四川省万源市人民法院
刑 事 判 决 书
（2013）万源刑初字第105号
公诉机关万源市人民检察院。
被告人易某某，男，生于1963年2月11日，汉族，专科文化，中共党员，四川省万源市人万源市蜂桶乡政府工作人员。
辩护人黄文书，四川法鑫律师事务所律师。
万源市人民检察院以万检刑诉（2013）92号起诉书指控被告人易某某犯玩忽职守罪，于2013年10月18日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。万源市人民检察院指派代理检察员张天红出庭支持公诉，被告人易某某及其辩护人黄文书、证人吴某某、董某某等到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。
万源市人民检察院指控，2010年8月至2013年5月，万源市蜂桶乡石坝硫铁矿在依法取得该矿的探矿权后，在没有取得任何生产煤炭手续的情况下，以采代探，在石坝硫铁矿大肆进行非法开采煤炭。期间，万源市蜂桶乡政府把该矿的监管职责，落实到易某某具体负责的乡综治办和安办，因被告人易某某不认真履行监管职责，给国家造成了重大的矿产资源损失。经鉴定，该矿因非法开采直接造成煤炭资源破坏储量20200吨，价值797.9万元。
公诉机关认为，被告人易某某身为国家工作人员，在万源市蜂桶乡工作期间，负有对石坝硫铁矿的监管职责，但其未认真履行其职责，导致该矿持续性非法开采煤炭，造成国家资源严重破坏，其行为构成玩忽职守罪，请依法判处。
被告人易某某辩称，自己无对石坝硫铁矿的监管职责，因而无罪。辩护人黄文书提出的辩护意见是被告人易某某无罪。理由：1、被告人以�蜂桶乡政府工作人员对石坝硫铁矿探矿权企业以采代探的行为不具有监管职责和行政执法权。2、被告人不是分管石坝硫铁矿的主要负责人和直接责任人。3、被告人在乡综治办工作期间已经尽职尽责，不存在不履行职责或不认真履行职务的行为。4、其他职能管理部门存在监管缺失的情况。5、公诉机关适用法律法规部分错误。
经审理查明，2010年8月至2013年5月，成都奥洛佳科技有限公司在依法取得万源市蜂桶乡石坝硫铁矿（以下简称石坝硫铁矿）的探矿权后，在没有取得煤炭生产许可的情况下，以采代探，在石坝硫铁矿大肆非法开采煤炭。期间，万源市蜂桶乡政府把该矿的安全生产等监管职责，落实到被告人易某某具体负责的乡综治办和安办，因被告人易某某不认真履行监管职责，给国家造成了重大的矿产资源损失。经王某某、李某某、叶某某、马某某（均另处）�非法采矿罪一案审理确定，该矿因非法开采行为，直接造成煤炭资源破坏储量10，060.89吨。
认定上述事实的证据如下：
1、被告人户籍证明、万源市人事局“万人工（2008）830号”文件、干部任免审批表。被告人生于1963年2月11日；工龄起算时间为1984年9月；系蜂桶乡党委委员。
2、蜂桶乡政府2010年至2013年工作安排通知。被告人易某某分管工作均涉及综治、安全、维稳等工作。
3、蜂桶乡政府2010年10月17日至2013年4月7日的八次会议记录。均明确由被告人易某某负责石坝硫铁矿探矿安全工作，并做到各方面的监管。
4、万源市国土局停产整顿的通知。2010年10月29日，国土局下发通知要求全市洞采非煤矿山停产进行安全整顿。
5、蜂桶乡政府2010年10月31日停产通知书。因石坝硫铁矿存在安全隐患和不稳定因素，责令其马上停产整顿。
6、万源市安监局2010年11月5日“万安监函（2010）6号”函。该局发函给蜂桶乡称，11月4日调查发现石坝硫铁矿属非法地下开采，有10余吨原煤，无硫铁矿。责成乡政府用条石砌封井口，并落实监管领导及监管责任人，督促完善手续，并将监管情况上报该局。同时做好安全监管工作，确保安全。
