贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）黔26行终110号
上诉人（原审原告）：凯里市红洲路馨怡名苑小区业主委员会，住所地凯里市红洲路18号。
诉讼代表人：杨宏武，业主委员会主任。
委托代理人：赵兴彬，业主委员会副主任。
被上诉人（原审被告）：黔东南州住房和城乡建设局。
法定代表人：吴春，局长。
行政机关负责人：王红，副局长。
委托代理人：秦主兵，黔东南州住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人：张德金，贵州洲联合律师事务所律师。
原审第三人：黔东南州荣升物业管理有限责任公司，住所地凯里市红洲路18号。
法定代表人：李双蓉，经理。
委托代理人：潘国华，贵�兄弟律师事务所律师。
上诉人凯里市红洲路馨怡名苑小区业主委员会因行政审批一案，不服凯里市人民法院（2015）凯行初字第92号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审经审理认定：馨怡名苑小区位于凯里市红州路18号，建设单位为黔东南州荣升房地产开发有限责任公司。2010年10月13日，凯里市房地产管理局对馨怡名苑的业主委员会进行备案，备案的业主委员会名称为“馨怡名苑业主委员会”，备案的业主委员会主任为王正猛，第三人黔东南州荣升物业服务有限责任公司为该小区的物业管理单位，2011年8月26日，被告黔东南州住房和城乡建设局针对第三人提交的《关于申请专项维修基金对监控系统改造及可视门和外墙脱落维修的报告》，作出了同意拨付维修基金104398.30元的审批。2014年9月4日，凯里市房地产事业发展管理局对该小区业主委员会进行备案，备案的业主委员会名称为“馨怡名苑小区首届民选业主委员会”，业主委员会主任为刘应忠，2015年5月22日，凯里市房地产事业发展管理局对小区业主委员会进行备案，备案的业主委员会主任为杨宏武。现业主委员会认为2010年10月13日备案的原业主委员会是非法成立，被告针对该笔维修基金的申请，未进行认真审核而予以审批，故请求人民法院判决撤销被告作出的维修基金的审批行为。庭审中，原告称在2014年8月份才知道被告作出该笔维修基金的审批行为。被告称整个黔东南州的维修基金的管理均由建设部门进行管理，馨怡名苑小区的维修基金没有划转给该小区业主委员会管理。
原审法院认为，关于被告对维修基金的审批行为是否是可诉的行政行为的问题，《住宅专项维修资金管理办法》［建设部、财政部令（第165号）］第五条第二款、第十条第一款、第二十二条已作规定，被告黔东南州住房和城乡建设局有对本行政区域内的维修基金进行管理和审批的职责。其对维修基金的申请作出审批，本身对外发生法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。关于本案的原告是否符合起诉条件的问题，《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，本案的原告（现业主委员会）的改选已报房产部门备案登记，有自己的组织章程和组织机构，有独立使用的办公场所，办公经费亦有相应的保障，因而具有一定的民事行为能力，属于法律规定的“其他组织”范畴，故原告具有提起行政诉讼的主体资格。关于原告的起诉是否已经超过起诉期限的问题，这涉及到该小区业主委员会的继承问题，从第三人提交2010年业主委员会备案表的内容来看，房产部门已对该小区首次业主委员会的成立予以备案，原告作为之后经备案的该小区业主委员会，应对前业主委员会的行为进行继承。本案中，对于该笔维修基金的申请材料，前业主委员会签有意见并盖有印章，说明前业主委员会具备知道被告对维修基金的审批行为的可能和条件，当时就应当知道被告对维修基金的审批行为，原告作为前业主委员会的继承主体，根据承继的原则，可视为原告当时亦知道或应当知道该维修基金的审批行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”，本案被告作出维修基金审批行为的时间为2011年8月26日，原告提起诉讼的时间为2015年5月28日，已超过2年的起诉期限，故对原告的起诉，依法应当予以驳回。对于原告称原业主委员会成立是非法的意见，因业主委员会是小区业主自我管理的自治组织，房产部门对业委会的备案申请仅负责依照物业管理法律法规规定的要件进行形式审查，对于业主大会和业委会的选举、表决过程中的计票情况及每份投票是否符合业主的真实意思不负有深入实质审查的职责，也不具有可行性。且该备案是否合法，不是本案的审查范围，故原告的该意见，本院不予采纳。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告凯里市红洲路馨怡名苑小区业主委员会的起诉。已交纳的案件受理费50元，予以退还。
