海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第92号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人马传奋，海南泽田律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南华兴房地产开发公司。
法定代表人席文芳，总经理。
委托代理人高文祥，海南正益律师事务所律师。
委托代理人易铁桥，海南正益律师事务所律师助理。
上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人海南华兴房地产开发公司（以下简称华兴公司）土地行政管理纠纷一案，不服海口市龙华区人民法院（2014）秀行初字第5号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年6月6日立案后，依法组成合议庭，于2014年6月23日公开开庭进行了审理，上诉人市国土局的委托代理人马传奋，被上诉人华兴公司的委托代理人高文祥、易铁桥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：华兴公司于2004年8月6日以出让的方式取得海口市琼山区桂林洋旅游区GLY-20-230地号17453.06平方米土地使用权，用途为餐馆旅馆业用地，华兴公司取得该块土地使用权后，在规定时间内向市规划局申请规划批建，但市规划局于2006年11月10日作出市规函（2006）1178号“关于海南华兴房地产开发公司申请办理用地及报建手续的复函”，称该项目位于桂林洋旅游开发区，项目属东海岸规划控制范围内，鉴于东海岸规划正在编制中，暂不能办理用地及批建手续，待规划批准后，再依据批准规划办理相关手续，没有批准华兴公司的规划报建。东海岸规划获批后，华兴公司又于2008年3月22日申请，市规划局未批准。2012年10月29日，市国土局作出《闲置土地认定书》，认定该案土地为闲置土地，将依法无偿收回国有建设用地使用权。华兴公司收到该认定书后提交了《申辩状》，市国土局经组织华兴公司听证后，于2013年7月18日作出海土资处（2013）77号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称77号《决定书》），以华兴公司取得土地使用权后，二年内未动工开发，依据《闲置土地处置土地若干规定》第二条第一项的规定，无偿收回华兴公司琼山籍国用（2004）第25-00031号国有土地使用证项下17453.06平方米国有土地使用权；限华兴公司在收到决定书30日内到市国土局处办理国有土地使用权注销登记，并交回琼山籍国有（2004）第25-00031号《国有土地使用证》。华兴公司不服诉至原审法院，要求撤销该决定。
原审法院判决认定：华兴公司于2004年8月6日取得琼山籍国用（2004）第25-00031号国有土地使用权后，已在规定时间内到市规划局报建，但因该块土地涉及东海岸规划范围，当时该整体规划未获批准，市规划局也没有批准华兴公司的报建，导致华兴公司无法在法定期限内行使权利，而后东海岸整体规划获批后，华兴公司未被及时告知是按原规划报建还是调整规划报建，造成华兴公司该宗地至市国土局于2013年7月18日作出77号《决定书》时闲置满两年以上，但华兴公司闲置满该宗地两年以上是事出有因，其司已在法定期限内到市规划局报建，是因整体规划未获批准而耽误，而当整体规划获批后，华兴公司又未被及时告知，造成华兴公司两年以上未能动工开发，市国土局作出77号《决定书》缺乏事实依据，主要证据不足，依法应予以撤销。据此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销市国土局于2013年7月18日作出的77号《决定书》。案件受理费50元，由市国土局负担。
上诉人市国土局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人作出的77号《决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。被上诉人名下的涉案土地位于琼山区桂林洋旅游开发区，面积为17453.06平方米，土地用途为商业服务业用地。该涉案土地是2001年12月，被上诉人经琼山土环资函（2001）233号批复，通过确权方式取得涉案土地，2004年8月6日海口市国土环境资源局给被上诉人核发了琼山籍国用（2004）第25-00031号土地证，确认土地面积为17453.06平方米，土地用途为餐饮旅馆业用地。被上诉人自2004年取得涉案土地后，至今仍未开发建设，其闲置土地的事实清楚。
