广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初7号
原告肇庆市端州区杏花酒家，住所地：肇庆市端州区黄岗镇东岗前村。
经营者黄社娟。
原告黄社娟，女，汉族，1935年8月20日出生，住广东省肇庆市端州区。
原告卢彦仲，男，汉族，1968年3月28日出生，住广东省肇庆市端州区。
上述三原告的共同委托代理人陈运鸿，广东端庆律师事务所律师。
被告肇庆市人民政府。
法定代表人赖泽华，该市市长。
委托代理人苏健聪，肇庆市国土资源局工作人员。
委托代理人陈淑欢，广东勤思进律师事务所律师。
第三人肇庆市端州区黄岗镇前村股份合作经济社。
负责人陶兆强。
原告肇庆市端州区杏花酒家、黄社娟、卢彦仲（以下简称三原告）诉被告肇庆市人民政府（以下简称肇庆市府）、第三人肇庆市端州区黄岗镇前村股份合作经济社（以下简称前村合作社）征地拆迁补偿纠纷一案，三原告于2016年2月22日向本院提起诉讼。本院受理后，依法追加前村合作社作为第三人参加诉讼，并组成合议庭于2016年8月11日进行了公开开庭审理。原告卢彦仲以及三原告的代理律师陈运鸿，被告肇庆市府的委托代理人苏健聪、陈淑欢，第三人前村合作社的负责人陶兆强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
三原告诉称，2015年8月7日，三原告向肇庆市国土资源局递交了《申请书》，要求肇庆市国土资源局就三原告承包经营的“石井头化”（土名）地块的青苗补偿、地上附着物补偿作出补偿决定，并对申请人（即三原告）依法进行补偿。2015年9月7日，肇庆市国土资源局作出肇国土资函（2015）431号《关于杏花酒家追讨青苗及地上附着物补偿款的复函》。三原告不服该《复函》，向被告肇庆市府提起行政复议。2015年11月2日，被告肇庆市府作出肇府行复（2015）60号《驳回行政复议申请决定书》，认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款等规定，土地行政主管部门实施的有关土地征收补偿行为的法律后果应由其同级人民政府承担。本案中，三原告向肇庆市国土资源局提出申请，要求就三原告承包经营的“石井头化”（土名）地块的青苗补偿、地上附着物补偿作出补偿决定，并对三原告依法进行补偿，肇庆市国土资源局对此作出了答复，三原告对该答复不服申请复议，应以被告肇庆市府向省人民政府提出行政复议申请，或依法向人民法院起诉。因此，三原告提起行政诉讼。第一、三原告于2014年10月被前村合作社通过向三原告发《收地通知》复印件告知三原告所承包经营的“石井头化”已于2009年2月16日被征收、征用。但过去肇庆市国土资源局、肇庆市土地储备中心等代表肇庆市府征地时，并没有依法予以公告。在明知所征地块存在承包经营者，涉及到青苗、地上附着物补偿问题，只与前村合作社协商属于其的土地补偿（含安置补助费）、青苗（鱼塘）补偿、地上附着物、支持文明建设、社会保障费用等。但对于三原告承包经营的地块上的青苗、地上附着物未作出补偿决定，并隐瞒征地事实，企图进行对三原告在内的众多承包经营户实行“先征地、不补偿”，侵吞征地补偿款。第二、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，三原告作为被征土地“石井头化”的承包经营者，是被征地块“石井头化”的青苗及地上附着物的受偿主体，被告在征地时应当对三原告作出征地补偿决定，但至今一直不予对三原告作出。由于被告未作出征地补偿决定，根本不知道补偿标准，更无法判断补偿标准是否合理。现被告以一纸《收地通知》复印件，便要求三原告清场，这明显侵犯三原告的合法权益。第三、《复函》辩称，市国土局以包干形式向前村合作社征收位于过境公路与三茂铁路夹角处的土地184.98亩（含我们承包的土地），并向前村合作社兑现了青苗（鱼塘）补偿款1109880元以及地上附着物1990700元，相关的青苗、地上附着物补偿款由前村合作社负责向承包者进行补偿。同时，告知三原告可根据1999年1月1日与前村合作社签订的《承包合同》向前村合作社追偿青苗及地上附着物的补偿。三原告认为被征土地“石井头化”中，前村合作社是土地补偿款的受偿主体，三原告是青苗及地上附着物的受偿主体。