广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）粤高法行终字第829号
上诉人（原审原告）：雷州市白沙镇官茂村民委员会官茂村民小组。
负责人：王仁进，该村民小组组长。
委托代理人：林兆杰，广东博格律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：雷州市人民政府，住所地：雷州市。
法定代表人：吴国雄，市长。
委托代理人：韩琦震，雷州市国土资源局干部。
委托代理人：刘玉洁，雷州市国土资源局干部。
原审第三人：陈丽芬，女，××年××月××日出生，汉族。
原审第三人：雷州市城乡房地产开发公司，住所地：雷州市。
法定代表人：张兴建，经理。
原审第三人：张杨明，男，××年××月××日出生，汉族，住广州市天河区。
原审第三人：刘少乔，女，××年××月××日出生，汉族，住广东省雷州市。
上诉人雷州市白沙镇官茂村民委员会官茂村民小组（以下简称官茂村）因与被上诉人雷州市人民政府、原审第三人陈丽芬、雷州市城乡房地产开发公司（以下简称城乡公司）、张杨明、刘少乔土地行政登记纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第33号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
雷州市人民政府于1997年1月27日给陈丽芬颁发了雷国用（1997）第022720号《国有土地使用证》。官茂村不服该发证行为，向原审法院起诉，请求法院：1、依法撤销雷州市人民政府于1997年1月27日给第三人陈丽芬颁发的雷国用（1997）第022720号《国有土地使用证》；2、本案案件受理费及其他诉讼费用由雷州市人民政府负担。另外，官茂村在原审法院2013年7月29日上午公开开庭审理本案时，认为张杨明、刘少乔购买第三人陈丽芬的涉案土地，并由雷州市人民政府颁发了雷国用（2012）0000713号《国有土地使用证》，为此，特向原审法院请求增加如下诉讼请求：1、撤销雷州市人民政府颁发给第三人张杨明、刘少乔的雷国用（2012）0000713号《国有土地使用证》；2、案件受理费及其他诉讼费用由雷州市人民政府负担。
原审法院查明：1995年3月6日，雷州市白沙镇官茂经济合作社（即官茂村）与城乡公司签订一份协议，约定的主要内容为：官茂村将座落在白水塘坡的一块20亩左右的坡地（东至农行宿舍区、南至新城大道、西至本村界线、北至氮肥厂围墙），转让给城乡公司建宿舍楼房使用。转让面积以实际丈量面积为准，签订后城乡公司先付60万元给官茂村，破土完工1个月内全部结算付清。城乡公司负责给官茂村报批小区规划完善后才许动工，不管城乡公司怎样开发土地，官茂村无权干涉，若群众干涉土地使用权，官茂村干部应禁止群众干扰，保证城乡公司顺利开发土地。实地丈量土地必须由本村界线为止，但官茂村要保留原始排污沟2米宽为共用。协议自签订之日起生效。官茂管理区办事处（见证单位）、官茂村、城乡公司的代表在协议书上签字，并加盖各自的公章。官茂管理区办事处于1995年3月10日出具书面承诺，在城乡公司未办妥上述土地有关证件之前，若需给他人转让土地使用权，可由官茂管理区办事处给有关单位出具关于办理土地使用权证的有关证明。四至范围在城乡公司用地红线图内的面积，就属于城乡公司受让范围内的面积。之后城乡公司共向官茂村支付了90万元。
城乡公司受让上述土地后，经批准，准予规划建设茂盛商住区。城乡公司于1996年12月9日向陈丽芬发出用地通知书，安排位于茂盛商住区a街7#的144平方米土地给陈丽芬使用，请陈丽芬按照规划红线、建筑设计要求和用地性质执行。经申请，雷州市规划建设局于1996年12月23日给陈丽芬颁发了《建设用地规划许可证》，同意陈丽芬使用上述144平方米土地用于兴建私人住宅。陈丽芬于1996年12月25日申请对上述土地进行土地登记，雷州市人民政府于1997年1月27日给陈丽芬颁发了雷国用（1997）第022720号《国有土地使用证》。陈丽芬于2011年6月21日与张杨明、刘少乔签订《土地使用权转让合同》，将上述土地使用权转让给张杨明、刘少乔。合同签订后，张杨明、刘少乔向雷州市国土资源局提交《划拨土地使用权补办协议出让手续申请书》及有关资料，雷州市国土资源局在报经雷州市人民政府同意后，于2012年10月31日向张杨明、刘少乔作出雷国土资函（2012）428号《关于张杨明刘少乔补办转（受）让土地使用权的批复》，同意张杨明、刘少乔受让上述土地，张杨明、刘少乔须与该局签订《国有建设用地使用权出让合同》，缴纳土地出让金及税费。缴完相关税费后持有关资料到该局办理土地使用权变更登记。原颁发给陈丽芬的雷某（1997）第022720号《国有土地使用证》须交回该局注销。之后，雷州市人民政府给张杨明、刘少乔颁发了雷国用（2012）0000713号《国有土地使用证》。
