福建省三明市梅列区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0402行初15号
公益诉讼人：三明市梅列区人民检察院，住所地三明市梅列区新市北路***幢。
委托诉讼代理人：尤振声、黄元清，三明市梅列区人民检察院检察员。
被告：三明市梅列区农林水利局，住所地福建省三明市梅列区玫瑰新村48幢.
法定代表人：杨秀文，局长。
委托诉讼代理人：陈辉，三明市梅列区农林水利局干部。
诉讼委托代理人：康复，福建凯峰律师事务所律师。
公益诉讼人三明市梅列区人民检察院（以下称梅列检察院）以被告三明市梅列区农林水利局（以下称农林水利局）未依法全面履行对三明市梅列区陈大镇大源村“南坑洋”山场023林班07大班070小班林地监管职责，致使国家和社会公共利益持续受到侵害为由，于2017年5月27日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，于2017年6月26日向被告农林水利局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月12日公开开庭审理了本案。公益诉讼人梅列检察院委托诉讼代理人尤振声、黄元清到庭履行职务，被告农林水利局局长杨秀文及委托诉讼代理人陈辉、康复到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人梅列检察院诉称，2016年4至6月期间，三明市梅列区陈大镇大源村村民范铭林、范铭敏、吴永军3人未经审批，在陈大镇大源村“南坑洋”山场（023林班07大班070小班）擅自开挖林地修建养猪场，非法改变林地用途面积分别为891.62㎡、1266.4㎡、882.6㎡，合计3040.62㎡。2016年6月30日、7月1日，农林水利局分别对范铭林、范铭敏、吴永军作出行政处罚决定，责令范铭林、范铭敏、吴永军在六个月内将非法改变用途的林地恢复原状，并分别罚款8916.2元、12664元、8826元。范铭林、范铭敏、吴永军已经缴清前述罚款，但均未将非法改变用途的林地恢复原状。公益诉讼人于2017年4月7日向农林水利局发出《检察建议书》，建议农林水利局依法采取有效措施，督促违法相对人履行恢复原状义务。2017年4月27日，农林水利局回函称，已多次督促被处罚人整改无果，并责令被处罚人在2017年5月1日前自行拆除，逾期将强制拆除。2017年5月8日、5月18日，公益诉讼人到现场调查后发现，被非法占用林地上的地面硬化和部分养猪场设施未全部拆除，被非法改变用途林地仍未恢复原状。
公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条，《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第一款、第四十三条第一款，《福建省森林条例》第二条第一款和《福建省林地管理办法》第三条的规定，农林水利局作为林业主管部门，对辖区内的林地具有法定监管职责。农林水利局对范铭林、范铭敏、吴永军3人擅自改变林地用途的违法行为作出行政处罚决定，但未全面履行管理监督职责，以罚代管，在收取罚款后，即将林业行政案件作结案处理，未按行政处罚决定要求，将非法改变用途的林地恢复原状，致使已发生法律效力的行政处罚决定未得到全面执行。经检察机关督促后，农林水利局仍未全面履职，违反了《国家林业局关于<森林法实施条例>第四十三条“责令限期恢复原状”规定具体应用有关问题的复函》，《中华人民共和国行政强制法》第五十四条。《福建省行政执法程序规定》第四十三条的规定，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起诉讼。请求：1.确认农林水利局未对三明市梅列区陈大镇大源村“南坑洋”山场023林班07大班070小班被非法改变用途的林地，依法全面监管的行为违法；2.责令农林水利局对三明市梅列区陈大镇大源村“南坑洋”山场023林班07大班070小班被非法改变用途的林地，依法全面履行监管职责。
公益诉讼人向本院提交了以下证据、依据：
第一组：《三明市梅列区农林水利局（中共三明市梅列区委农村工作领导小组办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》、《农林水利局的统一社会信用代码证书》各一份，拟证明被告的主体身份信息；
