北京市海淀区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0108行初974号
原告中轨融资租赁有限公司，住所地天津自贸区（东疆保税港区）洛阳道601号（海丰物流园五号仓库3单元-05）。
法定代表人陈洪旭，副总经理。
委托代理人张晶，北京市盈科律师事务所律师。
委托代理人温子瑜，北京市盈科律师事务所律师。
被告国家外汇管理局天津市分局，住所地天津市和平区解放北路117号。
法定代表人周振海，局长。
委托代理人党坤霞，女，国家外汇管理局天津市分局工作人员。
委托代理人刘晨璐，福建拓维律师事务所律师。
被告国家外汇管理局，住所地北京市海淀区阜成路18号华融大厦。
法定代表人潘功胜，局长。
委托代理人刘宏玉，女，国家外汇管理局工作人员。
委托代理人杨婷，北京市金杜律师事务所律师。
原告中轨融资租赁有限公司（以下简称中轨公司）不服被告国家外汇管理局天津市分局（以下简称天津外汇管理分局）作出的行政处罚决定及被告国家外汇管理局作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月8日受理后，依法组成合议庭。本院于2018年3月21日公开开庭审理了本案。原告中轨公司的委托代理人张晶、温子瑜，被告天津外汇管理分局的委托代理人党坤霞、刘晨璐，被告国家外汇管理局的委托代理人刘宏玉、杨婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告天津外汇管理分局于2017年5月24日作出津汇罚﹝2017﹞1号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定书），主要内容为：2014年6月24日，中轨公司以向珠海华盛德国际贸易有限公司（以下简称珠海华盛德公司）采购医疗设备并支付货款的名义，在中国农业银行股份有限公司深圳凤凰支行（以下简称农行凤凰支行）办理了3000万美元的资本金结汇，并将结汇所得人民币资金18677.4万元支付给珠海华盛德公司。中轨公司向银行提供的资料包括资本金结汇申请书、支付命令函、1份合同、25份百万元版的广东省国家税务局通用机打发票（以下简称25份发票）复印件、验资报告、银行询证函、税务部门网络发票真伪查询结果打印件等资料。但中轨公司与珠海华盛德公司之间并不存在真实交易，中轨公司也无法提供合同已履行的证据。经向珠海市国家税务局核实，中轨公司结汇时使用的25份发票均系假发票。且上述所谓购买医疗设备款项分解流入个人账户及与真实交易无关的公司账户内，并未用于合同履行。天津外汇管理分局认为中轨公司假借合同名义行非法结汇之实，违反了《中华人民共和国外汇管理条例》（以下简称《外汇管理条例》）第二十三条、《国家外汇管理局关于印发<外国投资者境内直接投资外汇管理规定>及配套文件的通知》附件1《外国投资者境内直接投资外汇管理规定》（以下简称《外国投资者境内直接投资外汇管理规定》）第九条的规定，构成非法结汇行为。经听证，并经天津外汇管理分局外汇案件审议委员会成员集体讨论后，天津外汇管理分局决定根据《外汇管理条例》第四十一条第二款的规定对中轨公司上述非法结汇行为处374万元的罚款。原告中轨公司不服，向被告国家外汇管理局申请行政复议，被告国家外汇管理局于2017年10月18日作出汇发﹝2017﹞22号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定书），决定维持天津外汇管理分局作出的被诉处罚决定。
