广东省阳春市人民法院
民 事 判 决 书
（2015）阳春法民二初字第10号
原告：陈大松，男，1966年9月3日出生，汉族，广东省汕头市潮南区人。
委托代理人：郭尤，广东德良（阳江）律师事务所律师。
被告：阳江市岗侨工业园，住所地：阳春市岗美华侨农场机关大院。
负责人：严朝锦，阳春市岗美镇人民政府镇长。
被告：阳春市人民政府，住所地：阳春市春城街道。
法定代表人：罗汉杰，该市政府市长。
被告：阳春市岗美镇人民政府，住所地：阳春市岗美华侨农场机关大院，组织机构代码：72875477－X。
法定代表人：严朝锦，该镇政府镇长。
委托代理人：林举齐，阳春市岗美法律服务所干部。
委托代理人：张慧霞，阳春市岗美法律服务所法律工作者。
原告陈大松诉被告阳江市岗侨工业园（以下简称被告岗侨工业园）、阳江市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称被告阳江市高新区管委会）、阳春市人民政府（以下简称被告阳春市政府）、阳春市岗美镇人民政府（以下简称被告岗美镇政府）合同纠纷一案，原由阳江市江城区人民法院在2014年9月12日受理。2014年10月24日，阳江市江城区人民法院作出（2014）阳城法平民初字第317号民事裁定，裁定该案移送本院处理。本院在2014年12月25日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。在本案审理过程中，原告陈大松于2015年1月16日向本院重新提交起诉状，变更被告为阳春市人民政府和阳江市岗侨工业园，并于同日向本院提交申请书，请求撤回对被告阳江市高新区管委会的起诉。2015年1月19日，本院依法作出（2015）阳春法民二初字第10号民事裁定，裁定准许原告陈大松撤回对被告阳江市高新区管委会的起诉。2015年3月26日，原告陈大松向本院提交追加被告申请书，要求追加阳春市岗美镇人民政府作为被告参加本案诉讼。2015年5月26日，本案公开开庭进行了审理。原告陈大松的委托代理人郭尤，被告岗美镇政府的委托代理人林举齐、张慧霞到庭参加诉讼。被告岗侨工业园、阳春市政府经本院送达应诉通知书、起诉状副本、举证通知书和开庭传票等法律文书，均无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈大松诉称：2008年8月18日，原告陈大松与原阳江市岗侨管理区签订“油站指标转让协议”，约定原阳江市岗侨管理区将位于阳江市新增规划站港路（省道277线）岗侨工业区加油站指标以450000元的价款转让给原告陈大松，原阳江市岗侨管理区负责向省、市有关部门办理与指标相关的申请审批等所有资料和手续，并力争在2008年9月底前将指标转给原告陈大松，如有违约则违约方需向对方支付转让价一倍的违约金。双方签订“油站指标转让协议”后，原告陈大松于2008年12月17日通过银行转账的方式支付了油站指标转让款450000元给原阳江市岗侨管理区，但原阳江市岗侨管理区在收到油站指标转让款450000元后一直没有按协议约定履行为原告陈大松办理油站指标相关申请审批手续和将油站指标落实给原告陈大松的义务，也没有将收取的油站指标转让款450000元退还给原告陈大松。几年来，原告陈大松不断催促无果，其己严重损害原告陈大松的合法权益。此外，原阳江市岗侨管理区己于2010年被撤销，变更为现在的被告岗侨工业园，原阳江市岗侨管理区的所有行政职能和经济活动已并归被告阳春市政府行使，被告岗侨工业园成为被告阳春市政府下属的一个科级单位，不具有法人资格，现被告岗侨工业园的管理由被告阳春市政府移交给被告岗美镇政府，被告岗侨工业园的行政职能和经济活动由被告岗美镇政府继受行使。因此，原阳江市岗侨管理区运用行政职能与原告陈大松所签订的油站指标转让协议所约定的权利义务，也应由被告阳春市政府、岗美镇政府承担。原告陈大松认为，三被告无法履行协议约定的义务，应将收到的油站指标转让款450000元退还给原告陈大松并承担违约责任。请求判令：一、确认原告陈大松与原阳江市岗侨管理区于2008年8月18日签订的“油站指标转让协议”无效；二、被告岗侨工业园、阳春市政府、岗美镇政府共同退还油站指标转让款450000元和支付违约金200000元（该违约金按中国人民银行同期同类贷款利率标准，从2008年12月17日起暂计算至2014年9月12日止；从2014年9月13日起至付清转让款之日止的利息仍按中国人民银行同期同类贷款利率标准计算）给原告陈大松；三、本案的诉讼费用由被告岗侨工业园、阳春市政府、岗美镇政府共同负担。
