浙江省湖州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙05行终113号上诉人（原审原告）长兴县特种水产养殖有限公司，住所地长兴县雉城镇上杨村。法定代表人梁国强，该公司董事长。委托代理人王日保，浙江朗铭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长兴县国土资源局，住所地长兴县雉城街道环城西路长安桥78号。法定代表人徐凤根，该局局长。委托代理人柳陈胜，该局监察大队大队长。委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。被告（原审被告）长兴县人民政府，住所地长兴县雉城镇龙山新区广场路1号。法定代表人周卫兵，该县县长。委托代理人鲍文斌，该县政府法制办工作人员。委托代理人许青叶，浙江兴长律师事务所律师。上诉人长兴县特种水产养殖有限公司（以下简称特种水产养殖公司）与被上诉人长兴县国土资源局（以下简称长兴国土局）及长兴县人民政府（以下简称长兴县政府）国土行政处罚及行政复议一案，不服德清县人民法院（2015）湖德行初字第238号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月20日立案受理后，依法组成合议庭，于同年7月13日公开开庭进行了审理。上诉人特种水产养殖公司的委托代理人王日保，被上诉人长兴县国土资源局的法定代表人徐凤根以及委托代理人柳陈胜、许智荣，被上诉人长兴县人民政府的委托代理人鲍文斌、许青叶到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：杭州澳琪实业有限公司与长兴县雉城镇上杨村（现上杨居委会）于1999年和2000年分两次签订协议书，由杭州澳琪实业有限公司承包经营上杨村集体土地90.71亩用于特种水产养殖，承包至2028年12月31日期满。特种水产养殖公司于1999年3月设立，并使用杭州澳琪实业有限公司从上杨村承包的90.71亩土地用于经营甲鱼养殖。1999年6月长兴县计划与经济委员会批准原告建造恒温棚1万平方米、恒温池140立方米、辅助用房395平方米、锅炉房80平方米。2000年1月，长兴县乡镇企业局同意特种水产养殖公司扩建恒温大棚5000平方米，增加外塘50亩。特种水产养殖公司在生产经营过程中，修建了办公场所、恒温棚、辅助用房等。特种水产养殖公司在2008年后对部分建筑物进行了修建、改建。2009年，经上杨村村委会同意，特种水产养殖公司将部分房屋租赁给杨利刚等人用于非农经营。2011年11月1日后特种水产养殖公司关闭甲鱼养殖大棚。特种水产养殖公司在建设过程中使用土地未向土地行政主管部门进行用地申请，未取得用地批准。2015年4月，长兴国土局以特种水产养殖公司涉嫌未经批准非法占地进行立案调查。2015年6月14日长兴国土局向特种水产养殖公司送达《行政处罚听证告知书》，告知特种水产养殖公司应当在三日内申请听证。2015年6月18日，特种水产养殖公司及杭州澳琪实业有限公司向长兴国土局提交听证申请，同时提交申辩意见。2015年6月25日，长兴国土局对特种水产养殖公司作出长土罚决字〔2015〕08号《行政处罚决定》。特种水产养殖公司不服该处罚决定，于2015年7月24日向长兴县政府申请行政复议。长兴县政府于2015年7月28日通知长兴国土局于10日内提交书面答复并提交相应证据。2015年7月30日，长兴国土局提交行政复议答复书并提交相关证据材料。2015年9月24日，长兴县政府举证听证。同日告知特种水产养殖公司与长兴国土局该案延长复议期限。2015年10月21日，长兴县政府作出长政复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》，认定长兴国土局作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，长兴国土局制作的《行政处罚决定书》未载明当事人的地址等基本信息，错误告知提起行政诉讼的期限，对不规范之处，予以指正。原审法院还查明，长兴国土局于2015年6月29日对特种水产养殖公司作出长土罚决字〔2015〕08号《行政处罚决定》，认定“你单位在未经依法批准擅自占用座落在长兴县雉城街道上杨居民委员会的集体土地10661平方米建厂房及其他建筑、构筑物。土地类型为建设用地10636平方米，未利用地25平方米，其中10636平方米符合土地利用总体规划。上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，性质属非法占用土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.