浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终908号
上诉人（原审原告）宁波市鄞州横街金星电器厂，住所地宁波市鄞州区横街镇横街东路***号。
法定代表人王锡平，厂长。
委托代理人谢凤展，浙江正清和律师事务所律师。
委托代理人贾霆，北京拓夫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区人民政府，住所地宁波市鄞州区惠风东路568号。
法定代表人陈国军，区长。
委托代理人王仁伟、马鑫君，宁波市鄞州区安全生产监督管理局工作人员。
被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市江东区宁穿路2001号。
法定代表人唐一军，代市长。
委托代理人孙毅、陈宏亮，宁波市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）宁波市鄞州黎明工艺品有限公司，住所地宁波市鄞州区集士港镇童家横村。
法定代表人李惠明，总经理。
被上诉人（原审第三人）李惠明，男，1964年8月27日出生，汉族，住宁波市鄞州区。
原审第三人王锡平，男，1960年2月18日出生，汉族，住宁波市鄞州区。
委托代理人王巧娜，女，1982年7月22日出生，汉族，住宁波市鄞州区。系王锡平之女。
原审第三人宁波市侨通户外用品有限公司，住所地宁波市鄞州区横街镇工业区。
法定代表人周后明，总经理。
宁波市鄞州横街金星电器厂（以下简称金星电器厂）诉宁波市鄞州区人民政府（以下简称鄞州区政府）安监行政批准、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）安监行政复议一案，宁波市中级人民法院于2016年7月4日作出（2016）浙02行初11号行政判决。金星电器厂不服，向本院提出上诉。本院于2016年8月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月3日公开开庭审理了本案。上诉人金星电器厂的委托代理人谢凤展、贾霆，被上诉人鄞州区政府的委托代理人王仁伟、马鑫君，被上诉人宁波市政府的委托代理人孙毅，被上诉人宁波市鄞州黎明工艺品有限公司（以下简称黎明公司）的法定代表人李惠明及被上诉人李惠明，原审第三人王锡平的委托代理人王巧娜到庭参加诉讼。原审第三人宁波市侨通户外用品有限公司（以下简称侨通公司）经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告购得位于宁波市鄞州区横街镇徐王工业区11.5亩工业用地后，在既未取得土地证，也无有关部门许可的情况下，原告的经营者即第三人王锡平（王锡平无任何建筑设计和施工资质）自行设计、自购建材并雇人建造了涉案厂房，2014年12月涉案厂房建成后即投入使用。涉案厂房建筑面积约4620平方米，为二层钢结构建筑，总高度约9米，由东往西共分22间，上下两层共44间，其中，东侧3间为办公室，分隔为南北各3间，中间为过道。一层东侧9间和二层东侧3间朝南的房间为原告自用。一层剩余13间和二层西侧3间出租给第三人侨通公司，建筑面积约1680平方米，租期从2015年1月起。二层剩余的中间16间和东侧3间朝北的房间出租给第三人黎明公司，建筑面积约1820平方米，租期从2015年2月1日起。涉案厂房一楼东侧第10间朝南建有一个通往二楼的楼梯，该楼梯主要由第三人黎明公司使用。楼梯东侧的6间为第三人黎明公司的生产车间，摆放了一些缝纫机等生产设备，用来给编织好的草席包边。楼梯西侧的10间（建筑面积约1000平方米）未进行分割，用来包装成品和堆放物品，两边堆放物品直到窗户，堆放高度约1—2米不等，中间有一条1.5米左右宽的过道，堆放的物品主要是半成品的席子、包装好的成品席子、产品包装袋和用来包边的布匹等。距离原告涉案厂房北侧约9米有一块8.5亩的工业用地，其中5亩属宁波市鄞州欣丰纺织面料整理厂，3.5亩属宁波市鄞州横街华裕乳胶厂。该块工业用地于2015年1月初开始打桩作业，到当月中旬打桩作业结束。2015年3月23日中午12时50分许，涉案厂房东侧第10间二层楼板突然坍塌，随即连带着东侧第11间到第20间逐步坍塌，二层坍塌的楼板全部压在一层地面。该起坍塌事故造成2人死亡、3人受伤，直接经济损失约754万元。