江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终539号
上诉人（原审原告）陈永，男，1966年2月2日生，汉族。
委托代理人徐雨。
委托代理人何辉新，甘肃和乾律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市江宁区城市管理行政执法局，住所地南京市江宁区天印大道669号。
法定代表人许文林，南京市江宁区城市管理行政执法局局长。
委托代理人杨传圣、王皓，江苏杨传圣律师事务所律师。
上诉人陈永因城建行政强制一案，不服南京市江宁区人民法院（2015）江宁行初字第68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人陈永的委托代理人徐雨、何辉新，被上诉人南京市江宁区城市管理行政执法局（以下简称江宁行政执法局）的负责人徐文成、委托代理人杨传圣、王皓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年8月15日，江宁行政执法局接到举报，反映陈永在山后村16号建设的养猪房屋未办理相关合法手续，遂进行了立案调查，并向南京市江宁区规划局发函征询意见。2013年9月27日，南京市江宁区规划局作出复函，确认涉案建设未经规划审批，属于违法建设工程。2013年10月10日，江宁行政执法局向陈永送达了宁城执江限字[2013]第谷06号《限期拆除告知书》，责令陈永于2013年10月14日之前自行拆除所搭建的违法建设。2013年10月15日，江宁行政执法局的执法人员经核查发现，陈永未在规定期限内自行拆除该违法建设，且无正当理由，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，故江宁行政执法局于2013年10月29日根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，对陈永作出宁城执江强拆字[2013]第谷06号《强制拆除决定书》（以下简称《强制拆除决定书》），认定陈永在山后村16号建设的房屋未领取建设工程规划许可证，没有办理相关合法手续，属于违法建设，决定对违法建设实施强制拆除。陈永不服，认为江宁行政执法局作出的《强制拆除决定书》侵犯其合法权益，缺乏合法性与合理性，向法院提起行政诉讼，要求撤销前述《强制拆除决定书》。经审理，原审法院作出判决，驳回了陈永的诉讼请求。陈永不服，向本院提起上诉。本院于2014年6月19日作出（2014）宁行终字第117号行政判决：驳回上诉，维持原判。
2014年6月24日，江宁行政执法局作出宁城法江强执催字[2014]第谷001号《履行行政决定催告书》（以下简称《催告书》）并向陈永送达，要求陈永在收到《催告书》3日内履行已经发生法律效力的《强制拆除决定书》，拆除违法建设，后陈永没有主动拆除其违法建设。2014年6月26日，江宁行政执法局对陈永作出宁城执江强执字[2014]第谷001号《强制执行决定书》（以下简称《强制执行决定书》），决定对陈永的违法建设执行强制拆除。2014年6月27日，江宁行政执法局作出宁城法江强公字[2014]第谷001号《强制拆除公告》（以下简称《强制拆除公告》），向陈永公告将对其违法建设实施强制拆除。后陈永仍然没有主动拆除违法建设，2014年7月3日，江宁行政执法局对陈永在山后村16号的违法建设执行强制拆除。
强制执行过程中，江宁行政执法局会同南京市江宁区谷里街道办事处违法建设管控办公室、南京市江宁区司法局谷里司法所、××防治站及南京市江宁区谷里街道公塘社区居民委员会等部门对陈永养殖场内生猪的数量进行了清点，并登记造册。生猪共计119头，包含种猪、母猪、苗猪，并以4万元的价格出售。其他物品中除1台搅拌机外多为破旧衣服等废旧物品，执行过程中，工作人员已将上述物品搬出后均放置于陈永住所门前。强制执行后，陈永拒不接受卖猪款，其配偶徐雨多次信访。考虑到信访矛盾的稳控和化解工作，南京市谷里街道公塘社区居民委员会与陈永多次沟通协商，并会同街道其他部门共同就陈永养殖场猪圈内物品及其数量重新作出评估，对徐雨提出的物品清单制作了物品搬移情况说明，为此，提出对部分设施设备予以确认，补偿生猪款9万元的补偿方案。但陈永认为补偿太低，提出170万的补偿要求，最终双方协商未果。
另查明，本院于2014年6月19日作出的（2014）宁行终字第117号行政判决中，认定江宁行政执法局具有按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定对未取得建筑工程许可证进行违法建设行为采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。后陈永向本院申请再审，本院于2014年10月28日作出（2014）宁行监字第56号行政裁定，裁定驳回陈永的再审申请。
