内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）内07行赔初1号
原告陈述，男，1963年3月3日出生，汉族，现住内蒙古自治区牙克石市。
被告牙克石市人民政府，住所地内蒙古自治区牙克石市。
法定代表人王文起，市长。
委托代理人王卓，内蒙古敖森律师事务所律师。
第三人牙克石市牧原镇人民政府，住所地内蒙古自治区牙克石市。
法定代表人刘存兴，镇长。
委托代理人沈迪宇，牙克石市牧原镇人民政府办公室主任。
委托代理人刘丽，内蒙古桐坤律师事务所律师。
原告陈述因与被告牙克石市人民政府禁止农业生产活动行政赔偿一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2017年6月13日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2017年8月22日、2017年11月24日公开开庭审理了本案。原告陈述，被告牙克石市人民政府的委托代理人王卓，第三人牙克石市牧原镇人民政府的委托代理人沈迪宇、刘丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈述诉称，原告陈述为牙克石市的一名菜农，多年来一直依靠种植蔬菜为生，共有菜地10亩，2012年5月被告牙克石市人民政府下达了房屋征收和收回耕地的公告，同年同月牙克石市东兴办事处（现牙克石市牧原镇人民政府）下达了《禁止农业生产活动的通知》，从此原告被迫停止了农业生产，一家人丧失了唯一的生活来源。而后原告对被告下达的《关于对被征收人陈述房屋进行征收补偿的决定》提起行政诉讼，在案件审理过程中被告自行撤销了该决定，满洲里市人民法院作出（2015）满行初字第13号行政判决书，确认牙克石市人民政府作出房屋征收补偿决定的行政行为违法。该判决作出后，原告向牙克石市人民政府和牙克石市牧原镇人民政府提出赔偿申请，要求其赔偿原告四年间不能耕种农田的损失，但均遭到驳回。现原告依法向呼伦贝尔市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，请求法院依法判令被告牙克石市人民政府赔偿其行政行为给原告造成的经济损失合计240000元。
原告陈述向本院提交如下证据、依据：
第一组证据：牙克石市东兴街道办事处于2012年5月5日作出的《禁止农业生产活动的通知》。证明：原告接到通知后就没有继续种植土地。
第二组证据：1、《内蒙古自治区牙克石市农用地承包合同》，2、2016年7月29日牙克石市牧原镇新农村经济管理委员会出具的证明。上述证据证明：承包合同中写明的承包亩数为7亩，但是原告实际种植的亩数为10亩，同时证明土地合同当中的”陈树”就是本案原告陈述。
第三组证据：1、牙克石市人民政府于2012年5月29日下发的（2012）第1号《房屋征收和收回耕地公告》，2、《牙克石市人民政府办公室关于印发大兴安岭国际物流园区房屋征收和收回国有耕地补偿安置方案的通知》（牙政办发〔2012〕14号）。上述证据证明：牙克石市人民政府禁止原告进行种植，原告就没有种植。
第四组证据：牙克石市人民政府于2015年8月24日作出的《关于撤销牙征补决定〔2014〕81号<房屋征收补偿决定书>的决定》（牙征补决定撤〔2015〕8号）。证明：牙克石市人民政府对原告的房屋和土地不再进行征收了。
第五组证据：满洲里市人民法院于2015年12月12日作出的（2015）满行初字第15号行政判决书。证明：牙克石市人民政府征收行为违法。
第六组证据：1、牙克石市人民政府于2016年6月22日作出的《牙克石市人民政府关于陈述提请行政赔偿的答复意见》；2、牙克石市牧原镇人民政府于2016年7月7日作出的《牧原镇人民政府关于陈述要求赔偿的答复意见》（牙牧政发〔2016〕29号）。上述证据证明：关于赔偿事宜原告向牙克石政府和牧原镇政府提出过申请，而后向法院提起了诉讼。
第七组证据：1、原告于2014年在自家土地上拍摄的照片三张；2、赵某某、韩某某、孙某某的证人证言。上述证据证明：原告对土地没有种植。
第八组证据：王某某和杨某某的证人证言。证明：王金良和杨景彬在2014年9月20日左右给原告陈述栽的树，一共种植了5000多棵，大约2亩土地。
