新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）乌中行终字第46号
上诉人（原审原告）：买买提·吐尔地，男，1948年7月13日出生，维吾尔族，住乌鲁木齐县。
委托代理人：来提盘·买买提（买买提·吐尔地之女），女，1978年9月1日出生，维吾尔族，住乌鲁木齐县。
委托代理人：阿不都克衣木·阿不力米提，新疆达纳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市国土资源局，住所地：乌鲁木齐市天山区。
法定代表人：姬向东，乌鲁木齐市国土资源局局长。
委托代理人：郭建勇，新疆金百合律师事务所律师。
委托代理人：阿依古丽·帕沙诺夫，女，1974年1月25日出生，维吾尔族，住乌鲁木齐市天山区。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市国土资源执法监察支队，住所地：乌鲁木齐市。
法定代表人：张旭，乌鲁木齐市国土资源执法监察支队支队长。
出庭行政机关负责人：艾尔西丁·苏来满，乌鲁木齐市国土资源执法监察支队副支队长。
委托代理人：钱秀敏，女，1965年11月5日出生，汉族，住乌鲁木齐市沙依巴克区。
委托代理人：董建军，男，1970年8与17日出生，汉族，住乌鲁木齐市天山区。
上诉人买买提·吐尔地因与被上诉人乌鲁木齐市国土资源局（下称市国土局）、乌鲁木齐市国土资源执法监察支队（下称市国土监察支队）土地行政处罚一案，不服乌鲁木齐市新市区人民法院（2014）新行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，公开开庭审理了本案。上诉人买买提·吐尔地及其委托代理人来提盘·买买提、阿不都克衣木·阿不力米提、被上诉人市国土局委托代理人郭建勇、阿依古丽·帕沙诺夫，被上诉人市国土监察支队出庭行政机关负责人艾尔西丁·苏来满、委托代理人钱秀敏、董建军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，买买提·吐尔地系乌鲁木齐县六十户乡八段村村民。2010年买买提·吐尔地申请，乌鲁木齐县六十户乡八段村村委会、乌鲁木齐县六十户乡人民政府将买买提·吐尔地的自留地供其建设养殖畜牧圈舍一座发展个人养殖使用。2014年6月20日，市国土监察支队向买买提·吐尔地进行调查询问制作询问笔录并进行现场勘验。2014年6月27日，市国土监察支队调查认定，买买提·吐尔地于2011年9月，未经批准、未办理用地手续非法占用乌鲁木齐市高新区（新市区）六十户乡八段村水浇地3.58亩（2386.67平方米）修建养殖厂房，其用地不符合土地利用总体规划。2014年8月6日，市国土监察支队向买买提·吐尔地作出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并于当日送达买买提·吐尔地，载明拟对买买提·吐尔地作出退还非法占用的土地，并拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚。并告知买买提·吐尔地享有陈述、申辩和听证的权利。2014年8月15日，市国土监察支队对买买提·吐尔地作出乌市国土资监执罚（2014）558号行政处罚决定，责令买买提·吐尔地退还非法占用的土地，并拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2014年10月15日，市国土监察支队已对买买提·吐尔地建设房屋予以强制拆除。买买提·吐尔地对市国土监察支队作出的行政处罚决定不服，诉至原审法院。
另查，买买提·吐尔地建设养殖厂房并未取得乡村建设规划许可证等相关建房手续，其所建房屋所占用地为乌鲁木齐市高新区（新市区）六十户乡八段村水浇地3.58亩。
另查明，《新疆维吾尔自治区国土资源执法监察总队职能配置、内设机构和人员编制方案》，直属机构规定：（一）地州市（含石河子市）成立国土资源执法监察支队，副县级。为自治区国土资源执法监察总队的直属机构。（二）各县（市）成立国土资源执法监察大队，副科级，为所在地、州、市国土资源执法监察支队的直属机构。其他事项：（一）自治区国土资源执法监察总队受自治区国土资源厅领导。《新疆维吾尔自治区机构编制委员会文件新机编字（2004）99号《关于自治区国土资源执法监察机构有关问题的通知》规定：自治区国土资源执法监察总队，为自治区国土资源厅副厅级直属事业单位，履行自治区国土资源执法监察职能。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、第二款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《新疆维吾尔自治区实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十七条：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业设施，以及农村村民使用原有宅基地进行住宅建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府乡规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证。”《乌鲁木齐市拆除违法建筑办法》第二条第一款：“严禁未取得建设工程规划许可证或者临时用地规划许可证进行建设，或者未按建设工程规划许可证核准的内容进行建设、使用建筑物和构筑物的行为”。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。本案中，买买提·吐尔地未取得相关手续，擅自在乌鲁木齐市高新区（新市区）六十户乡八段村水浇地3.58亩（2386.67平方米）修建养殖厂房，属非法占用土地，新建建筑物。市国土监察支队对买买提·吐尔地非法占用土地新建建筑物的事实进行调查核实、现场勘验勘查，原审法院认为，市国土监察支队认定为违法建筑事实清楚、证据充分。买买提·吐尔地庭审中提出，买买提·吐尔地建设养殖厂房系在自己承包的自留地上建设，并已经经乌鲁木齐县六十户乡八段村民委员会、乌鲁木齐县六十户乡人民政府批准，市国土监察支队认定非法占用土地，属于基本事实认识错误的诉讼理由，不予支持。
