广东省佛山市高明区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤0608行赔初字1号
原告邓杨炳，男，汉族，住广东省云浮市郁南县，公民身份号码：×××2538。
委托代理人张建国，广东捷顺律师事务所律师。
委托代理人何桂英，女，汉族，住广东省佛山市南海区。
被告佛山市高明区国土建城和水务局，住所地：广东省佛山市高明区。
法定代表人宗纪昌，该局局长。
行政机关出庭负责人陈建雄，该局副局长。
委托代理人杜新华，广东共明律师事务所律师。
委托代理人何玉卿，广东共明律师事务所律师。
原告邓杨炳因与被告佛山市高明区国土建城和水务局行政赔偿一案，于2015年12月31日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2016年1月5日立案后，于2016年1月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月17日公开开庭审理了本院。原告邓杨炳及原告的委托代理人张建国、被告的负责人陈建雄及其委托代理人杜新华、何玉卿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2012年7月24日原告在高明区更合镇准备将挖掘机装运转移之时，被告的工作人员到达现场，在未查明事实的情况下，未出具任何扣押决定书、清单及收据，直接将挖掘机强行扣押。2012年10月30日被告对原告下达一份《责令停止违法行为通知书》。2013年5月29日被告作出明建（矿）撤罚字（2013）第005号《行政处罚决定书》；2013年8月19日高明区国土城建和水务局作出明建（矿）撤罚字（2013）第001号《撤销行政处罚决定书》；2013年9月6日佛山市高明区人民法院作出（2013）佛明法行初字第16号判决书确认高明区国土城建和水务局作出的明建（矿）罚字（2013）第005号行政处罚决定违法。虽然被告撤销了对原告的处罚扣押行为，但是被告一直不通知原告去领取挖掘机，原告几次主动要求拖走挖掘机，被告一直置之不理，经原告多方交涉，最终2014年6月15日原告顺利将挖掘机拖走，但是被告违法扣押挖掘机的行为，已造成原告违约，原告面临57万多的巨额占用挖掘机费用需要赔偿及挖机本身的维修费用。原告认为，被告的违法的行政处罚、扣押行为是造成原告支付57万赔偿费用的直接原因，其应该对自己作出违法行政行为造成他人的损失承担赔偿责任。原告起诉至本院，提出如下诉讼请求：一、请求判令被告因其违法扣押原告的挖掘机23个月（2012年7月25日至2014年6月15日止）所造成租金损失575000元承担赔偿责任（按大型挖掘机出租标准25000元／月×23个月共计575000元）；二、请求判令被告支付谢锦荣诉邓杨炳借用合同纠纷一案一审、二审受理费19100元。
被告辩称：一、自2013年12月23日后涉案挖掘机一直由原告自由处分且交还时不存在损坏，原告迟迟不主动拿回挖掘机，因此遭受的损失是自己造成的；二、原告主张按25000元月计算损失并没有任何第三方标准或设备租赁价格市场标准文件予以证明。原告向谢锦荣无偿借用挖掘机使用，原告在使用挖掘机时不需要支付租赁费用，原告并非收取租赁费用主体，不是提出行政赔偿的诉讼主体；三、（2015）云中法民二终字第83号民事判决只能确认邓杨炳在无偿借用谢锦荣的挖掘机情况下自愿向谢锦荣支付57.5万元的赔偿款，并不能证明邓杨炳的实际损失是57.5万元。被告认为原告通过与第三人自认的赔偿损失要求被告承担违反了法律主体相对性原则；四、（2014）佛中法行终字第20号行政裁定认定谢锦荣提交的证据无法形成完整的证据链以证明其为涉案挖掘机的所有权人，在其无法证明是所有权人的情况下与原告通过诉讼自认的方式赔偿占有款，表明原告并没有造成本案的实际损失；五、原告取回被扣押财产时并未对财产损坏提出异议，所提供的证据不能证明对挖掘机造成损坏，请赔偿请求不属于行政赔偿的范围；六、被告扣押挖掘机是合法的，扣押行为是否违法应当通过另案诉讼主张，（2013）佛明法行初第16号行政判决是对违法盗挖矿产资源的处理而非对扣押行为的处理。
本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”本案原告并非在提起行政诉讼时一并提出行政赔偿请求，本案是单独提起行政赔偿诉讼的案件，故应当审查原告的起诉是否符合单独提起行政赔偿的诉讼条件。
关于原告是否具有请求资格的问题。原告邓杨炳是被告扣押案涉挖掘机时的该挖掘机的实际控制者，原告邓杨炳在扣押时对挖掘机享有使用、收益权，被告扣押案涉挖掘机的行政行为直接影响其权益，被告认为原告并非本案利害关系人的意见，本院不予采纳。原告作为赔偿请求人，其对被告作出的《关于邓杨炳提出国家赔偿申请的决定书》不服，有权向人民法院提起诉讼，故本院确认原告具有提起行政赔偿的主体资格。
