山东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）鲁民一终字第508号
上诉人（原审原告）：泰安凤仙山果典发展有限公司。住所地：宁阳县华丰镇。
法定代表人：钟超，董事长。
委托代理人：黄思宙，北京大煊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：宁阳县华丰镇人民政府。住所地：宁阳县华丰镇政府驻地。
法定代表人：唐广智，镇长。
委托代理人：喻胜勇，山东元序律师事务所律师。
上诉人泰安凤仙山果典发展有限公司（以下简称“凤仙山果典公司”）因与被上诉人宁阳县华丰镇人民政府（以下简称“华丰镇政府”）土地使用权租赁合同纠纷一案，不服山东省泰安市中级人民法院（2013）泰民一初字第1号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
原告凤仙山果典公司诉称，2005年，受宁阳县原县长张庆峰和华丰镇镇长柳齐鲁的邀请，原告决定到宁阳县投资，并选中了华丰镇。2006年12月26日，在与被告几经磋商后，双方签订了《土地使用权租赁协议》。协议约定：被告出租凤仙山、水库和果典大观园的土地给被告，由被告开发建设观赏性种植、养殖、餐饮、娱乐、宾馆服务及会议接待为一体的生态旅游度假村；租赁期限40年，自2005年10月17日起至2045年10月17日止；在合同履行过程中，被告负责协调大观园、凤仙山旅游区和水库租赁事宜，协助原告办理有关证照、林木、土地、水利、租赁、治安、许可及税费等各种手续；在合理的时间内将电力、通讯、有线网络架至大观园，并提供优惠政策；负责处理和协调解决原告遇到的治安、相邻关系及疑难纠纷；无偿提供原告开发经营所需要的历史、土地、地理、水文等资料。同时还约定了违约责任及违约金以及该协议的生效条件等等。协议签订并生效后，原告除了按照约定交付租金外，还分期分批投入了大量的资金，先后购买果树苗8.5万多株种植在511亩耕地上和凤仙山上，购买了40多万尾鱼苗放养于水库中，在水库旁边建起仿古建筑1800多平方米，总投资为600多万元。然而，被告在协议签订后，却不能按约定履行义务。即：不按约定落实招商引资优惠政策，不为原告办理土地登记等相关手续，未将电力、通信、有线电视、网络等架至指定地点以及其他应当履行的义务等，造成原告无法进行正常的经营活动。对此，原告多次找被告协商，但均被以各种借口拒绝，更有甚者，2010年7月，被告指使村民用暴力强行撵走了原告的所有员工，霸占了原告的所有物资和财产，扣押了所有财务账册。并在2011年4月5日，因村民上坟引发了山火，导致果林被烧达1000多亩。鉴于上述情况，原告建立在土地使用权上的所有财产已被被告非法剥夺，双方签订的土地使用权租赁协议已无法再履行下去，在与被告多次协商不成的情况下，现依法提起诉讼，请求法院判决解除与被告之间签订的土地使用权租赁协议，承担未按约定履行义务的违约责任5万元，要求被告给付原告投入的资金损失600万元（不含可得利益损失，该损失待确定后另诉）。本案诉讼费及因本案产生的其他费用由被告承担。
被告华丰镇政府辩称，一、我方不是适格的诉讼主体。1、从双方的合同约定可以看出，原告凤仙山果典公司将镇政府列为被告是不符合合同约定的。根据双方2006年12月26日签订的合同可以看出，华丰镇政府是受宁阳县华丰镇翟家庄村民委员会以及宁阳县华丰镇凤山峪村民委员会委托与原告签订的合同，并且上述两村民委员会也已经签章，因此合同的主体是原告凤仙山果典公司和上述两村民委员会。同时，在合同的附件部分也明确的提到了应该有两个村委会的授权委托书。2、从法律规定上分析，原告凤仙山果典公司将镇政府作为被告是不符合法律规定的。原告凤仙山果典公司租赁的土地的所有权属于两个村民委员会，镇政府对土地并不拥有所有权，也不具有使用权。二、镇政府在履行合同中并没有违约行为。镇政府与凤仙山果典公司签订合同后，积极协调原告与两个村民委员会整理土地，将土地及时交付给了原告凤仙山果典公司，使原告能快速获得土地进行投资。