广西壮族自治区北海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）北民一终字第4号
上诉人（一审原告）：宾祖人。
委托代理人：宾御潮。
委托代理人：林建成。
被上诉人（一审被告）：北海市住房和城乡建设局，住所地北海市北京路与北海大道交汇处住建局大厦。
法定代表人：陈敬恩，该局局长。
委托代理人：李萍，广西海鑫律师事务所律师。
委托代理人：易娟，广西海鑫律师事务所实习人员。
上诉人宾祖人因与被上诉人北海市住房和城乡建设局（下称市住建局）拆迁补偿合同纠纷一案，不服北海市海城区人民法院（2014）海民一初字第1120号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人宾祖人及其委托代理人宾御潮、林建成，被上诉人住建局的委托代理人李萍、易娟到�参加诉讼，本案现已审理终结。
一审判决查明：宾祖人系北海市珠海西路156号前檐墙起5米处的房屋产权人。2012年1月16日，北海市法制办向北海市政府发出《对珠海西路156号门牌房屋拆迁补偿协议书的意见》，主要内容如下：协议中约定的货币与宅基地补偿应先予落实，以免协议签订后被告不能如约履行发生违约赔偿；具体办理时限应征得具体办理部门的同意以便确保履行等。2012年1月19日，北海市人民政府办公室发出《旺盛路有关拆迁工作专项协调会议纪要》，主要内容如下：会议原则同意市住建局与旺盛路宾祖人等拆迁户商议后拟订的总体拆迁协议，由市法制办尽快出具审议意见，并按市法制办意见对协议进行修改完善等。2012年4月20日，宾祖人、市住建局签订《房屋拆迁补（赔）偿协议书》一份，主要约定：鉴于“北海市旺盛路改造工程”项目拆迁人北海市实业开发有限公司长期未履行拆迁人义务，宾祖人同意市住建局代为履行拆迁人义务，以保证宾祖人合法权益尽快得以实现；宾祖人承诺在本协议签订后，不再就该项目房屋拆迁补（赔）偿问题进行诉讼，不再就北海市政府及其工作部门拆迁旺盛路两侧房屋的有关行政管理行为进行诉讼，并在签订协议之日起25日内自行拆除其在珠海西路口所搭建的临时简易棚；被告对珠海西路156号部分房屋及宅基地的被拆迁房屋产权人份额进行补（赔）偿，宾祖人是珠海西路156号前檐墙起5米处的房屋产权人；市住建局应在协议签订之日起20个工作日内向宾祖人支付房屋货币补偿费、拆迁补（赔）偿费合计300707.18元。市住建局向宾祖人补偿西藏路-
重庆路尾北侧民生路网回建小区1-01号宅基地80平方米和高德回建小区A23号宅基地100平方米各一块共180平方米，市住建局应在协议签订�日起6个月内为宾祖人办妥两处宅基地的《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》等相关法律手续；如市住建局违约，即同意向宾祖人支付每天1000元的违约金，如宾祖人违约，每天也向市住建局支付1000元的违约金等。2012年4月27日，市住建局向市财政局发函，要求尽快拨款解决上述补（赔）偿款问题。2012年9月24日，市财政局将上述补（赔）偿款通过银行方式转入市住建局账户。2012年9月27日，市住建局支付上述补（赔）偿款合计300707.18元给宾祖人。2014年6月23日，市规划局向市住建局发出北规函（2014）594号复函，主要内容如下：2012年5月23日，宾祖人向市规划局申请办理民生路网回建小区1-01号自己的《建设用地规划许可证》，同年6月25日经市规划局审批，同年7月31日由宾祖人签领。2012年6月5日，宾祖人向市规划局申请办理高德回建小区A23号自己的《建设用地规�许可证》，同年7月16日经规划局审批，同年7月31日由宾祖人签领等。2014年7月1日，市国土局向市住建局发出北国土复（2014）199号复函，主要内容如下：宾祖人分别于2013年2月和9月向市国土局申请办理上述两宗土地的《建设用地批准书》，市国土局受理时发现其提交的相关材料不完善，无法为其办理回建地用地手续，要求尽快完善，以便报市政府依法为其核发《建设用地批准书》；根据市住建局2013年9月来函及宾祖人的补充材料，市国土局于2013年11月18日办理了宾祖人位于高德回建小区A23号宅基地的《建设用地批准书》，于11月29日为其办理了位于民生路网回建小区1-01号宅基地《建设用地批准书》，经多次催促宾祖人于2013年12月17日签领了该证等。后因宾祖人多次催促市住建局支付违约金未果，其为此提起诉讼。
