山东省高密市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）高法行初字第39号
杜爱华，女，1964年8月29日生，汉族，居民，住高密市朝阳街道东栾家庄村***号。身份证号：3707271964********。
委托代理人张合刚，北京市盛廷律师事务所律师
高密市规划局。住所地，高密市康成大街东首开发区办公大楼。组织机构代码：××。
法定代表人韩寿英，局长。
到庭负责人范璞，男，1963年9月27日生，汉族，副局长，住高密市醴泉街道城里社区古城小区12楼3单元201室。
委托代理人姜正灿，该局工作人员。
委托代理人郭振邦，山东春杰律师事务所律师。
杜爱华诉高密市规划局（以下简称市规划局）行政规划撤销一案，向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告杜爱华及委托代理人张合刚，被告的负责人（副职）范璞及委托代理人姜正灿、郭振邦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年10月24日，市规划局作出高规函[2014]150号《关于协助认定杜爱华建设情况的认定函》主要内容为：“高密市城市管理局：我局在2014年10月22日收到贵局（高城管函字[2014]第18号），杜爱华在花园街与家纺路交叉西南角处，建于2000年，1、建设正房，东西长30.1米，南北宽13.2米，建筑面积397平方米；2、建设后包，东西长26.2米，南北宽4.5米，建筑面积118平方米；3、建设东侧南屋6间，东西长18.9米，南北宽4.5米，建筑面积85平方米；4、建设西侧南屋2间，东西长6.9米，南北宽4.5米，建筑面积31平方米。以上建设未经我局审批，属无法采取改正措施对规划实施的影响的建设。附：现场勘验图一份”
原告诉称：2014年10月24日,被告作出高规函（2014）150号《关于协助认定杜爱华建设情况的认定函》（以下简称认定函），认定函中“属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设”的认定对原告的实体权利产生了不利影响。被告作出的认定函严重违反法定程序。被告作出的认定函对原告的实体权利产生了不利影响，被告作出认定前应事先告知原告对其依法享有陈述、申辩权及要求举行听证的权利，但被告作出认定前根本未听取原告之意见，其行为剥夺了原告的陈述、申辩权及要求听证的权利，属程序严重违法（因未见到被告作出认定函的证据和所依据的规范性文件，原告无法充分发表自己的意见）。鉴于以上事实，被告作出的认定函程序严重违法应予撤销，并侵害了原告的知情等权利。为维护原告的合法权益，根据行政诉讼法有关规定，原告特向贵院提起行政诉讼，请求依法1、撤销被告2014年10月24日作出的高规函（2014）150号《关于协助认定杜爱华建设情况的认定函》；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据：
1、高密市城市管理局限期拆除决定书一份（高管限拆字（2014）第C-008号），证明被告作出的认定函已被高密市城市管理局作为主要证据进行使用。
2、（2015）高复决字第8号高密市人民政府行政复议决定书一份。
市规划局辩称：被告认为原告的起诉缺乏事实和法律依据，依法应该予以驳回，现根据事实和法律提出如下答辩意见：首先，被告作出的《关于协助认定杜爱华建设情况的认定函》并非具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《行政诉讼法》第二条之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。所谓具体行政行为，具体而言需要符合四个要件：1是有权机关作出；2是行使行政权力的单方行为；3是对特定的公民法人或者其他组织作出的；4是作出有关特定公民法人或者其他组织合法权益的行为。本案中，答辩人作出的《关于协助认定杜爱华建设情况的认定函》是答辩人根据高密市城市管理局的要求做出的，并非是对本案原告作出，该认定函并未对原告的权益作出任何认定。该认定函仅仅是对原告建设未经答辩人审批这一事实进行客观陈述，并非行政法意义上的具体行政行为。不属于人民法院的受案范围。其次，该《关于协助认定杜爱华建设情况的认定函》中“属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设”的陈述是对原告方未办理建设工程规划许可证这一事实对规划实施影响的客观陈述，具有充分的法律依据，答辩人对此认定属于行使行政自由裁量权，并且未超过相应限度。根据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条之规定：“违法建设行为有下列情况之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。同时该意见第七条规定：“除第四条规定以外的违法建设行为，均无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。原告认为对其实体权利产生了不利影响是错误的。对原告实体权利产生不利影响的是其自行的违章建设行为。答辩人只是对其违章建设根据城乡规划作出裁量，是站在公正客观的立场上。原告是因为其违章建设受到处罚，而非因为答辩人出具《关于协助认定杜爱华建设情况的认定函》受到处罚。最后，原告认为答辩人出具《认定函》违反法定程序，剥夺了其陈述、申辩权及要求听证的权利更是不能成立。前已述及，该认定函并非具体行政行为，并未对原告方的实体权利产生影响，自然不存在剥夺原告陈述、申辩及要求听证的权利之说。综上所述，答辩人作出认定函的行为并非是向原告出具，并非具体行政行为，不存在程序违法情形，希望法庭查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交以下证据：
