广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2016）粤7101行初2728号原告：韩柳洲，男，1986年9月26日出生，仡佬族，住贵州省道真仡佬族苗族自治县。委托代理人：陈科云，广东舜华律师事务所律师。被告：广州市安全生产监督管理局，住所地：广州市越秀区府前路一号市府大院5号楼西座5楼。法定代表人：黄洁峰，职务：局长。委托代理人：陈庆，该局工作人员。委托代理人：张宇，广东法制盛邦律师事务所律师。第三人：湖北天浩公路工程有限公司，住所地：湖北省荆州市荆州区景明观路61号。法定代表人：黄鹏，职务：总经理。委托代理人：张瑛，广东岭南律师事务所律师。第三人：广元市蕴兴建筑劳务有限公司，住所地：四川省广元市利州区宝轮镇滨江大道山水丽景旁。原告韩柳洲不服被告广州市安全生产监督管理局行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告韩柳洲的委托代理人陈科云，被告广州市安全生产监督管理局的出庭负责人副局长罗传亮，委托代理人陈庆、张宇，第三人湖北天浩公路工程有限公司（以下简称天浩公司）的委托代理人张瑛到庭参加诉讼。第三人广元市蕴兴建筑劳务有限公司（以下简称蕴兴公司）经本院依法送达起诉状副本及开庭传票，无正当理由不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原告韩柳洲诉称，2015年8月16日，第三人天浩公司聘用原告为广州市萝岗水西村凤凰山隧道工程TJ-07合同段焊工，但其拒不与原告签订劳动合同，也未为原告购买社会保险。2015年10月25日下午二时左右，原告在第三人天浩公司承包的凤凰山隧道工程TJ-07合同段23#墩柱焊接桥梁架钢管时，因吊车工操作失误，吊起的钢管将原告从6米多高的平台撞落地下，导致原告遭受重伤，原告现已四肢瘫痪，仍在萝岗红十字会医院康复治疗之中。根据《中华人民共和国安全生产法》和《建设工程安全生产管理条例》的有关规定，本次事故属于生产安全事故，第三人天浩公司是本次生产安全事故的责任主体，应当承担本次事故的全部责任。事故发生后，第三人天浩公司故意瞒报，在原告向广州开发区安全生产监督管理局(以下简称“开发区安监局”)投诉之前，未依法向开发区安监局或其他负有安全监督管理职能的部门进行报告。更为恶劣的是，第三人天浩公司现以所谓劳务分包为由，拒不支付原告的后续医疗费用，使原告随时面临着被赶出医院的危险。2016年4月21日，原告依法向开发区安监局投诉后，开发区安监局既未依法向当地人民政府报告，也未与当地建设行政管理部门、政府监察部门组成联合调查组进行事故调查，而是由其执法监察分局自行组织的事故调查组进行事故调查，并于2016年6月27日作出《“10?25”凤凰山隧道工程TJ-07合同段高处坠落生产安全事故(重伤)调查报告书》。原告认为开发区安监局进行事故调查的具体行政行为违法，其作出的事故调查报告无效，遂于2016年7月12日向被告广州市安全生产监督管理局(以下简称“广州市安监局”)申请行政复议。2016年10月8日，被告广州市安监局作出穗安监复决字[2013]003号行政复议决定，以开发区安监局“根据原萝岗区人民政府授权，对授权范围内的生产安全事故进行调查，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，对事故单位‘瞒报、迟报’等情况进行了调查”、其“作出的事故调查报告不属于行政复议受案范围”为由，驳回了原告的复议申请。原告认为：被告广州市安监局的复议决定适用法律错误，驳回原告的复议申请违法，依法应当撤销。开发区安监局违反法定程序，对“10?25”生产安全事故进行调查的具体行政行为违法，其所作出的事故调查报告颠倒了事实、混淆了黑白，依法应当认定为无效；开发区安监局未依法履行其他应当履行的法定职责。理由如下：一、被告广州市安监局的复议决定适用法律错误，依法应当撤销。原告的复议请求，概括地讲，包括三个方面：一是针对开发区安监局的事故调查行政行为，要求认定其违法(并非单纯针对事故调查报告)；二是针对开发区安监局的行政不作为，要求责令其依法履行法定职责，三是针对开发区安监局行政执法人员涉嫌违法犯罪行为的，要求提出行政监察建议。被告广州市安监局受理原告的复议申请后，本应依照行政复议法第二十八条的规定进行审查并作出行政复议决定。然而，被告广州市安监局却适用安监总局制定的《安全生产行政复议规定》这一部门规章，并援引以该规章第七条第一项关于“安全监管监察部门作出的生产安全事故调查报告的行政行为不属于安全生产行政复议范围”的规定，决定驳回了原告的复议申请。