事故发生后，被告鄞州区政府委托鄞州安监局成立了由鄞州安监局、宁波市公安局鄞州分局、宁波市鄞州区监察局（纪委）、宁波市鄞州区总工会、宁波市鄞州区住房和城乡建设局及宁波市鄞州区横街镇人民政府等部门组成的鄞州区政府宁波市鄞州横街金星电器厂“3·23”一般坍塌事故调查组（以下简称事故调查组），并邀请了宁波市鄞州区检察院派员参加，聘请了建筑方面的专家参加事故调查工作。根据事故调查组部署，宁波市鄞州区住房和城乡建设局组织有关部门和专家于2015年3月23日、24日对涉案厂房进行了两次现场查勘，并出具了《宁波市鄞州横街金星电器厂“2015·3·23”厂房坍塌事故查勘资料》和《关于宁波市鄞州横街金星电器厂“2015·3·23”厂房坍塌事故原因分析及处理意见》。2015年3月25日，宁波市鄞州区横街镇人民政府强制拆除了原告未坍塌的其余厂房。事故调查组于2015年5月28日委托省质检站对涉案厂房进行检测鉴定，省质检站经现场查勘，并结合宁波市鄞州区住房和城乡建设局组织有关专家现场勘查的测量数据，于2015年7月15日出具《宁波市鄞州横街金星电器厂所属房屋现状检测鉴定报告》（以下简称《鉴定报告》），鉴定结论为：1、原告涉案厂房主体结构体系存在明显缺陷，具体为屋面梁柱节点实际上达不到刚节点要求，梁柱“节点域”缺少必要的水平或斜向加劲肋等构造处理措施，不满足《钢结构设计规范》（GB50017—2003）相关要求。2、二层楼面钢梁截面几何尺寸偏小，厂房纵向连接支撑钢梁与横向框架梁未进行有效连接（焊接或螺栓连接），不能对框架梁的侧向位移及屈曲进行有效约束。二层楼面使用活载荷按照2.0KN/平方米验算时，钢梁及螺栓结构承载力已不满足《钢结构设计规范》（GB50017—2003）相关要求，钢梁发生平面外失稳扭曲破坏。3、二层楼面钢梁底跨中的支撑钢柱为临时支撑，钢柱上下节点均未能进行有效固定连接，使用过程中极易移动、偏移，失去支撑作用。4、梁柱节点连接普遍采用C型普通螺栓，不满足《钢结构设计规范》（GB50017—2003）相关规定。5、未发现涉案厂房北侧桩基础施工对该厂传达室及附属用房主体结构构件有明显的结构损伤现象，如结构性开裂、构件破碎等现象。2015年5月18日，鄞州安监局向被告鄞州区政府申请延长60日提交事故调查报告，被告鄞州区政府于同月26日批复同意。2015年8月5日，宁波市鄞州区安全生产委员会办公室向宁波市安全生产委员会办公室报请审核《宁波市鄞州横街金星电器厂“3·23”一般坍塌事故调查报告》（以下简称《调查报告》），宁波市安全生产委员会办公室于同年9月7日复函同意该《调查报告》。2015年9月7日，鄞州安监局向被告鄞州区政府提交了《调查报告》。被告鄞州区政府于同月16日作出鄞政发[2015]96号《宁波市鄞州区人民政府关于宁波市鄞州横街金星电器厂“3·23”一般坍塌事故调查报告的批复》（以下简称《批复》），同意《调查报告》对事故的原因分析、责任认定及处理意见。原告、第三人黎明公司和李惠明均不服被告鄞州区政府作出的被诉批复行为，向被告宁波市政府申请行政复议。被告宁波市政府于2015年12月18日作出甬政复决字[2015]212号行政复议决定，维持了被告鄞州区政府作出的被诉批复行为。另查明，事故发生后，事故调查组对第三人黎明公司的法定代表人李惠明和负责运输物品的车辆司机等进行调查，其证实第三人黎明公司在涉案厂房二楼堆放物品总重量约70吨，事故调查组对事故发生后清理出来的部分物品进行称重，称得的总重量约30吨。第三人王锡平以涉嫌重大劳动安全事故罪，于2015年4月7日被司法机关批准逮捕。原审法院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第二条“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”及第三条第一款第（四）项“一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”的规定，涉案事故属于一般生产安全事故。根据《条例》第十九条“一般事故由事故发生地的县级人民政府负责调查，县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”及第三十二条“一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复”的规定，被告鄞州区政府具有作出被诉批复行为的法定职权。本案争议焦点在于被告鄞州区政府作出被诉批复行为对事故原因和事故责任的认定是否正确。