山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁01行初597号
原告贺侠，女，1965年10月16日出生，汉族，住济南市。
被告济南市章丘区人民政府，住所地济南市。
法定代表人韩伟，区长。
委托代理人刘勇，章丘区国土资源局工作人员。
委托代理人孟令卫，章丘区法律援助中心律师。
原告贺侠不服被告济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）未经征收占用基本农田的行为，于2018年5月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告章丘区政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月21日公开开庭审理了本案。原告贺侠，被告章丘区政府的委托代理人刘勇、孟令卫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告贺侠诉称，2017年11月份，省道102济青线章丘绕城段改建工程即章丘区北外环工程，开始放线测量。此公路不是临时用地，是改变用地性质的永久性占地，具有不可恢复性。只有通过合法征收才可以依法占地使用。且此项目涉及大量基本农田，仅原告所在村庄就有140亩左右，根据国家规定的基本农田保护制度，征用基本农田要经国务院批准。原告承包的已确权的基本农田中的4.4亩被列入占地红线以内。但此前从未见过有关征收土地的任何公告，只张贴过道路规划所经村庄征求意见的公告。2018年3月，原告所在村庄村委会要求与被占地农户签订占地补偿合同,补偿标准是章丘区规定的每年每亩1268元。从村委会提供的合同来看是以租代征形式，以租代征是国家明令禁止的违法行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《中华人民共和国物权法》第四十二条、《山东省土地征收管理办法》第十六条等许多法律条文都明确规定，被征收土地的补偿款要一次性足额支付。此项目涉及大量基本农田，政府绝不可能没有批文就擅自违法施工先建，就是先建也需签协议在一定期限内足额补偿。据此，原告拒签合同拒领每年一次的补偿款。此后，原告与村委会及办事处多次交涉都说是章丘区政府规定的。2018年3月末，道路施工在征收补偿未落实的情况下在原告所在村庄开始实施。如今已施工近两月，良田已被摧毁，整个工程也已全线铺开，原告的合理诉求无人理睬。无奈之下，原告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定，向章丘区国土资源局书面申请信息公开，请求依法公开有关此项目的征地信息。5月16日原告收到章丘区国土资源局书面回复：“此项目用地尚未办理土地征收相关手续，您要求公开的政府信息不存在。”综上所述，被告没有征地批文就组织工程施工，严重背离法律法规，涉嫌违法占地、毁损土地。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第九条、《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，被告的行为已严重侵犯了原告的合法权益。为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第五款及第七款之规定，提起行政诉讼。诉讼请求：1、确认被告未履行法定征收程序对原告位于庆元村经合法确权承包的4.4亩基本农田实施征收的行为违法；2、责令被告采取补救措施，依法补偿原告的经济损失；3、本案诉讼费由被告承担。
原告贺侠向本院提交了以下证据：1、照片一宗（六张）；2、济南市章丘区国土资源局政府信息公开申请答复书及邮寄单；3、土地承包经营权证；4、章丘新闻中心网络截图；5、土地租赁协议。
被告章丘区政府辩称，原告诉求没有事实和法律依据。经查，被告对原告诉状中所称的涉案土地并未办理过土地征收相关手续，所以不存在对该块土地的征收行为，原告诉请应予以驳回。
被告章丘区政府未向本院提交证据、依据。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1、4、5的真实性有异议，认为证据1不能确认是原告本案诉状中所称的涉案土地；证据4因为系一些新闻信息，不能确认其真实性，也无法证明被告对原告的土地实施了违法占用行为；证据5，无法确定真实性，不能作为原告诉请的依据，且被告并没有签订过该土地租赁协议。被告对原告提交证据2、3的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为证据2不能证明原告的主张，因为原告提出信息公开申请后经查证被告并未对原告所要求公开征收土地办理过征收的手续，不能证明被告违法占用了原告的土地；证据3不能证明被告对原告的承包地进行了征收和占用。
经审查，原告提交的证据均具有真实性、证据形式和取得方式合法、与本案待证事实有关联，本院予以确认。
