江西省赣州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2013）赣中民一终字第286号
上诉人（原审原告）宁都县对坊乡对坊村梨树排小组。
负责人张金生。
诉讼代表人廖运葆。
委托代理人杨帆，瑞金市金都法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）宁都县对坊乡人民政府。
法定代表人苏黎明，系该乡乡长。
委托代理人王文杰。
委托代理人温礼生。
被上诉人（原审被告）廖新生（又名廖英荣）。
上诉人宁都县对坊乡对坊村梨树排小组（下称梨树排小组）因与被上诉人宁都县对坊乡人民政府（下称对坊乡政府）、被上诉人廖新生林业承包经营权纠纷一案，不服宁都县人民法院（2011）宁民一初字第1xx5号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：对坊乡桐子坑林场系1972年成立的社办林场，该林场的山场系由人民公社时期（实行土地承包责任制之前）的几个生产队及胡屋大队的几个生产队的部分山场凑并而成，现原告梨树排小组（实行土地承包责任制之后）即先前的梨树大队梨树排一、二生产队，其时，也有山场并入桐子坑林场。八十年代初期林业“三定”时期，桐子坑林场的林权，被告对坊公社（即今对坊乡政府）取得了权属，山林执照字号为1983年7月5日颁证的宁林证字第0xxxx3号及宁林证字第0xxxx2号，其上登载有较之前已确权为梨树排一、二生产队（今梨树排小组）的部分林权，后者之山林执照字号为宁林证字第0xxxx8号（1982年3月25日颁证）及宁林证字第0xxxx8（1982年12月1日颁证）。该种情形之林权登记混乱，曾被桐子坑林场并入山场的其它生产队（今称小组）与原告一样存在。由此引发对坊乡的多个小组与被告对坊乡政府争山的矛盾。2002年12月7日被告对坊乡政府与被告廖新生签订“对坊乡桐子坑林场租赁承包协议”，之后，被告廖新生在这些权属有争议的山场进行了有相当投入的林业经营。2002年，廖新生取得了宁林证字（2002）第0xx2号林权证，2007年廖新生取得了宁都县林证字（2007）060900xxxx号林权证，该些林权证照载明廖新生取得了桐子坑林场之山场的林地使用权、林木所有权和使用权。对坊乡政府将桐子坑林场之山场发包与廖新生经营的行为及廖新生取得相关林权证的事实，引起了与对坊乡政府争山的村民的普遍不满。原告方的村民及其它小组的村民因与被告对坊乡政府争山，自1988年始曾多次联名到宁都县政府、宁都县林业局、对坊乡政府要求归还桐子坑林场占有的林地作为其责任山承包经营，宁都县政府、宁都县林业局及对坊乡政府曾做了大量的调处工作、但争山纠纷未得到全部解决。原审庭审中，原告方认为被告廖新生取得的林权证系非法，由之，本院曾当庭释明若原告方对被告廖新生的林权证有异议，应提起行政诉讼，林权证的合法与否不属民事诉讼审查范围。
原告梨树排小组的诉讼请求为：判决两被告停止对原告方村民小组集体所有的林地及林木的侵占；2、请求人民法院依法判决两被告签订的《对坊乡桐子坑林场租赁承包协议》中所涉原告方村民小组集体所有的林地租赁承包协议无效。
原审法院认为：原告提供的宁林证字第0xxxx8号（1982年3月25日颁证）及宁林证字第0xxxx8（1982年12月1日颁证）宁都县山林执照，该两份山林权属执照载明了牛婆坑、竹山窝、辽坑等处共计1171亩山林归原对坊公社梨树排大队梨树排一、二生产队（即今对坊乡对坊村梨树排小组）集体所有、经营管理，但在1983年7月5日颁证确权林权归对坊公社（今对坊乡）桐子坑林场的宁林证字第0xxxx3号及宁林证字第0xxxx2号江西省宁都县山林执照则亦登载有与宁林证字第0xxxx8号（1982年3月25日颁证）及宁林证字第0xxxx8（1982年12月1日颁证）宁都县山林执照所登载的部分山场，而后两证所登载的山场正是对坊乡政府与廖新生于2002年10月7日所签订对坊乡桐子坑林场租赁承包协议中的租赁物，因该四份林权证照均为2000年之后新林改之前颁发，其时林权之四权尚未全作分离（林地所有权及使用权、森林或林木之所有权及使用权），据之应认定原告所称之林权权属不明（林地所有权及使用权、森林或林木之所有权及使用权）或林业行政部门颁证错误。林权确权应由林业行政主管部门勘定颁证，不属法院受案范围，而林业行政部门颁证错误则应由林业行政主管部门据权利人的申请自行纠正，或由行政相对方提起行政诉讼，该情形不属民事诉讼受案范围。综之，据该四份山林权属执照的矛盾之处，应认定原告诉请的所谓被侵权之山林标的权属（林地所有权及使用权、森林或林木之所有权及使用权）不具确定性或颁证错误，不属法院受案范围或不属民事诉讼受案范围，故应驳回原告的起诉。原告方认为被告廖新生取得的林权证系非法，林权证的合法与否不属民事诉讼审查范围，由之，原告的诉请亦应驳回。依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九第第一款第（四）项之规定，裁定：驳回原告宁都县对坊乡对坊村梨树排村民小组的起诉。
