广西壮族自治区桂林市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）桂03行终195号上诉人（一审原告）:桂林富城娱乐休闲有限责任公司，住所地广西壮族自治区桂林市解放东路137号。法定代表人：刘星海，该公司总经理。委托诉讼代理人：刘高政，广西五和律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘卫，广西五和律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：桂林市规划局，住所地：桂林市临桂路12号。法定代表人：周彦，该局局长。一审�三人：桂林市总工会，住所地广西壮族自治区桂林市瓦窑路36号。法定代表人：罗永东，该总工会主席。委托诉讼代理人：周蓓，广西卓合律师事务所律师。一审第三人：桂林市福禧资产投资管理有限公司，住所地广西壮族自治区桂林市秀峰区解放东路23号文化大厦综合楼三楼。法定代表人：魏寅，该公司经理。上诉人桂林富城娱乐休闲有限责任公司因其他一案，不服广西壮族自治区桂林市象山区人民法院（2017）桂0304行初59号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，第三人桂林市总工会要对其桂林�工人文化宫环境进行改造需规划报送,2010年9月25日桂林市人民政府规划审定委员会市规审字〔2010〕4号《桂林市规划审定委员会第七十次会议纪要》第七条为桂林市工人文化宫环境改造工程，内容为：“该报送方案已经按照2010年8月10日现场办公会的要求修改完善，原则同意其改造方案”。2010年12月29日，被告桂林市规划局在其一楼公示栏、公示网站及桂林日报发布公示，内容为：“根据《中华人民共和国城乡规划法》要求，现将我局拟批准的桂林市工人文化宫环境改造工程规划设计方案予以公示（详见规划局一楼公示栏及公示网站），改造范围北至解放东路，南至依仁路，西至文化宫西部边界，东至文化宫东部边界。申请人及利害关系人如有异议，请以书面形式将意见（署真实姓名和有效联系方式）于公示期内送达临桂路12号�林市规划局一楼接待大厅（联系电话：285×××5），申请人及利害关系人依法享有要求听证的权利。公示期限：2010年12月29日至2011年1月28日止。公示网址：××”。2011年4月29日，被告作出市规管〔2011〕95号《关于桂林市工人文化宫环境改造工程建设用地规划定点的批复》，告知第三人桂林市总工会经踏勘、研究及根据市发改委市发改登字［2009］37号文、市规技［2010］98号文、市规技［2010］117号文及市公安消防支队的相关意见并经公示，同意按被告已审核通过的《桂林市工人文化宫环境改造工程》规划图中位置对桂林市工人文化宫环境进行改造，并对具体规划作出了详细要求。同日，被告核发了地字第450301201100035号《建设用地规划许可证》，2011年6月30日，被告作出市规建审（2011）168号《桂林市规划局建筑工程设计审查意见书》，该意见书中载明建设单位为桂林市总工会，建筑工程名称为桂林市工人文化宫环境改造工程1#-4#楼、6#楼、7#楼建筑工程设计方案，并列明了批准面积、建筑层数、设计面积、室内外地坪高差及建筑高度，审查意见为：“经审查，同意该建筑工程设计方案。经审定的建筑工程设计方案是规划局核发‘建设工程规划许可证’的依据，施工图必须严格按已审定的建筑工程设计方案进行设计，不得擅自改变”。2011年9月23日，被告向第三人桂林市总工会核发了建字第450301201100361号、450301201100362号《建设工程规划许可证》。2003年10月15日原告与桂林市天盛商贸管理有限责任公司签订租赁合同，承租桂林市工人文化宫7号楼（绿楼），承租期限为10年，从2003年10月15日至2013年10月14止。2012年9月14日原告与工人文化宫签订租赁合同，继续承租7号楼（绿楼），�租期限为9年3个月，从2013年11月1日起至2023年1月31日止。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定，提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。关于被告核发《建设用地规划许可证》的行政行为是否与原告有利害关系的问题，该院认为，《建设用地规划许可证》的核发是《建设工程规划许可证》核发的前置程序，影响原告经营权的实际为土地上的建筑物，并不是土地规划的更改，故原告与被告规划局核发《建设用地规划许可证》的行政行为并无利害关系，原告已就被告规划局核发的《建设工程规划�可证》提起了诉讼，原告不应就建设建筑物过程中每一行政行为再提起诉讼。综上，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告桂林富城娱乐休闲有限责任公司的起诉。桂林富城娱乐休闲有限责任公司上诉请求：1.依法撤销广西壮族自治区桂林市象山区人民法院（2017）桂0304行初59号行政裁定，指定桂林市象山区人民法院继续审理；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审裁定认定行政许可核发的前置程序，与原告无利害关系，因此不可诉，属于认定事实错误。1.