北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终1430号
上诉人（一审原告）黄连敬，女，1959年1月3日出生。
被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。
法定代表人李先忠，区长。
委托代理人李虹，女。
委托代理人孟瑞江，男。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人王安顺，市长。
委托代理人史静，女。
委托代理人姚晓明，男。
上诉人黄连敬因政府信息公开及行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2015）四中行初字第742号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2015年4月15日，针对黄连敬的申请，北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）作出东政办（2015）第05号《东城区政府信息公开答复告知书》（以下简称被诉告知书），告知黄连敬其申请公开的该政府信息属于本机关在日常工作中形成的内部管理信息，不属于应当公开的政府信息范围。黄连敬不服，向北京市人民政府（以下简称北京市政府）申请行政复议，北京市政府于2015年8月3日作出京政复字（2015）572号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书），决定维持被诉告知书。黄连敬不服，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼。
一审法院判决认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，政府信息必须是行政机关在履行职责过程中所产生，而对于行政职责的界定，应当限定为行政机关对外履行行政管理职责过程中所产生的信息。行政机关基于上下级之间组织职能的需要，所产生的约束行政机关的内部，不具有行政法上的效力且不对外产生实质性影响的信息不属于公开范围。
本案中，黄连敬申请公开的“北京市东城区2013、2014年的关于违法建设的台账”这一政府信息，是东城区政府根据北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动指挥部办公室《关于严厉打击违法用地违法建设信息平台数据填报有关事项的通知》（以下简称《通知》）的有关要求，在制定《东城区严厉打击违法用地违法建设专项行动工作方案》（以下简称《方案》）的基础上进行的违法建设普查和数据统计工作。具体工作由北京市东城区城市综合管理委员会（以下简称东城区城管委）负责，在统计各街道办事处及相关单位收集上报信息的基础上进行的汇总和信息录入，形成的东城区违法建设台账。该信息是由具有独立行政主体资格的东城区城管委制作并保存，东城区政府基于行政管理需要，其获取案涉信息的目的在于了解全区违法用地违法建设情况作为决策参考，并未在对外履行行政管理职责的过程中作为具有法律效力的执法依据，亦未对外产生实质性影响，不属于应当公开的政府信息范围，故东城区政府不公开案涉信息并无不当。东城区政府在收到黄连敬的政府信息公开申请后，在法定的答复期限内作出被诉告知书，行政程序符合法律规定。北京市政府在收到黄连敬的行政复议申请后，依法进行了补正程序，根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，履行了受理、答复通知、复议审查等法定程序义务，于法定期限内作出被诉复议决定书并依法送达黄连敬，行政复议程序符合法律规定。故黄连敬请求确认被诉告知书及被诉复议决定书违法的诉讼请求不能成立，不予支持。
据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了黄连敬的诉讼请求。
黄连敬不服一审判决，向本院提起上诉称：其一，一审法院开庭时才告知变更后的合议庭成员，有意隐匿上诉人证据内容及证明目的，程序违法。其二，根据《通知》，东城区政府是本行政区域内治理违法建设工作的责任主体，涉案台账是拆除违法建设的依据之一，因此上诉人申请公开的信息涉及公共利益、对上诉人的合法权益造成了实际影响，具有外部性，属于应当公开的政府信息。其三，北京市政府提供的证据不能证明其复议程序合法。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
东城区政府答辩认为，上诉人申请公开的台账信息属于内部管理信息，且并非正式、准确、完整的信息，被诉告知书正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
北京市政府仍坚持一审答辩意见。
本院经审理查明：2015年3月4日，黄连敬向东城区政府提交《政府信息公开申请表》，申请公开“北京市东城区2013、2014年的关于违法建设的台账”。东城区政府于当日予以受理并出具登记回执。同年3月6日，东城区政府向东城区城管委发出《关于协助查找政府信息的函》，请求协助查找涉案信息。同年3月11日，东城区城管委回复了《关于﹤关于协助查找政府信息的函﹥的意见》。同年3月25日，东城区政府作出延期告知书，并告知黄连敬将延期至同年4月16日前作出答复。同年4月15日，东城区政府作出被诉告知书并于次日送达黄连敬，主要内容为，“经检索，本机关在2013年、2014年期间保存了《严厉打击违法用地违法建设专项行为区县台账》等关于违法建设的台账资料。根据《政府信息公开条例》第二条‘本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。’、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条‘行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。’、《北京市政府信息公开规定》（北京市人民政府令第257号）第二十八条第（五）项‘申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息’的规定，您申请公开的该政府信息属于本机关在日常工作中形成的内部管理信息，不属于应当公开的政府信息范围”。
黄连敬不服，于同年6月12日以邮寄方式向北京市政府申请行政复议。北京市政府收到上述申请后，因认为黄连敬的行政复议申请不符合法定条件，遂于同年6月17日发出《行政复议申请材料补正通知书》，要求黄连敬5个工作日内补正申请材料。经补正，同年7月2日，北京市政府受理了该行政复议申请，并于7月3日向东城区政府发出答辩通知，东城区政府于10日内提交了行政复议答辩材料。2015年8月3日，北京市政府作出被诉复议决定书，并送达黄连敬。黄连敬不服，诉至一审法院，请求依法确认被诉告知书及被诉复议决定书违法。
本院认为，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项的规定，申请公开的政府信息属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定，依法属于不予公开范围的，在行政机关已经履行法定告知或者说明理由义务的情形下，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，黄连敬申请公开的“北京市东城区2013、2014年的关于违法建设的台账”，属于有关部门在开展打击违法用地违法建设过程中，为了解辖区内违法用地及违法建设的总体情况，进行普查及统计汇总后形成的信息，目的在于为制定相应决策提供参考，并未成为行政执法的直接依据，且因时间结点的差异，台账数据亦可能出现不同。故上述信息带有内部管理信息属性。根据《政府信息公开条例》第三条第二款的规定，作为对全国政府信息公开工作负有推进、指导、监督职责的主管部门，国务院办公厅在其制定的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中明确，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。因此，东城区政府在收到黄连敬的申请后，根据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》等规定作出的被诉告知书，已经尽到了必要的告知及说明理由义务。北京市政府所作被诉复议决定书亦履行了相应法定程序，程序符合法律规定。
综上，一审判决驳回黄连敬的诉讼请求并无不当，审理程序未见违法情形，本院应予维持。黄连敬的上诉理由，缺乏事实及法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄连敬负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘井玉
代理审判员 哈胜男
代理审判员 孙 建
二〇一六年五月十七日
书 记 员 张 曼