西安市未央区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）未行初字第00048号
原告吴凡，男，汉族，陕西建科建设监理有限责任公司总监代表。
委托代理人郭蒲林，陕西帝意律师事务所律师。
委托代理人张守成，陕西帝意律师事务所律师。
被告西安市安全生产监督管理局。住所地：西安市凤城八路***号。
法定代表人崔林，局长。
委托代理人张富信，陕西康铭律师事务所律师。
委托代理人王新，陕西康铭律师事务所律师。
原告吴凡不服被告西安市安全生产监督管理局（以下简称西安市安监局）安全生产行政处罚决定，于2014年4月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年4月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月18日公开开庭审理了本案。原告吴凡及其委托代理人郭蒲林、张守成，被告西安市安监局的委托代理人张富信、王新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告西安市安监局于2014年1月16日对原告吴凡作出（市）安执罚字（2014）第（1-008）号《行政处罚决定书》，认定2013年4月10日上午11时许，在西安市浐灞生态区安诚御花苑项目B区2#楼，一名正在进行放线作业的工人不慎坠落至电梯井内，后经120诊断确认死亡。经查，原告负有瞒报事故的责任，对原告处以21600元罚款。被告向本院提供以下其作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、陕西建科建设监理有限责任公司（以下简称建科监理公司）企业法人营业执照、组织机构代码证、资质证书、税务登记证，证明建科监理公司系企业法人，取得住建部颁发的房屋建筑工程监理甲级资质，是《安全生产法》所规定的生产经营单位。2、建设工程委托监理合同，证明建科监理公司是“4.10”事故安诚御花园项目的监理单位。3、监理部人员花名册，证明原告吴凡系建科监理公司在安诚御花苑项目监理部的成员，任总监代表及经理一职，是建科监理公司直接负责“4.10”事故项目的主管人员。4-1、包括建科监理公司在内的“4.10”事故相关单位出具的事故说明；4-2、贾元奎的询问笔录；4-3、西安市急救中心院前急救病历、马湾村委会证明、户籍注销证明及赔偿协议书和借条；以上证据证明目的：（1）、“4.10”事故客观存在，属于生产安全事故，并导致贾元斌死亡；（2）、事故直接责任主体以私了的方式处理“4.10”事故善后赔偿问题。5-1、吴凡两次询问笔录；5-2、西安龙海节能材料有限公司御花苑项目负责人马晓燕询问笔录；以上证据证明吴凡从2013年4月10日事故发生之日至同年6月13日期间隐瞒事故的情况。6-1、安全管理制度；6-2、吴凡2013年6月25日询问笔录；6-3、总监秦川询问笔录；6-4、建科监理公司在“4.10”事故发生前后针对安诚御花苑项目B区2#楼形成的四份监理文件；以上证据证明目的：（1）、原告未切实履行安全生产监督职责；（2）、原告对已发现安全隐患未能及时督促整改，原告的失职行为是导致事故发生原因之一。7、致公安未央分局及市公安局的联系函，证明其在“4.10”事故发生两个月后展开事故调查工作，在未发现死者家属和相关单位对贾元斌高空坠落死因提出异议以及刑事报案事实后，方才确定贾元斌因生产安全事故导致死亡的结论。8、关于对安诚御花苑项目“4.10”事故的处理决定及送达方面的证据，证明事故调查结束后，其依法作出处理决定并送达原告。9、（市）安执询字（2013）第（1-027）号《调查询问通知书》、建科公司提供的吴凡收入证明，证明被告对吴凡进行行政处罚的事实依据。10、（市）安执告字（2013）第（1-039）号《行政处罚告知书》（建科监理公司工作人员张娜于2014年1月26日签收），证明被告依法就行政处罚的事实、依据、处罚数额及原告享有的权利进行了告知，程序事项合法。11、吴凡的申辩书，证明被告行政处罚告知书已向吴凡送达。12、（1-008）号《行政处罚决定书》及（市）安执催字（2014）第（1-005）号《行政处罚催告书》，证明被告行政处罚阶段执法程序合法。13、（市）安执告字（2013）第（1-039）号《行政处罚告知书》（建科监理公司工作人员张娜于2013年9月26日签收），证明被告于2013年10月向原告送达告知书。依据：1、《安全生产法》第四条、第十七条。2、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）第四条、第九条、第三十六条。3、《建设工程安全生产管理条例》（国务院第393号）第四条、第十四条。4、《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第五条、第十三条。