被告牙克石市人民政府答辩称，一、牙克石市人民政府从来没有颁布过任何形式的禁止农业生产的通知，原告起诉牙克石市人民政府属于主体不适格，法院应予驳回。本案中牙克石市人民政府没有作出《禁止农业生产活动通知》，说明牙克石市人民政府并非是禁令的颁发机关，而且原告对于牧原镇政府所作的通知没有提起过行政诉讼和行政复议，所以牙克石市人民政府不符合赔偿义务机关的要求。二、原告向牙克石市政府提出行政赔偿主张，应当提供相应的证据，否则应当承担举证不能的责任。本案中原告应证明牙克石市人民政府的行政行为给其造成损失，以及损失和行政行为之间存在因果关系。满洲里法院的判决是确认征收补偿决定违法，原告并没有对牧原镇发出的通知提出复议和诉讼，牧原镇政府本身属于国家行政机关，可以作为赔偿义务机关和被告，牙克石市人民政府依法不对下级政府的行为承担连带赔偿责任。另外，本案中牙克石市人民政府并没有给原告造成损失，原告用牧原镇政府下发的通知要求牙克石市人民政府进行赔偿不符合法律规定。三、原告主张的损失没有法律依据，在时间上存在严重的瑕疵。原告对土地是否享有权利也无法确定，原告应当承担举证义务。牙克石市人民政府在2014年就撤销了征收补偿决定，原告提出损失四年的经济利益计算方式不认可，本案中原告不存在经济损失的问题。综上，原告对于自己经济损失的主张应当承担相应的举证责任，否则应承担举证不能的败诉后果。
被告牙克石市人民政府未向本院提交证据、依据。
第三人牙克石市牧原镇人民政府述称，虽然答辩人于2012年5月下达了禁止农业生产通知，但原告并没有遵守该通知停止农业生产。该通知下达后原告依然进行了农业生产活动，答辩人的行为并没有给原告造成任何经济损失。因此不存在经济赔偿问题。另外原告在诉讼中称承包10亩土地与事实不符。通过2007年7月10日，原告与牙克石市牧原镇新农村委员会签订的土地承包合同可知，本案原告实际所承包土地为7亩，并且原告在该7亩土地上种植了大面积的树木，树木都是2012年5月之前种植的，同时2014年9月原告与牙克石市城市管理执法局的行政诉讼一案也可证实，在2014年原告在该承包的土地上种植了蔬菜，由此可知虽然答辩人下达了禁止农业生产通知，但是并没有影响本案原告农业生产活动。故答辩人不承担赔偿责任。综上，请求驳回原告的诉讼请求，以维护答辩人的合法权益。
第三人牙克石市牧原镇人民政府向本院提交如下证据、依据：
证据一：本案原告于2015年5月21日向牙克石市人民法院提起行政诉讼的起诉书。证明：原告在2014年9月在承包地上建筑了大棚，其一直从事农业生产活动，一直在其承包的土地上从事农业生产种植，并非原告所述的自2012年到2016年没有从事农业生产。
证据二：卫星图片2张，第一张图片的形成时间是2013年8月11日，第二张图片的形成时间是2016年9月12日，照片的来源为谷歌地图。证明：原告一直在正常生产耕作，原告的地块从卫星图片看得非常清楚，整个区域一片绿油油的，有种植的树木，从照片上可以清楚的看见原告在其承包的土地上种植了2/5的树木。
经庭审质证，针对原告陈述提交的证据、依据，质证意见如下：
被告牙克石市人民政府对原告提交第一组证据的真实性认可，证明目的不认可，该证据只能证明东兴办事处下达了农业生产的禁令，但无法证明原告没有生产经营的事实；对原告提交的第二组证据真实性不认可，因为该证据是复印件，同时该证据也无法证明原告承包10亩土地的事实；对原告提交的第三组证据的真实性认可，证明目的不认可，该组证据只能证明在2012年政府实施了征收的一个公示行为，但不代表对其土地进行了实际的开发与利用，因此不能证明政府因征收决定对其土地造成侵权；对原告提交的第四组证据的真实性认可，但该证据不能证明牙克石市人民政府存在侵权的行为，牙克石市人民政府没有对原告的房屋和土地进行动迁与征收；对原告提交的第五组证据的真实性认可，但该证据不能证明原告的损失与征收行为之间存在因果关系；对原告提交的第六组证据的真实性及证明目的均认可；对原告提交的第七组证据的真实性不认可，该组证据中的照片无法反映拍摄时间和地点，证人没有出庭接受质询；对原告提交的第八组证据，认可原告陈述在2014年9月种植树木的事实，但认为种植树木的面积都是估算，而且树木应当是种植在陈述所承包的7亩土地范围内。
