河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2523号
上诉人（一审原告）郭建清，男，汉族，1939年7月6日生，住河南省汝州市。
委托代理人牛团伟，河南科序律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）汝州市人民政府，住所地汝州市丹阳路中段。
法定代表人陈天富，代市长。
委托代理人刘虽党，汝州市人民政府法制办副主任。
委托代理人郭晓恒，河南神鹰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路22号。
法定代表人陈润儿，省长。
委托代理人李彦青，河南省人民政府法制办工作人员。
委托代理人司洋,河南省人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审第三人）汝州市王寨乡杨庄村村民委员会，住所地汝州市王寨乡杨庄村。
诉讼代表人彭玉峰，该村“两委会”负责人。
委托代理人赵卫锋，河南星灿律师事务所律师。
郭建清与汝州市人民政府、河南省人民政府林权纠纷一案，不服汝州市人民政府作出的《关于王寨乡杨庄村158户林权证有效性认定的决定》及河南省人民政府作出的《行政复议决定书》，不服平顶山市中级人民法院（2016）豫04行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭建清的委托代理人牛团伟，被上诉人汝州市人民政府的委托代理人刘虽党、郭晓恒，被上诉人河南省人民政府的委托代理人李彦青、司洋，被上诉人汝州市王寨乡杨庄村村民委员会(以下简称杨庄村委会)的委托代理人赵卫锋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：汝州市人民政府于2015年4月29日作出《关于王寨乡杨庄村158户林权证有效性认定的决定》(汝政决【2015】4号)，该决定申请人为杨庄村委会，被申请人为王寨乡杨庄村郭建清、郭福圈、郭群山等158户村民。主要内容为：“……根据国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》(2000年11月)第六条之规定，决定：1983年办理的158户林权证因林权发生变更，已失去效力，林权权利人应当到初始登记机关申请变更登记。”郭建清等人不服，向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府于2015年9月17日作出《行政复议决定书》(豫政复决【2015】13761475号)，维持汝州市人民政府作出的《关于王寨乡杨庄村158户林权证有效性认定的决定》(汝政决【2015】4号)。
平顶山市中级人民法院一审查明，争议地位于汝州市王寨乡汝河南岸，现汝州市王寨乡杨庄村、柳树王村境内，共计154.66亩，其中柳树王村30余亩，剩余的属于杨庄村。1983年杨庄村委会将争议林地分给包含郭建清在内的158户村民，临汝县人民政府给158户村民办理了《林权证》。1989年，由于王寨公社原种场撤销，经调整杨庄村将争议林地中的30余亩归还给柳树王村。1992年，杨庄村委会将争议林地中的82亩水稻田(办有林权证)的土地收回重新承包给本村82户村民耕种，期限为10年。1995年，杨庄村委会将剩余（办有林权证）的河滩地收回连同集体其它地一起承包给本村村民张本现和郭金太。2002年，82户村民耕种的82亩地因合同到期，杨庄村委会将该82亩地连同其他集体土地共100余亩，承包给杨庄村村民郭保圈。郭金太、郭保圈承包该村河滩地后，汝州市人民政府于2005年为郭振营(郭金太之子)、郭保圈办理了新的《林权证》。2014年汝州市北汝河第四期治理工程征地实施后，因补偿分配产生纠纷，杨庄村委会向汝州市人民政府申请对王寨乡杨庄村158户村民所持的林权证效力进行认定。汝州市人民政府经过调查认为1983年所发林权证是合法有效的，依法确定了群众对河滩地的承包经营权。截止1995年,该村158份《林权证》登记的林地154.66亩均发生了土地所有权或使用权变化。汝州市人民政府2015年4月29日作出被诉《关于王寨乡杨庄村158户林权证有效性认定的决定》(汝政决【2015】4号)认定1983年办理的158户林权证因林权发生变更，已失去效力。郭建清等人不服，向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府于2015年9月17日作出了《行政复议决定书》(豫政复决【2015】13761475)号，维持了汝州市人民政府作出的《关于王寨乡杨庄村158户林权证有效性认定的决定》。
