新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）新行终45号
上诉人（原审原告）：巴肯苏力他尼亚，女，1968年12月17日出生，哈萨克族，牧民，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
委托诉讼代理人：波拉提阿合曼，新疆阿瓦木律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市达坂城区人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市达坂城区达坂城镇。
法定代表人：刘海江，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：许婉秋，女，汉族，该区人民政府法制办公室干部。
委托诉讼代理人：陈昌军，新疆威宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市南湖东路**号。
法定代表人：牙生司地克，该市人民政府市长。
委托诉讼代理人：阿里木江依不拉音，该市人民政府行政复议处处长。
委托诉讼代理人：孙瑜，该市人民政府执法监督处副处长。
上诉人巴肯苏力他尼亚因与被上诉人乌鲁木齐市达坂城区人民政府（下称达坂城区政府）、乌鲁木齐市人民政府（下称乌市政府）草原行政确认一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2017）新01行初170号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人巴肯苏力他尼亚的委托代理人波拉提阿合曼，被上诉人达坂城区政府的委托诉讼代理人许婉秋、陈昌军，被上诉人乌市政府的委托诉讼代理人阿里木江依不拉音、孙瑜，翻译侯雪云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，巴肯苏力他尼亚系乌鲁木齐市达坂城区阿克苏乡高崖子牧场（以下简称高崖子牧场）牧民。1989年12月，乌鲁木齐县人民政府给巴肯苏力他尼亚颁发了草原使用证。后巴肯苏力他尼亚认为其享有的东大梁区域草原权益受损，向达坂城区政府递交申请。达坂城区政府调查了乌鲁木齐县草原监理所、乌鲁木齐县档案局1989年《发放草原使用证存根》，根据档案存根记载，巴肯苏力他尼亚具有木井沟片区草原四至界限、面积、使用范围，没有记载“东大梁、碱泉子、水磨沟片区”草原使用权的相关描述。巴肯苏力他尼亚持有的草原使用证与存根不符，草原使用证在草原位置描述处有添加和涂改的痕迹，在草场信息栏中添加了“东大梁、碱泉子、水磨沟”等内容。且1996年乌鲁木齐县草原监理所、草原权属单位与巴肯苏力他尼亚三方签订草场有偿使用合同，草场有偿承包档案表中没有记载其具备“东大梁、碱泉子、水磨沟”区域草原承包经营权的内容。遂于2017年3月27日作出达政发[2017]16号《关于对巴肯苏力他尼亚申请东大梁区域草原权益处理的决定》（以下简称《草原权益处理决定》），决定：巴肯苏力他尼亚不具有东大梁区域草原的使用权和承包经营权，也不享有东大梁区域草原上的相关权益。巴肯苏力他尼亚不服，于2017年5月19日向乌市政府申请行政复议。2017年7月18日，乌市政府认为巴肯苏力他尼亚持有的草原使用证在草场信息兰中添加的“东大梁、碱泉子、水磨沟”等内容与《发放草原使用证存根》不符，擅自添加的部分（内容）不具备法律效力，巴肯苏力他尼亚不具备东大梁区域草原使用权和承包经营权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，作出乌政复决[2017]19号行政复议决定书，决定维持达坂城区政府作出的《草原权益处理决定》。巴肯苏力他尼亚不服，诉至该院。
原审法院认为，达坂城区政府有权对所在辖区的草原所有权、使用权争议进行处理。乌市政府作为达坂城区上一级政府有权依申请对达坂城区政府作出的处理决定进行行政复议。
