吉林省松原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉07行赔初1号
原告扶余市鼎丰牧业有限责任公司。
法定代表人姚春艳，经理。
委托代理人宋艳芬，黑龙江拓达律师事务所律师。
被告扶余市人民政府
法定代表人刘英杰，市长。
委托代理人李云鹏，扶余市畜牧业管理局副局长。
委托代理人薛立堂，吉林夫余律师事务所律师。
原告扶余市鼎丰牧业有限责任公司因动物防疫行政强制及赔偿一案，于2016年6月15日向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2016年8月3日公开开庭审理了本案。原告扶余市鼎丰牧业有限责任公司的法定代表人姚春艳及委托代理人宋艳芬、被告扶余市人民政府的委托代理人李云鹏、薛立堂到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告扶余市鼎丰牧业有限责任公司诉称，2015年2月8日，被告在没有任何法律文书的前提下，对原告所饲养的797头生猪进行了扑杀。被告只给原告每头生猪补偿480元，总计补偿人民币382560元。原告所饲养的是种猪，与市场上的商品猪不同。这点补偿与原告的损失相差甚远。因被告的违法行为给原告造成了巨大的损失，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第八项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第四项之规定，向人民法院起诉。请求判决确认被告扑杀原告797头生猪的行政行为违法，赔偿原告经济损失人民币200万元，承担诉讼费。原告在法定期限内向本院提交了下列证据：1、关于姚春艳猪场扑杀补偿的证明复印件1份。证明被告于2015年2月8日对原告所饲养的797头生猪全部进行了扑杀，只给原告每头生猪补偿480元；2、采样单复印件1份。证明2015年1月22日，扶余市动物疫病预防控制中心工作人员张素杰、郭文信对原告的两头猪组织进行采样，该采样单上有原告法人姚春艳的签名。否定了被告关于做任何行政行为都不需要行政相对人签字的说法；3、统计表复印件1份。证明原告被扑杀的797头生猪中，有仔猪159头、80公斤育肥猪42头、100公斤育肥猪172头、150公斤育肥猪52头、100-125公斤后备母猪157头、种公猪10头（长白）、种母猪205头（长白）。该统计表有姚春艳和张素杰签字确认；4、处置意见书复印件1份。证明2015年1月16日，原告向扶余市动物疫病预防控制中心报告有猪只死亡。2015年2月5日，松原、扶余两市专家到现场，通过临床观察认为疑似蹄叶炎或口蹄疫。从该处置意见可以看出原告所饲养的生猪没有得猪瘟；5、检验报告复印件1份。证明2015年1月22日，扶余市动物疫病预防控制中心的张素杰、郭文信对原告的两头病猪做剖检，得出的结论是传染性肺炎、流行性腹泻。该份证据也进一步证明原告所饲养的生猪没有得必须扑杀的传染病（猪瘟、口蹄疫、高致病性蓝耳病）；6、监督意见书复印件1份。证明2015年2月6日，扶余市动物卫生监督所以经专家组诊断，原告的病猪疑似蹄叶炎或口蹄疫为由，向原告下达了监督意见。而时隔两天，被告在没有经过任何检验和化验的前提下，以原告饲养的生猪得了猪瘟为由将生猪全部扑杀，被告认定原告饲养的生猪得了猪瘟没有事实依据，况且也没有按照发生猪瘟疫情的报告程序逐级上报，直至八小时内上报到国务院农业部；7、种畜禽生产经营许可证复印件1份。证明原告经营的是种猪、育肥猪。应按种猪价格给予原告赔偿；8、视频光盘一份。证明2015年2月8日，被告对原告所饲养的797头生猪违法进行扑杀的全过程以及扑杀时原告所饲养的797头生猪大部分是健康、活泼的，并没有感染疾病；9、种猪、育肥猪价格评估报告1份。证明姚春艳委托松原海峰价格评估有限责任公司对被扑杀的797头生猪进行了价格评估，评估价格为1268470元。原告认为估价过低；10、价格评估申请书一份。