云南省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）云民终1106号
上诉人（原审原告、反诉被告）：安诺保险经纪有限公司。住所地：陕西省西安市高新区丈八一路汇鑫IBC大厦*座**层*****室。
法定代表人：赵博睿，该公司董事长。
委托诉讼代理人：郭晓辉、唐俊杰，北京德恒律师事务所律师，特别授权代理。
被上诉人（原审被告、反诉原告）：中国人民财产保险股份有限公司云南省分公司。住所地：云南省昆明市盘龙区春城路***号。
负责人：双磊，该公司总经理。
委托诉讼代理人：和浩军、张仁维，北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。
上诉人安诺保险经纪有限公司（以下简称安诺保险）因与被上诉人中国人民财产保险股份有限公司云南省分公司（以下简称人保云南分公司）保险经纪合同纠纷一案，不服云南省昆明市中级人民法院（2016）云01民初1110号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月5日受理本案后，依法组成合议庭，并于2018年1月25日公开开庭进行了审理。上诉人安诺保险的委托诉讼代理人郭晓辉、唐俊杰，被上诉人人保云南分公司的委托代理人和浩军、张仁维到庭参加了诉讼。本案审理过程中，经报本院院长批准，延长审限三个月。本案现已审理终结。
上诉人安诺保险向本院提出上诉请求：撤销原判，改判支持安诺保险的全部诉讼请求，驳回人保云南分公司的全部反诉请求，一、二审案件受理费由人保云南分公司承担。主要事实和理由为：一、原审审理程序违法。超审限，未罗列和评判庭审中经过举证质证的证据进行罗列和评判、未依法向当事人释明变更诉讼请求、对人保云南分公司的诉讼请求列明错误等。二、原审认定事实不清。一审回避了本案的重要事实：人保云南分公司在2012年前独家承保全省农业保险，项目条款不公，理赔苛责。后经云南省政府牵头，省财政厅、农业厅委托安诺保险公开招投标，七家保险公司联保，保险条款则较为合理。另外，原审判决认定“本案所涉农业险保费由中央、省、市、县四级财政按各自比例补贴90%，农户及农业经营者自行承担10%”错误，本案农业险品种较多，在不同的险种中农户自担比例也不尽相同。三、原审适用法律错误。（一）原审认定《2012-2015年云南省（种植业、养殖业）保险项目2013年共保协议》（以下简称《共保协议》）中支付佣金条款具有独立性，仅评判该条款效力，认为其余条款与本案争议无关，如此评判显然错误。保险经纪人是基于投保人的利益，为投保人与保险人缔结保险合同提供中介服务，并依法收取佣金的机构。保险经纪人的服务对象是投保人和被保险人，人保云南分公司是保险人之一，是通过安诺保险的努力促成而签订保险合同的一方当事人。《共保协议》对保险人的权利义务进行明确，本身就是保险合同的组成部分，绝对不是与佣金支付条款无关的内容。（二）原审对支付佣金条款评判错误。1.本案保险合同由安诺保险组织招投标，而后确定包括人保云南分公司在内的七家保险公司进行共保，过程充分体现了“政府参与、市场主导”的原则，结果是人保云南分公司独立决策，自主自愿参与而形成，符合当地实际，没有违反法律、行政法规强制性规定。2.保险经纪公司参与并未损害国家实施农业保险制度所体现的社会公共利益。保险监督管理机构审批本案合同时，已经遵循了保护社会公共利益和防止不正当竞争的原则。在保监会同意备案审查后，安诺保险才签署《共保协议》。3.保险公司对很多险种都是进行分开管理，单独核算。本案诉争的保险佣金，与保险费无关。原审无视省政府牵头，省财政厅、农业厅委托的事实，将安诺保险依法提供服务并获取报酬的行为，错误定性为套取政府财政资金，原审认定保费佣金支付违法没有法律依据。4.与本案案情基本一致的其他六起案件，部分案件已经有生效判决，部分案件已有一审判决，但其他案件均认定本案合同有效，本案认定合同无效，明显出现了同案不同判。综上，原审审理程序违法，认定事实不清，适用法律错误，二审应当予以改判。
