广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）阳中法行终字第35号
上诉人（原审原告）：阳东县宽教网络有限公司，住所地：阳东县东城镇东湖路湛昕市场二楼。
法定代表人：张永准，该公司总经理。
委托代理人：李远，系该公司副经理兼法律顾问。
委托代理人：曾标，系该公司副经理。
被上诉人（原审被告）：阳东县公安局，住所地：阳东县城始兴路11号。
法定代表人：叶明明，该局局长。
委托代理人：谢杏聪，系阳东县公安局网监信通大队民警。
委托代理人：刘思汉，系阳东县公安局法制室民警。
上诉人阳东县宽教网络有限公司（以下简称宽教网络公司）因不服被上诉人阳东县公安局行政处罚决定纠纷一案，不服阳东县人民法院（2014）阳东法行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2014年1月27日，宽教网络公司向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销阳东县公安局东公（网）行罚决字（2013）第016号公安行政处罚决定；2、诉讼费由阳东县公安局负担。主要理由如下：一、阳东县公安局不具备处罚的行政主体资格。（一）阳东县公安局没有管理宽教网络公司日常经营活动的主体资格，只是有权对网吧的经营场所的信息网络安全、治安及消防这三个特定事项进行监督管理。文化行政部门才是宽教网络公司的行政主管部门。（二）阳东县公安局对核对、登记上网消费者身份证等有效证件的经营管理事项无监管的主体资格。根据《上网条例》的规定，文化行政部门对网吧的经营活动实施监督管理。对上网消费者核对、登记身份证等有效证件是网吧的经营活动行为。文化部《文化市场日常检查规范》明确规定了登记消费者有效身份证件或者记录有关上网信息等属于检查内容。因此，对上网消费者身份核对、登记等事项就由文化部门监管，排除阳东县公安局的监管职权。二、阳东县公安局作出行政处罚的程序违法。（一）阳东县公安局对宽教网络公司作出责令停业整顿3个月的处罚，没有告知当事人有陈述、申辩的权利和有举行听证的权利。（二）阳东县公安局的检查程序也违法。迄今为止，并无任何法律规定阳东县公安局可以对宽教网络公司的经营场所进行日常监督检查。国务院《关于控制对企业经济检查的规定》明确规定，行政机关对企业实施检查，应当出具在同级人民政府备案的检查通知书（且一年不得超过一次），而阳东县公安局对宽教网络公司的检查，一年已达三次之多，属违法检查行为。另根据《上网条例》的规定，文化部门和公安机关依法查询上网消费者身份信息时，其获取方式是由经营者“予以提供”，不允许执法人员直接对消费者进行查询。阳东县公安局擅自向消费者调查取证的行为违法。三、阳东县公安局作出的行政处罚无事实依据。宽教网络公司在营业场所安装了管理软件，制订了相关管理制度，对所有上网消费者都进行核对登记，已全面履行了《上网条例》所规定的经营义务。对个别消费者登记不规范是企业内部经营工作的瑕疵，《上网条例》并没有对个别消费者登记不规范有作出处罚的规定。阳东县公安局认定宽教网络公司未按规定核对登记上网消费者身份证等有效证件的违规事实不成立。四、阳东县公安局作出的行政处罚适用法律、法规错误。阳东县公安局引用《上网条例》第三十一条第三项规定作出本次行政处罚是错误的。因为该法条是罚则，不是执法职权的依据。五、阳东县公安局的行为涉嫌滥用职权。阳东县公安局对宽教网络公司处以停业整顿三个月的处罚，属滥用职权的严重违法行为。从阳东县公安局认定的事实来看，宽教网络公司仅是对个别消费者的身份登记不规范，宽教网络公司已经及时纠正，没有造成任何危害后果，依法应不予处罚。另阳东县公安局以宽教网络公司有“前科”为由加重处罚更是错误。《上网条例》、《行政处罚法》中也没有“前科”可以从重处罚的规定。
阳东县公安局辩称：一、阳东县公安局查处宽教网络公司网吧的主体合法。二、查处程序合法。首先，检查程序合法。其次，处罚程序也合法。三、本案事实清楚，证据确凿。四、适用法律准确，处罚恰当。请求法院维持阳东县公安局对宽教网络公司作出的行政处罚决定。
