海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第260号
上诉人（原审原告）邢凤柳，女，1935年11月18日出生，汉族，住乐东黎族自治县。
委托代理人陈运光，海南刚峰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县人民政府。
法定代表人李永群，该县县长。
委托代理人杜志涛，该县农业局副局长。
委托代理人高芳亮，该县政府办公室工作人员。
原审第三人陈世伍，男，1953年7月6日出生，汉族，住乐东黎族自治县。
原审第三人邢家彩，女，1954年5月28日出生，汉族，住乐东黎族自治县，系陈世伍的妻子。
原审第三人陈太光，男，1973年2月26日出生，汉族，住乐东黎族自治县，系陈世伍的长子。
原审第三人陈太英，女，1975年1月19日出生，汉族，住乐东黎族自治县，系陈世伍的女儿。
原审第三人陈太辉，男，1977年4月5日出生，汉族，住乐东黎族自治县，系陈世伍的次子。
上述五位原审第三人的共同委托代理人邢孔伟，乐东黎族自治县阳光法律事务所法律工作者。
原审第三人乐东黎族自治县尖峰镇岭头村委会第七村民小组。
负责人石奇明，组长。
上诉人邢凤柳因其诉被上诉人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）及原审第三人陈世伍、邢家彩、陈太光、陈太英、陈太辉（以下简称陈世伍等五人），原审第三人乐东黎族自治县尖峰镇岭头村委会第七村民小组（以下简称岭头七组）土地行政登记一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第76号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月12日立案受理，依法组成合议庭，于2015年12月1日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人邢凤柳的委托代理人陈运光，被上诉人乐东县政府的委托代理人杜志涛，原审第三人陈世伍、邢家彩、陈太光、陈太辉及其共同委托代理人邢孔伟到庭参加诉讼。原审第三人岭头七组经依法传唤，无正当理由拒不到庭参加本案庭审。2016年1月13日，海南省乐东黎族自治县人民法院立案受理邢凤柳提起的民事诉讼，本院依法裁定本案中止审理。2016年8月22日，海南省第二中级人民法院作出（2016）琼97民终857号民事裁定（以下简称857号裁定）。2016年9月21日，本案恢复审理。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：乐东县政府于2005年9月10日向陈世伍等五人颁发乐东县农地承包权（尖峰）第1010733号《农村土地承包经营权证》（以下简称1010733号证）。该证登记的承包地共3块，其中建贤爹园0.9亩，亚上园田0.8亩，连成田0.6亩，总面积2.3亩。发包方为乐东黎族自治县尖峰镇岭头村委会第七经济合作社（以下简称岭头七社），承包方式为家庭承包。
原审查明，争议地位于乐东黎族自治县尖峰镇岭头村，建贤爹园原称见贤爹田，亚上园原称石降园，连成田系连成、坡芳两块地合并而来。1991年8月8日，岭头七社向陈怀贤发包包括见贤爹田、石降园、连成、坡芳在内的共计8.2亩土地。1998年实施第二轮土地承包时，岭头七社将见贤爹田、石降园、连成、坡芳的2.3亩土地发包给陈世伍等五人经营使用，岭头七社与陈世伍签订的《家庭承包耕地合同书》载明陈世伍的承包期限为30年，从1998年6月16日至2027年6月16日，从1998年至2000年每年承包金为21.15元。陈世伍等五人自2000年起至2002年期间均根据2.3亩承包地的产量向岭头七社缴纳相应税费并承担相应劳务。2003年11月20日，乐东县政府向陈世伍等五人颁发《农民负担手册》。2005年8月3日，乐东黎族自治县岭头村民委员会（以下简称岭头村委会）填报《海南省农村土地承包经营权证登记表》，将争议地登记给陈世伍等五人并上报给乐东黎族自治县尖峰镇人民政府（以下简称尖峰镇政府），尖峰镇政府审核盖章后，上报给乐东黎族自治县农业局。2005年9月20日，乐东县政府向陈世伍、邢家才（即邢家彩）、陈太光、陈太辉、陈太姻（即陈太英）颁发1010733号证。2011年3月至2014年5月，陈世伍领取2.3亩承包地的政府补贴款。陈世伍等五人与邢凤柳均系乐东县尖峰镇岭头村人。陈世伍、邢家彩原系乐东黎族自治县保显农场（后并入保国农场）工人，邢家彩于1998年1月办理退休，陈世伍于2013年7月办理退休。陈世伍等五人自上世纪九十年代初回岭头村居住、生活，并自1998年起一直使用争议地至今。2015年3月1日，陈世伍等人向乐东黎族自治县人民法院提起民事诉讼，邢凤柳方得知陈世伍等五人持有1010733号证，遂成讼。请求依法撤销乐东县政府于2005年9月10日给陈世伍、邢家彩、陈太光、陈太英、陈太辉颁发的1010733号证。
