安徽省合肥市包河区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0111行初139号
原告：赵宝荣（曾用名赵保荣），女，1956年7月1日出生，汉族，农民，住安徽省阜阳市颍州区。
委托代理人：梁开贵，北京京平律师事务所律师。
委托代理人：蔡晓仪，北京京平律师事务所实习律师。
被告：阜阳市城乡规划局，住所地安徽省阜阳市一道河中路7号，组织机构代码78108235—1。
法定代表人：李佑斌，局长。
委托代理人：曹炯，该局工作人员。
委托代理人：韦东，该局法律顾问。
被告：安徽省住房和城乡建设厅，住所地安徽省合肥市东流路28号，统一社会信用代码11340000MB0T3248X7。
法定代表人：侯淅珉，厅长。
委托代理人：张磊，该厅工作人员。
委托代理人：葛长义，安徽众城高昕律师事务所律师。
原告赵宝荣不服被告阜阳市城乡规划局作出阜规函[2016]167号《关于对赵宝荣房屋认定申请的回复函》及被告安徽省住房和城乡建设厅作出复决字[2016]第27号行政复议决定书的行政行为，于2016年9月12日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月19日立案后，于2016年10月12日、2016年10月17日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月21日公开开庭审理了本案。原告赵宝荣及其委托代理人梁开贵、蔡晓仪，被告阜阳市城乡规划局的委托代理人曹炯、韦东，被告安徽省住房和城乡建设厅的委托代理人张磊、葛长义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告阜阳市城乡规划局于2016年4月25日对阜阳市颍州区城乡管理行政执法局作出阜规函[2016]167号《关于对赵宝荣房屋认定申请的回复函》，内容如下：收到阜阳市颍州区城乡管理行政执法局阜州城管[2016]53号《关于对赵宝荣房屋认定申请》。根据该局提供的现有调查材料及《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》等法律法规，认定原告赵宝荣在颍州区清河办事处九里社区建设的房屋属违法建设。对于《中华人民共和国城市规划法》实施之前的建筑，其合法性认定不属于本认定范围内，针对该问题的处理，请该局按市政府有关规定执行。本认定是根据行政执法部门的申请、调查取证材料和相关法律法规作出，不得作为行政执法、处罚决定送达当事人。原告赵宝荣不服该认定，向被告安徽省住房和城乡建设厅申请行政复议，被告安徽省住房和城乡建设厅于2016年8月29日作出复决字[2016]第27号行政复议决定书，维持原行政行为。
原告赵宝荣诉称：原告在阜阳市颍州区清河街道办事处九里社区八里松村拥有房屋，现面临征收。2016年6月20日，原告在另案中获悉被告阜阳市城乡规划局作出的阜规函[2016]167号《关于对赵宝荣房屋认定申请的回复函》，该函将原告上述房屋认定为违法建设。原告认为，被告阜阳市城乡规划局作出上述认定的程序和实体均违法，侵犯了原告的合法权益，遂向被告安徽省住房和城乡建设厅申请行政复议。2016年9月3日，原告收到被告安徽省住房和城乡建设厅作出的复决字[2016]第27号行政复议决定书。原告不服该复议决定，依法提起行政诉讼，请求判决撤销被告阜阳市城乡规划局作出的阜规函[2016]167号《关于对赵宝荣房屋认定申请的回复函》以及被告安徽省住房和城乡建设厅作出的复决字[2016]第27号行政复议决定书。原告在诉讼中提供如下证据：1、阜州城管强拆字（2016）第043号强制拆除决定书、阜阳市颍州区人民政府行政复议书面答复以及卷宗目录、《关于对赵宝荣房屋认定申请的回复函》，用以证明原告于2016年6月20日始悉被诉的原行政行为的存在；2、行政复议决定书、信封，用以证明复议机关维持原行政行为；3、（阜）集建（92）字第158179号《集体土地建设用地使用证》，用以证明涉案房屋系原告建于宅基地上，不属于城市规划区；4、阜政办[2015]30号文件，用以证明被诉的原行政行为侵犯了原告的合法权益。
被告阜阳市城乡规划局辩称：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据阜政办[2010]50号文件第二条第五项的规定，其负责城市规划区范围内违法建设的认定工作。二、根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、《阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》的规定，市、区城市管理行政执法局负责本辖区内城市规划管理违法建设的查处工作，相对集中行使行政处罚权。2016年4月14日，阜阳市颍州区城乡管理行政执法局、阜阳市颍州区住房和城乡建设局向其申请对原告的房屋是否属于违法建设进行认定。