四川省雅安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）雅行终字第33号
上诉人（原审原告）张炳秀，女，汉族，住四川省汉源县。
委托代理人高志毅，雅安市金剑法律服务所法律服务工作者。
委托代理人黄荣美，女，汉族，住四川省汉源县，系张炳秀之女。
被上诉人（原审被告）四川省汉源县富庄镇人民政府，地址：四川省汉源县。
法定代表人曹勇，镇长。
委托代理人郑万军，汉源县富庄镇人民政府武装部长。
委托代理人刘刚，四川同兴律师事务所律师。
上诉人张炳秀因诉四川省汉源县富庄镇人民政府（以下简称富庄镇政府）不履行确认、划分自留地法定职责一案，不服四川省汉源县人民法院（2015）汉行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：在第二轮土地承包过程中，张炳秀姐夫李明轩于1998年7月1日与富庄镇河东村二组签订了土地承包合同，该土地承包合同内的承包人口包含张炳秀和张炳琴。张炳秀因家庭内部自留地划分经营产生纠纷，反映到富庄镇政府请求调处，富庄镇政府经调查了解后，于2013年12月19日作出了《关于河东村2组张炳琴、张炳秀土地纠纷的调解意见》。张炳秀不服，多次向相关村组请求解决。2014年3月24日，富庄镇河东村人民调解委员会开具介绍再次将张炳秀与张炳琴之间的土地纠纷介绍到富庄镇司法所进行调解。2014年5月13日，富庄镇政府发出通知作废《关于河东村2组张炳琴、张炳秀土地纠纷的调解意见》。2014年8月4日、2014年8月25日，富庄镇司法所两次进行调解，均未果。2014年8月28日，张炳秀再次向富庄镇政府提交了对自留地确认划分的申请书，并通过国内特快专递的方式邮寄至富庄镇政府。富庄镇政府于2014年9月1日签收该邮件，于2014年9月3日就张炳秀来信提出的申请事项作出回复，于2014年12月23日以国内特快专递的方式邮寄给张炳秀。2015年1月7日张炳秀以已将富庄镇政府不履行法定职责起诉至法院为由拒绝签收此邮件。2015年1月26日一审法院受理该案。张炳秀以2014年8月28日向富庄镇政府提交对自留地确认划分申请，富庄镇政府未作出处理裁决为由，请求一审法院判令富庄镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条二款之规定，作出河东村二组九宜路内边土地中有无张炳秀自留地0.068亩和田0.04亩行政行为。
富庄镇政府在法定期限内向原审法院提交，并经庭审质证的证据和法律依据有：1.组织机构代码证复印件、法定代表人身份证明书、法定代表人身份复印件，证实诉讼主体适格；2.李洪兴2015年1月29日证明，证明被告于2014年9月24日将对原告申请的回复邮寄给原告；3.证人身份证复印件；4.特快专递邮件详情单，证实2014年12月23日通过特快专递的方式将裁决结果送达原告，但原告拒收；5.《富庄镇人民政府关于张炳秀来信提出申请对于河东村2组九宜路内侧土地作出裁决的回信﹥》，证实回复内容。（回信内容为：“张炳秀：你好。你在来信中提出申请富庄镇人民政府对位于河东村2组九宜路内侧土地作出裁决处理，经我镇翻阅《土地承包经营权证书》、《土地承包合同》等资料。核实查证争议地块的承包方为李明轩。因此，我镇认为此争议地块权属清楚，无需我镇作出裁决处理。你所反映的问题属于家庭内部分割问题，应由承包方家庭成员之间协商解决。富庄镇政府，2014年9月3日”；6.《土地承包经营权证书》《土地承包合同》及《四川省汉源县富庄镇土地承包合同登记表》，证实作出回复的依据；7.现场勘查土地照片2份，证实被告到现场实地了解情况；8.李春宣房基示意图，证实被告到现场实地了解情况；9.通知两份，证实被告曾于2014年8月4日、8月25日通知张炳秀、张炳琴参加调解；10.汉源县富庄镇河东村民事调解介绍，证实张炳琴不愿参加调解；11.富庄镇人民政府关于河东村2组张炳琴、张炳秀土地纠纷的调解意见，证实被告曾经调解并出具调解意见；12.富庄镇人民政府通知，证实因作出调解意见的主体不适格通知张炳秀调解意见作废。
