海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）琼行终字第144号
上诉人（原审被告）：海口市人民政府。
法定代表人：倪强，市长。
委托代理人：王季彪，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人：郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会朝东村民小组。
法定代表人：李平川，组长。
被上诉人（原审原告）：海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会朝西村民小组。
法定代表人：李博富，组长。
被上诉人（原审原告）：海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会玉夏村民小组。
法定代表人：李克镗，组长。
被上诉人（原审原告）：海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会北桥村民小组。
法定代表人：李博传，组长。
被上诉人（原审原告）：海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会美焕村民小组。
法定代表人：李治永，组长。
被上诉人（原审原告）：海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会谟辟村民小组。
法定代表人：李平卿，组长。
被上诉人（原审原告）：海口市龙华区龙泉镇元平村民委员会道厚一村民小组。
法定代表人：李英纲，组长。
被上诉人（原审原告）：海口市龙华区龙泉镇元平村民委员会道厚二村民小组。
法定代表人：李英珠，组长。
以上八位被上诉人的共同委托代理人：杨许梓，海南法立信律师事务所律师。
以上八位被上诉人的共同委托代理人：梁其杰，海南法立信律师事务所律师。
原审第三人：海口市龙泉中心小学。
法定代表人：陈士茂，校长。
委托代理人：林资，海南大兴天泰律师事务所律师。
上诉人海口市人民政府（以下简称市政府）因被上诉人海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会朝东村民小组、海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会朝西村民小组、海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会玉夏村民小组、海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会北桥村民小组、海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会美焕村民小组、海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会谟辟村民小组、海口市龙华区龙泉镇元平村民委员会道厚一村民小组、海口市龙华区龙泉镇元平村民委员会道厚二村民小组（以下简称八个村民小组）诉其及原审第三人海口市龙泉中心小学（以下简称龙泉小学）颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院（2014）海中法行初字第50号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年8月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月18日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人市政府的委托代理人王季彪、郭刻盛，被上诉人海口市龙华区龙泉镇元平村民委员会道厚二村民小组的法定代表人李英珠及八位被上诉人的共同委托代理人杨许梓、梁其杰，原审第三人龙泉小学的委托代理人林资到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2001年1月，原琼山市（现已并入海口市）人民政府向原琼山市十字路镇中心小学（现为龙泉小学，以下统称为龙泉小学）颁发琼山籍国用（2001）字第07-0070号《国有土地使用证》（以下简称07-0070号土地证）。该证项下土地座落于原琼山市十字路镇（现为海口市龙华区龙泉镇）文化街，地号为SZL-105-14，图号为09852012，使用权面积为9162.67平方米，土地用途为教育用地。
