山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终2124号
上诉人（原审原告）张化，女，1962年12月1日出生，汉族，现住江苏省南京市江宁区。
被上诉人（原审被告）东营市人民政府，住所地山东省东营市东营区府前大街77号。
法定代表人赵豪志，市长。
委托代理人孙建坤，东营市商务局副局长。
委托代理人孙瑞玺，山东达洋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）中国人民政治协商会议山东省东营市委员会，住所地东营市府前大街81号。
负责人高雳，秘书长。
委托代理人崔振龙，中国人民政治协商会议山东省东营市委员会文史委员会副主任。
委托代理人曹剑锟，山东达洋律师事务所律师。
上诉人张化因与被上诉人东营市人民政府、中国人民政治协商会议山东省东营市委员会（以下简称东营市政协）履行招商委托协议一案，不服东营市中级人民法院于2017年9月14日作出的（2017）鲁05行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2003年6月6日，东营市人民政府办公室发布《关于印发东营市招商引资奖励办法的通知》（东政办发[2003]37号）。2006年5月22日、6月8日，原告张化（作为受托方）与东营市政协招商办公室（作为委托方）先后签订了两份《招商委托协议》，两份协议中载明：鉴于委托方欲从南京市及其周边城市招商引资，且委托方和受托方均抱有长期合作互惠互利的诚意，特委托张化作为东营市政协在南京的招商代理人，负责介绍南京及其周边城市企业到东营投资兴业。按照东营市招商引资文件和东营市政协2006年5月18日主席办公会议纪要精神，签订此委托协议。协议中约定了委托方的职责、受托方的职责、受托方的报酬、违约责任以及协议变更终止等事项。
2006年6月8日，东营市政协招商办公室为原告张化出具了一份《确认说明函》，具体内容为：“经确认江苏雨润集团前来我市洽谈投资合作项目，是由南京大典礼仪事务所张化同志引荐，只要该集团在东营投资合作的项目是以东营市政协招商项目进行登记的，以该项目形成固定资产为准，不管2007年5月29日招商委托协议终止与否，都将按照东营市政府的奖励政策（东政办发[2003]37号文件）奖励南京大典礼仪事务所张化同志。”
2007年初，东营市政协招商办公室招商引资职能取消，原告联系的雨润项目落户东营之事未达成投资协议。
2007年4月份，东营经济技术开发区投资促进局工作人员巴建中与雨润集团取得联系，并最终于2007年12月23日江苏雨润食品产业集团有限公司与东营经济技术开发区签订了项目投资合同。2010年12月，雨润集团开具证明，证明该投资项目是经巴建中引进。
另查明：2012年8月30日，张化以东营市人民政府为被告向东营市中级人民法院提起行政诉讼，请求东营市人民政府向其兑现招商引资奖励498万元人民币及迟延交付的利息；为追索奖金多次往返东营的交通、住宿等生活费用。东营市中级人民法院于2012年11月22日作出（2012）东行初字第10号行政判决，以原告没有被有权认定人——投资方认可为“雨润项目”的第一引荐人，原告以自己是“雨润项目”落户东营的第一引荐人要求东营市人民政府兑现招商引资奖励的请求不能成立为由，判决驳回原告张化的诉讼请求。张化不服，上诉至山东省高级人民法院。山东省高级人民法院作出（2013）鲁行终字第23号行政判决，驳回了原告上诉，维持东营市中级人民法院一审判决。
原审法院认为，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款的规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。即，行政协议主要特征包括以下几个方面：（1）行政协议主体是依法享有行政职权的行政主体；（2）签订行政协议的目的在于履行行政职责，实现行政管理目标；（3）行政协议签订履行过程中行政机关享有优益权。本案中，东营市政协招商办公室与张化签订了《招商委托协议》，由张化作为东营市政协招商办公室在南京市的招商代理人，处理其招商事宜。作为该协议的一方当事人东营市政协，并非履行行政管理职权的行政主体，签订该协议亦非为了实现行政管理目标。该《招商委托协议》系平等主体间设立民事权利义务关系的协议，并不具有行政法上的权利义务内容。原告张化就该协议及之后东营市政协招商办公室为其出具的《确认说明函》提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