被告岗美镇政府提出书面答辩状和在庭审中辩称：不同意原告陈大松的诉讼请求。一、原阳江市岗侨管理区与原告陈大松于2008年8月18日签订“油站指标转让协议”合法有效，该“油站指标转让协议”实质上是委托合同，双方约定原告陈大松委托原阳江市岗侨管理区办理向上级部门申请报批油站指标的事务，由原告陈大松支付报酬450000元给原阳江市岗侨管理区。双方签订“油站指标转让协议”后，原阳江市岗侨管理区按协议约定向上级部门办理了油站指标的申请报批手续，已完成了委托事务并将油站指标落实给原告陈大松，理应取得报酬，不需退还450000元给原告陈大松。即使双方签订的“油站指标转让协议”无效，原告陈大松与原阳江市岗侨管理区对合同无效均负有过错，也不应由被告岗侨工业园承担支付利息给原告陈大松的民事责任；二、原阳江市岗侨管理区变更为阳江市岗侨工业园后，现仍未被撤销，具有承担民事责任的主体资格；三、本案诉讼费用应由原告陈大松负担。
被告岗侨工业园、阳春市政府均没有提出书面答辩状，也没有向本院提交任何证据。
经审理查明：2008年6月16日，汕头市星林实业有限公司向原阳江市岗侨管理区提交“关于建设阳江市岗侨工业园区S277线加油站申请”，请求原阳江市岗侨管理区同意该公司在S277线七星围仔村兴建加油站。
2008年8月18日，原告陈大松作为乙方与原阳江市岗侨管理区作为甲方签订“油站指标转让协议”。该“油站指标转让协议”载明主要内容为“经甲、乙双方协商，达成如下协议：一、甲方同意将阳江市（2006－2010年）新增规划站港路（省道277线）岗侨工业区加油站指标以价格肆拾伍万元转让给乙方；二、甲方负责向省、市有关部门办理与指标相关的申请、审批等所有资料和手续，并力争在二00八年九月底前将指标转到乙方手上；三、甲方在转让油站指标的同时，乙方将一次性支付转让款肆拾伍万元；四、乙方在建设、经营油站过程中，需要办理用地、建筑报建、消防审批、安全生产等工作由乙方负责，与甲方无关；五、违约责任。协议生效后双方都要严格遵守，否则，违约方需向对方支付转让价一倍的违约金；六、未尽事宜，经双方同意，可以签订补充协议；七、本协议自双方签约之日起生效；八、本协议一式两份，甲、乙双方各执一份。”。庭审中，原告陈大松称不清楚汕头市星林实业有限公司与原告陈大松的关系，原告陈大松是以个人名义与原阳江市岗侨管理区签订“油站指标转让协议”；被告岗美镇政府则辩称原告陈大松是汕头市星林实业有限公司的员工，其受汕头市星林实业有限公司的委托与原阳江市岗侨管理区签订“油站指标转让协议”。
2008年10月16日，广东省经济贸易委员会作出“关于阳江市37＃规划点规划确认的函”（粤经贸函（2008）1689号），该函主要内容为“阳江市经贸局：你局《关于新建阳江市岗侨工业园区加油站申领建设规划确认文件的请示》（阳经贸呈（2008）106号）收悉。经审核，阳春市岗侨工业区S277线（附表八编码37＃规划点）符合《阳江市加油站发展布点规划（2006－2010年）》。具体选址时，请你局会同有关部门按照《成品油市场管理办法》以及《成品油零售企业管理技术规范》的有关要求，严格执行国道、省道加油站设置每百公里不超过六对等规定。申请本加油站规划点的企业凭本通知向所在地相关部门办理建设及竣工验收等手续。加油站竣工后按照有关规定申领《成品油零售经营批准证书》。本规划确认文件有效期一年。”。
