黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑行再13号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）荣福贵。
被申请人（一审被告、二审上诉人）大庆市城市管理委员会，住所地大庆市萨尔图区东风新村人民西路3号。
法定代表人刘羽，该单位主任。
行政负责人梅久森，该单位副主任。
委托代理人苏鹏雯，该单位执法支队副支队长。
委托代理人李强，黑龙江海天庆城律师事务所大庆分所律师。
再审申请人荣福贵因诉被申请人大庆市城市管理委员会（下称大庆市城管委）行政协议一案，不服大庆市中级人民法院（2016）黑06行终81号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年4月5日作出（2017）黑行申80号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2017年8月11日公开开庭审理了本案。再审申请人荣福贵，被申请人大庆市城管委的行政负责人副主任梅久森、委托代理人苏鹏雯、李强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，1998年，为了建设时代广场和大庆路扩建工程，大庆市龙田建设开发有限公司（后更名为大庆市城建开发公司）受大庆市政府委托对万宝屯房屋整体拆迁，荣福贵的房产在拆迁范围内，面积共539.52平方米。荣福贵被异地安置于中兴南路自行重建房屋后，于1999年3月30日与大庆市城建开发公司签订动迁安置协议，约定由大庆市城建开发公司为荣福贵位于中兴南路铸造厂的平房办理永久性房屋产权，协议并未就办理永久产权手续的房屋面积作出明确约定，但大庆市城建开发公司一直没有为荣福贵办理产权证。2002年，大庆恒业房地产估价咨询有限公司（下称恒业公司）对荣福贵位于中兴南路的房屋进行了评估，房产评估总面积为1986.11平方米，附属物围墙1412立方米，附属物地坪429平方米，附属物水泥平台3**平方米，评估金额总计为1199318.83元。此后，荣福贵又在上述房产范围内增建板房、门斗、附房及附属物若干。2008年，因大广高速公路两侧环境进行整治工作需要，大庆市城管委委托大庆市庆基房地产估价咨询有限公司（下称庆基公司）对包括荣福贵的房产在内的拆迁范围房产进行了评估，荣福贵房产的评估价值为2804413元。2011年6月10日，大庆市城管委作出庆城管委限拆决字[2011]第0100102号限期拆除决定，认定荣福贵建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，限荣福贵在2日内拆除其位于大广高速东侧、铁人板房厂北侧2350平方米房屋。荣福贵于2011年6月自行将上述房屋拆除。2011年12月19日，大庆市国土资源局（下称大庆市国土局）以书面形式对荣福贵房屋构建的历史延续原因，当时房屋评估价值为1199317元及未予补偿到位的事实予以说明。2011年12月22日，大庆市国土局、征地办给大庆市城管委出具了“关于荣福贵房屋补偿情况说明”，内容为：“荣福贵房屋补偿系市政府对原三永村征地补偿安置遗留问题。由于其本人房屋构建有历史延续的原因，故尽管其房屋当时已纳入调查评估范围（评估额为1199317元人民币），但一直未予补偿到位。”2012年1月13日，大庆市城管委与荣福贵签订“拆迁协议”，协议约定由大庆市城管委将大庆市国土局未支付的补偿款1199317支付给荣福贵；由荣福贵自行将房屋拆除；并不得以任何理由再向相关部门主张房屋权利。2012年7月23日，荣福贵收到上述补偿款。2012年8月，庆基公司出具庆庆基评报字（2012）第026号房地产估价报告，对荣福贵已被拆除的房屋价值进行评估，评估价值总计为3682626元。荣福贵认为大庆市城管委与其签订的“拆迁协议”补偿数额过低，与事实不符、显失公正，诉请人民法院撤销“拆迁协议”，并按3682626元的评估价值对其进行补偿。
大庆市龙凤区人民法院（2014）龙行初字第135号行政判决认为，荣福贵与大庆市城管委签订的拆迁协议，其实质是大庆市城管委出于行政管理需要，以行政主体身份与行政相对人经协商签订的协议，具备行政合同的法律特征。本案争议焦点是1199317这一协议中约定补偿数额是否显失公平，即该行政合同是否具有可撤销的法定事由。根据荣福贵提供的2002年恒业公司出具的估价报告显示，涉案房屋在2002年的评估价值为1199318.83元。虽然大庆市国土局出具的《关于荣福贵房屋补偿情况说明》中明确荣福贵房屋的评估金额为1199317元，但结合大庆市城管委的质证和辩论意见，可以证实双方签订的拆迁协议中确定的1199317元这一补偿数额虽依据的是大庆市国土局的上述说明，但其基础数据实际来源于2002年恒业公司出具的估价报告。