河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
郑行初字第69号
原告杨鸿文，男，汉族，1962年7月30日出生。
原告朱连文，男，汉族，1968年2月3日出生。
原告耿爱英，女，汉族，1936年10月27日出生。
原告朱彦川，男，汉族，1971年7月13日出生。
原告朱彦中，男，汉族，1964年11月24日出生。
原告朱张锁，男，汉族，1945年11月12日出生。
诉讼代表人杨鸿文，男，汉族，1962年7月30日出生。
委托代理人刘建民，男，北京市才良律师事务所律师（为以上六原告共同委托代理人）。
被告河南省人民政府。
法定代表人谢伏瞻，省长。
委托代理人郑悦琛，河南省人民政府法制办工作人员。
原告杨鸿文等6人不服河南省人民政府（以下简称省政府）豫政复驳（2012）838-950号驳回行政复议申请决定，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2014年5月30日开庭审理了本案。原告诉讼代表人杨鸿文及委托代理人刘建民，被告省政府的委托代理人郑悦琛到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2014年2月12日，省政府针对朱军良等113人的行政复议申请作出豫政复驳（2012）838-950号驳回行政复议申请决定》，其主要内容为：经查明，2012年8月10日，郑州经济技术开发区明湖办事处为了推动中原福塔周边城市提升改造范围内的拆迁工作，于2012年8月10日发布公告，主要内容是：“根据郑州市人民政府市长办公会议纪要（2012）151号文件要求，管委会决定启动对中原福塔周边城市提升改造范围内的拆迁工作。拆迁范围涉及到明湖办事处岔河社区、赵庄社区。拆迁时间要求为2012年7月份启动，2012年9月30日前全部拆迁完毕。望广大拆迁户顾全大局，积极行动，配合工作，自主搬迁，自行拆除，确保在2012年9月30日前完成村庄拆迁工作，为社会发展和项目建设作出积极贡献”。
复议机关认为，郑州经济技术开发区明湖办事处发布的公告，是为了推动中原福塔周边城市提升改造范围内的拆迁工作，在其管辖范围内作出的指导、劝告、建议性的、不具有强制力且不产生行政法律效果的行政指导行为，对申请人权利义务不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，参照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条的规定，申请人的行政复议申请不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人的行政复议申请不符合法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。
原告诉称：2012年8月10日，郑州经济开发区明湖办事处对原告下发《公告》，称根据郑州市人民政府市长办公会议纪要（2012）151号文件要求，管委会决定启动对中原福塔周边城市提升改造范围内的拆迁工作，……原告承包的土地及所居住的房屋均在此拆迁范围内。原告认为自己的房屋系集体土地上的房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十五条、四十六条之规定，征收原告的土地及所居住的房屋必须取得河南省人民政府或国务院的批准，并由法院根据生效的判决予以强制执行。经郑州经济开发区管委会批准的郑州经济开发区明湖办事处的《公告》行为严重违反法律规定，损害了原告的合法财产权。由于郑州经济开发区管理委员会是郑州市人民政府设立的派出机构，不能独立承担法律责任。2012年10月8日，原告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条的规定以郑州市人民政府作为被申请人向被告河南省人民政府申请复议，2014年2月12日，被告作出《驳回行政复议申请决定书》（豫政复驳（2012）838-950号），决定驳回原告的复议申请。原告认为被告决定驳回原告的复议申请是错误的，主要理由有：郑州经济开发区明湖办事处对原告下发的《公告》是具体行政行为，原告的房屋也因此公告行为被有关部门非法强制拆除。被告认为此行为对原告权利义务不产生实际影响毫无事实依据。请求撤销被告河南省人民政府于2014年2月12日作出的《驳回行政议申请决定书》（豫政复驳（2012）838-950号）。
原告在法定举证期内向本院向本院提交的证据有：1、豫政复驳（2012）838-950号驳回行政复议申请决定；2、非法暴力强拆原告等房屋的照片。
