广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1577号
上诉人（原审原告）：梁彩华，女，汉族，1955年3月20日出生，住广东省封开县。
上诉人（原审原告）：张海福，男，汉族，1985年7月12日出生，住广东省封开县。
上列上诉人共同的委托代理人：王金和，广东江盈律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：封开县人民政府。
法定代表人：梁健梅，县长。
委托代理人：曾海斌，封开县法制局工作人员。
委托代理人：赵华金，封开县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：封开县江口镇人民政府。
法定代表人：李彦玉，镇长。
委托代理人：侯燕海，该府工作人员。
原审第三人：广东省长大公路工程有限公司。住所地：广东省广州市天河区广州大道中***号。
法定代表人：刘刚亮，董事长。
上诉人梁彩华、张海福因与被上诉人封开县人民政府（下称封开县政府）、封开县江口镇人民政府（下称江口镇政府）、原审第三人广东省长大公路工程有限公司（下称长大公司）行政赔偿纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院作出的（2016）粤12行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：封开县江口镇封川村五村十一经济合作社（下称五村十一经济合作社）共有罗志泉、黄凤新等15户农户。梁彩华、张海福是五村十一经济合作社的社员，同属梁彩华户。梁彩华与张海福系母子关系。梁彩华、张海福持有《农村集体土地承包经营权证书》，该《农村集体土地承包经营权证书》记载的发证日期为1999年12月31日，承包户主为张维彬，人口5，劳力2，承包户主的地址为江口镇封川五村11队，承包面积为四亩七分四厘五，承包期限为2000年1月至2029年12月。但上述《农村集体土地承包经营权证书》对梁彩华、张海福承包经营的土地的位置没有明确。张维彬系张海福之父亲，梁彩华之配偶，于2009年7月去世。
2015年1月5日，江口镇政府向五村十一经济合作社发出《征地意向书》，该《征地意向书》载明：“江口镇政府受封开县政府委托征用大埌垌（地名）耕地一幅，面积以实测为准，征地安置补偿标准为耕地每亩35000元，青苗费另计。为了减少甲乙双方不必要的摩擦，现向村民进行征地意向咨询。”五村十一经济合作社除张敬煌户以及梁彩华户外，其余13户农户的户代表在上述《征地意向书》上签名同意征地。
2015年5月18日，封开县政府向江口镇政府发出《授权委托书》，委托江口镇政府征收江口镇封川农场、江口镇封川村民委员会及所属有关经济合作社位于封川大埌垌（土名）一带的部分集体土地。委托征收土地四至范围及面积：东邻江口中学用地，南邻古浪山，西邻广东李冠成房地产开发有限公司用地，北邻县道427线，面积约845.43亩。
2015年8月10日，江口镇政府（甲方）与五村十一经济合作社（乙方）签订《协议书》。《协议书》载明：经江口镇征地工作组、甲、乙双方、县测绘中心、村委工作人员现场土地实测及青苗点算，双方并确认征地界线及面积。《协议书》明确：1、大埌垌被征耕地面积为30.255亩，按90％计算则为27.33亩，征地安置补偿款按35000元/亩，折合征地补偿金额为953050元；2、集体留用地返还面积按征地总面积10％计算则为3.0255亩；3、青苗补偿：柑桔地面积为30.255亩，补偿金额为9600元/亩，补偿金额为290448元；其他青苗补偿金额为228300元，青苗补偿款合共518748元。以上款项合计1471798元。同日，上述甲、乙双方又签订了一份《补充协议书》。该《补充协议书》约定：鉴于五村十一经济合作社该幅土地暂作长大公司用于高速公路临时建设用地，为确保农户不受损失，由江口镇政府统筹解决五村十一经济合作社的损失补偿，补偿面积为30.255亩，补偿标准按24000元/亩，折合损失补偿金额为726120元。除张敬煌户和梁彩华户外，五村十一经济合作社其余13户农户代表均在上述《补充协议书》上签名。
2015年8月13日，由于五村十一经济合作社没有在银行开设对公账号，江口镇政府将五村十一经济合作社的征地补偿款（包含安置补偿款、青苗补偿款以及损失补偿款等所有款项）通过封开县农村信用合作联社转账到封开县江口镇封川村民委员会的账户。
2015年8月19日，除张敬煌户和梁彩华户外，五村十一经济合作社其余13户农户均已签领了属于自己户的征地补偿款。
另查明：2015年6月26日，江口镇政府（甲方）与长大公司（乙方）签订《土地临时租用协议书》，江口镇政府将上述所征的位于封川大埌垌的土地租给长大公司，作为实施和完成广佛肇高速公路工程的堆料场、加工厂等。上述《土地临时租用协议书》签订后，封开县政府将所征收的大埌垌30.255亩土地交付给长大公司使用，长大公司进场施工，并对所征土地现场进行清拆。
