湖南省娄底市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）娄中行初字第3号
原告卿永珍，女，1968年11月11日出生，汉族，农民。
原告袁改球，女，1950年10月4日出生，汉族，农民。
原告孙易云，女，1955年8月25日出生，汉族，农民。
原告袁益云，女，1948年12月12日出生，汉族，农民。
委托代理人刘艳彬，男，1975年12月21日出生，汉族，农民。
原告龙彩英，女，1956年11月21日出生，汉族，农民。
原告肖玉云，女，1951年11月13日出生，汉族，农民。
原告芦小星，女，1966年5月2日出生，汉族，农民。
被告新化县人民政府。
法定代表人邓光吕，该县县长。
委托代理人吴子玉，新化县人民政府法制办主任。
委托代理人刘丽敏，新化县国土资源局法规股长。
第三人新化县上梅镇上田村村民委员会。
法定代表人刘俊，该村委会主任。
原告卿永珍、袁改球、袁益云、孙易云、龙彩英、肖玉云、芦小星诉被告新化县人民政府组织实施征收土地违法一案，于2013年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于2013年6月20日受理后，依法组成合议庭，于2013年7月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。于2013年8月6日公开开庭进行了审理。原告卿永珍、袁改球、孙易云、龙彩英、肖玉云、芦小星及袁益云的委托代理人刘艳彬，被告新化县人民政府的委托代理人吴子玉、刘丽敏，第三人新化县上梅镇上田村村民委员会的法定代表人刘俊均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告卿永珍、袁改球、袁益云、孙易云、龙彩英、肖玉云、芦小星（以下简称“原告卿永珍等七人”）诉称，原告系土生土长的新化县上梅镇上田村村民委员会（以下简称“上田村”）村民，自土地责任制以来，一直在上田村承包责任制田土，承包的责任水田都属于基本农田。2010年11月，原告卿永珍等七人的基本农田里突然开来了几台挖机，原告和其他村民进行阻工，有些村民被新化县公安局行政拘留，到此时才知道被告新化县人民政府为了要进行廉租房建设和煤矿棚户安置区建设组织实施征收了原告卿永珍等七人所在村组的土地，原告卿永珍等七人认为被告组织实施征收原告所在村组的土地存在以下违法之处：1、征收基本农田必须经国务院批准，新化县人民政府只取得了湖南省人民政府的《农用地转用土地征收审批单》1107、1110、1111号。2、被告组织实施征收原告卿永珍等七人所在村组的土地没有依法定程序进行。没有签订《征地协议》，没有听证，没有公告安置补偿方案，没有落实好安置补偿方案。3、被告少批多征，批准大约375亩，实际征收400多亩。原告卿永珍等七人提起诉讼，请求依法判决：1、请求依法确认被告组织实施征收新化县上梅镇上田村土地的具体行政行为违法，判令被告赔偿原告各项损失共计350万元；2、由被告承担本案全部诉讼费用。
原告卿永珍等七人为支持其主张，向本院提交如下证据：证据1，原告卿永珍等七人的身份证复印件，拟证明原告卿永珍等七人的身份资格；证明2，原告卿永珍等七人的土地承包经营权证，拟证明原告卿永珍等七人是合法的集体土地承包经营权人，具有合法的原告主体资格，同时证明原告卿永珍等七人被违法征收基本农田的数量及家庭人口数；证据3，本案所争议土地属于基本农田的证据照片，拟证明原告卿永珍等七人承包经营的集体土地属于基本农田的事实；证据4，湘发改投资（2010）458号与1357号，拟证明新化县经批准建设的廉租房及棚户区改造项目并没有包括上田村的基本农田在内的事实情况；证据5，征用丈量登记表，拟证明上田村农民承包的基本农田在2010年10月就开始被违法丈量、违法组织实施征收的事实情况；证据6，请求公示信息的报告，拟证明上田村村民从2010年10月3日土地被违法征收以来一直到2012年8月27日多次请求相关部门公开有关征地的信息的事实情况；证据7，建设用地批准书及规划许可证，拟证明新化县国土资源局与规划管理局于2010年11月就对本案所涉土地进行批准为建设用地及规划许可行为，而此时该片土地还没有取得征地批文，因而该两局的行为违法；证据8，新化县土地利用总体规划大纲，拟证明被告所提交证据1的虚假性与不合法性；证据9，原告方的一些信访答复材料，拟证明原告卿永珍等七人上访的事实情况和被征地农民的社保没有到位；证据10，原告方需要安置人口数与费用清单，拟证明原告方所需被告方安置的人口数和费用；证据11，车票，拟证明原告方为本案所花费的车费等基本费用情况。
被告新化县人民政府答辩称，被答辩人组织实施征收原告方所在村组土地的行为事实清楚，程序合法，法律依据充足，被答辩人不具备起诉的主体资格，所称损失是不存在的，请求法院依法驳回原告方的诉讼请求。
