云南省保山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）云05行终68号
上诉人（原审原告）李富明，男，汉族，1944年3月14日出生，住腾冲市。
委托代理人李德应，云南德天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（原审被告）腾冲市人民政府。
住所地：腾冲市腾越镇山源社区官厅小区81号，统一社会信用代码11533023015260681B。
法定代表人庄宇，市长。
委托代理人刘申常，腾冲市国土资源局工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人李有强，腾冲市和顺镇国土资源管理所负责人。代理权限：特别授权代理。
原审第三人孙多芬，女，汉族，1950年11月11日出生，住昆明市盘龙区。
委托代理人陶正林，男，汉族，1950年2月28日出生，住址同上。系第三人孙多芬丈夫。代理权限：特别授权代理。
原审原告李富明因与原审被告腾冲市人民政府及第三人孙多芬土地行政登记一案，不服腾冲市人民法院于2018年3月22日作出的（2017）云0581行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年5月29日公开开庭审理了本案。上诉人李富明委托代理人李德应，被上诉人腾冲市人民政府委托代理人刘申常、李有强，原审第三人孙多芬及委托代理人陶正林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定认定，本案争议土地位于腾冲市和顺镇十字路村委会十三村民小组，1994年11月16腾集建（94）字第21-3-392号《集体土地建设用地使用证》登记土地使用者为李启祥、李启武，用地面积为265.5平方米，其中建筑面积128.2平方米，四至登记为：东,李济明围墙边；南，巷道边；西，大路边；北，巷道边。该使用证备注为：此宗地权属李启祥所有，现由“陈自明”代管，在“陈自明”三字处涂改为“李富明”（因年代久远，何时涂改，何人涂改已无法查清）。该宗地解放前由李富明母亲代管，解放后由原告李富明代管至今。2003年，第三人孙多芬持李啟武的委托书（复印件）、缅甸和顺联谊会出具的相关证明材料、李啟武的缅籍身份证复印件、申请书等材料向腾冲县土地管理局申请，要求将该宗地使用者变更登记为李啟武，原腾冲县国土资源局根据上述材料及十字路村民小组、村委会、和顺土管所等部门签署的意见，收回注销腾集建（94）字第21-3-392号《集体土地建设用地使用证》，于2005年4月20日变更登记为李啟武，土地证号为腾集用（2005）第3091**号（四至登记为：东至：本户墙外皮临巷道；南至：李成明户、李发钦户墙外20cm滴水；西至：本户墙外皮临巷道；北至：本户墙外皮临大路），2012年12月，孙多芬持集体土地变更申请书、兄弟姐妹放弃土地使用权证明、李啟武、邱绍美的死亡证明、协议等相关材料，委托欧阳招润向相关政府部门申请，将该宗土地使用权人由李啟武变更登记为孙多芬，腾冲市国土资源局在2005年4月20日的土地登记申请书、2005年4月8日的地籍调查表、2005年4月20日的土地登记审批表上将“李啟武”变更为“孙多芬”，并将腾集用（2005）字第309172号集体土地使用证“土地使用者”、“集体土地使用证附图”上的“李啟武”变更为“孙多芬”，在上述变更登记之处加盖“腾冲县国土资源局变更”印章。原告得知该宗土地土地证变更情况后向相关政府部门反映要求解决，2014年4月29日、2015年4月29日，在腾冲县国土局、和顺镇人民政府、和顺镇土管所工作人员及村社人员参与下，两次召集原告及第三人孙多芬在和顺镇人民政府进行调解未果，现原告向法院起诉，要求判如所请。
原审人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼”，本案中，原告李富明虽对所争议的土地代管多年，但仅仅是代为管理，并不因为代管而变为所有。原土地使用权人李启祥、李啟武将该集体土地建设使用证变更登记为第三人是行使其合法权利，代管人无权干涉。原告李富明作为该宗土地的代管人，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“有利害关系的公民、法人或其他组织”，因此，原告李富明诉讼主体不适格，无权提起行政诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九第(一)项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告李富明的起诉。
上诉人李富明诉称：1.一审认定事实错误，1994年11月发放的腾集建（94）字第21-3-392号《集体土地建设用地使用证》登记土地使用者只有李启祥，并没有李启武。首先，土地使用证中登记的土地使用者名字为“李启祥”，后面还有一个用浅色笔谢的“李启*”，最后一个字被严重涂改，无法确认，一审裁定无视该证据的严重瑕疵，草率认定“登记土地使用者为李启祥、李启武”不符合行政诉讼证据要求。其次，根据《土地登记规则》第十八条第（三）项“土地证书以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地证书”，若该宗土地的使用者为李启祥、李启武二人，应当向两人分别发放土地证书，而不是在一个证上写两个人的名字。再者，土地使用证中的土地登记审批表（1994年11月20日）及《集体土地建设用地使用权登记卡》（1994年11月14日）申请人及使用证者为李启祥并无李启武。根据法律规定，土地证记录内容与土地登记资料不符的，以土地登记资料的内容为准。2.一审裁定适用法律错误，李富明作为本案诉争集体土地的实际使用人和代管人，不服被告对其实际使用的土地进行变更登记行为，可以以自己的名义提起行政诉讼，李富明具有原告主体资格。本案诉争的土地属和顺镇十字路村第十三村民小组集体所有，自解放后一直由李富明代管，李富明是该宗集体土地的实际使用人，一审以“原告李富明虽对争议的土地代管多年，但仅仅是代为管理，并不因为代管而变为所有”为由认定李富明不具有原告主体资格。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”综上，请求：1.撤销云南省腾冲市人民法院（2017）云0581行初35号行政裁定书；2.指令腾冲市人民法院继续审理本案。
