山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）菏行初字第28号
原告赵存亮。
委托代理人赵顺生。
委托代理人李岫岩，山东鲁泉律师事务所律师。
被告曹县人民政府。
法定代表人谭相海，县长。
委托代理人刘爱国，山东汤都律师事务所律师。
委托代理人赵明慧，曹县人民政府法制办复议应诉科科员。
原告赵存亮不服被告曹县人民政府房屋征收行政补偿一案，于2015年5月4日向本院提起诉讼。本院于2015年5月7日受理后，于2015年5月11日向被告曹县人民政府送达了应诉通知书及行政诉状副本。2015年7月30日，本院组织当事人进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2015年8月21日、25日两次公开开庭审理了本案，原告赵存亮的委托代理人赵顺生、李岫岩，被告曹县人民政府的委托代理人刘爱国、赵明慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2015年2月26日，被告曹县人民政府向原告赵存亮作出曹政征补字（2015）21号房屋征收补偿决定书。原告赵存亮不服，向本院提起诉讼，请求撤销该补偿决定。
原告赵存亮诉称：被告为进行旧城改造，实施曹县鼓楼广场一期旧城改造项目。原告的房屋位于该项目范围内，被告在征收过程中没有遵循房屋征收与补偿应当遵循的决策民主、程序正当、结果公开的原则，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。首先，被告选择评估机构不合法，评估机构是由被告指定的，导致评估结果与市场价格差异很大。其次，被告公告的补偿价格和实际价格明显低于公告之日相同区位房地产价格。另外，被告作出的补偿决定主要事实依据不足，程序违法，适用法律不当。请求法院依法撤销被告作出的补偿决定。
原告向本院提交的证据是：1、70余名被拆迁人联名证言，证明：曹县人民政府未召开论证会，被征收人也没有参加群众代表人的选举；2、侯某某的视听资料，证明：被告所提交的侯某某并不是群众代表也未参加会议；3、马某某的视听资料一份，证明：征收方案论证会参加人员签到表中马某某也未参加论证会；4、赵顺生房屋估价报告一份，证明：被告提交的房屋征收估价报告造假；5、商品房买卖合同一份，证明：涉案房屋周围新建商品房价格为2942.62元。
被告曹县人民政府答辩称：一、曹县人民政府关于曹县鼓楼广场一期房屋征收的程序合法合规。该征收项目属于旧城改造项目，经征询有关部门，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。被告组织有关部门和被征收人代表对征收方案进行了论证及评估机构的选定，并公布、张贴了该征收项目的征收补偿方案，征求了公众意见。同时，进行了社会稳定风险评估，并予以备案。答辩人于2013年7月9日作出《关于曹县鼓楼广场项目一期房屋征收决定的通知》，同日作出公告并予以张贴。二、曹政征补字（2015）21号房屋征收补偿决定依法应予维持。2013年6月2日，被告组织有关部门和被征收人代表对征收方案进行论证及评估机构的选定，被征收人代表同意由菏泽市首佳房地产评估咨询有限公司评估。该公司根据委托，对征收范围内被征收人的房屋征收补偿价值进行了评估，并将评估结果向被征收人公示。但经多次与原告协商，在征收补偿方案确定的期限内达不成协议。答辩人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，作出房屋征收补偿决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，依法应予维持。
被告曹县人民政府于2015年5月19日向本院提交了如下证据、依据：1、征询函和曹县发展和改革局曹发改（2013）46号《关于曹县鼓楼广场一期项目有关事项的意见》；2、征询函和曹县住房和城乡建设局曹住建规（2013）2号《关于曹县鼓楼广场一期项目有关事宜的意见》；3、征询函和曹县国土资源局《关于曹县鼓楼广场一期项目符合土地利用总体规划的意见》；4、《曹县鼓楼广场项目一期房屋征收补偿论证会记录》；5、曹县人民政府《关于曹县鼓楼广场项目一期房屋征收补偿方案的公示》；6、公示张贴照片；7、重大事项社会稳定风险评估登记表；8、2013年6月科目余额表；9、曹政发（2013）13号曹县人民政府《关于曹县鼓楼广场项目一期