广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤02行初36号
原告：钟志标，男，19XX年X月X日出生，汉族，广东省始兴县人，住广东省始兴县。
被告：始兴县人民政府。
法定代表人：黄令遥。
委托代理人：ＸＸ培。
委托代理人：钟俊文。
被告：始兴县国土资源局。
法定代表人：谭聪礼。
委托代理人：李瑞琴。
委托代理人：王健。
原告钟志标因诉被告始兴县人民政府、始兴县国土资源局土地行政征收纠纷一案，于2016年3月10日向本院提起行政诉讼。本院2016年3月14日立案后，2016年4月29日向被告始兴县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2016年7月15日，原告向本院申请追加始兴县国土资源局为被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年8月11日公开开庭审理了本案，原告钟志标，被告始兴县人民政府的委托代理人ＸＸ培、钟俊文，始兴县国土资源局的委托代理人李瑞琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告与钟细路系父子关系，其父亲钟细路于1981年9月16日与当时的始兴县城郊公社城郊大队莲一队签订了《关于何凤俚日后日常生活料理问题及死后安葬问题一事的协议书》，协议确定了权利与义务，钟细路赡养何凤俚，何凤俚所有财产归钟细路所有，当时还有当事人所在的村组织同意并有作证人始兴县城郊公社管理委员会和始兴县城郊公社城郊大队管理委员会作证。《关于何凤俚日后日常生活料理问题及死后安葬问题一事的协议》，确认了何凤俚持有的广东省始兴县土地房产所有证始下城字第180号《土地房产所有证》所登记的土地房产归钟细路（原告父亲）所有。何凤俚于1983年逝世，钟细路于1989年逝世，依照《中华人民共和国继承法》之规定，从1989年起广东省始兴县土地房产所有证始下城字第180号《土地房产所有证》所登记的土地房产由原告钟志标合法继承，取得所有权。2014年5月4日，原告突然接到始兴县太平镇人民政府(前身是始兴县城郊公社管理委员会)书面通知，通知始兴县土地房产所有证始下城字第180号《土地房产所有证》所登记的土地房产，始兴县人民政府已被征收，征收卖给房地产开发商开发，并告知不作任何补偿。无奈之下，原告无数次向有关机关申请解决，总是不了了知。原告向韶关市人民政府申请解决。2016年1月26日，韶关市人民政府下达韶府行复(2016)11号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服，向法院起诉，请求：一、判令被告强行侵占买卖土地使用权的具体行政行为违法；二、判令被告补偿原告140平方米土地使用权；三、判令被告承担诉讼费用。
原告提供的证据材料：1、行政起诉状。2、2016年1月26日韶府行复[2016]11号《不予受理行政复议申请决定书》。3、韶关市人民政府复议文书送达回证。4、1981年9月16日《关于何凤俚日后日常生活料理问题及死后安葬问题一事的协议》。5、《土地房产所有证》；6、鸡鸭池茶地实情证明。7、《关于站前路（零公里到风度中学段）青苗清场的通知》。8、土地原貌。9、原告弟弟被打伤现场照片、强挖土地现场照片。10、身份证。11、钟志标97年因住房困难已申请建房用地，当时莲一村小组钟汉森、城北居委会钟石养已经同意、签名盖章。12、莲一村村民和以前干部证明鸡鸭池土地是钟志标父亲钟细路赡养五保户何凤俚所得土地。13、1981年8月15日《关于连一生产队何凤俚日后抚养问题及财产权归谁一事的协议》。14、1981年9月25日《关于钟佩周土改时在万半街划分得房屋一间（已倒塌）的房基地坪送给卢平章使用一事的协议》。以上证据主要证明涉案土地使用权属于原告享有。
