湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂宜昌中行终字第00021号
上诉人（原审原告）陈华萍，个体经商。
委托代理人曾祥虎，个体经商。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）当阳市公安局。住所地：当阳市玉阳办事处玉阳路**号。
法定代表人王全胜，该局局长。
委托代理人袁小红，该局法制大队大队长。一般授权代理。
委托代理人周安宁，该局淯溪水陆派出所指导员。一般授权代理。
上诉人陈华萍因诉被上诉人当阳市公安局公安行政处罚及行政赔偿一案，不服当阳市人民法院（2014）鄂当阳行初字第00017号行政判决，向本院提起上诉。本案于2014年12月24日立案受理，并依法组成合议庭，于2015年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人陈华萍及其委托代理人曾祥虎，被上诉人当阳市公安局的委托代理人袁小红、周安宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审根据被告举证以及原告提交的证据并经庭审质证认定事实如下：原告陈华萍与邻居宋圣梅因相邻关系产生纠纷后，其丈夫曾祥虎曾分别于2013年12月向国务院、2014年5月向当阳市淯溪镇人民政府、当阳市人民政府、宜昌市人民政府、湖北省人民政府写信反映情况。当阳市淯溪镇人民政府、当阳市人民政府对陈华萍反映的问题进行了处理。因对上述相邻关系纠纷的处理结果不服，陈华萍到当阳市人民政府走访后，分别于2014年5月21日、5月24日、6月22日到北京市中南海周边等非信访接待场所上访，并分别被北京市公安局西城分局府右街派出所给予了训诫。2014年6月24日，当阳市公安局作出当公（育）行决字（2014）285号行政处罚决定，认定陈华萍自2014年5月21日以来，先后三次越级前往北京市中南海等非信访接待场所反映问题，经有关国家机关工作人员劝阻、训诫后无效，其行为已扰乱单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对陈华萍行政拘留六日。陈华萍对该决定不服，向当阳市人民政府申请行政复议。当阳市人民政府经复议维持了当阳市公安局作出的行政处罚决定。陈华萍仍不服，提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的当公（育）行决字（2014）285号行政处罚决定；请求被告恢复原告名誉，赔礼道歉；赔偿原告因被限制人身自由所遭受的经济损失3000元（500元／天×6天）、精神损失60000元（10000元／天×6天）；由被告承担本案诉讼费和原告交通费300元。
原审根据认定的事实认为：一、关于被告当阳市公安局是否对原告陈华萍的上访行为具有行政处罚管辖权的问题。《治安管理处罚法》第七条第二款规定，“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”在本案中，陈华萍居住地在当阳市，故根据上述规定，当阳市公安局具有管辖权。二、关于行政处罚的事实认定问题。国务院《信访条例》第二条规定，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，……。”第十六条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……。”根据上述规定，陈华萍采用走访形式反映诉求，应当向当阳市淯溪镇人民政府或者当阳市人民政府提出。陈华萍到当阳市人民政府走访后，直接到北京市走访，已构成越级上访。三、关于原告诉称被告对其作出的行政处罚系重复处罚的问题。原告在庭审中称，“北京市公安局已进行训诫，当阳市公安局不能重复处罚陈华萍。”“训诫书已经是治安处罚。”原审法院认为，《治安管理处罚法》第十条第一款规定：“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。”从上述法律规定可以看出，训诫并不属于治安管理行政处罚的种类，故原告认为被告对其作出拘留六日的行政处罚系重复处罚的理由不能成立。综上，被告当阳市公安局对原告陈华萍作出的拘留六日的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。原告请求撤销被告作出的行政处罚决定的诉请法院不予支持；原告的其他请求没有事实依据和法律依据，法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、维持当阳市公安局于2014年6月24日作出的当公（育）行决字（2014）285号行政处罚决定。二、驳回原告陈华萍的其他诉讼请求。
