黑龙江省佳木斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佳行终字第5号
上诉人（原审被告）黑龙江省同江市国土资源局。住所地：黑龙江省同江市同江镇。
法定代表人王绍刚，局长。
委托代理人孙来成，男，1980年4月4日出生，汉族，黑龙江省同江市同江镇法律服务所法律工作者，住黑龙江省同江市。
被上诉人（原审原告）修玉田，男，1948年1月14日出生，汉族，黑龙江省同江市中医院退休医生，住黑龙江省同江市，
上诉人黑龙江省同江市国土资源局因与被上诉人修玉田土地信访事项处理意见一案，上诉人不服黑龙江省抚远县人民法院（2013）抚行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人黑龙江省同江市国土资源局委托代理人孙来成，被上诉人修玉田到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，同江市人民政府为解决原告修玉田因土地纠纷上访事宜，于2008年8月5日经研究作出处理意见并形成会议纪要。该会议纪要的主要内容是，同江市人民政府同意在同江市安全局北、公安局大墙外西侧给修玉田退地2100平方米。2008年11月10日，同江市人民政府经研究决定给原告修玉田退地2100平方米土地中的990平方米收取土地出让金30000元，剩余的1100平方米进行评估。2009年4月10日，同江市国土资源局根据2008年8月5日同江市人民政府形成的会议纪要的意见，经委托评估机构进行评估，按评估价格收取了原告修玉田交纳的土地出让金144370元，但未与原告签订土地使用权出让合同。2012年8月16日，原告修玉田向被告同江市国土资源局提出要求签订土地使用权出让合同和办理建设用土批准书的申请。被告同江市国土资源局于2013年5月9日作出同国土资发（2013）1号处理意见，并于2013年5月13日送达给原告。原告不服，于2013年5月28日向同江市人民政府提出复查申请，同江市人民政府于2013年7月29日作出同政信复字（2013）2号复查意见。该复查意见维持了被告同江市国土资源局于2013年5月9日作出的处理意见。原告不服，于2013年8月16日向佳木斯市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告同江市国土资源局于2013年5月9日作出的同国土资发（2013）1号处理意见第一项和第二项中对原告受让的土地以招标、拍卖或者挂牌方式进行出让的处理意见，并要求责令被告同江市国土资源局与原告签订土地使用权出让合同和办理建设用地批准书。
原审法院经审理认为，同江市国土资源局对原告修玉田要求签订土地使用权出让合同和办理建设用地批准书的要求而作出信访事项处理意见，该行政行为对原告修玉田的实体权利义务产生实质影响。原告修玉田对该行政行为提起行政诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此对被告认为该案不属于人民法院行政诉讼的受案范围的答辩意见不予支持。同江市人民政府于2008年8月5日组织相关部门研究解决原告修玉田因土地纠纷上访事宜，最终同意在同江市安全局北，公安局大墙外西侧给原告修玉田退地2100平方米并让原告修玉田补交土地出让金30000元。2008年11月10日同江市人民政府召开办公会议，经研究决定对补偿给原告修玉田2100平方米土地中的990平方米收取30000元土地出让金，剩余土地进行评估。原告修玉田于2009年4月10日按评估价格交纳了应交的全部土地出让金。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出让应当签订出让合同，土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。因签订土地使用权出让合同是收取土地出让金的前置条件，被告在原、被告未签订土地使用权出让合同的前提下，收取原告土地出让金的行政行为证明被告已同意将涉案地块土地使用权出让给原告修玉田。在被告已经收取原告土地出让金的情况下，是否应当补签土地使用权出让合同属于行政权范畴。本案中被告未提供作出对原告要求签订土地使用权出让合同不予支持的处理意见的有效证据。因此，被告作出对原告要求签订土地出让合同的请求不予支持的处理意见认定事实不清，证据不足。本案被告在已收取原告交纳涉案地块土地出让金的前提下，又作出将涉案地块以招标、拍卖或者挂牌方式出让的处理意见，不符合法定程序。综上所述，被告作出的对原告修玉田关于签订土地使用权出让合同的要求不予支持的处理意见，认定事实不清，证据不足；被告作出将涉案地块以招标、拍卖或者挂牌方式出让的处理意见不符合法定程序，该两项处理意见应予撤销。对原告要求撤销该两项处理意见的诉讼请求应予支持。原告要求被告与其签订土地使用权出让合同的诉讼请求不属于行政审判权限范围，不予支持。原告要求被告办理建设用地批准书的诉讼请求不符合法定程序，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销被告同江市国土资源局于2013年5月9日作出的同国土资发（2013）1号处理意见书中处理意见第1项对原告修玉田关于签订土地出让合同的要求不予支持的具体行政行为；二、撤销被告同江市国土资源局于2013年5月9日作出的同国土资发（2013）1号处理意见书中处理意见第2项对原告修玉田现有宗地以招标、拍卖或者挂牌方式出让的具体行政行为；三、责令被告同江市国土资源局对原告修玉田要求签订土地使用权出让合同的要求依法重新作出具体行政行为；四、驳回原告修玉田的其他诉讼请求。案件受理费50由被告负担。
