江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏01行终414号
上诉人（原审原告）罗文茂，男，1946年4月29日出生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人刘俊霞（系罗文茂妻子），女，1943年10月21日出生，汉族，住南京市秦淮区。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局浦口分局，住所地在南京市浦口区江浦街道文德路16号。
法定代表人刘勇，南京市国土资源局浦口分局局长。
出庭负责人倪伟，南京市国土资源局浦口分局副局长。
委托代理人邱鹏，南京市国土资源局浦口分局工作人员。
委托代理人林浩，北京大成（南京）律师事务所律师，执业证号13201201510965411。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局，住所地在南京市鼓楼区中山路171号。
法定代表人许明，南京市国土资源局局长。
委托代理人叶小倩，南京市国土资源局工作人员。
委托代理人倪杰，江苏三法律师事务所律师，执业证号13201201610971778。
被上诉人（原审第三人）江洪献，女，1968年11月24日出生，汉族，住南京市浦口区。
上诉人罗文茂因诉被上诉人南京市国土资源局浦口分局(以下简称浦口国土分局)、被上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）、被上诉人江洪献土地行政行为违法及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1376号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年7月16日公开开庭审理了本案。上诉人罗文茂及其委托代理人刘俊霞，被上诉人浦口国土分局副局长倪伟及其委托代理人邱鹏、林浩，被上诉人市国土局委托代理人叶小倩、倪杰到庭参加诉讼，被上诉人江洪献经本院传票传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2017年1月5日，浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）顶山街道办事处向浦口国土分局作出《关于责令江洪献（罗文茂）限期交出土地的函》（以下简称《责令交地函》），提请浦口国土分局责令江洪献（罗文茂）限期交出土地。2017年3月1日，浦口国土分局对罗文茂进行了询问谈话，罗文茂表示申请听证。次日，对江洪献进行了询问谈话。3月9日，浦口国土分局进行了听证，罗文茂参加并陈述了未搬迁的理由。3月23日，浦口国土分局作出宁国土资浦分责字〔2017〕01号《责令交地决定书》（以下简称《责令交地决定书》）并先后送达罗文茂、江洪献。《责令交地决定书》认定，江洪献（罗文茂）户位于顶山街道吉庆社区东圩小区89号的房屋所在土地已经征为国有并转为建设用地，江洪献（罗文茂）户至今未搬迁，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第四十五条规定，责令江洪献（罗文茂）户自收到决定之日起15日内搬迁腾地。原告对浦口国土分局作出的《责令交地决定书》不服，于2017年5月10日向市国土局申请行政复议。市国土局经审查后于当日受理，因案件情况复杂，7月6日延长审理期限并书面告知罗文茂。2017年8月7日，市国土局作出宁国土资复决字〔2017〕第4号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）并送达复议当事人，决定维持浦口国土分局作出的《责令交地决定书》。罗文茂仍不服，诉至法院。在案证据中，顶山街道吉庆社区居委会的证明反映征收方案及征地补偿安置方案进行了公告；征地补偿安置登记表表明相关部门已对土地补偿、青苗补偿、农业人员情况、附着物等进行了登记；浦口区政府顶山街道办事处的证明反映土地补偿费已足额到位；青苗补偿费支付凭证表明江洪献丈夫陈乃友已领取青苗补偿费；土地承包经营权置换城镇社会保障协议及社会保险费补缴核定表反映被征收人陈乃友、江洪献已经纳入社会保障范围；拆迁安置方案及浦口区政府顶山街道办事处的证明表明征收人已作出补偿安置方案，江洪献（罗文茂）户的房屋实施货币补偿91万余元，补偿资金已落实到位。
