海南省儋州市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）儋行初字第42号
原告万某里，男，汉族，1939年3月16日出生，海南省儋州市人，现住儋州市xxx镇xx居委会x巷，身份证号码：4600291939********。
原告万某龙，男，汉族，1960年11月28日出生，海南省儋州市人，现住儋州市xxx镇xx居委会x巷，身份证号码：4600291960********。
原告万某龙，男，汉族，1963年11月14日出生，海南省儋州市人，现住儋州市xxx镇xx居委会xx巷，身份证号码：46002919631********。
原告万某龙，男，汉族，1965年6月16日出生，海南省儋州市人，现住儋州市xxx镇xx居委会x巷，身份证号码：4600291965********。
原告万某龙，男，汉族，1968年3月30日出生，海南省儋州市人，现住儋州市xxx镇xx居委会x巷，身份证号码：4600291968********。
原告万春花，女，汉族，1970年5月22日出生，海南省儋州市人，现住儋州市xxx镇xx居委会x巷，身份证号码：4600291970********。
原告万某爱，女，汉族，1972年6月1日出生，海南省儋州市人，现住儋州市xxx镇xx居委会x巷，身份证号码：4600291972********。
以上七位原告的委托代理人王建波，儋州市雅星法律事务所法律工作者。
被告儋州市白马井镇人民政府，住所地儋州市白马井镇。
法定代表人许某智，镇长。
委托代理人陈某莎，海南为先律师事务所律师。
委托代理人吴某明，儋州市白马井镇人民政府工作人员。
被告儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中兴大道。
法定代表人张某，市长。
委托代理人苏某逢，儋州市人民政府法制办工作人员。
第三人万某香，女，汉族，1962年6月13日出生，海南省儋州市人，现住儋州市白马井镇海滨居委会，身份证号码：4600291962********。
委托代理人李某，海南林源律师事务所律师。
原告万某里、万某龙、万某龙、万某龙、万某龙、万春花、万某爱不服被告儋州市白马井镇人民政府（以下简称“白马井镇政府”）作出的白府土纠字（2015）第1号《关于白马井镇居民万某里与万某香宅基地国有土地使用权争议处理决定》（以下简称“白府土纠字（2015）第1号《处理决定》”）及被告儋州市人民政府（以下简称“市政府”）作出的儋府复决字（2015）10号《行政复议决定书》，于2015年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月14日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月3日公开开庭审理了本案。原告万某里、万某龙、万某龙、万某爱及其委托代理人王建波，市政府委托代理人苏文逢，白马井镇政府委托代理人陈莉莎、吴秋明，第三人万某香及其委托代理人李峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月9日，白马井镇政府作出白府土纠字（2015）第1号《处理决定》，认定万某里和万某香都是具备完全的民事权利能力和民事行为能力的成年人，并已属实签订了中港安置区B64号宅基地转让协议书。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条的规定，双方当事人所签订的中港安置区B64号宅基地使用权转让协议已发生法律效力，作出如下处理决定：所争议的白马井镇中港安置区B64号宅基地的面积156.6㎡的使用权属万某香所有。2015年4月21日，市政府作出儋府复决字（2015）10号《行政复议决定书》，维持了白府土纠字（2015）第1号《处理决定》。