原审法院于2013年4月17日组织当事人勘验涉案土地的现场时，官茂村和雷州市人民政府均认为争议土地现场的四至范围与被诉《国有土地使用证》证载的四至范围一致。
原审法院认为：本案系土地行政登记纠纷。本案的主要争议焦点有：1、官茂村在本案开庭时能否增加诉讼请求；2、官茂村的主体是否适格，起诉是否超过了起诉期限。
关于官茂村在原审法院2013年7月29日上午公开开庭审理本案时申请增加撤销雷州市人民政府颁发给第三人张杨明、刘少乔的雷国用（2012）0000713号《国有土地使用证》的诉讼请求是否应予准许的问题。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达雷州市人民政府后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，官茂村自原审法院2013年2月20日立案受理本案后，在将近半年的时间里没有变更诉讼请求，其现在才提出新的诉讼请求，不符合上述规定，不予准许。雷州市人民政府给第三人张杨明、刘少乔颁发雷国用（2012）0000713号《国有土地使用证》是一个独立的具体行政行为，官茂村可另案起诉。
关于本案原告的主体是否适格，起诉是否超过起诉期限的问题。官茂村与第三人城乡公司于1995年3月6日签订的协议书约定城乡公司负责给官茂村报批小区规划完善后才许动工，不管城乡公司怎样开发土地，官茂村无权干涉。官茂管理区办事处于1995年3月10日出具书面承诺，四至范围在城乡公司用地红线图内的面积，就属于城乡公司受让范围内的面积，而涉案的土地在城乡公司受让的土地范围内。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼”的规定，官茂村在起诉状中并没有主张第三人城乡公司拖欠其征地款，其与本案土地行政登记的行为没有法律上的利害关系，其作为本案的官茂村主体不适格。另外，涉案土地与官茂村的村址近在咫尺，第三人陈丽芬早已在该块土地上建成了住宅并使用了十多年，官茂村应知道雷州市人民政府给第三人陈丽芬颁发了涉案的国有土地使用证。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，官茂村的起诉超过了起诉期限。
综上所述，官茂村作为本案的原告主体不适格，其起诉也超过了起诉期限。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项和第（六）项的规定，裁定驳回官茂村的起诉。案件受理费50元，由原审法院退回给官茂村；其他诉讼费用（公告费）260元，由官茂村负担。
官茂村不服上述裁定，向本院提起上诉称：（一）原审裁定认定事实不清，适用法律错误。（二）官茂村提交的《官茂村委会与雷州市城乡房地产开发公司征用土地丈量计算数量及补充协议书》证据应予采纳。（三）官茂村在开庭时增加诉讼请求应予并案审理。（四）官茂村作为本案原告的诉讼主体是适格的。（五）本案并未超过起诉期限。（六）雷州市人民政府给第三人陈丽芬颁发涉案土地国有土地使用证登记过程中认定土地来源错误，程序违法，属错误的行政行为，其颁发土地使用证不合法。本案第三人张杨明、刘少乔购买陈丽芬的涉案土地，土地来源性质不是国有划拨，应为非法土地交易，雷州市人民政府给张杨明、刘少乔的涉案土地登记变更，其程序虽然合法，但认定事实错误，故该颁证登记也属违法，应依法予以撤销。请求：1、撤销（2013）湛中法行初字第33号行政裁定；2、改判撤销雷州市人民政府给第三人张杨明、刘少乔的土地证（2012）0000713号《国有土地使用证》；3、本案案件受理费及诉讼费用由雷州市人民政府承担。
雷州市人民政府二审答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原审裁定。
经审查，原审裁定认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案属土地行政登记纠纷，二审争议的焦点是是否应当驳回官茂村的起诉。官茂村与第三人城乡公司早在1995年3月6日就已经签订协议书，官茂村将涉案土地转让给城乡公司，并约定不管城乡公司怎样开发土地，官茂村无权干涉。官茂管理区办事处也于1995年3月10日出具书面承诺，四至范围在城乡公司用地红线图内的面积，就属于城乡公司受让范围内的面积，而涉案的土地在城乡公司受让的土地范围内。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼”的规定，官茂村与本案土地行政登记的行为没有法律上的利害关系，其作为本案的原告主体不适格。原审裁定驳回官茂村的起诉并无不当，本院应予维持。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄伟明
代理审判员 窦家应
代理审判员 郭琼瑜
二〇一四年十月八日
书 记 员 严崇哲