湖南省衡阳市南岳区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘0412行初13号
原告杨斌，男，1987年12月6日出生，住衡阳市南岳区。
委托代理人李文谦，北京来硕律师事务所律师。
被告衡阳市南岳区行政管理综合执法局。住所地衡阳市南岳区南岳镇西街***号。
法定代表人何小平，局长。
委托代理人王建，该局副局长。
委托代理人刘超，湖南秦湘律师事务所律师。
被告衡阳市南岳区祝融街道办事处。住所地衡阳市南岳区云峰路**号。
法定代表人曹文球，祝融街道办事处主任。
委托代理人旷文军，祝融街道办事处副主任。
委托代理人吕强，衡阳市南岳区司法局祝融街道司法所工作人员。
原告杨斌诉被告衡阳市南岳区行政管理综合执法局（以下简称综执局）、被告衡阳市南岳区祝融街道办事处（以下简称街道办）,行政强制行为违法一案，本院于2016年6月29日作出（2016）湘0412行初6号行政裁定书裁定不予立案，原告上诉后，湖南省衡阳市中级人民法院于2016年8月9日作出（2016）湘04行终71号行政裁定书，撤销原裁定，指令本院立案受理。本院于2016年9月2日立案受理，依法组成合议庭，于2016年11月29日公开开庭进行了审理。原告杨斌及委托代理人李文谦、被告综执局委托代理人王建、刘超、被告街道办委托代理人旷文军、吕强出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨斌诉称，原告为衡阳市南岳区南岳镇衡岳村一组居民，2016年1月23日10时左右，被告在未履行任何法律手续，未出具任何合法许可强拆证明的情况，将原告的房屋强制拆除，且至今都未给予任何合理补偿。原告认为，被告采取的行政强制行为不仅违反我国宪法、物权法的规定，侵犯了公民合法私有财产，而且也违反了土地管理法规定的“先补偿再征收”的原则，同时还违反了行政强制法相关规定。原告提起诉讼，请求确认被告强行拆除原告房屋的行政强制行为违法。原告方提供了限拆通知书、拆除前后现场照片两组4张、户籍资料等证据。
被告衡阳市南岳区行政管理综合执法局辩称，原告在2016年7月即已单独起诉综执局，本案属重复起诉综执局，不能两案合并审理。综执局只实施了限期拆除这种非最终实质处分的行政强制措施。综执局系根据调查询问，经国土局证明、规划认定房屋未办国土、规划手续，属违法违章建筑，综执局作出限拆通知系行政处罚前行为，并未实施拆除行为。原告诉讼请求中的行政强制行为未区分强制措施与强制执行两类行为，诉讼请求不明确，依据事实不清。因此，请求依法驳回原告对综执局的起诉。
为证明其行政行为合法及其他抗辩主张，被告综执局提供了下列证据或依据：
1、《责令限期拆除违法建筑通知书》，拟证明综执局作出的行政行为；
2、立案、调查材料，拟证明行政程序合法；
（1）立案审批表，证明立案查处违法建筑；
（2）对原告杨斌及其母谭锦元的询问笔录，拟证明调查事实；
（3）“调查说明”，拟证明南岳区国土局出具说明，证明房屋未办国土手续；
（4）“证明”，拟证明南岳区城乡规划局出具证明，认定建房未办规划报建手续，属违法违章建筑；
3、《湖南省人民政府关于在南岳区开展相对集中行政处罚权工作的批复》，拟证明被告执法主体适格；
4、《行政起诉状》，拟证明原告系重复起诉；
5、法律依据：行政处罚法、行政强制法、城乡规划法、土地管理法，拟证明被告适用法律正确。
被告衡阳市南岳区祝融街道办事处辩称，原告不具备法定诉讼资格，无证据证明其房屋是合法财产。街道办没有对原告房屋实施具体的强制措施，其房屋拆除与街道办无关。原告同时起诉街道办和综执局这两个无上下级隶属关系的单位，但具体行政行为只有一个被告实施，原告应当分案起诉。请求驳回原告对街道办的起诉。
为证明其主张，被告街道办提供了下列证据或依据：
1、《衡阳市南岳区人民政府办公室关于印发〈南岳大庙东片区项目内原岳山五组、衡岳一组土地房屋拆迁安置实施方案〉的通知》，拟证明征地拆迁是由南岳区人民政府实施的，由街道办具体实施；
2、房屋拆迁补偿安置协议书，拟证明由原告杨斌的共同家庭成员其母谭锦元签订协议；
3、拆迁补偿安置费用明细表及领发依据：
