河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终621号
上诉人（原审原告）岳国顺，男，汉族，1946年6月20日出生。
委托代理人郑大印。
被上诉人（原审被告）郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市。
法定代表人虎强，区长。
委托代理人李晨炜，郑州市管城回族区人民政府法制办工作人员。
委托代理人陈阳，河南金博大律师事务所北京分所律师。
岳国顺因诉郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）行政行为违法一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第267号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人岳国顺及其委托代理人郑大印，被上诉人管城区政府的委托代理人李晨炜、陈阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州铁路运输中级法院一审查明：岳国顺不是南曹乡尚庄村村民，1998年11月4日，岳国顺与郑州市管城区南曹乡尚庄村村民六组（以下简称尚庄村六组）签订承租协议，尚庄村六组将村内空闲地2.46亩租给岳国顺使用，期限30年。1999年7月27日，双方又对承租协议进行了变更，约定承租土地面积为2.1亩，期限50年，自1999年10月1日起至2049年9月30日止，租金84000元，一次付清，双方并约定了其它事项。上述承租协议，经南曹乡法律服务所人员进行了见证。在承租期间，岳国顺在租用土地上建造了1658平方米的建筑物，但未提供任何审批手续。2008年11月3日，郑州市人民政府作出郑政文（2008）181号《关于中原区林山寨村等8个村组城中村改造有关问题的通知》，对包括管城区尚庄村第五、六村民组在内的村组实施城中村改造。2012年8月28日，管城区南曹乡尚庄村金岱李城中村改造指挥部、南曹乡尚庄村村民委员会、南曹乡尚庄村第五、第六村民组制定了《郑州市管城回族区南曹乡尚庄村第五、六村民组城中村改造拆迁安置补偿方案》（以下简称安置补偿方案），该安置补偿方案对村民组自行出售宅院的补偿亦作出了规定。另外，岳国顺在尚庄村所建房屋于2013年9月和12月被拆除。
郑州铁路运输中级法院一审认为，关于起诉期限问题，管城区政府认为岳国顺起诉已超过起诉期限，并以城中村改造指挥部作出的建筑限期拆迁兑付通知及回执、管城区查处违法建设工作领导小组督查督办通知书、南曹乡村镇建设发展中心违法建设行为整改通知等为依据，但上述证据主要是政府有关部门认为岳国顺的房屋为违法建筑所采取的行政行为，岳国顺则称自己于2015年7月才见到安置补偿方案，故认定岳国顺的起诉已超过起诉期限依据不足，对管城区政府主张岳国顺起诉已超过起诉期限的主张，不予支持。关于安置补偿方案是否适用于对岳国顺安置补偿的问题，岳国顺不是尚庄村村民，其使用尚庄村的土地是通过与尚庄村六组签订的土地承租协议而来，并非是根据有关规定和程序对岳国顺按照村民待遇所划分的宅基地，岳国顺在承租土地上所建造的建筑物也未取得审批手续。在城中村改造过程中，管城区政府为该区域内城中村改造的主导者和改造主体，负责该区域的城中村改造工作，但安置补偿方案是经过该村民组代表会议讨论决定的，具有较强的自治性质，在制定程序和内容上并无不当，该安置补偿方案应当适用于该区域内集体土地上的宅院和建筑物的补偿。故依据该安置补偿方案对岳国顺进行补偿并不违法。对于岳国顺与尚庄村村民六组签订的承租协议属于民事法律关系，其协议内容不属于行政诉讼案件的审查范围。如果岳国顺认为应当按照承租协议对其进行补偿，可另行主张。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回岳国顺的诉讼请求。
