江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏中行终字第00252号
上诉人（原审原告）王金花。
委托代理人莫兴康（系上诉人之夫）。
被上诉人（原审被告）苏州市吴江区人力资源和社会保障局，住所地苏州市吴江区松陵镇开平路300号人社大厦。
法定代表人王海鹰，局长。
委托代理人张玉华，江苏震宇震律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苏州市人力资源和社会保障局，住所地苏州市体育场路4号。
法定代表人程华国，局长。
委托代理人陈延麟，该局养老保险处副处长。
委托代理人王兰，该局政策法规处科员。
原审第三人吴江目澜丝织厂，住所地苏州市吴江区盛泽镇舜兴南路***号。
法定代表人叶龙明，厂长。
王金花因诉苏州市吴江区人力资源和社会保障局（以下简称“吴江人社局”）、苏州市人力资源和社会保障局（以下简称“市人社局”）社会保障行政确认一案，不服苏州市姑苏区人民法院作出的（2015）姑苏行初字第00132号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审判决经审理查明，王金花于1989年11月进入吴江目澜丝织厂（以下简称“目澜丝织厂”）工作，该厂为盛泽镇镇办集体企业。1999年11月王金花因个人原因自动离厂。2013年11月王金花从吴江新联丝织分厂退休，后市人社局为其核发的月基本养老金为人民币611.3元。王金花于2014年11月26日向吴江人社局书面申请，要求吴江人社局责令吴江区社会保险基金管理中心核发其在第三人处工作的10年工龄的养老金待遇。吴江人社局经审查认为第三人不属于国有企业和县（区）属以上城镇集体所有制企业，遂根据《处理意见》第六条“除国有企业和县（区）属以上城镇集体企业职工以外，其他种类所有制企业职工，在未参加养老社会保险以前的工作时间，除国家和省另有规定者外，不得视同缴费”的规定，于2015年1月5日作出书面答复，告知王金花在第三人处工作的经历不可认定为社保视同缴费年限。王金花不服，于同年1月12日向市人社局提出行政复议申请，一并提出对于规范性文件《处理意见》的审查申请。市人社局同日受理后，认为申请人的附带审查申请不符合要求，要求王金花补正。2015年1月19日市人社局收到补正材料后，同日向江苏省人民政府申请审查该文件，并中止行政复议程序。同年3月25日江苏省人民政府法制办公室复函，认为经审查，《处理意见》第六条不违反法律规定。市人社局遂于同年4月2日恢复审理，并于同年4月7日作出复议决定，维持吴江人社局的答复意见。王金花仍不服，遂向原审人民法院提起诉讼。
原审人民法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作。吴江人社局系吴江区负责本行政区域内的社会保险行政部门，具有对社会保险进行管理的法定职权，系本案的适格被告。《中华人民共和国行政复议法》（2009修正）第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市人社局作为吴江人社局的上一级主管部门，系适格复议机关。
《处理意见》系江苏省劳动局制定的规范性文件，根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，可以在行政诉讼中一并审查。
《中华人民共和国劳动法》第九条第二款规定，县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。另根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发（1991）33号），各省、自治区、直辖市人民政府可以根据国家的统一政策，对职工养老保险作出具体规定，允许不同地区、企业之间存在一定的差别。据此，江苏省劳动局有权根据全省职工养老保险情况就职工养老保险问题制作规范性文件。经市人社局申请，江苏省人民政府法制办公室就《关于职工养老保险有关问题的处理意见》第六条的合法性进行了审查，认定该条不违反法律规定。综合考虑该条规定，并未减损公民合法权利。从职工社会保险的发展历程看，1991年6月26日国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》开启了全民所有制企业的企业职工养老保险制度的改革。1997年1月1日施行的《中华人民共和国乡镇企业法》第十五条“国家鼓励有条件的地区建立、健全乡镇企业职工社会保险制度”，属倡导性规定，并无强制性缴纳要求。1999年1月22日实行的《社会保险费征缴暂行条例》第三条才明确“基本养老保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。”因此，职工养老保险制度是一个逐步形成不断完善，从而使职工保障范围日趋广泛的过程，并不能就某一个历史节点，苛求完全的同等待遇。1994年江苏省劳动厅《处理意见》第六条将国有企业和县（区）属以上城镇集体所有制企业职工与其他企业职工进行区分，有其特定历史背景和社会保险发展情况的正当考虑。现王金花认为《处理意见》第六条不合法，依据不足，不予采纳。
吴江人社局接到王金花的申请材料后，依法经审查进行了答复，该行政行为并无不当。市人社局在收到王金花复议申请及规范性文件审查申请后，依照法定程序向江苏省人民政府申请审查，收到复函后经审核作出复议决定，其行政行为亦合乎法律规定。关于王金花提出复议决定作出前未经听证、程序不合法的意见，经查，行政复议原则上采取书面审查方式，听证并非法定程序；且复议时所涉事实清楚，故被告市人社局复议期间未听证不构成程序违法。
