浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙温行终字第183号
上诉人（原审原告）郑元桂。
委托代理人陈琨，浙江光正大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府灵昆街道办事处，住所地温州市龙湾区灵昆街道沙塘村。
法定代表人陈婵娟，主任。
委托代理人沈海琴。
委托代理人薛进军，浙江嘉瑞成律师事务所律师。
上诉人郑元桂因诉温州市龙湾区人民政府灵昆街道办事处（下称灵昆街道）不履行海域行政补偿法定职责一案，不服温州市龙湾区人民法院（2014）温龙行初字第21号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年6月16日受理后，依法组成合议庭，于同年7月16日公开开庭进行了审理。上诉人郑元桂的委托代理人陈琨，被上诉人灵昆街道的委托代理人沈海琴、薛进军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原裁定认定：1984年，原瓯海县人民政府颁发《浙江省瓯海县浅海滩涂内陆水域使用权证》，将灵昆东海涂水域一块划归原瓯海县灵昆乡（龙湾区灵昆镇、街道前身）使用。2000年，原告等灵昆滩涂网篙作业户与原温州市瓯海区灵昆镇人民政府、温州市瓯海广瓯海水养殖场发生损害赔偿民事纠纷，经温州市中级人民法院调解达成协议，约定“镇政府与广瓯海水养殖场解除围垦合同中的第三期后，若再进行围垦，原告在同等条件下，有优先围垦水产养殖场的权利”。2001年2月24日，原灵昆镇党委政府召开扩大会议，以“会议纪要”的形式确定，在办妥有关法定手续基础上，同意协议出让部分前述“第三期”的滩涂开发承包权，优先安排给40户转业篙渔人，自我投资开发围塘，进行海水养殖，协议开发地段为98塘以外的海涂，面积为1200亩，以实测点面积计算。2002年，约1200亩养殖渔塘完成开发，原告等诉称“2500亩渔塘”于2002年全部建成，与事实不符。2002年8月2日，温州市人民政府发布（2002）7号《关于禁止在灵昆岛“86”塘以东擅自围海填海的通告》，规定灵昆岛86塘以东浅海滩涂属于温州半岛浅滩工程范围，该范围内所有已建成的养殖围塘和其他围海填海项目，暂时维持现状；未取得批准手续的，禁止进行围海填海。2003年7月28日，温州市人民政府办公室转发经市政府同意的（温政办（2003）90号）《关于加快滩涂围垦开发区建设实施意见的通知》，规定严禁在滩涂规划围垦造地区内擅自进行围垦，对部分已建的未经批准的土堤围垦，原则上由政府无偿收回。2005年3月22日，市政府发布（2005）2号《收回通告》，通告灵昆海域内滩涂的所有权为国家所有，任何单位和个人不得侵占，决定收回灵昆东标准堤塘外温州半岛工程北堤至南堤之间的海域，规定经批准的海域使用（养殖）权收回后，按国家规定给予补偿，本通告发布后继续投放新苗、建设新设施和插设新渔网的不予补偿。2005年10月31日，温州市龙湾区人民政府、温州半岛工程建设总指挥部联合发布（温龙政发（2005）137号）《补偿办法》。《补偿办法》规定补偿对象系在温州浅滩一期围涂工程区域内从事围塘养殖的养民和相关的投资者，并确定补偿方式为灵昆镇人民政府（被告前身）与养殖户签订补偿协议并支付补偿款。根据《补偿办法》，凡属2002年8月2日之后在围区内非法进行围塘的，2005年3月22日之后在围区内擅自进行各类改造、养殖和生产的，不予补偿。《补偿办法》颁布后，灵昆镇人民政府支付了1200亩补偿款（实际补偿1400亩），对涉案养殖渔塘（其中原告诉请7.5亩），认为属2002年8月2日以后非法建设的渔塘，不予补偿。原告郑元桂等养殖户遂通过信访等途径要求被告灵昆街道对未受补偿的涉案养殖渔塘予以补偿，被告于2008年10月13日、2012年8月30日以信访复函的形式二次明确答复不予补偿。
原裁定认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告郑元桂要求被告对涉案养殖渔塘履行政策补偿，被告灵昆街道于2008年10月13日答复不予补偿。现原告起诉要求确认被告对涉案养殖渔塘不予补偿行为违法并按《补偿办法》补偿，实质上是对被告2008年不予补偿答复不服提起行政诉讼，而原告于2008年就已知道该答复内容，故其起诉已超过2年。另被告灵昆街道2012年8月30日复函系重复处理行政行为，依法不具有可诉性。据此裁定驳回郑元桂的起诉。