被告辩称：2012年10月8日，朱军良等113人（包括被答辩人）不服郑州经济技术开发区明湖办事处2012年8月10日就明湖办事处岔河社区、赵庄社区拆迁事宜作出的公告，向答辩人提出行政复议申请。经审查，答辩人认为，郑州经济技术开发区明湖办事处发布的公告，是为了推动中原福塔周边城市提升改造范围内的拆迁工作，在其管辖范围内作出的指导、劝告、建议性的、不具有强制力且不产生行政法律效果的行政指导行为，对被答辩人权利义务不产生实际影响：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，参照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条的规定，被答辩人的行政复议申请不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，被答辩人的行政复议申请不符合法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，答辩人于2014年2月12日作出《驳回行政复议申请决定书》（豫政复驳（2012）838-950号）并依法送达被答辩人。综上，答辩人所作《驳回行政复议申请决定书》（豫政复驳（2012）838-950号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。被答辩人的起诉理由不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，请依法维持上述《驳回行政复议申请决定书》。
被告省政府在法定举证期内向本院提供的证据有：一、行政复议申请书，证明被答辩人提出复议申请；二、明湖办事处所发《公告》，证明公告内容是明湖办事处作出的指导、劝告、建议性的、不具有强制力且不产生行政法律效果的行政指导行为；三、证据豫政复驳（2012）838-950号《驳回行政复议申请决定书》及送达回证、证明答辩人依法作出复议决定并已依法送达。
本案经法庭总结并由原被告认可的争议焦点问题在于郑州经济技术开发区明湖街道办事处发布的公告是否为可复议的具体行政行为。原被告对这一问题各自的意见为：原告认为公告是经开区管委会决定的，对象针对的是两个特定社区，公告设定有拆迁截止日期，带有强制性，而且在公告载明截止日期之后，原告等的房屋遭到暴力强拆，是公告导致了房屋强拆的后果，因此，公告是一个具体行政行为，可以提起行政复议。被告认为公告的内容是建议居民自行拆除房屋，不体现强制拆除的后果，没有强制性，不侵犯原告合法权益。
经庭审质证，对原、被告双方的质证意见总结如下：原告对被告提交证据的真实性没有异议，但认为《公告》带有强制性，对原告产生法律后果，因此被诉豫政复驳（2012）838-950号《驳回行政复议申请决定书》错误，应当撤销。被告对原告证据1、豫政复驳（2012）838-950号驳回行政复议申请决定没有异议；对原告证据2照片，被告认为原告提交的照片拍摄模糊不清，且原告指称的拍摄内容与本案没有关联性。
经庭审举证、质证，综合各方当事人的意见，本院对原被告及第三人的证据审查后认证如下：对于被告提交的证据，原告对其本身及其所证明的客观事实没有争议，上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性，可以作为定案依据。对于《公告》是否带有强制性，是否对原告产生法律效果的问题，将在本院认为部分综合评述。原告提交的证据1、豫政复驳（2012）838-950号驳回行政复议申请决定，与被告证据二一致，为本案被诉具体行政行为，各方对此均无异议，本院予以认定。对于原告提交的证据2照片，本院认为照片拍摄模糊，拍摄内容指向不明，不能证明原告主张事实成立，即经开区管委会、明湖办事处、岔河村党支部、村委会等对原告等的房屋存在暴力强制拆除的事实。且即便原告主张的事实成立，因本案被诉具体行政行为为省政府针对明湖办事处《公告》作出的行政复议决定，因《公告》本身并没有关于不在限定时间内自行拆除将要强制拆除的风险提示内容，故上述事实与本案没有关联性。上述证据及其欲证明的事实，本院不予认定。
经审理查明：2012年8月10日，郑州经济技术开发区明湖办事处张贴《公告》，内容为：“根据郑州市人民政府市长办公会议纪要（2012）151号文件要求，管委会决定启动对中原福塔周边城市提升改造范围内的拆迁工作。现将有关事宜公告如下：一、拆迁范围：中州大道以东、经开第三大街以西、航海东路以北、陇海铁路线以南范围内的所有村庄及集体土地上建（构）筑物。涉及到明湖办事处岔河社区、赵庄社区。二、拆迁时间要求：2012年7月份启动，2012年9月30日前全部拆迁完毕。望广大拆迁户顾全大局，积极行动，配合工作，自主搬迁，自行拆除，确保在2012年9月30日前完成村庄拆迁工作．为社会发展和项目建设做出积极贡献。”2012年10月8日，朱军良等113人（含本案原告杨鸿文等6人）向省政府申请行政复议，要求撤销该《公告》。省政府于2014年2月12日作出豫政复驳（2012）838-950号《驳回行政复议申请决定书》，驳回申请人的行政复议申请。杨鸿文等6人不服该行政复议决定，向本院提起诉讼，引发本案。
