陕西省宝鸡市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）宝中民三终字第00068号
上诉人（原审原告）凤翔县盐业公司，住所地凤翔县城南环路西段南侧。
法定代表人辛炳记，任该公司经理。
委托代理人石永浩，陕西博仁律师事务所律师，特别授权。
委托代理人严万涛，系该公司副经理，一般代理。
被上诉人（原审被告）宝鸡市新合作商贸连锁有限公司，住所地宝鸡市中山路230号。
法定代表人孟炜，系该公司经理。
委托代理人ＸＸ，该公司员工，特别授权。
被上诉人（原审被告）宝鸡市昌盛商贸有限公司，住所地凤翔县城关镇南环路西段南侧。
法定代表人孟炜，系该公司经理。
委托代理人孟玉梅，该公司员工，特别授权。
上诉人凤翔县盐业公司（以下简称盐业公司）因与被上诉人宝鸡市新合作商贸连锁有限公司（以下简称新合作公司）、宝鸡市昌盛商贸有限公司（以下简称昌盛公司）租赁合同纠纷一案，不服陕西省宝鸡市凤翔县人民法院（2014）凤翔民重字第00007号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月13日公开开庭审理了本案。上诉人盐业公司委托代理人石永浩、严万涛，被上诉人新合作公司委托代理人ＸＸ，被上诉人昌盛公司委托代理人孟玉梅到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审审理查明，原告盐业公司为国有企业，其经营范围为主营食盐业批发，兼营场地房屋出租。该公司经营、办公用地共6175.46平方米，使用权取得方式为划拨、出让，其中划拨面积4602.46平方米，出让面积1573平方米。
2006年4月25日，原告盐业公司与第一被告新合作公司签订《联合筹建南环路购物广场协议书》一份，主要内容为：双方协商联合在盐业公司门前沿街筹建一幢购物广场，建设规模为一至二层框架结构中型购物广场，建筑面积2500平方米，靠后三至五层为广场仓库、办公、员工宿舍或办学办厂，砖混结构，建筑面积1950平方米。总建筑面积为4450平方米，总投资356万元。资金投入约定为：购物广场一至二层需建设资金约200万元，甲方（指原告盐业公司，以下同）需投入资金102万元，具体由盐业公司工会组织会员入股筹集。乙方（指被告新合作公司，以下同）投入98万元，甲乙两方投资比例为51%：49%，实际投入资金额以该工程总成本按比例分别投入。甲方拥有控股权。靠后的三至五层，由甲方投资，产权归甲方所有。筹建购物广场的地址由原告盐业公司出租前院地皮，租赁期限20年，每年租金1.5万元。租赁协议由购物广场（有限责任公司）与盐业公司另行签订。该项目由甲方负责报建，以甲方名义办理前期有关手续，费用按财务制度计入成本。乙方具体实施建设。项目批准后，组建新的南环路购物广场有限责任公司，筹建事项将由新的公司具体运作。项目建成后，经营方式可采用自营或租赁经营，无论哪种方式均由新的有限责任公司确定。经营利润可按公司章程分配。
协议签订后，原告盐业公司就新建购物广场向主管部门上报立项，凤翔县发展计划局于2006年12月24日作出批复，同意立项。
2007年元月17日，上列原、被告双方再次达成《关于联合筹建南环路购物广场的补充协议》一份，就组建新公司及筹建购物广场事宜对原协议做出如下变更：一、股份和股权：约定首批股金额为100万元，原定甲乙双方股权比例为51%：49%，由于甲方（指盐业公司）股份达不到51%的比例，现变更为甲方占30%，乙方占70%，乙方拥有控股权。甲方30%的股份中职工曹振宇等10人认购股14万元，其余16万元为盐业公司认购，在购物广场开业前，盐业公司认购的16万元股份全部转让给公司职工，如职工不愿认购盐业公司股份，将由乙方全部认购，并按银行贷款利率月7.5‰，付给盐业公司垫支期间的利息。二、土地出租及期限：购物广场所占用盐业公司土地为租赁形式，乙方租赁甲方土地使用权，租费每年为3.5万元，租期为二十年。具体租用土地使用权面积和交费时间等有关事宜由新公司与盐业公司另行签订合同。并约定，租赁期满后建筑物产权归属新公司，所占土地可继续租赁，租赁期限及租赁费由新公司同盐业公司另行议定并签订新的租赁合同。筹建购物广场项目以新的公司报建办理手续，图纸设计、招标等均由新公司负责实施。同年同月同日，孟炜（两被告法定代表人）以第二被告昌盛公司（即前述联建及联建补充协议中双方协商所成立新公司）法定代表人身份与原告盐业公司达成《关于联合筹建南环路购物广场场地租赁协议》一份，该协议具体确定了新建购物广场所占用盐业公司前院场地的面积、位置，租赁期限的具体起止日期及租赁费交纳形式。协议中所约定的租赁期限、租赁费标准及其它内容均与联建补充协议相同。该协议加盖有原告盐业公司及第二被告昌盛公司的印章，另有盐业公司法定代表人辛炳记于2007年11月26日标注的“核实无误”字样并加盖有盐业公司印章。
第二被告昌盛公司于2007年3月28日登记成立，法定代表人孟炜，公司住所地为凤翔县城南环路西段南侧（县盐业公司前院），公司性质为自然人控股或私营性质企业控股有限责任公司，公司股东有孟炜及盐业公司部分职工。昌盛公司登记成立后，盐业公司购物广场项目（两层钢架结构，3000余平方米）由昌盛公司实际出资建设，2007年10月建成并投入使用，由昌盛公司负责经营对外出租，昌盛公司向盐业公司依照前述协议约定标准交纳租赁费。2009年元月19日，原告盐业公司与第二被告昌盛公司再次达成《场地租赁补充协议》一份，该协议约定：土地出租面积以昌盛公司商场现有所占面积为准，租费在原有每年35000元租金的基础上，增加6000元整，合计每年41000元，从2009年元月起执行。之后，昌盛公司按照新约定标准交纳租赁费至2010年。现原告状诉来院，请求依法判决确认原被告所签前述合同无效。由二被告返还所占土地并承担诉讼费用。