陈华萍不服，向本院提起上诉称：1、一审法院认定被上诉人对上诉人上访行为具有行政处罚管辖权是错误的。上诉人违法行为发生地在北京，应由北京市公安机关管辖，依公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，本案如果由被上诉人管辖，则北京市公安机关就应当向被上诉人办理移交手续，而被上诉人根本就未提交移交手续。同时，《中央政法委处理违法上访五条要求及其法律规定》第二条和第三条规定：认定违法上访，都要经过公开听证，凡是进行依法处理的，批准权归省相关部门。而被上诉人既没有公开听证，也没有省涉法涉诉问题工作小组的批准文书。故一审法院认定被上诉人对本案有行政处罚管辖权是完全错误的。2、一审法院认定事实错误。⑴上诉人虽三次到北京上访，但没有扰乱单位秩序的行为事实。上诉人提供的北京市公安局西城分局出具的《政府信息不存在告知书》，证明上诉人没有扰乱单位秩序的违法行为。⑵上诉人是要到公安部人民来访接待办公室反映问题，被上诉人提供的对ＸＸ、张东明的询问笔录也证明了这一事实。被上诉人作出的处罚决定未明确这一事实，一审法院维持被上诉人作出的处罚决定错误。⑶一审法院认定，被上诉人提交的北京市公安局西城分局府右街派出所三次向上诉人出具的训诫书，能够证明上诉人有扰乱单位秩序的事实。但训诫是《信访条例》第四十七条规定的对违法上访人的行政处罚，这说明上诉人没有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的行为。⑷没有法律规定非法上访就是扰乱单位秩序。上诉人只是身带信访件途经中南海周边，不构成《信访条例》第二条规定的信访活动和信访人要件，更不构成《治安管理处罚法》所规定的扰乱单位秩序的行为。3、一审法院认定被上诉人作出的行政处罚程序合法是错误的。被上诉人提供的《行政拘留家属通知书》上“曾祥虎”的签名并非其本人所签，根据《行政处罚法》第三条的规定，不遵守法定程序的行政处罚属无效行为。4、一审法院没有调查，判决不合情理。淯溪镇人民政府对上诉人的邻里纠纷久拖不决，上诉人才进京反映问题。5、北京市公安机关根据《信访条例》第四十七条的规定已对上诉人进行“训诫”行政处罚，上诉人回到当阳后，被上诉人又依《治安管理处罚法》的规定对上诉人作出行政拘留6日的处罚，被上诉人的行为属于重复处罚，违反执法程序。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审全部诉求，由被上诉人承担一、二审全部诉讼费用。
被上诉人当阳市公安局辩称：1、根据《治安管理处罚法》第七条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被上诉人作为上诉人陈华萍居住地的公安机关，有权对上诉人在北京实施的违法行为行使管辖权。2、北京市公安局西城分局对陈华萍的训诫是依据《集会游行示威法》以及《信访条例》的有关规定作出。《行政处罚法》以及《治安管理处罚法》规定的处罚种类并不包括训诫，且北京市公安局西城分局对陈华萍作出的训诫书已明确告知，“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”据此，被上诉人对陈华萍作出行政拘留六日的行政处罚，不构成重复处罚。3、2014年5月21日、5月24日，陈华萍先后两次前往北京市中南海周边等非信访接待场所上访，经有关国家机关工作人员劝阻、训诫后仍无效，同年6月22日，陈华萍再次到中南海周边上访，其行为已构成扰乱单位秩序，其违法行为事实清楚。4、被上诉人的办案民警在办案过程中严格遵守《治安管理处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定，在受案、询问、告知、决定、送达等环节没有违反法定程序。陈华萍提出《行政拘留家属通知书》上“曾祥虎”的签名并非其本人所签，但本案事实是，公安机关将陈华萍被拘留的事实在24小时内已通知其丈夫曾祥虎，且曾祥虎当天就到拘留所看望了陈华萍。5、鉴于陈华萍的行为已构成扰乱单位秩序，被上诉人2014年6月24日，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定对其作出拘留六日的行政处罚，适用法律正确，处罚幅度适当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原判所载明的证据材料均已随案移送本院。
