贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔高行再终字第1号
申诉人（一审被告、二审上诉人）贵州省国土资源厅。住所地贵州省政府大院*号楼。
法定代表人朱立军，该厅厅长。
委托代理人陶久强、郭油东，该厅工作人员。
申诉人（一审第三人、二审上诉人）遵义县宏发煤矿。住所地：遵义县泮水镇西安村棉羊村民组。
负责人刘天同。
委托代理人严涛、郭宝平，北京市信格律师事务所律师。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）遵义县泮水镇雷家沟煤矿。住所地遵义县泮水镇西安村雷家沟村民组。
负责人汪树棋。
原审第三人遵义市国土资源局。住所地遵义市红花岗区。法定代表人王珏，该局局长。
委托代理人秦榛，该局工作人员。
原审第三人遵义县国土资源局。住所地遵义县县城。
法定代表人袁仁聪，该局局长。
委托代理人张方瑞，该局工作人员。
原告遵义县泮水镇雷家沟煤矿诉被告贵州省国土资源厅、第三人遵义县宏发煤矿等行政许可一案，以贵州省国土资源厅为宏发煤矿颁发的《采矿许可证》侵占其矿区、颁证违法为主要理由，诉请撤销该颁证、划拨归还被占矿区。2007年10月22日，贵阳市云岩区人民法院一审作出（2007）云行初字第56号行政判决，撤销被告贵州省国土资源厅为第三人遵义县宏发煤矿颁发5200000210027号《采矿许可证》的具体行政行为。原告、被告及第三人均不服，向贵州省贵阳市中级人民法院提出上诉。2008年1月8日贵阳中院二审作出（2008）筑市行终字第3号行政裁定，撤销原判，驳回原告起诉。遵义县泮水镇雷家沟煤矿不服该裁定，向贵阳中院提出申诉，贵阳中院作出（2008）筑中立复字第446号驳回申诉通知。遵义县泮水镇雷家沟煤矿仍不服，向本院提出申诉，本院于2010年5月21日作出（2009）黔高立行监字第29号行政裁定，指令贵州省安顺市中级人民法院再审本案。2011年12月7日安顺中院作出（2011）安市行再字第1号行政判决，判决撤销贵阳市中级人民法院（2008）筑市行终字第3号行政裁定，维持贵阳市云岩区人民法院（2007）云行初字第56号行政判决，即撤销贵州省国土资源厅于2002年4月9日为第三人遵义县宏发煤矿颁发5200000210027号《采矿许可证》的具体行政行为。
贵州省国土资源厅、遵义县宏发煤矿不服安顺市中级人民法院再审判决，向本院申诉。本院于2014年1月6日作出（2013）黔高行监字第9号行政裁定，以原再审判决程序违法和事实不清为主要理由，裁定由本院提审，再审期间，中止原判决的执行。
本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申诉人贵州省国土资源厅委托代理人陶久强、郭油东，申诉人遵义县宏发煤矿负责人刘天同、委托代理人严涛、郭宝平，被申诉人遵义县泮水镇雷家沟煤矿负责人汪树棋，原审第三人遵义市国土资源局委托代理人秦榛，原审第三人遵义县国土资源局委托代理人张方瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
贵阳市云岩区人民法院一审认定以下事实，1994年3月7日，贵州省矿产资源管理委员会、遵义县矿产资源管理办公室给原告雷家沟煤矿批准颁发了黔矿采证煤矿字［遵县］第9404号《采矿许可证》，标明矿区范围：以主井为基准点，东开采300米、西开采100米、南开采50米、北开采100米。2001年2月2日“遵义县煤炭行业2001年工作责任书”上载明，雷家沟煤矿属关井压产和安全生产整顿后保留的乡镇煤矿，主管部门保障原告的合法生产经营权。遵义市国土资（2003）118号文件证明2001年底，原告等12家企业经被告批准被列入整改换证名单。2005年10月15日，贵州省国土资源厅为原告换发了《采矿许可证》（证号5200000540351），载明有效期伍年，并标明拐点坐标。
被告贵州省国土资源厅根据第三人遵义县宏发煤矿提交的《采矿权申请登记书》和矿区范围图、《遵义县宏发煤矿个人独资企业营业执照》、《遵义县宏发煤矿可行性研究报告》、《省煤炭工业局关于遵义县宏发煤矿可行性研究报告的批复》、《贵州省开办煤矿申请审批登记表》、《遵义县环保局开发建设环境保护申报登记表》等材料，以遵义县宏发煤矿申请材料齐全、符合《矿产资源开采登记管理办法》要求，于2002年4月9日为其颁发了《采矿许可证》（证号5200000210027）。该《采矿许可证》载明有效期伍年，并标明拐点坐标。
