湖北省十堰市郧阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂郧阳行初字第00021号
原告谢富有，男，汉族，生于1962年8月16日。
委托代理人吕世凯，男，湖北邦辉律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告十堰市郧阳区国土资源局。住所地：湖北省十堰市郧阳区城关镇金沙路*号。
法定代表人田强，系该局局长。
委托代理人杨国成，男，系该局政策法规股股长。代理权限：特别授权，即：代为承认、放弃、变更诉讼请求、进行和解、代领法律文书等。
被告十堰市郧阳区人民政府。住所地：湖北省十堰市郧阳区城关镇金沙路*号。
法定代表人孙道军，系该区区长。
委托代理人许峰，男，系十堰市郧阳区人民政府法制办办公室主任。代理权限：特别授权，即：代为承认、放弃、变更诉讼请求、进行和解、代领法律文书等。
原告谢富有诉被告十堰市郧阳区国土资源局（以下简称“郧阳区国土局”）、十堰市郧阳区人民政府（以下简称“郧阳区政府”）土地行政管理行政撤销一案，于2015年10月8日向本院提起行政诉讼，本院于2015年10月14日受理后，于2015年10月15日和16日分别向被告郧阳区国土局、郧阳区政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成由审判员徐虎担任审判长、审判员韩杰、审判员章锋参加的合议庭，并由徐虎担任本案的主审，于2016年3月31日公开开庭审理了本案。原告谢富有及其委托代理人吕世凯，被告郧阳区国土局委托代理人杨国成，被告郧阳区政府委托代理人许峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告郧阳区国土局2015年5月25日作出的郧国资监处罚字（2015）070号行政处罚决定，认为谢富有非法占地违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定，限期十五日内治理，恢复土地原状。
被告郧阳区政府2015年9月9日作出的十郧政复决字（2015）第11号行政复议决定书，认为谢富有未经审批擅自占用集体用地建坟事实清楚、证据充分，郧阳区国土局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，维持了郧阳区国土局的行政处罚决定。
被告郧阳区国土局为证明其行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院提交了如下证据材料：
第一组证据：违法线索登记表，违法用地线索核查报告表，国土局立案审批表。用于证明被告郧阳区国土局办案的程序合法。
第二组证据：询问笔录两份，责令停工通知书及照片、相关资料，调查报告，案件会审笔录，行政处罚告知书和行政处罚决定书及送达回证。用于证明被告调查办案的程序合法，作出行政处罚决定事实清楚、证据充分。
被告十堰市郧阳区政府向本院提交了证明其复议程序合法性的如下证据材料：
证据材料一：行政复议受理审批表、行政复议申请书及证据材料、提出答复通知书及送达回证、行政复议答复书及证据材料；用于证明被告作出的行政复议决定书程序合法。
证据材料二：行政复议决定审批表及行政复议决定书，用于证明被告作出的行政复议决定书事实清楚，程序合法。
原告谢富有诉称：我母亲彭某2012年10月病故后，安葬在我弟弟谢新华的自留地里。这块地已经荒芜多年没有耕种。2015年5月25日，被告郧阳区国土局向我下达了郧国资监处罚字（2015）070号行政处罚决定书，认为我未经批准，擅自占用集体用地（耕地）建坟。我对行政处罚决定不服向第二被告郧阳区政府申请行政复议，郧阳区政府2015年9月9日作出了十郧政复决字（2015）第11号行政复议决定书，维持郧阳区国土局行政决定，认为我的行为属于非法占地。我认为，郧阳区国土局作出的行政处罚决定书认定事实不清，适用法律不当，处罚错误，且有失公正、公平。侵犯了原告的合法权益。请求本院依法撤销郧阳区国土局作出郧国资监处罚字（2015）070号行政处罚决定书和郧阳区政府作出的十郧政复决字（2015）第11号行政复议决定书。
郧阳区国土局辩称：我们作出的非法占地的事实清楚，证据充分，原告谢富有在未经审批的情况下，擅自占用集体用地（耕地）安葬其母亲属于非法占地。我们经过调查，依法作出行政处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，证据充分，适用法律正确。请求本院依法维持该决定。
被告郧阳区政府辩称：原告谢富有在未经审批的情况下私自将坟建在耕地里是违反法律规定的，被告郧阳区国土局也履行了告知义务，在限期内通知其迁坟义务，但原告一直未将坟迁走。被告郧阳区国土局作出的行政处罚决定书是符合法律规定的，我们依事实作出的复议决定书证据充分，适用法律正确。
原告未向本院提供任何证据材料。
