江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏行终311号上诉人（原审原告）姜峰,男,1990年12月29日生,汉族，住泰州市。被上诉人（原审被告）泰州医药高新技术产业开发区管委会,住所地泰州医药高新技术产业开发区药城大道1号。法定代表人吴跃，主任。委托代理人蔡留华，江苏运泰律师事务所律师。委托代理人王琦，江苏运泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）泰州医药高新技术产业开发区寺巷街道办事处,住所地泰州医药高新技术产业开发区寺巷街道。法定代表人吴康强，主任。委托代理人鞠小敏，泰州市寺巷法律服务所法律工作者。上诉人姜峰与被上诉人泰州医药高新技术产业开发区管委会（以下简称高新区管委会）、泰州医药高新技术产业开发区寺巷街道办事处（以下简称寺巷街道办）土地行政征收一案，上诉人姜峰不服江苏省泰州市中级人民法院(2016)苏12行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。上诉人姜峰一审诉称，上诉人系大王村三组村民，已参加一轮、二轮承包，依法承包河南和腰岸两块土地，共计1.53亩（含上诉人父母），上诉人上述承包地被征收，却未能享受农民失地保障，请求法院判令两被上诉人依法为上诉人办理农民失地保障。被上诉人高新区管委会一审辩称：因征地导致农户应享有的土地承包经营权受到影响，系农户与集体经济组织之间的法律关系，集体经济组织用部分土地补偿费及安置补助费为失地农民建立社会保障保险制度，本质上是集体经济组织统一使用土地补偿费的行为，在此过程中，政府与农户之间不存在任何行政相对关系，因此，高新区管委会以及寺巷街道办均不是本案适格被告。高新区管委会所属农工办依法在姜峰所在村组对安置农民名单进行了公示，时间为2015年10月20日至2015年10月29日，姜峰在上述期间内并未向农工办提出异议，其于2016年6月16日向法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。依据泰州市国土资源局与姜峰所在大王村三组签订的《征地补偿协议书》，需要安置的农业人口数量共计79人，姜峰所在集体经济组织按照民主程序初步拟定了安置名单，并广泛征求意见，并进行了公示，并于公示结束后，依法报送寺巷街道办，后经高新区公安分局、国土分局、农工办等审核予以审批确定。2015年10月20日高新区农工办依法将79位参加基本生活保障的被征地农民名单在姜峰所在村组公示，公示期间未收到异议，上述人员名单的形成、确定，符合法律规定。姜峰家庭系以姜玉常（长）即姜峰的祖父作为户主承包经营土地的，四次征地共涉及姜玉常（长）户3.237亩，相应补偿费用已支付姜玉常（长），且该户共有6人被确定为需要安置的农民，故此次征地补偿安置未侵害姜峰承包户合法权益。请求法院依法驳回姜峰的起诉。被上诉人寺巷街道办一审辩称：姜峰所在户是以姜玉常（长）为户主享有承包地，至2001年，该户承包面积为4.66亩，享有土地承包权人口为9人，姜峰诉称姜永祥户种植1.53亩，并未向发包方进行报备、申请，承包地仍是以姜玉常（户）为承包户，不存在姜峰所说其户承包面积为1.53亩的事实。姜玉常（长）户被征地面积3.237亩，已于2013年领取了对应的粮田补贴，不存在合法权益被侵害的事实。根据被征地面积，大王三组被征地农民安置指标为79人，大王社区按照民主程序产生了79名被征地名单。其中姜玉常（长）户征地面积为3.237亩，按征用0.5亩安置一个指标计算共计6人被纳入失地农民保障范围，其人员名单系该户户主姜玉常（长）认可。姜峰诉讼请求不成立，请求法院依法驳回其诉讼请求。原审法院认定，1984年姜峰所在集体组织大王村三组进行一轮承包时，姜峰的爷爷姜玉常（长）户在册农业人口共计8人，分得承包土地4.19亩，二轮承包期间，姜玉常（长）户张萍（姜峰母亲）婚入，村民小组调入该户0.47亩承包地，至2001年，姜玉常（长）户承包面积为4.66亩，享有土地承包权人口为9人。2010年至2012年期间，姜峰所在大王村三组先后四次被征收集体土地共计38.437亩，其中征收姜玉常（长）户承包土地3.237亩。大王社区确定79名被征地名单后，于2015年5月11日对拟参加基本生活保障的被征地农民名单予以公示，在公示结束后报寺巷街道办初审，寺巷街道办审核后报区农工办复审，区农工办于2015年10月20日进行了公示，并在公示无异议后启动了办理保障的相关程序。