江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00236号
原告冯国平。
委托代理人陆卫洪，上海市瑞和律师事务所律师。
被告海门市人民政府，住所地海门市海门镇北京中路600号。
法定代表人杨曹明，职务市长。
委托代理人汤冲。
委托代理人胡卫平。
第三人海门市正余镇人民政府，住所地海门市正余镇。
法定代表人宋涯，职务镇长。
委托代理人孙青，江苏联佑律师事务所律师。
原告冯国平诉被告海门市人民政府（以下简称海门市政府）房屋行政登记及行政赔偿一案，于2014年9月9日向本院提起行政诉讼，经材料补正后本院于同年9月24日立案受理，并于9月26日向被告海门市政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因海门市正余镇人民政府（以下简称正余镇政府）与本案的处理存在法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院适用简易程序于2014年11月6日和12月8日公开开庭审理了本案。原告冯国平及其委托代理人陆卫洪，被告海门市政府的委托代理人汤冲、胡卫平，第三人正余镇政府的委托代理人孙青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海门市政府根据第三人正余镇政府出具的《关于原告冯国平的﹤免交房产契税证明﹥》及《农民街办理﹤房屋所有权﹥证明》，于1997年6月23日作出了海政房字第××号《房屋所有权证》的登记，将海门市正余镇千和路农贸市场6号楼3单元201室的房屋所有权登记在原告冯国平名下。
被告海门市政府于2014年10月8日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料、依据。
一、证明事实方面的证据材料
1.空白产权证样本，证明产权证由海门市人民政府登记，授权海门市房产交易登记中心发证，在农民街办理过程中因办理的人较多，故授权正余镇政府进行登记审核。
2.海门市机构编制委员会关于印发《市建设局事业单位实施改革方案》的通知，证明海门市房产交易登记中心的相关职能。
3.中共海门市委员会《关于加快第三产业发展的若干意见》，证明当时为了加快第三产业发展建立了很多农民街，后出现了委托乡镇政府进行房屋产权登记的事宜。
4.原告冯国平名下产权登记材料（海门市城镇房产所有权登记申请书，农民街办理《房屋所有权证》证明、免交房产契税证明、海门市正余大岸桥市场管理办公室证明、海门市农民街房屋产权登记表、房屋所有权证存根），证明第三人正余镇政府出具相关证明，具备房屋产权的相关手续，被告海门市政府才办理了原告冯国平的房屋产权登记。
二、法律适用依据
建设部第57号令《城市房屋产权登记管理办法》及《海门市人民政府﹤关于加强第三产业发展的若干意见﹥》
原告冯国平诉称：被告海门市政府根据第三人正余镇政府于1997年6月12日出具虚假的关于原告冯国平的《免交房产契税证明》及同年6月20日出具虚假的《农民街办理﹤房屋所有权﹥证明》，于1997年6月23日作出了海政房字第××号《房屋所有权证》的登记，将位于海门市正余镇千和路农贸市场6号楼3单元201室房屋登记在其名下，致使原告冯国平在购房时多缴纳了税收等损失，并给原告冯国平造成了精神损害。请求法院撤销被告海门市政府作出的房屋所有权登记行为和海政房字第××号《房屋所有权证》，判令被告海门市政府和第三人正余镇政府连带赔偿原告冯国平各项损失80000元。
原告冯国平起诉时提供了如下证据材料：
1.原告冯国平身份证复印件，证明原告冯国平的诉讼主体资格。
2.免交房产契税证明、海门市正余大岸桥市场管理办公室证明，这些材料用以证明第三人正余镇政府及海门市正余大岸桥市场管理办公室的伪造行为存在。
3.农民街办理《房屋所有权证》证明、海门市城镇房产所有权登记申请书、海门市农民街房屋产权登记表，证明上面的签字并非原告冯国平本人的签字，是虚假的申请登记资料和产权登记资料。
4.海政房字第××号房屋所有权证存根，证明被告海门市政府的被诉具体行政行为的存在。
