海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼02行终72号
上诉人（原审原告）钟珍，女，1974年9月3日出生，汉族，住三亚市。
委托代理人孙国海，海南唐海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道25号。
法定代表人李灵，该局局长。
委托代理人梁静，该局工作人员。
委托代理人付秀品，海南惠海律师事务所律师。
上诉人钟珍因其诉被上诉人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）建设规划行政处罚纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院（2017）琼0271行初259号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本案审理期间，因本案与本院同期受理的上诉人杨百荣等12人分别诉被上诉人吉阳区城管局及三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）建设规划行政处罚、建设规划行政强制及复议纠纷17案的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该18个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2018年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人钟珍及其委托代理人孙国海，被上诉人吉阳区城管局委托代理人梁静、付秀品到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年9月8日，吉阳区城管局对钟珍作出三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第473号《行政处罚决定书》（以下简称473号处罚决定），认定钟珍未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自建房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条，《海�省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条的规定，决定责令钟珍自该决定送达之日起三日内拆除上述违法建筑。
原审查明，2017年5月16日，吉阳区城管局立案检查钟珍在三亚市××区号对面的房屋（以下简称涉案房屋），该房屋二层框架结构，占地面积为127.9平方米，建筑面积为255.8平方米，已建好住人。2017年9月8日，吉阳区城管局认为钟珍未取得建设工程规划许可证，擅自兴建涉案房屋，遂作出473号处罚决定，责令钟珍对涉案建筑物自行拆除。钟珍不服，认为吉阳区城管局没有查处违法建筑的职权，钟珍的涉案建筑不属于违法行为的连续或持续状态，根据法不溯及既往的原则，不能以现行的法律法规进行查处。
原审另查明，海南省高级人民法院作出（2017）琼行终551号行政判决书（以下简称551�行政判决），确认吉阳区城管局具有查处违法建筑的职权。
原审认为，本案争议焦点是在未取得建设工程规划许可证的情况下，钟珍兴建的涉案房屋应否被拆除。钟珍未履行规划报建程序，在临春社区七组131号对面兴建房屋，该涉案房屋二层框架结构，占地面积127.9平方米，建筑面积255.8平方米，吉阳区城管局依据《城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条的规定，要求钟珍自行拆除涉案房屋，认定事实清楚、适用法律正确。钟珍的涉案建筑物从兴建到吉阳区城管局查处时止，处于连续违法状态，所以不能适用法不溯及既往的原则。至于吉阳区城管局有无查处违法建筑的职权，551号行政判决已论证清楚，确认吉阳区城管局在其辖区内具有查处违法建筑物的法定职权。综上，钟珍诉求撤销473号处�决定，没有事实依据和法律依据，不予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回钟珍的诉讼请求；案件受理费50元，由钟珍负担。
上诉人钟珍上诉称：原审判决查明事实不清、适用法律错误，认定争议焦点存在错误，本案争议焦点应为吉阳区城管局适用《城乡规划法》的规定作出473号处罚决定是否合法。具体理由如下：一、原审判决查明事实不清。涉案房屋建于2005年，原审法院对此未予查明，认定违法行为时间为2017年，属查明事实不清。《中国人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”吉阳区城管局在2017年5�16日巡查时才发现上诉人建房的事实，其对涉案房屋的建造时间未进行查明，而该事实是吉阳区城管局依据《城乡规划法》有关规定作出473号处罚决定的依据。二、原审判决适用法律错误。吉阳区城管局依据《城乡规划法》的规定作出473号处罚决定不合法。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”《城乡规划法》自2008年1月1日起施行，晚于上诉人建造涉案房屋的时间，且被上诉人不能证明有“特别规定”的除外情况，因此对上诉人的涉案房屋进行处罚应适用建房行为发生时的法律。据此，吉阳区城管局适用《城乡规划法》作出责令拆除涉案房屋的处罚决定适�法律错误，不合法。综上，原审判决查明事实不清、适用法律错误。恳请二审法院依法撤销原审判决，并支持上诉人的原审诉求。
被上诉人吉阳区城管局辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。上诉人在城市规划区内建造楼房时，并未向规划行政主管部门申领建设工程规划许可证，应认定为违法建筑。且该违法建筑违反城市规划，无法做出改正，依法应限期拆除。在吉阳区城管局开始查处涉案房屋的违法行为至作出473号处罚决定期间，上诉人一直未能提交涉案房屋的规划报建材料。吉阳区城管局在查处涉案房屋过程中，通过现场调查，向钟珍送达了《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。钟珍未经规划部门批准、未取得建设工程规划许可证，擅自在规划区内建设房屋的违法建设行为。上诉人从房屋建成之时至今均未办理规划批准手续，其违法建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。综上，吉阳区城管局作出473号处罚决定依据充分，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人上诉请求，维持原审判决。
原审期间，钟珍提交了《房屋转让协议书》、收款收据及收据、《住居转让协议书》作为证据，但本院认为上述证据不能证明上诉人钟珍合法取得涉案房屋用地，也不能证明涉案房屋的合法性。
