中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申3404号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：梁桂荣，女，1952年4月5日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。
委托诉讼代理人：孙兰花，山东省聊城东昌南天法律服务所法律工作者。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省聊城市东昌府区人民政府，住所地：山东省聊城市东昌府区柳园南路38号。
法定代表人：刘培国，山东省聊城市东昌府区人民政府区长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省聊城市东昌府区侯营镇人民政府，住所地：山东省聊城市东昌府区侯营镇府前街。
法定代表人：杨峰，山东省聊城市东昌府区侯营镇人民政府镇长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省聊城市东昌府区财政局，住所地：山东省聊城市东昌府区铁塔路38号。
法定代表人：田庆敏，山东省聊城市东昌府区财政局局长。
原审第三人：山东省聊城市东昌府区侯营镇侯营村民委员会。
法定代表人：王庆林，山东省聊城市东昌府区侯营镇侯营村民委员会主任。
再审申请人梁桂荣因诉被申请人聊城市东昌府区人民政府（简称东昌府区政府）、聊城市东昌府区侯营镇人民政府（简称侯营镇政府）、聊城市东昌府区财政局（简称东昌府区财政局）土地行政强制、行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院于2017年10月27日作出的(2017)鲁行终1087号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成审判员梁凤云担任审判长，审判员王海峰、审判员蔚强组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。
梁桂荣于2015年7月向山东省聊城市中级人民法院起诉称：2014年2月26日本案被告以南环路扩宽为由，在未办理有关土地征收手续情况下，强行占用其承包土地，2014年3月28日其得知被告与第三人签订《南环路征用土地补偿协议》，被告的行为侵犯其土地承包经营权，严重违法。请求法院依法确认被告强行占用承包土地的行为违法，判决赔偿其原土地补偿款、青苗补偿款、政府补贴等经济损失共计395094元。
一审法院经审理查明，2013年10月15日侯营镇政府、聊城市东昌府区侯营镇侯营村民委员会（简称侯营村委会）、东昌府区财政局签订《西环南环路征用土地补偿协议》。侯营镇政府、东昌府区财政局和侯营村委会均在该协议上加盖公章并由负责人签字，刘培国作为市城区“五环工程”建设（东昌府区）征地拆迁指挥部领导也在该协议上签字。该协议载明，经东昌府区区委、区政府研究决定，征用侯营村属“五环工程”西环、南环路地段的土地265141平方米，其中农用地210036.86平方米；被征用土地在办理土地征收手续前土地征用补偿价格为每年按亩产800斤小麦、800斤玉米计算，小麦价格为上年度国家保护价，玉米价格为当年度11月1日玉米收购价，每年12月31日前付清本年度补偿款。
梁桂荣系侯营村村民，在本村有承包耕地。2014年2月26日其承包土地因“五环工程”被东昌府区政府和侯营镇政府占用，占用承包地未办理土地征收手续。
一审法院经该院审判委员会研究认为：东昌府区财政局职责是代表东昌府区政府进行“五环工程”建设的资金筹措、拨付、使用管理和监督、保障工作，并非占地主体，梁桂荣对东昌府区财政局的起诉依法应予驳回。在庭审中，东昌府区政府及侯营镇政府均自认占用了梁桂荣的承包地。因占用梁桂荣土地系被告实施行政管理职能过程中作出的行政行为，而非平等主体之间的民事行为，因此，东昌府区政府、侯营镇政府所称该行为不属于强占，而是有偿占用，属民事纠纷，受民事法律规范调整理由不能成立。本案中，梁桂荣承包的土地于2014年2月26日被占，其于2015年7月22日向本院递交起诉状，未超过法定两年的起诉期限。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至第四十六条的规定，本案涉案土地为农村集体土地，东昌府区政府、侯营镇政府占用该土地进行建设前应依法办理征收及农用地转用审批手续，梁桂荣承包土地被占用并未办理土地征收手续，对东昌府区政府、侯营镇政府占用梁桂荣承包土地的行为依法应确认违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认行政行为违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。因本案案涉土地已经建设使用，无法恢复返还，东昌府区政府、侯营镇政府应按照法律规定采取相应的补救措施，依照法定程序补办案涉土地征收手续。梁桂荣请求赔偿的经济损失包括青苗补偿款、土地补偿款、政府补贴等。根据东昌府区政府、侯营镇政府与村委会签订的《征用土地补偿协议》，东昌府区政府、侯营镇政府按照每年每亩“双八百”的标准对梁桂荣进行补偿，故梁桂荣再主张青苗补偿款没有事实根据。对于梁桂荣主张的土地补偿款、政府补贴损失，是在办理征地手续时依法给予被征地村民的补偿，因已经责令东昌府区政府、侯营镇政府对违法行为采取相应的补救措施，故梁桂荣目前要求东昌府区政府、侯营镇政府赔偿该款项不具备法定条件。故对梁桂荣要求东昌府区政府、侯营镇政府赔偿的请求依法应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，于2016年9月28日作出的(2015)聊行初字第182号行政判决，确认东昌府区政府、侯营镇政府占用梁桂荣承包土地的行为违法；责令东昌府区政府、侯营镇政府采取相应的补救措施；驳回梁桂荣的赔偿请求。
