湖北省老河口市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂老河口行初字第00008号原告王善功（原高亭功），男，1945年11月17日出生。委托代理人周波，湖北宏义律师事务所律师。委托代理人高彩霞，女，1974年1月21日出生，系王善功之女。被告老河口市人民政府，地址：市三环路。法定代表人郑德安，老河口市人民政府市长。委托代理人张红敬，湖北宏义律师事务所律师。被告老河口市国土资源局，地址：市秋丰路。法定代表人陈冈，老河口市国土资源局局长。委托代理人石艳辉，湖北宏义律师事务所律师。第三人王春行，男，1986年6月3日出生。委托代理人郭明富，男，1962年10月27日出生。委托代理人张丕德，男，1942年3月15日出生。原告王善功诉被告老河口市人民政府、老河口市国土资源局土地登记及赔偿一案，襄阳市中级人民法院于2014年7月22日作出（2014）鄂襄阳中行初字第00027号行政裁定书，裁定将该案移交本院审理，同年8月7日本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭审理了本案。原告王善功，委托代理人周波、高彩霞，被告老河口市人民政府委托代理人张红敬，国土资源局委托代理人石艳辉，第三人王春行，委托代理人郭明富、张丕德到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告王善功诉称：王春行2003年未经原告同意，擅自在原告宅基地旁的自留地违法动土建房两间，占用土地约54平方米（长7.5米，宽7.3米）。经薛集镇杜王营村党支部、村委会调解批准，王春行给予400元，原告将占用的54平方米土地使用权转让给王春行作为宅基地，原告不再追究王春行的侵权责任。在村委会的见证下，转让的土地不包括该两间房屋的以北、以西、以南的土地。2013年，原告准备在原有宅基地和自留地盖新房时，得知王春行已擅自申请，将原告的自留地作为宅基地的一部分在国土资源局薛集镇土地管理所办理了土地证。土地证号为河集用（2010）第0111**号。原告认为，被告老河口市国土资源局及人民政府，在对该土地使用权登记过程中，一无相关合法批准文件，二无实地查看测量，没有尽到审查义务，违反法定程序规定，将原告合法拥有的自留地使用权非法登记给王春行作为宅基地，其行政行为侵犯了原告的合法权益，并给原告的生产、生活造成了严重影响。现依法向人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销老河口市人民政府颁发河集用（2010）第011174号土地使用权证的具体行政行为；判令被告赔偿原告经济损失1290元，承担支出的诉讼代理费1500元（庭审提出）。被告老河口市人民政府辩称：政府为第三人颁发河集用（2010）第011174号土地使用权证的行政行为，事实清楚，证据充分，程序合法。颁证是根据第三人的住宅用地申请，村民委员会审查同意，薛集镇人民政府审核批准，土地管理部门调查、勘测、会审后颁发的，是按照农村村民申请农村非农用地建房的程序办理，第三人取得土地使用权，符合《土地管理法》第六十二条、《湖北省土地管理实施办法》第三十三条之规定。政府所颁发土地使用权证的宗地图记载四至边界，并未包括原告诉称的房屋以北、以西的土地，以南的土地是经过村委会同意，并经层层审批取得，第三人建房占用的空闲地经村委会调解并给予了原告经济补偿，因此，政府的颁证行为，没有侵犯原告的合法权益，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告老河口市国土资源局辩称：国土资源局按照农村村民申请非农用地建房程序为第三人办理的土地使用权证，事实清楚、证据充分、程序合法，不存在侵犯原告的自留地使用权。国土资源局认为，该案不属于人民法院受案范围，该案系土地使用权争议引起的纠纷，原告王善功认为，争议地块系其自留地，第三人王春行认为，争议地块系村委会同意第三人在其非基本农用地上建房。我国《土地管理法》第八条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第九条规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”可见，农村自留地有别于宅基地、承包地，均属于农民集体所有。因此，村委会同意第三人建房没有错误。