四川省自贡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川03行终40号
上诉人（原审原告）罗燕，女，1984年10月出生，汉族。
委托代理人谭国君，四川顺安律师事务所律师。
委托代理人王远秀，女，1964年4月出生，汉族，罗燕之母。
被上诉人（原审被告）富顺县国土资源局。住所地四川省富顺县富世镇釜江大道东段***号。
法定代表人刘光俊，局长。
委托代理人黄世芬，富顺县国土资源局副局长。
委托代理人刘英，四川富邑律师事务所律师。
原审第三人熊焰，女，汉族，1960年8月出生。
委托代理人韦燕萍，女，1981年9月出生，汉族，熊焰之女。
上诉人罗燕因土地行政登记一案不服富顺县人民法院（2016）川0322行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人罗燕的委托代理人谭国君、王远秀，被上诉人富顺县国土资源局的负责人黄世芬、委托代理人刘英，原审第三人熊焰的委托代理人韦燕萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，熊焰系编号为2160012号的国有土地使用证的所有权人，该证所涉土地坐落于石道乡石道街，地号为0018号，使用权面积为38.10平方米，使用权类型为划拨。罗燕和熊焰于2014年10月26日签订《买卖房屋协议书》，2015年2月9日罗燕取得富顺县房权证城字第2015009**号（建筑面积35.06平方米）《房屋所有权证》。2015年3月12日罗燕及熊焰到富顺县国土资源局下属石道乡国土资源所申请办理购买熊焰房屋的国有土地使用权过户手续。石道乡国土资源所工作人员涂剑提供表格，并告知罗燕办理需要原土地权利所有人熊焰的申请和土地相邻权利人签字盖章。2015年3月16日，罗燕提出所购买的熊焰的房屋与相邻宗地用地界线有冲突，实际土地使用面积与土地使用权证书上记载的面积有差异。2015年4月21日，富顺县国土资源局工作人员到宗地现场实际勘测，证实该宗地实际面积与土地证面积有误差。2015年4月27日，罗燕父亲到石道乡国土资源所询问办理该土地使用权证过户手续时，该所工作人员涂剑告知该宗地面积有误，需要原土地所有权人熊焰办理面积更正手续后才能办理过户手续。后罗燕与相邻权人陈卫东因该土地面积协商未果，罗燕于2015年7月22日向富顺县人民法院起诉要求陈卫东停止侵害、恢复原状并赔偿损失。该相邻权关系纠纷一案，经富顺县人民法院一审、四川省自贡市中级人民法院二审，以（2015）自民一终字第403号《民事判决书》确认：“本案中，陈卫东在购买黄述洲的房屋后，仅因与熊焰共有的墙壁倒塌而对该墙壁重新进行了修建，该重新修建共壁行为并未导致熊焰房屋的改变；且陈卫东购买房屋时，该房屋转角的楼梯间已经形成，并依法取得了合法的土地使用权证，至罗燕购买熊焰房屋时亦未改变。故罗燕上诉陈卫东侵害其权利的主张与本案实际情况不符，本院不予支持”，驳回罗燕上诉，维持原判。2016年1月7日，罗燕以富顺县国土资源局不予办理土地使用权过户登记，系行政不作为为由诉至一审法院，请求：1.判决富顺县国土资源局为其办理位于富顺县石道乡石道街村（地号0018，使用面积38.10平方米）的国有建设用地使用权过户手续；2.本案诉讼费由富顺县国土资源局承担。另查明，罗燕起诉后，2016年2月5日，富顺县国土资源局向罗燕送达富土许通字[2016]1号《富顺县国土资源局不予受理通知书》。2016年2月5日，富顺县国土资源局工作人员电话通知熊焰办理更正登记。2016年2月6日，富顺县国土资源局工作人员向熊焰送达富土许通字[2016]1号《富顺县国土资源局不予受理通知书》，熊焰拒绝签字。开庭后，经向罗燕示明《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款、第四款的规定，征求罗燕意见是否撤诉，罗燕表示不撤诉。一审法院就罗燕起诉富顺县国土资源局行政不作为和富顺县国土资源局作出的不予受理的决定一并审查。
一审法院认为，富顺县国土资源局作为主管土地登记管理工作的职能机构，负责本辖区土地权属、城乡地籍、土地定级和登记、发证等工作，依法享有土地登记、变更登记的主体资格和法定职权。
