广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）珠中法审监行再字第1号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：珠海嘉济医院。住所地：珠海市。
法定代表人：李爱恒。
委托代理人：刘汝忠、林苏，泰和泰（北京）律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：珠海市城市管理行政执法局（现名称珠海市城市监督管理局）。住所地：珠海市香洲区。
法定代表人：方小勇。
委托代理人：冯寒，珠海市公职律师事务所律师。
委托代理人：王玲，该局工作人员。
原审原告：珠海经�特区珠川联合药品商店（有限合伙）。住所地：珠海市。
法定代表人：李爱恒。
原审第三人：广东省珠海市医药总公司。住所地：珠海市香洲。
法定代表人：杨智勇。
委托代理人：肖楠，珠海市联晟资产托管有限公司法律顾问。
珠海嘉济医院（简称嘉济医院）与珠海市城市管理行政执法局（简称市执法局）、珠海经济特区珠川联合药品商店（简称珠川药店）、珠海市医药总公司（简称市医药公司）城建行政处罚一案，不服珠海市香洲区人民法院（2008）香行初字第18号行政判决，上诉至本院。本院将该案发回重审，之后香洲区人民法院作出（2009）香行重字第1号行政判决，嘉济医院再次上诉至本院。本院再作出（2010）珠中法行终字第15号行政判决，已经发生法律效力。嘉济医院仍不服，向检察机关提出申诉，广东省人民检察院以粤检行抗字（2012）10号行政抗诉书，向广东省高级人民法院提出抗诉。广东省高级人民法院以（2013）粤高法审监行抗字第2号民事裁定，指令本院再审本案。本院受理后，依法重新组成合议庭公开开庭审理了本案，申诉人嘉济医院之法定代表人李爱恒、委托代理人刘汝忠，市执法局之委托代理人冯寒、王玲，珠川药店之法定代表人李爱恒，市医药公司之委托代理人肖楠等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本院二审查明，1994年11月11日，原审第三人市医药公司与珠川药店签订《合作兴建前山逸仙路11号综合楼协议书》，约定双方合作对市医药公司位于珠海市前山逸仙路11号地域（原珠海县前山公社卫生院旧址）占地2436平方米的旧建筑群进行拆除，兴建一座综合楼，由市医药公司负责提供该地块用地的红线图（面积为2436平方米）和土地使用证，并办理有关用地的规划调整，按市政规划标准，做好三�一平及该用地红线内所有旧房拆迁。1994年11月28日，市医药公司和珠川药店以“原有的医药商店及办公楼因市政建设需要全部被拆除，现急需解决该系统的医药商店行政办公场所”为由向市规划局申请该综合办公楼的建设用地，市规划局于1994年12月20日作出94拨字380号《建设用地规划许可证》，用地项目为办公、住宅，用地面积是2426平方米。市国土局于1994年12月23日向市医药公司和珠川药店核发了珠海市（1994）国土字第477号《建设用地批准书》，批准用地面积为2426平方米。
市医药公司申请建设的综合楼建筑面积为5579.08平方米。报建过程中，该公司享受了“拆一免二”的优惠报建政策，即自行拆除《珠海市医药总公司红线图内建（构）筑物面积汇总表》以及《珠海市医药总公司红线图内建筑物示意图》显示的共有15处建（构）筑物，面积共有2753.05平方米，全部拆除后抵扣5506.1平方米，抵扣后实际缴费面积73.7平方米，市医药公司和珠川药店共交用地价款为113793元。1994年12月29日，市拆迁办公室向拆迁人珠海市医药管理局颁发（1994）00866号《珠海市房屋拆迁许可证》，准许拆迁人拆除房屋建筑面积为2753.05平方米。报建过程中，珠海市医药管理局还曾向原珠海市工业委员会、珠海市财政局递交《自筹基建项目计划呈报表》，建设理由一栏也明确说明原逸仙路11号的建筑需要全部拆除。
