江苏省丰县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）丰行初字第0027号
原告关书贤，农民。
委托代理人赵亚勃（关书贤丈夫），男，1958年2月6日生，汉族，农民，一般代理。
被告丰县公安局，住所地丰县开发区。
法定代表人张少三，该局局长。
委托代理人许若平，男，特别授权。
委托代理人王汝久，男，特别授权。
原告关书贤不服被告丰县公安局2013年8月16日作出的丰公（师）行罚决字（2013）597号行政处罚决定书，向本院提起行政诉讼，徐州中院2013年8月16日裁定案件由丰县法院管辖。本院2013年11月12日立案受理，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭，于2013年12月19日公开开庭进行了审理。原告关书贤及委托代理人赵亚勃，被告委托代理人许若平、王汝久到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告丰县公安局作出丰公（师）行罚决字（2013）597号行政处罚决定书，查明：关书贤分别于2013年8月12日、14日，到非信访接待场所中南海周边地区滞留，扰乱了公共场所秩序，被公安机关依法查获，有违法嫌疑人关书贤的陈述和申辩、证人证言等证据证实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予关书贤行政拘留十日的处罚。
被告于法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的以下证据，以证明其作出的具体行政行为合法：
1、2013年8月16日对关书贤询问笔录两份和对信访工作人员于修灿、谢心化询问笔录各一份，证明关书贤到非信访接待场所中南海周边地区滞留的事实。
2、丰县公安局受案登记表，证明公安机关受案登记情况。
3、丰县公安局行政处罚告知笔录，证明依法对关书贤进行处罚的事实、理由、依据告知。
4、丰县公安局行政处罚审批表，证明公安机关依法审核审批情况。
5、丰县公安局公安行政处罚决定书，证明公安机关对关书贤作出行政处罚决定。
6、丰县行政拘留所行政拘留执行回执，证明公安机关送关书贤执行拘留情况。
7、丰县公安局被行政拘留人家属通知书，证明公安机关通知关书贤家属情况。
8、其他证据（前科证明、户籍证明），证明关书贤的现实表现及当事人、证人的户籍情况。
9、北京市公安局西城分局训诫书两份，证明关书贤被北京市公安局西城分局府右派出所依法查获并训诫。
10、徐州市信访局情况说明，证明关书贤到非信访接待场所中南海周边地区滞留的事实。
11、丰县信访局驻京工作组情况说明，证明关书贤到非信访接待场所中南海周边地区滞留的事实。
12、《中国人民共和国治安管理处罚法》，证明了公安机关处罚关书贤的法律依据。
13、徐州市中级人民法院、丰县人民法院民事判决书，证明了关书贤上访事项涉及的纠纷已经法院判决。
原告关书贤诉称，2012年12月25日，师寨镇政府将我们经营的41亩葡萄园连同住房一起推倒，并动员群众哄抢，要求赔偿无果。我听说中南海西门有领导接访，马家楼济助中心给饭吃给住处，2013年8月2日从南京乘车前往。2013年8月12日、14日我随他人去了中南海周边地区，但没有造成滞留，一直很有秩序。根据违法行为地管辖的原则和“一事不再罚”的法律规定，北京公安机关对我给予了训诫处罚，丰县公安局就不应当再对我行政拘留。被告作出的行政拘留决定不合法，请求撤销丰公（师）行罚决字（2013）597号行政处罚决定书，消除不合法的行政处罚记录档案，赔偿被告违法拘留给我造成的精神损害和误工费损失合计5000元。原告未提交证据。
被告丰县公安局辩称，关书贤在2013年8月12日、14日到非信访接待场所中南海周边地区滞留，扰乱了公共场所秩序，后被北京市公安局西城分局府右街派出所当场查获，并对关书贤训诫。师寨镇接访组工作人员将关书贤从北京带回丰县。2013年8月16日师寨镇工作人员于修灿到师寨派出所报警，称关书贤在北京市中南海周边地区非法上访滞留，已扰乱了公共场所秩序，我局依法受理案件并查处。对关书贤进行讯问、对接访组工作人员于修灿、谢心化进行调查，在证据充分的基础上，依法对关书贤进行处罚告知，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对关书贤作出拘留十日的处罚决定，当日对关书贤送达处罚决定书，并交丰县拘留所执行拘留。我局对关书贤行政处罚事实清楚、证据确凿，行政程序合法，适用法律正确。关书贤所主张没有扰乱公共场所秩序不应给予行政处罚的理由不成立。我局对关书贤非法上访扰乱公共场所秩序的违法行为有治安案件的管辖权，训诫不是行政处罚，对关书贤作出行政处罚决定不违反“一事不再罚”的规定。综上，应当驳回原告关书贤的诉讼请求，维持我局作出的行政处罚决定书。
