广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终1022号
上诉人（一审第三人）凤山县凤城镇良利村第4村民小组。
诉讼代表人张宁驹，组长。
委托代理人牙国辉，东兰县法律事务中心法律工作者。
被上诉人（一审原告）凤山县凤城镇京里村第9村民小组。
诉讼代表人黄乃登，组长。
委托代理人黄瑞国，男，1954年10月10日生，壮族，农民，住凤山县。
委托代理人罗邦龙，广西凤山律师事务所律师。
一审被告凤山县人民政府，住所地：凤山县凤城镇朝阳大道28号。
法定代表人陆嵘，县长。
委托代理人韦奖，凤山县法制办公室干部。
委托代理人黄鹏翔，广西弘生联合律师事务所律师。
一审被告河池市人民政府，住所地：河池市金城江区百旺路17号。
法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人邹庆梅，河池市法制办公室干部。
上诉人凤山县凤城镇良利村第4村民小组（以下简称良利4组）因与被上诉人凤山县凤城镇京里村第9村民小组（以下简称京里9组）、一审被告凤山县人民政府（以下简称凤山县政府）及河池市人民政府（以下简称河池市政府）林地行政裁决及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2017）桂12行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人良利4组诉讼代表人张宁驹及委托代理人牙国辉，被上诉人京里9组委托代理人黄瑞国、罗邦龙，一审被告凤山县政府委托代理人韦奖、黄鹏翔，一审被告河池市政府委托代理人邹庆梅，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
河池市中级人民法院一审查明：京里9组与良利4组争议的林地称为“大湾坡”（京里9组称为“那龙坡”），四至界线东从A点沿沟至B点为界；北从B点经C点、D点、E点至F点为界；西从F点至G点为界；南从G点至A点闭合，面积35亩。附着物有杉木、茶油林，杉木林为京里9组农户种植；茶油林，双方均主张是其种植。1953年11月9日，凤山县政府颁发给京里乡太平屯黄鸣元户《土地房产所有证》，该证记载：“那农荒地1块，面积8.5亩，四至界线即东南西北分别依水沟、水沟、水沟、路。”1953年，凤山县政府颁发给良利乡文昌角屯罗汝全户《土地房产所有证》，该证记载：“林来山荒山1块，面积2亩。”颁发给良利乡牙峝屯张子珍户《土地房产所有证》，该证记载：“下林来荒山1块，面积2亩，座落京里乡。”1981年4月30日，良利4组取得凤山县政府颁发的《凤山县社队山界林权证》（存根），该证中记载：“大湾坡：幼茶叁亩；杉幼壹亩伍。”1989年，双方曾就争议地发生过纠纷。2014年3月4日和3月5日，时任京里9组组长黄发谋与时任良利4组组长彭秀红签订《土地调解协议书》。2014年3月，京里9组、良利4组分别向凤山县政府提出土地权属调处申请。凤山县政府受理后，于2014年6月13日组织争议当事人对争议地进行现场勘查，制作现场勘查笔录，绘制争议图，明确争议地的地名、四至范围、面积及附着物。争议当事人均签字认可。经协商未果。2016年11月25日，凤山县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十一条第四款，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条、第三十四条第一款（六）、（七）项的规定作出凤政处字〔2016〕5号《行政处理决定书》（以下简称5号处理决定），决定：双方争议的35亩（四至界线详见1/10000地形图）大湾坡（那龙坡）林地所有权属良利4组集体所有。京里9组不服，向河池市政府申请行政复议。河池市政府复议后于2017年3月26日作出河政复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》（以下简称18号复议决定），决定维持5号处理决定。京里9组于2017年4月27日提起本案行政诉讼，请求撤销5号处理决定及18号复议决定。
河池市中级人民法院一审认为：京里9组与良利4组因土地权属发生争议，分别向凤山县政府提出权属调处申请。凤山县政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》对土地权属确权的相关规定，受理并作出处理，其行政执法主体适格。河池市政府根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，受理当事人提出的行政复议申请并作出处理，其行政执法主体适格。京里9组、良利4组对凤山县政府、河池市政府的执法主体资格没有异议，一审法院予以确认。
