宁波市海曙区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬海行初字第109号
原告方照炯。
被告宁波市道路运输管理局，住所地浙江省宁波市江东区通途路836号。
法定代表人李毅，局长。
委托代理人张兴继（特别授权代理），宁波市道路运输管理局工作人员。
委托代理人杨始育（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。
第三人宁波市汽车运输集团有限公司，住所地浙江省宁波市江北区大庆南路445号。
法定代表人徐天云，董事长。
委托代理人彭东海，宁波市汽车运输集团有限公司工作人员。
原告方照炯不服宁波市道路运输管理局（以下简称市运管局）、第三人宁波市汽车运输集团有限公司（以下简称宁波汽运公司）公路行政许可一案，于2015年11月30日诉至本院。本院于同日受理后，于2015年12月1日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月23日依法公开开庭审理了本案，原告方照炯到庭参加诉讼，被告市运管局的出庭应诉负责人钟敏鸣，委托代理人张兴继、杨始育，第三人的委托代理人彭东海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月29日，原告方照炯向被告市运管局提出了“申请继续实施货运出租汽车行政许可”的申请。10月29日，被告市运管局作出了道路运输行政许可申请不予受理决定书（编号：ZJ0200201510299001），决定对原告提出的申请不予受理，并当场送达原告。
原告方照炯起诉称：1996年12月，当时的被告依照浙江省交通厅作出的《浙江省货运出租汽车管理办法》（浙交（1996）486号）设定的行政许可授权，当月在宁波大市区投放1088辆货运出租汽车并安装了顶灯、计价器。其中投放给第三人约350辆，投放要求是实行总量控制，当时的主管部门还规定：车辆原则上要投放给单位，所以投放给个人只是少数几辆。这样，货运出租汽车一直营运至2002年夏天，第一辆车也已接近报废期了，如果当时的被告能依照2001年10月18日由国务院批转的《关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》国发（2001）33号第二条（四）项的规定做，该行政许可应予取消了。可是被告却不对照上述国务院发布的通知办，又于2002年依照宁波市政府作出的《宁波市货运出租汽车管理办法》所授权的行政许可，再延续了货运出租汽车的营运期。然而仅过了一年，2003年国务院又发布《关于贯彻实施中华人民共和国行政许可法的通知》（国发（2003）23号），至此，被告还是不作行动。直到2004年《中华人民共和国行政许可法》正式实施，办法第八十三条第二款明确规定：“本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法的规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。”但被告仍然不对照法律的规定去宣布撤销货运出租汽车行政许可并注销营运证，这是明显的行政不作为。再说，这次被告作出的编号为（ZJ0200201510299001）的行政不予受理决定书所依据的（甬政告（2007）13号）文的第一条这样表述：“一、根据国家、省有关法律、法规的规定，货运出租经营许可已停止。”市区已有的货运出租汽车符合营运车辆安全技术要求的，可以继续营运，继续享受货运出租汽车的道路通行权。问题在于，既然宁波市政府已按照法律的规定，撤销了货运出租汽车的行政许可，那就应该按《中华人民共和国行政许可法》第七十条第四项的规定，在撤销的同时注销营运证。宁波市政府的上述规定还违反了《行政许可法》第七十四条第一款第一项的规定。而该通告的第六条又是这样决定：“本通告自发布之日起施行，《宁波市市区货运出租汽车管理办法》同时废止。”事实上，该条决定也违反了《行政许可法》第六十九条第四款的规定，因为在撤销行政许可的同时，必须定会给许可对象（利益相关人）带来财产上的损失，因此，在撤销许可的同时应该先予赔偿。这样才符合法律条文的定义，所以上述两条通告的规定都有不合法之嫌。再说我们开货的司机早在2007年8月份的时候及以后已进行过多次信访，但一次次都被行政机关的工作人员敷衍拖办。这样的情况给我们生活带来了诸多的苦恼，有的人刚把车辆买进，就被宁波市政府的一纸通告使车辆变成了“烫手山芋”，像这样的事情说起来有一大堆。综上所述，被告不依法定程序履行法定职责，侵犯了原告的合法财产利益，由此造成的财产损失包括以下几项：一、2004年4月26日购买车辆（包括营运证），价款计人民币贰拾叁万玖千伍佰元整。