5.原告冯国平损失的清单和依据：（1）房屋买卖发票、税收缴款书及相关规范性文件，证明原告冯国平受到税收损失，根据规范性文件核算后多交了7453.5元的契税；（2）律师事务所收费发票及委托代理合同，证明原告冯国平为与第三人正余镇政府交涉，聘请律师出资5000元的事实；（3）误工损失、建筑包工老板冯水忠的证明及建筑作业人员劳动合同，证明原告冯国平往返于上海与海门之间，造成了一个半月误工损失，原告冯国平系工地管理人员，每月工资15000元，一个半月的误工损失为22000元；（4）精神损失抚慰金20000元，证明原告冯国平名下突然增加了近百万的资产，且来路不明，给原告冯国平造成了巨大的精神创伤；（5）交通费票据3500元，证明原告冯国平往返上海、海门市政府、正余镇政府等地的交通费损失；（6）售房协议书和售房人凌云的证明材料，证明原告冯国平的违约金损失25000元。
被告海门市政府辩称：1.案涉房屋登记时间为1997年6月23日，因当时没有具体规范性文件的规定，被告海门市政府根据海门市的政策规定将房屋权属登记在原告冯国平名下。2.按照《房屋登记办法》的规定，利害关系人认为房屋登记簿记载事项有误的，可以申请更正登记。如权利人不同意更正的，利害关系人可申请异议登记，登记机构可以撤销原房屋登记。涉及房屋归属的，登记机构没有主动撤销房屋登记的职权。请求人民法院依法裁判。
第三人正余镇政府述称：第三人正余镇政府履行了核实材料及相关手续的形式审查义务，有关冯国平的登记材料与同批次办理房产证的其他住户的登记材料是一致的，第三人正余镇政府的审核行为没有过错；本案涉及的是房屋登记行为，第三人正余镇政府提供材料的行为并非是具体行政行为，不具有对外效力；精神损失赔偿仅适用于民事案件，不适用行政案件，原告冯国平要求赔偿的理由不能成立。
第三人正余镇政府提供了下列证据材料：
1.征地协议，证明案涉房屋系小产权房，所用土地的性质是集体土地。
2.千和路农贸市场6号楼张浩兵、陶国忠两户的房屋信息材料，证明第三人正余镇政府在审核办理房产证过程中要求申请人提交的材料、办理的程序与本案原告冯国平提交房管部门审核的材料是一致的，第三人正余镇政府履行了形式审查义务。
3.原告冯国平的房屋权属证明的相关房产信息（产权证明单、契税缴款书、发票、原房产证），证明原告冯国平的契税部分是按照二套房标准缴纳的。
经庭审质证，各方当事人质证意见如下：
针对被告海门市政府提供的证据，原告冯国平认为证据1不具备合法性，不能作为证据使用，空白证书没有任何意义；证据2证明的是海门市房产交易登记中心的性质，与本案没有直接关联性；证据3是真实的；证据4本身是虚假的，没有原告冯国平本人的签字，其他的有关证明也是虚假的，不具有登记的法律效力。第三人正余镇政府对上述证据均无异议。
针对原告冯国平提供的证据，被告海门市政府和第三人正余镇政府对证据1-4的真实性没有异议，但认为不能达到原告冯国平的证明目的；对证据5中房屋买卖发票、税收缴款书及相关规范性文件、律师事务所收费发票及委托代理合同的真实性没有异议，但认为律师费、精神抚慰金不在行政赔偿范围内，误工损失和交通费损失没有原告冯国平所主张的那么多，违约损失25000元证据不足。
针对第三人正余镇政府提供的证据，原告冯国平认为，证据1与本案没有关联性，不能达到第三人正余镇政府的证明目的；证据2与本案没有关联性，本案是以原告冯国平名义登记的行政行为，至于案外人张浩兵、陶国忠两户的房屋信息材料与本案没有关联，不能证明被告海门市政府及第三人正余镇政府的行为合法；对证据3的真实性没有异议。被告海门市政府对上述证据均不持异议。
结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人各方提供的证据作如下认定：
对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。
被告海门市政府提供的证据材料1系空白证书，不能作为证据使用；证据2、3是真实的，予以认定；证据4内容是虚假的，不能达到被告海门市政府的证明效力。
原告冯国平提供的证据1-4是客观存在的，能达到原告冯国平的证明目的；对证据5中房屋买卖发票、税收缴款书及相关规范性文件，具有真实性、合法性，对其证明力予以认定。对律师费、误工损失和交通费损失、精神损失抚慰金的相关证据材料，由于此类损失不属行政赔偿的范围，本院不予置评。
