安徽省黄山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖10行终51号
上诉人（原审被告）祁门县安凌镇人民政府，住所地安徽省祁门县安凌镇城安村河东，统一社会信用代码113410240031571349。
法定代表人戴剑峰，镇长。
委托代理人ＸＸ峰，安徽昌义律师事务所律师。
委托代理人江虹，安徽昌义律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）秦观平，男，1945年9月5日出生，汉族，住安徽省祁门县。
上诉人祁门县安凌镇人民政府（以下简称安凌镇政府）因不履行法定职责一案，不服安徽省祁门县人民法院（2017）皖1024行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年8月10日公开开庭审理了本案。上诉人安凌镇政府的法定代表人戴剑峰及其委托代理人ＸＸ峰、江虹，被上诉人秦观平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：安徽省祁门县人民法院于2014年8月8日作出的(2014)祁民一初字第00015号民事判决书载明：“陈爱英于2010年5月因病死亡，原籍安徽省石台县广阳镇岳溪大队陈家生产队，1959年因前夫病故去世（膝下只有子女秦观平、秦春明），于1963年改嫁到安徽省太平县乌石乡大同队和许芝新结婚，婚后未生育子女。1971年间许芝新、陈爱英夫妇从安徽省太平县乌石乡迁往安徽省祁门县安凌镇琅田村琅田街安家落户，1977年间秦观平帮忙父母在本组路边单做一幢草棚（三间）让其居住，并于1991年间帮助将草棚加砖盖瓦翻新；2002年间，洪水冲毁许芝新、陈爱英夫妇的房屋后，秦观平和许芝新、陈爱英夫妇商量后，向石台的亲属筹集资金重建房屋，共筹得1500元，其中秦观平出资300元，另安凌镇政府救济许芝新、陈爱英夫妇800元，时任祁门县安凌镇琅田村村长荆维生经手帮助购买水泥砖，房屋工程由许世前承建，并由陈爱英支付其500元工程款。该房屋的建设用地手续及产权证等事宜，许芝新、陈爱英夫妇均未办理。2008年，许芝新病故后，许世前为陈爱英办理五保手续，同年6月6日，祁门县民政局作出祁民（2008）43号文件，认定陈爱英有一儿一女，且儿子（秦观平）有赡养义务和能力，撤销了陈爱英的五保户资格。2009年，陈爱英起诉许世前，提出返还原物、排除妨害纠纷的诉讼请求，同年6月2日，祁门县人民法院作出（2009）祁民一初字第149号调解书，主要内容为：1.许世前将陈爱英之夫许芝新（已病故）的存折一张返回给陈爱英。2.许世前不再干涉陈爱英之子秦观平赡养其母亲陈爱英；不干涉陈爱英居住和使用房屋。3.原村集体经济组织发包给陈爱英和许芝新的生产资料，双方协商：（1）桂家畈0.92亩水田由许世前经营管理，并每年给付陈爱英干稻谷150斤整，付至原告百年之时止，其他水田由陈爱英自行管理。（2）塘家畈两处山场由许世前经营管理，其他山场由陈爱英自行管理。（3）街下首处两畦菜地由陈爱英自行耕种，其他菜园地由许世前管理。该调解书确认了陈爱英对其房屋的居住和使用权，同时，对许芝新名下的承包经营地块的经营管理权进行了调解确认。同年6月4日，陈爱英立下遗嘱，将其名下的房屋一幢及承包水田3.14亩、山场1.52亩、部分自留菜地等房产及承包土地经营权交给儿子秦观平继承，并有陈爱英的妹妹陈嫦娥及村干部潘忠贵、汪迎春、吴海宝等在场人签名。2010年5月，陈爱英因病死亡，秦观平开始继承母亲陈爱英的遗产，秦观平的妹妹秦春明表示放弃对母亲陈爱英遗产的继承。许世前以未确定所有权为名，于2010年5月31日，将陈爱英生前居住的房屋用锁锁起，不允许秦观平使用该房屋。秦观平多次与其交涉无果。2011年2月22日，许世前以返还财物、赔偿赡养费等为由，起诉秦观平，后又撤回诉讼，但仍然将该房屋上锁。2013年12月18日，秦观平遂诉至法院。法院认为：本案中，秦观平的母亲陈爱英生前立下的遗嘱，将其自建的房屋一幢及承包水田3.14亩、山场1.52亩、部分自留菜地等房产及承包土地经营权等交给其儿子秦观平继承，并有亲属及村干部在场签名，系陈爱英对自己财产的自主处分行为，是其真实意思表示，依据继承法的规定，该遗嘱合法有效。陈爱英去世后，继承开始，秦观平的妹妹秦春明已明确表示放弃对母亲遗产的继承，秦观平是其母亲遗产的唯一继承人，其有权对母亲的遗产享有自主的处分行为，其他任何人都无权加以干涉。