海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼97行初210号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2017）琼97行初210号
原告符焕昌，曾用名符火拉，男，1953年5月7日出生，汉族，住东方市。
原告符国华，曾用名符文杰、符黑老，男，1963年6月26日出生，汉族，住东方市。
以上二原告的共同委托代理人李跃进，东方市148法律事务所法律工作者。
被告东方市人民政府。
法定代表人邓敏，市长。
委托代理人林云，东方市农业局工作人员。
第三人符雷荣，男，1964年11月1日出生，汉族，住东方市。
第三人符义生，曾用名符焕祥、符叉生，男，1944年8月25日出生，汉族，住东方市。
以上二第三人的共同委托代理人徐晓影，海南上哲律师事务所律师。
第三人东方市八所镇蒲草村村民委员会。
负责人王加发，主任。
原告符焕昌、符国华因诉被告东方市人民政府（以下简称东方市政府）及第三人符雷荣、符义生、东方市八所镇蒲草村村民委员会（以下简称蒲草村委会）土地行政登记一案，于2016年11月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年12月27日作出(2016)琼97行初379号行政裁定，驳回原告符焕昌、符国华的起诉。原告符焕昌、符国华对该裁定不服提起上诉，海南省高级人民法院于2017年4月27日作出（2017）琼行终189号行政裁定，撤销本院作出的(2016)琼97行初379号行政裁定，指定本院继续审理本案。本院依法另行组成了合议庭，于2017年7月18日公开开庭审理了本案。原告符焕昌、符国华及共同委托诉讼代理人李跃进，被告东方市政府的委托代理人林云，第三人符雷荣及其与符义生的共同委托代理人徐晓影到庭参加诉讼。第三人蒲草村委会无故缺席审理，本案对其缺席审理。本案现已审理终结。
被诉行政行为：被告东方市政府于2015年9月30日给第三人符雷荣颁发东方市（县）农地承包权（八所镇）第0610203号《农村土地承包经营权证》（以下简称0610203号经营权证），该证载明：承包方代表姓名符雷荣；承包期限2000年1月1日至2027年12月31日止；承包方式家庭承包；承包土地用途农业生产。其中承包地块情况中”梅子园”面积为25亩，地类为园地，四至范围为东至雷友，南至换，西至吉有，北至土祥。
原告符焕昌、符国华诉称，2016年1月，从符雷有诉原告符焕昌、符黑老排除妨害纠纷一案中获知，被告为第三人符雷荣颁发了0610203号经营权证，将原告开荒和经营使用的土地登记在第三人符雷荣的经营权证上。被告所作出涉案具体行政行为，直接侵害了原告对农民集体所有土地的承包经营权和使用权，与原告有直接的利害关系。被告所作出的该具体行政行为严重违法、错误，应予以撤销。具体理由如下：一、被告未尽到审查义务，且登记程序和内容违法。本案中，被告给第三人符雷荣颁发的证书，只是依据《海南省农村土地承包经营权证登记表》作出的。在没有土地承包方案、承包土地的详细情况、土地承包合同等材料的情况下，被告直接给第三人符雷荣颁发《农村土地承包经营权证》的事实依据不足，但被告却仅依据东方市行政部门编制的《海南省农村土地承包经营权证登记表》就为第三人符雷荣发证。因此，被告作出本案的被诉行政行为，明显缺乏事实依据，存在主要证据不足的情形，应依法予以撤销。二、被告作出被诉颁证行为，严重侵害了原告的合法权益，应依法予以撤销。本案涉案地名为”梅子园”，四至范围为：东至符强恩，南至皇宁村地，西至水场公路，北至郭盛友、郭吉友、钟土祥、老钟家主坟到水利沟，面积约130亩。该地系在七十年代末，为响应国家绿化号召，原告符焕昌、符黑老与第三人符义生共同开荒的，开荒后共同种植腰果树，后改种小叶桉树。