第三人牙克石市牧原镇人民政府对原告提交的第一组证据的真实性认可，证明目的不认可，该证据无法证明原告没有生产经营的事实；对原告提交的第二组证据的真实性认可，但该证据只能证明原告承包的土地是7亩而不是10亩，对于”陈树”就是原告陈述的事实认可；对原告提交的第三组证据的真实性认可，对证明目的不认可，牙克石市人民政府虽然下达了该公告，但是本案原告并没有配合政府进行拆迁补偿，因原告在与政府协调拆迁补偿时要求补偿费用过高，并没有达成一致的协议，所以原告的房屋及土地依然由原告使用及占有，并没有因该公告影响原告的生产生活；对原告提交的第四、五、六组证据的真实性及证明目的均认可；对原告提交的第七组证据的真实性不认可，该组证据中的照片无法反映拍摄时间和地点，证人没有出庭接受质询；对原告提交的第八组证据，认可原告陈述在2014年9月种植树木的事实，但认为种植树木的面积都是估算，而且树木应当是种植在陈述所承包的7亩土地范围内。
针对第三人牙克石市牧原镇人民政府提交的证据、依据，质证意见如下：
原告陈述对第三人提交的证据一的真实性认可，是原告本人书写，但对证明目的不认可；对第三人提交的证据二不认可。
被告牙克石市人民政府对第三人牙克石市牧原镇人民政府提交的证据均表示认可。
案件审理过程中，原告陈述向本院提出评估鉴定申请，要求对原告所种植的土地在2012年、2013年、2014年、2015年每亩土地种植大白菜所能取得的净收入进行评估鉴定。本院司法鉴定技术室根据原告的鉴定申请，依法委托北京市国宏信价格评估有限公司呼伦贝尔分公司对原告的申请事项进行评估。2017年11月3日，北京市国宏信价格评估有限公司呼伦贝尔分公司作出国宏信（蒙●呼伦贝尔）（价）字2017第047号价格评估报告书，对2012年度至2015年度牙克石市牧原镇木西居委会种植大白菜每亩地每年净收入的鉴定结果为：2012年度至2015年度每亩地每年的利润均为3400元。
针对北京市国宏信价格评估有限公司呼伦贝尔分公司作出的国宏信（蒙●呼伦贝尔）（价）字2017第047号价格评估报告书，原告陈述、被告牙克石市人民政府、第三人牙克石市牧原镇人民政府均表示认可。
本院对上述证据认证如下：
对原告陈述提交的第一组证据的真实性予以采纳，但该证据无法证明原告没有从事农业生产活动的事实；对原告提交的第二组证据的真实性予以采纳，该证据能够证明原告陈述在牙克石市牧原镇新农村经济管理委员会承包7亩土地的事实；对原告提交的第三组证据的真实性予以采纳；对原告提交的第四、五、六组证据予以采纳；对原告提交的第七组证据，原告拍摄的照片无法反映拍摄时间和拍摄地点，且证人无正当理由没有出庭接受质询，本院不予采纳；对原告提交的第八组证据，两名证人经本院及被告、第三人的当面质询，所述内容与证人证言内容一致，且与原告之间无利害关系，被告及第三人虽然对证人所述的种植树木面积有异议，但没有举出相应证据且不提出评估鉴定，故本院对该组证据予以采纳。
对第三人牙克石市牧原镇人民政府提交的证据一的真实性予以采纳，但该证据不能证明原告陈述从事了农业生产活动；第三人提交的证据二只是在两个时间点拍摄的照片，无法反映2012年-2015年原告土地的种植情况，且照片的内容无法反映其所要证明的内容，本院不予采纳。
对北京市国宏信价格评估有限公司呼伦贝尔分公司作出的国宏信（蒙●呼伦贝尔）（价）字2017第047号价格评估报告书，因各方当事人均表示无异议，本院予以采纳。
经审理查明，原告陈述为牙克石市牧原镇的农民，2007年8月15日原告陈述与牙克石市东兴街道办事处（现牙克石市牧原镇人民政府）新农村合作经济管委会签订了《内蒙古自治区牙克石市农用土地承包合同》，合同中约定牙克石市东兴街道办事处新农村合作经济管委会将位于牙克石市联合检查站的7亩农用土地发包给原告陈述，签订该合同后，原告陈述所承包的土地主要用于种植大白菜等蔬菜作物。2012年5月5日，牙克石市东兴街道办事处发布《禁止农业生产活动的通知》，该通知中写明”按照市委、市政府的工作安排，大兴安国际物流园区项目将在今年5月份开始启动。为确保项目顺利进行，根据市委、市政府召开的大兴安国际物流园区项目推进会的会议精神，从即日起凡是××区范围内的所有农户，禁止从事一切农业生产活动。”2012年5月29日，被告牙克石市人民政府下发（2012）第1号《房屋征收和收回耕地公告》，决定对牙克石市大兴安国际物流园区进行房屋征收和收回国有耕地。因原告陈述的房屋及所承包的土地××区范围内，被告牙克石市人民政府与原告陈述就征收补偿事宜多次进行协商，但未达成征收补偿协议。