人保云南分公司答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确。1.农业政策性保险的保险费来自财政资金。为解决农民群众无力支付保费的局面，各级政府依托各商业性保险公司市场化经营，采取财政资金补贴保费的政策，由政府出钱替农民购买保险，这是一项重要的惠农政策。2.财政部和保监会均明令禁止从农业政策性保险中提取佣金。《中国保监会关于进一步加强农业保险业务监督规范农业保险市场秩序的紧急通知》【保监发（2013）68号】（以下简称《68号文》）规定：“严禁从享受中央财政保费补贴的农业保险费中提取手续费或佣金”。财政部印发的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》第三十八条规定：“除农户委托外，地方财政部门不得引入中介机构，为农户与经办机构办理中央财政补贴险种合同签订等有关事宜。中央财政补贴险种的保险费，不得用于向中介机构支付手续费和佣金。”3.本案系将财政资金转为保费后，保险公司再以“保险经纪佣金”的名义转付给安诺保险，实质就是套取农业保险的政府补贴资金。安诺保险作为政府采购代理机构，主持云南2012年-2015年农业政策性保险项目的招标，在其《招标文件》中，要求投标的保险公司每年向其支付佣金作为中标的前提条件，还要求各保险公司承诺“保险经纪佣金”与保费无关，从而达到了将财政资金变成佣金的目的，从而获利近2亿元。
安诺保险一审诉至法院，并提出如下诉讼请求：1.人保云南分公司向安诺保险支付保险经纪佣金40326863.54元；2.人保云南分公司以未支付的保险经纪佣金为基数，按照日万分之一的标准，向安诺保险支付自2016年4月7日起至款项付清之日止的逾期付款违约金。
人保云南分公司提出反诉请求：1.确认《共保协议》无效。2.即使《共保协议》有效，也因为《68号文》的出台，政策发生变化，依据情势变更原则，《共保协议》应予解除。
原审确认本案案件事实如下：安诺保险具有财政部颁发的政府采购代理机构甲级资格，及保监会颁发的经营保险经纪业务许可。
本案所涉农业保险项目于2012年被云南省人民政府列入政府部门集中采购目录。2012年4月，云南省农业厅、云南省财政厅作为委托方，同受托方安诺保险签订《保险经纪委托协议书》，聘请安诺保险作为云南省农业（种植业、养殖业）保险经纪人，提供保险经纪服务。双方约定，在将保险业务交由安诺保险安排后，安诺保险从保险人处收取与本案保险合同有关的佣金作为报酬，不向农业厅和财政厅收取任何费用。农业厅和财政厅出具《授权委托书》，委托安诺保险协助委托方处理索赔事宜；为委托方提供保险期间内的保险咨询；协助委托方组织保险培训等。
2012年5月，安诺保险与财政厅签订《云南省省级政府采购项目委托代理协议》，财政厅将2012-2015年云南省政策性农业（种植业、养殖业）保险委托安诺保险组织采购，关于费用约定为“除标书费和中标服务费，安诺保险不得收取任何费用。出售采购文件售价不得以采购金额作为依据。安诺保险向中标供应商收取的中标服务费按国家有关规定办理。标书费：每份2000元；中标服务费：免收”。
安诺保险遂拟定《2012-2015年云南省政策性（种植业、养殖业）保险项目保险方案》,并制作了招标文件，招标文件中载明“安诺保险不收取本项目中标服务费”；第十三条保险经纪佣金条款“保险公司需每年向保险经纪人支付佣金，佣金的比例由各保险公司自行报价。佣金按各中标保险公司报价的平均值收取，中标公司按各自承保比例分别支付”。
人保云南分公司投标，并在投保时单独递交《保险经纪佣金确认函》，“2012-2015年云南省政策性农业（种植业、养殖业）保险项目的保险经纪佣金为总保费的6%（养殖业）和10%（种植业）。我公司将严格执行‘收支两条线’的财政制度，保险经纪佣金与保费没有关系，在每年的承保前期工作结束后的5个工作日内向安诺保险指定账户支付”。
