湖南省龙山县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘3130行初12号
原告：王某甲。
原告：王某乙。
二原告委托诉讼代理人：杨洁，湖南喳哂呔律师事务所律师。
被告：龙山县城市管理行政执法局，住所地：湖南省龙山县民安街道办事处光明路。
法定代表人：彭亿术，该局局长。
委托诉讼代理人：向兆勇，男，龙山县城市管理行政执法局法律法规股股长。
委托诉讼代理人：向德堂，湖南湘龙律师事务所律师。
被告：龙山县人民政府，住所地：龙山县民安街道办事处新建路88号。
法定代表人：刘冬生，县长。
委托诉讼代理人：鞠小鹏，湖南湘龙律师事务所律师。
原告王某甲、王某乙因要求确认被告龙山县城市管理行政执法局（以下简称龙山县城管局）于2017年4月17日作出的龙城执罚字（2017）第028号行政处罚决定书、2017年4月26日作出的龙城强决字（2017）第019号行政强制执行决定书违法及要求撤销被告龙山县人民政府（以下简称龙山县政府）于2017年7月27日作出的龙政复决字（2017）3号行政复议决定书并要求被告龙山县城管局赔偿经济损失八十万元，于2017年8月8日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月22日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月10日公开开庭审理了本案。原告王某乙及委托诉讼代理人杨洁，被告龙山县城管局法定代表�彭亿术及委托诉讼代理人向兆勇、向德堂，被告龙山县政府委托诉讼代理人鞠小鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告龙山县城管局于2017年4月17日作出龙城执罚字（2017）第028号行政处罚决定书，认定原告王某甲、王某乙于2017年3月6日在龙山县兴隆街道办事处狮子社区三组搭建的钢架棚房属于违法建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，属于违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第四十七条的规定，作出限三日内自行拆除以上违法建筑的行政处罚。2017年4月26日，被告龙山县城管局作出龙城强决字（2017）第019号行政强制执行决定书，认为王某甲、王某乙未在规定期限内自行拆除违法建筑，经催告后仍未履行拆除义务，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，经报请龙山县人民政府同意，决定对王某甲、王某乙在龙山县兴隆街道办事处狮子社区三组搭建的钢架棚房于2017年4月26日后实施强拆。2017年6月5日，王某甲、王某乙不服龙山县城管局作出的龙城强决字（2017）第019号行政强制执行决定书，向龙山县人民政府申请行政复议，龙山县人民政府于2017年7月27日作出行政复议决定书，决定维持龙山县城管局作出的龙城强决字（2017）第019号行政强制执行决定书，驳回申请人的赔偿请求。
原告王某甲、王某乙诉称：两原告系姐弟关系，二人合伙经营烟花爆竹零售及仓储业务。2016年8月，二原告为解决烟花爆竹零售及仓储业务经营实际困难，决定在原告王某甲享有使用权的土地内搭�临时钢棚，就此二原告于2016年8月29日向龙山县兴隆街道办事处狮子社区居委会、龙山县兴隆街道办事处提出书面申请，两个单位均同意了二原告的申请。其后，二原告出资八十余万元在龙山县兴隆街道办事处狮子社区三组搭建了占地面积1600平方米，总建筑规模2000平方米的钢棚。2017年3月6日，被告龙山县城管局工作人员发现二原告在没有取得规划等相关部门审批手续情况下搭建临时钢棚，制止二原告继续施工并作出了《龙山县城市管理行政执法局责令停工通知书》。2017年4月11日，被告龙山县城管局作出了《行政处罚事先告知书》，2017年4月17日作出了《行政处罚决定书》，2017年4月21日作出了《履行行政决定催告通知书》，要求原告在三日内拆除违法建筑，原告逾期未进行拆除。2017年4月26日，被告龙山县城管局作出了《强制执行决定书》并同日发布强拆公告，2017年5月22日，被告龙山县城管局对原告搭建的临时钢棚予以部分拆除，2017年8月1日，对未拆完部分全部拆除。2017年6月7日，原告就被告龙山县城管局作出的《强制执行决定书》向被告龙山县政府申请行政复议，要求撤销被告龙山县城管局作出的《强制执行决定书》并赔偿相应经济损失。2017年7月27日，被告龙山县政府作出行政复议决定，维持被告龙山县城管局作出的《强制执行决定书》并驳回原告要求赔偿的请求。
