浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙07行初57号原告陈亚明，男，1971年12月14日出生，汉族，住浙江省兰溪市。委托代理人（特别授权）冯振兴，北京在明律师事务所律师。被告兰溪市人民政府，住所地浙江省兰溪市府前路81号。法定代表人蔡艳，市长。出庭行政负责人章丽清，兰溪市人民政府党组成员、办公室主任。委托代理人（特别授权）余正辉，兰溪市人民政府兰江街道工作人员。委托代理人（特别授权）胡庆根，浙江溪源律师事务所律师。原告陈亚明诉被告兰溪市人民政府不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月8日立案后依法组成合议庭，于2018年5月4日公开开庭审理了本案，原告陈亚明及其委托代理人冯振兴，被告兰溪市人民政府的出庭行政负责人章丽清及委托代理人余正辉、胡庆根，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈亚明诉称：原告是浙江省兰溪市兰江街道何村村上方自然村村民。原告房屋宅基地系原330国道扩建时补偿安置取得。现前述房产被纳入到浙江省人民政府作出的编号浙土字A(2017)0057号《浙江省建设用地审批意见书》的征地批复范围内，同时也位于兰溪市城××村改造范围。2017年11月20日，原告向被告递交《补偿申请书》，要求被告“履行补偿法定职责，对申请人陈亚明户位于浙江省兰溪市兰江街道何村村上方6号房屋(占地面积约100平方米）予以补偿安置。”但是，被告收到补偿申请后，至今未作出任何处理。原告对此不作为行为不服。理由如下：1、被告构成行政不作为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释（2018)1号）第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”因此，根据前述规定，被告已构成不作为行为，可以提起本案诉讼。2、原告要求在本案征地房屋补偿安置过程中，将原告房屋宅基地以陈亚明户予以单独补偿合法合理。理由如下：（1）陈亚明户和陈福寿户单独持有公安机关颁发的户口簿。陈亚明户早在1991年20周岁时就己与陈福寿户分户，单独立户。（2）陈亚明户和陈福寿户均分别持有各自的《建设用地规划许可证》。陈亚明户于2007年7月10日补办编号2007浙规证071012号《建设用地规划许可证》，陈福寿户于同日补办了编号2007浙规证071020号《建设用地规划许可证》。在申请规划许可证过程中，陈亚明户与陈福寿户作为独立两户分别进行建房审批，分别填写了《村民建房申请表》，审批单位均予以认可。（3）在1993年原330国道扩建工程征迁时，人民政府在征迁补偿安置时，就将陈亚明户和陈福寿户予以区分，单独立户分开补偿安置。（4）早在1991年12月，原330国道扩建工程征迁之前，陈亚明户和陈福寿户就己经分户分家，并得到了兰溪市人民政府颁证确认，陈亚明持有兰溪市人民政府编号兰集建(91)字第093824号《集体土地建设用地使用证》，陈福寿户持有兰溪市人民政府编号兰集建（91)字第094099号和编号兰集建（91)字第093823号两本《集体土地建设用地使用证》。此时将陈亚明户和陈福寿户认定为一户将导致严重的混乱。3、被告主体适格。原告向被告提出了集体土地上房屋补偿申请，被告不采取任何措施，构成不作为。同时，根据《兰溪市城××村改造实施办法（试行)》第五条规定：“市人民政府成立农转居公寓安置建设管理中心（以下简称“建管中心”)，为城中村改造工作的实施主体。”因此，在本案中，被告是征收补偿工作的实施主体。综上所述，被告的行为己经构成了行政不作为。请求：依法确认被告行政不作为行为违法，并责令被告继续履行法定职责，对原告提出的《补偿申请书》予以处理。原告向本院提供如下证据：证据1、?补偿申请书及快递单（交邮时间是2017年11月18日，收到的时间以被告陈述的时间为准）复印件。证明原告要求被告履行法定职责，对原告的房屋分户进行补偿。证据2、陈亚明、陈福寿身份证、户口本。证明早在1991年陈亚明和陈福寿已经进行了分户。证据3、?陈亚明户编号2007浙规证071002号《建设用地规划许可证》复印件。证据4、陈福寿户编号2007浙规证071002《建设用地规划许可证》复印件。证据3-4共同证明在1993年拆迁安置后经过另行审批宅基地所获得的建设用地规划许可证并进行建造房屋。在2007年补办获得了建设用地规划许可证。证据5、?陈亚明编号兰集建（91）字第093824号《集体土地建设用地使用证》复印件。证据6、陈福寿户编号兰集建（91）字第094099号和编号兰集建（91）字第093823号二本《集体土地建设用地使用证》复印件。证据5-6共同证明在1991年第一次拆迁前陈亚明就已经单独获得了集体土地建设用地使用证，陈福寿是有一大一小两个宅基地使用证，陈福寿有二个女儿也是在他名下的，陈福寿获得的审批宅基地面积大一些。证据7、?陈亚明户《门牌证》复印件。证据8、?