被告牙克石市人民政府于2014年9月12日对原告陈述作出牙征补决定〔2014〕81号《房屋征收补偿决定书》，原告陈述不服该决定，向法院提起行政诉讼，满洲里市人民法院在审理该案件过程中，牙克石市人民政府于2015年8月24日作出《关于撤销牙征补决定〔2014〕81号<房屋征收补偿决定书>的决定》（牙征补决定撤〔2015〕8号），自行撤销了牙征补决定〔2014〕81号《房屋征收补偿决定书》，而后满洲里市人民法院于2015年12月12日作出（2015）满行初字第15号行政判决书，确认被告牙克石市人民政府作出牙征补决定〔2014〕81号《房屋征收补偿决定书》的行政行为违法。该判决作出后，原告陈述分别向被告牙克石市人民政府、第三人牙克石市牧原镇人民政府提出赔偿申请，被告牙克石市人民政府于2016年6月22日作出《牙克石市人民政府关于陈述提请行政赔偿的答复意见》、第三人牙克石市牧原镇人民政府于2016年7月7日作出《牧原镇人民政府关于陈述要求赔偿的答复意见》（牙牧政发〔2016〕29号），对原告陈述提出的赔偿请求均表示不予支持。原告陈述不服，向本院提起行政赔偿诉讼。
另查明，2014年9月，原告陈述自行在其承包的农用地上建筑了木大棚352平方米。2015年4月10日牙克石市城市管理行政执法局认定原告陈述自行建筑的大棚系违章建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，对原告陈述作出了《责令限期改正通知书》，责令原告陈述在接到通知后立即将违章建筑的大棚自行拆除，并向原告送达了该通知书。原告陈述接到通知书后拒绝签收，同时也没有自行拆除大棚。2015年4月13日牙克石市城市管理行政执法局组织工作人员对原告陈述建筑的大棚进行强制拆除。原告陈述对牙克石市城市管理行政执法局的行政强制拆除行为不服，向牙克石市人民法院提起行政诉讼。牙克石市人民法院经审理后作出（2015）牙行初字第24号行政判决，驳回了陈述的赔偿请求，陈述不服该判决，向呼伦贝尔市中级人民法院提起上诉，呼伦贝尔市中级人民法院于2016年4月18日作出（2016）内07行终12号行政判决，维持了牙克石市人民法院作出的（2015）牙行初字第24号行政判决。
再查明，原告陈述在庭审中自认其在2012年之前在自己耕种的土地上种植了一部分树木，2014年9月左右又种植了一部分树木。经原告陈述本人指认、本院现场勘查测量，原告陈述目前耕种的土地面积为11亩，其中种植树木的土地面积为3.5亩，未种植任何作物的土地面积为7.5亩，被告牙克石市人民政府、第三人牙克石市牧原镇人民政府对现场勘查测量的结果均表示没有异议。
本院认为，关于赔偿主体的问题。根据牙克石市牧原镇人民政府发布的《禁止农业生产活动的通知》中的内容以及后续被告牙克石市人民政府所实施的征收行为，能够认定第三人牙克石市牧原镇人民政府发布《禁止农业生产活动的通知》系受被告牙克石市人民政府指令作出的为牙克石市大兴安国际物流园区项目房屋征收和收回国有耕地工作进行前期准备的行为，属于被告牙克石市人民政府征收行为的一部分，此种情况下对公民的合法权益造成损害的，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，被告牙克石市人民政府应当作为赔偿义务机关承担相应的赔偿责任。
关于是否应当赔偿的问题。本案中被告牙克石市人民政府为实施征收行为，要求第三人牙克石市牧原镇人民政府发布《禁止农业生产活动的通知》，禁止征收区域内的农户从事一切农业生产活动，被告牙克石市人民政府作为征收主体，有责任在征收过程中对《禁止农业生产活动的通知》的执行情况进行监督，在被告牙克石市人民政府没有提供有效证据证明原告陈述在征收期间从事了农业生产活动的情况下，其应当承当举证不能的不利后果，故应当认定原告陈述按照《禁止农业生产活动的通知》的要求没有从事农业生产活动，从而无法取得相应的经济收入。被告牙克石市人民政府的行为已经对原告陈述的财产权益造成了侵害，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，原告陈述有取得赔偿的权利。
关于赔偿程序的问题。被告牙克石市人民政府对原告陈述所作出的牙征补决定〔2014〕81号《房屋征收补偿决定书》已经被满洲里市人民法院作出的（2015）满行初字第15号行政判决书确认违法，该判决书已发生法律效力，且赔偿义务机关牙克石市人民政府对原告陈述所提出的赔偿请求已先行处理，故原告陈述向本院单独提起行政赔偿诉讼符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条所规定的条件，符合法定程序。