另查明，生效的江苏省高级人民法院（2015）苏行终字第00182号行政判决书认定以下事实：2000年浦口区政府顶山街道办事处为了吸引城市居民到当地投资，推动小城镇建设，以当地村民的名义申请村镇建房许可，由城镇居民投资建房，用于居住。顶山街道南圩村东圩小区四排3号（现为吉庆社区东圩小区89号）位于顶山××吉庆村内，该房屋以江洪献名义申请建设许可，许可建设面积187.31平方米，由罗文茂出资建造、使用、居住。2006年3月20日，2006年9月7日，江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）分别作出《关于批准南京市浦口区2005年度第6批次城镇建设用地的通知》（苏国土资地函〔2005〕1358号，以下简称1358号文）、《关于批准南京市浦口区2006年度第3批次城镇建设用地的通知》（苏国土资地函〔2006〕0343号，以下简称0343号文），批准将顶山××吉庆村部分集体建设用地征用国有。2006年3月31日，浦口区政府作出〔2005〕41号《征收土地方案公告》（以下简称41号《征地公告》）称，经江苏省人民政府（以下简称省政府）批准，省国土厅作出1358号文，同意征收顶山街道集体土地51.6757公顷，并公告了建设用地项目名称、征收土地位置及面积（包括吉庆村东圩组的3.5652公顷土地）、征地补偿标准及农业人员安置、征地补偿安置方案等内容。2006年10月11日，浦口区政府作出〔2006〕24号《征收土地方案公告》（以下简称24号《征地公告》）称，经省政府批准，省国土厅作出0343号文，同意征收顶山街道集体土地2.2718公顷，并公告了建设用地项目名称、征收土地位置及面积、征地补偿标准及农业人员安置、征地补偿安置方案等内容。2007年4月12日，浦口国土分局作出〔2007〕04号《征地补偿安置方案公告》（以下简称4号《补偿公告》），将土地补偿、青苗补偿、被征地农业人员安置等予以公告，公开征求意见。2007年4月13日，浦口国土分局作出《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》（浦国土征拆字〔2007〕第（04）号，以下简称4号《拆迁通知书》），同意南京市浦口区征地拆迁办公室按拆迁实施方案进行具体拆迁工作并公告。2007年4月16日，浦口国土分局作出《拆迁公告》，告知了征地批准文件、拆迁实施单位、拆迁范围、拆迁时间及要求、奖惩办法等事项。2009年12月2日至2014年1月2日，浦口国土分局作出《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》（浦国土征拆字〔2009〕第（18）号，以下简称18号《拆迁通知书》）及15份延期通知书。2013年11月4日，南京市浦口区拆迁管理中心（以下简称浦口区拆迁中心）向江洪献、罗文茂发出浦拆管函字〔2013〕222号《告知函》，告知因南京铁道职业技术学院（以下简称铁道学院）建设需要，根据1358号文、0343号文，由该中心组织征地范围内的房屋拆迁事宜，并于2007年4月16日进行拆迁公告，江洪献、罗文茂未能按拆迁公告要求办理拆迁补偿登记手续，将派工作人员入户调查，逾期不配合调查，依法向浦口区政府申请裁决，并于同日将该《告知函》向罗文茂送达，罗文茂拒绝签收。2013年11月26日，浦口区拆迁中心再次向江洪献、罗文茂发出《告知函》，称2013年11月4日告知后，定于2013年11月8日入户调查，但拒绝配合；根据相关规定，对该户房屋实施评估，该户在收到《告知函》起三日内，持相关材料到浦口区拆迁中心主张权利和确定评估机构；逾期通过摇号方式选定评估机构，评估结果作为补偿依据，并将评估机构名录、评估公司选定表作为附件，于2013年11月27日送达罗文茂，罗文茂拒绝签收。
再查明，2014年3月17日，浦口区拆迁中心以江洪献为被申请人，罗文茂为第三人向浦口区政府申请仲裁，浦口区政府受理后于2014年5月28日作出浦政行裁（决）字〔2014〕01号行政裁决书（以下简称1号裁决书），裁决申请人浦口区拆迁中心对被拆迁房屋实施货币补偿，补偿款合计人民币913570元（包括原房补偿款、购房补助款、区位补偿款、装饰装修及附属物、搬家补助费、自行过渡费）；拆迁安置房经拆迁安置房管理部门审查后，按1850元/平方米申购；江洪献、罗文茂在接到裁决书之日起15日内腾空位于浦口区顶山街道××小区××号的房屋。罗文茂收到行政裁决书后不服，向南京市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议。市政府于2014年9月25日作出行政复议决定，维持了原行政行为。原告罗文茂仍不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销行政裁决书。南京市中级人民法院经审理，判决驳回了罗文茂的诉讼请求。后罗文茂上诉，江苏省高级人民法院于2015年5月18日作出（2015）苏行终字第00182号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。
