河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀08行终21号
上诉人（原审被告）平泉县国土资源局。
法定代表人褚宏臣，职务局长。
委托代理人王国和，1970年11月25日，平泉县土地储备中心副主任，身份号码：×××。
委托代理人洪继瑞，河北山庄律师事务所律师，执业证号：×××。
上诉人（原审第三人）平泉县恒盛燃气有限公司。
法定代表人张明文，职务经理。
委托代理人崔玉强，河北时扬律师事务所律师，执业证号：×××。
被上诉人（原审原告）河北省天然气有限责任公司。
法定代表人高庆余，职务董事长。
身份证号：×××。
委托代理人张明军，男，河北骥腾律师事务所律师，执业证号：×××。
委托代理人孙湘怡，女，河北骥腾律师事务所律师，执业证号：×××。
原审原告河北省天然气有限责任公司诉平泉县国土资源局要求撤销土地挂牌出让行为一案，平泉县国土资源局、平泉县恒盛燃气有限公司不服平泉县人民法院（2016）冀0803行初18号行政判决，向本院提起上诉。本案依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人平泉县国土资源局委托代理人洪继瑞、王国和，上诉人平泉县恒盛燃气有限公司的法定代表人张明文、委托代理人崔玉强，被上诉人河北省天然气有限责任公司的委托代理人张明军、孙湘怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2009年7月10日，平泉县人民政府（甲方）和原告下属单位承德市建投天然气有限责任公司（乙方）签定《投资建设经营平泉县天然气利用项目框架协议》，双方就投资建设经营平泉县天然气利用项目达成如下框架协议：甲方积极支持乙方进入平泉县辖区燃气市场开发项目，并依法授予乙方在平泉县辖区内的燃气特许经营权；甲方承诺协调解决项目前期、建设和经营过程中所涉及的事项，协调有关部门出具项目核准所需的管道路由规划、城市规划、用地预审、环境评价、安全评价等相关文件。乙方以资金、管理、技术及天然气资源等优势，实施资本投资、建设、经营平泉县天然气利用项目。为落实双方达成的《投资建设经营平泉县天然气利用项目框架协议》，2012年9月12日，平泉县土地储备中心（甲方）和原告（乙方）签订《平泉县天然气延用一期工程场站用地协议》，拟选址在平泉镇老杖子村101国道西北侧建设天然气一期工程场站，用地面积约30亩，协议约定由平泉县土地储备中心负责约定地块的具体征收补偿工作，乙方负责向甲方账户缴纳预用地保证金和筹集其他征地补偿资金。土地转用征收完成后，甲方以招标拍卖挂牌方式出让，乙方必须报名参加竞买，预用地保证金抵顶竞买保证金。乙方竞得该宗土地后，平泉县政府与乙方另行协商扶持政策。2012年12月11日，原告向平泉县土地储备中心交纳了预用地保证金600万元。2013年12月20日，平泉县人民政府召开县长办公会议，会议就平泉县天然气一期工程建设进行了专题研究，会议明确：由国土局负责与上级部门沟通，将剩余10亩土地调规，尽快落实37亩天然气场站用地指标。同时，为确保平泉县居民在2014年能使用上天然气，允许项目单位对场站先期进场。2014年，原告开始投资在涉案宗地上进行土地平整工程，边坡支护工程，出站管线顶管工程，供电、供水、供热工程等天然气释放站及加气站前期建设工程的咨询、设计、监理、勘测、施工工作，经过原告的前期开发建设，涉案宗地实现通路、通电、通讯、通上水、通下水和场地平整。2014年12月31日、2015年5月12日，经河北省人民政府批准，平泉镇老杖子村101国道西北侧建设天然气一期工程场站用地先后被征收为国有建设用地。2015年7月30日，平泉县土地储备中心向平泉县住房和城乡规划建设局提出关于办理拟招拍挂出让地块规划设计条件及附图的申请。2015年8月25日，平泉县住房和城乡规划建设局出具平-2015-10号地规划条件。平泉县环保局出具了平-2015-10号地环境保护执行标准。2015年9月1日，河北省首佳不动产评估有限责任公司受被告委托，对涉案宗地平-2015-10号地使用权价格进行了评估，出具有《土地估价报告》，其中六、地价定义：2、土地开发程度设定：估价对象实际开发程度为宗地红线外“五通”（通路、通电、通讯、通上水、通下水）和宗地红线内场地平整，根据此次估价目的，设定待估宗地开发程度为宗地红线外“五通”（通路、通电、通讯、通上水、通下水）和宗地红线内场地平整。七、估价结果。单位地价305元/平方米，土地面积23524.62平方米，土地总地价717.5万元。2015年9月14日，平泉县国土资源局召开会议，对涉案宗地平-2015-10号地进行了审核，在进行土地成本核算时，未将原告前期开发费用计入成本价，审核结论（一）成本审核结论中也未包括原告前期开发费用。出让建议结论为：出让方式挂牌，出让底价1056.83万元，出让起始价1050.00万元，增价幅度10万元，竞买保证金320万元。