广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终585号
上诉人（原审被告）：惠州市惠阳区人民政府。住所地：广东省惠州市惠阳区淡水金惠大道*号。
法定代表人：刘光滨，区长。
委托代理人：涂林海，惠州市国土资源局惠阳区分局工作人员。
委托代理人：李俊，广东卓凡律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：惠州市大亚湾第二工业发展总公司。住所地：广东省惠州大亚湾经济技术开发区西区上杨。
法定代表人：张振强，总经理。
委托代理人：罗博，湖南鎏芳律师事务所律师。
原审第三人：惠州市惠阳区自来水发展总公司。住所地：惠州市惠阳区淡水大埔星河东二路（原淡环打铁湖）。
法定代表人：李火根，总经理。
委托代理人：江小芳、练可英，均为广东铸铭律师事务所律师。
上诉人惠州市惠阳区人民政府（下称惠阳区人民政府）因与被上诉人惠州市大亚湾第二工业发展总公司（下称第二工业总公司）、原审第三人惠州市惠阳区自来水发展总公司（下称自来水总公司）颁发国有土地使用权证行为行政纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1998年8月10日，原惠阳市国土局与第三人自来水总公司签订《国有土地使用权出让合同》，惠阳市国土局将位于马安、永湖、秋长等镇面积371320.6平方米的国有土地出让给第三人自来水总公司。1998年11月12日，原惠阳市国土局作出惠地政字[1998]460号《关于惠阳市西枝江引水工程建设用地补办手续的批复》，同意征用371320平方米集体土地，并将该土地使用权出让给第三人自来水总公司，作为西枝江引水工程项目建设用地。1998年11月20日，原惠阳市人民政府向第三人自来水总公司核发了惠阳国用（98）字第13210101XX3号《国有土地使用证》，该证登记下的土地使用权类型为出让，使用权面积为371320平方米，用途为引水工程项目建设用地。1999年9月13日，根据第三人自来水总公司申请，原惠阳市人民政府为其办理了变更登记（分宗），惠阳国用（98）字第13210101XX3号《国有土地使用证》分割为两本国有土地使用证：惠阳国用（99）字第13210100XX5号《国有土地使用证》（使用权面积205445平方米）和惠阳国用（99）字第13210100XX6号《国有土地使用证》（使用权面积165875平方米）。
另查明：1998年4月15日，原告第二工业总公司通过出让方式取得位于惠阳区永湖镇惠淡公路拦河坝地段2宗国有土地使用权，证号分别为惠阳国用（98）字第13211200XX9号（使用权面积6666平方米）、惠阳国用（98）字第13211200XX0号（使用权面积5100平方米）。2013年11月4日，惠州市惠阳区征地服务中心出具一份《函》，内容如下：“惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处：贵单位关于要求查询惠州市大亚湾第二工业发展总公司两宗土地，证号分别为惠阳国用（98）字第13211200XX9号、惠阳国用（98）字第13211200XX0号，面积共11766平方米。经永湖镇府了解，上述用地属原惠阳供水项目用地占用……。”2014年8月12日，原告第二工业总公司以第三人自来水总公司铺设的自来水引水管道侵占了其土地使用权为由，向惠州市惠阳区人民法院提起民事诉讼，请求拆除自来水管道并恢复土地原状。2015年1月14日，惠州市惠阳区人民法院作出（2014）惠阳法民一初字第896号民事判决，以原告第二工业总公司诉请拆除自来水管道涉及数十万居民饮水，属重大民生事项，应通过政府协调妥善解决土地权益纠纷为由，判决驳回原告第二工业总公司的诉讼请求。原告第二工业总公司不服该判决上诉至原审法院，原审法院于2015年8月21日作出（2015）惠中法民一终字第669号民事裁定，以原告第二工业总公司的诉请不属于法院民事诉讼受案范围为由，撤销了原审判决并裁定驳回了原告第二工业总公司的起诉。原告第二工业总公司和第三人自来水总公司在该案一审、二审期间均确认惠阳国用（99）字第13210100XX5号《国有土地使用证》与惠阳国用（98）字第13211200XX9号、惠阳国用（98）字第13211200XX0号《国有土地使用证》登记下的土地存在重叠，惠州市惠阳区人民法院和原审法院在原告第二工业总公司提起的排除妨碍民事诉讼一案中，也分别查明确认了二者名下土地存在重叠的事实。另外，在本案审理期间，原告第二工业总公司和第三人自来水总公司亦当庭确认上述土地存在重叠的事实。原告第二工业总公司向原审法院提起本案诉讼，请求撤销被告向第三人颁发惠阳国用(99)字第13210100XX5号《国有土地使用证》的具体行政行为。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《土地登记办法》第七十条规定：“依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本案中，原告第二工业总公司通过出让方式取得的惠阳国用（98）字第13211200XX9号、惠阳国用（98）字第13211200XX0号《国有土地使用证》登记下的国有土地使用权，依法应受法律保护。被告惠阳区政府向第三人自来水总公司核发的惠阳国用（99）字第13210100XX5号《国有土地使用证》与原告第二工业总公司持有的上述两本《国有土地使用证》存在土地权属界线重叠的事实，原告与第三人双方均予以认可。被告惠阳区政府向原告第二工业总公司核发国有土地使用证的时间在前，第三人自来水总公司取得涉案国有土地使用权的时间在后，因此，被告惠阳区政府向第三人自来水总公司核发被诉国有土地使用证的行政行为，侵犯了原告第二工业总公司享有的合法权益，该发证行政行为认定事实不清、证据不足，本应依法撤销。但考虑到第三人自来水总公司在涉案土地上已铺设自来水引水管道，该管道属重大民生工程，关系着惠阳区数十万居民的生活用水问题，如撤销本案被诉国有土地使用证，将严重影响现有社会秩序稳定，引发更多的社会矛盾和不安定因素，给社会公共利益带来重大损失，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大和不可估量的损失，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”之规定，被诉国有土地使用证不宜直接予以撤销，但被告惠阳区政府应根据实际情况，依法赔偿原告第二工业总公司因无法使用涉案土地所产生的损失。
