张 淑 兰 与 乾 安 县 国 土 资 源 局 土 地 行 政 处 理 二 审 行 政 判 决 书
吉林省松原市中级人民法院
行政判决书
（2014）松行终字第4号
上诉人（原审原告）张淑兰，女，1941年10月29日出生，汉族，无职业，住乾安县。
委托代理人熊伟，吉林群兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乾安县国土资源局，住所地乾安县乾安镇。
法定代表人张占庆，局长。
委托代理人郑万春，吉林乾龙律师事务所律师。
委托代理人钟建国，乾安县国土资源局副科长。
张淑兰因土地行政处理一案，不服乾安县人民法院（2013）乾行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人张淑兰及其委托代理人熊伟、被上诉人的委托代理人郑万春、钟建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审被告乾安县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第三项和国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》［国土资发（1999）222号］第七条，经乾安县人民政府批准，于2013年7月17日作出了乾国土收字（2013）2号收回土地使用权决定，主文为：1、无偿收回张淑兰位于乾安镇安定路南、云腾街东（东南泡），面积为5300㎡的土地使用权，并注销乾国字国用（2002）字第072300458号国有土地使用证；2、限张淑兰30日内拆除该宗地地上房屋，3日内拆除房屋以外的地上建筑物、构筑物。原审原告不服，向松原市国土资源局申请复议，松原市国土资源局于2013年10月14日作出松国土资复决字（2013）2号行政复议决定，维持了乾安县国土资源局作出的乾国土收字（2013）2号收回土地使用权决定。原审原告不服，提起行政诉讼。原审被告在举证期限内向原审法院提交了作出被诉具体行政行为的证据：1、乾国字国用（2002）字第072300458号国有土地使用证；2、张淑兰缴款票据4枚；3、听证笔录及收回土地使用权申请审批表。被告以上述证据证明行政决定合法有效。
原审原告诉称，一、被告在收回土地使用权决定中作出了两个具体行政行为，其中一个是注销乾国字国用（2002）字第072300458号国有土地使用证。而在听证会中，被告只对无偿收回土地使用权问题组织了听证，对注销国有土地使用证未听证即注销，程序明显违法。二、被告收回土地使用权决定主要证据不足。原告张淑兰使用的土地用途为仓储用地，按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定属于综合用地，使用期限为五十年。土地使用性质为出让，原告2002-2012年均交纳土地出让金，因为双方没有土地租赁合同或出让合同，同时临时用地不用办理土地使用证，因此原告使用土地不存在使用年限届满问题，无须办理续期。被告认定原告土地使用期限届满且该地性质属于租赁无任何证据支持。三、被告作出的无偿收回土地使用权决定适用法律错误。被告适用《土地法》第五十八条第一款（三）项作出无偿收回土地的决定，而没有出示使用年限届满的证据。本案征地用途为建立水上公园，属于公益用地，对未到期的土地提前收回应按《土地法》第五十八条第一款（一）、（二）项规定给予合理补偿。另张淑兰在地上有五间非住宅私有产权房屋及附着物系合法房屋，并回填6.4万立方土方，被告一并无偿收回显失公平。综上，被告作出的无偿收回原告国有土地使用权的决定程序违法，主要事实不清，证据不足，适用法律错误，请求法院撤销该决定并责令被告重新作出合理补偿决定。原审原告向原审法院提供的证据有：1、东南村村民委员会等证明，证实土地来源于乾安县住宅公司；2、（2001）乾民执字第57号、57-2、57-3号民事裁定书等法律文书，证明原告取得土地的过程；3、2003年12月31日缴纳土地出让金收据一枚，证明土地使用年限尚未届满。