根据各方当事人的陈述及对证据的质证与认证，本院确认如下事实：
1997年，中共海门市委、海门市政府下发《关于加强第三产业发展的若干意见》，要求各乡镇大力度加快农民街建设。第三人正余镇政府积极响应，在正余镇千和路建设农民街。1997年6月12日第三人正余镇政府出具了虚假的关于“冯国平”的《免交房产契税证明》，并于同年6月20日出具了虚假的《农民街办理﹤房屋所有权﹥证明》，依据这两份证明和海门市正余大岸桥市场管理办公室出具的关于“冯国平”的购房、缴款和同意办证的《证明》以及《城镇私有房产所有权申请书》、《海门市农民街房屋产权登记表》，被告海门市政府于1997年6月23日作出了海政房字第××号《房屋所有权证》的登记，将位于海门市正余镇千和路农贸市场6号楼3单元201室的房屋所有权登记在原告冯国平的名下，但未向原告冯国平颁发房屋所有权证书。
2014年8月29日，原告冯国平通过房产交易中介购得案外人朱杰所有的海门街道欣月佳苑5幢901室商品房，面积为101.09平方米，合同价格为49.6万元，原告冯国平按照3%的二套房标准缴纳契税14907元。后原告冯国平至海门市房产交易登记中心查档后发现，1997年6月在其本人名下登记有一套商品房，房屋坐落于海门市正余镇千和路农贸市场6号楼3单元201室。
另查，江苏省《关于调整我省房地产交易环节契税个人所得税优惠政策的通知》（苏财税（2010）33号）规定，自2010年10月1日起对个人购买90平方米及以下，且属于家庭（成员范围包括购买人配偶以及未成年子女）唯一住房的普通住宅，减按1%税率征收契税。对个人购买90平方米以上，144平方米以下，且属于家庭唯一住房的普通住宅，按1.5%税率征收契税；对个人购买不属于家庭唯一住房的，无论属于普通住宅还是非普通住宅，一律按我省原定3%税率征收契税。对照税收政策的要求，原告冯国平购买101.09平方米的住房，且属于家庭唯一住房的普通住宅，应当按1.5%税率缴纳契税，但由于被告海门市政府的错误登记行为，致使原告冯国平多缴纳了税金7453.5元。
本院认为：1990年发布、1991年起施行的建设部《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第十条规定，城市房屋产权的取得、转移、变更和他项权利的设定，均应当依照《》的规定，向房屋所在地的市、县人民政府房地产行政主管部门申请登记，经审查确认产权后，发给房屋产权证。1994年6月25日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《江苏省村镇规划建设管理条例》第二十四条规定，村镇房屋实行产权登记制度。县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。房屋产权证件由县级人民政府颁发。根据上述部门规章和地方法规的规定，被告海门市政府负有履行案涉房屋行政登记的法定职责。
本案的争议焦点为：1.被诉登记行为是否合法；2.本案应当赔偿的范围；3.承担赔偿责任的主体。
关于被诉登记行为是否合法的问题。原告冯国平认为，被告海门市政府依据虚假的证明材料将他人购买的农民街商品房错误登记在其名下，未尽审核义务。被告海门市政府认为，当时没有相关具体规定，按照当时制定的工作流程由属地政府收件审核，而且对其他购房户都是同样批量办理的，被告海门市政府根据下级政府审核的材料办理房屋登记，没有过错。第三人正余镇政府认为，证明材料并非虚假的，已经尽到审核义务。本院认为，被告海门市政府的房屋所有权登记行为发生在1997年6月23日，当时可以适用的行政法规、部门规章和地方法规有：1983年12月起施行、2008年1月15日废止的国务院《城市私有房屋管理条例》，建设部1991年起施行、2001年废止的《城市房屋产权产籍管理暂行办法》，城乡建设环境保护部1987年颁发、2011年废止的《城镇房屋所有权登记暂行办法》，1994年颁行的《江苏省村镇规划建设管理条例》。被告海门市政府答辩时提供法律依据是建设部第57号令《城市房屋权属登记管理办法》及《海门市人民政府﹤关于加强第三产业发展的若干意见﹥》。本院认为，根据“法不溯及既往”的原则，除非法律、法规有特别规定，行政执法机关对之前的具体行政行为不得适用后颁行的部门规章。