广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）粤民申4491号
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：珠海市市场经营集团有限公司。住所地：广东省珠海市香洲翠民路**号***楼。
法定代表人：王小彬，该公司总经理。
委托诉讼代理人：莫杨志，广东华杨律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈新兴，广东华杨律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：珠海市瑞华工贸发展公司。住所地：广东省珠海市香洲沿河路**栋***室。
法定代表人：陈文华，该公司董事长。
委托诉讼代理人：文才，北京德恒（珠海）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：朱嘉佳，北京德恒（珠海）律师事务所实习律师。
二审上诉人（一审被告）：广东省珠海市工商行政管理局。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路***号工商大厦。
主要负责人：陈德敬，局长。
再审申请人珠海市市场经营集团有限公司（以下简称市场集团）因与被申请人珠海市瑞华工贸发展公司（以下简称瑞华公司）、二审上诉人广东省珠海市工商行政管理局（以下简称珠海市工商局）确认合同效力纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院（2017）粤04民终330号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
市场集团申请再审称：一、原审判决违反法定程序，明显超出应当审理的范围，对瑞华公司诉讼请求无关的案件事实进行审查并作出错误的认定，侵害了市场集团的合法权益，并将给国有资产造成重大损失。瑞华公司请求法院确认其与珠海市工商局于2005年6月14日签订的《关于解决前山市场商业楼合作项目历史遗留问题的协议书》（以下简称涉案《协议书》）成立，根据《中华人民共和国合同法》第三十二条的规定，法院只需查明该合同双方当事人是否签字盖章及其真实性即可，无需审查该合同的内容。二、原审判决适用法律确有错误。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条和第十六条的规定，涉案《协议书》未经有批准权的人民政府审批，应为无效合同。瑞华公司在一审起诉时，其诉讼请求为确认涉案《协议书》合法有效，但在一审审理过程中，为规避涉案《协议书》被确认为无效的结果，瑞华公司经一审法院释明将诉讼请求变更为确认涉案《协议书》成立，属于规避法律的情形。三、原审判决认定的基本事实缺乏证据证明。原审判决对前山市场后约6500平方米土地及地上约1700平方米建筑物（以下简称涉案土地及地上建筑物）权属人的认定是错误的，遗漏了对珠海市人民政府办公室1998年7月29日下发的《关于工商市场“办管脱钩”中部分资产处置的通知》（珠府办函〔1998〕191号）的审查和认定。该通知已经明确珠海市工商行政管理局香洲分局与瑞华公司1996年12月31日签署的《合作兴建前山市场商业楼合同书》中属于珠海市工商局的权益分割，即珠海市工商局基于提供涉案土地及地上建筑物与瑞华公司合作建设前山市场商业楼的合同权益全部移交给市场集团。因此可以认定该通知发出之后市场集团即代替珠海市工商局成为《合作兴建前山市场商业楼合同书》的当事人。故珠海市工商局与瑞华公司于2005年6月14日签订涉案《协议书》，就涉案土地及地上建筑物进行处分的行为属于无权处分，涉案《协议书》未经市场集团追认，不发生法律效力。综上，请求依法对本案进行再审。
瑞华公司提交意见称：一、原审只是判决涉案《协议书》成立，其判项并未超出应当审理的范围。二、涉案《协议书》约定的标的物包括前山市场后约6500平方米的土地使用权和约1700平方米的地上建筑物，因此涉案《协议书》是一份混合型房地产转让合同，不能单独适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定。市场集团依据该司法解释的相关规定主张涉案《协议书》无效，属于适用法律错误。三、我国现行法律并非严格禁止划拨建设用地使用权转让，而是严格限制，凡经过由批准权的人民政府批准后的土地使用权转让合同合法有效。故涉案《协议书》自双方当事人签字或盖章时即合法成立，不属于自始没有法律约束力的无效合同，而仅是因为其尚未经有批准权的人民政府批准而未生效。