湖北省荆州市沙市区人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）鄂1002行赔初3号
原告：荆州市四鑫实业有限公司，住所地湖北省荆州市荆州开发区三湾路北段。
法定代表人：张朝斌，该公司执行董事。
委托代理人：浦汉清，湖北荆楚律师事务所律师。
委托代理人：康丛林，湖北荆楚律师事务所律师。
被告：荆州市国土资源局荆州开发区分局，住所地湖北省荆州市荆州开发区管委会大院。
法定代表人兼出庭负责人：张文军，该局局长。
委托代理人：杨颖，湖北昭信律师事务律师。
原告荆州市四鑫实业有限公司（以下简称四鑫公司）诉被告荆州市国土资源局荆州开发区分局（以下简称开发区国土局）行政赔偿一案，于2018年3月2日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2018年7月17日公开开庭审理了本案。原告四鑫公司的委托代理人浦汉清、康丛林，被告开发区国土局的负责人张文军及委托代理人杨颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
沙市区人民法院于2016年3月21日作出（2015）鄂沙市行初字第00059号《行政判决书》，判决确认被告接收并处置四鑫公司全部资产及相关资料的行政行为违法，后被告上诉至荆州市中级人民法院；荆州市中级人民法院于2016年8月23日作出（2016）鄂10行终57号《行政判决书》，判决“驳回上诉，维持原判”；后被告申请再审，湖北省高级人民法院于2017年3月30日作出（2017）鄂行申205号《行政裁定书》，裁定驳回被告的再审申请。此后原告多次要求被告返还四鑫公司的全部资产及相关资料均未果。
原告诉称：原告系1997年按照市政府文件进行改制后依据公司法的规定由股东共同出资成立的有限公司，2006年，被告以荆州市纪委第二纪检监察室的文件为依据，收走了原告的行政公章、财务专用章以及房产、土地、工商、税务等证件资料15份，被告收走、占有并处置原告的资产长达十一年之久。在此期间，原告多次找被告及市纪委要求返还上述证件资料及资产，但均遭拒绝。2013年2月，原告公司的部分股东向沙市区人民法院提起诉讼，要求确认被告没收原告的行政公章、财务专用章以及房产、土地、工商、税务等证件资料的行政行为违法，并要求被告返还原告的全部证件资料及资产，原告以第三人身份参加了诉讼。沙市区人民法院经过多次开庭审理后，于2016年3月21日作出[2015]鄂沙市行初字00059号《行政判决书》（原告诉状中记载为“2016鄂10行终57号行政判决书”系笔误，予以更正），该判决书确认被告接受处置（或代管）原告的全部资产及相关资料的行政行为违法，同时判决原告提出的要求被告返还全部资产及相关资料的诉讼请求可以另行起诉。被告收到该判决书后不服提起上诉，荆州市中级人民法院开庭审理后作出“驳回上诉，维持原判”的终审判决。被告不服申请再审，湖北省高级人民法院审查后于2017年3月30日作出驳回被告再审申请的行政裁定书。原告收到荆州市中级人民法院的终审判决书后，曾多次口头或书面致函要求被告返还全部资产及相关资料，但被告却以行政公章、财务专用章等全部证件、资料已丢失为由，拒绝返还，并仍然将原告的土地及房屋出租给他人非法收益，致使原告遭受重大经济损失。由于被告拒不返还行政公章及财务专用章，给原告主张权利带来极大麻烦和障碍，因而原告只能召开公司股东大会形成决议后，重新雕刻行政公章和财务专用章，由法定代表人来主张行使公司的一切权利。为使原告合法权益免受长期不法侵害，故向人民法院起诉。综上，请求人民法院判令1.被告赔偿原告损失200万元；2.被告承担本案的诉讼费用。
原告向本院提交了如下证据：
1.张朝斌身份证复印件、企业法人营业执照复印件、《荆州市四鑫实业有限公司章程》（修正案），拟证明原告是依法成立的有限公司，法定代表人为张朝斌；
2.《行政判决书》（[2015]鄂沙市行初字第00059号），拟证明被告开发区国土局接收并处置四鑫公司的全部资产及相关资料的行政行为违法，被告应予返还；
3.《行政判决书》（[2016]鄂10行终57号），拟证明荆州市中级人民法院判决书维持了[2015]鄂沙市行初字第00059号行政判决书；
4.《行政裁定书》（[2017]鄂行申205号），拟证明被告不服申请再审，湖北省高级人民法院裁定驳回被告的再审申请；
5.被告出具的暂收清单，拟证明被告扣押原告财产及资料的明细；
6.土地登记卡复印件（两张）、不动产登记信息查询记录（两份），拟证明被告代管的原告财产的基本信息；
7.《关于再次促请返还四鑫公司公章、证照、财产和经营管理权的函》及快递单，拟证明原告曾请求被告返还四鑫公司公章、证照、财产和经营管理权，但被告拒不返还；
