山东省德州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁14行终115号上诉人（原审原告）孙玉庆，农民。被上诉人（原审被告）宁津县农林局。所在地址宁津县中心大街**号。法定代表人张立刚，宁津县农林局局长。委托代理人（出庭负责人）张海强，男，宁津县农林局副局长。委托代理人刘明，山东德宁德新白云律师事务所律师。孙玉庆诉宁津县农林局不履行土地分包到户法定职责一案，已由宁津县人民法院作出（2016）鲁1422行初3号行政判决。孙玉庆不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明：原告孙玉庆是宁津县保店镇孙古柳村村民，原告认为宁津县保店镇孙古柳村多年以来实行“两田制”，未按照相关法律规定将土地进行发包，被告宁津县农林局应当履行法定职责按照《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十三条的规定，将该村集体所有的土地按照集体经济组织成员人数平均分配发包到户。被告认为其不具有原告诉称的将土地平均发包到户的法定职责。另查原告因反映本村“两田制”未纠正问题，多次信访，2013年11月11日山东省农业厅向德州市农业局出具了鲁农访督字〔2013〕326号督办函。2013年12月24日宁津县保店镇人民政府曾就该信访问题向原告进行过答复。另原告所在保店镇孙古柳村的集体土地于1997年至1999年期间进行了第二轮承包，承包期限为三十年。原审法院认为：首先，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”第十八条规定，“土地承包应当遵循以下原则：……（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；”第十九条规定，“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……。根据以上规定，农民集体所有的土地属于村农民集体或农村集体经济组织所有，由村集体经济组织或者村民委员会、村民小组依照相关法律原则和法定程序进行发包，承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。因此，农村集体土地的发包是村民自治的一项重要内容，宁津县农林局不是原告孙玉庆所在孙古柳村农村集体土地的所有权人，不是孙古柳村集体土地的发包方。其次，《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十三条规定，“违反本办法规定，发包方有下列行为之一的，由县级以上农业、林业等行政主管部门责令其限期改正；逾期不改正的，对直接责任人员处以一千元以上一万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）以家庭承包方式发包农村土地，未按照本集体经济组织成员人数平均分配、发包到户的……”该规定规定了由县级以上农业、林业等行政主管部门履行责令发包方限期改正及对直接责任人员罚款的职责，并未授权农业、林业行政主管部门直接将农村集体土地按本集体经济组织成员人数平均分配、发包到户。故原告孙玉庆要求被告宁津县农林局履行将宁津县保店镇孙古柳村集体所有的土地按照集体经济组织成员人数平均分配发包到户这一法定职责的理由不成立，本院不予支持。原告要求被告赔偿损失没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙玉庆的各项诉讼请求。上诉人孙玉庆不服原审法院判决，上诉称：一、一审法院事实认定不清。根据《山东省实施办法》第三十三条规定，“违反本办法规定，发包方有下列行为之一的，由县级以上农业、林业等行政主管部门责令其限期改正；逾期不改正的，对直接责任人员处以一千元以上一万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）以家庭承包方式发包农村土地，未按照本集体经济组织成员人数平均分配、发包到户的…”。宁津县保店镇孙古柳村多年以来实行“两田制”未按国家相关规定进行发包，损害原告权益，被告作为监督监管农村土地承包的机构，在该村存在土地承包问题多年来，一直不履行自己的职责，属于行政机关的不作为。上诉人请求法院依法判决被上诉人履行该职责并无不当之处。