综上，吴江人社局所作答复及市人社局所作复议决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。经对规范性文件进行审查，该文件系有权机关在允许范围内制定，且未违反其他法律法规，合法有效，可作为行政行为的依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王金花的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由王金花负担。
上诉人王金花上诉称：《处理意见》第六条的规定，明显与《立法法》规定的“制定的规范性文件不得减损公民权益”的立法原则相抵触，请求二审法院判令吴江人社局核发其10年工作年限为视同养老金缴费年限。
被上诉人吴江人社局及市人社局均辩称：江苏省人民政府法制办公室出具的苏府法函（2015）33号复函已经明确《处理意见》第六条不违反法律规定，本局依据该意见对王金花在目澜丝织厂期间的工作经历不予认定为视同缴费年限，依据正确，被诉行政行为程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告吴江人社局及市人社局向原审人民法院提交了证明原行政行为合法性的相关证据：1、申请书；2、挂号信封皮；3、原告的身份证，；4、原告提供的工作证明；5、关于王金花同志信访事项的答复意见；6、挂号信邮寄情况登记表；7、关于对《苏州市人力资源和社会保障局关于移送审查规范性文件申请的函》的复函。两原审被告还提供了以下法律依据：《处理意见》；《关于〈苏州市人力资源和社会保障局关于移送审查规范性文件申请的函〉的复函》苏府法函（2015）33号。
原审被告市人社局向原审人民法院提交了证明复议程序合法性的相关证据：1、行政复议受理审查审批表；2、行政复议有关事项报批表（关于中止）；3、行政复议有关事项报批表（关于恢复）；4、行政复议有关事项报批表（关于复议决定）；5、行政复议决定书；6、EMS邮件详情；7、复议申请书及有关证据材料；8、受理通知书；9、答复通知书；10、行政复议答复书及有关证据材料；11、关于移送审查规范性文件申请的函；12、行政复议中止通知书；13、行政复议恢复审理通知书；14、送达回执。原审被告市人社局提供了以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、江苏省政府办公厅印发关于贯彻实施《中华人民共和国行政复议法》的若干意见的通知（苏政办发（2001）161号）。
原审第三人目澜丝织厂向原审人民法院提交了以下证据：1、盛委发（2012）33号文件；2、盛委发（2012）35号文件；3、吴江劳人仲不字（2013）第085号不予受理通知书；4、（2014）苏中民终字02213号；5、（2014）吴江民初字第0274号。
上述证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对上述证据认证正确。本院查明认定的事实与原审判决认定的事实一致。本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款的规定，被上诉人吴江人社局系吴江区负责本行政区域内的社会保险行政部门，具有对社会保险进行管理的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（2009修正）第十二条第一款的规定，被上诉人市人社局作为吴江人社局的上一级主管部门，系适格的复议机关。
关于上诉人王金花提出的上诉理由，本院经审查认为，《中华人民共和国劳动法》第九条第二款规定：县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。另根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发（1991）33号）规定的“各省、自治区、直辖市人民政府可以根据国家的统一政策，对职工养老保险作出具体规定，允许不同地区、企业之间存在一定的差别”。据此，江苏省劳动局有权根据全省职工养老保险情况就职工养老保险问题制作规范性文件。我国职工养老保险制度是一个逐步形成并不断完善的过程，直至1999年1月22日实行的《社会保险费征缴暂行条例》第三条才明确规定：基本养老保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。本案中涉及到的规范性文件为1994年江苏省劳动局制定的《处理意见》。在特定历史时期，基于社会保险发展的考虑，该意见第六条将国有企业和县（区）属以上城镇集体所有制企业职工与其他企业职工加以区分，并未因此而减损公民权利、增加义务，未与上位法相冲突。上诉人王金花的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
被上诉人吴江人社局依申请经审查并进行了答复的行政行为并无不当。被上诉人市人社局接到王金花复议申请及规范性文件审查申请后，依照法定程序向江苏省人民政府申请审查，收到复函后经审核作出复议决定，其行政行为亦合乎法律规定。
综上，被上诉人吴江人社局所作答复及市人社局所作复议决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。经对规范性文件进行审查，该文件系有权机关在允许范围内制定，且未违反其他法律法规，合法有效，可作为行政行为的依据。上诉人王金花的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王金花负担。
本判决为终审判决。
审判长 周剑鸣
审判员 倪 放
审判员 孙 莹
二〇一五年十一月二日
书记员 赵文君