河南省济源市人民法院
民 事 判 决 书
（2017）豫9001民初7106号
原告：济源市克井镇原昌村第二居民组。
诉讼代表人：宋习文，该组组长。
委托诉讼代理人：欧胜宏，河南剑光律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张艳艳，河南剑光律师事务所律师。
被告：刘天成，男，1964年6月17日生，汉族，现住济源市。
委托诉讼代理人：原道志，河南涛声律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王贝贝，河南涛声律师事务所律师。
原告济源市克井镇原昌村第二居民组（以下简称原昌二组）与被告刘天成确认合同无效纠纷一案，本院于2015年9月22日立案受理，2016年3月22日作出判决，原昌二组不服，上诉于河南省济源中级人民法院，2016年6月15日河南省济源中级人民法院作出（2016）豫96民终475号民事裁定，将该案发回本院重审。2017年7月17日本院作出（2016）豫9001民初4104号民事裁定书，驳回原昌二组的起诉。原昌二组不服，上诉于河南省济源中级人民法院，2017年10月27日，河南省济源中级人民法院作出（2017）豫96民终870号民事裁定，指令本院审理。本院依法组成合议庭于2018年1月26日公开开庭进行了审理，原告诉讼代表人宋习文及委托诉讼代理人欧胜宏、张艳艳，被告刘天成及委托诉讼代理人王贝贝、原道志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告向本院提出诉讼请求：要求确认2014年2月28日原、被告签订的《合作开发协议》无效。事实与理由是：原任组长赵河水在未召开本组全体居民会议且居民不知情的情况下，私自和被告签订了《合作开发协议》，协议内容是将该组的18亩耕地与被告合作进行商业开发。原告认为该协议属于无效协议，首先该协议的签订涉及集体土地使用权的处分，关系全组居民利益，且发包给了本集体经济组织以外的人，必须经及集体讨论决定；其次该协议内容违法，涉及的土地系耕地，进行商业开发，改变了土地性质，违反法律规定。
被告刘天成辩称，《合作开发协议》涉及土地位于克井镇××大道北侧，任庄小区对过，原阀门厂南，共计16亩土地，该土地位置已经被周边工厂、住宅小区包围，进行房地产开发只是时间问题，镇政府曾以每亩土地5万元补偿进行开发，原告没有同意，认为不如原告自行开发，在此背景下，原告才与其签订《合作开发协议》。原昌村委、居民代表于2013年8月23日召开“玉川大道西侧建设用地开发村民大会”，23名居民代表一致同意被告对原昌二组在符合城镇建设规划的前提下进行开发利用。经原昌二组全体居民表决，59户居民中，51户同意开发，2013年3月13日原告召开了居民代表会议，对借地开发达成一致意见。2014年2月16日原昌二组原任组长赵河水、代表张应霞、赵石安等召开会议，对开发条件、时间等内容作了会议记录。2014年2月22日经公开招标，报名时间为22日-25日，承包期30年，每亩每年650元，每5年交一次款。开发商房屋建成后给原告30间门面房。28日原、被告签订《合作开发协议》并交付了52000元承包费。双方明确约定在建设许可证、规划许可证、设计图纸、国家土地使用权许可证等法定手续办理之前，土地不能荒芜，由被告耕种收益。在未开发前，其系土地流转的承包人，应当以土地承包法来调整，综上，双方签订的协议属于有效协议。
原告向本院提供的证据有：
1、2014年2月28日双方签订的《合作开发协议》，证明该土地为耕地，却进行商业开发，而耕地变更商业用地，是需要人民政府批准才可以的，所以协议无效；
2、2014年10月20日，村民所签证明材料，内容为原组长在没有召开会议、村民不知情的情况下私自将土地与其他人签订了开发协议。
经质证，被告对证据1的真实性无异议，认为协议的签订是在公开招标的情况下和原告签订的，同时符合相关法律规定；对证据2有异议，不认可其真实性。
被告向本院提供的证据：
1、2013年8月23日，原昌二组居民代表会关于玉川大道北侧建设用地开发的会议记录，证明根据克井镇和村建设需要和原告申请召开代表会，且到会代表一致同意对原告在符合村镇建设规划的前提下，对玉川大道北侧建设用地进行开发；
2、2014年2月20日，原告原任组长赵河水、原任组民代表张应霞、赵石安召开如何合理开发16亩地的会议记录，证明该协议是经过组里研究，并对外公示后才签订的；
3、原告51户居民共同签字、按手印的协议，证明第二居民组一致同意中心大道，任庄小区对过，原阀门厂南（俗名借地）和南市场谭毛孩步行街对面（赵玉合房西）的土地开发利用，造福第二居民组居民；
4、2014年2月22日，原告将借地对外公开招标开发的公示底稿。证明原告对外招标是经过公示的，不是暗箱操作；
5、2013年3月13日，赵河水、张应霞、赵石安等关于借地和赵玉合房西的土地开发问题的会议记录，证明原告原任组长和相关居民代表在2013年3月13日就研究过将该地对外承包的打算；
6、2014年2月16日，赵河水与代表张应霞、赵石安等共同召开的会议记录。证明为了群众利益，将此土地对外承包，允许承包人商业开发，并研究了承包协议的主要条款；
7、2014年2月28日双方签订的《合作开发协议》；
8、2014年2月28日缴费52000元的收据。证明被告协议签订的当天就按协议规定交了52000元的承包费；
9、2015年6月1日济源市公安局王屋分局作出的治安处罚决定书，证明原告现任组长宋习文指使他人阻挡协议履行行为的违法性；
10、提供六张照片，证明宋习文雇铲车将被告承包的土地摧毁，不能耕种；
