海南省第一中级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼96行终28号上诉人（原审原告）梁淑兰，女，1931年1月20日出生，汉族，现住文昌市。委托代理人王录兴，男，1953年６月７日出生，汉族，现住文昌市，系梁淑兰儿子。委托代理人杨ＸＸ，文昌市鸿圣法律事务所法律工作者。被上诉人（原审被告）文昌市国土资源局（原文昌市国土环境资源局）。住所地：文昌市清澜开发区二环道。法定代表人林芳俊，该局局长。委托代理人杜勇，海南凯志律师事务所律师。原审第三人王安义，男，1958年6月10日出生，汉族，现住文昌市。原审第三人王安胜，男，1965年7月10日出生，汉族，现住文昌市。上诉人梁淑兰因与被上诉人文昌市国土资源局（以下简称文昌市国土局）、原审第三人王安义、王安胜土地行政管理行为一案，不服文昌市人民法院作出的（2015）文行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月3日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。文昌市国土局于2015年10月17日在海南日报刊登《注销土地证书公告》，其主要内容为：梁淑兰持有位于昌洒镇凤元村委会昌元村的宅基地文集用（2010）第048351号《集体土地使用证》，面积484.52平方米。因该宗地登记有误，我局根据文昌市人民政府文府函[2015]375号文的批复精神，依据《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第五十八条的有关规定，决定注销梁淑兰持有的文集用（2010）第048351号《集体土地使用证》，其证书不再具有法律效力，现予以公告。原审查明，2011年9月20日，文昌市人民政府对文昌市昌洒镇凤元村委会昌元村民小组的一宗宅基地向原告梁淑兰颁发文集用（2010）第048351号《集体土地使用证》，证载面积为484.52平方米。2014年，第三人拆除涉土地使用证范围内的原两间横屋进行重建，原告与第三人发生争执。被告经调查核实，发现涉案土地使用证范围内原两间横屋不属于原告所有，但文昌市人民政府把该两间横屋所涉及的土地使用权确权给原告。被告发现错误后，遂启动行政纠错程序。2015年4月27日，被告作出《关于对〈集体土地使用证〉（文集用（2010）第048351号）进行更正登记的请示》上报文昌市人民政府。2015年6月15日，文昌市人民政府作出《关于同意文集用（2010）第048351号更正登记的批复》，同意被告对涉案土地使用证进行更正登记。2015年6月26日，被告通过挂号信向原告邮寄《关于办理文集用（2010）第048351号更正登记手续的通知》，明确告知原告，文昌市人民政府颁发的文集用（2010）第048351号《集体土地使用证》登记有误，要求原告于2015年7月3日前将涉案土地使用证交回被告，以便办理更正登记，逾期未交回，被告将依照有关规定进行废止。2015年6月30日，原告向被告递交《申诉书》，认为涉案土地使用证登记簿不存在错误，拒绝将涉案土地使用证原件交回给被告办理更正登记。2015年10月17日，被告在海南日报刊登公告注销涉案土地使用证。原告不服，提出行政诉讼，请求：撤销被告作出的注销文集用（2010）第048351号《集体土地使用证》的行政行为。另查明，文昌市人民政府颁发给原告的涉案土地使用证用地范围内原有两间横屋不属于原告所有，原告在庭审中也承认涉案土地使用证用地范围内原有两间横屋不属于其所有。原审认为，被告文昌市国土局系文昌市人民政府国土资源行政主管部门，对土地负有管理职能。《土地登记办法》第五十八条第一款规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”根据上述规定，本案中，文昌市人民政府把不属于原告所有的两间横屋所涉及的土地使用权确权给原告，并颁发《集体土地使用证》，属于明显的颁证错误。被告发现上述错误后，依照《土地登记办法》第五十八条的规定，启动自我纠错程序作出注销原土地登记行为并进行了公告的具体行政行为并无不当。综上，原告的诉讼请求，无事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梁淑兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梁淑兰负担。