贵州省大方县人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）黔方行初字第45号
原告杨存强，男，住贵州省金沙县。
委托代理人杨存富，男，住贵州省仁怀市。
被告金沙县民政局，住所地：金沙县城关镇光明路36号。
法定代表人周天佑，金沙县民政局局长。
委托代理人何平，贵州恒发律师事务所律师。
原告杨存强因与被告金沙县民政局行政赔偿一案，于2015年6月15日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2015年6月15日立案后，依法组成合议庭，于2015年7月20日公开开庭审理了本案。原告杨存强及委托人代理人杨存富，被告金沙县民政局局长周天佑及委托代理人何平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：我哥杨存刚于1970年入伍，在北京八七七九部队十九小队任副班长，1974年9月15日在部队牺牲。1974年9月30日，我将其骨灰领回来，并按金沙县民政局的要求于1974年10月3日将骨灰交给金沙县民政局存放，当时骨灰盒上有烈士照片和姓名。事后，我们常去民政局要求领回我哥骨灰进行安葬，但民政局均坚持要将骨灰存放在民政局，每次都使我们空手而归。2014年7月25日，我和我堂弟杨存富又去县民政局询问烈士的骨灰，在档案室找到了杨存刚烈士的档案，但当我们询问骨灰在什么地方时，优抚股贺股长说不知道。我们又多次追问，他才说12月份前答复我们。2014年11月27日上午，贺股长告诉我们杨存刚烈士的骨灰被葬在金沙县城关镇小五里坡。但我们去看时，只看见“二十五位佚名革命军人墓”，并没有看到我哥的名字。2015年2月27日，我家兄弟二人向金沙县人民法院提起诉讼。法院在3月19日驳回起诉，告知我们向金沙县民政局提出赔偿申请，由金沙县民政局先行处理。2015年3月26日，我们向民政局提交了申请赔偿的书面材料，金沙县民政局之后作出了《行政赔偿决定书》。该决定书不符合事实，是不负责任的托辞。金沙县民政局多年来不妥当的行为而造成杨存刚烈士骨灰丢失，给烈士家属造成的精神伤害。请求判令被告赔偿抚恤金429660.00元，骨灰丢失90万元，精神抚慰金20万元，交通费、生活费等12000.00元，合计1541660.00元。
原告向本院提交以下证据：
1、金沙县民政局的《答复意见书》、《行政赔偿决定书》，旨在证明被告杨存刚的骨灰确已丢失，被告作出此两个文件是搪塞原告的；2、照片（6张），旨在证明杨存刚的骨灰确实已经丢失，墓碑上反映的是佚名烈士的状况；3、新桥村委会证明（3份），旨在证明原告父母均已去世及杨存刚牺牲时并未成家、没有后人的事实；4、身份证，旨在证明杨存强、杨存富二人身份情况；5、《申请》，旨在证明杨存强向毕节市民政局申请领回杨存刚骨灰的事实；6、《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害责任若干问题的解释》，旨在证明金沙县民政局应当按照该解释的第三条第一款第三项赔偿原告；7、向法院递交材料清单，杨存强《申请》，旨在证明向金沙县法院申请调取档案的事实；8、“光荣之家”证书（复印件），旨在证明原告是烈士家属；9、推荐信、委托书（2份）、新桥村委会《证明》，旨在证明推荐杨存富为杨存强代理人；10、金沙县法院廉政监督卡、《行政裁定书》，旨在证明金沙县法院受理后驳回原告起诉的事实。
被告对原告所列证据质证意见为：对原告所举4、9、10组证据，被告方无异议；对原告所举1、2、6、7、8组证据真实性无异议，但对证明目的有异议；对原告所举3、5组证据，是复印件，不予质证。
被告辩称，一、被告没有丢失杨存刚烈士的骨灰，不存在侵权事实。被告对革命烈士、病故军人一直都非常尊重，对没有安葬在部队所在地的烈士和病故军人的骨灰，由我局优抚股负责管理，家属没有领回的骨灰一直存放在我局办公室，多年来存放在我局的烈士骨灰共有26个。2000年11月18日我局向县政府提出“关于安葬革命烈士和病故军人骨灰的报告”，得到县政府同意后，我局对长期以来，未有死者亲属过问的25名烈士骨灰盒一起安葬，直到2012年，金沙建了殡仪馆，我局才将其中一位烈士的骨灰送到殡仪馆寄存。一直以来，我局对所有收到的骨灰盒都是有专人保管且从未发生过失火失窃现象，所以，不存在原告所说骨灰丢失一事。杨存刚烈士1974年牺牲，我局2000年才将其下葬，长达26年的时间原告不来认领骨灰，现在认定我局丢失骨灰缺乏证据。况且骨灰是不能用金钱来衡量其价值的，它只是对特定的人有情感上的象征意义，是其精神寄托和感情安慰的特定纪念物品。根据《中华人民共和国侵权责任法》第二条规定，可见骨灰不属于以上任何一种民事权益，也不属于行政赔偿明确的侵犯人身权、财产权的任何一种赔偿范围，因而原告要求90万元的高额赔偿是毫无根据的；二、杨存刚烈士牺牲时就批准为革命烈士，抚恤金在烈士牺牲时早已按《革命烈士褒扬条例》规定进行了发放，不存在补发的问题。