海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终85号
上诉人（原审原告）东方市三家镇玉雄村村民委员会。
法定代表人符业民，该村委会主任。
委托代理人邢孔保，海南遂良律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东方市人民政府。住所地东方市八所镇东府路市委办公楼。
法定代表人邓敏，该市市长。
委托代理人蔡文华，东方市人民政府法制办公室科员。
委托代理人杜林真，东方市国土环境资源局科员。
原审第三人东方市自来水公司。住所地东方市八所镇。
法定代表人吴开强，该公司经理。
委托代理人蒋晓燕，北京大成（海口）律师事务所律师。
委托代理人张晋顼，北京大成（海口）律师事务所律师。
上诉人东方市三家镇玉雄村村民委员会（以下简称玉雄村委会）因其诉被上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）及原审第三人东方市自来水公司（以下简称自来水公司）土地行政征收与补偿一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第190号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2016年1月27日公开开庭审理了本案。上诉人玉雄村委会法定代表人符业民及其委托代理人刑孔保，东方市政府的委托代理人蔡文华、杜林真，原审第三人自来水公司的委托代理人张晋顼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：东方市政府于2000年8月30日作出东府（2000）98号《东方市人民政府关于市自来水公司水源生态保护区建设用地的批复》（以下简称98号《批复》），主要内容为：市国土海洋环境资源局（以下简称东方市国土局）：你局《关于划定东方市自来水公司取水源生态保护用地的请示》收悉。现批复如下：一、为了做好市自来水公司新建工程取水源点的生态保护，根据省政府《关于建设海南生态省的决定》和该项目建设的需要，同意收回三家乡玉雄村、岭村使用的60.388公顷国有土地，划拨给市自来水公司作为八所自来水工程取水源生态保护区建设用地。二、土地位置、四至及其坐标。该地块位于昌化江南侧、三家乡玉雄村往岭村公路北侧；四至为：东至钟昌友承包地，南至公路，西至林地，北至昌化江；其坐标为：A（129987.219，35000.00），B（129950.700，35672.012），C（129098.512，35692.871），D（129045.361，35007190）（详见用地红线图）。三、该地块上的青苗及附着物按有关规定作相应的补偿，补偿费共计人民币868316.8元。（具体补偿标准按协议执行）。四、未经市政府批准，不得改变土地用途。土地使用年限为50年。
原审查明，1998年6月26日，国家发展计划委员会作出《关于海南省东方市八所供水工程项目建议书的批复》，同意建设八所供水工程。1998年11月23日，东方市政府作出《关于市自来水公司供水管道走廊和高压线走廊项目建设用地的批复》，征用包括三家、新街、八所等乡镇的19公顷集体土地作为国有土地有偿出让给自来水公司作为供水管道和高压线走廊项目建设用地，土地使用年限为50年。1998年7月3日，东方市国土局、玉雄村委会与自来水公司签订《征（拨）土地协议书》，三方约定自来水公司为兴建高压线路、输水管道走廊工程征用玉雄村委会2.568公顷土地，玉雄村委会应获得包括土地补偿费97554元、青苗补助费70元、坟类设施2800元在内的征地款100424元。2000年6月12日，东方市政府作出《关于八所20万m3／日供水工程取水泵站用地的批复》征用三家乡0.518公顷集体土地为国有土地有偿出让给自来水公司作为兴建八所20万m3／日供水工程取水泵站用地，土地使用年限为70年。2000年6月9日，东方市国土局、玉雄村委会与自来水公司签订《征（拨）土地协议书》，三方约定自来水公司为兴建20万m3／日供水工程取水泵站工程，征用玉雄村委会位于昌化江南侧荒地0.518公顷，玉雄村委会应获得的土地补偿费为2331元。2000年8月3日，东方市政府常务会议同意将位于取水点的三家乡玉雄村60.388公顷的集体土地划拨给自来水公司作为取水源点生态保护建设，使用年限为50年。