浙江省瑞安市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0381行初119号
原告：池万兴，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住瑞安市XXX。
委托诉讼代理人：项春义，瑞安市众诚法律服务所法律工作者。
被告：瑞安市云周街道办事处，住所地瑞安市XX街道XX工业区。
法定代表人：李志敬，主任。
委托诉讼代理人：吴风广，浙江瑞越律师事务所律师。
委托诉讼代理人：薛光林，系被告工作人员。
被告：瑞安市国土资源局，住所地瑞安市XX路XX号。
法定代表人：林杰，局长。
委托诉讼代理人：陈静，系被告工作人员。
被告：瑞安市住房和城乡规划建设局，住所地瑞安市XX路XX号。
法定代表人：李志林，局长。
委托诉讼代理人：傅章循，系被告工作人员。
被告：瑞安市水利局，住所地瑞安市XX大道XXX号XXX。
法定代表人：陈立林，局长。
上述三被告共同委托代理人：余心海，浙江玉海律师事务所律师。
原告池万兴诉被告瑞安市云周街道办事处、瑞安市国土资源局、瑞安市住房和城乡规划建设局、瑞安市水利局拆除行政强制一案，本院于2016年12月19日立案后，依法组成合议庭，于2017年2月9日公开开庭进行了审理。原告池万兴及其委托诉讼代理人项春义，被告瑞安市云周街道办事处的委托诉讼代理人薛光林、吴风广，被告瑞安市国土资源局的委托诉讼代理人陈静，被告瑞安市住房和城乡规划建设局的委托诉讼代理人傅章循、被告瑞安市水利局的出庭负责人林祥武（副局长）及该三被告共同委托诉讼代理人余心海均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告瑞安市云周街道办事处、瑞安市国土资源局、瑞安市住房和城乡规划建设局、瑞安市水利局于2016年12月8日作出《违法用地、违法建设行为限期整改通知书》，内容如下：你户（单位）于2016年未经依法批准，擅自占用云周街道根桥村约15㎡土地，建成移动板房……的行为，违反了土地和城乡规划管理相关法律、法规的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省城乡规范条例》、《浙江省违法建筑处置规定》、《浙江省‘三改一拆’行为违法建筑处置意见》、《瑞安市违法用地、违法建设管理责任追究办法》及市“三改一拆”专项行动的有关规定，现责令你单位于2016年12月11日前对该违法用地、违法建设行为进行自我纠正。如逾期不自我纠正，相关部门将对你单位（户）的违法建设、违法用地行为组织强制执行（拆除、恢复土地原状）。
原告池万兴诉称：原告系瑞安市XX街道XX村村民，世代务农。从2012年开始，原告利用比较先进的大棚种植方法，在自己家的承包地上种植蔬菜、培育苗种等。由于农业生产与管理的迫切需要，原告在承包地的附近占用村集体所有的土地约15㎡，放置移动板房（过去是简易棚），作为农业大棚的配套设施，用于堆放有机化肥、育苗模型、种子配料、家具等，且该部分土地的性质为村集体建设用地，原告家使用该部分土地已有40年历史。1999年5月1日，瑞安市人民政府给原告家颁发了编号为浙农包（瑞）字第4XXX5号浙江省农村集体土地承包权证。原告为掌握更先进的种植技术，业余参加浙江省农业广播电视学校学习，并于2015年6月份毕业。原告在2015年11月份取得农艺工五级证书。2016年12月8日中午，原告发现移动板房的门上贴着《违法用地、违法建设行为限期整改通知书》，内容为：你单位（户）于2016年未经依法批准，擅自占用云周街道根桥村约15㎡土地，建成移动板房，违反了土地和城乡规划管理相关法律法规的规定。……现责令你单位（户）于2016年12月11日前对该违法用地、违法建设行为进行自我纠正。如逾期不自我纠正，相关部门将对你单位（户）的违法建设、违法用地行为组织强制执行（拆除、恢复土地原状）。通知书上有被告瑞安市云周街道办事处的公章及其它三被告的派出单位飞云所（站）的公章。由于《违法用地、违法建设行为限期整改通知书》的存在，致使与原告有合作关系的客户终止了合作关系，直接经济损失已达15万元，并且损失将不断扩大。综上所述，四被告于2016年12月8日作出的《违法用地、违法建设行为限期整改通知书》属于滥用职权的行政行为。故原告诉请判令：1、撤销四被告于2016年12月8日作出的《违法用地、违法建设行为限期整改通知书》。2、四被告共同赔偿原告经济损失15万元。庭审中，原告变更第2项诉请为：四被告共同赔偿原告经济损失275万元。
被告瑞安市云周街道办事处辩称：一、被诉《违法用地、违法建设行为限期整改通知书》内容是通知原告自我纠正，并非决定对原告采取行政强制措施或行政处罚，该通知书的性质属行政劝告行为，未对原告的权利义务产生实际影响，原告对该通知书提起行政诉讼，不符受理条件。二、原告占用的土地类别属耕地，且在城市规划区范围内，被告在检查监督中发现原告未经批准擅自占用土地建设活动板房，其行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定，据此，向原告发出限期整改通知书，符合法律规定。三、涉案活动板房建设行为未经批准，原告对此不具有合法权益，且原告诉称被诉通知书造成其经济损失缺乏事实依据，没有造成实际损失，该活动板房没有被拆除，还存在那里。据此，望人民法院裁定驳回原告的起诉。
