广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初3240号
原告：王学华，男，1975年1月10日出生，汉族，身份证住址广州市天河区燕岭路***号***房，公民身份号码
510921197501100935。
委托代理人：高波，广东诺臣律师事务所律师。
委托代理人：赵鑫，广东诺臣律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，统一社会信用代码114401003557431960。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：何骏原，该委工作人员。
委托代理人：候丽鹏，广东沁森律师事务所律师。
被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。
法定代表人：温国辉，职务：市长。
委托代理人：黄集成，该府工作人员。
原告王学华不服被告广州市国土资源和规划委员会（以
下简称市国规委）、广州市人民政府（以下简称市政府）规
划复函及行政复议一案，本院于2017年9月15日受理后依法组成合议庭，于2017年10月24自公开开庭审理了本案。原告的委托代理人高波，被告市国规委的委托代理人何骏原、候丽鹏，被告市政府的委托代理人黄集成到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告王学华诉称，1996年，原告与甘尧盛、周振声三人作为乙方与甲方广州市天鹿农贸经济发展有限公司（以下简称天鹿公司）签订《合作建房合同书》。按照该协议，原告取得黄陂公司畜牧区的一块100平方米的五边地的使用权。1996年9月5日，原告向相关部门递交《村镇建房（用地）申请表》申请在上述地块上建房，面积350平方米。天鹿公司、广州市国营黄陂集团国土管理办公室、广州市白云区罗岗镇村镇建设管理办公室三个部门最后于1996年9月13日盖章同意原告的建房申请。同日，下发《村镇建房许可证》村建（萝）字第NO.005941。同年，原告即在上述地块上建造房屋居住。期间，原告向广州市供电局申报用电，至今一直在使用。2011年4月13日，因房屋出现裂缝，原告曾向广州市稳固房屋鉴定有限公司申请鉴定，鉴定结论为：“危险点房”处理使用，并建议进行排危、修缮处理。上述房屋的门牌号码为：广州市萝岗区木棉街六巷3号东座。2016年2月6日，广州市城市管理综合执法局黄埔分局（以下简称黄埔城管执法分局）出具穗综埔处字(2016)第17-014号《行政处罚决定书》，认定原告的上述房屋是违法建设，并责令限期拆除。2016年3月29日，原告向黄埔城管执法分局要求出示上述房屋属于违法建设的依据。黄埔城管执法分局出示由广州开发区国土资源和规划局与广州市黄埔区国土资源和规划局联合出具的穗开黄国规(2016)289号《关于协助提供规划专业意见的复函》（以下简称案涉复函）。该函称：“经核查，来函涉及的建设工程未申领《建设工程规划许可证》，建议黄埔城管执法分局按照《广州市违法建设查处条例》第十八条第（一）款处理。”黄埔城管执法分局由此认定原告所有的位于广州市萝岗区木棉新村六巷3号的房屋为违法建设。二、广州开发区国土资源和规划局与广州市黄埔区国土资源和规划局认定涉案房屋为违法建设查明事实不清，适用法律错误。原告的房屋在1996年建设时申报的是《村镇建房许可证》，而开发区和黄埔区规划局却以原告没有《建设工程许可证》为由认为涉案房屋属于违法建设。而在其《复函》中所引用的《广州市违法建设查处条例》第十八条第（一）款针对的是没有《建设工程许可证》的情形，而非《村镇建房许可证》，规划认定适用的法律错误。三、广州开发区国土资源和规划局与广州市黄埔区国土资源和规划局以及市国规委均没有核查原告持有的《村镇建房许可证》档案，没有尽到核查义务。贵院判决广州市黄埔区人民
政府萝岗街道办事处向原告提供1996年的村建（萝）字第NO.005941《村镇建房许可证》，已证明该许可证确实存在。广州开发区国土资源和规划局与广州市黄埔区国土资源和规划局是涉案房屋所在区的国土规划主管部门，而市国规委更是全市的国土和规划主管部门，其不可能不知道涉案房屋
是属于村镇建房还是城镇建房。就算不知道，原告提起行政复议时，已经明确告知市国规委，涉案房屋建设时申报的是《村镇建房许可证》而不是《建设工程许可证》，但市国规委却没有到相关的档案管理部门进行核查。综上所述，原告于1996年建房时，申报的是村镇房而不是城镇建房。被告在没有核实的情况下就以原告没有《建设工程规划许可证》为由，认定涉案房屋违法，程序违法，且适用法律错误。故原告提起本案诉讼，请求法院判令：1、撤销穗开黄国规〔2016〕289号《关于协助提供规划专业意见的复函》；2、撤销穗府行复〔2017〕824号《行政复议决定书》；3、被告承担本案诉讼费。
