四川省雅安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）雅行终字第46号
上诉人（原审被告）雅安市国土资源局，地址：四川省雅安市雨城区建新路。
法定代表人肖洪春，职务局长。
委托代理人陈永生，系该局职员。
委托代理人汤拯，四川同兴律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）牟治贵，男，汉族，住四川省雅安市名山区。
被上诉人（原审原告）龙本雷，男，汉族，住四川省雅安市名山区。
被上诉人（原审原告）龙德祥，男，汉族，住四川省雅安市名山区。
委托代理人李在芬，女，汉族，住四川省雅安市名山区。系龙德祥之妻。
被上诉人（原审原告）龙德锦，男，汉族，住四川省雅安市名山区。
上诉人（原审被告）雅安市国土资源局（以下简称市国土局）与被上诉人（原审原告）牟治贵、龙本雷、龙德祥、龙德锦资源政府信息公开一案，不服四川省雅安市雨城区人民法院（2015）雨城行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。市国土局的委托代理人陈永生、汤拯，被上诉人牟治贵、龙本雷、龙德锦，被上诉人龙德祥的委托代理人李在芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审认定，市国土局于2015年5月27日收到原告邮寄的政府信息公开申请表。申请表中载明所需信息内容：位于四川雅安经济开发区永兴镇桥楼村地段的“川藏铁路成雅段工程DK122＋
400.00—DK125＋300.00”建设工程及其附属工程项目的下列文件：1.申请人房屋及承包经营土地的所有权性质。2.该地段土地、房屋征收决定及公告、征收红线图（或为勘测定界图、征地范围图）。3.上述项目国有土地使用权批准文件及划拨、出让合同。4.上述项目征收地块的土地、房屋征收补偿安置方案及公告。5.上述项目征收地块征收集体土地补偿、补助费用的发放、使用情况。该申请表要求以纸质文本形式、并以特快专递的方式获取信息。被告针对原告的申请于2015年6月9日作出了《函复》并邮寄给原告。《函复》中讼争的内容2和5分别表述为：2.关于“该工程项目土地、房屋征收决定及公告、项目土地、房屋征收补偿安置方案及公告”信息已在我局门户网站征地信息栏中的征地工作动态中予以公开，请你们到该网站查询。具体网址：http：／／yasgtzy.0835.com；http：／／yasgtzy.0835.com／html／ShowArticle.aspArticleID=8286。5.关于“征收地块征收集体土地补偿、补助费用的发放、使用情况”信息，该项目建设征收集体土地补偿费、安置补偿费等费用的发放流程是先由经开区拨付乡镇，再由乡镇拨付村、组，最后由村、组转入被征地农户的账户。按照“谁制作、谁公开”原则，具体的土地补偿、补助费用的发放、使用情况，请你们向你们所在村组查阅。
一审认为，政府信息公开是政府公共服务语境下的事实行为。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，信息公开的范围可以分为两种：一是政府主动公开的信息；二是根据申请而公开的政府信息。本案《函复》中讼争的第2项和第5项的内容合法与否，实际上涉及被告是否应原告的申请而必须公开的问题。从《函复》中讼争的第2项除“征收红线图”内容看，所涉及的事项依法原本就是公开的状态，原告向被告申请公开，违背逻辑和常理。即使该事项没有依照法定形式公开，原告也只能在此节点上寻求救济途径。被告告知原告获取信息的途径和方式，已经履行了法定义务。原告认为该条《函复》违法，无法律依据，予以驳回。从《函复》中讼争的第5项内容看，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条所列举的内容，即是讼争的内容。该讼争的信息，按规定应当是政府主动公开的信息。本案中，原告申请信息公开，虽与上述条文不合，但被告也应当就该条文中涵盖的内容一一指明获取的路径。被告简单地以“谁制作、谁公开”原则作为获取信息的路径，应视为行政行为存在瑕疵，依法予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（六）项、第七十四条之规定，判决：一、撤销被告雅安市国土资源局《函复》中的第5项内容。二、被告雅安市国土资源局于本判决发生法律效力之日起15个工作日内按照四原告申请表中第5项内容重新作出行政行为。三、驳回原告牟治贵、龙本雷、龙德祥、龙德锦的其他诉讼请求。
市国土局向一审法院提供的证据、依据有：1.主体资格材料；2.信息公开申请表；3.《函复》；4.征地公告；5.安置补偿公告；6.川藏铁路文件；7.适用法律法规。其中证据1拟证明其主体资格适格，证据材料2、3、4、5、6、7拟证明被告作出《函复》的合法性。
