山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁行再3号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）新泰市海纳盐业有限公司，住所地泰安市新泰市开发区济新路西首路北。
法定代表人高伟，经理。
委托诉讼代理人史安强，新泰国宇法律服务所基层法律服务工作者。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）新泰市盐务局，住所地泰安市新泰市平阳路619号。
法定代表人张成军，局长。
委托诉讼代理人李进永、柏贞魁，均系该单位工作人员。
再审申请人新泰市海纳盐业有限公司（以下简称海纳公司）因诉被申请人新泰市盐务局行政处罚及行政赔偿一案，泰安市中级人民法院于2016年9月30日作出（2015）泰行终字第78号行政判决，该判决已经发生法律效力。海纳公司不服，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。2018年2月2日，本院作出（2017）鲁行申861号行政裁定，裁定本案由本院提审。2018年3月6日，本院立案再审，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年5月15日，海纳公司从寿光市银丰盐化工有限公司购进工业盐52吨，新泰市盐务局接举报于2014年5月15日立案调查，2014年5月16日作出并送达（新）盐政登保字[2014]第3-026号《先行登记保存物品通知书》，对涉案52吨盐产品采取先行登记保存措施；2014年5月22日作出新盐政登处字[2014]3-026号《先行登记保存证据处理通知书》，对先行登记保存的盐产品作出存放海纳公司仓库处理;2014年7月8日作出并送达新盐政罚告字[2014]第3-026号《行政处罚事先告知书》，对海纳公司进行处罚前告知，并告知其陈述、申辩、听证的权利，申请期限自收到告知书之日起三日内；2014年9月1日作出（新）盐政责改字[2014]第3-026号《责令改正通知书》，责令海纳公司在2014年9月1日11时20分前改正违法行为。海纳公司逾期未作陈述、申辩，未申请听证。新泰市盐务局于2014年9月1日作出新盐政处罚字[2014]第3-026号《行政处罚决定书》：“1、没收工业盐52吨；2、罚款58000元（大写：伍万捌千元整）。”当日公证送达后，海纳公司不服该处罚决定，向新泰市人民政府申请行政复议，新泰市人民政府于2014年11月26日作出新政复决字[2014]第45号《行政复议决定书》，维持了新泰市盐务局作出的行政处罚决定，并于2014年12月2日送达海纳公司。海纳公司不服，于2014年12月12日向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，双方争议的焦点：一是新泰市盐务局是否具有作出被诉行政处罚决定的法定职权；二是海纳公司违规购进盐产品的事实是否成立；三是新泰市盐务局作出被诉行政处罚决定是否有明确的法律、法规依据。
一、新泰市盐务局是否具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。国务院《盐业管理条例》第四条第二款规定，“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作”。《山东省盐业管理条例》第五条第一款规定，“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作”。根据上述规定，结合本案1-4号证据、依据，新泰市盐务局作为本辖区内盐业行政主管部门和盐业行政执法主体，负责辖区内的盐业行政管理、盐政执法行政管理工作，具有对其发现的辖区内盐业违法案件进行调查并作出处理的法定职权。
二、海纳公司违规购进盐产品的事实是否成立。本案被诉行政处罚决定所依据的事实是：海纳公司于2014年5月15日从寿光市银丰盐化工有限公司购进工业盐52吨。对上述事实，新泰市盐务局提交了五份证据予以证明，上述证据相关内容相互印证，可以形成完整的证据链。
关于原新泰市海纳商贸有限公司是否具有经营工业盐的资格，海纳公司购进盐产品渠道是否合法的问题。根据《国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》（计价格[1995]1872号）的规定，“（一）将现行工业盐的计划分配改为在国家总量计划指导下的合同订货。即：改变现行两碱企业只能按照计划分配的数量到指定盐场（厂）‘一对一’采购的办法，由中国轻工总会和化工部每年联合组织订货会，盐碱生产企业双方直接见面，双向选择，签订合同，直接结算。同时取消现行的工业盐准运证和准运章制度，盐碱双方根据签订的合同向运输部门申请运输计划。……（三）国家确定的目标总量（1996年为1000万吨）以外的两碱工业用盐可向小盐场直接订货，价格由双方协商。不能够直达供货的小碱厂等零散户的工业用盐和其他工业用盐，由盐业公司组织供应”。从上述文件可以看出，国家对两碱（烧碱、纯碱）工业用盐采取放开搞活的政策，实行供需直接见面，双向选择，取消中间管理环节。而对于两碱工业用盐之外的其他工业用盐，国家并无规定可以完全放开，而是“由盐业公司组织供应”。国家发改委“发改盐业函[2006]01号”文件中明确规定，“两碱工业用盐完全放开，由产销直接见面，自行衔接供应和价格。其他工业用盐即小工业用盐实行各省盐业公司统一经营，政府指导定价”。同时，根据《山东省盐业管理条例》第二十条的规定，“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业”。根据新泰市盐务局提交的8号证据，即《山东省盐务局关于寿光市银丰盐化工有限公司盐产品批发经营资格问题的批复》（鲁盐政函[2014]36号），该批复载明“该公司未按《山东省盐业管理条例》第二十条的规定，办理盐产品批发经营企业设立审批，不具有盐产品批发经营资格”。因此，海纳公司违反《山东省盐业管理条例》的规定，不按照规定渠道购进盐产品的事实能够成立。
