广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1576号
上诉人（原审原告）：张敬煌，男，汉族，1952年2月20日出生，住广东省封开县。
上诉人（原审原告）：张桂华，男，汉族，1985年10月2日出生，住广东省封开县。
上列上诉人共同的委托代理人：王金和，广东江盈律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：封开县人民政府。
法定代表人：梁健梅，县长。
委托代理人：曾海斌，封开县法制局工作人员。
委托代理人：赵华金，封开县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：封开县江口镇人民政府。
法定代表人：李彦玉，镇长。
委托代理人：侯燕海，该府工作人员。
原审第三人：广东省长大公路工程有限公司。住所地：广东省广州市天河区广州大道中***号。
法定代表人：刘刚亮，董事长。
上诉人张敬煌、张桂华因与被上诉人封开县人民政府（下称封开县政府）、封开县江口镇人民政府（下称江口镇政府）、原审第三人广东省长大公路工程有限公司（下称长大公司）征地行为纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院作出的（2016）粤12行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：封开县江口镇封川村五村十一经济合作社（下称五村十一经济合作社）共有罗志泉、黄凤新等15户农户。张敬华、张桂华是五村十一经济合作社的社员，同属张敬煌户，张敬煌与张桂华系父子关系。张敬华、张桂华持有《农村集体土地承包经营权证书》，该《农村集体土地承包经营权证书》记载的发证日期为1999年12月31日，承包户主为张敬煌，人口6，劳力3，承包户主的地址为江口镇封川村五村11队，承包面积为五亩六分三厘二，承包期限为2000年1月至2029年12月。但上述《农村集体土地承包经营权证书》对张敬华、张桂华承包经营的土地的位置没有明确。
2015年1月5日，江口镇政府向五村十一经济合作社发出《征地意向书》，该《征地意向书》载明：“江口镇人民政府受县政府委托征用大埌垌（地名）耕地一幅，面积以实测为准，征地安置补偿标准为耕地每亩35000元，青苗费另计。为了减少甲乙双方不必要的摩擦，现向村民进行征地意向咨询。”五村十一经济合作社除张敬煌户以及梁彩华户外，其余13户农户的户代表在上述《征地意向书》上签名同意征地。
2015年5月18日，封开县政府向江口镇政府发出《授权委托书》，委托江口镇政府征收江口镇封川农场、江口镇封川村民委员会及所属有关经济合作社位于封川大埌垌（土名）一带的部分集体土地。委托征收土地四至范围及面积：东邻江口中学用地，南邻古浪山，西邻广东李冠成房地产开发有限公司用地，北邻县道427线，面积约845.43亩。
2015年8月10日，江口镇政府（甲方）与五村十一经济合作社（乙方）签订《协议书》。《协议书》载明：经江口镇征地工作组、甲、乙双方、县测绘中心、村委工作人员现场土地实测及青苗点算，双方并确认征地界线及面积。《协议书》明确：1、大埌垌被征耕地面积为30.255亩，按90％计算则为27.33亩，征地安置补偿款按35000元/亩，折合征地补偿金额为953050元；2、集体留用地返还面积按征地总面积10％计算则为3.0255亩；3、青苗补偿：柑桔地面积为30.255亩，补偿金额为9600元/亩，补偿金额为290448元；其他青苗补偿金额为228300元，青苗补偿款合共518748元。以上款项合计1471798元。同日，上述甲、乙双方又签订了一份《补充协议书》。该《补充协议书》约定：鉴于五村十一经济合作社该幅土地暂作长大公司用于高速公路临时建设用地，为确保农户不受损失，由江口镇政府统筹解决五村十一经济合作社的损失补偿，补偿面积为30.255亩，补偿标准按24000元/亩，折合损失补偿金额为726120元。除张敬煌户和梁彩华户外，五村十一经济合作社其余13户农户代表均在上述《补充协议书》上签名。
2015年8月13日，由于五村十一经济合作社没有在银行开设对公账号，江口镇政府将五村十一经济合作社的征地补偿款（包含安置补偿款、青苗补偿款以及损失补偿款等所有款项）通过封开县农村信用合作联社转账到封开县江口镇封川村民委员会的账户。
2015年8月19日，除张敬煌户和梁彩华户外，五村十一经济合作社其余13户农户均已签领了属于自己户的征地补偿款。
另查明：2015年6月26日，江口镇政府（甲方）与长大公司（乙方）签订《土地临时租用协议书》，江口镇政府将上述所征的位于封川大埌垌的土地租给长大公司，作为实施和完成广佛肇高速公路工程的堆料场、加工厂等。上述《土地临时租用协议书》签订后，封开县政府将所征收的大埌垌30.255亩土地交付给长大公司使用，长大公司进场施工，并对所征土地现场进行清拆。
