安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终735号
上诉人（一审原告）利辛县巩店镇肖寨村委会张西村民组。
诉讼代表人张洪建，该组组长。
被上诉人（一审被告）利辛县人民政府。
法定代表人程莉，该县县长。
委托代理人任贺华，该县国土资源局工作人员。
委托代理人王文光，安徽宝诚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）亳州市人民政府。
法定代表人杜延安，该市市长。
委托代理人蔡梅，该市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审第三人）利辛县巩店镇人民政府。
法定代表人闫廷祥，该镇镇长。
委托代理人邓学林，该镇人民政府工作人员。
委托代理人赵中伟，安徽宝诚律师事务所律师。
上诉人利辛县巩店镇肖寨村委会张西村民组（以下简称张西村民组）因诉利辛县人民政府、亳州市人民政府土地权属处理决定及行政复议一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2015）亳行初字第00031号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年1月13日公开开庭审理了本案。上诉人张西村民组的诉讼代表人张洪建，被上诉人利辛县人民政府的委托代理人任贺华、王文光，被上诉人亳州市人民政府的委托代理人蔡梅，被上诉人利辛县巩店镇人民政府的委托代理人邓学林、赵中伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
张西村民组向一审法院诉称，争议土地位于张西村民组西北角，系三角形地块，两面是张西村民组的生产路，一面是沟坝，总面积78.22亩，上有一座废弃窑基及水塘。人民公社前，该片土地属张西村民组，1958年被刘寨公社无偿占用建窑厂。1964年因与张西村民组相邻的张后村民组抢收抢种四固定时确权给张西村民组的土地及农作物，引发两村民组群体械斗，当时公社主要负责人组织调解，将四固定时确权给张西村民组，位于村东角的160多亩土地调整给张后村民组，同时将村西北的土地调整给高东村民组约30亩，从窑厂临时耕种的土地划给张西村民组约40亩，并承诺待公社窑厂解体时将其占用的土地全部归还给张西村民组。窑厂于上世纪70年代末解体后，该片土地由乡、村的二名张姓干部管理使用，后被利辛县巩店镇人民政府交给他人无偿使用。因现使用人在该片土地挖塘卖土，张西村民组村民出面阻止，并要求对该片土地行使管理使用权，不是要求对该片土地重新确权，而是要求政府兑现当年承诺，将该片土地归还张西村民组。
利辛县人民政府受理后作出的处理决定认定事实错误：1、该片土地从不涉及高楼村民组，处理决定却认定建窑厂占用的土地分别为张西、张后、高楼村民组；2、该处理决定只讲1962年的四固定，只字不提1964年秋涉及张西村民组切身利益的土地调整及政府承诺，在这次土地调整时张西村民组被划出180多亩可耕地，仅划入约40亩土地。因处理决定认定事实错误，导致处理结论不当。亳州市人民政府复议时，没有予以纠正，作出错误的复议决定。故请求撤销利辛县人民政府作出的利政秘〔2015〕37号《利辛县人民政府关于对巩店镇肖寨村张西村民组与巩店镇人民政府土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）。
一审法院审理查明，利辛县人民政府受理张西村民组土地确权申请后，经过调查询问，现场勘测，查明：1958年原王人区因工程建设需要，占用王人区刘寨公社肖寨大队张西、高楼、张后等生产队的土地建窑厂一座（当地群众称作刘寨公社窑厂），位于巩店镇肖寨村张西村民组村庄西北方，东邻南北生产路，西邻高冲沟坝，北邻高冲沟坝，南至高东村民组耕地。1962年四固定时，该宗土地没有固定给张西、高楼、张后等集体经济组织所有，仍由刘寨公社窑厂继续使用。1969年该窑厂由刘寨公社委托肖寨大队管理经营。1976年，窑厂被刘寨乡（原刘寨公社）收回管理。1992年撤区并乡，原刘寨乡和王店乡合并到巩店镇，窑厂随之由巩店镇管理经营。1999年巩店镇人民政府与利坤精养有限责任公司签订协议，将刘寨公社窑厂土地承包给该公司使用至今。现地面上有一座废弃的窑基和水塘。