湖北省汉江中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂96行终58号
上诉人（原审原告）龚金彪。
上诉人（原审原告）龚永国，系龚金彪之子。
上述二上诉人的共同委托代理人何其容。
被上诉人（原审被告）天门市国土资源局，住所地：湖北省天门市竟陵办事处陆羽大道西33号。
法定代表人蒋胜雄，该局局长。
原审第三人天门市小板镇罗黄村民委员会，住所地：湖北省天门市小板镇罗黄村。
法定代表人罗进波，该村委会主任。
原审第三人湖北江汉铁路有限责任公司，住所地：湖北省武汉市武昌区中北路236号。
法定代表人黄平，该公司董事长。
上诉人龚金彪、龚永国因与被上诉人天门市国土资源局（以下简称天门市国土局）、原审第三人天门市小板镇罗黄村民委员会（以下简称罗黄村委会）、湖北江汉铁路有限责任公司（以下简称江汉铁路公司）未依法公告征地补偿、安置方案的行为违法一案，不服天门市人民法院（2016）鄂9006行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月18日受理后，依法组成合议庭，不开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明：2009年1月1日，罗黄村委会将该村罗黄砖瓦厂承包给龚金彪，其承包范围包括：砖瓦厂所属制砖设备、房屋、场地、鱼塘，承包期限为20年。龚金彪在《合同书》上签名为“龚金标”。2011年12月25日，龚金彪以天门市小板镇罗黄砖瓦厂的名义与其子龚永国签订《鱼塘承包合同书》，约定将鱼塘承包给龚永国，承包期限为2012年1月1日至2026年12月31日。
2014年，天门市为保证国家建设所需土地，规划兴建天门至仙桃铁路支线建设项目用地。2014年8月25日，天门市国土局所属小板管理所在罗黄村张贴了《告知书》，其中载明：“为了加快我市社会经济建设的步伐，保证国家建设所需土地，根据市委、市政府要求，规划兴建天门至仙桃铁路支线建设项目用地，该项目拟征用小板镇罗黄村集体土地16.0403公顷。依据湖北省人民政府公布的《天门市征地统一产值标准》（鄂政发〔2014〕12号），该宗土地补偿标准为34650元/亩，其补偿标准包括土地补偿费、劳动力安置补助费。征地费分配办法：青苗补偿费为被征地农户所有，土地补偿费和劳动力安置补助费按国家和省有关文件的规定执行，安置途径以货币补偿方式一次性支付给被征地村集体经济组织和村民个人。罗黄村委会及村民，如对本告知书有关征地补偿标准有异议，可在收到本告知书后，五日内向天门市国土资源局提出书面听证申请，逾期不提出的，视为放弃听证”。该被征地已于2014年9月17日交付江汉铁路公司建设。因被征地涉及到罗黄砖瓦厂的鱼塘，龚金彪经政府信息公开形式得知：国土资源部于2014年12月8日已对湖北省人民政府批复，2015年9月16日湖北省国土资源厅已对天门市人民政府发函，该被征地已经国务院批准。
原审认为：本案的争议焦点为：龚金彪、龚永国是否具有原告诉讼主体资格；龚金彪、龚永国的起诉是否超过法定的起诉期限；天门市国土局的行为是否违法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和《最高人民法院关于审理涉及农村土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地权利人或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”之规定，本案中，龚金彪与罗黄村委会签订了承包合同，其对该砖瓦厂的鱼塘等存在实际使用的事实；龚金彪将该鱼塘转包给龚永国，尽管未经第三人罗黄村委会的同意，但龚永国从2012年1月1日起开始实际使用该鱼塘，为实际使用人。故龚金彪、龚永国与被诉行为存在利害关系，有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”之规定，天门市国土局于2014年8月25日在罗黄村委会进行了征地补偿、安置方案公告，但该公告未告知诉权和起诉期限，龚金彪、龚永国于2016年3月2日提起诉讼，未超出2年的起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见”和《征收土地公告办法》第八条“征地补偿、安置方案公告应当包括下列内容：(一)本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；(二)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；(三)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；(四)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；(五)农业人员的具体安置途径；(六)其他有关征地补偿、安置的具体措施”之规定，本案中，尽管天门市国土局于2014年8月25日作出公告，其时间在征地方案批准之前，但该公告实际已将征地补偿、安置方案告知了被征收土地的农村集体经济组织和农民，保障了他们提出意见的权利；该公告内容包括被征收土地的位置、面积、用途，土地补偿费和安置补助费的标准、支付方式，青苗补偿费的支付对象，尽管没有细化类型，但反映出了征收该村土地16.0403公顷，土地补偿费、劳动力安置补助费合计为34650元/亩及青苗补偿费的支付对象等内容，罗黄村委会对公告的存在和内容也予以了认可，该鱼塘目前已被用于铁路建设占地。