贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）筑行再终字第8号
申请再审人（原一审原告、二审上诉人）王庭贵。
委托代理人曾俊杰，贵州佳合律师事务所律师。
委托代理人吴维敦，男，1947年4月17日出生，汉族。
被申请人（原一审被告、二审被上诉人）贵州省国土资源厅贵阳经济技术开发区国土资源分局（以下简称区国土分局），住所地贵阳市原小河区锦江路。
法定代表人龙光尧，局长。
委托代理人费明。
第三人（原一审原告、二审上诉人）王健波。
申请再审人王庭贵因与被申请人贵州省国土资源厅贵阳经济技术开发区国土资源分局资源行政管理土地行政处罚一案，原贵阳市小河区人民法院于2011年12月9日作出（2011）筑小法行初字第11号行政判决，王庭贵不服，向本院提起上诉。本院于2012年12月14日作出（2012）筑行终字第31号行政判决，已经发生法律效力。后王庭贵向贵州省高级人民法院申诉，该院于2013年9月20日作出（2013）黔高行监字第35号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，于2013年12月5日公开开庭审理了本案，王庭贵及其委托代理人曾俊杰、吴维敦，区国土分局的委托代理人费明，第三人王健波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原一审认定，原告王庭贵、王健波系叔侄关系，二人分别于1986年和1989年来贵阳打工，后租住在贵阳市小河区龙王村村民何少奎、甘正芳的住房。2002年7月1日，原告王庭贵、王健波与何绍奎签订了房屋买卖协议，约定将108.9㎡的房屋卖给原告王庭贵、王健波，成交价为50800元。2002年7月3日，原告王庭贵、王健波与贵阳市小河区龙王村村委会（以下简称“村委会”）达成协议，由二原告向村委会缴纳5000元村寨房屋建设管理费（2004年4月16日又交2000元村寨建设管理费），村委会则同意其在龙王村范围内修建住房，并承诺“提供建房所需的证明文件”，同意和帮助办理户籍迁入。2002年7月12日，原告王庭贵、王健波以“户籍管理、生活方便、子女上学”为名，向贵阳市小河区公安分局平桥派出所提交了入户申请，村委会盖章确认“同意将户籍关系迁入我村二组”。2002年7月29日，署名为甘正芳向小河区规划局提交申请报告，申请：补办有关建房和更换产权等手续。2002年8月26日，原告王庭贵、王健波与甘正芳通过公证方式签订了房屋买卖合同，合同注明：房屋面积108㎡，购房费用已于2002年7月1日付清，房屋也已腾空交给买方（原告王庭贵、王健波）。2002年11月21日，贵阳市小河区规划管理局向甘正芳颁发了编号为2002-1002号《建筑工程施工许可证》，载明建筑面积为184㎡，楼层为二层。原告王庭贵、王健波共同出资将原旧房进行翻建，建成后的建筑面积为591㎡（实为572.78㎡），并以甘正芳之名办理了《房屋所有权证》（筑房权证经开字第××号）。2002年11月26日，原告王庭贵、王健波将其户口从四川省南充市嘉陵区积善乡迁入小河区龙王村二组。
2003年4月18日，贵阳市城市规划管理局作出筑规罚字（2003）-0001939号《行政处罚决定书》，对甘正芳在旧房翻建过程中超出核准的407㎡部分进行罚款12210元。同年7月15日，贵阳经济技术开发区国土分局将原向甘正芳颁发的筑经开集用字（2002）第0312号《建设用地批准书》标准用地面积由92㎡调整为153㎡。2003年10月23日，原告王庭贵、王健波与甘正芳再次通过公证方式终止了原老房的买卖合同，重新签订了翻新后房屋（房屋面积573.78㎡）的买卖合同，合同注明：由于双方未能及时到房屋产权管理部门办理房屋过户手续，卖方即将房屋翻建并办理了新产权证。公证书同时载明，何绍奎已于2002年7月17日死亡。
2004年4月6日，原告王庭贵、王健波办理了房屋产权过户登记，原告王庭贵取得筑房权证经开字××号《房屋所有权证》（混合结构四层，建筑面积372.21㎡），原告王健波取得筑房权证经开字第××号《房屋所有权证》（混合结构四层，建筑面积159㎡）。
2010年8月2日，小河区城中村改造工作领导小组指挥部办公室向被告区国土分局出具《关于移送土地违法调查情况的函》，称：“外来户王庭贵、王健波涉嫌用非法手段骗取合法手续违法建房。”随函将有关调查材料一并移送被告区国土分局。2010年9月29日，被告区国土分局向原告王庭贵进行了询问，并对未经批准的非法占地进行了勘测。经勘测，非法占地145.32㎡。2010年10月19日，被告区国土分局向原告王庭贵、王健波作出了黔国土筑开监（2010）003号《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，并于2010年10月20日送达原告王庭贵。2010年10月21日，原告王庭贵、王健波书面告知被告区国土分局：“鉴于之前你们不听我们的解释，现又执意要对我们进行处罚，故本阶段我们暂不提出陈述、申辩或要求听证。待收到你们的行政处罚决定书后，我们再正式向上级主管部门申请复议或向人民法院提起行政诉讼。”2010年11月17日，被告区国土分局以未经批准非法占用土地，违反《土地管理法》第四十三条的规定为由，向原告王庭贵、王健波作出黔国土筑经开罚字（2010）003号《行政处罚决定书》，决定：“1、处以没收王庭贵、王健波在非法占用的145.32㎡土地上新建的建筑物共计531.21㎡；2、处以王庭贵、王健波非法占地每平方米30元罚款，（145.32×30）即4359.6元，（王庭贵29**.3元，王健波1368.3元）。”2010年11月19日，被告区国土分局向原告王庭贵、王健波进行了送达。因原告王健波拒签，留置送达，并现场拍照记录。同时，将该《行政处罚决定书》张贴在二原告住处。
