浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第90号
上诉人（原审原告）汪美莲。
委托代理人李刚。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局。
法定代表人张勤。
委托代理人李筱曼。
委托代理人蒋朝镖。
被上诉人（原审第三人）杭州铁路及东站枢纽建设指挥部。
法定代表人郑翰献。
被上诉人（原审第三人）杭州市城东新城建设投资有限公司。
法定代表人黄锡刚。
两被上诉人（原审第三人）委托代理人胡孝辉、应玉菊，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。
上诉人汪美莲因与杭州市规划局规划行政许可一案，不服杭州市江干区人民法院（2010）杭江行初字第54号行政判决，向本院提起上诉。本院2013年2月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年3月19日公开开庭审理了本案。上诉人汪美莲及其的委托代理人李刚，被上诉人杭州市规划局的委托代理人蒋朝镖、李筱曼，被上诉人杭州铁路及东站枢纽建设指挥部及杭州市城东新城建设投资有限公司的共同委托代理人应玉菊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
杭州市规划局于2009年1月6日根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，经审核认为，杭州铁路东站枢纽地区麦庙港以东天城路以北农转居公寓用地项目符合城乡规划要求，颁发地字第330100200800503号《建设用地规划许可证》，并载明用地单位：杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司；用地位置：江干区铁路东站枢纽地区；用地性质：住宅（R21）；用地面积：20000平方米。该建设用地规划许可证附建设用地规划条件及1：1000规划用地范围地形图一份，并注明该证系由2008年9月12日原证修改。
汪美莲于2010年9月20日向人民法院提起诉讼，请求判决撤销杭州市规划局作出的地字第330100200800503号建设用地规划许可证及其附件。
原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2008年9月9日，杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司、杭州中铁置业有限公司因杭州铁路东站枢纽地区天城单元R21-25／26地块农转居公寓建设项目向杭州市规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交了建设项目规划许可申请表、（2007）年浙规定字01000327号《建设项目选址意见书》及附件、附图、杭发改投资（2007）383号《关于同意杭州铁路东站枢纽地区麦庙港以东天城路以北地块农转居安置房项目立项的复函》等材料。杭州市规划局受理后，对其申请事项进行了审查。经审查认为符合颁发《建设用地规划许可证》的要求，遂于2008年9月12日向杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司、杭州中铁置业有限公司颁发地字第330100200800503号《建设用地规划许可证》。
2008年12月26日，因杭州铁路东站枢纽地区天城单元R21-25／26地块农转居公寓建设项目调整，杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司向杭州市规划局申请办理建设项目批后修改许可事项。2009年1月6日，杭州市规划局颁发地字第330100200800503号《建设用地规划许可证》。
2010年6月1日，汪美莲向浙江省住房和城乡建设厅提出行政复议申请。8月30日，浙江省住房和城乡建设厅作出浙建复决（2010）24号行政复议决定，维持杭州市规划局颁发的地字第330100200800503号《建设用地规划许可证》。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地许可证。”
杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司、杭州中铁置业有限公司因“杭州铁路东站枢纽地区天城单元R21-25／26地块农转居公寓建设项目”向杭州市规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交了建设用地规划许可申请表、（2007）年浙规定字01000327号《建设项目选址意见书》及附件、附图、杭发改投资（2007）383号《关于同意杭州铁路东站枢纽地区麦庙港以东天城路以北地块农转居安置房项目立项的复函》等材料，杭州市规划局以杭政函（2008）49号《杭州市人民政府关于杭州市江干区天城单元（JG10）控制性详细规划的批复》为依据，核定该项目建设用地的位置、面积、允许建设的范围后，向其颁发地字第330100200800503号《建设用地规划许可证》，后因该项目用地面积等调整，杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司提出办理建设项目批后修改许可事项申请，经审查，杭州市规划局认为申请符合相关规定，向其颁发地字第330100200800503号《建设用地规划许可证》，被诉具体行政行为，符合上述规定，并无不当。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回汪美莲要求撤销杭州市规划局核发的地字第330100200800503号《建设用地规划许可证》及其附件的诉讼请求。案件受理费50元，由汪美莲负担。
