河南省郑州市中原区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）中行初字第45号
原告河南金鑫种业有限公司。
法定代表人张红利，职务董事长。
委托代理人禹印德，鲁山县露峰法律服务所法律工作者。
委托代理人郭长恩，鲁山县露峰法律服务所法律工作者。
被告郑州市农业农村工作委员会。
法定代表人周亚民，职务局长。
委托代理人宋东甫，郑州市农业农村工作委员会执法大队大队长。
委托代理人陈奎，河南国基律师事务所律师。
原告河南金鑫种业有限公司（以下简称金鑫公司）不服被告郑州市农业农村工作委员（以下简称市农委）证据登记保存，向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月4日受理后，于2014年3月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月27日公开开庭审理了本案。原告金鑫公司的委托代理人禹印德、郭长恩，被告市农委的委托代理人宋东甫、陈奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告金鑫公司诉称：原告经营农作物种子，在郑州市东区鸿宝路饲料仓储区租赁了7号仓库存放种子。2014年1月15日晚被告单位曹东坡主任带领农业执法大队的数名执法人员及民工和车辆，擅自到原告的7号仓库，将仓库门撬开，未通知原告，将原告存放的甘肃省张掖市甘州区郭加洪的玉米种子88.6吨，濮单5号、鲁单9032、郑单034玉米种子及原告的饲料玉米40吨及其他单位存放的玉米种子共计490吨全部洗劫一空。当被告撬仓库门时，有人电告原告，原告派人赶赴现场，询问被告搬运理由，但被告执法人员既不告知理由，也未出示执法证件，也不提供法律文书。强行从1月15日至16日将原告玉米及种子全部装走，并将其他公司的五号仓库和八号仓库的种子也全部拉走异地扣押现已一个多月，被告既未给一个合理的答复，也未给任何法律文书。
原告认为，被告扣押原告的财物缺少事实根据和法律依据，其表现为：
一、被告具体行为证据不足。被告没有取得证据的情况下，强行将原告玉米予以扣押的行为违反了先取证、后扣押的原则，被告将原告经营的合法种子、饲料粮、及法院已判决过的种子予以扣押，没有证据能够证明被告扣押行为是正确的。
二、被告执法主体错误。依据《农业植物新品种侵权案件处理规定》第四条之规定，若构成侵犯植物新品种权的违法行为，应由品种权人或利害关系人请求省级以上人民政府农业行政部门处理或向人民法院起诉。据此，被告没有执法主体资格。
三、被告办案程序严重违法。依据《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出具体行政处罚之前应告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有权利。”而被告在扣押财产前没有告知原告，也未说明违法事实及法律依据，也未告知任何权利和义务，依据《农业行政处罚程序规定》第三十五条之规定：“被告应当对扣押财产先行登记保存的证据，应当在七日内作出处理，并告知当事人。
综上所述，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（二）项，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条，《河南省行政机关执法条例》第十六条、第二十三条之规定提起行政诉讼，请求依法撤销被告于2014年1月15日扣押原告财产的具体行政行为，责令被告返还玉米及种子、饲料共490吨。
被告市农委辩称：一、本案中被告不存在扣押原告财产的具体行政行为，原告诉讼请求不成立。被告调查取证中的抽样取证和登记保存行为不是具体行政行为，不具有可诉性。
（一）原告没有证据证明被告做出了扣押财产的具体行政行为。被告的行为属于做出行政处罚之前的调查取证中的抽样取证和登记保存行为。行政行为中扣押和抽样取证、登记保存属于不同的法律概念。扣押因法律的规定，具有可诉性，抽样取证、登记保存不是终局的具体行政行为，只是做出具体行政行为之前的事实行为，是不能提起复议和诉讼的，不具有可诉性。
（二）证据登记保存是法律赋予行政机关调查案件的权力，行政执法机关进行调查收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。可见证据先行登记保存实质上是行政机关在行政处罚过程中的一种行政程序行为。在全部程序结束后，当事人对行政机关的最终决定不服，可以申请行政复议和行政诉讼，有机会审查调查活动的合法性和合适性。
