广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终395号
上诉人（原审原告）河源市源城区埔前镇高埔村黄沙村民小组。
负责人刘伟雄，组长。
委托代理人李晓保，广东协远律师事务所律师。
委托代理人黄月盛，男，汉族，1966年5月1日出生，住广东省河源市源城区。
被上诉人（原审被告）河源市源城区人民政府，住所地广东省河源市公园东路1号。
法定代表人孔德胜，区长。
委托代理人陈景力，河源市源城区林业局党组成员。
委托代理人张献文，广东卓献律师事务所律师。
原审第三人河源市源城区源南镇榄坝村村民委员会。
负责人江国民，主任。
上诉人河源市源城区埔前镇高埔村黄沙村民小组（以下简称黄沙村民小组）因与被上诉人河源市源城区人民政府（以下简称源城区政府）、原审第三人河源市源城区源南镇榄坝村村民委员会（以下简称榄坝村委会）林权登记行政纠纷一案，黄沙村民小组不服广东省河源市中级人民法院（2016）粤16行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，根据集体林权制度改革的相关部署工作的推行，源城区政府开始核发全国统一格式的林权证。黄沙村民小组所在埔前镇及榄坝村委会所在的源南镇都启动林权证办理工作。2003年、2004年，黄沙村民小组、榄坝村委会先后换发了林权证。2002年3月，黄沙村民小组向源城区政府提出林权登记申请，该府于2003年9月30日向黄沙村民小组颁发了源府林证字（2003）第××号《林权证》。该林权证登记小地名火辣山，面积27.5公顷。四至是东七礤水渠，南大坑山界，西火辣山半山腰，北榄坝山界。注记：林地所有权属黄沙村民小组集体，林地使用权和林木所有权使用权属黄沙村民小组原各户林农，现统一以黄沙村民小组集体名义发证。2004年，榄坝村委会向源城区政府提出林地林权登记申请，该府受理榄坝村委会的申请后，组织工作人员与该村到林地林木现场进行了核查。核查为登记林地处于源南镇榄坝村与埔前镇高埔村黄沙村民小组交界处，源南镇榄坝村与埔前镇高埔村黄沙村民小组行政分界图线，基本上为东西走向，黄沙村民小组持有的源府林证字（2003）第××号《林权证》登记的四至界线范围，核实了登记林地的四至界址、绘制了现场图等，参加踏查人员进行签名确认。2004年8月1日至2004年9月1日，源城区政府将榄坝村委会的申请及核查情况在该村委会门前进行公示，公示期一个月内没有相关利害关系人提出林木林地权属争议。经村委会、当地镇政府、林业局等部门的逐级审批，源城区政府于2004年10月21日向榄坝村委会颁发了源府林证字（2004）第××号《林权证》（森林、林木、林地状况登记表号码为××），登记的林地所有权权利人、林地使用权权利人等权利人均为榄坝村委会，小地名白石嶂，四至为东榄坝水田、旱地，南至高埔山界，西国营桂山林场山界，北七礤路。
黄沙村民小组提供其村民的《自留山证》及源府林证字（2003）第××号《林权证》主张源城区政府向榄坝村委会核发的源府林证字（2004）第××号《林权证》，侵犯其合法林地权属，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销上述《林权证》。其中，黄沙村民小组提供了三份《自留山证》的原件均有地名为“火辣山”山林的记载，与其持有的源府林证字（2003）第××号《林权证》登记地名相同，其中四至为北至“山塘”，黄沙村民小组认为该《自留山证》记载的“北至山塘”的林地被源城区政府登记到了被诉的榄坝村委会的源府林证字（2004）第××号《林权证》登记范围内，侵犯了其林地所有权。而源城区政府认为黄沙村民小组提供的《自留山证》北至山塘的记载太笼统，无法确认具体范围，黄沙村民小组持有的《林权证》范围的东北面也有一口山塘，没有详细表述是哪口山塘，无法查证自留山证的具体位置。
另查明，榄坝村委会持有的被诉源府林证字（2004）第××号《林权证》登记的山林与黄沙村民小组持有的源府林证字（2003）第××号《林权证》登记的山林交界。黄沙村民小组的《林权证》记载四至的“北至榄坝山界”与被诉的榄坝村委会的《林权证》记载四至的“东至榄坝村水田、旱地”相连接。对比上述两《林权证》的森林、林木、林地四至范围图，两证登记的林地没有交叉重叠。
原审法院认为，本案的争议焦点是源城区政府为榄坝村委会核发源府林证字（2004）第××号《林权证》的林权登记行为是否合法。
