济南市历城区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鲁0112民初2483号
原告：济南市历城区西营镇下降甘村民委员会，住所地济南市。
法定代表人：张现林，村主任。
委托诉讼代理人：岳业清，山东金诚诺律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王娇，山东金诚诺律师事务所实习律师。
被告：夏庆有，男，生于1952年5月4日出生，汉族，农民，住济南市。
委托诉讼代理人：万克瑞，山东海扬律师事务所律师。
原告济南市历城区西营镇下降甘村民委员会与被告夏庆有合同纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告委托代理人岳业清、王娇、被告夏庆有及其委托代理人万克瑞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
济南市历城区西营镇下降甘村民委员会向本院提出诉讼请求：1.请求依法确认原、被告双方签订的关于下降甘水库以及水库周边地带开发的《合同书》无效；2.判令被告返还下降甘水库及水库周边土地、地上物；3.判令被告支付土地使用费用70000元；4.本案诉讼费、送达费、公告费等因诉讼产生的费用由被告承担。事实与理由：2001年12月16日，原告与被告就下降甘水库及水库周边地带签订《合同书》一份，合同约定由被告购买下降甘水库及水库周边地带的使用权；期限自2002年1月1日起至2051年12月31日止，共计50年；合同价款为25万元，双方在合同中还对其他事项进行了详细约定。合同签订后，原告下降甘村委会将水库及水库周边土地、地上物等交付被告。因原、被告双方签订的合同违反了《土地法》相关规定和济南市地方法规，且未经村民会议表决同意，故该《合同书》属于无效合同。为维护原告村民的合法权益，现经村民会议决议，要求收回土地。
夏庆有辩称，（一）关于事实方面的答辩意见：一、2001年12月16日，被告是与原告时任村主任张现太订立的《合同书》，且在合同书之上加盖了原告的公章，同时，在该合同书之上还加盖了济南市历城区西营镇人民政府的公章。原告的意思表示是以加盖公章的方式向对方予以确认，镇政府对此也是知情的。2001年7月17日历城区西营镇人民政府下发历西发（2001）29号文件，要求辖区各村有条件的对外招商引资。在此环境下，被告方与原告签订合同。这也是镇政府在双方的合同书加盖公章的原因。且被告在当时所支付的土地使用费数额，也是根据镇政府文件规定的范围予以确定的。以上客观条件，决定了在当时被告有理由相信原告是经过民主议定程序后对外承包土地。至于原告时任村主任张现太是个人决定对外承包土地，还是原告村两委成员的研究决定，还是经原告村民会议三分之二以上成员的同意，被告均不知情。我国《合同法》第四十九条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。第五十条规定，法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的合同，除相对人知道或者应当知道其超越权限的以外，该代表行为有效。根据合同法的该两条规定，无论张现太在当时是以原告代理人的身份对外签订合同，还是履行原告的法定代表人的职责对外签订合同，其行为带来的后果是涉案合同书均为有效合同。如果是张现太的个人行为，原告应当对内追究其侵权责任，而不能对外以未经民主议定程序为由主张合同无效。二、合同签订后，被告依约向原告支付了全部费用，原告也将收到的费用记载到村委会账目明细之内，张现太没有私自占用、侵吞该费用，该事实距离现在已有十五年之久。这一客观事实也证明，涉案合同书所确定利益收益者是原告的全体村民。原告为村民全体利益、因不同用途花费被告支付的使用费时不提违反民主议定程序，却在合同履行十五年后提出违反民主议定程序，明显违背合同的诚实信用原则。暂且抛开第一个答辩意见不说，即便是原告未经民主议定程序对外承包土地，当原告收取被告支付的使用费，将该费用计入村账目明细，而后花费该使用费，在合同已经履行的十五年之内，原告及其三分之二以上的村民均未提出异议的客观事实，也说明原告及其全体村民视为对合同书的默认和追认。
（二）法律适用方面的答辩意见：原告以双方签订的《合同书》违反了法律规定为由主张合同无效，没有法律依据。《合同法》第52条规定的无效合同有五种，前四种无效合同不符合本案的情形，原告是以双方的合同违反了法律、行政法规的强制性规定而主张无效。最高人民法院关于适用《合同法若干问题的解释(二)》第十四条规定，合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，仅是指效力性强制性规定。也就是说，法律的强制性规定分效力性强制性规定和管理性强制性规定。所谓效力性规范，指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致合同无效；管理性规范，指法律及行政法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范。