广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初1971号
原告：卢惠玲，女，1975年1月出生，汉族，住广州市花都区。
被告：广州市花都区人力资源和社会保障局，住所地：广州市花都区公益大道兰花路。
法定代表人：刘锦东，职务：局长。
委托代理人：尹绮林，该局工作人员。
委托代理人：杨蜀，广东誉理律师事务所律师。
原告卢惠玲不服被告广州市花都区人力资源和社会保障局社保保障实施方案一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告卢惠玲，被告广州市花都区人力资源和社会保障局的委托代理人杨蜀律师、尹绮林到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告卢惠玲诉称，原告户籍地广州市花都区狮岭镇罗仙二队六巷2号(从2014年1月8日开始由狮岭镇转为花城街管辖)，于2013年6月24日随着穗花国土征预字(2013)20号征地预公告的张贴，被纳入花都区中轴线征地红线范围，按照国家规定，花都区政府于2014年6月为被征地农民购买征地社保，但政府部门从未主动公开过关于征地社保的官方文件，当时只是在村及经济社张贴过三张纸张，分别是：2014年6月3日花城街劳动和社会保障中心的社保重要通知、罗仙二社征地社保工作方案以及2014年6月4日罗仙二社的通知。原告因自己户籍地以及耕地被征收却未被列入征地社保参保名单中，不断通过信访维权末果，遂于2015年1月26日通过花都区政府官网提交了要求公开《花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障实施细则》(以下简称“《实施细则》”)和《花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障实施方案》(涉案方案，以下简称“《实施方案》”)的申请书，2015年2月3日广州市花都区社会保险基金管理办公室作出答复，原告不服，向广州市人民政府提起行政复议申请，该行政复议机关于2015年5月7日作出了穗府行复[2015]237号《行政复议决定书》：一、确认被申请人(花都区政府)于2015年2月9日作出的《关于政府信息公开申请的答复》违法。二、责令被申请人在收到本《行政复议决定书》之日起15个工作日内对申请人的政府信息公开申请依法重新作出处理。原告于2O15年5月28日收到花都区政府于2015年5月21日的《关于政府信息公开申请的答复》，根据该答复第一点指引上花都区人社局的官方网站打印了《花人社[2014]55号》文件，据该文件内容与原告掌握的资料对比，现原告认定该文件只是两被告为应付原告而发布的虚假文件，特提起行政诉讼，《花人社[2014]55号》涉嫌造假理由：1、从公开的时间上看：2014年5月已办理征地社保手续，1年后的2015年5月20日才被迫主动在区人社局的官网公开(在广州市行政复议办公室作出花都区政府给本人的信息公开答复属违法，责令其在15个工作日内重新作出处理的前提下方予以公开)，该文件性质为主动公开的，且单看文件本身并无何需掩饰的，何解在迫不得已的情况下才公开？是否经修改后才公开呢？2、从制作的时间上看：(1)根据区政府对本人信息公开中请重新作的答复显示：“《社保保障实施细则》为村民在实施征地社保过程中形成的材料”，加上宣传通稿、[2014]第4期简报第2、3页，[2014]第7期简报第3页的内容，那么实施征地社保的顺序就成了：征地社保工作小组于2014年5月中下旬实施为村民办理征地社保手续――>村民制订《实施细则》――>2014年5月8日印发宣传通稿(根本无派发)――)区人社局于2014年6月6日制订《实施方案》，这样的时间顺序是无法成立的，且不合逻辑、不合法定程序的。(2)涉案文件第2页“以及2014年4月16日区委区政府专题会议研究确定的《中轴线项目征地社保保障方案二》，制定本实施方案。”中轴线项目为省重点项目，整个征地过程都是很急促的，区委区政府在4月16日已作批示，而人社局却在6月6日才出《实施方案》，于理不合。3、从内容上看：（1）退费的程序：由花府信访复查[2015]52号文“退费的程序为：个人申请，村、街道办事处、区中轴线指挥部，区社保办审核报市社会保险基金管理中心批准后发放”，而《实施方案》第5页，却显示“经个人申请，村，街道办事处、区社保办审批同意后退回发给其个人”，不需经区中轴线指挥部和市社保办批准。