内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂行终字第14号
上诉人李秀梅，女，1967年5月1日出生，汉族，现住内蒙古鄂尔多斯市准格尔旗，农民。
委托代理人刘月寒，内蒙古义盟律师事务所律师。
被上诉人准格尔旗公安局。
法定代表人王德强，局长。
委托代理人白君，该局法制大队大队长。
李秀梅不服准格尔旗公安局于2013年8月6日作出的准公（薛三）行罚决字（2013）66号行政处罚决定书，向准格尔旗人民法院提起诉讼。准格尔旗人民法院与2014年1月15日作出（2013）准行初字第10号行政判决书，上诉人李秀梅不服向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2014年4月18日公开开庭审理了本案。上诉人李秀梅及其委托代理人刘月寒，被上诉人准格尔旗公安局法制大队大队长白君到庭参加了诉讼，本案现已审理完毕。
一审法院查明的事实：原告杨保山、孙林叶、杨占成、杨尚山、李秀梅、韩秀兰、杨生成等9户28名村民涉及2001年万家寨水库移民，于2001年5月份将户口迁出城坡村辛家圪旦社，并每人领取了一万元的安置费，迁出后，户口一直没有落下，后经过有关部门和辛家圪旦社村民的同意后，于2010年和辛家圪旦社签订了一份协议，将户口落回辛家圪旦社（对此类返回本社的外迁安置人口，当地统称“飞户”）。协议内容的第二项明确规定，原告迁回城坡村辛家圪旦社不享受社里的集体待遇及土地征用的待遇，只是享受国家扶持或国家和企业征用时以人口分配的待遇。准格尔旗蒙祥煤炭有限责任公司（以下简称蒙祥煤矿）和江西中捷工程有限责任公司两公司营业执照等各项手续齐全。准格尔旗蒙祥煤炭有限责任公司与准格尔旗薛家湾镇城坡村辛家圪旦社于2011年签订了土地分配方案，并将补偿款打入到准格尔旗国土资源局的账户中。目前该补偿协议有三分之二的村民同意并领取了补偿款。但是这些迁回来的村民坚持要享有和其他村民一样的待遇，故不同意分配方案，也没有领取土地补偿款。便采取了阻拦施工的方式进行维权。2013年7月11日19时许，被告准格尔旗公安局薛家湾镇第三派出所民警接到蒙祥煤矿的报警称，有部分薛家湾镇城坡村的村民将蒙祥煤矿施工队便道阻拦，并且在现场搭建帐篷轮流值班阻拦施工。接到报警后值班民警赶到现场出警，经向现场阻拦施工村民了解，因蒙祥煤矿未补偿部分村民征地款，村民实施了阻拦施工，当时民警耐心的给阻拦施工的村民解释，如果反映问题要通过合法途径解决，阻拦施工是违法的，但是村民不听劝阻继续阻拦施工。7月12日，薛家湾镇第三派出所的民警又赶到阻拦施工现场进行劝导工作，但是村民还是继续阻拦施工，在此之前，准格尔旗薛家湾镇人民政府对于此事已经出具了相关的答复意见（薛政发（2013）117号文件）。7月15号，蒙祥煤矿再次报警称，村民阻拦施工已经严重影响了公司的工程进度，并对承包施工队造成了很大的经济损失，于是薛家湾镇第三派出所进行立案调查。2013年7月20日，原告杨尚山、杨占成等村民将准格尔旗蒙祥煤矿施工现场阻拦，在此期间薛家湾镇第三派出所民警给村民做思想工作，但是还是无济于事，8月2日被告准格尔旗公安局领导会同薛家湾镇人民政府及其村委会人员到达现场，了解情况并给阻拦施工的村民解释做工作，村民还是坚持不答应要求坚决阻拦到底。直到8月5日蒙祥煤矿向公安机关反映称，村民阻拦施工已经半个多月了，很多施工队已经撤离了施工现场，对公司工程进度造成严重滞后并带来了巨大的经济损失。8月5日10时许，由被告准格尔旗公安局副局长带队，薛家湾镇第三派出所会同治安大队、巡警大队，对原告杨占成、杨尚山等村民阻拦蒙祥煤矿施工进行现场处置，将杨占成、杨尚山阻拦施工施工村民传唤到薛家湾镇第三派出所进行调查。在处置过程中民警全程摄像。经被告调查，杨占成、杨尚山、李秀梅、韩秀兰、杨生成构成扰乱单位秩序，被告准格尔旗公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对杨占成、杨尚山、李秀梅、韩秀兰、杨生成处以行政拘留十日的处罚。于当日将杨占成、杨尚山、李秀梅、韩秀兰投送至准格尔旗拘留所执行行政拘留，由于杨生成已经72岁了，根据相关法律不执行行政拘留。原告杨尚山等人因为不服准格尔旗公安局对其作出的行政处罚决定于2013年8月23日向鄂尔多斯市公安局申请行政复议，鄂尔多斯市公安局鄂尔多斯市公安局于2013年10月18日作出鄂公复字（2013）9号行政复议决定书，维持了被告准格尔旗公安局的决定。
