山东省青岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁02行终355号上诉人（原审原告）苏元清。上诉人（原审原告）苏本臣。上诉人（原审原告）苏本君。上诉人（原审原告）苏同福。上诉人（原审原告）苏根世。上诉人（原审原告）宋秀兰，上诉人（原审原告）苏玲玲。上诉人（原审原告）李玉珍。上诉人（原审原告）苏同胜。上诉人（原审原告）苏世好。上诉人（原审原告）张桂彩。上诉人（原审原告）苏得华。上诉人（原审原告）苏喜世。上诉人（原审原告）苏德香。上诉人（原审原告）刘菊红。上诉人（原审原告）苏宏岩。上诉人（原审原告）苏国瑞。上诉人（原审原告）宋美香。上诉人（原审原告）苏桂敏。上诉人（原审原告）苏同茂。上诉人（原审原告）苏名校。上诉人（原审原告）苏同祥。上诉人（原审原告）毕淑珍。上诉人（原审原告）苏有法。上诉人（原审原告）苏盘世。上诉人（原审原告）苏本林。上诉人（原审原告）苏存世。上诉人（原审原告）苏胜林。上诉人（原审原告）臧玉美。上诉人（原审原告）苏方本。上诉人（原审原告）苏爱世。诉讼代表人苏玲玲。诉讼代表人宋秀兰。诉讼代表人苏本林。诉讼代表人苏方本。委托代理人姜小燮，青岛李沧法律事务所法律工作者。被上诉人（原审被告）青岛市崂山区城市管理行政执法局。法定代表人郭良，局长。委托代理人于文鑫，山东泰成律师事务所律师。委托代理人毕健，该局工作人员。上诉人苏元清等36人因诉被上诉认青岛市崂山区城市管理行政执法局不履行法定职责一案，不服山东省青岛市崂山区人民法院（2016）鲁0212行初33号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月15日在本院第十五法庭公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人苏玲玲、宋秀兰、苏本林及委托代理人姜小燮，被上诉人的副局长苑亚民作为负责人出庭，单位委托代理人于文鑫、毕健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2014年1月13日，原告向被告递交《查处毁坏耕地违法建筑的请求书》，要求被告依法对毁坏其承包地在内的青岛市崂山区北宅街道办事处洪园村滨海大道以西、天水路以南、世博大道以北、李沧区以东的耕地并在该耕地上的违法建筑进行依法查处，并责令相关责任人整理恢复赔偿损失。2014年1月26日，被告的工作人员秦泽涛通过电话的方式与原告的委托代理人王才亮律师沟通，告知涉案土地上的项目已经规划部门审批，在建工程属于合法建筑。原告的委托代理人在电话中要求被告提交书面答复，被拒绝。原审另查明，原告所反映的崂山区北宅街道洪园社区滨海大道以西、天水路以南、世园大道以北、李沧区以东范围内共有8个建设项目。其中青岛华通世园置业有限公司于2013年1月5日办理了崂山区天水路10号的国有建设用地使用权证（青房地权市字第2013971号），于2012年9月28日取得青岛市规划局颁发的《建设用地规划许可证》，于2013年1月10日取得青岛市规划局颁发的《建设工程规划许可证》。青岛市公安消防局于2013年8月12日办理了崂山区松岭路391号甲的《国有建设用地使用权证》（青房地权市字第201397930号），于2012年6月7日取得《建设用地规划许可证》，于2013年8月21日取得《建设工程规划许可证》。青岛世园（集团）有限公司于2012年8月30日办理了崂山区松岭路391号《国有建设用地使用权证》（青房地权市字第201290961号），于2012年7月18日取得《建设用地规划许可证》，于2013年1月30日取得《建设工程规划许可证》。青岛世园土地整理有限公司于2012年8月13日办理了崂山区松岭路393号《国有建设用地使用权证》（青房地权市字第201284839号），于2012年6月25日取得《建设用地规划许可证》，于2013年1月30日取得《建设工程规划许可证》。青岛（世园）集团有限公司于2013年7月18日办理了崂山区天水路6号的国有建设用地使用权证（青房地权市字第201385455号），于2013年1月10日取得《建设用地规划许可证》，于2013年9月11日取得《建设工程规划许可证》。青岛世园土地整理有限公司于2012年8月13日办理了崂山区松岭路395号《国有建设用地使用权证》（青房地权市字第201385455号），于2012年6月25日取得《建设用地规划许可证》，于2013年9月12日取得《建设工程规划许可证》。上述土地范围内的建设项目名称为：2014青岛世园会园艺博览会特勤消防站、世园村世园大厦、世园村参展服务中心、世园学术交流中心、中德合作分质水处理及资源化利用示范项目、华通世园度假村、ＸＸ江北方茶博园项目、世园酒店及商务配套项目等。原审再查明，2005年9月28日，青岛市城市管理行政执法局下发了《关于调整下放相关规划执法行政处罚权的通知》（青城法【2005】44号。根据该文件，被告对下列规划方面的违法行为实施行政处罚：未办理任何规划审批手续擅自继续进行建设的违法行为；擅自转让、出租、逾期不拆除临时建筑的违法行为；擅自将城市规划确定并已建成的公用绿地、防护绿地、文化体育活动场所、教育用地、公共环境卫生设施和各类停车场（库）该做他用的违法行为；未经批准擅自开门、开窗（洞）、门面装修和设置户外广告设施、室外雕塑、建筑小品以及擅自改变箭镞里面形式的违法行为；在城市风貌保护范围未经批准新建、改建、扩建、维修或拆除建筑物的行为；在城市风貌保护及海岸带范围内擅自填海造地、挖沙、取土、采石、全站滩湾岬角、围海拦坝、设置废渣及垃圾堆场，影响城市风貌保护和海岸带回话管理的行为。同时规定在崂山区辖区内的经规划部门批准的各类在建建设工程及配套设施的临时建筑，均由青岛市城市管理行政执法局负责监督检查、统一实施行政处罚。