被告瑞安市住房和城乡规划建设局、瑞安市国土资源局共同辩称：一、被诉《违法用地、违法建设行为限期整改通知书》内容是通知原告自我纠正，并非决定对原告采取行政强制措施或行政处罚，该通知书的性质属行政劝告行为，未对原告的权利义务产生实际影响，原告对该通知书提起行政诉讼，不符合受理条件。二、原告占用的土地类别属耕地，且在城市规划区范围内，被告在检查监督中发现原告未经批准擅自占用土地建设活动板房，其行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定，据此，向原告发出限期整改通知书，符合法律规定。三、涉案活动板房建设行为未经批准，原告对此不享有合法权益，且原告诉称被诉通知书造成其经济损失缺乏事实依据。据此，望人民法院裁定驳回原告的起诉。
被告瑞安市水利局辩称：一、被告主体不适格。被诉《违法用地、违法建设行为限期整改通知书》是原先在空白通知书上先行盖章，拟用于涉水违法建筑行政劝告。本案向原告送达的通知书中所填写的内容被告不知情，也未参与，并非被告的意思表示。故而，本案列瑞安市水利局为被告不适格。二、被诉通知书内容仅是通知原告自我纠正，并非决定对原告采取行政强制措施或行政处罚，该通知书的性质属行政劝告行为，未对原告的权利义务产生实际影响，原告对该通知书提起行政诉讼，不符受理条件。且原告的行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定，据此，向原告发出限期整改通知书，符合法律规定。三、涉案活动板房建设行为未经批准，原告对此不具有合法权益，且原告诉称被诉通知书造成其经济损失缺乏事实依据。据此，望人民法院裁定驳回原告的起诉。
瑞安市云周街道办事处在举证期限内向本院提供了如下证据：证据1、现场照片，证明现场占地及构筑物搭建情况；证据2、通知书，证明被诉行政行为内容。
被告瑞安市国土资源局、瑞安市住房和城乡规划建设局、瑞安市水利局在举证期限内共同向本院提供如下证据：证据1、现场照片，证明现场占地及构筑物搭建情况；证据2、通知书，证明被诉行政行为内容。
原告向本院提供如下证据：证据1、原告身份证，证明原告身份；证据2、《违法用地、违法建设行为限期整改通知书》，证明被告的行政行为；证据3、照片，证明移动板房作为大棚的配套设施，用于堆放有机化肥、育苗模型、种子配料、农具等；证据4、《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，证明涉案设施农业用房符合文件相关规定；证据5、《国土资源部解读完善设施农用地管理有关问题通知为支持设施农业发展制度适度灵活的用地政策》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月29日）、《2003年中央一号文件》、《2004年中央一号文件》、《2005年中央一号文件》、《2006年中央一号文件》、《2007年中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》、《2008年中央一号文件》、《中共中央国院务关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》、《2010年中央一号文件》、《2011年中央1号文件》、《2012年中央一号文件》、《2013年中央1号文件》、《2014年中央一号文件》、《2015年中央一号文件》、《2016年中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，以上证据标记处证明涉案设施农业用房符合相关文件指导精神，没有破坏耕地。证据6、浙江省中等专业学校毕业证书、土地承包证、职工等级证书、户口簿，证明原告是农业种植大户。证据7、申请赔偿清单，证明资产评估公司不受理涉案两处设施农业用房、农业设施大棚损失评估，因此提供此赔偿清单作为赔偿依据。
原告对被告瑞安市云周街道办事处提供的证据的质证意见为：证据1显示的是涉案的15㎡设施农业用房没有破坏耕作层并于2005年改造作为稻谷、蔬菜育苗使用，是响应并符合连续下发的14份中央一号文件相关指导精神而作出农业生产的使用行为，是具有合法的农业生产行为。证据2的意见为原告的15㎡设施农业用房，在十二年前是简易农业用房，为了提高农业生产效率原告在2005年期间改造为现在设施农业用房，是响应并符合2003年-2016年中央一号文件相关指导精神；职能部门也未提供与涉案设施农业用房补办审批相关材料范本的手续；原告也没有违反《通知书》内容指出的法律法规相关规定。被告瑞安市国土资源局、瑞安市住房和城乡规划建设局、瑞安市水利局对被告瑞安市云周街道办事处提供的证据均无异议。
