浙江省云和县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙1125行初47号
原告朱晓祝，女，1970年8月7日出生，汉族，户籍住址景宁畲族自治县。
委托代理人邓庆高，福建思中律师事务所律师。
被告景宁畲族自治县公安局，统一社会信用代码11332529002666228U,住所地景宁畲族自治县红星街道新田路6号。
法定代表人饶伟贞，该局局长。
出庭应诉负责人汤忠伟，该局副局长。
委托代理人陈进平，该局治安大队大队长。
委托代理人刘建波，该局民警。
原告朱晓祝不服被告景宁畲族自治县公安局作出的景公（治）行罚决字（2017）10196号行政处罚决定，于2017年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在法定期限内向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。并依法组成合议庭，于2017年12月13日公开开庭审理了本案。原告朱晓祝及其委托代理人邓庆高，被告景宁畲族自治县公安局出庭应诉负责人汤忠伟及委托代理人陈进平、刘建波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告景宁畲族自治县公安局于2017年6月28日对原告朱晓祝作出景公（治）行罚决字（2017）10196号行政处罚决定，认定朱晓祝在北京市天安门广场拉状布的行为已构成扰乱公共场所秩序，且情节较重，应当予以治安处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款、第十七条第一款之规定，决定给予朱晓祝行政拘留十日的行政处罚，并收缴自制状布一张。
原告朱晓祝诉称：2017年6月28日，被告景宁畲族自治县公安局对其作出景公（治）行罚决字（2017）10196号《行政处罚决定书》，对原告在北京市天安门广场出示状布的行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款、第十七条第一款之规定，决定给予朱晓祝行政拘留十日的行政处罚。原告认为，被告仅因原告在北京市天安门广场出示状布，在并未造成任何现场秩序混乱的情况下，即对原告处以行政拘留十日的处罚，显然属于事实认定严重错误，适用法律严重错误，处理显失公正，依法应予以纠正。故诉请：1、判决撤销被告作出的景公（治）行罚决字（2017）10196号《行政处罚决定书》；2、请求对《关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序行为的指导意见》（浙高法[2014]63号）及《适用<关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序行为的指导意见>的若干意见》(浙公办[2014]153号)是否合法进行审查;3、判令被告承担本案全部诉讼费用。
原告朱晓祝提供身份信息外还向本院提供了以下证据（均系复印件）：1、景宁畲族自治县公安局作出的景公（治）行罚决字（2017）10196号《行政处罚决定书》一份，待证处罚行为客观存在，对原告身体权利存在实质影响；2、《浙江省公安厅政府信息公开告知书》一份，待证[2014]63号、[2014]153号文件是属于政府内部秘密文件。
被告景宁畲族自治县公安局辩称：一、本案事实清楚，证据确凿充分。原告朱晓祝因不服其丈夫叶卫平涉嫌妨碍公务罪被丽水市公安局莲都区分局采取强制措施，于2017年6月26日17时许与张朝丽（被青田县公安局另案处理）一同到北京市天安门广场，二人分别出示事先准备好的写有“逼迫信仰官员腐败公安乱抓人”的状布，引起现场大量人员围观，造成北京市天安门广场秩序混乱。随即，该二人被北京市公安局天安门分局当场查获。2017年6月26日，北京市公安局天安门分局对朱晓祝进行训诫并开具了《训诫书》。原告朱晓祝在北京市××广场非××区以拉状布的方式上访，其行为引起现场大量人员围观，造成北京天安门广场秩序混乱，造成了极其恶劣的社会影响，属情节较重情形。以上事实有原告朱晓祝的陈述与申辩、张朝丽的证人证言、证据保全清单、《训诫书》、现场视频、户籍信息等证据予以证实。二、本案程序合法，适用法律准确，量罚适当。2017年6月28日，景宁畲族自治县渤海镇人民政府向被告报案，称一名非访人员已被接回，要求被告依法处理。被告治安大队对本案进行受案，并确定主、协办民警对本案开展调查取证。在查清原告扰乱公共场所秩序的违法事实，并取得确凿、充分的证据后，于2017年6月28日23时25分对原告朱晓祝履行了行政处罚告知程序，告知其违法事实、理由与依据及享有的权利。在履行告知程序之后，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十七条第一款、第十一条第一款的规定对原告朱晓祝扰乱公共场所秩序的行为作出行政拘留十日的行政处罚，收缴自制状布一张，并将景公（治）行罚决字（2017）10196号《景宁县公安局行政处罚决定书》送达原告朱晓祝。本案从受案、调查取证、告知、裁决、送达等整个行政处罚过程程序合法，适用法律准确。综上所述，被告对原告作出的景公（治）行罚决字（2017）10196号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿、充分，量罚适当，适用法律准确，程序合法。恳请法院依法驳回原告诉请。
