湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂恩施中行初字第00045号
原告宣恩县椒园镇三河沟村一组。
诉讼代表人瞿金云，系该组组长。
委托代理人李桂林。
被告宣恩县人民政府，住所地：宣恩县人民路63号。
法定代表人习覃，县长。
委托代理人张善明。
委托代理人谭林玲。
被告恩施土家族苗族自治州人民政府，住所地：恩施市舞阳大道一巷21号。
法定代表人刘芳震，代州长。
委托代理人谭艳军。
委托代理人李卉。
第三人宣恩县椒园镇三河沟村四组。
诉讼代表人王常贵，系该组组长。
第三人宣恩县椒园镇三河沟村八组。
诉讼代表人李新安，系该组组长。
原告宣恩县椒园镇三河沟村一组因与被告宣恩县人民政府、被告恩施州人民政府土地行政处理一案，于2015年7月24日向本院提起行政诉讼，本院2015年7月24日立案并同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宣恩县椒园镇三河沟村四组、宣恩县椒园镇三河沟村八组与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，本院依法组成合议庭，于2015年9月14日公开开庭对本案进行了审理，原告三河沟一组的诉讼代表人瞿金云及其委托代理人李桂林，被告宣恩县人民政府的委托代理人张善明、委托代理人谭林玲，被告恩施州人民政府的委托代理人谭艳军、李卉，第三人三河沟四组诉讼代理人王常贵，第三人三河沟八组诉讼代表人李新安到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
宣恩县椒园镇三河沟村一组因与宣恩县椒园镇三河沟村四组组、宣恩县椒园镇三河沟村八组发生土地权属争议，向被告宣恩县人民政府提出确权申请。被告宣恩县人民政府根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定，于2013年7月10日作出宣政决字（2013）2号《行政处理决定书》认定：涉案争议土地所有权为三河沟四组、三河沟八组集体所有。宣恩县椒园镇三河沟村一组不服，申请行政复议。被告恩施州人民政府于2015年4月9日作出恩州政复决字（2015）22号复议决定：维持宣恩县人民政府2013年7月10日作出宣政决字（2013）2号行政处理决定。
原告宣恩县椒园镇三河沟村一组诉称，宣恩县人民政府于2013年7月10日作出的宣政决字（2013）2号《行政处理决定书》认定：涉案争议土地所有权为三河沟四组、三河沟八组集体。该处理决定认定事实不清、证据不足。1、虽然被告提交了部分四组、八组农户所持有的已被废止的土地经营权证、林权证，但是不能证明争议地即属四组、八组所有，且农户承包地中并没有“堡上”地块，取得的也只是土地、林地使用权，而不是所有权。此外，争议地面积不清还有部分处于荒芜状态。争议地块本属于一组、四组共有，因一组距离争议地块较远，不便管理，一直由四组代为管理。2、被告处理决定适用的法律也是错误的。《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条适用于集体经济组织而非本案的部分涉农户提出土地争议的情形。综上，请求依法撤销被告宣恩县人民政府于2013年7月10日作出的宣政决字（2013）2号行政处理决定，并责令被告重新作出具体行政行为。
为证明诉讼请求，原告宣恩县椒园镇三河沟村一组向本院提交了以下证据：
证据一、宣恩县人民法院和恩施州中级人民法院的一、二审判决书以及一、二审裁定书，恩施州政府行政复议决定书；证明目的：对处理决定不服，一直在主张权利改变的事实。
证据二、宣恩县教育中心建设指挥部与政法委书记出具的一份证明测算情况的说明、航拍图；证明目的：本案的被告宣恩县政府所认定的事实是不清楚的，通过该航拍图和村民、政府现场指认，本案事实不清楚。
证据三、国土资源部函；证明目的：被告适用法律错误。
被告宣恩县人民政府辩称，一、处理决定认定事实清楚、证据充分。本案争议土地自1984年至2012年底，一直由三河沟四组、八组农户耕种和管理，原告没有证据证明曾向土地使用者或者有关部门提出过归还请求，确权期间，原告也没有提交确认土地权属的证明文件。二、处理决定适用法律正确。《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条规定的“农民集体”应该理解为原土地使用者和现土地使用者，四组、八组部分农户取得争议土地、林地的经营权，是基于集体经济组织的发包。另外，《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条规定的“二十年”不是时效的规定，是除斥期间。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告宣恩县人民政府为证明其行政行为合法，在法定举证期限内向本院提交了下列证据：