房屋征收决定的通知》；10、曹县人民政府《关于曹县鼓楼广场项目一期房屋征收的公告（附征收补偿方案）》；11、公告张贴照片；12、暂停办理相关事项的送达回执单；13、房屋征收实施单位征收委托书；14、鼓楼广场项目房屋征收评估补偿公示表；15、被征收人赵存亮的房屋征收估价报告及送达记录单；16、曹县房地产管理局关于房屋征收补偿决定的请示；17、曹县人民政府曹政征补字（2015）21号《房屋征收补偿决定书》及行政文书送达记录单；18、决定书公告照片；19、《国有土地上房屋征收与补偿条例》；20、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》；21、《曹县国有土地上房屋征收与补偿办法》。
被告曹县人民政府主张，其所举证据证明被告作出的征收补偿决定书事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，应予维持。
根据各方当事人的诉辩主张，本院确定本案的审理重点问题是：被告曹县人民政府对原告所作出的被诉房屋征收补偿决定是否合法。
原、被告在庭审中出示了所举证据，并提交法庭进行了质证，其质证意见已记录在卷。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
关于原告所举证据，1、号证据70余名被拆迁人联名证言，没有附证人身份证复印件，也没有写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况，其形式要件不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，且被告对其真实性、合法性也提出异议，不予认定为有效证据；证明：曹县人民政府未召开论证会，被征收人也没有参加群众代表人的选举。2、3号证据为侯某某、马某某的视听资料，原告用以证明征收补偿方案论证会参加人员是否到会的情况，但征收补偿方案的听证、论证是作出房屋征收决定的程序，而本案诉讼标的是房屋征收补偿决定，并不是房屋征收决定，故原告2、3号证据不作为本案的有效证据审查认定。4号证据为赵顺生房屋估价报告，与本案无关联性，不予认定为有效证据。5号证据商品房买卖合同一份，与本案有一定的关联性，可以予以采纳，但仅凭一份商品房买卖合同难以确定涉案房屋周围新建商品房价格。
关于被告曹县人民政府所举证据，1-8号证据为房屋征收决定作出之前的证据，是证明房屋征收决定合法与否的证据。而本案诉讼标的是房屋征收补偿决定，并不是房屋征收决定，故被告1-8号证据不能作为本案的证据审查认定。原告对被告9、12、16号证据无异议，认定为有效证据。被告所提交的19-21号证据为有关机关制定的规范性文件，可以作为本案的有效依据。10号证据房屋征收决定公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，认定为有效证据。11、14、18号证据为张贴照片，原告不予认可，且仅依据照片无法确认实际张贴的时间就是照片上所显示的时间，故不予认定为有效证据。13号证据房屋征收实施单位征收委托书，形式要件完备，认定为有效证据。15号证据被征收人赵存亮的房屋征收估价报告及送达记录单，由于其中的送达记录单虽注明拒签，但并无见证人或其他证据佐证，且原告对此也不予认可，不能认定向原告进行了送达，估价报告没有送达就据此作出补偿决定，显然剥夺了原告申请对估价报告申请复核、纠正遗漏的权利。到庭接受询问的估价师也承认对原告房产没有入户丈量，对其内部装修没有进行评估，估价报告中一位估价师的签名非本人所签。显然估价报告确实存有遗漏，且由于没有有效证据证明向被征收人送达估价报告而被征收人放弃申请复核的权利，故不予认定为有效证据。17号证据曹县人民政府曹政征补字（2015）21号《房屋征收补偿决定书》及行政文书送达记录单，补偿决定书为诉讼标的，不作为证据审查认定。
