湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂11行终122号上诉人（原审原告）陈权贵，男，1954年11月5日出生，汉族，湖北省黄冈市黄州区人，住湖北省黄冈市黄州区。被上诉人（原审被告）黄冈市医疗保险管理局，住所地：湖北省黄冈市黄州区黄州大道96号。统一社会信用代码:124211007606872559。法定代表人王杏春，该局局长。委托代理人罗志宏，湖北德铭律师事务所律师，执业证号：14211199610468680。代理权限：承认或反驳诉讼请求，进行和解，提起上诉，签收法律文书。被上诉人（原审被告）黄冈市人民政府,住所地：湖北省黄冈市黄州区七一路8号。统一社会信用代码:124211007606872559。法定代表人邱立新，市长。委托代理人黄存，黄冈市人民政府复议应诉科科长。代理权限为一般代理。上诉人陈权贵因行政答复及行政复议决定一案，不服浠水县人民法院（2018）鄂1125行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈权贵，被上诉人黄冈市医疗保险管理局（以下简称市医保局）副局长袁晓文及委托代理人罗志宏，被上诉人黄冈市人民政府（以下简称市政府）委托代理人黄存到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，陈权贵于1954年11月出生，系原黄冈市大地电机股份有限公司职工，于1972年1月参加工作，并于2009年11月退休。2004年5月28日，原黄冈市大地电机股份有限公司宣告破产。2000年6月14日，市政府颁布《黄冈市城镇职工基本医疗保险制度实施暂行办法》，2000年9月起黄冈市正式建立并实施城镇职工医疗保险制度。该暂行办法规定：基本医疗保险费由用人单位和在职职工共同缴纳，用人单位和在职职工履行了足额缴费义务，其从缴费的第二月起按规定享受基本医疗保险待遇。陈权贵从参加工作时间1972年1月至黄冈市正式建立并实施城镇职工医疗保险制度前的2000年8月，共计28年8个月，根据相关法律规定，此期限应当视同城镇职工医疗保险费缴纳年限。从2000年9月到2004年5月28日期间，陈权贵所在单位原黄冈市大地电机股份有限公司破产前未为其缴纳城镇职工基本医疗保险费。2004年5月，原黄冈市大地电机股份有限公司破产时，陈权贵未达到法定退休年龄，不享受《黄冈市城镇职工基本医疗保险制度实施暂行办法》中的“企业破产时为退休人员按照统筹地区上年度退休人员平均医疗费缴足10年的基本医疗保险费”待遇，也不属于2002年7月23日黄冈市劳动和社会保障局出台的《黄冈市改制企业基本医疗保险问题的处理意见》中的“距法定退休年龄5年之内和工龄满30年并实行内部退养的职工人员”，不享受该意见中关于破产企业一次性向医疗保险经办机构预缴提前退养年限加上10年期退休人员应缴纳的基本医疗保险费的待遇。2004年5月28日至2008年3月期间，陈权贵未以任何形式参加黄冈市城镇职工基本医疗保险。2005年5月31日，市政府颁布黄政发[2005]13号《关于印发的通知》文件，规定了破产企业退休人员享受参加基本医疗保险优惠政策。因陈权贵并不属于该通知中的“企业破产时已正式办理退休手续人员或企业破产时距法定退休年龄5年以内的人员”，故陈权贵未能享受其中的待遇。2007年4月10日，市政府办公室颁布黄政办发[2007]32号《关于做好市直国有困难企业退休人员参加基本医疗保险工作的通知》，又规定了破产企业退休人员享受参加基本医疗保险优惠政策，其中缴费标准规定为：按每人8000元的标准缴费，其中企业或财政缴纳一次性风险调节金3578元，剩余部分由个人逐年缴纳或一次性趸缴。因陈权贵不属于该通知中的“企业批准改制之日或法院宣布破产之日达到法定退休年龄和距法定退休年龄5年内按内退方式安置的人员”，陈权贵亦未能享受其中待遇。2008年4月到2008年9月期间，陈权贵以黄冈市华晟人力资源有限公司职工身份首次参加黄冈市城镇职工基本医疗保险，实际缴费6个月。2008年10月至2009年11月，陈权贵没有缴纳城镇职工基本医疗保险费。2009年12月至2017年12月期间，陈权贵以灵活就业人员身份参加黄冈市城镇职工基本医疗保险，实际缴纳城镇职工基本医疗保险费85个月。