江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第209号
上诉人（原审原告）李龙，男，汉族，1964年12月28日出生。
委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地在南京市秦淮区长乐路44号6楼。
法定代表人冯尧，男，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人刘银珠。
上诉人李龙因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮城管局）限期拆除决定一案，不服南京市秦淮区人民法院（2014）秦行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月25日受理后，依法组成合议庭，于2014年8月27日公开开庭审理了本案。上诉人李龙及其委托代理人李金平，被上诉人的委托代理人刘银珠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，被告于2013年7月9日对本市秦淮区胜利村路联合村1－1号大院外北侧五间门面房的合法情况进行调查，发现涉案房屋系原告李龙出租给他人经营使用，被告于当日现场作出宁城执秦停字（2013）第04734号《停工（核查）通知书》，并告知原告。后被告与原告多次联系，要求原告配合接受调查，原告认为被告无权处理未予理会。同年11月18日，被告请求秦淮住建局协助对涉案建筑物是否取得建设工程规划审批手续情况予以调查。次日，秦淮住建局作出未对原告上述地点建筑物核发建设工程规划许可证的审核意见。同年11月20日下午，原告和被告工作人员一同来到涉案建筑物处，被告工作人员再次要求原告出具相关建房手续，原告认为被告没有职权，予以拒绝。被告于当日作出宁城法秦限告字（2013）第04734号《限期告知书》，通过电话告知原告内容，要求原告前往被告处领取该告知书，原告拒绝，后被告在社区工作人员的见证下将该告知书张贴于涉案建筑物上。原告未在规定期限内提出陈述、申辩。被告于2013年11月25日作出被诉宁城法秦限拆字（2013）第04734号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），电话告知原告决定内容并通知原告领取该决定书，原告拒绝，被告在社区工作人员的见证下将该决定书张贴于涉案建筑物上。
另查明，原告承认涉案建筑物至今未办理任何审批手续，也未取得房屋所有权证和土地使用权证，其自称系当年建设时取得了所在地镇政府领导同意，但未提供证据予以证明。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条的规定，被告秦淮城管局具有对本辖区内相关建设是否违反城市管理规划进行调查并作出处理的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条规定：“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”本案中，被告秦淮城管局于2013年7月9日对本市胜利村路1－1号大院外北侧的涉案建筑进行了现场勘查与调查，下达停工（核查）通知书并要求原告提供涉案建筑的有关审批手续，并经秦淮住建局对涉案建筑的合法性予以认定。在原告无法提供有关审批手续、秦淮住建局明确“经查档，我局未对李龙上述地点建筑物核发建设工程规划许可证”的情况下，被告认定涉案建筑为违法建筑，具有事实和法律依据。被告于2013年11月20日向原告下达限期拆除告知书，告知其拟作出限期拆除决定书及相应的陈述、申辩权利，后于同年11月25日，作出被诉《限期拆除决定书》，符合法律规定，程序亦无不当。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告李龙的诉讼请求，案件受理费50元由原告李龙负担。
上诉人李龙上诉称，1、被上诉人在法定举证期限内和庭审时都未提供其作出具体行政行为依据的规范性文件。2、原审法院已查明上诉人房屋不在《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（南京市政府第275号令）第十五条规定的行政处罚范围内。3、涉案房屋系上诉人于1988年在原房基础上改建用于自己经营，原白下区石门坎镇人民政府城市管理委员会在2001年4月24日根据1987年2月24日南京市城市管理委员会、南京市规划局、南京市房地产管理局联合制定的《关于房地产登记发证工作中违章建筑和违章用地的处理办法的通知》规定，对上诉人作出罚款2000元人民币的行政处罚，并开具了白下区石门坎镇人民政府城市管理委员会江苏省行政事业单位结算凭证9015130罚款发票。因此，被上诉人对上诉人作出的《限期拆除决定书》，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“一事不两罚”的原则。4、被上诉人无权对上诉人进行处罚。被上诉人依据《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》对上诉人实施行政处罚，行政处罚的方式是责令限期拆除，但责令限期拆除性质上不属于行政处罚，因此就不应当适用《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》。责令限期拆除并不是法定的行政处罚种类。《中华人民共和国行政处罚法》中没有此行政处罚种类，也不属于其他法律法规中设定的行政处罚。《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函（2000）13号）中明确：“根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。”对于上诉人这点理由判决书只字未提，显然故意为之。根据《城乡规划法》责令限期拆除的权利是由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门行使，而不是被上诉人。5、被上诉人作出责令限期拆除的程序违法。一是未向上诉人送达停工（核查）通知书；二是未依法进行案件调查及现场勘察；三是处罚前未依法告知上诉人；四是执法过程中执法人员没有出示执法证件。6、被上诉人没有调查清楚事实。从被上诉人的全部证据可知，对于涉案房屋何时建设的、为何建设的等情况均没有查明。7、涉案建筑物不适用《城乡规划法》。涉案建筑物是1972年就存在，在1982年12月底在此房原基础上翻建，1983年1月1日翻建成，《城乡规划法》对其施行前的行为是没有溯及力的。8、被上诉人认定事实不清和适用法律错误，涉案建筑物属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，可限期改正。9、原审判决以《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项判决驳回上诉人的诉讼请求系适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原审判决和被诉《限期拆除决定书》。