梁桂荣不服向山东省高级人民法院提起上诉。主要理由为，（一）一审法院判决认定事实错误。1、其主张的是赔偿经济损失，并没有主张法律意义上的土地征收补偿款，有关赔偿的经济损失计算方式系参考国家征地补偿的项目和标准。2、涉案的土地从2014年2月26日被占，现已被严重破坏，无法恢复，导致其丧失赖以生存的基本生活资料，应依法给予赔偿。3、《征用土地补偿协议》不能作为青苗补偿或者赔偿的依据。该协议违反法律、行政法规的强制性规定，是无效协议，其并不认可协议中每年每亩“双八百”的补偿标准，且该标准没有法律依据。（二）本案被诉行政行为已被确认违法，且涉案土地已经建设使用，无法恢复返还，无法补救，造成了严重的经济损失。本案具备赔偿损失的法定条件。一审法院判决责令东昌府区政府、侯营镇政府采取相应补救措施，无明确的可执行内容，属于适用法律错误。（三）一审法院审理本案超过六个月，未告知其有关延长的信息，违反审理期限的规定。本案开庭时，出庭应诉的均为一般工作人员，不具备法定的出庭资格。综上，请求撤销一审法院判决第二、三项，发回重审或者依法改判。
东昌府区政府答辩称：1、五环工程是聊城市委、市政府提出的环城水系、环城林带、环城花带、环城公路、环城高速城市基础设施建设。五环工程是东昌府区政府落实山东省委、省政府、聊城市委、市政府加快城市建设的决策和部署。五环工程建设对于进一步拉开城市框架、建设生态宜居城市、建设文化旅游城市、提高城市功能、加快城市化进程具有十分重要的意义。五环工程建设方案实施后，被占用土地的大部分村民积极配合政府的决策和部署，因该工程的建设是为了公共利益，希望梁桂荣以公共利益为重、大局为重支持聊城的城市建设。2、一审法院认为东昌府区政府、侯营镇政府占用涉案土地建设前未办理征收及农用地转用审批手续，应按照法定程序补办案涉土地征收手续，并作出确认占用上诉人承包土地行为违法、责令采取相应补救措施的判决，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。东昌府区政府将积极履行判决书确定的义务，同时在今后工作中进一步规范行政程序，依法行政，严格行政。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审法院判决。
侯营镇政府答辩称：1、梁桂荣所主张的赔偿损失没有事实和法律依据。在工程实施过程中，侯营镇政府按照聊城市农村土地承包标准给予村民土地补偿，村民每年可以从土地中获得收益，并未损害村民的利益，且一审法院判决中提到青苗补偿款已经在征收协议中进行了补偿，其余款项在办理征地手续时依法给予补偿。梁桂荣提出的赔偿没有事实和法律依据。2、一审法院判决适用法律正确，符合实际情况。其将认真履行法院判决确定的义务，严格依法行政、规范行政程序，尽快采取相应的补救措施，解决工作中存在的问题，切实维护好辖区村民的合法权益。综上，请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。
二审法院认可一审法院查明的事实以及对梁桂荣原告主体资格、起诉期限以及对东昌府区财政局诉讼地位的认定意见。
二审法院审理认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至第四十六条之规定，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。本案中，东昌府区政府、侯营镇政府认可占用了梁桂荣合法的承包土地，但尚未报请有权机关批准征收并办理农用地转用审批手续，只是通过所谓“三方协议”形式即占用该土地进行建设，明显违反上述法律规定。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”之规定，判决确认该实际占地行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。因案涉土地已经建设使用，无法恢复返还，一审法院同时判决被上诉人东昌府区政府、侯营镇政府按照法律规定采取相应的补救措施，既符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院法院判决确认行政行为违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”之规定，也有利于行政机关及时纠正违法行政行为，切实维护上诉人的合法权益，并无不当。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，行政行为违法或者无效给原告造成损失的，人民法院依法判决被告承担赔偿责任。本案中，东昌府区政府、侯营镇政府在未经依法征收的情况下实施了占地行为，给梁桂荣造成损失的，应当承担赔偿责任。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，梁桂荣虽然主张自己存在重大经济损失，并提出了具体的赔偿数额，但只是提出对“双八百”的青苗补偿标准不予认可，并未提供被诉行政行为为其造成损害的其他证据。且梁桂荣所提赔偿数额是以每亩81800元为基数乘以被占地土地面积及一定倍数计算得出，而对计算该损失赔偿数额的基数来源以及计算方法，均未提供相关事实证据和法律依据予以证明。因此本案判决承担赔偿责任的裁判时机尚未成熟，如案涉土地经补办征收手续后，梁桂荣在领取补偿款之外仍有损失的，可以在土地行政征收程序中主张，或通过其他合法途径另行主张。
