湖南省武冈市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）武法行初字第18号
原告刘昌镰，男，1966年5月20日出生，汉族。
委托代理人王向前，株洲市法学会法律服务部法律工作者。
被告城步苗族自治县国土资源局。
法定代表人陈曲波，该局局长。
委托代理人（特别授权）赵晖，男，1970年8月8日出生，汉族，系城步苗族自治县国土资源局工作人员。
被告城步苗族自治县人民政府。
法定代表人杨博理，该县县长。
委托代理人（特别授权）易粮纲，男，1974年8月23日出生，苗族，系城步苗族自治县人民政府法制办工作人员。
原告刘昌镰不服被告城步苗族自治县国土资源局（下简称城步县国土局）、被告城步苗族自治县人民政府（下简称城步县人民政府）土地行政处罚一案，湖南省邵阳市中级人民法院于2015年7月23日指定本院审理。本院于2015年8月4日立案，由审判员曾建黔、杜文池，人民陪审员阳兴利组成合议庭，代理书记员龚瑾担任记录，于2015年9月22日公开开庭进行了审理；原告刘昌镰及其委托代理人王向前，被告城步县国土局的特别授权委托代理人赵晖，被告城步县人民政府的特别授权委托代理人易粮纲到庭参加诉讼；本案现已审理终结。
城步县国土局于2014年9月22日作出城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》，认定刘昌镰未经批准擅自占用土地修建瓦厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，责令立即停止违法用地行为，听候处理。2014年9月23日城步县国土局作出城国土资通字（2014）第07号《限期拆除通知书》，认定刘昌镰未经批准擅自占用土地修建厂房和瓦窑，在2014年9月22日下发《责令停止国土资源违法行为通知书》后，继续施工；根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，限刘昌镰在2014年10月8日前自行拆除，否则，依法强制拆除。2014年11月30日城步县人民政府组织有关部门拆除了刘昌镰的瓦厂。2015年1月16日城步县人民政府作出城复决（2014）15号《行政复议决定书》，维持了城步县国土局作出的城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》和城国土资通字（2014）第07号《限期拆除通知书》。
被告城步县国土局在法定的举证期限内提供作出行政行为的证据与依据：1、立案表，拟证明国土局的行政处理决定经过了立案程序，程序合法；2、《租用场地的协议书》，拟证明原告有违法用地的行为；3、对刘昌镰的询问笔录，拟证明原告有违法用地的行为；4、对王运高的询问笔录，拟证明原告有违法用地的行为；5、城国土资通字（2014）07号限期拆除通知书，6、送达回证，7、城国土资通字（2014）第70号责令停止国土资源违法行为通知书，8、送达回证；证据5-8拟证明国土局程序、实体合法，原告的起诉已经超过起诉期限。
被告城步县人民政府在法定的举证期限内提供了作出行政行为的证据和依据：1、行政复议案件立案登记表，2、受理行政复议申请通知书，3、送达回证，4、行政复议申请书，5、身份证复印件，6、申请人提供的资料，7、行政复议答辩通知书，8、送达回证，9、行政复议答复书，10、行政复议答辩材料，11、案件审理报告，12、行政复议决定书，13、送达回证；证据1-13拟证明行政复议程序合法，适用法律正确，原告违法用地的事实清楚。
原告刘昌镰起诉称：原告先后于2008年10月12日、2011年10月12日同儒林镇八角社区6组签订了《租用场地的协议书》，租用2.7亩土地作为坛子瓦厂的临时经营用地，已经有6年多了。被告国土局于2014年9月22日向原告下发了城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》，又于2014年9月23日向原告下发了城国土资通字（2014）第07号《限期拆除通知书》。原告使用的是集体土地，不是国有土地，同集体土地的所有人签订了租用协议，是合法有效的使用，不属违法用地；原告经营的坛子瓦厂是临时建筑，服从国家的依法征收，应可以让原告继续经营到被征收时止或到合同约定时止；原告依法经营，办理了税务登记并依法纳税，因此，被告国土局的上述行政行为不妥。