广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）梅中法行终字第9号
上诉人（原审被告）：五华县水寨镇人民政府。
法定代表人：陈春宣，镇长。
委托代理人：杨红斌、黄巧兰，均系五华县水寨镇法律服务所法律工作者。
上诉人（原审第三人）：五华县水寨镇黄井村井四村民小组。
负责人：李庆贺，村民小组组长。
委托代理人：李振先，男，五华县水寨镇黄井村井四村民小组村民。
被上诉人（原审原告）：周金娣，女，汉族，1935年1月25日出生，住五华县水寨镇黄井村社岭村民小组。
委托代理人：李旭强，广东汉诚律师事务所律师。
委托代理人：李水龄，男，五华县水寨镇黄井村社岭村民小组村民，系周金娣之子。
上诉人五华县水寨镇人民政府（以下简称水寨镇政府）、五华县水寨镇黄井村井四村民小组（以下简称井四村民小组）因与被上诉人周金娣土地确权行政纠纷一案，不服五华县人民法院作出的（2013）梅华法行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人水寨镇政府的委托代理人杨红斌、黄巧兰，上诉人井四村民小组的委托代理人李振先，被上诉人周金娣及其委托代理人李旭强、李水龄到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审审理认定如下事实：周金娣是五华县水寨镇黄井村社岭村民小组村民，1971年12月19日经当时的五华县城镇人民公社批准后，在争议地上告椅窝西侧的荒山半坡上建房，房屋建好后，陆续在争议地上种植竹木及果树等农作物并挖井使用。近几年来仍不断在争议地上种植而与井四村民小组发生纠纷。2012年4月13日井四村民小组以周金娣和其子李建强、李水龄、李成龄（均为成年，据户籍资料显示，该三人分别于1998年2月、2003年11月、2013年1月独立分户）为被申请人向水寨镇政府提出《关于窖椅窝旱畲地的所有权确认申请书》，请求对井四队窖椅窝旱畲地深长约80米，宽约70米的所有权确认为井四村民小组所有。水寨镇政府于2012年11月30日立案后，调查认定双方争议坐落在黄井村上告椅窝土地面积约3167.09平方米，其四至：东至上李浪华屋的道路相连，西至周金娣的门坪外三米相连，南至老水安公路相邻，北至李泗发家的道路边。此地与相连的崩岗空的土地是六十年代由原玉茶大队划分给申请人，该集体种植过番薯、花生、粟等农作物。社岭村民小组亦认为该地是属申请人集体所有的。七十年代期间，原玉茶大队为了方便灌溉农田，在上告椅窝（即争议地）范围内修了一条长约45米，宽约2米的水圳。水圳灌溉了一段时间后荒废，荒废后水圳的土地归还给了申请人。八十年代落实责任制时，申请人将争议地的部分土地（即水圳以上的地方）分给李振先、李宏新、李庆贺、张茂娣、李庆先、黄桂香（已故）六户农户种植作物至九十年代，后闲置至现在。因该地收益少，难于耕种，六户农户自愿交回给申请人，对权属不再提出异议。争议地中水圳以下的土地未分给农户。被申请人房屋是按审批兴建的，被申请人认为在居住期间门坪前的泥土和用砖围起来的土地是在原填土的基础上于去年升高填上去的，上告椅窝的土地是落实责任制的次年与农户调换，有张茂娣、李庆炎、李庆贺、李庆基、李庆先、魏惠玉、李庆森签名的2009年底的“证明”，证明内容“原水安公路耙里隆岗腰，经安流方向的右边，即李佰权屋下边的一坑地，原属我井四生产队的旱耕地，特别应说明的是：原李胜保屋的左边厨房门口约六米处宽约壹米往东沿伸约八米的崩岗，都属我井四队的。土地下放后，为互相有利和耕种，这个坑的土地权属，全部调换给李佰权家中。特此证明。”周金娣提供与八户农户调换，有三户农户否认与其调换，一户农户已故，无法调查。有四户农户承认有调换，调换土地的情况分别是：李庆炎与周金娣调换土地约10平方米，调换的位置在周金娣房屋左边李胜保房屋的下面（不在争议地范围）；李庆先的母亲与周金娣调换土地的面积约20平方米，是在上告椅窝的开荒地，位置在现周金娣房屋挡墙外填土的地方（不在争议地范围）；李庆森与周金娣调换地方的面积约两厘地，位置在圳里上面靠李胜保屋那里（不在争议地范围）；邓金娣与周金娣调换土地的面积约12平方米，位置在水圳以下。申请人于2012年10月30日向本府申请确定纷争地归申请人。依照《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条的规定，作出水府处字（2013）第1号《关于水寨镇黄井村井四村民小组与社岭村民小组周金娣土地权属纠纷一案的处理决定》（以下简称1号《处理决定》）：将争议土地确定归井四村民小组管理使用。周金娣不服，于2013年7月23日向五华县人民政府申请行政复议，五华县人民政府受理后，于2013年9月18日作出华府行复字（2013）第15号《行政复议决定书》：维持1号《处理决定》。周金娣仍然不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销1号《处理决定》。
