湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂10行终35号
上诉人（一审原告）甘国祥，男，1961年6月16日出生，汉族，个体工商户，住公安县。
委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）公安县土地收购储备中心，住所地：公安县斗湖堤镇孱陵大道**号。
法定代表人蒋华军，主任。
委托代理人张加坦，湖北荆辉律师事务所律师。
上诉人甘国祥诉被上诉人公安县土地收购储备中心土地行政协议纠纷一案，不服公安县人民法院于2017年12月15日作出的（2017）鄂1022行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月12日公开开庭审理了本案。上诉人甘国祥及委托代理人赵现昭，被上诉人公安县土地收购储备中心的法定代表人蒋华军及委托代理人张加坦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，原告于1999年从原湖北省公安县棉织厂破产清算组，以10万元价格竞买取得其位于公安县××东××土地及部分房产和设备。此后，原告向公安县国土资源局（以下简称国土局）交纳规费1万元、管理费5000元、土地有偿使用费两次各400元。2000年5月8日，国土局向原告颁发该宗地的国有土地使用权证。该证登记用途为工业用地，登记用地面积为11945㎡，其土地类别栏没有注明土地使用类型为“划拨”或者“出让”，备注栏也没有记载“批准使用期限”，仅标注“此证作为国有土地使用证”。
原告将该宗地上的9栋房屋在公安县房产管理局进行了房屋登记，并取得房屋所有权证。原告曾因竞买取得的该宗土地登记性质不明与土地登记部门发生矛盾，并于2015年6月18日提起行政诉讼。经一审法院判决，责令公安县国土资源局在判决生效后20个工作日内对原告的更正登记申请依法进行处理。国土局在履行判决过程中，拟以收购原告该宗土地及房屋的方式化解矛盾。遂于2015年10月14日、同年10月21日由被告先后委托荆州嘉华公司、正源公司对坐落在公安县××东正街的甘国祥该宗土地上的八栋房屋及其附属物的重置价值以及该宗土地价值进行评估，荆州嘉华公司、正源公司分别于2015年10月26日、同年10月21日出具荆嘉评字（2015）第20151026022号房屋价格咨询报告、公正源[2015]（估）字第173号土地估价结果审核备案表，其中房屋评估的重置价值为103.65万元。2016年4月13日，国土局向公安县人民政府递交关于化解甘国祥信访问题的请示。同年5月1日，公安县人民政府同意上报土资委会议研究决定。当月6日，土资委召开会议，对包括南平镇居民甘国祥信访案等事项进行研究，基本采纳了国土局对甘国祥房地产进行评估后整体收购的请示意见，并以土资委会议纪要的形式决定对原告资产整体收购。
随后，被告委托公安县土地勘测规划院对该宗土地进行实地勘测，该院于2016年5月23日出具了该宗土地界址点成果表及附件建设用地审批图。该表载明，宗地面积11896.37㎡，建筑占地2507.08㎡。2016年5月27日、6月1日，被告先后分别委托湖北中信公司、荆州嘉华公司对该宗土地及地上的另一栋房屋的重置价值进行评估（其中土地面积以实际勘测的上述宗地面积作为评估土地面积），湖北中信公司、荆州嘉华公司分别于2016年6月13日、6月15日出具中信地估字[2016]A513号估价报告备案表及附件土地估价结果一览表、荆州嘉华公司荆嘉评字（2016）第20160615022号房屋价格咨询报告，其中房屋评估的重置价值为6.0989万元。
2016年6月20日，国土局在原告信访时告知其土资委会议决定的整体收购原告该宗地的方案内容，原告书面同意并要求公平公正收购其宗地。同日，被告采取截取湖北中信公司中信地估字[2016]A513号估价报告备案表及附件土地估价结果一览表中的评估土地面积11896.37㎡与正源公司公正源[2015]（估）字第173号土地估价结果审核备案表中的土地估价71.58万元的嫁接方式，拟定收购土地面积11896.37㎡和土地价格71.58万元；同时采取合用荆州嘉华公司上述两份房屋及其附属物重置价值评估的方式，拟定收购原告该宗地上的九栋房屋及其水塔、围墙、地坪的总价值为109.7489万元，并以此作为整体收储方案的价格依据。
