安徽省亳州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）亳行终字第00010号
上诉人（一审原告）：李万荣，男，1964年3月11日出生，汉族。
上诉人（一审原告）：杨岭芳，女，1957年9月7日出生，汉族。
上诉人（一审原告）：李强，男，1966年8月15日出生，汉族。
上诉人（一审原告）：陆景侠，女，1952年4月7日出生，汉族。
上诉人（一审原告）：许朝华，男，1956年3月12日出生，汉族。
上诉人（一审原告）：丁延玲，男，1951年9月7日出生，汉族。
被上诉人（一审被告）：蒙城县人民政府。
法定代表人：车照启，县长。
上诉人李万荣、杨岭芳等六人因诉蒙城县人民政府土地行政确认一案，不服蒙城县人民法院（2013）蒙行初字第00029号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
李万荣、杨岭芳等六人在一审起诉时称：2013年9月10日，原告李万荣、杨岭芳、李强在诉撤销“蒙政秘（2013）1号蒙城县人民政府关于城南新区西片区国有土地上房屋征收的决定”一案的开庭过程中，蒙城县人民政府向法庭出示蒙政秘（2006）53号《关于确认城关镇富园等九个社区居委会辖区土地权属的决定》（以下简称53号《决定》），原告陆景侠、许朝华、丁延玲在庭下旁听，六原告才知道被告作出涉案具体行政行为，此前从未知晓。原告认为被告作出的53号《决定》违法：1、程序违法，被告作出53号《决定》时侵犯了原告的知情权、参与权、确认权、甚至包括救济权。2、实体违法，首先被告无权对原告所属的土地性质进行改变，即无权将原告房屋所覆盖的土地从集体建设用地转变为国有土地；其次，没有对原告进行合法、合理的补偿安置。综上所述，被告作出53号《决定》在实体和程序上均违反《土地管理法》、《物权法》及相关法律规定，侵犯了原告的合法权益，为此请求人民法院：1、依法确认被告作出的53号《决定》违法。2、依法撤销被告作出的53号《决定》。3、本案的诉讼费用由被告承担。
一审法院查明：2006年9月28日，为加强城市建成区范围内土地管理、鉴于原城关镇郊区、黄庄、黄海、西关、东关、慕李、望月七个村民委员会的建制已被撤销，分别更名为富园、御园、黄海、冷涧、学院、漆园、河东、河西、望月等九个社区居委会。蒙城县人民政府根据《安徽省土地权属争议处理条例》第二十五条第二款规定，作出了53号《决定》：把城关镇富园、御园、黄海、冷涧、学院、漆园、河东、河西、望月九个社区居委会辖区内的土地确立为国有土地。六原告认为被告作出的53号《决定》侵犯了其合法权益，为此提起行政诉讼。
一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项的规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令……”。被告蒙城县人民政府作出的53号《决定》：把城关镇富园、御园、黄海、冷涧、学院、漆园、河东、河西、望月九个社区居委会辖区内的土地确立为国有土地，是具有普遍约束力的决定。故六原告要求撤销被告作出的53号《决定》不属于行政审判权限范围，因此六原告要求确认其行为违法的诉讼请求不予支持，案经审判委员会讨论。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项的规定、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告李万荣、杨岭芳、李强、陆景侠、许朝华、丁延玲的起诉。案件受理费50元，由六原告负担。
李万荣、杨岭芳等六人上诉称，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复使用的行政规范性文件。蒙城县人民政府作出的53号《决定》是针对九个社区的土使用权人作出的，虽然人数众多，但这些对象是特定的，而不是不特定的对象，且不是能反复适用的行政规范性文件。因此，53号《决定》根本不是具有普遍约束力的决定，是典型的具体行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回上诉人的起诉错误，要求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
上诉人李万荣、杨岭芳等六人向一审法院提供的证据有：1、六上诉人的身份证、户口本和土地承包证、李万荣的房产证；证明：六上诉人与本案有法律上的利害关系，且说明六上诉人还是农业户口，土地性质没有发生改变。2、2013年9月10日利辛县人民法院的开庭传票、2013利初字第0021号行政判决书及蒙城县人民政府向法院提供证据时出具的53号《决定》；证明：判决书第2页清楚写道上诉人在此之前不知道被上诉人作出的53号《决定》内容，上诉人起诉没有超过起诉期限。