从第三人遵义县宏发煤矿提交颁证的《贵州省开办煤矿申请审批登记表》上，乡（镇）人民政府审批时间是2002年7月16日；遵义县煤炭工业局审批时间是2002年7月23日；贵州省煤炭管理部门是在2002年8月l日才同意设立宏发煤矿的，且原件上有明显的改动痕迹。（2005）黔高刑二终字第142号刑事判决（关于时任遵义县煤炭局局长赵大武受贿案）亦对该事实予以确认。
2007年6月26日，原告不服被告2007年3月29日《国土资源信访事项复核意见书》向贵州省人民政府申请复议。贵州省人民政府以原告的申请事项不属于行政复议法规定的受案范围决定不予受理。
云岩区法院一审认为，原告雷家沟煤矿系整改换证煤矿（被告在其答辩状中己对该法律事实予以确认），根据黔高法（2005）92号文件第七项：“换证是指自1998年以来，国家对煤矿采矿证照调整审批颁证机关的行为；停产整顿是指1998年，特别是2001年以来，国家采取的关井压产、停产等措施”；“停产、整顿期间经验收合格，重新颁发营业执照的，该煤矿是原煤矿的延续，其主体资格不因注销营业执照而消灭”；“在换证期间许可证期限届满被注销后仍列为整改保留的煤矿，不按非法开采处理。”另“遵义县煤炭行业2001年工作责任书”上亦载明，雷家沟煤矿属关井压产和安全生产整顿后保留的乡镇煤矿，其享有合法生产经营权。黔国土资（2001）550号文件已将原告列入整改换证名单。原告系整改换证，不是申请新的《采矿许可证》。被告在为雷家沟煤矿颁证时应参照原矿区范围，在未经任何行政程序撤销的情形下，原告对其矿区范围即享有合法权。
第三人遵义县宏发煤矿提交的《贵州省开办煤矿申请审批登记表》，乡（镇）人民政府审批时间是2002年7月16日，遵义县煤炭工业局审批时间是2002年7月23日；省煤炭管理部门是在2002年8月1日才同意设立宏发煤矿的。而被告为第三人遵义县宏发煤矿颁证时间是却是2002年4月9日，发证时间在相关部门审批时间之前，程序违法。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”原告于2005年10月15日换证时发现矿区范围被划出后，一直向有关部门申诉，原告的起诉没有超过诉讼时效。另原告诉请判决被告履行办理划拨归还原告原《采矿许可证》划定的矿区范围的请求，不属本案审理的范围。
被告根据第三人宏发煤矿的申请为其颁发的《采矿许可证》的具体行政行为，事实不清，违反法定程序，不予支持。依照《行政诉讼法》第五十四条第二款的规定：“（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；3、违反法定程序的……。”及《行政许可法》第六十九条：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的。应当予以撤销。”之规定，判决撤销贵州省国土资源厅于2002年4月9日为第三人遵义县宏发煤矿颁发的证号为5200000210027《采矿许可证》的具体行政行为。
原告遵义县泮水镇雷家沟煤矿、被告贵州省国土资源厅、第三人遵义县宏发煤矿均不服一审判决，提出上诉。
贵阳市中级人民法院二审认为，审查上诉人遵义县泮水镇雷家沟煤矿的起诉是否超过法定期限是解决本案讼争的关键所在。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”和最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的”之规定，上诉人遵义县泮水镇雷家沟煤矿应当在知道其矿区范围划出之日起三个月内提起诉讼，或者具有正当理由耽误起诉期限的事实依据。