《土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理，”而不是由人民法院主管。同时，原告也不具备要求撤销土地使用权证主体资格，村委会系集体土地所有权人，有权自主合理分配土地，同意第三人在村内空闲地建房正确。原告自称其自留地长期荒芜不耕种，村里合理分配理所应当。故请求人民法院依法驳回原告的起诉。庭审时补充称：国土资源局虽在登记办证程序上存在错误和瑕疵，但已进行了更正，原告要求撤销具体行政行为，已无实际意义。第三人王春行辩称：争议的土地系集体土地，在二轮延包前，原告为逃避计划生育和村提留而外出多年，使该土地荒芜，村委会收回后批给第三人作为宅基地使用。原告在没有土地使用权证或土地确权的情况下，其诉讼主张不能成立。2003年3月原告打工回来，在分不清地界的情况下，强加第三人建房占用了自留地。为了平息纠纷，经原任村支部书记杜某某、村民李某某（原告很好的朋友）等人调处，达成了一致意见，原告在获得400元补偿款后，同意将争议地块转让给第三人使用，并挖走了树木。事后，王恒贵已在该地种植树苗，现已成材并使用至今。2010年10月12日，第三人父亲按程序向村委会申请，并经国土部门审核批准，已取得了《土地使用权证》。现根据事情发生时间，第三人认为，二被告的颁证程序合法。原告不仅超过了三个月或两年的起诉期限，而且违背了行政复议前置之规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。原告所举证据有：1、2013年5月22日，薛集镇杜王营村委会证明复印件一份，证明王春行土地证登记面积有误。2、2012年4月29日，薛集镇杜王营村原支部书记杜某某证明材料复印件一份，证明第三人土地实际面积，其余仍属原告自留地。3、2012年4月30日，王某某、王某甲、王某乙的证明材料复印件一份。证明第三人土地实际区域，其余属原告自留地。4、2013年6月5日，加盖杜王营村民委员会印章的王某乙证明材料复印件一份，证明原告自留地范围。5、原告身份证复印件一份，证明原告的身份。6、1500元代理费票据一份，证明王善功损失1500元。国土资源局所举第一组证据：1、农村村民建房用地审报表复印件一份共4页，证明王春行在杜王营村一组申请建房用地140平方米，是经过各级审批。2、杜王营村委会证明复印件一份，证明村委会同意王春行在争议地块建房，并请行政机关为其办证。3、高亭功（王善功）收据复印件一份，证明王恒贵支付建房补偿款400元，建房行为原告已认可。4、建设用地许可证复印件一份，证明同意在审批地块建房。以上证据证明王春行取得建设用地程序合法。所举第二组证据：1、土地登记申请书复印件二份，证明王春行于2010年9月13日申请土地登记。2、地籍调查表复印件一份，证明2010年9月13日土管部门按程序进行地籍调查并制作宗地图。3、王春行2010年9月13日的委托书、承诺书复印件各一份，证明委托土管部门代为填写相关表格等。以上证据证明王春行申请土地登记，土管部门依法进行了地籍调查。所举第三组证据：1、2010年9月13日，土地登记审批表复印件一份，证明土地登记按程序进行了审批。2、土地登记卡、宗地测量面积登记表复印件各一份，证明登记面积计算方式。以上证据证明土地登记依法进行了审批。所举第四组证据：2011年8月25日，毕某的土地登记上岗资格证书复印件一份，证明毕某具有上岗资格。所举第五组证据：2014年10月17日，国土资源局的请示报告、文书处理签复印件各一份；同年10月29日的更正登记通知及同年11月5日的送达回证复印件各一份。证明土地局已进行了更正登记。所举第六组原卷宗复印证据：1、2014年2月20日，法院对杜王营村现任书记吕某某的调查笔录复印件一份，证明现支部成员并未参与过土地纠纷调解，对争议面积并不知情，依据听说的情况为原告出证明，只是为了让原告到法院解决。2、2014年2月20日，法院对杜王营村原支部书记杜某某的调查笔录复印件一份，证明土地荒芜，王善功收取400元后，土地已不存在争议，收据是王善功的朋友李某某代写，3、2014年2月24日，法院对杜王营村现任二组组长杜某甲的调查笔录复印件一份，证明土地荒芜，没界址，对建房面积也只是估计，给400元钱纠纷已解决好。4、2014年2月21日，法院对杜王营村原一组组长王某乙的调查笔录复印件一份，证明王某乙为原告出具的证明不属实，王某乙称证据不是他写，名字不是他签，法院不应当采信。5、王春行房屋位置照片复印件4张，证明土地荒芜未耕种，建筑西边的土地王春行用砖头围住。