四川省江安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江安行初字第27号
原告胡跃菊，女，1962年7月17日出生，汉族，居民，住四川省。
被告江安县公安局，住所地四川省宜宾市江安县剧专路西段。
法定代表人李万强，局长。
委托代理人陈晓浩，该局法制大队民警。
委托代理人侯跃，该局法制大队民警。
被告宜宾市公安局，住所地四川省宜宾市翠屏区南岸蜀南大道东段27号。
法定代表人魏常平，局长。
委托代理人张涛，该局法制支队民警。
原告胡跃菊诉被告江安县公安局、宜宾市公安局行政处罚纠纷一案，于2015年8月17日立案，于次日向被告送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月16日公开开庭进行了审理。原告胡跃菊，被告江安县公安局的委托代理人陈晓浩、侯跃，被告宜宾市公安局的委托代理人张涛均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年3月3日，被告江安县公安局对原告胡跃菊处以行政拘留10日的行政处罚，并将江公（红）刑罚决字（2015）49号《行政处罚决定书》送达给原告。原告认为被告的行政处罚存在事实不清，程序违法，其处罚结论不正确，于2015年4月21日向被告宜宾市公安局提起行政复议申请。被告宜宾市公安局于2015年6月23日向申请人送达宜市公复字（2015）20号《行政复议决定书》，维持被告作出行政处罚决定。原告对此不服，向法院提起行政诉讼。
原告胡跃菊诉称，2015年3月3日，被告江安县公安局对原告胡跃菊实施行政拘留，同时将江公（红）刑罚决字（2015）49号《行政处罚决定书》送达给原告。该《行政处罚决定书》查明称“2014年12月15日，胡跃菊到北京中南海周边非上访接待区域进行非访，扰乱了单位的正常秩序。另查明胡跃菊曾因扰乱单位秩序被公安机关行政处罚过。”根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对胡跃菊处以行政拘留十日的行政处罚。”
原告胡跃菊认为被告江安县公安局的上述行政处罚存在事实不清，程序违法，作出的处罚结论不正确，理由如下：一、《行政处罚决定书》认定事实与处罚原告时所依据的事实不符，证据不足。原告仅是到了北京市依法信访，并没有实施扰乱单位的行为。被告江安县公安局在没有原告扰乱正常秩序单位提供相关证明或相关视频、录音证据的情况下，仅凭宜宾驻北京信访工作组的一份《情况说明》，就认为原告是非法上访系证据不足。二、被告江安县公安局行政处罚程序违法。1、没有及时向原告送达《行政处罚决定书》。原告得到江公（红）刑罚决字（2015）49号《行政处罚决定书》的时间是2015年3月3日，而被告江安县公安局作出《行政处罚决定书》的时间是2015年1月21日。在长达一个多月的时间里，被告江安县公安局都未向原告送达该文书，而是在对原告进行拘留时才送达给原告，被告江安县公安局的行为显然违法。2、被告违反公安行政处罚的法定程序，有损行政处罚的公正性。江安县公安局在传唤原告询问时，未将传唤原因和处所通知原告家属，在作出《行政处罚决定书》之前也没有告知原告作出治安管理处罚的事实、理由及依据，也未告知原告依法享有的权利，并且还没有听取原告的陈述、申辩，同时还存在严重超期办案、违反法定程序的行为，存在严重的不公正。
原告因合法权益受损，找多个部门解决未果后，无奈才多次信访，且遭多次行政拘留，被告违反法定程序对原告进行处罚，损害了原告的合法权益，故向法院提起行政诉讼，请求法院依法判令：1、撤销被告江安县公安局作出的江公（红）行罚决字（2015）49号《行政复议决定书》。2、本案诉讼费由被告承担。
原告提交以下证据：
1、身份证复印件1份，证明原告符合行政诉讼的主体资格。
2、《行政处罚决定书》复印件（共7份），证明被告江安县公安局对原告作出的行政处罚。
3、《行政复议申请书》复印件，证明原告胡跃菊向被告宜宾市公安局提起行政复议。
4、《行政复议决定书》复印件，证明被告宜宾市公安局的行政复议依然存在事实不清、程序违法，应予以撤销。
5、书面控告，证明原告胡跃菊对被告行政处罚事实的陈述、申辩。
6、登记回执，证明原告向北京市公安局西城分局申请信息查询，西城分局作出答复的时间回执。
7、《政府信息不存在告知书》，证明原告于2014年8月1日在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交到江安县公安局的法律手续信息不存在。
