北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2016）京01行终884号上诉人(一审原告)王秀华，女，1950年5月22日出生。委托代理人李晓宁，北京吴少博律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市石景山区人民政府集体经济办公室，住所地北京市石景山区杨庄西口。法定代表人蔡利全，主任。委托代理人翟广哲，男，北京市石景山区人民政府集体经济办公室干部。委托代理人刘宏力，大沧海律师事务所北京分所律师。一审原告胡国山,男,1947年4月27日出生。一审原告李春孝，男，1961年4月3日出生。一审原告王永贵，男，1962年10月31日出生。一审原告蔡玉岭，男，1950年10月6日出生。四一审原告之共同委托代理人李晓宁，北京吴少博律师事务所律师。上诉人王秀华因履行法定职责一案，不服北京市石景山区人民法院（2016）京0107行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月10日公开开庭审理了本案。上诉人王秀华及其与一审原告胡国山、李春孝、王永贵、蔡玉岭之共同委托代理人李晓宁，被上诉人北京市石景山区人民政府集体经济办公室（以下简称石景山集经办）的负责人张跃宗及委托代理人翟广哲、刘宏力，一审原告胡国山、王永贵、蔡玉岭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2015年3月19日王秀华、胡国山、李春孝、王永贵、蔡玉岭（以下简称王秀华等5人）向石景山集经办提交了《关于八大处农工商总公司产权制度改革中违法问题的举报信》（以下简称《举报信》）。该《举报信》指出北京市八大处农工商总公司（以下简称八大处农工商公司）在改制过程中的股东代表选举工作中存在诸多违法问题，同时载明：举报人特将上述违法问题举报至贵单位，希望贵单位能在核实情况后，尽快将有关违法问题及责任人进行查处，同时督促改制领导小组按照合法的程序进行股东代表选举，给全体股东一个满意的答复！收到该《举报信》后，石景山集经办将其中举报的问题转交中共北京市石景山区委农村工作委员会（以下简称石景山区委农工委）处理。2015年4月20日，石景山区委农工委针对该《举报信》中反映的问题，作出了《关于八大处农工商总公司股东代表选举工作的说明》，对相关问题进行了解释说明。依据该说明，石景山集经办于2015年5月6日向王秀华等5人作出了《关于八大处农工商总公司产权制度改革中违法问题举报信的答复意见》（以下简称《举报信答复意见》），对王秀华等5人在《举报信》中反映的问题进行了答复说明，认定八大处农工商公司的股东代表选举工作符合相关规定，且并未认定王秀华等5人在《举报信》中反映的问题属实。石景山集经办于2015年5月8日向王秀华等5人送达了该《举报信的答复意见》。2015年5月27日，王秀华等5人针对石景山集经办作出的《举报信的答复意见》又向石景山集经办提交了一份《针对石景山区人民政府集体经济办公室答复意见的回复》（以下简称《答复意见的回复》）。该《答复意见的回复》认为石景山集经办作出的《举报信的答复意见》违法并阐述了相关的理由和依据，同时载明：综上，举报人认为：一、举报人向贵办公室提交的举报内容，是希望贵办公室履行监管职责，但贵办公室针对举报人的举报内容却以信访答复的形式进行回复，而不是对举报内容进行实际的解决，这是在规避其应当履行的法定职责。二、贵办公室在答复意见中不仅全盘否认举报人的观点，而且对举报内容中反映的问题避而不谈，这是行政不作为。因此，举报人要求贵办公室对我方在举报内容中提出的问题进行处理，如在期限内仍不处理，举报人将就贵办公室的行政不作为向法院起诉。石景山集经办于2015年5月29日收到王秀华等5人提交的《答复意见的回复》未再进行处理。王秀华等5人于2015年10月12日向北京市石景山区人民政府（以下简称石景山区政府）申请行政复议。石景山区政府于2016年1月8日作出《行政复议决定书》。该《行政复议决定书》以王秀华等5人申请行政复议超出法定期限为由，驳回了王秀华等5人的行政复议申请。