本案中，原告和各第三人并无证据或有正当理由表明《鉴定报告》可能有错误或者不能作为证据采纳的情形，该《鉴定报告》依法可以作为认定案件事实的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（二）项规定，证明同一事实的数个证据，鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言。《鉴定报告》明确，原告涉案厂房主体结构体系存在明显缺陷，二层楼面使用活载荷按照2.0KN/平方米验算时，钢梁及螺栓结构承载力已不满足《钢结构设计规范》（GB50017—2003）相关要求，且未发现涉案厂房北侧桩基础施工对该厂传达室及附属用房主体结构构件有明显的结构损伤现象等。根据该《鉴定报告》，结合事故调查组现场勘查、对有关人员进行询问调查，以及核实第三人黎明公司的货物堆放重量等情况，被告鄞州区政府作出被诉批复行为认可《调查报告》对事故原因和事故责任的认定，并无不当。另，原告提出，其与第三人黎明公司在租赁合同中明确约定该出租房屋仅作生产使用，第三人黎明公司却违反合同约定将其作为仓库使用，在整个二楼堆满了席子等重物，故第三人黎明公司应对事故的发生承担全部责任。对此，本院认为，生产经营是围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织活动的总称，是企业各项工作的有机整体。第三人黎明公司的经营范围包括蔺草及本草制品的制造加工、批发零售等，故在承租房屋内堆放席子，当然属于生产经营的范畴，不存在违反租赁合同约定改变房屋用途的情况。此外，根据事故调查组对第三人王锡平、第三人李惠明等所作的询问笔录中，第三人王锡平提到，其多次向第三人黎明公司指出其货物堆放过多，厂房承重会受不了，但第三人黎明公司对此予以否认，第三人王锡平亦无其他充分证据予以佐证，故《调查报告》认定第三人王锡平在发现涉案厂房使用安全隐患后，未及时督促第三人黎明公司落实整改，亦无不当。《条例》第二十七条规定，事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。技术鉴定所需时间不计入事故调查期限；第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日；第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。据此，《调查报告》的提交及被告鄞州区政府作出被诉批复行为均符合法定期限，程序合法。被告宁波市政府作出被诉行政复议决定，程序亦无不当。综上，本院认为，被告鄞州区政府作出被诉批复行为及被告宁波市政府作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销两被诉行政行为，理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告宁波市鄞州横街金星电器厂的诉讼请求。
金星电器厂上诉称：一、原审法院认定上诉人“并无证据或者正当理由表明《鉴定报告》可能有错误，后者不能作为证据采纳的情形”存在错误。1、在原审中，上诉人向原审法院提交了李海平、周明川、胡秀维等人的询问笔录。2015年3月22日、23日上诉人工厂的监控录像，用以证明事发前二楼黎明公司的货物的进出情况、二楼黎明公司的货物堆放情况以及被上诉人鄞州区政府、宁波市政府在作出行政行为程序不合法的事实。2、关于鉴定报告所依据的“专家数据”问题。鉴定结论中陈述引用了“专家数据”，但从被上诉人提供的“专家数据”看不出专家到现场勘查的任何证据，上诉人认为如果有专家现场勘查应当通知上诉人，否则专家数据从何而来上诉人都无从知晓，如何能够让上诉人认可相关数据及结论。3、鉴定报告本身存在自相矛盾之处。2015年1月19日，横街镇洞山村李益民和翁夏定的厂房开始兴建，该厂房位于涉案厂房的北侧。在打下第一根桩开始上诉人的厂房即出现了路面、墙面开裂的现象，对上诉人的厂房整体结构产生了影响。当时上诉人厂房部分地面存在凸出现象，整个厂房有40余处裂痕，最长有两米多长，但浙江省建设工程质量检验站有限公司的检验结论却是没有明显的结构性损伤。上诉人认为该鉴定结论一方面指出上诉人的厂房结构不合理，不符合《钢结构设计规范》等要求，另一方面认定上诉人房屋即使出现墙面裂痕、地面凸起的情况下对房屋结构都没有产生影响，结论本身就存在矛盾。二、原审法院不同意上诉人提出的重新鉴定申请属于程序错误。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十九条，原告或者第三人有证据或者有正当理由表明被告据以认定案件事实的鉴定结论可能有错误，在举证期限内书面申请重新鉴定的，人民法院应予准许。在庭审过程中，上诉人向法院明确提出了鉴定报告依据的“专家数据”存在不准确的问题，一审法院却不予准许重新鉴定，违反法定审判程序。三、原审法院片面扩大了“生产经营”的概念。四、事故调查认定的二楼存放70吨货物没有任何事实依据，且不符常理。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。