1996年5月3日，市医药公司（甲方）与珠川药店（乙方）又签订了一份《协议书》，其中第四项内容是：对红线图内除在建大楼外所遗三座砖瓦旧房双方同意：（1）由乙方出资并负责进行全面的维修及改造；（2）对西北面及北面的两座平房以砖混合结构向上增建一层，东南面旧房维持不变；（3）旧房维修改造完成后，西北面旧房的西北面部分一、二层各建80平方米，共160平方米归甲方所有，如果有关部门不允许该旧房向上增建一层，只许维修，由乙方出资修造好后，在该旧房原位建80平方米归甲方所有，该楼其余部分北楼、东南面楼均归乙方所有，乙方须为甲方出入其所拥有之旧房修建一独立楼；（4）上述双方各自所有的旧房，其所有权及使用权永久归各自拥有。如遇市政规划拆迁有关补偿亦归各自所有。
2006年10月23日，市执法局对位于珠海市前山逸仙路108号嘉济医院东侧、南侧的3栋建筑物进行现场调查，制作了现场笔录。2007年1月9日，市执法局对嘉济医院的法定代表人李家济进行询问，制作了询问笔录。同年10月15日，市执法局向嘉济医院送达了《行政处罚告知书》，10月18日，市执法局作出了珠城行罚字（2007）0701020019号《行政处罚决定书》，认定：1、当事人嘉济医院所有的位于前山逸仙路108号珠海嘉济�院的东侧、南侧的3栋建筑物（共860.61平方米）：（1）第一栋为砖房1间，面积为48.91平方米；（2）第2栋为2层砖混结构建筑物，面积为209.5平方米；（3）第3栋为2层砖混结构建筑物，面积为755.46平方米，其中西北面的6间房屋共153.26平方米为黄炜所有（另案处理），系由当事人于1996年未经珠海市规划行政主管部门批准，擅自对原属市医药公司的3栋旧建筑物进行改建建成。2、当事人未经珠海市规划行政主管部门批准，擅自在其所有的前述第3栋建筑物的楼顶搭建2处临时建筑物，面积为161.53平方米。依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条之规定，决定给予嘉济医院如下行政处罚：责令当事人自行于本决定书送达之日起十五日内拆除前述违法建筑物。2007年10月18日，市执法局将该处罚决定书送达给嘉济医院。2008年1月4日，市执法局向嘉济医院发出通告，要求其在3日�自行从涉案三栋建筑物搬出，逾期不搬，该局将依法实行停水停电，对涉案建筑实施强制拆除。就拆除涉案房屋一事，珠海市国土局、原珠海市规划局、市执法局、嘉济医院曾召开协调会，并形成会议记录，这份会议记录由嘉济医院提供。会议记录有各参会单位代表人签名，嘉济医院的法定代表人李家济于2008年1月8日在该会议记录上签字确认。该会议记录第一条记录为：“珠海市医药总公司原位于前山逸仙路侧2426平方米用地红线范围内旧房屋（原已按拆一免二补偿），由嘉济医院自行拆除。”第四条记录：“嘉济医院从2008年1月9日从上述旧房屋自行搬迁，红线图内的违法建筑同时进行拆除，如有违反由行政执法局依法强制拆除。”2008年1月16日，市执法局再次发出通知，要求嘉济医院按照2008年1月8日协调会上作出的承诺自行拆除涉案建筑。2008年5月9日市执法局对位于珠海市前山逸仙路108号嘉济医院东侧、南侧的3栋建筑物实施了强制拆除。
二审另查明，1997年8月21日，广东省珠海市医药管理局向珠海市规划局递交了珠药局字（97）19号《关于申请我局前山医药仓库维修的报告》，申请对其属下前山医药仓库进行全面维修。珠海市规划局于同年8月22日作出批复：同意维修，立项报建。嘉济医院提供罚款收据复印件证明，珠海市城市管理监察大队曾因市医药公司和珠川药店违法建设永久性宿舍380平方米，于1997年9月16日科处罚款11400元，据此认为珠海市城市管理监察大队已对加建改建进行过处罚，现再次作出处罚属于重复处罚。
还查明，2006年8月25日至2008年7月8日，珠川药店执行合伙企业事务的合伙人为李家济。
2008年1月22日，嘉济医院与珠川药店向原审法院提起行政诉讼，认为市执法局作出的行政处罚与实际不符，请求撤销市执�局作出的珠城行罚字（2007）0701020019号《行政处罚决定书》。
珠海市香洲区人民法院一审认为，一、关于位于珠海市前山逸仙路108号嘉济医院东侧、南侧的3栋涉案建筑物是否属于珠川药店所有的问题。从嘉济医院与珠川药店提交给法庭的粤房地证字第C08910**号《房地产权证》来看，只能证明珠川药店对位于珠海市前山逸仙路108号综合办公楼的1层、3层部分以及2、6、7层享有所有权，不能证明其对位于珠海市前山逸仙路108号嘉济医院东侧、南侧的3栋涉案建筑物享有所有权。同时，珠海市规划局于1994年12月20日作出的94拨字380号《建设用地规划许可证》，亦只能证明珠川药店对该许可证许可范围内的土地拥有使用权，并不能证明其对该3栋涉案建筑物享有所有权。而且，嘉济医院与珠川药店在庭审中亦表示对该3栋涉案建筑物“没有明确的产权证”。因此，对嘉济医院与�川药店提出的该3栋涉案建筑物属于珠川药店所有的主张，因没有事实和法律依据，不予采纳。由于前述3栋涉案建筑物没有合法的产权证明即没有合法的产权人，市执法局以该3栋涉案建筑物的占有、使用和受益者嘉济医院作为行政处罚对象并无不当。
