广东省佛冈县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）清佛法行初字第12号
原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组。
代表人林耀沛，该村民小组小组长。
委托代理人黄永基，男，1963年1月24日出生，汉族，佛冈县人，住佛冈县。
委托代理人黄清波，男，1961年1月10日出生，汉族，住佛冈县。
原告佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组。
代表人黄庙烟，该村民小组小组长。
委托代理人黄伟奇，男，1962年3月15日出生，汉族，住佛冈县。
委托代理人黄永基，男，1963年1月24日出生，汉族，住佛冈县。
原告佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组。
代表人黄云燕，该村民小组小组长。
委托代理人黄清波，男，1961年1月10日出生，汉族，住佛冈县。
委托代理人黄永基，男，1963年1月24日出生，汉族，住佛冈县。
被告佛冈县国土资源局，地址：佛冈县石角镇振兴北路行政服务中心五楼，组织机构代码证：00730867-3。
法定代表人邓承建，该局副局长。
委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。
委托代理人林钘，该局干部。
原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组诉被告佛冈县国土资源局不履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月24日公开开庭进行了审理。原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组的代表人林耀沛及其委托代理人黄永基、黄清波、原告佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组的代表人黄庙烟及其委托代理人黄伟奇、黄永基、原告佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组的代表人黄云燕及其委托代理人黄清波、黄永基、被告佛冈县国土资源局的委托代理人温福荣、林钘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组诉称：2010年8月23日，佛冈县水头镇人民政府领来至少五百人到原告所有的土地，保护碧桂园强行动工。原告对自己的土地已被征收毫不知情，事件发生后，原告依法到各相关行政部门上访查询土地被征收的相关信息，被告于2010年9月10日作出的佛国土资信复字[2010]第2号《关于郑子坚、朱展图等人的信访答复》，称已核实，目前兴建的“碧桂园”项目主体工程位于已征用的国有建设用地上。原告当即表示对政府征收原告的土地毫不知情，原告既没有收到过征收土地的任何款项，也没有看到过政府征收原告土地的公告，原告对政府将原告的集体农业用地未征收、未补偿就能改变成国有建设用地表示质疑。被告在答复中确定已发出过公告，但当原告请求查阅征收土地的批准机关，批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准，农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等法律规定必须公告的征地信息情况时，被告却拒绝原告查阅，并在2010年10月12日作出《答复群众的材料》称，在该案未最终查清，依法作出结论前，根据工作保密性的要求，防止相关单位销毁，改变证据，不便对该案相关细节进行过多的透露为由变相阻挠，拖延原告的请求。原告到省国土资源厅查询土地征收的相关情况，查询结果为国土资源厅并未收到征收过原告土地的相关资料。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十二条、第四十四条、第四十八条的规定，未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织，农村村民或者其他权利人有权依法要求公告。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。被告在2002年将一个开发农业旅游观光项目，采取化整为零的方法，分十一次批准鼎太等三间公司征地4000亩，其中1061.66亩已颁发了《国有土地使用证》。国家土地管理局1997年9月18日发布《国家土地管理局关于非农业建设用地清查有关问题处理的原则意见》八、地方人民政府超越法定批准权限，或者化整为零非法批准占用土地的，要责令其自行撤销原批准文件。地方人民政府违反土地管理法律、法规的规定以各种形式擅自下放土地审批权的，在下放土地审批期间，被授权的人民政府（包括各类开发区）违法审批土地的批准文件一律无效。原告的土地属农村集体所有，根据国家法律规定，建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续。涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。现有的证据无法确定被告批准鼎太等三间公司征收原告土地4000亩，其中颁发的1061.66亩和2013年批准的佛国用××××号面积为9918.2平方米的《国有土地使用证》是国务院批准的，被告已超越了审批权限。