河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫行再124号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴明志，男1959年10月出生，汉族，住新县。
委托代理人：李淑红，郑洲市管城区法津服务所工作人员。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：新县人民政府。
法定代表人：吕旅，该县县长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：新县国土资源局。
法定代表人杨华文，该局局长。
二被申请人共同委托代理人甘忠诚，新县国土资源局工作人员。
二被申请人共同委托代理人陈新强，新县148法律服务所工作人员。
吴明志因诉新县人民政府、新县国土资源局不履行法定职责一案，不服信阳市中级人民法院（2014）信中法行再终字第2号行政判决申请再审，本院作出（2016）豫行申字473号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。吴明志及委托代理人李淑红、被申请人新县人民政府、新县国土资源局委托代理人甘忠诚、陈新强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2011年3月13日吴明志与新县国土资源局签订二份国有土地使用权出让合同，合同约定将位于县城西山大道东侧两宗土地出让给吴明志。其后吴明志申请�理用地行政许可，新县人民政府、新县国土资源局以吴明志未办理《建设用地规划许可证》，故无法办理相关用地的行政许可手续而拒绝作出行政许可。吴明志认为其构成不履行法定职责违法，提起本案诉讼，请求判令新县人民政府、新县国土资源局为吴明志办理2011年3月18日签订国有土地使用权出让合同所对应的土地使用权许可手续。并赔偿其经济损失。
新县人民法院一审查明，2011年3月13日吴明志与新县国土资源局签订二份国有土地使用权出让合同，合同约定新县国土资源局将分别位于县城西山大道东侧面积分别为170㎡、75.4㎡的商业用地、住宅用地共计245.4㎡的土地出让给原告吴明志，土地出让金合计为267008元。原告吴明志于2011年3月18日交纳了全部土地出让金。现吴明志以新县国土资源局不给他办理245.4㎡用地手续，构成行政不作为，并赔偿因行政不作为造成合同违约的损失为由提起诉讼，请求依法判决为其办理上述土地的用地手续，并赔偿因行政不作为给其造成的损失。后吴明志又追加四项诉讼请求，请求为其办理9㎡、8.45㎡、5米、6米、75㎡土地的用地手续。庭审中吴明志要求判令补偿其土地1950㎡并以行政不作为给其造成损失为由要求补偿、赔偿其3315700元。
新县人民法院一审认为，依据我国现行法律规定，在起诉被告行政不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料；在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此吴明志应当提供其提出过要求办理245.4㎡土地用地手续申请的证据及行政不作为给其造成损失的有效证据。《中华人民共和国城乡规划法》规定：在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备�文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取用地规划许可证。故建设单位在申请办理建设用地许可证前应当办理建设用地规划许可证，再凭土地出让合同、建设用地规划许可证等相关材料办理建设用地许可证。即吴明志主张的申请未能提供建设用地规划许可证，故新县人民政府、新县国土资源局未能给吴明志办理建设用地许可证不构成行政不作为（但原告吴明志可在具备申请条件时重新向被告单位申请办理）。吴明志追加的四项诉讼请求，因吴明志未能提供合法有效申请的证据，不予支持。庭审中吴明志要求补偿其土地1950㎡，该请求与本案无关，吴明志可另行主张权利；吴明志要求被告补偿、赔偿其现金3315700元，因行为不构成行政不作为，该请求缺乏事实根据，故不予支持。吴明志以行政不作为起诉被告新县人民政府、新县国土资源局并要求行政赔偿的证据不足，其诉讼请求依法予以驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，新县人民法院作出（2013）新行初字第4号行政判决，判决驳回吴明志的诉讼请求。