梨树排小组不服该裁定，向本院提起上诉，请求撤销原裁定，对本案进行实体审理。其上诉主要理由如下：一、原裁定审查事实不清，混淆事实概念和法律关系，裁定错误。1、诉争林地属上诉人村民祖辈居住的梨树排小组所有。2、被上诉人对坊乡政府造假办证，侵犯了上诉人的合法权益。二、原审法院在受理本案期间明确告知此案明显侵权，被上诉人对坊乡政府不具备农村已确权的集体土地发包资格，两年多时间总是要上诉人调解，故意压制上诉人主张权利，程序违法。
被上诉人对坊乡政府答辩称：上诉人不顾历史事实，断章取义，混淆事实。原审裁定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
被上诉人廖新生答辩称：对坊乡政府有权转让桐子坑林场林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权，且转让程序合法有效。本案诉讼争议不属于人民法院民事诉讼的受理范围。
二审审理中，上诉人梨树排小组及被上诉人廖新生均未向法庭提交新的证据。
二审审理中，被上诉人对坊乡政府向法庭提交1983年12月30日宁都县人民政府宁政发（1983）164号文件《关于公布全县林业“三定”中所发山林权属执照和社员自留山使用执照的有效号码的通知》，用以证明对坊乡政府持有的林权证是真实的。上诉人梨树排小组质证认为其真实性有异议，没有按照真正的林业三定号码上报。本院对该份文件内容的真实性予以认定。
二审查明以下事实：一、诉争林地属原桐子坑林场的一部分。原桐子坑林场所经营管理的林地中，包括但不限于对坊乡以下8个村民小组集体所有：对坊村上迳子村小组、对坊村梨树排村小组、对坊村八十项村小组、胡屋村彩江第一村小组、胡屋村彩江第二村小组、胡屋村彩江第三村小组、胡屋村新店村小组、胡屋村孙坑村小组。因上世纪六十年代，该块山林被火烧了，当时的对坊乡政府组织人员在该块火烧山上进行了植树造林，并于1970年左右成立了桐子坑林场，该林场系对坊乡政府主管的集体企业。但对坊乡政府在植树造林前后，并未与各村民小组达成书面协议。二、1988年，对坊村多个村小组向对坊乡政府报送《关于要求处理林木、林地所有权争议的联名报告》。对坊乡政府于1988年10月7日作出《对坊乡人民政府关于梨树村上迳子、梨树排、八十项村小组要求处理林木、林地所有权争议的处理意见》（下称《处理意见》），该《处理意见》载明：梨树村委会，你村上迳子、梨树排、八十项村等村小组报来《关于要求处理林木、林地所有权争议的联名报告》收悉。经乡党政班子会议讨论研究，现将处理意见回复如下：（一）山林执照问题：联名报告中说几个村小组都有1982年县政府颁发的山林执照，而桐子坑林场也有宁都县人民政府1983年7月5日颁发的宁林证字第0xxxx2号（面积5430亩）和宁林证字第0xxxx3号（面积3570亩）二份山林执照。基于此，同意双方的执照都保留，并确定现桐子坑林场的山场山权在建场以前是那个村的今后仍属那个村，林权归对坊乡政府桐子坑林场所有。（二）山权收入分成比例：经查阅档案，桐子坑林场当时植树造林建林场时，无山权分成比例的书面协议。现桐子坑林场中幼林间伐，决定按山权采伐量的纯收入百分之十归山权所有村小组的群众，百分之五给山权所有村的村委会，百分之二十给桐子坑林场，百分之六十五归造林单位即对坊乡政府。（三）林权所有问题：报告中谈到，“经过全社劳动人民的艰苦奋战几年，把山治好了，并成立了桐子坑林场”。这是事实，长期以来，桐子坑林场对所属山上的杉木林全部进行了管理和看护。乡政府认为，应维护现状。杉木林木归桐子坑林场管理、所有。林场山上的茶树现在属那个单位（村）所有仍然属谁所有。三、该《处理意见》下发后，梨树排小组等村民小组没有对该《处理意见》申请复议，也没有对此提起行政诉讼。桐子坑林场也没有按照该《处理意见》中的要求，将山权采伐量的纯收入百分之十按时足额给付至各村民小组。