陕西省咸阳市杨陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）杨行初字第00007号
原告陕西杨凌某某公司。
法定代表人陆军海，公司总经理。
委托代理人陈冬杰，陕西云德律师事务所律师。
委托代理人李佳佳，陕西云德律师事务所律师。
被告杨凌示范区某某局。组织机构代码证：79077153-8。
法定代表人张忠，局长。
委托代理人黄鸿斌，陕西凌达律师事务所律师。
原告陕西杨凌某某公司与被告杨凌示范区某某局土地抵押登记纠纷一案，原告于2014年11月6日诉至我院。本院受理后，公开开庭进行了审理。原告的委托代理人陈冬杰、李佳佳，被告的委托代理人黄鸿斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告于2014年9月23日向被告提交书面申请办理杨管国用（2012）第12号土地的土地使用权抵押登记，被告未给原告办理。2014年10月28日被告向原告书面复函答复：（1）根据管委会重点项目建设需要已决定收回杨管国用（2012）12号土地使用权证下2.6亩土地使用权，请原告于通知后十五日内申办土地权属变更登记更换新的土地权证；（2）根据土地管理法第五十八条及出让合同第二十条收回2.6亩土地使用权的善后补偿问题，贵公司应和被告共同执行当时约定的补偿方案。
原告陕西杨凌某某公司诉称，2010年11月，原告与杨凌高新技术产业示范区管委会签订了《杨凌农业高新技术产业示范区项目入区协议书》，约定原告在杨凌示范区投资建设年产11万吨脂肪族系高效水剂项目。2011年1月16日原告与杨凌示范区某某局就该项目签订了《国有建设用地使用权出让合同》。原告于2012年5月14日取得了杨凌新桥路以东、河堤路以北的国有土地使用权，土地编号为G-2010-25号，并取得了国有土地使用权证书，使用权证编号为杨管国用（2012）第12号。2014年9月11日原告与长安银行股份有限公司签订《流动资金借款合同》，向银行借款1000万（借款期限为2014年9月11日至2015年9月10日）；该借款由西安泰信融资担保有限公司提供连带责任保证；同时，原告欲以杨管国用（2012）第12号土地的土地使用权设定抵押作为部分反担保，因此于2014年9月23日向被告提交了《土地登记申请书》及进行土地使用权抵押登记的所有相关材料，向被告申请办理国有土地使用权抵押登记。根据《土地登记办法》第十九条的规定，被告应于受理土地登记申请之日起20日内，办结土地登记审查手续，被告不为原告办理抵押登记的行为已经构成行政不作为，是违法行为。现请求依法判令：1、被告不予办理国有土地使用权抵押登记为违法行为，并责令被告为原告办理国有土地使用权抵押登记；2、被告承担本案的诉讼费用。
被告杨凌示范区某某局辩称，原告申请材料的实质内容部分已发生改变，应先申请土地界址面积变更登记后再行申办抵押登记，被告不存在行政不作为。2013年2月25日，示范区发展和改革局作出关于渭河杨凌段2号橡胶坝工程立项的批复，同年7月29日杨凌示范区管委会作出专题会议纪要，明确该项目四址范围内需占用原告部分土地。有关部门就渭河治理项目需占用原告原受让土地约2.6亩进行了告知并多次协商善后处理。根据《土地登记办法》第五条、第四十七条规定，《关于变更土地登记的若干规定》第三条第十三条规定，被告已对原告的申请作出了告知函。被告要求原告据实申办土地界址面积变更登记再行办理抵押登记的行为于法有据，并无不当。《土地管理法》第五十八条、《物权法》第一百四十八条均规定了在建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。双方的土地出让合同第二十条亦规定根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的约定。无论是从法律规定或者合同约定，均无因公共利益需要提前收回国有土地使用权应当经原使用者同意的规定。原告在以原证面积申办抵押登记的同时，又以示范区水务局非法占地侵权起诉，已证明原告自认所提供抵押的原址面积客观上已实际减少，申请材料不真实。被告若照此办理势必造成设定抵押面积失实，损害抵押权人的合法权益。综上请求依法驳回原告的诉请。
被告为支持其主张，提供以下证据：1、示范区发展和改革局关于渭河杨凌段2#橡胶坝工程立项批复，证明该工程为渭河综合治理项目，属社会公共利益需要；2、示范区党工委管委会专项问题会议纪要，证明工程需占用原告部分土地；3、示范区招商和投资服务局证明材料及备忘录，证明2013年7月29日就占用原告土地事宜，有关部门向原告方人员告知并曾经协商达成一致意见。4、示范区水务局关于占用原告土地有关问题的说明，证明水务局向原告告知占地情况，双方未达成补偿协议；5、国有建设用地使用权出让合同，证明合同约定社会公共利益出让人在经报批后可以提前收回土地使用权，给土地使用者按规定补偿；6、渭河2#橡胶坝工程泵站建设用地协调会记录及签到册，证明双方善后处理未达成一致，原告原土地使用权面积已发生变化；7、原告及担保公司土地抵押登记申请书，证明原告申办抵押土地与实际土地现状不符，申请材料实质性内容不真实；8.关于原告申办土地抵押登记问题的复函，证明被告已告知原告应先申办面积变更登记换发新证后再据实申办抵押登记。
原告质证认为，被告证据2中的备忘录的真实性不予认可，其余证据的真实性无异议，但关联性、证明目的均不予认可。被告的证据不能证明出于公共利益需要占用原告土地，被告未经任何法定程序批准作出所谓的收回决定通知并依此不办理抵押登记是违法行为。