显然，被告广州市安监局作出的复议决定，适用法律错误：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。行政复议法不仅没有任何“受理行政复议申请、作出行政复议决定”可以适用其他法律法规甚至部门规章的除外条款，而且，该法第四十二条还规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”。可见，行政复议法是任何行政机关“受理行政复议申请、作出行政复议决定”的唯一依据。可见，被告广州市安监局援引安监总局制定的《安全生产行政复议规定》这一部门规章，决定驳回原告复议申请，适用法律明显错误，其复议决定违法，依法应当撤销。事实上，生产安全事故调查报告具有可诉性，完全属于行政复议的范围：《中华人民共和国安全生产法》第五十三条规定：“因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求”。《中华人民共和国侵权责任法》第二条规定，因他人过错而遭受人身、财产权益损害的，可以获得侵权赔偿。因此，在生产安全事故中，人身、财产权益受到损害的从业人员，除依法享有工伤保险待遇外，还有权根据责任大小获得相应的民事赔偿。生产安全事故调查报告，是认定生产安全事故中的受害者是否应负事故责任和所负事故责任大小的依据，决定事故受害者是否可以得到民事赔偿和可以得到多少民事赔偿，具有处分、消灭和创设权利义务的性质，对事故中的受害人及各事故责任主体的权利义务产生实质性影响。行政复议法第六条第(十一)项规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议”。因此，生产安全事故调查报告具有可诉性，完全属于行政复议的范围。二、开发区安监局的事故调查行政行为违法，其所作出的事故调查报告当然无效。三、开发区安监局作出的事故调查报告在认定事实和适用法律上均有错误，依法也应当认定为无效。四、开发区安监局未履行其他应当履行的法定职责。开发区安监局组成的事故调查组虽然对原告投诉请求的一些相关事项作了的查处，但并未履行其他应当履行的法定职责：1、未责令事故责任单位对原告积极救援、进行事故赔偿和承担工伤保险责任。2、未对事故责任单位的其他违法行为进行查处。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条规定：“事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款……(一)谎报或者瞒报事故的……”。《生产安全罚款处罚规定(试行)》第十二条规定：“事故发生单位有《条例》第三十六条规定行为之一的，依照《国家安全监管总局关于印发的通知》(安监总政法[2010]137号)等规定给予罚款”。本次事故发生后，第三人天浩公司瞒报事故。根据《安全生产行政处罚自由裁量标准》的相关规定，开发区安监局应当对第三人天浩公司处以100万元至150万元的罚款处罚。但开发区安监局不仅没有对第三人天浩公司进行相应的处罚。相反，还故意颠倒是非，把第三人天浩公司的“瞒报”认定为“迟报“。3、对第三人天浩公司故意破坏事故现场的违法行为也没有查处。综上所述，被告广州市安监局的复议决定适用法律错误，依法应当撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，请求法院判决撤销被告广州市安监局作出的穗安监复决字[2016]003号《行政复议决定书》。被告广州市安全生产监督管理局辩称，我局的行政复议决定事实清楚，适用法律正确：一、广州开发区安全监管局对本案事故具有调查权。《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院493号令)第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”2008年10月29日，原萝岗区人民政府以批复(穗萝内收[2OO8]445号)的形式，授权原萝岗区安全监管局对工矿商贸(含建筑)领域重伤2人(含2人)以下和直接经济损失1OO0万元以下的生产安全事故组织调查并结案。2015年，原萝岗区和黄埔区进行区划调整，新设立广州开发区和黄埔区，根据广州开发区管委会和黄埔区人民政府《关于明确2016年广州开发区、黄埔区管理范围问题的通知》(穗开管办[2016]48号)，在广州市人民政府明确两区四至范围前，两区的管理范围仍按原广州开发区、萝岗区393.22平方公里、原黄埔区9O.95平方公里的四至范围划定。