上诉人凯里市红洲路馨怡名苑小区业主委员会上诉称：一审法院对2010年成立的业主委员会备案行为的合法性不予审查，但又以该业主委员会经备案为由，以承继关系推定2010年原告知道被告作出维修基金的审批行为，是认定事实与适用法律自相矛盾。根据《物业管理条例》规定，首次业主委员会的成立，必须按照提出申请、成立筹备小组、开展筹备工作、召开业主大会、选举、申请登记等流程进行，前业主委员会的成立是不合法的，原审以经房产部门备案登记为由认定前业主委员会合法是错误的。主体关系承继的前提是主体合法成立，因此原审以承继关系认定原告在被告作出审批时就应当知道审批行为错误。上诉人并非怠于行使权利而致�讼失效，上诉人2014年9月4日成立后，一直通过合法渠道向相关主管部门控告房开商及其物业公司损害业主利益的行为，州、市领导及相关部门多次协调，第三人于2015年3月才向上诉人移交了小区资料，上诉人才准确知道被诉行为，并未超过起诉期限。被上诉人审批行为显属违法行为而且具有普遍性，上诉人作为维修基金管理的行政部门，未尽认真审核义务，违法多次审批维修基金，在本地区有一定普遍性，为保护广大业主权益不受侵害，请求撤销凯里市人民法院（2015）凯行初字第92号行政裁定书，判令撤销被上诉人违法审批维修基金的具体行政行为。
被上诉人黔东南州住房和城乡建设局答辩称：原审认为业主委员会的成立是小区业主自治问题，人民法院没有职权进行实质性审查，根据业主委员会备案登记材料从形式上认定业主委员会的成立，认定事实正�。上诉人认为前业主委会成立不合法并否定其行为的主张没有事实和法律依据。上诉人与前业主委员会是同一民事主体，前业主委员会作出的民事法律行为对后一届业主委员会具有法律效力。上诉人2011年8月26日就知道被诉行政行为，2015年5月28日才提起行政诉讼，超过了起诉期限。起诉期限属法定期限，不存在中止、中断问题，上诉人提出在法定期限内向政府及行政部门反映情况，但毕竟不是提起行政诉讼，只要上诉人未在期限内提起行政诉讼，人民法院就不予支持，后果应由上诉人承担。被上诉人审批行为是否属违法行为，一审还没有进行审理，二审法院对该问题也无法进行审理。综上所述，一审裁定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。
原审第三人黔东南荣升物业服务有限公司述称：原审被告审批行为合法，本案已过�诉期限，一审裁定正确。上诉人称前业主委员会的印章没有经过备案，以及维修资金申请没有经过三分之二业主通过，这不属于行政机关审查范围，业主委员会代表小区业主，若申报材料有瑕疵也是小区业主及其委员会自己的责任。前小区业主委员会是依法成立的，代表小区业主履行了几年的职责，其权利义务应由后成立的业主委员会继承。前业主委员会印章并非违法刻制，原业主委员会一直是用该印章工作至上诉人重新制新印章为止，至于是否备案并未影响其使用的真实性。原审被告只是维修资金的代管者，在审查业主委员会申请维修资金相关材料时对印章备案与否没有实质审查的义务。是否经过三分之二的业主通过是法律对小区业主的限制条款，而小区成立的业委会是代表小区全体业主的，其代表小区申请维修资金是否有三分之二业主通过是小区内部事务自�问题，行政机关只针对小区业主委员会的申请进行审查，没有义务对小区业主大会的内部事务进行审查。维修资金的申请人和使用人是小区业主或其业主委员会，况且维修资金已经实际用于小区维修，余款已经退还了上诉人。原审第三人并非资金享有人，无权支配维修资金，本案与原审第三人无关联。综上，原审被告审批行为是为了小区维修设施的实际需要，符合小区业主利益，其行为合法，上诉人的诉讼请求没有依据支持，请求驳回上诉，维持原审裁定。
本院经审理查明的案件事实与原审一致。
本院认为：被上诉人黔东南州住房和城乡建设局作为辖区住宅专项维修资金主管部门，具有对本行政区域内的维修基金进行管理和审批的法定职责，其对维修基金的申请作出审批，对外发生法律效力，对住宅业主的权益产生实际影响，原审关于被告审�行为属于可诉的行政行为以及原审原告诉讼主体资格的认定正确，本院予以确认。关于前业主委员会成立是否合法问题，根据《物业管理条例》第十条“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会”的规定，前业主委员会成立不符合该条规定，行政机关备案行为不能改变前业主委员会成立不合法的既定事实。根据现有证据，前业主委员会的成立未召开业主大会，后业主委员会是经业主大会依法选举产生，前后业主委员会属于不同的主体，不具有前后的继承关系。前业主委员会在向被告申请专项维修资金时并未召开业主大会，亦未通过合理方式告知业主，本案没有证据证明该小区业主或原告知道被诉行政行为，原审以超过起诉期限驳回原告起诉不当，依法应予纠正。上诉人要求撤销原审裁定的理由成立，本院予以支持。但上诉人要求撤销被上诉人黔东南州住房和城乡建设局违法审批维修基金的行政行为，因原审未作出实体审理，本院二审对该行为是否合法，不予审查。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销凯里市人民法院（2015）凯行初字第92号行政裁定。
二、本案指令凯里市人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨通烈
审 判 员 唐 涛
代理审判员 顾业平
二〇一六年十二月二十一日
书 记 员 黄彦杰