北京市第三中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）京03民再53号
上诉人（原审原告）：梁宝杰，男，1964年7月11日出生，住北京市顺义区。
委托诉讼代理人：张永杰，北京天驰君泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：顺义区高丽营镇一村村民委员会，住所地北京市顺义区高丽营镇一村。
法定代表人：庞强，村主任。
委托诉讼代理人：纪学文，北京市狄克律师事务所律师。
上诉人梁宝杰与被上诉人顺义区高丽营镇一村村民委员会（以下简称高丽营一村村委会）因农业承包合同纠纷一案，北京市顺义区人民法院（以下简称一审法院）于2011年10月27日作出（2011）顺民初字第7761号民事判决。梁宝杰不服，上诉至北京市第二中级人民法院（以下简称二中院），二中院于2012年2月20日作出（2012）二中民终字第367号民事判决：驳回上诉，维持原判。梁宝杰不服，向北京市高级人民法院（以下简称市高院）申请再审，市高院于2014年12月19日作出（2014）高民申字第598号民事裁定：指令二中院再审。二中院于2015年11月13日作出（2015）二中民（商）再终字第11671号民事裁定，撤销（2012）二中民终字第367号民事判决及（2011）顺民初字第7761号民事判决，将本案发回一审法院重审。一审法院经重审作出（2016）京0113民初625号判决，梁宝杰不服，上诉至本院。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梁宝杰及其委托诉讼代理人张永杰、被上诉人高丽营一村村委会的委托诉讼代理人纪学文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
梁宝杰上诉请求：撤销一审法院（2016）京0113民初625号民事判决，依法改判高丽营一村村委会支付我在承包地上的房屋建造投资价值850万元。事实与理由：我承包的是三队场院，按要求付清全部承包款，建设厂房，直至2011年4月13日顺义区高丽营镇人民政府发出《限期拆除通知书》，方知该土地不是建设用地，而是农业用地，《承包合同》应属无效合同。涉诉土地的规划用地性质应当以规划部门的回复为准，顺义区国土局明确称其回复的仅为土地利用现状范畴，并非规划范畴，一审法院在认定涉诉土地的规划性质上存在错误。另外，根据顺义区规划局的复函可知，用地规划等审批手续应当由高丽营一村村委会办理，导致我方产生损失的过错应在高丽营一村村委会，其应承担责任；根据土地管理法第六十三条的规定，双方所签的承包合同应属无效，一审判决适用法律错误。
高丽营一村村委会辩称，造成房屋拆除的损失是梁宝杰未办理相关手续，房屋被拆除系其自身过错，其违反了双方合同的约定，现不同意其上诉理由及上诉请求。
梁宝杰向一审法院起诉请求：1.确认双方之间签订的承包合同为无效合同；2.高丽营一村村委会支付我在承包地上的房屋建造投资价值850万元。
一审法院认定事实：2005年4月18日，梁宝杰注册成立北京某某服装服饰有限公司并担任该公司法定代表人。
2006年4月8日，顺义区高丽营镇一村召开村民代表会议。会议形成决议，将村中三队场地块承包给梁宝杰搞纺织服装加工业，承包期限30年。
2006年5月1日，高丽营一村村委会（甲方）与梁宝杰（乙方）签订《承包合同》。该合同约定，经高丽营一村村委会与梁宝杰充分协商，并经村民代表会讨论决定，将原来三队场院承包给梁宝杰建办毛织服装加工厂。一、位置：以原三队场为基础，东至道，西至渔池，南至廉福元房后20米处向北，西至渔池，北至草图所标尺寸，并附草图一份。二、承包期为30年，于2006年5月1日至2036年5月1日止，面积6.45亩，每亩年租金2800元，年租金1.8万元，总计54万元，于签字之日首付60%，其余部分在一年内付清。三、一年内办好注册，证照齐全，合法经营，付齐承包费，否则高丽营一村村委会终止合同。五、合同执行期间，如政府征用，高丽营一村村委会、梁宝杰必须服从，承包费由高丽营一村村委会按未执行期限退还梁宝杰，政府所付补偿费，土地补偿归高丽营一村村委会，地上物补偿归梁宝杰。七、合同自签订之日起生效，双方必须严格遵守，单方违约必须赔偿对方的经济损失，发生纠纷协商解决，协商不成可诉讼至法院。八、此合同一式三份，高丽营一村村委会、梁宝杰各持一份，镇资产运营中心一份。