原告王庭贵、王健波不服被告区国土分局作出的《行政处罚决定书》，提起行政复议申请。贵州省人民政府受理后，于2011年9月7日作出黔府行复决字（2011）14号《行政复议决定书》，维持了被告区国土分局向原告王庭贵、王健波作出的行政处罚决定。王庭贵、王健波收到行政复议决定后，遂向原审人民法院提起行政诉讼，请求撤销黔国土筑经开罚字（2010）003号《行政处罚决定书》。
原判另查明，被告区国土分局于2011年4月29日以计算生效时间有误为由，向法院撤回强制执行黔国土筑经开罚字（2010）003号《行政处罚决定书》的申请。
原一审认为，被告区国土分局作为本行政区域内土地行政主管部门，具有管理和监督土地使用情况的法定职责。原告王庭贵、王健波在签订房屋买卖合同后，以甘正芳的名义办理了相关建房手续，并出资对旧房进行了翻建。因此，原告王庭贵、王健波的行为属于采取欺骗手段，非法占用土地的违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”被告区国土分局在立案后，进行了实地调查和现场勘测。在作出行政处罚之前，被告区国土分局书面告知原告王庭贵、王健波享有陈述和申辩的权利，或者要求听证的权利。但是原告王庭贵、王健波书面表示放弃。被告区国土分局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条向原告王庭贵、王健波作出了《行政处罚决定书》（黔国土筑经开罚字（2010）003号）。虽然原告王庭贵、王健波对送达方式有所质疑，但庭审中，二原告均未否认知晓该处罚决定的内容，且并未对二原告的有关复议、起诉等救济权利造成影响。综上，被告区国土分局向原告王庭贵、王健波作出黔国土筑经开罚字（2010）003号行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律法规适当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持被告区国土分局2010年11月17日对原告王庭贵、王健波作出的黔国土筑经开罚字（2010）003号行政处罚决定。
宣判后，王庭贵、王健波不服，向本院提出上诉。
原二审查明的事实与原一审查明的事实一致。
原二审认为，被上诉人贵州省国土资源厅贵阳经济技术开发区国土资源分局是法律法规授权的负责土地管理和监督工作的土地行政主管部门，依法对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并作出处罚。本案上诉人王庭贵、王健波在签订房屋买卖合同后，以甘正芳的名义办理了相关建房手续，并出资对旧房进行翻建后又通过公证方式终止原旧房的买卖合同，重新签订翻新后房屋的买卖合同，其行为属于采取欺骗手段骗取批准，且超过批准数量占用土地的违法行为。被上诉人接到移送土地违法调查情况函后，经立案、询问、勘测、处罚前告知等程序后，作出黔国土筑经开罚字（2010）003号行政处罚决定的具体行政行为，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。上诉人王庭贵、王健波上诉主张系通过购买房屋的形式合法取得该房屋的宅基地使用权，但买卖或者以其他形式非法转让土地的行为亦为法律所禁止，且二人购买小河区龙王村村民的住房时并非该村村民，不能在该村拥有宅基地。因此上诉人王庭贵、王健波的上述主张不能成立。另，上诉人王庭贵、王健波上诉主张被上诉人对其处罚超过《行政处罚法》规定的处罚时限，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照第第二款的规定处理”之规定，违法占用土地行为有连续或继续状态，其行政处罚期限从行为终了之日计算，故上诉人王庭贵、王健波的上诉主张没有法律依据，上诉理由均不能成立，本院不予采信，其请求本院亦不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，判决并无不当，本院依法一并予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条、第六十一条第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