原告认为，被告龙山县城管局作出《行政处罚决定书》、《行政强制执行决定书》的行政行为属于超越职权、违反法定程序、适用法律法规错误；被告龙山县政府不依法撤销《行政强制执行决定书》也属不当，具体理由：一、被告龙山县城管局作出《行政处罚决定书》、《行政强制执行决定书》的行政行为属于超越职权，就本案而言，被告龙山县城管局无行政执法的主体资格。根据本案事实，被告龙山县城管局以原告搭建的临时钢棚没有取得规划部门审批手续，从而根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的具体条款对原告实施行政处罚和行政强制执行。《行政强制法》第四条规定“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”，《行政处罚法》第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。因此，有无法定职权是行政机关能否行使行政行为的先决条件。《城乡规划法》第十一条第二款规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，第六十四条规定“未取得建设工程规�许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”。据此，对于违规违法的建设行为，也只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门才有行使行政处罚的权限。就本案而言，假设原告搭建钢棚的行为违反了《城乡规划法》，行使行政处罚的法定机关应是龙山县城镇规划管理局，而非被告龙山县城管局。因此，被告龙山县城管局的行政行为属于无行政执法主体资格超越职权的行政行为。二、被告龙山县城管局按照《城乡规划法》第四十四条之规定认定原告搭建的钢棚属违法建筑并根据《城乡规划法》第六十六条的规定作出《行政处罚决定书》属于适用法律错误。该法第四十四条规定“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门同意”。按照该条规定的立法宗旨和本意，只有符合在城市、镇规划区范围内进行临时建设条件的，才有必要履行应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准的法定程序，否则，如果行为人不是在城市、镇规划区内进行临时建设，则不需要履行应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准的法定程序。同时《城乡规划法》第六十六条规定的城乡规划主管部门享有的责令限期拆除、罚款的行政处罚权必须与该法第四十四条紧密相连，否则，城乡规划主管部门不享有上述行政处罚权。就该案而言，原告在涉案土地上搭建钢棚在向龙山县兴隆街道办事处狮子社区居委会及龙山县兴隆街道办事处提出申请以及搭建过程中，居委会和街道办的有关人员根本就没有告知原告搭建钢棚的地方属规划区范畴。同时，被告龙山县城管局工作人员在搭建现场制止原告施工过程中，也根本没有告诉原告上述事实，因此，原告在不是规划区内的土地上搭建临时钢棚的行为不受《城乡规划法》的约束和调整。被告龙山县城管局以原告的行为违反了《城乡规划法》第四十四条之规定，认定原告搭建钢棚为违法建设，同时根据《城乡规划法》第六十六条对原告作出《行政处罚决定书》属适用法律错误。三、被告龙山县城管局在原告享有法定的行政复议和行政诉讼期限届满前向原告作出《行政强制执行决定书》并强行将原告搭建的钢棚拆除，违反了《行政强制法》的明文规定，属程序违法。由于《城乡规划法》颁布和实施在先，《行政强制法》颁布和实施在后，特别是在行政处罚中的行政强制执行，《行政强制法》为特别法，按照后法优于前法，特别法优于普通法的法律适用原则，在行政处罚特别是行政强制执行的法律适用中，如果《城乡规划法�与《行政强制法》的规定不一致时，则必须优先适用《行政强制法》。根据《城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门在作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，但《行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制执行”。