广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）粤高法行终字第95号上诉人（原审第三人）：凌志强，男，住吴川市。委托代理人：凌龙，男，住吴川市。委托代理人：李萍，吴川市法律援助处律师。被上诉人（原审原告）：林日耀，男，住吴川市。被上诉人（原审原告）：林树松，男，住吴川市。被上诉人（原审原告）：林国铭，男，住吴川市。三被上诉人共同委托代理人：冼日生，广东仁乐律师事务所律师。三被上诉人共同委托代理人：谭理坚，女，住广东省深圳市。原审被告：吴川市人民政府。地址：广东省吴川市文明路10号。法定代表人：全可文，市长。委托代理人：彭轶凡，该市法制局工作人员。上诉人凌志强因被上诉人林日耀等诉原审被告吴川市人民政府核发集体土地使用证一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。吴川市人民政府于2010年4月2日向凌志强核发吴府集用（2010）第00421号《集体土地使用证》，林日耀等不服该行政行为向原审法院提起诉讼。原审法院经审理判决撤销吴川市人民政府向凌志强核发的吴府集用（2010）第00421号《集体土地使用证》。原审法院经审理查明：1953年6月15日，吴川县人民政府给林国兴、林土英、黄秀兰、林日耀、杨德芳、何秀琼、林国铭颁发土地房屋所有证，其中证载的桥头乡中斗门村二分四厘空地（四至为：东至路边、南至本人地、西至国泉地、北至路边）确定给上述人员共同所有。吴川市人民政府于2010年4月2日给凌志强颁发吴府集用（2010）第00421号《集体土地使用证》，证载面积100.1平方米（四至为：东至林上康屋距3米，南至林国明屋距3米，西至凌龙屋距1米，北至陈炳林屋距3米）。林日耀、林国铭之前所建的房屋在此地附近，林树松（系林日耀之子）与林日耀等人一起居住。2006年，因林树松需拆除林日耀之前所建的旧居建新房，在此地搭建简易房子临时使用。2008年，其新居建成并入住后，新居的土地使用权登记在林树松及其弟弟的名下。凌志强的弟弟凌龙等人于2008年4月18日将林树松在涉案土地上搭建的简易房子拆毁，由此双方发生纠纷，经吴川市公安局吴阳派出所、吴川市国土资源局吴阳管理所、吴川市吴阳镇人民政府等单位处理未果。吴川市吴阳镇人民政府一直没有对双方的土地权属争议作出正式的处理决定。2009年4月12日，凌志强以兄弟分家急需使用为由提出用地100.1平方米的申请。2009年4月13日，芷寮村委会组织村民代表9人召开会议，处理林国铭与凌龙屋地纠纷。参加会议的代表一致认为争议地归属凌龙所有，并注明凌志强是凌龙的长兄。《吴川市城乡建房用地审批表》中“村民小组意见”一栏，要求负责人签字及加盖村民小组的公章，但只有中斗门村的负责人签字同意使用，并没有加盖村民小组的公章。芷寮村委会在村民委员会意见一栏，由负责人签字同意办证并加盖村委会的公章。吴川市国土资源局吴阳管理所于2009年4月18日审核，吴川市吴阳镇人民政府于2009年7月20日审核，吴川市国土资源局于2010年1月5日同意审批，均在审批表上加具意见。吴川市国土资源局于2010年1月5日向凌志强作出吴国土资（集建）字（2010）93号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，同意凌志强使用涉案的土地。《地籍调查土地登记审批表》中的“邻家地”项下的“地号或者使用者”、“指界人签名”、“日期”这三栏均是空白的，吴川市人民政府或者国土部门并没有通知涉案土地使用者及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。2012年12月21日，林日耀等到吴川市国土资源局查阅并复制了涉案土地的登记资料。林树松于2013年2月4日向吴川市人民法院提起行政诉讼，要求撤销吴川市国土资源局于2010年1月5日向凌志强作出的吴国土资（集建）字（2010）93号《关于批准农村居民住宅用地的批复》。吴川市人民法院于2013年2月4日受理后，于2013年4月2日作出（2013）湛吴法行初字第5号行政判决，维持上述批复。林树松不服该判决，向本院提起上诉。在本院二审审理期间，林树松于2013年10月17日向本院提出申请，以涉案的批复是土地登记发证前的一个审批环节，无须独立起诉撤销，其已针对土地行政登记行为另行向本院起诉为由，请求撤诉。原审法院经审查后，于2013年10月24日作出（2013）湛中法行终字第68号行政裁定，撤销吴川市人民法院（2013）湛吴法行初字第5号行政判决，准许林树松撤回起诉。原审法院于2013年5月23日组织各方当事人勘验现场，各方当事人对涉案土地的四至面积无异议。涉案土地范围内建有陈炳林的三间厨房（原告称厨房实际有四间，有一间被凌龙拆毁），第三人凌志强称厨房是陈炳林偷建的，大约建了十年左右。原审法院认为：本案系土地行政登记纠纷。本案的主要争议焦点为：1、林日耀等的起诉是否超过起诉期限；2、吴川市人民政府给凌志强颁发涉案国有土地使用证是否合法。