湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂28行终141号
上诉人（原审原告）田天菊，女，1953年9月12日出生，土家族，农民，住湖北省巴东县。
被上诉人（原审被告）巴东县茶店子镇人民政府。住所地：湖北省巴东县茶店子镇金店街***号。
法定代表人郑爱华，镇长。
被上诉人（原审被告）巴东县人民政府。住所地：湖北省巴东县信陵镇巫峡路*号。
法定代表人郭玲，县长。
原审第三人巴东县茶店子镇教场坝村民委员会。住所地：湖北省巴东县茶店子镇教场坝村*组。
负责人谭先锐。
上诉人田天菊因林地行政处理及行政复议一案，不服湖北省巴东县人民法院（2017）鄂2823行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，教场坝村委会所有的“花岩坡”原地名为“松树林子”，1976年被税家乡组织全乡劳力连片改造成梯田。1984年，教场坝村委会将“花岩坡”荒芜的坡改梯田按劳平0.5亩分给二组农户植树造林，巴东县人民政府一并为分得土地的郭国政（田天菊丈夫）、税先立、黄国见等农户颁发了自留山证。1991年冬，巴东县社教工作队杨光权、李昌新根据教场坝村情实际进行一系列改革，调整产业结构。1992年春，税家乡人民政府出台税发（1992）1号文件。为落实文件精神，办好村级绿色企业，杨光权、李昌新及税家乡党委书记向传锋在教场坝村多次召开村组会议，并在二组田祚成家几次召开村民大会，对教场坝村“花岩坡”原农业学大寨改造的连片梯田进行分析讨论。会议决定对“花岩坡”划给农户的自留山统一收回，由村组织改造，统一绿化、统一管理，兴办村级绿色企业。教场坝村委会收回“花岩坡”土地后组织全村村民栽种罗田板栗、华山松等经济林木，办起村级绿色企业。后来杨光权、李昌新及乡村两级领导又组织全村村民对“花岩坡”的梯田进一步填土改造。梯田治理好后，教场坝村委会按墩编号，并以抓阄的方式租给农户经营，收入作为村集体经济来源，郭国政当时未能取得租赁土地。据此，教场坝村委会于1994年1月12日与江书红、税先周等13户农户分别签订《村级土地承包合同书》及《教场坝村将花岩坡土地承包到户合同表》，约定承包期限为三年。承包期限届满后，教场坝村委会并未收回上述发包的花岩坡土地，而是继续由承租的农户经营。2005年农村土地二轮延包时，茶店子镇人民政府组织镇财经所会同教场坝村委会将“花岩坡”的土地正式发包给相对应的承租人并由教场坝村委会与承包人签订农村土地承包合同，同时，巴东县人民政府为承包农户颁发了土地经营权证。2009年6月，巴东县林业局在全县范围内更换林权证时，未将郭国政自留山证及税先立农户自留山证登记的关于“花岩坡”的林地登记在新颁发的林权证内。郭国政、税明颇遂认为教场坝村委会将“花岩坡”土地发包给他人的行为侵害其合法权益，自2012年起多次要求解决。茶店子镇政府于2014年9月15日作出茶政处字〔2014〕4号行政处理决定，认为郭国政、税明颇与教场坝村委会争议的“花岩坡”荒山70年代坡地改为梯田，80年代划归自留山，90年代将已划归的自留山收归集体开办绿色企业，导致现在发生争议，这属于一个历史性、普遍性、政策性、现实性造成的问题。通过现场察看，“花岩坡”确实属于土地，而不是山林。郭国政、税明颇手中持有的84年自留山证和黄国见、朱见地、郭国滔、郭明保、税明雄等人持有的自留山证，属于当时工作疏忽，没有收回的农户手中的自留山证。对郭国政、税明颇所反映的教场坝村委会强占山林之争议纠纷，本着以事实为依据，法律为准绳，同时尊重历史的原则及根据《中华人民共和国土地权属争议处理暂行办法》第三条、第四条，林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，确定郭国政、税明颇与教场坝村委会发生争议的花岩坡属于土地，经营管理使用权归持有土地经营权证的农户。郭国政、税明颇不服该处理决定而向巴东县人民政府申请复议。巴东县人民政府于2014年10月13日作出巴政行复〔2014〕37号行政复议决定，认为“花岩坡”现属于土地，而不是山林。茶店子镇政府从争议地确属农田的现实出发，从社会稳定、人民团结、安居乐业的角度出发，所作出的处理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持茶店子镇政府作出的茶政处字〔2014〕4号行政处理决定的具体行政行为。2014年10月27日田天菊向巴东县人民法院提起行政诉讼，请求撤销茶店子镇人民政府作出的茶政处字〔2014〕4号行政处理决定。巴东县人民法院于2015年1月15日作出（2014）鄂巴东行初字第00041号行政判决，撤销巴东县茶店子镇人民政府作出的茶政处字〔2014〕4号处理决定，判决发生法律效力后，因巴东县人民法院院长发现该案认定事实主要证据不足，提交审判委员会讨论后决定再审，经再审，巴东县人民法院于2017年7月4日作出（2016）鄂2823行再2号行政判决：一、撤销（2014）鄂巴东行初字第00041号行政判决；二、巴东县茶店子镇人民政府于本判决生效后对本案所涉土地权属重新作出行政处理决定。由此，2017年8月30日，茶店子镇人民政府重新作出关于田天菊的行政处理决定书（茶政处决定〔2017〕2号），决定书确定田天菊不享有“花岩坡”土地经营管理权；教场坝村民委员会具有“花岩坡”土地承包经营权的发包权。田天菊不服该决定，向巴东县人民政府申请复议，巴东县人民政府于2017年11月22日作出行政复议决定（巴政行复〔2017〕27号），即维持巴东县茶店子镇人民政府于2017年8月30日作出的茶政处决字〔2017〕2号行政处理决定的行政行为。2017年12月5日，田天菊提起行政诉讼，请求撤销茶店子镇人民政府作出的茶政处字〔2017〕2号行政处理决定和巴东县人民政府作出的巴政行复〔2017〕27号行政复议决定，案件受理费由二被上诉人承担。