被上诉人腾冲市人民政府当庭辩称：1.一审裁定认定事实清楚，客观真实；2.一审裁定适用法律正确，本案能够明确，土地使用证与登记卡记载的事项不一致，应以土地登记卡记载的为准，而本案土地登记卡在备注栏里登记的代管人为陈自明，一审裁定认定上诉人与本案没有利害关系，认定的事实清楚，所适用的法律准确；3.上诉人与被诉行政行为不具有利害关系，不具备上诉人主体资格；4.被上诉人颁发的土地使用证符合法律规定。
第三人孙多芬当庭述称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确。2.2003年10月2日，其与家人找到李富明代管养父李啟武的房屋，李富明交给第三人的腾集建（94）字第21-3-392号集体土地使用证是“土地使用者”及“备注栏”已被涂改，土地使用者是李启祥和有涂改痕迹的李啟武，备注栏代管人陈自明被划掉并写有李富明，第三人拍摄照片后交还给李富明，后以信件方式告知养父李啟武，2003年12月1日，李啟武书信经旅缅和顺联谊会证明，澄清该宗土地使用者为李啟武的事实。3.《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》第十四条及云南省实施该《实施办法》第十七条、第二十二条规定，国家保护归侨侨眷在国内的私有房屋的所有权及处分权，有权继承或接受境外亲友的遗产、遗赠、赠与，第三人作为归侨，个人权益应受政府及国家法律保护。4.第三人为涉案房屋的合法所有权人，有权要求李富明在法律认同合理期限内腾退搬离涉案房屋，并要求李富明支付非法占有、使用涉案房屋期间的费用。
经审理查明，本案争议宗地位于腾冲市和顺镇十字路村第十三村民小组，为集体建设用地。1994年11月16日，原腾冲县人民政府以腾集建（94）字第21-3-392号《集体土地建设用地使用证》对该宗土地进行登记，土地使用者为李启祥、李启“武”，面积265.5平方米，四至东至李济明围墙边、南至巷道边、西至大路边、北至巷道边。房屋建筑面积128.2平方米。其中备注栏记载：此宗地权属李启祥所有，现由李富明代管，但“李富明”三字系涂改“陈自明”三字而来。被上诉人腾冲市人民政府提交的腾集用（94）字第21-3-392号《集体土地建设用地使用权登记卡》载明土地使用者：李啟祥。备注栏记载：此宗地权属李啟祥所有，现由陈自明代管。2003年，第三人孙多芬持李啟武的委托书（复印件）、缅甸和顺联谊会出具的相关证明材料、李啟武的缅籍身份证复印件、申请书等材料申请将该宗地使用权人变更登记为李啟武，被上诉人据此将李富明保管的集建（94）字第21-3-392号《集体土地建设用地使用证》收回并注销登记，于2005年4月20日将该宗土地权利人变更登记为李啟武，土地证号为腾集用（2005）第3091**号（四至登记为：东至本户墙外皮临巷道；南至李成明户、李发钦户墙外20cm滴水；西至本户墙外皮临巷道；北至本户墙外皮临大路）。2012年12月，孙多芬持集体土地变更申请书、兄弟姐妹放弃土地使用权证明、李啟武、邱绍美的死亡证明、协议等相关材料，并委托他人申请将该宗土地使用权人由李啟武变更登记为孙多芬，被上诉人职能部门腾冲市国土资源局将2005年4月20日的土地登记申请书、2005年4月8日的地籍调查表、2005年4月20日的土地登记审批表上的“李啟武”变更为“孙多芬”，并将腾集用（2005）字第309172号集体土地使用证“土地使用者”、“集体土地使用证附图”上的“李啟武”变更为“孙多芬”，在上述变更之处加盖“腾冲县国土资源局变更”印章，为第三人孙多芬颁发了土地使用证。上诉人李富明得知变更情况后向相关部门反映要求解决，经2014年4月29日、2015年4月29日两次调解未果，提起本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案上诉人李富明并非被诉注销登记行为、变更登记行为的相对人，故其能否作为本案适格原告提起行政诉讼应当审查其与被诉行政行为是否具有利害关系。根据原国家土地管理局《土地登记规则》第六十三条：“任何单位和个人不得伪造、擅自涂改和复制土地证书、土地登记文件资料”、第六十五条：“土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证”的规定，上诉人李富明原保管的（94）字第21-3-392号《集体土地建设用地使用证》在代管人的名字等处存在涂改情形，且与土地登记卡内容不能一致，故其虽在事实上保管过权属凭证并在实际管理使用涉案宗地，但其取得代管权利的依据并不充分，且被上诉人对该宗土地的使用权利人的变更登记行为，对其事实上的代管行为并不直接产生行政法律意义上的权利义务关系，故其对被诉行政注销登记、变更登记行为不具备行政诉讼主体能力，一审以其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款规定的原告主体资格驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杨明朗
审判员 何延武
审判员 李海斌
二〇一八年六月二十九日
书记员 李柏毅
附：本裁定适用的相关法律法规
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
3.《土地登记规则》第六十三条任何单位和个人不得伪造、擅自涂改和复制土地证书、土地登记文件资料。
第六十五条土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有得和土地他项权利者持有的法律凭证。