2016年7月17日，原告向公安县人民政府主要领导邮寄书信反映情况，要求督办落实土资委会议决定的收购方案。当月26日，国土局就被告拟定的《甘国祥宗地收储方案》进行会审，会审同意拟以181.329万元（土地估价71.58万元＋房屋及地上构筑物估价109.7489万元）价格对原告资产进行收购。次日，公安县人民政府批准了上述会审综合意见。
2016年10月11日，被告与原告签订了编号为201607003CJ《收回国有土地使用权补偿协议书》。该协议主要约定：被告收回原告甘国祥位于公安县××东正街，面积为11896.37㎡的土地及该宗土地上的9栋房屋及其范围内水塔、围墙及地坪；该宗土地的使用权证未载明使用权性质及年限，按原土地使用条件进行补偿，即土地使用权类型为划拨，土地用途为工业用地；该宗土地及地上建筑物、构筑物收购补偿总价款为人民币壹佰捌拾壹万叁仟贰佰玖拾元整（1813290.00元）；在协议签订后被告第一次付款51.329万元，原告在30日内完成清场，交付土地及土地、房屋权属证明材料等，并配合拆除、清场成为“净地”后，被告将剩余款项130万元一次性付清。协议签订后，被告于2016年10月21日给付原告补偿款51.329万元。
2016年12月5日，原告再次递交书面申请，请求免除或不征收南平镇东正街甘国祥宗地的税费。同年12月9日，公安县人民政府主要领导批示同意原告免税申请。被告遂于同年12月12日函告财政部门付清收购补偿协议余款130万元。尔后，财政部门向原告支付了上述款项。
嗣后，被告将该宗土地的土地使用权证、房屋所有权属证在公安县不动产登记中心办理了注销登记手续。收储原告该宗土地后，被告委托公安县华宇土地勘测有限公司对该宗土地进行实地勘测，该公司于2016年12月15日出具了该宗土地界址点成果表及附件建设用地审批图，该表载明其宗地面积为12004.36㎡。原告甘国祥认为被告没有依照法律规定收回原告国有土地及国有土地上房屋，请求一审法院撤销被告与原告签订的《收回国有土地使用权补偿协议书》，并判决被告赔偿因违法收储给原告造成的经济损失5098445元。
另查明，本案审理中，原告向一审法院书面申请对被告收回的国有土地及房屋进行价格评估鉴定。经一审法院准许，并分别委托武汉国佳不动产公司、武汉国佳房地资产公司、江苏天圣武汉分公司对该宗土地、土地上原有的房屋及地上建筑物、构筑物进行价格评估鉴定。武汉国佳房地资产公司、江苏天圣武汉分公司分别以原告未提供评估所需的完整照片及影像资料，该宗地上原有的绝大部分房屋及建筑物、构筑物均已灭失，无法核实鉴定对象的建成时间、建筑物年龄、工程质量、维修养护情况、新旧程度、建筑结构、建筑层高等涉及评估鉴定的核心要素的准确数据和真实信息，不能进行科学测算，无法进行司法鉴定评估为由，将有关资料退回该院。武汉国佳不动产公司虽出具了武汉国佳（2017）估字第WHT2017000314号土地估价报告，但该报告存在评估机构法定代表人没有签字且未改正的缺陷。
一审认为，一、关于被告是否具备收购房屋的主体资格及本案合同性质是收购还是征收的问题。（一）被告是否具备收购房屋的主体资格。《土地储备管理办法》第三条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。《土地储备管理办法》第十三条规定，根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用人签订土地使用权收购合同。本案中，被告是经公安县人民政府批准成立，具有独立法人资格，隶属于国土局管理，负责全县范围内的土地储备工作的事业单位，属于土地储备机构，依法具备与原告签订土地使用权收购合同的主体资格。