被告市国规委辩称，一、我委作出案涉复函履行了法定职责，复函内容符合法律和事实，并无不当。2015年12月22日，黄埔城管执法分局以埔综执法函〔2015〕187号来文征求涉嫌违建的规划意见。根据黄埔城管执法分局随函所附的违法建设调查材料显示，原告于1996年在联和街天鹿南路原旧农牧公司后建设一栋一层砖混结构建筑，占地面积98.8平方米；于2015年在该建筑附近搭建一栋一层铁皮棚，占地面积532平方米（其中新搭建铁皮棚面积278.3平方米，旧铁皮棚为253.7平方米）。收到材料后，我委经过核查，并未看到原告提交的村建（萝）字第005941号《村镇建房许可证》，且在对上述建设的报建手续进行核查后，发现原告也并未申领《建设工程规划许可证》。于是，我委便于2016年1月5日向黄埔城管执法分局作出穗开黄国规〔2016〕7号《关于协助提供规划专业意见的复函>，明确该建设工程未领取《建设工程规划许可证》，且根据黄埔城管执法分局所提供材料的位置图所示，所在地块规划用地性质为道路用地及供应设施用地(U1)。同时，请黄埔城管执法分局进一步明确该建设工程的使用性质。2016年1月28日，黄埔城管执法分局发出埔综执法函《关于王学华涉嫌违法建设再次征求规划定性意见的函》，再次来函征求规划定性意见，明确该房屋的铁皮棚的用途为居住。我委遂将查实的规划情况作出案涉复函，并送达给黄埔城管执法分局。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条和《广州市城市规划条例》第三十二条的规定，我委是核发《建设工程规划许可证》的主管部门，掌握辖区内所有已核发或为核发《建设工程规划许可证》房屋的资料。我委根据职权对自己掌握的的事实出具专业意见，事实清楚，合法合理。二、我委已严格核查村建（萝）字第005941号《村镇建房许可证》的情况，该证存根上显示的权属人并不是原告，原告与该许可证无关，其以该许可证证明其建房合法的理由不能成立。三、我委作出的案涉复函符合法定程序。根据《广州市城市管理综合执法条例》第三十二条以及《广州市违法建设查处条例》第十九条第四款的规定，黄埔城管执法分局于2016年1月28日以书面形式向我委征求意见，我委收到意见文件后，于2016年2月4日作出案涉复函，符合法定程序。四、我委发出的案涉复函，是对涉案房屋是否具备《建设工程规划许可证》这一客观事实进行说明，是政府部门之间的公文，不是具体行政行为，与原告无直接行政关系。五、由于我委的案涉复函不是针对原告作出的行政行为，对原告权利义务不产生直接影响，因此，其不属于行政诉讼范畴。根据我国《行政诉讼法》第二条、第十二条规定以及《最高人民法院关于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条的规定，我委的案涉复函只是对客观事实进行说明的政府公文，不是针对原告作出的行政行为，其依法不属于行政诉讼范围。且案涉复函也不属于上述行政诉讼范畴，原告的起诉没有法律依据。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称，一、我府的行政复议受理程序合法。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款规定，原告不服市国规委作出的案涉复函，于2016年4月1日向我府申请行政复议，我府经审查于当日决定以穗府行复〔2016〕277号受理其行政复议申请，并于4月5日向市国规委发出《提出行政复议答复通知书》。我府相关行政复议受理程序，符合前述规定。我府经审查后，于2016年5月20日作出《驳回行政复议申请决定书》（穗府行复〔2016〕277号），原告不服上述决定，诉至广州铁路运输中级法院，该法院以（2016）粤71行初380号《行政判决书》判决驳回原告的诉讼请求。原告不服一审判决，向广东省高级人民法院上诉，该法院以（2016）粤行终1874号《行政判决书》作出判决。我府于2017年7月13日依据已生效的（2016）粤行终1874号《行政判决书》立穗府行复〔2017〕824号案重新处理。二、我府的行政复议审查程序合法。经审查市国规委提交的《行政复议答复书》及相关证据、依据和其他有关材料，我府查明：市国规委收到黄埔城管执法分局埔综执法函〔2016〕13号《关于王学华涉嫌违法建设再次征求规划定性意见的函》后，经核查，确认黄埔城管执法分局来函所涉原告的建设工程未申领《建设工程规划许可证》，并根据该分局提供航拍和示意图核查现行控规，用地范围内为道路用地，与控规不符的事实，协助黄埔城管执法分局出具规划部门专业意见，所作案涉复函符合相关法律、法规的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定，决定维持原具体行政行为，并分别送达原告、市国规委，我府作出的涉案行政复议决定书的行为符合前述规定。综上，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。
