浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终197号
上诉人（原审原告）丁海仙。
委托代理人陈国凤。
委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告暨复议机关）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人白植强，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人金超，浙江省国土资源厅工作人员。
被上诉人（原审第三人）胜利经济合作社，住所地杭州市下城区中诸葛路167号。
丁海仙诉浙江省人民政府土地行政批准及土地行政复议一案,杭州市中级人民法院于2016年1月19日作出(2015)浙杭行初字第236号行政判决。丁海仙不服，向本院提出上诉。本院2016年2月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年4月25日公开开庭审理了本案。上诉人丁海仙及其委托代理人陈国凤、徐利平，被上诉人浙江省人民政府委托代理人白植强、金超到庭参加诉讼。被上诉人胜利经济合作社经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：为实施城市规划，杭州市人民政府拟申请2008年度计划第十批次建设用地，其中建设用地涉及征收原告所在的原杭州市下城区石桥街道胜利村集体土地12.3445公顷，拟用于杭氧集团地块政府储备土地出让前期准备项目建设。原告使用的集体土地在上述土地征收范围之内。根据原杭州市下城区石桥镇土地利用总体规划，涉案地块的规划用途为建设用地。2008年4月22日，杭州市规划局经审核认为该建设用地项目符合城乡规划要求，颁发建设用地规划许可证。杭州市土地勘测设计规划院有限公司出具《建设用地勘测定界技术报告》。同年10月24日，杭州市国土资源局下城分局就涉案土地征收事宜，向胜利经济合作社送达《听证告知书》（杭征听字[2008]260号），告知拟征收涉案土地的征地补偿标准和安置方案，以及对征地补偿标准和安置方案在5个工作日内可以申请听证的权利。同日，胜利经济合作社就拟征收涉案地块土地面积及地类、用途、补偿标准及依据、征地涉及农业人口安置等征地事宜召开集体经济组织成员会议，并形成会议纪要，同意征收涉案地块及补偿标准和安置方式。杭州市国土资源局下城分局在规定期限内没有收到听证申请。同年11月7日，杭州市国土资源局下城分局就该土地征收事宜与胜利经济合作社签订杭征协字[2008]第260号《征地补偿协议》，对征地面积、地类、四至范围、补偿标准、征地费用支付时间、人员安置等事项作出约定，其中征地补偿费用按区片综合价五级区片地类征地补偿标准计算，共计2222.01万元。2008年11月24日，杭州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经杭州市人民政府审核同意后上报，上报材料还包括《杭州市人民政府关于杭州市区2008年度计划第十批次建设用地征收集体土地涉及的被征地农民社会保障费用的落实情况说明》和《杭州市被征地农民社会保障措施落实情况说明表》。经省国土资源厅审查，被告于同年12月16日作出浙土字A[2008]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市2008年度计划第十批次建设用地67.1837公顷，批准征收的集体土地中包括案涉土地。原告不服浙土字A[2008]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》，于2015年4月29日申请行政复议，被告予以受理。2015年6月27日，被告作出浙政复[2015]177号行政复议决定，维持浙土字A[2008]-0219号建设用地审批意见。原告于2015年7月10日签收《行政复议决定书》。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》对国家征收土地的批准机关、权限、程序及征地补偿安置作出了相应的规定。本案中，被告作出的浙土字A[2008]-0219号《浙江省建设用地审批意见中》批准同意征收案涉集体土地，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定的权限，对报批材料的审查及批准程序符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条的规定，确定的征地安置补偿亦未违反《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。被告的复议程序合法。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告丁海仙的诉讼请求。
丁海仙上诉称：本次土地征收是不合法的，也是损害上诉人利益的。第一、上诉人从未看到过任何征地信息，区政府也从未张贴过土地征收方案的公告。杭州市国土资源局也从未就土地补偿安置等问题征求农户们的意见。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第14条规定“在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发[2002]27号）第6条有规定。两个规范性文件规定的行政行为之前，应该听取当事人意见。但征地程序中没有履行这些程序，剥夺了农户的知情权。第二、补偿安置依照2002年的标准，完全背离土地管理法第46条和47条的规定，非常不公平，严重损害了农户的利益。另外，开发性安置也没有落实。这些都是重大的事实争议问题。第三、本次征收也不符合公共利益的要求。实际上是商业开发目的，这个在案卷里已经清楚了。请求二审法院撤销一审判决，撤销浙江省人民政府2008年12月16日作出的浙土字A[2008]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》涉及下城区“杭氧集团地块政府储备土地出让前期准备项目地块”的土地征收批准行为及浙江省人民政府浙政复决字[2015]177号行政复议决定。
