海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第49号
上诉人（原审原告）：琼海市嘉积镇下寨土冬村委会苑岭村民小组。
法定代表人：钟会源，该小组组长。
委托代理人：林漫龙，海南嘉天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：琼海市人民政府。
法定代表人：宁虹雯，该市市长。
委托代理人：冯家川，琼海市国土环境资源局科员。
原审第三人：琼海市嘉积镇下寨土冬村莱塘经济合作社。
法定代表人：马志川，该经济社社长。
委托代理人：吴玉坤，琼海市中心法律事务所主任。
上诉人琼海市嘉积镇下寨土冬村委会苑岭村民小组（以下简称苑岭村民小组）因其诉被上诉人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）及原审第三人琼海市嘉积镇下寨土冬村莱塘经济合作社（以下简称莱塘经济社）颁发集体土地所有证纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2014）海南一中行初字第93号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月19日立案受理，并依法组成合议庭，于2015年2月4日上午在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。苑岭村民小组的法定代表人钟会源及其委托代理人林漫龙，琼海市政府的委托代理人冯家川，莱塘经济社的法定代表人马志川及其委托代理人吴玉坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：琼海市政府于2004年12月2日向莱塘经济社颁发琼海市集有（2004）第002807号《集体土地所有证》（以下简称002807号土地证），将位于琼海市嘉积镇下寨土冬村委会的大园3.72亩集体土地确权给莱塘经济社。
原审法院查明：002807号土地证确权登记的大园3.72亩土地位于琼海市嘉积镇下寨土冬村委会、海榆东线223国道119公里＋800米处东侧，其四至范围为：东至马路村民小组用地，南至苑岭村民小组用地；西至国道海榆东线；北至新井村民小组用地。该地自“四固定”时起一直由莱塘经济合作社耕作使用。1987年，经村、村委会、镇政府三级审批，同意莱塘经济社7户村民在该地上建房，并由镇政府向用地村民颁发了《宅基地使用许可证》。1991-1992年，莱塘经济社将该地的部分土地出租给军屯村委会第五队的翁亮，用于经营废品收购。1993-1995年，莱塘经济社将该地出租给外嫁女林丽，用于槟榔烘干加工。为了增加收入，林丽将该地分割出多块，租给他人使用，其中将靠近海榆东线一块租给苑岭村民小组的村民王家万建洗车场。1995年底，林丽将该地整块转租给堂兄林兴，租金由莱塘经济社收取。
2004年6月12日，琼海市政府依据莱塘经济社提供的《土地登记申请审批表》、琼海市嘉积镇人民政府于同年11月8日出具的土地权属来源证明及相关邻宗地单位法定代表人的身份证明，按照地籍调查规程的规定，进行了宗地地籍调查和土地权属界线核定，制作出《农村地籍调查表》及宗地图，并由指界人在相应土地权属界线核定书上签章确认，于同年11月25日公告无异议后，经国土行政主管部门审核报琼海市政府批准，向莱塘经济社颁发了002807号土地证。
2005年，林兴因病去世后，由其儿子林克强继续承包该地至2013年5月31日止。2013年7月19日，琼海市嘉积镇人民调解委员会就该地的承包问题进行调解，并制作了《人民调解协议书》。11月7日，经莱塘经济社召开村民会议，采取公开招标投标方式发包，村民马世煌中标，取得该地的承包权。后因从林丽手中转包该地的部分用于经营汽车维修的苑岭村民小组的村民王家万拒绝退出该地，从而引起民事纠纷。于是，中标人马世煌以林克强和王家万为被告，以排除妨害为由向琼海市人民法院提起民事诉讼。琼海市人民法院依法追加苑岭村民小组作为该案第三人参加诉讼。
