浙江省象山县人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙0225行初39号原告张桦南，男，1967年9月1日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。原告张理设，男，1940年2月12日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。原告叶素兰，女，1940年1月19日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。原告张华东，男，1962年4月15日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。原告王姣娣，女，1965年1月26日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。共同委托代理人陈启勇（特别授权代理），浙江中汇律师律师事务所律师。被告宁海县茶院乡人民政府，住所地浙江省宁海县茶院乡茶院村。法定代表人储根荣，男，乡长。出庭应诉负责人盛文赞，男，宁海县茶院乡人民政府武装部部长。出庭应诉负责人王品富，男，宁海县茶院乡人民政府副乡长。委托代理人胡敏春（特别授权代理），浙江诚航律师事务所律师。第三人宁海县茶院乡下徐村民委员会，住所地浙江省宁海县茶院乡下徐村。法定代表人应可聪，男，主任。委托代理人史挺帅（特别授权代理），浙江诚航律师事务所律师。原告张桦南等5人诉被告宁海县茶院乡人民政府行政协议一案，2016年10月8日向本院起诉，本院于次日受理后，于2016年10月12日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月15日第一次公开开庭审理本案，原告张桦南、张理设及原告的共同委托代理人陈启勇，被告宁海县茶院乡人民政府的出庭应诉负责人盛文赞及委托代理人胡敏春到庭参加诉讼。审理中，本院追加宁海县茶院乡下徐村民委员会作为本案第三人参加诉讼，并于2016年11月23日第二次公开开庭进行审理，原告张桦南及共同委托代理人陈启勇，被告宁海县茶院乡人民政府的出庭应诉负责人王品富及委托代理人胡敏春，第三人宁海县茶院乡下徐村民委员会的委托代理人史挺帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。1999年10月1日，被告宁海县茶院乡人民政府与第三人宁海县茶院乡下徐村民委员会（原宁海县茶院乡平窑村民委员会）签订《茶院乡白鹅养殖福利场土地租用协议书》（以下简称《租用协议书》）。原告张桦南等5人起诉称，原告张桦南等5人系宁海县茶院乡下徐村平窑组村民。1998年，原告户依法取得坐落于平窑半山塘面积为0.65亩的承包责任田，并种植水稻。1999年10月1日，被告与第三人未经原告同意，擅自签订《租用协议书》，租用包括原告承包田在内的土地。2000年，被告动用公权力强行收回原告的上述承包田，并用沙石填埋覆盖承包田，严重破坏了农用耕地。原告通过各种途径要求被告返还责任田，均无果。综上，被告与第三人签订的《租用协议书》名为租用，实为变相承包合同，协议签订后，被告强行收回原告承包责任田至今不予返还，侵犯了原告合法权益。请求法院判决：1.被告与第三人签订的包含原告坐落于宁海县茶院乡半塘山0.65亩承包责任田范围部分的《租用协议书》违法，被告强行收回原告前述责任田行为违法；2.被告与第三人恢复原告责任田至可耕种水稻时的原状，返还原告坐落于宁海县茶院乡平窑村半山塘面积为0.65亩的承包责任田；3.被告赔偿原告经济损失17000元（1000元/年）。原告庭审时明确诉讼请求为：确认被告和第三人于1999年10月1日签订的《租用协议书》违法。原告于起诉时向本院提交了如下证据材料：1.承包权证、承包合同复印件各1份，用以证明原告依法享有涉案土地承包权的事实；2.《租用协议书》复印件1份，用以证明被告未经原告同意，于1999年10月1日与第三人签订土地租用协议，强行收回、占有原告承包田的事实；3.照片复印件2份，用以证明涉案承包田被沙石掩埋、覆盖，不具备种植水稻等农作物的事实。原告于庭审时向本院提交证据：4.土地行政诉状复印件1份，用以证明原告自2000年开始主张权利的事实；5.《关于责令茶院乡下徐村返还张桦南户承包责任田的申请书》、《关于张桦南等人要求茶院乡下徐村返还半山塘承包责任田申请的答复》复印件各1份，用以证明《租用协议书》属行政协议的事实；6.证明原件5份，用以证明委托流转合同的签名不是当事人签字的事实。被告宁海县茶院乡人民政府答辩称，被诉行为不属行政诉讼受案范围。被告与第三人签订《租用协议书》行为，并非为实现行政管理目标实施的行为，该协议是被告以民事主体身份签订的民事合同行为。请求依法驳回原告的起诉。被告宁海县茶院乡人民政府于2016年11月1日向本院提交了如下证据材料：1.《租用协议书》复印件1份，用以证明被告与第三人签订土地租用协议及相关约定事项；2.《茶院乡白鹅养殖示范种场承包协议》复印件1份，用以证明被告与张文娥签订承包协议及相关约定事项；3.《承包土地经营权委托流转合同》复印件1份，用以证明原告等承包户委托第三人对涉案承包地统一发包经营的事实；4.《承包款分结各户责任田清单》复印件，用以证明原告已领取责任田出租期间的全部租金。