在庭审质证中，对被告提交的证据，原告质证认为，对证据1四份询问笔录记录的内容有异议，有些内容原告当时并没有讲，于修灿、谢心化两人不了解我在北京经过，只是把我从北京接来，但原告承认其去了中南海周边地区。对证据2受案登记表、证据3行政处罚告知笔录和证据4行政处罚审批表均有异议，认为受案登记表和行政处罚审批表没有案件来源、移送地和移交人信息，均属于伪造，行政处罚告知笔录上的签名和手印虽然是我本人所写所按，但其并没有看笔录的内容，其中“我不提出陈述和申辩”这些内容不是我所写。对证据5行政处罚决定书的内容有异议，是在2013年10月份去师寨派出所多次才拿到，不是处罚当场送达，承认行政处罚决定书尾部签名是其本人所写，手印是其本人所按。对证据6行政拘留执行回执无异议，认可是2013年8月16日对其采取的行政拘留措施。对证据7被行政拘留人家属通知书有异议，我写了丈夫的电话号码，但一直没有接到公安机关的通知。对证据8户籍信息证明有异议，从打印时间2013年11月25日可以看出，该证据材料不是在作出行政拘留决定前调取，而是被告为应付行政诉讼才在调取。对证据9训诫书两份的真实性无异议，训诫就是行政处罚。对证据10徐州市驻京信访工作组情况说明和丰县信访局驻京工作组情况说明有异议，内容不真实，不能作为证据使用，应当调取当地公安机关的证据材料。对证据11《治安管理处罚法》第二十三条规定有异议，该法条并不适用我，我没有违法。对证据12丰县法院和徐州中院的民事判决书，真实性无异议，但不认可被告所证明的涉法信访问题，其主张到北京不是反映法院判决事项，而是反映师寨镇政府破坏葡萄园不赔偿问题。
根据《行政诉讼法》和《关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》规定的证据规则，本院作如下认定：证据1四份询问笔录，笔录上有被询问人的签名和手印，内容反映了关书贤到北京中南海周边地区上访被带到北京马家楼济助中心，后被师寨镇信访工作人员从北京接回的事实，笔录内容与原告当庭承认到北京中南海周边上访相吻合；虽然师寨镇信访工作人员于修灿、谢心化没有见到关书贤如何到中南海周边地区上访的过程，但他们将关书贤从北京接回的过程中知道关书贤是因为到中南海周边地区上访被带到马家楼济助中心并被训诫的事实；四份询问笔录内容上相互印证，反映了案件事实，证据形式合法，内容真实，应认定为有效证据，原告主张笔录内容有修改不是其陈述内容，但未提交任何证据支持该主张，其质证意见不予支持。证据2受案登记表中记载了关书贤到中南海周边地区非法上访影响社会秩序的情况，有民警受理意见和受案部门师寨派出所受案审批意见；证据3行政处罚告知笔录，内容上告知了关书贤违法事实、处罚依据法条和所享有的陈述申辩权利，有关书贤签名和手印，能够证实被告作出行政处罚前履行了告知义务；证据4行政处罚审批表反映对原告行政处罚经师寨派出所、县公安局法制室、分管副局长逐级审批的情况，符合治安案件办理程序，前述证据2、3、4是有效证据。证据5行政处罚决定书能反映司法审查对象被诉具体行政行为的存在，不能作为证明行政行为合法性的证据。证据6行政拘留执行回执，原告无异议，认定属于有效证据。证据7被行政拘留人家属通知书能反映被告办案人员询问了关书贤电话通知的对方号码，但不能反映确实电话通知并由被行政拘留人关书贤签名确认的情况，不认定为有效证据。证据8前科证明和户籍证明，前科证明侧重于未发现在本所辖区内有违法犯罪记录，户籍证明所体现的相关信息在前科证明中均有记载，能反映被行政拘留人的相关户籍信息和有无犯罪前科的信息，户籍证明制作晚于行政拘留时间并不影响证据内容真实性、关联性，应认定为有效证据。证据9训诫书两份，可以反映对原告训诫的时间、地点、事由训诫机关，与询问笔录记载原告2013年8月12日、14日两次到中南海周边地区相印证，应认定证据9为有效证据。证据10两份信访情况说明，能反映关书贤在2013年8月12日、14日两次到中南海周边地区上访，被北京公安机关收留后被送到马家楼分流中心的事实，与关书贤本人承认的主要事实一致，并能与接访人员于修灿、谢心化的笔录主要内容一致，应认定为有效证据。证据11被告作出行政拘留所适用的法律依据，与案件事实相关联，能说明被告法律适用正确、合法。证据12民事判决书两份，能反映关书贤丈夫赵亚勃因葡萄园占地承包费问题引发的诉讼，虽然不是关书贤上访反映的问题，但与上访问题有一定关联。