原审查明：2000年12月30日，龙泉小学就本案涉案宗地向土地管理部门提出土地登记申请，填写了《申报表》，土地管理部门对该宗地进行地籍调查，并制作《权属调查记录表》、《宗地界址点成果表》、《宗地图》以及《国有土地使用权登记卡》，依据原琼山市十字路镇东占居民委员会于2001年1月10日出具的载明“兹有琼山市十字路镇中心小学，座落于十字路镇十字路墟文化街，使用宗地属1960年3月由人民公社安排建房，面积9162.67㎡，四至东：玉里、仁祖、新村经济社地；西：道路；南：新村经济社地；北：小路”的《证明书》以及原琼山市十字路镇人民政府于2001年1月12日出具的载明“兹有琼山市十字路镇中心小学于1958年由十字路公社统一规划割街建设十字墟时安排在街建房”的《证明书》，经审核后，原琼山市人民政府于2001年1月18日为龙泉小学颁发07-0070号土地证。该证项下土地座落于原琼山市十字路镇文化街（现龙泉幼儿园所在地），地号为SZL-105-14，使用权面积为9162.67平方米，土地用途为教育用地。涉案土地于1970年起成立学校并一直使用，即现龙泉小学用地。2011年，龙泉小学搬走，八个村民小组认为争议土地最初由其提供并出资建校，现该地应向其归还，遂提起本案诉讼，请求撤销07-0070号土地证。
原审另查明：八个村民小组中的朝东村民小组、朝西村民小组、玉夏村民小组、北桥村民小组、美焕村民小组、谟辟村民小组与案外人玉里村民小组、仁祖村民小组、新村村民小组均系海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会成员。土地管理部门在对本案涉案宗地进行地籍调查时未通知相邻宗地玉里、仁祖、新村经济社地的所有人或使用人到现场进行指界。
原审又查明：2004年10月4日，龙泉小学又对涉案土地申请登记，土地管理部门经审核后同意发证。2005年1月21日，市政府向龙泉小学颁发了海口市国用（2004）第024720号《国有土地使用证》。2012年5月8日，包括八个村民小组及案外人海口市龙华区龙泉镇东占社区居民委员会玉里村民小组、仁祖村民小组、新村村民小组在内的十一个村民小组向海口市中级人民法院起诉，请求撤销海口市国用（2004）第024720号《国有土地使用证》。诉讼中，海口市国土资源局以海口市国用（2004）第024720号《国有土地使用证》系重复发证为由，依法注销了该土地证。八个村民小组自述其在该案于2012年6月26日的证据交换中，方得知了本案涉案的具体行政行为。
原审认为：根据双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：一、八个村民小组提起诉讼是否超过法定的起诉期限；二、市政府向龙泉小学颁发07-0070号土地证的具体行政行为是否合法。
一、关于八个村民小组提起诉讼是否超过法定的起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。市政府于2001年1月18日向龙泉小学颁发07-0070号土地证，至今未超过20年，且现无证据证明市政府曾就颁发07-0070号土地证的行为告知八个村民小组，故八个村民小组的起诉期限应适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，从其知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算，最长不得超过2年。八个村民小组自述其在2012年6月26日海口市中级人民法院就其起诉市政府及龙泉小学撤销海口市国用（2004）第024720号《国有土地使用证》纠纷一案的证据交换中，方得知了涉案的具体行政行为，鉴于无相反证据予以反驳，故对于其陈述本院予以采纳。本院认定八个村民小组知道07-0070号土地证内容的时间为2012年6月26日，其不服市政府颁发07-0070号土地证的具体行政行为的起诉期限应自2012年6月26日起开始计算，最长不得超过2年。八个村民小组向本院提起诉讼的时间为2014年4月8日，未超过2年的起诉期限。龙泉小学主张八个村民小组提起本案诉讼超过法定的起诉期限，没有法律依据，本院不予支持。