又查明，陈永于2008年2月在工商部门办理个体工商户登记，注册字号为南京市江宁区陈永养殖场，经营项目为家禽养殖，经营期限为2008年2月至2012年2月。2011年4月，原南京市江宁区工商行政管理局（以下简称江宁工商局）以未经核准登记，擅自从事生猪养殖经营为由，向徐雨发出《责令改正通知书》，要求陈永停止相关经营活动，但陈永仍继续从事生猪养殖经营。2012年2月因个体工商户执照到期，陈永申请更换营业执照，但经营范围没有发生变更，仍然是家禽养殖。
诉讼中，陈永将其提出的诉讼请求：1、判决确认江宁行政执法局对陈永养猪场实施强制拆除的行政行为违法；2、江宁行政执法局向陈永赔偿因行政行为违法所造成的损失500万元，变更为：请求判决确认江宁行政执法局于2014年7月3日对陈永的养猪场强制拆除的行政行为违法。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物及其他工程建设的，建设单位和个人应当向所在城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，城乡规划主管部门有权作出责令停止建设或者限期拆除的决定，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据国务院法制办（国法函【2001】42号）《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府（苏府法函字【2002】71号）《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》精神，我市开展了相对集中行政处罚权工作。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》已明确授权城市管理行政执法局对未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规查处。城市管理行政执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，城市管理行政执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。据此，江宁行政执法局具有对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。对此，南京市中级人民法院生效的行政判决也认定江宁行政执法局具有对未取得建筑工程许可证违法建设行为采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权，故对陈永诉称江宁行政执法局没有法定职权的意见，不予采纳。
陈永在山后村16号建设的房屋未领取建设工程规划许可证，没有办理相关合法手续，属于违法建设，该违法建设存在于2014年7月3日被拆除前，故违法建设行为一直延续至2014年7月，江宁行政执法局依据2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》作出具体行政行为并无不当，对陈永诉称江宁行政执法局适用法律错误的意见，不予采纳。
陈永主张其曾经将养殖场变更为种猪养猪场，但根据工商登记及相关档案，陈永养殖场只是在2012年2月17日因个体工商户执照到期，申请更换营业执照，但经营范围没有变更，仍然是家禽养殖。故对陈永所称其养殖场已经变更为种猪养猪场的主张，不予采纳。
江宁行政执法局于2013年10月29日作出《强制拆除决定书》后，陈永不服提起行政诉讼，经过原审法院及南京市中级人民法院两级法院审理，判决驳回陈永要求撤销《强制拆除决定书》的诉讼请求，陈永在《强制拆除决定书》发生法律效力后，未主动拆除其违法建设，江宁行政执法局又作出《催告书》要求陈永履行法定义务，在陈永依然未主动拆除违法建设的情况下，依法作出《强制执行决定书》、《强制拆除公告》，程序合法。逾期陈永仍未自行拆除违法建设，江宁行政执法局按照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，于2014年7月3日对陈永在山后村16号的违法建设执行强制拆除，并不违反法律规定。
