江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏01行终422号
上诉人（原审原告）南京玛斯特辐射技术有限公司，住所地南京市鼓楼区东宝路8号3幢908室。
法定代表人王善兰，南京玛斯特辐射技术有限公司董事长。
委托代理人徐文富，男，1959年10月10日生，汉族，住南京市鼓楼区，系南京玛斯特辐射技术有限公司员工。
委托代理人谢书磊，江苏中虑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区环境保护局，住所地南京市鼓楼区中山北路540号。
法定代表人巢璐，南京市鼓楼区环境保护局局长。
出庭负责人谢蕾，南京市鼓楼区环境保护局副局长。
委托代理人樊莎莎，北京市隆安（南京）律师事务所律师。
上诉人南京玛斯特辐射技术有限公司（以下简称玛斯特公司）因诉被上诉人南京市鼓楼区环境保护局（以下简称鼓楼区环保局）行政行为违法一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1589号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人徐文富、谢书磊，行政机关负责人鼓楼区环保局副局长谢蕾、鼓楼区环保局的委托代理人樊莎莎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，鼓楼区环保局于2017年4月19日作出的《关于年度辐射环境检测的通知》（以下简称《通知》）的相对方是“各相关单位”。该《通知》内容主要为：一、鼓楼区各辐射使用单位对去年年度评估辐射环境检测，未委托江苏省环境保护厅（以下简称省环保厅）认定的检测机构进行检测的，现一律要求在今年6月30日前重新委托检测；二、今后各单位年度评估辐射环境检测，必须委托具备检测能力的环保系统监测机构或省环保厅认证通过的社会化检测机构检测，具备自行检测能力的除外。其他辐射检测机构出具的检测报告，一律不予认可。被告陈述，“各相关单位”是指鼓楼区下辖的辐射利用单位，鼓楼区目前有100多家，原告并不是被告管辖范围内的辐射利用单位，其属于社会检测机构，并不在被告的通知范围内，被告和原告之间没有管理和被管理的关系。省环保厅认定的检测机构一共是14家，并不包括原告。原告陈述，《通知》是原告的客户单位向原告出示的，后原告到被告处咨询并获得一份。原告和客户单位之间目前没有相关民事诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。依据上述规定，是否具有提起行政诉讼的原告资格，关键看其合法权益是否受到行政行为法律上的实质影响，即其合法权益是否受到行政行为法律意义上的不利影响或不法侵害。本案中，玛斯特公司诉请要求确认被告鼓楼区环保局作出《通知》的行为违法并撤销《通知》，因《通知》仅是鼓楼区环保局对其管辖范围内的辐射利用单位实施的行政管理行为，并非行政许可，玛斯特公司并非涉案行政行为的相对人，且玛斯特公司并无证据证明被诉的行政行为直接涉及其公平竞争权或是对其正常检测业务造成了直接损害，故玛斯特公司与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，其不具有提起行政诉讼的原告资格。玛斯特公司如认为其所享有的民事权益受到侵害，应考虑通过民事诉讼途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告南京玛斯特辐射技术有限公司的起诉。
玛斯特公司上诉称，一审法院裁定以“上诉人并非涉案行政行为相对人”且“上诉人无证据证明被诉行政行为直接涉及其公平竞争权或对其正常检测业务造成直接损害”为由，认为上诉人与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，存在明显错误。具体理由如下：一、上诉人是否为《通知》行为的相对人与上诉人是否同被诉具体行为之间存在利害关系，无直接关联。二、从《通知》下发之日起，上诉人的合法权益已切实受到重大影响。1.评判上诉人的合法权益是否受到《通知》影响，从上诉人的经营范围、具有的资质条件以及《通知》的时间、发送的对象、通知的具体内容等均可作出直接判断和认定。《通知》对上诉人合法权益造成了客观、切实的影响和损害，上诉人与《通知》之间存在明显利害关系。2.上诉人请求保护的是其合法享有为特定企业进行辐射环境检测评估的权益。上诉人是一家主要从事辐射环境及卫生防护检测业务的企业，公司自2013年成立后陆续取得了江苏省质量技术监督局《检验检测机构资质认定证书》以及江苏省卫生和计划生育委员会《江苏省职业卫生技术服务机构资质证书》，享有为从事生产、销售、使用放射性同位素与射线装置的医疗机构等单位进行辐射环境的检测评估的合法权益。3.上诉人请求法院保护的前述权益已经受到行政行为明显影响。被上诉人下发《通知》前，上诉人作为非省环保厅认证通过的检测机构，与环保系统检测机构或者省环保厅认证通过的其他社会化检测机构一样，都享有为从事生产、销售、使用放射性同位素与射线装置的医疗机构等单位进行辐射环境的检测评估的合法权益，并且上诉人也实际开展了多年的检测业务。但《通知》却要求“今后各单位的年度检测，只能委托环保系统检测机构或者省环保厅认证通过的社会化检测机构检测”，这无疑是对上诉人公平竞争权的严重、现实的侵犯，对上诉人依法享有的开展相关业务的权益造成重大影响。4.上诉人合法权益受到影响与被上诉人的行政行为之间具有法律上的因果关系。此前，上诉人能够从事相应的检测业务，可能成为特定单位的选择对象。但因被上诉人《通知》的作出，被上诉人辖区范围的相关单位已无法继续委托上诉人从事相关检测业务。这种不利后果与被上诉人的行为，显然属于一种引起与被引起的关系，并且属于直接的因果关系。综上，请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人一审全部诉讼请求，即：1.确认被上诉人作出《通知》的行为违法；2.判令被上诉人撤销《通知》。