根据最高院的上述解释，如果合同的约定违反了法律、行政法规的管理性强制性规定，并非当然无效。虽然我国关于土地方面的法律规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，但是该规范没有明确规定此类合同为无效合同，系典型的管理性强制性规定。故，即便如原告所述原告对外订立合同时未经村民会议表决同意，以合同法第五十二条的规定认定双方的合同无效，也系适用法律错误。综上所述，被告认为，原、被告在平等自愿基础上依法签订的《合同书》是双方的真实意思表示，应当受法律保护。在合同已经实际履行，原告收取被告支付的费用后也将费用计入村账务明细，且为了村民利益进行支取花费的客观事实下，且被告也作了大量投入的情况下，原告又以合同的签订违反民主议定程序为由，要求确认合同无效，一方面明显违背诚实信用原则，另一方面我国《土地管理法》及《农村土地承包法》的相关规定均属于管理性强制性规范，而非效力性强制性规范，违反该规范的并不必然导致合同无效，原告主张确认合同无效的理由与前后间隔十五年内发生的客观事实不符，也没有法律依据，因此，法院应当依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，涉案承包土地位于济南市历城区下降甘村水库四周。2001年，原告将涉案土地租赁给被告夏庆有开发使用，并签订合同书一份，合同约定开发土地面积为100亩，范围为下降甘水库及周边地带，实际面积及四至边界以测绘图为准。原、被告协议确认。涉案土地现状为闲置荒山、有部分树木。土地出让方式为被告购买使用权，并独立投资、开发。土地用途为按《济南市农村四荒资源开发管理条例》第二十一条。开发内容为观光旅游、度假、居住、别墅、养殖、种植等。使用年限自2002年1月1日至2051年12月31日，共计50年。付款方式为被告支付原告25万元，合同签订后付5万元，原告办理相关手续后付10万元，其余款项于合同签订后1年内付清。合同书于2001年12月16日签订，并由原告法定代表人张现太签字确认并加盖原告公章，被告夏庆有签字确认，监督机关济南市历城区西营镇人民政府加盖公章。合同履行过程中原、被告并未共同协商测绘、确认涉案土地四至。至本次庭审止，被告已实际支付土地使用费17.5万元。经本院现场勘验，在水库北侧修建有棚子一处，坐北朝南房屋3间，坐东朝西房屋一间。原告主张被告已将涉案土地转包给王武诗，后王武诗又将土地转包给朱玉福，并提交“王武诗与朱玉福签订的转包合同一份”。被告认可与王武诗合作开发涉案土地，但并未授权其转包，且对合同书真实性提出质疑。
上述事实，有原告陈述、被告答辩、合同书复印件一份、开庭笔录复印件一份、中共济南市历城区西营镇委员会文件复印件一份、民事裁定书复印件一份、勘验笔录等证据证实，现已开庭质证，经本院审查，可以采信，足以认定。
原告提交济南市国土资源局历城分局西营国土资源管理所证明一份，证明涉案土地为水浇地，被告提出质证意见为：因双方签订合同后，未对涉案土地的四至范围进行签字确认，故被告提供的该证据是否包括双方合同约定的地块不确定，被告不认可。被告租赁地块的土地性质不是水浇地，根据《土地利用分类》的规定，水浇地是指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，种植旱生农作物的耕地，而涉案地块周围仅有一个水库，并没有配套的灌溉设施，所以，被告租赁的土地应为荒地，而非水浇地。被告与原告签订合同时村委会主任，曾拿一份签字的名单，让被告看过，并称，是为了响应镇政府的招商引资意见，村内开会研究后，一致决定，才将涉案土地出租给被告。所以，原告提交的证据不是双方合同无效的理由。
本院认为，原告主张原告与被告签订的合同违反村集体民主议定程序而无效，但原告上述法律依据系管理性规范，而非效力性规范，违反并不必然导致合同无效，故对原告主张本院不予认可。原告主张被告改变土地用途，但根据双方合同书记载“开发内容：观光旅游、渡假、居住、别墅、养殖、种殖等”。其中包含农业用途，并非全部用于非农业，而且根据现场勘验情况，现场建设的建筑物数量及面积相对于承包面积均较少，无法认定被告改变土地用途。故原告请求确认合同无效的请求，本院不予支持。原告请求被告返还下降甘水库及水库周边土地、地上物的诉讼请求是基于合同无效，本院不予支持。原告要求被告支付土地使用费用70000元（5000元每年×已使用14年），经本院向原告释明，原告未在限定期限内向本院提交变更诉讼请求申请，故对该项主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
驳回原告济南市历城区西营镇下降甘村民委员会的诉讼请求。
如果未按本判决指定的期限履行给付金钱义务的，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，应当加倍支付迟延期间的债务利息。
案件受理费1550元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 颜廷光
人民陪审员 李 玲
人民陪审员 商和青
二〇一六年十二月九日
书 记 员 冉范振