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）予以公告，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付。原告自2010年至今，上访要求公开征收原告已被被告批准征收和颁发《国有土地使用证》土地的征地信息长达六年，碧桂园占用原告土地的面积已超过6000亩，和被告出示的1077亩土地使用面积相差5000亩，被告将原告土地批准征收4000亩，其中颁发国有土地使用证面积为1077亩，被告确认碧桂园兴建的项目主体工程均位于已征用的国有建设用地上，至今，碧桂园在原告村各小组土地上建成的别墅已超过6000亩已是事实。原告的4000亩土地是被告批准征收的，十二个国有土地证是被告颁发的，碧桂园建设均位于取得合法的国有建设用地上也是被告确认的，被告于2015年6月19日作出的《关于水头镇莲瑶村村民来信要求信息公开的回复》是故意推诿、敷衍原告。
综上，被告无视土地法律，征地过程不公开，暗箱操作，以地谋私，以权谋利。采取化整为零的方法，圈地炒卖，其行为已构成违法；被告不履行法定职责，批准征地长达六年不公开征地信息的行为，侵犯了原告的知情权，已构成行政不作为。原告认为被告行政不作为的具体行政行为违法，并严重地损害了原告的合法权益，造成了巨大经济损失。根据《政府信息公开条例》第33条第2款、《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，向贵院提起行政诉讼，请求判令：一、确定被告超越审批权限，于2002年批准的佛国用××××××××号国有土地使用权行为违法；二、确定被告不履行法定职责，不按法律规定公开征用土地信息行为违法；三、判令被告限期作为，公开相关征地信息；四、判令被告承担诉讼费。
原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组为支持其主张，向本院提供如下证据：
证据一、佛冈县国土资源局于2015年6月19日作出的《关于水头镇莲瑶村村民来信要求信息公开的回复》，拟证明原告、被告主体适格；
证据二、佛冈县国土资源局佛国土资信复字[2010]第2号《关于郑子坚、朱展图等人的信访答复》，拟证明被告已确认了在原告土地建设的碧桂园项目均位于征用的国有建设用地上；
证据三、佛冈县国土资源局2010年10月12日《答复群众的材料》，拟证明被告已批准征收原告4000亩土地，并已完成了所有征地工作；
证据四、佛冈县水头镇人民政府、清远市卓越弘建置业投资有限公司的《关于莲瑶村灌溉用水的郑重承诺》，拟证明被告批准以承诺代征；
证据五、佛冈县水头镇莲瑶村委会的《证明》，拟证明该村委会没有收到山塘征收款；
证据六、佛冈县水务局佛水务函[2013]4号《<关于被碧桂园毁灭用于灌溉农田的水利及污染饮用水的请求>的复函》，拟证明被告批准征收原告用以灌溉和饮用的山塘，未经过水利行政主管部门批准；
证据七、佛冈县国土资源局佛国土资信复字[2011]第3号《国土资源信访事项答复意见书》，拟证明被告将单个项目用化整为零方法拆分批准，将农业旅游观光项目移花接木改变为房地产开发项目；
证据八、碧桂园别墅售楼宣传资料，拟证明被告已批准征收6000亩土地的事实；
证据九、佛冈县水头镇莲瑶村莲溪村民小组《佛冈县山林权证》，拟证明莲溪村民小组已被碧桂园建设为商品房的林地66亩至今仍未被征收；
证据十、佛冈县水头镇莲瑶村莲星村民小组《佛冈县山林权证》，拟证明莲星村民小组已被碧桂园建设为商品房的林地85亩至今仍未被征收；
证据十一、《关于责令佛冈碧桂园实施水土保持方案措施的请求》，拟证明被碧桂园毁坏潖江河上游防洪水利设施后，沿途村庄、农田遭受重大的危害和损失；
证据十二、原告佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组的山林权证及征用土地协议书，拟证明包括原告的土地已被征用。
被告佛冈县国土资源局辩称：一、原告没有提供其与第1项请求的相关证据及由我局核发第1项请求所涉国有土地使用证的证据，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定，对原告的第1项诉讼请求应不予受理为宜。二、原告第2、3项诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回为宜。按照原告于2015年6月3日提出的请求，2015年6月19日，我局经认真调查研究，根据有关事实和法律的规定答复原告黄永基等公民如下：一、关于你们请求提供在你村土地开发建设的用地单位的合法全称，由于你们没有提供指定界线范围，我局无法确定具体的用地单位，根据《政府信息公开条例》的有关规定，我局建议你们对要求提供信息公开的地块进行测量确认。而你们要求提供该公司的营业执照注册号码等信息，我局无此职能，建议你们到工商部门查询；二、关于出示水头镇城乡总体规划的请求，由于我局不是城乡总体规划的管理部门，建议你们到规划部门查询了解；三、佛国用××××号土地使用证权利人为佛冈碧桂园清泉城物业发展有限公司，面积为9918.2平方米。因《国有土地使用证》已发给土地权利人，我局无法提供复印件。根据《土地登记资料公开查询办法》的有关规定，付款凭证属于原始登记资料，原始登记资料除土地权利人、取得土地权利人同意的单位和个人有权查询其土地权利范围内的原始登记资料外，不对外提供查询。我局已于2015年6月23日将上述答复送达给原告。我局的答复符合相关法律法规的规定，不存在行政不作为的情形。三、我局于2010年9月10日、2010年10月12日、2011年8月29日答复群众的材料，由于相关群众没有在规定的期限循有关法律途径提出异议，原告以上述答复主张我局行政不作为不能成立，且已超过法律规定的起诉期限。综上所述，原告第1项请求依法不应受理为宜；原告的第2、3项请求均没有事实和法律依据，请求佛冈县人民法院依法予以驳回。
