浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终531号
上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市婺城区宾虹西路2666号。
法定代表人郭慧强，区长。
委托代理人周力，浙江丰畅律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）俞秀琴，女，1928年2月9日出生，汉族，住浙江省金华市。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
原审被告金华市婺城区人民政府城西街道办事处，住所地浙江省金华市婺城区双龙北街245号。
法定代表人金光明，主任。
原审被告金华市规划局，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街801号。
法定代表人陆峰，局长。
委托代理人许芸、周黎华，金华市规划局工作人员。
原审被告金华市国土资源局，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街818号。
法定代表人楼东江，局长。
委托代理人刘娟，金华市国土资源局婺城分局工作人员。
委托代理人章小岚，浙江金奥律师事务所律师。
原审被告金华市婺城区住房和城乡建设局，住所地浙江省金华市婺城区宾虹西路2666号。
法定代表人吴国建，局长。
委托代理人周力，浙江丰畅律师事务所律师。
俞秀琴诉金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）、金华市婺城区人民政府城西街道办事处（以下简称城西街道）、金华市规划局、金华市国土资源局、金华市婺城区住房和城乡建设局（以下简称婺城区住建局）其他行政行为一案，金华市中级人民法院于2017年4月7日作出（2016）浙07行初298号行政判决。婺城区政府不服，向本院提出上诉。本院于2017年5月17日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月11日公开开庭审理了本案。上诉人婺城区政府副区长叶林及委托代理人周力，被上诉人俞秀琴及其委托代理人周涛，原审被告金华市规划局的委托代理人周黎华、许芸，原审被告金华市国土资源局的委托代理人刘娟、章小岚，原审被告婺城住建局的副局长郭洪建及委托代理人周力到庭参加诉讼。原审被告城西街道经本院合法传唤未到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：原告系金华市婺城区花园路花明巷36号房屋所有权人，房屋所有权证登记建筑面积为76.07平方米。后原告儿子吴志刚购买该房屋，并将两层房屋改建至4层。2014年10月，婺城区政府决定对“二七区块”旧城进行改造，设立了二七新村区块改造工程指挥部（以下简称指挥部），并对房屋征收补偿方案进行了公告，公告明确本次征收的房屋征收部门为婺城住建局。补偿方案规定，1990年之前建造的未经产权登记的房屋可通过无证建筑认定程序，在符合条件的情况下可获取补偿。原告上述房屋被纳入征收范围。2O15年1月，原告向指挥部提出《关于无证建筑认定的申请》，注明建造时间为1989年1月，并由四邻签字作证，要求将改建部分房屋认定为合法建筑。后经五被告审批同意，认定涉案房屋无证建筑面积为142.42平方米。2015年9月18日，金华市公安局婺城分局向指挥部发出《关于吴志刚涉案诈骗案调查情况的函》，认为吴志刚户的无证建筑认定申请所注明无证建筑建造时间与实际不符，吴志刚提供虚假证明材料，以骗取房屋征收补偿款，已涉嫌诈骗罪，请指挥部对相关情况进行核实，确认是否应予补偿。2015年9月22日，五被告作出《关于撤销俞秀琴户未经产权登记房屋认定结果的决定》（以下简称撤销决定），确认原告于2015年2月提交的《无证建筑认定申请》中的建造年代等内容为虚假信息，实际建造时间为1990年4月1日之后，决定撤销原告俞秀琴户花园路花明巷36号被征收房屋《未经产权登记房屋认定审批表》的认定结果，对原告户未经产权登记房屋不予认定。另查明：2017年1月13日，金华市婺城区人民法院作出（2016）浙0702刑初471刑事判决，认定吴志刚明知房屋的第3、4层是在1990年之后建造，但为了获得更多的补偿款，让人在建造时间虚构为1989年1月建造的无证建筑申请表上签字证明，并取得可补偿认定，骗取补偿款的数额达人民币95万余元，已构成诈骗罪，判处吴志刚有期徒刑四年。吴志刚不服上诉，二审法院作出（2017）浙07刑终154号刑事裁定，维持一审判决。
