内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
p t ” > 行 政 裁 定 书
（2017）内04行终132号
上诉人（原审原告）曹某，男，1957年7月1日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。
委托代理人崔某，内蒙古红城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）敖汉旗森林公安局。住所地：内蒙古自治区敖汉旗新惠镇河东新区。
法定代表人张某，系局长。
委托代理人韩某，敖汉旗森林公安局工作人员。
被上诉人（原审被告）敖汉旗林业局。住所地：内蒙古自治区敖汉旗新惠镇河东新区。
法定代表人侯某，系局长。
委托代理人胡某，敖汉旗林业局工作人员。
原审第三人敖汉旗四家子镇热水汤村村民委员会。住所地：内蒙古自治区敖汉旗四家子镇热水汤村。
法定代表人顾某，系主任。
上诉人曹某与被上诉人敖汉旗森林公安局、敖汉旗林业局、原审第三人敖汉旗四家子镇热水汤村村民委员会（以下简称热水汤村委会）因不履行法定职责一案，不服内蒙古自治区敖汉旗人民法院（2017）内0430行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月25日公开开庭审理了本案。上诉人曹某及其委托代理人崔某、被上诉人敖汉旗森林公安局的委托代理人韩某、被上诉人敖汉旗林业局的委托代理人胡某到庭参加诉讼。原审第三人热水汤村委会经本院传票合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院查明：2001年5月4日，甲方敖汉旗四家子镇热水汤村村民委员会（原敖汉旗林家地乡热水汤村村民委员会）（以下简称热水汤村委会）与乙方张金峰签订了《专业队承包合同书》。该合同将现有资源专业队、黑松、杏树、土地、杨树进行了承包。承包期由2001年5月4日至2024年5月4日，计23年。合同约定承包期间，黑松、杏树、杨树的树木所有权归甲方，乙方有管护经营修枝打叉权，现有土地由乙方耕种。合同还约定了承包费等其他相关事宜。2003年4月1日，热水汤村委会与张金峰和曹某签订了《专业队承包由张金峰转让曹某协议书》，将张金峰承包专业队合同事项转让给曹某，自2003年4月1日执行。2004年4月13日，热水汤村委会与原告曹某签订了《黑火药厂租地协议书》。协议书中曹某完全同意将自己承包村委会水泉沟内（专业队）的全部荒山、林地、耕地租给热水汤村委会转给黑火药厂使用，租期50年，自2004年4月13日至2054年4月13日。还约定厂区以外的树木和耕地，在曹某承包范围内的由曹某管护经营。2014年4月1日，热水汤村委会与曹某又签订了《关于”黑火药厂租地协议书”的补充协议》。该协议由热水汤村委会协调黑火药厂在承租期内对曹某一次性补偿人民币40000元，从2014年度（含2014年）以后，原协议内的出租地块的退耕还林待遇由曹某支取，曹某在支取补偿款后，就原协议地块内的相关待遇不再主张权利。”专业队承包合同”、”黑火药厂租地协议”继续履行。
原告曹某向敖汉旗森林公安局新惠派出所举报，称其承包的××旗多亩林地被敖汉旗万强黑火药有限公司毁林开荒，包括退耕还林地40亩，经敖汉旗森林公安局实地勘查和委托鉴定，敖汉旗万强黑火药有限公司占用林地面积23.23亩，已经进行刑事侦查并移送敖汉旗人民检察院审查起诉被退回。经原告申请敖汉旗人民检察院委托鉴定，敖汉旗万强黑火药有限公司占用林地面积为53.9亩。
原审法院另查明，《中华人民共和国森林法》第二十条规定：依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款规定：违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条规定予以处罚；对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。
原审法院认为，原告曹某起诉的是对敖汉旗万强黑火药有限公司毁林、开荒的行为履行法定职责。根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定，敖汉旗森林公安局是授权对毁林行为进行处理的法定职权机关，敖汉旗林业局是对擅自开垦林地进行处理的法定职权机关。虽然原告只是向敖汉旗森林公安局进行举报，但敖汉旗森林公安局是敖汉旗林业局所属的单位，对其不属于本单位管辖的举报有责任移送。二被告对毁林、开荒行为分别具有法定职责，故二被告均是适格主体。
原告曹某将敖汉旗四家子镇热水汤村村民委员会列为本案第三人，而本案要求履行法定职责与第三人没有法律上的利害关系，故敖汉旗四家子镇热水汤村村民委员会不应作为本案第三人参加诉讼。