而许世前认为自己承办丧葬、赡养老人，而秦观平拒绝给陈爱英治疗、未尽赡养义务，秦观平应当丧失法定继承权，故而对秦观平的继承权加以干涉的理由，依据不足，依法不予采纳。因为2008年6月6日，祁门县民政局认定陈爱英有一儿一女，且儿子（秦观平）有赡养义务和能力；又2009年6月2日，祁门县人民法院作出（2009）祁民一初字第149号调解书，已经明确告知许世前不再干涉陈爱英之子秦观平赡养其母亲陈爱英；不干涉陈爱英居住和使用房屋；原村集体经济组织发包给陈爱英和许芝新的生产资料，双方（陈爱英与许世前）都已经在法院的主持下进行了协商，在该调解的内容中已经体现了对许世前之前的帮助行为做出了了断。本案中涉及的房屋，秦观平的继父、母亲在生前，未办理建设用地手续和房屋产权证，根据继承法的规定，只有在被继承人对其房屋拥有合法产权的前提下，该房屋才能被继承。秦观平作为合法继承人，应当持其母亲的遗嘱，向有关部门提出申请，在办好该房屋建设用地和房屋产权证的相关手续后，该房屋才能被当作合法财产被有效继承。”
2015年7月，秦观平作为合法继承人，根据上述判决书认定的内容，向有关单位提出申请补办其母亲遗产房屋的相关证书；2017年8月21日，秦观平写给安凌镇政府的申请书，请求安凌镇政府对位于祁门县安凌镇琅丰村琅田街村民组面积约50平方米宅基地(秦观平母亲陈爱英生前所居住的房屋)予以审核，并报请祁门县人民政府批准。2017年10月18日，安凌镇政府对秦观平作出《关于反映补办集体土地使用权证问题的答复》。秦观平不服，认为安凌镇政府没有履行宅基地审核法定职责，遂诉至法院，请求判令：1.责令安凌镇政府履行宅基地审批法定职责，对秦观平申请的位于祁门县安凌镇琅丰村琅田街村民组18号面积50平方米的宅基地（东至琅田街中心路，南至本户水泥墩墙，西至机耕路，北至巷）予以审核，报祁门县人民政府批准；2.本案诉讼费由安凌镇政府承担。
一审法院认为：国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部国土资发（2011）178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条规定：“严格规范确认宅基地使用权主体：宅基地使用权应该按照当地省级人民政府规定的面积标准，依法确认给本农民集体成员。非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’。非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为非本农民集体成员’。对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。”安凌镇政府对秦观平申请土地使用权的审核具有法定职权。本案中，秦观平向安凌镇政府提出书面的宅基地使用权审核申请书，安凌镇政府受理秦观平的申请后，应当对其主张的宅基地使用权依法审核。然，安凌镇政府虽然作出了答复意见，但是没有按照法定程序立案，也未作出书面的审核决定，属于未完全履行法定职责，对此应当认定为不作为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。对于履行期限的规定，依照《土地权属争议调查处理办法》第二十八条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长”，《土地权属争议调查处理办法》第三十三条“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行”的规定，根据本案情况，安凌镇政府应当在六个月内对秦观平的宅基地使用权申请予以审核。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：被告祁门县安凌镇人民政府于本判决生效后六个月内对原告秦观平的宅基地使用权申请依法处理。案件受理费50元，由被告祁门县安凌镇人民政府负担。
