上海市闵行区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）闵行初字第26号
原告郭大祺。
被告上海市闵行区住房保障和房屋管理局。
法定代表人韩朝阳。
委托代理人何芬，上海市福隆律师事务所律师。
第三人上海新长宁集团拆迁置业有限公司。
法定代表人封汶璟。
委托代理人刘毅。
原告郭大祺诉被告上海市闵行区住房保障和房屋管理局（以下简称闵行房管局）、第三人上海新长宁集团拆迁置业有限公司（以下简称新长宁公司）不予行政处罚一案，本院经审查于2015年1月9日立案受理后，于同年1月13日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月15日公开开庭审理了本案。原告郭大祺，被告闵行房管局的委托代理人何芬，第三人新长宁公司的委托代理人刘毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月14日，被告闵行房管局向原告郭大祺出具《不予处罚告知书》，主要内容如下：原告于2014年11月6日的来访诉，要求被告就其与第三人新长宁公司因2002年6月签订《房屋使用权有偿转让协议》涉嫌违法违规一事进行行政处罚；经查，原告所反映的上述协议法律效力问题，2003年9月25日由闵行区人民法院作出的（2003）闵民三（民）初字第1178号《民事判决书》予以认定，法院认为上述协议为有效协议，系双方当事人真实意思表示，并未违反我国法律、行政法规的强制性规定，且已实际履行完毕，况且该协议书也是应原告一再要求而订立；为此被告认为，原告要求被告进行行政处罚的请求没有事实和法律依据，被告不予支持。
被告在法定举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
一、职权依据为《上海市房地产转让办法》第四条的规定。
二、适用法律依据为《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）第三十八条、第六十四条、第六十五条、第六十六条、第六十七条、第六十八条、第六十九条，《上海市房地产转让办法》第八条、第四十八条、《上海市房屋土地管理局关于禁止成套独用住房使用权买卖的通知》、《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第六条第二款的规定。
三、认定事实和执法程序方面的证据
1、《房屋使用权有偿转让协议》、《证明》，证明原告与第三人就华美东路XXX号XXX室房屋（以下简称华美东路房屋）签订了使用权转让协议，但未曾办理房屋入住交付、租赁手续，不能适用《上海市房屋土地管理局关于禁止成套独用住房使用权买卖的通知》。
2、《信访事项登记表》，证明原告通过信访向被告提出申请，要求对其与第三人在2002年6月签订《房屋使用权有偿转让协议》的违法违规行为进行行政处罚。
3、（2003）闵民三（民）初字第1178号《民事判决书》、（2004）闵民三（民）监字第3号《驳回申请再审通知书》、（2007）沪一中民二（民）监字第160号《驳回再审申请通知书》，证明本案系争《房屋使用权有偿转让协议》的性质与形成经过，现法院生效判决确认该协议为有效协议，是双方当事人的真实意思表示，并未违反法律、行政法规的强制性规定，且已经履行完毕，故被告无权对第三人进行行政处罚。
4、《不予处罚告知书》，证明原告要求被告进行处罚没有事实和法律依据，因法律、行政法规并未明确被告作出不予处罚告知书的程序要求，故被告仍通过信访途径答复原告。
原告郭大祺诉称：其与第三人系长宁区凯桥绿地动拆迁双方，于2000年签订仅安置原告一人的《货币化安置协议》，2001年经法院认定该协议无效，但未支持原告家庭要求安置天钥桥南路两室一厅房屋的诉讼请求。2002年6月，原告和第三人在未办理交付和权属证书的前提下，签订了《房屋使用权有偿转让协议》，将华美东路房屋使用权以人民币97，500元进行交易转让。该协议之后虽经法院判决确认为有效，但根据原告方新收集到的证据，足以认定法院判决确认拆迁双方交易华美东路房屋使用权未违背法律规定系属错误。因此，原告多次向被告信访举报，要求其依法重新进行认定和查处，但被告却不予行政处罚。原告认为，本案讼争《房屋使用权有偿转让协议》违反了《城市房地产管理法》、《上海市房地产转让办法》所作关于房地产不得转让的相关规定，被告应予行政处罚。故起诉，请求撤销被告所作《不予处罚告知书》。
原告提供了上海华舒物业有限公司于2006年7月18日出具的《证明》，证明原告与第三人未办理过华美东路房屋的交付入住、蓝卡租赁手续，而根据沪房地改（2000）259号文件规定，成套独用公有住房安置给城市居民的，须被拆迁户户口迁入后才能予以出售。
被告闵行房管局辩称：《城市房地产管理法》、《上海市房地产转让办法》所作房地产不得转让的规定，系判断转让合同效力的依据，并非被告应作出行政处罚的法律依据。根据法院生效判决确认，本案所涉《房屋使用权有偿转让协议》系签约当事人真实意思表示，并未违反法律、行政法规的强制性规定，属有效协议，故不存在原告所述要求进行行政处罚的事实。综上，被告所作具体行政行为合法，请求驳回原告诉请。
第三人新长宁公司述称：其同意被告答辩意见。
经质证，原告对被告提供证据、依据均没有异议，但不同意被告的举证目的。经质证，第三人对被告提供的证据、依据没有异议。
经质证，被告及第三人对原告提供的证据均没有异议。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：原、被告提供的证据均真实、合法，可作为有效证据。对于原、被告双方的举证目的，本院将结合法律规定和案件事实进行综合认定。
