江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏08行终109号
上诉人(原审原告)：王伯超，男，汉族，农民，住淮安市淮阴区。
被上诉人(原审被告)：淮安市淮阴区棉花庄镇人民政府。
法定代表人吴洪高，该镇镇长。
委托代理人刘淮俊，江苏和忠律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：淮安市淮阴区人民政府。
法定代表人朱晓波，该区区长。
委托代理人秦其远，该区法制办工作人员。
原审第三人秦树全，男，汉族，农民，住淮安市淮阴区。
委托代理人刘付林，汉族，汉族，农民，住淮安市淮阴区。
上诉人王伯超与被上诉人淮安市淮阴区棉花庄镇人民政府（以下简称棉花庄镇政府）、淮安市淮阴区人民政府（以下简称淮阴区政府），原审第三人秦树全土地行政确权和行政复议一案，淮安市淮阴区人民法院于2017年4月24日作出（2016）苏0804行初52号行政判决，王伯超不服，向本院提起上诉。本院于2017年5月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年6月26日公开开庭审理了本案。上诉人王伯超，被上诉人棉花庄镇政府行政机关负责任人袁维枫及其委托代理人刘淮俊、被上诉人淮阴区政府行政机关负责任人殷军及其委托代理人秦其远，原审第三人秦树全的委托代理人刘付林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告王伯超与第三人秦树全系棉花庄镇顾庄村同组村民。双方争议土地面积共1.15亩，其中一块地0.95亩，于2015年被征用0.886亩，现余0.064亩，填写在第三人1998年承包经营权证上地名为“王庄北东”，写在原告2004年登记薄上的地名为“大渠北”；另一块地为0.2亩，填写在第三人1998年承包经营权证上地名为“大渠东”，填写在原告2004年登记薄上的地名为“南北渠东”。涉案土地在1998年土地二轮承包时由第三人秦树全耕种。2004年完善二轮土地承包时，原告与第三人两户口头协商约定将上述争议土地交由原告耕种。同年10月10日，顾庄村委会分别与原告和第三人签订《农村土地家庭承包合同书》，本案争议土地在原告的承包合同内。后第三人与原告协商要求原告返还土地，原告拒绝后，双方发生争议。2016年1月7日，秦树全诉至法院，请求判令王伯超返还属于秦树全的0.95亩土地征用补偿款31000元，并退还0.2亩承包土地的使用权。后经审理，法院于同年2月22日作出（2016）苏0804民初137号民事判决书，以秦树全证据不足为由，驳回秦树全的诉讼请求。2016年3月2日，第三人秦树全就上述权属争议申请被告棉花庄镇政府进行确权。被告棉花庄镇政府于同年4月26日作出棉政发决字（2016）第4号《土地权属纠纷行政决定书》，认定争议土地承包经营权归秦树全所有。王伯超不服，向被告淮阴区政府申请行政复议，复议机关以棉花庄镇政府未调查相关证据为由撤销上述决定书，并责令棉花庄镇政府重新作出处理。同年8月18日，被告棉花庄镇政府作出棉政发决字（2016）第6号《土地权属纠纷行政决定书》，认定争议土地承包经营权归秦树全所有。王伯超不服，向被告淮阴区政府申请行政复议。同年9月13日，被告淮阴区政府向被告棉花庄镇政府发出《行政复议答复通知书》。同年9月23日，被告棉花庄镇政府向复议机关提交答复意见书及作出处罚的证据和依据。复议机关于同年10月24日作出【2016】淮行复第19号《行政复议决定书》，决定维持棉花庄镇政府作出的棉政发决字（2016）第6号《土地权属纠纷行政决定书》。原告仍不服，遂诉至法院，请求撤销被诉处理决定和行政复议决定。
另查明，2016年10月24日，被告淮阴区政府向原告王伯超颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，涉案土地登记在该证书的“桑树地沟西”地块，本案审理过程中，乡镇工作人员向王伯超送交该证书，王伯超于2017年3月27日向法院提交该证书复印件一份。2017年4月11日，被告棉花庄镇政府向法院提交《情况说明》，表示该证书的发放系工作失误所致，证书载明的地块有误，不影响被诉行为的正确性。目前该证书已被收回。