建设部《城市房屋权属登记管理办法》（第57号令）是1997年10月27日发布、1998年1月1日起施行的在案涉房屋登记行为之后，不是本案所应当适用的规章。《海门市人民政府﹤关于加强第三产业发展的若干意见﹥》系地方政府规范性文件，不是行政执法机关可以直接援引的法律法规依据。故本院认为，被告海门市政府答辩时所援引的法律法规依据不当。而关于房屋所有权登记办理和发证机关，建设部《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第十条规定，城市房屋产权的取得、转移、变更和他项权利的设定，均应当依照《》的规定，向房屋所在地的市、县人民政府房地产行政主管部门申请登记，经审查确认产权后，发给房屋产权证。城乡建设环境保护部《城镇房屋所有权登记暂行办法》第二条规定，城镇房屋所有权登记由市、县人民政府主管房屋所有权登记的机关办理。为加强小城镇建设，1994年江苏省第八届人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《江苏省村镇规划建设管理条例》第二十四条规定，村镇房屋实行产权登记制度。县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权，房屋产权证件由县级人民政府颁发。据此规定，办理登记机关为政府主管部门，发证机关为县级人民政府。关于登记程序，有城乡建设环境保护部《城镇房屋所有权登记暂行办法》的具体规定。该规章第七条规定，申请房屋所有权登记，除需依照房屋所有权登记机关规定格式填写申请书外，并须按规定出示个人身份证件、法人资格证明、交验取得房屋所有权的证件。第八条规定，登记机关依照申请人的申请进行产权审查，凡房屋所有权清楚，没有争议，符合有关法律和政策，证件齐全，手续完备的，应发给房屋所有权证件。因此，当时的房屋登记程序还是有申请、审查、确认产权、发证程序。被告海门市政府在1997年办理房屋所有权登记时是有法可依、有章可循的。被告海门市政府辩称没有法律依据的观点不能成立，本院不予支持。根据被告海门市政府答辩时提供的《海门市农民街房屋产权登记表》的填表说明，房屋产权登记资料包括：农民自建房、集资统建房，提供市、乡两级建房批复，商品房提供商品房发票（收据）及契税证明等。因而，被告海门市政府应当根据个人身份证件和市、乡两级建房批复、商品房发票（收据）及契税证明等材料来进行房屋产权产籍登记。本案中，登记材料中缺乏个人身份证件、市、乡两级建房批复和商品房发票（收据）这些重要基础材料。而且，按照常理，原告冯国平在错误登记行为的后果中应当是受益的，却否认登记行为的真实性，足以证明其本人并没有实际购买涉案房屋，本院对其主张予以采纳，第三人正余镇政府关于证明材料并非虚假的、自己已经尽到审核义务的观点，因没有证据证明，本院不予采纳。本案房屋权属登记过程中，申请材料不全、原告冯国平是被人冒名顶替的，应当认为被告海门市政府的登记行为审查不严，与事实严重不符，不合乎法规、规章的要求。
关于本案应当赔偿的范围。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。在本案中，由于被告海门市政府错误的房屋登记行为，致使原告冯国平多缴纳了税金7453.5元，给原告冯国平造成了财产损失，被告海门市政府错误的房屋登记行为与原告冯国平受到的财产损失之间存在因果关系，被告海门市政府应当予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。直接损失是现有财产的减少，也就是加害人不法行为侵害的利，致使现有财产直接受到的损失。本案中因错误登记行为给原告冯国平造成的直接财产损失仅为一般消费者购买第二套住房缴纳的税负与购买唯一住房所缴契税之间的差额7453.5元；原告冯国平所主张的律师费、误工损失、交通费，系为纠纷解决和诉讼事务发生，而购房违约金与房屋买卖合同履行有关，与房屋登记行为无直接关联，没有必然的因果关系，都不属于直接损失；精神损失抚慰金不属于财产性损害赔偿范围，潜在的贷款损失因贷款交易未实际发生，不属于财产损失。因此，对原告冯国平关于契税差额本金以外的损失主张，本院均不予支持。被告海门市政府和第三人正余镇政府认为，原告冯国平可以根据《中华人民共和国物权法》或者《房屋登记办法》申请更正登记，提出异议登记，在明确案涉房屋的所有权后再进行该套房屋的登记手续，就不会产生个人契税差额。这是原告冯国平自行扩大了损失范围，人民法院不应支持。本院认为，原告冯国平有选择权利救济的途径和方式，在协商无果的情况下，依法通过行政诉讼寻求财产损失的权利救济，人民法院应当予以支持，故对被告海门市政府和第三人正余镇政府的观点不予采纳。
