山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终2158号
上诉人（原审原告）石金岗，男，1957年8月4日出生，汉族，住山东省青州市。
上诉人（原审原告）李传秀，女，1960年11月25日出生，汉族，住山东省青州市。
上诉人（原审原告）赵凤云，女，1965年5月28日出生，汉族，住山东省青州市。
上诉人（原审原告）韩其国，男，1963年12月18日出生，汉族，住山东省青州市。
委托代理人赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青州市人民政府，住所地山东省青州市范公亭西路1601号。
法定代表人鞠立强，市长。
委托代理人杨军，山东潍青律师事务所律师。
上诉人石金岗、李传秀、赵凤云、韩其国因诉被上诉人青州市人民政府房屋行政征收一案，不服潍坊市中级人民法院作出的（2017）鲁07行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人石金岗、李传秀、赵凤云、韩其国在原审中诉称，原告系青州市邵庄镇南普通村村民。自2012年开始，邵庄镇人民政府称对原告房屋实施征收，但一直未出示批准文件。2017年6月12日，原告通过政府信息公开方式，从邵庄镇人民政府获取被告青州市人民政府于2012年4月5日作出的《关于普通片区新农村建设房屋征收的决定》，该征收决定将原告房屋纳入范围。原告房屋所依附的土地性质系集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》之规定，集体土地上房屋的征收，应以前述法律规定的集体土地征收程序实施，办理征收安置补偿手续，并且应当依法取得由国务院或者省政府作出的建设用地转用和集体土地征收批复文件。被告作为县级人民政府，对于集体土地上房屋征收无批准权限，不具备决定房屋征收的主体资格，且实施征收行为也没有任何依据，属于重大且明显违法的情形，应确认无效。原告的诉讼请求：1、依法确认被告青州市人民政府作出《关于普通片区新农村建设房屋征收的决定》无效；2、本案诉讼费用由被告负担。
原审法院认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”，即原告应当具有诉讼主体资格。本案中，青州市人民政府作出的《关于普通片区新农村建设房屋征收的决定》虽是对房屋的征收，但根据房地一体原则，原告房屋所依附的土地亦随房屋一并征收。诉讼中，原告提交了鲁政土字[2014]27号建设用地批件及鲁政土字[2013]917号建设用地批件，用以证明原告房屋所依附的土地在2012年4月青州市人民政府作出征收决定时为集体土地，2013年12月21日之后才被批准征收为国有，青州市人民政府没有作出集体土地征收的权限。青州市人民政府对上述两个文件真实性均无异议。因此，可以确认原告房屋所依附的土地在青州市人民政府作出《关于普通片区新农村建设房屋征收的决定》时性质为集体土地。原告在起诉状中也明确陈述集体土地上房屋的征收，应以法律规定的集体土地征收程序实施。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”原告庭审中陈述其所在村集体现有三百余户，故原告四人并未达到上述法律规定的过半数，故原告不具有诉讼主体资格。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第三条第一款第（一）项“不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，本案应驳回原告的起诉。
另外，原告已经与邵庄镇人民政府签订了房屋征收补偿安置协议，并已领取部分租赁费补贴，部分原告也已选取安置房，若因邵庄镇人民政府存在不恰当履行房屋征收补偿安置协议的情形，如提供的安置房质量不合格、未按照协议约定支付其他补偿费用等，原告可依法追究邵庄镇人民政府的责任，以维护自己的合法权益。
综上，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告石金岗、李传秀、赵凤云、韩其国的起诉。
上诉人石金岗、李传秀、赵凤云、韩其国不服原审法院裁定上诉称，原审裁定对上诉人不具有诉讼主体资格的认定存在重大错误。第一，上诉人的诉讼请求为确认被上诉人作出的房屋征收决定无效，对于诉讼主体资格的审查，应为上诉人与涉案征收决定是否有利害关系为准。从征收决定的内容来看，上诉人房屋在涉案征收决定范围内，当然与涉案征收决定具有利害关系，具有诉讼主体资格。第二，涉案房屋所依附的土地在作出征收决定时性质为集体土地，但未启动集体土地征收程序。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定的“涉及农村集体土地的行政行为”，是指在对集体土地征收过程中的行政行为，显然与本案事实不符。第三，上诉人诉讼请求的法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，从原审裁定查明的事实可见，被上诉人所作行政行为存在违反法律规定的情形，应当确认无效。在此情况下，原审法院以上诉人不具有诉讼主体资格为由驳回起诉，显然违反上述法律规定。上诉人的上诉请求为：1、依法撤销原审法院作出的（2017）鲁07行初70号行政裁定，指令原审法院继续审理本案；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人青州市人民政府提交书面答辩意见称，（一）原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院予以维持。上诉人被征收房屋所在土地在被征收时为集体土地，原审法院根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，认定上诉人不具有诉讼主体资格，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律法规正确。（二）上诉人起诉要求确认被上诉人作出的征收决定无效已经超出起诉期限。自上诉人知道被上诉人作出征收决定之日至上诉人于2017年7月19日起诉已经远远超过两年，显然已经超过起诉期限。（三）被上诉人作出的征收决定程序完善，上诉人要求确认征收决定无效没有事实和法律依据。被上诉人根据有关法律规定的程序，依法公布了征收决定，对征收范围内的房屋组织调查登记，并向被征收人公布了调查结果，上诉人与被上诉人双方就房屋订立补偿协议且已履行完毕，程序合法完善。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。
本院认为：本案争议的焦点问题是上诉人石金岗、李传秀、赵凤云、韩其国是否具有本案原告诉讼主体资格。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”，第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。从以上规定可以看出，对于涉及农村集体土地行政案件的原告资格问题，司法解释根据不同情况做出了不同的规定。对于涉及农村集体土地的行政行为不服的，如果村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼；对于涉及实际使用的集体土地的行政行为不服的，土地使用权人或者实际使用人可以以自己的名义提起诉讼。
本案中，被上诉人青州市人民政府于2012年4月5日作出《关于普通片区新农村建设房屋征收的决定》，决定对片区内的房屋及地面附着物进行征收，上诉人石金岗、李传秀、赵凤云、韩其国4人使用的房屋位于上述片区范围内。从原审查明事实来看，上诉人在征收决定作出前实际使用涉案房屋及土地，被上诉人作出征收决定已经影响到上诉人对房屋的占有、使用和处分的权利。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，上诉人对于被上诉人作出的涉及其实际使用集体土地的征收行为不服，可以以自己的名义提起诉讼，因此上诉人具有本案的原告诉讼主体资格。原审法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，认定上诉人未达到过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼而不具有诉讼主体资格，错误理解了该条款适用的前提条件，属于适用法律错误，本院依法应予纠正。
综上，原审法院裁定适用法律错误，依法应指令原审法院继续审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：
一、撤销潍坊市中级人民法院（2017）鲁07行初70号行政裁定；
二、本案指令潍坊市中级人民法院继续审理。
审判长 张景凯
审判员 山 莹
审判员 孙晓峰
二〇一八年七月十六日
书记员 杨柳青