江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终743号
上诉人（原审原告）通州建总集团有限公司，住所地南通市通州区。
法定代表人张晓华，董事长。
委托代理人熊军，江苏维业律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市通州区人力资源和社会保障局，住所地南通市通州区。
法定代表人张剑冰，局长。
委托代理人陆进，南通市通州区人力资源和社会保障局工作人员。
被上诉人（原审第三人）曹美萍，女，1966年7月5日生，汉族，住南通市通州区。
被上诉人（原审第三人）葛清清，女，1990年10月29日生，汉族，住南通市通州区。
被上诉人曹美萍、葛清清的共同委托代理人季晓强，南通市通州区中城法律服务所法律工作者。
上诉人通州建总集团有限公司（以下简称通州建总公司）因工伤行政确认一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00581号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，葛均在通州建总公司承建的南通市通州区金沙镇万顷良田A区拆迁安置房工程从事钢筋工工作。2013年1月15日16时55分左右，案外人吴跃进驾驶的苏Ｆ×××××小型轿车由东向西行驶至海平线24KM+50M处南通市通州区五甲镇平和村二十组地段与由西往东后在事发地点往北过道路驾驶苏Ｆ×××××普通二轮摩托车的葛均发生碰撞交通事故，造成葛均死亡，同年2月5日，南通市通州区公安局交通巡逻警察大队作出通公交认字［2013］第009号道路交通事故认定书，认定葛均承担事故的同等责任。
曹美萍、葛清清系葛均的妻子和女儿，其二人于2013年7月15日向南通市通州区人力资源和社会保障局（以下简称通州人社局）提出工伤判定申请，被申请人为曹宏兵，通州人社局依法受理后，经审查于2013年8月21日作出通人社工判字［2013］第07号工伤判定书，认定葛均在通州建总公司第四分公司承建的南通市通州区金沙镇万顷良田A区拆迁安置房工程从事钢筋工工作，曹宏兵为该工地钢筋工班组长，葛均所受交通事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项的情形。曹宏兵对该工伤判定不服，向一审法院提起撤销该工伤判定的行政诉讼。在该案审理过程中，通州人社局于2014年12月10日作出通人社工判撤字［2014］第04号撤销工伤判定决定书，以《工伤保险条例》未明确社会保险行政部门具有作出工伤判定的职责为由，撤销了通人社工判字［2013］第07号工伤判定书，曹宏兵以通州人社局已撤销具体行政行为为由申请撤诉，一审法院于2014年12月15日作出（2014）东行初字第00084号行政裁定，准许曹宏兵撤回对通州人社局的起诉。2015年1月21日，通州人社局作出通人社工判终字［2015］第02号工伤判定终止决定书，以《工伤保险条例》未明确社会保险行政部门具有作出工伤判定的职责为由，决定终止曹美萍、葛清清于2013年7月15日提出的工伤判定。
2015年4月15日，曹美萍、葛清清以通州建总公司为被申请人向通州人社局提出工伤认定申请。同日，通州人社局向曹美萍、葛清清送达了工伤认定受理通知书，并向通州建总公司发出认定工伤限期举证告知书，告知其在法定期限内向通州人社局提交相应证据。同年4月20日，通州建总公司提交了书面意见并提供了相关证据。5月5日，通州人社局向双方发出听证通知。5月15日，通州人社局组织通州建总公司及曹美萍、葛清清进行了听证，经对双方提交的一系列材料进行调查核实，通州人社局于2015年6月5日作出通人社工认字［2015］第H-53号认定工伤决定书，认定葛均在通州建总公司承建的通州区万顷良田A区拆迁安置房工程工地从事钢筋工工作，2013年1月15日，葛均在下班途中发生道路交通事故受伤，至南通市通州区人民医院救治，于次日死亡，其承担事故的同等责任。葛均受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》（国务院第586号令）第十四条第一款第（六）项之规定，属于工伤认定范围，予以认定为工伤。通州建总公司不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销通州人社局作出的通人社工认字［2015］第H-53号认定工伤决定书。
一审法院认为，本案的争议主要集中在三个方面：（1）曹美萍、葛清清提出工伤认定申请时是否已经超过申请期限；（2）葛均与通州建总公司之间是否存在劳动关系；（3）葛均所受事故伤害能否适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定认定为工伤，主要是指葛均是否系在下班途中发生的交通事故。
