广东省化州市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）茂化法行初字第60号
原告化州市广东鉴江经济开发试验区大桥村下三合口经济合作社。
法定代表人曾亚强，男，该社社长。
诉讼代理人李国华，男，广东和发律师事务所律师。
被告化州市住房和城乡规划建设局。
法定代表人李超群，男，局长。
诉讼代理人梁明，男。
诉讼代理人严立富，男。
被告广东鉴江经济开发试验区管理委员会。
法定代表人李秋儒，男，主任。
诉讼代理人莫志艺，男。
被告广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部。
负责人凌彪，男，该规划部的负责人。
第三人曾景新，男，汉族，住广东省化州市鉴江区。身份证号码×××2115。
诉讼代理人杨小侦，女。
原告化州市广东鉴江经济开发试验区大桥村下三合口经济合作社认为被告广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部作出的编号485《建设用地规划许可证》的具体行政行为违法，于2015年11月18日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于同年11月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年12月24日公开开庭审理了本案。原告化州市广东鉴江经济开发试验区大桥村下三合口经济合作社的诉讼代理人李国华，被告化州市住房和城乡规划建设局的诉讼代理人梁明、严立富，被告广东鉴江经济开发试验区管理委员会的诉讼代理人莫志艺，被告广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部的负责人凌彪，第三人曾景新及其诉讼代理人杨小侦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，位于广东鉴江经济开发试验区银威花园西区64号建设用地原是原告村集体耕地，1994年4月经鉴江区征收后返还给原告曾康寿队的留用地。返还64号地当时，因该地与原告曾耀伟队有争议，原告及大桥管理区对64号地不作安排给村民作建房建设用地，留作原告村集体使用。原告当时与大桥管理区对曾康寿队返还地分配方案中，对第三人曾景新因与曾志权未分户属同一户，按其当时户人数是6人，已分配到79-4号地，并没有给第三人曾景新分配留作原告集体使用的64号地。然而，第三人曾景新不经原告村集体同意和安排，擅自在原告村集体所有的64号留用地非法建房，对第三人曾景新的非法占地建房行为，原告先后历年向有关部门投诉反映，要求处理未果。最近第三人曾景新又准备在非法侵占村集体64号地加层建房时，原告信访要求处理时得知第三人曾景新侵占原告村集体的64号留用地，于1996年8月8日利用违法欺骗手段，骗取被告并由被告化州市鉴江经济开发试验区管理委员会规划部办理了编号485号《建设用地规划许可证》。被告化州市鉴江经济开发试验区管理委员会规划部于1996年8月8日发人第三人曾景新的《建设用地规划许可证》，不经公示，不征得土地所有权和使用权人即原告的同意，对第三人曾景新尚未履行选址程序，没有取得土地来源及权属，不依法依规进行审查，马虎草率给第三人曾景新发放《建设用地规划许可证》，明显办证程序违法，办证缺乏事实和法律依据，给第三人曾景新的发证行为是错误的。根据《城市规划法》第九条规定，原化州市城建局现被告化州市住房和城乡规划建设局是规划行政主管部门，主管负责本行政区域的城市规划工作，涉诉核发建设用地规划许可证的职能是属于被告化州市住房和城乡规划建设局的。因此，被告化州市住房和城乡规划建设局对职能被滥用，有权监督纠正或撤销但不作为。被告化州市鉴江经济开发试验区管理委员会规划部是被告化州市鉴江经济开发试验区管理委员会下属单位，被告化州市鉴江经济开发试验区管理委员会和被告化州市鉴江经济开发试验区管理委员会规划部依法没有核发建设用地规划许可证职能，其作出建设用地规划许可的具体行政行为，属滥用职权，且发证行为错误，更应依法予以撤销。综上所述，被告的发证行为严重违法，侵犯了原告的土地所有权和使用权，为维护原告的合法权益，特具状向法院起诉，恳请法院依法作出判决。