2015年9月16日，平泉县土地储备管理委员会召开会议，对平-2015-10号地出让情况进行了专题研究，会议研究决定：平-2015-10号地，按30万元/亩计算出让底价。2015年9月21日，涉案宗地平-2015-10号地国有建设用地使用权招拍挂出让方案经平泉县人民政府批准。2015年10月9日，受被告委托，平泉县公共资源交易中心在中国土地市场网、承德市土地市场网、平泉县土地交易有形市场发布平-2015-10号地使用权挂牌出让公告（平公土交易[2015]22号），对宗地编号、坐落、面积、用途等基本情况和规划指标要求进行了公告，保证金320万元，起始价1050万元，加价幅度10万元。在公告确定的申请期限内，原告下属单位平泉分公司和第三人均向平泉县公共资源交易中心提交了竞买申请书，确认了竞买资格。2015年11月13日，在平泉县公共资源交易中心开标厅，原告下属平泉分公司和第三人对涉案宗地进行了现场竞价，第三人以1640万元竞价成功，并于当日签订了挂牌成交确认书。当日，平泉县公共资源交易中心在中国土地市场网、承德市土地市场网、平泉县土地交易有形市场网站进行了成交公示。2015年11月23日，平泉县国土资源局与第三人签订了《国有建设用地使用权出让合同》，第三人按照合同约定缴纳了土地出让金。2016年1月29日，被告和第三人签署了国有建设用地交地确认书。
原审认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条规定，“招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则。”本案中，原告的下属单位承德市建投天然气有限责任公司与平泉县人民政府签定有《投资建设经营平泉县天然气利用项目框架协议》，原告投资、建设、经营天然气工程得到平泉县人民政府政策支持。之后，原告又与平泉县土地储备中心签订《平泉县天然气利用一期工程场站用地协议》。该协议进一步明确了平泉县土地储备中心为原告提供平泉镇老杖子村101国道西北侧约30亩土地，作为原告天然气一期工程场站用地。2013年12月20日，平泉县人民政府召开县长办公会，确定由被告为原告落实37亩场站用地指标，并允许原告对场站先期进场。根据上述事实应认定被告对原告投入资金进行涉案宗地前期开发这一事实是完全知晓的。涉案宗地挂牌出让时的开发程度为宗地红线外“五通”（通路、通电、通讯、通上水、通下水），宗地红线内“场地平整”，而“五通一平”并非涉案土地收储时的自然原始状态，是原告投入资金进行土地前期开发后才实现的，原告投入的前期开发费用也是涉案宗地达到以“五通一平”开发程度进行挂牌出让所付出的成本费用，也应当计入土地成本中。被告在对涉案宗地进行审核时，未考虑原告前期开发费用就确定出让底价和出让起始价，并以此进行挂牌出让，显失公正，被告实施的土地挂牌出让行为存在明显不当的情形。
《中华人民共和国森林法》第十八条规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费…。”《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。”本案涉案宗地内有三亩多林地，被告在未办理使用林地审核手续的情况下转用征收及挂牌出让涉案宗地，违反了《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》的上述规定，程序违法。综上所述，被告实施的挂牌出让涉案宗地的行政行为有违反法定程序及明显不当的情形，故应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项之规定，判决：一、撤销被告平泉县国土资源局对坐落于平泉县老杖子村编号为平-2015-10号宗地(宗地面积：23524.62㎡）作出的国有土地使用权挂牌出让行为；二、责令被告平泉县国土资源局重新作出行政行为。
上诉人平泉县国土资源局上诉称：一审判决认定事实错误，适用法律错误，上诉人实施的土地挂牌出让行为程序合法，并且上诉人在土地挂牌出让过程中，按法定程序依据土地估价结果和政府产业政策集体综合确定出让底价，客观公证。本案诉争焦点是上诉人将涉案宗地挂牌出让的行为是否存在程序违法、明显不当的情形。上诉人在挂牌前委托有资质的评估公司河北首佳不动产评估有限责任公司，对涉案宗地地价进行评估。该评估公司采用市场比较法、基准地价系数修正法两种估价方法，综合考虑一般因素（如市场资源状况）、区域因素（如交通条件、基础设施条件）、个别因素（如宗地开发程度），依据有关法律法规及相关政策，对宗地地价评估为总地价717.5万元，为上诉人确定涉案宗地国有建设用地使用权出让底价1056.83万元，提供了价格参考。对涉案宗地出让底价的确定并非土地成本的累计结果，而是上诉人依据土地估价结果和政府产业政策综合确定得出。