福建省平潭县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）岚行初字第12号
原告何厚发，男，1963年4月19日出生，汉族，平潭县人，住福建省平潭县。
被告平潭县公安局，住所地平潭县。
法定代表人陈昌明，局长。
委托代理人周建平，平潭县公安局潭东派出所副所长。
委托代理人欧雅萍，平潭县公安局法制大队科员。
原告何厚发不服被告平潭县公安局治安行政处罚及行政赔偿一案，本院于2014年10月10日立案受理后，于2014年10月11日向被告送达起诉书副本及应诉通知书，被告在法定期限内向本院递交了相关证据材料和答辩状。本院依法组成合议庭，于2014年10月27日召开了审前会议进行了证据交换，同年10月30日公开开庭审理了本案。原告何厚发，被告的委托代理人周建平、欧雅萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平潭县公安局于2014年7月18日作出《行政处罚决定书》，认定：何厚发多次到北京中南海非正常上访，并分别于2014年7月3日、7月4日、7月10日、7月11日、7月12日、7月15日在中南海上访，被北京市西城分局府右街派出所训诫，不听劝阻。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对何厚发处以行政拘留十日，并已执行。
原告何厚发诉称：原告因其弟和母被打、耕地被占、房屋被强拆等问题未得到赔偿，逐级上访无果，进京正常上访，反被基层领导屡次派员上京强行截访，不但不予解决访民的实际相关事项，且进行拘留。
原告认为：一、被告平潭县公安局对原告作出行政处罚认定事实错误。原告在上访过程中一直是正常反映诉求，未扰乱单位秩序。原告的行为未违法不应受到行政处罚。二、被告平潭县公安局不具有对原告作出行政处罚的管辖权。北京市公安机关未向被告移交对原告作出处罚的相关手续。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。原告在上访过程中如有违法，也应由北京市公安机关处罚。三、北京市公安机关对原告进行训诫后，被告平潭县公安局又对原告处以行政处罚，属“一事两罚”。四、被告平潭县公安局行政执法程序违法。原告被接访人员接回平潭县时，未发放传唤通知书、行政拘留家属通知书以及平潭县拘留所解除拘留证明书。调查笔录和证人证言无捺指印，程序违法。
综上所述，被告对原告作出的行政处罚，认定事实和适用法律错误，程序违法，请求依法判令：一、撤销平潭县公安局《行政处罚决定书》；二、被告赔偿非法拘留原告十日所造成的精神损害抚慰金30000元及赔偿金20000元，共计50000元人民币；三、被告负担本案全部诉讼费用。
被告平潭县公安局辩称：一、2013年以来何厚发多次向多个部门信访其房屋被强拆，租房费、补偿费未到位等事项，2014年2月26日，平潭县澳前镇人民政府就其信访事项向其答复。后，何厚发未按《信访条例》规定，就其信访事项向有关部门提出复查、复核申请，而是于2014年5月、7月间，多次到北京中南海周边地区进行非正常上访。期间何厚发多次被当地公安机关予以训诫，并分别于5月间、7月18日被平潭县政府指派相关部门的工作人员自北京接回。以上事实有原告何厚发本人陈述、证人证言、训诫书及其他证明材料等证据予以证明，被告对何厚发的行政处罚事实清楚、证据充分。
二、被告在工作中发现原告何厚发存在涉嫌扰乱单位秩序的违法行为，受案后，依法对何厚发进行传唤。在查清何厚发违法事实后，于处罚前依法将拟对何厚发进行行政处罚的事实、理由及依据对其进行告知，同时告知其依法享有的陈述权、申辩权。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一部分第一条、第二条之规定，对何厚发处以行政拘留十日的行政处罚，程序合法、适用法律正确。
三、原告诉讼理由不能成立。㈠北京市公安局西城分局对原告何厚发的训诫并非行政处罚措施，而是公安机关依法规范信访秩序，对非正常上访行为进行劝阻、批评、制止，是对信访人进行法律教育的一种措施。原告何厚发在多次因非正常信访被公安机关予以训诫的情况下，仍未悔改，继续到中南海周边非正常信访，其行为已构成“扰乱单位秩序”。“一事两罚”一说不成立。㈡原告何厚发进京非正常上访，北京市公安局西城分局府右街派出所对其进行训诫后，将其送至北京市马家楼接济服务中心，后该中心将相关手续移交给平潭县接访干部一并带回平潭。在此期间，被告发现原告存在扰乱单位秩序的违法行为，遂对其依法进行传唤，展开调查并最终作出处罚决定。“非移交不得处罚”一说不成立。㈢原告自收到平潭县澳前镇人民政府《信访事项处理答复意见书》后，未按照《信访条例》第十八条第一款、第三十四条的规定，以复查复核的形式进行权利救济，而是违反规定，以越级、到非信访接待场所信访等形式进行非正常上访，在多次被公安机关训诫后仍坚持非正常上访，扰乱了单位秩序，其行为已违法。“行为系维权而非违法”一说不成立。㈣被告依法对原告扰乱单位秩序行为予以相应的治安处罚，不存在“违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害”的情况，且原告在庭审中无法举证证明该主张。