王秀华等5人不服，向一审法院提起行政诉讼，请求法院责令石景山集经办对王秀华等5人于2015年5月27日提交的《答复意见的回复》，依法履行对八大处农工商公司在改制过程中违法选举股东代表的行为予以纠正的监管职责。2016年6月29日，一审法院作出判决认为，根据《石景山区农村集体经济体制改革工作实施办法》的相关规定，石景山集经办对辖区内集体经济组织的经济体制改革工作具有监督和指导的职权。因此，本案中王秀华等5人举报的八大处农工商公司在经济体制改制中涉嫌存在违法问题的举报内容，属于石景山集经办的职权范围。本案中，针对王秀华等5人2015年3月19日提交的《举报信》，石景山集经办已经做出了《举报信的答复意见》，对王秀华等5人反映的相关问题进行了答复。王秀华等5人于2015年5月27日再次向石景山集经办提交的《答复意见的回复》，只是提出了对该《举报信的答复意见》的反驳意见，但并未提出超过该《举报信》内容的新举报请求。因此，石景山集经办对该《举报信的答复意见》未再重新作出处理的行为，并无不当。因此，王秀华等5人提出的要求石景山集经办对王秀华等5人于2015年5月27日提交的《举报信的答复意见》履行相关处理职责的诉讼请求，理由不成立，法院不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了王秀华等5人的诉讼请求。上诉人王秀华不服，上诉至本院，其主要上诉理由为：1.结合上诉人提交证据中政府信息公开答复对争议事实的披露，可知《举报信的答复意见》在重要事实上违法隐瞒，捏造虚假事实，被上诉人不作为或者乱作为，未履行法定监管职责。2.上诉人提交的《举报信》与《答复意见的回复》的诉求一以贯之，即指出八大处农工商公司改制中的违法问题，请求被上诉人履行法定职责进行监管。因被上诉人长期不履行法定职责，上诉人方在《答复意见的回复》中要求履行基本的、最重要的法定职责，不会在明知被上诉人未履行前期职责的情况下，提出递进式更高的请求。一审法院仅以上诉人是否提出新申请来机械推定被上诉人是否有履行法定职责的义务及对本案进行形式审查，无益于定纷止争。综上，请求判决撤销一审判决，发回重审或依法改判被上诉人依据上诉人2015年3月19日提交的《举报信》、2015年5月27日提交的《答复意见的回复》，依法履行对八大处农工商公司在改制过程中违法选举股东代表的行为予以监管的职责。被上诉人石景山集经办同意一审判决，请求法院予以维持。在法定举证期限内，被上诉人石景山集经办向一审法院提交如下证据：1.《举报信》，证明王秀华等5人信访内容；2.批办单，证明石景山集经办依照法定程序对王秀华等5人举报事项进行处理；3.《关于八大处农工商总公司股东代表选举工作的说明》，证明王秀华等5人信访的问题属于石景山区委农工委职责范围，非石景山集经办职责范围，石景山区委农工委经过调查了解作出了相应的说明；4.《关于北京市八大处农工商总公司改制中股东代表选举的说明》，证明目的同证据3；5.《北京市八大处农工商总公司集体经济组织成员资格认定与劳龄登记审核实施细则》，证明彭志军在改制中身份符合该规定，未发现违法；6.《举报信的答复意见》，证明石景山集经办已经对王秀华等5人举报的事项作出了相应的答复；7.送达证明材料，证明2015年5月8日石景山集经办向王秀华等5人的受托人送达了该《举报信的答复意见》。被上诉人石景山集经办同时提交了以下法律依据：《中共北京市石景山区委农村工作委员会北京市石景山区人民政府集体经济办公室主要职责、内设机构和人员编制规定》、《石景山区农村集体经济体制改革工作实施办法》（石政办发[2005]37号）、《信访条例》。上诉人王秀华及一审原告胡国山、蔡玉岭在一审法院指定的证据交换时以王秀华等5人的名义共同提供了相关证据，但其提交的证据清单中并无一审原告李春孝及王永贵的亲笔签字，且李春孝及王永贵亦未在证据交换前提交其委托上诉人王秀华及一审原告胡国山、蔡玉岭在证据交换中代为提交证据的相关委托材料。上诉人王秀华及一审原告胡国山、蔡玉岭在一审法院指定的证据交换时共同提交了如下证据：1.行政复议申请书，2.《延期审理通知书》（石政复[2015]28号），3.