一审判决归纳争议焦点为：1、双方签订的《�屋拆迁补（赔）偿协议书》是否合法有效，市住建局是否存在违约；2、市住建局是否应当赔偿55.5万元违约金给宾祖人。
一审判决认为：双方签订的《房屋拆迁补（赔）偿协议书》是双方当事人的真实意思表示，不违反法律法规的禁止性规定，且已经履行完毕，是合法有效的。但市住建局于2012年9月27日支付补偿费给宾祖人时已经逾期132天，市住建局向宾祖人补偿两块回建宅基地的《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》最后办妥的时间是2013年11月29日，逾期406天。市住建局已经构成违约，应当承担相应的违约责任。但双方约定违约金过高，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四关于“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机�予以适当减少”以及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十九条关于“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”的规定，宾祖人要求市住建局支付违约金的诉讼请求合法有据，予以支持，但其请求过高，对过高部分不予支持。即宾祖人请求市住建局支付的违约金应当参照《最高人民法院﹤关于商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释﹥》第十七条第二款的规定，以逾期支付本金300707.18元按中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准上浮30%以454天（180天-132天＋406天）计算。市住建局关于双方约定的违约金过高的抗辩理由成立，予以采纳。综上，为保护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十四条第一款、第二款、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第二十九条的规定，并经审判委员会讨论决定，判决：市住建局应支付违约金（违约金以本金300707.18元按中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准上浮30%以454天计算）给宾祖人。案件受理费9350元，由市住建局负担。上述债务，义务人应于判决发生法律效力之日起十日内履行完毕，逾期则应当依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。权利人可在生效判决指定的�行期限最后一日起二年内申请执行。
一审判决宣判后，上诉人宾祖人不服，向本院提出上诉称：国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》要求的“各级人民政府对依法作出的政策承诺和签订的各类合同要认真履约和兑现。”《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》指示：“公正是依治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致使破坏作用。必须完善司法管理体现和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”、“推进严格司法。坚持以事实为依据，以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制定”。一审判决有悖于《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》和法律规定。
一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第57条“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院申请追加。人民法院对当事人提出的申请，应当进行审查，申请无理的，裁定驳回；申请有理的，书面通知被追加的当事人参加诉讼。”一审中，宾祖人当庭申请追加北海市人民政府作为本案的被告，一审法院未依法审查，作出追加当事人参加诉讼书面通知或者依法裁定驳回当事人的申请，违反了法律的规定，亦有悖于《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》。
