广东省广州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）穗中法民二终字第452号
上诉人（原审原告）：卢锦成，住广东省广州市番禺区。
委托代理人：李永快、蒙新颖，均系广东道怡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区钟村街谢村村民委员会，住所地广东省广州市番禺区钟村街谢石公路2号。
负责人：李启良，村长。
委托代理人：李惠炫、陈少媚，均系广东仲衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府钟村街道办事处，住所地广东省广州市番禺区钟村街毓秀东路11号。
负责人：黄钜林，主任。
委托代理人：李滨、何意玲，均系广东智韬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局，住所地广东省广州市越秀区豪贤路193号。
委托代理人：梁菁、陈峰，均系广东华誉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局，住所地广东省广州市番禺区市桥街东兴路18号。
法定代表人：杨瑞勇，局长。
委托代理人：梁菁、陈峰，均系广东华誉律师事务所律师。
上诉人卢锦成为与被上诉人广州市番禺区钟村街谢村村民委员会、广州市番禺区人民政府钟村街道办事处、广州市国土资源和房屋管理局、广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局农业承包合同纠纷一案，不服广州市番禺区人民法院（2014）穗番法民二初字第543号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人卢锦成的委托代理人李永快、被上诉人广州市番禺区钟村街谢村村民委员会的委托代理人李惠炫和陈少媚、被上诉人广州市番禺区人民政府钟村街道办事处的委托代理人何意玲、被上诉人广州市国土资源和房屋管理局和广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局的共同委托代理人梁菁和陈峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年12月21日，卢锦成（即乙方）与广州市番禺区钟村街谢村村民委员会（即甲方）签订了《耕地承包合同》一份，约定甲方将位于钟村镇谢村村“文阁围”（土名）的农田耕地32.9亩发包给乙方使用。合同期限为十年零2个月，即从2006年1月1日起至2016年2月29日止。承包款及其缴交办法：1、32.9亩的农田耕地，每年每亩的农田耕地甲方收取乙方承包款为人民币1560元。每五年为一个递增期，每期每年每亩耕地的承包款在上一期每年每亩耕地的承包款基础上递增10%（合同期最后两个月按上一期承包款缴交）。即：2006年1月1日至2010年12月31日，每年每亩耕地承包款为1560元；2011年1月1日至2016年2月29日，每年每亩耕地承包款为1716元；2、每年的耕地承包款分两期缴交，各期缴交时间分别在当年的1月31日及7月5日前缴交，各期缴交数额为全年承包款总额的50%。3、乙方必须按时如数缴清各期的耕地承包款给甲方，不得拖延。否则，每拖延一天，则按拖欠总额的5‰，按日增缴交滞纳金给甲方。若超期三十天，乙方仍未缴清应缴的耕地承包款及滞纳金给甲方的，则作乙方违约处理，甲方有权单方终止本合同，收回乙方使用的土地。四、合同签订之日，乙方即付给甲方按金25662元。该按金在本合同终止且乙方无违约的情况下，甲方一次性返还给乙方，不计算利息。五、甲方责任：1、2006年1月1日，交付该耕地给乙方使用。2、对现有的机耕路、桥梁、水利设备设施实行维护、保养、维修等工作。六、乙方责任：…（略）5、乙方不得私自将该耕地转让给别人耕作，如乙方确需转包时，需先征得甲方同意，办理过户手续，并向甲方一次性缴交过户费200元／亩。…（略）七、合同期内，凡镇（含镇）以上政府或部门需征用乙方使用范围内的耕地时，按以下处理：1、甲、乙双方都要服从，至于征用后的各种补偿事项则按征用的国家有关政策、法律、法规规定处理。2、征用后，有关土地补偿费、村民生活安置费为甲方所有。青苗补偿费、地上附着物补偿费、拆迁补偿费归乙方所有。3、征地时间按政府或国土部门下发征地文件为准。若征地时间在当年6月30日前，则甲方收取承包款至上一年的12月31日止。若征地时间在6月30日后，则甲方收取承包款至当年6月30日止。多收的承包款不计利息退回乙方。4、乙方使用范围内征地，若征地面积超过乙方原使用面积50%或以上，余下部分乙方可按合同继续承包至合同期满，也可与甲方协商终止本合同。如征用未达到50%，余下面积乙方要按合同继续承包至合同期满。八、违约责任：甲、乙双方必须严格执行合同内各条款，任何一方都不能违反本合同规定，否则作违约处理，对方有权单方终止本合同并按以下执行：1、甲方违约：（1）按乙方在使用耕地上种植的植物及地上附着物的现值（按违约时有关部门核价为准）的双倍赔偿给乙方。赔偿后，乙方的植物及地上附着物属甲方所有。（2）返还乙方交的按金，并按乙方按金金额赔偿25662元。2、乙方违约：（1）乙方在使用耕地上种植的植物及地附着物归甲方所有。（2）清缴拖欠甲方的一切款项；（3）甲方没收按金。…（略）
