湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）鄂28民终651号
上诉人（原审原告）杨先云。
委托代理人（特别授权）谭征，湖北清江源律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）吕航，湖北清江源律师事务所实习律师。
上诉人（原审被告）恩施市六角亭街道办事处书院社区居民委员会。住所地：湖北省恩施市六角亭街道办事处龙鳞宫路一巷。
法定代表人向香伟，该居民委员会主任。
委托代理人（特别授权）王明，湖北联信律师事务所律师。
上诉人（原审被告）恩施市六角亭街道办事处书院居委会经济联合社。住所地：湖北省恩施市六角亭街道办事处龙鳞宫路一巷。
法定代表人向香伟，该经联社主任。
委托代理人（特别授权）王明，湖北联信律师事务所律师。
上诉人杨先云与上诉人恩施市六角亭街道办事处书院社区居民委员会（以下简称书院居委会）、恩施市六角亭街道办事处书院居委会经济联合社（以下简称书院经联社）确认合同无效纠纷一案，不服湖北省恩施市人民法院（2015）鄂恩施民初字第03479号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2016年4月13日立案受理后，依法组成由审判员朱华忠担任审判长，审判员杨芳、李志华参加的合议庭，于2016年5月3日公开开庭审理了本案。上诉人杨先云及其委托代理人谭征，上诉人书院居委会、书院经联社的委托代理人王明到庭参加诉讼。
原审查明，1996年1月1日，杨先云为承包方（乙方），书院经联社为发包方（甲方），签订《恩施市农村土地承包合同书》，约定杨先云承包书院经联社所属土地1亩，地块名为村委会对面，承包期30年（1995年12月至2025年12月底止），承包人口2人。2000年，恩施市六角亭街道办事处（以下简称六角亭办事处）拟开发建设南门停车场项目，遂向恩施市人民政府呈报《关于建设南门停车场的请示》。2000年11月16日，恩施市人民政府办公室以恩市办函（2000）22号文件，批复同意六角亭办事处在南门大桥北侧靠河边的填充地上修建停车场。期间，杨先云为乙方，书院经联社为甲方，于2000年8月16日签订《书院村兴建南门大市场征用农户承包地、开荒地各种费用补偿标准协议书》。主要内容为，为了壮大集体经济，方便城乡人民群众生活，充分利用好土地资源，经全体村民代表研究决定，征用八组村民杨先云承包地1.1亩、开荒地1.9亩，生产设施3处（动工所有建筑物必须拆除）。一、包括青苗费、安置费、林木管理费全部费用合计补偿金额60000元。二、甲方一次性补偿乙方耕地、开荒地各种费用后，乙方自行安排今后的就业，不得以任何理由再追加任何费用，包括再承包村民耕地。协议签订当天，书院村委会给杨先云出具“欠杨先云征用土地现金壹万伍仟元。用于开发停车场。”的欠条一份，并加盖书院村委会的印章。
2002年11月27日，恩施市六角亭街道办事处书院村委会与案外人黄知权签订《南门停车场承建、租赁合同》，约定由黄知权出资在南门大桥左侧面承建前述停车场，面积约5000平方米，包括房屋门面及附属设施，并修建一条靠河边4米宽的水泥公路。该停车场最终由于多方面因素未成功修建。杨先云在拟建停车场的空地上搭建了数个临时性简易棚户使用至今，均未取得相应审批手续、准建手续。2005年完善二轮土地延包时，书院经联社以杨先云没有承包土地为由而未与杨先云重新签订合同。
2015年10月8日，书院村委会起诉要求杨先云及其子杨智排除妨碍，将所建停车场恢复原状。恩施市人民法院于2015年12月18日作出（2015）鄂恩施民初字第02915号民事裁定书，裁定驳回书院村委会的起诉。2015年11月26日，杨先云诉至法院，请求法院确认书院居委会、书院经联社征用杨先云承包经营地的协议书违法，无效，并承担本案受理费。
原审认为，根据杨先云与书院居委会、书院经联社的诉、辩意见以及审理查明的事实，本案的焦点是《书院村新建南门大市场征用农户承包地、开荒地各种费用补偿标准协议书》的签订双方是否具有完全平等的法律地位。第一、《书院村新建南门大市场征用农户承包地、开荒地各种费用补偿标准协议书》签订的前提。六角亭办事处在请示上级人民政府过程中，即全面开展实施南门停车场建设的相关工作，书院居委会、书院经联社征用杨先云承包土地的行为，是为落实六角亭办事处开展的南门大市场建设而实施的行为，具有行政管理性。在具体实施过程中，书院经联社以其名义征收杨先云承包经营的土地。经实地丈量为承包地1.1亩，开荒地1.9亩，给杨先云补偿各种款项60000元，双方签订《书院村新建南门大市场征用农户承包地、开荒地各种费用补偿标准协议书》，另书院村委会给杨先云出具15000元的欠条一份。因此，《书院村新建南门大市场征用农户承包地、开荒地各种费用补偿标准协议书》的签订是以六角亭办事处开发建设南门停车场为前提；第二、《书院村新建南门大市场征用农户承包地、开荒地各种费用补偿标准协议书》签订行为的认定。该协议系六角亭办事处为建设南门大市场的具体实施过程中，由书院居委会、书院经联社为落实征收农户承包地等相关事宜而签订。虽然双方经过协商，但涉及征收范围、面积以及补偿方式和标准，是按政府的相关规定及要求而形成，合同双方当事人不具有完全平等的法律地位，不属于平等主体之间的民事法律关系。《书院村新建南门大市场征用农户承包地、开荒地各种费用补偿标准协议书》的签订主体不具有完全平等的法律地位；第三、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；……”的规定，本案纠纷不属于民事案件受案范围。
综上所述，杨先云的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应由有关行政部门解决。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第（三）项、第一百五十四条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回杨先云的起诉。
