河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终584号
上诉人（原审被告）郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市。
法定代表人虎强，区长。
委托代理人李晨炜，郑州市管城回族区人民政府法制办工作人员。
委托代理人李健，河南正方圆律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杨作忠，男，汉族，1949年11月19日出生。
委托代理人范现彬，河南广奥律师事务所律师。
委托代理人李云，河南广奥律师事务所律师。
郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）因杨作忠诉其拆除行为违法一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第242号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人管城区政府的委托代理人李晨炜、李健，被上诉人杨作忠及其委托代理人范现彬、李云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州铁路运输中级法院一审查明：管城区政府为使中博集团（原杨庄村）城中村改造政府主导项目顺利推进，于2013年11月21日成立了中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部。
2014年9月22日，河南中博股份有限公司作出豫博（2014）11号《关于自主进行城中村改造的报告》，主要内容是：遵照市、区两级人民政府关于强力推进河南中博股份有限公司城中村改造的指示要求，在充分考虑河南中博股份有限公司村改工作的特殊性及实际情况的基础上，管城回族区人民政府确立了“政府主导、公司执行、强力推进、确保稳定”的指导思想，拟由河南中博股份有限公司在区政府领导下自主进行城中村改造工作。现将有关事宜报告如下：一、河南中博股份有限公司有意愿并有能力在区政府的领导下按照区村改指挥部的统一部署自主进行城中村改造工作；二、改造范围：拆迁公司范围内晋王庙、康庄、杨庄、槐林新村住宅及其他附属物，郑汴路北汽车城北部约70亩土地纳入此次改造范围，村庄的原居住群众均为原地安置；三、成立由区委、区政府相关领导为组长，区直相关局委、辖区办事处领导为成员的拆迁安置工作领导小组，在区指挥部的统一领导下组织、参与、监督拆迁安置工作全过程等等，该报告经管城区二里岗街道办事处批准后上报管城区政府审批。
2014年9月30日，河南中博股份有限公司作出豫博（2014）12号《城中村改造拆迁专项工作进展的报告》。该报告内容显示：经中博公司董事会研究，由党员干部、公司高管领导及其亲属带头进行拆迁。2014年国庆节期间对中博公司党支部书记等四家五栋房屋进行拆除。以上房屋的拆除工作已由中博公司与被拆迁户签订房屋拆除协议，拆除工作由具备相应施工资质的独立法人企业来实施。被拆除人执行区政府确定的统一拆迁安置补偿政策，该报告报城中村改造工作指挥部审批。
2014年10月10日，河南中博股份有限公司召开股东大会，就城中村改造住宅部分拆迁安置补偿方案草案、公司安置区域内拆迁安置补偿补充方案以及城中村改造房屋拆迁奖励办法进行了表决并通过了决议。
杨作忠在杨庄村有住房，1996年7月17日，郑州市房产管理局发给其房屋所有权证（郑房权字第0732**号），该证显示间数13间，建筑结构：混合，层数：2，建筑面积268平方米，所有权性质：私，地号：2476。2000年5月16日，郑州市管城回族区建设和环境保护局给杨作忠发放（2000）建管（管）字第1244号《建筑许可证》，该证载明：间数：8，层数：上1、高度：2.8米，层数：上2、高度：5.6米，层数：3、高度：8.4米，总建筑面积251.5平方米。
2015年8月20日，杨作忠的涉案房屋被中博公司委托的拆迁工程公司拆除。杨作忠不服该行为，向本院提起行政诉讼。
郑州铁路运输中级法院一审认为，管城区政府具备本案被告诉讼主体资格，应当承担相应的法律责任。根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》（郑政文（2007）103号）文件规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。该文件规定的城中村是指在改造范围内的行政村、自然村或转制后的股份制公司。本案中，中博股份有限公司系转制后的股份制公司，适用于郑州市城中村改造管理办法。管城区政府为使中博集团（原杨庄村）城中村改造政府主导项目顺利推进，成立了中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部。中博股份有限公司在管城区城中村改造指挥部的统一部署下，自主进行城中村改造工作。管城区政府在城中村改造过程中，成立了由区委、区政府相关领导为组长，区直相关局委、辖区办事处领导为成员的拆迁安置工作领导小组，并在区指挥部的统一领导下组织、参与、监督拆迁安置工作全过程。中博股份有限公司进行自主改造，系经过管城区政府批准，并在其组织、领导下进行的。中博股份有限公司进行城中村改造的行为应当视为受管城区政府委托，其产生的法律责任应由管城区政府承担。故管城区政府诉讼主体资格适格。管城区政府未与杨作忠签订拆迁安置补偿协议，拆除杨作忠的房屋行为违法。管城区政府作为中博集团（原杨庄村）城中村改造的主体，成立了中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部。管城区政府在答辩中承认杨作忠的房屋拆除事务系由中博公司委托拆迁工程公司具体实施。管城区政府在未与杨作忠达成拆迁安置补偿协议的前提下，杨作忠的涉案房屋被中博公司委托的拆迁工程公司拆除。管城区政府作为中博集团（原杨庄村）城中村改造的主体，应当监督中博公司的行为。管城区政府因疏于监管，导致杨作忠的房屋被拆除，管城区政府应当承担相应的法律责任。综上，管城区政府主体资格适格，拆除杨作忠房屋的行为违法，杨作忠的诉讼请求于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认郑州市管城回族区人民政府强制拆除杨作忠涉案房屋的行为违法。
管城区政府不服一审判决，向本院上诉称：原审法院认定事实不清，适用法律错误。1、被上诉人所诉上诉人的拆除房屋的行政行为不存在，上诉人既没有作出拆除被上诉人房屋的决定，也没有实施拆除房屋的行政行为。中博集团（原杨庄村）城中村改造与其他改造项目不同，系由中博集团股份有限公司自主改造，上诉人并未实施房屋拆除的行为；2、上诉人事后了解情况，得知房屋拆除事务系由中博公司委托拆迁工程公司具体实施，与上诉人没有任何关系。请求撤销一审，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人杨作忠答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人诉讼主体资格适格，且其未签订安置补偿协议即强制拆除的行为违法。请求驳回上诉，维持一审。
本院经审理查明的事实除与一审判决认定的事实一致外，另查明：2008年5月7日，郑州市人民政府作出郑政文（2008）82号《关于金水区沙口村等19个村（组）城中村改造有关问题的通知》，批准管城回族区中博集团（原杨庄村）实施城中村改造。
本院认为，根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》（郑政文（2007）103号）规定，各区人民政府在市人民政府的统一领导下，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。中博集团（原杨庄村）城中村改造项目于2008年被郑州市人民政府批准实施，管城区政府为此成立了管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造工程指挥部，并以指挥部的名义组织实施城中村改造项目，中博公司在城中村改造中的行为应视为指挥部和管城区政府的行为。本案中，管城区政府将被上诉人的房屋拆除违反法律规定，一审确认该行为违法正确，应予维持。综上，一审查明事实清楚，适用法律正确，被上诉人管城区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人郑州市管城回族区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李继红
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一六年六月三十日
书 记 员 陈瑞丹