第二组：《林业行政处罚立案登记表》三份、范铭林、范铭敏、吴永军三人的《询问笔录》各一份、《现场勘查笔录》三份、《现场勘验示意图》三份、《现场照片》三份、《林业行政处罚决定书》三份、《责令停止违法行为通知书》三份、《林业行政处罚文书送达回证》三份、《福建省行政罚款收据》三份、《结案报告》三份，拟证明被告对范铭林、范铭敏、吴永军未经审批同意擅自改变林地用途的违法行为进行查处，并分别作出罚款和责令限期恢复原状的行政处罚决定，以及在范铭林、范铭敏、吴永军只缴纳罚款未履行恢复林地原状义务的情况下，被告未履行催告程序并认为相关行政处罚决定已经执行完毕，作结案处理；
第三组：《检察建议书》和《送达回证》各三份、《关于梅列区人民检察院检察建议书的回函》，拟证明公益诉讼人在诉前已向被告发出检察建议，督促被告依法履行职责以及被告的函复情况；
第四组：公益诉讼人于2017年5月18日、2017年6月5日拍摄的现场照片各五张，拟证明被告在收到检察建议后，虽采取了一些措施，但未能有效督促范铭林、范铭敏、吴永军如期履行林地恢复原状义务，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态；
第五组：被告于2017年6月19日拍摄的现场照片五张，拟证明被非法改变用途的林地，已进行初步补植造林；
第六组：《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、闽检（2015）45号《通知》、闽检发行字（2017）41号《关于<关于提请批准梅列区人民检察院拟对梅列区农林水利局未依法履职提起行政公益诉讼的请示>的批复》。
被告农林水利局辩称，一、2016年6月30日、7月1日，被告对范铭林、范铭敏、吴永军分别作出处罚决定后，即履行了对督促被处罚人的自动履行恢复林地原状的监管职责。公益诉讼人和被告提交的证据足以证实前述事实。2.由于恢复原状涉及拆除建筑物，工作存在复杂性和易引发不稳定等因素，被告履行职责的时间拖延较长。被告在履行职责过程中，三明市梅列区政府（以下称区政府）也对涉讼林地上建筑物的拆除工作作出了部署。收到公益诉讼人的检察建议后，被告结合区政府的部署和相关文件规定，已于2017年5月25日前（公益诉讼人提起本案诉讼之前），完成履行了督促被处罚人将林地恢复原状的监管职责，涉讼林地已恢复原状。前述事实有被告提交的证据予以证实。据此，公益诉讼人主张，被告以罚代管，不依法全面林地恢复原状的行为违法，缺乏事实依据。
二、1.被告已按《国家林业局关于(森林法实施条例)第四十三条“责令限期恢复原状”规定具体应用有关问题的复函》的规定，将被擅自改变用途的林地恢复到改变前的状态，且公益诉讼人未提交证据证明，涉讼林地被改变前是处于何种状态。2.《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定为：“当事人在法定期内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政机关决定的，没有行政强制权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。该规定明确，行政机关申请强制执行是可以，而非应当向人民法院申请强制执行。据此，被告通过行政手段促使被处罚人履行恢复原状的义务的行为，符合《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定。《中华人民共和国行政强制法》是法律，其效力优于《福建省行政执法程序规定》。因此，被告依据《中华人民共和国行政强制法》督促被处罚人恢复原状，并不违反法律规定。总而言之，现行法律、法规，均不禁止被告通过非强制的行政手段恢复涉讼林地的原状。被告不以通过申请法院强制执行的方式，解决了恢复林地原状事宜，该行为不违反现行规定。
三、1.公益诉讼人提起本案诉讼，未按《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第五十三条规定，层报最高人民检察院审核批准。2.根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条规定，公益诉讼人提起本案诉讼应当满足，被告在诉前不纠正违法行为，不履行法定职责和国家公共利益人处于受侵害状态，这两个条件。从本案来看，其一，被告一直依法在履行监管被处罚人将林地恢复原状的职责，且在区政府部署规定的时间内将林地恢复原状；其二，沙县政府与区政府已商定，涉讼林地作为沙县井后村与梅列区大源村等七个村公路拓宽用地，并实施道路水泥硬化工程。因此，只要涉讼林地上的建筑被拆除，就不会给国家和社会公共利益造成任何侵害。如前所述，公益诉讼人提起本案诉讼，缺乏法律依据。
