甘肃省兰州市城关区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘0102行初5号
公益诉讼人：皋兰县人民检察院，住所地甘肃省兰州市皋兰县。
被告皋兰县国土资源局，住所地甘肃省兰州市皋兰县。
法定代表人：朱克棣，该局局长。
委托诉讼代理人：杨重雄，男，汉族，1976年7月7日出生，住甘肃省皋兰县，系该局副局长。
委托诉讼代理人：邓有军，甘肃邓有军律师事务所律师。
委托诉讼代理人：邵清照，甘肃邓有军律师事务所律师。
公益诉讼人皋兰县人民检察院（以下简称：”皋兰县检察院”）诉被告皋兰县国土资源局（以下简称：”皋兰县国土局”）不履行法定职责一案，本院2017年11月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年3月8日公开开庭进行了审理。公益诉讼人皋兰县检察院指派检察员凌玉珍、助理检察员赵霞出庭，被告皋兰县国土局委托诉讼代理人杨重雄、邓有军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
皋兰县检察院向本院提出诉讼请求：1、判决确认被告皋兰县国土局未依法履行职责的行为违法；2、判决被告皋兰县国土局依法责令张国仁拆除建筑物，限期恢复土地原状。事实和理由：2017年9月，皋兰县检察院在履行职责过程中，发现皋兰县西岔镇山子墩村村民张国仁未经依法批准，自2016年9月至今，擅自占用皋兰县石洞镇东湾村白露岔的农用地2563.4平方米（3.845亩），堆放建筑砂料和修建彩钢房，而负有行政监督管理职责的皋兰县国土局履行行政监督管理职责不到位，造成张国仁非法占用农用地，致使农用地硬化，土地资源遭到破坏。2017年9月29日，皋兰检察院作出皋检民（行）行政违监[2017]62012200004号检察建议书，建议：”皋兰县国土局依法履行监管职责，加大土地监管力度，切实保护好土地资源，使国家利益和社会公共利益不受侵害。请于收到本检察建议书后一个月内将办理结果书面回复本院。”。2017年10月30日，皋兰县国土局回复称：”2016年9月，我局工作人员在巡查中发现，西岔镇山字墩村村民张国仁未经依法批准，擅自占用皋兰县石洞镇东湾村白露岔（水秦连接道南侧）土地堆放建筑砂料和修建彩钢房。我局工作人员立即对当事人下发《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》，要求当事人尽快清理现场堆放砂料，恢复土地原貌。2017年3月，我局工作人员勘验现场时发现张国仁没有按照要求开展相关整改工作。我局再次对其下发《责令停止违法行为通知书》和《接受调查通知书》。2017年3月7日，我局决定对张国仁违法占地进行立案查处。3月8日，我局对违法占地现场进行了勘测，并对张国仁制作了询问笔录。经与全国第二次土地调查成果数据库对比后确定，当事人占用土地的性质属农用地，违法占用土地面积2563.4平方米（3.845亩），其中建筑面积36.5平方米，所占土地不符合土地利用总体规划。我局于3月28日向张国仁下发了《行政处罚听证告知书》，明确告知其违法占用土地的事实及依据，拟对其做出：1、退还非法占用土地；2、拆除非法建筑物36.5平方米；罚款25634元的行政处罚，并告知其享有的陈述、申辩及听证的权利。3月底以后，由于国土资源部年度卫片整改工作进入攻坚和验收阶段，加之县政府组织多部门在全县范围内开展了安全生产大检查等多次专项检查活动，造成该案件没有及时按照相关程序推进开展；同时，我局执法监察大队面临人员较少，业务素质参差不齐、执法车辆缺失等现实问题，也直接导致了该违法行为查处工作的滞后。”。2017年10月31日，皋兰县检察院前往现场实地调查拍摄照片和视频，与原发出检察建议前的照片对比，破坏程度一致，且当事人张国仁至今仍非法占用农用地，说明皋兰县国土局就张国仁非法占用农用地的行为仍然怠于履行职责，农用地至今未恢复，土地资源仍处于受侵害状态。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，向法院提起公益诉讼，望依法裁判。