8.《2017年荆州市四鑫实业有限公司股东会决议》，拟证明原告召开股东会，决定重新雕刻公司印章；
9.《房屋租赁合同》两份，拟证明原告请求赔偿损失的依据。
被告开发区国土局辩称：一、本案不是行政诉讼，而是民事诉讼。2005年至2006年期间，被告根据中共荆州市纪委案件调查组第二纪检监察室的文件，接收四鑫公司的全部资产及相关资料，同时以1：2的比例出资收购了四鑫公司原股东的股权。此前四鑫公司原股东杨远平等人就被告的接收行为提起行政诉讼，经法院生效判决，已确认该行政行为违法，该行政行为已经终结。被告认为，被告已经出资收购了四鑫公司原股东的全部股权，是四鑫公司的唯一股东，有权管理四鑫公司的资产及相关资料。现原告要求被告返还四鑫公司的资产及相关资料，属于民事诉讼，而不是行政诉讼。二、原告的主体资格存在瑕疵，不是本案适格的诉讼主体。杨远平等人早在2005至2006年期间转让了所持股权，领取了退股款并交还了股权证，不再是四鑫公司股东，实际上已经与四鑫公司没有关系。四鑫公司现在只有被告一个股东，全部属于国有资产，只是没有办理工商变更登记。提起行政行为违法并要求赔偿的诉讼，不是作为公司股东的被告决定的，而是已经不是公司股东的杨远平等人作出，不能代表四鑫公司，不具有合法性。四鑫公司召开股东大会形成决议决定重新雕刻印章，没有通知工商登记的全部42个名义上的股东，股东会召开程序违法，故形成的决议自然无效，原告据此雕刻的印章不具有合法性。原告所谓的“四鑫公司”并不是真正的四鑫公司，诉状上的印章系私刻伪造，原告的诉讼主体资格存在瑕疵。三、被告不存在损害四鑫公司财产权益的行为，不应承担赔偿责任，原告要求赔偿损失的诉讼请求没有事实和法律依据。被告自接管财产、受让股权以来，四鑫公司一直合法存续，所有资产、证件仍在四鑫公司名下，现金及资产出租收益也在四鑫公司的账户上，不存在返还一说。被告一直在精心管理四鑫公司资产，不存在侵犯财产的事实，原告要求赔偿损失200万元缺乏事实和法律依据，不应得到支持。综上，请求人民法院依法驳回所谓“四鑫公司”的起诉，保障国有资产。
被告开发区国土局向本院提交了如下证据：
1.事业单位法人证书，拟证明被告的主体资格；
2.《沙市市经济技术开发试验区管委会关于成立沙市市经济技术开发区试验区土地开发综合服务公司的批复》（沙管发[1992]21号）、《关于经济技术开发区土地综合服务公司更名的批复》（沙管发[1993]50号）、《关于荆州市四鑫实业有限公司资产处置的意见》、《关于责成荆州开发区纪委等单位对荆州市四鑫实业有限公司资产进行清算处理的通知》，拟证明四鑫公司原是被告所属第三产业以及四鑫公司违法改制的事实；
3.《四鑫公司退股领款单》、记账凭证、《情况说明》、股东领款单及股权证复印件，拟证明原股东的股权已全部转让给被告，原股东不再是四鑫公司股东，原告所诉争议属民事纠纷。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1无异议；原告对被告提交的证据2真实性无异议，但认为沙管发[1992]21号文件、沙管发[1993]50号文件，不能达到被告的证明目的，且该证据没有核对原件，上述两份文件对四鑫公司的资产性质记载不属实；原告认为被告提交的证据3不能达到证明目的，主要理由如下：（1）公司的股权转让应当办理转让手续并登记备案；（2）被告作为事业单位法人，不可能成为四鑫公司的股东；（3）根据领款单记载显示是退还，根据公司法的规定，股东是不能随便退出的；（4）由于该公司没有进行清算，故被告所称按比例退还股东的股权是无效的；（5）被告在申请再审时，提供了这些证据，未被采纳。被告对原告提交的证据1有异议，被告认为原告没有合法有效的营业执照原件，其主体资格存在瑕疵；被告对原告提交的证据2-4真实性无异议，但认为只是判决被告的接管行为违法，并不涉及退股或者股权转让的有关事实；被告对原告提交的证据5-7真实性无异议，清单所列财产是四鑫公司的，而四鑫公司所有股权在2006年时已经全部由被告出资收购，被告是唯一合法的股东；被告对原告提交的证据8真实性、关联性合法性均有异议，认为该次股东会程序违法，所形成决议无效；被告对原告提交的证据9真实性有异议，不能达到原告的证明目的。
本院对提交的证据作如下认定：原告提交的证据1中的“张朝斌身份证复印件、企业法人营业执照复印件”主要是为了证明原告的诉讼主体资格，原告公司曾作为当事人参与其他案件的审理，且原告公司未被注销，其提供的企业法人营业执照能够证明其诉讼主体资格，依法予以采信；原告提交的证据8不符合法定形式，其真实性存疑，依法不予采信。被告提交的证据2和证据3能够证明本案争议的形成缘由，证据内容相互印证，具有真实性和合法性，且与本案具有关联性，依法予以采信。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