被上诉人秦淮城管局未向本院提交答辩状。在庭审中辩称，被上诉人于2013年7月9日起对上诉人位于秦淮区胜利村路1-1号大院外北侧五间门面房的合法情况进行调查。经查明，五间门面房为上诉人李龙所有，且未取得建设工程规划许可证，属于违建。被上诉人于2013年11月25日向上诉人送达了限期拆除决定书，被上诉人作出的限期拆除决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
原审被告秦淮城管局向原审法院提交了作出被诉具体行政行为时的证据、依据。
证据有：
1、宁城执秦停字（2013）第04734号《停工（核查）通知书》（存根）；
2、案件调查及现场勘查记录；
3、违建现场取证照片一张；
4、违法建设审核认定表一张；
5、宁城法秦限告字（2013）第04734号《限期拆除告知书》（存根）；
6、李龙身份证明资料；
7、宁城法秦限拆字（2013）第04734号《限期拆除决定书》及送达回证；
8、光盘两张（前期调查过程及《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》送达过程中拍摄的影像资料）。
依据有：《中华人民共和国城乡规划法》、《南京市城市管理相对集中行使行政处罚权试行办法》。
原审原告李龙向原审法院提交的证据有：宁城法秦限拆字（2013）第04734号限期拆除决定书。
以上证据、依据均已随案移送本院。
在原审庭审质证中，原告对被告秦淮城管局证据1的真实性、关联性无异议，合法性不认可；对于证据2的真实性、关联性、合法性均不予认可；对于证据3无异议；对于证据4的真实性、合法性均有异议；对于证据4的真实性无异议，但是对于其合法性不予认可；对于证据5的真实性无异议，但对张贴送达方式的合法性不予认可；对于证据6无异议；对于证据7送达回证的合法性不予认可；对于证据8真实性无异议，但认为不能证明被告的证明目的。被告对于原告提交的证据无异议。
原审法院经审查认为，被告秦淮城管局提供的八份证据系其在履行法定职责过程中所获取或制作，形式真实、来源合法，与本案具有关联性，予以采信；原告提供的证据，真实、合法，与本案具有关联性，予以采信。
本院经审查认为，原审法院组织的举证、质证符合法律规定，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对当事人的诉讼证据进行了审查核实，原审法院认证正确，本院予以确认。
对于原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条规定：“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”
根据国务院法制办（国法函（2001）42号）《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府（苏府法函字（2002）71号）《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》的精神，我市开展了相对集中行政处罚权工作。对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（2002年9月15日起施行，2010年12月1日修订）第五条、第十五条已明确授权城市管理行政执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定进行查处。
本案中，在卷证据足以证明，涉案房屋系上诉人所建，其在被上诉人调查期间，未能提供涉案房屋合法建设的相关审批文件及权属证明。据此，被上诉人经向有权部门核实后认定上诉人李龙在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建设涉案房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定。据此，被上诉人具有实施监督管理的法定职权，对上诉人认为被上诉人不具有作出《限期拆除决定书》职权的上诉主张，本院不予支持。
法律法规对有权部门基于《中华人民共和国城乡规划法》所作出限期拆除决定的性质未予明确规定，在程序上也未作具体规制。行政处罚作为一种惩戒性措施，法律设定的程序比一般行政处理决定更为严格。参照《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》规定，被上诉人将《限期拆除决定书》视为一种行政处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，履行了调查、勘察、查询、核查、告知等程序后，作出涉案《限期拆除决定书》并依法送达，符合正当程序要求。据此，上诉人认为被诉《限期拆除决定书》不是行政处罚行为且被上诉人无权作出的上诉主张，因缺乏法律依据，本院不予支持。上诉人认为被诉《限期拆除决定书》违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的上诉理由，依法不能成立，本院亦不予支持。
被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条之规定，作出被诉《限期拆除决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。上诉人主张被上诉人无权作出被诉《限期拆除决定》进而要求撤销的上诉请求，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人李龙负担。
本判决为终审判决。
审判长 仲新建
审判员 陶伟东
审判员 吴春辉
二〇一四年九月十日
书记员 蔡 娟
书记员 赵和玉