苏州工业园区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）园行初字第00016号
原告陈国强，男，1939年4月10日生，汉族，居民身份证号码3205201939********，住江苏省常熟市梅李镇月河新村一区**号。
委托代理人杜存朋，上海市锦天城（苏州）律师事务所律师。
委托代理人陈冰。
被告江苏省苏州工业园区工商行政管理局，住所地江苏省苏州工业园区苏州大道东351号工商大厦。
法定代表人朱江，该局局长。
委托代理人叶炜，该局工作人员。
委托代理人金玉萍，该局工作人员。
原告陈国强不服被告江苏省苏州工业园区工商行政管理局（以下简称“园区工商局”）于2014年7月16日作出的苏园工商案字（2014）02590号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚决定书》，于2014年10月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年10月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月21日公开开庭对本案进行了审理。原告陈国强的委托代理人杜存朋、陈冰，被告的委托代理人叶炜、金玉萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告园区工商局于2014年7月16日对原告陈国强作出苏园工商案字（2014）02590号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚决定书》，认定陈国强于2010年8月设立了字号名称为“苏州工业园区唯亭友谊诊所”（以下简称“友谊诊所”）的个体经营诊所，其在未取得医疗广告审查证明、未在工商部门进行登记的情况下，发布了灯杆旗、条幅等广告医疗、发放了医疗广告的杂志宣传册。对其未取得医疗广告审查证明发布医疗广告的行为决定责令改正，处以罚款1万元的行政处罚；对其利用宣传册印刷品对服务作虚假宣传、发布禁止使用的表现形式的医疗广告、以及发布法律禁止的广告内容的三种违法行为，决定责令改正，处以罚款9万元的行政处罚；对其发布户外广告未登记的违法行为，决定不予处罚。以上三项，合计罚款10万元。
被告园区工商局于2014年11月1日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1、《立案审批表》，证明被告于2014年5月14日对原告陈国强涉嫌发布违法医疗广告的行为予以立案。
2、《询问通知书》（含送达回证）、《限期提供证据通知书》（含送达回证），证明被告于2014年5月13日向友谊诊所发出《询问通知书》，要求携带相关材料接受询问，由“卓建国”予以签收；于2014年5月19日向陈国强发出《限期提供证据通知书》，要求限期提供证据、配合接受调查，由卓建阳予以签收。
3、卓建阳的询问笔录2份及《授权委托书》、《个体工商户营业执照》、《医疗机构执业许可证》、《请求从轻处理的报告》、《友谊诊所整改报告》、执业医师资格证书及执业证书、陈国强和卓建阳身份证复印件，证明被告于2014年5月30日、6月13日二次对卓建阳进行调查，卓建阳在笔录中自认是友谊诊所工作人员，受诊所经营者陈国强委托来说明情况。其陈述了友谊诊所的基本情况，确认诊所于2014年2月25日收到园区工商局的《轻微行政违法行为告诫书》后未改正，继续以发布灯杆旗、条幅及发放杂志宣传册的方式违法发布医疗广告的事实。调查过程中，“卓建国”和卓建阳提供了相关材料，其中《授权委托书》载明卓建阳系受陈国强委托处理友谊诊所发放杂志广告宣传册一案，代理权限为：陈述事实、提供证据、接受法律文书、陈述申辩、代为听证。
4、医疗广告宣传册、收据、费用报销单，系被告在调查过程中取得的物证、书证，证明友谊诊所印制医疗广告宣传册的数量、费用及虚假宣传内容。
5、《个体工商户设立登记申请书》、《合同书》、《轻微行政违法行为告诫书》，证明友谊诊所的开业情况及曾于2014年2月25日因无医疗广告审查证明发布医疗广告而被园区工商局予以行政告诫。
6、《行政处罚听证告知书》（含送达回证），证明被告在行政处罚程序中向原告陈国强告知了拟作出的行政处罚内容及享有的陈述申辩、听证权利，由卓建阳予以签收。
7、《行政处罚决定书》及现场留置送达照片、邮寄送达挂号信收据、送达回证，证明被告园区工商局于2014年7月16日对陈国强作出处罚决定，并分别张贴于友谊诊所大门、邮寄至陈国强户籍所在地，后陈国强又至被告处签收。