经审理查明，2015年12月22日，黄埔城管执法分局作
出埔综执法函〔2015〕187号《关于王学华涉嫌违法建设征求规划定性意见的函》，并随案附送了王学华涉嫌违法建设案卷材料。该函称：“当事人王学华在联和街天鹿南路原旧农牧公司后建设房屋和铁皮棚。1、该房屋于1996年建成，占地面积为98.8平方米，砖混结构，一栋一层，建筑面积为98.8平方米；2、铁皮棚于2015年11月4日搭建，占地面积为532平方米，简易结构，建筑面积为532平方米。因此，特函请贵局对上述建筑物进行定性：1、是否在规划部门办理了报建手续？2、是否属于可采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设？”
2016年1月5日，广州开发区国土资源和规划局与广州市规划局黄埔分局向黄埔城管执法分局作出穗开黄国规〔2016〕7号《关于协助提供规划专业意见的复函（王学华)》，要求其进一步明确涉案建设工程的使用性质。
2016年1月28日，黄埔城管执法分局作出埔综执法函〔2016〕13号《关于王学华涉嫌违法建设再次征求规划定性意见的函》，称“……现我局已明确该房屋和铁皮棚的用途为居住。因此，特函请贵局对上述建筑物进行定性：1、是否在规划部门办理了报建手续？2、是否属于可采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设？”
2016年2月4日，广州开发区国土资源和规划局与广州市规划局黄埔分局向黄埔城管执法分局作出穗开黄国规〔2016〕289号《关于协助提供规划专业意见的复函》称：“按照贵局来函所附材料提供的情况，贵局已认定该建设工程涉嫌违法建设。经核查，来函涉及的建设工程未申领《建设工程规划许可证》。根据来文提供航拍和示意图核查现行控规，用地范围内为道路用地，与控规不符，建议贵局按照《广州市违法建设查处条例》第十八条第（一）款处理。上述规划意见为我局协助贵局出具的规划部门专业意见，仅供贵局参考使用。”原告不服该复函，于2016年4月1日向被告市政府提出行政复议申请。
2016年5月20日，被告市政府作出穗府行复〔2016〕277号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告对上述驳回行政复议申请决定书不服，向广州铁路运输中级法院提出行政诉讼。广州铁路运输中级法院作出
(2016)粤71行初380号行政判决，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，提出上诉。广东省高级人民法院于2017年6月21日作出(2016)粤行终1874号行政判决，判决：一、撤销广东省广州铁路运输中级法院(2016)粤71行初380号行政判决；二、撤销被告市政府2016年5月20日作出的穗府行复(2016)277号《驳回行政复议申请书》；三、责令市政府重新作出行政复议决定。2017年8月30日，被告市政府作出穗府行复(2017)824号《行政复议决定书》，决定维持被告市国规委作出的穗开黄国规〔2016〕289号《关于协助提供规划专业意见的复函》。原告仍不服，诉至本院。
另查，2016年2月6日，黄埔城管执法分局向原告作出
穗综埔处字〔2016〕第17-014号《行政处罚决定书》，责令原告在收到决定书之日起七日内自行拆除本案违法建设。逾
期不自行拆除的，黄埔城管执法分局将依照《中华人民共和
国城乡规划法》第六十八条、《广州市违法建设查处条例》
第二十条之规定依法实施强制拆除。原告不服该决定，申请
行政复议。2016年4月1日，广州市黄埔区人民政府受理了
该复议申请。2016年4月22日，广州市黄埔区人民政府因
原告不服诉争复函另行提起行政复议，故决定中止该案审理，并作出《行政复议中止通知书》。
再查，广州开发区国土资源和规划局与广州市规划局黄埔分局均系被告市国规委的派出机构。
以上事实，有关于王学华涉嫌违法建设征求规划定性意见的函、关于协助提供规划专业意见的复函（王学华）、关
于王学华涉嫌违法建设再次征求规划定性意见的函、王学华
