江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第0151号
上诉人（原审原告）丁贵斋。
委托代理人张亚泉，江苏奔月律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市江安镇人民政府，住所地如皋市江安镇。
法定代表人王建云，镇长。
委托代理人马彬。
委托代理人夏金成。
上诉人丁贵斋因与被上诉人如皋市江安镇人民政府（以下简称江安镇政府）土地行政确认一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字0045号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月9日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年6月25日公开开庭进行了审理。上诉人丁贵斋及其委托代理人张亚泉，被上诉人江安镇政府的委托代理人马彬、夏金成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，丁贵斋户与丁孝堂户系邻居。2013年3月4日，丁贵斋向江安镇政府提出申请，要求确认该户与丁孝堂户两户宅基地及周边自留地的界址。同年3月，江安镇政府会同徐柴村村委会工作人员到两户纠纷现场进行实地查看，经勘察、丈量，确定了两户宅基地及周边自留地的界址。同年5月19日，徐柴村民调会组织丁贵斋户与丁孝堂户就两户的界址纠纷进行调解，并达成协议，协议约定：一、关于两家的界址按2013年三月份村镇两级在此重新认可的新界为准，双方不得怀疑，更不能私自提出重新丈量或变更。……由丁万全与丁万正在调解协议签字捺印。
另查明，丁万全系丁贵斋之子，丁万正系丁孝堂长子。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，江安镇政府作为镇级人民政府，对其行政区域内个人与个人之间的土地所有权和使用权争议具有调查处理的职责。
关于江安镇政府收到丁贵斋确权申请后是否已经履行法定职责的问题，法院确定，丁贵斋曾向江安镇政府提出申请，要求确认该户与丁孝堂两户宅基地及周边自留地的界址，江安镇政府收到该申请后，于同年3月到丁贵斋与丁孝堂两户争议地进行实地查看，经勘察、丈量，确定了两户宅基地及周边自留地的界址。在此基础上，徐柴村民调会组织两户就上述争议进行调解并促成双方达成协议，协议第一条载明“关于两家的界址按2013年三月份村镇两级在此重新认可的新界为准，双方不得怀疑，更不能私自提出重新丈量或变更。”据此，可以推知，江安镇政府在收到丁贵斋确权申请后，已指派政府工作人员会同徐柴村村委会人员，到纠纷发生地进行了实地查看、勘察、丈量并予以定界。在江安镇政府对丁贵斋与丁孝堂两户宅基地及周边自留地界址重新划定的基础上，徐柴村民调会就争议事项组织丁贵斋户与丁孝堂户进行协调，两户达成协议，均认可以江安镇政府与徐柴村村委会在3月份确定的界址作为两户宅基地及周边自留地的分界点。丁贵斋虽主张其户系经村委会人员做其思想工作后才在调解协议上签字，但经徐柴村民调会的调解其户已经与丁孝堂户达成了调解协议，且其子丁万全已代表其户在协议上签字捺印，可视为对该协议的认可，即使丁万全系经他人做工作后方在协议上签字，并不能据此否认该协议内容系该户真实意思表示。丁贵斋同时主张江安镇政府未依据《土地权属争议调查处理办法》对该土地权属争议作出书面处理决定属于未履行法定职责，调解协议是在界址确定后形成的，江安镇政府处理该土地权属争议的程序倒置。法院认为，依据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条、第三十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。《土地权属争议调查处理办法》规定了土地权属争议的处理程序并要求乡级人民政府处理土地权属争议时参照执行该处理办法，但并不因此禁止乡级人民政府根据不同争议的具体情况，选择适用更有利于矛盾纠纷解决的方式来处理土地权属争议。本案中，江安镇政府在收到丁贵斋的确权申请后，根据案件的实际情况选择其认为更适宜的处理土地权属争议的方式和方法，以直接到两户纠纷现场进行实地查看、勘察、丈量并定界的方式处理了该土地权属争议。在江安镇政府确定两户宅基地及周边自留地的界址后，丁贵斋与丁孝堂两户对江安镇的处理未提异议，后以协议的形式书面认可了江安镇政府定界的事实。事实证明，江安镇政府实地查看、勘察、丈量并定界的处理方式更有利于两户之间的土地权属争议的解决和邻里矛盾的化解。综上，江安镇政府虽未严格按照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序处理丁贵斋与丁孝堂两户的土地权属争议，但并未侵害该两户的权益。故对丁贵斋认为江安镇政府未履行法定职责且处理两户土地权属争议程序倒置的主张法院不予采信。综上，原审法院遂判决驳回丁贵斋的诉讼请求。
丁贵斋不服，向本院提起上诉称，1、原审法院认定事实错误，丁贵斋要求的是对土地面积和四至进行确权而非对土地进行调解，其对徐柴村民调会组织形成的调解协议不予认可，其该协议没有对土地面积及四至进行确认，不能认为江安镇政府履行了法定职责；2、原审法院适用法律错误，丁贵斋要求对承包地进行确权，不适用《土地权属争议调查处理办法》，且该办法要求调解书由土地管理部门盖章后生效。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
江安镇政府答辩称，1、原审法院认定事实清楚，丁贵斋申请的是对其与丁孝堂户之间的土地使用权确权，该矛盾已经镇村二级处理完毕；2、原审法院适用法律正确，对于界址不明的争议，江安镇政府可以参照《土地权属争议调查处理办法》执行。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
丁贵斋提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据原审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，江安镇政府收到丁贵斋的申请后是否已经按照相关法律规定履行了确权的职责。
认定行政机关是否履行了相应的职责，主要从行政机关是否具有法定义务及是否实施了行政行为两方面考量。关于江安镇政府是否具有履行职责的法定义务的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。个人之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。江安镇政府作为讼争土地所在地的乡级人民政府有权对丁贵斋提出的申请予以受理并作出行政行为。
关于江安镇政府是否实施了行政行为的问题。《土地权属争议调查处理办法》第十七条规定，承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。第十八条规定，在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。本案中，江安镇政府在收到丁贵斋的申请后，安排镇政府、徐柴村委会工作人员找当事人谈话，实地勘察、丈量，调查取证，组织双方进行调解，并就纠纷达成一致协议，由与丁贵斋共同居住的儿子丁万全及丁孝堂的儿子丁万正在协议上签字捺印，调解人员在协议书上签名并加盖了江安镇徐柴村人民调解委员会的公章。本院认为，处理土地权属争议，尤其是农村个人之间的土地权属争议，为妥善解决邻里纠纷，调解是最为行之有效的方式，法律、法规也明确规定处理土地权属争议应当先行调解。江安镇政府根据丁贵斋的申请，组织丁贵斋和丁孝堂两户达成的协议书第一条即是对两家界址的确认。江安镇政府针对的是宅基地及自留地纠纷，并参照该处理办法指派政府及基层群众自治组织的工作人员处理该纠纷，并由当事人所在村组织的人民调解委员会盖章确认，符合我国目前将矛盾化解在基层的大调解模式，也并不违反法律、法规的禁止性规定，更不侵害丁贵斋的实体权益，不能简单的以在调解书上盖章确认的非江安镇政府，就否认该协议的效力及江安镇政府已履行了行政行为。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。丁贵斋的上诉请求不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人丁贵斋负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 羽 梅
代理审判员 仇秀珍代理审判员张祺炜
二〇一四年八月七日
书 记 员 吴 彩 丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；