江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）赣07行终145号上诉人（原审原告）邓福英，女，1963年8月15日出生，汉族，江西省兴国县人，农民，住江西省兴国县。委托代理人邓宜松，男，1972年4月1日生，现住吉安市，系上诉人胞弟。被上诉人（原审被告）兴国县国土资源局，住所地：兴国县潋江镇凤凰大道49号。法定代表人庄敏，该局局长。委托代理人刘中华，该局干部。委托代理人李建新，兴国县城郊法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）兴国县杰村乡人民政府，住所地：兴国县杰村乡杰村街。法定代表人谢燕玲，乡长。委托代理人赖瑞森，兴国县法律援助中心律师。被上诉人（原审被告）兴国县人民政府，住所地：兴国县潋江镇客家路8号。法定代表人陈黎，县长。委托代理人江正荣，系兴国县人民政府法制办干部。委托代理人温承鑫，系兴国县人民政府法制办干部。上诉人邓福英因不履行信息公开法定职责及不服行政复议决定一案，不服兴国县人民法院于2016年4月21日作出的（2015）兴行初字第45号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原判认定，原告邓福英及其丈夫曾凡来系兴国县杰村乡含田村曾屋组村民。2014年4月15日，经县政府第6次县长办公会研究同意，制定《兴国县华坪至杰村公路改建项目用地征收补偿安置方案》，决定征收涉及江背镇华坪村、澄龙村，杰村乡含田村、杰村村等范围内的部分集体土地，用于兴国县华坪至杰村公路的改建，征地面积约165.5亩（具体地类、范围、面积以实地丈量登记为准）。方案中规定工作职责为：（一）征地行政主体为被告国土局，负责核准征地范围、面积，拟定征地补偿安置方案，按征地程序进行公告、登记、组织听证，签订征地协议，拨付征地补偿费；（二）征地实施主体为江背镇人民政府及被告杰村乡政府，负责做好村、组、农户征地的宣传动员工作，组织村、组做好土地丈量登记到户工作，调解征地过程中产生的各种纠纷，督促村、组把土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费发放到户；征收范围内涉及地上附着物、建筑物、构筑物一并征收，由涉及的江背镇人民政府、杰村乡政府负责补偿安置；（三）村委会负责做好组、农户征地思想工作，实施土地丈量登记到户工作，协助调解征地过程中产生的各种纠纷，做好土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费发放到户并进行公布；（四）财政局负责筹措征地补偿资金和报批规费；（五）林业局负责征地范围内林地报批。2014年4月27日，被告国土局将征地告知书送达杰村乡含田村，并于2014年5月4日对补偿安置方案进行了张贴、公告，2014年6月12日对丈量登记面积进行了张贴、公告。2014年6月23日，被告国土局与杰村乡含田村村委会、杰村乡含田村曾屋组等10个村民小组签订了《征收土地补偿协议书》。2014年8月15日，兴国县杰村乡财政所已将征地补偿金发放至包括原告丈夫曾凡来在内的各村民一卡通银行账户内。目前，华坪至杰村公路改建项目工程的相关报批手续正在办理，还未正式批复。2014年3月31日，中共兴国县委办公室、兴国县人民政府办公室制定了《兴国县2014年农村危旧土坯房改造工作实施方案》，方案中明确2014年兴国县农村危旧土坯房改造的目标任务、基本原则、工作措施、工作计划和安排等内容，并确定“始终执行县、乡、村‘三级审核、三榜公示’程序，做到扶持政策、改造对象、补助标准、审核结果‘四公开’，全程接受群众和社会监督。”2014年4月6日，被告杰村乡政府印发《杰村乡2014年农村危旧土坯房改造工作实施方案》，并于2014年7月5日、8月2日、9月10日分别对2014年杰村乡含田村的土坯房改造名单进行了张贴、公示。2015年2月15日，原告及其丈夫曾凡来通过兴国县政府信息公开网向被告国土资源局提出申请，要求被告国土局公开以下事项：1、兴国县华坪至杰村公路改建工程土地提交的全部报批资料文件等（含文字资料和图纸资料）；2、华坪至杰村公路改建工程征收土地补偿数据、青苗及附着物补偿数据、树木补偿数据、房屋拆迁补偿数据（包括户名、补偿金额、数量等）；3、华坪至杰村公路改建工程征收土地补偿标准，并要求被告国土局将以上信息复印、邮寄给原告。之后，被告国土局口头告知原告已委托被告杰村乡政府进行答复。2015年2月17日，杰村乡政府在兴国县政府信息公开网中公开征收补偿标准为：水田、鱼塘、菜地、园地29770元/亩，旱地19946元/亩，林地10420元/亩，未利用地5954元/亩，青苗补偿费800元/亩，并告知原告详细信息可到杰村乡国土资源所查阅。2015年4月1日，被告国土局向原告作出书面答复，认为华坪至杰村公路改建工程的报批材料和土地征收、房屋拆迁的具体户数、数量等资料因该路属老路改建，无法提供。