责令将非法占用10661平方米土地退还给雉城街道上杨居民委员会；2.没收在非法占用的符合规划的建设用地10636平方米土地上建设的7306平方米建筑物和其他设施；3.并对非法占用的10661平方米土地处每平方米10元的罚款，计人民币106610元”。2015年10月21日长兴县政府作出长政复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》，维持长兴国土局作出的长土罚决字〔2015〕08号《行政处罚决定》的具体行政行为。原审法院认为，本案的争议焦点之一长兴国土局作出的长土罚决字〔2015〕08号《行政处罚决定》认定事实是否准确？根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第二款的规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。本案长兴国土局对原行政行为的合法性承担举证责任，长兴县政府对复议程序的合法性承担举证责任，符合法律规定。根据长兴国土局提交的询问笔录、现场勘测笔录、房屋租赁协议、勘测图等均可证明特种水产养殖公司占用土地10661平方米，建设的7306平方米建筑和其他设施，并将部分房屋租赁给杨利刚等人用于非农经营的事实。且本案特种水产养殖公司在行政复议中对长兴国土局认定的建筑物、构筑物的现状、面积及有关建筑物、构筑物所占用土地的规划用途、面积等均无异议。故长兴国土局作出的长土罚决字〔2015〕08号《行政处罚决定》认定事实准确，证据确实充分。本案的争议焦点之二是长兴国土局作出的长土罚决字〔2015〕08号《行政处罚决定》程序是否合法？林咬哜作为特种水产养殖公司的委托代理人，授权为全权授权，且未列举授权事项，应视为一般授权，故该授权应当包括代为陈述、辩论、代为接收法律文书，故特种水产养殖公司认为长兴国土局及长兴县政府将相关法律文书送达给林咬哜属于违法的意见本院不予采纳。长兴国土局于2015年6月14日向特种水产养殖公司送达《行政处罚听证告知书》，告知听证申请时间为三个工作日，特种水产养殖公司未在三个工作日内向长兴国土局申请听证，故长兴国土局未组织听证不违反法律规定。叶阳建、董剑锋、唐宏伟、刘德安、施宇钢均具有相应的行政执法主体资格，在制作询问笔录时均为两名行政执法人员共同进行，故长兴国土局在制作询问笔录时程序符合规定。长兴国土局作出行政处罚决定经过立案审批、调查询问、勘测、提交调查报告、集体讨论、告知听证、听取陈述申辩意见、答复、作出处罚决定、送达等程序，程序合法。本案的争议焦点之三是长兴国土局作出长土罚决字〔2015〕08号《行政处罚决定》适用法律是否正确？《中华人民共和国土地管理法》第十五条及第六十三条规定，农民集体所有的土地可以由集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。杭州澳琪实业有限公司从上杨村承包的农民集体所有土地实际由特种水产养殖公司使用。特种水产养殖公司分别于2000年和2008年为生产养殖甲鱼需要建设恒温大棚、恒温池、外塘、办公场所、辅助用房等，2009年将房屋租赁给杨利刚等人用于非农经营。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”特种水产养殖公司的建设行为不属于上述情形，故不能使用农民集体土地。特种水产养殖公司违反《中华人民共和国土地管理法》第十五条、第四十三条第一款，第六十三条的规定使用集体土地进行建设的行为应当属于非法占用土地。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”，长兴国土局作出责令将非法占用的10661平方米的土地退还给雉城镇上杨居民委员会，没收在非法占用的符合规划的建设用地10636平方米土地上建设的7306平方米建筑和其他设施，并处每平方米10元的罚款符合法律规定。故长兴国土局作出长土罚决字〔2015〕08号《行政处罚决定》适用法律正确。本案的争议焦点之四为长兴县政府作出的长政复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》程序是否合法，适用法律是否正确？