至于原告认可被告收购土地的权利而不认可被告收购房屋权利的问题，结合《中华人民共和国物权法》第一百八十二条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条的规定，土地使用权和建筑物所有权在转让、抵押等处分时，其中任何一项权利的处分将导致另一项权利随之处分，即“地随房走、房随地走”原则。因此，原告提出的被告不具有收购房屋主体资格的主张于法无据。（二）本案合同性质是收购还是征收。原、被告双方所签订的《收回国有土地使用权补偿协议书》，虽是以收回国有土地使用权的名义，但由于双方签订协议的前提是因原告使用的国有土地登记性质不明而与国土部门产生矛盾，原、被告双方均愿意以作价收购原告使用的国有土地及土地上房屋的方式来化解相关矛盾，并非强制性征收，亦非因法定事由而收回国有土地使用权，因此，双方所签订的《收回国有土地使用权补偿协议书》，实际是收购补偿协议，而不是征收补偿协议。被告签订该协议的目的，一是解决原告甘国祥与国土部门因该宗土地登记性质不明发生的登记纠纷，二是提高土地利用效率。在甘国祥本人愿意转让其使用的国有土地使用权及房屋的前提下，被告启动收储程序，与原告经协商而签订的补偿协议。故，原、被告双方所签定的上述补偿协议具备合理性、合法性。因此，本案合同性质是收购而非征收。故原告主张双方所签补偿协议应当定性为征收而非收购的主张不能成立。
二、关于是否应当共同选择评估机构的问题。（一）《土地储备管理办法》第十三条“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用人签订土地使用权收购合同。收购土地的标准，由土地储备机构与土地所有人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或者地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”的规定中，只有双方根据评估结果协商的内容，并没有应当共同选择评估机构，并以共同选择的评估机构出具的评估报告结果作为双方协商依据的内容。（二）单方评估只是被告在收购前进行的询价行为，仅作为被告收购出价协商的参考依据，并且双方签订的补偿协议并未约定以评估价格作为收购价格的依据。故原告提出应当共同选择评估机构的主张不能成立。
三、关于是否存在显失公平的问题。（一）原告是否主张显失公平。原告在起诉状的事实和理由部分虽没有明确，但在开庭审理过程中明确诉讼请求时提出了两项诉求：一是撤销协议，二是赔偿损失。结合原告第二项赔偿损失的诉求，其认为价格过低，即存在显失公平的情形，由此可以推定，原告诉请本院撤销协议的理由包括显失公平的主张。（二）本案举证责任分配规则。本案补偿协议系被告基于化解原告信访矛盾、提高土地利用效率的需要，依据《土地储备管理办法》第二条、第三条、第十条第（二）项、第十三条的规定，在其法定职责范围内，与原告经协商而签订的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。因此，本案是行政协议案件。因本案兼有行政性与合同性的特征，故本案法律适用应当一并适用行政法律规范和民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，本案被告应当对双方签订行政补偿协议有没有相关行政法律法规规章的依据以及是否负有与原告共同选择评估机构进行评估的法定义务承担举证责任；双方签订的协议是否符合《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”规定，是否存在撤销的法定事由，应当适用民事法律规范。按照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”的规定，本案原告应当就其签订补偿协议时存在撤销的法定事由承担举证责任。原告主张显失公平，应当由原告承担相关举证责任。由于原告提供的证据不能证明显失公平，因此，原告依法应当承担举证不能的责任。故原告显失公平的理由不能成立。