原审判决认为，被告水寨镇政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。……；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。……”的规定，作出1号《处理决定》，确认争议地归第三人井四村民小组管理使用，是乡级人民政府履行法定职责的具体行政行为。土地所有权归国家或集体所有，是法律的明确规定，集体与个人之间对土地权属之争，只存在使用权的争议，第三人于2012年4月13日申请对争议地所有权进行确权，属多此一举。被告认定第三人于2012年10月30日申请确认争议地的使用权，经查未发现有此确认申请书。本案争议地现种植的作物和挖井使用人是原告周金娣家人，包括其子李建强、李水龄和李成龄，且第三人在申请确认权属时亦明确把他们三人列为被申请人，但被告作出1号《处理决定》仅列周金娣为被申请人，而遗漏了李建强、李水龄、李成龄，不利于定纷止争。被告的1号《处理决定》认定，现争议地原告家人种植作物使用的土地有李佰权（即原告周金娣之丈夫，已故）家与第三人的一些村民调换的部分，并确认了调换的土地范围和面积，但没有交代具体的调换时间，还原调换的面貌，对原告和第三人的陈述未认真核对，缺乏充分的证据，且未排除现有证据之间的矛盾，对原告家人在争议地未调换的土地上种植作物是在何时开始、如何取得、四至界限及对原告家人分户后在争议地的种植使用情况未做认定，应做进一步的调查，取得新的证据，切实排除证据之间的矛盾，以充分的证据证明案件事实，依法作出裁决。综上所述，原告诉请撤销1号《处理决定》，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决：撤销被告水寨镇政府于2013年7月1日作出的1号《关于水寨镇黄井村井四村民小组与社岭村民小组周金娣土地权属纠纷一案的处理决定》。
上诉人水寨镇政府上诉称，原审判决错误，请求撤销原判，维持1号《处理决定》。理由是：1、上诉人作出1号《处理决定》，事实清楚，程序合法，适用法律准确；2、原审忽视上诉人提交的证据，断章取义，不尊重事实，错误适用法律，明显偏袒被上诉人。
上诉人井四村民小组上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，驳回被上诉人一审时的诉讼请求。理由是：1、1号《处理决定》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，依法应予维持；2、被上诉人与上诉人的部分村民之间发生的土地调换，不符合法律规定，不具有法律效力。
被上诉人周金娣未作书面答辩，庭审中表示1号《处理决定》事实不清，证据不足，原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。理由是：1、争议土地大部分是被上诉人的开荒地，小部分是与张茂娣等9户人家调换而来的，1号《处理决定》认定事实不清，证据不足；2、上诉人水寨镇政府至今未将井四村民小组申请确权的申请书副本及证据材料送达给被上诉人；3、井四村民小组申请确认的是所有权，对使用权作出处理违反了不告不理的原则；4、1号《处理决定》遗漏当事人李建强、李水龄、李成龄，剥夺了相关当事人的答辩权。
上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