原告曾经承包给同村人王伟祥、殷寿昌、王石荣、符焕章等人种植西瓜。2005年，三方约定拿出该地的82亩办证（其中符焕昌30亩、符黑老22亩、符义生30亩），余下的空地块用于承包给他人使用的机动地。后来因无人承包，三方就约定种植芒果。因符义生家庭比较有钱，符义生就种植了几十亩芒果树，剩余约17亩土地原告符焕昌就用于种植小西瓜、剑麻、芒果、小叶桉树等。2016年10月，符雷有突然向东方市人民法院起诉两原告排除妨害，原告才获知符雷荣将原告们开荒使用的土地登记在他们的名下，双方因此产生纠纷。涉案地自原告们开荒后至今二十多年，一直是原告使用争议地从未与人发生争议，这是全村人都知道的事实也是不可争辩的事实。但被告未尽审查义务，将原告开荒并使用二十多年的土地，登记在第三人符雷荣等人的承包经营权证上，导致原告丧失使用权和承包经营权，给原告带来巨大损失。因此，被告在第三人符雷荣等人未与蒲草村委会签订农村土地承包合同的情况下，即给第三人符雷荣等人颁发《农村土地承包经营权证》，缺乏事实和法律依据。同时，该颁证行为已严重的侵害了原告的合法利益，应当予以撤销。综上所述，原告请求法院依法判决撤销被告为第三人符雷荣颁发的0610203号经营权证上登记”梅子园”项下的25亩土地的登记内容。
原告符焕昌、符国华向本院提交了以下证据：1.《证明》，证明系符焕昌（符火拉）、符国华（符黑老）与符义生三人共同开荒涉案地并使用至今，与本案有直接的利害关系，符雷有、符雷荣不是涉案土地的开荒者，依法不享有涉案地的使用权；2.《应诉通知书》、《开庭传票》、《起诉状》，证明在符焕昌（符火拉）、符国华（符黑老）与符雷有排除妨害纠纷一案中，原告获知被告给符雷有颁发东方市（县）农地承包权（八所镇）第0610202号、给第三人符雷荣颁发的0610203号经营权证的事实，及证明符雷有、符雷荣经营权证登记”梅子园”项下的土地系原告开荒并使用的土地；3.东方市（县）农地承包权（八所镇）第0610202号、0610203号《农村土地承包经营权证》，证明被告给符雷有、符雷荣等人颁发的经营权证书登记程序和内容违法，未尽审查义务的事实，及证明符雷有、符雷荣经营权证登记”梅子园”项下的土地系原告开荒并使用的土地；4.《海南省农村土地承包经营权证登记表》，证明被告给符雷有、符雷荣颁发的经营权证所依据的证据仅为该登记表，被告没有按有关规定的程序颁证，程序违法；5.第0610216、第0610232、第0610231号《农村土地承包经营权证》，证明符焕昌（符火拉）、符国华（符黑老）三人经协商，在梅子园登记共82亩，其中符焕昌一家登记30亩，符黑老一家登记22亩，符义生一家登记30亩，剩余约60亩的涉案地的事实；6.《证明》、会议记录，证明经村委会的调查，涉案土地属于符义生、符黑老、符火拉共同开荒，所以原告与本案具有利害关系；7.土地承包经营权合同，证明原告将争议地发包给朱红，原告一直在使用争议地。
被告东方市政府辩称：一、被告于2005年向第三人符雷荣颁发0610203号经营权证的事实清楚，程序合法。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，申请办理农村土地承包经营权证的材料是逐级上报的，先由村委会向东方市八所镇人民政府（以下简称八所镇政府）报送，八所镇政府向东方市农业局报送，并经逐级审核，层层把关，最后被告根据东方市农业局对八所镇政府申请材料的审核结果和报请向符雷荣颁发0610203号经营权证程序合法。二、原告符焕昌、符国华与被告向符雷荣颁发的0610203号经营权证的行为没有法律上的利害关系，不是本案适格主体，依法应当驳回其起诉。三、即使被告给符雷荣颁发0610203号经营权证的行政行为有瑕疵，依法亦不能撤销该行政行为。