因此，在相对人于法定期限内已经申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关在复议期、起诉期限未届满之前，不享有可以依法强制拆除的权利。本案中，被告龙山县城管局在向原告送达《行政强�执行决定书》后，在原告享有的法定复议期、提起行政诉讼期限未届满之前，先后分两次将涉案的钢棚强行拆除，是典型的程序违法。四、被告龙山县城管局因超越职权，违法行政给原告造成巨额经济损失，对此应承担相应赔偿责任。《行政强制法》第四十一条规定“在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物，不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿”，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第五款规定“原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任”。五、被告龙山县政府对被告龙山县城管局错误的《行政强制执行�定书》把关审查不严，从而作出主要证据不足的错误《行政复议决定书》。综上，特依法起诉要求：1、确认被告龙山县城市管理行政执法局作出的龙城执罚字（2017）第028号《行政处罚决定书》、龙城强决字（2017）第019号《行政强制执行决定书》行政行为违法；2、撤销被告龙山县人民政府龙政复决字（2017）3号《行政复议决定书》；3、被告龙山县城管局赔偿经济损失八十万元（以司法鉴定机构最终的鉴定结论为准）；4、由二被告承担本案的鉴定费、诉讼费。
原告委托诉讼代理人庭审中发表以下代理意见：一、被告龙山县城管局责令限期拆除的行政行为不是行政处罚而是行政强制措施。理由：1、行政处罚是对违反行政法律法规规范行为的一种制裁，而行政强制执行不是制裁，不以设定某种新的义务为宗旨；行政强制执行目的是为了促使被强制人履行法定义务，而行政处罚主要目的是为了惩戒行政违法行为；实施机关不尽相同，行政强制执行除由行政机关实施外，主要由人民法院依行政机关申请而实施，而行政处罚只能由行政机关或者法定组织实施；2、《行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”，此条将“责令改正或者限期改正”独立于行政处罚行为，作为行政机关在作出行政处罚时所应当采取的行政措施来表述。2008年1月1日颁布的《城乡规划法》，2012年1月1日颁布实施的《行政强制法》也将责令限期改正作为一项行政强制措施来表述，根据后法优于前法的规定，应当将责令限期拆除行为看作是一项行政强制措施，而非行政处罚。国务院法制办公室对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》的答复中已明确答复“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。二、被告龙山县城管局就本案作出的行政行为属于超越法定职权。理由：1、责令限期拆除的行政行为是行政强制措施，而非行政处罚；2、被告龙山县城管局是否有权作出涉案的行政强制措施。被告在实施行政强制措施过程中适用的法律依据是《城乡规划法》第六十六条的规定，而根据该法第六十四条的规定，有权作出处理决定的应当是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，而非被告龙山县城管局。被告龙山县城管局根据《行政处罚法》第十六条的规定结合《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、湖南省人民政府关于《在龙山县开展相对集中行政处罚权工作的批复》的具体规定作为其有行�执法的法定职责的依据，属于依据不足。由于上述规定都是对行政处罚权的相关规定，而非行政强制的相关规定，《行政强制法》第十条规定“行政强制的设定和实施，应当按照法定的权限范围、条件和程序”，第十三条规定“行政强制执行由法律规定”，据此，龙山县城管局无行政强制的法定权限。三、被告龙山县城管局没有提供任何证据证明原告搭建钢棚所在地属于城市、镇规划区，从而按《城乡规划法》第四十四条规定认定为违法建筑，并根据该法第六十六条规定作出《行政处罚决定书》属于典型的适用法律错误。