陈福寿户《门牌证》复印件。证据7-8共同证明?陈亚明户和?陈福寿户是完全独立的二处住宅。证据9、兰溪市经济技术开发区房屋拆迁补偿方案（陈亚明户）。证据10、?兰溪市经济技术开发区房屋拆迁补偿方案（陈福寿户）。证据9-10共同证明在1993年的拆迁中已经将父子俩进行了分别补偿，分户处理。2007年的规划许可证是按照分户审批的。证据11、兰溪市城市规划区内村民建房申请表。证明1993年的拆迁中已经将原告父子俩进行别补偿，分户处理。2007年的规划许可证是按此而来。在1991年和1993年拆迁的时候均是按照两户分别审批的宅基地，本案并不存在被告所称的需要另外单独分户的情况。原告是从1991年就拿到了当时的红卡，1993年进行了重新分户审批，因此，从历史上讲均是两户，并不需要再另外分户的问题。被告兰溪市人民政府答辩称：一、案件背景事实。2017年5月兰溪市启动了城中村改造项目，原告所在的兰江街道何村在城中村改造之列。原告家中现有两处住房，一处为原告居住，另一处为原告之父陈福寿居住，根据涉案地块《征地补偿安置方案》的规定：“父母不得单独立户，须跟随子女一并安置”。但在征迁过程中，原告要求与父亲陈福寿分别单独立户安置，安置户由一户分为二户。由于原告的要求不符合安置政策规定，兰溪市人民政府兰江街道办事处现场征迁指挥部工作人员多次上门做原告的思想工作，原告仍然坚持要求按照单独立户安置，导致至今其房屋没有进行评估签约，没有进入实质性的补偿安置阶段。二、我府不存在“不作为”的事实，原告诉求缺乏事实依据。原告在2017年11月20日，向我府提交了《补偿申请书》，申请事项为：“请求贵单位履行补偿法定职责，对申请人陈亚明位于淅江省兰溪市兰江街道何村村上方6号房屋（占地面积约100平方米）予以补偿安置”。我府收到原告的申请书后，根据《兰溪市城××村改造实施办法》第五条第二款：“各镇乡（街道)是本辖区城中村改造的工作主体，负责改造项目的征地、拆迁补偿、社会稳定等工作”的规定，2017年11月22日，由副市长何吉军作了批示：“转兰江街道徐政飞书记阅”，徐政飞书记将申请书交兰江街道何村现场征迁指挥部办理，现场征迁指挥部随后多次上门做原告思想工作，原告始终不同意按生效的补偿安置方案补偿安置。对原告的补偿安置是兰溪市人民政府兰江街道办事处的工作职责，我府将原告的《补偿申请书》交由城中村改造实施主体兰江街道办事处办理并无不当，不存在行政不作为的事实。原告未得到补偿安置非因补偿安置责任单位“不作为”，而是原告不同意按现有的补偿安置政策进行补偿安置。三、原告就现有事实提出行政诉讼于法无据。《行政诉讼法》第四十七条第二款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”，该法条规定的是指公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益遭受不法侵害或者有遭受不法侵害的危险存在时，申请要求相关的行政机关依据法定职责给予保护。而本案原告的人身权、财产权并未受到任何的不法侵害，原告要求的是补偿安置，显然，本案并不适用该法条的规定。根据以上事实和理由，请求依法驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提供以下证据：证据1、兰溪市人民政府办公室关于印发兰溪市城××村改造实施办法（试行）的通知（兰政办发[2016]7号），文件中明确规定由所在的乡镇对辖区内的事务进行具体的实施。人民政府对征地拆迁是否应当成为被告的问题，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十五条规定“市县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收补偿过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”。证明原告起诉错误，政府的不作为不能成立。证据2、兰溪市人民政府副市长何吉军对原告的《补偿申请书》的批示件。证明兰溪市人民政府收到原告的补偿申请书后，立即作出了批示，交由兰江街道办理。证据3、兰江街道何村、后王现场征迁指挥部出具的《何村指挥部关于陈福寿、陈亚明父子拆迁情况的说明》。证明兰溪市兰江街道何村、后王现场征迁指挥部收到兰溪市人民政府副市长何吉军对原告申请书的批示件后，上门做原告的工作，但由于政策立场不同，原告父子始终不同意拆迁政策。证据4、?兰溪市兰江街道何村、后王现场征迁指挥部工作人员上门做原告工作的微信截图照片。证明现场征迁指挥部工作人员为了征迁多次上门做原告的思想工作。证据2-4还共同证明兰溪市人民政府不存在原告所诉的行政不作为的问题。经庭审质证，对于原告提供的证据，被告认为除证据1是要求履行法定职责的事宜以外，其他的10份证据都是要证明两原告在本次征收时应作为两户分别安置补偿，我们对这些证据真实性不持异议，尽管是复印件，但原件已经交由现场指挥部审查过的，这些材料是有的。