8、《训诫书》，证明被告江安县公安局对原告的行政处罚所依据的证据之一“训诫书”存在严重问题。
9、解除拘留证明书，证明原告于2014年12月18日至2014年12月28日被拘留10日的事实存在。
10、解除拘留证明书，证明原告于2015年3月3日至2015年3月13日被拘留10日的事实存在。
被告江安县公安局辩称，原告胡跃菊多次不按法定程序和相关要求，到北京市中南海周边非信访接待区域进行信访扰乱单位秩序曾被公安机关进行过行政拘留。2014年12月15日，原告胡跃菊明知北京中南海周边不是信访接待区域继续去信访扰乱单位秩序，被当地公安机关控制并进行训诫，后由宜宾市人民政府驻北京联络处、宜宾市驻京信访工作组派专人送返江安县。后江安县红桥派出所接举报人举报，依法立案、调查，被告于2015年1月21日作出江公（红）行罚决字（2015）49号《公安行政处罚决定书》。原告胡跃菊不服江安县公安局对其作出的行政拘留十日的行政处罚决定，向被告宜宾市公安局提起行政复议。2015年6月18日，被告宜宾市公安局作出宜市公复字（2015）20号复议决定，维持江安县公安局作出的该行政处罚。原告在庭审中认为存在二份文号为745号的《行政处罚决定书》，并对原告实施了重复拘留。被告确实向原告送达了二份745号《行政处罚决定书》。一份745号《行政处罚决定书》的执行时间是从2014年9月22日至2014年10月2日止。因无法找到原告，不能对其执行此次行政拘留。等再找到原告后，被告在745号《行政处罚决定书》上进行了修正，执行时间是从2014年12月18日至2014年12月28日止，并在执行时间处加盖了被告的校对章。江安县拘留所出具的《证明》可以看出，被告未对原告实施重复拘留。
综上所述，江安县公安局认为原告胡跃菊在北京中南海周边非信访接待区域进行信访，扰乱单位秩序的违法行为事实清楚，证据确凿。江安县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，给予其行政拘留十日的处罚程序合法，定性准确，量罚适当，适用法律正确，请求江安县人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告宜宾市公安局辩称，原告胡跃菊不服江安县公安局江公（红）行罚决字（2015）49号处罚决定，于2015年4月21日向被告宜宾市公安局申请行政复议，宜宾市公安局于4月24日受理并按照《行政复议法》的规定调阅案件进行复议审理。复议审理查明，2014年12月15日，原告在北京中南海周边非信访接待区域进行信访，扰乱单位秩序。宜宾市公安局认为江公（红）行罚决字（2015）49号处罚决定认定原告扰乱单位秩序的违法事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，处罚得当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2015年6月18日作出宜市公复字（2015）20号复议决定，维持江安县公安局江公（红）行罚决字（2015）49号处罚决定，并于2015年6月23日将复议决定书送达原告。上述事实有原告《复议申请》、被告宜宾市公安局《行政复议申请受理通知书》、《行政答复通知书》、《行政复议决定书》及相关文书《送达回执》等证据证实。综上，被告宜宾市公安局依法办理原告提出的行政复议，办理事实清楚、证据充分、程序合法，请求江安县人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告江安县公安局提交以下证据：
1、《行政复议决定书》，证明原告向被告宜宾市公安局申请行政复议，复议决定维持原处罚决定。
2、《行政处罚决定书》，证明被告对原告作出处罚决定，向原告送达后原告拒绝签字，办案人员进行了注明。
3、《行政拘留回执》，证明对原告执行拘留符合法定期限。
4、《受案登记表》，证明案件的来源情况。
5、《行政处罚告知笔录》，证明处罚前履行了告知程序。
6、《家属通知书》，证明被告对原告的家属进行了通知，符合办案程序。
7、《延长办案期限报告》，证明原告的案件延长了办理期限。
8、《报案材料》，证明被告对报案人进行调查证实原告有违法情况，举报人请求公安机关依法对原告进行调查处理。