二、关于嘉济医院与珠川药店是否履行了法定报建手续的问题。针对广东省珠海市医药管理局递交的珠药局字（97）19号《关于申请我局前山医药仓库维修的报告》，珠海市规划局作出的批复意见是同意维修，立项报建。但是，有关维修改建单位并没有提交相关的报建材料和城市规划行政主管部门同意报建的文件。因此，嘉济医院与珠川药店关于珠海市规划局于1997年8月22日作出的批复意见就能证明其已经履行了法定的报建手续的观点不能成立。此外，嘉济医院与珠川药店还主张珠海市城市管理监察大队已对市医药公司�珠川药店作出罚款处理且已支付罚款，由此已经认可嘉济医院与珠川药店自行改正。对于这一主张，因嘉济医院与珠川药店没有提供相关的证据予以证实，亦不予采纳。据此，对位于珠海市前山逸仙路108号嘉济医院东侧、南侧的建筑物进行维修改建，因未经珠海市城市规划行政主管部门批准，该维修改建行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。市执法局依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定作出珠城行罚字（2007）0701020019号《行政处罚决定书》，证据确实，适用法律正确。
三、关于市执法局作出珠城行罚字（2007）0701020019号《行政处罚决定书》的程序合法性问题。在作出该处罚决定书之前，市执法局进行了现场调查和询问并制作了笔录，向嘉济医院送达了《行政处罚告知书》，告知了嘉济医院作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其所享有的陈述权、申辩权。该处罚决定书作出之后，依法送达给了嘉济医院。因此，市执法局作出《行政处罚决定书》的程序合法。
综上所述，嘉济医院与珠川药店要求撤销珠城行罚字（2007）0701020019号《行政处罚决定书》的理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，一审法院判决驳回嘉济医院、珠川药店的诉讼请求。
本院二审认为，关于嘉济医院的上诉人资格问题。市执法局认为嘉济医院于2009年11月25日递交上诉状，请求撤销的是（2008）香行初字第18号行政判决，而该判决已经被本院撤销，嘉济医院2009年12月9日针对（2009）香行重字第1号行政判决提交上诉状已经超过法定上诉期限，故嘉济医院不是本案适格的上诉人。对此，本院认为，原审法院于2009年11月11日向嘉济医院送达（2009）香行重字第1号行政判决，虽然2009年11月25日递交的上诉状中请求撤销的是（2008）香行初字第18号行政判决，但嘉济医院2009年11月25日签收的预交上诉费通知《送达回证》案号一栏内容为（2009）香行重字第1号，香洲区法院将该上诉状送达市执法局、原审原告珠川商店以及原审第三人市医药公司的《送达回证》案号一栏内容也为“（2009）香行重字第1号”。香洲区法院2009年11月25日向嘉济医院送达的《预交上诉费通知》以及同日本院向嘉济医院开具的人民法院诉讼收费专用票据（预收）上的案号也为（2009）香行重字第1号。嘉济医院发现上述笔误后于2009年12月9日提交了《笔误更正说明》。综上，嘉济医院2009年11月25日递交的上诉状应属笔误，其在法定期限内提起了上诉，应是本案的适格上诉人。
关于市执法局是否具有对涉案建筑作出处罚决定的职权问题。经国务院法制办公室2001年3月24日国法函（2001）32号复函批准，广东省人民政府决定在珠海市开展相对集中行政处罚权试点工作。该复函授予城市管理行政执法局的具体职责之一即为“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”，并规定“上述行政处罚权由城市管理行政执法局相对集中行使后，有关部门不得再行使。仍然行使的，作出的行政处罚决定依法一律无效。”因此，市执法局对于涉嫌违法的建筑具有确认和处罚的权力。嘉济医院认为市执法局没有权力对涉案建筑进行处理的诉讼主张不能成立，本院不予支持。