行政机关作出行政行为应当事实清楚，证据充分。本案在行政处理过程中，京里9组提供了村民持有的1953年人民政府颁发的《土地房产所有证》，良利4组提供了村民持有的1953年人民政府颁发的《土地房产所有证》、1981年4月30日取得的《凤山县社队山界林权证》（存根）、2014年3月4日、5日签订的《土地调解协议书》主张争议地权属明确归己方所有。但凤山县政府对纠纷双方提供的《土地房产所有证》中记载的土地名称、面积及四至范围是否均在本案争议地内，争议当事人是否认可，合作化、“四固定”时期是否发生了变化等事实没有核实。对良利4组提供的《凤山县社队山界林权证》（存根）所登记的内容是否确实涉及本案争议地，凤山县政府没有核实清楚。对《土地调解协议书》内容是否涉及争议地范围、面积，凤山县政府同样没有核实清楚。另外，从凤山县政府提供的证据看，争议地有附着物即杉木、油茶林，现场勘查笔录记录“争议地附着物为杉木、油茶林，杉木林为京里村九组农户种植，油茶林双方均主张为己种植”，对该附着物种植的时间、位置、面积没有核实。综上，凤山县政府处理本案对当事人提供的相关确权依据未进行必要的调查即作出5号处理决定，认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。河池市政府复议维持5号处理决定，所作18号复议决定亦属认定事实不清，主要证据不足，依法亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销凤山县政府作出的5号处理决定；二、撤销河池市政府作出的18号复议决定；三、由凤山县政府重新作出行政行为。
上诉人良利4组上诉称：一、5号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。5号处理决定认定以下六方面事实：1.争议地地名、四至界限及面积；2.1953年土改时期，凤山县政府颁发给黄鸣元、罗汝全、张子珍3户《土地房产所有证》分别记载那农、林来山等地地名、四至界限、面积及坐落位置；3.合作化、“四固定”时期争议地是否固定给争议双方集体所有，无法查实认定；4.上世纪六十年代以来，上诉人一直连续经营管理使用争议地种植经济林，被上诉人一直经营使用林来山种植经济林，双方均未提出异议。1989年，被上诉人3户村民因经营使用争议地才引发本案纠纷，经有关部门组织调解，但一直未得到处理；5.1981年林业“三定”时期，凤山县政府颁发给上诉人《凤山县社队山界林权证》记载了争议地；6.2014年3月4日和5日，上诉人与被上诉人签订《土地调解协议书》明确记载争议地属上诉人集体所有。上述事实，均有相关证据证实，事实清楚，证据充分。二、一审判决认定争议地在合作化、“四固定”时期是否确权的问题尚未核实清楚，属认定事实错误。1.争议双方提供的1953年《土地房产所有证》不能作为确认现争议地归属的依据。2014年7月18日，凤山县调处办组织双方调解时，双方均认可黄鸣元户《土地房产所有证》记载了争议地，罗汝全、张子珍2户《土地房产所有证》记载了林来山、下林来山地名、面积及坐落位置。但双方签订的《土地调解协议书》证实，1958年合作化时期，争议地与林来山、下林来山进行了调换，争议地归上诉人，林来山和下林来山归被上诉人，调换之后，上诉人一直连续经营使用争议地，被上诉人一直连续经营使用林来山和下林来山，双方均认可黄鸣元、罗汝全和张子珍3户《土地房产所有证》作废。2.双方均主张合作化、“四固定”时期争议地归己方所有，但均未能提供该时期争议地划归己方的文字记载，也未能提供该时期争议地划归己方可核查的知情人，因此该时期争议地是否确权给双方当事人，无法核实认定。3.上诉人持有的《凤山县社队山界林权证》是本案确权依据。2014年7月18日，调处办组织双方调解时，双方均认可《凤山县社队山界林权证》记载了争议地，被上诉人辩解该证未经他组群众签字认可的理由不成立，且双方于2014年签订的《土地调解协议书》的内容证实双方均认可按照上诉人的《凤山县社队山界林权证》记载内容确定争议地属上诉人集体所有。4.《土地调解协议书》是本案确权依据。该协议书是双方组长签订，双方组长分别代表各自集体。三、争议地内附着物为再生杉木和油茶林，再生杉木林是被上诉人种植，双方均主张油茶林权属，而上诉人的《凤山县社队山界林权证》记载争议地内幼苗油茶林3亩，被上诉人未能提供证据证明油茶林属其所有，且争议地内附着物归属与本案确定争议地权属并无关联，不需核实附着物归属。综上，5号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，18号复议决定维持该处理决定正确。一审判决认定事实错误。请求依法撤销一审判决，改判驳回京里9组的诉讼请求，维持凤山县政府5号处理决定及河池市政府18号复议决定。
