广东省广州市花都区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）穗花法行初字第1号
原告：广东古谷律师事务所，住所地广州市花都区。
法定代表人：潘健欢。
委托代理人：古伟标，广东古谷律师事务所律师。
委托代理人：庾铭智，广东古谷律师事务所职员。
被告：广州市花都区司法局，住所地广州市花都区。
法定代表人：李步明，该局局长。
委托代理人：谢章业，广州市花都区司法局副局长。
委托代理人：周磊，广东恒益律师事务所律师。
原告广东古谷律师事务所不服被告广州市花都区司法局行政行为纠纷一案，本院于2014年12月22日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告广东古谷律师事务所的法定代表人潘健欢，委托代理人古伟标、庾铭智，被告广州市花都区司法局的委托代理人谢章业、周磊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：自2014年开始，政府实施村居聘请法律顾问的推广活动。法律顾问进村居由政府承担顾问费。在此基础上，被告对本区村居法律顾问进行了配对，并组织签署了法律顾问合同，媒体对此亦进行了报道。原告事后发现，全区共十五家律师事务所，除原告之外，其余十四家律师事务所基本上是一个律师配对两个村居法律顾问，或趋近该比例，每个律师的年律师费在四万元以上。而原告十七名律师，只配对二十一个村居，而且其中三个村居并未成立，是虚构的，原告村居法律顾问配对基本上是一比一，而且其他律师事务所的村居法律顾问都集中在一个镇街，或同城范围内，而原告却安排在偏远的梯面山区及与之相反方向的秀全街。被告的行政行为明显有失公允，歧视原告。为此，原告三次书函要求被告解释及要求被告撤销原配对方案，但被告均不予理睬。综上，原告请求法院：1、请求撤销被告关于村居法律顾问的律师配对方案；2、诉讼费由被告承担。
庭审中，原告明确第1项诉讼请求为：请求撤销被告作出的一村（居）一法律顾问村（居）律师配对方案。
原告为证明其主张提供以下证据：
1、一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表，证明被告对全区律师配对的分配方案。
2、村居法律顾问合同，证明已实施配对方案。
3、原告向被告发出的三组书函，证明原告向被告发出三组书函要求被告解释及撤销配对方案。
4、律师配对情况分析表，证明原告对被告的配对方案进行统计。
5、《关于广东古谷律师事务所“撤销村居法律顾问配对方案的请求”的答复》，证明被告的行为是具体的行政行为，并不是指导行为。
6、2014年12月3日的今日花都报，证明是区司法局组织该项目。
被告辩称：原告的诉讼不属于行政诉讼受案范围，请求法院驳回原告的起诉，理由如下：
一、一村（居）一法律顾问工作是广东省委省政府为加快推进法律普及和法律服务进村（社区），运用法治思维和法治方式创新基层治理而开展的一项工作。
2014年5月，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》的通知，该《意见》以构建法治广东、和谐社会为目标，要求建立完善一村（社区）一法律顾问制度，大力推进法律服务进城乡社区，切实增强广大基层干部和群众的法律意识，促进村（居）委会民主决策、依法办事，引导群众通过合法途径表达利益诉求，解决矛盾纠纷，保障群众合法权益，维护基层和谐稳定，进一步推动法治广东建设。法律专业人才是一村（社区）一法律顾问工作的依托力量，根据《意见》要求确保每个村（社区）配备1名法律专业人员，为保证法律服务全覆盖，欠发达地区可采取1名律师担任多个村（社区）法律顾问或者1个律师事务所对应多个村（社区）的办法进行配置，但1名律师担任法律顾问的村（社区）数量原则上不超过5个。之后广东省司法厅及广州市司法局先后出台了工作方案及实施方案，省司法厅的工作方案中要求尽可能动员所有专职律师和兼职律师和申请律师执业的实习人员参与这项工作；市司法局的实施方案中要求市律师协会组织动员广大律师积极参与一村（社区）一法律顾问工作，征集志愿服务律师，健全志愿服务律师库等等。可见律师参与村（居）法律顾问工作是带有履行社会主义法律工作者这一历史使命的义务性质的工作，是否参与全凭律师自愿，不能强迫。
二、2014年11月被告根据我区实际情况并征求我区15家律师所意见后出台《花都区司法局开展一村（居）一法律顾问工作的实施方案》以及《一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表》。
2014年7月3日，被告组织召开我区律师事务所主任会议，讨论我区一村（居）一法律顾问工作开展以及在区看守所设立法援站的事宜，花都区15家律师事务所主任及律师代表均有参加。会议讨论了我区一村（居）一法律顾问的初步实施方案，并就律师与村（居）配对工作征求了各律师所的意见，最终我区15家律师事务所表示律师们都愿意参加村（居）法律顾问工作，并确定律师与村（居）配对按照远近结合的原则进行搭配，根据当时花都区律师数量（135名）与我区村（居）数量（238个），确定我区每名律师配对一至两个村（居）。
2014年11月26日，被告再次组织召开花都区一村（居）一法律顾问工作会议，花都区15家律师所主任及律师代表均有参加。会上被告将《花都区司法局开展一村（居）一法律顾问工作的实施方案》以及《一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表》分发给每个参会律师代表，并详细宣读了上述《实施方案》的内容以及《配对表》的配对原则等，15家律师事务所在开会时没有提出任何异议，都表示愿意遵照执行，与所分配的村（居）立即签订法律顾问合同。2014年11月27日，花都区10个镇街分别召开了村（居）法律顾问工作签约大会，全区238个村（居）与15家律师事务所签订了《法律顾问合同》。
