山东省青岛市崂山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0212行初86号
原告:陈维铭，男，汉族，1952年2月6日出生，住青岛市崂山区。
委托代理人：何志荣，女，汉族，住青岛市。系原告之妻。
被告：青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局，住所地：青岛市崂山区。
法定代表人：陈萍，局长。
行政机关出庭负责人：刘建昌，系青岛市国土资源和房屋管理局崂山分局副局长。
委托代理人：周玉平，系该单位工作人员。
委托代理人：孙玙，系山东百佳信律师事务所律师。
被告：青岛市崂山区人民政府，住所地：青岛市崂山区。
法定代表人：赵燕，职务：区长。
委托代理人：欧阳佳，青岛市崂山区人民政府办公室工作人员。
委托代理人：刘曰刚，山东百佳信律师事务所。
原告陈维铭诉被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局（以下简称崂山区国土分局）、青岛市崂山区人民政府（以下简称崂山区政府）行政登记一案，本院受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告陈维铭及其委托代理人何志荣，被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局副局长刘建昌、委托代理人周玉平、孙玙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告崂山区国土分局于2017年5月16日作出《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》，认为对原告陈维铭提出的地号为xx的宅基地办证申请，经查，相关宗地曾于1992年办理相关宅基地登记。因北宅街道相关宅基地档案灭失，无法通过补发登记给予办证，且相关当事人无法继续提供权属来源证明，依据《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》之规定，建议原告陈维铭以首次登记的形式向当地街道国土所提出申请并提供相应材料。被告崂山区政府于2017年8月15日作出崂政复决字[2017]145号行政复议决定书，对被告崂山区国土分局于2017年5月16日作出《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》予以维持。
原告陈维铭诉称，2017年4月19日，原告向被告崂山区国土分局提交申请书，申请补办在北宅街道东陈社区宅基地房屋房产证，被告以没有权属来源为由未予办证，原告向被告崂山区政府提起行政复议，被告崂山区政府作出维持决定。因2001年8月北宅街道相关宅基地档案被洪水冲毁，并非原告原因造成，原告不服，诉至法院，请求判令：1.撤销崂山区政府作出的崂政复决字[2017]145号行政复议决定书并撤销崂山区国土分局《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》；2.判令崂山区国土分局为原告陈维铭依法办理宅基地房产证；3.本案的诉讼费由被告承担。
被告崂山区国土分局辩称，一、我局作出的答复意见认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。二、因原告与其兄侄对涉案宅基地房屋存在权属争议，经各方调解，仍存在权属争议，故建议原告通过民事诉讼程序解决。
被告崂山区政府辩称，被告出的行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确、程序正当，原告所诉无依据，依法应予驳回。
被告崂山区国土分局在法定举证期间提交证据如下：
证据一、申请书。证明：2017年4月19日原告提交了申请书，申请办理其在北宅街道东陈社区宅基地房屋的房产证；
证据二、宅基地档案情况说明。证明：北宅街道相关宅基地档案在2001年特大洪水中冲毁，原告主张的宅基地没有土地权属来源材料；
证据三、土地证书签收簿。证明：经查询北宅国土资源所登记台帐，原崂山区人民政府《土地证书签收簿》仅记载原告在崂山区北宅镇东陈村有宅基地一处，曾于1992年办理过宅基地证，土地证号：**，地号xxx，未记载其他登记信息。
证据四、照片。证明：崂山国土资源分局工作人员到北宅街道东陈社区了解了有关情况，社区工作人员带领崂山国土资源分局工作人员至陈维一相邻房屋进行现场察看。该房屋已被圈围，工作人员无法进入查看。
证据五、东陈社区居委会证明。证明：陈维一房屋西一处老房闲置两年无人居住，但是否为原告房屋无法确定。
证据六、崂山区国土分局关于陈维铭申请办证问题的答复意见。证明：2017年5月16日，崂山国土资源分局作出答复意见并送达原告，告知原告因北宅街道相关宅基地档案灭失，无法通过补发登记给予办证。根据《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》的规定，建议由原告以首次登记的形式向街道国土所提出申请，并告知原告需要提供的相关材料。