被告东方市政府向本院提交了以下证据：1.《海南省农村土地承包经营权证登记表》（符雷荣，编号0610203）；2.《海南省农村土地承包经营权证登记表》（符雷荣，编号0610203）；3.《海南省农村土地承包经营权证登记表》（符义生，编号0610231）；4.《海南省农村土地承包经营权证登记表》（符义生，编号0610231）；以上证据1-4证明被告向第三人颁发的经营权证是逐级申报的，先由村委会向八所镇政府报送，再由八所镇政府向东方市农业局报送，并经逐级审核，层层把关，在事实、程序上是合法的；5.《海南省农村土地承包经营权证登记表》（符火拉，编号0610216）；6.《海南省农村土地承包经营权证登记表》（符火拉，编号0610216）；7.《海南省农村土地承包经营权证登记表》（符黑老，编号0610229）；8.《海南省农村土地承包经营权证登记表》（符黑老，编号0610229）；9.《海南省农村土地承包经营权证登记表》（朱召引，编号0610232）；以上证据5-9证明被告向原告符火拉、朱召引颁发的经营权证项下的地块与第三人持有经营权证项下地块信息明确，并无重叠，也未侵犯到原告的有关权利。
第三人符雷荣、符义生述称：一、0610203号经营权证上登记”梅子园”项下的25亩土地系符雷荣、符义生合法承包，符焕昌、符国华所述与事实不符。符雷荣、符义生与符焕昌、符国华为同村村民，但未一起开荒过梅子园土地。符义生系符雷荣父亲。上世纪七十年代，符义生带领全家开垦梅子园地并种植农作物，之后有符雷荣、符义生、符雷有分别承包所耕种土地。2001年4月，符义生与他人签订在梅子园地块挖水井合同。2005年9月，符雷荣、符义生各自承包地包括梅子园地块在内进行了换证。此次只是换证，承包土地不变。符雷荣、符义生、符雷有三人共同承包的梅子园地块合计80亩，由符义生于2005年11月统一出租给朱红，租期6年，即自2005年11月15日至2011年11月15日。合同将近到期时由双方协商解除。2011年8月，由符义生将80亩梅子园地统一出租给王友发种植西瓜，租期自2011年8月25日至2013年11月15日。2013年10月，符雷荣、符义生向东方市林业局申请黄花梨树苗，准备在租期届满的承包地上种植黄花梨树苗。至今为止，符雷荣使用梅子园地已有三十多年。梅子园本身是一个大地块，多户家庭在该地块上有承包地。符焕昌、符国华于2015年6月15日砍了符雷荣的弟弟符雷有在梅子园承包地上的部分黄花梨树。符雷有继续种植时遭到符焕昌、符国华的阻挠。符焕昌、符国华在梅子园地块上也有承包地，且与符雷荣的承包地并不相邻，该二人主张的开荒地并不在符雷荣的承包地范围内。二、东方市政府的颁证行为事实清楚，程序合法，证据充足，不应被撤销。东方市政府通过符雷荣、符义生所在生产队、蒲草村委会、八所镇政府逐级申请后，给符雷荣、符义生颁发0610203号经营权证并无不妥。符焕昌、符国华没有证据证明该二人与诉请事项有关，即该二人与涉案争议地没有任何关系。综上，请求人民法院驳回符焕昌、符国华的起诉。
第三人符雷荣、符义生向本院提交了以下证据：1.挖建水井合同书，证明第三人一家在80亩土地上种植过芒果，为了抗旱雇人挖井；2.《土地承包合同书》，证明争议地一直以来都是第三人使用的事实；3.关于蒲草村村民符义生与符焕昌两家土地承包经营权纠纷的调处意见，证明八所镇政府已经调查核实，第三人的土地承包经营权证四至清楚，四至范围、承包人都是明确的，颁证是合法的，与原告无关；4.蒲草村给东方市八所镇司法所的证明、情况说明，证明第三人的土地与原告无关，村委会2016年10月15日给符黑老、符火拉出具的证明无效；5.现场相片，证明争议地土地现状，原告符火拉的土地位于符义生地西侧，原告符黑老的地位于康福路西，争议地（符雷有经营权证范围内）与原告土地无关；6.证人证言，证明争议地一直以来都是第三人使用的事实；7.造林审批表，证明被原告拔掉的花梨是东方市林业局提供给第三人的；8.证明，证明在2017年5月25日第三人找到蒲草村委会就2016年12月14日证明进行说明，蒲草村委会说该证明没有清楚指明四至范围，其出具证明所写四至范围是不清楚的，因此村委会撤回该证明。