首先，关于曹美萍、葛清清提出工伤认定申请时是否已经超过申请期限的问题。根据《工伤保险条例》第十七条第二款规定，用人单位未在规定的期限内提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、××之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。江苏省《关于实施＜工伤保险条例＞若干问题的处理意见》（苏劳社医［2005］6号）第五条规定，无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记备案的单位职工受到事故伤害或者被诊断、××的，不作为工伤认定的对象。但劳动保障行政部门应依申请判定其是否符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的情形。江苏省劳动和社会保障厅、江苏省劳动人事争议仲裁委员会《关于非法用工单位职工和童工伤亡有关问题的处理意见》第二条规定，受伤职工的工伤认定申请或工伤判定申请应当在事故伤害发生之日或者被诊断、××之日起1年内提出。具体到本案，曹美萍、葛清清认为葛均系受曹宏兵雇请到通州建总公司第四分公司承建的通州区金沙镇万顷良田A区安置工程建筑工地从事钢筋工工作，曹宏兵为该工地的钢筋工班组长，因曹宏兵不具备用工主体资格，故根据江苏省《关于实施＜工伤保险条例＞若干问题的处理意见》第五条的规定向通州人社局申请工伤判定。暂且不论曹美萍、葛清清将曹宏兵作为被申请人提起工伤判定申请是否正确，葛均于2013年1月15日发生交通事故，曹美萍、葛清清于2013年7月15日向通州人社局提出工伤判定申请，该时间并未超过1年期限。通州人社局后因《工伤保险条例》未明确社会保险行政部门具有作出工伤判定的职责，撤销了通人社工判字［2013］第07号工伤判定书并决定终止工伤判定，在此情况下，曹美萍、葛清清又以通州建总公司为被申请人向通州人社局提出工伤认定申请，虽然工伤判定申请与工伤认定申请所针对的对象不同，但对于普通工亡职工家属而言，应当主要考虑其申请工伤待遇的主观状态，即其有无积极地主张其工伤保险权利，而不宜苛求劳动者或其家属在复杂的用工形势下准确判断应当以何主体作为被申请人提出工伤认定申请或工伤判定申请。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定，由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。有下列情形之一耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因：（1）不可抗力；（2）人身自由受到限制；（3）属于用人单位原因；（4）社会保险行政部门登记制度不完善；（5）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。由此可见，工伤认定申请或者判定申请的1年期限应当理解为可变期限，曹美萍、葛清清对葛均所受事故伤害先行提起的工伤判定被耽误的时间不属于职工或者其近亲属自身原因造成，不应当计算在工伤认定申请期限内，应当认定曹美萍、葛清清的工伤认定申请未超过法定期限。
其次，关于葛均与通州建总公司之间是否存在劳动关系的问题。通州建总公司认为，通州建总公司并无葛均这个人，双方之间更加不存在劳动关系。根据劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》规定，用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立：（一）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（二）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者接受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（三）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（一）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（二）用人单位向劳动者发放的“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件；（三）劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录；（四）考勤记录；（五）其他劳动者的证言等。其中，（一）、（三）、（四）项的有关凭证由用人单位负举证责任。在工伤认定申请阶段，申请人应举证证明其所提申请符合工伤认定申请条件，其中一项就是要提交相应材料证明职工与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系），但考虑到我国用人单位用工不规范的问题普遍存在，要求申请人对劳动关系承担全部的举证责任并不合适，劳动者只要提供证据或相应证据线索证明存在劳动关系的可能性即可。在用人单位的抗辩阶段，因劳动者已经证明其与用人单位存在劳动关系的可能性，用人单位认为不存在劳动关系的则应当提交证据予以抗辩，而用人单位的举证应当达到优势证明标准甚至是排除合理怀疑的标准。同时，社会保险行政部门在这两个阶段均负有查证的责任。本案中，曹美萍、葛清清在申请工伤认定时提交的通州人社局劳动保障监察大队对曹宏兵所作的询问笔录、陈汉军出具的情况说明、通州区公安局交巡警大队事故中队对李某、陈某所作的询问笔录、邱建等人出具的书面证言、工地照片（4张）以及通州建总公司于庭后向一审法院补充提交的意见（该意见中陈述通州区金沙镇万顷良田A区系通州建总公司总承建），上述证据能够形成一个证据锁链，证明葛均、曹宏兵系在通州建总公司承建的南通市通州区金沙镇万顷良田A区拆迁安置房工程中从事钢筋工工作以及事发后葛均从曹宏兵处领取了工资的事实。