湖南省新化县人民法院行 政 裁 定 书（2017）湘1322行初106号原告刘光星，男，1963年3月25日出生，汉族。被告新化县国土资源局，住所地新化县梅苑开发区梅苑南路。法定代表人邹谊翔，该局局长。原告刘光星诉被告新化县国土资源局土地行政管理一案，本院于2016年8月11日受理后，依法组成合议庭审理，于2017年2月9日作出（2016）湘1322行初64号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉，娄底市中级人民法院于2017年8月7日作出（2017）湘13行终74号行政裁定，撤销上述行政裁定书，指令新化县人民法院继续审理。本院遂依法另行组成合议庭，对本案再次进行审理，现已审理终结。原告刘光星诉称，2004年原告通过公开竞标，买受了新化县城关粮油贸易公司梅城粮店资产，与新化县城关粮油公司签订了《新化县城关粮油贸易公司产权转让合同书》，2005年元月依法取得了上述资产的《国有土地使用证》和《房屋产权证》，因新化县畜牧水产局（以下简称“畜牧水产局”）非法侵占原告获得两证确认权属范围内的门面，原告向贵院提起民事诉讼，要求畜牧水产局停止侵权并赔偿损失。2008年3月3日，被告向贵院提供《证明》，称“现正在处理，并根据《土地登记规则》第七十一条之规定将对刘光星土地使用权进行更正登记”。此后，虽经贵院去函催促、原告多次口头和书面请求处理，一直没有结论。原告取得的《国有土地使用证》是经新化县人民政府依法颁发的有效证件，被告作出认定上级颁发的证件有误的证明没有任何法律依据，给民事案件审理带来了巨大阻碍，致使该案一直未能审结，也给原告合法利益造成了巨大损失。请求依法判决：一、确认被告于2008年3月3日提供的上述《证明》属于乱作为的违法行政行为；二、确认被告经原告多次要求对上述《证明》处理却至今未处理的行为属于不作为的违法行政行为，并责令被告限期作出处理结论；三、由被告从2008年3月3日起按1500元/月租金赔偿原告经济损失直至诉讼终结之日止；四、本案诉讼费用由被告承担。被告新化县国土资源局辩称，一、1996年畜牧水产局通过法院拍卖购得原新化县硅厂招待所作为办公场所。2004年，原告通过县企改办购买了梅城粮站房屋和土地。两块土地位于新化县上梅镇天华南路，以该镇火车站居委会晏家院的公用水沟为界，从无边界争议。2005年1月，我局在给原告办理土地使用权证时，将两块土地之间的公共排水沟（公共土地）划入原告的土地红线图内，与畜牧水产局土地红线图发生重叠。原告利用我局发证工作中的失误为借口，说畜牧水产局侵占了其土地，并要求畜牧水产局退还其土地和公共排水沟上临时搭建的一个小门面。为此，畜牧水产局将此情况向我局进行了反映。2006年9月7日，我局进行了现场勘测，初步查明原告的土地红线图与畜牧水产局土地红线图发生重叠，面积约18㎡。2007年7月19日，我局会同新化县粮食局、新化县企业改制办公室现场处理畜牧水产局与原告的土地权属问题，经共同查勘核实，我局于2005年1月给原告登记的土地使用权证范围确实有误，在我局、县企改办、县粮食局协调下，畜牧水产局与原告达成了《关于县畜牧水产局与刘光星（原梅城粮店）地基边界协议》，该协议约定：“1、由县国土局以现状重新更改土地使用证及红线图，甲、乙双方之间的公共用地，双方不得占用。2、乙方在更改后的红线图内改建房屋，甲方不得以任何理由阻止乙方申办建房手续和建筑施工。3、在县国土局更正红线图后，甲、乙双方将占用公共用地的建筑物，在5天内由甲、乙双方各自负责拆除。”因此，我局于2008年3月3日按事实向法院出具《证明》所证实的情况，是经我局与县企改办、县粮食局的工作人员在争议双方当事人参与下进行现场勘查、测量后确认的，同时，也是原告与畜牧水产局在地基边界协议中所认可的，并非我局行政乱作为。二、我局于2007年7月30日向畜牧水产局及原告发出了《地籍调查出席指界通知书》，8月，又组织双方进行了指界和实地勘测。在我局正在进行土地使用权变更登记准备工作时，原告于2008年1月，在明知土地红线图有误，且在与畜牧水产局签订了上述《协议》后，仍以畜牧水产局侵权为由提起诉讼，要求畜牧水产局赔偿其各项损失4万余元。因此，原告纯属恶意诉讼。我局在该土地权属纠纷中做了大量工作的，并非行政不作为。三、在原新化县硅厂招待所和梅城粮站之间的公共排水沟上，有一个小门面。该门面既无土地使用权证，也无房屋所有权证，系临时搭建的违法建筑，同时也属于畜牧水产局与原告签订的上述《协议》第3条所约定的应予拆除的公共用地上的建筑物。