陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宝中行初字第00018号
原告黄雪志，男，生于1970年10月21日，汉族，工人，住宝鸡市金台区。
被告宝鸡市金台区人民政府。住所地宝鸡市金台区中山东路***号。
法定代表人宁怀彬，该政府区长。
委托代理人贾海平，宝鸡市金台区人民政府法制办公室工作人员，特别授权代理。
委托代理人谭海林，宝鸡市金台区陈仓镇人民政府镇长，一般代理。
原告黄雪志不服被告宝鸡市金台区人民政府（以下简称金台区政府）作出的宝金复不字（2015）第1号不予受理行政复议申请决定，于2015年9月6日向本院提起行政诉讼。本院2015年10月21日受理后，于2015年10月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月7日公开开庭审理了本案。原告黄雪志、被告金台区政府的委托代理人贾海平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告金台区政府针对原告黄雪志的行政复议申请，作出落款时间为2015年7月25日的宝金复不字（2015）第1号不予受理行政复议申请决定书。该决定书认为，被申请人宝鸡市金台区陈仓镇人民政府（以下简称陈仓镇政府）的答复是对申请人反映问题作出的事实陈述和救济途径等相关事项的告知，没有对申请人的实体权利和利益造成影响，该答复不是行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条之规定，该申请事项不属于行政复议受案范围，决定不予受理。被告2015年11月9日向本院递交答辩状的同时提供了作出被诉行政行为的两份证据：
第1号行政复议申请书，用以证明申请人（原告）黄雪志向金台区政府提出行政复议申请，被告金台区政府依原告黄雪志的申请启动行政复议，对该申请进行审查；第2号陈仓镇政府《关于黄雪志反映联盟社区第五组未经他同意拆除黄家村100号院的问题答复意见书》（以下简称《答复意见书》），用以证明该答复并非具体行政行为，并未对申请人的权利义务产生影响，只是对申请人诉求的事项予以解释，并告知其救济途径。
原告黄雪志诉称，原告黄雪志是宝鸡市金台区陈仓镇联盟社区居民委员会第五组黄家村100号院房屋的共同共有人。2015年3月9日和2015年3月25日黄雪志给金台区政府和宝鸡市人民政府寄递举报控告书和证据材料。请求：依法制止并纠正在宝鸡市金台区陈仓镇联盟社区居民委员会第五组黄家村100号院原地址位置进行的违法建设行为、违法毁坏毁灭房屋和附属物的行为、违法侵占破坏宅基地行为；依法恢复宅基地原状、依法恢复房屋原状和附属物原状、依法恢复供电供水排水有线电视电话通信道路通行保障措施；依法保障举报控告人黄雪志已有的宝鸡市金台区陈仓镇联盟社区居民委员会第五组黄家村100号院房地产合法权益。
宝鸡市人民政府的下设机构宝鸡市信访局把原告寄递的举报控告书和证据材料转送给宝鸡市金台区信访局办理。宝鸡市金台区信访局和金台区政府办公室又把上述材料转送给陈仓镇政府。2015年5月21日，陈仓镇政府作出《答复意见书》。2015年7月20日，原告黄雪志给金台区政府寄递行政复议申请书和证据材料，请求撤销陈仓镇政府《答复意见书》，依法对其举报控告请求事项作出书面处理决定。2015年8月20日，金台区政府给原告黄雪志送达了宝金复不字（2015）第1号不予受理行政复议申请决定书。
原告黄雪志认为，该决定违反了《物权法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》、《行政复议法》等法律法规，遂提起诉讼，请求：（1）撤销宝金复不字（2015）第1号不予受理行政复议申请决定，判令被告重新作出书面处理决定；（2）被告负担本案诉讼的全部相关费用。2015年11月26日本院组织交换证据时原告提供了四组25份证据：
第1组证据，第l号邮政特快专递1033141462913号邮件寄件详单、全程跟踪查询结果详单，第2号举报控告书，第3号邮政特快专递1090085354713号邮件寄件详单、全程跟踪查询结果详单，第4号举报控告书，第5号陈仓镇政府《答复意见书》，第6号陕西信访网2015031429004402074号文件，第7号陕西信访网2015031429080626808号文件，第8号陕西信访网2015031430094141856号文件，第9号陕西信访网2015041432170244656号文件。
