山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁01行初671号
原告刘兆水，男，1960年9月16日出生，汉族，住山东省平阴县。
委托代理人殷庆荣（系原告之妻），女，1958年7月18日出生，汉族，住山东省平阴县。
被告平阴县人民政府，住所地平阴县。
法定代表人焦卫星，县长。
委托代理人翟永胜，平阴县法制办工作人员。
委托代理人孟丽，平阴县法制办工作人员。
原告刘兆水诉被告平阴县人民政府其他行政一案，于2016年9月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告平阴县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月10日公开开庭审理了本案。原告刘兆水及其委托代理人殷庆荣，被告平阴县人民政府委托代理人翟永胜、孟丽到庭参加诉讼。
原告刘兆水诉称：一、被告平阴县人民政府作出的平政告字(2016)2号认定事实不清。本案事实是被告不履行政府特许商服房经营建设，一次性收费，办全全部手续、负责办理一切手续的约定。被告拒绝保护原告财产权益违法。其理由是:1、被告1992年组织县土地管理局、县建委、县财政局、县工商税务局、各乡镇长、书记，研究制定平发(1992)26号文件将宏源市场、济兰公路(220国道)两侧，105国道两侧、各乡镇驻地批准为经济开发区，总体规划为集体建设用地，批准各乡镇根据平发(1992)26号文件，严格按照县委县政府的规定和上级政府收费规定，制定文件执行。玫瑰乡人民政府根据被告作出的平发(1992)26号文件组织土地管理所、乡建、财政所、工商税务所、各村主任、书记，研究制定平玫发(1992)12号文件，将玫瑰街、翠屏路及济兰公路(220国道)两侧，按照被告批准集体建设用地范围将陶庄村、王店村、彭庄村、胡庄村、北辛村、焦庄村具体规划批准为经济开发区，特许商业服务经营项目的开发。并由土地管理所、乡建、财政所、工商税务所和乡党委政府领导，成立玫瑰乡房地产开发办公室，实行联合办公，一次性交款，办全全部手续，负责办理一切手续的。1993年3月18日平阴县玫瑰乡房地产开发办公室研究确定原告的商服房定为12间，面积723平方米，地价为6168.63元。根据(89)建村字第455号收取723平方米、乡村规划建设管理费361.5元。《山东省城市建设综合开发暂行办法》收取综合开发管理费350.82元。山东省农业厅(1986)146号收取土地管理费185.06元。国土发(1990)93号收取确权登记费110元。鲁政发(1987)81号收取土地占用税3542.7元。合计后5项上级有关耕地占用税费4550.08元，并颁发原告《玫瑰乡商服房建设申办手续通知单》。1993年3月29日乡房地产开发办公室派员到王镐店村协调有关事宜，申请人又支付王镐店村委集体土地补偿金6168.6元，并签订两份不同地价的《玫瑰乡商服房征地合同书》。1993年3月30日平阴县玫瑰乡房地产开发办公室收取原告上级有关耕地占用税费款4550.08元，于93年6月17日收取原告许可证工本费、质监费、房产证费94元，颁发批准原告建设通知单，商服房竣工经营后，土地管理所下发表格，原告按照723平方米如实填写，办理人员说不行，领导规定分期分批办理，将表格退回原告。此后按其资格只给办理了其中的240平方米登记证书，房产证至今没办。经多次追找，不说不办，一直说等候。2001年平阴县玫瑰镇人民政府土管、乡建合并办公，在开发区原告商服房南侧，规划他人商服房时，因与济兰路(220国道)平行，产生废弃的三角，镇政府为充分利用土地，规划批准原告使用，并支付西胡庄村委会集体土地补偿金2100元，签订用地补偿协议，玫瑰镇人民政府土地管理所按照1987年《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》和(1987)财农字第206号《关于耕地占用税具体政策的规定》每平方米4.5元标准，收取原告200平方米(0.3亩)耕地占用税900元，在村委如实按照补偿面积填写表格时，又说分期分批办理，又将表格退回原告，但不说不办。此后又只给办理了其中的66平方米登记证书。二、原告经多次追找，平阴县政府法制办公室举行听证。认定原告1993年和2003年依法取得723+200=923平方米集体土地使用权主体资格法定登记条件的财产权合法权益，是依法用于非农业建设的集体土地，并且县乡两级人民政府按其资格，以分期分批的方式，分别两次只办理了其中的240+66=306平方米。为此平阴县人民政府法制办公室于2015年1月7日作出《建议书》限期玫瑰镇人民政府7日内制定具体处理措施，并将处理情况报县政府法制办。