嗣后，人保云南分公司等七家保险公司中标。2012年7月，财政厅及农业厅作为甲方、人保云南分公司等七家保险公司作为乙方、安诺保险作为保险经纪人，三方共同签订《保险服务框架协议》及《2012-2015年云南省农业（种植业、养殖业）保险项目2013年保险服务协议》，对前述四年度云南省农业保险项目事宜及各自的权利义务进行了具体约定，并确定了七家保险公司各自承保份额，其中人保云南分公司承保70%。
确定中标后，七家保险公司作为共保联合体与安诺保险签署《2012-2015年云南省（种植业、养殖业）保险项目2013年共保协议》，其中第六条第（二）款第5项关于保险经纪佣金约定：七方按照各方投标时保险经纪佣金报价的平均值承担保险经纪佣金。种植业保险项目保险经纪人佣金比例为总保险费的10%，养殖业保险项目保险经纪人佣金比例为总保险费的6%，七方在收到保险费后的5个工作日内分别向安诺保险支付。七方严格执行收支两条线财务制度，保险经纪人佣金与保费无关。
前述协议签订后，2012年度农业保险业务按计划开展完成，人保云南分公司按约向安诺保险支付了当年度佣金。
2013年8月15日，保监会印发《68号文》，载明：“严禁从享受中央财政保费补贴的农业保险费中提取手续费或佣金，违者对总公司相关高管监管谈话，并责令限期整改”。云南省保监局随即转发该通知，再次重申禁令，并要求各保险公司开展自查自纠。
人保云南分公司遂停止向安诺保险支付2013年度之后的保险经纪佣金，产生本案纠纷。
另查明：本案所涉农业险（养殖业、种植业）保费由中央、省、市、县四级财政按各自比例补贴90%，农户及农业经营者自行承担10%。
原审认定以上事实有双方提交并经原审确认在卷佐证的以下证据证实：《云南省人民政府办公厅云政办发（2012）31号文件》、政府采购代理机构甲级资格证书、经营保险经纪业务许可证、《云南省省级政府采购项目委托代理协议》《保险经纪服务委托协议书》《授权委托书》《云南省农业（种植业、养殖业）保险项目保险方案》、2012-2015年云南省政策性农业（种植业、养殖业）保险项目《招标文件》、《保险经纪佣金确认函》《框架协议》《保险服务协议》《共保协议》《公证书》《回函》《保费实收情况》《中国保监会关于进一步加强农业保险业务监管规范农业保险市场秩序的紧急通知》《云南省保监局转发中国保监会关于进一步加强农业保险业务监管规范农业保险市场秩序的通知》。
原审认为:首先，《中华人民共和国保险法》第一百一十八条规定：“保险经纪人是基于投保人的利益，为投保人与保险人订立保险合同提供中介服务，并依法收取佣金的机构”，人保云南分公司系保险人，安诺保险与人保云南分公司之间非保险经纪合同关系，本案纠纷应定性为一般合同纠纷。
其二，因《共保协议》其余条款内容与本案争议无关，原审仅评判支付佣金条款的效力问题。依据《农业保险条例》第三条“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度。农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”及第七条“农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围的，由财政部门按照规定给予保险费补贴，具体办法由国务院财政部门商国务院农业、林业主管部门和保险监督管理机构制定。国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险”之规定，农业保险系国家为提高农业生产抗风险能力，减少农业生产经营者经营损失，通过财政资金补贴绝大部分保费等措施而实施的政策性保险，其目的在于促进农业健康发展，切实保护被保险人即广大农业生产经营者的利益。