广东省揭阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤52行初2号
原告李少章等867人（名单附后）。
诉讼代表人：李少章，男，1976年9月5日出生，汉族，住广东省揭阳市揭西县。
诉讼代表人：李益才，男，1970年9月30日出生，汉族，住广东省揭阳市揭西县。
诉讼代表人：李顺求，男，1970年2月6日出生，汉族，住广东省揭阳市揭西县。
诉讼代表人：李培勤，男，1970年1月2日出生，汉族，住广东省揭阳市揭西县。
诉讼代表人：李俊谋，男，1972年9月28日出生，汉族，住广东省揭阳市揭西县。
原告之共同委托代理人：郑建中，广东圳扬律师事务所律师。
被告：揭西县人民政府。住所地：揭西县河婆街道。
法人代表人：周伟，县长。
委托代理人：赖玫馥，揭西县法制局干部。
委托代理人：陈涛，广东德万律师事务所律师。
原告李少章等867人诉被告揭西县人民政府土地行政登记纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原告李少章等867人诉称，1970年9月12日，为了响应国家“备战、备荒、为人民”号召，塔头粮食管理所因储备粮食需要，经上级审查批准，在原告村所属的“原塔头公社保西大队塗麻山（即门口岭山）”宗地地块建设粮食仓库一座。当时，经塔头粮食管理所与原告村所属的原保西大队（李玉嵩生产队及李电怀生产队）协商并签订书面协议，征用原保西大队李玉嵩生产队和李电怀生产队土地各一亩，由国家赔偿地面现有作物损失每亩80元，共计160元；同年10月25日，塔头粮食管理所因多占用李电怀生产队一分土地，增加赔偿作物费10元，合计面积2.1亩，约计1400.07平方米。
粮食仓库建成后，塔头粮食管理所因遭水灾随之搬迁至该处工作。之后塔头粮食管理所为了使用、管理方便和安全，未经办理任何征用等相关手续，占用周边土地构筑了围墙，并一直沿用到2011年间改制撤销。在此期间，该宗地土地的粮食征购任务及农业税等均未减少，且一直由原告负担。
塔头粮食管理所撤销后，被告便将塔头粮食管理所所占地面积约11亩（约7400平方米）作为国有建设用地挂牌出让。原告得知后，曾多次依法强烈要求返还被征用建设粮食仓库2.1亩外的其他土地所有权和使用权，被告便以塔头镇政府名义随意告知已登记为国有土地使用权，并称“宗地属国有土地，四至清楚，证件齐全，权属性质清晰，事实明确；……。”后经原告投诉、信访，均未依法作出处理。
2016年11月14日，为了维护村民土地合法权益，经原告村民强烈要求和决定，原告所在的村民委员会曾依法向法院提起行政诉讼，法院于2016年12月13日经审查后受理立案。但被告既没有依法纠正土地违法登记行政行为，也没有依法出庭应诉，更没有与原告协商解决。至同年12月29日，村民委员会主任迫于政府的压力，未经村民会议讨论决定，撞自以村委会名义，并以“该村村民已与被告达成和解”的虚假理由申请撤诉，法院于2017年1月13日裁定准许撤回起诉。2017年6月5日，原告所在村村民得知该案撤诉情况后，联名提议村委会召集村民会议，并强烈要求申请再审或再次起诉。因村委会未召开集村民会议，经半数以上村民联名，推选诉讼代表人于2017年7月10日向广东省高级人民法院申请再审。现根据广东省高级人民法院审查意见，另行提起诉讼。
综上所述，根据《行政诉讼法》之规定，请求法院确认被告作出的揭府国用字（1990）第05261700043号《国有土地使用证》登记行政行为无效。