按《复函》所述，前村合作社可以代替三原告去领取相关补偿款。这明显与《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定相违背，侵犯三原告的合法权益。第四、《补充协议》第三条第（二）约定“乙方的权利义务……乙方的义务……该地块的地上附着物和青苗已由甲方依照政府政策对承包者进行一次性补偿。因此不论乙方、承包者擅自转租或者经得甲方同意转租该地块使用权给第三人，甲方一律不再对该第三人（××）作任何补偿。”这与事实不符，三原告没有获得被告的地上附着物和青苗的补偿，但肇庆市国土资源局在《补充协议》中说“已对承包者进行一次性补偿”，但这笔款项不知去向，经申请政务公开也不进行公开，肇庆市国土资源局很明显侵吞了三原告所有的青苗和地上附着物的补偿款。三原告向肇庆市国土资源局及被告递交书面申请，要求其对三原告作出关于被征地块“石井头化”的青苗、地上附着物的补偿决定，但被告一直要求三原告向前村合作社索要补偿款，这明显是不作为侵犯三原告的合法权益。最后，被告肇庆市府征收、征用北岭山四区、过境公路与三茂铁路夹角处地段（其中包括原告承包经营的“石井头化”）用以开发建设，原告是赞同、支持、配合的。但是，肇庆市府在征地工作时，没有依法就三原告承包经营的“石井头化”地块的青苗补偿、地上附着物向三原告作出征地行政补偿决定，依法向三原告进行补偿。为保护自身合法权益，原告不得不向贵院提出行政诉讼，要求被告作出征地的行政补偿决定，并依法予以补偿。三原告提出以下诉讼请求：一、依法撤销肇国土资函（2015）431号《关于杏花酒家追讨青苗及地上附着物补偿款的复函》，认定被告行政不作为，即没有依法就三原告承包经营的“石井头化”地块的青苗补偿、地上附着物向三原告作出征地行政补偿决定，责令被告立即就“石井头化”地块的青苗补偿、地上附着物补偿向原告作出行政补偿决定，并对三原告依法进行补偿；二、被告承担本案全部诉讼费。后原告又于2016年6月27日向本院提交《变更诉讼请求申请书》，要求将其诉讼请求变更为：一、依法判令被告立即向三原告就“石井头化”地块的青苗、地上附着物进行征地补偿；二、被告承担本案全部诉讼费。
三原告向法庭提交了以下9组证据：1、原告杏花酒家的个体工商户营业执照及组织机构代码证、原告黄社娟、卢彦仲的身份证复印件；2、承包合同两份；3、收地通知；4、合同终止通知书、停水停电通知书；5、向市国土局提交的《申请书》、收文回执、肇国土资函（2015）431号《关于杏花酒家追讨青苗及地上附着物补偿款的复函》、完善用地手续协议、补偿协议；6、行政复议申请书、肇庆市府行政复议申请书收件回执、驳回行政复议申请决定；7、向肇庆市府提交的《申请书》、收件证明、肇国土资函（2015）65号《肇庆市国土资源局关于杏花酒家申请征地补偿的复函》；8、肇国土资函（2015）64号《肇庆市国土资源局关于申请公开119区土地征收及补偿资料的复函》、肇庆市府文件肇府（1992）33号《关于统一征用端州区范围内未征用土地若干问题的通知》；9、行政强制执行决定书。
被告肇庆市府答辩称，一、肇国土资函（2015）431号《关于杏花酒家追讨青苗及地上附着物补偿款的复函》内容合法、处理恰当，不存在可撤销的情形，原告认为答辩人行政不作为也是错误的。1、根据《土地管理法》第四十六条第一款以及《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县级人民政府土地行政主管部门负责组织实施征地补偿、安置方案。因此，肇庆市国土资源局就三原告提出的征地补偿问题作出答复符合法律规定，且其行为的后果由答辩人承担，不存在答辩人行政不作为的情况。2、2015年8月27日，三原告递交申请书，要求就其承包经营的“石井头化”地块的青苗及附着物作出补偿决定进行补偿。经肇庆市国土资源局调查，发现原告黄社娟于1999年1月1日与前村合作社所签订的承包合同“附本合同条文外详细说明”部分第1条约定“……征地款及每年每亩青苗补偿款归甲方。”且根据2009年2月16日，肇庆市国土资源局与前村合作社签订的完善的用地手续协议可见，实际上已经将包括涉案土地在内的青苗补偿款全部支付给前村合作社。