海南省三亚市中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2016）琼02行赔初28号
原告李卓信，男，1987年12月1日出生，侗族，住所地湖南省长沙市。
委托代理人涂海涛，北京市法大律师事务所律师。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人邓智强，三亚市法制办公室工作人员。
被告三亚市综合行政执法局，住所地三亚市凤凰路212号。
法定代表人王宏宁，该局局长。
委托代理人庄超，该局工作人员。
委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。
第三人三亚市热带农业科学研究院，住所地三亚市崖州区北郊玉井温泉。
负责人符继业，该院干部。
委托代理人王希祥，海南三和元律师事务所律师。
委托代理人方高颖，海南三和元律师事务所律师。
第三人三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司，住所地三亚市崖州区北岭路。
法定代表人张娟，该公司执行董事。
第三人三亚广励智信投资置业有限公司，住所地三亚市解放路524号汽车大厦804房。
法定代表人荣浩男，该公司执行董事。
原告李卓信诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）行政赔偿纠纷一案，本院受理后，因三亚市热带农业科学研究院（以下简称三亚市热科院）、三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司（以下简称玉井温泉公司）及三亚广励智信投资置业有限公司（以下简称广励智信公司）与本案行政赔偿争议有利害关系，本院依法通知该三家单位作为第三人参加本案诉讼。另因原告李卓信在提起本案赔偿诉讼的同时，还与文菊梅等54人共同对三亚市政府、三亚市执法局强制拆除其房屋的行政行为提起了行政诉讼，且本案与本院同期受理的原告文菊梅等人分别诉被告三亚市政府、三亚市执法局及第三人三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司行政赔偿纠纷53案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院在征得各方当事人同意后，将上述共计55个案件合并审理。现已审理终结。
原告李卓信诉称：一、2015年7月7日，被告以原告购买的”三亚市现代农业科教园”规划项目（以下简称涉案项目）A09、A13地块上建设的金阳光温泉花园小区（以下简称金阳光小区）房屋为违法建筑为由，对包括原告房屋在内的涉案项目范围内17幢11万余平方米的房屋进行了强制拆除。被告在未能依法对原告所购房屋是否属于违法建筑进行行政认定的前提下，直接作出限期搬迁决定及强制执行决定，并实施行政强制执行，剥夺了原告陈述、申辩及申请复议等权利。二、三亚市政府及其职能部门对涉案项目的立项、规划及批复文件共有12份，开发商在崖州区的售楼部也有报建手续、控规详规说明材料等，相关部门也提供了评估报告，这些都是三亚市政府要求作出的；三亚市政府还带头推销涉案项目内的房屋，把该房屋取名为”金阳光温泉花园小区”，吸引全国的购房者，并在2013年的重庆房展会上重点推介，网上也有销售渠道；针对涉案项目内的房屋，税务机关先后收取了1300余万元税费，三亚市政府一手把控，截止2014年3月，三亚市政府默认涉案房屋是合法建筑；涉案项目的详细规划写明了三亚市政府应当对修改控制性规划承担行政法律责任，还写明三亚市政府、三亚市执法局各自能做什么。本案拆除决定只能由三亚市政府作出，这是证据中所体现的，也是法律规定的；在强制拆除涉案房屋时，有权组织、调动三亚市各区城管局和公安、消防等职能部门的只有三亚市政府。综上，三亚市政府参加了本案强制拆除行为，是本案适格被告。
被告三亚市政府辩称：一、被告三亚市执法局具有依法独立行使有关城市规划管理方面的行政处罚权，具有独立承担行政责任的能力。三亚市政府作为本案被告，主体不适格。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。可见，经国务院授权的省人民政府可以决定一个行政机关的行政处罚权。1999年11月8日，国务院作出《关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号），提出要依照行政处罚法的规定，实行罚缴分离制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作。2002年8月22日，国务院再次作出《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），明确提出相对集中行政处罚权工作方案必须以本级政府的名义上报所在的省、自治区人民政府审批。2002年10月11日，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号），明确提出了要调整合并行政执法机构，实行综合行政执法的具体试点意见。同时还提出，各省、自治区、直辖市的试点工作要在当地政府的领导下，由机构编制部门拟定试点方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准并报中央编办备案后，会同有关部门实施。该通知再次明确国务院授权给省、自治区、直辖市人民政府批准设立综合行政执法机构和人员编制的相关权力。