潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）潢行初字第18号
原告闻传再，男，1958年生，汉族，住光山县寨河镇。
委托代理人余全友，河南人天律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
委托代理人王后勋，男，1942年生，汉族，住光山县十里镇，代理权限为特别授权代理。
被告光山县人民政府。住所地：光山县城关司马光东路。
法定代表人王治学，该政府县长。
被告光山县国土资源局。住所地：光山县城关九龙东路。
法定代表人丁文生，该局局长。
二被告的委托代理人杨瑞峰，男，光山县国土资源局工作人员，代理权限为特别授权代理。
第三人光山县寨河镇人民政府。住所地：光山县寨河镇街道。
法定代表人吴正锋，该政府镇长。
委托代理人上官同义，河南紫弦律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
第三人光山县寨河镇完全小学。住所地：光山县寨河镇街道。
法定代表人张大坤，该小学校长。
委托代理人ＸＸ，河南紫弦律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
委托代理人上官宗合，河南紫弦律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
原告闻传再不服被告光山县人民政府（以下简称光山政府）、光山县国土资源局（以下简称光山国土局）土地行政登记，向光山县人民法院提起行政诉讼。根据信阳市中级人民法院关于行政诉讼交叉管辖试点的规定，市中院将该案指定本院审理。本院于2013年10月23日决定受理本案。同日，向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。在审理过程中，本院依法通知光山县寨河镇人民政府（以下简称寨河政府）和光山县寨河镇完全小学（以下简称寨河完小）作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年11月15日公开开庭审理了本案。原告闻传再的委托代理人余全友、王后勋，二被告的委托代理人杨瑞锋，第三人寨河政府的委托代理人上官同义，第三人寨河完小的委托代理人ＸＸ到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告光山政府于2013年5月22日向第三人寨河完小颁发了光国用（2013）第0103号《国有土地使用证》，确定其为光山县寨河镇两宗土地的使用权人。
二被告于2013年10月30日向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据：
张延义、胡明山、郭选新等三人出具的书面证明、寨河完小《关于寨河完小土地来源的说明》、寨河政府《关于寨河完小办理土地使用证的承诺》，证明被告所颁发土地证的土地来源清楚。
《土地登记申请书》、《事业单位法人证书》、《土地登记审批表》、《地籍调查表》、《宗地图》、《土地登记卡》、《土地归户卡》，证明被告在发证过程中依法进行了调查、测绘，并履行了相关法定程序。
《公告》及反映张贴情况的照片，证明被告在发证前已对拟登记审核结果依法进行了公示。
《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》，证明被告具备作出被诉具体行政行为的法定职责。
原告闻传再诉称，2002年，其与寨河镇企业办签订了购买镇办企业木具加工厂协议书，以10000元购买了三间厂房和宅院640㎡。协议签订后，房屋及宅院由其管理使用至今已12年。今年，第三人寨河完小起诉其侵权，其才知道二被告颁发了《国有土地使用证》。二被告的行为侵犯了其房屋和宅院的所有权和使用权。请求撤销二被告为第三人寨河完小颁发的光国用（2013）第0103号《国有土地使用证》。
被告光山政府、光山国土局辩称，其对寨河完小予以土地登记并颁发土地使用权证，均严格根据《土地登记办法》相关规定办理。其发证行为事实清楚、材料齐全、证据完备、完全符合土地登记法定程序和法定职责。原告诉讼请求缺乏必要的证据和法律依据，应依法予以驳回。
第三人寨河政府、寨河完小述称，原告不是也不可能是诉争宗地合法土地使用权人。被告办证程序合法，应予确认。请求依法驳回原告的诉讼请求。
原告闻传再为证明其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
《房屋及土地转让协议书》（以下简称《协议书》）、《见证书》（均系复印件），证明寨河乡镇企业办公室于2002年2月9日将被告颁证范围内三间房屋及土地转让给了原告，该协议经寨河司法所见证具有法律效力。原告具有提起本案行政诉讼的主体资格。