既然原告称县、区、乡、村四级领导都参加了杨存刚烈士的追悼会，那么不可能不解决一次性抚恤金的问题。此外，根据《军人抚恤优待条例》第十五条“一次性抚恤金发给烈士、因公牺牲军人、病故军人的父母（扶养人）、配偶、子女；没有父母（扶养人）、配偶、子女的，发给未满18周岁的兄弟姐妹和已满18周岁但无生活费来源且由该军人生前供养的兄弟姐妹”。杨存刚烈士的父母早已双亡，且无妻子儿女。原告作为烈士的兄弟显然不符合上述条件，其于时隔40年后的今天要求支付429660.00元烈属抚恤金于法无据；三、被告并没有丢失烈士的骨灰，只是于2000年12月将“长期以来，未有死者亲属过问”的25名无姓名和住址的骨灰进行安葬，没有任何过错和侵权行为，不能因为墓碑上没有名字就否认了杨存刚烈士骨灰的存在。所以，原告要求赔偿20万元精神损失及1.2万元交通生活费没有任何法律依据；四、原告不具备单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。原告的起诉属于单独提起行政赔偿的行政诉讼。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当符合七项条件，其中第（4）项条件为：“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认违法。”本案中，我局既无侵犯原告人身权的行为，也无侵犯财产权的行为，没有对原告实施被确认为违法的具体行政行为，原告不具备单独提起行政赔偿诉讼的前提条件，故其起诉依法应当不予受理，请人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交以下证据：
1、照片（5张），证明：（1）骨灰盒样式较多，并不是所有的骨灰都有贴相片的地方；（2）骨灰并没有丢失，是埋葬在金沙县城关镇小五里坡；2、金沙殡仪馆名册，旨在证明刘文学烈士的骨灰在殡仪馆保存；3、《金沙县革命烈士英名录》（省民政厅1980年制作），旨在证明1979年前牺牲的烈士为122人，但金沙县民政局保管的烈士骨灰只有26人，不是所有牺牲的烈士骨灰都是由民政局保管、安葬；杨存刚烈士的名字在该英名录上；4、各个时期的烈士一次性抚恤金标准、1950年《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《军人抚恤优待条例》（1988年7月18日），旨在证明对（1）烈士的抚恤工作是依法进行的，并且抚恤金已经发放过；（2）原告杨存强不符合抚恤金发放条件。5、关于安葬革命烈士和病故军人骨灰的报告、安葬烈士和病故军人骨灰经费预算，旨在证明金沙县民政局对骨灰的处理并无不当。6、《答复意见书》，旨在证明明确告知了原告杨存刚烈士骨灰已被葬于金沙县城关镇小五里坡。7、（2015）黔金行初字第11号《行政裁定书》、《行政赔偿决定书》（金民行赔字（2015）第1号），旨在证明原告起诉被驳回，申请赔偿被告不予赔偿。
原告对被告所列的质证意见为：对被告所举的3、4组证据无异议；对被告所举第1组证据，原告认为2000年埋葬时并没有该种款式的骨灰盒，对墓碑两张照片无异议；对被告所举的第2组证据，原告不认可；对被告所举的第5组证据，原告去被告处询问时没见过，认为不具有真实性；对被告所举的第6组证据，被告的答复意见书是搪塞原告的行为，对该证据不认可；对被告所举的第7组证据，原告对行政赔偿决定书有异议。
本院对原、被告双方证据认证如下：对原告所举的第4、9、10组证据，被告无异议，本院予以确认；原告所举的1、2、6、7、8组证据，被告对证据的真实性无异议，本院对原告所举1、2、6、7、8组证据的真实性予以确认；对原告所列第3组证据，被告方认为是复印件，不予质证，结合金沙县人民法院作出的（2015）黔金行初字第11号《行政裁定书》，本院确认原告杨存强系烈士杨存刚的弟弟，杨存刚烈士于1954年出生，1971年1月参加革命，牺牲时间为1974年9月15日，牺牲时尚未结婚，故无子女；对原告所举的第5组证据，因是复印件，被告不予质证，且与原告提起的行政诉讼无关联性，本院不予采信；被告所举3、4组证据，原告无异议，符合证据真实性、合法性、关联性特征，依法作为认定案件事实的依据；被告所举的第1组证据，前三张是骨灰盒照片，原告认为在2000年时没有该种款式的骨灰盒，原告对后两张照片“25位佚名革命军人墓碑”无异议，本院对该组证据前三张照片，因照片不是2000年时埋葬的25位革命军人的骨灰盒，无从对比，故对被告所提供的前三张照片的证据和证明目的不予认可，对后两张“二十五位佚名革命军人墓碑”的照片，原告方无异议，符合证据真实性、合法性、关联性的特征，依法作为认定案件事实的依据；对被告所举第2组证据，真实性予以确认，但不能证明其他已埋葬的骨灰盒有无名字、照片，故本院不予采信；对被告所举的第5组证据，其真实性本院予以确认；对被告所举的第6、7组证据，因真实的反映了案情经过，符合证据真实性、合法性、关联性的特征，依法作为认定案件事实的依据。