综上，公益诉讼人提起本案诉讼，没有事实和法律依据，请求判决，驳回其诉讼请求。
被告向本院提交了如下证据、依据：
第一组：被告作出涉讼行政处罚的法律依据，《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》；
第二组：《立案登记表》、《处罚意见书》、《处罚先行告知书》、《听证权利告知书》、《处罚决定书》、《责令停止违法行为通知书》，拟证明被告依法履行了管理职责，不存在失职行为；
第三组：照片，拟证明涉讼林地的被改变用途前的原貌；
第四组：《生猪养殖场拆除协议书》，拟证明被告在作出处罚后即开始履行管理职责；
第五组：照片（4月-5月）、沙政函（2017）1号《函》，拟证明：1.沙县县政府与梅列区政府已商定涉讼林地作为沙县井后村与梅列大源村等七个村的公路拓宽用地。2.拆除涉讼林地上猪圈后，国家和社会公共利益就不会受到任何侵害。3.被告已依法履行将涉讼林地恢复原状的职责，不存在失职行为；
第六组：梅委办（2017）26号《文件》，拟证明梅委办（2017）26号《文件》要求2017年5月底前将涉讼林地恢复原状，被告已按前述文件要求将涉讼林地恢复原状，公益诉讼人提起本案诉讼没有事实和法律依据；
第七组：照片一张，拟证明被告已于2017年5月23日，按梅列区政府文件要求拆除了涉讼林地上建筑物，公益诉讼人主张被告失职没有事实和法律依据；
第八组：证人赖某的证言，拟证明被告于2017年5月23日，履行了将涉讼林地恢复原状的义务；
第九组：照片一张，拟证明涉讼林地的现状。
经庭审质证，公益诉讼人对被告提交的第二、第三组证据的真实性、合法性和关联性均无异议。对第四至第八组证据发表如下质证意见：被告提交的第四组至第八组证据系被告作出具体行政行为后收集的证据，违法了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条的规定，不能作为被告履职的依据。第四组证据系陈大镇政府履行环境保护和治理与被处罚人签订的协议，与被告是否履行法定职责没有关联。第五组证据与被告是否依法履职无关，且沙县县政府发出的《函》仅能证明沙县县政府有提出商请。第六组证据，仅证实区政府要求2017年5月底前应将涉讼林地恢复原状，不能证实被告依法履行监管职责。第七、第八组证据，虽证实涉讼林地已进行造林补植，但是否符合法律或相关国家标准，目前没有证据可以证实。
被告对公益诉讼人提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，另发表如下质证意见：1.第二组证据中《结案报告》是对处罚案件的终结，并不代表执行完毕；2.对第三组证据中《检察建议书》的证明内容有异议，被告在公益诉讼人发出检察建议前已履行法定职责，只是行政相对人的法定义务未履行完毕。被告的《回函》恰恰证明被告已履行了法定职责；3.对第四组证据的证明内容有异议，该证据恰好证明了被告在收到检察建议后，已在履行法定义务；4.对第五组证据没有异议，照片是2017年6月19日拍摄的，但不是反映当时的状况。
本院对公益诉讼人和被告提交的证据作如下分析认证：被告对公益诉讼人提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，公益诉讼人对被告提交的第二组、第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议。经过审查，双方提交的前述证据，内容客观真实，来源合法，且与本案具有关联性，本院予以采信。被告提交的第三组证据反映的系涉讼林地的极小部分，不足以真实反映涉讼林地被改变前的真实状况，本院不予采信。被告提交的第五组中的沙政函（2017）1号《函》是一份征询意见函，涉讼林地用地性质，并未因此发生改变，该证据与本案不具有关联性，本院不予采信。被告提交的第四组证据、第五组中的照片、第六至第八组证据，体现的是其他国家机关的履职过程和工作成果，与本案不具有关联性，本院不予采信。