本案的争议焦点在于巴肯苏力他尼亚是否享有东大梁区域草原权益，达坂城区政府、乌市政府所作行政行为是否合法。巴肯苏力他尼亚认为其持有的草原使用证在草场信息栏中记载有东大梁、碱泉子、水磨沟等内容，其对东大梁区域草原当然享有权益，但草原使用证草场信息栏中东大梁、碱泉子、水磨沟等内容有明显添加和涂改痕迹。《中华人民共和国草原法》第十一条第一款规定，依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的草原，由县级以上人民政府登记、核发使用权证，确认草原使用权。第十二条规定，依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。从上述法律规定来看，依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的草原，应当以县级以上人民政府登记为准。《发放草原使用证存根》应当视为乌鲁木齐县人民政府对草原权属的登记，草原使用证是权利人持有的证明草原使用权的法律凭证，其记载的事项应当与《发放草原使用证存根》一致，记载不一致的，除有证据证明登记行为即《发放草原使用证存根》确有错误外，应当以作为登记行为的《发放草原使用证存根》内容为准。本案中，《发放草原使用证存根》中并未登记巴肯苏力他尼亚享有东大梁、碱泉子、水磨沟片区草原使用权的内容，巴肯苏力他尼亚又无有效证据证实登记有误，且在第二轮承包草场有偿承包档案表中，也没有记载其具备东大梁、碱泉子、水磨沟区域草原承包经营权的内容。故巴肯苏力他尼亚不享有东大梁等片区的草原权益。达坂城区政府收到巴肯苏力他尼亚的申请，经调查取证后，作出的《草原权益处理决定》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。乌市政府经复议，依法作出乌政复决[2017]19号行政复议决定亦正确。巴肯苏力他尼亚的诉讼请求，欠缺合法的事实基础，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回巴肯苏力他尼亚的诉讼请求。
巴肯苏力他尼亚上诉称，一、一审庭审中上诉人提交了14份证据原件进行质证，庭后提供复印件留存，一审判决却以证据1-7为复印件对其真实性未予确认，损害了上诉人合法权益；二、原审对能够证实上诉人合法具有本案争议草原使用权的第12-14份证据未依法确认，将第14份证据遗漏，违反了法律规定程序，该证据系高崖子牧场工作站向上诉人发放禁牧奖励补助的协议书，可以证明上诉人对涉案草场享有合法使用权；三、上诉人持有的草原使用证从未有过添加和涂改，与存根不一致，存根上涂改、添加内容是档案管理部门造成，与上诉人无关，一审对该认定事实有误。综上，请求二审依法判决撤销乌鲁木齐市中级人民法院（2017）新01行初170号行政判决，支持上诉人的诉讼请求，并由被上诉人承担本案诉讼费用。
达坂城区政府答辩称，一、上诉人称其提交的1-7份证据是原件与事实不符，一审庭审中提交的是复印件并且经过了质证，一审对此认定无误；一审法院对上诉人提交的12-14份证据进行了充分论证，对证据效力作出认定，符合法定程序，在判决中也均予以体现，上诉人的上述理由无事实依据。二、上诉人享受的所谓补助是政府因其生活困难给予的帮助，不是对其具有草原使用权的确认；三、上诉人持有的1989年草原使用证已经失效，且与《发放草原使用证存根》以及1996年《草原有偿使用承包档案表》存根记载不一致。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持原审判决，驳回上诉，由上诉人承担诉讼费用。
乌市政府答辩称，一、本机关作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。上诉人持有的1989年草原使用证记载的四至界限与存根不符，在草场信息栏中擅自添加的“东大梁、碱泉子、水磨沟”等内容不具有法律效力，1996年乌鲁木齐县草原监理所、草原权属单位与上诉人三方签订的《草场有偿承包档案表》也没有记载上述四至界限，上诉人不具有东大梁区域草原使用权和承包经营权。二、本机关作出的行政复议决定适用法律正确，程序合法。综上，请求依法维持原判，驳回上诉。