宣判后，安凌镇政府不服，向本院提起上诉称：一、一审法院认定安凌镇政府存在不作为的事实不正确。由于农村宅基地归集体所有，鉴于秦观平未通过村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，其所在村民组不同意涉案宅基地归秦观平使用。因此，在秦观平提出用地申请时，安凌镇政府及时合理合法给予答复，不存在不作为的事实。二、安凌镇政府不是本案适格被告。依据土地管理法第四十四条规定，农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准；其中，占用农用地的，依照土地管理法第四十四条规定办理农用地转用审批手续。乡（镇）人民政府仅是根据村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意后方可审核，最后决定机关亦不是乡（镇）人民政府，故安凌镇政府不是本案适格被告。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.诉讼费由秦观平承担。
秦观平答辩称：一、安凌镇政府的上诉状弄错了当事人的住址，秦观平是琅田街村民组，不是“节村”村民，这种工作态度使老百姓寒心，因秦观平是石台县外来移民户，办点正事难。二、安凌镇政府提出请求事项二条，完全自我意识，于法相悖，咎由自取。秦观平是继承陈爱英的房屋，一审法院已明确事实，秦观平作为唯一合法继承人，安凌镇政府视而不见。三、乡级人民政府的职能部门是具体负责政府某一方面事务的政府组成部分，主要职能有保护社会主义的全民所有财产和劳动群众集体所有财产，保护公民和私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。乡政土地所的职能有负责全镇的土地管理、清理、登记的统计工作，按法律规定颁发集体土地所有权证书。现安凌镇政府存在人为不作为的事实。
一审中，秦观平提交了以下证据：1.关于反映补办集体土地使用权证问题的答复；2.用地申请书；3.安徽省祁门县人民法院（2014）祁民一初字第00015号民事判决书；4.请求补办房产权证申请书；5.祁门县安凌镇琅丰村琅田街组村民同意秦观平补办继承母亲陈爱英房屋宅基地使用权证签字统计表；6.秦文龙不动产权证书皖（2016）祁门县不动产权第0000681号，不动产单元号341024106004JC04047W00000000；7.秦文龙户口本及家庭成员复印件及秦观平户口本及家庭成员复印件；8.陈爱英死亡证明。
安凌镇政府提交了以下证据、依据：1.询问笔录五份，证明秦观平提出补办宅基地申请没有经过琅丰村琅田街组同意，其提供的《申请书》中的部分村名签名不是该组村民本人所签，系伪造，且对该《申请书》中的内容不知情，该组村民也表示秦观平与案外人许世前就涉案房屋一直存在纠纷，权属有争议；2.相关法律法规，证明本案处理所依据的法律及规范性文件；3.祁门县不动产登记局登记簿复印件一份，证明秦观平的集体土地使用权证号为皖祁集用（1994）第2634号，地籍号341024001004JC04027的宅基地于2017年1月6日已经过户给儿子秦文龙。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的认定符合规定，据此认定的案件事实本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。因此，安凌镇政府具有对秦观平申请宅基地使用权依法审核的法定职责。国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条规定：“……已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应标记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’……”本案中，秦观平因继承其母陈爱英房屋向安凌镇政府提出书面用地申请，安凌镇政府收到后应当依法立案受理，并作出审核决定。但安凌镇政府并未履行依法审核的法定职责，仅作出答复意见告知秦观平办理集体土地使用权证的相关程序，该答复并非审核决定。因此，一审法院认定安凌镇政府未完全履行法定职责并无不当。
综上，安凌镇政府的上诉请求因无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人祁门县安凌镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 郑 刚
审判员 邹有春
审判员 郑璐荪
二〇一八年八月二十九日
书记员 程 婷
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；