其中，姜玉常（长）户中姜玉常（长）、罗以年、姜金宏、王书兰、姜永祥、张萍纳入失地保障农民名单之中。大王村三组青苗补偿费到户兑现结算表以及寺巷镇农村税费归户计算表签字人员均系姜玉常（长）。原审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》以及《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》相关规定，征收集体土地应依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，并建立被征地农民基本生活保障制度，保障被征地农民基本生活。因此，将被征地农民纳入社会保障体系应系征地机关的法定职责，故姜峰以被上诉人未依法履行该职责为由提起诉讼，属于行政诉讼受案范围，被上诉人高新区管委会辩称系由集体经济组织用部分土地补偿费及安置补助费将农民纳入社会保障体系，属于农户与集体经济组织之间的民事法律关系，该主张于法无据，不予采信。根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》规定，被征地农民基本生活保障由县级以上人民政府负责，需安置的被征地农民名单亦是由县级人民政府确定。因此，姜峰所诉为其履行办理基本生活保障职责的职能机关应为姜峰所在地的县级人民政府即高新区管委会。但寺巷街道办事处并非本案的适格被告，依法应驳回姜峰对其的起诉。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。高新区管委会未依法告知姜峰相应诉权，姜峰提起诉讼时距高新区管委会下属区农工办公示时间间隔未超过2年，姜峰的起诉未超过法定期限。大王村三组土地承包系以户为单位，根据高新区管委会提交的土地承包登记簿记载、大王社区居委会的证明以及寺巷镇农村税费归户计算表可知，姜峰户系以姜玉常（长）户为单位进行承包，姜峰诉称其已与姜玉常（长）分户，系以姜永祥为户主进行的家庭承包，未提交相应证据予以证明，且与事实不符。根据泰州市国土资源局与大王三组签订的征地补偿协议书可知，大王村三组的失地农民保障安置人员名额为79名。其中，按照实际被征地面积与原有土地面积的比例，经大王村社区村民代表、户代表会议民主选举，确定将姜玉常（长）户中姜玉常（长）、罗以年、姜金宏、王书兰、姜永祥、张萍六人纳入安置人员名单，并进行了公示，且姜玉常（长）、姜永祥、姜金宏均签字确认，未提出异议，姜峰也未提出异议。大王社区居委会公示后依法报送寺巷街道办，寺巷街道办审核后报送高新区管委会确定并予以公示，该确定参保人员的方式及程序均未违反有关法律、法规之规定，且公平、合理，并无不当。高新区管委会已依法履行了法定职责，姜峰诉称应将其一并纳入安置人员名单中的诉讼请求，于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，裁定驳回姜峰对泰州医药高新技术产业开发区寺巷街道办事处的起诉；判决驳回姜峰要求泰州医药高新技术产业开发区管委会将其纳入失地农民社会保障体系的诉讼请求。上诉人姜峰上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。原审判决认定姜玉常（长）户为单位进行家庭承包与事实不符。其依据的证据是土地承包登记簿、大王社区居委会的证明以及寺巷镇农民税费归户登记表。土地承包登记簿是1984年登记的，其只能证明第一轮土地承包时，上诉人所在户以姜玉常（长）为户家庭承包，并不能证明第二轮承包时依然是以姜玉常（长）为户家庭承包。大王社区居委会的证明是被申请人在诉讼过程中取得的，根据行政机关作出行政行为要遵循先取证后裁决的原则，在诉讼期间所取得的证据不能作为其行政不作为的依据。且该份证据的提供者与本案有重大利害关系，其真实性不应采信。寺巷镇农民税负归户登记表只能说明缴费情况，不能根据谁缴费就证明土地承包情况。根据被上诉人公示的寺巷镇大王村三组被征地农民基本生活保障情况表18户登记情况，可知当时在征地补偿过程中是以上诉人父亲姜永祥为一户确认家庭承包。因此，原审法院否认姜永祥户单独家庭承包系认定事实错误。被上诉人确定参保人的方式以及程序均违反了法律、法规的规定，应当予以撤销。根据江苏省人民政府第93号令和泰州市市区征地补偿和被征地农民社会保障办法结合村民委员会组织法21条、22条、24条，确定被征地农民名单法定程序为由村民会议或者村民会议授权的村民代表大会讨论商定后经寺巷街道审核，并公示后报高新区管委会确定。