8、《授权委托书》、《声明》、《情况说明》、短信照片，证明原告陈国强于2014年7月30日至被告处反映情况，认可在2012年7月知晓友谊诊所的设立并授权他人办理变更手续。
9、《江苏省工商行政管理局行政复议决定书》，证明江苏省工商行政管理局于2014年9月17日复议维持了被告作出的《行政处罚决定书》。
此外，被告园区工商局还提供了《中华人民共和国行政处罚法》、《广告法》、《医疗广告管理办法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等法律、规章。
原告陈国强诉称，被告于2014年7月16日对原告作出了行政处罚决定书，原告收到该决定书后向江苏省工商行政管理局申请行政复议，该局维持被告的具体行政行为。原告并未实施友谊诊所注册登记及医疗广告宣传行为，在处罚程序中也未收到被告的任何告知，原告认为被告作出的处罚决定认定事实错误、行政程序违法，故诉至法院，要求：1、判令撤销被告于2014年7月16日作出的苏园工商案字（2014）02590号行政处罚决定书；2、判令被告承担诉讼费用。
原告向法庭提交了证据材料：
1、《行政处罚决定书》，证明被告于2014年7月16日对原告陈国强作出罚款10万元的行政处罚决定。
2、复议申请书及《行政复议决定书》、挂号信件邮寄封面，证明原告于2014年9月25日收到江苏省工商行政管理局作出的复议决定，该决定维持了被告作出的行政处罚决定。
3、友谊诊所开业登记材料、查档发票，证明原告于2014年7月24日通过查档方式从被告处调取了友谊诊所的开业材料提交给工商部门要求核查处理。
被告园区工商局辩称，原告作为个体工商户经营者，于2010年8月申请设立了“友谊诊所”，是当然的承担行政责任的主体。被告行政处罚决定认定的违法事实清楚、证据充分、定性准确、处罚适当、程序合法，请求法院维持被告的具体行政行为。
经庭审质证，原告陈国强对于被告园区工商局提交的证据1认为未提供其他证据证明案件来源；对证据3中询问笔录的合法性有异议，《授权委托书》认为不是原告陈国强本人签署，《个体工商户营业执照》、《医疗机构执业许可证》、陈国强和卓建阳身份证复印件认为证据来源不合法且不能确定其真实性，《请求从轻处理的报告》、《友谊诊所整改报告》、执业医师资格证书及执业证书的关联性、合法性和真实性均有异议；对证据4中医疗广告宣传册的合法性，收据、费用报销单的真实性、合法性有异议；对证据5中的《个体工商户设立登记申请书》、《合同书》认为不是原告陈国强本人签字；对证据2、证据5中的《轻微行政违法行为告诫书》、证据6认为送达不符合规定；对证据8的真实性没有异议，认为不能证明行政处罚的合法性；对证据7、9没有异议。
被告园区工商局对于原告陈国强所提交的证据1、2没有异议，对证据3认为与本案不具关联性。
综合上述质证意见，本院对双方提交的证据作如下确认：关于被告提供的证据1-4、6-7、9、证据5中的《轻微行政违法行为告诫书》以及原告提供的证据1、2与本案具有关联性，且证据本身具有合法性和真实性。关于被告提供的证据5中的《个体工商户设立登记申请书》、《合同书》、证据8以及原告提供的证据3与本案不具有关联性。
经审理查明，2010年8月，被告园区工商局核准设立了字号名称为“苏州工业园区唯亭友谊诊所”的个体工商户，登记经营者姓名为陈国强、组成形式为个人经营、经营场所为苏州工业园区唯亭镇西区渔泾路9号。
2014年2月25日，友谊诊所因无《医疗广告审查证明》发布医疗广告被园区工商局决定行政告诫。2014年5月8日至13日，被告园区工商局在日常监督检查中发现该诊所在日常经营中仍有未取得医疗广告审查证明、未在工商部门进行登记而发布灯杆旗、条幅等医疗广告及发放医疗广告杂志宣传册的行为，遂于2014年5月13日向友谊诊所发出苏园工商询通字（2014）051301号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局询问通知书》，通知携带相关材料接受询问，被告园区工商局至友谊诊所进行送达，由“卓建国”予以签收。
2014年5月14日，被告园区工商局对陈国强涉嫌发布违法广告予以立案。
2014年5月19日，被告园区工商局向原告陈国强发出苏园工商案通字（2014）3101号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局限期提供证据通知书》，告知其园区工商局已对其个人经营的友谊诊所涉嫌发布违法广告立案调查，要求“请你或你的授权委托人（需你亲笔签署）”携带相关材料，前来接受调查。被告园区工商局至友谊诊所进行送达，由卓建阳予以签收。
