陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕行终336号
上诉人（一审原告）：夏晓康，男，汉族。
上诉人（一审原告）：夏汉军，男，汉族。
上诉人（一审原告）：郝新安，男，汉族。
上诉人（一审原告）：郝新建，男，汉族。
四上诉人委托代理人：默立贤，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：汉中市人民政府。住所地：汉中市民主街**号。
法定代表人：方红卫，市长。
委托代理人：吴双贵，市政府法制办工作人员。
委托代理人：封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城大院省政府大楼。
法定代表人：刘国中，省长。
委托代理人：苏建武，省政府法制办公室干部。
委托代理人：杨惠翔，省政府法制办公室干部。
上诉人夏晓康、夏汉军、郝新安、郝新建（以下简称夏晓康等4人）因诉被上诉人汉中市人民政府《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案》、《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区土地征收及被征地农民生活保障实施方案》（以下简称被诉方案）及陕西省人民政府行政复议决定一案，不服陕西省汉中市中级人民法院（2017）陕07行初124号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
一审经审理查明：汉中经济开发区鑫源办事处赵寨村有4个村民小组，农业户345户。因实施兴元新区规划方案将集体土地纳入征收范围。2012年11月2日，汉中市人民政府根据中共汉中市委、汉中市人民政府办公室关于印发《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区规划建设实施方案》的通知（汉办发[2012]19号），作出《汉中市人民政府关于印发汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案和土地征收及被征地农民生活保障实施方案的通知》（汉政发[49]号）（以下简称49号文），将被诉方案印发相关政府及部门贯彻执行。2012年11月20日，49号文在汉中市人民政府网站上公布。2013年12月开始，鑫源办事处、赵寨村委会在赵寨村召开征地动员大会，并将49号文件在赵寨村汉中救助站围墙上进行了张贴和宣传。之后，进行了部分征地。2015年12月21日、2016年2月2日，夏晓康、夏汉军，郝新安、郝新建分别签字领取了所在村组的征地部分款项，截止2017年8月1日，共有122户已经达成补偿安置协议。夏晓康等4人认为汉中市人民政府作出被诉方案的行为违反法定程序，补偿标准过低，不符合法律规定，侵害其合法权益，向陕西省人民政府申请行政复议。2017年8月31日，陕西省人民政府作出陕政复决字[2017]54号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），维持汉中市人民政府作出的被诉方案。夏晓康等4人不服，提起行政诉讼。
一审认为，被诉方案于2012年11月2日作出，同年11月20日在汉中市政府网站上公布。2013年12月，鑫源办事处、赵寨村委会在赵寨村召开征地动员大会，被诉方案在赵寨村汉中救助站围墙上进行了张贴和宣传。夏晓康等4人于2015年、2016年签字领取了部分补偿款。因此，夏晓康等4人应当于2013年底知悉被诉方案。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，夏晓康等4人在3年后起诉，且没有提供不属于自身原因耽误起诉期限的相关证据。因此，夏晓康等4人的起诉超过了起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形。依据《行政诉讼法解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回夏晓康等4人的起诉。案件受理费50元，予以退还。
夏晓康等4人上诉称：（一）一审裁定认定事实不清。汉中市人民政府提供的网站截图属于视听资料，但未提供原始载体，注明制作方法、制作人、制作时间等内容，不符合形式要求，根据市政府提供的网址，并不能查询到相关内容，网站截图也仅有一个方案。因此，市政府并未提交证据证明其履行了网上公示程序。市政府提供的证人证言证明被诉方案进行了张贴和宣传，但证人未出庭作证，且证言相互矛盾，违反常理，不能作为定案依据。涉案征地程序尚未完成，其领取征地补偿款与被诉方案无关，一审裁定以其领取征地款反推其知道被诉方案缺乏事实依据。一审裁定在无相关证据佐证情况下，认定122户达成协议，认定事实错误。（二）本案起诉未超过起诉期限。市政府未能够提交其已经依法履行公示公告程序的证据，不能以49号文作出日期作为起诉期限的起算时间。其通过信息公开才知道被诉方案，在获知后的法定期限内申请复议并提起诉讼，未超过起诉期限。本案诉讼涉及不动产，应当适用20年的起诉期限，一审适用1年起诉期限系适用法律错误。请求撤销一审裁定，本案由汉中市中级人民法院继续审理。
