贵州省仁怀市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0382行初2号
公益诉讼人贵州省织金县人民检察院，住所地：贵州省织金北路76号，统一社会信用代码11522425009664137B。
法定代表人翟培友，该院检察长。
委托诉讼代理人ＸＸ，该院检察官。
委托诉讼代理人梁冰，该院检察官。
被告织金县林业局，住所地：贵州省织金县城西路75号，统一社会信用代码1152242500966425X7。
法定代表人何友荣，该局局长。
委托诉讼代理人王祖舜，该局副局长。
委托诉讼代理人陈国军，该局法律顾问。
公益诉讼人贵州省织金县人民检察院(以下简称“公益诉讼人”)诉被告织金县林业局不履行政职责一案，本院于2017年1月5日受理后，于2017年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月3日公开开庭审理了本案。公益诉讼人的委托诉讼代理人ＸＸ、梁冰、被告织金县林业局副局长王祖舜及其委托诉讼代理人陈国军出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人贵州省织金县人民检察院诉称：公益诉讼人在开展生态环境保护工作中，发现贵州织金苗彝文化传媒有限公司（以下简称“苗彝公司”）存在违法占用林地行为，后经调查核实查明：2012年2月，经织金县原城关镇人民政府招商引进，织金县人民政府以织项目（2012）8号文件明确苗彝公司《手工艺品、休闲娱乐项目》落地织金建设，原城关镇人民政府为该项目的保姆单位。后原城关镇人民政府安排工作人员以城关镇名义与原土地承包人签订《手工艺加工、休闲娱乐项目建设土地补偿协议》进行土地“征收”，所需补偿费用由苗彝公司交由原城关镇人民政府支付给被“征地”农户。原城关镇人民政府“征地”后，苗彝公司在未办理林地使用审批相关手续的情况下，在织金县××街道××花红村××城关镇人民政府已“征收”的土地上进行项目建设。2016年10月24日，织金县国土资源局所作《关于贵州苗彝文化传媒有限公司休闲娱乐建设项目占用土地情况说明》显示，苗彝公司实际违法占用土地范围总面积已达3.4473公顷，其中林地为0.8617公顷。2016年10月31日，公益诉讼人向织金县林业局林业工程师宋栋永调取了根据2015年林地变更数据所显示的苗彝公司违法占用林地图斑面积也标注为0.59公顷。公益诉讼人在对该案进行监督后，织金县国土资源局委托贵州华纬测绘服务有限公司于2016年11月8日对苗彝公司休闲娱乐建设用地项目作出《土地勘测定界技术报告书》，该报告书载明苗彝公司实际违法占用土地范围总面积约为2.7165公顷（27165.1m2），其中林地为0.7167公顷（7167m2）。公益诉讼人于2016年11月3日依法向被告发出诉前程序检察建议书，督促被告依法履行监管职责。被告于2016年11月19日作出回复称：被告将对检察建议书中提出的问题进行整改，目前该案正在调查处理中。截止目前，被告尚未对苗彝公司违法占用林地行为依法履行监管职责。公益诉讼人认为，被告在公益诉讼人就苗彝公司违法占用林地行为向其发出检察建议后，至今未依法履行法定监管职责，未依法对该公司违法占用林地、改变林地用途的行为进行查处，导致公共利益遭受损失，生态环境受到严重破坏的状态继续存在。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”之规定，被告依法负有责令苗彝公司限期恢复原状、并处罚款的职责。公益诉讼人为督促行政机关依法履行职责，保护生态环境，维护社会公共利益，提起行政公益诉讼。
公益诉讼人向本院提交以下证据：
第一组证据，拟证明贵州省织金县人民检察院对本案提起行政公益诉讼的主体资格适格。1.全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2.最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》；3.贵州省人民检察院《关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》；4.毕节市人民检察院《毕节市检察机关公益诉讼案件办理规定（试行）》；5.毕节市人民检察院对织金县人民检察院关于《关于提请批准织金县人民检察院拟对织金县国土资源局提起行政公益诉讼案件的请示》的批复；6.贵州省人民检察院对毕节市人民检察院关于《关于提请批准织金县人民检察院拟对织金县国土资源局提起行政公益诉讼案件的请示》的批复；