截止2017年12月，陈权贵共计实际缴纳城镇职工基本医疗保险费91个月。自2017年9月起，陈权贵因缴纳基本医疗保险费等问题多次向市政府反映意见，要求依据鄂人社发[2009]33号《关于妥善解决关闭破产国有企业退休人员等医疗保障有关问题的通知》(〔2009〕33号《通知》)精神享受退休免缴基本医疗保险费待遇。2018年1月2日，市医保局针对陈权贵反映的意见作出了《关于对陈权贵行政复议材料的回复》（以下简称《回复》）。回复主要内容为：2008年4月至2008年9月，陈权贵以黄冈市华晟人力资源有限公司职工身份参加职工基本医疗保险，2009年12月至2017年12月以灵活就业人员参加职工基本医疗保险，截止2017年12月，其共计实际缴纳城镇职工基本医疗保险费91个月；陈权贵视同缴费的年限从参加工作日至2000年9月，共计28年7个月。依照《黄冈市职工基本医疗保险办法》第九条规定：“参加职工基本医保的人员，达到法定退休年龄时，累计缴费年限（符合国家规定的视同缴费年限＋实际缴费年限）男满30年、女满25年，且实际缴费年限达到15年的，不再缴纳基本医疗保险费。”陈权贵实际缴费年限未达到黄冈市城镇职工基本医疗保险免缴的实际缴费15年标准，故其应当继续缴纳基本医疗保险费89个月。陈权贵不服该回复，于2018年1月15日向市政府提出行政复议。当日，市政府收到复议申请材料，于2018年1月17日向陈权贵送达了行政复议收案通知书，向市医保局送达了行政复议答复通知书。2018年2月9日，市政府作出黄复决字[2018]7号行政复议决定：维持市医保局作出的关于对陈权贵行政复议材料的回复，并于当日分别向陈权贵、市医保局邮寄送达。陈权贵不服于2018年3月14日向本院提起行政诉讼，请求判如所请。原审同时查明，2009年11月26日，湖北省人力资源和社会保障厅、省财政厅、省人民政府国有资产监督管理委员会、省监察厅联合作出〔2009〕33号《通知》，其中工作目标（二）指出：“2009年底前，将中央及中央下放地方政策性关闭破产国有企业和地方依法破产国有企业退休人员全部纳入城镇职工医保，解决其基本医疗保险问题。”原审还查明，2014年12月，市政府为了进一步完善城镇职工基本医疗保险制度，根据《中华人民共和国社会保险法》和国务院国发〔1998〕44号《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，制定了《黄冈市职工基本医疗保险办法》，该办法于2015年1月1日起正式施行。原审法院认为，市医保局作为黄冈市基本医疗保险经办机构，依法具有负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作职责。市政府作为复议机关，维持原行政行为，依法是本案共同被告。《中华人民共和国社会保险法》第三条规定：“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。”国务院国发〔1998〕44号《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》规定：“基本医疗保险原则上以地级以上行政区为统筹单位。”“所有用人单位及其职工都要按照属地管理原则参加所在统筹地区的基本医疗保险，执行统一政策，实行基本医疗保险基金的统一筹集、使用和管理。”各地之间经济发展水平的差异，决定了目前城镇职工基本医疗保险施行区域统筹。统筹地区在国家确立的待遇标准的基础上，根据本地区的具体情况，对本地区的基本医疗保险待遇标准作出进一步的细化规定，属于职工基本医疗保险法律制度的组成部分。黄冈市2010年实施的《黄冈市城镇职工基本医疗保险制度实施暂行办法》和2015年实施的《黄冈市职工基本医疗保险办法》是市政府自行制定的规范性文件，加上与之相配套的意见、办法、通知等文件，属于城镇职工医疗保险法律制度的组成部分。上述文件既不与相关法律、法规、规章相冲突，亦不与〔2009〕33号《通知》中的精神相矛盾，作为黄冈市医疗保险经办机构的市医保局应当遵照执行。本案中，陈权贵的医疗保险待遇应当按照《黄冈市城镇职工基本医疗保险制度实施暂行办法》、《黄冈市职工基本医疗保险办法》以及与之相配套的意见、办法、通知等文件执行。