被上诉人在一审中“上诉人在对涉案宗地挂牌之前对土地价格进行评估时，未将被上诉人对涉案宗地前期开发费用计入土地成本中，没有计入出让底价，明显不当”的主张，没有法律依据，并且平泉县政府县长办公会会议纪要允许“先期进场”，并未允许被上诉人在涉案宗地内进行建设，所以被上诉人主张的前期开发行为及费用亦没有政府政策上的依据。一审判决认定涉案宗地挂牌出让时的开发程度为宗地红线外“五通”，宗地红线内“场地平整”，与上诉人委托评估公司所做评估报告确认的“开发程度”一致，并确定为影响评估地价的因素之一，已包含在评估报告确定的宗地地价之内，故可以确认上诉人确定涉案宗地国有建设用地使用权出让底价1056.83万元，具备客观性和公正性。一审判决适用法律错误。上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》以及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》等有关规定，对经河北省人民政府批准，批准文号分别为冀政转征函[2014]1798号、冀政转征函[2015]148号，宗地平－2015－10号位于平泉镇老杖子村，总面积23524.62平方米国有土地使用权进行挂牌出让。上诉人挂牌出让行为是基于河北省人民政府对上述宗地转用、征收的批复，挂牌出让的程序符合法律法规及相关政策的规定，程序合法。一审判决引用的《中华人民共和国森林法》第十八条规定，《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定表明办理使用林地审核手续是依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续的前置程序，而被诉土地挂牌出让行为的前置程序。涉案宗地挂牌出让行为的前提和依据是河北省人民政府对上述宗地转用、征收的批复。并且依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款、《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》的规定，河北省人民政府对上述宗地转用、征收的批复属于法律规定的终局裁决行为，不属于行政诉讼的受案范围。因此上诉人的挂牌出让行为是以省级行政机关作出的具有法律效力的文件为基础的，并且上诉人按照法定程序和政策规范对涉案宗地做出了挂牌出让行为，程序合法。综上所述，上诉人的土地挂牌出让行为合法。在挂牌出让行为过程中，对涉案宗地挂牌底价的确定程序合法、内容客观公正。被上诉人要求撤销上诉人对坐落于平泉镇老杖子村宗地（宗地编号：平－2015－10号）的招拍挂行为，重新对该宗地招拍挂的理由不能成立，请求人民法院判决驳回被上诉人的诉讼请求，公正审判。
上诉人平泉县恒盛燃气有限公司上诉称：一、平泉县国土资源局对涉案宗地挂牌出让行为符合相关规定，不存在程序违法问题。1、按2014年第二批次建设用地和2015年第一批次建设用地供地方案要求，平泉县国土资源局对涉案宗地进行挂牌出让。平泉县国土资源局先后申请平泉县住房和城乡规划建设局、平泉县环保局为该宗地出具规划设计条件和环境保护执行标准，又委托河北首佳不动产评估有限公司对该宗土地进行了评估。2015年9月，平泉县国土资源局和县土地储备管理委员会分别对该宗地的权属来源情况、地块现状、土地使用条件、土地成本、土地评估、土地及地上附着物补偿情况、出让底价、起始价、增价、竞买、保证金等进行了集体决策。2015年9月16日，县土地储备管理委员会集体研究决定了该宗土地的出让方案，2015年9月21日，县政府批准了该宗土地的供地方案，出让方案批准后，平泉县国土资源局委托公共资源交易中心组织了该宗地的挂牌出让活动。2015年10月9日，平泉县公共资源交易中心在中国土地市场网及承德土地市场网、平泉县土地交易市场发布了挂牌公告。被上诉人和上诉人均提交了竞买申请书。公告期满后，该宗地有两个意向竞买人，即上诉人和被上诉人，按挂牌出让规范要求，在公共资源交易中心四楼进行了现场竞价，在参加现场竞价中被上诉人以价格太高为由放弃了竞价，上诉人以1640万元的价格竞得了该宗地的使用权。2、《中华人民共和国森林法实施条例》十六条规定：“勘查、开发矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程”，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守以下规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意；按照国家规定的标准预交植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。