河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）洛行终字第185号上诉人（原审第三人）袁铁栓，又名元铁栓，男，汉族，1945年5月19日出生，住河南省伊川县。委托代理人袁约寒，男，汉族，1984年2月26日出生，伊川县。特别授权。委托代理人董中旺，河南绿洲律师事务所律师。一般代理。被上诉人（原审原告）何夫来，男，汉族，1966年9月10日出生，住河南省伊川县。委托代理人李学欣，河南绿洲律师事务所律师。一般代理。委托代理人魏广森，河南绿洲律师事务所律师。一般代理。原审被告伊川县人民政府。住所地：洛阳市伊川县人民中路269号。组织机构代码：00543758-6。法定代表人李君，县长。委托代理人张广川，伊川县国土资源局干部。特别授权。委托代理人路碧波，伊川县国土资源局干部。一般代理。上诉人袁铁栓不服嵩县人民法院（2015）嵩行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人袁铁栓及其委托代理人袁约寒、董中旺，被上诉人何夫来及其委托代理人李学欣、魏广森，原审被告伊川县人民政府的委托代理人张广川、路碧波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告及第三人1998年10月1日分别取得了本村的集体土地承包经营权，各自的土地承包经营权证书显示，承包期限均为30年。2003年，第三人看中原告承包位于本村凹南的土地打算作宅基使用，经本村的其他两户村民口头协商和参与，四家分别用各自经营的土地互换承包权。2005年第三人换得原告凹南的0.66亩土地，原告得到0.7亩土地。上述行为原告及第三人均无进行土地承包经营权变更、登记。2014年上半年，原告以第三人一直无兑现承诺，将应以2:1比例兑换的承包经营土地给够为由，到第三人经营其位于凹南的土地上干预，要求返还土地，第三人以该块土地2003年被告已为其颁发了农村集体土地使用证为由，予以拒绝，并不承认2:1的比例互换土地。为此，引起诉争。上述事实，有原告、被告及第三人提供的证据材料和证人证言在卷佐证。另查明：被告于2003年12月30日已为第三人颁发了集体土地使用证。被告为证明其具体行政行为合法性，提供了为第三人颁证的土地登记申请书、土地登记申请审批表、地籍调查表三份材料。证据显示申请时间2003年4月8日，乡所审核意见“符合补办条件，同意办理”，最后批准时间“2003年12月30日”，土地登记申请审批表填写的土地使用者为“元铁拴”。集体土地使用证所填内容证号为“伊各后集用（2003）第001号”，土地使用权人“元铁拴”，座落“伊川县各在乡后富山村”，用途“住宅”，使用权面积200㎡，东至焦某，西至李富魁，南至路，北至集体。别无其他证据。原审法院审理后认为：农村集体经济组织的成员依法取得的土地承包经营权受法律保护，取得土地承包经营权后依法进行互换流转并不违背法律规定，但应遵循平等协商、自愿原则，同时依照法律规定流转互换的承包经营土地不得改变其农业用途，若改变土地用途应依法进行规划、审批并办理土地变更登记。本案中第三人将换来的耕地做宅基使用，改变了土地用途，没有依法进行土地变更登记，原告以第三人无兑换承诺给够土地，要求返还土地，属民事法律关系调整的范畴，说明其纠纷的存在。原告于2014年才发现被告为第三人办证的具体行政行为，侵犯其合法权利，说明原告与被告和第三人之间仍存在法律上的利害关系。从被告提供的证据材料看，并不能完整显示其给第三人颁发农村集体土地使用证的具体行政行为程序完备，合法有效。另审批资料和确权证书上均存在明显瑕疵。基上事实，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决撤销伊川县人民政府于2003年12月30日为元铁栓颁发的伊各后集用（2003）第001号集体土地使用证。原告袁铁栓不服，提起上诉。上诉人袁铁栓上诉称：一审行政判决撤销被告伊川县人民政府给第三人袁铁栓颁发的伊各后集用（2003）第001号集体土地使用证，给出了以下四点理由：1、改变土地农业用途，没有依法进行土地变更登记。2、被告的具体行政行为，原告2014年才发现。3、原告与被告和第三人之间存在法律上的利害关系。4、土地审批资料、确权证书上均存在明显瑕疵。