四、被告龙山县城管局的行政行为违反法定程序。由于原告对被告的行政行为不服，按法定程序提起行政复议，在复议期间被告分两次将钢棚强行拆除，违反了《行政强制法》第四十四条的明文规定，属程序违法。五、被告龙山县城管局行政行为违法，同时钢棚已被强行拆除，根据《行政诉讼法》第七十条、第七十四条的规定应当判决被告龙山县城管局作出《行政处罚决定书》、《行政强制执行决定书》的行政行为违法。六、原告从2016年8月搭建钢棚至2017年3月基本建成，无任何职能部门干涉或制止，直至搭建完毕，被告龙山县城管局才下达停工通知书。七、因被告龙山县城管局违法的行政行为给原告造成实际损失（以评估报告结果为准，评估报告是确认原告损失的有效证据）被告应予赔偿。该案赔偿应适用《国家赔偿法》、《行政强制法》、《行政诉讼法》。八、因被告龙山县城管局的行政行为违法，故被告龙山县政府维持被告龙山县城管局行政行为的《行政复议决定书》不合法也应被撤销。
原告向本院提供了以下证据、依据：1、原告王某甲、王某乙身份证、王某乙与黄章英结婚证复印件，证明原告方的身份情况；2、《烟花爆竹经营（零）许可证》复印件，证明黄章英（原告王某乙妻子）合法经营烟花爆竹；3、《承诺书》复印件，证明原告搭建临时钢棚之前向龙山县兴隆街道办事处狮子社区居委会及龙山县兴隆街道办事处提出书面申请并得到许可；4、龙山县城管局责令停工通知、行政处罚事先告知书、补正通知书、龙城执罚字（2017）第028号《行政处罚决定书》、履行行政决定催告通知书、龙城强决字（2017）第019号《行政强制执行决定书》、《强拆公告》等复印件，证明被告龙山县城管局履行了相应行政程序；5、现场照片二十四张，证明原告搭建的钢棚被强行拆除的事实；6、龙政复决字（2017）3号《龙山县人民政府行政复议决定书》复印件，证明原告提出行政复议，被告龙山县政府维持的事实；7、房地产评估报告书、鉴定费收据四张，证明评估机构具备相应评估资质，程序合法，是原告提出赔偿的有效证据。
被告龙山县城管局辩称：一、被告龙山县城管局具有行政执法主体资格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。2014年7月，湖南省人民政府作出的湘政函（2014）95号《关于调整龙山县相对集中行政处罚权工作的批复》第二条“同意调整扩大龙山县城市管理行政执法局的职权范围，具体行使的职权类别和区域如下：7、行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权”。故本案被告龙山县城管局具有相应行政处�权，且没有超越职权，行政执法主体合法。二、被告龙山县城管局作出的行政处罚决定书、行政强制决定书认定事实清楚，适用法律正确，实体无误，程序合法。原告搭建临时钢棚在规划区内，未办理任何规划审批手续，其建设行为属违法建设。2017年4月17日，我局作出了行政处罚决定书，限三日内自行拆除，原告逾期未拆除。2017年4月26日，我局作出了行政强制执行决定书，并发布强拆公告。2017年5月22日，我局对原告的违法建筑物进行部分依法强制拆除，2017年8月1日，对未拆除部分进行全部拆除。根据现有证据印证，原告在城市规划区内搭建临时钢棚，没有办理县级规划管理部门批准手续，违反了《城乡规划法》第四十四条“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准”的规定，按照《城乡规划�》第六十六条规定“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的”，故原告的临时钢棚应当拆除。我局根据原告的违法建设事实依法进行现场勘验，询问了原告及相关证人，调取了相关证据，采取了行政处罚事先告知，告知了原告应当享有的陈述申辩权和其他权利，给出了足够让原告履行限期自行拆除的时间，送达了相关法律文书。我局作出的行政处罚决定书、行政强制执行决定书程序合法、实体无误，适用法律正确。三、原告主张行政赔偿的诉讼请求应不予支持。原告违反法律法规，在规划区内未经批准搭建临时钢棚是违法建设，我局依据合法生效的法律文书对原告的非法建筑物进行依法拆除，对原告其�财产没有任何损害，其他的损失与我局的执法行为没有法律上的因果关系，因此，原告主张的行政赔偿应不予支持。综上，请求人民法院依法确认被告龙山县城管局作出的龙城执罚字（2017）第028号《行政处罚决定书》、龙城强决字（2017）第019号《行政强制执行决定书》合法，并不予支持原告的行政赔偿请求。
