安徽省黄山市徽州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖1004行初3号
原告叶长青。
委托代理人邓枫，安徽金天都律师事务所律师。
被告黄山市徽州区岩寺镇人民政府，住所地安徽省黄山市徽州区。
法定代表人罗建成，镇长。
委托代理人胡海青，副镇长。
委托代理人刘道生，安徽道同律师事务所徽州分所律师。
被告黄山市徽州区城市管理行政执法局，住所地安徽省黄山市徽州区。
法定代表人ＸＸ，局长。
委托代理人方义华，安徽道同律师事务所徽州分所律师（特别授权）。
委托代理人蒋剑波，该局工作人员。
原告叶长青和凌云飞因要求确认被告黄山市徽州区岩寺镇人民政府（下称岩寺镇政府）于2015年11月9日强拆其房屋及农家乐养殖场内各种设施的行为违法，于2016年1月20日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月21日立案后，于2016年1月27日向被告岩寺镇政府送达了起诉状副本及应诉通知，岩寺镇政府于2月14日向本院递交了相关证据。凌云飞于2月18日向法院递交撤诉申请，本院裁定准许其撤回起诉。叶长青同日向法院递交追加被告参加诉讼的申请，本院于2月19日向被告黄山市徽州区城市管理行政执法局（下称区城管局）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月22日公开开庭审理了本案。原告叶长青及其委托代理人邓枫，被告岩寺镇政府委托代理人胡海青、刘道生及被告区城管局委托代理人方义华、蒋剑波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告岩寺镇政府、区城管局于2015年11月9日强制拆除了叶长青位于岩寺镇翰山村岩塘路口的房屋以及五则塘农家乐养殖场内的各种设施。2015年10月22日，被告作出限期拆除通知，认定原告的建筑物未经审批属于违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）第六十四条、第六十五条的规定，限原告在2015年10月29日前自行拆除，逾期不履行的，将依据该法第六十五条、第六十八条的规定，依法组织强制拆除。
原告叶长青诉称，2015年11月9日，被告未向原告出具任何法律文书就将其经营的农家乐养殖场建筑及各种设施拆毁，造成原告巨大经济损失。根据相关法律规定，被告在作出处罚决定前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，被告采取强制拆除前，应当予以公告。然而被告既未进行告知又没公告，其作出的行政处罚决定不成立，其强拆行为严重侵害了原告的合法权益，请求确认被告强拆行为违法。并向本院提供以下证据：1.原告身份证复印件、凌云飞的土地承包证、农家乐合伙协议；2.徽岩限字（2015）第016号限期拆除通知；3.强拆前后照片。
被告岩寺镇政府辩称，其强制拆除行为是依据《城乡规划法》和《行政强制法》的相关规定作出的，对违法建设需要强制拆除的，经公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或起诉，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。强制拆除行为不是行政处罚，而是行政强制。原告的诉请没有法律依据，请求依法驳回。
被告岩寺镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.徽岩限字（2015）第016号限期拆除通知及送达回证；2.徽州区城乡规划局徽城规函（2015）53号复函；3.两被告2015年10月22日限期拆除通知、送达回执、图片及视频；4.2015年7月12日原告与凌云飞的协议；5.《黄山市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（下称《市城管处罚办法》）第十八条、第十九条。
被告区城管局辩称，原告诉请是确认被告强拆行为违法，强拆行为不是我局组织实施的，我局作为被告主体不适格，请求驳回原告起诉。但未向本院提交证据、依据。
本院依法调取并下载的证据：1.黄山市城乡规划局徽州区分局2016年4月19日出具的证明及黄山市城市总体规划（2008-2030）图；2.黄山市人民政府令第33号及徽州区政府办公室政秘（2007）152号文件。证明岩寺镇翰山村规划编制情况及徽州区城市管理相对集中行政处罚权规定。