本案中，经一、二审查明上诉人遵义县泮水镇雷家沟煤矿于2005年10月15日换证时发现矿区范围被划出的事实，同时，2005年10月17日，第三人遵义市国土资源局遵市国资发（2005）114号文件对上诉人遵义县泮水镇雷家沟煤矿提交的《贵州省遵义县雷家沟煤矿资源储量核实报告》进行评审批复，上诉人遵义县泮水镇雷家沟煤矿已知晓其矿区范围变更的事实，其应在2006年1月17日之前向人民法院提起行政诉讼，但其于2007年7月26日向人民法院提起行政诉讼，显属超过法定期限，且其向有关部门申诉，并非法律规定的如不可抗力、意外事件或人身自由受到限制等正当理由，不影响其行使诉讼权利，故其起诉依法应予驳回，同时，上诉人遵义县泮水镇雷家沟煤矿诉请判决由上诉人贵州省国土资源厅履行办理划拨归还其原《采矿许可证》划定的矿区范围的请求，因不属本案审理范围，该请求也应一并驳回。原审法院对此未予认真审查，依法予以纠正；因上诉人贵州省国土资源厅颁发给上诉人遵义县宏发煤矿采矿许可证的行为时间在2002年，故原审适用《行政许可法》属适用法律错误。据此，裁定撤销贵阳市云岩区人民法院（2007）云行初字第56号行政判决；驳回遵义县泮水镇雷家沟煤矿的起诉。
安顺市中级人民法院再审认定事实与原一审一致。再审认为，依据司法解释第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，雷家沟煤矿的起诉期限，从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，其在知道之日起2年内起诉并未超过起诉期限，二审裁定驳回起诉错误。一审判决对此认定是正确的。对遵义县泮水镇雷家沟煤矿上诉请求判决贵州省国土资源厅履行办理划拨归还其原《采矿许可证》划定的矿区范围，属另一行政法律关系，一审判决已明确不属本案审理范围，当事人可向行政机关申请或另行起诉。据此判决：一、撤销贵阳市中级人民法院（2008）筑市行终字第3号行政裁定；二、维持贵阳市云岩区人民法院（2007）云行初字第56号行政判决。即：撤销贵州省国土资源厅于2002年4月9日为第三人遵义县宏发煤矿颁发的证号为5200000210027《采矿许可证》的具体行政行为。
申诉人贵州省国土资源厅及宏发煤矿的主要申诉理由为：1、宏发煤矿《采矿许可证》经过合法程序上报审批和颁发，不存在先颁证后审批的事实。颁证行为与遵义县原煤炭工业局局长赵大武的受贿无因果关系，赵大武与国土厅颁证并不存在行贿受贿关系。2、雷家沟煤矿原由遵义县1994年3月颁发的《采矿许可证》已经于1999年3月到期，按照规定其已经废止。2005年10月国土厅对雷家沟煤矿重新划定矿区及颁证，是依据国务院的通知要求重新予以布局。雷家沟煤矿现在矿区范围是其自己申请的，有其代表人签字。该证与宏发煤矿2002年取得的采矿许可证的矿区范围并不重叠。因此，雷家沟煤矿与宏发煤矿颁证无任何法律上的利害关系，其不具备该案的诉讼主体资格。3、雷家沟煤矿的起诉已超过诉讼时效。4、宏发煤矿是建成投产，有300余名职工的在产矿。雷家沟煤矿自始至终没有建成生产，且2011年已经被关闭。请求：1、撤销贵州省安顺市中级人民法院（2011）安市行再字第1号行政裁定及贵州省贵阳市云岩区人民法院（2007）云行初字第56号行政判决；2、驳回遵义县泮水镇雷家沟煤矿的起诉。
本院经审理查明，遵义县雷家沟煤厂（系集体企业）原来由遵义县1994年3月颁发的《采矿许可证》，许可期限5年，已于1999年3月到期。直至2005年10月，虽然遵义县雷家沟煤厂属于整改保留的煤矿，但由于国家煤炭产业政策调整以及该矿设计生产能力较小、整改等原因，该矿未得到批准延续，没有换发到《采矿许可证》。
2002年初，遵义县宏发煤矿向贵州省国土资源厅提交《采矿权申请登记书》和矿区范围图、《遵义县宏发煤矿个人独资企业营业执照》、《遵义县宏发煤矿可行性研究报告》、《省煤炭工业局关于遵义县宏发煤矿可行性研究报告的批复》、《贵州省开办煤矿申请审批登记表》、《遵义县环保局开发建设环境保护申报登记表》等材料，申请办理《采矿许可证》。贵州省国土资源厅以遵义县宏发煤矿申请材料齐全、符合《矿产资源开采登记管理办法》要求，于2002年4月9日为其颁发了《采矿许可证》（证号5200000210027）。
2005年10月，遵义县根据辖区社会经济发展需要的实际情况，同意遵义县泮水镇雷家沟煤厂重新编制资料上报申请采矿许可证。遵义县泮水镇雷家沟煤厂申报变更为遵义县泮水镇雷家沟煤矿（个人独资企业），申报新的采区范围，提供了采区资源储量报告等相关资料，经贵州省国土资源厅批准颁发了新的《采矿许可证》。