将电力架设至原告附近，筹集近300多万元为原告修通水泥路面，积极协调当地的治安，使原告能够获得良好的开发经营环境，因此，被告对于合同约定的各种义务并没有违约行为。相反，原告由于投资能力以及管理能力较差，在前期进行了部分投资以后，遇到经营困难以及资金困难，处处违约，根据双方约定的，原告应当在每年1月1日至1月25日期间缴纳1万元的水库租赁费，至今一分钱没有交。应该缴纳的每年35770元的土地租金至今已经拖欠租金达3年未交。合同约定的投资原告自2008年年底基本处于停顿状态，无人管理。由于原告的违约行为以及严重浪费土地的行为，造成了严重的不良影响，其应该承担相应违约责任。三、关于原告的损失计算依据。原告的计算存在计算上的虚假，原告的损失应该计算出直接经济损失与间接经济损失。对于直接经济损失应该依据发票经过会计审计，目前，原告主张的损失存在严重的虚假现象。综上，被告不存在违约行为，反而是原告处处违约，致使合同无法履行，原告应该为自己的行为承担责任。综上，请求驳回对被告镇政府的诉讼请求。
原审经审理查明，2006年12月26日，原告凤仙山果典公司（乙方）与被告华丰镇政府（甲方）签订《土地使用权租赁协议》一份，协议主要内容为：为依法合理开发凤仙山，根据《土地管理法》、《农村土地承包法》及《合同法》的相关规定，经凤山峪、翟家庄两村村委会研究决定并经两村村民代表同意，为方便签订协议，两村村委授权甲方华丰镇人民政府以华丰镇人民政府的名义与乙方协商有关土地租赁事宜并签订本协议。甲乙双方经充分协商一致，达成以下协议：一、甲方出租凤仙山、水库和果典大观园的土地（附平面图）给乙方，乙方用于开发建设观赏性种植、养殖、餐饮、娱乐、宾馆服务及会议接待为一体的生态旅游度假村。租赁土地范围：1、水库：翟家庄水库；2、果典大观园：位于凤山峪、翟家庄两村所有的凤仙山山坡以及山下耕地511亩；3、凤仙山：东至翟家庄山界，西至凤山峪界，南至凤仙山山顶泗水界，北至翟家庄水库坝脚。二、租赁期限。上述土地使用权的租赁期限为四十年，自2005年10月17日起至2045年10月17日止。三、租金及支付方式。（一）租金计算。1、水库全部水面租金为每年1万元，租赁40年共计400000元；2、大观园511亩土地每亩每年租金70元，租赁40年共计：70元×511亩×40年=1430800元；3、凤仙山租金按凤仙山门票收入的20%提取。该租金为凤山峪、翟家庄两村的村级租金，由甲方和两村根据所占用的村土地面积自行分配。凤仙山的开发由乙方出资，凤山峪、翟家庄两村出工。（二）租金支付方式。1、上述租金由乙方统一支付到甲方的账户，再由甲方支付给各村。2、本协议签订后10日内乙方支付首批租金45770元给甲方。以后自2007年起每年的1月1日至1月25日间，乙方向甲方支付当年的租金，包括水库水面租金10000元、大观园土地租金35770元和上一年凤仙山门票收入的20%（其中，凤仙山门票支付时间为：自开门收费后的次年起，每年的1月1日至1月25日间支付给甲方上一年凤仙山门票收入的20%）。四、甲乙双方签订本协议后，乙方于正常经营前在甲方所在地办理注册登记，并于注册登记后30日内开始组织施工。乙方交首期租金支付给甲方后，甲方协助乙方办理有关证件，所需费用由乙方自行承担。双方在签订本协议时甲方应将该租赁土地整理完毕。五、本协议土地租赁期内如遇国家建设征用、征收而需要变更或解除本协议，双方应无条件服从；协议变更解除后，乙方承担的协议不能履行部分的租金相应免除。征用、征收的补偿，地上建筑物和乙方种植的林木等属于经营性补偿归乙方所有，土地补偿归甲方所有。六、凤仙山原有树木（即本协议签订时以前的树木）的所有权不变。七、乙方如转让土地使用权，应在法律允许的范围内提前三个月书面通知甲方，经甲方同意后方可转让。八、甲乙双方的权利、义务。（一）甲方。1、协调大观园、凤仙山旅游区和水库租赁事宜，协助乙方办理有关证照、林木、土地、水利、租赁、治安、许可及税费等各种手续，以协议约定收取租金并出具合法有效的收据给乙方。2、在合理时间内完成水库溢洪通道堤坝的修筑和放水闸及大观园水利设施的修建并负责承担相应的修缮责任。在不影响水库安全的前提下，库容面积应满足乙方的需求。