西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）陕71行终495号
上诉人（原审原告）程海，男，汉族。
委托代理人常玮平，陕西立刚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安铁路公安局安康公安处，住所地陕西省安康市汉滨区江北大街80号。
法定代表人杜文，处长。
委托代理人陈鹏飞，该处民警。
委托代理人张艺巍，该处民警。
原审第三人中国铁路西安局集团有限公司，住所地陕西省西安市碑林区友谊东路33号。
法定代表人刘生荣，董事长。
委托代理人郑勇，该公司员工。
委托代理人沈良，该公司员工。
上诉人程海因诉西安铁路公安局安康公安处（以下简称安康铁路公安处）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服安康铁路运输法院（2018）陕7101行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年8月2日公开开庭审理了本案。上诉人程海及其委托代理人常玮平，被上诉人安康铁路公安处副职负责人夏波及被上诉人委托代理人陈鹏飞、张艺巍，原审第三人中国铁路西安局集团有限公司（以下简称西安铁路局）的委托代理人郑勇、沈良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2017年10月8日22时许，原告程海由安徽省合肥市合肥火车站持合肥至三门峡的K62次列车车票准备上车，该车次9号车厢乘务员要求原告出示车票和身份证进行上车前查验时，原告以其在进站时已经过实名验票为由仅出示车票，拒绝出示身份证。该车次列车长到现场后，再次要求原告出示身份证和车票，但原告仍然拒绝出示身份证，并未经列车长和乘务员允许，自行登上该趟列车。随后该车列车长向值乘该趟列车的乘警陈某某报警。此时已至发车时间，民警陈某某遂赶到9号车厢，找到该车厢乘务员和原告了解情况。民警陈某某在出示警察证后，要求原告程海出示身份证和车票，原告以其无权查验和没有法律依据为由予以拒绝，同时拨打电话对该民警进行投诉。随后，民警汪某某亦赶到9号车厢，在了解情况后，再次要求原告出示身份证和车票，原告依然予以拒绝。经过约一个小时的劝解无果后，民警汪某某和陈某某将原告程海带至9号车厢洗脸间进行检查，从其外裤口袋取出身份证和车票当场进行了查验，经确认无异后，将身份证及车票返还原告程海，并让其回到自己的铺位。原告程海认为，被告民警将其带到车厢洗脸间，强行检查其车票和身份证的行为，对其人身权利造成了侵害，请求依法确认被告强制搜查原告身体及强制检查原告身份证的行为违法。本案审理过程中，原告程海于2018年4月9日向本院增加诉讼请求，请求被告支付其赔偿金243.3元、精神损害抚慰金50000元，并公开书面向其赔礼道歉。庭审中，原告程海将其赔偿金损失变更为2278.5元。
一审法院认为，公民在公共场所及搭乘公共交通工具过程中，应当自觉遵守法律、法规和规章的要求，以维护正常的公共场所秩序和公共交通秩序，这既是确保公民自身人身安全、财产安全的需要，也是保障他人、集体生命财产安全和公共利益的需要。同时，人民警察具有依法维护公共安全与秩序的职责，人民警察在表明身份和调查事由后，行政相对人有配合其完成工作任务的义务。本案争议的焦点是：一、被告对原告的盘问检查行为是否具有职权依据；二、该盘问检查行为是否属于行政强制措施；三、该盘问检查行为是否合法。关于焦点一，《中华人民共和国人民警察法》第九条规定，为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。据此，人民警察只要出示相应证件就可以对违法犯罪嫌疑人进行盘问检查。本案中，因原告程海未遵守列车工作人员管理，拒不配合实名制查验，被告民警在接到列车工作人员的报警后，依法出警到现场，经出示警察证后，对原告进行的盘问检查行为，是其履行法定职责的体现。关于焦点二：所谓行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政检查，是指行政机关依据法定职权，对行政相对人是否遵守和执行法律或者其他规范性文件以及是否履行具体行政行为所设定义务的情况进行了解，并影响行政相对人程序性权利的一种行政行为。行政检查是行政主体对行政相对人进行监督的一种主要方法，是获知、发现行政相对人违法行为线索的重要方式，往往是采取行政强制措施的前置程序。行政检查并不直接对行政相对人在行政法意义上的实体权利义务作出处理和改变，亦非对行政相对人作出的法律上的正式结论，这一点与行政强制措施接近。但其与行政强制措施不同的是，行政检查一般是一种事实行为，往往只是一个过程。如果行政机关发现问题后使用不同的法律手段作出进一步的处理，才会成为法律行为并产生相应的法律后果。所以，行政检查一般只是行政处罚或者行政强制措施的前端，如果没有任何问题需要进一步处理，行政检查仅仅是一种检查行为。本案中，被告现场处置民警要求原告配合其进行身份验证的行为，符合行政检查的内涵。