浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第115号
上诉人（原审原告）杨惠萍。
委托代理人孙文忠。
被上诉人（原审被告）杭州市住房保障和房产管理局（原杭州市房产管理局）。
法定代表人周先木。
委托代理人黄丽旦、王建萍，浙江君安世纪律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市土地储备中心。
法定代表人陈冲。
被上诉人（原审第三人）杭州市钱江新城建设管理委员会。
法定代表人郑翰献。
委托代理人胡孝辉、应玉菊，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。
杨惠萍诉杭州市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）拆迁行政裁决一案，杭州市江干区人民法院作出（2009）杭江行初字第70号行政判决。杨惠萍不服，向本院提起上诉。本院2013年3月1日受理后，依法组成合议庭，于2013年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人杨惠萍及其委托代理人孙文忠，被上诉人市房管局的委托代理人黄丽旦、王建萍，被上诉人杭州市钱江新城建设管理委员会（以下简称钱江新城管委会）的委托代理人胡孝辉、应玉菊到庭参加诉讼。被上诉人杭州市土地储备中心经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市房管局于2009年4月15日作出的杭房拆裁江字（2009）第11号《杭州市房产管理局拆迁纠纷裁决书》，裁决：一、由申请人在钱江新城核心区二期内提供建筑面积不小于60.37平方米，价值不少于695825元的安置房屋（期房）一套，另安置高层住宅增加原房屋建筑面积10%，增加的部分面积按成本价结算，进行产权调换，当事人双方应当结算被拆迁房屋和安置用房的差价，产权归被申请人所有；二、由申请人按评估机构的评估结果向被申请人支付房屋的装修及附属物的补偿费，搬家补助费等费用按相关政策规定予以支付；三、由申请人提供三里亭苑四区2幢-704室，建筑面积为70.23平方米的房屋一处，作为被申请人的临时过渡用房；四、被申请人必须在本裁决书送达之日起15日内搬迁腾空杭州市江干区秋涛路580号3幢3单元202室的房屋，交申请人处置。
原审法院经审理查明：秋涛路580号3幢3单元202室房屋系杨惠萍依法领取房屋所有权证的房产，建筑面积为60.37平方米。杭州市土地储备中心、钱江新城管委会因（JG17）H-03地块项目建设需要，经批准领取杭房拆许字（2008）第005号《房屋拆迁许可证》，杨惠萍所有的上述房产在拆迁范围内。2009年3月16日，杭州市土地储备中心、钱江新城管委会因与杨惠萍对拆迁补偿安置事宜无法达成一致，向市房管局申请裁决，并提交了事业单位法人证书、房屋拆迁许可证、拆迁方案和拆迁计划、杨惠萍户房屋所有权属资料、评估报告、安置方案及过渡用房证明等材料。市房管局对杭州市土地储备中心、钱江新城管委会提交的材料进行了审查，认为杭州市土地储备中心、钱江新城管委会的裁决申请符合《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十八条和《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第二十三条的规定，于2009年3月18日对杭州市土地储备中心、钱江新城管委会的裁决申请予以受理，市房管局受理后分别向杭州市土地储备中心、钱江新城管委会与杨惠萍发出了《立案通知》、《协调会议通知》、《告知书》等。市房管局于2009年3月26日召开调解会，并邀请了采荷街道、常青苑社区代表参加协调会，因故调解未果。2009年4月15日市房管局依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十八条、第二十九条第一款和《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第二十三条、第二十六条、第三十条、第三十八条、第三十九条的规定，作出杭房拆裁江字（2009）第11号《杭州市房产管理局拆迁纠纷裁决书》。杨惠萍对此不服，于2009年5月20日向浙江省住房和城乡建设厅申请行政复议，浙江省住房和城乡建设厅于2009年8月18日作出的浙建复决（2009）48号《行政复议决定书》，维持市房管局作出杭房拆裁江字（2009）第11号《杭州市房产管理局拆迁纠纷裁决书》，杨惠萍对此仍不服，提起行政诉讼，要求撤销市房管局于2009年4月15日作出的杭房拆裁江字（2009）第11号《杭州市房产管理局拆迁纠纷裁决书》。
原审法院认为：《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二条规定“按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规程。”第三条规定“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。”市房管局作出杭房拆裁江字（2009）第11号《杭州市房产管理局拆迁纠纷裁决书》，行政主体适格。市房管局受理杭州市土地储备中心、钱江新城管委会房屋拆迁纠纷裁决申请后，依照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定，履行了立案、送达、调解等法定程序，终因双方补偿安置分歧而未能签订房屋拆迁补偿安置协议。