江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第168号
上诉人（原审原告）陈春梅，女，1961年2月25日生，汉族。
委托代理人黄志庆（系上诉人陈春梅之夫），男，1955年9月30日生，汉族。
被上诉人（原审被告）南京市栖霞区人民政府，住所地在南京市仙林大学城文枢东路1号。
法定代表人邢正军，南京市栖霞区人民政府区长。
委托代理人严青、孙畅，江苏欣达律师事务所律师。
原审第三人南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室，住所地在南京市仙林大学城文枢东路*号***幢综合楼。
法定代表人龚立才，南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室主任。
委托代理人严青、孙畅，江苏欣达律师事务所律师。
上诉人陈春梅因诉被上诉人南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）、原审第三人南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室（以下简称栖霞区拆迁办）房屋征收行政补偿一案，不服南京市栖霞区人民法院（2014）栖行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月26日受理后依法组成合议庭，于同年7月24日公开开庭审理了本案。上诉人陈春梅及其委托代理人黄志庆，被上诉人栖霞区政府、栖霞区拆迁办共同的委托代理人严青、孙畅到庭参加诉讼。本案曾因案外协调扣除审限60日。现已审理终结。
原审法院经审理查明，栖霞区政府于2012年2月8日作出宁栖府征字（2012）第001号栖霞区政府房屋征收决定，因临江路一期道路建设工程需要，对建设用地规划范围内的国有土地和地上房屋实施征收。征收部门为南京市栖霞区住房和建设局。公布的房屋征收补偿实施方案对征收范围、征收补偿方式、征收补偿补助及提前搬家奖励标准、保障性住房申购标准、产权调换房源、征收实施步骤、征收签约期限等事项进行了公告。征收签约期限自2012年2月20日至2012年4月4日。陈春梅名下的南京市栖霞区新燕街116号（以下简称新燕街116号）房屋位于拆迁范围内。由于陈春梅一直未与拆迁实施单位达成拆迁补偿安置协议，南京市栖霞区住房和建设局于2012年8月6日向栖霞区政府申请作出征收补偿决定。栖霞区政府受理申请后，向陈春梅送达了听证权利告知书，并组织双方进行听证和协调。因仍未达成拆迁补偿安置协议，栖霞区政府于2013年9月23日作出宁栖国征决字（2013）20号南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿决定书（以下简称20号征收补偿决定），并依法送达双方。该决定书的内容为：1、陈春梅选择货币补偿的，应得货币补偿金额为144295元（房屋货币补偿款126670元、室内装饰、装修等附属物补偿款7535元，其他补助费10090元）。如申购经济适用房，按有关政策申购；2、陈春梅选择产权调换的，可在《临江路一期道路工程项目房屋征收补偿实施方案》提供的房源中选择产权调换房。产权调换房源的市场价值由南京大陆房地产估价师事务所有限责任公司（以下简称大陆评估公司）评估确定，待产权调换房确定后，由征收部门与陈春梅计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价；3、陈春梅应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起二十日内与区拆迁办办理新燕街116号房屋征收补偿安置和移交手续，并将该房屋腾空。逾期不腾空房屋的，将依法申请人民法院予以强制执行。陈春梅不服该决定书，诉至原审法院，要求处理。
原审法院另查明，新燕街116号原系陈锦兴于解放前建筑的普通砖木二层结构房屋，1997年登记在陈锦兴名下，建筑面积124.20平方米。陈锦兴与孔秀英共生育七个子女，分别为陈九英、陈志宾、陈志龙、陈志宏、陈志明、陈骏、陈春梅。陈锦兴已于2005年3月24日去世。陈春梅分得新燕街116号房屋中15.44平方米，并于2003年6月9日办理了房屋所有权证。房屋所有权证中载明，房屋产别为私有房产。孔秀英自1996年开始，在新燕街116号房屋内从事个体经营，其办理的个体工商户营业执照有效期自2000年1月28日至2004年12月31日。2012年2月26日，大陆评估公司以房屋征收决定公告之日（2012年2月8日）作为评估时点，按房屋所有权证载明的建筑面积15.44平方米，对陈春梅名下的新燕街116号房屋及室内装饰装修作出评估，并于2012年7月15日，向原告陈春梅送达了评估报告。栖霞区政府根据大陆评估公司评估报告，对陈春梅名下的新燕街116号房屋作出如下补偿：被征收房屋货币补偿款126670元、室内装饰装修补偿款7535元、其它补助费10090元，合计144295元。
2013年8月18日，栖霞区拆迁办工作人员与陈志宾、陈志龙、陈志宏、陈春梅、陈志明、孔秀英进行谈话，重新给予上述人员45天提前搬家奖励期限。虽然陈春梅在谈话时未能到场，但事后亦了解了重新给予其奖励期限事宜。
