广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1353号
上诉人（原审原告）：英德市沙口镇洲西村委会东风村民小组（以下简称东风村民小组）。
负责人：马图平，组长。
上诉人（原审原告）：英德市沙口镇洲西村委会中心洲村民小组（以下简称中心洲村民小组）。
负责人：赖有增，组长。
上诉人（原审原告）：英德市沙口镇洲西村委会麻子坜村民小组（以下简称麻子坜村民小组）。
负责人：赖有备，组长。
上述三上诉人共同委托代理人：陆智慧，广东浈阳律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇。
法定代表人：肖勇科，市长。
委托代理人：陈名洪，英德市国土资源局工作人员。
委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
原审第三人：广州铁路（集团）公司。住所地：广东省广州市中山一路***号。
法定代表人：武勇，董事长。
委托代理人：杜式镇、云灵童，均为该公司员工。
原审第三人：广州铁路集团羊城实业发展总公司。住所地：广东省广州市越秀区白云路**号。
法定代表人：陈穗生，总经理。
委托代理人：廖振威，广州金鹏律师事务所律师。
上诉人英德市沙口镇洲西村委会东风村民小组、中心洲村民小组、麻子坜村民小组（以下简称东风村等三村民小组）因与被上诉人英德市人民政府及原审第三人广州铁路（集团）公司（以下简称广铁集团公司）、广州铁路集团羊城实业发展总公司（以下简称广铁羊城总公司）土地登记行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年2月26日，第三人广铁集团公司向被告英德市人民政府提交了《土地登记申请书》及相关权属凭证，要求办理土地使用权变更登记手续，将原英德县人民政府于1992年11月3日颁发的登记在广州铁路集团羊城铁路总公司名下的英府国用总字第04308号字(英德县)第18223200288号《国有土地使用证》更名为“广铁集团公司”。该《国有土地使用证》载明的面积为771亩，四至为东：“大鹞山坪东边干沟”、山边疗背西边水沟“过水夫”田田边；南：“大亚山”山边山脚；西：“大鹞麻”山脚树园边防火线；北：“庙下山”南边山脚)。广铁集团公司为此提交了以下几份材料：1.广铁劳[1997]288号《关于重新公布集团所属各总公司机构名称的通知》，该《通知》主要内容为：“将集团所属各总公司(全资)的机构名称重新公布如下：广州铁路集团公司所属各总公司机构名称为：广州铁路集团羊城铁路总公司……”2.2005年6月10日作出的《关于将原总公司土地房屋资产无偿划转广铁集团公司管理的通知》，该《通知》主要内容为：“……二、依法办理土地房产的变更登记工作。土地房产处应按照属地化管理的要求，将被撤销单位资产变更登记为广铁集团公司。”3.2005年3月18日作出的铁劳卫［2005］42号《关于改革广铁集团公司管理体制的决定》，主要内容为：“……撤销广铁集团公司的羊城、长沙、怀化铁路总公司，实行集团公司直接管理站段的体制……”英德市人民政府根据广铁集团公司的申请，进行了权属审查，制作了《地籍调查表》《土地登记审批表》，进行了相应的调查、审核和审批，根据《土地登记办法》的相关程序办理了变更登记，于2015年2月27日向广铁集团公司颁发了涉案英德国用[2015]第0144号《国有土地使用证》，四至范围和红线图与英府国用总字第04308号字(英德县)第18223200288号《国有土地使用证》一致。
东风村等三村民小组对英德市人民政府上述颁证行为不服,向原审法院提起本案诉讼，请求：1.依法撤销被告作出的英德国用(2015)第0144号《国有土地使用证》;2.本案诉讼费用由被告承担。
原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案应对被告英德市人民政府于2015年2月27日颁发英德国用(2015)第0144号《国有土地使用证》的行政行为是否合法进行审查。
本案所涉国有土地已由原英德县人民政府于1992年11月3日颁发了英府国用总字第04308号字(英德县)第18223200288号《国有土地使用证》,土地使用权人登记在广铁集团羊城铁路总公司名下。后由于体制的变更，第三人广铁集团公司实行直接管理站段的体制，原属集团公司下属的广铁羊城总公司于2005年被撤销，其土地房屋资产无偿划转归属集团公司。英德市人民政府根据广铁集团公司变更土地使用权人登记的申请，进行了权属审查，制作了《地籍调查表》《土地登记审批表》，进行了相应的调查、审核和审批，履行了《土地登记办法》规定的相关程序，将广铁羊城总公司持有的英府国用总字第04308号字(英德县)第18223200288号的《国有土地使用证》，在涉案土地四至范围不变的情况下变更为英德国用（2015）第0144号《国有土地使用证》，将土地权属变更登记在广州铁路集团公司名下，符合《土地登记办法》第三十八条关于“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记”和第四十七条关于“土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记”的规定。
而第三人广铁羊城总公司持有的英府国用总字第04308号字(英德县)第18223200288号的《国有土地使用证》，是原英德县人民政府于1992年颁发的，对该《国有土地使用证》，原告一直没有提出异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，该不动产的颁证行为已超过起诉期限，属于不可撤销的、不可诉的行政行为，而英德国用（2015）第0144号《国有土地使用证》是英府国用总字第04308号字(英德县)第18223200288号的《国有土地使用证》变更登记换发的，新旧两证证载内容对比，四至范围表述和地形红线图完全一致，只是土地权利人发生变更，土地面积由原来人工测算改由GPS坐标定位精确计算。故英德国用（2015）第0144号《国有土地使用证》不是重新颁证行为，而属变更登记，且权属依据充分，适用法规正确，程序合法，并无侵犯原告的土地权属权益。