证据一、调查笔录：1、2013年3月21日宣恩县国土资源局罗明芝调查笔录；2、2013年3月22日宣恩县国土资源局唐敬碧调查笔录；3、2013年3月22日宣恩县国土资源局唐敬平调查笔录；4、2013年3月22日宣恩县国土资源局贵立云调查笔录；5、2013年3月27日宣恩县国土资源局覃其丕调查笔录；6、2013年3月27日宣恩县国土资源局罗明芝调查笔录；7、2013年3月28日宣恩县国土资源局张秀文、张秀友调查笔录；证明目的：本案争议地已被其他农民集体连续使用二十年有余，原告至本案争议发生前，从未向任何部门提出过归还请求。
证据二、权属证书：1、罗千明（罗志军）《集体土地经营权证》；2、唐敬平《集体土地经营权证》；3、邓志元《集体土地经营权证》；4、熊应佳《林权证》；5、熊应佳《集体土地经营权证》；6、江遵兵《集体土地经营权证》；7、贵立云19**年《集体土地经营权证》；8、贵立云《集体土地经营权证》；9、贵立云《林权证》；证明目的：部分农户已取得了争议地块的《集体土地经营权证》和《林权证》。
证据三、宣恩县国土资源局现场图片4张；证明目的：争议地现场状况。
证据四、2013年6月4日宣恩县国土资源局会议纪录；证明目的：宣恩县国土资源局已于2013年6月4日组织过调解。
证据五：1、宣政决字（2013）2号行政处理决定书；2、宣恩县政府送达回证三份；证明目的：行政处理决定书送达程序合法。
证据六：1、（2014）鄂恩施中行终字第00114号行政裁定书；2、恩州政决字（2015）22号行政复议决定书；证明目的：本案已经过行政复议，复议机关维持了宣恩县人民政府的行政处理决定。
证据七、《确定土地所有权和使用权的若干规定》；证明目的：作出行政处理决定书法律依据。
被告恩施州人民政府辩称，恩施州人民政府作出的复议决定认定事实清楚适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告恩施州人民政府为证明其行政行为合法，在法定举证期限内向本院提交了下列证据：
证据1、《行政复议决定书》（恩州政复决字（2015）22号）及送达回证；2、《宣恩县人民政府处理决定书》（宣政决字（2013）2号）；3、调查笔录8份；4、宣恩县国土资源局《关于椒园镇三河沟村一组与四组、八组土地权属纠纷的情况报告》；5、椒园镇三河沟村四组、八组村民的《农村土地承包经营权证》、《林权证》；6、（2013）鄂宣恩行初字第00014号《行政判决书》；7、（2014）鄂恩施中行终字第00050号《行政裁定书》；8、（2014）鄂宣恩行初字第00026号《行政判决书》；9、（2014）鄂恩施中行终字第00114号《行政裁定书》；10、《行政复议申请书》；11、《行政复议案件登记表》；12、《提出答复通知书》及送达回证；13、宣恩县人民政府提交的《行政复议答复书》；证明目的：行政复议认定事实清楚，证据充分，程序合法。
第三人宣恩县椒园镇三河沟村四组没有提交书面答辩意见和证据，在庭审中辩称，争议地是我们和三河沟一组的共有财产，不是和八组共有。
第三人宣恩县椒园镇三河沟村八组没有提交书面答辩意见和证据，在庭审中辩称，争议地原来确实是一组和四组的，但是我们八组的村民也在争议地有管理，如果确有二十年不用即不属于原有人一组和四组共有的规定，那么争议地应该是四组和八组共有。
本院依职权调取了“宣恩县教育中心征收三河沟四组八组集体土地实物补偿明细表”。原告质证认为，该表载明的农户和被告提供的承包地农户不符，面积也不符合航拍图的面积。说明还有我们一组的土地被告没有查明。争议地权属不明，被告即征收并补偿给农户，其征地不合法，权属处理程序严重违法。第三人三河沟四组质证认为，明细表有几个四组的农户属实，但是争议地是四组和一组的共有财产。第三人三河沟八组质证认为，八组农户在争议地管理属实。
庭审中原告宣恩县椒园镇三河沟村一组对被告宣恩县人民政府提交的证据质证认为：关于第一组证据，证人证言内容不实，不能证明三河沟四组、八组集体管理了争议土地；关于第二组证据，权属证书上没有争议地“堡上”这一地块名没有载明本案争议地在证内，该组证据不能证实部分农户取得了土地经营权的事实。关于第三组证据，对其真实性无异议，但是认为不能达到被告的证明目的；关于第四组证据，纪录不能达到被告的证明目的，反而证明被告的处理行为违法，该份纪录只记明四组与八组参加，根本就没有通知一组，显然程序是严重违法的。原告宣恩县椒园镇三河沟村一组对被告恩施州人民政府提交的证据质证认为：行政复议的程序合法性无异议，对其证据真实性无异议，但不能达到被告证明目的，维持处理决定的事实不清楚。第三人三河沟四组认为，政府太偏，争议地明明就是一组和四组的共同财产。第三人三河沟八组认为，八组的村民没有签订承包合同，没有分割到户。
二被告对原告提交的证据发表如下质证意见：证据一无异议；证据二有异议，处理决定是按照四组八组农户土地面积确定的面积，该航拍图上含有国有土地，与本案无关。第三人三河沟四组、八组对原告提交的证据没有异议。
本院根据被告、原告及第三人的举证、质证、综合认证如下：
