浙江省慈溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙0282行初40号
原告余姚市和诚商贸有限公司，住所地浙江省余姚市丈亭镇新民中路73号。
法定代表人任然根，执行董事。
委托代理人黄纪锋（特别授权代理），浙江姚城律师事务所律师。
被告余姚市国土资源局，住所地浙江省余姚市大黄桥路68号。
法定代表人项立秋，局长。
委托代理人邹小华，余姚市国土资源局工作人员。
委托代理人施迎科，浙江阳明律师事务所律师。
第三人胡永康，男，1959年10月19日出生，汉族，住浙江省余姚市。
第三人余姚市丈亭供销合作社，住所地浙江省余姚市丈亭镇。
法定代表人董益军，主任。
委托代理人沈杰（特别授权代理），浙江浙耀律师事务所律师。
委托代理人鲁雪君（特别授权代理），浙江浙耀律师事务所律师。
原告余姚市和诚商贸有限公司不服被告余姚市国土资源局于2018年2月6日作出余土资撤〔2018〕1号《关于撤销丈亭镇国用（2000）字第055号国有土地登记行为决定书》（以下简称《1号决定》）的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月12日立案后，于同月14日向被告余姚市国土资源局送达了起诉状副本和应诉通知书等材料。因胡永康、余姚市丈亭供销合作社与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年6月8日公开开庭审理了本案。原告余姚市和诚商贸有限公司的法定代表人任然根及委托代理人黄纪锋，被告余姚市国土资源局的委托代理人邹小华、施迎科，第三人胡永康，第三人余姚市丈亭供销合作社的法定代表人董益军及委托代理人鲁雪君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告余姚市国土资源局于2018年2月6日作出《1号决定》，认为丈亭镇国用（2000）字第055号（以下简称55号）土地使用权证的权源依据是丈亭镇国用（2000）字第037号（以下简称37号）土地登记行为，然该37号土地登记行为已被余姚市人民法院（以下简称余姚法院）判决撤销，且55号土地使用权证下的土地使用权业已转让给原告，55号土地使用权证已无存在之依据，应予以撤销。故依据《不动产登记暂行条例》第五条、第七条，《浙江省行政程序办法》第七十三条，参照《浙江省土地登记实施细则》第四十四条第（二）项之规定，决定撤销55号国有土地登记行为。
原告诉称，原告收到被告作出的余土资撤〔2018〕2号《关于撤销丈亭镇国用（2001）字第125号国有土地登记行为决定书》（以下简称《2号决定》），从该决定书里载明的撤销理由中得知，55号土地登记行为已被被告另行撤销并作为依据。为此，原告依法申请政府信息公开，被告提供了《1号决定》。原告认为被告作此决定事实不清，程序错误，法律适用错误：1.程序违法。被告违反了程序正当性原则，《1号决定》既然作为《2号决定》的依据，那么在法律上就表现为与原告有法律上的利害关系，故应当充分保证原告的行政程序权利。但事实上直到原告申请政府信息公开，才知道该行政行为的存在。2.事实不清。被告作出被诉决定的依据（2016）浙0218行初64号行政判决（以下简称64号判决）与原告没有任何法律上的关系，判决结果不会对原告产生法律上的后果。如果该判决与原告有法律上的利害关系，人民法院应当根据《中国人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定通知原告参加诉讼，而该案并未将原告列为第三人，原告曾申请再审，被法院驳回申诉。37号国有土地使用证所涉土地使用权是依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》划拨取得，划拨是国家首次提供土地使用权的一种形式。在国家首次出让或划拨以前，任何单位和个人均不可能取得土地使用权或转让给他人使用，没有任何划拨文件和证据可以证实第三人取得了土地使用权。且涉案地块是商业服务用地，改变土地使用性质需要有关部门的批准，没有证据证明该地块的土地性质已经依法更改。故第三人胡永康取得土地使用权无法律和事实依据，且37号国有土地使用证在第三人胡永康诉讼前已不存在，不具有可撤销性。况且第三人胡永康要求撤销55号国有土地使用证的起诉已被法院驳回。3.法律适用错误。55号国有土地登记行为已被丈亭镇国用（2001）字第125号（以下简称125号）国有土地登记行为代替，行政行为已不存在，不具有可撤销内容，撤销行为无法律依据。故诉请判令：1.撤销《1号决定》；2.本案诉讼费由被告承担。