被告在规定期限内向本院提交如下证据：证据1，湘政函（2011）3号批复。证明目的：争议地建设项目用地不属于基本农田。证据2，上田路和坪山垅路建设项目用地征收审批单及征地红线图。证明目的：该地已被依法征收；证据3，芦茅江煤矿棚户区改造项目征收审批单及征地红线图。证明目的：该地已被依法征收；证据4，上梅镇廉租房建设项目用地征收审批单及征地红线图。证明目的：该地已被依法征收；证据5，新土征告字（2010）10号征地告知书及送达回证。证明目的：新化县国土局将拟征地的用途、位置等予以告知；证据6，上田、新田、坪山垅等村出具的证明。证明目的：该些村放弃申请听证的权利；证据7，新化县政府征用土地公告及送达回证。证明目的：上田路和坪山垅路建设项目用地征地程序合法；证据8，新土补公字（2010）10号补偿安置方案公告及送达回证。证明目的：上田路和坪山垅路建设用地征地程序合法；证据9，新土征告字（2010）09号征地告知书及送达回证。证明目的：新化县国土局将拟征地的用途、位置等予以告知；证据10，上田村、坪山垅村出具的证明。证明目的：此二村放弃申请听证的权利；证据11，新土征公字（2010）09号征用土地公告。证明目的：芦茅江项目征地程序合法；证据12，新土补公字（2010）9号补偿安置方案公告及送达回证。证明目的：芦茅江项目用地征地程序合法；证据13，新土征告字（2010）08号征地告知书。证明目的：新化县国土局将拟征地的用途、位置等予以告知；证据14，上田村、新田村出具的证明。证明此二村放弃申请听证的权利；证据15，新土征公字（2010）8号征用土地公告。证明目的：上梅镇廉租房项目征地程序合法；证据16，新土补公字（2010）8号补偿安置方案公告及送达回证。证明目的：上梅镇廉租房建设项目用地征地程序合法；证据17，征地补偿协议书及支付凭证。证明目的：与上田村签订了征地补偿协议书并支付了征地补偿款；证据18，征地补偿协议书。证明目的：与新田村签订了征地补偿协议书；证据19，征地补偿协议书。证明目的：与坪山垅社区签订了征地补偿协议；证据20，征地补偿协议书。证明目的：与华新社区签订了征地补偿协议书；证据21，征地补偿款支付凭证。证明目的：征地补偿款支付给了新田、坪山垅、华新等村（社区）；证据22，划拨决定书。证明目的：新化县政府划拨4.1129公顷土地用于上田路、坪山垅路建设；证据23，划拨决定书。证明目的：新化县政府划拨11.4054公顷土地用于芦茅江煤矿棚户区改造；证据24，划拨决定书。证明目的：新化县政府划拨9.1512公顷土地用于上梅镇廉租房建设；证据25，项目征地红线及现场用地边线实测对照图。证明目的：所涉项目用地没有超出红线范围。
本院在审查过程中认为原告所在的村民小组与本案的审理有利害关系，依职权追加新化县上梅镇上田村村民委员会为本案第三人参加诉讼。
第三人上田村会未向本院提交证据和书面答辩状。
原告卿永珍等七人对被告提交的证据提出了如下质证意见：对证据1，其真实性、合法性及证明效力有异议，对基本农田的调整规划必须经国务院批准，省级人民政府无权调整规划，该批复不真实、不合法，没有证明效力，且批复落款时间是“2011年1月6日”；对证据2、3、4，对其合法性及证明效力有异议，依法征收基本农田必须由国务院批准。因此，该证据是不合法的证据，没有证明效力。同时，该证据只是审批单，即征地报批过程中的一份报送材料，不是正式的征地批文，不能达到被告的证明目的。落款时间是“2010年10月14日”，在证据1的时间以前，存在“未调先批”违规行为。对证据5、9、13，对其真实性、合法性及证明效力有异议，事实上并没有进行征地告知，仅送达给村支书一个人，不能视为对全体被征地农民进行了告知，内容不具体，没有应当要告知的有关内容，且作出的时间为“2010年9月1日”，在证据1批复时间之前，不具有合法性，该证据没有证明效力。送达时间分别为“2010年9月2日”与“9月3日”；对证据6、10、14，对其真实性、合法性及证明效力有异议，这些都只是村支书一个人的表态，不能证明全体被征地农民愿意放弃听证，且三份证明的时间都是“2010年9月1日”，与证据5送达时间矛盾，在送达之前就表态放弃听证，是不真实、不合法的，明显属于伪造证据，没有证明效力。对证据7、11、15，对其真实性、合法性及证明效力有异议，与客观事实不符，事实上从来没有进行征地公告，仅送达给村支书一人不能证明公告了，依法应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，且内容不符合法律规定，没有必须要公告的有关内容，如对农业人员的安置仅有一句笼统的话，不符合公告的要求，另落款时间有涂改，将“十八”改成了“十五”。