原审法院认为，根据被告提交的证据，可以认定在涉案土地上的建设项目依法取得了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。依据青岛市城市管理行政执法局下发的《关于调整下放相关规划执法行政处罚权的通知》（青城法【2005】44号）进行的职权划分，“经规划部门批准的各类在建建设工程及配套设施的临时建筑》的执法权由青岛市城市管理行政执法局负责监督检查、统一实施行政处罚。”被告不具有对涉案土地上建设项目的执法行政处罚权，因此不是本案适格的被告。原告的起诉不符合法律规定，依法应当驳回起诉。综上，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告的起诉。案件受理费人民币50元，由原告负担。上诉人不服原审裁定，一、被上诉人负有对涉诉违法建筑的查处职责，是本案的适格被告。《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》明确规定，也是被上诉人在庭前书面答辩中明确承认的。至于被上诉人在庭审中所称的其只有查看有关建筑是否有《建设工程规划许可证》的职权和职责，而无检查相关施工是否按照规划许可证规定的内容施工建设的职权。此不仅违背基本法理常识，也与城乡规划法等法律相悖。被上诉人具有监督检查是否按照建设工程规划许可证批准的内容进行建设施工的职权。二、被上诉人主张其对涉案土地上建设项目没有执法行政处罚权于法无据。原审法院裁定被上诉人对涉案土地上建设项目没有执法行政处罚权的依据是青岛市城管局2005年下发的《关于调整下放相关规划执法行政处罚权的通知》，但之后，2006年6月，青岛市实施《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》，该条例第三条明确规定，市、区城市管理行政执法机关是本级人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的机关，按照规定的权限，制止和查处违反城市管理法律、法规、规章有关规定的行为，并独立承担法律责任。第五条（二）项规定，市和各区城市管理行政执法机关集中行使城市规定管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为的职权。据此，被上诉人具有对涉案土地上建设进行查处的职权，而非市城管局《关于调整执法行政处罚权通知》中所谓只对“临时建筑”有行政处罚权，且该通知已经废止，不能对抗《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》。原审法院适用已经废止的该通知，属于适用法律错误。被上诉人应当对其主张只对“临时建筑”有查处权承担举证责任，否则，应当承担未履行法定职责的后果。综上，请二审法院依法撤销原审法院裁定，发回重审或改判。被上诉人青岛市崂山区城市管理行政执法局辩称，一、被上诉人的法定职责是对没有任何审批手续的违法建筑进行查处，对经规划部门批准的违法建设行为查处不是被上诉人的职责，原审法院裁定被上诉人不是本案适格被告是符合法律规定。青岛市城管局下发的《关于调整下放相关规划执法行政处罚权的通知》，对区市两极城市管理行政执法局关于规划执法权限进行了划分，明确了“经规划部门批准的各类在建建设工程及配套设施的临时建筑的执法权由青岛市城市管理行政执法局负责监督检查，统一行使行政处罚权”。经调查，上诉人的请求书中提到的建筑物均已取得《建设工程规划许可证》，按规定应当由青岛市城市管理行政执法局负责查处。因此，被上诉人对涉案的建筑没有执法权，不是本案的适格被告。二、被上诉人在接到上诉人的请求书后立即进行了调查，在向规划部门查询后得知，上诉人举报的建筑均已取得《建设施工许可证》，并将调查结果于2014年1月26日以电话方式联系了上诉人的代理人，告知其调查结果。上诉人的代理律师也确认收到了上诉人的通知。综上，请二审法院驳回上诉人上诉，维持原裁定。各方当事人在原审提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为，上诉人举报的涉案土地已被依法征收，土地性质由集体土地转化为国有建设用地，且举报的在建建设项目均取得了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。被上诉人经调查后于2014年1月26日通过电话的方式告知上诉人涉案土地上的在建建设工程项目已经规划部门审批，取得了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》并无不当。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”本案中，青岛市城市管理行政执法局下发的《关于调整下放相关规划执法行政处罚权的通知》（青城法【2005】44号）属于规范性文件，现行有效，是城市管理行政执法系统内部职权的分工，且与青岛市实施《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》的相关规定并不冲突，可以在裁判文书中引用。根据上述规定，被上诉人无权对取得经规划部门批准的在建建设工程进行监督检查。综上，原审法院据此驳回上诉人的起诉结果应予以维持。上诉人没有有效证据证明在建建筑项目未按照《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的内容施工，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李国宁审判员  赵文静审判员  林 桦二〇一七年七月十日书记员  王 崧书记员  刘 佳