9、对原告胡跃菊的询问笔录，证明被告对原告进行调查，证实原告曾经因非法上访扰乱单位秩序被公安机关处罚过，但仍不听劝诫，于2014年12月15日又去中南海国家政府机关交上访材料被当地公安机关控制。
10、《训诫书》，证明原告于2014年12月15日去中南海周边非法上访被北京公安机关训诫。
11、《情况说明》，证明宜宾市政府驻北京联络处派人到北京将原告接回江安县。
12、人口管理系统证明，证明原告的身份情况。
13、前科文书，证明原告曾因非法上访被公安机关处罚过，量裁上情节属较重。
14、江安县拘留所出具的《证明》，证明两次拘留针对的事项不一样，执行拘留时间也不一样，不存在重复拘留。
被告宜宾市公安局提交以下证据：
1、《行政复议受理通知书》。证明被告受案程序合法。
2、原告胡跃菊提交的申请材料及相关材料。证明被告接收受理复议的程序合法。
3、行政复议文书送达回证及信函退回件。证明被告对原告进行权利义务告知，受理告知的程序合法。
4、行政复议答复通知书、被申请人答复意见。证明被告调卷办理复议的程序合法。
5、原告胡跃菊行政复议决定书。证明被告依法作出复议决定。
6、行政复议文书送达回证，证明被告在规定的复议期限内办结复议案件并送达申请人，《复议决定书》告知了申请人救济的权利。
本院对原告提交的证据认证如下：第1组证据系原告的身份信息，对该证据予以采信。第2组证据包含7份《行政处罚决定》，因本案是对被告作出的江公（红）行罚决字（2015）49号进行审查，对该份法律文书予以采信。对余下的6份《行政处罚决定书》因与本案不具有关联性，本院不予采信。第3、4组证据，二被告均无异议，对这两证据予以采信。第5组证据，包括二份《书面控告》，一份被控告人是胡勇刚、一份反映的是2014年9月22日发生的事件经过，该证据与本案不具有关联性，本院不予采信。第6、7组证据的落款时间分别为2014年9月15日和2014年9月30日，本案是针对原告2014年12月15日实施的行为进行处罚，二份证据与实施行为的时间明显不相符，对该证据不予采信。第8组证据系西城分局采用公告送达的《训诫书》，证明原告曾于2014年12月15日到非访区域进行过上访，故而被训诫，对该证据予以采信。第9组证据执行的是江公（红）行罚决字（2014）745号《行政处罚决定书》拘留10日的内容，该证据与本案不具有关联性，本院不予采信。第10组证据系被告作出的《解除拘留证明书》，证明了原告被实施的行政拘留时间，对该证据予以采信。
本院对被告江安县公安局提交的证据认证如下：第1、2、3组证据证明了被告江安县公安局对原告实施的行政处罚，原告依法申请了行政复议。同时证明原告于2015年3月3日至13日在江安县拘留所被执行了行政拘留，对以上3组证据予以采信。第4至13组证据证明被告作出行政处罚决定的过程、收集的证据，对以上证据予以采信。第14组证据（因原告在庭审中提出被告江安县公安局存在重复拘留的问题，被告补充提交该证据。）江安县拘留所证明，证明原告于2014年12月18日到同年同月28日被执行的是（2014）745号《行政处罚决定书》的内容。2015年3月3日至同年同月13日被执行的是（2015）49号《行政处罚决定书》的内容，证明被告并未对原告实施重复拘留，对该《证明》予以采信。
本院对被告宜宾市公安局提交的证据认证如下：宜宾市公安局提交的第1-6组证据证明了被告宜宾市公安局作出复议决定的过程，原告和被告江安县公安局对1-6组证据均无异议，对1-6组证据予以采信。
经审理查明，原告胡跃菊系江安县xx镇xx村xx组人，现暂居江安县xx镇xx街xx广场xx号楼。原告称：政府在房屋拆迁过程中，未对其依法补偿，造成财产权益受损，多次向相关部门反映，问题一直未得到妥善解决因而到北京信访。2014年12月15日，原告在北京市府右街中南海周边非信访接待区域进行信访，因扰乱单位秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫，该局出具了《训诫书》，该文书记载“内容已通过广播、展板等形式向该人告知宣读，该人无异议。承办民警：王军。”随后原告被相关人员从北京带回江安。