三、新泰市盐务局作出被诉行政处罚决定是否有明确的法律、法规依据。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第一款规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”。《山东省盐业管理条例》第二十一条第二款、第三款规定，“纯碱、烧碱工业用盐实行合同定货；其他用盐由各级盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品”。第四十四条规定，“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款……”。《山东省盐业管理条例》系由山东省人民代表大会常务委员会会议通过，文件性质属于地方性法规，与《中华人民共和国行政处罚法》的规定并不冲突。海纳公司从寿光市银丰盐化工有限公司购进工业盐52吨，新泰市盐务局对其作出行政处罚，有明确的法律法规依据，量处适当。
综上，新泰市盐务局作出的新盐政处罚字[2014]第3-026号行政处罚决定主体适格、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确、量处适当，海纳公司请求撤销新盐政处罚字[2014]第3-026号行政处罚决定并判令新泰市盐务局赔偿海纳公司经济损失6万元的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回海纳公司请求撤销新泰市盐务局2014年9月1日作出的新盐政处罚字[2014]第3-026号行政处罚决定书及要求赔偿6万元经济损失的诉讼请求。案件受理费50元，由海纳公司负担。
海纳公司不服一审法院判决，向泰安市中级人民法院提起上诉。二审法院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
二审法院认为，关于被诉行政处罚决定认定事实的问题。《山东省行政程序规定》第七十条规定，“公民、法人和其他组织应当配合行政机关调查，提供与调查有关的真实材料和信息。知晓有关情况的其他公民、法人和其他组织应当协助行政机关调查。因协助调查产生的合理费用由行政机关承担。调查取证应当制作笔录，由行政执法人员、当事人或者其代理人、见证人签字；当事人或者其代理人、见证人拒绝签字的，不影响调查结果的效力，但是应当在调查笔录中载明”。因此，新泰市盐务局提交的第5号证据对郭建的调查笔录，虽然没有郭建的签名或捺印，但该证据符合调查笔录的形式要件，并且结合新泰市盐务局提交的第6-9号证据，可以证明海纳公司于2014年5月15日从寿光市银丰盐化工有限公司购进工业盐52吨的事实。
关于涉诉行政处罚决定适用法律、法规是否正确的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第十四条第一款、第十六条第二款的规定，法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可范围内，对实施该行政许可作出具体规定。国务院《盐业管理条例》第二十条规定，“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设立盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一经营”。这一规定从立法上明确了盐产品批发经营业务的许可制度。《山东省盐业管理条例》第二十条规定，“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业”。这一规定，进一步明确了在我省从事盐产品批发经营业务不单要取得工商行政核准的市场主体登记，还应取得省盐业主管部门的许可批准。这是我省的地方性法规对实施国务院《盐业管理条例》第二十条的规定作出的具体规定。海纳公司关于其已取得工业盐经营工商登记，有权经营工业盐业务，《山东省盐业管理条例》和《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》（山东省人民政府令第230号）第558项关于“盐产品批发经营企业设立审批”的省级保留行政许可事项规定与上位法国务院《盐业管理条例》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》冲突等上诉理由不能成立，不予支持。
《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”。第十三条规定，“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”。结合最高人民法院《关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（[2010]行他字第82号）精神，地方政府规章不能对盐业公司以外的其他企业经营盐的批发业务设定行政处罚。《山东省盐业管理条例》系山东省人大常委会制定的地方性法规，海纳公司和寿光市银丰盐化工有限公司均未办理盐产品批发经营企业设立审批，不具有盐产品批发经营资格，故海纳公司从寿光市银丰盐化工有限公司购买工业盐的行为违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条的规定，属于违规购进工业盐，新泰市盐务局依照《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定对海纳公司作出的行政处罚符合法律、法规规定，并无不当。海纳公司认为新泰市盐务局适用法律、法规错误的主张不能成立，不予采纳。