根据上述确认的证据结合当事人庭审陈述意见，本院查明以下事实：关书贤携带上访材料在2013年8月12日下午15时和8月14日12时到中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所带离并给予训诫后，送至马家楼分流中心，第一次关书贤从马家楼分流中心登记后自行离开，第二次由师寨镇信访工作人员于修灿、谢心化从北京接回。2013年8月16日师寨派出所接到关书贤非法上访并扰乱社会秩序的信息后受理案件，对关书贤、于修灿、谢心化进行询问，被告查明关书贤确实到中南海周边地区非法上访，扰乱公共场所秩序。经师寨派出所报丰县公安局审批、行政处罚告知程序后，被告对关书贤作出行政拘留十日的行政处罚，并在当日晚上送丰县拘留所执行。2013年11月12日关书贤不服被告行政处罚决定，提起行政诉讼。
本案的争议焦点为：1、被告作出被诉具体行政行为所认定事实是否清楚、行政程序是否合法、法律依据是否充分。2、被告作出的具体行政行为是否违反地域管辖和“一事不再罚”的规定。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。公安部在《治安管理处罚法》的明确授权下作出部门规章，规定了公安行政案件地域管辖以违法行为发生地为原则，适宜管辖时可由违法行为人居住地管辖。虽然关书贤到中南海周边地区非法上访的行为发生在北京，由于关书贤户籍所在地和居住地均在丰县，考虑非法上访人员数量和北京公安机关作出这类治安处罚工作负荷的对比，被告作为丰县人民政府公安机关，有负责本行政区域内的治安案件的职能和职责，也更适宜管辖该非法上访治安案件。原告认为被告违反地域管辖的观点，本院不予支持。
关于被告对关书贤作出行政处罚是否违反“一事不再罚”的规定。“一事不再罚”是法理学上的概念，是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或者两次以上的处罚。《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。《治安管理处罚法》第一百三十三条也有相同规定。关书贤在北京仅接受当地公安机关的训诫，告知《集会游行示威法》第二十三条、第二十七条和《信访条例》第十八条及第二十条的相关规定，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。训诫不是《行政处罚法》规定的行政处罚种类。关书贤被训诫后给予拘留的行政处罚，不违反“一事不再罚”的规定，原告主张的理由不成立。
被告对关书贤、于修灿、谢心化进行询问，结合北京公安机关对关书贤的训诫书、信访部门的情况说明以及关书贤承认到到中南海周边地区的自认，这些证据形成相互关联的证据链，能够证实关书贤为上访的目的和他人一起到中南海周边地区，2013年8月12日第一次去后被公安机关训诫，仍不听劝告于8月14日再次到中南海周边地区，明显属于违法情节较为严重。根据前述证据认定的事实，被告足以对关书贤给予行政处罚。被告对关书贤作出行政处罚决定前告知了其提出陈述申辩的权利，程序合法。中南海周边地区属于国家机关办公场所周围，《信访条例》第二十条明确规定，信访人不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集。关书贤与他人一起聚集在中南海周边地区，人数较多，客观上形成非法聚集，不能因为现场工作人员把聚集人带到车上、拉到别处而改变非法聚集的事实。原告认为其到中南海周边地区上访没有扰乱社会秩序，理由不成立。
综上，被告有相应证据证明关书贤到中南海周边地区非法上访扰乱社会秩序，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。被告作出的具体行政行为不存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权这些应当撤销的法定情形。原告请求撤销行政处罚决定书并要求赔偿的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告关书贤的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告关书贤负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 李念鑫
审 判 员 刘敬永
人民陪审员 李正远
二〇一四年一月十八日
书 记 员 张 琬