原告接到被告国土局的通知书后，依法向被告县人民政府递交了行政复议申请书，并同时补办营业执照；在县人民政府作出复议决定之前，被告国土局于2014年11月30日将原告的临时建筑（瓦厂）予以拆除，造成了不应有的损失。2015年1月16日，被告城步县人民政府作出城复决（2014）15号《行政复议决定书》，维持了城步县国土局作出的城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》和城国土资通字（2014）第07号《限期拆除通知书》。行政复议决定是错误的。原告在接到复议决定后，向城步县法院起诉，城步县法院不受理。被告的拆除行为剥夺了原告的申诉权，没有经过法院，在程序上和实体上违法。特请求撤销被告城步县人民政府作出城复决（2014）15号《行政复议决定书》，撤销被告作出的城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》，撤销被告作出的城国土资通字（2014）第07号《限期拆除通知书》，确认被告拆除原告坛子瓦厂的行为违法。
被告城步县国土局辩称：
原告要求撤销被告作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》及《限期拆除通知书》，要求确认被告拆除原告坛子瓦厂的行为违法，原告的起诉已超过起诉期限，应予以驳回。《责令停止国土资源违法行为通知书》是被告于2014年9月22日作出并送达原告，《限期拆除通知书》是被告于2014年9月23日作出并送达原告，拆除原告坛子瓦厂的行为是2014年11月30日发生的。被告作出上述行政行为时，旧《行政诉讼法》第三十九条规定对上述行政行为的起诉期限为3个月。原告刘昌镰对被告上述行政行为于2015年5月7日向邵阳市中级人法院提起诉讼。原告的起诉已经超过起诉期限，应予以驳回。
原告刘昌镰建设的坛子瓦厂属于违法建筑，应当予以强制拆除。原告客观上存在未批先建的违法用地行为。该事实在被告作出《责令停止国土资源违法行为通知书》及《限期拆除通知书》行政行为前已经进行调查核实，同时原告也承认其建设坛子瓦厂的行为并没有得到被告的批准。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条之规定，被告作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》及《限期拆除通知书》行政行为事实认定清楚、程序合法。原告收到《限期拆除通知书》逾期不拆除，该违法建筑应当予以强制拆除。
被告城步县人民政府辩称：答辩人作出行政复议决定的程序合法。答辩人于2014年12月1日收到原告刘昌镰的行政复议申请后，经过审查，于2015年1月16日作出了行政复议决定，并于2015年1月20日送达给刘昌镰。答辩人认定的事实清楚。刘昌镰于2008年10月起租用儒林镇八角社区6组2.7亩旱土修建瓦厂，没有办理相关用地审批手续，县国土局发现其违法行为后，通过调查取证，于2014年9月22日下发了城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》并于当天送达给刘昌镰；2014年9月23日县国土局下发了城国土资通字（2014）07号《限期拆除通知书》并于当天送达给刘昌镰，限刘昌镰在2014年10月8日前自行拆除。答辩人适用法律正确。答辩人认为城步县国土局作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》和《限期拆除通知书》认定的事实清楚，程序合法；刘昌镰要求允许其制作坛子瓦到该土地被征收时止不属于本次行政复议的范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，答辩人作出了维持的行政复议决定。答辩人认为，原告刘昌镰在2015年1月20日收到了行政复议决定，于2015年5月7日才提出行政诉讼，超过了起诉期限。为此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