原告不服答复，于2015年5月26日向被告县政府申请复议，县政府于2015年6月1日受理并通知被告国土局提出答复及提交证据。在审理过程中，县政府于2015年7月24日决定延长审理期限至2015年8月24日，并于2015年7月30日将延长审理通知书送达原告。县政府复议后认为，被告国土局已依法履行了告知、说明等信息公开义务，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（一）项之规定，于2015年8月24日作出[2015]2号行政复议决定书，决定驳回原告的行政复议申请。复议决定书已分别送达原告邓福英及被告国土局。2015年2月15日，原告及其丈夫曾凡来通过兴国县政府信息公开网向被告杰村乡政府提出申请，要求被告杰村乡政府公开以下事项：1、华坪至杰村公路改建工程征收土地补偿数据、青苗及附着物补偿数据、树木补偿数据、房屋拆迁补偿数据（包括户名、补偿金额、数量等）；2、华坪至杰村公路改建工程征收土地补偿标准；3、兴国县杰村乡含田村土坯房改造补助情况（包含户名、改造地点、补助金额），并要求被告杰村乡政府将以上信息复印、邮寄给原告。被告杰村乡政府于2015年2月17日在兴国县政府信息公开网上公开征收补偿标准为：水田、鱼塘、菜地、园地29770元/亩，旱地19946元/亩，林地10420元/亩，未利用地5954元/亩，青苗补偿费800元/亩，向原告提供了含田村曾屋组《华坪至杰村公路项目土地征收登记表》、含田村土坯房改造补助户名，并口头告知原告具体详细信息可到杰村乡国土资源所、杰村乡危改办查阅。之后，原告分别到杰村乡国土资源所及杰村乡危改办查阅，未获得相关信息。原告不服答复，于2015年6月29日向被告县政府申请复议。县政府于2015年7月3日受理并通知被告杰村乡政府提出答复及提交证据。在审理过程中，县政府于2015年8月28日决定延长审理期限至2015年9月28日，并于2015年8月31日将延长审理通知书送达原告。县政府复议后认为，被告杰村乡政府已依法履行了信息公开、告知、说明等义务，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（一）项之规定，于2015年9月22日作出[2015]3号行政复议决定书，决定驳回原告的行政复议申请。复议决定书已分别送达原告邓福英及被告杰村乡政府。原审法院认为，一、原告申请政府信息公开的内容包括四项，分别为：1、兴国县华坪至杰村公路改建工程土地提交的全部报批资料文件等（含文字资料和图纸资料）；2、华坪至杰村公路改建工程征收土地补偿数据、青苗及附着物补偿数据、树木补偿数据、房屋拆迁补偿数据（包括户名、补偿金额、数量等）；3、华坪至杰村公路改建工程征收土地补偿标准；4、兴国县杰村乡含田村土坯房改造补助情况（包含户名、改造地点、补助金额）。其中，第1至3项内容是向被告国土局提出的，第2至4项内容是向被告杰村乡政府提出的。政府信息公开条例第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”国办发[2010]5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，“行政机关在日常工作中制作或者获取的内容管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于信息公开条例所指应公开的政府信息”。本案中，兴国县华坪至杰村公路改建工程的土地相关审批手续正在办理，尚未正式批复，因此，原告的第1项申请内容，不属于被告国土局应当公开的政府信息。《兴国县华坪至杰村公路改建项目用地征收补偿安置方案》中规定了征收过程中各单位的工作职责，根据该规定，原告第2项申请中的土地补偿数据、青苗及附着物补偿数据、树木补偿数据、房屋拆迁补偿数据等有关数据的公示，不属于被告国土局及被告杰村乡政府的职责范围。政府信息公开条例第十一条第（三）项规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……(三)征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况……”。第十二条第（四）项规定：“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息……（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”。因此，原告申请的第3项内容系被告国土局、杰村乡政府应主动公开的政府信息。经查，被告国土局作为征地行政主体，在征地过程中，送达了征地告知书，公告了征收补偿安置方案、征地土地丈量登记面积。杰村乡政府在其职责范围内对征收补偿安置方案等内容进行了公示。原告向被告国土局及杰村乡政府提出政府信息公开申请后，被告国土局委托被告杰村乡政府公开相关信息。