广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第1056号
上诉人（原审原告）：中山市民众镇浪网村福源第五经济合作社，住所地：广东省中山市。
负责人：罗丽霞。
委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
委托代理人：罗添根，该经济合作社成员。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地：中山市东区。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：李嘉敏，中山市国土资源局工作人员。
委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地：中山。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：张嘉敏、黄健群，均是中山市国土资源局工作人员。
上诉人中山市民众镇浪网村福源第五经济合作社（以下简称第五合作社）诉被上诉人中山市人民政府（以下简称市政府）、中山市国土资源局（以下简称市国土局）不履行土地权属登记法定职责行政纠纷一案，不服中山市中级人民法院（2014）中中法行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年7月11日，第五合作社向市政府提交《颁发集体土地所有证申请书》，申请事项为：向第五合作社的497.3亩耕地（具体亩数以地籍土为准）颁发《中华人民共和国集体土地所有权证》，第五合作社在递交申请书时，同时提交了：第五合作社的组织机构代码证、第五合作社就向市政府申请颁发集体土地所有证一事的表决书、代理律师授权文书。市政府收到上述申请书后，将该事项转交市国土局具体处理。2014年7月29日，市国土局以中土函（2014）1188号《关于中山市民众镇浪网村福源第五经济合作社要求颁发集体土地所有权证的意见》回复第五合作社，具体内容为：根据《土地登记办法》第六条“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。”的规定，中山市民众镇浪网村福源第五经济合作社如需要办理集体土地所有权证，应当明确具体的土地范围，并提交相应的申请材料。具体事宜请到中山市国土资源局民众分局咨询。上述复函已于2014年8月4日送达第五合作社。第五合作社认为根据《土地登记办法》，市政府才是为第五合作社颁发集体土地所有权证的主体，市政府拖延为第五合作社颁发集体土地所有权证的行为明显违法。故请求人民法院判令：一.确认被告市政府拖延为第五合作社497.3亩（具体亩数以地籍图为准）耕地颁发《中华人民共和国集体土地所有权证》的行为违法；二.判令被告市政府在一定期限内为第五合作社的497.3亩耕地颁发《中华人民共和国集体土地所有权证》。
原审法院认为，依据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》之规定，本案涉及之农村集体土地所有权初始登记是一个依申请的行政行为，具有行政许可性质。市政府、市国土局对于第五合作社之申请，是否存在不履行法定职责的行为，应根据全面审查的原则加以审查。
首先，从职权方面看，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权”之规定，市国土局是受理中山市农民集体所有土地所有权初始登记的行政部门，市政府的职权是核发中山市集体土地所有权证书，确认所有权，市政府没有受理农民集体所有土地所有权初始登记的职责。2014年7月11日，第五合作社向市政府提交《颁发集体土地所有证申请书》后，市政府将其申请转交给自己的组成部门，同时亦是法定受理部门的市国土局，符合相关法律、法规的规定，因此，市政府不存在不作为情形。
其次，《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”，参照上述规定，第五合作社在申请办理农村集体土地所有权初始登记时，应当明确土地具体范围，并依法向国土资源行政主管部门提交相关材料。在第五合作社申请书指向土地不明，且除授权文件外未提交任何相关材料的情况下，市国土局以中土函（2014）1188号《关于中山市民众镇浪网村福源第五经济合作社要求颁发集体土地所有权证的意见》回复第五合作社，要求“明确具体的土地范围，并提交相应的申请材料”，并指引第五合作社向属地派出机构，即中山市国土资源局民众分局，咨询具体事宜，符合法律规定。因此，市国土局亦不存在不作为情形。
综上所述，市政府、市国土局对第五合作社的申请处理合法，第五合作社主张市政府、市国土局不作为的理由不成立，其诉讼请求予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条之规定，判决：驳回原告中山市民众镇浪网村福源第五经济合作社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告中山市民众镇浪网村福源第五经济合作社负担。