第2组证据，第10号告知书，第11号邮政特快专递1070566324902号邮件寄件详单、收件详单、全程跟踪查询结果详单，第12号宝鸡市金台区陈仓镇联盟社区居民委员会第五组黄家村100号院房屋照片和房屋被毁后原址照片，第13号宝鸡市公安局金台分局东风路派出所档案PH-1-676-29登记信息，第14号宝鸡市公安局金台分局东风路派出所户号160709居民户口簿登记信息，第15号宝鸡市公安局金台分局东风路派出所户号000259居民户口簿登记信息，第16号黄秀梅、彭忠梅盖房申请书，第17号联盟生产大队革命委员会第五生产队同意划给黄秀梅新庄基并同意黄秀梅盖房的书面文件，第18号宝鸡市金台区四季青人民公社革委会关于社员占用庄基地的批复，第19号《陕西省村镇农（居）民建房规划建设用地许可证》，第20号《施工执照》。
第3组证据，第21号邮政特快专递1015576814915号邮件寄件详单、全程跟踪查询结果详单，第22号行政复议申请书，第23号宝金复不字（2015）第1号不予受理行政复议申请决定书，第24号调取证据申请书。
第4组证据，第25号本院（2015）宝中行收字第00006号起诉人（自诉人）提交材料清单。
第一组用以证明原告黄雪志于2015年3月9日和2015年3月25日分别向金台区政府和宝鸡市人民政府寄递了举报控告书和证据材料，宝鸡市人民政府的下属机构宝鸡市信访局把原告黄雪志的举报控告书和证据材料层层转送给陈仓镇政府，陈仓镇政府于2015年5月21日作出《答复意见书》。第二组用以证明：1.原告黄雪志于2015年3月9日、2015年7月20日给金台区政府寄递了证据材料，2015年3月25日给宝鸡市人民政府寄递了证据材料；2.原告黄雪志是宝鸡市金台区陈仓镇联盟社区居民委员会黄家村100号院房屋的共同共有人，原告黄雪志没有同意拆除黄家村100号院房屋和附属物，原告黄雪志没有授权委托任何人进行黄家村100号院房地产转让拆迁及相关行为。第三组用以证明：1.2015年7月20日，原告黄雪志给金台区政府寄递了行政复议申请书和证据材料；2.2015年8月20日，金台区政府作出并向原告黄雪志送达宝金复不字（2015）第1号不予受理行政复议申请决定书；3.2015年11月17日，原告黄雪志向本院申请调取证据。第四组用以证明2015年9月6日原告黄雪志提起本案诉讼，符合法定起诉期限。
被告金台区政府辩称，1.原告提起的复议事项不属于行政复议受案范围，金台区政府作出不予受理决定合法。陈仓镇的《答复意见书》仅是对原告反映的问题作出的事实陈述和救济途径事项的告知，并没有对原告的权利和利益造成影响，该《答复意见书》不是行政行为，不属于行政复议受案范围。依据《行政复议法》第六条之规定决定不予受理，符合法律规定。2.被告主体不适格，金台区政府不应是本案被告。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六条之规定，不应以复议机关为被告，应以作出原行政行为机关为被告。
本院依原告黄雪志的申请调取了以下证据：送达回执和不予受理决定审签表。
2015年11月26日组织双方当事人交换证据。原告对被告的第1号证据行政复议申请书认可，对被告第2号证据《答复意见书》的证明目的不认可。被告对原告的第22号证据行政复议申请书表示认可，对原告第23号不予受理行政复议申请决定书认可，对原告的其他证据均不认可。
本案庭审质证时，原告黄雪志认可被告第2号证据的真实性、关联性，但认为该证据不合法，陈述的不是事实，是拒不履行法定职责的文书。被告金台区政府对原告第5号、第21号证据当庭认可；对原告的第1-4号证据的质证意见是真实性、合法性不发表意见，与本案无关；对原告第6-9号证据的质证意见是真实性、合法性均认可，但这四份文件正好证明了陈仓镇政府的《答复意见书》属于信访答复意见，是信访机关向信访人反映的答复，不属于行政行为；对原告的第10-20号证据，被告的质证意见是全部与本案无关，同时，对第10号证据的真实性、合法性不予认可，对第11、12号证据的真实性、合法性不发表意见，认为第16号盖房申请书的真实性、合法性无法确认；对原告第24号、第25号证据，被告的质证意见是均不属于证据。对于原告申请调取的证据，被告的质证意见是对其真实性无异议。
