安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宿中行再终字第00001号
申诉人（一审原告、二审上诉人）张祚美、女，1933年7月3日出生，汉族。
申诉人（一审原告、二审上诉人）伯雪（白雪），系张祚美孙女，1987年8月27日出生，汉族。
申诉人（一审原告、二审上诉人）伯冰（白冰），系张祚美之孙，1988年8月27日出生，汉族。
上述三申诉人的共同委托代理人：伯元金，系张祚美之夫。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：萧县粮食局。
申诉人张祚美、伯雪、伯冰不服被申诉人萧县粮食局于2005年7月13日作出的《关于伯元金、张祚美来信反映有关问题的答复意见》，于同年11月7日诉讼至一审法院，萧县人民法院作出（2005）萧行初字第33号行政判决，张祚美、伯雪、伯冰不服，向本院提出上诉，本院于2006年4月17日作出（2006）宿中行终字第34号行政裁定。已发生法律效力。张祚美、伯雪、伯冰于2014年2月向安徽省人民检察院提出申诉，安徽省人民检察院于2014年5月13日以皖检行监（2014）34000000013号行政抗诉书向安徽省高级人民法院提出抗诉，安徽省高级人民法院于2014年7月24日作出（2014）皖行抗字第00005号行政裁定书指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。受安徽省人民检察院的指派，宿州市人民检察院检察员马力出庭履行职务，申诉人张祚美、伯雪、伯冰的委托代理人伯元金、被申诉人萧县粮食局的委托代理人朱安英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
萧县粮食局于2005年7月13日作出《关于伯元金、张祚美来信反映有关问题的答复意见》，内容为：一、关于一次性抚恤金发放问题，根据安徽省劳动厅关于调整企业职工死亡后有关待遇的通知和劳险字（96）第607号文件精神，职工因病或非因工死亡后，发给直系亲属8个月的全省上年度职工月平均工资的一次性抚恤金，伯海是99年元月死亡，按98年全省职工月平均工资458元，8个月应该发给3664元，粮站已发给3040元，欠发624元；二、关于遗嘱补助问题，根据安徽省劳动厅劳险字（96）第014号批复精神，因死者伯海父亲伯元金有工资，死者母亲张祚美不应享受定期遗嘱补助，伯海的两个子女可以享受，2000年7月1日前每人每月享受120元，2人应每月享受240元，杜楼粮站每月发给304元，每月多领取64元，从99年1月领取，计多领取18个月折款1152元；三、按照劳社秘（2000）311号文件精神，伯海两个孩子的遗属补助应该由每月120元调整为每人每月160元，每月应发给320元，杜楼粮站已发给304元，从2000年7月1日开始每月欠发16元，至2005年6月计60个月欠发960元。综上所述，8个月抚恤金欠发624元，遗属补助欠发960元，而三原告从99年元月至2000年6月多领遗属补助1152元，因此杜楼粮站需再补发遗属补助432元。
张祚美、伯雪、伯冰一审诉称，张祚美之子、伯雪、伯冰之父伯海原系萧县杜楼粮站职工，1999年元月因煤气中毒去世。萧县杜楼粮站上报萧县粮食局批准发放的抚恤金和遗属补助均不符合现行遗属津贴政策。萧县粮食局的答复意见对一次性抚恤金按本省1998年职工月平均工资计算错误；伯雪、伯冰的遗属补助实领数额计算有误；张祚美符合遗属补助条件，应享受遗属补助待遇。请求判令：1、撤销萧县粮食局作出的答复意见；2、萧县粮食局赔偿拖欠的抚恤金和遗属补助11208元。
一审期间，张祚美、伯雪、伯冰围绕其诉讼请求提供的证据如下：
1、安徽省劳动厅劳险字（1996）第607号《关于调整企业职工死亡后有关待遇的通知》，证明一次性抚恤金应按1998年全省职工月平均工资乘以8个月计算；
2、《我省、市年度职工平均工资额》，证明1998年度我省职工月平均工资为509元；
