浙江省温州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）浙温民终字第1609号
上诉人（原审被告）：苍南县龙港镇人民政府。
法定代表人：王忠秀。
委托代理人：杨乃柱，浙江法之剑律师事务所律师。
委托代理人：陈吉开，浙江法之剑律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：上官福善。
委托代理人：颜贻泼，浙江攀远律师事务所律师。
委托代理人：颜牡丹，浙江攀远律师事务所律师。
上诉人苍南县龙港镇人民政府为与被上诉人上官福善房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服浙江省苍南县人民法院（2015）温苍民初字第54号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月4日受理，依法组成合议庭，于2015年6月9日公开开庭进行了审理。上诉人苍南县龙港镇人民政府的委托代理人陈吉开，被上诉人上官福善的委托代理人颜贻泼、颜牡丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，被告苍南县龙港镇人民政府因龙港镇家居礼品市场B区工程建设需要，需拆迁原告上官福善等龙港镇咸园村部分村民的房屋。2006年8月30日，原告与被告苍南县龙港镇人民政府签订了一份《龙港镇家居礼品市场B区房屋拆迁协议书》。协议书约定，因建设家居礼品市场B区工程建设需要，需要拆迁原告坐落于龙港镇咸园村2号房屋一间，该房屋建筑面积56.96平方米，建筑占地面积及附房、前后杂地等共计122.24平方米。依据上述拆迁补偿协议书约定，被告按每125平方米占地面积安置一间原则，为原告安置宅基地一间，原告合计应交基础设施费5000元。协议还对拆迁补偿、临时安置费、搬家费以及拆迁期限作了约定。协议生效后，原告依约腾空并交付房屋供被告拆除，并向咸园村委会交纳了街道设施费5000元。事后，被告未能按照协议约定履行义务，安置宅基地供原告建房。经原告多次要求，被告苍南县龙港镇人民政府于2007年4月10日向原告等36户拆迁户出具一份《承诺书》，承诺履行办好建房宅基地报批手续的最后期限为2008年4月10日前，未如期履行交付，向原告赔偿每间地基每日200元的违约金。到期后，被告仍未能履行其承诺。2012年4月9日，原告上官福善就其与被告苍南县龙港镇人民政府、苍南县龙港镇咸园村民委员会房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案向该院提起诉讼，请求判令被告：支付违约金至宅基地实际交付之日止（从2008年9月10日暂算至2012年3月30日，共计259400元）。该院作出（2012）温苍民初字第634号一审判决：一、苍南县龙港镇人民政府于判决生效后十日内支付上官福善从2008年9月10日起至判决发生法律效力之日止的逾期办理建房宅基地报批手续的违约金（以每间每日200元计算，上官福善一间，期间已支付的承诺补偿费21000元予以扣减）；二、驳回上官福善其他诉讼请求。因被告不服提起上诉，温州市中级人民法院作出二审判决：驳回上诉，维持原判。之后，被告向浙江省高级人民法院申请再审，浙江省高级人民法院作出民事裁定提审该案。经浙江省高级人民法院主持调解，双方达成如下和解协议：一、苍南县龙港镇人民政府自愿支付给上官福善每间每年逾期办好建房宅基地报批手续的违约金63000元（计算自2008年9月10日至2013年5月16日）；二、苍南县龙港镇人民政府对上述应支付的违约金最迟于2013年12月15日支付至上官福善账户。若苍南县龙港镇人民政府未按时全部支付，每延迟一日，按未付款项日千分之三支付违约金；三、上官福善在建房审批手续完成，村委政策处理完毕进场施工时，如遇地霸等阻扰进场施工，苍南县龙港镇人民政府应强制配合予以处理；四、苍南县龙港镇人民政府应努力办理上官福善剩余宅基地建房报批手续及建房有关事项；五、苍南县龙港镇人民政府给予上官福善的承诺书继续有效，后续是否实现权利上官福善视情况而定；六、法律规定应由苍南县龙港镇人民政府、上官福善双方承担的义务，双方自行承担。浙江省高级人民法院做出民事调解书对上述协议予以确认。目前，上述调解协议的第一项义务已履行完毕。
原判另查明，被告苍南县龙港镇人民政府在2013年6月4日发行的《今日苍南》上刊登通告，要求原告等32户拆迁户于2013年6月9日前将有关申报材料提供至咸园村委会，如逾期未报，后果自负。2013年6月20日，被告再次在《温州日报》上刊登通告，要求原告等拆迁户于2013年6月30日前将有关申报材料提供至咸园村委会，并由咸园村委会于2013年7月7日前将安置申报材料进行整理，并上报办理拆迁安置供地手续；如逾期不报，苍南县龙港镇人民政府将不再按2007年4月10日出具的承诺书支付违约金，并由拆迁户或咸园村委会自行承担不能办理安置供地手续的法律后果。
