江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宁行终字第167号
上诉人（原审原告）南京下关明光金都外来工子弟学校。
负责人胡成，南京下关明光金都外来工子弟学校校长。
委托代理人杨旭红，江苏法德永衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区教育局。
法定代表人蔡双根，南京市鼓楼区教育局局长。
委托代理人赵继林，江苏鼎原律师事务所律师。
委托代理人顾志贤，江苏鼎原律师事务所律师。
上诉人南京下关明光金都外来工子弟学校（以下简称明光金都学校）因诉被上诉人南京市鼓楼区教育局（以下简称鼓楼教育局）教育行政给付一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2013）鼓行初字第60号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年12月2日受理后，依法组成合议庭，于2014年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人明光金都学校的负责人胡成、委托代理人杨旭红，被上诉人鼓楼教育局的委托代理人赵继林、顾志贤到庭参加诉讼。本案因双方当事人申请案外协调扣除审理期限30日，后协调未果。本案现已审理终结。
原审法院查明，明光金都学校是经批准设立的民办性质全日制小学，办学地点位于本市鼓楼区窑上村，并于2007年6月28日在本市栖霞区伏家桥暂设办学点（由本市原下关区教育局异地监管）。2006年8月18日，南京市政府发布了宁政发［2006］178号文件（以下简称178号文），决定从2006年秋季开学起，对全市义务教育阶段学生全部免收杂费（含信息技术教育费）。针对外来务工人员子女，该文件规定“接受义务教育的外来务工人员的子女，符合下列条件，提供相应证明，经学校审核，报当地教育行政部门备案，可以免收杂费（含信息技术教育费）：1、监护人具有稳定住所、稳定职业和稳定收入来源，提供户口簿、身份证、暂住证，以及经劳动人事部门鉴证或备案的劳动合同或其他合法经营的相关证明；2、符合户籍所在地计划生育政策，提供户籍所在地计划生育部门流动人口婚育证明或独生子女证；3、就学儿童父母或其他法定监护人取得流入地暂住证并居住三年以上。在民办学校就读的学生，由民办学校根据本校实际收费水平按公办学校免收杂费的标准减收学生学费，市、区（县）财政按公办学校免收杂费的标准对民办学校给予补助。”
2012年9月26日，本市原下关区教育局（甲方）与明光金都学校（乙方）签订关于收回校舍的协议书，约定：甲方一次性补偿乙方在下关校区加盖的房舍17万元、补偿乙方自2009年秋季起支付的学生课本费13万元、补偿乙方搬迁费用2.7万元，乙方于2012年10月9日将校舍移交甲方，自2012年8月31日起，乙方在下关区终止办学，转至本市栖霞区继续办学。2012年10月30日，明光金都学校负责人胡成向有关部门邮寄了《关于追要应免学杂费政府补贴的报告》，2012年11月11日，本市原下关区教育局向胡成书面回复称：第一，明光金都学校没有对学生进行审核，报区教育局备案，无法确定该校有多少学生享受政策；第二，明光金都学校在收费时未对学生进行减免，所以未对该校进行补助。2013年6月22日，明光金都学校向鼓楼教育局邮寄了一份书面申请，要求该局给付自2006年秋季至2012年春季6年共计117.69万元的政府补贴。明光金都学校庭审中自称没有对招收的外来务工人员子女按照178号文的要求审查，也没有到原下关区教育局备案。2013年7月23日，明光金都学校诉至原审法院，请求判令被告给付自2006年秋季至2012年春季6年共计117.69万元的政府补贴。
原审法院另查明，2013年5月，根据区划调整，本市原下关区教育局与原鼓楼区教育局合并为鼓楼区教育局。
