湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘12行终187号
上诉人（原审被告）怀化市人力资源和社会保障局，地址怀化市迎丰东路2号。
法定代表人余建勇，局长。
委托代理人米艳艳，湖南宏峰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）钟晓玲，女，1963年5月6日出生，汉族，住溆浦县。
委托代理人黄晓平，湖南震宇律师事务所律师。
上诉人怀化市人力资源和社会保障局因与被上诉人钟晓玲工伤行政确认一案，不服怀化市鹤城区人民法院（2016）湘1202行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，本案受伤害职工谢建秋，男，1960年8月26日出生，汉族，生前为溆浦县爱国卫生运动委员会办公室的工作人员，在单位从事外勤工作，即在外从事爱卫检查和指导工作，分在单位外勤组第二小组，任组长，负责督促检查城区机关单位6-10片区的创卫工作，系钟晓玲之夫，公民身份号码。
2015年9月10日，谢建秋带领该小组人员李某某到片区有关单位检查。上午到该县的住建局、农行、建行、农合办、人寿保险公司、县检察院检查，下午3点左右开始到县粮食局、公用事业局、审计局、国土局检查，最后于下午5时许到县商务局检查。在县商务局检查下楼时，谢建秋突然往前蹿了一下，人感觉不舒服，在陪同人员扶持下到二楼办公室休息。谢建秋吃药并休息一段时间后，由人陪同其回家，回家后谢建秋仍不舒服，径直回房间睡觉休息。次日早上5-6时许，钟晓玲发现谢建秋手脚冰凉、僵硬，后拨打120急救电话抢救。7时左右，经溆浦县中医院120急救出诊医生检查，发现谢建秋已经死亡，推断死亡时间为午夜12点左右，医院出具的《死亡医学证明书》，载明谢建秋的死亡原因为“猝死？”。谢建秋死亡后因故没有作死因鉴定。
2015年9月17日，钟晓玲及谢建秋生前任职单位溆浦县爱国卫生运动委员会办公室就谢建秋因突发疾病死亡向怀化市人社局提出工伤认定申请。2015年11月5日，怀化市人力资源和社会保障局作出怀人社工认字[2015]1161号不予认定工伤决定，认为：1、谢建秋死亡原因系旧病复发，不属于“突发疾病死亡”的情形；2、谢建秋死亡的时间和地点不是在工作时间和工作地点，因此，谢建秋因病死亡不符合《工伤保险条例》规定的情形，不属于工伤认定范围，故决定不予以认定为视同工伤。
钟晓玲不服，向怀化市人民政府申请行政复议，怀化市人民政府于2016年6月5日作出怀府行复字[2016]11号行政复议决定，认为现有《工伤保险条例》及相关法律规范，没有将旧病复发排除在《工伤保险条例》第十五条第一款规定之外，该条规定的突发疾病包括各类疾病，既包括既有疾病，也包括新发疾病；该条规定中的“突发疾病死亡”，其死亡是否也必须发生在工作时间和工作岗位的问题，没有明确的解释规定。谢建秋在县商务局检查工作临近结束前突发疾病是客观事实，当时没有入院治疗，吃药休息一段时间后回家，回家后仍不舒服，径直睡觉休息，在睡觉过程中死亡，整个过程具有疾病发展的客观规律，具有连续性、合理性。故决定：一、撤销被怀化市人力资源和社会保障局作出的怀人社工伤认字[2015]1161号《怀化市不予认定工伤决定书》；二、责令怀化市人力资源和社会保障局在法定期限内依法重新作出决定。
2016年8月23日，怀化市人力资源和社会保障局在没有作新的事实调查和提出新的证据的情况下，以同一事实、证据作出怀人社工伤认字[2016]862号《怀化市不予认定工伤决定书》，其结果与第一次工伤认定决定一致；只是在说理部分直接引用人力资源与社会保障部法规司对《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项作出的解释，即认定视同工伤应严格按照工作时间、工作岗位、突发疾病、径直送医院抢救等四要件并重。钟晓玲不服该工伤认定决定，于2016年9月9日向怀化市鹤城区人民法院提起诉讼。
一审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”的规定，怀化市人力资源和社会保障局具有负责本辖区内工伤保险工作的主体资格，受理工伤认定申请并作出工伤认定决定属于其职权范围。工伤利害关系人对工伤认定决定不服提起诉讼，该局是本案的适格被告。
本案中，各方当事人对谢建秋死亡的基本事实经过没有异议，本案争议的焦点问题是怀化市人力资源和社会保障局是否以同一事实和理由在复议机关撤销其行政行为后再次作出相同的行政行为。一审法院分析、认定如下：
钟晓玲认为，怀化市人力资源和社会保障局是以同一事实和理由在复议机关撤销其行政行为后再次作出相同的行政行为，违反行政复议法的规定，应予以撤销；谢建秋“突发疾病”死亡的时间节点是在2015年9月10日下午5时工作期间。
怀化市人力资源和社会保障局认为，其再次作出的工伤认定决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持；谢建秋“突发疾病”死亡的时间节点推算应该是在2015年9月10日晚上12时许，不属于工作时间和工作地点。
一审法院认为，工伤认定的首要法律原则和精神应是最大可能保障主观上无恶意的劳动者在劳动受伤之后能够获得救济，并遵循对劳动者适当倾斜保护的良善原则；同时，还应当遵循合法保护原则、利益平衡原则及正当程序原则等。
本案中，复议机关以原行政行为存在认定事实不清，证据不足的问题，作出撤销怀化市人力资源和社会保障局作出的工伤认定决定，责令重新作出工伤认定决定的复议决定后，怀化市人力资源和社会保障局没有作新的调查和取证，以作出原行政行为的事实和证据作出相同工伤认定决定。怀化市人力资源和社会保障局没有针对复议机关提出的问题进行新的调查和取证，违反了行政机关应当执行上级机关的决定、命令的行政基本原则，怀化市人力资源和社会保障局引用人力资源与社会保障部法规司对《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项作出的解释作为其作出工伤认定决定的理由不能成立。钟晓玲认为，怀化市人力资源和社会保障局是以同一事实和理由在复议机关撤销其行政行为后再次作出相同的行政行为，违反行政复议法的规定，应予以撤销的观点成立，一审法院予以支持。