根据有效证据及庭审中双方诉辩、陈述意见，本院确认如下事实：2013年7月9日，被告曹县人民政府作出《关于曹县鼓楼广场项目一期房屋征收决定的通知》，决定对东至黄山路，西至庐山路，北至闽江路，南至曹城镇教委西墙、政府办公楼、远光开发地界北线国有土地范围内的房屋予以征收，并作出了征收公告。原告涉案房产在该征收范围内。公告同日，曹县房地产管理局与曹县人民政府曹城街道办事处签订曹县鼓楼广场一期项目房屋征收委托书，将该项目的房屋征收与补偿有关工作委托给曹县人民政府曹城街道办事处。菏泽市首佳房地产评估咨询有限公司受曹县房屋征收补偿管理办公室的委托对被征收房屋价值进行评估。于2013年7月19日就原告涉案房产作出房屋征收估价报告。2015年2月13日，曹县房地产管理局向曹县人民政府提交关于赵存亮等9户房屋征收补偿决定的请示，该请示称，在曹县鼓楼广场一期房屋征收决定公告的期限内，经政府工作人员多次做工作，始终无法与赵存亮、张某某、张某、王某甲、王某乙、沙某甲、李某某与沙某乙、刘某某、白某某等9户被征收人达成补偿安置协议，现报请政府依法对上述被征收人作出房屋征收补偿决定。2015年2月26日，被告曹县人民政府作出本案被诉的房屋征收补偿决定，决定：一、被征收人赵存亮位于黄山路西的房屋，按照《曹县鼓楼广场项目一期房屋征收补偿方案》的规定给予补偿或产权调换。二、被征收人如选择货币补偿，根据《曹县鼓楼广场项目一期房屋征收补偿方案》的规定，被征收人应得的货币补偿数额为：1、征收房屋价值454165元；2、附属物及装修价值0元；3、搬迁补助费2347元；4、临时安置费7042元；5、停产停业补助费0元；6、其他不动产补偿价值0元；7、应扣除调整面积成本0元。以上合计人民币463555元。三、被征收人如选择房屋产权调换，按照《曹县鼓楼广场一期项目房屋征收补偿方案》确定的安置地点选择安置房屋，安置房屋价值与被征收房屋价值的差价以及被征收人应得的搬迁费、临时安置费等，按照《曹县鼓楼广场一期项目房屋征收补偿方案》结算。四、限被征收人赵存亮自本决定送达之日起十五日内与曹县房地产管理局办理完成房屋征收补偿等手续，并将本项目内黄山路西的被征收人房屋腾空，移交给房屋征收部门。
本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，被告曹县人民政府作为作出房屋征收决定的县级人民政府在接到曹县房地产管理局的请示后，具有按照征收补偿方案作出补偿决定的职权，但被告应严格遵守相关法律法规，在证据确实、充分的情况下依法作出补偿决定，以保障被征收人合法权利充分行使，合法权益不受损害。本案庭审中，原告主张被告曹县人民政府作出的房屋征收补偿决定所依据的估价报告存有遗漏，到庭接受询问的估价师也承认对原告房产没有入户丈量，并承认估价报告中一位估价师的签名非本人所签，且被告所举证据不能证明向原告送达了估价报告，让原告行使了申请复核、补正遗漏的权利。本案估价报告所依据的比准价为2000元／平方米，是政府公告上确定的。但是，由政府确定被征收房屋的比准价，据此进行评估被征收房屋的补偿价值，显然违背了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条中“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”的规定，被告曹县人民政府作出被诉房屋征收决定，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告曹县人民政府曹政征补字（2015）21号房屋征收补偿决定。
案件受理费50元由被告曹县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 姚长河
审 判 员 李胜力
人民陪审员 崔 彬
二〇一五年十月二十七日
书 记 员 杨继霞
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
…
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条
对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款
房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条
根据行政诉讼法第三十一条第一款第（四）项的规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：
（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；
（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；
（三）注明出具日期；
（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。