据此，三原告若主张获得其承包土地范围内的青苗补偿款，理应根据合同的相对性由其向前村合作社主张权利。3、实际上，包括涉案土地在内的位于过境公路与三茂铁路夹角处的184.98亩于1992年已被统征，属于储备土地。而2009年2月16日签订完善用地手续协议，实际上仅是完善补偿款的支付问题，不影响涉案土地作为储备土地的定性。且肇庆市国土资源局在与前村合作社所签订的补充协议中也进一步明确，前村合作社负有解除与其承包者解除承包合同的义务，不得延长承包期限，否则视为无效行为。然而，原告卢彦仲与前村合作社于2009年6月5日签订承包合同违背了上述合同的约定，属于无效合同。并且，三原告在2009年后对杏花酒家进行改建，其地上构筑物并未依法办理审批手续，属于违法建筑。以上事实业经生效判决（2015）肇端法行初字第14号，行政判决书》予以认定并判决不予赔偿。综上，对于三原告的申请事项，已由答辩人的组成部门肇庆市国土资源局依法作出答复，不存在答辩人行政不作为。并且，《复函》查明的事实清楚，答复内容合法，处理适当，不存在可撤销的情形。二、三原告请求责令答辩人作出补偿决定缺乏事实和法律依据，依法不应获得支持。1、包括涉案土地在内的184.98亩土地的原权属人为前村合作社，因此，前村合作社依法应作为被补偿方。况且，在原告与前村合作社于1999年签订的承包合同约定，青苗补偿款归前村合作社。故此，肇庆市国土资源局向前村合作社支付补偿款具有充分的事实和法律依据。倘若三原告主张青苗补偿款，应根据原承包合同约定，向该合同的相对方主张相关权利，而不是向答辩人请求获得补偿。2、原告的地上附着物并未依法办理报建审批手续，不具有合法性，且关于地上附着物的补偿问题，业经生效判决认定不作赔偿，故此，请求作出补偿决定予以补偿缺乏依据。综上所述，三原告请求答辩人作出补偿决定缺乏事实和法律依据，依法不应获得支持，恳请法院驳回其全部诉讼请求。
被告肇庆市府向法庭提供了以下3份证据：1、《土地管理法》第四十六条第一款、《土地管理法实施条例》第二十五条第三款；2、肇府（1992）33号文件、2009年2月16日签订的完善用地协议、2009年3月13日补充协议、款项支付凭证；3、1999年1月1日原告与前村合作社签订的承包合同、2009年6月5日原告与前村合作社签订的承包合同、（2015）肇端法行初字第14号行政判决书。
第三人前村合作社没有向法庭提交答辩意见和证据。
三原告对被告肇庆市府提交的证据发表以下质证意见：证据1的法律法规不能证明被告行为合法，根据土地管理法第47条、土地管理法实施条例第26条的规定，被告应该将“石井头化”的补偿款给承包经营者。证据2要求查看原件。对证据2的证明内容有异议，不认可案涉土地1992年已经被统征，收地通知显示是2009年征地的，杏花酒家是2014年才被认定为违章建筑，因此2009年征地时，杏花酒家应该得到补偿。支付凭证不清晰，不予认可，且支付凭证显示的是支付给前村合作社，并非给三原告。证据3中，2009年6月5日签订的承包合同是第三人前村合作社隐瞒案涉土地已被征收的事实，与原告卢彦仲签订的，该证据足以认定原告有权获得征地补偿。对证据3中的判决书不予认可，我方已申请再审。杏花酒家不是违章建筑，即使认定为违章建筑，被认定的面积只是705.76平方米，经黄岗街道办丈量，案涉土地的建筑面积是1211.71平方米。
第三人前村合作社对被告肇庆市府提交的证据没有异议。
被告肇庆市府对三原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，三原告不是涉案土地的权属人，且三原告已将获得青苗补偿款的权利让渡给了第三人，其无权再向被告申请补偿。另外，对被告主体资格的证明资料没有异议。对证据2中，1999年签订的承包合同没有异议。根据2009年签订的承包合同的约定，原告同意将获得经济补偿款让渡给第三人。对证据3没有异议。证据4是第三人发出的通知，真实性与合法性由法庭认定，但认为该证据与被告无关。对证据5以及证据7中的申请书的真实性无异议，对其合法性及关联性有异议。对证据5中的协议、证据6以及证据7中的收件证明、复函的“三性”没有异议。证据8的函件证明已经针对原告的申请，对原告作出答复。证据9与本案无关。
第三人前村合作社对三原告提交的证据的质证意见与被告肇庆市府的质证意见一致。
