海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼行终117号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终117号
上诉人（原审原告）任亚弟，男，1957年9月9日出生，汉族，住东方市。
上诉人（原审原告）任明汉，男，1951年3月4日出生，汉族，住东方市。
上诉人（原审原告）任良波，男，1970年4月5日出生，汉族，住东方市。
上述三位上诉人的委托代理人文友亮，东方市148法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）东方市人民政府。住所地海南省东方市八所镇东府路市委大院。
法定代表人邓敏，市长。
委托代理人蔡文华，东方市人民政府法制办公室科员。
委托代理人杜林真，东方市国土资源局法规股股长。
原审第三人任石姑，女，1948年6月26日出生，汉族，住东方市。
委托代理人任加营，男，1976年5月7日出生，汉族，住东方市。
上诉人任亚弟、任明汉、任良波（以下简称任亚弟等三人）因其诉被上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）及原审第三人任石姑颁发集体土地使用权证一案，不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：东方市政府于2011年5月31日向任石姑颁发东方集用（2011）第01718号《集体土地使用证》（以下简称01718号《土地证》）。
原审查明，涉案土地面积为607.63平方米，土地性质为集体所有，土地四至范围为东至符开仁，南至巷道，西至吉富，北至任亚弟、任明汉。涉案土地原是任石姑的开荒地，其于1980年取得该宗地的集体土地使用权，用途为宅基地。2009年8月2日，东方市八所镇玉章村委会（以下简称玉章村委会）对该宗地出具了《土地权属证明》，且《该土地权属证明》加盖了东方市八所镇人民政府的公章，证明了该宗地的集体土地使用权为任石姑享有。东方市国土职能部门依法履行了地籍调查、制作地籍调查表和宗地图、审查任石姑的申请材料并经公告等颁证程序后，东方市政府于2011年5月31日给任石姑颁发了01718号《土地证》。东方市政府于2011年5月30日给任亚弟颁发了东方集用（2011）第01475号《集体土地使用证》，该证项下土地的面积为283.56平方米，该证项下土地四至范围为东至任明汉，南至任石姑，西至吉富，北至巷道，该证项下土地的北侧有一条公共通道。东方市政府于2011年5月31日给任明汉颁发了东方集用（2011）第01717号《集体土地使用证》，该证项下土地的面积为286.24平方米，该证项下土地四至范围为东至任良波，南至任石姑，西至任亚弟，北至巷道，该证项下土地的北侧有一条公共通道。东方市政府于2011年5月31日给任良波颁发了东方集用（2011）第01735号《集体土地使用证》，该证项下土地的面积为274.35平方米，该证项下土地四至范围为东至道路，南至巷道，西至任明汉，北至巷道，该证项下土地的北侧有一条公共通道，且该证项下土地的××条。任亚弟等三人为同胞兄弟，共同居于一个大宅院里。01718号《土地证》项下土地与东方集用（2011）第01475号《集体土地使用证》、东方集用（2011）第01717号《集体土地使用证》项下土地相邻。01718号《土地证》项下土地内并不包含任亚弟等三人享有使用权的土地。任亚弟、任明汉现在均从任良波享有使用权的东方集用（2011）第01735号《集体土地使用证》项下土地上出行。任亚弟等三人认为东方市政府将原有的通道以集体土地形式颁发土地使用证给任石姑的行政行为明显侵害了其合法权益，遂请求依法撤销东方市政府向任石姑颁发的01718号《土地证》。
原审认为，本案的争议焦点是:一、被诉颁证行为是否影响了任亚弟等三人的正常通行权；二、被诉颁证行为的土地权属来源是否清楚，颁证程序是否合法。
一、关于被诉颁证行为是否影响了任亚弟等三人的正常通行权的问题。任亚弟等三人未提供确凿、充分的证据证实01718号《土地证》项下部分土地内存在玉章村委会规划的道路或公共巷道，也未有政府相关部门的存档材料证明部分涉案土地属于规划路。任亚弟等三人各自享有使用权的土地北侧有一条公共通道。任良波享有使用权的××条。目前，任亚弟等三人的出行并未受到被诉颁证行为的影响，故任亚弟等三人主张被诉颁证行为已妨碍其正常通行权没有事实根据和法律依据，不予支持。
二、关于被诉颁证行为的土地权属来源是否清楚，颁证程序是否合法的问题。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条规定：”一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。”虽然01718号《土地证》项下土地超过当地政府规定的面积，但该土地原是任石姑的开荒地，任石姑于1980年就已取得该宗地的集体土地建设用地使用权，依照上述法律、法规的规定，可以暂按现有实际使用面积确定任石姑对01718号《土地证》项下土地享有集体土地建设用地使用权。2009年8月2日，玉章村委会对该宗地出具了《土地权属证明》，且该《土地权属证明》加盖了东方市八所镇人民政府的公章，证明了该宗地的集体土地使用权为任石姑享有。任石姑于2010年3月申请办理争议地的土地登记，并向东方市国土职能部门提交上述土地权属来源证明。东方市的国土职能部门履行了地籍调查、制作地籍调查表和宗地图、审查任石姑的申请材料并经公告等颁证工作程序后，东方市政府于2011年5月30日给任石姑颁发了01718号《土地证》。被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且处理结果并无不当。综上，被诉颁证行为并未影响任亚弟等三人的正常通行权，任亚弟等三人主张撤销东方市政府作出的01718号《土地证》没有事实根据和法律依据，对其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回任亚弟等三人的诉讼请求。案件受理费50元，由任亚弟等三人负担。
