吉林省吉林市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）吉中民一终字第1237号
上诉人（原审原告）：赫崇华，女，1950年4月21日生，满族，无职业，住吉林省舒兰市。
委托代理人：岳乃祥（赫崇华丈夫），男，1944年10月14日生，汉族，无职业，住吉林省舒兰市。
被上诉人（原审被告）：舒兰市沙河水库水源地污染治理工程指挥部办公室，住所地吉林省舒兰市。
法定代表人：于泽勇，主任。
委托代理人：赵金成，副主任。
委托代理人：汤俊勇，吉林达恒律师事务所律师。
上诉人赫崇华因确认合同无效纠纷一案，不服吉林省舒兰市人民法院（2015）舒民一初字第807号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
赫崇华在原审时诉称：我的双隆托老院房屋性质为商业，并在2006年3月份办理完毕所有的托老院的手续，开始营业。在2006年10月23日根据舒兰市人民政府的文件要求我开办的托老院立即停业，在2009年11月30日我和污染治理办公室就拆迁和补偿事宜达成协议。协议达成后，我发现污染治理办公室没有按照《吉林市拆迁管理条例》的规定，住宅房屋补偿和营业性房屋补偿完全是两个补偿标准，该协议违反国务院和省房屋拆迁管理条例拆迁补偿强制性法律规定的内容，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款、第五款之规定，协议是违法无效的协议，我为维护自己的利益，特起诉来院，请求确认双方在2009年11月30日签订的《舒兰市沙河水库水源地污染治理工程项目货币补偿协议书》无效。
舒兰市沙河水库水源地污染治理工程指挥部办公室在原审时辩称：双方之间签订的协议有效，依法应当予以保护。污染治理办公室是针对沙河水库水源地污染治理专项工程成立的行政法人单位，污染治理办公室的成立经过了吉林省发改委的审批。按照国家、省发改委审批，拆迁工程是沙河水库水源地污染治理工程的工作内容，故污染治理办公室与赫崇华签订补偿协议的主体适格。针对赫崇华的拆迁补偿，舒兰市中强房地产估价事务有限责任公司对赫崇华的房屋作为经营性用房进行了评估，确定了房屋的重置价格，并以此作为补偿的价格依据，与赫崇华签订了《货币补偿协议书》，后又签订《补充协议》，对赫崇华进行了巨额的补偿。污染治理办公室对赫崇华的补偿合理，且补偿程序合法。双方之间签订的协议有效，依法应当予以保护。赫崇华以补偿没有按照《吉林市拆迁管理条例》的相关规定进行补偿而主张补偿无效，没有事实和法律依据。合同无效是指不具备合同的有效要件且不能补救，对当事人自始即不应具有法律约束力，应由国家予以取缔的合同。《合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》（法释（1999）19号）第四条规定：合同法实施后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》（法释（2009）5号）第十四条规定：合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”是指效力强制性规定。双方之间签订的补偿协议，不符合《合同法》第五十二条规定的无效情形，协议内容没有违反效力性强制规定，赫崇华诉请依据的《吉林市拆迁管理条例》属于地方性法规，不符合全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规。不能依据此规定主张合同无效。综上，赫崇华的诉讼请求没有事实和法律上的依据，其诉请不能成立，请求法院驳回赫崇华的诉讼请求。
原审判决认定：2009年11月30日，双方签订《货币补偿协议书》，约定：一、乙方（指赫崇华）同意将位于沙河水库水源地污染治理工程项目范围内的所有房屋及附属设施等，一次性交给甲方，乙方自愿放弃房屋产权。乙方房屋：栋数三栋，建筑面积1205.6平方米，产权性质私产，用途商业，房屋所有权证编号郊房第00029631、00029696、00029697，土地使用证舒集用（2004）第028300743号。二、甲方（指污染治理办公室）补偿给乙方各项费用为人民币1510603元。甲方保证在十日内将上述房屋及其附属物补偿费一次性支付给乙方，乙方同时将房产和土地使用证等有关证件交给甲方，其房屋及附属设施等经甲乙双方共同确认无丢失或损坏并填写资产移交确认书后，交给甲方处理。该协议书的内容双方已经履行完毕。舒兰市中强房地产估价事务有限责任公司出具的《住宅房屋拆迁估价分户报告》显示赫崇华的房屋用途为营业。