《承包合同》签订后，高丽营一村村委会按约将涉诉土地交由梁宝杰。梁宝杰亦支付了全部租金54万元。高丽营一村村委会称，涉诉土地在承包给梁宝杰之前系用于晾晒、储存粮食的场院用地，并建有办公用房。后高丽营一村村委会将办公用房拆除，变成一块空地。双方确认，梁宝杰承包涉诉土地时，地上无建筑物，梁宝杰承包涉诉土地后，陆续开始在涉诉土地上进行建筑施工。
2010年4月22日，北京市顺义区高丽营镇人民政府（以下简称高丽营镇政府）向梁宝杰发出违建字（2010）第40号《责令停止违法建设行为通知书》。该通知上载：“经查，你未经任何部门批准擅自在承包地内建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定。现责令立即停止违法行为，拆除违法建筑，并恢复地貌，如继续施工，一切损失和后果自负。”
2011年4月12日，北京市规划委员会向高丽营镇政府出具规（顺）执函[2011]162号《关于梁宝杰所建房屋规划审批情况的函》。该函上载：“经查，位于一村西侧的由梁宝杰所建砖混结构房屋总建筑面积2609平方米，未依法取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）。特此函告。”
2011年4月13日，高丽营镇政府作出[2011]第024号《限期拆除通知书》，要求梁宝杰于2011年4月20日之前自行拆除所建房屋，逾期未拆除，将依法组织拆除。
2011年5月11日，梁宝杰以其开办的北京某某服装服饰有限公司的名义委托北京恒浩房地产评估有限公司对其所建建筑物的市场价值进行了评估。2011年5月13日，北京恒浩房地产评估有限公司作出房地产估价报告。估价结果为：高丽营一村三队场院内的建筑物（共11栋建筑，总建筑面积3225.17平方米，尚未取得《房屋所有权证》），在估价时点2011年5月11日的房产总价值为850.14万元。梁宝杰将上述评估结果书面告知了高丽营一村村委会，并明确提出，如高丽营一村村委会不作出任何书面答复意见，则梁宝杰有理由相信高丽营一村村委会已认可上述评估内容。高丽营一村村委会未予回应。
梁宝杰未在规定时间内拆除房屋。2011年5月27日，高丽营镇政府组织有关人员将涉诉土地上的建筑拆除。
梁宝杰不服高丽营镇政府于2011年4月13日作出的[2011]第024号《限期拆除通知书》，于2011年5月19日向一审法院提起诉讼。2011年11月4日，一审法院作出（2011）顺行初字第83号行政判决。该判决认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”梁宝杰在未取得城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证的前提下，建设房屋为其开办的北京某某服装服饰有限公司使用，违反了上述法律规定，属于违法建设。但高丽营镇政府对梁宝杰所建房屋建筑面积的认定存在错误，与实际建筑面积相差较大，属于事实认定不清。该判决撤销高丽营镇政府于2011年4月13日作出的[2011]第024号《限期拆除通知书》。（2011）顺行初字第83号行政判决已经发生法律效力。
梁宝杰不服高丽营镇政府于2013年4月9日作出的《不予赔偿通知书》，于2013年4月17日向一审法院提起行政赔偿诉讼。一审法院于2013年7月12日作出（2013）顺行初字第54号行政判决，以梁宝杰提交的证据不能证明其在承包土地内建设建筑物的行为具备合法性为由，驳回梁宝杰的赔偿请求。梁宝杰不服一审判决，提出上诉。二中院于2013年10月18日作出（2013）二中行终字第834号行政判决，驳回上诉，维持一审行政赔偿判决。
