海南省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）琼民终113号
上诉人（原审原告）海南微斯达电子信息产业有限公司。住所地：海口市金贸中路*号半山花园海天阁****号。
法定代表人张文颖，董事长。
委托代理人杜鹃，海南弘纲律师事务所律师。
委托代理人张忠丽，海南弘纲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海南省人民政府。住所地：海口市国兴大道*号。
法定代表人刘赐贵，省长。
委托代理人余浩，海南省人民政府法律顾问办公室主任科员。
委托代理人崔振海，海南省交通规费征稽局技术科科长。
上诉人海南微斯达电子信息产业有限公司（以下简称微斯达公司）因与被上诉人海南省人民政府（以下简称海南省政府）合同纠纷一案，不服海口市中级人民法院（以下简称海口中院）（2015）海中法民三初字第94号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年5月20日公开开庭审理了本案。微斯达公司的法定代表人张文颖、委托代理人杜鹃、张忠丽，海南省政府的委托代理人余浩、崔振海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2001年3月1日，海南华曌实业发展总公司（以下简称华曌公司）向海南省政府递交了《关于在海南省推行“IC卡加油站管理系统”项目的请示》。该《请示》具体主要内容如下：“IC卡加油站管理系统”可以加强有关部门税费方面的管理，同时还能有效控制走私油的使用，有效防止税费流失，增加财政收入。该系统是在加油机上安装电子计费器具，读写终端，建立健全智能化系统管理中心。该中心可实现省、市、区、县各级加油站、石油公司、油库、银行、交通、税务征收部门的联网、通信、数据处理。同时对加油站进行统一管理、统一结算，完成收费报表及收支财务报表，实现智能化的管理手段。华曌公司希望海南省政府对该司在海南省全境安装其自主研发的“IC卡加油站管理系统”给予政策上的支持，并表示在海南省实施此项目所需资金由项目投资公司承担。
2001年7月31日，海南省政府办公厅将华曌公司上述《请示》批转至海南省交通厅进行评审研究。海南省交通厅又将项目的评审工作交由海南省交通规费征稽局具体负责。
2002年1月21日，海南省交通规费征稽局组织专家在海口市召开了“海南省非接触IC卡加油站管理系统”专家论证会，与会专家一致认为：“该项目目标明确，方案可行，技术先进成熟，实施后将会产生良好的社会和经济效益，一致同意通过评审，建议有关部门尽快批准立项”。2002年1月21日海南省交通规费征稽局将专家评审结果上报海南省交通厅。2002年3月15日，海南省交通厅又转呈海南省政府。2002年10月16日，海南省政府办公厅以文件处理方式告知华曌公司，同意该项目按照程序向海南省经济贸易厅申报立项，并请海南省经济贸易厅、海南省交通厅等有关部门予以支持。2002年12月19日，海南省经济贸易厅向华曌公司下发的《海南省经济贸易厅关于海南省非接触IC卡加油站管理系统技术改选项目立项的批复》（琼经投（2002）497号）载明，同意华曌公司上报的海南省非接触IC卡加油站管理系统技改项目立项，投资总投资7500万元，全部由企业自筹。
2003年6月13日，在华曌公司向海南省政府递交的《关于建设实施海南省“IC卡加油综合管理信息系统技术改造项目”有关问题的请示》（琼华发（2003）09号）中载明：为了使项目尽快在全省统一建设实施，早日发挥经济效益和社会效益，恳请省政府批准如下问题：一、明确项目建设实施的牵头主管部门。二、项目投资回报的收费方式和渠道。该项目是项目单位自筹资金建设系统项目、系统建成投入运营并向相关需求部门和企业提供信息和服务，在运营过程中，通过IC卡使用额度授权来向需求部门和企业收取系统技术服务费。2003年8月11日，海南省物价局向华曌公司下发的《关于“IC卡加油综合管理信息系统技术改造项目”收取技术服务费的批复》（琼发改价管（2003）330号）批复如下：“一、你公司按《海南加油IC卡综合管理信息系统技术改选项目可行性研究报告》的指标，投资建设'IC卡加油综合管理信息系统技术改造项目'，兼容现有海南交通规费管理控制系统后，我局拟同意按燃油零售价的0.8%-1.2%收取技术服务费。二、在资金到位、配置设备齐全、项目建成、投入使用的前提下，你公司再按收费申报的有关程序，提交相关资料，我局将按实际投资成本、合理费用、税金和合理利润核定具体收费标准，报省政府批准执行。三、如你公司先投资建设部分市县'IC卡加油综合管理信息系统技术改造项目'可行，我局可先审批在部分市县征收技术服务费。”