原告向本院提交了如下证据：1、建设用地规划许可证，证明被告的发证行为及该发证行为不经原告安排，缺乏用地来源，是违法的。2、决定，证明原告对第三人不经集体同意欺骗被告发证，召开村民大会，通过法律途径收回的决定。3、分配土地方案，证明原告及大队对留用地的分配是按每户人口作分配方案的。4、征地留用地分配四至图，证明原告64号留用地并没有安排给第三人，被告发证给第三人无依据，属发证违法。5、申述，证明原告群众对第三人的侵权行为骗取发证，要求政府处理。
被告化州市住房和城乡规划建设局辩称，一、鉴江区管委会及鉴江区规划部没有滥用职权，化州市住房和城乡规划建设局不存在行政不作为的渎职行为。1、化州市人民法院在2015年9月25日依法作出的（2015）茂化法行初字第35号《行政裁定书》中证实，原告请求撤销的《建设用地规划许可证》（编号：485）是鉴江区规划部作出的，不是我局作出的具体行政行为，我局与鉴江区规划部是各自独立的行政单位，机制改革后我局虽从原化州市城建局接收了城市规划建设管理职能，但没有接收鉴江区规划部作为我局内设或下设工作机构，鉴江区规划部依然作出鉴江区管委会职能部门独立行使行政职权。2、1993年2月4日广东省人民政府下发《关于设立鉴江经济开发试验区的批复》（粤府函（1993）53号）中明确，“同意化州县利用境内京界山坡地集中进行工业开发，并在此设立鉴江经济开发试验区”。同年8月30日中共化州县委员会下发《关于广东鉴江经济开发试验区若干问题的决定》（化发（1993）22号），明确了鉴江区管委会及鉴江区规划部的职责，文件中明确“为了学习、借鉴外地的经验，加快鉴江区的建设，增强开发试验区的工作独立性，按照高效、改革、试验的原则，现就开发试验区的若干问题作出如下决定：一、······。二、设立广东鉴江经济开发试验区国土分局和城建分局。将原来地产部改为国土分局，规划部改为城建分局，或者实行‘两块牌子一套人马’，代表县国土局、城建局在开发区行使职权”。而当时鉴江区管委会出于工作需要，选择了实行“两块牌子一套人马”的方式开展规划建设行政管理。上述两份文件足以证明鉴江区规划部核发给第三人《建设用地规划许可证》不存在滥用职权行为，鉴江区规划部是依法履行职权。3、根据《广东省经济开发区管理暂行规定》（广东省人民政府令第7号）第五条规定“试验区设立管理委员会（以下简称管委会），属市、县人民政府的派出机构，代表市、县人民政府行使市、县一级管理权限，对试验区实行统一领导”；第八条第三项规定“试验区管委会行使以下职权：（一）······；（二）······；（三）依法组织编制试验区建设总体规划、分区规划和详细规划；······”。更加进一步证明了鉴江区管委会及其工作部门鉴江区规划部是依法行政，依法律、法规赋予的职权来开展规划建设管理工作。4、同时，鉴江区规划部作为发证机关不单止核发曾景新一个《建设规划用地许可证》，连带原告集体成员在内的大桥村委会、银威花园小区、鉴东社区居委会、白鸠埲村委会、东方红村委会、江山商贸城小区、供销社小区等等的农、居民建房用地的《建设用地规划许可证》都是鉴江区规划部依法作出的，我局和全市其他行政机关都认为这是合法有效的行政许可。二、鉴江区规划部核发给第三人曾景新的《建设用地规划许可证》是依法作出的行政许可，没有侵犯原告合法权益。首先，核发第三人曾景新《规划建设用地许可证》所规划的土地，是征收土地开发鉴江区银威花园时，基于征收曾景新的土地的事实，按照征收土地法律、法规等规定划拨给曾景新用作建设用地的，该土地是国有土地，取得方式是划拨。其次，涉案土地是国有土地，众所周知国有土地归国家所有，并不是原告所诉称的不征得土地所有人和使用权人即原告的同意，这幅土地是政府直接划拨安排曾景新使用的国有划拨建设用地。最后，曾景新当时向鉴江区提出用地规划申请，鉴江区在1996年8月8日批复，并核发《建设用地规划许可证》的程序合法，该行政许可属于有效行政许可。三、原告已经超出诉讼时效，法院应予驳回其全部诉讼请求。根据《行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。曾景新自1996年8月8日取得《建设用地规划许可证》及其他报建手续就开始建房，一直到建成一层居住到2015年6月加建之时，并未见有任何个人或组织对此向原化州市城建局、鉴江区管委会、鉴江区规划部提出异议。原告诉称的先后历年向有关部门投诉反映，但是没有任何证据可以证实有关职能部门收到；也没有在法定时间提起诉讼，远远超过《行政诉讼法》所列时效自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼，法院应予驳回。