吴明志不服向信阳市中级人民法院提出上诉。
信阳市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。
信阳市中级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，吴明志应在签订国有土地使用权出让合同后，持国有土地使用权出让合同及相关法定文件，向县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证，在取得建设用地规划许可证后，方可向新县国土资源局申请用地，经新县人民政府审批后�由新县国土资源局办理用地行政许可手续。吴明志在未经该县城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证的情况下，直接向被上诉人新县人民政府及新县国土资源局提出办理用地行政许可手续的申请，不符合法律规定。依照有关法律规定，申请人申请许可不具备法定要件而接受申请的行政机关有权拒绝许可。因此，新县人民政府、新县国土资源局因吴明志未能提供合法申请而未给予办理用地行政许可手续的行为，不属于行政机关拒绝履行或怠于履行法定职责的行政不作为。吴明志据此提出的的行政赔偿请求，依法不应予以支持。吴明志提出的被上诉人新县人民政府存在重复批地行为、新县国土资源局土地出让合同没有合法四界的问题，不属于本案审理范围，可通过其他途径依法解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，信阳市中级人民法院作出（2013）信行终字第23号行政判决；判决驳回上诉，维持原判。
吴明志不服二审判决申请再审
信阳市中级人民法院再审查明：2010年12月13日新县国土储备中心与新县农业局、新县原种场签订了“征收土地补偿协议书”，拟征收新县原种场国有土地305.4㎡。2011年3月13日申请再审人吴明志与被申请人新县国土资源局签订了总面积为245.4㎡、位于县城西山大道东侧的两份国有土地出让合同，其中一合同出让面积170㎡，为商业用地，出让金为每㎡1340元，价款为227800元；另一份合同出让面积为75.4㎡，为住宅用地，出让金为每㎡520元，价款为39208元；合计总价款为267008元，吴明志交纳了该两份合同约定的土地出让金267008元。两份合同未附所出让土地的具体地段及四至界限，但再审开庭中双方均认可两份合同出让的地块就是2010年12月13日新县国土储备中�与新县农业局、新县原种场签订的“征收土地补偿协议书”附图上所标注的面积分别为75㎡、170.4㎡的两个地块。2011年4月25日吴明志书面申请办理建设用地规划许可证，请求面积包括305.4㎡在内共1538.9㎡。2011年6月新县建设局作出编号为2011-056建设规划项目设计条件通知书，该通知书同意吴明志按517㎡规划建筑用地面积。庭审中吴明志陈述其向规划局申请办理的是面积为517㎡规划许可证；被申请人称517㎡仅是新县建设项目规划设计2011-056号通知书上规划的面积，是选址意见，只是一种意向，不代表实际审批面积，实际出让给吴明志的国有土地面积为245.4㎡。新县人民政府副县长祁景、新县住建局副局长钱得意介绍：2010年12月13日“征收土地补偿协议书”，征收新县原种场国有土地305.4㎡，其中245.4㎡出让给了吴明志，60㎡留下控制在红线內，没有出让。2011年4月25日吴明志书面申请办理建设用地规划许可证，请求的面积是1538.9㎡，其只能申请办理245.4㎡的建设用地规划许可证，只要不超出245.4㎡，啥时来啥时办。余同原审查明的事实。
信阳市中级人民法院再审认为，申请再审人吴明志虽与被申请人新县国土资源局签订了245.4㎡的国有土地使用权出让合同，并交纳了土地出让金，但应当按照规定办理用地行政许可手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，吴明志应当首先申请办理建设用地规划许可证，在取得建设用地规划许可证后，方可向被申请人申请办理用地行政许可手续。吴明志在末能取得建设用地规划许可证的情况下，直接向被申请人要求办理用地行政许可手续，不符合法律规定。故被申请人新县人民政府、新县国土资源局的行为不构成行政不作为。申请再审人吴明志要求赔偿因被申请人行政不作为造成�合同违约各项经济损失30638874.40元没有事实和法律依据。原审判决并无不当，吴明志申请再审的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款、第六十一条（一）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十七条之规定，信阳市中级人民法院作出（2014）信中法行再终字第2号行政判决，维持（2013）信行终字第23号行政判决。