梁桂荣主张一审法院超审限办案，违反法律规定。经查，一审法院已经按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条的规定，将报本院批准，将审理期限延长至2016年10月11日。因此，一审法院在2016年9月28日作出本案判决，没有超过法定审理期限。梁桂荣还主张一审法院庭审时东昌府区政府、侯营镇政府的法定代表人未出庭，一审法院未予审查，违反法定程序。经查，东昌府区政府及侯营镇政府负责人虽未到庭，但均委派了相应的工作人员及法律服务人员到庭，东昌府区财政局的副局长作为负责人到庭参加了诉讼，均符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”之规定。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。梁桂荣的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决，驳回上诉，维持原判决。
梁桂荣以一、二审判决适用法律错误，认定事实的主要证据不足，严重违反法定程序向本院申请再审，请求撤销二审判决，支持其诉讼请求，赔偿其损失395094元。具体理由为，（一）二审法院对违法后责任的承担存在适用法律的错误。1.二审判决责令采取相应补救措施无实际意义。没有具体内容的补救措施是对违法行为的支持，不利于政府机关纠正违法行为；这种措施不是维护上诉人的合法权益，是使受损的上诉人得不到赔偿，损害上诉人的合法权益。2.庭审中，梁桂荣向法庭提供了受到损失的现场照片，被申请人认可受损现场，并未提出相反的证据，损失是客观存在的。被申请人对具体赔偿数额未提出异议。因此应当依法判决被告人承担赔偿责任。3.被申请人强制实施强占梁桂荣承包土地行为，是导致梁桂荣无法举证的原因，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，即便梁桂荣未能提供相关证据，本案也应由被申请人承担举证责任。4.承担赔偿责任与补办征收手续没有必然的关系。被申请人自2014年2月强占涉案土地，至今2018年3月四年多不补办征收手续。农民土地被强占无法获得赔偿。（二）东昌府区人民政府，东昌府区侯营镇人民政府的负责人都未出庭应诉，且出现了诉讼代理人，不符合法律规定。
本院经审查认为，本案焦点在于一、二审判决确认东昌府区政府、侯营镇政府占地行为违法，责令其采取相应的补救措施、驳回梁桂荣的赔偿请求是否认定事实清楚，适用法律正确。
关于东昌府区政府、侯营镇政府占地行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，梁桂荣所承包的土地是为农村集体土地，东昌府区政府、侯营镇政府占用该土地进行建设前应严格依法办理农用地转用审批手续，依法征用。东昌府区政府、侯营镇政府在未依法办理审批以及完成征收程序的情况下，以《征用土地补偿协议》代替审批征收占用梁桂荣承包土地，不仅于法无据，而且严重违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。一、二审法院确认强占土地行为违法，认定事实以及适用法律正确。
关于是否驳回梁桂荣行政赔偿请求的问题。二审法院判决驳回梁桂荣行政赔偿请求的主要理由一是判决承担赔偿责任的裁判时机尚未成熟，二是等待补办征地补偿程序中救济。关于第一个理由，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”梁桂荣所承包的农田被违法占用，其合法权益将遭受损害，其具有依法取得行政赔偿的权利。关于第二个理由，本案被诉行政行为系非法占地行为，东昌府区政府、侯营镇政府是否以及能否补办征地手续，不属于本案的审查范围。二审法院关于该问题的认定超出本案审理范围，本院予以纠正。
违法行政行为给行政相对人造成损害的，应当承担赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，主张行政行为造成损害的一方应当提供证据予以证明。在本案一、二审审理中，梁桂荣对于存在土地附着物以及青苗的损失，均未提交证据证明，亦未提交其他证据证明存在种植以外的损失。考虑到本案东昌府区政府、侯营镇政府与梁桂荣所在村委会已在《征用土地补偿协议》约定，按照每年每亩“双八百”的标准对土地承包人给予补偿。对于梁桂荣的损失，该补偿尚属合理。在已存在对梁桂荣承包土地给予每年每亩“双八百”标准补偿的情况下，由于其并未提供被诉行政行为为其造成损害的其他证据，一、二审法院判决驳回梁桂荣要求东昌府区政府、侯营镇政府等给予其原土地补偿款、青苗补偿款、政府补贴等经济损失共计395094元的诉讼请求，结论并无不当。对于本案存在的未征先占，以协议代替征收决定的违法行为，东昌府区政府、侯营镇政府应当积极主动采取补救措施，及时纠正违法行政行为，切实维护行政相对人的合法权益。
综上，梁桂荣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人梁桂荣的再审申请。
审判长 梁凤云
审判员 王海峰
审判员 蔚 强
二〇一八年六月二十七日
书记员 余艺苑