经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：
（一）关于被告提交的证据。原告质证称，对证据1-4的真实性无异议，对证明内容有异议，并不能证明被告是经过逐级审核、层层审核颁证的事实；对证据5-9真实性无异议，对证明内容有异议，不能证明被告没有侵犯到原告的合法权益。第三人质证称对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性、证明内容均无异议。
（二）关于原告提交的证据。被告质证称，对证据1的真实性无异议，对其合法性、关联性、证明内容有异议，蒲草村委会于2017年5月25日出具了证明，证明原告与本案没有关联性；对证据2的真实性无异议，对其证明内容有异议，证明第三人持有承包经营权证，因原告阻碍第三人耕作导致争议；对证据3的真实性、合法性、关联性、证明内容均无异议；对证据4的真实性、合法性无异议，对其证明内容有异议，2005年东方市政府给原告和第三人颁证是同时颁发的，如果第三人的经营权证是违法的，那么原告的经营权证也是违法的；对证据5的真实性、合法性无异议，对其证明内容有异议；对证据6的合法性、真实性、关联性有异议，蒲草村委会于2017年5月25日出具了证明撤回了之前的证明；对证据7的真实性、合法性、关联性、证明内容均有异议，原告的合同是2006年才签订的，没有经过作为土地管理方村委会的同意发包的事实，且承包地的四至、位置都不明确。第三人质证称，对证据1的真实性、合法性、关联性、证明内容均有异议，该证明是浦草村委会开具的，但梅子园的土地是否共同开发村委会无法证明，第三人在举证证据里村委会开具了一个撤销该证明的情况说明，对原告所说共同开发的证明已经撤销，不能证明与梅子园土地有关系；对证据2的真实性、合法性无异议，对其关联性和证明内容有异议，在侵权诉讼中是两原告侵占了第三人的土地，而不是两原告与第三人共同开发，土地是第三人一直占有使用，并不能证明原告是到第三人提起民事诉讼时才知道颁证事实；对证据3的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明内容有异议，不能证明被告颁证程序违法、未尽审查义务，也不能证明原告想证明的内容；对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议，不能证明被告颁证程序违法，所有的土地承包都是经村小组登记造册，村委会核实，由农业局进行登记造册，反而能证明颁证行为程序是合法的；对证据5的真实性、合法性无异议，对其关联性、证明内容有异议，两原告要撤销的是0610203号经营权证，但该证据不能证明两原告与符义生等共同开荒，两原告在该承包地上是有承包证的，不能证明对另外的土地共同开荒；对证据6的真实性、合法性、关联性、证明内容均不认可，我们的证据证明该证明已被撤销；对证据7的真实性无法判断，对其合法性、关联性、证明内容有异议，不能核实是否实际承包，且与本案没有关系，与两原告没有关系，即使有原件，该合同书承包土地的四至和位置不明确，不能证明与符雷有的土地是重合的。
