宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁03行终31号
上诉人（原审第三人）青铜峡市诚成开发有限责任公司。住所地：宁夏回族自治区青铜峡市邵岗镇甘城子村，组织机构代码：62508598-0。
法定代表人丁家龙，经理。
委托代理人丁占和，男，1940年11月5出生,回族，小学文化，该公司职工。代理权限为特别授权代理。
委托代理人吴宝霖，宁夏迪通律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审原告）马成芳，男，1946年11月20日出生，回族，不识字，农民。
委托代理人薛磊，宁夏韩烈律师事务所律师，代理权限为一般代理。
原审被告青铜峡市人民政府。住所地：宁夏回族自治区青铜峡市古峡东街51号，组织机构代码：01013728-9。
法定代表人金永灵，市长。
委托代理人马彩霞，女，1974年9月2日出生，回族，大学文化，干部，住青铜峡市裕民街道办事处学府壹号小区4号楼3单元402室，代理权限为一般代理。
委托代理人苏学锋，宁夏古峡律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
上诉人青铜峡市诚成开发有限责任公司（以下简称诚成公司）为与被上诉人马成芳及原审被告青铜峡市人民政府林业行政登记一案，不服宁夏回族自治区青铜峡市人民法院（2016）宁0381行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2016年7月18日公开开庭审理本案，上诉人诚成公司及其委托代理人丁占和、吴宝霖，被上诉人马成芳及其委托代理人薛磊、原审被告青铜峡市人民政府的行政机关负责人陈雪松副市长及其委托代理人马彩霞、苏学锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2011年1月12日，青铜峡市林业局受理诚成公司的林权（变更）登记申请，承诺期限90个工作日，承诺办结期限2011年5月18日，并由丁占和在林业局受理通知书申办人处签字。2011年8月16日青铜峡市林业局在诚成公司的林权登记申请表上林业主管部门意见处签署“同意变更”，并加盖印章。此申请表上发证机关意见栏空白。
2011年8月11日，青铜峡市人民政府给诚成公司颁发青林证字（2011）第0008号林权证，载明：林地所有权为集体，林地使用权权利人为诚成公司，面积377亩，林地使用期30年，终止日期2032年7月10日，四至：东沿山公路向西20米处，南六斗渠，西惠青公司，北七斗渠。并在林权证注记：“关于青铜峡市诚成开发有限责任公司林权证变更的说明：2011年3月诚成公司因林地转让需办理林权变更，因办理的林权证是2002年林权证办理工作开展的第一年，第二年由于撤乡并镇，林业局林政站对林权证的行政代码作了调整。2002年办理的林权证信息丢失，无法在原证本上作变更。经林业局决定，收回2002年办理的林权证并注销。给予诚成有限责任公司重新办理林权证，林权证面积原有450亩，转让后为377亩。转让面积为73亩（其中：刘玉录21亩、王彦保22亩、陈文义20亩、丁占和10亩。）”
另查明，2002年8月27日，青铜峡市人民政府给诚成公司颁发青林证字（2002）第007号林权证，载明：林地所有权权利人为甘城子乡，林地使用权人为诚成公司，面积30公顷，林地使用期30年，终止日期2032年7月10日，四至：东沿山公路，南六斗渠，西惠农渠，北七斗渠。
在办理青林证字（2002）第007号林权证、青林证字（2011）第0008号林权证过程中均未进行公示公告，两次办证依据的同一份林权图为2002年人工绘制，且由甘城子乡甘泉村高某某签名，并加盖高某某个人印章。
1992年，马成芳在涉证部分林地进行开发并种植至今。并当庭提交的测绘图中标注有马成芳的一块林地，青铜峡市人民政府认可该测绘图是青铜峡市林业局在2006年为处理其他纠纷根据当事人陈述绘制、且已用作处理其他纠纷的依据。
2014年11月12日，青铜峡市林业局在青林证字（2011）第0008号林权证上作变更登记“将本林权证上的林地所有权权利人变更为国有（因初始登记时将林地所有权权利人误打为集体）。”
2015年2月11日，马成芳向青铜峡市人民法院提起行政诉讼，要求撤销青铜峡市林业局为诚成公司颁发的青林证字（2011）第017号林权证，同年4月1日，马成芳以证据发生变化为由申请撤回起诉。同年6月，马成芳再次以青铜峡市林业局为被告要求撤销青林证字（2011）第0008号林权证，同年11月27日，原审法院以起诉被告主体不适格为由驳回了马成芳的起诉。