被告龙山县城管局向本院提交了以下证据、依据：1、湖南省人民政府湘政函（2008）9号文件、中共龙山县委办公室龙办（2013）61号文件、龙山县人民政府龙政发（2014）2号文件，证明本案被告龙山县城管局具有行政执法主体资格；2、龙山县城镇规划局工作函，证明原告搭建的临时钢棚属城市规划调整范围，没有办理任何规划审批手续，属违法建设；3、责令停工通知；4、案件受理登记表、立案审批表；5、检查勘验笔录，证明�告搭建临时钢棚系无证搭建；6、询问笔录，证明原告没有办理任何审批手续，违规搭建钢棚；7、送达回执、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、履行行政决定催告通知书、行政强制执行决定书、补正通知书，证明被告按法定程序依法向原告送达了相关法律文书，实体处罚符合法律规定；8、请示，证明本案被告在强拆前依法向县政府领导进行了请示同意强制拆除；9、强拆公告，证明本案被告强拆前进行了公示；10、案件调查终结审批报告；11、照片、承诺书，证明原告搭建违法建筑的基本情况，送达法律文书的基本情况，强拆公告公示及其他相关情况；12、拆违工作方案；13、结案报告；14、法律依据。
被告龙山县政府辩称：原告诉讼请求不符合法律规定，理应驳回，理由如下：一、本案龙山县城管局具有相应执法权限。2014�7月湖南省人民政府作出了湘政函（2014）95号《关于调整龙山县相对集中行政处罚权工作的批复》，该批复第二条“同意扩大龙山县城市管理行政执法局的职权范围，具体行使的职权类别和区域如下：7、行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权”。故本案被告龙山县城管局具有相应执法权限。二、本案被告龙山县城管局作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告搭建的临时钢棚并未办理任何规划手续，属于违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准”，第六十六条规定“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的”。故龙山县城管局按照上述规定依法作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上所述，龙山县城管局依法作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，龙山县人民政府在复议时对龙山县城管局的具体行政行为予以维持，请求人民法院按照相关法律规定依法审查，公正处理。
被告龙山县政府向本院提交了以下证据、依据：行政复议案件卷宗复印件73页，证明被告龙山县政府在复议过程中程序合法，适用法律适当。
经庭审质证，原告对被告龙山县城管局提供的证据、依据发表以下质证意见：对证据1认为，本案不适用行政处罚而应适用行政强制，该证据与被告的行政行为没有关联性；对证据2认为，该证据缺乏证据的合法性和真实性，这只是工作函，只能证明原告没有办理规划手续，不能证明原告的建设行为位于城市或者镇的规划范围；对证据3-10认为，被告城管局没有主体资格，缺乏合法性；对证据11认为，照片真实性没有异议，承诺书真实性、关联性没有异议；对证据12认为，与被告的行政行为无关联性和合法性；对证据13认为，缺乏合法性；对证据14认为，不予质证，由法院判决。被告龙山县政府对被告龙山县城管局提供的证据、依据发表以下质证意见：对证据1-14真实性、关联性、合法性均无异议。
原告对被告龙山县政府提供的证据、依据发表以下质证意见：对证据1、3、5、6、7、10没有异议；对证据2认为，只能证明政府履行了行政复议程序；证据4的执行决定书清楚的表�城管局的行政行为是行政强制行为而不是行政处罚行为；证据8只能证明当事人的答辩权利；证据9与城管局提供的证据质证意见一致。被告龙山县城管局对被告龙山县政府提供的证据、依据发表以下质证意见：无异议。
被告龙山县城管局对原告提供的证据、依据发表以下质证意见：对证据1真实性无异议；证据2、3真实性无异议，但与本案无关联性；对证据4、5、6无异议；对证据7认为，我局现场勘验的钢棚面积是1000平方米，评估报告钢棚面积是1721平方米，评估报告就面积作出的赔偿不认可；评估报告不客观、不真实、不合法；鉴定费无异议。
