江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2016）苏1291行初200号原告王殿荣，男，1958年8月8日生，汉族，住泰州市海陵区。委托代理人（特别授权）陆志勇，江苏ＸＸ华律师事务所律师。委托代理人（特别授权）王爱霞。被告泰州市海陵区人民政府城南街道办事处，住所地泰州市海陵南路329号。法定代表人丁永圣，该办事处主任。委托代理人（特别授权）王景阳、蔡留华，江苏运泰律师事务所律师。委托代理人顾宗，该办事处工作人员。原告王殿荣认为其与被告泰州市海陵区人民政府城南街道办事处（以下简称城南街道办）于2015年8月11日所签订的泰州师专新校区地块房屋搬迁补偿协议（以下简称补偿协议）应予撤销，于2016年8月15日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月16日立案后，于2016年8月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月8日公开开庭审理了本案。原告王殿荣及其委托代理人陆志勇、王爱霞，被告城南街道办的出庭负责人于鹭及其委托代理人王景阳、蔡留华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王殿荣诉称：原告涉案房屋所占用土地于2003年12月29日经苏国土资地函[2003]2197号文件批准征收为国有。2005年10月8日，征地补偿安置方案经泰州市人民政府批准实施。2014年3月6日泰州市国土资源局（以下简称泰州市国土局）责令交出土地，后向人民法院申请强制执行，于2014年10月10日拆除了原告房屋。2015年8月11日，被告城南街道办与原告签订补偿协议，原告认为该协议应予撤销：1.该份协议未依法认定原告房屋为住改非房屋，合法面积确认不足，故内容显失公平；2.被告并非房屋征收人，也非房屋征收实施单位，却以搬迁人身份签订涉案搬迁补偿协议，属主体不适格，其签订协议超越了职权；3.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿，后搬迁。原告房屋于2014年10月拆除，被告于2015年8月11日才与原告签订补偿协议，行政协议的签订程序违法。综上，请求法院判决：依法撤销原、被告于2015年8月11日签订的补偿协议，认定原告566.43平方米房屋为“住改非”房屋，对原告326.83平方米的房屋予以确权。审理中，经本院释明，原告申请撤回“认定原告566.43平方米房屋为‘住改非’房屋，对原告326.83平方米的房屋面积予以确权”之部分诉讼请求。原告王殿荣为证明其主张，向本院提交如下证据：1．江苏省泰州市中级人民法院于2016年8月8日出具的王殿荣诉泰州市海陵区人民政府、城南街道办的相关诉讼材料收据，载明收悉诉状、证据材料、身份证、授权委托手续；2．王殿荣投资经营的泰州市海陵区田园风光浴城个人独资企业营业执照、卫生许可证，证明原告被征收房屋为经营性用房；3.航拍图、地籍图，证明原告房屋中326.83平方米部分应当按照合法面积予以确权补偿；4.原告起诉泰州市海陵区人民政府、城南街道办行政协议案件诉状。被告城南街道办辩称：1.补偿协议系被告根据生效法律文书与原告平等协商所签订，属民事法律行为，不属人民法院审理行政协议纠纷的受理范围，故原告起诉应予驳回；2.涉案协议系2015年8月11日签订，原告最早于2016年8月8日起诉，已经超出六个月的法定诉讼时效期限；3.涉案补偿协议的补偿价款已经泰州市国土局责令交出土地决定、江苏省国土资源厅（以下简称江苏省国土厅）行政复议决定及江苏省泰州市海陵区人民法院行政裁定予以确定，不存在显失公平应予撤销的情形。综上，请求法院裁定驳回原告的起诉。被告城南街道办为证明其辩称，向本院提交如下证据：1.泰州市人民政府2012年6月15日会议纪要，该纪要涉及讼争房屋所在地块上土地征收事项的协调事宜，明确“海陵区”为征收主体。涉案协议系法院强制执行后，在责令交出土地决定、行政复议决定所作补偿方案基础上签订，证明被告具有签订补偿协议的主体资格；2．涉案补偿协议，该协议约定的补偿数额与责令交出土地决定、行政复议决定中确定的对原告户房屋的补偿数额基本一致；3.被告向原告给付570余万元的支票存根，由原告签字确认，证明被告已经履行了支付补偿款的义务，涉案协议不具有可撤销情形；4.责令交出土地决定书、行政复议决定书、行政裁定书，证明补偿协议约定的补偿数额系以生效行政、司法文书为基础，内容合法、有效。经庭审质证，被告对原告所举证据1、4的真实性无异议，关联性由法院确认；对证据2、3的关联性不予认可。原告对被告所举证据1的真实性无异议，但会议纪要中明确“海陵区”应指人民政府，而非本案被告。对证据2的真实性、关联性无异议，但协议尾部手写部分可以证明原、被告对协议约定的补偿仅系部分补偿的认识是一致的；对证据3的真实性无异议，原告确已如数领取了相应款项；对证据4的真实性无异议，但三份文书中所涉补偿内容及金额不能作为协议约定的基础。本院认证意见：原告所举证据1、4及被告所举证据客观真实，来源合法，与本案相关联，可以作为认定事实的依据；原告所举证据2、3与本案并无关联，本院不予采纳。经审理查明，原告王殿荣户原拥有涉案房屋一处。2003年12月，该房屋座落地块经江苏省人民政府批准被征收为国有，用于泰州师专新校区建设。