新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）新行终68号
上诉人（原审原告）：新疆暨诚食品有限公司。住所地:新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州木垒哈萨克自治县小康东路。
法定代表人:黄加培，该公司总经理。
委托诉讼代理人:龙明科，新疆智瑞律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：木垒哈萨克自治县人民政府。住所地:新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州木垒哈萨克自治县园林东路。
法定代表人:吾尔肯，该县县长。
委托诉讼代理人:杨德亮，木垒哈萨克自治县国土资源局副局长。
委托诉讼代理人:李婷，新疆博达律师事务所律师。
上诉人新疆暨诚食品有限公司（以下简称暨诚公司）因与上诉人木垒哈萨克自治县人民政府（以下简称木垒县政府）土地行政行为一案，不服新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院(2017)新23行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人暨诚公司的法定代表人黄加培及委托诉讼代理人龙明科，上诉人木垒县政府的委托诉讼代理人杨德亮、李婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2008年3月6日新疆青戈食品有限责任公司破产清算组（以下简称青戈公司破产清算组）与暨诚公司签订转让暂租合同，合同约定青戈公司破产清算组将产权属于自己的位于新疆木垒县小康东路新疆青戈食品有限责任公司（以下简称青戈公司）的厂房设备及商标权，整体转让暂租给暨成公司自主经营。资产转让总价（包括土地出让金）最终按中介机构评定，由青戈公司破产清算组根据实际情况起拍竞卖，确定底价为328万元。青戈公司被宣告破产结束后，青戈公司破产清算组应将包括房产、地产、青戈公司商标所有权、生产、生活设备等设施依法全面转让给暨诚公司，并办理一切手续。合同签订后，暨诚公司于2008年4月1日向木垒县经贸委付款170万元，于2008年4月4日向木垒县经贸委付款200万，合计付款370万元。2008年6月6日青戈公司破产清算组向木垒县国土资源局（以下简称木垒县国土局）交付土地出让金176.5万元。2008年6月19日青戈公司破产清算组给木垒县国土局出具原青戈公司土地使用权转让给暨诚公司的证明，该证明载明：……清算组根据权限于2008年3月6日将原公司的厂房、设备转租给暨诚公司，国有划拨土地使用权一并转给暨诚公司使用。……企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当根据拍卖或者招标的方式为主依法转让，转让所得用于职工。并请给予办理过户转让手续。
2008年6月20日，暨诚公司与木垒县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，以出让方式受让原划拨给青戈公司使用的国有土地，合同约定：出让人出让给受让人的宗地位于木垒县小康东路，宗地总面积120525.39平方米，宗地用途为工业用地，出让年限50年，出让金单价14.64元每平方米，总额为176.5万元。2008年10月20日，青戈公司破产清算组作为甲方与暨诚公司法定代表人黄加培作为乙方签订房产买卖合同一份，载明：“甲方于2008年10月20日在经贸委会议室召开竞卖破产企业青戈公司财产，乙方通过竞争获得购买甲方财产权。……标的物：破产企业全部固定资产及无形资产（土地），上述房产的竞争交易价格为328万元。……”2008年6月20日，木垒县政府向暨诚公司核发木国用（2008）第022号国有土地使用权证。
2009年6月22日，暨诚公司向木垒县国土局提出土地分割申请，要求将2008年6月20日核发的《国有土地使用权证》按照宗地图分割成三个土地使用权证书。木垒县国土局受理暨诚公司该申请后，将木国用2008第22号《国有土地使用权证》（宗地图载明面积120475.39平方米）收回，木垒县政府分别于2009年6月23日给暨诚公司核发了原宗土地分割后的44752.80平方米的国有土地使用权证（木国用2009第22号），2010年5月5日给暨诚公司核发了27182.60平方米的国有土地使用权证（木国用2010第15号）。
