山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行再23号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）樊庆亮，男，1963年4月26日出生，汉族，农民，住梁山县。
被申请人（一审被告、二审上诉人）梁山县拳铺镇人民政府，住所地梁山县拳铺镇梁嘉路北首。
法定代表人沈本海，镇长。
再审申请人樊庆亮因诉被申请人梁山县拳铺镇人民政府（以下简称拳铺镇人民政府）确认行政强制行为违法及行政赔偿一案，济宁市中级人民法院于2016年8月12日作出（2016）鲁08行终229号行政判决，判决已经发生法律效力。樊庆亮不服，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查，于2017年3月20日作出（2017）鲁行申114号行政裁定，裁定本案由本院提审。2017年4月5日，本院立案再审，并依法组成合议庭对本案进行了审理,本案现已审理终结。
一审法院查明，樊庆亮系梁山县拳铺镇陆庄村村民，2015年2月，樊庆亮未经批准擅自在涉诉土地上建设房屋两间。2015年6月23日，拳铺镇人民政府向樊庆亮送达了《限期改正通知书》，责令其3日内予以改正，恢复建设前土地原貌，逾期则进行拆除，樊庆亮于同日向拳铺镇人民政府提出异议。拳铺镇人民政府于2015年6月25日作出《信访事项实体性审理告知书》，告知樊庆亮将于2015年8月22日前处理完毕并给予书面答复。2015年6月28日上午11时许，拳铺镇人民政府组织人员将涉诉房屋强行拆除。樊庆亮不服，提起行政诉讼，请求人民法院确认拳铺镇人民政府强行拆除其房屋的行为违法，并赔偿房屋损失3万元。另查明，因梁山县拳铺镇陆庄村进行社区改造，2005年5月24日的原《陆庄村规划实施方案》不再实施，涉诉土地已在陆庄村进行社区改造后被复垦为耕地，并于2013年10月经山东省国土资源厅验收为耕地。
一审法院认为，一、关于拳铺镇人民政府是否对涉诉房屋实施了强制拆除行为的问题。本案中，樊庆亮提供的涉诉房屋拆除现场拳铺镇人民政府工作人员及车辆的视频、照片及庭审时当事人双方的陈述，能够证明拳铺镇人民政府工作人员在涉诉房屋拆除的现场，指挥、组织人员拆除了樊庆亮房屋的事实。拳铺镇人民政府辩解其工作人员只是在现场进行调解处理，未参与强制拆除的观点，因未提供确凿证据，不予支持。二、关于拳铺镇人民政府强制拆除樊庆亮房屋的行为的合法性问题。本案中，樊庆亮未经批准擅自在涉诉土地上建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，拳铺镇人民政府向其作出限期改正的通知，并无不当。但根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条之规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项……。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩……。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项……。本案中，拳铺镇人民政府未依照上述法律规定的程序履行作出行政决定、催告，对当事人的陈述和申辩记录、复核，作出强制执行决定等，直接强制拆除樊庆亮的房屋，被诉行政行为违法。樊庆亮请求确认被诉行政行为违法的诉求，应予支持。三、关于行政赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，涉诉土地已在陆庄村进行社区改造后被复垦为耕地，并经山东省国土资源厅验收为耕地。樊庆亮虽主张涉诉土地为村委会规划给自己的宅基地，但未能提供有效证据证实其对涉诉土地享有合法的使用权，且其未经批准擅自在涉诉土地上建设房屋，其行为违反了相关法律规定。故樊庆亮请求拳铺镇人民政府赔偿房屋损失3万元，应不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、第三十九条之规定，判决：一、确认梁山县拳铺镇人民政府于2015年6月28日强制拆除樊庆亮房屋的行政行为违法。二、驳回樊庆亮的赔偿请求。案件受理费50元，由梁山县拳铺镇人民政府负担，鉴定费1000元，由樊庆亮负担。
樊庆亮、梁山县拳铺镇人民政府均不服一审判决，向济宁市中级人民法院提起上诉。二审法院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。二审法院另查明，一审庭审中，证人李某、刘某出庭作证，证实亲眼看到拳铺镇人民政府的工作人员在事发当日带着挖掘机拆了樊庆亮的房屋和大棚。一审法院根据樊庆亮的申请，委托济宁金中资产评估有限公司对涉案房屋进行了价值评估，评估结论为21896.88元。二审中，樊庆亮又申请证人王某、崔某出庭作证，因该证人证言不属二审中的新证据，不予认定。
二审法院认为，根据樊庆亮在一审中提交的涉诉房屋拆除的视频、照片及证人证言、当事人陈述，能够证明拳铺镇人民政府组织人员和机械强制拆除了樊庆亮的房屋。拳铺镇人民政府辩称其工作人员在拆除现场只是居间调解，因未提供确凿证据，不予采信。拳铺镇人民政府实施了强制拆除行政行为，但未能依照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行作出行政决定、催告等法定程序，一审判决确认被诉行政行为违法并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，涉案土地已在陆庄村进行社区改造后被复垦为耕地，并经山东省国土资源厅验收为耕地。樊庆亮虽主张涉诉土地为村委会规划给自己的宅基地，但未能提供有效证据证实其对涉诉土地享有合法的使用权，且其未经批准擅自在涉诉土地上建设房屋，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。故樊庆亮请求拳铺镇人民政府赔偿其房屋损失3万元，应不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。樊庆亮、拳铺镇人民政府的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
樊庆亮申请再审称，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，人民法院判决确认违法或者无效，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案一、二审法院均判决确认被申请人强制拆除行为违法，其应该承担因行政行为违法给申请人造成的经济损失。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项的规定，请求：1.撤销济宁市中级人民法院（2016）鲁08行终229号行政判决；2.依法判决由嘉祥县人民法院或济宁市中级人民法院继续审理；3.本案一审、二审及再审诉讼费用由被申请人承担。
梁山县拳铺镇人民政府未向本院提交答辩意见。
本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条及第三十六条之规定，行政机关作出强制执行决定前，应事先催告当事人履行义务，并对当事人的陈述和申辩进行记录、复核。本案拳铺镇人民政府未履行上述法律规定的程序，直接强制拆除樊庆亮涉案房屋的行为违法。一审法院判决确认拳铺镇人民政府强制拆除樊庆亮房屋的行政行为违法，并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第三十二条第一款及第三十六条第（八）项之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利，且应当以支付赔偿金为主要方式按照直接损失给予赔偿。本案中，拳铺镇人民政府未按照法律规定的程序，违法强制拆除樊庆亮涉案房屋，樊庆亮在直接损失范围内有取得赔偿的权利。但一审法院在未查明被诉强制拆除行为给樊庆亮造成的直接损失的情况下，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回樊庆亮行政赔偿的诉讼请求，明显不当。
综上，一、二审法院判决驳回樊庆亮行政赔偿的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。申请人樊庆亮申请再审的理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销济宁市中级人民法院（2016）鲁08行终229号行政判决；
二、撤销嘉祥县人民法院（2015）嘉行初字第249号行政判决第二项；
三、维持嘉祥县人民法院（2015）嘉行初字第249号行政判决第一项;
四、本案就樊庆亮行政赔偿请求发回嘉祥县人民法院重新审理。
审 判 长 曲立力
代理审判员 付吉昌
代理审判员 蒋彦增
二〇一七年四月二十一日
书 记 员 王金玉