浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙11行终6号
上诉人（原审原告）杨罗生。
被上诉人（原审被告）遂昌县公安局。住所地：遂昌县妙高街道公安路**号。
法定代表人魏丽伟，局长。
委托代理人黄俊兴，该局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）丽水市公安局。住所地：丽水市莲都区人民路***号。
法定代表人卫中强，局长。
委托代理人陈海斌，该局法制支队复议办主任。
上诉人杨罗生因治安行政处罚一案，不服松阳县人民法院（2015）丽松行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月2日公开开庭审理了本案。上诉人杨罗生、被上诉人遂昌县公安局负责人潘敏鹏及其委托代理人黄俊兴、被上诉人丽水市公安局负责人诸葛俭及其委托代理人陈海斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年8月1日至19日期间，杨罗生因在北京中南海周边走访，先后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫十四次（训诫书编号为：（2013）第201308011743号、（2013）第201308020886号、（2013）第201308041087号、（2013）第201308051209号、（2013）第201308061018号、（2013）第201308071281号、（2013）201308081300号、（2013）第201308091247号、（2013）第201308100622号、（2013）第201308121222号、（2013）第201308141255号、（2013）第201308151037号、（2013）第201308170652号、（2013）第201308190461号）。2013年8月22日遂昌县公安局受理杨罗生在北京中南海附近非正常上访案件，并进行登记。同日，被告遂昌县公安局传唤杨罗生至该局接受询问。经调查取证，同日，被告遂昌县公安局对杨罗生作出拘留八日的遂公行罚决字（2013）第497号行政处罚决定，当日送达遂昌县拘留所执行，现已执行完毕。2013年9月29日杨罗生向丽水市公安局申请行政复议，丽水市公安局受理申请后，分别向杨罗生、遂昌县公安局发出了行政复议受理通知书、提交行政复议答复通知书。2013年11月21日丽水市公安局作出丽公行复决字（2013）第19号行政复议决定维持原行政处罚决定，并邮寄送达杨罗生。杨罗生不服，遂向法院提起行政诉讼。另查明，杨罗生曾于2013年12月6日向遂昌县人民法院起诉，遂昌县人民法院决定暂缓立案。
原审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被告遂昌县公安局作为原告杨罗生居住地公安机关具有实施本案行政处罚的法定职权。从被告提供的北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据看，训诫书明确载明了杨罗生在中南海周边反映“纠纷”、“暴力拆迁”等问题，被当地公安机关训诫，该事实亦有杨罗生、雷某威、雷某丽的笔录及陈某、毛某波、杨某帆的事实经过等证据予以佐证。原告杨罗生在明知中南海周边不是信访接待场所后，仍先后多次前往、滞留，客观上影响了该所的正常管理秩序，且情节较重。被告遂昌县公安局作出被诉处罚决定前，已履行了告知、听取陈述和申辩等程序义务。原告认为其被北京市公安机关训诫后又被被告拘留，被诉处罚决定违反“一事不再罚”，但《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，仅适用于罚款，再者训诫也并非法定的行政处罚种类，原告该主张不能成立。被告遂昌县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定给予杨罗生行政拘留八日的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。丽水市公安局作出的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等的规定，程序合法。综上，原告要求撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定的诉讼请求，不予支持。两被告提出原告起诉超过法定起诉期限之辩称，与查明的事实不符，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨罗生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨罗生负担。
上诉人杨罗生上诉称，一、叶某媛是一个伤残病人，她去有关部门反映公安打人一事，上诉人只是照顾她。上诉人并未去北京任何部门上访，也无违法滞留中南海附近非访记录。北京市公安派出所登记身份证不能证明上诉人违法。二、一审判决认定事实不清、适用法律不当，导致误判。（一）、被上诉人对本案所涉的“治安违法行为”并无管辖权，一审判决对此没有正确认定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定是由违法行为地管辖为原则，以违法行为人居住地公安机关管辖为例外，但被上诉人没有举出其管辖“更为适宜”的证明和依据。其次，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作，而北京公安机关并未对上诉人所谓扰乱公共秩序的行为进行立案、调查、处置、移送，更有北京市公安局申请信息公开告知书登记回执证明上诉人违法事实不存在。