除绝大部分保费由政府财政资金补贴外，在农业保险项目实施过程中，财政、农业、保险监督管理等部门各司其职，推进、管理、监督农业保险业务，保险公司经营农业保险业务须实行与其他保险业务分开管理、单独核算损益的原则，故农业保险与保险公司自营的其他保险业务市场化、商业化的特征有较大区别，应体现政策性和公共性。因此，农业保险属于《中华人民共和国保险法》第一百三十五条规定的“关系社会公众利益的保险险种”。安诺保险与人保云南分公司约定按农业保险总保费的16%作为佣金，虽《保险经纪佣金确认函》及《共保协议》中均约定佣金与保费无关，但人保云南分公司经营农业保险业务的全部收益来源于保费，且国家对农业保险实行单独管理、独立核算损益的原则，原审确认安诺保险所诉佣金系从保费中提取，实质上系套取政府财政资金、直接损害国家实施农业保险制度所体现的社会公共利益。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益”，第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”及第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”之规定，原审确认《共保协议》中支付佣金条款无效，安诺保险诉请人保云南分公司支付佣金、违约金及人保云南分公司反诉请求解除《共保协议》均不能成立，原审不予支持。综上，原审判决：一、安诺保险与人保云南分公司签订的《共保协议》第六条第（二）款第5项“保险经纪佣金”条款无效；二、驳回安诺保险的诉讼请求；三、驳回人保云南分公司的反诉请求。本诉案件受理费245148.21元，由安诺保险承担；反诉案件受理费50元，由人保云南分公司承担。
二审中，双方当事人认为原审在表述本案所涉农业险（养殖业及种植业）保费由中央、省、市、县四级财政补贴和农户及农业经营者自行承担的比例不准确，因为险种不同，财政补贴和农户自担的比例均略有不同。除此之外，双方当事人对其余事实均不持异议。本院二审对当事人均不知异议的事实予以确认。
二审中，安诺保险为证明《共保协议》中佣金支付条款的合法性，向本院提交了如下证据：《农业保险条例》《保险资金运用管理暂行办法》、中国人民财产保险股份有限公司2014-2016年度信息披露报告摘录、《保险公司财会工作规范》、陕西省网络在线通用发票及文件收据、划汇来账回单、省人民政府专题会议纪要、云南省2012年度农业保险服务情况测评表、《关于云南保监局反映农业保险有关问题的情况汇报》、中央政府门户网站文章、财政部网站文章、《关于2013年云南省甘蔗保险霜冻灾害情况的汇报》。
经质证，人保云南分公司不认可中国人民财产保险股份有限公司2014-2016年度信息披露报告摘录、《关于2013年云南省甘蔗保险霜冻灾害情况的汇报》的真实性，对其他证据的真实性予以认可。安诺保险提交的中国人民财产保险股份有限公司2014-2016年度信息披露报告摘录源于该公司对外发布的公开材料，本院予以采信。安诺保险未提交《关于2013年云南省甘蔗保险霜冻灾害情况的汇报》的原件，本院对此不予采信。对于安诺保险提交的其他证据予以采信，并收录在卷予以佐证。
二审另查明：《共保协议》系安诺保险同人保云南分公司、阳光财产保险公司云南分公司、中国大地财产保险公司云南分公司、中国人寿财产保险公司云南分公司、中国平安财产保险公司云南分公司、中国太平洋财产保险公司云南分公司、华泰财产保险公司有限公司云南分公司七家保险公司共同签订。因保险佣金支付而产生纠纷后，安诺保险分别起诉七家保险公司，其余六家保险公司均以抗辩或提起反诉等不同形式，主张《共保协议》应当解除或被认定为无效。本案二审审理过程中，本院曾分别征求过其他六家保险公司的意见，六家保险公司均表示知晓一审审理过程及判决结果，亦表示无异议，也不愿参加本案审理。
综合各方当事人的诉辩主张，本案二审的争议焦点为：人保云南分公司是否应向安诺保险支付保险佣金及违约金？
