江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00014号
原告蔡恩华。
被告海门市城市管理行政执法局，住所地海门市北海东路1号。
法定代表人唐国强，职务局长。
委托代理人王翔，江苏联佑律师事务所律师。
原告蔡恩华不服被告海门市城市管理行政执法局（以下简称海门城管局）城市管理行政处罚，于2014年12月23日邮寄起诉材料向本院提起行政诉讼。本院于12月25日立案受理，并于12月26日向被告海门城管局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院先适用简易程序审理，后因原告蔡恩华拒绝适用简易程序审理，本院于2014年12月31日裁定适用普通程序审理。本院依法组成合议庭，于2015年1月27日公开开庭审理了本案。原告蔡恩华，被告海门城管局的法定代表人唐国强及其委托代理人王翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月13日，被告海门城管局作出（2014）海城执罚字第64032号《行政处罚决定书》，认定蔡恩华户在没有办理建设工程规划许可证的情况下，于2012年在海门市海门街道秀山西路南侧天和钢材东侧擅自搭建房屋，其中北侧第一排房屋面积为84.66平方米，北侧第三排房屋面积为44.8平方米，北侧第四排房屋面积为71平方米；又于2013年在海门市海门街道秀山西路南侧天和钢材东侧擅自搭建房屋，其中北侧第二排房屋面积为54.28平方米，北侧第三排东侧房屋面积为106.24平方米，北侧第五排房屋面积为27.2平方米，均用作仓库、加工场及车间。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令蔡恩华户七日内拆除擅自搭建的共计388.18平方米的建筑物。
原告蔡恩华诉称：1.原告蔡恩华所建造的房屋位于农村范围内，最多是在乡、村庄规划区或镇规划区内，此区域不属于被告海门城管局的执法管辖范围；2.原告蔡恩华在建房前得到村、镇有关部门领导的口头同意，原告蔡恩华也曾向相关部门申请办理建房手续，但相关部门认为暂无法办理，待时机成熟再予以办理，而且原告蔡恩华的建房行为也得到了被告海门城管局的默认；3.被告海门城管局不具有对原告蔡恩华搭建房屋的行为进行处罚的法定职权。被告海门城管局仅对原告蔡恩华进行处罚，而未对周围其他的违章建筑进行处理，属于选择性执法。请求撤销被告海门城管局作出的（2014）海城执罚字第64032号《行政处罚决定书》。
原告蔡恩华为证明其主张，向本院提交如下证据材料：
1.（2014）海城执罚字第64032号《行政处罚决定书》，证明存在被诉具体行政行为。
2.（2014）海行复第35号《行政复议决定书》、邮寄信封复印件，证明复议机关维持了被诉具体行政行为，原告蔡恩华在法定期限内提起行政诉讼。
被告海门城管局辩称：1.按照海门市中心城区总体规划，原告蔡恩华搭建的违章建筑处于海门市总体规划区内。2.被告海门城管局作为行使相对集中行政处罚权的行政机关，对原告蔡恩华未取得建设工程规划许可证在规划区内擅自搭建房屋的违法行为有权进行处罚；3.原告蔡恩华所称其建房经过有关人员的口头同意没有事实根据，也不能成为其擅自搭建房屋的正当理由。被告海门城管局并非只处罚原告蔡恩华，不存在选择性执法的事实。请求维持被告海门城管局作出的（2014）海城执罚字第64032号《行政处罚决定书》。
2014年12月31日，被告海门城管局向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、证明事实方面的证据材料
1.《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国发（2002）17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、苏政发（2003）89号《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》、苏政办函（2004）49号《省政府办公厅关于海门市开展相对集中行政处罚权工作的函》、通政发（2004）73号《市政府关于在海门市开展相对集中行政处罚权工作的通知》、海政发（2005）27号《市政府关于城市管理领域开展相对集中行政处罚工作中调整机构职能的通知》、海政办发（2005）74号《市政府办公室关于印发﹤海门市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定﹥的通知》，证明被告海门城管局具有对原告蔡恩华的违法建设行为作出行政处罚的职权。
2.被告海门城管局对原告蔡恩华、证人徐某、范某制作的调查询问笔录、现场照片、现场勘查笔录、证人徐某、范某的身份证复印件、海门街道张南社区居委会出具的《证明》，证明原告蔡恩华于2012至2013年间在海门市海门街道秀山西路南侧天和钢材东侧违法搭建了共计388.18平方米房屋及证人徐某、范某的身份情况。