根据庭审质证，对当事人认可的证据，或虽提出异议，但无充分理据予以证实的证据，本院均认定为有效证据。
根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：
1999年1月1日，第三人前村合作社为甲方与乙方黄社娟就案涉土地“石井头化”签订《承包合同》，约定承包期限从1999年1月1日至2009年12月30日。该《承包合同》中附本合同条文外详细说明中载明“关于国家征地如下：凡国家征用本土地，甲乙双方无条件服从。按国家规定补偿当年青苗款归乙方。征地款及每年每亩青苗补偿款归甲方。”《承包合同》签订后，原告黄社娟在案涉土地上建设并经营肇庆市端州区杏花酒家。
2009年2月16日，肇庆市国土资源局与黄岗镇东岗前村经济社（即现第三人前村合作社）签订协议，约定：肇庆市国土资源局为了城市建设，使用第三人包括案涉土地在内的土地，并约定了各项补偿的标准。另外，该协议还明确约定，李成承包的98亩土地青苗、地上附着物费由肇庆市国土资源局负责补偿。同年3月13日，肇庆市国土资源局与第三人前村合作社签订《补充协议》。该《补充协议》进一步明确肇庆市国土资源局使用第三人前村合作社的土地的各项补偿，并约定肇庆市国土资源局必须在2009年6月31日前，将包括青苗及地上附着物补偿在内的各项补偿款支付给第三人前村合作社。《补充协议》还细化了协议双方的权利义务。协议签订后，肇庆市国土资源局分别于2009年2月25日和2009年6月16日向第三人前村合作社支付了上述协议约定的各项补偿款，并且已经全部支付完毕。
2009年6月5日，第三人前村合作社与卢彦仲就案涉土地“石井头化”签订《承包合同》，约定承包期限从2010年1月1日至2019年12月31日。另外还约定，关于国家征地如下，凡国家征用本土地，征地款及作物青苗补偿款归第三人前村合作社。签订《承包合同》后，原告卢彦仲继续在案涉土地上经营肇庆市端州区杏花酒家。
2013年5月23日，肇庆市土地储备中心向第三人发出了《收地通知》。2014年11月5日，第三人向原告卢彦仲发出《合同终止通知书》，告知其因广佛肇城际轨道工程建设需要，原来与原告卢彦仲签订的《承包合同》已无法继续履行。同月11日以及同年12月10日，第三人分别两次向原告卢彦仲发出《停水停电通知书》。
另查明，2015年8月27日，肇庆市国土资源局收到三原告的《申请书》。三原告在该《申请书》中要求肇庆市国土资源局就其承包经营的案涉土地的青苗补偿、地上附着物补偿作出补偿决定，并依法进行补偿。2015年9月7日，肇庆市国土资源局作出肇国土资函（2015）431号《关于杏花酒家追讨青苗及地上附着物补偿款的复函》，告知三原告应根据1999年1月1日与第三人签订的《承包合同》向第三人追偿青苗及地上附着物的补偿，因为其在征收案涉土地时已按包干形式向第三人支付了相关的青苗及地上附着物补偿费用。三原告不服上述《复函》，于2015年9月21日向被告肇庆市府申请行政复议，要求撤销上述《复函》，责令肇庆市国土资源局就三原告承包经营的“石井头化”地块的青苗补偿、地上附着物作出补偿决定，并依法进行补偿。2015年11月2日，被告肇庆市府以复议申请不符合受理条件为由，驳回了三原告的上述行政复议申请。2015年12月2日，三原告向被告肇庆市府递交《申请书》，要求被告肇庆市府对三原告承包经营的“石井头化”地块的青苗、地上附着物作出补偿决定，并依法支付补偿款给三原告。被告肇庆市府收到《申请书》后，将《申请书》转给肇庆市国土资源局处理。2016年2月3日，肇庆市国土资源局作出肇国土资函（2016）65号《肇庆市国土资源局关于杏花酒家申请征地补偿的复函》，该《复函》内容与肇国土资函（2015）431号《复函》内容基本一致。三原告不服，于2016年2月22日向本院提起行政诉讼。