二审庭审中，针对一审中上诉人提交的以下仍有争议的证据，本院再次进行质证。证据1、达坂城区政府达政函【2013】157号函；证据2、乌鲁木齐市农牧局（乌鲁木齐市兽医局）乌农(2014)181号报告；证据3、2015年草原生态奖励机制补贴发放公示表；证据4、2011年-2012年高崖子牧场东大梁7组发放禁牧草场的补助表；证据5、2013年高崖子牧场东大梁7组发放禁牧草场的补助表；证据6、2014年高崖子牧场东大梁7组发放禁牧草场的补助表；证据7、2015年高崖子牧场东大梁7组发放禁牧草场的补助表。上述证据拟证明上诉人具有涉案草场的使用权；证据8、《新疆维吾尔自治区实施草原生态保护补助奖励机制指导意见》。
被上诉人达坂城区政府质证认为：证据1系彩印件，其他证据也不是原件，对证据1-证据7的真实性、合法性、关联性均不认可；对证据8的真实性、合法性认可，关联性不认可，不能证明上诉人拥有东大梁区域草场使用权。
被上诉人乌市政府质证认为：对证据1、证据2的真实性、合法性、关联性均不认可，对证据3-证据8的真实性、合法性认可，关联性不认可，只能证明上诉人从高崖子牧场处领取了禁牧补贴，不能证明上诉人对东大梁草场片区具有使用权。
对上述证据本院认证如下：因证据1、证据2为复印件，且被上诉人达坂城区政府、乌市政府对证据的真实性不予认可，故本院对证据1及证据2真实性、合法性、关联性均不予确认。证据3-证据8的真实性、合法性本院予以确认，该证据能够证明上诉人从高崖子牧场领取了禁牧补贴，但与本案是否具有关联性，是否能够证明上诉人对涉案草场具有相应的使用权，本院将结合全案证据予以认定。
庭审后，上诉人提交存放于乌鲁木齐市达坂城区高崖子牧场工作站（以下简称高崖子牧场工作站）的1989年《发放草原使用证存根》。拟证明，上诉人持有的1989年草原使用证与高崖子牧场工作站存放的存根内容一致，上诉人享有涉案草原使用权和承包经营权。
被上诉人达坂城区政府质证认为，对该证据的真实性、合法性、关联性均不认可，即使这是高崖子牧场工作站存放的，也没有法律效力，应当以1996年二轮承包合同约定的范围为准。
被上诉人乌市政府质证认为，对该证据的真实性、合法性、关联性均不认可，草原使用权的确权应当由县级以上人民政府先登记造册再核发证书。该证据系高崖子牧场工作站自行登记的，没有法律效力。
对该证据本院认证如下：因该存根盖有高崖子牧场工作站的公章，标注有“与原件相符”的字样，故本院对该证据的真实性、合法性予以确认；对于该证据能否证明上诉人享有相应的草原使用权，与本案是否具有关联性，本院将结合全案证据予以认定。
本院查明事实与一审查明事实一致。
另查明，上诉人持有的1989年草原使用证的填写内容为手写，证中载明了草场位置、四至、用途、面积、适宜载畜量、现有建设设施等内容。其中载明的草场用途分为冬窝子、春草场、夏牧场和秋窝子，即冬、春、夏、秋草场。其中，冬、春、夏草场的相关草场位置字迹及秋草场位置中的“木井”（木井沟）字迹较浅较旧，秋草场位置中另写有“碱泉子”、“东大梁”及“水磨沟”，其字迹更深更新；除冬草场外，春、夏、秋草场均未载明四至。
2013年4月，高崖子牧场工作站与上诉人签订《协议书》，约定按照相关标准，由上诉人领取2006年以后的、东大梁片区10380亩禁牧草场范围内的相关补助；如与其他方发生争议，经协商不能解决时，通过法律途径解决。
经查阅一审庭审笔录，一审庭审中，上诉人共提交14份证据，均为复印件。
本院认为，达坂城区政府作为县级以上人民政府，有权确认辖区以内的草原所有权和使用权。上诉人向达坂城区政府申请，请求确认其享有东大梁区域草原的使用权和承包经营权，达坂城区政府有权对其确权申请作出相应的决定。
根据上诉人持有的草原使用证中的说明，草原使用证的填写应当字迹清晰，不允许添加、涂改。虽然上诉人持有的草原使用证的秋草场位置中载明“碱泉子”、“东大梁”及“水磨沟”，但同一秋季草场填写位置内，无争议的草场“木井”字迹与草原使用证的其他字迹一致，而分别写于“木井”的上、下方的“碱泉子”、“东大梁”及“水磨沟”的字迹颜色和新旧程度与草原使用证的其他手写内容均不同，其字迹明显更深、更新，并非与草原使用证的其他填写内容一次性形成，故该草原使用证载明的秋草场位置“碱泉子、东大梁、水磨沟”的真实性存疑，不能仅依据该内容确认上诉人享有东大梁区域草原的使用权和承包经营权。
