湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湘高法行终字第96号
上诉人（一审原告）：郭先贵。
委托代理人：郭先权。
被上诉人（一审被告）：张家界市永定区人民政府。住所地：张家界市永定区永定大道区治大院。
法定代表人：祝云武，该区区长。
委托代理人：姜福云，张家界市永定区林业局工作人员。
委托代理人：ＸＸ，张家界市永定区林业局工作人员。
上诉人郭先贵因诉被上诉人张家界市永定区人民政府履行林权发证职责及行政赔偿一案，不服张家界市中级人民法院于2014年10月20日作出的（2014）张中行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
张家界市中级人民法院审理查明：本案涉及林权换证登记的14宗地位于张家界市永定区沙堤乡朝阳村岩庄组，1984年登记在郭金初名下。2003年郭金初去世，2009年元月，张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）开始林权换发证工作，郭金初之子郭先权、郭先富、郭先贵、郭先双要求按1984年初始发证时林权换发证，郭先富、郭先贵、郭先双同时委托郭先权申请办理林权发证事宜。2010年永定区政府颁发张定林证字（2010）第020302164、020302165、020302166号《林权证》林权仍登记在郭金初名下。郭先权不服，向张家界市永定区人民法院提起行政诉讼。张家界市永定区人民法院建议永定区政府重新调查，重新换发林权证。2012年7月18日，永定区政府委托区林业局调查核实，2010年颁发的《林权证》与1984年颁发的《林权证》记载的内容不一致，经研究，决定作出张定林撤字（2012）1号《关于撤销郭金初林权证的决定》：一、撤销永定区沙堤乡朝阳村岩庄组村民郭金初原持有的张定林证字（2010）第020302164、020302165、020302166号《林权证》；二、责成永定区林业局、沙堤乡人民政府依据《湖南省林权登记管理办法》第二十四条的规定，对该林地进行调查核实，重新确权登记；三、当事人如不服本决定，可在接到本决定之日起60日内向张家界市人民政府申请复议。2013年7月31日，张家界市人民政府受理郭先权、郭先富、郭先贵、郭先双提出的行政复议申请。2013年10月25日，张家界市人民政府作出张政复驳字（2013）1号行政复议决定书，决定驳回申请人的行政复议申请。郭先权、郭先富、郭先贵、郭先双不服，以被告永定区政府在2010年旧林权证换发新证过程中滥用职权、徇私舞弊，大量非法篡改原告林权证林地登记数据，弄虚作假，导致原告大量林地使用权非法丧失、本属原告的大量林地被他人砍伐、林地被破坏，给原告造成了重大财产损失为由，分别向法院提起行政诉讼，请求判决被告永定区政府在法定期限内给原告按旧林权证全部发放新林权证；并判决被告赔偿原告林木财产损失69730元。
另查明：2013年7月7日，郭先权受胞兄弟郭先富、郭先贵、郭先双的委托，于2013年7月24日，对经确认没有权属纠纷的放牛岗（1）、放牛岗（2）、放牛岗（3）、吴家湾、顶灌堡、坟山岗、岩坝河、磨耳凹8宗林地提出林权发证申请，2013年9月4日永定区政府对申请人登记的8宗林权，按照其父郭金初1984年林权登记簿记载的林权核发了《林权证》。2013年11月5日，申请人郭先权在《林权证发放登记表》中签名领取了《林权证》，证号：张定林证字（2013）第B431003443431、B31003443433号。2013年11月26日，永定区政府再次受理申请人提出的姚湾坡2宗林权发证申请，2014年1月24日对申请人登记的姚湾坡2宗林权，按照其父郭金初1984年林权登记簿记载的林权核发了《林权证》，证号：张定林证字（2014）第B43003403307号。该证办理完结后，区林业局、沙堤乡林业站多次通知申请人办理领证手续，但未领取《林权证》。上述10宗林地林权按照郭先富、郭先贵、郭先双的授权委托，均已登记在郭先权名下。
还查明，关于董家湾水果基地2宗林权争议暂未发证的情况是：郭先权之父郭金初在1996年就与岩庄组达成土地置换协议，岩庄组制定有与相关农户置换土地找补协议书，但原告郭先贵不予认可。沙堤乡人民政府于2013年12月5日作出沙政决字（2013）01号《关于沙堤乡朝阳村岩庄组董家湾水果基地的处理决定》，建议林业主管部门按照有关程序就董家湾水果基地给岩庄组集体及相关权利人进行核实发证。区林业局于2013年10月15日、11月19日、11月26日，通知原告郭先贵按照1996年董家湾水果基地置换找补的林权办理登记发证手续，但原告郭先贵以要求登记其置换前8亩经济林地和12亩用材林为由，不向被告提出林权登记申请，被告以其林地已经置换，且已收回村组集体所有为由，亦不予登记发证。