2009年4月15日，市房管局依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十八条、第二十九条第一款和《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第二十三条、第二十六条、第三十条、第三十八条、第三十九条的规定，作出杭房拆裁江字（2009）第11号《杭州市房产管理局拆迁纠纷裁决书》，符合规定，并无不当。综上，有关杨惠萍要求撤销市房管局作出的杭房拆裁江字（2009）第11号《杭州市房产管理局拆迁纠纷裁决书》，其理由不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回杨惠萍的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由杨惠萍承担。
上诉人杨惠萍上诉称：市房管局滥用职权，裁决程序违法，适用法律错误，侵害了上诉人的合法权益。原审判决认定事实不清，遗漏审查相关事实与程序，判决缺乏事实依据。具体理由如下：一、原审法院认定事实不清。案涉房屋拆迁行政裁决是补偿纠纷的裁决，案涉拆迁补偿安置协议纠纷的处理应当基于《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款、第三款和第六十六条，及《中华人民共和国合同法》第三条、第四条、第五条的规定。上述法律条文明确了双方当事人协商拆迁补偿安置协议的原则。上诉人至今未收到拆迁补偿安置协议文本，也未能就协议内容进行协商，没有协商谈何有纠纷与分歧，原审法院述称终因双方补偿安置分歧而未能签订房屋补偿安置协议，认定事实错误。根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十八条规定，市房管局应当在法庭审理时提供对上诉人的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、过渡方式、搬迁期限、过渡期限等内容的法律文件，并列举纠纷、分歧问题和未能达成协议的内容条款，以便法院认定事实。市房管局所提供的作出具体行政行为的证据材料，是行政裁决程序中的程序性文件，且证据材料都是杭州市江干区城市房屋拆迁纠纷裁决办公室提供的，最后的房屋拆迁行政裁决也是该办公室作出的。市房管局将行政裁决权力下放属滥用职权。综上，案涉房屋拆迁补偿安置，未能体现公平和正义，原审判决没有事实依据，侵害了上诉人的合法权益。二、原审法院适用法律错误。原审法院的裁判偏离了以事实为依据，以法律为准绳的原则，所引用的法律条款断章取义，缺乏令人信服的理由。三、原审法院违反法定程序。首先，本案审理过程中，上诉人提出对合议庭法官的回避申请，并进行了复议，但至今未收到复议决定。其次，本案的关键证据杭房拆许字（2008）第005号《房屋拆迁许可证》的合法性还在诉讼中，尚未结案，该证据是本案的关键依据，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，本案应当中止审理，但合议庭违反正当的司法审判程序，侵犯上诉人的权益。四、被诉具体行政行为违法，要求法院一并解决行政裁决相关民事争议。相关建设单位应当依法拆迁，正确履行法定义务并对上诉人继续妥善安置与补偿，在公平、等价、有偿的原则下，根据《物权法》、《民法通则》等相关法律的规定，对上诉人进行拆迁安置与补偿。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十一条的规定，在裁决确定补偿安置方式为产权调换的原则下，上诉人要求法院一并解决拆迁安置补偿的民事争议，对具体安置地点、安置用房面积、土地性质、房屋权属、新旧房评估价格、差价结算、土地补偿、过渡期限、高层住宅增加原房屋建筑面积的10%的依据、临时过渡用房权属证明、违约责任等予以明确，以及上诉人与相关建设单位认为需要时约定的其他内容，以保护上诉人的合法权益。请求：1、撤销杭州市江干区人民法院作出的（2009）杭江行初字第70号行政判决；2、撤销市房管局作出的杭房拆裁江字（2009）第11号《杭州市房产管理局拆迁纠纷裁决书》；3、一并解决行政裁决相关民事争议；4、由被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人市房管局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：一、原审法院认定事实清楚。一审诉讼过程中，被上诉人提供了裁决所依据的证据，各方对证据均进行了质证。被上诉人提交的证据充分证明拆迁双方当事人未达成安置协议及进行裁决的相关事实。二、被诉拆迁裁决、原审判决均适用法律正确。拆迁纠纷裁决系依据《城市房屋拆迁管理条例》、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》、《杭州市城市房屋拆迁管理条例》作出，上述三个条例是关于拆迁的特别法，在案涉拆迁许可证颁发时均为有效。三、原审法院审判符合法定程序。上诉人针对案涉拆迁许可证提起的行政诉讼并非是《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定的需要中止的裁决事项，上诉人提出的中止理由不成立。被上诉人的裁决符合拆迁裁决工作规程的规定，裁决程序合法。四、根据最高院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第六十一条的规定“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决民事争议的，人民法院可一并审理。”人民法院一并解决民事争议的前提是裁决违法，而本案被诉拆迁裁决是合法的，且被上诉人对上诉人所要求的内容也作出了相应的裁决，上诉人要求人民法院一并解决相关民事争议没有依据。综上，请求依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原审判决。