原审法院于2014年7月29日进行了现场勘查。经勘查确认，苑岭村民小组所主张的土地有两块，总面积约为1.13亩，大部分均与002807号土地证项下的土地相重叠。“宗氏祠堂”遗址是否存在无法辨明。空地上的建筑物均为简易棚屋。
苑岭村民小组认为，琼海市政府在《土地权属界线核定书》上冒用其原负责人“钟其光”的名字签名，在颁证前没有进行公告程序，因此琼海市政府颁发给莱塘经济社002807号土地证的具体行政行为程序违法。据此，苑岭村民小组遂向法院起诉请求撤销琼海市政府的颁证行为。
原审法院认为：琼海市政府根据莱塘经济社的土地登记申请，依照《土地登记规则》和地籍调查的规程，先后进行了宗地地籍调查和土地权属界线核定，制作出《农村地籍调查表》及宗地图，并由指界人在相应土地权属界线核定书上签章确认，在公告无异议后，经国土行政主管部门审核报琼海市政府批准，向莱塘经济社颁发了002807号土地证。况且，莱塘经济社以及琼海市政府所提供的证据能够相互佐证，并能构成一个完整的证据链条，充分证明莱塘经济社至少从“四固定”时期起就一直耕作使用大园的土地。因此，琼海市政府作出该具体行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。苑岭村民小组以琼海市政府在颁证前没有进行公告为由认为该颁证行为违反法定程序，没有事实根据。苑岭村民小组认为琼海市政府在《土地权属界线核定书》上冒用其原负责人“钟其光”的名字签名，但在该界线核定后至其提起诉讼的10年时间里，没有向有关部门提出异议或要求重新指界，且在莱塘经济社以及琼海市政府所提供的证据能够相互佐证的情况下，足以认定苑岭村民小组对该权属界线核定是认可的。因此，该权属界线核定书上“钟其光”的签名是否为其本人所签，并不影响本案事实的认定，其就钟其光签名进行鉴定的申请，不予支持。苑岭村民小组主张争议地属其集体所有，但其未能提供任何合法有效的证据加以证明，故无事实根据和法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回苑岭村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由苑岭村民小组负担。
苑岭村民小组上诉称：（一）颁证土地从历史至现状均由苑岭村民小组与莱塘经济社共同使用，历史上原有苑岭村何姓村民修建的“何祖祠”并使用周围的坡地“何祖祠坡”，还有该村（原名翰苑村）李家德等村民的耕作地，现有苑岭村村民所盖的房子、所打的水井、所种的树木。虽然“何祖祠”于1973年被强台风损坏，但该祖祠所在地仍由苑岭村小组使用。琼海市政府将全部土地颁证给莱塘经济社属认定事实不清，侵犯了苑岭村民小组的合法权益。（二）琼海市政府的颁证行为程序违法。琼海市政府未通知苑岭村民小组指界，程序严重违法。有关土地权属界线核定书上苑岭村民小组“钟其光”的签名是他人假冒签名。该土地权属界线核定书不能作为颁证的依据。同时，琼海市政府所提供的证据不能证明其于何时在何地进行了公告，程序亦违法。（三）原审法院对苑岭村民小组的鉴定申请未予准许明显不当，导致对“钟其光”签名的真实性未予查明，故原审判决认定苑岭村民小组对颁证土地的权属界线没有异议并无证据佐证。同时，原审法院亦未对颁证土地上是否存在“何祖祠”遗址，未对莱塘经济社享有权属的土地面积应是多少等事实进行查明认定，属于认定事实错误。综上，请求：1、撤销原审判决；2、撤销琼海市政府的颁证行为。
琼海市政府当庭答辩称：琼海市政府在莱塘经济社提出颁证申请后，收集了土地权属证明等相关材料，并按规定进行了地籍调查、指界、公告等行为，该颁证行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持原判。