（1）领条，拟证明谭锦元领取了拆迁奖金1万元；
（2）临时救助发放表，拟证明杨斌和谭晓晓夫妻领取了街道办发放的搬家费各1千元；
（3）存折，拟证明街道办已将谭锦元的拆迁补偿费存入其账户；
（4）拆迁情况及补偿费用明细表，拟证明拆迁补偿情况；
4、照片2张，拟证明谭锦元和杨斌在房屋拆迁时自行将室内家庭生活设施搬离。
经庭审质证，各方当事人对除原告在本案前已单独起诉综执局案件中的证据无新的意见外，对本案其余证据认为未按期提交，不予认可。本院认为，根据行政诉讼法和民事诉讼法有关证据方面的规定，关于证据失权与否的认定应当有利于维护各方当事人的程序权利，有利于诉讼活动正常进行和纠纷的解决，对各方提供证据的真实性，对方当事人未提出反证推翻，依法应予认定。至于证据的证明目的等方面则涉及法律适用问题。
经审理查明，本案诉争的被拆房屋坐落于衡阳市南岳区南岳镇衡岳居民委员会（原衡岳村）1组王家巷当地俗称马王塘凸凹地段处，由原告杨斌（及其家庭）于2010年建设，房屋结构为一层砖混框架结构，据调查建筑面积171.6平方米，屋顶上有棚屋一间9平方米，共计面积180.6平方米，据原告杨斌称建设花费约45万元。2015年1月19日，衡阳市南岳区城乡规划局出具的《证明》认定该栋建筑未办任何规划报建手续，属于违法违章建筑。2016年1月18日，衡阳市南岳区国土资源局出具的《关于杨芳云、谭锦元、杨斌房屋调查说明》中载明该栋房屋未办理国土手续。2016年1月18日，被告衡阳市南岳区行政管理综合执法局对该栋房屋按未批先建予以立案查处。2016年1月19日，被告综执局作出岳综执限拆（2016）01019号《责令限期拆除违法建筑通知书》，该份通知书系向原告杨斌发出，通知书载明：“经查，你未经国土、规划等单位批准，擅自在衡岳一组王家巷非法建设166.6平方米建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法违章建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限你在收到本通知书3日内自行拆除。逾期未自行拆除或继续建设的，我局将组织相关单位依法对你的违法建筑予以强制拆除，拆除费用由你承担。”2016年1月23日上午，该栋房屋被挖机拆除。
另查明，原告杨斌的家庭情况为，父亲杨芳元，母亲谭锦元，2010年之前原告杨斌与父母共同居住在衡岳居委会1组马王塘凸凹上，该处由北向南有房屋3栋，2010年，原告杨斌在该3栋房屋西侧又建设了一层框架式房屋即本案诉争房屋。2011年6月27日，杨斌父母杨芳元与谭锦元签订了一份《离婚协议书》，协议书约定上述由北向南3栋房屋的第一栋归杨斌所有，第二栋归谭锦元，第三栋归杨芳云。该份离婚协议书签订后的次日即2011年6月28日，杨斌就在户籍登记机关办理了常住人口登记卡中的分户手续，2013年杨斌与谭晓晓结婚，2014年5月生女孩杨舒月。在此期间，2013年至2015年期间，南岳有关部门即在原告等户所在区域开始为拆迁工作进行土地房屋设施等财产调查工作。2014年12月9日，衡阳市南岳区人民政府办公室下发岳政办发（2014）72号《关于印发〈南岳大庙东片区项目内原岳山五组、衡岳一组土地上房屋拆迁安置实施方案〉的通知》，其《实施方案》第三条拆迁安置方式中规定，所有违法违章建筑（构）物没有接受处罚和补办手续的不予安置，按建筑结构依照省政府54号批复文件规定标准予以货币补偿；该条中还规定了现有房屋以栋为单位安置，不予分户安置，按有效权证有效占地面积拆一补一安置等安置原则。通知规定《方案》由“南岳大庙周边环境整治项目指挥部”负责实施，并承担拆迁人责任。通知下发给了被告衡阳市南岳区祝融街道办事处及区直各有关单位。2015年9月29日，被告街道办作为拆迁人（甲方）与原告杨斌之母谭锦元作为被拆迁人（乙方）、项目建设业主衡阳市百汇置业有限公司（丙方）三方签订了《南岳大庙东片区项目内原岳山五组、衡岳一组土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，协议书中约定的安置补偿费共234984元，其中包括杨斌的154709元；还约定提前签约奖金1万元，一年安置过渡补助费16422元，二次搬家补助费2千元。