河北省邢台市中级人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）邢刑终字第387号
原公诉机关河北省南宫市人民检察院。
上诉人（原审被告人）宋某，中共党员，任南宫市环境保护局副局长。因涉嫌犯玩忽职守罪于2014年9月18日被南宫市人民检察院取保候审，同年10月20日被南宫市人民法院取保候审。
辩护人张旭辉、郭竞飞，河北ＸＸ律师事务所律师。
河北省南宫市人民法院审理南宫市人民检察院指控原审被告人宋某犯玩忽职守罪一案，于2014年12月15日作出（2014）南刑初字第106号刑事判决。原审被告人宋某不服，提出上诉。本院于2015年4月1日作出（2015）邢刑终字第29号刑事裁定，裁定：撤销原判，发回重审。河北省南宫市人民法院于2015年10月19日作出（2015）南刑重字第1号刑事判决。原审被告人宋某不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。邢台市人民检察院指派检察员王乐勇出庭履行职务。原审被告人宋某及其辩护人张旭辉到庭参加诉讼。现已审理终结。
原判认定，2012年3月，河北省财政厅、河北省环保厅下达《关于组织申报2012年三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金项目的通知》。项目资金支持重点为：饮用水水源地保护、畜禽养殖污染防治、区域水环境综合整治项目。项目要求为：1、项目前期工作基础好。（已经完成立项、可研、土地、规划、开工许可等审批手续。）2、项目投资合理。3、编制完成环境报告书，并依法经有关部门批复。4、项目实施周期一般不超过一年。5、项目承担单位（如果是排污单位）近三年无违反环保法律法规行为和恶意偷排行为，能够按照规定及时足额缴纳排污费。6、项目责任主体为企业的，项目承担单位为具有独立法人资格的企业。南宫市环保局接到该通知后，安排副局长宋某负责这项工作。南宫市亿丰养殖有限公司（以下简称亿丰公司）为排污企业，亿丰公司在需要完成但没有完成项目的开工许可等审批手续的情况下，申报了废弃物综合利用及污水治理建设项目国家奖励资金项目。被告人宋某在审核该公司申报材料时，未认真履行职责，将不符合条件的南宫市亿丰养殖有限公司的申报材料进行上报，致使该公司获取国家专项奖励资金160万元。2014年8月26日，宋某到南宫市人民检察院投案，如实供述了其上述事实，2014年11月06日南宫市发展改革局给南宫市亿丰养殖有限公司颁发的《河北省固定资产投资项目备案证》。
上述事实有经原审法院庭审质证、认证的被告人宋某的供述，证人安某、肖某、聂某、刘某的证言，河北省财政厅、河北省环境保护厅下发的《关于组织申报2012年三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金项目的通知》，南宫市城乡规划局、南宫市国土资源局、南宫市住房和城乡建设局出具的证明，南宫市环保局会计肖某出具的查账证明，《排污费征收标准管理办法》，南宫市亿丰养殖有限公司畜禽养殖场养殖档案免疫记录，河北省南宫市亿丰养殖有限公司废弃物综合利用及污水治理建设项目申报材料一本，财政专项资金审批卡两张、财政专项资金审批表1张、建筑业统一发票两份，南宫市环保局督促南宫市亿丰养殖有限公司废弃物综合利用及污水治理工程建设进度的通知，被告人宋某到案情况证明，南宫市环境保护局出具的证明，《河北省排放污染物许可证》，《河北省固定资产投资项目备案证》等证据予以证明。
原审法院认为，被告人宋某身为国家机关工作人员，在负责本单位申报2012年三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金项目工作中，对不符合文件规定的项目申报材料不认真核查，直接予以上报，属于严重不负责任，虽然没有上报虚假资料，亿丰公司不具备的条件，也都以空白形式出现。因为河北省财政厅、河北省环境保护厅《关于组织申报2012年三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金项目的通知》规定“上报项目的真实性、可行性、合规性由省直管县财政局和环保局共同审查并负责，……”宋某上报该项目是最终导致不符合规定的企业取得环保项目奖励资金，致使国家利益遭受重大损失的主要原因，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关虽未查明立项、土地、规划承担项目企业应当到那个部门办理该手续。但是亿丰公司未办理开工许可证，养猪企业应当在存栏500头猪时就应当缴纳排污费，从2011年12月南宫市环保局给该企业颁发的河北省排放污染物许可证就明确表明，该企业已达到缴纳排污费的程度。