本院认为，《中华人民共和国保险法》第一百一十八条规定:“保险经纪人是基于投保人的利益，为投保人与保险人订立保险合同提供中介服务，并依法收取佣金的机构”。保险经纪人以自己的名义实施保险经纪行为，目的是帮助保险人、被保险人订立保险业务合同。保险经纪人既是投保人进行投保的重要途径之一，也是保险人在保险市场招揽保险业务的具体方式之一。诚然，在多数情况下，保险经纪人是基于投保人委托合同的约定，向投保人收取佣金。但鉴于保险人从保险市场谋取保险业务在某种程度上有赖于保险经纪人所从事的保险经纪活动，所以保险经纪人也可以向保险人收取佣金，这既不违反法律和行政法规的禁止性规定，也是市场经济的理性选择。就本案而言，保险经纪人安诺保险向保险人人保云南分公司主张保险佣金而产生纠纷，基础法律关系是基于安诺保险提供的保险经纪服务，本案纠纷符合保险经纪合同关系的法律特征，案由应界定为保险经纪合同纠纷，原审对本案法律关系认定不当，二审予以纠正。
受省财政厅、林业厅委托，安诺保险通过招投标程序，同含人保云南分公司在内的七家保险公司共同签订《共保协议》，第五条第（二）款第5项约定：“七家保险公司按照承保份额比例承担保险经纪佣金。种植业保险项目的保险经纪人佣金比例为总保险费的10%，养殖业保险项目的保险经纪人佣金比例为总保险费的6%，七家保险公司在收到保险费后5个工作日分别向安诺保险支付。七家保险公司严格执行收、支两条线财务制度，保险经纪人佣金与保费无关。”安诺保险主张，《共保协议》系各方当事人真实意思表示，且内容符合现行法律、行政法规的规定，该协议合法有效，人保云南分公司应依约支付保险经纪佣金。人保云南分公司则认为，《共保协议》中的保险经纪佣金条款无效，其不应向安诺保险支付保险经纪佣金。
从各方当事人不持异议的事实来看，《共保协议》中所涉的各类保险的保险费用中的绝大部分系由中央财政、省级财政、州县财政等四级财政承担，农户自担部分占比甚微，约占10%至20%不等。由此可见，本案保险系政府通过补贴保险费用的方式，目的是为了提高农业生产抗风险能力，最大限度的转移、减小、分散广大农民从事种植业、养殖业过程中因遭受自然灾害和意外事故而造成的经济损失，进而让广大农户受益，《共保协议》所涉农业保险显然具有惠农特色的政策性保险，依法应认定为《中华人民共和国保险法》第一百三十六条规定的“关系社会公共利益的保险险种”。
鉴于农业政策性保险的保险费用中的绝大部分来自于各级财政部门拨付补贴的财政资金，为了强化财政资金的监管，国务院《农业保险条例》第七条规定：“农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围的，由财政部门按照规定给予保险费补贴，具体办法由国务院财政部门商国务院农业、林业主管部门和保险监督管理机构制定。国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险。”，第十八条第二款规定：“保险机构经营农业保险业务，应当与其他保险业务分开管理，单独核算损益。”。《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》明确：“除农户委托外，地方财政部门不得引入中介机构，为农户与经办机构办理中央财政补贴险种合同签订等有关事宜。中央财政补贴险种的保险费，不得用于向中介机构支付手续费或佣金。”中国保险监督管理委员会《68号文规定》则强调：“严禁从享受中央财政保费补贴的农业保险费中提取手续费或佣金”。以上从合同订立、资金监管等不同角度做出的规定，目的均是让广大农户切实从中获益，确保社会公共利益的实现。
