广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）江中法行终字第58号
上诉人（原审原告）：何仕德，男，住址：开平市水口镇。
上诉人（原审原告）：何国汗，男，住址：开平市水口镇。
被上诉人（原审被告）：江门市国土资源局。住所地：江门市江海。
法定代表人：利为民，该局局长。
委托代理人：唐汉碧，该局执法监察支队支队长。
委托代理人：谢少波，广东东方大卫律师事务所律师。
上诉人何仕德、何国汗诉被上诉人江门市国土资源局（以下简称“江门市国土局”）不履行土地行政管理法定职责纠纷一案，何仕德、何国汗不服江门市新会区人民法院（2014）江新法行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
当事人原审的意见
2014年3月25日，何仕德、何国汗向原审法院提起诉讼，请求法院：1、确认江门市国土局行政不作为违法；2、责令江门市国土局履行法定职责实施作为义务。主要事实和理由：何仕德、何国汗于2013年12月26日向江门市国土局送达实名举报开平市人民政府超越职权非法将何仕德、何国汗所拥有使用权在内的496.12亩耕地非法占用的有关证据，请求江门市国土局遵循《土地违法案件查处办法》，正确履行国家赋予职责，对举报事项立案展开调查，作出明确结论。但江门市国土局在接收举报材料之后只开出江国土资访告字（2013）1号群众来访告知单，直至如今没有答复，期间何仕德、何国汗在2014年2月28日、2014年2月13日也依《政府信息公开条例》法定程序通过邮寄方式向江门市国土局申请索取实名举报受理告知书和调查结论，但江门市国土局一直没有答复。查处政府违法土地案件是江门市国土局的法定管辖职权范围，根据《土地违法案件查处办法》第八条“政府非法批地的土地违法案件，由上级人民政府土地管理部门管辖”的规定，受理实名举报违法批地同样是该局的重要职责，《土地违法案件查处办法》第十三条“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。”据此，何仕德、何国汗向江门市国土局举报开平市政府非法批地行为是符合法定标准，而该行为也确定属江门市国土局管辖。因此，该局从接到举报材料之日起理应遵循《土地违法案件查处办法》规定，在15日内对所有证据进行审查以核实证据所要证明的事实是否存在，然后对照查处土地违法行为立案标准国土资发（2005）176号办理原则作出立案处理，做到实事求是、依法依纪、及时有效作出调查结论反馈给何仕德、何国汗解决问题，维护何仕德、何国汗的合法权益。但现在江门市国土局完全违背国家法律规定，还漠视何仕德、何国汗法定权利，非法剥夺公民知情权利。综上，江门市国土局的行为完全违背国家赋予法定职责，脱离国家依法行政理念，根据《广东省纪检监察机关处理实名举报暂行办法》第七条谁承办，谁答复原则，江门市国土局有法定责任必须向举报人反馈，反之则属违法。而主管领导国土资源局局长虽然身任其职，但放任违法行为的发生，没有正确履行职责权限涉嫌渎职，故此请求法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条的规定，提请检察机关介入，遵照《党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》进行查处。据上所述的事实与规定，何仕德、何国汗申请公开调查结论相关信息涉及何仕德、何国汗切身利益，而江门市国土局作为土地主管部门，担任规范管理土地违法行为管理职责。依《政府信息公开条例》第九条和第十七条之规定，江门市国土局对何仕德、何国汗申请公开的相关信息负有主动且重点公开的法定义务。综上所述，《政府信息公开条例》所保障的公民知情权是中华人民共和国公民的合法权益，和每位公民息息相关。江门市国土局在收到何仕德、何国汗申请后，理应依法对其申请主动公开，而不是不予答复。因此，何仕德、何国汗认为江门市国土局严重违反了《政府信息公开条例》对公民知情权的保障规定和要求其承担的政府信息公开义务，侵犯了何仕德、何国汗的合法权益，系具体行政行为违法。
江门市国土局辩称：（一）何仕德、何国汗请求判决确认江门市国土局行政不作为违法，于事实和法律不符。实际上江门市国土局已对何仕德、何国汗信访事项以及申请政府信息公开进行回复，不存在行政不作为。1、何仕德、何国汗于2013年12月16日向江门市国土局提交了《广东省国土资源厅群众来访告知单（粤国土资访告字（2013）第178号）》以及《实名举报开平（县）市政府非法行政侵犯公民合法利益》。经查，何仕德、何国汗曾于2013年5月向广东省国土资源厅信访反映所谓“开平市政府非法侵犯公民权益”问题，广东省国土资源厅于2013年5月7日向何仕德、何国汗发出《群众来访告知单（粤国土资访告字（2013）第178号）》，上述第178号告知单载明：“何仕德：按照《信访条例》有关规定，你反映的问题：正在转请当地有关机关处理，请你予以配合。”江门市国土局按照《信访条例》第四条：“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”的规定，曾于2013年5月15日作出《江门市国土资源局信访转办单》将何仕德、何国汗的信访事项转由当地开平市国土资源局处理。