协议签订后，谭锦元于2015年10月1日领取奖金1万元，杨斌与谭晓晓夫妻于2016年1月20日领取了街道办发放的临时救助金2千元，街道办与百汇公司还向在中国邮政储蓄银行开户的谭锦元的存折中存入现金31422元。上述征地拆迁安置补偿工作尚未结束，安置协议书尚未全部履行。原告不服其房屋被拆除，遂向本院提起行政诉讼，请求确认被告强行拆除原告房屋的行政强制行为违法。还查明，在提起本案诉讼之前，原告已于2016年7月26日单独以本案被告之一衡阳市南岳区行政管理综合执法局为被告向本院提起行政诉讼，请求确认综执局作出的岳综执限拆（2016）01019号《责令限期拆除违法建筑通知书》违法，并予以撤销，本院以（2016）湘0412行初11号行政诉讼案件予以立案，该案目前亦尚在审理中。
本院认为，本案三方当事人争议的焦点是行政强制拆除房屋行为是否违法，强拆行为是谁实施的。首先，关于本案行政行为的定性，应定性为房屋拆迁中的拆违事实行为，理由一是南岳大庙周边环境整治项目是政府组织实施的综合性行政行为，不仅包括房屋拆迁，也包括拆违，还包括旧城区改造、环境整治中的其他方面，而且南岳区人民政府成立了项目指挥部；二是原告房屋已被拆除是一种事实行为，因为行政机关并未作出强制拆除的行政处罚决定书；三是拆迁安置实施方案和安置补偿协议书等证据证明拆迁补偿与拆违补偿系合并实施。其次，关于拆违事实行为的定性，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条、第九条、第十二条之规定，应定性为强制拆除违法房屋建筑的行政强制执行行为，理由一是具有证明责任的行政机关并未提供充分证据证明房屋系原告自身或他人拆除，并根据原告方提供的照片、当事人陈述等证据事实可合理推定系行政机关强制拆除；二是虽然行政机关并未经法定程序作出行政确认认定原告房屋系违法建筑，但被告综执局提供的规划、国土部门的“证明”、“调查说明”等证据以及原告本人陈述，可以合理推定房屋系违法建筑。再次，关于本案实施拆违行为的主体，本案中没有充足证据证明实际实施拆违的事实行为是被告综执局；如果如原告诉称的是被告街道办雇用人员机械实施的，街道办又只是区政府的派出机构，并非本案适格被告，而且亦无充分证据证明系街道办具体实施，当然即使行政诉讼中行政机关有证明责任，街道办也未提供证据证明自己实施；此外，拆迁安置实施方案中确定了由“南岳大庙周边环境整治项目指挥部”负责实施并承担拆迁人责任。由此可见，本案共同诉讼中存在如何确定共同被告的问题。因此，原告起诉被告主体不适格。因为要确认行政行为是否违法，其先决问题需要解决主体问题，故对原告请求确认被告综执局或街道办强行拆除原告房屋的行政强制行为违法的诉讼请求依法不予支持。至于两被告辩称原告杨斌主体不适格的理由是其房屋为违法建筑的观点亦缺乏法律依据，因其财产违法并不能反证其诉讼主体不适格，对此辩点依法不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、四款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告杨斌请求确认被告衡阳市南岳区行政管理综合执法局、被告衡阳市南岳区祝融街道办事处强制拆除房屋行为违法的起诉。
案件受理费50元，减半收取计25元，由原告杨斌负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。
审 判 长 袁 旭
人民陪审员 李清顺
人民陪审员 易新明
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 唐舒婷
核对人：唐舒婷
本案所适用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
【第二十六条第一、四款】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
【第三条第一款（三）项】行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。