7、万源市安监局2010年11月15日“万安监函（2010）7号”函。该局同意402地质队报送的探矿权备案材料，同意备案，请蜂桶政府落实安全监管负责人和监管人，严格探矿预查实施方案，加强日常监管。
8、2010年8月2日至2011年4月2日现场检查记录。蜂桶乡政府工作人员（包括被告人）单独或会同万源市安监局、国土局工作人员对石坝硫铁矿现场检查十一次，要求注意安全，部分检查时对该矿处罚，但均未涉及“以采代探”问题。
9、国土局执法监察记录、现场检查记录。2011年3月30日因通过检查有大量原煤生产运出，有以采代探迹象，蜂桶乡政府于31日接国土局通知对该矿停产整顿。
10、万源市国土局2011年4月27日“万国土资（2011）178号”文件。该局发函给蜂桶乡称，2011年4月14日对石坝硫铁矿探矿权实地下井检查，在主平硐井口发现一厚0.25米，走向10米的煤层，但无生产设施。请该乡加强监督管理，落实监管责任人，杜绝以采代探，制止非法生产。
11、万源市安监局行政强制措施决定书，现场检查记录。2011年5月10日，安监局工作人员检查发现石坝硫铁矿未编制设计方案、安全专篇，擅自设立一主井实施探矿，决定立即停止井下一切作业行为，完善相关材料，方可探矿。请蜂桶乡政府加强日常监管，每周五向市安办上报监管情况。
12、安全检查登记表。蜂桶乡政府李某、吴某某、易某某于2011年6月25日检查，查出安全隐患，处理意见：已发安全整改书，限期排除安全隐患。
13、达州市安监局2011年7月5日“达市安监（2011）160号”批复及评审意见。2011年7月4日，该局组织专家评审石坝硫铁矿坑探工程设计安全，同意通过审查。
14、安全生产目标管理责任书。系2010年8月20日、2012年9月14日，蜂桶乡政府与石坝硫铁矿签订的两次安全责任书。强调要安全生产。
15、万源市安监局2012年2月24日“万安监（2012）55号”批复。同意石坝硫铁矿恢复探矿，严禁以探代采。请蜂桶乡政府切实加强勘探矿期间的安全监管，确保安全。
16、安全现场检查记录。2012年5月30日，万源市安监局会同何某、易某某对该矿7、8号探硐进行安全检查，该硐已停工，但有安全隐患。
17、蜂桶乡政府2012年9月12日“蜂府发（2012）26号”通知。对辖区内非煤矿山实行停工停产整顿，要求安办进一步完善安全监管机制，督促停工作业，落实安全监管人员，确保不擅自生产。
18、蜂桶乡政府2012年9月14日关于贯彻落实矿山安全情况的汇报、“蜂府（2012）27号”请示、安全检查记录、安全会议。2012年9月13日，蜂桶乡分管安全领导及人员、派出所人员联合对石坝硫铁矿检查，次日召开全乡安全会议。并上报市政府督查室，因该乡不能判断该该矿是在探矿还是采矿，存在安全隐患，建议国土安监等有关部门关闭该探矿企业。并请示市人民政府，依法关闭该探矿企业。
19、万源市国土局2012年9月20日“万国土资（2012）509号”关于石坝硫铁矿预查到期相关问题的函。该局已通知该矿停止一切勘查工作，待新的探矿权证延续登记后，其施工方案报达州市国土资源局审批后，方可进行勘查。特请蜂桶乡加强监管。
20、万源市安监局2012年12月13日“万安监（2012）307号”批复及现场检查记录、整改报告。2012年12月10日，在检查中检查出石坝硫铁矿存有安全隐患，次日该矿申请整改，同月13日安监局同意其整改方案，并请蜂桶乡加强日常监管，严禁非法建设、非法勘探。
21、检查照片。蜂桶乡政府、派出所2012年对该矿安全检查的相关情况。
22、安全检查表及照片。系蜂桶乡政府工作人员于2013年3月29日、2013年4月28日对石坝硫铁矿两次日常检查。第一次处理意见为、督促矿长及时补充需完善的制度资料；第二次处理意见为，立即停止作业，等候安监局复工通知。罚款1000元，将情况报市安监局。