二、《民事诉讼法》第七条规定，“人民法院审理民事案件，必须以事实为根据，以法律为准绳”，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十三条规定，“人民法院应当以证据能够证明的案件事实为依据依法作出裁判”。一审法院违反上述规定主要表现在：
1、在没有事实依据的情况下认定当事人双方约定的违约金过高。《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》规定，“违约方对于违约金约定过高的主张承担举证责任”，本案中，市住建局并未就违约金约定过高的主张进行举证，一审法院在没有证据的情况下认定双方约定的违约金过高。
2、在没有证据的情况下认定双方约定的违约金超过宾祖人实际损失的30％。一审法院若要认定双方约定的违约金超过实际损失的30％，就必须依据确实证据，而不能凭空认定。
3、在没有事实依据的情况下认定市住建局违约天数为454天。根据证据反映，市住建局违约天数应为555天（付款违约l32天，办证违约423天），即便按照一审法院错误查明的事实（付款违约l32天，办证违约406天），市住建局违约天数也应为538天。
4、在没有事实依据的情况下将当事人申请但未调取的证据当成认定案件事实的证据使用，判决书载明的宾祖人方证据7、证据12、证据13即属此情况。
5、在没有事实依据的情况下认定市住建局请求法院调整违约金。本案中，市住建局自始至终未向法院提出调整违约金的请求，但一审法院却认定市住建局提出违约金调整的申请。
6、在没有事实依据的情况下认定“经多次催促原告方（宾祖人）于2013年12月l7日签收领取该证”。一审法院作出该认定的依据是市住建局提交的证据4，即“市国土局复函”，该复函属于份孤证，按证据分类当属证人证言，根据《民事诉讼证据规定》第五十五条“证人应当出庭作证接受当事人的质询”和第六十九条“无正当理由未出庭作证的证人证言不能单独作为认定案件事�依据”的规定，该证据不能单独作为认定案件事实依据的证据。
7、无视双方每天1000元违约金的约定是市人民政府和宾祖人达成的协议内容和经北海市法制办审核的事实。根据判决书载明的宾祖人（原告）证据4、证据5，足以证明双方协议中每天l000元违约金的约定是市人民政府和宾祖人达成的并经北海市法制办审核的，由此证明市住建局关于违约金过高的主张不能成立，但在一审判决书中未得到体现。
8、无视宾祖人的两宗补偿地块市场价格达到200万元的客观事实。一审判决对两宗块地的价值丝毫未提及，判决后，上诉人咨询主审法官，主审法官居然称不能估算该两地块的价值，并称拆迁补偿的地块不能计算价值。
9、无视市政府指示市住建局和宾祖人签订合同、补偿拆迁款和宅基地给宾祖人的事实。“北政阅（2012）7号”、“北政法字（2012）9号”、“北建城（2012）20号”、市财政局2013年9月24日“拨款凭证”、北行终字（2004）第034号《行政判决书》、《房屋拆迁补（赔）偿协议书》等证据证明市政府才是违法强拆宾祖人房屋的实施人，是拆迁补偿款的实际支付人，《房屋拆迁补（赔）偿协议书》就是由其指定市住建局和宾祖人签订的，每天1000元的违约金约定也是市政府和宾祖人约定的，市政府应该作为本案的被告。
10、无视“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”的法律规定。市国土局的“领证签收单”是国家机关依职权制作的公文书证，其证明效力要远大于“市国土局复函”，市国土局的“领证签收单”载明市住建局为宾祖人办妥《用地批准书》的日期是2012年12月17日。
11、无视宾祖人无过错而市住建局存在重大过错的事实。合同法解释�二）第二十九条规定，“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。”但一审法院完全无视宾祖人无过错而市住建局存在重大过错的事实。
12、无视宾祖人在签订该合同时放弃超过20万元过渡安置费的事实和无视违约金条款是宾祖人放弃超过20万元过渡安置费原因的事实，使判决严重违反公平原则。
由于一审判决一在没有证据的情况下认定事实；二违反民事诉讼证据规则的规定认定事实；三无视合法证据反映的事实，以致错误适用法律成为必然。另外，一审判决在房屋拆迁补偿协议纠纷的案件中适用最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第17条�规定，显属适用法律错误。