行政机关承担赔偿责任的前提是其存在作为或不作为的行为违法，并给当事人造成了实际损失。被诉处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，新泰市盐务局不存在行政行为违法，因此海纳公司要求行政赔偿的前提条件并不存在，其赔偿请求没有事实和法律根据，一审法院判决驳回其赔偿请求并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。海纳公司的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由海纳公司负担。
海纳公司不服一、二审法院判决申请再审称，1.海纳公司是经新泰市工商行政管理局批准成立的合法企业,根据核准的经营范围依法经营工业盐。2.国务院及最高人民法院已经认可除食盐之外的其他盐产品自由买卖，《山东省盐业管理条例》与上位法及相关司法解释、最高法院批复及判例相冲突。因此，一、二审法院判决适用法律错误。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项的规定，请求：1.撤销泰安市中级人民法院（2015）泰行终字第78号行政判决；2.撤销新泰市人民法院（2015）新行初字第23号行政判决；3.一审、二审诉讼费用由新泰市盐务局承担。
新泰市盐务局提交意见称，1.海纳公司违反规定购销盐产品证据确凿，新泰市盐务局作出的涉案处罚决定认定事实清楚，符合法定程序。2.新泰市盐务局作出的行政处罚决定适用法律正确。《盐业管理条例》第三十一条明确规定本条例由轻工业部负责解释，而轻工业部作出的轻政法[1991]81号文件明确规定各级人民政府依法确定一个盐业公司负责经营盐的批发业务。本案海纳公司不具备盐产品批发经营的合法资格，违反了《山东省盐业管理条例》的规定。而且，《山东省盐业管理条例》是山东省人大常委会审议通过的地方性法规，设定违规购销盐产品的处罚符合法律规定。3.国务院盐业体制改革政策于2016年5月颁布，不溯及本案。海纳公司认为工业盐市场已经全面放开，是对法律和相关文件的误解。综上，请求依法驳回海纳公司的再审申请。
再审期间，双方当事人均未提交新证据，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案的焦点在于被诉处罚决定适用法律法规是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”。据此，法律、行政法规和地方性法规均系人民法院审理行政案件的依据，但人民法院在适用时需要遵循《中华人民共和国立法法》第八十八条关于法律适用的原则，对地方性法规与法律、行政法规的规定不一致的，应当根据法律和行政法规的规定判断行政行为适用法律法规是否正确。本案新泰市盐务局的行政行为涉及行政处罚，应依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第一款规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”；该条第二款同时规定，“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。结合《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于地方性法规对法律中没有规定的行政处罚行为可否作出补充规定问题的答复》的精神,对于该条的正确理解应当是：在国家尚未制定法律、行政法规的情况下，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；国家已经有法律、行政法规的，地方性法规可以结合本地具体情况予以具体化，但是必须在法律、行政法规规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。具体到本案，为加强盐业管理，国务院制定了《盐业管理条例》这一行政法规，对违反该条例的行为规定了相应的行政处罚，但是对盐业公司之外的其他企业经营工业用盐的行为并未设定行政处罚。新泰市盐务局对海纳公司经营工业用盐的行为作出的被诉处罚决定，超出了国务院《盐业管理条例》规定的给予行政处罚行为的范围，属于适用法律、法规错误，依法应予撤销。因此，对于一、二审法院判决认定被诉行政处罚决定适用法律、法规正确，本院依法予以纠正。
另外，海纳公司一并提起了行政赔偿诉讼，请求新泰市盐务局赔偿其经济损失6万元。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的……”。据此，新泰市盐务局作出的处罚决定因适用法律、法规错误应予撤销，如果给海纳公司造成了损失,海纳公司有取得赔偿的权利。至于海纳公司的行政赔偿请求能否得到支持，需进一步审理查明。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项及第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销泰安市中级人民法院（2015）泰行终字第78号行政判决；
二、撤销新泰市人民法院（2015）新行初字第23号行政判决;
三、撤销新泰市盐务局于2014年9月1日作出的新盐政处罚字[2014]第3-026号行政处罚决定；
四、本案就新泰市海纳盐业有限公司要求新泰市盐务局赔偿6万元经济损失的诉讼请求发回新泰市人民法院重新审理。
一、二审案件受理费各50元，均由新泰市盐务局负担。
本判决为终审判决。
审判长 曲立力
审判员 王海燕
审判员 许 琳
二〇一八年三月十五日
书记员 王金玉