王伯超一审诉称：原告与村委会在1998年10月签订了农村土地家庭承包合同书，有村委会盖章，这是一份合法有效的合同，并在农经站存档，争议土地都登记在原告的合同书和登记簿上，第三人的合同书和登记簿上没有该土地。被告之前作出的处理决定已经被区政府复议撤销，镇政府依法不得以相同的理由、在没有新证据的情况下再次作出相同的决定书。同时，淮阴区法院（2016）苏0804民初137号民事判决已经驳回了秦树全的诉讼请求，该判决书也明确了秦树全没有证据证明其对涉案土地享有权利。原告根本没有从第三人处流转过土地，不存在区政府复议认为的自愿退还承包地的问题。综上，请求法院判决撤销被告棉花庄镇政府作出的棉政发决字（2016）第6号《土地权属纠纷行政决定书》和被告淮阴区政府作出的[2016]淮行复第19号《行政复议决定书》。
被告棉花庄镇政府辩称：被诉行政决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告淮阴区政府辩称：一、复议程序合法，适用法律正确。二、原告认为其与顾庄村委会在1998年10月签订了合同书，与事实不符。1、该合同书承包方签字确认的人不是王伯超，是王伯明，不能据此认定原告与顾庄村委会签订了合同书；2、淮安市委、市政府淮发【2004】25号文件是为了贯彻实施《中华人民共和国农村土地承包法》、《江苏省农村土地经营权流转办法》和完善农村土地承包关系而颁布的，顾庄村委会于2004年10月与村民签订的农村土地承包合同书正是依据此文件执行的，而不是原告所称的指导意见，故该合同书不可能签订于1998年10月。三、被诉决定书与棉政发决字（2016）第4号决定书不相同。1、争议土地面积不同；2、事实清楚程度不同。棉政发决字（2016）第4号决定书被撤销后，镇政府收集了合同书和农村土地承包到户登记簿，并在第6号决定书中予以释明，达到了事实清楚的程度。四、淮阴区法院（2016）苏0804民初137号民事判决书被原告错误解读。1、第三人不是因没有证据被驳回，系证据不足被驳回；2、判决驳回了第三人的诉讼请求，但也没有认定争议土地承包经营权就归原告享有。五、复议机关有权对证据效力予以认定。区政府不对证据效力予以认定，将无法得出复议结论。六、复议机关认定原告耕种时间不是猜测。因原告和第三人对土地交接时间上表述不一致，又无其他证据证明，但在本案中原告耕种时间并非关键事实，故复议机关对镇政府认定的时间予以确认。七、自愿交回承包地有法定条件，并非复议机关随意认定。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条规定，承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十条规定，承包方交回承包地不符合农村土地承包法第二十九条规定程序的，不得认定其自愿交回。八、原告认为争议土地在其承包经营权证书、登记簿上的登记名称与第三人的经营权证书上的名称不同，不是同一块地，与事实不符。镇政府在确权调查阶段为此调查了第三人秦树全的妻子刘付林，确认地块名称虽不同，但属于同一块地。综上，复议决定认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
一审法院认为：本案的主要争议焦点为争议承包地的经营权属于原告王伯超还是第三人秦树全。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条规定，承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十条规定，承包方交回承包地不符合农村土地承包法第二十九条规定的，不得认定其为自愿交回。2004年前后，原告和第三人双方口头约定将争议土地交由原告耕种，并未履行提前半年以书面形式通知发包方的程序，对照上述法律规定，不属自愿将承包地交回发包方的情形，第三人秦树全并未丧失争议承包地的使用权。