广东省韶关市中级人民法院
行政�决书
（2016）粤02行终161号
上诉人(原审原告)：郑某，女，19xx年x月x日出生，汉族，广东省韶关市人，住广东省韶关市曲江区。
上诉人(原审原告)：蓝某，女，xx年xx月xx日出生，畲族，广东省韶关市人，幼儿，住广东省韶关市曲江区。
法定代理人：郑某，年籍同上。
被上诉人(原审被告)：韶关市曲江区乌石镇人民政府。
法定代表人：蒋慧。
委托代理人：宋添阳。
委托代理人：谭文锋。
原审第三人：韶关市曲江区乌石镇乌石村民委员会坝厂村民小组。
诉讼代表人：叶新源。
委托代理人：丘日群，女，19xx年x月x日出生，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市曲江区。
上诉人郑某、蓝某因与被上诉人韶关市曲江区乌石镇人民政府（以下简称：“乌石镇政府”）、韶关市曲江区乌石镇乌石村民委员会坝厂村民小组（“以下简称：“坝厂村小组”）农村集体经济组织成员资格行政确认一案，不服韶关市武江区人民法院作出的(2016)粤0203行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月15日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月14日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：郑某于1981年9月16日出生并落户于“坝厂村小组”处。1997年12月1日，郑某的父亲郑卫昌与乌石管理区坝厂经济合作社签订《曲江县农村耕地承包经营合同》，以家庭为单位承包了2.69亩旱地（家庭成员包括郑卫昌的母亲、郑卫昌夫妇及其儿子和郑某），并履行了缴交农业税、公粮义务。郑某曾因读书将户口迁入学校集体户口，毕业后于2004年7月15日迁回“坝厂村小组”处。2011年3月28日，郑某与蓝春林结婚，并于2011年12月19日生育蓝某。郑某婚后并未将户口迁出，蓝某出生后户口也落户于“坝厂村小组”处，但母女二人一直在广东省中山市生活。2012年，“坝厂村小组”的村长得知郑某结婚后，以其为“外嫁女”为由停发了郑某的村民福利待遇。郑某、蓝某对此不服，分别于2015年7月15日、2015年9月24日向“乌石镇政府”递交《村民资格认定申请书》。2015年12月19日，“乌石镇政府”以乌石镇综治信访维稳中心名义作出《关于郑某要求确认村民资格的答复》，答复内容为：“一、根据2013年6月20日广东省人民政府令第189号《广东省人民政府关于修改<广东省农村集体经济组织管理规定>的决定》第四条：农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督，农村集体经济组织实行民主�理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。该规定明确集体经济组织依法享有经营自主权和决定经营管理事项的权利，同时也赋予政府指导、监督和服务的权利和义务。但是，该规定仅赋予证据具有指导、监督和服务的权利和义务，而没有明确规定政府具有对集体经济成员资格的确认权，且其他相关法律法规同样无明文规定。二、根据2013年6月20日广东省人民政府令第189号《广东省人民政府关于修改<广东省农村集体经济组织管理规定>的决定》第九条：农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。依据以上规定，你是否具有集体经济组织成员资格与你的切身利益关系重大，你的集体经济组织成员资格的确认权在社委会和成员大会。所以，你请求确认经济组织成员资格问题应提交该集体经济组织成员大会讨论决定或经社委会和成员大会投票表决予以表决。”对于郑某、蓝某的申请事项，“乌石镇政府”除以乌石镇综治维稳信访中心的名义作出《关于郑某要求确认村民资格的答复》以外，从未作出过处理决定。郑某、蓝某认为该答复不是以“乌石镇政府”的名义作出，且属于信访答复，没有对郑某、蓝某的申请作出实体处理，故认为“乌石镇政府”的行为属于行政不作为，为此向法院起诉，请求法院判决“乌石镇政府”履行法定职责，作出确认郑某、蓝某具有“坝厂村小组”集体经济组织成员资格的处理决定。原审法院于2016年4月22日作出（2016）粤0203行初13号行政判决书，责令“乌石镇政府”于本判决生效后60内对郑某、蓝某的申请事项作出行政行为。该判决生效后，“乌石镇政府”于2016年6月27日作出乌府[2016]13号《行政处理决定书》，作出处理决定：确认郑某、蓝某具有“坝厂村小组”村民资格；不予确认郑某、蓝某具有“坝厂村小组”集体经济组织成员资格。郑某、蓝某不服该处理决定，于2016年7月向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销“乌石镇政府”乌府[2016]13号《行政处理决定书》所作出的“不予确认申请人郑某、蓝某具有广东省韶关市曲江区乌石镇乌石村委会坝厂村集体经济组织成员资格”的处理决定。二、请求法院根据事实和法律，正确裁决郑某、蓝某具有“坝厂村小组”集体经济组织成员资格，依法享有该集体经济组织成员的所有权利。”