买买提·吐尔地认为，市国土监察支队对买买提·吐尔地作出行政处罚的处罚权没有经国务院、自治区人民政府授权。市国土监察支队作出行政处罚法律适用错误。市国土监察支队没有给予买买提·吐尔地陈述、申辩权利、剥夺了买买提·吐尔地申请听证的权利，属于程序违法。对此，原审法院认为，《乌鲁木齐市拆除违法建筑办法》第九条：“凡经行政主管部门依法认定的违法建筑，由所在区（县）人民政府负责组织协调，其所属行政综合执法机关及时依法予以拆除。”第二条第二款：“违法建筑一经发现，一律依法予以拆除，不得以罚代拆。”依据此地方性法规授权，市国土监察支队具有对买买提·吐尔地的违法建筑予以强制拆除的权力。在行政处罚决定作出前，市国土监察支队已向买买提·吐尔地告知应享有的陈述、申辩等权利。由于买买提·吐尔地自行放弃行政听证程序，故市国土监察支队未违反程序法定的正当性要求。对买买提·吐尔地提出的上述诉讼理由，不予支持。
综上原审法院认为，市国土监察支队对买买提·吐尔地违法建房认定事实清楚、证据确凿，适用法律基本正确，市国土监察支队作出的乌市国土资监执罚（2014）558号行政处罚决定具备合法性。买买提·吐尔地提出要求撤销市国土监察支队对其作出的乌市国土资监执罚（2014）558号行政处罚决定的诉讼请求，无充分的事实与法律依据，原审法院应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（二）项之规定，判决：驳回买买提·吐尔地要求撤销乌鲁木齐市国土资源执法监察支队作出的乌市国土资监执罚（2014）558号行政处罚决定的诉讼请求。
买买提·吐尔地不服原审判决，向本院提起上诉称，1、一审判决认定事实不清。（1）一审判决认定我“未取得相关手续，擅自在六十户乡八段村水浇地3.58亩修建养殖厂房，属非法占用土地，新建建筑物”，是错误的。我在一审庭审中提供的证据可以证实该地系我拥有合法承包权的自留地，是经过村委会及乡政府批准建设的养殖圈，并不是非法占用土地，更不是新建建筑物。（2）一审判决“依据《乌鲁木齐市拆除违法建筑办法》第九条规定，认定市国土监察支队具有对我的违法建筑予以强制拆除的权力”，属认定事实错误。该办法第九条规定的具有强制拆除权力的主体是行政综合执法机关，即乌鲁木齐市各区（县）城市管理行政执法局，而不是市国土监察支队。故该办法并未授权市国土监察支队具有处罚权，更谈不上强制拆除的权力。2、一审判决适用法律不当。（1）一审判决“依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一、二款、第六十五条、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十七条、《乌鲁木齐市拆除违法建筑办法》第二条、《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定，认定被上诉人认定事实清楚，证据充分，上诉人的诉讼理由，不予支持”，属于适用法律错误。规划法及实施办法，针对的主体是“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人”，而我是在自己合法拥有的自留地上修建养殖圈的本村村民，故不适用该法律法规。一审法院据此驳回我的诉请没有法律依据。（2）一审判决依据《新疆维吾尔自治区国土资源执法监察总队职能配置、内设机构和人员编制方案》及新机编字（2004）99号通知认定市国土监察支队具有行政处罚权是错误的。该方案和通知不属于法律、法规范畴。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门才有处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》第十七条“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”，本案市国土监察支队并未经法律、法规授权，故市国土监察支队不具有行政处罚权，其超越权限所作出的行政处罚决定书无效。综上，请求二审法院依法支持我的上诉请求，撤销原判。撤销市国土监察支队作出的行政处罚决定。
被上诉人市国土局答辩称，1、2011年9月买买提·吐尔地占用水浇地（基本农田）修建厂房，但未经有权机关批准，也未取得乡村建设工程规划许可证等相关建房手续，因此属于非法占有土地新建建筑物的行为。买买提·吐尔地申请在水浇地上建设建筑物过程中，向六十户乡建设站、六十户乡国土资源所等有关机关提交了申请书，八段村民委员会、六十户乡人民政府意见为“同意报批”、“请建设站审批”、“请国土所审批”，而建设站、国土所没有审批的意见，买买提·吐尔地也未取得乡村建设工程规划许可证等相关建房手续，就擅自在水浇地上建设建筑物，属于非法占用土地的行为。2、市国土监察支队是在其职权范围内对买买提·吐尔地作出行政处罚。拆迁工作是由乌鲁木齐市新市区人民政府进行的。3、市国土监察支队根据《中华人民共和国土地管理法》于2014年8月15日对买买提·吐尔地作出行政处罚决定，并且在作出行政处罚决定之前9日，作出并送达了行政处罚听证告知书，保证了买买提·吐尔地依法陈述和申辩的权利，程序和实体均合法，适用法律正确，根据行政法相关规定，不属于可撤销的具体行政行为。4、作出行政处罚决定的市国土监察支队是自治区国土资源执法监察总队的直属单位，由总队垂直管理，自治区国土资源执法监察总队是由新疆维吾尔自治区国土资源厅管理。我局与与市国土监察支队只有业务指导关系，并非其上级行政机关，也非其主管机关，根据行政诉讼法的规定，我局不是适格的被上诉人。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