(此文件虽末对外公开，但内部不是早已清楚退费流程吗？何解出现如此矛盾的说法？本方案是否刻意为区中轴线指挥部和市社保办撇开法律责任？)(2)参保人员的审核：本人于2014年12月26日的信访件，花城街与人社局迟迟不作答复(违反信访条例)，5个月后在本人再三追问的情况下，区人社局于2015年5月8日给出的答复显示人员的审核不需经区人社局审核，只需经街道办审核，该答复无文件号，且并无回答本人的信访问题，“杨惠琼一家4口的农田有哪里？”该答复与《实施方案》第2页的“人员名单需经村报所在街道办审核后公示确认”相符，却与花城街的答复花城信访复函[2015]222号内的“罗仙村按照……具体名单进行讨论，并报街道办事处及区人社局核准后公示。”同样花城街也没有回答“杨惠琼一家4口的农田有哪里？”花城街与区人社局的答复，谁对？谁错？花城街与人社局未达成共识？根据《转发广东省进一步做好被征地农民养老保障工作意见的通知》(穗人社函[2010]2119号)规定，第一条第三款“镇人民政府(街道办事处)应在收到村委会提交的纳入被征地农民养老保障范围对象名单的5个工作日内作出审核意见，并公示7天；在公示后的3个工作日内，将公示原件及公示结果说明报所在区(县级市)人力资源和社会保障局。同时，将核准结果反馈给被征地村的村经济组织。”并且报批时是要区、市人力资源与社会保障局出具《社会保障审核意见书》的。另，退费需经市社保办同意，而人员名单审核却不需经区人社局通过，甚至不需经全权负责征地事务的区中轴线指挥部通过，这说法于理不合，并且违法的。(3)该文件第2、3页只是提到16200元/人和72OO元/人合共23400元/人，而宣传通稿和花城信访复函[2015]1号、花府信访复查[2015]52号，均显示每个新参保的被征地农民总参保缴费为4140O元/人，区财政追加补贴的12600元和54O0元合共18000元，涉案文件只字不提；另，对于退费不退区财政追加补贴的这笔款项，涉案文件也是只字不提，两条村共有4951人被纳入保障范围，其中就有相当部分的农民需退费的，这不是一笔小数目，这些规定不是应该体现在这份文件内吗？(4)中轴线项目中有部分经济社的土地并末全部征收，征地主体按被征地经济社征收土地的百分比来定财政的拨款数额，但整份文件并末提及，这些重要规定，不是应该体现在这份文件内吗？(5)文件第3页第三点(一)、(二)项均显示“征地社保金一次性划款到所属村的经济联社账户”，与“罗仙二社征地社保工作方案”内的“征地社保金继续存在社保专户”相冲的，这种做法也是违反劳社部发[2007]14号文第四点规定“按标准足额划入被征地农民社会保障资金专户”。(6)涉案文件并末提及穗人社函[2O10]2119号规定报批需提交的《被征地农民养老保障承诺书》由何部门出具。(7)涉案文件并末提及参保人员资格需公安机关出具证明、亦末对参保人员的资格确认(生存认证)等等的细节作规定。另外，在办理征地社保过程和原告的信访答复的所有文件中均未提及过涉案文件的存在，刻意隐瞒，而现在又主动公开，疑点重重：在原告申请广州市政府行政复议期间区政府甚至叫罗仙村和石岗村分别出一份与涉案文件近似的《关于石岗村涉及中轴线项目征地社保保障的工作方案》和《关于罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障的工作方案》，企图欺骗原告、蒙混过关(这两份方案无签署日期、并末公开过、被征地农民又毫不知情，办理征地社保时是按农村的年度分配权(分红)，村委书记亲口对原告说出如果按人社局的文件要拥有土地承包经营权的话，1982年后入户的社员全部无资格参保)；原告于2014年5月28日收到答复并在区公开办打印出来后，于6月4日再上网打开该文件的链接，发现该文件己被删除(有视频与照片为证)。综上所述，原告认定该文件只是两被告为应付原告而发布的虚假文件，特提起行政诉讼，请求法院判决：一、确认广州市花都区人力资源和社会保障局花人社[2014]55号通知所下发的《花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障实施方案》无效；二、被告赔偿原告诉讼成本损失3000元；三、请求法院追究被告伪造证据的法律责任。