又查明，被告肇庆市国土资源局与第三人前村合作社签订补偿协议后，直到三原告向本院起诉时，仍未对三原告的青苗及地上附着物作出任何处理。2014年11月12日，肇庆市城乡规划局作出肇城规行决东字（2014）A095号《行政处理决定书》，责令卢彦仲及前村合作社自行拆除案涉土地上未经规划部门批准擅自建设竹木棚、砖房，总面积为705.76平方米。针对上述行政处理决定，原告杏花酒家和卢彦仲向被告肇庆市府申请行政复议。上述行政处理决定经行政复议维持后，原告杏花酒家和卢彦仲向人民法院提起诉讼，要求撤销上述行政处理决定。经审理，本院于2015年12月21日作出终审判决，维持一审法院驳回杏花酒家和卢彦仲的诉讼请求的判决。2016年6月6日，肇庆市城乡规划局对案涉土地上的违章建筑进行强制拆除时，把案涉土地上的青苗以及地上附着物全部清除。
本院认为，本案属于征地补偿纠纷，争议的焦点是三原告要求被告肇庆市府就案涉土地上的青苗及地上附着物对其作出征地补偿的事实是否清楚，依据是否充分。
案涉土地属于第三人前村合作社所有，而被告肇庆市府是案涉土地的征收主体。原告肇庆市端州区杏花酒家在案涉土地上经营。原告黄社娟与卢彦仲分别是肇庆市端州区杏花酒家工商营业执照登记的经营者与实际经营者。三原告认为被告肇庆市府征收其经营承包的案涉土地，却没有对其进行青苗及地上附着物补偿，依法有权向被告肇庆市府主张青苗及地上附着物补偿。
对于三原告要求对案涉土地上的地上附着物进行征地补偿的诉讼请求，根据肇庆市城乡规划局肇城规行决东字（2014）A095号《行政处理决定书》以及生效的（2015）肇中法行终字第141号《行政判决书》，三原告主张被告肇庆市府进行补偿的地上附着物已被确定为违章建筑。征地主体补偿的只是相关权利主体的合法权益，违章建筑并非三原告的合法权益，依法应不予补偿。虽然三原告主张其建筑面积共有1211平方米，被认定为违章建筑的面积仅有705.76平方米，但三原告对此并未提供有力的证据证明，因此，本院对该主张不予认可。另外，被告肇庆市府在与第三人前村合作社签订征地补偿协议后，并没有对案涉土地上的地上附着物作出任何处理。直至三原告提起本案行政诉讼，案涉土地上的地上附着物仍然保持原状。案涉土地上的地上附着物是在2016年6月6日，肇庆市城乡规划局对案涉土地上的违章建筑进行强制拆除时被全部清除的。因此，案涉土地上的地上附着物已不复存在，且该地上附着物的灭失也并非被告肇庆市府的征地行为造成的。故三原告要求被告肇庆市府对案涉土地上的地上附着物进行补偿的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，本院依法不予支持。
至于三原告要求判令被告肇庆市府对案涉土地上的青苗进行征地补偿的诉讼请求，虽然1999年1月1日原告黄社娟与第三人前村合作社签订的《承包合同》，对遇到国家征收案涉土地，青苗补偿款的归属问题约定不清。但原告卢彦仲与第三人前村合作社于2009年6月5日签订的《承包合同》，明确约定凡国家征用案涉土地的，征地款及作物青苗补偿款归第三人前村合作社。据此，可以认定卢彦仲作为肇庆市端州区杏花酒家的实际经营者，自愿让渡案涉土地的青苗补偿款给第三人，且被告肇庆市府已依约支付了该青苗补偿款。故三原告现就案涉土地上的青苗主张被告肇庆市府进行征地补偿没有法律依据。再者，与案涉土地上的地上附着物的情况一样，地上青苗也是在2016年6月6日，肇庆市城乡规划局对案涉土地上的违章建筑进行强制拆除时被全部清除的。案涉土地上的青苗已经不存在，且其灭失也并非由于被告肇庆市府的征地行为造成，故三原告失去了要求被告肇庆市府对案涉土地上的青苗作出补偿的基础。因此，三原告要求判令被告肇庆市府对案涉土地上的青苗进行补偿的主张，理据不足，本院依法不予支持。
另外，如三原告认为肇庆市城乡规划局的强制拆除行为对其青苗及地上附着物造成损失的，其应向肇庆市城乡规划局主张权利。
综上所述，三原告要求判决被告肇庆市府就其承包经营的“石井头化”地块上的青苗以及地上附着物进行征地补偿的诉求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告肇庆市端州区杏花酒家、黄社娟、卢彦仲的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告肇庆市端州区杏花酒家、黄社娟、卢彦仲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年九月六日
书 记 员 何剑锋
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