3、在合理时间内将电力、通讯、有线网络架至大观园，并为乙方提供电力、通讯、有线网络等方面的优惠政策，为乙方营造一个宽松的开发经营环境。4、负责处理和协调解决乙方遇到的治安、相邻关系及疑难纠纷，并按本协议条款监督乙方合理开发、经营。5、负责无偿提供乙方开发经营所需要的历史、土地、地理、水文等资料。（二）乙方。1、按本协议约定开发建设凤仙山、大观园、水库，并按约定向甲方支付相应的租金。2、依据本协议合理开发，自主经营、自负盈亏，独立承担。3、乙方的投资方案送甲方备案，投资建设开发计划定期送甲方备案监督。4、乙方开发建设时应优先录用凤山峪、翟家庄村的村民，用工的最低工资标准为每人每天15元。5、按本协议要求确保甲方相关村民的灌溉用水，自觉接受甲方及上级有关部门合法合理的监督检查。乙方对使用乙方水资源的使用者，可按当地农用灌溉收费标准向使用者（包括村民）收费，甲方应协助乙方收取该费用。6、自行承担使用电力、通讯、有线网络的费用及国家依法征收的各项税费。九、违约责任。1、协议期内如有一方违约，违约方应及时采取补救措施，并应向对方支付违约金50000元。2、乙方必须按本协议约定支付租金，逾期支付或造成土地闲置，甲方有权解除本协议，乙方应承担违约责任，支付相应的违约金。3、甲方和凤山峪、翟家庄两村村委会必须按本协议的要求如期提供各种软、硬件设施，如没有按期提供约定的条件或未按约定协助乙方，乙方有权解除本协议，甲方应赔偿由此造成乙方的损失。合同第十三条约定，甲方应负责办理本协议土地租赁使用及凤山峪、翟家庄两村的乙方承租土地的租赁登记，在乙方未完成上述土地租赁使用登记前，甲方不得以乙方未办理土地租赁登记为由解除协议。第十七条，本协议经甲乙双方和凤山峪村委会、翟家庄村委会签字盖章后生效。原被告双方及宁阳县华丰镇凤山峪村民委员会、宁阳县华丰镇翟家庄村民委员会均在该协议加盖了公章。
协议尾部注明本协议附件：1、乙方承租土地的平面图；2、土地所有权人授权委托书；3、乙方投资计划书。其中土地所有权人授权委托书指的是2006年2月15日宁阳县华丰镇凤山峪村委会和宁阳县华丰镇翟家庄村委会分别为被告华丰镇政府出具的土地授权委托书，授权内容大致如下：为搞好华丰镇界内凤仙山及土地的开发，以便于和开发商签订合同，在广泛征求本村村民意见同意的基础上，将凤仙山、水库及水库以南土地，全权委托宁阳县华丰镇政府与开发商签订凤仙山综合旅游开发协议，委托期限为40年。土地开发事宜在开发合同中具体体现。协议签订后，凤山峪村委及翟家庄村委已经按照协议的约定向原告凤仙山果典公司提供了共计511亩土地。原告凤仙山果典公司在该土地上种植了部分观赏性林木、果树，并投资建设别墅一栋，该工程主体结构已经完工，未进行装修。
自2006年至2009年，原告凤仙山果典公司每年向被告华丰镇政府缴纳土地租赁费35770元，共计缴纳143080元。被告华丰镇政府在收取上述款项后，已转付给凤山峪村委及翟家庄村委。水库部分租金，一直未缴纳，被告华丰镇政府于庭审中自认水库所有权应属两村委。自2010年起，原告凤仙山果典公司再未缴纳租金。
另查明，凤山峪村委与翟家庄村委以凤仙山果典公司为被告，在宁阳县人民法院提起诉讼，要求确认双方签订的土地使用权租赁协议无效，并返还土地。凤仙山果典公司在该案中以两村委会为被告，以与本案所诉损失同样事实为依据已提起反诉。该案现正在审理过程中。
上述事实有《土地使用权租赁协议》、土地授权委托书、土地租赁费缴费单据及双方当事人当庭陈述在卷予以证实。
案经调解，因双方当事人争议较大，致调解未果。
原审认为，《中华人民共和国合同法》第四百零二条规定，受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。在本案原告凤仙山果典公司与被告华丰镇政府签订的涉案《土地使用权租赁协议》中明确约定，该协议系两村村委授权华丰镇政府以其名义与凤仙山果典公司协商签订的，两村村委会也在合同中加盖村委会公章及负责人私章，并且在合同附件中分别有两村委会出具的土地授权委托书。故在签订上述协议时，原告凤仙山果典公司应当已经明知被告华丰镇政府与凤山峪村委、翟家庄村委之间的委托代理关系，且租赁协议范围内土地、水库等均属两村委所有，根据《合同法》的上述规定，该合同项下权利义务应直接约束原告凤仙山果典公司和委托人凤山峪村委、翟家庄村委。