2004年7月2日，海南省政府下发第8期秘书长办公会议纪要，其中第四项关于项目投资收益回报问题中指出：该项目由华曌公司负责自筹资金投资建设和后续管理、服务。企业投资回报和管理费用（包括设备维护、更新，管理人员费用等），采取从燃油零售企业（加油站）销售收入中按一定比例的方式解决，并以技术服务费名义收取，由海南省物价局按琼发改价管（2003）330号文件精神落实，即按实际投资成本、合理费用、税金和合理利润核定具体收费标准报省政府批准执行，该项目属于政府社会管理范畴，收费办法要进一步研究。
2005年4月1日，华曌公司向海南省政府报告该司成立微斯达公司做为专营公司负责整个项目的建设实施和经营管理。
2005年12月23日，海南省交通规费征稽局向海南省各燃油批发企业下发琼交征函（2005）71号通知，要求各有关单位积极配合微斯达公司在所属油库内做好加油IC卡管理信息系统项目设备的施工和安装调试工作。
之后，海南省交通规费征稽局分别于2006年11月14日及2008年6月23日向海南省交通厅以琼交征（2006）88号及（2008）63号文报告涉案项目试点工作的建成并投入使用的情况，以及一致通过评审的结果。
2008年11月19日，微斯达公司向海南省交通规费征稽局递交《关于“海南省IC卡加油综合管理信息系统技术改造项目”决算及收费许可的申请报告》（琼微函（2008）016号），请求按照海南省政府2004年7月2日第8期办公会议纪要和海南省物价局《关于IC卡加油综合管理信息系统技术改造项目收取技术服务费的手续费》（海南省物价局琼发改价管（2003）330号）的内容收取技术服务费，收费环节为海南省交通规费征稽部门代收。
2009年7月28日，海南鸿源会计师事务所受海南省交通规费征稽局委托对涉案项目的财务决算进行审核并出具鸿源审字（2009）82号审核报告。该审核报告确认：2006年9月，IC卡系统在中石化洋浦交通规费征稽局监控中心投入试运行；2006年11月，海南省交通规费征稽局向海南省交通厅报告已完成IC卡系统试点工作（琼交征（2006）88号）；2007年8月，中石化三亚太平洋油库改造完成投入使用；2008年2月，海南省交通规费征稽局《关于启用海南省IC卡加油综合管理信息系统的通知》（琼交征函（2008）13号）决定从2008年3月1日起在全省各油库启用IC卡系统。该报告认定涉案项目开发建设总成本为3965.09万元。
2010年1月25日，海南省价格成本调查队受海南省物价局的委托，对涉案项目开展成本监审，并做出琼价成本（2010）3号报告。该报告目的是为价格主管部门制定或调整海南IC卡加油综合管理信息系统技术改造服务项目收费标准提供成本依据。在该报告的第三部分之第（二）项IC卡项目投资成本回收方法中载明：IC卡项目投入的成本由政府全额补偿给企业，补偿完后该项目的资产应归还给政府，但不包括该企业享有的知识产权。
2010年4月16日，海南省物价局向海南省政府上报题为《海南省物价局关于IC卡加油综合管理信息系统技术服务收费问题的请示》的文件，主要内容为就是否同意微斯达公司向燃油经营企业收取费用，以及收费依据、收费方式和收费标准等问题进行请示。
2011年1月14日，海南省物价局向海南省交通运输厅致送《关于IC卡加油综合管理信息系统收费及有关问题意见的函》，拟将向成品油销售企业收取的费用确定为事业性收费。2011年3月3日，海南省交通厅在对海南省物价局作出的《海南省交通运输厅关于IC卡加油综合管理信息系统收费有关问题的复函》中，同意海南省物价局的意见，将拟向成品油销售企业收取的费用确定为事业性收费，确定交通规费征稽部门作为收费主体并负责维护运营。对于项目投资回报，同意海南省物价局按项目的5年使用年限折旧，设定回收期5年，每年利润按8%计算。
2011年4月20日，海南省物价局和海南省交通运输厅向海南省政府呈报了《关于IC卡加油综合管理信息系统技术的请示》（琼物价（2011）182号），该文件认定项目既有政府公共管理性质，也有为销售成品油企业提供加油信息管理服务，建议项目收费定为经营服务性收费。此外，文件确定截止至2008年8月31日，微斯达公司投资及所获回报应为52，289，726.33元，建议由成品油经营企业承担，分5年按销售油量计费补偿。