本案一审裁定认定的前置程序为《建设用地规划许可证》，依据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十二条“城乡规划实�依法实行选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时建设规划许可证的规划许可制度”的规定来看，《建设用地规划许可证》系一个独立的行政许可，并非《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定的过程性行为。由此，一审裁定认定本案的前置程序，可诉。2.关于本案前置程序是否与原告有利害关系的问题。⑴上诉人就被上诉人作出的涉诉《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的行政行为提起（2017）桂0304行初27号行政诉讼，经桂林市象山区人民法院释明，《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》涉及两个不同的行政行为，一个为用地、一个为工程，一并诉讼不符合行政诉讼一案一诉的原则。因此，上诉人在该案中撤回了对《建设用�规划许可证》的起诉，依法另案提起本案诉讼。⑵被上诉人2011年4月29日作出的核发涉案《建设用地规划许可证》的行政行为，对上诉人承租的桂林市工人文化宫黄楼8号楼的消防安全、出入、通风、采光等相邻权产生严重影响，上诉人与本案被诉撤销的行政行为有明显的利害关系。⑶本案中，被上诉人在明知一审第三人桂林市总工会没有取得任何国土部门批准用地文件，并在违反法律法规规定的情况下为其违法核发的河岸《建设用地规划许可证》，把土地用途由“公共建筑用地”变更为“商业用房、立体车库及公共配套服务设施”，该行政行为违反了法律法规的规定及法定正当程序。二、一审裁定适用法律错误。一审裁定依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一�“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，裁定驳回上诉人的起诉。上诉人对照《行政诉讼法》第四十九条的规定，上诉人的起诉完全符合法律规定，因此一审裁定适用法律错误。综上，为维护上诉人的合法权益，请求二审法院依法查清事实，支持上诉人的诉请。被上诉人桂林市规划局辩称，1.上诉人与《建设用地规划许可证》无利害关系。上诉人仅为地面建筑物的租赁人，因租赁合同取得土地上建筑物的经营权，能否影响上诉人经营权的只能是土地上的建筑物的规划更改，并非土地规划的更改。上诉人既不是《建设用地规划许可证》的相对人，也不是与核发《建设用地规划许可证》有利害关系的公民、法人或者其他组织，不能以原告地�提起行政诉讼。且上诉人原租赁合同于2013年10月14日到期，被上诉人作出的行政行为发生在该合同有效期内。上诉人新的租赁合同起算时间是2013年11月1日，与原租赁合同的时间已中断，不存在连续性。上诉人续签合同时，书面确认对文化宫改造项目不持异议，并确认对自己的经营没有影响，还享受了出租房给予的五个月价值125万元的免租期的优惠。所以上诉人作为新的租赁关系人不属于之前核发《建设用地规划许可证》时的利害关系人。上诉人主张撤销不在“新的租赁合同期间”发生的行政行为，也没有法律依据。2.上诉人提起行政诉讼已过诉讼时效。首先，上诉人签订2013年11月1日起算的租赁合同时，书面确认对文化宫改造项目不持异议，并确认对自己的经营没有影响，还享受了出租房给予的五个月价值125万元的免租期的优惠。上诉人也�建筑规划设计对自己租赁房屋进行了改造，其六年多时间对文化宫环境改造结果没有提出异议，这些都证明上诉人应当知道作出具体行政行为的具体内容，过了自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出行政诉讼的时效规定。其次，本案行政行为并未导致不动产物权变动。上诉人因租赁房屋享有的租赁经营权受影响的行政诉讼，依法不属于因不动产提起诉讼的案件，上诉人在象山区人民法院起诉，不在房屋所在地的秀峰区人民法院提起行政诉讼，也证明上诉人明知不属于不动产案件。本案行政行为于2011年4月29日作出《建设用地规划许可证》，上诉人于2017年11月16日提起行政诉讼，期间为6年半时间。早已超过其他案件自行政行为作出之日起五年的诉讼时效，人民法院应当不予受理。综上，一审以上诉人非利害关系人驳回其起诉的事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，请求二审法院予以维持。本院认为，上诉人主张被上诉人于2011年4月29日作出的核发涉案《建设用地规划许可证》的行政行为，妨碍了上诉人承租的桂林市工人文化宫黄楼8号楼的消防安全、出入、通风、采光等相邻权，故要求撤销该《建设用地规划许可证》。经查，《建设用地规划许可证》只涉及规划设置建设所用土地，其地上建筑物的设计规划并不属于《建设用地规划许可证》的许可范围，被上诉人应行政相对人申请作出的《建设用地规划许可证》，是行政相对人期望在该用地上建设工程的第一步即必须首先合法取得用地许可，该用地许可本身并不会妨碍上诉人的相邻权，故被上诉人作出《建设用地规划许可证》的行政行为与本案上诉人不存在利害关系。一审法院认定事实及适用法律正确，裁定驳回上诉人桂林�城娱乐休闲有限责任公司的起诉并无不当，本院依法予以维持。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉正确。上诉人的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 李国龙审 判 员 李永群审 判 员 杨 红二〇一八年九月三日法官助理 杨 曦书 记 员 伍解红