综上所述，英德市人民政府于2015年2月27日颁发的英德国用(2015)第0144号《国有土地使用证》，权属来源清楚，证据充分，履行了《土地登记办法》规定的地籍调查、审核、审批等法定程序，对该行政行为依法应确认为合法。原告要求撤销该《国有土地使用证》的请求，证据、理由不充分，依法不予采纳。被告及两第三人的答辩意见，理据充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告东风村等三村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告东风村等三村民小组共同负担。
东风村等三村民小组不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定事实不清，证据不足。英德市人民政府没有提交任何证据证明英德国用(2015)第0144号《国有土地使用证》的四至范围和红线图与英府国用总字第04308号字(英德县)第18223200288号的《国有土地使用证》的四至范围和红线图一致。英德国用(2015)第0144号《国有土地使用证》没有四至范围，只有红线图，而且面积比英府国用总字第04308号字(英德县)第18223200288号的《国有土地使用证》标注面积多出129.1亩。原审判决认为二证存在面积差异是因原来人工测算改由GPS坐标定位精确计算，缺乏事实根据。（二）原审判决认为涉案登记发证行为履行了《土地登记办法》规定的地籍调查等法定程序错误，英德市人民政府没有履行上述程序。（三）上诉人是本案发证行为的利害关系人，对涉案土地具有权属证书和经营管理事实，另案判决已认定上诉人持有的1981年林权证等与原审第三人持有的2010年林权证范围有重叠。请求二审撤销原审判决和涉案英德国用(2015)第0144号《国有土地使用证》，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人英德市人民政府二审辩称：（一）原审判决认定事实清楚、正确。涉案两份《国有土地使用证》均附有红线图，经比对二者完全一致，面积差异是测量方法不同造成的，后者更准确。英德市人民政府提交的申请书、地籍调查表、审批表等足以证明其履行了法定程序，且变更登记中地籍调查并非法定程序。（二）英德市人民政府涉案发证行为并不损害上诉人的权利义务。涉案英德国用(2015)第0144号《国有土地使用证》是由1992年11月3日的英府国用总字第04308号字(英德县)第18223200288号的《国有土地使用证》变更名称换发的，但自1992年以来，上诉人一直未提出过异议，涉案《国有土地使用证》未侵占其任何地方。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人广铁集团公司、广铁羊城总公司二审述称，英德市人民政府根据其申请，经依法审查后作出涉案《国有土地使用证》使用权人名称变更许可，程序合法，前后两证范围完全相同，并未影响上诉人的利益。上诉人提起本案诉讼早已超过法定期限，不再受法律保护。广铁集团公司对涉案土地使用权来源清晰、合法，上诉人提出的相关问题无事实和法律依据。上诉人所提相关林地并不包括在涉案《国有土地使用证》范围内，该土地证与广铁集团公司名下2010年林权证不是同一证件，其作出的依据、所涉标的物与内容均不相同，没有可比性。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致，对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，本案是土地登记行政纠纷，争议焦点是英德市人民政府向广铁集团公司颁发涉案英德国用（2015）第0144号《国有土地使用证》的具体行政行为是否合法。
《土地登记办法》第三十八条规定：“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。”第四十一条规定：“因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。”第四十七条规定：“土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。”本案中，广铁集团公司就涉案土地向英德市人民政府申请登记发证，是因其管理体制改革，其下属的广铁羊城总公司被撤销，土地房屋资产无偿划转归属集团公司，故申请变更登记。对涉案土地权属问题，此前原英德县人民政府已于1992年11月3日向广铁羊城总公司颁发了英府国用总字第04308号字(英德县)第18223200288号《国有土地使用证》，且从1992年以来二十多年无人对该证提出过异议。英德市人民政府根据广铁集团公司的申请，进行了权属审查，制作了《地籍调查表》《土地登记审批表》，进行了相应的调查、审核和审批，履行了《土地登记办法》规定的相关程序，将广铁羊城总公司持有的原英府国用总字第04308号字(英德县)第18223200288号的《国有土地使用证》，在涉案土地四至范围不变的情况下变更为英德国用（2015）第0144号《国有土地使用证》，将土地权属变更登记在广州铁路集团公司名下，该行为并无不当。土地权属以四至范围为准，前后两证所载面积上的差异对其效力没有影响。原审认为东风村等三村民小组要求撤销涉案《国有土地使用证》的理由不充分，判决驳回其诉讼请求正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。东风村等三村民小组的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人英德市沙口镇洲西村委会东风村民小组、中心洲村民小组、麻子坜村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 继
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十一月二十九日
书记员 温 瑜