原告提出赔偿50000元的要求无事实依据和法律依据。㈤根据2014年7月18日被告对原告所作的询问笔录，办案单位告知何厚发将对其传唤，要求其提供家属联系方式，原告沉默不语；询问结束后，原告表示拒绝签名和捺指印；被告在查清何厚发违法事实后，依据相关法律对何厚发处以行政拘留决定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条第一款第五项、第一百五十一条第三款之规定，拒不提供家属联系方式的，可以不予通知。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第一款之规定，拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。被告办案民警依法在相关文书及笔录中注明并签名。
综上所述，被告平潭县公安局对原告何厚发的处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确、程序合法，请求法院驳回原告诉讼请求，维持被告处罚决定。
被告平潭县公安局在法定期限内提供的证据（均为复印件）有：
一、认定事实和程序的依据有：
证据一、《行政处罚决定书》，证明对违法行为人何厚发的处罚决定；
证据二、《受案登记表》，证明案件的来源；
证据三、受案回执，法律文书；
证据四、何厚发询问笔录；
证据五、翁祖嘉询问笔录；
证据六、工作说明；
证据七、情况说明；
证据四至证据七共同证明违法事实；
证据八、《行政处罚告知笔录》，证明公安机关履行告知义务；
证据九、《行政拘留执行回执》，证明对违法行为人的执行情况；
证据十、北京市公安局西城分局2014年7月3日、4日、10日、11日、12日、15日训诫书六份，证明违法事实；
证据十一、区管委会证明，证明违法事实；
证据十二、《传唤通知书》；
证据十三、《行政拘留家属通知书》；
证据十二至十三均为法律文书，证明被告履行告知义务，程序合法；
证据十四、何厚发、翁祖嘉户籍证明二份，证明身份情况；
证据十五、何厚发前科查询证明，证明原告何厚发前科材料；
证据十六、《信访事项处理答复意见书》及送达回执；
证据十七、何文述被故意伤害一案有关材料；
证据十八、何厚发关于其母被打一事信访相关材料；
证据十六至十八共同证明信访事项办理情况；
证据二十四、案件研究笔录，证明何厚发系非法上访行为，被告经集体研究，对原告作出行政处罚决定，程序合法；
二、适用法律依据有：
证据十九、《中华人民共和国人民警察法》第七条，证明权利来源；
证据二十、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款，证明被告拥有管辖权；
证据二十一、《信访条例》第十八条第一款、第三十四条、第三十五条、第四十七条第二款，证明处罚依据；
证据二十二、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项，证明处罚依据；
证据二十三、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》中第一部分“对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理”第一条、第二条之规定，证明处罚依据。
经庭审质证，原告对被告所提供证据一的真实性无异议，对合法性、关联性、证明对象有异议，我没有犯罪事实，法律依据不符，对我拘留十天程序违法。证据二的真实性无异议，对合法性、关联性、证明对象有异议，应当由北京公安对我处理，而平潭公安局无权进行处理。法律规定八小时内查证犯罪事实，应当由北京公安受案，而平潭公安局是无权受案登记的。证据三的质证意见同证据二。证据四的《权利义务告知书》我没看到，也没读给我听过；《询问笔录》有叫我做笔录，但我本来是去解决问题的，被押去做笔录是非法的。笔录我没有签字。证据五的《权利义务告知书》是给翁祖嘉的，真实性、合法性、关联性、证明对象我不知道。对《翁祖嘉询问笔录》有异议，他们以骗我“回去解决问题”的方式押我回去做笔录。复印件没有翁祖嘉的手印，原件与复印件不符。2014年7月16日我有去北京上访，他有去马家楼接我，但接我回来应该解决问题而不是接回来拘留。这份笔录的全部过程都是违法的。证据六的《情况说明》根本不是事实，他没有叫我吃饭过，与当时的实际情况是不符的。没有捺手印的证据不能成立。证据七郑伟本人没有捺手印，随时可以添改内容，证明内容应该捺手印，这违法程序，不符合事实。证据八的《行政处罚告知笔录》现在才看到这份材料，我当时根本没有看到，没有签字。证据九的质证意见同证据八。证据十《训诫书》应当交给我本人，我当时都没看到，也没给我，不应该交给接访人，这是违反程序的。证据十一的我有申请复核，我有寄给尤猛军、李德金、林杰等人，他们接见我三四次。这个《说明》不符合事实。证据十二、证据十三我根本没见过，没有给我。证据十四我本人的户籍信息真实性、合法性、关联性、证明对象无异议，翁祖嘉的户籍信息我不知道。证据十五的前科查询证明与本案无关。证据十六的真实性、合法性、关联性、证明对象无异议，《答复意见书》有收到。证据十七我弟弟的事情怎么处理我也不知道，与本案无关。证据十八平潭综合实验区信访登记表的相关材料，《回访登记表》是不是我的签名我也忘记了，我妈妈的事情还没解决，受伤还没赔偿。证据十九至二十四的法律法规不符合我的实际情况，我没有违法，整个程序违法。