6、杜王营村原支部书记杜某某出庭作证的庭审笔录复印件一份。证明建筑以南的土地已解决清楚，不存在争议，建房不可能没有出路。7、薛集土管所工作人员毕某、王某丙出庭作证庭审笔录复印件一份。证明申请登记表是工作人员填写，王恒贵按手印，王春行没有委托。以上证据证明王春行建房使用的土地是经过层层审批，没有争议，虽然登记办证程序有瑕疵，王春行没有委托，但王恒贵按有手印。建筑西边的土地王春行用砖头围住，属个人行为。老河口市人民政府没有举证，陈述与国土资源局证据一致。第三人所举证据有：1、2010年10月12日，老河口市人民政府颁发的河集用（2010）第011174号土地使用权证复印件一份，证明颁证是经过审批，且四至明确。2、2003年3月25日，王善功400元建房补偿金收据复印件一份，证明原告同意将土地转让给第三人。3、土地承包经营权证复印件各二份，证明王春行在当地有土地承包权，而原告没有，原告无资格起诉。庭审质证时：国土资源局对原告的证据1有异议，证据内容与国土资源局所举的村委会证明内容相矛盾，村委会以情况属实加盖公章缺乏合法性，不符合证据规则要求。证据2有异议，杜某某出具的证明应当以法院调取杜某某的笔录为准。证据3有异议，并非王某乙所写，应以法院调取王某乙的证据为准。证据4有异议，王某乙原证词与法院后调取王某乙的证据内容相矛盾，该证据依法不应当采信。证据5、6没有异议，证据6不属于直接经济损失，与具体行政行为无关。老河口市人民政府对原告的证据1有异议，证据虽有印章，但没有签字，不具有合法性。证据2无异议。证据3有异议，证据证明的内容不符合常理，农村建房应当有出路。证据4、5没有异议。证据6真实性无异议，但与本案无关。第三人的质证意见与二被告一致。原告对第三人的证据1真实性无异议，但认为与原告争议的土地存在冲突。证据2真实性无异议，杜某某承认王某乙、杜某甲名字都是其一人所写，证据与本案无关。证据3真实性无异议，争议的是自留地而不是耕地，与本案无关。二被告对第三人提供的证据1、2、3均无异议。原告对国土资源局第一组证据1有异议，建房用地审批表四至不清，申请人王春行的名字不是本人所签，勘察人王某丙无土地登记代理证。证据2无异议。证据3有异议，原告收400元属实，但建房补偿与土地登记无关。证据4有异议，该证据属补发，没有法律依据。第二组证据1有异议，土地登记申请书不是王春行所填写，与村委会证明相矛盾。证据2有异议，四至不清，王春政、王春行签名系同一人，宗地草图与原告所主张土地存在冲突，调查员王某丙无土地登记上岗证。证据3有异议，委托书、承诺书不是王春行签字，被委托方没有盖章，委托无效。第三组证据真实性无异议，但登记审批表四至错误，审查意见不符合法律规定，引用了错误的52号建设用地批准书。对第四组证据有异议，宗地图与原告主张的土地存在冲突，王某丙的上岗证是2011年颁发，具体行政行为是2010年，该证据不能证明颁证时有此证。第五组证据真实性无异议。第六组证据1、2、3、4、5、6、7有异议，《行政诉讼法》第33条规定，被告无权在具体行政行为作出后收集证据。第三人对国土资源局所举证据无异议。经庭审质证，本院认为，原告提供的证据1，在现任村支部成员没有参与双方土地纠纷调解的情况下，杜王营村委会以听来的情况为原告出具情况属实证明，不符合证据规则要求，无法客观公正的反映案件事实。其内容引用杜某某的证言，与杜某某为原告所出具的证明内容并不一致，为原告出具的证据证实，建房以西的土地仍归王善功所有，以南的在证据中并未反映，法院在调取杜某某证据及杜某某出庭作证时，证实以南的土地已解决清楚，不存在争议，对证据1依法不予采用。证据2，杜某某为原告出具的证明，具有关联性、真实性和来源合法性，能与被告所举法院调取的证据及杜某某出庭作证证实的内容相互印证，能反映案件的客观事实，本院依法予以采用。证据3，王某某、王某甲、王某乙的证明，内容不详，缺乏客观真实性，本院依法不予采用。证据4，情况属实并加盖村委会印章的王某乙证明，与被告国土资源局所举法院调取王某乙的证据内容自相矛盾，王某乙否认了为原告出具证据，二份证据前后不一，证据缺乏真实性，本院依法不予采用。证据5，王善功的身份证复印件，具有真实性和合法性，被告及第三人没有异议，本院依法予以采信。证据6，1500元代理费票据，具有真实性、关联性和合法性，本院依法予以采用。被告国土资源局所举第一组证据1、3、4，具有关联性、真实性和来源合法性，能与其他证据相互印证，能反映第三人建房用地来源的客观事实，本院依法予以采用。