莱塘经济社陈述称：（一）颁证土地自古至今一直由莱塘经济社使用，苑岭村民小组从来没有在该地耕作管理过。1964年初，温泉镇田宛大队将该地划分给莱塘村小组耕作，1964至1978年间种植甘蔗、胡椒等农作物。1987年还将该地安排给7户村民建房。1991年后至今将该地出租，正如原审判决查明的情况。现该地上的建筑物是土地承租人林兴及其女儿所建，这些都是简易的小屋，苑岭村民小组称该建筑是其村民王家万所建纯属虚假。王家万是于1995年从林丽手中转包部分土地后才开始在地上建洗车台。王家万在琼海市法院的民事侵权案件开庭时也承认没有向苑岭村民小组承包过该地。故苑岭村民小组上诉称该地归其所有没有事实依据，其上诉理由不成立。（二）琼海市政府的颁证行为事实清楚，证据充分，程序合法。颁证土地存在莱塘经济社长期使用的事实，有政府部门颁发的农村居民建房三级审批档案佐证，也有琼海市政府于2004年颁发土地证时所进行的调查材料，及村委会、该地相邻的各村民小组负责人签名确认的材料为证，证据充分。同时琼海市政府也依法进行了公告，在没有任何人提出异议的情况下才予以颁证，程序合法。（三）原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
琼海市政府和莱塘经济社在二审中均未提交新的证据。
苑岭村民小组在二审庭审法庭调查阶段提交了以下两组新的证据材料：第一组证据是户名分别为王业春、李家德、李家松、全启英等四份1953年的土地房产所有证存根，拟证明：争议土地在1953年就已确权给苑岭村民小组村民，并颁发了权利证书。第二组证据是琼海市嘉积镇下寨土冬村民委员会的土地现状说明及苑岭村民小组村民何力兴、李昭健、王家万、何书俊、钟兴的5份书面证明材料，拟证明：苑岭村民小组一直在使用争议土地。
经审查，本院认为，对于上述证据，苑岭村民小组在一审中未提供，未申请有关证人出庭作证，未申请一审法院进行调查，同时也未在二审开庭审理前提供证据或提出申请，其在二审庭审中提供证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款关于原告举证应在开庭审理前进行的规定，且这些证据对二审判决结果并无实质影响，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，本院对上述证据不予采纳。
苑岭村民小组于2015年2月4日二审庭审中口头表示申请鉴定，并于当日提交了书面鉴定申请，请求对涉案《土地权属界线核定书》上“钟其光”的签名及所按手印是否其本人所为进行鉴定。对于苑岭村民小组的鉴定申请，琼海市政府没有异议。莱塘经济社表示不同意。经审查，本院认为，苑岭村民小组在一审中已提交鉴定申请，该鉴定涉及到苑岭村民小组是否参与指界的颁证重要程序问题，与被诉颁证行为有重要关联，一审不予准许不当。对于苑岭村民小组的鉴定申请，本院予以准许。
经依法委托后，本院于2015年5月18日收到海南公平司法鉴定中心琼公平鉴（2015）文检字第63号《文书司法鉴定意见书》、琼公平鉴（2015）痕检字第153号《痕迹司法鉴定意见书》，并于5月26日下午组织各方当事人进行了质证。苑岭村民小组与琼海市政府对两份鉴定意见书无异议。莱塘经济社对琼公平鉴（2015）痕检字第153号《痕迹司法鉴定意见书》无异议，但对琼公平鉴（2015）文检字第63号《文书司法鉴定意见书》有异议，认为“钟其光”的签名笔迹确实是钟其光本人所写，该《文书司法鉴定意见书》的结论不准确。经审查，本院认为，上述鉴定由本院依法委托，作出鉴定的鉴定部门和鉴定人均具有鉴定资质，鉴定过程合法。莱塘经济社虽然对琼公平鉴（2015）文检字第63号《文书司法鉴定意见书》提出异议，但该异议不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条规定的情形，本院不予支持。本院对上述两份鉴定意见的真实性、合法性、关联性予以确认。