原告提供的证据材料有：
证据一、居民身份证，证明原告的身份情况；
证据二、平潭县公安局《行政处罚决定书》，证明福建省平潭县公安局对原告作出行政处罚拘留十日；
证据三、邮件交寄清单，证明原告到中南海是邮寄信件，不是上访；
证据四、包括两份文件：第一份是北京市公安局西城分局所作出的《登记回执》；第二份是北京市公安局西城分局所作出的《政府信息不存在告知书》，证明原告不存在到中南海周边非正常上访、扰乱公共场所秩序的信息公开依据；
证据五、（系提交复印件）2012年2月4日《中共政法委关于处理上访人员的要求规定》，证明被告非法拘留的文件依据；
证据六、（系提交复印件）《中共中央办公厅国务院办公厅印发﹤关于依法处理涉法信访问题的意见﹥的通知》，证明被告未依照中办发文件执法；
证据七、（系提交复印件）2014年1月7日至8日有关领导的重要讲话，证明被告未依照有关领导重要讲话精神明确指出强调的规定依法办事。
经庭审质证，被告对原告提供的证据一至证据二的真实性、合法性、关联性、证明对象均无异议。证据三的显示投递时间是2014年7月3日，无法证明原告不是到北京上访，而2014年7月3日、4日、10日、11日、12日、15日原告被北京市公安局西城分局府右街派出所予以6次训诫，该投递清单只能证明原告当日的某个行为。证据四的真实性、合法性无异议，关联性有异议，依据《政府信息公开条例》第九至十一条，政府信息公开范围不包括对信访人的训诫相关文书信息。北京市公安局西城分局府右街派出所提供给被告的证据十《训诫书》，能证明原告到中南海周边非正常上访受到训诫的事实。对证据五至七的真实性、合法性、关联性、证明对象均有异议，被告经查询互联网及走访政法委工作人员，查无原告提供的相关内容。
本院对上述证据作如下确认：
第一、关于被告提供的证据：被告提供的证据真实、合法，且与本案具有关联性，应对其证明效力予以确认。至于被告证据六和证据七，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十四条之规定，书面材料提供人可以签名或捺指印，而该证据系提供人本人书写的书面材料并有签名，符合法律规定。原告在被告询问时，沉默不语，不提供家属联系方式，并拒绝在相关文书签字或捺指印，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条规定，拒不提供家属联系方式的，可以不予通知；第六十三条规定，拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。本案被告办案民警依法在相关文书及笔录中注明并签名，并无违法。原告异议不能成立。
第二、关于原告提供的证据：㈠证据1-2，具备证据特征，应予以采纳。㈡证据3-4，真实性应予确认，但不能证明原告的举证目的。㈢证据5-7，原告提供无法核对的复印件作为证据，被告对其真实性、合法性、关联性以及证明对象均有异议。根据《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的规定》第五十七条第（六）项的规定：“下列证据材料不能作为定案依据：当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品”、第七十一条第（五）项的规定：“下列证据不能单独作为定案依据：无法与原件、原物核对的复制件或者复制品”，原告仅向法庭提交无法核实的复印件，庭审中也未提供原件进行质证，被告不予认可，在无其他证据相佐证的情况下，难以确认其真实性；且其无法证明原告举证目的，不能作为本案定案依据，应不予采纳。
本院根据上述有效的证据，查明如下事实：
2014年何厚发以其弟和母亲被打、耕地被占、房屋被强拆未赔为由进京上访，平潭澳前镇人民政府于2014年2月26日和6月11日先后出具《信访事项处理答复意见书》，对原告的诉求作出相应的答复，并以邮寄方式将《信访事项处理答复意见书》送达至何厚发。嗣后，何厚发未按《信访条例》规定，不服《信访事项处理答复意见书》具体事项向上一级行政机关提出复查、复核申请。
原告何厚发于2014年5月和7月间多次到北京中南海周边地区等非信访接待场所上访，并于2014年7月3日、4日、10日、11日、12日、15日被北京市公安局西城分局府右街派出所6次训诫，北京市公安局西城分局府右街派出所将何厚发进京信访和被训诫的相关材料通过接访人员带回，移交被告平潭县公安局，被告平潭县公安局于2014年7月18日以何厚发非正常上访为由作出《行政处罚决定书》，对原告何厚发处以行政拘留十日，并已执行。原告不服，遂向本院提起行政诉讼及行政赔偿请求。
另查，原告何厚发拒绝在《传唤证》、《被传唤人家属通知书》、《行政拘留家属通知书》、《行政处罚告知笔录》、《行政处罚决定书》以及《何厚发询问笔录》上签名捺印，在上述法律文书上，均由两名办案民警在笔录上作出说明并签名。
