湖南省洞口县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0525行初5号
原告洞口县桐山国有林场，住所地洞口县山门镇。
法定代表人尹显厚，该场场长。
委托代理人曾玲珑，男，该场工会主席。
委托代理人胡再奇，湖南桔城律师事务所律师。
被告洞口县城乡规划管理局，住所地洞口县文昌街道健民北路。
法定代表人肖建华，该局局长。
委托代理人唐光军，男，该局支部副书记。
被告洞口县人民政府，住所地洞口县文昌街道桔城西路。
委托代理人白栋，男，洞口县人民政府法制办干部。
原告洞口县桐山国有林场不服被告洞口县城乡规划管理局、洞口县人民政府规划行政处罚一案，于2017年6月21日提起行政诉讼。本院于同月23日受理后，依法向被告送达了诉讼状副本及应诉通知书。并依法组成合议庭于2017年7月24日公开开庭进行了审理。原告洞口县桐山国有林场的委托代理人曾玲珑、胡再奇，被告洞口县城乡规划管理局的委托代理人唐光军、洞口县人民政府的委托代理人白栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告洞口县城乡规划管理局于2017年3月7日对原告作出洞规罚决字[2016]474号行政处罚决定，该处罚决定认定原告：1、未取得建设工程规划许可证进行建设；2、未经城乡规划主管部门许可擅自在山墙改建开设大门；3、在林场院内空地上扩建建筑物，且于2016年5月份继续扩建规模改建吊机房和铁皮屋，总建筑面积260平方米。从而根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、第六十四条、第六十八条，《湖南省实施〈城乡规划法〉办法》第四十七条，住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十二条、第十四条的规定，对原告处以罚款20800元，将山墙改建的大门用砖墙砌筑封闭，恢复窗户。原告不服于2017年4月14日向被告洞口县人民政府申请行政复议，被告洞口县人民政府于同年6月12日作出洞复决字[2017]第06号行政复议决定，维持洞口县城乡规划管理局作出的洞规罚决字[2016]474号行政处罚决定书。
被告洞口县城乡规划管理局于2017年7月2日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、立案审批表、调查报告、处罚决定书等法律文书，拟证明依法定职权和程序对原告实施行政处罚；2、赵某和举报材料等，拟证明他人举报原告违法建设并影响其权益；3、原告企业注册、房屋产权登记、租赁合同等材料，拟证明原告的主体资格，违法建设与登记资料不一致；4、现场勘验笔录及调查记录，拟证明原告违法改建行为；5、法律、法规资料及工程造价表，拟证明行政行为合法；6、复议材料。
被告洞口县人民政府于2017年7月3日向本院提供了作出复议决定的证据、依据：1、行政复议决定书签批单及复决字[2017]第06号《行政复议决定书》，拟证明被告派员承办行政复议的经过；2、行政复议申请审查表、行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书，拟证明被告对原告的行政复议申请审查后予以受理的经过；3、原告申请行政复议时的申请书及证据材料，拟证明原告据此认为洞口县城乡规划管理局的行政处罚决定书无事实和法律依据，请求予以撤销；4、洞口县城乡规划管理局在复议期间提交的答辩状及证据材料，拟证明洞口县城乡规划管理局据此认为该处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法，应予维持；5、法律文书送达回证，拟证明复议程序合法。
原告洞口县桐山国有林场诉称，1、原告2005年至2006年修建的房屋不属违法建筑，被告适用法律错误。（1）两被告均确定原告院内225平方米房屋修建于2005年至2006年，但却适用2008年1月1日才开始实施的《城乡规划法》第四十条的规定进行处罚，该法没有规定溯及既往；（2）原告当年修房时，已征得规划部门同意，有其出具的收取刘金芳500元下水道损坏修复保证金收据予以证实。2、2016年原告加盖铁皮、改建吊机、开大门等行为，只是因为房屋使用时间长久，需要维修所致。只是维修，并非新建或扩建。3、原告盖铁皮瓦、改吊机房、维修大门不是违法行为继续或连续。为此，两被告的处罚决定和复议决定认定事实错误，适用法律不当，依法应予以撤销，今特提起诉讼，请求人民法院予以撤销。原告为支持其诉讼请求而向本院提供了以下证据材料：1、征用道路协议书，拟证明道路已予补偿；2、押金收据，拟证明2006年空地增建事实规划办已知晓并同意；3、人民法院判决书，证明原告对门外道路有合法使用权；4、刘金芳、杨小华的证言，拟证明改动事实；5、租赁合同书，拟证明处罚的不良影响；6、照片，拟证明现场状况。
被告洞口县城乡规划管理局辩称，1、答辩人依《城乡规划法》第十一条、第六十四条、第六十八条的规定，依法对原告违法建设行为进行处罚，主体合法；2、答辩人依举报受理后，对原告进行处罚，程序合法；3、答辩人对原告进行处罚实体合法，（1）承租人证实其2006年经原告同意利用林场院内空地225平方米修建建筑物，做超市使用，原告明知要办理规划许可却未办理，至今未能提交相关许可证件；（2）原告诉称其于1992年至1993年在山墙改建大门与客观事实不符，经审查原告房屋产权登记册的审批资料显示，房屋左侧是林场的围墙与赵某和的房屋相邻；1996年洞口县房产局进行单位公房房屋产权分栋登记时，房屋左侧没有开门；4、原告未取得建设工程规划许可证进行建设，未经县城乡规划主管部门许可擅自在山墙改建开设大门的建设行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第五十条，《湖南省实施〈城乡规划法〉办法》第二十四条、第二十六条、第二十七条，《邵阳市城市规划实施细则》第三十六条、第三十九条的规定，答辩人依上述法律、法规的规定作出处罚，适用法律正确；5、原告的违法建设行为处于继续和延续状态，在其违法事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内应受到处罚；6、洞口县人民政府的复议决定认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确；7、原告诉称的事实与理由违背客观事实。故请求维持处罚决定和复议决定。
