辽宁省丹东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽06行终95号
上诉人（原审第三人）：东港市北井子镇人民政府，住所地东港市北井子镇。
法定代表人：于开军，系该镇镇长。
委托代理人：窦义，系辽宁凡响律师事务所律师。
委托代理人：蔡立山，系东港市北井子镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：娄本和，男，1954年10月19日出生，汉族，农民，现住东港市北井子镇。
委托代理人：孙宝仁，系辽宁宝仁律师事务所律师。
委托代理人：韩丽华，系辽宁宝仁律师事务所律师。
原审被告：东港市国土资源局，住所地东港市。
法定代表人：范洪斌，系该局局长。
委托代理人：李明，男，1981年2月25日出生，汉族，系该局法规监察科科长，住东港市新兴管理区。
委托代理人：何恒川，系辽宁仁正律师事务所律师。
原审第三人：邹德臣，男，1964年8月16日出生，汉族，无业，现住东港市大东管理区。
委托代理人：秦玉，系辽宁方浩律师事务所律师。
委托代理人：周晶，系辽宁方浩律师事务所律师。
上诉人东港市北井子镇人民政府因土地行政登记一案，不服辽宁省东港市人民法院（2018）辽0681行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人东港市北井子镇人民政府的委托代理人蔡立山、窦义，被上诉人娄本和的委托代理人韩丽华，原审被告东港市国土资源局的委托代理人李明，原审第三人邹德臣的委托代理人秦玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审根据原告、被告举证并经庭审质证认定，1993年12月原告娄本和取得东国用（93）字第974号国有土地使用证，证中载明：该虾场东至排水沟，南至海滩，西至新龙态河，北至育苗场，且四至均以本虾场坝外坡底角线为界，面积341.8亩。2014年4月，经第三人东港市北井子镇人民政府申请，东港市人民政府为其颁发了东港国用（2014）第20333号国有土地使用权证，证中载明：该养殖用地座落在东港市北井子镇龙态河东侧，滨海路南侧，面积43213.2平方米。2015年4月，第三人东港市北井子镇人民政府因虾池上水线改造，申请对上述国有土地使用权证中所载事项重新测绘发证，东港市人民政府于2015年5月20日按变更登记程序，为其颁发了东港国用（2015）第20357、20358、20359号国有土地使用权证。其中，第20357、20359号证中载明养殖用地座落在北井子镇龙态河东侧，滨河路南侧，第20358号证载明：养殖用地座落在北井子镇龙态河东侧，滨海路南侧，上述三证所载面积总和与东港国用（2014）第20333号证中所载面积相同。其中，第20359号证中的南至边界的部分面积将原告娄本和所持974号证中的北至边界部分面积包含其中，致两证的部分面积发生交叉和重叠。现东港国用（2015）第20357、20358、20359号国有土地使用权已转让给第三人邹德臣，由其使用。其中，第20357、20358号国有土地使用权人已变更登记为第三人邹德臣，第20359号国有土地使用权证正在办理变更登记过程中。
2017年4月11日，原告提起行政诉讼，要求确认第三人北井子镇人民政府转让涉案土地使用权的行为违法。2017年6月19日，东港市人民法院作出（2017）辽0681行初21号行政裁定书，驳回原告的起诉。2017年8月17日，原告再次提起行政诉讼，要求撤销东港国用（2015）第20357号国有土地使用权证。2017年10月20日，因原告通过庭审了解到与其所持有的974号证项下土地相邻、重叠的并非第20357号国有土地使用权证，故提交撤诉申请。2017年10月26日，东港市人民法院作出（2017）辽0681行初49号行政裁定书，准许原告撤回起诉。遂原告于2018年1月15日提起本次行政诉讼。
原审法院认为，依据《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等法律法规的规定，被告作为县级人民政府确定的不动产登记主管部门，具有对单位或个人的土地登记申请进行审核、登记、颁证的法定职责。本案的争议焦点是，东港市人民政府颁发涉案土地使用权证认定的事实是否清楚，证据是否充分，行政程序是否合法。《土地登记办法》第十三条规定“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看”。结合被告向法庭提供的5、6号证据及庭审中各方当事人的质辩意见可以看出，被告及两位第三人均认可第20359号土地使用权证的南至边界与原告所持974号土地使用权证的北至边界相邻；被告在对申请材料进行调查核实过程中，已履行现场核实、指界程序，但并未通知作为相邻权人的原告现场指界，应属行政程序违法。