关于曹宏兵的身份，通州建总公司在听证时及本案庭审中均称其公司没有曹宏兵这个人，故与曹宏兵不存在劳动关系，但是从一审法院审理的（2014）东行初字第84号案件法庭审理笔录中可以看到，曹宏兵的委托代理人（也系本案通州建总公司代理人）在该案庭审中陈述并提供证据证明，“曹宏兵是万顷良田安置房工程钢筋工班组长，应由通州建总集团四公司承担责任”，曹宏兵当时亦到庭，对该事实未予以否认。再结合曹宏兵在通州人社局劳动保障监察大队对其所作的询问笔录中关于“我在通州建总四分公司从事钢筋工工作，葛均在我处工作了两天，且事故发生后葛均的工资是由我支付的”以及陈汉军在情况说明中关于“本人及该工地钢筋工陈某找到了该工地的钢筋工包工头曹宏兵，了解了葛均在工地的工作时间及工资结算事宜。曹说葛在工地只做了两天及一个晚班，给了我430元”的陈述，能够初步证实曹宏兵系万顷良田安置房工程钢筋工班组长的事实。通州建总公司虽否认曹宏兵系其承包的涉案工程钢筋工班组长的身份，但是却未提交相关证据予以证明，应当承担举证不能的法律后果。综合上述分析可以认定，葛均系在通州建总公司承建的南通市通州区金沙镇万顷良田A区拆迁安置房工程从事钢筋工工作，曹宏兵系该工程的钢筋工班组长，事发后葛均从曹宏兵处领取了工资。由此可见，葛均与通州建总公司之间存在劳动关系的可能性大于不存在劳动关系的可能性，曹美萍、葛清清已经完成了初步举证责任。在受伤职工完成初步举证责任后，依据《工伤保险条例》第十九条第二款规定，通州建总公司作为用人单位认为劳动关系不存在的，应当提供证据证明其主张。但通州建总公司在工伤认定程序中的抗辩阶段，仅提供了一份2013年1月的工资发放表，但该工资发放表不足以达到否认葛均与通州建总公司之间存在劳动关系的证明目的，通州建总公司在庭审举证时再次提交了该工资发放表，而未能提供其他充足证据证明其主张，通州建总公司的举证未能达到优势证明标准甚至是排除合理怀疑的标准，对此应当承担举证不能的不利后果，故认定葛均与通州建总公司之间存在劳动关系。
再次，关于葛均所受事故伤害能否适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定认定为工伤的问题。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，通州区公安局交巡警大队事故中队对李某、陈某所作的询问笔录、邱建等人出具的书面证言均反映事发当日葛均的下班时间系16时30分左右，结合本案事故发生时正值寒冬腊月，天色晚得较早及葛均从事的是建筑行业工作，可以断定其他劳动者关于葛均下班时间的陈述具有真实性，葛均发生事故时间系16时55分左右，通过道路交通事故认定书以及下班路线图可以看出，事故发生的地点位于通州建总公司承建的金沙镇万顷良田A区拆迁安置房工地与葛均家的合理路线上，因此，属于在合理时间和合理路线的“上下班途中”所发生的交通事故，且葛均在该事故中负非主要责任，符合认定工伤的条件。《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。通州建总公司亦未能提供证据证明“葛均并非在下班途中所发生的交通事故”。故根据上述条例的规定，葛均所受的事故伤害，应当认定为工伤。
需要指出的是，本案中不排除存在通州建总公司将其总承建的万顷良田A区工程通过层层分包或转包的形式给具有用工主体资格的组织的可能，通州人社局在工伤认定程序中也已注意到该问题，并限期要求通州建总公司提供该方面证据。但通州建总公司在工伤认定程序及本案诉讼中，均未能提供上述证据，应由其承担举证不能的不利后果。
综上，通州人社局作出的涉诉工伤认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。通州建总公司所主张的理由及诉讼请求，无事实根据和法律依据。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回通州建总公司的诉讼请求。
通州建总公司不服一审判决提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。被上诉人曹美萍、葛清清因自身原因而耽误的期限应当计算在工伤认定申请期限内，2013年1月事故即发生，被上诉人曹美萍、葛清清于2015年4月才提出工伤认定申请，早已超过1年时效；上诉人与葛均之间不存在劳动关系，葛均所受伤害是否属工伤与上诉人无关。一审法院在未要求上诉人对工程是否存在转包或分包举证的情况下、以葛均与上诉人间存在劳动关系的可能性大于不存在劳动关系的可能性而作出一审判决，属事实不清。请求二审法院依法改判。
