河北省衡水市桃城区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）衡桃行初字第20号
原告衡水联众商贸有限公司昆仑大酒店。
法定代表人张刚，该公司董事长。
委托代理人王福增，河北合明律师事务所律师。
委托代理人李莉，衡水联众商贸有限公司职工。
被告衡水市人力资源和社会保障局。
法定代表人秦立普，该局局长。
委托代理人马志华，衡水市劳动和社会保障监察支队干部。
委托代理人郭丽，河北仁浩律师事务所律师。
原告衡水联众商贸有限公司昆仑大酒店诉被告衡水市人力资源和社会保障局劳动保障监察行政管理案，原告于2012年3月23日向本院提起行政诉讼，2012年6月19日本院作出（2012）衡桃行初字第6号行政判决书，被告不服，向衡水市中级人民法院提起上诉。2012年8月23日衡水市中级人民法院作出（2012）衡行终字第28号行政裁定书，以被告在二审中提交新的证据为由，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2012年11月30日公开开庭审理了本案，原告委托代理人、被告委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
衡水市人力资源和社会保障局于2011年5月30日作出衡人社监罚字（2011）第002号行政处罚决定书，对原告衡水联众商贸有限公司昆仑大酒店未参加社会保险、未办理用工备案作出行政处罚。原告不服，于2011年6月29日向衡水市人民政府申请复议，2012年3月7日衡水市人民政府作出衡政复决字（2011）25号行政复议决定书，维持了被告作出的衡人社监罚字（2011）第002号行政处罚决定书。
被告向本院提交做出具体行政行为的证据：
1、编号2011.4.20衡水市劳动和社会保障监察支队专项检查备案记录。
2、2011年4月26日衡人社监立字（2011）第003号劳动保障监察立案审批表。
3、2011年4月28日衡人社监令字（2011）第010号劳动保障监察责令限期改正指令书。
4、2011年4月28日劳动保障监察文书送达回执。
5、2011年5月9日衡人社监立字（2011）第003号劳动保障监察有关事项审批表。
6、2011年3月份衡水联众商贸有限公司昆仑大酒店工资表。
7、2011年5月10日衡人社监告字（2011）第004号劳动保障监察行政处罚事先告知书。
8、2011年5月10日劳动保障监察行政处罚事先告知书文书送达回执。
9、2011年5月10日衡人社监听告字（2011）第004号劳动保障监察行政处罚听证告知书。
10、2011年5月10日劳动保障监察行政处罚听证告知书文书送达回执。
11、2011年5月10日衡人社监告字（2011）第005号劳动保障监察行政处罚事先告知书。
12、2011年5月10日劳动保障监察行政处罚事先告知书文书送达回执。
13、2011年5月10日衡人社监听告字（2011）第005号劳动保障监察行政处罚听证告知书。
14、2011年5月10日劳动保障监察行政处罚听证告知书文书送达回执。
15、2011年5月13日衡水联众商贸昆仑大酒店出具的对衡人社监听告字（2011）004号行政处罚的要求听证告知书。
16、2011年5月13日衡水联众商贸昆仑大酒店出具的对衡人社监听告字（2011）005号行政处罚的要求听证告知书。
17、2011年5月13日衡人社监听通字（2011）第001号劳动保障监察行政处罚听证通知书。
18、2011年5月13日劳动保障监察行政处罚听证通知书文书送达回执。
19、2011年5月13日衡人社监听通字（2011）第002号劳动保障监察行政处罚听证通知书。
20、2011年5月13日劳动保障监察行政处罚听证通知书文书送达回执。
21、2011年5月23日劳动保障监察行政处罚听证笔录（关于未办理社会保障手续案）。
22、2011年5月23日劳动保障监察行政处罚听证笔录（关于未办理劳动用工备案）。
23、2011年5月24日听证报告。
24、2011年5月24日劳动保障监察案件处理（处罚）报批表。
25、2011年5月30日衡人社监罚字（2011）第002号劳动保障监察行政处罚决定书。
26、2011年5月31日劳动保障监察行政处罚决定书文书送达回执。
27、2011年5月30日国内特快专递邮件详情单。
28、实施劳动保障监察委托书。
29、事业单位法人证书。
30、组织机构代码。
31、听证相关问题法律依据。
32、2012年6月29日河北省人力资源和社会保障厅书面回复一份。
33、2012年7月12日衡水市人民代表大会常务委员会证明一份。
34、全国人大常委会关于法律解释工作的决议。
原告诉称，一、被告作出的处罚决定书认定事实错误，主要证据不足。在原告处工作的员工由于各自的工作经历不同，情况比较复杂，对于依法应当办理社会保险以及用工备案等手续的，原告正在办理之中。被告应当给予我方合理的期限予以补办，而被告责令的期限只有几天，以“拒不补办手续”为由对原告进行处罚是认定事实错误，主要证据不足。二、被告作出的处罚决定书适用法律规定错误，没有法定依据。按照《河北省劳动力市场管理条例》的规定，用人单位签订劳动合同后，应当到劳动和社会保障行政部门办理用工备案及社会保险等手续，也就是说用工备案和社会保险手续二者是一体的、密不可分、性质完全同一的，表明无论是未办理用工备案，还是未办理社会保险，或者二者都未办理，处罚时不再进行区别，而被告将二者割裂开，分别进行处罚，缺乏法律依据，违背了立法本意。三、被告作出的处罚决定书违反法定程序，在程序上多处不符合法律规定，不能产生法律效力。衡水市劳动和社会保障监察支队在法律上与被告不是同一主体，被告除了对原告作出行政处罚决定书之外，在对原告作出处罚决定之前，没有履行任何法定义务。被告将原告作为被处罚的三个单位之一，就应该向被处罚的三个单位分别送达各项法律文书，但是被告没有依法送达。监察支队在拟对原告处罚时，依据《河北省劳动力市场管理条例》第二十六条，但被告对原告作出行政处罚决定时，依据又变成了二十五条，这既是程序上存在的瑕疵，也是适用法律方面的明显错误。四、被告作出的处罚决定书属于滥用职权，执法不公，与行政处罚要求的公平、公正相去甚远。被告给原告限期改正的时间仅仅几日，而且处罚数额全是定格罚款。另外，餐饮业人员流动非常大，被告不考虑行业的实际情况，无视行业特性，背离基本情理，以罚款为目的。我市包括餐饮业在内的全部私营企业都存在同样问题，而被告仅对原告作出了这样的处罚，违背了法律面前人人平等的基本原则。
