北京市高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）高民抗提字第01187号
抗诉机关：北京市人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：北京古都房地产开发公司，住所地北京市密云县。
法定代表人：王明占，总经理。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：北京市国土资源局，住所地北京市东城区。
法定代表人：魏成林，局长。
委托代理人：马思腾，女，北京市土地利用事务中心干部，住北京市朝阳区。
北京古都房地产开发公司（简称古都公司）因与北京市国土资源局（简称北京国土局）用益物权确认纠纷一案，不服北京市第二中级人民法院（2011）二中民终字第16629号民事裁定，向检察机关申诉。北京市人民检察院于2015年1月29日作出京检民监（2014）1100000075号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2015年3月9日作出（2015）高民抗字第01156号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。北京市人民检察院指派代理检察员吴蔚、贾振兴出庭。古都公司法定代表人王明占，北京国土局委托代理人马思腾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年8月5日，古都公司向原北京市崇文区人民法院起诉称，我公司在1994年投资2500万元与北京燕南三峡房地产开发公司（简称燕南三峡公司）共同开发崇文区革新里26、28、30号。燕南三峡公司经报批取得此地建设项目的开发经营权后，于1995年4月将开发项目转让另一案外人北京公达房地产有限责任公司（简称公达公司）。此后，北京国土局作为国有土地管理部门于1997年1月17日与公达公司签订国有土地使用权出让合同，将崇文区西革新里26——28号土地使用权以住宅用地出让公达公司。但自1994年起，先后运作该地开发项目的案外人北京祥和三峡房地产开发公司、公达公司、北京市华泰房地产经营开发公司等多个单位间曾历经数次诉讼，北京市第一中级人民法院（1996）一中民初字第733号民事判决、北京市高级人民法院（1997）高民终字第114号民事判决书确认了前述燕南三峡公司与公达公司签订的《开发项目转让协议》无效。基于此，北京国土局与公达公司签订的国有土地使用权出让合同亦应属无效。同时，该国有土地使用权出让合同混同了“西革新里26——28号”和“革新里26、28、30号”并解释为笔误，标的地址表述错误的国有土地使用权出让合同理应认定无效。因此，起诉要求确认北京国土局1997年1月17日与公达公司签订的国有土地使用权出让合同无效。
原北京市崇文区人民法院被撤销后，案件由北京市东城区人民法院继续审理。北京市东城区人民法院一审认为，北京国土局与案外人公达公司签订国有土地使用权出让合同的行为非民事法律意义上的合同行为。古都公司主张该合同效力的诉请不属于民事法律关系的调整范围。2011年6月30日，北京市东城区人民法院作出（2009）崇民初字第3998号民事裁定书：驳回古都公司的起诉。
一审裁定后，古都公司不服，持原诉意见和理由上诉至北京市第二中级人民法院，请求二审法院查清事实，依法改判。北京国土局同意原审裁定。
北京市第二中级人民法院二审认为，根据查明的事实，在1994年至2000年间，围绕原属北京厨房设备集团公司使用的革新里26号土地权属转让、开发，古都公司以及案外若干公司签订了一系列涉及转让、联建、合作、投资等不同性质的协议，并导致了若干诉讼，且已进入执行程序。现古都公司要求认定北京国土局与公达公司签订的国有土地使用权出让合同无效不属于人民法院民事案件受理范围。2011年9月20日，北京市第二中级人民法院作出（2011）二中民终字第16629号民事裁定书：驳回上诉，维持原裁定。