根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，源城区政府有法律授权行使林木和林地登记的法定职权。黄沙村民小组所有的山林和榄坝村委会所有的山林南北交界。黄沙村民小组提供其村民的《自留山证》及源府林证字（2003）第××号《林权证》主张被诉的源府林证字（2004）第××号《林权证》侵犯其合法林地权属。经审查，黄沙村民小组提供的《自留山证》记载地名为火辣山，与其持有的源府林证字（2003）第××号《林权证》记载地名相同，该《自留山证》记载四至北至为“山塘”，据源城区政府的核查，该《林权证》四至范围内的东北面也有一口山塘，“北至山塘”的位置无法确认。且根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，县级以上人民政府核发的林权证的证据效力要优于林业“三定”时期县级以上人民政府核发的自留山证。因此，本案以林权证登记的内容为准。经核对黄沙村民小组持有的源府林证字（2003）第××号《林权证》的四至范围“北至榄坝山界”与被诉的源府林证字（2004）第××号《林权证》，森林、林木、林地状况登记表××登记四至范围“东至榄坝村水田、旱地”相连接，两证记载四至范围没有交叉重叠，界线清楚。因此，黄沙村民小组诉称被诉的源府林证字（2004）第××号《林权证》侵犯其权益，依据不足。
源城区政府在受理榄坝村委会的林权登记申请后，有组织工作到登记林地现场进行勘查，以源南镇榄坝村与埔前镇高埔村黄沙小组的行政分界图线为基础，结合黄沙小组持有的源府林证字（2003）第××号《林权证》登记的四至界线范围，核实了登记林地的四至界址、绘制了现场图，在林地所在地进行公示，在公示期1个月内未有人提出异议的情况下，经逐级审批，作出向榄坝村委会核发源府林证字（2004）第××号《林权证》的林权登记行为，事实清楚，程序合法。
综上，黄沙村民小组请求撤销被诉林权登记行为，没有事实根据和法律依据。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回源城区埔前镇高埔村黄沙村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由黄沙村民小组负担。
黄沙村民小组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求。主要理由是：一、一审法院对于上诉人的《自留山证》四至中北至为“山塘”的位置无法确认，及《林权证》效力优于《自留山证》的认定，无事实根据和法律依据。《自留山证》的北至山塘指的是争议林地正北的自然山塘。二、一审认定被诉《林权证》发证事实清楚、程序合法，无法律和事实根据。根据《广东省林地林权登记换发工作方案》基本原则第（七）、（八）条的规定，上诉人的《林权证》应当是基于已获得的《自留山证》而换发，但事实上《林权证》的四至范围与《自留山证》不同，并缩小了，源城区政府侵犯了其权利，应当撤销并重新认定。所以，源城区政府根据上诉人错误的《林权证》给榄坝村委会颁发被诉《林权证》，不符合事实，应当予以撤销。另外，源城区政府并没有召集上诉人共同核实四至，《林权核查登记表》存在伪造虚假情形，而且在向榄坝村委会核发《林权证》时并未要求其提供林业“三定”时期确定的权属证明，缺乏权属认定依据。涉案的行政分界图线未能证明其形成时间，不能作为本案认定事实的依据。源城区政府没有证据证明在林地所在地进行了公告，颁发《林权证》存在程序违法。根据《广东省林地林权登记换发工作方案》第四条第二项规定，源城区政府颁发林权证前，没有经过上诉人一方的认定，换发证程序违法。三、一审判决未尊重争议林地的历史及现实情况。上诉人1986年取得《自留山证》后，种植了各类林木、果树，榄坝村委会未曾提出过任何异议。在2013年，上诉人的村民将该林地部分转让给他人，并签订了《果园土地转让合同》。2016年，供电局占用该林地建设电线杆，由上诉人的村民领取补偿款。该林地一直是由上诉人在使用、管理、收益。
被上诉人源城区政府二审答辩称：一、该府颁发涉案《林权证》事实清楚、证据充分。榄坝村委会与黄沙村民小组的行政分界线，基本上为东西走向，界线北边属于榄坝村土地，南边为黄沙村民小组土地。2003年、2004年，黄沙村民小组、榄坝村先后换发林权证，四至范围均没有越过该行政界线。而且，榄坝村委会林权证的东至与黄沙村民小组的北至刚好相连接，没有任何交叉重叠。这证明该府的发证行为事实清楚。二、该府发证程序合法。三、黄沙村民小组的五份自留山证复印件不能证明林地权属。且五份复印件中，有三份还没有加盖填证单位公章。加盖了填证单位公章的河林证××号自留山证，四至均无涉及山塘（上诉人所称的标志物）。而加盖了填证单位的河林证××号自留山证关于“火辣山”林地四至的表述，东至水圳，与其林权证的东至水渠一致，无法证明该自留山在榄坝村林权证范围内，南至和西至都是人名，不是标志物，无法确认具体位置；北至水塘，也无法确认具体位置。四、黄沙村民小组称其在争议地上种植过各类林地、果树，无证据证实，无法认定。《果园土地转让合同》以及2016年供电电线杆占地补偿款等，无法证明与争议地有关，且时间在发证之后，属于侵权行为，对此该府不予认同。五、林权证发证至今已有十几年，早已超过了起诉期限，对上诉人的起诉应当驳回。综上，请求维持一审判决。