原告在庭审中提供了以下证据：证据1、原告身份证复印件，拟证明原告主体适格。2、租用场地的协议书，拟证明原告租用集体的荒山、荒地。3、完税凭证、税务登记，拟证明原告依法纳税，合法经营。4、城步名个字（2014）第388号城步县工商行政管理局《字号名称预先核准通知书》，拟证明原告在收到国土局的责令停止国土违法行为的通知时正在申办相关证件。5、被告的组织机构代码，拟证明被告是适格主体。6、现场被毁坏照片，拟证明被告违反行政法的比例原则，给原告造成了重大损失。7、周明政与刘昌镰的《白水洞坛子瓦厂转让协议》，拟证明周明政将坛子瓦厂的一半股份转让给原告刘昌镰。8、坛子瓦厂的明细账，拟证明坛子瓦厂的日常经营情况。
原告对被告城步县国土局的证据发表以下质证意见：1-8号证据都真实，但都不合法；原告与土地所有人签订了土地使用协议。此土地是集体土地，集体土地可以依法租用并使用，只是原告的营业执照没有办好，但营业执照是一直在申办中；被告以履行职责为由，对原告在租用的集体土地上修建的瓦厂违法拆除。原告对被告城步县人民政府的证据发表以下质证意见：证据1-13真实，但不合法不合理；原告没有占用农用地，本案是不需要立案的，立案之后的一系列材料都是不合法的；原告租用土地是合理利用了荒山、荒地，且为村里提供了经济效益，被告的拆除行为与政策和法律相违背。
被告城步县国土局对原告提供的证据提出以下质证意见：证据6、7、8即周明政与刘昌镰的《白水洞坛子瓦厂转让协议》、明细账、现场被毁的照片，跟本案无关；现场被毁照片是局部的现场，对原告的坛子瓦厂进行拆除的事实被告予以认可。证据2即《租用场地的协议书》跟本案无关。证据3即完税凭证、税务登记，是临时登记证，跟本案无关。证据4城步名个字（2014）第388号城步县工商行政管理局《字号名称预先核准通知书》，跟本案无关。原告提交的证据都不能证明被告的行政行为违法。对于证据1即原告身份证复印件、证据5即被告的组织机构代码没有异议。被告城步县人民政府对被告国土局的质证意见未予补充。
本院依职权调查了湖南省城步县人民法院工作人员雷承永。雷承永证实：刘昌镰曾到城步县法院起诉；2015年9月21日，刘昌镰从城步法院取回了起诉状，并出具了收据。原告刘昌镰，被告城步县国土局、城步县人民政府对雷承永的证言没有异议。
本院对被告城步县国土资源局提供的证据作出如下认定：证据1即立案呈报表，证明被告城步县国土局对原告刘昌镰的用地行为进行了立案；证据2即《租用场地的协议书》，证明原告刘昌镰从城步县儒林镇八角亭社区6组租用了土地2.7亩用于瓦业加工，租用时间从2011年10月12日至2016年10月12日，租用期前三年价格为每亩2400元每年；证据3即对刘昌镰的询问笔录，证明原告从2008年开始在只办理了税务登记手续的情况下从城步县儒林镇八角亭社区6组租用旱土、旱田及荒山共计2.7亩修建了白水洞瓦厂的事实；证据5即城国土资通字（2014）07号《限期拆除通知书》及证据6即送达回证，证据7即城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》及证据8即送达回证，证明被告城步县国土局于2014年9月22日、23日向原告下发了《责令停止国土资源违法行为通知书》、《限期拆除通知书》；原告对被告城步县国土局提供的上述证据的真实性没有异议，这些证据来源于被告城步县国土局在行政执法过程中收集、形成的材料，来源合法，与本案有关联，能作为本案的证据采信。被告城步县国土局提供证据4即对王运高的询问笔录，旨在证明原告有违法用地的行为，但被告收集该证据的时间是在2014年10月20日，被告实施收集该证据的行为发生在被告下发城国土资通字（2014）07号《限期拆除通知书》、城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》之后，因此，证据4即对王运高的询问笔录不能作为证明行政行为合法的证据。
本院对被告城步县人民政府提供的证据作如下认定：证据1即行政复议案件立案登记表，证据2即受理行政复议申请通知书，证据3即送达回证，证据4即行政复议申请书，证据5即身份证复印件，证据6即申请人提供的资料，证据7即行政复议答辩通知书，证据8即送达回证，证据9即行政复议答复书，证据10即行政复议答辩材料，证据11即案件审理报告，证据12即行政复议决定书，证据13即送达回证，证明被告城步县人民政府收到刘昌镰的复议申请后，依法予以立案，通知了复议申请人和被申请人，收集了当事人提供的证据材料，进行了审理，制作并下发了行政复议决定书，上述证据能证明被告城步县人民政府在复议过程履行了相关的法定程序，与本案有关联，来源于被告复议过程中形成的材料，具有合法性，同时，原告对其真实性没有异议，上述证据能作为本案的证据采信。