被上诉人蒙城县人民政府一审时辩称，1、上诉人对此确权决定提出行政诉讼程序违法。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”据此规定，公民、法人或者其他组织如对被上诉人作出的土地确权决定不服，应当首先提出行政复议。因此，本案上诉人如不服53号《决定》，应当先向亳州市人民政府申请行政复议，对行政复议决定不服方可再向人民法院提起行政诉讼。2、上诉人提出的行政诉讼超过起诉期限。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。蒙城县人民政府于2006年9月28日作出53号《决定》，2006年10月该文件精神在各社区居委会传达贯彻；再者，2009年3月，蒙城县国土资源局对我县城区土地进行土地调查时，制作的《地籍调查表》中土地权属性质一栏，明确记载该土地权属性质为国有土地，上诉人当时参与了土地调查，并在调查表上签字认可，这表明上诉人于2009年3月就已经知道了其土地性质为国有土地，2013年上诉人提起行政诉讼，早已超过了起诉期限。3、被上诉人作出的53号《决定》是抽象行政行为，不是针对上诉人几人，是针对城关镇九个社区所辖居民，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。据此规定，上诉人不应当对此文件提出行政诉讼。综上，上诉人针对53号《决定》提出的行政诉讼违背法律程序，此案应当先行复议，且此案已远远超过起诉期限，法院不应受理。请求法院驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人蒙城县人民政府向一审法院提交的证据、依据是：一、事实部分：1、蒙政秘（2003）61号文件“关于同意社区居委会调整、更名”方案的批复。2、关于社区居委会辖区范围的界定的通知；以上证据证明：53号《决定》所涉及的社区的建制在2003年已被撤销。3、蒙计生（2006）60号文件“关于城关镇所辖居委会不再按农村独女户批准生育二孩的通知”；证明：城关镇望月等社区居委会居民按城市居民同等对待。4、城关镇党委会会议记录；证明：城关镇已对53号《决定》进行宣传贯彻。5、地籍调查表；证明：上诉人在2009年3月进行土地调查时已知道其土地为国有土地。6、征地台帐。7、国有土地卷宗检索目录；以上证据证明：城关镇大部分土地已被征用为国有土地，此确立为国有土地的范围为剩余的土地。二、程序部分：1、2006年9月26日蒙城县国土资源局关于请求确认辖区所属的报告。2、蒙政秘（2006）61号县政府“关于同意社区居委会调整、更名方案”的批复。3、征地台账。4、县公安局南关派出所“2006年征地农民集体农转非”登记表。以上证据证明：蒙城县人民政府做出的53号《决定》程序合法。三、适用法律部分：1、《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款；证明：上诉人对此确权决定应当先提起行政复议。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项；证明：被上诉人作出的53号《决定》是具有普遍约束力的决定，上诉人不能对该文件提起行政诉讼。3、《安徽省土地权属争议处理条例》第二十五条第二款；证明：蒙城县人民政府作出的53号《决定》适用法律、法规正确。
上述证据一审法院均随卷向本院移送。
本案根据双方当事人提供的证据查明的事实与一审一致。
本院认为，2006年9月28日蒙城县人民政府根据《安徽省土地权属争议处理条例》第二十五条第二款的规定，作出蒙政秘（2006）53号《决定》，把城关镇富园、御园、黄海、冷涧、学院、漆园、河东、河西、望月九个社区居委会辖区内的土地确立为国有土地。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
上诉人李万荣、杨岭芳等六人使用的土地在此范围内，其对53号《决定》不服，应依法先申请行政复议，对行政复议决定不服，才能提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（七）项规定，法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。因此，对上诉人李万荣、杨岭芳等六人因不服53号《决定》没有先申请行政复议，而直接提起的行政诉讼，应依法不予受理，但一审法院已经受理，故一审法院裁定驳回李万荣、杨岭芳等六人起诉结果正确。
本案被诉的53号《决定》是针对九个社区的土使用权人作出的，不是能反复适用的行政规范性文件，不属于具有普遍约束力的决定。一审法院以53号《决定》是具有普遍约束力的决定，不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回上诉人的起诉，裁定理由及适用法律错误，依法予以纠正。上诉人提出的53号《决定》是具体行政行为的上诉理由成立，但由于没有先申请行政复议，因此，一审法院受理后，裁定驳回上诉人的起诉结果正确，依法应予支持。上诉人要求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理的上诉请求不能成立，依应不予支持。
依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（七）项、第六十七条第一款之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 温茂林
审判员 张秀远
审判员 刘晓慧
二〇一四年十一月十日
书记员 张继民