万某里等七位原告诉称，万某里与妻子许美华（2014年2月13日病逝）依法享有位于儋州市白马井镇新街居委会开发区中港安置区B64号、长18米、宽8.7米、坐北向南的地基使用权。中港安置区B64号宅基地是白马井镇政府于2009年9月份批准建房的宅基地，白马井镇政府于2011年11月20日向万某里出具了《土地权属来源证明》，该证明主要内容为，万某里的地基位于儋州市白马井镇新街居委会开发区中港安置区B64号、地基规格：长18米，宽8.7米，面积156.6平方米，是白马井镇政府建设委员会2009年规划的城镇国有土地，该地基权属来源合法，四至清楚，无权属争议，用途符合白马井镇总体建设规划，建议给予初始登记发证。2013年5月30日，万某里与妻子许美华将中港安置区B64号宅基地的使用权赠与长子万某龙，当万某龙得到父母赠与的宅基地使用权后在该地基上砌围墙，遭到万某香等人的阻拦并将围墙推倒。万某里于2013年5月31日向儋州市公安局白马井派出所报案，该所民警受理后到现场进行了调查，但因属于家庭内部的纠纷而一直未能解决和处理。2014年9月25日，万某香向白马井镇政府提交宅基地争议调处申请，要求解决与万某里位于中港安置区B64号宅基地的使用权属争议，然而白马井镇政府作为国家行政机关却违反法律程序，“民”“行”不分，把应该由人民法院来裁判的民事纠纷采用行政的手段作出处理，错误的认定2011年5月20日万某里与万某香签订的《宅基地转让协议》具有法律效力，把法律效力还处于待定状态的《宅基地转让协议》用行政权代替审判权予以认定，将面积为156.6㎡的中港安置区B64号宅基地的使用权属确认给万某香，白马井镇政府直接采信该协议作为定案依据和作出处理决定，超越了白马井镇政府的职权范围，是错误且违反法律程序的处理决定。万某里不服白马井镇政府作出的处理决定向市政府提起行政复议，市政府没有依法纠错，于2015年4月21日作出儋府复决字（2015）10号《行政复议决定书》，维持了白马井镇政府作出的处理决定。
综上所述，七位原告认为，白马井镇政府就万某里与万某香国有土地使用权纠纷一案，白马井镇政府、市政府作为行政机关对案件的处理存在事实认定错误，程序严重违法，适用法律不当，造成处理结果错误，必须纠正，为此诉请：一、请求依法撤销被告于2015年2月9日作出的白府土纠字（2015）第1号《处理决定》；二、请求确认儋州市白马井镇中港安置区B64号宅基地的使用权属于原告万某里所有；三、案件受理费由被告承担。在审理过程中，经合议庭对修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条进行法律释明后，七位原告增加一项诉讼请求：请求依法撤销市政府于2015年4月21日作出的儋府复决字（2015）10号《行政复议决定书》。
白马井镇政府辩称，一、白马井镇政府作出的白府土纠字（2015）第1号《处理决定》于法有据，未超越职权。本案中，中港安置区B64号宅基地使用权争议双方是万某里和万某香，且万某里和万某香均没有土地使用权证，双方的争议属于土地使用权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，白马井镇政府依法享有处理权。因此，白马井镇政府针对万某里和万某香的土地使用权争议作出白府土纠字（2015）第1号《处理决定》，于法有据，不存在超越职权。
白马井镇政府作出的白府土纠字（2015）第1号《处理决定》，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。
（一）争议地中港安置区B64号宅基地，系白马井镇政府安置给万某香使用的。1986年，万某香在原白马井镇卫生院与原白马井镇第三小学交接的路口建一间铁皮屋经营小卖部。2006年，白马井镇政府因市道扩建拆除小卖部，对万某香进行异地安置，并于2008年10月28日与白马井镇政府签订《宅基地补偿协议书》。因当时女儿病逝、儿子外出上学，安置手续由万某香父亲即万某里代为办理，但万某里未经万某香同意擅自以自己名义办理，因此双方产生争议。2011年5月20日，万某里和万某香在许雪华、苏天梅的见证下签订《宅基地转让协议》，该转让协议写明中港安置区B64号宅基地实为白马井镇政府安置给万某香，万某里属履行归还义务。以上事实有《个体工商业营业执照》、2006年5月9日《儋州市白马井镇人民政府会议纪要》、2006年11月24日《儋州市白马井镇人民政府会议纪要》、2007年6月15日《儋州市白马井镇人民政府会议纪要》，《宅基地补偿协议书》，《宅基地转让协议》，苏天梅、许雪华、肖章军、陈启香的询问笔录为证。万某里称其系原白马井镇卫生院与原白马井镇第三小学交接的路口小卖部经营者，中港安置区B64号宅基地是白马井镇政府给其的安置地，除了万某里自己的询问笔录外，未能提供证据证明其系原小卖部的经营者，且白马井镇政府经过调查核实，原小卖部的经营者确系万某香。另外，万某里称《宅基地转让协议》是万某香丈夫强迫其签字、摁手印的，仅仅是口头说明，未能提交证据证实。根据《合同法》规定“依法成立的合同，自成立时生效”，《宅基地转让协议》签订时间为2011年5月20日，按法律规定生效时间为2011年5月20日。如万某里认为《宅基地转让协议》无效或受胁迫签订的，应通过民事诉讼解决，而非行政诉讼。
