重庆市高级人民法院行 政 判 决 书（2015）渝高法行终字第00078号上诉人（一审被告）重庆市黔江区人民政府。住所地重庆市黔江区城西街道办事处行署街。法定代表人吴忠，该区区长。被上诉人（一审原告）李贤良。重庆市黔江区人民政府（以下简称黔江区政府）因李贤良诉其土地行政征收一案，不服重庆市第四中级人民法院(2014)渝四中法行初字第00056号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，重庆市人民政府《关于重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程建设用地的请示》（渝府文〔2006〕19号）经上报国务院批准，2006年11月10日，中华人民共和国国土资源部以国土资函〔2006〕605号《关于重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程建设用地的批复》，批准建设用地282.8099公顷，划拨给重庆市高速公路发展有限公司，作为重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程建设用地。2006年12月12日，重庆市人民政府以渝府地〔2006〕1306号《重庆市人民政府关于重庆至长沙高速公路黔江至彭水段黔江区境内建设用地批复的通知》转发了国土资函〔2006〕605号批复，通知黔江区政府在土地征收后按国土资源部批复做好供地工作，以支持重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程建设。2006年12月15日，黔江区政府发布了黔江府通〔2006〕35号《重庆市黔江区人民政府关于重庆至长沙高速公路黔江至彭水段黔江区境内工程项目征转用土地的公告》，对征地批准机关、批准文号、批准时间、批准用途、征收土地范围、征地补偿及农业人员安置等事宜进行了公告。2010年9月，重庆至长沙高速公路重庆段全线通车。2010年4月26日，重庆市黔江区发展和改革委员会以黔江发改委函〔2010〕63号《重庆市黔江区发展和改革委员会关于黔江区正青复线隧道及接线工程可行性研究报告的批复》，同意黔江区正青复线隧道及接线工程可行性研究报告。2010年11月29日，重庆市黔江区发展和改革委员会以黔江发改委函〔2010〕339号《重庆市黔江区发展和改革委员会关于黔江区正阳至青杠复线工程立项的批复》，同意正青二级路复线工程项目的立项。该批复载明：“一、项目名称：黔江区正阳至青杠复线工程。二、项目业主：重庆鸿业实业（集团）有限公司。三、建设地点：起于正青路与青杠园区主干路的交叉口，止于正阳群力居委与国道319线黔酉二级公路相接。四、建设规模及内容：全长3.74公里，按二级公路技术标准建设，设计时速40公里/小时……。”李贤良户承包了位于重庆市黔江区正阳街道办事处群力居委三组小地名为“沙子坨”的土地，承包期限从1998年6月30日至2028年6月30日，并获得了黔江区政府颁发的（2010）第CQ020402030058号农村土地承包经营权证。修建重庆至长沙高速公路时并未实际使用李贤良户“沙子坨”的土地，也未对此地进行征地补偿安置。因正青二级路复线工程建设需要，2012年7月4日，黔江区土地房屋征收办公室对李贤良户“沙子坨”的土地进行了征地丈量，并制作了野外征收土地记录表，该表载明用地单位系正青二级路。之后，黔江区土地房屋征收办公室作出了《关于正青二级路项目征收土地面积的公示》，制作了青苗及构附着物补偿费公示花名册、青苗及构附着物补偿费支付花名册和土地补偿费用支付花名册。花名册上均载明了用地单位（项目）系正青二级路。青苗及构附着物补偿费公示花名册和支付花名册上载明了李贤良被征地的面积和青苗补偿费数额。土地补偿费用支付花名册上载明的被征地面积包含了李贤良被征地的面积。2012年7月25日，黔江区土地房屋征收办公室函告重庆市鸿庄建设开发有限公司，因正青二级路项目建设用地，需征收正阳街道群力居委三组部分集体土地，该公司为此应缴纳的征地费用。在黔江区土地房屋征收办公室所附的征收费用预收清单上，载明了用地单位系重庆市鸿庄建设开发有限公司，工程项目是正青二级路，以及征收土地的面积，土地补偿费、青苗费等征收土地费用明细。2014年8月7日，黔江区政府对李贤良“沙子坨”的承包地进行施工，双方发生纠纷。李贤良户“沙子坨”的承包地现已用于正青二级路复线工程。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征收农用地的，应当办理征地审批手续。本案李贤良主张黔江区政府在正青二级路复线工程的建设中，对其“沙子坨”的承包地进行征收无用地批文违法，而黔江区政府主张对“沙子坨”土地进行征收的依据是渝府地〔2006〕1306号《重庆市人民政府关于重庆至长沙高速公路黔江至彭水段黔江区境内建设用地批复的通知》，故本案争议的焦点是：黔江区政府将重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程建设用地的批复，作为黔江区正青二级路复线工程建设用地的审批手续是否合法。