2012年7月，针对涉案宗地土地闲置问题，上诉人展开调查。被上诉人在2004年8月6日取得土地后并未向市规划局申请办理过规划报建的相关手续，涉案宗地闲置已达两年。《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。上诉人据此作出77号《决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。
二、上诉人作出的77号《决定书》程序合法，符合法律规定。
2012年8月，上诉人对涉案宗地开展闲置土地调查并向被上诉人送达了《闲置土地调查通知书》，2012年8月17日对被上诉人进行了闲置土地处置调查询问。2012年10月31日，上诉人向被上诉人下达了《闲置土地认定书》，告知了被上诉人相关权利。在被上诉人提出听证的申请后，依法组织了听证。在核查清楚被上诉人因企业自身原因造成土地闲置满2年，符合无偿收回国有土地使用权条件后，上诉人作出77号《决定书》。据此，上诉人的具体行政行为程序合法。
三、原审判决认定事实不清，适用法律错误。
第一、被上诉人在一审程序中提交的证据三《规划建设用地定线作业表》和《规划路网图》不足以证明其已向规划部门申请规划报建，原审判决认定“东海岸规划获批后，原告又于2008年3月22日申请，市规划局未批准”，属认定事实不清，证据不足。
第二、涉案宗地属《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，该控规于2008年7月26日经市政府批复同意，至此，涉案宗地的规划条件就已确定。但是，被上诉人在该控规获批后至涉案宗地被认定为闲置为止，未曾申请规划报建，土地闲置的事实清楚。
综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，特请二审法院依法撤销一审判决。
被上诉人华兴公司答辩称：一、上诉人称其作出的77号《决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法律规定与事实不符。
1、上诉人称被上诉人2004年8月6日取得土地后未向市规划局办理过规划报建的相关手续，涉案宗地闲置已达两年，与事实相悖。真实的事实如下：2006年10月，被上诉人曾向海口市规划局申请过报建，海口市规划局于2006年11月10日出具复函【市规函（2006）1178号】称“该项目位于桂林洋旅游开发区，项目属东海岸规划控制范围内，鉴于东海岸规划正在编制中，我局暂不能办理用地及报建手续，待规划批准后，项目再依据批准规划办理相关手续”。2008年1月16日，2012年8月16日，被上诉人又分别向海口市规划局和海口市政务中心递交了有关规划报建资料，海口市政府中心也为被上诉人签收了收件回执。以上事实，证明被上诉人曾三度向规划部门申请规划报建，因规划部门的原因，导致报建未果，造成无法开工，因此，非被上诉人本身的原因造成土地闲置，被上诉人在原审提供的证据2、3、5足以证明。
2、上诉人作出处罚决定适用《闲置土地处置办法》、《海口市处置闲置土地若干规定》，属适用法律错误。最高人民法院行政诉讼证据规则规定，被告对作出的具体行政行为负举证责任，被告应在收到起诉状后十日内，提供据以作出具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。由于本案上诉人未将其处罚所依据的规章作为“规范性文件”在证据中一并提供，依行政诉讼证据规则的规定，应认为其处罚缺乏法律依据。《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发（2008）3号）第二条第（六）款规定是我国行政机关作出该类行政行为的法律依据，上诉人在本案中未予适用，仅适用应参照适用的市人民政府制订的规章，属适用法律错误。上诉人适用《闲置土地处置办法》之规定，存在如下错误：第一，未明确到底是新颁布的，还是旧颁布的哪一部规章，故应认为适用法律错误。第二，其适用的具体条款是新颁布的，即2012年5月22日修订，2012年7月1日生效的《闲置土地处置办法》，由于该处罚决定是2013年7月18日作出的，很明显，该处罚决定作出是在该规章生效后1年零17天作出的，即不足二年，依照“法不溯及既往”的原则，上诉人适用该规章违背了该原则，故属适用法律错误。
二、上诉人作出的77号《决定书》程序违法。
1、《闲置土地处置办法》第五条第（一）款规定：“市国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》”。对照本案，上诉人将此程序已作颠倒，故构成程序违法。