被告广州市花都区人力资源和社会保障局辩称，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求，理由分述如下：一、我局依职权制定、印发《实施方案》行为合法。我局有权制定区内征地社保保障工作的相关方案。根据我国《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款之规定，“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”以及《印发广州市城乡居民社会养老保险试行办法的通知》(穗府办[2012]34号)第五条第一款的之规定，“市、区(县级市)人力资源和社会保障部门和街道办事处(镇人民政府)负责城乡居民社会养老保险的组织和实施。”故我局依职权制定、印发《实施方案》的行为合法。二、《实施方案》的内容真实合法、依据充分。《实施方案》是我局根据我区中轴线征地实际情况，并严格依照广州市征地社保相关政策制定而成的，制定过程中参照了广东省政府办公厅《转发省人力资源社会保障厅关于进一步做好我省被征地农民养老保障工作意见的通知》(粤府办[2010]41号)、广州市政府办公厅《印发广州市城乡居民社会养老保险试行办法的通知》(穗府办[2012)]34号)、广州市人力资源和社会保障局、国土资源和房屋管理局《转发广东省进一步做好被征地农民养老保障工作意见的通知》(穗人社函[2010]2119号)等相关文件的规定，真实合法。三、《实施方案》制定的程序合法。2014年5月，广州市花都区花城街道办事处根据广州市征地社保相关政策，并结合花都区中轴线项目的实际情况，拟定了《花都中轴线项目征地社保保障实施细则》(征求意见稿)。该意见稿经石岗村、罗仙村两村村委讨论同意，后花城街道办事处又将上述意见稿细化为《关于罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障的工作方案》、《关于石岗村涉及中轴线项目征地社保保障的工作方案》，方案经两村村委及各经济社一致讨论通过。根据上列意见稿与工作方案，我局和中轴线指挥部办公室联合向花都区人民政府呈报了《花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障工作的请示》，同时征求了区财政局、国土分局和花城街道办等单位的意见。后经区政府批准后正式印发了《实施方案》，同时区人社局、花城街道办和中轴线指挥部对方案的具体内容进行了广泛的宣传，并由区人社局在其网站公开了花人社[2014]55号文件。很显然，《实施方案》是我局在广泛征求行政相对人以及花都区法制办、国土房管分局和花城街道办事处等相关部门的意见后出台的，并经区政府批准，后由我局正式公开印发的，程序合法。综上，我局的行为合法、不存在违法情形。原告要求法院确认我局行政行为违法并予以撤销的诉讼请求没有事实与法律依据，应依法予以驳回。
经审理查明，2014年5月，广州市花都区花城街道办事处就花都区中轴线项目征地社保保障工作制定《花都区中轴线项目征地社保保障实施细则》（征求意见稿），该细则经广州市花都区花城街罗仙村、石岗村民委员会盖章同意；其后，花城街道办制定《关于罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障的工作方案》，该方案经罗仙村委及二社等相应村（社）干部签字通过并加盖公章。2014年5月8日，被告广州市花都区人力资源和社会保障局与广州市花都区中轴线拆迁指挥部办公室作出花人社字[2014]50号《关于花都区石岗村和罗仙村设计中轴线项目被征地村征地社保保障工作的请示》，将《花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障实施方案》呈广州市花都区人民政府审批。广州市花都区人民政府审批同意后，被告于2014年6月6日向花城街道办事处发布花人社[2014]55号《关于印发<花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障实施方案>的通知》，称经区政府研究同意，将《花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障实施方案》予以印发，该方案内容为：“根据《转发省人力资源和社会保障厅关于进一步做好我省被征地农民养老保障工作意见的通知》（粤府办[2010]41号）、《印发广州市城乡居民社会养老保险试行办法的通知》（穗府办[2012]34号）和《转发广东省进一步做好被征地农民养老保障工作的意见的通知》（穗人社函[2010]2119号）有关规定精神，以及2014年4月16日区委区政府专题会议研究确定的《中轴线项目征地社保保障方案二》，制定本实施方案。