国土资函〔2006〕605号《关于重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程建设用地的批复》、渝府地〔2006〕1306号《重庆市人民政府关于重庆至长沙高速公路黔江至彭水段黔江区境内建设用地批复的通知》以及黔江府通〔2006〕35号《重庆市黔江区人民政府关于重庆至长沙高速公路黔江至彭水段黔江区境内工程项目征转用土地的公告》，均已明确了批准土地用途为重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程项目的建设。2010年9月，重庆至长沙高速公路重庆段全线通车。而正青二级路复线工程由重庆市黔江区发展和改革委员会于2010年11月29日批准立项，是黔江区境内起于正青路与青杠园区主干路的交叉口，止于正阳群力居委与国道319线黔酉二级公路相接处的一条二级公路。黔江区政府称正青二级路复线工程是重庆至长沙高速公路的附属设施与客观实际不符。李贤良的承包地“沙子坨”系用于正青二级路复线工程的建设，并非用于重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程项目的建设，故黔江区政府将重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程建设用地的批复作为黔江区正青二级路复线工程建设用地的审批手续，违背了批复的批准用途。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定:“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。”该条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”黔江区政府在本案中主张并举示的对李贤良户承包的“沙子坨”土地进行征收的依据是重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程建设用地的批复，而重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程建设用地属于《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的由国务院批准的建设项目占用土地，不属于该条第三款规定的为实施土地利用总体规划而将农用地转为建设用地的情形。故黔江区政府依据该条第三款“在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”的规定，主张其可以决定将李贤良户“沙子坨”的承包地用于正青二级路复线工程建设，属适用法律错误，其理由不能成立。综上，黔江区政府将重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程建设用地的批复，作为黔江区正青二级路复线工程建设用地的审批手续不合法，故黔江区政府在正青二级路复线工程建设中对李贤良户“沙子坨”的承包地进行征收，因无用地审批手续，其征收行为违法。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决确认重庆市黔江区人民政府征收李贤良户“沙子坨”承包地的行为违法；由重庆市黔江区人民政府予以补救。案件受理费50元，由黔江区政府承担。上诉人黔江区政府不服一审判决上诉称：一、本案不属于人民法院受案范围。首先，按照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼”的规定，本案应当先经过行政复议，才可以向法院提起诉讼。其次，按照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定，本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”的规定，人民法院不应当受理本案。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”的规定，涉案土地在批准的渝湘高速用地规划范围内，在已批准的农用地转用范围内，这一具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准，原判认定黔江区政府征地行为违法不当。请求二审法院撤销一审判决，驳回李贤良的诉讼请求。李贤良未向本院提交书面答辩意见。一审被告黔江区政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.《重庆市人民政府关于重庆至长沙高速公路黔江至彭水段黔江区境内建设用地批复的通知》（渝府地〔2006〕1306号）。2.《土地面积分类及农村居民转为城镇居民统计表》。证据1-2旨在证明争议之地已被批准征用，李贤良家庭成员已经农转非。3.