第二组证据，拟证明起诉管辖合法有效。7.《贵州省高级人民法院关于环境保护案件指定集中管辖》第四条；8.《遵义市中级人民法院关于生态环境保护案件指定集中管辖的决定》;
第三组证据，拟证明苗彝公司及其法定代表人身份情况。9.苗彝公司营业执照及其法定代表人杨刚的身份证明；
第四组证据：拟证明苗彝公司通过招商引资的相关文件及苗彝公司存在违法占用并擅自改变林地用途。10.织金县人民检察院对杨刚的询问笔录；11.朱华关于花红加油站旁征地的情况说明；12.手工艺加工、休闲娱乐项目建设协议书；13.织金县人民政府关于引进手工艺品、休闲娱乐建设项目的通知（织项目【2012】8号）；13.织金县发展和改革局关于同意织金县休闲娱乐建设项目备案的通知。（织发改字[2012]487）；14.织金县发展和改革局关于织金县手工艺品生产销售基地建设项目备案的通知（织发改字[2012]488号）；15.手工艺加工、休闲娱乐项目建设补征土地补偿协议13份；16.织金县国土资源局关于贵州织金苗彝文化传媒有限公司休闲娱乐建设项目占用土地情况说明及坐标图；
第五组证据：拟证明织金县林业局怠于履行职责及国家利益受侵害。17.织金县林业局林业工程师宋栋永提供并标识的图斑；18.贵州华纬测绘服务有限公司制作的织金苗彝文化传媒有限公司休闲娱乐建设用地项目土地勘测定界技术报告书及界定图；19.现场照片；
第六组证据：拟证明本案已经经过诉前程序。20.公益诉讼立案决定书；21.检察建议书及送达回证；22.织金县林业局对织金县检察院检察建议书的复函（织林函[2016]260号）。
被告织金县林业局辩称，公益诉讼人于2016年11月3日依法向我局发出诉前程序检察建议书，督促我局依法履行监管职责。我局于2016年11月19日作出回复，并在调查清楚该公司的违法事实以后，对苗彝公司违法占用林地的行为进行立案。我局在对苗彝公司的法定代表人杨刚等相关人员调查询问、对违法现场进行勘察的基础上，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”之规定，向苗彝公司送达织林罚决字（2017）02号《林业行政处罚决定书》，对苗彝公司非法占用林地的违法行为给予10200元的罚款处罚，同时责令该公司于2017年12月前在织金县林业局补植复绿地基地补种3亩柳杉树林。苗彝公司已缴纳罚款10200元。处罚后，苗彝公司与织金县林业局达成《生态补偿协议》，将生态补偿金1500元交予织金县林业局，由织金县林业局代为组织实施恢复林地3亩的事项。对被诉具体行政行为包括作为和不作为的合法性进行审查是法律赋予人民法院的法定职责。按照《中华人民共和国森林法》第十三条之规定，我局应当依照职权，积极履行对森林资源的保护和管理职责。按照《贵州省林地管理条例》第二十三条之规定，我局应当及时制止苗彝公司违法占用林地的行为，按照法律规定立案调查，避免造成公共利益的损失和对生态环境的破坏。2016年11月8日公益诉讼人依照《中华人民共和国森林法实施条例条例》第四十四条之规定对我局发出检察建议，我局于2016年12月12日开始展开调查，于2017年2月25日对苗彝公司非法占用林地的违法行为作出行政处罚，并执行了处罚内容。故我局请求人民法院：确认织金县林业局对苗彝公司非法占用林地未依法在2017年2月15日以前进行查处的行为违法。
经庭审质证，本院对上述证据作如下认证：对公益诉讼人提交的证据，被告对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，予以确认。被告在举证期限内未向本院提交证据，在庭审中提交的证据，可以证明其于2017年2月15日对苗彝公司非法占用林地1020m2的行为作出了行政处罚。
经审理查明，苗彝公司成立于2011年11月7日，经营范围为电脑图文设计制作、民族手工艺品制作销售等，杨刚是该公司的法定代表人。2012年2月27日，织金县原城关镇人民政府与苗彝公司订立《手工艺品、休闲娱乐项目建设协议书》，引进苗彝公司在该镇花红村、黑石村建设休闲娱乐项目。3月14日，该建设项目经织金县人民政府审核同意落地织金建设，城关镇政府为该项目的保姆单位。10月31日，织金县发展和改革局对项目予以备案。