11、原任组民代表赵河水、张应霞的情况证明及当庭证言，证明原任组长在经研究并公示的情况下为了居民利益，对外招标，才签的协议；同时约定在办理相关开发手续过程中可以耕种，不得闲置荒芜，影响镇政府的文明创建工作，并且证明了当宋习文阻挠不让耕种时，进行了协调，认为宋习文存在严重侵权行为；
12、（玉川大道北侧，任庄小区对过，原阀门厂南）对外开发招标公示的照片；
13、原昌村委的证明，证明该招标公示于2014年2月22日至25日已公示，另村委已经在协助被告办理相关开发手续；
14、克井镇村镇建设发展中心的证明，证明该土地属于规划建设用地，用途为商业。
经质证，原告对被告提供的证据7、8、9、10的真实性无异议，但是认为协议签订程序和内容违法；证据9、10与本案无关，但是可以看出耕地现在依然是荒废，并没有耕种；原告对被告提供的证据1不认可，认为证据1对本案没有关系，第二居民组作为一个集体，对本集体组织土地的发包应该由本集体来讨论决定，在本集体居民不清楚的情况下，讨论开发不符合常理；对证据2不认可，认为此会议是赵河水、张应霞、赵石安三人串通召开的会议，并不能代表居民组居民的意愿，所以不予认可；对证据3不认可，认为其所指的地方，并不是本案所争议的地块；对证据4不认可，事实上并没有在本组公示；对证据5不认可，村民并不清楚，并且该会议的内容与实际签订的协议也是不相符的；对证据6、11不予认可，认为是赵石安和被告是儿女亲家，合同的签订是为了私人利益，并非集体利益，是恶意串通签订的，且在支付了130000元违约金的情况下解除了前合同，又签订该合同，损害了居民利益；宋习文阻挠不让耕种，与本案无关；对证据12不予认可，认为该公示是虚假的；对证据13不予认可,认为此证明不能证明被告进行了公示，村民签字同意的土地，并不是本案所争议的土地；对证据14不予认可,认为该争议土地的性质应以地籍科记载为准，且证明抬头是济源市人民法院，取证程序不合法。
本院依职权于2016年3月8日对克井镇村镇建设发展中心主任张建波进行了调查，主要内容为：证明是其出具的，内容属实，该承包地目前为耕地，属于规划建设用地，用途为商业。经质证，双方对此调查笔录均无异议。
经庭审举证、质证，本院认证如下：原告提供的证据1被告无异议，对其真实性予以认定；原告提供的证据2被告不认可，原告无其他证据印证，也与本案相关情况不符，不予认定。被告提供的证据7、8、9、10原告无异议，对其真实性予以认定；被告提供的证据1、13、14原告虽不认可，但原昌村委、克井镇村镇建设发展中心系原告的上级组织，且该证据能够证实本案的相关事实，应予认定；被告提供的证据2、3、4、5、6、11、12原告虽有异议，但认可赵河水系原任组长，张应霞、赵石安（兼组会计）系原任组代表，且赵河水、张应霞到庭作证，该数个证据可相互印证本案相关事实，应予认定。
根据原、被告陈述、辩意见，依据有效证据，本院确认如下案件事实：2014年2月28日，原、被告签订《合作开发协议》约定：原告将位于玉川大道北侧任庄小区对过的土地承包给被告经营，该土地共16亩，承包期限30年，每亩每年承包费为650元，一次性缴纳5年承包费共计52000元，协议履行期间，允许被告进行商业开发利用，但底层门面房必须无条件给原告30间，原告应积极配合被告办理相关手续。同时约定在办理相关开发手续过程中可以耕种，不得闲置荒芜，影响镇政府的文明创建工作。当日，被告即按协议交了5年承包费52000元，原告出具了收据。2015年4月28日，对该承包地进行耕种，遭部分组民阻拦，经村委及公安机关调解无效。2015年8月，原告组长及居民代表换届，双方意见不一，酿成诉讼。经查，该承包地目前为耕地，属于规划建设用地，用途为商业，但目前涉案土地尚未办理土地开发手续。
本院认为：本案双方签订的《合作开发协议》目的在于让被告对合同所涉土地进行房地产开发，涉及土地用途及使用权的改变。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定“农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”，第十二条规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”，第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用土地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定“农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”，《中华人民共和国农村土地承包法》第八条第一款规定“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经批准不得将承包地用于非农建设”。综上，本案涉及土地，未经相关部门批准转为非农建设用地，也未经土地管理部门审核确认建设使用权。因此，双方签订的协议违反了国家法律的强制性规定，属于无效合同。至于合同无效后附随义务的处理，因土地的移交时间不能确定等因素，双方可另案处理。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、《中华人民共和国农村土地承包法》第八条第一款之规定，判决如下：
原告济源市克井镇原昌村第二居民组与被告刘天成2014年2月28日签订的《合作开发协议》无效。
案件受理费100元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省济源中级人民法院。
审 判 长 王小奇
人民陪审员 邓建平
人民陪审员 原维华
二〇一八年四月二十七日
书 记 员 李毛艳