广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第522号
上诉人（原审被告）：湛江市麻章区人民政府。住所地：湛江市麻章区。
法定代表人：杨杰东，区长。
上诉人（原审第三人）：叶道英，男，汉族，户籍所在地：湛江市麻章区。公民身份号码：×××。
委托代理人：叶美高，男，汉族，××年××月××日出生，户籍所在地：湛江市麻章区。
被上诉人（原审原告）：湛江市麻章区湖光镇良丰村民小组。
法定代表人：叶春荣，组长。
委托代理人：陈吴权，男，汉族，××年××月××日出生，身份证住址：广东省湛江市麻章区。
委托代理人：蔡海燕，广东国邦律师事务所律师。
湛江市麻章区人民政府、叶道英因湛江市麻章区湖光镇良丰村民小组（以下简称良丰村民小组）诉湛江市麻章区人民政府、叶道英土地行政登记纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审判决查明以下事实：涉案土地位于原告陈姓祠堂的南边，东至良丰村空地，西至小巷，北至良丰村原校舍，面积56平方米。1994年3月23日，第三人叶道英向被告湛江市麻章区人民政府申请对涉案土地登记发证，并提交了《立写卖断契约》作为涉案土地的权属来源依据。同年4月29日，湛江市郊区湖光镇铺仔居民委员会在《土地权属材料调查综合表》上盖章确认叶道荣所写的“本宗地于一九八一年五月十五日是第三人父亲叶腾荣（××故）买林翠柏房屋，作住宅使用，总平方伍拾陆平方米。”的情况属实。同年4月30日，被告派员对涉案土地进行界址调查，在双方指界人签字盖章一栏中有“叶道英”的签名。同年5月30日，被告派员进行了地籍调查。1996年7月5日，被告湛江市麻章区人民政府作出“同意登记”的审批意见，并于同日给第三人叶道英颁发麻府国用总字第0000208号字（96）第08110200466号《国有土地使用证》，登记内容：土地使用者：叶道英；地址：湛江市郊区湖光镇铺仔圩创业路14号；用地总面积：伍十陆平方米；用途：住宅；四至：东至良丰村空地，西至小巷，南至良丰村校舍，北至良丰陈宅祠堂。
另查明，2014年8月，第三人将原有房屋拆除准备建新房，原告提出异议，双方因此发生纠纷。
2015年1月5日，原告良丰村民小组不服被告颁发涉案《国有土地使用证》的行为，向原审法院提起本案诉讼称：涉证土地属其集体所有土地，70年代借给林翠柏建房使用，土地所有权并未改变；涉案颁证行为认定土地来源不清、颁证程序违法、适用法律错误。请求判决撤销麻章区政府颁发给叶道英的《国有土地使用证》[麻府国用总字第0000208号字（96）第08110200466号]。
原审法院审理认为：本案为土地行政登记纠纷。各方争议的焦点主要有以下几个：1、良丰村民小组是否具有本案原告的诉讼主体资格？2、良丰村民小组的起诉是否已超过起诉期限？3、登记发证行为其土地性质是否清楚、权属来源事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法？
关于叶道英认为良丰村民小组不具有本案原告的诉讼主体资格的问题。经查，根据涉案土地证的四至登记显示，东至良丰村空地、西至小巷、南至良丰村原校舍、北至良丰村陈宅祠堂，其中的东、南、北三至界址均与原告土地或建筑物相邻，现良丰村民小组认为涉案土地属集体土地，被告给第三人颁发涉案《国有土地使用证》的行为损害其合法权益而提起诉讼，符合《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，良丰村民小组具有本案原告的诉讼主体资格。被告的该辩解意见缺乏依据，该院不予支持。
关于被告及第三人认为原告的起诉已超过起诉期限的问题。经查，被告在颁发涉案土地证之前未有进行公告，现亦未能提供证据证明在作出登记发证行为时已将涉案土地证的具体内容告知原告。原告表示是在2014年底第三人对涉案土地上房屋拆旧建新双方发生纠纷时，第三人才将发证行为告知，原告此时才知道涉案土地证具体内容；由于被告及第三人未能提供证据证实原告在此之前已知道涉案土地证的具体内容，故该院对原告声称在2014年底才知道涉案土地证具体内容的意见予以采纳。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”及第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉讼或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”的规定，至原告起诉时的2015年1月5日日止尚未超过上述规定的“二年”法定起诉期限，依法应予受理。
