上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2018）沪03行再1号抗诉机关上海市人民检察院。申诉人(一审原告、二审上诉人)戴鼎锋，男，1941年11月23日出生，汉族，住上海市嘉定区。被申诉人(一审被告、二审被上诉人)上海市国有资产监督管理委员会，住所地上海市黄浦区。法定代表人宋依佳。委托代理人奚鹰。委托代理人张鹏峰，上海中夏旭波律师事务所律师。被申诉人(一审被告、二审被上诉人)上海市住房和城乡建设管理委员会，住所地上海市黄浦区。法定代表人黄永平。委托代理人徐骥。委托代理人钱柏成。被申诉人(一审被告、二审被上诉人)上海市财政局，住所地上海市徐汇区。法定代表人过剑飞。委托代理人杜隽。委托代理人杨文豪。原审第三人中铁二十四局集团有限公司，住所地上海市静安区。法定代表人王立新。委托代理人谢文勇。申诉人戴鼎锋因与被申诉人上海市国有资产监督管理委员会(以下简称“市国资委”)、上海市住房和城乡建设管理委员会(以下简称“市住建委”)、上海市财政局(以下简称“市财政局”)、原审第三人中铁二十四局集团有限公司(以下简称“中铁二十四局”)劳动和社会保障行政确认及给付一案，不服本院(2016)沪03行终7号行政判决，向检察机关申请法律监督。上海市人民检察院于2017年7月5日作出沪检民(行)监[2017]XXXXXXXXXXX号行政抗诉书，向上海市高级人民法院提出抗诉。上海市高级人民法院于2017年10月24日作出(2017)沪行抗1号行政裁定，指令本院再审。本院于2018年1月22日受理后，依法另行组成合议庭，于2018年3月14日公开开庭审理了本案。上海市人民检察院第三分院指派副检察长谈信友、检察员张某某出庭。申诉人戴鼎锋，被申诉人市国资委的委托代理人奚鹰、张鹏峰，市住建委的委托代理人徐骥、钱柏成，市财政局的委托代理人杜隽、杨文豪，原审第三人中铁二十四局的委托代理人谢文勇到庭参加诉讼。经上海市高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月至2018年7月23日止。本院于2018年6月26日再次公开开庭审理了本案。上海市人民检察院第三分院指派检察员张某某出庭。申诉人戴鼎锋，被申诉人市国资委的委托代理人奚鹰、张鹏峰，市住建委的委托代理人徐骥，市财政局的委托代理人杜隽，原审第三人中铁二十四局的委托代理人谢文勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上海市黄浦区人民法院(以下简称“黄浦法院”)一审查明，2013年8月23日，原上海市城乡建设和管理委员会(2015年10月，原上海市城乡建设和管理委员会职能整合划入市住建委，以下简称“原市建管委”)向市财政局发出《关于2011年落实国有企业职教幼教退休教师待遇申请生活补贴的函》，告知根据国资发分配[2011]63号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》(以下简称“63号文”)及沪国资委综合[2011]399号市国资委、上海市教育委员会(以下简称“市教委”)、市财政局、上海市人力资源和社会保障局(以下简称“市人保局”)《关于本市贯彻的实施意见》(以下简称“399号文”)的规定，完成了原市建管委系统的机构、人员认定和2011年生活补贴测算工作，请市财政局将所需资金拨付至上海市社会保险事业管理中心开设的“政策性代发专户”，并附有《解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题审批汇总表》(该表显示中铁二十四局符合条件的有2个教育机构)、《2011年度国有企业职教幼教退休教师基本情况表》(盖有中铁二十四局印章及原市建管委公章，包含戴鼎锋退休时所在学校上海铁路局基建工程处职工学校，以下简称“职工学校”)。2013年9月8日，戴鼎锋领取了2011年上半年的生活补贴。2014年1月24日，原市建管委向市财政局发出《关于申请落实国有企业职教幼教退休教师2011年下半年度生活补贴的函》，附有《解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题审批汇总表》(显示中铁二十四局符合条件的有1个教育机构)、《2011年度国有企业职教幼教退休教师基本情况表》(戴鼎锋退休时所在学校未包含在内)。