证据2，杜王营村委会证明前半部分，“王春行因建房多年，土地、房产证遗失”，此内容不符合客观事实，后半部分内容具有关联性、真实性，能与其他证据相互印证，本院依法予以采用。第二组证据1、2、3，具有关联性、真实性和来源合法性，能反映土地登记时所需要的证据依据，能与证人出庭证实的内容相互印证，能反映案件的客观事实，本院依法予以采用。第三组证据1、2，具有关联性、真实性和来源合法性，能与其他证据相互印证，本院依法予以采用。第四组证据，毕某的土地登记上岗资格证，虽具有真实性和合法性，但不具有关联性，被告的土地登记颁证行为发生于2010年10月，而毕某上岗资格证取得于2011年8月，对该证据本院依法不予采用。第五组证据，具有真实性、合法性和关联性，原告及第三人没有异议，本院依法予以采用。第六组证据1、2、3、4、5、6、7，虽不能作为被诉具体行政行为的合法依据（土地登记颁证时的依据），但能客观的反映案件事实，能与其他证据相互印证，具有真实性、关联性和来源合法性，本院依法予以采用。第三人提供的证据1、2，具有真实性、关联性和来源合法性，能与其他证据相互印证，本院依法予以采用。证据3，第三人二份农村土地承包经营权证，虽具有真实性和合法性，但不具有关联性，本院依法不与采用。本院根据有效证据认定以下事实：2002年，王恒贵为其子王春行建房（两间）占用了王善功的部分自留地，具体占用面积多少，因土地荒芜无法确定，为此双方产生纠纷。当时在杜王营村支部书记杜某某、一组组长王某乙及杜某甲等人的先后调解下，王春行的父亲王恒贵于2003年3月25日给王善功补偿400元建房用地费，王善功的朋友李某某代表王善功给王恒贵出具手续，并作为证人签了名。村支部书记杜某某作为证人也签了名，并代替原参与协调人员杜某甲、王某乙签了名。纠纷化解后，王善功伐走了种植的部分树木。2009年12月10日，王春行向国土资源局申请农村村民建房用地，具体内容：建房两间，占用空闲地200平方米，东邻王春政、南空场、西堰塘、北农路。2010年8月25日，国土资源局对建房用地进行现场勘查、绘制宗地图并确定四至距离，东、西边长各18.80米，南、北边长各7.44米。东抵王春政、南抵空场、西抵堰塘、北抵农路，总占地面积140平方米，位于薛集镇杜王营村一组，杜王营村委会对王春行的建房用地审批同意。同年9月4日，杜王营村委会又出具证明，进一步明确王春行建房用地东西长7.44米，东靠王春政、南靠王善功、西堰塘、北农路，望有关单位给予办证。同年9月5日，薛集镇人民政府审批同意。同年9月6日，老河口市人民政府审批同意。同年9月13日，王恒贵在王春行没有委托授权的情况下，以其子王春行的名义申请土地登记和出具委托书、承诺书，并在国土资源局工作人员填写的土地登记申请书、委托书、承诺书上按手印，委托国土资源产权管理中心全权办理土地登记相关事宜，承诺引起产权纠纷及法律后果由自己承担。申请书载明用地面积140平方米，建筑占地面积67平方米，申请土地登记依据记载：土地登记申请书；河土批字（52）号建设用地批准书（该批准书加盖薛集国土资源所印章，时间为2004年6月7日）。同年9月13日，薛集国土资源所工作人员毕某、王某丙（无土地登记上岗资格证），对王春行的建房用地进行了地籍调查，对土地权属性质、土地座落位置，宗地四至、批准用途、界址标示、界址线等进行了界定确认，并绘制宗地草图和建立了土地登记卡。地籍调查结果，该宗土地可以采用。同年9月10日，土地登记调查初审意见，该宗土地为薛集杜王营村集体土地，经村委会同意，市人民政府批准，根据河土地批字（52）号《建设用地批准书》，现批准拨用方式取得该宗集体土地使用权，批准面积为160平方米，用途为住宅。根据地籍调查及初审，地界址清楚，调查面积为140平方米，以调查面积为准，集体土地使用权批准拨用手续符合法律规定，建议为王春行办理集体土地使用权登记。同年10月9日，国土资源局以初审程序符合要求，同意报批土地登记。同年10月12日，老河口市人民政府审批准予登记，并为王春行颁发了河集用（2010）第011174号《土地使用权证》。用地面积为140平方米，其中建筑占地面积为67平方米，建筑以南的宅基地为73平方米，建筑以西、以北的土地并未登记颁证，王春行将建筑以西的土地用砖头围住。原告王善功认为，被告的颁证行为，侵犯了原告在建筑以南、以西、以北的土地使用权。