鄞州区政府答辩称：一、一审法院维持答辩人作出《批复》的行为是合法、有效的。二、关于上诉人提出其自行制作的李海平、陈光禄等人的笔录不被采信的问题。根据《条例》第七条的规定：“任何单位和个人不得阻扰和干涉对事故的报告和依法调查处理”。事故调查组履行独立调查的职责，事故调查组在事故发生后的第一时间即对李惠明、李海平、陈光禄等在事故中的重要证人进行询问调查，并依法制作了调查笔录，对于上诉人事后自行调查形成的笔录等证据，并无采纳的必要。三、关于上诉人提出的“专家数据”问题。根据《条例》第二十七条规定：“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。”事故发生后，事故调查组就聘请了建筑方面的专家参加事故调查工作，对事故现场进行了勘察，形成了“专家数据”，这些专家作为参加调查的专业人员，其对现场进行勘察、鉴定的行为也是独立履行，不受包括事故组在内的所有单位和人员干涉，专家勘察鉴定的结论作为事故调查的证据，也并不需要上诉人的认可。四、关于上诉人提出的鉴定报告矛盾的问题。鉴定报告由浙江省建设工程质量检验站有限公司这一检测机构出具，而该机构作为省内一家著名的专业检测机构，具备相应的检验检测资质，其作出的结论具有权威性，是可靠可信的。打桩引起的外墙面开裂并不能说明造成了结构性的损伤，两者没有必然的逻辑关系，厂房结构不合理和打桩是否导致结构性损伤之间更没有必然的逻辑关系。五、关于上诉人提出二楼存放货物重量的问题。在事故发生后，事故调查人员首先通过询问事故时在堆放物品车间（坍塌部分）工作的黎明公司员工汪君妃、陈光禄和李海平，调查黎明公司二楼物品的种类、堆放和重量等情况。随后，对负责运输的司机李利伟和张召忠进行询问，对其为黎明公司搬货的情况作了调查，初步了解了物品重量情况，同时根据横街镇政府提供的相关视频等资料，并对黎明公司的堆放物品进行逐一称重，计算出在黎明公司堆放物品的重量在70吨左右。对上诉人事后提供的并不完整的视频资料也无采信必要。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
宁波市政府答辩称：一、答辩人作为行政复议机关的主体适格。二、答辩人作出行政复议决定的程序合法。2015年10月29日，答辩人收到上诉人提交的行政复议申请，请求撤销鄞州区政府于2015年9月16日作出的《批复》。答辩人依法受理该申请，并将行政复议受理通知书邮寄送达给上诉人。同时，答辩人将行政复议答复通知书及行政复议申请书邮寄鄞州区政府。同年11月11日，鄞州区政府向答辩人提交了行政复议答辩书和相关的证据依据材料。答辩人经审理后，于同年12月18日作出甬政复决字[2015]212号行政复议决定书，维持鄞州区政府所作《批复》，并将行政复议决定书邮寄送达上诉人和鄞州区政府。三、行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
黎明公司在法定期间未提交答辩意见，在庭审中辩称：同意鄞州区政府的答辩意见。
李惠明在法定期间未提交答辩意见，在庭审中辩称：同意鄞州区政府的答辩意见。
王锡平在法定期间未提交答辩意见，在庭审中辩称：同意上诉人的意见。
侨通公司在法定期间未提交答辩意见。