（二）白马井镇政府于2011年12月1日出具的《证明》和2011年12月18日出具的《土地权属来源证明》，是因为万某里申请出具证明时，仅向白马井镇政府提供《宅基地补偿协议书》，恶意隐瞒了其与万某香土地争议的情况。白马井镇政府根据万某里提供的《宅基地补偿协议书》，有理由相信万某里是中港安置区B64号宅基地的受安置人，直至2014年9月25日，万某香向白马井镇政府提出申请后，白马井镇政府才知道中港安置区B64号宅基地存在争议。所以，当时白马井镇政府出具《证明》和《土地权属来源证明》并无过错。
（三）白马井镇政府作出白府土纠字（2015）第1号《处理决定》程序合法。白马井镇政府受理万某香提交的《关于要求解决宅基地土地使用权的申请》后，将《关于要求解决宅基地土地使用权的申请》副本及证据发送给万某里，并告知其在三十日内提交答辩书及相关证据。处理争议期间，白马井镇政府经过调查取证后，于2014年12月23日主持双方进行调解，但双方对调解方案不认同，最终无法达成调解。2015年2月9日，白马井镇政府依法作出白府土纠字（2015）第1号《处理决定》，并送达万某香和万某里。
（四）白马井镇政府作出的白府土纠字（2015）第1号《处理决定》适用法律正确。万某里和万某香是个人之间的土地使用权争议，万某里和万某香在2011年5月20日签订《宅基地转让协议》，承认中港安置区B64号宅基地系白马井镇政府安置给万某香的，同意归还。白马井镇政府根据现有证据以及调取核实的情况，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条等法律规定，作出白府土纠字（2015）第1号《处理决定》，适用法律完全正确。
综上所述，七位原告诉请撤销白马井镇政府作出的白府土纠字（2015）第1号《处理决定》，没有事实与法律依据，法院应依法驳回其起诉。
市政府辩称意见与白马井镇政府基本一致，认为白马井镇政府作出的白府土纠字（2015）第1号《处理决定》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，不存在超越职权。万某里不服白马井镇政府作出的白府土纠字（2015）第1号《处理决定书》申请行政复议，市政府按照法定程序立案受理。经过调查核实，依法依规作出儋府复决字（2015）10号《行政复议决定书》，程序合法，适用法律正确，维持白马井镇政府依法作出的白府土纠字（2015）第1号《处理决定》。七位原告的诉求没有事实与法律依据，请求法院依法驳回其诉求。
万某香述称，一、白马井镇政府作出的白府土纠字（2015）第1号《处理决定》及市政府作出的儋府复决字（2015）10号《行政复议决定书》，有事实根据和法律依据，且程序合法。
（一）白马井镇政府及市政府将中港安置区B64号宅基地确权给万某香，有事实根据。
1、白马井镇政府之所以将中港安置区B64号宅基地安置给万某香的原因。1986年，经白马井镇政府和白马井镇卫生院许可，万某香在白马井镇卫生院旁边安放一间铁皮屋作为小卖部经营小五金及日常生活用品，并办理了工商营业执照。1998年，经白马井镇政府同意，万某香在该经营的铁皮屋位置搭建起临时瓦房作为小卖部继续经营。2000年，因清理街道的原因，白马井镇政府拆除了万某香的临时瓦房。万某香为维持家庭生活，在被拆除的临时瓦房位置用太阳伞作为临时小卖部继续经营。2003年，经万某香多次要求，白马井镇政府同意万某香在原被拆除临时瓦房的位置搭建临时瓦房作为小卖部继续经营。2006年，因该临时瓦房妨碍道路，白马井镇政府再次向万某香下发拆除临时瓦房的通知。为此，万某香以两次投入资金搭建临时瓦房都是经白马井镇政府同意，且再次拆除瓦房会影响万某香家庭生计为由，与白马井镇政府交涉。白马井镇政府相关部门及领导考虑到实际情况，同意再次拆除万某香的瓦房后，将安置一套宅基地给万某香作为补偿，最终安置中港安置区B64号宅基地给万某香。