广州开发区管委会下设广州开发区安全监管局，仍履行原萝岗区安全监管局行政职权，对辖区内的安全生产工作实施监督管理。因此我局认为广州开发区安全监管局对本案所涉事故具有调查权，故在行政复议中对原告“依法认定被申请人对‘10?25’凤凰山隧道工程TJ-07合同段生产安全事故的事故调查行政执法行为违法，其所作出的事故调查报告无效”的请求不予支持。二、广州开发区安全监管局不存在行政不作为。原告在行政复议申请中提到本案所涉事故的事故发生单位存在瞒报事故行为，广州开发区安全监管局未对事故瞒报行为进行查处追究，要求我局责令广州开发区安全监管局依法履行法定职责。经查，广州开发区安全监管局在接到原告投诉后，对事故发生单位涉嫌瞒报行为进行了调查，不存在行政不作为。调查中发现，事故发生当时，事故现场人员拨打110向公安机关报告事故情况。《广州市安全生产条例》第四十三条第一款、第二款规定：“生产经营单位发生生产安全事故，应当按照《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、法规的规定向事故发生地负有安全生产监督管理职责的部门报告或者向110报警台报告，组织抢救，保护事故现场和相关证据。110报警台接到生产安全事故报告时，应当立即转告负有安全生产监督管理职责的部门。”因此，我局认为事故单位涉嫌事故瞒报行为不成立，广州开发区安全监管局对相关情况进行了调查，其不存在行政不作为，故我局在行政复议中无需责令其依法履行法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：(一)申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”的规定，原告在行政复议中关于“责令被申请人依法履行法定职责，依法追究天浩公司瞒报特种设各安全事故及其他违法行为的法律责任”的请求应予以驳回。三、事故调查报告不属于行政复议受案范围。原告在行政复议申请中提到若干关于事故调查报告内容的质疑。《安全生产行政复议规定》(国家安监总局第14号令)第七条第一项明确规定：“安全监管监察部门作出的下列行政行为，不属于安全生产行政复议范围：(一)生产安全事故调查报告；”因此我局在行政复议中不对生产安全事故调查报告内容作实质性审查。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：(二)受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，我局对原告在行政复议中关于对本案所涉事故的调查报告书内容要求审查的请求应当予以驳回。此外，原告在行政复议中提出的“追究被申请人的执法监察分局局长谷林和直接责任人员刘华徇私舞弊、滥用职权、弄虚作假和包庇、袒护天浩公司的法律责任”和“责令天浩公司立即为申请人支付医疗费用、承担赔偿责任及申请工伤认定”请求亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。我局在行政复议审查过程中也未发现相关执法人员滥用职权、徇私舞弊和故意隐瞒事故真相的相关证据和线索。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人天浩公司述称，广州市安全生产监督管理局行政复议决定书认为广州开发区安全生产监督管理局依授权作出的生产安全事故调查报告，依据《安全生产行政复议规定》第七条的规定，不属于行政复议受案范围，驳回原告的复议申请适用法律规定正确，请求法院判决驳回原告诉讼请求。第三人蕴兴公司没有陈述意见。经审理查明，2015年10月25日15时许，位于广州市黄埔区萝岗街道水西村旁由第三人天浩公司承建的凤凰山隧道工程TJ-07合同段A匝道23号墩柱位置发生高处坠落生产安全事故，事故导致原告韩柳洲重伤。2016年6月27日，广州开发区安全生产监督管理局作出《“10·25”凤凰山隧道工程TJ-07合同段高处坠落生产安全事故（重伤）调查报告书》，认定该事故为重伤事故等。