在诉讼中，原告闻传再向本院提出调取证据申请，请求调取光山县司法局寨河司法所保存的上述《协议书》及《见证书》原件。本院依申请到该所调取证据，在该所档案中《见证书》系原件，但《协议书》亦为复印件，内容与原告所提交复印件一致。
第三人寨河政府向本院提交了以下证据：《协议书》（复印件），证明该协议书曾被多次涂改，不能作为证据使用。
在诉讼中，本院对现场进行了勘验，原告闻传再对协议中的三间房屋进行了改建、扩建，目前共有大小房屋20间。该部分房屋位于寨河完小教学楼和宿舍楼之间，紧邻教学楼北墙。
原告闻传再发表了以下质证意见：一、被告第一项证据中出具土地来源情况证明的三人系第三人寨河政府或寨河完小的工作人员，与第三人存在利害关系；寨河完小自行出具的土地来源情况证明没有其他证据予以证明，没有真实性；寨河政府的承诺并没有相关文件印证，不能确认其内容的真实性。二、第二项证据中的《地籍调查表》所记载土地的四至边界不清，原告现居住房屋在第三人寨河完小教学楼北边与其紧邻，而该表上却记载北面与空地相邻。由此可见被告未到实地进行勘测或者故意做虚假记载。三、第三项证据的公告内容不能明确反映拟发证土地的位置等具体情况；照片则过于模糊不能证明其已进行张贴。四、对被告颁证行为所依据的法律法规无异议。
二被告发表了以下质证意见：对原告所提交证据的真实性无异议。
第三人寨河政府和寨河完小发表了以下质证意见：一、原告所提交的协议书复印件存在反复造假，将“租赁”改为“转让”，在没有原件的情况下，该复印件不能作为证据使用。此外，原告在协议签订后对房屋及土地也不是按协议约定作“养殖”用途使用；第三人寨河完小申请发证是学校建设需要，符合该协议关于遇政策性用地无条件服从的约定；该协议违反了法律法规关于土地租赁、转让的强制性规定，应属无效合同，原告不能据此主张土地合法的使用权。二、法律服务所的见证，并不是协议书具备法律效力的法定证明文件。三、对被告提交的证据及颁证依据均无异议。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告闻传再所提交的证据与本案争议事实具有关联性。《协议书》虽系复印件，但其与本院依申请在光山县寨河司法所调取的复印件内容基本一致，第三人虽对其真实性提出异议但未未能提出相反证据予以反驳。法律服务所的《见证》可以印证该《协议书》系经协商订立。对此本院予以采信。
二被告所提交的第一项证据系知情人对土地来源情况的陈述，原告虽提出异议，但未能提出相反证据予以反驳；其第二项证据中《地籍调查表》所记载的北边界系以寨河完小宿舍楼北墙确定，与客观情况并不相悖；其第三项证据中《公告》内容不违反法律规定，原告对于被告已通过张贴《公告》进行公示的事实未能提出证据予以反驳。因此，对该部分证据本院予以采信。被告所提交的其他证据，其他当事人均不持异议且与本案事实相关，本院亦予以采信。
第三人寨河政府所提交的证据系复印件且不能证明其出处，本院不予采信。
经审理查明，2002年2月9日，原告闻传再作为乙方与甲方“光山县寨河镇企业办公室”签订《协议书》，将“寨河镇原礼堂以南教学楼以北三间房屋及土地租赁给乙方从事养殖业”，该协议约定：“1.甲方转让房屋及地皮四界：南北界以教学楼后墙保持一米距离往北延伸10.5米。东西界以该房屋面墙向西延伸18米（18米以外院内地皮及附属物交乙方管理使用）。2.转让期为长期，使用年限为柒拾贰年整。3.乙方一次交给甲方租金壹万元整，协议之日一次付清。4.乙方若需拆旧翻新房屋，必须严格按所指定的界区到土地部门办理有关手续。5.如遇国家政策性用地，乙方无条件服从，不存在与甲方发生任何纠纷。”该协议书的名称及第1、2条中的“转让”均系由“租赁”涂改而来。光山县司法局寨河法律服务所为该协议进行了见证，在《见证书》中载明“兹证明光山县寨河镇企业办同文传在签定房屋及土地转让协议”。
该协议书签订后，原告闻传再即开始使用上述房屋及土地。在使用过程中，原告对原有房屋进行了改建、扩建，目前共建成房屋20间，部分用于自住，其他用于出租。
2013年4月，为加强校园安全管理，第三人寨河完小向被告提出申请，要求为其办理“国有建设用地使用权初始发证”。其提交的张延义、胡明山、郭选新等三人的书面证明材料均证明，第三人寨河完小所使用土地原属寨河镇张围孜村。1974年，当时的寨河人民公社以减免公粮的形式取得该部分土地，用于建设寨河公社广场和大礼堂。该部分土地又分别于1990年和2006年被用于学校教学楼和宿舍楼建设。第三人寨河政府对此予以认可并承诺该部分土地未办理过土地证，也没有进行过转让和抵押。
被告光山国土局进行勘测后，制作了《地籍调查表》和《土地登记卡》，调查表记载宗地四至为“东与出路相邻、西与政府相邻、南与政府相邻、北与空地相邻”。其所附《宗地图》显示土地共分两宗，面积分别为4760㎡和264.3㎡。登记卡中关于宗地内建筑物的项目则均未填写。