涉嫌违法建设案卷材料、关于协助提供规划专业意见的复函、行政复议申请书、驳回行政复议申请决定书、行政处罚决定书、行政复议中止通知书、行政判决书、行政复议决定书等证据予以证明，原告、被告亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利
害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《广州
市违法建设查处条例》第十九条第一款规定：“城市管理综
合执法机关对违法建设进行立案调查后，认为属于城乡规划
法规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响或者重大、
复杂、难以定性情形的，应当书面征询城乡规划行政管理部
门的意见，其中认为属于城乡规划法规定的尚可采取改正措
施消除对规划实施影响的，应当与城乡规划行政管理部门取
得一致意见。”根据上述规定，规划管理部门在规划违法行
为方面具有定性的效力。本案中，诉争复函虽然是应黄埔城
管执法分局的要求对涉案建设所作的认定，不是直接针对原
告作出的行政行为，但诉争复函是黄埔城管执法分局对原告
作出行政处罚的事实依据，其对原告的权利义务产生了重大
影响，属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。对被告认为
诉争复函不具有可诉性的意见，本院不予支持。
《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”根据上述规定以及《广州市违法建设查处条例》第十九条第一款的规定，被告市国规委作为本市规划主管部门，有权对规划违法行为作出处理意见。
《中华人民共和国城市规划法》（1990年，已废止）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、
构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件
向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部
门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许
可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和
其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《中华人民
和国城乡规划法》（2008年）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《广州市违法建设查处条例》第二条规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的；（三）未经批准进行临时建设或者未按照批准内容进行临时建设的；（四）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（一）未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准建设的建筑物、构筑物或者超过合理误差的建筑部分；。”涉案建设包括1996年建成的房屋以及2015年11月4日搭建的铁皮棚。黄埔城管执法分局在调查涉案建设涉嫌违法建设的案件中，根据《广州市违法建设查处条例》第十九条第一款的规定，向广州开发区国土资源和规划局与广州市规划局黄埔分局经过调查发现，涉案建设均未依上述规定申领建设工程规划许可证，且根据现行控制性详细规划显示，该地为道路用地，根据《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款的规定，涉案建设属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响”的情形，故向黄埔城管执法分局作出诉争复函。该复函认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，对原告要求撤销诉争复函的意见，本院不予采纳。
被告市政府作出的诉争行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，对原告要求撤销诉争行政复议决定书的意见，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王学华的诉讼请求。
案件受理费50元由原告王学华负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 叶 莉
人民陪审员 孙燕妮
人民陪审员 陈海亭
二〇一七年十二月二十六日
书 记 员 罗舒婷