河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）石行终字第00128号
上诉人（原审被告）石家庄市国土资源局。
法定代表人张兰格，局长。
委托代理人梁伟。
委托代理人贾淑东。
被上诉人（原审原告）何铭月。
委托代理人王素娟，河北冀港律师事务所律师。
上诉人石家庄市国土资源局因土地行政处理一案，不服石家庄市桥东区人民法院（2014）东行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
原审认定，2012年9月14日何铭月向石家庄市国土资源局提出土地确权申请，请求确认其是桃南字第0128号宅基地证范围内宅基地的共同共有人。2012年10月25日石家庄市国土资源局作出《答复书》，对何铭月的确权申请不予受理。何铭月不服，2012年11月11日向河北省国土资源厅提出行政复议，请求责令石家庄市国土资源局依法受理其确权申请。2013年1月4日，河北省国土资源厅作出行政复议决定书，认为石家庄市国土资源局所作不予受理的决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定维持石家庄市国土资源局2012年10月25日作出的《答复书》。
原审另查明，何铭月申请石家庄市国土资源局确认其是共同共有人的宅基地，已经由原石家庄市郊区人民政府在1988年11月30日向何铭华颁发了桃南字第0128号的宅基地证，确认了何铭华为该宅基地的使用权人。2012年2月24日何铭月向河北省人民政府提出行政复议，申请撤销桃南字第0128号宅基地证，河北省人民政府经复议，认为颁发桃南字第0128号宅基地证事实清楚，程序合法，决定予以维持该宅基地证。2012年4月27日何铭月又向石家庄市长安区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该宅基地证，石家庄市长安区人民法院经审理，认为何铭月的起诉超过法定期限，裁定驳回原告起诉。何铭月不服，向石家庄市中级人民法院提起上诉，上诉期间何铭月申请撤回上诉，2012年9月2日石家庄市中级人民法院裁定准许何铭月撤回上诉。
原审认为，根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款的规定：“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定”，何铭月向石家庄市国土资源局提出土地权属争议确权申请，石家庄市国土资源局认为何铭月的申请不属土地权属争议，不应受理，但其未按第十三条第三款的规定报同级人民政府作出不予受理决定，而是直接向何铭月作出不予受理的答复，程序不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，原审判决：撤销石家庄市国土资源局作出的《关于何铭月要求宅基地确权的答复书》，由石家庄市国土资源局重新履行法定程序；案件受理费50元，由石家庄市国土资源局负担。
上诉人石家庄市国土资源局不服一审判决，提起上诉称一、上诉人做出《关于何明月要求宅基地确权的答复书》事实清楚，程序也未违反任何法律规定。对于被上诉人之申请未作为“土地权属争议”处理，是有充分法律依据的。《中华人民共和国土地管理法》确立了土地登记制度，该法第13条明确规定：“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”即：土地的所有权和使用权权属以土地登记为准；土地登记是国家对土地所有权人和使用权人合法权利的确认和保护。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条明确规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（五）其他不作为土地权属争议的案件。”根据国土资源部对江苏省国土资源厅做出的《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资源厅函（2007）60号）“土地权属争议指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。”由此可见，被上诉人在明知其申请确权的宅基地已经登记在何铭华名下二十余年且屡经诉讼、复议都没有改变原登记结果的情况下，却向上诉人提出重新确权的申请，是明显违背法律规定和土地登记制度的无理要求。二、原判适用法律错误。原判适用了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决撤销上诉人所做的《答复书》并重新履行法定程序，显然是适用法律错误。《行政诉讼法》第五十四条第二项确实规定可以撤销具体行政行为的情形，包括“违反法定程序”。根据该法第五十二条的规定，行政审判应以法律、行政法规、地方性法规为依据。纵观《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规，均没有“土地权属争议”概念的法定解释和处理程序。即从法律法规层面看，“土地权属争议”没有法定程序可言。处理程序无法可依，谈何“违反法定程序”？2、最高法院司法解释第五十六条第四项规定的是：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”然而，原审判决为撤销行政行为。判决结果与引用的该法条相矛盾。