2013年4月27日，被告光山国土局作出发证《公告》并在第三人寨河政府门前张贴。2013年5月22日，被告光山政府向第三人寨河完小颁发了《国有土地使用证》，使用权类型为“划拨”。此后，第三人寨河完小向光山县人民法院提起民事诉讼，要求原告搬离。原告遂提起行政诉讼。
经本院现场勘验，原告目前居住和出租的房屋均坐落于被告所颁发土地使用证范围内。
本院认为，本案各方当事人的争议在于：一、本案原告是否具备提起行政诉讼的诉讼主体资格；二、被告作出的土地登记行政行为认定事实是否清楚；三、被告登记发证程序是否合法。
关于原告是否具备提起本案行政诉讼的诉讼主体资格的问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。原告闻传再通过与光山县寨河镇企业办公室签订《协议书》对相关房屋及土地使用至今。该部分土地包含在被告光山政府所颁发土地使用证范围内，而该证将第三人寨河完小确定为该土地的使用权人。事实上，这一登记行为对原告产生了影响。因此，其与该具体行政行为之间存在利害关系，可以就此提起行政诉讼。
关于被告作出的土地登记行政行为认定事实是否清楚的问题。二被告提交的证明材料可以证明该两宗土地如何由集体土地转变为国有土地及如何由第三人寨河完小使用的过程。在勘测、指界中，土地相邻方对四至边界均无异议。由此，可以认定该两宗土地的来源、界至清楚。
《土地登记办法》第九条规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”。第三人寨河完小提交申请及被告光山国土局勘测过程中对该两宗土地上的建筑物现状及权属情况均未涉及，该部分事实不清。因此，被告颁证具体行政行为在认定事实上存在瑕疵。
关于二被告登记发证程序是否合法的问题。被告光山国土局依据第三人申请，对土地来源进行了调查，对土地界址进行了现场勘测，制作了《地籍调查表》和《土地登记卡》，并在发证前进行了公告，已履行了《土地登记办法》规定的相关程序，其发证程序合法。
据此，可以认定，被告光山政府向第三人寨河完小颁发《国有土地使用证》的具体行政行为程序合法，但其发证所认定事实存在瑕疵。
本案原告依《协议书》约定使用房屋和土地的事实，使其具有提起行政诉讼的主体资格。但首先，在主体方面，该《协议书》系其与作为第三人寨河政府内设机构的光山县寨河企业办公室签订。《中华人民共和国民法通则》第五十四条规定“民事法律行为是公民或者法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为”，该办公室并不具备独立的法人资格。因此，在第三人寨河政府未对其效力进行追认前，该协议应属效力待定协议。
其次，在内容方面，该《协议书》的名称及内容中存在将“租赁”改为“转让”的涂改，而结合《见证书》内容进行分析，协议双方缔约目的在于“转让”该协议的标的物----“房屋及土地”。
房屋和土地属不动产，对于它们的转让，我国法律有特殊规定。尤其对于土地的转让，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条规定“依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护”。第四十四条规定“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”。第四十五条规定“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金”。
原告闻传再根据《协议书》约定使用的土地，是原寨河公社广场和大礼堂的一部分。该部分土地系国有土地，土地使用权类型为“划拨”。被告光山政府向第三人寨河完小颁证系“国有建设用地使用权初始发证”。表明在此之前，光山县寨河企业办公室不可能是《协议书》所约定转让土地的合法使用权人。在诉讼中，原告也未能举证证明在该协议签订后，其已取得协议约定转让土地的合法使用权。在此情况下，根据以上规定，该《协议书》中的土地转让违反了法律法规的效力性强制规定，应属无效。因此，不能认定被告光山政府的颁证行为损害了原告的合法权益。原告有关该协议的权利，可以通过民事诉讼另行主张。
综上所述，原告诉讼请求的法律和事实依据不充分，本院不予支持。被告辩称理由及第三人述称理由中符合前述认定部分，本院予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第二十七条第（四）项、第五十六条第（四）项，判决如下：
驳回原告闻传再要求撤销被告光山政府颁发的光国用（2013）第0103号《国有土地使用证》的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告闻传再负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李 刚
审 判 员 赵全生
人民陪审员 许学立
二〇一三年十二月九日
书 记 员 梁 进