浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙金行初字第57号
原告李卫忠。
原告郭春仙。
原告吴锦均，1970年10月17日。
原告罗献普。
四原告共同委托代理人冯振兴（特别授权）。
被告金华市人民政府，住所地：金华市双龙南街801号。
法定代表人暨军民。
委托代理人刘华锋（特别授权）。
委托代理人金瑞军（特别授权）。
原告李卫忠、郭春仙、吴锦均、罗献普与被告金华市人民政府其他行政管理行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。四原告及其委托代理人和被告的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告金华市人民政府于2015年1月19日作出告知单，答复原告对婺城区人民政府所作的《关于竹马铁路货场及配套工程项目征迁的公告》不服提出的行政复议申请，经审查该公告属于土地征收预公告性质，不是正式的征用土地公告。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，该申请不符合行政复议受理条件。
被告在举证期限内向本院提供了以下证据材料：
证据1、行政复议申请材料,证明原告向被告提交申请书，要求确认婺城区以“关于竹马铁路货场及配套工程项目征迁的公告”的形式作出的征收决定违法。
证据2、原告申请行政复议时提交的其他材料,证明原告申请行政复议时向被告提供了其他材料。
证据3、邮寄清单,证明被告于2015年1月7日收到原告提出的行政复议申请。
证据4、行政复议申请材料补正通知书及挂号函件清单,证明被告对申请进行审查后依法通知原告补充提供其在涉案公告范围内的合法拥有土地房产的证明材料。
证据5、罗献普的说明、其他原告提供的承包证及邮政速递单,证明原告收到被告的补正通知后向被告提供了相关证明材料，被告于2015年1月19日收悉。
证据6、函及挂号函件清单,证明被告为了确认涉案公告的性质向婺城区政府进行了解。
证据7、情况说明,证明婺城区政府回复涉案公告属于土地征收预公告性质，系前期工作。
证据8、告知书及邮寄单,证明被告根据查明的事实，书面告知原告该公告属于土地征收预公告性质，不是正式的征用土地公告。该申请不符合行政复议受理条件的事实。
被告还提供了作出行政复议决定的法律依据：《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、国务院国发[2003]238号文件及国土部国土资发[2003]243号指导意见。
原告起诉称：原告是金华市婺城区竹马乡东宅村村民。原告因不服婺城区政府的违法征收行为于2015年1月5日向被告递交《行政复议申请书》，要求确认婺城区以“关于竹马铁路货场及配套工程项目征迁的公告”的形式作出的征收决定违法。2015年1月19日，被告作出《告知书》，告知原告行政复议申请不符合行政复议受理条件。原告认为，复议申请符合行政复议受理条件，被告行政决定明显违法，要求判令：依法撤销被告作出的不予受理行政复议申请的《告知书》，并依法责令其受理原告的复议申请。
原告为支持其诉请，向本院提供了以下证据：
证据1、被告作出的告知书,证明被诉行政行为违法。
证据2、《行政复议申请书》,证明行政复议申请符合受理条件。
证据3、金华市婺城区政府在原告所在的区域发布“关于竹马铁路货场及配套工程项目征迁的公告”,证明征地行为已经公告。
证据4、金华市国土资源局《政府信息公开答复书》,证明征地行为已经公告。
证据5、竹马铁路货场及配套工程项目腾空奖励及赔款单,证明行政复议告知认定的事实存在严重错误，该征迁公告并非属于预征地公告，公告发出之后拟征区域的土地已经开始实施征地，被征地农民也领取了腾空奖励款。
证据6、土地征用款发放协议,证明征迁公告不属于预征地公告，政府工作部门已经按照该征迁公告的具体内容实施了征地行为。
证据7、视频资料一份,证明在公告后已经实施征地拆迁，并取得了群众的配合。
证据8、失地农民保险确认公示单,证明征地已经完成。
证据9、金华市区被征地农民参加养老保障花名册,证明征地已经完成。
被告答辩称：被告作出的告知行为事实清楚、程序合法，并无不当。被告于2015年1月7日收到原告提出的行政复议申请，经审查，原告提出的行政复议申请存在材料不齐的问题，被告于2015年1月14日作出补正通知，通知原告补充提供其与涉案行政行为存在利害关系的证明材料。1月19日，原告向被告提供了相关证明材料。期间，被告发现原告复议申请针对的“关于竹马铁路货场及配套工程项目征迁的公告”不符合土地管理法以及征用土地公告办法关于征地公告的基本要件，遂向婺城区政府发函要求明确该公告的性质。后婺城区政府回复说明该公告属土地征服收预公告性质，属土地征收前期行为。由于前期告知行为只是通告性质，非对当事人权利义务造成影响的具体行政行为，不符合行政复议受理条件，被告根据《行政复议法》第17条、行政复议法实施条例第28条第二项的规定，于2015年1月19日书面告知原告其申请不符合行政复议受理条件。被告作出的告知行为并无不当，请予维持。
经庭审质证，本院对原、被告的证据确认如下：
对被告提供的证据，原告对对证据1-5的真实性、合法性、关联性均无异议，对被告的证明目的不认可。对证据6的真实性无异议，对合法性有异议，不知道这个函件的法律依据在何处。对证据7的合法性有异议。首先该征迁公告自发布后便已经实施征地行为，其次在该征迁公告当中明确规定了相关征地的位置、规模、依据以及不予补偿的情形，在形式上属于征收土地公告文件，不属于预公告的性质。对证据8的合法性不予认可，同时程序也不符合行政复议法的规定，如果不符合受理条件应当作出不予受理的决定。