将该村土地按照集体经济组织成员人数分配发包到户是上诉人希望被上诉人履行其职责以后达到的效果，并不是请被上诉人亲自去分配土地。二、一审法院法律适用不当。既然一审法院认为，根据《山东省实施办法》，被上诉人对发包方、直接责任人具有责令限期改正、罚款的职能，就应判令被上诉人履行该职责，而不是对其不作为直接忽视。正是被上诉人不负责任的态度，导致上诉人村子里两田制长久以来都在实行，丝毫未受到阻碍。该放任行为给上诉人带来极大的损失，要求赔偿也属应有之义。一审中上诉人提供的评估报告，可以证实该损失确实存在。请求：1、撤销（2016）鲁1422行初3号行政判决书，将本案发回重审或依法改判；2、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人宁津县农林局答辩称：一、上诉人称“一审法院事实认定不清”的上诉理由不成立。上诉人一审时诉讼请求是“请求法院依法判令被告履行法定职责，按照相关法律规定将宁津县保店镇孙古柳村集体所有的土地按照集体经济组织成员人数平均分配发包到户”。但上诉状中却称“根据《山东省实施办法》第33条规定……宁津县保店镇孙古柳村多年以来实行“两田制”未按国家相关规定进行发包……被告作为监督监管农村土地承包的机构……一直不履行自己的职责，属于行政机关的不作为。上诉人请求法院依法判决被上诉人履行该职责并无不当之处。将该村土地按照集体经济组织成员人数分配发包到户是上诉人希望被上诉人履行其职责以后达到的效果，并不是请被上诉人亲自去分配土地。”从上诉人的以上上诉内容可以看出上诉人的上诉所称改变了一审诉状中的诉讼请求。将请求答辩人将土地平均发包到户改为了请求答辩人履行监督监管职责。一审法院审理、判决该案是针对上诉人一审的诉讼请求进行的审理、判决，一审法院依据法律规定认定答辩人不具有将土地平均发包到户的法定职责，判决驳回上诉人将土地平均发包到户的诉讼请求是完全正确的，不存在事实认定不清问题。二、上诉人称“一审法院法律适用不当”的上诉理由不成立。上诉人上诉称“正是被上诉人不负责任的态度，导致上诉人村子里两田制长久以来都在实行……该放任行为给上诉人带来极大的损失，要求赔偿也属应有之义。”但根据《中华人民共和国农村土地承包法》第12条、第18条、第19条，答辩人不是农村集体土地的所有权人，不具有将村集体所有的土地按照集体经济组织成员人数平均分配发包到户的法定职责。既然没有法定职责，就不存在失职，也不可能产生给上诉人造成损失的事实。虽然《山东省实施办法》第33条规定了答辩人具有责令发包人限期改正及对直接责任人员罚款的职责，但该职责与上诉人所称的所谓损失没有因果关系，答辩人的该职责并没有造成上诉人的损失。因此上诉人请求答辩人赔偿损失没有事实依据和法律依据。一审判决驳回上诉人一审的诉讼请求是完全正确的，不存在法律适用不当问题。综上，上诉人上诉理由都不成立，故请求二审人民法院依法驳回上诉人上诉，维持原判。原审原告孙玉庆向一审法院提交了如下证据：1、山东省宁津县人民法院（2015）宁行初字第16号行政判决书。2、山东省农业厅突出信访问题督办函。3、宁津县农经局综合科工作职责说明。原审被告提供了关于保店镇孙古柳村孙玉庆到省农业厅上访问题的调查处理意见和上访答复意见。上述证据随一审卷宗全部移交本院。本院综合上述证据查明，原审法院认定事实清楚。本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。农村集体土地的发包是村民自治的一项重要内容，系由村民委员会、村内各该农村集体经济组织或者村民小组依照法律组织实施，法律并未赋予宁津县农林局将村集体所有的土地按照集体经济组织成员人数平均分配发包到户的法定职权，原审法院据此驳回孙玉庆请求“判令被告按照相关法律规定将宁津县保店镇孙古柳村集体所有的土地按照集体经济组织成员人数平均分配发包到户及赔偿损失”的各项诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十三条规定内容系县级以上农业、林业等行政主管部门对家庭承包方式发包农村土地的监督管理职责，与孙玉庆一审诉讼请求并非同一法律关系。上诉人孙玉庆上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孙玉庆承担。本判决为终审判决。审 判 长  王 鲲代理审判员  郭喜珂代理审判员  宋冬梅二〇一六年六月六日书 记 员  周晓萌