但与本次诉讼的关联性和待证事实有异议，是否应当按照两户进行安置是要根据兰溪市人民政府兰江街道所出台的安置补偿方案来进行确定的。安置与补偿是不同的概念，现在原告要求的是按照两户安置，也就是按照500平方米安置，两户就是1000平方米，按照兰江街道安置补偿方案不是说按照有几处房产进行安置，而是怎么来认定安置户的问题。现在的政策是父母不单独立户，而是跟随子女。所以原告方提交的材料只能证明房屋现状，无法证明原告要进行两户安置的问题。对关联性，本案起诉是要确认兰溪市人民政府不作为，要求兰溪市人民政府对原告进行安置补偿，凭原告提供的本案证据无法证明兰溪市人民政府有不作为的行为，兰溪市人民政府已就作为的事实也进行了相应的举证。至于是否应当由兰溪市人民政府对原告进行安置，所有的安置主体都××街道，原告提供的证据除真实性外，其他无法达到原告的证明目的。对于被告提供的证据，原告对证据1的真实性认可，对文件适用不予认可。理由：一是该文件第五条第一款明确了城中村改造的实施主体是建管中心也就是被告设立的机构是城中村改造的实施主体，因此，对街道办在城中村改造具体负责的工作均是受被告的委托而实施，本身并没有实施拆迁补偿的法定职责。因为法律行政法规均没有授权或赋予街道办事处这一级有征地补偿安置的权利，而这份文件仅仅是兰溪市人民政府办公室于2016年1月13日作出的规章以下规范性文件，并不是金华市人民政府的规章，属于规章以下的规范性文件。街道办应当视为系由被告委托执行。在文件第五条第一款中明确了建管中心是城中村改造的实施主体，与上位法相一致。因此，本案中兰江街道办事处无论如何不具有实施房屋补偿安置的主体资格。因此被告将该责任主体确认到街道办名下于法无据。对证据2申请书上的批示，属于内部的批示，该批示件诉前没有向原告出示，该批示也无实质性的内容，对原告提出的补偿申请是否同意没有明确。对证据3不认可，这是原告起诉后现场指挥部向被告出具的说明，情况说明的落款时间是2018年3月16日。对证据4微信截图真实性认可，一直以来有相关工作人员上门做工作我们是认可的。街道办工作人员明确表示他们没有任何权利对我们的情形作出认定，都是由上面决定的，街道办人员就是普通的工作人员，没有决定权。本院对原、被告提供的证据的真实性，均予以确认。经审理查明：原告是浙江省兰溪市兰江街道何村村上方自然村村民，其在该村拥有一处集体土地建设用地使用权，《集体土地建设用地使用证》证号为兰集建（91)字第093824号。2017年5月，上述集体土地建设用地被纳入浙江省人民政府作出的编号浙土字A(2017)0057号《浙江省建设用地审批意见书》的征地批复范围内。被告兰溪市人民政府根据前述批复于2017年9月1日发布了（2017）12号征收土地公告，对浙江省兰溪市兰江街道何村村上方自然村实施土地征收。2017年10月26日，兰溪市国土资源局发布（2017）12-51号征地补偿安置方案公告。2017年11月20日，原告向被告递交了《补偿申请书》，要求被告履行补偿法定职责，对陈亚明户位于浙江省兰溪市兰江街道何村村上方6号房屋(占地面积约100平方米）予以补偿安置。被告收到申请书后，副市长何吉军于2017年11月22日作了批示：“转兰江街道徐政飞书记阅”。徐政飞书记将该申请书交兰江街道何村现场征迁指挥部办理，现场征迁指挥部工作人员随后多次上门做原告及亲属的思想工作，但原告与其父亲陈福寿因对生效的补偿安置方案中是否可以单独立户分开落实安置的内容存有异议，故向被告兰溪市人民政府发出本案申请。另查明，《兰溪市城××村改造实施办法》第五条第一款规定，城中村改造在市人民政府的统一领导下，由市城中村改造领导小组负责统筹城中村改造工作，研究制订城中村改造的指导性政策，协调解决核心区城中村改造的重大问题。市人民政府成立农转居公寓安置建设管理中心（以下简称“建管中心”），为城中村改造工作的实施主体，负责改造项目立项、融资、资金平衡、安置小区建设管理等工作，业务上接受市城中村改造工作领导小组的指导。聚业建设开发有限公司作为建管中心的下属公司，为安置小区建设的业主单位，负责安置房的建设。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案原告陈亚明请求补偿安置，系基于浙江省兰溪市兰江街道何村村上方6号房屋所在的集体土地建设用地被征收，该补偿安置的法定职责应属于兰溪市国土资源局；针对原告所称的建管中心的职责问题，本院审核认为，建管中心虽系被告成立的临时机构，但根据《兰溪市城××村改造实施办法》第五条第一款规定，建管中心仅负责改造项目立项、融资、资金平衡、安置小区建设管理等工作，并无集体土地建设用地征收补偿安置的职责。故，原告陈亚明本案所请求履行的补偿安置职责明显不属于被告兰溪市人民政府的权限范围。根据最高人民法院《关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定如下：驳回原告陈亚明的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长 张旭良审 判 员 冯少华审 判 员 单晓剑二〇一八年八月二十一日代书记员 朱丽敏