陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕行终134号
上诉人（原审原告）：张耀军，男，汉族。
委托代理人：张耀存，男，汉族，系张耀军之兄。
委托代理人：张涛，男，系张耀军之子。
被上诉人（原审被告）：洛南县人民政府。
法定代表人：王宇鹏，该县县长。
委托代理人：张君玲，洛南县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：洛南县国土资源局。
法定代表人：董继龙，该局局长。
委托代理人：徐军峰，洛南县麻坪镇国土资源所工作人员。
被上诉人（原审第三人）：张春民，男，汉族。
上诉人张耀军因诉被上诉人洛南县人民政府（以下简称洛南县政府）、洛南县国土资源局（以下简称洛南县国土局）及被上诉人张春民撤销土地证一案，不服商洛市中级人民法院（2015）商中行初字第00029号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：原告张耀军与第三人张春民宅基地南北相邻。原告张耀军宅基地1986年12月经批准，1992年原麻坪乡人民政府为其颁发了集体土地使用证，该证南至为“山墙大根外3.7米猪舍、厕所外根”。第三人张春民1997年以1000元购买了原组上原保管室和烤烟炉后，在该地基上建房居住至今。
1998年8月3日，洛南县麻坪土管所按照洛南县人民政府的统一安排，在对宅基地审验进行换证工作时，原告与第三人对南北界畔发生争议，当日经土管所及村组干部调解，原告之妻马秀云与第三人之妻张春芳达成口头调解协议，双方同意以原告张耀军住房南墙大根外3.25米作为双方宅基界畔，为张春民住房留出出梢，原告与第三人妻子在地籍调查表上签字（签原告及第三人名字）按印确认，并有村干部李俊明盖章。根据该协议，土地审验换证工作人员当日绘制的宗地草图上原告与第三人南北交接处标注为3.25米，土管所并在本次张耀军的地籍调查表说明栏、土地登记申请书备注栏注明“本宗地南边与张春民宅基地东北角交界处永远有张春民出梢存在”。在张耀军的土地登记审批表初审意见中说明“本宗地属农业局（86）72号文件批准占耕地建房三间，权属合法，面积准确，四至清楚，东南角与张春民出梢有争议，已协调解决，建议对其232㎡集体土地使用权予以初始登记”。张耀军土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表中的四至中，南至仍沿用了张耀军1992年土地使用证，表述为南至主房山墙大根外3.7米，猪舍、厕所外根。国土部门在土地登记后对宅基地登记审核情况进行了公布，1998年12月2日，洛南县政府为原告张耀军颁发了洛集建（98）字第088661号集体土地使用权证，该证南至载明南至山墙根外3.25米，猪舍、厕所外根，该记载与所附的宗地草图一致。
2014年12月，原告张耀军申请拆旧建新，翻修住房时与第三人张春民因地界发生争议，双方经麻坪国土所及村组干部调解，于2015年1月15日、1月23日两次达成协议，原告张耀军遂依据协议建房。
2015年1月27日，原告张耀军之子张涛以2015年1月15日、23日签订的协议内容与实际使用事实不符，协议没有法律效力，国土部门1998年颁发的集体土地使用证上填写的南至3.25米与1992年集体土地使用证上南至3.7米不符，张春民房屋出梢侵占了其宅基地面积等为由，以其自己名义向洛南县国土资源局信访申诉，洛南县国土资源局2015年4月15日书面答复后，原告张耀军遂向本院提起诉讼，要求撤销被告洛南县人民政府为其颁发的洛集建（98）字第088661号集体土地使用权证，为其按照1992年集体土地使用证重新发证。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经过上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案原告张耀军持有的1998年集体土地使用证上，加盖的是洛南县政府的土地登记专用章，发证机关是洛南县政府，洛南县国土局是填发机关并非发证机关。故本案的被告应为洛南县人民政府，原告诉洛南县国土资源局为本案被告没有法律依据，应予驳回。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人、或者其他组织知道或者应当知道之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年”的规定，本案原告张耀军1998年取得集体土地使用证后，直至2014年翻修房屋，在长达16年时间里，对其所取得的集体土地使用证一直没有提出异议，即使按照原告庭审所称其2002年才知道其集体土地使用证南至被从3.7米更改为3.25米，至今也已经超过了13年之久，期间一直没有提出异议并向法院提起过行政诉讼，其起诉明显超过了法定的起诉期限。原告称2014年发生纠纷才明确知道1992年集体土地使用证与1998年集体土地使用证内容不符，因原来不知道证书错在什么地方所以没起诉，故起诉没有超过起诉期限的观点没有法律依据，也与事实相悖，与常理不符，本院不予采信。
综上所述，原告张耀军将洛南县国土资源局列为被告属于诉讼主体错误，其要求撤销被告洛南县人民政府为其颁发的集体土地使用证，超过了法定的起诉期限，其起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十一条,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（二）项、第（三）项的规定，裁定：驳回原告张耀军的起诉，案件受理费50元，退回原告张耀军。