又查明：2014年12月11日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字［2014］1499号《关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》和粤国土资（建）字［2014］1515号《关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地的批复》。上述两份批复明确，经广东省人民政府同意，同意封开县政府上报的农用地转用方案和征收土地方案；同意封开县将江口镇封川村五村五、六经济合作社、江口镇封川农场属下的集体农用地15.0429公顷（耕地0.0469公顷、园地6.097公顷、林地7.7809公顷、养殖水面1.1181公顷），以及封川村五村第七、八、九、十、十二、十三经济合作社，江口镇封川农场属下的集体农用地5.9271公顷（耕地3.4345公顷、园地2.4926公顷）转为建设用地，并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为封开县城镇建设用地。经庭审核实，张敬华、张桂华确认其案涉的承包土地包含在上述两份批复的范围内。
2014年12月23日，封开县政府发出封府告［2014］6号《封开县2013年度第五批次建设用地征地公告》以及封府告［2014］7号《封开县2013年度第六批次建设用地征地公告》，两公告对广东省国土资源厅上述两份批复所批准的征地位置和面积、征地补偿标准和安置途径进行了公告，并告知被征地范围内的土地所有权人、使用权人办理征地补偿登记的权利和义务。
2014年12月24日，封开县国土资源局发出封国土资通［2014］6号《关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》以及封国土资通［2014］7号《关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》，详细说明了第五、六批次城镇建设用地征地补偿安置的各项具体标准。2015年1月22日，封开县政府办公室作出了封府办函［2015］144号《关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》以及封府办函［2015］145号《关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》，同意上述征地补偿安置方案。
又查明：2016年5月17日，张敬煌、张桂华向原审法院提起本案行政诉讼，请求：确认封开县政府、江口镇政府对张敬煌、张桂华承包经营的位于封开县江口镇封川村委会五村的土地实施的征收行为违法。鉴于（2016）粤12行初27号案张敬煌、张桂华要求行政赔偿的诉讼请求，是基于本案要求确认封开县政府、江口镇政府征地行为违法而提起的，原审法院决定对本案及（2016）粤12行初27号案进行合并审理，并分别作出裁判。另外，由于（2016）粤12行初29－30号案与（2016）粤12行初27－28号案所诉的行为发生在封开县政府、江口镇政府的同一征地行为中，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条的规定，原审法院决定将（2016）粤12行初27－30号四案进行合并审理。
原审法院认为：本案系征地行为纠纷。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，封开县政府为涉案征地行为的法定组织和实施主体，而江口镇政府是具体实施涉案征地行为的行政机关，其为本案共同被告主体适格。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案审理主要对封开县政府、江口镇政府组织及实施的征地行为的合法性进行审查。综合审理查明的事实分析：涉案征地办理了征地审批手续。封开县政府在组织实施征地过程中，经过了公布征地拆迁通告、征地补偿安置标准及实施方案等法定程序，并与被征土地的原权属人签订了征地补偿协议，支付了相应的土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。相关补偿标准亦符合广东省国土资源厅规定的标准。封开县政府和江口镇政府的上述征地行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定。但由于张敬煌、张桂华对征地补偿不服，没有与封开县政府、江口镇政府签订相关补偿协议并拒绝交出土地。封开县政府、江口镇政府依法应作出行政决定进行强制收地，同时应履行相应通知、催告等法定程序。而本案中，封开县政府、江口镇政府收地并未履行上述程序，而是通过与长大公司签订土地租赁合同的方式，将未收回的土地租赁给长大公司并由长大公司强行使用。封开县政府、江口镇政府该做法缺乏法律依据，有违行政行为程序正当原则，属实施征地行为程序轻微违法。故此，张敬华、张桂华请求确认封开县政府、江口镇政府对其承包经营的位于封开县江口镇封川村委会五村的土地实施的征收行为违法有事实和法律依据，予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：确认封开县政府和江口镇政府共同实施的征收张敬煌、张桂华承包经营的位于封开县江口镇封川村委会五村的土地的行为违法。