一、石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障人员范围。（一）2013年6月25日达到16周岁以上、石岗村和罗仙村涉及区中轴线征地项目的经济村（社）的实际被征地农民（指具有被征地村户口、享有农村集体土地、承包权的在册农业人口）。（二）石岗村和罗仙村涉及区中轴线征地项目最后一个批次用地报批手续前新增的达到16周岁的实际被征地农民(指具有被征地村户口、享有农村集体土地承包权的在册农业人口)。以上纳入保障范围的人员名单，需经村报所在街道办审核后公示确认。二、石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障标准。(一)凡纳入中轴线项目征地社保保障范围的人员(含最后一个批次用地报批手续前新增的达到16周岁的实际被征地农民)，每人按《广州市城乡居民社会养老保险试行办法》第五档个人部分(15年16200元/人)缴费标准保障。(二)村按照《广州市城乡居民社会养老保险试行办法》第五档集体部分(15年7200元/人)缴费标准为每个纳入参保范围的人员给予参保补助。三、石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障方式。(一)2014年5月25日前，由花城街道办按第一条第一款规定的计算人数和第二条第一款规定的保障标准的计算总金额(扣除区中轴线项目已完成征地社保审核报批并预存至广州市“收缴被征地农民社会保障资金过渡户”的征地社保金部分)一次性划款到所属村的经济联社账户，专款专用。(二)中轴线项目最后一个批次用地报批前，由花城街道办按第一条第二款规定的计算人数和第二条第一款规定的保障标准的计算总金额一次性划款到所属村的经济联社账户，专款专用。(三)村收到征地社保款后必须及时将纳入征地社保保障范围人员的社保工作落实到位。四、石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保操作流程。(一)征地社保审核报批流程：1.区国土房管分局出具征地基本情况证明和花城街道办出具被征地村情况证明；2.区人社局出具被征地农民社保方案；3.区国土局、人社局联合出具《听证告知书》；4.组织被征地村听证并提供听证或放弃听证证明；5.花城街道办按照区人社局出具的社保方案确定的保障人数提供被征地农民保险范围人员名单和已参保人员名单及公示结果说明；6.区人社局向区政府上报被征地农民养老保险的情况说明请示；7.区政府出具征地项目被征地农民养老保险情况说明；8.区人社局向征地主体出具社保缴费函；9.被征地村按照区人社局出具的社保缴费函中明确的社保金金额提供征地社保金收款证明；10.区人社局向市人社局上报出具《社会保障审核意见书》请示；11.市人社局或省人社厅出具社会保障审核意见书。（二）已完成社保报批项目社保金使用流程：l.已完成的征地项目未获得用地批文前，征地主体与被征地村可签订《提前使用征地项目预存社保金协议》，以便尽快使用预存的征地社保金。2.纳入征地社保保障范围未参保人员可使用已预存的社保金参保，已参保且自愿使用预存金提高参保档次标准的人员可使用已预存的社保金提高(个人部分)的档次标准。参保人参保或提高档次所用金额不得超过个人分配所得征地社保金金额。3.被征地村所有纳入保障范围的人员全部落实社保政策后，社保预存金帐户中仍有余款，可按广州市社会保险基金管理中心《关于开展“征地预存款退回业务”的通知》办理退费。（三）征地社保金分配使用流程。1.街道办应指导村委会研究制定分配使用方案。2.召开村民(股东)代表大会通过并报街道办公示。3.需要参保的人员和需要提高参保档次的人员由村集体组织实施。4.对于已参加各类养老保障(含城镇职工、农转居人员和城乡居民社会养老保险，不含不缴费直接享受城乡居民养老保险基础养老金)的人员，应视为已落实证地社保政策，其个人余额，经个人申请，村、街道办事处、区社保办审批同意后退回发给其个人。五、各单位（部门）职责。……六、其他事项。本方案仅适用于花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障工作。”原告卢惠玲系广州市花都区罗仙村村民，对该实施方案不服，提起本案诉讼。
另查明，2014年8月7日，广州市人民政府发布穗府征[2014]38号《征收土地公告》，称经省人民政府批准（粤国土资（建）字[2014]818号文），将花都区花城街罗仙村等属下的集体土地征收为国有土地，建设用地项目名称为花都中轴线二地块；征收土地位置为花都区花城街罗仙村等。