3.原告蔡恩华常住人口基本信息，证明原告蔡恩华的身份情况。
4.海门市中心城区总体规划图，证明原告蔡恩华擅自搭建的房屋处于海门市城市总体规划区范围内。
5.原告蔡恩华在行政程序中提供的陈述申辩材料，证明原告蔡恩华的申辩理由不能成立，被告海门城管局未予采纳。
二、证明行政执法程序合法的证据材料
1.行政处罚案件立案审批表；2.行政处罚案件处罚审批表；3.行政处罚陈述申辩告知书及送达回证；4.陈述申辩、听证情况处理审批表；5.限期整改通知书及送达回证；6.行政处罚决定书及送达回证；7.履行行政处罚决定催告书及送达回证。以上证据证明行政处罚程序合法。
三、法律法规依据
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。
经庭审质证，原告蔡恩华对被告海门城管局提供的证据的真实性无异议，但对证据的合法性和关联性不予认可。被告海门城管局对原告蔡恩华提供的证据没有异议。
结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人各方提供的证据作如下认定：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。被告海门城管局提供的证据能够证明原告蔡恩华未取得建设工程规划许可证擅自搭建房屋的事实及履行了法律规定的执法程序，具有合法性和关联性，本院予以认定。
根据双方当事人的陈述及本院对上述证据的效力认定，本院确认如下事实：
原告蔡恩华在未办理建设工程规划许可证的情况下，于2012年至2013年间在海门市海门街道秀山西路南侧天和钢材东侧搭建了建筑面积共计388.18平方米的房屋，用作仓库、加工场及车间，其中2012年搭建房屋三排，面积分别为84.66平方米、44.8平方米、71平方米；2013年搭建房屋三排，面积分别为54.28平方米、106.24平方米、27.2平方米。
2014年5月20日，被告海门城管局的执法人员在巡查过程中发现原告蔡恩华擅自搭建的房屋。同日，被告海门城管局立案调查，并向原告蔡恩华和海门市海门街道张南社区居委会的工作人员徐某、范某进行调查询问。原告蔡恩华在调查询问笔录中承认其搭建房屋未办理建设工程规划许可证。6月3日，被告海门城管局作出（2014）海城执告字第64032号《行政处罚陈述申辩告知书》，告知原告蔡恩华违法建设的事实、拟作出处罚的理由、依据及依法享有陈述申辩的权利，并于当日留置送达原告蔡恩华。6月5日，原告蔡恩华向被告海门城管局提交了陈述、申辩意见，被告海门城管局未予采纳。7月29日，被告海门城管局作出《限期整改通知书》，要求原告蔡恩华自收到通知书之日起七日内进行整改，该通知书于同日留置送达原告蔡恩华。8月5日，原告蔡恩华向被告海门城管局提交了陈述、申辩意见。8月13日，被告海门城管局作出（2014）海城执罚字第64032号《行政处罚决定书》，并于同日留置送达原告蔡恩华。8月27日，被告海门城管局作出海城强执催（2014）第64032号《履行行政处罚决定催告书》，催告原告蔡恩华在收到催告书之日起七日内自觉履行处罚决定确定的义务。10月12日，原告蔡恩华不服被告海门城管局作出的处罚决定，向海门市人民政府申请行政复议。12月8日，海门市人民政府作出（2014）海行复第35号《行政复议决定书》，维持了被告海门城管局作出的（2014）海城执罚字第64032号《行政处罚决定书》。
另查明，根据海门市人民政府作出的《海门市城市总体规划（2008-2020年）》，原告蔡恩华擅自搭建的房屋所处的海门市海门街道秀山西路南侧天和钢材东侧位于海门市城市总体规划范围内。
本院认为，原告蔡恩华对行政处罚决定书中所认定的未取得建设工程规划许可证擅自搭建房屋的事实以及房屋所处地点方位、面积不持异议。根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点主要是：1.被告海门城管局是否具有城市规划管理行政处罚的职权。2.原告蔡恩华的建房行为是否违反城市规划管理。
关于被告海门城管局是否具有城市规划管理行政处罚职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据该规定，除限制人身自由的行政处罚权外，国务院或者经国务院授权的省级人民政府可以决定由一个行政机关行使相对集中行政处罚权。《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2000）157号）第一条规定，江苏省人民政府可以在南通市开展相对集中行政处罚试点工作。第二条第（二）项规定了集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。