原告中轨公司诉称，被告作出的被诉处罚决定书和被诉复议决定书事实认定错误，应当予以撤销。理由如下：一、被告对于原告与珠海华盛德公司的实际签约交易行为认定事实不清。在被诉复议决定书中，被告以原告未提供正式合同、合同中止履行期间未主张缔约过失责任、合同相对方珠海华盛德公司未在实际注册地经营为由，主观认定原告与珠海华盛德公司之间存在虚假交易。原告认为，在天津外汇管理分局调查期间，原告多次安排员工与天津外汇管理分局沟通，并提供交易合同等多份资料，包括珠海华盛德公司公司联系人员电话，不存在被告所认为的未提供资料的情形。原告与珠海华盛德公司签署购货合同为双方当时真实的意思表示，合同在双方盖章后即成立，双方有义务按照约定履行，后原告依约履行了上述合同。其后由于承租方的需求变化，导致合同并未履行完毕，上述原因并非原告或珠海华盛德公司的故意或过失。后经原告向珠海华盛德公司主张权利，最终签署了《购货合同终止协议》，并要求珠海华盛德公司向原告退还已付货款。原告作为《医疗设备购货合同》的债权人依照合同约定已经积极行使了合同解除权，并积极挽回自身损失，且原告目前没有向珠海华盛德公司提起违约之诉，并不代表原告放弃了该诉的可能性，原告不存在合谋进行虚假交易的主观故意。另外，对于珠海华盛德公司的注册地未实际经营，应属于工商行政管理的范畴，且现实中广泛存在公司实际经营地与工商注册地不相同的情况。被告调查人员在工商登记实际注册地未查找到珠海华盛德公司并不能否认该公司的实际存在。二、被告认定原告提供虚假发票进行恶意结汇应属于事实认定错误，不应作为行政处罚的事实依据。被告主张原告所提供的发票为假发票，即认为原告合谋串通进行虚假交易。但客观事实是，在交易中的珠海华盛德公司开具发票后，原告通过税务机关的相关网站已经对上述发票进行了查询，其结果为核验成功。后原告在办理结汇时，结汇银行同样进行真实性审查，亦未发现存在虚假和伪造的情形。对此，在合同履行期间，原告有理由相信珠海华盛德公司所提供的发票为正规发票，原告不存在持虚假发票进行恶意结汇的主观故意。而被告在结汇银行已经对发票作出真实性审查的前提下，仍将虚假发票的全部审查义务归责于原告，并以此推定原告具有持虚假发票进行恶意结汇的行为。该认定方式属于主观推论，不应作为认定客观事实的依据。三、被告认定购货款流入个人账户为原告恶意结汇所致，属于事实认定错误。原告认为，原告向珠海华盛德公司支付货款是基于对《购货合同终止协议》合同义务的履行，且该合同确立的是原告与珠海华盛德公司之间的合同关系。从法律上讲，原告对珠海华盛德公司的经营及财务管理无权干涉，对于珠海华盛德公司对于资金的划转并不知情。而且，根据被告查询的结果看，在款项转给珠海华盛德公司后，该笔资金并未流入原告或与原告具有关联关系的任何账户。因此，原告向珠海华盛德公司支付款项的行为，只是履行合同的简单行为，在原告无法获知或干涉珠海华盛德公司行为的情况下，被告不应当以珠海华盛德公司的后续款项使用情况作为对原告的处罚依据。综上，原告认为被告作出的被诉处罚决定书事实认定不清，存在诸多主观推定和猜测，亦有将珠海华盛德公司的行为归责到原告的倾向。被告所调查的事实存在瑕疵，不应当作为认定原告具有行政违法行为的客观依据。故原告诉至法院，请求撤销被告天津外汇管理分局作出的被诉处罚决定书和被告国家外汇管理局作出的被诉复议决定书。
在本院指定的证据交换期限内，原告中轨公司未向本院提交证据。
被告天津外汇管理分局辩称，一、中轨公司以《医疗设备购货合同》之名行非法结汇之实，事实清楚、证据确凿。第一，中轨公司使用虚假发票进行资本金结汇，所得资金以还款或借款名义流入个人账户，并未用于《医疗设备购货合同》的履行。第二，合同金额与珠海华盛德公司的经济状况严重不符，但中轨公司无法说明如何对交易方履约能力进行核实。第三，中轨公司无条件预付巨额款项，却无法说明所采购设备的型号和产地，甚至没有采取任何措施保证资金用于购货，其并没有购买医疗设备、或者追回款项的真实意愿。第四，中轨公司在合同订立至今近四年时间内，没有要求珠海华盛德公司履行合同，也没有采取有效手段追回预付款，放任巨额资金滞留他人账户。第五，中轨公司始终无法对购货合同的洽谈过程、与医疗设备承租人的缔约和违约情况进行说明，无法证明合同的真实交易背景。二、中轨公司上述行为已构成非法结汇，被告根据《外汇管理条例》第四十一条第二款的规定作出被诉处罚决定，适用法律正确。三、中轨公司采取拒签法律文书、回避送达等方式阻碍被告调查，但被告仍严格遵守《中华人民共和国行政处罚法》等相关规定，确保程序合法。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。