怀化市人力资源和社会保障局对所适用法律条款中的“突发疾病”理解有误，导致其认定谢建秋系在家中旧病复发，其死亡不符合《工伤保险条例》规定的“工作时间和工作岗位”的要求，故作出不予认定为视同工伤决定。
综上，怀化市人力资源和社会保障局对谢建秋的死亡作出不予认定工伤决定，系在复议机关依法撤销被告就本案第一次作出的不予认定工伤决定后，以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同的行政行为，违反我国行政复议法的相关规定，属程序违法。且对所适用的法律条款理解有误，导致该行政行为损害了钟晓玲的合法利益，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（四）项第二目、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销怀化市人力资源和社会保障局2016年8月23日作出的怀人社工认字[2016]862号不予认定工伤决定；怀化市人力资源和社会保障局在本判决生效后60日内重新作出工伤认定决定。案件受理费50元，由怀化市人力资源和社会保障局负担。
上诉人怀化市人力资源和社会保障局上诉称，一审法院认定上诉人对谢建秋的死亡作出不予认定工伤决定，系在复议机关依法撤销上诉人就本案第一次作出的不予认定工伤决定后，以同一事实和理由作出原具体行政行为相同的行政行为，违反行政复议法的相关规定，属于程序违法，且对所适用的法律条款理解有误，属于认定错误。上诉人是根据人力资源社会保障部法规司对《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项作出的解释规定，作出怀人社工认字[2016]862号不予认定工伤决定。上诉人在第一次对谢建秋死亡作出不予认定视同工伤决定，没有适用该条款。因此，上诉人不存在以同一理由作出与原具体行政行为相同的行政行为情况，不属于程序违法。上诉人认为死者谢建秋不属于突发疾病，而是旧病复发，不符合《工伤保险条例》认定为工伤或视同工伤的条件。综上，上诉人不存在程序违法及理解法条有误的情形，认定事实清楚，程序合法。请求二审法院撤销一审法院判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人钟晓玲答辩称，上诉人怀化市人力资源和社会保障局依据人力资源社会保障部法规司对《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项作出的解释，不能成为上诉人重新作出工伤认定的理由和法律依据。该解释不属于法律、行政法规，连行政规章或规范性文件都不是。该解释的用途也说明了仅为征求意见的材料，既没有对外公开发布，也没有发布红头文件要求各级人社行政主管部门遵照执行。作为下级的人力资源社会保障部法规司无权对国务院制定的《工伤保险条例》中的任何条款作出任何解释。上诉人认定谢建秋死亡不属于突发疾病和不存在理解有误的上诉理由不能成立。上诉人根据谢建秋死亡事实和对行政法规的条文理解作出第一次工伤认定后，经复议机关复议，已经否定了上诉人的认定结论。但上诉人在没有新的证据和法律依据的情况下，第二次仍然作出与第一次完全相同的认定，重复自己的错误，程序违法。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，判决适当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院对一审法院采信的证据没有异议，经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实无异，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点为，怀化市人力资源和社会保障局作出的怀人社工伤认字[2016]862号不予认定工伤决定是否以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。本案被诉行政行为系复议机关以原行政行为认定事实不清，证据不足为由而撤销原行政行为，责令上诉人重新作出的行政行为。《中华人民共和国行政复议》第二十八条第二款规定，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。本案中，上诉人没有新的证据依然以原行政行为所依据的证据认定的事实，与被撤销的原行政行为认定的事实为同一事实。上诉人重新作出的行政行为结果和适用的法规与被撤销的原行政行为基本一致。对此上诉人亦予以认可。故上诉人重新作出的被诉行政行为仍属事实不清，证据不足。上诉人在作出被诉行政行为中，适用人力资源社会保障部法规司对《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项所作的解释规定。该解释规定实为2016年5月20日人力资源社会保障部法规司向国务院法制办社会管理法制司出具的一份对《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项内容的部门理解和适用建议函。上诉人以该函作为法律依据，属于适用法律错误。
综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人怀化市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何志良
代理审判员 袁 勇
代理审判员 王国旭
二〇一七年一月十日
代理书记员 肖丽红
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。