辽宁省昌图县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽1224行初30号
原告马娜，女，回族，个体。
委托代理人闫传国，辽宁传国律师事务所律师。
委托代理人吕祥，辽宁传国律师事务所律师。
被告开原市教育局。
法定代表人张国明，该局局长。
委托代理人兴立枢，该局幼教股股长。
委托代理人董海龙，辽宁君扬律师事务所律师。
被告开原市人民政府。
法定代表人陈敬满，该市代市长。
委托代理人石峰，该市法制办副主任。
委托代理人韩英杰，辽宁君扬律师事务所律师。
原告马娜不服被告开原市教育局于2017年11月16日作出的开教罚决字[2007]第（01）号行政处罚决定书、不服被告开原市人民政府于2018年3月12日作出的开政行复决字[2018]2号行政复议决定书，于2018年4月3日向本院提起诉讼，本院于2018年4月4日受理后，于2018年4月9日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月10日公开开庭审理了本案。原告马娜、委托代理人闫传国、吕祥、被告开原市教育局委托代理人兴立枢、董海龙、被告开原市人民政府委托代理人韩英杰、石峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告开原市教育局于2017年11月16日作出开教罚决字[2007]第（01）号行政处罚决定书。该决定书认定：马娜于2015年10月18日在城东镇城东村私自开办幼儿园，违反了《辽宁省学前教育教学条例》第六章第四十一条、《中华人民共和国民办教育促进法》、《辽宁省幼儿园所管理办法》、《辽宁省农村中心幼儿园基本标准》等相关规定，私自开办幼儿园的事实存在。依照《辽宁省学前教育条例》第六章第四十二条规定，决定责令停止办园行为。即日起至2017年11月30日停止办园行为，妥善安置园内幼儿。
被告开原市人民政府于2018年3月12日作出开政行复决字[2018]2号行政复议决定书。该复议决定认定：依据《辽宁省学前教育条例》第四条的规定，开原市教育局具有作出该具体行政行为的主体资格。由于马娜不具备开办城东镇幼儿园的条件，开原市教育局不予审批并已告知理由，并不存在行政不作为。马娜的行为违反了《辽宁省学前教育条例》第四十二条之规定，应当给予行政处罚。马娜提出的要求没有事实和法律依据，不应当予以支持。开原市教育局作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持开原市教育局作出的具体行政行为。
原告马娜诉称，请求依法撤销被告开原市人民政府作出的开政行复决字[2018]2号行政复议决定和开原市教育局作出的开教罚决字[2017]第（01）号行政处罚决定。事实与理由：一、原告提出办园申请至今已有两年，被告开原市教育局一直不予审批显属行政不作为。原告于2013年10月4日承包了城东镇中心校幼儿园，2015年该园搬迁至城东镇城东村。原告为开办贝宁民族幼儿园开始筹备工作，首先与被告开原市教育局联系，并在其指导下购买教材，根据被告开原市教育局的要求建立了幼儿学籍档案及教育学管理等。在筹备工作准备完毕后于2015年11月将开办贝尔民族幼儿园申请经城东中心校同意，负责人签字加盖公章后，又经城东镇人民政府同意，由负责人签字加盖公章后递交给被告开原市教育局。开办贝尔民族幼儿园申请递交后，曾多次找到被告开原市教育局催促此事，虽然没有答复，但该幼儿园始终在被告开原市教育局指导和管理下开展工作。自2015年11月原告提出申请至今已有两年，原告已具备并符合开办幼儿园的条件，被告开原市教育局却迟迟不予审批，显属行政不作为。二、被告开原市教育局作出的开教罚决字[2017]第（01）号行政处罚决定书适用法律不当。基于上述事实，原告并非擅自举办幼儿园，而是先筹备，并经城东中心校和城东镇人民政府同意后向开原市教育局提出申请，并在开原市教育局指导和管理下开展工作。故开原市教育局作出的开教罚决字[2017]第（01）号行政处罚决定书显属适当法律不当。三、被告开原市教育局的行政处罚程序不合法。1、被告开原市教育局没有履行告知义务。根据我国《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业.......等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。被告在作出处罚决定之前并没有履行告知义务。2、被告开原市教育局剥夺了原告要求听证的权利。根据我国《行政处罚法》第四十二条规定，被告开原市教育局不仅有告知义务，当事人要求听证的，开原市教育局应当按照听证程序组织听证。