广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂12行初52号
原告宜州市北牙瑶族乡保民社区保定第一村民小组。
诉讼代表人周国俊，该村民小组组长。
原告宜州市北牙瑶族乡保民社区保定第二村民小组
诉讼代表人周孟强，该村民小组组长。
二原告共同委托代理人黄文勋，男，1961年9月2日生，壮族，户籍所在地及居住地为广西宜州市。
被告宜州市人民政府。住所地：宜州市市政中心。
组织机构代码：57944734-5。
法定代表人梁宁，市长。
委托代理人潘敏，宜州市人民政府调处办干部。
委托代理人罗增磊，宜州市人民政府调处办干部。
被告河池市人民政府。住所地：河池市金城江区百旺路**号。
法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人牟林，河池市法制办公室法制监督科科长。
第三人宜州市北牙瑶族乡保民社区居民委员会。
法定代表人罗宝毅，主任。
原告宜州市北牙瑶族乡保民社区保定第一、第二村民小组诉被告宜州市人民政府、河池市人民政府不服土地行政裁决一案向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员申国毅、寇四清、代理审判员韦庆参加评议，于2016年8月18日公开开庭审理了本案。原告宜州市北牙瑶族乡保民社区保定第一、第二村民小组的诉讼代表人周国俊、周孟强及其共同特别授权委托代理人黄文勋，被告宜州市人民政府委托代理人潘敏、罗增磊，被告河池市人民政府委托代理人牟林，第三人宜州市北牙瑶族乡保民社区居民委员会法定代表人罗宝毅到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
本案第三人与原告因土地权属引发纠纷，第三人于2013年1月15日向被告宜州市人民政府申请处理。宜州市人民政府于2015年12月31日作出宜政发（2015）100号《关于北牙瑶族乡保民社区居委会与保定第一第二居民小组为社区办公楼旧围墙外土地权属纠纷的处理决定》，宜州市人民政府在该处理决定中查明：“1、双方争议位置位于现保民社区居委会办公大院旧围墙界址外到拉利街路边范围。根据当事人各方指界，甲方当事人主张以现在实际使用范围为己有，乙方当事人主张居委会旧围墙以外现居委会使用的范围为己有，即实际争议范围为：从周孟强房屋西南角起，沿墙边扯直至东南角，再沿办公楼后房墙边往东扯直至旧围墙，再沿旧围墙往西南扯直至办公楼南面墙脚边，再往西南面方向扯直至阮建刚房屋西北角，再往北方向沿办公楼西面墙脚边扯直至周孟强房屋西南角止，该闭合圈内为双方共同主张的争议地，现争议范围地面上为甲方当事人于1989年兴建的综合办公楼。2、大院的土地来源：1958年成立人民公社时无偿划拨该片土地作为公社办公用地。60年代时四面建有泥土围墙，西面为大院大门直通公路，围墙外至公路边空地为现争议地。3、现争议地的使用情况：一是在旧围墙未改造前，建有大院前大门道路通往公路，大门道路西南面其空地在现争议范围内；二是上世纪70年代大队企业在大院门两边空地上堆放矿物，其中西南面空地在现争议范围内，争议地在1989年以后建有居委会的办公综合大楼。但该片争议地自土改、四固定等历史时期以来均未进行确权。4、保定居民小组提供的土地置换证据：《有关保民村委会当时与现实地貌阐述概况》，经调查当时并没留下关于土地置换的有效文字依据，保定居民小组提供的《有关保民村委会当时与现实地貌阐述概况》是1998年7月2日周邦贤的个人意见，现周邦贤已故。5、1989年以后，甲方当事人对争议地上的办公综合楼于1991年4月3日申请到公证书。以上事实，卷内有据可查。”宜州市人民政府认为：“1、争议地长期为农民集体管理使用，土地性质应为农民集体所有。2、大院旧围墙内双方对土地权属无异议，应属保民社区居委会农民集体所有。而土地权属争议实际焦点在于西面原泥土围墙到公路边的居委会办公大楼用地权属归谁问题。该争议范围的部分土地一直是居委会大院大门通往公路的道路用地，另一部分在70年代时公社企业利用空地来堆放矿物。1989年以后居委会建办公综合大楼管理使用至今。但该片争议地在历史各个时期均未进行确权过，在双方均没有确凿证据证明该空地权属为己方所有条件下，根据争议地的长期管理使用事实，及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷处理条例》第四条关于‘三个有利’原则的规定，应当确权给保民社区居委会农民集体所有。