一审法院认为，土地管理法实施条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。浦口国土分局作为南京市浦口区的土地行政主管部门，对于阻挠国家建设征收土地的行为，具有责令交出土地的法定职权。依法行政要求行政机关行使法定职权，必须符合法定的适用条件，包括适用对象、事项、时限等因素，故浦口国土分局作出责令交出土地的决定时，其对象必须存在阻挠国家建设征收土地的行为。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款之规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。本案中，首先，涉案地块已由省政府批准征收，针对涉案地块的征收，浦口区政府发布了相应的征收土地方案公告，浦口国土分局作出了相应的补偿安置方案公告，有关部门已对土地补偿、青苗补偿、农业人员情况、附着物等进行了登记，相应征地程序已有序实施；其次，以江洪献名义申请建设许可、由罗文茂出资建造、使用、居住的房屋位于征收范围内，现既无生效法律文书对上述征收土地行为作出否定性评价，亦无证据证明上述征收土地行为存在明显不当，故涉案地块存在国家建设征收土地的行为；再次，涉案地块的征收补偿方案已经通过审核并公示实施方案，涉案地块的征地补偿安置费用已足额到位，江洪献（罗文茂）户的房屋91万余元的补偿资金已落实到位；最后，在案证据显示，罗文茂对房屋的拆迁补偿和搬迁事项已经过行政裁决及行政诉讼，已有定论，但罗文茂仍拒不交出土地，其行为已然构成阻挠征地。综上，浦口国土分局对江洪献、罗文茂作出《责令交地决定书》符合法定的适用条件。同时，浦口国土分局作出责令交出土地决定，应当遵循相应的程序。对此，《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第三十条第一款规定，被征收人无正当理由拒绝接受补偿，不能达成补偿安置协议的，由区政府提请国土资源管理部门责令被征收人限期交出土地。本案中，浦口国土分局根据浦口区政府顶山街道办事处的申请，经询问、听证程序后，罗文茂无正当理由拒绝接受补偿并拒不交出土地。在此情况下，浦口国土分局作出被诉原行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）的规定，被告市国土局具有对浦口国土分局的行政行为作出行政复议处理决定的法定职权。行政复议法第十七条、第二十三条、第二十八条及第三十一条等对行政复议申请的受理、办理程序、办理期限、作出行政复议决定等进行了相应规定。本案中，市国土局于2017年5月10日受理原告的复议申请，7月6日作出延期审理通知，于8月7日作出《复议决定书》，维持浦口国土分局的行政行为，程序并无不当。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告罗文茂的诉讼请求。
上诉人罗文茂上诉称，1．上世纪90年代，经原浦口区政府批准同意，顶山镇镇政府以招商引资广告，先后建了“丁圩”、“服装城”、“东圩”等若干小区，来这些小区建房的大多为城镇户口居民和外地农民,每户补交3至4万元土地费后，取得了商品房的房产证和土地使用证。“东圩”小区原有60户，每户占地10×15，有10户是10×15×2，即占地300平方米，上诉人户便是其中之一。拆迁刚开始时，还特地关照不要和准建证上的人联系，到现在我未见过江洪献一面。2.根据国土资源部《征用土地公告办法》第五条的规定和省国土厅2006年9月7日0343号文，征用土地应按呈报的土地开发利用规划用于城镇建设。浦口区政府报送的浦口区2006年度第三批次城镇建设用地的《建设用地项目呈报说明书》中的4号地块2.2718公顷，开发用途“公共建筑（设施）”；浦口区政府2006年10月11日24号《征地公告》中“经省政府批准，省国土厅以0343号文，同意征收顶山街道集体土地2.2718公顷”。但建设用地项目名称被篡改为“教育用地”。3.铁道学院能用土地的文件是其2007年2月2日取得的《国有土地划拨决定书》（宁国土资浦分划字〔2007〕第1号）批准土地面积48.64637公顷，其中公共用地（市政配套）12.6138公顷，而浦口国土分局的《拆迁通知书》和《拆迁公告》所划东、南、西、北四至范围66公顷己经超过其所依据建设用地批准文件，且省国土厅0343号文的开发用途是“公共建筑（设施）”，不是批给铁道学院的。