（二）、被上诉人作出被诉行政处罚决定事实依据不足。1、《治安管理处罚法》第二十三条构成要件有三：其一、特定环境——“公共场所”，其二、违法行为，其三、损害后果——秩序混乱，但是上诉人的行为显然不符合上述要件。2、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》不能作为上诉人实施了违法行为的依据。首先，被上诉人提供的所有《训诫书》，北京市公安局西城分局府右街派出所均未向上诉人送达。上诉人在本案诉讼前不知其内容，也就无从行使申辩的权利。其次，《训诫书》仅仅是对相关法律和规定的罗列，而没有认定和记载上诉人实施了何种违法行为的内容，无法证明上诉人实施了扰乱公共秩序的行为。第三，《训诫书》恰恰证明上诉人没有实施扰乱公共秩序的治安违法行为。《信访条例》第四十七条规定应予训诫的行为和应予治安处罚的行为并不相同，违反《信访条例》并且违反了治安管理的行为，才能给予治安管理处罚。北京警方仅仅予以训诫而未给予治安管理处罚，也说明上诉人没有实施应予处罚的治安违法行为。3、雷某威等2人系遂昌县黄沙腰镇政府、信访局等单位接访人员，根据其询问笔录，以上证人与上诉人的接触是北京马家楼看到过雷某威，雷某丽到今天我还不认识她，对于上诉人在中南海周边是否实施扰乱公共秩序的行为，上述证人并不在场，其证言不具有采信价值。（三）、被上诉人作出被诉行政处罚决定程序不正当。1、案件来源不正当，并非所谓违法行为地公安机关移交，而是由遂昌县信访局移送。2、我从北京市马家楼接济中心出来一直到遂昌，途中并无政府及相关人员陪同。3、对上诉人的讯问笔录并无上诉人的签字，在作出行政处罚决定前，没有依法听取上诉人的陈述和申辩。4、在作出涉及人身自由的重大行政处罚前，未经行政机关领导集体讨论。（四）、被上诉人适用《治安管理处罚法》第20条作出处罚明显错误。《治安管理处罚法》第20条第4项规定六个月内曾受过治安管理处罚的从重处罚，是在本处罚幅度内从重处罚，而不能超出本处罚幅度。即便上诉人构成了扰乱公共秩序，只要不是“情节较重”，就能在“警告”和“200元以下罚款”中择重处罚。综上，被上诉人作出的遂公行罚决字（2013）第497号、丽公行复决字（2013）第19号行政复议决定超越法定职权，缺乏事实依据，适用法律不当，严重违背正当程序，恳请贵院依法纠正错误，依法撤销（2015）丽松行初字第56号行政判决书。
被上诉人遂昌县公安局答辩称，上诉人因违章简易棚在“三改一拆”专项整治行动中被拆除，明知中南海周边地区不是信访接待场所，却于2013年8月1日至19日期间，先后多次到中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫十四次。答辩人受案调查，上诉人承认该事实。答辩人将拟作出处罚的情况及依据告知上诉人，但上诉人拒绝在行政处罚告知笔录上签字。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，上诉人系我局管辖范围，且上访事宜为我县的事情，上诉人的上访行为属于答辩人管辖范围更为适宜。一审判决和答辩人作出的处罚决定，事实清楚、证据确凿、适用法条正确、处罚适当、程序合法，请二审维持原判。
被上诉人丽水市公安局答辩称，上诉人的上诉理由没有依据，与事实不符，答辩人和遂昌县公安局在一审庭审过程都已充分答辩。上诉人于2013年9月29日向答辩人申请行政复议，答辩人于2013年9月30日受理后，依法进行了审查，认为遂昌县公安局处罚得当、程序合法，遂依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2013年11月21日作出被诉行政复议决定，并于2013年11月22日通过挂号信方式将行政复议决定书邮寄送达给上诉人。一审法院判决认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，请二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
二审经审理查明，因上诉人在北京非正常上访，2013年8月2日至8月12日期间，遂昌县黄沙腰镇人民政府工作人员雷某威等人赴京，数次对上诉人进行了劝返工作。
其他二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，公民行使权利应当按照法律规定的方式和程序进行，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的利益。《信访条例》规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；北京市公安局西城分局训诫书的训诫内容亦已明确，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人杨罗生明知上述规定仍多次在中南海周边非正常上访，造成不良影响以致被北京市公安局西城分局多次训诫。上诉人杨罗生的行为扰乱了中南海周边公共秩序，且情节较重，被上诉人遂昌县公安局据此根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定对上诉人杨罗生作出治安行政处罚，被上诉人丽水市公安局行政复议决定维持该处罚决定，并无不当。一审法院判决正确，本院予以支持。上诉人杨罗生的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨罗生负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹一峻
审 判 员 黄力芝
代理审判员 李永光
二〇一六年三月八日
代书 记员 叶 娃