关于林日耀等的起诉是否超过起诉期限的问题。根据本案的证据材料反映，林日耀等于2012年12月21日到吴川市国土资源局查阅并复制了涉案土地的登记资料，其从此时已知道吴川市人民政府给凌志强颁发涉案的土地使用证。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，由于吴川市人民政府给凌志强颁发涉案的土地使用证时，并未向林日耀等告知诉权或者起诉期限，因此，林日耀等于2013年4月11日向本院提起本案的诉讼，并没有超过起诉期限。关于吴川市人民政府给凌志强颁发涉案的国有土地使用证是否合法的问题。根据本案的证据材料反映，林日耀等与凌志强对涉案土地存在权属争议，并经吴川市公安局吴阳派出所、吴川市国土资源局吴阳管理所、吴川市吴阳镇人民政府等单位处理未果。吴川市吴阳镇人民政府一直没有对双方的土地权属争议作出正式的处理决定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”和国土资源部《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项“有下列情形之一的，不予登记：土地权属有争议”的规定，在双方土地权属争议未解决的情况下，吴川市人民政府就给凌志强颁发涉案的国有土地使用证，程序违法。而且吴川市人民政府提交的证据中的《吴川市城乡建房用地审批表》中的“村民小组意见”一栏，要求须负责人签字及加盖村民小组的公章，但只有中斗门村的负责人签字同意使用，并没有加盖村民小组的公章；《地籍调查土地登记审批表》中的“邻家地”项下的“地号或者使用者”、“指界人签名”、“日期”这三栏均是空白的。吴川市人民政府或者国土部门并没有通知涉案土地使用者及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界，违反了原国家土地管理局《城镇地籍调查规程》3.2.6.1条“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”和3.2.6.3条“经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章”及3.2.6.4条“有争议的界址，调查现场不能处理时，按《中华人民共和国土地管理法》第十三条（注：此是1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第十三条，现应为2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条）规定处理”的规定。综上所述，吴川市人民政府给凌志强颁发吴府集用（2010）第00421号《集体土地使用证》程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决：撤销吴川市人民政府于2010年4月2日给凌志强颁发的吴府集用（2010）第00421号《集体土地使用证》。凌志强不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定事实错误。原判认定林日耀等提供的1953年的土地房屋所有权证证明土地所有权是错误的，1953年的证早已废止。土改期间发给个人的土地权属凭证不能作为定案依据，不是集体经济组织成员确权的依据。况且该土地证上载明的空地并不是本案争议土地，该证和本案没有关联。凌志强所属的中斗门村从没有同意林日耀等使用涉案土地，林日耀等也没有正当使用的事实。二、原判对凌志强提供的卖断地契不予确认是错误的。凌志强祖父在1947年受让涉案土地，该土地四至明确，凌志强祖父1948年在此建房屋，并在屋前留有约100平方米的空地，屋后种竹木围成了院子，土地由凌志强家使用，未转让给任何人。吴川市人民政府核发的土地使用证用地面积100.1平方米位于上述土地范围内，不存在任何权属争议。卖断地契证明涉案土地来源及使用情况，原判认定没有关联性应当纠正。三、凌志强从没收到过（2013）湛中法行初字第68号裁定，原审法院也没有向凌志强送达过该裁定。所以凌志强在原审诉讼期间曾多次阐明吴川市国土局作出用地批复的合法性，因此原审法院的做法是错误的，违背法律规定和公正诚信。四、凌志强和林日耀等不存在土地争议，双方发生纠纷是由于林树松的旧屋与凌志强涉案土地仅隔一条大巷，2008年林树松旧屋拆建时和凌志强暂借该地搭建简易屋棚，后产生了侵占意图不愿意拆除临时棚房，经凌志强催促并向村干部反映，村干部才要求林树松拆除房屋，因其拒不拆除才将其屋棚拉倒，林树松据此捏造事实申请镇政府处理。镇政府于2009年组成专项工作组核实情况，听取意见后认定争议土地属于凌龙兄弟所有，争议土地不存在权属争议。五、原判违反法定程序，损害了凌志强合法权益。原审法院未向凌志强送达（2013）湛中法行初字第68号裁定，该裁定未发生效力。