河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终116号
上诉人（一审原告）王合岭，男，汉族，1970年7月24日出生。
委托代理人高承才，北京市中创（郑州）律师事务所律师。
委托代理人常伯阳，河南轨道律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）封丘县人民政府，住所地封丘县。
法定代表人王献臣，县长。
委托代理人范好学，河南黄池律师事务所律师。
委托代理人李庆良，封丘县国土资源局工作人员。
上诉人王合岭因诉封丘县人民政府集体土地征收补偿一案，不服新乡市中级人民法院（2015）新中行初字第70号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人王合岭及其委托代理人高承才、常伯阳，被上诉人封丘县人民政府的委托代理人范好学、李庆良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
王合岭一审诉称，由于其承包土地被毁、被占用，要求按照《河南省林业厅关于调整国家建设征用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》中所确定的补偿标准对其被毁农作物予以补偿，请求判决封丘县人民政府依法支付王合岭土地补偿安置费315000元、地上附着物款984500元。一审庭审时，王龙洋又增加了“确认征地行为违法”的诉讼请求。
新乡市中级人民法院一审查明，王合岭系封丘县王村乡火王庄村村民，其承包村内土地开展农作物种植。2012年，封丘县人民政府对2012年度第一批城乡挂钩试点项目拟征收土地，逐级报河南省人民政府审批，2013年2月17日河南省人民政府以豫政土（2013）152号文件予以批复，同意封丘县人民政府征收包括王村乡火王庄村在内的集体土地共30.0486公顷，王合岭的案涉承包地在此次征收范围内。2013年10月10日，王合岭的承包地被具体实施了征收。
新乡市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款之规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。王合岭作为火王庄村集体土地的实际承包人，是被征收土地上附着物及青苗的所有者，依法有请求封丘县人民政府支付地上附着物及青苗补偿款的权利。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。本案中，王合岭的诉讼请求是对征收补偿安置标准提出异议，认为封丘县人民政府对其承包地的征收补偿应依据《河南省林业厅关于调整国家建设征用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》所规定的补偿标准，据此可以看出，本案实质上属于王合岭与农村集体土地征收单位未能达成补偿协议而引起的农村集体土地征收补偿安置纠纷。王合岭如对土地补偿有异议，应先向有权行政机关申请裁决。鉴于案涉土地补偿安置纠纷未经人民政府裁决，故王合岭的起诉不符合人民法院受理条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，新乡市中级人民法院作出（2015）新中行初字第70号行政裁定，驳回了王合岭的起诉。
王合岭不服一审裁定，上诉称，一、2013年10月10日，封丘县人民政府负责人及王村乡政府相关领导带领150多人将上诉人林地毁坏，被诉行政强制行为明显违法。上诉人在一审庭审时提出了“确认征地行为违法”的诉讼请求，一审未予审查属于程序违法。二、封丘县人民政府未将拟征用土地的用途、补偿标准、安置途径以发公告，也没有将拟征收土地现状的调查结果交被征地农户确认，严重违反法律规定。请求二审依法改判。
封丘县人民政府答辩称，一、上诉人所在村集体涉及征地农户30户，其中25户已经全额领取了补偿金等费用，如果变更可能影响稳定。二、上诉人所称的“经济林”并不成林，只是有几棵果树，一审中也提供了附着物调查登记表。请求维持一审裁定。
本院二审除确认一审查明事实外，另查明，封丘县人民政府提供涉案的土地附着物调查登记资料没有利害关系人签字认可。
本院认为，本案争议的焦点是人民法院能否对本案补偿争议作出明确权利义务的行政判决、是否存在补偿标准的争议、是否应当审查确认征地行为违法的诉讼请求。
（一）人民法院能否对本案补偿争议作出明确权利义务的裁判。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”第七十七条第一款规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为……（六）明显不当的”。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二条第一款第（五）项规定：“请求判决行政机关予以赔偿或补偿”。根据上述法律及司法解释的规定，人民法院作出明确给付义务的行政判决需具备两个条件，第一，行政给付义务有法律规定的明确标准，或行政给付行为明显不当，或其给付数额确有错误，此时行政给付不能再由行政裁量垄断，进行司法裁量具有法律依据和明显合理性；第二、行政机关已经作出了给付行为或在法定期限内拒不作出给付行为，行政裁量和行政给付程序在法律上已经终结，司法裁量只是一种复审。本案中，征收集体土地的补偿标准有明确的法律规定，该标准虽存在一定的行政裁量幅度，但封丘县人民政府已经将相关补偿款项拨付给村集体，其已经履行了行政裁量和行政补偿程序，此时人民法院对确有错误或其他不需要调查、裁量的补偿，有权作出明确权利义务的行政判决，直接予以变更或责令给付。
二、是否存在补偿标准的争议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”根据该规定，由于补偿标准涉及到行政机关对当地整体经济社会发展状况的行政裁量，很难用明确的法律标准进行规范，也不能用法律标准进行判断，故补偿标准的争议不能通过行政诉讼解决。但是，如果起诉人对补偿标准本身没有意见，不认为补偿标准存在不公平的问题，而是认为应当适用法律规定的补偿标准，这就不是补偿标准的争议，应理解为适用法律的争议，属于行政诉讼审查范围。本案中，对于征用土地的安置补助费问题，上诉人王合岭同意按照当地政府制定的补偿标准进行补偿，只是对补偿数额的计算有意见，不存在补偿标准的争议；对于地上附着物及青苗补偿费问题，上诉人王合岭认为被征收土地上的林木属于经济林，因而应当按照河南省人民政府授权的省林业厅制定的标准，而不是当地政府制定的标准进行补偿，这是对《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款关于“被征用土地上的附着物及青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”的适用、理解，是法律争议而不是补偿标准或政策考量的争议。一审未查证涉案被征收土地是否属于“经济林”就直接认为是补偿标准的争议，属于事实不清，适用法律错误。
三、是否应当审查确认征地行为违法的诉讼请求。上诉人王合岭在一审庭审时增加了“确认征地行为违法”的诉讼请求，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条关于“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，王合岭在起诉状副本送达后又增加“确认征地行为违法”的诉讼请求，且未提出正当理由，一审对该诉讼请求不予审查符合法律规定，其可对上述诉讼请求依法重新提起诉讼。
综上，一审法院裁定认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。上诉人上诉理由部分成立，本院予以认可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销新乡市中级人民法院（2015）新中行初字第70号行政裁定；
二、指令新乡市中级人民法院继续审理此案。
审 判 长 王 松
代理审判员 卢 瑜
代理审判员 马传贤
二〇一六年七月二十五日
书 记 员 郭建花