从宏发煤矿的《采矿许可证》与雷家沟煤矿新取得的《采矿许可证》对比来看，宏发煤矿的采区占据了整改前的雷家沟煤厂矿区东边约280米，而新颁给雷家沟煤矿的《采矿许可证》采区往西平移约320米，保证了雷家沟矿采区东西走向400米的矿区范围，与原证采区东西400米一致，采区面积比原来大。雷家沟煤矿设计生产能力6万吨，未建成投产，已于2011年6月，根据国家政策被责令关闭。宏发煤矿设计生产能力15万吨，已建成投产，有职工308人。
本院认为，本案争议的焦点是：一、雷家沟煤矿是否有权对其前身雷家沟煤厂《采矿许可证》的矿区主张权利；二、贵州省国土资源厅为宏发煤矿颁发《采矿许可证》是否侵犯了雷家沟煤矿的合法权益。
关于第一个问题，本院认为，《采矿许可证》的颁发，系行政机关附期限的行政许可行为。矿产资源属于国家所有，如果在《采矿许可证》许可期内以及到期后得到批准延续的，采矿权人对许可的采区当然享有相应权利。但如果《采矿许可证》到期且没有得到批准延续，该行政许可就已经终止，当事人不再享有相应的权利。雷家沟煤厂的《采矿许可证》到期后，根据相关法律法规的规定，当事人可申请办理延续。而是否批准延续，也属于行政许可事项，批准与否是行政机关的权限。如果不符合法律法规规定，或者不符合国家产业政策，或者矿权设置不合理等等，行政机关有权不予批准延续。况且，如果煤矿整改不合格、不达标，行政机关也是可以不批准延续的。在此种种情况下，当事人均无权再对原行政许可的矿区主张权利，矿产资源仍然属于国家所有。因此，雷家沟煤矿不能以其前身雷家沟煤厂曾经取得但已经超过行政许可期限且未得到批准延续的《采矿许可证》来主张权利。
关于第二个问题，本院认为，雷家沟煤厂由遵义县1994年3月颁发的《采矿许可证》于1999年3月到期，采矿许可证一直到2005年10月之前，历时9年多，没有得到批准延续，该行政许可在1999年3月就已经终止。客观上，在1999年3月至2005年10月的时间段上，该区域处于没有设置矿区的状态。宏发煤矿是2002年初向贵州省国土资源厅申请办理《采矿许可证》的，属于新开矿。对矿区矿权的布局、设置、批准，显然属于行政机关的职权范围。贵州省国土资源厅在当时该区域无矿权设置的情况下，为宏发煤矿颁发《采矿许可证》并不违法。在宏发煤矿已经颁证三年多后的2005年，遵义县根据辖区社会经济发展需要的实际情况，同意遵义县雷家沟煤厂重新编制资料上报申请采矿许可证。雷家沟煤厂将原集体企业性质变更为个人独资企业，并更名为遵义县泮水镇雷家沟煤矿，在知晓原矿区被部分划归宏发煤矿的情况下，另行申报新的矿区范围，且矿区范围有所扩大，申请颁发《采矿许可证》，贵州省国土资源厅为其批准并颁发了《采矿许可证》，其实质是在新的采矿范围内设置新的采矿权，与颁证在先的宏发煤矿采区互不重叠。
综上，本院认为，审批、颁发《采矿许可证》系行政机关依职权的行政许可行为，贵州省国土资源厅在为宏发煤矿以及雷家沟煤矿颁发《采矿许可证》中，并未侵犯雷家沟煤矿的合法利益。雷家沟煤矿以已经失效的《采矿许可证》主张权利，并认为其权利受到侵害，要求撤销贵州省国土资源厅为宏发煤矿颁发的《采矿许可证》的诉讼请求无法律依据，本院不予支持。虽然贵州省国土资源厅在为宏发煤矿颁证过程中，存在个别部门应当先行审批的问题，但鉴于其他审批部门均同意设立宏发煤矿，该颁证也没有损害国家、集体及个人的合法利益，涉案双方煤矿均取得了合法的《采矿许可证》，且宏发煤矿已投产建成多年，在此对10余年前的颁证程序进行纠正已无实际意义。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销贵州省安顺市中级人民法院（2011）安市行再字第1号行政判决，撤销贵阳市中级人民法院（2008）筑市行终字第3号行政裁定，撤销贵阳市云岩区人民法院（2007）云行初字第56号行政判决。
二、驳回原告遵义县雷家沟煤矿要求撤销贵州省国土资源厅2002年4月9日为遵义县宏发煤矿颁发的《采矿许可证》（证号5200000210027）的诉讼请求。
一、二审案件受理费由遵义县雷家沟煤矿负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 申有量
代理审判员 柏 松
代理审判员 冉依依
二〇一五年一月六日
书 记 员 刘 畅