2012年7月19日至2013年11月10日，织金县原城关镇人民政府作为征地主体，先后与织金公路管理段和该镇花红村、黑石村王剑、刘金贵、罗煦等农户签订《手工艺加工、休闲娱乐项目建设补征土地补偿协议》，并将所征土地交与苗彝公司，由苗彝公司支付征地费用。其间，苗彝公司未依法办理林地使用审批手续即开工实施项目建设。2016年10月24日，织金县国土资源局所作《关于苗彝公司休闲娱乐建设项目占用土地情况说明》显示，苗彝公司实际违法占用土地范围总面积达3.4473公顷，其中林地为0.8617公顷。2016年10月31日，被告织金县林业局工程师宋栋永提供的图斑显示2015年双堰街道红花村林地变更数据为0.59公顷（被标注地块无植被覆盖）。2016年11月8日，受织金县国土资源局委托，贵州华纬测绘服务有限公司对苗彝公司休闲娱乐建设用地项目作出《土地勘测定界技术报告书》，该报告书载明苗彝公司实际违法占用土地范围总面积约为2.7165公顷（27165.1m2），其中林地为0.7167公顷（7167m2）。
2016年11月4日，公益诉讼人向织金县林业局送达《检察建议书》，建议该局依法查清苗彝公司目前已擅自改变用途的林地面积，并严格依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定责令该公司限期恢复原状，并处罚款。如该局仍不严格依法履行职责，检察机关将依法提起行政公益诉讼。并限期在收到检察建议之日起一个月内作出处理并回复处理结果。11月19日，织金县林业局书面回复公益诉讼人，该局对其提出的苗彝公司违法占用林地0.8617公顷的案件正在调查处理中。
另查明，2017年2月15日，织金县林业局决定对苗彝公司非法占用农用地（林地）行为进行立案查处。同日，织金县林业局向苗彝公司发出织林罚决字（2017）第02号《林业行政处罚决定书》，告知其自2015年以来在织金县××办事处花红村××组，未经县级以上林业主管部门批准非法占用农用地（林地）1020m2的行为，违反《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，对苗彝公司作出罚款10200元和责令其于2017年12月前在织金县林业局补植复绿基地补种3亩柳杉树木的行政处罚。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”的规定，织金县林业局负责本辖区内森林资源的保护和管理工作，系本案适格被告。织金县检察院在开展生态环境保护工作中发现苗彝公司存在非法占用该县城关镇花红村林地的行为，在履行诉前督促程序后，以公益诉讼人的身份对织金县林业局提起行政公益诉讼，符合法律规定。织金县林业局作为林业主管部门，对苗彝公司自2012年起非法占用林地实施项目建设的行为，未依法积极履行对林地的保护和管理职责，致使苗彝公司非法占用林地改变林地用途的行为未能得到及时制止。直至2016年11月3日公益诉讼人向其发出检察建议后，织金县林业局才对苗彝公司非法占用林地的行为予以立案调查，其未依法履职的事实客观存在。织金县林业局于2017年2月15日对苗彝公司非法占用林地的行为作出行政处罚，系其对原违法行政行为所作改变，不影响对其此前未依法履职行为违法性的认定，故本院依法确认织金县林业局对苗彝公司非法占用林地的行为未依法在2017年2月15日以前履行法定职责的行为违法。其后，织金县林业局对苗彝公司作出罚款和补种树木的行政处罚，依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”的规定，该行政处罚遗漏处罚项。对此，织金县林业局辩称对苗彝公司非法占用林地的行为不适用责令恢复原状的处罚，但其所作行政处罚决定并未载明苗彝公司改变林地用途的现状存在不适用该项处罚的情形，故对其主张，本院不予支持。对苗彝公司擅自改变林地用途的行为，织金县林业局应当依法在查清事实、证据充分的基础上，履行林业行政监管职责。故对公益诉讼人请求判决被告织金县林业局依法履行法定监管职责的诉讼请求，本院予以支持。
综上所述，为保护生态资源，督促行政机关依法履行职责，依照《中华人民共和国森林法》第十三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十四条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告织金县林业局对贵州织金苗彝文化传媒有限公司非法占用林地的行为未依法在2017年2月15日前履行法定职责的行为违法；
二、责令被告织金县林业局依法履行法定职责。
免收本案诉讼费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决即发生法律效力。
审 判 长 陈 铭
审 判 员 伍成烨
人民陪审员 刘明轩
二〇一七年三月二十日
书 记 员 何 炯
书 记 员 王 成