原审法院认为，指挥部为婺城区政府设立的临时机构，婺城区规划分局、婺城区国土资源分局分别为金华市规划局、金华市国土资源局的派出机构，不具备诉讼主体资格，原告以婺城区政府、金华市规划局、金华市国土资源局为被告提起行政诉讼，符合法律规定。本案中，吴志刚提供虚假证明材料以骗取房屋征收补偿款的事实清楚，五被告据此作出撤销决定在实体处理上并无不当。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第十五条的规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”根据房屋征收决定，涉案房屋的征收部门为婺城住建局。被告婺城区政府、城西街道、金华市规划局、金华市国土资源局、婺城区住建局作为不同的行政机关，应当在法律法规授权范围内依法独立行使职权，其在未区分法定职责情况下，以五部门的名义联合作出被诉撤销决定职权依据不足，应当确认违法。鉴于被告作出涉案决定具有事实和法律依据，上述违法行为未对原告的权利义务产生实质性影响，故对涉案决定可不予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告金华市婺城区人民政府、金华市婺城区人民政府城西街道办事处、金华市规划局、金华市国土资源局、金华市婺城区住房和城乡建设局对原告俞秀琴作出的《关于撤销俞秀琴户未经产权登记房屋认定结果的决定》的行为违法。
婺城区政府上诉称：根据征补条例，上诉人应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。所谓有关部门即包括本案各原审被告在内。该撤销决定系对之前吴志刚提供错误认定结果的纠正，且上诉人已经根据纠正后的认定结论重新作出婺政征补2015第77号《征收补偿决定》（以下简称77号补偿决定）。被上诉人完全可以针对重新作出的补偿决定提出行政诉讼。事实上，如被上诉人在诉状中所陈述的，其已于2016年4月27日对补偿决定提起行政诉讼。综上，指挥部、城西街道、婺城区规划分局、婺城区国土分局、婺城区住建局共同作出的撤销决定，具备充分的事实和法律依据，并无不当。请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
俞秀琴在法定期限内未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：
本案的五部门应当依照各自的法定职权，在其法定职权范围内独立作出对涉案房屋是否为合法建筑的行政认定，而不是共同在同一文书中作出相关的认定和处理。根据征补条例第十五条，房屋征收部门应当对征收拆迁范围内的房屋权属、用途、面积进行登记并公示。征补条例第二十四条规定，市县级人民政府作出征收决定前应当组织有关部门依法对未经登记的房屋进行认定和处理。该规定明确市县级人民政府组织的相关部门必须是依法行政，也即五部门必须在自己的职责范围之内独立完成其法定职权。国土部门作为土地行政管理部门只能针对涉案房屋建设占地是否合法作出认定，规划部门只能针对涉案房屋是否符合城乡规划作出认定，住建部门只能针对涉案房屋是否符合建设审批手续作出认定，而街道办没有法定职权可以对涉案房屋作出任何认定，婺城区政府设立的临时机构拆迁指挥部本身也没有法定职权，其只是作为一级人民政府设立的临时机构，代表区政府行使职权，但在法律上婺城区政府也没有直接的法定职权可以对涉案房屋是否合法作出认定，因为是否合法需要由各职能部门依据各部门法律和法定程序作出认定和处理，所以一审法院确认五部门共同作出本案撤销决定缺乏职权依据，并判决确认该撤销决定违法符合法律规定，应当予以维持。
城西街道未提交相关的书面陈述意见。