关于承担赔偿责任的主体。原告冯国平主张被告海门市政府和第三人正余镇政府承担连带责任，被告海门市政府认为自己没有过错，不应当承担责任，第三人正余镇政府认为案涉房屋登记行为的具体登记机关是海门市人民政府，在办理相关手续过程中第三人正余镇政府所仅仅是内部的行政行为，不具有对外效力，不应作为行政诉讼及赔偿的主体。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定，两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。本案中，为了加快第三产业发展，被告海门市政府推动辖区内建立了一些农民街，因人多量大，被告海门市政府委托各乡镇人民政府办理房屋产权登记材料的审核事宜。因没有法律、法规和规章的授权，第三人正余镇政府接受被告海门市政府委托而履行职责，就不能作为义务机关。根据被告海门市政府提供的《海门市农民街房屋产权登记表》的填表说明，乡镇政府应当履行审核职责，即由乡镇政府签署审核情况及是否同意办证的意见，也就是说农民街房屋产权的审查、登记、颁证，海门市政府作了职权分工，第三人正余镇政府审核发现不符合办证条件的，有权不同意继续办证，但第三人正余镇政府还是受委托行使审核决定权，并非承担法律、法规赋予的义务。因此，第三人正余镇政府作为下级政府接受上级政府的委托，有义务履行好职责，但由此产生的责任还是由上级委托机关承担。故本案原告冯国平的损失应由被告海门市政府进行赔偿。被告海门市政府在赔偿损失后，有权根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十六条的规定，责令受委托的第三人正余镇政府承担部分或者全部赔偿费用。因此，对原告冯国平和被告海门市政府的主张不予采纳，对第三人正余镇政府的主张予以采纳。
综上，本院认为，被告海门市政府作出被诉房屋行政登记行为时未尽到合理审慎的审查职责，第三人正余镇政府提供虚假证明材料办理房屋登记，导致被诉房屋行政登记行为事实不清、证据不实。被告海门市政府和第三人正余镇政府的行政行为导致原告冯国平购买商品房时多缴纳了税金，对原告冯国平造成的该直接财产损失，应当予以赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目、《中华人民共和国》第四条第四项、第七条第四款、第三十六条第八项之规定，判决如下：
一、撤销被告海门市人民政府作出的海政房字第××号《房屋所有权证》的行政登记行为。
二、被告海门市人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告冯国平人民币7453.5元。
案件受理费25元，由被告海门市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审判员 潘建明
二〇一四年十二月八日
书记员 倪保晖
附：相关法律和司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；
……
2.《中华人民共和国》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
……
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第七条行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。
……
受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
……
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。