被告化州市住房和城乡规划建设局向本院提交了如下证据：1、广东省化州市人民法院（2015）茂化法行初字第35号行政裁定书；证明内容及事实：裁定书中明确认定事实，该行政行为是广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部做出的，不是我局做出的具体行政行为。我局与鉴江区规划部是各自独立的行政单位。2、《建设用地规划许可证》（编号：485）、《建设用地规划许可证规划核实审批表》（1996年8月8日审核批复），证明内容及事实：鉴江区规划部依法受理申请并批复。3、《广东经济开发试验区管理暂行规定》（广东省人民政府令第7号），证明内容及事实：该法规中第五条和第八条明确了广东省内所有经济开发区试验区管理委员会的机构性质，广东省鉴江经济开发试验区管理委员会没有存在行政越权、滥用职权的违法行为。4、《广东省人民政府关于设立鉴江经济开发试验区的批复》（粤府函（1993）53号），证明内容及事实：证实鉴江区是依法批准成立的代表县级人民政府行使权力的政府派出机构，没有存在行政越权、滥用职权的违法行为。5、《关于广东省鉴江经济开发试验区若干问题的决定》（化（1993）22号），证明内容及事实：文件第二点中明确允许设立鉴江区国土分局和城建分局。将原来地产部改为国土分局，规划部改为城建分局，或者实行“两块牌子一套人马”，代表县国土局、城建局在开发区行使职权。证实了鉴江区规划部核发给第三人曾景新的《建设用地规划许可证》是依法作出的有效行政许可。
被告化州市鉴江经济开发试验区管理委员会和被告化州市鉴江经济开发试验区管理委员会规划部辩称，第一，原告的起诉超过了诉讼时效。第二，被告所作出的具体行政行为是有权作出的，有法律依据并依照法定的程序作出的，不存在滥用职权，依法应予维持。第三，原告说我们没有在法定期限内举证，是错误的，因为我们已经在法定期限内向法院举证了。所以，我们认为原告的起诉没有法律依据，依法应予驳回。
被告化州市鉴江经济开发试验区管理委员会和被告化州市鉴江经济开发试验区管理委员会规划部向本院提交了如下证据：1、广东省人民政府令第7号，证明试验区设立管理委员会属市县人民政府的派出机构，代表市、县人民政府行使市、县一级管理权限，对试验区实行统一领导。2、广东省人民政府粤府函（1993）53号关于设立鉴江经济开发试验区的批复。证明被告化州市鉴江经济开发试验区管理委员会的设立得到广东省人民政府的批准。3、中共化州县委化发（1993）22号文件，证明被告化州市鉴江经济开发试验区管理委员会规划部可代表城建局在开发区行使职权进行规划及发许可证。4、大桥管理区下三合口曾康寿队征地留用地分配四至图，证明第三人曾景新向我们管委会申请办证的土地所在的位置。5、建设用地规划核实审批表，证实第三人曾景新申请办理规划许可证的土地126平方米，四至是：东至捌米路，南至捌米路，西至64号A1地，北至69号地。
第三人述称，鉴江区规划部核发的《建设用地规划许可证》（编号：485）是合法作出的合法行政许可。鉴江区银威花园西区64号地是政府征收开发银威花园划拨返还给我的留用地，我的合法权益不容任何不法之徒侵犯。当年鉴江区管委会设立广东鉴江房地产开发有限公司，征收大桥管理区包括下三合口村的土地来开发建设银威花园，征收了我家一直以来耕作使用的土地，征收后鉴江区管委会返还126平方米给我作为宅基地使用，广东鉴江房地产开发有限公司并出具了《证明》请化州市国土资源局给予办理用地手续。我并没有像原告所说得那样，侵占村集体的土地。1996年建第一层屋时也未见任何村干部和村民阻扰。