瓦房店市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽0281行初24号
原告：郭士治，男。
被告：瓦房店市国土资源局，所在地瓦房店市世纪广场1号。
法定代表人：王大勇，系该局局长。
委托代理人：王维权，系该局法规监察科科长。
被告：瓦房店市人民政府，所在地瓦房店市世纪广场1号。
法定代表人：高顺东，系该市市长。
委托代理人：慈元相，系政府法制办公室工作人员。
委托代理人：闫伟，系政府法制办公室工作人员。
原告郭士治不服被告瓦房店市国土资源局于2015年9月29日作出的瓦国土资监罚决字[2015]阎A12号国土资源行政处罚决定书，及瓦房店市人民政府于2016年1月26日作出的瓦政行复字[2015]第8号行政复议决定书，于2016年2月3日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，于2016年2月16日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月9日公开开庭审理了本案。原告郭士治，被告瓦房店市国土资源局委托代理人王维权、被告瓦房店市人民政府委托代理人闫伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告瓦房店市国土资源局于2015年9月29日作出瓦国土资监罚决字[2015]阎A12号国土资源行政处罚决定书，认定原告郭士治于2003年4月，未经批准擅自动工新建房屋用于卖车，占用瓦房店市阎店乡阎店村集体土地312平方米的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出如下处罚：1、责令退还非法占用312平方米土地；2、没收在非法占用的土地上已建的建筑物和其他设施；3、非法占村庄312平方米，每平方米按30元罚款，计罚款9360元。原告不服，向被告瓦房店市人民政府申请复议，被告瓦房店市人民政府于2016年1月26日作出瓦政行复字[2015]第8号行政复议决定书,维持了被告瓦房店市国土资源局作出的行政处罚决定。
原告郭士治诉称，原告于2000年3月7日参加了瓦房店市阎店乡人民政府主持召开的房场竞拍会，瓦房店市阎店乡人民政府明确宣布，建房户在此地段建房手续一切由其负责。原告于2000年底向村委会交付了建房土地使用费。2001年4月，瓦房店市阎店乡人民政府批准原告建房，且收取了原告建房押金，原告在2001年5月建房。近15年来，原告无数次请求瓦房店市阎店乡人民政府兑现承诺，但其屡次以没有建房指标为由拖延至今，没有为原告办理房照。农村得到乡政府的批准即可建房，房子建成后经乡政府审核验收后，由乡政府土地办向上级土地管理部门为建房户办理房照，这是唯一的合法程序，瓦房店市阎店乡人民政府不给原告办理房照，因此原告没有房照。原告不服被告瓦房店市国土资源局作出的行政处罚决定，向被告瓦房店市人民政府申请复议。被告瓦房店市人民政府对瓦房店市阎店乡人民政府的责任不查问，不调查原告没有房照的原因，仅凭原告没有房照就否定了原告建房的合法性，而支持被告瓦房店市国土资源局，有失公允。因此，原告提起诉讼，请求撤销被告瓦房店市国土资源局作出的瓦国土资监罚决字[2015]阎A12号国土资源行政处罚决定书，撤销被告瓦房店市人民政府作出的瓦政行复字[2015]第8号行政复议决定书。
原告向本院提供以下证据：证据1.建房占地费单据，证明原告不是非法占用土地；证据2.瓦房店市阎店乡人民政府土地办出具的2001年4月26日收据，收取原告建房押金4000元，证明原告在建房前已经通过瓦房店市阎店乡人民政府的审核批准；证据3.瓦房店市阎店乡人民政府1999年5月10日下发阎政发（1999）17号文件，证明瓦房店市阎店乡人民政府有批准权，一切建房手续由乡政府负责办理；证据4.书面证实材料，证明原告建房是响应瓦房店市阎店乡人民政府的号召，通过乡政府审核批准建房。
被告瓦房店市国土资源局（原行政机关）及被告瓦房店市人民政府（复议机关）辩称：《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定，被告瓦房店市国土资源局依法负责本市范围内土地管理工作。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（工业及商服等用地）；第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。原告未经县级人民政府土地主管部门批准占用土地新建房屋，现已建成使用，经被告瓦房店市国土资源监察大队现场调查，其未提供国土资源主管部门批准建房用地手续，国土资源主管部门亦未有该房屋的审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，没收或拆除建筑物和其他设施。第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，超过规定面积的，多占的土地以非法占地论处。被告瓦房店市国土资源局所作行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，程序合法，处罚适当。被告瓦房店市人民政府所作行政复议决定符合法律规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告瓦房店市国土资源局（原行政机关）及被告瓦房店市人民政府（复议机关）在法定期限内向本院提供如下证据：