关于小谢坡1宗林权存在林权纠纷暂未发证的情况是：因与岩庄组张朝英都有林权发证界址纠纷行为，2010年7月20日，沙堤乡人民政府作出（2010）沙政决定01号山林权属纠纷处理决定，裁决争议林地的使用权和林木所有权归张朝英所有。郭先权不服提出行政复议，被告永定区政府作出维持该行政处理决定。郭先权不服提出行政诉讼，永定区人民法院（2011）张定法行初字第11号行政判决和张家界市中级人民法院作出（2011）张中行终字第7号行政判决，认为该宗林权双方存在重复发证的事实，违反了“一地一证”登记发证原则，撤销沙堤乡人民政府作出的（2010）沙政决字01号山林权属处理决定。2013年11月28日，永定区政府作出（2013）03号《关于撤销张朝英张定林证字（2013）第020302322号林权证中08710号宗地林权的决定》，由沙堤乡人民政府重新调查核实，重新确权。
关于枇杷湾1宗林权存在林权纠纷暂未发证的情况是：因原告郭先贵的胞兄郭先富与岩庄组龚光娥存在林地界线纠纷，沙堤乡人民政府已于2010年8月23日作出沙政决字（2010）02号《山林权属纠纷处理决定书》，裁定枇杷湾界线争议林权属龚光娥所有。龚光娥之子罗启波因采伐林木与原告发生纠纷。被告为此认为该林地界线争议处于未确定状态，也未换发林权证。
在庭审中，郭先权受郭先富、郭先贵、郭先双的委托，提出被告永定区政府应当共同赔偿姚家坡与罗廷安、罗启福、枇杷湾与罗波、罗启波，甲湾与张朝英，董家湾8亩经济林、12亩用材林等7处造成林木被砍伐或被破坏造成的损失共计69730元。
基于上述事实，张家界市中级人民法院认为：原告郭先贵与同胞兄弟郭先富、郭先双共同委托郭先权共同申请其父郭金初在1984年登记在名下的林权林地共计8宗，均在被告作出撤销2010年颁发的郭金初林权证之后重新申请，在张家界市人民政府受理复议之后，行政复议决定作出之前，由被告登记发放林权证，原告已实际领取，并与1984年登记林地林权载明一致，原告无异议；对于姚湾坡2宗林权证在原告郭先贵向法院起诉之后向被告申请，申请人郭先贵暂未领取，并非被告未履行登记换发该林权证；涉及到董家湾水果基地2宗林权因其父郭金初与岩庄组达成置换协议，林地林权的归属发生相应变化。虽然经过当地政府处理，但均不是最终的处理结论，可通过其他途经解决纠纷，故该2宗林地不具备林权发证的条件；至于小谢坡1宗林权、枇杷湾1宗林权等共计4宗林地林权，因与他人存在林地争议仍不能判定属于最终的处理结果。故，原告郭先贵请求被告要求发放4宗林地林权的诉讼请求依法不予支持。对于原告郭先贵与郭先富、郭先双共同委托同胞兄弟郭先权的诉讼请求被告赔偿因换发证中存在滥用职权的行为依据不充分，因他人砍伐造成的损失计算不符合法律规定的财产损失范围，且没有提交与被告行为存在直接因果关系的事实依据，于法无据，不予采信。综上，原告郭先贵请求判决被告区政府履行全部发放新林权证的诉讼请求应依法驳回，其要求赔偿为此产生的林木损失69730元的请求不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告郭先贵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭先贵负担。
郭先贵不服，向本院提出上诉称：1、上诉人的父亲郭金初自从1984年取得董家湾水果基地2宗林地承包权后直到2010年新林权证换发前，一直登记在1984年原大庸县人民政府颁发的郭金初《林权证》中和现永定区档案局《林权档案底册》中，没有任何变更记载，郭金初也没有就该2宗林地与岩庄组达成任何书面置换协议。故一审法院认为“林地林权的归属发生相应的变化”不符合客观事实。2、小谢坡和枇杷湾都存在林地林权重复登记的情形，应该由原发证机关即永定区政府予以处理，沙提乡人民政府进行处理是一种超越职权的行为。林地登记档案底册证明了上诉人的林地林权登记是合法登记，被上诉人将两宗争议地分别确权给无登记底册的张朝英和龚光娥是违法登记。3、根据《国家赔偿法》的规定，被上诉人在发证过程中违法将上诉人的林地确权登记给他人，致使他人砍伐本属于上诉人的林木财产，并且故意漏发上诉人董家湾2宗林地权证，导致该2宗林地被开荒，大量林木被他人砍伐，给上诉人造成了大量林木财产损失、鉴定机构鉴定费损失、交通误工损失。上诉人有依法取得赔偿的权利。故请求：1、撤销一审判决；2、判决被上诉人赔偿因滥用职权给上诉人造成的林木、林地损失及鉴定费用；3、判决被上诉人在法定时间内依法对上诉人尚未发证的董家湾2宗、枇杷湾1宗和小谢坡1宗，共计4宗林地进行确权登记发证。
