山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁行终161号
上诉人（原审被告）临清市人民政府，住所地临清市龙华街5号。
法定代表人祁学兰，市长。
委托代理人刘英鹏，临清市国土资源局法规科工作人员。
被上诉人（原审原告）李振河,男,1952年2月9日出生，汉族，住临清市。
被上诉人（原审原告）李振云，男，1963年10月28日出生，汉族，住临清市。
委托代理人马国立，山东鲁泉律师事务所律师。
委托代理人孟宇，山东鲁泉律师事务所实习律师。
李振河、李振云与临清市人民政府违法占地一案，临清市人民政府不服聊城市中级人民法院于2017年9月29日作出的（2017）鲁15行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
李振河、李振云向原审法院起诉称，二原告均为临清市先锋办事处北路庄居委会居民。2015年10月被告临清市人民政府为了实施“城北水库项目”非法占用了包括原告承包地在内的集体土地，该行为违反了法律规定。理由如下:一、被告实施的“城北水库”项目所占地并非为国有土地，而是集体土地。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”由此可知，被告建设“城北水库”占用原告的集体土地应当履行相关的征地及农用地转用用程序，但被告在没有履行任何征地程序的前提下，擅自占用原告的集体土地，明显属于未批先占，非法占地，违反了上述法律规定。二、被告违规征收，缺乏土地征收批准文件。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定:“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《山东省土地征收管理办法》第十五条规定:“市、县人民政府应当自收到土地征收批准文件后，在被征收土地农村集体经济组织所在地予以公告。公告主要包括下列内容:(一)批准征收土地机关、批准文号、批准时间和土地用途:(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积;(三)土地征收补偿安置方案。”依据上述法律法规可知，对于土地征收决定、征地批准文件等在土地征收过程中形成的文件必须由县级以上人民政府予以公开，而在原告多次向被告申请公开上述征收文件时，被告一直不予公开，由此可见，在此次“城北水库”项目建设过程中，被告并未得到征地批文，明显属于未批先占，非法占用集体土地。综上所述，被告擅自在集体土地上建设水库项目，己然违反了法律规定。为维护自身的合法权益，特依法提起诉讼，请求依法确认被告为实施“城北水库项目”而占用原告承包地的行为违法。
原审法院经审理查明，原告李振河、李振云系临清市先锋办事处北路庄村居民。2015年10月，因国家“南水北调东线一期临清市续建配套工程”临清市城北水库项目，占用北路庄村集体土地，其中包括原告李振河、李振云享有承包经营权的承包土地。被告临清市人民政府经由临清市瑞源水务有限公司将征收北路庄村集体土地的补偿款打入临清市先锋办事处农村集体三资委托代理服务中心帐户，后转入北路庄居委会帐户。北路庄制定了《北路庄居委会城北水库征地补偿资金分配方案》，原告李振河、李振云认为该补偿分配方案不公正、不合理，遂以被告临清市人民政府为实施“城北水库项目”而占用其承包地的行为违法为由提起行政诉讼。庭审中，被告临清市人民政府称，“南水北调东线一期临清市续建配套工程”征地手续，已逐级上报国务院，等待批复。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案系因“南水北调东线一期临清市续建配套工程”征用原告李振河、李振云承包的集体土地，征地补偿款是被告临清市人民政府组织安排拨入北路庄居委会帐户，在被告未能提供证据证明是其他单位实施了案涉征地行为的情况下，依上述法律规定，应认定是被告为案涉土地征收组织实施主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准；征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批，其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。本案中，被告临清市人民政府因“南水北调东线一期临清市续建配套工程”建设“城北水库”占用原告的集体土地，没有相应的征地批准文件，根据上述规定，应确认被告占地行为违法。考虑到案涉工程属于国家重点工程项目，实施占地具有一定的特殊性，被告应依法采取相应的补救措施，尽快补办相关征地手续。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决：确认被告临清市人民政府占用原告李振河、李振云承包土地的行为违法。案件受理费50元，由被告临清市人民政府负担。
临清市人民政府不服原审法院判决，上诉请求依法撤销原审法院作出的行政判决,驳回被上诉人的起诉。事实与理由：1、被上诉人与本案诉讼不存在利害关系。因上诉人对南水北调城北水库项目工程范围的用地已进行了安置补偿，并将土地补偿款足额转入到临清市先锋办事处北路庄居委会账户，被上诉人已签订了征地补偿安置协议，其认为北路庄居委会补偿分配方案不公平、不合理是另一种法律关系，不属于本案审理范围。2、上诉人作为被告不适格。依照国土资源部、国务院南水北调办公室《关于南水北调工程建设用地有关问题的通知》规定，涉案工程用地由项目法人向有关市、县国土资源部门提出用地申请，经省级国土资源部门审核，报国务院批准。工程实施、用地主体均不是上诉人;土地征收批准、决定主体也不是上诉人。
被上诉人李振河、李振云答辩如下：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，本案系因“南水北调东线一期临清市续建配套工程”征用被上诉人承包的集体土地，在上诉人未能提供证据证明是其他单位实施了案涉征地行为的情况下，应认定是其为案涉土地征收组织实施主体。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条的规定，上诉人在尚未获得相应征地批文的情况下，建设“城北水库”占用被上诉人的集体土地，占地行为违法。
双方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中，上诉人向本院提交鲁国土资函[2018]34号《山东省国土资源厅转发国土资源部关于南水北调东线一期过程临清市续建配套工程建设用地批复的函》作为新证据，证明上诉人在二审中已取得了国务院作出的对涉案土地的征地批复。被上诉人质证称，对该批复的真实性无异议但该批复下发时间是2017年10月20日，而上诉人占用被上诉人土地的时间为2015年10月，可见上诉人占用被上诉人承包地时，该批复并不存在，因此构成违法占地。对此，本院认为，该批复文件真实且与本案有关联性，本院予以认可。
经审理，本院另查明，2015年10月22日上诉人公示拟征收土地公告；2015年11月2日至6日，由临清市国土资源局、南水北调管理局、先锋办事处及被征地村等组织勘测定界、调查清点地上附着物，并拟定了拟征收土地补偿安置方案；2015年11月12日，上诉人批复了该拟征收土地补偿安置方案，并由临清国土资源局进行了公示。2017年10月20日，涉案地块取得了国务院作出的征地批复。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至第四十五条之规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的以外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国家征收原属于农民集体所有的土地的，应当按照法定程序，报请有权机关批准并组织实施。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据本院查明的上述事实，上诉人虽不是涉案配套工程的建设主体，也不是土地征收的批准和决定主体，但却是涉案地块土地征收的组织实施主体。按照上述规定，在收到土地征收批准文件并将土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费足额支付后，涉案土地才能被实际交出和占用,故上诉人未批先占的事实成立。原审法院判决结果并无不当。尽管二审期间,涉案土地获得了征地批复，但只能说明上诉人较好履行了相应的补救措施，但这并不能成为免除上诉人未批先占违法的事由。二审中，上诉人还主张涉案工程是国家特殊重大项目可以先行占用、边批边建且应由征地批复主体承担违法占地的法律责任，但上诉人并未向本院提供先行占地的法律依据及相关证据，该项主张缺乏法律依据和事实根据，依法不能成立。
综上，原审法院判决结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:
驳回上诉,维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人临清市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋炎焱
审判员 曲立力
审判员 郝万莹
二〇一八年八月三日
书记员 王 璐