一审法院认为，被告准格尔旗公安局第三派出所在接到准格尔旗蒙祥煤炭有限责任公司的报案后，为维护企业单位的正常工作秩序，确保建设工程车辆正常行驶，通过依法调查，证实了原告断断续续将蒙祥煤炭有限责任公司施工中的江西中捷工程有限公司的施工机械拦堵这一事实，并且原告杨尚山对以上阻拦的事实予以认可，只是对阻拦的缘由不予以认可。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，被告对原告杨尚山处以行政拘留十日的行政处罚的行为不存在违法。被告准格尔旗公安局的行政处罚行为所依据的事实清楚，证据确实充分、适用法律正确、符合法定程序。故原告杨尚山要求撤销被告准格尔旗公安局准公（薛三）（2013）66号《公安行政处罚决定书》违法的诉讼请求本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项有规定，判决驳回原告李秀梅的诉讼请求。案件受理费五十元由原告李秀梅承担。一审判决宣判后，李秀梅不服向本院提起上诉。
上诉人李秀梅上诉理由与答辩意见：
（一）蒙祥煤矿系非法煤矿，其生产经营非但不受法律保护，反而依法应当受到处罚被上诉人给上诉人行政处罚。1、被上诉人出示的蒙祥煤矿的营业执照明确显示，该矿的许可经营项目：技改矿井，只许技改。即便蒙祥煤矿可以生产，那么根据国务院《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第五条规定：“煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长未依法取得矿长资格证、矿长安全资格证的，煤矿不得从事生产。擅自从事生产的，属非法煤矿。负责颁发前款规定证照的部门，一经发现煤矿无证照或者证照不全从事生产的，应当责令该煤矿立即停止生产，没收违法所得和开采出的煤炭以及采掘设备，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；同时于2日内提请当地县级以上地方人民政府予以关闭，并可以向上一级地方人民政府报告。”据此规定，上诉人仅提供了蒙祥煤矿的营业执照和采矿许可，而其他证照均没有提供，所以蒙祥煤矿未依法取得安全生产许可证、煤炭生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证，擅自从事生产，属非法煤矿，依法应当关闭。3、即便蒙祥煤矿上诉条件都具备，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条之规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设；建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，本案中，被上诉人仅提供了环境报告书的批复，但该批复第三项明确要求，项目建成后生产前，应申请竣工验收，验收合格后方可正式生产，但被上诉人并没有提供验收合格的证据。综上，代理人认为蒙祥煤矿完全属于非法开采，一审判决及被上诉人仅以蒙祥煤矿取得法人营业执照、采矿许可证，就认为蒙祥煤矿是合法经营，明显于法相悖，其适用法律错误是显而易见的。
（二）蒙祥煤矿系非法占用上诉人的土地，其行为属于侵权行为蒙祥煤矿采矿占用了上诉人的集体土地，从被上诉人提供的审批手续看，蒙祥煤矿系临时占用上诉人的集体土地，按照我国土地管理法第五十七条建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。本案，临时占用是的集体土地，应该与集体经济组织或者村委或者村民签订，蒙祥煤矿与城坡村辛家圪旦社的社员采取的是以户为单位签订合同的补偿方式，社里先有个意向，没有异议的村民以户为单位分别同蒙祥煤矿签订合同，领取补偿款，但截至2013年7月16日，被上诉人给上诉人杨保山、孙林叶下达行政拘留决定书时，蒙祥煤矿并没有与上诉人签订临时用地补偿协议，也没有支付任何补偿款就将上诉人的承包地及地上附着物全部铲除。明显违反了法律规定，也违反了鄂市政府《2011》476号批复及准旗人民政府准政土发《2012》32号土地批复文件中第一条，认真落实被使用土地的农村集体经济组织和农牧民的各项补偿，确保按期足额落实补偿费用，适用土地补偿安置不落实，不得强行使用土地的文件要求。2013年7月15日上诉人被错误处罚后，蒙祥煤矿才于2013年7月29日不经上诉人同意，单方同城坡村委员会针对不同意补偿的46户的补偿问题签订了一份补偿协议，补偿数额非常低，将款项打入国土资源局，且该款也没有支付给上诉人的情况下，被上诉人又于2013年8月6日对上诉人杨占城、杨尚山、李秀梅、韩秀兰等人进行了行政处罚。也就是说，上诉人杨保山、孙林叶被处罚时，蒙祥煤矿在没有支付任何补偿款的情况下就强行使用了上诉人的土地，破坏了上诉人的地上附着物，完全属于侵权行为。2013年7月29日虽然蒙祥煤矿同村委会补了一份协议，但代理人认为既然其他村民的补偿都是由村民自行签订，那么村委会无权代表不同意的补偿人员签订合同，且对上诉人的承包地及地上附着物村委会也无权处置，所以村委仅代表不同意补偿的46户村民与蒙祥煤矿签订合同属于无权处分行为。那么直到目前为止，蒙祥煤矿也没有给上诉人等进行补偿，应属于非法用地。