2012年3月2日，海南省物价局和海南省交通运输厅联合发出《关于IC卡加油综合管理信息系统技术服务收费事项的通知》（琼价费管（2012）97号），要求中石油和中石化等成品油经营企业分摊微斯达公司的投资建设成本和运营管理费用。微斯达公司陈述，以上要求被中石油和中石化等成品油经营企业拒绝。海南省政府对微斯达公司以上陈述予以认同。同时，海南省政府陈述，涉案项目于2008年通过专家评审及验收，但因国家行政事业性收费政策变化才引发本案诉讼。
2013年11月29日，海南省政府召开《研究解决IC卡加油综合管理信息系统历史遗留问题》的专题会议（（2013）131号文），会议纪要认为，由于涉案系统建设时，没有签订合同和明确运营主体，收费性质及投资回报水平、收费期限等问题，也没有付款，导致投资建设单位微斯达公司一直没有回收投资及相应回报。这一历史遗留问题已经直接影响到IC卡加油系统的正常运转和系统等级。本着尊重历史和妥善解决的原则推进历史遗留问题的解决，会议要求包含中石化海南公司、中石油海南公司在内的参会各方积极参与解决问题，努力分担。在IC卡加油系统投资及回报补偿问题上，按已核定的5228.97万元投资回报补偿列入海南省交通运输厅2014
--2015年度部门预算，分2年在车辆通行附加费中安排支付。
另查，微斯达公司和海南省交通规费征稽局签订了2011至2015年度的《IC卡加油综合管理信息系统运营服务合同》。
微斯达公司认为海南省政府应支付但未支付该司“IC卡加油站管理系统”项目投资建设成本及回报补偿款，遂成讼。
原审法院认为：微斯达公司主张海南省政府向该司支付涉案项目投资及回报补偿款应以双方是否存在平等民事主体之间的合同法律关系为前提要件。合同必须以要约、承诺的方式才能成立。根据华曌公司向海南省政府递交的《关于在海南省推行“IC卡加油站管理系统”项目的请示》，华曌公司仅请求海南省政府对其在海南实施该项目给予政策上的支持，并提出在海南省实施此项目所需资金由项目投资公司承担。根据华曌公司的申请，海南省政府及政府职能部门虽然实施了立项审批、收费标准许可审批等行为，并作出一系列的复函、批复，之后“IC卡加油站管理系统”也安装在相关加油站并运营。但从上述一系列的复函、批复的内容来审查，政府职能部门仅作出同意华曌公司自行投资、运营“IC卡加油综合管理信息系统”项目的意思表示，并没有任何内容体现出海南省政府以民事平等主体的身份作出使用涉案“IC卡加油站管理系统”并支付款项的承诺。因此，海南省政府所作出的一系列复函、批复等文件，是海南省政府在微斯达公司推广该技术过程中给予政策支持的具体体现。在海南省政府从政策层面对推广“IC卡加油站管理系统”给予支持后，权利主体如需保障权利则应与义务主体就权利义务问题达成合意。而本案双方当事人对涉案项目不存在具体的项目建设期限、范围、投资回报、付费方式以及项目产权等权利义务内容的约定，且微斯达公司并未提出具体的要约，海南省政府也没有具体的承诺，故双方并未成立技术服务合同及其他合同的法律关系，现有证据也无法判断双方以实际行为设立相关的民事权利义务关系。鉴于微斯达公司不能提供证据证明海南省政府与其有民事合同权利义务关系的存在，其请求海南省政府支付涉案项目投资及回报补偿款等的诉请缺乏事实和法律依据，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决驳回原告微斯达公司的诉讼请求。案件受理费396716元，由原告微斯达公司负担。
微斯达公司不服，向本院上诉称：原审法院存在认定事实不清的错误。海南省政府因自己的承诺、自己的决议、自己在与微斯达公司交易过程中的要约履行不能，导致了微斯达公司的合法权益得不到保障，微斯达公司的权益受到侵害。微斯达公司已经按双方的约定事实履行了自己的职责
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投资创建了“全国首例、海南自主研发的IC卡综合管理信息系统”，并至今仍在应用。但海南省政府至今对微斯达公司的投资成本和应得回报分文未付。微斯达公司的合法权益被无限期地剥夺。其主要事实与理由如下：一、在法院释明方面，原审法院存在含糊其辞、故意回避本案争议焦点的错误。一审法院认为微斯达公司与海南省政府并未成立技术服务合同及其他合同的法律关系，现有证据也无法判断双方以实际行为设立相关的民事权利义务关系，但并未释明微斯达公司与海南省政府构成何种法律关系，微斯达公司通过何种途径才能维护自身权利。二、在认定法律事实方面，原审法院存在认定证据不符合法律规定，对事实认定不准的错误。1、基本事实方面：首先，一审法院在庭审过程中质证的所有证据均表明一个基本事实