二、关于市政府向龙泉小学颁发07-0070号土地证的具体行政行为是否合法的问题。市政府于2001年1月18日向龙泉小学颁发07-0070号土地证，本案的处理应适用1995年《土地登记规则》的规定。1995年《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”。第十四条规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表”。第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项”。第十八条规定：“公告期满，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照以下规定办理注册登记：……”。第十九条规定：“由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》”。根据以上规定，土地权属需经过土地登记申请、地籍调查、权属审核、公告、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序才能得到最后的确认和确定。市政府颁发07-0070号土地证系初始登记颁证，根据其提交的作出颁证具体行政行为的证据，本院认为，市政府在颁发07-0070号土地证过程中，程序存在如下问题：1、未通知相邻宗地的所有权人或使用权人到现场指界，地籍调查不清；2、《琼山市土地使用权申报、调查登记、审批表》中记载了其对涉案宗地进行了张榜公布，但没有提供张贴公告的照片等证据证实其实际实施了公告的行为，不足以证明其已依法履行了公告程序；3、《琼山市土地使用权申报、调查登记、审批表》中记载的张榜公布时间为2001年1月5日，而关于该宗地的权属来源中原琼山市十字路镇东占居民委员会出具的《证明书》的时间为2001年1月10日、原琼山市十字路镇人民政府出具的《证明书》的时间为2001年1月12日，均在张榜公布时间之后；4、《土地使用权申报、调查登记、审批表》中记载的调查时间为2001年1月21日，张榜公布异议结束日期为2001年1月21日，但市政府早在2001年1月18日就颁发了07-0070号土地证，存在先颁证后进行权属调查的情形。因程序合法是判断具体行政行为合法性的标准之一，市政府的以上行为违反了1995年《土地登记规则》规定的法定程序，故其向龙泉小学颁发07-0070号土地证的具体行政行为不合法，八个村民小组诉请撤销07-0070号土地证，符合法律规定，本院予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决如下：一、撤销07-0070号土地证；二、责令海口市政府在合理期限内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由海口市政府负担。
市政府上诉称：一、原审判决以发证程序违法为由撤销了上诉人颁发给龙泉小学的07-0070号土地证，该判决认定事实错误。（一）被诉具体行政行为不存在先发证后调查的问题。从登记发证申报表看，龙泉小学申请登记的时间是2000年12月30日。国土局在2001年1月3日即进行土地界址调查，形成了《界址点成果表》，2001年1月5日发出《关于地籍调查征询异议的通告》，2001年1月6日收集了龙泉小学的发证承诺书，2001年1月9日收集了原琼山市十字路镇东占居民委员会出具的《证明书》，2001年1月12日收集了原琼山市十字路镇人民政府开具的《证明书》。上述一系列行为都是国土部门进行地籍调查的具体行为。国土局制作土地证的时间为2001年1月18日（注：该土地证上标注2001年1月18日是填证时间，而非发证时间）。国土局制作土地证，到原琼山市人民政府颁发土地证仍然有一个时间段，办证时间肯定会晚于制证时间。因此，原审判决认定发证时间早于调查时间的事实是错误的。至于在权属调查记录表中存在“调查时间2001年1月21日”的记载，完全是当时的经办人员在整个调查完成后，填写相关表格资料时，按填写资料的时间填写（这是习惯），而没有从整个调查行为的起始时间来填写。该填写习惯不能否定该地籍调查中的界址调查是在2001年1月3日进行以及后续一系列调查行为的客观事实。（二）关于指界的问题。由于龙泉小学使用的涉案土地时间久远，而且涉案土地是围墙围蔽的土地，土地界址不存在异议。涉案土地东至玉里、仁祖、新村经济社地，南至新村经济社地，西至道路，北至小路。可见，涉案土地的相邻权人为玉里、仁祖、新村经济社，该三个经济社并不属于本案当事人，对龙泉小学取得该宗地并无异议。在本案颁证调查过程中，龙泉小学法定代表人根据多年以来形成的围墙进行指界确认，本案相邻各方对宗地界址并无异议，也不损害任何相邻人的权利。原审判决以此为由撤销本案土地证，属于对我国土地管理工作的历史发展情况存在误读。二、上诉人为龙泉小学颁发07-0070号土地证的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。涉案的07-0070号土地证项下土地位于海口市龙华区龙泉镇（原琼山区十字路镇）文化街，宗地号为SZL-105-14号，用途为教育用地，面积为9162.67平方米，土地四至为：东至玉里、仁祖、新村经济地，西至道路，南至新村经济社地，北至小路。