原告不服该报告书，于2016年7月12日向被告广州市安全生产监督管理局申请行政复议，复议请求为：l、依法认定被申请人对“10?25”凤凰山隧道工程TJ-07合同段生产安全事故的事故调查行政执法行为违法，其所作出的事故调查报告无效；2、撤销被申请人对申请人遭受人身伤害的特种设各安全事故的分类、性质、责任主体和责任的认定，依法认定本次事故为起重伤害事故、第三人天浩公司为本次生产安全事故的责任主体并承担事故全部责任；3、责令被申请人依法履行法定职责，依法追究第三人天浩公司瞒报特种设各安全事故及其他违法行为的法律责任；4、责令第三人天浩公司立即为申请人支付医疗费用、承担赔偿责任及申请工伤认定；5、建议监察机关依法追究被申请人的执法监察分局局长谷林和直接责任人员刘华徇私舞弊、滥用职权、弄虚作假和包庇、袒护第三人天浩公司的法律责任。被告受理原告复议申请后，于2016年9月8日决定延长审查期限至2016年10月9日。2016年10月8日，被告作出穗安监复决字[2016]003号《行政复议决定书》，查明：“原广州市萝岗区人民政府于2008年10月29日以批复(穗萝内收[2008]445号)的形式，授权原广州市萝岗区安全生产监督管理局对工矿商贸(含建筑)领域重伤2人(含2人)以下和直接经济损失1000万元以下的生产安全事故组织调查并结案。2015年广州开发区(原萝岗区)、黄埔区进行区划调整，新设立广州开发区安监局，对原萝岗区范围实施安全生产监管。因此，被申请人对本次事故具有调查职权。《安全生产行政复议规定》第七条第一项规定：‘安全监管监察部门作出的下列行政行为，不属于安全生产行政复议范围：(一)生产安全事故调查报告……’。被申请人在事故调查过程中，已向天浩公司赵永成等人进行了询问调查，了解事故发生后未进行事故报告的相关情况，目前调查工作尚未终结。申请人在申请书中提到被申请人相关工作人员存在滥用职权、徇私舞弊和故意隐瞒事故真相等行为本局未发现相关证据和线索。”复议决定认为：“被申请人承接原萝岗区安监局的行政管理权限和范围，根据原萝岗区人民政府的授权，对授权范围内的生产安全事故进行调查，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条的规定。被申请人在接到申请人投诉后，对事故单位‘瞒报、迟报’等情况进行了调查。根据《安全生产行政复议规定》第七条的规定，被申请人依授权作出的生产安全事故调查报告不属于行政复议受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定,本局驳回申请人的复议申请。”该复议决定书于2016年10月17日向原告寄出，该邮件于次日被签收。原告对该复议决定不服，诉至本院。以上事实，有《“10·25”凤凰山隧道工程TJ-07合同段高处坠落生产安全事故（重伤）调查报告书》、行政复议申请书、受理通知书、《行政复议延期通知书》、穗安监复决字[2016]003号《行政复议决定书》、特快专递详情单等证据证实，原、被告及第三人亦当庭陈述在案。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”《安全生产行政复议规定》第七条规定：“安全监管监察部门作出的下列行政行为，不属于安全生产行政复议范围：（一）生产安全事故调查报告；……”本案原告对涉案生产安全事故调查报告不服向被告提出行政复议申请，被告经审查依法认定原告该请求不属于行政复议受案范围并无不当；原告请求被告责令天浩公司为其支付医疗费、承担赔偿责任、申请工伤认定及建议监察机关追究相关责任人法律责任的请求亦不属于行政复议的审查范围，故被告作出涉案行政复议决定驳回原告的复议申请符合上述规定。至于原告请求责令被申请人履行职责追究天浩公司瞒报事故法律责任的复议请求，该内容与本案复议审查处理的事故报告书属于不同法律关系，不属于本次行政复议及本案行政诉讼审查内容，原告可另寻法律途径解决。此外，原告于2016年7月12日向被告提出复议申请，被告经过延期审理后，迟至同年10月17日才向原告发出落款时间为2016年10月8日的行政复议决定，超过前述法定复议审查期限，本院依法予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、确认被告广州市安全生产监督管理局未依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的期限对原告行政复议申请作出处理的行为违法；二、驳回原告的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告广州市安全生产监督管理局负担。决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审判长审 判 长  徐 星人民陪审员  李月桂人民陪审员  梁耀明二〇一七年四月二十五日书 记 员  彭宇平