广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终1141号上诉人（原审原告）：珠海万事昌酒店有限公司。住所地：广东省珠海市吉大景山路188号粤财大厦第28层14单元。法定代表人：萧伟琼，董事长。委托代理人：刘鸿鹏，广东益诺众承律师事务所律师。委托代理人：张悦，该公司工作人员。被上诉人（原审被告）：珠海市国土资源局。住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中2002号。法定代表人：袁学东，局长。委托代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。委托代理人：廖君燕，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：邓璐，珠海市法制局工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：邓凯、黄允鑫，均为该府法制办工作人员。上诉人珠海万事昌酒店有限公司（下称万事昌公司）因与被上诉人珠海市国土资源局、珠海市人民政府、广东省人民政府收回国有土地使用权及行政复议纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院（2017）粤04行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2007年9月30日，珠海市国土资源局与万事益有限公司签订《珠海市国有土地使用权出让合同》（合同编号：440401-2007-000010），该合同约定珠海市国土资源局将位于珠海市斗门区井岸镇尖峰南珠峰大道西侧，宗地编号为珠国土储2006-12，宗地总面积94110.84平方米国有土地使用权出让给万事益有限公司，宗地用途为商业、酒店、会展，出让总金额为90346406.40元。2007年12月10日，珠海市国土资源局与原告万事昌公司签订了《珠海市国有土地使用权出让变更合同》（合同编号：440401-2007-000010），将涉案土地使用权从万事益有限公司名下变更到万事昌公司名下。2008年4月3日，原告万事昌公司取得涉案土地的《建设用地批准书》（珠海市[2008]斗国土字第016号）。2010年12月，珠海市国土资源局与万事昌公司签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，约定涉案土地动工建设期限由2009年4月1日之前顺延至2011年9月20日之前。2015年11月10日，斗门区规划局发出珠规建斗函[2015]428号《通知》，告知原告万事昌公司“位于斗门区井岸镇尖峰南珠峰大道西侧、面积共94110.84平方米的商业、酒店用地（宗地号605112）现规划功能为公园用地、防护绿地、文化设施用地和道路用地，原批准的商业酒店用地功能已不符合城市规划”，要求万事昌公司与国土部门协商用地处理事宜。珠规建斗函[2015]428号《通知》同时抄送珠海市国土资源局斗门分局和珠海市房地产登记中心斗门分中心。2016年1月12日，珠海市国土资源局作出珠国土字[2016]41号《关于拟收回珠海万事昌酒店有限公司名下94110.84平方米土地使用权的告知书》，告知万事昌公司涉案土地已规划为公园用地、防护绿地、文化设施用地和道路用地，原批准的商业酒店用地功能已不符合城市规划，根据《珠海市土地管理条例》第五十一条，珠海市国土资源局拟收回涉案土地使用权；涉及有关补偿事宜的，由斗门区人民政府负责，并告知了原告万事昌公司享有的陈述、申辩和申请听证的权利。随后，原告万事昌公司申请听证，珠海市国土资源局与2016年3月22日举行了听证会，并制作了《听证笔录》和《听证纪要》。2016年5月20日，珠海市国土资源局向珠海市人民政府提交珠国土字[2016]485号《关于收回珠海万事昌酒店有限公司名下94110.84平方米土地使用权的请示》，在请示中将《珠海市人民政府关于斗门区尖峰山公园两侧用地功能调整和规划条件论证的批复》（珠批[2015]76号）、《通知》（珠规建斗函[2015]421号）及案涉的国有土地使用权出让合同等材料作为附件。2016年6月5日，珠海市人民政府作出珠府批[2016]53号《关于收回国有建设用地使用权的批复》，内容为同意珠海市国土资源局依法收回涉案国有土地使用权，涉及有关补偿事宜由斗门区人民政府负责解决。