庭审中，各方当事人围绕着被上诉人鄞州区政府作出的被诉批复认可事故调查报告中的事故发生原因、对事故责任及责任者处理意见和建议、事故防范整改措施及建议是否具备事实和法律依据及被上诉人宁波市政府于2015年12月18日作出的甬政复决字[2015]212号行政复议决定程序是否合法等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，庭审中各方当事人对事故调查组的成立及被上诉人鄞州区政府作出的被诉批复同意事故发生的基本情况、经过及事故性质的认定均无异议，本院予以确认。但上诉人对《调查报告》确认的事故原因、事故责任的认定以及对责任者的处理存在异议。《调查报告》载明：事故的直接原因系事故厂房未经正规设计、正规施工建造，厂房主体结构体系存在明显缺陷；施工时厂房纵向连接支撑钢梁与横向框架梁未进行有效连接；梁柱节点连接普遍采用C型普通螺栓，不符合《钢结构设计规范》要求，导致二层楼面载荷不能满足《钢结构设计规范》的要求。黎明公司在租用该厂房后，在未与业主方（金星电器厂）明确房屋质量情况及二层楼面活载荷的情况下，盲目堆置物品。间接原因系金星电器厂未办理供地手续、未经相关部门许可擅自建设该二层钢结构厂房，在未经竣工验收情况下投入使用并出租，使该厂房不具备安全生产条件，同时未对承租单位进行有效的统一协调管理。金星电器厂经营者王锡平法律和安全意识淡薄，在无任何建设设计和施工资质情况下自行设计，自购建材，自雇施工人员建造该厂房，致使该厂房存在明显结构体系缺陷、施工质量问题及部分建筑材料不符合标准。黎明公司、侨通公司未确认该厂房是否满足生产经营活动的安全要求就投入使用等。上诉人金星电器厂未提出证据证明其所属厂房系经正规设计、正规施工建造，并通过合法验收。《条例》第二十七条的规定，“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。”本案中，事故调查组委托具有法定检测资质的浙江省建设工程质量检验站有限公司出具了《鉴定报告》，并根据鉴定报告中厂房结构体系的分析结论，并结合事故调查组现场勘查、对有关人员进行询问调查，以及核实黎明公司的货物堆放重量等情况，作出对事故直接原因及间接原因的分析认定，并无不当。二审期间，上诉人以《鉴定报告》所依据的“专家数据”不准确为由要求对该报告重新鉴定。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条的规定，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：（一）鉴定人不具备鉴定资格；（二）鉴定程序严重违法；（三）鉴定结论错误、不明确或者内容不完整。上诉人并没有充足的证据及理由能够证明案涉《鉴定报告》具备上述情形。故上述《鉴定报告》依法可以作为认定案件事实的证据。上诉人要求对《鉴定报告》重新鉴定缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于上诉人提出的《鉴定报告》可能存在错误不能作为证据采纳的主张。经查上诉人在事故发生后向相关部门提供的视频资料并不完整不能证明待证事实，事故调查组不予采信，并无不妥。上诉人对案涉“专家数据”有异议，主张事故调查组的专家勘查现场时应通知其参加，于法无据。案涉《鉴定报告》亦不存在上诉人所称的自相矛盾的情况。上诉人对此提出的上诉理由不能成立。被诉《批复》同意《调查报告》对事故原因的认定具备事实和法律依据。
《条例》第二十五条规定，事故调查组应查明事故的性质和事故责任、提出对事故责任者的处理建议、总结事故教训，提出防范和整改措施。事故调查组根据该规定，在分析事故的直接原因及间接原因的基础上认定，金星电器厂在未办理供地手续、未经相关部门许可擅自建设该二层钢结构厂房，在未经竣工验收情况下投入使用并出租，使该厂房不具备安全生产条件，同时未对承租单位进行统一协调管理，故应负直接责任。王锡平、黎明公司、李惠明、侨通公司等根据事故发生的原因，分别承担相应的责任。事故调查组还对责任者的处理、对事故防范和整改提出意见和建议。事故调查组的上述认定及处理建议亦符合《条例》的规定。故被上诉人鄞州区政府对涉案《调查报告》进行审核后作出同意的批复，并无不当。
被上诉人宁波市政府于2015年10月29日收到上诉人提交的行政复议申请。被上诉人宁波市政府依法受理该申请，并将行政复议受理通知书邮寄送达给上诉人。同时，被上诉人宁波市政府将行政复议通知书及行政复议申请书邮寄鄞州区政府，于同年12月18日作出被诉的甬政复决字[2015]212号行政复议决定，并将行政复议决定书邮寄送达上诉人及鄞州区政府。被上诉人宁波市政府作出上述复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的程序。
综上，上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人宁波市鄞州横街金星电器厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十一月八日
书 记 员 韦若莎