浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行终字第222号
上诉人（原审原告）台州金龙投资有限公司（下称台州金龙公司），住所地温岭市城东街道万昌中路688号。
法定代表人童顺米，总经理。
委托代理人葛金艳，上海诺维律师事务所律师。
委托代理人巩慧，上海诺维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温岭市建筑工程管理局（下称温岭建工局），住所地温岭市横湖中路188号。
法定代表人骆立方，局长。
应诉负责人孔根喜，该局副局长。
委托代理人黄善平，该局工作人员。
委托代理人林文辉，浙江红大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）台州市住房和城乡建设局（下称台州市住建局），住所地浙江省台州市市府大道465号。
法定代表人朱坚国，局长。
应诉负责人邱泓量，该局副局长。
委托代理人陈容，该局工作人员。
委托代理人蔡驰江，浙江台温律师事务所律师。
上诉人台州金龙公司因规划行政处罚一案，不服台州市椒江区人民法院（2015）台椒行初字第88号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2007年12月3日，原告公司被检查发现未取得施工许可证即开始了挖孔等桩基工程工作。2007年12月13日，被告温岭建工局对原告公司作出温建工罚字（2007）27号行政处罚决定书，认定原告公司未取得建筑施工许可证的情况下，于2007年11月3日擅自指令施工企业开工打桩，根据《建设工程质量管理条例》第五十七条之规定，对原告处以责令改正、处桩基工程价款1.2%计178171.2的罚款。原告未提出异议并缴纳罚款完毕，于2007年12月14日取得施工许可证。2014年1月6日，台州市中级人民法院（2013）浙台刑二终字第415号刑事裁定书认定被告温岭建工局原法定代表人黄诚土构成滥用职权罪，裁定书中认定“工程合同价款是指整个建设工程的合同价款，而非肢解后的单位工程或部分工程的合同价款，被告人黄诚土在侦查阶段也明确供述对此是明知的”。2014年3月19日，温岭市人民检察院向被告发出检察建议书，建议被告对温建工罚字（2007）27号行政处罚决定予以改正。被告于2014年11月4日撤销了原温建工罚字（2007）27号行政处罚决定，于2014年12月31日作出温建工罚字（2014）37-1号行政处罚决定，对原告处总合同价款的1%的罚款。原告对该处罚向被告台州市住建局申请行政复议，被告台州市住建局于2015年8月13日作出台建规行复决字（2015）6号行政复议决定书，维持温岭建工局作出的处罚决定。原告不服，向该院提起行政诉讼。
原审法院认为，对本案原告违法事实的认定上，被告温岭建工局第一次对原告行政处罚后原告才取得施工许可证是事实，结合原告当庭承认未取得施工许可前即开始挖孔清理等工作，被告关于原告未取得施工许可证动工开始桩基工程建设的事实认定清楚。原告对ＸＸ龙所作的询问笔录中签字的真实性有异议，但不影响对原告违法事实的认定，故对其笔迹鉴定申请，并以此主张行政处罚决定事实不清该院不予支持。《建设工程质量管理条例》是现行有效的行政法规，该法第五十七条是对《中华人民共和国建筑法》第六十四条罚款幅度的补充性规定，被告适用《建设工程质量管理条例》第五十七条对原告作出处罚并无不当。在对该条文中“工程合同价款”的理解上，（2013）浙台刑二终字第415号刑事裁定书已经查证被告温岭建工局原法定代表人黄诚土明知“工程合同价款”指整个建设工程的合同价款而滥用职权按桩基合同价款计算罚款，并明确了“工程合同价款”的含义，该裁判为生效裁判，本案裁判可以对该裁定认定的与本案相关联的事实直接予以采信。在行政处罚程序上，被告温岭建工局在撤销原行政处罚决定重作前履行了告知义务，原告也进行了陈述、申辩及听证，其处罚程序合法。原告认为被告温岭建工局的处罚违反了一事不再罚和信赖保护原则，该院认为，由于原行政处罚决定在认定工程合同价款上存在错误，被告温岭建工局在撤销原行政处罚决定后重新作出处罚，不违反一事不再罚的禁止性规定，符合有错必纠的法律精神；信赖利益保护的对象是公民、法人或其他组织的合法利益，原告存在未取得施工许可证擅自动工建设的违法事实，本案不存在原告值得保护的信赖利益，故对原告的上述主张该院不予支持。被告台州市住建局接受原告的复议申请，在复议期限内作出行政复议决定，程序合法，适用法律并无不当，故原告要求撤销行政处罚决定和行政复议决定该院无法支持。当然，现代法治和行政行为的确定力，均要求行政机关应维护行政行为的确定力，不得随意变更、撤销生效行政行为。被告温岭建工局自行撤销了原行政处罚决定后，又基于同一事实和理由，适用相同的法律规定作出更加不利于原告的处罚决定，虽不违反相关法律规定，但确实有违政府和行政机关的公信。被告温岭建工局应当在日后的行政执法中提高执法水平和执法质量，避免执法错误，尽力杜绝纠错情形的发生。综上，原告请求判令撤销温建工罚字（2014）37-1号行政处罚决定和被告台州市住建局作出的台建规行复决字（2015）6号行政复议决定无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告台州金龙公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告台州金龙公司负担。