经审理查明：2014年11月，原告郭大祺向被告闵行房管局进行信访，认为其与第三人新长宁公司于2002年6月签订的《房屋使用权有偿转让协议》违反了《城市房地产管理法》、《上海市房地产转让办法》所作“房地产未依法登记领取权属证书禁止转让”的规定，故要求被告对其和第三人签订《房屋使用权有偿转让协议》涉嫌违法违规的行为给予行政处罚。被告接到申请后进行了调查，查明原告的要求没有事实和法律依据，于2014年11月14日作出本案被诉《不予处罚告知书》，并向原告进行了送达。之后，原告向上海市闵行区人民政府申请行政复议，复议机关经审查于2014年12月31日作出沪闵府复决字（2014）第71号《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请。
另查明，2003年7月，郭大祺与其妻叶桐英、其子郭文斐以新长宁公司为被告向本院提起民事诉讼，请求判令双方所签订的《房屋使用权有偿转让协议》无效。本院经审理后认为，双方之间所签订的协议系双方当事人真实意思表示，并未违反我国法律、行政法规的强制性规定，且已实际履行完毕，而第三人之所以与原告方签订这份合同，也是应原告方的一再要求。为此，本院于2003年9月25日作出（2003）闵民三（民）初字第1178号《民事判决书》，判决驳回了原告主的诉讼请求。该判决现已生效。
同时，上述民事判决查明以下事实：2001年7月4日，原告方以原告郭大祺与被告、案外人上海市长宁区建设委员会（以下简称“长宁建委”）签订的《上海市房屋拆迁货币化安置协议》剥夺了叶桐英、郭文斐的安置权为由，向上海市长宁区人民法院起诉，要求法院判令该协议无效，将上海市天钥桥南路1199弄三层或四层房屋安置给原告方，并补偿原告方在外借房所需租金及奖励费、速迁费。
2001年9月24日，上海市长宁区人民法院作出（2001）长民（行）初字第28号民事判决，一、郭大祺与长宁建委、新长宁公司于2000年10月28日签订的《上海市房屋拆迁货币化安置协议》无效；二、郭大祺返还货币安置款69，120元；三、长宁建委、新长宁公司将上海市华美东路XXX号XXX室房屋交付给郭大祺、叶桐英、郭文斐居住使用，郭大祺、叶桐英、郭文斐自行办理有关入住手续；四、长宁建委与新长宁公司给付郭大祺奖励费和速迁费4，500元，给付叶桐英、郭文斐奖励费和速迁费12，000元；五、长宁建委和新长宁公司给付三原告自2000年11月至判决生效之日后30日止的借房租金每人每月100元；六、郭大祺、叶桐英、郭文斐要求长宁建委及新长宁公司用上海市天钥桥南路1199弄三层或四层建筑面积为70-75平方米，其中厅的面积大于20平方米，房型格式为二房一厅的新公房进行安置的诉讼请求不予支持。判决后，原告方不服该判决，上诉于上海市第一中级人民法院，该院于2001年12月5日作出（2001）沪一中民（行）终字第3173号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。
嗣后，原告方向上海市高级人民法院提出再审申请，该院审查后于2002年5月15日以（2002）沪高民（行）监字第20号驳回再审申请通知书驳回了原告方的再审申请。
2002年6月17日，郭大祺、叶桐英向新长宁公司提出申请，该申请上载明：“兹因我们工作在徐汇区，儿子念书在樱花中学，郭大祺父母亲居住在卢湾区，入住遥远的华美东路实在感觉不方便，为此，希望由贵公司按1，500元每平方米回购，我们自行另外购房。回购房款为1，500元＊65=97，500元，郭大祺应退69，120元，新长宁公司应支付21，011元，综上，我们应得现金为49，391元。”
2002年6月18日，新长宁公司（作为甲方）与郭大祺、叶桐英（作为乙方）签订《房屋使用权有偿转让协议》，该协议约定，乙方要求将其动迁分配所得上海市华美东路XXX号XXX室建筑面积为65.89平方米的房屋，有偿转让给甲方，转让价为97，500元，甲方受让乙方房屋后，乙方应自行解决住房问题。嗣后，原告领取了房价款。
本院认为：被告闵行房管局作为辖区内的房地产转让主管机关，具有对原告申请依法作出处理的行政职责。
本案中，原告认为其和第三人在未办理华美东路房屋交付、权属证书的前提下，签订《房屋使用权有偿转让协议》，违反《房地产管理法》、《上海市房地产转让办法》关于房地产转让的禁止性规定，故要求被告根据上述法律规定作出行政处罚。因前述法律规定仅是房地产转让条件的规定，据以判断转让行为的法律效力，但未对被告应对此类行为作出处理进行职权设定，故不能作为被告进行行政处罚的适用法律依据。况且，法院生效民事判决已对讼争转让协议的效力作出明确确认，并无事实表明原告与第三人签订协议时存在原告所述违法违规行为。因此，被告根据查明事实，确认原告的要求没有事实和法律依据，作出不予行政处罚告知，并无不当。至于原告对《房屋使用权有偿转让协议》效力的异议，则不属于被告行政职责内应予处理的事项。综上，原告的诉讼请求，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告郭大祺的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告负担（已付）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院（立案庭）递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 蔡 云
审 判 员 张秋萍
人民陪审员 王志云
二〇一五年三月二十日
书 记 员 吴国超
附：相关法律条文
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。