被告始兴县人民政府答辩称：一、原告主体不适格，请求驳回原告的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定：“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”始兴县人民政府认为原告的主体不适格。首先，依照我国法律的规定，我国土地性质分为全民所有和集体所有，土地实行土地登记发证制度，不管是土地的所有权人或是土地的使用权人，都需要登记办理权属证书，始兴县人民政府征收的土地属于始兴县太平镇城北社区居民委员会所有，原告钟志标并不是被征收土地的所有权人。其次，原告亦没有对被征收土地的合法使用权，依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村村民可以通过承包的方式合法使用农村土地并向县级人民政府登记造册，原告并未与始兴县太平镇城北社区居民委员会签订土地承包合同，即原告亦不是被征收土地的合法使用者。故原告的主体不适格。二、原告要求始兴县人民政府补偿140平方米土地使用权不符合法律规定。本案系土地行政征收，在我国行政诉讼活动中，法院仅对具体行政行为的合法性进行处理，判决确定具体行政行为是否合法，对违法的具体行政行为予以撤销，对行政机关在法定权限内的活动予以尊重。原告要求始兴县人民政府补偿140平方米的土地使用权的诉讼请求，原告应另行提起诉讼予以解决。另外，就原告要求补偿140平方米土地使用权诉讼请求，从其提供的证据来看，原告并不是征收土地的权利人，故其要求补偿140平安米也是没有法律依据。综上所述，原告主体不适格，请求依法驳回原告的起诉。
被告始兴县人民政府向法院提供的证据材料：1、法定代表人身份证明，证明被告主体资格。2、征用土地协议书，证明始兴县国土资源局与太平镇城北居委会就被征收土地的补偿事宜达成协议。3、征地补偿表，证明土地补偿款已汇入给被征收土地的集体账户。4、土地利用现状局部图，证明被征收土地所有权人情况及该土地的性质属于建设用地。5、《始兴县站前路项目征收土地拆迁预通告》、《关于印发始兴县站前路项目征地拆迁补偿实施方案的通知》，证明始兴县人民政府对被征收土地集体进行公告的事实。
被告始兴县国土资源局答辩称：一、原告主体不适格，应依法驳回原告起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定：“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”始兴县国土资源局认为本案原告的主体不适格。首先，依照我国法律的规定，我国土地性质分为全民所有和集体所有，土地实行土地登记发证制度，不管是土地的所有权人或是土地的使用权人，都需要登记办理权属证书，本案始兴县国土资源局征收的土地属于始兴县太平镇城北社区居民委员会莲一村民小组所有，原告钟志标并不是被征收土地的所有权人。其次，原告亦没有对被征收土地的合法使用权，依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村村民可以通过承包的方式合法使用农村土地并向县级人民政府登记造册，本案原告并未与始兴县太平镇城北社区居民委员会莲一村民小组签订土地承包合同，即原告亦不是被征收土地的合法使用者。本案被征收的土地属于始兴县太平镇城北社区居民委员会莲一村民小组所有，原告对被征收土地既没有所有权，亦没有使用权，故原告的主体不适格。二、原告起诉已经超过法律规定的诉讼时效，应依法驳回原告的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”涉案土地己于2008年被依法征收，且从原告向法院提交的《关于站前路(零公里到风度中学段)青苗清场的通知》可以知道，原告最迟在2014年5月4日知道土地被征收的事实，故原告在2016年3月9日向法院起诉已经超过法律规定的诉讼时效。三、涉案土地的征地程序合法，不存在侵害原告合法权益的情形。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”本案的涉案土地的适用符合土地利用总体规划，经过了始兴县人民政府批准。