湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）张中行终字第40号
上诉人（原审原告）王真龙，又名王祯龙，男，白族。
委托代理人王静，女，白族，系王真龙之女。
被上诉人（原审被告）桑植县芙蓉桥白族乡人民政府。
法定代表人钟佩文，该乡乡长。
委托代理人（特别授权）钟源，湖南源阳律师事务所律师。
原审第三人谷祥云，男，白族。
上诉人王真龙因诉桑植县芙蓉桥白族乡人民政府土地使用权行政处理决定一案，不服桑植县人民法院（2014）桑法行终字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，本案争议地“蛇老壳”，面积约0.1亩，地处桑植县芙蓉桥白族乡高阳村槐树塔组。1978年以前高阳大队（村）从每个生产队（组）抽两个劳动力在争议地“蛇老壳”做工烧瓦，开办社队企业，原告王真龙是其中之一。1978年10月原告王真龙想在此修建简易房屋，就找到时任槐树塔生产队队长谷美生，请求其将“蛇老壳”送给原告，谷美生同意后出具了证明。后来，原告就在此修建了简易房屋（土地承包到户前已被洪水冲毁），并栽种了一些果树，修筑了一条小路。1981年土地下户时，芙蓉桥白族乡高阳村槐树塔组将名为“三支角”的一块林地（面积1.5亩）分给第三人谷祥云使用，其四至界限为东起大沟，南起“蛇老壳”，西至高压线岭，北至冬冬湾熟地，并由县政府颁发了《林权管理证》，编号632号。1984年土地调整和“三山变一山”时，槐树塔组没有将“蛇老壳”登记进第三人的《桑植县农村土地、山林使用证登记表》。1993年第三人向原告主张对“蛇老壳”的使用权，遭到原告的拒绝，由此双方发生纠纷，并导致斗殴，遂引起乡政府的重视。1994年元月，原桑植县瑞塔铺区区委副书记彭清泉带队与区、乡两级政府工作人员一同调解处理此事，并以政府的名义作出三条处理意见认为：一是所争执的土地所有权属槐树塔组集体所有。二是原槐树塔组送给王真龙建房使用的土地，可继续使用，如王真龙不使用此块土地或槐树塔组多数村民要求收回此块地，可由槐树塔组收回使用。三是谷祥云自留山西边以公路为界，以1984年“三山变一山”村级底册登记为准。2009年8月，第三人谷祥云向桑植县芙蓉桥白族乡政府递交了《谷祥云与王真龙就高阳村槐树塔组蛇老壳地使用权和所有权发生争议请求处理的报告》，被告芙蓉桥白族乡人民政府在多次调解未果的情况下，于同年10月13日请求桑植县人民政府对“蛇老壳”，进行确权，2010年4月27日桑植县人民政府作出桑政函（2010）38号《关于谷祥云与王祯龙林权争议的处理决定》：“'蛇老壳'林地的所有权归槐树塔组集体所有，'蛇老壳'林地使用权归谷祥云拥有”。原告王真龙对处理决定不服，向张家界市人民政府提起行政复议，2010年9月10日张家界市人民政府作出张政复决字（2010）10号《行政复议决定书》，维持了桑植县人民政府的处理决定。2010年9月27日，原告王真龙仍不服，遂向张家界市中院提起行政诉讼。2011年5月30日市中院作出（2011）张中行初字第7号行政判决书，撤销桑植县人民政府作出桑政函（2010）38号《关于谷祥云与王祯龙林权争议的处理决定》，理由为桑植县人民政府在1981年就给第三人颁发了《林权管理证》，而又于2010年4月27日做出了行政处理决定，系重复对争议林地作出行政处理，理应撤销；原告王真龙如果对第三人谷祥云持有的《林权管理证》真实性、合法性有异议，可向法院提起行政诉讼。2011年11月7日，原告向市中院提起行政诉讼。在案件审理过程中，原告申请撤回起诉，理由为申请撤销桑植县人民政府于1981年颁发给第三人的《林权管理证》已无实际意义。2011年12月20日，市中院作出（2011）张中行初字第52号行政裁定书，准许原告王真龙撤回起诉，并认定第三人持有的1981年颁发的《林权管理证》已经被1984年的《桑植县农村土地、山林使用证登记表》所替代；1981年的《林权管理证》是否包括“蛇老壳”事实不清，1984年的《桑植县农村土地、山林使用证登记表》没有包括“蛇老壳”；原告可以依据被告1994年作出的《处理意见》主张权利。原告遂依据市中院的判决书、裁定书，向被告主张权利。2013年6月29日被告作出芙政行处字（2013）01号《关于谷祥云与王真龙林权争议的处理决定》：“该争议地'蛇脑壳'的权属归槐树塔组集体所有；该争议地'蛇老壳'的使用权归谷祥云拥有。”原告王真龙对此不服，2013年7月2日向桑植县人民政府提起行政复议，桑植县人民政府复议后决定维持被告芙蓉桥白族乡人民政府的处理决定。原告不服，于2013年9月5日向桑植县人民法院提起行政诉讼。2013年10月10日，被告芙蓉桥白族乡人民政府以无权对集体土地所有权作出的处理，超越职权为由，自行撤销芙政行处字（2013）01号处理决定。原告王真龙撤诉。2013年11月3日，第三人谷祥云重新申请对争议地“蛇老壳”使用权进行确权，2013年11月6日，被申请人决定立案受理，并于2013年12月3日作出芙政裁字（2013）02号行政裁决：“争议地'蛇老壳'的使用权归谷祥云所有”。原告王真龙不服，遂于2014年4月3日向桑植县人民政府提起行政复议。2014年5月6日桑植县人民政府以桑政复决字（2014）3号行政复议决定书，维持桑植县芙蓉桥白族乡人民政府芙政裁字（2013）02号行政裁决。