原告对被告瑞安市国土资源局、瑞安市住房和城乡规划建设局、瑞安市水利局提供的证据的质证意见为：证据1与通知书内容的对象不一致，与此案没有关联性。被告如果是作为针对涉案的“约15㎡设施农业用房”的证据，原告认为该15㎡设施农业用房，是服务于原告及其他农户们的粮食及蔬菜生产的育苗使用配套设施农业用房。证据2的意见为原告的15㎡设施农业用房，在十二年前是简易农业用房，为了提高农业生产效率原告在2005年期间改造为现在设施农业用房，是响应并符合2003年-2016年中央一号文件相关指导精神；职能部门也未提供与涉案设施农业用房补办审批相关材料范本的手续；原告也没有违反《通知书》内容指出的法律法规相关规定。被告瑞安市云周街道办事处对被告瑞安市国土资源局、瑞安市住房和城乡规划建设局、瑞安市水利局提供的证据均无异议。
被告瑞安市云周街道办事处对原告提供的证据的质证意见为：对证据1没有异议。对证据2的证明对象有异议，只是一个通知书。证据3是原告提供的，跟我们提供的有差异，三性有异议。后面的证据不是规范性的法律法规，跟本案没有关联性。被告瑞安市国土资源局、瑞安市住房和城乡规划建设局、瑞安市水利局对原告提供的证据的质证意见如下：对证据1、2、3真实性、客观性没有异议，但是不能证明被诉通知书违法、可诉。照片可以反映出本案涉案的活动板房是原告实际用于仓库使用，他的用途是用于存放。证据4的文件第一条第二款规定仓库用地是指存放农产品等，他是划入到设施农用地当中的附属设施用地，该附属设施用地是需要办理审核审批手续的，原告的证据4就已经证明涉案的活动板房是违法建设，没有审批的。原告说该活动板房的用途是育苗育种，国土资发（2014）127号文件《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条第一款第四项规定只允许15㎡以下，且需要办理设施农用地的审核手续。证据4不能证明原告的待证事实，反而可以证明涉案的活动板房是违法建筑。证据6跟本案无关联性。证据7不能作为原告造成的实际损失数额，原告主张的该损失不是客观上的直接发生的损失，跟被诉的通知书之间不存在法律上的因果关系。此外，其他证据都是中共中央发布的有关农业方面的政策性的规定，该规定在总体上是要求支持农业发展，但是该政策跟本案活动板房是违法建筑是没有关联性的，从事农业方面的设施搭建应该要符合法律规定。
上述证据经庭审出示、质证，本院认证如下：四被告提供的证据结合原告的陈述能证明原告未经审批搭建移动板房，被告于2016年12月8日在原告违章移动板房处张贴涉诉《限期整改通知书》，故予以采信。原告提供的证据1、2予以采信，证据3仅能证明涉案板房的内部情况，无法证明其的合法性。证据4能证明设施农用地的范围及审核要求，予以采信。证据5、6与本案缺乏关联性，不予采信。证据7无法证明原告的主张，不予采信。
经审理，本院认定事实如下：原告未经审批在瑞安市云周街道的耕地上搭建15㎡的移动板房用于存放农具、化肥、种子配料等。2016年12月8日，瑞安市云周街道办事处、瑞安市国土资源局飞云所、瑞安市住房和城乡规划建设局飞云住建所、瑞安市水利局飞云水利站共同在该移动板房上张贴了《违法用地、违法建设行为限期整改通知书》，责令原告于2016年12月11日前对该违法用地、违法建设行为进行自我纠正。如逾期不自我纠正，相关部门将组织强制执行。原告于2016年12月19日向本院起诉。
本院认为,《违法用地、违法建设行为限期整改通知书》明确载明原告于2016年12月11日前自我纠正，逾期未自我纠正的将予以强制拆除，故对原告的权利义务产生直接影响，涉案通知行为与原告具有利害关系，应属于行政诉讼受案范围。被告认为涉案通知属于对原告权利、义务不产生实际影响的劝告行为，其理由不予以采纳。关于《违法用地、违法建设行为限期整改通知书》的合法性，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”被告称原告违法用地的行为发生在城市规划区内，故被告瑞安市云周街道办事处、瑞安市水利局并无具有依照上述规定对违法建设行为予以查处的法定职权，且四被告共同实施查处并无法律依据。拆除行政强制须作出行政决定才可实施，被告作出涉案通知前并未作出行政决定，也未告知法定的陈述、申辩、权利救济等权利。故被告作出涉案通知行为缺乏事实与法律依据，应予以撤销。鉴于四被告已于诉讼期间作出撤销涉诉通知书的决定书，对原告的权利并未产生实际影响，故宜确认违法。另原告诉请要求四被告赔偿其损失275万元，因四被告的涉案通知行为并未对原告的权益造成损害，原告也未举证予以证明，故原告该赔偿请求缺乏事实依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认瑞安市云周街道办事处、瑞安市国土资源局、被告瑞安市住房和城乡规划建设局、瑞安市水利局于2016年12月8日作出《违法用地、违法建设行为限期整改通知书》的行为违法。
二、驳回原告池万兴的赔偿请求。
本案受理费50元，由瑞安市云周街道办事处、瑞安市国土资源局、被告瑞安市住房和城乡规划建设局、瑞安市水利局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本上诉于浙江省温州市中级人民法院。
审 判 长 张 勉
人民陪审员 宋慧玲
人民陪审员 戴小娜
二〇一七年六月二日
书 记 员 高 艳