另，在（2017）辽0681行初21号行政案件审理过程中，第三人北井子镇人民政府作为当时的土地使用权人，已自认东港市人民政府颁发的涉案土地使用权证与原告所持974号土地使用权证“发生交叉和重叠”，虽被告及两位第三人于本案中否认该事实，但并未向法庭提供更加充分的证据予以证实，其关于“原告与涉案行政行为没有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的主体资格”的抗辩及陈述意见，不应得到支持，故东港市人民政府颁发涉案土地使用权证的行为，存在认定事实不清，主要证据不足的情形。至于被告及两位第三人主张的“原告的起诉已超过法定起诉期限”一节，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”；第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道起诉期限之日计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起不得超过一年”。本案中，被告自认颁发涉案土地使用权证时并未告知原告。而原告是于2017年4月向本院提起诉讼时，才知道了东港国用（2015）第20357、20358、20359号国有土地使用权证的内容及相应诉权。2017年8月17日，原告基于被告于上述案件庭审中自认的事实，向本院再次提起行政诉讼，后发现申请撤销的标的错误申请撤诉，本院于2017年10月26日裁定准予其撤诉。因此，扣除不属于原告自身的原因耽误的时间，无论从原告知道涉案行政行为的内容还是诉权的时间计算，原告提起本案诉讼均未超过法定的起诉期限，故被告及两位第三人的该主张，本院不予支持。综上，东港市人民政府作出的被诉行政行为主要证据不足，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（三）项之规定，判决撤销东港市人民政府为第三人东港市北井子镇人民政府颁发的东港国用（2015）第20359号国有土地使用权证。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人东港市北井子镇人民政府上诉称，原审法院认定事实不清，撤销上诉人的国有土地使用权证没有法律依据，即使双方的国有土地使用权证边界存在重叠，也需要相关部门对边界进行测量，本案至今没有相关部门的测绘结果。原审被告的程序并不违法，《土地登记办法》并没有规定通知相邻权人现场指界的必要程序，所以原审法院撤销理由不充分。如果双方土地使用权证存在交叉，应按照《土地管理法》第十六条的规定，由县级以上人民政府处理，故本案直接撤销土地使用权证显然不当。《行政诉讼法》规定法定起诉期限为6个月，本案被上诉人娄本和2017年4月在诉讼中知道了被诉行政行为，后在2017年10月26日撤诉，所以本案被上诉人娄本和的行为不属于《行政诉讼法》第48条规定的情形。综上，请求二审法院撤销一审判决。
被上诉人娄本和答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。本案原审被告给上诉人颁发的国有土地使用权证侵犯了被上诉人的合法权益。被上诉人起诉撤销该国有土地使用权证，并不是被上诉人和上诉人之间的土地权属纠纷。原审被告给上诉人颁发国有土地使用权证的过程中，应当履行土地调查以及相邻权人现场指界程序，原审被告未履行相关程序，系重大程序违法，应当予以撤销。原审被告自认其作出行政行为未告知被上诉人，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》的规定，被上诉人从知道该行政行为之日起计算，并未超过法定起诉期限。综上，请求二审法院维持一审判决。
原审被告东港市国土资源局答辩称，原审被告的发证程序合法，请求二审法院撤销一审判决。
原审第三人邹德臣述称，被上诉人的国有土地使用权证颁发程序有瑕疵，故应当对被上诉人土地登记边界至堤坝底角垂直地面部分的使用权进行确权或者由土地管理部门重新进行测量。被上诉人的国有土地使用权证登记为坝边外坡底角，上诉人的国有土地使用权证并不影响被上诉人的使用权，因此应当撤销原审判决。
原审被告东港市国土资源局向原审法院提交的证据有：关于颁发国有土地使用权证的申请及土地登记申请表、东港市北井子镇人民政府出具的情况说明、东港市北井子镇人民政府的组织机构代码证、法定代表人身份证及授权委托书、解除租赁合同协议书、宗地图、地籍调查表、土地登记审批表、国有土地租赁合同、东港国用（2014）第20333号国有土地使用权证及宗地图，以上证据用以证明东港市人民政府颁发涉案土地使用权证事实清楚、证据确凿。
被上诉人娄本和向原审法院提交的证据有：第1号证据为东国用（93）字第974号国有土地使用证及宗地图（来源于东港市人民政府土地管理局），用以证明1993年12月，东港市人民政府土地管理局为被上诉人颁发了东国用（93）字第974号国有土地使用权证，被上诉人对该证项下341.8亩土地享有合法使用权。被上诉人与上诉人东港市北井子镇人民政府相邻的交界大坝外坡底角线、育苗场以南的土地属被上诉人使用范围，结合原审被告向法庭提供的20359号证书宗地图，显然存在20359号证中的南至边界与被上诉人974号证的北至边界存在面积交叉、重叠的事实。第2号证据为现场照片2张，用以证明被上诉人持有的974号证书中的北界即育苗场以南现状。原审第三人邹德臣依据20359号证的四至交界，在外围圈拉铁丝网，东北方位置停放大型船只，且用于平日维修所用，侵犯了被上诉人最初取得的合法土地使用权。第3号证据为（2017）辽0681行初21号行政裁定书、（2017）辽0681行初49号行政裁定书，以上证据用以证明被上诉人的起诉符合法定起诉期限。
