贵州省安顺市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）安市行赔初字第81号
原告罗小忠，男。
委托代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。
被告紫云苗族布依族自治县人民政府。
法定代表人王永胜，县长。
委托代理人刘筑兰，该县人民政府法制办公室副主任。
被告紫云苗族布依族自治县四大寨乡人民政府。
法定代表人吴勇，乡长。
被告紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局。
法定代表人叶有胜，局长。
委托�理人熊用，该局工作人员。
被告紫云苗族布依族自治县水利局。
法定代表人陆洪庆，局长。
委托代理人胡方涛，该局副局长。
四被告的共同委托代理人谭梦迪，贵州碧云律师事务所律师。
原告罗小忠因与被告紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称紫云县政府）、紫云苗族布依族自治县四大寨乡人民政府（以下简称紫云县四大寨乡政府）、紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局（原紫云苗族布依族自治县水利水电工程移民局，以下简称紫云县移民局）、紫云苗族布依族自治县水利局（以下简称紫云县水利局）土地行政赔偿一案，于2015年8月24日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，于同年8月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年9月29日公开开庭审理了本案。原告罗�忠的委托代理人李杰，被告紫云县政府副县长景贵刚及委托代理人刘筑兰，被告紫云县四大寨乡政府乡长吴勇，被告紫云县移民局的委托代理人熊用，被告紫云县水利局副局长胡方涛，四被告共同的委托代理人谭梦迪到庭参加诉讼。经贵州省高级人民法院批准，本案延长审理期限九十天。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
原告罗小忠诉称：2013年8月初，被告紫云县政府、紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局（以下简称四被告）在没有取得征地批复，无规划，无环评，并且没有按照法律规定先给予合法安置和合理补偿等情况下，以“贵州省紫云苗族布依族自治县鲁嘎水库灌溉工程项目”的名义，以强迫拆迁为目的，对原告居住的房屋予以强行断水断电，并逐渐实施强拆行为。2013年9月4日，紫云县移民局、紫云县四大寨乡政府�合作出《关于鲁嘎水库库底清理的通知》，要求原告限期拆除房屋、清理房屋附属设施等，后违法实施强拆和强占土地行为。四被告没有取得征地批复、没有依法安置补偿就对原告的房屋实施强制拆除，其行为违法无效，系越权行政。综上，四被告以强迫拆迁为目的，对原告的房屋进行断水断电，进而实施大规模的强拆行为，致使原告的房屋及屋内物品遭受彻底毁坏，严重侵犯了原告的合法权益，应对原告的损失进行赔偿。请求判令四被告恢复原状，返还原告的承包土地，赔偿原告房屋和土地被占之日起至恢复土地原状之日止的财产损失共计1386159.6元。
原告罗小忠在举证期限内向本院提交以下证据：1.财产损失统计表一份2页（复印件），证明被告强拆行为给原告造成的损失；2.赔偿申请书三份9页（复印件）、EMS邮寄底单三份3页（复印件）、物流信息查�单三份3页（复印件），证明原告已经通过邮寄的方式向被告提出赔偿请求，被告已签收，在合理期限未予答复；3.紫云县四大寨乡人民政府、紫云县水库和生态移民局限期迁移库区坟墓公告一份4页（复印件），证明被告在未给予合理补偿及合理期限的情况下实施强制拆迁行为；4.黔府办公开复函[2015]20号《政府信息公开申请答复书》一份2页（复印件）、黔府办公开复函[2015]21号《政府信息公开申请答复书》一份2页（复印件）、黔国土资信告无字[2015]3号《贵州省国土资源厅政府信息不存在告知书》一份（复印件）、《紫云县国土资源局政府信息不存在告知书》一份（复印件），证明被告未办理相关征地手续，没有合法征地批文，强拆违法；5.噜嘎水库库区淹没实物指标补偿表（耕地、未利用地）一份2页（复印件），证明被告强占原告具有使用权的承包土地；6.国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》一份2页（复印件），证明被告未办理征地手续、未予以合理安置补偿实施强拆违法；7.国办发[2010]15号《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》一份2页（复印件），证明被告未对被征地农民予以合理安置补偿，实施强拆违法；8.《房屋拆迁证据保全公证细则》一份2页（复印件），证明被告负有对原告财产损失的举证责任；9.《中华人民共和国行政强制法》一份2页（复印件），证明被告没有强拆的权利，强拆违法；10.信访事项答复意见书一份（复印件），证明被告强占原告承包土地、宅基地，强拆原告房屋的行为违法。