2016年6月30日，珠海市国土资源局作出珠国土字[2016]645号《关于收回珠海万事昌酒店有限公司名下94110.84平方米国有建设用地使用权的决定书》，告知万事昌公司原批准的商业、酒店功能已不符合城市规划，决定收回上述94110.84平方米土地使用权。645号收地决定送达原告万事昌公司。2016年7月27日，珠海市国土资源局作出珠国土字[2016]671号《关于珠海万事昌酒店有限公司名下94110.84平方米土地使用权共同委托评估补偿事宜的函》并送达万事昌公司。原告万事昌公司不服经珠海市人民政府批准、由珠海市国土资源局作出的645号收地决定，于2016年9月12日向广东省人民政府申请行政复议。广东省人民政府于次日立案受理，并向原告邮寄送达了《行政复议受理通知书》，同时向珠海市人民政府发出《提出行政复议答复通知书》。因案情复杂，广东省人民政府于2016年11月8日延长了审查期限30天。2016年12月7日，广东省人民政府作出粤府行复[2016]414号《行政复议决定书》，维持了经珠海市人民政府批准、由珠海市国土资源局作出的645号收地决定，并依法送达了原告及珠海市人民政府。万事昌公司不服414号复议决定，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销414号复议决定；2.撤销珠海市人民政府批准、珠海市国土资源局作出的645号收地决定。原审法院认为：本案被告均适格。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。珠海市人民政府于2016年6月5日作出53号收地批复，珠海市国土资源局根据上述批复于2016年6月30日对原告作出645号收地决定，决定收回原告名下94110.84平方米涉案土地。上述收地决定属于经上级行政机关批准的行政行为，依据上述司法解释第十九条的规定，原告不服珠海市国土资源局作出的收地决定提起行政诉讼的，应当以收地决定书上署名的珠海市国土资源局为被告提起诉讼，故本院追加珠海市国土资源局为被告。但需要注意的是，本案行政诉讼是因原告万事昌公司不服经珠海市人民政府批准的645号收地决定，向广东省人民政府申请行政复议。广东省人民政府作出414号复议决定，维持了经珠海市人民政府批准、珠海市国土资源局作出的645号收地决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第（一）项的规定，作为复议机关的广东省人民政府与作出645号收地决定的珠海市国土资源局应当作为共同被告参加本案诉讼。另本案需对广东省人民政府的行政复议决定一并进行司法审查，作为行政复议案件的被申请人珠海市人民政府也应作为被告参加本案诉讼。53号收地批复有其合法性。53号收地批复系珠海市人民政府的内部审批行为。珠海市国土资源局2016年5月20日向珠海市人民政府提交珠国土字[2016]485号《关于收回珠海万事昌酒店有限公司名下94110.84平方米土地使用权的请示》，请示的事项明确，主要事实依据是案涉用地在《斗门区尖峰山公园两侧用地功能调整和规划条件论证》内的规划功能与其原批准功能不符，法律依据是《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条关于“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以置换或者收回方式调整已经批准给用地单位或个人使用的土地，用地单位或个人应当服从。”另附有《珠海市人民政府关于斗门区尖峰山公园两侧用地功能调整和规划条件论证的批复》（珠批[2015]76号）、《通知》（珠规建斗函[2015]421号）及案涉的国有土地使用权出让合同等材料。为此，珠海市人民政府2016年6月5日作出53号收地批复，同意珠海市国土资源局依法收回涉案国有土地使用权，涉及有关补偿事宜由斗门区人民政府负责解决。原告认为斗门区规划局在作出《斗门区尖峰山公园两侧用地功能调整和规划条件论证》、珠海市住房和城乡规划建设局在审议斗门区规划局提交的《斗门区尖峰山公园两侧用地功能调整和规划条件论证》方案时均不合法，但此意见所针对的用地功能调整和规划条件论证问题，不是本案司法审查对象。另珠海市人民政府已以《珠海市人民政府关于斗门区尖峰山公园两侧用地功能调整和规划条件论证的批复》的形式确认了《斗门区尖峰山公园两侧用地功能调整和规划条件论证》的效力，故53号收地批复有其合法性。珠海市国土资源局作出的645号收地决定主要证据充分、适用法律法规正确，程序合法。1.珠海市国土资源局有职权作出收回土地使用权决定。