上述合同签订后，卢锦成于2005年12月27日向广州市番禺区钟村街谢村村民委员会交纳了按金25662元。其后，广州市番禺区钟村街谢村村民委员会将土地交付原告使用至今。现卢锦成以承包土地已被征收而诉至原审法院要求广州市番禺区钟村街谢村村民委员会支付青苗补偿费、地上附着物补偿费等共1914000元及利息和要求返还已交纳的按金并支付违约金，要求广州市番禺区人民政府钟村街道办事处、广州市国土资源和房屋管理局、广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局对所支付的青苗补偿费、地上附着物补偿费承担连带清偿责任。
原审法院另查明，2014年1月22日，广州市番禺区人民政府征用土地办公室（广州市番禺区土地开发中心）（即甲方）与广州市番禺区钟村街谢村村股份合作经济社（即乙方）、广州市番禺区人民政府钟村街道办事处（即丙方）分别签订了四份《用地补偿协议》，而其中针对本案案涉土地的《用地补偿协议》（谢村村一）内容为：政府因土地储备拟征收乙方的集体土地，甲方受广州市土地开发中心委托，负责该项目用地的补偿协议签订及支付补偿款工作。根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥实施办法》、《关于印发﹤广州市番禺区征收集体土地补偿费用计算暂行办法﹥的通知》（番府（2012）116号，以下简称“116号文”）、《关于调整我区土地征收中青苗及地上附着物补偿标准的通知》（番府（2012）117号，以下简称“117号文”）、《关于印发完善我区土地征收补偿若干意见的通知》（番府（2013）98号，以下简称“98号文”）等有关法律法规和规定，现甲、乙、丙三方经充分协商，就有关补偿事宜达成如下协议，共同遵守履行。一、征收土地范围及面积本协议项下土地位于广州市番禺区中村街谢村村，属于乙方的集体土地，征收土地面积2478.146亩，具体四至和面积以被委托的测绘单位出具、并经甲、乙、丙三方盖章确认的征地红线图为准。二、补偿费用甲方根据上述政策依据和规定对本协议项下土地进行补偿（包括土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费等），具体补偿标准如下：（一）本协议项下土地补偿费。除坑塘水面（鱼塘）外，其他地类参照耕地地类的标准进行补偿。本协议项下土地的土地补偿费及安置补助费为：坑塘水面359.67亩、每亩210711.6元；耕地及其他地类土地2118.476亩，每亩187299.2元，合共472575501元。（二）青苗及地上附着物补偿费本协议项下土地的青苗及地上附着物补偿协议由乙方和丙方另行签订；青苗及地上附着物补偿的规格、类型和数量等。以被委托测绘单位出具的详查数据为准；补偿标准按照117号文的规定执行，如有新政策出台，则按新政策执行。（三）提前交地奖励费，如乙方积极配合储备土地工作，在甲方要求的期限内提前签订用地补偿协议，并将土地提前交付使用和签订《交地确认书》的，甲方按每亩24000元的标准给予乙方提前交地奖励，共59475504元。（四）经济扶持费。如乙方积极配合完成用地报批工作，甲方按每亩30000元的标准增加补偿费用给乙方，以扶持、壮大被征地的集体经济，共74344380元。以上（一）、（三）、（四）项的补偿款总计606395385元。三、补偿款的支付（一）本协议生效之日起五个工作日内，甲方将上述补偿款人民币606395385元一次性支付给丙方，并由丙方在收到款项后按照98号文的有关规定统筹支付给乙方。（二）省、市人民政府批复上述的《征收土地公告》后，甲、乙、丙三方应按《征收土地公告》发布当年番禺区的征地标准进行差价结算，如有新政策出台，则按新政策执行。在批复上述土地的《征收土地公告》后的一个月内三方签订征地结算协议并付清有关款项（不含青苗及地上附着物补偿费）。（三）乙方收取补偿款前需提供有效票据。四…（略）。五…（略）。六、三方的权利义务（一）甲方、丙方按本协议约定支付补偿款及奖励款及履行约定事项。（二）乙方须按甲方通知要求按时交地，交地时签订《交地确认书》。