金华市规划局陈述称：一、答辩人参与俞秀琴拟征收房屋的调查认定，符合法律规定。征补条例第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。而案涉房屋的认定是根据吴志刚提供的材料作出的，之后在公安机关发函告知吴志刚对案涉房屋提供虚假材料证明，已涉嫌诈骗犯罪的事实后，对案涉案房屋重新作出了认定。因此，答辩人与城西街道、金华市国土局、婺城区住建局等有关部门参与由婺城区政府组织的对涉案俞秀琴房屋的及认定符合法律规定。二、撤销决定系过程性行政行为，对俞秀琴产生直接权利义务影响的是征收补偿决定。撤销决定系对之前吴志刚提供虚假材料而形成的错误认定结果的纠正，且婺城区政府已经根据纠正后的认定结论重新作出77号补偿决定。因此，撤销决定系过程性行政行为，对俞秀琴没有产生直接权利义务影响，对俞秀琴产生直接权利义务影响的是77号补偿决定。因此，俞秀琴完全可以针对重新作出的77号补偿决定提出行政诉讼，且上诉人也已经提起了行政诉讼。据此，被诉撤销决定的内容正确。请求判决支持婺城区政府的上诉请求。
金华市国土资源局陈述称：按照征补条例第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。据此，因涉案房屋的结果系由吴志刚提供虚假材料形成错误认定，在公安机关明确发函告知涉案房屋存在虚假认定情况后，答辩人按照婺城区政府的组织，参与涉案俞秀琴房屋的调查，与有关部门一起作出认定符合法律规定。据此，撤销决定内容正确。请求判决支持婺城区政府的上诉。
婺城区住建局陈述称，同意上诉人的意见。
庭审中各方当事人围绕着婺城区政府、城西街道办事处、金华市规划局、金华市国土资源局、婺城区住建局于2015年9月22日作出的被诉撤销决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，被列入征收范围内的未经登记建筑认定是被征收人能否获得补偿安置及婺城区政府作出补偿决定的依据之一，故被诉撤销决定对俞秀琴权利义务产生直接影响，应属行政诉讼的受案范围。婺城区政府就此提出的上诉理由及金华市规划局陈述的意见不能成立。
征补条例第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。据此涉案未经登记房屋甄别程序的启动属于被上诉人婺城区政府职责，具体工作可交由有关职能部门实施。结合征补条例第十五条关于“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并将调查结果在征收范围内向被征收人公布”的规定，对未经登记房屋认定的相关意见可由有关职能部门作出，但最终处理结果仍由县、市人民政府决定并公布。同理，撤销未经产权登记房屋认定结果，也应由县、县人民政府作出。婺城区政府具有作出撤销决定的法定职权，原审被告城西街道办事处、金华市规划局、金华市国土资源局、婺城区住建局作为职能部门，在婺城区政府的组织下虽可根据征补条例第二十四条第二款的规定参与未登记建筑的调查、认定和处理，但不能以自己的名义作出最终的认定，故四原审被告与婺城区政府共同具名联合作出涉案撤销决定缺乏法律依据。
婺城区政府主张金华市公安局婺城分局于2016年9月18日致指挥部的《关于吴志刚涉嫌诈骗案件调查情况的函》系其作出撤销决定的事实依据。经查，上述函虽载明了“吴志刚提供虚假证明材料，以骗取房屋征收补偿款，已涉嫌诈骗罪”等内容，但婺城区政府并没有向一审法院提交其他证据相佐证，因此仅凭该函即作出被诉撤销决定缺乏充分的事实依据。
征补条例对被诉撤销决定的程序虽没有明确规定，但行政机关作出的行政行为对当事人的重大权益有影响或权益有减损时，必须遵循正当法律程序。撤销决定涉及俞秀琴的安置补偿，婺城区政府作出该决定前并未向俞秀琴说明根据、理由，也未听取俞秀琴的陈述、申辩，做出决定后更未向俞秀琴送达，属程序不当。
综上，原审被告城西街道办事处、金华市规划局、金华市国土资源局、婺城区住建局并非作出撤销决定的法定职权主体，婺城区政府虽有法定职权，但作出的撤销决定缺乏充分事实和法律依据，且程序不当。鉴于金华市婺城区人民法院事后作出的（2016）浙0702刑初471号刑事判决认定吴志刚构成诈骗罪，判处其有期徒刑四年，金华市中级人民法院作出的（2017）浙07刑终154号刑事裁定也已经维持了上述判决，故被诉撤销决定虽然违法，但对俞秀琴权利义务不产生实际影响，可不予撤销。一审判决理由存在不当，但确认撤销决定违法的结论正确。对撤销决定及一审判决的不当之处本院一并予以指正。婺城区政府提出的上诉理由不能成立，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人金华市婺城区人民政府负担。
本判决为终审判决。
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审判长 陈建勋
审判员 马惟菁
审判员 惠 忆
二〇一七年十一月十三日
书记员 韦若莎