2014年7月28日，支出诉讼代理费1500元，同年8月7日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告老河口市人民政府2010年10月12日颁发河集用（2010）第011174号土地使用权证的具体行政行为。赔偿经济损失1290元，承担案件受理费50元、诉讼代理费1500元。同年10月29日，老河口市国土资源局以办证程序违法，在更正王春行的土地登记并报经市政府批准后，于同年11月5日向王春行下达了河集用（2010）第011174号土地使用权证更正通知。限定其在15日内送交原土地使用权证并办理注销手续，逾期将该证报批废止。另查明，原告王善功所提供的相关证据，证明王春行建筑占地面积长7.5米、宽7.3米、约54平方米，是参与土地纠纷调解人员的估测数据，并非实际丈量，而且杜王营村现任支部成员当时并未参与王恒贵与王善功的土地纠纷调解，村支部以听来的情况，为王善功出具情况属实证明，是为了让王善功到法院解决纠纷。本院认为，王善功在收取400元化解建房用地争议后，土地所有权人杜王营村民委员会便将王春行建筑南侧并含建筑占地面积，南北长18.80米，东西宽7.44米，共计140平方米一宗土地批给王春行作为建房用地，该宗土地得到了薛集镇和老河口市人民政府的批准，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款（农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准）之规定，王春行的建房用地，应属来源清楚合法。但被告在为王春行的土地登记颁证环节，在没有土地使用者王春行的委托授权和递交土地登记申请书及身份证明材料的情况下，其父亲王恒贵以其儿子的名义申请土地登记，并由无土地登记上岗资格证书的工作人员，代为填写土地登记申请书、地籍调查表和进行地籍调查，其行为违反了《土地登记管理办法》第四条，第七条，第十一条，第九条第一款第（一）项、第（二）项、第（四）项和第二款之规定。并在土地登记时，依据薛集国土资源所补发的河土批字52号建设用地批准书批准土地登记，也违反了《土地登记管理办法》第三十三条的规定。王春行的建筑占地面积为67平方米，并非原告诉称的约54平方米，王春行虽将建筑以西的土地用砖头围住，但被告的登记颁证，并没有包含建筑以西、以北的土地，原告诉称的约54平方米及被告的颁证行为，侵犯了建筑以西、以北的土地使用权，缺乏事实依据。2010年10月12日，被告为王春行的登记颁证，其行为内容及诉权，第三人没有证据证实原告早已知情，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条之规定，原告并未超过法定的起诉期限，第三人认为原告超过起诉期限的理由不能成立，本院依法不予支持。该案系土地使用权初始登记颁证行为侵权引起的纠纷，而不是所有权、使用权的确权决定纠纷，不属于国土资源局辩称的情形，原告依据土地所有权人杜王营村委会提供的证明提起行政诉讼，已证实原告具备诉讼主体资格。同时，襄阳市中级人民法院于2014年7月22日，作出（2014）鄂襄阳中行初字第00027号行政裁定书，裁定该案移交本院审理。因此，第三人认为此案违背行政复议前置规定，国土资源局认为此案不属于人民法院主管或受案范围、以及原告无诉讼主体资格，理由不能成立。原告要求二被告赔偿经济损失1290元，没有证据证实，承担1500元诉讼代理费，没有法律依据，本院依法不予支持。鉴于被告老河口市国土资源局已与2014年10月29日向第三人王春行下达通知书，通知王春行所持有的河集用（2010）第011174号《土地使用权证》，因登记颁证程序违法，已报批并更正了登记，同时将报批废止该土地使用权证。故依据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（三）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决如下：一、依法确认老河口市国土资源局、老河口市人民政府为王春行登记颁发河集用（2010）第011174号《土地使用权证》的具体行政行为违法。二、驳回王善功要求被告赔偿经济损失1290元及承担诉讼代理费1500元的诉讼请求。案件受理费50元，由二被告共同承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。审判长杨继锁人民陪审员陈德强人民陪审员马德兴二〇一四年十二月十三日书记员米敬飞