北京市人民检察院抗诉认为，从法律上评价行为人的行为应当首先确定该行为属于何种部门法的调整范围。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十四条的规定，国有土地使用权出让合同，是国家作为国有土地所有者将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，并由市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签订的书面合同。在土地行政主管部门以合同形式出让国有土地使用权时，土地行政主管部门并非行政主体，而是代表国家作为平等民事主体转让民事权利，因此该行为并非行政行为。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一部分“土地使用权出让合同纠纷”，共计6条，分别规定了合同效力、合同解除权、土地出让金调整等事项。其对上述问题的解释，适用的全部是民法特别是合同法的精神和规则。依据该解释的规定，国有土地使用权出让合同具有民事合同的属性，应当作为民事案件进行审理。另，原北京市崇文区人民法院作出（2009）崇行初字第17号行政裁定及北京市第二中级人民法院作出（2009）二中行终字第419号行政裁定书以国有土地使用权出让合同纠纷为民事案件为由，裁定驳回古都公司对本案所涉国有土地使用权出让合同提起的行政诉讼。综上所述，北京市第二中级人民法院（2011）二中民终字第16629号民事裁定适用法律错误。
本院再审过程中古都公司称，1、1994年古都公司出资2500万元购置崇文区革新里26、28、30号，并通过公证方式移交房产证（含房屋产权及原厂占地11.2亩使用权及占地图）。2、古都公司被非法吊销期间出现的情况：1997年1月17日公达公司（依仗经理喻小冬妻舅市建委主任王宗理）与北京国土局签订京房出让（合）字97第011号国有土地使用权出让合同。合同上记载的地址是：崇文区西革新里26-28号，该地址实际是错误的。（1）该合同上没有法定代表人签名，而且无法定代表人授权的庄兆元（已死）签名无效。（2）依据（1997）高民终字第114号民事判决，市建委与市计委撤销了公达公司革新里开发小区项目。3、2001年市工商局恢复古都公司的经营资质后的情况：（1）（2007）崇民初字第03134号民事调解书确认崇文区革新里26、28、30号归古都公司所有。（2）公达公司企图推翻（2007）崇民初字第03134号民事调解书未能得逞。综上，请求依法撤销原一、二审裁定，撤销北京国土局与公达公司签订的国有土地使用权出让合同。
北京国土局辩称，原审法院认定事实清楚、适用法律正确。涉案国有土地使用权出让合同是我局与公达公司签订的，但不属民事合同，系行政许可行为。我局根据公达公司提交的相关手续，按照法律规定，为其办理土地使用证，符合相关规定，请求驳回古都公司的请求。
本院再审认为，古都公司起诉请求确认无效的合同，是北京国土局与公达公司签订的京房地出让［合］字（97）第011号北京市国有土地使用权出让合同。该合同第1条载明，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《北京市实施﹤中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例﹥办法》，以及国家和本市其他有关法律、法规的规定，为明确各自的权利和义务，本着平等、自愿、有偿的原则，签订本合同。该合同第3条约定土地使用权出让方式为协议出让。该合同还明确约定了宗地状况、土地费用及支付方式、投资开发期限、违约金的支付方式、法律责任等内容。根据上述合同内容可知，签约的双方主体是本着平等自愿有偿的原则，通过协商方式签订国有土地使用权出让合同。签约的双方主体通过签订国有土地使用权出让合同建立了平等主体之间的财产关系。故该合同符合《中华人民共和国合同法》所规范的民事合同属性，双方签约主体之间的关系符合《中华人民共和国民法通则》所规范的民事法律关系的特点。
另，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》载明，“根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。”第一条规定，“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”该司法解释第一部分对于土地使用权出让合同纠纷案件的审理进行了明确的规范。依据该司法解释可知，国有土地使用权出让合同是民事合同，受民法调整。
综上，古都公司起诉要求确认涉案国有土地使用权出让合同无效系民事纠纷，应当依照民事法律进行审理。原一审、二审法院存在认定合同性质错误，适用法律错误，以及遗漏当事人的情况，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）、（四）项的规定，裁定如下：
一、撤销北京市第二中级人民法院（2011）二中民终字第16629号民事裁定书及北京市东城区人民法院（2009）崇民初字第3998号民事裁定书；
二、指令北京市东城区人民法院对本案进行审理。
审 判 长 张然
代理审判员 任颂
代理审判员 张峰
二〇一五年五月十二日
书 记 员 王玮