浙江省绍兴市越城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍越行初字第9号
原告宁波市东海广告有限公司，住所地宁波市江东区会展路181号宁波国际贸易展览中心常年馆6层6A29。
法定代表人周智凤。
原告宁波市金榜广告有限公司，住所地宁波市鄞州区石碶街道万国商城。
法定代表人张鸿闻。
两原告委托代理人（特别授权代理）张贤文。
被告绍兴市越城区马山镇人民政府，住所地绍兴市越城区马山镇海南路。
法定代表人吕钢强。
出庭副职负责人陶勇，该镇副。
委托代理人（特别授权代理）朱春华。
委托代理人（特别授权代理）朱妙。
原告宁波市东海广告有限公司（以下简称东海公司）、宁波市金榜广告有限公司（以下简称金榜公司）诉被告绍兴市越城区马山镇人民政府（以下简称马山镇政府）行政强制一案，于2014年12月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月9日公开开庭审理了本案，两原告的委托代理人张贤文，被告副镇长陶勇及其委托代理人朱妙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月10日，原告东海公司、金榜公司在绍兴市越城区马山镇海塘村高速南侧（杭甬高速公路49k左右）一处广告牌被拆除。
被告在举证期限内向本院提交了下列证据和依据：
1、浙委办（2012）87号关于印发《浙江省“四边三化”行动方案》的通知；
2、浙政办发（2013）69号《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》；
3、浙生态办发（2012）2号《关于印发浙江省“四边三化”行动具体实施方案的通知》；
4、绍市生态办（2012）17号《关于印发<绍兴市公路沿线洁化、绿化、美化行动实施方案>的通知》；
5、绍政办发明电（2014）59号《绍兴市人民政府办公室关于在全市开展公路沿线广告整治“百日攻坚”行动的通知》；
6、袍委办（2014）96号《关于印发<开发区杭甬高速公路沿线户外广告整治工作方案>的通知》；
以上证据共同证明马山镇政府根据上级文件精神，有权对辖区内违法构筑物（广告牌）进行整治、拆除的事实。
7、现场勘验笔录、勘验平面图各一份，证明本案讼争的违法构筑物（广告牌）方位、结构、面积等状况；
8、询问（调查）笔录、证明、身份证复印件各一份，证明广告牌没有审批手续、被告已委托村委联系原告需拆除违法搭建的广告牌；
9、广告场地承租合同一份，证明本案讼争的广告牌是由海塘村委出租给东海公司的事实；
10、《关于马山镇人民政府马山镇海塘村内杭甬高速以南处双面高立柱广告的回复意见》、《绍兴袍江新区控制性详细规划总图》（当庭提交）、《涉嫌违法建设登记表》，证明讼争的广告牌是在规划区内，东海公司搭建的广告牌没有经过国土及规划的审批；
11、《责令期限拆除决定书》、EMS快递单及查询单，证明被告向原告发出期限拆除决定书，且决定书原告已经收到的事实；
12、绍兴市越城区马山镇海塘村村民委员会申请函，证明村委愿意拆除违建的户外广告，并申请由被告依法协助拆除的事实；
13、照片三张，证明涉案广告牌拆前、拆中、拆后情况；
14、《浙江省违法建筑处置规定》第六条、第十五条，证明被告协助海塘村拆除广告牌有法可依。
原告东海公司、金榜公司诉称：2006年，东海公司在绍兴市越城区马山镇海塘村租下一座广告场地，设置了一座户外高立柱高炮广告牌作广告经营所用。2010年，东海公司与金榜公司签订了“广告牌产权转让及养护维修合作协议”，东海公司将本广告牌的部分产权转让给金榜公司。2014年8月18日，东海公司收到被告寄来的袍马政拆（2014）14号《责令限期拆除决定书》。之后，两原告不断向相关部门反映有关问题请求解决，但一直无果。2014年10月11日，两原告发现该座广告牌已被拆除，广告牌的整体设施也被被告扣押、没收、变卖掉了。原告认为：一、被告适用法律错误。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日开始实施，而涉案广告牌在该法实施之前早已设置好了，按法不溯及既往的原则，以后的规划不能涵盖以前所建的广告牌。二、行政行为没有法律依据。涉案广告牌不在规划区之内，不用规划部门行政许可。三、被告执法主体不符。相关法律都规定了县级人民政府以上的城乡规划主管部门是执行规划违法行为的主体，被告没有具体行政强拆的工作职能，被告如工作所需强拆的应申请法院才能实施强拆。