杰村乡政府于2015年2月17日在兴国县政府信息公开网上公布了相关的征地补偿标准，并向原告提供了土地征收登记表，可以认定被告国土局及杰村乡政府对原告的该项申请已经履行了公开职责。农村危旧土坯房改造工作，是国家支持赣南等原中央苏区振兴发展的一种惠民补助政策。根据县、乡两级的土坯房改造工作实施方案，土坯房改造工作应实行扶持政策、改造对象、补助标准、审核结果“四公开”。被告杰村乡政府在2014年实施土坯房改造工作中，已经对优惠对象、优惠标准、审核结果等内容进行了公示，对补助户名按要求进行了三榜公示。在原告提出信息公开申请后，被告杰村乡政府又向原告提供了补助户名名单。因此，对于原告第4项申请中要求被告杰村乡政府公开含田村土坯房改造补助户名的申请，被告杰村乡政府已经履行了相应的信息公开义务。庭审中，原告陈述其向被告杰村乡政府申请的是2012年、2013年、2014年三年土坯房改造的相关信息，但因原告在申请书中并未明确其具体内容，被告杰村乡政府根据原告申请的时间，仅回复2014年度的土坯房改造信息并无不妥。原告第4项申请中要求被告杰村乡政府公开土坯房改造的地点、补助金额等内容，属于依申请公开的信息，不属于被告杰村乡政府应主动公开的职责范围。二、政府信息公开条例第二十一条第（二）、(三)项：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”。第二十四条：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”本案中，虽然原告申请的第1、2项内容不属于被告国土局应公开的政府信息，但被告国土局仅在2015年4月1日答复中称“因属老路改建，我单位无法提供给你”，该答复未在法定期限内作出，且答复既未说明事实理由，也未说明法律依据，不符合相关法律规定，不能认定被告国土局已依法履行了公开说明理由义务。被告国土局如认为原告的申请内容不属于应公开的信息，或不为其掌握，或该信息涉及个人隐私不予公开，或与原告生产、生活、科研无关，应当在法定期限内依法答复原告。因此，原告要求确认被告国土局2015年4月1日作出的《关于政府信息公开事项的说明》违法的诉讼请求，有事实和法律依据，予以支持。同样的，对于原告的第2项及第4项申请中关于土坯房改造地点及补助金额的内容，被告杰村乡政府在接收原告申请后，如认为原告的申请不应公开，或不为其掌握，或该信息涉及个人隐私不予公开，或与原告生产、生活、科研无关，均应在法定期限内依法答复原告。但被告杰村乡政府未对原告作出书面答复，仅口头告知原告到杰村乡国土资源所、杰村乡危改办查阅详细信息。杰村乡国土资源所及杰村乡危改办均系行政机关的内设机构，其本身不具有行政主体资格，且原告事实上也未从杰村乡国土资源所和杰村乡危改办获取到相关信息。因此，不能认定被告杰村乡政府已履行了相关的信息公开职责。三、综上所述，被告国土局、杰村乡政府均未完全履行相应的信息公开职责，被告县政府所作的[2015]2号、3号复议决定书认定被告国土局及杰村乡政府履行了信息公开、告知和说明义务，并作出驳回原告的复议申请的决定不当，对该两份复议决定依法应当予以撤销。四、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，即在行政诉讼过程中，可以进行附带审查的规范性文件应当是行政行为所适用的法律依据。而本案系政府信息公开案件，赣府字[2010]126号及征收土地补偿安置方案，并非行政机关所适用的法律依据，该两份文件不属于本案附带审查的范围，亦不属于行政诉讼的范围，原告的第一、二项诉讼请求，于法无据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第（四）项，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第十二条第（一）项、第（二）项之规定，作出如下判决：一、撤销被告兴国县国土资源局2015年4月1日作出的《关于政府信息公开事项的说明》。二、责令被告兴国县国土资源局自本判决生效之日起60日内对原告邓福英提出的政府信息公开申请重新答复。三、责令被告兴国县杰村乡人民政府自本判决生效之日起60日内对原告邓福英提出的政府信息公开申请重新答复。四、撤销被告兴国县人民政府作出的兴府复字[2015]2号《行政复议决定书》。五、撤销被告兴国县人民政府作出的兴府复字[2015]3号《行政复议决定书》。六、驳回原告邓福英的其他诉讼请求。案件受理费50元，原告邓福英已预交，由被告兴国县国土资源局、兴国县杰村乡人民政府、兴国县人民政府共同负担。上诉人邓福英上诉提出，请求：1、撤销兴国县人民法院作出的（2015）兴行初字第45号行政判决中的第二、三、六项；2、审查确认兴府办[2014]21号《兴国县华坪至杰村公路改建项目用地征收土地补偿安置方案》的补偿标准违法。3、责令被告国土局公开兴国县华坪至杰村公路改建工程征收土地提交的全部报批资料文件等（含文字资料和图纸资料）；4、公开兴国县华坪至杰村公路改建工程征收土地补偿数据、青苗及附着物补偿数据、树木补偿数据、房屋拆迁的补偿数据（包括户名、补偿金额、数量等）。