浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终1047号上诉人（原审原告）应伟军，男，1977年12月8日出生，汉族，住杭州市下城区。委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）临安市人民政府，住所地临安市锦城街道衣锦街398号。法定代表人骆安全，代市长。委托代理人朱天一，临安市国土资源局工作人员。委托代理人方晓燕，浙江钱王律师事务所律师。应伟军诉临安市人民政府（以下简称临安市政府）不履行补偿安置法定职责一案，杭州市中级人民法院于2016年8月15日作出（2016）浙01行初122号行政裁定。应伟军不服，向本院提出上诉。本院于同年10月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于12月21日公开开庭审理了本案。上诉人应伟军及其委托代理人冯振兴，被上诉人临安市政府的委托代理人朱天一、方晓燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：临安市锦北街道潘山村区块位于临安市锦北街道潘山村，所涉地块经浙江省人民政府2008年9月12日浙土字C[2008]-0056号《浙江省建设用地审批意见书》、2009年1月22日浙土字C[2008]-0154号《浙江省建设用地审批意见书》批准办理农转用及征收手续。2014年11月21日，临安市人民政府锦北街道办事处（以下简称锦北街道办）因锦北街道潘山区块前期开发项目建设需要，拟定了《锦北街道潘山区块前期开发项目征地房屋补偿实施方案》。2014年12月24日，临安市国土资源局作出了[2014]4号《关于锦北街道潘山区块前期开发项目征地房屋补偿实施方案的批复》。原告应伟军持有临集用（2007）字第0123298号《集体土地使用权证》，该集体土地上房屋位于案涉潘山区块项目的实施范围内。2015年12月18日，原告应伟军向临安市政府邮寄《征地补偿安置争议协调申请书》，请求临安市人民政府依法协调锦城街道办与原告户之间的征地补偿安置争议，依法补偿。2016年2月24日，因应伟军与锦北街道办未能达成征地房屋补偿安置协议，临安市国土资源局应锦北街道办的申请对应伟军作出临土资征补字（2015）第10号《征地房屋补偿决定书》。原告应伟军认为其案涉房屋应参照国有土地上房屋的补偿标准进行，遂提出本案诉讼，要求临安市政府对于案涉房屋的补偿方式和补偿标准作出决定。应伟军在庭审中自认，其认为临安市政府应主动履行对案涉房屋的补偿方式和补偿标准作出决定的法定职责，遂未向临安市政府提出过履职的申请。原审法院认为，本案系原告应伟军要求临安市政府参照国有土地上房屋的补偿标准对案涉房屋的补偿方式和补偿标准作出决定而引发的不履行法定职责案件。本案征地行为发生于2008年、2009年，根据彼时有效的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第二条第一款规定，凡在本市市辖区范围内，因城市建设需要征用集体所有土地拆迁房屋及其附属物以及安置补偿等事宜，均应遵守本条例。第三条规定，杭州市人民政府土地管理部门主管本市征用集体所有土地房屋拆迁管理工作；市辖各区土地管理部门负责本区内征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作。第十三条第一款规定，拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决。第三十六条规定，杭州市所辖各县（市）征地拆迁，可参照本条例执行。在《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》自2014年5月1日实施后，案涉房屋征收补偿安置事宜即按照该《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》进行，该条例第二条规定，本市市辖区范围内，因公共利益需要征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置的（以下简称征地房屋补偿），适用本条例。第三条规定，市国土资源管理部门主管本市征地房屋补偿管理工作；市辖各区国土资源管理部门负责本区内征地房屋补偿管理的实施工作。第八条第二款规定，征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准。征地房屋补偿实施方案的内容应当包括：补偿人、实施范围、补偿安置的方式和标准、签约期限、过渡方式、过渡期限和实施步骤等。第十二条第一款规定，补偿人与被补偿人在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内达不成征地房屋补偿协议的，由补偿人提出申请，区国土资源管理部门进行调解。经调解仍不能达成协议的，报请市国土资源管理部门根据本条例的规定，按照征地房屋补偿实施方案作出补偿决定。第三十三条规定，杭州市所辖各县（市）征地房屋补偿，可以参照本条例执行。综上，不论是《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》还是《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，均明确规定在杭州市市辖区范围内，涉及征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置的，均应适用该两条例，杭州市所辖各县（市）征地房屋补偿，可以参照两条例执行。该两条例同时明确对于补偿安置的方式和标准等争议在当事人达不成协议的情况下，由国土资源管理部门裁决或决定。故，临安市政府并不具有原告应伟军所称的参照国有土地上房屋的补偿标准对案涉房屋的补偿方式和补偿标准作出决定的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。应伟军所提本案履职之诉，不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。因此，应伟军之起诉应不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告应伟军的起诉。应伟军上诉称：上诉人是临安市锦北街道潘山村村民，依法拥有位于本村的住宅及附属院落、苗木一处。