被告向本院提交法律依据如下：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条；2.《中华人民共和国行政强制法》第二条、第三条，3.《中华人民共和国合同法》第二条、第二百一十二条。第三人宁海县茶院乡下徐村民委员会陈述称，原告0.65亩承包田包含在60亩土地中，未进行划分，由村统一处理，不存在原告单独耕种的情况。被告考虑到村经济困难，帮助增加农民收入，与第三人商量后租用该土地，由被告支付租金。目前土地仍属农业用地，租金已支付完毕，不存在原告所主张的破坏耕地的行为。该协议合法有效，应继续履行。请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人庭审时向本院提交照片复印件3张，用以证明协议所涉的60亩土地现状。经庭审质证，本院对原、被告及第三人提交的证据认定如下：对原告提交的证据1、2，被告对真实性没有异议，认为该承包权证中原告主张的0.65亩土地并无具体四至，原告一直耕种的主张与事实不符；对证据3，被告认为照片无法反映出土地被沙石掩盖的现状，协议中约定的60亩土地是统一管理，现场仍种植水稻事实；对证据4-6，被告认为未在举证期限提交，不予质证。第三人同意被告关于证据1-3的质证意见，认为0.65亩承包田没有明确的四至，承包合同签订后，由村统一出租给被告，租金根据协议约定分二期给付，并无改变土地性质；证据4，第三人认为没有关联性；证据5，第三人认为原告未向第三人申请返还承包田，对第三人出租的行为一直予以认可，被告作出的答复与第三人没有关联；证据6，第三人认为因证人未出庭作证，对证明内容的真实性无法证实。对被告提交的证据1，原告对真实性没有异议，对协议属民事协议的证明目的有异议，认为该协议明确目的是为发展农村经济这一行政管理目标，且协议一方主体属行政机关，双方之间存在管理与被管理的关系，协议的内容为收回原告的承包田；对证据2，真实性无异议，对证明目的有异议，认为协议未经土地权利人同意，且擅自改变了土地性质；对证据3，原告对真实性、合法性和关联性均提出异议，认为流转合同中的签字并非原告本人所签，其他人的签字值得怀疑，且该协议在《租用协议书》之后签订，不能证明先前的行为；对证据4，原告对真实性没有异议，认为张理设领取该钱款时并不清楚款项具体名目，且18年的土地租金不应当是157元。第三人没有异议。对第三人提交的证据，原告对真实性没有异议，认为照片无法反映60亩土地的现状。被告没有异议。经与原件核对无异，本院对原、被告及第三人提供的证据的真实性予以认定，至于关联性，因涉及同一证据在法律层面的不同理解，本院将安排在本院认为部分阐述。根据上述对证据的认证，结合原、被告及第三人在庭审中的陈述，本院确认的案件事实如下：1999年10月1日，被告宁海县茶院乡人民政府（乙方）与第三人（甲方）签订《租用协议书》，约定乙方向甲方租用半山塘土地60亩，作为白鹅养殖示范福利场。四至座落：东至溪坑，南至溪坑（后坑李矮山），西至后坑李山，北至通后坑李公路。同时约定：1.土地租用年限为18年，即2001年10月1日至2019年10月1日（注：2000年、2001年的两年土地租用由张文娥同张方中自行处理，与乡、村无关）；2.土地租金每年3000元，18年为54000元；3.土地租用金支付办法分二期进行，第一期土地租用金先付清13年（2001年至2015年）合计人民币为39000元，并在1999年10月1日付清。第二期土地租用金付款（2015年至2019年）合计人民币为15000元，但须在2015年10月1日付清；4.土地租用期内甲方不能干涉乙方对土地的使用权和经营权，在土地使用过程中，如与村民发生争执，双方必须协商解决；5.甲方允许乙方按白鹅养殖场规划方案实施生产，允许在白鹅养殖场规划区中间搞一条机耕路，造路资金由乙方自理；6.乙方按规划图布局实施生产安排，如在实施过程中需要改变规划图的布局时，须甲乙双方商定后实施；7.在租用期内的60亩土地面积，农业税2470公斤、粮食任务19000公斤由乙方负责完成；8.以上条款协议，甲乙双方必须共同遵守执行，不得反悔。2011年，原告张理设领取了0.65亩承包田的租金计157元。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围，其中第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。故此，订立行政协议的主要目的是实现行政管理职能，具有产生、变更、消灭行政法律关系的特征。本案中，从被诉协议内容来看，是被告为发展农村经济，在与第三人协商一致的情况下订立的有关租赁土地协议，该协议中的有关约定土地租用年限、土地资金、税费承担、付款方式、争议解决方式等内容并不属行政法律规范调整范围，双方之间并未因此产生、变更或消灭相应的行政法律关系，该土地租用协议书不具有行政协议的基本特征。原告就此向本院提起行政诉讼，不属人民法院行政案件受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张桦南等5人的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长  蒋晓瑜审 判 员  贺 峰人民陪审员  郑存祥二〇一六年十一月二十五日代书 记员  楼赛赛附法律、司法解释条文：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……