原告吴凡诉称，1、被告对其作出的处罚决定认定事实不清，没有证据。处罚决定书未指明死亡工人姓名及死者所属单位名称，有权机关未对工人贾元斌的死因作出鉴定结论，被告在处罚决定书中认定工人“不慎坠落电梯井内死亡”属于越权执法。2、被告适用法律错误。《安全生产法》第十七条规定的是生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产负有的职责，其不是建科监理公司的主要负责人，且建科监理公司的主要负责人仅对本单位的安全生产负责，并不对本案死者所在单位的安全生产负有职责。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条规定的行政处罚相对人是“事故发生单位及其有关人员”，根据《安全生产法》的有关规定，事故发生单位是指本单位有从业人员发生事故的生产经营单位。《建筑法》明确规定，施工现场的安全，由建筑施工企业负责。因此，即便本案中被告认定的工人死因，经有权机关查明属实，事故发生单位也应当是死者所属单位——西安海龙节能材料有限公司。事故依法由事故发生单位及其有关人员负责报告，其不是事故发生单位的主要负责人，其只是总监代表，对事故的发生并不知实情，没有如实回答调查人员询问有所不当，但处罚决定认定故意隐瞒事故情况无法律依据。综上，被告对其作出的处罚决定认定事实不清，没有证据，适用法律错误。请求法院判令：撤销（1-008）号《行政处罚决定书》；本案诉讼费由被告承担。原告向本院提供如下证据：1、（市）安执告字（2013）第（1-039）号《行政处罚告知书》（建科监理公司工作人员张娜于2014年1月26日签收），证明被告于2014年1月26日向原告送达《行政处罚告知书》，同时又送达了《行政处罚决定书》，被告作出处罚程序违法，行政处罚无效。2、《行政处罚决定书》，证明被告的处罚事实不清、无证据、适用法律错误。3、《建设工程施工合同》，证明死者生前为龙海公司工作，生产经营单位及事故发生单位均为龙海公司，而不是原告所属单位。
被告西安市安监局辩称，1、原告系行政处罚的适格主体。原告所在的单位建科监理公司属于生产经营单位，委托原告在安诚御花苑项目担任总监代表，系“4.10”事故监理公司直接负责的主管人员，是行政处罚的适格主体。2、处罚决定认定事实清楚，证据确凿。“4.10”事故工人坠亡事实客观存在，工人死亡后，建设单位、施工单位、原告、死者家属及其他相关人员均未向公安机关报案，未提出死因异议或死因鉴定。其曾向公安机关发出征询函，排除了工人非生产事故死亡的可能。其将工人坠亡认定为生产安全事故，事实清楚，于法有据。原告负有法定事故报告义务，但超过规定时限未报告，在事故调查阶段拒不承认事故发生，属于瞒报事故。原告违反安全生产监管责任，怠于履行监理职责，对事故发生负有责任。3、其依据《安全生产法》第四条、《建设工程安全生产管理条例》第四条、第十四条，《生产安全事故和调查处理条例》第四条、第九条、第三十六条，《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第五条、第十三条的规定，对原告处以上一年年收入100%的罚款，适用法律正确。4、其履行了法定程序，调查、告知、送达、处罚程序均符合法律规定，且原告在诉状中未对程序提出异议，故行政处罚程序合法。综上，其作出的（1-008）号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院依法驳回原告诉讼请求，维持其处罚决定。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见如下：1、2、3真实性认可，证明目的不认可。原告所属单位是工程监理公司，不是死者所属单位，不是事故发生单位，更非负有责任的生产经营单位。原告本人不是公司负责人，故不是适格的被处罚对象。4-1、真实性认可，证明目的不认可，不能证明死者是从电梯井坠落死亡的。4-2、合法性、真实性及证明目的不认可。4-3、与本案无关联性，不认可。5-1、真实性认可，合法性，证明目的不认可。5-2、合法性、真实性及证明目的不认可。6-1、真实性认可，证明目的不认可。6-2、6-3、真实性认可，合法性及关联性不认可。6-4、真实性认可，证明目的不认可。7、8、真实性、合法性及证明目的不认可。9、真实性认可，证明目的不认可。10、真实性认可，证明目的不认可，该告知书与处罚决定书于2013年1月26日同时送达原告，程序违法。11、关联性、合法性、真实性均不认可，同时收到告知书与决定书，对处罚内容未进行申辩。12、真实性认可，证明目的不认可。13、关联性、合法性、真实性均不认可，原告未收到该告知书。依据1、2、3、4真实性认可，合法性及证明目的不认可，被告处罚原告的法律依据是《安全生产法》第十七条和《生产全事故报告和调查处理条例》第三十六条，而在举证罗列出了另外的法律条文和规章制度作为处罚的依据，只能证明被告处罚原告时适用法律错误。