2000年8月30日，东方市政府作出《关于市自来水公司水源生态保护区建设用地的批复》，同意东方市国土局收回三家乡玉雄村、岭村使用的60.388公顷国有土地，划拨给自来水公司作为八所自来水工程取水源生态保护区建设用地，土地使用年限为50年。2000年8月28日，东方市国土局、玉雄村委会与自来水公司签订《征（拨）土地协议书》，三方约定自来水公司为兴建自来水厂取水源保护区工程，需要征用玉雄村委会的土地45.118公顷，玉雄村委会应获得包括土地补偿费770092.5元及青苗补助费3285元在内共计征地款773377.5元。2001年7月12日东方市国土局作出《关于追加市自来水公司取水源保护区用地补偿低价的函》，要求自来水公司根据地类调整的的情况补充向玉雄村委会拨付征地款41427.10元。2000年9月至2002年3月，东方市国土局向玉雄村委会支付了自来水公司11笔征地款共计883000.6元。2002年2月至2005年2月，自来水公司向玉雄村委会支付了7笔征地款共计102000元，该7笔款项分别为：2002年2月28日支付青苗费30000元；2003年11月11日支付征地赔偿款20000元；2003年12月11日支付征地款20000元；2004年1月13日支付征地款9000元；2004年6月9日支付青苗费8000元；2004年9月2日支付土地补偿费10000元；2005年2月5日支付青苗费5000元。供水管道和高压线走廊项目、取水泵站项目、取水源保护区项目均已投入使用，至今已有二十多年。
原审认为，一、东方市政府98号《批复》认定事实是否清楚。东方市政府作出的98号《批复》中认定划拨给自来水公司作为取水源生态保护区的建设用地原为玉雄村、岭村使用的国有土地，东方市政府所提交的证据无法佐证98号《批复》所认定的该项事实，而其所提供的2000年8月3日的《第42次政府常务会议纪要》中却载明该划拨地原属于集体土地的事实，故98号《批复》中认定玉雄村委会使用的土地是国有土地属于认定事实不清，由于该98号《批复》所涉及的玉雄村委会的45.118公顷集体土地已被东方市政府征用并交付给自来水公司作为取水源保护区工程使用，该工程已投入使用至今已有二十多年，如果撤销98号《批复》会给社会公共利益造成重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，玉雄村委会请求撤销98号《批复》的主张，依法不予支持，对98号《批复》中认定拨给自来水公司作为取水源生态保护区的建设用地原为玉雄村使用的国有土地的内容应予以确认违法。
二、玉雄村委会请求自来水公司返还占用的913.59亩土地以及请求东方市政府赔偿其经济损失685192.5元的主张是否有事实依据和法律根据。东方市政府因建设供水管道和高压线走廊项目、取水泵站项目、取水源保护区项目的需要于1998年至2000年间分别征用玉雄村委会的2.568公顷、0.518公顷、45.118公顷的集体土地，合计723.06亩，征用土地的面积是经过实际测量，玉雄村委会与东方市国土局签订的三份《征（拨）土地协议书》亦对玉雄村委会被征用土地的面积予以确认。根据该三份协议书及《关于追加市自来水公司取水源保护区用地补偿低价的函》的内容，玉雄村委会应获得包括青苗补助费、土地补偿费等在内的征地款共计917559.6元（即100424元＋2331元＋773377.5元＋41427.10元）。而根据东方市政府及自来水公司提交的玉雄村委会的收据可以证实，其双方因供水管道和高压线走廊项目、取水泵站项目、取水源保护区项目的需要，累计向玉雄村委会支付全部征地款共计985000.6元（即883000.6元＋102000元）。由此，东方市政府及自来水公司已将玉雄村委会应得的征地款全部支付，玉雄村委会辩称其仅收到十几万元的征地款的主张不予采信，其关于征地未获补偿受有经济损失685192.5元的主张缺乏事实根据，依法不予支持。玉雄村委会主张自来水公司实际占用其913.59亩土地的说法缺乏相关证据予以佐证，依法不予采信，东方市政府征用玉雄村委会的723.06亩土地并已支付全部的征地款，目前自来水公司使用土地尚在98号《批复》所规定的土地使用期限内，玉雄村委会要求自来水公司返还土地的请求缺乏事实根据和法律依据，亦不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：一、确认东方市政府98号《批复》中认定拨给自来水公司作为取水源生态保护区的建设用地原为玉雄村委会使用的国有土地的内容违法；二、驳回玉雄村委会的其他诉讼请求。案件受理费50元，由玉雄村委员会负担。