案件争议焦点为：富顺县国土资源局是否有行政不作为的行为；富顺县国土资源局作出不予受理的决定是否合法。首先关于富顺县国土资源局是否有行政不作为的行为。2015年3月12日罗燕及熊焰到石道乡国土资源所申请办理购买熊焰房屋的国有土地使用权过户手续时，富顺县国土资源局工作人员接并待告知所需手续并提供表格。后因罗燕购买的熊焰的房屋与相邻权人陈卫东宗地用地界线有冲突，经富顺县国土资源局工作人员到宗地现场实际勘测，证实该宗地实际面积与土地证面积有误差。富顺县国土资源局工作人员已告知罗燕与熊焰，需原土地所有权人办理土地面积变更登记后才能过户给罗燕。2016年2月5日，富顺县国土资源局向罗燕送达富土许通字[2016]1号《富顺县国土资源局不予受理通知书》。2016年2月5日，富顺县国土资源局工作人员电话通知熊焰办理更正登记。2016年2月6日，富顺县国土资源局工作人员向熊焰送达富土许通字[2016]1号《富顺县国土资源局不予受理通知书》，熊焰拒绝签字。纵观整个国有土地使用权变更登记过程中，富顺县国土资源局工作人员从接受申请、实地勘测、调查原土地档案、退回并告知申请人原因，严格按照土地权利登记流程办理，履行法定职责，依法作出不予受理的行政决定，不属于行政不作为，故罗燕起诉富顺县国土资源局行政不作为，一审法院不予支持。
关于富顺县国土资源局作出不予受理的决定是否合法。根据《土地登记办法》第七条、第四十条、第五十八条、《关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》第五十六条以及国有土地使用权变更登记流程：申请人提出申请—乡镇国土资源所对资料进行初审、现场勘察、调查—审查不合格退回申请人并告知原因。罗燕向富顺县国土资源局申请国有土地使用权变更登记后，因与相邻宗地用地界线有冲突，经富顺县国土资源局工作人员到宗地现场实际勘测，证实该宗地实际面积与土地证面积有误差。根据四川省自贡市中级人民法院（2015）自民一终字第403号民事判决书确认：“本案中，陈卫东在购买黄述洲的房屋后，仅因与熊焰共有的墙壁倒塌而对该墙壁重新进行了修建，该重新修建共壁行为并未导致熊焰房屋的改变；且陈卫东购买房屋时，该房屋转角的楼梯间已经形成，并依法取得了合法的土地使用权证，至罗燕购买熊焰房屋时亦未改变。故罗燕上诉陈卫东侵害其权利的主张与本案实际情况不符，本院不予支持”。故原熊焰房屋与相邻权利人陈卫东的房屋及用地四至界限无争议，熊焰的土地使用面积应按实际使用面积进行确权，按照土地登记规定先办理更正登记再办理过户手续。经富顺县国土资源局工作人员告知罗燕、熊焰后，在原土地所有权人熊焰并未到富顺县国土资源局处办理变更登记的情况下，富顺县国土资源局就罗燕申请按错误面积办理土地使用权证的申请作出不予受理的决定，符合法律规定。
综上，对罗燕起诉富顺县国土资源局行政不作为的诉讼请求，一审法院不予支持；富顺县国土资源局作出的富土许通字[2016]1号《富顺县国土资源局不予受理通知书》符合法律规定，一审法院予以认可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款、第四款规定，判决如下：驳回罗燕的诉讼请求。本案受理费50元，由罗燕负担。
宣判后，罗燕不服，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清楚。（一）一审法院所采信的证据不具有客观性和合法性。被上诉人富顺县国土资源局没有通过法律程序宣布原国有土地使用证无效。一审法院未采信国家有权机关颁发的有效证件，而采信石道乡国土所工作人员自行丈量所形成的草图以及未经过司法鉴定的被上诉人工作人员自行记录等。以上证据不具有客观性和合法性。（二）一审法院未查明土地使用权证书所记载面积与实际面积不符合的事实，其引用民事判决书也不能达到相应的目的。（三）被上诉人的行为已经构成行政不作为。一审法院未查明被申请人作出不予受理的时间早已经超过了《土地登记办法》的第十九条关于“二十日”的规定，以及第五十八条的规定，被上诉人未报经富顺县人民政府批准就告知上诉人和第三人，其行为显然已经构成行政不作为。二、一审判决程序严重违法。一审法院有帮助被告甚至替代被告举证以证明其行政行为合法性的做法和倾向。三、一审法院适用法律错误。应当适用的是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第四款的规定。四、由于被上诉人不予变更登记，造成上诉人多次找被上诉人及进行诉讼等，造成上诉人经济损失10000元。请求：l.撤销一审判决；2.改判确认富顺县国土资源局不为罗燕办理土地过户登记手续构成行政不作为并依法改判富顺县国土资源局为上诉人罗燕办理土地过户登记手续；3.