原审另查明，陈世伍等五人均存在多重户籍情形，原落户于乐东黎族自治县国营保显居委会保显九队农场宿舍的户籍已于2012年因假户口被注销，落户于岭头七队的户籍被保留。陈太英于2003出嫁后，落户于东方市八所镇。陈怀贤与妻子古有来（曾用名古亚来）均已过世，二人育有三名子女，其中儿子陈运松已过世，女儿陈月銮、陈月姨自愿放弃参加本案诉讼，邢凤柳系陈怀贤的儿媳。
原审认为，一、关于1998年第二轮土地承包时陈世伍等五人是否具有岭头七社的成员资格问题。虽陈世伍曾在国营保显农场工作过，但在1998年第二轮土地承包时，陈世伍等五人便已回岭头村居住、生活，全家户口亦落户在岭头七社，当时其家庭中仅邢家彩一人办理了退休，其他主要家庭成员仍以务农为其主要经济来源，因此应认定陈世伍等五人在1998年第二轮土地承包时已具备岭头七社的成员资格。邢凤柳关于陈世伍等五人不具备岭头七社成员资格的主张缺乏事实依据，不予采信。二、关于1010733号证的颁发认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。1998年，陈世伍等五人便已与岭头七社签订了争议地的承包经营合同并一直使用至今。在陈世伍等五人于2005年获得乐东县政府颁证确权时，该承包合同已实际履行7年之久，承包合同合法有效，故陈世伍等五人已实际取得争议地的承包经营权。岭头村委会据此在填报《海南省农村土地承包经营权证登记表》时，将争议地登记给陈世伍等五人并上报尖峰镇政府审核盖章后上报县农业局，后由乐东县政府向陈世伍等五人颁证的行为符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条所规定的以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权证的颁证程序。邢凤柳以乐东县政府颁证行为认定事实不清，未进行指界、公告，程序违法为由主张撤销1010733号证的请求缺乏事实依据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邢凤柳的诉讼请求，案件受理费50元由邢凤柳负担。
上诉人邢凤柳上诉称，一、原审关于陈世伍等五人自上世纪九十年代初便回岭头村居住生活并自1998年起一直使用争议地至今的认定缺乏事实根据。邢家彩于1967年、陈世伍于1985年就成为国营保显农场九队职工，其子女一直随其在农场读书、生活。2000年后，陈太光在农场结婚生子，陈太辉在建设银行当保安，陈太英在三亚工作直至出嫁，因而陈世伍等五人不可能在上世纪九十年代初便回岭头村居住生活。二、原审关于陈世伍等五人在国营保显农场九队的户籍为假户口被注销的认定是错误的。邢家彩于1967年、陈世伍于1985年通过农转非迁入保显农场落户并成为农场职工，陈太光、陈太英、陈太辉相继在农场出生，直接成为农场职工子弟，不是农村户口。乐东县公安局保显农场派出所档案查明，陈世伍等五人于1984年7月之前落户在保显农场九队，无迁出记录，其农场户口是真实的。相反，2005年10月16日，岭头边防派出所在陈世伍等五人户口没有从保显农场迁出，又没有任何理由和根据证明其从何处迁入的情况下，将陈世伍等五人落户于岭头村，这才是假户口。2012年，保显农场派出所发现陈世伍等五人重户籍后为贯彻一户一籍原则将其在农场的户口注销。陈世伍等五人在农场的户口是第一户口，在岭头村的户口是重叠户口，依照重户应当注销的原则，陈世伍等五人第二次取得落户的才是应当予以注销的重户口。三、原审关于陈世伍等五人在岭头村的落户时间及其主要家庭成员仍以务农为主要经济来源因而具有岭头村村民资格的认定是错误的。邢家彩于1998年退休，2000年后才回到岭头村居住；陈世伍在农场工作直至2013年7月退休，因而不存在1998年第二轮土地承包时就回岭头村居住生活的事实。注销资料显示，陈世伍等五人于2005年10月在岭头村建户，更加有力地驳斥了原审关于陈世伍等五人在1998年第二轮土地承包时就落户岭头村的认定。陈世伍等五人是否以务农为主要经济来源没有事实根据，也不能成为判断其是否具有岭头村村民资格的依据。原审将退休人员等同于农民没有法律依据。