特种水产养殖公司于2015年7月24日向长兴县政府提起行政复议，长兴县政府于同月28日向长兴国土局送达《行政答复通知书》，长兴国土局于同月30日提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据材料，2015年9月24日长兴县政府举行听证，听取双方意见，长兴县政府经负责人批准，对复议期限予以延长并告知复议申请人和被申请人，2015年11月21日作出长政复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》并送达复议申请人和被申请人，上述行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定，长兴县政府作出的行政复议决定程序符合法规规定。长兴国土局于2015年6月25日作出长土罚决字〔2015〕08号《行政处罚决定》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，故长兴县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出维持决定，适用法律正确。综上，长兴国土局于2015年6月25日作出长土罚决字〔2015〕08号《行政处罚决定》证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序，长兴县政府于2015年11月21日作出长政复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》程序合法、适用法律法规正确，特种水产养殖公司请求撤销上述两行政行为诉讼请求本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决驳回原告长兴县特种水产养殖有限公司的全部诉讼请求。本案受理费50元，由原告长兴县特种水产养殖有限公司承担。上诉人特种水产养殖公司上诉称，一审法院认定事实错误，证据不足，适用法律错误。理由如下:一、关于被上诉人长兴国土局作出行政处罚认定事实是否清楚、证据是否确实充分、适用法律是否正确、程序是否合法的问题。1、被上诉人长兴国土局行政处罚认定事实不清，证据不足。(1)上诉人占有并使用的长兴县雉城街道上杨村居民委员会土地为合法取得,并非“擅自占用”。1999年，经长兴县计划与经济委员会批准，上诉人公司成立，并与雉城镇上杨村(现上杨居民委员会)签订协议，承包经营上杨村36亩土地。包括水田、道路、旱地、泵房、菜地等。2000年，长兴县乡镇企业局批准上诉人扩建，上诉人再次通过协议承包上杨村54.71亩土地，同时，长兴县雉城镇人民政府作为协议鉴证单位，在协议书上签署“同意甲乙双方协议意见”的批文。因此，上诉人通过承包协议取得土地的使用权，为经过政府机关批准取得，是合法取得，而非处罚决定书中所说的“擅自占用”。处罚决定书脱离客观历史，将上诉人经批准合法取得占有使用权的土地认定为“擅自占用”，显然是错误的。(2)上诉人在案涉土地上建造的房屋及附属设施符合土地利用性质，为经批准建造的房屋。1999年长兴县计划与经济委员会《关于要求兴办长兴县特种水产养殖有限公司立项报告的批复》(长计经[1999]119号)批复同意上诉人在涉案土地上建造恒温棚、恒温池、辅助用房、锅炉房等，2000年长兴县乡镇企业局《关于同意长兴县特种水产养殖有限公司要求扩建恒温大棚项目的批复》(长乡企[2000]14号)中也明确同意上诉人扩建恒温大棚。同时，上诉人建造的地上建筑物及附属设施均是用于特种水产养殖，符合土地利用性质。(3)处罚决定书中认定非法占用土地的面积为10661平方米，缺乏证据。长兴国土局对于非法占用土地的面积为10661平方米的认定，一方面，对于何为“非法占用”的土地，认定依据不明;另一方面，对于10661平方米面积的认定，也缺乏相应的证据支持。长兴国土局认定上诉人特种水产养殖公司非法占用土地10661平方米的证据是现场照片、现场勘测笔录、图纸、证人证言、林咬哜询问笔录，上诉人在一审庭审时逐一对长兴国土局提交的证据的三性提出了异议，上诉人认为该系列证据存在问题主要有:第一，执法人员无在案涉地点执法资格。第二，勘测笔录本应是执法人员现场勘测真实记录，但本案中勘测笔录仅简单描述所谓违法建筑四周大致位置，而无具体长宽。根据这个模糊的记录无法计算所谓的违法占用土地面积。第三，六张图纸证明违法面积则更是荒唐。四张是核工业湖州工程勘察院制作，其中二张制作于2013年，此时该案尚未进入查处程序也无任何委托手续，该证据当然不能作为长兴国土局作出行政处罚的依据；且二张图纸则为长兴国土局部门制作，制作人不详，是否有执法资格不详，上诉人认为该图纸亦不能作为认定违法占用面积的依据。第四证人证言中均陈述无租地合同，所谓的面积也只是证人估计约算，不能作为处罚依据。2、被上诉人长兴国土局行政处罚适用法律错误。