被告开原市教育局作出的处罚决定剥夺了原告要求听证的权利。四、被告开原市政府在没有查明上述事实的情况下作出的决定显属错误。被告开原市人民政府在没有查明上述事实的情况下，仅凭开原市教育局的行政复议答复书及行政复议卷宗就认定开原市教育局作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，内容适当。而维持了开原市教育局作出的行政处罚决定书显属错误。故请求贵院依法撤销二被告作出的开政行复决字[2018]2号行政复议决定和开原市教育局作的开教罚决字[2017]第（01）号行政处罚决定，以维护原告合法权益不受侵害。
原告马娜未向本院提交证据。
被告开原市教育局辩称，请求法院驳回原告的诉讼请求。事实与理由：一、关于原告非法办园和申请办园事宜的概述。原告于2015年10月18日在开原市城东镇城东村租用民房非法开园，2015年12月1日开原市教育局、城东镇政府、城东镇中心校联合对原告非法办园进行检查，同时下达了关停通知书，之后原告一边继续非法办园，一边向被告递交办园申请，根据《辽宁省幼儿园（所）管理办法》等相关规定，因提供的材料不足和不符合规定的办园设置条件，教育局不予审批、登记注册，这是教育局正常履职行为和履行监管职责，不是不作为，也不存在原告所述该园在教育局指导和管理下开展工作之说。原告在未经登记注册的情况下开办幼儿园，直至被告作出了处罚决定仍未停止办园行为，也恰恰说明原告未经教育主管部门登记注册，擅自举办幼儿园的事实存在。二、教育局作出的开教罚决字[2017]第（01）号行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。1、开原市教育局具有负责本行政区域内的学前教育管理工作的职权。根据《辽宁省学前教育条例》第四条的规定，被告负责本行政区域内的学前教育管理工作。具有对违反条例的行为进行处罚的职权。2、原告非法举办幼儿园事实清楚，证据充分。原告举办幼儿园未登记注册，经调查核实，原告开办幼儿园的行为属于擅自举办幼儿园事实清楚。3、教育局作出的处罚决定程序合法。教育局接到举报和有关部门要求处理的材料后，进行立案、调查，向原告送达了行政处罚先行告知书，告知其进行了陈述申辩，又向原告送达了听证告知书，原告要求听证，教育局又举行了听证。后作出了行政处罚决定并送达给原告，向社会发布警示公告，教育局作出的处罚决定程序合法。4、教育局作出的处罚决定适用法律正确。原告未经教育主管部门登记注册，擅自举办幼儿园的行为违反了《辽宁省学前教育条例》的规定，根据《辽宁省学前教育条例》第四十二条规定作出责令停止办园行为，适用法律法规是正确的。综上所述，被告作出的开教罚决字[2017]第（01）号行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，以维护全市学前教育的办学秩序。
被告开原市教育局为此向本院提交如下证据：
第一组事实部分证据：证据1、询问笔录；证据2、检查笔录；证据3、关停通知单；证据4、民办幼儿园办园申请报告；证据5、关于城东镇贝宁民族幼儿园申请办园回复说明及送回证。欲证明原告违法办园，没有登记注册、擅自招生，违法事实客观存在。2015年12月23日原告将办园申请递交给被告，被告不予审批、登记注册的情况说明，并告知原告。
第二组程序证据：证据1、立案审批表。欲证明案件来源、对原告举办幼儿园立调查。证据2、行政处罚先行告知书。欲证明告知拟对原告作出行政处罚的事实、依据和处罚结果，告知其享有陈述、申辩的权利，原告签收。证据3、听证告知书。欲证明告知原告有权听证和申请听证的期限，原告签收。证据4、听证申请书。欲证明原告在听证告知书告知的期限内申请听证。证据5、听证通知书。欲证明告知原告听证的时间、享有的权利等。证据6、听证笔录。欲证明行政处罚前举行了听证。证据7、行政处罚决定书及送达回证。欲证明行政处罚决定书送达给原告。证据8、开原市教育局关于关停非法办幼儿园的公告。欲证明在政府、中心校予以张贴，开原电视台予以发布公告。以上证据证明被告按行政处罚程序规定，履行相关程序，处罚程序合法。
第三组法律证据：《辽宁省学前教育条例》第四条、第四十二条。欲证明被告有管理职权，作出处罚。