《行政复议决定书》（石政复[2015]28号），证据1-3共同证明王秀华等5人向人民法院提起本案诉讼在诉讼时效范围内；4.《征地补偿安置公示》（京（石）地征[2015]005号），证明王秀华等5人具有八大处村村民身份，是八大处集体经济组织成员；5.《北京市政府信息公开申请表》，证明胡国山作为集体经济组织成员曾要求石景山集经办依照法律规定公开改制相关的备案材料；6.《政府信息公开答复告知书》（石景山区集体经济办公室（2015）第2号）及《登记回执》，证明石景山集经办未依法定程序对改制相关材料予以备案；7.行政起诉状，8.《行政判决书》（（2015）石行初字第53号），9.行政上诉状，10.《行政判决书》（（2015）一中行终字第2462号），11.石景山集经办作出的政府信息公开答复书，证据7-11共同证明：1.八大处农工商公司在改制过程中从未召开过集体经济组织成员大会或成员代表选举大会，严重违反了《石景山区农村集体经济体制改革工作实施办法》的规定，2.证据6中的信息公开答复违法，3.石景山集经办重新做出的政府信息公开答复告知书内容严重违反了（2015）一中行终字第2462号《行政判决书》的要求，4.在两审判决书中明确认可了石景山集经办对集体经济组织体制改制是具有监管职责的；12.《征求意见通知》及该征求意见的回执，13.征求意见的回执五份，14.《八大处农工商总公司第一届股东代表选举实施方案（草案）》，15.《八大处农工商总公司第一届股东代表投票选举通知书》，16.《八大处农工商总公司党总支推荐第一届股东代表候选人建议人选简介》，17.石景山集经办致八大处农工商公司的信函（附彭志军的签字），18.股东授权委托书十份，证据12-18共同证明：1.由于石景山集经办未依法履行法定职责，导致八大处农工商公司的股东代表选举违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》中有关村民代表选举的规定，2.由于石景山集经办未履行法定职责，导致八大处农工商公司股东代表选举采用欺骗手段获取股东对选举实施方案的同意签字，3.由于石景山集经办未履行法定职责，导致八大处农工商公司的股东代表候选人、建议人选名单违法，4.200多位股东对八大处农工商公司的改制持有异议；19.《举报信》，证明王秀华等5人举报的相关内容；20.《举报信的答复意见》，21.《答复意见的回复》，证据20、21共同证明：1.石景山集经办作出的《举报信的答复意见》中关于改制程序的描述与相关文件规定不符，2.该《举报信的答复意见》中关于彭志军身份的问题与第23项证据的内容相矛盾，3.王秀华等5人向石景山集经办提出了第一次举报信，石景山集经办作出了回复，王秀华等5人向石景山集经办提出了第二次举报投诉，但是石景山集经办对第二次举报投诉没有作出任何回复；22.《北京市政府信息公开申请表》五份，23.《登记回执》五份及石景山集经办分别对王秀华等5人作出的五份政府信息公开答复告知书，24.行政复议申请书五份，25.《延期审理通知书》五份，证据22-25共同证明，根据第20项证据，王秀华等5人要求石景山集经办公开彭志军属于社调干部的相关信息，且彭志军的社调干部身份不存在；26.《行政复议决定书》（石政复[2015]33号），证明石景山区政府撤销石景山集经办作出的相关政府信息公开答复告知书，并责令其重新作出答复；27.石景山集经办重新对王秀华等5人分别作出的政府信息公开答复告知书五份，证明原北京市石景山区农业委员会未制作彭志军作为社调干部的正式批准文件，彭志军的社调干部身份应当不予认可。一审法院经审查认为，王秀华、胡国山及蔡玉岭提交的证据4-18，以及证据22-27均与法院对石景山集经办是否履行法定职责之审查并无直接关联性，法院对上述证据不予采纳。王秀华、胡国山及蔡玉岭提交证据20及证据21可以证明石景山集经办作出《举报信的答复意见》以及王秀华等5人再次向石景山集经办提交了《答复意见的回复》的情况，但该共同证明目的中涉及的关于石景山集经办作出的《举报信的答复意见》不符合相关规范性文件且与王秀华、胡国山及蔡玉岭提交的第23项证据相互矛盾的内容，与法院对石景山集经办是否履行法定职责之审查并无直接关联性，法院对此项证明目的不予采纳。