被告龙山县政府对原告提供的证据、依据发表以下质证意见：对证据1真实性无异议；证据2真实性无异议，但达不到证明目的；证据3达不到证明目的，没有�乡规划部门签署意见；对证据4、5、6无异议；对证据7认为，评估报告不客观、不真实、不合法，评估是以原告提供的面积进行评估的，实际面积与我们勘验的不一致；鉴定费无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，被告龙山县城管局、被告龙山县政府提供的证据均来源合法，具有真实性、关联性，均为本案有效证据，本院予以采纳。
经审理查明，原告为解决烟花爆竹零售及仓储业务经营实际困难，于2016年8月29日向龙山县兴隆街道办事处、龙山县兴隆街道办事处狮子社区居委会出具承诺书，请求在原告王某甲的责任地上搭建钢棚，并承诺如今后遇国家建设需要，不需要政府给予钢棚补偿。龙山县兴隆街道办事处狮子社区居委会、龙山县兴隆街道办事处均同意了二原告的临时搭建钢棚申请。其后，二原告在龙山县兴隆街道办事处狮子社区三组搭建了钢棚（评估报告建筑面积1721平方米）。2017年3月6日，被告龙山县城管局工作人员巡查发现原告在没有取得规划等相关部门审批手续情况下搭建临时钢棚，于同日向原告作出了《责令停工通知书》。2017年4月11日，被告龙山县城管局向原告作出《行政处罚事先告知书》，告知原告所搭建钢棚属于违法建筑，拟作出限其三日内将违法建筑自行拆除的行政决定，并告知原告在收到告知书后三日内享有陈述、申辩、听证的权利，逾期视为放弃权利。2017年4月17日，被告龙山县城管局向原告作出了龙城执罚字（2017）第028号《行政处罚决定书》，决定限原告三日内自行拆除违法建筑，并告知原告如不服本决定，可在接到本决定之日起六十日内向龙山县人民政府申请行政复议或六个月内直接向龙山县人民法院提起行政诉讼；逾期不履行本处罚决定的，将依法予以强制拆除，拆除费用由原告承担；行政复议或行政诉讼期间，本处罚决定不停止执行。2017年4月21日，被告龙山县城管局向原告作出了《履行行政决定催告通知书》，要求原告在三日内自行拆除违法建筑，逾期未拆除的，将依法申请龙山县人民政府批准后强制执行，并告知原告在收到本通知书后三日内享有陈述、申辩权。其后原告逾期未进行拆除。2017年4月26日，被告龙山县城管局向原告作出了龙城强决字（2017）第019号《行政强制执行决定书》，决定对原告在龙山县兴隆街道办事处狮子社区三组搭建的钢棚于2017年4月26日后实施强拆，并于同日发布强拆公告。该决定书告知了原告如不服本决定，可在接到本决定之日起六十日内向龙山县人民政府申请行政复议或六个月内直接向龙山县人民法院提起行政诉讼，行政复议或行政诉讼期间，本强制执行决定不停止执行。2017年5月22日，被告龙山县城管局对原告搭建的临时钢棚予以部分拆除，2017年8月1日，对未拆完部分全部拆除。2017年6月7日，原告就被告龙山县城管局作出的龙城强决字（2017）第019号《行政强制执行决定书》向被告龙山县政府申请行政复议，要求撤销被告龙山县城管局作出的龙城强决字（2017）第019号《行政强制执行决定书》并赔偿相应经济损失30万元。2017年7月27日，被告龙山县政府作出龙政复决字（2017）3号《行政复议决定书》，维持被告龙山县城管局作出的龙城强决字（2017）第019号《行政强制执行决定书》并驳回原告要求赔偿的请求。原告于2017年8月8日向本院提起行政诉讼。2017年8月30日，原告向本院申请对因行政强制拆除造成的损失进行司法鉴定，我院依法组织当事人进行中介机构选定，当事人均要求人民法院指定，我院于2017年11月7日指定湘西自治州天平房地产评估有限责任公司为本次专业评估机构。2017年11月21日，湘西自治州天平房地产评估有限责任公司出具房地产估价报告，确定原告建（构）筑物及配套水电、生产设施等市场价值（减去残值）评估结果为587443元（项目：建（构）筑物，评估价值464355元；装饰装修，评估价值123088元，合计587443元）。