综上所述，上诉人所做的具体行政行为事实清楚，适用法律正确，未违反任何法定程序，依法当予维持。上诉人石家庄市国土资源局请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人何铭月答辩称，一审判决正确。一、宅基地证桃南字第01**号已失效作废，现该宗宅基地处于无明确使用人状态，属于土地权属争议，符合确权申请条件。二、被答辩人作出的《关于何铭月要求宅基地确权的答复书》程序错误。被答辩人在收到答辩人的确权申请后转交给其派出机构石家庄市国土资源局长安区分局处理，并由长安分局直接作出不予受理确权申请的答复错误。依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之曰起7个工作日内提出是否受理的意见。”第三款：“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”被答辩人未按上述规定履行其法定职责。一审法院判决撤销上诉人作出的《关于何铭月要求宅基地确权的答复书》正确，请求二审法院依法维持一审判决。
二审经审理查明事实与一审认定主要事实基本一致。
另查明，2012年9月14日何铭月向石家庄市国土资源局提交了《确权申请书》，申请事项为：“请求把位于南高营村小后街东至蒋甲晨、西至大街、南到大街、北至何众的204.6平方米的宅基地使用权中102.3平方米使用权确认为申请人所有，另一半102.3平方米的宅基地使用权为确认为申请人与被申请人共同共有。”2012年9月20日石家庄市国土资源局长安分局作出《关于何铭月要求宅基地确权的答复书》，对何铭月提出的确权申请暂不予以受理。2012年10月9日何铭月向石家庄市国土资源局长安分局提交《申请书》，具体请求为：“请求依法受理申请人对宅基地的确权申请并依法作出处理”，在该申请书的事实与理由部分，何铭月首先提到了其9月14日提起的确权申请及石家庄市国土资源局长安分局所作的答复，并再次要求受理其确权申请并依法作出处理。2012年10月25日石家庄市国土资源局长安分局以自己名义作出《关于何铭月要求宅基地确权的答复书》，对何铭月的确权申请不予受理。
本院认为，合法的具体行政行为应同时具备证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在超越职权、滥用职权等问题。行政机关所作出的具体行政行为只有同时具备上述条件才属合法的具体行政行为，缺少其中任何一个条件，都属违法。根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十三条之规定：对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。从2012年10月9日何铭月向石家庄市国土资源局长安分局提交《申请书》的具体请求及事实与理由部分，可清楚看出何铭月所提的是确权申请。对何铭月的确权申请，国土资源行政主管部门认为不应当受理的，应当按照上述规定履行其职责，报同级人民政府作出不予受理决定，但本案中石家庄市国土资源局长安分局以自己名义迳行作出答复，对何铭月申请不予受理，不符合上述规定，属超越职权，应予撤销。上诉人石家庄市国土资源局称其所作《关于何铭月要求宅基地确权的答复书》事实清楚，未违反任何法律规定的理由不能成立，本院不予支持。
上诉人石家庄市国土资源局称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条之规定，行政审判应以法律、行政法规、地方性法规为依据；《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，均没有“土地权属争议”概念的法定解释和处理程序，“土地权属争议”没有法定程序可言。本院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条之规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，同时也参照规章。《中华人民共和国土地管理法》第十六条对土地所有权和使用权争议如何处理有明确规定，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》对土地权属争议的含义、范围、处理程序等各方面均有明确界定。上诉人石家庄市国土资源局不仅应依据法律、法规履行其职责，其作为地方国土资源行政主管部门在行使职权中同样也应依照国土资源部发布的部门规章。上诉人石家庄市国土资源局称土地权属争议没有法定程序可依的理由不能成立，以此理由认为一审判决适用法律错误不能成立，本院不予支持。
关于上诉人所称一审判决适用最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，与判决结果矛盾。本院认为，一审判决结果为撤销具体行政行为、由上诉人重新履行法定程序，不应适用上述条款，本院予以纠正。
综上，原审判决撤销石家庄市国土资源局作出的《关于何铭月要求宅基地确权的答复书》、由石家庄市国土资源局重新履行法定程序，认定事实清楚、程序合法、适用法律虽有瑕疵但不影响其正确性，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人石家庄市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘立虹
审判员 张 力
审判员 李文华
二〇一四年九月二十二日
书记员 张丛青