鉴于法律规定在土地承包经营期内，未经法定程序不得调整承包地，而2004年全区土地登记完善期间，村、组干部将争议土地调整登记在原告王伯超户名下，于法无据，亦不能改变第三人秦树全对争议土地享有的使用权。故被告棉花庄镇政府在查明事实的基础上，决定将争议土地使用权确认归第三人秦树全所有，应属事实认定清楚，证据充分。被告淮阴区政府在收到王伯超的行政复议申请后，告知当事人受理情况、通知棉花庄镇政府书面答复并提交作出行政行为的证据和依据，经审查后作出本案行政复议决定，复议程序符合法律规定。原告诉请撤销被诉棉政发决字（2016）第6号《土地权属纠纷行政决定书》和【2016】淮行复第19号《行政复议决定书》，无事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告王伯超要求撤销被告棉花庄镇政府棉政发决字（2016）第6号《土地权属纠纷行政决定书》的诉讼请求；二、驳回原告王伯超要求撤销被告淮阴区政府【2016】淮行复第19号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王伯超负担。
一审判决后，王伯超不服，向本院提起上诉称：1、上诉人与淮阴区棉花庄镇顾庄村村民委员会于1998年10月签订了涉案土地在内的农村土地家庭承包合同书，该合同已经生效，且已经在淮阴区农村经济服务站存档，上诉人已经取得了农村土地承包权，该权利依法应得到保护。原审第三人的合同书和登记薄上均没有本案争议土地。2、淮阴区政府在没有经过诉讼的情况下，无权独自认定承包合同、登记薄无效；上诉人没有从原审第三人处流转过土地；上诉人的土地与原审第三人土地是完全不同地块。3、该争议土地已经由淮阴区政府于2016年10月24日确权给上诉人承包，并颁发了（2016）第32080410623040075J农村土地承包经营权证，后被本村组长秦志国诱骗上诉人将农村土地承包经营权证交回，但上诉人有农村土地承包经营权证的复印件，淮阴区农工部的电脑上也一直记载着本案争议土地归上诉人所有。请求二审法院撤销一审判决，同时判决撤销棉花庄镇政府棉政发决字（2016）第6号《土地权属纠纷行政决定书》和淮阴区政府【2016】淮行复第19号《行政复议决定书》。
被上诉人棉花庄镇政府答辩称:一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人淮阴区政府答辩称:一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人秦树全陈述，上诉人说的不是事实。1998年土地证在秦树全手上，缴纳“三粮五钱”一直到2004年。
二审经审理确认原审查明的事实。
本院认为，2016年4月12日棉花庄镇政府工作人员与上诉人进行谈话时，明确问到本案第三人秦树全王庄北东0.95亩土地（东至秦志国，西至王伯春，南至南边大路，北至柴塘）和大渠东0.2亩土地（东至王伯超地，西至王伯明，南至九队地边，北至沟路）上诉人是哪一年耕种的，上诉人明确回答是2003年下半年，而且陈述是秦树全家撂一人头地，其就拾起来种的。故上诉人现称与淮阴区棉花庄镇顾庄村村民委员会于1998年10月签订了涉案土地在内的农村土地家庭承包合同书，明显与该陈述不符。而原审第三人要求确权的土地四至与上诉人于2016年4月12日陈述的四至范围完全一致，故上诉人称不是同一块土地的上诉理由，也无法成立。2004年完善二轮土地承包经营权证登记过程中，上诉人与原审第三人秦树全所在村委会将涉案土地又重新与上诉人户签订了农村土地家庭承包合同书，使上诉人获得了涉案土地的承包经营权，导致原审第三人秦树全提起行政确权程序。棉花庄镇政府经过调查，查明原审第三人于1998年二轮土地承包时取得涉案土地的承包经营权，将涉案土地确权给原审第三人承包，并无不当。淮阴区政府复议程序合法，也应予以维持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人王伯超负担。
本判决为终审判决。
审判长 何正洪
审判员 钱明芳
审判员 梁新星
二〇一七年八月十七日
书记员 杨玎圆