河南省洛阳市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）豫03民终1914号
上诉人（原审被告）：伊川县城关镇人民政府。住所地：伊川县。
法定代表人：叶学政，该镇镇长。
委托代理人：刘跃辉，该单位工作人员。
委托代理人：石惠萍，河南法桥律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：林红民，男，1966年1月28日出生，汉族。
委托代理人：林世通。
被上诉人（原审原告）：赵松叶，女，1963年12月27日出生，汉族。
委托代理人：林社红。
被上诉人（原审原告）：林静利，女，1969年8月25日出生，汉族。
委托代理人：林四纪。
被上诉人（原审被告）：伊川县城关镇马营村村民委员会。
法定代表人：林甫伟，该村村委会主任。
上诉人伊川县城关镇人民政府与被上诉人林红民、赵松叶、林静利、伊川县城关镇马营村村民委员会（以下简称马营村村委会）土地承包经营权纠纷一案，林红民、赵松叶、林静利于2015年7月20日向伊川县人民法院提起诉讼，请求：1、二被告立即停止侵权归还抢占原告的土地2.25亩地赔偿经济损失；2、二被告立即赔偿损坏原告的果树1850棵；三、诉讼费用由被告承担。原审法院审理后于2015年12月21日作出（2015）伊三民初字第789号民事判决，伊川县城关镇人民政府不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人伊川县城关镇人民政府的委托代理人刘跃辉、石惠萍，被上诉人林红民及其委托代理人林世通，被上诉人赵松叶的委托代理人林社红，被上诉人林静利及其委托代理人林四纪，被上诉人伊川县城关镇马营村村民委员会的法定代表人林甫伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告林红民于1998年9月11日办理了豫洛（伊）字第2966042号土地承包经营权证书，该证书上承包土地地块登记为古城下2.1亩，后经调整为2.25亩土地。2012年3月25日洛阳市新型农村社区建设领导小组以洛新社办（2012）26号办公室文件下达关于确定2012年度市级新型农村社区建设试点的通知，确定城关镇伊龙嘉苑新型农村社区。2012年9月7日洛阳市人民政府以洛政土（2012）330号文件下发关于伊川县城关镇马营村等3个村土地综合整治试点项目规划方案的批复，批准伊川县城关镇马营村等3个村土地综合整治试点项目。2012年9月13日伊川县人民政府以伊政文（2012）99号文件下发关于城关镇伊龙花园新型农村社区建设规划的批复。2012年10月11日河南省土地综合整治工作领导小组办公室以豫土综治办发（2012）46号文件同意对伊川县土地综合整治试点项目规划方案备案。被告伊川县城关镇人民政府依据上述文件精神，于2012年4月开工建设位于被告伊川县城关镇马营村地域内的新型农村社区伊龙花园，在未经正式报批土地征用手续及未和原告林红民签订任何土地使用协议的情况下，将本案原告位于该社区东北角的2.25亩土地圈入该伊龙花园商业服务区建设范围内，并将原告种植小麦及桃树予以铲推毁损，现已成为约50公分深的闲置荒芜坑状地貌，未被建筑使用。
原审法院认为：被告伊川县城关镇人民政府虽有上述省、市、县级关于建设新型农村社区的批复文件，但缺乏报批征用该地域土地的手续，且虽与原告协商过该土地的占用使用权问题，但原告未予允许，且始终未与原告签订任何土地使用权转让协议，就擅自占用原告土地显系不当，况现该2.25亩耕地自2012年至今长达四年仍处于闲置荒芜之中，长期未予建设使用，现该工程已停工至今未予复工。原告以自己的合法土地经营权被侵犯为由要求被告返还土地，理由正当，应予支持，被告伊川县城关镇人民政府应将现仍处于闲置荒芜之地的该2.25亩土地返还原告。如以后尚需该土地使用，可在完善相关征用土地手续后再行与原告协商征用。关于原告要求被告赔偿侵占土地期间损失问题，根据被告马营村委出具的2012年至2015年占地赔偿标准，2012年青苗补偿每亩为1000元，原告2.25亩为2250元。粮食每亩每年2000斤，市场价2000元，原告2.25亩应为4500斤折价为4500元。2013年每亩2000斤，折价2100元，原告应为4500斤，折价4725元。2014年至2015年两年每年每亩各2000斤，折价2300元，二年共计9000斤，折价为10350元。合计土地占用期间补偿费为21825元。关于原告要求被告赔偿其种植的桃树损失，因被告已对该土地的青苗及每年粮食产量作出赔偿，且原告未有相关证据证明该土地种植桃树的棵树及价格，被告对原告要求赔偿的数量及价格不予认可，故此诉求无法予以支持。本案原告赵松叶、林静利虽以原告名义起诉主张权利，但土地经营权证书中载明该土地承包经营人为原告林红民，故该院只能按法定土地经营承包人林红民为获赔主体，应驳回赵松叶、林静利的诉讼请求。根据《中华人民共和国民法通则》第五条、第七十一条、第八十条第二款、第一百一十七条，《中华人民共和国侵权责任法》第二条、第三条、第十五条第（四）、（六）项之规定，经报经本院审判委员会研究决定，判决：一、被告伊川县城关镇人民政府于本判决生效后十五日内将现闲置荒芜的原告林红民的2.25亩土地予以平整后返还原告，并赔偿原告林红民自2012年至2015年四年期间的土地占用损失费21825元；二、驳回原告林红民的其他诉讼请求；三、驳回原告赵松叶、林静利的诉讼请求。本案受理费100元，由被告伊川县城关镇人民政府负担。