被告开原市人民政府辩称，一、原告请求撤销被告开原市人民政府开政行复决字[2018]2号行政复议决定，没有事实和法律依据。1、被告开原市政府依据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，于2018年1月15日受理了原告的行政复议申请书。依法启动了行政复议程序，对申请人（原告）的有关材料和被申请人开原市教育局被申请人行政复议答复书及被申请人行政行为有关材料，进行了审查。2、被告开原市人民政府经审查认定，被申请人开原市教育局行政行为事实清楚，证据材料充分，适用法律法规正确，其行政行为并无不当。故于2018年3月12日作出了维持教育局具体行政行为的决定并送达，原告马娜代理人吕祥签收。3、被告开原市政府复议行为，具有复议法律主体资格，复议审查的事实清楚，材料齐备有效，适用法律正确，程序合法，复议结论得当。原告请求撤销复议决定没有理由，没有法律依据。二、原告对开原市教育局作出开教罚决字[2017]第（01）号行政处罚决定不服，提请撤销行政行为的理由中事项与事实不符，且与相关法律法规不相符合，其诉求理由不成立。1、原告提出办园申请至今已有两年，被告开原市教育局一直不予审批。事实是：原告于2015年12月23日提交民办幼儿园申请报告，根据《辽宁省幼儿园（所）管理办法》的相关规定，被告开原市教育局于2016年1月5日对原告马娜作了回复说明。告知不予办理审批的理由，有回复送达单为凭。而后相继对原告非法建园，依法采取了相应行政行为。不存在行政不作为的问题。2、原告提出“原告于2013年10月4日承包了城东小学幼儿园。2015年该园搬迁城东镇城东村。原告为开办贝宁民族幼儿园开始筹备工作。并与教育局联系购买教材及教学管理等。”原告所谓的承包、搬迁和教育局指导买教材，教学管理等，均与幼儿园筹建申报和设立审批，系不同的法律关系。承包、搬迁、指导购书均不能替代依法批准筹建和批准设立。3、原告提出被告开原市教育局没有履行告知和听证义务，剥夺了原告知情权和听证权利，与事实不符。原告开原市教育局已履行了告知和听证，均有原告签字确认凭证。具体事实是2015年10月18日，检查确认贝宁民族幼儿园非法办园。2015年12月1日，联合下达关停通知。2016年1月5日，对原告申办幼儿园回复说明不予办理审批手续的理由。2017年11月1日给原告下达了行政处罚先行告知书。2017年11月13日给原告下达了听证告知书，2017年11月16日，被告开原市教育局召开了听证会，原告参加陈述意见。2017年11月16日对原告作出了行政处罚决定书责令其停止违法办学。于2017年11月16日送达给原告。2018年1月18日被告开原市教育局作出了开原市教育局关于关停非法办幼儿园的公告，并在开原市电视台向社会发布警示公告。综上，被告开原市人民政府和被告开原市教育局的行政行为事实清楚，证据材料确实充分，适用法律法规正确、程序合法，行政行为结论适当。原告诉求事实与理由均不成立，请法院查明事实，依法驳回原告的诉求，以维护民办幼儿园法定秩序和当事人合法权益。
被告开原市人民政府为此向本院提交如下证据：
立案审批表、行政复议申请书、申请人的有关材料、行政复议答复通知书、送达回证、被申请人行政复议答复书、被申请人的有关材料、行政复议决定请批单、行政复议决定书、送达回证、结案审批表。欲证明被告复议事实清楚，适用法律正确，程序合法。
经庭审质证，原告对被告开原市教育局出示的证据均有异议，对于事实部分原告认为2017年11月2日询问笔录无法确认是原告签字的，检查笔录、关停通知是原告签的。原告认为2015年12月23日签收是他们写的，证明不了原告提供申请报告是2015年12月23日，从申请到答复是2016年1月5日，可以证明被告不作为。回复说明写原告拒收不是事实也不符合常理。对原告提供的申请应当接收，哪些不符合应当改正及补正材料。从送达回证该回复是为应付本次诉讼做的，原告没有教育局的回复，送达回证应是本人签字，但是写拒收，原告没有理由不收。所以该送达回证不真实。原告认为程序证据证明了程序合法，通知单是2017年11月2日，行政处罚告知书是2017年11月1日，听证告知书是11月13日，举行听证是2017年11月16日，从时间顺序先下取替通知，后下的调查，时间倒序。听证笔录的承办人兴立枢、王某，询问笔录承办人崔某某、兴立枢，听证的主持人是崔某某，案件承办人是不能成为听证的主持人，听证程序违法。听证笔录没有相关事实、证据的记录及辩论，当天听证，当天作出处罚决定书，程序上是不合法的。原告的申请书是2015年3月28日通过中心校签字、盖章，政府盖章后送达给被告，也就是原告在承包过程中，就把审批手续送达，一直没有回复，也没与原告提出这事，被告程序违法。对于法律证据，原告依据原辽宁省幼儿园管理办法及处理办法，被告在法定期限内不予答复，被告应当向原告进行说明，被告最后直接进入到处罚程序，没有履行被告职责，原告之前也是开办幼儿园的，具备资金、资历条件，哪些条件不符合应让原告进行改正。