本院认为：公告即公布告知，行政法上的公告是指行政主体将行政决定以现场张贴、媒体公示等形式告知行政相对人及相关人员的一种行政程序行为。一般而言，公告仅是具体行政行为的程序，是将具体行政行为的内容予以公示，本身并不会对行政相对人及相关人员的权利义务产生新的影响，不是一个新的具体行政行为，也不可对其单独申请复议或提起诉讼。仅有极少数公告可能在公布告知具体行政行为之外，涉及其他内容并构成新的权利义务处分，成为新的具体行政行为。因此，对本案争议焦点问题即涉案公告是否可复议的问题需要结合公告的性质及内容作具体分析。
本案涉案公告从内容看可以分为两部分，第一部分为对拆迁事宜的告知，主要包括拆迁依据（郑州市人民政府市长办公会议纪要（2012）151号文件）、拆迁主体（管委会）、拆迁内容（中原福塔周边城市提升改造）、拆迁范围（一、拆迁范围部分）、时间要求（二、拆迁时间要求部分）；第二部分为对拆迁户的期待性寄语，该部分内容为希望拆迁户自行搬迁（“配合工作，自主搬迁，自行拆除”）及自行搬迁时间要求（“确保在2012年9月30日前完成村庄拆迁工作”）。其中的第一部分拆迁事宜告知内容实际上是对经开区管委会拆迁决定内容的告知，显非独立的具体行政行为。而第二部分中，自行搬迁应为改造拆迁目的实现的首选方式，对自行搬迁时间的要求与第一部分拆迁时间要求一致，二者均未超出经开区管委会拆迁决定的范围，没有给原告等拆迁户设定新的义务，也并不会产生超出经开区管委会拆迁决定的新的法律效果，该公告并非一个可以申请行政复议的具体行政行为。原告等的行政复议申请应当驳回，本案被诉豫政复驳（2012）838-950号驳回行政复议申请决定结果正确。
关于涉案公告是否含有强制性的问题。从公告本身的表述来看，该公告还仅是对拆迁户自行搬迁的期待，其中并不包含如果拒绝自行搬迁而需面临不利后果的直接表述或文字暗示。原告关于公告含有强制性的观点并不成立。应当说明的是，行政指导并不排斥一定程度的强制性，行政指导是行政主体在行政管理活动中运用非强制性方式并以一定的利益诱导促使行政相对人自愿做出或不做一定行为的行政法律行为。行政指导也是行政管理的一种方式，存在特定的行政目的追求，如果毫无利益诱导，纯粹由相对人自行选择行为模式，无疑会使行政指导沦为行政主体一厢情愿的空头宣传，行政管理目的也就无由实现。因此，利益诱导因素是行政指导成为行政法律行为的关键构成要素，缺乏利益诱导因素，只强调相对人根据行政主体的意见表述完全自主的选择的行为，只能认为是一种政策宣传或信息引导，没有任何行政法律效果，不能构成法律意义上的行政指导行为。利益诱导因素在实践中有正向诱导与反向诱导两种情形，正向诱导的典型表现为行政奖励，而反向诱导主要就是对当事人违反行政指导内容可能面临的制裁风险的提示。因此，在这个问题上，原被告均存在理解偏差，对于原告而言，即便公告含有强制性因素，也并不必然属于复议范围；而对于被告省政府而言，将公告视为一种行政指导，在法律定性上并不准确。
本案需要特别向原告说明：涉案公告本身不是可复议可诉讼的具体行政行为。该公告对于原告等救济权实现所起的作用应是证明具体行政行为存在，即公告第一部分可以证明经开区管委会中原福塔周边城市提升改造项目及相关拆迁决定存在，原告等可以据此向有权机关主张权利。此外，原告等的房屋如被拆除，原告等还可以就拆除行为及相关补偿、赔偿问题等向有权机关主张权利。
综上，涉案公告并不体现对当事人权利义务关系的处分，缺乏法律效果因素，并非可以复议的具体行政行为，被诉豫政复驳（2012）838-950号驳回行政复议申请决定结果正确，但其将涉案公告定性为行政指导并不准确，但鉴于此种不当定性并未对被诉驳回行政复议申请决定结果造成影响，不宜判决撤销该决定。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告杨鸿文等6人的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨鸿文等6人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 孙晓飞
审 判 员 侯 赟
代理审判员 耿 立
二〇一四年九月十五日
书 记 员 付亚楠