海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼02行终151号
上诉人（原审原告）梁训茂，男，1964年3月7日出生，汉族，住广西浦北县。
委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。
委托代理人王倩，广东三正律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道25号。
法定代表人李灵，该局局长。
委托代理人梁静，该局工作人员。
委托代理人付秀品，海南惠海律师事务所律师。
上诉人梁训茂因其诉被上诉人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）建设规划行政强制纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院（2017）琼0271行初439号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月17日公开开庭审理了本案。上诉人梁训茂及其委托代理人陈太真，被上诉人吉阳区城管局委托代理人梁静、付秀品到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年11月13日，吉阳区城管局对梁训茂作出三吉城管（执法五队）执决字[2013]第HD379号《强制执行决定书》（以下简称379号强执决定），以梁训茂未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市××区封顶、框架结构房屋（以下简称涉案房屋），且未按照相应《行政处罚决定书》《强制执行催告书》及公告的要求自行拆除上述违法建设建筑物为由，决定对梁训茂上述违法建设建筑物实施强制拆除。
原审法院查明，涉案房屋位于临春七组，占地面积约为55.44平方米，建筑面积约为277.2平方米，为五层封顶、框架结构。2013年8月6日，三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）执法人员经巡查，认定梁训茂建设房屋未取得建设工程规划许可证，经制作现场检查记录、绘图拍照后，发出《接受调查询问通知书》，通知其携带本人身份证、户口本、房屋相关报建手续等材料于2013年8月9日到三亚市执法局河东大队办公室接受询问。梁训茂逾期未接受调查询问。2013年9月10日，三亚市执法局作出《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2013年9月26日，三亚市执法局作出三综执（河东）罚决字[2013]第379号《行政处罚决定书》（以下简称379号处罚决定），责令被处罚人自处罚决定送达之日起三日内自行拆除涉案房屋。梁训茂逾期未自行拆除。2017年6月21日，吉阳区城管局作出《强制执行催告书》，催告梁训茂于2017年6月23日前履行379号处罚决定确定的义务。梁训茂逾期未履行。2017年11月13日，吉阳区城管局作出379号强执决定。梁训茂不服，遂提起本案诉讼。原审法院另查明，2015年1月，三亚市吉阳区人民政府挂牌成立。2016年1月18日，三亚市吉阳区机构编制委员会作出《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，决定设置吉阳区城管局，挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子，吉阳区城管局承接了三亚市执法局在吉阳区内的综合行政执法职能。
原审法院认为，关于吉阳区城管局作出379号强执决定是否超越职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区人民政府设置吉阳城管局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。据此，吉阳城管局作为吉阳区的城市管理综合行政执法机关，对吉阳区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权和强制执行权，其作出379号强执决定并未超越职权。关于吉阳区城管局作出379号强执决定认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确的问题。经查，吉阳区城管局在作出379号强执决定之前，三亚市执法局已向梁训茂作出了379号处罚决定，责令其拆除涉案房屋，该处罚决定已发生法律效力。经吉阳区城管局催告和公告后，梁训茂仍未履行生效处罚决定，未自行拆除违法建筑物，故吉阳区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条的规定，决定实施强制拆除，事实清楚，证据充分，适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回梁训茂的诉讼请求；案件受理费50元,由梁训茂负担。
上诉人梁训茂上诉称：一、涉案房屋所在土地属于农村集体土地，应适用乡村建设规划许可的相关法律规定，原审判决未查明上诉人利用土地的性质。三亚市执法局以未取得建设工程规划许可证为由对上诉人作出行政处罚，查明事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。依照《城乡规划法》的相关规定，规划许可分为建设工程规划许可和乡村建设规划许可，即使违反规划许可，应适用乡村建设规划许可，不应适用建设工程规划许可。建设工程规划许可的具体范围包括：新建、改建、扩建建筑工程；各类市政工程、管线工程、道路工程等；文物保护单位和优秀近代建筑的大修工程以及改变原有外貌、结构、平面的装修工程；沿城市道路或者在广场设置的城市雕塑等美化工程；户外广告设施；各类临时性建筑物、构筑物。三亚市执法局未查明事实，将涉案房屋认定为违法建筑，属查明事实不清。对于事实未查明的，不得给予行政处罚。二、吉阳区城管局不具有行政强制执行权，《行政强制法》并未规定相对集中行政强制执行权的制度。《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”同时，《行政强制法》未规定相对集中行政强制权的行使。