广东省兴宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤1481行初65号
原告：温育环，男，汉族，1946年9月6日出生，住兴宁市。
委托代理人：卢广宇，广东丰源律师事务所律师。
被告：兴宁市国土资源局（以下简称兴宁国土局），地址：兴宁市人民大道中国土资源大厦。
法定代表人：刘铭中，职务：局长。
委托代理人：陈利均，广东广兴律师事务所律师。
委托代理人：黄文青，兴宁国土局工作人员。
被告：兴宁市人民政府兴田街道办事处（以下简称兴田街道办），地址：兴宁市兴南大道。
法定代表人：李小波，该街道办主任。
委托代理人：曾荣松，广东广兴律师事务所律师。
委托代理人：刘晓锋，兴田街道办工作人员。
原告温育环因要求确认被告兴宁市国土资源局、兴宁市人民政府兴田街道办事处实施破坏其承包农用地上农作物及强行占用其土地的行为违法，于2018年4月10日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2018年4月11日向被告兴宁市国土资源局、4月13日向兴宁市人民政府兴田街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭审理了本案。原告委托代理人卢广宇，被告兴宁国土局委托代理人陈利均、黄文青，被告兴田街道办委托代理人曾荣松、刘晓锋等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告兴田街道办委托兴宁市君润实业有限公司于2017年8月15日和9月28日两次对原告温育环承包农用地上的农作物实施清除行为。
原告温育环诉称，被告假借省政府批文（粤国土资（建）字〔2015〕1252号）违法征收其所在鹅湖村温屋经济合作社土地，后经证实被告所依据的省政府批文不涉及其所使用的土地。被告分别在2017年8月15日和9月28日两次强行将其位于白沙坝的农作物（竹子）强行摧毁破坏，其遂报警并收到报警回执，查实才知是被告实施了上述违法行为。为维护自己的合法权益，特向法院起诉，请求确认两被告征地行为违法并由两被告承担诉讼费。
原告温育环在起诉时提交如下证据材料：1.2016年7月4日通知，证明其在违法行为现场有土地，其与违法行为存在法律上的利害关系；2.照片三张，证明破坏情况；3.粤国土资（建）字〔2015〕1252号批复；4.粤国土资公开告知〔2017〕172号《广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复》；5.粤府办公开〔2017〕283号《告知书》，证据3～5证明涉案土地不在征收范围内；6.温耀平和温建军报警回执，证明被告实施违法行为时村民进行报警；7.照片一张，证明被告实施违法行为时的现状。
被告兴宁国土局辩称：一、根据广东省国土资源厅批准粤国土资（建）字〔2015〕1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》、兴宁市2015年第四批次城镇建设用地勘测定界图和兴宁市人民政府〔2015〕50号《关于征收永和镇仁里等村集体土地及补偿安置方案的公告》等，位于红线范围内的土地为被征土地范围。由此可见，依法实施征收土地，是以省政府批文、被征土地勘测定界图及兴宁市人民政府发布的征地公告等为依据的，不是以地名和其他答复为依据的。因此，原告所诉不能成立；二、其没有对原告自称的农作物（竹子）实施任何摧毁破坏行为，且原告亦没有合法有效证据证实其实施上述行为。三、原告诉称其分别于2017年8月15日、9月28日两次强行将原告位于白沙坝的农作物（竹子）摧毁破坏不成立。首先，原告没有任何合法有效证据证实其有所谓的农作物（竹子）被摧毁破坏；其次，原告自称的土地既没有面积、四至、地类等基本情况，也没有土地权属和地上附着物依据。综上所述，原告的诉讼请求与理由不成立，请法院在查清事实的基础上依法驳回原告的诉讼请求或起诉。
被告兴宁国土局在答辩时提交如下证据：1.粤国土资（建）字〔2015〕1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》，证明征地已经获得批准；2.兴宁市2015年第四批次城镇建设用地勘测定界图，证明红线范围内的土地为被征土地；3.兴市府〔2015〕50号《关于征收永和镇仁里等村集体土地及补偿安置方案的公告》，证明兴宁市政府依法进行公告；4.（2016）粤1481行初35号行政判决书、（2017）粤14行终17号行政判决书，证实《兴宁市2015年第四批次城镇建设用地勘测定界图》红线范围内的土地位于粤国土资（建）字〔2015〕1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》的征收红线范围，征收土地以用地勘测定界图确定的红线范围为准；5.相关依据，证明相关法律依据。
被告兴田街道办辩称：一、根据广东省国土资源厅批准粤国土资（建）字〔2015〕1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》、兴宁市2015年第四批次城镇建设用地勘测定界图和兴宁市人民政府〔2015〕50号《关于征收永和镇仁里等村集体土地及补偿安置方案的公告》等，红线范围内的土地为被征土地范围；二、其没有对原告农作物实施任何摧毁破坏行为，且原告亦没有合法有效证据证实其实施了强行占用原告家庭承包的农用地及破坏地上农作物的行为；三、原告诉称其分别于2017年8月15日、9月28日两次强行将原告农作物摧毁破坏不成立，原告既没有证据证实农作物被破坏，也没有土地的面积、四至、地类等基本情况，更没有土地权属和地上附着物依据。因此，原告的诉讼请求与理由不成立，请求法院在查清事实的基础上依法驳回原告的诉讼请求或起诉。