以上事实，有《花都区中轴线项目征地社保保障实施细则》（征求意见稿）、《关于罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障的工作方案》、《关于花都区石岗村和罗仙村设计中轴线项目被征地村征地社保保障工作的请示》、花人社[2014]55号《关于印发<花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障实施方案>的通知》、穗府征[2014]38号《征收土地公告》等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”被告作出的涉案征地社保保障实施方案属于对特定区域内征地社保保障的相应安排处理，对行政相对人权益产生实质影响，该行政行为具备可诉性；原告作为花都区罗仙村村民，与被告作出的社保保障实施方案存在利害关系，具备本案的诉讼主体资格。
《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”《广东省人民政府办公厅转发省劳动保障厅关于做好被征地农民基本养老保障工作意见的通知》（粤府办[2007]91号）第二点规定：“二、保障对象。本意见所指征地是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序，将集体所有土地转为国有土地，并对被征地的农村集体和个人依法给予补偿和安置的法律行为。本意见所指被征地农民是指征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口，包括城市规划区内被征地农民和城市规划区外被征地农民，即在城市规划区内（含县城、镇政府所在地）因征地失去1/2以上农用地的人员；……”《广东省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅关于进一步做好我省被征地农民养老保障工作意见的通知》（粤府办[2010]41号）第四点规定：“四、科学确定保障人数，合理计提社保资金。（一）被征地农民纳入养老保障人数的确定。征地时，须首先确定应列入养老保障范围的被征地农民人数。……（二）养老保障资金计提。为确保被征地农民养老保障费用的落实，依照《中华人民共和国物权法》第四十二条的有关规定，对自本意见发布之日起的征地项目，用地单位根据应纳入养老保障人数和按照当地被征地农民最低缴费标准缴纳15年的数额，单列计提被征地农民养老保障资金，并列入征地成本。……”《广州市人力资源和社会保障局、广州市国土资源和房屋管理局转发广东省进一步做好被征地农民养老保障工作意见的通知》（穗人社函[2010]2119号）第一点规定：“一、征地项目所涉及的被征地农民（含农转居人员，下同）社会保障审核工作按以下程序进行组织：（一）市国土资源和房屋管理局各区分局、县级市国土资源和房屋管理局联合同级人力资源和社会保障局发布公告，将被征地农民养老保障人数、保障标准、费用筹集办法、保障对象名单确定办法等情况纳入听证告知书（格式见附件1）的内容。……（二）被征地农民提出听证申请的，市国土资源和房屋管理局各区分局、县级市国土资源和房屋管理局应与同级人力资源和社会保障局共同组织听证会。……（三）村经济组织应在听证会结束后的5个工作日内，组织村民（股东）大会或村民（股东）代表大会对纳入被征地农民养老保险范围的对象具体名单进行讨论，并报镇人民政府（街道办事处）核准和公示。……”本案中，被告广州市花都区人力资源和社会保障局作为本市花都区社会保险行政部门，有权依程序制定涉案征地社保保障实施方案，该方案经相应农村集体经济组织同意并依法报同级人民政府审批后发布实施并无不当。原告认为被告制定主体不适格、时间不当、内容违法的理由不充分，对其要求确认涉案实施方案无效的主张，本院不予支持。原告要求被告赔偿诉讼成本损失及认为被告伪造证据，但并未提供相应证据予以证实，该主张缺乏事实与法律依据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告卢惠玲的诉讼请求。
驳回原告卢惠玲的赔偿请求。
本案受理费50元由原告卢惠玲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 徐 星
人民陪审员 梁耀明
人民陪审员 周小燕
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 彭宇平