浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终198号
上诉人（原审原告）娄庆祥。
委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市拱墅区人民政府，住所地杭州市拱墅区台州路1号。
法定代表人朱建明，区长。
委托代理人周士奇，杭州市拱墅区人民政府工作人员。
委托代理人江斌，浙江宏昊律师事务所律师。
娄庆祥诉杭州市拱墅区人民政府（以下简称拱墅区政府）拆迁行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年1月5日作出（2015）浙杭初字第349号行政判决。娄庆祥不服，向本院提出上诉。本院于2016年2月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年4月25日公开开庭审理了本案。上诉人娄庆祥及其委托代理人崔克海，被上诉人杭州市拱墅区政府的委托代理人周士奇、江斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：娄庆祥（户）高家弄32号房屋因半山路以西项目建设需要被列入拆迁范围内。娄庆祥（户）《杭州市征收（用）集体所有土地房屋拆迁安置情况告示（一）》公示后，该户未提出异议，但未签订拆迁协议。2015年9月15日，拆迁人杭州市拱墅区桃源新区开发建设指挥部向拱墅国土分局提出复核申请，要求对上述告示及房屋丈量评估情况等内容进行复核。拱墅国土分局予以受理，并于2015年10月10日作出《关于对拱墅区半山街道金星社区高家弄32号娄庆祥（户）房屋拆迁的复核意见》（以下简称《复核意见》），载明：娄庆祥（户）的安置人口目前为4+1人，安置面积为人均55平方米，即总安置面积为275平方米（含入住高层增加的10%面积），安置地点为桃源地块R21-12、R21-13地块高层住宅内。浙江众诚房地产评估事务所有限公司应按杭政发（2000）115号《杭州市人民政府关于调整杭州市房屋重置价格的批复》的规定对高家弄32号被拆迁房屋进行丈量评估，确定补偿金额。娄庆祥不服，于2015年10月17日以邮寄方式向拱墅区政府申请行政复议，拱墅区政府收发室于次日（非工作日）签收该复议申请。2015年10月26日，拱墅区政府作出拱政复[2015]42号《行政复议不予受理决定书》，以《复核意见》不属于行政复议法规定的行政复议范围为由，决定不予受理，并于同日将该不予受理决定书交邮。娄庆祥不服，诉至本院。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。而根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条规定，拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第十五条第一款规定，对房屋用途、面积和常住户口人数的异议，裁决机关可以依据有权机关提供的有效文件确认。据此，在无法达成拆迁补偿安置协议的情形下，原告娄庆祥所主张的拆迁补偿安置权益应由裁决机关经审查后确定，并非由案涉《复核意见》直接决定，故《复核意见》对原告娄庆祥的权利义务不产生直接影响，拱墅区政府认为该《复核意见》不属于行政复议的受案范围，符合法律规定。原告娄庆祥于2015年10月17日邮寄行政复议申请材料，鉴于该日及次日均为非工作日，被告在2015年10月26日作出不予受理决定，符合《行政复议法》第十七条第一款规定，程序合法。
娄庆祥上诉称：杭州市国土资源局拱墅分局于2015年10月10日作出《复核意见》，上诉人认为该《复核意见》违法，遂向被上诉人申请行政复议。2015年10月26日，被上诉人作出拱政复[2015]42号《行政复议不予受理决定书》，上诉人遂诉至杭州市中级人民法院。随后杭州市中级人民法院作出（2015）浙杭行初字第349号《行政判决书》，驳回了上诉人的诉讼请求。依据《杭州市区征收（用）集体所有土地房屋拆迁服务工作管理办法》第十二条：《房屋拆迁安置情况告示》的告示时间为五天。拆迁当事人对告示的安置人口、拆迁面积、安置方式、安置地点、安置面积等内容有异议的，动迁机构应作出解释。经解释后有异议的，应报国土资源分局复核，复核后出具复核意见。动迁机构依据复核意见对房屋拆迁安置情况进行再次告示，再次告示后当事人仍有异议的，可以依法申请裁决，也可以向人民法院起诉。案涉《复核意见》是二次公示作出的直接依据，其中关于安置人口、拆迁面积、安置方式、安置地点、安置面积等内容的认定，与上诉人具有直接的利害关系，对上诉人的权利义务产生了直接的影响。故上诉人认为案涉《复核意见》中的内容认定错误，该《复核意见》作出违法，依法向被上诉人申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。被上诉人以案涉《复核意见》对上诉人权利义务不产生实际影响为由从而不予受理上诉人复议申请的做法错误，没有法律依据。请求二审法院撤销一审判决及撤销被上诉人作出的拱政复[2015]42号《行政复议不予受理决定书》并判令被上诉人依法受理上诉人的复议申请作出实体复议决定。
拱墅区政府答辩称：答辩人作出的拱政复[2015]42号《行政复议不予受理决定书》符合法律规定，不存在违法之处。在无法达成拆迁补偿安置协议的情形下，上诉人所主张的拆迁补偿安置权益应由裁决机关经审查后确定，并非由案涉《复核意见》直接决定，故《复核意见》对上诉人的权利义务不产生直接影响。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，该《复核意见》不属于行政复议法规定的行政复议范围。故答辩人于2015年10月26日依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，作出案涉拱政复[2015]42号《行政复议不予受理决定书》决定不予受理，并于当天邮寄送达上诉人。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中双方当事人围绕着被上诉人拱墅区政府于2015年10月26日作出的拱政复[2015]42号《行政复议不予受理决定书》是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”上述规定说明行政机关受理行政复议申请及作出行政复议决定的前提条件是被申请的行为系具体行政行为，即对公民、法人或者其他组织权利义务产生直接影响的行为。本案中，杭州市国土资源局拱墅分局于2015年10月10日作出的案涉《复核意见》并不直接设定上诉人的房屋拆迁安置权益。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条及《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第十五条第一款的规定，上诉人应通过协商与拆迁人就补偿形式、补偿金额、安置用房面积等房屋拆迁安置的具体事项达成协议，如对上述房屋拆迁安置权益达不成协议的，可以通过向杭州市国土管理部门申请裁决。裁决机关依据有权机关提供的有效文件对房屋用途、面积和常住人口人数等争议进行依法确认。可见，上诉人的房屋拆迁安置权益并非由案涉《复核意见》直接确定。此外，上诉人以“《杭州市区征收（用）集体所有土地房屋拆迁服务工作管理办法》第十二条规定，国土资源分局出具复核意见后，当事人仍有异议的，可以依法申请裁决，也可以向人民法院起诉”为由，主张案涉《复核意见》系可诉讼可复议的具体行政行为。本院认为，《杭州市区征收（用）集体所有土地房屋拆迁服务工作管理办法》作为杭州市国土资源局制定的操作性文件无权对诉讼权利进行设定，也不能作为复议机关受理案涉《复核意见》的依据。综上，被上诉人拱墅区政府认为案涉《复核意见》不属于行政复议的受案范围并无不当。被上诉人于2015年10月26日作出的拱政复[2015]42号《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚、适用法律正确。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人娄庆祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 洪柏江
代理审判员 马良骥
二○一六年四月二十九日
书记员韦若莎