原审法院查明：2013年10月11日22时许，阳东县公安局网监信通大队的民警对宽教网络公司位于阳东县东城镇东湖路湛昕市场二楼的经营场所进行日常监督检查时，发现宽教网络公司的管理人员未对上网消费者陈海龙、张林等人核对、登记有效身份证件便提供上网服务。阳东县公安局分别对陈海龙、张林进行了询问，并制作询问笔录，陈海龙、张林供述了在上网过程中网吧管理人员没有对其核对、登记有效身份证件便提供临时上网卡让他们上网的事实。阳东县公安局当晚对宽教网络公司的网吧管理人员张文龙进行询问，次日又对覃忠函进行询问，上述网吧管理人员均承认当晚有对部分消费者没有核对、登记有效身份证件便提供临时上网卡上网的事实。另查，宽教网络公司在2013年8、9月间先后两次被查出未依法按规定核对、登记上网消费者有效身份证件，被阳东县公安局于2013年8月12日、9月27日分别作出东公（网）行罚决字（2013）004号、012号行政处罚决定，分别对其作出警告并处罚款的行政处罚。10月13日，阳东县公安局根据《上网条例》第三十一条第（三）项的规定，向宽教网络公司制作《阳东县公安局行政处罚告知笔录》，拟作出责令停业整顿行政处罚，并告知其有陈述、申辩和申请听证的权利。10月14日，宽教网络公司向阳东县公安局提出书面听证申请。10月24日，阳东县公安局召开听证会，宽教网络公司的委托代理人曾标在听证期间，承认宽教网络公司存在上述违法事实，但认为《上网条例》第四条、第十五条中规定的信息网络安全事项，不包括该条例第三十一条第（三）项规定的“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息”的事项，并认为阳东县公安局对宽教网络公司只有信息网络安全事项有监管权，没有对未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息事项的监管权和作出行政处罚职权。11月7日，阳东县公安局召开局长办公会议，决定对宽教网络公司处以责令停业整顿三个月。11月8日，阳东县公安局根据《上网条例》第三十一条第（三）项规定，作出东公（网）行罚决字（2013）016号《阳东县公安局行政处罚决定书》，决定对宽教网络公司处以责令停业整顿三个月的行政处罚，并于2013年11月11日将该决定书送达宽教网络公司。宽教网络公司不服该处罚决定，在法定期限内于2014年2月8日提起行政诉讼，请求撤销阳东县公安局作出的东公（网）行罚决字（2013）016号行政处罚决定，诉讼费由阳东县公安局承担。
原审法院认为：本案的争议焦点主要有：一、阳东县公安局对宽教网络公司未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的行为监督管理和作出行政处罚的主体资格是否符合法律规定；二、阳东县公安局作出行政处罚有无事实依据；三、阳东县公安局作出行政处罚的程序是否合法；四、阳东县公安局是否滥用职权和适用法律、法规是否正确。
关于阳东县公安局对宽教网络公司未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的行为监督管理和作出行政处罚的主体资格是否符合法律规定的问题。根据《上网条例》第四条规定：“县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督管理；公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理；工商行政管理部门负责对互联网上网服务营业场所经营单位登记注册和营业执照的管理，并依法查处无照经营活动；电信管理等其他有关部门在各自职责范围内，依照本条例和有关法律、行政法规的规定，对互联网上网服务经营业场所经营单位分别实施有关监督管理。”因此，公安机关具有对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安等进行监督管理的职权。《上网条例》第二十三条的规定：“互联网上网服务营业场所经营单位应当对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，并记录有关上网信息。登记内容和记录备份保存时间不得少于60日，并在文化部门、公安机关依法查询时予以提供。”该条款规定了互联网上网服务营业场所经营单位在营业过程中负有对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记的义务，同时明确了文化部门、公安机关对该事项有监督管理职权。根据《上网条例》第三十一条的规定“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》：……（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的……”该条款明确了行政处罚的种类有：警告、罚款、责令停业整顿和吊销《网络文化经营许可证》。