原审法院认为，本案的第一个争议焦点，是原告的起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”该条款只规定了行政相对人提起诉讼的起算时间，没有明确规定起诉的截止时间。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”行政相对人认为行政机关侵害自己合法权益的行为包括行政作为和不作为。相比于行政作为，行政不作为是一种持续性违法行为。对于行政作为，如未告知行政相对人诉权或者起诉期限，起诉期限可以从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起最长计算2年，那么，对于行为处于持续性的行政不作为，存在持续侵害行政相对人权利的情形，起诉期限可以适用上述最长计算2年的规定。2012年10月30日，明光金都学校负责人胡成向有关部门邮寄了《关于追要应免学杂费政府补贴的报告》，2012年11月11日，本市原下关区教育局对胡成进行了书面回复，称明光金都学校不符合相关条件，未能进行补助。此回复函可以证明明光金都学校向原下关区教育局提出了申请，该局没有对明光金都学校进行补贴，同时并未告知明光金都学校诉权或者起诉期限，所以起诉期限应当从此时起计算2年，明光金都学校于2013年7月23日起诉并未超过起诉期限。
本案的第二个争议焦点，是被告没有对原告给予免收杂费补助是否违法。被告鼓楼教育局作为南京市鼓楼区政府组成部门，南京市政府发布的178号文对其具有拘束力。178号文规定，接受义务教育的外来务工人员的子女如果符合文件规定的条件，应当提供相应证明，经学校审核，报当地教育行政部门备案，可以免收杂费（含信息技术教育费），由学校按公办学校免收杂费的标准减收学生学费后，区财政按公办学校免收杂费的标准对民办学校给予补助。依据该规定，明光金都学校应当先对外来务工人员子女学生进行条件审核，然后报原下关区教育局备案，之后可以对符合条件的学生按公办学校免收杂费的标准减收学生学费。根据庭审查明事实，明光金都学校没有按照178号文的要求进行审查，也没有到原下关区教育局备案，其免收杂费的前置条件尚未具备，并且其所称已对外来务工人员子女进行了免收杂费的情况也未得到被告的认可。所以明光金都学校在上述情况下向被告申请免收杂费补助，不符合178号文的规定，被告没有对原告给予免收杂费补贴并无不当，原告起诉被告行政不作为理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回明光金都学校要求鼓楼教育局给付自2006年秋季至2012年春季6年共计117.69万元政府补贴的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。
上诉人明光金都学校上诉称，原审法院判决认定事实错误，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。理由：第一、上诉人已经减免了原南京下关明光金都外来工子弟学校在校生的杂费。在南京市政府发布178号文之后，上诉人已经按照规定减免了在校生的杂费，上诉人提交的收据也证明了上诉人没有再收取杂费。在被上诉人提交的证据中，方兴小学、五塘小学等相关小学出具的分流学生情况说明证明由上诉人分流过去的学生在上诉人的学校中没有享受减免杂费，一审法院仅因该情况说明上盖有公章而对其真实性予以认可。这些相关小学有何证据证明上诉人未对分流过去的学生减免杂费，其书面说明也仅是单方陈述而已，法院并未对其内容核实就予以认可，明显认定事实错误。第二、上诉人按照178号文的规定向原下关区教育局报备了学校减免学生杂费的相关情况。上诉人在对在校生减免杂费之后多次向原下关区教育局成教科仲科长汇报并索要补偿款，至于教育局为什么没有对上诉人的汇报做记录备案，属于教育局内部的事。又因178号文作为南京市政府文件，原下关区教育局应该下发通知要求辖区内的学校进行审核、备案以体现政府的惠民政策，而不是成为教育局不支付政府补贴的借口，且在上诉人向一审法院说明情况并申请一审法院向仲科长调查之后，一审法院并未向成教科仲科长核实案情，罔顾事实，违法裁判。第三、由上诉人的学校分流到南京市鼓楼区方兴小学、五塘小学等小学的学生现在依然在享受减免杂费的政策，并且上诉人也向一审法院提出了调查申请，但一审法院并未对分流学生作出任何调查。同样的学生，同样的行政区域，同样的政府规定为什么在上诉人的学校上学就被认定为不符合政府规定，不能享受减免杂费政策，而在公立学校就可以享受减免杂费政策。很明显，不是学生本身的条件发生了改变，而是教育局对上诉人的学校与公立学校给予了差别待遇，而一审法院又对该差别待遇予以认可，一审法院明显存在事实认定错误。综上所述，上诉人对学生免收了杂费，并报请备案，符合178号文的规定，被上诉人应予备案并补助。