重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝02行初42号
原告云阳县盘龙街道腾龙村村民委员第三村民小组。
负责人谭世明，组长。
委托代理人佘炀文，男，生于1969年8月2日，汉族，该村民小组成员，现居住于重庆市万州区,特别授权。
委托代理人何天礼，男，生于1949年10月3日，汉族，该村民小组成员，现居住于重庆市云阳县。
被告云阳县人民政府，住所地云阳县双江街道杏花路60号，统一社会信用代码11500235709430964W。
法定代表人覃昌德，县长。
出庭应诉行政负责人吴晓，副县长。
委托代理人丁勇，县政府法制办公室主任，特别授权。
委托代理人甘术明，县政府法制办公室工作人员。
被告重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人唐良智，市长。
委托代理人严天汉，市政府法制办公室工作人员。
委托代理人敖玮鸿，市政府法制办公室工作人员。
第三人云阳县盘龙街道活龙社区居民委员会。
负责人冉小利，主任。
原告云阳县盘龙街道腾龙村村民委员会第三村民小组（简称腾龙三组）请求撤销被告云阳县人民政府（简称县政府）行政处理决定、撤销重庆市人民政府（简称市政府）行政复议决定一案，于2017年11月15日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2018年1月10日公开开庭审理了本案。原告腾龙三组负责人谭世明及其委托代理人佘炀文、何天礼到庭参加诉讼；被告县政府法定代表人覃昌德未到庭，副县长吴晓出庭应诉，法定代表人覃昌德的委托代理人丁勇、甘术明到庭参加诉讼；被告市政府法定代表人唐良智未到庭，其委托代理人严天汉、敖玮鸿到庭参加诉讼；第三人云阳县盘龙街道活龙社区居民委员会（简称活龙居委会）负责人冉小利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年9月21日，县政府作出云阳府[2016]第184号《土地权属争议处理决定书》，决定胜利水库常年洪水位以下的库区淹没土地仍为被申请人所有。2017年10月16日，市政府作出渝府复[2017]613号《行政复议决定书》，决定维持云阳府[2016]第184号《土地权属争议处理决定书》。
原告腾龙三组（原九龙公社乐民大队第6小队）起诉称，位于腾龙三组（原乐民6组）李家墚外边、面积12.78亩胜利水库用地，从新中国成立后就属于我组所有。70年代初，为解决第三人活龙居委会（原盘石公社活龙大队）村民的生产生活用水在此处修建胜利水库，总占地近50亩，其中占用我组耕地12.78亩。当时占地的其他村、组都按占地的多少安置人口迁移到第三人处居住生活，由于我组拟迁的两户共9人体弱多病无劳动力，活龙大队不愿意接收就没迁人口，后九龙公社出面每年减免部分公粮和农业税作为补偿。2002年国家取消农业税，我组村民的利益受到损失。作出行政行为要以法律、法规行使，国家土地管理局[1995]国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》是部门规章，不具备合法性，县政府2016年9月21日作出的《土地权属争议处理决定书》适用法律错误。请求撤销云阳府[2016]第184号《土地权属争议处理决定书》，撤销市政府[2017]613号《行政复议决定书》，责令县政府重新作出行政行为，诉讼费用由被告承担。
被告县政府答辩称，原告于2014年底通过信访渠道向县政府反映权属争议情况，县政府随即对当事人双方、证人进行了调查、询问和取证，并进行了调解，但双方未达成一致意见。随即，原告于2016年2月29日提出申请，请求对此案作出处理决定。县政府于2016年9月21日作出《土地权属争议处理决定书》并送达。县政府的处理决定虽然超过了法定期限，但由于该案年代久远且属于历史遗留问题，复议机关认为超期的瑕疵不影响原告的权益，维持了原处理决定。《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府答辩称，复议决定未超过法定期限，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人活龙居委会陈述称，同意被告的答辩意见，请求驳回原告的诉讼请求。
被告县政府在举证期限内提交并经质证的证据：
1、《行政复议决定书》，证明县政府的处理决定被市政府复议决定维持。
2、《土地权属争议处理决定书》，证明胜利水库洪水位以下土地确权的事实、法律依据。