江宁行政执法局在强制执行过程中对陈永养殖场猪圈内的生猪种类数量均进行了登记造册，生猪清点后由陈永所在公塘社区以4万元的价格进行了销售处理，生产生活物品除1台搅拌机外多为废旧衣物等废旧物品，且搬离后均放置在陈永住所门前。因此，在强制执行过程中，江宁行政执法局对陈永养殖场内相关物品及生猪的处置措施得当，并未擅自扩大执行范围，也未造成陈永合法财产损失。强制执行后，陈永拒不接受卖猪款，徐雨亦多次信访。考虑到信访矛盾稳控和化解工作，陈永所在公塘社区与陈永多次沟通协商，并会同街道违法建设管控办公室、司法所、××防治站等部门共同就陈永、徐雨提出的养殖场内物品清单进行了部分确认，对养殖场内物品及生猪价格重新作出评估，并确定相关的补偿方案，最终因陈永认为补偿未达到其提出的要求而致协商未果。因此，对陈永违法建设强制执行的后续处理及其方案亦合理适当。
综上，江宁行政执法局在强制执行过程中对陈永养殖场内生产生活物品及生猪的清点登记及后续处理合理适当，未造成陈永合法财产损失。因此，江宁行政执法局于2014年7月3日强制拆除陈永违法建设的行政行为，程序合法，适用法律正确，处置合理适当。对陈永要求确认江宁行政执法局强制拆除行政行为违法的诉讼请求，无事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回陈永的诉讼请求。案件受理费50元，由陈永负担。
上诉人陈永上诉称，一、被上诉人不具有行政强制执行权，一审判决混淆了行政强制措施和行政强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第一款、第四条、第十三条、第三十四条的规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制执行由法律设定，由具有行政强制执行权的行政机关实施，并未规定行政强制执行可以进行委托。根据公权领域“法无授权不可为”的原则，被上诉人没有行政强制执行权。即使案涉建筑属于违法建筑，也应由具备相应职权的行政机关实施强制拆除行为，被上诉人实施拆除行为违法。
二、被上诉人实施行政强制执行的行政行为程序违法，一审判决混淆了行政强制措施实施程序和行政强制执行程序。行政机关实施强制拆除，除了应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第四章的一般规定，包括催告、听取意见和申辩，作出强制拆除决定书、送达等，还应遵循强制拆除的特殊程序。被上诉人实施行政强拆行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条关于行政复议、行政诉讼期间要停止执行原则的例外规定。本案中，被上诉人于2014年6月26日作出《强制执行决定书》，该决定书明确告知上诉人，“接到本强制执行决定之日起六十日内向南京市城市管理行政执法局或南京市江宁区人民政府申请行政复议，也可以依法在接到本强制执行决定书之日起三个月内直接向南京市江宁区人民法院提起行政诉讼”，但在上诉人行使行政复议权和行政诉讼权的法定期限未届满时，被上诉人于2014年7月3日对上诉人的案涉建筑实施了强制行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。
综上，请求二审法院撤销一审判决，改判确认被上诉人于2014年7月3日对上诉人的养殖场实施强制拆除的行政行为违法，由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人江宁行政执法局辩称，一、根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的规定，被上诉人具备实施强制拆除行为的法定职权。
二、被上诉人在实施强制拆除行为前，充分保护了上诉人的抗辩权和诉权。在实施强制拆除前，被上诉人依法制作并先后送达了相关文书，告知了上诉人所享有的抗辩权和诉权，上诉人也曾就被上诉人作出的《强制拆除决定书》分别向原审法院、南京市中级人民法院提出了诉讼、上诉、再审申请。经过两级法院审理后，南京市中级人民法院终审判决认定《强制拆除决定书》合法。后南京市中级人民法院作出了（2014）宁行监字第56号行政裁定，驳回了上诉人的再审请求。由此，被上诉人在实施强制拆除行为前，已经充分保护了上诉人的抗辩权及诉权，上诉人不应重复享受诉权。三、被上诉人实施的强制拆除行为系依据已经被法院确认为合法的《强制拆除决定书》。之后，在程序上，被上诉人制作并送达了《催告书》、《强制执行决定书》、《强制拆除公告》等文书，故被上诉人有权依据生效文书，按照法定程序对上诉人的违法建设实施强制拆除。上诉人对该行为不服，可以提出复议或诉讼，但不影响被上诉人实施强拆行为。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明，2014年，陈永以南京市江宁区规划局为被告向南京市江宁区人民法院起诉，请求判令南京市江宁区规划局为其在自家院落里建造的养猪场办理建设规划许可证。