对证据8、12、16，对其真实性、合法性及证明效力有异议，与客观事实不符，事实上从来没有进行征地拆迁补偿安置方案公告，仅送达给村支书一人不能证明公告了，依法应该在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，且内容不符合法律规定，还有明显是造的假证据，因而没有证明效力；对证据17，对其真实性、合法性及证明效力有异议，事实上征地补偿没有到位，没有对被征地农民进行安置，因而该证据不具有合法性，没有证明效力，另落款时间为“2010年11月1日”；对证据18、19、20、21，与原告无关，不进行质证；对证据22、23、24，对其真实性、合法性及证明效力有异议，划拨签收时间为“2011年7月26日”，而该工地早在2010年就违法开工建设了，属于严重的“未批先占、未征先占”行为；对证据25，对其真实性、合法性及证明效力有异议，属于严重的“未批先占、未征先占”行为，且实际占用面积远远超过了被告证据中所说的面积，该两份批复中并没有包括上田村的基本农田在内，其中存在严重的违法违规操作行为。
第三人对被告提交的证据没有异议。
被告对原告卿永珍等七人提交的证据提出了质证意见：对证据1，没有异议；对证据2，原告方没有主体资格；对证据3，经手续批准后，不属于基本农田；对证据4，不能证明原告方的主张；对证据5，未来得及对照，无法证实其真实性；对证据6，不能证明实质性问题，公示是一起进行的；对证据7，证据是真实的，但原告方主张不正确；对证据8，不能证明实质性问题；对证据9，与本案无关，对本案没有证明效力；对证据10、11，不认可其计算方式。
第三人对原告方提交的证据不发表质证意见。
本院依职权针对原告方异议较大的被告提交的旨在证明征地程序合法的6至17号证据进行了核实，被告所属的国土资源局向本院提交了征地公告和补偿安置公告的正本文件，拟说明被告原来提交的是内部领导的签发稿复印件，因为打字员的疏忽，落款时间打成“十八”和“二十八”了，领导签发时就纠正改成了“十五”和“二十五”，时间上并不矛盾。另出具了《关于上梅廉租房、芦茅江煤矿棚户区改造及坪山陇路建设项目征用土地丈量登记工作的说明》及丈量登记原始记录复印件，拟说明组织实施了丈量登记；被用地单位新化县上梅镇上田村、坪山陇村、新田村出具了“证明”，对先有证明，送达在后的问题进行了说明。
本院对以上证据作如下分析认定：原告提交的证据1、2、3、9与本案有关联性，本院予以认定。对证据4、5、6、7、8的真实性予以认定，但不能达到原告的证明目的，本院审查认定。对证据10、11因不符合证据规则规定的证据要素本院不予认定；对被告提交的证据，原告和第三人没有异议的本院予以认定，对原告提出了异议但与本案有关联性的，本院予以审查认定。
本院根据庭审调查及核查情况和采信的证据确认以下事实：因上田路、坪山陇路建设项目和新化县芦茅江煤矿棚户区改造项目、新化县上梅镇廉租房建设项目用地需要，经新化县国土资源局申请，湖南省人民政府于2010年10月10日下达了（2010）政国土字第1107、1110、1111号土地征用审批单，批准征收土地总计24.67公顷。原告卿永珍等七人所在的上田村是本批次被用地单位之一，原告卿永珍等七人所承包经营的集体土地都在上述项目征地红线范围内。新化县国土资源局于2010年9月1日在被用地单位范围发布了征地告知书，被用地单位上田村负责人在《征地告知征地意见调查征地确认综合表》拟被征地单位征地意见一栏中签署了‘同意征地’的意见并加盖了公章，在拟征地面积一栏中签了名并加盖了公章，同日，上田村出具了对征地面积及补偿标准无异议并放弃听证的‘证明’。2010年10月15日，被告新化县人民政府发布了新土征公字（2010）08、09、10号征用土地公告，并送达给了上田村。2010年10月25日，被告又发布了新土补公字（2010）08、09、10号征地拆迁补偿安置方案公告，并送达给了上田村。2010年11月1日，补偿责任单位新化县房地产管理局与原告卿永珍等七人所在上田村签订了《征地补偿协议书》，上田村领取征地补偿款总计9266127元。2011年7月26日，新化县人民政府以新政土划字（2011）第06、07、08号国有建设用地划拨决定书将征收的总计24.67公顷土划拨为国有土地。原告卿永珍等七人认为被告组织实施征收所在村组的土地没有依法经国务院批准，且少批多征，没有公告安置补偿方案，没有组织听证，没有落实好安置补偿方案，没有与他们签订《征地协议》，严重违反法定程序。特向本院起诉，请求依法判决确认被告组织实施征收新化县上梅镇上田村土地的具体行政行为违法，并判令被告赔偿原告各项损失共计350万元，由被告承担本案全部诉讼费用。