3、萧县劳动和社会保障局根据皖劳办字（1999）169号文件精神制定的萧劳字（1999）025号《关于调整企业职工遗属生活困难补助标准的通知》，证明从1999年元月1日起因病或非因工死亡职工供养直系亲属的生活困难补助标准，非农业人口每人每月为120元；
4、安徽省劳动和社会保障厅劳社秘（2000）311号《关于调整我省企业职工遗属生活困难补助标准的通知》，证明从2000年7月1日之后，因病或非因工死亡职工供养直系亲属的遗属补助标准，非农业人口的每人每月调整为160元；
5、安徽省劳动局劳险字（89）第354号《关于调整国营企业职工死亡抚恤金待遇标准的通知中若干问题的补充通知》，证明被告萧县粮食局按劳险字（89）第354号文件规定批准执行遗属生活困难补助费不超过死者生前月工资304元是错误的；
6、被告萧县粮食局2005年7月13日作出的答复意见。证明具体行政行为的存在；
7、安徽省劳动厅劳险字（96）第014号《关于施秀平死亡后其母能否享受遗属定期补助问题的批复》，证明被告萧县粮食局适用该文件认定原告张祚美不符合遗属补助条件是错误的；
8、萧县劳动和社会保障局的信函，证明萧县劳保局不同意受理原告张祚美不服被告萧县粮食局作出的答复意见；
9、拖欠抚恤金和遗属补助清单，证明被告萧县粮食局应赔偿三原告抚恤金及遗属补助10728元；
10、常住人口登记卡，证明原告及其诉讼参加人的身份情况。
萧县粮食局一审辩称，死者伯海是萧县杜楼中心粮食站职工，该粮站是一个独立法人单位，欠发张祚美等三人抚恤金和遗属补助是该粮站的责任，张祚美等人要求萧县粮食局赔偿没有法律依据。萧县粮食局作出的答复意见不是具体行政行为，是对信访部门所作情况汇报，该答复意见并没有向原告送达、对原告不产生羁束力。关于劳险字（89）第354号文件执行问题，应依据法律规定。综上，本案不属行政案件受案范围，应驳回张祚美等三人的起诉。
一审法院依张祚美申请调取以下证据：1、粮食企业遗属生活困难补助登记表；2、萧县粮油食品局人事股2002年4月28日的证明，证明遗属补助等费用由被告萧县粮食局审批后方能执行。
一审法院查明，1999年元月，张祚美之子，伯雪、伯冰之父伯海在张家口市因煤气中毒死亡，生前月工资为304元。1999年6月16日，经萧县粮油食品局批准，从1999年元月起伯雪、伯冰遗属补助每人每月120元，张祚美每月为64元，三原告认为，遗属补助从1999年元月至2000年7月1日前应执行每人每月120元，三人共360元，从2000年7月1日之后应执行每人每月160元，三人共480元。一次性抚恤金执行8个月的全省上年度职工月平均工资，被告批准执行伯海生前10个月的工资额错误。为此，三原告向有关部门反映，要求落实一次性抚恤金和定期遗属补助问题。2005年7月13日，萧县粮食局针对三原告反映的问题作出答复意见。三原告不服，于2005年11月7日向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，萧县粮食局作出的答复意见是针对张祚美等三人反映杜楼粮站在遗属补助及抚恤金发放等方面存在问题做出有关权利义务的单方行为，该行为符合具体行政行为的构成要件，因此张祚美，伯雪、伯冰起诉要求撤销萧县粮食局作出的答复意见符合行政案件受理范围，萧县粮食局辩称的理由不成立，不予支持。张祚美，伯雪、伯冰请求撤销遗属补助执行标准的诉讼请求，因萧县粮食局的答复意见已予以更正，至于其更正的正确与否，则要审查该答复意见是否具备合法有效的条件。萧县粮食局在法定期限内没有提供作出具体行政行为的证据、依据，其延期举证的申请又未在举证期限内向法庭提交，对逾期提供的证据三原告不同意质证。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，应视为被告萧县粮食局作出答复意见时没有相应的证据。应向三原告发放抚恤金和遗属补助的应是萧县杜楼粮站，萧县粮食局仅是该粮站的上级主管部门，因此，三原告请求萧县粮食局赔偿抚恤金和遗属补助，没有事实和法律依据。不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、撤销被告萧县粮食局2005年7月13日作出的《关于伯元金、张祚美来信反映有关问题的答复意见》；二、驳回张祚美、伯雪、伯冰要求萧县粮食局赔偿抚恤金和遗属补助的诉讼请求。