市国土监察支队答辩称，2014年度全国卫片检查中，我单位收到了全国卫片办转来的2014年新市区土地卫片执法监督检查疑似违法图斑101号，随即我单位对该图斑所涉土地情况展开调查核实，经查，2011年9月，买买提·吐尔地只有农村土地承包经营权证，该证上明确土地为水浇地，只允许进行耕种活动，其未经相关部门审核批准的情况下，非法占用乌鲁木齐市高新区（新市区）六十户乡八段村水浇地3.58亩修建养殖用房，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，买买提·吐尔地未取得建设工程规划许可证进行建设的违法建设工程，应依法予以拆除。我支队享有对买买提·吐尔地违法建设行为的行政处罚权，作出行政处罚决定并未超越职权范围。我支队向买买提·吐尔地送达了行政处罚听证告知书、行政处罚告知书，将违法事实、处罚理由及依据告知买买提·吐尔地，并告知其依法享有陈述和申辩的权利，买买提·吐尔地没有请求听证等，我支队不存在程序违法。拆迁是人民政府组织相关部门实施的，不是我支队实施的。我方认为，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，2010年3月30日，买买提·吐尔地分别向六十户乡建设站、国土资源所书面申请，申请在本人自留地作为临时用地应予养殖。八段村村民委员会在两份申请上均批示“同意按政策办理”、六十户乡人民政府分别批示为“请建设站审核”、“请国土所审核”，但申请中没有建设站、国土资源所的审批意见，买买提·吐尔地也未取得乡村建设规划许可证等相关建房手续。2014年10月14日，买买提·吐尔地建设的房屋被有关机关强制拆除。
本院查明的其他事实与原审法院相同。
以上事实有土地疑似违法图斑核查情况登记卡、违法用地行为立案查处及落实情况登记卡、立案呈批表、询问笔录、现场勘验笔录、新市区2014年土地卫片执法监督检查疑似违法图斑101号图斑影像图截图（局部）、照片、关于买买提·吐尔地违法用地调查报告、违法案件处理决定呈批表、违法案件会审记录、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、法律文书呈批表、法律文书送达回证、行政处罚决定执行记录、买买提·吐尔地身份证复印件和户口本复印件、农村土地承包经营权证书复印件、买买提·吐尔地的申请、高新区（新市区）六十户乡人民政府乡政发（2013）63号关于8号图斑情况的说明、图斑照片及一、二审法庭审理笔录等证据为证。
本院认为，一、《新疆维吾尔自治区国土资源监督检查条例》第七条规定：县（市）以上国土资源行政主管部门主管本行政区域内国土资源监督检查工作，具体工作委托国土资源执法监察机构实施。市国土监察支队具有主管本行政区域内国土资源监督检查工作的法定职责。买买提·吐尔地上诉称市国土监察支队未经法律、法规授权，不具有行政处罚权，其超越权限所作出的行政处罚决定无效的上诉理由，因无法律依据，本院不予采信。
二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，买买提·吐尔地未取得相关手续，擅自在乌鲁木齐市高新区（新市区）六十户乡八段村水浇地3.58亩（2386.67平方米）修建养殖厂房，属非法占用土地、新建建筑物的行为。市国土监察支队责令买买提·吐尔地退还非法占用的土地，并拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并无不当。买买提·吐尔地上诉称我建设养殖厂房系在自己承包的自留地上建设，并已经乌鲁木齐县六十户乡八段村民委员会、六十户乡人民政府批准，并不是非法占用土地，更不是新建建筑物，其上诉理由，本院不予支持。
综上，市国土监察支队认定买买提·吐尔地非法占用土地建房的事实清楚，其作出的乌市国土资监执罚（2014）558号行政处罚决定具有合法性，原审法院驳回买买提·吐尔地要求撤销该行政处罚决定的诉讼请求，是正确的，但原审判决部分事实认定有误，适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（二）项亦不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：
维持乌鲁木齐市新市区人民法院（2014）新行初字第30号行政判决主文，即：驳回买买提·吐尔地要求撤销乌鲁木齐市国土资源执法监察支队作出的乌市国土资监执罚（2014）558号行政处罚决定的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费50元（买买提·吐尔地已预交），由上诉人买买提·吐尔地负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 瑞 东
代理审判员 玛依努尔
代理审判员 白 冰
二〇一五年六月五日
书 记 员 高 靖 琳