原审法院认为，栖霞区政府依据南京市栖霞区的总体规划，为配合燕子矶新城建设，完善地区路网结构，对临江路一期的道路进行建设，符合公共利益的需要。栖霞区政府在作出房屋征收决定前，依照中华人民共和国国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）的规定，对征收补偿方案进行了公告，征求了公众意见，并且进行了社会稳定风险评估。房屋征收决定公告后，征收部门依法定程序选取了房屋价格评估机构，并对征收范围内的房屋进行了调查登记，对拆迁范围内的被拆迁户按照征收补偿方案实施征收补偿。现大部分拆迁户已签订了拆迁补偿安置协议，就近安置的房屋已开始建设。上述事实表明栖霞区政府已按照《征收与补偿条例》规定，履行了国有土地上房屋征收的主要程序。
根据《征收与补偿条例》第八条规定，栖霞区政府依法享有按照征收补偿方案作出补偿决定的法定职权。本案中，因栖霞区拆迁办未能与陈春梅达成拆迁补偿安置协议，栖霞区政府根据大陆评估公司的评估报告，按房屋所有权证载明的建筑面积15.44平方米，对登记在陈春梅名下的新燕街116号房屋作出货币补偿，有事实和法律依据。
关于陈春梅要求按照营业用房进行评估的意见，原审法院认为，根据《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》关于特殊类型房屋补偿规定，被征收人于2010年7月1日前将住宅房屋改变为经营性用房，依规定认定后，根据其持续年审合格的工商营业执照、完税凭证，可以对其实际用于经营的建筑面积参照营业用房或者非营业用房进行评估后，按照相关规定给予补偿。本案中，陈春梅的房屋产权证上并未载明房屋用途为营业用房。虽然陈春梅的母亲孔秀英在2004年12月31日前，将该房屋实际用于经营，但无证据显示，该房屋一直持续经营至房屋征收公告发布前。故栖霞区政府将原告房屋按照住宅性质进行评估补偿，并无不当。
关于陈春梅认为，其房屋系民国时期建筑，要求按照民国时期建筑及房屋实际面积进行评估补偿的意见，原审法院认为，根据《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构依法评估确定。评估机构应当按照房地产权属登记簿记载，或者根据本办法的规定认定房屋性质进行评估。本案中，首先，在房屋价格评估机构的选定问题上，征收部门组织被拆迁户代表参加选定评估机构会议，采用投票方式，通过多数票决，从有资质的评估机构中选定了大陆评估公司作为本次房屋征收评估机构，并有公证机关的公证人员现场监督，评估机构的选定程序是合法的。其次，大陆评估公司以房屋所有权证记载的结构等级，并通过现场查勘，对新燕街116号房屋结构、门窗、墙面及天棚、屋楼地及设备项依法作出评估，并无不妥。关于房屋面积，根据《国有土地上房屋征收评估办法》规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准，大陆评估公司按照陈春梅房屋登记档案记载的房屋面积进行评估，亦并无不当。关于陈春梅认为房屋评估价格低于同地段二手房市场价格的意见，原审法院认为，大陆评估公司按房屋征收决定公告之日即2012年2月8日作为评估时点，选取征收区域内非成套样板房为评估基准价格，考虑房屋的结构、成新、功能、交易情况等因素，对新燕街116号房屋作出8204元／平方米的价格评估，并无不当。
虽然征收部门在提前搬家奖励签约期限结束后，才将评估报告送达给原告，程序上确实存在瑕疵，但是征收部门在公布的房屋征收补偿实施方案中，已经对提前搬家奖励标准、征收实施步骤、征收签约期限等事项进行了公告。并且在原告提出异议后，为了促成双方达成拆迁补偿安置协议，征收部门又于2013年8月重新给予陈春梅45天提前搬家奖励期限。征收部门的征收行为并没有损害陈春梅的合法权利。
综上，栖霞区政府作出的20号征收补偿决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。因20号征收补偿决定已经对陈春梅的房屋作出合法、合理的补偿和安置，原审法院对陈春梅的诉请不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四款，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第三条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条，《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十三条、第二十六条、第二十七条，《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》第三条之规定，判决驳回陈春梅的诉讼请求。案件受理费50元，由陈春梅负担。