在法定举证期限内，被告天津外汇管理分局向本院提交如下证据并当庭出示：1、中轨公司营业执照、组织机构代码、台港澳投资企业批准证书及企业基本信息表；2、中轨公司验资报告，以上证据证明中轨公司系2014年设立的台港澳投资企业及相关企业信息；3、医疗设备购货合同，证明中轨公司与珠海华盛德公司于2014年6月17日订立合同，中轨公司7日内预付19000万元，安装检测后30内日支付余款546万元，该合同未约定医疗设备的具体型号、产地、交货时间等内容；4、25份发票复印件，证明中轨公司称珠海华盛德公司于2014年6月24日向其开出25份百万版的发票，合计金额19546万；5、中轨公司在农行凤凰支行办理资本金结汇留存的资本金结汇申请、支付命令函、涉外收入申报表等资料；6、资本金结汇核准件、银行进账单，以上证据证明中轨公司提出结汇申请，农行凤凰支行于2014年6月26日核准了结汇申请，将结汇所得18677.4万元全额支付给珠海华盛德公司；7、2015年8月25日《协查函》及附件；8、《关于商请协助核查珠海华盛德国际贸易有限公司税务发票信息的函》及附件；9、《珠海市国家税务局关于珠海华盛德国际贸易有限公司发票查验情况的函》；10、《广东省国家税务局关于启用新版普通发票的公告》，以上证据证明被告向广东省外汇管理分局、珠海市国家税务局发函协查发票真实性，核查结果为中轨公司提供的25份发票为虚假发票；11、2015年7月15日《协查函》；12、中国中轨股份有限公司境内NRA账户资金明细情况表；13、珠海华盛德公司对账单（2014年6月至2015年7月）；14、2015年10月20日《协查函》；15、深圳市港隆盛投资有限公司（以下简称深圳港隆盛公司）银行对账单；16、2015年12月1日《协查函》；17、《关于福建省超盛化工工贸有限公司相关业务调查情况的复函》及附件，以上证据证明涉案资金的来源及资金流流向福建省超盛化工工贸有限公司（以下简称福建超盛公司）及揭志勇等个人；18、2015年7月15日《协查函》；19、珠海华盛德公司经营场所照片；20、珠海华盛德公司工商档案，以上证据证明珠海华盛德公司的工商基本信息，目前无人经营；21、现场调查笔录及附件；22、深圳港隆盛公司企业基本信息表，以上证据证明被告到深圳港隆盛公司工商注册地进行现场检查，未发现其经营场所，该公司被列入“经营异常名录”；23、调查笔录（2015年9月10日）；24、调查笔录（2015年10月19日）；25、《关于3000万美元资本金结汇的情况说明》；26、事实确认书；27、调查通知书及送达回证；28、调查笔录（2016年7月1日）；29、《公函》及附件；30、中轨公司开户材料、审计报告等资料，以上证据证明中轨公司无法提供承租人信息及其要求的医疗设备信息，在此情况下支付巨额货款后三年内没有采取措施保护资金安全，也没有收回资金；31、立案报告；32、证据清单；33、事实确认书；34、检查报告及附件；35、《行政处罚告知书》及送达公告材料；36、《行政处罚听证申请书》及相关申请材料；37、《关于受理听证申请的通知书》及送达材料；38、《关于举行听证会的通知》及送达材料；39、行政处罚案件听证笔录；40、《质证意见及意见陈述书》及补充证据；41、听证意见书及送达材料；42、《针对<听证意见书>的意见陈述》；43、外汇案件审议委员会案件审议决议；44、被诉处罚决定书及送达回证，以上证据证明被告对原告的外汇违法行为进行立案、调查、处罚前告知、听证、处罚和送达，严格遵循法定程序，原告拒不配合，拖延执法程序。同时，被告天津外汇管理分局提交并出示《外汇管理条例》第二十三条及第四十一条第二款、《外国投资者境内直接投资外汇管理规定》第九条第一款以及《检查处理违反外汇管理行为办案程序》作为其作出行政行为的法律规范依据。
