陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕行终420号
上诉人（一审原告）：薛会宁，男，汉族。
委托代理人：孙兰各，女，汉族，系薛会宁之母。
委托代理人：王德明，陕西诺尔律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：韩城市人民政府。住所地：陕西省韩城市机关新城区太史大街西段。
法定代表人：杜鹏，该市市长。
委托代理人：梁江荣，韩城市水务局水政科干部。
被上诉人（一审被告）：韩城市水务局。住所地：陕西省韩城市机关新城区太史大街西段。
法定代表人：卫战波，该局局长。
委托代理人：母冰洁，韩城市水务局水保站干部。
委托代理人：李兆奇，陕西行天律师事务所律师。
一审第三人：韩城市芝阳镇南英村村民委员会。
负责人：赵永清，该村村长。
上诉人薛会宁因诉被上诉人韩城市人民政府、韩城市水务局行政行为违法及行政赔偿一案，不服陕西省渭南市中级人民法院(2017)陕05行初130号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
一审经审理查明：2013年，韩城市水务局向陕西省水利厅上报《关于上报国家农业综合开发水土保持项目韩城市2013年实施方案的报告》。2013年9月13日，陕西省水利厅、财政厅下达《关于下达2013年度农业综合开发水土保持项目实施计划的通知》。2013年10月10日，陕西省水利厅、财政厅下达《关于下达国家农业综合开发水土保持项目韩城市芝阳项目区2013年实施方案的批复》。2013年12月3日，韩城市水土保持工作站（以下简称水保站）确定陕西富源水电工程有限公司为该项目中标人。2014年8月，该项目区2013年度省级验收组出具了验收意见。薛会宁承包南英村的荒坡地不在该项目计划内。2013年12月24日，韩城市芝阳镇南英村村民委员会（以下简称南英村委会）向水保站提出申请将该村西洼沟坡地列入水土保持项目。后南英村委会征求薛会宁意见，薛会宁同意该实施水土保持工程。2014年1月，水保站实施了农发水土保持项目工程，将薛会宁承包的部分荒坡地改造成梯田。
一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人、或者组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，薛会宁没有证据证明韩城市人民政府实施该项目，毁坏其花椒林地，其起诉韩城市人民政府没有事实依据，应予驳回。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，韩城市水务局于2014年1月将薛会宁承包的荒坡地改造为梯田，薛会宁知道被诉行政行为，于2017年9月提起行政诉讼，请求依法确认被诉行政行为违法，该起诉已超过法律规定的一年的起诉期限，薛会宁的起诉不符合法律规定，应予驳回。行政赔偿以行政行为被确认违法为前提，因薛会宁起诉韩城市水务局被诉行政行为已超过起诉期限，应当裁定驳回起诉，故薛会宁主张赔偿其损失的请求应当予以驳回。依照《行政诉讼法解释》第六十九条第一款第一、第二项的规定，裁定驳回薛会宁的起诉。案件受理费50元，在本裁定生效后退回薛会宁。
薛会宁上诉称：（一）一审裁定认定事实错误。一审裁定认定其同意村委会在自己的林地实施水土保持项目与事实不符，其是从韩城市水务局和南英村委会一审提供的证据中得知的，市政府、水务局及村委会称其同意无充分证据证明。其承包地本属梯田，一审裁定认定为荒地违背事实。该项目是韩城市人民政府安排部署实施的，市政府主管农业、水利的副市长带领有关部门负责人先后两次到项目地召开现场会，水务局、水保站负责人多次称该项目是韩城市政府领导批准同意的，一审裁定错误认定市政府与本案无关。（二）一审裁定适用法律错误。韩城市水务局申报、实施该项目、南英村委会申请将其林地列入该项目，其一直不知道。当时村长告知村上争取到一个致富项目，其也这样认为，但并不知道水务局实施该项目属于行政行为。由于该项目实施失败，其多次到省、市有关单位反映并请求赔偿，相关单位互相推诿，直到2017年7月省水利厅协调赔偿事宜无果，其咨询律师才知道实施该项目属于行政行为。因行政机关作出行政行为没有告知其起诉期限及行政行为内容，且该行政行为涉及不动产，本案起诉期限应当为20年，一审裁定适用1年的起诉期限系适用法律错误。（三）被诉行政行为违法。2005年8月16日，水利部颁布实施的《国家农业综合开发部门项目管理办法》第二十五条对项目变更有明确规定，一审裁定查明其所在的南英村荒地不在该改造项目计划中，南英村委会申请才将该村西坡洼地列入该项目，韩城市水务局未经批准和备案，擅自变更项目实施地，违反法定程序，属于严重违法行为。综上，一审裁定认定事实和适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院重新审理本案，并支持其诉讼请求，由韩城市人民政府和韩城市水务局承担本案全部诉讼费用。
韩城市人民政府答辩称：涉案项目非其立项审批，其亦未组织实施，薛会宁无任何证据证明该项目与市政府有关，其并非本案被告。请求驳回上诉，维持一审裁定。