（三）乙方保证在正式移交土地给甲方时，该土地不存在任何实际或潜在的第三方权利主张，亦不受任何与第三方的协议，任何法院、仲裁机构、政府部门或其他机构的判决、裁决、决议、命令的的限制。（四）乙方应配合办理用地报批和用地结案的一切手续。（五）乙方应配合国土部门完善集体土地所有权征收后的变更登记或注销登记手续。（六）根据番禺区区长办公会议纪要（（2012）57号）以及广州市政府工作会议纪要（穗府会议（2012）216号）文件精神，甲方、丙方须确保乙方自建农民公寓的建设与市住保办在谢村村大禾田（土名）地块的保障房项目同步报批、同步施工，至建设项目完成。如在建设过程中因用地手续问题而拆除造成的经济损失，由项目单位负责。…（略）
四份《用地补偿协议》签订后，广州市番禺区钟村镇征地拆迁办公室于2014年1月26日一次性向广州市番禺区钟村街谢村村经济发展公司支付了土地补偿费、提前交地奖励费、经济扶持费等共772546379元，但对卢锦成所承包的案涉土地的青苗及地上附着物至今却并未进行测量、评估，亦未就青苗及地上附着物补偿费签订协议。
原审法院再查明，卢锦成所承包的案涉土地至今为止只由广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局发布了穗番国土征预字（2012）3号、4号、5号《征收土地预公告》，但经省、市人民政府批复的《征收土地公告》至今未有发布。广州市番禺区钟村街谢村村民委员会或广州市番禺区钟村街谢村村股份合作经济社亦未与征地单位签订《交地确认书》。
原审法院又查明：广州市国土资源与房屋管理局穗国房群字（2014）345号《关于刘鹏聪信访事项的复函》中“…（略）四、关于青苗补偿预拨款问题经了解，番禺区土地开发中心已预拨钟村街道办事处4000万元青苗补偿款，街道办逐一向已签订青苗补偿协议的补偿对象发放款项，您尚未签订协议，因此暂时无法取得补偿款。”的内容，已由广州市番禺区土地开发中心于2014年11月15日作出了《广州市番禺区土地开发中心关于穗国房群字（2014）345号答复的说明》，说明了4000万元是拨给钟村街的新客站储备用地的预拨补偿款，由钟村街根据进度统筹使用。
原审法院认为：卢锦成与广州市番禺区钟村街谢村村民委员会签订的《耕地承包合同》是双方当事人的真实意思表示，并未违反法律、行政法规的禁止性规定，合法有效，双方当事人均应依约履行各方的权利、义务。本案中，卢锦成所承包的案涉土地虽在2014年1月22日经广州市番禺区人民政府征用土地办公室（广州市番禺区土地开发中心）与广州市番禺区钟村街谢村村股份合作经济社、广州市番禺区人民政府钟村街道办事处签订《用地补偿协议》约定拟征收，并由广州市番禺区钟村镇征地拆迁办公室于2014年1月26日一次性向广州市番禺区钟村街谢村村经济发展公司支付了土地补偿费、提前交地奖励费、经济扶持费等共772546379元，但对卢锦成所承包的案涉土地的青苗及地上附着物至今却并未进行测量、评估，亦未就青苗及地上附着物补偿费签订协议，同时，卢锦成所承包的案涉土地虽由广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局发布了《征收土地预公告》，但原审法院认为，《征收土地预公告》并不属于正式的《征收土地公告》，况且，广州市番禺区钟村街谢村村民委员会或“广州市番禺区钟村街谢村村股份合作经济社”至今为止亦未有与征地单位签订《交地确认书》，确认案涉土地已由广州市番禺区钟村街谢村村民委员会或“广州市番禺区钟村街谢村村股份合作经济社”交付征地单位及办理了案涉土地的所有权转移手续，那么，在卢锦成至今仍一直使用案涉土地，而案涉土地的所有权并未转移的情况下，卢锦成与广州市番禺区钟村街谢村村民委员会签订的《耕地承包合同》属于继续履行状态，因此，卢锦成请求广州市番禺区钟村街谢村村民委员会返还按金25662元并支付违约金25662元的请求，因缺乏事实依据，原审法院不予支持，予以驳回。同理，因案涉土地的青苗及地上附着物至今并未进行测量、评估，而广州市番禺区钟村街谢村村股份合作经济社与广州市番禺区人民政府钟村街道办事处亦未就青苗及地上附着物补偿费签订协议，因此，在青苗及地上附着物补偿费条件未成就，而卢锦成亦未有证据证实广州市番禺区钟村街谢村村民委员会已收取了青苗及地上附着物补偿费的情况下，卢锦成要求广州市番禺区钟村街谢村村民委员会支付青苗及地上附着物补偿费1914000元及利息并要求广州市番禺区人民政府钟村街道办事处、广州市国土资源和房屋管理局、广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局承担连带清偿责任的请求，因缺乏事实依据，原审法院不予支持，予以驳回。
