湖南省湘潭县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0321行初24号
原告周金龙，男，1973年2月20日出生，汉族，湘潭县人，农民，住湘潭县杨嘉桥镇三合村陈家咀组。
委托代理人田田，湖南百舸律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人周金秀，女，1977年5月10日出生，汉族，湘潭县人，无业，住湘潭市雨湖区大力巷**号,系原告周金龙之妹。代理权限为一般代理。
被告湘潭县国土资源局，住所地湘潭县易俗河镇贵竹路。
法定代表人肖尽红，该局局长。
委托代理人刘蔺，男，1981年6月28日出生，汉族，湘潭县人，系湘潭县国土资源局工作人员，住湘潭县河口镇月形村。代理权限为特别授权。
委托代理人胡学军，湖南康泰律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告周金龙（以下简称原告）因不服被告湘潭县国土资源局（以下简称被告）作出的编号潭县国土资罚字［2015］23005号《行政处罚决定书》，于2016年4月19日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月19日立案后，于2016年4月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，由审判员刘兆云担任审判长，人民陪审员胡红卫、汪秀瑛参加评议，代理书记员张城担任法庭记录，于2016年7月15日公开开庭进行了审理，原告及其委托代理人田田、周金秀，被告的委托代理人刘蔺、胡学军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年，原告在杨嘉桥镇三合村陈家咀组占用基本农田112平方米建房。经调查核实后，2015年10月27日，被告依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出并送达了编号潭县国土资罚字［2015］23005号《行政处罚决定书》，决定对原告处罚如下：1、退还非法占用的土地；2、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。
原告诉称，原告系湘潭县杨嘉桥镇三合村陈家咀组的村民，因为自家的居住需要，于2013年4月，经合法审批、报建程序，在陈家咀组至老河口收费站地段的107国道旁开始动工修建自用住房，建房过程中，被告的工作人员多次到现场检查，从未发出任何停工的要求或通知，同年11月，该房屋建设完毕。房屋建成后，被告的工作人员向原告颁发了合法的集体土地建设用地使用证，证上显示原告的建房用地性质为“荒地”。但到2015年8月，被告突然向原告下发行政处罚告知书，说原告违法占用国家基本农田建房，要求原告“退还非法占用土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”，而回避原告持有合法的土地使用证这一事实。2015年10月30日，原告收到被告作出的编号潭县国土资罚字［2015］23005号《行政处罚决定书》，感到惊恐莫名，试问一个老百姓获得了加盖政府公章的权利证书都不能证明自己的合法权利却还涉嫌违法，还要强拆原告的房屋，这是依法办事吗，故此，原告认为，原告持有合法的集体土地建设用地使用证应受法律保护，非经法定程序撤销之前，任何单位和个人不得侵犯；被告基于土地管理法第三十六条和七十六条对原告作出的行政处罚没有依据，原告的建房行为没有触犯上述法条，原告的房屋是建在荒地上，亦不是擅自建房，也不是建在耕地上，原告建房前已经获得了依法批准，故此，被告的处罚决定没有任何法律根据；此外，原告建房没有违反一户一宅的规定，且国土局工作人员赵某某的发证行为是职务行为，非个人行为，原告与周某某已经分家且未分得房屋，原告依法申请建自住房，而周某某代表国土局发给原告集体土地建设用地使用证，从而原告取得了建房的权利，同时赵某某收到原告的办证费用后拒不上交私自侵吞，从而构成贪污罪而被刑事处罚，更说明了原告已经依法获得了建设用地使用权。综上所述，被告作出的行政处罚事实不清、违反法定程序，请求人民法院依法判决撤销被告作出的编号潭县国土资罚字［2015］23005号《行政处罚决定书》。
原告向法庭提供了如下证据：1、原告的身份信息、被告登记信息，拟证明原、被告的主体资格。2、集体土地建设用地使用证，拟证明原告周金龙已依法获得土地使用证。3、部分报建材料的复印件，拟证明周金龙已依法报建。