关于登记发证行为其土地性质是否清楚、权属来源事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法？第一，关于涉案土地的土地性质问题。经查，从涉案土地证登记的四至界址来看，涉案土地位于原告村场内，原告属农村基层自治组织，其村场范围内的土地依法应当属于集体所有；被告辩称涉案土地以前属农村集体所有，但自湖光建镇后涉案土地的性质已由农村集体所有转为国家所有，但被告未能提供证据材料予以证实。据此，被告将涉案土地登记为国家所有的事实不清、证据不足。第二，关于涉案土地的权属来源问题。被告声称第三人的涉案土地使用权来源于国家的划拨，但未能提供政府有关的划拨文件予以证实，违反了《土地登记规则》（1996年2月1日起施行）第二十三条第一款第（二）项“以划拨方式取得国有土地使用权的，按照以下规定办理土地登记手续；……（二）其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。”的规定，另外，虽然第三人在申请涉案土地使用权登记时提供了《立写卖断契约》作为权属来源，但未能同时提供证实林翠柏合法拥有涉案土地使用权、对涉案土地的使用权有合法处分权的证据；且该《立写卖断契约》上没有写明转让土地的具体位置及面积，所陈述的四至“东至良丰大队、西至围墙、南至赵荣猪栏、北至良丰大队屋”亦与涉案土地登记的四至“东至良丰村空地、西至小巷、南至良丰村原校舍、北至良丰村陈宅祠堂”不完全相符，被告在此情况下作出涉案土地的登记发证行为显属事实不清、证据不足。第三，关于涉案土地证登记发证程序是否合法的问题。经查，涉案土地证登记的“四至”内容显示，涉案土地的东、南、北三至界址均与原告土地或建筑物相邻，但《界址调查表》中没有原告有关人员的签名；被告亦未能提供证据证明其在地籍调查时已依法通知涉案土地的邻宗地权利人参加指界，明显违反了《城镇地籍调查规程》(1993年6月22日起施行)中3．2．6界址调查“3．2．6．1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。3．2．6．3经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。”的规定，属程序违法。
综上所述，被告湛江市麻章区人民政府给第三人叶道英颁发麻府国用总字第0000208号字（96）第08110200466号《国有土地使用证》的具体行政行为事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。原告的诉讼请求成立，该院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决如下：撤销被告湛江市麻章区人民政府于1997年7月5日给第三人叶道英颁发麻府国用总字第0000208号字（96）第08110200466号《国有土地使用证》的具体行政行为。案件受理费50元，由被告湛江市麻章区人民政府负担。
湛江市麻章区人民政府不服一审判决，向本院上诉称：一、根据一审判决查明的事实，被上诉人在2014年8月已经知道涉案发证行为，到2015年1月5日才提起诉讼，超过了法定三个月的起诉期限，应当驳回起诉。二、一审判决认定被上诉人有原告主体资格，属于适用法律错误。上诉人对与被上诉人相邻的土地发证的行政行为，并不减损被上诉人的权利和利益，也不增加其义务，故被上诉人与发证行为无利害关系。不动产权利的有无当以政府确权文件或土地登记证明为据，单以被上诉人认为涉案土地属于其所有，是不足以确认其利害关系的。三、一审根据涉案土地现在的相对地理位置认定其权属性质，显然是片面、错误的。这种判断没有法律依据，现在的周边环境与二十年前的也不一样。也没有证据证明涉案土地周围的土地全部是被上诉人的土地。涉案土地所在位置本来就是街巷，不是一般的农村。土地性质应由政府依法确认，不是由法院确认。一审判决直接认定涉案土地是集体所有土地，是越权行为。四、上诉人认定涉案土地属于国有土地是正确的。因为1950年代土地改革时，涉案土地没有分配给被上诉人，1962年“四固定”时，也没有划入被上诉人的集体范围，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第4条规定，上诉人将之确定属于国家所有是正确的。请求二审撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉，维持上诉人的被诉行政行为。
叶道英亦不服一审判决，向本院上诉称：一、被上诉人与涉案土地没有利害关系，不具有原告主体资格。涉案土地不在其集体土地范围内，其未能提出任何权属证据证明涉案土地归其所有。二、涉案土地来源清楚、合法。涉案土地上的房屋建造于上世纪50年代，上诉人父亲向林翠柏购买于1981年，有双方立写的买断契约为证。上诉人父亲生前及上诉人已经使用该房屋近34年，此前无人提出异议，而且房屋土地位于麻章区铺仔圩。三、被诉颁证行为合法有效，应予维持。四、被诉土地使用证颁发已达18年之久，被上诉人的起诉已经超过起诉期限。请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