浙江省人民政府答辩称：一、浙土字A[2008]-0219号建设用地审批意见事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城市规划，杭州市人民政府拟申请2008年度计划第十批次建设用地，申请用地总面积67.1837公顷，其中建设用地66.9933公顷、未利用地0.1904公顷；需征收集体土地12.3746公顷，使用国有土地54.8091公顷。本批次建设用地涉及征收上诉人所在的原杭州下城区石桥街道胜利村集体土地12.3445公顷，拟用于杭氧集团地块政府储备土地出让前期准备项目建设。上诉人使用的集体土地在上述土地征收范围之内。根据原杭州市下城区石桥镇土地利用总体规划，涉案地块的规划用途为建设用地。2008年4月22日，杭州市规划局经审核认为涉案建设用地项目符合城乡规划要求，颁发建设用地规划许可证。杭州市土地勘测设计规划院有限公司出具《建设用地勘测定界技术报告》。同年10月24日，杭州市国土资源局下城分局就涉案土地征收事项，向胜利经济合作社送达《听证告知书》（杭证听字[2008]260号），告知拟征收涉案土地的征地补偿标准和安置方案，以及对征地补偿标准和安置方案在5个工作日内可以申请听证的权利。同日，胜利经济合作社就拟征收涉案地块土地面积及地类、用途、补偿标准及依据、征地涉及农业人口安置等征地事宜召开集体经济组织成员会议，并形成会议纪要，同意征收涉案地块及补偿标准和安置方式。杭州市国土资源局下城分局在规定期限内没有收到听证申请。同年11月7日，杭州市国土资源局下城分局就涉案土地征收事宜与胜利经济合作社签订杭征协字[2008]第260号《征地补偿协议》，对征地面积、地类、四至范围、补偿标准、征地费用支付时间、人员安置等事项作出约定，其中征地补偿费用按“区片综合价”五级区片地类征地补偿标准计算，共计2222.01万元。2008年11月24日，杭州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农业地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经杭州市人民政府审核同意后上报。经省国土资源厅审查，答辩人于同年12月16日作出浙土字A[2008]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市2008年度计划第十批次建设用地67.1837公顷（征收集体土地12.3746公顷，使用国有土地54.8091公顷）。根据《杭州市人民政府关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》（杭政[2003]7号）、《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》（杭劳社险[2006]259号）等文件规定，本批次征地农民社会保障费用已落实。征地补偿费用已支付给胜利经济合作社。答辩人认为，浙土字A[2008]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》批准杭州市2008年度计划第十批次建设用地的具体行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定的权限以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的程序。征地补偿及安置补助符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的标准。二、浙政复[2015]177号行政复议决定符合法定程序。上诉人不服浙土字A[2008]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》，于2015年4月29日申请行政复议，答辩人予以受理。2015年6月27日，答辩人作出浙政复[2015]177号行政复议决定，维持浙土字A[2008]-0219号建设用地审批意见，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的程序。三、（2015）浙杭行初字第236号行政判决结果正确。一审法院在判决中认定，答辩人作出的浙土字A[2008]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》中批准同意征收案涉集体土地，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定的权限，对报批材料的审查及批准程序符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条的规定，确定的征地安置补偿亦未违反《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定；答辩人的复议程序合法。一审法院据此作出驳回上诉人诉讼请求的判决结果正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
胜利经济合作社在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。
庭审中各方当事人围绕着被上诉人浙江省人民政府于2008年12月16日作出的浙土字A[2008]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》中涉及杭州市下城区杭氧集团地块政府储备土地出让前期准备项目地块的征收土地行政批准行为是否具备事实和法律依据及被上诉人浙江省人民政府作出的浙政复[2015]177号行政复议决定程序是否合法等审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。”本案中，杭州市人民政府为实施城市规划拟申请2008年度计划第十批次建设用地，其中建设用地涉及征收上诉人丁海仙所在的原杭州市石桥街道胜利村集体土地12.3445公顷。2008年4月22日，杭州市规划局经审核认为该建设用地项目符合城乡规划要求，颁发建设用地规划许可证。2008年11月24日，杭州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农业地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经杭州市人民政府审核同意后上报。经省国土资源厅审查，被上诉人浙江省人民政府于同年12月16日作出浙土字A[2008]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市2008年度计划第十批次建设用地67.1837公顷（征收集体土地12.3746公顷，使用国有土地54.8091公顷）。被上诉人浙江省人民政府的批准行为符合上述法律、法规规定的权限范围及对报批材料的审查、批准程序的规定。上诉人以“涉案土地实质上是用于商业开发目的，不符合公共利益的要求及被上诉人浙江省人民政府作出批准决定之前未进行听证”为由主张被诉行政行为违法，于法无据。此外，上诉人对杭州市国土资源局下城分局与胜利经济合作社签订杭征协字[2008]第260号《征地补偿协议》中约定的补偿标准提出的异议不属于本案的审查范围。上诉人不服浙土字A[2008]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》，于2015年4月29日申请行政复议，被上诉人浙江省人民政府予以受理。2015年6月27日，被上诉人浙江省人民政府作出的浙政复[2015]177号行政复议决定，维持上述审批意见书，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的程序。综上，上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人丁海仙负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 洪柏江
代理审判员 马良骥
二○一六年四月二十九日
书记员韦若莎