从该条款的字义理解，法律已授权文化行政部门、公安机关依据各自职权，可以对互联网上网服务营业场所经营单位“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件”或者“未按规定记录有关上网信息的”违法行为都可作出行政处罚，但吊销《网络文化经营许可证》只能由文化行政部门行使，即是说公安机关除不能行使吊销经营单位的《网络文化经营许可证》外，具有作出警告、罚款、责令停业整顿的行政处罚职权。因此，阳东县公安局根据法律授权，可以对未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的违法行为作出责令停业整顿的行政处罚。宽教网络公司诉称阳东县公安局对其未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的行为无监督管理和作出行政处罚的主体资格，理据不足，不予采纳。
关于阳东县公安局作出行政处罚有无事实依据问题。阳东县公安局作出的东公（网）行罚决字（2013）016号《阳东县公安局行政处罚决定书》，认定宽教网络公司在2013年10月11日未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件，以及阳东县公安局之前因宽教网络公司未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件曾作两次行政处罚的事实，有上网消费者陈海龙、张林和网吧管理人员张文龙、覃忠函的询问笔录，以及宽教网络公司的委托代理人曾标在听证期间承认存在上述违法事实的听证笔录等予以证实，处罚依据的事实清楚，证据确凿，予以采信。宽教网络公司主ＸＸ东县公安局作出的东公（网）行罚决字（2013）016号行政处罚无事实依据，不予采纳。
关于阳东县公安局作出的行政处罚程序是否合法问题。阳东县公安局在查明宽教网络公司存在违法事实的基础上，告知了拟对宽教网络公司作出处罚决定和处罚的事实、理由和法律依据，并告知宽教网络公司有陈述、申辩和申请举行听证的权利。后阳东县公安局根据宽教网络公司的听证申请，依法举行听证会，并在查明案件事实的基础，经审批后并作出行政处罚决定。阳东县公安局上述作出行政处罚的程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚的一般程序和听证程序规定，作出处罚的程序合法。
关于被告是否滥用职权和适用法律、法规是否正确的问题。如上所述，根据《上网条例》第四条、第三十一条第（三）项的规定，阳东县公安局对互联网上网服务营业场所经营单位未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件的违法行为有法定的监督管理和行政处罚权。宽教网络公司在一年内连续三次出现同样违法行为，且经警告、处罚拒不改正，违法情节严重，阳东县公安局根据《上网条例》第三十一条第（三）项规定对其作出停业整顿三个月的行政处罚并无不当。宽教网络公司认为阳东县公安局处罚属滥用职权、适用法律、法规错误，理据不足，不予采纳。
综上所述，阳东县公安局作出的东公（网）行罚决字（2013）016号阳东县公安局行政处罚决定认定的事实清楚，程序合法，证据充分，适用法律、法规正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持阳东县公安局于2013年11月8日作出的东公（网）行罚决字（2013）016号行政处罚决定。本案受理费50元，由宽教网络公司负担。
上诉人宽教网络公司不服原审判决，向本院提出上诉，请求：1、判决撤销广东省阳东县人民法院（2014）阳东法行初字第4号行政判决。2、阳东县公安局承担一、二审诉讼费用。事实与理由：一、关于一审法院认定的上诉人所谓“违法事实”。（1）阳东县公安局在本案中所发现的，仅是网吧内存在个别消费者身份证件登记不规范的现象，而不是网吧存在未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的企业行为。事实上，仅有个别消费者身份证件核对、登记不规范，足以说明上诉人网吧已经较好的履行了核对登记上网消费者有效身份证件的义务而不是相反。（2）阳东县公安局据以认定事实的证据是无效的。阳东县公安局强行中断网吧消费者上网对其身份进行查验，违反了《身份证法》第二十条第（四）项之规定，属非法查验公民身份证。同时，阳东县公安局强制查验消费者的身份证，也违反了《条例》第二十三条的规定，该法条规定，行政机关获取消费者身份信息的方式是由经营者“予以提供”，即禁止执法人员直接查验上网消费者身份证。