江安县公安局红桥派出所于2014年12月17日接刘伟报警并于同日立案、展开案件调查（分别于12月17日、18日向刘伟及原告胡跃菊进行询问）。江安县公安局红桥派出于2015年1月3日向被告江安县公安局申请延长办案期限三十日，被告江安县公安局于当日作出同意批示。2015年1月5日江安县公安局红桥派出所对原告进行处罚前的告知。在《行政处罚告知笔录》上江安县公安局红桥派出所记载“胡跃菊拒绝签字，对上述告知未提交申辩。”2015年1月21日被告作出江公（红）行罚决字第49号《行政处罚决定书》，决定对原告胡跃菊处以行政拘留十日的行政处罚。该《行政处罚决定书》上记载“胡跃菊本人拒绝签字”送达人是：张泽伟、朱明昌，送达时间：2015年3月3日。《行政拘留家属通知记录》记载“被拘留人家属丁xx拒绝签字（送达人）王治平胡勇刚”。被告于同日将原告送至江安县拘留所，执行拘留时间自2015年3月3日至3月13日。拘留期满后，原告被解除拘留。
原告胡跃菊对被告江安县公安局作出的江公（红）行罚决字第49号《行政处罚决定书》不服，在法定期限内向被告宜宾市公安局提起行政复议。被告宜宾市公安局依法受理、复查案件，认为被告江安县公安局作出的江公（红）行罚决字第49号《行政处罚决定书》认定的事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚得当。于2015年6月18日作出宜市公复字（2015）20号《行政复议决定书》。被告将该《行政复议决定书》于同月23日向原告进行了送达。原告胡跃菊对被告宜宾市公安局的复议程序不持异议。
另查明，原告胡跃菊曾因到北京市中南海周边非访区域进行上访，扰乱单位秩序被被告江安县公安局处罚过。丁xx系原告之女。原告胡跃菊持有的江公（红）行罚决字第49号《行政处罚决定书》中，执行方式和期限一栏注明（的时间）2015年3月3日至2015年3月13日。原告曾在江安县拘留所被执行过江公（红）行罚决字第745号《行政处罚决定书》，执行时间：2014年12月18日至2014年12月28日。
本院认为，根据《中华人民共和国信访条例》第十八条第一款“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”中华人民共和国公安部公通字（2013）25号公安部关于印发新修订《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为和适用法律指导意见》的通知“一、对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理：1、违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项至信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。”《四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》“二、违法上访行为界定（十一）非正常访。具体包括：到北京天安门广场、中南海、中央领导人住地及周边地区上访，……。”《中华人民共和国信访条例》第十六条“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”之规定，原告明知中南海及周边区域不是信访接待区，二次到该区域进行信访，已构成越级上访和非访，扰乱了国家机关信访工作秩序。被告江安县公安局作出的江公（红）行罚决字第49号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，本院予以确认。被告宜宾市公安局作出的宜市公复字（2015）20号《行政复议决定书》程序合法、作出的复议结果合法，本院予以确认。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、引诱、介绍卖淫、赌博案件的除外。”之规定，原告认为被告江安县公安局不具有管辖权的理由没有法律依据，本院不予采信。原告认为被告江安县公安局对其实施重复拘留，根据江安县拘留所出具的《证明》证实，被告并未对原告实施重复拘留，故对原告提出的意见，本院不予采信。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下：
驳回原告胡跃菊请求撤销江公（红）行罚决字第49号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告胡跃菊负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。
审 判 长 邱 晶
人民陪审员 王 强
人民陪审员 王学伦
二〇一五年十月八日
书 记 员 熊彩霞