另查明，2008年1月16日湖南省人民政府湘政函（2008）9号《湖南省人民政府关于在龙山县开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条规定“龙山县集中行使行政处罚权的行政机关为龙山县城市管理行政执法局，作为该县政府的一个独立的行政执法部门，具体行使下列职权：（八）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可�的规定进行建设，以及未经批准或者未按照批准内容进行临时建设，临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的行政处罚权”；第三条规定“行政处罚权相对集中后，龙山县有关部门不得再行使已经由龙山县城市管理行政执法局行使的行政处罚权；仍然行使的，所作出的行政处罚决定一律无效”；第五条规定“对龙山县城市管理行政执法局作出的行政处罚决定不服提出的行政复议申请，由龙山县人民政府依法受理”。2013年3月29日《中共龙山县委办公室、龙山县人民政府关于坚决遏制和查处违法用地违法建设的通知》龙办（2013）61号文件第一条执法主体规定“在县城规划区范围内，行政强制拆除违法建筑执法主体为县城市管理行政执法局”；第四条主要部门职责第（四）项规定“县城市管理行政执法局负责制定行政强制拆除方案和应急预案，组织实施行政强制拆除违法建筑”。2014年1月20日《龙山县人民政府关于依法查处违法用地和违法建设行为的通告》龙政发（2014）2号文件第三条处理措施第（七）项规定“县城规划区内未经批准或未按照批准要求进行临时建设的；或者临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的，由县城市管理行政执法局依法责令限期拆除；拒不拆除的，由县城市管理行政执法局依法强制拆除，所需费用由建设者承担”。2017年3月30日，龙山县规划管理局《关于对兴隆街道办事处狮子社区7处钢架棚房规划认定的工作函》认定“经我局调查和查阅相关资料，兴隆街道办事处狮子社区莫春山、杨胜前、罗远文、赵科阳、王某乙（王某甲）、李文全、杨晓琼（钟�云已故）等7户村民在高速公路出入口搭建的临时钢架棚房未办理任何规划审批手续，其建设行为属违法建设，建议执法部门根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六之规定依法查处”。
本院认为，本案的争执焦点是：一、被告龙山县城管局作出的限期自行拆除违法建筑的行政行为是属于行政处罚还是行政强制措施，其作出龙城执罚字（2017）第028号《行政处罚决定书》的行政行为是否违法；二、本案被告龙山县城管局是否具有作出限期拆除的行政强制措施的执法权限；三、被告龙山县城管局作出龙城强决字（2017）第019号《行政强制执行决定书》的行政行为是否违法；四、被告龙山县城管局是否应承担行政赔偿责任。
关于焦点一，被告龙山县城管局作出的限期自行拆除违法建筑的行政行为是属于行政处罚还是行政强制措施，其作出龙城执罚字（2017）第028号《行政处罚决定书》的行政行为是否违法的问题。本院认为，行政处罚是行政主体依照法定职权和程序对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为，其性质是一种以惩戒违法为目的，具有制裁性的具体行政行为，而不是以实现义务为目的。行政强制措施是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。本案行政机关责令当事人限期自行拆除违法建筑的决定显然具有责令当事人限期改正违法行为的情形，而不是具有制裁性的行政行为。而且《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对�法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，该条款已明确将“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除”的内容规定在《中华人民共和国行政强制法》中，因此，应认定限期自行拆除违法建筑的行政行为属于行政强制措施，而非行政处罚，故被告龙山县城管局作出龙城执罚字（2017）第028号《行政处罚决定书》的行政行为违法，被告龙山县城管局应作出限期自行拆除违法建筑的行政强制措施决定书。
