陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行终61号
上诉人（原审被告）：兴平市人民政府。住所地：陕西省兴平市县门街东路**号。
法定代表人：贺建权，该市市长。
委托代理人：赵磊，该市政府法制科科长。
委托代理人：胡智国，兴平市148法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：张秀英，女，汉族。
委托代理人：刘建宣，男，汉族。
上诉人兴平市人民政府因被上诉人张秀英诉其履行行政协议一案，不服咸阳市中级人民法院（2017）陕04行初144号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人兴平市人民政府的委托代理人赵磊、胡治国，被上诉人张秀英及其委托代理人刘建宣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2014年兴平市委、市政府成立了双汇肉制品项目建设领导小组办公室。2016年6月18日，兴平市西吴街道办事处（以下简称西吴街办）受兴平市人民政府的委托，代表兴平市双汇肉制品项目建设领导小组办公室，和原告张秀英就其房屋拆迁补偿签订了《协议书》（以下简称拆迁补偿协议书）。原告张秀英向西吴街办出具了2016年6月8日兴平市公证处的公证书，委托其长子刘政宣全权处理其房屋拆迁、耕地占用，包括洽谈、结算、取款、选房、征地的所有相关事宜。双方协议约定：房屋拆迁补偿费为426160元，附着物补偿费4006元，搬家、过渡补偿费14800元，共计444966元。协议签订当天，刘政宣领取了搬家、过渡费14800元。
2016年8月29日，张秀英作出“声明书”，表明对2016年6月8日兴平市公证处的公证书中其对刘政宣的委托事项，予以作废。后原告将该“声明书”向西吴街办送达。
2017年5月8日，张秀英的长子刘政宣和次子刘建宣在西吴街办工作人员的协调下，达成了《房屋拆迁补偿款分配协议书》（以下简称分配协议书），约定由刘政宣全权处理房屋拆迁补偿相关事宜，拆迁补偿的总款项444966元分配给刘政宣（刘展超）294966元，分配给张秀英、刘建宣150000元。该协议签订后，刘政宣于2017年6月21日领取了294966元（包括之前领取的14800元）。
另查明，2017年8月，张秀英以同样的事实和理由将西吴街办诉至兴平市人民法院。2017年11月3日，兴平市人民法院作出行政裁定，准许张秀英撤回起诉。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地由县级以上地方人民政府组织实施，对其辖区内的被征收对象进行房屋拆迁补偿是兴平市人民政府的法定职责。兴平市委、市政府办公室《关于印发<双汇集团生猪屠宰及肉制品深加工项目建设征地及地面建筑物拆迁工作实施方案>的通知》（兴办字〔2014〕21号）中明确，由征地拆迁领导小组具体负责双汇项目建设征地拆迁工作，而双汇肉制品项目建设领导小组办公室由兴平市委、市政府组织成立，故西吴街办与张秀英签订拆迁补偿协议书，系受被告兴平市人民政府委托，兴平市人民政府对此也予以认可。兴平市人民政府作为本案被告，主体适格，其辩称不是协议主体，不应成为本案被告的理由不能成立。
拆迁补偿协议书系张秀英与兴平市人民政府真实意思表示，双方当事人对协议的效力没有异议，本院予以确认。兴平市人民政府在履行向原告支付协议款项过程中，收到原告终止对刘政宣委托的“声明书”，但仍然向刘政宣支付部分拆迁款项，被告辩称其向刘政宣支付该款项的依据是分配协议书。但该分配协议书系刘政宣与刘建宣就张秀英的房屋拆迁补偿款达成的协议，在没有张秀英本人同意并认可的情况下，被告依据此协议向刘政宣支付款项的行为，不能被视为履行了其与张秀英签订的拆迁补偿协议书。在被告支付了张秀英14800元搬家、过渡费后，原告请求被告给付房屋拆迁补偿费426160元和附着物补偿费4006元的理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决：一、原告张秀英与被告兴平市人民政府于2016年6月18日签订的房屋拆迁补偿协议合法有效，依法继续履行；二、被告兴平市人民政府在本判决生效后30日内向原告张秀英支付房屋拆迁补偿费426160元、附着物补偿费4006元。案件受理费7752元，由被告兴平市人民政府负担。
上诉人兴平市人民政府上诉称：（一）原审程序违法。上诉人依法申请追加刘政宣、刘建宣为本案第三人，并递交了书面申请书，但原审并未追加，导致本案认定事实不清，程序违法。（二）兴平市人民政府不应成为本案被告。西吴街办作为独立法人，按照兴平市人民政府的安排负责拆迁工作的具体实施，西吴街办与被上诉人张秀英签订了房屋拆迁补偿协议书，该协议的履行也由其负责落实，故兴平市人民政府不是协议主体，不应成为本案被告。（三）原判认定事实部分有误。2016年6月，西吴街办与被上诉人张秀英签订拆迁补偿协议书。此后，因家庭内部对上述款项分配产生纠纷，故被上诉人及其儿子多次找西吴街办要求调解。2017年5月8日，刘政宣（刘展超）与张秀英、刘建宣在西吴街办工作人员的协调下，达成了分配协议书。约定将上述拆迁补偿款中294966元分配给刘政宣（刘展超），分配给张秀英、刘建宣150000元。