23、万源市公安局、蜂桶乡政府于2013年4月24日对石坝硫铁矿现场检查记录及照片。要求该矿待安监局批复隐患整改后方可整改。请蜂桶乡政府加强日常安全监管。
24、万源市安监局2013年4月28日“万安监（2013）105号”批复。经2013年4月17日对石坝硫铁矿整改验收，同意恢�1、5号探矿点进行探矿。必须在探矿权划定的范围内进行勘探，严禁以探代采。蜂桶乡政府加强日常监管。
25、安全检查表。2013年1月8日至同年4月18日，蜂桶乡人民政府工作人员李某、易某某等人对石坝硫铁矿进行检查登记八次，但均无矿山人员签字。
26、万源市人民政府“万府发（2013）第2号”关于加强煤矿安全生产工作意见，2005年《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、2005年8月18日“国务院关于全面整顿和规范勘查资源开发秩序的通知”、《矿产资源法》、四川省《安全生产监督管理职责规定》。万源市规定国土局负责对以探代采的调查处理，产煤乡镇要成立专门的煤矿安全将机构，执法权落实到人。国务院规定，在乡镇辖区发现有非法煤矿没有采取措施制止的，对乡镇负责人及相关责任人给予行政处分。
27、中共万源市纪律检查委�会、万源市监察局2011年1月14日“万源市煤矿安全监管责任追究办法”。规定对超出采矿许可范围或在探矿、基建期间非法采煤的煤矿未及时依法处理的，按照监管责任，对国土、安监、经信相关责任人员先停职，再依纪依法追究责任。煤矿驻矿安监员玩忽职守，或者收受其监管煤矿礼金、薪酬，利用职权包庇袒护煤矿非法、违法、违规、违章生产等，一律先停岗，再依纪依法追究责任。
28、万源市人民政府办公室2010年7月7日“万源市非法煤矿监管打击及非煤矿山治理整顿专项行动工作方案”。
29、万源市人民政府办公室2010年12月3日“关于进一步加强煤矿安全监管确保安全生产的通知”。要求必须加强煤矿日常监管，建立健全一个煤矿一名乡镇驻矿煤管员、一名乡镇领导，一名驻矿安监员，一名部门监管干部、一名部门领导的“一矿五人”安全监管模式。
30、万源市人民政府2011年3月26日“关于进一步加强非法矿监管打击的紧急通知”。要求各乡镇人民政府在10天内对辖区内的非法矿（含合法矿区设计范围外的井口）进行一次拉网式排查，按矿山名称、地点、关闭情况、目前现状、监管责任人等项目内容分门别类登记造册，于3月30日前书面报送市监察局、市国土资源局和市政府督查室。加强巡查监管，切实履职尽责。各乡镇政府和市国土局、市安监局、市经信局等部门要履职尽责，严格落实监管责任，全力做好动态巡查。
31、万源市人民政府与万源市国土资源局于2011年4月27日所签订的“万源市2011年度监管打击非法矿工作目标责任书”。各产煤（矿）乡镇人民政府加强非法矿监管打击工作的领导，组建专门队伍，制定详实的年度工作实施方案；负责完善区乡（镇）、村、社三级监管网络�健全“人盯人、人盯矿”的长效监管机制；加强巡查监控，制止非法采矿，对新开非法矿实施炸封并落实监管责任人，防止死灰复燃。每月向市委、市政府及市级部门报告监管打击非法矿工作情况。凡在乡、镇人民政府所辖区域内发现有非法煤矿并且没有采取有效制止措施的，根据情节轻重，对乡、镇人民政府主要责任人以及负有责任的相关责任人给予降级、撤职或者开除的行政处分。