涉案土地征收时履行了法律规定程序，并与被征收单位签订《征收土地协议书》，相关的补偿款也发放给被征收单位，所以涉案土地的征地程序合法，不存在侵害原告合法权益的情形。四、原告要求补偿140平方米土地使用权不符合法律规定。本案系土地行政征收纠纷案件，在我国行政诉讼活动中，法院仅对具体行政行为的合法性进行处理，判决确定具体行政行为是否合法，对违法的具体行政行为予以撤销，对行政机关在法定权限内的活动予以尊重。原告钟志标要求补偿140平方米的土地使用权的诉讼请求显然不符合法律规定，也不具有现实可操作性。另外，就原告要求补偿140平方米土地使用权诉讼请求而言，从其提供的证据来看，原告钟志标并不是本案征收土地的权利人，故其要求补偿140平安米也是完全没有法律依据的。综上所述，原告钟志标主体不适格，应依法驳回原告的起诉。
被告始兴县国土资源局向法院提供的证据材料：1、组织机构代码、法定代表人身份证明，证明被告主体资格。2、征用土地协议书，证明始兴县国土资源局与太平镇城北居委会莲一村小组就被征收土地的补偿事宜达成协议。3、征地补偿凭证，证明土地补偿款已汇入给被征收土地的集体账户。4、关于钟志标涉案土地的情况说明，证明被征收土地所有权人情况及该土地的性质属于建设用地，符合土地利用总体规划。5、《关于站前路（零公里到风度中学段）青苗清场的通知》，证明被告起诉超过法律规定的诉讼时效。
经庭审质证：原告对被告始兴县人民政府提供的证据认为：对证据1、2、3、5的真实性、合法性、关联性均有异议。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议。
原告对始兴县国土资源局提供的证据认为：对证据1、2、3、4与县政府的质证意见一致。对证据5的真实性、合法性、关联性有异议。
被告对原告提供的证据认为：对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议。说明原告不是被征收土地的使用权人。证据3协议的真实性、合法性无法核实，请法院核实，关联性有异议。土地属于集体和国家所有，原告想对涉案土地进行合法使用应与村委会签订承包合同并备案，原告不是涉案土地合法使用权人。证据5的土地房产所有权证的真实性、合法性无异议，关联性有异议。不能作为涉案土地的权属证明。证据6的真实性、合法性、关联性均有异议。证据7的通知，真实性、合法性无异议，证明了原告最迟在2014年5月24日知道涉案土地被征收的事实，起诉超过期限。证据8土地原貌图片的真实性、合法性、关联性均有异议。证据9的真实性、合法性、关联性均有异议。证据10身份证的真实性、合法性、关联性均无异议。证据11-14超过举证期限，不应采纳，不予质证。
经审理查明：广东省始兴县始下城字第180号《土地房产所有证》的持证人是钟佩周等人，原告称钟佩周是何凤俚的丈夫。
1981年9月16日，钟细路（原告父亲）与何凤俚签订一份《关于何凤俚日后日常生活料理问题及死后安葬问题一事的协议书》，约定：“关于何凤俚的过继子钟礼兴将何退回生产队进行五保的问题，生产队接收后认为：为了何凤俚晚年过得安乐，日常生活照料更加细致，经全体队委讨论，认为将何凤俚日后生活的料理及日后安葬问题，交给其亲属钟细路负责更为适当。现经小队、何凤俚、钟细路三方协商达成以下协议：1、生产队将何凤俚家的土地证内的土地、房屋使用权交给钟细路所有；由钟全权使用，日后何凤俚的亲属、任何人及生产队不能以任何借口争执。2、钟细路应照料何的日常生活，做到力所能尽，有病应医治料理，做到有福同享，并负担何凤俚以上欠队里的超支款及以后的粮物资款。3、钟细路应负担何凤俚死后的安葬费用。从协议达成之日起生效。”有监证单位始兴县城郊公社城郊大队管理委员会和始兴县城郊公社管理委员会盖章确认。
1983年何凤俚逝世。1989年钟细路逝世。
2008年7月18日，始兴县国土资源局与始兴县太平镇城北居委会莲一村民小组签订一份《征用土地协议书》，约定征用莲一村民小组位于公路背地段的土地5946.96平方米（8.92亩），征用耕地5946.96平方米，平均每平方米补偿70元，应补偿416287.2元。保留10%预留地。根据村民意见转为在此耕地上所建门店中按高、中、低从中档无偿取门店170平方米-190平方米给莲一村民小组。