由于2013年12月16日何仕德、何国汗反映的还是同一件事情，且江门市国土局已经将其反映的问题转交开平市国土资源局办理，故何仕德、何国汗2013年12月16日信访时，江门市国土局向其出具了《江门市国土资源局群众来访告知单》（江国土资访告字（2013）1号），并告知其信访事项应当向当地行政机关提出。2、江门市国土局于2014年2月14日收到何仕德、何国汗邮寄的“《国土资源政府信息公开申请表》”（申请书误写为2月15日），要求公开“江国土资访告字（2013）1号调查结论”，实际上江门市国土局发出的是《群众来访告知单》，该告知单是告知何仕德、何国汗应当向当地行政机关提出，根本不存在有“江国土资访告字（2013）1号调查结论”的政府信息。于是江门市国土局在同月19日制发了《江门市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》（江国土资（监察）函字（2014）71号），并且在该答复中强调：“江国土资访告字（2013）1号”告知单并非调查结论，只是针对何仕德、何国汗的信访事项告知其应向当地行政机关提出的一张告知单，并且告知何仕德、何国汗正确选择“救济途径”。该答复内容江门市国土局曾于3月19日口头告知了何仕德、何国汗，并于同日将该答复及告知单通过邮寄方式送给何仕德、何国汗，但何仕德、何国汗拒绝签收，因此该信件于2014年3月25日被退回给江门市国土局。据此，何仕德、何国汗称江门市国土局就其申请政府信息公开不作为根本不属实。根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二十条：“有下列情形之一，被告已将履行告知或者说明理由义务的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的”的规定，应依法驳回何仕德、何国汗的诉求。（二）何仕德、何国汗请求判决江门市国土局履行法定职责实施作为义务，不符合法律规定，依法应予驳回。本案中何仕德、何国汗诉求江门市国土局履行查处开平市政府非法侵犯公民权益的“法定职责”，由于该诉求是针对开平市人民政府作出的具体行政行为，且针对开平市人民政府作出的该具体行政行为在2012年6月15日江门市人民政府已作出《驳回行政复议申请决定书》，何仕德、何国汗又向江门市中级人民法院提起行政诉讼，该案件经江门市中级人民法院、广东省高级人民法院两审判定驳回起诉。根据《信访条例》第十四条第二款“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当按照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”以及按照《信访条例》第二十一条第一款“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出”的规定，江门市国土局曾强调并反复告知何仕德、何国汗，其信访投诉的请求因已有行政复议且人民法院也已作出生效的裁判，如当事人不服，应通过申诉或抗诉等的法律途径及救济渠道解决，江门市国土局不应予以受理。故何仕德、何国汗在本案中诉求江门市国土局履行法定职责实施作为义务，与事实和法律不符。综上所述，请求法院依法驳回何仕德、何国汗全部诉讼请求。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：2013年5月，何仕德、何国汗向广东省国土资源厅反映开平市政府非法侵犯公民权益的问题，广东省国土资源厅于2013年5月7日向何仕德、何国汗发出粤国土资访告字（2013）第178号《群众来访告知单》，告知何仕德、何国汗：“按照《信访条例》有关规定，你反映的问题，正在转请当地有关机关处理，请你予以配合。”2013年12月16日，江门市国土局作出江国土资访告字（2013）1号《江门市国土资源局群众来访告知单》，告知何仕德、何国汗：“按照《信访条例》有关规定，你反映的问题，应当向当地行政机关提出。”2013年12月17日，何仕德、何国汗向江门市国土局提交《实名举报开平（县）市政府非法行政侵犯公民合法利益》，认为被举报人超越审批权限，非法占地，要求江门市国土局履行职责，依法查处。2014年2月14日，何仕德、何国汗向江门市国土局提交《国土资源政府信息公开申请表》，索取其实名举报开平市政府非法批地江国地资访字（2013）1号调查结论，所需信息指定提供方式为纸面，获取信息的方式为邮寄。江门市国土局于2014年2月18日作出江国土资（监察）函字（2014）71号《江门市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》，答复何仕德、何国汗称：“你们于2014年2月14日向我局申请信息公开，要求公开江国土资访告字（2013）1号调查结论，经我局查阅档案，发现你们申请公开的文件并非调查结论，而是我局于2013年12月16日制发的《江门市国土资源局群众来访告知单》，内容只是告知你们，就你们当时反映的情况，按《信访条例》的规定，应当向当地行政机关提出。因为当时我们了解到，你们提出的问题，包括信息公开的问题，已经开平市政府、水口镇两级政府和开平市国土等部门处理过，而且也进行过行政复议。你们反映的问题已经不属信访处理的问题，故此，我局明确告知你们应与当地政府提出处理，因为有行政复议在前，不能再走信访途径。