（三）行政机关采取的证据登记保存行为对当事人的权利和义务不产生实质性影响。它不是对行政管理相对人违法行为进行的事先惩罚。它的目的只是在于保持证据的证明作用，为最终做出行政处罚提供事实的证明材料。
二、原告不具备起诉的主体资格。
被告在证据收集过程中行为相对人不是金鑫公司，原告没有起诉资格。从被告提供的证据照片可以明显看出7号仓库堆放的已包装好的种子生产商和销售商分别为河南省乐丰种业有限公司（以下简称乐丰公司）和河南省寸金种业有限公司（以下简称寸金公司），和原告金鑫公司没有任何关系。被告根据包装好的种子上显示的信息告知了乐丰公司和寸金公司种子被登记保存的情况。后根据被告调查及乐丰公司的声明，被告最终向寸金公司送达了《登记保存物品处理通知书》，寸金公司人员的签字可以证明被告履行了告知义务。被登记保存的大包装玉米种子上没有显示任何信息，原告也没有直接证据可以证明堆放在7号仓库的大包装玉米种子属于自己。被告提供毛某甲的现场询问笔录可以证明毛某甲是7号仓库的保管员，是寸金公司的工人，7号仓库是寸金公司在使用、管理，具体是用于加工、生产玉米种子。穆某某的现场询问笔录可以证明7号仓库毛某甲是库管，毛某乙给公司开车，7号仓库用来生产、加工种子，具体是周献忠负责安排活，穆某某等工人把装玉米的大编织袋大包装玉米种子打开，倒入机器内加工后将玉米种子分装入小编织袋，然后装入大编织袋或纸箱被客户拉走。被告据此只能认定7号仓库堆放的玉米种子属于乐丰公司生产，寸金公司销售。被告提供韩某某的询问笔录证明7号仓库是寸金公司借用了金鑫公司租的仓库，用于加工、包装玉米种子。被告的抽样取证和登记保存行为是针对乐丰公司和寸金公司作出的，不是针对金鑫公司做出的。原告不能证明7号仓库属于金鑫公司使用，大包装玉米种子属于金鑫公司所有。因此，金鑫公司不是行政行为相对人，没有起诉的资格。
三、被告具有执法的主体资格。
被告提供的检验报告，可以证明被登记保存的鲁单9032玉米种子实际是先玉335玉米种子。这符合《中华人民共和国种子法》第四十六条：“以非种子冒充种子或者以此种品种种子冒充他种品种种子的”为假种子的规定。被告根据询问笔录、乐丰公司的《声明》，可以综合证明寸金公司系无证生产经营玉米种子。
根据《中华人民共和国种子法》第五十九条、第六十条的规定被告有执法的主体资格。
四、被告行政执法程序合法。
（一）被告没有暴力执法的行为。被告是接到郑州市公安局龙子湖分局的移交才接受该案，龙子湖分局移交之前就已经调查取证，被告不可能存在强行撬门等暴力执法行为。原告没有证据证明被告强行撬门。
（二）被告向行政行为的相对人完全履行了告知义务。被告并没有做出行政处罚的决定，只是在接到龙子湖分局的移交后为了查清事实，而全面、客观、公正地调查、收集有关证据。被告登记保存证据的过程中做了现场询问笔录，被告的两名执法人员李静军、张玉勇现场询问时告知了其身份，告知行政相对人寸金公司的工作人员毛某甲被告正在执法的情况，出示了执法证件，询问了仓库的经营情况，并询问了公司负责人的情况，但是毛某甲并不清楚公司负责人的联系电话。这证明被告已经对行政行为相对人履行了告知义务。原告既不是行政行为的相对人，现场没有任何信息显示登记保存的玉米种子和原告有关，原告却要求被告对其履行告知义务，既不合法也不合理。
（三）被告登记保存证据的行为完全符合《行政处罚法》第三十七条的规定。被告提供的《登记保存措施审批表》证明被告登记保存行为经过领导的批准，《现场检查（勘验）笔录》证明被告至少有两名执法人员，且出示了执法证，《抽样取证凭证》《证据登记保存清单》证明取证过程至少有两名执法人员，且出示了执法证件，证明被告将《登记保存物品处理通知书》于7日内送达行政行为相对人。
（四）被告的行政行为程序合法的其他证据。
被告经过全面的调查取证，调查终结发现涉案违法行为涉嫌构成犯罪，已经移交给公安机关。
综上所述，被告作出的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告的起诉依法不能成立，请求法院驳回原告起诉。
被告于2014年3月17日向本院提供了以下证据：
第一组证据证明原告是否适格：
行政处罚立案审批表、登记保存措施审批表、现场检查（勘验）笔录2页、送达回证、证据登记保存清单3页、登记保存物品处理通知书、授权委托书、对毛某乙的询问笔录4份、对毛某甲的询问笔录一份、穆某某询问笔录、乐丰公司的《声明》，以上证据证明7号仓库的种子有包装的上面显示的生产单位是寸金公司和乐丰公司，现场库管人员系寸金公司所雇用，现场工人询问笔录显示大包装的散装种子是用于生产成品种子的原料，现场种子与原告无关。