二审庭审中，上诉人补充提交了当阳市淯溪镇人民政府2014年1月15日的一份信访问题调处协议，以证明淯溪镇人民政府未公正处理其与邻居宋圣梅的纠纷，其才到北京上访。
本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判无异。
本院认为，本案当事人二审争议的焦点问题是：1、被上诉人对上诉人在北京的违法行为是否有管辖权。2、被上诉人对上诉人作出的处罚是否构成重复处罚。3、被上诉人对上诉人作出的处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。
关于被上诉人对上诉人在北京的违法行为是否有管辖权。本案被上诉人受理案件，不是基于北京市公安局西城分局向被上诉人移送案件，而是依据公安部《》第第一款的规定，该条款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，该规定并不排除被上诉人对上诉人在北京的违法行为具有管辖权。
关于被上诉人对上诉人作出的处罚是否构成重复处罚。北京市公安局西城分局府右街派出所是依据《中华人民共和国集会游行示威法》以及《信访条例》的有关规定对上诉人作出的训诫，而被上诉人作出处罚依据的《治安管理处罚法》所规定的处罚种类并不包括训诫，且府右街派出所对陈华萍作出的训诫书已明确告知，“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”据此，被上诉人对陈华萍作出行政拘留六日的行政处罚，不构成重复处罚。
被上诉人对上诉人作出的处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。北京市公安局西城分局府右街派出所是依据《中华人民共和国集会游行示威法》以及《信访条例》的有关规定对上诉人陈华萍作出训诫，故上诉人出具的北京市公安局西城分局制作的《政府信息不存在告知书》，证明陈华萍在该局没有因扰乱单位秩序被治安处罚的政府信息属情理之中。但该局府右街派出所2014年5月21日、5月24日、6月22日对陈华萍作出的三次训诫书、以及该所出具的工作说明，可证明陈华萍先后三次前往北京市中南海周边等非信访接待场所上访，三次被派出所训诫，训诫书明确告知“中南海周边不是信访接待场所”，信访人员“应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题”，“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”上诉人已明知中南海周边为非信访接待场所，仍然三次前往上访，其行为已违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，被上诉人同时还提交了陈华萍本人在被上诉人所属淯溪水陆派出所的陈述、以及淯溪水陆派出所对接访人员的询问笔录也印证了这一事实。故被上诉人认定上诉人的行为违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，并据此作出行政拘留六日的行政处罚，其处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。
上诉人主张是因地方政府对其邻里纠纷处理不公才到北京上访，且只是路过中南海周边地区。对此，本院认为，上诉人因邻里纠纷对政府处理不服，应正常行使权力，不能到非信访接待场所上访。上诉人二审庭审时提交的淯溪镇人民政府调处协议无当事人签名，不符合证据的形式要件，被上诉人提交的证据可证明基层组织已部分解决上诉人反映的问题。上诉人称只是路过中南海周边地区的主张与本案证据证明的事实不符。
上诉人以被上诉人出具的《行政拘留家属通知书》上“曾祥虎”的签名并非其丈夫曾祥虎所签，主张被上诉人程序违法。但二审庭审中，上诉人丈夫曾祥虎并不否认其在2014年6月25日已知悉陈华萍被拘留，并于当天到拘留所看望了陈华萍。作为上诉人的丈夫，曾祥虎的知情权并未受到影响。
因被上诉人对上诉人作出的行政处罚不违反法律规定，故上诉人提出的赔偿请求不能得到支持。
综上，被上诉人对上诉人作出的处罚决定并无不当，原审法院判决维持被上诉人作出的处罚决定并驳回上诉人的其他诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人陈华萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一五年二月六日
书 记 员 宋佳佳