山东省临沂市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）临行终字第106号上诉人（原审被告）沂南县人力资源和社会保障局。法定代表人寇廷禄，局长。委托代理人郑立芝，山东界湖律师事务所律师。上诉人（原审第三人）许增良，居民。委托代理人尹传华，山东宣达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）沂南县辛集镇卫生院，住所地：沂南县辛集镇政府驻地。法定代表人王守金，院长。委托代理人杜维清，山东沂河律师事务所律师。上诉人沂南县人力资源和社会保障局、许增良因与被上诉人沂南县辛集镇卫生院工伤行政确认一案，不服蒙阴县人民法院（2013）年蒙行初字第22号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。案经原审法院审理查明，2011年，沂南县卫生局根据上级有关指示精神对乡镇卫生院和村卫生室之间的关系进一步加以规范，实行乡镇卫生院和村卫生室一体化管理，在不改变乡村医生人员身份和村卫生室法人、财产关系的前提下，委托乡镇卫生院对村卫生室的人员、业务、药品、房屋、设备、财产和绩效考核等予以管理。第三人父亲许加于就职的沂南县辛集镇彭家庄村卫生室是原告管理下的卫生室，许加于是接受原告管理的乡村医生，许加于在辛集卫生院户名下缴纳了养老保险金。2011年11月12日9时许，许加于在去彭家庄卫生室上班途中发生交通事故死亡，事故发生后肇事车辆逃逸，许加于无事故责任。2012年2月9日，许加于之子许增良向被告提出工伤认定申请，要求对其父亲上班途中发生交通事故死亡认定为工伤。被告于当日向第三人出具了《工伤认定申请补正材料告知书》，告知第三人应当补正的材料。2012年4月9日，被告受理了第三人的工伤认定申请，向原告发出工伤认定限期举证通知书，告知原告在法定期限内将该职工是否属于工伤的有关理由、证据进行书面举证。2012年4月19日，原告向被告提交了书面意见，认为许加于和原告之间不存在劳动关系。2012年6月7日，被告做出了沂人社工伤认（2012）30号工伤认定书，认定许加于发生交通事故死亡为工伤。2012年9月24日，原告向沂南县人民政府提起行政复议，请求撤销被告做出的工伤认定书，复议机关于2012年11月27日作做出沂政复决字（2012）第37号行政复议决定书，维持被告的工伤认定。2012年12月17日，原告向沂南县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的沂人社工伤认（2012）30号工伤认定书，判令被告重新进行认定。2013年4月8日，临沂市中级人民法院作出（2013）临行初字第42号行政裁定书指定我院管辖。原审法院认为，按照国办发（2011）第31号、鲁政办发（2012）53号文件精神的要求，原告受沂南县卫生局的委托，对所辖区域内的村卫生室的人员、业务、药品、设备、财务和绩效考核等予以规范管理，对乡村医生进行技术指导，对乡村医生及村卫生室药品器械供应使用和财务管理进行日常监督。村卫生室的财务和资产与乡镇卫生院分账管理、独立核算，乡村医生的薪酬不是原告单位列支，而是在卫生室的财务账目内解决。因此，原告与其辖区内的村卫生室之间的关系是一种业务指导和管理的关系。《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发（2005）12号）第一条规定：用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立。（一）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（二）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（三）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。该案中，原告与第三人父亲许加于之间是否存在劳动关系是本案争议的焦点，原告在第三人申请工伤认定申请表中加盖公章是接受县卫生局的委托而为，不能充分证明双方之间存在劳动关系。被告在做出工伤认定前，应当依职权对双方之间是否存在劳动关系进行调查核实，在确认劳动关系存在的基础上再进行工伤认定。被告没有提供充分的证据证明原告与许加于之间存在劳动关系，其做出的工伤认定书事实不清，证据不足。原告请求依法撤销被告的工伤认定书理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：一、撤销被告沂南县人力资源和社会保障局2012年6月7日做出的沂人社工伤认（2012）30号认定工伤决定书；二、责令被告在本判决生效后60日内重新做出具体行政行为。诉讼费50元，由被告负担。上诉人许增良不服原审法院判决，称1、上诉人父亲许加于与被上诉人存在事实劳动关系证据充分。一审提交的证据中被上诉人在申请人用人单位一栏加盖公章、被上诉人法定代表人亲笔签名以及沂南县社会保险事业处出具许加于在被上诉人名下缴纳的养老保险证明，这些证据能够证实与被上诉人存在劳动关系。