又查明：2014年12月11日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字［2014］1499号《关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》和粤国土资（建）字［2014］1515号《关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地的批复》。上述两份批复明确，经广东省人民政府同意，同意封开县政府上报的农用地转用方案和征收土地方案；同意封开县将江口镇封川村五村五、六经济合作社、江口镇封川农场属下的集体农用地15.0429公顷（耕地0.0469公顷、园地6.097公顷、林地7.7809公顷、养殖水面1.1181公顷），以及封川村五村第七、八、九、十、十二、十三经济合作社，江口镇封川农场属下的集体农用地5.9271公顷（耕地3.4345公顷、园地2.4926公顷）转为建设用地，并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为封开县城镇建设用地。经庭审核实，张敬煌、张桂华确认其案涉的承包土地包含在上述两份批复的范围内。
2014年12月23日，封开县政府发出封府告［2014］6号《封开县2013年度第五批次建设用地征地公告》以及封府告［2014］7号《封开县2013年度第六批次建设用地征地公告》，两公告对广东省国土资源厅上述两份批复所批准的征地位置和面积、征地补偿标准和安置途径进行了公告，并告知被征地范围内的土地所有权人、使用权人办理征地补偿登记的权利和义务。
2014年12月24日，封开县国土资源局发出封国土资通［2014］6号《关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》以及封国土资通［2014］7号《关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》，详细说明了第五、六批次城镇建设用地征地补偿安置的各项具体标准。2015年1月22日，封开县政府办公室作出了封府办函［2015］144号《关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》以及封府办函［2015］145号《关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》，同意上述征地补偿安置方案。
又查明：2016年5月31日，梁彩华、张海福向原审法院提起本案行政诉讼，请求：责令封开县政府、江口镇政府采取相应补救措施，恢复原状，赔偿梁彩华、张海福两年无法耕作经济损失10万元。鉴于本案是基于（2016）粤12行初30号案梁彩华、张海福要求封开县政府、江口镇政府确认征地行为违法而同时提起的行政赔偿诉讼，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，原审法院决定对本案及（2016）粤12行初30号案进行合并审理，分别作出裁判。另外，由于（2016）粤12行初27－28号案与（2016）粤12行初29－30号案所诉的行政行为发生在封开县政府、江口镇政府的同一征地行为中，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条的规定，原审法院决定将（2016）粤12行初27－30号四案进行合并审理。
原审法院认为：本案系征地行为并行政赔偿纠纷。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，封开县政府为涉案征地行为的法定组织和实施主体，而江口镇政府是具体实施涉案征地行为的行政机关，其为本案共同被告主体适格。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，本案审理主要对封开县政府、江口镇政府组织及实施的征地行为的合法性及梁彩华、张海福的赔偿请求的合法性进行审查。综合审理查明的事实分析：涉案征地办理了征地审批手续。封开县政府在组织实施征地过程中，经过了公布征地拆迁通告、征地补偿安置标准及实施方案等法定程序，并与被征土地的原权属人签订了征地补偿协议，支付了相应的土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。相关补偿标准亦符合广东省国土资源厅规定的标准。封开县政府和江口镇政府的上述征地行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定。但由于梁彩华、张海福对征地补偿不服，没有与封开县政府、江口镇政府签订相关补偿协议并拒绝交出土地。封开县政府、江口镇政府依法应作出行政决定进行强制收地，同时应履行相应通知、催告等法定程序。而本案中，封开县政府、江口镇政府收地并未履行上述程序，而是通过与长大公司签订土地租赁合同的方式，将未收回的土地租赁给长大公司并由长大公司强行使用。封开县政府、江口镇政府该做法缺乏法律依据，有违行政行为程序正当原则，属实施征地行为程序轻微违法。对封开县政府、江口镇政府共同实施的征地行为的合法性问题，原审法院已在（2016）粤12行初30号案中作出裁判，本案不再赘述。关于梁彩华、张海福在本案中提出的采取补救措施、恢复土地原状及行政赔偿的请求。如前所述，虽然封开县政府、江口镇政府实施涉案征地行为存在程序轻微违法，但征地行为整体合法，且没有证据证明封开县政府、江口镇政府的程序轻微违法行为对梁彩华、张海福的合法权益造成了损害，梁彩华、张海福也未能提供充分证据证实其赔偿主张。故此，梁彩华、张海福请求判决封开县政府、江口镇政府采取补救措施、恢复土地原状及行政赔偿没有充分的事实和法律依据，不予支持。