原告对被告开原市政府出示的证据均有异议。原告认为事实是否清楚，通过教育局举证，原告申办幼儿园时间不清楚，做为第二被告没有查清，只是依据教育局提供的。教育局在听证期间是属于程序违法，案件承办人当主持人，听证人员是办案人员，程序不合法，做为复议程序，对其政府组成部门做出的决定是一个监督的程序，市政府没有主持听证、做笔录，只是看到一个申请书，事实不清，程序不合法作出复议决定是不负责的。法制办应听当事人的陈述，进行听证，市政府程序本身就不合法。
本院对上述证据认证如下：对于被告开原市教育局提交的证据能够证明对原告作出行政处罚决定的事实及程序以及适用的法律，本院予以采信。对于被告开原市人民政府提交的证据能够证明被告作出复议决定的程序符合法律规定，本院予以采信。
经审理查明，原告马娜未经教育主管部门批准，于2015年10月18日在开原市城东镇城东村租用民房开办幼儿园。2015年12月1日开原市教育局、城东镇政府、城东镇中心校联合对原告非法办园行为进行检查，同时下达了关停通知书。原告一边继续非法办园，一边向被告开原市教育局递交办园申请，根据《辽宁省幼儿园（所）管理办法》等相关规定，因原告提供的材料不足和不符合规定的办园设置条件，被告开原市教育局对原告的申请未予审批。2016年1月5日，开原市教育局对原告申办幼儿园回复说明不予办理审批手续的理由。2017年11月1日给原告下达了行政处罚先行告知书。2017年11月16日，被告开原市教育局召开了听证会，原告参加陈述意见。开原市教育局认为原告未经教育主管部门登记注册，擅自举办幼儿园的行为违反了《辽宁省学前教育条例》的规定，2017年11月16日被告开原市教育局根据《辽宁省学前教育条例》第四十二条规定对原告作出了行政处罚决定书，责令原告停止办园行为。2018年1月18日被告开原市教育局作出了关于关停非法办幼儿园的公告，并在开原市电视台向社会发布警示公告。原告马娜不服被告开原市教育局的处罚决定，向被告开原市人民政府申请行政复议，被告开原市人民政府作出维持开原市教育局行政行为的复议决定。原告不服于2018年4月3日向本院提起本案诉讼。
本院认为，根据《辽宁省学前教育条例》第四条的规定，被告开原市教育局具有负责本行政区域内的学前教育管理工作的法定职权，对辖区内违反条例的行为有进行处罚的职权。根据《行政复议法》第十二条的规定，被告开原市人民政府作为开原市教育局的本级政府主管部门，具有作出行政复议的法定职权。结合诉辩双方的诉辩主张，本案的争议焦点之一在于被告开原市教育局对原告马娜作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。经过庭审质证，被告开原市教育局提交了对原告幼儿园的询问、检查笔录、关停通知以及对其申请办园的回复和说明等证据能够证明原告未经教育主管部门批准，存在擅自开办幼儿园的行为，被告开原市教育局对其处罚事实清楚。被告开原市教育局又提交了作出行政处罚的立案登记、行政处罚告知书以及听证笔录等证据，能够证明被告对原告作出的处罚程序符合行政处罚法的相关规定。对于原告提出申请办园送达回复拒收的意见，本院认为回复并非是作出处罚决定的前置条件，原告是否拒收不影响处罚决定认定原告未经审批办园的事实。原告提出先下取缔通知，后下的调查，时间倒序问题，行政处罚法未规定取缔是行政处罚的程序。原告提出案件承办人不能成为听证程序的主持人，听证程序违法的意见，经过庭审质证，原告自认听证主持人是崔某某，听证笔录也记载主持人是崔某某、案件承办人是兴立枢、王某，崔某某并非本案承办人，听证程序符合法律规定，原告的意见本院不予采信。
本案的争议焦点之二在于被告开原市政府对原告作出的行政复议决定认定事实是否清楚、证据是否充分。本案开原市政府提交了被告开原市教育局提交的处罚证据，能够认定原告未经批准非法开办幼儿园的事实，被告开原市政府作出的复议决定事实清楚、证据充分，原告提出市政府没有主持听证、做笔录，只是看到一个申请书，事实不清，程序不合法的意见，本院认为，行政复议法未规定复议程序需要进行听证的程序，原告的意见本院不予支持。被告开原市政府作出的复议决定事实清楚、证据充分、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，判决如下：
驳回原告马娜的诉讼请求。
案件诉讼费50元由原告马娜负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于铁岭市中级人民法院。
审 判 长 李 倩
人民陪审员 杨 丽
人民陪审员 许玉华
二〇一八年八月三日
书 记 员 佟 乐