张祚美、伯雪、伯冰上诉称，1、安徽省（1999）169号文件对遗属生活困难补助费有新规定，原劳险字（89）第354号文件规定应为作废，因此，萧县粮食局批准执行遗属补助费不超过死者生前月工资304元是错误的，应予撤销。2、萧县粮食局批准执行一次性抚恤金10个月计304元，不符合国家政策，应予撤销。3、张祚美应享受遗属补助，萧县粮食局答复违法，应承担赔偿责任。
本院二审裁定查明：张祚美之子、伯雪，伯冰之父伯海系萧县杜楼粮站职工，生前月工资为304元，同年6月，经萧县粮食局批准，发给其家属一次性抚恤金3040元；遗属补助从1999年元月起发给其子女伯雪、伯冰每人每月120元，张祚美每人每月64元。后其家属认为抚恤金应为8个月的全省上年度职工月平均工资，张祚美的遗属帮助应为每月120元，且从2000年7月起，三人的遗属补助均应调整为160元。为此向政府有关部门反映，萧县粮食局于2005年7月13日给张祚美、伯雪、伯冰作出书面答复，内容为：关于一次性抚恤金同意按8个月的全省1998年度职工平均工作458元计算，应为3664元，粮站已发3040元，欠发624元；关于伯雪，伯冰的遗属补助问题，同意按他们提出的计算，欠发的补发。关于张祚美的遗属补助问题，根据省劳动厅劳检字（96）第14号批复精神，因死者之父伯元金有工资，张祚美不应享受定期遗属补助，领取的应予扣除。张祚美、伯雪、伯冰对萧县粮食局的答复不服，认为1998年度全省职工月平均工资应为509元，张祚美应享受遗属补助，即以萧县粮食局为被告，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该局所做的答复意见，并要求萧县粮食局赔偿拖欠的抚恤金及遗属补助合计11208元。一审法院以萧县粮食局在法定期限内没有提供作出具体行政行为的证据和依据，判决撤销了萧县粮食局的答复意见；因三原告要求萧县粮食局赔偿抚恤金及遗属补助的请求，没有事实和法律依据，故判决驳回三原告的诉讼请求。三原告不服向本院提出上诉。
本院二审裁定认为：萧县粮食局以企业主管部门的身份，对其下属企业职工死亡后其亲属应如何享受一次性抚恤金及遗属补助所作出的答复意见，属于内部管理行为，不属于具体行政行为。张祚美、伯雪、伯冰的起诉不属于行政案件受案范围。一审法院作为行政案件立案受理并作出实体判决属于适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第一款之规定，裁定：一、撤销萧县人民法院（2005）萧行初字第33号行政判决；二、驳回张祚美、伯雪、伯冰的起诉。一、二审案件受理费各50元，均由上诉人张祚美、伯雪、伯冰承担。
安徽省人民检察院抗诉提出：萧县粮食局作出答复意见的行为属于具体行政行为，二审裁定认为答复意见不具可诉性，属于适用法律错误。该答复意见针对的对象是特定的，其效力也是一次性的，不及于其他对象和事件，具有直接的执行力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，张祚美等认为萧县粮食局的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼、二审裁定驳回起诉错误。
再审中，张祚美、伯雪、伯冰的委托代理人称，1、萧县粮食局作出答复意见的行为属于具体行政行为，二审裁定驳回起诉错误；2、抚恤金及遗属补助应按《中华人民共和国劳动法》第73条执行，萧县粮食局利用职权降低标准，不执行国家政策。请求撤销萧县粮食局的答复意见，判令萧县粮食局补发拖欠的遗属补助及抚恤金10728元，并承担诉讼费1200元及各项经济损失21515元（各项费用4619元及银行利息16896.9元）。
萧县粮食局辩称，尊重检察机关的抗诉意见。另提出，萧县粮食局的答复意见是正确的，应予维持。
本院再审查明：一、二审法院查明事实属实，本院予以确认。