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海南省政府是“IC卡加油综合管理信息系统”的最终需求方、使用方和获利方，是权利主体。尽管在项目设立和实施的各个环节均须政府的相应职能部门出具各类批文，但仍然改变不了海南省政府作为需求、使用和获利主体的事实。其次，“IC卡加油综合管理信息系统”是“全国首例、海南自主研发的应用系统”，需要试点，待系统稳定后方可在全省铺开。并不是一审法院描述的是微斯达公司已有产品的“推广”。称其“研发”，是因有9项知识产权为证。而“研发”表明了另一个基本事实：只有需求变得相当必要和紧迫时，才需要研发，“IC卡加油综合管理信息系统”是应海南省政府作为需求主体的急需而产生的。但对研发主体微斯达公司来说则具有巨大的风险性和不确定性。正是基于这两个基本事实，双方在合作过程中形成了事实上的合同关系，这种事实上的合同关系虽然不是以“合同”、“协议”等双方签署的文本形式形成的；而是以“请示”、“报告”、“批复”、“会议纪要”等形式形成的，但它仍然是特定时期、特定项目、特定当事主体的承诺和要约，构成了购买与服务的基本要件，这也是海南省政府不愿也无法签订具体合同或协议的原因。2、本案中涉及的两个“会议纪要”作为重要证据，原审法院予以回避是错误的。首先，“会议纪要”是政府依法行政的决策程序，具有权威性和有效性。其次，海南省政府于2004年7月2日作出的《研究实施建设海南省IC卡加油综合管理信息系统技术改造项目有关问题》的会议纪要做出的承诺合法有效。在本案中无论是微斯达公司还是海南省政府遵从该会议纪要载明的约定和承诺履行了各自职责。微斯达公司与海南省交通规费征稽局签订的《IC卡加油综合管理系统运维服务付款合同》从侧面证明了整个系统的开发建设是政府在购买服务。综上所述，一审法院认定事实不清，请求二审法院：1、撤销海口市中级人民法院（2015）海中法民三初字第94号民事判决；2、依法改判海南省政府支付微斯达公司技术改造项目投资及回报补偿款共计人民币52，289，726.33元；3、依法改判海南省政府支付微斯达公司延迟付款的利息共计人民币18，693，577.15元（自2008年9月1日暂计算至起诉日）；4、本案一、二审诉讼费全部由海南省政府承担。
海南省政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。海南省政府与微斯达公司之间不存在民事合同关系，理由是：1、从微斯达公司向海南省政府提交的请示内容来看，其意思表示不是与海南省政府订立民事合同，而是获得海南省政府许可其在海南投资建设、运营“IC卡加油站管理系统”项目。微斯达公司的意思表示是期望海南省政府允许其自行投资建立、运营“IC卡加油综合管理信息系统”并从中获得收益，也就是与政府形成政府特许经营法律关系。2、从海南省政府及政府职能部门的复函、批复内容来看，海南省政府及政府职能部门只是履行了项目立项审批、收费许可审批等行政行为，而不是平等主体之间的民事行为。3、相关政府职能部门在“IC卡加油综合管理信息系统”项目审批之时，即确定微斯达公司对该项目的投资采取向燃油零售企业（加油站）收取技术服务费获得回报，而不是向海南省政府收取技术服务费。如果海南省政府与微斯达公司之间成立民事合同关系，则应当是微斯达公司向海南省政府提供技术服务，海南省政府向微斯达公司支付技术服务费。因此海南省政府与微斯达公司之间不存在民事合同关系。本案中，海南省政府与微斯达公司之间成立事实上的政府特许经营协议法律关系，而不是平等主体间的民事合同法律关系。二、本案应属于行政诉讼受案范围。本案中，海南省政府与微斯达公司之间成立事实上的政府特许经营法律关系。按照我国《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行、违法变更、解除政府特许经营协议的，属于行政诉讼受案范围。故本案以民事诉讼立案不妥，应由行政审判庭受理。三、《海南华曌实业发展总公司关于建设实施海南省“IC卡加油综合管理信息系统技术改造项目”有关问题的请示》内容既没有与海南省政府订立合同的意思表示，也不具有使合同成立的主要条款，不构成要约。四、《研究实施建设海南省IC卡加油综合管理信息系统技术改造项目有关问题省政府秘书长办公会议纪要》（2004年7月2日第8期）及《研究解决IC卡加油综合管理信息系统历史遗留问题省政府专题会议纪要》（（2013）131号）不是承诺行为。召开专题会议研究相关议题，是行政机构决策的内部程序，会议纪要是用于记载、传达会议情况和议定事项的公文，会议纪要不是平等主体之间签署的民事合同。2013年11月29日召开的省政府专题会议，微斯达公司未参会，会议纪要也未抄送微斯达公司，海南省政府不可能与微斯达公司达成合意。综上所述，一审法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，请人民法院依法驳回其上诉请求。