3、关于胜利水库占地情况的座谈记录，证明张家忠、蒲自贵、吴伯权、刘大元参加了2015年1月2日的座谈会，陈述了胜利水库修建情况和迁建补偿情况。
4、县国土房管局2015年11月20日询问谭世明等人的询问笔录，证明谭世明等人陈述了胜利水库修建情况和占地拆迁补偿情况。
5、关于胜利水库权属纠纷的会议记录，证明盘龙街道办事处对争议双方的部分村民代表进行调查和调解，但未达成协议。
6、黄中云的证言及身份证复印件，证明时任九龙公社书记黄中云陈述的胜利水库修建情况和迁建补偿情况。
7、腾龙村三组2015年1月21日的情况说明，证实黄德才属于安置对象，由于活龙村没有接受，用减免公粮及农业税的方式进行安置。
8、《土地权属争议案件申请书》，证明原告要求解决争议土地的权属。
9、腾龙村委会2015年1月4日情况说明，证实调查情况与腾龙村三组反映的情况基本一致，但无法解决反映的问题。
10、腾龙村三组2015年1月28日证明，证实胜利水库修建在原乐民村和胜利村之间，腾龙三组没有饮用水库的水，水库外的农田灌溉用水库的水。
11、活龙居委会2015年1月2日情况汇报，证实胜利水库修建占地、实施、补偿安置情况。
12、盘龙街道办事处2015年1月21日的情况说明，证实修建胜利水库的基本情况、占地情况及争议土地的权属。
13、胜利水库土地权属争议图及说明，证实胜利水库面积为12.78亩及四至边界。
庭审中，被告县政府当庭举示了云阳县信访事项送达回执单，用于证明2016年11月29日向腾龙三组组长谭世明送达了《土地权属争议处理决定书》。
被告市政府在举证期限内提交并经质证的证据：
1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书及送达回证；3、第三人参加行政复议通知书及送达回证；4、延期审理通知书3份及送达回证；5、《行政复议决定书》及送达回证。上述证据用于证实市政府的复议程序合法。
原告腾龙三组向本院举示并经质证的证据：
1、《确定土地所有权和使用权的若干规定》；2、《土地权属争议处理决定书》；3、《行政复议决定书》。上述证据用于证实县政府适用部门规章作出处理决定，不合法。
上述证据，各方发表了以下质证意见：
被告县政府提交的证据，原告腾龙三组对其真实性、合法性、关联性无异议，但认为达不到其证明目的；被告市政府和第三人活龙居委会无异议。
被告市政府提交的证据，原告腾龙三组对其真实性、合法性、关联性无异议；被告县政府和第三人活龙居委会无异议。
原告腾龙三组提交的证据，被告县政府、被告市政府、第三人活龙居委会对其真实性、合法性、关联性均无异议，但认为第1份证据达不到其证明目的。
根据当事人的质证意见，本院作如下分析认定：上述证据，来源合法、证明内容客观真实，与本案具有关联性，予以采信。
根据上述认定的证据，本院查明以下事实：20世纪70年代初，为解决原盘石公社活龙大队村民的生产生活用水，由当时的云阳县九龙乡人民公社组织修建胜利水库，修建该水库需要占用原九龙公社乐民大队第6小队（即原乐民6组）、原乐民9组、胜利1组、胜利4组的部分土地近50亩，其中占用乐民6组耕地12.78亩。经协商，被占地的村民小组与原活龙大队达成“被占地的村组以每占一亩迁移一人到原活龙大队居住并为迁移人口修建住房作为补偿”的协议。原活龙大队按约定履行了被占地的原乐民9组、胜利1组、胜利4组迁移部分人口到原活龙大队居住并为迁移人口修建住房的义务，因故未完成原乐民6组被占地迁移人口的安置补偿。经原九龙公社协调，以减免部分公粮和农业税作为对原乐民6组的补偿。胜利水库历时3年由原活龙大队出资出劳修建完成后，一直由原活龙大队管理使用。原乐民6组与九龙公社、原活龙大队达成补偿协议后直至2002年国家取消农业税期间，九龙公社履行了减免公粮和农业税的承诺。
因建制调整，原九龙公社乐民大队第6小队（原乐民6组）调整为盘龙街道腾龙村三组即本案原告，原盘石公社活龙大队调整为盘龙街道活龙社区居民委员会即本案第三人。