被上诉人京里9组答辩称：一、1953年土改时，双方村民均取得《土地房产所有证》，凤山县政府认为双方对该证的土地进行互换，但没有提供确已互换的证据，对证上登记的土地是否在争议地内也没有进行核实。二、凤山县政府1981年4月30日颁发给上诉人的《凤山县社队山界林权证》记载争议地面积4.5亩，只能证明是4.5亩，而非35亩，又没有证据证明权属已变更，且该证多处涂改，参加划界人员栏的人员是良利4组一方，京里9组一方没有人参加。三、2014年3月4日、5日，双方组长签订的《土地调解协议书》，各方群众代表签字栏空白，不能代表各方村民意志，没有征得各方群众同意。四、争议地上的油茶树面积及由谁经营管理等事实，凤山县政府也没有核实清楚。五、京里9组提供的1953年黄鸣元户《土地房产所有证》、部分农户的《自留山证》及1989年11月28日与凤山县良利林场签订的《联营造林合同书》充分证明争议地权属归京里9组集体所有，也是京里9组一直经营管理的事实。六、凤山县政府2016年6月20日有关讨论本案件《会议签到记录》所列的到会人员中，有的人员实际没有到会，违反集体讨论的程序。七、5号处理决定适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）、（七）项的规定，属适用法规不当。综上，5号处理决定认定事实不清，程序违法，适用法律法规不当，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
一审被告凤山县政府述称：5号处理决定认定事实清楚，证据充分。争议地在合作化、“四固定”时期是否固定给双方集体所有，无法查实认定。但上世纪六十年代以来，良利4组一直经营管理争议地种植经济林，京里9组一直经营管理林来山种植经济林，双方未提出异议。1981年4月30日，凤山县政府颁发给良利4组《凤山县社队山界林权证》记载了争议地，2014年3月4日和5日双方签订的《土地调解协议书》明确记载争议地属良利4组集体所有。上诉人从上世纪六十年代开始一直使用本案争议地，双方都认可1989年才产生争议，至产生争议时止上诉人连续使用争议地已经超过二十年，根据《确定土地所有权和使用权若干规定》本案争议地亦应归上诉人所有。因此，凤山县政府将争议地确权归良利4组所有，是正确的。此外，5号处理决定程序合法，适用法律、法规正确。请求二审法院依法判决。
一审被告河池市政府述称：河池市政府作出18号复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。5号处理决定将争议地权属确认归良利4组，有事实和法律依据。请求二审法院依法判决。
经庭审调查，京里9组一审提供的证据1即黄鸣元《土地房产所有证》与凤山县政府一审提供的第二组事实方面证据2相同，京里9组一审提供的证据7《土地调解协议》与凤山县政府一审提供的第二组事实方面证据5相同，京里9组一审提供的证据8《关于要求解决京里九队与良利四队荒山争议的报告》与凤山县政府一审提供的第一组程序方面证据1相同，这些证据具备关联性、真实性、合法性，应认定可作为证据使用。京里9组一审提供证据2《自留山证》、证据3《公证书》、证据4《林权证》，在调处阶段没有提供过。本院经庭审调查核实，证据2《自留山证》和证据4《林权证》均未记载争议地，京里9组当庭承认该两证所记载的“罗累坡”不在本案争议地内，故该两份证据不能作为证据使用。证据3《公证书》，内容是凤山县公证处公证对京里9组村民黄乃权等18户与凤山县良利林场签订的《联营造林合同书》进行公证，涉及本案争议地，可作为证据使用。一审判决对上述证据的认定不当，本院予以纠正。除此之外，本院确认一审判决认定的其他证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明：2014年3月4日和3月5日，京里9组为甲方与良利4组为乙方签订《土地调解协议书》，载明：“原由：早在一九五八年大集体期间甲方就用大湾坡的朗江山、朗江田，东以小河沟为界，南、北面都以朗江坡的小溪沟沿沟为界，与乙方调换下林来山及朗肃沟田作为牛场和耕种。甲乙双方从调换之日起'四固定'是按调换的土地各自经营，直到一九八一年办理山界林权证双方都是按调换过的地盘办理土地林权证的。一九八一年以后土地承包到各农户，甲方是按调换过的地盘承包给各农户。乙方也同样是按调换过的地盘承包给各农户。甲乙双方并一直经营到现在，由于个别人无理取闹，才导致了甲乙双方迟迟不能办到土地承包证。为了方便甲乙双方群众节省劳力和不走远路，为了尽快地为群众办理土地证，甲乙双方经和谐协商特达成如下协议：一、甲乙双方一致决定以一九八一年凤山县人民政府颁发的山界林权证作为永久凭据，一九五三年证作废。二、甲乙双方将继续按一九八一年土地证进行种植和经营，并为农户办理承包土地证，任何人不得以任何借口或行为损害对方合法权益，违者向对方一次性付壹拾万元人民币罚款。三、本协议签字之日起生效，并起法律效力。”时任京里9组组长黄发谋与时任良利4组组长彭秀红均在落款处签名确认。
