广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗中法行初字第164号
原告：洪艳珍，住广东省佛山市顺德区。
委托代理人：廖建勋，湖南湘永律师事务所律师。
被告：广东省人民政府。住所地：广州市越秀区。
法定代表人：朱小丹，职务：省长。
委托代理人：彭日旺、邓凯，均系该府工作人员。
原告洪艳珍不服被告广东省人民政府于2014年4月25日作出的粤府行复（2014）135号《驳回行政复议申请决定书》，于2014年5月14日向本院提起本案诉讼。本院于2014年5月15日受理后，依法组成合议庭，于2014年7月10日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人廖建勋、被告委托代理人彭日旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告洪艳珍向本院提起诉讼称，原告作为申请人不服顺德区人民政府具体行政行为，于2014年4月8日向被告提出行政复议申请，被告受理后于2014年4月25日作出粤府行复（2014）135号《驳回行政复议申请决定书》。原告认为被告作出的决定是错误的：一、顺德区人民政府以转办的方式处理原告请求而不直接作出答复是违法行为。对行政相对人的具体请求，行政机关应该作出答复，这不但是依法行政的基本要求，也是行政机关处理行政相对人请求的必须程序。原告在向顺德区政府邮寄《请求对顺德区大良街道土地发展中心违法征地行为进行查处和纠正的申请》的同时，也向顺德区国土城建和水利局递交了请求查处申请。2014年1月6日原告收到的顺建函（2014）136号《国土资源不予立案告知书》完全是针对原告向顺德区国土城建和水利局提出的请求而做出的答复。而顺德区国土城建和水利局作出的具体行政行为并不能代替顺德区政府决定，因此顺德区政府未向作为请求人的原告作出答复，属于行政不作为。二、顺德区人民政府有职责对下一级政府或部门的违法行为进行纠正或处理。违法征用原告所在股份经济社土地的大良街道土地发展中心是受顺德区大良街道的委托进行违法征地的，该行为的法律后果应该由大良街道承担。顺德区人民政府作为大良街道上级政府，对其违法行为具有依法监督和查处的职权。《广东省实施中华人民共和国土地管理办法》第五十三条规定，下级人民政府违法批准占用土地的，上级人民政府应当宣布其批准文件失效，并予以公告。从以上规定可以看出，顺德区人民政府是有法定职责对下级政府的违法行为进行查处的。其对作为申请人的原告的请求不答复、不依法履行查处职责是典型的行政不作为。作为复议机关的被告广东省人民政府，作出驳回行政复议申请的决定没有法律依据。故请求人民法院：1、撤销粤府行复（2014）135号《驳回行政复议申请决定书》；2、责令被告对原告提出的行政复议请求重新作出决定；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告广东省人民政府答辩称，原告于2014年4月8日向被告递交行政复议申请书及相关材料，请求确定顺德区人民政府在法定期限内未答复原告的行为违法，并责令其在法定期限内对原告的请求事项进行处理答复。根据《土地管理法》第六十六条以及《土地违法案件查处办法》第五条的规定，顺德区人民政府作为一级政府，不具有直接查处土地违法案件的法定职责。对原告的申请查处和纠正顺德区大良街道土地发展中心违法征地行为，经顺德区人民政府通过法定代表人批示，由负责土地管理的区国土城建和水利局承办的途径进行处理并无不妥，符合上述法律规定。三、原告请求确定顺德区人民政府在法定期限内未答复原告的行为违法并责令其在法定期限内对原告的请求事项进行处理答复，没有法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回原告的行政复议申请。被告于2014年4月25日作出《驳回行政复议申请决定书》并送达原告。综上所述，被告作出《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法；原告不服被告的行政复议决定没有事实和法律依据。请求人民法院依法维持被告的行政复议决定。
经审理查明，2014年4月7日，原告洪艳珍向被告广东省人民政府递交《行政复议申请书》。在上述行政复议申请书中，原告称因广东省佛山市顺德区大良街道土地发展中心在没有合法的批文和手续的情况下征用大良新滘社区股份合作社927.53亩农用土地一事，其曾向广东省佛山市顺德区人民政府提出过查处申请。但直至原告提起本案诉讼时，广东省佛山市顺德区人民政府仍未答复原告。原告遂向被告提出上述行政复议申请，复议请求确认广东省佛山市顺德区人民政府在法定期限内未答复原告的行为违法并责令其在法定期限内对原告提出的请求事项进行处理。