综上，依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回梁彩华、张海福的赔偿请求。
上诉人梁彩华、张海福不服一审判决，向本院提起上诉称：涉案征地行为补偿标准过低，封开县政府、江口镇政府以及长大公司没有考虑当地实际情况和梁彩华、张海福的生活出路。补偿方式单一，封开县政府、江口镇政府征地补偿主要以货币形式，且为一次性货币补偿。这仅是一种生活补助措施，短期的货币补偿难以满足其持续的生产生活需要，后期的社保、就业、教育等长远生计缺少持续的投入与保障。封开县政府、江口镇政府在违法征地的过程中根本没有给予梁彩华、张海福土地换保险、股权或安置的合法权益，15％的留用地也没有安排到农户手中。因此，一审判决认定被诉征地行为情节轻微违法没有事实和法律依据。请求二审法院撤销一审判决，依法予以改判。
被上诉人封开县政府、江口镇政府于二审时共同书面答辩称：一、封开县政府、江口镇政府对五村十一经济合作社实施征地的行为整体合法有效，不存在违法情形。封开县政府对大埌垌部分地块征地事项已经广东省国土资源厅批准征收和转用，并发布征地公告和征地补偿安置方案公告。江口镇政府与五村十一经济合作社签订《协议书》的行政行为符合国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定。《协议书》和《补充协议书》是双方在协商一致的基础上自愿签订的，是双方的真实意思表示，封开县政府已支付了相应的征地补偿款，五村十一经济合作社及其15户农户中的13户已签收这些补偿款。梁彩华、张海福提起的上诉请求理据不足，封开县政府、江口镇政府的征地行为没有侵害梁彩华、张海福的合法权益。梁彩华、张海福提起行政诉讼请求理据不足，且已经超过法定的起诉期限。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律依据正确，请求二审法院判决驳回梁彩华、张海福的上诉。
原审第三人长大公司于二审时未提交书面答辩意见。
二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为：本案系因征地行为导致的行政赔偿纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”封开县政府征收包括本案所涉五村十一经济合作社位于大埌垌的耕地在内的集体土地，并委托江口镇政府组织实施。对此，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字［2014］1499号《关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》和粤国土资（建）字［2014］1515号《关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地的批复》，封开县政府对上述批复所批准的征地位置和面积、征地补偿标准和安置途径进行了两次公告，封开县国土资源局亦两次发出征地补偿安置方案的公告。此后，江口镇政府于2015年8月10日与五村十一经济合作社签订《协议书》及《补充协议书》，除张敬煌户和梁彩华户外，五村十一经济合作社其余13户农户代表均在上述《补充协议书》上签名。江口镇政府将征地补偿款（包含安置补偿款、青苗补偿款以及损失补偿款等所有款项）转账到封开县江口镇封川村民委员会的账户，除张敬煌户和梁彩华户外，五村十一经济合作社其余13户农户均已签领了属于自己户的征地补偿款。由于梁彩华、张海福未与封开县政府、江口镇政府签订相关补偿协议并拒绝交出土地，封开县政府、江口镇政府在未依法履行相应通知、催告等法定程序作出行政决定的情形下进行强制收地，通过与长大公司签订土地租赁合同的方式，将未收回的梁彩华、张海福所涉承包经营的土地租赁给长大公司并由长大公司强行使用，属程序明显违法。对此，本院作出的（2017）粤行终1578号判决已经确认封开县政府和江口镇政府共同实施的征收梁彩华、张海福承包经营的位于封开县江口镇封川村委会五村的土地的行为违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”梁彩华、张海福在本案中起诉请求封开县政府、江口镇政府采取相应补救措施、恢复原状及赔偿其两年无法耕作经济损失10万元,但其提供的《农村集体土地承包经营权证书》及照片不能充分证实其承包经营的土地的具体位置和四至范围。因此，一审认为封开县政府、江口镇政府实施涉案征地行为存在程序轻微违法属于适用法律不当，但一审认定梁彩华、张海福未能提供充分证据证实其赔偿主张，判决驳回梁彩华、张海福的诉讼请求，结果正确，本院予以维持。如梁彩华、张海福有新的证据证实其赔偿主张，可再循法律途径解决。
此外，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。……”的规定，梁彩华、张海福二审时对征收补偿标准有异议，应向批准征收土地的人民政府申请裁决。
综上所述，原审判决结果正确，本院予以维持；梁彩华、张海福上诉请求撤销一审判决予以改判的理由不充分，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人梁彩华、张海福共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 继
审判员 王彩妃
审判员 方丽达
二〇一八年六月二十九日
书记员 肖 威