原审被告辩称，一、被告作出的决定程序合法。《土地登记办法》第五十条规定，依法收回国有土地的，可直接办理注销登记。根据此规定，注销国有土地使用证无需听证，所以被告只对依法收回土地使用权决定进行了听证。二、被告作出的决定事实清楚。原告张淑兰于2002年10月2日取得乾国字国用（2002）字第072300458号国有土地使用证。当时没有签订出让合同或租赁合同，但其自2002年至2005年分期缴纳了租金，已经履行了土地租赁的程序。原告提出使用权年限应按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条的规定，仓储用地为五十年。该条款规定的是各类土地出让的最高年限，法律并未规定出让的最低年限。最后一次缴纳是2005年，交费票据标注6年，所以原告的土地使用权期限在2011年已经届满，并且未申请续期。虽然庭审中原告又提交了一枚2003年12月31日缴纳出让金票据，但该票据只能证明原告补缴2003年的出让金，不存在土地使用期限顺延问题。三、被告作出的决定适用法律准确。原告承租的土地使用期限已经届满，且未申请续期。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第三项和国土资源部《规范国家土地租赁若干意见》第七条的规定，作出无偿收回的决定于法有据。综上，被告作出的乾国土收字（2013）2号收回土地使用权决定程序合法，事实清楚，适用法律准确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
原审法院对双方当事人提供的证据作如下确认，原告对被告提供的证据的真实性无异议，但认为缴费票据不能证明土地使用期限已届满。庭审中，原告另提交了2003年12月31日缴纳出让金收据一枚（此票据被告未提交），以此证明土地使用期限尚未届满。被告对票据的真实性无异议，但认为该票据只能证明原告补缴2003年的出让金，不存在土地使用期限顺延问题。对于被告无偿收回的土地来源及取得过程双方均无异议，对各方无异议的事实予以确认。对于原、被告提交的各方当事人无异议的其它证据，确认为有效证据。
原审法院认定以下事实，原告张淑兰位于乾安镇安定路南、云腾街东，面积为5300㎡的土地使用权是于2001年12月26日通过乾安县人民法院裁定取得的。2002年10月8日原告领取了乾国字国用（2002）字第072300458号国有土地使用证。取得方式为出让，用途为仓储，面积为5300㎡，终止日期为2003年10月8日，双方没有签订国有土地使用权出让或租赁合同。2002年9月29日，原告向乾安县国土资源局缴纳了6300元土地出让金，票据上标明每平方米1.8元×3500㎡；于2003年5月6日缴纳了2973．60元，票据上标明177㎡×8.40×2年；于2004年8月11日缴纳了5207.48元，票据上标明2577.96㎡×2.02；于2005年6月8日缴纳了5903.86元，票据上标明117.14㎡×8.40×6年。另原告于2003年12月31日向乾安县国土资源局城区国有土地管理站缴纳了8920元土地出让金。被告根据缴款情况认定原告有偿使用土地的期限截止到2011年已经届满，自2012年原告未缴纳土地有偿使用费用，被告决定无偿收回原告的土地使用权，于2013年6月18日举行了听证，2013年6月26日报乾安县人民政府审批，县政府于7月12日作出批示，同意被告报批内容。被告于2013年7月17日依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第三项和国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》［国土资发（1999）222号］第七条的规定作出了乾国土收字（2013）2号收回土地使用权决定。
原审法院认为，原告在依法取得国有土地使用权的情况下，应依据《中华人民共和国土地管理法》及其相关规定，有偿进行使用。缴纳土地出让金或年租金是原告应履行的义务。双方虽未签订土地使用权出让或租赁合同，但原告已实际分期分批缴纳了部分租金，履行了租赁程序。从原告交费票据看，最后一次缴纳是2005年，票据标明6年，以后再没有缴纳过。庭审中原告提供了2003年12月31日缴款票据，主张土地使用期限尚未届满。但该票据没有标明是其它年份的出让金或年租金，故本院对该主张不予支持。虽然原告使用的土地属于综合用地，最高出让年限为五十年，但此规定是约束行政机关代表国家出让土地时不得超出法律规定的最高年限，原告使用土地的期限应按合同约定或实际缴费情况而定，并不能按出让的最高年限确定。原告提出没有对注销土地使用证进行听证，《土地登记办法》第五十条明确规定，依法收回国有土地的，可直接办理注销登记。综上，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第三项和国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》［国土资发（1999）222号］第七条的规定作出收回土地使用权的决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持被告乾安县国土资源局于2013年7月17日作出的乾国土收字（2013）2号收回土地使用权决定。