被告国家外汇管理局辩称，天津外汇管理分局作出的被诉处罚决定书认定原告构成非法结汇，并对其作出处罚；该处罚决定认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。被告作出的被诉复议决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
在法定举证期限内，被告国家外汇管理局向本院提交如下证据并当庭出示：1、行政复议申请书及相关申请材料；2、《国家外汇管理局综合司关于请就中轨融资租赁有限公司行政复议案提供书面答复及证据、依据等的函》及材料，以上证据证明被告收到原告行政复议申请，并要求天津外汇管理分局提交相关材料；3、《关于报送中轨融资租赁有限公司行政复议案件相关材料的报告》及送达证明，证明天津外汇管理分局法定期限内提交了作出被诉行政行为的证据、依据及相关材料；4、《国家外汇管理局关于延期审理的通知》及送达材料；5、被诉复议决定书，以上证据证明被告作出被诉复议决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。
经庭审质证，原告中轨公司对被告天津外汇管理分局提交的证据1、证据2、证据7至证据17以及证据25的真实性均予以认可，证明目的均不予认可；证据3至证据6、证据27至证据29的真实性均予以认可；证据18至证据20的真实性予以认可，关联性和证明目的均不予认可；证据21、22的关联性和证明目的不予认可；证据23、24的真实性不予认可；证据26不能作为证据使用；证据30没有异议；证据31至证据44的真实性予以认可，但均为被告程序依据，不能作为事实证据。
原告中轨公司对被告国家外汇管理局提交的全部证据的真实性均予以认可，证明目的均不予认可。
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对上述证据认证如下：
被告天津外汇管理分局提交的证据44中的被诉处罚决定书及被告国家外汇管理局提交的证据5中的被诉复议决定书，均系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告天津外汇管理分局和被告国家外汇管理局提交的其他证据，形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，且内容真实、合法，能证明其待证事项，本院予以采信。被告天津外汇管理分局提交的法律规范依据，均为合法有效，本院予以确认。
根据以上经过认证的证据以及庭审查明的情况，本院可以确认如下事实：
中轨公司系2014年3月20日成立的台港澳侨投资企业，于2014年6月20日到资3000万美元，出资人为中国中轨股份有限公司（系香港公司）。2014年6月17日，中轨公司与珠海华盛德公司签订《医疗设备购货合同》，约定中轨公司向珠海华盛德公司购买19546万元人民币的医疗设备，中轨公司于签订合同之日起七个工作日内先预付19000万元，送货安装检测后30个工作日支付余款546万元，但并未约定交货时间。2014年6月24日，中轨公司以支付货款名义向农行凤凰支行申请办理3000万美元的资本金结汇，并提交验资报告、支付命令函、明细表及25份发票等材料。2014年6月26日，农行凤凰支行核准中轨公司的结汇申请，并将结汇所得18677.4万元人民币汇给珠海华盛德公司。