江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终540号
上诉人（原审原告）陈吉云，女，1962年7月23日生，汉族，住南通市崇川区。
被上诉人（原审被�）南通市公安局崇川分局，住所地南通市崇川区。
法定代表人杜松华，局长。
被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市崇川区。
法定代表人陈旭，局长。
上诉人陈吉云因治安行政处罚及行政复议决定一案，不服南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月8日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2017年2月17日，陈吉云因反映拆迁问题，携带信访材料到中南海周边上访，后北京市公安局西城分局府右街派出所对陈吉云作出《训诫书》，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条、《信访条例》第十八条、第二十条以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员�留或聚集。陈吉云应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理等。
2017年2月18日，南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）对陈吉云至中南海周边非正常上访一案予以立案调查。2月21日，崇川公安分局依法传唤陈吉云，并电话通知了陈吉云家属。同日，崇川公安分局告知陈吉云拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及依法享有陈述申辩权，后于同日作出崇公（治）行罚决字[2017]292号《行政处罚决定书》。同日，陈吉云被送入南通市第二拘留所执行行政拘留，执行期限自2017年2月21日至2017年2月28日。
陈吉云不服该行政处罚决定，于2017年2月28日向南通市公安局申请行政复议。被告南通市公安局于当日受理，并向崇川公安分局作出《提交行政复议答复通知书》。4月17日，南通市公安局作出[2017]（通）公复决字第35号《行政复议决定书》，并于4月18日邮寄送达陈吉云。陈吉云不服，提起诉讼，请求撤销崇川公安分局作出的崇公（治）行罚决字[2017]292号《行政处罚决定书》；撤销南通市公安局作出的[2017]（通）公复决字第35号《行政复议决定书》。
另查明，2016年9月6日，陈吉云因至北京市中南海周边非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。
一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖�、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但引发信访的根源问题发生在陈吉云的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对陈吉云到北京非正常上访、扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常上访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由崇川公安分局管辖并无不当。
陈吉云到中南海周边非正常上访的事实有证人曹某、任某的询问笔录、严照华出具的情况说明、训诫书等内容予以证实，被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，陈吉云到北京信访，也应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。中南海周边不是国家规定的信访接待场所，不具有�访接待职能，原告陈吉云到中南海周边进行非正常上访的行为，已在客观上对作为国家政治中心的中南海周边正常的公共场所秩序造成危害。陈吉云因同样的行为曾被训诫，主观上明知到中南海周边非正常信访行为的危害性和违法性，却仍坚持非正常上访，该行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为，崇川公安分局对陈吉云处以行政拘留七日的处罚适用法律正确，处罚适当。崇川公安分局在接到钟秀街道工作人员的报案后，依法履行了受理、传唤、调查、告知、作出处罚决定等法定程序，程序合法。至于陈吉云提出的传唤未通知家属不合法的问题，崇川公安分局提供的视频资料显示在传唤、执行拘留时已依法电话�知了陈吉云的家属。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第一项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。就本案而言，2017年2月28日，陈吉云向南通市公安局申请行政复议。南通市公安局同日受理，并通知崇川公安分局提交书面答复。4月17月，南通市公安局作出[2017]（通）公复决字第35号《行政复议决定书》，并于4月18日邮寄送达陈吉云。南通市公安局在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。
至于陈吉云提出南通市公安局未提供复议机关负责人同意的证据，程序违法的问题。复议决定的作出经复议机关负责人同意或者集体讨论通过的程序，是复议决定作出的内部程序，并不需要对复议当事人公示。在复议决定已经通过加盖复议机关公章并向复议当事人公开送达的情况下，应当认定复议决定系复议机关所形成的最终决定。
综上，崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当。南通市公安局作出的被诉复�决定程序合法。陈吉云的主张无事实和法律依据，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈吉云的诉讼请求。
陈吉云不服提起上诉称，一审认定上诉人到中南海周边上访等事实错误。被上诉人无行政管辖权，属于违法立案，捏造事实。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人诉请。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，针对当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为崇川区公安局所作崇公（治）行罚决字[2017]292号《行政处罚决定书》是否合法；南通市公安局复议程序是否合法。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，崇川区公安局具有治安管理的法定职责。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。可见，违法行为人居住地的公安机关管辖更适宜的情况下，可以由违法行为人居住地的公安机关进行管辖。本案违法行为发生地虽然在北京，但陈吉云非正常上访主要事由是为其南通地区的房屋拆迁，且其现居住地也在南通。因此，由其居住地公安机关管辖更有利于对案件的调查取证、节约办案成本。
关于行政处罚认定事实和适用法律是否正确的问题。本院认为，结合对陈吉云、任某、曹某等人的询问笔录、北京公安局西城分局出具的训诫书等，可以认定2017年2月17日陈吉云到北京中南海周边地区进行了非正常上访的事�存在。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。上诉人陈吉云曾在2016年在中南海地区非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫过，显然其应当知道中南海周边地区并非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。但其仍到中南海地区非正常上访，其行为属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”行为。崇川区公安局对其处以七日拘留处罚，于法有据，处罚适当，程序上亦无违法之处。关于南通市公安局所作复议决定程序是否合法的问题，一审法院已经详细阐述，本院在此不再赘述。
综上，一审法院判决驳回陈吉云的诉讼请求并无不�，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人陈吉云负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭德萍
审判员 刘羽梅
审判员 鲍 蕊
二〇一七年八月二十八日
书记员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；