天门市国土局的行为虽然存在瑕疵，但并不违法。故对龚金彪、龚永国提出的请求确认天门市国土局未依法公告征地补偿、安置方案的行为违法的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回龚金彪、龚永国请求确认天门市国土局未依法公告征地补偿、安置方案的行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由龚金彪、龚永国负担。
龚金彪、龚永国不服原审判决，上诉称：1.天门市国土局于2014年8月25日所张贴的《告知书》并非履行征地补偿、安置方案公告义务的行为。根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》的有关规定，天门市国土局应依法履行两个义务，一是征地获得批准前履行告知义务；二是征地获得批准后履行公告义务。此处的告知与公告是两个不同的概念，不能混同。本案所涉的《告知书》根本不是征地补偿、安置方案公告。2.即便该《告知书》是履行征地补偿、安置方案公告的义务，天门市国土局的行为也不是存在瑕疵，而是违法。《告知书》中没有具体的土地补偿费数额、安置补偿费数额、支付对象、支付方式等内容，且拟征地的位置、面积、补偿标准、安置途径未经上级政府批准，不具有可执行力。天门市国土局所谓的“公告”程序存在违法，其并不是在征地获得批准后根据经批准的征地方案由国土部门会同有关部门拟订，而是在获得征地批准之前作出的。同时，所谓的“公告”适用法律错误，其适用的是国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，而未适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《征收土地公告办法》。因此，原审判决认定事实和适用法律均错误，实体处理不当，请求撤销原判，依法改判支持龚金彪、龚永国的诉讼请求。
天门市国土局辩称：1.龚金彪、龚永国已认可天门市国土局于2014年8月25日在天门市小板镇罗黄村张贴《告知书》的事实。该《告知书》所载明的内容完全符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》的有关规定，实质上就是征地补偿、安置方案的公告。2.龚金彪、龚永国在上诉状中所引用的国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》条款，并不适用本案。3.征地补偿、安置公告中的标准并不是已经批准，具备执行力，而是要听取农村集体经济组织和农民的意见，再报市、县人民政府批准后，由国土部门组织实施。4.天门市国土局已依法履行征地补偿、安置公告的职责，不存在行政不作为。因此，龚金彪、龚永国的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
罗黄村委会、江汉铁路公司未提交书面意见。
当事人原审提交的证据均已随案移送本院。本院认证意见与原审的认证意见一致。
原审查明事实属实，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第七条的规定，被征用土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门具有将征地补偿、安置方案在被征收土地所在地以书面形式公告的法定职责。本案中，天门市国土局于2014年8月25日在天门市小板镇罗黄村张贴了《告知书》，该份《告知书》包括了征地补偿、安置方案公告应当包括的内容，同时也告知了被征地农民有要求听证的权利，并未侵犯龚金彪、龚永国对征地补偿、安置等相关事项的知情权、听证权。龚金彪、龚永国要求确认天门市国土局未依法公告的行为违法，该主张没有事实根据和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。
综上，龚金彪、龚永国的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龚金彪、龚永国负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 涂新武
审 判 员 魏天红
代理审判员 梁 颖
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 黄开瑞