上诉人郑元桂诉称：1.上诉人系2001年灵昆镇党委扩大会议纪要确定的“协议出让部分镇政府与广瓯海水养殖场解除围垦合同中的第三期滩涂开发承包权”中优先安排的40户养殖户之一。上诉人在涉案滩涂投资开发围塘，并进行海水养殖，具有合法的围垦养殖权。2.上诉人诉称的1300亩养殖塘外围围塘已于2001年4月份前完工形成，属于2005年《补偿办法》第六条第（一）项规定的补偿对象，依法应予补偿。3.本案系行政给付之诉，且被上诉人分别于2008年和2012年作出的不予补偿信访复函均不属具体行政行为，不适用有关起诉期限的规定。4.上诉人实际系针对被上诉人拒绝履行给予上诉人与胡孝田等人同等补偿（1800元／亩）的法定职责提起本案诉讼，故并未超过起诉期限。综上，原裁定认定事实和适用法律错误。请求撤销原裁定并依法改判。
被上诉人灵昆街道辩称：1.2001年灵昆镇党员扩大会议纪要虽确定40户篙渔人对98塘以外滩涂具有优先开发养殖权，但要求围塘在2002年8月2日前完成投产，并以实测点面积为准。上诉人诉请补偿的“养殖塘”系于2002年8月2日之后形成，不具备合法的养殖渔塘海域使用权。2.2008年10月份，被上诉人已就上诉人提出的履行海域行政补偿法定职责申请作出不予补偿的信访复函，其提起本案诉讼已超过2年的期限。请求驳回上诉，维持原裁定。
双方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。经审查，本院确认以下事实：2002年8月2日，温州市人民政府发布（2002）7号《关于禁止在灵昆岛“86”塘以东擅自围海填海的通告》，其中规定：“灵昆岛86塘以东浅海滩涂属于温州半岛浅滩工程范围内所有已建成的养殖围塘和其他围海填海项目，暂时维持现状。禁止未经批准继续进行围海填海。”2005年3月22日，温州市人民政府发布（2005）2号《关于收回温州浅滩一期围涂工程区域内海域使用（养殖）权的通告》，决定收回灵昆东标准堤塘外温州半岛工程北堤至南堤之间的海域。2005年10月31日，温州市龙湾区人民政府、温州半岛工程建设总指挥部联合发布《关于印发温州浅滩一期围涂工程区域内养殖渔塘收回补偿政策处理办法的通知》（温龙政发（2005）137号），其中规定：“补偿方式为原灵昆镇人民政府与养殖户签订补偿协议并支付补偿款。凡属2002年8月2日之后在围区内非法进行围塘的，2005年3月22日之后在围区内擅自进行各类改造、养殖和生产的，不予补偿。”2008年7月份，上诉人郑元桂等养殖户通过信访要求灵昆街道对其涉案养殖渔塘按照上述政策予以补偿。被上诉人灵昆街道于2008年10月13日作出龙灵政（2008）73号《关于胡孝田等人信访件的复函》（2008年信访复函），认为其诉求的渔塘于2002年8月2日以后形成，决定不予补偿。上诉人等48户于2008年10月13日收到该信访复函，并于同月21日以涉案渔塘于2000年形成为由书面要求温州市龙湾区人民政府进行信访复查。2012年5月份，上诉人郑元桂等又以相同理由信访要求灵昆街道履行按照政策予以补偿的职责。2012年8月30日，被上诉人灵昆街道作出龙灵党政办（2012）14号《关于胡孝田等人信访件的复函》（2012年信访复函），再次明确2008年信访复函不予补偿的决定及理由。2014年3月3日，上诉人郑元桂提起本案诉讼。
本案争议焦点是上诉人起诉是否超过起诉期限。综合双方当事人意见，本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，上诉人郑元桂起诉要求“确认灵昆街道对其7.5亩养殖渔塘不予补偿行为违法，并判令灵昆街道对其未补偿的7.5亩渔塘按温龙政发（2005）137号文件规定的标准予以补偿”，由于上诉人早在2008年就通过信访向灵昆街道提出对其涉案养殖渔塘按照上述标准予以补偿的要求，灵昆街道已于2008年10月13日作出2008年信访复函决定不予补偿。即被上诉人已经于2008年10月13日明确拒绝对上诉人履行义务，上诉人应自被上诉人拒绝履行义务之日起2年内对被上诉人的不作为提起诉讼。上诉人直至2014年3月3日才提起本案诉讼已超过2年期限。上诉人郑元桂在庭审中主张本案是针对其于2013年要求灵昆街道对涉案渔塘履行按1800元／亩标准予以补偿的职责提起诉讼，与起诉状内容不符，本院不予采纳。原裁定驳回上诉人郑元桂的起诉并无不当。上诉人郑元桂上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张 存
审 判 员 曾晓军
审 判 员 章宝晓
二〇一四年八月四日
代书记员 沈奇峰