（1）《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定不能作为被上诉人长兴国土局处罚上诉人的依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”然而，涉案土地显然不属于国有土地，因此《土地管理法》第四十三条第一款显然是不适用的。虽然第四十三条第二款规定，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，但是在上诉人通过协议取得案涉土地使用权时，该土地显然是农村集体土地，并未经过国家征收程序。因此，《土地管理法》第四十三条规范的内容与本案无关，不应当适用。被诉行政处罚决定书中依据第四十三条的规定，认为案涉土地性质属非法占用土地，属适用法律错误。《土地管理法》第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”而本案首先并不是占用土地，而是承包取得的土地使用权。其次，上诉人从事特种水产养殖经营，系属农业生产，不存在农用地转为建设用地的情况。因此，该条款并不适用本案。而《土地管理法》第四十四条第二、三款的规定，显然也不适用于本案。被诉《行政处罚决定书》依据《土地管理法》第七十六条对上诉人作出处罚决定，而上诉人获得涉案土地是经过批准合法取得，因此该条并不适用本案，不能作为处罚依据。（2）关于上诉人所使用的农用土地是否需要按建设用地审批程序进行审批。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发[2014]127号）》以及《浙江省国土资源厅、浙江省农业厅关于进一步支持设施农业发展的通知》的相关规定，涉案土地属于生产设施用地、附属设施用地，两者均为农用地性质，无需办理审批手续。3、被上诉人长兴国土局行政处罚程序严重违法。相关理由如下:（1）案件承办人员指定违法，调查取证违法。本案中长兴国土局未依法指定案件承办人员，程序违法。就算立案呈批表、违法案件调查报告、审理报告、违法案件呈批表中表述承办人为施宇钢、唐宏伟，则因施宇钢为长兴县金钉子国家级自然保护区工作人员，其在案涉区域执法不符合法律规定，则本案仅有唐宏伟一人被指定执法，少于法定2人，严重违法。且其他执法人员如刘德安等所收集证据不应在行政处罚中作为认定违法事实依据。（2）执法人员在询问证人过程中弄虚作假.程序严重违法。《国土资源行政处罚办法》第二十一条规定:“询问应当个别进行，并制作笔录。询问笔录应当记载询问的时间、地点和询问情况等。”从长兴国土局提供的证据十六、十七、二十、二十二可以看出执法人员刘德安、唐宏伟在询问过程中弄虚作假，该批证据显示刘德安、唐宏伟于2015年5月3日8:30-9:45同时对韦新昌、余明珍、倪开元、许建飞作询问笔录，显然不可能完成，所以是执法人员在造假。该批证据不应作为行政处罚的依据。（3）行政处罚前，应当书面告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。但长兴国土局并未按照法定程序送达相应告知书，剥夺了当事人合法的陈述和申辩权利。（4）行政处罚听证前，应当书面告知当事人所涉行政处罚的具体类型、听证的内容、依据以及申请听证的期限等内容，但长兴国土局送达的听证告知书中未载明上述内容，导致上诉人无法正确理解法条，丧失听证的权利。根据《国土资源行政处罚办法》第二十八条、《国土资源听证规定》第十九条、第二十一条规定，有关情形下的听证申请期限是收到告知后的5个工作日。长兴国土局未在听证告知书中明确列明相关事项所涉的法律关系及适用的法条及听证期限，上诉人被剥夺听证权利。（5）《行政处罚决定书》所载内容与法律规定不符，且送达对象错误，不符合法律规定。涉案行政处罚决定书中未按照《行政处罚法》第三十九条规定列明被处罚人的名称、地址。涉案行政处罚决定书中载明的诉讼期限是收到处罚决定书之日起三个月向长兴县人民法院提起诉讼，并不符合《行政诉讼法》的规定。（6）林咬哜的行为能否视为上诉人特种水产养殖公司的行为?长兴国土局向林咬哜送达行政处罚决定书？能否视为向上诉人特种水产养殖公司送达?虽然2014年9月9日，上诉人特种水产养殖公司法定代表人梁国强出具了一张授权委托书，该委托书中表明梁国强授权林咬哜代表其处理涉嫌违反国土资源监察非法占用建设一事的相关调查，上诉人在该委托书中证明梁国强为上诉人法定代表人及所签署名字为亲自签署，由该委托书可见，其一，上诉人法定代表人个人授权不代表上诉人特种水产养殖公司授权；其二，梁国强委托林咬哜的权限仅限于调查。