从合同的订立过程看。省财政厅、农业厅引入安诺保险，同其签订《保险经纪服务委托书》，委托安诺保险办理保险合同签订等相关事宜。2012年7月，云南省财政厅及农业厅作为甲方、七家保险公司作为乙方、安诺保险作为保险经纪人，三方共同签订《保险服务框架协议》及《2012-2015年云南省农业（种植业、养殖业）保险项目2013年保险服务协议》，嗣后七家保险公司作为共保联合体与安诺保险订立《共保协议》，该种财政奴们主导引入保险经纪机构的操作模式显然与《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》所明确的精神相悖。
从资金监管的角度看。农业保险项目属于政策性保险，体现社会公益性，财政部、保监会等部门根据《农业保险条例》的授权，提出了明确而具体的监管要求，保险公司对农业保险保险费应当遵循的“单独管理、独立核算”原则。尽管本案合同中明确保险公司“严格执行收支两条线财务制度，保险经纪人佣金与保费无关”，但由于保险公司作为商业主体，其运营模式肯定遵循市场主导的商业化规律，保险公司基于《共保协议》因承保农业险而收取保险费用，保险公司固然对保险费用享用所有权，但因为资金来源的特殊性，其对于该笔资金的使用并非完全自主和无限制的，专款即应专用，进入保险公司账户也不能挪作他用。保险公司支付相应的保险经纪佣金同样系因承保农业险，支付的保险佣金同收取保险费用之间无法脱离关系。《共保协议》约定的人保云南分公司“在收到保险费后的5个工作日内分别向安诺保险支付”，也可以一定程度上映射其向安诺保险支付的保险经纪佣金同其收取的保险费用有内在的联系。《共保协议》约定及履行模式自然与前述资金监管原则相悖。
从合同履行的后果看。保险公司在收取保险费用后，按照《共保协议》约定支付一定数额的保险经纪佣金后，基于理性商业人的思维，在保险事故发生后，在其勘察定损及办理理赔过程中，难免不考量其此前已经支付的保险经纪佣金，这肯定会无形中增加投保农户的理赔难度，与政府主导推进政策性保险，进而惠及广大农户的制度初衷相悖。
综上可见，《共保协议》的签订过程、合同内容及履行后果明显违反了国务院《农业保险条例》的禁止性规定，与财政部《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》、保监会《68号文规定》的要求不符，通过保险公司收取保险费，再转支付至保险经纪公司的方式，规避了国家对农业保险投入财政资金的监管，客观上增加了投保农户维权的难度，事实上的确损害了社会公共利益。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益；……”之有关规定，原审认定《共保协议》中的第六条第（二）款第5项“保险经纪佣金”条款无效正确，本源予以维持。
本院注意到，因本案纠纷较为复杂，原审系审理过程中经过审判委员会讨论才最终下判，原审依法进行了审限处理，因此安诺保险主张原审审理程序违法没有事实和法律依据。本院还注意到，本案纠纷系发生在安诺保险同共保联合体之一的人保云南分公司之间，而《共保协议》系安诺保险同七家保险公司共同签订，原审认定《共保协议》中的“保险经纪佣金”条款无效，可能会影响到其他参与签订协议的六家保险公司的利益。本院认为，安诺保险主张保险公司向其支付保险经纪佣金，七家保险公司并非必要的共同诉讼参与人。加之本案审理结果同六家保险公司在其他案件中的抗辩意见或反诉观点基本一致，本院二审也曾征求其他六家保险公司的意见，六家保险公司均表示对本案处理方式及处理结果无异议，也明确不愿参与本案诉讼。因此，本案直接维持原判，可减轻当事人的诉累，也不会损害其他六家保险公司的利益。
综上所述，原审认定《共保协议》中的“保险佣金条款”无效，进而驳回安诺保险所持的人保云南分公司应向其支付保险经纪佣金的诉讼主张正确，本院予以维持。上诉人安诺保险的上诉请求不具有事实基础和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费245148.21元，由上诉人安诺保险经纪有限公司负责承担。
本判决为终审判决。
审判长 王 超
审判员 汤莉婷
审判员 郭婷婷
二〇一八年五月三十日
书记员 李丽梅