事实上，南宫市亿丰养殖有限公司畜禽养殖场养殖档案免疫记录，证实该公司2011-2014年之间猪的总存栏量在1万至1.3万头之间。亿丰公司属排污企业。为此公诉机关指控基本犯罪事实清楚，证据确实，指控罪名成立。2014年11月6日南宫市发展改革局给该企业补发开工许可证，说明了该企业当时没有办理开工许可证，同时也表明该企业所建项目到2014年11月时符合了河北省财政厅、河北省环境保护厅《关于组织申报2012年三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金项目的通知》规定，不能证明2012年03月报送时符合该规定。为此辩护人关于亿丰公司总体符合申报条件、宋某不构成犯罪不能成立。因为宋某已构成犯罪，亿丰公司已取得160万元的奖励资金，只是案发后追回挽回了损失，辩护人关于不存在造成160万损失的辩护意见不能成立。河北省财政厅、河北省环境保护厅《关于组织申报2012年三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金项目的通知》规定“上报项目的真实性、可行性、合规性由省直管县财政局和环保局共同审查并负责，……”。因此，辩护人关于被告人在申报亿丰项目中的工作行为属于具体工作人员，对亿丰能否得到申报与批准不起决定作用，不构成犯罪的辩护意见不予采纳。
鉴于被告人宋某主动投案，并如实供述了犯罪事实，系自首，依法可以从轻、减轻处罚或者免予处罚；被告人案发后主动挽回全部经济损失，有悔罪表现，可酌情从轻处罚。结合上述情节及合议庭意见，原判刑期虽然已经从轻、减轻判决，但是没有充分考虑，该企业是较大的排污企业，正属于三河三湖及松花江流域水污染防治对象，申报成功，取得奖励资金后即将资金投入到水污染防治上，从2014年11月能够取得南宫市发展改革局补发开工许可证也能证明这一点。宋某的犯罪虽然给国家造成了重大经济损失，但社会危害性较小。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第七十二条第一款、第七十三条第二款第三款之规定，判决如下：被告人宋某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年。
原审被告人宋某的上诉理由及其辩护人的辩护意见为：一、原判认定2014年11月6日南宫市发展改革局给亿丰公司补办了开工许可证，说明亿丰公司当时没有办理开工许可证，同时表明亿丰公司所建项目符合规定。亿丰公司不是排污企业，不应缴纳排污费。宋某认真对亿丰公司申报的材料进行了审查，原判认定其严重不负责任没有事实依据。二、本案160万元的利益主体是国家，该笔环保资金用在了环保事业上，且宋某主动动员企业将该笔款项上交到南宫市财政局，国家利益没有损失。三、宋某上报项目并非是致使国家遭受重大损失的直接、主要原因，且上报的项目与能否得到资金支持没有因果联系。
邢台市人民检察院检察员的出庭意见为，原判认定事实清楚，适用法律正确，量刑适当，建议维持原判。
经审理查明，2012年3月，河北省财政厅、河北省环保厅下达《关于组织申报2012年三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金项目的通知》。项目资金支持重点为：饮用水水源地保护、畜禽养殖污染防治、区域水环境综合整治项目。项目要求为：1、项目前期工作基础好。（已经完成立项、可研、土地、规划、开工许可等审批手续。）2、项目投资合理。3、编制完成环境报告书，并依法经有关部门批复。4、项目实施周期一般不超过一年。5、项目承担单位（如果是排污单位）近三年无违反环保法律法规行为和恶意偷排行为，能够按照规定及时足额缴纳排污费。6、项目责任主体为企业的，项目承担单位为具有独立法人资格的企业。南宫市环保局接到该通知后，安排上诉人（原审被告人）宋某负责该项工作。南宫市亿丰养殖有限公司（以下简称亿丰公司）为排污企业，未缴纳排污费，且在未取得开工许可审批手续的情况下，申报了废弃物综合利用及污水治理建设项目国家奖励资金项目。宋某在审核该公司申报材料时，未认真履行职责，将不符合条件的南宫市亿丰公司的申报材料进行上报，致使该公司获取国家专项奖励资金160万元。
2014年8月26日，宋某到南宫市人民检察院投案，如实供述了上述事实。2014年10月22日，亿丰公司向南宫市财政局全额退交了已领取的奖励资金160万元。
上述事实，有经庭审质证、认证的下列证据予以证实：