综上请求：1、追加北海市人民政府为本案的被告；2、撤销北海市海城区法院的（2014）海民初字第1120号民事判决书，将本案发回重审或在查清事实的基础上依法改判市政府和市住建局向上诉人支付违约金55.5万元；3、由市住建局承担诉讼费用。
被上诉人市住建局答辩称：一审判决事实清楚，判决适当，请求予以维持。
在二审指定的举证期限内，上诉人宾祖人提交如下证据材料：
1、北规函（2014）775号，拟证明原属宾祖人的土地已被征收作为公共广场和公园绿地，市政府作为管理机构和北海市民都是合同的直接受益人。经质证，市住建局认可该证据的真实性和合法性，但认为与本案无关，该函不能作为宾祖人请求支付违约金的依据。本院认为对该证据的真实性予以确认，该函能够证明原属宾祖人的�地现已作为公共用地进行开发建设的事实，但该函不能直接证明当事人是否存在违约。
2、香港民生报网络截图“市民网上设擂邀政府法院打擂帖子引热议官方未回应”，拟证明市住建局违约及一审法院枉法裁判，造成恶劣社会影响，该报所反映事实系宾祖人将涉案事实公诸网络，并将网帖链接发送至一审法院、市住建局、市政府官网，点击率高达52万，但未见到市住建局和市政府对民众诉求有任何回应。经质证，市住建局认为上述材料不属于民事诉讼法第63条规定的证据类型，不得作为证据。本院认为，该网帖所反映的情况系宾祖人在其诉求未能得到市政府及其部门和一审法院满足之情况下，将自己理解的涉案情况公诸于众的一种方式，带有主观性，不足作为本案请求的依据。且其欲证明的目的与本案诉请无关，不属于法院应当审查的范畴。
3-5号证据：3、北海365网6788969号网帖截图“高德回建地，10×10两面见光，130万”，拟证明高德回建地（与宾祖人属同一小区）100平方米的市场价格130万元；4、北海365网6779296号网帖截图“高德回建地，占地10＊10，二面见光，130万，138××××9492”，拟证明与宾祖人属同一小区的100平方米回建地市场价是130万元；5、北海365网5920037号网帖截图“好消息，由于房东已经年老现将位于重庆××附近的一块100平方米三面采光有大花园的宅基地出售，证件齐全”，拟证明民主路100平方米的回建地市场价格是96万元。经质证，市住建局认为上述材料不属于民事诉讼法第63条规定的证据类型，不得作为宾祖人提出请求的依据。本院认为上述网帖系市民在网上发布的土地转让信息，反映了市民对欲转让土地的心理预期价格，一定程度上反映了土地市价，但不得作为认定涉案土地市价的最终依据。
6、（2012）海民初字第1240号判决书，拟证明高德回建小区100平方米的成交价是105万元，该地块与补偿给宾祖人的地块属同一小区，相隔不足50米，同时证明同类案件中法院并未主动调整违约金，违约金为每天千分之一。经质证，市住建局认为该判决书系从网上下载，无法确认其真实性，不属于新的证据且与本案无关。本院经审查认为，该从网上下载的判决书属北海市海城区人民法院作出一审判决书，系对另案的处理，且该案业经二审改判并经再审处理，该判决不得作为本案定案的依据，但该判决书所反映并确认的事实对本案事实认定有参考作用。
在二审指定的举证期限内，市住建局未提交新的证据。
二审经开庭审理及查阅一审卷宗材料，查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院归纳的争议焦点为：1�市政府应否作为本案被告参加本案诉讼。2、上诉人宾祖人请求被上诉人市住建局和市政府共同支付55.5万元违约金有无事实和法律依据。
本院认为：关于第一个争议焦点。上诉人宾祖人提出的理由为，市住建局系在市政府指示下与宾祖人签订并执行拆迁补偿合同，属执行市政府之旨意。市政府为实际拆迁实施人，亦为拆迁补（赔）偿款实际支付人，涉案拆迁协议书中所约定每日1000元的违约金亦由市政府和宾祖人约定，故市政府应作为本案被告参加诉讼。本院认为，无论宾祖人此前与市政府发生何种协商或约定，但最终与其订立合同的当事人为市住建局，根据合同相对性原则，涉案合同法律关系应当发生签订合同的双方当事人及市住建局和宾祖人之间，宾祖人所述理由尚不足以突破合同相对性原则。惟合同一方当事人市住建局系市政府之职能部门，显具特�性。一般而言，法人之职能部门与法人之间，或为代表关系，或为委任（委托授权）关系，职能部门之行为或认定为法人本身之行为，或依委任关系将其行为后果归属法人本身。