中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申1205号再审申请人（一审原告、二审上诉人）曲贾红，女，1965年7月l4日出生，汉族，住黑龙江省呼玛县。被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省呼玛县人民政府。住所地：黑龙江省呼玛县呼玛镇景山路与迎宾路交汇处。法定代表人孙金峰，县长。委托代理人刘泽北，县农村合作经济经营管理站站长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省呼玛县金山乡人民政府。住所地：黑龙江省呼玛县金山乡。法定代表人马志芬，乡长。委托代理人温广龙，乡政府主任科员。以上两位被申请人的共同委托代理人王燕，黑龙江众兴律师事务所律师。再审申请人曲贾红因诉被申请人黑龙江省呼玛县人民政府（以下简称呼玛县政府）、黑龙江省呼玛县金山乡人民政府（以下简称金山乡政府）颁发土地承包经营权证并行政赔偿一案，不服黑龙江省高级人民法院于2016年6月15日作出的（2016）黑行终169号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年3月7日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。1984年第一轮土地承包时，呼玛县金山乡新街基(以下简称新街基)村民曲世香全家承包耕地8.4公顷。当时曲家共7口人，包括户主曲世香、妻子于淑田、长女曲加显、次女曲贾红、长子曲加义、次子曲加利和三子曲加军。1985年春，黑龙江呼玛段发生特大凌汛，包括曲家在内的新街基房屋大部分被冲毁。当地政府决定另选地址建立新村安置受灾村民。曲家被安置在新村——呼玛县金山乡××（以下××友谊村）。曲家承包的耕地也因凌汛等原因减少到7.75公顷。1987年，曲贾红嫁到呼玛县白银纳乡，户口于1989年7月9日迁至白银纳乡，并由农业户口转为非农业户口。1993年曲贾红离婚，1994年再婚。同年8月19日，曲贾红的户口迁到新街基，仍为非农业户口。1998年二轮土地承包前，曲加显嫁到外地，曲加义、曲加利从家中各分得1.7公顷耕地，后将户口迁出独立生活，并分别与友谊村签订二轮土地承包合同。1998年二轮土地承包时，曲家户籍上仅剩曲世香、于淑田和曲加军三人，曲世香代表家庭与友谊村签订二轮土地承包合同。2002年4月3日，曲加军代表家庭与友谊村签订总数3.1公顷、期限至2027年的土地承包合同。2005年初，经申请，呼玛县政府审核后，为曲加义、曲加利、曲加军分别办理集体土地使用证登记手续。曲贾红因前夫去世，将长子关锐接回抚养，曲贾红时任丈夫不同意抚养关锐与曲贾红离婚，曲贾红以生活困难为由，向其弟弟曲加军主张承包权，遭曲加军拒绝。后，曲贾红提起民事诉讼。2009年4月8日，黑龙江省大兴安岭地区中级人民法院作出(2009)大民再字第3号民事裁定，认为曲贾红的诉求属土地使用权纠纷，应由政府先行处理，裁定驳回曲贾红的起诉。2009年8月24日，金山乡政府作出《关于曲贾红土地问题的处理意见》，确认曲贾红在第一轮土地承包时享有承包经营权，但对第二轮土地承包是否享有承包经营权未予确认。经复议程序，呼玛县政府维持金山乡政府的处理意见。曲贾红不服，继续反映诉求。2009年，曲贾红在呼玛县医疗保险局参加城镇居民医疗保险。2010年9月，曲贾红开始享受呼玛县城镇低保户政策。2011年，曲贾红参加城镇居民养老保险。2011年7月5日金山乡政府、金山乡土地调解委员会，共同作出《关于曲贾红土地问题的处理决定》，认为曲贾红对第一轮土地承包时分得的1.107垧耕地享有承包经营权。曲贾红不服，申请复议。2012年11月17日呼玛县政府作出（2012）1号《行政复议决定书》，认为曲贾红1987年户口迁出友谊村转为城镇户口，1993年迁到新街基仍为城镇户口，不属于该村集体经济组织成员。在第一轮土地承包期间，曲贾红具有土地承包资格，友谊村在二轮土地承包时本着大稳定、小调整的原则，对曲家在第一轮分得的土地，继续由曲家承包，没有收回任何数量的土地，属于延续承包的情形。金山乡政府于2011年7月5日作出的《关于曲贾红土地问题的处理决定》，主体合法。虽该决定文字表述不清，但事实清楚、证据确凿，故决定维持。