重庆市第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）渝02行终23号
上诉人（原审原告）刘家云，男，1973年12月14日生，汉族，住重庆市万州区。
委托代理人李君（上诉人之妻），女，生于1978年6月19日，汉族，住四川省成都市金牛区，特别授权。
被上诉人（原审被告）万州经济技术开发区土地储备中心，住所地重庆市万州区联合坝。
法定代表人傅文祥，主任。
委托代理人徐华，该单位副主任。
委托代理人虎小芳，重庆锦扬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市万州区国土资源和房屋管理局。
法定代表人兰申海，局长。
委托代理人王连洁，该单位职工。
委托代理人向世华，重庆索通（万州）律师事务所律师。
上诉人刘家云与被上诉人万州区经济开发区土地储备中心（简称经开区土储中心）、重庆市万州区国土资源和房屋管理局（简称区土房局）行政补偿一案，不服万州区人民法院（2015）万法行初字第00156号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，刘家云原为重庆市万州区双河口街道办事处石梁村第6村民小组（石梁村第6村民小组由原石梁村1社、2社组成）成员，家庭人口4人：刘家云及妻子李君、儿子刘剑、母亲张大贞，砖混结构房屋面积282.71平方米。2007年12月29日，经重庆市人民政府（简称市政府）渝府地（2007）1115号文批准，刘家云所在的双河口街道办事处原石梁村2社0.7728公顷农村集体土地被征收为国有土地；重庆市万州区人民政府（简称区政府）2009年8月5日发布征地公告（万州府土公（2009）15号）；2010年12月28日，区政府批复同意万州区国土资源局（简称区国土局）作出的补偿安置方案（万州府土函（2010）138号）。2011年3月14日，经市政府渝府地（2011）379号文批准，双河口街道办事处石梁村6组（原石梁村2社）11.5143公顷农村集体土地被征收为国有土地。2011年6月30日，区政府发布征地公告（万州府土公（2011）22号）；2012年8月31日，区政府作出同意区国土局作出的补偿安置方案的批复（万州府土（2012）58号）。刘家云房屋所占用的农村集体土地不在征地范围内。区政府的征地公告、区国土局的安置补偿方案及区政府作出的对该安置补偿方案的批复，均明确规定按万州府发（2008）95号文规定的标准进行安置补偿。
2011年4月18日，重庆市万州区双河口街道办事处石梁村第6村民小组召开群众大会，与会群众签字要求该组全征全转（刘家云未签字）。万州经济技术开发区土地储备中心（简称经开区土储中心）遂对原石梁村2社的全部农村集体土地进行征收补偿并对人员予以生产、生活安置。2012年3月6日，经开区土储中心与双河口街道办事处石梁村第6村民小组（原石梁村2社）签订《集体资产补偿协议》，对该组335亩农村集体土地予以征收（包括2013年1月10日渝府地（2013）38号征地批文批准征收的8.2782公顷土地，刘家云房屋所占用的农村集体土地在此征收范围内，补偿到位，并对人员进行了生产安置）。2012年5月10日，征收单位对刘家云家的房屋及附属物、宅基地范围内零星树木花草进行了调查，刘家云在《建筑物调查明细表》、《征收土地构附物调查登记明细表》、《宅基地范围内零星树木花草调查明细表》、《征收土地零星树木花草补偿明细表》、《征收土地建筑物补偿金额计算表明细表》上签字确认。同日，刘家云与经开区土储中心签订《统建优惠购房及房屋拆迁安置补偿协议》。征地单位对该组所有的土地、青苗、构附物，房屋拆迁补偿、人员安置工作，在2012年8月前完成。刘家云的房屋及附属设施、宅基地范围内的零星树木、花草，生产安置费均按照万州府发（2008）95号文规定的标准予以补偿、安置。
2013年10月29日，区政府根据《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关问题的通知》（渝府发（2013）58号），作出《重庆市万州区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关问题的通知》（万州府发（2013）20号），将土地补偿费标准调整为每亩16000元，安置补助费由每人26000元调整为每人36000元；砖混结构房屋的补偿标准由285元／平方米调整为600元（其中砖墙瓦盖530元）。万州府发（2013）20号文规定：2013年1月1日及以后批准实施征地的，按本规定执行；2012年12月31日及以前经依法批准征地，并已启动征地补偿安置工作的，按原规定执行；2012年12月31日及以前依法批准征地，由于征地方的原因，于2013年1月1日后启动征地补偿安置工作的，按本规定执行；本规定执行中的有关问题由区国土局负责解释。