因此2002年估价报告总计金额1199318.83元和大庆市国土局情况说明及拆迁协议中的1199317元两数值中的轻微差异，可以作为计算误差予以认定。综合全案证据，可以证实荣福贵的房屋具有异地安置的客观延续，该事实在本案诉争的拆迁协议中亦有记载。虽然大庆市城建开发公司与荣福贵于1999年3月30日签订的动迁安置协议中，并未就办理永久产权手续的房屋面积作出明确约定，但结合上述大庆市国土局出具的《关于荣福贵房屋补偿情况说明》的评估额为1199317元的记载，以及大庆市城管委当庭关于该评估金额来源于2002年恒业公司出具的估价报告的陈述，可以认定大庆市国土局予以认可的荣福贵具有历史延续原因的房屋面积即为2002年恒业公司估价报告中确认的1986.11平方米。对于拆迁协议中确定的1986.29平方米，结合大庆市城管委的当庭陈述，可以证实该数值是通过对2002年恒业公司估价报告中确定的房屋面积进行计算得出。因此2002年恒业公司估价报告中确认的1986.11平方米和拆迁协议中确定的1986.29平方米两数值之间的差异，亦可以作为计算误差予以认定。基于上述事实，大庆市城管委对荣福贵作出庆城管委限拆决字[2011]第0100102号限期拆除决定并不适当。
大庆市城管委作为行政机关，在与行政相对人签订行政合同时，应当充分考虑荣福贵房屋当时的实际价值，在2012年签订的拆迁协议中以2002年的房屋评估价值作为补偿金额，明显不符合行政相对人对事物认识的常理。在荣福贵房屋已经被实际拆除这一紧迫情况下，以不均衡对等的补偿标准作为协议内容，明显违反合同的公平合理原则，应依法予以撤销。荣福贵提交的2012年房屋估价报告，估价师史金一超出注册有效期限作出估价行为，可以视为估价师史金一在作出估价报告之时没有取得注册资格。参照2005年10月12日发布的建设部令第142号《房地产估价机构管理办法》（根据2013年10月16日住房城乡建设部令第14号修正）第三十二条，房地产估价报告应当由房地产估价机构出具，加盖房地产估价机构公章，并有至少2名专职注册房地产估价师签字。由此能够认定该房屋估价报告不符合法定要求，不具有法律效力，荣福贵关于368262元的补偿要求缺乏事实基础和法律依据。
虽然大庆市城管委与荣福贵签订拆迁协议的时间为2012年，但该行为实质是大庆市城管委对大广高速路两侧进行环境综合整治绿化的延续，是对荣福贵房屋问题的后续处理。综合全部案情，充分考虑荣福贵的房屋具有异地安置的客观延续，以及大庆市城管委在行政行为过程中已对荣福贵房屋估价为2804413元的事实，大庆市城管委在后续的行政行为中，应当按照其委托估价机构作出的估价金额对荣福贵房屋进行补偿。虽然大庆市城管委辩称2008年的评估事宜是其内部所做的成本测算，且并没有考虑房屋的产权情况，但大庆市城管委并未提供由其主导的房屋估价行为中的相关证据予以证实，因此不予认可。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十七条第一款，《中华人民共和国合同法》第五十四条第（二）项之规定，判决：一、撤销大庆市城管委与荣福贵于2012年1月13日签订的拆迁协议；二、责令大庆市城管委向荣福贵支付2804413元补偿款（扣除已支付的1199317元，需再向荣福贵支付1605096元）；三、驳回荣福贵其他诉讼请求。
判后，大庆市城管委不服一审判决，以荣福贵的房屋未取得规划审批手续、属于违法建筑，其与荣福贵签订拆迁协议是为了化解信访矛盾，原审法院以测算表载明的房屋价值作为最终补偿依据属于认定事实错误等为由提起上诉，请求二审法院撤销原审判决，依法裁判。
大庆市中级人民法院审理后查明的事实与一审一致，于2016年6月23日作出（2016）黑06行终81号行政判决。认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条之规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。”本案中，大庆市城管委出于行政管理需要，以行政主体身份与行政相对人经协商签订的拆迁协议，具备行政协议的法律要件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条之规定，“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”对于本案争议的拆迁协议是否应予撤销及涉案房屋拆迁补偿款的具体金额问题，应适用行政法律规范及不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范进行审查。