对原告提供的证据，被告对证据1-4的真实性、合法性、关联性无异议，对原告的证明目的不认可，不能说明该公告为正式的征地公告。对证据5-9的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。征地公告最终应当以批文为准，如果现在所得到的补偿数额低于国务院的标准仍然应当予以补足。
经审查，本院对原、被告证据真实性予以认定。
根据上述采信的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：
原告是金华市婺城区竹马乡东宅村村民。2014年3月14日，婺城区政府在原告所在区域发布关于竹马铁路货场及配套工程项目征迁的公告”,内容为：因竹马铁路货场及配套工程项目建设需要，拟征收原告所在村的集体土地，公告中对征地用途、位置、补偿标准及安置途径等做了说明。2014年12月15日，经原告申请，金华市国土资源局作出《政府信息公开答复书》，告知竹马货场项目的“一书四方案”正在上报省、国务院审批。2015年1月5日，原告向被告递交《行政复议申请书》，要求被告确认以“关于竹马铁路货场及配套工程项目征迁的公告”的形式作出的征收决定违法。2015年1月19日，被告作出《告知书》，告知原告行政复议申请不符合行政复议受理条件。
另查明，2014年6月，竹马乡东宅村经济合作社与部分村民签订了《土地征用款发放协议》、《苗木搬迁补偿协议》，就征地补偿款、苗木搬迁补偿款等事宜达成协议。相关村民领取了竹马铁路货场及配套工程项目地块腾空奖励款。2015年4月，竹马乡东宅村确认并公布了本村失地农民保险名单。庭审中被告确认竹马铁路货场及配套工程项目建设用地尚未取得相关审批手续。
本院认为：本案的主要争议焦点为涉案公告是否属于土地管理法所规定的土地征收公告。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，相对人在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。第十二条规定经依法批准征收的土地，国土资源部门应按照《征用土地公告办法》规定，在被征地所在的村组公告征地批准事项。上述规定明确了两类告知程序，一是征地报批之前，行政机关要将征地有关事项向相对人进行告知；二是在征地批准之后，行政机关要将征地方案确定的具体内容向相对人进行告知。
根据土地管理法的相关规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。该规定指向的公告，是在征地批准之后，行政机关要将征地方案确定的具体内容向相对人进行告知。《征用土地公告办法》第五条规定，征收土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、征地文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理登记补偿登记的期限、地点。本案中，竹马铁路货场及配套工程项目建设用地尚未取得相关审批手续，征地方案的内容并未确定，故不具有发布征收土地公告的条件。从涉案公告的内容看，也不符合征收土地公告的法定要素，故涉案公告应当属于征地报批之前，行政机关将征地有关事项向相对人进行告知的行为。该告知行为并非最终的征收土地公告，对相对人的权利义务不具有实质性的影响，故被告不予受理原告提出的行政复议申请并无不当。对原告的诉讼请求，本院不予支持。原告认为婺城区政府未经批准，违法实施征地行为，不属本案的审理范围，原告可另行主张。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条、第二十五条、参照《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条、第十二条的规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李卫忠、郭春仙、吴锦均、罗献普负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号为19000101040006575401001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 冯少华
审 判 员 钟雪丹
代理审判员 朱 鸣
二〇一五年七月一日
书 记 员 朱丽敏
（2015）浙金行初字第57号判决书
适用法律条文具体内容
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条：
建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。
第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：
（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条
在征地依法报批前，当地国土资源部门应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，相对人在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。
第十二条经依法批准征收的土地，国土资源部门应按照《征用土地公告办法》规定，在被征地所在的村组公告征地批准事项。