四、关于是否存在重大误解的问题。本案原、被告双方在2016年10月11日签订的补偿协议中，对该宗土地登记性质不明的问题作了约定，双方约定按原土地使用条件进行补偿，即土地使用权类型为划拨，土地用途为工业用地。况且，在补偿协议双方盖章、签名处，既有被告法定代表人签名和被告单位盖章，也有原告本人签名，该补偿协议具有双方达成合意、签名确认的效力。故原告重大误解的理由不能成立。
综上所述，被告本着化解矛盾，提高土地利用效率，在原告自愿并经县人民政府批准的前提下，按照《土地储备管理办法》第十三条的规定，对该宗登记存在缺陷的土地进行收购，目的正当，行为合法。原、被告双方签订的补偿协议合法有效。原、被告双方在签订补偿协议时，除约定对该宗土地登记性质不明的问题按原土地使用条件进行补偿，即土地使用权类型为划拨、土地用途为工业用地外，还约定了收购协议的标的、价款、付款方式等内容，双方当事人均已签名。双方当事人在协议上签字，即为双方就协议内容达成合意。虽在协议中没有明确约定为整体收购，但已明确约定收购范围涵盖该宗土地及地上建筑物、构筑物，属实质性整体收购，且双方已完全履行该协议义务。原告未能提供显失公平的证据，亦不存在重大误解的情形，显然不符合《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（一）项、第（二）项当事人行使撤销权的规定，故原告要求撤销协议缺乏事实根据和法律依据。原告无权行使撤销权，当然无权行使赔偿请求权，本案也就不存在赔偿损失的问题。故，原告要求撤销协议、赔偿损失的诉讼请求依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（一）项、第（二）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告甘国祥的诉讼请求。本案诉讼费用50元，由原告甘国祥负担。
上诉人甘国祥不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人与被上诉人所签订的《收回国有土地使用权补偿协议书》存在显失公平的情形。被上诉人与上诉人所签订的补偿协议确定的土地补偿总价款和房屋价格，属于明显低于市价的情形，是一个显失公平的协议，属于依法可撤销的协议。二、上诉人与被上诉人签订补偿协议时，上诉人在经济上面临非常困难的境地，并且签订协议时也受到一定的胁迫，被上诉人是乘人之危、逼迫上诉人签订补偿协议的。三、被上诉人与上诉人所签订的补偿协议，实际上应当是属于政府依法履行征收行为而签订的协议，应按相应的法定程序和步骤实施。被上诉人应作出征收决定，制定征收补偿方案，依法定程序选定征收评估机构等程序进行，否则，即是违法征收。本案中，被上诉人显然没有经过任何前述程序，其协议依法应当撤销。综上，上诉人认为一审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应当进行纠正，请求依法撤销一审法院作出的（2017）鄂1022行初6号行政判决；依法将本案发回一审法院重新审理或在查明案件事实的基础上直接改判撤销《收回国有土地使用权补偿协议书》；由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人公安县土地收购储备中心未提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审期间上诉人提交证据一份即公安县德诚房地产评估经纪有限公司2016年12月2日作出的房地产抵押评估报告，拟证明上诉人房屋均价是每平方米1625元，被上诉人对原告房屋价值的评估偏低。被上诉人对该份证据的质证意见为二审法院不应接受该份证据，不认可该份证据，不能达到上诉人的证明目的。对该份证据是否予以接纳及其证明效力，在本院认为部分予以阐述。
本院认为，本案争议的主要焦点：一、上诉人与被上诉人签订的《收回国有土地使用权补偿协议书》是否存在显失公平的情形、是否应当撤销；二、涉案土地和房屋收回行为是否合法，是否应当承担赔偿损失5098445元。
一、关于上诉人与被上诉人签订的《收回国有土地使用权补偿协议书》是否存在显失公平的情形、是否应当撤销的问题。