二审中，上诉人出具了高崖子牧场工作站保存的《发放草原使用证存根》，该存根中上诉人的秋草场位置等内容与上诉人持有的草原使用证内容一致。一审中，达坂城区政府亦提交了乌鲁木齐县人民政府制定成册的《发放草原使用证存根》，该存根中秋草场的位置为“木井”，而非上诉人持有的草原使用证上的“碱泉子、木井、东大梁、水磨沟”。1985年《中华人民共和国草原法》第四条第三款规定：“全民所有制单位使用的草原，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。”1988年乌市政府办公室《关于发放草原使用证有关问题的会议纪要》中明确：“我市行政区划内的自治区和市属单位草场草原使用证一律由市人民政府颁发。市人民政府委托乌鲁木齐县发放草原使用证领导小组发放。”据此，针对乌鲁木齐辖区内自治区和市属单位草场，原乌鲁木齐县人民政府系草原使用证的颁发机关，其制作成册的《发放草原使用证存根》具有不动产登记簿的效力，证明力高于高崖子牧场工作站保存的《发放草原使用证存根》，故本院对高崖子牧场工作站保存的《发放草原使用证存根》的证明内容和证明力不予确认。《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”《土地登记办法》第十五条、第十六条也有类似的规定。据此，上诉人持有的草原使用证内容与乌鲁木齐县人民政府制作成册的《发放草原使用证存根》不一致，其权利内容应当以乌鲁木齐县人民政府《发放草原使用证存根》为准。根据乌鲁木齐县人民政府《发放草原使用证存根》，上诉人不享有东大梁区域草原的使用权和承包经营权。
上诉人主张，根据国务院及新疆维吾尔自治区的相关规定，享有草原承包经营权是领取禁牧草场补助的前提，其已依法领取了东大梁区域禁牧草场补助，可证明其享有东大梁区域草原的使用权和承包经营权。根据查明的事实，上诉人与高崖子牧场工作站于2013年4月签订《协议书》，实际领取了相关的东大梁片区禁牧草场补助费。按照相关规定，禁牧草场补助费的发放对象系草原承包经营权人，但因高崖子牧场工作站并不具有草原使用权、承包经营权确权的职能，其补助费的发放本身可能存在疏漏，且该协议书中也明确如与其他方发生争议，经协商不能解决时，通过法律途径解决。故综合考量上诉人持有的草原使用证的具体情形、乌鲁木齐县人民政府《发放草原使用证存根》的相关内容，该补助费发放行为不能证明上诉人享有东大梁区域草原的使用权和承包经营权。
上诉人称，其在一审庭审中系出示证据原件、提交复印件，原审判决称其提交证据为复印件，并对相关证据的真实性不予确认错误。经阅看一审庭审笔录，上诉人提交的证据均为复印件，且原审判决中已对二被上诉人的质证意见做了如实记载，原审法院结合全案对相关证据作出认定并无不当。二审庭审中，本院再次组织双方对仍存争议的证据进行质证，并由上诉人提交相关证据原件，二被上诉人再次发表了质证意见，本院已据此确认了相关事实。
据此，上诉人不享有东大梁区域草原的使用权和承包经营权，达坂城区政府作出的《草原权益处理决定》认定事实清楚，适用法律正确。本案涉及草原使用权和承包经营权的确权，可能涉及到第三人的权益，可以追加相关的第三人参加诉讼。但根据所查明的事实，上诉人明显不具有相关权利时，亦可不追加第三人，故达坂城区政府未追加第三人参与确权亦无不当，其作出被诉决定程序合法。乌市政府作出的乌政复决[2017]19号行政复议决定书亦无不当。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元（上诉人巴肯苏力他尼亚已预交），由上诉人巴肯苏力他尼亚负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 峰
审判员 哈里木拉提
审判员 马 荣
二〇一八年六月十九日
书记员 吴 丹