也正如此，原告与畜牧水产局才均未使用或出租该门面，并废弃至今。为此，原告无权对该门面主张权利，无权要求我局赔偿租金损失。为此，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。经审理查明，2008年元月29日，本院受理刘光星与新化县畜牧水产局侵权赔偿纠纷案。2008年3月3日，新化县国土资源局向本院出具了一份《证明》：“经现场核实，2005年元月所登记的土地使用权范围有误。我局现正在处理，并根据《土地登记规则》第七十一条之规定将对刘光星土地使用权进行更正登记。”2008年3月6日，本院作出（2008）新法民初字第156-1号民事裁定书，裁定该案中止诉讼。2014年11月10日，本院向新化县国土资源局出具了一份《函》：“你局至今未作出相关变更登记的决定，致使该案无法审结，为此，请你局依法作出相关决定，并将决定后的情况函告本院”。2015年12月，刘光星向新化县国土资源局提交《请求尽快确定原梅城粮店土地使用权的报告》，均无结果。又因土地登记有误事项迟迟未处理，故原告以该《证明》为基本依据向本院提起行政诉讼。本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。所谓行政行为，是指行政机关在履行行政职责的过程中，对外作出的设立、变更或者终止行政法律关系的意思表示。当案件系属于司法程序时，除非法律法规另有规定，否则主导该司法程序的司法机关对该程序最终决定的合法性对外独立承担法律责任，对于该决定所依据的事实是否充分以及法律适用是否正确，既有自行认定的权力，亦应对此承担法律后果，此即所谓“程序责任原则”。行政机关是为协助司法程序而出具《证明》，并非基于行政机关自行主导的行政程序，且仅是基于相关材料出具的证据，对于事实依据是否充分或者法律适用是否正确，行政机关并不承担法律责任。因此，行政机关的《证明》只能作为司法机关审理案件的参考，并不具有法律上的拘束力。如果认为此种意见具有对外法律拘束力，则将导致司法机关将其部分司法审判权实际上让渡给行政机关，有悖基本的法治原则。如果进一步在行政诉讼程序中，人民法院对行政机关出具的证据进行实体审查并予以确认，即从行政审判的角度确认了行政机关《证明》的法律拘束力，同样构成对正在进行的其他司法程序的不当干预。本案中，本院在审理上述相关民事案件的过程中，新化县国土资源局向本院出具的《证明》仅对法院出示，并没有对社会公开，并非针对原告作出的行政行为，该证明并不赋予相对人权利，也不为相对人创设义务，不具有强制性及约束力。不具有对外作出的设立、变更或者终止行政法律关系的意思表示。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。该法第十三条规定：依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。由此，原告依法取得的《国有土地使用证》至今依法有效，并没有因该《证明》导致失效或效力待定。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款（六）项规定公民、法人或者其他组织对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故被告出示的《证明》仅是行政机关在司法程序中出具的证据，并非基于被告主导的行政程序而作出的行政行为，其仅能作为法院民事审判的参考，并不具有法律拘束力。如果法院在行政司法程序中对该《证明》进行实体审查并确认其是否合法性，将导致该《证明》基于行政生效判决的既判力而具有法律拘束力，从而成为民事司法程序中法院认定案件事实和适用法律的障碍。综上，被诉《证明》并非行政诉讼法所指的行政行为，原告针对《证明》提起的本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围,原告提起的本案诉讼应当予以驳回。基此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（一）项、（八）项，第二款的规定，裁定如下：驳回原告刘光星的起诉。本案不收取诉讼费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于娄底市中级人民法院。审 判 长  曾海丰人民陪审员  龙 辉人民陪审员  李文华二〇一七年十一月二十四日代理书记员  吴敏彦