证据七、被告关于土地登记档案灭失问题处理意见的函、金宏网截图。证明2017年5月17日，被告通过金宏网向北宅街道办事处发函，就当地居民申请补办宅基地使用证问题，对街道办提出工作建议。
证据八、信访来访转办单、来访人员登记表、崂山国土资源分局关于北宅街道东陈社区711号宅基地办证问题的报告。证明：原告于2017年6月16日通过信访反映北宅街道东陈社区711号房屋办理宅基地证的问题。6月21日崂山国土资源分局工作人员与原告进行联系沟通，原告反映涉案房屋存在权属争议，社区不给办理权属调查出具相关材料。故崂山国土资源分局建议原告通过民事诉讼渠道主张权利并将相关情况报告给崂山区信访局；
证据九、《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》。证明通知第十条第一款规定“对于没有权属来源材料的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由所在农民集体或村委会对宅基地使用权人、面积、四至范围等进行确认后，公告30天无异议，并出具证明，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，予以确权登记。”；
被告崂山区政府在法定举证期间提交证据如下：
证据一、行政复议申请书、行政复议证据清单、行政复议申请书补充事实。证明：2017年6月27日原告向崂山区政府提起行政复议申请，请求撤销崂山国土资源局《关于陈维明申请办证的答复意见》，并提交了相关证据。
证据二、身份证。证明：原告身份情况。
证据三、行政复议法律文书送达地址确认书。证明：原告确认送达地址。
证据四、行政复议申请受理通知书、送达回证。证明：2017年6月28日崂山区政府受理了原告的复议申请，并作出受理通知书，于6月29日送达原告。
证据五、行政复议申请答复通知书、送达回证。证明：2017年7月5日崂山区政府将复议申请书送达崂山国土资源分局，并通知其进行复议答复及举证。
证据六、授权委托书、法定代表人身份证明。证明：崂山国土资源分局复议代理人情况。
证据七、行政复议答复书、证据清单。证明：崂山国土资源分局于2017年7月13日提交了复议答复书及相关证据。
证据八、行政复议决定书、送达回证。证明：2017年8月15日崂山区政府作出行政复议决定书，于8月18日送达原告和崂山国土资源分局。
原告为证明自己的主张，提交证据如下：
证据一、2017年9月6日东陈社区居委会的书面证明。证明：原告房产应该和xx、xxx土地证号相邻。
证据二、照片三张。证明房子中间有间距。
证据三、原告在东陈村落户证明。证明原告已经将户口迁回东陈村。
证据四、宅基地档案情况说明。证明：北宅街道于2011年1月5日出具了情况说明，2001年8月1日洪水灾害将北宅街道宅基地相关档案冲毁的事实。
原告对被告崂山区国土分局提交的证据质证如下：
对证据一、证据三无异议。对证据二质证称1992年办证期间手续齐全，大水冲毁档案后不能说明宅基地无来源材料。对证据四质证称照片反映的情况不真实。对证据五质证称未加盖东陈社区居委会公章，不能以是否有人居住作为判断房屋权属的依据。对证据六质证称该意见适用法律依据错误。对证据七质证称并未向国土所发函，仅仅发函给了北宅街道办事处。适用的法律依据明显错误。对证据八质证称记载事实与真实情况不符。
被告崂山区政府对被告崂山区国土分局的证据无异议。
原告对被告崂山区政府提交的证据质证如下：对行政复议程序有异议。一是提交证据的时间不一致，二是未向原告送达行政复议答辩书，就直接作出并送达给原告行政复议决定书。
被告崂山区国土分局对被告崂山区政府的证据无异议。
被告崂山区政府、崂山区国土分局对原告所提证据均无异议。
上述证据庭审质证，本院对原、被告提交的证据采纳如下：原告提交证据一、二、三、四与本案存在关联性，本院予以采纳，证据五与本案无关，本院不予采纳。被告崂山区政府提交的证据真实性、合法性予以确认，与本案存在关联性，本院予以采纳。被告崂山区国土分局提交的证据一、证据二、证据三证据四、证据七、证据九与本案存在关联性，本院予以采纳，证据五、证据八与本案无关，本院不予采纳。
经审理查明，2017年4月19日，原告向被告递交《申请书》，申请办理其在北宅街道东陈社区的宅基地房屋的房产证，被告崂山区国土分局收到申请后，对涉案房屋调查核实，经查询北宅国土资源所登记台账，原崂山区政府《土地证书签收簿》仅记载原告在崂山区北宅镇东陈村有宅基地一处，曾于1992年办理过宅基地证，土地证号：**，地号：xxx，未记载其他登记信息。2017年5月16日，被告崂山区国土分局作出《关于陈维明申请办证的答复意见》，内容：对你提出位于北宅街道东陈社区地号为xxx的宅基地办证申请，经研究答复如下：经查，据登记台账显示，相关宗地曾于1992年办理相关宅基地登记。因北宅街道相关宅基地档案灭失，无法通过补发登记给予办证，且相关当事人无法继续提供权属来源证明，依据《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》关于无权属来源宅基地确权登记之规定，建议原告陈维铭以首次登记的形式向当地街道国土所提出申请并提供相应材料。