原审法院认为：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道后者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。超过法定起诉期限且无正当理由的应当裁定驳回起诉。公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，马成芳自述2013年6月从第三人处得知诚成公司已办理了林权证，后多次找相关部门未果，于2015年6月以青铜峡市林业局为被告提起行政诉讼，2015年11月27日本院以起诉被告不适格为由裁定驳回马成芳的起诉，2016年1月5日，马成芳又以青铜峡市人民政府为被告提起诉讼。马成芳自2013年6月起一直积极向有关部门主张权利，至2015年2月以青铜峡市林业局为被告起诉要求撤销青林证字（2011）第017号林权证时未逾2年。结合本案实际，马成芳起诉超过自知道行政行为之日起6个月应属于有正当理由，不符合超过法定起诉期限且无正当理由的规定。
根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》[2005]行他字第4号，“确认是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”本案马成芳诉请撤销青铜峡市人民政府给诚成公司颁发的林权证，不属于《森林法》第十七条规定的林地使用权争议，属于人民法院行政诉讼受案范围。同时人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，主要从证据、程序和适用法律等方面依法进行审查。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，登记机关予以登记必须符合下列全部条件：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。青铜峡市人民政府提供的证据中的宗地测绘图，系2002年甘城子乡甘泉村高占岳个人手工制作，且与马成芳提供与青铜峡市人民政府当庭认可系青铜峡市林业局2006年出具的测绘图记载的内容相矛盾，青铜峡市人民政府于2011年仍根据2002年的测绘图为第三人颁发林权证明显不符合申请登记的林地四至界限数据准确的规定，且亦未提交其他证据材料对此予以补充。另外，青铜峡市人民政府颁发青林证字（2011）第0008号林权与青林证字（2002）第007号林权证中的土地四至中的西至发生改变，但亦未提供相应材料予以佐证。据此，青铜峡市人民政府颁发青林证字（2011）第0008号林权证主要证据不足。
此外，青铜峡市人民政府在作出行政行为时，程序上存在以下错误：（一）未进行公告；（二）登记时间超期；（三）审批程序违法；（四）未依法变更林地所有权人登记；（五）林权登记档案材料序号多处涂改。
关于马成芳要求青铜峡市人民政府给其办理位于青铜峡市邵岗镇大沟村4队133亩林地的林权证的诉请，应先向登记行政机关提出申请，马成芳当庭陈述在起诉前未向青铜峡市人民政府提出申请，因此对该项诉讼请求应予以驳回。
综上所述，青铜峡市人民政府在办理涉案林权登记时主要证据不足，违法法定程序，应予以撤销。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决：一、撤销青铜峡市人民政府给诚成公司颁发的青林证字（2011）第0008号林权证；二、责令青铜峡市人民政府本判决生效后3个月内重新作出行政行为；三、驳回马成芳的其他诉讼请求。案件受理费50元，由青铜峡市人民政府负担。
宣判后，诚成公司不服，向本院提起上诉称：1.被上诉人马成芳于2013年6月，在明知上诉人已经合法取得土地使用权的情况下私自建房，侵犯上诉人的承包经营权，其于2016年起诉，明显超过法定起诉期限，应予驳回；2.原审被告青铜峡市人民政府在认定事实清楚的情况下，为上诉人颁发的青林证字（2011）第0008号林权证正确；3.涉案林权证书办证程序合法。综上，请求二审人民法院撤销一审判决，确认原审被告青铜峡市人民政府为上诉人颁发的青林证字（2011）第0008号林权证的效力，本案诉讼费用由被上诉人马成芳负担。
被上诉人马成芳辩称，1992年其在青铜峡市邵岗镇甘城子开发荒地并种植林木，一直未办理相关使用证，直到2013年6月上诉人将其在承包林地上建造的临时房屋推倒，才得知自己种植经营多年的林地已被诚成公司将林权证办去了。原审被告在办证过程中未实地进行调查，且没有经过公示，其行为损害了被上诉人的利益。