原告提交证据如下：
1、谈国俊、张广兰、蔡丽华的退休证。
2、衡水远大集团有限公司职工调动通知单12份。
被告方辩称，一、我方作出行政处罚程序合法。衡水联众商贸有限公司昆仑大酒店于2006年6月28日在衡市市工商局注册成立，但是该单位自成立至我局劳动监察实施执法工作当日，一直未参加社会保险、办理用工备案手续。我局劳动监察执法部门依照劳动监察执法程序，于2011年4月28日对该单位下达了《劳动保障监察责令改正指令书》，责令其5月5日前办理社保登记手续和劳动用工备案手续。自该限期改正指令书下达之日，到限期改正期止，原告未将其整改情况报送我单位。2011年5月10日，我方向原告下达了《劳动保障监察行政处罚事先告知书》和《劳动保障监察行政处罚听证告知书》。2011年5月13日原告提出《要求听证告知书》，2011年5月23日，被告举行听证会，听证会合议认为，该单位违反政策的事实存在，建议按照相关规定给予相应处罚。二、我方作出行政处罚具有法律依据。本行政处罚决定是依据《河北省劳动力市场管理条例》第二十五条第（二）项：未在规定期限内办理用工备案、社会保险等手续的，责令限期补办手续；拒不补办手续的，按其未办理手续人员总数月工资的一倍至二倍处以罚款，直至补办手续为止。三、原告起诉的事实与理由不成立。原告本应在成立时就办理用工备案和社会保险等手续，而原告成立5年之久，甚至下达了限期整改文书之后，都未能履行其法律责令及义务。原告强调的正在办理中，歪解我局监察部门给予的时间短，意在掩盖其逃脱缴纳社会保险的违法行为。未办理用工备案与未参加社会保险是性质不同的两个案件，我局本着一案一处的原则，并经请示省人力资源和社会保障厅法规处领导认可后，分别对上述两个违法事实作出行政处罚，该处罚决定法律依据充分，是合理合法的。衡水市劳动和社会保障监察支队是受衡水市人力资源和社会保障局委托，实施劳动保障监察工作的执法机构，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条之规定：受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚。因此，在履行法律行为上符合规定、程序合法，不存在处罚主体错误问题。按照劳动监察工作的程序，需送达的文书已依法定程序送达，并有原告单位工作人员签收的回执。我局下达的衡人社监罚字（2011）第002号行政处罚决定书所依据的《河北省劳动力市场管理条例》（2003年修订）第二十五条第（二）项与衡人社监告字（2011）第004、005号行政处罚事先告知书所依据的《河北省劳动力市场管理条例》第二十六条第（二）项，条款内容完全一致，只是法条排序上有所调整，不存在适用法律依据及法律程序上的错误，不影响处罚决定书的执行效力。综上，我监察机构在案件处理过程中严格遵守法律程序，所下达的法律文件是符合规定的。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据1-31证明被诉具体行政行为调查取证过程和认定事实情况，依法予以采信。证据33、34对其真实性予以确认。对地方法规条文的解释，应当由地方人大常委会负责，证据32属对法律的理解意见，不能作为单独定案的依据。原告提交的证据1-2能够证明其单位存在已退休人员和劳动关系在其他单位的工作人员，依法予以采信。原告庭后提交的（2012）第018号法律意见书亦是对法律条文的理解，亦不能作为定案的证据。
根据本院确认的上述证据，可以确定以下事实：2011年4月28日被告向原告下达了《劳动保障监察责令改正指令书》，责令其5月5日前办理社保登记手续和劳动用工备案手续。2011年5月10日被告向原告下达了《劳动保障监察行政处罚事先告知书》和《劳动保障监察行政处罚听证告知书》。2011年5月13日原告提出《要求听证告知书》，2011年5月23日被告举行听证会。2011年5月30日被告作出衡人社监罚字（2011）第002号行政处罚决定书，对原告未参加社会保险、未办理用工备案作出行政处罚。原告不服，于2011年6月29日向衡水市人民政府申请复议，2012年3月7日衡水市人民政府作出衡政复决字（2011）25号行政复议决定书，维持了被告作出的衡人社监罚字（2011）第002号行政处罚决定书。
本院认为：《河北省劳动力市场管理条例》第二十五条第（二）项对未办理用工备案、未办理社会保险违法行为的规定，属同一违法行为并列举不同违法表现的情形。无论未办理用工备案或未办理社会保险应属同一违法行为，法律规定了一种处罚，被告分别进行处罚没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项第2目之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
撤销被告衡水市人力资源和社会保障局作出的衡人社监罚字（2011）第002号行政处罚决定书。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于衡水市中级人民法院。
审 判 长 吴菁华
审 判 员 王志坚
人民陪审员 冀国洋
二〇一三年二月二十日
书 记 员 李 松