被上诉人鼓楼区环保局辩称：1.上诉人不是《通知》的相对方，不是行政行为的相对人。《通知》仅是针对管辖范围内辐射利用单位实施的一般性行政管理行为，不是行政许可。2.上诉人与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，《通知》并没有损害上诉人的合法权益。第一，根据《中华人民共和国放射性污染防治法》第八条、第十四条，《放射性同位素与射线装置安全和防护管理办法》第九条、第十二条的规定，企业年度评估辐射环境检测应选择江苏省环境保护厅认定的检测机构，具备自行检测能力的除外。根据《放射性同位素与射线装置安全和防护管理办法》第五十五条、《江苏省社会辐射环境检测机构业务能力认定管理办法（试行）》第十四条规定，未按规定委托省级环保主管部门认定的检测机构进行辐射环境检测的，环保部门不予认可，责令限期改正。此外，根据南京市环境保护局复函，明确要求企业年度评估辐射环境检测应该选择省环保厅认定的检测机构。被上诉人作出的《通知》完全是根据相关的法律法规以及上级环保部门的指示作出。第二，申报省环保厅认定的检测机构相应的条件渠道都是公开，上诉人完全可以通过提高自身业务水平，申报通过省环保厅相关认定，故而不存在影响上诉人公平竞争权利问题，上诉人能否为特定企业提供辐射检测服务取决于其业务水平和能力。第三，《通知》并未禁止上诉人为企业提供辐射检测服务，而是根据环境保护主管部门管理需要，在环保监督管理中要求相关企业提供符合规定的年度检测报告。第四，没有证据证明《通知》对上诉人正常检测业务造成了影响，侵害了其合法的权益。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。
二审审理中，上诉人向本院提交了一份甲方为玛斯特公司，乙方为江苏民政康复医院的《检测服务合同》，用于证明上诉人从事检测业务。经庭审质证，被上诉人认为上诉人提交的该证据的真实性、合法性无法确认，且与本案不具有关联性。本院经审查认为，上诉人提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，本院不予采纳。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”也就是说，有权提起行政诉讼的原告系行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，《通知》的相对人是“各有关单位”，从《通知》载明的内容看，“各有关单位”系指各辐射使用单位，上诉人作为辐射检测单位，并不属于该《通知》的相对人。因此，本案的争议焦点是玛斯特公司是否具有原告主体资格，即玛斯特公司与《通知》是否具有法律上的利害关系。
原告的主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关。根据我国行政诉讼司法实践，上述法律规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。所谓利害关系仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定外，一般不包括私法上的利害关系。公法上的利害关系的判断，通常以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益作为判断标准。就本案而言，鼓楼区环保局根据《中华人民共和国放射性污染防治法》《放射性同位素与射线装置安全和防护管理办法》《江苏省社会辐射环境检测机构业务能力认定管理办法（试行）》等规定和南京市环境保护局宁环[2017]18号《关于鼓环发〔2017〕7号请示的复函》精神，向各相关单位发出《通知》，主要是从加强放射性同位素与射线装置的安全和防护管理，防治放射性污染，保护环境，保障人体健康，规范各辐射使用单位的年度评估辐射环境检测行为等方面，向本辖区辐射使用单位提出有关要求。考察上述一系列规定，并无任何条文要求鼓楼区环保局在规范辐射使用单位的年度评估辐射环境检测行为时，必须保护或者考量各社会辐射检测机构是否能够取得辐射使用单位的委托检测业务，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于玛斯特公司等个别检测机构的业务影响问题。因此，玛斯特公司与鼓楼区环保局作出《通知》行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，玛斯特公司以《通知》限制和排斥其正常检测业务开展为由，提起行政诉讼，并不具有原告主体资格。
关于上诉人提出《通知》侵犯其公平竞争权问题。本院认为，《江苏省社会辐射环境检测机构业务能力认定管理办法（试行）》第三条规定：“通过省环境保护行政主管部门组织的检测业务能力认定的社会辐射环境检测机构，在认定的检测项目、业务范围和有效期内，开展相应的辐射环境检测业务。”第十四条规定：“社会辐射环境检测机构未通过省级环境保护行政主管部门业务能力认定、业务能力认定过期的、暂停认定的或者被取消能力认定资格的，其出具的数据和监测报告环境保护行政主管部门不予认可。”本案中，鼓楼区环保局根据上述规定，明确本辖区辐射使用单位委托检测机构的有关条件，并未排除符合该条件的任何检测机构公平参与检测业务。即使正如上诉人诉称的《通知》影响了上诉人的业务开展，也不是《通知》侵犯其公平竞争权，而是由于上诉人未通过省环保厅的认证，不符合参与委托检测业务竞争的条件。同时，申请省环保厅认证的渠道仍然向各检测机构开放，上诉人可以按照规定的认定条件向省环保厅申请认证，取得认证后参与检测业务竞争。因此，上诉人提出《通知》侵犯其公平竞争权缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人玛斯特公司的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 兵
审判员 汤 权
审判员 赖传成
二〇一八年八月二十一日
书记员 曹 洁