关于被告惠阳区政府辩称，原告第二工业总公司的起诉超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，被告惠阳区政府核发被诉国有土地使用证之时，原告第二工业总公司并不知道该国有土地使用证登记的内容，亦未被告知起诉期限，因此，其不服该颁证行政行为提起行政诉讼的起诉期限，应从其知道被诉国有土地使用证的内容之日起不超过2年来计算。原告第二工业总公司在惠州市惠阳区人民法院审理其提起的排除妨害民事诉讼时，应当知道被诉国有土地使用证登记的内容，其于2015年10月向原审法院提起行政诉讼，该段期间并未超过2年时间，被告惠阳区政府辩称原告第二工业总公司的起诉期限应从1999年颁证行政行为作出之时开始起算，没有法律依据，不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定，判决：一、确认惠州市惠阳区人民政府向第三人惠州市惠阳区自来水发展总公司核发惠阳国用（99）字第13210100XX5号《国有土地使用证》的行政行为违法；二、惠州市惠阳区人民政府赔偿因违法行为造成惠州市大亚湾第二工业发展总公司不能行使国有土地使用权而产生的相应损失。
上诉人惠阳区人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实的证据依据不当，属认定事实不清，证据不足。被上诉人第二工业总公司与本案结果有直接的利害关系，一审以被上诉人与自来水总公司双方均认可各自所有的国有土地使用权存在重叠作为认定事实的依据不当。在没有其他证据的支撑下，单凭原审第三人的证言不足以证明涉案土地使用权存在重叠，不可单独作为定案依据的证明材料。二、被上诉人违反了复议前置程序，不符合起诉条件，应驳回其起诉。三、我府向被上诉人颁发《国有土地使用权证》的行政行为程序正当，适用法律正确。四、被上诉人的起诉已超过了法定期限，应驳回其起诉。五、原审判决第二判项内容超出了被上诉人原审起诉的诉讼请求，原审判决要求我府赔偿因违法行为造成的相应损失是错误的。综上，请求二审法院撤销原审判决第一项内容，改判确认我府向原审第三人核发涉案《国有土地使用权证》的行为合法有效，撤销原审判决第二项内容。
被上诉人第二工业总公司二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审第三人自来水总公司二审期间未提交书面答辩意见。
本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。
本院认为:本案为颁发国有土地使用权证行为行政纠纷。二审争议的焦点为：惠阳区人民政府向自来水总公司核发惠阳国用（99）字第13210100XX5号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。
本案中，原审法院于2015年8月21日作出的已生效的（2015）惠中法民一终字第669号民事裁定，查明了被上诉人第二工业总公司通过出让方式取得的惠阳国用（98）字第13211200XX9号、惠阳国用（98）字第13211200XX0号《国有土地使用证》登记下的国有土地使用权与惠阳区人民政府向原审第三人自来水总公司核发的惠阳国用（99）字第13210100XX5号《国有土地使用证》存在土地权属界线重叠的事实，在本案一审审理期间，第二工业总公司和自来水总公司也当庭确认上述土地存在重叠的事实。上诉人惠阳区人民政府向第二工业总公司核发国有土地使用证的时间在前，自来水总公司取得涉案国有土地使用权的时间在后，因此，惠阳区人民政府向自来水总公司核发被诉《国有土地使用证》，存在认定事实不清、证据不足的情形，依法应予以撤销。但鉴于自来水总公司在涉案土地上已铺设自来水引水管道，属重大民生工程，关系着惠阳区居民的生活用水问题，如撤销本案被诉《国有土地使用证》，会给社会公共利益带来重大影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”之规定，应确认惠阳区人民政府向自来水总公司核发惠阳国用（99）字第13210100XX5号《国有土地使用证》的行政行为违法。原审判决第一判项确认惠阳区人民政府向自来水总公司核发惠阳国用（99）字第13210100XX5号《国有土地使用证》的行政行为违法，处理恰当。原审判决第二判项判令惠阳区人民政府赔偿因违法行为造成第二工业总公司不能行使国有土地使用权而产生的相应损失，超出了第二工业总公司在一审起诉的诉讼请求，处理不当，本院依法应予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：
一、维持广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第138号行政判决第一项；
二、撤销广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第138号行政判决第二项。
本案一、二审案件受理费各50元，均由上诉人惠阳区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一八年五月十七日
书记员 刘永红
郑丽云