二、从1996年底始至2008年底共12年（每月付给公司计捌佰玖拾元）12年粗略合计12万8千元，再加上押金壹万元及杂费支出合计5万元，共计壹拾柒万捌仟元整。两项合计为肆拾壹万柒仟伍佰元整。（未计利息）。最后，1、请求判决撤销被告所作的（ZJ200201510299001号）行政不予受理决定书；2、请求审查确认（甬政告（2007）13号）（浙交（1996）486号）、（甬政发（2002）57号）文件违法；3、要求被告赔偿原告43万元人民币，包括车辆购买费用239500元，以及交给第三人的管理费用（每个月890月，从1997年1月份至2008年7月）。
原告方照炯为证明其主张向本院提交如下证据：
1.机动车辆转让协议书、机动车行驶证、机动车驾驶证、收条、道路运输证、车辆移交单各1份，拟证明原告受让承包了轻型普通货车（车牌号：浙B×××××）；
2.甬政告（2007）13号《宁波市人民政府关于规范市区道路货运市场经营秩序的通告》、甬政发（2002）57号《宁波市市区货运出租汽车管理办法》、浙交（2007）310号《关于公布行政规范性文件清理结果的通知》、浙交（1996）486号《关于印发〈浙江省货运出租汽车管理办法〉的通知》各1份，拟证明上述规范性文件违法。
以上证据均系与原件核对无异的复印件。
被告市运管局答辩称：被告作出的不予受理决定书事实清楚，法律依据充分。被告经审查后决定不予受理，理由为：首先，申请主体资格不符，车辆行驶证及营运证业户为宁波市汽车运输有限公司，不是原告方照炯。第二，依据《中华人民共和国道路运输条例》、《浙江省道路运输管理条例》、《道路货物运输及站场管理规定》所规定的道路货物运输均无“货运出租”类别。第三，根据宁波市《关于规范市区道路货运市场经营秩序的通告》，货运出租的经营许可已经停止。根据上述理由，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定，被告依法作出不予受理决定。被告向原告作出的不予受理决定书程序合法：2015年10月29日原告提出行政许可申请，被告工作人员经审查后认为不符合法律规定，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条，立即告知不予受理，并作出书面决定书当场送达。关于《关于规范市区道路货运市场经营秩序的通告》（甬政告（2007）13号）等规范性文件说明：1、《关于规范市区道路货运市场经营秩序的通告》（甬政告（2007）13号）是宁波市政府依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《浙江省道路运输管理条例》制定并发布的，并未违反法律法规的相关规定，《通告》内容主要为宁波市人民政府根据法律规定停止货运出租经营许可，做好货运出租汽车报废管理工作，规范运输市场和交通秩序以及废止《宁波市市区货运出租汽车管理办法》（甬政发（2002）57号）。2、《浙江省货运出租汽车管理办法》（浙交（1996）486号）已经废止。关于损失赔偿问题：货运出租汽车经营权是政府无偿许可经营的，严禁经营权的私下转让、买卖，原告非法受让及营运所产生的费用及损失无权要求被告承担。同时，《关于规范市区道路货运市场经营秩序的通告》（甬政告（2007）13号）中明确规定“市区现有的货运出租汽车符合营运车辆安全技术要求的，可以继续营运，继续享受货运出租汽车的道路通行权；达不到营运车辆安全技术要求的，禁止继续营运；达到国家规定的强制报废标准，予以报废，并不再更新货运出租汽车”。原告要求被告予以赔偿，不符合《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第四款和《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定应予以行政赔偿的情形。综上，被告对原告的申请事项作出不予受理决定书事实清楚、证据充足、于法有据、程序合法。原告诉求事实证据不足，理由不充分，请求法院依法予以驳回。
被告市运管局为证明被诉行政行为合法，于2015年12月14日向本院提交证据如下：
1.浙江省道路运输行政许可申请书、道路运输证、机动车行驶证、机动车驾驶证各1份，拟证明原告的申请事项和材料证明了申请主体应为宁波汽运公司；
2.道路运输行政许可申请不予受理决定书（编号：ZJ0200201510299001）、送达回证各1份，拟证明被告依法处理，程序合法。
以上证据均系与原件核对无异的复印件。
被告市运管局向本院提交的作出被诉行政行为的法律法规依据如下：