被告辩称，（一）被告作出的编号潭县国土资罚字［2015］23005号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确实充分。经被告全面客观的调查查明，原告在家庭有一套两层楼房的情况下，于2013年4月在杨嘉桥镇三合村陈家咀组的原老107国道旁占用基本农田112㎡建房。首先，被告查明原告家确实在陈家咀组拥有一套建筑面积约185㎡的两层楼房用于居住；其次，被告所提供的周金龙、周某兵的户籍信息以及对原告所在的村支书的调查询问后制成的调查报告和询问报告证明，原告在2013年4月建房时仍然与其父周某兵属于同一户口；再次，通过对三合村村支书周某的调查、询问，以及被告派出的调查人员现场实地测绘、制图证明，原告占用的土地类型为耕地，并不是原告所主张的荒地；最后，（2015）潭刑初字第285号刑事判决书证明，原告周金龙的父亲周某兵通过向原告湘潭县国土资源局杨嘉桥镇国土资源中心所的干部赵某某行贿的方式，使用过期的、空白的老国土证非法获取了虚假的集体土地建设使用证，其实质上不具备任何法律效力。（二）被告作出的编号潭县国土资罚字［2015］23005号《行政处罚决定书》，适用法律正确。首先，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。原告周金龙在其家庭拥有一套房屋的情况下仍然另建新房，其所建房屋的土地不属于宅基地；其次，还查明原告所建房屋占用的是耕地不是荒地；根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，并由县人民政府核发集体土地使用权证书，但原告没有依法取得合法有效的集体土地使用权证书而擅自建房，违反了相关法律规定，被告作出的行政处罚是正确的。（三）被告作出的编号潭县国土资罚字［2015］23005号《行政处罚决定书》程序合法。被告已经提供了相关证据证实在对原告作出行政处罚决定前，对相关案件事实进行了充分的调查，并依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和《国土资源行政处罚办法》第二十七条的规定，于2015年8月17日向原告送达了处罚告知书，并依原告的申请举行了听证会，2015年10月27日，被告依据查明的事实和法律规定依法作出并送达了行政处罚决定书，其处罚程序合法。（四）原告主张其持有的集体土地建设使用证合法有效的抗辩理由不成立，根据（2015）潭刑初字第285号刑事判决书，2013年上半年，原告之父周某兵通过向被告工作人员行贿的方式，使用过期的、空白的老国土证非法获取了虚假的集体土地建设使用证，该证不具备任何法律效力，首先，已经作废的空白集体土地建设使用证在客观上其法律效力已经灭失；其次，原告之父周某兵以行贿的手段获取土地证属于违法行为，不应受法律保护。综上所述，被告作出的行政处罚决定书事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，故对原告的诉讼请求依法应予驳回。
被告在法定举证期间内向法庭提供了如下证据：1、立案呈批表，拟证明对原告周金龙户违法建房行为依程序进行立案调查。2、调查报告，拟证明原告周金龙户违法建房事实。3、执行执法证，拟证明执法人员具有执法资格。4、对杨嘉桥镇三合村村支书的调查笔录，拟证明原告周金龙户除2013年11月新建成房屋外还有老屋。5、潭集建（1999）字第B218705313集体土地建设用地使用证，拟证明原告周金龙户系2013年11月新建成房屋，该证为虚假的集体土地使用证，不具有合法性，更不能作为建房许可的依据。6、对周金龙的接受调查通知书及送达回证，拟证明被告依法通知原告周金龙户配合立案调查。7、周金龙的委托书及对周金龙的父亲周某兵的调查笔录，拟证明原告周金龙明知潭集建（1999）字第B218705313集体土地建设用地使用证是虚假的使用权证，仍然强行建成房屋。8、对杨嘉桥镇三合村村支书、村妇联主任、村协调员的调查笔录，拟证明经多方调查，原告周金龙户存在违法建房事实。9、周某兵建房许可证存根及房屋现场照片，拟证明原告周金龙户不符合一户一宅建房条件。10、身份证及户籍信息，拟证明原告周金龙户在违法建房后进行了分户。11、土地现状图、规划图及私人建房现状图，拟证明原告周金龙新建房屋占地类型为耕地。12、违法案件审理记录，拟证明原告周金龙户违法建房行为事实清楚、证据确凿。13、违法案件处理决定呈批表，拟证明被告对周金龙户依程序进行处罚。14、行政处罚告知书及送达回证，拟证明行政处罚决定书下达之前，被告进行了依法告知。15、行政处罚听证告知书及送达回证、听证申请意见书、行政处罚听证通知书及送达回证、照片，拟证明行政处罚决定书下达之前，被告依申请召开了听证会。16、授权委托书、委托人身份证明、听证会签到表、听证报告，拟证明行政处罚决定书下达之前，被告充分听取了原告周金龙户申辩意见，程序合法。17、行政处罚决定书、送达回证及现场照片，拟证明被告依程序下达了行政处罚决定书并及时送达。18、履行行政处罚决定催告书及送达回证，拟证明在原告拒不履行处罚决定的情况下，被告按法定程序进行了催告。19、（2015）潭刑初字第285号刑事判决书、周某某的讯问笔录、周某兵的询问笔录（其中周某某的讯问笔录、周某兵的询问笔录系被告在法定举证期间外向法庭提供），拟证明原告周金龙户通过行贿方式获取虚假的集体土地使用证，其取得的虚假权证不具有法律效力。