故上诉人特种水产养殖公司认为林咬哜的行为不能视为上诉人行为，其行为效力不能及于上诉人。长兴国土局向林咬哜的系列行为包括送达行政处罚决定书程序不合法。(7)长兴国土局作出行政处罚超过法定期限。长兴国土局于2015年4月24日立案，直至2015年6月25日作出处罚决定，实际用时63天，超过法定60天期限，且长兴国土局并未提供证据证明任何延长期限的批准手续。如上所述，上诉人认为一审法院认定林咬哜为上诉人特种水产养殖公司的委托代理人显属错误。二、关于被上诉人长兴县政府行政复议存在的问题。1、被上诉人长兴县政府未认真审查被上诉人长兴国土局违反法定程序所作出处罚决定属认定事实错误。2、被上诉人长兴县政府适用法律错误。3、被上诉人长兴县政府向林咬哜送达行政复议决定书不能视为向上诉人送达行政复议决定书。基于上述理由，上诉人认为一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。为维护自身的合法权益，现上诉人特向法院提起上诉，请求一、依法撤销浙江省德清县人民法院（2015）湖德行初字第238号行政判决书；二、依法撤销长土罚决字[2015]08号《行政处罚决定书》；三、依法撤销长政复决字第[2015]12号《行政复议决定书》；四、依法判令被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人长兴国土局答辩称，被上诉人于2015年6月25日作出的长土罚决字[2015]08号行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。经查，上诉人坐落于雉城街道上杨村，1999年由原雉城镇人民政府(现为雉城街道办事处)作为经济农业项目从杭州招商落户至上杨村。上诉人成立时，修建了办公场所、恒温棚、恒温池、辅助用房等16467平方米，从事温室养殖甲鱼。但未办理过相关用地及房产手续。2013年初，上诉人终止了温室甲鱼养殖，于2014年上半年将部分原温室养殖大棚改建为仓库出租给杨利刚等14户。2015年4月，被上诉人长兴国土局对上诉人涉嫌未经批准非法占地的行为进行立案查处，立案土地面积15.99亩，建设面积7306平方米。经核查，15.99亩土地中10636平方米为建设用地，符合土地利用总体规划；25平方米为未利用地，不符合土地利用总体规划。调查终结后，承办人员作出调查报告，经集体讨论，拟对上诉人作出行政处罚。2015年6月14日，被上诉人长兴国土局依法告知上诉人陈述申辩和听证权利。但上诉人未在规定限期内提出书面申辩意见和听证要求。2015年6月25日，根据《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，被上诉人长兴国土局依法作出《行政处罚决定书》(长土罚决宇(2015)08号)，责令上诉人将非法占用的10661平方米土地退还给雉城街道上杨居民委员会；没收在非法占用的符合规划的建设用地10636平方米土地上建设的7306平方米建筑物和其它设施；对非法占用的10661平方米土地处每平方米10元的罚款，计人民币106610元。上诉人不服该行政处罚决定，向长兴县政府申请行政复议，2015年10月21日长兴县政府作出长政复决字[2015]12号行政复议决定书，维持长土罚决字[2015]08号行政处罚决定。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人认为取得长兴县雉城镇上杨居民委员会土地为合法取得，并非“擅自占用”。被上诉人认为，上诉人偷换了概念。上诉人取得的是集体土地的使用权而不是取得集体土地使用权后在集体土地上建设房屋的权力。2、上诉人认为涉案土地是设施农业的生产设施用地、附属设施用地，涉案土地上建造的房屋符合土地利用性质，为经批准建造的房屋。被上诉人认为上诉人承包上杨村的集体土地，但承包经营中不能将土地用于非农建设，上诉人的行为不是兴办乡镇企业，也不是实施公共设施和公益设施建设，又不是村民建设住宅，应当属于非法占用土地。3、上诉人认为认定非法占用土地的面积，缺乏证据。被上诉人认为，己提交了现场勘测笔录、勘测图等证明了涉案的面积，上诉人在申请行政复议时对此均无异议。4、上诉人认为执法人员的资格有地域限制。被上诉人认为，五名执法人员均为长兴国土局工作人员，具有行政执法主体资格。5、上诉人认为剥夺了听证的权利。被上诉人认为，有关听证的规定，《国土资源行政处罚办法》第二十八条和《国土资源听证规定》第二十一条均有明确规定，依法向上诉人送达《行政处罚听证告知书》，上诉人未在法定期限内提出听证申请。6、上诉人认为林咬哜没有签收文书的资格。