良丰村民小组答辩称：一、答辩人的起诉没有超过法律规定的起诉期限。湛江市麻章区人民政府颁发涉案国有土地使用证之前未进行公告，也未将具体内容告知答辩人，直到2014年底叶道英在涉案土地上拆旧建新才获知此事。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定，原审法院认定良丰村民小组起诉未过起诉期限是正确的。二、关于良丰村民小组是否具有原告主体资格问题。涉案国有土地使用证显示，涉案土地四至均与良丰村民小组的土地或建筑物相邻，良丰村民小组认为涉案土地属于良丰村集体所有，故良丰村民小组具有本案原告主体资格。三、关于涉案土地性质是否清楚，证据是否充分的问题。1988年12月29日施行的《中华人民共和国土地管理法》第六条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”涉案土地位于良丰村民小组村场内，故涉案土地属于农村集体所有。湛江市麻章区人民政府辩称涉案土地的性质已经由农村集体所有转为国有，但没有提供任何证据予以证明。原审法院认定湛江市麻章区人民政府将涉案土地登记为国家所有事实不清、证据不足是正确的。四、关于涉案土地的发证程序是否合法的问题。涉案土地四至均与良丰村民小组的土地或建筑物相邻，但《界址调查表》没有良丰村民小组有关人员签名，湛江市麻章区人民政府也未能提供证据证明其在地籍调查时已经依法通知良丰村民小组相关人员参加指界，故涉案登记发证行为违反《城镇地籍调查规程》第3.2.6界址调查规定，明显违反程序。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审判决认定的事实有经过质证的证据予以证实，本院予以确认。
本院另查明：林翠柏与叶道英的父亲叶腾荣签署的《立写卖断契约》上记载所买卖土地的四至为：东至良丰大队、西至围坪、南至赵荣猪栏、北至良丰大队屋。
本院认为：关于良丰村民小组是否具有本案原告主体资格问题。根据湛江市麻章区人民政府颁发给叶道英的国有土地使用证的记载，涉案土地东、南、北面均与良丰村民小组的建筑物或土地相邻，湛江市麻章区人民政府主张涉案土地周围的地块及涉案土地均是国有土地，但没有提供证据证明，并且叶道英据以作为涉案土地权属来源的《立写卖断契约》上所写土地四至与涉案颁发的国有土地使用证上记载的四至表述不同，湛江市麻章区人民政府在颁证程序中未通知良丰村民小组参与指界，颁证确定的土地四至与《立写卖断契约》上所写土地四至是否相符，良丰村民小组亦有权提出异议。因此，应当认定良丰村民小组与被诉颁证行为有利害关系。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，良丰村民小组具有本案原告主体资格。
关于良丰村民小组起诉是否超过起诉期限问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。又根据上述司法解释第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。湛江市麻章区人民政府向叶道英颁发涉案国有土地使用证，没有告知良丰村民小组，其不知颁证行为内容，即使良丰村民小组2014年8月知悉颁证事实，但由于湛江市麻章区人民政府没有告知良丰村民小组诉权和起诉期限，又无证据证实良丰村民小组何时知道或应当知道诉权或起诉期限，其起诉期限应当从其知道具体行政行为内容之日起算２年，因此，良丰村民小组2015年1月5日提起本案诉讼没有超过法定起诉期限。
关于被诉颁证行为的合法性问题。湛江市麻章区人民政府对涉案土地进行登记颁发国有土地使用证，没有依照《土地登记规则》第六条第（二）项和《城镇地籍调查规程》3．2．6．1规定的“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”，以及第3．2．6．3规定的“经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章”等程序进行地籍调查，违反法定程序，原审判决认定其颁证行为违法并予以撤销，并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。未经人民政府的确权程序，原审判决直接认定涉案土地属于良丰村民小组集体所有不当，本院予以纠正。关于涉案土地的所有权争议，良丰村民小组可依法另行提请人民政府处理。
综上所述，原审判决撤销湛江市麻章区人民政府向叶道英颁发麻府国用总字第0000208号字（96）第08110200466号《国有土地使用证》的行为正确，本院予以维持。湛江市麻章区人民政府、叶道英上诉请求撤销原审判决的理由均不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，均由湛江市麻章区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 彭 静
代理审判员 董嫦青
二〇一五年十一月二十四日
书 记 员 朱钟涛