32、万源市人民政府办公室2011年5月26日“万源市严厉打击煤矿和硐采非煤矿非法违法生产建设行为专项行动实施方案”。重点打击无证开采、非法盗采、超层越界、超矿种开采、以探代采、证照不全开采。市监察局、市政府督查室和市安办负责每10天对各产煤（矿）乡镇、市级有关部门开展煤矿“打非治违”工作情况进行一次督查，对工作开展不力的乡镇和部门予�通报批评，对乡镇辖区内发现非法矿非法生产建设的，对乡镇主要负责人严格问责，对其他相关责任人员依法追究相关责任，涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。
33、万源市国土资源局2012年9月3日“打击违法采矿专项治理行动实施方案”。
34、石坝硫铁矿生产出勤表。该矿从2011年6月至2013年5月12日均在产煤及大致出煤量。
35、马永对账单、收投资款收据、财务报表、生产报表。证明该矿销售煤炭的部分情况。
36、安全检查表、查封情况及照片。2013年5月13日，李某、王某某、易某某、董某某对该矿进行检查、查封。
37、蜂桶乡让水坝非法开采煤炭处情况及过磅单、卖零煤登记。零星销售171.52吨，外销137.42吨，共计308.92吨；销售价：280元／吨。
38、石坝硫铁矿及奥洛佳公司相关资料。证明该矿取得了硫铁矿的探矿权。
39、证人证言
（1）李某（蜂桶乡乡长）证言。2010年至2013年，易某某分管综治、安全、维稳。蜂桶乡对矿山的监管部门是综治办和安办，这两个部门是一套人马。国土、安监部门都发函要求监管。我们收到后，在乡干部会议上组织学习，要求分管领导，具体负责人加强管理，矿山安全由易某某具体负责。易某某给自己汇报了三次该矿在生产少量煤的情况。但易某某从未汇报过有大量生产煤炭的情况。
（2）吴某某（蜂桶乡党委委员、人大副主席）证言。2010年-2011年分管国土工作。国土工作包括乡镇、农村宅基地审批工作，还对蜂桶乡辖区内的非煤矿山进行监管。乡政府没有具体的处罚权，发现问题只能向安监、国土等主管部门报告。对于非煤矿山的监管，除了分管国土的领导外，还有分管安全的易某某。蜂桶乡政府对非煤矿山进行具体监管的部门是综治办和安办。易某某具体分管综治办、安办。对石坝�铁矿反复砌封过几次，每次砌封都是有照片的，照片是由易某某他们保存。2010年6、7月份，自己和国土局的工作人员一起去检查过一次，当天现场没有看到煤炭。对石坝硫铁矿我们主要是监管安全，自己是分管这方面，具体操作、管理是易某某。在2011年国土局“万国土资（2011）178号”《关于做好石坝硫铁矿探矿权监管工作的函》要求监管该矿后，才派的苏某某乙去具体管，以前主要管安全，对以采代探的情况基本就没管。我们基本每个月去检查两次，易某某检查后要给自己汇报，但他没给自己汇报过以采代探的事情。易某某对石坝硫铁矿出什么矿无责任。
（3）王某某（2011年任党委委员、2012年1月担任人大主席至今）证言。2012年自己分管蜂桶乡安全工作，联系国土工作。对石坝硫铁矿的具体监管是组织安办的人员下去定期不定期的检查。安办长期负责管理�是易某某，其他的人都是从国土、畜牧抽在一起组成的。我们下去检查时没发现该矿生产，检查的内容一是安全、二是是否按规定在探矿。易某某他们单独下去检查后，有时向自己汇报了的，也有多少时间没有，因为他们和书记乡长一起去的。易某某也没向自己汇报过有以采代探的情况。
（4）苏某某（2010年-2013年2月任蜂桶乡党委书记）证言。易某某分管综治办、大安全，包括交通安全、煤矿、非煤矿的安全等。2010年自己到蜂桶乡的时候，综治办主任是易某某。2012年安排人大主席王某某任综治办主任，驻让水坝村，易某某任综治办副主任。该矿是有合法的探矿手续的，是可以进行生产的，他们也一直在断断续续生产煤炭。对辖区的非煤矿山的监管部门是综治办，综治办在具体负责对该企业进行日常监管，乡政府领导分管是王某某，具体负责的综治办和安办，综�办和安办由易某某负责，具体工作由该部门在经办。