2003年12月31日，泰州市人民政府发布征收土地公告；后泰州市国土局发布征地安置补偿方案公告，并与原告户所在集体经济组织签订了征地补偿协议，该协议所约定的征收补偿款经由财政账户全额支付。因原告户一直未能搬迁，阻碍了工程建设，泰州市国土局于2014年3月6日作出泰国土资[2014]责字第1号责令交出土地决定，责令原告户交出土地。原告户不服该决定，向江苏省国土厅申请行政复议。该厅作出[2014]苏国土资行复第66号行政复议决定，查明对原告户房屋的补偿安置方案为：房屋（认定的建筑面积为566.43平方米，未显示的建筑面积为326.83平方米）采用货币补偿，补偿总额约为5736751元，其中房屋及装潢补偿4732392元，安置费及搬家过渡费39650元，货币补偿奖励765343元，未确权部分重置价199366元，决定：维持泰州市国土局所作责令交出土地决定。2014年，泰州市国土局向人民法院申请强制执行责令交出土地决定，江苏省泰州市中级人民法院裁定由江苏省泰州市海陵区人民法院管辖。该院于2014年7月24日作出（2014）泰海非诉行审字第00076号行政裁定，认定责令交出土地决定及对被执行人房屋及地上附着物的安置补偿方案均符合法律规定，准予强制执行。2014年10月，原告户房屋被拆除。2015年8月11日，原告王殿荣与被告城南街道办签订涉案补偿协议，约定：为规范房屋搬迁与补偿活动，维护公共利益，保障被搬迁房屋所有权人的合法权益，保证泰州师专新校区地块搬迁工作的顺利进行，需搬迁王殿荣（户）位于泰州市海陵区忠南村六组37号房屋。双方对被搬迁房屋确认如下：住宅房屋为私房，面积为566.43平方米，评估价4251907元，装饰装修及附属物评估价480485元，合计4732392元；被告给予原告补贴和奖励如下：住宅房屋临时安置补助费33986元、搬迁补助费5664元、选择货币补偿奖励765343元、326.83平方米未显房屋补偿199366元，合计1004259元，以上各项合计5736651元。双方还约定：原告户用于过渡的5套住房收回。另在该协议尾部，有原告王殿荣书写并经双方在庭审中一致确认的如下内容：“以上协议条款为本人先行领取2014苏国土资行复第66号江苏省国土资源厅行政复议决定书中泰州市国土资源局认定的5736751元，不包含如土地补偿费，2013年5月28日被强行拆除的草莓园、动力电缆、桥以及2014年10月10日强拆过程中毁坏或灭失的一切物品，如猴票、藏獒等”。嗣后，原告王殿荣实际领取5736651元。2016年8月8日，原告王殿荣以泰州市海陵区人民政府、城南街道办为被告起诉至江苏省泰州市中级人民法院，请求撤销2015年8月11日签订的补偿协议，认定566.43平方米房屋为“住改非”房屋，对326.83平方米的房屋面积予以确权。后经释明，原告变更被告主体提起本案诉讼。另查明，2012年6月14日，泰州市人民政府就泰州师专新校区建设有关问题召开会议，并形成第34号会议纪要。会议明确：“泰州师专新校区的征地工作由市国土局牵头，海陵区政府、高教园区管委会做好配合……海陵区作为征收主体……”。本院认为，原告经本院释明，当庭申请撤回部分诉讼主张，系自行处分诉讼权利的行为，于法无悖，本院予以准许。本案的争议焦点为：1.原告起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2.原告起诉是否超出法律规定的救济时限或期间；3.涉案补偿协议是否存在无效或应予撤销的情形。关于焦点1，根据原告的诉讼请求，系以协议内容显失公平、被告超越职权、协议签订程序违法之事由，要求撤销该份协议。现就原告起诉的可诉性问题分析如下：一、关于涉案补偿协议的性质《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。本院认为，涉案补偿协议当事人一方城南街道办事处系泰州市海陵区人民政府的派出机关，另一方王殿荣系集体土地上行政征收相对人，故具备行政协议的主体要素。涉案补偿协议上具原告王殿荣（户）与被告城南街道办真实的签字、捺印及盖章，系基于双方共同一致的意思表示，故具备行政协议的意思要素。涉案协议系为解决对王殿荣安置补偿的遗留问题，创设的仍是征地安置补偿相关的权利与义务，故具备行政协议的目的要素与内容要素。综上，涉案协议应为行政协议。二、关于原告起诉是否属于法定受案范围《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释虽未明确列举行政协议效力之诉属行政诉讼的受案范围，但《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”。由此，行政协议的效力之诉属于行政诉讼的受案范围。参照合同法原理，可撤销合同属不确定的有效合同，但一经撤销则归于无效力，故行政协议的撤销之诉应为广义效力之诉的范畴。被告城南街道办认为原告起诉不属行政诉讼的受案范围，本院不予采信。关于焦点2，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。根据行政协议诉讼中当事人诉讼请求是否涉及行政优益权，区分适用诉讼时效、起诉期限之规定。本案系行政协议撤销之诉，并未涉及行政优益权，不应适用行政诉讼有关起诉期限之规定，故被告认为原告起诉已经超出起诉期限之主张，本院不予支持。