《三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》关于“行使城乡规划管理方面法律、法规、规章的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设”的内容违背上位法《行政强制法》关于行政强制权的设定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。因此，法院应适用《行政强制法》对于行政强制执行权的规定。此外，《城乡规划法》将农村集体土地上的建违法建筑的行政强制执行权授权给乡、镇人民政府，吉阳区城管局不具有行政强制执行权，不是适用行政强制执行权的执法主体，因此吉阳区城管局越权作出行政强制执行决定书自始无效，不具有法律效力。三、行政行为的效力应当有期限限制，否则会使法律状态处于不稳定状态。三亚市执法局作出的379号处罚决定已生效四年，之后并未采取强制手段执行该行政处罚。行政主体作出的行政处罚行为应当适用有关期限的规定，以此来保障行政相对人权益，维持法律状态的稳定。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，判决结果错误。请求二审法院撤销原审判决及379号强执决定。
被上诉人吉阳区城管局辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本案中，梁训茂在城市规划区内建造楼房时，未向规划行政主管部门申领建设工程规划许可证，应认定为违法建筑。该建筑违反城市规划，无法进行改正，依法应限期拆除。在查处涉案违法建设行为的过程中，梁训茂一直未能提交涉案房屋的规划报建材料。在处罚决定作出后，梁训茂在行政处罚决定的期限内不履行义务，吉阳区城管局依法制作催告书，催告梁训茂履行处罚决定书载明的义务。在梁训茂仍不履行义务之后，吉阳区城管局依法作出强制执行决定书，并进行了公告。吉阳区城管局在作出强执决定的执法过程中，向梁训茂送达了相关的一系列执法文书，并告知其有陈述、申辩和要求举行听证的权利。因此，吉阳区城管局作出被诉强制决定的依据充分，程序正当、合法。二、吉阳区城管局具有查处辖区内违法建筑的职能，所作出的行政处罚决定并未超越法定职权。根据《行政处罚法》第十六条、《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款的规定以及三发〔2014〕6号《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》(以下简称6号通知)、三委〔2014〕35号《中共三亚市委、三亚市人民政府关于三亚市吉阳区机构设置方案的批复》及吉编字〔2016〕19号《三亚市吉阳区机构编制委员会关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称19号通知）的内容，吉阳区城管局设立后，挂吉阳区执法局的牌子，承接三亚市执法局在吉阳区的综合执法职能，依法行使全区的违法建筑的行政处罚权、行政强制执行权等职权。因此，对梁训茂违法建设房屋的行为作出行政处罚决定，系吉阳区城管局的法定职责。三、涉案房屋占地性质与认定涉案房屋是否属于违法建筑之间无相关性。城市规划内容与土地性质是两条线，两者并行不悖，不能以占地性质来认定建设行为是否违反城市规划内容。认定涉案房屋用地性质应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，认定上诉人建房行为是否合法，应当依据《城乡规划法》的规定，判断上诉人建造房屋之时是否取得建设工程规划许可证。即便涉案房屋用地属于集体土地，也不能否认该房屋城市××区内、上诉人违反城市规划内容的事实，其违反了《城乡规划法》《海南省城乡规划条例》的相关规定。因此，吉阳区城管局适用法律正确。四、吉阳区城管局作出的处罚决定并未超过法定处罚时效。梁训茂的建房行为由始至终都未办理规划批准手续，其行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，且处于持续状态，应属于《行政处罚法》第二十九条第二款规定的“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算处罚期限”的情形。综上，请求二审法院驳回梁训茂的上诉请求，维持原审判决。
本院经审理查明，2013年8月6日，三亚市执法局接到群众举报，在临春六组凤凰幼儿园对面内进100米（现临春七组107号）有在建违章建筑。经现场绘图拍照后，三亚市执法局认定梁训茂未取得建设工程规划许可证，擅自建设一栋四层未封顶框架结构房屋，占地面积为55.44平方米，建筑面积为221.76平方米。同日，三亚市执法局作出并送达《责令停止违法行为通知书》，责令梁训茂立即停止违法行为。同时，三亚市执法局作出并送达《接受调查询问通知书》，通知梁训茂于2013年8月9日9时，携带本人身份证明、户口本、土地证及其它报建资料，到三亚市执法局河东大队办公室接受询问。2013年8月12日吉阳区城管局作出说明，梁训茂逾期未接受调查询问。2013年9月10日，三亚市执法局依据《城乡规划法》第六十四条及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，作出《行政处罚告知书》，告知梁训茂拟对其作出责令三日内自行拆除违法建筑的行政处罚及陈述、申辩和要求举行听证的权利。2013年9月23日，三亚市执法局工作人员在送达上述《行政处罚告知书》时备注涉案房屋已建至五层封顶，建筑面积为277.2平方米。