2000年12月30日，原琼山市十字路中心镇小学（即现龙泉小学）申请土地权属登记，随后提交了《证明书》，用以证明涉案宗地于1958年由原十字路公社统一规划割街建设十字墟时安排给其使用至今。《证明书》经原琼山区十字路镇人民政府及东占居民委员会盖章确认，足以证明龙泉小学对涉案宗地拥有合法权源。在地籍调查过程中，上诉人下属单位国土局经依法通知龙泉小学到场指界，龙泉小学的法定代表人冼色贤也已到场指界，并在土地权属界线核定书上签字确认，故涉案宗地土地界线清楚，无权属争议。经公告，也没有人对龙泉小学土地登记申请的审核情况提出任何异议。2001年1月，上诉人依法向龙泉小学颁发了国有土地使用证。据此，颁证行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。三、八个村民小组要求将涉案土地归还的主张没有法律依据。（一）涉案土地于1958年由原十字路公社统一规划建设十字墟时安排给龙泉小学建设校区使用，且龙泉小学于2001年已依法办理土地使用权证，龙泉小学系涉案土地的合法使用权人。我国土地权属以登记为准，并不因产权人是否使用而改变。依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”的规定，如果龙泉小学校区被闲置，任何单位或个人要改变土地权属和用途的，都应当向国土部门申请办理土地变更登记手续。校区是否被闲置，不影响该土地的权属，更不能成为撤销该土地登记的事实依据。（二）八个村民小组没有证据可以证明涉案土地属于集体所有。八个村民小组提交的权属证明材料不能证明涉案土地的最终归属，事实上，涉案土地自1970年起一直由龙泉小学使用至今，对于此事实，有生效的海口市中级人民法院（2012）海中法行初字第40号《行政判决书》确认的事实可以证明。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征收土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：4、接受农民集体馈赠的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”上诉人将涉案宗地确认为国有，归龙泉小学使用，符合法律规定。综上所述，原审判决认定事实错误，上诉人作出的颁证行为认定事实清楚，主要证据充分，程序合法，请求二审法院撤销原审判决，驳回八个村民小组的诉讼请求。
被上诉人八个村民小组共同辩称：一、原审认定市政府的颁证行为存在先发证后调查的违法行为，事实认定正确。（一）市政府颁发07-0070号土地证的时间是2001年1月18日，而《权属调查记录表》上的调查时间却是2001年1月21日，发证的时间早于调查的时间，这证明市政府存在先发证后进行权属调查的事实，程序上严重违法。（二）市政府发布征询异议公告的时间是2001年1月5日，公告期为15日，那么公告期满应当是在2001年1月20日之后，但是市政府在没有等公告期满就于2001年1月18日向龙泉小学颁发07-0070号土地证。市政府在公告期满前就向龙泉小学发证的行为也属于先发证后调查，程序上严重违法。（三）市政府提供的原琼山市十字路镇东占居民委员会《证明书》上的时间是2001年1月9日，原琼山市十字路镇人民政府《证明书》上的时间是2001年1月12日，《土地使用权登记发证承诺书》上的时间是2001年1月6日，但是征询异议公告的时间是2001年1月5日，完全早于上述时间。这说明市政府在没有调查清楚、调查工作没有完成的情况下就先行发布公告，这完全违反了“调查
--公告--
发证”的程序。二、市政府在颁发07-0070号土地证时没有组织相邻各方进行指界。按照《土地登记规则》的规定，地籍调查时应当让相邻各方当事人进行指界，这是土地登记的一项法定程序。只有让相邻各方进行指界，才能保证所颁发的土地证项下土地界限的准确性和无争议性，保证该具体行政行为的合法性，并且起到公开公示的公信作用。市政府认为只要界限没有异议就不用进行指界，显然是不符合法律规定的，也是违反法律程序的。三、被上诉人提供的证据证明涉案土地的所有权属于被上诉人所有，市政府将该地颁证给龙泉小学没有任何事实和法律依据。（一）本案争议地在各个历史阶段中均属被上诉人所有。我国的土地政策经历了三个历史阶段：第一阶段，1950年土地改革时，把土地分给农民；第二阶段，1962年《六十条》颁布，人民公社化时，土地变成了集体所有制；第三阶段，上世纪八十年代，国家实行家庭联产承包责任制，把土地发包给农民经营。首先，第一阶段，被上诉人提供的1953年原琼山县人民政府颁发的《土地房产所有证》和1954年原广东省人民政府海南行政公署制作的《土地产量分户清册》均能证明当时争议地（即仙会地、八仙会或仙会庭）属于村民所有。