瓦房店市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）瓦行初字第58号
原告：常洪友，男。
被告：瓦房店市谢屯镇人民政府，所在地瓦房店市谢屯镇谢屯村谢屯。
法定代表人：高宝镇，系该镇镇长。
负责人：陈旭，系该镇宣传委员。
委托代理人：黄秋富，男。
第三人：高连秀，女。
委托代理人：左金各（高连秀之女），女。
原告常洪友不服被告瓦房店市谢屯镇人民政府作出的停工通知书和违章建设拆除通知书，于2015年7月3日向本院提起行政诉讼，本院于2015年7月3日立案后，于7月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于8月26日公开开庭审理了本案。原告常洪友、被告瓦房店市谢屯镇人民政府负责人陈旭、委托代理人黄秋富、第三人高连秀的委托代理人左金各到庭参加诉讼，现已审理终结。
被告瓦房店市谢屯镇人民政府于2014年6月24日对原告常洪友作出停工通知书，停工理由为未经批准私建。并于2014年9月2日对其作出违章建设拆除通知书，认定的事实是：常洪友在莲花山村因未经批准私建，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，责令其在七日内自行拆除，逾期不拆除的由瓦房店市人民政府责成谢屯镇人民政府及各执法部门依法强制拆除。
原告常洪友诉称，第三人高连秀的房屋始建于1933年，2012年发生特大洪水，该房因老旧变为险房，政府将第三人列为困难户，并对其拨付专用修建房屋补助款8000元，用于建房补贴，之后高连秀将原有房屋修建为平台房。为防止房屋再遇水灾受到损失，原告欲垒挡水墙以保护房屋，但后面邻居却在原告后院堆放粪土，阻碍原告施工，双方发生纠纷。被告在处理该起纠纷时，向原告下发了停工通知书和拆除通知书，导致原告没有及时垒上挡水墙，致使房屋沉基并移动，房盖及墙壁均裂缝变形。原告系第三人的四女婿，案涉房屋的所有权人为第三人，第三人曾立下遗嘱，待其去世后将该房继承给四女儿，故原告具有本案的诉讼主体资格。原告认为被告作出的行政行为系乱作为，理由是：1.被告下发的两份通知书所列主体错误，该房屋的所有人为第三人；2.房屋系政府要求修建，被告的相关措施滞后，致使原告没有及时领取建房审批表，并非原告“未经批准私建”。被告的行政行为给原告造成严重损失，故请求法院依法确认被告行政行为违法，并赔偿原告各项损失15万元。
原告向本院提供如下证据：证据1.集体土地建设用地使用证，证明案涉房屋土地权人是左春柱；证据2.人民调解终结通知书，证明被告不处理前后邻居两家的土地纠纷，而是乱作为；证据3.违章建设拆除通知书，证明被告适用的法律是临时占用土地，而原告是替第三人的危房进行改造；证据4.台帐，证明被告是知道第三人进行危房改造，而被告却不给审批；证据5.录音，证明被告在处理前后邻居土地纠纷过程中乱作为；证据6.照片（10张），证明原告房屋造成的损失。
被告瓦房店市谢屯镇人民政府辩称，不同意原告的诉讼请求，该两份通知书系针对原告建设的围墙下发，原告主体错误，缺少被告，赔偿请求无法律依据，请求法院驳回原告起诉。理由如下：1.被告作出的行政行为并不违法，被告在原告违法实施建设的情况下，有权下发停工通知书和违章建设拆除通知书；2.本案原告的诉讼主体有误，案涉房屋所有权人左春柱死亡后，共有人高连秀健在，灾民建房补助款也系高连秀领取，该房屋的继承权与本案原告无关，故本案的诉讼主体应为高连秀；3.本案诉讼缺少被告，2014年4月6日瓦房店市国土资源局作出《复函》，确定了原告用地违法，该复议机关应为共同被告；4.原告在2014年9月11日自愿撤销2014年8月向被告提出赔偿的请求，现原告起诉要求赔偿损失，系违背之前承诺，且其要求赔偿损失的诉讼请求，缺少法律资质的鉴定结论和法律依据。
被告瓦房店市谢屯镇人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：证据1.复函，证明左春柱集体土地建设使用证标准外271.07平方米属违法占地；证据2.停工通知书，证明原告未批准先建房；证据3.违章建设拆除通知书，证明原告建房未批先建应拆除；证据4.房产执照，证明原告在左春柱房产执照以外建房屋；证据5.告知书，证明原告接到违章建设拆除通知书；证据6.原告书面赔偿请求，证明2014年8月原告提出赔偿请求；证据7.书面材料1份，证明原告撤销了2014年赔偿请求。
第三人高连秀述称，被告作出的行政行为违法。第三人的房屋符合规划，该房屋是险房，是政府要求第三人尽快拆除，村委会称建房审批需统一办理。原告要求赔偿的事实成立，被告应赔偿相关损失。
第三人高连秀未向法庭提供证据。
