江西省宜春市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）赣09行终76号
上诉人（原审原告）黄书瑶，男，汉族，1942年7月21日出生，住宜春市奉新县。
被上诉人（原审被告）奉新县国土资源局，住所地：奉新县冯川镇新吴路309号，统一社会信用代码：11360826014739498M。
法定代表人徐采芳，该局局长。
出庭负责人杨美余，男，奉新县国土资源局副局长。
委托代理人陈香淼，江西智泉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）奉新县房地产管理局，住所地：奉新县冯川镇潦河西路283号，统一社会信用代码：12360826492130142T。
法定代表人罗会河，该局局长。
出庭负责人黄宇，奉新县房地产管理局副局长。
委托代理人许建国，江西智泉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宜春市国土资源局，住所地：宜春市宜阳大厦中座12楼，统一社会信用代码：113608000147175710。
法定代表人冷世民，该局局长。
委托代理人彭勇，男，宜春市国土资源局信访法规科副科长。
上诉人黄书瑶因与被上诉人奉新县国土资源局（下称奉新县国土局）、奉新县房地产管理局（下称奉新县房管局）、宜春市国土资源局（下称宜春市国土局）行政复议及行政赔偿一案，不服高安市人民法院（2017）赣0983行初68号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定的事实，奉新县房管局在1992年7月23日以前名称为奉新县房地产管理公司（1992年7月23日，奉新县机构编制委员会下文，同意奉新县房地产管理公司改名为奉新县房管局，并明确职能、级别、隶属关系不变），系奉新县政府当时设立的开发建设单位。1988年4月30日，奉新县房地产管理公司与奉新县农业开发办签订土地转让协议取得其位于xxxx道北侧xxxxx厘土地，征用土地补偿费为31265元。1989年9月，奉新县房地产管理公司就该地块申请国家建设征（拨）用土地，获奉新县计划委员会和奉新县国土局同意。奉新房地产管理公司在该地块开发商品房后，吴xx于1990年购得第二层一套面积为83.59商品房一套。1997年9月14日，黄书瑶父亲黄xx以20000元价格从吴xx处购得此房产，并于1997年9月23日取得房屋所有权证，产权性质为私产。黄xx离世后，黄书瑶及其妹妹黄xx作为继承人于2014年10月22日取得该房产。
奉新县国土局于2017年4月17日答复黄书瑶：你于2017年4月12日向我局申请询问，奉新县冯川镇xxx路xx侧地块的情况。该地块是1989年由奉新县房产公司建设开发做的房屋，而在1990年5月19日国务院颁发的《中国人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以后，国家才允许国有土地使用权出让，因此该土地属于国有划拨土地。
2017年8月4日，奉新县房管局收到黄书瑶提交的信访件，黄书瑶称：要求奉新县国土局免收其位于奉新县××路××单元××室住房的土地出让金，只收取登记费，办理出让性质的不动产证书。奉新县国土局经调查后答复：黄书瑶父亲黄xx所有的房屋是由原奉新县房地产管理公司（县政府设立房地产开发建设单位）开发建设的商品房，建设时间（1989年）早于国家允许国有土地使用权出让的时间（1990年5月19日），所以该宗土地的性质属于国有划拨土地。黄书瑶父亲黄xx于1997年9月购得这套二手房，办理了房产证，但没有申请办理土地证，因该宗土地属于国有划拨，按规定在房屋转让办理土地证时，要补交土地出让金。故奉新县国土局依照《中华人民共和国房地产管理法》第三十九条第一款、《江西省国土资源厅关于城镇住房用地登记发证有关问题的处理意见》第七条等规定，于2017年8月7日作出了《奉新县国土资源局办理黄书瑶信访事项答复意见书》（奉国土信办复字[2017]12号）：1、建议黄书瑶继续保留划拨国有土地性质，办理不动产登记证书，权利人由其父亲黄xx变更为黄书瑶。2、如要求办理国有出让土地性质的不动产权证书，应按《江西省国土资源厅关于城镇住房用地登记发证有关问题的处理意见》第七条规定，补交土地出让金（经评估应补交土地出让金5044.91元），办理不动产登记证书，权利人由其父亲黄xx变更为黄书瑶（答复意见已由黄书瑶签收）。黄书瑶对该答复不服向奉新县信访事项复查复核委员会申请信访复查，奉新县信访事项复查复核委员会经调查后作出了维持意见；黄书瑶对该维持意见不服再次向宜春市信访事项复查复核委员会申请信访复核，宜春市信访事项复查复核委员会于2017年9月8日作出了《申请复核不予受理告知书》，告知黄书瑶向有关部门提出行政复议或提请行政诉讼等途径主张权利。黄书瑶遂向宜春市国土局申请行政复议，请求责令奉新县国土局无偿换发有偿国有土地使用权证的土地证（或出让性质土地证）给黄书瑶。