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有”的规定，本案涉案土地应当归被上诉人集体所有。其次，在人民公社化时，按照当时“四固定”的土地政策，本着“兼顾生产、方便管理”的原则，将土地等生产资料划归就近的生产队集体所有。在本案中，该争议地在公社化之前一直归被上诉人村民所有和使用，按照当时“四固定”政策的基本原则，争议地应划归属于被上诉人集体所有。并且在施行该政策时，龙泉小学还没有成立，其成立时的土地也是从被上诉人处取得。因此，在该历史阶段，涉案土地属于被上诉人所有。最后，到上世纪八十年代，我国实行家庭联产承包责任制，涉案土地也由被上诉人村民承包耕作。被上诉人提供的《家庭承包耕地合同书》、《农村集体土地承包经营权证书》等证据证明该争议地一直由被上诉人村民使用、耕作。（二）依照法律规定涉案土地属于被上诉人所有。1、土改中是否颁发土地所有证是划分国家所有土地与集体所有土地的重要依据。在本案中，被上诉人提供了《土地房产所有证》和《土地产量分户清册》证明涉案土地在土改时属于被上诉人所有。2、1962年《六十条》也是确定土地国家所有与集体所有界限的重要依据。其中第二十一条第一款规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队范围内的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”因此，凡1962年时位于生产队范围内的土地都应属于集体所有。而涉案土地正好位于被上诉人的范围内，一直由村民耕作以及作为纪念先祖的场所。因此，涉案土地所有权属于被上诉人所有。3、1982年《宪法》是划分土地国有与集体所有的最重要的法律依据。1982年《宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。根据《宪法》的规定，涉案的土地应当属于被上诉人集体所有。（三）市政府所称的合法使用涉案土地办学来自于被上诉人的让出。在本案中，龙泉小学没有任何事实证明其合法取得争议地的使用权，并符合发证条件。在本案的审理过程中，市政府及龙泉小学试图通过种种借口证明其对争议地拥有合法的使用权，并符合发证条件。市政府先是说龙泉小学长期使用争议地，所以符合发证条件。其后又提供两份证明试图证明争议地是人民公社安排给龙泉小学建房的。最后，在一审答辩状及二审上诉状中又说是被上诉人赠予龙泉小学的。市政府及龙泉小学的上述理由均自相矛盾，并且根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，这些理由不能成为颁证行为的事实依据。而从被上诉人提供的证据和龙泉小学的自认，均证明龙泉小学办学用的争议地来自于被上诉人的让出。在被上诉人2012年起诉市政府的（2012）海中法行初字第40号案件中，龙泉小学在答辩时也承认“争议的土地是李氏宗祠让出土地给政府部门，设立龙泉中心小学”，说明其承认争议地的所有权是属于被上诉人集体所有的。该地只是被上诉人让出给龙泉小学办学所用，国家没有对土地进行过征收、征用，土地的所有权自始至终属于被上诉人所有。（四）市政府认为根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第4项、第6项的规定证明涉案土地属于国家所有，以及向龙泉小学颁证符合法律规定，是没有事实根据的。1、市政府称涉案土地是龙泉小学接受农民集体馈赠，没有任何事实根据。被上诉人从来没有将土地赠予给龙泉小学，市政府和龙泉小学也没有提供任何证据证明存在赠地的事实。2、市政府称被上诉人由农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位，也没有任何事实根据。被上诉人都是自然村，村民都是农村户口，而不是非农户口，所参加的都是农村医疗社保体系，没有加入城市医疗社会保障体系。因此，被上诉人并非像市政府所称的转为全民所有制或者城市集体所有制。综上所述，市政府向龙泉小学颁发07-0070号土地证的行为没有事实根据，违反法定程序，应当予以撤销，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
