浙江省临安市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）杭临行初字第11号
原告：董祥熙，男，1934年10月25日出生，汉族，临安市人，住杭州市下城区朝晖六区**幢*单元***室，公民身份号码3301031934********。
委托代理人：董晨浙，女，1974年6月4日出生，汉族，临安市人，住杭州市上城区劳动路***号*单元***室。
被告：临安市国土资源局，住所地临安市锦城街道钱王街390号。
法定代表人：盛伟。
委托代理人：姜飞翔。
委托代理人：方晓燕。
原告董祥熙诉被告临安市国土资源局不服土地行政管理行政行为一案，于2014年3月20日诉至本院。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2014年5月27日公开开庭审理。原告董祥熙及其委托代理人董晨浙、被告临安市国土资源局的委托代理人姜飞翔、方晓燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年3月1日，原告董祥熙向被告临安市国土资源局申请换发临河字第16—093号宅基地使用证。2014年3月7日，被告临安市国土资源局作出临土资函（2014）3号《关于要求换发宅基地使用证申请书的答复》，对原告董祥煕的申请不予受理。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及依据：
证据1、《关于要求换发宅基地使用证申请书的答复》（临土资函[2014]3号）1份，欲证明被诉的具体行政行为的事实。
证据2、河桥镇中鑫村村民委员会证明1份，欲证明原告非河桥镇中鑫村集体组织成员，案涉宅基地上房屋于1985年拆除，房屋拆除至今闲置，现状为空地的事实。
证据3、案涉宅基地照片1组6张，欲证明案涉宅基地现状为空地的事实。
证据4、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）1份，欲证明被告作出《关于要求换发宅基地使用证申请书的答复》（临土资函[2014]3号）的法律依据。
原告董祥熙起诉称：原告在本市河桥镇中鑫村上卜自然村外董家有一处祖传宅基地，此处原为三户人家共用一个天井的老式住屋。原告占其中的三分之一，持有独立的临河字第16—093号房屋宅基地使用证。1985年冬，另两户提出要拆旧建新，但原告无重建想法，遂三户在上卜村村组织主要负责人主持下订立《协议》，约定原告使用的宅基地四至。房屋拆除时，原告在原地保留了一座老屋墙、一面照墙和道坦等建筑物件。2014年3月1日，原告向被告临安市国土资源局申请换发临河字第16—093号宅基地使用证。被告临安市国土资源局作出临土资函（2014）3号《关于要求换发宅基地使用证申请书的答复》，对换证申请不予受理。原告认为，原告的此项权益受《宪法》以及《民法通则》第75条规定的保护。被告在《答复》中所依据的规章与宪法、法律相抵触，作出的《答复》应为无效，故诉至法院，请求判令：撤销被告临安市国土资源局作出的临土资函（2014）3号《关于要求换发宅基地使用证申请书的答复》；责令被告依法向原告换发临河字第16—093号宅基地使用证。
原告向本院提供的证据有：
证据1、临（河）字第16-093号《宅基地使用证》（与原件核对一致的复印件）1份，欲证明临安县人民政府依据1982年宪法规定，于1985年9月向原告颁发《宅基地使用证》的事实。
证据2、《关于董允林、董祥熙宅基地的协议》（与原件核对一致的复印件）1份，欲证明1985年冬，案涉宅基地上房屋拆除后，原告与邻里在当时上卜村村组织主要负责人的主持下订立《协议》，约定拆除房屋的宅基地仍归原告继续使用的事实。
被告临安市国土局答辩称：原告原籍在临安市河桥镇上卜村（现为河桥镇中鑫村），但其于上世纪五十年代迁往外地，并在外居住至今。原告原在上卜村的房屋于1985年拆除，拆除后一直闲置，现状为空地。2014年3月1日，原告向被告申请换发宅基地使用证，但依据《确认土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第四十八条“非农业户口农民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”、第五十二条“空闲或房屋倒塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权”的规定，原告申请换发证的宅基地依法不得确定使用权，被告作出的《关于要求换发宅基地使用证申请书的答复》合法有据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
根据庭审质证，本院对原告、被告提供的证据认证如下：
一、关于被告临安市国土资源局提供的证据及依据
经质证，对证据1—3，原告董祥熙均无异议；对证据4的真实性无异议，但认为该规章与宪法、法律相抵触。经审查，河桥镇中鑫村村民委员会证明的制作时间迟于被告作出《答复》的时间，被告对此的解释是“因作出《答复》前没有对调查内容形成书面记录，故用河桥镇中鑫村村民委员会证明作事后补充”。本院认为，证据3的形成不符合行政诉讼证据规则，不予确认，但鉴于原告对“原告非河桥镇中鑫村集体组织成员，案涉宅基地上房屋于1985年拆除，房屋拆除至今闲置，现状为空地”的事实明确表示认可，本院对该事实予以认定；对其他证据，原告无异议，予以认定。
二、关于原告董祥熙提供的证据
经质证，被告对证据1无异议；认为证据2与本案无关联性，《协议》仅对协议双方有约束力，不能对抗“原告申请换发证的宅基地依法不得确定使用权”的法律事实。经审查，本院对证据1予以确认；对证据2，将在判决理由部分一并认证。
根据当事人陈述及对上述有效证据的审查认证，本院确认的事实如下：
1985年9月，原告向原临安县人民政府土地管理机关申请核发临河字第16—093号房屋宅基地使用证，土地座落于本市河桥镇中鑫村（原河桥乡上卜村）。1985年冬，因两户邻里提出要拆旧建新，而原告无重建想法，遂三户订立《协议》，约定原告使用的宅基地四至。后案涉宅基地上房屋于1985年拆除，宅基地一直闲置，现状为空地。另查明，原告于上世纪四五十年代离开河桥镇中鑫村（原河桥乡上卜村），一直在外居住，非河桥镇中鑫村（原河桥乡上卜村）集体组织成员。2014年3月1日，原告董祥熙向被告临安市国土资源局申请换发临河字第16—093号宅基地使用证。2014年3月7日，被告临安市国土资源局依据《确认土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第四十八条“非农业户口农民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”、第五十二条“空闲或房屋倒塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权”的规定，作出临土资函（2014）3号《关于要求换发宅基地使用证申请书的答复》，对原告董祥熙要求换发宅基地使用证申请不予受理。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告依据《确认土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第四十八条、第五十二条，作出临土资函（2014）3号《关于要求换发宅基地使用证申请书的答复》，认定事实清楚，适用依据正确。原告诉称，《确认土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）与宪法、法律相抵触。本院认为，《确认土地所有权和使用权的若干规定》是经相关法律法规授权，专门确认土地所有权和使用权的实体性规定，具有普遍约束力，被告适用该规定并无不当。原告又诉称“1985年冬，案涉宅基地上房屋拆除后，原告与邻里订立《协议》，约定拆除房屋的宅基地仍归原告继续使用”，但因原告未在两年内向当地村委申请重建审批手续，案涉宅基地闲置至今，该《协议》的约定不能对抗《确认土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）的相关规定。据此，依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条之规定，判决如下：
驳回原告董祥熙的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告董祥熙负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（浙江省杭州市中级人民法院的开户银行为工行湖滨分理处，账号为12×××68）。在上诉期满之日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 胡晴环
审 判 员 韦阿荣
人民陪审员 许高华
二〇一四年六月八日
书 记 员 应 秋
附：相关的法律条文
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。