广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）粤高法行终字第17号
上诉人（原审原告）：陈国民，男，1953年7月出生，汉族，住广东省中山市三乡镇。
上诉人（原审原告）：陆旺，男，1928年11月出生，汉族，住广东省中山市三乡镇。
委托代理人：赵祖国，男，1956年6月出生，汉族，住广东省三水市西南镇。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广州市东风中路***号。
法定代表人：朱小丹，省长。
委托代理人：邓凯，广东省政府法制办工作人员。
委托代理人：梁成军，广东省政府法制办工作人员。
上诉人陈国民、陆旺因诉被上诉人广东省人民政府不予受理行政复议申请决定纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院(2011)穗中法行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：两原告系中山市三乡镇鸦岗村村民。2011年6月27日，被告收到两原告提出的行政复议申请，两原告称：中山市人民政府将属于两原告农民集体所有的农用地变为国有工业用地，2005年8月2日为邵成颁发国（2005）310926号《国有土地使用证》，2005年8月3日为韦向延颁发国（2005）310938号《国有土地使用证》。中山市人民政府将鸦岗村“西边岭”、“三洲”属于两原告及全体村民集体所有的农用地约45亩，为他人颁发土地证确权的行为违法，侵害两原告及全体村民的合法权益。两原告请求被告依法确认并纠正中山市人民政府为邵成、韦向延颁发土地证的具体行为违法，并要求依法撤销上述土地证。
2011年6月27日，被告向两原告发出粤府行复[20l1]173号《补正行政复议申请材料通知书》，要求两原告针对国（2005）310926号《国有土地使用证》、国（2005）310938号《国有土地使用证》分别向省人民政府申请行政复议，同时提供前述两份国有土地使用证的复印件，并提交能够证实两原告与前述两份《国有土地使用证》存在利害关系的证据材料。2011年7月2日，两原告就前述两份国有土地使用证向被告分别提出了行政复议申请；提交了中山市土地房产产权档案资料证明，证明韦向延、邵成作为房地产权利人，房地产坐落在中山市三乡镇鸦岗村“三洲”、“西边岭”的房产产权档案资料；两原告的农业家庭户口本、身份证复印件，证明两原告为鸦岗村村民，属集体经济组织成员。
2011年7月4日，被告第二次向原告发出粤府行复[20l1]173号《补正行政复议申请材料通知书》，认为两原告提交的补正后的行政复议申请书及证据材料中，仍然无法证实两原告与国（2005）310926号《国有土地使用证》、国（2005）310938号《国有土地使用证》项下土地存在法律上的利害关系，要求两原告提交能够证实与前述两份《国有土地使用证》存在利害关系的证据材料。2011年7月13日，两原告向被告提交《行政复议补正材料说明》，再次提交了中山市土地房产产权档案资料证明、两原告的农业家庭户口本。
2011年7月14日，被告第三次向原告发出粤府行复[20l1]173号《补正行政复议申请材料通知书》，提出根据《中华人民共和国物权法》第六十条第一款第一项“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”的规定，村集体经济组织或者村民委员会才有权代表集体行使集体所有的土地所有权，如两原告认为中山市人民政府核发国（2005）310926号、国（2005）310938号《国有土地使用证》的行为侵害了两原告集体的土地所有权，请依照前述法律规定以村集体经济组织或者村民委员会的名义申请行政复议；如两原告认为中山市人民政府核发前述两证的行为侵害了两原告的土地使用权，请提交能够证实两原告与前述两份《国有土地使用证》项下土地存在利害关系的证据材料。如两原告承包土地、宅基地等使用的土地在前述两份《国有土地使用证》项下土地范围内，请提供承包土地证、宅基地证或者等同效力的证据材料。2011年7月28日，两原告向被告提交《再次行政复议补正材料说明》，认为中山市人民政府颁证确权的行政行为侵犯了集体利益，也直接损害了两原告作为农民集体成员的法律权利和财产收益权，两原告作为农民集体成员享有启动行政复议程序的权利。同时，两原告补交村民陆文河的一份土地承包证复印件，证明中山市人民政府颁证确权的“三洲”土地属于两原告农民集体所有。
2011年7月29日，被告第四次向原告发出粤府行复[20l1]173号《补正行政复议申请材料通知书》，除提出第三次补正通知要求的内容外，另提出，两原告补正的材料中附有陆文河的土地承包经营权证，请两原告出具书面证明来证明该证与本案的关联性。被告还同时提出如果陆文河认为中山市人民政府核发前述两份《国有土地使用证》的行为侵害了陆文河的承包地经营权，请陆文河依法寻求相关法律救济途径。2011年8月9日，两原告向被告提交《第四次行政复议补正说明》，认为两原告是村集体经济组织的成员，依法享有启动行政复议的权利。中山市人民政府将村民集体土地为他人颁证确权，侵害了农民集体利益，也直接损害了农民集体成员的利益，与两原告存在法律上的利害关系。陆文河的土地承包证复印件，证明中山市人民政府颁证确权的土地是属于两原告农民集体所有。
2011年8月15日，被告作出粤府行复[20l1]173号《不予受理行政复议申请决定书》，认为陈国民、陆旺补正后的相关资料并不能证实陈国民、陆旺与中山市人民政府核发的国（2005）310926号《国有土地使用证》、国（2005）310938号《国有土地使用证》存在利害关系，决定对陈国民、陆旺提出的行政复议申请不予受理。两原告不服，诉至原审法院，请求：依法确认被告不受理原告行政复议申请的具体行政行为违法；判令被告依法受理原告的申请，依法纠错。