根据海南公平司法鉴定中心琼公平鉴（2015）文检字第63号《文书司法鉴定意见书》、琼公平鉴（2015）痕检字第153号《痕迹司法鉴定意见书》及各方当事人的二审陈述，本院二审查明：涉案《土地权属界线核定书》“双方指界人签章”处签署的“钟其光”签名笔迹不是苑岭村民小组原法定代表人钟其光本人所写。“钟其光”签名笔迹下所按指印仅映了指尖印痕，前尖有一短弧指甲印，其后有近圆形的模糊纹线印痕，从中仅能找到3—4个细节特征，不足以反映其本质，该指印不具备鉴定条件，不能作出明确的鉴定结论。
根据莱塘经济社一审提供的《宅基地使用许可证》和莱塘经济社的二审陈述，二审另查明：1987年，原琼海县温泉镇人民政府同意莱塘经济社7户村民建房的土地共700平方米，并不是被诉002807号土地证项下的全部土地，莱塘经济社7户村民也没有实际使用该部分土地并建房。
根据二审现场勘查时各方当事人的陈述，二审还查明：颁证土地上现有苑岭村民小组村民王万民所建的一间瓦房，还有苑岭村民小组其他村民种植的三棵椰子树，上述瓦房的建设时间和椰子树的种植时间均在土地颁证的时间之前。
对于原审查明的事实，琼海市政府和莱塘经济社均无异议，苑岭村民小组有4点异议。对于苑岭村民小组有争议的事实，经审查，本院二审认定如下：（一）苑岭村民小组认为并无证据证明颁证土地自“四固定”时起一直由莱塘经济社耕作使用。本院认为，琼海市政府和莱塘经济社一审虽然提供了琼海市嘉积镇人民政府于2004年11月8日出具的《证明书》，该《证明书》称莱塘经济社自“四固定”时期一直经营耕作颁证土地至今，但琼海市政府和莱塘经济社并不能提供“四固定”时的文件或其他证据互相印证，仅凭该《证明书》不足以认定颁证土地自“四固定”时起一直由莱塘经济社耕作使用，对原审查明的该事实，二审不予确认。（二）苑岭村民小组认为其并未参与指界，未在相应的土地权属界线核定书上签章确认。本院认为，根据二审查明的事实，该核定书上苑岭村民小组原法定代表人“钟其光”的签名笔迹并非钟其光本人所写。关于该签名上所按指印的问题，本院认为，琼海市政府在制作土地权属界线核定书时，应要求指界人按捺清晰的足以反映本质特征的指印，本案所涉痕迹鉴定的“检材”即土地权属界线核定书上所捺指印是由琼海市政府提供的，该指印因未反映本质特征，不具备鉴定条件，不能得出明确的鉴定结论，应由琼海市政府负担举证不能的法律后果。综上，本案并不能认定苑岭村民小组参与指界并在所涉的土地权属界线核定书上签章确认，对于原审查明的涉及苑岭村民小组在相应土地权属界线核定书上签章确认的事实，二审不予确认。（三）苑岭村民小组认为琼海市政府在颁证时未进行公告。本院认为，琼海市政府一审提供的《农村集体土地确权登记发证公告》上已注明张贴的时间和地点，并有琼海市嘉积镇下寨土冬村民委员会盖章证明情况属实，故原审查明琼海市政府在颁证过程中已进行公告征询异议的事实并无不当，二审予以确认。（四）苑岭村民小组认为，林丽、林兴、林克强承包的并不是整块颁证土地，而是颁证土地中的1.6亩。王家万建洗车场的用地不包括在林丽承包的土地范围内，并不是林丽租给王家万的。本院认为，莱塘经济社一审提供的林丽《证明材料》属于证人证言，林丽系莱塘经济社的外嫁女，与莱塘经济社有一定利害关系，其并未出庭作证，同时琼海市政府和莱塘经济社不能提供林丽与莱塘经济社的土地承包合同，以及林丽与王家万的土地出租合同等书面合同加以印证，本案中，琼海市政府和莱塘经济社亦不能提供王家万确认其向林丽承租土地并缴纳租金的证据，故仅凭林丽的《证明材料》，不足以证明林丽承包整块颁证土地，并将其中部分出租给王家万建洗车场的事实，二审对原审查明的该事实不予确认。关于林兴、林克强承包颁证土地面积的问题，莱塘经济社一审提供的《现金收入凭证》内容载明的是收到林克强、林兴大园地租款，未载明大园地的具体四至和面积，无法证明该大园地与颁证土地完全一致。本案中，琼海市政府和莱塘经济社不能提供林兴或林克强承包土地的书面合同以证明承包土地的四至及面积，莱塘经济社主张林兴、林克强承包的是整块土地即3.72亩，王家万先向林兴和林克强缴纳租地款，然后由林兴和林克强一并缴纳给莱塘经济社，该主张与其一审提供的证据《人民调解协议书》中载明的林克强承租莱塘经济社约1.6亩贡山园土地的内容不相一致，琼海市政府和莱塘经济社亦不能提供王家万确认其向林兴和林克强缴纳租地款，并由林兴和林克强缴纳给莱塘经济社的证据互相印证。综上，莱塘经济社所提供的证据并不足以证明林兴和林克强承包的是颁证的整块土地，故对原审所查明的林丽将整块颁证地转租给林兴，林兴因病去世后，由其儿子林克强继续承包的事实，二审不予确认。