被上诉人认为，授权委托书上载明，林咬哜是上诉人的总经理，上诉人认为公司的总经理不具有签收公司文书的资格的上诉理由是站不住脚的。综上一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的诉讼请求没有相应的事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人长兴县政府答辩称，长兴国土局于2015年6月25日作出的长土罚决字[2015]08号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。长兴县政府作出的长政复决字[2015]12号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。德清县人民法院作出的(2015)湖德行初字第238号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人于2015年7月24日提出行政复议申请。被上诉人长兴县政府依法受理。案号为长复立字[2015]9号，并于2015年7月28日向长兴国土局送达了行政复议答复通知书。长兴国土局于2015年7月30日作出行政复议答复书，并提供了证据清单、证据材料和法律依据。因案情复杂，长兴县政府于2015年9月22日作出长政复延[2015]2号行政复议决定延期通知书，延长复议期限至2015年10月21日。2015年9月24日，长兴县政府以听证的方式进行审理。查明的事实是杭州澳琪实业有限公司与上杨村(现上杨居委会)于1999年和2000年分两次签定协议书，由杭州澳琪实业有限公司承包经营上杨村集体土地90.71亩用于特种水产养殖，承包至2028年12月31日期满。上诉人于1999年3月设立，并使用杭州澳琪实业有限公司从上杨村承包的90.71亩土地用于甲鱼养殖。1999年6月长兴县计划与经济委员会批准上诉人建造恒温棚1万平方米、恒温池140立方米、辅助用房395平方米、锅炉房80平方米。2000年1月，长兴县乡镇企业局同意上诉人扩建恒温大棚5000平方米，增加外塘50亩。上诉人在生产经营过程中，修建了办公场所、恒温棚、辅助用房等，并在2008年对部分建筑物进行了修建、改建，目前共有各类建筑物、构筑物16467平方米。2009年，经上杨村村委会同意，上诉人出租部分房屋用于非农经营。上诉人在建设过程中使用土地未向土地行政主管部门进行用地申请，未取得用地批准。2015年4月，长兴国土局以上诉人涉嫌未经批准非法占地进行立案调查。经调查长兴国土局认定上诉人未经批准擅自占用雉城街道上杨居委会集体土地10661平方米建厂房及其他构筑物7306平方米，占用土地类型为建设用地10635平方米，未利用地25平方米。2015年6月25日，长兴国土局对上诉人作出长土罚决字(2015)第08号《行政处罚决定书》，责令上诉人将非法占用的10661平方米土地退还给雉城街道上杨村居委会；没收在非法占用的符合规划的10635平方米建设用地上的建筑物和其他设施；对上诉人并处罚款人民币106610元。上诉人不服该处罚决定，于2015年7月24日向长兴县政府申请行政复议。长兴县政府认为，本案争议的焦点为上诉人的建设行为是否构成非法占用土地。长兴国土局作出的行政处罚决定是否正确。上诉人对长兴国土局认定的建筑物、构筑物的现状、面积及有关建筑物、构筑物所占用土地的规划用途面积等均无异议。杭州澳琪实业有限公司从上杨村承包的土地实际由上诉人使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条、第六十三条规定，上诉人在承包经营过程中不能将土地用于非农建设，而实际上上诉人在承包经营过程中建设有部分厂房、仓库等建筑物、构筑物，并将部分房屋出租给他人用于非农经营。根据《土地管理法》第四十三条第一款规定，上诉人的建设行为不是兴办乡镇企业、不是实施公共设施和公益设施建设，更不是村民建住宅，不能使用农民集体上地。上诉人违反《中华人民共和国土地管理法》第十五条、第四十三条第一款、第六十三条的规定使用集体土地进行建设的行为应当属于非法占用土地。长兴国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土管理法实施条例》第四十二条之规定对上诉人作出处罚决定并无不当，综上长兴国土局作出的处罚事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。因长兴国土局制作的《行政处罚决定书》未载明当事人的地址等基本信息，错误告知提起行政诉讼的期限，长兴县政府已予以指正。