2016年1月27日，暨诚公司向昌吉回族自治州中级人民法院起诉，要求木垒县政府向其核发剩余面积国有土地使用权证。该院于2016年7月22日作出（2016）新23行初3号判决，判令木垒县政府于该判决生效后两个月内对暨诚公司要求核发分割后剩余土地面积的国有土地使用权证作出具体行政行为。（2016）新23行初3号判决书生效后，暨诚公司申请木垒县法院强制执行。木垒县政府于2017年2月15日，作出《关于注销新疆暨诚食品有限公司国有土地使用权登记的决定》，内容为：根据《昌吉回族自治州中级人民法院行政判决书》（[2016]新23行初3号）关于“木垒哈萨克自治县人民政府于本判决生效后两个月内对于暨诚公司要求核发木国用（2008）第022号国有土地使用权证分割后剩余面积的国有土地使用权证作出具体行政行为”的判决要求，经县人民政府研究，现决定如下：对木国用（2008）22号国有土地使用权证分割后剩余的48539.99平方米国有土地不予办理国有土地使用权证。暨诚公司不服该决定向该院起诉。
另查，2017年8月15日，昌吉回族自治州中级人民法院就暨诚公司要求木垒县政府核发剩余土地使用权证土地现状进行实地勘察，该土地上已经由新疆木垒县三粮酒厂建厂。该院于2017年9月22日向暨诚公司释明诉讼请求，将现诉讼请求变更为确认木垒县政府的行政行为违法并要求赔偿。暨诚公司不同意变更。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，木垒县政府依法具有作出核发国有土地使用权证的法定职权。暨诚公司已经缴纳土地出让金，2008年6月20日木垒县政府向暨诚公司核发木国用（2008）第022号国有土地使用权证后，暨诚公司于2009年6月22日向木垒县国土局提出分割该宗土地申请，木垒县国土局经审核，木垒县政府向暨诚公司核发木国用2009第22号、木国用2010第15号国有土地使用权证。剩余面积国有土地使用权证木垒县政府未向暨成公司核发。上述事实已经该院生效的（2016）新2301行初3号判决所确认。木垒县政府仍以暨成公司未缴纳土地出让金为由，于2017年2月15日作出木县政发【2017】9号《关于注销新疆暨诚食品有限公司国有土地使用权登记的决定》没有事实及法律依据，应当确认违法。
因暨成公司要求木垒县政府核发土地使用权证的土地已经由新疆木垒县三粮酒厂修建厂房及其他附属设备，暨成公司要求撤销木垒县政府木县政发【2017】9号《关于注销新疆暨诚食品有限公司国有土地使用权登记的决定》并要求办理剩余土地使用权证，已无实现的可能。经原审法院对暨成公司诉讼请求释明后，暨成公司不予变更诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。本案涉案土地上已经由新疆木垒县三粮酒厂建立厂房及其他附属设备，若拆除上述厂房及附属设备，将会对社会公共利益造成重大损害，故暨成公司要求撤销木县政发【2017】9号《关于注销新疆暨诚食品有限公司国有土地使用权登记的决定》并要求办理剩余土地使用权证的诉讼请求依法不能成立。对木垒县政府作出木县政发【2017】9号《关于注销新疆暨诚食品有限公司国有土地使用权登记的决定》应当确认为违法。木垒县政府该行为若对暨成公司的权益造诚损失，暨成公司可就损失向木垒县政府主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第六十九条之规定，遂判决：一、木垒县政府于2017年2月15日作出的木县政发【2017】9号《关于注销新疆暨诚食品有限公司国有土地使用权登记的决定》的行政行为违法；二、驳回暨诚公司要求木垒县政府向其核发木国用（2008）第022号国有土地使用权证分割后剩余的48539.99平方米国有土地使用权证的诉讼请求。
暨成公司上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误。上诉人已经取得包括涉案土地在内的120525.4平方米的国有土地使用权，是因为换证而交回证书，并不是交回国有土地使用权，木垒县政府不能就此对上诉人的物权进行处置。木垒县三粮酒厂在涉案土地上建厂，侵犯了上诉人的合法权益，其取得的非法利益不受法律保护。综上，请求撤销昌吉州中级人民法院（2017）新23行初2号行政判决的第二项，依法改判木垒县政府向暨成公司核发木国用（2008）第022号国有土地使用权证分割后剩余的48539.99平方米的国有土地使用权证。
木垒县政府答辩称，暨成公司并没有按照合同约定缴纳土地出让金，木垒县政府注销其国有土地使用权证正确，请求驳回暨成公司的上诉。
木垒县政府上诉称，2009年暨成公司申请分割土地，要求将土地使用证分割办理为三个土地使用权证，木垒县政府已经为其办理了两个土地使用权证。在2010年办理第三个土地使用证过程中，暨成公司没有如约支付土地出让金，故木垒县政府停止为其办理第三个使用权证书。暨成公司向清算组支付的转让价款中不包括土地价款，其应依法缴纳土地出让金。暨成公司至今未依法足额缴纳土地出让金，我方做出注销其土地使用权登记的决定，不予办理土地登记正确。综上，请求撤销（2017）新23行初2号行政判决，驳回暨成公司的诉讼请求；本案诉讼费用由暨成公司承担。
暨成公司答辩称，一、暨成公司合法取得涉案土地的使用权，涉案土地的使用权是国土局划拨给青戈公司，青戈公司后转让给我方的；二、暨成公司已缴纳涉案土地的出让金。我方与青戈公司合同中约定，转让的总价款中已经包括了土地出让金，我方已经将出让金交给青戈公司，青戈公司交给了国土局，有收据为证；三、木垒县政府于2017年年底做出被诉决定，而涉案土地上的现有建筑是五六年前建设的，与木垒县政府陈述不符。请求驳回木垒县政府的上诉。