申请人提供的调查情况显示：原告于1992年在阜阳市颍州区清河街道办事处九里社区八里松村建设房屋一处，建筑面积为686.62平方米，2013年在院内扩建两层，建筑面积为216.27平方米，现房屋总面积为902.90平方米。阜阳市颍州区住房和城乡建设局与阜阳市城乡建设档案馆出具查阅证明，确认均未查到与原告建房有关的《建设工程规划许可证》的档案资料，且原告在城管执法询问笔录中明确说明未办理《建设工程规划许可证》。根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十七条的规定，城市综合管理行政执法部门在查处违法行为过程中需要进行技术鉴定或者协助调查的，有关部门应当提供协助。其依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，认定涉案房屋属于违法建设，事实清楚，适用法律正确，程序合法。三、其所作的涉案回复函系城管执法部门认定案件事实的依据，对该证据采信与否，尚需城管执法部门结合自身调查的其他证据综合作出评判，因此，该回复函对原告的权利义务不产生直接影响，并非独立可诉的行政行为，依法应当驳回原告的起诉。
被告阜阳市城乡规划局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、组织机构代码证、阜政办[2010]50号文件，用以证明其职权范围；2、《关于对赵宝荣房屋认定申请》以及相关材料、《关于赵宝荣房屋认定申请的回复函》、关于《行政复议答复通知书》的报告、行政复议决定书、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、《阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》、建法[2012]43号文件，用以证明其所作出的认定行为并非独立可诉的行政行为；3、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，用以证明其认定涉案房屋属于违法建设适用法律正确。
被告安徽省住房和城乡建设厅辩称：一、2016年4月14日，阜阳市颍州区城乡管理行政执法局在调查原告涉嫌违法建房案件过程中，会同阜阳市颍州区住房和城乡建设局向被告阜阳市城乡规划局申请对原告的房屋进行认定。该被告作为城乡规划主管部门接受申请后，根据有关调查材料和相关法律法规，作出阜规函[2016]167号《关于对赵宝荣房屋认定申请的回复函》，对原告的权益不直接产生实际影响。二、2016年7月5日，行政复议机关依法受理原告提出的行政复议申请，当日作出行政复议答复通知书，与行政复议申请书副本一并发送被申请人阜阳市城乡规划局，要求其提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据。2016年7月18日，被申请人阜阳市城乡规划局提出书面答复，并提交相关证据和依据。2016年8月29日，行政复议机关依法作出复决字[2016]第27号行政复议决定书，事实清楚，证据充分。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告安徽省住房和城乡建设厅向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书、行政复议（来件处理）审批表，用以证明行政复议机关依法受理原告提出的行政复议申请；2、行政复议答复通知书，用以证明行政复议机关依法将行政复议申请书副本发送被申请人；3、行政复议答复书以及相关证据、依据，用以证明被申请人提出书面答复并提交相关证据、依据；4、行政复议决定书，用以证明行政复议机关依法作出行政复议决定；5、邮寄封面，用以证明原告于2016年9月3日收到行政复议决定书；6、《中华人民共和国行政复议法》，系行政复议机关作出行政复议决定适用的法律。
经庭审质证，原告对被告阜阳市城乡规划局所举证据的真实性无异议，但认为其房屋建于宅基地上，被告阜阳市城乡规划局并未查明相关事实，回复函的内容亦前后矛盾。原告对被告安徽省住房和城乡建设厅所举证据无异议。两被告对原告所举证据1、2的真实性无异议；两被告对原告所举证据3的真实性、合法性、关联性有异议，认为发证机关阜阳县人民政府已于1993年撤销，且该证并非建设工程规划许可证；两被告对原告所举证据4的关联性有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3可以证明原行政行为与复议决定的内容以及涉案房屋所在土地的有关状况，本院予以认定；原告提交的其他证据与本案缺乏关联性，本院不予认定。两被告提交的证据可以证明原行政行为与复议决定形成的过程和依据，本院予以认定。