请求二审法院支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人鼓楼教育局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，上诉人诉称已减免了原在校学生的杂费与客观事实不符。上诉人迄今为止并未向法庭提交所谓的江苏省中小学收费收据，亦未提交其他证据证明其为原明光金都学校的在校生减免了杂费。而被上诉人提交的证据证实个别具备免收杂费条件的学生在上诉人学校就读从未享受过免收杂费的待遇，上诉人称已为原在校生免收杂费是没有依据的。上诉人没有按照178号文规定对在校生进行审核，更未履行报备手续，所谓差别待遇的说法是不能成立的，上诉人既收取了学生的杂费又主张政府补贴，其行为不应得到支持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据及依据有：1、178号文；2、《关于调整外来工子弟学校收费标准的批复》；3、《关于南京市义务教育阶段学校推行“一费制”收费的通知》；4、《关于不得以五塘小学分校校舍作为办学点进行招生的通知》及文本送达接收单；5、学生人数一览表、小学基本情况一览表5份；6、关于明光金都子弟学校学生分流情况说明2份、统计表2份；7、收据13份。
原审原告向原审法院提交的证据有：1、原下关区教育局批复文件、办学许可证、组织机构代码证；2、校舍搬迁通知；3、关于收回明光金都学校下关校舍的协议书；4、178号文；5、学杂费补贴款申请书及明细；6、银行转账凭证；7、原下关区教育局春季免收教科书发放计划表；8、暂设办学点的备忘录、校舍加层申请、通知、回复；9、原下关区教育局对原告追要免学杂费补贴的回复。
上述证据和依据均已随案移送本院。
本院经审查，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交证据予以审核认证符合规定。对原审认定的事实，本院予以认可。
二审庭审中，上诉人明光金都学校提交南京市教育局文件宁教财［2009］2号《关于我市取消义务教育借读费等收费项目的通知》，作为支持其主张的依据。该文件规定，从2009年春季学期开始，我市义务教育阶段取消“借读费”和部分外来务工子女“杂费”的收费项目，全市义务教育阶段学校（含民办学校和外来工子弟学校）不得再向借读生收取借读费；对不符合178号文件规定免杂费的外来务工人员子女，实行免杂费教育。即：从2009年春季学期开始，全市义务教育阶段学校所有在校学生实行免杂费、课本费和借读费教育。被上诉人鼓楼教育局对此认为，上诉人从未按照宁教财［2009］2号文的规定主张补助，如上诉人依据以上文件的规定主张权利，也应重新向被上诉人提出申请，并提交免收学生杂费的相关证据，上诉人可另行起诉。
本院认为，根据南京市政府178号文规定，接受义务教育的外来务工人员的子女如果符合文件规定的条件，应当提供相应证明，经学校审核，报当地教育行政部门备案，可以免收杂费（含信息技术教育费）。在民办学校就读的学生，由民办学校根据本校实际收费水平按公办学校免收杂费的标准减收学生学费，市、区（县）财政按公办学校免收杂费的标准对民办学校给予补助。被上诉人鼓楼教育局作为南京市鼓楼区政府组成部门，南京市政府发布的178号文对其具有拘束力。本案的在案证据表明，上诉人明光金都学校未能提供其按照178号文的要求对符合免收杂费条件的学生进行审核，并到原下关区教育局备案，且实际免收外来务工人员子女杂费的证据，故明光金都学校向被上诉人申请免收杂费补助，不符合178号文的规定。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条规定，原告在起诉被告不作为的案件中，对证明其提出申请的事实承担举证责任。上诉人明光金都学校未能举证证明其依据178号文的规定向被上诉人提出书面申请的事实，应承担举证不能的法律后果，故主张被上诉人鼓楼教育局行政不作为的理由不能成立，本院不予支持。上诉人可按照宁教财［2009］2号文的规定，在实际免收学生杂费凭据等证据完备的情况下，向被上诉人继续主张免收杂费补助。原审认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人明光金都学校负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 吴春辉
审判员 陶伟东
二〇一四年二月二十八日
书记员 佘 莉
书记员 赵和玉