经公开开庭审理查明，上诉人井四村民小组与被上诉人黄井村社岭村民小组村民周金娣争议的土地位于黄井村上告椅窝，东至上李浪华屋的道路相连，西至周金娣的门坪外三米相连，南至老水安公路相邻，北至李泗发家的道路边，面积约3167.09平方米。1971年被上诉人经批准在争议土地西侧原玉茶大队的荒山半坡上建房，并在房前屋后开荒种植。2012年4月上诉人井四村民小组以被上诉人长期占用其集体所有的土地为由申请确认争议土地归井四村民小组所有，经村委会协调未果，移交上诉人水寨镇政府处理。上诉人水寨镇政府立案后，组织双方现场勘查确认争议土地的位置、四至，并对争议双方进行了询问，上诉人井四村民小组主张争议土地自上个世纪六十年代开始由其集体管理使用，体制下放后分给6户农户管理使用，从未改变过。被上诉人主张争议土地大部分是其开荒地，小部分是体制下放后与第三人井四村民小组9户农户调换得来。双方均未提供主张权属的书面证据。围绕双方提出的事实主张，上诉人水寨镇政府对上个世纪五十年代至九十年代的多届大队（村）干部进行了调查询问，被询问的大队（村）干部证实争议土地是六十年代初由原玉茶大队划给井四队（井四村民小组）集体耕种的，七十年代原玉茶大队兴修东灌水圳，位于争议土地上告椅窝的那段水圳是井四队的旱地，水圳荒废后归还了井四队。黄井村委会亦出具《关于井四队上告椅窝圳堤权属一事情况》认为东灌水圳上告椅窝的那段水圳基地应顺其自然回归井四队。上诉人水寨镇政府调查询问黄井村社岭村民小组表示被上诉人建房的地方是社岭村民小组的山地，被上诉人的禾坪是被上诉人开荒出来的，禾坪围墙以外的地方是井四队的，争议土地应归井四队。上诉人水寨镇政府调查询问井四村民小组李振先、李宏新、李庆贺、张茂娣、李庆先等5户证实争议土地落实责任制时，由井四村民小组分给其5户和黄桂香（已故）户使用的，约1998年开始因收成少，外出打工，就没有再耕种。上诉人水寨镇政府调查询问被上诉人提供的与其调换土地的农户张茂娣、李庆炎、李庆森、李庆贺、李庆先、李庆基、邓金娣，其中，张茂娣、李庆贺、李庆基否认有调换土地的事实，李庆炎、李庆森、李庆先、邓金娣承认有调换土地的事实，但指认调换的土地均不在争议土地范围内。上诉人水寨镇政府对被上诉人提供的2009年补写的调换土地的《证明》进行了核实，该《证明》证实被上诉人屋下边的一坑地（包括争议土地在内）都是属于井四队的，土地下放后全部调换给了被上诉人家使用。在《证明》上签名的有张茂娣、李庆贺、李庆基、李庆先、李庆炎、魏惠玉（已故）。李庆先、李庆炎承认签名是真实的，张茂娣、李庆贺称根本没有调换土地的事实，《证明》内容是假的，签名是被上诉人为了打赢与李某某的土地官司而请他（她）们作证的，李庆基称其在上告椅窝根本没有土地，签名是被上诉人说与其祖母、大娘调了地方，签名时已经和被上诉人声明对签名不负责任。另外，上诉人水寨镇政府还对被上诉人认为了解情况的其他三个村民小组的村民李国鉴、李集华、李焕达进行了询问，均表示对争议土地的权属不清楚。根据上述调查事实，上诉人水寨镇政府组织双方调解但未达成一致意见。2013年7月1日上诉人水寨镇政府依照《土地管理法》第九条、第十六条的规定作出1号《处理决定》。被上诉人申请行政复议，五华县人民政府作出复议决定：维持1号《处理决定》。周金娣提起行政诉讼。
另查明：1、2012年井四村民小组申请确权提交的申请书是请求确认争议土地的所有权；2、确权申请书把周金娣和其三个儿子列为被申请人，水寨镇政府在两次询问周金娣有无与儿子分家，周金娣回答与儿子没有分家的情况下，水寨镇政府作出1号《处理决定》时未把周金娣的三个儿子列为被申请人；3、水寨镇政府在受理了井四村民小组的确权申请后，未将申请书副本及证据材料送达给被申请人。
本院认为，上诉人井四村民小组与被上诉人社岭村民小组村民周金娣因黄井村上告椅窝3167.09平方米的土地权属发生纠纷，涉及争议土地的所有权问题，由于社岭村民小组明确表示争议土地是属于井四村民小组集体所有，即争议土地所有权明确，上诉人水寨镇政府对双方争议土地使用权作出处理，属于履行法定职责。但上诉人水寨镇政府受理井四村民小组的确权申请后，未将申请书的副本送达给被申请人周金娣等人，违反了国务院《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款关于“认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人”的规定，属于违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，应当判决撤销。原审法院判决撤销1号《处理决定》，并无不当。上诉人上诉请求撤销原判，维持1号《处理决定》的理由不成立，依法不予支持。至于上诉人井四村民小组与被上诉人周金娣之间的土地使用权纠纷，上诉人水寨镇政府应依照法定程序重新作出处理。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人水寨镇政府和井四村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 贺 璐
审判员 李 林
审判员 杜应建
二〇一四年四月十八日
书记员 谢丹丹