该协议形成过程中，被上诉人是知道并同意的，之后因刘建宣考虑到其母张秀英身体状况，坚持先行送其回家，由刘建宣全权代表签订了分配协议书。2017年6月21日，刘政宣领取了294966元（含之前领取的14800元），但张秀英、刘建宣却迟迟未领取150000元。西吴街办已将该款存入张秀英名下随时等候领取。上诉人是依照分配协议书履行了拆迁补偿协议书。故请求撤销原判，改判驳回被上诉人的全部诉请，由被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人张秀英答辩称：（一）上诉人兴平市人民政府是本案适格被告。因双汇肉制品项目建设领导小组办公室是由兴平市人民政府成立的，故上诉人是本案适格被告。（二）被上诉人于2016年8月29日作出声明，将原对刘政宣在房屋拆迁补偿过程中的委托事项予以作废，今后房屋拆迁事宜由张秀英全权处理。该声明已交西吴街办李永成签收。该声明后，关于房屋拆迁补偿款的相关事宜只能由张秀英本人办理，不做任何委托。西吴街办组织刘政宣、刘建宣签订分配协议书，被上诉人张秀英并不知情，且该协议书上只有刘政宣、刘建宣签名，没有被上诉人张秀英签名，对该分配协议书不予认可。请求驳回上诉，维持原判。
本院审理查明：中共兴平市委、兴平市人民政府办公室关于印发《双汇集团生猪屠宰及肉制品深加工项目建设征地及地面建筑物拆迁工作实施方案的通知》（兴办字【2014】21号）中载明：“决定成立双汇集团生猪屠宰及肉制品深加工项目建设征地拆迁工作领导小组，该领导小组下设办公室，办公室设在西吴街办。”2017年5月8日，在西吴街办工作人员主持下达成的分配协议书中，载明：“甲方：刘政宣、刘展超（刘政宣之子）。乙方：张秀英、刘建宣（张秀英之子）。兹西吴办马村二组113号张秀英的房屋拆迁后与刘政宣财产分配事宜，经西吴办农经站站长解文辉及司法所边二阳两名同志充分协调沟通，双方当事人完全同意以下协议。…该分配协议书最后有刘政宣（刘展超）、刘建宣、解文辉、边二阳签名。”原审法院查明其余事实属实，本院予以确认。
本院认为：上诉人兴平市人民政府虽未以其名义直接签订涉案拆迁补偿协议书，但作为该拆迁补偿协议书中拆迁人的双汇肉制品项目建设领导小组办公室，是根据中共兴平市委、兴平市人民政府办公室联合制发的兴办字【2014】21号文件规定，由兴平市委、市政府决定组建成立的临时机构，办公室设在西吴街办，且兴平市人民政府亦认可委托西吴街办负责该项目拆迁工作具体实施。根据行政诉讼法及司法解释有关规定，兴平市人民政府是本案适格被告。上诉人兴平市人民政府认为其非签订拆迁补偿协议主体，不是本案适格被告的上诉理由，系对法律理解有误，依法不能成立。
本案系拆迁补偿协议书履行中发生的纠纷。上诉人兴平市人民政府认为其按照分配协议书向刘政宣支付29万元，在张秀英名下存15万元，已经履行了协议。经查，在分配协议书中载明：“兹西吴办马村二组113号张秀英的房屋拆迁后与刘政宣财产分配事宜，…达成协议。”据此，上述分配协议书是对被上诉人张秀英房屋拆迁后与刘政宣财产分配形成的协议，并非上诉人兴平市人民政府向被上诉人张秀英支付拆迁补偿款过程中形成的协议，不是上诉人兴平市人民政府与被上诉人张秀英因履行双方所签订拆迁补偿协议书而形成的履行协议。
从上述分配协议书内容看，是对被上诉人张秀英名下拆迁补偿款的再分配约定，但被上诉人张秀英作为该笔款项的权利人，在分配协议书中既未签名确认，且被上诉人张秀英在庭审中称其不知情、不认可该分配协议书内容。行政协议的履行具有相对性，拆迁补偿协议书中被拆迁方为被上诉人张秀英，上诉人兴平市人民政府本应按协议约定，向被上诉人张秀英直接支付拆迁补偿款。对于被上诉人张秀英名下的拆迁补偿款,非经张秀英本人确认认可，他人不得擅自处分。但上诉人兴平市人民政府在未直接向被上诉人张秀英支付拆迁补偿款的情形下，却以刘政宣、刘建宣达成的，且未经被上诉人张秀英本人签名确认的分配协议书，向刘政宣支付被上诉人张秀英名下部分拆迁补偿款的行为，不能视为上诉人兴平市人民政府向被上诉人张秀英履行了拆迁补偿协议书内容，且该行为还损害了被上诉人张秀英的合法权益。
本案中，被上诉人张秀英在一审中诉讼请求为，要求上诉人依拆迁补偿协议书约定向其支付拆迁补偿款，属于行政协议履行纠纷。但上诉人兴平市人民政府在未直接向被上诉人张秀英支付拆迁补偿款的情形下，参与到被上诉人张秀英家庭对拆迁补偿款再次分配中，并依照刘政宣、刘建宣达成的且未经被上诉人张秀英本人签名认可的分配协议书，处分被上诉人张秀英名下财产，并向刘政宣支付部分拆迁补偿款的行为，不属于对涉案拆迁补偿协议书的履行行为。关于拆迁补偿协议书履行后如何再分配的问题，属另一法律关系，如双方因此产生纠纷，可另行解决。因本案是行政协议履行中发生的纠纷，故不需要追加刘政宣、刘建宣为本案第三人。上诉人认为应追加刘政宣、刘建宣为本案第三人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
综上，上诉人兴平市人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费7692元，由上诉人兴平市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
审 判 员 马小莉
代理审判员 王 鑫
二〇一八年四月十三日
书 记 员 鱼海洋