黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑行再1号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黑龙江省丰泽源房地产开发有限责任公司。住所地：哈尔滨市道里区中医街***号*单元***室。
法定代表人：陈凤兰，该公司董事长。
委托代理人：杜德顺，男，1943年6月4日出生，汉族。
委托代理人：宋立国，黑龙江隆华律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：哈尔滨市国土资源局。住所地：哈尔滨市南岗区一曼街***号。
法定代表人：刘岩果，该局局长。
委托代理人：刘广�，黑龙江贤进楼律师事务所律师。
委托代理人：薛涛，黑龙江梓博律师事务所律师。
再审申请人黑龙江省丰泽源房地产开发有限责任公司（下称丰泽源公司）因与哈尔滨市国土资源局（下称市国土局）注销土地登记一案，不服大庆市中级人民法院（2012）庆行终字第30号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2015年12月31日作出（2014）行监字第175号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人丰泽源公司法定代表人陈凤兰及其委托代理人杜德顺、宋立国，被申请人市国土局委托代理人刘广霞、薛涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
大庆市萨尔图区人民法院一审查明，1998年5月22日，哈尔滨市道里区土地管理局对哈尔�市道里区兴武木材经销部、哈尔滨市三桥商贸有限责任公司（1997年3月17日成立）、哈尔滨市京德顺经贸有限公司（1998年6月29日成立）、哈尔滨市隆顺发商贸有限责任公司（1999年4月21日成立）（下称“四家公司”）作出行政处罚决定书。认定“四家公司”于1995年占地无任何手续，属非法占地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十条的规定，依据该法第三十九条决定对“四家公司”作出行政处罚：1、责令违法占地单位写出书面检查；2、对违法占用土地处以罚款；3、补办用地手续。1998年7月6日、8月6日及9月6日，“四家公司”分别向哈尔滨市土地管理局递交了补办用地手续申请，称1995年违法占用土地，要求补办用地手续。1998年8月10日、10月5日、10月10日、11�1日及12月1日，哈尔滨市道里区群力乡各村委会向哈尔滨市土地管理局出具了《关于土地补偿、安置费用的证明》。证明“四家公司”于1995年占用土地。1999年9月14日，北京京德顺物资有限公司（该公司法定代表人为杜德顺，其与“四家公司”的法定代表人均系亲属关系）与哈高新技术产业开发区群力园区签订了土地使用权转让协议书，并于10月26日、12月24日签订了土地使用权转让补充协议。1999年11月30日，北京京德顺物资有限公司获得哈尔滨高新技术产业开发区管理委员会批准，同意其在哈尔滨高新技术产业开发区迎宾路集中区东北角群力园区内建设哈尔滨京德顺休闲体育运动中心、哈尔滨京德顺度假村、哈尔滨京德顺娱乐城、哈尔滨京德顺园艺馆的项目立项。同日，北京京德顺物资有限公司向哈尔滨市规划局递交了规划定位请示。2000年2月20日，哈尔滨市人民政府作出了补办用地手续的批复。同意征用道里区群力乡的集体土地794265平方米作为“四家公司”的建设用地。同意出让该宗土地作为商服用地，出让方式为协议出让，出让年限为四十年。自1999年12月30日至2039年12月29日止。2000年9月22日，哈尔滨市人民政府向“四家公司”颁发土地使用权证，颁证面积合计854265平方米。2007年6月，丰泽源公司吸收合并了“四家公司”，被吸收合并公司解散，债权债务由丰泽源公司承继。2008年8月24日及2009年6月30日，哈尔滨市人民政府为丰泽源公司办理了土地使用权证，办证面积826720平方米。2009年3月23日，丰泽源公司向市国土局递交了《东方莫斯科商住小区建设用地申请》称1999年在哈尔滨市高新技术产业开发区�宾路集中区群力园区购置的856000平方米土地用于建设赛马场项目，因受国家禁止赛马场等项目的政策限制被迫下马。拟将该地块开发建设“东方莫斯科商住小区”。2010年4月22日，哈尔滨市人民政府作出《关于收回国有土地使用权的决定》，认定丰泽源公司未经批准，擅自改变土地用途，在该土地上非法进行住宅建设，并以签订“借款合同”等手段非法销售房屋。