原审认为，一审中富庄镇政府提供的12项证据除第2项一审判决为事后补证、证人未出庭作证不予确认外，其余均作确认。
张炳秀在法定期限内向原审法院提交，并经庭审质证的证据和法律依据有：1.身份证复印件，证实诉讼主体适格；2.请求上级政府督查富庄镇政府解决自留地争议的申请，证实曾向富庄镇人民政府提出申请要求解决纠纷；3.富庄镇人民政府于2013年12月19日作出的关于河东村2组张炳琴、张炳秀土地纠纷的调解意见。证实富庄镇人民政府第一次调解结果；4.2014年5月13日富庄镇人民政府发出的通知。证实镇政府通知作废12月19日调解意见，理由是镇司法所解决此争议主体不适合；5.富庄镇人民政府向九襄法庭出具的介绍信一份，证实经被告再次调解未达成一致，被告为原告开具介绍至法院诉讼解决；6.落款日期为2013年11月14日、12月10日、2014年1月6日、2013年12月26日证明、2013年12月10日介绍、测量绘图，证实原告有自留地存在。7.对自留地确认划分的申请书；8.国内特快专递邮件详情单，证实原告于2014年8月28日通过特快专递邮寄、再次向被告申请要求确认自留地，邮件于2014年9月1日签收。
原审认为，对原告提供的上述证据除第6项证据中的测绘图不符合证据认定标准，落款日期为2014年1月6日的证明不能证实原告所要证明的事实，2013年12月26日的证明内容与本案无直接关联不予确认外，其余均以确认。
原审认为，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决”和《四川省﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥实施办法》第十四条：“承包期内承包方家庭内部分户需要对承包土地分割经营的，应当自行协商决定，并依法办理有关手续”的规定，土地承包经营发生纠纷的，乡镇人民政府可以接受请求调解解决。本案中，富庄镇政府于2013年12月18日开始对张炳秀与张炳琴之间的承包经营纠纷进行调查调处，并在张炳秀于2014年8月28日再次向富庄镇政府提交自留地确认划分的申请书后作出回复：“认为此争议地块权属清楚，无需我镇作出裁决处理，你所反映的问题属于家庭内部分割问题，应由承包方家庭成员之间协商解决”，该回复富庄镇政府于2014年12月23日以国内特快专递的方式邮寄给张炳秀。张炳秀于2015年1月7日以已将富庄镇政府起诉至法院为由拒签邮件。一审法院于2015年1月26日立案受理此案，原告诉称自2014年8月28日向富庄镇政府提出自留地确认划分申请书后至法院立案受理前，未收到富庄镇政府的回复，与查明的事实不符。故依照《﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回张炳秀诉讼请求。
张炳秀上诉称：1962年划分自留地自己是家中一员，人均0.068亩自留地和0.04亩自留田。自己现有责任承包田0.24亩，未达到第二轮土地承包的户内人均面积的50%，故0.24亩内不包含自留地。父母健在时自留地由父母使用收益，父母去世后其姐张炳琴私占了上诉人的自留地，上诉人近十年来多次主张权属，经村组协调无果。依照土地争议程序找镇政府，却又久拖不决，2014年8月4日、8月25日被上诉人通知双方当事人到场调解，由于对方未到场而解决无果。上诉人于2014年8月28日书面向被上诉人申请依法对自留田地确认划分，于2014年10月18日提起行政诉讼，请求被上诉人作出富庄镇河东村二组九宜路内边土地中有无上诉人自留田地0.108亩的具体行政行为。一审判决张冠李戴，将请求解决自留地与农村土地承包经营权纠纷相混淆而驳回上诉人诉讼请求，一审判决认定被上诉人于9月3日对上诉人的申请事项作出了回复缺乏证据。上诉人于2014年10月18日就向一审法院递交了行政起诉状，于2015年1月26日才立案受理，被上诉人于2014年12月23日发出的特快专递被拒收，不应由上诉人承担责任。请求二审法院查明事实，公正判决。