汉中市人民政府答辩称：（一）49号文内容合法且不能单独审查。该文件是针对兴元新区范围内全部集体土地补偿安置的规范性文件，能够反复适用，补偿标准依据市委、市政府的19号文，所以不是具体行政行为。该文件根据兴元新区征收土地毗邻、补偿标准和安置对象相似的实际，制定统一安置方案，提前公布是为在程序上保障被征地农户的知情权，保障其合法权益，已达成协议的农户均按照49号文执行。（二）本案起诉已超过起诉期限。市政府于2012年11月2日印发49号文，20日在市政府官方网站公布。2013年11月底至12月初，鑫源办事处、赵寨村委会在原赵寨村委会召开全村征地动员大会，对49号文进行宣传和讲解。2013年12月初，相关部门将49号文全文彩色喷绘后，张贴在赵寨村各种信息公开之地
--
汉中救助管理站门口。本案起诉期限应从2012年11月20日起计算2年，夏晓康等4人于2018年起诉，超过了起诉期限。（三）49号文未侵犯夏晓康等4人的合法权益。夏晓康等4人未达成协议，房屋也未拆迁，有关机关未就其补偿安置制定具体方案，其权利受到侵害的事实不存在，夏晓康等4人认为49号文侵害其合法权益没有事实依据。请求依法驳回上诉。
陕西省人民政府答辩称：（一）被诉复议决定认定事实清楚。根据土地管理法第四十七条、陕西省实施土地管理法办法第二十九条的规定，汉中市人民政府制定被诉方案综合考虑了征收土地上的房屋和地上附着物的用途、结构、使用年限等因素，符合法律法规规定。（二）被诉复议决定适用法律正确。汉中市人民政府制定被诉方案符合法律法规规定，作出行政行为事实清楚，程序合法，省政府依据行政复议法第二十八条第一款第一项规定作出维持决定，适用法律正确。（三）作出被诉复议决定程序合法。省政府于2017年8月1日受理该申请，依法向汉中市人民政府发出答复通知，经审查后于8月31日作出复议决定，并送达各方当事人，复议程序合法。请求维持复议决定，驳回夏晓康等4人的上诉请求。
经审理查明：对一审裁定查明的事实中，夏晓康等4人认为，被诉方案未在市政府网站公布、召开征地动员大会与将被诉方案进行宣传张贴与客观事实不符，其虽领取款项但不知该款性质，签订协议户数认定不清，对其余事实当事人无异议。
以上事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。
本院认为，本案二审审查包括被诉方案是否可诉、本案起诉是否超过起诉期限、被诉复议决定是否合法三个问题。
关于被诉方案是否可诉问题。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为相对人或者利害关系人有权依照该法提起行政诉讼。本案中，被诉方案涉及夏晓康等4人的房屋，夏晓康等4人是补偿安置对象，该方案与夏晓康等4人存在利害关系。因此，被诉方案属于行政诉讼的受案范围。
关于本案起诉期限问题。《行政诉讼法》及其司法解释规定，当事人应当自知道或者应当知道行政行为作出之日起一定时间内行使诉权。被诉方案作出于2012年，应当适用当时的法律及其司法解释。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政行为作出时未告知诉权或者起诉期限的，应当自知道或者应当知道行政行为内容或者起诉期限之日起2年内提起诉讼。本案中，夏晓康等4人所在组于2013年已经与相关单位签订了征地协议，该村村民证明被诉方案已于2013年底在本村进行张贴，因此，夏晓康等4人应当从2013年12月31日起已经知道被诉方案，其应从此时起2年内提起诉讼，但其于2017年9月提起诉讼，已经超过了起诉期限。一审裁定驳回其起诉并无不当。但一审裁定认为本案适用1年的起诉期限系适用法律不当。
关于被诉复议决定是否合法问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……。”第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……。”根据上述分析，夏晓康等4人应当于2013年12月31日前已经知道被诉方案，其应当于2014年2月底前申请复议，但其于2017年4月申请复议，超过了复议期限，应当依法不予受理。在夏晓康等4人超过复议申请期限情况下，陕西省人民政府受理其申请并做出被诉复议决定，不符合上述法律法规的规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《行政诉讼法解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案涉及汉中市人民政府做出被诉方案的原行政行为以及陕西省人民政府作出维持被诉方案的复议决定两个行政行为，因夏晓康等4人对被诉方案的起诉超过了起诉期限，所以必然超过了复议期限。因此，陕西省人民政府受理夏晓康等4人的复议申请不符合法律规定，一审裁定驳回夏晓康等4人对被诉方案的起诉正确，但对被诉复议决定未作处理不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：
一、撤销陕西省汉中市中级人民法院（2017）陕07行初124号行政裁定；
二、驳回夏晓康、夏汉军、郝新安、郝新建对陕西省汉中市人民政府《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案》、《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区土地征收及被征地农民生活保障实施方案》和陕西省人民政府作出陕政复决字[2017]54号行政复议决定的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 王 勇
二〇一八年七月二十五日
书记员 鱼海洋