2015年10月21日，长兴县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出长政复决[2015]12号行政复议决定书，决定维持长兴国土局作出的长土罚决字[2015]08号《行政处罚决定书》，并将该行政复议决定书送达给双方当事人。综上，上诉人认为长兴县政府未认真审查长兴国土局作出长土罚决字[2015]08号《行政处罚决定书》的相关事实和认为长兴县政府适用法律错误的上诉理由不能成立，上诉人认为林咬哜没有签收文书的资格的理由也是站不住脚的。因上诉人在授权委托书上载明林咬哜是上诉人的总经理，应具有签收公司文书的资格。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求依法判决驳回上诉，维持原判。各方当事人在一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院经审理认定的事实与原审一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。该法第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，上诉人特种水产养殖公司未经审批将长兴县雉城街道上杨居民委员会集体土地10661平方米，建设的7306平方米建筑和其他设施，以及部分房屋租赁给他人用于非农经营，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，系违法占用土地。被上诉人长兴国土局根据对上诉人的受委托人林咬哜、雉城街道上杨居委会工作人员莫继敏、以及租赁涉案地块房屋从事非农业生产经营的韦新昌、杨利刚等十二人询问笔录、现场勘测笔录、房屋租赁协议、勘测图等证据认定以上事实，并基于上述事实作出被诉行政处罚决定，责令将非法占用的10661平方米的土地退还给雉城镇上杨居民委员会，没收在非法占用的符合规划的建设用地10636平方米土地上建设的7306平方米建筑和其他设施，并处每平方米10元的罚款的行政处罚，并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。该法第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。根据《国土资源行政处罚办法》第二十八条第一款规定，对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。被上诉人长兴国土局由两名具有行政执法资格的工作人员进行调查和制作笔录后，向上诉人的受委托人林咬哜送达《行政处罚听证告知书》，告知其有陈述、申辩和要求听证的权利。上诉人未在三个工作日内向被上诉人长兴国土局申请听证，故长兴国土局未组织听证不违反法律规定。长兴国土局作出被诉《行政处罚决定书》，并向林咬哜送达，并无不当。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。被上诉人长兴国土局于2015年4月24日对上诉人的非法占用土地行为立案调查，并于同年6月25日作出被诉《行政处罚决定书》，超过法定期限且并未经批准延长期限。被诉《行政处罚决定书》未载明上诉人的地址，且告知上诉人不服该《行政处罚决定书》可以向法院提起诉讼的期限错误。对此，本院予以指正。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。该法第二十八条第一款第（一）项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。上诉人于2015年7月24日向长兴县政府提起行政复议，被上诉人长兴县政府于同月28日向长兴国土局送达《行政答复通知书》，并于同年9月24日举行听证。在经过法定程序对复议期限予以延长后，长兴县政府认为被诉《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故于同年11月21日作出被诉《行政复议决定书》并送达复议申请人和被申请人，并无不当。综上，被上诉人长兴国土局作出的长土罚决字[2015]08号《行政处罚决定书》以及被上诉人长兴县政府作出长政复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人长兴县特种水产养殖有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  何育红代理审判员  沈 屹代理审判员  许婷婷二〇一六年九月十三日书 记 员  凌烈妮