上诉人张敬煌、张桂华不服一审判决，向本院提起上诉称：一、封开县政府、江口镇政府意图将张敬煌、张桂华合法的土地使用权非法征用，然后通过出让等其他方式获取利益，这种征地行为严重损害张敬煌、张桂华的合法权益。没有任何证据认定封开县政府、江口镇政府征收土地符合《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定的公共利益的需要。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，封开县政府、江口镇政府没有提交任何上级政府机关的批文或文件、法规规章证明其行政行为的合法性，该违法程序对张敬煌、张桂华权利义务和行政行为处理结果产生了重大影响。一审法院用“轻微违法”标准审查行政行为的合法性，导致张敬煌、张桂华的诉讼请求无法得到满足。二、一审判决适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定处理本案，属于适用法律严重错误。本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条关于“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；经原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”的规定，封开县政府、江口镇政府征地行为对张敬煌、张桂华财产造成损失显而易见，应承担国家赔偿责任。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，改判确认封开县政府、江口镇政府征地行为严重违法，并责令封开县政府、江口镇政府采取补救措施、恢复原状及赔偿损失。
被上诉人封开县政府、江口镇政府于二审时共同书面答辩称：一、封开县政府、江口镇政府对五村十一经济合作社实施征地的行为整体合法有效，不存在违法情形。封开县政府对大埌垌部分地块征地事项已经广东省国土资源厅批准征收和转用，并发布征地公告和征地补偿安置方案公告。江口镇政府与五村十一经济合作社签订《协议书》的行政行为符合国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定。《协议书》和《补充协议书》是双方在协商一致的基础上自愿签订的，是双方的真实意思表示，封开县政府已支付了相应的征地补偿款，五村十一经济合作社及其15户农户中的13户已签收这些补偿款。张敬煌、张桂华提出的上诉请求理据不足，封开县政府、江口镇政府的征地行为没有侵害张敬煌、张桂华的合法权益。张敬煌、张桂华提起行政诉讼请求理据不足，且已经超过法定的起诉期限。综上所述，请求判决驳回张敬煌、张桂华的诉讼请求或者裁定驳回起诉。
原审第三人长大公司于二审时未提交书面答辩意见。
二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为：本案系征地行为纠纷，故需审查封开县政府、江口镇政府组织及实施涉案征地行为是否合法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”封开县政府征收包括本案所涉五村十一经济合作社位于大埌垌的耕地在内的集体土地，并委托江口镇政府组织实施。对此，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字［2014］1499号《关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》和粤国土资（建）字［2014］1515号《关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地的批复》，封开县政府对上述批复所批准的征地位置和面积、征地补偿标准和安置途径进行了两次公告，封开县国土资源局亦两次发出征地补偿安置方案的公告。此后，江口镇政府于2015年8月10日与五村十一经济合作社签订《协议书》及《补充协议书》，除张敬煌户和梁彩华户外，五村十一经济合作社其余13户农户代表均在上述《补充协议书》上签名。江口镇政府将征地补偿款（包含安置补偿款、青苗补偿款以及损失补偿款等所有款项）转账到封开县江口镇封川村民委员会的账户，除张敬煌户和梁彩华户外，五村十一经济合作社其余13户农户均已签领了属于自己户的征地补偿款。由于张敬煌、张桂华未与封开县政府、江口镇政府签订相关补偿协议并拒绝交出土地，封开县政府、江口镇政府在未依法履行相应通知、催告等法定程序作出行政决定的情形下进行强制收地，通过与长大公司签订土地租赁合同的方式，将未收回的张敬煌、张桂华所涉承包经营土地租赁给长大公司并由长大公司强行使用，属程序明显违法。一审认为封开县政府、江口镇政府实施涉案征地行为构成程序轻微违法，属于适用法律错误，但一审判决确认封开县政府和江口镇政府共同实施的征收张敬煌、张桂华承包经营的位于封开县江口镇封川村委会五村的土地的行为违法，结果正确，本院予以维持。张敬煌、张桂华上诉请求撤销一审判决并予以改判的理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张敬煌、张桂华共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 继
审判员 王彩妃
审判员 方丽达
二〇一八年六月二十九日
书记员 肖 威