证明原告提出对797头生猪的市场价格进行评估的申请；11、扶余市畜牧局向省畜牧局汇报扑杀生猪报告影印件1份。证明2014年11月25日，原告向三岔河镇畜牧站报告养殖场死亡猪只的情况，但三岔河镇畜牧站站长郭文信以不会使用“动监E通”为由没有去猪场处理。在间隔13天之后，也就是2014年12月8日，才到猪场查看，发现有130头猪死亡。郭文信将这一情况向动物卫生监督所报告。2014年12月20日，扶余市政府成立了防治动物重大疫情指挥部并下达封锁令，于2014年12月22日，无害化处理病死猪409头，扑杀病猪和带毒猪341头，这是第一次扑杀。2015年1月15日，原告向扶余市畜牧业管理局报告又有二十几头生猪死亡。2015年2月8日-9日，扶余市政府组织各相关部门在没有经过任何检验、化验的前提下，在没有任何法律依据的情况下对原告的797头生猪全部进行了扑杀。这份报告充分体现了行政机关的不作为。在接到原告的报告后13天才到猪场查看。同时也证明被告在2015年2月8日-9日对原告的797头生猪进行扑杀行政行为的违法性；12、原告关于赔偿金的计算方法1份。证明原告的经济损失数额。
被告扶余市人民政府辨称，1、2014年12月19日，经吉林省动物疫病预防控制中心检测认定，此次发生的疫情是猪瘟，属一类动物疫病。依法应当采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制措施。依据《中华人民共和国动物防疫法》和《吉林省猪瘟控制应急预案》的规定，按照吉林省防治动物重大疫病指挥部办公室下发的《关于加强扶余县猪瘟疫情应急处置的通知》的要求，落实吉林省防治动物重大疫病指挥部办公室领导约谈市政府领导的《关于对扶余市相关动物防疫技术工作约谈的意见》，扶余市政府领导组织召开防治动物重大疫病指挥部相关人员和专家会议，进行了认真研究，依法向原告下发了《关于对扶余市鼎丰牧业养殖场猪瘟疫情处置的通知》，严格按照相关法律，该具体行政行为合法；2、对原告被扑杀的生猪，依照国务院国办发明电（2011）26号和吉林省人民政府吉政发（2011）34号文件的规定，已给予合理的补偿，不存在赔偿原告经济损失200万元的问题。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了下列证据：1、扶余县人民政府办公室扶政办函（2007）4号《关于印发扶余县重大动物疫情应急预案的通知》。依据防疫法，以县政府名义成立疫情指挥部，下设办公室，证明被告是本案适格主体；2、吉林省动物疫病预防控制中心《检验报告》。委托单位是扶余市动物疫病预防控制中心。该中心作出检验报告共7页，报告结果是猪瘟。检验日期是2014年12月19日。证明被告在原告养猪场采样猪组织到吉林省动物疫病预防控制中心检验，结果是猪瘟；3、吉林省防治动物重大疫病指挥部办公室下发的《关于加强扶余县猪瘟疫情应急处置的通知》。证明被告是按照通知要求作出的行政行为；4、扶余市人民政府（2014）第2号《封锁令》。证明被告依据防疫法作出封锁令，对疫情采取控制措施；5、吉林省防治动物重大疫病指挥部办公室《关于对扶余市相关动物防疫技术工作约谈的意见》。该份是2015年2月6日准备的谈话稿，省指挥部2月7日进行的约谈；6、关于对扶余市鼎丰牧业疑似疫情处理的有关问题的会议纪要。证明2月8日10点，经指挥部人员研究决定对鼎丰牧业下发处置通知；7、扶余市防治动物重大疫情指挥部办公室《关于对扶余市鼎丰牧业养殖场猪瘟疫情处置的通知》。证明被告2月8日作出通知，上午送达给原告，紧接着开始扑杀生猪；8、扶余市人民政府（2015）第1号《解除封锁令》。证明被告于2015年3月2日解除封锁；9、证人张素杰、宋金艳、朱淑明的证人证言。证实检测取样经过；10、扶余市动物疫病预防控制中心工作人员取猪组织的照片。证明采样的病料来自原告猪场。