5、责令被上诉人杰村乡政府公开2012年、2013年、2014年含田村土坯房改造的户名、补助的改造地点、补偿金额。6、请求法庭把案件移送纪检监察机关。依法追究相关责任人员的责任。事实和理由：2015年2月15日，上诉人通过兴国县政府信息公开网向被上诉人国土局、杰村乡政府提出申请，要求公开兴国县征收兴国县华坪至杰村公路改建工程土地提交的相关报批资料文件，被上诉人均拒绝公开，属违法。上诉人不服国土局及杰村乡政府的答复和杰村国土资源所拒绝公开行为，分别向兴国县政府提出行政复议，县政府明知国土局和杰村乡政府违法，仍作出驳回上诉人复议申请的决定，其复议违法。被上诉人兴国县国土局辩称：国土局以口头答复的形式告知上诉人该情况，并就国土局不掌握或不应该公开的信息内容以书面形式告知了上诉人。上诉人提出的要求公开兴国县华坪至杰村公路改造工程全部报批材料与法不符，而且原告要求公开的包括户名、补偿金额、数量等在内的征收土地补偿数据、青苗及附着物补偿数据、树木补偿数据、房屋拆迁的补偿数据属于个人隐私，与上诉人的生产、生活、科研无关，亦不为被上诉人国土局所掌握，一审判决已判令被上诉人针对上诉人的申请重新作出答复，上诉人的上诉请求没有任何意义。请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人杰村乡政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人第六项诉讼请求属于新的诉求，应另行起诉，请求二审驳回上诉，维持原判。被上诉人兴国县政府辩称，县政府的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人第2、3、7项诉讼请求不是本案法律关系的内容，应依法驳回。请求依法驳回上诉的上诉请求。本院对原审法院查明的事实予以确认。以上事实有原审法院随案移送的证据、二审询问协调笔录在卷证实。本院认为，政府信息公开条例第二十一条第（二）、(三)项：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”。第二十四条：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”本案中，上诉人申请的第1、2项内容虽不属于被上诉人国土局应公开的政府信息，但被上诉人国土局仅在2015年4月1日答复中称“因属老路改建，我单位无法提供给你”，该答复未在法定期限内作出，且答复既未说明事实理由，也未说明法律依据，不符合相关法律规定，不能认定被告国土局已依法履行了公开说明理由义务。被上诉人国土局如认为上诉人的申请内容不属于应公开的信息，或不为其掌握，或该信息涉及个人隐私不予公开，或与上诉人生产、生活、科研无关，应当在法定期限内依法答复。因此，上诉人要求确认被上诉人国土局2015年4月1日作出的《关于政府信息公开事项的说明》违法的诉讼请求，有事实和法律依据。同理，对于上诉人的第2项及第4项申请中关于土坯房改造地点及补助金额的内容，被上诉人杰村乡政府在接收上诉人申请后，如认为上诉人的申请不应公开，或不为其掌握，或该信息涉及个人隐私不予公开，或与上诉人生产、生活、科研无关，均应在法定期限内依法答复。但被上诉人杰村乡政府未对上诉人作出书面答复，仅口头告知上诉人到杰村乡国土资源所、杰村乡危改办查阅详细信息。杰村乡国土资源所及杰村乡危改办均系行政机关的内设机构，其本身不具有行政主体资格，且上诉人事实上也未从杰村乡国土资源所和杰村乡危改办获取到相关信息。因此，不能认定被上诉人杰村乡政府已履行了相关的信息公开职责。被上诉人国土局、杰村乡政府均未完全履行相应的信息公开职责，被上诉人兴国县政府所作的[2015]2号、3号复议决定书认定被上诉人国土局及杰村乡政府履行了信息公开、告知和说明义务，并作出驳回上诉人的复议申请的决定不当，对该两份复议决定依法应当予以撤销。一审判决对被上诉人国土局、杰村乡政府的行为均确认了违法，上诉人请求撤销兴国县人民法院作出的（2015）兴行初字第45号行政判决中的第二、三项，与其诉讼目的相背。故其该点上诉理由，不能成立。上诉人提出的责令被上诉人杰村乡政府公开2012年、2013年、2014年含田村土坯房改造的户名、补助的改造地点、补偿金额的诉讼请求，系二审提出的新的诉讼请求，不符合法律规定，本院不予审查。本案系政府信息公开案件，上诉人请求审查兴府办[2014]21号《征地补偿安置方案》的请求，不属于本案附带审查的范围，亦不属于行政诉讼的受案范围，故其该点上诉理由没有事实和法律依据，不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓福英承担。本判决为终审判决。审 判 长  周洋发代理审判员  高 霞代理审判员  张小光二〇一六年八月十五日代理书记员  管燕梅