经庭审质证，被告瓦房店市谢屯镇人民政府对原告常洪友提供的证据提出以下质证意见：证据1、3、4本身没有异议，对证明的问题有异议；证据2与本案无关；证据5证明内容有异议，与本案无关；对证据7有异议。第三人高连秀对原告提供的证据没有异议。
原告对被告提供的证据提出以下质证意见：证据1有异议，该证据与本案无关；证据2没有收到，证明内容有异议；证据3有异议，被告适用法律不当；证据4本身没有异议，但证明的内容有异议；证据5没有异议；证据6、7没有异议。第三人高连秀的质证意见同原告。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、3符合证据的三性原则，可以作为本案证据使用；证据2、5与本案没有关联性，不能作为本案的证据使用；原告提供的证据4，可以作为本案的证据使用，但不能证明其所要证明的问题；原告提供的证据6不符合证据的三性原则，不能作为本案的证据使用。被告提供的证据2、3、4可以作为本案的证据使用，但不能证明其所要证明的问题；证据1、5、6、7符合证据的三性原则，可以作为本案证据使用。
经审理查明，案外人左春柱与第三人高连秀为夫妻关系，左春柱于2010年7月16日去世，留有瓦房店市谢屯镇莲花山村左屯房屋一处。后因该房屋受灾后成为险房，2012年11月，被告瓦房店市谢屯镇人民政府为第三人高连秀发放灾民建修房补助款8000元。2013年，原告与其妻子对该房屋进行重建，并在房屋后院建设挡水墙。2014年6月24日，被告瓦房店市谢屯镇人民政府针对原告常洪友建设挡水墙的行为，对其作出停工通知书，停工理由为：未经批准私建。但原告称并未收到该停工通知书，被告瓦房店市谢屯镇人民政府自认该通知书因原告拒签，由工作人员留置在原告施工的地基处。2014年9月2日，被告瓦房店市谢屯镇人民政府对原告作出违章建设拆除通知书，认定原告常洪友因未经批准私建，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，责令其在七日内自行拆除，逾期不拆除的，由瓦房店市人民政府责成谢屯镇人民政府及各执法部门依法强制拆除。原告常洪友不服该停工通知书和违章建设拆除通知书，向本院提起行政诉讼，请求确认被告瓦房店市谢屯镇人民政府作出的该两份通知书违法，并赔偿因乱作为给其造成的损失15万元。
另查，瓦房店市谢屯镇人民政府于2015年10月13日，分别撤销了对原告常洪友作出的停工通知书和违章建设拆除通知书。
本院认为，《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》第六条规定，“乡级以上人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作”。根据上述法律规定，被告对原告作出停工通知书和违章建设拆除通知书具有职权依据。原告作为案涉房屋实际的建设人，被告对其作出停工通知书和违章建设拆除通知书，主体并无不妥。该行政行为的相对人系原告本人，且与被诉行政行为具有法律上的利害关系，其认为被告的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，故对被告主张原告没有诉讼主体资格，本院不予支持。
被告对原告作出的停工通知书未合法送达，其采取将文书放置在原告施工的地基处的做法，不符合留置送达的相关要求，违反法定程序。另外，行政机关在作出行政行为前，应通过当事人举证或依职权调查获得证据，以证明该行为的事实基础。本案中，被告所提供的证据不能充分证明原告的行为违法，故被诉行政行为认定的事实不清，证据不足，其作出的停工通知书和违章建设拆除通知书应予撤销。本案诉讼过程中，被告撤销了其作出的停工通知书和违章建设拆除通知书，已不具有可撤销内容。鉴于原告不同意撤回起诉，故应予以确认原行政行为违法。
关于原告提出损害赔偿的问题，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。原告请求被告赔偿原告因被告乱作为造成的各项损失15万元，缺乏事实根据，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
（一）确认被告瓦房店市谢屯镇人民政府分别于2014年6月24日和2014年9月2日为原告常洪友作出的停工通知书和违章建设拆除通知书违法；
（二）驳回原告常洪友要求被告瓦房店市谢屯镇人民政府赔偿损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告瓦房店市谢屯镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 李 敏
代理审判员 张 娜
人民陪审员 杨淑玉
二〇一五年十月二十日
书 记 员 吕秀娟