经庭审质证，本院对双方当事人提供的证据认定如下：被告提供的证据1能够证明被告是本案适格主体，原告没有异议，本院予以采信；对被告提供的证据2、9、10，原告认为，三名证人12月18日到原告猪场对猪血清取样时，原告明确提出要求共同送检，这一正当理由没有得到准许，三名证人在原告没有同意的情况下私自取走血清样本。检验报告体现不出送检人及委托人是姚春艳。证明不了该检验报告是对原告饲养生猪的猪组织进行的检验，当然也证明不了是原告饲养的生猪得了猪瘟。该次检验并未进行血清学检测，检测人员也未到现场观查，不符合《猪瘟防治技术规范》关于“根据流行病学、临床症状、剖检病变，结合血清学检测做出的临床诊断结果可作为疫情处理的依据。”的规定，检验结果不能作为对原告采取扑杀生猪强制措施的事实依据。检验报告也未向原告送达，剥夺了原告提出申诉、复核的权利，对原告不具有法律效力。本院认为，三位证人的证言能够证明对原告猪场猪组织、猪血清取样及送检的事实经过，吉林省动物疫病预防控制中心具有对猪瘟病毒的检验资质，其作出的检验报告具有证明效力。原告的异议理由不能成立，对上述证据予以采信；对被告提供的证据3-8，原告认为，上述证据是被告事后补充制作的证据材料，不具有真实性。本院认为，原告的异议理由没有有效证据支持，不能成立，对上述证据予以采信；对原告提供的证据1、3、7，被告没有异议，本院予以采信；被告对原告提供证据2、4、5、6、8的真实性没有异议，但认为上述证据证明不了想要证明的问题，不具有证明效力。本院认为，被告的异议理由成立，对上述证据的证明效力不予确认；对原告提供的证据9，被告认为扑杀行为是合法的，不存在赔偿的问题，没有评估的必要。原告单方委托得出的评估结论也不具有效力。本院认为，该份评估报告是评估机构经现场实测，根据原告生猪被扑杀前的实际状况作出的评估结论，具有真实性。在生猪被扑杀掉，因实物灭失而无法再次评估的情况下，该评估报告能够比较客观的反映原告被扑杀生猪当时的市场价格情况，本院予以采信；对原告提出的价格评估申请，经本院委托，评估机构以实物灭失而无法评估为由，将委托评估卷宗退还本院；被告对原告提供证据11的真实性有异议，认为该汇报材料只是草稿，并不是正式的公文文书。本院认为，被告的异议理由成立，对该证据不予采信；对原告提供的证据12，被告认为，该计算方法没有事实根据和法律依据，不具有证明效力。本院认为，被告的异议理由成立，对该证据不予采信。
本院经审理查明，2014年11月25日，原告向三岔河镇畜牧站报告养殖场死亡猪只的情况，三岔河镇畜牧站站长郭文信以不会使用“动监E通”为由没有去猪场处理。2014年12月8日，三岔河镇畜牧站派人员到猪场查看，发现有130头猪死亡。郭文信将这一情况向扶余市动物卫生监督所报告。2014年12月9日，养殖场死亡猪数量突然增加到409头。郭文信将这一情况向扶余市畜牧业管理局报告。2014年12月12日，扶余市动物疫病预防控制中心工作人员张素杰、宋金艳、朱淑明到养殖场取了两份猪组织病料。因扶余市畜牧业管理局成立的专家组成员郭文信、赵亚光、王广玉、杜亚东、张素杰通过肉眼观察初步诊断为混合感染，不是重大疫病，未将两份猪组织病料立即送检。2014年12月18日，张素杰、宋金艳、朱淑明到原告猪场对猪血清进行取样。姚春艳提出要求共同送检，没有得到准许，张素杰、宋金艳、朱淑明取走血清样本。同日，扶余市动物疫病预防控制中心委托吉林省动物疫病预防控制中心对其当日送检的两份猪组织病料进行检验。2014年12月19日，吉林省动物疫病预防控制中心出具《检验报告》，检验结果为：口蹄疫病毒核酸检测阴性、猪流行性腹泻病毒核酸检测阴性、猪瘟病毒核酸检测阳性、猪圆环病毒核酸检测阳性。2014年12月19日，吉林省防治动物重大疫病指挥部办公室向松原市、扶余市防治动物重大疫病指挥部办公室下发了《关于加强扶余县猪瘟疫情应急处置的通知》。通知中第3项含有要求对疫区进行封锁、扑杀疫点所有病猪和带毒猪的内容。2014年12月20日，扶余市人民政府下达了（2014）第2号《封锁令》。2014年12月21日，原、被告经协商达成协议，原告同意被告扑杀其生猪，被告除按照480元/头的标准给予原告补偿外，另外给付原告35万元的经济补偿。