原一审期间，法院曾向双方释明关于租金及土地返还是否在本案中解决，双方均明确表示租金及土地返还事宜不在本案中解决。一审法院向北京市顺义区国土资源和房屋管理局（以下简称顺义国土局）调查涉诉土地的性质。该局工作人员答复称，根据2009年二调，涉诉土地的性质为水浇地，即耕地，涉诉土地上不能建设房屋。
重审期间，梁宝杰申请对涉诉土地的坐标进行测绘。双方协商选定陕西国土测绘工程院作为测绘机构。2016年3月8日，陕西国土测绘工程院作出测量成果报告，明确涉诉土地的坐标。梁宝杰以北京市某某服装服饰有限公司名义交纳测绘费2000元。一审法院致函北京市国土资源局顺义分局（以下简称顺义国土局）调查涉诉土地规划性质及土地利用现状。
关于涉诉土地规划性质，顺义国土局于2016年4月13日作出《关于梁宝杰承包地土地利用总体规划情况的说明》并附相应规划图。该说明载明，涉诉土地在2006年4月8日规划用途为农村居民点，依据为《顺义区土地利用总体规划（2001-2010年）》；涉诉土地目前规划用途为一般农地区，依据为《顺义区高丽营镇土地利用总体规划（2006-2020）》。该说明同时附《北京市国土资源局关于顺义区各镇土地利用总体规划的批复》。关于农村居民点属于何种性质，顺义区国土局于2016年6月20日作出书面答复称，一、土地利用总体规划用途包括：基本农田保护区、一般农地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿区、其他建设用地、风景旅游用地区、水域用地、自然保留地、铁路用地、公路用地、民用机场。农村居民点是指农村居民点以及所属的商服、住宅、工矿、工业、仓储、学校等用地。一般农地区是指基本农田保护区以外，为农业、牧业、渔业生产发展需要划定的土地用途区。二、修建厂房需符合土地利用总体规划，一般农地区内禁止修建厂房。在土地利用总体规划和城市规划的前提下，在农村居民点上建设厂房需取得规划许可证、用地批准书等相关手续。
关于涉诉土地利用现状，顺义国土局于2016年3月14日作出《关于梁宝杰承包土地性质有关问题的说明》。说明：1、涉诉土地在2006年4月8日的土地利用现状地类为建设用地。2、涉诉土地利用现状地类从2006年至2008年为建设用地；2009年土地利用现状地类为耕地4362.04平方米，建设用地292.65平方米；2010年至2014年土地利用现状地类为耕地832.30平方米，建设用地3822.39平方米。3、2008年及以前土地利用现状地类是在1996年10月31日全国第一次土地详查统一时点后，通过历年变更调查，依据《第一次土地利用现状调查技术规程》确定。2009年及以后土地利用现状地类是在2007年全国第二次土地调查（统一时点2009年12月31日），依据中华人民共和国土地管理行业标准《第二次全国土地调查技术规程（TD/T1014-2007）》确定。2016年5月23日，顺义国土局亦作出书面答复，明确土地利用现状分类中的农村宅基地（农村居民点）属于建设用地范畴。
原一审期间，梁宝杰申请证人梁某、高某出庭作证。梁某、高某均称，梁宝杰所建厂房于2010年秋季完工。重审期间，梁宝杰先称，在合同签订后未向有关部门申请办理用地及建设许可手续，2010年4月即完成厂房的主体建设及装饰、装修。梁宝杰后称，2010年4月22日收到《责令停止违法建设行为通知书》时，厂房主体已经建成，之后对厂房进行了装修。2006年与高丽营一村村委会签订承包合同时，《中华人民共和国城乡规划法》尚未实施。《中华人民共和国城乡规划法》实施后应当由高丽营一村村委会办理或者协助梁宝杰办理相关的规划手续，但是因为涉诉土地为耕地，梁宝杰实际上无法办理相关的规划手续，因此高丽营一村村委会有重大过错。高丽营一村村委会则认为，相应的规划手续应由梁宝杰申请办理，且2010年梁宝杰厂房仍在建设。