被告洞口县人民政府辩称，1、答辩人作出的复议决定程序合法；2、复议决定书认定事实清楚，证据确凿；3、复议决定书适用法律正确，因为原告在山墙改扩建大门及加盖铁皮屋的违法建设行为一直延续到2016年，适用行政处罚法规定的两年处罚期限；4、原告在商场空坪上修建225平方米房屋的行为发生在2005年至2006年间，是在城乡规划法等法律法规颁发以前，但其违法行为一直没有被处罚，属于延续状态，根据湘建（2000）函字第14号复函，当然适用现在的法律；5、下水道损坏修复保证金的收据只能证明刘金芳可能会损坏下水道而交纳修复保证金，并不能证明其建设行为得到了规划部门的同意；6、答辩人原将赵某和作为第三人，现认为其与该案已经没有利害关系，不必要列为第三人；7、（2016）湘0525民初1367号和（2016）湘05民终1785号判决，只禁止赵某和在通道内制造障碍妨碍通行，并未确认原告在山墙上开门的行为合法，且以上判决书中写明原告改建房屋，相关部门会依法处理。故复议决定与人民法院的民事判决并不矛盾。因此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对被告洞口县城乡规划管理局提交的证据中的证人证言持有异议，但未能提供证人与赵某和存在利害关系的证明，故本院对异议不予采纳；其提出证言中证实2016年以前房屋侧面开有大门的事实与客观事实相符，本院予以采信；至于原告改建的部分为钢架结构，被告按砖混结构计算罚款，被告进行处罚的标的物为整个违建房屋的面积，按砖混结构计算正确；而对其他证据及被告洞口县人民政府的证据不持异议，本院予以确认。被告只对原告的证据1、2的关联性持有异议，故本院对原告的证据予以采信。
根据以上所采信的证据及结合法庭调查，本院查明以下案件事实：原告洞口县桐山国有林场于1987年在山门镇临街修建前后两栋房屋，中间留有225平方米空坪，该房屋侧面修筑围墙。1996年进行房屋产权登记后，原告未经审批擅自将围墙拆除，并在房屋左侧山墙改建大门，又逐步加宽加高。2005年，刘金芳租赁原告房屋第一层经营超市，双方协议由刘金芳垫资占用院内的空坪扩建房屋用作超市，所需资金逐年列抵租金。2006年，原告未办理建设工程规划许可证，就由刘金芳垫资占用空坪修建了一层房屋，并在房顶上修建了遮雨棚。房屋修建过程中，由刘金芳向洞口县山门规划建设办公室交纳“下水道损坏修复保证金”500元。房屋租赁期满后，2016年刘金芳继续承租房屋，原告未办理建设工程规划许可证的情况下，就让刘金芳将遮雨棚改建成铁皮屋，并在超市内扩建吊机房，又将超市左侧的四个门面加以结构改造，将门加宽加高之后改作超市的出入口。为此遭到邻居赵某和的反对，双方形成纠纷。业经本院（2016）湘0525民初1367号民事判决，责令赵某和停止侵害、禁止设摊摆物、制造障碍。在诉讼过程中，赵某和向县规划主管部门进行举报，被告洞口县城乡规划管理局对原告进行查处后于2017年3月7日下发洞规罚决字（2016）474号行政处罚决定书，因原告不服向被告洞口县人民政府申请行政复议。经复议，洞口县人民政府于2017年6月12日作出洞复决字[2017]第06号行政复议决定书，维持了洞规罚决字（2016）474号行政处罚决定书，原告不服而诉至本院。
本院认为，本案争执的焦点是原告洞口县桐山国有林场于2006年在空坪上扩建的225平方米的房屋到2016年进行部分改造时，被告洞口县城乡规划管理局是否应进行处罚，以及刘金芳所交的下水道损坏维复保证金是否视为规划主管部门批准同意原告建房。首先原告通过承租人刘金芳建房时向规划部门所交纳的保证金系为了保证下水道的正常使用，并非规划主管部门收取的规费，规划主管部门亦未向原告颁发建设工程规划许可证，房屋建成后至今原告亦未向规划主管部门补办许可手续，由此可见原告于2006年在空坪上扩建的房屋构成违法，所交的500元保证金并不能代表规划主管部门批准原告建房。房屋建好后一直由承租人在使用，直至2016年又对该房屋的遮雨棚、左侧的大门进行改造、扩建、安装吊机房。说明原告的违法建设在规划主管部门查处之前一直处于延续状态。现被告洞口县城乡规划管理局对原告进行处罚有事实和法律依据，且实体处罚正确。原告未经审批建房，现主张其2005年至2006年修建的房屋不属违法建筑的观点显然不能成立。被告洞口县人民政府在行政复议过程中作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确。因此，对原告要求撤销被告的行政处罚决定和行政复议决定的请求，本院不予支持。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告洞口县桐山国有林场要求撤销被告洞口县城乡规划管理局作出的洞规罚决字（2016年）474号行政处罚决定和被告洞口县人民政府作出的洞复决字（2017）第06号行政复议决定的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告洞口县桐山国有林场承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 匡宗云
审 判 员 杨中德
人民陪审员 肖艳平
二〇一七年十月二十四日
书 记 员 曾洁莹