阳东县公安局取得的笔录属违反法定程序及采用侵犯他人合法权益的违法方式所取得，属无效证据，应予排除。二、关于阳东县公安局执法主体资格。（1）一审法院引用《条例》第四条称“公安机关具有对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安进行监督管理的职权”，这本身是正确的，但一审法院把对信息网络安全、治安的管理扩大解释成公安机关也可以对网吧日常经营活动进行管理，进而对属于网吧日常经营活动的上网消费者身份证件核对登记事项也可以进行监管，违背基本法理，偷换概念，为阳东县公安局的超越职权的违法行政行为寻找借口，这是错误的。因为信息网络安全、治安、消防的法定内容其内涵和处延都十分清楚，与所谓对网吧日常经营活动的监管、对上网消费者有效身份证件核对、登记事项的监管，没有法律上的必然联系。（2）所谓对信息网络安全、治安的监督管理，系指对信息网络安全、治安的违法行为（自然人所实施的）进行监管，与对网吧自身经营运作的管理没有法律上的必然联系。《条例》第四条的规定，证明了阳东县公安局对宽教网络公司日常经营活动没有检查监督和处罚的主体资格而不是相反。所谓核对、登记上网消费者事项也不涉及危害信息网络安全治安等，不属于公安机关监管对象。（3）《条例》第四条明确规定：县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督管理。行政管理的原则是：谁发证谁管理，文化部门向网吧颁发《网络文化经营许可证》，文化部门是网吧的主管部门，享有对网吧日常经营活动、运作的日常监督检查的执法主体资格。阳东县公安局不向网吧颁发任何国家法定证照，与宽教网络公司之间不属于主管部门与下属企业之间的关系，也不存在行政上管理与被管理的的法定隶属关系，阳东县公安局不具有对网吧日常经营运作的任何日常检查监督管理的法定职责。（4）另从核对登记上网消费者事项这一企业经营行为的属性来看，属于典型的企业内部经营行为，该行为与信息网络安全没有任何法律上的必然联系，《条例》将其列入企业经营活动的内容，没有任何法律法规将其列入信息网络安全的范畴。这样一种企业经营行为，依法只能由主管部门即文化部门监管。（5）一审法院引用《条例》第二十三条称“该条款明确了互联网上网服务营业场所经营单位在营业过程中负有对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记的义务，同时明确了明确了文化部门、公安机关对该事项具有监督管理职权”。一审法院的这一认定前半部分是正确的，即该条款的确规定网吧经营者有核对、登记上网消费者有效身份证件的义务。但后半部分的认定是错误的。因为《条例》第二十三条并没有规定文化部门、公安机关对该事项具有监督管理职权，也仅是规定了网吧经营者在文化行政部门、公安机关依法查询上网消费者信息时“予以提供”的义务。而所谓“依法查询”上网消费者信息，与监管核对、登记上网消费者有效身份证件事项，没有逻辑上和法律上的必然联系。（6）一审法院对《条例》三十一条及第（三）项的解释是完全错误的。第三十一条第一款中所说“依据各自的职权”系准用性条款，指各执法主体必须首先确认各自实体法律依据及程序法律依据所规定的职权范围，才可以针对该法条用列举式规定的五项违法行为，实施对号入座式的行政处罚。《条例》第三十一条第三项根本就不属于阳东县公安局的“职权范围”。同一企业违规行为只能有一个行政机关依法作为处罚主体，而不能有两个处罚主体。公安机关根本不可能与其他行政机关共享某项处罚权。（7）一审中，宽教网络公司向一审法庭提交了多项法规、规章、规范性文件，足以证明“未按规定核对登记、上网消费者有效身份证件”事项属文化行政部门监管，排除阳东县公安局对此事项的监管职权。三、关于阳东县公安局程序违法。检查程序违法。一审法院称被上诉人对上诉人网吧的检查是“日常监督检查”，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第二款之规定：公安机关及其人民警察对机关、团体、企业、事业单位或者公共场所进行日常监督检查，依照有关法律、法规和规章执行。但无论是《条例》，还是其他公安法律、法规都没有规定阳东县公安局具有对宽教网络公司进行“日常监督检查”的法定职责。因此，被上诉人对上诉人没有“日常监督检查”的法定职责，其对宽教网络公司的检查，无法律依据，属违法检查。国务院《关于控制对企业经济检查的规定》第十九规定：其他行政机关对企业的检查，参照本规定执行。即该法规对阳东县公安局有约束力。