汪美莲不服原审判决提起上诉称，一、建设项目用地必须符合土地利用总体规划，杭州市规划局将涉案基本农田保护区的集体土地以划拨方式转变为建设用地用作商业目的不符合国家产业政策，不符合土地利用总体规划，违反《土地管理法》及国土资源部政策法规的规定。杭州铁路及东站枢纽建设指挥部是杭州市人民政府组建的事业单位，不得作为申领建设用地规划许可证的主体。二、原审判决未经开庭审理就作出判决，不符合《行政诉讼法》的规定，以兜底条款作为判决依据，适用法律错误。为此，请求撤销原判，改判撤销杭州市规划局作出的（2007）年浙规用证01000445号建设用地规划许可证及其附件。
被上诉人杭州市规划局未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时答辩称，一，我局的行政许可行为法律依据充分，事实证据完备，程序正当。二，上诉人提出本许可不符合土地利用总体规划和城市建设总体规划的问题，土地利用总体规划并不是规划许可的直接依据，而城市总体规划也体现于其下各层级的规划之中，故具体许可时并不直接依据城市总体规划。至于杭州铁路及东站枢纽建设指挥部的主体问题，前置发改部门的审查文件已确定了项目的建设主体，包括该指挥部，我局据此核发许可证并无不当。请求驳回上诉，维持原审判决。
被上诉人杭州铁路及东站枢纽建设指挥部及杭州市城东新城建设投资有限公司亦未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时除表示同意杭州市规划局的答辩意见外，未作其他陈述。
庭审中，各方当事人围绕被诉具体行政行为认定事实的证据是否确凿等争议焦点，进行了质证和辩论。各方当事人均未提交新的证据材料。
综合各方当事人质证、辩论的情况，本院确认原审认定的基本案件事实。根据现有证据，需进一步明确以下事实：杭州市规划局于2008年9月12日根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，经审核认为，杭州铁路东站枢纽地区天城单元R21-25／26地块农转居公寓建设项目符合城乡规划要求，颁发地字第330100200800503号《建设用地规划许可证》，并载明用地单位：杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司、杭州中铁置业有限公司；用地位置：江干区铁路东站枢纽地区；用地性质：住宅用地R21；用地面积：90200平方米。该建设用地规划许可证附建设用地规划条件及1：1000规划用地范围地形图一份。2009年1月6日，该投资项目进行调整。调整后，杭州市规划局颁发文号相同的《建设用地规划许可证》，与前证相比作如下变更，用地单位：杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司；用地项目名称：杭州铁路东站枢纽地区麦庙港以东天城路以北农转居公寓；用地位置：江干区铁路东站枢纽地区；用地性质：住宅（R21）；用地面积：20000平方米。新颁发的建设用地规划许可证附建设用地规划条件及1：1000规划用地范围地形图一份。
本院认为，本案中存在两张文号相同的《建设用地规划许可证》（均为地字第330100200800503号）。一张颁发日期为2008年9月12日，另一张颁发日期为2009年1月6日。后一张证在用地单位、用地项目名称、用地面积等方面均有变动。经杭州市规划局解释，后一许可属于对前一许可的变更，前一许可的效力自该许可行为作出之日起，至后一许可行为作出之日止，后一许可的效力自该许可行为作出之日起至今。因此该两许可行为均系有效的行政行为，只是效力的时间段不同。本院认为，在上述两行政许可行为均有效的情况下，诉讼中首先必须明确的是原审原告诉讼的对象是哪一行政许可行为。
原审庭审中，汪美莲在就变更后的许可证质证时，曾有“本案建设用地规划许可已经进行相应修改，前置的条件缺失，在修改的基础上作出的用地规划许可，没有法律依据”的表述。根据该意思表示，本院认为可以确认当事人提起诉讼的对象是行政许可变更，而非之前的行政许可行为。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”本案中，建设单位杭州铁路及东站枢纽建设指挥部及杭州市城东新城建设投资有限公司于2008年12月26日持杭州铁路东站枢纽地区麦庙港以东天城路以北农转居公寓项目的计划立项调整文件及2008年9月12日颁发的原地字第330100200800503号《建设用地规划许可证》等，向杭州市规划局提出建设用地规划许可变更申请，杭州市规划局经审查，于2009年1月6日在图纸（变更后建设用地规划许可证附图）上核定了核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，该核定内容与2008年6月16日局部调整的《杭州市江干区天城单元（JG10）控制性详细规划》相符。杭州市规划局据此于2009年1月6日对原建设用地规划许可行为予以变更，并在收回原证后向建设单位重新颁发地字第（2008）年浙规用证01000007号《建设用地规划许可证》，其要件齐备，符合法律规定。
综上，被诉具体行政行为认定事实的主要证据充分，其作出的行政决定适用法律正确，行政程序并无明显违法之处。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，原审法院经开庭审理后作出判决，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人汪美莲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 廖珍珠
二〇一三年四月十六日
书 记 员 叶 嘉