经庭审质证，原告谢富有对郧阳区国土局证据材料一的真实性没有异议，对其关联性和证明目的都有异议。认为被告郧阳区国土局没有证据证实建坟所属地属于耕地，而且对原告谢富有母亲彭某死亡的时间和郧阳区政府出具的时间不一致有异议。对证据材料二真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，认为被告出具的照片并不能证实所葬土地的属性性质，认定的事实不清。
原告谢富有对被告郧阳区政府提交的证据没有异议。
被告郧阳区政府对郧阳区国土局提交的证据没有异议。
经庭审质证和合议庭评议，本院对原、被告提交的证据材料作如下确认：
被告郧阳区国土局证据材料一、二是该局作出行政处罚决定程序中的必备材料，反映了郧阳区国土局办理案件程序。经审查，没有违背法定程序现象，本院对该证据材料客观性、真实性予以采信；但该证据材料只是体现行政机关作出具体行政行为的工作程序，而没有调查清楚，也没有证据材料或图纸反映出原告所建坟地究竟的属性问题，故，郧阳区国土局作出的行政处罚决定书所作出的处罚决定缺乏充足的事实依据，本院对其证明目的不予采信。
被告郧阳区政府所出示的证据一、二是依据行政机关作出行政复议决定必备的行政程序，本院对其真实性没有异议，但证据一、二同样没有反映原告谢富有建坟占地的性质，无法证明原告谢富有非法占用集体土地，本院对其证据证明目的不予采信。
经审理查明：2014年12月5日，原告谢富有在其母亲彭某某病故后，安葬在原告谢富有弟弟谢新华自留地里，2015年5月25日，被告郧阳区国土局以非法占用集体土地（耕地）建坟为由，对谢富有作出了郧国资监处罚字（2015）070号行政处罚决定书，要求谢富有15日内限期治理，恢复原状。谢富有不服，向郧阳区政府申请行政复议，郧阳区政府复议后，于2015年9与9日作出了十郧政复决字（2015）第11号复议决定书，维持了郧阳区国土局的行政处罚决定书。原告谢富有仍不服复议决定，向本院提起行政诉讼，要求本院依法撤销郧阳区国土局作出的行政处罚决定书和郧阳区政府作出的行政复议决定书。
本院认为，本案的争议焦点为：谢富有母亲建坟占用土地性质及权属如何？
人民法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳，对行政机关的行政行为是否合法进行审查。被告郧阳区国土局以原告谢富有非法占用集体土地（耕地）建坟为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”的规定，对原告谢富有建坟的行为进行了行政处罚，但被告郧阳区国土局未提供任何证据证明谢富有安葬其母亲的土地性质为耕地，亦未提供任何证据证明其土地系占用集体土地。故，郧阳区国土局作出的行政处罚决定书所依据的主要证据不足。
综上所述，被告郧阳区国土局在未对谢富有安葬其母亲的土地性质及所有权进行调查核实情况下，以谢富有非法占用集体土地（耕地）建坟为由对谢富有作出郧国资监处罚字（2015）070号行政处罚决定书，该行政行为主要证据不足，适用法律错误，本院不予以支持。同理，被告郧阳区政府作出的十郧政复决字（2015）第11号复议决定书，本院亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第七十九条之规定，判决如下：
撤销十堰市郧阳区国土资源局作出的郧国资监处罚字（2015）070号行政处罚决定书及十堰市郧阳区人民政府作出的十郧政复决字（2015）第11号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告十堰市郧阳区国土资源局、十堰市郧阳区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。上诉人应在递交上诉状时预交上诉费50元，十堰市中级人民法院诉讼费专户名称：湖北省十堰市中级人民法院；开户银行：中国农业银行股份有限公司十堰广场支行；账户号：17234901040010701。通过邮局汇款的，款汇湖北省十堰市中级人民法院，邮编442000；地址：十堰市邮电街12号。上诉人应将注明一审案号的交费凭证复印件同时交本院。上诉人在上诉期届满后七日内未预交，也未提出缓交、减交、免交上诉案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理（本院不再另行送达预交上诉案件受理费通知）。
审判长 徐虎
审判员 韩杰
审判员 章峰
二〇一六年六月十四日
书记员 郭娇
本案适用的相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条第（一）、（二）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为。
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
……。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。