就因为不知道为什么事情，我与父亲得罪了曾亚强，在他当上村长（经济合作社长）后对我及家人百般刁难，企图打着为集体谋福祉的旗号侵吞政府返还给我的留用地。难道同为一村人，连我及家人一点小小的容身之所也要强抢豪夺吗？在今日全面推行法治的新时代里，作为国家审判机关的化州市人民法院就能容忍不法之徒为达到不法目的，一而再，再而三地将以这起闹剧完全无关的市住建局和代表化州市人民政府行使政府职权的鉴江区管委会、鉴江区规划部诬告上法庭？因为，两次行政诉讼官司，给我和我的家人带来极大的烦恼和困扰，思想上和生活上带来极大的压力。在此，我恳请化州市人民法院驳回原告起诉，维护鉴江区管委会、鉴江区管委会规划部等行政依法行政行为，保护我及家人唯一的栖身土地不受任何不法之徒侵占。
第三人向本院提交了如下证据：1、曾景新身份证，证明第三人身份，符合诉讼主体资格。2、《建设用地规划许可证》（编号：485），证明485号建设用地规划许可证是鉴江区规划部依法核发的有效行政许可。3、大桥管理区下三合口村曾康寿队征地留用地分配四至图（即规划红线图），图上明确标出64号地是政府征收返还给我的留用地，原告提供的与我的不相符，应该以规划红线图制作机关鉴江区规划部的为准。4、广东鉴江房地产开发有限公司出具的《证明》，证实银威花园西区64号地，126平方米留用地是政府征收返还给曾景新使用的。5、《丈量土地登记表》表上明确记录有征收了我家土地，记录了曾景新父亲曾志权的名字，实际土地是曾志权交给曾景新耕作使用的。6、鉴江区大桥村委会出具、化州市公安局鉴江派出所加具意见的《证明》，证实曾志权与曾景新是父子关系。7、村民签名材料，证明第三人使用持有规划许可证的土地建房十九年的事实。8、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、准建通知书、收费单据，证明第三人使用土地建房合法。
原、被告和第三人提供的证据，经本院庭审质证，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，1994年4月，广东鉴江经济开发试验区管理委员会征收化州银威花园西区的土地为建设用地。被征收的土地由广东鉴江经济开发试验区鉴江房地产开发有限公司规划，并与广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部负责控制安排。本案项下的土地位于银威花园西区64号，被规划在征收红线范围内，1994年被征收为国有土地。1996年，本案第三人向广东鉴江经济开发试验区管理委员会、广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部申请64号地发证建房。同年8月8日，广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部给第三人颁发了编号485《建设用地规划许可证》，该证核定第三人用地位置为银威花园西区64号地，用地面积126平方米。第三人取得许可证及建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、准建通知书后，动工建房。第三人当年建成第一层房屋后，便进入居住生活，一直没有与原告及村民因土地等问题发生争议。2014年3日，第三人对原有房屋进行加层，原告提出异议，并到广东鉴江经济开发试验区管理委员会、规划部两被告单位反映情况，要求拆除第三人房屋，导致双方发生纠纷。纠纷经化州市鉴江区大桥村委会及鉴江区司法所调处无果。2014年7月，原告以化州市住房和城乡规划建设局为被告向本院提起行政诉讼，请求撤销第三人持有的编号485《建设用地规划许可证》。本院以涉诉行政行为是广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部作出的，不是被告作出的，原告起诉属错列被告，主体不适格而裁定驳回原告的起诉。2015年11月18日，原告再次提起行政诉讼，请求确认被告广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部1996年8月8日发给第三人编号485《建设用地规划许可证》具体行政行为违法并撤销该《建设用地规划许可证》，案件受理费由被告承担。