原告曹某从张金峰处转包专业队荒山、林地及耕地，又将全部荒山、林地、耕地租给热水汤村委会转给敖汉旗万强黑火药厂使用。被告敖汉旗森林公安局经委托鉴定，敖汉旗万强黑火药有限公司占地面积70.23亩。无论是敖汉旗森林公安局鉴定的非法占用林地面积23.23亩，还是敖汉旗人民检察院委托鉴定的非法占用林地面积53.9亩，都在敖汉旗万强黑火药有限公司的厂区内，故原告对该面积内的违法行为不享有任何权利。另外，对40亩退耕还林地，补充协议已经约定，从2014年度（含2014年）以后，原协议内的出租地块的退耕还林待遇由曹某支取，曹某在支取补偿款后，就原协议地块内的相关待遇不再主张权利。故原告曹某对该地块除享受退耕还林待遇外也不享有其他任何权利。综上，原告曹某不享有涉案地块的相关权利，敖汉旗万强黑火药有限公司的行为合法与否，是否属毁林、开垦林地对原告的实体权利义务关系不产生实际影响，对其反映的问题应属举报行为。二被告作为林业主管部门，负有维护林地管理秩序，查处林地违法行为的法定职责。原告向二被告举报并要求查处林地违法行为，从维护国家利益和公共利益，维护林地管理秩序的出发点考虑，这种举报行为应予提倡和鼓励。但二被告对原告的举报行为是否履行法定职责，与原告不存在行政法上的利害关系，对原告的权利义务关系不产生实际影响。因此，原告不具有本案的原告主体资格。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，原审裁定：驳回原告曹某的起诉。
宣判后，曹某不服，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，或改判被上诉人履行法定职责，责令其对赤峰市敖汉旗万强黑火药有限公司涉嫌毁林开荒进行行政处罚。事实和理由是：一、一审法院认为上诉人系举报人，对涉案地块不享有相关权利的认定是错误的。上诉人提交的《专业队转让曹某协议书》足以证明上诉人系涉案林地的承包人，虽然上诉人将涉案林地转租给热水汤村委会，但仅限于土地使用权，地上的林木所有权仍属于上诉人；上诉人领取退耕还林补助证明，可以证明40亩退耕还林地也在涉案林地范围之内，上诉人是涉案林地的承包经营权人，享有涉案地块的用益物权。一审法院以《关于”黑火药厂租地协议书”的补充协议》（实际上是一份无效的协议）否认上诉人对涉案林地具有承包经营权，继而推定上诉人与涉案林地没有权利和利害关系，该认定是错误的。二、一审法院不审查双方签订合同的效力性，就将无效协议认定为有效协议，违反了证据认定规则。曹某与热水汤村委会签订协议时，双方都明确知道租赁涉案林地的用途是建设黑火药厂，即用于非农业用途。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。《合同法》第五十二条第（五）项规定：违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。曹某与热水汤村委会签订的《黑火药厂租地协议书》以及《关于”黑火药厂租地协议”的补充协议》因违反上述规定而无效，故黑火药厂并未获得涉案地块的使用权，上诉人自始至终也没有丧失对涉案地块的承包经营权。三、一审法院驳回上诉人的起诉会导致公民监督和司法监督作用得不到发挥，行政机关懒政怠政现象得不到及时纠正。
被上诉人敖汉旗森林公安局、敖汉旗林业局共同答辩称，2014年3月，敖汉旗森林公安局四家子派出所对曹某举报的其林地被毁一事进行调查后，发现本案涉嫌刑事犯罪。后移交刑事侦查，并于2015年10月12日移送敖汉旗人民检察院审查起诉。敖汉旗人民检察院于2015年11月13日退回补充侦查。答辩人补充证据材料后又移送审查起诉，2016年1月27日敖汉旗人民检察院将该案第二次退回补充侦查，答辩人补充证据材料后再次移送审查起诉。敖汉旗人民检察院认为补充的证据材料仍不全，口头要求答辩人继续补充侦查。现答辩人正在继续补充证据材料，准备再次移送审查起诉。也即敖汉旗万强黑火药有限公司非法占用农用地刑事案件答辩人正在办理中，已经履行了法定职责，对已经立为刑事案件的违法行为进行行政处罚并没有相关的法律依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
经审理查明事实与原审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，上诉人曹某在起诉状中称，其早于2004年即向二被上诉人举报敖汉旗万强黑火药有限公司毁林一事。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：”公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起行政诉讼。......”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定：”公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”。本案，上诉人曹某2004年即已向二被上诉人举报涉案毁林行为，其若认定二被上诉人未履行对相关违法行为进行查处的法定职责，应在上述法律规定的期限内提起行政诉讼，但其于2017年1月才提起行政诉讼，已经超过法定的起诉期限，其起诉应当予以驳回，原审裁定驳回起诉并无不当。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
邮寄费80元，由上诉人、二被上诉人、原审第三人各负担20元。
本裁定为终审裁定。
审判长海梅
审判员刘淑波
审判员姜静
二0一七年七月二十五日
书记员马继骁