根据上述法规的规定，进入企业检查，从程序上讲，必须出具在同级人民政府备案的检查通知书，通知书上必须列明检查的法律依据、检查的内容、检查的负责人、起止时间等。一审查明，阳东县公安局对宽教网络公司检查时，未依法出示检查通知书，也没有履行其他任何法定程序，故属于违反法定程序的乱检查、擅自检查。四、关于本案适用法律。《条例》第二十三条、第三十一条及第（三）项属无效条款。《中华人民共和国消费者权益保障法》第二十九条、《中华人民共和国身份证法》第十五条以及最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第二条第（一）项均是《条例》的上位法，根据上述规定，网吧经营者不是警察、未经上网消费者同意，无权强行核对、登记其有效身份证件，更无权记录其上网信息、更无权与公安机关联网利用技术手段对上网消费者进行实时监控搜集其身份和上网信息。因此，根据上述合法有效的法律及司法解释的规定，宽教网络公司即使存在“未按规定核对、登记上网消费者有效身份件”的行为，也是合法行为，而不是违法行为，不应受到行政处罚。相反，阳东县公安局要求上诉人强制核对、登记上网消费者的有效身份证件，利用技术手段搜集、监控上网消费者的身份及上网信息，才属于真正的违法。宽教网络公司强行核对、登记上网消费者的身份证件并记录其上网信息，也属违法。由于《条例》第二十三条、第三十一条及及第三项与现行上位法相抵触，所谓“未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件”已不属违法行为，即使不谈阳东县公安局主体是否合法，亦不能适用上述条款对上诉人实施行政处罚。五、阳东县公安局滥用职权（自由裁量权）。退一万步说，不谈主体、程序、适用法律、事实认定，阳东县公安局对宽教网络公司处以停业整顿三个月的行政处罚，也是违法的。《行政处罚法》第二十七条第二款明确规定：违法行为轻微，及时纠正，未造成危害后果的，不予行政处罚。阳东县公安局没有在法定期限内提交证据证明宽教网络公司的所谓“未按规定核对、登记上网消费者身份证”的这一行为造成了何种实质性危害后果。对没有产生任何危害后果的所谓违规行为实施重大处罚，即轻过或者无过重罚，也是违法行政之一种。一审法院还采信阳东县公安局提供的之前对宽教网络公司的处罚决定，称宽教网络公司一年内连续三次出现同样的违法行为，所以违法情节严重。一审法院这样认定是错误的。因此行政处罚法中没有将已经处罚过的违法行为作为加重新的行政处罚的规定。因此，一审法院认为对宽教网络公司处以停业整顿三个月的行政处罚是“处罚适当”，违反了行政处罚法第二十七条第二款的明确的、刚性的规定。
被上诉人阳东县公安局辩称：一、关于宽教网络公司的违法事实。1、在当日检查的时候，只是随机进行抽查，就在为数不多的上网人员中发现了2位上网人员没在核对登记上网信息的，宽教网络公司没有全面履行“核对、登记上网消费者身份证件”的义务。2、阳东县公安局工作人员是通过网吧工作人员张文龙查看公司收银系统得知存在未持有效身份证件登记上网的消费者，并没有查验消费者身份证或让其出示身份证，不存在宽教网络公司所说的违反《中华人民共和国居民身份证法》的情形。二、关于阳东县公安局的执法主体资格。根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条的规定，公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理。第三十一条规定了公安机关对未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息行为的处罚权限。2010年12月27日公安部制定实施的《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》中，在计算机和网络安全方面就明确规定了未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件属于违反公安行政管理行为。所以，公安机关对网吧“未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件”的违法行为进行处罚是法定的职权。从《条例》第四条的规定看，文化部门、公安机关都有对网吧日常经营活动进行监督管理的职权。目前，没有任何法律、法规或规定排除公安机关对此的管辖。三、关于查处程序。1、检查程序合法。《控制对企业进行经济检查的规定》是专门针对经贸、财政、审计、价格、税务、工商行政管理、质量技术监督、外汇管理、统计等部门对企业进行经济检查而作出的，其不包括公安部门对企业的日常检查。