上海市宝山区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）沪0113行初12号
原告兴化市鸿达运输有限公司，住所地江苏省兴化市。
法定代表人冯夏平。
委托代理人金德祥，男，1964年7月7日出生，汉族，户籍地江苏省兴化市，住上海市宝山区。
委托代理人李军桥，上海明伦律师事务所律师。
被告上海市宝山区地方海事处，住所地上海市宝山区。
法定代表人毛林伟。
委托代理人栾国庆，上海沪港律师事务所律师。
委托代理人刘梦杰，上海沪港律师事务所律师。
原告兴化市鸿达运输有限公司诉被告上海市宝山区地方海事处其它行政行为一案，本院于2017年1月11日受理后，于同月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年2月13日、3月23日公开开庭审理了本案。原告委托代理人金德祥、李军桥，被告负责人毛林伟及其委托代理人栾国庆、刘梦杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告兴化市鸿达运输有限公司诉称，原告在上海市宝山区汇申码头经营船舶运输多年。被告于2013年9月底召集原告等多家经营者开会，明确进出港口的船舶尺寸限定为59米—3.9米—10.8米。原告按该尺寸定制了两艘船舶。2013年12月24日，上海市地方海事局发布沪地海通航(2013)57号文，将允许进港的船舶尺寸限制变更为55米—3.5米—10.6米，致使原告定制的船只无法进出港口。后经协调，上海地方海事局及被告同意原告船只继续运营。2016年8月17日，原告名下兴鸿机6666号船舶(以下简称涉案船舶)正常行驶，停靠在上海市嘉定区港口准备卸货。被告执法人员越区域执法，在未出示证件情况下，当场违法扣押了该船舶的全套证书，且未出具任何扣押手续。原告员工金德祥(实际船主)到被告下属蕰东海事所交涉，双方发生肢体冲突并报警处理。至今原告的涉案船舶仍有一本国籍证书扣押在被告下属吴淞海事所，造成该船舶无法正常营运，经济损失巨�。审理中，金德祥的儿子金建业于2017年2月14日到被告下属吴淞海事所领回了涉案船舶的国籍证书。故原告诉至法院，请求判令：1、确认被告于2016年8月17日扣押原告名下兴鸿机6666的全套船舶证书的行为违法。2、被告赔偿因违法扣押船舶证书造成原告经济损失47万元(从2016年8月17日起至被告返还证件之日的涉案船舶应收运费及员工工资损失)。
原告提交了如下证据证明其诉称意见：
1、原告的水路运输许可证、营业执照、组织机构代码证、造(加工)船合同、涉案船舶的船舶所有权登记证书、船舶签证簿、船旗国监督检查记录簿、船舶年审合格证，证明原告系涉案船舶登记的所有人，原告所经营的船舶手续齐全、合法。
2、《关于限制从黄浦江口进入蕰藻浜船舶主尺度的规定》(沪地海通航[2013]57号文件)，证明被告在2013年9月曾开过一个会议，传达了船舶尺寸限制为长59米，深3.9米，宽11米，原告按照该尺寸进行了订船，但在船舶尚未下水之前，海事部门又重新对船舶尺寸进行了限制。
3、2016年8月17日，上海市公安局宝山分局顾村派出所(以下简称顾村派出所)对涉案船舶实际船主金德祥制作的询问笔录和对被告执法人员赵国争制作的询问笔录，证明金德祥与被告执法人员因被告非法扣押涉案船舶的证书发生争执报警，被告执法人员确认扣押时涉案船舶在嘉定区水域，被告跨区执法违法，被告执法人员在扣押证件之后直接离开。
4、金德祥手机短信聊天截屏、金德祥写的情况反映、上海市宝山区建设和交通委员会出具的不予受理告知单，证明金德祥向被告方主张扣押船舶证书行为违法的事实。
5、金德祥与绰号为“强子”的黄牛的手机短信聊天截屏，证明涉案船舶的国籍证书在被告下属吴淞海事所，须被告负责人同意才能取回。
6、船舶挂靠合同、上海市宝山区祥珍建材经营部(以下简称祥珍经营部)的营业执照、金德祥的结婚证、祥珍经营部的银行进账单和对账单、范勤根和殷华山手写工资清单，证明金德祥是涉案船舶的实际船主，该船舶运费收入均汇入祥珍建材经营部，该船舶上年度运费收入是1,852,638元，范勤根、殷华山2016年6月至2017年1月的工资分别为53,446元和152,821元。