上诉人岳国顺不服一审判决，向本院上诉称：1、上诉人使用涉案土地合法，所建房屋是合法建筑。1998年经南曹乡政府和尚庄村委会、尚庄六队同意使用涉案土地是合法的，当时国家允许城镇户口使用集体土地宅院。上诉人建造房屋时经村民同意，且根据郑州市有关规定，2000年8月9日前建房没有手续也是合法的。2、南曹乡政府司法所出具的《见证书》有“如遇村镇规划占用此地时，乙方（岳国顺）所建固定房屋，按国家有关规定进行赔偿”的规定，代表南曹乡政府和尚庄村委会、尚庄村六组同意将上诉人的建筑物按照国家规定赔偿。3、安置补偿方案多处违法。一是该安置补偿方案不是管城区政府依照法律规定制定的，而是根据村民组会议决定的，该方案实施前没有公示，也没有与管城区政府协商，该安置补偿方案的制定违反《郑州市城中村改造管理办法》（郑政文（2011）258号）第二十条规定；二是该安置补偿方案未经郑州市政府批准就实施违法，违反《郑州市城中村改造管理办法》第二十一条规定；三是该安置补偿方案没有将2000年8月9日以前和以后赔偿区分，违反郑政文（2007）103号文件规定，上诉人的房屋建设于2000年8月9日之前，不应按照无证建筑对待；四是该安置补偿方案没有区分1999年1月1日前后使用土地的赔偿安置标准，因为1999年1月1日前城镇户口可以依法使用集体土地；五是按照该安置补偿方案对上诉人赔偿明显不合理，上诉人缴纳土地使用费和办证费后空闲土地的成本就高达每平方米75元，现水泥地面仅赔偿每平方米40元，建筑物每平方米仅赔偿400元，仅安置150平方米的房屋还需再出15万元。综上，请求撤销一审判决，判决确认管城区政府根据安置补偿方案对上诉人进行安置补偿违法，并判决管城区政府依照法律规定对上诉人的合法房产进行补偿和安置。
被上诉人管城区政府答辩称：1、岳国顺起诉超过了法定的起诉期限。2、由于城中村改造拆迁涉及到村集体组织的利益和村民的个人利益，所以改造决定、方式、标准根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造的若干规定的通知》的规定和要求，均要以村委会、村民大会的决议为基础，以村民自行表决的方式决定是否进行改造以及改造标准，并不是管城区政府作为行政机关能自主决定或独立决定的。岳国顺所诉的安置补偿方案是由金岱李城中村改造指挥部牵头，由南曹乡尚庄村村民委员会、南曹乡尚庄村五组、六组共同讨论、研究、决议所形成的，管城区政府不是该安置补偿方案的制作单位，岳国顺的起诉不能成立。3、岳国顺是早期以租赁的方式承租了尚庄村第五、第六村民组的土地，且当时未召开村民大会并经三分之二以上村民表决通过，该租赁关系在法律上无效。岳国顺在租赁土地上未经审批自建房屋，其提出以合法住宅或合法宅基地上房屋对待，违反法律规定。4、岳国顺不是涉案土地集体经济组织成员，房屋建设是基于不合法的租赁方式，对其补偿和村集体成员不一致。安置补偿方案经过村民代表大会通过，符合法律规定。对上诉人房屋按照每平米400元已经高出现阶段的补偿标准。5、上诉人一审的诉讼请求仅为一项，一审时也未提出房屋拆除违法、安置方案违法等问题，仅提出赔偿标准违法，二审审理不能超出原告一审的诉讼请求。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，（一）岳国顺请求确认管城区政府适用《郑州市管城回族区南曹乡尚庄村第五、六村民组城中村改造拆迁安置补偿方案》对自己进行安置补偿的行为违法，但从目前的证据看，尚未有任何机关依照该安置补偿方案对岳国顺进行安置补偿，岳国顺所诉的管城区政府的补偿行为并不存在，故其诉讼请求不能成立，本院不予支持。（二）根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》（郑政文（2007）103号）、《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文（2011）258号）的规定，各区人民政府是实施城中村改造的主体，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。安置补偿方案的制定是城中村改造工作的重要环节，将对相关人员的合法权益产生重大影响，管城区政府作为管城区尚庄村第五、六村民组城中村改造工作的实施者，应当依照法律法规和规范性文件的规定制定安置补偿方案。故一审认定安置补偿方案经村民组代表会议讨论，制定程序和内容并无不当，即应当适用于该区域内集体土地上的宅院和建筑物补偿的意见不当，本院予以纠正。（三）岳国顺二审中要求管城区政府依照法律规定对自己的合法房产进行安置补偿，超出了其起诉状所列诉讼请求，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，对该诉讼请求，本案不予审理。综上，一审查明事实清楚，裁判结果正确。上诉人岳国顺的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人岳国顺承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一六年七月七日
书 记 员 陈瑞丹