（一）关于甘国祥土地使用权类型是划拨还是出让的问题。1999年乙方甘国祥（强）与甲方公安县绵织厂破产清算组签订了《公安县棉织厂浆纱房房地产及设备出售合同》，合同第三条约定，本合同所转让的土地为国有划拨土地，转让后由乙方与政府及土地管理部门签订土地使用权出让合同，交纳土地使用权出让金或作其他约定。2015年6月，甘国祥因土地性质争议向公安县人民法院提起行政诉讼。2016年5月12日，公安县土地资产管理委员会会议认为甘国祥反映的土地性质问题属于历史遗留问题，为解决甘国祥问题，建议对该宗地进行整体收购。经过多次协商，2016年10月11日，甲方公安县土地收购储备中心与乙方甘国祥签订了《收回国有土地使用权补偿协议书》，第二条明确约定该土地按原土地使用条件进行补偿，即土地使用权类型为划拨，土地用途为工业用地。从上述内容可以看出，上诉人甘国祥主张应按照国有出让土地性质进行土地价值评估的事实依据不足。在一审期间，法院也委托有资质的鉴定机构对甘国祥使用的土地和所有的地上建筑物进行价值鉴定，但评估机构无法出具鉴定报告或出具的鉴定报告不能作为审理案件的依据。
（二）关于甘国祥房屋价值问题。一审期间根据甘国祥的申请，法院组织了重新鉴定，但评估机构以无法进行司法鉴定评估为由，没有出具有效的房屋价值估价报告。关于上诉人辩称应按照2016年12月2日公安县德诚房地产评估经纪有限公司出具的估价报告进行计算甘国祥所有的房屋价值的意见，经查，该报告形成于《收回国有土地使用权补偿协议书》签订之后，估价的目的是为确定房地产抵押贷款额度提供参考依据而评估房地产抵押价值，评估的是公安房权证南字第××号，建筑面积32平方米，规划用途仓库。即使采信该份证据，最多只能证明该套房屋的价值是5万元，但不能证明上诉人其他房屋的评估价值。上诉人甘国祥在知道其土地和房产被整体收购的方案后，其实是可以单方面委托相应的鉴定机构进行价值鉴定，而且是完全可以鉴定，其辩称没有房产证原件就不能进行鉴定的意见，本院不予支持。
《中华人民共和国民法总则》第一百五十一条规定，一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，致使民事法律行为成立时显失公平的，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。甘国祥作为完全民事行为能力人，对其使用的涉案土地和所拥有的房屋，在被上诉人提出整体收购方案后，双方进行了多次谈判、协商，最终双方合意签订了《收回国有土地使用权补偿协议书》，该协议书是双方的真实意思表示，不存在上述法律规定的可以撤销该协议的法定情形。综合全案证据，上诉人甘国祥举出的证据不足以达到其评估的土地和房产价值偏低、显失公平的证明目的，其应承担举证不能的法律后果。甘国祥对其使用的土地和所有的房产，由于自身的原因导致没有进行鉴定，在双方协商过程中，辩称自己处于危困状态、显失公平的情形，本院不予支持。
二、涉案土地和房屋收回行为是否合法，是否应当承担赔偿损失5098445元的问题。根据《土地储备管理办法》第三条、第十三条之规定，被上诉人有权与上诉人协商签订土地使用权收购合同。法律没有禁止被上诉人对上诉人的土地使用权和房屋进行收回采取协商的方式。被上诉人为解决土地历史遗留问题，解决甘国祥合理的信访诉求，提出整体收购甘国祥的土地和房屋，并与其签订《收回国有土地使用权补偿协议书》，被上诉人已按照协议的约定履行了全部付款义务，且上诉人也已领取了全部补偿款。因此，涉案土地和房屋的收回，采取协议的方式合法有效，上诉人甘国祥辩称涉案房屋和土地的收回应该依法进行征收的意见，于法无据，本院不予支持。同理，甘国祥提出赔偿损失5098445元的主张，无事实和法律依据，本院亦不予支持。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人甘国祥负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙开炎
审判员 盛 千
审判员 王 阳
二〇一八年四月三日
书记员 李丽红