2013年9月26日，三亚市执法局作出379号处罚决定，认定梁训茂未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在临春六组凤凰幼儿园对面内进100米（现临春七组107号）擅自建设一栋五层封顶、框架结构房屋，该房屋占地面积约为55.44平方米，建筑面积约为277.2平方米，梁训茂违法建房行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条以及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令梁训茂自行政处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2017年6月21日，吉阳区城管局作出三吉城管（执法五队）催告字[2011]第HD379号《强制执行催告书》和《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告梁训茂于2017年6月23日24时前履行379号处罚决定的义务，自行拆除违法建设建筑物，并告知其陈述和申辩的权利；公告提醒相关人员务必于2017年6月23日24时前将物品搬离完毕。吉阳区城管局在上述《强制执行催告书》中认定涉案房屋为五层封顶、框架结构，占地面积55.44平方米，建筑面积277.2平方米。2017年11月13日，吉阳区城管局作出379号强执决定，认定涉案房屋五层封顶、框架结构，占地面积210平方米，总建筑面积为1065平方米，根据《城乡规划法》第六十八条及《行政强制法》第四十四条之规定，决定于2017年11月21日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。
另查明，2014年10月，三亚市撤镇设区后，三亚市人民政府作出6号通知，根据该通知精神，吉阳区设置吉阳区城管局，为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门。此后，三亚市执法局原在吉阳区的综合行政执法职权交由吉阳区城管局行使。2016年1月8日，三亚市吉阳区机构编制委员会作出19号通知，再次明确设置吉阳区城管局，挂吉阳区执法局的牌子，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建设的职责。
本院认为，本案的主要争议焦点是：一、吉阳区城管局对梁训茂违法建设的房屋是否具有行政强制执行权；二、吉阳区城管局作出379号强制决定的行政行为依据是否充分，程序是否合法。
关于吉阳区城管局对梁训茂违法建设的房屋是否具有行政强制执行权的问题。《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。经查，吉阳区城管局自2014年10月设立后，承接了三亚市执法局原在吉阳区的综合行政执法职权，为主管全区综合行政执法工作的工作部门，有权行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，具有依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建设的职责。据此，吉阳区城管局对梁训茂在吉阳区范围内违法建设的房屋依法具有行政强制执行权。
关于吉阳区城管局作出379号强制决定的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。依据《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行，行政机关在作出强制执行决定前，应事先催告当事人履行义务，当事人无正当理由逾期仍不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定，强执决定应当载明执行依据。本案中，梁训茂未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自建设涉案房屋虽是各方不争的事实，但三亚市执法局作出379号处罚决定，责令梁训茂自行拆除违法建设的涉案房屋占地面积仅为55.44平方米、建筑面积仅为277.2平方米。后因梁训茂未在379号处罚决定确定的期限内履行自行拆除涉案违法建筑物的义务，吉阳区城管局作出《强制执行催告书》，催告其履行379号处罚决定自行拆除的房屋建筑面积仍然只有277.2平方米。而吉阳区城管局作出379号强执决定，却决定对梁训茂涉案总建筑面积1065平方米的房屋实施强制拆除，决定强制执行的范围超出了379号处罚决定中认定的违法建筑面积，对超出的787.8平方米的部分没有强制执行依据，程序违法，应予撤销。
综上所述，吉阳区城管局作出379号强执决定的行政行为主要证据不足，违反法定程序。原审判决认定事实及适用法律错误，依法应予撤销。梁训茂的上诉请求及理由部分成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销三亚市城郊人民法院（2017）琼0271行初439号行政判决；
二、撤销三亚市吉阳区城市管理局于2017年11月13日作出的三吉城管（执法五队）执决字[2013]第HD379号《强制执行决定书》。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人亚市吉阳区城市管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨冲冲
审判员 吉 红
审判员 张维青
二〇一八年六月十日
书记员 张佳佳
附：本判决适用的相关法律、法规依据
中华人民共和国行政强制法
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
中华人民共和国城乡规划法
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
海南省查处违法建筑若干规定
第四条省人民政府城乡规划主管部门负责全省查处违反城乡规划管理的违法建筑工作。
市、县（区）、自治县人民政府统一领导和组织本行政区域内的查处违法建筑工作，建立健全查处违法建筑工作责任制和行政问责制。
市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关（以下统称负有查处职责的机关）按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。
国土、公安、建设、住房、水务、文体、园林绿化、卫生、食品药品监督、工商、消防以及监察等部门按照各自的职责，做好查处违法建筑的相关工作。
乡镇人民政府负责查处乡村违法建筑。
中华人民共和国行政诉讼法
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。