被上诉人张家界市永定区人民政府答辩称：1、1996年上诉人所在的岩庄组为创办董家湾水果基地，征集了包括上诉人之父郭金初在内的各农户林业三定时期已经承包到户的山地，郭金初与岩庄组达成了土地置换协议。2012年水果基地停办后，经过组民会议决议将水果基地承包给毛春英等人经营，组民参加分红，事实上新的土地承包关系已经形成，该宗林地林权的归属在客观上已发生了相应的变化。2、1984年，小谢坡林地既登记在上诉人的《林权证》上，也登记在该组另一村民张朝英的《土地证》上，张朝英的土地登记是上诉人林权登记的一部分，两证存在重复登记的现象。2009年，被上诉人对双方的《林权证》均予以撤销，责成其所在的沙堤乡人民政府重新确权，但上诉人至今没有向沙堤乡人民政府提出解决小谢坡林权纠纷的申请和相关证据材料，乡政府对该宗林地归属权无法作出裁定。3、上诉人与该组另一村民龚光娥关于枇杷湾林地存在界线争议，2010年沙堤乡政府作出了争议林权归龚光娥所有的裁定，但上诉人并没有在法定的期限内提起行政复议或行政诉讼，乡政府的裁定已经发生法律效力。对于上述4宗林地，因均不符合《湖南省林权登记管理办法》规定的林权发证条件，对上诉人关于确权登记的请求应当依法予以驳回。上诉人“要求行政赔偿”与被上诉人林权换发证的行为实质上无任何因果关系，也没有因林权换发证而损害上诉人的合法利益。一审认定事实清楚、证据确凿，请求予以维持。
当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为：《湖南省人民政府办公厅转发省林业厅﹤关于开展林权登记发证工作意见﹥的通知》和《湖南省林地林权登记换发证实施办法》规定，在林权登记发证中，要以现有林权为基础，稳定森林、林木、林地权属。凡在“林业三定”中权属清楚并发放了林权证的，必须保持稳定，在本次登记发证中主要是换发证。“林业三定”后林权发生变更的，应予以变更登记发证。从查明的情况看，本案中，“林业三定”时，登记在上诉人父亲郭金初林权证上的14宗林地中的10宗，因“权属清楚”已给上诉人进行了林权登记。其余的4宗林地（董家湾水果基地2宗、小谢坡和枇杷湾各1宗）因林权发生变更或权属有争议，不符合换发证的条件。①1996年为创办董家湾水果基地，郭金初与岩庄组进行了土地置换。虽然换地没有书面协议也未记载在林权证上，程序有瑕疵，但该换地事实有岩庄组《水果基地转让座谈会记录》、《董家湾水果基地找补细则》和沙政决字（2013）01号《关于朝阳村岩庄组董家湾水果基地的处理决定书》等证实。且上诉人所在的岩庄组村民除上诉人之外均认可已形成的新的土地承包关系，认为原承包关系因事实上的换地已被打乱而无法还原，各农户在找补或填补的土地上已经营多年，村里退回的土地应由组上统一经营而不宜再分到各户。永定区政府据此认定“涉及到董家湾水果基地2宗林权因其父郭金初与岩庄组达成置换协议，林地林权的归属发生相应变化，不符合换发证的条件”，有事实依据，符合《湖南省林木林地权属争议处理办法》第四条“处理林木林地权属争议，应当尊重历史，注重现实，有利于保护森林、发展林业，有利于安定团结，保护当事人的合法权益”的规定。②小谢坡和枇杷湾2宗林地，因上诉人与他人之间存在林权纠纷，不符合换证的条件。综上，上诉人提出被上诉人未履行按旧林权证换发新证的法定职责并要求赔偿的理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郭先贵负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张坤世
审 判 员 夏 阳
代理审判员 黄一凡
二〇一五年四月十日
书 记 员 丁恒芳
附相关法律条文
1.《湖南省人民政府办公厅转发省林业厅﹤关于开展林权登记发证工作意见﹥的通知》
为了确保山林权属稳定，维护林木所有者和经营者的合法权益，根据《中华人民共和国森林法》、《湖南省林业条例》和国家有关文件规定，决定从2003年起，在全省范围内开展换发全国统一式样的林权证工作。为此，提出以下意见：……
三、在林权登记发证中，要以现有林权为基础，稳定森林、林木、林地权属。凡在“林业三定”中权属清楚并发放了林权证的，必须保持稳定，在本次登记发证中主要是换发证。“林业三定”后森林、林木、林地权属清楚尚未登记发证的，以及退耕还林等新增的林地，应予以登记发证。林权争议经依法调处，并明确权属的，予以登记发证。因征占用林地等原因转为非林地或已灭失的林地予以注销登记。各级政府要认真做好山林权属调处工作，一时难以明确权属的，可暂缓登记发证。任何单位和个人不得利用换发林权证的时机随意变动森林、林木、林地权属。从2003年起各级政府林业主管部门应建立经常性林权登记管理制度，随时受理林权权利人的林权初始、变更和注销登记申请。
2.《湖南省林木林地权属争议处理办法》
第四条处理林木林地权属争议，必须依照国家宪法、法律和法规，尊重历史，注重现实，有利于保护森林、发展林业，有利于安定团结，保护当事人的合法权益，制裁侵权违法行为。
3.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。