2008年12月17日，原告陈大松通过银行转账方式支付油站指标转让款450000元给原阳江市岗侨管理区。2008年12月19日，原阳江市岗侨管理区出具“广东省行政事业单位往来结算票据”并加盖行政财务科印章给原告陈大松执存。该票据载明“缴款人：陈大松，收款项目：油站指标转让款，金额：450000元。备注：银行转账。”。
2009年10月10日，原阳江市岗侨管理区向阳江市经济贸易局提交“关于延长我区S277线37＃加油站规划点规划确认函有效期的申请”，同意该站向上级部门申请规划确认函有效期延期一年。2009年11月5日，阳江市经济贸易局复函原阳江市岗侨管理区，认为原阳江市岗侨管理区应根据《成品油市场管理办法》的有关规定，由从事成品油零售经营资格的企业申请办理相关的手续。
2010年1月12日，阳江高新技术产业开发区经济发展局复函阳江市岗侨工业园，认为37＃加油站建设规划确认期限已过期，不准再建设。
2010年8月20日，阳江高新技术产业开发区经济发展局向阳江市商务局提交“关于要求延长原岗侨区S277线37＃加油站规划确认有效期的请示”，申请阳江市商务局将有关资料上报省经济贸易委员会，帮助解决S277线37＃加油站规划确认有效期的延期问题。
原阳江市岗侨管理区在与原告陈大松签订“油站指标转让协议”前，没有取得位于站港路（省道277线）岗侨工业区的加油站指标；双方签订“油站指标转让协议”后，原阳江市岗侨管理区也没有在2008年9月底前将位于站港路（省道277线）岗侨工业区的加油站指标转让给原告陈大松。原告陈大松支付油站指标转让款450000元给原阳江市岗侨管理区后，原阳江市岗侨管理区也一直没有将收取的油站指标转让款450000元退还给原告陈大松。2014年9月12日，原告陈大松以阳江高新技术产业开发区管理委员会、阳江高新技术产业开发区岗侨工业园为被告，向阳江市江城区人民法院提起民事诉讼。
另查明：2009年11月23日，中共阳江市委办公室、阳江市人民政府办公室联合下发《关于印发〈岗侨管理区（广东省岗美华侨农场）改革发展方案〉的通知》（阳办发（2009）18号），该“通知”所附的《岗侨管理区（广东省岗美华侨农场）改革发展方案》确定“撤销岗侨管理区，成立阳江市岗侨工业园，加挂广东省岗美华侨农场牌子，为阳江高新技术产业开发区管理的正科级事业单位；将岗侨管理区场部1723亩土地（含已开发土地）、轮水办事处3368亩土地划给阳江市岗侨工业园，其余土地划给阳春市，具体以国土部门的红线图为准；将岗侨管理区所属企业及其建设用地、场部的公用建筑物、部分车辆以及规划控制内的其它公有财物（如林木等）划给阳江市岗侨工业园。”。
2014年9月28日，中共阳江市委办公室印发“市委常委会议纪要”（六届（2014）15号），确定阳江市岗侨工业园“由市政府委托高新区管理改为直接移交阳春市管理”。
2014年9月29日，阳江市岗侨工业园整体移交阳春市管理。2015年1月9日，中共阳春市委办公室、阳春市人民政府办公室联合下发《中共阳春市委办公室、阳春市人民政府办公室关于印发〈岗侨工业园（岗美华侨农场）接管工作方案〉的通知》（春办通（2015）2号），该“通知”所附的“岗侨工业园（岗美华侨农场）接管工作方案”中确定“机构处置：保留岗侨工业园（岗美华侨农场）机构和名称不变，整体移交岗美镇党委、政府管理，在岗美镇党委、政府加挂‘岗侨工业园’和‘岗美华侨农场’牌子。岗侨工业园（岗美华侨农场）的办公场所整体移交给岗美镇党委、政府。人员安置：岗侨工业园和岗美华侨农场的领导由岗美镇党委、政府的领导兼任。”。
以上事实，有关于建设阳江市岗侨工业园区S277线加油站申请、油站指标转让协议、广东省行政事业单位往来结算票据、广东省经济贸易委员会关于阳江市37＃规划点规划确认的函、关于延长我区S277线37＃加油站规划点规划确认函有效期的申请、阳江市经济贸易局关于“关于延长我区S277线37＃加油站规划点规划确认函有效期申请”的复函、阳江高新技术产业开发区经济发展局“关于要求延长原岗侨区S277线37＃加油站规划确认有效期的情况汇报的回复”，阳江高新技术产业开发区经济发展局“关于要求延长原岗侨区S277线37＃加油站规划确认有效期的请示”，中共阳江市委办公室、阳江市人民政府办公室关于印发《岗侨管理区（广东省岗美华侨农场）改革发展方案》的通知，中共阳春市委办公室、阳春市人民政府办公室关于印发《岗侨工业园（岗美华侨农场）接管工作方案》的通知等证据材料和庭审笔录附案证实。