本院对原、被告提供的证据作如下确认：原被告均提交了行政复议申请书（被告第1号，原告第22号），且相互认可，该申请书兼具真实性、合法性、关联性。被告对原告第21号证据材料予以认可，该证据中的邮件查询详单虽为打印件，但盖有邮戳，真实性可以确认，合法性亦可确认，且21号证据材料与行政复议申请书相结合可以印证原告向被告提出了行政复议申请，被告依该申请启动了行政复议审查，故21号证据材料具有关联性。对《答复意见书》（被告第2号、原告第5号），原告认为不合法，这是原告对证据合法性的概念认识有误，证据的合法性主要是指证据来源、形式的合法，《答复意见书》来源、形式均合法，可以予以确认。原告第6-9号证据材料，庭前组织双方在网上核对，被告对其真实性无异议，具有合法性，可证明本案相关事实，具有关联性。原告第1、3号证据材料，邮件寄件详单有原件可供核对，全程跟踪查询结果详单虽为打印件，但有邮局盖章，真实性亦可确认，且具有合法性，原告第2、4号证据材料，虽为复制件，被告亦不认可，但原告能作合理解释（原件寄给被告和宝鸡市人民政府），且能够与原告第1、3号证据材料印证，所以原告黄雪志的第1-4号证据材料能够证实原告曾经向金台区政府和宝鸡市人民政府邮寄了举报控告书，但是原告第6号证据材料中，宝鸡市信访局的陈述是“您所反映的信访问题”，原告不能证实其寄送出去的举报控告书就是该处的“信访问题”，所以原告第1-4号证据材料与本案缺乏关联性，不予采信。原告第10-20号、第24、25号证据材料与本案无关联性。原告的第23号证据材料
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宝金复不字（2015）第1号不予受理行政复议申请决定书，被告表示认可，但它作为被诉行政行为，不能证明自身的合法性，因而不能作为证据。原告申请调取的两份证据
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送达回执和不予受理决定审签表，送达回执可以证明不予受理决定的送达时间，不予受理决定审签表与原告黄雪志和被告金台区政府委托代理人贾海平的陈述印证，可以间接证明不予受理决定的作出时间，两份均可采信。综上所述，对被告提交的第1、2号证据予以采信，对原告提交的第5、6、7、8、9、21、22号证据和原告申请调取的送达回执和不予受理决定审签表予以采信，作为认定本案案件事实的证据。
经审理查明，因原告黄雪志反映房屋被拆除问题，2015年4月14日，宝鸡市信访局在陕西信访网上告知原告黄雪志：将原告黄雪志反映问题作为信访事项，转请宝鸡市金台区信访局了解处理。2015年4月15日，宝鸡市金台区信访局在陕西信访网上告知原告黄雪志：将原告黄雪志反映问题，转请陈仓镇政府了解处理。2015年4月27日，陈仓镇政府在陕西信访网上告知原告黄雪志：宝鸡市金台区信访局已将原告的信访事项转交该镇，该镇决定受理该信访事项，将在60日内作出处理意见，并出具答复意见书。之后，金台区政府在陕西信访网上作出了2015041432170244656号答复意见书，但无落款日期。
2015年5月21日，陈仓镇政府作出书面的《答复意见书》，该答复意见书在简述了联盟五组城中村改造项目和黄家村100号院户主、房屋重建情况后，提出意见：“黄玉萍房产所有人已经与联盟五组签署了所有拆迁安置补偿协议，黄雪志反映问题是家庭内部财产分配问题，应与财产所有人黄玉萍协商，与联盟五组集体无关。黄雪志要求与联盟五组进行调解，因黄雪志不是联盟五组在册居民且其反映是家庭内部矛盾，所以五组不愿作为当事人进行调解，愿意为黄雪志和黄玉萍的家庭纠纷进行调解。如黄雪志对此答复意见书不满意，建议走司法渠道解决。”2015年7月20日，原告黄雪志向被告金台区政府邮寄了行政复议申请书，请求被告撤销《答复意见书》，依法对原告2015年3月9日举报控告请求事项和2015年3月25日举报控告请求事项重新作出书面处理决定。