3、保定居民小组提供的土地置换证据：《有关保民村委会当时与现实地貌阐述概况》是周邦贤的个人意见，不能代表保民社区居委会农民集体的意愿，不能作为确权的依据。”宜州市人民政府根据以上认定的事实作出处理决定如下：“争议地土地所有权归保民社区居委会农民集体所有，由保民社区居委会农民集体管理使用。”原告不服，向被告河池市人民政府申请复议。河池市人民政府于2016年3月31日作出河政复决字（2016）25号《行政复议决定书》，维持了宜州市人民政府宜政发（2015）100号《处理决定》。原告不服，向本院提起行政诉讼。原告诉称，1、复议机关认定“争议地自土改、合作化、四固定等历史时期均未经确权，且长期为农民集体管理使用，应为农民集体所有”这一定性符合相关法律法规的规定。2、复议机关认定“第三人大院旧围墙内的土地归第三人所有，双方无争议”这一论述证据不足，应当撤销。3、复议机关认定“第三人大院西面原泥土围墙至公路边的居委会办公大楼用地范围内，部份土地系第三人大院的大门通往公路的道路用地，另一部分系70年代时公社企业用来堆放矿物的空地，1989年后，第三人在该地上建设办公大楼管理使用至今”所述的主要事实不清、证据不足，与第三人作出《确权申请报告》所述的基本事实不一致，应当撤销。4、2013年1月15日，第三人未经全社区共有32个村民小组会议或村民代表三份之二以上授权许可，即以社区居民委员会名誉作出《确权申请报告》的主体不适格，无法律授权依据，应视为无效的报告。①报告称“我北牙保民社区居民委员会（原保民大队）始建于1958年，第一任党支书是韦龙，大队长是韦家松。选址用地是一片林地，所有权和使用权是通过人民公社无偿划拨的”这一所述应有韦龙、韦家松及无偿划拨的书面证据材料为准。释受1958年《高级农业生产合作社示范章程》所为已被中共中央作出中发（60）432号第（三）项规定给予坚决纠正；到1962年9月27日《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条第一款规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。”因此，第三人与原告争议的土地位于原告辖区管理范围内、原告具有土地所有权的主体资格，作为本案原告没有错。②报告称“东南北方以围墙为界，西面是中门至大路为界，总占地1085㎡，其中建筑占地323㎡，非建筑占地762㎡，四至界线清楚”这一所述曾发生三次事件的实际面积表述不清。第一、1989年第三人建办公楼占用面积是多少没有标明；第二、1994年10月1日至1999年3月24日第三人出卖土地所有权、使用权给周成、周孟强、阮建刚、苏明灵、黄世伦、梁从明等7户农民各面积分别是多少没有标明；第三、2012年12月7日至2013年元月14日，保定第一、二村民小组收回第三人从1989年至今已丢弃未使用的土地并已建成集体球场及附属用地面积是多少没有标明。据此，宜州市人民政府应当补充调查清楚再决论。③报告要求“宜州市人民政府主持公道首先应明确权属，负责人是罗宝毅、梁仁贵”第三人未取得32个村民小组经民主讨论决定授权，属个别社区干部所为，不属全体村民意愿，应视为无效的报告。宜州市人民政府所作宜政发（2015）100号处理文件的附图未邀请双方当事单位及相邻各方代表共同到现场指界，应视为滥用职权所为，审查土地所有权主体不清、认定主要事实证据不足、程序违法、适用法律法规错误，应当撤销。原告认为，第三人所作所为不是为了全社区所有村民的合法权益，重踏前届社区领导出卖土地所有权、使用权谋取不当得利，蒙骗上级政府把土地侵权案已升级到土地违法案作为土地行政确权案申请行政确权处理的主体不适格，导致两级政府裁决不当，均应予撤销，由宜州市人民政府重新作出处理决定。为此，请求人民法院依法判决：1、撤销河池市人民政府2016年3月31日河政复决字（2016）25号《行政复议决定书》；2、撤销宜州市人民政府2015年12月31日宜政发（2015）100号《关于北牙瑶族乡保民社区居委会与保定第一第二居民小组为社区办公楼旧围墙外土地权属纠纷的处理决定》；3、由宜州市人民政府重新作出处理决定。4、本案一切诉讼费由二被告分担。原告向本院提供了以下证据（均为复印件）：
1、25号《行政复议决定书》，用以证明该证据引导原告提起行政诉讼。
2、100号《处理决定》，用以证明该证据引导原告申请行政复议。
3、5号《通知》，用以证明宜州市政府更正《处理决定》笔误。