经审理查明，2017年5月16日，经吉阳区城管局巡查发现，钟珍未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在临春社区七组131号对面建设涉案房屋。吉阳区城管局经绘图拍照后，作出三吉城管（执法五队Ⅳ）询字[2017]第114号《接受调查询问通知书》，通知钟珍于2017年5月17日9时，携带身份证、土地来源证明及相关报建手续原件及复印件等资料，到吉阳区城管局机动大队办公室接受调查询问。2017年5月18日，吉阳区城管局作出《钟珍未接受调查询问笔录说明》，载明钟珍逾期未接受调查询问。2017年7月26日，吉阳区城管局依据《城乡规划法》第六十四条及《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条的规定，作出三吉城管（执法五队）罚告字[2017]第473号《行政处罚告知书》，告知钟珍拟对其作出责令三日内自行拆除违法建筑的行政处罚及陈述、申辩和要求举行听证的权利。2017年9月8日，吉阳区城管局作出473号处罚决定，认定钟珍未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在临春社区七组131号对面擅自建设房屋的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条的规定，责令钟珍自行政处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2017年9月25日，吉阳区城管局作出三吉城管（执法五队）催告字[2017]第473号《强制执行催告书》和《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告钟珍于2017年9月28日24时前履行473号处罚决定的义务，自行拆除违法建设建筑物，并告知其陈述、申辩的权利；公告提醒相关人员务必于2017年9月28日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。2017年10月25日，吉阳区城管局作出三吉城管（执法五队）执决字[2017]第473号《强制执行决定书》，根据《城乡规划法》第六十八�及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2017年11月2日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。
在查处涉案房屋过程中，吉阳区城管局作出的《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》及473号处罚决定等一系列执法文书均采取在涉案房屋围墙上张贴并拍照留证的方式进行送达，并在送达回证上注明“我局执法人员已留置送达，并拍照取证”。
另查明，2001年1月5日，海南省人民政府办公厅作出《海南省人民政府办公厅关于三亚市城市总体规划（1995-2010）有关问题的复函》（琼府办函[2001]3号），原则同意修编后的《三亚市城市总体规划（1995-2010）》，并确定三亚市城市规划区的范围为1250平方公里。《三亚市城市总体规划（1995-2010）》第一章第六条明确�亚市城市规划区的范围为：东起藤桥，西至××镇。临春社区位于该城市规划区范围内。
庭审中，钟珍称其不是临春社区的村民，其户籍住址在三亚市××镇号，并承认涉案房屋未办理规划报建手续；案外人林某（钟珍的嫂子）于1999年3月1日通过受让方式从原籍村民林桂杰手中取得涉案房屋用地及当时的地上房屋居住使用权，双方签订了《住居转让协议书》；林某于2005年6月5日将涉案房屋以30万元的价格转让给钟珍，双方签订了《房屋转让协议书》；目前涉案房屋尚未被拆除。
本院认为，本案的争议焦点为吉阳区城管局作出的473号处罚决定依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。
经查，钟珍通过转让方式于2005年取得位于临春社区七组131号对面的涉案房屋所有权，该房屋未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证已是各方不争的事实。吉阳区城管局在查处钟珍违法建设行为的过程中已向钟珍一方送达《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》，告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。之后，吉阳区城管局根据调查情况将钟珍确定为相对人，并作出473号处罚决定，责令其限期拆除涉案违法建筑，其行政行为依据充分，程序符合《中国人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条的相关规定。
钟珍主张吉阳区城管局未查明涉案房屋建设完成的时间，属于查明事实不清，吉阳区城管局依据《城乡规划法》作出473号处罚决定适用法律错误。经查，吉阳区城管局在查处钟珍涉案房屋违法建设行为的过程中已发�《接受调查询问通知书》，要求其提供有关涉案房屋的报建材料，并接受调查询问。钟珍作为房屋所有人，有义务配合调查并提供涉案房屋的建设资料。钟珍的涉案房屋一直未取得建设工程规划许可，其违法行为处于继续状态，吉阳区城管局据此作出473号处罚决定证据确凿，原审判决据此驳回钟珍诉讼请求依据充分，钟珍该项主张不能成立。
综上所述，吉阳区城管局作出473号处罚决定的行政行为依据充分，适用法律正确，符合法定程序。原审判决据此驳回钟珍的诉讼请求并无不当，依法应予维持。钟珍的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钟珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨冲冲
审 判 员 王 娜
审 判 员 陈兴科
二〇一八年四月二十日
法官助理 邢诗诗
书 记 员 张佳佳
书 记 员 张佳佳
附：本判决适用的相关法律依据
中华人民共和国行政处罚法（2009年修正）
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）行政处罚的种类和依据；
（四）行政处罚的履行方式和期限；
（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼�途径和期限；
（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。
行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改�；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。