戴鼎锋因未收到2011年下半年起的生活补贴，向市国资委信访，得到答复称“因收到相关人员举报，经本市63号文联席办复核后，按照有错必纠的工作原则，及时予以纠正，即停发了自2011年下半年起戴鼎锋等9位退休人员的生活补贴”。戴鼎锋不服，向黄浦法院提起行政诉讼，请求判决确认市国资委、市住建委、市财政局未将戴鼎锋列为2011年下半年之后的国有企业职教幼教退休教师生活补贴对象的行为违法，判令市国资委、市住建委、市财政局恢复并补发戴鼎锋被停发的生活补贴金。黄浦法院一审另查明，1979年2月5日，原上海铁路局基建工程处作出上铁基办(79)字第023号《关于启用职工学校、汽车运输队印章的通知》，自1979年2月5日起启用职工学校印章。1979年5月3日，原铁道部上海铁路局向原上海市教育局发出(79)上铁局人字508号《关于成立我局基建工程处职工学校请予备案函》称，该局于1979年2月成立基建工程处职工学校一所，主要开办相当于中专、技工水平的专业班和技术短训班，脱产培训新工人和轮训提高在职职工的技术水平。黄浦法院一审认为，根据63号文及399号文的规定，可享受退休教师待遇的国有企业职教幼教机构是指中央或者地方国有企业举办的职业学校、成人初等中等教育学校、技工学校和幼儿园等。戴鼎锋退休时所执教的职工学校，并不属于上述所列国有企业职教幼教机构的范围。故市国资委等未将戴鼎锋列为国有企业职教幼教退休教师生活补贴对象的行为并无不当。戴鼎锋的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。黄浦法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第六十九条之规定，于2015年11月16日作出(2015)黄浦行初字第137号行政判决，判决驳回戴鼎锋的诉讼请求，案件受理费人民币50元(已预交)由戴鼎锋负担。戴鼎锋不服一审判决，向本院提出上诉。本院经审理查明，一审判决认定事实清楚，依法予以确认。另查明，戴鼎锋等不服市国资委2014年6月3日作出的网[2014]XXXXXXXXX信访事项答复意见书，申请信访复查。2014年8月27日，上海市人民政府作出沪府信访复查字[2014]第00015号信访复查意见书，告知申请人，申请人所在学校不在发放生活补贴的机构范围内。本院二审认为，63号文规定，解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题由各地方人民政府负责，应根据本通知精神，结合本地实际情况制定具体政策措施和工作方案，并负责组织实施。399号文明确，为加强组织领导，成立上海市“解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题”联席会议，统一协调指挥63号文件在上海的推进落实。市联席会议的成员单位包括市国资委、原市建管委、市财政局等部门。故一审中，市国资委、市住建委、市财政局均为适格被告。本案中，戴鼎锋要求按照63号文享受国有企业职教幼教退休教师的待遇，但戴鼎锋退休时所在的学校为职工学校，市国资委、原市建管委、市财政局以该职工学校不属于63号文所指的国有企业职教幼教机构范围为由，停发了自2011年下半年起戴鼎锋的生活补贴金，符合现行政策规定，并无不当。戴鼎锋的上诉请求和理由不能成立，一审判决驳回戴鼎锋的诉讼请求正确，应予维持。据此，本院依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，于2016年2月24日作出(2016)沪03行终7号行政判决，驳回上诉，维持原判。申诉人戴鼎锋仍不服，向上海市高级人民法院申请再审。上海市高级人民法院于2016年10月31日作出(2016)沪行申467号行政裁定，驳回戴鼎锋的再审申请。戴鼎锋仍不服，向检察机关申请法律监督。上海市人民检察院抗诉认为，原审判决认定事实的主要证据不足。第一，行政机关先行作出的发放补贴行为，具有事实和法律依据，且程序正当。市国资委等根据63号文和399号文的规定，经过企业初审、企业集团复审和主管部门审核等一系列程序，于2013年8月完成了原市建管委系统的机构、人员认定和2011年生活补贴测算工作。戴鼎锋通过了该次审核，被确认为符合享受生活补贴规定的退休人员，并于当年9月领取了2011年上半年生活补贴。上述行政机关的行政行为，是认定事实和适用政策、法律等的结果，依据充分、程序正当，一经作出就具有推定的合法性，这是行政行为的公定力所决定的。