1.《中华人民共和国行政许可法》第三十二条；
2.《中华人民共和国道路运输条例》；
3.《浙江省道路运输条例》；
4.《道路货物运输及站场管理规定》第二条；
5.甬政告（2007）13号《宁波市人民政府关于规范市区道路货运市场经营秩序的通告》。
第三人宁波汽运公司当庭陈述称：1.对原告提出的赔偿要求不予认同，因为在合同中有明确规定，所有收入均归原告，原告每月需要承担管理费。2.原告是2004年7月开始挂靠的，之前承包人并不是原告，管理费交到2008年底，现在一直没交过。原告要求赔偿的费用本身就是市场风险，必须是由原告自己承担。第三人宁波汽运公司未提供证据。
对当事人提交的证据（含被告提交的依据），本院当庭予以出示，并交由当事人进行质证。
原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据1的真实性无异议，但认为由于第三人拒绝委托原告代为申请行政许可，原告才以自己的名义提出申请；对证据2的真实性无异议，对合法性有异议。对法律法规依据无异议，但认为法律未明确规定涉案的行政许可，被告不能擅自设定行政许可。
被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1中的机动车辆转让协议、收条、车辆移交单的真实性、关联性有异议，对证据2的真实性无异议，但认为除了甬政告（2007）13号《宁波市人民政府关于规范市区道路货运市场经营秩序的通告》外，其他三份文件与本案无关联，并不是被告作出行政行为的依据。
第三人对原告提交的证据1中的机动车辆转让协议、收条、车辆移交单的真实性有异议，对证据2无异议。第三人对被告提交的证据及法律法规依据，均无异议。
本院结合原、被告双方当事人的庭审相关陈述，对上述证据作如下认证：
1、对原告提交证据的认证情况
对证据1中的机动车辆转让协议、收条、车辆移交单，因被告、第三人均有异议，同时与本案行政许可申请并无关联，本院不予采纳；对证据2中的甬政告（2007）13号《宁波市人民政府关于规范市区道路货运市场经营秩序的通告》予以采纳，其他证据与本案无关。
2、对被告提交证据的认证情况
对证据1，与本案相关，本院予以采纳；对证据2的真实性予以认定，对其合法性将在后文叙及。
本院经审理查明：原告于2004年期间受让了轻型普通货车（车牌号：浙B×××××）的承包权，用于货运出租。该车行驶证注明，所有人为宁波汽运公司，使用性质为货运。该车道路运输证注明，业主名称为宁波汽运公司，经营范围为货运（货运出租）。2015年10月29日，原告向被告提出了“申请继续实施货运出租汽车行政许可”的申请，被告经审查认为原告的申请主体资格、申请事项不符，作出了道路运输行政许可申请不予受理决定书（编号：ZJ0200201510299001），决定对原告提出的申请不予受理，并当场送达原告。
本院认为：根据《中华人民共和国道路运输条例》第二条、第七条的规定，被告负责道路运输管理工作，可以受理道路运输经营相关行政许可的申请。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条、第十六条的规定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为；行政许可的设定和实施应当根据《中华人民共和国行政许可法》的要求，依法制定。本案争议焦点在于：一、货运出租汽车行政许可是否依法现行存在；二、甬政告（2007）13号《宁波市人民政府关于规范市区道路货运市场经营秩序的通告》、甬政发（2002）57号《宁波市市区货运出租汽车管理办法》、浙交（1996）486号《关于印发〈浙江省货运出租汽车管理办法〉的通知》是否违法。
关于焦点一，本院认为根据2012年修订的《中华人民共和国道路运输条例》第二条、第二十四条和第二十五条的规定，道路运输经营包括客运经营和货运经营，货运经营分为从事危险货物运输经营和从事危险货物运输经营以外的货运经营。因此，货运经营的行政许可中并未包括货运出租汽车行政许可。同时根据2012年实施的《浙江省道路运输条例》第二条，有关道路运输经营的规定中，也无货运出租汽车行政许可的内容。故被告依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条的规定，决定不予受理原告的货运出租汽车行政许可申请，并无不当。原告虽在诉请中要求被告赔偿车辆承包经营等财产损失，但该诉求与被告作出的涉案行政行为并无关联。同时，行政赔偿的前提是行政行为违法并造成损害，而本案中被告所作行政行为合法，原告诉请赔偿缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