原告四鑫公司系由原沙市四鑫服务公司改制而成，于1997年在荆州市工商行政管理局登记注册成立有限责任公司。中共荆州市纪律检查委员会案件调查组调查发现，原沙市四鑫服务公司在1997年改制成为荆州市四鑫实业有限公司时存在隐瞒资产、虚列负债、少计资产、多计负债等问题，导致国有资产流失120余万元。2005年11月25日至2006年2月20日期间，中共荆州市纪律检查委员会案件调查组先后三次给被告发函，鉴于原沙市四鑫服务公司是被告的第三产业，故委托被告接收、处置四鑫公司资产及一切资料，并将资产变现后，按照1：2的比例给股东退股。2006年1月10日，被告开发区国土局扣押了四鑫公司的行政公章等有关资料，并对该公司资产进行了代管。2007年5月，被告向四鑫公司的部分股东支付了退股款。杨远平等人以四鑫公司股东身份不服被告扣押四鑫公司有关资料和代管该公司资产的行政行为，于2013年1月28日向法院提起行政诉讼，经多次审理，沙市区人民法院于2016年3月21日判决确认被告接收并处置四鑫公司全部资产及相关资料的行政行为违法，该判决已生效。原告收到确认被告接收并处置四鑫公司全部资产及相关资料的行政行为违法的判决后，多次要求被告返还全部资产及相关资料，被告均予拒绝。原告不服，遂诉至本院。
本院认为：在荆州市中级人民法院和湖北省高级人民法院审理确认被告行政行为违法的案件中，对原告诉讼主体资格均予认可，故对原告在本案中的主体资格本院予以认可。根据《企业国有产权转让管理暂行办法》第三十二条第一款的规定，“在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方有下列行为之一的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效……”，该条第二款规定“对以上行为中转让方、转让标的企业负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由国有资产监督管理机构或者相关企业按照人事管理权限给予警告，情节严重的，给予纪律处分，造成国有资产损失的，应当负赔偿责任；由于受让方的责任造成国有资产流失的，受让方应当依法赔偿转让方的经济损失；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任”。《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》第三条第九项规定，“在清产核资、财务审计、离任审计、资产评估、落实债务、产权交易等过程中发现造成国有资产流失、逃废金融债务等违法违纪问题的，必须暂停改制并追查有关人员的责任”。中共荆州市纪律检查委员会已查明，原沙市四鑫服务公司在1997年改制时导致国有资产流失120余万元。根据以上规定，该次改制尚存争议，转让方、转让标的企业和受让方等各方应根据自身责任承担赔偿义务，转让方、转让标的企业、国有产权持有单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员根据有关规定承担责任。被告开发区国土局尽管系行政单位，但作为沙市四鑫服务公司的主管单位，是以民事主体的身份参与该次改制，在改制存在争议的情况下，以中共荆州市纪律检查委员会第二纪检监察室无效的授权，利用行政机关在面对企业时的优势地位，动用行政手段暂收原告的资产及资料，属超越职权，已由人民法院的生效判决确认被告接收四鑫公司的资产及相关资料的行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法但不予撤销。因改制造成国有资产流失，被告以行政手段暂收改制企业的资产及资料确属违法，如若撤销将可能导致在改制过程中流失的国有资产无法被追缴，会给国家利益造成重大损害。被告暂收资产及资料的行为此前已被四鑫公司的股东起诉至人民法院，已由法院生效判决确认被告的行政行为违法。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”，在本案中，四鑫公司的股权尚存争议，不能认定被告的具体行政行为对原告合法权益造成了损害，故对原告的赔偿请求不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告荆州市四鑫实业有限公司的赔偿请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。
审 判 长 陈 香
人民陪审员 张明红
人民陪审员 陈 娟
二〇一八年八月九日
法官 助理 廖兆铭
书 记 员 彭 聪