政府与其职能部门之关系原则上亦不外于此，即政府职能部门之行为一般认为属政府行为或行为后果归属政府，职能部门从事民事活动亦一般地被认为系政府行为在民事领域之延伸。然政府作为一国或一地之行政管理机构，显著别于一般法人，政府所主导或参与社会事务（包括参与民事活动在内）之范围远远大于一般法人，不可能事必躬亲，否则势必导致政府效率低下或专权擅断，故政府在设立各独立职能部门之初，即赋予其独立机关法人之身份地位，得独立承担责任和独立参加诉讼。职能部门行为之结果或内在地归属于政府，对外尤其是在民事活动中却得以独立主体存在。故于本案而言�市住建局对其参与的民事活动，得独立参加诉讼和独立承担责任，而不论其承担责任之财产来源于政府或政府其他职能部门。因此，在其与宾祖人订立的拆迁补偿协议中，其为独立之责任承担主体。宾祖人申请追加市政府作为被告，其理由不能成立，一审未作追加被告之处理并无不当，惟未作追加被告之决定应当依法以裁定方式驳回当事人之申请，一审法院未就此作出裁定，属程序上瑕疵，但并未对本案之实体处理造成影响。本案中，宾祖人以追加当事人为上诉请求和上诉理由，本院经当庭告知其追加当事人属程序性事项不得作为诉讼请求，但其仍然坚持作为上诉请求，本院已阐述上述理由，其该诉请不得支持，并不再另行制作驳回其该程序事项请求之裁定。
关于第二个争议焦点。如前所述，市政府既非本案当事人，则不应直接对宾祖人承担民事责任（�便责任最终实际由政府承担）。但宾祖人请求55.5万元的违约金应否获得赔偿，应作如下分析：政府为拆迁事宜，由市住建局与宾祖人签订《房屋拆迁补（赔）偿协议书》，该协议系双方当事人真实意思之表示，合法有效，双方应依约完全履行契约义务。本案中，宾祖人已经如约将拆迁地交付市住建局处理，市住建局则应当依约支付补偿款并按期限办理好相应补偿地块的《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》等手续交付宾祖人。双方在协议中约定，市住建局在订立契约之日起20个工作日内支付宾祖人相应土地补偿款，并于订立契约之日起6个月内为宾祖人办理相应补偿地块之《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》等法律手续，并约定如一方违约，对方须支付每日1000元的违约金。双方于2012年4月20日签订前述拆迁补偿协议，按约定，市住建局应当在2012�5月18日前（品除周末及5.1节假日）支付相应土地补偿款，并于2012年10月19日前办理好相应补偿地块的《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》等法律手续。而市住建局于2012年9月27日支付补偿款时已逾期132日，宾祖人最后取得《建设用地批准书》时间为2013年12月17日，已逾期423日，两项合计逾期555日。庭审中，市住建局抗辩称宾祖人的建设用地批准书应由宾祖人申请办理，而非由市住建局办理，市住建局只负有协助义务，宾祖人存在拖延提交相关申请材料的行为导致办证延迟。但根据涉案拆迁补偿协议第二条第二款第（二）项约定，市住建局需为宾祖人办好相关证件，在市住建局办理相关证件过程，宾祖人须全力配合。该约定表明，为宾祖人办理相关证件系市住建局应当履行的合同义务，宾祖人负有积极配合之义务。市住建局所举证据并不能证明其在约定的办证期限届满之前曾敦促过宾祖人向市住建局或国土局提交办证所需相关材料。故市住建局该抗辩不能成立，其已构成违约，应当承担违约责任。按照双方协议约定每日1000元违约金计算，则本案违约金高达55.5万元。市住建局在一审中提出双方约定的违约金过高，应按实际损失计算，由法院认定。一审依市住建局之抗辩，按照《合同法》解释（二）第二十九条之规定，以应支付土地补偿款为基数，参照《最高人民法院﹤关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释﹥》第十七条之规定，按银行同期贷款利率上浮30%按违约天数454天计算违约金。本院认为，因市住建局未能如约履行协议致宾祖人之损失，非仅指迟延获得补偿款所生显而易见之利息损失，其迟延占有并使用两宗补偿地块所生之不利益，显属难以确切衡定，但不得谓无损失，一审径直以补偿款为基数而排除计算两宗补偿地块之价值计算违约金，显属不当。同时，本院认为本案应否适用《合同法》解释（二）第二十九条，应作具体分析。