（三）关于第三人符雷荣、符义生提交的证据。原告质证称，对证据1的真实性、证明内容无异议，井是符义生挖的；对证据2即两份土地承包合同书与符雷有、符雷荣无关；对证据3该证是政府颁发的，该处理意见上说明不服可以提起诉讼，因此原告提起本案诉讼；对证据4的真实性无异议，证明内容有异议，只能证明证上登记的内容而已；对证据5的真实性、合法性、关联性无异议；对证据6的真实性无异议，对其关联性、证明内容有异议；对证据7的真实性无异议，对其关联性有异议，申请人并不是第三人；对证据8的真实性有异议，本案在高院审理时双方当事人及被告、村委会主任均到现场指界，指明开荒地的四至范围，村委会主任也指明了四至范围，高院也对村委会主任作了调查笔录，该证明是在高院下裁定后才作出的证明，对该证明的合法性有异议。被告质证称，对第三人的证据的真实性、合法性、关联性、证明内容均无异议。
本院对各方当事人提交的证据认证如下：
（一）关于被告提交的证据。本院认为，原告及第三人对被告提交的证据1-9的真实性均无异议，本院予以确认。
（二）关于原告提交的证据。本院认为，原告提交的证据1即蒲草村委会于2016年10月15日出具的《证明》及证据6中的《证明》即蒲草村委会于2016年12月14日出具的《证明》，该二份《证明》分别被蒲草村委会于2016年11月11日出具的《关于撤回2016年10月15日给符黑老出具<证明>的情况说明》及2017年5月25日出具的《关于撤回2016年12月14日给符黑老出具<证明>的情况说明》予以撤回，而证据6中的会议记录，因为无土地承包合同、合同款收据等体现土地承包事实相关的证据证实该会议记录中证人证明的事实，因此，本院对证据1及证据6不予采信；对证据2-5的真实性，被告及第三人均无异议，本院予以确认；证据7即《土地承包合同书》，该合同书的双方并非本案当事人，原告亦未提交证据证明其授权符国强发包土地，因此，该合同书与本案无关，本院对该证据的关联性不予确认。
（三）关于第三人提交的证据。本院认为，对证据1、证据2、证据4-6的真实性，原告及第三人均无异议，本院予以确认；对证据2中的二份《土地承包合同书》均是由符义生（曾用名符焕祥）与案外人签订，而符义生系本案第三人，亦是符雷荣父亲，且发包的是包括争议地在内的梅子园地块，因此，该二份合同书与本案有关联，本院对其关联性予以确认；对证据3的真实性本院予以确认；证据7即审批表中申请人并非本案第三人，亦无其他证据证明第三人与该审批表中审批事项有关，本院对该证据的关联性不予确认；对证据8的真实性予以确认。
经审理查明：争议地的地名为”梅子园”，面积约为25亩，土地性质为集体所有，位于东方市××镇。2005年9月，东方市政府向第三人符雷荣颁发0610203号承包经营权证，确认第三人符雷荣对该证项下登记的争议地享有承包经营权。2001年4月24日，符义生与案外人郭某将涉案土地在内的200亩梅子园地中的一口水井发包给案外人汤某挖建。2005年11月15日，符义生将涉案土地在内的80亩梅子园土地出租给案外人朱红。2011年8月27日，符义生将上述80亩梅子园土地发包给案外人王某。2016年3月6日，蒲草村委会向东方市八所镇司法所及土地管理所呈报了以下内容：我村符义生、符雷荣、符雷友和符火拉、符黑老同志的土地纠纷一案，多次调解未处理妥当，现可证实二次土地承包符义生承包30亩、符雷荣25亩，符雷友25亩，土地承包证书与原件相符。2016年4月26日，八所镇政府作出《关于蒲草村村民符义生与符焕昌两家土地承包经营权纠纷的调处意见》，决定如下：一、本政府认可符焕昌、符义生、符雷荣、符雷友持有的《农村土地承包经营权证书》登记的”梅子园”地块的土地承包经营权；二、符焕昌、符义生、符雷荣、符雷友按照各自的《农村土地承包经营权证书》上登记的面积和四至范围使用土地；三、符义生与符焕昌两家若不服本政府调处意见可以向东方市农业局申请仲裁或者向东方市人民法院起诉。2016年11月21日，蒲草村委会作出《关于撤回2016年10月15日给符黑老出具<证明>的情况说明》，撤销了其于2016年10月15日给符黑老出具的《证明》；2017年5月25日，蒲草村委会作出《关于撤回2016年12月14日给符黑老出具<证明>的情况说明》，上述情况说明均未确认原告符焕昌、符国华对争议地享有承包经营权。朱召引是原告符国华的母亲。
