甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）甘行终129号
上诉人（原审原告）姜利民。
委托代理人许凯年，甘肃金城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）甘肃省华亭县人民政府，住所地：甘肃省华亭县东大街529号。
法定代表人王宏林，县长。
委托代理人孙芳东。
委托代理人魏芸。
原审第三人姜菊莲。
原审第三人姜菊花。
原审第三人姜振义。
原审第三人姜萍。
原审第三人姜振军。
上诉人姜利民因诉华亭县人民政府不履行土地征收补偿协议一案，不服白银市中级人民法院（2015）白中行初字第12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
一审法院经审理查明，1999年8月3日，华亭县委办公室、县政府办公室就改善华亭县宾馆的整体环境，加快县城南巷街开发建设召开现场办公会议。2000年6月13日，华亭县人民政府经研究决定收回杨淑兰位于县城原正街31号252.29㎡宅基地国有土地使用权，用于南巷街改扩建和华亭县宾馆商务中心建设。1999年8月12日，华亭县城乡建设房屋拆迁管理办公室核发华城拆字（99）第06号拆迁许可证，将县城东大街南巷口东侧，土地1.6亩划拨给华亭县招待所作为商务中心建设用地，拆迁1户，房屋9间，面积110㎡。1999年8月20日，华亭县招待所给杨淑兰发放拆迁通知书。1999年8月17日，华亭县招待所委托平凉地区会计师事务所华亭分所对被拆迁的地上附着物进行评估，评估总价为14864.5元，其中房屋价值13294.5元，围墙770元，水、电、门800元。1999年9月1日，华亭县招待所与原告姜利民签订《协议书》。1999年9月6日，姜利民领取拆迁费21000元；同年9月7日，姜利民领取补助费1000元。因姜利民签订协议并领取补偿费后，未按期拆除剩余建筑物，故华亭县招待所向华亭县城建局申请行政裁决。1999年10月21日，华亭县城乡建设局作出华拆裁字（99）第004号行政裁决书，裁决：1、你本人陈述和申辩理由和要求不切合实际，不符合《华亭县城乡建设房屋拆迁管理暂行办法》之规定及相关政策精神，我处不予确认。2、你本人与拆迁人所订协议合法有效，拆迁人提供的安置建房宅基地面积与你原有面积相符，必须予以接受。3、责令你于1999年10月22日
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26日五天内尽快与拆迁人办妥新宅基地接收手续，并彻底拆除所遗留的全部建筑物，按期腾出全部建设用地。4、原华拆裁字（99）第001号裁决书无效，以本裁决为准。因姜利民不服该裁决，向华亭县人民政府申请复议，华亭县人民政府于1999年11月16日作出华政复决字（1999）01号复议决定书，复议机关认为华亭县招待所给姜利民在皇甫街提供同等面积的宅基地，符合拆迁安置原则，维持华亭县城乡建设局作出华拆裁字（99）第004号行政裁决。该复议决定于1999年11月25日送达姜利民。2015年4月22日，华亭县住房和城乡建设局作出华建函字（2015）3号关于姜利民信访事项调查答复的函，当日姜利民签收。
另查明，1982年10月1日，华亭县人民政府给杨淑兰（姜利民的母亲，已故）颁发华字第00196号房产所有证，该房位于华亭县南新街31号，房屋7间，面积121㎡。1995年4月12日华亭县人民政府给杨淑兰颁发华国用（95）字第0167号国有土地使用证，该证载明土地四至，地址王街31号，面积252.29㎡。姜利民对拆迁决定及对房屋的补偿均无异议。原告认为被告没有履行《协议书》中对土地的安置补偿，经多次上访无果。遂起诉至法院，要求被告华亭县人民政府按照协议的约定继续履行该协议。
一审法院审理认为，当事人提起行政诉讼，应当符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，姜利民依据2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，要求被告华亭县人民政府履行诉争协议。故本案的焦点是：原告姜利民与华亭县招待所签订的《协议书》是否属于行政协议，原告姜利民起诉华亭县人民政府履行该协议是否符合起诉条件。行政协议是行政机关为了履行行政职责、实现行政管理目标与相对人协商一致达成的协议，行政协议的签约一方必须是行政机关或者法律、法规、规章授权组织。本案诉争协议的签订一方是华亭县招待所，华亭县招待所并不具有行政主体资格，且亦无证据证明华亭县招待所受华亭县人民政府的委托签订协议，故双方签订的协议书属民事法律关系，不具有行政可诉性。根据本案查明的事实，华亭县人民政府并非协议书权利义务的主体，也无履行该协议的义务内容，双方之间并没有具体行政行为存在，故原告姜利民起诉华亭县人民政府要求履行《协议书》不符合法定起诉条件，对其诉讼请求不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告姜利民的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告姜利民。
上诉人姜利民上诉称，一、一审裁定认定“双方之间并没有具体行政行为存在”，属于对《协议书》定性错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府，而房屋征收部门的职责中包括与被征收人签订补偿协议。涉案协议就是解决上诉人房屋征收补偿事宜，属于行政协议，一审法院将协议定性为民事合同错误，依此作出的裁定属于错误的裁定。二、县政府行政复议维持华亭县城乡建设局作出的行政裁决，县政府应当是适格的被告。一审法院审理查明，“县政府于1999年11月16日作出华复决字〔1999〕01号复议决定书，……维持华亭县城乡建设局作出华拆裁字（99）第004号行政裁定。”说明被上诉人不仅是决定拆迁上诉人的房屋，而且是拆迁许可人，在行政复议中确定了拆迁行为与安置条件。因此，被上诉人是适格的被诉主体。综上，一审法院对拆迁安置补偿协议定性错误，作出错误裁定。请求：撤销（2015）白中行初字第12号行政裁定，裁定由一审法院继续审理上诉人的起诉。
被上诉人县政府答辩称，上诉人的上诉理由不能成立。本案的协议于1999年9月1日根据《城市房屋拆迁管理条例》（1999年6月1日起施行）规定签订的，协议双方明确房屋拆迁补偿安置中的权利义务，协议约定的是当事人之间的民事权利义务。涉诉《协议书》是由上诉人姜利民与华亭县招待所签订，县政府并不是协议的签订主体。另外，华亭县城乡建设局作出的华拆字（99）第004号行政裁决，是对拆迁人华亭县招待所与被拆迁人姜利民达成的拆迁补偿安置协议的裁决，其性质是拆迁人申请强制拆迁的前置程序。据此，一审裁定适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人姜菊莲、姜振义称述，请求法院尽快处理此案，期望县政府能尽快解决拆迁补偿安置问题。
原审第三人姜菊花、姜萍、姜振军提交不参加诉讼书面说明。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”本案中，1999年9月1日，华亭县招待所与上诉人姜利民签订《协议书》，该协议的一方主体为华亭县招待所，而非被上诉人县政府。故上诉人姜利民起诉被上诉人县政府要求履行1999年9月1日其与华亭县招待所签订的《协议书》，不符合上述法律规定的起诉条件。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁判程序合法。上诉人姜利民的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
二审预收的案件受理费50元，退回上诉人姜利民。
审 判 长 冯 江
代理审判员 姚振勇
代理审判员 张云霞
二〇一六年四月二十八日
书 记 员 赵静莉