一般而言，参与市场经济活动之主体在契约中约定违约金过高，法院得依当事人之请求按《合同法》解释（二）第二十九条之明文予以适当调整。该条解释之意义在于衡平参与市场活动之经济主体（包括自然人、企业法人或其他组织）之权益，不至因课以过高违约责任而使契约利益显失公平，该条文之主要目的在于对市场经济主体过分投机之行为加以限制，有利降低市场经济主体之责任风险，保障市场经济健康持续性发展。惟政府职能部门参与民事经济活动，其身份具有相当特殊性，完全履行契约不仅仅系其以民事主体身份参与经济活动应当承担之义务，其能否完整履约亦关乎政府信用高低之评价，对诚信政府之建设影响至巨。犹在社会转型之际，拆迁等事涉及民生重大事项，常引诸公众之关切，妥善处理拆迁补偿事宜有利社会稳定，亦属政府必有之担当，且有利责任政府形象之树立。故在政府职能部门参与的民事活动中，应当衡诸各种因素，决定是否适用该条解释。诚然，当政府职能部门以纯民事主体身份进行纯经济活动时，虽因其自身属性所具备一般民事主体不具备的谨慎性和周虑性，亦不可苛求其完全避免在经济投机活动中遭遇各种交易风险之可能，在此情况下，自得适用前述条文。然本案拆迁补偿协议，系为妥善解决拆迁事宜，非一般经济投机活动。因政府拆迁行为属其行使社会管理职能之行政行为，拆迁之实质，属国家为公益之需要，依法对土地等财产实施征收并给予补偿。拆迁补偿协议就其实质而言系行政征收补偿协议，属于行政合同，具有缔约和履约之强制性（不�在缔约自由之情形，即被拆迁人不得拒绝缔约，缔约之范围即征收范围首先由政府方面确定，被拆迁人不得选择，拆迁补偿标准由行政机关先行确定，行政机关与被征收人协商之范围只能在行政机关确定的标准范围内商定，不得擅自提高或者降低补偿、安置标准。拆迁补偿协议签订后，被拆迁人必为履行，否则行政机关可以按法定程序提请法律部门强制履行），显著别于普通民事合同。惟当前法律未对行政合同与民事合同作严格区分，且行政合同中之给付义务与民事合同之给付义务有诸多相似之处，在适用法律上多以合同法相关规定为依据。但因行政合同之非投机和强制之特别性质，作为以限制经济投机行为为目的之前述解释条文不得适用。本案中，拆迁补偿协议虽系市住建局与宾祖人所订立，但该协议之最终形成系在市政府同意该协议并授意市法制办修改完善�由市住建局代表市政府签订，故该协议中关于履约日期之承诺及违约责任之约定非属一般经济主体之投机活动，而属于有权机关经充分广泛深入研究后作出审慎而严肃之决定，作为被拆迁人一方，宾祖人既不得拒绝履行该合同，且完全有理由也必须相信政府必为兑现契约之承诺。另，本案协议所约定支付土地补偿款及办理土地相关证书之事项完全属于政府可控之职能范围，不存在民事活动中不确定之事由，若政府明知契约事项不能如约实现而订立契约，则被拆迁人有理由怀疑政府持有恶意，即便无恶意，至少也存在重大过错。故本院不支持市住建局关于违约金约定过高之抗辩，其应当承担55.5万元违约金之赔偿责任。
综上所述，上诉人宾祖人所提上诉理由，除认为市政府亦属本案当事人并需承担责任不能成立外，其余上诉理由基本成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销北海市海城区人民法院（2014）海民一初字第1120号民事判决；
二、被上诉人北海市住房和城乡建设局支付上诉人宾祖人违约金55.5万元。
三、驳回上诉人宾祖人的其他上诉请求。
本案一审案件受理费9350元、二审案件受理费9350元，合计18700元，由被上诉人北海市住房和城乡建设局承担（本案一、二审案件受理费已由上诉人预交，被上诉人在履行上述金钱给付义务时一并付还上诉人）。
上述债务，义务人应于本案判决生效后十日内履行完毕，否则应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履�期间的债务利息。权利人可在本案生效判决指定的履行期限最后一日起二年内向一审人民法院申请执行。
本判决为终审判决。
审判长 魏玉芳
审判员 汪海敏
审判员 杨天隆
二〇一五年五月八日
书记员 龚安珍
附：本判决引用的法律条文
《中华人民共和国合同法》
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
第一百四十四条当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。
《中华人民共和国民事诉讼法》
�一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）……