皋兰县国土局辩称，一、皋兰县国土局早在2016年9月，就已经发现西岔镇山字墩村村民张国仁违法占地的情况，并将该案件及时进行了立案调查，履行了行政监督管理职责。2016年9月初，皋兰县国土局的工作人员在巡查中就已经发现，西岔镇山字墩村村民张国仁未经法定批准程序，擅自占用皋兰县石洞镇东湾村白露岔的土地，用于堆放建筑砂料和修建彩钢房。皋兰县国土局在知道该情况后，就立即进行立案核查，并在2016年9月9日，向张国仁分别下发了预告字（2016）8号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》，但是，张国仁本人在收到《告知书》和《通知书》后，并没有进行整改，仍然继续违法占用土地。所以，在2017年3月6日，皋兰县国土局又向张国仁下发了《接受调查通知书》和皋国土资停字（2017）10号《责令停止违法行为通知书》，并在2017年3月8日，对张国仁做了相关询问笔录，同时，皋兰县国土局对张国仁违法占用土地现场进行了勘测，确定了张国仁违法占用土地的性质和具体面积情况。在2017年3月28日，皋兰县国土局也正式向张国仁下发了《行政处罚听证告知书》，在告知书中明确向张国仁告知了其违法占用土地的事实及依据，并拟作出相应的行政处罚措施。因此，皋兰县国土局在发现张国仁违法占用土地的情况中，是依法履行了自己的监管职责的。
二、导致皋兰县国土局对张国仁违法占地行为案件处理滞后的主要原因是：在2017年4月份以后，国土资源部年度卫片整改工作进入攻坚和验收阶段，皋兰县国土局为了配合完成国土资源部年度卫片整改工作，其中全部力量，全力配合国土资源部完成相关工作。加之，皋兰县人民政府组织多部门开展的安全生产大检查专项活动，皋兰县国土局作为皋兰县人民政府的具体工作机构，积极配合县政府完成安全生产大检查专项活动，因此，才致使张国仁违法占用案件没有按照相关监管程序继续顺利进行，暂时被搁置下来。其次，皋兰县国土局内部具体工作人员较少，尤其是执法检查大队中，具有专业执法素质的工作人员十分匮乏，办案人员较少，执法办案车辆配备困难，这都间接导致了张国仁违法占地案件查处工作的滞后。
公益诉讼人皋兰县检察院向本院提交并在庭审中出示的证据材料如下：
第一组证据：1、《皋兰县国土局统一社会信用代码证书》;法定代表人身份证明书；《皋兰县国土资源监察大队事业单位法人证书》；2、皋兰县人民政府办公室皋政办发[2010]234号《关于印发皋兰县国土局主要职责和人员编制规定的通知》；皋兰县机构编制委员会皋机编字[2002]05号《关于设立”皋兰县规划国土资源监察大队”和”皋兰县城乡建设拆迁安置管理办公室”的批复》；皋兰县机构编制委员会皋机编发[2013]19号《关于给县国土资源监察大队增加编制和领导职数的通知》；《皋兰县国土局行政执法主体资格证》。证明目的：皋兰县国土局属于财政全额拨款单位，皋兰县国土资源监察大队是隶属于皋兰县国土局的财政全额拨款的事业单位；皋兰县国土局对辖区内的农用地负有监管和保护的职责。
第二组证据：1、关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报；2、甘肃省第二次全国土地调查主要数据成果；3、皋兰县国土局关于张国仁非法占用土地的图斑情况说明。证明目的：张国仁在皋兰县国土局监管辖区内非法占用农用地面积是3.845亩。
第三组证据：1、皋兰县国土局于2016年9月9日向张国仁送达《国土资源违法后果预先告知书》；《责令停止违法行为通知书》；2、皋兰县国土局于2017年3月向张国仁送达的《接受调查通知书》；《责令停止违法行为通知书》；皋兰县国土局的《现场勘测笔录》；《连接道沙场占地范围图》；国土资源局监察大队对张国仁的询问笔录；违法案件调查报告；《行政处罚听证告知书》；3、皋兰县检察院于2017年10月30日对皋兰县国土局副局长杨重雄的调查笔录、对皋兰县国土资源监察大队副队长郭东昌的调查笔录。证明目的：皋兰县国土局在2016年9月只做了通知工作；皋兰县国土局未依法全面履行监管职责，对已发生的违法行为未及时进行监督和管理，没有依法责令张国仁拆除建筑物，限期恢复土地原状。
第四组证据：1、皋兰县检察院检察建议书及送达回证；2、皋兰县国土局对检察建议书的回复函。证明目的：皋兰县国土局收到检察建议书后仍未依法全面履行职责。
第五组证据：1、张国仁非法占用土地的图斑；2、皋兰县检察院于2017年9月27日在现场拍摄的照片；3、皋兰县检察院于2017年10月31日在现场拍摄的照片。证明目的：确认被毁坏的农用地面积为3.845亩；该农用地被擅自改变用途，土地资源遭到破坏的现场状况；皋兰县国土局收到检察建议书后仍未依法全面履行职责，土地资源遭到破坏的状况依然存在。
被告皋兰县国土局向本院提交并在庭审中出示的证据材料如下：
第一组证据：1、2016年9月9日，皋兰县国土局向张国仁下发的《国土资源违法后果预先告知书》、《责令停止违法行为通知书》。证明目的：皋兰县国土局在2016年9月份，在发现张国仁违法占地的实施情况后，就立即按照法定的行政处理程序，对张国仁的违法占地行为采取了相关措施。