上诉人任亚弟等三人上诉称，一、原审判决认定的事实与客观实际不符。任石姑办理涉案土地所指位置”一间喂养牲畜的棚子”实际上并不存在。在本案审理过程中，东方市政府及任石姑自始没有任何证据证明涉案土地属于任石姑所有。原审判决认定”涉案土地原是第三人任石姑的开荒地，其于1980年取得该宗地的集体使用权，用途为宅基地”，严重背离客观实际。根据东方市八所镇玉章村的习俗，村民每家建房的位置均院落开门向南，南门是家家户户通行的必经之路，这是当地早已有之的通行习惯。而任石姑目前所建房屋系扩建才形成今天的院落，其房屋位置也是院落开门向南，与任亚弟等三人的××道。后来，任石姑见任亚弟等三人多年未建房屋，便在该公共巷道上搭建了一间喂养牲畜的棚子，导致任亚弟等三人现因建房无路通行。村委会及国土部门多次协调，任石姑却不同意，从而引发本案。原审未能从实际出发、考虑历史情况和习俗，认为任亚弟等三人土地北侧有一条公共通道，其通行并未受到被诉颁证行为的影响，故判决驳回任亚弟等三人的诉讼请求，有违物权法关于相邻权纠纷的处理原则。虽然从目前的现状上看，任亚弟等三人可以向北通行，也可以向南通行。但向北通行必须拆除目前所居住的房屋才能出行，显然不符合客观实际，既不利于生产，也不利于方便生活，更不利于团结互助。如果说，本案目前双方所争议的公共巷道为任石姑的宅基地，可以不要求其让任亚弟等三人通行。可是事实并非如此，任石姑的土地范围东至符开仁（符开东），而符开仁（符开东）在建房时，仍保留村委会原规划的公共巷道，符开仁（符开东）的宅基地与任良波宅基地南北相邻，两证之间均显示南北为”巷道”。可见，争议地块自古以来就是一条巷道，不属于任石姑的宅基地范围内的土地。
二、原审判决定案依据的证据不合法。原审对于任亚弟等三人所提交的证据均认为未有合法、有效的其他证据予以佐证，对证据的证明效力不予确认。而对于东方市政府及任石姑提交的所有证据均予以确认，原审的这一错误认定，是导致本案判决错误的根本原因。理由是：1.关于《土地权属来源证明》，该证据证明土地使用起始日期为1980年，但玉章村委会给任亚弟等三人及国土部门出具的证明，证实争议地块系一条公共巷道，系村委会于1975规划的公共巷道。该证明土地的四至与实际也不符，任石姑宅基地的北方向应为公共巷道，而非任亚弟、任明汉。而且，该《土地权属来源证明》的内容与任石姑在原审陈述的内容相互矛盾。任石姑在原审庭审中，自认该争议地系其1960年开荒，至1973年建房。而该证明材料及原审判决却认定任石姑于1980年取得该宗地的集体使用权，显然，该证据不合法。2.关于《地籍调查表》，东方市政府提交的该表上的相邻宗地使用者并非系相邻宗地使用者本人的签名，表格一栏中的”任亚弟、任明汉”并非系其本人签名。原审庭审中，经法庭释明并经许可，任亚弟等三人当庭提交申请书，要求对《地籍调查表》一栏中的”任亚弟、任明汉”的签字作司法笔迹鉴定。但原审却在未进行委托鉴定的情况下，就依法作出判决，并认定东方市政府已依法履行了地籍调查。另外，该《地籍调查表》显示的调查时间为2010年1月7日，而任石姑申请土地登记的时间为2010年3月1日。上述事实足以表明，该《地籍调查表》是弄虚作假的，根本不具备客观真实性、合法性之证据效力要素。
三、东方市政府的颁证行为严重违反了法律规定的程序，应当依法予以撤销。原审中，东方市政府未能提交关于其在办理任石姑土地登记等手续过程中已经进行公告的任何证据。根据法律的规定，办理土地使用权登记，依法应查明土地实际状况并依照法定程序进行。东方市政府在为任石姑办理土地使用权证件的过程中，未严格审查其提供的申请材料，未到实地调查土地使用状况，未进行地籍调查，更未按程序依法进行公告。东方市政府虽然在原审提供了所谓”公告相片”，但从该证据上来看，无法确认争议地块的土地已进行了公告。
综上，请求：依法撤销原审判决，改判支持任亚弟等三人的原审诉讼请求。
被上诉人东方市政府未提交书面答辩意见，在询问中辩称，其答辩意见与原审答辩意见一致，请求：驳回任亚弟等三人的上诉请求，维持原审判决。
原审第三人任石姑未提交书面陈述意见，在询问中述称，任良波与本案无关，请求：驳回任亚弟等三人的上诉请求，维持原审判决。
二审中，任亚弟等三人向本院提交玉章村委会2016年10月9日出具的《证明》，拟证明任亚弟等三人与任石姑争议的巷道是玉章村原规划的公共巷道，不属于任石姑的宅基地，根据当地习惯，村民建房均坐北朝南，大门均朝南面开门通行。经质证，被上诉人和第三人对该证据不予认可。本院认为，该证据系上诉人二审期间提交的新证据，其内容与一审证据即玉章村委会2016年2月1日向东方市国土局出具的函内容一致，可以相互印证，本院予以采信。