另查明，包含郭建清在内的158户村民所述争议地在修北汝河时占用部分的征地补偿款已在杨庄村全村群众中发放。
平顶山市中级人民法院一审认为，1983年原临汝县人民政府给包含郭建清在内的158户村民颁发了《林权证》。1989年公社良种场撤销，群众已办林权证的30余亩林地所有权由柳树王村收回。已办林权证的其它土地分别于1992年、1995年分两次收归杨庄村委会重新对外承包经营。截止1995年,该村158份《林权证》登记的林地154.66亩均发生了土地所有权或使用权变化。1983年包含郭建清在内的158户村民办理的林权证因林权发生变更，已失去效力，林权权利人应当到初始登记机关申请变更登记。汝州市人民政府经调查作出的《关于王寨乡杨庄村158户林权证有效性认定的决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，河南省人民政府作出的复议决定正确。郭建清的起诉理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。郭建清因书写诉状不规范撤回起诉后再次起诉不属于重复起诉，也不属于超过法定起诉期限的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭建清的诉讼请求。
郭建清不服一审判决，上诉称：（一）原临汝县人民政府1983年给上诉人等158户村民颁发的林权证应受法律保护。1988年王寨公社良种场解散，将已办林权证的其中30余亩退回柳树王村，1992年杨庄村委会将已办林权证的林地收回82亩重新发包及之后发包的行为，均未征得上诉人意见，没有召开村民会议决定，属侵犯上诉人的林地承包权。（二）上诉人林权证不能因为林权违法发生变更而自动失效。请求撤销一审判决，撤销汝州市人民政府作出的汝政决【2015】4号文及河南省人民政府豫政复决【2015】13761475号行政复议决定。
汝州市人民政府答辩称：（一）上诉人使用林地的所有权和使用权自1988年起经过多次合法变更，致使上诉人持有的林权证应当注销而未注销，在事实上已失去效力，上诉人对林权证上登记的林地，已经没有使用权。（二）争议林地使用权从上诉人手中收回和发包，均发生在1996年1月1日前，按照当时《中华人民共和国土地管理法》，杨庄村委会作为争议林地的所有人，有权收回林地使用权，再进行发包。（三）本案林权以上诉人与杨庄村委会的承包合同为前提，而上诉人与杨庄村委会的承包关系已解除，上诉人不应再以林权证主张使用权。请求维持一审判决。
河南省人民政府答辩称：林权证的性质是以林木存在为前提，林地流转是杨庄村委会集体通过的，土地性质已发生变化，上诉人以林权证主张使用权没有依据。请求维持一审。
二审查明的事实与一审一致。
本院认为：（一）林权证的存在应以相应的土地使用权为基础，而对本案争议土地的承包经营应由农村集体经济组织决定。郭建清虽然于1983年因承包争议土地取得了林权证，但由于上世纪八十年代我国的农村土地承包经营制度尚不完善，在事先没有明确约定土地承包期限的情况下，农村集体经济组织应当有权根据实际情况随时进行调整。本案中，虽然郭建清于1983年取得争议土地的承包权，但由于后来发生了王寨公社良种场撤销等情况，杨庄村委会先后于1992年、1995年将包括郭建清曾承包的土地在内的争议土地重新发包。而当时郭建清并没有通过法律程序对杨庄村委会的重新发包提出异议。在这种情况下，应当认定自那时起，郭建清对争议土地已不再有使用权。（二）郭建清于1983年取得的林权证已不能作为主张争议土地使用权的依据。合法的土地使用权是相应的林权证存在的基础，在郭建清已经失去对争议土地承包权的情况下，郭建清所持林权证已没有有效存在的法律基础。虽然由于该林权证没有及时注销，而且对林权证没有及时注销问题郭建清、杨庄村委会和汝州市人民政府都有责任，但这些因素都不影响对林权证作出失去效力的认定，因此，汝州市人民政府作出的被诉决定是正确的，应予维持。河南省人民政府作出的维持被诉行政行为的行政复议决定也是正确的，应予支持。对郭建清要求撤销被诉行政行为的请求应予以驳回。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回郭建清的上诉，维持平顶山市中级人民法院（2016）豫04行初36号判决。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人郭建清承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋炉安
代理审判员 段励刚
代理审判员 刘洋洋
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 杜精精