关于焦点二，被告龙山县城管局是否具有作出限期拆除的行政强制措施的执法权限�题。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”和湖南省人民政府湘政函（2008）9号《湖南省人民政府关于在龙山县开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条规定“龙山县集中行使行政处罚权的行政机关为龙山县城市管理行政执法局，作为该县政府的一个独立的行政执法部门，具体行使下列职权：（八）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，以及未经批准或者未按照批准内容进行临时建设，临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的行政处罚权”的规�，被告龙山县城管局具有《中华人民共和国城乡规划法》规定的城市、县人民政府城乡规划主管部门的相应行政处罚权。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。本案被告龙山县城管局系依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施，因此，被告龙山县城管局可以实施《中华人民共和国城乡规划法》规定的与城市、县人民政府城乡规划主管部门相应行政处罚权有关的行政强制措施。据此，被告龙山县城管局具有作出限期拆除的行政强制措施的执法权限。
关于焦点三，被告龙山县城管局作出龙城强决字（2017）第019号《行政强制执行决定书》的行政行为是否违法的问题。本院认为，2017年4月17日，被告龙山县城管局向原告作出了龙城执罚字（2017）第028号《行政处罚决定书》，限原告三日内自行拆除违法建筑，2017年4月26日，被告龙山县城管局即向原告作出了龙城强决字（2017）第019号《行政强制执行决定书》属行政程序明显违法。该限期拆除的行政决定尚未届满行政复议期限或者行政诉讼期限，未发生法律效力，因此该限期拆除的行政决定不具有强制执行效力，故被告龙山县城管局作出龙城强决字（2017）第019号《行政强制执行决定书》的行政行为明显违法。另认为，2017年5月22日，被告龙山县城管局对原告搭建的临时钢棚予以部分拆除，2017年8月1日，对未拆完部分全部拆除，该行政强制执行行为也属明显违法，因该�行政强制执行决定书》尚未届满行政复议期限或者行政诉讼期限，未发生法律效力，因此该行政决定尚不具有强制执行效力。
关于焦点四，被告龙山县城管局是否应承担行政赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。本案虽然被告龙山县城管局作出的《行政处罚决定书》、《行政强制执行决定书》以及行政强制执行行为违法，但其违法行政行为未造成原告方合法财产和权益的损害，原告方在龙山县兴隆街道办事处狮子社区三组搭建的临时钢架棚房未办理任何规划审批手续，龙山县规划管理局认定其建设行为属违法建设，亦属违法临时建（构）筑物，因此，原告应对其自身违法行为所造成的后果自行承担法律责任，原告的违法行为依法不受法律保护。经房地产评估报告确定原告的建（构）筑物评估价值为464355元，装饰装修评估价值为123088元等市场价值（减去残值），合计评估结果为587443元，属违法建筑范畴依法不受法律保护，故原告要求被告龙山县城管局承担行政赔偿责任的诉讼请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，依法不予支持。
被告龙山县政府的行政复议程序合法，但认定事实不清，依据不足，处理不适当，其作出的龙政复决字（2017）3号《行政复议决定书》依法应予撤销。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第五条�（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告龙山县城市管理行政执法局作出龙城执罚字（2017）第028号《行政处罚决定书》、龙城强决字（2017）第019号《行政强制执行决定书》行政行为违法；
二、撤销被告龙山县人民政府龙政复决字（2017）3号《行政复议决定书》；
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费一百元，由被告龙山县城市管理行政执法局负担五十元，原告王某甲、王某乙负担五十元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。
审�判长陈新华
人民陪审员 裴宏开
人民陪审员 田丽君
二〇一八年八月十三日
代理书记员 田 珍