申请再审人王庭贵申请再审称：王庭贵、王健波将户籍迁入原贵阳市小河区龙王村后，即具有购买甘正芳所有的房屋的资格，并已办理房屋所有权证合法有效；另即使取得房屋翻建审批手续违法，违法行为因王庭贵、王健波于2004年4月5日取得房屋所有权证而终止，该违法行为因经过二年未被发现依法不应处罚；甘正芳之女何永琴代甘正芳在申请房屋翻建相关材料上所签的“此事不是我经办，不知道”的内容无落款日期，且系区国土分局作出处罚决定后所收集，依法不能作为认定处罚决定合法的证据；综上，处罚决定证据不足，适用法律不当。故请求：1、撤销贵阳市小河区人民法院（2011）筑小法行初字第11号行政判决和贵阳市中级人民法院（2012）筑行终字第31号行政判决；2、认定被申请人作出的黔国土筑经开罚字（2010）第003号《行政处罚决定书》无效。被申请人区国土分局再审辩称：王庭贵违法占地的行为一直持续，不应受给予行政处罚的二年期限的限制，我局作出的行政处罚决定合法，请求人民法院予以维持。第三人王健波再审述称对原判认定事实无异议。
再审查明的事实与原一、二审查明的事实一致。再审另查明，区国土分局2003年6月30日的缴款通知载明：缴款单位为甘正芳，违法占地面积61㎡，罚款标准60元／㎡，合计3660元。收款日期为2003年6月30日的罚款收据亦载明收到交款单位为甘正芳的罚款3660元（系王庭贵交纳）。另，甘正芳之女何永琴代甘正芳在区国土分局提供的村民建房用地申报表、现有住房情况调查表、村镇建设管理所现场踏勘情况说明、贵阳市城市规划管理局筑规罚字（2003）-0001939号《行政处罚决定书》、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、罚款收据、建设用地批准书、申请报告、私房住宅出售过户申请书上手写添注了“此事不是我经办，不知道”的内容，均未签署日期。
本院认为，区国土分局作为法律法规授权的负责土地管理和监督工作的土地行政主管部门，依法对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并作出处罚系其法定职责。本案中，王庭贵、王健波与何绍奎、甘正芳夫妇达成房屋买卖协议时，王庭贵、王健波尚不具有购买何绍奎、甘正芳夫妇的房屋及在龙王村使用土地建房的资格，此后因王庭贵、王健波将户籍迁入原贵阳市小河区龙王村，故王庭贵、王健波在此之前存在的于小河区龙王村使用土地建房的障碍条件已经消失。王庭贵、王健波与何绍奎、甘正芳夫妇达成房屋买卖协议后，二人即将旧房拆除并出资进行翻建，并以甘正芳的名义申请办理建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、建设用地批准书、房屋所有权证，之后又办理了房屋过户手续。因翻建房屋过程中区国土分局对甘正芳户超过批准面积占用土地的违法行为进行了罚款处罚，并将原建设用地批准书批准的用地面积由92㎡调整为153㎡，应当认定甘正芳使用土地的行为已经合法化。王庭贵、王健波以甘正芳的名义申请办理建设用地批准书的行为虽属不当，但因二人具有在小河区龙王村申请使用土地的资格，因此，尚不能认定二人使用土地的行为属于采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的行为。此外，甘正芳之女何永琴在建设用地批准书上代甘正芳手写添注的“此事不是我经办，不知道”的内容未签署落款日期，区国土分局亦未能提供证据该部分内容系何永琴在作出具体行政行为之前添注。因此，区国土分局以王庭贵、王健波系通过欺骗手段骗取批准，非法占用土地为由，对其作出的处罚决定的具体行政行为缺乏事实依据。综上，该具体行政行为应当予以撤销，原一、二审判决维持该具体行政行为不当，亦应判决予以撤销。王庭贵的再审理由及主张成立，本院予以采纳。区国土分局的抗辩主张不能成立，本院不予采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条“人民法院按照审判监督程序再审的案件，……发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定……”、第七十八条“人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判”之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销本院（2012）筑行终字第31号行政判决和贵阳市小河区人民法院（2011）筑小法行初字第11号行政判决；
二、撤销贵州省国土资源厅贵阳经济技术开发区国土资源分局对王庭贵、王健波作出的黔国土筑经开罚字（2010）第003号《行政处罚决定书》的具体行政行为。
原一审案件受理费50元，原二审案件受理费50元，共计100元由贵州省国土资源厅贵阳经济技术开发区国土资源分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈红
审 判 员 李广
代理审判员 赵曜
二〇一四年十二月一日
书 记 员 陈瑶