原审第三人榄坝村委会二审提出意见称，1.源城区政府向其颁发涉案被诉《林权证》的行政行为事实清楚，证据充分。其与上诉人之间《林权证》林地四至界址没有任何重叠地方。2.被诉《林权证》的发证程序合法。该村于2004年10月按法律规定程序向源城区政府申请核发林权证，源城区政府对林地情况进行了公示，没有任何单位和个人对该林地提出过权属争议。综上，一审判决事实清楚，证据确凿，应当驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
本院经审查，对于一审认定源城区政府在被诉《林权证》发证前于2004年8月1日至2004年9月1日将榄坝村委会的申请及核查情况在该村委会门前进行公示的事实不予确认。一审认定该事实的依据仅有一份证人证言，无其他证据作证，且证言内容也不明确。相反，涉案《林权登记申请表》《林权核查登记表》显示的申请时间以及核查时间均是2004年10月11日，但发证时间是2004年10月27日，从申请、核查到发证时间仅16日。因此一审法院认定被诉《林权证》在发证前已公示满30日的证据不充分，本院予以纠正。除此之外，对于一审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为，源城区政府向榄坝村委会核发被诉《林权证》主要事实不清、程序违法，应当予以撤销。主要理由有三：其一、未核实各方林地权属来源，也未充分考虑林地使用经营事实。广东省人民政府印发的《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第（七）项、第（八）项明确规定，林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属，要以林业“三定”时期确定的权属为基础。要稳定自留山政策不变，对于林业“三定”时期划给农村农民的自留山地，应予承认。但源城区政府并未依据前述规定对黄沙村民小组村民黄亚养等持有的《自留山证》及相关经营管理事实进行核查，而仅以两个镇之间的行政区域界线作为黄沙村民小组、榄坝村委会之间林地分界的界址并据此颁发涉案《林权证》，理据不足。其二、未组织相邻权利人指界。《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第（二）项对工作程序中的审查登记程序明确规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”本案中，源城区政府未能举证其在颁发涉案《林权证》过程中曾组织双方到现场对林地四至进行指界，亦违反了上述方案规定的登记审核程序。其三、发证前公示期不满30日。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”《广东省林地林权登记换发证工作方案》在第一条第（四）项中进一步规定：“对于申请林地、林木权属登记的，基层单位对于申请的主要内容要在林地、林木所在地进行公告，公开登记时间、地点、申请须知和审查结果，公告期为30天，确认无误后才准予上报，由林地林权登记发证机关给予登记发证。”本案中，源城区政府未能举证证明其在核发被诉《林权证》过程中按上述规定履行了公示程序且公告已满30日，该发证程序违法。以上所述足以认定源城区政府颁发被诉《林权证》之行政行为存在事实不清、证据不足、程序违法等问题，理应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定予以撤销并责令重作。原审法院认定的部分主要事实不够清楚，适用法律、法规错误，判决驳回黄沙村民小组的诉讼请求有误，本院予以纠正。
综上，上诉人的上诉请求成立，请求改判的理据充分，本院予以支持。原审判决错误，本院予以撤销并改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第八十九条第三款的规定，判决如下：
一、撤销广东省河源市中级人民法院（2016）粤16行初56号行政判决；
二、撤销河源市源城区人民政府向河源市源城区源南镇榄坝村村民委员会颁发的源府林证字（2004）第××号《林权证》；
三、由河源市源城区人民政府重新对河源市源城区源南镇榄坝村村民委员会提出的本案林权登记申请进行审核并作出行政行为。
本案一审、二审受理费各人民币50元，均由被上诉人河源市源城区人民政府负担。本判决为终审判决。
审判长 林秀雄
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一七年十二月十九日
书记员 张 铭