2、一审以国办发（2011）第31号、鲁政办发（2012）53号文件及沂南县卫生局出具的情况说明确认被上诉人与其辖区内的村卫生室之间的关系是一种业务指导和管理的关系是错误的。3、沂南县辛集医院辖区卫生室工作的医生均受被上诉人的管理调动，这种管理方式说明劳动关系存在。4、上诉人父亲许加于在上班途中发生非本人主要责任的交通事故，符合工伤认定的情形。上诉人沂南县人力资源和社会保障局不服原审法院判决，称1、第三人提出工伤认定申请时，被上诉人在“用人单位意见”盖章签字能够证明许加于是辛集镇彭家庄村卫生室的乡村医生，被上诉人为许加于缴纳养老保险已能相互印证。被上诉人答辩称虽然在死者亲属提出工伤认定请求后加盖公章，是请示沂南县卫生局后加盖，并未签署任何意见；在被上诉人名下缴纳的养老保险费用由卫生室和个人按照比例承担。上诉人在二审中提交了医疗机构执业许可证，载明机构名称为沂南县人民医院辛集分院彭庄卫生室，以此说明许加于的乡村医院是被上诉人的一个下属单位。被上诉人二审中提出如下证据，1、沂南县卫生局出具的［关于为乡村医生交纳养老保险情况的说明］，该证据说明了一乡村医生养老保险金来源为卫生室和乡村医生个人，证明由卫生局组织并委托卫生院为下区范围内的乡村医生办理养老保险。2、开户许可证。证实沂南县卫生局开立了专用存款账户，设立了沂南县卫生局核算中心，该中心服务于乡村卫生室。3、该核算中心自2011年1月份至12月份部分财务明细账。证实乡村卫生室的收入及工资支付、养老保险金的支付情况。4、临证办法2011“96”号文件，2011“186”号沂南县卫生局，沂南县实施基本药物制度村卫生室分配实施指导意见，国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见。证明了乡村卫生室它的收入和来源，证实乡村医生养老保险金的来源，也证实村卫生室财务和资产与辖区内的卫生院分账管理，独立核算。也证实了卫生院是受县卫生局委托对辖区内的乡村医生进行业务管理和指导。经庭审举证、质证，当事人陈述和辩论，本院二审认定事实同一审。本院认为，乡村医生队伍是我国农村卫生服务体系的重要组成部分，文化大革命前称“半农半医”。文化大革命中，南方某些地区群众对村级卫生组织中不脱产的卫生人员称“赤脚医生”。“赤脚医生”实际上是随着农村合作医疗的产生而发展起来的。当时规定，“赤脚医生”必须实行“半农半医”，所从事的工作是农业集体劳动的一部分，人员从有一定文化程度的社员中选拔，经过培训，由县卫生行政部门考核合格发给证书，主要职责是开展卫生防疫和小伤小病的治疗。鉴于“赤脚医生”的称谓不够确切，1981年，国务院《批转卫生部关于合理解决赤脚医生补助问题的报告的通知》提到，“凡经考核合格，相当于中专水平的赤脚医生，发给‘乡村医生’证书”。1985年1月，全国卫生厅局长会议决定将“赤脚医生”改为“乡村医生”。2011年7月，国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见（国办发（2011）31号）对乡村医生的职责、身份、工作报酬、养老作了规定，规定乡村医生的工作是要为农村居民提供公共卫生和基本医疗服务，包括在专业公共卫生机构和乡镇卫生院的指导下，按照服务标准和规范开展基本公共卫生服务等。明确在乡村医生的身份不改变、村卫生室法人、财产关系不改变前提下，县级卫生行政部门委托乡镇卫生院对乡村医生和村卫生室进行一体化管理。山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发（2011）第31号文件进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见（鲁政办发（2012）53号）中也明确了村卫生室的财务和资产与乡镇卫生院分账管理、独立核算。对工作报酬而言，乡村医生提供的基本公共卫生服务，主要通过政府购买服务的方式进行合理补助。乡村医生提供的基本医疗服务，主要由个人和新农合基金进行支付。村卫生室实施基本药物制度后，综合考虑基本医疗和公共卫生服务补偿情况，采取专项补助的方式对在村卫生室执业的乡村医生给予定额补偿。对于养老保险问题，指导意见中亦明文规定各地要结合新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）的推进，积极引导符合条件的乡村医生参加新农保。本案上诉人许增良父亲许加于的养老保险虽在被上诉人名下，但费用来自村卫生室经营收入，被上诉人在工伤认定申请表中加盖公章签字系接受县卫生局委托后加盖，上诉人沂南县人力资源和社会保障局以此认定许加于和被上诉人沂南县辛集镇卫生院的劳动关系，证据不足。二审中上诉人、被上诉人分别提供了新证据，根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第七条指规定，原告或第三人在一审程序中无正当理由未提供而在二审中提供的证据，人民法院不予接纳。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，上诉人许增良和沂南县人力资源和社会保障局各负担50元。本判决为终审判决。审判长  崔岩梅审判员  王希锐审判员  杨建义二〇一三年十二月十六日书记员  孙 云