关于珠城行罚字（2007）0701020019号《行政处罚决定书》主要证据是否充分的问题。根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定可知，市执法局作出的处罚决定书虽然没有直接认定涉案建筑是否严重影响城市规划，但从其作出限期拆除�内容来看，市执法局已在事实上认定涉案建筑属于严重影响城市规划的情形。因此，审查该《行政处罚决定书》主要证据是否充分应重点审查该局提供的证据是否能够证明涉案建筑已经严重影响城市规划。根据《合作兴建前山逸仙路11号综合楼协议书》、《建设用地规划申请表》以及《自筹基建项目计划呈报表》来看，市医药公司及珠川药店向当时的国土规划等部门申请建设综合办公楼用地的前提条件是拆除原用地红线图内所有旧建筑，但从市医药公司与珠川药店1996年5月3日签订的《协议书》第四条“对红线图内除在建大楼外所遗三座砖瓦旧房”的约定来看，双方并未把原红线图内所有旧建筑拆除，而是剩下了三栋砖瓦旧房，亦即1996年5月3日《协议书》中所讲的“三栋砖瓦旧房”是原本应该拆除但未予拆除的房屋。由珠海市国土资源局、珠海市规划局、市执法局以�嘉济医院参加的协调会议记录也可以佐证这一点。嘉济医院认为“三栋砖瓦旧房”不在2753.05平方米范围之内的诉讼主张与一系列的证据相矛盾，且缺乏有力的事实根据，二审不予支持。
根据1996年5月3日《协议书》，协议双方对所剩下的三栋砖瓦房进行了维修及改造。由于所剩下的三座砖瓦房本应该拆除，而且市医药公司维修改造又未按照《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定向城市规划行政主管部门报建。《最高人民法院行政审判庭关于对﹤中华人民共和国城市规划法﹥第四十条如何适用的答复》称，违反城市规划的行为人其违法行为是否属于“严重影响城市规则”，应从其违法行为的性质和后果来确认。原市医药公司红线图内所遗三栋砖瓦建筑本属于应拆未拆的建筑，而后又在未取得建设工程许可证的情况下擅自对应拆未拆的建筑进行加建和改造�另外，用地红线调整后，本案所涉三栋建筑已不在市医药公司的用地红线图内。因此，从违法行为的性质和后果来看，涉案建筑已经严重影响城市规划，市执法局作出行政处罚决定的主要证据充分。
嘉济医院认为原珠海市规划局已在珠海市医药管理局向提交的《关于申请我局前山医药仓库维修的报告》上批复“同意维修，立项报建”，故涉案建筑的加建维修已经城市规划部门批准。上述报告只能证明珠海市医药管理局曾经就维修前山医药仓库提出过申请，但现有证据尚不能证明前山医药仓库就是本案所涉三栋建筑，且原珠海市规划局“同意维修，立项报建”不等于维修人已经完成了所有具体报建手续。嘉济医院的该项诉讼主张，亦不予支持。《建设用地规划许可证》（编号94拨字380号）只能证明市医药公司综合办公楼已经过报建，并不能证明涉案被拆的建筑履行�报建手续。
关于案涉《行政处罚决定书》适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条的规定，涉案建筑一部分属于应拆未拆，另一部分属于加建改建而成，两部分由于加建改建已形成一个整体，已严重影响城市规划。因此，市执法局依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，责令嘉济医院整体拆除违法建筑符合法律规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”最高人民法院行政审判庭对原国家土地管理局《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》的答复称：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视�具有继续状态，其行政处罚追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。本案虽不是土地违法案件，但本案涉及到的法律问题与此类似，可以参照该答复蕴含的法律精神。亦即在市执法局作出被诉行政处罚决定前，涉案建筑加建改建部分依然存在，未恢复原状，违法的状态仍在持续当中，市执法局责令其限期拆除违法建设的房屋，并未超过行政处罚时效。嘉济医院认为市执法局在处罚时效方面存在问题的请求，因缺乏法律依据，二审不予支持。