上诉人梁淑兰上诉称：一、原审法院的判决事实不清。在本案中，上诉人取得的《集体土地使用证》，是在2010年文昌市人民政府所组织的调查队，经过卫星测绘、实地丈量、现场逐户指界、逐户登记、大会公示等程序后再发证，上诉人的《集体土地使用证》是真实、合法、有效的，在整个发证过程中，根本就不存在登记错误的事实。涉案土地证中所存在的这两间横屋所在的土地，本来就是属于上诉人的，因为第三人家族里的长辈，在早期无视上诉人的劝阻，强硬在本属于上诉人的土地上建了两间横屋，几十年来因为两间横屋所在的土地权属问题，一直争吵不休，这样的矛盾连续发生了几十年，持续在几代人之间，正是因为土地的权属有争议，这两间横屋就一直废置了将近三十年。直至2010年文昌市人民政府对农村土地的使用权进行卫星定位重新确权后，无疑是较好地解决了这几十年的争吵。但第三人为了达到继续占用这两间横屋所在的土地，凭空捏造出所谓的证据，捏造出所谓的涉案土地证存在登记错误，而被上诉人无视真正的事实，注销了上诉人所持有的土地使用证。而从被上诉人提交给原审法院的证据中，根本就无法确认文昌市人民政府颁发给上诉人的《集体土地使用证》存在登记错误的情况。且从被上诉人在一审时提交的证据3－1和证据4也不难看出，对上诉人持有的《集体土地使用证》有异议的有王安拾、王安汉、王安义、王安胜、ＸＸ和黄基全等6人，原审法院在审理过程中，只将王安义、王安胜追加为第三人，由此也可以看出，第三人都没有搞清楚涉案土地证的两间横屋产权属谁的，更加不可能确定两间横屋所在的土地的使用权是谁的。被上诉人在没有查明事实的情况下就注销了上诉人所持有的《集体土地使用证》，而原审法院在查明事实不清的情况下又作出了驳回上诉人诉讼请求的判决，这对上诉人实在是不公平的。二、被上诉人的行政行为程序违法，原审法院的判决错误，应予撤销。被上诉人通过挂号信向上诉人邮寄《关于办理文集用（2010）第048351号更正登记手续的通知》。上诉人认为，所谓的“更正”所指的是对证件错误的内容的改正,是对证件部分的更正,而不是“更正”整个土地使用证。但被上诉人却注销了上诉人所持有的整本《集体土地使用证》。这个行政行为被上诉人认为是行政许可的撤销，但其实是一种变相的行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定的精神，被告在做出注销土地证这个行政行为之前，应当告知原告有要求听证的权利，而被告没有履行上述法定义务。因此，被告所做行政行为是违反了法定程序的。退一步来说，即便被上诉人所作的注销上诉人所持有的《集体土地使用证》这个行政行为是一种对行政许可的撤销，虽然说在我国现行的《中华人民共和国行政许可法》中没有对行政许可的撤销程序作出具体的规定，但是在行政机关在作出撤销行政许可之前应当对利害关系人告知，让利害关系人行使申辩、听证、申请回避等权利，这样才能体现出法律面前人人平等。综上所述，原审法院的判决缺乏事实根据，判决错误，请求：１、依法撤销文昌市人民法院（2015）文行初字第33号判决书的判决；２、依法判令撤销上诉人于2015年10月12日注销文集用（2010）第048351号《集体土地使用证》的行政行为。被上诉人文昌市国土局答辩称：一、文昌市人民政府颁发涉案土地证范围内，原有两间横屋不属于上诉人所有，因此，市政府颁发涉案《集体土地使用证》的行为确实存在错误。文昌市国土局经全面调查，查明在文昌市人民政府颁发涉案《集体土地使用证》时，该证范围内的土地有两间横屋不属于上诉人所有。上诉人在看现场时，以及一审庭审过程中均承认，涉案土地证范围内原有的两间横屋确实不属于上诉人所有。上诉人的自认，进一步证明涉案土地证记载的面积存在错误。二、文昌市国土局发现错误后，依法报文昌市人民政府批准，注销涉案土地证，注销登记的程序合法。文昌市人民政府向上诉人颁发的涉案土地证中包含第三人王安义等人的两间横屋，涉案土地证登记的面积有误。根据法律规定，被上诉人作为土地行政管理部门，经市政府批准后，书面通知上诉人将涉案土地证交回文昌市国土局办理更正登记，否则将依法废止。上诉人收到被上诉人发出的书面通知后，递交了《申诉书》，拒不交回涉案土地证。为了履行法定职责，被上诉人只能依法通过公告的方式注销涉案土地证。三、原审判决追加王安义、王安胜作为第三人符合法律规定。本案中，需要审查的是被上诉人注销土地证的行为是否合法。