原告余姚市和诚商贸有限公司向本院提交了以下证据：
1.余姚市人民政府办公室文件处理单、余姚市供销合作社联合社关于余姚市丈亭供销合作社部分产权转让公告、拍卖成交确认书各1份，用以证明2000年6月7日前不存在该块土地的出让或转让，原告取得涉案土地经市政府批准，由划拨转为出让的事实；
2.余土估（2000）044号关于对余姚市丈亭供销合作社土地估价结果的确认书1份，用以证明涉案土地得到被告确认并评估的事实；
3.土地使用权转让合同、125号国有土地使用权证各1份，用以证明原告经过相关合法程序取得了涉案土地使用权的事实；
4.（2015）甬余行初字第110号行政判决书、（2016）浙02行终135号行政裁定书各1份，用以证明第三人的土地证已被依法撤销的事实；
5.（2017）浙02行申6号行政裁定书1份，用以证明原告不服64号判决，曾申请再审，浙江省宁波市中级人民法院（以下简称宁波中院）以原告不具有利害关系为由，驳回原告申诉的事实；
6.《1号决定》1份，用以证明被告作出被诉行政行为的事实；
7.《2号决定》1份，用以证明原告和本案具有利害关系，具有主体资格的事实。
被告余姚市国土资源局答辩称，余姚法院作出的64号判决认定将涉案土地全部登记在第三人余姚市丈亭供销合作社名下的登记行为所依据的事实与客观事实不符，判决撤销37号国有土地使用证的登记行为。而本案讼争的55号国有土地使用证由37号国有土地使用证变更而来，土地面积及使用性质等均未变动，基于已发生法律效力的判决文书认定的事实及判决结果，其权源依据已撤销，被诉登记行为也已无存在依据。故参照《浙江省土地登记实施细则》的规定，被告在报市人民政府批准后，于2018年2月6日作出《1号决定》，撤销55号国有土地登记行为。综上，被诉行政决定认定事实清楚，程序合法，适用法律依据准确，应予维持。
被告余姚市国土资源局于2018年5月2日向本院提交了以下证据、依据：
1.37号国有土地使用证、55号国有土地使用证、125号国有土地使用证、余房权证丈亭镇字第××号房屋所有权证、（2015）甬余行初字第110号行政判决书、（2016）浙0281行初7号行政裁定书、（2016）浙0281行初55号行政裁定书、64号判决、申请书、答辩通知书及送达回证、答辩书、营业执照、法定代表人身份证明书各1份，用以证明基于已发生法律效力的判决文书认定的事实及判决结果，权源依据已撤销，本案讼争登记行为也已无存在依据，依法应当撤销的事实；
2.土地使用权更正登记请示、《1号决定》、国内标准快递面单各1份，用以证明经市人民政府批准，被告依法作出撤销决定的事实；
3.规范性文件依据：《不动产登记暂行条例》第五、六、七条，《浙江省土地登记实施细则》第四十四条，《浙江省行政程序办法》第七十三条。
第三人胡永康述称，被诉行政行为正确，是有错必纠的行为。第三人胡永康未向本院提交证据。
第三人余姚市丈亭供销合作社述称：1.被告认定事实错误。第三人胡永康不是涉案土地的合法使用权人，没有权利申请撤销，被告不应受理第三人胡永康的申请。64号判决对原告没有拘束力。第三人胡永康未缴纳土地出让金，涉案土地用途为商服。2.被告适用法律错误。对不存在的行政行为没有撤销的必要。涉案土地初始登记在第三人余姚市丈亭供销合作社名下是正确合法的，土地划拨、出让土地是人民政府行为，合法有效，不存在撤销的情形。3.被告作出涉案撤销决定程序错误。即使第三人胡永康是合法使用人，其于2000年全程参与企业改制时就知道登记行为，已超过行使撤销权最长不超过两年的期限。被告依法应驳回其申请，却受理并作出错误决定。