2015年7月至2015年12月，天津外汇管理分局通过向珠海市国家税务局、深圳外汇管理分局等单位发函协查、现场调查及询问调查等方式查明，中轨公司申请结汇时提交的25份发票系虚假发票；珠海华盛德公司在结汇当日即将全部结汇资金汇付给深圳港隆盛公司，而深圳港隆盛公司又将资金分别汇给福建超盛公司及揭志勇、徐彦龙等个人，该笔资金最终汇入四个个人账户；珠海华盛德公司一直未实际履行《医疗设备购货合同》，亦未将资金退还给中轨公司；珠海华盛德公司注册地址无人办公，其经营范围不包括经营医疗设备；深圳港隆盛公司被列入“经营异常名录”；福建超盛公司与深圳港隆盛公司仅存在民间借贷关系。2016年1月8日，天津外汇管理分局认为中轨公司涉嫌非法结汇，决定立案查处。2016年3月28日，天津外汇管理分局作出事实确认书。2016年6月20日，天津外汇管理分局向中轨公司留置送达调查通知书，要求中轨公司对合同缔约履行过程、融资租赁合同及承租人等情况作出说明。2016年7月1日，天津外汇管理分局就前述问题对中轨公司副总经理陈洪旭进行询问调查，陈洪旭无法作出说明并称7个工作日内书面答复。2016年7月8日，中轨公司向天津外汇管理分局提交公函，称“已将本次资金结汇的相关情况全部告知贵局”。2016年9月8日，天津外汇管理分局内部作出检查报告，认定中轨公司构成非法结汇，应作出罚款处罚。2016年10月11日，天津外汇管理分局外汇案件审议委员会经审议，决定对中轨公司的非法结汇行为处374万元罚款。2016年11月25日，天津外汇管理分局作出行政处罚告知书，并于2016年12月22日进行公告送达。2017年2月21日，中轨公司向天津外汇管理分局提出听证申请，天津外汇管理分局受理后于2017年3月22日向中轨公司送达《关于举行听证会的通知》，并于2017年4月1日举行听证，制作行政处罚案件听证笔录。2017年5月24日，天津外汇管理分局作出被诉处罚决定书，并向中轨公司邮寄送达。中轨公司不服该处罚决定，于2017年7月24日向国家外汇管理局申请行政复议。经延期，国家外汇管理局于2017年10月18日作出被诉复议决定书，维持了天津外汇管理分局作出的被诉处罚决定。中轨公司仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查，在2017年4月1日的听证会上，中轨公司向天津外汇管理分局提交一份《购货合同终止协议》，主要内容为：鉴于珠海华盛德公司尚未能按照中轨公司的项目时间要求组织采购相关医疗设备，亦未有任何设备被交付，双方同意立即解除并终止购货合同；珠海华盛德公司将在本协议签署之日起三个工作日内自行或通过其他第三方将已付货款退还至中轨公司账户。中轨公司落款日期为2016年8月17日，珠海华盛德公司落款日期为2017年1月19日。但中轨公司并未收到退回货款，称系因与珠海华盛德公司失去联系。
庭审中，中轨公司对天津外汇管理分局及国家外汇管理分局的职权均无异议，对行政处罚程序和复议程序亦未持异议。
本院认为，根据《外汇管理条例》第二条、第四十一条的规定，天津外汇管理分局作为外汇管理机关，具有对本辖区内的公民、法人或者其他组织违反外汇管理的行为进行查处的法定职责。
本案的主要争议焦点在于中轨公司的资本金结汇行为是否属于非法结汇。《外汇管理条例》第四十一条第二款规定，非法结汇的，由外汇管理机关责令对非法结汇资金予以回兑，处违法金额30%以下的罚款。但《外汇管理条例》对非法结汇并没有明确定义。《外汇管理条例》第二十三条规定，资本项目外汇及结汇资金，应当按照有关主管部门及外汇管理机关批准的用途使用。外汇管理机关有权对资本项目外汇及结汇资金使用和账户变动情况进行监督检查。同时，国家外汇管理局制定的现行合法有效的《外国投资者境内直接投资外汇管理规定》第九条第一款规定，外商投资企业资本金结汇及使用应符合外汇管理相关规定，外商投资企业外汇资本金及其结汇所得人民币资金，应在企业经营范围内使用，并符合真实自用原则。由此可知，外商投资企业资本金结汇所得人民币资金的使用应有真实交易基础，符合真实自用原则，否则即可构成非法结汇。