2014年11月13日，原告腾龙三组向被告县政府递交了《土地权属争议案件申请书》，请求县政府依法确认位于云阳县盘龙街道腾龙村三组（原乐民6组）李家墚外边面积12.78亩胜利水库用地使用权为其所有。县政府收到申请后，将其申请书交盘龙街道信访办作为信访件处理。2015年1月2日，活龙居委会接到盘龙街道信访办转办的《土地权属争议案件申请书》后，活龙居委会支书石思和、主任冉小利与综治专干刘光成共同召集部分知情群众（活龙7组原组长吴伯权、村民张家忠以及原乐民9组、胜利4组因占地而迁至活龙6组居住的蒲自贵、刘大元）于2015年1月5日进行座谈，了解修建水库的相关情况。并于当日向盘龙街道信访办作出了《关于胜利水库修建占地补偿的情况汇报》，称，一、胜利水库是根据国家的农田水利基本建设的总体要求，由盘龙街道办的前身云阳县九龙乡人民公社组织修建，始建于上世纪70年代，历时3年竣工使用，惠及数千群众。二、胜利水库所占用的土地系腾龙村三个村民小组的部分土地，其中另外两个村民小组占地较多的以迁移部分人口到该社区居住为补偿条件；占用腾龙6组的土地较少的，以减免部分公粮为补偿条件。三、以上事实和行为，均系当时的四川省云阳县九龙乡人民公社组织实施，我社区仅出工出劳修建水库。该水库完工投入使用后，其权属一直归我社区所有，受益人为我社区部分村民、中国三峡海外希望小学及厂矿、企业、个体工商户等。并认为，胜利水库的修建和占地系政府行为，并对所占土地的村民和村民小组按当时的政策和法规给予了补偿，在法理上属于国家建设需要征用补偿，腾龙6组及相关的另外两个村民小组拥有胜利水库占地的权属。同年1月21日，盘龙街道办事处向云阳县国土资源和房屋管理局（简称县国土房管局）作出了《关于胜利水库的情况说明》，陈述了胜利水库占地的相关村民小组迁移人口和减免部分公粮的补偿情况。
2015年11月20日，盘龙街道信访办工作人员夏军、县国土房管局工作人员任东江在盘龙街道办事处309会议室调查询问了腾龙三组组长谭世明、村民佘大田、何天禄、谭佐安、谭世良、何天理、佘炀文、佘安民以及活龙村委会主任冉小利、村民蒲自贵、张济旺、牟之权、张家忠、吴伯权、刘大元等人。双方代表对对方陈述的修建水库占地和补偿情况无异议，即胜利水库由原活龙大队出资出劳修建，占地约50亩，其中原乐民6组12.78亩，约定按占地的多少安置人口迁移到原活龙大队居住；除了原乐民6组以外，其余占地村组均实行了迁移人口的安置，经原九龙公社调解，原乐民6组以减免了公粮和农税至作为当时的补偿，未迁移人口；国家停止征收农业税那年就未再补偿了；争议双方均无法提供当初的补偿协议以及以减免农业税和公粮作为迁移人口的替代条件的书面协议；水库修好后，一直由原活龙大队管理使用，腾龙三组的人畜饮水没有饮用水库里的水。
2016年2月24日，原告腾龙三组再次向被告县政府递交《土地权属争议案件申请书》，申请事项同前。同年9月21日，县政府作出的云阳府[2016]184号《土地权属争议处理决定书》，认为，一、作为公社减免申请人农业税与迁移安置人口为等价替代条件，九龙公社乃至现在的盘石街道办事处都履行了当时的承诺；2002年国家取消农业税，标志着盘石街道办事处减免农业税的承诺到期，申请人由此得到的补偿就此终结。二、在特定历史条件下，公社减免公粮和农业税与申请人提出迁移安置人口，二者是等价的，达到目的也是一致的，可应当视为被申请人对申请人已经进行补偿，只是被申请人找到了第三替代方式为其承担了补偿责任；三、双方现在承认的水库占地补偿过程、标准和事实符合当时历史特殊时期的办事程序和办法，应得以维护；四、水库1970年修建到现在，一直由被申请人在维护、管理和使用，期间申请人对土地所有权的归属并无任何口头和书面异议。遂根据[1995]国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条之规定，决定胜利水库常年洪水位以下的库区淹没土地仍为被申请人所有，即本案第三人活龙居委会所有。该决定书于2016年11月29日向腾龙三组组长谭世明送达。腾龙三组不服该决定，于2017年1月向本院提起行政诉讼，经审理，本院于2017年6月28日以“原告未申请行政复议即提起行政诉讼，其起诉不符合行政诉讼的受案条件”为由，裁定驳回起诉。腾龙三组遂于2017年7月9日向市政府申请行政复议。市政府于同年7月19日受理后，分别向县政府、活龙居委会发出了行政答复通知书、第三人参加行政复议通知书。因案情复杂，市政府于2017年9月14日向各方当事人发出了延期审理通知书，决定延期30日。之后，市政府复议认为，县政府作出处理决定的主体适格，处理决定内容合法、适当，虽然其处理决定超过了《中华人民共和国土地权属争议调查处理办法》规定的期限，程序存在瑕疵，鉴于本案涉及年代久远，且属历史遗留问题，该程序超期的瑕疵并不影响申请人的实体权益。故于2017年10月16日作出渝府复[2017]613号《行政复议决定书》，维持了云阳府[2016]第184号《土地权属争议处理决定书》。腾龙三组不服，于2017年11月15日提起本案诉讼，请求撤销市政府[2017]613号《行政复议决定书》、撤销云阳府[2016]第184号《土地权属争议处理决定书》，责令县政府重新作出行政行为。