经审理查明，原告贺侠在章丘区枣园街道办事处庆元村有承包土地，承包期限为1998年10月至2028年9月。2016年10月26日，山东省发展和改革委员会作出鲁发改交通（2016）1111号批复，同意建设S102济青线章丘绕城段改建工程。章丘区国省道工程建设指挥部与章丘区枣园街道办事处、庆元村等4个村庄签订《土地租赁协议》，约定由章丘区国省道工程建设指挥部租赁庆元村4.4288公顷土地用于提升S102线章丘绕城段两侧路域环境。2018年3月，原告贺侠的部分承包土地被占用。2018年5月10日，济南市章丘区国土资源局针对原告贺侠申请公开“章丘北外环S102济青线章丘绕城段建设用地批准书、征收土地公告、征地补偿安置方案公告”的政府信息公开申请答复如下：“您申请中涉及的'章丘区北外环S102济青线章丘绕城段'等文件，因该土地尚未办理土地征收相关手续，因此您要求公开的政府信息不存在。”2018年5月29日，被告章丘区政府作出章征公告（2018）107号《拟征收土地公告》，拟征收约1400亩土地。2018年7月3日，济南市章丘区国土资源局向本院提交的情况说明载明“章丘区人民政府于5月29日公开发布对S102线涉及占用枣园街道办事处庆元村集体土地的'土地拟征收公告'，之前未对该地段涉及的原告贺侠的承包土地办理过任何征地手续。”2018年8月9日，本院对原告贺侠的承包土地进行了现场调查，现场显示原告贺侠的部分承包土地已经被占用，且在被占用的土地沿途一侧均放置了锥形警示标识。原告贺侠对占地行为不服，提起本案行政诉讼。请求：1、确认被告未履行法定征收程序对原告位于庆元村经合法确权承包的4.4亩基本农田实施的征收行为违法；2、责令被告采取补救措施，依法补偿原告的经济损失；3、本案诉讼费由被告承担。
本院认为：
一、关于被告章丘区政府是否实施了占用原告贺侠部分承包地行为的问题。《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。……”第七条规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作。”本案中，因S102济青线章丘绕城段改建工程建设需要征用土地，2018年5月29日，被告章丘区政府作出章征公告（2018）107号《拟征收土地公告》，拟征收约1400亩土地用于S102济青线章丘绕城段改建工程交通运输建设，该处的土地征收工作依法属于被告章丘区政府的职责范围。原告贺侠的承包地位于S102济青线章丘绕城段改建工程需要征收的土地范围内，虽无证据直接表明被告章丘区政府组织或参与了该处土地的占用，但根据承包地块的现场情况结合被告章丘区政府发布的章征公告（2018）107号《拟征收土地公告》能够看出，该地块的占用实际上系为S102济青线章丘绕城段工程建设做准备。被告章丘区政府依法负责其行政区域内的土地征收工作，应当知晓涉案地块的实际状况，但被告章丘区政府未提供证据证明涉案地块的占用系他人组织实施，故被告章丘区政府应当对该处土地的占用承担法律责任。
二、关于被告章丘区政府占用原告贺侠部分承包地的行为是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地承包法》第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”国家、集体、私人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。根据上述法律规定，国家因建设需要可以征用土地并依法对被征收人予以补偿。对原告贺侠的承包地实施征收时应当履行上述法定程序，但被告章丘区政府未提供证据证明其使用原告贺侠的承包土地用于工程建设行为符合上述规定。原告贺侠的承包土地未经征收，土地性质仍然为集体土地，原告贺侠在其承包期限内依法享有该处土地的使用权，其使用权受法律保护，依法不能进行工程建设。故被告章丘区政府强行占用原告贺侠承包土地用于工程建设的行为违反法律规定，侵犯了原告贺侠的合法权益。
三、关于赔偿或补偿原告贺侠经济损失问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，被告章丘区政府强行占用原告贺侠承包土地的行为侵犯了原告贺侠的合法权益，给原告贺侠造成了经济损失，被告章丘区政府依法应当进行赔偿。但原告贺侠未提供被告章丘区政府对其造成损失的证据，本院无法计算损失数额。鉴于该处土地位于重点工程拟建设范围内，工程建设事关公共利益，且该处土地的征收程序已经启动，判决恢复土地原状将对公共利益造成损害，但被告章丘区政府应当采取补救措施，依法对原告贺侠予以补偿，原告贺侠亦可在损失数额确定后，依法提起行政赔偿诉讼。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告济南市章丘区人民政府占用原告贺侠部分承包地的行为违法；
二、责令被告济南市章丘区人民政府采取补救措施，依法补偿原告贺侠的经济损失。
案件受理费50元，由被告济南市章丘区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙继发
人民陪审员 林常云
人民陪审员 杜宪芳
二〇一八年八月二十九日
书 记 员 李志晓