被上诉人通州人社局辩称，曹美萍、葛清清因不属于自身原因而耽误的期限，不应计算在1年时效内。曹美萍、葛清清提供的材料与被上诉人通州人社局调查的材料能够形成证据锁链，证明葛均在上诉人承建的工地上从事钢筋工工作，与上诉人间存在劳动关系。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人曹美萍、葛清清辩称意见与被上诉人通州人社局相同，另认为上诉人应举证证明案涉工程是否存在发包或转包关系，否则应承担举证不能的法律后果。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人向本院提交了与南通奥建建筑安装工程有限公司签订的、签署日期为2012年6月15日的《协议书》及南通奥建建筑安装工程有限公司营业执照、资质等级证书，以证明案涉工程已发包给南通奥建建筑安装工程有限公司。被上诉人通州人社局和曹美萍、葛清清对《协议书》的真实性均提出异议。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。上诉人一审前即持有《协议书》但无正当理由拖延至二审提交，这种逾期提供证据的行为，视为其对举证权利的放弃，本院依法不予接纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点集中在被上诉人曹美萍、葛清清的工伤认定申请是否超出法定的1年时效及葛均与上诉人之间是否存在劳动关系两个方面。
根据《工伤保险条例》第十七条第二款规定，用人单位未在规定的期限内提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、××之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。本案中，被上诉人曹美萍、葛清清的亲属葛均受案外人曹宏兵雇请到通州建总公司第四分公司承建的通州区金沙镇万顷良田A区安置工程建筑工地从事钢筋工工作，于2013年1月15日发生交通事故，被上诉人曹美萍、葛清清于2013年7月15日即向被上诉人通州人社局提出工伤判定的申请。虽然主张工地的钢筋工班组长曹宏兵承担工伤保险责任、申请工伤认定对象有误，但不可否认的是，被上诉人曹美萍、葛清清书面申请劳动和社会保障部门认定工伤的诉求早于事故发生半年后即启动。而且，不管是工伤认定亦或工伤判定，根据江苏省《关于实施＜工伤保险条例＞若干问题的处理意见》（苏劳社医［2005］6号）第五条“无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记备案的单位职工受到事故伤害或者被诊断、××的，不作为工伤认定的对象。但劳动保障行政部门应依申请判定其是否符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的情形”的规定，都是基于受伤职工或亲属提起的要求享受工伤待遇的主张而作出，劳动保障部门都同样适用《工伤保险条例》第十四条、第十五条、第十六条的规定进行认定或判定，工伤的判断标准一致。由于建筑行业普遍存在的不规范乃至违法的层层转包、发包乱象，作为案涉工地总包人的上诉人，在工伤认定行政程序以及一审法院的调查程序中尚不清楚自身的总包人身份，其要求从事具体工程施工的劳动者或其亲属在事故发生后准确及时地识别出法律意义上的合法用工主体，勉为其难。因此应当认定，被上诉人曹美萍、葛清清在通州人社局终止工伤判定程序后于2015年4月重新提出申请的行为，应视为其对2013年7月15日提交工伤申请材料的一种修正，是前一次申请行为的延续，不能动摇乃至否定被上诉人曹美萍、葛清清于2013年7月15日提出工伤认定申请这一事实。根据《工伤保险条例》第十七条第二款规定，被上诉人曹美萍、葛清清的工伤认定申请并未超出1年的法定时效。被上诉人通州人社局受理被上诉人曹美萍、葛清清的工伤认定申请符合法律规定。
关于是否存在劳动关系的认定。根据劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》规定，被上诉人曹美萍、葛清清在向被上诉人通州人社局提出申请时提交了陈汉军、李某、陈某等人的《证明》，证明葛均与上诉人之间存在劳动关系的事实。被上诉人通州人社局受理后对证人李某、陈某进行了调查，并向雇请葛均到案涉通州区金沙镇万顷良田A区安置工程建筑工地从事钢筋工工作的案外人曹宏兵核实，曹宏兵反映的内容与证人证言相吻合。上诉人虽然一直否认与葛均之间存在劳动关系，但在工伤认定听证程序和一审诉讼阶段，仅提供了一份2013年1月的共计81人的工资发放表，从该份工资表中无法识别出相关人员是否系隶属于上诉人，是否从事案涉工地的工作，以及这些人员从事的具体工种，自然无法达到证明葛均与上诉人间不存在劳动关系的证明目的。上诉人在行政程序中对被上诉人通州人社局提出的若存在分包合同应限期提交的要求未予回复，在一审诉讼阶段也未提交新的证据。一审法院基于建设工程主体的复杂性以及上诉人代理人不清楚案涉工程的分包、承包情况的事实，要求上诉人庭后五日内提交相关证据，但上诉人仅提交了一份“通州区金沙镇万顷良田A区是我通州建总集团有限公司总承建”的补充意见，该意见又与其在行政程序所作仅承包案涉部分工程的陈述不一致。一审法院根据被上诉人曹美萍、葛清清的工伤认定申请材料以及被上诉人通州人社局的调查核实材料，在上诉人未能提供案涉工程已依法发包、转包的相关证据的情况下，认定葛均与上诉人之间存在劳动关系的事实清楚。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人通州建总集团有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一七年二月二十日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；