湖南省株洲市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘02行终125号上诉人（原审原告）�建文，男，汉族，1948年8月16日出生，住湖南省株洲市荷塘区。被上诉人（原审被告）株洲市财政局，住所地湖南省株洲市天元区黄河南路455号。法定代表人李能斌，该局局长。委托代理人蔡利，系株洲市财政局工作人员。代理权限为特别授权。委托代理人易柱，湖南誉翔律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）株洲市人民政府，住所地湖南省株洲市天元区天台路58号。法定代表人阳卫国，市长。委托代理人刘斌，系株洲市人民政府工作人员。代理权限为一般代理。委托代理人张明明，湖南一星(株洲）律师事务所律师。代理权限为一般代理。上诉人银建文因与被上诉人株洲市财政局（以下简称市财政局）、株洲市人民政府（以下简称市政府）其他行政管理一案，不服株洲市天元区人民法院（2017）湘0211行初146号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院查明，原告于2017年8月20日向被告市财政局申请政府信息公开，要求公开信息为：“1、株洲市城市管理考核评比奖励基金的拨款依据；2、城市管理考核评比奖励基金开始拨款日期；3、该专项资金使用情况的监管结果”。被告市财政局回复称:“1、现行有效的拨款依据为《考评办法》。市财政局根据每年新�订文件中对城区考核奖励标准和市城市管理考评委员会对城市五区的月度考评结果，每月下指标到各区财政局，再由区财政局将资金拨付到所属相关单位；2、城市管理考核评比奖励基金自2009年设立，根据2010年1月份的考评结果通报，2月10日开始拨付城市各区1月份的考评奖励资金；3、市城管局每月将城市考评结果在单位政务网站上进行公开，接受各级单位及市民的监督，市财政局每月严格按照市城管委员会办公室提供的城市管理月度考核评比情况通报结果下指标到各区财政局，并随时关注资金的到位情况”。原告收到回复后向被告市政府提起行政复议申请，要求“撤销市财政局的信息公开回复；确认《考评办法》无效、确认市财政局拨付城市管理考评奖励基金的行为违法；责令市财政局立即停拨该基金”。市政府认为“市财政局已在法定期限内按原告要求的方式对其申请的信息予以公开。虽未告知救济途径，但未影响原告的实际权益。市财政局拨付城市管理考评奖励基金的问题不是信息公开事项本身的内容，且对原告的权利义务不产生实际影响，原告的该项复议申请不符合法定条件”，作出如下复议决定：“维持市财政局的回复并驳回银建文的其他行政复议申请”。原告遂诉至法院。原审法院认为，原告的诉请和所陈述的事实理由中混含两个独立的行政行为，即市财政局以《考评办法》为依据拨付城市管理考评奖励资金的行为以及市财政局对原告的政府信息公开申请予以回复的行为。两行为虽有所关联，但针对两行为的诉争均属可分的独立之诉。现根据对原告诉请的通常意义的理解，明确其对于市�政局以《考评办法》为依据拨付城市管理考评奖励资金行为的相关诉求为本案诉请。原告对另一行政行为的相关诉求则不属本案处理范围。故本案争议焦点为：1、原告是否有权对市财政局以《考评办法》为依据拨付城市管理考评奖励资金的行为提起诉讼，该拨付行为是否违法；2、市政府是否是本案适格共同被告，其对拨付行为相关复议事项作出的复议决定是否违法。现综合分析如下：有权提起行政诉讼的必须是行政相对人以及其他具有利害关系的主体。原告并非市财政局拨付城市管理考评奖励资金行为的相对人之一，也明显与该行为不具有利害关系，而仅以其具有监督权为由提起诉讼。一审法院认为，原告对相关违法行为享有向有关国家机关进行检举监督的权利，而不是行政诉讼起诉权。对起诉权主体及客体的确定严格限定在法律规定范围内。故原告因对市财政局的拨付行为明显不具有利害关系而不具有相应诉权。复议机关作为必要共同被告的前提是复议决定维持原行政行为。本案中该“原行政行为”则指财政局的拨付行为。市政府以原告该项复议申请与其无利害关系，不符合法定条件为由已予以驳回。而驳回复议申请并不属于“维持原行政行为”，对复议机关以不属受理范围为由驳回复议申请的，申请复议人可分别选择原行政机关或复议机关为被告。故市政府并非本案必要共同被告。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（八）项之规定，裁定：驳回原告银建文的起诉。本案诉讼费50元，免于收取。宣判后，银建文不服，上诉称：上诉人是对被上诉人市财政局作出的回复内容不服而提起复议和诉讼，本案系政府信息公开纠纷案，原审认定市财政局的拨付奖励资金的行为为本案诉请，舍主求次，系认定事实错误；只有查明回复中涉及的《考评办法》是否合法，才能查明拨付奖励资金是否合法，才能确认回复内容是否合法；市政府是本案必要的共同被告；一审法院违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定。请求：撤销原裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人市财政局答辩称：一审适用法律、法规正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府答辩称：答辩人作出的（2017）株政复字第205号行政复议决定书事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法；原审认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。原审裁定认定事实的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定事实的证据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在信息公开工作中拒绝提供或逾期不予答复；提供的政府信息不符合申请中要求的内容或法律、法规规定的适当形式；政府公开的信息侵犯其商业秘密、个人隐私；提供的政府信息记录不准确且拒绝更正、逾期不予答复或不予转送；政府信息公开工作中的其他具体政行为侵犯其合法权益的，其依法提起行政诉讼，人民法院应当受理，根据上述法律法规的规定，人民法院审理政府信息公开案件主要是审查行政机关是否按申请人要求的形式和内容提供信息等，而公开的信息内容的合法性是另一法律关系，不属于信息公开案件的审查范围。本案中，上诉人一审的诉讼请求为：1、确认株城管[2016]21号《株洲市城区城市管理考核评比办法》不合法，确认市财政局按照株城管[2016]21号文件拨付城市管理考评奖励资金的行为违法；2、撤销市政府作出的[2017]株政复字第205号《行政复议决定书》。根据该诉请的表述，可以确认上诉人系针对公开的信息内容的合法性提起诉讼，并非针对信息公开工作中信息公开行政行为起诉，不属于政府信息公开案件，一审裁定明确上诉人对于市财政局以《考评办法》为依据拨付城市�理考评奖励资金行为的相关诉求为诉请并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，复议机关在复议决定中针对政府信息公开行为以及上诉人诉请的市财政局以《考评办法》为依据拨付城市管理考评奖励资金行为一并作出了决定，针对上诉人诉请的行为是以复议申请不符合法定受理条件决定驳回申请，属于上述规定中“以复议申请不符合受理条件为由驳回的”情形，故市政府不是本案的共同被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案上诉人与其所诉的市财政局的拨付城市管理考评奖励资金行为无利害关系，不具有本案原告主体资格。综上，原审认定事实清楚，适用法律法规正确，处理恰当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 吴晓斌审 判 员 彭 华审 判 员 梁小平二〇一八年七月十七日法官助理 刘 怡书 记 员 郭文婷附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……