原审法院另查明，郑某自2007年至今一直在广东省中山市工作，郑某、蓝某只是在节假日才回到“坝厂村小组”中居住。郑某自成年以后均未参加过“坝厂村小组”召集的村民会议及选举等活动。
原审法院认为：“乌石�政府”于2016年6月27日作出乌府[2016]13号《行政处理决定书》合法。本案的争议焦点是郑某、蓝某是否具有“坝厂村小组”集体经济组织成员资格。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”中共广东省委办�厅、省人民政府办公厅转发省委农办、省妇联、省信访局《关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》第二条第（二）项的规定：“村集体经济组织成员中的妇女，因结婚户口未迁出原居住已并尽义务的，仍是户口所在地集体经济组织成员……”明确了认定农村集体经济组织成员资格的条件有二：一、户口必须在该农村集体经济组织所在地，这是前提条件；二、长期居住在该农村集体经济组织所在地，在该农村集体经济组织生产、生活，并履行法律、法规和组织章程规定的义务，尽到与其他村民相同义务等。由此可见，所谓“成员”，与村民有所不同，尽管两者依法享有和履行国家法律赋予的政治、经济、文化等方面的一般权利义务，但要成为农村集体经济组织成员，还应以在本集体经济组织从事生产劳动为主要生活来源，并为本经济组织承担更多的义务，即与该组织形成最密切的社会经济关系，成为该密切关系中的一员，才能成为农村集体经济组织成员。因此，农村集体经济组织的成员，必然是村民。但是，村民未必是农村集体经济组织的成员。本案中，郑某从出生至今，除2001年9月至2004年7月15日期间将户口迁入学校集体户口外，其余时间户口一直在“坝厂村小组”处。蓝某从出生至今，户口也一直落户于“坝厂村小组”处，属该村小组的村民，依法享有同其他村民一样的选举权与被选举权、参加合作医疗等权利。但是郑某长期在广东省中山市工作、生活，蓝某自出生后也一直随母亲郑某在广东省中山市生活，郑某、蓝某在较长的期间内，不在本集体经济组织生产、生活，不以本集体经济组织的生产劳动作为主要生活来源，客观上也难以尽到该村民小组成员应尽的义务。因此，郑某、蓝某不具有认定为“坝厂村小组”集体经济组织成员资格的情形。“坝厂村小组”经原审法院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，不影响案件的审理。综上，“乌石镇政府”于2016年6月27日作出的乌府[2016]13号《行政处理决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。郑某、蓝某的诉讼请求理由不充分，证据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回郑某、蓝某的全部诉讼请求。
上诉人郑某、蓝某不服原审判决向本院上诉称：原审法院认为郑某、蓝某长期在广东省中山市生活，不在“坝厂村小组”生产、生活，不以“坝厂村小组”集体经济组织的生产劳动作为主要生活来源，客观上难以尽到该村小组成员应尽的义务，以此认为郑某、蓝某不具备“坝厂村小组”集体经济组织成员资格，是不恰当的，理由如下：一、郑某、蓝某现在广东省中山市生活，是因为家中土地已被“坝厂村小组”对外出租，而且“坝厂村小组”的辩称也说“村中的责任田在2002年开始就由村小组统一管理，统一出租使用，租金作为分红给村民”，且有合同为证，“坝厂村小组”的所有土地于2003年1月1日开始出租，直至2022年12月31日合同期满。可见，郑某、蓝某家的责任田在郑某外出打工前已经被“坝厂村小组”统一管理、统一出租了，现在租赁期未满，郑某无法去生产。在农村没土地根本没法生产劳作，郑某于2007年开始被迫外出打工。二、“坝厂村小组”的村民，现在只有5个老人在村中留守，其他的村民都已经不在村中居住、生产生活了，也同郑某一样不以“坝厂村小组”集体经济�织的生产劳作为主要生活来源。如果郑某不具有“坝厂村小组”集体经济组织成员资格，“坝厂村小组”的其他村民同样不具有该资格；如果其他村民具有成员资格，郑某、蓝某也应当具有这种资格。三、郑某、蓝某一直都有尽“坝厂村小组”集体经济组织成员应尽的义务，如果“乌石镇政府”或“坝厂村小组”认为郑某、蓝某没有尽到义务，根据谁主张谁举证的原则，应当由“乌石镇政府”或“坝厂村小组”举证。上诉请求：一、撤销韶关市武江区人民法院（2016）粤0203行初字54号行政判决书；二、确认郑某、蓝某具有“坝厂村小组”集体经济组织成员资格。