对于原审查明的其他事实，各方当事人均无异议，二审予以确认。
本院认为：本案审查的是琼海市政府给莱塘经济社颁发002807号土地证行为的合法性问题。（一）关于颁证行为证据是否充分的问题。首先，从颁证土地的权属来源来看，琼海市嘉积镇人民政府虽然出具《证明书》称莱塘经济社自“四固定”时期一直经营耕作涉案土地至今，但琼海市政府和莱塘经济社均不能提供“四固定”时已将该地确定给莱塘经济社的文件。根据本案查明的事实，原琼海县温泉镇人民政府于1987年同意莱塘经济社7户村民使用的仅是颁证的部分土地，该7户村民实际上也没有在地上建房。1991年后，虽然存在莱塘经济社将土地对外出租的事实，但莱塘经济社不能提供证据证明其出租的是颁证的全部土地。故亦不能认定莱塘经济社于1987年或1991年后已管理使用颁证的全部土地。在颁证前，苑岭村民小组的村民已在地上种有三棵椰子树，该村村民王家万还使用颁证的部分土地建洗车场并建有一间瓦房。莱塘经济社主张王家万使用的土地是其出租给王家万的，但不能提供充分证据佐证，本院不予支持。琼海市嘉积镇人民政府的《证明书》所称莱塘经济社自“四固定”时期一直经营耕作涉案土地至今的内容，并无其他证据互相印证，琼海市政府仅以该《证明书》作为权属来源依据给莱塘经济社颁证，证据不足。其次，从颁证土地的权属界线核定书来看，琼海市政府不能提供证据证明其已组织苑岭村民小组进行指界，与苑岭村民小组相邻的界线核定书上并无该村民小组的签章，琼海市政府根据该土地权属界线核定书确定的土地界线给莱塘经济社颁证，证据不足。（二）关于颁证行为的程序是否合法的问题。苑岭村民小组是颁证土地的相邻人，琼海市政府和莱塘经济社均不能提供证据证明苑岭村民小组参与了指界，琼海市政府的颁证行为违反了《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”的规定，程序违法。
综上，琼海市政府的颁证行为主要证据不足，程序违法，应予撤销。原审判决认定部分事实不清，判决结果错误，应予改判。苑岭村民小组的上诉请求成立，应予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目、第六十一条第（三）项，以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院（2014）海南一中行初字第93号行政判决；
二、撤销琼海市人民政府颁发的琼海市集有（2004）第002807号《集体土地所有证》
一、二审案件受理费共100元，二审鉴定费4532元，以上共计4632元，由琼海市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 岱
代理审判员 赵敬义
代理审判员 羊 方
二〇一五年六月四日
书 记 员 李励云
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
（1989年）
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
……
3、违反法定程序的；
……
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥
若干问题的解释》
第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。