2002年12月7日，对坊乡政府与廖新生签订承包协议后，廖新生也没有按承包协议中约定的按产品销价计算销售额的3%收益给付至上述8个村小组，引起各村小组村民的不满。林改期间，上述8个村小组多次到宁都县有关部门要求处理。四、2006年10月27日，宁都县林业产权制度改革领导小组办公室经过调查后，出具了宁林改办字（2006）第08号《关于对坊乡对坊村上迳子、梨树排、八十项村小组、胡屋村彩江第一村小组等8个村小组全体村民要求归还原桐子坑林场山林经营权的处理建议》（下称“林改办《处理建议》”），提出处理意见如下：1、维护承包人与乡政府签订的租赁承包协议确定的承包关系，但承包人给林地所有权人（8个村小组）的利益和计算方式宜双方协商，适当调整；2、承包人应无偿给无山经营的村民，提供一定数量的自用材，并允许山权者在村庄附近山场放牧、割草（公益林范围除外和幼林抚育封禁期除外）；3、其他相关非权属性的具体问题，由相关双方当事人协商解决；4、乡政府有责任监督承包人履行有关义务，协调各方关系。该《处理建议》同时注明，本建议仅作为调处本纠纷的指导意见，调处结论应以争议双方依据本建议形成的协议（或合同）为准。五、2007年6月下旬，廖新生作为甲方，在丙方对坊乡政府的签证下，分别与对坊乡东风村下珠小组、对坊乡东风村早禾田组、对坊乡胡屋村彩江坪一组、对坊乡胡屋村彩江坪二组、对坊乡胡屋村彩江坪三组、对坊乡胡屋村孙坑组、对坊乡胡屋村新店组、对坊乡石江陂村象牙组、对坊乡石江陂村盘龙组、对坊乡石江陂村井塘组、对坊乡对坊村上迳子组共计11个村小组（乙方）分别签订了11份《山林纠纷调处协议》，主要内容为：1、经甲、乙、丙三方协商，在维持原丙方与甲方2002年12月签订的《租赁协议》不变的前提下，乙方同意丙方原将桐子坑林场山林租赁承包给甲方经营管理。2、甲方、丙方同意将桐子坑林场原乙方范围内的林地所有权为乙方所有，林地使用权、林木所有权、林木使用权为甲方所有。3、甲方自2007年1月1日起按0.8元／年／亩的标准补偿给乙方，以实际勾图面积为准，甲方必须在每年12月31日前支付给乙方。4、甲方如需上山简伐林木，所简伐的数量须报乙方，甲方必须维护2002年12月7日丙方与甲方签订的协议第五条第一款规定，按产品市场销售价计算销售额的3%补偿给乙方。5、调处协议自2007年1月1日起生效，至2052年12月31日终止。上述8个林改中上访要求处理的村小组中，梨树排小组以及八十项小组没有与廖新生达成《山林纠纷调处协议》。六、从2010年10月29日《桐子坑林场补助款》的发放清单来看，共造表15个村民小组的补助款，分别为彩江一组、彩江二组、彩江三组、上迳子组、对坊组、孙坑组、新店组、下珠组、早禾田组、和木组、老屋组、坑尾组、新屋下组、角公组、坑口组。其中除对坊组外，其余14个村民小组均按0.8元／年／亩的标准签领了林地补偿款。七、梨树排小组有41户，共计380多个村民。
二审认定的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为：梨树排小组的诉争林地原属原桐子坑林场的一部分，因上世纪六十年代，梨树排小组等村小组的山林被火烧了，当时的对坊乡政府组织人员在该块火烧山上进行了植树造林，并于1970年左右成立了乡办集体企业桐子坑林场，对各村民小组集体所有的山林进行经营管理，但没有与各村民小组达成承包或租赁协议。到1988年，梨树排小组等村小组纷纷要求拿回这些山林，对坊乡政府于1988年10月7日作出了《处理意见》，对于该《处理意见》的法律定性和后果，是本案的关键所在。对坊乡政府作出该《处理意见》的时间为1988年10月，其时国家林业管理部门的山林权属争议调处办法尚未出台，但1987年1月1日起生效的《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物”。1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》对该条也未作改动。梨树排小组等村小组拥有原桐子坑林场经营管理山林的林地所有权，而桐子坑林场拥有这些山林除林地所有权以外的其它权利，这是历史形成的。1988年，梨树排小组等村小组要求拿回这些山林的所有权利。这是发生在梨树排小组等村小组村民与桐子坑林场之间的土地使用权争议，依据当时的《土地管理法》，这种土地权属争议由对坊乡政府处理。而且，由对坊乡政府对该争议进行确权处理，也符合1988年以后国家法律、土地管理部门的行政规章以及江西省的地方性法规之规定。