中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3086号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：牛学军，男，1964年4月23日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
委托诉讼代理人:余志明，宁夏三略律师事务所律师。
被申请人(一审被告、二审上诉人):银川市兴庆区人民政府。住所地:宁夏回族自治区银川市兴庆区北京东路***号。
法定代表人：周福琦，该区人民政府区长。
出庭负责人：贾立刚，该区人民政府副区长。
委托诉讼代理人：金雪岩，宁夏浩晟律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王军，宁夏浩晟律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）:银川市兴庆区草原管理站。住所地:宁夏回族自治区银川市兴庆区月牙湖乡月牙湖村。
法定代表人:官平，该站站长。
委托诉讼代理人：祁占虎，宁夏大远律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陆颖波，宁夏大远律师事务所律师。
一审第三人:宁夏宝丰生态牧场有限公司。住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区宁夏国际小商品交易中心东配楼四楼商铺区***号。
法定代表人:党彦江，该公司董事长。
委托诉讼代理人：王众，宁夏辅德律师事务所律师。
委托诉讼代理人：杜志刚，该公司职员。
牛学军因诉银川市兴庆区人民政府（以下简称兴庆区政府）、银川市兴庆区草原管理站（以下简称草原管理站）草原行政管理一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2017）宁行终22号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。
一、二审法院查明：2003年3月1日，原陶乐县人民政府（陶乐县撤县后，划归兴庆区政府管理）向牛学军颁发陶草证字(2003)第138号《草原使用权证》。2013年5月4日，兴庆区政府发出公告，拟对黄河银川段东岸区域进行生态治理、环境综合整治及部分区域土地进行征收。项目名称为黄河东岸生态治理项目。2013年5月6日，兴庆区政府委托兴庆区草原管理站全权负责黄河东岸生态环境治理项目建设用地征地拆迁工作。2013年6月14日至9月9日，草原管理站与郭占山等人分别签订《草原承包终止协议》，约定终止个人的《草原承包经营合同书》，由草原管理站依法收回个人的草原使用权，个人获得每亩1000元的补偿款。但草原管理站未与牛学军签订《草原承包终止协议》，亦未签订征收补偿协议或下发征收补偿决定书。2013年，草原管理站与宁夏宝丰生态牧场有限公司（以下简称宝丰公司）签订编号为004、005号的《草原承包合同》。2013年12月16日，兴庆区政府向宝丰公司颁发银兴草证字(2013)第004、005号《草原使用权证》（以下简称004、005号草原证），该证记载天然草原承包人为宁夏宝丰公司，承包草场名称分别为秃桩榆树沟草原、双眼井沟草原，面积分别为26359.3亩、53337.9亩。草原使用期为50年，终止日期为2063年12月31日，填证机关为草原管理站。后涉案草原被移交给宝丰公司用于黄河东岸生态旅游环境项目建设。牛学军认为其享有使用权的1000亩草原包含在兴庆区政府向宝丰公司颁发的《草原使用权证》范围内，其合法权益受到侵害。故请求法院撤销004、005号草原证。
一审法院认为，依照《中华人民共和国草原法》第十一条第一款“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权”的规定，兴庆区政府具有核发本辖区内国有草原使用权证的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定，人民政府收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。但兴庆区政府在未对涉案草原使用权人牛学军进行补偿的情况下，收回涉案草原，并向宝丰公司颁发004、005号草原证，违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，该草原使用权证应予撤销。但鉴于涉案草原已被移交给宝丰公司用于黄河东岸生态旅游环境项目建设，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，确认兴庆区政府向宝丰公司颁发004、005号草原证的具体行政行为违法，但不予撤销。据此，银川市中级人民法院作出（2015）银行初字第221号行政判决，判决：兴庆区政府向宝丰公司颁发004、005号草原证的具体行政行为违法；驳回牛学军的其他诉讼请求。牛学军、兴庆区政府均不服，分别提起上诉。
二审法院认为，草原管理站未与牛学军签订《草原承包终止协议》，兴庆区政府、草原管理站也未与牛学军签订征收补偿协议或下发征收补偿决定书，牛学军持有的陶草证字(2003)第138号《草原使用权证》亦未被撤销或注销。在此情况下，草原管理站与宝丰公司签订编号为004、005号的《草原承包合同》，并由兴庆区政府向宝丰公司颁发004、005号草原证。牛学军持有的《草原使用权证》与宝丰公司持有的《草原使用权证》四至发生重叠。根据《中华人民共和国草原法》第十六条关于“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可依法向人民法院起诉”的规定，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，应由人民政府先行处理。一审法院受理该案并作出判决错误，应予纠正。牛学军、兴庆区政府的上诉理由均不能成立，不予支持。据此，宁夏回族自治区高级人民法院作出（2017）宁行终22号行政裁定，裁定撤销一审行政判决，驳回牛学军的起诉。牛学军不服，向本院申请再审。