关于大庆市城管委与荣福贵于2012年1月13日签订的拆迁协议是否应予撤销的问题。本案中，大庆市城管委出于行政管理需要，以行政主体身份与行政相对人荣福贵经协商签订了拆迁协议，但因该拆迁协议系于2012年1月13日签订，却以2002年的房屋评估价值作为涉案房屋拆迁的补偿金额，明显违反合同的公平合理原则，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的。”《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项之规定，“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（二）在订立合同时显失公平的。”一审法院判决予以撤销，符合法律规定。
关于大庆市城管委应向荣福贵支付补偿款的具体金额问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款之规定，“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”因本案中涉案房屋共进行评估三次，分别为2002年、2008年、2012年。对于2008年的价值2804413元，因该评估明细表中记载的是“已提供手续”，而荣福贵的房屋没有取得合法产权手续，且该评估价值没有评估机构出具的合法评估报告予以佐证，不能确定房屋的面积、间数等具体情况，大庆市城管委亦主张该评估价值系拆迁前的预评估价值，不能作为认定最终补偿价值的依据，故不予采信。一审法院以该评估价值为依据对大庆市城管委应向荣福贵支付补偿款的具体金额予以变更，证据不足，应予纠正。对于2012年的评估价值3682626元，因该评估报告系荣福贵单方委托评估，大庆市城管委对该评估价值不予认可，且出具评估报告的估价师史金一超出注册有效期限作出估价行为，其出具的房屋估价报告不符合法律规定，不具有法律效力，故亦不予采信。对于2002年的评估价值1199317元，因荣福贵在一审中提供了2002年恒业公司出具的庆恒业房评字[2002]第175号－191号房产估价报告，大庆市城管委对该估价报告没有异议，且大庆市城管委在一审中提交的大庆市国土局出具的《关于荣福贵房屋补偿情况说明》，能够证实荣福贵的房屋构建具有历史延续原因，当时房屋评估价值为1199317元及一直未予补偿到位的事实。结合双方当事人的质证和辩论意见，可以证实本案双方当事人签订的拆迁协议中确定的1199317元这一补偿数额的基础数据，亦来源于2002年恒业公司出具的房产估价报告。综合本案具体情况，荣福贵在1999年与大庆市城建开发公司签订的拆迁安置协议中，大庆市城建开发公司承诺负责为涉案房屋办理永久产权房证，但涉案房屋一直没有取得合法产权手续，荣福贵亦没有向法院提交证据证实其向相关部门提出办理产权手续的申请，其自身存在过错。考虑到涉案房屋具有异地安置的客观延续，以及涉案房屋用于生产经营，已经灭失，无法再进行评估的事实，及荣福贵已于2012年7月23日领取了1199317元补偿款，那么自2002年12月25日恒业公司出具1199317元房产估价报告之日起，至2012年7月23日荣福贵收到1199317元补偿款之日止该笔款项的损失，应由大庆市城管委向荣福贵支付。故大庆市城管委应向荣福贵支付补偿款的具体金额为1199317元加上以1199317元为基数，参照当时施行的《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第六条之规定，“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可以根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。”按照中国人民银行同类贷款利率的1.5倍计算，期间为2002年12月25日起至2012年7月22日止，较为客观合理。
综上，一审法院判决撤销大庆市城管委与荣福贵于2012年1月13日签订的拆迁协议正确，但判决补偿金额的证据不足，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条之规定，判决：一、维持大庆市龙凤区人民法院（2014）龙行初字第135号行政判决第一项、第三项，即“一、撤销大庆市城管委与荣福贵于2012年1月13日签订的拆迁协议；三、驳回荣福贵其他诉讼请求”；二、变更大庆市龙凤区人民法院（2014）龙行初字第135号行政判决第二项，即“二、责令大庆市城管委向荣福贵支付2804413元补偿款（扣除已支付的1199317元，需再向荣福贵支付1605096元）”，改为责令大庆市城管委于二审判决生效之日起十日内向荣福贵支付补偿款金额为1199317元加上以1199317元为基数，按照中国人民银行同类贷款利率的1.5倍计算（期间为2002年12月25日起至2012年7月22日止）。扣除已经支付的1199317元，大庆市城管委需再向荣福贵支付补偿款金额为以1199317元为基数，按照中国人民银行同类贷款利率的1.5倍计算（期间为2002年12月25日起至2012年7月22日止）。
