江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00026号
原告孙平。
委托代理人钱树云。
被告如皋市公安局
委托代理人张斌
委托代理人何尧
原告孙平与被告如皋市公安局政府信息公开一案，本院于2014年12月31日立案受理后，向被告如皋市公安局送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭于2015年3月25日公开开庭进行了审理。原告孙平及其委托代理人钱树云，被告如皋市公安局的委托代理人张斌、何尧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月18日，原告孙平向被告如皋市公安局提出政府信息公开申请，要求公开“2014年7月27日17时30分，申请人被袁桥派出所传唤，请提供书面传唤证及传唤申请人的理由”。2014年9月2日，被告如皋市公安局作出（2014年］皋公依复第182号政府信息公开申请答复书，称2014年7月27日，你因涉嫌扰乱单位秩序，现场我局民警依法对你口头传唤，无传唤证。
被告如皋市公安局提交的相关证据、依据：
1、皋公（丰）受案字（2014）2912号受案登记表
2、呈请延长传唤报告书；
3、2014年7月27日对孙平的询问笔录；
4、穆冬梅转发关于孟海霞被传唤的微博打印件
5、孙平于2014年7月28日出具的事情经过；
证据1-5，证明为保障原告孙平的知情权，被告如皋市公安局向其告知对其传唤的事实和法律依据，因对其系口头传唤故无传唤证。被告如皋市公安局所做涉诉答复正确。
6、皋公（丰）行终止决字（2014）6号终止案件调查决定书。
7、原告孙平邮寄政府信息公开申请表的信封；
8、（2014年］皋公依复第182号政府信息公开申请答复书及邮寄回执。
证据1及证据6-8，证明被告如皋市公安局收到原告孙平的政府信息公开申请后已经作出答复。被告如皋市公安局作出涉诉答复时，原告孙平涉嫌扰乱单位秩序的案件仍在办理过程中，并未结案，属于正在进行的行政程序中。
原告孙平对被告如皋市公安局提供的证据，发表如下质证意见：1、证据1不真实，原告孙平未扰乱被告如皋市公安局单位秩序，被告如皋市公安局应当提供视听资料证明该证据的真实性。2、证据1与证据6相互矛盾，证据1记载原告孙平涉嫌扰乱单位秩序，证据6载明原告孙平无违法事实。被告如皋市公安局非法传唤属于滥用职权。3、证据2不合法，原告孙平无违法事实，被告如皋市公安局延长对孙平的传唤时间违法。4、证据3反映原告孙平在接受询问时曾一直索要传唤证但被告如皋市公安局未能提供，也未说明传唤原告孙平等人的理由。
原告孙平诉称，原告孙平于2014年8月18日向被告如皋市公安局提出政府信息公开申请，要求公开“2014年7月27日17时30分，申请人被袁桥派出所传唤，请提供书面传唤证及传唤申请人的理由”。同年9月2日，被告如皋市公安局答复称该案件处于行政程序中，不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，故您所申请的信息不属于政府信息。原告孙平不服申请行政复议，南通市公安局作出复议决定，维持了被告如皋市公安局的答复。原告孙平认为，被告如皋市公安局仅在涉诉答复中称“该案件处于行政程序中”，但未向原告孙平释明该行政程序为何种行政程序。2014年7月27日，原告孙平仅站在被告如皋市公安局大门外人行道的××道上观看，无违法行为。被告如皋市公安局动用大量警力控制抓捕原告孙平等人，其抓捕无辜公民的行为违反《中华人民共和国警察法》、《中华人民共和国刑法》的有关规定。故面对原告孙平的政府信息公开申请，被告如皋市公安局理屈词穷，未依法真实、准确答复，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》及《江苏省政府信息公开暂行办法》的规定。南通市公安局作为复议机关，听取被告如皋市公安局一面之词，偏袒其违法犯罪行为。故原告孙平提起行政诉讼，请求法院确认（2014年］皋公依复第182号政府信息公开申请答复书违法，责令被告如皋市公安局公开原告孙平所需信息。
原告孙平提供的证据：
1、南通市政府信息公开申请表；
2、（2014年］皋公依复第182号信息公开申请答复书；
3、行政复议申请书；
4、（通）公复决字（2014）第155号行政复议决定书。
证据1-4证明，（1）原告孙平向被告如皋市公安局提出政府信息公开申请，被告如皋市公安局已经对该申请作出答复。（2）原告孙平不服被告如皋市公安局作出的政府信息公开申请答复，向南通市公安局申请行政复议，复议机关维持了被告如皋市公安局作出的答复。原告孙平仍不服，故提起行政诉讼。
被告如皋市公安局对原告孙平提供的证据，发表如下质证意见：对证据1-4的真实性、合法性、关联性无异议，上述证据能够证明被告如皋市公安局所做涉诉答复符合法律规定。
被告如皋市公安局辩称，1、2014年8月19日，被告如皋市公安局收到原告孙平邮寄的政府信息公开申请，要求公开“2014年7月27日17时30分，申请人被袁桥派出所传唤，请提供书面传唤证及传唤申请人的理由。”2014年9月2日，被告如皋市公安局依法作出政府信息公开申请答复书并邮寄送达。被告如皋市公安局政府信息公开答复的程序合法。2、对原告孙平申请公开的事项，经被告如皋市公安局查明，该案件处于行政程序中，不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。被告如皋市公安局向原告孙平告知，“2014年7月27日，你因涉嫌扰乱单位秩序，现场我局民警依法对你口头传唤，无传唤证”。被告如皋市公安局所作答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》及《中华人民共和国治安处罚法》等法律、法规的规定。综上，请求法院依法驳回原告孙平的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原告孙平、被告如皋市公安局提交的证据作如下确认：