上述事实，有《承包合同》、《关于梁宝杰承包土地性质有关问题的说明》、《关于梁宝杰承包地土地利用总体规划情况的说明》、当事人的庭审陈述等证据在案佐证。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。本案争议焦点之一为双方于2006年5月1日签订的《承包合同》的效力问题。该问题取决于双方所签合同是否符合土地性质和用途。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。涉诉土地在合同签订时的土地利用总体规划及土地利用现状均为建设用地，高丽营一村村委会将村内建设用地交由梁宝杰建办毛织服装加工厂是双方真实意思表示且符合土地利用总体规划确定的用途，内容并不违反相关法律的规定，应为有效合同。同时，鉴于涉诉土地在合同签订时为建设用地，因此双方签订的合同属于租赁合同，法院在此予以明确。据此，梁宝杰关于双方签订合同无效的主张，法院不予支持。本案争议焦点之二为高丽营一村村委会是否应当赔偿梁宝杰的损失。本案中，梁宝杰主张赔偿损失的基础为其与高丽营一村村委会所签承包合同系无效合同。但是如上所述，本案中的《承包合同》系有效合同，因此梁宝杰基于合同无效主张赔偿损失缺乏事实及法律依据，法院亦不予支持。鉴于本案系再审发回重审案件，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百五十二条之规定：再审裁定撤销原判决、裁定发回重审的案件，当事人申请变更、增加诉讼请求或者提出反诉，符合下列情形之一的，人民法院应当准许：（一）原审未合法传唤缺席判决，影响当事人行使诉讼权利的；（二）追加新的诉讼当事人的；（三）诉讼标的物灭失或者发生变化致使原诉讼请求无法实现的；（四）当事人申请变更、增加的诉讼请求或者提出的反诉，无法通过另诉解决的。显然，本案的情况并不符合上述规定的情形。梁宝杰可在合同有效基础上另行主张权利。依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百五十二条之规定，判决：驳回梁宝杰全部诉讼请求。
本院二审期间，梁宝杰称一审法院判决未记述北京市规划委员会顺义分局（以下简称顺义规划局）的回函内容。该回函明确涉诉土地在《高丽营镇镇域规划》中规划性质为耕地。该地上建设未取得规划建设手续，相关规划审批手续的主体应为合法的土地所有权人。梁宝杰认为根据该回函，双方所签合同应属无效合同，高丽营一村村委会未依法申办相关审批手续，导致我方损失，应当赔偿。高丽营一村村委会认为该回函不属于二审新证据。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第五条规定：国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。从上述规定不难看出，编制土地利用总体规划，由规定土地用途的土地行政主管部门负责。现顺义土地局关于在双方签订合同时涉诉土地的用途性质的回复内容应作为本案处理依据，梁宝杰以顺义规划局的回函内容为依据认为双方所签合同为无效合同的上诉意见，本院不予采纳，对其据此提出的上诉请求，本院不予支持。鉴于此，一审法院认定双方所签合同有效，本院予以认可。一审法院在合同有效认定的基础上驳回了梁宝杰关于合同无效的诉求正确，本院予以维持。关于梁宝杰诉请高丽营一村村委会支付在承包地上的房屋建造投资价值850万元的主张，可在此判决基础上另行主张。
综上，原判认定事实清楚，适用法律及处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，本院判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费七万一千三百元，由梁宝杰负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 王成
审判员 赵晖
审判员 张明
二〇一七年五月二十三日
书记员 刘佳