综上，原告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，裁定驳回原告张化的起诉。
张化不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，依法支持上诉人的诉讼请求。事实与理由如下：1.原审法院将涉案《招商委托协议》视为平等主体间设立民事权利义务关系的协议，定性错误。上诉人在原审中提交的第一组证据，能够证明东营市政协从事招商引资工作事先得到了东营市委、市政府的授权，被上诉人东营市人民政府、东营市政协、上诉人之间转委托关系存在，涉案《招商委托协议》的性质为行政协议，东营市人民政府是适格被告。2.原审裁定书认定事实部分援引了（2012）东行初字第10号张化诉东营市人民政府行政允诺一案所采信的证据《证明》，上诉人认为，该证据系东营市人民政府违法收集，不具备证据“三性”，与本案行政协议纠纷没有关联。原审法院裁定援引行政允诺案判决内容否定《招商委托协议》的履行效力，属于对事实认定、法律理解双重错误。3.上诉人与东营市政协招商办签订《招商委托协议》后，上诉人依约履行了合同义务，东营市人民政府招商职能部门事中参与、事后追认，东营市人民政府已部分履行了协议。原审庭审中，被上诉人东营市人民政府没有正当理由不提交《主席办公会议纪要》和相关招商引资文件，不应影响转委托关系成立。两被上诉人不认可《招商委托协议》为行政协议，原审法院据此驳回上诉人的起诉，没有事实及法律依据。
被上诉人东营市人民政府向本院提交书面答辩意见称，1.上诉人在原审中提交的证据，不能证明被上诉人东营市人民政府与东营市政协系委托关系，东营市人民政府没有履行涉案协议的义务，不是本案适格被告。2.本案不属于行政诉讼受案范围。协议签订主体东营市政协不是行政机关，不具有行政管理职能，不是行政诉讼的主体。东营市政协与上诉人之间不是行政管理关系，涉案《招商引资协议》不是行政协议。3.原审法院裁定采信的《证明》系行政允诺案生效判决确认的证据，原审法院依据该证据认定事实正确。雨润集团与东营经济技术开发区签订的项目投资合同，不是以东营市政协招商项目进行登记的投资项目，与涉案《招商委托协议》无关，上诉人主张其“履行了协议约定的义务，将雨润集团工作人员及雨润项目介绍到东营市”，没有事实依据。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人东营市政协向本院提交的书面答辩意见，与被上诉人东营市人民政府上述答辩意见一致。
二审查明的事实与原审查明的内容一致。
本院认为，本案中上诉人张化在原审中提出的第一项诉讼请求为“确认原告与被告签订的《招商委托协议》以及东营市政协招商办公室出具的《确认说明函》合法有效”。经查，涉案两份《招商委托协议》均系委托方东营市政协招商引资工作办公室与受托方江苏省南京大典礼仪事务所经理张化签订，主要约定张化作为东营市政协招商办公室在南京市的招商代理人，处理其招商事宜，协议中还一并就委托方、受托方的职责、受托方的报酬、违约责任、协议的变更与终止等事项进行了约定。而作为涉案协议的一方当事人东营市政协，不是《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（十一）项规定的行政机关，不具备行政管理职能，不能成为行政诉讼的适格被告。上诉人与被上诉人东营市政协签订的协议不是行政机关与行政相对人签订的协议，上诉人提出的第一项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。上诉人的第二项诉讼请求“请求判令东营市协议履行《招商引资协议》及《确认说明函》确定的报请、登记及协助义务”，系以第一项诉讼请求为基础，亦不属于行政诉讼的受案范围。上诉人主张，涉案《招商委托协议》中载明该协议按照东营市招商引资文件和东营市政协2006年5月18日主席办公会议纪要精神签订，结合《东营市党政领导就招商引资工作指示（摘要）》的内容，能够认定东营市人民政府与东营市政协形成委托关系。对此，从涉案《招商委托协议》的签约形式及内容来看，东营市政府并非协议的签约主体，其并不认可对东营市政协与张化签订的涉案协议进行了事前授权或事后追认，上诉人关于东营市人民政府与东营市政协形成委托关系的主张，不能成立。此外，（2012）东行初字第10号张化诉东营市人民政府行政允诺一案已经生效，本案中上诉人提出的第三、四项诉讼请求系要求东营市政府依据涉案协议支付其受托方报酬及差旅费用，亦无事实依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王海燕
审判员 韩 勇
审判员 孙晓峰
二〇一八年六月二十五日
书记员 李 倩