2、万某里与万某香签订《宅基地转让协议》的原因。因为白马井镇政府答应安置给万某香宅基地后，在安排签订协议时，正值万某香女儿病故和夫妻闹离婚分居，万某香系文盲，有文化的儿子又在外上大学，万某香只得委托父亲万某里帮忙处理与白马井镇政府签协议的事情。在签协议时，万某里在相关的协议上签上他自己的名字，造成了该宅基地的权属来源的部分档案材料存在万某里的名字，但宅基地实际是安置给万某香的。正因为如此，在白马井镇政府确定该宅基地的准确位置和编号后，为避免今后产生纠纷，在母亲许美华在场、亲人许雪华和苏天梅见证的情况下，万某里与万某香签订了《宅基地转让协议》，该协议内容中特别注明了“该宅基地实为白马井镇政府安置给乙方（即万某香），甲方（即万某里）属履行归还义务”。这一特别注明的内容说明，本案宅基地系白马井镇政府安置给万某香的，因为相关的权属来源材料上记载有万某里的名字，故双方通过签订该协议明确该宅基地的实际权利人为万某香，且注明“归还”来说明权属来源材料上虽然记载的是万某里的名字，但宅基地的实际权利人为万某香。
3、白马井镇政府的《会议纪要》证明安置宅基地的对象是万某香。白马井镇政府2006年5月9日和2006年11月24日作出的会议纪要可以证明，因拆除万某香的房子，作为补偿，才为万某香安置宅基地。这两份会议纪要是在本案土地确权行为之前作出，可以作为认定宅基地的安置对象是万某香，万某香是宅基地的使用权人。
（二）白马井镇政府将中港安置区B64号宅基地确权给万某香，有法律依据。
白马井镇政府在本案确权行为中，依法调查了大量证据材料，并依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条的规定，确认万某里与万某香签订的《宅基地转让协议》的效力，将中港安置区B64号宅基地使用权确权给万某香。此外，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款第（五）项规定：“下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议”。据此规定，白马井镇政府依据《宅基地转让协议》将中港安置区B64号宅基地使用权确权给万某香是符合法律规定的。
（三）白马井镇政府确权行为程序合法。
白马井镇政府作为土地权属确权机关，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，依照法定职权和程序进行了调查取证、组织争议双方当事人进行调解等，完全符合法律规定的土地确权程序。
（四）市政府的复议决定合法。
因白马井镇政府的土地确权行为有事实根据和法律依据，且程序合法，故市政府作出维持该确权行为的复议决定。
七位原告的诉讼请求所依据的事实和理由不能成立。
（一）关于万某里持有的《土地权属来源证明》的问题。上已述明，白马井镇政府与万某香签订安置中港安置区B64号宅基地的协议时，万某香委托万某里办理签约事宜，万某里在签约时却签上自己的名字，造成相关材料表面上体现中港安置区B64号宅基地的权利人为万某里，以致白马井镇政府向万某里出具了《土地权属来源证明》，但该证明只加盖单位公章，没有相关人员在证明上签字，故在证据的形式上并不合法。经过白马井镇政府进行了大量的调查取证工作后，结合当事人双方签订的协议书确认该宅基地的权利人为万某香的事实，最终依据事实和法律以作出正式的土地确权决定的方式否定了该土地权属来源证明的内容。
（二）关于万某里主张其已将中港安置区B64号宅基地赠与万某龙的问题。中港安置区B64号宅基地的权利人并非万某里，故万某里无权将中港安置区B64号宅基赠与给万某龙。另，万某里在2011年5月20日与万某香签订《宅基地转让协议》，确认本案宅基地的权利人为万某香，以及确认万某里将中港安置区B64号宅基地归还给万某香。而万某里签订赠与书的时间为2013年5月30日，也就是赠与行为发生在万某里确认和归还中港安置区B64号宅基地给万某香之后，故该赠与行为是无权赠与，不具有法律效力。
（三）关于七位原告认为白马井镇政府无权认定本案《宅基地转让协议》的效力问题。白马井镇政府作为辖区法定的土地确权处理机关，依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款规定，有权在土地确权行为中对调查收集的证据材料进行查证。故白马井镇政府在土地确权中履行的调查取证并对调查收集到的证据材料进行认定，是依法履行法定职权行为，不存在以行政权代替审判权的问题。
综上，白马井镇政府的土地确权决定，以及市政府的复议决定，都是有事实根据和法律依据的，且程序合法，故白马井镇政府的土地确权决定和市政府的复议决定均应予以维持，七位原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，故七位原告的诉讼请求依法应予驳回。