本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：微斯达公司与海南省政府在本案中是否存在平等民事主体之间的合同法律关系。
首先，微斯达公司主张其与海南省政府之间以“请示”、“报告”、“批复”、“会议纪要”等形式形成了平等民事主体之间的合同法律关系。对合同订立的方式，《中华人民共和国合同法》第十三条进行了明确规定：“当事人订立合同，采取要约、承诺方式。”当事人双方要形成合同法律关系，需既有一方要约，又有另一方承诺，合同当事人应就合同的主要条款达成合意。同时，《中华人民共和国合同法》第十条对合同订立的形式规定为：“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。”该法第十一条对“书面形式”做出了具体规定：“书面形式是指合同书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式。”本案中，微斯达公司与海南省政府之间从未以书面形式或口头形式订立具有要约和承诺内容的书面合同。本案所涉海南省政府作出的《会议纪要》亦没有针对任何合同相对方作出承诺的意思表示。故对微斯达公司提出的其与海南省政府之间以“请示”、“报告”、“批复”、“会议纪要”等形式形成了平等民事主体之间的合同法律关系的主张，本院不予采纳。
其次，微斯达公司主张即使其与海南省政府之间没有书面形式上的合同法律关系，但微斯达公司投资建设的“IC卡加油站管理系统”项目已经实际建成并投入运营，其与海南省政府之间具有事实上的平等民事主体之间的合同法律关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二条规定：“当事人未以书面形式或者口头形式订立合同，但从双方从事的民事行为能够推定双方有订立合同意愿的，人民法院可以认定是以合同法第十条第一款中的'其他形式'订立的合同。”本案中，虽然微斯达公司投资建设的“IC卡加油站管理系统”项目已经实际建成并投入运营，但微斯达公司并未提供证据证明就该项目而言海南省政府是实际的合同相对方。因此，对于微斯达公司提出的其与海南省政府之间具有事实上的平等民事主体之间的合同法律关系的主张，本院不予采纳。
综上，本案中微斯达公司与海南省政府之间既不存在书面形式、口头形式的合同，也没有其他形式的合同，因此双方不存在平等民事主体之间的合同法律关系，海南省政府不是本案适格的被告。微斯达公司提起本案诉讼不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（二）款的条件，原审法院受理微斯达公司对海南省政府的起诉不当，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一七十条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条之规定，裁定如下：
一、撤销海口市中级人民法院（2015）海中法民三初字第94号民事判决；
二、驳回海南微斯达电子信息产业有限公司的起诉。
一、二审案件受理费各396716元，共计793432元，退还海南微斯达电子信息产业有限公司。
本裁定为终审裁定。
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案件唯一码审判长程序
审判员 梁永新
审判员 王芸芸
二〇一六年六月十五日
书记员 吴天鸿
附相关的法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
第一百七十条
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《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第三百三十条人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉。
《诉讼费用交纳办法》
第八条
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