上诉人张耀军上诉称：（一）上诉人的起诉并未超过起诉期限。上诉人于2014年发生纠纷时才知道1992年集体土地使用证和1998年集体土地使用证内容不符。上诉人认为，2002年修建房屋时，发现涂改前使用证四至南与草图不一致，曾找时任麻坪土管所工作人员反映，未果。2014年翻修时与邻居发生冲突，在调解过程中才知道行政行为，故应从2014年12月开始计算。另外，《洛南县国土资源局关于张涛反映的有关问题调查处理》是行政机关作出的行政行为，对上诉人产生影响和损害，也是诉讼期限的计算开始。《不动产登记暂行条例》第五条规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（一）集体土地使用权；（二）房屋等建筑物、构筑物所有权；（三）森林、林地所有权；（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权、地域使用权；（五）建设土地使用权；（六）宅基地使用权；（七）海域使用权、地域使用权；（八）地役权；（九）抵押权；（十）法律规定需要登记的其他不动产权利。”故上诉人关于不动产提起诉讼的行为在20年之内，上诉人的起诉符合法律规定的起诉期限；（二）一审法院认定事实不清。上诉人认为上诉人将洛南县国土局列为共同被告正确。上诉人认为，上诉人1998年是换证而不是申请新证，在该换发过程中，是洛南县国土局进行审核，正是由于洛南县国土局在审核中的欺诈行为，导致上诉人权益受到影响。故洛南县国土局是适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款分别规定；“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”。一审法院认识错误。请求：（1）撤销商洛市中级人民法院（2015）商中行初字第00029号行政裁定，依法公正判决；（2）撤销洛南县政府颁发的洛集建（98）字第088661号使用证，颁发正确的使用证；（3）判令洛南县政府赔偿经济损失和精神损失费8000元；（4）撤销协议：（5）判令张春民拆除出梢，归还上诉人的宅基地；（6）判令张春民支付17年占用上诉人宅基地4平方米补偿费8000元，误工费4000元。
被上诉人洛南县政府答辩称：（一）上诉人的起诉已经超过起诉期限。1998年12月2日洛南县政府为上诉人颁发了洛集建（98）字第088661号集体土地使用权证，该证载明了上诉人与第三人张春民的宅基地界畔，即上诉人宅基南至山墙大根外3.25米，猪舍、厕所外根。该证颁发后，上诉人一直未提异议。即使按照上诉人一审庭审时称其于2002年知道土地使用证地至被从3.7米更改为3.25米，也有13年之久，超过法律规定的起诉期限；（二）洛南县政府为上诉人颁发土地使用证行政行为事实清楚、证据确实、程序合法。上诉人张耀军与张春民宅基地南北相邻。1998年8月麻坪国土所根据县政府统一安排为上诉人所在村组换发土地使用证明，双方发生纠纷。洛南县麻坪土管所工作人员和村组干部为了化解矛盾，对双方进行调解。上诉人之妻马秀云与第三人之妻张春芳（张耀军与张春民不在家）达成口头协议，并在地籍调查表上签字按印确认。国土所工作人员当场对上诉人使用证宗地作了调整，并在本次地籍调查表、审批表内注明“宅基地交界处有张春民出梢永远存在”。随后，国土所对调查情况进行公示。公示期内，上诉人与第三人无异议。洛南县政府依据上述调查情况于1998年12月2日为上诉人颁发了洛集建（98）字第088661号集体土地使用权证。但国土所在填写上诉人地籍调查表四至时未予以及时更改，仍沿用1992年土地使用上的表述。答辩人认为，本次换证，本着尊重事实，邻里互让和睦的原则，国土所工作人员和村组干部进行调解，双方签字按印同意对界畔进行调整，答辩人据此发证，事实清楚，证据确实充分，程序合法。综上，请求：维持一审裁定，驳回上诉。
被上诉人洛南县国土局答辩称：上诉人起诉属于错列被告。洛集建（98）字第088661号集体土地使用权证是洛南县政府颁发。答辩人是填发机关而不是颁发机关。该行政行为应是洛南县政府行政行为，对此不服，应以洛南县政府为被告提起诉讼。请求：驳回上诉。
第三人张春民答辩称：（一）其在建房时购买村生产队保管房及烤烟炉，当时经过村民会议通过，并有生产队三名干部签字，四至清楚，其建房时并未超过其宅基地范围；（二）1998年换发宅基地证时，其不在家，其妻子张春芳与上诉人张耀军之妻马秀云在不完全清楚事实情况下，将其买的四址清楚的宅基地部分变为张耀军合法面积。其要求赔偿的诉讼请求属无理要求。请求：驳回上诉，维持原裁定。
本院审理查明，原审法院查明的事实属实，予以确认。
本院认为：洛南县政府于1998年12月2日为上诉人颁发洛集建（98）字第088661号集体土地使用权证，该证的颁发机关是洛南县政府，洛南县国土局为实际调查、填发机关。当事人不服提起诉讼应以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，即以洛南县政府为被告。上诉人认为该土地使用权证为洛南县政府和洛南县国土局共同作出，属于认识错误。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人、或者其他组织知道或者应当知道之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年。”本案中，上诉人张耀军一审当庭承认其于2002年知道洛南县政府为其颁发的土地使用证有误，其于2015年提起行政诉讼，已超过上述规定的起诉期限，且无证据证明其有耽误起诉期限的正当理由。上诉人主张其于2014年知道洛南县政府为其颁发的土地使用证四至南与草图不一致的理由，缺乏证据支持，本院不予采信。
综上，上诉人张耀军的上诉理由不能成立，依法不予支持。原裁定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 马 萍
代理审判员 温永宏
二〇一六年四月二十日
书 记 员 高 璇