上诉人陈春梅上诉称，一审判决未充分查明事实，判决依据不足，适用法律不当。理由如下：1、上诉人的房屋面积应为实际测量分摊的25.64平方米，20号征收补偿决定不应按照房产证所标面积来认定，应按照实际面积来计算补偿价款；2、涉案房屋从民国时期40年代起至现在一直用于商业经营，1953年出租给当年的南京下关水产公司，1996年才退还给上诉人父母。直至此次拆迁前尚在开店和出租给他们经营，足以说明涉案房屋为经营性商业用房，因此上诉人房屋不能作为民居用房处置；3、上诉人的房屋所有权证上没有注明住房用途，且上诉人于1984年搬出后房屋一直对外出租，对上诉人的房屋应按南京市非居住房拆迁进行补偿；4、涉案房屋建成于民国时期40年代，应属民国建筑，2013年8月14日，栖霞区拆迁办委托南京市文物局专家对涉案房屋进行了实地踏勘，结论为民国建筑结构（踏勘结果一直未送达给上诉人），因此按照一般现在建筑计算拆迁补偿有失公允；4、按照《南京市城市房屋拆迁区位级别》划分情况表的规定，上诉人的房屋应按栖霞区“栖2-4”四级的标准计算拆迁补偿款。而大陆评估公司出具的《南京市城市房屋征收室内装饰装修补偿额评估表》中标明的区位级别为“栖3-6”严重的与事实不符，且“栖3-6”在《南京市城市房屋拆迁区位级别》划分情况表中并没有标明；5、大陆评估公司出具的《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户评估表》上注明上诉人房屋的结构等级为“砖木结构”，按照常规，等级只能用一等、二等……来确定，上诉人房屋评估极为含糊，将严重影响最终的补偿认定，此次评估严重侵犯了上诉人的权益；6、评估机构确定上诉人房屋的基准价格为7765元／平方米，而涉案房屋征收公告发布时，本地区的房屋买卖单价为10000元／平方米以上，严重偏离和违背了《征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日征收房屋类似房地产的市场价格”的规定，对上诉人是不公平的。综上，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人栖霞区政府向本院提交书面答辩状称，被上诉人依据南京市栖霞区的总体规划，为配合燕子矶新城建设，完善地区路网结构对临江路一期的道路进行建设，符合公共利益的需要。栖霞区政府在作出房屋征收决定前，依照《征收与补偿条例》的规定，对征收补偿方案进行了公告，征求了公众意见，并且进行了社会稳定风险评估。房屋征收决定公告后，征收部门依法定程序选取了房屋价格评估机构，并对征收范围内的房屋进行了调查登记，对拆迁范围内的被拆迁户按照征收补偿方案实施征收补偿。被上诉人已经按照《征收与补偿条例》的规定，履行了国有土地房屋征收的主要程序。整个过程均按照法律规定的程序操作，没有违法之处，原审法院在适用法律上也是正确的。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人栖霞区拆迁办向本院提交书面陈述意见称，栖霞区拆迁办严格按照《征收与补偿条例》的规定实施征收。上诉人主张按照营业用房标准并按民国建筑进行补偿没有事实和法律依据。栖霞区拆迁办组织被拆迁户代表参加选定评估机构会议，采用投票方式，从有资质的评估机构中选定了大陆评估公司作为本次房屋征收评估机构，并有公证机关的公证人员现场监督，评估机构的选定程序合法并且评估结果并无不当。上诉人要求对无证面积进行补偿没有法律依据。原审判决事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告栖霞区政府向原审法院提交的证据有：1、关于对陈春梅的房屋作出征收补偿决定的请示1份、听证权利告知书1份、听证通知书1份、听证笔录1份、谈话笔录5份、送达回证1份、国内特快专递详情单2份，上述证据证明栖霞区政府受理申请后，按照法定程序组织双方听证，给予陈春梅充分陈述的权利。2、宁栖府征字（2012）第001号栖霞区政府房屋征收决定1份、临江路一期道路工程项目房屋征收补偿方案及公告各1份、临江路一期道路工程项目房屋征收补偿实施方案及公告各1份、征收补偿方案未有修改意见报告1份、现场公示照片5份、红线图1份、房屋登记簿1份、南京市栖霞区人民政府燕子矶办事处出具的情况说明1份、房屋调查表1份、房屋现场照片2张、征收评估勘察表1份、房屋征收补偿金额分户评估表1份、室内装饰装修补偿金额评估表1份、评估结果送达回证1份、陈春梅户房屋征收补偿明细1份、房屋征收评估说明1份，上述证据证明原告陈春梅的房屋位于本次征收红线范围内，征收实施单位严格按照规定的程序实施房屋征收。3、公证书1份、房地产估价机构资质证书1份、企业法人营业执照1份。上述证据证明评估机构的选定程序正当，大陆评估公司具备评估资质。4、20号征收补偿决定1份、房屋基本信息及补偿方式1份、房屋征收补偿安置方案1份、房屋征收未达成协议的原因及说明1份，上述证据证明征收实施单位向原告作出的征收补偿方案合法、合理。5、南京市栖霞区文化旅游局出具的情况说明1份及栖霞区各级文物保护单位名录1份、新燕街116号房屋征收评估说明1份，上述证据证明新燕街116号的房屋并不在受保护的建筑名录中，房屋征收无需进行特殊评估。6、谈话笔录1份，证明征收实施单位于2013年8月18日又重新给予原告提前搬家奖励期45天。
原审被告栖霞区政府向原审法院提交的依据有：《征收与补偿条例》、《江苏省关于贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥若干问题的规定》。