参照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条之规定，可在适用行政法律规范的同时，适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十五条第一项规定：“具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权，撤销权消灭”。涉案补偿协议签订日期为2015年8月11日，原告王殿荣自签订协议之日即应知晓或应当知晓本案所举撤销事由，其首次要求撤销该协议之日为2016年8月8日，并未超出一年的法定除斥期间。关于焦点3，原告虽仅主张撤销涉案补偿协议，但协议效力系人民法院主动审查之范畴，且原告起诉事由亦涉及协议无效问题。现就上述问题分别评判如下：一、补偿协议是否应为无效1.关于被告签订协议的职权。原告主张被告并非房屋征收人，亦非征收实施单位，签订协议属超越职权的行为。涉案批次征收补偿中，征地补偿款已通过财政专户支付原告户所在集体经济组织，惟有房屋等地上附着物之补偿因未能与原告达成合意致原告拒绝交出土地。泰州市国土局作出的责令交出土地决定经过复议已经生效，并由人民法院据以强制执行。根据上述程序的隐含逻辑，江苏省国土厅在复议决定中所确认的有关原告房屋等地上附着物的补偿方案应为责令交出土地决定之附属部分，在人民法院非诉强制执行审查裁定中亦予确认合法。至此，原告已失去就房屋等地上附着物之补偿寻求法律救济的权利，而泰州市国土局径行提存原告拒绝确认并受领的钱款即可。然而，城南街道办作为原告房屋及户籍所在地的基层人民政府，通过涉案补偿协议，就法律上虽已确定但仍存实质矛盾的房屋等地上附着物之补偿问题与原告达成一致，并对过渡房的占有返还事宜作出安排。该协议应系一种以非强制的、合意的方式实现钝化征收矛盾、排解信访隐患、保障原告受偿等行政管理目标的补偿和解协议，且并不违反上位法律、行政法规的相关规定，亦未违反行政法基本原则。原告认为被告超越行政职权，欠缺法律依据，本院不予采信。2.关于签订协议的程序。原告认为涉案协议违反国有土地上房屋征收与补偿程序中“先补偿，后搬迁”的原则。本院认为，先行补偿原则适用于征收程序中，主要价值在于不动产交付之前对被征收人的权利保障。涉案协议形成于责令交出土地决定被强制执行之后，江苏省国土厅的复议决定确认原告房屋等地上附着物之补偿已经到位。如上所述，涉案协议系被告嗣后与原告达成的为解决强制执行后补偿遗留问题的和解协议，与征收补偿程序并无直接的接续与关联，故原告认为该协议签订程序违法，欠缺事实和法律依据，本院不予采信。二、补偿协议是否应予撤销原告在与被告城南街道办签订涉案补偿协议后即如数领取了补偿款，根据《中华人民共和国合同法》第五十五条第二项规定，系以自己的行为放弃撤销权，其再要求撤销补偿协议，本院不予支持。此外，涉案补偿协议关于原告房屋等地上附着物所约定的补偿项目主要包括住宅房屋评估价、装饰装修及附属物评估价、住宅房屋临时安置补助费、搬迁补助费、选择货币补偿奖励、未显房屋补偿，补偿数额计5736651元；而生效责令交出土地决定实际确认的补偿项目主要包括房屋补偿、房屋及装潢补偿、安置费及搬家过渡费、货币补偿奖励、未确权部分重置价，补偿数额计5736751元。由上可见，补偿协议约定的补偿项目、数额与行政决定确认的补偿项目、数额基本一致，唯一的出入在于补偿协议中存在100元的计算错误。因此，即使原告享有撤销权，其再以征收程序中住房性质认定错误、确权面积不足等事由主张补偿协议显失公平，欠缺事实依据，本院不予采信。至于原告在协议尾部手写部分的内容，仅提出征收程序中补偿不足、强制执行造成的损害赔偿等问题，对补偿协议所涉补偿项目、数额并无异议，亦不涉及协议标的的变更或补充，故不足以成为撤销协议的理由。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十五条第二项之规定，判决如下：驳回原告王殿荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王殿荣负担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。[通过银行交纳上诉费时须如实填写以下内容：①上诉人姓名，填写上诉人本人的姓名或名称，而非代理人、经办人的姓名；②汇入单位：江苏省泰州市中级人民法院；③汇入银行：农业银行泰州市海陵支行；④帐号：10×××68；⑤行号：103312820114；⑥款项：上诉费；⑦一审案号；⑧编码：112001。]审 判 长  李剑峰代理审判员  王 巍人民陪审员  李华萍二〇一七年一月二十三日书 记 员  俞 洋附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国合同法》第五十五条有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。第十二条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。第十三条对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院。第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。