上诉人阻拦蒙祥煤矿非法用地，是法律赋予的自救合法行为，并非违法行为。上诉人孙林叶属于万家寨水库“飞户”人员，但其在本社享有合法的承包土地，其余上诉人都是本地土生土长的农民，所有上诉人都有承包地，并在地上种植了树木等附着物，我国土地承包法第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利，第九条国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯，蒙祥煤矿作为平等的民事主体，没有同上诉人协商补偿方案，没有给上诉人补偿就侵占了上诉人的土地和地上附着物本身属于非法行为，上诉人有权阻止其强行用地行为。这是法律赋予上诉人的自救合法行为，并非违法行为，所以被上诉人处罚上诉人不符合法律规定。
被上诉人的其他抗辩理由也不能成立：
1、被上诉人认为，蒙祥煤矿技改期间也可以生产，与其提供的营业执照，和上诉人提供的企业登记信息相互矛盾，不知法律依据何在，被上诉人对该矿为何没有提供安全生产许可证、煤炭生产许可证等必备手续就进行生产没有进行任何说明。2、被上诉人承认上诉人等没有获得补偿，但其认为蒙祥煤矿已经通知上诉人签协议，上诉人没签是上诉人的过错，代理人认为，蒙祥煤矿同上诉人之间属于平等的民事主体，蒙祥煤矿的单方通知不具有法律效力，只要蒙祥煤矿没有同土地承包人，地上附着物的物权所有人签订补偿协议并进行补偿，蒙祥煤矿就无权使用上诉人的土地。3、上诉人之所以没有同蒙祥煤矿达成协议，是因为蒙祥煤矿对上诉人万家寨水库移民的家人补偿款区别对待，蒙祥煤矿的理由是一份自己制作的土地分配方案，其认为该分配方案是是按照2011年11月10日社员召开的辛家圪旦社户代表会议讨论通过的，但其并没有提供该分配方案，实际上因本案不属于国家征用，不是按照土地收益进行的补偿，而是按照人头进行的补偿，都是各户直接从蒙祥煤矿领取各户的补偿款，所以不存在公共款的问题，就更不存在公共款的分配方案的问题，当时，社里探讨过蒙祥煤矿的补偿标准，只有对有地有户、有地无户、有户无地人员的三种补偿标准，并不是分配方案，所以即使村民不懂自己制作过分配方案，对上诉人来说也属于无效，因为村民无权剥夺其他人的权利。蒙祥煤矿又认为，“飞户”人员与村委会签订过协议，但该协议约束的是村委会和村民，仅指社集体公共款项分配的问题，且不说该协议的效力违反法律规定，即便按照该协议约定“飞户”人员依然享受企业征用时人口分配的待遇，现在上诉人要求的就是企业蒙祥煤矿按照人口的补偿款，所以应该待遇相同。况且蒙祥煤矿又不是合同的一方，其有什么权利用该协议降低自己应尽的补偿义务呢？所以上诉人的抗辩理由均不能成立。
综上所述，代理人认为被上诉人作出的具体行政行为认定事实有错误，适用法律有错误，依法应当撤销。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，确有错误，依法应予以纠正。
被上诉人准格尔旗公安局答辩同意一审判决。
二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，根据《土地管理法》第五十七条（一）款的规定，建设项目施工临时使用农民集体所有土地的由县级以上人民政府土地行政主管部门批准；土地使用者应根据土地权属与有关农村集体经济组织签订临时土地使用合同并依合同支付临时使用土地补偿费。
本案中，根据2011年准格尔旗城坡村辛家圪旦社户代表会议通过的土地补偿费分配方案可知辛家圪旦社与蒙祥煤矿已经就临时土地使用达成合意，后蒙祥煤矿业参照辛家圪旦社的土地补偿费分配方案依约支付了土地补偿款，同意征地的村民也已将土地补偿款领走，结合该临时用地已经由市、旗两级政府批准，蒙祥煤矿临时用地应属合法。本案被上诉人准格尔旗公安局作出的准公（薛三）（2013）66号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。准格尔旗人民法院一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 邬林毅
审判员 刘凤荣
审判员 郝玉林
二〇一四年五月二十七日
书记员 牛 强