原审原告陈春梅向原审法院提交的证据有：1、20号征收补偿决定书1份，证明栖霞区政府作出的征收补偿决定没有按照民国时期建筑及临街经营性用房进行补偿。2、陈春梅母亲孔秀英常住人口登记卡1份、房屋所有权证1份、土地使用证1份、私有房屋档案资料。证明被征收房屋位于新燕街116号，该房屋属于民国时期建筑。3、《现代快报》1份。证明大陆评估公司作出的房屋评估价格明显低于征收期间南京市栖霞区二手房市场价格，同地段的二手房价格均在10000元／平方米以上。4、孔秀英个体工商户营业执照1份、文化经营许可证1份、江苏省公共场所安全合格证1份、南京市非居住房屋出租许可证1份、个体经营税务登记证1份、个体工商户私营企业管理手册1份、健康证1份、水电费发票若干张。上述证据证明新燕街116号房屋系经营性门面房。
原审第三人栖霞区拆迁办未向原审法院提交证据。
上述证据及依据均已随案移送本院。
经庭审质证，原审法院认定：对于被告栖霞区政府提供的证据，因证据1-4均系在行政行为过程中形成，对其真实性、合法性和关联性均予认可并依法采信；对证据5、6，对其真实性、合法性和关联性均予认可并依法采信。对于原告陈春梅提供的证据，具备证据的真实性、合法性、关联性，但证据1、3、4并不能达到其证明目的。
本院经审查认为，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据予以审核认证符合规定。
对原审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据《征收与补偿条例》第二十六条的规定，被上诉人栖霞区政府对于其作出房屋征收决定范围内的、房屋征收部门因与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议而提起作出补偿决定的申请，有权依法作出房屋征收补偿决定。
根据《征收与补偿条例》第二条、第八条第（二）项的规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设属公共利益需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被上诉人栖霞区政府依据南京市栖霞区的总体规划，为配合燕子矶新城建设，完善地区路网结构，对临江路一期的道路进行建设，符合公共利益的需要，对项目范围内的房屋有权依法作出征收决定。被上诉人栖霞区政府在作出房屋征收决定前，由房屋征收部门拟定了征收补偿方案，对征收补偿方案进行了论证并予以公布，征求了公众意见，同时进行了社会稳定风险评估。房屋征收决定公告后，征收部门亦依法定程序选取了房屋价格评估机构，并对征收范围内的房屋进行了调查登记，对拆迁范围内的被拆迁户按照征收补偿方案实施征收补偿。由此可见，被上诉人栖霞区政府及房屋征收部门已经履行国有土地上房屋征收的主要程序，符合《征收与补偿条例》的相关规定。上诉人陈春梅对涉案房屋征收决定亦未提起行政复议或行政诉讼。
《征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，房屋征收部门因在规定的签约期限内未能与上诉人陈春梅达成征收补偿安置协议，向被上诉人申请作出征收补偿决定。被上诉人接到申请后，依法组织双方当事人进行了听证后，根据涉案房屋登记薄、征收评估勘察表、房屋征收补偿金额分户评估表、房屋征收补偿安置方案及房屋征收未达成协议的原因及说明等材料，作出了20号征收补偿决定书，决定依据涉案房屋征收补偿评估报告给予上诉人相应的货币补偿，同时向上诉人提供了产权调换房，并明确了上诉人腾空涉案房屋的期限，该行政行为并不违反相关法律、法规的规定。
本案中，上诉人认为涉案房屋实际面积为25.64平方米，应按此面积而非证载的15.44平方米计算补偿价款，该主张没有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人认为涉案房屋应为经营性商业用房、应按非居住房拆迁进行补偿，因在卷证据显示该房登记用途为“住宅”，未载明为营业用房，虽上诉人的母亲在2004年12月31日前将该房实际用于经营，但并无证据证明该房一直持续经营至房屋征收公告发布前，对该主张本院不予支持。根据相关规定，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构依法评估确定。本案中，大陆评估公司经依法选定，经现场勘察，依照相关专业评估规程，结合房屋登记薄等材料，作出涉案房屋征收补偿评估报告，并经上诉人申请后重新进行复核评估且进行了相应答复，上述行为并无不当。上诉人提出涉案房屋建于民国40年代，属民国建筑，按一般建筑计算拆迁补偿有失公允，且涉案房屋评估时认定的区位级别有误，评估单价偏低等主张，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
综上，上诉人陈春梅要求撤销原判并依法改判等上诉请求，均缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人陈春梅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋振敏
审 判 员 陆俊騑
代理审判员 熊文超
二〇一四年十月二十二日
书 记 员 孙 皓