违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房产管理法》有关规定，严重扰乱了房地产管理秩序，损害了众多购房群众的合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（一）项、（二）项、第二款的规定，决定收回丰泽源公司854265平方米国有土地使用权，作为实施新的城市规划用地；给予丰泽源公司1.964亿元补偿。该土地上建筑物依据相关法律法规处置。丰泽源公司不服该决定，向黑龙江省人民政府提出行政复议申请。2010年7至8月份，哈尔滨市公安局按市委、市政府部署，对“杜德顺获取群力哈高新区迎宾路土地使用权是否合法”进行调查。向北京京德顺物资有限公司法定代表人杜德顺、原哈尔滨市高新技术产业开发区群力园区副主任王桂芳及办事员候铁民、群力乡五个村子（民主村、友谊村、新星村、幸福村、良种场）的部分村民以及原哈尔滨市道里区土地管理局干部于建纯询问了“四家公司”占地的相关情况和哈尔滨市道里区土地管理局作出行政处罚决定的相关情况。经过调查，哈尔滨市公安局认定杜德顺取得群力哈高新区迎宾路土地确属非法，但其行为不构成犯罪，案件不属公安机关管辖范围。但其行为已触犯了相关土地管�法规。2010年9月19日，哈尔滨市公安局作出哈公函（2010）122号《关于杜德顺非法骗取国有土地使用权问题相关证据的移交函》，将案件移交市国土局。2010年11月17日，“东方莫斯科问题”联合调查组向哈尔滨市公安局询问的部分证人进行了核实。确定上述证人在公安机关所做询问笔录中的陈述与事实相符。2010年11月25日，黑龙江省人民政府作出黑政复决（2010）72号行政复议决定书。认定哈尔滨市人民政府作出的决定书适用依据错误、事实不清、证据不足，决定撤销其作出的《关于收回国有土地使用权的决定》，责令其依法重新作出处理。2010年11月29日，哈尔滨市人民政府作出《哈尔滨市人民政府撤销<关于收回国有土地使用权的决定>的通知》，告知丰泽源公司撤销决定，待查明相关情况后再行处理。同日，市国土局作�《关于注销黑龙江省丰泽源房地产开发有限责任公司土地登记的决定》。认定“四家公司”属骗取手段取得国有土地使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《黑龙江省土地登记办法》第三十一条“有下列情形之一的，由县以上地方人民政府土地管理部门依法注销登记：（二）土地使用权被依法收回的”的规定，决定：一、责令丰泽源公司退还非法占用的土地，同时注销丰泽源公司名下宗地号为1-18-6-41-1、1-18-7-41-1、1-18-10-41-1、1-18-9-41-1号的登记。二、返还京德顺等“四家公司”办理用地审批时缴纳的各项费用及罚款，由于丰泽源公司承接了京德顺等“四家公司”的债权债务。因此，返还款项由丰泽源公司承接。三、对丰泽源公司违规建设的27万平方米建筑物及相关债权债务，按市政府决定另案处理”。丰泽源公司不服该决定，向哈尔滨市人民政府提出行政复议申请。2011年3月18日，黑龙江省国土资源厅作出黑国土资复决字（2011）1号《行政复议决定书》，维持了市国土局作出的注销决定。本案涉及的部分土地使用权已经被哈尔滨好民居建设投资发展有限公司于2011年3月通过招拍挂方式取得。
大庆市萨尔图区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。本案中，哈尔滨市三桥商贸有限责任公司、哈尔滨市京德顺经贸有限公司、哈尔滨市隆顺发商贸有限责任公司都是1997年以后经工商部门核准登记的。在申请办理土地�记手续时，虚构了1995年就已经非法占地的事实，并向有关部门提供了虚假材料，骗取了哈尔滨市人民政府为其颁发的国有土地使用证。市国土局作为本辖区的人民政府土地行政主管部门，有权责令其退还非法占用的土地。市国土局注销丰泽源公司土地登记决定中适用的1996年2月8日实施的《黑龙江省土地登记办法》到2004年10月15日已经废止。市国土局在2010年处理土地违法案件时不应再适用该规范文件，属于适用法律错误。根据2004年10月15日起施行的《黑龙江省土地登记办法》第三十三条规定，注销土地登记的权利应由县级以上人民政府行使。按照该规范性文件的规定，市国土局无权注销土地登记。市国土局注销决定的第二项、第三项中关于债权债务承接的决定并未给丰泽源公司设定新的权利义务关系，这两个行为不属于行政诉讼的受案范围，对这两个行为不予审查。综上，本案中，丰泽源公司采取欺骗手段骗取土地使用权，市国土局责令其退还非法占用的土地是正确的，应予维持；注销土地登记属于县级以上人民政府的法定职权，市国土局作出的注销丰泽源公司土地登记的具体行政行为属于超越法定职权，应予撤销。