被上诉人“乌石镇政府”答辩称：经查明，郑某于1981年9月16日出生于“坝厂村小组”，并在“坝厂村小组”长大，在1997年以其父亲郑卫昌为户主与“坝厂村小组”签订《曲江区农村耕地承包经营合�》，以家庭为单位承包了2.69亩旱地[家庭成员包括奶奶曾双秀(现已去世)、父亲郑卫昌、母亲邱安娇、哥哥郑毅及郑某]，履行了缴交农业税、公粮义务。郑某曾因读书将户口迁入学校集体户口，毕业后于2004年7月15日迁回“坝厂村小组”。郑某于2011年3月28日在北京市蓝春林登记结婚，婚后则一直与其丈夫住在中山市，婚后生育蓝某（女）一个女孩，小孩出生后，郑某为了便于生活和相互照顾，则将其父母接到中山市共同居住生活至今。郑某结婚后一直想把户口迁入丈夫的户籍处，但由于丈夫的户口是北京的非农业集体户口，丈夫的单位无法接受郑某将户口迁入，所以郑某的户口未能迁入蓝春林处，且因其丈夫蓝春林近几年的工作地点多在珠三角范围内变动，为方便生活，郑某的户口一直留在“坝厂村小组”，其婚生女儿蓝某跟随郑某落户于“坝厂村小组”。“坝厂�小组”于2014年得知郑某结婚后，则根据2003年3月全村家长大会讨论通过口头决定从2003年3月15日后领取结婚证的外嫁女无论户口是否在村中都不可享受村中的任何福利、分红款；其子女无论户口是否在村中都不可参加村中的任何的集体分红的规定。从2014年开始则停止发放“坝厂村小组”集体福利待遇给郑某，且在2015年郑某办理其女儿蓝某入户到“坝厂村小组”的手续时，“坝厂村小组”村长要求郑某签署一份蓝某放弃在“坝厂村小组”的一切福利与待遇而引起争议。郑某分别于2015年7月15日及2015年9月24日向“乌石镇政府”提交两份《村民资格认定申请书》，请求确认郑某、蓝某具有“坝厂村小组”村民资格。在调查调解过程中，“坝厂村小组”坚持其村2003年3月全村家长大会讨论通过的口头决定，不同意调解解决该纠纷。以上事实有郑某、蓝某提交的身份证、居住�、户口薄、结婚证、曲江县农村耕地承包经营合同，广东省曲江县人民政府农业税代金收据、农业税任务册；“坝厂村小组”提交的支付证明单、“坝厂村小组”2012、2013、2014年度村民分红表、乌石镇坝厂村关于租金分配乡规民约，双方的调查调解笔录所证实。二、“乌石镇政府”作出乌府[2016]13号《行政处理决定书》“不予确认申请人郑某、蓝某具有广东省韶关市曲江区乌石镇乌石村委会坝厂村集体经济组织成员资格”一项，适用的法律正确。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织成员。实行以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务，属于农村集体经济组织的成员。……；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”规定。郑某虽然出生并在“坝厂村小组”长大，但其婚后一直不在该村和本地居住、生产、生活，他们已经不依赖本集体的土地生产、生活，郑某婚后户口没有迁男方处是因为其丈夫蓝春林是北京集体户口，其丈夫的单位接受不了其将户籍迁入，郑某也为了方便生活，所以其户口就一直留在“坝厂村小组”，由于其长期定居在中山，为了便于生活郑某就将其婚生女儿蓝某的户口跟随其落到了“坝厂村小组”。郑某、蓝某虽然户口留在“坝厂村小组”处，但是郑某结婚后和蓝某出生后没有在“坝厂村小组”集体经济�织从事生产、生活，且不以“坝厂村小组”集体经济组织的生产劳作为主要生活来源，其户口留在“坝厂村小组”处并不是郑某的真实意愿，是因为无法将户口迁入其丈夫处的情况下而留下的，这充分证明郑某已明确不想成为“坝厂村小组”集体经济组织成员的意愿，客观上没有尽到作为集体经济组织成员的义务。“乌石镇政府”根据双方所提供的证据和查明事实作出乌府[2016]13号《行政处理决定书》，“不予确认申请人郑某、蓝某具有广东省韶关市曲江区乌石镇乌石村委会坝厂村集体经济组织成员资格”一项，符合上述法律规定。原审法院通过严格审理“乌石镇政府”查明的以上事实和适用的法律，确定“乌石镇政府”作出[2016]13号《行政处理决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，作出（2016）0203行初54号《行政判决书》，驳回郑某、蓝某全部诉讼请求是正确的。综上所述，“乌石镇政府”作出乌府[2016]13号《行政处理决定书》认定的事实清楚，适用的法律正确，符合法定程序，原审法院作出（2016）0203行初54号《行政判决书》驳回上诉人郑某、蓝某的全部诉讼请求的判决正确，请求二审法院依法驳回郑某、蓝某的全部上诉请求。