浦口国土分局的《拆迁通知书》和《拆迁公告》私自扩大所划的拆迁范围（66公顷）对铁道学院少批（48.64637公顷）多占（66公顷）的违法行为起推波助澜的作用。4.上诉人从未提出不合政策或过高要求。上诉人唯一一次提出的补偿要求是2014年12月23日在顶山街道办事处会议室，由市中院陆俊騑法官主持的调解会上，上诉人提出了350万元和300平方米安置房的要求，没有要过“别墅”。被上诉人出的补偿，上诉人认为合适就卖，上诉人认为不合适就不接受。一审法院主要事实调查不清，请求二审法院依法判决在浦口区政府24号《征地公告》及浦口国土分局2007年关于铁道学院的《拆迁公告》和《拆迁通知书》前置行政行为纠正前，撤销《责令交地决定书》。
被上诉人浦口国土分局辩称，1.我方具有作出《责令交地决定书》的法定职权。2.我方作出《责令交地决定书》符合法定条件。3.我方作出涉案《责令交地决定书》符合相应的程序。经询问上诉人及进行听证程序后，上诉人无正当理由，拒绝接受补偿，并拒绝交出土地，在此情况下我方作出被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市国土局辩称，1.被诉《复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，并无不当。我方于2017年5月10日收到上诉人的行政复议申请，经审查后依法予以受理。2017年5月12日，我方通过邮寄方式书面通知浦口国土分局进行答复。因该案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，我方于2017年7月6日申请本机关负责人审批延期30日，并将延期审理通知书邮寄送达上诉人。2017年8月7日，根据行政复议法第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，我方依法作出《复议决定书》并邮寄送达上诉人。2.被诉《责令交地决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，我方依法予以维持并无不当。首先，根据省国土厅0343号文，涉案土地业经省政府批准征收为国有并转为建设用地，浦口区政府亦依法对征收土地方案进行了公告。同时，相关土地的征地补偿、安置方案亦已依法公告并组织实施，并无不当。其次，案涉房屋补偿工作开始后，征收实施单位就案涉房屋征收补偿事宜多次与上诉人进行协商，但始终未能达成一致。同时，上诉人提出的补偿要求并无相关依据，不属于拒绝接受补偿的正当事由，其拒不接受补偿的行为已经明显影响和阻扰了土地征收工作的正常进行。最后，浦口国土分局作出被诉《责令交地决定书》前已经依法履行了谈话、听证等合法、正当程序，充分听取了上诉人的意见，保障了上诉人的权益。综上所述，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
上诉人罗文茂向一审法院提交了如下证据：1.《复议决定书》；2.《责令交地决定书》；3.《责令交地函》；4.举报信及回复；5.土地利用总体规划图（局部）；6.浦口区政府征收土地方案公告等；7.建设用地项目呈报说明书及省国土厅的通知；8.904号《批复》；9.140号《预审意见》；10.93号《告知书》；11.南京市中级人民法院释明函；12.浦口区政府履行行政裁决催告书；13.行政裁决申请书等；14.行政复议申请书。被上诉人浦口国土分局向一审法院提交了如下证据、依据：证据有1.建设用地项目呈报材料（一书三方案）；2.土地利用总体规划图（局部）；3.建设项目用地勘测定界成果报告书；4.0343号文；5.24号《征地公告》、4号《补偿公告》；6.顶山街道吉庆社区居委会的证明；7.征地补偿安置登记表；8.顶山街道办事处的证明；9.征地、苗木调查登记表；10.青苗补偿费支付凭证；11.土地承包经营权置换城镇社会保障协议；12.社会保险费补缴核定表；13.证明；14.案涉房屋位于拆迁范围示意图；15.人口信息查询情况；16.建房许可证；17.实物照片；18.南京市房屋拆迁补偿金额评估结果表、南京市房屋拆迁室内装潢装饰及附属物补偿资金评估表、送达回证；19.江洪献户补偿明细表；20.《拆迁通知书》；21.拆迁安置方案；22.顶山街道办事处的证明；23.谈话笔录；24.《责令交地函》；25.询问笔录；26.责令交地听证通知书；27.限期腾地听证笔录；28.《责令交地决定书》及送达回执；29.1号裁决书、江苏省高级人民法院（2015）苏行终字第00182号行政判决书。依据有土地管理法实施条例第四十五条。被上诉人市国土局向一审法院提交了如下证据、依据：证据有1.行政复议申请书；2.行政复议案件受理审批表、受理通知书及邮寄凭证；3.行政复议提出答复通知书及邮寄凭证；4.延期审理审批文件；5.延期审理通知书及邮寄凭证；6.行政复议决定审批表；7.《复议决定书》；8.邮寄送达凭证。依据有1.行政复议法第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