原审认为，本案原告与第三人间的土地争议，属于土地承包经营权纠纷，非土地使用权纠纷，土地承包经营权是承包人向土地所有人通过依法承包或通过土地流转向原承包人获得土地生产经营的权利。土地使用权是在获得土地经营权后，进行生产、开发、利用的权利。土地承包经营权纠纷与土地使用权争议，均属民事争议，但土地承包经营权纠纷应通过农村土地承包纠纷仲裁机构或直接提起民事诉讼予以解决，而土地使用权争议只能通过相关政府依法确认，土地使用权争议只能发生在依法取得土地承包经营权的相邻各方，且土地承包经营权界址不明，界线不清，需要确认土地使用范围的情形，本案不属此种情形，属经营权整体归属的争议，应通过仲裁或民事诉讼程序解决，不应以行政程序确认。原告王真龙在农村土地、山林承包到户之前就因集体开办企业和原生产队队长证明占有使用争议地“蛇老壳”，但因其不是同一集体经济组织成员，至今没有取得足够合法的承包经营权依据。第三人谷祥云19**年的《林权管理证》南起“蛇老壳”，是否包括“蛇老壳”不明确，1984年的《土地、山林使用证登记表》没有包括蛇老壳，故该案属于农村土地承包经营权侵权或确认纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条、第三条、第四条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据上述法律规定，被告芙蓉桥白族乡人民政府对土地承包经营权没有裁决权，只有调解权。经本院审判委员会讨论认为被告桑植县芙蓉桥白族乡人民政府将原告王真龙与第三人谷祥云之间的土地承包经营权纠纷视为土地使用权争议所作的行政裁决，属于超越职权，应予撤销。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，判决撤销被告桑植县芙蓉桥白族乡人民政府于2013年12月3日作出的芙政裁字（2013）02号关于谷祥云与王真龙林地争议的行政裁决。案件受理费50元，由被告桑植县芙蓉桥白族乡人民政府负担。
上诉人王真龙上诉称：1、原判认定事实不清，证据不足，适用法律错误，阐述理由无依据，应予改判或裁定撤销，发回重审。（1）原审法院对芙蓉桥乡政府作出的行政处理决定的合法性未进行审查；（2）原审第三人谷祥云持有的1981的《林权管理证》已作废，其持有的1984年的《土地、山林使用权证登记表》未包括争议地。桑植县芙蓉桥白族乡人民政府作出争议地归谷祥云使用的处理决定无任何依据。（3）原审原告王真龙持有的1994年桑植县芙蓉桥白族乡人民政府作出的《关于谷祥云与王真龙、谷臣贤土地纠纷一案的处理意见》是合法的、有效的，应确认此争议地归王真龙使用。（4）此争议地我使用了30余年，在上面裁了果树，组里村民绝大多数同意由我使用，根据《林木、林地权属争议处理办法》第十二条规定：土地改革后，营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属。2、依法确认1994年桑植县芙蓉白族乡人民政府作出的《关于谷祥云与王真龙、谷臣贤土地纠纷一案的处理意见》的合法性。
被上诉人桑植县芙蓉桥白族乡政府和原审第三人谷祥云没有提交答辩状。
本院二审查明的案件事实与原判认定的事实无异，原审对证据的认定合法有效，可以作为案案的依据。
本院认为，桑植县人民政府在1981年就给原审第三人谷祥云颁发了《林权管理证》，该证经本院调查及桑植县人民政府确认已作废，原审第三人谷祥云持有的1984年的《土地、山林使用证登记表》未包括'蛇脑壳'争议地。上诉人王真龙自1978年以来一直使用此块争议林地，修了屋后被洪水冲走并载了果树，当地绝大多数村民同意由其使用。桑植县芙蓉桥白族乡人民政府于1994年对上诉人王真龙和原审第三人谷祥云的林地纠纷作出了处理意见，并且加盖了政府公章，是合法有效的。依据此处理意见，上诉人王真龙对此块争议林地拥有使用权。桑植县人民法院对原审第三人谷祥云持有的1981年的《林权管理证》和1984年的《土地、山林使用证登记表》的合法性进行了审查，但未确认桑植县芙蓉桥白族乡人民政府于1994年1月13日作出的已经生效的《关于谷祥云与王真龙、谷臣贤土地纠纷一案的处理意见》的合法、有效性。上诉人王真龙与原审第三人谷祥云的林权纠纷已于1994年被桑植县芙蓉桥白族乡人民政府作出过处理，且实际上王真龙一直使用这块土地30余年，根据林业部1996年10月14日发布的《林木、林地权属争议处理办法》第七条第（四）项、（六）项、第十条的规定，上诉人王真龙提出土地归其所有的上诉理由成立，本院予以采纳。原审法院认定事实清楚，判决结果正确，应予以维持。依照和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人王真龙负担。
本判决为终审判决。
（本页无正文）
审判长 钟 强
审判员 王 峰
审判员 王艳欣
二〇一四年十一月十九日
书记员 王 芳
附相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
第六十二条当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。
第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
《最高人法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十三条当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出。
当事人对已经发生法律效力的行政赔偿调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定的，可以在2年内申请再审。