四、被告扣押、没收、损毁变卖两原告的广告牌设施更没有法律依据，违反法律规定。强制执行程序错误和严重不到位：1、作出行政决定前没有作行政告知书，没有告知当事人依法享有的陈述权及其他权利。2、强拆时没有通知当事人在场，再次剥夺了当事人陈述和申辩权。3、在拆除前没有进行依法公告。4、扣押、没收广告设施时没有任何法律手续。2014年10月18日，原告致函被告，要求被告对违法拆除、扣押、没收、损毁变卖广告牌而对原告造成的损失进行赔偿，但被告至今没有前来处理相关赔偿事宜。原告认为被告的行为违反了《中华人民共和国行政许可法》第二十二条，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第五十五条，违反了《中华人民共和国行政强制法》第八条、第十三条，第十六条、第十七条、第十八条、第二十四条、第二十六条、第二十八条、第三十五条、第三十七条第三项、第四十一条、第四十四条、第五十三条、第五十四条、第六十一条第一项、第二项、第三项、第六十二条第二项、第六十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第十一条、第五十三条、第六十六条、第七十条等的规定，执法主体和法律依据错误，认定事实不符，行政程序和行为违法，侵害了两原告的利益，对两原告的合法财产造成了重大的损失。故起诉：1、判令被告拆除两原告设置在位于绍兴市越城区马山镇海塘村一座高立柱双面广告牌的行政行为违法；2、判令被告扣押、没收两原告设置在位于绍兴市越城区马山镇海塘村一座高立柱双面广告牌的行政行为违法。
原告向本院提交了下列证据：
1、广告场地承租合同，证明广告牌产权是原告的，上面有原告的联系方式，被告说联系不上原告是在说谎；
2、广告牌产权转让及广告经营养护维修合作协议，证明从2010年开始该广告牌产权30%归东海公司、70%归金榜公司；
3、变更登记情况，证明宁波市鄞州金榜广告有限公司变更为宁波市金榜广告有限公司；
4、《责令限期拆除决定书》，证明广告牌是被被告所拆、扣押、损毁和变卖，被告没有强拆广告牌的工作职能，被告强拆没有法律依据且程序违法；
5、拍摄于2014年9月16日照片七张，证明涉案广告牌在被拆、扣押、没收、损毁前还在使用，质量良好；
6、拍摄于2014年11月6日照片七张，证明广告牌被拆除、扣押、没收、损毁变卖后的现场实景；
7、《对违法拆除广告牌行为造成对受害人的损失要求赔偿的函》及EMS单，证明原告要求赔偿未果；
8、（2009）浙绍民终字182号判决书，证明广告牌是合法有效的。
被告马山镇政府辩称：原告的起诉无事实与法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。一、被告作为当地政府，对辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为有执法的权力。根据袍委办（2014）96号关于印发《开发区杭甬高速公路沿线户外广告整治工作方案》，被告有权对本辖区内涉及杭甬高速沿线镇辖村和企业所有的广告牌进行组织整治。故被告有权对本辖区内违法构筑物（广告牌）进行整治、拆除。二、马山镇海塘村高速南侧双面高立柱炮台广告系未经审批的违法构筑物，应依法予以拆除。被告根据省、市相关文件精神，对辖区内杭甬高速公路沿线违法违规设置的大型高立柱广告和不符合规划要求的大型屋顶广告进行集中整治。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条及《浙江省城乡规划条例》第三十六条之规定，广告牌的设置应当依照规定办理相关审批手续，取得相关许可证书，否则属于违法构筑物。而涉案广告牌未经国土和规划审批，属违法构筑物，应予拆除。三、被告在执法过程中程序合法。1、被告发现下辖的海塘村集体土地范围内存有包括涉案广告牌在内的违法构筑物，即向海塘村委了解情况，但村委也无法提供原告的通讯地址，致使《限期改正违法（章）行为通知书》无法送达，故被告委托村委一同协助代为转达《限期改正违法（章）行为通知书》内容。2、海塘村村民委员会在收到口头《责令限期拆除决定书》后向被告提出申请，同意拆除本村范围内违建户外广告牌，并申请要求被告按有关规定组织拆除，被告根据《浙江省违法建筑物处置规定》第十五条、第十六条的规定，对涉案广告牌进行拆除并无不当，其拆除在本质上也属于协助自行拆除行为，不属于具体行政行为。