曲贾红仍不服，继续上访。2013年6月16日，金山乡政府和呼玛县农业和科学技术局共同作出《关于曲贾红土地承包权争议的答复》，该答复以曲贾红户口已转为城镇户口，不属于友谊村村集体成员为由，确认曲贾红不具有二轮土地承包经营权。曲贾红不服，申请复议。2013年11月27日，呼玛县政府作出呼复字(2013)1号行政复议决定，维持该答复。2013年12月13日，曲贾红提起行政诉讼，请求：1、撤销《关于曲贾红土地承包权争议的答复》，确认曲贾红有二轮土地承包经营权。2、撤销曲贾红弟弟的土地证，明确划出曲贾红承包的1.107公顷耕地的位置，并颁发土地证。3、赔偿上访误工费12000元、差旅费10000元、医疗费25000元，耕地的粮食补贴和种植收益60000元，精神损失费300000元，合计409000元。4、为曲贾红的儿子关锐安排正式工人工作。2014年1月1日，曲贾红的儿子关锐进入黑龙江省呼玛县公安局公益性岗位工作。2014年4月24日，呼玛县人民法院作出（2014）呼行初字第1号行政判决：一、维持《关于曲贾红土地承包权争议的答复》；二、驳回曲贾红其他诉讼请求。曲贾红不服，提起上诉。2014年8月25日黑龙江省大兴安岭地区中级人民法院作出（2014）大行终字第1号行政判决，撤销一审行政判决第一项，撤销《关于曲贾红土地承包权争议的答复》，判令金山乡政府重新作出行政行为；维持一审行政判决第二项。各方当事人不服，均申请再审，后再审申请均被驳回。2015年3月17日，金山乡政府作出《关于曲贾红土地承包经营权争议的答复》（以下简称争议答复），主要内容为：曲贾红向金山乡政府提出的二轮土地承包经营权的确认请求，不在政府确认土地使用权范围，属于民事法律调整范畴，金山乡政府无法对曲贾红的请求进行确认，建议向法院提起诉讼主张民事权利。曲贾红不服，申请复议。2015年5月20日，呼玛县政府作出呼复字（2015）1号行政复议决定（以下简称1号复议决定），主要内容为：《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围，金山乡政府认为其无权确认合法，决定维持争议答复。1号复议决定告知曲贾红诉权和15日的起诉期限。2015年5月28日，曲贾红签收1号复议决定。2015年6月23日，曲贾红提起本案行政诉讼。请求：1、撤销呼玛县政府核发给曲加义、曲加利、曲加军的集体土地承包权证。2、恢复曲贾红1.107垧土地使用权。3、赔偿曲贾红12年损失52万元。4、呼玛县政府、金山乡政府返还因修大坝而占用曲贾红的5分地。5、给曲贾红的儿子关锐安排正式工作。起诉书副本送达被告后，曲贾红于2015年l1月20日又提出增加诉讼请求申请，请求撤销争议答复及1号复议决定。黑龙江省大兴安岭地区中级人民法院（2015）大行初字第1号行政裁定认为，曲贾红在没有依法取得二轮土地承包权的情况下，要求撤销呼玛县政府核发给曲加义、曲加利、曲加军的土地证，其与该项颁证行为没有利害关系，不具有原告主体资格。根据《最高人民法院关予执行若干问题的解释》第四十五条规定，曲贾红在本案诉讼过程中提出的增加撤销争议答复及1号复议决定的诉讼请求，不予准许，曲贾红应当依法另行提起行政诉讼。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项和第二款规定，裁定驳回曲贾红的起诉。曲贾红不服，提起上诉。黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终169号行政裁定认为，黑龙江省大兴安岭地区中级人民法院（2014）大行终字第1号行政判决将曲贾红是否享有土地承包经营权问题交由金山乡政府重新确认处理，金山乡政府于2015年3月l7日作出争议答复，1号复议决定维持该答复。2015年6月23日，曲贾红向大兴安岭地区中级人民法院提起行政诉讼。诉讼过程中，曲贾红提出增加撤销争议答复及1号复议决定的诉讼请求。该项请求无正当理由，不符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条的规定，一审法院，不予准许并无不当。曲贾红在没有证据证明其依法取得土地承包经营权的情况下，对呼玛县政府给曲加义等人颁发集体土地承包经营权证的行政行为提起行政诉讼，与该行政行为无利害关系，不具备原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。