三、被告制作《一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表》是不具有强制力的行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围，法院应驳回原告的起诉。
《一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表》是答辩人在征求了花都区15家律师事务所意见后配对的，《配对表》生成之后也立即征求了花都区15家律师事务所的意见，花都区15家律师事务所在会议现场没有提出任何异议。在会议之后，部分律师事务所对所内律师担任村（居）法律顾问工作进行了调整并告知被告，被告也立即根据律师事务所反馈的意见作出了调整，并修改了《配对表》（例如花都区狮岭镇益群村的指派律师本来为广东卓某律师事务所胡某，后由于广东卓某律师事务所向区司法局提出修改意见，要求更换为该所资明群律师，被告立即做出了修改）。可见《一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表》不是答辩人强制推行的单方行政行为，而是一份具有行政指导性质的文件，指导花都区15家律师事务所与配对村（居）签定《法律顾问合同》，花都区各律师事务所对此有不同意见可以提出，被告也会根据律师所的意见或征求其他律师所的意见进行修改。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第五项的规定，不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，法院应驳回原告的起诉。
原告在2014年11月26日上午开会讨论时没有提出任何异议，在2014年11月27日各镇街签约大会召开之前也没有提出任何意见。反而是在2014年12月3日，花都区15家律师事务所与238个村（居）全部签约之后才提出的修改意见，此时修改《配对表）已没有任何意义。238份《法律顾问合同》已经签订完毕，这已经是民事合同履行的问题，不再是被告修改《配对表》可以更改的。
综上所述，律师参与（村）居法律顾问工作是在履行律师作为社会主义法律工作者这一神圣的职责，是在为花都法治建设尽自己的一份力，本身没有公平与否之说。被告制作《一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表》是不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告为证明其主张提供以下证据及依据：
1、中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅印发《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》的通知，证明一村（社区）一法律顾问工作是省委省政府为加快推进法律普及和法律服务进村（社区），运用法治思维和法制方式创新基层治理而开展的一项工作。
2、广州市司法局关于印发开展一村（社区）一法律顾问工作的实施方案的通知，证明要求律师协会积极动员律师参与一村（社区）一法律顾问工作，要求区司法局制定实施方案，并根据辖区内律师所推荐遴选参与律师。
3、2014年7月3日律师所主任会议开会通知（短信）及签到表，证明区司法局组织我区15家律师事务所主任讨论我区村（居）法律顾问工作。
4、2014年11月26日律师所主任会议开会通知（短信及花都律师qq群），证明区司法局在印发实施方案及配对表之前组织律师开会讨论，征求15家律师事务所意见。
5、关于印发《花都区司法局开展一村（居）一法律顾问工作的实施方案》的通知，证明花都区根据我区的实际情况制定实施方案。
6、一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表，证明花都区司法局根据全区10个镇街下属村（居）数量及全区15家律师所的律师数量，按照远近结合的原则，每名律师最少配对一条村居，最多配对两条村居进行搭配。
7、开会通知短信。
经审查，2014年5月5日，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅作出《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发﹤关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见﹥（以下简称《意见》）的通知》（粤委办发电（2014）42号）。该《意见》载明为贯彻落实党的十八届三中全会和省委十一届三次全会精神，加快推进法律普及和法律服务进村（社区），运用法治思维和法治方式创新基层治理，根据省委常委会2014年工作要点，就开展一村（社区）一法律顾问工作提出意见。人员配置要求由司法行政部门制定相关遴选制度，地级以上市司法行政部门统筹本地区的法律服务人才资源，指导县（市、区）建立完善向律师事务所购买服务有关制度，律师事务所统筹安排所属律师担任对口村（社区）的法律顾问，确保每个村（社区）配备1名。可以向本地律师事务所购买服务，也可以向省内其他地区的律师事务所购买服务。由村（居）委会与律师事务所、律师进行双向选择。双向无法选择时，由市、县（市、区）司法行政部门根据公平合理和节约成本原则配置确定，签订聘用合同。实行辖区负责制，各地级以上市要统筹协调，建立完善本辖区一村（社区）一法律顾问工作机制，指导县（市、区）完善法律服务对口支援、法律志愿服务制度。加强组织领导，各级司法行政部门具体负责组织实施。等等。