宜春市国土局依法送达《行政复议受理告知书》、《行政复议提出答复通知书》，经复议审理认为，黄书瑶父亲黄xx所购买的房屋是由原奉新县房地产管理公司（县政府设立房地产开发建设单位）开发建设的商品房，开发建设时间为1989年，早于国家允许国有土地使用权出让的时间，因此该宗土地的性质属国有划拨土地。依照《中华人民共和国房地产管理法》第三十九条第一款：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”、《江西省国土资源厅关于城镇住房用地登记发证有关问题的处理意见》（赣国土资发〔2002〕22号）第七条：“因历史原因，购房人购买县级以上人民政府设立的开发建设单位出售的商品房，未办理国有土地出让手续要求办理出让国有土地使用证的，应当缴纳不少于基准地价与商品房所含地价的差价后补签土地出让合同，确认出让国有土地使用权”有关规定，从行政行为相对性原则出发，奉新县国土局通知黄书瑶应补交土地出让金后（经评估应补交土地出让金5044.91元）方可办理出让性质不动产登记证书的行为并无不当，黄书瑶认为奉新县国土局无理由向其收取土地出让金、应向奉新县房管局收取的主张不予支持，黄书瑶应通过法定途径另行主张权利。遂作出维持奉新县国土局作出的要求黄书瑶补交土地出让金后方可办理出让性质不动产登记证书的答复行为的复议决定。
原审法院认为，奉新县国土局、宜春市国土局依照《中华人民共和国房地产管理法》第三十九条第一款作出行政行为属于书写瑕疵，应予纠正为《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款，但该书写瑕疵对黄书瑶的权利义务关系不产生实质影响。根据诉辩各方和举证、质证意见，本案争议焦点为：黄书瑶要求奉新县国土局免收土地出让金，只收取登记费，对案涉房产办理出让性质的不动产证书的要求是否符合法律规定。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”、《江西省国土资源厅关于城镇住房用地登记发证有关问题的处理意见》（赣国土资发〔2002〕22号）第七条：“因历史原因，购房人购买县级以上人民政府设立的开发建设单位出售的商品房，未办理国有土地出让手续要求办理出让国有土地使用证的，应当缴纳不少于基准地价与商品房所含地价的差价后补签土地出让合同，确认出让国有土地使用权”等有关规定，奉新县国土局通知其“1、建议黄书瑶继续保留划拨国有土地性质，办理不动产登记证书，权利人由其父亲黄xx变更为黄书瑶。2、如要求办理国有出让土地性质的不动产权证书，应按《江西省国土资源厅关于城镇住房用地登记发证有关问题的处理意见》第七条规定，补交土地出让金（经评估应补交土地出让金5044.91元），办理不动产登记证书，权利人由其父亲黄xx变更为黄书瑶”并无不当，且符合法律规定；宜春市国土局依法履行复议程序，作出维持奉新县国土局作出的要求黄书瑶补交土地出让金后方可办理出让性质不动产登记证书的答复行为的复议决定，符合法定程序，适用法律正确。故此，对黄书瑶要求撤销宜春市国土局的复议决定的主张不予支持；黄书瑶要求奉新县国土局、奉新县房管局赔偿土地使用权损失无事实和法律依据，对其该主张亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十九条的规定，判决驳回黄书瑶的诉讼请求。案件受理费50元，由黄书瑶负担。
上诉人黄书瑶上诉称：请求1、撤销高安市人民法院作出的（2017）赣0983行终68号行政判决；2、发给上诉人有偿国有土地使用权的土地证，土地证使用期与房屋同寿命，只能收工本费；3、一、二审诉讼费由三被上诉人承担。事实与理由：《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款是针对无偿划拨地的，奉新县房管局把建在该土地上的房屋作为商品房向社会出卖后，就收取了买房人的有偿国有土地使用权的费用，奉新县房管局应该遵守市场经济商品买卖规则。吴xx向奉新县房管局购买的商品房，其房产的用地就不是无偿划拨地，而是有偿的国有土地，应奉新县国土局说不需办土地证，所有没有办，奉新县房管局也未把土地过户的证件给买房人。现买房人因当时未办土地证而失去有偿国有土地使用权，该损失是由奉新县房管局、奉新县国土局共同造成的，因此他们应承担行政赔偿责任。吴xx把房产转让给黄书瑶的父亲黄xx，黄xx得到的也是有偿国有土地使用权。一审法院依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款认定收取黄书瑶的土地出让金正确的，该法律适用的必要条件是黄书瑶适用的土地是无偿划拨地，这就否认了吴xx的商品房的合法性，是违法的。奉新县国土局出具的土地是无偿划拨给奉新县房管局的证据不能证明黄xx使用的土地是无偿划拨的，因此一审判决是依据虚假事实作出的，是违法的。江西省国土厅文件第七条规定的未办理国有土地出让手续，未明确是什么手续，当时没有不动产登记簿，二权一证是否属于办理了手续，如果一定要一权一证与《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十二条相矛盾，此时不应使用江西省国土厅文件。1990年期间，国家规定了有偿国有土地使用权的收费标准，是国家的土地使用权与公民的金钱的等价交换，这种交换是由法律效力的，这种效力也应延续，所以不应补交差价。综上，一审判决认定的事实错误，适用法律不当，请二审法院依法公正审理。