关于扣押行为是否已确认违法的问题。首先，扣押财物是行政强制措施，其与行政处罚是两种互相独立的行政行为。《行政强制法》第九条明确规定了行政强制措施的种类，其中之一是扣押财物。行政强制措施是行政机关在行政管理过程中对人身或财物实施暂时性控制的行为，而行政处罚是行政机关对违法行政管理行为给予的制裁措施，两种行政行为分别由《行政强制法》和《行政处罚法》进行调整。行政机关在行政处罚过程中采取行政强制措施，并不能理解为行政强制措施是行政处罚的一部分。其次，没有证据显示被告扣押挖掘机的行为已被确认违法。（2013）佛明法行初第16号行政判决确认被告作出的明建（矿）罚字（2013）第005号行政处罚决定违法，及驳回了原告邓杨炳对被告扣押挖掘机行为提出的赔偿请求。该判决针对的是被告对原告处以罚款8万元的行政处罚行为，而非扣押挖掘机的行为。同时，该判决也已直接写明“原告在起诉中所主张的，被告违反行政强制法的有关规定扣押其挖掘机并造成损失的赔偿请求不属于本案行政处罚案件审查的内容，本院在本案中不予处理，原告就此可另行主张”。故，原告认为被告扣押案涉挖掘机的行为已被（2013）佛明法行初第16号行政判决确认违法的意见，本院不予采纳。另外，《最高人民法院行政审判庭对〈关于行政机关违法扣押当事人财产后又主动解除扣押的行为能否视为确认的请示〉的答复》中明确：“行政机关扣押当事人财产后又解除扣押，如解除扣押时明示扣押行为违法的，应认定扣押行为的违法性已被确认；解除时未明示扣押行为违法的，不能视为行政机关对扣押行为违法性已作确认。”在本案的审理过程中，没有证据证明被告在解除扣押时向原告明示扣押行为违法，被告亦在庭审中抗辩扣押行为未被确认为违法，故不能认定行政机关已确认扣押行为的违法性。被告扣押挖掘机的行为仍未被确认为违法，原告应当先提起确认行政扣押行为违法的诉讼，原告的起诉不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。即使原告在本案中增加确认被告扣押行为违法的诉讼请求，至原告提起本案诉讼时，已超过行政诉讼的起诉期限。
综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、第二十七条的规定，裁定如下：
驳回原告邓杨炳的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 梁小平
审 判 员 伍翠婷
代理审判员 汪玲霞
二〇一六年三月七日
书 记 员 黄佩佩
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
三、《中华人民共和国行政强制法》
第九条行政强制措施的种类：
（一）限制公民人身自由；
（二）查封场所、设施或者财物；
（三）扣押财物；
（四）冻结存款、汇款；
（五）其他行政强制措施。
四、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第四条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。
第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：
（1）原告具有请求资格；
（2）有明确的被告；
（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；
（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；
（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；
（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；
（7）符合法律规定的起诉期限。
第二十七条人民法院接到原告单独提起的行政赔偿起诉状，应当进行审查，并在七日内立案或者作出不予受理的裁定。
人民法院接到行政赔偿起诉状后，在七日内不能确定可否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉。
当事人对不予受理或者驳回起诉的裁定不服的，可以在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。
五、最高人民法院行政审判庭对《关于行政机关违法扣押当事人财产后又主动解除扣押的行为能否视为确认的请示》的答复
行政机关扣押当事人财产后又解除扣押，如解除扣押时明示扣押行为违法的，应认定扣押行为的违法性已被确认；解除时未明示扣押行为违法的，不能视为行政机关对扣押行为违法性已作确认。