综上，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决：
驳回卢锦成的诉讼请求。案件受理费22430元由卢锦成负担。
上诉人卢锦成不服原审法院上述判决，向本院提起上诉称：一审以民事判决书的形式确认了诸被告的以下违法行为的“合法性”。1、预征土地的“合法性”---公开对抗国务院的中发（1995）6号文件；2、合伙骗取瓜分国家资产的“合法性”；3、合同侵权的“合法性”---上诉人与谢村的《耕地承包合同》仍然继续履行过程中，2014年12月9日，被上诉人仍在催上诉人缴纳租金。该合同未经双方协商解除、亦未经法院判决解除。2013年2月27日《征地预公告》赫然载明：自本公告发布之日起，除正常农业生产外，被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。现在，上诉人继续履行合同，必被视为“三抢”。上诉人在庭审中补充以下上诉理由：1、一审判决认定承包合同属于继续履行状态，没有法律依据与事实依据，预公告中明确表明不得抢种抢栽；2、征地的合法性目前尚在诉讼中，该案由广州市中级人民法院行政审判庭进行审理，建议中止本案审理，待行政案审完后再进行审理；3、广州市国土资源和房屋管理局的法定代表人已经被司法机关抓捕归案，整个征地合法性属于悬空状态；4、根据广州市国家建设征用土地和拆迁房屋实施办法规定的程序，广州市番禺区钟村街谢村村民委员会无权将实际耕户排除于征地补偿协议之外。根据我国法律，涉案征地属于大面积征收，需获得国务院批准，上诉人已经就该征地行为的合法性向国土资源部投诉，相关诉讼还在后续发生，建议本案中止审理；5、广州市番禺区钟村街谢村村民委员会一方面强调没有实际征地，另一方面收取了提前交地奖励金，其他征地补偿款已实际拨付给被征地单位，本案当事人之间的权利义务均与征地的合法性有关；6、在与本案相关的一系列诉讼中，广州市番禺区人民政府钟村街道办事处、广州市国土资源和房屋管理局、广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局均败诉，足以证明其征地行为的非法性。为此，上诉请求：1、撤销原审判决，直接改判支持上诉人的一审诉求或者发回重审；2、上诉费由被上诉人承担。
被上诉人广州市番禺区钟村街谢村村民委员会答辩称：1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院予以维持；2、本案应围绕耕地承包合同进行事实的审理，上诉人以征地行为的非法性来抗辩，其主体不适合，也与本案无关；3、被上诉人与上诉人签订合同是单位行为，与征地单位法定代表人个人因为刑事被公安机关抓捕无关；4、上诉人提到被上诉人收取了提前交地的奖励金，这是上诉人对奖励金的曲解，在合同中已经对甲方与乙方的权利义务作了约定，这不违反法律规定；5、既然上诉人认为耕地承包合同未经双方合意解除，也未经法院判决解除，合同即应继续履行，关于征地预公告的理解，正常农业生产与抢种是两回事；6、上诉人称与本案相关的一系列诉讼全部败诉，请上诉人提供相关材料。
被上诉人广州市番禺区人民政府钟村街道办事处答辩称：1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请予以维持；2、本案系因农业承包合同引起的纠纷，根据合同相对性原则，被上诉人不是适格主体，上诉人的上诉理由不属于本案审查的范围，与本案无关；3、上诉人所称的行政案件仅是被上诉人与刘鹏聪关于信息公开一事，该案处理结果与本案无关，上诉人的陈述存在误导。
被上诉人广州市国土资源和房屋管理局、广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局共同答辩称：本案是一个民事承包合同纠纷，两被上诉人不是合同当事人，与本案没有关联性，因此两被上诉人不是本案适格被告。上诉人如果对征地行为合法性有异议，应通过行政诉讼解决，而不是在本案向两被上诉人主张。本案涉及的地块尚未正式开展征地，也未交付被上诉人使用，两被上诉人负责征地后续的报批，具体的征地工作是由其他部门负责。上诉人所述与本案有关的所有诉讼均败诉，不知所指是什么案件，这种没有依据的指控，与本案没有关联性。上诉人以行政案件正在审理为由要求中止本案审理，没有依据。本案是针对承包合同的合法性进行审理，与征地行为的合法性无关。
经审理查明，原审判决查明的事实有相应的证据予以证实，且双方当事人均无异议，本院予以确认。