被告对原告提供的证据质证意见如下：1、真实性认可，证明目的不认可；处罚告知书于2013年10月送达。2、真实性认可，证明目的不认可。3、真实性及证明目的不认可。
法院对双方证据作如下确认：被告提供的证据10证明被告于2014年1月26日向原告送达《行政处罚告知书》，该告知书载明原告在三日内进行书面陈述和申辩。而同日被告又向原告送达《行政处罚决定书》，原告就“负有瞒报事故的责任”未进行申辩。被告的证明目的不予认定。证据13中签字日期与实际送达日期不一致，原告不认可该证据，被告未提供其他证据证明2013年10月向原告送达含有“负有瞒报事故的责任”的《行政处罚告知书》，故被告的证明目的不予认定。被告提供的其余证据客观真实，能够证明原告负有瞒报事故的责任，依法予以认定。原告提供的证据1依法予以认定。证据2因被告在作出行政处罚之前未告知原告作出行政处罚的理由，致使原告未行使申辩权，故其行政处罚不能成立，原告的证明目的不能成立。证据3不能证明原告所属单位不是生产经营单位及事故发生单位，不予认定。
经审理查明，原告所在的建科监理公司系安诚御花苑项目的监理单位。原告系建科监理公司在安诚御花苑项目工程的总监代表及经理。2013年4月10日上午，该项目一工人在B区2#楼坠落至电梯井内死亡，死者所属劳务公司的有关负责人与死者家属私下达成赔偿协议，相关单位及人员未向公安机关和安监部门报告事故。2013年6月被告接到群众举报后，组成了事故调查组对该事故进行调查。2013年9月22日，事故调查组形成《西安市浐灞生态区安诚御花苑项目“4.10”事故调查报告》，该报告认定：原告监理职责履行不力，疏于对日常安全生产工作的监理检查，未能对施工现场作业人员安全教育不到位、班前安全活动不到位、电梯井口临边防护不规范、电梯井内水平防护缺失、楼梯间照明不足、安全警示标志不明显等安全隐患及时督促整改落实到位。在事故调查询问期间，拒不承认已经在该项目发生的安全生产事故，故意隐瞒事故情况，违反了国家生产安全事故报告和调查处理制度，应依法负有瞒报事故的法律责任。2013年9月26日，被告向原告本人送达了（市）安执告字（2013）第（1-039）号《行政处罚告知书》，拟对原告作出21600元的行政处罚，告知原告对事故发生负有责任。2014年1月16日，被告向原告送达了相同文号的《行政处罚告知书》，告知原告对事故发生负有责任，负有瞒报事故责任，并告知原告三日内进行书面陈述和申辩。当日，被告即向原告送达《行政处罚决定书》，对原告处以21600元罚款。原告不服，遂诉至本院。
本院认为，本案的争议焦点为：被告作出的处罚决定认定事实是否清楚？适用法律、法规是否正确？程序是否合法？《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；……”。法律赋予当事人陈述权和申辩权。被告于2013年9月26日向原告送达的《行政处罚告知书》，仅对原告对事故发生负有责任进行告知，未对负有瞒报事故责任进行告知。被告称2013年10月又向原告送达含有“负有瞒报事故责任”的《行政处罚告知书》，原告不予认可，被告未向本院提交有效送达证据。2014年1月16日，被告向原告送达《行政处罚告知书》，告知原告负有瞒报事故责任，并告知原告三日内进行书面陈述和申辩，但当日即向原告送达了《行政处罚决定书》，剥夺了原告陈述和申辩的权利，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销被告西安市安全生产监督管理局于2014年1月16日对原告吴凡作出的（市）安执罚字（2014）第（1-008）号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元（原告已预交），由被告承担，于本判决生效后三日内支付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。
审 判 长 袁 辉
人民陪审员 黄福全
人民陪审员 杨建国
二〇一四年八月十五日
书 记 员 田婷婷