江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）淮中行终字第0002号
上诉人（原审被告）淮安市淮阴区河湖管理处，住所地在淮安市淮阴区长江西路**号。
法定代表人袁雪奇，该处主任。
委托代理人刘怀俊，该处法律顾问。
被上诉人（原审原告）张守进（曾用名张和平）。
委托代理人徐培，北京市大成（南京）律师事务所律师。
上诉人淮安市淮阴区河湖管理处因与被上诉人张守进行政拍卖一案，不服淮安市淮阴区人民法院（2013）淮行初字第0004号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2013年12月31日公开开庭审理了本案，上诉人淮安市淮阴区河湖管理处（以下简称区河湖管理处）的法定委代表人袁雪奇及其委托代理人刘怀俊，被上诉人张守进及其委托代理人徐培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明：区河湖管理处系经批准登记的事业单位法人；举办单位为“淮安市淮阴区水利局”；其宗旨和业务范围为“堤防工程及林木管理、防汛防旱、水政管理”；经费来源为“财政预算”。
2009年12月21日，区河湖管理处发布公告称，将对位于中运河右堤吴城镇联泗引河段三块货场为期一年（2010年度）的占用经营权委托拍卖。淮安东方泰拍卖有限公司受区河湖管理处委托，于同年12月26日举行拍卖会，原告张守进参与竞标，竞得该段一号场地的占用权。至2011年1月19日，张守进向拍卖公司交纳完佣金9750元及拍卖款195000元，区河湖管理处未向其出具正规财税票据。
原告张守进不服对一号货场的拍卖行为，曾提起以淮安市淮阴区水利局为被告、区河湖管理处及淮安东方泰拍卖有限公司为第三人的行政诉讼。经本院审理，以其诉讼的被告主体不适格为由，裁定驳回起诉；后张守进不服上诉，经淮安市中级人民法院裁定驳回。2012年12月27日，原告张守进再次以区河湖管理处为被告，提起本诉。
原审认为：一、关于本案被告的诉讼主体资格问题。本院（2012）淮行初字第0020号行政裁定书及淮安市中级人民法院（2012）淮中行终字第0048号行政裁定书已对此作出认定，区河湖管理处具备被告的诉讼主体资格。二、关于原告的起诉是否超过了诉讼时效。被告主张原告自2009年12月即知晓拍卖行为，至原告提起本次诉讼已超过2年的法定期间。原审认为，原告于2011年11月18日至本院要求立案诉讼，经审查、诉前协调沟通，至2012年3月27日立案受理。可以证明原告第一次诉讼并未超过2年的诉讼时效。上述诉讼期间系张守进寻求司法救济的过程，应构成诉讼时效的中断。2012年11月12日，张守进再次向本院提交起诉状，本次诉讼应在2年法定的诉讼期限内。三、被告委托拍卖货场行为的合法性。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，应设立行政许可；第五十三条第一款规定，实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定；第五十三条第二款规定，行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第（三）项规定，在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他设施，须经河道主管机关批准。根据上述规定，占用河道堤防场地进行经营属于行政许可事项，将河道堤防占用经营权以拍卖方式对外转让，必须经河道主管机关审批。根据《江苏省水利工程管理条例》第二十八条的规定，水利工程管理单位，在严格执行本条例的各项规定，管好用好水利工程的前提下，可以因地制宜地开展多种生产经营活动。但将河道堤防占用经营权以拍卖方式对外转让，仍须依法经河道主管机关审批。本案被告将河道滩地占用权以拍卖方式转让给原告未经河道主管机关审批，应属不具有合法性。综上，被告区河湖管理处委托拍卖货场行为属于行政行为，其作出该行政行为没有相应的职权依据，依法应属无效。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决如下：确认被告区河湖管理处委托淮安东方泰拍卖有限公司于2009年12月26日将中运河右堤吴城镇联泗引河段一号货场占用经营权拍卖给原告张守进的行政行为无效。
原审被告区河湖管理处不服上诉称：1、本案所涉河道滩地不属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项所规定的自然资源，“河道滩地”不属于有限自然资源，在河道滩地上从事沙石经营不需要行政许可；在全省范围内，目前正在使用河道堤防场地从事沙石经营的，没有一例办理过行政许可。2、《中华人民共和国河道条例》第二十五条第（三）项规定“在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他设施，须经河道主管机关批准”。“存放物料”是指永久存放或存放时间相对较长，本案中，使用河道堤防场地从事沙石经营活动，不是永久存放，不影响河道的正常功能3、根据江苏省人大常委会（苏人法工函（2012）64号）文“水利工程管理单位有权利用河道堤防等管理范围内的水土资源和设备、技术条件，因地制宜地开展自主经营、承包经营、合作经营等多种生产经营活动。水利工程管理单位开展乡种生产经营活动是一种民事行为”；以及根据江苏省水利厅（苏水政发（2011）26号）的答复意见第三条：“承包经营和合作经营的，应当由管理单位与相关承包、合作经营者签订合同，这是一种平等民事关系，不需要取得行政许可”故而本案不适用《行政许可法》。4、上诉人提出被上诉人于2009年12月21日明知上诉人发出公告，根据《行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行（行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，被上诉于2012年3月27日第一次提起诉讼，超过起诉期限，请求二审法院撤销一审行政判决，改判驳回被上诉人起诉。
被上诉人张守进未作书面答辩，其要求维持原判。
经庭审质证，本庭对原审认定的事实和证据予以确认。
本院认为，淮阴区人民法院（2012）淮行初字第0020号行政裁定及本院（2012）淮中行终字第0048号生效行政裁定已明确，本案上诉人区河湖管理处发布拍卖公告及拍卖转让涉及河道堤防占用经营权，是基于河道管理行政职权而行使的行为，应属于行政行为，当事人不服可依法提起行政诉讼。
根据《中华人民共和国行政许可法》第五十三条的规定，通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出行政许可决定，应当由有职权的行政机关行使。本案上诉人既不是行政机关，也不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，故其行使将中运河吴城镇联泗引河段一号场地经营权以拍卖方式转让给原告的行政行为没有相应法律依据。根据《江苏省水利工程管理条例》第二十八条的规定，水利工程管理单位，在严格执行本条例的各项规定，管好用好水利工程的前提下，可以因地制宜地开展多种生产经营活动。但将河道堤防占用经营权以拍卖方式对外转让，必须报经河道主管机关审批。本案上诉人以拍卖方式转让给被上诉人未经河道主管机关审批，该行为没有法律依据。
上诉人认为本案所涉“河道滩地”不属于有限自然资源，在河道滩地上从事沙石经营不需要行政许可；使用河道堤防场地不是永久存放，不影响河道的正常功能。本院认为，其上诉理由均没有法律依据。其占用国家河道堤防场地进行经营，并且收管理费，是行政管理行为，须经河道主管机关批准。
上诉人认为被上诉人提起本诉超过起诉期限，本院认为，被上诉人于2011年11月向原审提起诉讼，原审经诉前协调至2012年3月27日立案，并未超过起诉期限。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人淮阴区河湖管理处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐慧鸣
审 判 员 孙聂娟
代理审判员 牛延佳
二〇一四年一月十五日
书 记 员 朱 珠