《珠海经济特区土地管理条例》第四条规定：“市国土资源局是市政府的土地行政主管部门，负责土地管理工作，组织实施本条例。”第五十一条第一款规定：“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。”故作为珠海市土地行政主管部门的珠海市国土资源局有职权作出收回土地使用权决定。2.收回土地使用权决定主要证据充分。珠海市人民政府已作出53号收地批复,批准珠海市国土资源局收回案涉土地使用权；珠规建斗函[2015]428号《通知》及《珠海市人民政府关于斗门区尖峰山公园两侧用地功能调整和规划条件论证的批复》等证据可以证明涉案用地功能已由原商业、酒店用地变更为公园用地、防护绿地、文化设施用地和道路用地，此情形属于《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款所规定的“公共利益需要”、“城市规划的调整”的范围；珠海市国土资源局作出的645号收地决定与珠海市人民政府作出的53号收地批复内容一致。3.收回土地使用权决定适用法律法规正确。《珠海经济特区土地管理条例》为珠海市人大常委会依全国人大立法授权制定的特区法规，在珠海市经济特区范围内实施。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款明确规定基于“公共利益需要”、“城市规划的调整”之条件，可以依据上述法律由珠海市国土资源局作出收回土地使用权决定。4.收回土地使用权符合法定程序。珠海市国土资源局履行了告知义务、保障了万事昌公司的知情权、申辩权和救济权，依法举行了听证，履行了向珠海市人民政府请示及审批程序，依法制作了决定书并送达万事昌公司。5.关于收回土地使用权的补偿。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第二款规定：“依照本条规定收回土地使用权的，应当退还相应的地价款，并根据用地单位或者个人投入开发和建设的情况给予补偿。”该法条规定了行政机关在收地后的补偿义务。珠海市国土资源局在645号收地决定中告知“涉及有关补偿事宜的，由斗门区人民政府负责”符合珠海市土地管理体制的相关规定，并无不当。事实上，珠海市国土资源局在作出收回土地使用权决定后，向万事昌公司发出了相关补偿事宜函，并请求万事昌公司共同对案涉土地使用权进行评估，是在履行法律规定的补偿义务。珠海市国土资源局在诉讼中也明确称若双方对补偿无法达成一致意见，珠海市国土资源局将依职权作出补偿决定并由斗门区人民政府支付补偿款。广东省人民政府414号复议决定程序合法。广东省人民政府依法受理了原告的复议申请，并依法进行了审查；因案情复杂，依法延长了审查期限；充分地保障了原告在复议程序中的权利，作出行政复议决定书后向各方当事人进行了送达。综上，由珠海市人民政府批准、由珠海市国土资源局作出的645号收地决定及广东省人民政府作出的414号行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告的诉请理据不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第（二）项、第六十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条、第十条第一款的规定，判决：驳回原告珠海万事昌酒店有限公司的诉讼请求。上诉人万事昌公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、珠海市人民政府批准的珠海市国土资源局作出的被诉收地决定所依据的土地规划调整的事实并不存在，被诉收地决定没有事实依据。二、珠海市人民政府批准的收地决定，没有充分的事实依据和法律根据，明显不当，应予撤销。根据法律规定，珠海市人民政府明知修改后的规划调整方案要经过珠海市人民政府批准，并报市人大和省政府备案，在未批准新的控规修编方案的情况下，盲目批准珠海市国土资源局的收地决定，显然是行政权力滥用。三、珠海市人民政府批准的收地决定的主要证据不足，该决定应予撤销。四、广东省人民政府的被诉复议决定，未对珠海市人民政府和珠海市国土资源局作出的收地决定所依据的事实依法查明，且程序存在瑕疵，应当予以撤销。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉复议决定，撤销被诉的《关于收回珠海万事昌酒店有限公司名下94110.84平方米国有建设用地使用权的决定书》。被上诉人珠海市人民政府二审答辩称：一、我府有权就珠海市国土资源局上报的收地请示作出《批复》。