江苏省如东县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）东行初字第00060号
原告南通市通州区华旭水产养殖有限公司。
法定代表人薛美英，经理。
委托代理人陈志华。
被告南通市通州区渔政监督大队。
法定代表人曹华，队长。
委托代理人张宏星。
委托代理人蔡卫华。
原告南通市通州区华旭水产养殖有限公司（以下简称华旭水产公司）与被告南通市通州区渔政监督大队（以下简称通州渔政大队）渔政行政处罚一案，本院于2015年1月14日立案受理后，向被告通州渔政大队送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院组成合议庭于2015年4月3日公开开庭进行了审理。原告华旭水产公司的委托代理人陈志华，被告通州渔政大队委托代理人张宏星、蔡卫华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月30日，被告通州渔政大队作出苏通州渔告（2014）14号行政处罚事先告知书，告知原告华旭水产公司拟对其作出如下处罚决定：1、没收电捕工具；2、罚款人民币壹仟元整，同时告知原告华旭水产公司可在收到本告知书之日起三日内向被告通州渔政大队进行陈述申辩，逾期不作陈述申辩的，视为其放弃上述权利。
原告华旭水产公司诉称，2014年12月5日下午，原告华旭水产公司聘请王连顺等四人组织指导捕捞作业。因养殖河道长宽、深浅不一，河内又有沉船、桥墩等杂物，原告华旭水产公司无法实施拉网作业，只能采取电捕与网捕相结合的方式进行捕捞。当日下午三点多，被告通州渔政大队携带摄像机、照相机到达捕捞现场，强行没收了原告华旭水产公司的电捕工具，责令停止作业，并要求原告华旭水产公司于同年12月8日前至被告通州渔政大队接受行政处罚。原告华旭水产公司认为，原告华旭水产公司有权在其养殖的河道内采取任意方式进行捕捞，其他任何人无权干涉。被告通州渔政大队不分青红皂白，错误适用法律，违法行政，造成极为恶劣的影响。原告华旭水产公司被没收电捕工具、责令停止作业后，各种偷捕行为恶性膨胀，而原告华旭水产公司无力制止，造成极其严重的经济损失。综上，请求法院撤销被告通州渔政大队对原告华旭水产公司的行政处罚。
被告通州渔政大队辩称，2014年12月5日下午，被告通州渔政大队在执法检查活动中发现，原告华旭水产公司的实际经办人陈志华雇佣王连顺等四人，在南通市通州区五甲镇陈墩村29组滥港河内从事电力捕捞。被告通州渔政大队制作了现场检查（勘验）笔录、询问笔录，并对原告华旭水产公司的电捕器两台、电捞海两只予以证据登记异地封存。12月30日，被告通州渔政大队向原告华旭水产公司送达行政处罚事先告知书，依法告知其享有陈述申辩的权利。被告通州渔政大队认为，1、行政处罚事先告知书不同于行政处罚决定书，其属程序性法律文书，不会对当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼法规定的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条之规定，原告华旭水产公司提起的诉讼不属于法院行政诉讼案件的受案范围。2、原告华旭水产公司未经有权部门批准，以电力捕鱼的方法在内水捕鱼，其行为违反了《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国渔业法实施细则》相关规定。被告通州渔政大队作为法律、法规授权的机关，对非法使用电力捕鱼行为负有查处职责。被告通州渔政大队查处的程序合法，拟作出的行政处罚决定量罚适当。需要强调的是，被告通州渔政大队尚未向原告华旭水产公司送达行政处罚决定书，故其要求撤销行政处罚决定无法律依据。综上，请求法院驳回原告华旭水产公司的诉讼请求。
经审理查明，2014年12月5日，被告通州渔政大队接到举报称南通市通州区五甲镇陈墩村29组滥港河内有人正从事电力捕捞。经被告通州渔政大队现场执法检查发现，陈志华作为原告华旭水产公司的实际经办人，雇佣王连顺等4人从事电力捕鱼。被告通州渔政大队勘验现场并制作现场检查（勘验）笔录，对陈志华、王连顺询问并制作询问笔录，对电捕器两台、电捞海两只实施证据登记异地封存并制作证据登记保存清单。同日，被告通州渔政大队执法人员以原告华旭水产公司涉嫌使用电鱼的方法捕捞为由建议立案查处。同年12月8日，南通市通州区海洋与渔业局同意立案。