四、涉案《协议书》没有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形，不属于无效合同。五、珠海市工商局在《行政复议决定书》（珠复〔2007〕26号）作出前一直都承认和履行涉案《协议书》，珠海市工商局在本案一、二审时亦明确认可涉案《协议书》已合法成立。六、珠海市有批准权的人民政府并未否决涉案土地转让，亦没有对涉案土地分割本身进行否定；行政复议案件所涉事宜就是市国土局根据珠海市工商局的申请对涉案土地分割办证，为转让给瑞华公司所实施的行政审批的前期步骤，故涉案土地可以依法转让。七、原审判决对涉案土地及地上建筑物的归属事实认定清楚，没有错误。《关于工商市场“办管脱钩”中部分资产处置的通知》的内容已承认了《合作改建协议》的存在，明确了该原属于珠海市工商局在该协议中的权益移交给市场集团，并非将涉案土地及地上建筑物的产权划归市场集团公司所有。八、在原审中，市场集团及珠海市工商局均认可的事实表明涉案土地及地上建筑物是可以转让的。综上，涉案《协议书》已合法成立，不属于无效合同。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。市场集团的再审申请没有事实和法律依据，应当予以驳回。
珠海市工商局提交意见称：一、原审程序严重违法。一审行使释明权后，允许瑞华公司避开各方争议的合同效力问题，变更诉讼请求为一个与合同效力没有任何关联的问题，违背了释明权的立法目的。各方对合同是否成立本身并无争议，且请求确认合同成立不属于人民法院审理范围。一审超出了当事人诉讼请求的范围，对合同效力和涉案土地的产权归属作出了直接认定，严重违反了“不告不理”的民事诉讼法基本原则。二审未纠正一审的严重程序错误，二审程序同样违法。珠海市工商局对一审诉讼费的承担提出了上诉，二审却未对此作出任何认定，程序违法。二、涉案《协议书》属无效合同。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条规定属于效力性强制性规定，原审认定错误。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，起诉前未经批准的划拨国有土地使用权转让合同一律无效。一审适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第九条的规定认定涉案《协议书》属效力待定合同，属适用法律错误。三、为履行协议，珠海市工商局曾向国土规划部门申请办理土地分割手续并取得了珠海市规划局颁发的（2006）用地字161号和162号《建设用地规划许可证》，但上述许可证已被珠海市人民政府的《行政复议决定书》（珠复〔2007〕26号）撤销。土地分割是转让的前提，转让涉案土地已被有批准权的人民政府否决。综上，原审判决程序违法、适用法律错误，依法应予撤销，并驳回瑞华公司的全部诉讼请求。
本院认为，本案为确认合同效力纠纷。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条关于“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的……人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求”的规定，瑞华公司起诉请求为确认涉案《协议书》效力，经一审法院释明后变更为请求确认涉案《协议书》成立，一、二审判决在查清事实的基础上依照瑞华公司变更后的诉讼请求作出判决，确认涉案《协议书》成立，并未违反法律规定。当事人对涉案《协议书》的效力存在争议，可另循法律途径解决。市场集团申请再审认为，一、二审判决对涉案土地及地上建筑物权属人的认定错误。经查，一、二审审判决并未对涉案土地及地上建筑物权属作出认定，只是根据本案证据认为市场集团在本案中关于涉案土地及地上建筑物属于其所有的主张没有事实和法律依据，未予支持。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。本案瑞华公司与珠海市工商局之间并非涉案土地及地上建筑物权属纠纷，而市场集团所述争议为权属争议，该争议应由有关人民政府处理。一、二审判决依据本案证据查明的事实清楚，并无不当。
综上，市场集团的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的再审事由。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下：
驳回珠海市市场经营集团有限公司的再审申请。
审 判 长 杜以星
审 判 员 莫 菲
审 判 员 辜恩臻
二〇一八年五月十五日
法官助理 高 静
书 记 员 潘万琴