本案中无论是追加第三人、追加谁作为第三人，均不能改变一个事实，文昌市人民政府颁发涉案土地证的行为存在错误，文昌市国土局依法纠错，注销涉案土地证的行为符合法律规定。而且，原审判决为查明案件的客观事实，追加王安义和王安胜为本案的第三人，符合法律规定。四、文昌市国土局注销涉案土地证的行为，属撤销行政许可，不是行政处罚，且文昌市国土局没有剥夺上诉人的知情权和申辩权。颁发土地证的行为属行政许可。据此，文昌市国土局注销涉案土地证，是自我纠错，应属撤销行政许可，不是对上诉人进行行政处罚。上诉人认为注销土地证行为属行政处罚，缺乏法律依据。文昌市国土局在注销涉案土地证前，已经依法通知上诉人，上诉人也提交《申诉书》进行申辩。文昌市国土局经审查，认为上诉人申辩理由不成立，依法注销涉案土地证。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请二审维持原审判决，依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人王安义、王安胜未作陈述。二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。另查明，因政府职责转变和机构改革，文昌市国土环境资源局将环境保护相关职责划转，设置文昌市国土资源局，并加挂文昌市测绘地理信息局牌子，为主管文昌市土地和矿产资源工作的市政府工作部门。本院认为，本案争议的焦点问题是：一、文昌市人民政府颁发的本案所涉《集体土地使用证》是否存在错误；二、文昌市国土局注销本案所涉《集体土地使用证》的程序是否合法。（一）关于文昌市人民政府颁发的本案所涉《集体土地使用证》是否存在错误的问题。2011年９月20日，文昌市人民政府对文昌市昌洒镇凤元村委会昌元村民小组的一宗宅基地向梁淑兰颁发文集用（2010）第048351号《集体土地使用证》，在该土地使用证范围内原有两间横屋。2014年，因两间横屋梁淑兰与原审第三人发生争执。经文昌市国土局调查核实，两间横屋确不属于梁淑兰所有，梁淑兰本人也承认两间横屋不属于其所有。梁淑兰上诉称两间横屋所在的土地本来就是属于梁淑兰的，但梁淑兰并没有提供证据予以证明。因此，本案所涉两间横屋及两间横屋所在的土地使用权不属于梁淑兰，文昌市人民政府将不属于梁淑兰的两间横屋所涉及的土地使用权确权给了梁淑兰，属于明显的颁证错误。（二）关于文昌市国土局注销本案所涉《集体土地使用证》的程序是否合法的问题。本案中，文昌市国土局发现颁证错误后，启动行政纠错程序，于2015年4月27日作出《关于对〈集体土地使用证〉（文集用（2010）第048351号）进行更正登记的请示》，报请文昌市人民政府批复同意，并于2015年6月26日通过挂号信向梁淑兰邮寄了《关于办理文集用（2010）第048351号更正登记手续的通知》，告知梁淑兰本案所涉《集体土地使用证》登记有误，并要求梁淑兰于2015年7月3日前将涉案土地使用证交回，以便办理更正登记，逾期未交回，将依照有关规定进行废止。梁淑兰收到通知后认为涉案土地使用证登记簿不存在错误，拒绝将涉案土地使用证原件交回办理更正登记，文昌市国土局遂根据文昌市人民政府的批复精神，于2015年10月17日在海南日报刊登公告注销涉案土地使用证。文昌市国土局的上述注销原土地登记行为的具体行政行为符合《土地登记办法》第五十八条第一款的规定，并无不当。梁淑兰上诉认为注销涉案土地使用证的行为属于行政处罚没有法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人梁淑兰的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人梁淑兰负担。本判决为终审判决。审判长 昌 盛审判员 李雪茹审判员 蔡 莹二〇一六年五月九日                                                                        法官助理陈艳娇                                                                            书记员杨智附：本案适用的相关法律依据《土地登记办法》第五十八条国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。审核：昌盛撰稿：昌盛校对：杨智印刷：李慧玲海南省第一中级人民法院2016年5月10日印制（共印25份）