本院对原告提供的证据作如下认定：被告对原告提供的证据1即原告身份证复印件、证据5即被告的组织机构代码没有异议，证据1及证据5证明了原告与被告的身份，来源合法，与本案有关联，能作为本案的证据采信。证据2即《租用场地的协议书》、证据7周明政与刘昌镰的《白水洞坛子瓦厂转让协议》证明原告刘昌镰与他人于2008年开始租用土地用于瓦业加工，2010年8月刘昌镰开始独自一个人经营，2011年刘昌镰又续租了土地；被告对证据2、证据7的真实性没有异议，该证据来源于原告刘昌镰与他人达成的协议，来源合法，与本案有关联，能作为本案的证据采信。证据3即完税凭证、税务登记，证据4即城步名个字（2014）第388号城步县工商行政管理局《字号名称预先核准通知书》，表明原告在税务部门、工商部门办理了相关的手续，并交纳了增值税，但证据3、证据4与原告使用土地的合法性没有关系，因此，证据3、证据4与本案没有关联，不能作为本案的证据采信。证据6即现场被毁坏照片，能证明原告经营的瓦厂已经被拆除，被告对该证据的真实性没有异议，来源于原告对现场的拍摄，与本案有关联，能作为本案的证据采信，但该证据不能证明原告经营的瓦厂的损失。原告提供证据8即坛子瓦厂的明细账旨在证明瓦厂的经营情况，但瓦厂的经营情况与本案无关，不能作为本案的证据采信。
当事人对法院调取的雷承永的证言没有异议，该证据证明了刘昌镰曾向城步县法院提起过行政诉讼，并于2015年9月21日取回了行政诉状；该证据表明原告的起诉是否超过起诉期限，该证据与本案有关联，被告对该证据的真实性没有异议，该证据也与原告的陈述吻合，因此该证据具有真实性，能作为本案的证据采信。
本院根据采信的证据，认定如下事实：
原告刘昌镰从2008年开始与他人合伙经营白水洞瓦厂，租用城步县儒林镇八角亭社区6组的土地用于加工瓦业。从2010年10月开始，原告刘昌镰一个人经营瓦厂。2011年10月，刘昌镰与城步县儒林镇八角亭社区6组续签了《租用场地的协议书》；刘昌镰租用旱土、旱田及荒山共计2.7亩用于瓦业加工。刘昌镰对租用的土地没有办理土地审批手续。2014年9月22日，城步县国土局工作人员对原告刘昌镰进行了调查，并于同日向原告刘昌镰下发了城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令原告刘昌镰立即停止违法用地行为，听候处理。2014年9月23日，被告城步县国土局又向原告刘昌镰下发了城国土资通字（2014）07号《限期拆除通知书》；被告城步县国土局在下发城国土资通字（2014）第07号《限期拆除通知书》之前，没有收集原告继续施工的证据，没有进行告知，没有听取原告的陈述与申辩。2014年11月30日，被告城步县人民政府组织城步县国土局、城步县儒林镇人民政府、城步县公安局等部门工作人员，强制拆除了原告经营的白水洞瓦厂。在强制拆除前，被告城步县人民政府没有作出强制拆除的决定，没有发出公告。原告刘昌镰对城步县国土局作出的城国土资通字（2014）07号《限期拆除通知书》、（2014）第70号《限期拆除通知书》不服，于2014年12月1日向被告城步县人民政府提起行政复议；城步县人民政府于2015年1月16日作出城复决（2014）15号《行政复议决定书》，维持了城步苗族自治县国土资源局作出的城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》和城国土资通字（2014）第07号《限期拆除通知书》。被告城步县人民政府于2015年1月20日向原告刘昌镰送达了复议决定书。2015年2月3日，原告刘昌镰以城步县国土资源局为被告向城步县人民法院提起诉讼；要求撤销城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》和城国土资通字（2014）第07号《限期拆除通知书》，要求确认拆除坛子瓦厂的行为违法。城步县人民法院对原告的起诉没有作出处理，原告刘昌镰遂于2015年5月11日向邵阳市中级人民法院提起行政诉讼。2015年9月21日，原告刘昌镰从城步县人民法院取回了起诉状及其他材料。