7、金德祥与案外人俊豪搅拌站胡主任的对话录音及相应的文字整理材料，证明被告于2013年9月召开座谈会时宣布的船舶尺寸限制为59米—3.9米—11米，与会人员参加并在会议纪要上签字，被告对其他超大船只未进行执法，对原告船只进行选择性执法。
8、2017年2月14日，金德祥儿子金建业到被告下属吴淞海事所领回涉案船舶国籍证书时与被告工�人员的录音，以及同日金德祥到吴淞海事所交涉的录音，及相应的录音文字整理材料，证明金德祥儿子于2017年2月14日从吴淞海事处拿回系争船舶国籍证书。
被告上海市宝山区地方海事处辩称，2016年8月17日9时许，被告下属蕰东海事所执法人员在上海市宝山区汇申码头水域发现涉案船舶，因该船舶曾有超越限制尺寸进入航行条件受限制区域而受到处罚的记录，故被告依据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(以下简称《内河交通安全管理条例》)第六十二条的规定，对该船舶实施监督检查，要求其船员出示有效船舶证书。但其船员范勤根当场仅提供了船舶签证簿，未提供其他有效船舶证书，并称证书在老板处。鉴于水上执法的特殊性，的确存在船舶证书被船员带上岸的情况，被告执法人员仅凭船舶签证簿无法判断船舶相关信息真实性，为了督促原告积�配合被告调查，尽快将其他有效船舶证书提交被告审查，同时根据国发(2016)9号文，国内航行船舶进出港签证属于已被取消的行政审批事项，即使无船舶签证簿也不至于影响船舶航行，被告执法人员在告知原告船员尽快持其余船舶证书到蕰东海事所接受调查，待检查完毕后一并返还，对方表示接受的情况下，取走了该船的船舶签证簿。当日下午，自称是涉案船舶实际船主的金德祥在未提供原告授权委托书等身份证明材料、未提交该船舶其余有效证书的情况下，到蕰东海事所交涉，并殴打被告执法人员，被告执法人员报警。同月22日，原告船长殷华山及原告委托代理人金德祥等人到被告处提交了涉案船舶的其余证书及授权委托书，并接受调查。被告调查完毕后，欲当场返还全套船舶证书，但殷华山和金德祥拒绝接收。后被告多次告知原告方前来领取证书，原告方直至同年9月26日才由船员范勤根取回了涉案船舶的全套证书。2016年10月27日，被告对原告作出了沪宝地海事罚字[2016]000010号海事行政处罚决定。故被告不存在扣押原告船舶证书的行为，被告于2016年8月17日对涉案船舶实施的监督检查行为是作出行政处罚的过程性行为，不具有可诉性。被告的监督检查行为也没有对原告造成任何直接损失，原告要求被告赔偿缺乏事实和法律依据，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)的有关规定。至于原告诉称国籍证书被扣一节，实际是涉案船舶于2016年8月16日进吴淞港时，按照被告把口管理工作制度，将该船的国籍证书交被告下属吴淞海事处保管，被告出具《船舶进港联系单》，只要船舶驶离吴淞港时凭《船舶进港联系单》，即可取回国籍证书。原告明知并多次执行此项管理制度，故意长时间不去领取，直到2017年2�14日才到吴淞海事所取回该船国籍证书，故该节事实与本案无关。为此，请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告向法庭提供了以下证据：
1、2016年8月17日被告制作的现场笔录，原告船员范勤根、船长殷华山的船员适任证书，证明被告在宝山汇申码头水域对涉案船舶实施监督检查，发现该船通过航行条件受限制区域，被告对该片水域有管辖权，原告船员拒绝出示有效船舶证书，被告执法人员拍摄现场照片2张，视频1段。
2、2016年8月17日的现场照片2张和视频1段，证明涉案船舶作业地点是在宝山汇申码头，被告对涉案船舶监督检查时船上只有船舶签证薄，没有其他船舶证书。
3、2016年8月17日被告执法人员制作的《关于兴鸿机6666现场笔录的补充笔录》，证明原告船员当日仅提供了船舶签证薄，未提供其他船舶证书，被告告知其尽快将其他船舶证书送到蕰东海事所配合调查，待检查完毕后取回全套证书，船员未提异议。