荣福贵对二审判决不服，向本院申请再审称，其是在欺诈胁迫之下签订的协议，协议按照10年前评估的价格补偿，显失公平。二审法院认定事实和适用法律错误，程序违法。请求撤销二审判决第二项，维持一审判决第二项，判令大庆市城管委给付尚未支付的补偿款及利息（补偿款本金基数为2804413元）共计60万元。
大庆市城管委答辩称，荣福贵的房屋没有规划审批手续，属违章建筑，应无偿拆除。大庆市城管委基于化解信访矛盾、维护社会稳定的原则，才与其签订协议。荣福贵在二审判决生效后，已领取补偿款，其损失已经得到合理合法的补偿，应视为对二审判决的认可，无权申请再审，也无权另行主张赔偿。请求驳回荣福贵的再审申请。
本院查明的事实与原审一致。另查明，二审判决后，2016年12月6日，荣福贵收到大庆市城管委第二次给付的补偿款1114637元。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。原审法院从行政协议的概念、特征及签订协议的内容、目的等方面，对被诉拆迁协议进行认定分析，认为其属于行政协议范畴具有可诉性正确，本院予以确认。该协议签订于2012年，补偿标准却适用2002年的评估数额，原审法院认定属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定的“明显不当”的情形，并判决予以撤销正确，本院亦予以确认。本案争议的焦点问题是，涉案房屋拆迁补偿的依据和具体数额应当如何确定。
涉案房屋有三次评估，分别为2002年、2008年、2012年。因房屋已经灭失，不具备再次鉴定的条件，对涉案房屋的补偿应以距签订协议时间最近的评估结果为标准，但因2012年的评估结果存在单方委托、估价师史金一超过注册有效期作出估价报告等问题，故原审判决对此不予采信正确。2008年的评估结果，虽然大庆市城管委主张是按照有证房屋标准、目的仅是内部拆迁成本预算进行的评估，但该评估最为接近涉案房屋的实际价值，又符合荣福贵的意愿，是大庆市城管委委托进行的，以该结果为补偿依据符合公平合理原则，一审法院认定以该结果为补偿标准正确，二审法院认定以2002年评估结果进行补偿不当，应予纠正。故依据2008年评估结果，大庆市城管委应向荣福贵支付补偿款2804413元。因荣福贵在2012年7月23日和2016年12月6日分别收到大庆市城管委的补偿款1199317元和1114637元，大庆市城管委还应给付荣福贵补偿款数额为490459元。
关于荣福贵提出的利息问题。大庆市城管委应于2012年7月23日给付荣福贵补偿款490459元，按中国人民银行同期贷款利率计算，截至2017年9月11日，大庆市城管委应给付荣福贵利息450833元（两次收取时间不同，应分别计算利息：2012年7月23日至2017年9月11日，本金490459元，利息150514元；2012年7月23日至2016年12月6日，本金1114637元，利息300319元），本息共计941292元。但荣福贵再审主张补偿款及利息60万元，未超过上述数额，故本院对其请求予以支持。
综上，二审判决错误，应予撤销。一审判决第一、三项正确，应予维持，第二项数额有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销大庆市中级人民法院（2016）黑06行终81号行政判决；
二、维持大庆市龙凤区人民法院（2014）龙行初字第135号行政判决第一项和第三项；
三、撤销大庆市龙凤区人民法院（2014）龙行初字第135号行政判决第二项；
四、大庆市城市管理委员会给付荣福贵拆迁补偿款及利息共计600000元，上述款项自本判决生效之日起十日内付清。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的利息。
一、二审案件受理费共计100元，由被申请人大庆市城市管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈喜平
审 判 员 程显波
审 判 员 李柏坤
二〇一七年九月十一日
法官助理 宋英杰
书 记 员 张 莉
附：相关法律司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。
3.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。