判决富顺县国土资源局赔偿上诉人罗燕经济损失10000元；4.本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人富顺县国土资源局答辩称：一、一审已查明了被上诉人的工作人员积极作为的事实，被上诉人不存在不作为的行为。（一）被上诉人已依法作为。被上诉人的工作人员严格按照《土地登记办法》第十二条第三款的规定办理，已多次当场告知上诉人及原土地权利人熊焰该宗地现不符合办理转让过户条件，要先办理更正登记，已履行了法定职责，不是行政不作为行为。在上诉人诉讼期间，被上诉人以书面形式通知上诉人不予受理的理由，不是重新作出不予受理的行政行为，而是对原已作出的行政行为的再次告知。（二）被上诉人没有超期作出行政行为。《土地登记办法》第十九条规定是指受理土地登记申请后要在二十日内办结。因被上诉人已当场作出了不予受理的决定，不存在超过二十日内办结的问题。（三）被上诉人没有违反《土地登记办法》的规定。根据《土地登记办法》第五十八条的规定，当场告知上诉人和第三人该宗地不能办理转让过户，需要先办理更正登记，不是通知上诉人和原审第三人办理更换或者注销原土地权利证书的手续，被上诉人并没有启动更正登记的程序，没有违反《土地登记办法》第五十八条的规定。三、上诉人在二审提出赔偿经济损失10000元请求，无事实根据，不符合法律规定。该请求不能成立。被上诉人依法行政，即使有损失，也是因上诉人自身原因造成，理应自行承担。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求，应按照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定处理。故上诉人请求赔偿经济损失不成立。综上所述，被上诉人已依法积极作为。一审法院对本案的审理程序合法，事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持一审判决。
当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。二审中当事人未提交新证据。
本院在二审中查明，熊焰为石道乡石道街村0018号国有土地的使用权人，一审查明事实中的“原土地所有权人熊焰”有误，本院予以纠正。对一审判决查明的其他事实予以确认。
本院认为，根据《土地登记办法》第三条第一款：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”的规定，富顺县国土资源局负有受理土地登记申请的法定职责。
根据《土地登记办法》第四十条：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件”、第五十八条第一款：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”的规定，富顺县国土资源局发现涉案土地面积有误，应当先通知权利人办理面积更正登记。涉案土地使用权类型是划拨，划拨土地使用权转让应经有权机关批准后，才能进行土地权利人的变更登记。涉案土地现尚不符合办理变更登记的法定条件。富顺县国土资源局的工作人员收到申请后，告知申请人涉案土地应先办理面积更正登记，并书面通知权利人办理更正登记事项，已经依法履行了法定义务，不存在不履行法定职责的情形。
关于一审法院到涉案土地实地进行测量，是否符合法律规定的问题。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十三条第一款：“人民法院可以依当事人申请或者依职权勘验现场。”的规定，一审法院根据需要进行实地勘测，对双方提交的证据予以核实的行为符合法律规定。
原审原告罗燕认为原审被告富顺县国土资源局不履行法定职责违法，起诉请求判决其履行法定职责。罗燕在一审中并未变更或追加诉讼请求，故富顺县国土资源局在一审案件受理后作出富土许通字[2016]1号《富顺县国土资源局不予受理通知书》的行为不属于本案审查的范围。原审法院自行将其纳入本案争议焦点进行审查不当。但一审审判程序合法，适用法律及判决结论正确，本院予以维持。
综上所述，上诉人罗燕的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗燕负担。
本判决为终审判决。
本判决中人
审 判 长 谭爱华
审 判 员 徐 云
代理审判员 杨 阳
二〇一六年九月二十一日
书 记 员 朱梦洁