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告提供的证据1-6，原告质证认为对证据的真实性有异议，其没有看到文件的原件，对关联性没有异议，对文件的合法性有异议，认为以上文件很多都是不符合国家的相关法律规定，只能作为政府会议的文件。经合议庭审查，被告证据1—6的来源合法，本院对其真实性予以确认。证据7，原告对真实性有异议，认为见证人、记录人都是被告的城管执法人员。本院认为该证据可以证明被告对现场进行勘查的事实。证据8，原告质证认为被告的陈述不符合事实，广告牌下面由原告法人的手机号码，不存在联系不到的问题。本院认为该证据可以证明被告对马山镇海塘村村委主任进行询问的事实。证据9，原告质证对真实性无异议，但认为上面明确写着原告的联系方式，而被告却说联系不到原告。本院认为该证据可以证明马山镇海塘村与东海公司签订广告场地承租合同的事实。证据10，原告质证对于回复意见的合法性有异议，签订场租合同时袍江规划分局还没有成立，证明被告执法主体错误，同时也证明了被告在实施行政行为，而不是受村委会的委托；对涉嫌违法登记表证明土地的面积不符合事实；规划图系被告庭上才提供，不符合法律对举证期限的规定，且规划图也看不到原告的广告牌在这个规划区内。本院认为《绍兴袍江新区控制性详细规划总图》系被告当庭提交，不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》；其他证据可以证明相关部门对涉案广告牌未办理规划许可及涉嫌违法建设的认定。证据11，原告质证认为《限期拆除决定书》已于2014年8月17日收到，但对合法性有异议，《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日实施，原告的广告牌是2006年建造，根据法不溯及既往原则，该法律对涉案广告牌没有约束力，且被告执法主体错误；对EMS的真实性及关联性没有异议，合法性有异议，被告完全知道原告的相关信息，有责任向原告发送有关强制执行的法律文书，不需要让村委会代为送达。本院认为该证据可以证明被告作出了《责令限期拆除决定书》并送达给原告的事实。证据12，原告对合法性有异议，认为村委会是被告下设机构，存在利益关系，根本没有证明力，行政决定是被告作出的，实际也是被告拆除的。本院认为该证据可以证明马山镇海塘村村民委员会向被告申请要求对违建户外广告进行拆除的事实。证据13，原告质证认为广告设施在拆之前是完整的，广告牌是被告在拆，责任主体是被告，广告牌不但被拆，材料也被被告没收。本院认为，该证据可以证明被告待证事实。
原告证据1，被告质证对真实性没有异议，对证明内容有异议。本院认为该证据可以证明马山镇海塘村与东海公司签订广告场地承租合同的事实。证据2，被告认为对协议本身不清楚，也不影响广告牌产权归属，不能改变原告违法实施广告牌建设的事实。本院认为该证据可以证明两原告之间于2009年11月30日签订广告牌产权转让及广告经营养护维修合作协议的事实。证据3，被告认为不清楚，请求法院直接审查。经审查，该证据可以证明原告待证事实。证据4，被告对真实性没有异议，但对证明内容有异议。本院认为该证据可以证明被告作出《责令限期拆除决定书》的事实。证据5-6，被告对真实性无异议，但对证明内容有异议。本院认为，结合法庭审理时被告的陈述，可以证明涉案广告牌被拆前后的情况。证据7，被告质证认为是收到过此函，但认为是否违法应由法院认定。本院认为该证据可以证明原告向被告寄送要求赔偿信函的事实。证据8，被告对真实性没有异议，对证明内容有异议。本院认为该证据与本案缺乏关联性。
根据以上采信的证据及双方当事人在庭审中的一致陈述，本
院确认以下事实：
2006年9月1日，原告东海公司与绍兴市越城区马山镇海塘村村民委员会签订了《广告场地承租合同》一份，约定由其租赁马山镇海塘村土地（杭甬高速公路49k左右处）作为架设高架广告牌的场地。后原告东海公司设置了一座户外高立柱高炮广告牌。2009年11月30日，东海公司与金榜公司签订了一份“广告牌产权转让及广告经营养护维修合作协议”，就涉案广告牌的经营养护维修达成协议，合作时间从2010年1月1日至广告牌拆除为止。2014年7月，被告根据“绍兴市人民政府办公室关于在全市开展公路沿线广告整治‘百日攻坚’行动的通知”，对其辖区内的户外广告设置进行调查勘测，2014年8月11日，绍兴市规划局袍江经济技术开发区规划分局回复被告，认为涉案广告牌未经规划许可。同日，绍兴市国土资源局袍江开发区分局对涉案广告牌作出涉嫌违法建设的认定。2014年8月15日，被告作出袍马政拆（2014）14号《责令限期拆除决定书》，责令原告于2014年8月30日前自行拆除涉案广告牌。同日，被告将该决定书通过EMS邮寄方式送达东海公司。两原告在被告指定的履行期限内未实施自拆。2014年10月11日，原告发现涉案广告牌被折除，遂向被告相关负责人邮寄函件，要求赔偿损失，但被告没有作出回复。故原告向本院提起行政诉讼。
