兰州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）甘71行终190号
上诉人（原审被告）皋兰县忠和镇人民政府，住所地甘肃省皋兰县。
法定代表人张德臣，该镇政府镇长。
委托代理人牟花丽。
委托代理人魏列文，甘肃诚信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）孙文福，男，1955年7月6日出生，汉族，已退休，住甘肃省皋兰县。
委托代理人刘德凤，北京圣运（天津）律师事务所律师。
上诉人皋兰县忠和镇人民政府（以下简称忠和镇政府）因被上诉人孙文福诉其土地征收行政强制一案，兰州铁路运输法院于2017年11月28日作出（2017）甘7101行初448号行政裁定，驳回孙文福的起诉。孙文福不服，向本院提起上诉。本院经审理于2018年2月11日作出（2018）甘71行终111号行政裁定：一、撤销兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初448号行政裁定；二、指令兰州铁路运输法院继续审理。兰州铁路运输法院于2018年3月13日立案后，依法组成合议庭，经审理于2018年5月9日作出(2018)甘7101行初126号行政判决，确认忠和镇政府强制拆除孙文福案涉房屋的行为违法。忠和镇政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年8月6日公开开庭进行了审理。上诉人忠和镇政府的委托代理人牟花丽、魏列文，被上诉人孙文福及其委托代理人刘德凤到庭参加诉讼。
上诉人忠和镇政府上诉称，首先，上诉人只是此次拆迁工作的受托主体，无权调动皋兰县各个行政机关来完成拆迁任务，且根据一审中上诉人提交的证据材料，此次拆迁工作是由皋兰县人民政府负责组织实施征收拆迁补偿工作。故上诉人忠和镇政府作为被告主体不适格。其次，上诉人与被上诉人已经签订了《房屋征收补偿安置协议》，该份证据原审法院未作出认定，系认定事实的证据不足。综上，请求撤销一审判决，发回重审或者依法改判。
被上诉人孙文福答辩称，第一、上诉人主张其实施的拆除行为系皋兰县人民政府委托实施，但未能提供证据证明，其主张不能成立。第二、评估公司未经合法程序选出，评估结果对被上诉人不产生法律效力。第三、上诉人与被上诉人并未签订《房屋征收补偿安置协议》，被上诉人不同意交出房屋和土地。本案被诉行政行为系强制拆除行为，上诉人提出的上诉理由不能证明被诉行政行为合法。原审法院审判程序合法，适用法律正确，请求予以维持。
二审经审理查明，为了实现新老城区对接，2015年兰州市人民政府、兰州新区管理委员会先后召开会议确定启动国道109线（忠和段）改扩建工程，由皋兰县人民政府负责实施征收拆迁补偿工作。2015年9月14日兰州市发展和改革委员会作出《G109线忠和傅家窑立交至八里湾改扩建工程项目建议书的批复》，2015年11月13日批复案涉工程可行性研究报告。2015年12月10日，皋兰县人民政府公告案涉工程房屋征收补偿安置方案。孙文福的集体建设用地在案涉工程征收范围之内。在征收过程中，因孙文福对补偿标准、房屋安置地点持有异议，拒绝签订安置补偿协议，拒绝交出被征收土地。2016年4月15日，皋兰县国土资源局作出皋国土资发[2016]91号《责令交出土地决定》，责令孙文福在2016年4月30日前交出宅基地土地使用权。孙文福不服申请复议，兰州市国土资源局作出了维持的复议决定。孙文福遂向兰州铁路运输法院提起行政诉讼，请求撤销皋兰县国土资源局作出的责令交出土地决定及兰州市国土资源局作出的行政复议决定。经审理，兰州铁路运输法院作出（2016）甘7101行初345号行政判决：一、确认皋兰县国土资源局作出的责令交出土地决定违法；二、确认兰州市国土资源局作出的行政复议决定违法。孙文福不服，提起上诉，经本院二审审理，于2017年3月17日作出（2017）甘71行终7号行政判决：一、维持兰州铁路运输法院（2016）甘7101行初345号行政判决第一项、第二项，即确认皋兰县国土资源局作出的责令交出土地决定违法、确认兰州市国土资源局作出的行政复议决定违法；二、责令皋兰县国土资源局和兰州市国土资源局采取补救措施。2017年5月22日，忠和镇政府对孙文福宅基地上的房屋实施拆除。2017年10月16日，甘肃省人民政府补办了案涉工程的征地批复。
另查明，在实施征迁过程中，2015年12月10日中共皋兰县委办公室、皋兰县人民政府办公室印发了关于《国道109线（忠和段）改扩建项目征地拆迁工作方案》，该方案对征拆范围、征拆依据、征拆时限及工作机构作了详细的安排，其中征地拆迁组下设的农户拆迁小组，由县委常委、常务副县长担任组长，忠和镇党委书记、县征收办主任担任副组长，抽调县属各部门、各单位负责人为成员，按照”划片包段、部门包户、限时拆迁”的原则，由忠和镇政府全面实施并完成征拆范围内农户房屋的拆迁工作。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。该实施条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。依照上述法律，现行集体土地征收制度规定市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。鉴于征收与补偿程序的多阶段性、组织实施的多样性及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，强制拆迁行为是征收与补偿工作的一个阶段。具体到本案，被上诉人孙文福的诉讼请求是，因对征收补偿过程中的强制拆迁行为不服，要求确认该行为违法。被上诉人孙文福的集体建设用地在案涉工程征地范围内，皋兰县人民政府为确保该项目顺利实施，制定了《国道109线（忠和段）改扩建项目征地拆迁工作方案》，其中虽然明确规定农户拆迁的工作由上诉人忠和镇政府负责实施并完成拆迁工作，但该授权并非法律、法规或者规章的授权，上诉人忠和镇政府在本案强制执行过程中不具有独立的行政执法主体资格，不能以自己的名义对外独立行使行政权，作出行政行为。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款”没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定及行政执法主体资格应遵循职权法定原则，上诉人忠和镇政府实施拆除的行为应视为其接受皋兰县人民政府的委托从事拆迁工作，应当以委托的行政机关即皋兰县人民政府为被告。综上，原审判决将忠和镇政府列为被告主体不适格，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销兰州铁路运输法院(2018)甘7101行初126号行政判决；
二、发回兰州铁路运输法院重审。
退还上诉人皋兰县忠和镇人民政府预交的二审案件受理费50元。
审判长 成 蕾
审判员 李德福
审判员 李绍金
二〇一八年八月二十九日
书记员 王 瑞
附:本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。