四、原审认定陈世伍等五人1998年的承包合同有效，2005年颁证时该合同已实际履行7年，因而陈世伍等五人实际取得经营权缺乏事实根据。1998年的承包合同从发证机关到双方当事人、经办人均为一人所书写，发包方、承包方也未盖章捺印，不是合同双方当事人的真实意思表示。发包方的时任负责人符绳皇出具的《证明书》证明承包合同中发包人处的签名不是其本人所签。岭头七社的27位村民出具的《证明书》证明争议地在1998年没有进行调整。五、乐东县政府自认本案颁证行为认定事实错误、程序违法，审核不到位，而原审法院对该自认不予采信，违背了证据认定规则。此外，1010733号证系补发、换发而非颁发，陈世伍等五人是否缴纳承包金也没有相应的证据证明。综上，原审判决认定事实不清，法律适用错误，请求依法撤销原判，撤销1010733号证。
被上诉人乐东县政府答辩称，一、原审对陈世伍等五人是否具有村民资格的调查认定较为粗糙、肤浅、主观臆测，缺乏事实根据和法律依据。（一）在第一轮承包之时陈世伍等五人就是非农业户口，岭头七社不认可其集体经济组织成员资格，没有给其分配土地。1998年第二轮土地承包时，陈世伍等五人的户籍并无任何变动。2005年，陈世伍等五人在依然保有国营保显农场九队非农业户口的情况下违规办理了岭头七组农业户口。现公安部门已决定注销其农业户口，保留其农场户口。（二）陈世伍、邢家彩在农场工作并在退休后领取社保金，证明其身份是国营农场职工，不是岭头七组村民和集体经济组织成员。原审关于邢家彩身份的认定自相矛盾。（三）陈世伍等五人的户口没有分户，一直都是非农户口。（四）原审关于在1998年第二轮土地承包时，陈世伍一家的主要家庭成员以务农为其主要经济来源的认定主观臆测，违反常理和逻辑。二、原审关于陈世伍等五人合法获得岭头七社家庭承包土地的认定错误。陈世伍提供的《家庭承包耕地手册》，从填写笔迹上看均为一人所书，发包方、承包方未签章捺印，也未加盖鉴证公章，完全不具备合同的基本要素，应确认为伪造和无效。岭头村委会和岭头七社均未出庭或提供证据确认岭头七社与陈世伍等五人承包关系的存在，相反时任岭头七社负责人和相关村民出具的证明否认该承包关系。而且岭头村出具了在第二轮土地承包时采取顺延方式的证明，邢凤柳一家的承包地应由第一轮顺延至第二轮，陈世伍等五人也就不可能在1998年从第二轮土地承包时依法获得土地，而只能从邢凤柳家中流转、暂借代耕，而非以家庭承包方式获得土地。三、2005年的发证只是补发、换发新证，不是重新颁证，是在1998年的基础上完善承包手续，要在1998年合法的承包土地基础上才能颁证。综上，原审判决认定事实不清，法律适用错误，请求依法撤销原判，撤销1010733号证。
原审第三人陈世伍等五人共同述称，陈太光于1973年2月、陈太英于1975年1月、陈太辉于1977年4月先后出生于岭头村。1981年，全家去保显农场。1985年，陈世伍在保显农场当合同工，后因工资不够回岭头村种田。1991年，邢家彩因病回岭头村。1994年，保显农场解除了陈世伍的合同工并停保。1997年普查户口时，因全家不在农场，就将户口落在岭头村。1998年，因邢凤柳一家已不在岭头村，队里将其承包地调整给陈世伍等五人耕种至今。1998年，陈世伍与岭头七社签订承包合同，2005年换证，期间向国家交公粮。2013年全县农村土地确权，与邢凤柳发生争议，邢凤柳没有权利来要地。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人岭头七组未出庭应诉，亦未提交书面答辩意见。
在本院审理过程中，邢凤柳提交以下证据：1.《公共户口登记簿》，证明陈世伍等五人早于1984年就落户国营保显农场，而非岭头村农户。2.《人口信息查询资料》，证明陈世伍等五人在岭头村重复立户，被乐东县公安局查处，并责令恢复原户口。现陈世伍、邢家彩户口性质为非农户口，工作单位为保显农场九队，住址为保显九队农场宿舍。3.《注销证明》，证明陈世伍、邢家彩在岭头村的虚假户口已于2015年10月27日被岭头边防派出所依法注销。4.符绳皇《证明书》，证明陈世伍与岭头七社签订的承包合同无效。5.岭头村委会《证明书》，证明1981年之后岭头村对土地没有重新划分或调整。对邢凤柳提交的证据，乐东县政府没有异议。陈世伍等五人质证称，对证据1《公共户口登记簿》的真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，陈世伍等五人是农业户口还是非农业户口没有注明；对证据2《人口信息查询资料》的真实性没有异议，对关联性和合法性有异议，该页注明“本表为查询信息表，不能用作常住户口证明”，因而不能证明陈世伍等五人常住保显农场；对证据3《注销证明》没有异议；对证据4《证明书》、证据5《证明书》的真实性没有异议，对其关联性和合法性有异议，两份《证明书》对是否调整过土地没有证明力。对邢凤柳提交的证据，本院对证据1《公共户口登记簿》、证据2《人口信息查询资料》、证据3《注销证明》的真实性、合法性和关联性予以确认。因相关人员没有出庭作证，相关事实无法查清，对证据4《证明书》、证据5《证明书》不予确认。