被告紫云县政府、紫云县移民局辩称：紫云县鲁嘎水库灌溉工程建设项目被列入贵州省“滋黔”工程十八个骨干水库之一，系2009年贵州省的重点建设项目。工程规模�中型工程，总库容为1112万立方米，以农田灌溉为主，兼顾灌区人畜饮水和下游河道的环境用水。工程设计灌溉面积3.1万亩，解决1万人及0.8万头牲畜的用水困难。工程建成后对促进地方经济发展和少数民族地区安定团结有着重要作用。该项工程启动较早，由于工程要求的时间紧，被告一边报批，一边与原告等人协商补偿。该工程涉及直迁63户移民，除2户外，其余61户均签订了补偿协议，并领取了补偿款。原告罗小忠户未签订补偿协议，该户在紫云县四大寨乡噜嘎村噜洋组的住房因家人不慎失火烧毁，乡政府将其临时安置在噜嘎村卫生室居住。原告罗小忠诉称其房屋被拆除不属实。请求驳回原告的诉讼请求。
被告紫云县政府在举证期限内向本院提交以下证据：1.黔计农经（2004）342号《关于紫云鲁嘎水库工程项目建议书的批复》一份2页（复印件）、黔计农经�2004）443号《关于紫云县鲁嘎水库工程可行性研究报告的批复》一份3页（复印件），证明鲁嘎水库建设项目获批；2.黔发改建设（2005）396号《关于紫云自治县鲁嘎水库灌溉工程初步设计的批复》一份6页（复印件），证明鲁嘎水库工程初步设计获批；3.《紫云县鲁嘎水库建设征地移民安置规划设计报告（审定本）》（第30-43页）一份15页，证明安顺市水利水电勘测设计院制作完成了鲁嘎水库建设征地移民安置规划设计；4.黔移办函[2009]42号《关于印发紫云县鲁嘎水库建设征地移民安置规划审核意见的函》一份8页（复印件），证明紫云鲁嘎水库建设征地移民安置规划设计报告获批；5.黔国土资预审字（2009）13号《关于紫云县鲁嘎水库灌溉工程用地预审意见》一份2页（复印件），证明鲁嘎水库工程用地通过预审；6.安府函[2011]155号《安顺市人民政府关于紫云自治县水塘镇等十一个乡镇土地利用总体规划的批复》一份2页（复印件）、紫云自治县土地利用总体规划（2006-2020年）文本说明（审批稿）一份6页（复印件），证明鲁嘎水库用地纳入用地总体规划。
被告紫云县移民局在举证期限内向本院提交以下证据：罗小忠户噜嘎水库库区淹没实物指标补偿、补助计算表一份2页（复印件），证明原告罗小忠户被淹承包地所受损失。
被告紫云县四大寨乡政府辩称：鲁嘎水库工程项目、移民项目分别由紫云县人民政府下属职能部门水利局、水库和生态移民局实施，紫云县四大寨乡人民政府仅负责协助、配合作好群众思想工作和掌握群众动态。故紫云县四大寨乡人民政府不是适格的被告。
被告紫云县水利局辩称：在鲁嘎水库建设中，紫云县水利局只负责工程建设，并未参与征收土地等之前的准备工作，故紫云县水利局�是适格的被告。
被告紫云县四大寨乡政府、紫云县水利局在举证期限内未向本院提交证据。
本院依职权调取的证据：1.罗小忠户房屋照片一张1页（打印件），证明原告罗小忠的房屋未被淹没；2.紫云县四大寨乡噜嘎村村民委员会出具的情况说明2份，证明修建鲁嘎水库征收农户的承包地的土地补偿款及安置补助费均直接支付给农户，紫云县四大寨乡噜嘎村村民委员会没有意见，并表示不参与本案诉讼的事实。
经庭审质证，原告罗小忠对被告紫云县政府、紫云县移民局提交的证据因没有原件核对，不发表质证意见。
四被告对原告罗小忠提交的证据1，认为不真实；对证据2，认为原告没有在北京暂住过，不是原告寄送，不真实；对证据4中的黔府办公开复函[2015]20号文件、黔国土资信告无字[2015]3号文件无异议，对黔府办公开复函[2015]21号文件、紫云县国土资源局政府信息不存在告知书有异议，认为水库建设启动早，用地已纳入规划和计划，项目建设文件、补偿标准等均已在一定范围内公开；对其余证据均无异议。
原告罗小忠对本院依职权调取的的证据1，认为已超过质证期限，不予质证；对证据2，认为无关联、不真实、不合法。被告紫云县政府对本院依职权调取的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对被告紫云县政府提交的证据1-6，因与本案有关联，经本院核实，来源合法，予以采信。对被告紫云县移民局提交的证据，因与本案有关联，经本院核实证据来源，来源合法，客观真实，能够证明案件事实，经类案对比，鲁嘎水库库区淹没实物指标补偿、补助计算表登记的农户被淹土地面积远大于农户土地承包证上登记的面积，故对其记载原告被淹土地面积部分，予以采�；对地上附着物情况及损失金额，因无其他证据相佐证，不予采信。对原告提交的证据1，因系单方制作，不予采信；对证据2，因与本案无关联，不予采信；对证据3-5、10，因与本案有关联，来源合法，客观真实，能够证明案件事实，予以采信；对其余证据，因属于规范性文件，予以采信。对本院依职权调取的证据，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。
经审理查明：鲁嘎水库属于中型水库。2004年4月19日，贵州省发展计划委员会以黔计农经（2004）342号《关于紫云鲁嘎水库工程项目建议书的批复》，同意紫云县鲁嘎水库工程立项建设。2004年5月10日，贵州省发展计划委员会以黔计农经（2004）443号《关于紫云县鲁嘎水库工程可行性研究报告的批复》，原则同意紫云县鲁嘎水库灌溉工程可行性研究报告。2005年4月30日，贵州省发展和改革委员会、贵�省水利厅以黔发改建设（2005）396号《关于紫云县鲁嘎水库灌溉工程初步设计的批复》，同意该工程初步设计。2009年2月13日，贵州省国土资源厅以黔国土资预审字（2009）13号《关于紫云县鲁嘎水库灌溉工程用地预审意见》，原则同意通过该水库灌溉工程用地预审。2009年3月，安顺市水利水电勘测设计院制作完成了《紫云县鲁嘎水库建设征地移民安置规划设计报告（审定本）》。