原告孙平提供的证据，可证明：（1）原告孙平曾提出政府信息公开申请，具备提起诉讼的主体资格；（2）原告孙平因对被告如皋市公安局所作答复不服曾向南通市公安局申请行政复议。本院对证据证明上述事实的证据效力予以确认。
被告如皋市公安局提供的证据，可证明：（1）被告如皋市公安局收到原告孙平的政府信息公开申请后作出答复并已送达；（2）2014年7月27日，邹亚鸣报警称夏明礼等20余人聚集在如皋市公安局东大门，涉嫌扰乱单位秩序，如皋市公安局丰乐派出所于同日决定立案受理；（3）被告如皋市公安局于2014年7月27日口头传唤原告孙平，并对其调查询问制作询问笔录；（4）原告孙平于2014年7月28日出具事情经过一份，称因和朋友一起接孟海霞而被公安机关认为扰乱单位秩序后被传唤，并承诺依法维权，不再扰乱单位秩序；（5）如皋市公安局丰乐派出所于2014年9月25日出具皋公（丰）行终止决字（2014）6号终止案件决定书，载明因原告孙平无违法事实，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，决定终止调查。本院对证据证明上述事实的证据效力予以确认。
经审理查明，2014年8月18日，原告孙平以邮寄方式向被告如皋市公安局提出政府信息公开申请，要求公开“2014年7月27日17时30分，申请人被袁桥派出所传唤，请提供书面传唤证及传唤申请人的理由”。同年9月2日，被告作出（2014年］皋公依复第182号政府信息公开申请答复书，答复称，因该案件处于行政程序之中，不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。现依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定告知您相关信息：2014年7月27日，你因涉嫌扰乱单位秩序，现场我局民警依法对你口头传唤，无传唤证。原告孙平不服向南通市公安局申请行政复议。12月5日，南通市公安局作出（通）公复决字（2014）第155号行政复议决定书，决定维持了被告如皋市公安局作出的答复。原告孙平仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2014年7月27日，如皋市公安局丰乐派出所接到报警称，2014年7月27日14时许，夏明礼、姜桂芳等20余人因孟海霞被公安机关传唤而聚集在被告如皋市公安局东大门，造成秩序混乱，经门卫、民警劝说拒不离开，涉嫌扰乱单位秩序。如皋市公安局丰乐派出所接警后经初查，于同日决定立案受理。同日17时25分至20时40分，原告孙平在如皋市公安局袁桥派出所接受调查询问。同年7月28日，孙平出具书面事情经过，载明“因为昨天下午和朋友一起来接孟海霞，在公安局门口停留一会儿，被公安机关认为是扰乱单位秩序，被传唤。我以后保证依法维权，不会再去扰乱单位秩序。”9月25日，如皋市公安局丰乐派出所作出皋公（丰）行终止决字（2014）6号终止案件调查决定书，认为因原告孙平涉嫌扰乱单位秩序一案无违法事实，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，决定终止调查。
还查明，原告孙平在2014年8月18日同一天向被告如皋市公安局邮寄政府信息公开申请，要求公开“2014年7月27日14时30分左右，申请人在贵局东大门外被大批警察、特勤非法限制人身自由的事实依据和法律依据。”被告如皋市公安局已于同年9月2日对该申请作出答复。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告如皋市公安局作为市县级人民政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。
本案争议焦点：1、原告孙平申请要求公开的内容是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》政府信息；2、被告如皋市公安局作出的涉诉答复是否合法。
关于原告孙平申请要求公开的内容是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》政府信息的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。条例第二条规定了“政府信息”的定义，定义包括两个方面：第一，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，也就是说政府信息的产生是行政机关履行职责的结果，制作和获取这些信息构成了政府履行职责的一部分。反之，如果某些信息虽然与行政机关活动有关，但在正常情况下，行政机关履行职责时并不需要制作、获取和保存这些信息，这些信息就不是政府信息。第二，政府信息是以一定形式记录、保存的信息。行政机关在履行职责的过程中会产生大量信息，但并非所有信息都需要以一定的形式记录和保存。只有以一定形式或载体被保存、记录下来的信息才属于政府信息，也才可能需要公开。没有以有形载体记录、保存的信息，政府也没有公开的义务。就本案而言，涉诉政府信息公开申请中要求公开两项内容，即“传唤证”与“传唤理由”。关于传唤证，《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。根据该条文规定，传唤是公安机关通知违法嫌疑人在规定时间到指定地点接受询问的执法活动，是公安机关经常使用的一种调查手段。针对违法行为、违法情节等情形，公安机关依法选择使用不同的传唤方式，即书面传唤、口头传唤及强制传唤。其中，书面传唤应当制作传唤证并在传唤证中载明传唤违法嫌疑人的原因和依据；口头传唤应在传唤时口头告知违法嫌疑人传唤的原因和依据。换言之，公安机关在传唤违法嫌疑人时，对于传唤的原因和依据并不单独的以一定的形式记录和保存，如果是书面传唤则记载于传唤证上，如果是口头传唤则由公安机关在传唤的同时口头告知。原告孙平申请要求公开的“传唤理由”应属询问，即需要被告如皋市公安局对其传唤的原因和依据等作出解释和说明，因该“传唤理由”并不单独的以一定的形式记录和保存，故不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息范畴。