二审庭审后，法院依职权向木垒县人民政府调取以下证据：木垒县三粮酒厂取得的土地使用权的相关卷宗资料。包括：土地登记审批表，土地登记审核审批表，委托书，刘昌、刘青山的身份证复印件，土地登记申请书，税收缴款书（印花税和契税），土地出让金非税收入专用收据，界址点成果表，木垒县三粮酒厂组织机构代码证、营业执照复印件，建设用地规划许可证，建设工程规划许可证，建设用地批准书，国有土地使用权出让合同。
上诉人暨成公司质证称，真实性无法确认，土地登记审批表中政府批准没有具体时间，土地面积、证号与涉案土地面积、证号不符。没有土地使用权证的原件，且在一审庭审中木垒县政府称新疆木垒县三粮酒厂并没有办理土地使用权证，我方认为新疆木垒县三粮酒厂并没有取得使用权证或者是后面补的证书。
上诉人木垒县政府质证称，对该证据的三性均认可。新疆木垒县三粮酒厂通过出让方式取得涉案土地使用权，只是比涉案土地小一些。2014年，木垒县国土局将该土地使用权登记给木垒县三粮酒厂，木垒县政府为其颁发了土地使用权证。
本院对依职权调取上述证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
本院对原审法院查明的事实予以确认。
另查明，2014年5月15日，木垒县国土局与新疆木垒县三粮酒厂签订《国有土地使用权出让合同》，将木垒县民生工业园区内的32020.31平方米土地（位于暨成公司请求办证的48590平方米土地范围内）出让给新疆木垒县三粮酒厂。新疆木垒县三粮酒厂缴纳了该块土地的土地出让金896569元。随后，新疆木垒县三粮酒厂获得该32020.31平方米土地的建设用地批准书、建设用地规划许可证以及建设工程规划许可证，并于2014年10月向木垒县国土局申请办理该32020.31平方米土地的国有建设用地使用权登记。木垒县国土局经审核，依法报木垒县政府登记造册，向新疆木垒县三粮酒厂核发该32020.31平方米土地的土地权利证书。
本院认为，昌吉回族自治州中级人民法院于2016年7月22日作出（2016）新23行初3号判决，判令木垒县政府于该判决生效后两个月内对暨诚公司要求核发分割后剩余土地面积的国有土地使用权证作出具体行政行为。该判决生效后，木垒县政府作出《关于注销新疆暨诚食品有限公司国有土地使用权登记的决定》，决定对木国用（2008）22号国有土地使用权证分割后剩余的48539.99平方米国有土地不予办理国有土地使用权证。上述决定中未载明不予办理国有土地使用权证的事实及法律依据。本案一审中木垒县政府答辩称，因暨成公司未按国有土地使用权出让合同的约定依法足额缴纳土地出让金175.5万元，故决定不予为其办理国有土地使用权证。根据已查明的事实，青戈公司破产清算组于2008年6月6日向木垒县国土局交付土地出让金176.5万元，并于同年6月19日向木垒县国土局出具原青戈公司土地使用权转让给暨成公司的证明。青戈公司破产清算组已经代暨成公司交付176.5万元土地出让金。现木垒县政府称青戈公司未足额缴纳土地出让金无事实依据，其作出《关于注销新疆暨诚食品有限公司国有土地使用权登记的决定》，决定对木国用（2008）22号国有土地使用权证分割后剩余的48539.99平方米国有土地不予办理国有土地使用权证违法。
根据本院二审查明的事实，在暨成公司要求办理国有土地使用权证的48539.99平方米土地范围内，有32020.31平方米土地已经于2014年出让给新疆木垒县三粮酒厂，并办理了土地使用权证，且已修建了厂房及其他附属设施，但剩余土地尚具备颁证的可能性。因木垒县政府作出的被诉决定未区别相关土地的不同状态，其决定内容不可分，故本院予以全部撤销。木垒县政府应当根据暨成公司要求颁发木国用（2008）22号国有土地使用权证分割后剩余面积土地的国有土地使用权证的申请，重新作出行政行为。
综上，原审判决认定事实不清，适用法律有误，上诉人暨成公司的上诉理由部分成立，上诉人木垒县政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院(2017)新23行初2号行政判决；
二、撤销木垒哈萨克自治县人民政府于2017年2月15日作出的木县政发【2017】9号《关于注销新疆暨诚食品有限公司国有土地使用权登记的决定》；
三、木垒哈萨克自治县人民政府于本判决生效后两个月内，对新疆暨诚食品有限公司要求颁发木国用（2008）22号国有土地使用权证分割后剩余土地的国有土地使用权证的申请，重新作出行政行为。
一审案件受理费50元（新疆暨诚食品有限公司预交），二审案件受理费100元（新疆暨诚食品有限公司预交50元，木垒哈萨克自治县人民政府预交50元），均由上诉人木垒哈萨克自治县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 峰
审判员 马 荣
审判员 张 玉
二〇一八年八月十四日
书记员 杨旭暖