4、《确权申请报告》，用以证明保民社区居民委员会不具备农民集体土地所有权主体资格，报告应视为无效。
5、地契，用以证明保民社区交换土地使用权。
6、房契，用以证明保民社区出卖农民集体财产及土地使用权，反映保民社区未经村民讨论同意出卖土地属于违法行为，其买卖行为无效。
7、现状图，用以证明公共绿化、出卖、出租商品房位置。
8、现状图，用以证明保定一、二组依法收回保民社区从始至终已丢弃土地使用权并已建成篮球场位置。
经庭审质证，对于原告提供的证据，被告宜州市人民政府的质证意见是，1、对证据一至证据三的真实性、合法性及关联性没有异议；2、对证据四有异议；3、对证据五、证据六有异议，上述两份证据是另外的法律关系，与本案没有关联性；4、对证据七有异议，该份证据无法证明土地的现实情况；5、对证据八有异议，该份证据陈述的位置在本案争议地之外，与争议地无关，与本案没有关联性。被告河池市人民政府的质证意见是，1、对证据一至证据三的真实性、合法性及关联性没有异议；2、对证据四有异议，在本案中若是原告认为第三人没有主体资格，那么举证责任在于原告方，既然本案被告宜州市政府在调处阶段已经审查，认定第三人的主体资格适格，那么被告河池市政府对此依法予以确认；3、对证据五、证据六有异议，原告所提供的两份证据是否涉及争议地无法确认，若是证据中的内容涉及争议地部分，对此具体该如何处理应在案件之外在进行处理，对此是否采用由法院予以确认；4、对证据七有异议，该份证据与本案没有关联性。第三人的质证意见是同意宜州市人民政府的质证意见。
被告宜州市人民政府辩称，1、宜政发（2015）100号处理决定事实清楚，证据确凿，使用法律适当，程序合法。本案所处理的争议地在土改、合作化、四固定等几个历史时期未经人民政府确权过，1989年保民社区居民委员会扩建办公综合楼后一直管理使用至今，历时长达27年之久。宜州市人民政府根据当事人长期管护事实，将争议地确权给保民社区居民委员会农民集体所有依法有据，符合事实。2、对原告提出的“事实与理由”相关问题答辩如下：（1）对原告的《行政起诉书》第二点第2小点内容答辩如下：2013年12月5日，经组织双方当事人到现争议地进行现场勘查中，“保定村民小组主张红线闭合范围（即保民社区居民委员会大院旧围墙界线）属社区农民集体所有。”即表明该闭合范围内无争议。（2）对原告的《行政起诉书》第二点第3小点内容答辩如下：宜州市人民政府对本案的事实依据是以执法机关调查的事实依据为基础，不受某方当事人阐述的内容所左右。因此，所调查的事实依据与当事人所阐述的事实不同，不影响调查结果的真实性。（3）对原告的《行政起诉书》第二点第4小点内容答辩如下：保民社区居民委员会的《确权申请报告》系对本身已拥有的土地申请上级给予确权，并非对所拥有的土地进行处分，不属于《中华人民共和国村民组织法》关于必需经村民代表三分之二以上授权许可方能办理的范畴内，不受该条款的约束。因此原告认为“第三人（保民社区居民委员会）主体不适格”的问题不存在。另外，争议地四至范围界限清楚，界线闭合，不存在瑕疵问题。本案只对争议范围进行确权，争议范围以外，未进行详细丈量指明，不影响争议范围内的凭证结果。再有，宜政发（2015）100号处理决定的附图是本决定的确权结果，无需各方当事人现场指界认可。综上所述，原告所提出的“事实与理由”并无事实和合理理由。宜政发（2015）100号处理决定事实清楚，证据确凿，使用法律适当，程序合法，请求法院予以维持。
被告宜州市人民政府向本院提交了以下证据（均为复印件）：
1、甲方当事人身份证明；2、乙方法事人居委会证明；3、甲方当事人授权委托书；4、乙方当事人授权委托书；5、居委会申请报告及情况报告；6、举证通知书；7、保定答辩书；8、勘界通知书、送达证；9、勘界图、勘界笔录；10、北牙乡关于纠纷过程说明；11、调解会通知及签到册；12、调解会笔录。以上证据用以证明宜州市人民政府依法定程序调处本案及纠纷地范围现状。其中勘界图、勘界笔录证明：蓝线范围内为保民居委会主张，红线范围以外的蓝线范围为保定主张。
13、居委会证明及周国俊、周孟强个人声明；14、宜政发（2016）5号通知书。以上证据用以证明居委会出据的身份证明有误，核查后市政府下文补正，与宜政发（2015）100号文案共一行政行为。
15、宜州市部门会审表、宜州市政府会审表，用以证明宜州市人民政府依法定程序调处本案。