在此期间原告多次向被告请求履行政府特许商服房建设经营，负责办全全手续的约定，保护财产权的合法权益，但是被告于2016年9月16日作出平政告字(2016)2号告知书，拒绝履行，严重违法，为此原告根据《中华人民共和国物权法》第118条;“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益”。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地，依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”和《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(六)项第(十一)项、第七十六条、第七十八条提起行政诉讼，故请贵院依法判决被告承担继续履行政府特许原告在政府开发区商业经营房的正常经营，履行办全全部手续的约定，办全原告商服房登记证和房产证全部手续。采取补救措施纠正不当的(2013)13号行政处罚，赔偿造成原告后果损害的全部损失。请求：1、请求撤销平政告字（2016）2号告知书；2、判决被告承担继续履行平发（1992）26号文件，制定平玫发（1992）12号文件组织土地管理所、乡建、财政所、工商税务成立乡房地产开发办公室，特许原告在政府经济开发区内建设商服房经营，实行联合办公，一次性交费办全全部手续，负责办理一切手续的约定，履行没有履行完原告商服经营房的全部土地登记证书和房产证手续，采取补救措施纠正不当的平国土资行处字（2013）13号行政处罚，确保政府特许原告在政府开发区内建设商业经营房的正常经营，赔偿造成原告后果损害的全部损失。
被告平阴县人民政府辩称：一、被告作出的《平阴县人民政府告知书》（平政告字[2016]2号）只是针对原告的《申请书》所作的阐述和解释，对原告的权利义务不产生实际影响，属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（八）项规定的情形。二、原告要求被告履行没有履行完原告商服经营房的全部土地登记证书和房产证手续，采取补救措施纠正不当的平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定的诉求，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（六）项规定的重复起诉情形。关于原告的第二项诉讼请求，不是被告的法定职责，被告作为主体资格不适格，对于办理商服房的法定职责，应是国土主管部门，而不是被告平阴县人民政府。另对原告的第二项诉讼请求其所要求完善的商服房，已经被平阴县国土资源局平国土资行处字（2013）13号行政处罚所予以没收，并已被平阴县人民法院裁定执行。综上，请求依法驳回原告的起诉。
经审理查明，2015年1月7日，平阴县人民政府法制办公室向玫瑰镇人民政府发出《建议书》一份，主要内容为：“玫瑰镇王镐店村村民刘兆水因对平阴县国土资源局于2013年6月27日作出的平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定书不服，向平阴县人民政府提出行政监督申请，要求纠正不当的平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定书。经对该案的审查，我单位发现，原玫瑰乡人民政府于1993年3月18日收取了刘兆水723平方米的村镇规划建设管理费361.5元，综合开发管理费350.82元，土地管理费185.06元，确权登记费110元，土地占用税3542.7元，以上合计共计4550.08元。2003年7月23日玫瑰镇人民政府土地管理所收取了刘兆水耕地占用税、土地复垦费900元。此后，经当时的玫瑰乡政府审核，平阴县人民政府批准，只给其办理了306平方米的集体土地使用权证。为此，刘兆水多次来县政府法制办上访，要求对其占用的土地进行确权发证，请你单位针对上述问题制定具体的处理措施，并将情况自收到建议书后七日内报县政府法制办”。
2016年8月6日，原告刘兆水向被告平阴县人民政府递交《请求平阴县人民政府履行政府特许经营协议保护财产权利申请书》，主要内容为：“根据平阴县人民政府法制办公室2015年1月7日《建议书》认定证实的事实，申请人至今未得到处理的结果。请求平阴县人民政府按照《山东省行政执法监督条例》第四条、第八条、第二十九条的规定出具《行政执法监督决定书》。”2016年8月8日，被告平阴县人民政府法制办公室收到上述申请书后，向平阴县玫瑰镇人民政府发出关于上报《建议书》履行情况的通知。2016年8月11日，平阴县玫瑰镇人民政府向平阴县人民政府法制办公室提交书面汇报一份，主要内容为：“《建议书》中提到的刘兆水要求对其占用的土地进行确权发证问题，平阴县人民政府法制办公室已经作出处理，处理该问题的法律文书时平政复决字（2014）3号行政复议决定书，处理的结论是驳回刘兆水要求完善93年集体商服用地审批登记事项、颁发刘兆水商服用地和房产的全部确权证书。所以对该问题玫瑰镇政府已不需要再作处理”。