2015年11月21日，上诉人经政府信息公开获知，被上诉人于2008年10月12日、2009年4月14日发布了征收土地方案通告，将上诉人的房屋及院落所在区域征收为国有。由于补偿过低，上诉人未与征收人达成协议。上诉人被征收房屋所在区域已被纳入城市规划区，因此，对于上诉人房屋的征收补偿应按照国有土地上的征收补偿标准进行补偿。但被上诉人未依法对上诉人进行补偿。上诉人遂向原审法院提起诉讼。原审裁定以被上诉人不具有上诉人所称参照国有土地上房屋的补偿标准对涉案房屋的补偿方式和补偿标准作出决定的法定职责，并据此认定上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，驳回了上诉人的起诉，原审裁定适用法律错误。理由：第一，本案争议焦点在于被上诉人对上诉人的财产征收所确定的补偿标准是否合法，而非针对征收补偿的事实环节的合法性问题。本案上诉人的诉讼请求均是针对集体土地上房屋征收补偿标准，而非具体的补偿金额。只有确定了房屋征收补偿标准，才能进入房屋评估程序，确定具体的补偿金额。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”因此，市县人民政府在其法定职责范围内，享有房屋征收补偿标准的审批权限，而国土资源部门的权限并不包含征地补偿标准。第二，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”因此，县级以上地方人民政府根据征地批准文件组织实施征地补偿工作。第三，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第（十二）条规定：“强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。国土资源部门应在政府的统一组织领导下，认真履行部门职责，确保征地工作依法规范有序地进行。”因此，市县人民政府是征地组织实施的主体。第四，根据《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第（十三）条规定：“支付征地补偿安置费用。征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后，应按法律规定的时限向被征地农村集体经济组织拨付征地补偿安置费用。当地国土资源部门应配合农业、民政等有关部门对被征地集体经济组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督。”因此，市县人民政府是征地补偿组织实施的主体，国土资源部门负责监督。综上所述，被上诉人依法承担确定征收补偿标准的职责，是本案的适格被告。然而，原审裁定错误适用法律，片面认定上诉人的起诉不符合法定的受理条件，侵犯了上诉人的合法权益。请求二审法院撤销一审裁定，并依法改判。临安市政府答辩称：一、答辩人并非本案适格的主体，答辩人也不存在不履行法定职责的行政行为。根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》、《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》的规定，临安市国土资源局具体负责临安市区域内征地房屋补偿管理的实施工作，故临安市人民政府并非本案适格的主体，所以答辩人不存在不履行法定职责的行政行为。二、临安市国土资源局已经就涉案集体土地上的房屋作出了《征地房屋补偿决定书》，对涉案房屋的补偿作出决定。涉案房屋位于编号为临集用（2007）字第0123298号《集体土地使用证》范围内，属于上述条例中所述的集体所有土地房屋补偿。临安市国土资源局按照《杭州市征收集体土地房屋补偿条例》、《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》，明确了涉案所在地块房屋补偿的实施方案,2016年2月24日，作出了临土资征补字（2015）第10号《征地房屋补偿决定书》，对上诉人房屋安置补偿事项作出了决定。三、原审中，一审法院明确认定本案争议焦点为上诉人要求答辩人参照国有土地上房屋的补偿标准对涉案房屋的补偿方式和补偿标准作出决定，并据此认定答辩人非案件适格被告，驳回上诉人的起诉。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。庭审中，双方当事人围绕被上诉人临安市政府是否存在上诉人诉称的法定职责的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，上诉人应伟军在起诉状中向原审法院提出的诉讼请求为“请求判令被告参照执行国有土地房屋征收补偿标准对原告位于临安市锦北街道潘山村（原陈家坞村六组）的房屋进行补偿安置”，二审庭审中其明确是要求被上诉人临安市政府履行对其房屋进行补偿安置的法定职责，补偿安置的标准应参照国有土地上房屋征收与补偿安置的标准。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（以下简称征收条例）经浙江省人大常委会批准，自2014年5月1日起施行，属于地方性法规。根据征收条例第二条、第三十三条的规定，杭州市市辖区范围内，因公共利益需要征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置（以下简称征地房屋补偿）的，适用本条例；杭州市所辖各县（市）征地房屋补偿，可以参照本条例执行。涉案房屋位于杭州市所辖的临安市原锦城镇陈家坞村，所涉土地系集体土地，故对该房屋的补偿安置应适用上述条例的规定。征收条例第三条规定，杭州市国土资源管理部门主管本市征地房屋补偿管理工作；杭州市市辖各区国土资源管理部门负责本区内征地房屋补偿管理的实施工作。征收条例第十二条第一款规定，补偿双方在签约期限内达不成补偿协议，经调解仍达不成协议的，报请市国土资源管理部门按照征地房屋补偿实施方案作出补偿决定。故本案被上诉人临安市政府并不具有上诉人所称的对其涉案房屋进行补偿安置的法定职责，不符合行政案件的起诉条件，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。至于上诉人对补偿标准提出的异议，不属本案审查范围。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二〇一六年十二月二十八日书 记 员  韦若莎