因渝府地（2013）38号征地批复下达时，该批文所涉及的石梁村6组（原石梁村2社）的土地征收已于2012年8月完成，土地上的房屋及附属设施、附着物均已补偿完毕，经开区土储中心按渝府地（2013）38号批文所涉及的该社土地面积占该社总面积的45%、按万州府发（2013）20号文所规定的标准计算补偿金额，按总额的45%进行补差，共补偿石梁村6组（原石村2社）451177元（按土地补偿费201000元、青苗补偿费357660.80元，零星林木213875元、集体建构筑物229079.63元、构附物10000元的45%计算），并将补偿款交由该集体经济组织进行分配。对刘家云家的房屋拆迁补偿费、附属物补偿费、宅基地范围内零星花木补偿费均按45%补差，金额为43977元。
原审认为，刘家云和其他村民明知自己的房屋及附着物所占用的农村集体土地征收处于待批状态，自愿申请纳入征地范围，经开区土储中心已于2012年8月前按照规定足额补偿到位，并拆除相关房屋等设施。2013年1月区国土局获得市政府批文批准征收，该批文规定的补偿标准与已执行的补偿标准一致。2013年7月市政府出台调标补差文件，区政府于2013年10月出台了调标补差方案，征地单位根据相关规定制定了补差方案，该方案已得到绝大多数村民同意。刘家云提起行政诉讼，要求对其生产安置、房屋及附属设施、花草、树木100%补偿的诉讼请求，实质是对方案的异议。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》规定，土地权利人对土管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（十）项之规定，裁定驳回刘家云的起诉。
刘家云提起上诉称，对渝府发（2013）58号和万州府发（2013）20号文件规定的补偿标准并无异议，对经开区土储中心、区国土局不执行上述文件、未按照新规定全额补偿有异议。原审裁定认定事实错误，违反法定程序，适用法律错误，请求撤销原裁定，依法改判。
经开区土储中心答辩称，经开区土储中心作出的调标补差实施办法经过经开区办公会议审定并报区政府同意后实施，该办法得到绝大部分群众的认可，刘家云本人也领取了集体资产补差款，视为其认可该办法。刘家云提前一年享受安置补偿，其家庭除提前领取各项补偿款外，还享受了四项政策优惠，经开区土储中心保留收回其因提前安置享受各种利益的权利。本案中，刘家云是对调标补差的具体方案有异议，属于人民法院不予受理的范围。原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉请求。
区土房局答辩称，刘家云对补偿标准有异议，应向行政部门提出；刘家云已经享受了第一个文件应该享受的补偿利益，不能再享受第二个文件的调标利益，其补差诉求不合法。
原审查明的事实与本院查明的一致，本院予以确认。二审另查明：2015年10月9日，重庆市万州区机构编制委员会《关于调整不动产登记职责房屋行政管理职责及有关机构事项的通知》（万州编委发（2015）77号），将重庆市万州区国土资源局更名为重庆市万州区国土资源和房屋管理局。
2013年7月26日，市政府作出《关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发（2013）58号）。同年10月29日，区政府作出《关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（万州府发（2013）20号）。上述文件对土地补偿费、安置补助费、农村房屋、青苗和地上构附属物补偿等标准进行了调整。经开区土储中心根据上述文件，制定了具体实施办法，即土地补偿费、青苗补偿、零星林木等集体资产按新标准批文面积计算，补差金额按村民自治原则集体讨论分配；农户的安置补助费、建构筑物、附属物补偿、搬家补助费等项目实行按比例补差，先计算该社调标补差比例，调标补差比例=（该社实际补偿总面积-
旧标准批文面积）÷该社实际补偿总面积，各补偿项目实际补差金额=新标准计算出的应补差金额×调标补差比例。该调标补差的计算标准及分配方案由经开区办公会议审定并报区政府同意后实施，但经开区土储中心未提交该调标补差计算标准及分配方案的有关文号及文本。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款虽然只规定对“补偿标准”有争议的，由县级以上人民政府协调，但是《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。根据上述规定，因征收土地引发的补偿安置争议不只限于补偿安置标准争议，还应包括国土部门依照土地补偿安置方案确定的补偿安置标准作出的具体补偿安置行为发生的争议。发生补偿安置争议后，提起诉讼前应先申请行政机关协调、裁决。本案中，刘家云虽然对市政府、区政府关于调整征地补偿安置标准无异议，但其认为经开区土储中心、区土房局在征地实施过程中只对其房屋和人员安置进了45%的补偿，未按照文件规定予以全额补偿，该补偿争议属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定的情形，故应先申请行政机关裁决。原审裁定驳回其起诉，符合法律规定。上诉人的上诉理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘红霞
审判员 张建平
审判员 程鸿声
二〇一六年三月八日
书记员 谭宁波