原告不服，于2017年6月27日向被告崂山区政府申请行政复议，被告崂山区政府于2017年8月15日作出崂政复决字[2017]145号行政复议决定书，对被告崂山区国土分局于2017年5月16日作出《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》予以维持。原告不服，提起本案诉讼。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”《不动产登记暂行条例》第二十一条规定：“登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。”故不动产登记簿是物权归属和内容的依据，而不动产权属证书是完成不动产登记后发放的权利证明，不动产权属证书应在不动产登记完成之后发放。本案原告的宅基地于20世纪90年代即已确权发证，宅基地的登记簿已经存在，故原告陈维铭申请补办宅基地使用权证应属补办不动产权属证书或登记证明，而非对不动产登记进行首次登记、变更登记、转移登记及其他登记。因《不动产登记暂行条例》并未对补办不动产权属证书或登记证明作出具体规定，故本院认为，可以参照《房屋登记办法》第二十七条的规定，即“房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人在当地公开发行的报刊上刊登遗失声明后，可以申请补发。房屋登记机构予以补发的，应当将有关事项在房屋登记簿上予以记载。补发的房屋权属证书、登记证明上应当注明“补发”字样。”确认原告有权申请补发宅基地使用权证。
被告崂山区国土分局以因2001年8月北宅街道遭遇特大洪水导致北宅街道相关宅基地档案灭失为由认定原告无法继续提供权属来源证明，并依据191号文件中关于无权属来源宅基地确权登记之规定，建议原告陈维铭以首次登记的形式向当地街道国土所提出申请并提供相应材料。对此本院认为，《物权法》第十一条规定：“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：…（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书…”。故完成不动产登记的前提条件是提供相关的不动产权属来源证明材料。本案中，涉案宅基地房屋已经完成不动产登记，相关不动产权属来源证明材料应存放于被告崂山区国土分局处，并非没有权属来源证明材料。而191号文件第十条系用于规范没有土地权属来源材料的宅基地、集体建设用地确权程序，不应适用于本案原告的申请补发宅基地使用权证行为。
关于2001年8月北宅街道遭遇特大洪水导致北宅街道相关宅基地档案灭失问题，《不动产登记暂行条例》第十三条规定：“不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿损毁、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。”故被告崂山区国土分局负有重建不动产登记簿的法定职责。虽然该条并无规定重建期限，但被告崂山国土分局在长达16年的时间内仍未完成北宅街道相关不动产登记簿的重建工作，有怠于履行法定职责之嫌，而以相关宅基地档案灭失为由要求原告陈维铭以首次登记形式申请，科以原告不应负担的义务，违反了法律、法规规定，本院依法予以指正。综上，被告崂山区国土分局作出的《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》主要证据不足，适用法律法规错误，依法应予撤销。被告崂山区政府作出的行政复议决定书亦应撤销。
原告主张被告崂山区政府作出行政复议决定书程序不当，提出被告崂山区政府未通知原告看被告崂山区国土分局书面答复、约见领导遭到拒绝等问题。对此本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法…”。第二十三条规定：“…被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提交书面答复…”法律并未规定申请人有约见领导的权利，亦未规定申请人有查阅被申请人提交的书面答复的权利，故崂山区政府作出的行政复议决定书的程序并无不当，对原告的主张本院不予采纳。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告青岛市崂山区人民政府作出的崂政复决字[2017]145号行政复议决定书。
二、撤销被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局于2017年5月16日作出的《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》。
三、被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局于本判决生效之日起十日内对原告陈维铭提出的补办申请重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向第二审人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 朱铁军
人民陪审员 胡朝群
人民陪审员 王 岩
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 林欢欢