4、2016年8月22日被告对原告船长殷华山、船员范勤根制作的陈述笔录，证明涉案船舶于2016年8月16日19时左右由黄浦江驶入宝山内河水域，途经宝山内河水域、蕰藻浜沪太路桥以西水域，原计划去嘉定水域码头卸货，后因水位不足，在宝山区汇申码头水域卸货，被被告海事巡逻艇发现并查获。
5、被告工作人员的工作笔记，证明被告于2016年8月22日起曾多次通知原告方取回涉案船舶全套证书，原告方未取走，直至同年9月26日才前来领回。
6、2016年8月20日(周六)，原告开具给金德祥的授权委托书，证明原告方直到2016年8月22日(周一)才向被告提交对金德祥的授权委托书及涉案船舶的其他证书原件。
7、2016年9月26日，原告船员范勤根出具的收条，证明原告�于2016年9月26日已将涉案船舶全套证书原件取回。
8、沪宝地海事罚字(2016)000010号海事行政处罚立案呈批表、沪宝地海事罚字(2016)000010号海事行政处罚决定书、邮寄送达凭证、2016年11月11日的《中国水运报》，证明被告于2016年8月17日对涉案船舶实施监督检查后，于同月22日立案调查，后于同年10月27日作出行政处罚决定，并依法进行了送达，故被告的监督检查行为是作出行政处罚决定的过程性行为，不具有可诉性。
9、编号为XXXXXXX的《船舶进港联系单》，证明涉案船舶于2016年8月16日进港时，即将该船国籍证交被告吴淞海事所保管，2017年2月14日原告委托代理人金德祥儿子金建业取回了该证书，并在《船舶进港联系单》背后签字，该节事实与被告2016年8月17日的监督检查行为无关。
10、《国务院关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批�项的决定》(国发[2016]9号文)，证明国内航行船舶进出港签证审批已经被取消，被告执法人员于2016年8月17日取走涉案船舶签证薄不会影响该船舶的航行。
11、《船舶进港联系单》三份，证明涉案船舶曾多次进出被告管辖水域，对被告把口管理制度是明知的。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1认为与本案无关，并对造船合同的真实性不予认可；对证据2无异议，认为可证明涉案船舶尺寸不符合该文件要求，被告对原告实施监督检查合法，且并不存在原告所谓的会议纪要；对证据3真实性予以认可，被告执法人员赵国争在笔录中承认当时取走的只是船舶签证薄；对证据4手机短信截屏真实性不认可，对不予受理通知书的真实性认可；对证据5真实性不予认可，且认为与本案无关；对证据6认为与本案无关；对证据7真实性、合法性、关联性均不认可；对证�8真实性无异议，但认为与本案无关，金德祥儿子金建业当时出示的单子就是《船舶进港联系单》，原告清楚知晓被告的把口管理制度，明知凭《船舶进港联系单》就可以到被告下属吴淞海事所领取船国籍证书。录音内容可以证明是原告自己未去取证书，而非被告扣押原告船舶国籍证书。
原告对被告提交的证据1真实性、合法性、关联性均不认可，认为根据赵国争在顾村派出所作的询问笔录，其当时并未制作现场笔录，执法地点是在嘉定水域而非宝山水域。范勤根仅在现场笔录上签名并没有写落款时间。对证据2认为没有明确拍摄时间，无法确定真实性，视频是明显摆拍的，视频中的确是范勤根本人，照片上的船只船舷上并无船舶编号；对证据3认为系由被告执法人员单方制作，真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据4形式真实性认可，但笔录中陈述的�获时间和地点与赵国争在顾村派出所的询问笔录中陈述的查获时间和地点不相符，故对其内容真实性和合法性不认可。对证据5认为没有任何工作人员的签名和盖章，真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据6无异议；对证据7真实性无异议，但是收条没有写明证件的名称；对证据8立案呈批表中案发时间及案发地点都记载错误，真实性、合法性不予认可，被告应当从其扣押船舶证书之日起就立案了，对海事行政处罚决定书认为无公章，故该处罚决定无效，被告明知原告的实际经营地址却寄到被挂靠单位的地址，影响了金德祥的复议诉讼权；对证据9认为，被告从未向原告出示过该单据，对单据背后金德祥儿子金建业的签字无异议；对证据10认为，与本案无关；对证据11认为这些单据都是由被告执法人员自行填写，对真实性、合法性、关联性均不予认可。