被告提交的第九组证据，内容客观真实，来源合法且与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，2016年6月初，被告得到群众举报，陈大镇大源村“南坑洋”山场有人未经审批，擅自开挖林地修建养猪场。被告经调查认定以下事实：1.2016年4月底至5月初，范铭林未经林业主管部门审批，擅自到陈大镇大源村“南坑洋”山场开挖林地修建猪场，擅自改变林地用途，被改变用途的林地面积为891.62平方米，折1.34亩；2.2016年3月底至4月初，范铭敏未经林业主管部门审批，擅自到陈大镇大源村“南坑洋”山场开挖林地，擅自改变林地用途，被改变用途的林地面积为1266.4平方米，折1.9亩；3.2016年4月初，吴永军未经林业主管部门审批，擅自到陈大镇大源村“南坑洋”山场开挖林地，擅自改变林地用途，被改变用途的林地面积为882.6平方米，折1.33亩。被告于2016年6月30日作出梅林罚决字[2016]6002号林业行政处罚决定，责令范铭林在六个月内将非法改变用途的林地恢复原状并对范铭林处8916.2元罚款；于2016年7月1日作出梅林罚决字[2016]6004号林业行政处罚决定，责令范铭敏在六个月内将非法改变用途的林地恢复原状并对范铭敏处12664元罚款；于2016年7月1日作出梅林罚决字[2016]6005号林业行政处罚决定，责令吴永军在六个月内将非法改变用途的林地恢复原状并对吴永军处8826元罚款。被告于2016年6月30日向范铭林送达了《处罚决定书》，于2016年7月1日分别向范铭敏、吴永军送达了《处罚决定书》。收到处罚决定后，范铭林、范铭敏、吴永军在法定期限内均未申请行政复议，也未向人民法院提起诉讼并主动缴纳了罚款，但均未履行将非法改变用途的林地恢复原状的义务。农林水利局分别于2016年6月30日和2016年7月1日以范铭林、范铭敏、吴永军已按规定缴纳罚款，案件已执行完毕为由，对前述三行政处罚案件作结案处理。履行期限后，农林水利局未催告范铭林、范铭敏、吴永军履行义务，也未在法定期限内向人民法院申请强制执行。
公益诉讼人于2017年4月7日，以农林水利局未依法采取措施督促上述三行政处罚案件违法行为人，履行恢复被改变用途林地原状为由，向农林水利局发出梅检民（行）行政违监[2017]35040200004号、梅检民（行）行政违监[2017]35040200005号、梅检民（行）行政违监[2017]35040200006号三份《检察建议书》，建议农林水利局及时依法采取有效措施，督促违法行为人履行恢复被改变用途林地的原状。
农林水利局于2016年4月26日针对公益诉讼人的上述检察建议分别作出了反馈。反馈基本内容一致，内容如下：1.我局陈大所于2016年7月办结违法行为人未经林业主管部门审批擅自在陈大镇大源村“南坑洋”山场开挖林地修建养猪场的案件后，就书面告知当事人限期6个月将其所开挖林地恢复原状（当事人已确认签收）；2.同年10月、12月民警先后数次前往现场督促违法行为人将其所开挖林地恢复原状，但均因无相关法律强制措施而督促无果；3.2017年1月民警将违法行为人未经林业主管部门审批擅自在陈大镇大源村“南坑洋”山场开挖林地修建养猪场，接受处罚后未在期限内将其所开挖林地恢复原状向陈大镇反映，陈大镇多次派遣城管前往督促也无功而返；4.2017年3月接梅列区区委、区政府关于要求拆除陈大高源至沙县井后公路两侧养殖场的通告，要求违法行为人未经林业主管部门审批擅自在陈大镇大源村“南坑洋”山场开挖林地所修建的养猪场于2017年5月1日前自行拆除，逾期将依法强制拆除。陈大所民警配合陈大镇政府将此通告告知违法行为人并有照片为证。
涉讼林地经三明市梅列区陈大镇林业工作站鉴定，属用材林。在案件审理期间（2017年6月5日至2017年6月19日期间），农林水利局已委托第三方在被破坏林地上补植了树苗。