各方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。
二审诉讼期间，上诉人向本院提交了两份新证据为北政[2018]71号《北井子镇人民政府关于申请核实娄本和持有的东国用（93）字第974号国有土地使用权证四至的函》和东港市国土资源局于2018年8月6日作出的《复函》，用以证明在一审诉讼中，上诉人才得知被上诉人主张其持有的国有土地使用权证与本案被诉的国有土地使用权证存在重叠。被上诉人持有的国有土地使用权证的颁发存在问题，上诉人已向原审被告发函要求对被上诉人持有国有土地使用权证进行审查，建议二审法院中止审理。
经审查，本院对各方当事人在原审中提供证据的认证意见同原审一致，原审认证正确。上诉人二审期间向本院提交的证据欲证明被上诉人持有的国有土地使用权证在颁发程序上存在问题，但该证据并不属于生效的法律文书，未否定被上诉人持有的国有土地使用权证的法律效力，故本院不予采信。
本院根据本案的有效证据认定的事实与原审一致。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人娄本和是否具有原告诉讼主体资格、其起诉是否超过起诉期限，原审被告给上诉人颁发被诉国有土地使用权证程序是否合法，对被诉行政行为和原审判决的合法性进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。
本院认为，依据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《辽宁省不动产登记办法》等法律法规的规定，原审被告作为县级人民政府确定的不动产登记主管部门，具有对单位或个人的土地登记申请进行审核、登记、颁证的法定职责，本院予以确认。《土地登记办法》第十三条规定“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看”。结合本案原审被告提交的《关于颁发国有土地使用权证的申请》记载“因上水线改造，重新规划，需将此地块重新测绘发证”以及《地籍调查表》中权属调查一栏记载“经现场核实，申请书有关栏目填写正确，本宗地及相邻宗地指界人到现场指界”，可知原审被告认为在本案颁发国有土地使用权证过程中，实地查看、相邻宗地指界人指界是必要的，但本案中原审被告并未通知作为相邻权人的被上诉人到现场指界，应属行政程序违法。上诉人主张本案系由2014年的国有土地使用权证拆分而来的，不需要重新进行实地指界的主张不能成立。本案在庭审中，上诉人代理人主张上诉人在上世纪八十年代修建的大坝，被上诉人利用该大坝作为虾场北边进行养殖，上世纪九十年代东港市人民政府为被上诉人颁发国有土地使用权证时，将该大坝包含在被上诉人的国有土地使用权证的范围内，被上诉人所持有的国有土地使用权证是有问题的。鉴于目前上诉人及原审被告未向法庭提交有效的法律文书否定被上诉人所持有的国有土地使用权证的效力，故对上诉主张被上诉人所持有国有土地使用权证的效力问题不予支持。根据上诉人代理人庭审的陈述，可知上诉人的国有土地使用权证与被上诉人国有土体使用权证存在部分交叉，由于上诉人取得国有土地使用权证的时间是在2015年，晚于被上诉人取得国有土地使用权证的时间，所以原审被告给上诉人颁发本案被诉的国有土地使用权证时，存在认定事实不清、主要证据不足。
关于上诉人主张被上诉人超过法定起诉期限一节。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中各方均认可被上诉人是2017年4月在另案诉讼中知道了本案被诉的行政行为，根据上述法律规定，被上诉人于2018年1月提起行政诉讼，并不超过法定起诉期限。此外，2017年8月17日，被上诉人基于原审被告在（2017）辽0681行初21号行政案件庭审中自认的事实，提起行政诉讼，后发现原审被告之前庭审自认的事实错误，导致其申请撤销的诉讼标的错误，故申请撤诉，东港市人民法院于2017年10月26日裁定准予撤诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，2017年8月17日至2017年10月26日这段时间不计算在被上诉人的起诉期限内。因此上诉人主张被上诉人超过法定起诉期限，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求及理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东港市北井子镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 莉
审判员 仲莉宇
审判员 李 欣
二〇一八年八月二十八日
书记员 高婧涵