经审理，南京市江宁区人民法院于作出（2014）江宁行初字第35号行政裁定，认为陈永所诉的诉讼标的受已经发生法律效力的（2014）江宁行初字第1号和（2014）宁行终字第1174号行政判决所羁束，对陈永的起诉不予受理。陈永不服，提起上诉。本院于2014年9月24日作出（2014）宁行诉终字第96号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。陈永不服，申请再审。江苏省高级人民法院于2016年6月27日作出的（2016）苏行再11号行政裁定，撤销南京市江宁区人民法院（2014）江宁行初字第35号行政裁定和本院（2014）宁行诉终字第96号行政裁定，指令南京市江宁区人民法院立案受理。
二审审理中，上诉人陈永主张，江苏省高级人民法院（2016）苏行再11号行政裁定指令南京市江宁区人民法院对其诉南京市江宁区规划局的行政案件立案受理，本案的审理须以该案的审理结果为依据，申请本案中止审理。
上诉人陈永在二审中以与本案诉讼具有直接的法律上的利害关系为由，书面申请追加南京市人民政府、南京市江宁区人民政府、南京市城市管理行政执法局、南京市江宁区谷里街道办事处作为本案被告参加诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款的规定，参照南京市人民政府作出的宁政办发[2005]96号《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》以及《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条的规定，“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”第十五的条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费由违法行为人承担。”本案中，被上诉人江宁行政执法局具有对辖区内未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为采取查封施工现场、强制拆除的行政职权。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”
在案证据证实，被上诉人江宁行政执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，经调查，认定上诉人的案涉建设无合法规划手续，属违法建设，作出《强制拆除决定书》，并经人民法院生效判决确认。后江宁行政执法局依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，作出《催告书》、《强制执行决定书》、《强制拆除公告》，在上诉人未主动拆除案涉建设的情况下，实施了强制拆除行为，并在强制执行过程中，对案涉建设内的物品、财产进行清点并登记造册，采取的处置措施适当，符合正当程序要求。
关于上诉人陈永提出的中止审理的申请。本院经审查认为，江苏省高级人民法院作出的（2016）苏行再11号行政裁定所审查的法律关系为陈永主张南京市江宁区规划局应为其就案涉建设办理建设规划许可手续的请求是否符合行政诉讼立案受理条件。该裁定所涉行政主体所履行职责的内容虽与案涉建设是否合法相关，但根据查明事实，被上诉人作出《强制拆除决定书》时，案涉建设已经南京市江宁区规划局确认未经规划审批，属违法建设，且《强制拆除决定书》已经法院生效判决确认。由此，南京市江宁规划局是否应为案涉建设补办规划手续，并非被上诉人作出行政决定时的依据，故上诉人的该申请，本院不予准许。
关于上诉人陈永提出的追加被告申请。本院经审查认为，上诉人在二审中申请追加被告，无法律依据，本院不予准许。
上诉人陈永主张，在其就案涉强制执行决定行使行政复议和行政诉讼权利期间，被上诉人实施了案涉拆除行为违法。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，上诉人陈永已经对限期拆除的行政决定提起行政诉讼，由人民法院作出了终审判决。在此情形下，被上诉人依法作出催告通知，进入行政强制执行程序，并依法作出强制执行决定。除非复议机关决定或者人民法院裁定中止执行，行政机关可以继续实施强制执行。故上诉人的该主张，无法律依据，本院不予采纳。
综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈永负担。
本判决为终审判决。
审判长 路 兴
审判员 李丹丹
审判员 黄 飞
二〇一六年十二月五日
书记员 赵和玉