二、珠海市国土资源局有权作出收回国有建设用地使用权的决定。三、珠海市国土资源局作出的收回土地使用权决定，事实依据充分，适用法律法规正确。四、珠海市国土资源局作出的收回土地使用权决定，符合法定程序。综上，一审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人珠海市国土资源局二审答辩称：一审判决认定事实清楚，上诉人的上诉理由缺乏事实依据。一审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省人民政府二审答辩称：我府的行政复议受理程序合法，行政复议审查程序合法，作出的行政复议决定程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院另查明：2015年5月19日，珠海市人民政府作出珠府批（2015）76号《珠海市人民政府关于斗门区尖峰山公园两侧用地功能调整和规划条件论证的批复》，原则同意珠海市住房和城乡规划建设局呈报的《斗门区尖峰山公园两侧用地功能调整和规划条件论证》，请珠海市住房和城乡规划建设局会同有关单位依法依规组织实施。本院认为：本案为收回国有土地使用权及行政复议纠纷。二审争议的焦点为：关于收回涉案土地的批复和决定以及广东省人民政府作出的粤府行复（2016）414号《行政复议决定书》是否合法。一、关于收回涉案土地的批复和决定是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款规定：“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以置换或者收回方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。”本案中，珠海市国土资源局于2016年5月20日向珠海市人民政府提交珠国土字[2016]485号《关于收回珠海万事昌酒店有限公司名下94110.84平方米土地使用权的请示》，在请示中将《珠海市人民政府关于斗门区尖峰山公园两侧用地功能调整和规划条件论证的批复》（珠批[2015]76号）、《通知》（珠规建斗函[2015]421号）及案涉的国有土地使用权出让合同等材料作为附件。2016年6月5日，珠海市人民政府作出涉案53号收地批复，符合上述法律法规的规定。2016年6月30日，珠海市国土资源局作出珠国土字[2016]645号《关于收回珠海万事昌酒店有限公司名下94110.84平方米国有建设用地使用权的决定书》，告知万事昌公司原批准的商业、酒店功能已不符合城市规划，决定收回上述94110.84平方米土地使用权，也符合上述法律法规的规定。在作出涉案收地决定前，珠海市国土资源局依法履行了批准、告知、听证、决定和送达程序，程序合法。上诉人万事昌公司上诉主张珠海市人民政府作出《关于收回国有土地使用权的批复》主要证据不足、珠海市国土资源局实施的收回其土地使用权行为程序违法，被诉收地决定所依据的土地规划调整的事实并不存在，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。二、关于收回涉案土地使用权的补偿问题。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第二款规定：“依照本条规定收回土地使用权的，应当退还相应的地价款，并根据用地单位或者个人投入开发和建设的情况给予补偿。”该法条规定了行政机关在收地后的补偿义务。本案中，珠海市国土资源局作出涉案645号收地决定中告知“涉及有关补偿事宜的，由斗门区人民政府负责”符合珠海市土地管理体制的相关规定，并无不当。珠海市国土资源局在一、二审诉讼中也明确称，若双方对补偿无法达成一致意见，珠海市国土资源局将依职权作出补偿决定并由斗门区人民政府支付补偿款。三、关于广东省人民政府作出涉案414号复议决定程序是否合法的问题。广东省人民政府依法受理了上诉人的行政复议申请，并依法进行了审查；因案情复杂，依法延长了审查期限，程序合法。上诉人万事昌公司上诉主张被诉复议决定程序存在瑕疵，应当予以撤销，没有事实与法律根据，本院不予支持。综上，原审判决驳回上诉人万事昌公司的诉讼请求，并无不妥，本院依法应予以维持。上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人万事昌公司负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一七年十一月二十一日书记员  刘永红郑丽云