上诉人台州金龙公司上诉称：一、行政机关对本案事实举证不能，一审审查不清，说理不足。（一）询问笔录中ＸＸ龙签字的真实性决定了本案违法事实是否存在，一审判决认为其签字的真伪不影响本案事实的认定，实属错误。（二）检察建议书、刑事裁定书不是本案证据，一审法院用来证明案件事实，导致事实认定错误。本案事实为上诉人的行为是否涉嫌未取得施工许可证擅自施工，对“工程合同价款”的理解是法律问题而非事实问题。上述两份文书不能证明任何案件事实。二、行政处罚适用法律错误，一审判决以刑事裁定书代替法律规定，从而维持处罚决定，于法无据。一审法院直接引用刑事裁定书认为温岭建工局原法定代表人黄诚土明知“工程合同价款”指整个建设工程的合同价款，并认为是与本案有关联的事实而采信。但黄诚土或台州中院都不具有解释法律、法规的权限，其个人或法院对法规中特定法律概念的解释不具有法律效力。关于法律规范具体应用解释的问题，最高院发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》已做了明确规定。本案中，《建设工程质量管理条例》第57条中的“工程合同”首先从文义上即指在建筑施工中可能出现的任何合法的工程合同；其次，在行业惯例中，一个总包合同有若干合同是常态；再次，根据本案事实，争议的桩基工程不论合同订立、工程验收还是工程款结算均为独立进行。因此，工程合同价款均非工程合同总价款。三、“行政重罚”程序违法，原处罚撤销毫无法律依据。一审判决认定原行政处罚是因纠错而撤销，但上诉人并无过错，行政执法人员的“错误”不应由无辜相对人承担。本案被上诉人撤销原处罚决定不符合《行政处罚法》第55条规定的可予纠正的情形。被上诉人多年后对无辜行政相对人重新加重处罚的行为，严重违反行政法禁止不利变更的原则，也与同时期其他法院的判决相冲突。综上，请求撤销原判，改判撤销温岭建工局作出的温建工罚字（2014）37－1号《建筑违法案件行政处罚决定书》及台州市住建局台建规行复决字（2015）6号《行政复议决定书》。
被上诉人温岭建工局辩称，上诉人在施工的时候并没有取得施工许可证，该违法行为有其本人陈述及相应的证据证实，且涉嫌的工程量总额已经查明。被上诉人温岭建工局依照《建设工程质量管理条例》的规定作出处罚决定，处罚力度亦无不当。故原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
被上诉人台州市住建局辩称，一、一审法院认定事实清楚，证据确凿。ＸＸ龙作为上诉人委派的人员接受处罚决定书后，上诉人自愿缴纳了相应的罚款，且ＸＸ龙询问笔录上的签名与其在告知书上的签名一致，能够说明ＸＸ龙签名的真实性。ＸＸ龙笔录主要证明上诉人未取得施工许可证而擅自施工，与听证笔录中上诉人的陈述相一致。二、检察建议书和刑事裁定书可以作为证据使用。根据最高院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，生效的人民法院裁判文书可以作为定案的依据。上述裁定书主要确定了合同价款的计算方法。在法律适用方面，被上诉人温岭建工局按照条例进行处罚，合法合理。对于合同价款如何计算，建设部的复函和国家的技术标准能够说明，且合同的价款也经过了司法审定。三、本案不存在行政重罚。被上诉人温岭建工局撤销错误的处罚决定书是有错必纠法律精神的体现，且撤销原先的处罚决定书是另外一个行政行为，不是本案被诉的行政行为，故不属法院的实体审查范围。本次处罚之前已履行了听证、告知等程序，程序亦不违法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审理，原审法院查明的事实本院予以确认。
本院认为，本案上诉人台州金龙公司在2007年11月擅自开工打桩的事实有询问笔录、现场照片等证据证实。上诉人认为询问笔录上ＸＸ龙签名真伪未定致该证据存疑，但综合询问笔录与处罚告知书、决定书送达回证中ＸＸ龙签名基本一致，及上诉人在ＸＸ龙接收处罚决定书后当日即缴纳罚款等情形，本院认为该询问笔录具备真实性，原审法院未准许上诉人的笔迹鉴定申请并无不当。根据《建设工程质量管理条例》第57条，违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。本案各方当事人争议的焦点是“工程合同价款”如何界定，即“工程”指整个建筑工程还是指桩基工程。对于“建设工程”的概念，建设部在《关于适用〈建设工程质量管理条例〉第58条有关问题的复函》中明确，《建设工程质量管理条例》中的建设工程在房屋建筑中一般是指单位工程。另根据建设部发布的《建筑工程施工质量验收统一标准》，具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物及构筑物为一个单位工程。本院认为，人民法院在适用法律时需对法律规范进行解释，涉及专业术语时相关行政解释适当的，应予尊重。建设部关于“建设工程”的解释及单位工程的定义适当，本院予以采纳。本案中上诉人所称的桩基工程并不能构成一个单位工程，被上诉人温岭建工局按施工合同确定工程合同价款为224869448元，并以此作为处罚基数，符合上述法规的规定。被上诉人温岭建工局在发现原处罚决定存在错误后自行纠错，并不违反禁止不利变更原则。被上诉人台州市住建局作出的被诉复议决定，认定事实及适用法律正确，程序亦无不当。综上，被上诉人温岭建工局作出的温建工罚字（2014）37－1号《建筑违法案件行政处罚决定书》及台州市住建局台建规行复决字（2015）6号《行政复议决定书》实体处理正确，程序合法，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人台州金龙投资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 超
审 判 员 屈雪香
代理审判员 张方杰
二〇一五年十二月十八日
代书 记员 郭之仪