被告瓦房店市国土资源局向本院提交了以下证明行政行为合法性的证据：
事实证据：证据1.询问笔录2份，证明被告瓦房店市国土资源局调查了解了房屋的建设者、使用者和建设时间、审批情况；证据2.地类证明表，证明占用土地类型；证据3.照片2张，证明违法建设主体和实际用途；证据4.现场勘测笔录，证明建筑物的具体位置和占地情况、面积；证据5.郭士治的人口基本信息，证明原告的自然身份；证据6.王传杰和倪承才的人口基本信息，证明王传杰和倪承才的自然情况。
程序证据：证据1.立案呈批表；证据2.询问笔录；证据3.案件调查报告；证据4.违法案件会审记录；证据5.违法案件处罚呈批表；证据6.拟行政处罚告知书及送达回证；证据7.行政处罚决定书、送达回证及送达时现场照片。
被告瓦房店市人民政府向本院提供如下证据：证据1.案件受理通知书及送达回证；证据2.行政复议答复通知书及送达回证；证据3.行政复议答复书及送达回证；证据4.第三人参加复议及送达回证；证据5.行政复议决定书及送达回证。
原告对被告瓦房店市国土资源局提供的事实证据提出以下质证意见：对证据1、2、4、5、6没有异议，对证据3有异议，认为照片并不是原告建房时的照片。对被告瓦房店市国土资源局提供的程序证据没有异议。
原告对被告瓦房店市人民政府提供的证据未提出异议。
被告瓦房店市国土资源局认为原告提供的4份证据均不是最终的合法有效的占地审批程序和审批手续，是瓦房店市阎店乡人民政府在行使土地管理权，而不是审批权。
被告瓦房店市人民政府同意被告瓦房店市国土资源局质证意见。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告瓦房店市国土资源局提供的事实证据1-2、4-6及程序证据1-7符合证据的真实性、合法性、关联性三性原则，可以作为本案证据使用；被告瓦房店市国土资源局提供的事实证据3不符合证据制作的相关要求，真实性无法核实，不能作为本案证据使用；被告瓦房店市人民政府提供的证据符合证据的三性原则，可以作为本案证据使用；原告向本院提供的证据均系复印件，且无法证明其占地建房经过依法审批。
经审理查明：被告瓦房店市国土资源局于2015年9月29日作出瓦国土资监罚决字[2015]阎A12号国土资源行政处罚决定书，认定原告郭士治于2003年4月，未经批准擅自动工新建房屋用于卖车，占用瓦房店市阎店乡阎店村集体土地312平方米的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出如下处罚：1、责令退还非法占用312平方米土地；2、没收在非法占用的土地上已建的建筑物和其他设施；3、非法占村庄312平方米，每平方米按30元罚款，计罚款9360元。原告不服，向被告瓦房店市人民政府申请复议，被告瓦房店市人民政府于2016年1月26日作出瓦政行复字[2015]第8号行政复议决定书。维持了被告瓦房店市国土资源局作出的行政处罚决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。《辽宁省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四条规定，“市、县（含县级市）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作”。根据上述法律规定，瓦房店市国土资源局具有对本行政区域内的土地违法案件立案调查并作出处罚决定的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，“依照《土地管理法》第七十六条的规定处于罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。本案中，被告瓦房店市国土资源局向瓦房店市阎店乡人民政府及原告所在村委会工作人员进行调查并制作笔录，对涉嫌非法占地的现场进行勘测、拍照并制作勘测笔录，对案涉土地用于建设是否符合土地利用总体规划进行了核实。根据调查，被告瓦房店市国土资源局认定原告非法占地的性质、类型、面积、现状及未办理用地审批的事实清楚、证据充分，其按照原告非法占地的类型作出区分性处罚，量罚适当，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，“对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。本案被告在作出行政处罚前经由该部门负责人参加的集体讨论决定，符合法律规定的办案程序。被告瓦房店市国土资源局作出的行政处罚决定及被告瓦房店市人民政府所作行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原告认为其占地建房经过瓦房店市阎店乡人民政府的审批，但所提供证据不足以证明其事实主张，故对其请求撤销二被告作出的行政行为，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:
驳回原告郭士治的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郭士治承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 李敏
代理审判员 张娜
代理审判员 陈洋
二〇一六年三月十五日
书 记 员 回莉