《关于重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程建设用地的批复》（国土资函〔2006〕605号）。旨在证明本案所涉土地已经批准作为高速路建设用地。4.《重庆市黔江区人民政府关于重庆至长沙高速公路黔江至彭水段黔江区境内工程项目征转用土地的公告》（黔江府通〔2006〕35号）。5.2014年7月30日黔江区人民政府正阳街道办事处、黔江区正阳街道群力社区居民委员会出具的《证明》。证据4-5旨在证明本案所涉项目征用后已经进行了公告，公告经过张贴公示。6.《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于重庆至长沙高速公路黔江至彭水段黔江区境内征地补偿安置的公告》（黔江国土房管通[2007]03号）。7.2014年7月30日黔江区人民政府正阳街道办事处、黔江区正阳街道群力社区居民委员会出具的《证明》。证据6-7旨在证明争议地被征用后，国土局对征地补偿安置方案进行了公告，征用土地的程序合法。8.征地红线图。旨在证明争议地包含在高速路征地范围内。9.野外征收土地记录表。旨在证明对争议之地已实施了征地丈量的过程。10.《重庆市黔江区土地房屋征收办公室关于正青二级路项目征收土地面积公示》。11.2014年7月30日黔江区人民政府正阳街道办事处、黔江区正阳街道群力社区居民委员会出具的《证明》。证据10-11旨在证明征收土地面积已经公示，逾期不提出异议表示认可，征收程序合法。12.青苗及构附着物补偿费公示的花名册。13.《重庆市黔江区土地房屋征收办公室关于预收正青二级路征地补偿费用的函》（黔江征收办函[2012]323号）。14.重庆市黔江区土地房屋征收办公室征收土地费用预收清单。15.青苗及构附着物补偿费支付花名册。16.土地补偿费用支付花名册。证据12-16旨在证明本案争议之地已经征用、补偿并公示，征收程序合法。本案一审审理过程中，黔江区政府应一审法院的要求补充提供以下有关正青二级路复线工程的证据：17.《重庆市黔江区发展和改革委员会关于黔江区正阳至青杠复线工程立项的批复》（黔江发改委函〔2010〕339号）。18.《重庆市黔江区发展和改革委员会关于黔江区正青复线隧道及接线工程可行性研究报告的批复》（黔江发改委函〔2010〕63号）。19.《重庆市黔江区交通委员会关于正阳至青杠复线工程主管部门的报告》（黔江交委文〔2011〕172号）。20.《重庆市黔江区大通道建设管理委员会关于正阳至青杠复线工程建设主管单位等建议意见的报告》（黔江大通道管委交办复〔2011〕1号）。21.《重庆鸿业实业（集团）有限公司关于明确正阳至青杠复线工程主管部门的请示》（鸿业实业文〔2011〕191号）。证据17-21旨在证明项目的合法性。22.正青二级路复线用地范围图二张。旨在证明争议之地处于正青二级路复线用地范围内。23.《重庆市黔江区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（黔江府发〔2008〕40号）。旨在证明争议之地执行政策的合法性。24.《重庆市人民政府关于印发重庆市2007年12月31日以前被征地农转非人员基本养老保险试行办法和重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法的通知》（渝府发〔2008〕26号）。旨在证明争议之地土地补助、安置补助执行政策的依据。25.《重庆市黔江区人民政府关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知》（黔江府发[2005]65号）。旨在证明对“沙子坨”征地执行补偿安置标准的依据及合法性。一审原告李贤良在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：1.李贤良户的（2010）第CQ020402030058号农村土地承包经营权证。旨在证明正青二级路复线小地名“沙子坨”是李贤良家的承包地及其面积。2.2008年5月7日李小波的申请。旨在证明被征地范围内有菌棚，应进行补偿。3.《黔江区人民政府正阳街道办事处关于群力三组李贤良所提六个问题的回复》。旨在证明李贤良的土地一直有争议，安置补偿未落实。法律依据：《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办〔2011〕8号）、《国土资源部办公厅关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》（国土资电发〔2013〕28号）（摘录）、《中华人民共和国土地管理法》（摘录）、《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审批报批工作的意见》（国地资发〔2004〕237号）（摘录）、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发〔2010〕15号）、《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》、《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国土资电发〔2011〕72号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》。