关于案涉《行政处罚决定书》以嘉济医院为行政相对人是否正确的问题。在行政处罚程序中，嘉济医院未对行政处罚对象问题提出异议。被诉行政处罚决定作出时，珠川药店的执行合伙事务的合伙人与嘉济医院的法定代表人同为李家济。涉案建筑长期由嘉济医院实际管理与控制、使用�收益，对涉案建筑形成了一种占有的事实状态。被诉行政处罚决定针对的客体是涉案建筑，内容是限期拆除涉案建筑，故市执法局以涉案建筑实际占有人，亦即嘉济医院为行政相对人并无不当。另外，李家济在2008年1月8日的协调会上也以嘉济医院法定代表人的身份出席会议并签名。因此，嘉济医院认为市执法局以其作为行政处罚对象错误的主张不能成立，二审不予支持。同时必须指出的是，在现有证据材料尚无法证明涉案三栋建筑属于嘉济医院所有的情况下，市执法局在珠城行罚字（2007）0701020019号《行政处罚决定书》认定涉案三栋建筑属于嘉济医院所有的表述欠妥，但不影响行政处罚决定书的实体合法性。
关于市执法局是否存在重复处罚的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项、第四十条第一款的规定，嘉济医院提供的日期为1997年9月16日的广东省珠海市罚款收据复印件与原件是否一致无法确定。而且，该复印件被罚款单位一栏中载明的地址为“逸仙路17号”，市医药公司原用地所在地址为“逸仙路11号”。所以，在无其他证据佐证的情况下，尚无法确定该复印件与本案的关联性。嘉济医院以此收据复印件为由主张市执法局对涉案建筑重复进行处罚，目前缺乏事实根据，二审不予支持。
关于案涉《行政处罚决定书》的行政程序是否合法的问题。在作出该《行政处罚决定书》之前，市执法局进行了现场调查和询问，制作了现场笔录和询问笔录，并向嘉济医院送达了《行政处罚告知书》，告知了嘉济医院作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其所享有的陈述权、申辩权。在《行政处罚决定书》作出之后，依法送达给了嘉济医院。因此，市执法局作出案涉《行政处罚决定书》的程序合法。
综上，市执法局作出珠城行罚字（2007）0701020019号《行政处罚决定书》的职权合法，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。
抗诉机关抗诉认为，案涉《行政处罚决定书》处罚对象错误，一、二审判决驳回嘉济医院诉讼请求违反法律规定。适用行政处罚必须以行为人的行为具有应受处罚性为前提，即该行为是行政管理的相对人实施的违反行政法上的义务的，依法应当受到处罚的作为或不作为。它是行为人承担行政处罚的基础，也是行政机关实施行政处罚的前提，直接关系到行政处罚决定的合法性和有效性。案涉《行政处罚决定书》处罚的对象是嘉济医院，处罚内容是自行拆除违法建筑物。市执法�认定嘉济医院是违反行政法规的责任人，但从本案调查确认的事实可知，应受行政处罚的行为，一是位于珠海市前山逸仙路108号嘉济医院东侧、南侧的3栋违法建筑物该拆未拆，该行为的责任人是市医药公司和珠川药店；二是在前述3栋建筑物的楼顶搭建2处临时建筑物，该行为的责任人同样是市医药公司和珠川药店。嘉济医院并不是该违反行政法规的行为的实施人，其利用违法建筑的行为在目前的法律法规以及行政规章中并无违法性。涉案行政处罚将嘉济医院列为行政相对人，并对其进行处罚，属于处罚对象错误。
案涉《行政处罚决定书》引用的法律条款为《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和第四十条的规定，其中第三十二条明确了建设单位和个人在建设有关建筑物之前，应当取得有关批文，但嘉济医院并不是建设单位或建设的个人，因此并不适用该条规定。该法第四十条也是针对的建设单位或建设的个人的处罚，并不是针对违法建筑物的使用人。因此，市执法局根据上述两条法律处罚嘉济医院依据不足。
申诉人嘉济医院和原审原告珠川药店同意抗诉意见。