在本院审理过程中，乐东县政府提交《注销证明》，证明陈世伍、邢家彩在岭头村的户口已于2015年10月27日被岭头边防派出所依法注销。该证据与邢凤柳提交的证据3《注销证明》内容一致，本院对其真实性、合法性和关联性予以确认。
在本院审理过程中，陈世伍等五人提交以下证据：1.《陈世伍户口簿复印件》，证明岭头边防派出所于1997年11月10日向陈世伍签发户口，户别为农业户口；该户口簿《常住人口登记卡》记载了邢家彩的职业为农民。2.《农村合作医疗证》，证明陈世伍、陈太辉及其家庭成员参加农村合作医疗的登记、缴费和住院补助情况。上述两份证据，拟证明陈世伍等五人是岭头村的村民，有农民身份。对陈世伍等五人提交的证据1《陈世伍户口簿复印件》，邢凤柳质证称，陈世伍、邢家彩在岭头村的户口是假的，已被依法注销，户籍部门对其身份已作认定，其并非岭头村的村民。乐东县政府对该证据的质证意见与邢凤柳的质证意见一致。对陈世伍等五人提交的证据2《农村合作医疗证》，邢凤柳质证称，对其真实性没有异议，但对关联性有异议。陈世伍等五人在办理《农村合作医疗证》时的农村户口尚未注销，但其不能证明陈世伍等五人就是农业户口，公安机关已注销其虚假的农村户口，《农村合作医疗证》也应予以注销。乐东县政府质证称，农村合作医疗没有严格限制身份，城镇户口也可以办理，故与陈世伍等五人的身份没有关联，医疗证上也没有载明农民身份。本院认为，《陈世伍户口簿复印件》没有原件核实，也没有公安机关户籍信息佐证其建户时间和变动原因，且陈世伍等五人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条之规定，对其依法不予接纳。《农村合作医疗证》在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条之规定，对其亦依法不予接纳。
在本案审理过程中，海南省乐东黎族自治县人民法院于2016年1月13日立案受理邢凤柳提起的民事诉讼，并于2016年4月9日作出（2016）琼9027民初77号民事判决，确认陈世伍持有的《家庭承包耕地合同书》无效。2016年8月22日，海南省第二中级人民法院作出（2016）琼97民终857号民事裁定（以下简称857号裁定），撤销乐东黎族自治县人民法院（2016）琼9027民初77号民事判决，驳回邢凤柳的起诉。
本院查明的其他事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《农村土地承包经营权证》基于承包合同而颁发，系对发包人、承包人之间承包关系的确认，因857号裁定撤销乐东黎族自治县人民法院（2016）琼9027民初77号民事判决，驳回邢凤柳的起诉，并未否定陈世伍持有的《家庭承包耕地合同书》的效力，故该承包合同依然有效。根据本案查明的事实，1010733号证上登记的承包主体、地块、承包期限等内容与《家庭承包耕地合同书》上所载明的内容相符，故1010733号证的颁发有事实根据。此外，现有证据不能证明本案争议地系陈怀贤借予陈世伍耕种；邢凤柳于2005年承包证上记载的承包地不包括本案争议地，邢凤柳持证多年，并未提出异议；作为争议地发包方的岭头七组亦未在本案诉讼中主张向陈世伍户发包土地错误。而且，857号裁定认为邢凤柳以承包期限届满的家庭承包合同书主张对争议地享有承包经营权缺乏事实根据和法律依据，其与涉案《家庭承包耕地合同书》没有法律上的利害关系，故其诉请撤销1010733号证的理由不能成立。综上，1010733号证的颁发事实清楚、程序合法，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。邢凤柳的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邢凤柳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 聂海波
审 判 员 赵道远
审 判 员 黄胜敏
二〇一六年十月十七日
法官助理 皮小慢
书 记 员 井泉旺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。