2014年12月22日，被告组织相关各单位工作人员对原告的341头生猪进行了扑杀，同时无害化处理病死猪409头。2015年1月15日，姚春艳向扶余市畜牧业管理局报告，猪场又有二十几头猪死亡。2015年1月22日，张素杰、郭文信、赵亚光到养殖场对病猪进行了采样、化验，并于同日制作了扶余市动物疫病预防控制中心检验报告，根据临床症状、剖检症状得出结论为：传染性肺炎、流行性腹泻。2015年2月6日，扶余市动物卫生监督所以经专家组诊断，原告的病猪疑似蹄叶炎或口蹄疫为由，向原告下达了监督意见，禁止疑似染疫和易感的生猪流出原告猪场，禁止原告从外界引入或购进生猪。2015年2月7日，吉林省防治动物重大疫病指挥部办公室对扶余市相关领导提出《关于对扶余市相关动物防疫技术工作约谈的意见》，主要内容为：省动物疫控中心接到松原动物疫控中心疑似疫情报告的传真后，经专家会议研究，建议当地政府立即全部扑杀原告猪场所有生猪，彻底消除疫情隐患。立即对疫区内所有生猪开展全面排查，彻底消除猪瘟疫情隐患。2015年2月8日10点，扶余市相关各部门领导召开会议，并形成《关于对扶余市鼎丰牧业疑似疫情处理有关问题的会议纪要》。同日，扶余市防治动物重大疫情指挥部办公室向原告送达了《关于对扶余市鼎丰牧业养殖场猪瘟疫情处置的通知》。通知内容为，根据2015年2月7日下午，省防治动物重大疫病指挥部办公室《关于对扶余市相关动物疫情约谈的意见》精神，现就你场现有疫情处置决定如下：一是扶余市防治动物重大疫病指挥部办公室立即组织相关部门对猪场现有生猪全部扑杀，并做好无害化处理工作，彻底消除疫情隐患。二是对疫区内所有生猪开展全面排查和流调工作。三是对疫区内所有生猪开展紧急接种免疫，彻底消除猪瘟疫情隐患。随即，扶余市畜牧业管理局、扶余市公安局、扶余市动物卫生监督所、扶余市动物疫病预防控制中心等各相关单位人员共同参加，对原告猪场的797头生猪全部进行了扑杀。被告对该797头生猪的具体情况制作了统计表，并由姚春艳、张素杰共同签字确认。在生猪被扑杀前，姚春艳委托的松原海峰价格评估有限责任公司的评估人员对该797头生猪进行了现场察看，并于同日作出评估报告，该797头生猪同时点的市场评估价格为1268470元。原告认为该评估价格过低，在诉讼过程中，向本院提出重新进行价格评估的申请。经本院委托，评估机构以实物灭失而无法评估为由，将委托评估卷宗退还本院。另查明，被告已给付原告扑杀其797头生猪的补偿款，计人民币382560元。
本院认为，本案中，吉林省动物疫病预防控制中心出具的《检验报告》能够证明原告扶余市鼎丰牧业有限责任公司饲养的生猪感染了猪瘟病毒。被告扶余市人民政府为了迅速扑灭疫病、控制疫情、避免造成更大损失，依据国家相关法律规定以及吉林省防治动物重大疫病指挥部办公室《关于对扶余市相关动物疫情约谈的意见》，向原告扶余市鼎丰牧业有限责任公司下达了《关于对扶余市鼎丰牧业养殖场猪瘟疫情处置的通知》，并组织各相关单位人员共同参加，对原告猪场的797头生猪进行了扑杀，行政行为并无不当。该行为避免了猪瘟疫情造成更大损失，但同时给原告造成了经济损失，被告对因此给原告造成的经济损失应当给予合理的补偿。关于补偿数额，本院认为，原告提供的由松原海峰价格评估有限责任公司出具的《种猪、育肥猪价格评估报告》是评估机构经现场实测，根据原告生猪被扑杀前的实际状况作出的评估结论，具有真实性。在生猪被扑杀掉，因实物灭失而无法再次评估的情况下，该评估报告能够比较客观的反映原告被扑杀生猪当时的市场价格情况，可以作为补偿的依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：
被告扶余市人民政府给付原告扶余市鼎丰牧业有限责任公司补偿款885910元（评估价格1268470元减去已支付补偿款382560元），此款于本判决生效之日起十五日内给付；
案件受理费50元，由被告扶余市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 刘永学
审判员 刘 洋
审判员 薛静波
二〇一六年十二月二十日
书记员 李克举