（5）董某某（蜂桶乡畜牧站站长）证言。自己在2006年至2008年协助综治办工作，在协助期间综治办的工作内容有维稳、煤矿安全、调解纠纷等，探矿厂的安全归综治办管。2010、2011年是吴某某在分管综治办工作，2012年是王某某在分管，2013年是易某某主管、实管该工作。易某某不分管国土。
（6）许某某（2011年前在蜂桶乡协助安办工作，2011年6月考入通江县空山乡政府工作）证言。自己在蜂桶乡期间大概去了石坝硫铁矿2、3次，大部分是乡上主要领导、分管领导带着去，还有一个具体负责人易某某。自己只记录。
（7）黄某某（蜂桶乡政府工作人员，2013年任驻矿安检员）证言。2012年11月到蜂桶乡政府工作，具体负责处理国土、安全、统计的具体工作。自己具体负责日常业务处理。矿山和交通是工作重点。矿山主要由自己和易某某、李某负责。自己经办的三项工作的领导分别是国土工作，分管领导王某某；安全工作是易某某；统计工作是何某某。巡查矿上的安全一个月不低于三次，主要是自己、易某某去，有时李某也去。人员不是很固定，领导安排谁去谁就去。和自己同去检查主要是李某和易某某。自己发现过以采代探的情况。领导没说过严禁以采代探。对让水坝矿的监管具体落实到乡安办的，负责人是易某某。
（8）何某某证言。自己在2011年7月到蜂桶乡任林业员，有时协助综治办工作，和易某某一起去检查过硫铁矿两三次，每次去的时候，硫铁矿都是封了的，主要检查是否启封和安全问题。
（9）苏某某乙证言。自己2010年10月前在蜂桶乡工作。在峰桶乡工作时，没有看到过该矿在生产煤炭。因以前蜂桶没有企业，所以还没有制定相关的工作制度。自己在在峰桶乡工作时�没有安办，只有综治办和大调解办公室，就只有易某某一个人，后来有许某某。
（10）楚某某（蜂桶乡让水坝村主任）证言。硫铁矿开矿后乡上易某某去检查的多，书记、乡长有时也去，自己也和他们一起去过。国土、安监的人每年至少去检查两三次。自己是知道该矿在产煤，但好多天才拉一车煤。
（11）张某证言。2011年3月14日，国土局局长邓某说有人举报石坝硫铁矿非法采煤，就安排我们去调查，当时我们去检查没发现非法生产的情况。又过了几天，邓某又安排去调查，当晚我们拦截了10几车煤，现场还有10几吨，但在周围群众中调查的时候，没有发现异常。之后，就此事我们专门进行了立案的。自己共去查了5、6次，每次都有记录，并将检查情况和监管要求通知了蜂桶乡政府。2011年3月30日-31日的国土局执法巡查记录，就是邓某安排去检查的记录，李某乡长陪�去的，之后专门发函，要求蜂桶乡政府按照2008年市政府52号文件要求加强对石坝硫铁矿的监管，及时制止非法生产。
（12）向以权证言。自己在安监局执法大队期间去过石坝硫铁矿2次，因其直管部门是国土局，我们只是对安全隐患进行排查，所以去的少。我们也发现有少量的煤，但只口头给他们提出了不准生产煤炭。
（13）杨某某证言。自己去石坝硫铁矿检查了几次，发现有违法采煤的现象，发现后现场下达书面通知，责令停止采煤，商定乡政府迅速实施关闭井口，并安排专人进行监管。并将材料报国土局备案。
（14）李某述证言。乡上没人给自己说过不准生产煤，都是强调的安全，自己也不知道该矿能不能生产煤。乡上对该矿进行监管具体经办部门是安办，安办负责人是易某某。
（15）王某某、李某某、晏某等人证言。主要证实：1、石坝硫铁矿的股东组成、生产权限。2、该矿只取得了探矿权，但在实际中是一直在生产煤炭。
（16）文某某（万源市国土资源局机关党委书记、分管矿山管理）证言。对矿山的监管按照矿山资源法、国务院446号令及省、地、市政府等相关文件规定都是属地管理原则，矿山在哪个地方就由当地政府进行日常监管，万源市政府、万源市纪委、监察局都制定了相关规定也可以证实是实行属地管理，国土局监察大队对矿山主要是进行动态巡查，发现问题后监察大队告诉当地乡政府来共同处理，若当地乡政府发现问题后，也要告诉国土局监察大队共同进行处置，日常的巡查监管处置的责任都是落实到当地乡政府的，国土局主要是对国土资源的配置、储量的变化，地质环境的保护，费用的征收等业务工作。