宣判后，伊川县城关镇人民政府不服原审判决向本院提出上诉称：一、原审法院判决事实不清、适用法律不当。被上诉人林静利的委托代理人林四纪与上诉人伊川县城关镇人民政府就本案的涉及的土地双方签订的是土地承包租赁合同，被上诉人只具有使用收益权，而所有权依然属于村集体，上诉人为了贯彻省政府、市政府就新农村建设的政策，严格的依照法定程序，经过河南省土地综合整治工作领导小组的备案，洛阳市政府的批复，将被上诉人的承包地依法征收，并且对于征收补偿多次积极的与被上诉人协调，但被上诉人提出的要求极为不合法、不合理，因此导致补偿程序一直停滞，同时对于本案涉及的土地并非闲置，上诉人已将其合理的进行规划，待后期进行合理的开发。因此依据《物权法》第四十二条以及《土地管理法》第四十六条、第四十七条的规定，上诉人的土地征收行为合法合理，原审法院判决明显失当；二、本案不属于原审法院的审理范围。上诉人伊川县城关镇人民政府的土地征收行为，依据的是洛阳市人民政府土地管理文件，是由洛阳市人民政府、洛阳市国土资源局批复的，本案涉及的土地也在该文件要求的范围当中，上诉人是严格的依照市政府的文件执行，因此上诉人不能作为本案适格的被告，且该征收行为属具体行政行为，不属于民事诉讼的范畴。所以原审法院无权审理该案。综上，请求：1、依法撤销原审判决或改判上诉人不承担任何责任；2、本案一、二审费用由被上诉人承担。
被上诉人林红民、赵松叶答辩称：1、上诉人以建设马营村、槐树街、梁村沟3个自然村安置为名，以马营村村委会为甲方，与本村土地承包户签订土地租赁协议，而伊川县城关镇人民政府作为第三方介入，采用的是以租代征的形式，非法进行土地流转，被上诉人遵守国家法律未与上诉人签订租赁协议。上诉人未发布批准征地机关、批准文号、征地用途、范围、面积以及征地补偿标准，也未组织农业人员办理征地补偿登记，因此上诉人租赁土地建设不符合法律规定，被上诉人不能与其签订土地租赁协议。关于上诉人所持有的证据材料在原审法院已经明确，依据相关通知文件，并非国家正规批地手续，没有按照法定程序执行的行为是违法建设；2、关于补偿协调问题，因被上诉人并未与上诉人签订租赁协议，签订改变土地用途的协议属于违法行为，因此协调问题无从谈起；3、上诉人所称为公共利益需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，但上诉人没有任何的合法手续，进行商品房开发是违法行为。上诉人与村民签订协议明确指出为三个自然村安置小区，但实际上小区完工后，在没有五证一书的情况下出售房屋，并未对农民作出相关的安置方法，上诉人也未对村民办理相关补偿登记；4、上诉人称本案不属于原审法院审理范围是错误的。本案经过河南省洛阳市中级人民法院（2015）洛民立终字第585号民事裁定书，本案属于原审法院管辖，符合人民法院受理民事起诉的条件。综上请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人林静利答辩称：自2012年被上诉人所承包的国家基本农田被上诉人占有至今，上诉人从没有和被上诉人签订任何租赁合同，被上诉人多次找上诉人归还土地，也未提出任何要求。上诉人称是严格按照省、市政府新农村建设政策，依法征收、征用我村230余亩基本农田，为三个自然村安置小区，但是征用地的部分楼房完工后却成为商品房，并于2013年底公开进行销售。上诉人的上述行为违反了国家法律，毁坏了国家基本农田，侵犯了村民合法权益。2006年9月5日《国务院关于土地调控有关问题的通知》明确指出“禁止通过以租代征等形式适用农民集体耕地进行非农建设，擅自扩大建设用地规模”，凡未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占用建设属于非法批地行为，应依法追究有关人员的法律责任。因此上诉人应该归还所占有被上诉人的承包土地，并赔偿其经济损失。综上所述，上诉人严重侵犯了被上诉人的合法权益，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人上诉请求，维持原判。
马营村村委会答辩称：请求法院按照法律规定依法办理。
本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：2012年3月25日，当地政府确定2012年度市级新型农村社区建设试点，确定包括本案诉争所涉土地在内的伊川县城关镇马营村等3个村土地为综合整治试点项目，并经河南省土地综合整治工作领导小组办公室以豫土综治办发（2012）46号文件同意对该项目规划方案备案。城关镇政府依据相关文件精神进行施工建设，将林红民所有的土地经营权证书上载明的2.25亩土地予以征用。本院认为本案纠纷的发生系城关镇政府依据相关政策及文件实施具体行政行为所引发，系城关镇政府行使行政职权，针对特定的村民，就特定的具体事项，作出的单方行为，系不平等主体之间的纠纷，双方当事人并非平等主体之间的民事法律关系，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应当驳回林红民、赵松叶、林静利的起诉。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销伊川县人民法院（2015）伊三民初字第789号民事判决。
二、驳回林红民、赵松叶、林静利的起诉。
本案一审案件受理费，由原审法院予以退还。本案二审案件受理费50元，由本院予以退还。
本判决为终审判决。
审判长 刘龙杰
审判员 杨元卿
审判员 李 慧
二〇一六年六月十五日
书记员 王 璐