本院对证据作如下认证：原告提交的证据1中造(加工)船合同无法证明与本案有关；证据4系原告向被告及有关行政机关交涉、信访材料，与本案缺乏关联性；证据5因发送短信人员身份不明确，且无前因后果陈述，其真实性、关联性本院不予确认；证据6中案外企业银行对帐情况及原告两名员工手写的工资流水情况，真实性、关联性本院均不予确认；证据7中对话人员身份不明，真实性本院不予确认，也无法证明涉案船舶航行行为合法，与本案无关；证据8真实性本院予以确认，但无法证明涉案船舶的国籍证于2016年8月17日被被告扣押。原告提供的其余证据真实性、合法性、关联性，本院予以确认。
被告提交的证据3、证据5系被告单方制作，真实性本院不予确认；证据4形式真实性本院予以确认，但其中关于兴鸿机6666被查获的时间和水域的记录，与被告执法人员赵国�在顾村派出所所作笔录相矛盾，该段记录内容本院不予确认；证据9由原告委托代理人金德祥儿子金建业签字，结合原告证据8，能够证明原告方凭此单据拿回涉案船舶国籍证，本院确认其真实性；证据10、证据11与本案缺乏关联性，本院不予确认。对被告提供的其余证据真实性、合法性、关联性，本院予以确认。另需说明的是，原告在第一次开庭过程中，对被告未出示被告证据1中记载的现场照片2张及视频1段提出异议，要求被告出示，并在庭后补充提交了原告证据8。被告针对原告的异议及庭后补充的证据，补充举证了被告的证据2及证据9，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条的规定，本院确认被告的该两项举证并未超过举证期限。
经审理查明：兴鸿机6666船舶于2014年6月24日登记于原告名下，其尺度为总长56.8米，型宽10.8米，型深3.7米。该船实际所有人为金德祥，金德祥与原告之间存在船舶挂靠合同。2013年12月24日，上海市地方海事局发布沪地海通航(2013)57号《关于限制从黄浦江口进入蕰藻浜船舶主尺度的规定》，规定自2014年10月15日起，船长大于55米或船宽大于10.6米或型深大于3.5米的船舶禁止进入蕰藻浜沪太路塘桥以西水域。
2016年8月17日上午9时许，被告下属蕰东海事所执法人员赵国争及其同事刘联营在蕰藻浜巡查，发现涉案船舶在距巡逻船西侧2、300米处的嘉定水域航行，遂靠上前去。该船船员范勤根到巡逻船上接受监督检查，并确认该船在宝山汇申码头卸黄沙，并称该船证书在吴淞大桥报港时交给了海事部门。当被告执法人员询问船上是否还有其他证书时，范勤根表示有，并下巡逻船去取。
当日下午，实际船主金德祥在未持原告授权委托书的情况下到被告下属蕰东海事所进行交涉，并与被告执法人员赵国争发生肢体冲突。经报警，双方到顾村派出所分别制作了笔录。赵国争在笔录中陈述，其问涉案船舶的船老大查验相关船舶证照，船老大出示了该船的船舶签证簿，其当时就拿着船舶签证簿回单位。
2016年8月20日原告向金德祥出具了授权委托书。同月22日，涉案船舶的船长殷华山、船员范勤根到被告处接受调查，两人在笔录中陈述同月16日19时左右，涉案船舶满载黄沙由黄浦江驶入宝山内河水域，原定目的港为嘉定区，途经宝山区内河水域、蕰藻浜沪太路桥以西水域，因水位不足，在宝山汇申码头先行减载，后被被告海事巡逻艇发现并查获。被告于当日立案，并于2016年10月27日作出沪宝地海事罚字[2016]000010号海事行政处罚决定。
2016年9月26日，原告船员范勤根向被告出具一份收条，内容为“收到宝山海事处证件�套。”