2008年8月18日，支付了征地补偿款416287.2元给莲一村民小组。
2011年9月16日，始兴县人民政府作出始府函[2011]82号《关于印发始兴县站前路项目征收土地拆迁补偿实施方案的通知》
2011年9月19日，始兴县人民政府作出始府通[2011]24号《始兴县站前路项目征收土地拆迁预通告》。
2014年5月4日，始兴县太平镇对原告钟志标作出《关于站前路（零公里到风度中学段）青苗清场的通知》，请于2014年5月7日前将在此范围内的所有青苗、附着物等自行清理完毕。钟志标以始兴县人民政府强行侵占买卖土地使用权不予补偿为由向韶关市人民政府申请复议。
2016年1月26日，韶关市人民政府作出韶府行复[2016]11号《不予受理行政复议申请决定书》认为：钟志标以始兴县人民政府强行侵占买卖土地使用权不予补偿为由申请复议。钟志标所提供的证据材料不能证明被征收土地的使用权属于钟志标所有，钟志标提出的申请不属于本办的行政复议受理范围，决定不予受理。
原告不服向本院提起诉讼，请求：一、判令被告强行侵占买卖土地使用权的具体行政行为违法；二、判令被告补偿原告140平方米土地使用权。
另查明：2016年8月17日，原告提供始兴县太平镇城北社区居民委员会莲一村民小组出具的证明，证明：钟志标与钟细路系父子关系，钟细路是钟志标父亲赡养何凤俚五保户所得鸡鸭池土地一块，面积三分，2008年征收时，钟志标没有在鸡鸭池土地现场丈量。鸡鸭池土地1981年钟志标一直耕种，2014年5月13日国土局强行征收鸡鸭池土地。
本院认为：一、原告以1981年9月16日钟细路（原告父亲）与何凤俚（五保户）签订的《关于何凤俚日后日常生活料理问题及死后安葬问题一事的协议书》约定：“生产队将何凤俚家的土地证内的土地、房屋使用权交给钟细路所有；由钟细路全权使用，日后何凤俚的亲属、任何人及生产队不能以任何借口争执；钟细路应照料何凤俚的日常生活，并负担何凤俚以上欠队里的超支款及以后的粮物资款；钟细路应负担何凤俚死后的安葬费用。从协议达成之日起生效。”及2016年8月17日始兴县太平镇城北社区居民委员会莲一村民小组出具的证明，证实“钟志标与钟细路系父子关系，钟细路是钟志标父亲赡养何凤俚五保户所得鸡鸭池土地一块，面积三分，2008年征收时，钟志标没有在鸡鸭池土地现场丈量。鸡鸭池土地1981年钟志标一直耕种，2014年5月13日国土局强行征收鸡鸭池土地。”的事实证据主张与涉案征地补偿有利害关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自已的名义提起诉讼。”的规定，原告符合起诉条件。
二、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”根据上述法律规定，被告既没有提供合法征地的批文，也没有履行征地的法定程序，对原告使用的土地既没有签订补偿协议，又没有作出任何的补偿。因此，原告请求判令被告侵占其土地使用权的具体行政行为程序违法，理由成立。
三、对原告请求判令被告补偿原告140平方米土地使用权的问题。考虑到土地的所有权和使用权调整与始兴县太平镇城北社区居民委员会莲一村民小组有直接的利害关系。涉案土地2008年7月18日始兴县国土资源局与始兴县太平镇城北居委会莲一村民小组就签订了《征用土地协议书》，2008年8月18日又支付了征地补偿款416287.2元。因此，原告上述请求能否支持，应由被告根据具体情况作出相应的补救措施。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告征用原告使用的土地的具体行政行为程序违法。
二、由被告采取补救措施。
一审案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年八月三十一日
书记员 郑翠莹