一审法院认为，合同的法律效力是指依法成立的合同对于当事人所产生的拘束力。合同法律效力的内容主要有四方面即一是权利义务的设定效力；二是履行效力；三是责任效力；四是证据效力。本案共涉及的四份协议，即：联建协议、联建补充协议、场地租赁协议、场地租赁补充协议，四份协议的签订是原、被告就建设购物广场项目磋商过程的具体体现。第一份联建协议主要约定了原告盐业公司与被告新合作公司就联合建设购物广场项目双方出资等事项，同时约定新建购物广场用地由盐业公司出租其前院场地。联建协议签订后，盐业公司即按照协议约定办理了新建购物广场的立项审批手续。而第二份联建补充协议系双方就组建新公司及筹建购物广场事宜形成的协议，其中关于股份和股权的约定应认定为双方在新组建公司
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即昌盛公司中出资的约定。联建协议及联建补充协议的合同双方主体分别为盐业公司和新合作公司。但根据昌盛公司章程，该公司系自然人出资设立并控股的有限责任公司，股东为孟炜及部分盐业公司职工。昌盛公司登记成立后，购物广场项目的建设由昌盛公司实施，建成后亦由昌盛公司负责经营。原告盐业公司既未参与出资建设，亦未参与实际经营。故应当认定原告盐业公司与被告新合作公司虽就联建事宜进行过磋商并签有联建协议，但两公司之间并无实质上的联建行为。据此，本案虽涉及先后四份协议，但争议焦点应在于认定原告盐业公司与第二被告昌盛公司所签订场地租赁协议及场地租赁补充协议的效力问题。昌盛公司登记成立虽在场地租赁协议之后，但为购物广场项目而新组建昌盛公司并由孟炜代表昌盛公司签订租赁协议是盐业公司与新合作公司所签联建协议中的明确约定，对此原告盐业公司是明知并同意的。原告代理人认为昌盛公司在签订该协议中存在欺诈行为，据此应认定协议无效，但又提不出违背双方真实意思表示的相关证据佐证，对其主张本院不予采信、支持。场地租赁补充协议最后确定的土地出租面积为2040平方米，原告方所持国有土地使用权证中载明盐业公司用地面积6175.46平方米，其中国有划拨面积4602.46平方米，出让面积1573平方米。因此，双方协议所租赁土地使用权中包含有国有划拨土地使用权是毋庸置疑的。原告方认为，该协议内容违反了国有划拨土地使用权不得转让、出租、抵押的强制性规定，依据《合同法》第五十二条第五项之规定，应确认无效。但本院同时认为，《城镇国有土地出让和转让暂行条例》中关于国有划拨土地使用权限制出租的规定应属管理性强制规定，其目的主要在于规制划拨土地使用权人的行为，而最高人民法院《合同法解释（二）》第十四条明确指出合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》同时要求区分效力性强制规定和管理性强制规定，违反效力性强制规定的，应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，应当根据具体情形认定其效力。依据本案查明事实，组建新公司、建设购物广场是双方多次磋商形成的合作协议，被告昌盛公司依照合作意向已建成购物广场并对外出租经营，该合同归于无效后导致的法律后果可能造成较大实际损失，从维护合同效力及保障交易安全的角度考虑，对诉争协议本院应予确认有效。原告的起诉缺乏充足的事实根据和法律根据，本院无法支持。综上，经合议庭评议并报院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第五十二条第五项，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条及《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》有关规定，判决：驳回原告凤翔县盐业公司的诉讼请求。案件受理费100元由原告承担。
一审宣判后，原审原告凤翔县盐业公司不服，向本院提出上诉称，原判认定事实错误，适用法律错误，应确认本案诉争合同无效。
被上诉人新合作公司及昌盛公司共同辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与原审法院查明事实一致。
本院认为，民事活动应尊崇诚实信用原则，接受法律规范的调整。本案的实质争议是确认诉争合同的效力。确认合同无效应依据《合同法》第五十二条规定。一审综合本案查明事实，组建新公司、建设购物广场是双方多次磋商形成的合作协议，昌盛公司依照合作意向已建成购物广场并对外出租经营，该合同归于无效后导致的法律后果可能造成较大实际损失，从维护合同效力及保障交易安全的角度考虑，且诉争协议未违反强制性法律规定等多重因素，依法确认诉争合同有效是正确的。凤翔县盐业公司未经批准出租国有土地行为是否应收到土地管理部门处罚属另一法律关系。综上，原审查明事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。经合议庭评议，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由凤翔县盐业公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李宝会
审 判 员 韩权雁
代理审判员 邱有前
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 赵晶晶