被上诉人杭州市土地储备中心内未向本院提交书面答辩意见。
被上诉人钱江新城管委会内未向本院提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：同意市房管局的答辩意见。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人市房管局作出的杭房拆裁江字（2009）第11号拆迁纠纷裁决是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。
本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。
根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十八条规定“拆迁当事人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、过渡方式、搬迁期限、过渡期限等内容，在搬迁期限内经协商达不成协议的，拆迁当事人可以向当地市、县房屋拆迁管理部门申请裁决。”案中证据证明，拆迁人钱江新城管委会确因协商不成未与被拆迁人杨惠萍达成协议，钱江新城管委会向市房管局申请裁决符合法规规定。
《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十二条规定“被拆迁房屋的货币补偿金额根据房地产市场价格评估确定。”第三十三条规定“采用市场比较法评估被拆迁房屋价格的，由房地产评估机构根据评估比准价格，结合该房屋具体区位、建筑结构、建筑面积、成新、层次、装修等因素评估确定。评估比准价格由房地产评估机构根据交易价从高原则从类似房地产中选取三个以上可比实例，进行交易情况、交易日期、区域因素和个别因素修正后确定。”被上诉人市房管局提供的浙恒估（2008）秋涛拆字第0803189号《关于秋涛路580号3幢3单元202室房地产拆迁补偿价值估价报告书》中载明“本次估价采用市场比较法评估确定比准价格”，但市房管局未提供证据证明该估价报告书中比准价格的确定符合《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十三条第一、第二款的规定，庭审中亦未能就此作出合理说明，故该估价报告书缺乏事实依据。该估价报告书中载明“因被拆迁人拒绝入户评估，故本评估报告不包括房屋固定装修补偿价值。”但案中并无证据证明评估公司曾准备入户评估及上诉人曾拒绝评估的事实。《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十五条规定“被拆迁房屋的市场评估价格实行公示制。房地产评估机构应当将被拆迁人的姓名、被拆迁房屋的门牌号、评估因素、评估依据、评估价格等主要情况在拆迁范围内公示，接受社会监督。公示时间不得少于十日。”案中并无证据证明评估机构已按照该条规定将杨惠萍户房屋的市场评估价格进行过公示。市房管局以不符合规定的估价报告书作为拆迁裁决的依据，其裁决主要证据不足。
被上诉人市房管局裁决由申请人在钱江新城核心区二期内提供安置用房，但未提供安置房权属证明文件或建房审批文件。被诉裁决主要证据不足。
被诉裁决主文第一项中确定“当事人双方应当结算被拆迁房屋和安置用房的差价”，但裁决中并未确定安置用房的价格计算标准，被上诉人市房管局提供的证据也均不能反映安置用房的价格计算标准。被诉裁决未能确定拆迁当事人的权利义务，不具有可执行性。
《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十八条已将过渡期限纳入拆迁裁决的内容之中，第四十八条还规定了拆迁人超过过渡期限未提供安置用房的不利后果，因此拆迁裁决中必须确定过渡期限。被诉裁决未确定过渡期限违反上述规定。
最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》已明确，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。当事人就补偿安置争议提起诉讼不属于民事诉讼的受案范围，相应地亦不属于行政诉讼中一并解决相关民事争议的范围。且上诉人杨惠萍在起诉时并未提出“一并解决行政裁决相关民事争议”的请求。二审中提出该项请求已超过起诉时提出的诉讼请求的范围。对上诉人提出的“一并解决行政裁决相关民事争议”的请求不予支持。
综上，被诉裁决认定事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，应予以撤销。原判认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销杭州市江干区人民法院（2009）杭江行初字第70号行政判决；
二、撤销杭州市住房保障和房产管理局（原杭州市房产管理局）于2009年4月15日作出的杭房拆裁江字（2009）第11号《杭州市房产管理局拆迁纠纷裁决书》。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人杭州市住房保障和房产管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 廖珍珠
二〇一三年四月二十六日
书 记 员 叶 嘉