1、原审被告人宋某供述，他于2009年9月担任南宫市环保局副局长至今，分管污染减排工作。2012年按照《省财政厅、环保厅关于组织申报三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金项目的通知》要求和局长安某的安排，他和肖某负责申报项目工作。考虑南宫市亿丰养殖有限公司属于“十二五”期间2012年度的农业重点减排工程项目，也属于该通知的支持项目，所以他局确定申报该企业。亿丰公司依照通知申报了“废弃物综合利用及污水治理建设项目”。当时他认为亿丰公司不是排污企业，不应当缴纳排污费，所以申报材料上没有关于缴纳排污费的证明，后通过查阅文件，知道该公司作为畜禽养殖企业应当缴纳排污费，过去是对政策把握不准。按通知要求，申报项目应前期工作基础好，已完成立项、可研、土地、规划、开工许可等审批手续。亿丰公司有关于可研、环评的手续，立项、土地、规划、开工许可的手续都没有，当时该企业经理刘某说抓紧补办有关手续，到申报时限内也没拿来，他局便将现有材料向邢台市环保局进行了申报。该企业的污水处理项目总投资400多万元，企业自筹资金200万元，申报了200万元。
2、证人安某证明，2009年4月至2014年9月，他任南宫市环保局局长。2012年，南宫市亿丰公司沼气综合利用奖励资金项目申报工作由该局副局长宋某、财务科长肖某具体负责。该项目申报具体条件他不清楚，安排了宋某、肖某按“通知”的要求筛选项目、审核，并按程序上报。项目申报成功以后，资金转到南宫市财政局专项资金账户。然后在《财政资金专项审批表》上面分别签财政局意见、分管市长意见、主管市长意见、市长意见，经各级领导及有关单位审批后交财政局，由财政局按程序拨付监管使用。
3、证人肖某证明，南宫市亿丰公司2012年的项目申报工作是由他和宋某副局长负责。他对该项目的具体情况不清楚，只负责通知企业准备资料，看要求的项目是否齐全，按程序上报到邢台市环保局计财科。邢台市环保局审核后盖章，他们又去省环保厅申报。该企业未交纳排污费，当时听宋某副局长说该企业没有向外排污，不是排污企业。
4、证人聂某（邢台市规划财务科科长）证明，《河北省财政厅、环境保护厅关于组织申报2012年三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金项目的通知》在2012年3月下发。南宫市是省财政直管县，该通知由省里直接下发到南宫市财政局和环保局。该通知规定，上报项目的真实性、可行性、合规性由省直管县财政局和环保局共同审查并负责，邢台市环保局只是看一下申报的项目是否符合文件中规定的财政环保支持范围，项目资金也是由省里直接对南宫。他局只是依照省厅要求履行备案手续。
5、证人刘某（南宫市亿丰公司总经理）证明，南宫市亿丰公司成立于2008年，法人代表是李彦顺。2012年亿丰公司申报过环保奖励资金，是南宫市环保局安某局长安排宋某副局长告知其准备资料申报。项目申报前只完成了可行性报告手续，立项、土地、规划、开工许可都没有办理。因申报时间紧，如等手续办齐就会耽误了申报时间，手续一直也没办齐，后因为资金批下来，就把办手续的事忽视了。申报了200万，已经分两次拨付了160万，直接拨到了施工中标企业，用来购买发电设备和支付施工费用。该企业只在2013年和2014年交过排污费，是因为雨水大，将发酵池淹了，污水排到了河里造成了污染，被发现后收的排污费。
6、河北省财政厅、河北省环境保护厅《关于组织申报2012年三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金项目的通知》中载明，项目要求：（一）项目前期工作基础好。已经完成立项、可研、土地、规划、开工许可等审批手续，已开始实施或已具备实施条件；……（五）项目承担单位（如果是排污单位）近三年无违反环保法律法规行为和恶意偷排行为，能够按照规定及时足额缴纳排污费。项目申报材料要求及程序……各设区市、直管县财政局、环保局要对申报项目的真实性、可行性、合规性等进行审查并负责。
7、南宫市环保局会计肖某出具的查账证明证实，经查会计账簿资料，南宫市亿丰公司及其他养殖企业在2009-2012年没有缴纳过排污费。
8、《排污费征收标准管理办法》中载明，畜禽养殖业的污染当量数计算标准，对于规模大于500头猪的养殖场收排污费。
9、南宫市亿丰公司畜禽养殖场养殖档案免疫记录证明，该公司2011-2014年之间猪的总存栏量在1万至1.3万头之间。
10、南宫市环保局2011年12月31日给南宫市亿丰公司颁发的《河北省排放污染物许可证》，证实亿丰公司达到缴纳排污费的程度。
11、2014年11月06日南宫市发展改革局给南宫市亿丰公司颁发的《河北省固定资产投资项目备案证》，证实亿丰公司在2012年3月申报时，未办理开工许可证。
12、河北省南宫市亿丰公司废弃物综合利用及污水治理建设项目申报材料一本证实，南宫市亿丰公司属企业法人，法定代表人李彦顺。该公司2012年3月就废弃物综合利用及污水治理建设项目进行了申报，申报材料中没有土地、规划、开工许可等审批手续。