1、高密市城市管理局协助认定函，拟证明高密市规划局认定函是应高密市城市管理局的要求做出的。认定函的性质就是机关之间的往来信件。
2、高密市规划局认定函，证明认定函的具体内容。认定函及认定函的送至机关是城市管理局，不是针对本案原告作出的。
3、高密市朝阳街道办事处及高密市东栾庄居委会证明。证明涉案房产未经居委会及相关单位批准。
4、中华人民共和国城乡规划法，证明高密市规划局进行规划行政执法的法律依据。城乡规划法规定的处罚方式分三种，并不包括出具认定函的行为。我们以此证明认定函不是行政行为，不会对原告方的合法权利产生影响，因此不属于法院的受案范围。
经庭审质证，本院对被告提供的证据认定如下：1-4号证据能够证明规划局是应高密市城市管理局的要求出具认定函，认定为有效证据。对原告提交的1号证据能够证明被告作出的认定函作为主要证据由城管局使用，是行政行为具有可诉性；对原告提交的2号证据复议决定书，能证明原告经过复议。
经审理查明，杜爱华与倪志强系夫妻，系高密市朝阳街道东栾家庄社区居民。2014年10月22日高密市城市管理局向规划局出具《关于协助认定杜爱华建设情况的函》（高城管函字[2014]第18号）。2014年10月24日，规划局作出《关于协助认定杜爱华建设情况的认定函》（高规函[2014]150号），认定“杜爱华在花园街与家纺路交叉口西南角处，建于2000年，1、建设正房，东西长30.1米，南北宽13.2米，建筑面积397平方米；2、建设后包，东西长26.2米，南北宽4.5米，建筑面积118平方米；3、建设东侧南屋6间，东西长18.9米，南北宽4.5米，建筑面积85平方米；4、建设西侧南屋2间，东西长6.9米，南北宽4.5米，建筑面积31平方米。以上建设未经我局审批，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设”。2014年10月23日，朝阳街道东栾家庄居委会、朝阳街道办事处出具的证明“兹证明家纺路以西、花园街南侧王秀莲（夫杜希信）、杜爱华（夫倪志强）、管庆昌（妻单慧玲）、管谨亮（妻崔燕燕）、侯世喜（夫罗增跃）、赵杜英（夫栾新玉）户，及东栾庄居委会自建房屋，以上全部未经居委会及相关部门审批，属擅自搭建房屋。”2014年11月29日高密市城市管理局作出《限期拆除决定书》（高管限拆字[2014]第C-008号），该决定书中认定：你未经审批擅自在花园街与家纺路交叉口西南角志强超市建设房屋，正房东西长29米，南北宽13米；后包东西长25米，南北宽4米；东侧南屋6间东西长18.7米，南北宽4.5米；西侧南屋2间东西长7米，南北宽4.5米。经高密市规划局认定“以上建设未经我局审批，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设。”你单位上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，本机关决定责令你单位自收到本决定书之日起7日内自行拆除以上建设。
本案审理的焦点问题有两个：一是规划局作出《关于协助认定杜爱华建设情况的认定函》是否是行政行为，是否属于人民法院受案范围。二是规划局作出认定函是否符合法定程序。关于第一个问题，本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”故，规划局具有认定建筑物是否符合规划的法定职权；同时该认定函已成为作出《限期拆除决定书》的重要依据，且通过高密市城市执法管理局作出的《限期拆除决定书》将其外化，原告杜爱华已经知悉该行政行为。规划局作出该认定函对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生影响，已经对杜爱华的权利、义务产生了实际影响。因此，本案被告作出认定函的行为属于行政行为，属于人民法院的受案范围。故，规划局认为其行为非具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，本院不予采信。第二个问题，本案中，规划局的该认定函系根据高密市城市管理局的要求作出，杜爱华并非规划局作出该行为的直接相对人，故在程序上应当从宽掌握。所以原告主张未告知其陈述、申辩及要求听证的权利，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告杜爱华的诉讼请求。
案件受理费50元由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 郝凤香
人民陪审员 李乐友
人民陪审员 郝秀淑
二〇一六年四月十八日
书 记 员 邢森云