2014年7月10日，广州市司法局作出《广州市司法局关于印发开展一村（社区）一法律顾问工作的实施方案的通知》（穗司发（2014）103号）。该实施方案的主要目标之一为全市一村（社区）一法律顾问覆盖率达100%，人员配置要求遴选合适人选，市司法局根据村（社区）数量和律师分布情况，制定法律服务律师资源配置方案。各区司法局按照“属地优先、就近服务”的原则，在各律师事务所自荐的基础上，对担任备选顾问人员进行遴选。村（社区）和律师事务所双向选择，实行区司法局推荐，镇街司法所具体协调，村（社区）与律师事务所双向选择的模式。当村（社区）与律师事务所无法双向选择时，由区司法局根据公平合理和节约成本原则配置确定，各方再签订聘用合同。责任分工和工作机制，市司法局负责全市开展一村（社区）一法律顾问工作的总体部署、实施推进和协调指导，区司法局具体负责本辖区一村（社区）一法律顾问工作的推进和组织协调，制定本区实施方案。等等。
被告于2014年7月3日通过短信通知花都区15家律师事务所派员参加于当日下午召开的律师所主任会议，会议主要内容为一村（社区）一法律顾问工作开展及在区看守所设立法援站事宜。当日，花都区15家律师事务所均派员出席会议。
2014年11月26日被告作出《关于印发﹤花都区司法局开展一村（居）一法律顾问工作的实施方案﹥的通知》（花司（2014）36号），该方案人员配置要求区司法局根据10个镇街下属的村（居）数量和全区律师数量，按照远近结合的原则综合统筹安排村（居）与律师事务所对接工作。实行区司法局推荐，镇街司法所具体协调，村（居）与律师事务所双向选择的模式。无法双向选择时，由区司法局根据公平合理和节约成本原则配置确定，各方再签订聘用合同。工作分工明确区司法局具体本区负责一村（居）一法律顾问工作的推进和组织协调，制定本区实施方案。
2014年11月26日，被告再次组织辖区律师事务所召开一村（居）一法律顾问工作会议，发放了一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表（以下简称村居律师配对表），该配对表载明花都区村居与律所、律师配对的具体方案。当日，原告派员参加了会议，但并未对村居律师配对表载明的配对方案表示异议。原告表示其于当日下午根据村居律师配对表与相关村居签订了法律顾问合同。被告表示至2014年11月27日前所有律师事务所均按照村居律师配对表的配对方案与相关村居签订了法律顾问合同。
2014年12月3日，原告向被告发出《关于撤销村居法律顾问配对方案的请求》，认为该方案有失公允，要求重新公平分配。同日，原告向被告发出《征询函》、《报告》各一份，询问是否因原告执业水平不及其他律所，才如此随机分配，要求增加部分村居作为其法律顾问单位。
2014年12月15日，被告向原告作出《关于广东古谷律师事务所“撤销村居法律顾问配对方案的请求”的答复》，对原告提出的意见进行了回复，但并没有接受原告撤销配对方案的请求。
原告不服被告作出的一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表确定的配对方案，向本院提起行政诉讼。庭审中，原告主张被告的行为侵害了原告的公平竞争权等。
本院认为：根据中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》，一村（社区）一法律顾问工作由地级以上市统筹协调，各级司法行政部门具体组织实施，根据广州市司法局《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的实施方案》，区司法局具体负责本辖区一村（社区）一法律顾问工作的推进和组织协调，制定本区实施方案。因此，本案被告根据上述文件对花都区一村（社区）一法律顾问工作进行推进和组织协调，制定实施方案是其职责所在。
本案争议焦点是被告作出村居律师配对表确定村居律师配对方案的行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围。对此，第一，根据省、市文件的规定，被告的工作职责为对一村（社区）一法律顾问工作进行推进和组织协调，被告对于该项工作并不具有行政强制职权。第二，被告作出的村居律师配对方案并不具有强制力。根据省、市文件的要求，一村（社区）一法律顾问工作，在人员配置要求上实行区司法局推荐，村（社区）与律师事务所双向选择的模式。在双方无法选择时，由区司法局根据相关原则配置确定。但双方能否签订法律顾问合同最终取决于村居与律师事务所之间就聘用法律顾问能否达成合意，而非司法行政机关的推荐或确定，而且对于被告作出的村居律师配对方案，双方均可不予接受而不受羁束。因此被告制定的村居律师配对方案实质上是被告对村居与律师事务所双向选择的推荐与指导，并不具有强制力。第三，被告制定村居律师配对方案推荐村居与律师事务所，实际上是组织推进一村（社区）一法律顾问工作的一个过程，并未对双方的权利义务产生实际影响。第四，本案村居与律师事务所根据配对方案签订法律顾问合同，表明双方在被告推荐下双向选择成功。第五，一村（社区）一法律顾问工作是政府购买服务的一项工作，并不存在侵害公平竞争权的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款的规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）不具有强制力的行政指导行为；……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因此原告请求撤销被告作出的一村（居）一法律顾问村（居）律师配对方案不属于人民法院行政诉讼受案范围。
为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项、第（六）项，第十三条第（一）项，第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告广东古谷律师事务所的起诉。
本案受理费50元，由原告广东古谷律师事务所负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广州市中级人民法院。
审 判 长 汤敏霞
代理审判员 钱秀娟
人民陪审员 张绍针
二〇一五年三月二十日
书 记 员 陈家欣