上诉人认为不能成立，因为：一、农村集体土地在平等协商、自愿的原则下，进行互换调整，成为农民的宅基地，政府颁发土地使用证是合法的。1、在土地互换调整之前，涉案调地各方均明确互换土地的目的就是为了调整宅基地，为了使调整土地行为合法化，各方均明确可先到政府办理土地使用证，由证人焦某在原审开庭作证时出具的证言为证。2、在土地互换调整之后，经第三人个人申请，村、乡、县局三级审核，伊川县人民政府给第三人颁发了土地使用证，就是依法履行了土地使用权变更登记。二、原告起诉已超过法定诉讼时效。调整互换土地的事实发生在2003年，颁证行为发生在同年底，原告已使用调整后的土地12年，案外人焦某使用调整的土地建成两所住宅也已多年，第三人使用调整后的土地作宅基地也已12年。况且调地各方均在调地之初已明确先办宅基证，以使调整宅基地合法化，故原告不可能是2014年才知道办证的。三、原告与被告和第三人之间，已不存在法律上的利害关系。调整互换土地的事实据今已12年，调地各方各得其所，在原告起诉之前，均无异议。新的格局已经形成，权利义务早已明确，故原告与被告和第三人之间，已不存在法律上的利害关系。四、被告的土地审批资料、确权证书不存在明显瑕疵。综观土地审批资料和确权证书，主体、内容、程序均符合法律规定，没有瑕疵。综上所述，一审行政判决撤销第三人已持有使用12年的土地使用证，打破早已形成的新格局，既不尊重历史，又不符合现实，属认定事实不清，适用法律不当，判决错误。请二审人民法院通过审理，查明事实，依法支持上诉人的上诉人请求。被上诉人何夫来答辩称：一、一审法院认定本案事实清楚，证据确实充分，依法应予维持。1998年10月1日，伊川县葛寨乡后富山村村民委员会将其所有的位于凹南的一块土地发包给答辩人承包经营，该块土地四至为：东至焦冠军，西至渠，南至路，北至焦来发，在册面积0.66亩，实际换给上诉人是0.884亩。承包经营期限为30年。2005年秋，上诉人袁铁栓提出用其双倍承包经营的土地与答辩人承包经营的上述土地互换承包经营权，答辩人将上述承包经营的土地交付给上诉人后，上诉人一直没有兑现承诺。2014年5月底，答辩人要求上诉人返还答辩人承包经营的土地，遭上诉人拒绝。2014年6月，答辩人得知上诉人拉砖欲在答辩人承包经营的土地上建住宅，便质问上诉人，上诉人称原审被告于2003年12月30日已为其颁发了集体土地使用证。于是，2014年7月7日答辩人到伊川县国土资源管理局进行查询，结果被告的确在答辩人承包经营的土地上为上诉人颁发了集体土地使用证。答辩人认为，被告为上诉人颁发的集体土地使用证违法，且侵害了答辩人的合法权益，应予撤销。二、上诉人所称“农村集体土地在平等协商、自愿的原则下，进行互换调整，成为农民的宅基地，政府颁发土地使用证是合法的”。完全是违法说辞，上诉人将基本农田变为宅基地根本上就是违法的。1、原审被告的颁证行为严重违法，直至法庭调查结束，原审被告始终没有提供出包含涉案地块的土地利用规划和农用地转用审批手续或在规定范围内转用土地的批准手续以及村镇土地利用规划。涉案地块是耕地、是基本农田，属农用地。原审被告在农用土地上直接办理宅基地使用证，明显违反了《土地管理法》第44条和62条及《城乡规划法》第41条的规定，属于严重违法。2、原审被告出示的《土地登记申请批表》漏洞百出、疑点众多，不仅没有元铁栓的申请和签字，而且四邻的签字盖章也没有，甚至用地面积都书写错误并有涂改现象，在“本宗地签章”处代签的名字也书写颠倒，表格系一人包揽书写，元铁栓是否知情不得而知。况且，在“乡所审核意见”栏中写的是“符合补办条件”，而该证是在耕地上新方宅基地，申请时并未建房，故该表文不对题，自相矛盾。所以，原审被告单依据此表就给上诉人颁证是明显违法。3、原审被告并没有接受申请、勘验土地、调查核实、材料流转、审批归档、批准颁证等程序及步骤的任何档案材料。案渉土地使用证系无源之水、无本之木，没有任何生命力及合法性，根据国家及伊川县国土资源局办证程序规定的“没有档案材料的土地使用证系无效证件”条款，伊各后集用(2003)第001号土地使用证系无效证件，依法当然应予撤销或宣布无效。4、上诉人申请办理宅基证不符合法定条件。2003年上诉人申请时，其家庭已有两所宅基地，且登记的使用人均为袁(元)铁栓。