经审理查明，2008年10月28日，儋州市白马井项目建设办公室与万某里签订《宅基地补偿协议书》，该协议书记载：甲方（儋州市白马井项目建设办公室）将位于白马井规划区中港安置区宅基地壹套（编号：B64，规格18×8.7m）抵顶给乙方（万某里）。该宅基地使用面积为156.6平方米，四至为：东至B65，南至小区规划路，西至B63，北至排水暗沟。2011年5月20日，万某里与万某香签订《宅基地转让协议》，双方同意：甲方（万某里）将位于白马井规划区中港安置区宅基地一套（编号：B64，规格18×8.7m）转让给乙方（万某香）。该宅基地实为白马井镇政府安置给乙方，甲方属履行归还义务。甲方转让宅基地给乙方后，甲方不得反悔，不得赎回，不得以任何理由和借口干涉乙方使用。协议书上见证人有许雪华、苏天梅的签名。2014年9月25日，万某香向白马井镇政府提出要求解决宅基地土地使用权的申请。2015年2月9日，白马井镇政府作出白府土纠字（2015）第1号《处理决定》，认定万某里与万某香签订的《宅基地转让协议》已发生法律效力，决定将所争议的白马井镇中港安置区B64号宅基地的面积156.6㎡的使用权属万某香所有。万某里不服申请行政复议，2015年4月21日，市政府作出儋府复决字（2015）10号《行政复议决定书》维持了白府土纠字（2015）第1号《处理决定》。
本院认为，白马井镇政府于2015年2月9日作出白府土纠字（2015）第1号《处理决定》，认定万某里与万某香于2011年5月20日签订的《宅基地转让协议》是有效协议，对该份协议的效力予以认可，并作为作出白府土纠字（2015）第1号《处理决定》的依据。根据白马井镇政府提交的证据材料，2014年11月27日，白马井镇政府对万某里做的询问笔录中万某里已对《宅基地转让协议》提出异议，称不是其真实意思的表示。2015年2月13日，万某里向市政府提交的《行政复议申请书》中亦对《宅基地转让协议》的效力提出异议。依据《中华人民共和国合同法》第二条的规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”据此，民事主体之间因签订的民事合同的效力产生争议，应通过民事诉讼程序予以解决。本案中，白马井镇政府在作出被诉的行政行为白府土纠字（2015）第1号《处理决定》中，直接对万某里与万某香签订的属于民事性质的《宅基地转让协议》的效力作出认定并予以认可，超出了行政机关的职权范围，属于超越职权的行为，依法应予撤销。鉴于白马井镇政府作出的白府土纠字（2015）第1号《处理决定》依法被撤销，市政府作出的儋府复决字（2015）10号《行政复议决定书》便没有了法律依据，故一并予以撤销。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案中，七位原告要求确认儋州市白马井镇中港安置区B64号宅基地的使用权属于万某里所有的诉求，不属于人民法院行政审判权限范围，依法予以驳回。
综上，七位原告请求撤销白马井镇政府作出的白府土纠字（2015）第1号《处理决定》和市政府作出的儋府复决字（2015）10号《行政复议决定书》，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条之规定，判决如下：
撤销被告儋州市白马井镇人民政府于2015年2月9日作出的白府土纠字（2015）第1号《关于白马井镇居民万某里与万某香宅基地国有土地使用权争议处理决定》。
撤销被告儋州市人民政府2015年4月21日作出儋府复决字（2015）10号《行政复议决定书》。
依法驳回原告万某里、万某龙、万某龙、万某龙、万某龙、万春花、万某爱的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告儋州市白马井镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审 判 长 何 静
审 判 员 麦 琼
人民陪审员 郭铁锋
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案件唯一码
二O一五年九月二十八日
书记员杨小丽
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
审核：何静撰稿：何静校对：杨小丽
海南省儋州市人民法院2015年10月9日印制
（共印20份）