原判认为，本案争议所涉的拆迁协议书，是双方当事人就集体土地上房屋拆除、补偿达成的协议书。该拆迁协议书为双方当事人真实、自愿意思表示，且没有违背法律强制性和禁止性规定，应为有效。按照拆迁协议书的约定，被告应当按签订协议时的整体规划设计方案，安排原告建房宅基地一间，并办好建房报批手续。被告苍南县龙港镇人民政府在未能及时办好建房宅基地报批手续的情况下，于2007年4月10日向原告承诺：履行办好建房宅基地报批手续的最后期限为2008年4月10日前，未如期履行交付，向原告赔偿每间地基每日200元的违约金。该承诺为被告苍南县龙港镇人民政府自愿作出，并无违反法律、法规的强制性规定，因此，该承诺对被告具有法律约束力。双方于浙江省高级人民法院再审案件中达成调解协议，约定由被告向原告支付2008年9月10日至2013年5月16日的违约金，同时，双方还约定涉案《承诺书》继续有效，亦属真实意思表示，应按承诺书继续履行。被告虽按上述调解协议履行了支付违约金的义务，但在涉案宅基地尚未办好的情况下，被告还需按调解协议继续向原告支付2013年5月16日之后违约金。故现原告要求龙港镇政府按照其承诺继续承担违约责任，符合法律规定，予以支持。被告虽在相关报纸上刊登公告要求龙港镇咸园村委会于2013年7月7日前将安置申报材料整理上报，但该要求仅系被告个人行为，在被告未提供充分证据证明其在办好涉案建房宅基地报批手续过程中存在法定免责期间的情况下，于原告并无约束力。涉案宅基地至今未获得批复，故涉案宅基地违约金的计算截止日期应为至判决发生法律效力之日止。判决发生法律效力之次日起至办好建房宅基地报批手续之日止的逾期违约金，由双方按法律规定另行处理。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决：一、苍南县龙港镇人民政府于判决生效后十日内支付上官福善自2013年5月17日起至判决发生法律效力之日止的逾期办好建房宅基地报批手续违约金（以每间每日200元计算，上官福善为一间）；二、驳回上官福善的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费2940元，由苍南县龙港镇人民政府负担。
宣判后，苍南县龙港镇人民政府不服，向本院提起上诉称：一、承诺书是上诉人基于行政职能作出的行政行为，而非民事行为。二、涉案宅基地至今未获得审批的责任不在上诉人，上诉人不承担该违约责任。上诉人已于2013年6月4日开始曾多次要求各拆迁户提交申报材料，并在《今日苍南》及《温州日报》上刊登通告。但被上诉人至今不提交、上报申报材料，致拆迁安置建房用地无法得到批复，上诉人不承担该期间的违约责任。三、村委会对宅基地安置事项业已与被上诉人协商同意变更安置方式，给予大厦安置，为此可视为上诉人已按拆迁协议及承诺书内容履行安置报批等手续。退一步讲，由于拆迁协议书确定的安置地段业已建筑安置大厦，双方约定安置宅基地已成为不可能。四、承诺书约定的每间每日200元的违约金过高，依法应予以调整。且结合本案实际情况，被上诉人业已收取足额补偿款，其多次再行要求支付违约金有违公平和诚信原则，依法应驳回其诉讼请求。
被上诉人上官福善辩称：一、拆迁协议与承诺书均不属于行政行为，应属民事行为。二、上诉人没有按照承诺书约定履行承诺，也没有提供证据证明其存在法定免责事由，理应承担违约责任。三、上诉人自行改变了该地块的规划，调整为高楼建筑。四、每间每日200元补偿金非但不高，反而低了。且本案违约金是基于承诺书的自愿约定，属当事人的真实意思表示。上诉人所遭受的损失是其自身违约行为所致，故其更应遵循公平和诚信原则，及早落实安置宅基地，给拆迁户一个安身稳定之地。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审期间，当事人均无新的证据提供。本院审核了当事人向原审法院提供的证据后，依法对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为：涉案拆迁协议书和承诺书意思表示真实，内容合法，其效力应予以确认。双方就拆迁协议的履行而发生的争议依法属平等民事主体之间的民事权益纠纷。根据拆迁协议书的约定，给被上诉人安置宅基地是上诉人的民事义务。而承诺书中关于“履行办好建房宅基地报批手续的最后期限”等内容，是对上诉人履行该民事义务的期限等予以明确和具体。因此，承诺书亦应属上诉人实施的民事行为，上诉人主张属行政行为，缺乏依据，本院不予采信。
关于违约责任承担的问题。当事人应全面履行拆迁协议与承诺书约定的义务，现上诉人未在其承诺的期限内完成相应的义务，应按约承担违约责任。上诉人主张是被上诉人至今不提交、不上报申报材料，致拆迁安置建房用地无法得到批复，但其同时主张被上诉人的安置地段已建筑安置大厦，双方约定安置宅基地已履行不能。因此，被上诉人是否提交、上报申报材料并不是导致上诉人未按期履行办好建房宅基地报批手续的原因，且上诉人提供的证据尚不足以证明被上诉人对建房宅基地至今未获得批复存在过错。因此，上诉人主张其通知被上诉人提交申报材料后的违约责任，应由被上诉人自行承担，缺乏依据，本院不予支持。
关于是否变更安置方式的问题。房屋拆迁安置的具体方式，应由拆迁人与被拆迁人协商一致达成。根据拆迁协议与承诺书的约定，当事人达成的安置方式为宅基地安置。上诉人主张安置方式已由宅基地安置变更为大厦安置，但其承认与被上诉人并未达成变更安置方式的书面协议。因此，上诉人主张安置方式已经变更，且其已完成安置义务，依据不足，本院不予采信。
关于违约金标准及金额的问题。上诉人应按照约定承担违约责任。违约金每间每日200元的标准，是上诉人自行承诺作出，意思表示真实，且未违反法律、行政法规强制性规定，故其效力应予以确认。上诉人并未提供证据证明违约金过高。因此，对上诉人主张违约金过高，及被上诉人业已收取足额补偿款，其多次再行要求支付违约金有违公平和诚信原则的上诉理由，本院不予采信。
综上，上诉人上诉理由不能成立，其据此提出的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费2940元，由上诉人苍南县龙港镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 毅
审 判 员 刘宏杰
审 判 员 郑文平
二〇一五年六月二十三日
代书记员 蔡瑞洁