经庭审质证：1.叶长青对岩寺镇政府提举的证据1、3、5均提出质疑，认为证据1拆除范围不明确，与本案没有关联性。证据3证明不了已向原告送达了限期拆除通知并公告，又没有告知原告的救济途径，不具有合法性。证据5根据行政诉讼法的相关规定，地方政府规范性文件不应作为法律依据。2.两被告对原告提举的证据1中农家乐合伙协议提出质疑，认为该协议不真实且没有实际履行，不具有真实性、合法性。区城管局还对原告提举的证据3提出质疑，认为照片不能证明我局组织实施了强拆行为。3.原告对本院从网络上下载的两份规范性文件提出异议，认为根据新法优于旧法的原则，其不应作为被告强拆行为和限拆通知的依据，被告对本院调取的证据及下载的规范性文件无异议。
本院对上述证据认证如下：岩寺镇政府提举的证据1，拆除房屋不明确，不符合提供证据的要求，不具有合法性，不予采信。证据3与本案具有关联性，法律文书送达符合相关规定，没有影响证据效力的违法情形，予以认定。证据5地方规范性文件与上位法不抵触，其适用地方规范性文件并无不当。原告提举的证据1中的合伙协议、证据3与本案其他证据能互相印证，符合证据的三性，予以认定。本院下载的规范性文件可以作为认定事实的依据。
经审理查明，2012年3月份叶长青与凌云飞签订农家乐合伙协议，并在徽州区岩寺镇翰山村五则塘建设5幢屋棚等设施，叶长青还在该村岩塘路口、汪家荣门口建设房屋各1幢，均在城市规划区范围内且未经审批，属违法建设。2015年5月6日，岩寺镇政府对叶长青作出限期拆除通知并送达。同年7月12日，凌云飞与叶长青就五则塘处所有建筑物等全部转让给叶长青达成协议。同年10月22日，两被告作出限叶长青于同年10月29日前自行拆除上述三处棚屋房屋的限期拆除通知。原告未履行，2015年11月9日被告将叶长青位于该村岩塘路口的房屋及五则塘屋棚等设施强制拆除。叶长青不服，诉至法院要求确认被告强制拆除其房屋的行为违法。
本院认为：本案的争议焦点是被告的限期拆除通知及强制拆除叶长青房屋棚屋的行为是否合法。
一、关于被告作出限期拆除通知行为是否合法的问题。根据黄山市城市总体规划，叶长青所建三处房屋棚屋均属于城市规划区范围内，其应当按照城乡规划法的规定履行相关报批手续。因叶长青未能获得合法的报批手续，被告将其所建房屋屋棚认定为违法建设并无不当。但根据《行政处罚法》的相关规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，未依法告知当事人给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，行政处罚决定不能成立，并且限期拆除通知没有载明不服处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。根据《行政处罚法》第四十一条之规定，被告岩寺镇政府徽岩限字（2015）第016号限期拆除通知及两被告2015年10月22日的限期拆除通知决定不成立。
二、关于被告强制拆除房屋的行为是否合法的问题。根据《行政强制法》有关行政机关强制执行的程序规定，行政机关在作出行政决定后，当事人在规定的期限内不履行义务的，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，当事人有权陈述和申辩。经催告，当事人无正当理由，逾期仍不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定，催告书、强制执行决定应当直接送达当事人。对违法建筑物等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告于2015年10月22日作出限期拆除通知，并于2015年11月9日即将叶长青二处的房屋棚屋拆除，既没有告知当事人救济途径和期限，又没有进行催告、作出强制执行决定、予以公告，更没有在经法定期限届满后被执行人不复议、不起诉，仍未自行拆除的。其强制拆除行为不当，程序违法。故叶长青主张被告拆除其房屋违反程序的理由成立，予以支持。被告区城管局主张强拆行为不是其组织实施的缺乏事实证据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告黄山市徽州区岩寺镇人民政府、黄山市徽州区城市管理行政执法局2015年11月9日实施的强制拆除行为违法。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省黄山市中级人民法院。
审 判 长 余嘉泽
审 判 员 郑家治
人民陪审员 罗方方
二〇一六年七月十日
书 记 员 凌 婕
附：本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。