各方当事人提交的证据，彼此对证据真实性、合法性均没有异议，只是不同意对方的证明目的。在卷证据证实了本案基本事实，与本案具有关联性。故本院对各方当事人提交的没有异议证据均予以采信。
经审理查明，争议地位于宣恩县椒园镇三河沟村，属于原椒园区中坝公社一大队一组（现珠山镇莲花坝村一组）所有。1968年，因修建三河沟电厂，原椒园区中坝公社三大队（现椒园镇三河沟村）要求下辖各生产小组资助土地。由于三河沟一组、四组在拟修建三河沟电厂地块范围内没有土地，两小组各出部分土地与原椒园区中坝公社一大队一组的土地（即争议地）互换，以资助修建电厂。1981年，三河沟电厂倒闭，原各生产小组资助的土地被退回各组。争议地被退回后，本应三河沟一组、四组共同耕种和管理。由于三河沟一组距离争议地较远，该组农户未对争议地进行耕种和管理。三河沟四组、八组部分农户进行了耕种和管理，并取得了经营权证和林权证。自1984年至2012年底，三河沟一组没有提出归还请求。
2012年，因被告宣恩县人民政府修建宣恩县教育中心需要征地，拟建范围包含争议地，三河沟一组提出了确权申请。被告宣恩县人民政府经调查认为争议地由三河沟四组、八组的农户使用至今，且有经营权证和林权证。三河沟一组没有权属证明，也没有对土地进行经营管理。被告宣恩县人民政府依照《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定于2013年7月10日作出宣政决字（2013）2号行政处理决定：争议地为三河沟四组、八组集体所有。
三河沟一组不服该处理决定，向宣恩县人民法院提起行政诉讼，宣恩县人民法院作出（2013）鄂宣恩行初字00014号行政判决，维持宣恩县人民政府宣政决字（2013）2号行政处理决定，三河沟一组提起上诉，本院以原审遗漏当事人程序违法为由，发回重审；宣恩县人民法院重审后作出（2014）鄂宣恩行初字00050号行政判决，维持宣恩县人民政府宣政决字（2013）2号行政处理决定，三河沟一组提起上诉，本院以自然资源权属行政案件未经复议直接起诉违反法律规定为由，撤销原判，驳回起诉。三河沟一组依据本院判决，向恩施州人民政府申请行政复议，恩施州人民政府于2015年4月9日作出恩州政复决字（2015）22号复议决定：维持宣恩县人民政府2013年7月10日作出宣政决字（2013）2号行政处理决定，原告三河沟一组遂依法向本院提起行政诉讼。请求依法撤销宣恩县人民政府2013年7月10日作出宣政决字（2013）2号行政处理决定，并责令被告重新作出具体行政行为。
涉案争议土地，被告宣恩县人民政府已经征用，现地形地貌已经改变。
本院认为，被告宣恩县人民政府依法具有对本辖区内发生的土地权属争议作出行政处理决定的法定职权，被告恩施州人民政府依法具有对其下级人民政府的行政行为作出行政复议的法定职权。涉案争议地的来源及后续使用的基本事实，原、被告及第三人等各方当事人均没有异议。本案的争议焦点是四组、八组部分农户使用部分争议地的情形是否即是四组、八组集体使用该土地？本案是否适用《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定？《中人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理”。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”。虽然被告宣恩县人民政府没有提交三河沟村或者村民小组是否与四组、八组农户签订土地、林地承包合同的证据，但是被告宣恩县人民政府确认给四组、八组部分农户颁发了农村土地承包经营权证和林权证，因此，部分农户的承包经营行为就是村集体经济组织的管理经营行为。原告三河沟一组二十余年没有对争议土地的权属提出异议，也没有证据证实其要求归还争议地。相反，第三人三河沟四组、三河沟八组对争议地进行了长达二十余年的实际经营管理。《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级人民政府根据具体情况确定土地所有权”。自1984年起，三河沟一组没有使用争议地也没有提出归还要求，因此，被告宣恩县人民政府依据查明的事实和相关规定，作出的处理决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。被告恩施州人民政府作出的行政复议行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告三河沟一组的诉讼请求没有事实依据和法律依据。并经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告宣恩县椒园镇三河沟村一组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：05×××69-1。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 蔡 斌
审判员 彭 文
审判员 曾俊铭
二〇一五年十二月九日
书记员 张 宁