经审理查明，原告杨存强系杨存刚烈士的弟弟，杨存刚烈士父母已逝世。杨存刚烈士生于1954年，1971年1月参军入伍，1974年9月15日牺牲。牺牲时尚未结婚，无子女。杨存刚烈士牺牲后骨灰一直存放在金沙县民政局。2014年7月25日，原告杨存强到金沙县民政局询问杨存刚烈士骨灰去向，2014年11月25日，金沙县民政局征对询问作出了《答复意见书》，告知包括杨存刚烈士在内的25名烈士骨灰，以“二十五位佚名革命军人”暂时安葬在原城关镇小五里坡。2015年2月26日，原告杨存强以金沙县民政局丢失杨存刚烈士的骨灰为由，向金沙县法院提起行政赔偿诉讼。2015年3月19日，金沙县人民法院作出（2015）黔金行初字第11号《行政裁定书》，驳回其起诉。之后，原告杨存强向金沙县民政局提出行政赔偿申请，2015年5月25日，贵州省金沙县民政局作出金民行赔字（2015）第1号《行政赔偿决定书》，认为杨存强的请求不符合国家赔偿范围，决定不予赔偿。之后，原告向本院提起诉讼。
本院认为，2014年7月25日，原告杨存强为寻找其兄杨存刚烈士的骨灰去向，请求被告金沙县民政局核查，金沙县民政局针对杨存强的请求于2014年11月25日作出《答复意见书》，依据答复内容表明，杨存刚同志的骨灰之前确实是存放在被告处，并以“二十五位佚名革命军人”安葬在金沙县原城关镇小五里坡。被告所举证据《金沙县革命烈士英名录》，杨存刚烈士的名字在该英名录上。“佚名”是指身份不明或者尚未了解姓名的人，既然杨存刚烈士骨灰存放在被告处时有实名，因而就不应该是佚名之人。由于二十五位革命军人骨灰已下葬，现已无法核实，因此，被告金沙县民政局对革命烈士骨灰安葬的行为确有失当之处，但并未违反行政法律、法规的规定。国家赔偿构成要件中，构成国家赔偿责任必须满足“有法律规定”这一要件，如果法律没有规定，行政机关就不该当承担国家赔偿责任。国家赔偿法规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织合法人身权、财产权应承担赔偿责任。革命烈士抚恤是国家对因公牺牲军人的家属进行精神抚慰并给予的物质帮助或经济补偿，按照相关规定和惯例，杨存刚烈士的烈属抚恤金应当在烈士牺牲当年就已经发放。原告在杨存刚烈士牺牲四十余年之后才提要求赔偿烈属抚恤金429660.00元的主张，于法无据。此外，根据《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》第十条规定，《军人抚恤优待条例》第三条规定，原告并不符合抚恤金（粮）的领取条件，本院对原告的该项请求，依法不予支持；由于骨灰是具有人格象征意义的特定纪念物品，而非具体的“物”，不能用所谓的价值来衡量。因此，原告所诉其兄杨存刚烈士的骨灰已丢失而要求被告赔偿90万元的请求，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条及其他条款规定，其请求无法律依据，本院依法不予支持；原告所提出的精神损害赔偿金20万元的请求，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定，而原告主张适用《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害责任若干问题的解释》来作为本案的赔偿依据，因该司法解释的适用范围是民事案件，而非行政赔偿案件，故本案不能以《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害责任若干问题的解释》作为法律依据，因此，对原告的该项请求，本院依法不予支持；原告所提出被告赔偿交通费和生活费等费用12000.00元的主张，因原告未举出相应证据，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，本院依法不予支持。原告杨存强向金沙县民政局提出行政赔偿申请，贵州省金沙县民政局于2015年5月25日作出金民行赔字（2015）第1号《行政赔偿决定书》，认为杨存强的请求不符合国家赔偿范围，决定不予赔偿，被告的行为并未被确认为违法。据此，依照《中华人民共和行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告杨存强的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审判长 黄家前
审判员 罗 单
审判员 阿 魁
二〇一五年八月二十日
书记员 刘 莹
附本案适用相关法律依据
《中华人民共和行政诉讼法》第六十九条；
《高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条；
《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条、第十五条第一款、第三十五条；
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条