16、周邦贤阐述（保定举证）；17、周邦贤任职居委证明。以上证据用以证明保定提出土地置换依据，系为个人阐述，不能代表居委会实际意愿，且居委会无文字记录，故不能作为定案依据。
18、韦隆、韦加松、卢治森、周应忠、卢森金、黄星光、李新文、阮建刚、潘利权、张日标（共10人问话笔录），用以证明1958年公社建立，旧址土地为无偿划拨使用。1989年建综合楼大院内一直为村委使用，西面旧墙至公路边空地从未确权，综合楼建到路边，即红线范围外的蓝线范围。另周应忠证明土地置换是在家庭会餐上阐述。
19、兴建综合楼公证书，用以证明争议地自1989年居委会建楼始用。
20、保定社员周成契约书；21、居委会与周孟强房屋转让契约；22、居委会与苏明林房屋转让契约；23、居委会与拉利街阮建刚房屋转让契约；24、苏明林房屋所有权证；25、拉利街黄纪伦房屋所有权证；26、苏明林房屋宅基协议；27、房屋转让费支款单。用以证明围墙外空地为居委会管理使用。
被告宜州市人民政府提供的法律依据：同宜政发（2015）100号处理决定所列。
经庭审质证，对于被告宜州市人民政府提交的证据，原告的质证意见是，1、对证据一、二、四、六、七、八、十至十四的真实性、合法性及关联性没有异议；2、对证据三、五有异议，确权申请报告未经村民会议讨论决定授权应视为无效。证据五情况报告与证据十六、十七所述混合应采信作为定案依据，前者称占用在当地众所周知的事实，也符合法律规定推定的事实；3、对证据十五、十八有异议，认定“1958年成立人民公社时无偿划拨该片土地作为公社办公用地”与中央1960年11月3日的紧急指示、中央（61）432号文对1958年土地采用一平二调，大集体平调小集体的做法坚决纠正，彻底退还原集体单位的历史生效国策唱反调是错误的，后者结论错误应予推倒；4、对证据十九至证据二十七有异议，这些证据行为纯属土地违法案件性质，应依照《土地管理法》第七十三条、第七十六条、第八十一条之规定，应由宜州市人民政府另案处理；5、对证据二十八有异议，该处理决定把本属土地侵权案件作为土地争议案件处理明显失当，程序违法，与法律规定的三个有利于原则相违背。被告河池市人民政府以及第三人对宜州市人民政府提交的证据无异议。
被告河池市人民政府辩称，河政复决字（2016）25号行政复议决定程序合法、事实清楚、适用法律准确、证据确凿，恳请人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告河池市人民政府提交了以下证据（均为复印件）：
1、宜政发（2015）100号处理决定及争议地草图，用以证明争议地的名称、四至范围及面积。
2、行政复议申请书，用以证明申请人依法提出申请。
3、行政复议受理通知书，用以证明本机关按期限依法受理申请。
4、第三人参加行政复议通知书，用以证明本机关依法要求案件争议的相关当事人参与行政复议。
5、行政复议答复通知书，用以证明本机关要求宜州市人民政府依法进行答辩。
6、行政复议答复书，用以证明被申请人在法定期限内提出答辩及作出处理决定的事实和理由。
7、行政复议法第二十二条，用以证明本机关采取书面审查方式合法。
8、中华人民共和国行政复议法实施条例第三十二条，用以证明本机关在办理该行政复议案件由2人共同承办，程序合法。
9、行政复议决定书，用以证明复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
10、送达回证，用以证明本机关己向各方当事人送达相关文书。
经庭审质证，对于被告河池市人民政府提交的证据，原告的质证意见是，1、对证据二至证据五、证据七、证据八、证据十没有异议；2、对证据一、六、九有异议，把本属土地侵权案件涉及违法事件作为权属争议案件处理是错误的，应予确认无效，且认定事实不清，程序违法，与2004年调解形成的三个调解不相符。被告宜州市人民政府以及第三人对河池市人民政府提交的证据没有异议。
第三人宜州市北牙瑶族乡保民社区居民委员会述称，同意宜州市人民政府的答辩意见。
第三人宜州市北牙瑶族乡保民社区居民委员会没有向本院提供任何证据。
经庭审质证（或交换证据），本院对以下证据作如下确认：被告宜州市人民政府、河池市人民政府所提交的证据材料，来源真实、合法，与本案有关联，可作本案的定案参考依据。原告提供的证据1、2、3、4的真实性本院予以认定，但证据4不能证明原告所要证明的问题。原告提供的证据5、6无法证实与本案有何关联性，本院不予采信。原告提供的证据7、8，该组证据未能反映出照片拍摄的具体时间，证据8也未能证明原告所要证实的“保民社区从始至终已丢弃土地使用权”的事实，故本院只对照片的真实性予以认定。