本院认为：原告陈大松与原阳江市岗侨管理区签订“油站指标转让协议”，约定原阳江市岗侨管理区将阳江市（2006－2010年）新增规划站港路（省道277线）岗侨工业区的加油站指标以450000元的价款转让给原告陈大松，并由原阳江市岗侨管理区负责向省、市有关部门办理与油站指标相关的申请审批等所有资料和手续。本案是合同纠纷。
本案当事人争议的焦点是：一、原告陈大松与原阳江市岗侨管理区签订“油站指标转让协议”是否依法成立有效；二、被告岗侨工业园是否具有独立承担民事责任的主体资格以及应承担什么责任；三、被告阳春市政府、岗美镇政府是否应承担民事责任。
关于原告陈大松与原阳江市岗侨管理区签订“油站指标转让协议”是否依法成立有效问题。本院认为，《中华人民共和国商务部成品油市场管理办法》（商务部令2006年第23号）第三条第一款规定“国家对成品油经营实行许可制度。”和第六条规定“申请从事成品油零售经营资格的企业，应当向所在地市级（设区的市，下同）人民政府商务主管部门提出申请。地市级人民政府商务主管部门审查后，将初步审查意见及申请材料报省级人民政府商务主管部门。由省级人民政府商务主管部门决定是否给予成品油零售经营许可。”。根据上述规定，国家对成品油经营实行行政许可的特许经营制度，从事成品油零售必须是由企业向地市级人民政府商务主管部门提出申请，并报经省级人民政府商务主管部门审批许可。在本案中，原告陈大松与原阳江市岗侨管理区签订“油站指标转让协议”，约定由原阳江市岗侨管理区将阳江市（2006－2010年）新增规划站港路（省道277线）岗侨工业区的加油站指标以450000元的价款转让给原告陈大松，并由原阳江市岗侨管理区负责向省、市有关部门办理与指标相关的申请审批等所有资料和手续，但原阳江市岗侨管理区既不具有审批许可成品油零售经营的职能，也不属于企业，更没有取得成品油零售经营的资格，其与原告陈大松签订“油站指标转让协议”，约定由原阳江市岗侨管理区将规划中加油站的指标以450000元的价款转让给原告陈大松，显然违反了《成品油市场管理办法》规定的特许经营制度。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第十条“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外。”和《中华人民共和国合同法》第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”的规定，本院依法认定原告陈大松与原阳江市岗侨管理区于2008年8月18日签订的“油站指标转让协议”无效，并自始没有法律约束力。原告陈大松请求确认其与原阳江市岗侨管理区于2008年8月18日签订的“油站指标转让协议”无效，理据充分，本院依法予以支持。
被告岗美镇政府辩称原告陈大松与原阳江市岗侨管理区签订的“油站指标转让协议”实质上是委托合同，该合同依法成立有效，且原阳江市岗侨管理区已按“油站指标转让协议”约定履行了负责向省、市有关部门办理与指标相关申请审批等所有资料和手续的义务。本院认为，在原告陈大松与原阳江市岗侨管理区签订的“油站指标转让协议”中，双方明确约定“甲方同意将阳江市（2006－2010年）新增规划站港路（省道277线）岗侨工业区加油站指标以价格肆拾伍万元转让给乙方”，即双方签订“油站指标转让协议”约定转让的标的是加油站指标；同时，在原阳江市岗侨管理区出具给原告陈大松执存的“广东省行政事业单位往来结算票据”中，也明确载明所收款项目为“油站指标转让款”，即使原阳江市岗侨管理区已按“油站指标转让协议”约定向省、市有关部门办理了与指标相关申请审批等所有资料和手续，也不能据此认定双方签订的“油站指标转让协议”是属于委托合同和该“油站指标转让协议”依法成立有效。因此，被告岗美镇政府辩称原告陈大松与原阳江市岗侨管理区签订的“油站指标转让协议”实质上是委托合同，该合同依法成立有效，理据不足，本院依法不予采纳。