《中华人民共和国森林法》（1998年修订）第十七条规定，“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉”。1996年2月1日实施的《土地权属争议处理暂行办法》（由国家土地管理局颁发，2003年3月1日废止）第四条规定，“土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由当事人向土地管理部门申请处理，土地管理部门应当先进行调解；调解无效的，由人民政府作出处理决定”。第五条规定，“土地权属争议由县级以上人民政府或者乡级人民政府处理。县级以上人民政府土地管理部门负责办理土地权属争议调处的具体工作”。第六条规定，“发生土地权属争议当事人经协商解决不成的，可以依照本章规定向县级以上人民政府土地管理部门或者乡级人民政府提出处理申请”。第七条规定，“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属争议案件，也可以由乡级人民政府受理和处理”。1997年8月15日修订的《江西省山林权属争议调解处理办法》第十条规定，“公民之间、公民与全民所有制单位或集体所有制单位之间发生的山林权属争议，应先由当事人双方协商解决。协商不能达成协议的，当事人可向山林座落地所在乡（镇）人民政府提出调处申请”。尽管对坊乡政府是桐子坑林场的主管单位，与桐子坑林场有利害关系，所作出的《处理意见》也将山权收入的65%归入对坊乡政府，而且，该《处理意见》也没有“如不服，可以向人民法院提起诉讼”之类的告知，但这些瑕疵并不能否认对坊乡政府是依据当时的《土地管理法》第十三条之规定作出的一种土地确权行为。因此，对坊乡政府作出的《处理意见》，其在法律上的定性是一种土地确权的具体行政行为。根据当时的《土地管理法》第十三条之规定，梨树排小组等村小组不服该具体行政行为，可在接到《处理意见》后30天内向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》（1990年10月1日起施行）第三十七条规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”。第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。但梨树排小组等村小组在接到对坊乡政府的《处理意见》后，既没有向宁都县政府申请复议，也没有向人民法院提起诉讼。按照法律规定，该《处理意见》即发生土地确权的法律效力，对坊乡政府在《处理意见》中将桐子坑林场的山场山权（即林地所有权）仍明确归原来的村小组，将林权（即除林地所有权之外的其它权利）归桐子坑林场管理、所有，并明确了收益的分配比例。该《处理意见》也没有明确山权与林权分开持有的具体年限，应理解为长期分开持有。由于桐子坑林场并没有严格按照《处理意见》中的收入分成比例将各村小组应得的收入分成给付至各村小组，廖新生也没有按2002年12月7日《租赁协议》约定的各村小组收益分配比例将各村小组应得的收益支付到位，导致各村小组村民意见很大，林改中，经宁都县林改办建议，廖新生与对坊乡政府以及11个村民小组达成了山林纠纷调处协议，该调处协议基本上沿用了对坊乡政府原《处理意见》中的意见，由11个村小组认可廖新生与对坊乡政府的《租赁协议》，并对廖新生采伐及收益作出了一定程度的规制。而从2010年10月29日的《桐子坑林场补助款》签领表来看，除该11个村小组签订了山林纠纷调处协议，认可按0.8元／年／亩的标准领取林地补偿款外，其余还有一部分村小组虽然没有签订山林纠纷调处协议，但实际上也按0.8元／年／亩的标准签领了林地补偿款。
对于上诉人梨树排小组请求确认对坊乡政府及廖新生侵权并拿回诉争林地的经营管理权这一诉讼请求的问题，因对坊乡政府根据当时的法律已经对此作出了确权处理意见，且已经生效。梨树排小组如对此仍有意见，应当通过山林权属争议处理部门的纠错程序或行政诉讼程序予以救济，该诉讼请求不符合民事诉讼的受理案件范畴。原审裁定认定事实基本清楚，裁定驳回起诉，该项处理正确，但认定驳回起诉的理由为林业管理部门颁证错误，该理由不当。据此，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）款、第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郑小兵
代理审判员 黄中林
代理审判员 施 赛
二〇一四年二月二十五日
书 记 员 王 佳
书 记 员 郭燕华