原审被告青铜峡市人民政府辩称，其为诚成公司核发的青林证字（2011）第0008号林权证事实清楚、证据充足，办理变更登记符合法律规定。被上诉人应按照规定申请办理133亩地的林权证，直接起诉不符合规定。且被上诉人的起诉已过起诉期限，请依法驳回。
上诉人诚成公司为支持其诉请，其在一审中提供以下证据：
1.青铜峡市开发公司关于使用开发甘城子土地的请示报告复印件1份、关于青铜峡市诚成开发公司农林牧综合开发项目的立项批复复印件1份、青林证字（2011）第0008号林权证复印件1份、甘城子土地开发转让协议复印件1份、规划图复印件3份，已证明诚成公司合法开发并使用涉证林地；2.青铜峡市青铜峡镇沃沙村介绍信1份，以证明马成芳仅开发30亩土地的事实。
在二审庭审过程中，上诉人又提交了如下证据：
1.1992年8月4日，诚成公司申请经青铜峡镇余桥村同意，报原青铜峡县综合开发公司立项，经青铜峡镇人民政府批准，开发甘城子1500亩荒地的事实；2.1995年10月8日，青铜峡市综合开发公司将其中的1200亩荒山转让给诚成公司开发，双方并签订《甘城子土地转让开发协议》一份；3.青林证（2002）第007号林权证一份，证实1200亩开发土地中有750亩土地种植了各种树木；4.青林证（2011）第0008号林权证一份，证实1200亩开发土地中除750亩土地种植了各种树木外，还于2011年8月11日办理了377亩林权证；5.土地方位图两份，证明马成芳开发的30亩土地不在诚成公司所开发的土地之内；6.1998年3月26日，青铜峡市青铜峡镇沃沙村介绍信1份，证明介绍信给马成芳办理相关手续，与诚成公司的林权证没有关联性。
被上诉人马成芳提交以下证据：
1.青铜峡市青铜峡镇沃沙村村民委员会证明1份、青铜峡市邵岗镇大沟村村民委员会证明1份、证人马月侠、陈万福的证言，以证明马成芳自1992年起即在涉案土地进行荒田开发约140亩，青铜峡市人民政府给诚成公司办理林权证未进行公示公告，程序错误；2.土地承包合同书、收条各1份，以证明2008年1月马成芳与青铜峡市邵岗镇大沟村村民委员会签订承包合同，承包荒地30亩；3.测绘图复印件1份，以证明青铜峡市林业局的测绘图中显示马成芳享有约130亩林地经营权。
原审被告青铜峡市人民政府提交了以下证据、依据：
1.土地承包合同、甘城子土地开发转让协议、青计发（2002）68号《关于青铜峡市诚成开发公司农林牧综合开发项目的立项批复》、青林证字（2002）第007号林权证各复印件1份，以证明诚成公司于1995年10月9日通过受让的方式取得林地使用权，涉案土地使用权来源清楚，2002年给诚成公司办理了450亩林地的林权初始登记；2.土地转让申请、林权登记申请表、丁洪刚身份证复印件、林业局受理通知书、青铜峡市林业局行政审批处理单、林业局行政审批领导批示单、青铜峡市诚成开发公司林权图复印件各1份，以证明诚成公司将青林证字（2002）第007号林权证所确认的部分林地转让，申请变更登记，提交变更材料齐全，经过审批，变更程序合法，故为诚成公司办理变更登记，核发了青林证字（2011）第0008号林权证；3.法律依据：《中华人民共和国森林法》第三条、《林木和林地权属登记办法》第二条、第三条、第八条、第九条、第十一条。
经庭审质证，对上诉人诚成公司提供的证据：被上诉人认为关于使用开发甘城子土地的请示报告、关于青铜峡市诚成开发公司农林牧综合开发项目的立项批复、甘城子土地开发转让协议、规划图（除加盖青铜峡市地籍管理站的1份）为复印件，不予认可；对加盖青铜峡市地籍管理站的测绘图的真实性无异议，但手工填写地方无印章或签字，系涂改证据，证明目的不予认可；对青林证字（2002）第007号、（2011）0008号林权证，被上诉人认为发证程序违法，不能作为证据使用；对青铜峡市青铜峡镇沃沙村介绍信，认为与被上诉人提供的证据内容矛盾，不予认可。原审被告对上诉人诚成公司提供的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。
对被上诉人马成芳提供的证据，上诉人认为被上诉人提交的证据及证人证言内容均不属实，证明目的不予认可。原审被告认为青铜峡市青铜峡镇沃沙村村民委员会证明、青铜峡市邵岗镇大沟村村民委员会证明、土地承包合同书、收条，与林业主管部门登记档案中收集的书证有矛盾，对上述证据的真实性、合法性、关联系及证明目的均不予认可；对测绘图，原审被告认为是青铜峡市林业局在2006年根据他人陈述为处理惠青公司林地纠纷的一张现状图，不能证明被上诉人对林地拥有使用权；对证人证言，原审被告认为证人马月侠的证言不属实，证人陈万福的证言与案件没有关联性。上