经审理查明，第三人宜州市北牙瑶族乡保民社区居民委员会始建于1958年，地址位于宜州市北牙瑶族乡拉利街，60年代时其办公用地四面建有泥土围墙，西面为大院大门直通公路。1989年，第三人在围墙外西面靠公路边建起了办公综合大楼。2012年，原告宜州市北牙瑶族乡保民社区保定第一、第二村民小组在社区大院旧围墙内建设篮球场，双方就土地权属问题产生纠纷。2013年1月15日，第三人向被告宜州市人民政府申请土地确权。宜州市人民政府于2015年12月31日作出宜政发（2015）100号《关于北牙瑶族乡保民社区居委会与保定第一第二居民小组为社区办公楼旧围墙外土地权属纠纷的处理决定》。原告不服，向被告河池市人民政府申请复议。河池市人民政府于2016年3月31日作出河政复决字（2016）25号《行政复议决定书》，维持了宜州市人民政府宜政发（2015）100号《处理决定》。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告宜州市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，对土地权属争议作出处理决定，属依法行使其行政职权，其执法主体适格。被告河池市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，依当事人的申请进行行政复议，作出的复议决定，属依法行使其行政职权，其行政复议主体适格。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款的规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第三人宜州市北牙瑶族乡保民社区居民委员会具有管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的职责，其申请对本案争议地进行确权，其主体适格。
关于本案争议地范围的确定问题。被告宜州市人民政府认为，根据当事人各方的指界，大院旧围墙内双方对土地权属无异议。经查明，2013年12月5日，宜州市人民政府工作人员组织各方当事人代表进行现场勘查，制作了勘查图和勘查笔录。其中，勘查图上的相关文字表述为“保定村民小组主张红线闭合范围属社区农民集体所有，红线以外除拉利街所有范围外，属保定屯集体所有”勘查笔录则表述为“一、保定村民小组指认：1、红线范围内是原来保民大队围墙，现居委会的综合楼建在原围墙外（红线外），建综合楼时党支书周邦贤已表态院内留给保定屯存放甘蔗场。如果现居委会主张要围墙内，围墙外的综合楼就给我屯，如居委会主张要综合楼，围墙内就给我屯”。勘查图和勘查笔录为同一时间制作，但相关表述的内容不尽相同，该两份证据并不能表明原告已明确放弃对大院旧围墙内土地权属的主张。另外，从第三人的《确权申请报告》看，第三人主要因为原告在大院旧围墙内实施修建篮球场等行为而请求宜州市人民政府对“社区院内场地”进行确权，确权的范围也包含了大院旧围墙内土地。综上所述，被告宜州市人民政府认为“大院旧围墙内双方对土地权属无异议”与查明的事实不符，因此其在处理决定中认定的争议地范围与实际不符，属认定的主要事实不清、证据不足，对其作出的处理决定应予撤销。被告河池市人民政府所作的复议决定维持了宜州市人民政府的处理决定，同样事实不清，也应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告宜州市人民政府2015年12月31日作出的宜政发（2015）100号《关于北牙瑶族乡保民社区居委会与保定第一第二居民小组为社区办公楼旧围墙外土地权属纠纷的处理决定》及被告河池市人民政府2016年3月31日作出的河政复决字（2016）25号《行政复议决定书》。
二、本案由宜州市人民政府重新作出行政行为。
本案受理费50元，由两被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状（上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账号：20×××77），并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审 判 长 申国毅
审 判 员 寇四清
代理审判员 韦 庆
二〇一六年十月八日
书 记 员 吴菊婵