不可否认的是，被告在行政检查的过程中，确有对原告进行短暂控制并在违背原告意愿的情况下，对其进行了身份查验，但该控制和强行查验的行为，是被告在行使公权力的过程中，为确保公共利益和公共安全所必要和必需的，原告作为公民个体，理应予以理解和包容。且被告在身份验证结束后，并未采取进一步的行政处罚或行政强制措施，对原告的实体权利义务未造成侵害，因此，该检查行为不属于行政强制措施。关于焦点三：原告程海与列车工作人员，因对列车实名查验的有关规定存在不同的认识和理解，原告程海未经允许而自行上车，并引发争议。被告的值乘民警在接到报警后，到现场了解情况并对原告进行了劝阻和解释，原告程海不听劝阻，并与民警发生争吵，对列车上其他旅客造成一定影响，其行为已经涉嫌对该列车公共秩序的扰乱。处警民警为保障列车正常秩序，遂将其带至车厢洗脸间，进行了安全检查和身份查验，该检查行为符合《人民警察法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规的要求，并无不当。至于列车上是否应进行实名制查验，属于铁路运输合同民事纠纷，依法不属于本案的审理范围。另外，第三人西安铁路局虽不是本案被诉检查行为的行政相对人，也不是其利害关系人，但该案件发生在第三人管理的列车上，且案件的起因源于原告程海与第三人工作人员的争议，该院依法通知第三人参加本案诉讼，有利于全面查清案件事实。因此，关于第三人西安铁路局主张其不是本案适格第三人的理由，不予采纳。综上所述，被告安康铁路公安处对原告程海作出的盘问检查行为事实清楚、符合法定程序，原告程海请求确认违法并赔偿损失和赔礼道歉的理由和请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告程海的诉讼请求。
上诉人程海上诉称：1、一审判决将“被上诉人民警强行将其带至9号车厢洗脸室，在没有出具任何检查、搜查文书的情况下强行搜身的行为”认定为行政检查错误。行政检查一般采取听取汇报、查阅相关资料、勘验现场、询问有关人员、抽取样品等方式进行，不包括对人身的强制搜查。而根据《行政强制法》第二条第二款，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。因此，一旦涉及到需要未取得行政相对人同意下对人身的强制而为的行政行为，属行政强制而非行政检查。2、一审判决对行政行为性质的错误定性导致其对行政行为违法性的分析结论错误。3、被上诉人称其因第三人报警而作出行政强制，该行政强制当然要考量相对人与第三人之争议谁是谁非的问题。实际上，上诉人已在检票处出示了身份证并完成了实名制查验和人证票一致。第三人之行为显属无理要求，如果有扰乱，也是被上诉人及第三人的工作人员。其不但扰乱了列车上的公共秩序，也对包括上诉人在内的旅客形成了骚扰，属于民事上的违约行为。4、被上诉人所作行政行为程序违法，其并未主动告知身份，亦未事先告知因何事，依据何法检查上诉人身份证。5、上诉人并非违法犯罪嫌疑人，被上诉人查验身份证的行为缺乏法律依据。6、一审中被上诉人出庭的张某，系该处纪委书记，并非行政机关的负责人，被上诉人出庭人员身份违法，导致案件一审程序严重违法。故请求二审法院：撤销安康铁路运输法院（2018）陕7101行初52号行政判决，并依法改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人安康铁路公安处答辩称：1、答辩人乘警依法对上诉人进行安全检查的行为，依法有据。答辩人乘警接当日K62次列车工作人员报警后，在依法进行处置过程中，为确认上诉人程海身份信息，要求其出示身份证件，但上诉人程海拒不配合，后对其进行了人身安全检查，从其裤兜里拿出身份证、车票等随身物品。在这期间，答辩人乘警在处置过程中态度平和，保持冷静，且整个执法行为未对上诉人程海造成任何人身损害。根据《中华人民共和国人民警察法》第九条规定，为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示证件，可以当场盘问、检查。同时，《公安机关人民警察盘查规范》第二条规定，本规范所称盘查，是指公安机关人民警察在执行勤务过程中，为维护公共安全，预防、发现、控制违法犯罪活动而依法采取的盘问、检查等行为。因此，答辩人乘警要求上诉人配合其身份查验的行为是根据《人民警察法》第九条之规定和《公安机关人民警察盘查规范》第二条之规定，为预防违法犯罪而依法采取的盘问、检查行为。2、答辩人依法对上诉人进行安全检查的行为，属于是否确定采取行政强制措施前的调查取证程序行为，依法不属于完整可诉的行政行为。一审判决对该行政行为性质的认定准确。上诉人程海将答辩人乘警采取的安全检查行为，认为属于行政强制措施，完全是对《行政强制法》关于行政强制措施的概念和种类的错误理解。答辩人乘警依法对上诉人进行安全检查，是一种事实行为，只是一个过程行为，属于行政检查行为。只有行政机关发现问题后使用不同的法律手段作出进一步的处理，才会成为法律行为并产生相应的法律后果，所以，行政检查一般只是行政处罚或者行政强制措施的前端，如果没有任何问题需要进一步处理，行政检查仅仅是一种过程行为，不属于行政强制措施。