所以，上诉人在2003年办证时根本不具备申请条件，明显违反了土地管理法规定的一户村民只能拥有一处宅基地的原则。三、答辩人的起诉并未超过法定诉讼时效。答辩人与上诉人换地后，上诉人在该块土地上种植农作物，答辩人并未发现异常，2014年6月，上诉人向该地块上拉砖时才引起了答辩人的注意，2014年7月7日答辩人向伊川县国土资源局查询后，才知道被告为上诉人就该地块颁发了土地使用证，2014年7月21日就提起行政诉讼。符合《行政诉讼法》的规定，起诉并没有超出法律规定的诉讼时效。四、上诉人所称“原告与被告和第三人之间，已不存在法律上的利害关系”，而实际上一直存在利害关系。答辩人对证载土地现在仍拥有承包经营权。上诉人提供的村民组最初分地底册及土地承包经营权证，显示上诉人分得凹南承包地0.66亩，庭审中被告和上诉人对此也予认可。换地过程中上诉人一直没有履行一亩换二亩及新土地应在同一个地块的条件，违反换地约定，地没有换成，上诉人现对凹南的该块地仍具有承包经营权。换地没有签订书面流转合同，且耕地流转后被用于非农建设，明显违反了《农村土地承包法》第33条、37条和《农村土地承包经营权流转办法》第3条、21条的规定，换地应属无效。上诉人是2005年才与答辩人协商换地，而其早在2003年已经申请办证获得批准，违反法律规定。五、上诉人所称“被告的土地审批资料、确权证书不存在明显瑕疵”。而实际上不但存在明显瑕疵，还存在严重违法。本案被告的颁证行为严重违反了法律规定，直至法庭调查结束，被告始终没有提供出包含涉案地块的土地利用规划和农用地转用审批手续或在规定范围内转用土地的批准手续以及村镇土地利用规划，属于严重的程序违法。《土地登记申请批表》漏洞百出、疑点众多，不仅没有元铁栓的申请和签字，而且四邻的签字盖章也没有，甚至用地面积都书写错误并有涂改现象，在“本宗地签章”处代签的名字也书写颠倒，表格系一人包揽书写，元铁栓是否情也未可知。况且，在“乡所审核意见”栏中写的是“符合补办条件”，而该证是在耕地上新方宅基地，申请时并未建房，故该表文不对题，自相矛盾。综上所述，本案上诉人提出的上诉请求既没有事实根据又没有法律依据。嵩县人民法院(2015)嵩行初字第6号行政判决书认定事实清楚、判决正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维护答辩人的合法权益。原审被告伊川县人民政府答辩称：一、原告的起诉已超过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第39条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”之规定，原审第三人所持的第001号集体土地使用证是在2003年颁发的，距今已有12年之久，所以一审原告的诉讼已远远超出法律所规定有效期限。二、伊各后集用（2003）第001号集体土地使用证的办理程序合法，属合法有效证件。该证是原审第三人在2003年申请，经后富山村村委同意，土地部门审核后，报县政府批准颁发的，办理程序合法，属有效证件。综上所述，(2015)嵩行初字第6号行政判决书认定事实不清，请洛阳市中级人民法院查明事实，依法撤销原审判决。本院查明的事实与原审审理查明的事实一致。本院认为,被上诉人何夫来依法持有本案争议土地的土地承包经营权证书，且其与上诉人袁铁栓之间的调换土地协议仍有争议存在，故其与争议土地有利害关系，可以作为本案原告提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”上诉人与原审被告均无证据可以证明被上诉人何时知道原审被告为上诉人颁发被诉土地证的事实，即被上诉人何时知道本案原审被告作出被诉具体行政行为的时间，故被上诉人何夫来提起本次行政诉讼不超过法律规定的起诉期限。上诉人袁铁栓与被上诉人何夫来之间的换地行为发生在2005年，该调换土地协议现在仍有争议，且未办理相关变更登记，原审被告于2003年即为上诉人袁铁栓颁发集体土地建设用地使用证，没有事实和法律依据，该颁证行为依法应予撤销。原审判决正确，依法应予维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人袁铁栓承担。本判决为终审判决。审判长 王 艺审判员 叶乃君审判员 杜 燕二〇一五年十一月二十四日书记员 冀雅娇