另查明，萧县杜楼粮站系独立的法人单位，企业性质为：全民所有制。萧县粮食局系萧县杜楼粮站的上级行政主管部门。萧县粮食局于2005年7月13日作出的答复意见，被答复人为佰元金、张祚美，系死者伯海之父母。答复的具体内容为佰元金、张祚美反映的萧县杜楼粮站欠发抚恤金及遗属补助问题。
本院再审认为：归纳本案的争议焦点为：一、萧县粮食局作出答复意见的行为是否属于具体行政行为，二审裁定驳回三原告的起诉是否正确；二、三原告的诉讼请求能否成立。
1（一）关于萧县粮食局作出答复意见的行为是否属于具体行政行为，二审裁定驳回三原告的起诉是否正确问题。
具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。它具有对象的特定性，效力的一次性，并具有直接的执行力。本案中，萧县杜楼粮站是独立的法人单位，萧县粮食局作为该粮站的上级行政主管部门，针对行政行为的相对人张祚美等人不服萧县杜楼粮站针对特定事项（遗属补助及抚恤金发放）所作的处理意见，而作出的涉及相对人具体权利义务的答复意见，该答复意见符合上述具体行政行为的构成要件。因此张祚美、伯雪、伯冰起诉要求撤销萧县粮食局作出的答复意见符合行政案件受理范围，本院二审裁定以萧县粮食局作出的答复意见属于内部管理行为，不属于具体行政行为为由，裁定驳回张祚美、伯雪、伯冰的起诉缺乏法律依据，依法应予纠正。检察机关的抗诉意见成立，本院予以采纳。
2、关于三原告的诉讼请求是否成立问题。
鉴于张祚美、伯雪、伯冰的请求萧县粮食局批准遗属补助执行省劳动局（89）第354号文件，不超过死者生前工资的规定以及一次性抚恤金非法批准执行死者生前10个月工资的规定应予撤销的诉讼请求，因萧县粮食局在答复意见中对遗属补助和一次性抚恤金给予了更正，至于其更正的正确与否，则要审查萧县粮食局作出的答复意见是否具备合法有效的条件。故，张祚美、伯雪、伯冰请求萧县粮食局撤销上述两个执行规定的诉讼请求已不必要。由于萧县粮食局在法定期限内没有提供作出具体行政行为的证据、依据，其延期举证的申请又未在举证期限内向法庭提交，对逾期提供的证据张祚美等人不同意质证。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，应视为被告萧县粮食局作出答复意见时没有相应的证据、依据。由于萧县杜楼粮站系法人单位，具有独立的主体资格，死者佰海系该粮站职工，因此，向佰海的亲属发放抚恤金和遗属补助应是萧县杜楼粮站的职责。萧县粮食局作为上级行政主管部门作出的答复意见，对该粮站的处理意见给予了更正，至于其更正的正确与否，则要审查答复意见是否具备合法有效的条件，张祚美等人请求萧县粮食局承担赔偿拖欠的抚恤金和遗属补助责任的理由，没有事实和法律依据，不能成立。
综上，本院二审裁定认定事实清楚，但适用法律不当，依法应予纠正。检察机关的抗诉意见成立，本院予以采纳。一审法院在查明事实的基础上，以萧县粮食局在法定期限内没有提供作出具体行政行为的证据、依据，其延期举证的申请又未在举证期限内向法庭提交，对逾期提供的证据原审三原告不同意质证为由，依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，应视为被告萧县粮食局作出答复意见时没有相应的证据，判决撤销萧县粮食局作出的答复意见，并驳回张祚美、伯雪、伯冰要求萧县粮食局承担赔偿责任的诉讼请求是正确的，依法应予维持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》第七十六条第一项之规定，判决如下：
撤销本院（（2006）宿中行终字第34号行政裁定书；
二、维持安徽省萧县人民法院（2005）萧行初字第33号行政附带赔偿判决书。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元，均由萧县粮食局承担。
审 判 长 葛伶俐
审 判 员 翟晓昆
代理审判员 姜庆文
二〇一五年五月二十九日
书 记 员 马 荟
附相关法律条文及司法解释：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律法规、错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。