2005年12月30日，三亚市政府作出了《关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府〔2005〕184号），决定成立”三亚市综合行政执法局”，并明确提到该决定是根据上述国办发〔2002〕56号文件和《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（琼府函〔2004〕91号）作出的。由此可见，三亚市执法局是经省政府批准后依法设立的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的法律、法规授权的组织，依法获得授权享有相关行政职能，亦应独立承担其作出具体行政行为的责任。此外，三亚市执法局系正处级工作机构，具有独立承担法律责任的能力。还有，设立三亚市执法局也符合《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第四款关于市县政府的局、科级等工作部门的设立由本级人民政府报请上一级人民政府批准的规定，设立程序合法。二、三亚市政府和三亚市执法局系上下级关系，仅存在命令关系或三亚市执法局自行履行法律授予的职权，不存在联合执法问题。三亚市执法局系依法成立且独立行使职权的行政机关，有权依法行使强制拆除违法建筑的执法权。原告没有证据证明三亚市政府、三亚市执法局存在联合执法的行为，故原告起诉三亚市政府没有事实依据。三、原告存在人为提高审级的故意，依法应予纠正，否则将产生不良影响，且对被告造成程序不公平。综上，原告提起本案赔偿诉讼应仅以三亚市执法局为被告，并由三亚市城郊人民法院审理。原告以三亚市政府为被告，明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》关于案件级别管辖的相关规定。故本案应发回三亚市城郊人民法院审理。
被告三亚市执法局辩称，对于三亚市政府的被告主体资格问题，三亚市执法局不作陈述，由法院依法认定。
第三人三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司未对三亚市政府是否是本案适格被告的问题发表意见。
经审理查明：2014年3月24日，三亚市执法局执法人员巡查发现三亚市优质蔬菜开发中心（以下简称蔬菜中心）未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市崖城镇（2014年10月，三亚市撤镇设区，崖城镇更名为崖州区）北岭路开发房地产项目，已建设15栋框架结构楼房，具体情况为：9栋六层楼已封顶（其中，3栋结构相同，每栋占地面积为605㎡,建筑面积为3630㎡；6栋结构相同，每栋占地面积为495㎡,建筑面积为2970㎡）；4栋结构相同，已建至十层（每栋占地面积为1386㎡,建筑面积为13860㎡）；2栋结构相同（1栋建至四层，1栋建至五层，占地面积均为872㎡）。遂于当日向蔬菜中心送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第047号《接受调查询问通知书》和三综执（崖城分局一中队）停字[2014]第047号《责令停止违法行为通知书》。2014年3月25日、4月1日，三亚市执法局先后向三亚市的供电、供水部门发出函件，要求停止对前述违法建筑供水供电。2014年5月12日，三亚市执法局经调查，就前述建设行为又分别向玉井温泉公司和广励智信公司送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第086、087号《接受调查询问通知书》，以两单位存在违规建设行为为由，要求接受调查询问。2014年5月27日，三亚市规划局对三亚市执法局关于征求崖城镇北岭路”三亚市现代农业科教园”规划意见的函件作出复函，称该局未收到”三亚市现代农业科教园”建设项目规划报建申请，也未核发过该项目的《建设工程规划许可证》。2015年2月6日，三亚市执法局发现蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司在三亚市崖城镇北岭路擅自建设的房屋已达到16栋，遂对该三家单位作出三综执（崖州）罚告字[2015]Z1-001号《行政处罚告知书》，告知拟处以责令限期拆除上述违法建筑的行政处罚以及三家单位所享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利。2015年4月9日，三亚市执法局对蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司作出三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》，认定该三家被处罚单位在位于三亚市崖城镇北岭路的”三亚市现代农业科教园”项目未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设框架结构的房屋17栋，具体状况为：9栋六层封顶，2栋八层封顶，3栋十一层封顶，1栋十层封顶，1栋五层未封顶，1栋四层封顶，总占地面积约14703㎡,总建筑面积约114780㎡。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，决定责令被处罚单位自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设房屋。2015年4月13日，因蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司逾期未履行拆除义务，三亚市执法局作出三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》，催告该三家单位于2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除上述违法建筑物；逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由该三家单位承担。