第二组证据：2017年3月6日,皋兰县国土局向张国仁下发的《接受调查通知书》一份；2017年3月7日皋兰县国土局向张国仁下发的《责令停止违法行为通知书》一份；2017年3月8日上午皋兰县国土局的工作人员在皋兰县国土局监察大队办公室，对张国仁做的询问笔录一份；皋兰县国土局对张国仁违法占地现场的现场勘测笔录、占地范围图以及占地现状图和占地影像图各一份；2017年3月28日，皋兰县国土局内部做的违法案件调查报告。证明目的：在2017年3月6日皋兰县国土局对张国仁进行了传唤，要求张国仁携带相应手续亲自到皋兰县国土局接受调查；皋兰县国土局按照法定程序，对张国仁违法占地的情况，正式向其本人进行了通知，并在通知书中要求张国仁立即停止违法行为，听候处理；皋兰县国土局按照法定办案程序将张国仁传唤到案后，对其违法占地的实施情况进行了相关必要的调查核实；皋兰县国土局在落实了张国仁违法占地的事实后，在2017年3月8日就派工作人员对张国仁违法占地的范围情况（占用土地性质：其他农用地。共计占用土地面积2563.4平方米。四至：东至林地，西至水林地，南至荒山，北至道路。）进行了勘测，并拍摄绘制了相应的影像资料图；皋兰县国土局对张国仁违法占地的行为，在做了相应调查的基础上，对张国仁做出相应违法处理。
第三组证据：皋兰县国土局行政处罚决定书，证明目的皋兰县国土局对张国仁的违法行为进行了处罚。
本院对现场勘验后制作了现场勘验笔录一份，该份笔录形成于2018年2月28日，现场勘验时公益诉讼人皋兰县检察院凌玉珍、赵霞，被告皋兰县国土局郭东昌均在场。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，现对当事人提交的证据综合评判如下：对于公益诉讼人皋兰检察院提交的五组证据，被告皋兰县国土局质证后对其真实性、合法性、关联性均无异议，本院经审查后认为，上述证据来源真实合法、与案件有关联性，予以采信；对于被告皋兰县国土局提交的证据，公益诉讼人皋兰检察院对第三组证据的关联性、证明目的有异议，认为被告怠于行使职务，本院经审查后认为，上述证据不能证明皋兰县国土局已完全履行职责，本院对其证明目的不予采信，对被告提供的其他两组证据，本院认为来源合法、与本案存在关联性，予以采信。
经审理查明：2016年9月初，皋兰县国土局的工作人员在巡查中发现，西岔镇山字墩村村民张国仁未经法定批准程序，擅自占用皋兰县石洞镇东湾村白露岔的土地，用于堆放建筑砂料和修建彩钢房，遂进行立案核查，并在2016年9月9日，向张国仁分别下发了预告字（2016）8号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》，但是，张国仁本人在收到《告知书》和《通知书》后，并没有进行整改，仍然继续违法占用土地；2017年3月28日，皋兰县国土局向张国仁发出行政处罚听证告知书，因张国仁未提出要求听证，于4月5日作出2017-2号行政处罚决定书，决定处罚如下：1、退还非法占用的土地；2、依法拆除非法建筑物36.5平方米；3、罚款25634元（农用地每平方米10元），该处罚决定于2017年4月13日向张国仁送达。
2017年9月，皋兰检察院在履行职责过程中，发现非法占用农用地一事。2017年9月29日，皋兰检察院作出皋检民（行）行政违监[2017]62012200004号检察建议书，建议：”皋兰县国土局依法履行监管职责，加大土地监管力度，切实保护好土地资源，使国家利益和社会公共利益不受侵害。请于收到本检察建议书后一个月内将办理结果书面回复本院。”
2017年10月30日，皋兰县国土局回复称：”2016年9月，我局工作人员在巡查中发现，西岔镇山字墩村村民张国仁未经依法批准，擅自占用皋兰县石洞镇东湾村白露岔（水秦连接道南侧）土地堆放建筑砂料和修建彩钢房。我局工作人员立即对当事人下发《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》，要求当事人尽快清理现场堆放砂料，恢复土地原貌。2017年3月，我局工作人员勘验现场时发现张国仁没有按照要求开展相关整改工作。我局再次对其下发《责令停止违法行为通知书》和《接受调查通知书》。2017年3月7日，我局决定对张国仁违法占地进行立案查处。3月8日，我局对违法占地现场进行了勘测，并对张国仁制作了询问笔录。经与全国第二次土地调查成果数据库对比后确定，当事人占用土地的性质属农用地，违法占用土地面积2563.4平方米（3.845亩），其中建筑面积36.5平方米，所占土地不符合土地利用总体规划。