第二，行政机关改变、撤销已经生效的行政行为，应当有明确的事实和法律依据，非因法定事由，不能随意改变或撤销。本案中，行政机关依企业初审、集团复审、主管部门审定的程序，作出行政给付行为，行政相对人由此相信行政机关对已经作出的决定将继续付与执行、对行政决定的稳定性给予保障，这是相对人对行政公信力的合理期待。但行政机关在事实未发生变更、适用文件未曾改变情形下，即停止发放戴鼎锋后续生活补贴，缺乏明确的法律依据，直接损害了行政相对人的切身利益，亦有违行政行为相对人的信赖保护原则。第三，行政机关改变、撤销已经生效的行政行为，应当遵循正当程序。国务院国发(2004)10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，行政机关实施行政管理要“程序正当”，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本案中，行政机关辩称系按照有错必纠的工作原则，停发戴鼎锋生活补贴，但没有证据表明行政机关履行了纠错的正当程序，保障戴鼎锋的知情权、申辩权、救济权等相关权利，行政纠错程序显有不当。因此，原审判决对行政相对人的信赖利益保护未予以充分关注，对行政机关撤销先行行政行为的法律依据是否充分、行政程序是否正当未予依法审查，迳行认定涉案行政行为符合现行政策规定，系认定事实的主要证据不足。本案再审中，申诉人戴鼎锋同意检察机关的抗诉意见，并认为：被申诉人以其退休时所执教的职工学校不是学历教育为由，认定因此不属于63号文和399号文所列国有企业职教幼教机构的范围，缺乏法律依据；市教委是市联席会议的成员单位之一且作为教育行政主管部门对职工学校是否属于63号文和399号文所指的国有企业职教幼教机构范围的认定具有权威性，原审应当将市教委作为共同被告。请求撤销原一、二审判决，改判支持其原审诉讼请求。被申诉人市国资委辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围。法院对行政行为的审查是对合法性审查而非合政策性审查。本案中的行政行为是对历史遗留问题的政策落实行为，退休教师生活补贴的发放完全由政策而非法律调整，且在教育机构范围、教师身份认定、补贴人员范围等政策范围和标准上具有不稳定性、模糊性，不宜进行司法审查。在审判实践中，外省市法院对此类案件多作出了不属于人民法院受案范围的驳回起诉裁定；二、职工学校不属于63号文和399号文所列国有企业职教幼教机构的范围，申诉人不属于国有企业职教幼教退休教师生活补贴对象。请求法院依照行政诉讼法的规定处理本案。被申诉人市住建委辩称：一、申诉人退休时所执教的学校不属于63号文和399号文所列国有企业职教幼教机构的范围，申诉人不属于国有企业职教幼教退休教师生活补贴对象；二、被申诉人经市国资委提示补贴发放有误后，依法停发了职工学校包括申诉人等九人在内的不符合规定人员的退休生活补贴，系主动依职权作出的行为，避免了国家财政的损失，符合维护公共利益的要求，未违反相对人的信赖保护原则；三、被申诉人停发申诉人的退休生活补贴后，申诉人进行了信访、复议及诉讼，其相关权利已经得到了保障。原审判决正确，请求依法予以维持。被申诉人市财政局辩称：根据63号文的规定，市财政局仅仅行使了财政资金保障拨付的职责，未实施申诉人所述的生活补贴的发放及停发行为；市财政局的财政资金保障拨付行为对申诉人并未产生直接的权利义务影响，申诉人的请求与市财政局没有直接关联性，请求法院驳回申诉人对市财政局的起诉。原审第三人中铁二十四局述称：中铁二十四局并非行政机关，仅负责退休教师名单的上报，不负责审核、认定及支付；申报2011年下半年以后的退休生活补贴时，因原市建管委告知申诉人所在的职工学校不符合标准，故中铁二十四局没有上报。经再审查明，原一、二审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。另查明，根据沪府办[2011]64号《上海市人民政府办公厅关于建立上海市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题联席会议的通知》以及399号文的规定，经市政府研究，决定成立上海市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题联席会议(以下简称“联席会议”)，成员单位包括市国资委、市教委、市财政局、市人保局、原市建管委等部门，联席会议办公室设在市国资委。