实际上是提醒你们应根据实际情况选择你们的救济渠道。此告知单当时已当场交给了你们。在此重申，你们申请公开的文件不是调查结论，只是处理信访问题过程中的一张告知单，请你们不要误解，更不要以为这是你们反映所谓开平市政府非法征地问题的调查结论。你们申请公开的信息经我局研究，符合政府信息公开的要求，同意予以公开。现将江国土资访告字（2013）1号告知单复印件随本复函寄给你们，请查收。”江门市国土局将上述《答复》及《告知单》通过邮寄方式送给何仕德、何国汗，2014年3月25日该邮件因逾期被退回。2014年2月28日，何仕德、何国汗向江门市国土局提交《国土资源政府信息公开申请表》，索取何仕德、何国汗实名举报开平市政府非法批地江国地资访字（2013）1号受理告知书，所需信息指定提供方式为纸面，获取信息的方式为邮寄。江门市国土局没有回复，何仕德、何国汗不服，向原审法院提起行政诉讼。何仕德、何国汗在一审诉讼中已收到了江门市国土局作出的江国土资（监察）函字（2014）71号《江门市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》及江国土资访告字（2013）1号《江门市国土资源局群众来访告知单》。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”和第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，何仕德、何国汗向江门市国土局索取何仕德、何国汗实名举报开平市政府非法批地江国地资访字（2013）1号受理告知书和调查结论，江门市国土局于2014年2月18日作出江国土资（监察）函字（2014）71号《江门市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》已答复了何仕德、何国汗，认为何仕德、何国汗提交的《实名举报开平（县）市政府非法行政侵犯公民合法利益》属于群众来访，已作出江国土资访告字（2013）1号《江门市国土资源局群众来访告知单》，告知何仕德、何国汗按照《信访条例》有关规定，向当地行政机关提出。江门市国土局只制作了江国土资访告字（2013）1号《江门市国土资源局群众来访告知单》，没制作产生何仕德、何国汗所说的江国地资访字（2013）1号受理告知书和调查结论，江门市国土局没有相应公开义务。江门市国土局虽然作出江国土资（监察）函字（2014）71号《江门市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》，但没有送达到何仕德、何国汗手中，程序上存在瑕疵。在诉讼中江门市国土局已将上述未送达文书送达给何仕德、何国汗，何仕德、何国汗已获取了相关信息，江门市国土局已履行了法定职责，何仕德、何国汗认为江门市国土局行政不作为，理由不足，不予支持，但逾期作出信息公开，亦属违法行为。
对于何仕德、何国汗实名举报开平（县）市政府非法行政侵犯公民合法利益的问题，江门市国土局已作出江国土资访告字（2013）1号《江门市国土资源局群众来访告知单》，告知何仕德、何国汗按照《信访条例》有关规定，向当地行政机关提出。何仕德、何国汗认为江门市国土局行政不作为，理由不足，不予支持。
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的”的规定，原审法院判决如下：驳回何仕德、何国汗的全部诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由何仕德、何国汗负担。
当事人二审的意见
何仕德、何国汗不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，发回原审法院重审。主要事实和理由：（一）原审法院判决书遗漏查明事实证据，认定事实错误，枉法判决，判决无效。何仕德、何国汗于2013年向江门市国土局（法定管辖机关）送达证明被管辖机关开平县（市）超越权限行政越权的确凿证据，但江门市国土局当场开具“江国土访告字（2013）l号”告知单后一直没有回复。何仕德、何国汗认为自己的举报活动是法定的实名举报行为，依理依法江门市国土局都有责任和义务在法定的期限内出具实名举报受理告知书，以便何仕德、何国汗跟踪被举报的非法行为痕迹，直至得出结论。但是江门市国土局在开具“江国土访告字（2013）l号”告知单之后一直没有下文，于是何仕德、何国汗引用《政府信息公开条例》规定向江门市国土局索取依现行法规规定受理机关必须出具的实名举报受理告知书以及对该被举报违法违纪非法行为调查结果，但江门市国土局只有在一审举证时向何仕德、何国汗出具江国土资（监察）函字（2014）7l号答复。何仕德、何国汗认为江门市国土局避重就轻没有主动履行法定程序，属不作为。（二）正确认识举报与信访的制度差异，准确区分举报事项与信访事项是本案争议焦点，不能任由政府机关以至执法机关指鹿为马。举报是公民的基本权利，是公民或国家机关、法人、社会团体等为维护国家、集体、公民和社会公共的合法利益，通过口头、书面等形式，主动向有关国家行政司法机关控告、检举有关人员和单位有存在的违纪、违法犯罪行为，请求依法查处的行为。