因此，答辩人认为一审法院对行政行为性质的定性准确，对行政行为违法性的分析结论正确。3、答辩人乘警接列车工作人员报警后出警处置，是依法履职行为。上诉人程海与列车工作人员因对实名制验证规定认识和理解不同引发争议，未经允许而自行上车，后列车工作人员报警。答辩人乘警在接到列车工作人员的报警后，依法出警到现场，经出示警察证后，是以警察的身份要求上诉人程海出示其身份证件，并对其进行盘问检查，因此是依法履行法定职责的行为。但上诉人程海与乘警发生争吵，声称乘警无权在列车上查验其身份证件，拒不配合。因此是上诉人扰乱了列车上的公共秩序，答辩人乘警依法应当对其检查。根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。同时，《公安机关办理行政案件程序规定》第三十八条规定，需要调查的案件事实包括：（一）违法嫌疑人的基本情况；（二）违法行为是否存在；（三）违法行为是否为违法嫌疑人实施；（四）实施违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节；（五）违法嫌疑人有无法定从重、从轻、减轻以及不予行政处罚的情节；（六）与案件有关的其他事实。因此，答辩人乘警接列车工作人员报警及时到现场依法进行处置，要求上诉人程海出示其身份证件的行为，完全符合《人民警察法》和《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规的规定。4、答辩人乘警在上诉人要求出示工作证件时，对上诉人出示了人民警察证，并告知了依据《人民警察法》规定，文明执法，无任何不当行为。答辩人乘警现场处置时，身着制式警服。在上诉人程海要求乘警出示警官证时，及时向其进行了出示。并告知了上诉人依据《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国居民身份证法》的相关规定，人民警察有权查验其身份证件，但在整个处置过程中，上诉人程海一直拒绝配合。在整个处置期间，答辩人乘警使用现场执法记录仪对执法过程进行了录音录像。上诉人程海认为答辩人乘警程序违法，未主动告知其身份及执法依据是不符合事实的。根据《公安机关人民警察盘查规范》第四条规定，民警执行盘查任务时，应当着制式服装;未着制式服装的，应当出示人民警察证。因此，答辩人乘警在现场处置时，按照规定着制式警服，可以不予主动出示其人民警察证。但在上诉人程海要求后，及时向其出示了人民警察证，并告知了查验其身份证件的法律依据。执法程序完全符合《中华人民共和国人民警察法》和《公安机关办理行政案件程序规定》以及《公安机关人民警察盘查规范》等法律法规的规定，整个执法过程文明有度。5、一审出庭的张某同志系该处分管负责人，其出庭完全符合行政诉讼法司法解释的相关规定。综上所述，答辩人乘警在接到列车工作人员报警后，依法依规对上诉人程海进行安全检查的行为没有超越职权，程序合法，是正常的依法履职行为。一审判决认定事实清楚，定性准确，适用法律正确，故请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人述称：1、根据《铁路安全管理条例》第六十四条及《铁路旅客车票实名制管理办法》第二条规定，其工作人员在履行职务期间，对进站乘车的旅客查验其身份证和车票，是对“票、人、证”进行一致性核对的行为，是法律法规所规定的。2、根据《铁路旅客车票实名制管理办法》第三条规定，实行车票实名查验的场所既有车站也有列车，列车工作人员要求旅客配合查验车票和身份证，是遵照法律法规进行实名制票证查验的必要环节。上诉人在上诉状中所称“其已在检票处出示了身份证，完成实名制查验和人证票一致。第三人之行为，名显属无理要求”的说法是对铁路车票实名制管理的片面认识，属于其错误的主观臆断，更是与法律法规相悖。3、旅客票证查验分为车站验证口、车门、列车途中、到站四个环节。上诉人向列车工作人员仅出示车票，只能显示其车票信息，并不能证明车票所记载身份信息与旅客本人及其持有的有效证件相吻合，显然不能实现列车工作人员对“票、人、证”一致性的核对。铁路车票实名查验工作对确保公共安全具有十分重要的意义，旅客在享受其正当权利的同时，也理应自觉配合铁路部门对其票证的查验工作。上诉人基于其错误的片面认识，在第三人列车工作人员反复劝说的情况下，拒不配合列车工作人员正常履行职责的行为是错误的。4、由于上诉人不配合实名制查验工作，开车后，列车工作人员出于确保公共安全的考虑，为维护正常站车管理秩序，依据《铁路旅客车票实名制管理办法》第十三条“铁路运输企业在实行车票实名制管理过程中，发现扰乱站车秩序……的行为，应当制止并报告公安机关”的规定，向列车乘警及时报告。故请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。一审判决认定的证据，经过一审庭审示证、质证，二审亦予以确认。
本院认为，本案争议的焦点问题有二，一是被上诉人安康铁路公安处所作的被诉行政行为是否合法；二是上诉人程海诉请的行政赔偿主张是否成立。