2015年7月21日，被告金台区政府收到原告的行政复议申请书。经过审查，被告金台区政府于2015年8月20日作出宝金复不字（2015）第1号不予受理行政复议申请决定书，并于同日送达原告黄雪志。原告黄雪志不服该不予受理行政复议申请决定书，诉至本院。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议；行政复议机关认为行政复议申请不符合法定受理条件的，可以决定不予受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，原告黄雪志对陈仓镇政府的行为要申请行政复议，应当向其上一级人民政府
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被告金台区政府提出，故被告金台区政府具有对原告黄雪志的行政复议申请进行审查并依法作出决定的职权。原告黄雪志在法定期限内提起本案诉讼，被诉行政行为属于行政诉讼受案范围。被告金台区政府在答辩状中提出了被告不适格的意见，但庭审中撤回。经审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，本案被告适格。
本案的争议焦点是原告申请的复议事项是否属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，申请复议的对象应当是具体行政行为。所谓具体行政行为是指行政主体行使行政权力，针对特定的公民、法人或者其他组织作出影响其权利义务的具体决定或者措施。本案中，原告向被告申请复议的《答复意见书》，主要内容是：1.原告黄雪志反映问题属于家庭财产分配问题，应与黄玉萍协商解决，联盟五组可以为黄雪志和黄玉萍调解；2.黄雪志不服该答复可以走司法渠道解决。陈仓镇政府的《答复意见书》只是告知原告解决问题的途径，不是行使行政权力的结果，而且没有对原告的权利义务产生实际影响，因此，该《答复意见书》不属于具体行政行为。原告对《答复意见书》申请行政复议，请求被告依法对原告2015年3月9日举报控告请求事项和2015年3月25日举报控告请求事项重新作出书面处理决定，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条的原则性规定和第六条列举的受案范围。被告作出的宝金复不字（2015）第1号不予受理行政复议申请决定证据确凿、适用法律正确。
本案中，原告黄雪志在法定期限内提出了行政复议申请，被告收到后，作出了不予受理行政复议申请决定。该不予受理决定的落款日期虽为“2015年7月25日”，但原告予以否认，且主张不予受理决定的作出日期为“2015年8月20日”。2015年7月25日是个星期六，被告代理人虽当庭陈述决定系加班作出，但对作出后近一个月才送达给原告不能作出合理解释。原告申请调取的证据--《不予受理决定审签表》显示，被告的负责人在（2015年）8月10日对该不予受理决定审签。地方各级人民政府实行首长负责制，行政决定经过行政机关负责人的同意才能作出。根据优势证明标准，原告的主张更为可信，所以被诉不予受理决定的作出日期认定为“2015年8月20日”。被告金台区政府2015年7月21日收到行政复议申请，2015年8月20日方作出不予受理决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款关于不予受理决定作出期限的规定，属于程序违法。
被诉不予受理行政复议申请决定实体处理正确，虽然程序违法，但只是超过法定期限作出决定，属于轻微违法，且该程序违法行为对原告的权利不产生实际影响，所以被诉不予受理决定无须撤销，原告的诉讼请求本院不予支持。经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告宝鸡市金台区人民政府作出的宝金复不字（2015）第1号不予受理行政复议申请决定违法。
本案案件受理费50元，由被告宝鸡市金台区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 宋连奎
代理审判员 冯建华
代理审判员 罗永超
二〇一五年十二月二十二日
书 记 员 惠呈亮