《宪法》第四十一条明示公民举报权所监督的对象是“国家机关”及“国家工作人员”的违法犯罪，《广东省纪检监察机关处理实名举报暂行办法》第二条更加明确举报人使用自己的真实姓名，通过来信、来访、电话、传真、电子邮件等形式向纪检监察机关检举、控告党员、党组织及行政监察对象违纪违法问题的活动行为，为实名举报。《宪法》第五条明文确定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”本案毋庸置疑的事实就是何仕德、何国汗举报开平（县）市国家机关超越权限非法审批的非法行为证据确凿，原审法院故意遗漏对何仕德、何国汗提交证据开府信复（2011）1号、开府函（1992）43号、水府信函（2011）19号开锋开发区用地面积平面图，和其它证明被举报人超越审批权非法行为的证据进行审查，就是试图开脱对被举报的依法应由江门市国土局管辖的非法行为的调查认定，帮助江门市国土局不作为行为，回避其不依法定程序向何仕德、何国汗出具受理告知书的失职行为，致使何仕德、何国汗举报开平（县）市越权行为无法在法定期限内办理的事实。信访与举报之法定界限非常明确，原审判决笼统将问题引向《信访条例》，认定事实错误。（三）原审判决认为江门市国土局行政不作为的理由不足不予支持，但理由令人费解。既然原审法院认为举报非法行为向受理单位索取受理告知书的请求理由不足，必须说明何仕德、何国汗索取受理告知书理由不充足的事实，和支持受理单位受理公民举报不用出具受理告知书的法律法规，以及支持受理单位向举报人出具“群众来访告知书”及指引举报人走《信访条例》程序的法律条文和依据，否则属枉法判决。综上，原审法院认定事实错误，枉法判决，判决无效。
被上诉人江门市国土局答辩称：与一审的答辩意见一致。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，何仕德、何国汗的上诉请求应当予以驳回。
本院查明的事实、判决理由和结果
二审法庭调查中，何仕德、何国汗称有新证据提交，本院要求其在法庭调查结束后三日内提交，逾期不予采纳。期限届满后，何仕德、何国汗未提交新证据。
法庭调查结束后，何仕德、何国汗向本院提出申请，要求公开开庭进行审理。本院审查后认为，该申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条“人民法院审理上诉案件，认为事实清楚的，可以书面审理”的规定。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院依法予以确认。
另查明，何仕德、何国汗在一审庭审中明确其所诉的江门市国土局的行政不作为，系江门市国土局对其实名举报开平市人民政府非法占有土地的行为未进行查处，且未向其公开调查结论。
本院认为，根据一审法院庭审中何仕德、何国汗明确的诉讼请求，本案为土地行政机关不履行土地行政管理法定职责纠纷，原审法院定性为土地行政信息公开纠纷不当，本院予以纠正。根据《土地违法案件查处办法》第五条“土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖”和第八条“政府非法批地的土地违法案件，由上级人民政府土地管理部门管辖”的规定，江门市国土局作为土地管理部门，对其管辖范围内的土地违法案件有权作出处理。
《土地违法案件查处办法》第十三条规定：“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。”第十五条规定：“土地管理部门受理的举报案件，发现不属于自己管辖的，应当向举报人说明，同时将举报信函或者笔录移送给有权处理的机关。”可见，土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件应当受理，受理后发现不属于自己管辖的，应当向举报人说明，但是，对于土地管理部门应以何种形式进行受理和说明，法律并无具体规定。本案中，何仕德、何国汗所举报的事项系其认为开平市政府存在非法占地、非法侵犯公民权益的行为，江门市国土局接到举报后，认为不属于自己管辖，已以江国土资访告字（2013）1号《江门市国土资源局群众来访告知单》告知何仕德、何国汗所反映的问题应向当地行政机关提出，该处理行为未违反法律的规定。何仕德、何国汗认为江门市国土局对其举报的事项存在行政不作为，事实及法律依据不足。
另外，江门市国土局对何仕德、何国汗提出的两份政府信息公开申请的处理，系江门市国土局依据《政府信息公开条例》的相关规定应当履行的法定义务。何仕德、何国汗虽在陈述本案的事实及理由中认为江门市国土局对其政府信息公开的申请未答复违法，但在一审庭审中明确其在本案中的诉讼请求系针对江门市国土局对其实名举报开平市人民政府非法占有土地的行为存在行政不作为提出。原审法院依据《政府信息公开条例》的相关规定，对江门市国土局作出的政府信息公开申请的答复进行评判，混淆了不同的法律关系，存在不当，但并未影响本案的实体处理。何仕德、何国汗如对江门市国土局针对其政府信息公开申请作出的行政处理不服，可另行主张权利。
综上所述，原审判决认定事实清楚，处理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人何仕德、何国汗负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张海疆
代理审判员 陈敏婷
代理审判员 周 奇
二〇一四年九月十二日
书 记 员 陈秀霞