被告揭西县人民政府辩称，一、本案原告以“广东省揭西县塔头镇山寮村村民”名义提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于行政诉讼原告资格的规定，依法应当驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政诉讼的原告主体仅限于公民、法人或者其他组织。而本案诉状所列“广东省揭西县塔头镇山寮村村民”这一概念的内涵和外延均不明确、不具体，这一概念既不能确定是“公民”，也不能确定是“法人”或“其他组织”。所以，以“广东省揭西县塔头镇山寮村村民”名义提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，依法应当驳回其起诉。二、本案诉状仅有李少章、李益才、李顺求、李培勤、李俊谋等五名村民签名，达不到山寮村全体村民的半数，他们既不能以自己的名义也不能以山寮村集体经济组织的名义提起本案诉讼，应当驳回起诉。从本案的《行政起诉状》来看，本案仅有李少章、李益才、李顺求、李培勤、李俊谋等五名村民以诉讼代表人的名义签名，没有其他村民签名。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”之规定，在山寮村委会或山寮村经济联合社没有提起本案诉讼的情况下，可由过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼。然而，揭西县塔头镇山寮村全体村民人数为2261人，其中年满18周岁的人口为1716人。李少章、李益才、李顺求、李培勤、李俊谋等五名村民提起本案诉讼明显不符合上述司法解释的规定，应当驳回起诉。三、本案涉案的土地属于国有土地，被告作出的国有土地登记行政行为与本案原告无利害关系，原告的起诉应予驳回。就涉案的用地，塔头粮食管理所与农村集体经济组织于1970年签订了征用协议，并依约定对农村集体进行了补偿。塔头粮食管理所自1970年使用涉案土地至今。根据国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》［（1989)国土（籍）字第73号］第八条第二款之规定，应当认定该土地属国家所有。由于涉案土地属国有土地，人民政府对国有土地的登记颁证行为与农村村民无法律上的利害关系。李少章、李益才、李顺求、李培勤、李俊谋等五名村民的起诉应予驳回。四、本案的起诉已超过法定的最长起诉期限，应当驳回起诉。根据本案起诉状的主张，本案诉讼标的为被告就涉案土地使用权向塔头粮食管理所登记颁证的行政行为。涉案土地登记颁证行为于1991年2月5日作出，本案的起诉于2018年2月5日提起。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本案被诉行政行为作出的时间与本案起诉的时间之间已超过二十年，本案的起诉已超过法定的最长起诉期限，依法应驳回原告的起诉。
综上，不论从原告的主体资格还是从起诉期限来看，原告的起诉都应予驳回。请法院裁定驳回原告的起诉。
经审理查明，1991年2月5日，揭西县国土局向塔头粮食管理所核发揭府国用字（1990）第05261700043号《国有土地使用证》。2011年10月26日，被告揭西县人民政府根据揭西府办函201186号文《关于要求收回国有土地使用权的批复》，将该证注销。2018年2月5日，原告认为被告核发揭府国用字（1990）第05261700043号《国有土地使用证》侵犯其合法权益，遂向本院提起行政诉讼，诉请如前。
另查明，2011年10月18日，涉案土地通过挂牌出让给揭西县塔丰房地产开发有限公司。