原告对被告提交的证据的质证意见是：对证据1-4、6-8、12-18三性均有异议，对证据5的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证为被告颁发给原告，是真实合法有效的集体土地使用证；对证据9的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该份证据与本案无关，不能达到被告的证明目的；对证据10的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，与本案无关，也不能达到被告的证明目的；对证据11的三性均有异议，该份证据系被告单方制作提供，同时该份证据没有体现时间与年限，图纸的制作单位没有出庭接受质询，其来源不合法，图纸也未体现原告家建房的位置。对证据19的真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，该份证据与本案无关，同时也不能证明原告是通过行贿方式获得虚假集体土地使用证。
被告对原告提交的证据的质证意见是：对证据1无异议，对证据2的三性均有异议，我方认为该证是属于原告的父亲通过行贿的方式骗取的一个过期使用权证，该使用权证的虚假性已被人民法院的刑事判决书查明，对其关联性提出异议的理由是：原告即使持有合法的集体土地使用权证仍不能够擅自建房，原告建房应当依照土地管理法第六十二条的规定办理建房许可手续，建房许可的审批应当由县人民政府批准。对证据3的合法性、关联性均有异议，首先，被告方并未收到原告提供的以上申请报告，更未在该申请报告上有任何行政许可的意见，原告也没有依据相关规定申请被告对原告的住房情况进行现场勘查和调查。所有的报告里面没有国土资源部门的任何审查意见；其次，原告申请建房的程序不合法，原告申请建房的程序首先应当经乡镇人民政府审核，原告提交的申请书内没有任何乡镇人民政府审核的资料，乡镇人民政府审核后，其建房申请应经县级人民政府批准，但原告的申请书没有提交给县级人民政府，更没有获得县级人民政府的批准，其提交的申请不合法。
本院对原、被告提交的证据认证如下：（一）对被告提交的证据1、2、3、4、6、7、8、12、13、14、15、16、17、18的真实性、合法性和关联性，原告均有异议，本院认为，该十四组证据系被告在法定举证期间提交的，其合法性应予认定，其中证据7、8，因相关证人未出庭作证，本院对被告提供此两组证据的证明目的不予采信，其余十二组证据的真实性和关联性均予以确认。对被告提交的证据5、9、10，因原告对其合法性和真实性没有异议，本院对三组证据的合法性和真实性予以确认，关联性不予采信。对被告提交的证据19，因原告对其合法性和真实性没有异议，本院对该组证据的合法性和真实性予以确认，但是，该组证据中周某某的讯问笔录和周某兵的询问笔录系被告超过法定举证期限向本院提供，本院对该两份笔录不予确认。对被告提交的证据11的真实性、合法性和关联性，原告均有异议，本院对该组证据的真实性予以确认，但被告未能提供该利用图和规划图公布的证据以及委托测绘的证据，且制图单位及其有关人员也未能到庭释明该利用图和规划图是否公布以及测绘等情况，故此，本院对该组证据的合法性和关联性不予确认。（二）对原告提交的证据1因被告无异议，本院对该组证据予以确认；对原告提交的证据2的真实性、合法性和关联性，被告均有异议，本院认为，该组证据系县人民政府发给原告的集体土地建设用地使用证，亦与本案存在关联，故对该组证据的真实性和关联性予以确认，至于其合法性应通过发证机关按照法定程序进行确认，本院对其合法性暂不予认定；对原告提交的证据3的真实性，被告无异议，本院对其真实性予以确认，但是，对该组证据的合法性和关联性，被告均有异议，本院认为，原告虽然按照土地管理法及土地登记办法的有关规定，已经递交建房申请材料，但其建房许可并未获得乡镇人民政府的审核和县人民政府的批准，故本院对该组证据的合法性和关联性均不予确认。