原审第三人“坝厂村小组”辩称：“坝厂村小组”在2003年3月份召开了村民代表大会，当时共有22户，参加会议的有18户，当时口头商议，举手表决，参加会议的18户全票通过，当时并没有写下书面表决结果，表决通过的内容为：一、2003年3月15日前领取结婚证的外嫁女，户口在本村的可终生享受村中的所有福利、分红款；其子女也在村中的，也可参加村中的集体分红；二、2003年3月15日后（包含2003年3月15日）领取结婚证的外嫁女，无论户口是否在村中都不可村加村中的任何集体分红。关于2003年当年集体利益分红“坝厂村小组”在大会上商定：一、在2003年7月1日前领取结婚证的外嫁女，户口还在本村的可领取半年的分红款；二、在2003年7月1日后（包含2003年7月1日）领取结婚证的外嫁女，户口还在本村的可领取全年的分红款。郑某是在2011年3月28日领取的结婚证，但“坝厂村小组”是在2014年才得知已领取了结婚证，根据“坝厂村小组”2003年大会决议，从2014年就没把村中的集体利益分配款分给郑某。1997年签订承包合同的时候，郑某还没有结婚，是以其父亲郑卫昌为户主分得责任田，从2002年开始“坝厂村小组”村中的责任田就由村小组统一管理，统一出租使用，租金作为分红分给村民，但郑某在2004年左右就已外出打工，至今都没有再回村中居住，郑某、蓝某不依赖本集体土地生产、生活、没有与本集体经济组织形成较为稳定地生产、生�状态，不以从事本集体经济组织生产、劳动为主要生活来源，没有履行“坝厂村小组”集体经济组织成员的相关义务。因此，为保障“坝厂村小组”合法权益不受侵害，请“乌石镇政府”根据事实，依法调查取证，根据相关法律、法规依法认定郑某、蓝某不是“坝厂村小组”村民，不具备“坝厂村小组”村集体经济组织成员身份资格，无权参与“坝厂村小组”的村集体经济组织的事务及村中一切利益分配。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。
本院认为：“乌石镇政府”于2016年6月27日作出乌府[2016]13号《行政处理决定书》不合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”明确了人民法院对行政行为进行审查的范围，主要是合法性审查。《中�人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”明确了人民法院进行合法性审查的具体内容，即不仅审查行政行为的证据，还包括适用法律、法规等。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”中共广东省委办公厅、省人民政府办公厅转发省委农办、省妇联、省信访局《关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》第二条第（二）项的规定：“村集体经济组织成员中的妇女，因结婚户口未迁出原居住已并尽义务的，仍是户口所在地集体经济组织成员……”明确了认定农村集体经济组织成员资格有两个基本条件：一是户口必须在该农村集体经济组织所在地；二是长期居住在该农村集体经济组织所在地，在该农村集体经济组织生产、生活，并履行法律、法规和组织章程规定的义务，尽到与其他村民相同义务等。本案中，由�“坝厂村小组”近年来出现了特殊情况，部分村民已不在该村民小组居住，且土地已收归集体统一管理、处置，故以居住和生产方式判断某村民是否具有该集体经济组织成员资格不符合该村民小组的实际情况。依照上述规定，本案确定“坝厂村小组”某村民是否具有农村集体经济组织的成员资格，应当以该村民是否尽到了法律、法规和组织章程规定的义务为标准确定其是否具有该农村集体组织成员资格。而作出行政行为的“乌石镇政府”在原审诉讼期间，并没有提供相关的证据对上述问题予以说明，没有明确郑某、蓝某对“坝厂村小组”应尽何种义务，亦未确认郑某、蓝某是否尽了义务等。由此可见确定，“乌石镇政府”在本案作出的行政行为主要证据不足，依法应当撤销，并由“乌石镇政府”重新调查，依法核实有关“坝厂村小组”需要其集体经济组织成员尽�务的具体内容以及“坝厂村小组”相关成员尽义务等情况，并在调查核实清楚有关事实形成确凿证据的情况下，根据查明的事实，依法确定郑某、蓝某是否具有“坝厂村小组”集体经济组织成员资格。
综上所述，“乌石镇政府”的行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应当予以撤销并由“西联镇政府”重新作出行政行为；郑某、蓝某上诉部分有理，有理部分予以采纳；原判认定事实不清，适用法律、法规错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第八十九条第一款第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销韶关市武江区人民法院于2016年9月23日作出的（2016）粤0203行初54号行政判决。
二、撤销韶关市曲江区乌石镇人民政府于2016年6月27日作出乌府[2016]13号《行�处理决定书》的行政行为。
三、限韶关市曲江区乌石镇人民政府在本判决发生法律效力之日起90日内重新作出行政行为。
本案一、二审案件受理费各50元由韶关市曲江区乌石镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年十二月二十七日
书记员 郑翠莹