64号判决撤销土地登记行为也不代表土地是第三人胡永康的。请求支持原告的诉请，撤销《1号决定》。第三人余姚市丈亭供销合作社未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：被告证据1中的37号、55号国有土地使用证已经被注销，是不再存在的行政行为；125号国有土地使用证合法有效；余房权证丈亭镇字第××号房屋所有权证是国家机关颁发的无异议，但没有土地使用权的合法证明；64号判决与原告无利害关系；申请书的真实性由被告确认，但无任何证据证明第三人已合法取得了土地使用权；对被告证据1中的其余证据均无异议。对被告证据2的真实性无异议，土地使用权更正登记请示中余姚市人民政府批准时间为2017年9月26日，与被告作出被诉行政行为的时间不一致，作出行政行为有时限要求；《1号决定》作为《2号决定》的依据，被告没有通知原告参加答辩，违反程序正当性原则。原告对被告适用法律持有异议，认为被诉行政行为依据事实错误，故被告引用法律也是错误的。
第三人余姚市丈亭供销合作社对被告提交的证据质证意见如下：对被告证据1中的余房权证丈亭镇字第××号房屋所有权证三性有异议，认为该证据不是通过正当途径取得的；对64号判决的真实性无异议，但其与之前的判决、裁定矛盾，适用法律也是错误的，划拨土地应适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七章，而非第三章；对申请书的合法性、关联性有异议，余姚法院的裁判已明确第三人胡永康不具有主体资格，超过起诉期限，没有土地权属证明，故第三人胡永康不具有申请资格；对被告证据1中的其余证据均无异议。对被告证据2真实性无异议，但对其关联性及证明对象有异议。第三人余姚市丈亭供销合作社对被告适用法律有异议，认为在认定事实错误的基础上适用法律也是错误的。第三人胡永康对被告提交的证据及依据均无异议。
被告及第三人胡永康对原告提交的证据质证意见如下：对原告证据1、2、3真实性无异议，关联性有异议，认为本案系审查撤销登记的行政诉讼，非物权确权的民事案件，64号判决撤销了37号国有土地使用证，该组证据已不能作为原告获得合法土地使用权的权源依据；原告证据6合法有效，《2号决定》的依据是64号判决，不是《1号决定》；对原告与本案的利害关系不持异议；对原告提交的其余证据均无异议。第三人余姚市丈亭供销合作社对原告提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告证据1中的余房权证丈亭镇字第××号房屋所有权证系有权机关颁发的权利证书，本院对其真实性予以确认。原告证据6即被告证据2中的《1号决定》具有真实性，与本案有关联性，本院确认被告作出被诉行政行为的事实，至于合法性问题，将在下文予以阐述。原告证据1中的余姚市人民政府办公室文件处理单、原告证据2与本案无关联性，本院不予确认。除上述证据外，各方当事人对原、被告其余证据的真实性均无异议，本院对此予以确认。《不动产登记暂行条例》系现行有效的行政法规，应作为审理依据；《浙江省行政程序办法》系现行有效的政府规章，可参照适用；《浙江省土地登记实施细则》系浙江省国土资源厅制定的规范性文件，对不违反上位法规定的内容，应确认其效力，有关不动产登记的规定与《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》不一致的，以后者为准。
经审理查明，第三人余姚市丈亭供销合作社于2000年6月21日取得涉案土地的37号国有土地使用证，使用权类型为划拨，用途为商业服务业用地，面积为2774.95平方米。后第三人余姚市丈亭供销合作社经签订出让合同，取得了上述土地使用权，经变更登记，于2000年11月26日取得55号国有土地使用证，使用权类型变更为出让，其他登记事项未变更。此后因第三人余姚市丈亭供销合作社企业改制，原告余姚市和诚商贸有限公司受让取得了上述土地使用权，经变更登记，于2001年12月30日取得125号国有土地使用证，土地使用者变更为原告，其他登记事项未变更。