2016年12月13日，本院立案受理原告揭西县塔头镇山寮村村民委员会诉被告揭西县人民政府土地行政登记纠纷一案。在审理过程中，原告于2016年12月29日以该村村民已与被告达成和解为由，向本院申请撤诉。2017年1月13日，本院裁定准许原告撤回起诉。
本院认为，本案争议的主要焦点是：原告的起诉是否符合法定起诉条件。
首先，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。第六十九条第一款第（十）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形。本案原告向法院请求确认被告在1991年2月5日作出颁证行为无效，而该颁证行为属于2015年5月1日之前作出的行为，依据上述司法解释规定，原告的起诉属于人民法院应当不予立案的情形，由于人民法院已经立案，因此，应当按照上述规定裁定驳回原告的起诉。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。第六十九条第一款第（二）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。本案被诉颁发国有土地证行为的发证时间发生在1991年2月5日，根据上述法律以及司法解释的规定，原告最迟应在2011年2月6日前向人民法院提起行政诉讼，但原告直至2018年2月5日才向本院提起起诉，已明显超过法定起诉期限，属于人民法院不予受理的情形，由于本院已经立案，因此，应当按照上述规定裁定驳回原告的起诉。故被告提出原告的起诉已经超过法定期限的理由成立，本院予以采纳。
综上，原告的起诉属于人民法院不予受理的情形，由于已经立案，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（十）项、第三款、第一百六十二条的规定，裁定如下：
驳回原告李少章等867人的起诉。
原告预交的案件受理费人民币50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 黄永练
审 判 员 陈 锋
审 判 员 姚奕声
二〇一八年五月二十二日
书记员（代） 吴满和
附相关法律条文：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第一百六十二条公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。
附867名原告名单：
李少章、李益才、李顺求、李培勤、李俊谋、李海亮、谭彩虹、李楚鑫、林乐娟、李楚群、李培葵、李佳齐、李怀玉、李小强、李琪、邓育旋、严瑞菊、李龙羽、李乐泉、曾丽梅、曾娟、李俊彬、张爱娥、李泽薇、陈远玲、刘秋兰、林惠刁、李俊龙、李绪清、李拔杰、吴武芯、李玉妃、李玉彤、吴照辉、丘琼玉、谭建龙、谭辉、谭冰、谭彩娜、李奕鹏、李贵祥、李益芝、李奕丽、吴洁容、李丽纯、李俊东、李晓婷、李海辉、邱燕娟、李锦安、李燕琼、李锦阳、李奕然、李锦佳、吴少卿、李锦妮、李美建、李爱玉、曾粉英、谭良才、谭惠梅、谭少喜、李静娟、李晓凤、李晓清、吴词香、李晓佳、李晓鹏、李吉华、李少文、吴如佳、李少武、李少俊、ＸＸ、李少东、邓雪清、李冬明、李冬红、李建和、李冬龙、李春音、李作强、陈东花、李锦周、李宣卿、邱亚梅、李锦城、刘美珍、王英、李安妮、李安琪、李梅华、李树鸣、李锦亮、李运香、李永智、李翠熳、巫素君、李佩群、李南强、李南宏、赖秀媛、李小明、杨惠缄、李桂贤、李桂林、