安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终501号
上诉人（一审原告）钱德先，男，汉族，1948年6月6日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。
被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路11号，统一社会信用代码113405046941470738。
法定代表人左年文，代区长。
上诉人钱德先因诉马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）城市管理行政复议一案，不服马鞍山市中级人民法院（2018）皖05行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，钱德先系马鞍山市雨山区云峰养殖场业主，个体工商户，从事生猪养殖，经营场所在马鞍山市雨山区佳山乡前庄村。2017年5月27日，马鞍山市雨山区城市管理行政执法局（以下简称雨山区城管局）作出马雨城管（规划）限提〔2017〕第JS016号《关于限期提供建（构）筑物建设合法手续的通知》，要求钱德先在收到该通知后三日内提供其建设的面积为500㎡的砖混猪圈的建设工程规划许可证等相关建设合法手续，逾期未提供的，视为违法建设，将依法查处。2017年10月13日，雨山区城管局作出马雨城管（规划）告知〔2017〕第024号《限制拆除事先告知书》，认为钱德先建筑的位于佳山乡前庄村神头的面积约为400㎡建筑物，因至今未提供所建建筑物建设工程规划等合法手续，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟对钱德先作出：“自收到限期拆除通知书之日起叁日内自行拆除所建建筑物的决定，应自行改正违法行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十二条的规定，对上述拟作出的行政处罚，当事人有权进行陈述、申辩和听证的权利。如进行陈述、申辩或举行听证，请在收到本告知书之日起三日内以书面形式提出陈述、申辩或举行听证的要求。以上权利逾期未提出的，视为放弃此权利”。钱德先不服该事先告知书，于2017年10月27日向雨山区政府申请行政复议，要求撤销雨山区城管局作出的该事先告知书。雨山区政府经复议认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，建设工程是否符合规划条件，是否取得规划许可，应当由城乡规划部门认定，雨山区城管局应根据城乡规划部门的认定，采取相应的行政措施。由于雨山区城管局作出的事先告知书是程序性行为，目的在于保障行政相对人陈述、申辩等权利，尚未作出正式决定，并未对行政相对人的权利义务产生实质性影响，不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，决定驳回钱德先的行政复议申请。钱德先不服该行政复议决定，向法院提起行政诉讼，请求依法撤销雨山区政府作出的雨复决〔2017〕7号行政复议决定。
一审法院认为，本案的争议焦点为：雨山区城管局于2017年10月13日作出的马雨城管（规划）告知〔2017〕024号《限期拆除事先告知书》是否属于行政复议的范围；雨山区政府于2017年12月11日作出的雨复决〔2017〕7号行政复议决定是否合法。根据《马鞍山市城市管理领域集中行使行政处罚施行办法》第三条第三款规定，雨山区城管局按照市政府规定的体制和职责，享有在其辖区内依法查处违法行为，集中行使行政处罚权的职权。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，对当事人的权利义务不产生实际影响的行政行为不属于行政复议范围。本案中，雨山区城管局针对钱德先建设的养殖场作出的《限期拆除事先告知书》，属其在行使行政执法权时作出的程序性的行政行为，目的是让钱德先知道行政执法部门将对其涉案建筑物采取的相关行政行为，对其权利义务不产生实际影响。雨山区政府作出的行政复议决定，符合法律规定。雨山区政府在作出行政复议决定前，履行了相关法定程序，程序合法。钱德先的请求事项缺乏法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钱德先的诉讼请求；案件受理费50元，由钱德先负担。
钱德先上诉称，上诉人养殖场存续、发展几十年，被上诉人不尊重历史、不尊重事实、不敬畏法律，违法行使行政权力，胡乱作为，严重损害了上诉人的生产经营等实体权益。故请求撤销马鞍山市中级人民法院（2018）皖05行初1号行政判决；判决雨山区政府重新作出复议决定，并承担本案诉讼费用。
钱德先起诉时向一审法院提交以下证据：
1、原告的身份证复印件一份，证明原告的主体资格；
2、雨山区政府于2017年12月11日作出的雨复决〔2017〕7号《行政复议决定书》复印件一份，证明原告向被告申请行政复议的事实；
3、《营业执照》复印件一份，证明原告的养殖厂在2005年7月注册；
4、《人民调解协议书》复印件一份，证明该协议书是经过省高院调解的协议书；
5、网络下载的题为《能否在自己承包地里建猪场？国土资源部和农业部这样回答》复印件一份，证明在自己承包的土地上盖猪圈大楼是合法的；
6、雨山区城管局于2017年10月13日作出的马雨城管（规划）告知〔2017〕024号《限期拆除事先告知书》复印件一份，证明雨山区城管局向原告作出了告知书。
钱德先在庭审中提交以下证据：
1、照片一张；2、马鞍山市国土资源局于2007年9月19日对马鞍山春盛生态农业有限公司作出的《责令停止土地违法行为通知书》复印件一份。以上两份证据证明被告对该作为的不作为，对原告的作为行为属于乱作为。
雨山区政府向一审法院提供以下证据、依据：
1、《统一社会信用代码证》复印件一份，证明被告主体事项；
2、《行政复议申请书》复印件一份，证明原告钱德先向被告提出行政复议申请的事实与具体内容；
3、《行政复议决定书》复印件一份，证明被告对原告作出行政复议决定书的事实与具体内容；
4、《送达回证》复印件一份，证明行政复议决定书已送达原告；
5、雨山区城管局作出的《关于限期提供建（构）筑物建设合法手续的通知》复印件一份，证明雨山区城管局向原告作出限制提供相关建设合法手续的通知；
6、雨山区城管局于2017年10月13日作出的马雨城管（规划）告知〔2017〕024号《限期拆除事先告知书》复印件一份，证明雨山区城管局对原告作出事先告知书的事实。
7、《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条，证明被告作出行政复议决定的法律依据，同时证明原告的复议申请不属于行政复议范围。
以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审查明的事实，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。也就是说，行政机关作出的行政行为对行政相对人的权利、义务不产生影响的，就无需告知其申请行政复议的权利，行政相对人亦不能申请行政复议。对行政相对人的权利、义务不产生影响的行政行为，行政相对人申请行政复议的，行政机关不予受理，已经受理的，应当驳回复议申请。本案中，雨山区城管局作出的《限期拆除事先告知书》，是拟对钱德先所建建筑物限期拆除所作出的事先告知行为，目的是为了保障钱德先的陈述和申辩权利，属于过程性和程序性行政行为，对钱德先的权利义务不产生实际影响，故雨山区政府驳回其复议申请符合法律规定。雨山区政府在作出行政复议决定前，履行了相关法定程序，程序合法。钱德先要求撤销雨山区政府的复议决定缺乏法律依据，一审法院驳回其诉讼请求并无不当。钱德先的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钱德先负担。
本判决为终审判决。
审判长 汪结平
审判员 陈 默
审判员 姜 明
二〇一八年七月三十日
书记员 刘菊芳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。