另查明，2017年2月14日，金德祥儿子金建业持编号为XXXXXXX、落款日期为8月16日的《船舶进港联系单》到被告下属吴淞海事所领取了涉案船舶的国籍证书，并在该《船舶进港联系单》背后签字，并书写“证书已拿到”。在领取过程中，吴淞海事所的工作人员询问金建业为何半年多都没有来取证书时，金建业回答其不清楚，是其父亲当天早上打电话让来拿的。吴淞海事所的工作人员告知今后不允许如此长时间不来拿，金建业回答好的。
本院认为，本案的争议焦点为：一、被告执法人员于2016年8月17日取走的是涉案船舶的何种证书；二、该行为是否独立可诉。
关于争议焦点一，原告诉称，被告于2016年8月17日扣押了涉案船舶的全套船舶证书，但被告辩称被告执法人员当场仅取走了船舶签证簿，2016年8月22日原告船长殷华山和船员范勤根到�告处接受调查时，才拿来其他船舶证件，被告调查完毕欲当场返还证件时，原告方拒绝接受，并在被告多次催告后，方由原告船员范勤根于2016年9月26日取回了提交的全套船舶证件。本院认为，原告应对行政行为的存在负有举证责任。从原告提交的顾村派出所对被告执法人员赵国争制作的询问笔录来看，该份笔录是事发当日下午由第三方行政机关对被告执法人员制作的，当时被告的后续执法行为尚未发生，故属于第一时间证词，具有较高的证明力，赵国争在该询问笔录中也仅确认取走的是涉案船舶的船舶签证簿。原告并无证据证明当日被告执法人员取走了其他船舶证件，也无证据证明原告方于2016年9月26日取回所提交的全套船舶证件的原因是由于被告8月17日实施了扣押全套船舶证件的行为。至于原告诉称的被告于2017年2月14日才将扣押的船舶国籍证返还给原告一节，�院认为从原告提交的金建业与吴淞海事所工作人员的录音证据及被告提交的由金建业签字的《船舶进港联系单》，并结合2016年8月17日的执法视频来看，范勤根在被告执法人员2016年8月17日实施监督检查时就陈述有证书用于报港，且《船舶进港联系单》上的落款时间为8月16日，金建业系凭《船舶进港联系单》取回了船舶的国籍证书，故现有证据可以证实，涉案船舶的国籍证书是在2016年8月16日报港时提交给吴淞海事所的，与本案无关。原告也无证据证明其2017年2月14日取回国籍证书系由于被告实施了扣押行为。故本院认定被告执法人员于2016年8月17日取走的是涉案船舶的船舶签证簿。
关于争议焦点二，原告认为被告执法人员当日将涉案船舶签证簿拿走属于扣押的行政强制措施，而被告辩称2016年8月17日其执法人员为了督促原告尽快持有效船舶证书到蕰东海事所接�调查，对方表示接受的情况下，取走了该船的船舶签证簿，该行为属于监督检查的过程性行为，不具有可诉性。本院认为，2016年8月17日，原告船员仅向被告执法人员提供了船舶签证簿，但船舶签证簿无法单独证实涉案船舶的真实信息，需要与其他有效船舶证件比对来进一步调查。被告执法人员在现场检查客观上无法继续的情况下，为了督促原告积极配合调查，而将船舶签证簿带回蕰东海事所，属于监督检查尚未完成时的过程性行为，其本意是要求原告尽快提供涉案船舶的其他有效证件，而并非为了扣押该船舶签证簿。当日下午，在实际船主金德祥既未提供原告委托手续，又未提供其他有效船舶证件的情况下，被告无法向其返还该船舶签证簿，亦不能由此倒推被告执法人员取走船舶签证簿系为了扣押该签证簿。故该行为属于被告监督检查中的过程性行为，未设定原�的权利义务，未对原告的权利义务产生实质性影响，不具有可诉性。
综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，由此提出国家赔偿请求亦缺乏事实和法律依据，本院不予采信。据此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第八项之规定，裁定如下：
驳回原告兴化市鸿达运输有限公司的起诉。
案件受理费人民币50元退还给原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 陈剑红
审 判 员 赵 晨
人民陪审员 周建国
二〇一七年六月十五日
书 记 员 张玮骅
附：相关法律条文
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
……