但陈权贵因不符合上述文件中规定的条件，不能优先享受其关于基本医疗保险的政策待遇,故陈权贵的医疗保险待遇在2015年1月1日前,就应当全面按照《黄冈市城镇职工基本医疗保险制度实施暂行办法》规定，医疗保险费按月征缴，且在履行了足额缴费义务后，从缴费的第二月起按规定享受基本医疗保险待遇；在2015年1月1日后，就应当全面按照《黄冈市职工基本医疗保险办法》第九条规定：“参加职工基本医保的人员，达到法定退休年龄时，累计缴费年限（符合国家规定的视同缴费年限+实际缴费年限）男满30年，女满25年，且实际缴费年限达到15年的，不再缴纳基本医疗保险费。”以及第十条规定：“参保职工达到法定退休年龄时，缴费年限不足的，由所在单位按全市上年度在岗职工月平均工资的110％为缴费基数，按8％的比例一次性趸缴或以其退休费按8％的比例按月缴纳（灵活就业人员可逐年缴纳）至规定缴费年限。”陈权贵19**年1月至2000年8月期间的28年8个月应当为视同缴费年限，2008年4月至2017年12月的91个月应当为实际缴费年限。陈权贵累计缴费年限虽然达到了30年，但实际缴费年限并未达到15年，尚需缴费89个月，达到实际缴费年限15年后，才能享受免缴基本医疗保险费的待遇。故市医保局作出的关于对陈权贵行政复议材料的回复,事实清楚，适用法律正确。市政府受理陈权贵的行政复议申请后，向其送达了行政复议收案通知书，向市医保局送达了行政复议答复通知书，于2018年2月9日作出黄复决字[2018]7号行政复议决定书，并于当日分别送达陈权贵、市医保局，程序合法。综上，陈权贵的诉讼理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈权贵的诉讼请求。陈权贵上诉称，请求撤销原审判决；判令市医保局按照〔2009〕33号《通知》要求确定陈权贵自2009年12月享受医保待遇，此后无需缴纳基本医疗保险费；责令市医保局返还陈权贵多交的医保费用并承担陈权贵审理本案之前所产生的相应费用。理由是：陈权贵系原黄冈市大地电机股份有限公司的一名下岗职工，1954年11月5日出生，1972年1月23日参加工作，2004年公司宣告破产。按当时下岗政策，公司职工年满50周岁可办理退休，因离50周岁差4个月，陈权贵未办理退休手续，但按照国家政策，陈权贵自费缴纳社保医保费5年，直到2009年11月正式办理退休手续，应当开始享受退休待遇。截止目前，陈权贵已自费缴纳相关费用7年半，可既未接到通知停缴费用，又未享受相应的待遇，市医保局反而要求陈权贵继续缴纳社保费直到满15年为止。陈权贵多次反映情况，市医保局却将市政府2015年颁布的政策强行适用，且陈权贵的2009上半年退休的同事，均正常退休，社保、医保费用均不缴纳，市医保局显属乱作为。市医保局辩称，根据陈权贵的情况，市医保局适用市政府颁布的相关规定办理并对陈权贵的诉求给予回复，符合规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。市政府辩称，陈权贵提出的行政复议申请，市政府受理后，履行法定职责、法定程序作出行政复议决定，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。陈权贵、市医保局、市政府在原审中提交的证据均随卷移送本院。原审法院对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。二审中，各方当事人均未提交新证据。本院经审理查明的事实与原审无异。本院另查明，2009年11月26日，湖北省人力资源和社会保障厅、省财政厅、省国资委、省监察厅联合下发〔2009〕33号《通知》，主要内容为：“一、工作目标：…（二）2009年底，将中央及中央下放地方政策性关闭破产国有企业和地方依法破产国有企业退休人员全部纳入城镇职工医保，解决其基本医疗保险问题。…（四）到2011年底，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险参保率均达到90℅以上。二、参保政策：（一）中央及中央下放地方政策性关闭破产国有企业和地方依法破产国有企业退休人员按当地一次性缴费享受待遇的办法纳入城镇职工基本医疗保险。三、资金筹措：（一）多渠道筹措资金。要督促企业依法履行缴费义务，企业实施关闭破产时，要按照《企业破产法》等相关法律法规规定，通过企业破产财产偿付退休人员参保所需费用。