被告兴田街道办在答辩时提交如下证据：1.粤国土资（建）字〔2015〕1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》，证明征地已经获得批准；2.兴宁市2015年第四批次城镇建设用地勘测定界图，证明红线范围内的土地为被征土地；3.兴市府〔2015〕50号《关于征收永和镇仁里等村集体土地及补偿安置方案的公告》，证明兴宁市政府依法进行公告；4.（2016）粤1481行初35号行政判决书、（2017）粤14行终17号行政判决书，证实《兴宁市2015年第四批次城镇建设用地勘测定界图》红线范围内的土地位于粤国土资（建）字〔2015〕1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》的征收红线范围，征收土地以用地勘测定界图确定的红线范围为准；5.相关依据，证明相关法律依据。
经庭审质证，当事人质证意见如下：
原告温育环对被告兴田街道办证据的质证意见为：证据1真实性无异议，合法性有异议，该证据与其提供的证据3、4、5不一致，其提供的证据可以证明涉案土地不在征收范围内；证据2真实性有异议，该定界图不能证明涉案土地在征收范围内；证据3、4、5真实性无异议。
原告温育环对被告兴宁国土局提交证据的质证意见与其对被告兴田街道办提交证据的质证意见一致。
被告兴田街道办对原告温育环提交证据的质证意见为：证据1与本案无关联性，因原告所述的土地没有具体的四至、面积，即原告所举证的证据不能证实其主张的标的物；证据2三性有异议，该照片与原告所述的（2018）粤1481行初12号吴全英案件、（2018）粤1481行初49号温海泉案件完全一致，而吴全英和温育环是不同的诉讼主体，故该照片不能证实原告主张；证据3、4、5，征地以省国土局批复为准，不是以信访答复确定征地位置，征地范围应以其提供的勘测定界图为准；证据6与本案无关联性，不能证明原告主张；证据7三性有异议。
被告兴田街道办对被告兴宁国土局提交的证据无异议。
被告兴宁国土局对原告温育环提交证据的质证意见与兴田街道办对原告提交证据的质证意见相同。
被告兴宁国土局对被告兴田街道办提交的证据无异议。
经审理查明，原告温育环是兴宁市兴田街道办事处鹅湖村温屋村民小组的村民，其家庭承包的农用地与（2018）粤1481行初12号案原告吴全英的土地相邻。2015年9月30日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2015〕1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》回复梅州市人民政府，梅州市人民政府上报的《关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的请示》已经省人民政府同意，批复同意上报的农用地转用方案和征收土地方案，同意包括兴宁市兴田街道鹅湖村李屋经济合作社的集体农用地在内的土地转为建设用地。被告兴宁国土局绘制了《兴宁市2015年第四批次城镇建设用地勘测定界图》，标出征收土地的四至范围。
2015年9月30日，兴宁市人民政府根据粤国土资（建）字〔2015〕1252号批复发布《关于征收永和镇仁里等村集体土地及补偿安置方案的公告》（兴市府〔2015〕50号），决定征收包括兴田街道鹅湖村属下集体经济组织的集体土地1037.9085亩，作为兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地。该公告明确规定，征收土地范围以兴宁市国土资源局测量队出具的勘测定界图确定的四至范围为准。
2016年7月4日，被告兴宁国土局根据粤国土资（建）字〔2015〕1252号批复和兴市府〔2015〕50号公告精神，向兴田街道鹅湖村温屋村民小组及包括原告在内的多人发出《通知》。该通知认为，原告的土地在被征地红线范围内，请原告在2016年7月11日前与被告兴田街道办联系，办理面积核实、征地补偿登记等事宜，如逾期不办理，则定于2016年7月14日上午9时30分对原告使用的集体土地及地上附着物进行公证丈量登记。
2017年8月15日，兴宁市君润实业有限公司受被告兴田街道办的委托，对另案原告吴全英承包的农用地上的农作物进行清除。温耀平发现此况后报警，兴宁市公安局兴田派出所出警后了解到，事由是因政府与村民征地纠纷引起，遂告知温耀平等人到被告兴田街道办或兴宁国土局协商处理。2017年9月28日，村民温建军发现有人再次对涉案土地的农作物进行清除后便报警。庭审中，原告认为其土地不在征收红线范围内，而两被告则认为根据《兴宁市2015年第四批次城镇建设用地勘测定界图》，原告温育环的土地在征收红线范围内。被告兴田街道办在2017年10月25日作出的《关于温建军反映鹅湖村温屋征地不合法问题情况答复》中承认，因城市建设需要，其委托工程队于8月15日对征收红线范围内的青苗及地上附着物进行清理清除。