关于赔偿数额的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，行政赔偿的数额应当按照受侵害人的直接损失确定。本案中，被告牙克石市人民政府因实施征收行为而禁止原告陈述从事农业生产活动，其行为造成原告陈述的直接损失应当为房屋征收期间原告陈述耕种土地所能取得的净收益，具体数额的计算应当包括原告陈述被禁止耕种土地的时间、每亩土地每年的净收益以及不能耕种土地的实际面积三个方面的问题。
一、关于原告陈述被禁止耕种土地时间的问题。原告陈述虽然在2014年9月在土地上建筑了木大棚352平方米，但该大棚于2015年4月13日被牙克石市城市管理行政执法局强制拆除，此时间区段按照牙克石市当地的气候特点，无法从事农业生产活动，故应当认定原告陈述在2014年度未能耕种土地。另，《禁止农业生产活动的通知》的下发时间为2012年5月5日，此时牙克石市当地的农业生产活动刚刚开始，被告牙克石市人民政府自行撤销房屋征收补偿决定的时间为2015年8月24日，此时牙克石市当地的农业生产活动已基本结束，故应当认定原告陈述在2012年度和2015年度未能耕种土地。根据上述分析，被告牙克石市人民政府应当赔偿原告陈述四个年度即2012年至2015年未能耕种土地所产生的经济损失。
二、关于每亩土地每年净收益的问题。经本院与牙克石市牧原镇新农村经济管理委员会核实，原告陈述及周边农户所承包的土地均是种植蔬菜类农作物，故种植土地的净收益应当按照种植蔬菜类农作物确定。本案庭审过程中原告、被告、第三人对按照种植大白菜确定原告的经济损失均表示没有异议，故本院按照国宏信（蒙●呼伦贝尔）（价）字2017第047号价格评估报告书确定的每年每亩地利润作为计算经济损失的依据，即每年每亩3400元。
三、关于原告陈述未能耕种土地的实际面积问题。本案中经原告陈述指认、本院实地测量，原告陈述实际耕种的土地面积为11亩，但根据原告陈述与牙克石市东兴街道办事处（现牙克石市牧原镇人民政府）新农村合作经济管委会签订的《内蒙古自治区牙克石市农用土地承包合同》，能够认定原告陈述享有合法使用权的土地面积为7亩，其超出承包合同约定范围之外的土地面积不属于国家赔偿法所保护的合法权益范畴。另，根据庭审查明的事实，原告陈述在自己耕种的土地上种植了一定面积的树木，此部分土地面积在计算经济损失时应当予以扣除。原告陈述称自己种植树木的位置在承包合同约定的7亩土地范围之外，但承包合同中对土地的四至没有约定，原告陈述亦没有提交证据加以佐证，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，其应当承担举证不能的不利后果，故应当认定原告陈述种植土地的位置在其承包的7亩土地范围之内。经本院实地测量，原告陈述种植树木的面积为3.5亩，结合证人证言的内容以及原告的当庭陈述，能够认定原告陈述2012年之前种植树木的土地面积为1.5亩，2014年9月份种植树木的土地面积为2亩，故原告陈述2012年至2014年未能耕种土地的面积为5.5亩，2015年未能耕种土地的面积为3.5亩。
综合以上分析，原告陈述2012年至2014年未能耕种土地的经济损失数额为56100元，2015年未能耕种土地的经济损失数额为11900元，合计金额为68000元。另，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四十一条第一款的规定，本案为行政赔偿案件，人民法院不收取任何费用，故原告陈述缴纳的诉讼费50元应当退回原告。
综上，原告陈述要求被告牙克石市人民政府赔偿经济损失的诉讼请求成立，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，判决如下：
被告牙克石市人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告陈述68000元。
案件受理费50元退还原告陈述，评估费4000元由被告牙克石市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长 于 兰
审判员 张吉春
审判员 臧旭东
二〇一七年十二月七日
书记员 徐芳琪