13、财政专项资金审批卡两张、财政专项资金审批表1张、建筑业统一发票两份证实，南宫市财政局分别于2012年12月、2014年1月将南宫市亿丰公司的项目资金160万元直接支付给项目施工单位天津聚成建筑安装工程有限公司。
14、南宫市环境保护局出具的证明证实，2009年9月至今，宋某任南宫市环境保护局副局长。
15、到案情况证明，2014年8月26日，宋某到南宫市人民检察院反渎局投案自首。
16、南宫市财政局出具的证明、中国银行结算业务申请书及客户付费回单证实，2014年10月22日，南宫市亿丰公司将2012年污染治理资金160万元全额退回南宫市政府集中支付中心。
上述证据，本院予以确认。
本院认为，上诉人（原审被告人）宋某身为国家机关工作人员，在负责本单位申报2012年三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金项目工作中，严重不负责任，对不符合文件规定的项目申报材料未认真核查，直接予以上报，导致不符合规定的企业领取到环保项目奖励资金160万元，致使国家利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。关于上诉人宋某及辩护人所提“2014年11月6日南宫市发展改革局给亿丰公司补办了开工许可证，表明亿丰公司所建项目符合规定。亿丰公司不是排污企业，不应缴纳排污费”的上诉理由及辩护意见。经查，河北省财政厅、河北省环境保护厅《关于组织申报2012年三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金项目的通知》规定，项目要求已经完成开工许可等审批手续，项目承担单位（如果是排污单位）近三年无违反环保法律法规行为和恶意偷排行为，能够按照规定及时足额缴纳排污费。2014年11月06日南宫市发展改革局给南宫市亿丰公司颁发的《河北省固定资产投资项目备案证》，证实了该备案证是企业开展固定资产投资活动的凭证，项目法人在备案范围内开展固定资产投资活动。由此可见，2012年亿丰公司在申报废弃物综合利用及污水治理建设项目国家奖励资金项目时，未按规定进行备案，未完成开工许可审批手续。《排污费征收标准管理办法》规定，对于规模大于500头猪的养殖场收排污费。南宫市亿丰养殖有限公司畜禽养殖场养殖档案免疫记录证明，该公司2011-2014年之间猪的总存栏量在1万至1.3万头之间。2011年南宫市环保局给亿丰公司颁发了《河北省排放污染物许可证》。以上证据能够证实，亿丰公司为排污企业，按照规定应当缴纳排污费。辩护人当庭提交了《2011畜禽养殖标准化示范创建活动工作方案》、《农业部关于公布2011年第一批畜禽标准化示范场地名单的通知》、《建设项目竣工环境保护验收调查报告》等证据，但上述证据不足以证明亿丰公司不是排污企业，在申报项目时不需要完成开工许可审批手续。故对上述上诉理由及辩护意见，本院不予支持；关于上诉人宋某及辩护人所提“宋某上报项目并非是致使国家遭受重大损失的直接、主要原因。本案160万元的利益主体是国家，该笔环保资金用在了环保事业上，且宋某主动动员企业将该笔款项上交到南宫市财政局，国家利益没有损失”的上诉理由及辩护意见。经查，根据本案的证据能够证实上诉人宋某在审核亿丰公司申报废弃物综合利用及污水治理建设项目国家奖励资金项目申报材料时，未认真履行职责，将不符合条件的南宫市亿丰公司的申报材料进行上报，致使该公司获取国家专项奖励资金160万元。宋某的渎职行为是造成国家专项奖励资金160万元损失的重要原因。根据法律规定，玩忽职守罪所造成的“经济损失”是指渎职犯罪立案时已经实际造成的损失，立案后犯罪分子自行挽回的经济损失，不予扣减，但可以作为酌定从轻处罚的情节。本案立案时，亿丰公司已经领取了160万元的奖励资金，国家利益已经遭受损失。故对上述上诉理由及辩护意见，本院不予采纳。鉴于上诉人宋某具有自首，案发后主动挽回全部经济损失，亿丰公司未虚构相关申报材料，领取的奖励资金都投入到申报项目建设中等情节，综合考虑宋某的犯罪情节及社会危害程度，宋某在本案中的犯罪情节轻微，可对其免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（二）项、第二百三十三条之规定，判决如下：
一、撤销河北省南宫市人民法院（2015）南刑重字第1号刑事判决；
二、上诉人（原审被告人）宋某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
本判决为终审判决。
审 判 长 侯春平
审 判 员 马瑞平
代理审判员 赵国凯
二〇一六年二月三日
书 记 员 樊 博