对原审被告青铜峡市人民政府提供的证据，上诉人对原审被告提交的证据、法律依据均无异议。被上诉人认为土地承包合同、甘城子土地开发转让协议、青计发（2002）68号《关于青铜峡市诚成开发公司农林牧综合开发项目的立项批复》为复印件，对真实性、合法性均有异议；对青林证字（2002）第007号林权证，被上诉人认为办证程序没有经过公示公告，对林权证的合法性及证明目的均不认可；对土地转让申请、林权登记申请表、丁洪刚身份证复印件、林业局受理通知书、青铜峡市林业局行政审批处理单、林业局行政审批领导批示单的真实性，无异议，但认为档案多处改动，且无发证机关印章，变更程序不合法；对青铜峡市诚成开发公司林权图，被上诉人认为为复印件，且与实际情况不符，证明目的不能成立；对原审被告提供的法律依据，被上诉人认为被告发证没有按照规定进行公告，应予以撤销。
本院对上述证据认证如下：被上诉人提供的青铜峡市青铜峡镇沃沙村村民委员会证明、青铜峡市邵岗镇大沟村村民委员会证明、证人马月侠、陈万福的证言、测绘图，结合被告当庭陈述，能够证明马成芳自1992年起即在涉案土地进行荒田开发，原审被告在给上诉人办理林权证未进行公示公告，证明效力部分予以确认；土地承包合同书、收条，与本案缺乏关联性，证明效力不予确认。原审被告提供的土地承包合同、甘城子土地开发转让协议、青计发（2002）68号《关于青铜峡市诚成开发公司农林牧综合开发项目的立项批复》为复印件，不符合证据形式，证明效力不予确认；仅凭青林证字（2002）第007号、（2011）0008号林权证不能实现原审被告提供该组证据的证明目的，证明效力不予确认；土地转让申请、林权登记申请表、丁洪刚身份证复印件、林业局受理通知书、青铜峡市林业局行政审批处理单、林业局行政审批领导批示单、青铜峡市诚成开发公司林权图不能证明原审被告审批、变更程序合法，证明效力不予确认。
本院经二审查明的事实与一审认定的一致。认定上述事实有经庭审质证的证据进行佐证，内容来源客观、真实。
本院认为，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道后者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。超过法定起诉期限且无正当理由的应当裁定驳回起诉。公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被上诉人自述2013年6月因其自建房屋被上诉人摧毁后，才得知诚成公司已办理了林权证，后多次找相关部门未果，至2015年2月以青铜峡市林业局为被告起诉要求撤销青林证字（2011）第017号林权证时未逾2年。结合本案实际，被上诉人起诉超过自知道行政行为之日起6个月应属于有正当理由，不符合超过法定起诉期限且无正当理由的规定，上诉人关于被上诉人超过法定起诉期限的上诉理由不能成立。
本案中，被上诉人提供的证据中的宗地测绘图，系2002年甘城子乡甘泉村高某某个人手工制作，与原审被告当庭认可系青铜峡市林业局2006年出具的测绘图记载的内容相矛盾，原审被告于2011年仍根据2002年的测绘图为上诉人颁发林权证明显不符合申请登记的林地四至界限数据准确的规定，且亦未提交其他证据材料对此予以补充。此外原审被告颁发青林证字（2011）第0008号林权与青林证字（2002）第007号林权证中的土地四至中的西至发生改变，但亦未提供相应材料予以佐证。据此，原审被告颁发青林证字（2011）第0008号林权证主要证据不足。关于原审被告颁证行政行为程序是否合法的问题。经核，原审被告在办证过程中未进行公告、登记时间超期、审批程序违法、未依法变更林地所有权人登记，且林权登记档案材料序号多处涂改并与所办理林权证号不符。综上，上诉人主张本案超过法定起诉期限，涉案林权证颁发正确、程序合法的上诉理由，与庭审查明的事实不符，不予采信和支持。原审被告青铜峡市人民政府在为上诉人办理涉案林权登记时主要证据不足，违反法定程序，应予以撤销。一审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人青铜峡市诚成开发有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 魏 刚
审 判 员 杨雪梅
代理审判员 梁 超
二〇一六年七月二十一日
书 记 员 惠 阳
本案法律适用条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。