相反，国家有关部门对网吧等场所是要求从严管理，加强整治的。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十八条第二款规定，公安机关及其人民警察对机关、团体、企业、事业单位或者公共场所进行日常监督检查，依照有关的法律、法规和规章执行，仅须出具人民警察工作证或者其他执法检查证件，表明身份即可，无需开具检查证。所以上诉人认为答辩人的检查程序违法是没有法律依据的。2、处罚程序合法。2013年10月13日，阳东县公安局依法将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知宽教网络公司，并告知其有陈述、申辩和举行听证的权利。阳东县公安局已于10月24日依申请举行听证。阳东县公安局根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款之规定，将拟做出的行政处罚提请局负责人集体讨论决定。阳东县公安局对宽教网络公司作出的行政处罚是严格按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、三十八条、四十二条的规定进行的，程序是合法的。四、关于滥用职权。宽教网络公司管理人员对没有出示身份证件的上网消费人员根本没有核对、登记其有效身份证件，还积极主动安排这些上网消费人员上网，这种行为不是管理不规范，而是根本没有核对、登记。很明显，宽教网络公司为了金钱利益多次有意规避核对、登记上网消费者的身份证等有效证件且不予更正，主观恶性较大。按照《条例》第三十一条的规定，并没有要求造成具体的危害后果才可以进行处罚，而是规定“情节严重”要责令停业整顿，直至由文化部门吊销《网络文化经营许可证》。因为“未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件”本身就是有法不依，危害社会的行为。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条第四项规定“六个月内曾受过治安管理处罚或者一年内因同类违法行为受到两次以上公安行政处罚的”应当从重处罚。宽教网络公司的违法行为已达到情节严重的情形，对其作出停业整顿的行政处罚是适当的。一审法院的判决是事实清楚，证据充足，适用法律正确的。宽教网络公司的上诉理由不成立，请求二审法院维持一审法院的判决。补充：1、消费者权益保护法是今年的新法，阳东县公安局对宽教网络公司作出的行政处罚是去年作出的。2、阳东县公安局对宽教网络公司作出的罚款处罚，宽教网络公司一直没有执行。阳东县公安局现在对其作出停业整顿是合法的。
本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。
本院认为：根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、阳东县公安局是否具有对宽教网络公司作出行政处罚的主体资格；二、阳东县公安局作出行政处罚认定事实是否清楚；三、阳东县公安局作出行政处罚的程序是否合法；四、阳东县公安局有无滥用职权，适用法律是否正确。
关于阳东县公安局是否具有对宽教网络公司作出行政处罚决定的主体资格的问题。公安部《互联网安全保护技术措施规定》第七条第（三）项规定，互联网服务提供者和联网使用单位应当落实“记录并保留用户登录和退出时间，主叫号码、账号、互联网地址或域名、系统维护日志的技术措施”的互联网安全保护技术措施。因而，互联网服务提供者核对、登记上网消费者的有效身份证件和记录有关上网信息是其维护信息网络安全的法定义务。根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条“……公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理……”的规定，公安机关具有对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安等进行监督管理的职权，因而有权对互联网上网服务经营者是否履行核对、登记上网消费者的有效身份证件和记录有关上网信息进行检查监督，并对违法者予以处罚。宽教网络公司上诉称核对、登记上网消费者事项不涉及危害信息网络安全与事实不符，其主ＸＸ东县公安局没有职权对其不履行核对、登记上网消费者的有效身份证件进行监督管理和处罚与法律规定不符，本院不予采纳。