牟治贵、龙本雷、龙德祥、龙德锦等四人向一审法院提供的证据材料有：1.原告的身份证明材料及相关权证，拟证明原告的主体资格；2.信息公开申请表和《函复》，拟证明原告有权推进本案争端。
一审法院经庭审质证，对当事人提交的证据材料予以采信。
市国土局上诉称，其答复行为符合《政府信息公开条例》的规定，已依法履行政府信息公开的相应职责。一审判决适用法律、法规错误，应当依法改判。理由是：1.上诉人不是征地补偿费、补助费发放、使用情况的经手者，不是其履职过程中制作或者获取的，不是该政府信息的制作、保存主体；2.根据《政府信息公开条例》第十七条和《土地管理法》第四十九条的规定，征收补偿费用收支状况的法定公开主体是被征地的农村集体经济组织。故请求：1.撤销（2015）雨城行初字第27号行政判决第一、二项判决，改判驳回被上诉人要求确认《关于牟治贵等4人申请政府信息公开的函复》第5项答复行为违法的诉讼请求。2.判决一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人均未作书面答辩，其在二审庭审中均认为一审认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点是上诉人（原审被告）市国土局所作《函复》中的第5项内容是否符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。
第一，市国土局属于该政府信息产生的法定来源。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”据此，可以明确政府信息既可以由行政机关在履行职责过程中制作产生，也可以通过从其他国家机关、企事业单位等组织及个人获取。本案中，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十九条第一款：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”的规定，市国土局依法负有组织实施征地补偿、安置方案，监督检查征收土地的补偿费用的收支状况是否违反土地管理法律、法规等工作职责，相关政府信息应当制作或获取，属于该政府信息产生的法定来源。市国土局在二审庭审中亦认可其负有上述职责，虽然其辩称只有监督权，征地补偿费、补助费发放等具体由乡镇人民政府、农村集体经济组织实施，相关公示情况的影像资料由乡镇人民政府制作存档，但其并未提供相关证据予以证明，同时也与其法定职责不符。故市国土局上诉提出“不是征地补偿费、补助费发放、使用情况的经手者，不是其履职过程中制作或者获取的，不是该政府信息的制作、保存主体”的理由不能成立，本院不予支持。
第二，市国土局负有主动公开该政府信息的法定职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”的规定，市国土局在本案中负有主动公开该政府信息的法定职责。市国土局上诉提出“征收补偿费用收支状况的法定公开主体是被征地的农村集体经济组织”，但按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条：“……法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”实际是对政府信息公开权限的特别规定，主要针对突发公共安全事件信息、国家重要基础数据的发布等需要由级别较高的行政机关统一对外发布，而非由最初制作或保存信息的行政机关负责公开的情形，与本案实际情况不符，更不能以此为由免除其主动公开该政府信息的义务。故该上诉理由不能成立，本院不予支持。
第三，按照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”即依职权主动公开的政府信息在某些情形下亦可依申请公开。故本案牟治贵、龙本雷、龙德祥、龙德锦依申请公开本应由行政机关主动公开的政府信息的行为并不违反法律的规定，一审法院对此问题表述不准确，本院予以明确。
第四，市国土局所作《函复》中的第5项内容不符合法律的规定。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一款（一）项：“属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；”的规定，鉴于本案《函复》中的第5项内容原本即属于行政机关应当主动公开的范围，市国土局应当按照法律的规定明确告知本案申请人牟治贵等4人获取该政府信息的方式和途径，市国土局的答复内容存在瑕疵和不足，原审法院认定并无不当。
综上所述，上诉人市国土局的上诉请求和理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人雅安市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 强
审判员 李玲琦
审判员 孙智勇
二〇一五年十一月三十日
书记员 陈 煦