本案中，判断中轨公司的资本金结汇行为是否属于非法结汇，关键即在于确定中轨公司资本金结汇所得人民币资金是否真的用于货款支付，亦即中轨公司与珠海华盛德公司之间签订的《医疗设备购货合同》是否为真实交易。结合本案证据及庭审查明的情况，本院认为，天津外汇管理分局认定中轨公司与珠海华盛德公司之间系虚假合同，并无医疗设备购货真实交易，事实清楚，证据确凿。第一，《医疗设备购货合同》的内容、交易主体资质及实际履行等情况均不符合常理。该合同所涉标的额近两亿元人民币，但合同中并未规定产品的具体型号、品牌、交货时间、违约情况等重大内容，而合同相对方珠海华盛德公司的注册、实缴资本及经营范围等情况均显示其并无履约能力。且从2014年合同签订至今，并无证据证明珠海华盛德公司向中轨公司交付任何医疗设备。第二，在珠海华盛德公司一直未履行合同义务的情况下，中轨公司并无任何积极主张权利的行为。中轨公司支付18677.4万元的巨额货款后，既未要求珠海华盛德公司履行交货义务，亦未要求其退回货款，更无证据证明其采取了保证预付款安全的措施。即使中轨公司迟至2017年4月1日的听证会上提交了一份《购货合同终止协议》，但在珠海华盛德公司未按该协议履行退款义务时，中轨公司依然未主张其自身权益。第三，中轨公司申请资本金结汇时提交的25份发票均为虚假发票。发票系证明交易真实存在最直接的证据，但中轨公司提交的25份发票被珠海市国家税务局验证为虚假发票，且中轨公司一直不能提交发票原件，证明其并无真实交易存在。第四，中轨公司结汇所得人民币资金最终流入个人账户，并未用于购买医疗设备。珠海华盛德公司在收到资金的当日，即全部汇给被列入“经营异常目录”的深圳港隆盛公司；深圳港隆盛公司又迅速将其中的9000万元人民币借给福建超盛公司，将其他资金汇给徐彦龙、揭志勇等个人，该笔资金最终汇入四个个人账户，侧面印证该笔结汇所得人民币资金并未真实用于货款支付。第五，在天津外汇管理局的调查过程中，中轨公司始终无法说明合同的真实情况。在天津外汇管理分局进行调查的过程中，中轨公司相关负责人对医疗设备购货合同的签订履行情况均无法作出合理解释，对融资租赁合同及承租人等情况亦无法作出相关说明。
上述事实有协查函、回函及附件、调查笔录、情况说明等证据予以佐证。天津外汇管理分局提交的证据已形成完整的证据链条，能够共同证明中轨公司在进行资本金结汇时所得的人民币资金并未真实用于支付货款，其与珠海华盛德公司签订的《医疗设备购货合同》并非真实交易。针对中轨公司关于其不存在虚假交易的故意、并非持虚假发票申请结汇以及无权干预珠海华盛德公司支配该笔资金等主张，本院均不予支持。因此，天津外汇管理分局认定中轨公司的资本金结汇行为属于非法结汇行为，并根据《外汇管理条例》第四十一条第二款的规定作出被诉处罚决定书，并无不当。同时，结合中轨公司的违法事实，天津外汇管理分局在法定处罚幅度范围内作出违法金额2%即374万元的罚款，处罚幅度亦无不当。
此外，天津外汇管理分局在作出被诉处罚决定书的过程中，履行了立案、调查询问、处罚告知、听证、送达等行政程序，处罚程序亦符合法律规定。
综上所述，天津外汇管理分局作出的被诉处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，履行了法定程序。国家外汇管理局在受理中轨公司的复议申请后，依法进行复议，其作出的被诉复议决定程序合法，复议结论正确。中轨公司要求撤销被诉处罚决定书和行政复议决定的理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告中轨融资租赁有限公司的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中轨融资租赁有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 申 进
人民陪审员 马仲兰
人民陪审员 汪丽娜
二〇一八年五月七日
书 记 员 周 洋