原告提供以下证据：1、土地登记收件单，2、关于办理土地使用权抵押登记事宜的告知函，3、国有土地使用证。
被告质证认为，对原告提供证据的真实性均无异议，证明目的不予认可。
本院认为，被告证据2中的备忘录系单方行为，且原告不认可，不予认定。对原、被告提供的其余证据的真实性及与案件的关联性，予以认定。
经审理查明，2011年1月26日原告杨凌新祁连外加剂有限公司与杨凌示范区某某局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同第20条约定：“对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿”。2012年5月14日原告以576.0029万元的价格取得了杨凌新桥路以东、河堤路以北的40000.202平方米国有土地使用权，土地编号为G-2010-25号，使用权证编号为杨管国用（2012）第12号。2013年2月25日，杨凌示范区发展和改革局作出同意建设渭河杨凌段2号橡胶坝工程的立项批复，同年7月29日杨凌示范区管委会作出专题会议纪要，决定由被告负责妥善处理工程四址范围内占用原告土地问题。2013年7月29日杨凌水务局因渭河水面景观工程2#橡胶坝工程开始在原告土地使用权范围占用了约2.6亩建设办公用楼，2014年7月份左右竣工。2013年10月17日至2014年9月8日原告以杨管国用（2012）第12号土地使用权在被告处办理了抵押贷款登记。2014年9月23日原告再次向被告提交书面申请和相关材料，要求用该使用权再次办理有关抵押登记，被告未予办理。2014年10月28日被告向原告书面复函答复：（1）根据管委会重点项目建设需要已决定收回杨管国用（2012）12号土地使用权证下2.6亩土地使用权，请原告于通知后十五日内申办土地权属变更登记更换新的土地权证；（2）根据土地管理法第五十八条及出让合同第二十条收回2.6亩土地使用权的善后补偿问题，贵公司应和被告共同执行当时约定的补偿方案。
本院认为，根据《土地登记办法规定》第十八条规定：土地权属有争议的不予登记。原告认为自己享有杨管国用（2012）第12号土地所有权证上60亩土地所有权，被告认为因社会公共利益已收回了原告所有权证上2.6亩土地，现双方对（2012）第12号土地所有权证上部分土地所有权有争议。原告应先行解决与被告土地权属争议问题，再办理土地抵押登记。另外，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十三条规定，土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。原告土地所有权证上登记的土地范围内已有约2.6亩建成了杨凌水务局的办公楼，现被告若对原告土地抵押贷款进行登记，会造成杨凌水务局的办公楼随之抵押。综上理由，被告不予办理土地抵押登记符合法律规定，原告要求被告办理土地抵押登记的请求，不予支持。按规定被告应在受理原告土地抵押登记申请20日内给予书面答复，被告逾期答复在程序上有瑕疵，但在原告起诉前被告已作出答复，被告的该行为虽有不当，但未影响不予办理土地抵押贷款的合法性。依照《土登记办法》第五条、第十八条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十三条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》五十六条之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
驳回原告陕西杨凌某某公司的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告陕西杨凌某某公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审 判 长 崔 灿
审 判 员 王西江
代理审判员 刘雨蓉
二〇一四年十二月二十二日
书 记 员 武 鑫
相关法律规定：
《土地登记办法规定》第五条：土地以宗地为单位进行登记。
宗地是指土地可能性界线封闭的地块或者空间。
第十八条有下列情形之一的，不予登记：
（一）土地权属有争议的；
（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；
（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；
（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；
（五）其他依法不予登记的。
不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十三条：土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。
地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
起诉被告不作为理由不能成立的；
起诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）起诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。