至于何厚发的信访诉求，原告何厚发曾因其他原因被处理，户口回迁后村里未分给责任田，平潭县澳前镇人民政府已同意按村里的人均责任田亩数予以补偿，何厚发户的房屋征迁补偿协议由何厚发夫妇及家人签名或委托签名，何厚发未去办理相关手续；其弟何文述被伤害之事已协调解决；原告信访诉求其母亲被伤害之事无提供相关证据，且原告于2013年9月26日在平潭县公安局群众信访问题回访表中的信访意见为“案件已结，本人自愿停访息诉。”
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款的规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案违法行为虽发生于北京市，但由于违法行为人居住于福建省平潭县。被告平潭县公安局作为平潭县的公安机关，有权依法负责本行政辖区内的治安管理工作。因此，被告对原告作出被诉具体行政行为具有合法的权力来源。原告关于被告平潭县公安局不具有对原告作出行政处罚管辖权的主张，不能成立。
根据《信访条例》及《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定，训诫是公安机关对非正常信访人员的一种教育方式，不属于《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》所规定的行政处罚的范畴。因此，原告何厚发关于被告平潭县公安局在北京市公安局西城分局对其训诫后不能再对其进行行政拘留处罚的主张于法无据，本院不予采纳。
根据《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一部分对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理第二条规定，违反《信访条例》，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核；符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。原告进行信访，应当依法有序进行。而原告虽主张其多次到平潭县人民政府办公室请求信访事项复查、复核，但未提供证据证明其已依照法定程序、通过法定途径以复查、复核的形式进行权利救济。且原告于2014年5月至7月期间，多次到北京中南海周边地区等非信访接待场所进行非正常上访，被公安机关多次训诫，其应当明知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，到中南海周边违规信访系扰乱单位秩序的违法行为。因此，关于原告到中南海周边是去寄信，而非“到不适合上访的场所上访”，未扰乱单位秩序的主张，理由不充分，本院不予支持。
综上，被告平潭县公安局经集体研究，决定对原告何厚发作出行政处罚，并在处罚前已履行告知义务，事实清楚，程序基本合法，适用法律正确。原告诉请撤销的理据尚不充分，应不予支持。鉴于原告关于被告具体行政行为违法的主张不能成立，其要求被告赔偿精神损害抚慰金和赔偿金共计50000元的请求，无事实和法律依据，本院不予采纳。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告何厚发的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，由原告何厚发负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。
审 判 长 佘 坚
代理审判员 郑洁虹
人民陪审员 陈时兰
二〇一四年十一月二十七日
书 记 员 吴旭新
附：本案适用的主要法律条文
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥
若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第三十四条信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。
第三十五条信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。
复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。
信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
第四十七条违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。
经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》
一、对扰乱信访工作秩序违法犯罪的处理
1、违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二项规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。
2、违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。