牛学军申请再审称，1.本案二审法院关于“本案系草原使用权争议，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应由人民政府先行处理”的认定，存在严重的认定错误以及适用法律错误。2.一审法院认定涉案草原已移交给宝丰公司用于黄河东岸生态旅游环境项目建设，未予撤销004、005号草原证存在事实认定和适用法律错误。3.二审法院审理程序严重违法，变相剥夺了其诉讼权利。请求：依法撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2017）宁行终22号行政裁定，对本案予以再审，支持其全部诉讼请求。
兴庆区政府答辩称，牛学军对收回草原使用权行为并无异议，只是补偿标准未能如愿，多次协调未达成协议，故提起诉讼。兴庆区政府现已将涉案草原土地及地上附着物作出补偿决定，牛学军持有的草原使用权证已经被注销。如果撤销宝丰公司草原使用权证，将导致诸多法律关系处于不确定状态，会对社会公共利益造成重大损害，故请求驳回牛学军的再审请求。
草原管理站答辩称，兴庆区政府实施涉及公共利益的环境整治项目，因牛学军的补偿要求过高，未能达成补偿协议。在终审判决作出后，兴庆区政府已经作出补偿决定，牛学军持有的草原使用权证已经被收回作废。如果撤销宝丰公司持有的草原使用权证将会给公共利益造成重大损失。故宝丰公司的草原使用权证不宜撤销。
宝丰公司提供意见称，兴庆区政府因实施黄河东岸生态治理项目，对该区域土地进行了征收。宝丰公司响应政府号召，主动参与滨河新区建设，与草原管理站签订了《草原承包合同》。合同生效后，兴庆区政府依法给宝丰公司颁发了草原使用权证，该证合法有效。宝丰公司为了发展牧场生态建设，投资成立了宝丰生态牧场有限公司，实施对黄河荒漠化生态治理，打造沿黄生态旅游和黄河东岸永久性绿色屏障，不存在破坏生态环境的情况。请求驳回牛学军再审申请。
本院经审理另查明，兴庆区政府于2017年4月28日针对牛学军作出了银兴政征补﹝2017﹞3号《兴庆区政府征收补偿决定书》（以下简称3号补偿决定），主要内容为：一、对牛学军持有的陶草证（2003）第138号草原使用证范围内的草原土地使用权收回并注销该草原使用证书；二、对地上附着物实施征收，并给予货币补偿，补偿金额为：被征收人草原面积1000亩，每亩补偿价格1000元，补偿金额1000000元；地上附着物补偿31524元。以上共计补偿1031524元。该补偿决定已于2017年5月9日向牛学军送达。
本院认为，牛学军的起诉请求是撤销兴庆区政府颁发给宝丰公司的004、005号草原证。结合原审裁判、牛学军的申请再审事由以及本院查明的新事实，本案应当审查的焦点问题是：再审申请审查期间出现新的法律事实的情况下，牛学军是否仍然具有本案的诉讼利益，即再审利益。
当事人提起行政诉讼应当具有诉的利益，否则起诉就不具备合法的诉讼要件。所谓诉的利益，就是当事人向法院提出的诉讼请求，具有必须通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性。其中必要性是指有无必要通过本案判决解决当事人之间的纠纷；实效性是指通过本案判决能否使纠纷获得实质性解决。诉的利益在申请再审阶段表现为再审利益，即有无必要或者可能通过本案再审使当事人的诉请获得实质性解决。即便当事人在一、二审阶段具备诉的利益，但申请再审阶段出现新的法律事实，导致当事人丧失诉的利益，则当事人申请本案再审亦不具有再审利益。
具体到本案，兴庆区政府将原归牛学军使用并持有草原使用权证的草场，向宝丰公司颁发被诉草原使用权证时，既未作出收回牛学军的草原使用权的决定，亦未对其作出补偿决定或给予其实际补偿。在此情况下，兴庆区政府收回牛学军涉案草原使用权，并向宝丰公司颁发新《草原使用权证》的行为，直接侵犯了牛学军的合法权益，牛学军有权依法向人民法院提起诉讼。二审法院以牛学军持有的《草原使用权证》与宝丰公司持有的《草原使用权证》四至发生重叠，该争议应由人民政府先行处理，不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回牛学军起诉，属于适用法律错误，存在明显不当。牛学军不服该裁定，有权通过申请再审的方式救济权益。
但需要注意的是，在本院对牛学军的再审申请审查期间，兴庆区政府于2017年4月28日针对牛学军的涉案草原使用权的收回及补偿问题作出了3号补偿决定，并于2017年5月9日向牛学军送达。该决定在收回牛学军的涉案草原使用权的同时注销了牛学军的《草原使用权证》，并对相关补偿事宜作出了具体安排。该决定的作出，直接影响了牛学军救济其权益的方式和对象。兴庆区政府作出3号补偿决定之前，牛学军持有的涉案草原使用权证一直合法有效，没有行政机关对涉案草原使用权作出过收回或者征收等消灭权利的行政行为，牛学军对涉案草原享有合法的占有、使用和收益等权利，兴庆区政府将牛学军享有合法权益的草场给宝丰公司颁发草原使用权证，直接侵犯了牛学军的合法权益，牛学军有权对该颁证行为提起行政诉讼。如果法院撤销该颁证行为，则牛学军的草原使用权可以自动恢复原状，如果法院确认该颁证行为违法，牛学军可以据此请求兴庆区政府给予国家赔偿，二者均可救济受损权益。但兴庆区政府作出3号补偿决定之后，对牛学军草原使用权产生直接和实际影响的行政行为就从被诉颁证行为转变为3号补偿决定，即牛学军此前享有的涉案草原使用权的存续权益，因该决定中的收回并注销内容而导致消灭，该涉案草原使用权中包含的财产权益，因该决定中的补偿事项安排而获得弥补。此时，即使法院启动再审程序撤销被诉颁证行为，因存在3号补偿决定，也不能使牛学军的草原使用权自动恢复原状；确认该颁证行为违法，因相关事项已经作出补偿安排，牛学军也不能据此请求兴庆区政府给予国家赔偿。且本案二审裁定系驳回起诉，并未改变当事人争议的实体权利义务，也未对牛学军另行起诉形成障碍。因此，牛学军通过申请再审本案并无实质性解决权益受侵害的实效，其再审申请不具有再审利益。牛学军如认为其草原使用权益受到3号补偿决定的侵害，可以直接针对该行为另行提起诉讼。
综上，牛学军的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回牛学军的再审申请。
审判长 李 涛
审判员 王云飞
审判员 李 春
二〇一八年六月二十日
书记员 赵 贝