原审第三人龙泉小学述称：一、龙泉小学及幼儿园是国家出资成立的事业单位，学校用地的性质为国有土地，当地政府已经规划为教育用地，用于开展教育事业，让当地群众的子女就近上学，为他们提供良好的教育资源和环境，这是利国利民的公益事业。二、龙泉小学从上世纪七十年代起一直使用涉案土地办学至今，有生效的海口市中级人民法院（2012）海中法行初字第40号行政判决确认的事实可以证明。在这四十多年间，政府在该处投资成立了国有小学和幼儿园，现由公立的海口市龙泉镇中心幼儿园在此办学。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第4项、第6项，以及1999年6月21日颁布实施的《海南省确定土地权属若干规定》第六条的规定，涉案土地应属国有，不属于集体土地。因此，国土部门将该地确认给龙泉小学使用是合法的，任何单位和个人要改变土地权属和用途，都应当向国土部门申请办理土地变更登记手续。未经国土部门办理变更登记，龙泉小学仍然是国有土地的合法使用权人。八个村民小组以校区闲置为由，要求将涉案土地归还的主张没有法律依据。三、龙泉小学于2000年12月30日向国土部门申请办理土地登记，国土部门于2001年1月3日进行土地界址调查（包括指界），形成《界址点成果表》，2001年1月5日发出《关于地籍调查征询异议的通告》，2001年1月6日收集了龙泉小学的发证承诺书，2001年1月9日收集了原琼山市十字路镇东占居民委员会出具的《证明书》，2001年1月12日收集了原琼山市十字路镇人民政府出具的《证明书》，并于2001年1月18日制作土地证，其后不久向龙泉小学颁证。涉案土地来源合法，界线清楚。国土部门认定事实清楚，程序合法，龙泉小学依法取得的国有土地使用权应予保护。综上，原审判决认定事实错误，市政府作出的颁证行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求二审法院撤销原审判决，驳回八个村民小组的诉讼请求。
二审查明：原审认定“原琼山市人民政府于2001年1月18日为龙泉小学颁发07-0070号土地证”，但经核对07-0070号土地证，“2001年1月18日”系填证机关原琼山市国土环境资源局加盖印章的时间，而发证机关原琼山市人民政府加盖印章的时间为“2001年1月”，故07-0070号土地证的发证时间应为2001年1月。
二审查明的其他事实与原审认定的事实一致。
本院认为：《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”。第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：……（三）土地权属来源证明。……”。第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项”。第十八条规定：“公告期满，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照以下规定办理注册登记：……（三）根据土地登记卡的相关内容填写土地证书。土地证书以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地证书”。根据上述法律规定，土地登记应当依照土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记和颁发或更换土地证书的程序逐项进行。其中，土地登记申请者提出登记申请时，应当同时向土地管理部门提交土地权属来源证明等文件材料。经权属审核后，土地管理部门应当将拟进行土地登记的有关事项予以公告。公告期满后，由土地管理部门办理注册登记，填写土地证书。本案中，原琼山市十字路镇东占居民委员会和原琼山市十字路镇人民政府关于涉案宗地出具权属来源证明的时间分别为2001年1月10日、2001年1月12日，《权属调查记录表》中记载的调查时间为2001年1月21日，土地管理部门发布的公告落款时间为2001年1月5日、公告期限为15天，07-0070号土地证的填写时间为2001年1月18日。由此可见，土地管理部门在关于涉案宗地的申请和调查工作尚未结束的情况下，便已发布了征询异议的公告，且在公告期限尚未届满之时，便填写了土地证书，显然违反了法定程序。
此外，根据《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条关于“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”的规定，土地管理部门进行地籍调查，应当通知涉案宗地及相邻宗地的使用者亲自到现场共同指界，以核定土地权属界线。本案中，土地管理部门对涉案宗地进行地籍调查时，并未通知相邻宗地玉里、仁祖、新村经济社地的使用者到现场进行指界，亦属违反法定程序。
综上，市政府的主张缺乏事实根据和法律依据，其上诉理由及诉讼请求不能成立。原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
代理审判员 尹茂平
代理审判员 赵道远
二〇一四年十月八日
书 记 员 井泉旺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。