调查过程中，卓建阳向被告园区工商局提交了《授权委托书》。该《授权委托书》载明：委托人（单位或个人）：友谊诊所；法定代表人（或者负责人）：陈国强；受委托人姓名：卓建阳，工作单位：友谊诊所。现授权委托卓建阳，因我诊所发放杂志广告宣传册一案，作为我方授权的委托代理人。代理人卓建阳的代理权限为：陈述事实、提供证据、接受法律文书、陈述申辩、代为听证。代理期限为2014年5月13日至本案终结止。在委托人（签名或盖章）处签名是卓建阳，在法定代表人／负责人（签名或盖章）栏有“陈国强”的印章，落款日期为2014年5月13日。
2014年5月30日、6月13日，卓建阳至被告园区工商局协助调查，其在笔录中自认是友谊诊所工作人员，受诊所经营者陈国强委托来说明情况。其认可诊所为了吸引顾客，在未取得医疗广告审查证明、未在工商部门进行登记的情况下发布医疗广告的事实，确认诊所于2014年2月25日收到园区工商局的《轻微行政违法行为告诫书》，但未改正，并确认从2014年3月至5月共花费3万元印刷6万本医疗广告宣传册用于在唯亭发放，宣传册中使用“园区最权威人流机构”、张瑛是“全国万例手术零事故专家”、美国LEEP术“经中国医疗器械注册、美国FDA认证、欧洲CE认证、美国AQA质量认证”、“国际标准男性生殖实验室”、“HCPT肛肠术一次祛痔”、“源自新加坡的前沿技术”等广告用语没有依据，诊所不从事手术项目，也没有姓名为“张瑛”、“王平”的医师，只有一名姓名为“沈元惠”的执业医师。因印制杂志的人是上门联系的流动人员，故无法提供具体信息。另外，诊所还在路边设立了户外灯杆旗和条幅广告，现已拆除，广告宣传册也不再发放。同时，卓建阳还向园区工商局提供了收据、费用报销单和《请求从轻处理的报告》、《友谊诊所整改报告》等材料，并对部分杂志宣传册进行了确认。
2014年7月8日，被告园区工商局对原告陈国强发出苏园工商听告字（2014）第3109号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及陈述、申辩和要求举行听证的权利。该告知书由卓建阳予以签收。原告陈国强未进行陈述、申辩，也未要求举行听证。
2014年7月16日，被告园区工商局对原告陈国强作出苏园工商案字（2014）02590号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚决定书》，认定：陈国强于2010年8月设立了字号名称为“苏州工业园区唯亭友谊诊所”的个体经营诊所。该诊所有《医疗机构执业许可证》，实际经营的诊疗项目为内科，无手术项目。陈国强为了宣传诊所、吸引顾客，委托他人设计、制作了印刷品广告宣传册，由其诊所员工在唯亭的路口、菜场等地散发，该局于2014年2月25日向其发出《轻微行政违法行为告诫书》，告诫其立即纠正无《医疗广告审查证明》发布医疗广告的违法行为，但其仍然对外发放，在宣传册中宣称：“园区最权威人流机构”、张瑛是“全国万例手术零事故专家”、男性首席专家“王平主任”等，实际上诊所不从事上述手术项目，也没有这些条件，所称张瑛及王平也不在该诊所处执业，为虚假内容。现查明其散发的广告宣传册上没有标注可以识别该宣传册为广告的内容，在发放时没有取得《医疗广告审查证明》，到案发，共印制广告宣传册6万本，广告费用合计3万元。另，陈国强还在诊所附近的非主干道路边设立了户外灯杆旗和条幅广告，也没有取得《医疗广告审查证明》，广告中无虚假、违法内容，现已被拆除。被告园区工商局决定对陈国强未取得医疗广告审查证明发布医疗广告的违法行为，依据《医疗广告管理办法》第二十二条的规定，鉴于当事人散发的宣传册尚未产生实际不良后果，现正积极改正，决定责令当事人改正，处以罚款1万元的行政处罚；对陈国强利用宣传册印刷品对服务作虚假宣传、发布禁止使用的表现形式的医疗广告、以及发布法律禁止的广告内容的三种违法行为，属于同一种行为违反数个法条，按较严重的违法行为即虚假宣传来处理，依据《广告法》第三十七条的规定，鉴于当事人在责令改正后仍然散发，从重处罚，决定责令当事人立即改正，处以罚款9万元的行政处罚；对于陈国强发布户外广告未登记的违法行为，鉴于其户外广告内容不违法，且已改正，决定不予处罚。以上三项，合计罚款10万元。
2014年7月18日，被告园区工商局将上述处罚决定书张贴于友谊诊所大门，并邮寄给原告陈国强，邮寄地址为江苏省常熟市梅李镇月河新村一区15号。原告陈国强收到后至被告处签署了送达回证。
2014年7月22日，原告陈国强向江苏省工商行政管理局申请行政复议，要求撤销被告园区工商局作出的苏园工商案字（2014）02590号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚决定书》，撤销字号名称为“苏州工业园区唯亭友谊诊所”的个体工商户营业执照，追究实际经营负责人的违法责任。