2010年12月，紫云县政府编制了《紫云县土地利用总体规划（2006-2020年）文本说明（审批稿）》，紫云县重点建设项目用地规划包涵了鲁嘎水利枢纽工程。2011年6月30日，安顺市人民政府作出安府函[2011]155号《关于紫云县水塘镇等十一个乡镇土地利用总体规划的批复》，批准了《紫云苗族布依族自治县四大寨乡土地利用总体规划（2006—2020年）》。该总体规划中包括了鲁嘎水库建设用地。2014年5月�，被告紫云县四大寨乡政府和紫云县移民局联合发布限期迁移库区坟墓的公告。鲁嘎水库于2014年6月20日左右下闸蓄水，淹没原告罗小忠水田6.98亩、旱地0.283亩、用材林1.953亩、荒草地0.1亩，未淹没原告房屋及其附属设施。原告罗小忠认为，四被告共同强行征占其土地、宅基地及房屋的行为违法，应对其损失进行赔偿。请求判决如诉所请。
本院认为：本案争议的焦点是：一、四被告的主体是否适格；二、被告是否应赔偿原告的损失。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，虽然原告罗小忠将紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局（以下简称三被告）作为共同被告一并起诉，但鲁嘎水库建设项目征收土地的行政主体应是被告紫云县政府，三被告只�执行被告紫云县政府的行政行为。因此，三被告不是本案的适格被告。经本院多次释明，原告仍坚持起诉三被告，本案原告对三被告的起诉应裁定驳回。但为便于本案的处理，在本判决中将驳回原告起诉的裁定予以吸收，一并判决。
被告紫云县政府征收原告承包土地的行政行为已经为本院（2015）安市行初字第166号行政判决确认违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第七条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，行政机关违法征收财产的，受害人有权获得赔偿，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，被告紫云县政府违反法定程序，在未依法办理相应审批手续的情况下，征收原告罗小忠的承包土地，侵犯了原告的合法权益，应对原告的损失进行赔偿。因原告起诉要求恢复被淹没的承包土地原状，会给社会公共利益造成重大损害，不予支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项的规定，公民的财产权受到损害不能恢复原状的，按照损害程度给付相应赔偿金。本案中，对原告罗小忠户的损失，应以支付赔偿金的方式进行赔偿。
关于争议地的土地补偿费损失和安置补助费损失，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《贵州省土地管理条例》第二十条第一款、第二款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费支付给安置单位，由安置单位进行统一安置。本案的土地补偿费损失请求权的行使主体是紫云县四大寨乡噜嘎村村民委员会。安置补助费，如不需要统一安置的，支付给被安置人员。但鉴于本案原告罗小忠户所在的紫云县四大寨乡噜嘎村村民委员会已经明确表示因修建噜嘎水库征收农户承包土地的土地补偿款及安置补助费均直接支付给农户，其无异议，并表示不参与本案诉讼。故根据本案实际，土地补偿款及安置补助费可支付给原告。
关于原告罗小忠户被征收承包土地面积和地上附着物情况，因原告不能提供该土地的承包经营权证，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿案件中，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，被告淹没原告承包的土地，导致被淹土地无法实际测量及地上附着物情况无法核实，该部分事实依法应由被告紫云县政府承担举证责任。现被告紫云县政府提交鲁嘎水库库区淹没农户的实物指标补偿、补助计算表，经审查，被淹农户提交的土地承包经营权证登记的面积均少于被告紫云县政府提交的实物指标补偿、补助计算表记载的面积。该表中确定的赔偿金额是按照国务院《大中�水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条等规定进行计算。结合本案实际，为保护原告的合法权益，对原告的损失以被告提交的罗小忠户淹没实物指标补偿、补助计算表确定，即土地补偿款和安置补助费133036.9元、零星树木415.7元、林地清理195.3元，共计133647.9元。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、驳回原告罗小忠对紫云苗族布依族自治县四大寨乡人民政府、紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局、紫云苗族布依族自治县水利局的起诉；
二、被告紫云苗族布依族自治县人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告罗小忠户133647.9元；
三、驳回原告罗小忠的其他赔偿请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 肖 帮 华
审 判 员 杨 鲁
代理审判员 朱 艳 楠
二〇一六年三月十六日
书 记 员 郭芮男(代)