利辛县人民政府根据上述查明的事实，于2015年4月14日作出利政秘〔2015〕37号《处理决定》，将涉案的原刘寨公社窑厂使用的总面积78.22亩土地所有权确认为巩店镇集体所有，使用权由巩店镇人民政府管理使用。张西村民组不服，向亳州市人民政府申请行政复议，亳州市人民政府于2015年6月26日作出亳复字〔2015〕28号行政复议决定书，决定维持利辛县人民政府作出的利政秘〔2015〕37号《处理决定》，驳回张西村民组的土地确权请求。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。涉案土地所有权和使用权争议发生在张西村民组和利辛县巩店镇人民政府之间，因此，利辛县人民政府具有处理的法定职权。张西村民组作为行政行为的相对人，对利辛县人民政府作出的《处理决定》及亳州市人民政府作出的复议决定不服，有权依法提起行政诉讼。
利辛县人民政府受理张西村民组土地确权申请后，依法履行了通知利辛县巩店镇人民政府进行答辩、调查询问、现场勘测、调解、报批等程序，根据查明的事实，依据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条、第十条第一款的规定，确定涉案土地所有权属于巩店镇集体所有，使用权由巩店镇人民政府管理使用，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，结果适当。张西村民组诉称经当时公社主要负责人协调，同意在窑厂解散后，将窑厂占用的土地归还给张西村民组使用，无事实和法律依据，故张西村民组提出的利辛县人民政府作出的《处理决定》事实不清，要求撤销的理由不能成立，依法应不予支持。
亳州市人民政府受理张西村民组的复议申请后，依法履行了通知答辩、举证、核实、审批程序，作出的亳复字〔2015〕28号行政复议决定，程序合法、结果正确。张西村民组要求撤销的理由不能成立，应不予支持。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张西村民组的诉讼请求。
张西村民组上诉称，1、争议土地只有三条边，不存在北邻高冲沟坝的情况。2、该宗土地在人民公社前就属张西村民组所有，仅有很少一部分土改前后属于张后及高东村民组，与高楼村民组无关。1962年“四固定”时，该宗土地没有固定给窑厂，只是由窑厂继续使用，且刘寨公社窑厂不是注册企业，只是临时机构，已于上世纪70年代末解体，故其占用的土地不是窑厂资产，不属于刘寨公社所有，所有权仍属于张西村民组。3、1964年，刘寨公社主要负责人承诺公社窑厂解体后，张西村民组可以收回窑厂占用的该宗土地。综上，一审判决认定事实错误，导致对土地权属认定错误。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
利辛县人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，张西村民组的上诉理由不能成立。请求依法驳回上诉，维持原判。
亳州市人民政府答辩称，其受理行政复议申请，符合法定程序，作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。
利辛县巩店镇人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。张西村民组的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉。
利辛县人民政府在一审中向法庭提交以下证据：1、土地确权申请书及阅办签单；2、张西村民组关于窑厂土地补充说明及身份证复印件；3、巩店镇肖寨村证明材料；4、答辩通知书、送达回证、巩店镇人民政府委托书；5、巩店镇人民政府答辩状；6、肖寨村窑厂用地情况说明；7、现场勘查笔录、现状；8、询问笔录；9、介绍信；10、调解处理通知书、送达回证；11、调解笔录；12、土地调查处理意见的报告；13、利辛县人民政府土地权属争议处理决定、送达回证。以上证据证明利辛县人民政府作出处理决定，认定事实清楚、程序合法。
亳州市人民政府在一审中向法庭提交以下证据：
第一组：1、张西村民组提交的行政复议申请书；2、张西村民组提交的相关证据材料；3、行政复议案件受理审批表；4、行政复议案件受理通知书；5、提出书面答辩通知书；6、第三人答辩通知书；7、证据4、5、6的送达回证。以上证据证明申请人提交的行政复议申请符合受理条件，亳州市人民政府依法受理，并书面通知利辛县人民政府和原告、第三人，行政复议程序合法。