本院认为，《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定：“省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作;设区的市、县(市)城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作;乡(镇)人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”故被告具有对其所辖的行政区域内涉嫌违法建设的行为履行相应职责的行政职权。本案的争议焦点为：
一、被告是否实施了拆除原告涉案广告牌的行政行为。被告辩称拆除涉案广告牌系被告协助他人自行拆除的行为，但未提供相关证据。本院认为，从被告向原告送达的《责令限期拆除决定书》及其制作的现场笔录，可以证明涉案广告牌均已列入被告要求拆除的范围，且《责令限期拆除决定书》也系被告作出，同时被告提交的答辩状及庭审中也陈述到是其拆除涉案广告牌。故被告上述主张，理由不充分。
二、涉案广告牌架设的合法性。《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条规定：“村镇新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，应当安排在村镇规划区内。新建项目确需安排在村镇规划区外的，其选址必须由县级以上村镇建设行政管理部门会同土地管理等有关行政管理部门确定，并按照本条例规定的程序办理规划建设审批和用地审批手续。严禁未批先建。”第二十二条第二款、第三款规定：“在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。在建制镇规划区内进行上述建设的，在申请办理用地审批手续前，必须依法办理建设用地规划许可证。”本案中的涉案广告牌系构筑物，架设在原告向马山镇海塘村租赁的集体土地上，但原告未提供相应用地审批手续及规划许可手续，不能视为其架设广告牌的行为合法。虽然原告的广告牌架设已超过二年，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。鉴于原告架设广告牌未经审批的行为一直处于继续状态，故原告的涉案违法行为仍在法律规定的追溯期限内。
三、被告拆除涉案广告牌程序是否合法。涉案广告牌属于违法构筑物事实清楚，但即使对违法构筑物实施强制拆除，也必须遵循正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。但本案中，被告在强制拆除原告设置的广告牌过程中，既未在作出强制执行决定前催告当事人履行义务，也未给予原告应该享有的陈述、申辩等权利，更未进行公告，应认定被告强制拆除涉案广告牌的行政行为违反法定程序。原告要求确认被告拆除行为违法的理由充分，本院予以支持。但原告要求判令被告扣押、没收涉案广告牌的行政行为违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告绍兴市越城区马山镇人民政府强制拆除两原告在绍兴市越城区马山镇海塘村一处广告牌的行政行为违法；
二、驳回原告宁波市东海广告有限公司、宁波市金榜广告有限公司其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区马山镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。[在递交上诉状之日起7日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，帐号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理]。
审判长 徐 虹
审判员 谢荣兴
审判员 王建国
二〇一五年六月十日
书记员 胡 萍
附录：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。