上诉人第五合作社不服，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。被上诉人给上诉人的复函不能认定为履行了法定义务。二、原审法院适用法律不当。1、由于《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》第二条、第三条第（一）项、第（三）项等规定，均要求被上诉人在2012年底前在全国范围内完成集体土地所有权登记发证工作。上述文件精神明显要求被上诉人依职权履行集体土地确权的登记工作。如不是依职权进行的法定义务，不可能限定时间完成。原审法院引用依申请办理集体土地所有证的依据欠妥。2、上诉人提交的材料符合法律规定。综上，请求：一、撤销原审判决；二、确认被上诉人拖延为上诉人颁发497.3亩耕地的《集体土地所有证》的行为违法；三、判令被上诉人在一定期限内为上诉人颁发497.3亩耕地的《集体土地所有证》。
被上诉人市政府、市国土局均未提交书面答辩意见。
经审查，原审法院对第五合作社的诉讼请求表述有误，本院更正为：被告才是为第五合作社颁发集体土地所有权证的法定主体，被告拖延为第五合作社颁发集体土地所有权证的行为明显违法。为此，第五合作社请求人民法院判决：一.确认被告拖延为第五合作社497.3亩（具体亩数以地籍图为准）耕地颁发《中华人民共和国集体土地所有权证》的行为违法；二.判令被告在一定期限内为第五合作社的497.3亩耕地颁发《中华人民共和国集体土地所有权证》。本院对原审法院经审理查明的其他事实予以确认。
本院认为，原审法院虽对第五合作社的诉讼请求表述错误，但是原审法院已将市政府及市国土局是否存在不履行法定职责的问题进行了审理并作出判决，因此，该笔误不影响本案的审理程序及判决结果。
关于市政府是否存在不履行颁发《集体土地所有权证》的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。……”第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：……国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”根据上述规定，国土资源行政主管部门是受理和审查土地登记申请的行政主管部门，其在审查申请人提交的申请材料符合发证条件后，报县级以上人民政府批准核发土地权利证书。本案中，由于市政府不是法定受理土地登记申请的行政主管部门，其在第五合作社提交《颁发集体土地所有证申请书》后，将该申请材料转交给法定受理部门的市国土局，符合上述规定。因此，市政府不存在不履行法定职责的行为。原审判决认定市政府不存在不作为情形并无不妥，本院依法予以支持。
关于市国土局是否履行法定职责的问题。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第三十二条规定：“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。”根据上述规定，第五合作社在申请办理涉案农村集体土地所有权登记时，除应提交了申请书及申请人身份证明材料之外，还应提交土地权属来源证明等有关办证材料。市政府于2014年7月11日收到第五合作社的申请材料后，转交市国土局处理，市国土局在收到上述申请材料后，认为第五合作社不符合办证条件，于2014年7月29日以中土函（2014）1188号《关于中山市民众镇浪网村福源第五经济合作社要求颁发集体土地所有权证的意见》回复第五合作社，要求“明确具体的土地范围，并提交相应的申请材料”，并指引第五合作社向属地派出机构，即向中山市国土资源局民众分局咨询具体事宜，并未违反法律规定。因此，市国土局并不存在不履行法定职责的事实。原审判决驳回第五合作社诉讼请求并无不妥，本院依法予以维持。第五合作社上诉主张根据《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》第二条、第三条第（一）项、第（三）项等相关规定，均要求被上诉人在2012年底前在全国范围内完成集体土地所有权登记发证工作。由于上述文件仅是加快农村集体土地确权登记发证工作的规定，第五合作社在申请办理集体所有权登记时仍应依照《土地登记办法》的有关规定办理，第五合作社上诉主张原审法院认定事实不清，适用法律错误的理由不能成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；上诉人上诉改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人第五合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄伟明
审 判 员 杨雪清
代理审判员 董嫦青
二〇一五年二月二日
书 记 员 唐亚文