本案审理中，争议双方表示，仍无法提供占用12.98亩土地的补偿安置协议。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。根据上述规定，县政府具有对土地权属争议案件作出处理决定的法定职责。县政府针对腾龙三组与活龙居委会之间的土地权属争议作出了《土地权属争议处理决定书》、市政府作出了《行政复议决定》，腾龙三组对《土地权属争议处理决定书》《行政复议决定》不服，有权提起行政诉讼，腾龙三组系本案适格原告，县政府、市政府系本案适格被告。活龙居委会系争议土地的实际使用人和土地权属争议的被申请人，与《土地权属争议处理决定书》《行政复议决定》具有法律上的利害关系，系本案适格第三人。
本案中，争议土地12.98亩在修建胜利水库之前属于原九龙公社乐民6组（现腾龙三组）所有，原活龙大队（现活龙居委会）修建胜利水库占用原乐民6组等4个村民小组的部分土地近50亩，其中占用原乐民6组耕地12.78亩。原活龙大队以迁移人口并修建住房的方式对原乐民9组、原胜利1组、原胜利4组被占地村民小组予以补偿，原乐民6组因故未迁移人口，原九龙公社对原乐民6组被占地村民减免部分农业税和公粮直至2002年国家取消农业税为止。原、被告以及第三人对上述修建胜利水库的占地情况、补偿安置情况均无异议，本院予以认可。本案争议焦点在于：1、争议土地12.98亩自20世纪70年代被修建胜利水库占用后，原九龙公社对原乐民6组减免部分公粮和农业税的行为是否视为对被占用的争议土地进行了补偿？2、县政府以《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定作为确定争议土地权属的法律依据是否适当？对此，评析如下：
《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规定为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第二十条规定，国土资源行政管理部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：一、人民政府颁发的确定土地权属的凭证；二、人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；三、争议双方当事人依法达成的书面协议；四、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；五、其他有关证明文件。本案中，争议双方当事人在行政程序中以及本案审理过程中未提交上述规定中的任何证据材料，但均认可“被占地的村组以每占一亩迁移一人到原活龙大队居住并为迁移人口修建住房作为补偿”的补偿协议，亦认可原活龙大队“因故未完成原乐民6组被占地迁移人口的安置补偿，经原九龙公社协调，以减免部分公粮和农业税作为对原乐民6组的补偿”的事实。故，原九龙公社对原乐民6组被征地村民减免部分农业税和公粮的行为，应视为以另外一种方式替代原约定的“迁移人口并修建住房”的补偿方式进行了补偿。
关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》作为确定本案争议土地权属的法律依据是否适当的问题。虽然《确定土地所有权和使用权的若干规定》不是法律法规，但在其与法律法规和部门规章不相冲突的情况下，人民法院审理行政案件，可以参照执行。县政府以《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条的规定作出处理决定，符合《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，系从实际出发，尊重历史，面对现实。故，原告腾龙三组认为《确定土地所有权和使用权的若干规定》不具备合法性并请求撤销《土地权属争议处理决定书》的理由不成立。