胡国山、王秀华、蔡玉岭提交的其他证据均符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，法院均予以采纳。李春孝及王永贵未参加法院主持的证据交换，且未提交其委托胡国山、王秀华、蔡玉岭代为提交证据的相关委托手续，故应视为李春孝及王永贵未提交相关证据。石景山集经办提交的证据5与法院对石景山集经办是否履行法定职责之审查并无直接关联性，法院对此份证据不予采纳。石景山集经办提交的其他证据均符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，法院均予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗并询问各方当事人，同意一审法院的上述认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明如下事实：一、《举报信》中反映的违法问题主要有：1.《八大处农工商总公司第一届股东代表选举实施方案》（以下简称《股东代表选举实施方案》）未充分征求全体股东的意见，也未经合法程序进行决议，不能代表全体股东的真实意愿，因此不能作为选举股东的合法依据。2.八大处农工商总公司党总支无权提出股东代表人建议人选，也无权要求股东在其提出的股东代表人建议人选范围内进行选举。3.八大处农工商总公司法定代表人及改制工作小组组长彭志军涉嫌滥用职权取得集体经济组织成员身份。二、《举报信的答复意见》的主要内容为：1.八大处农工商总公司党总支全面负责组织实施股东代表选举工作。2.遵循公平、公开、公正的原则，《股东代表选举实施方案》经广泛征求意见后实施。3.公司党总支推荐股东代表候选人本着利于公司发展、兼顾不同群体的原则，并充分给予股东选举自主权。4.选举程序合法、公开、透明。5.彭志军身份的认定问题。三、《答复意见的回复》中反映《举报信的答复意见》存在如下涉嫌违法之处：1.区委农工委无权同意由八大处公司党总支成员组成股东代表选举工作领导小组，并授予其全面负责组织实施本公司的股东代表选举工作的权力。2.《股东代表选举实施方案（草案）》采取欺诈手段获得527名股东签字，未经股东大会讨论通过，内容也并不具备表决的具体内容，严重违反了公开、公平、公正的原则。3.八大处农工商总公司党总支在股东代表选举中，未经股东讨论私自拟定推荐股东代表候选人人选、未给予股东充分推选股东代表候选人时间、股东代表结果显失公平的事实是违背改制基本原则的，涉嫌暗箱操作。4.在股东选举领导小组不合法、股东选举实施方案通过不合法、股东代表推荐名单不合法的前提下，股东代表选举结果无法做到公开、透明、合法。本院认为，王秀华等5人诉至一审法院，请求责令石景山集经办对王秀华等5人于2015年5月27日提交的《答复意见的回复》，依法履行对八大处农工商公司在改制过程中违法选举股东代表的行为予以纠正的监管职责。而该《答复意见的回复》系王秀华等5人针对石景山集经办作出的《举报信的答复意见》提出的反驳意见，并未提出超出其于2015年3月19日提交的《举报信》内容的新举报请求。因此，王秀华等5人请求石景山集经办履行前述职责系要求石景山集经办对其举报请求重复处理，缺乏事实及法律依据。关于王秀华提出的要求法院依法改判石景山集经办针对2015年3月19日提交的《举报信》依法履行对八大处农工商公司在改制过程中违法选举股东代表的行为予以监管的职责的上诉请求，本院认为，前述履行法定职责的请求已超过其一审诉讼请求的范畴，不属于本案审查范围。综上，上诉人王秀华的上诉理由均缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。一审法院判决驳回王秀华等5人的诉讼请求正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王秀华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  乔 军代理审判员  张美红代理审判员  范术伟二〇一六年十一月十五日书 记 员  易 梦