关于被告岗侨工业园是否具有独立承担民事责任的主体资格以及应承担什么责任问题。本院认为，原阳江市岗侨管理区与原告陈大松签订“油站指标转让协议”后，根据相关文件被撤销后变更为阳江市岗侨工业园，并先后由阳江高新技术产业工业开发区和被告阳春市政府负责管理，最终确定由被告岗美镇政府负责管理，但阳江市岗侨工业园至今仍没有被撤销，原、被告双方也没有提供相关证据证明被告岗侨工业园对外的债权债务由被告阳春市政府或岗美镇政府承担和被告岗侨工业园不具有独立承担民事责任的主体资格。因此，本院依法认定被告岗侨工业园仍具有独立承担民事责任的主体资格。
原告陈大松与原阳江市岗侨管理区签订“油站指标转让协议”后，在2008年12月17日支付了油站指标转让款450000元给原阳江市岗侨管理区，但原阳江市岗侨管理区既没有将油站指标转让给原告陈大松，也一直没有将所收取的油站指标转让款450000元退还给原告陈大松，其无偿占有该油站指标转让款450000元至今，造成原告陈大松一定的利息损失。综合本案事实，本院依法认定原阳江市岗侨管理区对双方签订的“油站指标转让协议”无效负有主要过错责任，原告陈大松对“油站指标转让协议”无效负有次要过错责任，应各自承担相应的法律责任。综合双方的过错责任，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”的规定，原阳江市岗侨管理区与原告陈大松签订“油站指标转让协议”和在收取原告陈大松支付的油站指标转让款450000元后，变更为现在的被告岗侨工业园，因此原阳江市岗侨管理区收取的油站指标转让款450000元应由被告岗侨工业园负责返还给原告陈大松，并应以450000元为基数，按中国人民银行同期同类存款利率标准支付从2008年12月18日起至本判决确定给付之日止的利息给原告陈大松。原告陈大松主张被告岗侨工业园应按中国人民银行同期同类贷款利率标准计算支付从2008年12月17日起至付清款项之日止的利息，理据不足，本院依法不予支持；被告岗美镇政府抗辩认为即使原告陈大松与原阳江市岗侨管理区签订的“油站指标转让协议”无效，双方对“油站指标转让协议”无效均有过错，被告岗侨工业园不应计算支付利息给原告陈大松，理据不足，本院依法不予采纳。
关于被告阳春市政府、岗美镇政府是否应承担民事责任问题。本院认为，如前所述，被告岗侨工业园具有承担民事责任的主体资格，被告阳春市政府、岗美镇政府只是根据相关文件对被告岗侨工业园负行政管理职责，其对被告岗侨工业园的债权债务不承担相关的民事责任。原告陈大松请求判令被告阳春市政府、岗美镇政府与被告岗侨工业园共同返还油站指标转让款450000元和支付利息，理据不足，本院依法不予支持。被告岗侨工业园、阳春市政府经本院送达应诉通知书、起诉状副本、举证通知书和开庭传票等法律文书，均无正当理由拒不到庭参加诉讼，也没有提出书面答辩状和向本院提交任何证据，视为自愿放弃抗辩、举证、质证等诉讼权利，不影响本院依法缺席审理和判决。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十四条的规定，判决如下：
一、被告阳江市岗侨工业园在本判决发生法律效力之日起10日内返还油站指标转让款450000元和支付利息（该利息以450000元为基数，按中国人民银行同期同类存款利率标准，从2008年12月18日起计算至本判决确定给付之日止）给原告陈大松；
二、驳回原告陈大松的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费10300元，由原告陈大松负担1513元，被告阳江市岗侨工业园负担8787元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省阳江市中级人民法院。
审 判 长 沈洪涛
审 判 员 王荣松
代理审判员 谭显通
二〇一五年六月十二日
书 记 员 潘秋颖