关于文件，被告对原告作出的处罚依据是《治安管理处罚法》，所以不需要对该文件进行审查。
被告景宁畲族自治县公安局在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据（均系复印件）：1、受案登记表一份，待证合法受案；2、受案回执一份，待证接受报案之后作出受案回执；3、接受证据清单一份，待证状布等物证清单；4、《训诫书》一份，待证天安门广场公安局对原告的训诫；5、《调取证据通知书》一份，待证张朝丽在青田县公安局的笔录调取；6、调取证据清单一份，待证张朝丽的《行政处罚决定书》及询问笔录等材料的调取；7、张朝丽的询问笔录一份，待证调取的笔录；8、张朝丽的《行政处罚决定书》一份，待证青田县公安局对张朝丽作出的处罚；9、状布照片一份，待证原告在天安门广场出示的自制状布照片；10、证据保全清单一份，待证状布等材料保全；11、证据保全审批表一份，待证状布等证据材料保全需要进行的审批手续；12、《证据保全决定书》一份，待证原告的物证进行保全所作出的决定；13、传唤证一份，待证对原告的传唤；14、朱晓祝的询问笔录一份，待证对原告所作的笔录；15、案件集体讨论记录一份，待证对原告所涉案件的讨论；16、行政处罚告知笔录一份，待证对原告作出的处罚已经履行告知程序；17、景公（治）行罚决字（2017）10196号《行政处罚决定书》一份，待证对原告作出的处罚；18、收缴物品清单一份，待证收缴的物品；19、行政处罚审批表一份，待证处罚的审批情况；20、行政拘留家属通知记录一份，待证对原告家属的告知程序合法；21、行政拘留执行回执一份，待证作出拘留的回执；22、户籍信息一份，待证原告的户籍身份等相关信息；23、视频资料（光盘2个）一份，待证原告在天安门拉状布的事实。以上证据综合待证被告作出的行政处罚决定证据充分、适用法律准确、程序合法。
经庭审质证，被告对原告提交的证据三性无异议。
对被告提交的证据，原告质证认为：证据1、2说明被告受案违法、管辖违法，报案人不是利益受损方，也不是利害关系人，对于行政处罚案件，应由行为地公安机关管辖，所以被告不具有管辖权；证据3合法性有异议，江灵娟作为个人，不应当掌握这些材料，也不是有权提供这些证据的机关和个人；证据4《训诫书》有三页，这里只有第二页，存在断章取义，遗漏本案不应拘留的相关证据，《训诫书》是根据信访条例作出的，可知原告只违反信访条例，而非严重到可以依据《治安管理处罚法》进行处罚的程度，且根据现场视频，本案不存在任何的不听劝阻，情节严重的情况；证据5、6、7、8均没有被告及调取部门的签章，无法证明证据来源，询问笔录内容与视频内容严重不相符，通过视频可知原本就有很多人围在纪念碑前观看，原告举状布的行为并未吸引人围观，现场没有任何异样；证据9三性无异议，但可证明原告这么做是事出有因；证据10、11、12合法性有异议，本案不应予以行政处罚，也不应收缴材料；证据13应是报案、立案后才对原告进行传唤，但报案、受案、管辖均有问题，故传唤也是违法的；证据14原告拒绝签字，被告应提供同步录音录像予以证实未签字的内容的真实性；证据15根据浙江省行政处罚裁量基准，本案基准共有四个，但原告方均不存在，不应处以行政拘留十日，集体讨论罔顾基准的规定，涉嫌违法渎职；证据16原告拒绝签字，被告应提供现场的相关证据证实其已经进行了相关告知，这些内容不符合原告的意愿；证据17对合法性及内容的真实性有异议，该决定书中作出的事实是造成大量人员围观，但根据现场视频可知，没有大量人员围观，也没有造成现场秩序混乱；证据18不属于作案工具，不应当收缴；证据19没有任何人的签章，对相关部门是否在审批表上逐一签字确认存疑，且和视频严重不符，在这种情况下，相关审批人员在未对视频进行查看核对就批准，涉嫌渎职；证据20没有任何家属签字，应通过相应证据予以佐证；证据21合法性有异议，可以证实原告被执行行政拘留十日；证据22三性无异议；证据23来源的合法性有异议，视频资料的唯一持有者是北京市公安局天安门分局，没有证据证明渤海镇工作人员有合法的持有来源，且提交的时间是2017年6月29日，是在江灵娟报案及原告收到《行政处罚决定书》之后，由此可见，视频是被告事后补充的证据，不是被告据以作出行政处罚的证据，根据视频内容可知，现场原本就有很多人围在纪念碑前拍照留念，原告举出状布后，并未引起围观，造成现场秩序混乱，工作人员前来制止，原告也是积极配合，没有阻挠、抗拒、肢体冲突，也没有造成任何损伤或财物损坏，该视频恰恰证明原告的行为并未到达应予以行政处罚的程度。
