山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁01行终287号
上诉人杨延起等32人（名单附后）。
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）杨延起，男，1947年8月24日出生，汉族，住山东省郓城县。
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）杨其锋，男，1966年3月4日出生，汉族，住山东省郓城县。
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）杨新征，男，1953年7月28日出生，汉族，住山东省郓城县。
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）杨其牛，男，1945年2月6日出生，汉族，住山东省郓城县。
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）邵义增，男，1949年1月23日出生，汉族，住山东省郓城县。
被上诉人（一审被告）山东省人民政府压煤村庄搬迁办公室，住所地济南市。
法定代表人赵富，主任。
委托代理人张栋栋，该办公室工作人员。
委托代理人张敏，山东康桥律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）山东省人民政府，住所地济南市。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。
委托代理人鲁伟涛，北京隆安（济南）律师事务所律师。
上诉人杨延起等32人因被上诉人山东省人民政府压煤村庄搬迁办公室（以下简称省压煤办）、山东省人民政府行政许可及行政复议一案，不服济南市天桥区人民法院（2015）天行初字第256号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院查明，原告杨延起等32人系菏泽市郓城县郭屯镇邵集村村民，2014年3月份，原告获悉其所居住的邵集村要进行搬迁，经向菏泽市煤炭管理局了解，得知被告省压煤办已于2007年1月25日下发鲁政搬[2007]8号《关于郓城县郭屯镇邵集村列入山东省二○○七年压煤村庄搬迁计划的通知》（以下简称《8号通知》），此次搬迁就是依据该通知所进行。原告认为：一、该通知符合行政许可的三大特征，其实质为行政许可。二、被告省压煤办片面审查菏泽煤电公司的申请，未全面、依法审查；未将搬迁事项及时告知原告，未听取原告的陈述和申辩；未依法告知原告享有听证的权利，故该《8号通知》应当予以撤销。三、被告山东省人民政府作出的鲁政复决字[2014]494号《行政复议决定书》因违反法律规定，应当予以撤销。
一审法院认为，被告省压煤办于2007年1月25日作出的《8号通知》不属于行政许可事项。行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对人从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。《8号通知》不是经行政相对人的申请而作出，是被告省压煤办针对其下属业务指导部门菏泽市人民政府压煤村庄搬迁办公室（以下简称菏泽市压煤办）作出的业务指导性文件，是上级机关对下级机关内部事务的审批，属于内部行政行为。接收《8号通知》的菏泽市压煤办亦不负责组织实施压煤村庄的搬迁工作。且其他政府相关部门至今亦未依据该通知实施原告所在村庄的搬迁，该通知的作出对原告的权利义务没有直接的利害关系，对原告的合法权益亦未产生实际影响，因此原告不具有行政诉讼的主体资格。此外，原告曾于2015年2月26日向济南市历下区人民法院就同一诉讼请求和事实理由提起过行政诉讼，济南市历下区人民法院裁定不予受理并经上一级法院裁定维持，现原告再次向一审法院提起行政诉讼，属于重复起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（六）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告杨延起等32人的起诉。
上诉人杨延起等32人不服一审裁定上诉称，一审裁定认为被上诉人下发的《8号通知》不属于行政许可错误。山东鲁能菏泽煤电开发有限公司就压煤村庄的搬迁事宜提交了《关于实施郭屯煤矿压煤村庄邵集搬迁的请示》，被上诉人省压煤办依据该请示作出《８号通知》，该行为符合行政许可的特征，一审裁定认为被上诉人省压煤办作出的《8号通知》并非依申请作出错误。一审裁定认为《8号通知》的性质为业务指导性文件，同时又认为是上级行政机关对下行政级机关内部事务的审批，前后矛盾。既然是上级行政机关履行职责作出的审批，下级行政机关则会按该批复实施审批事项，自2007年以来，上诉人所处村庄因《8号通知》的作出，村民房屋的修建改建申请均被冻结，村民的房屋年久失修，居住危险，街道坎坷泥泞，经济项目难以实施，村里适龄青年婚配困难，严重影响了村民的居住权、财产权及人身权，一审裁定认为《8号通知》对上诉人未产生实际影响，上诉人不具有诉讼主体资格错误。上诉人因《8号通知》曾在济南市历下区人民法院提起诉讼，因管辖权问题裁定不予受理，上诉人在一审法院提起诉讼并非重复起诉，一审裁定认为上诉人起诉本案系重复起诉于法无据。请求：1、撤销一审裁定；2、指令一审法院对本案进行审理。诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人省压煤办答辩称，《8号通知》是政府机关在内部行政组织管理过程中作出的内部行为，不直接对外产生效力。《8号通知》的对象是菏泽市压煤办，菏泽市压煤办不是行政相对人，不能成为行政许可的对象。到目前为止，《8号通知》并未实施，对上诉人的权利义务并没有实际影响，上诉人与《8号通知》没有利害关系，一审裁定认为上诉人不具有诉讼主体资格正确。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人山东省人民政府答辩称，一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明，上诉人杨延起等32人于2014年6月23日不服省压煤办作出的《8号通知》，向山东省人民政府申请行政复议，山东省人民政府于2015年1月15日作出鲁政复决字[2014]494号《行政复议决定》，该复议决定明确：省压煤办根据煤电公司《关于实施郭屯煤矿压煤村庄邵集搬迁的请示》，经专家论证作出《8号通知》，同意郭屯煤矿井田上方郭屯镇邵集村列入山东省2007年压煤村庄搬迁计划。省压煤办作出的《8号通知》符合《山东省搬迁压煤建筑物暂行规定》第七条、第八条的规定，决定维持省压煤办作出的《8号通知》的具体行政行为。
另查明，上诉人所在村庄郭屯镇邵集村自2007年列入压煤村庄搬迁计划，至本案诉讼时该村庄并未实施搬迁。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；…（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”。本案中，被上诉人省压煤办根据矿区生产建设的需要，由煤炭企业申请并征求当地政府搬迁部门意见后，于2007年1月25日作出《8号通知》。上诉人因不服《8号通知》于2014年6月23日向被上诉人山东省人民政府申请行政复议，被上诉人山东省人民政府经复议作出鲁政复决字[2014]494号《行政复议决定》，维持了被上诉人省压煤办作出的《8号通知》的具体行政行为。被上诉人省压煤办自2007年作出《8号通知》将上诉人所在村庄列入2007年搬迁计划至本案诉讼时，上诉人所在村庄虽未实施搬迁，但因受该通知的限制，上诉人所在村庄村民房屋的修建改建申请被冻结，村民居住的房屋、生活基础设施年久失修，经济项目难以实施，严重影响了上诉人的相关权益。一审裁定认为《8号通知》系内部行政行为，并未对上诉人的生活造成实际影响，上诉人起诉本案不具有主体资格欠当。
上诉人于2015年因被上诉人省压煤办作出的《8号通知》向济南市历下区人民法院提起诉讼，因被上诉人省压煤办提供的住所地信息并不在该辖区，故济南市历下区人民法院作出不予受理的裁定，现上诉人向一审法院提起本案诉讼，不属于重复起诉，一审法院认定上诉人起诉本案属于重复起诉欠当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）、（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销济南市天桥区人民法院（2015）天行初字第256号行政裁定；
二、本案指令济南市天桥区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 孙继发
审 判 员 高同先
代理审判员 明 霞
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 李志晓