富庄镇政府答辩称：上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。一、被上诉人对上诉人因家庭内部成员自留地经营权产生纠纷，多次组织双方当事人调解均未成功，2014年8月28日上诉人以邮寄方式向被上诉人提交“对自留地确认划分的申请书”，被上诉人于2014年9月1日签收。2014年9月3日被上诉人对上诉人的申请依法作出回复，并分别于2014年9月24日，12月23日两次向上诉人邮寄送达了该回复，但上诉人拒绝签收。被上诉人作为基层人民政府对于家庭内部成员之间就承包经营权所产生的纠纷，按法律赋予的职责权限，仅限于调解，而对此无权作出裁决，故被上诉人在依法履行调解职责情况下并不存在任何不作为情形。二、被上诉人作出回复并两次向上诉人邮寄送达该回复，上诉人诉称至法院受理本案之日未收到与事实严重不符。三、在第二轮农村土地承包时，发包方与李明轩（上诉人一家户主）依法签订了土地承包合同，土地承包合同登记表上明确记载：上诉人一家现承包面积为6.84亩，自留地0.97亩，总计7.81亩。故在第二轮农村土地承包时，发包方已将上诉人一家自留地一并划入承包范围发包给了李明轩。现上诉人主张事项属于家庭成员内部纠纷，不属于上诉人的法定职责范围。被上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律准确，审判符合法定程序，请求依法予以维持。
二审期间双方当事人均未提交新的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对原审认定事实予以确认。
本院认为，承包地、自留地，都是以农户为单位所取得的农村集体土地使用权。农户家庭内部无论是对承包地还是自留地的分割，应当通过协商解决。当家庭内部成员的共益权受到侵害，可以寻求合法的救济途径。上诉人请求被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，确认、划分自留地，因土地权属争议纠纷是指土地所有权和使用权的归属争议，上诉人的申请属于农户家庭内部分割而不属于政府土地权属争议处理范畴，故被上诉人不予受理上诉人的土地权属裁决申请，符合法律规定。当事人提起诉讼之前被上诉人对纠纷做了调解，之后对上诉人的申请作出了回复，虽然作出答复的形式不够规范、有效送达时间有所迟延，但被上诉人对上诉人的请求调解和申请裁决都作出了积极的回应，不属于不履行职责的情形。上诉人关于一审混淆自留地和农村土地承包经营权的上诉理由，因农户家庭内部对自留地的分割抑或对承包地的分割，在评价其是否属于土地权属争议上应当并无二致，故该理由不予支持。上诉人关于一审判决认定被上诉人2014年9月3日对上诉人的申请作出回复缺乏证据的上诉意见，因被上诉人对上诉人申请的书面回信落款时间为该时间，一审质证中对该来信回复的真实性上诉人并未提出异议，一审判决也确认了被上诉人于2014年12月23日才将回复邮寄给上诉人的事实，故一审认定9月3日作出回复是指回复的形成而非向上诉人告知或送达时间。上诉人关于提起行政诉讼后拒收特快专递，责任不在自己的上诉理由，不影响在法院正式受理起诉前被上诉人的特快专递到达上诉人而被拒收的事实认定。综上，上诉人张炳秀的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张炳秀负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 强
审判员 李玲琦
审判员 杜文庆
二〇一五年六月二十三日
书记员 陈 煦