韩城市水务局答辩称：（一）一审裁定认定事实清楚。一审证据证明：其实施该项目前，薛会宁向村委会申请，村委会向水保站申请，均为水土保持项目，施工长达数月，施工人员一直吃住在薛会宁家，薛会宁每日驾车往返接送，施工过程其全程参与并明知是坡改梯项目，其是同意实施该项目的。水土保持项目由国务院主管部门下达规划，省主管部门审批，韩城市水务局负责组织实施，市政府既未审批，也不组织实施该项目，市政府不是本案被告。（二）本案起诉已超过起诉期限。《行政诉讼法》第四十六条规定起诉期限为六个月，法律规定的当事人“知道或应当知道”的是行政行为这一法律事实的发生，而不是知道或者应当知道行政行为的准确法律涵义和性质。本案中，薛会宁的起诉应当自知道作出行政行为之日起六个月内提出，一审适用法律正确。（三）关于审批程序。经薛会宁及村委会申请，薛会宁的荒地被列入水土保持项目，在不涉及总投资和治理面积、不降低工程质量、不影响项目功能情况下，作为陕西省计划单列市的水利主管部门，水务局有权同意。因薛会宁的起诉已超过起诉期限，对该项目的变更程序问题不属一审审查范围。（四）关于行政赔偿。行政赔偿以行政行为违法为前提，因本案起诉已超过起诉期限被驳回起诉，不存在行政行为违法问题，薛会宁请求行政赔偿无从谈起。若其认为存在侵权行为要求赔偿，应当提起民事诉讼。请求驳回薛会宁的全部诉讼请求。
经审理查明：对一审查明的事实中，除薛会宁认为当时村委会告知该项目是免费改造为苹果林项目而不是水土保持项目、改造之前其承包地是花椒林地（梯田）而非荒地外，对其余事实，当事人无异议。
另查明：薛会宁承包土地的期限为30年（从1998年到2028年），本案涉及的83亩土地，其中15亩自2002年、68亩从2003年开始享受退耕还林补助到2014年底，2015年起不再享受该补助。该土地经2014年改造后栽种苹果树40多亩。薛会宁二审中陈述在涉案承包地改造过程中，其曾向该村当时的村长支付5000元因改造该地村长的花费，其也知道在其承包地上实施项目，并为施工人员提供食宿，但不知道项目实施主体。
本案一审案件立案审查表记载，收到诉状日期为2017年9月30日；案件流程信息表记载，立案日期为2017年10月9日。
以上事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。
本院认为：本案当事人争议包括韩城市人民政府是否为本案被告、本案起诉是否超过起诉期限、被诉行政行为是否合法、请求行政赔偿理由能否成立、一审裁定认定薛会宁的承包土地为荒地是否属实、改造是否经薛会宁同意等。
关于本案被告问题。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关为被告。本案中，改造薛会宁承包土地的行为是韩城市水务局组织实施的，作出被诉行政行为的行政机关是韩城市水务局，因此，韩城市水务局是本案被告。韩城市人民政府有关领导虽然参与了整个项目的推进等工作，但并非作出被诉行政行为的行政机关，其非本案被告，一审对此认定符合法律规定。
关于本案的起诉期限问题。本案系当事人提起一并赔偿的行政案件，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条的规定，“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”本案的行政行为作出于2014年，应当适用当时法律及其司法解释关于起诉期限的规定，即，应当适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，该司法解释第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，薛会宁的承包地被改造，行政机关未告知其诉权或者起诉期限，因此，本案的起诉期限应当为2年。薛会宁于2014年初其承包地改造时就知道该行政行为，2014年3、4月该项目实施完成。根据上述司法解释规定，薛会宁最迟应当于该项目改造完成之日起2年内提起诉讼，即应于2016年3、4月之前起诉，其于2017年9月起诉，超过了起诉期限。薛会宁称其不知道实施的是水土保持项目，也不知道该项目的实施主体，但其知道实施该项目，即已经知道被诉行政行为，本案虽然涉及不动产承包地，但被诉行政行为并未导致该承包地权属发生变动。因此，薛会宁认为本案起诉期限应从其知道实施被诉行政行为的主体起计算20年的观点，不符合法律规定。因被诉行政行为作出于2014年，一审裁定适用1年的起诉期限，适用法律不当，本院予以指正。
《行政诉讼法解释》第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……。”因此，对于具有该规定情形之一的，人民法院应当裁定驳回起诉，不再进行实体审理。所以，本院对被诉行政行为的合法性等其他争议问题不予审理。
《行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十四条规定：“原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项规定予以维持。”根据上述法律规定，一审裁定适用法律虽有错误，但驳回薛会宁起诉的结果正确，本院依法维持。
综上，一审裁定结果正确，应当维持；薛会宁的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 王 勇
二〇一八年九月四日
书记员 鱼海洋