寸金公司法定代表人韩某某询问笔录，证明7号仓库的使用权是寸金公司从原告处借用的。
第二组证据证明被告是否具有执法权：
检验报告，检测结论证明，现场发现的种子内容物与包装品种不一致，涉嫌假种子。根据《中华人民共和国种子法》第四十六条、第五十九条的规定，被告对假种子案件具有行政执法权。
第三组证据证明被告执法程序合法：
1、移交函及随案移交的证据清单；
证明在被告介入案件之前，公安机关已经进入7号仓库，并对现场人员做了询问笔录，不存在原告所诉被告强行撬门执法的情况。
2、行政处罚立案审批表、登记保存措施审批表，证明被告先审批后立案的行政程序；（同第一组证据）
3、对毛某甲、穆某某的询问笔录，证明被告对现场人员做了询问笔录，出示了执法证件，尽到了相应的程序；（同第一组证据）。
4、抽样取证凭证、证据登记保存清单3页、送达回证；
证明现场有见证人签字，送达回证证明了登记保存后7天内向寸金公司告知处理意见。
5、检验报告，证明送检程序合法；
6、关于寸金公司制售假种子涉嫌犯罪的调查报告2份，证明被告在查处过程中履行了行政审批程序。
第四组证据证明有关案件处理结果的部分；
涉案犯罪案件移送书及回执，证明被告在立案后、法定期限内目前的处理结果。
执法依据：《种子法》第四十六条、五十九条，《行政处罚法》，《农业行政处罚程序规定》。
经庭审质证，对被告提供的证据、依据，原告的质证意见如下：
对第一组证据不予质证，被告是针对寸金公司和乐丰公司出示的证据，被告提供的证据是其实施具体行政行为后补办的。原告没有借给寸金公司7号仓库。
第二组证据不是针对原告的种子进行检验，是针对寸金公司的，对该证据不予质证，被告抽样检验，被抽样人是否到场？被告抽样程序违法。
第三组证据与本案没有关联性，程序违法，公安机关进入7号仓库内并不代表被告进入7仓号库内，被告提供的第三组证据都是执法后补的，不真实。
对第四组证据真实性无异议，但移交书针对的不是本案金鑫公司所诉的问题。
对法律依据真实性无异议。但原告所诉是被告扣押财产的具体行政行为，适用法律与原告无关。
被告针对上述质证意见的辩解理由如下：
原告称被告提供的证据是补办的缺乏事实依据，被告提供的证据有立案审批手续、见证人和当事人签字，原告强调的扣押行为在本案不存在，本案所有证据显示本案是抽样取证和证据登记保存这两种取证方式。
原告向本院提供了以下证据：
第一组证据证明7号仓库是原告租用的：
1、2012年8月1日租房协议；
2、2013年3月20日寸金公司证明。
第二组证据证明原告进货473吨，其中玉米种443吨，饲料40吨：
1、2012年1月11日原告与甘肃省敦煌种业股份有限公司酒泉市种子公司签订的购销合同；
2、2013年10月30日原告与郑晓奎签订的全国公路货物运输协议书，数量是37吨；
3、2013年10月30日原告与秦红涛签订的公路运输合同一份；
4、2013年10月31日公路运输协议书；
5、2013年11月17日铁路运输单，数量70吨；
6、2013年11月11日甘肃省植保植检站出具的植物检疫证书；
7、2013年12月6日甘肃省植保植检站出具的植物检疫证书；
8、2013年12月9日货物运单；
9、2013年12月30日0004522号全国公路货物运输协议书。
第三组证据：李某甲、全某某、王某甲、王某乙证言，证明原告所进货物存放在7号仓库。
第四组证据：李某乙、马某某、蔡某某证言，证明2014年1月15日晚，被告将原告7号仓库门撬开，将种子拉走。
第五组证据：（2012）开民初字第1498号民事判决书，证明原告7号库存放的86.6吨玉米需要返还。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告的质证意见如下：
对第一组证据中租房协议真实性有异议，协议虽然签订了，证明不了是否交付履行；对寸金公司证明有异议，证人证言证人应当出庭作证，本案寸金公司是行政处罚相对人，有利害关系作证不客观，该证据在举证期限内未举证。以上证据不能证明散装种子属于原告公司。
第二组证据中证据1只显示是购销合同，没有运输单，购销合同上没有种子的品种；证据2、3不显示托运人，不显示是谁的种子；证据4不显示种子的品种，没有原告的信息，与原告无关；证据5不显示种子是什么品种，张某某是好几个种子企业的负责人，不能确定与原告有关；证据6、7显示的收货单位是乐丰公司与原告无关；证据8收货人是乐丰公司，与原告无关，并且没有品种名称；证据9没有货主名称，不显示与原告有关。