本院认为，新化县上田路、坪山陇路建设项目和新化县芦茅江煤矿棚户区改造项目、新化县上梅镇廉租房建设项目用地均为公益性用地，且三个项目用地是同时进行征地的。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，组织实施征收土地应当履行“两公告一登记”程序。本案中，新化县国土资源局于2010年9月1日在被用地单位范围发布了征地告知书，被用地单位第三人上田村负责人在《征地告知征地意见调查征地确认综合表》拟被征地单位征地意见一栏中签署了‘同意征地’的意见并加盖了公章，在拟征地面积一栏中签了名并加盖了公章，同日，上田村出具了对征地面积及补偿标准无异议并放弃听证的‘证明’。新化县人民政府收到湖南省人民政府于2010年10月10日下达了（2010）政国土字第1107、1110、1111号土地征用审批单后，于2010年10月15日发布了新土征公字（2010）08、09、10号《征用土地公告》，公告内容包括批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准，农村人口安置办法和办理征地补偿登记的期限等。2010年10月25日，新化县国土资源局发布了新土补公字（2010）08、09、10号《征地拆迁补偿安置方案公告》，征求被征收土地的所有权人和使用权人对补偿安置方案的意见，并规定了提出异议的方式和时间。三个项目的《征收土地方案公告》和《征地拆迁补偿安置方案公告》均已送达到被征用土地所有权人即原告卿永珍等七人所在的上田村，在规定的时间内上田村没有提出书面申请异议。2010年10月3-21日，新化县国土资源局和土地所有权人上田村组织包括七原告在内的土地使用权人进行了土地丈量登记并经土地所有权人上田村签署了确认意见。2010年11月1日，补偿责任单位新化县房地产管理局与原告卿永珍等七人所在的上田村签订了《征地补偿协议书》并按照公告的征地补偿方案计算了补偿款，第三人上田村亦领取了该征地安置补偿款总计9266127元，原告方亦未对青苗和附着物的补偿提出异议。虽然被告未能提交证据证实对上述公告进行了张贴，在公告方式上存在瑕疵，但并未影响被征地所有权人的实体权益。因此，新化县人民政府组织实施征收原告卿永珍等七人所在村组土地的行为基本符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的程序要求。原告卿永珍等七人提出被征收土地是基本农田，征地批文不合法以及被告超范围征收、补偿标准过低等问题。原告方提供的证据并不能证明被告本次组织实施征收土地的面积超过省政府批准的面积，因此，原告方认为被告超范围征收的理由没有事实依据。至于原告方提出征地批文不合法，因该批文批准征收土地机关是省人民政府并非本案被告；至于补偿标准过低，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成，由批准征地的人民政府裁决。因此，原告方认为征地批文不合法、补偿标准过低的举张不属于本案审理范围。故原告方提出被告组织实施本案征地行为违法的理由均不能成立，本院不予采纳。关于原告方提出的赔偿请求能否成立的问题，行政赔偿的前提是被诉具体行政行为违法，由于被告组织实施土地征收行为并无违法，因此，原告方要求被告赔偿的诉讼请求亦不能成立，本院不予支持。对于被告提出原告方不具有主体资格问题，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十六条规定：农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼，同时原告方的承包地也在被征地范围内，原告方与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，故被告认为原告方不具有主体资格的理由没有法律依据，本院不予支持。
综上所述，本案新化县人民政府组织实施征收原告方所在村的土地的行政行为，主体适格，征地依据合法，组织实施的程序亦不违法。据此，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条（四）之规定判决如下：
一、驳回原告卿永珍等七人要求确认被告组织实施征收所在村的土地的具体行政行为违法的诉讼请求；
二、驳回原告卿永珍等七人的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告卿永珍等七人共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 方 邑
审 判 员 童志方
审 判 员 朱卫煌
二〇一三年十二月十七日
代理书记员 周革玲
附法律条文：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
…
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第十六条农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。