第三人胡永康作为第三人余姚市丈亭供销合作社的职工，受让取得了仅供内部职工之间转让的位于余姚市××镇××号的房屋，于2000年3月16日取得余房权证丈亭镇字第××号房屋所有权证。该房屋位于涉案土地范围内，证载面积52.4平方米。经申请登记，第三人胡永康于2012年1月11日取得余国用（2012）第00177号国有土地使用证。但该土地登记行为由原告提起诉讼，于2016年3月被余姚法院以主要证据不足、事实不清为由判决撤销。2016年，第三人胡永康以涉案土地使用权的登记侵犯其合法权益为由，先后向余姚法院提起诉讼，要求撤销125号、55号、37号国有土地使用证的登记行为。余姚法院以涉案土地的面积、四至等的确认均由前置登记行为所确定，与第三人胡永康的利害关系被阻断为由，分别驳回了第三人胡永康对125号、55号土地登记行为的起诉；以认定事实不清、程序不当为由，于2016年8月作出64号判决，撤销了37号国有土地使用证的登记行为。原告不服64号判决，向宁波中院申请再审，被驳回申诉。
2017年9月26日，被告余姚市国土资源局向余姚市人民政府请示，建议启动对55号国有土地使用证的撤销登记程序，对该证依法予以更正（撤销）处理。余姚市人民政府于同日批准。2017年11月，第三人胡永康向被告申请撤销55号土地使用证的登记行为。被告受理后，向第三人余姚市丈亭供销合作社发送了答辩通知书。第三人余姚市丈亭供销合作社向被告提交了答辩书等材料，请求驳回第三人胡永康的申请。2018年2月6日，被告作出《1号决定》，撤销55号国有土地登记行为。
另查明，2015年11月13日，余姚市机构编制委员会下发《关于整合不动产登记职责的通知》（余编发〔2015〕25号），整合不动产登记职责，即将余姚市各有关部门分散承担的土地、房屋、林地、海域等不动产登记职责整合，交由被告承担。
本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款的规定，被告负有办理余姚市不动产登记的职权。《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定：“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”本案中，64号判决以37号国有土地使用证证载的2774.95平方米土地包含了第三人胡永康房屋所占的土地，余姚市人民政府将涉案土地全部登记在第三人余姚市丈亭供销合作社名下，系认定事实不清为由，判决撤销了37号国有土地使用证的登记行为。被告以55号国有土地使用证由37号国有土地使用证变更而来，37号土地登记行为被撤销后，55号国有土地使用证权源依据丧失为由，撤销55号土地登记行为。但在余姚市人民政府作出55号土地登记行为之后，第三人余姚市丈亭供销合作社已对涉案土地使用权进行了处分，将涉案土地使用权转让给了原告，并进行了变更登记，故即使被告认为55号土地登记行为错误，依照《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，也不能再进行更正（撤销）登记。被告适用与上位法规定不一致的《浙江省土地登记实施细则》第四十四条之规定，作出《1号决定》，适用法律错误。另被告作出被诉撤销土地登记决定影响原告实体权利，却未通知原告，未听取原告的意见，违反程序正当原则。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告余姚市国土资源局于2018年2月6日作出余土资撤〔2018〕1号《关于撤销丈亭镇国用（2000）字第055号国有土地登记行为决定书》的行政行为。
案件受理费50元，由被告余姚市国土资源局负担，于本判决生效后七日内交纳本院。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时应同时注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 周 红
人民陪审员 陈红凯
人民陪审员 翁玲峰
二〇一八年九月十日
法官 助理 孙姗姗
代书 记员 戚海燕