本院认为：修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出；第三十八条规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。被告城步县人民政府于2014年11月30日组织有关部门拆除了原告的坛子瓦厂，于2015年1月20日向原告刘昌镰送达了复议决定书。因此，原告刘昌镰于2015年2月3日向城步县人民法院提起的诉讼是在法定起诉期限内提起的诉讼，但城步县人民法院没有作出处理，原告才向邵阳市中级人民法院提起诉讼，因此，原告向邵阳市中级人民法院的起诉没有超过起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让；第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。原告刘昌镰租用城步县儒林镇八角亭社区6组的土地用于瓦业加厂，违反了上述规定；因此，被告城步县国土局在询问原告刘昌镰后，向原告刘昌镰下发城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》符合法律规定，因此，原告要求撤销城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》的诉讼请求应予以驳回。被告城步县人民政府在作出的城复决（2014）15号《行政复议决定书》第一项中维持了城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》，符合法律规定。被告城步县国土资源局在下发城国土资通字（2014）07号《限期拆除通知书》之前，没有收集原告继续施工的证据，没有进行告知，没有听取原告的陈述与申辩，同时，城国土资通字（2014）07号《限期拆除通知书》中没有适用具体的法律条文，因此，被告城步县国土局作出的城国土资通字（2014）07号《限期拆除通知书》主要证据不足、违反法定程序，应予以撤销；被告城步县人民政府在作出的城复决（2014）15号《行政复议决定书》第二项中维持了城国土资通字（2014）07号《限期拆除通知书》，因此，复议决定中的该项内容应予以撤销。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。被告城步县人民政府在拆除原告的瓦厂之前，没有进行催告，没有作出强制拆除的决定，没有进行公告，违反了法定程序，被告城步县人民政府拆除原告坛子瓦厂的行为违法；被告城步县人民政府拆除原告坛子瓦厂的行为已经实施，不具有可撤销内容，应作出确认判决。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项、第三项、第七十四条第二款第一项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决如下：
一、驳回原告刘昌镰要求撤销被告城步苗族自治县国土资源局作出的城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》的诉讼请求；
二、驳回原告刘昌镰要求撤销被告城步苗族自治县人民政府作出的城复决（2014）15号《行政复议决定书》中第一项关于维持城国土资通字（2014）第70号《责令停止国土资源违法行为通知书》的诉讼请求；
三、撤销被告城步苗族自治县国土资源局作出的城国土资通字（2014）07号《限期拆除通知书》；
四、撤销被告城步苗族自治县人民政府作出的城复决（2014）15号《行政复议决定书》中第二项关于维持城国土资通字（2014）07号《限期拆除通知书》的决定；
五、确认被告城步苗族自治县人民政府拆除原告刘昌镰坛子瓦厂的行为违法。
本案诉讼费50元，由原告刘昌镰承担20元，被告城步苗族自治县国土资源局承担15元，被告城步苗族自治县人民政府承担15元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 曾建黔
审 判 员 杜文池
人民陪审员 阳兴利
二〇一五年十二月十四日
代理书记员 龚 瑾
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。