洪漫珠、李益祥、李卓丰、李卓珊、刘伟娜、温苏清、李兴华、李桂梅、李桂英、李桂珍、李燕婷、李记志、罗桂花、李燕玲、李燕发、胡足连、李岳秀、许少弟、徐美之、许晓军、李丽芳、许晓辉、李美满、许淑芬、李弟、李思如、李奕才、李光凯、李丽清、余夏纯、李文雄、钱洪雨、李福安、李文新、李文真、陈淑琼、李立忠、李贤波、陈吟芬、林瑞珊、李作中、李少花、李秋雁、吴爱端、李南兵、黄雪君、吴玉专、李国华、李贵城、林晓萍、李贵波、许运英、李拔夫、李战中、李建丰、李东明、李魏选、李建强、李幼花、邱素琼、李凯彬、李晓霞、李泽环、李楚德、李伟强、凌秋兰、李幼梅、吴细妹、李恒三、李恒青、吴俊蓉、李烈华、李巧冰、李志伟、李威、温桂芳、李春容、李景生、李佩如、李洁明、刘洁芳、李苑玉、李锦蓉、李苑梅、李永强、李宗锡、李秀珍、李文标、李丽珍、李喜华、李益建、刘秀琼、李芝义、汪丽芳、李志彬、李志超、李益良、李岳才、刘少芝、李建周、李粉燕、李老士、李瑞芝、李小莲、李莲金、李玉莲、李喜填、李浩填、曾晓梅、邱文英、李清河、林燕楼、李坤正、廖洁英、李稳固、李坤城、李益武、谭奕卿、余为文、吴锦卿、李俊龙、李舜阳、李舜达、李进有、李瑞明、李妙娟、李春生、刘雪云、李保钦、李宝玉、李钦弟、李粉梅、李丽梅、谢海英、李小春、李洁梅、李奕文、李经勉、李俊荣、李洁鹏、杨细英、李洁婷、李洁鸿、李桂红、李晓敏、王贵珠、李晓和、李晓鑫、李德辉、李贤纯、李建辉、曾少君、林文英、李智兴、陈代英、李智云、李智花、李益江、李大川、吴积花、丘美云、李洁生、李晓东、廖佩华、李伟鹏、李锦娥、李泽鹏、李海宏、李子庆、林琼珊、李玉祥、李培圳、李培燕、曾梅英、李琴、李老象、彭佩娇、李映才、李文献、李永茂、李衍豪、陈秀专、李泽阳、吴月娟、李南蕊、李洁娜、李作林、李南波、李泽建、李章松、李乙选、吴素叶、李佩枝、李淑平、余为水、李两坤、李壁丰、李浩彬、李耿辉、李浩漫、李旭绵、李少春、李延东、李旭斌、巫玉华、李德茂、王如兰、刘惠吟、刘吟华、李伟、吴莲卿、张英、李秀军、李美春、陈丽春、李婵君、杨平华、李舜辉、李凯林、李贤新、李晓婷、李子强、李锦鹏、李锦庭、陈苏琼、李锦龙、李小漫、李美凤、李子全、王伟珊、李伟波、李春雁、李战专、李少辉、李翠婷、李丙芝、吴彩芝、李志华、李翠丽、李翠珊、许林海、林丹丽、许少华、莫仁珍、林文娟、李粉卿、李金荣、李重庆、李惠林、李惠星、巫美芬、李伟华、李志升、李志强、李振强、李秋梅、万志霞、杨晓云、余为山、丘琼玉、柯洁旋、吴贤曼、李拔良、李跃龙、陈春香、赵粉莲、李树强、李两先、李昭梅、李燕虹、李拔中、巫赛洁、李春銮、李文惠、李晓婷、李晓钦、李晓琴、李春龙、吴秋容、李伟松、李淑琼、李泽桂、胡冬娣、吴玉婷、李大弟、李卓芝、李楚侨、李楚盛、李楚珍、刘玉兰、李义东、谭建珠、李武智、许晓娜、李东贵、余天俊、余培旋、罗绍娟、李鸿强、李永忠、邱素兰、李晓宝、李晓红、李圳波、李建生、李佩专、谭两哆、李顺达、李福会、李梅香、余银婵、李思琪、林晓娜、李禄青、李桂朋、李贵涛、李桂珠、丘美英、李德福、吴楼卿、李正豪、李丽珊、李海洪、李泽川、李和辉、巫秋莲、李贤标、谢月兰、ＸＸ辉、陈秀芬、李晓龙、李多、李恒芝、李爱娜、向斯斯、李东勇、李文亮、李良思、李典威、李典芝、李金德、李锦燕、李金秀、李晓俊、刘秀凤、李浩杰、李加雄、李奕娜、李俊雄、李海鹏、李浩松、李庭华、张伟娟、李松揩、李延意、李小珍、林佩娜、曾炳明、林瑞华、曾鸿海、曾海兰、曾妙兰、李俊豪、李琼茹、李宏锋、李琼林、巫爱君、李剑亮、吴旭雪、李少辉、李少蓉、巫凤林、ＸＸ生、ＸＸ发、李丽虹、李益明、李文青、李文秀、李文芬、李文昌、