本案中，原告温育环起诉时请求确认两被告的征地行为违法，法庭向原告释明征地行为包括审批、备案、公告、补偿安置、实施等一系列行为，涉及不同的行政机关和部门，庭审中要求原告明确诉讼请求，原告经释法后将诉讼请求变更为确认两被告实施破坏其农用地地上附着物和强行占用其土地的行为违法。
本院认为，根据原告温育环的起诉和被告兴田街道办、兴宁国土局的答辩及双方的庭审意见，本案的处理涉及对以下三个焦点问题的认定。
一、关于原告承包农用地是否在政府征收土地范围内问题。
兴宁市人民政府在上报征收方案前，由被告兴宁国土局测量队根据国家《土地勘测定界规程》等技术要求，对兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地拟征地范围进行勘测，绘制了《兴宁市2015年第四批次城镇建设用地勘测定界图》。兴宁市人民政府依程序上报后得到了广东省人民政府同意，并由广东省国土资源厅批复同意，该批复和兴宁市人民政府发布的征地公告均载明了兴田街道鹅湖村在征地范围内，由此可以认定涉案土地位于广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字〔2015〕1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》的征收红线范围内。
二、关于兴宁市君润实业有限公司对原告农用地上农作物进行清除，后果应由谁承担的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。该条款并未区分受托组织所为的行政行为是否在委托的范围内，只要受托组织所为的行为是委托机关委托的行政职权，即未超出行政职权的范围，则即使受托组织在行使该职权时超越双方协议约定的具体行使方式等其他委托范围的，仍然不改变受托人所为是受托行政职权的性质，委托机关仍然要对受托人的行为承担责任。就本案来说，虽然兴宁市君润实业有限公司清理原告温育环农用地上农作物的行为超出了兴田街道办的委托范围，但是超出的是行使行政职权的具体方式，而不是行政职权本身，其违法清理地上农作物的责任仍然要由被告兴田街道办来承担。
三、关于被告兴田街道办清除涉案土地地上农作物是否违法问题。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收农村集体土地的程序包括发布拟征地公告、地籍调查和地上附着物登记确认、征收土地公告、征地补偿登记、拟定补偿安置方案、落实征地补偿和安置资金、实施补偿安置方案、落实征地补偿安置资金、实施补偿安置方案并交付土地等程序。该条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，从原、被告双方提供的证据看，虽然原告温育环的涉案土地位于征收土地范围内，但在被告兴宁国土局未按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定依法完成征收程序的情况下，被告兴田街道办便委托兴宁市君润实业有限公司对另案吴全英的土地地上农作物实施强制清除行为，存在程序违法情形。虽然两被告均否认实施原告所诉行为，但原告温育环的土地与吴全英的土地相邻，从兴宁市公安局兴田派出所的《处警经过》和被告兴田街道办在2017年10月25日作出的《关于温建军反映鹅湖村温屋征地不合法问题的情况答复》可以认定，吴全英、温育环的农用地相邻，君润实业有限公司在同一时间对吴全英农用地实施清除地上附着物行为的同时，也对原告温育环的涉案农用地地上农作物实施了清除行为。结合上述实施条例的相关规定，被告兴田街道办委托君润实业有限公司对原告温育环涉案土地农作物实施强制清除的行为同样违反了征收集体土地的法定程序，故被告兴田街道办对原告涉案土地实施强制清除地上附着物的行为违法。现原告诉请确认被告兴田街道办强行破坏其地上农作物的行为违法，应予支持。
庭审中，原告认可被告对地上农作物进行清除而没有填土的事实，被告兴田街道办仅委托君润实业有限公司对涉案土地地上农作物实施强制清除行为，故对原告诉请确认两被告强占其土地违法的请求不予支持。因原告没有证据证明被告兴宁国土局对其涉案土地实施了强制清除地上农作物的行为，被告兴宁国土局对此也予以否认，兴宁市君润实业有限公司亦自认其是受被告兴田街道办委托而实施强制清理的行为，可见被告兴宁国土局并没有实施强制清理涉案土地上农作物的行为。故对原告温育环诉请确认被告兴宁国土局强行占用其土地及清除地上农作物的行为违法的主张依法不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，行政行为违法但不具有可撤销内容的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法，故对原告温育环诉请确认被告兴田街道办强行清除其地上农作物的行为违法的诉请依法予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告兴宁市人民政府兴田街道办事处强行清除原告温育环农用地地上农作物的行为违法。
本案受理费人民币50元，由被告兴宁市人民政府兴田街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。
审 判 长 廖思谦
审 判 员 罗健萍
人民陪审员 罗飞燕
二〇一八年八月十三日
书 记 员 江万红