关于被告如皋市公安局作出的涉诉答复是否合法问题。本院认为所谓政府信息不存在，是指申请人申请的政府信息没有相关的记录。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息未制作、未获取、未保存，则当然不会存在。政府信息不存在，也就是这一政府信息自始至终不曾产生，不曾产生的信息也就谈不上是否应当公开。根据条例第二十一条的规定，如果行政机关经谨慎地查找并确认申请公开的信息不存在，行政机关只需依法告知申请人，就属履行了法定义务。条例之所以作出这样规定，是基于行政机关只提供已经制作或保存的记录，不因申请人的请求而负担制作、搜集政府信息或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工的义务。涉及到本案，被告如皋市公安局答复称因原告孙平涉嫌扰乱单位秩序，被告如皋市公安局民警依法对其口头传唤，无传唤证。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条及《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条对于传唤的规定，口头传唤并不制作传唤证，在口头传唤的同时一并口头告知违法嫌疑人传唤的原因和依据，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。经庭审查明，2014年7月27日，因原告孙平等人因涉嫌扰乱单位秩序，被告如皋市公安局对其口头传唤并进行调查询问。因口头传唤并不制作传唤证，故原告孙平申请要求公开的“传唤证”不存在。至于原告孙平申请要求公开的“传唤理由”虽不属条例所规定的政府信息，但被告如皋市公安局已在涉诉答复中对该内容一并作出回应，告知原告孙平因其涉嫌扰乱单位秩序，被告如皋市公安局方对其口头传唤。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，对于被告主张政府信息不存在的，原告可向法院提供要求公开的政府信息系由被告制作或保存的相关线索，并可申请人民法院调取相关证据。原告孙平未能向本院提交证据或证据线索证明其所要求公开的内容已经由被告如皋市公安局制作或保存。因此，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条规定，被告如皋市公安局在收到原告孙平申请后的15个工作日内，根据其申请要求公开的内容客观不存在的事实，作出原告孙平申请要求公开的信息不存在的答复并无不当。
需要指出的是，被告如皋市公安局认为，原告孙平涉嫌扰乱单位秩序案行政程序仍未终结，故原告孙平所提申请不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。对此，本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》虽然规定了政府信息公开豁免的几种情形，但未将行政程序未终结作为政府信息公开的阻却事由。在行政程序中，行政相对人能否行使政府信息公开请求权或者其政府信息公开的请求能否得到支持，要综合考虑是否存在卷宗阅览请求权与政府信息公开请求权的竞合、要求公开的内容是否属于完整、准确的政府信息等诸多情形。被告如皋市公安局仅凭原告孙平涉嫌扰乱单位秩序案件仍处于行政程序中即得出其所提申请不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范围的结论，略显草率。
综上，被告如皋市公安局虽在答复中称原告孙平的申请不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，但被告如皋市公安局在收到原告孙平政府信息公开申请后，根据原告孙平所需的信息不存在的客观事实，实际已依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，在法定期限内依法如实作出答复，答复内容并无不当，故对原告孙平要求撤销被告如皋市公安局作出涉诉答复并限期公开相关信息的主张不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告孙平要求确认如皋市公安局作出的（2014年］皋公依复第182号政府信息公开申请答复书违法并责令被告如皋市公安局限期公开“2014年7月27日17时30分，申请人被袁桥派出所传唤，请提供书面传唤证及传唤申请人的理由”的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告孙平负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 苏 海
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 黄东升
二〇一五年三月二十七日
书 记 员 施玲玲
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。