经审理查明，2013年4月14日，原告因住房紧张当地向国土部门申请在陈家咀组村民陈合令家住宅隔壁土地新建住房，并获得了本组村民及村、组签字同意。2013年6月，原告委托其父周某兵到被告下属单位杨嘉桥国土资源中心办理建房手续，被告的工作人员周某某收取了原告的办证费3000元后，即发给原告潭集建（1999）字第B218705313号集体土地建设用地使用证，但没有取得当地乡镇人民政府的审核意见和县人民政府颁发的建房许可证。随后，原告即建成一栋占地面积为112㎡的砖混结构的三层楼房。被告下属单位的工作人员周某某因截留收取的建房办证费用被揭发，2015年10月15日，周某某因犯贪污罪被本院依法判处有期徒刑二年，缓刑二年。2015年7月20日，被告对原告非法占地建房进行立案查处，通过现场调查（包括走访调查、拍照、测绘）认定原告的新建房屋占地面积为112㎡，占地类型为基本农田。2015年8月17日，被告依法作出并向原告送达编号潭县国土资告字［2015］21005号行政处罚告知书；2015年8月21日，被告依法作出并向原告送达编号潭县国土资告字［2015］22005号行政处罚听证告知书；2015年9月16日，被告组织原告及其亲属、代理人和有关调查人员召开了听证会，听取了原告的申辩、质证意见。2015年10月30日，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出了编号潭县国土资罚字［2015］23005号《行政处罚决定书》，决定对原告处罚如下：“1、退还非法占用的土地；2、限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”当日，被告将上述《行政处罚决定书》送达给原告。2015年11月17日，被告作出编号［2015］25004号履行行政处罚决定催告书，并于同年11月20日将该催告书邮寄送达给原告。2016年4月19日，原告因不服被告作出的上述行政处罚向本院提起行政诉讼，原告认为被告作出的行政处罚事实不清、违反法定程序，请求依法判决撤销被告作出的编号潭县国土资罚字［2015］23005号《行政处罚决定书》。
本院认为，本案争议的焦点问题：一是原告持有的集体土地建设使用证的效力问题；二是原告是否以行贿的方式取得的集体土地建设使用证的问题；三是原告占用的土地性质问题。首先，关于本案所涉集体土地建设使用证的效力问题，根据《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”和该办法第七十条“依法登记的国有土地使用证、集体土地所有证、集体土地使用证和土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，集体土地建设使用证系由县级以上人民政府对集体土地行使管理职权的行为，亦是公民、法人或者其他组织取得在集体土地上进行建设的权利凭证，一经作出，除发证机关外，非经法定程序，其他任何机关不得撤销或者废止，本案被告作为国土资源行政主管部门负有对土地登记申请上报人民政府登记造册、核发土地权利证书之职责，没有获得自行宣布土地权利证书作废之授权，故被告在本案中对原告持有的由县人民政府核发的集体土地建设用地使用证确认作废，属于超越职权。其次，关于原告是否以行贿的方式取得集体土地建设用地使用证的问题，经庭审查明，被告的工作人员赵某某在向原告方发放集体土地建设使用证时，原告已经按照要求支付了有关费用，但周某某收到费用后未上交单位财务部门而据为已有，此行为系贪污行为，且周某某因多次收到集体土地建设用地使用证办证费用据为已有而被本院以贪污罪判处其有期徒刑二年，缓期二年，被告并未提供原告行贿的事实依据，故被告认为原告以行贿方式取得集体土地建设用地使用证的主张不能成立。此外，关于原告占用建房的土地性质问题，原告持有的集体土地建设用地使用证上显示的占地类型为荒地，而被告通过走访调查和土地总体利用图（部分）、规划图（部分）及测量图直接认定原告占用耕地建房，因有关被调查对象及测绘人员未到庭接受质询，本院对被告提供的上述证据的关联性未予认定，故被告认定原告占用耕地建房的事实存在证据不足。综上，被告作出的编号潭县国土资罚字［2015］23005号《行政处罚决定书》，认定的事实不清、主要证据不足，依法应予撤销重作。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告湘潭县国土资源局作出的编号为潭县国土资罚字［2015］23005号《行政处罚决定书》，由被告湘潭县国土资源局在本判决生效后重新作出行政行为。
本案受理费50元，由被告湘潭县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。
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审 判 长 刘兆云
人民陪审员 胡红卫
人民陪审员 汪秀瑛
二〇一六年七月二十九日
代理书记员 张 城
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。