上诉人玉雄村委会上诉称，一、原审判决适用法律错误。原审判决虽然确认东方市政府征用上诉人45.118公顷土地的行为违法，但是在根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项判决不撤销该违法行政行为的情况下，既没有作出判决责令东方市政府采取补救措施，也没有判决东方市政府赔偿上诉人的经济损失，违反了《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第五款的规定，判决结果违法，严重损害了上诉人的合法权益。二、东方市政府应当赔偿上诉人玉雄村委会的经济损失。因征地行为已被确认违法，东方市国土环境资源局与上诉人于2000年8月28日签订的《征（拨）土地协议书》是无效的，上诉人收到的款项不能视为土地补偿款，只能作为自来水公司支付的土地租金。涉案土地所在地区的土地承包金每年都在上涨，东方市政府违法行政导致自来水公司违法占用上诉人土地，应赔偿上诉人经济损失。综上，请求撤销原判第二项，判决责令东方市政府采取相应的补救措施，许可上诉人在保护生态环境，特别是保护地下水源的情况下合理使用被征用的45.118公顷土地，判决东方市政府赔偿因其违法行为给上诉人造成的经济损失685192.5元。
被上诉人东方市政府答辩称，一、原审判决第二项符合法律规定。二、上诉人要求合理使用45.118公顷土地没有依据。因涉案土地2000年时已被依法征收，使用权归东方市政府享有。三、原审判决仅认为定98号《批复》中的认定土地是国有性质违法，并不是否认整个土地征收行为，而事实上东方市政府是按照集体土地征收程序依法征收涉案土地的，土地补偿款也已支付到位，因此，上诉人的赔偿请求不应得到支持。综上，请求驳回上诉、维持原判。
原审第三人自来水公司述称，一、与东方市政府意见一致。二、上诉人请求合理使用涉案土地不可行，因水资源具有稀缺性、易被破坏等特点，只有专业的公司去保护才能有效保护公共利益。上诉人没有相应的能力和条件去保护水资源。三、只有因违法行为造成损失的情况下才发生国家赔偿，本案土地补偿款已经支付到位，上诉人不存在经济损失，因此其赔偿请求不应得到支持。综上，请求驳回上诉、维持原判。
二审中，东方市政府当庭提交琼府函（2008）106号《海南省人民政府关于划定东方市饮用水水源保护区的批复》，证明涉案45.118公顷土地是水源保护区，玉雄村委会请求返还种植是不可能的。玉雄村委会当庭提交：1.（2003）东经初字第6号判决书，证明2000年土地租金每年每亩50元。2.何添辉与吴高康等人的承包土地合同书，证明现在的地价是500元每年每亩。本院经审查认为，上述几份证据均与本案无关，不予接纳。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点在于东方市政府的征收行为是否违法，如果违法，是否应予赔偿。根据本案查明事实，虽然东方市政府在98号《批复》中表述为“同意收回三家乡玉雄村、岭村使用的60.388公顷国有土地，划拨给市自来水公司作为八所自来水工程取水源生态保护区建设用地”，但从其与玉雄村委会签订的《征（拨）土地协议书》（2000年8月28日）和之后足额支付土地补偿款事实可以看出，东方市政府实质是以征收集体土地的方式取得涉案土地。东方市政府征收涉案土地行为并未违反相关法律规定，双方签订的《征（拨）土地协议书》（2000年8月28日）也是合法有效的。98号《批复》表述有误，并未影响东方市政府征收涉案土地行为的合法性，也未侵害玉雄村委会合法权益。玉雄村委会上诉要求东方市政府采取补救措施和经济赔偿没有事实根据和法律依据。
综上，玉雄村委会的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回玉雄村委会要求法院判令东方市政府归还涉案土地并赔偿685192.5元的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人东方市三家镇玉雄村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 麻红丽
审判员 吴天月
审判员 朱望锋
二〇一六年三月三十一日
书记员 井泉旺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；