但根据本案的具体情况，撤销该注销土地登记的决定将会给公共利益造成重大损失，故应依照相关法律规定，应判决确认该注销土地登记的行为违法但不予撤销。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《黑龙江省土地登记办法》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项、（二）项第2、4目、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定，判决：一、维持市国土局2010年11月29日作出的责令丰泽源公司退还非法占用的土地的具体行政行为；二、确认市国土局2010年11月29日作出的注销丰泽源公司名下土地使用权登记的具体行政行为违法。案件受理费50元由丰泽源公司负担。
丰泽源公司不服该判决，向大庆市中级人民法院提出上诉称，一、原审判决未予回应的起诉理由仍应成立。市国土局作出的注销土地登记决定事实不清、证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，依法应予撤销；二、判决并没有认定骗取土地使用权的事实。“四家公司”和其之所以取得土地使用权，是得益于政府的行政行为；三、原审判决适用法律错误，违反了法律规范的适用规则；四、违反法定程序问题可能影响判决的正确。原审法院违反送达诉讼文书的规定，没有按法定要求质证认证，违反审理期限的法律规定。�上所述，原审判决错误，请求二审法院撤销原判，查清事实后改判。
市国土局辩称，一、丰泽源公司以欺骗手段骗取土地使用权事实清楚；二、丰泽源公司称其到哈尔滨进行房地产开发是基于政府的招商引资行为，但不能就此说明凡是以招商引资为由获得土地使用权就是合法的；三、注销丰泽源公司土地登记决定适用法律、法规正确；四、其作出的是注销土地登记决定而不是行政处罚，不存在违反法定程序的问题；五、原审判决正确合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
大庆市中级人民法院二审确认一审判决查明的事实。
大庆市中级人民法院二审认为，市国土局2010年11月29日对丰泽源公司作出的注销土地登记决定共涉及三个方面的内容，即责令退还土地、注销土地登�和债权债务承接。对于丰泽源公司采取欺骗手段骗取批准及非法占用土地的行为，市国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门有权作出责令退还土地的行政决定。该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决予以维持并无不当。但注销土地登记属于县级以上人民政府的法定职权，市国土局越权行使该项职权，已构成违法。且存在适用法律错误的问题。根据本案的具体情况，撤销该注销土地登记的决定将会给公共利益造成重大损失。原审判决确认该注销土地登记的行为违法符合相关法律规定。市国土局注销决定中的第二项、第三项是关于债权债务的承接问题。原审判决没有进行审查，二审在庭审中已予以释明。上述两项决定没有给丰泽源公司设定新的权利义务关系，不属于行政诉讼司法审查范围，丰泽源公司对此不持异议。关于丰泽源公司所称�审判决并没有认定骗取土地使用权事实的问题。原审判决对丰泽源公司提供虚假材料、骗取土地登记的事实在判决中已明确予以认定。对本案被诉的两个具体行政行为，从事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法，是否存在超越职权、滥用职权等方面进行了全面审查，并依法作出判决。本案中的两个被诉具体行政行为是行政决定，不是行政处罚。不存在违反行政处罚法的问题。而且现有证据已经证明哈尔滨市道里区土地管理局1998年5月22日作出的行政处罚决定认定事实错误。同时原审判决依据相关法律规定和客观事实，作出确认市国土局注销土地登记行为违法的判决并无不当。故丰泽源公司认为原审判决适用法律错误的理由不成立。关于丰泽源公司提出的原审判决违反法定程序问题。因为本案系黑龙江省高级人民法院指定管辖案件，原审法院没有向�泽源公司送达受理案件通知书，但原审法院为丰泽源公司出具了诉讼费专用票据，并向其送达了诉讼权利义务须知、举证义务须知。同时在庭审中告知了合议庭组成情况及回避权利。原审法院在诉讼文书送达上的瑕疵，并没有影响当事人行使诉讼权利，不能据此认定原审法院违反法定程序。关于丰泽源公司提出原审法院违反审理期限的问题。原审法院有合法延长审限报批手续，不存在违法超期审判问题。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。丰泽源公司的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由丰泽源公司负担。