关于焦点二，本院认为，被告作出不予受理决定的规范性文件依据是甬政告（2007）13号《宁波市人民政府关于规范市区道路货运市场经营秩序的通告》，因此甬政发（2002）57号《宁波市市区货运出租汽车管理办法》和浙交（1996）486号《关于印发〈浙江省货运出租汽车管理办法〉的通知》规范性文件的合法性，不属于本案审查范围。甬政告（2007）13号规范性文件由宁波市人民政府作出，其内容是针对本市货运出租汽车行政许可所依据的法律、法规及规章发生了变化之后，依法进行相应处理的规定。该文件符合《中华人民共和国行政许可法》等法律、行政法规的精神。原告请求确认该文件违法，并无事实和法律依据，本院不予支持。
综上，本院认为被告所作行政行为，程序合法，事实清楚，适用法律法规正确。原告诉请依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告方照炯的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告方照炯负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 贾丰荣
代理审判员 张 严
人民陪审员 杨建国
二〇一五年十二月二十三日
代书 记员 陈雨晴
附本案相关的法律、法规和规范性文件：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2.《中华人民共和国行政许可法》
第二条本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
第十六条行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
第三十二条行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；
（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；
（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；
（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；
（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。
行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
3.《中华人民共和国道路运输条例》
第二条从事道路运输经营以及道路运输相关业务的，应当遵守本条例。
前款所称道路运输经营包括道路旅客运输经营（以下简称客运经营）和道路货物运输经营（以下简称货运经营）；道路运输相关业务包括站（场）经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训。
第二十四条申请从事危险货物运输经营的，还应当具备下列条件：
（一）有5辆以上经检测合格的危险货物运输专用车辆、设备；
（二）有经所在地设区的市级人民政府交通主管部门考试合格，取得上岗资格证的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员；
（三）危险货物运输专用车辆配有必要的通讯工具；
（四）有健全的安全生产管理制度。
第二十五条申请从事货运经营的，应当按照下列规定提出申请并分别提交符合本条例第二十二条、第二十四条规定条件的相关材料：
（一）从事危险货物运输经营以外的货运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请；
（二）从事危险货物运输经营的，向设区的市级道路运输管理机构提出申请。
依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。
货运经营者应当持道路运输经营许可证依法向工商行政管理机关办理有关登记手续。
4.《浙江省道路运输条例》
第二条在本省行政区域内从事道路运输经营、道路运输相关业务经营和相关管理活动，适用本条例。
本条例所称的道路运输经营，是指单位或者个人以汽车为他人提供道路旅客运输或者道路货物运输服务的经营活动，包括班车客运、包车客运、公共汽车客运、出租汽车客运等道路旅客运输经营和道路货物运输经营。
本条例所称的道路运输相关业务经营，包括道路运输站（场）经营、机动车维修经营和营运车辆维修质量检验经营、机动车驾驶员培训经营和汽车租赁经营。