江苏省人民政府办公厅在《省政府办公厅关于在海门市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏政函（2004）49号）中明确，省政府同意海门市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。南通市人民政府在《市政府关于在海门市开展相对集中行政处罚权工作的通知》中明确，经省政府同意（苏政办函（2004）49号），市政府决定在海门市开展相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，集中行使行政处罚权的行政机关的名称为海门市城市管理行政执法局。海门市人民政府在《市政府关于城市管理领域开展相对集中行政处罚工作中调整机构职能的通知》（海政发（2005）27号）明确了将未经市建设局规划审批，擅自开展建设的违章行为的行政处罚权划转给市城管执法局行使。上述法律法规和规范性文件表明，国务院授权江苏省人民政府决定由一个行政机关行使相对集中行政处罚权。江苏省人民政府根据该授权，决定在海门市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。南通市人民政府进一步明确，海门市集中行使行政处罚权的行政机关职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。海门市人民政府决定将该职权由被告海门城管局行使。因此，被告海门城管局具有对辖区内未经规划审批，擅自违法建设的行为作出行政处罚的法定职权。
关于原告蔡恩华的建房行为是否违反城市规划管理的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。第二条第三款规定，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。从以上规定可以看出，有关人民政府根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定规划区，在城市规划区范围内进行建设活动，应当办理建设工程规划许可证。本案中，根据《海门市城市总体规划（2008-2020）》的规定，原告蔡恩华建造的房屋所处的海门市海门街道秀山西路属于海门市城市总体规划区范围内。原告蔡恩华认为其所建房屋不属城市规划区范围，而应属于村、镇规划区范围系对《海门市城市总体规划（2008-2020）》的曲解。原告蔡恩华亦承认其建造房屋未取得建设工程规划许可证。因此，被告海门城管局据此认定原告蔡恩华未取得建筑工程规划许可证擅自搭建房屋行为违反城市规划并无不当。
至于原告蔡恩华提出建设案涉房屋得到村、镇等相关部门领导口头同意，并得到被告海门城管局默认的问题。原告蔡恩华所称村、镇相关部门并非法律规定的城市规划主管部门，亦非法律法规授权的其他有权主管部门，无权就城市规划区内的建设行为作出任何审批、许可等行为。而且原告蔡恩华也未能举证证明其搭建房屋得到被告海门城管局的默认。因此，原告蔡恩华的该理由缺乏事实根据和法律依据，并不能否定案涉房屋未获得建设工程规划许可的事实。
至于原告蔡恩华提出的被告海门城管局选择性执法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》对城市规划区的建设活动作出了明确规定，在城市规划区内建设，应当符合规划的要求，同时应当申请办理建设工程规划许可。此外，还应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。即便原告蔡恩华提出的周围许多房屋未办理建设工程规划许可证的情形客观存在，并不意味着法律准许该种行为，也不能成为原告蔡恩华违法建设免予处罚的正当理由。仅是因为过去行政执法力度欠缺，未能一一制止或者处罚，这需要城市规划主管部门或者集中行使行政处罚权的部门在今后的执法过程中充分履行职责，加大执法力度，遏制此类违法建设行为的反复发生。事实上，被告海门城管局对海门市城市规划区范围内的违法建设行为进行处罚也绝非仅此一例，并不存在选择性执法的问题。
综上，被告海门城管局作出的被诉行政处罚主要事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告蔡恩华的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告蔡恩华要求撤销被告海门市城市管理行政执法局作出的（2014）海城执罚字第64032号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告蔡恩华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 齐海生
人民陪审员 顾胜男
二〇一五年二月二日
书 记 员 倪保晖
附：《最高人民法院关于﹤执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。