再查明：京里9组提供的《公证书》，是凤山县公证处于1990年4月28日对凤山县良利林场（甲方）与京里9组村民黄乃权等18户（乙方）于1989年签订的《联营造林合同书》进行公证，该《联营造林合同书》第一条载明：“乙方负责在林来、××、××、××、××、××、那弄坡全垦造杉木共352亩。”其中“那弄”与“那龙”一样，均为京里9组对争议地的称呼，经本院庭审核实，联营造林范围包括了林来山和本案争议地在内。
本院认为，本案争议焦点为：一、争议双方提供的1953年《土地房产所有证》，良利4组提供的《凤山县社队山界林权证》、双方签订的《土地调解协议书》，能否作为确权依据。二、合作化、“四固定”时期争议地的权属情况是否确实无法查实认定。三、争议地的经营管理情况。
土地权属纠纷处理是人民政府居中作出的行政裁决行为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十七条：“权属纠纷当事人对自己提出的权属主张有责任提供证据。权属纠纷当事人应当在处理机关指定的期限内提交有关证据材料”的规定，本案中争议双方为证实己方权属主张，均提供了1953年《土地房产所有证》，京里9组提供的黄鸣元户《土地房产所有证》记载了本案争议地，良利4组提供的罗汝全户、张子珍户《土地房产所有证》记载了林来山，证明1953年争议地权属归京里9组，而林来山归良利4组所有。但“四固定”、合作化时期，争议地权属归哪一方所有，双方均未能提供权属凭证。林业“三定”期间，良利4组于1981年4月30日取得了凤山县政府颁发的《凤山县社队山界林权证》，记载了本案争议地在内。而京里9组所提供的《自留山证》、《林权证》没有记载争议地，京里9组也当庭承认所记载的“罗累坡”不在争议地范围内。也就是说，林业“三定”期间争议地已变更为良利4组所有。争议双方于2014年3月签订的《土地调解协议书》明确记载1958年大集体期间，良利4组以争议地大湾坡的朗江山、朗江田，京里9组以下林来山及朗肃沟田，进行了互换，“四固定”期间按调换后的土地各自经营，按协议约定各自的1953年《土地房产所有证》作废，以1981年《凤山县社队山界林权证》为准。京里9组没有否认《土地调解协议书》的真实性，只是主张时任组长黄发谋不能代表本组集体意志，但未能提供充分证据证实其主张，故不能否定《土地调解协议书》的效力。从经营管理事实来看，自上世纪六十年代以来，良利4组一直经营使用争议地种植经济林，京里9组则一直经营使用林来山种植经济林，双方未提出异议。京里9组提供其于1989年12月21日与良利林场签订的经公证的《联营造林合同书》，经核实包括了林来山与本案争议地在内，林来山原属良利4组所有，经与京里9组用争议地互换后才归京里9组经营管理。京里9组依照该《联营造林合同书》到争议地种植杉木林才引发争议。综合上述1953年《土地房产所有证》、1981年《凤山县社队山界林权证》、《土地调解协议书》及双方经营管理的情况，良利4组的权属主张更有证据优势，本院确认争议双方在林业“三定”之前已就林来山与本案争议地进行了互换，互换后争议地归良利4组，林来山归京里9组，且良利4组已于林业“三定”期间取得了包括争议地在内的《凤山县社队山界林权证》。而京里9组提供的证据不足以证实林业“三定”以后争议地仍归其所有，京里9组在争议地种植杉木林而引发纠纷的管理事实，不能作为确权参考证据。结合上述在案证据及事实，凤山县政府依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条、第三十四条第（六）、（七）项的规定，作出5号处理决定将争议地的林地所有权确认归良利4组集体所有是正确的，18号复议决定予以维持亦是正确的。5号处理决定没有处理林木所有权和林木使用权，如果林木权属有争议，当事人可另行就林木权属申请调处，但不影响林地所有权的确权处理，不应据此撤销5号处理决定。
至于争议地在合作化、“四固定”时期权属是否发生变化，从双方签订的《土地调解协议书》可看出双方于1958年大集体期间就争议地权属进行了互换。但因争议双方均未能提供该时期的权属凭证，凤山县政府据此认定合作化、“四固定”时期争议地是否已固定给一方集体所有，无法查实认定，是更为谨慎的处理，且这与争议双方在林业“三定”之前已将林来山与争议地互换的事实并不冲突，不能以此为由认定5号处理决定认定事实不清。一审法院认为没有核实合作化、“四固定”时期争议地权属情况属认定事实不清，并据此判决撤销5号处理决定不当，本院予以纠正。
综上，凤山县政府作出的5号处理决定并无不当，18号复议决定予以维持是正确的。一审判决不当，应予以撤销。京里9组的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销河池市中级人民法院（2017）桂12行初84号行政判决；
二、驳回凤山县凤城镇京里村第9村民小组的诉讼请求。
本案一审、二审受理费各50元，由凤山县凤城镇京里村第9村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 王小成
审 判 员 陈 惠
二〇一八年五月八日
法官助理 杜翰洋
书 记 员 王家兴