当事人非法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条、第四十三条和四十四条的有关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，我局于3月28日向张国仁下发了《行政处罚听证告知书》，明确告知其违法占用土地的事实及依据，拟对其做出：1、退还非法占用土地；2、拆除非法建筑物36.5平方米；3、罚款25634元的行政处罚，并告知其享有的陈述、申辩及听证的权利。3月底以后，由于国土资源部年度卫片整改工作进入攻坚和验收阶段，加之县政府组织多部门在全县范围内开展了安全生产大检查等多次专项检查活动，造成该案件没有及时按照相关程序推进开展；同时，我局执法监察大队面临人员较少，业务素质参差不齐、执法车辆缺失等现实问题，也直接导致了该违法行为查处工作的滞后。”
因被告皋兰县国土局在收到检察建议后，怠于履行职责，所涉及的农用地被非法占用并未得到有效保护，涉案土地资源仍处于受损状态，致使国家利益仍处于被侵害状态，2017年11月21日，皋兰县检察院作为公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼，请求判决确认皋兰县国土局怠于履行职责行为违法，判决皋兰县国土局继续依法履行法定职责。
另查明，截止庭审前，涉案农用地上建筑物仍未拆除，土地未恢复原貌，土地资源仍处于受侵害状态。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款”人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”的规定，公益诉讼人皋兰县检察院具有提起公益诉讼的职责，本案属于公益诉讼的受案范围。
被告皋兰县国土局作为本行政区域内的土地管理机关，应依法对本行政区域内非法占用农用地的行为进行监督管理。本案中，张国仁未经土地管理机构批准在皋兰县石洞镇东湾村白露岔的农用地堆放建筑砂料和修建彩钢房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款：”任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”；第四条第四款:”使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”的规定。被告皋兰县国土局依法应当及时制止、查处该违法行为，并监督张国仁拆除违法建筑、恢复土地原貌。
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款：”未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”；第八十三条：”依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。虽然被告皋兰县国土局对张国仁下发了《接受调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚听证告知书》，《行政处罚决定书》、制作了《现场勘测笔录》、《连接道沙场占地范围图》，但只是履行了部分法定职责，其他工作均无实质性进展，并在依法作出行政处罚决定书后，并未按照处罚决定书的处罚决定履行行政处罚权，截止庭审前，当事人张国仁仍非法占用农用地，土地资源仍处于受侵害状态。被告皋兰县国土局对此抗辩其已依法履行法定职责，本院经审查认为行政监管工作注重效率和成效，其行为属于履行法定职责不完全，怠于履行法定职责，故对其抗辩意见不予以支持，被告皋兰县国土局，应继续全面履行监管职责，确保涉案受损的土地资源恢复原状。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告皋兰县国土资源局未依法履行法定职责的行为违法；
二、被告皋兰县国土资源局继续依法履行监管职责，责令张国仁及时拆除违法建筑，限期恢复土地原状。
如不服本判决可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省矿区人民法院。
审判长 杨 华
审判员 宫伟宸
审判员 陈 晨
二〇一八年四月十三日
书记员 朱春玲
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