2016年9月6日，被告平阴县人民政府向原告刘兆水作出平政告字[2016]2号告知书，告知原告刘兆水：“你的《请求平阴县人民政府履行政府特许经营协议保护财产权利申请书》收悉。经审查，本机关认为，平阴县人民政府法制办公室2015年1月7日致玫瑰镇人民政府的《建议书》已被平阴县人民法院（2016）鲁0124行初字5号行政判决书确认为不具有强制力的行政指导行为，不属于行政执法行为。不是《山东省行政执法监督条例》的调整范围。你请求平阴县人民政府按照《山东省行政执法监督条例》第四条、第八条、第二十九条的规定出具《行政执法监督决定书》，没有事实根据和法律依据。”原告刘兆水对被告平阴县人民政府作出的上述告知书不服，提起本次行政诉讼。
另查明，2013年6月27日平阴县国土资源局作出平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定书，责令刘兆水退还非法占用的土地，没收在非法占用的622.00平方米土地上新建的建筑物及其他设施，并处9330元罚款。2014年2月19日，刘兆水向平阴县人民政府提出复议申请，要求平阴县玫瑰镇人民政府、平阴县国土资源局在一定期限内履行法定职责，完善刘兆水93年符合法定条件的集体商服用地审批登记事项，为刘兆水颁发商服房用地和房产的全部确权证书。2015年12月2日平阴县人民政府作出平政复决字[2014]3号行政复议决定，驳回了刘兆水的复议申请。刘兆水不服，于2016年1月28日向平阴县人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销平政复决字[2014]3号行政复议决定；2、判决平阴县人民政府、平阴县玫瑰镇人民政府、平阴县国土资源局在一定期限内正确履行法定职责，履行2015年1月7日行政执法监督《建议书》，完善没有履行完全的商服房用地全部确权证书，承担负责办理一切手续的责任和后果，主动改正平国土资行处字（2013）13号行政处罚的错误。2016年1月28日，平阴县人民法院受理刘兆水提起的上述行政诉讼，2016年7月20日，平阴县人民法院作出（2016）鲁0124行初5号行政判决书，判决：1、驳回刘兆水要求撤销平阴县人民政府平政复决字[2014]3号行政复议决定的诉讼请求；2、驳回刘兆水要求平阴县人民政府、平阴县玫瑰镇人民政府、平阴县国土资源局在一定期限内正确履行法定职责，履行2015年1月7日行政执法监督《建议书》，完善没有履行完全的商服房用地全部确权证书，承担负责办理一切手续的责任和后果，主动改正平国土资行处字（2013）13号行政处罚的诉讼请求。
本院认为，2015年1月7日，平阴县人民政府法制办公室针对原告刘兆水不服平阴县国土资源局行政处罚决定向平阴县人民政府提出的行政监督申请事项，向玫瑰镇人民政府发出了《建议书》，建议玫瑰镇人民政府针对刘兆水所申请的问题制定具体的处理措施，并将处理情况报县政府法制办。就原告刘兆水行政监督申请事项，被告平阴县政府向其下属机关发出建议书的行为，非为原告重新设定具体行政权利和义务的行为，应属政府内部监督行为。现原告因其行政监督申请事项未能落实，再次向被告平阴县人民政府发出《请求平阴县人民政府履行政府特许经营协议保护财产权利申请书》，该申请事项仍为督促被告平阴县人民政府依照《建议书》的内容落实此前行政监督申请事项，被告平阴县人民政府经向玫瑰镇人民政府催办了解情况后，作出本案涉案告知书，告知原告刘兆水其申请监督事项的情况和相关诉讼情况，因此，该告知书系被告平阴县人民政府针对原告刘兆水先前提出的行政监督申请事项的后续答复行为，并未给原告刘兆水重新设定新的行政权利和义务，仍属行政机关内部监督范畴，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。
另外，原告刘兆水关于要求被告平阴县人民政府继续履行义务，履行没有履行完原告商服经营房的全部土地登记证书和房产证手续，采取补救措施纠正不当的平国土资行处字（2013）13号行政处罚的诉讼请求，其已在平阴县人民法院（2016）鲁0124行初5号行政诉讼一案主张，平阴县人民法院亦对其上述诉讼请求作出裁决，因此，本案对其上述诉讼请求不予审理，不再作重复评价。
综上，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（六）项的规定，裁定如下：
驳回原告刘兆水的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至山东省高级人民法院。
审 判 长 刘继英
审 判 员 张启胜
人民陪审员 张 忠
二〇一七年三月九日
书 记 员 赵 莹