上诉人黑龙江省同江市国土资源局上诉称，原判认定事实不清，适用法律错误。（一）上诉人作出的处理意见认定事实清楚，符合信访程序，适用法律正确，应予维持；（二）依据《最高法院关于不服信访工作机构依据＜信访条例＞处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条规定：对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。按照特别法优于普通法的原则，本案适用该复函，不应受理。（三）原审判决认为被上诉人要求与上诉人签订土地使用权出让合同的诉讼请求，不属于行政审判权限范围，不予支持。同时在判项上又责令上诉人对被上诉人要求签订土地使用权出让合同的申请依法重新作出具体行政行为，违背行政诉讼以事实为依据，以法律为准绳的原则。（四）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品房住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。涉案土地符合上述规定，必须按招拍挂程序进行出让，否则就是违法。原审判令上诉人重新作出具体行政行为，是将上诉人置于违法行为行列。请求（一）依法撤销（2013）抚行初字第8号行政判决；（二）上诉费由被上诉人承担。
被上诉人修玉田答辩称，（一）被诉具体行政行为属于人民法院受案范围；（二）原判认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。（三）被诉具体行政行为没有明确具体适用哪部法及条款等，属适用法律错误。请求维持原审判决。
本院对一审查明的事实予以认定。另查明，2008年8月5日会议纪要的内容为：一、根据《土地法》第七十八条，政府同意在同江市安全局北、公安局大墙外西侧给修玉田退地2100平方米。补偿后，不再依据原建筑所处地段计算商业价值，一次性补偿完毕。二、因原建设用地位置为旅游一条街，可建商服楼的实际情况，同时依据同江市土地管理局所出具的《关于修玉田宅基地交费及作价情况》材料，要求修玉田补交土地出让金3万元。三、相应手续由修玉田本人提请，政府主管市长负责安排，相关部门予以配合，同江市人民法院、同江市信访办要做好会后落实工作。确保奥运会期间我市不发生越级上访问题。四、如上述意见完全落实，修玉田保证不再进京上访。旅游局要负责做好上访人的安抚、劝解和包保工作，一旦出现问题将视情节给予责任追究。会议强调，各方要遵守上述四条决定，从速解决落实此项。与会人员和原告修玉田均在会议纪要上签字。
本院认为，上诉人黑龙江省同江市国土资源局依据《信访条例》、《黑龙江省信访条例》的有关规定作出同国土资发（2013）关于修玉田信访事项处理意见，对被上诉人修玉田的实体权利义务产生实质影响，是可诉的具体行政行为。修玉田以该信访事项处理意见侵犯其合法权益为由，向人民法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。原判对上诉人认为该案不属于人民法院管辖的意见不予支持是正确的。同江市人民政府为解决修玉田因土地纠纷上访事宜，于2008年8月、11月两次开会决定为修玉田在同江市安全局北，公安局大墙外西侧落实土地2100平方米，其中990平方米收取3万元土地出让金，剩余土地1100（实际测量为1119.19平方米）平方米土地出让金以评估计价。与会人员和原告修玉田均在会议纪要上签字。修玉田于2009年4月10日向同江市国土资源局交纳了应交的全部土地出让金。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款规定：土地使用权出让应当签订出让合同。第十四条规定：土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。因签订土地使用权出让合同是收取土地出让金的前置条件，同江市国土资源局在未与修玉田签订土地使用权出让合同的前提下，收取了修玉田全部土地出让金，证明同江市国土资源局已将涉案土地出让给修玉田，是执行同江市人民政府会议决定以协议方式出让国有土地的具体表现。在此情况下，修玉田要求与同江市国土资源局补签土地出让合同，同江市国土资源局作出不予支持的处理意见，未向法院提供被诉具体行政行为的有效证据。同时同江市国土资源局又作出将涉案地块以招标、拍卖或者挂牌方式出让的处理意见。因此同江市国土资源局作出的对修玉田关于签订土地使用权出让合同的要求不予支持的处理意见，认定事实不清，证据不足。作出将涉案地块以招标、拍卖或者挂牌方式出让的处理意见，不符合法定程序，该两项内容应予撤销。修玉田要求与同江市国土局签订土地出让合同的请求，不属行政审判范围，不予支持。修玉田要求同江市国土局办理建设用地批准书的请求，因不符合法定程序，不予支持。综上，原判认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十七条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人黑龙江省同江市国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审判长 王庆建
审判员 石广玉
审判员 桑立民
二〇一四年四月二十三日
书记员 鲁晓薇