本案中，虽然争议双方对市政府认定县政府超期作出《土地权属争议处理决定书》系程序瑕疵的问题并无异议，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审理”的规定，人民法院审理行政案件应对被诉行政行为进行全面审查，包括是否属于被告的法定职责、事实认定是否清楚、处理程序是否合法以及法律适用是否正确。关于县政府超期作出《土地权属争议处理决定书》系程序瑕疵还是程序违法的问题，对此认为，《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。第二十三条规定，国土资源行政管理部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促成当事人以协商方式达成协议，调解应当坚持自愿、合法原则。第二十七条规定，调解未达成协议的，国土资源行政管理部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。第三十条规定，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。根据上述规定，县国土房管局对土地权属争议处理申请，应在7个工作日内作出是否受理的决定；认为应当受理的，应在受理之日起6个月内提出调查处理意见后并在5个工作日内报送县政府下达处理决定。本案中，原告腾龙三组于2014年11月13日向被告县政府递交了《土地权属争议案件申请书》，被告县政府理应将该申请书交由县国土房管局予以审查是否受理，但县政府却将原告腾龙三组的确权申请视为信访事项交与当地街道办事处的信访办处理，实属不当。但从当地街道办事处（盘龙街道信访办）2015年1月21日向县国土房管局作出的情况说明以及县国土房管局、盘龙街道信访办2015年11月20日对争议双方的负责人、知情群众的询问笔录来看，足以说明县国土房管局于2015年1月21日之前已实际受理了该权属争议的处理申请，并已开展调查走访工作。在争议双方均无法提供曾经达成的补偿协议的情况下，县国土房管局理应根据其调查走访的情况，查清案件事实、分清权属关系，在调解无果的情况下根据《土地权属争议调查处理办法》的上述规定，在6个月内提出调查处理意见并在5个工作日内报送县政府下达处理决定。而县政府却在腾龙三组第二次申请确权（2016年2月24）后，才于2016年9月21日作出《土地权属争议处理决定书》，即使以2016年2月24日为受理之日，《土地权属争议处理决定书》也系超期作出，违反了《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，系程序轻微违法，但对原告腾龙三组的权利不产生实际影响，原告腾龙三组要求撤销《土地权属争议处理决定书》的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定，对《土地权属争议处理决定书》理应确认违法。
被告市政府受理原告腾龙三组的复议申请后，依法分别向被申请人县政府、利害关系人活龙居委会发出行政复议答复通知书、参加行政复议通知书，因案情复杂决定延期审理后向各方发出了延期审理通知书。经复议，认为《土地权属争议处理决定书》事实清楚、内容适当，虽然未在法定期限内作出处理决定，但其超期作出处理决定的程序瑕疵并不影响申请人的实体权益，遂作出了维持原处理决定的《行政复议决定书》并向各方邮寄送达。《行政复议决定书》虽然认定事实清楚、程序合法，但其将县政府在行政处理程序中的轻微违法认定为程序瑕疵，实属不妥，理应撤销。
综上，被告县政府《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚、适用法律正确，虽然其程序轻微违法，但对原告腾龙三组的权利不产生实际影响，原告腾龙三组请求撤销《土地权属争议处理决定书》的理由不成立，本院不予支持。被告市政府《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，但将县政府在行政处理程序中的轻微违法认定为程序瑕疵而维持原处理决定，实属不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，判决如下：
一、确认云阳县人民政府于2016年9月21日作出的云阳府[2016]第184号《土地权属争议处理决定书》违法。
二、撤销重庆市人民政府于2017年10月16日作出的渝府复[2017]613号《行政复议决定书》。
本案案件受理费50元，由被告云阳县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时缴纳上诉费用，上诉于重庆市高级人民法院。
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审 判 长 刘红霞
审 判 员 张建平
人民陪审员 刘金琼
二〇一八年三月十二日
书 记 员 熊雨来