另查明，位于东方市××镇的地名为”梅子园”的土地面积约为上千亩，争议地是地名为”梅子园”的土地的一部分土地。2005年9月，被告同时为原告符焕昌、符国华与第三人符义生、符雷荣分别颁发了《农村土地承包经营权证书》，确认原告符焕昌、符国华与第三人符义生、符雷荣对各自承包的包含地名为”梅子园”的土地享有承包经营权。现争议地由符雷荣使用。
再查明，2005年颁发土地承包经营权证时，蒲草村委会均未与村民签订承包合同。
本院认为，本案主要的争议焦点是：0610203号经营权证项下土地是否属于原告符焕昌、符国华的承包地；被诉颁证行为认定事实是否清楚，程序是否合法。
关于0610203号经营权证项下土地是否属于原告符焕昌、符国华的承包地的问题。符焕昌、符国华主张争议地系符焕昌、符国华与符义生共同开荒的土地，主要证据是蒲草村委会分别于2016年10月15日及2016年12月14日出具的《证明》，该证明表明争议地由符焕昌、符国华与符义生共同开荒。但蒲草村委会又分别于2016年11月21日及2017年5月25日作出《关于撤回2016年10月15日给符黑老出具<证明>的情况说明》及《关于撤回2016年12月14日给符黑老出具<证明>的情况说明》，撤回了上述二份《证明》。本院认为，蒲草村委会对同一个事实反复出具证明又撤回证明，其证明效力应不可采信。关于符焕昌、符国华用于证明争议地由符焕昌、符国华与符义生共同开荒的调查笔录即证据6中的会议记录，该记录中记录了五位证人即王尾祥、符义桃、符焕章、王有松、卢检公的证言，该五位证人陈述了争议地为符焕昌、符国华、符义生共同开荒，且王尾祥、王有松、卢检公陈述该三人在1996年承包的梅子园地是符焕昌、符国华、符义生共同开荒的地。但王尾祥、符义桃、符焕章、王有松、卢检公的证言未并有其他证据如当年的土地承包合同、合同款收据等体现土地承包事实相关的证据予以证实，属于孤证，且该五人并未提供身份证复印件，亦未出庭作证，该证人证言不具有信服力，本院不予采信。本院认为，即仅依据该份会议记录不足以证实争议地由符焕昌、符国华与符义生共同开荒。综上，符焕昌、符国华提交的现有证据不足以证实争议地系符焕昌、符国华的承包地及符焕昌、符国华使用过争议地。本院对符焕昌、符国华的主张依法应不予支持。
关于被诉颁证行为认定事实是否清楚，程序是否合法的问题。本院认为，根据第三人提交的《挖建水井合同书》，可以证实符义生家庭至少于2001年开始使用争议地。虽然符雷荣未在《挖建水井合同书》上签字，但符义生系符雷荣及另案第三人符雷有的父亲，符义生作为家长在合同书上签字并无不可，亦能证明争议地为符义生、符雷荣、符雷有的家庭承包地。2005年，蒲草村委会将争议地作为符雷荣的发包地进行登记并呈报给八所镇政府，该政府审核材料后向东方市农业局报送，该局将所有材料审核后向东方市政府报请向符雷荣颁发0610203号经营权证，符合法律规定程序。东方市政府根据东方市农业局的报请将争议地登记在符雷荣的名下并为其颁发0610203号经营权证并无不妥。
综上，原告符焕昌、符国华诉请争议地使用权属其所有、被诉颁证行为应予撤销，该项主张没有事实根据及法律依据，本院不予支持。被诉颁证行政行为认定事实清楚，程序并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告符焕昌、符国华的诉讼请求。
案件受理费50元由被告原告符焕昌、符国华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 黄海浪
审 判 员 张德雄
审 判 员 郝良存
二〇一七年十一月九日
法官助理 林朝霞
书 记 员 管 娜
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。