广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤2071行初83号
原告：张淑娟，女，1964年1月24日出生，汉族，住广东省中山市石岐区。
委托代理人：黄奕、黄烈，广东千里行律师事务所律师。
被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，组织机构代码707641522。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：胡彬，该局工作人员。
原告张淑娟诉被告中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）不履行法定职责，于2016年2月5日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法向被告市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月18日公开开庭审理了本案。原告张淑娟的委托代理人黄奕、黄烈，被告的委托代理人胡彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张淑娟认为市国土资源局应按照综一呈批[2010]414号文件《中山市人民政府办公室文件呈批表》（以下简称《呈批表》）履行为其办理国有土地使用权证的法定职责。市国土资源局以《呈批表》拟定的土地征收方案未进入法定报批和实施程序，土地性质是集体土地为由，未予以办理国有土地权属登记。
原告张淑娟诉称：我是位于中山市东区洋角口村新村（以下简称洋角口村新村）用地的使用权人（土地证号为：中府集用[2009]第2106**号）。由于位于洋角口村新村的该地块位置偏僻，交通不便，没有实现三通，使用极为不便，经洋角口村新村村民的强烈要求下，被告市国土资源局同意为包括我的用地在内的宅基地重新办理国有土地使用证。2010年8月16日，被告市国土资源局向中山市人民政府呈报中国土资报[2010]376号《关于东区洋角口村新村办证事宜的请示》。根据《呈批表》“内容摘要”一栏可知，被告市国土资源局同意为洋角口村新村的宅基地重新办理国有土地使用证，而《呈批表》中领导批示一栏显示，该请示方案已获得市领导的同意批准实施。2012年9月8日，中山市东区住房和城乡建设局（以下简称东区住建局）收取了我的土地证，并注明：“此证收到后将移交中山市土地储备中心办理转国有手续。”自我的土地证被收取至今已达数年，被告市国土资源局尚未重新办理好相应的国有土地使用证。根据《广东省城镇房地产权登记条例》第三条第一款的规定，被告市国土资源局作为中山市人民政府的房产管理部门，负责房地产权登记管理工作，具有颁发房屋所有权证书的法定职能，其应为我使用的土地重新办理国有土地权证并颁发，显然被告市国土资源局并未依法履行其法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的相关规定，我特向法院提起行政诉讼，请求法院判令：1.被告市国土资源局履行法定职责，为位于中山市白沙湾的土地【土地证号为中府集用（2009）第2106**号】重新办理国有土地使用证；2.本案诉讼费由被告市国土资源局承担。
原告张淑娟向本院提交了以下证据：1.《呈批表》；2.东区住建局出具的收条。
被告市国土资源局辩称：原告起诉我局不履行法定职责，无事实和法律依据，依法应予以驳回。一、依照《土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，征收集体土地必须经省级以上人民政府审批后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。涉案土地从未办理任何征收审批手续，我局亦未与该土地所在的村民集体组织签订任何的征地补偿协议。同时至今该土地所在的村民集体组织从未向我局提交原告证据中所提及的100%村民同意办理土地征收的书面材料及相关的申请文件。原告所提交的证据仅仅是我局内部拟定的工作方案，并未进入法定的报批及实施程序，因此我局不存在不履行法定职责的情形。二、依照《土地管理法》第五十三条”及《土地登记办法》第六条的规定，原告从未依法向我局提出使用国有建设用地的申请，亦从未就涉案地块依法申请办理国有土地使用权的登记手续。因此，原告起诉我局不履行法定职责无事实依据。综上所述，我局不存在不履行法定职责的情形，原告所提出的诉讼请求无任何事实及法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市国土资源局向本院提交了以下依据：《中华人民共和国土地管理法》节选和《土地登记办法》节选。
经审理查明：《呈批表》显示，中山市人民政府办公室于2010年8月16日收到了市国土资源局呈报的中国土资报[2010]376号《关于东区洋角口村新村办证事宜的请示》，该请示的内容摘要为“市土地储备中心开展洋角口村新村村民宅基地的办证工作，并经村委会同意已将土地使用证以集体流转性质办证至各户村民之下。但村民认为集体流转性质的土地使用证无抵押融资、使用权交易等权利，因此村民强烈要求重新办理国有土地使用证。经市国土资源局与东区办事处研究，拟同意为洋角口村新村重新办理国有土地使用权证，具体办证方案如下：（一）市土地储备中心对洋角口村新村已办集体流转土地使用证的宅基地用地进行征收，实际征收、办证面积为42098.49平方米（折合63.1477亩）；同时征收洋角口村剩余的集体用地，用地面积23318.7平方米（折合34.9781亩，以实测为准）。由东区办事处、市土地储备中心于中山市东区白沙湾洋角口经济合作社三方签订征地协议书，确定三方权责。（二）上述用地征收后以市土地中心名义报省办理征收手续，待省国土资源厅出具用地批文，按国有出让住宅用地性质，以征地留用地方式办理至中山市东区白沙湾洋角口经济合作社名下。最后由中山市东区白沙湾洋角口经济合作社将上述国有出让住宅用地，按原土地使用者、原地址及原面积，协议转让到各户村民名下。全体村民需确认上述操作方式，并承诺全力配合办理相关手续，方案将不再变更。…….（四）此次征收须经100%村民同意才能办理……”，相关市委领导在《呈批表》上批示同意。《呈批表》未显示拟定的土地征收方案已报请国务院或广东省人民政府，并获批准。张淑娟认为，市国土资源局作为中山市人民政府的国土资源行政管理部门，应当履行法定职责，按照《呈批表》为其办理涉案土地的国有土地使用权证，但至今仍未办理，故诉至法院，主张前述诉讼请求。
另查明：2012年9月18日，东区住建局向张淑娟出具收条，该收条载明：“兹收到张淑娟（身份证号：）土地证一本，土地证号：中府集用（2009）第2106**号，土地使用权人：张淑娟，面积：300平方米，用途：住宅。此证收到后将移交中山市土地储备中心办理转国有手续”，东区住建局在该收条的接收单位上加盖公章。
庭审中，原、被告均确认，《呈批表》上提及的拟转办国有土地使用证的土地仍未被国家征收，目前仍属于集体土地。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”和第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，国家对集体土地的征收，首先要经法定程序批准，也就是报省级以上人民政府批准；其次，经法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，《呈批表》拟定的土地征收方案，虽经市委领导批示同意，但并未显示已报请国务院或广东省人民政府，并获批准。收条是东区住建局收取张淑娟的集体土地使用权证而出具，但不足以证明《呈批表》上拟定的土地征收方案已经进入法定实施程序。且，张淑娟在庭审中也确认《呈批表》的涉案土地未被国家征收，仍是集体土地。市国土资源局以《呈批表》拟定的土地征收方案未进入法定报批和实施程序，涉案土地仍属于集体土地为由，未予以办理国有土地权属登记，并无不当。涉案土地在未被国家依法征收的情况下，依法应仍属于农村集体所有，张淑娟要求被告履行法定职责为其办理涉案土地的国有土地使用权证，没有事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张淑娟的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张淑娟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 刘香霞
人民陪审员 陈明玉
人民陪审员 骆文娟
二〇一六年六月十二日
书 记 员 吴明欣
黄丽梅