吴明志不服，向本院申请再审。
吴明志再审诉称，1、新县国土资源局出让合同程序违法在先，没有办合法土地在先，没有合法四至界限在先。构成行政不作为。2、其已经按照出让合同支付了土地出让金的，新县人民政府应当按照出让合同提供土地。新县人民政府土地部门以未办理《建设用地规划许可证》拒绝办理用地许可，但规划部门又以土地部门未办理用地许可而拒绝办理《建设用地规划许可证》，因各部门相互不作为，致使其无法使用让合同约定的土地使用权，被申请人已构成不履行法定职责。请求撤销原判，改判支持其诉讼请求。
新县人民政府、新县国土资源局答辩称，1、依据《中华人民共和国城乡规划法》规定，在签订国有土地使用权出让合同后，持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向规划主管部门领取用地规划许可证。在申请办理建设用地许可证前应当办理建设用地规划许可证，再凭土地出让合同、建设用地规划许可证等相关材料办理建设用地许可证。因吴明志未办理《建设用地规划许可证》，即原告吴明志主张的申请未能提供建设用地规划许可证，故无法办理相关用地的行政许可手续；2、因土地出让时四至边界不明确、应当先行对宗地四址边界进行明确。综上，吴明志前置程序不到位，其不构成行政不作为。原审认定事实清楚，请求驳回再审请求，维持原判。
本院再审查明的事实与原审一致。
本院认为，（一）行政主体行使行政职权作出的具有法律效果的行政行为，公民基于该行政行为产生的信赖利益应当保护。本案中，2011年3月，吴明志与新县国土资源局签订了245.4平方米和75.4平方米的两份土地出让合同，并交纳了相应的土地出让金267008元；其后吴明志申请办理建设用地规划许可证，2011年4月，新县建设局作出2011-056号规划建项目设计条件通知书，同意吴明志按照设计规划建筑用地。吴明志基于新县国土资源局签订的土地出让合同、新县建设局作出的规划建项目设计条件通知书等行政行为，就其房屋建设产生行政信赖利益，被申请人负有向吴明志作出相应的行政许可行为的义务，以规范和实现吴明志建设房屋的请求。（二）关于被申请人以土地出让时四至边界不明确、应当先行办理建设用地规划许可证，不符合办理用地行政许可的理由，经审查，新县建设局作出2011-056号规划建项目设计条件通知书，同意吴明志按照设计规划建筑用地。该规划许可行为是否符合办理用地许可的条件，被申请人未作出明确处理；就土地出让合同四至问题，属于被申请人在交付出让宗地时附带的义务，对出让合同中的宗地四址边界应当由出让方确定，而非吴明志的义务。被申请人对吴明志的用地申请及提交的规划许可材料没有做出清晰明确的书面答复和处理意见，没有全面和适当地履行法定义务，构成不履行法定职责行为，其应当对吴明志申请作出相应的行政行为。（二）关于吴明志主张因被申请人未办理行政许可而对其造成经济损害的理由，根据行政诉讼证据规则，公民主张因被�行政行为而照造成损失的，应当就损害事实负有举证责任。吴明志就其主张的损害赔偿没有提交相应的证据，故本院对该项诉讼请求不予支持。
综上，吴明志的再审理由部分成立，本院予以支持，原审适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销新县人民法院（2013）新行初字第4号行政判决；
二、撤销信阳市中级人民法院（2013）信行终字第23号行政判决；
三、撤销信阳市中级人民法院（2014）信中法行再终字第2号行政判决；
四、责令新县人民政府、新县国土资源局自收到本判决之日起60日内，对吴明志于2011年3月18日签订土地�让合同取得的土地使用权，依法做出相应的用地许可行政行为；
五、驳回吴明志的其它诉讼请求。
本案一、二审案件受理费共100元，由新县人民政府、新县国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审判长 李继红
审判员 段励刚
审判员 刘洋洋
二〇一八年八月十七日
书记员 李皓婧