2014年7月30日，原告陈国强至被告园区工商局提交了《授权委托书》、《声明》、《情况说明》、及手机短信，主要内容为其经人介绍将相关居民身份证、医师资格证书、医师执业证书等复印件提供给“陈平”用于成立诊所时挂牌宣传，但未参与任何医疗服务工作，其于2012年7月获知“陈平”用其名义开设友谊诊所后已要求“陈平”更换友谊诊所的负责人。
2014年9月17日，江苏省工商行政管理局作出（2014）苏工商复字第18号《江苏省工商行政管理局行政复议决定书》，认为被告园区工商局对原告陈国强作出的苏园工商案字（2014）02590号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚决定书》并无不当，决定维持该具体行政行为；原告陈国强申请撤销个体工商户营业执照的复议请求超过法定申请期限，决定予以驳回。
原告陈国强不服，故诉至法院，要求撤销被告园区工商局作出的苏园工商案字（2014）02590号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚决定书》。
本院认为，根据《中华人民共和国广告法》第六条“县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关”及《医疗广告管理办法》第四条第一款“工商行政管理机关负责医疗广告的监督管理”的规定，被告园区工商局对本行政区域内的广告包括医疗广告在其职责范围内具有监督管理的行政职责。
本案争议焦点在于被告园区工商局对原告陈国强作出行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法。
原告陈国强认为，原告未实施涉案诊所注册登记、涉案医疗广告宣传行为，也未收到被告在行政处罚程序中的相关告知，故被告对其作出行政处罚认定事实错误、违反法定程序；被告认为，原告陈国强作为友谊诊所的登记业主，是当然的承担行政责任的主体、相关的告知书均由原告的授权委托人签收，被告作出的行政处罚决定认定的事实清楚、程序合法。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩”，第四十二条规定“行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。这些都是行政处罚程序中当事人享有的重要权利。本案中，被告园区工商局的苏园工商案通字（2014）3101号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局限期提供证据通知书》明确要求授权委托书需要陈国强“亲笔签署”，但卓建阳提供的《授权委托书》在委托人（签名或盖章）处签名是卓建阳，法定代表人／负责人（签名或盖章）栏盖有“陈国强”的印章，但没有陈国强本人签字，原告在行政复议和行政诉讼过程中否认陈国强本人作出了授权、否认该印章为陈国强本人所有，现有证据不能证明该委托书系陈国强本人的意思表示，不能证明陈国强委托了卓建阳作为自己的代理人。被告在拟作出行政处罚前虽然发出了行政处罚听证告知书，告知原告有陈述、申辩和要求举行听证的权利，但该份行政处罚听证告知书仅由卓建阳签收，不发生向原告陈国强送达的效力。也就是说，原告陈国强依法应有的告知事实、理由及依据的权利，陈述、申辩的权利，要求举行听证的权利均未享有。被告园区工商局在作出行政处罚决定过程中违反了程序规定，剥夺了当事人的重大权利，依法应予撤销。
另外，原告还提出被告核准友谊诊所设立登记的行政行为违法。本院认为，本案系审理被告园区工商局因发布违法广告对原告陈国强予以行政处罚一案，故关于原告提出的此问题在本案中不予理涉。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决如下：
撤销被告江苏省苏州工业园区工商行政管理局作出的苏园工商案字（2014）02590号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚决定书》。
案件受理费人民币50元，由被告江苏省苏州工业园区工商行政管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州工业园区支行，账号：10×××99。
审 判 长 王冬青
审 判 员 顾凌燕
人民陪审员 陆花妹
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 沈悦丽