原判决无视凌志强权利，迳行作出本案判决，损害其合法权益。六、原判适用法律错误。凌志强申请土地使用权时，中斗门村尚未刻制公章，该村民小组长梁锡经村民会议讨论，同意上诉人使用涉案土地，原判认为未加盖村民小组公章断章取义。凌志强在本村没有宅基地，提出申请后经镇政府现场处理确定了凌志强的用地位置，并经中斗门村村民代表会议讨论同意使用，凌志强才申报登记，该用地面积四至清楚，不存在指认地界问题。凌志强用地完全符合程序，吴川市人民政府核发的集体土地使用证符合程序，应予维持。另外林日耀等明确知道诉权，其起诉超过了诉讼时效，应当驳回其起诉。上诉请求：撤销原判，发回重审或依法改判维持吴川市人民政府向凌志强核发的吴府集用（2010）第00421号《集体土地使用证》。林日耀、林树松、林国铭二审答辩称：一、原判确认林日耀等提交的1953年土地房屋所有权证是正确的。凌志强提交的卖断地契是伪造的。卖断地契中出现的简体字不符合当时的历史阶段，土改前的卖断地契证明土地权属于法无据。二、原审法院作出（2013）湛中法行初字第68号裁定已口头送达凌志强，凌志强以未收到该书面裁定否定原判没有事实依据。即便原审法院未送达该裁定，也不影响凌志强的权利。三、凌志强认为林日耀等以借用土地为名意图侵占是歪曲事实。涉案土地一直由林日耀等使用。1953年土地房屋所有权证可以作为证据使用，可以证明涉案土地和林日耀等有关联。四、原判依法中止诉讼后又恢复诉讼程序合法。林日耀等为撤销《关于批准农村居民住宅用地的批复》提起了（2013）湛中法行终字第68号诉讼，本案须以68号案为审理依据，原审法院中止诉讼后，68号案以撤诉终结，本案应当恢复诉讼，整体审判程序合法。五、凌志强认为建房用地审批表未加盖村民小组公章是因为尚未刻制公章理由不能成立。建房用地审批表中“村民小组意见”栏中斗门村负责人签名的日期是应当申请用地日期2009年4月12日之后，而《中华人民共和国村民组织法》1998年11月4日就已经立法，主张未刻制公章是不能成立的。六、吴川市人民政府作出的土地登记事实不清，将属于林日耀等的土地登记在凌志强名下，依法应当撤销。争议土地大部分属于林日耀等所有，凌志强违反一户一宅的规定，吴川市人民政府将争议土地登记给凌志强不符合法律规定。吴川市人民政府作出的土地登记属于土地使用权初始登记，未经民主议定程序，不符合《村庄和集镇规划建设管理条例》、《村民委员会组织法》的相关规定。七、吴川市人民政府将争议土地登记给凌志强严重违反法定程序，原判的确认是正确的。凌志强缺少申请登记必须提交的材料，其依据的《关于批准农村居民住宅用地的批复》是违法的。凌志强提交的材料不符合《土地登记办法》第九条要求的材料，缺少地上附着物权属证明和地籍调查表。原审被告吴川市人民政府答辩称：一、原判认定事实错误。一审时林树松起诉用地批复，吴川市人民法院判决予以维持，林日耀等提起上诉后，原审法院并未撤销吴川市人民法院的判决，吴川市国土资源局向凌志强核发的用地批复亦未被撤销，一审却认为撤销了吴川市人民法院第5号行政判决，明显认定事实错误。原判认定1953年的土地房屋所有权证也是错误的。该证早已被废止，且不能确认该证记载的土地在凌志强土地范围内。二、吴川市人民政府作出的土地登记事实清楚合法。本案核发土地证经村民集体讨论，并经村委会、镇政府和国土部门审核符合《土地登记办法》的规定。本院经审查，原审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。本院认为，本案属于土地权属登记纠纷，案件的主要争议焦点为吴川市人民政府核发的吴府集用（2010）第00421号《集体土地使用证》是否合法。国土资源部《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；……。”第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……。”本案中林日耀等与凌志强就涉案土地权属产生纠纷，并由有关部门介入处理，但未能作出处理决定，吴川市人民政府在涉案土地存在争议的情况下向凌志强核发涉案《集体土地使用证》不符合上述规定，原审判决认定其核发行为程序违法正确，本院予以确认。凌志强申请取得涉案土地使用权，依据上述规定，应当提交地籍调查表等相关材料，但本案中依据吴川市人民政府提交的有关吴府集用（2010）第00421号《集体土地使用证》的《地籍调查土地登记审批表》反映，吴川市人民政府核发涉案《集体土地使用证》未经土地相邻权人指界，其核发本案《集体土地使用证》不符合上述规定。原审判决据此撤销涉案《集体土地使用证》事实和法律依据充分，应予维持。上诉人上诉理由不能成立，不应予采纳。综上所述，原审判决正确，本院予以维持，上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人凌志强负担。本判决为终审判决。审 判 长  徐曾沧代理审判员  黄伟明代理审判员  窦家应二〇一四年四月十日书 记 员  严崇哲