上诉人张淑兰上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律不当，判决内容显失公平。1、被上诉人在收回土地使用权决定中作出了两个具体行政行为，其中一个是注销乾国字国用（2002）字第072300458号国有土地使用证，听证会中仅对无偿收回土地使用权问题组织了听证，对注销国有土地使用证未听证即注销，程序明显违法。2、上诉人的土地使用证性质为出让，并且依法缴纳了土地出让金，在双方没有签订土地租赁合同的前提下，被上诉人在无充分证据的情况下认定该土地是租赁且已到期，系事实认定错误。3、被上诉人作出的无偿《收回土地使用权决定书》适用《土地管理法》第五十八条第一款（三）项，而本案应适用该条第（一）（二）项，因公共利益收回土地应给予合理补偿，故该决定系适用法律错误。4、上诉人在该土地范围内有五间非住宅私有产权房屋及附属物，另回填6.4万立方土方，被上诉人一并无偿收回显失公平。故请求二审法院依法撤销一审判决并撤销乾国土收字（2013）2号收回土地使用权决定。
被上诉人乾安县国土资源局辩称，一、上诉人的土地使用权已经到期，之后上诉人没有续交土地出让金，所以在组织听证后依据《土地登记办法》第五十条规定收回程序是合法的。二、未组织听证即注销，根据相关法律规定未听证即注销是有法律根据的。三、适用法律错误的问题，我们是正常收回的，不存在提前收回，法律适用正确。四、显失公平与行政诉讼无关，土地使用权到期后，原则上就是收回。综上，答辩人认为原审判决正确，应依法驳回上诉，维持原判。
本院查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，一、被上诉人乾安县国土资源局作为土地行政主管部门，对本区域土地的管理和监督是其法定职责。被上诉人在作出无偿收回土地决定的过程中，应依法查明被收回土地使用权的性质、用途和使用年限，在依法认定事实、采用合法行政程序、正确适用法律基础上作出收回土地使用权的决定。而本案被上诉人作出的乾国土收字（2013）2号决定中，没有关于收回上诉人张淑兰土地使用权的事实认定，直接依据相关法律、法规作出无偿收回上诉人土地使用权及其地上建筑物、其它附着物所有权，并注销国有土地使用证的行政处理决定，该具体行政行为本身即属认定事实不清。二、乾国土收字（2013）2号收回土地使用权决定，主要证据不足，适用法律错误。本案中，被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（三）项的规定作出无偿收回张淑兰土地使用权的决定。而该条明确规定“土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的”，经批准可以收回国有土地使用权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款明确规定“土地使用权出让应当签订出让合同”。依据上述法律、法规规定，只有在土地管理部门与土地使用者双方签订了出让合同，且合同约定的使用期限届满，土地使用者不申请续期或者申请续期未获批准的情况下，土地行政管理部门方可无偿收回出让的国有土地使用权。本案中，被上诉人与上诉人既未签订土地使用权出让合同，也未签订土地使用权租赁合同。即根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（三）项的规定作出无偿收回张淑兰土地使用权的决定属主要证据不足，且适用法律错误。综上，被上诉人作出的被诉具体行政行为认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，经本院2014年审判委员会第36次会议讨论决定，判决如下：
一、撤销乾安县人民法院（2013）乾行初字第12号行政判决；
二、撤销乾安县国土局资源于2013年7月17日作出的乾国土收字（2013）2号收回土地使用权决定。
一、二审案件受理费计100元，由被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 冷晓峰
审判员 刘 洋
审判员 薛静波
二〇一四年十二月十日
书记员 张 雪