本院二审审理查明，2010年3月1日第三人任石姑向东方市政府提交《土地登记申请书》，申请办理宅基地使用权登记。东方市政府于2011年5月31日向任石姑颁发东方集用（2011）第01718号《集体土地使用证》。该证地籍档案显示，2009年8月1日，玉章村委会对该宗地出具的《土地权属证明》记载：土地面积为607.63平方米，四至范围为东至符开仁，南至巷道，西至吉富，北至任明志、任明汉。同年8月2日东方市八所镇人民政府加盖公章，同意上报。2010年1月7日东方市国土环境资源局进行地籍调查，制作了《地籍调查表》。《地籍调查表》记载宗地四至范围为东至符开仁、南至巷道、西至吉富，北至任明志、任明汉。地籍调查指界人签字分别为任石姑、任亚弟、任明汉、符开仁、吉富，二审中任石姑的诉讼代理人承认任石姑的签字非本人所签，系其家人代签。相邻宗地图记载：任石姑宗地北面相邻宗地分别是任亚弟、任明汉、任良波宗地，其中与任良波宗地之间有一巷道通往东边村庄道路。本案一审、二审期间，玉章村委会分别向东方市国土局出具书面证明，证明该巷道系村委会原规划的公共巷道，现实测宽2.7米。
本院经审理查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案被诉行政行为是东方市政府于2011年5月31日向任石姑颁发01718号《土地证》的土地登记行政行为，本院就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点是:一、该土地登记行为依据的事实是否清楚，是否影响上诉人的正常通行权；二、土地登记颁证程序是否合法。
根据《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交土地登记申请书、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。根据本案查明的事实，第三人任石姑于2010年3月1日向东方市政府提交《土地登记申请书》，申请办理宅基地使用权登记。东方市政府据此所作出的土地登记，依据的是2009年8月1日玉章村委会对该宗地出具的《土地权属证明》和2010年1月7日东方市国土环境资源局进行的地籍调查结果。该《土地权属证明》和地籍调查结果《地籍调查表》记载的宗地四至范围为东至符开仁、南至巷道、西至吉富，北至任明志、任明汉。但是，本案土地登记的结果，任石姑该宗地北面相邻宗地分别是任亚弟、任明汉、任良波宗地，与《土地权属证明》和《地籍调查表》记载的相邻人不符；而且任石姑宗地与任良波宗地之间有一条通往东边村庄道路的巷道被截断。涉案土地为当地农村集体所有土地，村集体经济组织有权根据村庄规划建设需要合理安排村集体建设用地、合理安排村庄公共通路，该争议巷道玉章村委会多次向东方市国土局证明系村委会原规划的公共巷道。东方市政府在任石姑宗地土地登记发证过程中，地籍调查在前，任石姑申请登记在后，东方市政府受理该土地登记申请后不依法核实土地四至相邻人身份，不征求集体土地所有权人的意见，仅依据之前原有的土地权属证明和地籍调查材料进行登记发证，所颁发的土地证与申请材料不符。行政行为认定事实不清，主要证据不足。
其次，根据《城镇地籍调查规程》第3.2.6条”界址调查”的规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界；个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿；不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书；经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。根据本案查明的事实，与任石姑宗地北面相邻宗地分别是任亚弟、任明汉、任良波宗地，东方市政府在本案任石姑宗地土地登记发证行为中，地籍调查”界址调查”认定事实不清：该宗地登记发证所依据的《土地权属证明》《地籍调查表》记载的相邻人与指界人签字的事实不符；上诉人任亚弟否认该签字非其本人所签，并提出笔迹鉴定申请；本案二审已查明任石姑的签字非本人所签，但东方市政府土地登记机关在”界址调查”中未依法确定并由任石姑的委托代理人指界，仅由他人代签了事，违反上述地籍调查规程的规定。上述事实表明，界址调查认定事实不清，指界人签字不具法律效力。
综上，本案东方市政府向任石姑作出01718号《土地证》的土地登记发证行政行为依据事实不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销，东方市政府应依法重新作出行政行为。原审判决认定部分事实错误，适用法律法规错误，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初141号行政判决。
二、撤销东方市人民政府2011年5月31日向任石姑颁发的东方集用（2011）第01718号《集体土地使用证》，由东方市人民政府依法重新予以登记发证。
一审、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人东方市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 吴 天 月 & # x B ;
审 判 员 王 华 & # x B ;
审 判 员 郑 怀 全
二〇一七年六月七日
法官助理 皮小慢 法官助理皮小慢 书记员颜恺