综上所述，本院认为，沙县人民政府向三明市梅列区人民政府发出的沙政函（2017）1号《函》是一份协商函，并非规划性文件。涉讼林地的用途并未因此发生改变。因此，被告以此为由主张其未依法履职不会造成国家和社会公共利益损害，理由不能成立。行政机关应恪尽职守，严格依法履行法定职责。根据《中华人民共和国森林法》之规定，被告作为林业主管部门对辖区内森林资源的保护、利用、更新，负有管理和监督职责。被告应当严格依照法律规定，对辖区内森林资源进行有效的监督和管理。被告对范铭林等三人擅自改变林地用途的违法行为作出处罚后，应当继续依法督促违法行为人履行义务。被告催告违法行为人履行义务后仍不履行的，应在法定时效内向人民法院申请强制执行，或及时代履行，消除损害后果的持续发生，确保所作处罚决定得到有效执行。从被告向本院提交的证据看，涉讼林地上的违法建筑是陈大镇人民政府履行其法定职责时拆除，与被告履行职责无关。被告在公益诉讼人提起本案诉讼前，始终未依法催告违法行为人履行恢复涉讼林地原状的义务，也未及时采取代履行等法定措施，消除损害后果，致使涉讼林地的植被未得到及时恢复，所作处罚决定长期得不到执行，其行为显属违法。被告虽在案件审理期间，采取了补救措施，委托第三方在涉讼林地上补植树苗，但未组织验收。被告仍需继续履行对涉讼林地的监督和管理职责，确保涉讼林地上补植树苗的成活率达到国家标准。
建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。森林资源是陆地生态系统的主体，是人类赖以生存的基础资源。森林不仅是国民经济建设的重要组成部分，更是保护生态环境的重要屏障。被告未依法履职，致使国家和社会的生态利益受到持续侵害，且在收到公益诉讼人检察建议后，被告仍未及时采取有效措施，消除影响。公益诉讼人根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》授权提起本案诉讼，于法有据。公益诉讼人提起本案诉讼是否根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，层报最高人民检察院批准，属内部行政程序，本院不作审查。
综上，公益诉讼人提起本案诉讼，合法有据，应予以支持。依照《中华人民共和国森林法》第十一条，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条，《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条，《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十六条，《福建省行政执法程序规定》第四十三条之规定，判决如下：
一、确认三明市梅列区农林水利局未依法对陈大镇大源村“南坑洋”山场023林班07大班070小班的林地履行监督和管理职责的行为违法；
二、三明市梅列区农林水利局应继续履行对陈大镇大源村“南坑洋”山场023林班07大班070小班的林地监督和管理职责，采取有效措施，确保被改变用途林地上补植树苗的成活率在2018年4月1日前达到国家造林技术标准。
案件受理费50元，由被告三明市梅列区农林水利局负担，该款应于本判决生效之日起七日内向本院缴纳。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。
审 判 长 项宇辉
人民陪审员 方惠玲
人民陪审员 邓艳芳
二〇一七年十一月十七日
法官 助理 张慧闽
书 记 员 谢 静
《中华人民共和国森林法》
第十一条各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。
《中华人民共和国森林法实施条例》
第四十三条未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米１０元至３０元的罚款。
《中华人民共和国行政强制法》
第五十条行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
第五十三条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》
为加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定：授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《福建省行政执法程序规定》
第四十三条行政执法决定书送达时生效，生效的行政执法决定书必须执行。相对人不服行政执法决定，申请复议或者依法向人民法院起诉的，不停止决定的执行；相对人逾期不申请复议、不起诉，又不履行已经生效的行政执法决定的，作出行政执法决定的行政执法机关应当申请人民法院强制执行或者依法强制执行，执行费用由被处罚人承担。