另查明，广东鉴江经济开发试验区是1993年2月4日经广东省人民政府粤府函（1993）53号《关于设立鉴江经济开发试验区的批复》设立的。根据《广东省经济开发区管理暂行规定》（广东省人民政府令第7号）第五条规定“试验区设立管理委员会（以下简称管委会），属市、县人民政府的派出机构，代表市、县人民政府行使市、县一级管理权限，对试验区实行统一领导”；第八条第三项规定“试验区管委会行使以下职权：（一）······；（二）······；（三）依法组织编制试验区建设总体规划、分区规划和详细规划；······；（六）负责试验区土地的统一规划、征用、开发，办理土地使用权出让、发证和管理的具体工作······。1993年8月30日，中共化州县委员会作出化发（1993）22号《关于广东鉴江经济开发试验区若干问题的决定》，该决定：“二，设立广东鉴江经济开发试验区国土分局和城建分局。将原来地产部改为国土分局，规划部改为城建分局，或者实行‘两块牌子一套人马’，代表县国土局、城建局在开发区行使职权”。广东鉴江经济开发试验区采用“两块牌子一套人马”的方式实行管理。被告化州市住房和城乡规划建设局和广东鉴江经济开发试验区管理委员会、广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部是各自独立的行政单位，双方虽有业务往来，但独立行使行政职权，没有隶属关系。
本院认为，被告广东鉴江经济开发试验区管理委员会是依法设立的单位。该委员会和广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部是按照省府和县（市）府的有关规定实行行政管理工作。化州银威花园西区的土地1994年被广东鉴江经济开发试验区管理委员会征收为国有用地，该处土地自1994年4月起便属国家所有。而且，该区已经广东鉴江经济开发试验区鉴江房地产开发有限公司与广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部规划安排，作出用地分配。第三人认为有权使用的土地已被征收，向广东鉴江经济开发试验区管理委员会、广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部申请64号地发证建房，管理委员会和规划部经审核，同意第三人建房申请，规划部给第三人核发了编号485《建设用地规划许可证》。因此，被告广东鉴江经济开发试验区管理委员会和广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部是征收土地开发鉴江区银威花园时，按照征收国有土地的法律、法规等规定划拨给第三人用作建设用地并给予发证的，所以两被告依职权作出的具体行政行为，事实清楚，证据充分，程序合法。原告认为银威花园西区64号地不安排给村民作建房建设用地，留作原告村集体使用，集体没有给第三人分配使用。向本院提交了《征地留用地分配四至图》予以证明，但该图不足以证实以上事实。此外，原告提出被告化州市住房和城乡规划建设局对职能被滥用，有权监督纠正或撤销但不作为；被告广东鉴江经济开发试验区管理委员会和被告广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部依法没有核发建设用地规划许可证职能，发证行为严重违法，侵犯了原告的土地所有权和使用权，缺乏依据。因此，原告提起本诉，请求确认被告广东鉴江经济开发试验区管理委员会规划部发给第三人编号485《建设用地规划许可证》具体行政行为违法并予撤销，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告化州市广东鉴江经济开发试验区大桥村下三合口经济合作社的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于茂名市中级人民法院。
审判长 戴检侦
审判员 劳永强
审判员 叶 春
二〇一六年三月八日
书记员 刘丽华