另查明，上诉人向原审法院提起本案诉讼时仅以被上诉人广州市番禺区钟村街谢村村民委员会为被告，原审法院立案受理后，上诉人又申请追加被上诉人广州市番禺区人民政府钟村街道办事处、广州市国土资源和房屋管理局、广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局作为本案被告参加诉讼。原审法院准许上诉人的申请，通知该三被上诉人作为本案被告参加诉讼。在一审审理过程中，上诉人曾以本案须以刘鹏聪诉广东省国土资源厅行政不作为一案的审理结果为依据，而该案尚未审结为由，请求原审法院中止本案诉讼。原审法院经审查，不予采纳上诉人中止诉讼的请求。
本院认为，本案系农业承包合同纠纷，审理农业承包合同的履行问题，而上诉人所称的涉及土地征收合法性的相关行政诉讼对本案农业承包合同的效力及履行情况的审理并没有影响，本案的审理并不以涉案土地征收合法性的行政诉讼的处理结果为依据，故上诉人在二审诉讼中请求本案中止诉讼的理由不成立，本院不予采纳。
根据上诉人的上诉请求，本案二审审查的范围是被上诉人广州市番禺区钟村街谢村村民委员会在涉案《耕地承包合同》履行过程中是否存在违约行为。被上诉人广州市番禺区钟村街谢村村民委员会为甲方、上诉人为乙方签订的涉案《耕地承包合同》第七条约定：“合同期内，凡镇（含镇）以上政府或部门需要征用乙方使用范围内的耕地时，按以下处理：……2、征用后，有关土地补偿费、村民生活安置费为甲方所有。青苗补偿费、地上附着物补偿费、拆迁补偿费归乙方所有。3、征地时间按政府或国土部门下发征地文件为准。……”可见，上诉人对于青苗补偿费、地上附着物补偿费的取得是附条件的，即其所使用范围内的耕地被政府部门所征用。同时，对于征地时间的确定双方亦明确约定以政府部门下发征地文件为准。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第（十四）条规定：“……在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。”《广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发（2005）51号）第四条规定：“……二是增加预公告程序。在报批征地前，向征地范围内的农村集体经济组织发布征地预公告，预公告的内容主要是拟征地范围、面积、地类以及拟征地的补偿标准、安置方式、土地用途等。在预公告后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢建、抢栽、抢种的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿……四是征收土地批准后依法进行征地公告、征地补偿登记和征地补偿安置公告。为了简化征地程序，可将征地公告和征地补偿安置公告，合并在征地批准后一次性公告。”本案中，涉案土地虽由广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局发布了《征收土地预公告》，但依照上述法律、国务院及地方规范性文件的规定，《征收土地预公告》并不属于正式的《征收土地公告》，说明涉案土地并未被征收，意味着上诉人取得青苗补偿费、地上附着物补偿费的条件尚未成就，且上诉人亦无充分证据证明被上诉人广州市番禺区钟村街谢村村民委员会已从征地单位处收取了青苗补偿费和地上附着物补偿费，故被上诉人广州市番禺区钟村街谢村村民委员会并不存在违反涉案《耕地承包合同》第七条约定的情形。上诉人要求被上诉人广州市番禺区钟村街谢村村民委员会支付青苗补偿费和地上附着物补偿费及其利息的诉请，缺乏事实和法律依据，原审法院予以驳回正确。上诉人承包的涉案土地的所有权并未转移，也无证据证明上诉人承包的涉案土地已交付征地单位，而上诉人至今仍在使用其承包的涉案土地，涉案《耕地承包合同》至今未被解除，仍在继续履行状态，故上诉人要求被上诉人广州市番禺区钟村街谢村村民委员会双倍返还合同按金的诉请，亦缺乏事实和法律依据，原审法院予以驳回正确。
此外，被上诉人广州市番禺区人民政府钟村街道办事处、广州市国土资源和房屋管理局、广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局并非涉案《耕地承包合同》的当事人，亦非该合同的实际履行者，根据合同相对性原则，该三被上诉人并非本案适格被告。因此，原审法院准许上诉人追加被告的申请，通知该三被上诉人作为本案被告参加诉讼的处理不当，本院予以指正。但鉴于原审判决在实体处理上正确，故本院不作改判。
综上所述，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费22430元，由上诉人卢锦成负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 庞智雄
审 判 员 李 琦
代理审判员 丘 杰
二〇一五年五月十三日
书 记 员 雷 霞
周少琼
张文莉