旨在证明黔江区政府没有依法征地，征地违法。经一审庭审质证，李贤良对黔江区政府提交的证据质证认为：证据1的真实性无异议，但无关联性，黔江区政府称正青二级路复线工程是高速公路的附属工程不成立；证据2反映不出李贤良家庭农转非的情况，李贤良家庭农转非不在该项目之内，不能达到证明目的；证据3的真实性无异议，证明黔江区政府违反该文件第三项的规定，强征强占，未对李贤良进行安置补偿；证据4真实，但并未按照黔江府发[2005]65号文件执行；证据5不予认可，证明人系黔江区政府的下属单位；证据6的真实性无异议，但没有按照黔江府发[2005]65号文件执行；证据7不予认可，证明人是黔江区政府的下属单位；证据8的真实性无异议，与本案无关联性；证据9的真实性、关联性有异议，未经集体经济组织及农户签字确认；证据10－16均不真实、不合法；证据17－22的真实性无法确认，对此不发表意见，与本案没有关联性，李贤良诉的是黔江区政府征地无用地批文，在没有批文的情况下征地是违法的，黔江区政府没有权力批准用地。对证据23－25的真实性不发表意见，与本案无关联性。经一审庭审质证，黔江区政府对李贤良提交的证据质证认为：证据1的真实性、合法性无异议，与本案无关联。证据2的真实性无异议，与征收行为无关联性，仅是申请，没有相关的批准文件。证据3的真实性无异议，与本案无关联性。对法律依据无异议。一审法院对当事人提交的证据分析认证如下：1.黔江区政府提交的证据。对证据1的真实性、合法性、关联性予以认定。证据2与本案无关联性。对证据3的真实性、合法性、关联性予以认定。对证据4的真实性、合法性、关联性予以认定。证据5-8与本案无关联。对证据9的真实性、关联性予以认定。对证据10的真实性、关联性予以认定。证据11与本案无关联。对证据12－16的真实性、关联性予以认定。对证据17、18的真实性、关联性予以认定。证据19-21与本案无关联。对证据22的真实性、关联性予以认定。证据23-25与本案无关联。2.李贤良提交的证据。对证据1的真实性、合法性、关联性予以认定。证据2-3与本案无关联。前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条的规定，因建设需要使用农民集体土地的，应根据其征用土地的性质、种类、数量，报由国务院或省、自治区、直辖市人民政府审批，在依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。正青二级路复线工程系重庆市黔江区发展和改革委员会于2010年11月29日批准立项，位于黔江区境内起于正青路与青杠园区主干路的交叉口，止于正阳群力居委与国道319线黔酉二级公路相接处的一条二级公路。黔江区政府称正青二级路复线工程是重庆至长沙高速公路的附属设施与客观实际不符。黔江区政府主张正青二级路复线工程建设用地的审批手续即重庆至长沙高速公路黔江至彭水段工程建设用地的批复理由不能成立。黔江区政府因正青二级路复线工程建设对李贤良户“沙子坨”的承包地进行征收，但黔江区政府未能提交实施该征地行为的合法用地审批文件，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”之规定，应认定黔江区政府实施该征地行为没有依据，原审法院据此确认被诉具体行政行为违法并无不当。另《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定”。即公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地所有权或者使用权的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地所有权或者使用权的，经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼。本案被诉具体行政行为系黔江区政府实施的征地行为，并非确认土地所有权或者使用权的具体行政行为，不属于应当经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼的情形，故黔江区政府的该上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人黔江区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人重庆市黔江区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴永铭审 判 员  许 勇代理审判员  谭秋勤二〇一五年五月六日书 记 员  陈晓岑