对第三、四组证据不予认可，证人系原告工人，与原告有利害关系，证人应到庭作证。证人证言只有李某乙和蔡某某有身份证复印件。
第五组证据证明原告有违法行为，不能证明7号仓库的种子归原告所有。
原告对被告提出的异议作了以下解释说明：被告已承认寸金公司借用金鑫公司的7号仓库，说明7号仓库原告已经租用，被告应拿出88.6吨种子不在7号库的证据，运输单由人民法院审查后进行确认。检疫证书和货运单上显示收货人是乐丰公司，是因为企业之间有串货的行为。被告对证人证言有异议可以核实。
综合以上质证意见，本院对原、被告提供的证据认证如下：
被告提供的证据系在行政程序中收集，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。
原告提供的第一组证据中租房协议与被告提供寸金公司法定代表人韩某某询问笔录中证明7号仓库是寸金公司从原告处借用的相一致，且与本案具有关联性本院予以确认；寸金公司未出庭接受质询，被告亦不予认可，本院对寸金公司出具的证明不予认定；原告提供的第二组证据中证据1购销合同不显示种子的品种，本院不予认定；证据2、3不显示托运人，不能证明与原告有关，本院不予认定；证据4显示货主为陈某某，不能证明与原告有关，本院不予认定；证据5不显示种子品种，不能确定与本案有关，本院不予认定；证据6显示的收货单位乐丰公司，不能证明与原告有关，本院不予认定；证据7、8显示的收货单位（人）是张红利乐丰公司，不能证明与原告有关，本院不予认定；证据9不显示货主名称，不能证明与原告有关，本院不予认定；原告提供的第三、四组证据，因证人未出庭接受质询，且被告不予认可，本院不予认定；原告提供的第五组证据（2012）开民初字第1498号民事判决书，不能证明与本案有关联性，本院不予采信。另原告提供的第二组和第五组证据中涉及玉米种子总数量与原告起诉的数量不符，原告亦不能作出合理解释，故本院对相关证据均不予认定。
根据上述有效证据，本院认定如下事实：
2014年1月15日，被告市农委接到郑州市公安局龙子湖分局移交郑州市鸿宝路仓库区内5号、7号、8号仓库涉嫌生产假种子一案。当日，被告单位执法人员到达位于郑州市鸿宝路仓库区内，经现场检查勘验，该仓库区内5号、7号、8号仓库内有种子加工设备、部分成品玉米种子及未经加工的大包装玉米种子，其中7、8号仓库中成品种子外包装上标识生产商为乐丰种业、经销商为寸金公司玉米种子品种为鲁单9032、濮单5号、郑单034，大包装玉米种子无标识。被告对在场人员进行了询问，初步认定现场人员系寸金公司工作人员，受寸金公司安排在7号仓库内生产、加工玉米种子，即将仓库内的大包装玉米种子打开，倒入机器内加工后分装小包装存放在7号、8号仓库，之后进行销售。被告经单位负责人审批于2014年1月15日至17日对7号、8号仓库内涉案玉米种子（包括7号仓库内未经加工的大包装玉米种子）进行了异地证据登记保存。之后，被告于七日内对登记保存的玉米种子进行抽样取证，并将样品送至检测机构进行真实性技术检验。2014年1月17日乐丰公司出具寸金公司违法使用其公司经营许可证的声明。2014年1月22日，被告向寸金公司委托代理人毛某乙送达登记保存物品处理通知书，告知登记保存的物品送交关部门进行技术检验。经过初步检测，登记保存的玉米种子（包括7号仓库内未经加工大包装玉米种子）与寸金公司经营的鲁单9032、濮单5号、郑单034等三个品种并不一致。2014年3月17日，被告以寸金公司涉嫌生产、销售假种子等犯罪行为为由，将案卷及相关涉案物品移送至郑州市公安局经济犯罪侦查支队。
另查明，原告与吴明彦签订租房协议，自2012年8月1日起至2014年8月1日止租用郑州市鸿宝路仓库区内7号仓库。寸金公司借用原告7号仓库加工、包装种子。
本院认为：被告作出的证据登记保存行为的相对人是寸金公司，原告金鑫公司没有提供充分的证据证明被告作出的证据登记保存行为与其有利害关系，亦不能证明其合法权益受到被告作出的具体行政行为的侵害，故金鑫公司无原告诉讼主体资格，应依法驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告河南金鑫种业有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 刘黎青
人民陪审员 贾卓琦
人民陪审员 马少钧
二〇一四年五月三十日
书 记 员 王会鸽