奉新县国土局答辩称：黄书瑶的诉讼目的是要土地登记部门向他无偿颁发出让性质的国有土地使用权证。因为他通过继承获得的房屋属于商品房，按现行法律规定商品房只能建造在出让的国有土地上，黄书瑶无证据证实原来建房使用的土地属于国有出让土地，他说建房用地属于有偿划拨的国有土地是错误的，国有土地的划拨都是无偿的。城镇国有土地使用权的出让和转让概念是1990年5月19日随着《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的颁布实施才产生的，而本案所涉房产是1989年由奉新县房地产管理公司在国有划拨土地上建造的，且一直未缴纳土地出让金，根据上述规定，划拨土地只能是有偿划拨，不存在无偿划拨，土地税也不是土地出让金。黄书瑶要求奉新县国土局为其颁发出让土地的使用证并免交土地出让金，是不合法的要求。黄书瑶向信访部门信访后，奉新县国土局提出了两种解决方案供其选择，一是鉴于继续保留划拨土地的用地性质，二是按照相关规定补交土地出让金后办理出让性质的国有土地使用权证，但黄书瑶还是坚持其非法主张，并为此一再缠访、缠讼。综上，一审判决正确，请二审予以维持。
奉新县房管局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，黄书瑶在上诉状当中没有提出针对奉新县房管局的新的观点和新的证据，请依法驳回上诉，维持原判。
宜春市国土局答辩称：与一审的答辩意见一致，宜春市国土局作出的行政复议决定程序合法，证据充分，一审判决认定事实清楚，请依法驳回上诉，维持原判。
二审期间，当事人均未提交新证据。
经审理查明，二审查明的事实除认定一审查明的全部事实外，还查明，黄书瑶因奉新县国土局未按其要求办理国有出让土地性质的不动产权证书，遂针对此事项向奉新县政府信访部门进行信访，奉新县政府信访部门将此信访事项转送至奉新县国土局处理，奉新县国土局针对此信访事项向黄书瑶作出奉国土信办复字[2017]12号《奉新县国土资源局办理黄书瑶信访事项答复意见书》（下称《答复意见书》），黄书瑶不服该《答复意见书》，向奉新县人民政府申请复查，奉新县人民政府作出奉信复字【2017】4号《黄书瑶信访事项复查意见书》维持《答复意见书》意见。黄书瑶不服，向宜春市人民政府申请复核，宜春市人民政府作出《申请复核不予受理告知书》，不予受理复核申请，并告知黄书瑶向有关部门提出行政复议或提请行政诉讼等途径主张权利。黄书瑶因不服《答复意见书》遂向奉新县人民政府申请行政复议，奉新县人民政府不予受理。之后黄书瑶因不服《答复意见书》又向宜春市国土局申请行政复议，宜春市国土局予以受理，并于2017年12月5日作出宜市国土资复字【2017】04号《行政复议决定书》，维持奉新县国土局作出的答复意见。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（九）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。”奉新县国土局作出的《答复意见书》是针对黄书瑶的信访事项作出的答复意见，奉新国土局在该答复意见中向黄书瑶提出两种办理不动产登记证书的意见，没有作出影响黄书瑶权益的行政行为。黄书瑶因不服奉新县国土局作出的《答复意见书》向宜春市国土局申请行政复议，宜春市国土局予以受理并作出复议决定。宜春市国土局受理的复议申请事项和审查的内容均为奉新县国土局针对信访事项作出《答复意见书》，其作出的行政复议决定实际上也是对信访事项作出的处理，而非对行政行为作出的处理，因此，根据上述规定，黄书瑶向法院提起行政诉讼要求撤销宜春市国土局作出的《行政复议决定书》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”黄书瑶在既未向奉新县国土局和奉新县房管局先行提出赔偿要求、也未在本案中对要求赔偿的行政行为一并提起行政诉讼的情况下，在本案中直接提起行政赔偿诉讼，要求奉新县国土局和奉新县房管局共同赔偿土地私有使用权的损失，不符合上述关于提起行政赔偿诉讼的规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款规定：“……不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定……”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”根据上述规定，本案在提起诉讼时不符合起诉条件，一审法院本应作出不予立案的裁定，已经立案的，应当裁定驳回起诉，一审法院判决驳回黄书瑶的诉讼请求存在错误，本院予以撤销。关于黄书瑶在上诉中提出要求“发给黄书瑶有偿国有土地使用权的土地证，土地证使用期与房屋同寿命，只能收工本费”的上诉请求，系二审中提出的新的诉请，因此二审不予审查，黄书瑶可另行主张。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销高安市人民法院（2017）赣0983行终68号行政判决；
二、驳回上诉人黄书瑶的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 吴建平
审判员 黄 礼
审判员 潘丽平
二〇一八年九月十二日
书记员 巢 玥