同日，三亚市执法局又对前述三家单位作出三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》，以该三家单位未于2015年4月15日24时前自行拆除上述违法建筑物为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十六条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除。同日，三亚市执法局还对”三亚市现代农业科教园”项目全体业主发出了《关于限期搬迁公告》，以该项目违法建设者拒不履行行政处罚决定，未自行拆除违法建筑，甚至公开对外售卖，其行为违反了相关法律法规的规定，严重扰乱了三亚市房地产市场及经济建设秩序为由，公告如下：限令居住在上述违法建筑物内的全体业主于2015年4月16日前将建筑物内所有物品搬迁完毕并撤离；逾期不搬迁的，由此所造成的一切损失及后果自行承担；阻碍执法人员执行公务的，将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行，构成犯罪的，将追究其刑事责任。2015年4月23日，三亚市执法局组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的2栋楼房（其中，1栋四层楼，1栋五层楼）。2015年7月7日至15日期间，三亚市执法局又组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的另外12栋楼房（其中，5栋六层楼，1栋七层楼，2栋八层楼，4栋十层半楼）及小区内的辅助设施和简易房屋，剩余3栋楼房未予拆除。在强制拆除过程中，三亚市执法局对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存。由于需要拆除的建筑面积大、数量多，且小区居民此前多次强烈反对拆迁，为防止阻挠执法或暴力抗拆事件的发生，三亚市政府及三亚市崖州区人民政府、三亚市公安局等相关部门也派出人员在现场维持秩序，确保拆除工作顺利进行。
原告李卓信对此次强拆行为不服，与文菊梅等54人以三亚市政府、三亚市执法局为被告于2016年1月5日向本院提起行政诉讼，要求确认三亚市政府、三亚市执法局强制拆除其在金阳光小区房屋的行政行为违法。本院经审理后，已另案作出（2016）琼02行初177号行政裁定和（2016）琼02行初177号行政判决，裁定驳回李卓信等55人对三亚市政府的起诉；判决驳回李卓信等55人的诉讼请求。
另查明，2002年8月22日，国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），依照行政处罚法的规定，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2002年10月11日，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号），要求地方各级人民政府抓好综合行政执法试点工作。2004年10月20日，海南省人民政府作出《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（琼府函〔2004〕91号），同意三亚市政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市政府根据上述国办发〔2002〕56号文和琼府函〔2004〕91号文的精神，作出《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府〔2005〕184号），决定成立三亚市执法局，将三亚市建设、工商、交通等多家部门行使的部分行政处罚、行政强制职能及与之相关的监督检查职能统一转交由该局行使，其中包括城市规划管理的行政处罚及行政强制职能。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，认定涉案房屋为违法建筑，决定强制拆除该房屋并在对外发生法律效力的行政处罚决定、强制执行决定及限期搬迁公告等一系列执法文书上署名的行政机关均为三亚市执法局，实际组织并实施强制拆除行为的行政主体亦是三亚市执法局。三亚市政府及三亚市崖州区人民政府、三亚市公安局等派员在强拆现场维持秩序，其目的在于防止阻挠执法或暴力抗拆的行为发生，并不能据此认定三亚市政府组织并实施了强拆行为。原告主张三亚市政府与三亚市执法局共同实施了强制拆除涉案房屋的行为，没有充分的证据予以证明。因此，原告对被诉强制拆除行为不服，提起行政赔偿诉讼，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，以在对外发生法律效力的文书上署名并实际作出被诉强制拆除行为的行政机关三亚市执法局为被告。三亚市政府并非本案适格被告，原告将其列为本案共同被告不当，依法应驳回其对三亚市政府的起诉。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告李卓信对三亚市人民政府的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 张维青
审判员 陈兴科
审判员 吉 红
二〇一六年十月十四日
书记员 邢诗诗
附适用法律、法规及司法解释条文：
中华人民共和国行政诉讼法
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。