江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第0158号
上诉人（原审原告）赵建。
被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市崇川区青年西路198号。
法定代表人杜松华，局长。
委托代理人周衡。
委托代理人陆佳俊。
上诉人赵建因治安行政处罚一案，不服江苏省南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00044号行政判决，向本院提起上诉，本院于2014年6月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年7月15日公开开庭审理了本案。上诉人赵建、被上诉人南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）的委托代理人周衡、陆佳俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2013年12月6日，赵建在中南海周边非正常上访，北京市公安局西城分局府右街派出所对赵建作出（2013）第201312060040号《训诫书》，针对赵建到中南海周边反映纠纷，对赵建予以训诫。训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条，《信访条例》第十八条、第二十条等相关法律规定，以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，赵建应当到相关的信访接待部门反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理等内容。12月7日，赵建再次到北京市中南海周边地区进行非正常信访。12月9日，赵建被带回南通。崇川公安分局于当日受案调查，当日作出崇公（任）行罚决字（2013）4957号《行政处罚决定书》，决定对赵建行政拘留十日。赵建自2013年12月9日至2013年12月19日被执行行政拘留。
原审另查明，2013年11月28日，赵建在北京市中南海地区非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2013年11月29日，崇川公安分局以赵建扰乱公共场所秩序，曾给予赵建警告处罚。
原审认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。崇川公安分局依法具有治安管理的法定职责。
案件的争议焦点在于，一、崇川公安分局对本案是否具有管辖权；二、赵建到中南海周边举报他人是否构成扰乱公共场所秩序的违法行为。
关于崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但赵建到北京是为举报街道干部在拆迁中的违法行为，这一引发信访的根本问题发生在赵建的居住地，显然由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对赵建到北京非正常信访，扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由崇川公安分局管辖并无不当。
关于赵建到中南海周边举报他人是否构成扰乱公共场所秩序的违法行为的问题。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。但《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出具体规定，其中《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，赵建称其到北京是为反映街道干部在拆迁中的违法行为，也毫无例外的应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。中南海不是国家规定的信访接待场所，故赵建到中南海周边企图反映问题不是合法的信访方式。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。中南海是中央国家机关办公所在地，不具有信访接待职能。赵建多次到中南海地区非正常信访，企图向国家领导人反映问题，企图通过在中南海地区非正常信访制造影响，引起关注。中南海特殊的政治中心地位及其职能决定了赵建的行为客观上对中南海周边正常的公共场所秩序造成了危害。赵建在受到本案被诉行政处罚十天前因同样的行为被训诫，后被处以警告处罚，足以认定赵建主观上明知到中南海非正常信访行为的违法性。赵建明知其行为不符合信访要求，且具有扰乱公共场所秩序的社会危害性，仍再三实施该行为，足以认定为情节严重。即使赵建确有合法权益受到侵害，该情形也不能成为其选择非正常信访渠道反映问题，免受治安管理处罚的正当理由。故赵建到中南海周边非正常信访的行为构成《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的扰乱公共场所秩序的违法行为。
综上，崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，应予支持。赵建的诉讼理由依法不能成立。原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回赵建要求撤销崇川公安分局作出的崇公（任）行罚决字（2013）4957号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
赵建提起上诉称，其去北京旅游及举报相关人员的违法违纪问题是其合法权益，其并无违反社会治安管理的情形，崇川公安分局所作的处罚决定缺乏事实和法律依据，原审未依法裁判，请求二审依法撤销原审判决，撤销被诉的行政处罚决定。
崇川公安分局辩称，赵建数次违反规定上访，该治安违反行为应予处罚，崇川公安分局对其进行的处罚合法适当。原审裁判认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法。请求二审驳回上诉，维持原判。
赵建提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提供的证据随案移送本院。
本院经庭审举证质证，对原审认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，申诉举报权是公民的基本权利，但该权利的行驶应当依法进行，不得违反国家法律、法规的规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。据此，公民在行使申诉举报权时，有上述违法情形的，应予处罚。本案中，赵建在行使申诉举报权利时，未依照有关规定，通过适当的方式向依法设立的申诉、举报机构提出，而是通过去北京上访并多次在中南海周边滞留的方式，欲利用中南海地区是中央国家机关及国家领导人的办公所在地的政治影响，通过非正常方式申诉举报以引起关注，其行为对中南海周边正常的公共场所秩序造成了影响，具有社会危害性，应予处罚。赵建在因同样的行为被训诫、警告后，仍再次实施该行为，属违法情节较重。崇川公安分局认定赵建的行为属扰乱公共场所秩序的违法行为，认定事实清楚，证据充分，对赵建所作的行政拘留十日的处罚，量罚亦属适当。上诉人赵建的上诉理由不能成立，本院不予采信。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵建负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐 锦 平
审判员 顾春晖审判员郁娟
二〇一四年八月十一日
书记员 陈 文 捷
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；