经审理查明：1992年11月6日，阜阳县人民政府向原告赵宝荣颁发（阜）集建（92）字第158179号《集体土地建设用地使用证》，内容为：土地使用者为原告赵宝荣，地址为颍南镇九里村八里松庄，地号为21271302020，用地面积111（平方米），其中建筑占地43.20（平方米），用途为住宅，并标明土地四至。2016年4月14日，阜阳市颍州区城乡管理行政执法局、阜阳市颍州区住房和城乡建设局共同向被告阜阳市城乡规划局提出一份申请，内容为：原告赵宝荣于1992年在阜阳市颍州区清河街道办事处九里社区八里松村建设房屋一处，砖混结构两层、部分轻钢房为第三层，面积为686.62平方米；2013年在其院内扩建两层，其中第一层为砖混、第二层为简易，面积为216.27平方米，现房屋总面积为902.90平方米。经阜阳市颍州区住房和城乡建设局与阜阳市城乡建设档案馆出具查阅证明，确认均未查到与原告赵宝荣建房有关的《建设工程规划许可证》的档案资料。因此，请求对原告赵宝荣上述房屋是否属于违法建设给予认定。2016年4月25日，被告阜阳市城乡规划局对阜阳市颍州区城乡管理行政执法局作出阜规函[2016]167号《关于对赵宝荣房屋认定申请的回复函》。2016年6月1日，阜阳市颍州区城乡管理行政执法局对原告赵宝荣作出强制拆除决定书，决定自2016年6月4日起对其上述902.90平方米的房屋组织强制拆除。原告赵宝荣不服被告阜阳市城乡规划局作出的认定行为，向被告安徽省住房和城乡建设厅提出行政复议申请。2016年7月5日，被告安徽省住房和城乡建设厅在受理该行政复议申请后，向被告阜阳市城乡规划局发送行政复议申请书副本。2016年7月18日，被告阜阳市城乡规划局向被告安徽省住房和城乡建设厅提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据。2016年8月29日，被告安徽省住房和城乡建设厅作出复决字[2016]第27号行政复议决定书，维持原行政行为。2016年9月3日，原告赵宝荣收到该行政复议决定书。2016年9月12日，原告赵宝荣不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为：本案中，被告阜阳市城乡规划局作出的认定行为属于行政确认范畴，该行政行为显然对原告的权利义务产生实际影响，具有可诉性。该行政行为存在违法情形，应予撤销，理由为：1、主要证据不足。就涉案房屋而言，根据提请认定其合法性的有关行政机关提供的信息，分为1992年初建和2013年扩建两个部分。事实表明，原告于1992年取得相应的《集体土地建设用地使用证》，该证的存在是否会对涉案房屋的性质产生影响，被告阜阳市城乡规划局应当首先就此作出事实认定，并以此为基础适用法律得出结论，而不能在径直罗列相关法律名称的情形下即笼统认定涉案房屋属于违法建筑物。2、适用法律错误。《中华人民共和国城乡规划法》第七十条规定：“本法自2008年1月1日起施行。《中华人民共和国城市规划法》同时废止”。被告阜阳市城乡规划局于2016年4月25日就涉案房屋的性质作出认定行为时，却仍在适用已被废止的《中华人民共和国城市规划法》。3、内容含混不清。被告阜阳市城乡规划局先是认定“赵宝荣在颍州区清河办事处九里社区建设的房屋属违法建设”，后又指出“对于《中华人民共和国城市规划法》实施之前的建筑，其合法性认定不属于本认定范围内，针对该问题的处理，请该局按市政府有关规定执行”。后面的内容是否针对涉案房屋而言，并未给予说明；若是针对涉案房屋而言，则指向其何种范围，同样亦未说明。4、违反正当程序。被告阜阳市城乡规划局系在行政机关之间以往来内部函件的形式，作出行政确认这一具体行政行为。在此种情形下，原告作为涉案房屋的建设者，无从知晓行政确认程序何时启动，因而无法进行陈述与申辩，而此种权利属于原告在程序上的正当权利。同样，原告亦无从知晓行政确认程序何时结束以及结果如何，因而无法及时请求救济。综上，原行政行为被撤销，复议决定亦应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告阜阳市城乡规划局作出的阜规函[2016]167号《关于对赵宝荣房屋认定申请的回复函》；
二、责令被告阜阳市城乡规划局自本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为；
三、撤销被告安徽省住房和城乡建设厅作出的复决字[2016]第27号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告阜阳市城乡规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 刘星月
人民陪审员 王建淮
人民陪审员 黄影秋
二〇一六年十二月六日
书 记 员 杜 尹
附：本案适用的法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
3、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第一款：人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
4、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第二款：人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。