被告佛冈县国土资源局为其辩称提供如下证据：
证据一、2015年6月3日原告的信息公开《申请书》，拟证明2015年6月3日原告的信息公开《申请书》的内容；
证据二、2015年6月19日《关于水头镇莲瑶村村民来信要求信息公开的回复》、《送达回执》，拟证明其根据相关规定对原告村民要求信息公开的答复，并将该答复送达给申请人；
证据三、法律依据，拟证明其不存在行政不作为的法律依据。
根据原告的申请，本院于2015年9月14日依法到佛冈县住房和城乡规划建设管理局调取了清远市卓越弘建置业投资有限公司的资质证书和佛冈碧桂园清泉城物业发展有限公司的暂定资质证书各一份。同日，本院依法到佛冈县林业局调取佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、莲吉村民小组以及莲环村民小组的林权证，佛冈县林业局出具了《复函》。
庭审时，被告对原告提交的证据一、证据二的真实性、合法性、关联性无异议；对证据三、七的真实性无异议；对证据四、五、六、八至十一的三性均有异议；对证据十二的真实性不予认可。原告对被告提交的证据一的三性无异议；对证据二的真实性无异议；对证据三的真实性、关联性有异议。
对于本院依法到佛冈县住房和城乡规划建设管理局调取的清远市卓越弘建置业投资有限公司的资质证书和佛冈碧桂园清泉城物业发展有限公司的暂定资质证书各一份，原告对上述材料的三性均无异议，被告对上述材料的真实性、合法性无异议，关联性由法院依法认定；对佛冈县林业局出具的《复函》，原告对此有异议，称佛冈县林业局持有林权证而不肯提交，被告对《复函》的真实性、合法性无异议，关联性由法院依法认定。
原告提交的证据一、证据二、证据三、证据七均由被告作出，内容真实，来源合法，与本案相关联，本院予以确认，并采信作为本案定案的依据。证据十二中的征用土地协议书，来源合法，与本案存在关联性，本院采信作为定案的依据。原告提交的其他证据，与本案无关，本院不予采信。被告提交的证据一、证据二，来源合法，内容真实，与本案相关联，本院采信作为定案的依据。
佛冈县住房和城乡规划建设管理局出具的清远市卓越弘建置业投资有限公司的资质证书和佛冈碧桂园清泉城物业发展有限公司的暂定资质证书各一份，原告、被告对其真实性、合法性均无异议，且与本案相关联，本院采信作为定案依据；佛冈县林业局出具的《复函》，与本案不具有关联性，依法不能作为定案依据。
本案在审理过程中，原告明确其诉讼请求为起诉状中所列的第二、第三项，即“二、确认被告不履行法定职责，不按法律规定公开征用土地信息行为违法；三、判令被告限期作为，公开相关征地信息”，但对于第一项请求不予撤回起诉。
经审理查明：2002年，佛冈县水头镇人民政府引进鼎太等三间公司在佛冈县水头镇莲瑶村投资开发农业旅游观光项目，并于同年完成了该项目的征地工作，征地面积约4000亩。其中的1061.66亩土地依法取得国有土地使用证，分别为佛国用××××××××号。2002年6月16日，佛冈县水头镇人民政府分别与水头镇莲瑶管理区花仓经济合作社（原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组的前身）、水头镇莲瑶管理区莲环经济合作社（原告佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组的前身）、水头镇莲瑶管理区莲吉经济合作社（原告佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组的前身）签订了《征用土地协议书》，征用花仓经济合作社山地100亩，耕地18.2亩，旱地0.02亩；征用莲环经济合作社山地89亩，耕地12亩；征用莲吉经济合作社83亩山地，1分7厘旱地，6亩2分5厘水田。2006年，佛冈县人民政府依法收回了上述1061.66亩土地的国有土地使用权。2007年，该土地被公开拍卖，怡富置业有限公司拍下该地块，并成立了清远市卓越弘建置业投资有限公司对此地进行开发。2008年7月21日，清远市卓越弘建置业投资有限公司被批准从事房地产开发经营业务，住所位于佛冈县水头镇莲瑶碧桂园，经营项目为佛冈碧桂园一期工程。2009年，该公司被碧桂园集团收购，成为该集团的子公司。2012年10月30日，佛冈碧桂园清泉城物业发展有限公司被批准从事房地产开发经营业务，经营项目为佛冈碧桂园清泉城二期工程。2015年6月3日，原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组向被告佛冈县国土资源局递交申请，内容如下：一、请求提供在我村土地开发建设的用地单位的合法全称和营业执照注册号码；二、请出示水头镇城乡总体规划；三、请出示佛冈县国土资源局在我村张贴公示的征收土地公告；四、请提供瓦山山塘水库地块“佛国用××××号”国有土地使用证的面积数据，并提供《国有土地使用证》和付款凭证复印件。