关于焦点一，公安机关的人民警察具有维护公共安全和秩序的法定职责，在对行政相对人的身份持有合理怀疑的情况下，其依法表明身份和调查事由后，行政相对人对人民警察实施的盘问行为具有配合的义务。如果行政相对人无故拒绝接受盘问，人民警察有权对其采取进一步的检查行为，相关法律、法规对此亦进行了明确规定。其中，《中华人民共和国人民警察法》第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全、维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”。《中华人民共和国居民身份证法》第十五条第一款规定：“人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：（一）对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的；（二）依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的；（三）发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的；（四）在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所，需要查明有关人员身份的；（五）法律规定需要查明身份的其他情形。”该条第二款规定“有前款所列情形之一，拒绝人民警察查验居民身份证的，依照有关法律规定，分别不同情形，采取措施予以处理。”《中华人民共和国人民警察法》第九条第一款规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；……”《公安部关于公安机关执行<人民警察法>有关问题的解释》“关于如何理解、执行关于盘问、检查规定”中明确指出：“检查包括对被盘问人的人身检查和对其携带物品的检查。”《公安机关人民警察盘查规范》第九条规定：“查验身份时，应当先查验身份证……。”本案中，被上诉人安康铁路公安处民警接到列车工作人员报警后，在现场处警过程中首先要求上诉人出示居民身份证以便对其身份予以确认，属于人民警察现场调查的必要内容。但上诉人坚持以“其并非违法犯罪嫌疑人，被上诉人查验身份证的行为缺乏法律依据”为由，拒不配合被上诉人民警履行职务。对此，本院认为，对于行政相对人有无违法犯罪嫌疑的问题，一般现场履行职务的民警会根据经验、常识来判断，但无论判断的准确性如何，都有必要通过查验居民身份证予以进一步验证，故本案被上诉人的民警在现场调查中，经出示相应执法证件的情况下，要求查验上诉人居民身份证的行为，符合前述规定。上诉人拒不配合出示居民身份证理由不能成立。随后，被上诉人的民警在长达一个小时的时间内多次、反复要求上诉人出示居民身份证均遭到无理拒绝后，在对上诉人的身份及其是否涉及违法犯罪活动等问题产生合理怀疑的情况下，进而对上诉人采取的检查行为，亦符合相关规定。据此，本案被上诉人民警对上诉人作出的盘问、检查行为，既是其履行法定职责的体现，也是人民警察在行使公权力的过程中，为确保公共利益和公共安全所实施的必要行为，上诉人作为公民个体，理应予以理解并履行配合义务。故上诉人关于被上诉人查验身份证无法律依据、被诉行政行为系行政强制且程序违法等相关上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，本院均不予支持。关于上诉人提出“被上诉人一审出庭负责人身份不符合法律规定，一审程序违法”的上诉理由。经查，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十八条规定“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”本案一审卷宗中被上诉人出具的出庭负责人身份证明证实，张某系该单位分管负责人，其作为行政负责人出庭符合上述规定，且经各方当事人签字确认的一审庭审笔录显示，上诉人及其原委托代理人对此并无异议。故对该上诉理由，本院亦不予支持。
关于焦点二，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”如前所述，本案被诉行政行为，符合法律规定，且上诉人所称的行政赔偿请求，实际是基于案件诉讼所产生的相关费用，该费用的产生与本案被诉行政行为之间并不存在法律上的因果关系。故上诉人程海诉请的行政赔偿主张缺乏事实根据，亦不存在《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项规定的行政赔偿适用情形，一审法院依法驳回上诉人的赔偿请求，亦无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人程海承担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋蒙蒙
审判员 左 昆
审判员 高 洁
二〇一八年九月六日
书记员 王 惠