关于阳东县公安局作出行政处罚认定事实是否清楚的问题。阳东县公安局分别对上网消费者陈海龙、张林进行了询问，陈海龙、张林均陈述宽教网络公司管理人员没有对其核对、登记身份证便提供临时上网卡让他们上网。阳东县公安局还询问了宽教网络公司的工作人员张文龙和覃忠函，张文龙和覃忠函均承认对部分消费者没有核对、登记有效身份证件便提供临时上网卡上网。另外，阳东县公安局还提供证据证明了宽教网络公司2013年8、9月间先后两次被查出未依法按规定核对、登记上网消费者有效身份证件，被先后作出两次行政处罚。阳东县公安局认定宽教网络公司未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件的事实是清楚的，证据是充分的。且宽教网络公司也自认存在“个别消费者没有携带身份证，宽教网络公司给他们临时上网卡”。可见，阳东县公安局认定的事实也是得到宽教网络公司确认的。宽教网络公司辩解的理由是，让个别消费者在没有携带身份证的情况下上网只是个别现象，而不是宽教网络公司的行为。由于企业的行为是通过其工作人员实施的，宽教网络公司工作人员在公司向消费者提供上网服务的行为即是宽教网络公司的行为。宽教网络公司还主ＸＸ东县公安局查验消费者身份证的行为违反了法律规定，所取得的笔录无效。从本案查明的事实看，阳东县公安局只是调查宽教网络公司是否核对、登记上网消费者的有效身份证件，而不是查验消费者的身份证，宽教网络公司该主张无事实根据。宽教网络公司主ＸＸ东县公安局认定事实不清、证据不合法的理据不充分，本院不予采纳。
关于阳东县公安局作出行政处罚的程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，可以进行检查，并应当制作笔录。阳东县公安局在依法查明宽教网络公司有违法的事实之后，将拟作出行政处罚的事实、理由、依据告知宽教网络公司，并告知了宽教网络公司有陈述、申辩、听证的权利，还依申请举行了听证。阳东县公安局在对宽教网络公司的违法行为进行调查和作出的行政处罚决定的过程中，没有违反法律规定的程序。宽教网络公司上诉主张，《关于控制对企业经济检查的规定》规定，行政机关对企业实施检查，应当出具同级人民政府备案的检查通知书。由于公安机关对互联网上网服务经营单位的检查并非经济检查，因而不适用《关于控制对企业经济检查的规定》。宽教网络公司主ＸＸ东县公安局程序违法的理由不充分，本院不予采纳。
关于阳东县公安局是否滥用职权和适用法律是否正确问题。国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条第（三）项规定：互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》。宽教网络公司2013年8、9月间因没有对上网消费者核对、登记身份证件，已先后两次被作出行政处罚，仍违反规定不核对、登记上网消费者的身份证件而安排上网。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条第（四）项规定，“六个月内曾受过治安管理处罚或者一年内因同类违法行为受到两次以上公安行政处罚的”应当从重处罚。宽教网络公司在一年内因同类违法行为受到了两次公安行政处罚，仍没有纠正错误，不核对、登记上网消费者的身份证件而安排上网。阳东县公安局对其从重处罚，作出责令停业整顿的行政处罚决定，处罚幅度符合法律规定。宽教网络公司为他人提供上网服务，不是消费者，阳东县公安局对其依法进行调查不会侵犯其所谓消费者权益；阳东县公安局在对宽教网络公司进行处罚的过程中，没有适用《中华人民共和国身份证法》。宽教网络公司上诉主张其“未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件”的行为是合法的没有法律根据，其主张国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》违反上位法也没有法律根据，本院对其主张不予采纳。
综上所述，阳东县公安局作出的行政处罚以及原审判决认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。宽教网络公司上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人阳东县宽教网络有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 桥
审 判 员 黄光汉
代理审判员 黄英燕
二〇一四年七月十七日
书 记 员 陈秋瑜