2014年4月8日，被告收到原告上述行政复议申请。2014年4月25日，被告作出粤府行复（2014）135号《驳回行政复议申请决定书》。该驳回行政复议申请决定查明，原告于2014年1月3日通过EMS向佛山市顺德区人民政府邮寄了《请求对顺德区大良街道土地发展中心违法征地行为进行查处和纠正的申请》，要求佛山市顺德区人民政府查处和纠正顺德区大良街道土地发展中心涉案的违法征地行为。佛山市顺德区人民政府在收到原告的申请后，其法定代表人黄喜忠区长于2014年1月9日在该申请上作出“请区法制办会国土城建水利局阅处”的批示。佛山市顺德区法制办认为对土地违法案件的查处属于佛山市顺德区国土城建和水利局的法定职责，于2014年1月10日作出“拟转该局查处和答复申请人”的意见并经区办公室领导同意后于同日转区国土城建和水利局办理。佛山市顺德区国土城建和水利局受理该申请后对土地违法事项进行了审查，于2014年2月8日作出顺建函（2014）136号《国土资源不予立案告知书》，并于2014年2月21日将上述告知书送达原告。
上述驳回行政复议申请决定认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”以及《土地违法案件查处办法》第五条“土地违法案件由土地所在地管理部门管辖”的规定，佛山市顺德区人民政府作为一级政府，不具有直接查处土地违法案件的法定职责。佛山市顺德区人民政府对原告请求事项的处理没有不妥，原告请求确认顺德区人民政府未在法定期限内答复原告的行为违法，并责令其在法定期限内作出处理答复的事项没有法律依据，被告据此作出涉案驳回行政复议申请决定。原告收到上述驳回行政复议申请决定后不服，遂提起本案诉讼。
另查明，2014年1月3日，原告分别向佛山市顺德区人民政府及顺德区国土城建和水利局邮寄了《请求对顺德区大良街道土地发展中心违法征地行为进行查处和纠正的申请》及《请求对顺德区大良街道土地发展中心违法征地行为进行查处的申请》。在上述两份申请中，原告均要求确认涉案征地行为违法，确认大良街道土地发展中心与新滘社区股份合作社签订的涉案《征用土地补偿协议书》无效，查处并追究该征地行为相关人员的行政责任，并将违法征用的土地归还股份社村民管理耕作。2014年2月8日，佛山市顺德区国土城建和水利局作出顺建函（2014）136号《国土资源不予立案告知书》，告知原告拟征用新滘社区股份合作社747.53亩土地补偿安置方案的制定和签订过程、分期分批次组织材料上报审批办理用地手续进展和对已经批准的土地的清偿收地情况，不存在非法征地的土地违法行为，原告要求查处违法征地申请要求不符合《土地违法案件查处办法》第十七条的立案条件，故不予立案。
再查明，2015年2月13日，本院通知原告到庭就被告不适格进行相关解释，并征询是否变更被告的意见，原告表示不同意变更被告为顺德区人民政府。
以上事实有《行政复议申请书》、粤府行复（2014）135号《驳回行政复议申请决定书》、《请求对顺德区大良街道土地发展中心违法征地行为进行查处和纠正的申请》、《请求对顺德区大良街道土地发展中心违法征地行为进行查处的申请》、顺建函（2014）136号《国土资源不予立案告知书》和双方当事人的当庭陈述等证据材料予以证实。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。”本案中，粤府行复（2014）135号驳回行政复议申请决定认为顺德区人民政府针对原告请求事项作出了处理，已履行了法定职责。广东省人民政府据此驳回了原告的行政复议申请，故涉案的行政复议决定在法律效果上等同于复议维持决定方式，即广东省人民政府作出的涉案行政复议决定，既没有改变原具体行政行为，也没有为原告增加新的不利负担。根据上述法律和司法解释的规定，原告不服广东省人民政府作出的涉案行政复议决定，应当以行政复议被申请人即顺德区人民政府为被告，其以广东省人民政府为被告提起本案诉讼属于被告不适格。
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”因原告不同意变更被告，根据上述司法解释的规定，本院对原告的起诉予以驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
驳回原告洪艳珍的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 朱 琳
代理审判员 姚 伟
人民陪审员 周小燕
二〇一五年三月十七日
书 记 员 周文静