具体职责分工为：市国资委负责统筹全市该项工作的整体推进，协调其他委办局相关工作等；市教委根据有关文件要求，负责退休教师资格(身份)的认定等工作；市财政局负责退休教师补贴所需资金的经费保障、补贴资金审核拨付及监管；市人保局负责明确国有企业职教幼教退休教师套改事业单位退休教师工资和企业养老金计发水平的有关政策以及协调市社保经办机构代为发放生活补贴事宜；原市建管委等业务对口部门配合市国资委负责中央在沪企业相关工作的组织实施。根据399号文规定，本案中，退休教师生活补贴申请由中铁二十四局填报、复审，并经其主管部门原市建管委审核确定，并由市财政局拨付。因接举报,市国资委提示原市建管委，职工学校不属于国有企业职教幼教机构的范围，故中铁二十四局在2013年12月10日申请发放2011年下半年度生活补贴时未将职工学校包括申诉人在内的九人作为生活补贴发放人员上报。又查，根据沪府办秘[2013]009437号《关于国有企业职教幼教退休教师生活补贴发放推进实施工作》规定，非学历教育机构人员不属于享受生活补贴范围。本院认为，综合再审各方当事人的意见及抗诉机关的抗诉理由，本案主要有如下四个争议焦点：争议焦点一，本案是否属于行政诉讼受案范围。因国有企业职教幼教退休教师与地方政府同类教育机构同类人员的待遇存在差异，为妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题，国务院相关部门联合发布63号文，对特定范围的退休教师发放生活补贴。上海市政府相关委办局亦联合发布399号文，贯彻落实63号文精神。本案系因申诉人被停止发放上述生活补贴引发。申诉人的申诉请求是请求判决确认被申诉人未将戴鼎锋列为2011年下半年之后的国有企业职教幼教退休教师生活补贴对象的行为违法，并判令被申诉人恢复并补发被停发的生活补贴。诉讼标的为相关职能部门依据63号文及399号文等规定，向国有企业职教幼教退休教师确认并支付生活补贴的行政行为。《行政诉讼法》第十二条第一款第(十二)项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的诉讼。本案中，申诉人认为相关行政机关未按规定发放生活补贴，侵犯其财产权等合法权益，进而向法院提起行政诉讼，故申诉人之诉属于行政诉讼受案范围。对被申诉人市国资委认为本案不属于行政诉讼受案范围的意见，本院不予采纳。争议焦点二，本案是否遗漏必要共同诉讼当事人，申诉人认为市教委为本案必要共同诉讼当事人的观点是否成立。本院认为，本案查明事实表明，市教委虽为联席会议成员单位，但其主要职责为退休教师资格(身份)的认定。本案系因职工学校未列入享受生活补贴的教育机构范围而导致申诉人未能享受相关补贴，故本案实质争议与市教委职责无涉，市教委并非本案必要共同诉讼当事人，原审未将其作为共同被告通知参加诉讼，并无不当。申诉人以要求市教委对教育机构的性质作权威解释为由要求其参加诉讼，不构成追加其为本案共同被告的理由。争议焦点三，本案中被申诉人的纠错程序是否不当。抗诉机关认为，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，行政纠错程序显有不当。本院认同抗诉机关对《全面推进依法行政实施纲要》的引用及对正当程序原则的阐释，但本案具有特殊性。首先，63号文及399号文中并未明文规定要求听取行政相对人个人的陈述、申辩，亦未对纠错程序作出明确规定；其次，从生活补贴的申报、审核程序分析，399号文规定具备享受生活补贴的相关教育机构、人员名单均由有关企业集团进行集体申报，初审后再报行政主管部门复核确定。考虑到涉及企业、教育机构众多、受众较广，文件未规定由行政主管部门直接对相关人员进行审核、听取意见，符合行政效率和实际操作需要。况且，最终行政主管部门实际认定的是申诉人执教的职工学校不属于享受补贴机构范围，并非申诉人个人不符合享受补贴条件，故在没有明确规定的情况下，实难对行政机关苛以应逐个听取个人意见之责。另外，申诉人之后亦已通过相关途径获知不予继续享受生活补贴的理由，并提起相关复议及本案诉讼，未影响其救济权的行使，故不应以未保障申诉人的知情权、申辩权、救济权等相关权利为由认定行政纠错程序明显不当。争议焦点四，根据63号文及399号文的规定，可享受退休教师生活补贴待遇的国有企业职教幼教机构是指中央或者地方国有企业举办的职业学校、成人初等中等教育学校、技工学校和幼儿园等。本案的实质争议在于，申诉人退休时所执教的职工学校是否属于上述范围。