原审法院另查明，田天菊之夫郭国政因病已于2017年3月27日去世。自1994年开始，郭国政、税先立农户再未耕种经营“花岩坡”土地，该土地一直由后承包的13户农户耕种经营至今。2009年林地确权换证时，经巴东县林业局工作人员现场查看，确认“花岩坡”系土地而非林地，故巴东县林业局未给郭国政、税明颇的“花岩坡”山林进行确权换证，仅给二人其他承包林地进行了确权并换发了林权证。教场坝村二组现持有1984年增补自留山证的农户不仅有郭国政农户、税明颇农户，还有黄国见、朱先地、郭国滔、郭明保、税明雄等农户。
原审法院认为，田天菊持有的1984年自留山证所记载的“花岩坡”自留山，最初为荒山，70年代改为坡改梯，80年代划归自留山，90年代为发展村集体经济、调整产业结构，将已划归的自留山收归集体垦荒整改成梯田，开办绿色企业，这是特定历史时期所采取的带有普遍性和政策性的行为。在1992年“花岩坡”荒山整改成梯田后，其林地属性已归于消失。1994年教场坝村委会将整改成的梯田以抓阄的方式有偿租赁给其他农户经营，2005年土地延包时正式发包给租种的农户作为承包地，签订了土地承包合同、颁发了土地经营权证，承包土地的农户成为“花岩坡”土地合法的经营权人。以上“花岩坡”林地属性及经营权人的改变，是随当时政策、形势的变化演变而致，也正是这一历史政策的原因导致“花岩坡”林地性质的改变，在全县2009年重新核查换发林权证时，才未将郭国政等农户1984年自留山证登记的关于“花岩坡”林地登记在新颁发的林权证内。因此，在“花岩坡”土地发包给新的经营权人和给郭国政等人换发新的林权证后，郭国政等农户1984年自留山证中关于“花岩坡”林地的登记自然失去了效力。再者，从“花岩坡”土地的经营管理实际来看，自1992年“花岩坡”荒地整改成梯田后，因郭国政等农户1984年自留山证中登记的“花岩坡”林地早已不存在，郭国政、田天菊从此也再没有对“花岩坡”土地进行过实际经营管理。因此，田天菊持失去效力的1984年自留山证要求恢复其对“花岩坡”土地使用权，缺少事实依据和法律依据。茶店子镇人民政府根据“花岩坡”土地的历史成因及现经营农户对“花岩坡”土地长期经营的事实，认定田天菊不享有“花岩坡”土地经营管理权的行政行为并无不妥，其作出的行政处罚决定和巴东县人民政府作出的复议决定符合法定程序。综上，茶店子镇人民政府作出的茶镇处决字〔2017〕2号行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，且结论正确，依法应予维持。巴东县人民政府作出的巴政行复〔2017〕27号行政复议决定亦符合法律规定，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回田天菊请求撤销巴东县茶店子镇人民政府作出的茶镇处决字〔2017〕2号行政处理决定的诉讼请求；二、驳回田天菊请求撤销巴东县人民政府作出的巴政行复〔2017〕27号行政复议决定的诉讼请求；案件受理费50元，由田天菊负担。
田天菊上诉称，教场坝村委会收回田天菊的“花岩坡”林地违反了《关于保护森林、发展林业若干问题的决定》和《中华人民共和国森林法》的规定，程序错误。茶店子镇政府未经法定程序，未给予田天菊任何补偿，便将“花岩坡”林地改造后的土地发包给郭明生等承租人，违反了法律规定。请求撤销原判，依法改判支持其一审诉讼请求。
被上诉人巴东县茶店子镇人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，田天菊的上诉理由不成立，为维护社会稳定，请求驳回上诉。
被上诉人巴东县人民政府二审期间未向本院提交书面答辩意见。
原审第三人巴东县茶店子镇教场坝村民委员会未提交书面陈述意见。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依据《林木林地权属争议处理办法》第三条和《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，处理土地权属争议，应当从实际出发，尊重历史，面对现实，遵循有利于安定团结，有利于群众生产生活的原则。本案中，“花岩坡”地块经坡改梯后，土地性质已经由林地变为耕地，且自1994年开始，田天菊和郭国政就再未耕种经营“花岩坡”土地，而是由后承包的13户农户耕种经营至今。基于历史原因和现状，巴东县茶店子镇人民政府的处理结论和巴东县人民政府的复议决定可予以支持。上诉人田天菊的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人田天菊负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁民
审 判 员 李野
审 判 员 彭文
二〇一八年八月十三日
法官助理 李睿
书 记 员 屈璐