本院对证据认证如下：原告证据1暨被告证据17，系本案审查的行政行为，不作为证据评价；原告证据2，真实性予以确认。被告证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、18、19、20、21、22、23证据来源真实，能够反映案件事实，形式符合要求，本院予以认定。上述各证据的证明力部分本院将结合全案证据作综合评定。
本院经审理，认定以下事实：原告朱晓祝的户籍居住地为丽水市景宁畲族自治县渤海镇大都村。2017年6月26日17时许，其与张朝丽（被青田县公安局另案处理）一同到北京市天安门广场，出示事先准备好的写有“逼迫信仰官员腐败公安乱抓人”的状布，被北京市公安局天安门分局当场查获并于同日被训诫。2017年6月28日，被告景宁畲族自治县公安局作出景公（治）行罚决字（2017）10196号行政处罚决定，认定原告朱晓祝的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，已构成扰乱公共场所秩序，且情节较重，决定给予其行政拘留十日的行政处罚，并收缴自制状布一张。原告朱晓祝已于2017年6月28日至2017年7月8日交付龙泉市拘留所执行完毕。现原告不服，向法院提起行政诉讼。
本院认为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。同时，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。故被告景宁畲族自治县公安局依法具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权。关于原告朱晓祝是否构成扰乱公共场所秩序的争议，根据国务院《信访条例》第二条第一款之规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动及该《信访条例》第十八条第一款之规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，原告朱晓祝采用走访方式提出信访事项，应按规定进行。北京市天安门地区属公共场所，不是有关机关设立或指定的信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。故其2017年6月26日17时许在北京市天安门广场举状布的行为，已构成扰乱公共场所秩序。被告景宁畲族自治县公安局依据原告朱晓祝的询问笔录，同行张朝丽的询问笔录以及原告拉状布的现场视频、原告被查获的现场视频及北京市公安机关的《训诫书》、现场扣押的状布等证据，认定朱晓祝的行为构成扰乱公共场所秩序，并在对原告进行了处罚事先告知程序后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款、第十七条第一款之规定，作出的景公（治）行罚决字（2017）10196号行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。关于原告朱晓祝要求对《关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序行为的指导意见》（浙高法[2014]63号）及《适用<关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序行为的指导意见>的若干意见》(浙公办[2014]153号)的合法性进行审查的诉请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求进行审查的规范性文件限于行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件。而该两份文件并非本案被告对原告作出行政处罚的依据，故原告申请一并审查的诉请，于法无据。综上，本院对原告本案主张的两项诉请，均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第五十三条之规定，判决如下：
驳回原告朱晓祝的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告朱晓祝负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 吴晓明
人民陪审员 柳伟明
人民陪审员 项朝水
二〇一八年三月一日
书 记 员 周丽丽
附条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。