（二）补助资金分配办法：2、中央、省内财政对各地依法破产国有企业退休人员参加城镇职工医疗保险按退休人员数和一定标准给予一次性补助。3、关闭破产集体企业和困难企业退休人员参保所需费用原则上由各地负责筹措。四、地方政府工作责任：妥善解决关闭破产企业退休人员等各类城镇居民的基本医疗保障问题是地方政府的责任，所需资金除中央、省财政补助外，各地人民政府通过多渠道筹资解决。”本院认为，本案系经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为，作出原行政行为的行政机关和复议机关是本案的共同被告，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案争议焦点是市医保局作出的《对陈权贵行政复议材料的回复》及市政府作出的黄复决字〔2018〕7号《行政复议决定书》是否合法。一、案涉《回复》是否合法，涉及市医保局根据《黄冈市职工基本医疗保险办法》第九条规定而作出《回复》，适用法律是否正确。〔2009〕33号《通知》属规范性文件，对中央及中央下放地方政策性关闭破产国有企业和地方依法破产国有企业退休人员参保政策、资金筹措作了原则性规定，明确了工作目标，而对于各地破产国有企业退休人员享受基本医疗保险待遇问题没有作统一的具体规定，各地应根据具体情况制定符合当地实际的实施办法。市政府为解决市直国有困难企业退休人员参加基本医疗保险，根据《中华人民共和国社会保险法》、国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）、湖北省人民政府《关于印发的通知》（鄂政发〔1999〕57号）规定，先后颁布实施了《黄冈市城镇职工基本医疗保险制度实施暂行办法》（黄政发〔2000〕23号）、《黄冈市改制企业基本医疗保险问题的处理意见》（黄劳社〔2002〕63号）、《黄冈市直原预算内国有工业企业破产后退休人员参加基本医疗保险办法》（黄政发〔2005〕13号）、《关于做好市直国有困难企业退休人员参加基本医疗保险工作的通知》（黄政办发〔2007〕32号）、《黄冈市职工基本医疗保险办法》（黄政规〔2014〕9号），确定了职工基本医保水平与本市经济社会发展水平相适应、医保资金“以收定支、收支平衡、略有盈余”、统帐结合、市级统筹、职工基本医保和大病保险实行即时结算和便民惠民的原则，并对职工基本医保的参保范围、基金的筹集、基金的配置和管理、医保待遇等作出规范，系市政府根据相关法律和国务院、湖北省人民政府相关规定，结合黄冈经济社会发展水平，对黄冈市城镇职工基本医疗保险进行规范，也是对相关法律、政策和上级领导机关规定的具体细化，目的是为进一步完善黄冈市职工基本医疗保险制度，规范医疗保险管理，提升医疗保障和服务水平，与〔2009〕33号《通知》并无冲突。参照《黄冈市职工基本医疗保险办法》第九条第一款“参加职工基本医保的人员，达到法定退休年龄时，累计缴费年限（符合国家规定的视同缴费年限+实际缴费年限）男满30年，女满25年，且实际缴费年限达到15年的，不再缴纳医疗保险费”规定，不再缴纳医疗保险费的适用前提是：达到法定退休年龄、缴费年限及实际缴费年限均符合该规定。本案中，陈权贵实际缴费年限从2008年4月至2017年12月，共计91个月，尚未达到实际缴费年限15年的规定。故，市医保局适用该规定作出《回复》，并无不当。二、案涉行政复议决定是否合法。市政府受理陈权贵提出的行政复议申请，履行了受案、发出行政复议答复通知、作出行政复议决定并送达等法定程序，程序合法。人民法院审理行政案件，是对行政行为的合法性进行审查。陈权贵请求判令市医保局返还其2009年12月至2012年12月和2014年1月至2018年1月期间缴纳的医保费，属另一法律关系，不属于本案审查范围，在本案中不予审查。原审法院驳回陈权贵的该项诉讼请求不当，本院予以纠正。综上所述，陈权贵的上诉理由，缺乏法律依据，本院依法不予支持。原审判决驳回其请求撤销被诉《回复》、行政复议决定及陈权贵自2009年12月开始无需缴纳基本医疗保险费并享受医保待遇的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由陈权贵负担。本判决为终审判决。审 判 长  杨 静审 判 员  陈 军审 判 员  王爱国二〇一八年九月十二日法官助理  徐 云书 记 员  陈 耕