按照该法律规定，只有进行挂牌出让后才能确定具体的使用权人，由土地的实际使用权人依法规定向林业部门提出申请缴纳植被恢复费后才能领取使用林地审核同意书。而本案中，涉案宗地在土地挂牌出让之前，根本确定不了土地使用权人，所以根本不需要预先办理林业用地核手续。平泉县国土资源局挂牌出让涉案土地行为程序合法，完全符合《国有土地使用权招拍挂出让规范》的相关规定。不存在程序违法的问题。二、平泉县国土资源局对涉案宗地进行挂牌出让，底价合理公正，并不存在不公正的情形。依据法律规定，被上诉人在未通过招拍挂取得土地使用权的情形下，对涉案宗地根本不具有合法的土地使用权。被上诉人在未取得合法土地使用权的情形下，先期开工建设属于违法行为，所以违法投资不但不应得到补偿还应被追究法律责任。同时被上诉人在公告期间并未对涉案该宗土地起拍价1050万元提出异议并提交了竞买申请，说明被上诉人对起拍价1050万元是认可的。被上诉人对该地块是否进行过前期投入与上诉人及平泉县国土资源局无关。上诉人购买的涉案宗地使用权的价款公平公正，其未侵害国家及其他任何人的利益。如果被上诉人认为其有前期投入的损失应当另案处理，与本案不具有关联性。三、在平泉县公共资源交易中心四楼进行现场竞价时，上诉人以1640万元的价格竞得了该宗地的使用权，平泉县公共资源交易中心在相关网站上对该宗地挂牌成交情况进行了公示。2015年11月23日，上诉人和平泉县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，2015年12月2日，上诉人足额缴纳了全部的土地出让金。上诉人通过竞价方式取得涉案宗地的国有建设用地使用权的程序合法，价款公正，应得到法律的保护。综上所述，一审法院歪曲案件基本事实，曲解法律规定，非法撤销平泉县国土资源局作出的国有土地使用权挂牌出让行为严重违反了法律规定，侵犯了上诉人的合法权益，让上诉人难以信服。为此请二审法院依法撤销一审判决，并依法驳回被上诉人河北省天然气有限责任公司的非法诉讼请求。
被上诉人河北省天然气有限责任公司答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，应依法予以维持。一、上诉人平泉县国土资源局（以下简称国土局）未经河北省林业行政主管部门审核同意，即征收并挂牌出让含有部分林地的涉案宗地，其挂牌出让涉案宗地行为严重违反法定程序，应依法予以撤销。原审判决撤销了该挂牌出让行为，符合法律规定。第一、涉案宗地中包含林业用地，按照法律规定，征收林地应先办理征占用林地审核手续，再凭使用林地审核同意书办理建设用地审批手续。《中华人民共和国森林法》第十八条规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费”。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。”按照上述法律规定，对于宗地中涉及林地的，必须先办理林地占用手续，否则不能挂牌出让宗地。第二、上诉人国土局未经河北省林业行政主管部门审核同意，即征收并挂牌出让涉案宗地，其挂牌出让涉案宗地行为严重违反法定程序，应依法予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：…（二）适用法律、法规错误；（三）违反法定程序的；”本案中，第二次开庭时查明了以下事实：涉案宗地内有三亩多土地属于林地。上诉人国土局在办理农用地转用批准手续和征占地批准手续前，未依法先办理征占用林地审核手续；国土局挂牌出涉案宗地时尚未办理征占用林地审核手续；涉案宗地的征占用林地审核手续正在办理过程中，至本案二次庭审时尚未办理完毕。上诉人国土局明知涉案宗地内有林地，却在未办理征占用林地审核手续的情况下征收并挂牌出让涉案宗地，严重违反《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》的相关规定，其挂牌出让涉案宗地行为严重违反法定程序，应依法予以撤销。原审判决撤销国土局作出的挂牌出让涉案宗地行为，并判令其重新作出挂牌出让行为，于法有据。二、上诉人国土局挂牌出让平-2015-10号宗地时没有将达到场地平整、完成“五通一平”的相关费用计入宗地地价，其行为存在重大失误，明显不当，应予撤销。第一、上诉人国土局在挂牌文件中确认平-2015-10号宗地在出让时的土地的现状为宗地红线内场地平整，达到“五通一平”。上诉人国土局在确定出让底价时，应当将答辩人实现宗地“五通一平”的土地开发费用计入底价。本案中，上诉人国土局对平-2015-10号土地进行挂牌出让，在确定该宗地挂牌底价的会议上，上诉人明确了出让宗地的开发程度为宗地红线外“五通”（通路、通电、通讯、通上水、通下水），宗地红线内“场地平整”；同时还确定宗地成本包括：土地补偿费、社会保障费及风险基金、耕地占用税、土地评估费、测绘费、新增建设用地有偿使用费、地上物补偿费、耕地开垦费，成本合计504.1193万元。