曲贾红申请再审称：曲贾红起诉时针对的就是争议答复及1号复议决定。请求撤销一、二审裁定，对本案进行实体审理。呼玛县政府、金山乡政府共同答辩称，曲贾红诉讼请求当中未主张撤销争议答复及1号复议决定。曲贾红请求撤销曲加义、曲加利、曲加军的集体土地承包经营权证，不具有原告资格。请求驳回曲贾红的再审申请。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。起诉人请求撤销颁发集体土地承包经营权证的，应当提供证据初步证明该颁证行为可能侵犯其合法权益，其与该颁证行为具有利害关系。本案中，曲贾红起诉时的诉讼请求是撤销呼玛县政府给曲加义、曲加利、曲加军颁发的集体土地承包权证并行政赔偿。根据查明的事实，1998年二轮土地承包时，曲家户籍上仅剩曲世香、于淑田和曲加军三人，曲贾红的户籍并不在曲家户籍上，当时其户籍已经迁出，并变更为非农业户籍，不具有第二轮承包集体土地的主体身份，2005年呼玛县政府依据第二轮承包经营合同为曲加义、曲加利、曲加军颁发的集体土地承包权证，不可能侵犯曲贾红的合法权益，至2015年6月起诉时，曲贾红与被诉颁证行为没有利害关系，不具有本案的原告资格，一、二审裁定驳回其该项诉讼请求并无不当。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，曲贾红于2015年6月23日提起本案行政诉讼，请求撤销呼玛县政府给曲加义、曲加利、曲加军颁发的集体土地承包权证并行政赔偿。起诉状副本送达呼玛县政府、金山乡政府后，曲贾红又于2015年l1月20日提出增加诉讼请求的申请，请求撤销争议答复及1号复议决定，但曲贾红未证明追加该诉讼请求的正当理由。一、二审对其追加诉讼请求不予准许符合司法解释的上述规定。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。1号复议决定于2015年5月28日送达曲贾红，即便曲贾红于2015年6月23日对该复议决定和争议答复提起行政诉讼，也已经超过15日的法定起诉期限。因此，曲贾红主张起诉时针对的就是争议答复及1号复议决定与事实不符，以此为由申请再审，理由不能成立。应当注意的是，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（二）项规定，承包经营权侵权纠纷等涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理。本案中，曲贾红与曲加义、曲加利、曲加军之间发生集体土地承包经营权纠纷，应当依法申请仲裁或提起民事诉讼，呼玛县政府、金山乡政府并无确认承包权归属的法定职权。大兴安岭地区中级人民法院作出的（2009）大民再字第3号民事裁定认为，曲贾红的诉求属土地使用权纠纷，应由政府先行处理，并裁定驳回曲贾红提起的民事诉讼不妥，本院予以指正。综上，曲贾红的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回曲贾红的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 骆 电审 判 员 潘 杰二〇一七年五月二十六日法官助理 于 浩书 记 员 战 成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十五条公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；(四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。3、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十五条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。4、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。5、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。