被申诉人市执法局认为抗诉书认为《行政处罚决定书》对象错误是不正确的。规划建设违法行为确定其行为的开始和终了和一般的行政违法行为不同，一般行政违法行为以物理行为动作作为终了，规划建设违法行为除了物理建设行为本身的终止之外，还应考虑行为造成的规划行为状态的延续。规划建设违法行为的终了才是违法行为的终止。嘉济医院恰恰就是造成规划建设行为延续的当事人，所以该处罚决定书认为嘉济医院是违法对象是正确的。
原审第三人市医药公司对抗诉书没有意见。但提出抗诉书遗漏了违法建筑已经转让给案外人的事实，市医药公司已经�是应拆除建筑物的权利所有人。
再审中，申诉人嘉济医院提交了一张门牌号码为106号的照片作为新证据，以证明建筑物的门牌号是公安机关编号的，没有房产证并不代表不合法。原审原告珠川药店认可嘉济医院所提供证据的真实性。被申诉人市执法局对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议。认为没有公安机关对门牌号真实性的确认，嘉济医院也未提供106号门牌号的实物。强制拆除的建筑物原门牌号是11号，新门牌号是108号，该照片显示是106号。原审第三人市医药公司同意市执法局的质证意见。
本院认为，再审中嘉济医院所提供的“门牌号码”的照片是原审就已经存在的证据，而且是没有其他证据印证的孤立的门牌号，与查明涉案建筑物的所有权人或者建设人的事实没有关联性，故对此证据不予采信。
经审理查明，原二审认定的事实属实，再审予以确认。
本院再审认为，因抗诉意见是针对珠城行罚字（2007）0701020019号《行政处罚决定书》处罚对象提出，各方当事人对此亦不持异议，故本案再审应以市执法局作出的行政处罚决定的处罚对象是否有误为焦点。
根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定可知，市执法局作出的行政处罚决定书虽然没有直接认定涉案建筑是否严重影响城市规划，但从其作出限期拆除的内容来看，已在事实上认定涉案建筑属于严重影响城市规划的情形。涉案房屋系在未取得建设工程许可证的情况下擅自对应拆未拆的建筑进行加建和改造。而用地红线调整后，本案所涉三栋建筑已不在珠海市医药总公司的用地红线图内，现有证据亦不能证明所谓的“前山医药仓库”就是本案所涉三栋建筑。《建设用地规划许可证》（编号94拨字380号）只能证明市医药公司综合办公楼已经过报建，并不�证明涉案被拆的建筑履行过报建手续。涉案建筑应拆未拆部分和加建改建部分已成为整体，因此，原二审认定市执法局认为涉案建筑已严重影响城市规划的主要证据充分的观点正确，本院再审予以认可。
关于行政处罚决定的处罚对象问题。首先，《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条规定“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度”。《城市房屋权属登记管理办法》第五条规定“房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证”。房地产权属登记具有权利确认和权利公示的功能，具有对世权，是把房地产权利的事实向公众公开以表明房地产流转情况的法律依据。不能在行政行为中依据当事人之间的合同对涉案房产的权属作出确权认定。据此，本院再审认为，在涉案房产没有依法颁领产权登记证�的情况下，市执法局以涉案建筑物的实际占有、使用和受益人嘉济医院作为处罚对象并无不当。
其次，涉案建筑物长期由嘉济医院使用、占有、受益，已成为一种事实状态。在市执法局作出处罚决定书的过程中，包括对此进行的调查、召开的协调会中，嘉济医院均未对处罚对象提出异议。嘉济医院当时的法定代表人李家济也同时是珠川药店的法定代表人，知晓行政处罚的全过程，然而，也未对处罚对象提出异议。
本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、第九十七条，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第三十七条的规定，判决如下：
维持本院（2010）珠中法行终字第15号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑伟民
审 判 员 杨蓬勃
代理审判员 唐育萍
二〇一四年一月三十日
书 记 员 江丽珊