原审判决认为：污染治理办公室为实施沙河水库水源地污染治理工程建设项目与赫崇华签订货币补偿协议书，该协议系双方当事人真实意思表示，其约定不违反法律、法规的强制性规定，应属合法有效。现赫崇华要求确认协议无效理由不充分，该协议也不具备法定的无效事由，故对赫崇华的诉讼请求，不予支持。综上，原审法院遂依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定作出判决。
原审判决：驳回原告赫崇华的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。
原审判决后，上诉人赫崇华不服，向本院提起上诉。其主要上诉请求为：1.撤销原审判决，确认双方签订的《补偿协议书》无效；2.诉讼费由污染治理办公室负担。其主要理由为：一审认定事实不清。1.我与污染治理办公室签订拆迁补偿协议时，污染治理办公室没有将国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十三条中必备的核心内容约定在协议中，该内容是法定的，协议双方必须按照法定的内容进行约定。本案中的拆迁协议没有约定补偿方式、安置过度方式和过度期限、搬迁期限等内容，违背了法律的强制性规定。2.双方签订拆迁补偿协议时，污染治理办公室没有将《城市房屋拆迁管理条例》第三十一条、第三十二条及三十三条中的搬迁补助费、临时安置补助费、过度期限及拆迁非住宅房屋造成的停产停业损失在协议中约定，也没有按照上述行政法规的规定给予我任何补偿，也没有告知我应得哪些补偿费用。污染治理办公室明显违反了上述行政法规。3.2009年8月8日中强房地产评估公司进入托老所现场评估时只有张某一人到场，但在评估报告中签字的人员却是孙某与刘某，评估程序违法。孙某与刘某没有到现场进行勘察，依法取证，竟然在评估报告中签字认可，导致评估价格不当，拆迁补偿协议无效。舒兰市中强房地产评估公司违反了城市房屋拆迁估价指导意见的规定，没有实地踏查做好勘察记录，拍摄反映拆迁房屋内部状况的影像资料。4.污染治理办公室主张评估是以营业性用房的标准进行评估不属实，因为评估报告一栏中大幅字样显示的是《住宅房屋拆迁估价分户报告》，而不是写着营业房屋拆迁估价报告。托老所的房屋质量超过普通住宅，而评估报告的每平米价格比普通住宅还低（普通住宅评估价1300元每平方米，营业房却估价1073元每平方米），评估报告依据不充分。5.污染治理办公室一审中提供的证据除拆迁主体资格的证据外，与本案没有关联性。
被上诉人污染治理办公室答辩认为：双方之间签订的协议合法有效，应予保护。最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》（法释（1999）19号）第四条规定：合同法实施后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》（法释（2009）5号）第十四条规定：合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”是指效力性强制规定。赫崇华主张依据《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定主张补偿协议无效，无事实及法律依据。1.《城市房屋拆迁管理条例》是一部已经废止的法律。2011年1月，国务院颁布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，《条例》规定本条例自公布之日起施行，2001年6月13日公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。赫崇华依据已经废止的条例主张权利不能予以保护。2.双方签订的拆迁补偿协议不存在违反效力性强制规定的情形。赫崇华的上诉理由属于个人理解性的错误，协议中不存在无效的情形。赫崇华所依据的规定均属于管理性规定，不能据此认定合同无效。3.针对赫崇华的拆迁补偿，评估机构以营业用房的标准进行了评估，污染治理办公室在此基础上与赫崇华签订了《货币补偿协议》，后又签订《补充协议》，对赫崇华给予了巨额补偿，补偿程序合法，不存在赫崇华所称的情况。
在本院审理本案过程中，上诉人赫崇华向本院提供如下证据：