12月30日，被告通州渔政大队作出苏通州渔告[2014]14号行政处罚事先告知书，称原告华旭水产实际经办人陈志华于2014年12月5日13时雇佣6人在南通市通州区五甲镇陈墩村29组滥港河内从事捕捞，其中王连顺等四人使用电力从事电鱼活动，谢永贤等二人从事丝网作业。原告华旭水产公司违反了《中华人民共和国渔业法》第三十条第一款的规定，根据《中华人民共和国渔业法》第三十八条的规定，拟对原告华旭水产公司作出没收电捕工具、罚款人民币壹仟元整的行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定，原告华旭水产公司可在收到该告知书之日起三日内向被告通州渔政大队进行陈述申辩，逾期不陈述申辩视为放弃该权利。原告华旭水产公司收到该行政处罚事先告知书后未陈述申辩。
另查明，2015年2月24日，南通市通州区海洋与渔业局同意将涉诉行政案件的结案期限延长至一年，截至庭审结束，尚未有行政机关就原告华旭水产公司涉嫌使用电鱼方法捕捞一案作出行政处罚决定或不予处罚决定等终局性法律文书。
另外，原告华旭水产公司在起诉时提出两项诉讼请求，其一请求法院撤销被告通州渔政大队对原告华旭水产公司的行政处罚；其二请求责令被告被告通州渔政大队对在原告华旭水产养殖范围内偷捕、破坏渔业设施的人员履行查处职责并赔偿原告华旭水产公司的损失。因上述两项诉讼请求所涉及的事实、理由及行政职权均不相同，依法不能在同一诉讼中提出。经本院释明，原告华旭水产公司当庭撤回第二项诉讼请求，本院当庭予以准许。
本院认为，依据行政诉讼法及相关司法解释规定的精神，法院只能对现实的争议进行裁判，在需要裁判的争议出现之前，在行政机关充分发挥其专业知识和经验作出最后确定的决定及行政行为对当事人发生具体影响之前，法院不能预测未来可能发生的争议，不得介入行政程序。也就是说在行政程序尚未完结，行政机关作出最后决定之前，法院不得对行政行为进行审查。因为在行政程序完成之前的行政行为一般属于预备性或者中间性的行政行为，需要经过若干连续不断的阶段，各阶段不具有独立的法律意义，也即不产生独立的法律后果，属于不成熟的行政行为，法院不宜进行裁判。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条及第四十二条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述申辩的权利。当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见。行政机关不履行事先告知义务或者拒绝听取当事人陈述、申辩的，行政处罚决定不能成立。本案中，南通市通州区海洋与渔业局以原告华旭水产公司涉嫌使用电鱼的方法捕捞为由决定立案查处，由本案被告通州渔政大队实施执法调查。被告通州渔政大队在进行现场勘验、询问涉案人员等调查取证活动后，作出涉诉行政处罚事先告知书，告知原告华旭水产公司拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述申辩的权利。因原告华旭水产公司在收到涉诉行政处罚事先告知书后提起行政诉讼，南通市通州区海洋与渔业局依据农业部《农业行政处罚程序规定》第四十一条第一款规定，决定将原告华旭水产公司涉嫌使用电鱼方法捕捞一案的办案期限延长至一年，故本案仍在办案期限内。事实上截至庭审结束，原告华旭水产公司涉嫌使用电鱼方法捕捞一案的查处工作目前仅完成了行政处罚决定作出前的告知程序，未有行政机关就原告华旭水产公司涉嫌使用电鱼方法捕捞一案作出最终认定，涉诉行政处罚程序尚未终结。根据“正常行政程序最后阶段已经完成”的标准，在最终认定未作出前，涉诉行政行为不是一个成熟的行政行为，原告华旭水产不得就此向法院提起诉讼要求撤销。对于不符合法定起诉条件的，人民法院应裁定不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告南通市通州区华旭水产养殖有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本。上诉于江苏省南通市中级人民法院。
审 判 长 苏 海
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 陈久春
二〇一五年四月十日
书 记 员 施玲玲
附法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
第六十三条裁定适用于下列范围：
（二）驳回起诉。