上述宗地成本不包含土地开发费用。涉案宗地出让底价的设定是以出让宗地“土地平整、五通一平”为前提，而该宗地并不是处于土地收储时的自然平整状态，是答辩人投入近1900余万元后才实现的土地平整、五通一平。故上诉人国土局应当将答辩人投入的土地开发费用计入底价。第二、答辩人进行的“五通一平”等土地开发行为具有合法性。原审判决对此予以确认，并认定答辩人完成“五通一平”所投入的资金应计入土地地价，符合客观事实。2009年7月10日，答辩人的下属单位承德市建投天然气有限责任公司与平泉县人民政府签定《投资建设经营平泉县天然气利用项目框架协议》。为了实现该协议确定的早日提高平泉天然气利用水平优化能源结构、促进节能减排和产业结构提升的目的，2012年9月12日，答辩人又与平泉县土地储备中心签订《平泉县天然气利用一期工程场站用地协议》。该协议进一步明确了平泉县人民政府（平泉县土地储备中心）为答辩人提供平泉镇老杖子村101国道西北侧约30亩土地，作为天然气一期工程场站用地。2013年12月20日，平泉县人民政府召开县长办公会议，确定由上诉人国土局为答辩人落实37亩场站用地指标，并由上诉人国土局准许答辩人对场站先期进场。以上三份证据证明，答辩人按照平泉县政府的要求，对涉案宗地进行征地拆迁、“五通一平”的土地前期开发，其目的在于履行答辩人在上述几份协议中承担的合同义务。因此，答辩人对涉案宗地进行的所有投入具有合法性，应得到法律保护。原审判决充分尊重客观事实，确认了答辩人对涉案宗地前期投入的合法性，应当依法予以维持。第三、按照法律规定，上诉人国土局确定的出让底价明显低于土地价值，明显不当，应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：…（六）明显不当的。”本案中，如前所述，上诉人国土局明知答辩人对平-2015-10号宗地进行了“五通一平”前期土地开发，但并没有将土地开发费用列入出让宗地的土地成本中，也没有将答辩人已投入的土地开发费用计算土地出让底价。不论是涉案宗地的起拍价1050万元，还是成交价1640万元，均远低于该宗地的土地成本。上诉人国土局的行为不仅严重损害了答辩人的合法权益，更是在一定程度上造成了国有资产流失，其挂牌出让行为明显不当，应予撤销。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，证据充足，上诉人的上诉请求没有任何事实和法律依据。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审法院对各方当事人出示证据的采信情况与一审认定一致。上诉人恒盛公司当庭提交的立案通知书本身客观真实，本院予以确认。
二审法院审理查明事实与一审法院认定事实一致。
本院认为，依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，招标、拍卖或者挂牌出让国有土地使用权应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。依据《闲置土地处置办法》规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求：……土地权利清晰、没有法律经济纠纷、具备动工开发所必需的其他基本条件……。本案中，上诉人平泉县国土资源局挂牌出让的涉案土地前期征地拆迁过程中补偿款的支付、涉案宗地红线内的“场地平整”及红线外“五通”均是被上诉人投资实现的，使涉案土地基本达到了挂牌出让的条件。被上诉人对涉案土地提前进场并进行开发投资是平泉县人民政府、平泉县国土资源局协议允许的,被上诉人的前期投入属合法投入。虽然土地需要通过招拍挂的形式出让，但平泉县国土资源局应当将被上诉人前期投入的费用计入土地成本中。平泉县国土资源局在进行挂牌出让时未考虑被上诉人前期开发费用就确定出让底价和出让起始价，出让行为显失公平，明显不当。同时，涉案土地中包括三亩林地，在挂牌出让时尚未办理使用林地审核手续，将该部分林地一并进行挂牌出让违反了《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施例》的相关规定。故平泉县国土资源局对坐落于平泉县老杖子村编号为平-2015-10号宗地所作挂牌出让行为应予撤销，并应当依法重新作出行政行为。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元由二上诉人各承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李彬
代理审判员 王静
代理审判员 祁 春 梅
二〇一七年三月七日
书 记 员 张 斌 斌
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