关享有行政优益权，即保障履行行政管理职责的目的不被改变，在履行协议过程中，行政机关可以根据实现行政管理目的的需要单方改变、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。本案所涉《协议书》一方主体是依法享有行政职权的行政主体的被告张芝山镇政府，被告为了实现行政管理目标，配合2014年执法监督检查，故要原告将相关房屋和其他设施交由被告拆除，被告给予原告补偿残值回购款及搬迁费用，《协议书》中还约定原告不得将协议的内容让他人知晓，否则原告应无条件退还协议中约定取得的款项，《协议书》中的该约定即表明被告享有行政优益权，被告可以单方改变、解除协议的履行。故原、被告所签订的《协议书》非民事协议，应为行政协议，故原告的诉讼属于行政诉讼案件的受理范围。
关于焦点2，原、被告签订的《协议书》是否有效的问题。第一，协议的主体要件方面，案涉《协议书》一方主体是案涉建筑物和其他设施的拥有人陈宏、陈叶，另一方是具有行政职权的张芝山镇政府，时任被告张芝山镇政府法定代表人瞿勇及另一负责人张峰在协议书上签名，并加盖了张芝山镇政府的印章，双方均具有签订协议的主体资格。第二，协议的程序要件方面，案涉协议第1、2条内容是双方协商拆除两原告的建筑物及设施并予以一定补偿而达成的协议，是双方的真实意思的表示，也不超越被告的职权范围，该协议载明“经协商后达成协议”，并注明“经集体研究，同意按协议依法处置”，虽然被告以党政联席会记录中无集体讨论签订协议的记载而否认集体研究同意签订协议的事实，但被告未能举出证据对抗案涉《协议书》是经过被告张芝山镇政府集体研究的事实，且协议是以书面形式订立，符合法律规定的形式和程序。第三，协议的内容要件方面，案涉《协议书》中第1、2条的内容是关于原告同意被告拆除原告的相关建筑物设施后，被告补偿原告残值回购款和搬迁费用，拆除原告的相关建筑物及其他设施是被告为了实现行政管理目标的需要，虽然两原告所建的建筑物和其他设施的用地未经批准，也未取得规划审批手续，但案涉建筑物和其他设施的建筑材料是两原告的合法财产，当受法律保护，在正常拆除的情况下，拆除建筑物和其他设施后的建筑材料仍能保留其中一定的价值，仍有一定的使用功能，故本案中原、被告约定拆除后的建筑材料归被告所有，被告给予原告残值回购款和搬迁费用，该约定是被告在行政管理过程为了避免原告的相关合法财产遭受非正常毁损，保证原告的合法财产能得到维护，故《协议书》中第1、2条内容并不损害国家利益和社会公共利益，也不违反法律禁止性的规定，依法应确认为有效。关于《协议书》中第3条中“张芝山镇政府负责在土地利用总体规划中期修编期间为陈宏、陈叶项目落地调整土地规划1亩左右”问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第五十四条规定，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿使用方式取得。国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌出让方式出让。第六条规定，市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟定拟招标拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被告张芝山镇政府与原告约定被告负责为原告调整土地规划1亩左右不符合上述法律和规章的规定，属于超越职权，故《协议书》第3条的约定应为无效，原告要求判令被告依法补偿工业用地1.8亩的诉讼请求依法不能支持。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。故原、被告所订《协议书》第3条无效并不影响《协议书》第1、2条的法律效力。
综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容。故被告在拆除原告的建筑物及设施后，应按照其与两原告签订的《协议书》第1、2条的约定履行给付义务，建筑物被拆除后的建筑材料按约定归被告所有。因原、被告所订《协议书》中未有支付利息的约定，故原告要求被告支付利息2.08万元的请求依法难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款、第十六条的规定，判决如下：
一、被告南通市通州区张芝山镇人民政府履行与原告陈宏、陈叶签订的《协议书》第1、2条的约定履行给付义务，于本判决发生法律效力之日起30日内给付原告陈宏、陈叶人民币415500元。
二、驳回原告陈宏、陈叶的其他诉讼请求。
案件受理费7532元，由被告南通市通州区张芝山镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币7532元，（该院开户行：中国银行南通西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 刘 斌
人民陪审员 沈丽华
人民陪审员 环爱云
二〇一六年八月三十日
见习书记员 冯君妍
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款：
被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款：
原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条：
对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。