收到该申请后，2015年6月19日，被告佛冈县国土资源局作出《关于水头镇莲瑶村村民来信要求信息公开的回复》，答复如下：一、关于你们请求提供在你村土地开发建设的用地单位的合法全称，由于你们没有提供指定界线范围，我局无法确定具体的用地单位，根据《政府信息公开条例》的有关规定，我局建议你们对要求提供信息公开的地块进行测量确认。而你们要求提供该公司的营业执照注册号码等信息，我局无此项职能，建议你到工商部门查询。二、关于出示水头镇城乡总体规划的请求，由于我局不是城乡总体规划的管理部门，建议你们到规划部门查询了解。三、关于查询在你村张贴公示的征收土地公告，因你们没有提供具体地块界线范围，我局无法出示征收土地公告。根据《政府信息公开条例》的有关规定，我局建议你们对要求提供征收土地公告的具体地块进行测量确认。四、佛国用××××号土地使用证权利人为佛冈碧桂园清泉城物业发展有限公司，面积为9918.2平方米。因《国有土地使用证》已发给土地权利人，我局无法提供复印件。根据《土地登记资料公开查询办法》的有关规定，付款凭证属于原始登记资料，原始登记资料除土地权利人、取得土地权利人同意的单位和个人有权查询其土地权利范围内的原始登记资料外，不对外提供查询。
以上事实，有原、被告的陈述及其各自提供的证据、庭审笔录等材料予以证实。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”审查的范围包括认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序、是否滥用职权、超越职权等。原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组诉请为确认被告佛冈县国土资源局不履行征地信息公开的法定职责违法，要求其依法公开。根据该请求，本院认为，首先要审查被告是否负有履行公开涉案土地征地信息的法定义务，即被告是否负有依法行使职权，对作为原告的相对人作出其所需行政行为的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，……”的规定，被告佛冈县国土资源局作为土地管理职能部门，是土地征用的具体承办部门。原告的土地被征用，对于其而言是涉及自身利益的大事，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第一项“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；……”、第十一条第三项“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”的规定，被告作为征用原告所在的佛冈县莲瑶村土地的职能部门，应当主动公开被征用土地的相关情况，即负有主动公开征地信息的法定职责，但被告没有提交相应的证据证明其已经主动履行该法定职责。
2015年6月3日，原告向被告递交申请，要求被告公开包括已在原告所在的村张贴公示的征收土地公告等内容在内的信息。对于原告要求被告公开其已在原告所在的村张贴公示的征收土地公告的信息，被告作出的《关于水头镇莲瑶村村民来信要求信息公开的回复》称，因原告没有提供具体地块界线范围，其无法出示征收土地公告。根据《政府信息公开条例》的有关规定，建议原告对要求提供征收土地公告的具体地块进行测量确认。被告上述答复显然属于不作为。首先，原告被征用的土地已经被清远市卓越弘建置业投资有限公司和佛冈碧桂园清泉城物业发展有限公司用于建造佛冈碧桂园一、二期工程，土地原貌不复存在，无法再进行测量确认。其次，如上所述，被告作为征地的职能机构，本应对征地的相关情况主动予以公开，但其却未能提供证据证明其已予以主动公开。现在，原告作为被征用土地的利害关系人，申请被告对征地情况予以公开，被告却以“原告没有提供具体地块界线范围”为由不予公开，违反了《政府信息公开条例》第十条、第十一条的规定，显属违法。因此，原告确认被告不履行法定职责，不按法律规定公开征用土地信息行为违法的请求，本院予以支持。同时，基于本院已查明被告没有履行法定职责的事实，原告要求被告履行公开征地信息的法定职责，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，本院予以采信，被告应当在本院规定的期限内对征用佛冈县水头镇莲瑶村土地的相关情况在其权限范围予以公开。此外，对于原告的第一项诉讼请求，由于与本案分属不同的法律关系，且被告亦非该项请求的适格主体，因此，本院对此不予处理，原告可另行主张。
综上所述，被告未对征用佛冈县水头镇莲瑶村土地的相关情况予以公开，属于不履行法定职责，本院依法确认其违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条的规定，判决如下：
一、确认被告佛冈县国土资源局未履行公开征用佛冈县水头镇莲瑶村土地相关情况的法定职责的行为违法；
二、限被告佛冈县国土资源局自本判决生效之日起三十日内向原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组公开征用佛冈县水头镇莲瑶村土地相关情况（包括征用土地的批准文号、征用土地的用途、范围、面积、征地公告等）。
本案受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审 判 长 李兰兰
审 判 员 黄焕霞
人民陪审员 刘国辉
二〇一五年十月三十日
书 记 员 莫泽洪
附引用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。