40、被告人供述与辩解。从2010年到现在，自己基本做的都是综治、维稳、安全方面的工作。蜂桶乡有一个探矿企业，是澳洛佳硫铁矿探矿企业。乡党委没有成立专门的办公室管理这个矿，把该矿纳入综治办和安办管理，党委政府统一指挥安排，重点管理安全，配合国土、安监、安全进行巡查。一是检查安全，二是看是否在出煤。自己去石坝硫铁矿巡查、检查去的次数很多，每个月最少2到3次，最多3到5次。主要检查是否存在安全隐患，发现隐患就排除，上面要求查封就查封。有时发现有生产少量的煤，大概有两三吨。发现后自己向乡长李某汇报了的。该矿取得探矿合法手续后，监管的主要中心就放在安全上，对于非法采矿乡上没有具体的处罚措施，但在检查的时候都会告知该矿的有关人员，不能进行非法采矿。因为探矿企业可以出少量的煤，在检查中，没有发现该企业有大量采煤的行为，有时有1、2吨煤，有时没看到煤，所以没有发现非法采矿的行为。
从监�责任上讲，安监、乡政府都没有责任，国土才是主要的责任。
自己认为自己没有多大的责任，一是自己是协助乡党委政府抓好安全工作。二是自己不是党委书记或者乡长，领导安排自己巡查安全工作，是尽职尽责了的。三是该矿生产煤炭，安监、国土、乡党委政府都知道这个事情。四是自己没有参与违纪违规。五是自己作为老同志，对一些情况还不了解，工作没有做好，应该还是向组织做检讨。
41、现场勘查笔录及照片。对石坝硫铁矿的现场勘查。
上列证据，列已当庭出示并质证。经审查，证据客观真实，相互关联，符合法律规定，本院予以确认。
本院认为，被告人易某某身为国家机关工作人员，在万源市蜂桶乡人民政府工作期间，受该乡党委、政府的工作指派，负有对石坝硫铁矿在探矿过程中的监管职责，但其未认真履行职责，导致该矿持续非法开采煤炭�造成国家资源严重破坏，其行为构成了玩忽职守罪。公诉机关指控的犯罪事实清楚，证据确实充分，指控罪名成立，予以确认。
对被告人及辩护人提出的辩解、辩护意见。经审查认为，被告人在接受工作安排后，即负有了相关监管职责，但其没有充分完全履行其职责，造成探矿企业大量生产原煤，已给国家造成了重大损失，这与被告人玩忽职守存在关联。故对被告人及辩护人辩解、辩护被告人无罪的理由不予支持。
被告人的行为虽构成了玩忽职守罪，但本院充分注意到对该探矿企业是否以采代探的监管并非被告人的法定职责，接受指派后，也具体实施了一定的监管行为，故其犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。
据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条的规定，判决如下：
被告人易某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可�接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向达州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 薛红兵
审 判 员 张清华
人民陪审员 李玖祥
二〇一四年十二月八日
书 记 员 伍 媚
书 记 员 孟 超
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予�事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。