上诉人罗文茂向本院提起上诉后，一审法院将上述证据连同本案卷宗材料一并提交本院。
本院经审查认为，一审法院认证准确、程序合法。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据土地管理法实施条例第四十五条的规定和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定时，其对象必须存在阻挠国家建设征收土地的行为。本案中，涉案地块已经省政府批准，由省国土厅1358号文和0343号文征收，针对涉案地块的征收，浦口区政府发布了41号《征地公告》和24号《征地公告》，浦口国土分局作出了4号《补偿公告》，以江洪献名义申请建设许可、由罗文茂出资建造、使用、居住的房屋位于征收范围内，有关部门已对土地补偿、青苗补偿、农业人员情况、附着物等进行了登记，涉案地块的征地补偿安置费用包括江洪献（罗文茂）户的房屋91万余元的补偿资金已足额到位，相应征地程序已有序实施，故涉案地块存在国家建设征收土地的行为。此外，罗文茂对房屋的拆迁补偿和搬迁事项已经过浦口区政府行政裁决及本院和江苏省高级人民法院行政判决，但罗文茂仍拒不交出土地，其行为已然构成阻挠国家建设征收土地的行为。一审法院据此认定浦口国土分局对江洪献、罗文茂作出《责令交地决定书》符合法定的适用条件正确。
《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第三十条第一款规定，被征收人无正当理由拒绝接受补偿，不能达成补偿安置协议的，由区政府提请国土资源管理部门责令被征收人限期交出土地。本案中，浦口国土分局根据浦口区政府顶山街道办事处的申请，经询问、听证程序后，罗文茂无正当理由拒绝接受补偿并拒不交出土地。一审法院据此认定浦口国土分局作出被诉《责令交地决定书》行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法并无不当。
被上诉人市国土局2017年5月10日收到上诉人罗文茂的行政复议申请后，于同日立案受理，并于2017年5月12日通过邮寄方式书面通知浦口国土分局进行答复。因该案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，市国土局于2017年7月6日申请本机关负责人审批延期30日，并将延期审理通知书邮寄送达上诉人。2017年8月7日，市国土局根据行政复议法第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，依法作出《复议决定书》并邮寄送达上诉人。市国土局作出的《复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，程序亦符合法律规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案中审查的被诉行政行为是被上诉人浦口国土分局作出的《责令交地决定书》和市国土局作出的《复议决定书》行政行为，而非上诉人在上诉状中所称的《征地公告》、《拆迁公告》、《拆迁通知书》行政行为，故上诉人在上诉状中所称的《征地公告》、《拆迁公告》、《拆迁通知书》违法事宜，不在本案审理范围之内。上诉人如认为《征地公告》、《拆迁公告》、《拆迁通知书》违法，应通过另案诉讼途径解决。
综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以维持。上诉人罗文茂请求“依法判决在浦口区政府24号《征地公告》及浦口国土分局2007年关于铁道学院的《拆迁公告》和《拆迁通知书》前置行政行为纠正前，撤销《责令交地决定书》”的上诉请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗文茂负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 兵
审判员 汤 权
审判员 赖传成
二〇一八年七月二十五日
书记员 赵和玉