舒兰市人民政府办公室《关于印发舒兰市沙河水库水源地污染治理工程搬迁安置工作实施方案的通知》一份，当时污染治理办公室就是按照该通知实施的拆迁安置工作，但是我的房屋是非住宅用房，这个通知内没有关于非住宅用房的规定，证明我与污染治理办公室签订的拆迁补偿协议无效。
经质证，污染治理办公室对该证据的真实性无异议，但对证明问题有异议，政府印发此文件是确定拆迁补偿的相关程序，文件本身并不是法律、行政法规，不能证明赫崇华的证明问题。
本院经审查认为：因该文件只是针对拆迁安置工作的具体实施方案，并非法律、行政法规，故本院对该证据的证明问题不予采信。
被上诉人污染治理办公室二审中未向本院提供新的证据。
经本院审理查明：2011年12月27日，污染治理办公室与赫崇华就本案拆迁房屋签订《双隆托老院货币补偿协议书补充协议》，双方在协议中约定：“因实施沙河水库水源地污染治理工程，前期与乙方（双隆托老院）签订了货币补偿协议书，征用了乙方所有的房屋及附属设施。后乙方多次提出追加补偿费要求……就乙方补偿问题，达成补充协议如下：1.选择货币补偿并自行安置且在时限内完成给予奖励：3×30000元=90000元。2.搬家费：3×2000元=6000元。房屋附属物漏评未补两个锅炉水箱：3385.83元。合计：99385.83元。此补充协议作为双隆托老院《货币补偿协议书》附件具有同等法律效力，为最终补偿。乙方不得再提出任何额外补偿请求”。补充协议签订后污染治理办公室给付赫崇华99385.83元。经本院审理查明的其他事实与一审认定的事实无异。
本院认为：关于法律适用的问题，污染治理办公室在二审答辩中提出本案应适用2011年1月公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，原2001年《城市房屋拆迁管理条例》已经废止。因本案征收补偿行为发生在2009年，按照法不朔及既往的原则，当时的征收补偿行为应当适用当时的法律及行政法规，故本院对污染治理办公室的该项观点不予采纳。关于赫崇华提出的各项上诉主张：一、关于合同效力的问题。1.关于拆迁补偿方式的问题，因双方在补充协议中已经明确约定选择货币补偿，应视为对《货币补偿协议》中补偿方式的补充约定，故对赫崇华提出的《货币补偿协议》未约定补偿方式故协议无效的主张本院不予支持。2.关于安置过渡方式及过渡期限、搬迁期限的问题，双方在补充协议中约定自行安置且在时限内完成给予奖励，且该协议已经履行完毕，故对赫崇华提出的《货币补偿协议》未约定安置过渡方式及过渡期限、搬迁期限故协议无效的主张本院不予支持。3.关于搬迁补助费、临时安置补助费的问题，双方在补充协议中约定搬家费6000元，该费用赫崇华二审中自认就是搬迁补助费，临时安置补助费因双方补充约定自行安置且在时限内完成给予奖励，故本院对赫崇华提出的未约定搬迁补助费、临时安置补助费故协议无效的主张不予支持。4.关于非住宅性用房停产停业的补偿，虽赫崇华被拆迁房屋确为营业性用房，双方在《货币补偿协议》中未约定，但在《补充协议》中约定为最终补偿，且赫崇华不得再提出任何额外补偿请求，故在双方签订的《货币补偿协议》及《补充协议》均已履行完毕的情况下，赫崇华以未约定非住宅性用房停产停业的补偿主张《货币补偿协议》无效本院不予支持。二、关于房屋补偿估价程序的问题。赫崇华主张评估违反法定程序，但未提供证据予以证明，且赫崇华对评估机构及评估报告中签名的评估人员的评估资质并无异议，故本院对赫崇华的该项上诉主张不予支持。三、关于评估报告中评估标准的问题，赫崇华提出因《住宅房屋拆迁估价分户报告》的名称为“住宅”，且同一区域普通住宅的评估价格高于其托老所的评估价格，故评估报告中的评估标准系住宅而非营业性用房，评估结果不公平的主张。因《住宅房屋拆迁估价分户报告》中的房屋用途为“营业”，且赫崇华未向本院提供证据证明同一区域普通住宅的评估价格高于本案托老所的评估价格，故本院对赫崇华的该项上诉主张不予支持。四、关于污染治理办公室一审中提供的证据，因系诉讼一方在案件审理中的举证问题，是否与本案具有关联性应由法院依法认定，本院对此不予论述。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费18395元，由上诉人赫崇华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 石 刚
代理审判员 刘欣莹
代理审判员 孙 伟
二〇一五年十一月二十五日
书 记 员 陈思维