2、《闲置土地处置办法》第十一条规定：“《闲置土地认定书》下达后，市国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。”对照本案，上诉人未提供其主管部门通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的信息，故亦构成程序违法。
三、上诉人称“原审判决认定事实不清，适用法律错误”属主观臆断。
原审判决认定“东海岸规划获批后，原告又于2008年3月22日申请，市规划局未批准”应属笔误。真正的时间应为“2012年8月16日”，因为2008年3月22日东海岸规划尚未获批。因此对应的是被上诉人在原审提供的证据5，即全套规划报建的材料。2008年7月26日该土地的规划虽获得了海口市人民政府批准，但该“控规”自批准至上诉人作出77号《决定书》之时，均“未在政府网站和报纸上公开发布”，违反了规划法第二十六条规定的“公示原则”。上诉人主张以2008年7月26日顺延两年作为认定是否属“闲置土地”的标准，缺乏事实和法律依据。经认真查对上诉人在原审提供的13份证据，无法找到海口市人民政府2008年7月26日批准的“控规”已在网站上发布过和已在海南日报上公示过的证据，故应视为该“控规”未经公示，不具拘束力的法律效力。相反，上诉人在原审提供的证据6、证据13，自证海口市人民政府2008年7月26日批准的“控规”未公示过。因此，未经公示过的该土地“控规”的批准时间不能作为本案处罚的依据。由上可见，上诉人以2008年7月26日作为计算两年未报建或未开发建设的起算日，明显缺乏事实和法律依据。应当指出，被上诉人认为该案土地尚不具备开发的配套条件，上诉人认为已具备，但未提供任何证据证明，依照行政诉讼“举证责任倒置”的原则，故上诉人应承担举证不能的法律后果。
综上所述，被上诉人认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上述缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上述请求，维持原审判决。
二审期间，双方当事人均未提交新的证据。庭审结束后，市国土局提交了一份海口市江东组团片区控制性详细规划的网页打印材料，因市国土局在一审和本院开庭审理时均未提交该份证据，故对该份打印件本院不予采信。
本院审理查明的事实与原审法院认定的事实基本一致。原审法院认定东海岸规划获批后，华兴公司又于2008年3月22日申请有误，华兴公司再次申请的时间为2008年3月21日。
另查明：华兴公司于2012年8月16日再次向市政中心规划处提交报建资料申请报建。
本院认为：华兴公司以出让方式取得涉案土地使用权，并于2004年8月6日取得国有土地使用证，之后依法向海口市规划局申请报建，海口市规划局于2006年11月10日就华兴公司提交的申请办理报建手续的报告出具了复函，称因华兴公司所申报的项目位于桂林洋旅游开发区，项目属东海岸（即海口市江东组团片区）规划控制范围内，鉴于东海岸规划正在编制中，暂不能办理用地及报建手续，待规划批准后，项目再依据批准规划办理相关手续。2008年7月26日，江东组团片区控制规划获得批准，但市国土局未举证证明其对该控规获批的内容已经予以公示或告知华兴公司，亦未举证证明在该控规获得批准后两年内，华兴公司已由其他途径获知暂停报建的事由已消除的事实，故华兴公司对未在江东组团片区控制规划获得批准后两年内重新申报，动工开发主观上不存在过错，未按期开发不是其自身原因所致。因此，市国土局以华兴公司未按有关法律、法规、规章及与国土部门签订的相关协议的规定或约定的时间动工开发，已构成闲置，扣除《闲置土地处置办法》第八条规定的原因所造成的闲置时间后，未动工开发已满二年为由作出77号《决定书》，无偿收回华兴公司所有的涉案土地，认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。市国土局关于其作出77号《决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确的意见没有事实和法律依据，本院不予采信。
综上，上诉人的上诉理由不成立，原审判决认定事实基本清楚，程序合法，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘 娜
代理审判员 钟 山
代理审判员 何 芳
二〇一四年七月三十日
书 记 员 黄河君
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《闲置土地处置办法》
第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目部具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。