原铁道部上海铁路局向原上海市教育局所作的《关于成立我局基建工程处职工学校请予备案函》等证据能够证明，职工学校为非学历教育机构，原审法院已予以查明，各方当事人亦不持异议。申诉人认为，虽然职工学校属于非学历教育机构，但63号文及399号文并未以学历教育机构作为享受补贴的条件，职工学校属于成人中等教育学校，应当属于享受生活补贴的教育机构范围。被申诉人则认为，因职工学校并非相关文件列举的教育机构，且为非学历教育学校，故不属于文件所指的教育机构范围。本院认为，因职工学校成立时间较早，当时《中华人民共和国职业教育法》等相关法律尚未制定，学校名称并不规范，因此并不能简单以“职工学校”与“职业学校”在名称上的差异，作为判别某教育机构是否属于生活补贴范围的唯一依据。从63号文及399号文的文意看，可享受退休教师待遇的国有企业职教幼教机构范围并未明确排除非学历教育机构。但63号文中亦规定，各省(区、市)人民政府应当根据本通知精神，结合本地实际情况制订具体政策措施和工作方案，并负责组织实施。上海市政府有权结合本市实际情况对可享受退休教师待遇的国有企业职教幼教机构范围作出明确界定。根据被申诉人提供的《关于国有企业职教幼教退休教师生活补贴发放推进实施工作》可以确定，市政府已明确非学历教育机构人员不属于享受生活补贴范围。该规定亦与市政府所作的沪府信访复查字[2014]第00015号信访复查意见书中告知申诉人的“申请人所在学校不在发放生活补贴的机构范围内”的结论一致。因此，被申诉人未将职工学校列入根据63号文及399号文规定的可享受退休教师待遇的国有企业职教幼教机构范围，于法有据，并无不当。至于抗诉机关认为被申诉人向申诉人发放2011年上半年生活补贴的行为依据充分、程序正当，而之后停发2011年下半年生活补贴的行为缺乏明确的法律依据，有违行政行为相对人的信赖保护原则的意见，本院认为，本案中，申诉人最初虽被确定为符合享受生活补贴规定的退休人员并领取了2011年上半年的生活补贴，但因其所在的职工学校不应属于享受补贴的机构范围，故申诉人本不应当享受生活补贴，上述认定错误系相关部门未严格按照规定审核所致，因此被申诉人之前向申诉人发放生活补贴行为并非“依据充分”。后相关部门接群众举报发现上述差错后，予以纠正，不再向申诉人发放生活补贴，属于纠错行为。行政行为一经作出具有确定力和公定力，但对于违法行政行为，行政机关有权予以撤销或改变。本案中，对已经错误发放的2011年上半年生活补贴，相关部门基于相对人无过错及行政成本等因素考量，未要求申诉人予以返还。但本案所涉生活补贴的发放并非一次性发放，而是按月计算并定期发放。对不应享受生活补贴范围人员，相关部门理应停止发放相关补贴，依法纠正错误，体现的是行政机关依法行政、实事求是、有错必纠的法治精神。如仅因一次错误发放而要求相关部门继续向不应享受补贴人员持续发放生活补贴，对发放对象而言虽是一种授益行为，但对理应享受有关补贴人员而言则是一种不公平，而且会造成国家财政的损失，损害社会公共利益。这显然有违依法行政原则，亦非信赖保护原则的应有之义。因此，抗诉机关认为停发生活补贴的行为有违行政行为相对人的信赖保护原则的意见，不能成立。综上所述，本院认为，因职工学校不属于63号文及399号文所规定的可享受退休教师待遇的国有企业职教幼教机构范围，被申诉人据此未将申诉人列为2011年下半年之后的国有企业职教幼教退休教师生活补贴对象并停发生活补贴，符合相关规定，程序并无不当，应予确认。原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。申诉人戴鼎锋的再审请求及抗诉机关的抗诉理由不能成立。需要指出，退休生活补贴的发放关乎老百姓的切身利益，是人民群众最关心最直接最现实的利益问题。从不断提高保障和改善民生水平角度出发，本院亦认同抗诉机关的观点，建议被申诉人在今后的工作中，加强在情况复杂、信访矛盾突出方面的调研，在兼顾行政效率的同时，对退休生活补贴的审核、发放作更为合理的程序设计，健全生活补贴监管措施，将社保惠民工作做好、做实。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：维持上海市第三中级人民法院2016年2月24日(2016)沪03行终7号行政判决。本判决为终审判决。审判长  璩富荣审判员  张伟忠审判员  朱晓婕二〇一八年六月二十六日书记员  王秋涵附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。