案涉的本次征地补偿程序以及村民会议人员的组成和数量均不符合法律的规定。原审据以认定被上诉人程序合法的证据中相关姜永祥的签字均为伪造，对相关证据的真实性不予认可。上诉人所在户实际耕种的土地已经被全部征收完毕。按照江苏省人民政府第93号令和泰州市市区征地补偿和被征地农民社会保障办法等规定，上诉人作为原土地承包经营权人享有优先权的规定，原审法院未能在全面查明事实的情况下驳回上诉人的诉讼请求，该判决明显不当。寺巷街道办在第二轮土地承包过程中，未按照泰海委发（1998）17号的规定向上诉人所在户发放《农民集体土地承包经营权证书》，导致上诉人享受不到征地保障。寺巷街道办未依照江苏省人民政府第93号令和泰州市市区征地补偿和被征地农民社会保障办法的规定履行审核义务，应当承担法律责任。请求本院撤销一审裁判，依法改判或者裁定发回重审；由被上诉人负担一、二审案件受理费。被上诉人高新区管委会和寺巷街道办均未提出新的答辩意见。本院认为：一、高新区管委会具有负责辖区内被征地农民基本生活保障的法定职责《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。因此，将被征地农民纳入社会保障体系是相关职能部门的法定职责。被征地农民认为相关职能部门未依法履行社会保障法定职责侵犯其合法权益的，有权提起诉讼。《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》规定，被征地农民基本生活保障由县级以上人民政府负责，需安置的被征地农民名单亦是由县级人民政府确定。因此，高新区管委会作为案涉地块所在地的相关职能部门，具有负责被征地农民基本生活保障的法定职责。上诉人以该机关为被告提起诉讼符合法律规定。但寺巷街道办并不具有相应的法定职责，并非本案适格被告，原审法院驳回姜峰对寺巷街道办的起诉并无不当。二、上诉人姜峰所提诉讼并未超过行政诉讼起诉期限高新区管委会农工办于2015年10月20日公示参加基本生活保障的被征地农民名单，且公示时未告知诉权，上诉人姜峰于2016年6月28日提起本案诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条所规定的起诉期限。三、原审判决认定姜玉常（长）户为单位进行家庭承包并无不当《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。该法第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。根据上述规定，上诉人主张其是以上诉人父亲姜永祥为一户确认家庭承包，应当提供土地承包经营权证或者提供承包合同。但上诉人既未提供以上诉人父亲姜永祥为一户土地承包经营权证，也未提交以上诉人父亲姜永祥为一户的土地承包合同。上诉人所提交的被征地农民基本生活保障情况表不能作为确定土地承包经营关系的依据。因大王社区在二轮土地承包时未对土地承包进行调整，高新区管委会所提交的一轮土地承包登记簿用以证明土地承包经营关系并无不当。且大王社区居委会的证明以及寺巷镇农村税费归户计算表均能证明姜峰所在户系以姜玉常（长）户为单位进行承包。原审判决认定姜玉常（长）户为单位进行家庭承包并无不当。三、高新区管委会确定参保人员的方式及程序并无不当上诉人主张征地补偿程序以及村民会议人员的组成和数量均不符合法律的规定、原审据以认定被上诉人程序合法的证据中相关姜永祥的签字均为伪造，但上诉人未提交证据对上述主张予以证明。泰州市国土资源局与大王三组签订的征地补偿协议书确定的失地农民保障安置人员名额为79名。按照实际被征地面积与原有土地面积的比例，经大王村社区村民代表、户代表会议民主选举，确定将姜玉常（长）户中姜玉常（长）、罗以年、姜金宏、王书兰、姜永祥、张萍六人纳入安置人员名单，并进行了公示，且姜玉常（长）、姜永祥、姜金宏均签字确认，姜峰也未提出异议。大王社区居委会公示后依法报送寺巷街道办，寺巷街道办审核后报送高新区管委会确定并予以公示，该确定参保人员的方式及程序均未违反有关法律、法规之规定。此外，姜玉常（长）户原承包土地面积为4.66亩，享有土地承包权人口为9人，被征地面积3.237亩，按照每0.5亩确定1人参保的标准，确定参保人数6人并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人姜峰负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈 迎审 判 员 赵 黎代理审判员 张 伟二〇一七年十月三十日书 记 员 钱培培