本院再审中，市国土局提供一组证据：2011年4月4日�所有人为“四家公司”的4份土地登记审批表。欲证明注销“四家公司”土地登记及土地使用证的行为经哈尔滨市人民政府批准。因此，作出注销土地登记应视为哈尔滨市人民政府行为，不存在市国土局越权行为。丰泽源公司质证认为，对证据的真实性无异议，对证明的问题有异议。一、依据2004年10月15日施行的《黑龙江省土地登记办法》第三十三条规定，注销土地登记的权利应当由县级以上人民政府行使。这是一个硬杠，意味着只有政府才能行使注销土地登记权利。而市国土局作出注销土地登记决定时间是2010年11月29日，这种注销行为本身就越权了。作为市国土局不可以替代哈尔滨市人民政府行使土地注销登记。该组证据时间都是2011年4月4日，这说明其在作出了注销土地登记决定五个月后，其自行在土地登记审批�上请示哈尔滨市人民政府在同意注销栏上盖了哈尔滨市人民政府的公章。这是一种欲盖弥彰的行为，即市国土局已经知道其行为已经违法而采取的补救措施。五个月后在土地登记审批表上加盖哈尔滨市人民政府公章，这种后补的行为其不认可。同时认为是补救其错误行为。本院审查认为，丰泽源公司对证据的真实性无异议，故对证据的真实性予以确认。
丰泽源公司再审称，一、原审判决认定事实不清。原审判决认定“四家公司”虚构1995年占用土地事实，并骗取土地使用证。但本案申请人认为真正实施骗取土地证行为人为哈尔滨市人民政府。这是本案对事实认定存在根本上的错误；二、存在适用法律错误。本案是哈尔滨市人民政府颁发土地使用证十余年之后，在没有任何法定要件及法定程序的条件下，擅自由本案被申请人即市国土局超越职权将其所拥有的土地使用权证越权注销。这一点已经严重违反国家行政法的相关规定。即使要注销，也应由政府来实施这项权利。市国土局在法律授权范围之内没有此权利，已严重超越了职权。市国土局辩称，一、原审判决对丰泽源公司有关违法事实和以欺骗方式获得土地使用权违法事实认定确实充分；二、被诉具体行政行为适用法律、法规及国家政策正确；三、被诉具体行政行为程序合法；四、丰泽源公司主张被诉具体行政行为超越职权和滥用职权理由不能成立。
本院再审查明事实与原审判决查明事实一致。
本院再审认为，“四家公司”为享受1997年黑龙江省黑土法第88号《关于非农业建设用地清查发现的有关问题的处理意见》中“关于对已形成违法占地事实并已建成的项目给予补办用地手续”的规定政策。虚构了1995年即与群力乡民主村、幸福村等村形成违法占用农业用地的事实。从而达到通过补办手续取得土地使用权的目的。上述“四家公司”为了规避法律，享受政策，隐瞒实际占用土地的时间，骗取土地使用权的事实清楚。该行为违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条关于“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地管理部门责令退还非法占用的土地”的规定。根据2004年10月15日起实施的《黑龙江省土地登记办法》第三十三规定，注销土地登记的权利应由县级以上人民政府行使。市国土局注销丰泽源公司土地登记的行为，属超越职权行为。越权无效是行政法的基本原则。故应确认市国土局注销丰泽源公司土地登记行为无效。原审判决确认该行为违法但不予撤销，保留了无效法律行为的效力。违反了上述规定和原则，依法应予纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第四项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七第二款第三项之规定，判决如下：
一、撤销大庆市中级人民法院（2012）庆行终字第30号和大庆市萨尔图区人民法院（2011）萨行初字第11号行政判决；
二、确认哈尔滨市国土资源局关于注销黑龙江省丰泽源房地产开发有限责任公司土地登记的决定具体行政行为无效。
一、二审案件受理费100元，由哈尔滨市国土资源局�担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗林成
代理审判员 王革滨
代理审判员 李雪松
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 葛兰兰