原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”本案中，两原告向被告申请行政复议，要求被告确认并纠正中山市人民政府为邵成、韦向延颁发核发国（2005）310926号、国（2005）310938号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，并依法撤销上述土地证。被告收到两原告提交的行政复议申请材料后，经审查认为申请材料中缺乏能够证明两原告与申请复议的具体行政行为存在利害关系的证据材料，多次要求两原告予以补正。两原告经补充，提交了中山市土地房产产权档案资料证明、两原告的农业家庭户口本、身份证复印件、陆文河的土地承包复印件等。由于两原告提交的上述证据不能显示两原告是国（2005）310926号、国（2005）310938号《国有土地使用证》项下土地的使用权人或承包人，因此无法证明其与涉案具体行政行为存在法律上的利害关系。据此，被告认为两原告与涉案的具体行政行为之间不存在法律上的利害关系，其提起的行政复议申请不符合法定的行政复议受理条件，作出《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，予以维持。两原告认为其作为农村集体经济组织的成员，有权以自己的名义对涉及农村集体土地的行政行为申请行政复议，并无法律依据，不予支持。综上所述，两原告认为被告未履行法定职责的理由不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告陈国民、陆旺的诉讼请求。
陈国民、陆旺不服原审判决，向本院提出上诉称：上诉人于2011年9月26日向被上诉人申请行政复议，请求依法纠正中山市人民政府违法将农民集体土地为他人颁证确权的错误。可被上诉人故意以上诉人与被申请人中山市政府的颁证行为无利害关系为由，违反法定职责，作出不予受理决定。原审法院驳回上诉人的诉求错误，其理由如下：1、原审法官对被上诉人的法定职责认定不清。依据《行政复议法》第1．3．4．25条的规定，被告应当依法履行法定职责，受理上诉人提交的行政复议申请，对中山市政府的颁证行为的合法性、合理性进行审查，作出复议决定。2、上诉人是农村集体经济组织成员，依法对中山市政府违法颁证侵害农民集体经济利益的具体行政行为享有请求被上诉人依法纠错的权利。依据《物权法》32条、59条、63条的规定：集体所有的财产受到法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。《行政复议法》第30条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。综上，原审判决认定事实错误，违法裁判，请求二审法院依法改判。
广东省人民政府答辩称：我方复议机构自2011年6月27日收到上诉人提交的行政复议申请及证据材料，经审查认为该申请材料中缺乏能够证实上诉人与复议对象存在利害关系的证据材料，因此上诉人的申请不符合法定的行政复议受理条件。我方复议机构多次书面通知上诉人补正相关材料，但上诉人补正后的材料均无法证实其与中山市人民政府核发的国(2005)310926号《国有土地使用证》、国(2005)310938号《国有土地使用证》存在利害关系。我方依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第(二)项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系……”的规定，认定申请人提出的行政复议申请不符合法定受理条件，于2011年8月15日作出粤府行复[2011]173号《不予受理行政复议申请决定书》，并于当日邮寄送达上诉人。综上，我方作出的粤府行复[20l1]173号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，一审判决符合相关规定，请求二审法院依法维持一审判决，并驳回上诉人的上诉请求。
本院经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”第二十八条第一款第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。本案被上诉人广东省人民政府收到上诉人陈国民、陆旺提交的行政复议申请材料后，经审查认为该申请材料中缺乏能够证明上诉人与其申请复议的具体行政行为存在利害关系的证据材料，两上诉人的行政复议申请不符合法定的行政复议受理条件。经被上诉人广东省人民政府多次书面通知两上诉人补正相关材料，并告知两上诉人属于村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权，如两上诉人认为中山市人民政府核发国（2005）310926号、国（2005）310938号《国有土地使用证》的行为侵害了两上诉人集体的土地所有权，应以村集体经济组织或者村民委员会的名义申请行政复议。本案中，两上诉人提供的中山市土地房产产权档案资料证明、两上诉人的农业家庭户口本、身份证复印件、陆文河的土地承包证复印件等证据材料，均不能证明两上诉人与被申请行政复议的颁发国（2005）310926号、国（2005）310938号《国有土地使用证》的行为存在法律上的利害关系。因此，被上诉人广东省人民政府认为两上诉人与中山市人民政府核发国（2005）310926号、国（2005）310938号《国有土地使用证》的行为之间不存在法律上的利害关系，作出《不予受理行政复议申请决定书》，符合上述规定，本院依法应予以维持。上诉人陈国民、陆旺上诉认为其是农村集体经济组织成员，依法对中山市人民政府违法颁证行为享有请求被上诉人广东省人民政府依法纠错的权利，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈国民、陆旺负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
审 判 员 王彩妃
代理审判员 罗 燕
二〇一二年三月十二日
书 记 员 张 雯