第二组：1、利辛县人民政府提交的《行政复议答辩状》；2、利辛县人民政府提出的证据材料（此证据材料利辛县人民政府已经向法庭提交举证，不再重复提交）。以上证据证明利辛县人民政府依法进行答辩并提交相关证据材料。
第三组：1、行政复议案件审理审批表；2、行政复议决定书（亳复字〔2015〕28号）。以上证据证明亳州市人民政府在法定期限内办结案件，程序合法。
第四组：亳复字〔2015〕28号行政复议决定书的送达回证。证明亳州市人民政府依法向原告、第三人及利辛县人民政府送达行政复议决定书。
张西村民组在一审中向法庭提交以下证据：1、利政秘〔2015〕37号《处理决定》，证明利辛县人民政府将争议的土地确权给巩店镇人民政府，原告与本案有利害关系，具有原告主体资格；2、亳复字〔2015〕28号行政复议决定书，证明本案经过复议程序，符合法定的起诉条件；3、会议记录、录像资料，证明张洪建被推举为张西村民组组长，是张西村民组负责人；4、证明十份，证明争议土地属于原告，原刘寨公社占用其土地建窑厂是临时的，原刘寨乡承诺争议土地待窑厂解散后归还给原告；5、问话笔录四份，证明目的同证据4；6、2015年8月30日张洪建、张国敬、张国宗出具的证明一份，证明汪一光市长明确表示争议土地给张西村民组所有及使用。
利辛县巩店镇人民政府在一审中未向法庭提交证据。
以上证据均已随案移送本院。本院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对案件证据进行了审核，一审关于案件证据的认证符合法律规定，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，《安徽省土地权属争议处理条例》第七条规定：“确定土地权属应当以土地登记证件为依据；未进行土地登记的，以土地利用现状调查、农村“四固定”（固定劳力、土地、耕畜、农具）和合法的用地批准文件等权属资料为依据。无上述资料的，可以参照林业“三定”（稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制）、土改登记及其他主据确定土地权属。对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。”该条例第十条第（一）项规定：“乡（镇）村办企业、事业使用集体所有的土地，按下列规定确定权属：（一）《六十条》实施以前使用的，乡（镇）办的属于乡（镇）农民集体所有，村办的属于村农民集体所有，其使用权属现用地单位。”
本案中，争议土地于1958年建刘寨公社窑厂使用，后一直由刘寨公社经营管理。因历史沿革，刘寨公社变更为刘寨乡，1992年撤区并乡，原刘寨乡和王店乡合并到巩店镇，窑厂及所占土地随之由巩占镇人民政府管理使用。对上述事实，各方当事人均无异议。张西村民组就争议土地向利辛县人民政府申请确权，利辛县人民政府受理其申请后，经过调查询问、现场勘测、组织调解等程序，根据查明的事实，依据上述条款的规定，确定争议土地归巩店镇集体所有，使用权归巩店镇人民政府，符合从实际出发，尊重历史的原则，并无不当。争议土地的地形以及是否包括原高楼村民组的土地，不影响对土地所有权和使用权的确定。张西村民组认为原刘寨公社负责人曾承诺归还其土地，以此主张对争议土地的所有权，无事实和法律依据。
亳州市人民政府收到张西村民组的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，且张西村民组对亳州市人民政府作出行政复议决定的程序合法性亦没有异议，故涉案行政复议程序合法。
综上，一审判决驳回张西村民组的诉讼请求正确。张西村民组的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人利辛县巩店镇肖寨村委会张西村民组负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 宋 鑫
代理审判员 石 音
代理审判员 蒋春晖
二〇一七年三月三日
书 记 员 潘玉丹
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……