王电音、李晓嫚、吴芝容、李立斌、李立烽、李克深、李文贤、李少丰、李贵生、李吉思、李常德、张楚香、李华德、纪燕香、李创华、李金妹、林少芬、李义春、杨兰、李加才、罗琼燕、李景宏、李剑文、李春香、李德秀、李少明、李佩旋、刘粉娟、谭亮桂、谭春燕、谭春生、唐春芳、谭春丽、谭春华、唐春吟、李双春、李春弟、陈晓娟、吴奕枝、吴映琴、李伟芝、李徐德、李洁婷、李银燕、杨丹燕、李盛林、李春霞、李长庆、李茂林、林丽粉、李景春、李炎淑、李俊雄、李俊鸿、李诗光、吴映娟、李义伟、李洁如、谭城雄、谭秋琼、谭秋珍、李晓辉、李少卿、李哲驰、谭华丽、李永元、陈粉端、李幼明、陈秀花、李浩瑜、李浩涛、林爱华、李浩鹏、李智识、李粉清、温美娥、李东宏、李岳胜、李永春、林育华、谢雪红、李彬、李俊潮、李舜强、李创、李怀德、李浩波、吴彩洁、蒋新珍、李衍文、李东辉、李燕琴、李冬梅、李少海、李思杰、蔡春娜、李燕梅、李少伦、刘如君、黄小梅、李玉鹏、李美芳、陈洁宏、李奕华、李加才、李加龙、叶丽兰、李惜才、李宝林、李伟荣、李玉林、何秀妹、李岳辉、李志雁、覃良英、李凤和、李永江、李战冲、黄春梅、周元娇、李耿彬、李东松、李秋茂、谭史明、李泽勇、李付填、吴炎芳、刘秋旋、李宏谋、李晓阳、林兰君、李武胜、李天福、李锦俊、杨炎华、李树强、李树雄、李桂珊、李秋桂、李俊杰、李衍博、王平贞、李晓纯、李文发、李婵凤、李贤属、李凯伦、李凯章、李舜燕、巫秋兰、李贤惜、李金、李映卿、李岱娜、吴炎贞、李文广、李洁珠、李洁纯、李洁旋、李晓鹏、李翠芬、李德胜、ＸＸ胜、李少通、林君英、刘凤锦、余杰纯、李明杰、吴克华、李贵隆、李庭燕、李培云、李培蕾、李培鑫、李少英、李瑞士、余桂琴、余培信、余铭锋、刘惠娥、李海丽、李海荣、林洪华、曾芳芳、李贤芝、李两春、李锦卿、李海如、杨秋娜、李喜林、李衍荣、吴爱云、李国城、李国镇、吴娇莲、李文佳、李文辉、李文生、邱俊旋、李梦华、李锦策、李瑞贞、李顺增、李稳心、李大个、李乐松、李旭东、李海东、邱赛香、李庆波、李典发、李志祥、吴锦雪、李晓东、李细冲、杨瑞君、李春亮、李战生、吴桂芳、李佩銮、丘妙珍、李海佳、李海波、曾永凤、吴少荣、李春光、李树荣、李映辉、温瑞香、李映平、曾佩双、李钦纯、李耀钦、李玉燕、李喜娜、李喜梅、李乙苏、赵建容、李浩松、李浩东、李东燕、李舜芳、陈丽萍、陈彩云、李泽葵、李电富、李晓斌、吴吟芳、李浩斌、钟彩妮、李如斌、李晓如、李泽龙、李锦顺、黄红梅、杨珊梅、李洁镇、林绿清、李岸梅、李炎忠、李铃、李岳加、李志锋、李琳、李映奕、李锦辉、李建思、李丽珍、李付求、陈春英、李立明、李奕銮、李泽如、李宏聪、李丙生、李美香、李肖海、李肖玲、李肖如、李肖娜、李奕群、李旭辉、李美珍、李旭林、丘赛君、ＸＸＸ、李燕君、李锦珍、陈伟娜、李丹巧、李乙正、吴燕纯、陈文足、李文娜、李丹耿、曾少萍、李贤建、李怀茂、谢雪芳、冯君英、李映思、李佩珊、李桂东、林少凤、吴炎春、李乐思、李嘉茹、李桂如、李益胜、李乐城、李沛林、陈佩珠、李小坝、李佩娇、李义佳、李佩娥、李秋萍、李湘、龙立新、李镇城、李洋、李卓葵、吴春娟、林庭燕、李肖岗、林燕君、李淑卿、李佩娜、李喜军、李锦波、李伟才、谭进添、李龙葵、李洁丽、巫纯娟、李桂璇、李春明、林静君、李仕达、李玩周、李莉苑、李海珊、李秋珊、李晓亮、许春洪、李丽卿、吴官成、李乐顺、李海林、余远规、李炎欢、李海亮、李海兵、李景东、李秀秀、李帆、李德春、杨惠珍、李秀如、刘永红、邱秀蓉、彭静兰、李辉裕、李灿生、李世玉、丘美红、李玩桐、曾秀君、李少波、李宏丰、李乐然、吴婵珠、李乌必、黄建专、李惠良、李作涛、陈瑞金、李树文、林婵香、李梦熊、李丽华、