另外，凤山峪村委和翟家庄村委因同一合同，已向宁阳县人民法院提起诉讼，要求确认其与凤仙山果典公司签订的该合同系无效协议，并要求返还土地，赔偿损失。在该案审理过程中，凤仙山果典公司对两村委提出了与本案基于相同事实和理由的反诉请求，亦表明其对两村委的合同主体地位系认可的。综上，原告凤仙山果典公司以华丰镇政府为被告，被告主体不适格，且其就同一事实已在另案中对两村委提起诉讼，就同一事实于本案中再行提起诉讼亦有不当，其起诉应依法予以驳回。原告于本案审理过程中申请追加两村委为被告，但基于其于另案中已对两村委提起诉讼，本案中不予准许。根据《中华人民共和国合同法》第四百零二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条之规定，裁定如下：驳回原告泰安凤仙山果典发展有限公司的起诉。
上诉人凤仙山果典公司不服原审裁定上诉称，一、一审判决对本案的基本事实没有查清，认定合同项下的翟家庄水库权属为两个村委会所有，从而认定被上诉人主体不适格是极端错误的。1、《土地使用权租赁协议》是华丰镇政府作为当事人和上诉人双方签订的，协议的所有条文都是关于上诉人与华丰镇政府权利义务的约定，两个村委会在协议中只起到证明及协助的作用，不是协议的主体。协议第八、（一）、2条翟家庄水库的修缮责任属于华丰镇政府，实质上明确了水库的权属归属，如果水库属于两个村委会，那么修缮责任人应该是两个村委会，而不是华丰镇政府。华丰镇政府于2005年10月26日给钟超的公函明确表明了翟家庄水库的归属，一审法院对该证据视而不见，仅凭被上诉人庭审口头陈述就认定水库权属为两个村委会错误。为被上诉人出庭作证的两个证人均明确陈述，翟家庄水库是六十年代由人民公社出资组织全公社社员出勤、投资集体修建的，权属都属于各级政府，而不是水库所在地的村委会。二、一审程序违法。一审法院立案庭严格审查了上诉人的诉讼材料后受理了上诉人的起诉，如果主体不适格，那么应该不予受理。一审两次开庭，法庭并未对原、被告主体有任何质疑，但最后却做出了被告主体不适格的裁定，程序严重违法。请求撤销一审裁定，发回重审或依法改判，支持上诉人的全部诉讼请求。
本院认为，根据2006年2月15日翟家庄村委、凤山峪村委与华丰镇政府签订的《土地授权委托书》和2006年12月26日上诉人与华丰镇政府签订的《土地使用权租赁协议》所约定的内容可以看出，翟家庄村委和凤山峪村委在征求本村村民意见同意的基础上，将华丰镇界内的凤仙山、水库及水库以南土地共计511亩的土地使用权租赁事宜，授权华丰镇政府，全权委托华丰镇政府与上诉人凤仙山果典公司签订开发协议，委托期限为40年，即从2006年2月至2046年2月。虽然涉案的《土地使用权租赁协议》的首部中出租方是华丰镇政府，但该协议的尾部翟家庄村委和凤山峪村委均签字并加盖了两村委会的印鉴，因此，上诉人凤仙山果典公司在签订《土地使用权租赁协议》时，对于华丰镇政府与翟家庄村委、凤山峪村委之间系委托代理关系是清楚和知晓的。且在《土地使用权租赁协议》的履行过程中，上诉人凤仙山果典公司所交纳的土地租金亦是通过先交到华丰镇政府后，再由华丰镇政府转付给两个村委的形式完成的，涉案土地使用权租赁所产生的收益最终亦由两村委受益。因翟家庄村委和凤山峪村委已于2011年7月向宁阳县人民法院提起诉讼，要求确认《土地使用权租赁协议》无效，并要求凤仙山果典公司返还土地，赔偿损失。该两村委的起诉系基于《土地使用权租赁协议》，与本案凤仙山果典公司起诉的请求依据系同一合同、同一事实，且凤仙山果典公司亦在该案中提起了反诉，要求两村委赔偿其因履行土地使用权租赁协议造成的经济损失600万元。在该案中凤仙山果典公司作为反诉人的地位已经确立。因此，原审法院根据《合同法》和《民事诉讼法》的相关规定，裁定驳回凤仙山果典公司的起诉并无不当。上诉人凤仙山果典公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张爱华
审 判 员 刘卫红
代理审判员 杨 敏
二〇一四年十一月二十五日
书 记 员 李 倩