杨先云不服原审裁定，向本院提起上诉。其主要上诉理由是：一、一审裁定驳回杨先云的起诉没有事实依据。杨先云要求确认无效的协议是其与书院居委会、书院经联社签订的，并不是六角亭办事处的行为，一审法院认为书院居委会、书院经联社是为了落实六角亭办事处建设南门大市场而进行的行为无任何证据证明；二、一审裁定书认定“征收范围面积以及补偿方式和标准，是按政府的相关规定及要求形成的”错误。本案中征地人和用地人都是书院居委会和书院经联社，书院居委会和书院经联社不能代表政府征地；三、书院居委会、书院经联社在一审中所提交的恩施市人民政府的文件与本案所争议的协议无关。政府同意书院居委会、书院经联社征地地点只是河边填充地，并不包含杨先云的承包地，且文件形成的时间在本案所涉征地协议签订之后；四、一审裁定适用法律错误。书院村委会、书院经联社并不是任何行政机关，也不是行政机关的下属部门和二级单位，故一审裁定不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五项的规定；五、杨先云承包的土地是耕地，承包期限为三十年，应该适用《中华人民共和国农村土地承包法》。综上，请求依法撤销一审裁定，改判确认杨先云与书院居委会、书院经联社签订的征地补偿协议无效，并由书院居委会、书院经联社承担诉讼费。
书院居委会、书院经联社上诉并答辩称：一、一审裁定认定事实不清，适用法律错误。书院居委会、书院经联社与杨先云签订的协议中，虽有“征用”一词，但实质并不是征用土地，而是收回承包地。因农村土地承包法在2003年才实施，协议签订时并无“收回”的说法，故双方才在协议中借用了“征用”一词，实质是双方在平等自愿、友好协商的基础上收回杨先云的承包地，且书院居委会、书院经联社给予杨先云的补偿高于政府相关标准；二、书院居委会的性质是基层群众性自治组织，不属于行政机关，双方签订协议的行为为民事行为，人民法院应该受理；三、南门停车场的项目申请、土地使用申请、土地补偿费用支付均为书院居委会，并非六角亭办事处；四、书院居委会、书院经联社已收回杨先云的承包地达15年之久，协议已实际履行，且争议地已作为集体建设用地修建了停车场，现对收回行为是否合法进行评判毫无价值。综上，请求撤销一审裁定，改判驳回杨先云的诉讼请求。
杨先云针对书院居委会、书院经联社的上诉答辩称，书院居委会和书院经联社的上诉请求和上诉理由不能成立。书院居委会、书院经联社对本案所涉争议为民事纠纷也认可，书院居委会和书院经联社不是征地主体，其与杨先云之间不存在征地行为。
杨先云为支持其上诉理由，向本院提交了一份证据：即（2016）鄂28民终456号民事裁定书。拟证明：书院居委会、书院经联社征收土地的行为不合法。
书院居委会、书院经联社在二审中未提交证据。
经庭审质证，书院居委会、书院经联社对杨先云提交的证据的质证意见为：杨先云提交的裁定书与本案无关联性，也不能达到杨先云的证明目的，裁定书的内容中并未认定书院居委会、书院经联社与杨先云所达成的协议无效。本院认为，杨先云提交的裁定书是书院居委会起诉杨先云及其子杨智，要求判令排除妨害的纠纷，其并未对书院居委会、书院经联社的征收土地行为作出评判，不能达到杨先云的证明目的，故对该证据不予采信。
经审理查明，恩施市六角亭街道办事处书院村经济联合社应为恩施市六角亭街道办事处书院居委会经济联合社。一审法院查明的其他事实属实。
本院认为，书院居委会、书院经联社与杨先云签订《书院村新建南门大市场征用农户承包地、开荒地各种费用补偿标准协议书》的前提是六角亭办事处开发建设南门停车场，该项目经六角亭办事处请示，恩施市人民政府批复同意。恩施市人民政府办公室作出的恩市政办函（2000）22号《市人民政府办公室关于六角亭街道办事处建设南门停车场请示的批复》中载明：“你办要根据规划要求认真做好停车场的勘测设计工作，按照市政工程建设程序，加强管理，确保工程质量”，故南门停车场项目是经政府同意的建设项目。书院居委会、书院经联社虽为基层群众自治组织，但其在本案中与杨先云签订合同的行为具有行政管理性，是为实施六角亭办事处修建南门停车场而实施的行为。双方所签订的协议中亦明确载明“征用八组村民杨先云承包地1.1亩、开荒地1.9亩，生产设施3处”，补偿项目为“青苗费、安置费、林木管理费”等，双方所签协议的实质内容亦符合征地合同的特征。书院居委会给杨先云出具的欠条中亦明确载明为“欠杨先云征用土地现金壹万伍仟元。用于开发停车场。”书院居委会、书院经联社和杨先云在签订协议时，均知晓签订协议是为开发停车场而征用土地。协议签订后，恩施市人民政府于2002年8月2日作出恩市政地批字（2002）第008号建设用地批准通知书，载明“请根据报批协议支付征地费，落实安置方案，缴纳耕地占用税等”。书院居委会、书院经联社与杨先云签订协议的行为为征地行为。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条关于民事起诉实质要件的规定，民事起诉必须属于人民法院受理民事诉讼的范围。民事行为应是平等主体之间因财产和人身关系发生的行为，民事诉讼受案范围应为因民事法律关系发生争议而引起的纠纷，故杨先云的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围。
综上，杨先云、书院居委会、书院经联社的上诉理由均不成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果恰当。经合议庭评议，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 朱华忠
审判员 杨 芳
审判员 李志华
二〇一六年五月四日
书记员 何奕娥