山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）鲁行终字第7号上诉人（一审原告）：吴学让，农民。委托代理人：耿超。被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。法定代表人：郭树清，省长。委托代理人：赵军，山东省人民政府法制办公室工作人员。吴学让诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，济南市中级人民法院于2014年10月8日作出（2014）济行初字第118号行政判决。一审原告吴学让不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年1月20日公开开庭进行了审理，上诉人吴学让的委托代理人耿超，被上诉人省政府的委托代理人赵军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：省政府于2014年7月14日作出鲁政复驳字（2014）150号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《150号驳回复议申请决定》），认为：菏泽市人民政府于2014年5月12日作出了《关于对吴学让政府信息公开申请的答复》，已经履行了法定的答复义务，不存在行政不作为的行为。对申请人的第二项复议请求，我机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。2014年8月14日，吴学让对该驳回行政复议申请决定不服，向一审法院提起行政诉讼。请求确认该复议决定违法并撤销，被告重新作出复议决定。一审法院经审理，确认以下事实：针对原告所反映的辛集西南隅大队于1974年2月3日非法暴力强拆了原告的临街门市房屋，掠夺屋内工具和财产，并一直扣押未还一事，菏泽市（开发区）岳程街道办事处（以下简称岳程办事处）于2014年4月21日作出《关于吴学让反映问题的答复意见书》，内容是：您反映40年前您自己搭建的房屋被大队强行拆除，要求恢复原貌并赔偿这么多年的损失问题，我们进行了调查。经调查，您反映问题的主要知情人即时任西南隅大队支部书记、主任和会计三人均已去世。但通过我们的调查得知，关于您反映西南隅大队强行拆除您房屋的问题，当时的西南隅大队干部已结合皇镇法庭的法官进行了处理，且经过法庭处理后，这些年您也一直没有再反映过该问题。建议您拿出相关证据走司法程序，现在的西南隅社区和岳程办事处将尊重法律判决。如不服本处理意见，30日内可向上一级机关提出复查意见，逾期不申请复查，本处理意见即为该信访事项的终结性意见。2014年4月24日，原告向菏泽市人民政府提出《政府信息公开申请》，请求公开上述《答复意见书》中“当时的西南隅大队干部已结合皇镇法庭的法官进行了处理”，该处理过程、结果、人员签名和法庭处理材料等书面材料。该信息公开申请于5月4日寄出，菏泽市人民政府5月5日收到。2014年5月12日，菏泽市人民政府法制办公室作出《关于对吴学让政府信息公开申请的答复》，载明：根据你对所需信息内容的描述，均不是本机关在履行职责过程中制作或者获取的。你如需获取相关信息，可以向岳程办事处进行咨询。该答复5月14日寄出，原告5月17日收到。2014年5月21日，原告向省政府提出行政复议申请，认为菏泽市人民政府拒不公开申请信息，请求确认菏泽市人民政府不公开政府信息违法，责令菏泽市人民政府限期信息公开。省政府5月22日收到该复议申请，5月23日作出鲁政复办补字（2014）72号《补正行政复议申请通知书》，吴学让5月28日收到，并于6月1日按要求补正。6月3日，省政府作出鲁政复办受字（2014）150号《行政复议受理通知书》，6月9日，原告再次向省政府提供了相关材料。2014年7月14日，省政府作出《150号驳回复议申请决定》，驳回了原告的行政复议申请。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条、第三条的规定，被告作为山东省辖区内的行政复议机关，在其行政复议管辖权限范围内对行政复议申请进行审查并作出行政复议决定，是履行其法定职责的行政行为。2014年5月21日，原告向省政府提出行政复议申请，省政府5月22日收到该复议申请，经原告补正后，被告于2014年6月3日予以受理，并于2014年7月14日作出《150号驳回复议申请决定》并送达，程序合法。关于原告认为其提起行政复议时材料完备，被告要求原告补正，程序违法的主张，一审法院认为，被告在补正通知中要求原告提供身份证复印件，并要求原告确认详细通信地址和联系方式，并无不当，该补正通知并未使原告行政复议权利受到侵害，对原告的该项主张，一审法院不予支持。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，原告于2014年4月24日向菏泽市人民政府提出《政府信息公开申请》，请求公开《关于吴学让反映问题的答复意见书》中“当时的西南隅大队干部已结合皇镇法庭的法官进行了处理”，该处理过程、结果、人员签名和法庭处理材料等书面材料。该信息公开申请于5月4日寄出，菏泽市人民政府5月5日收到。2014年5月12日，菏泽市人民政府法制办公室作出《关于对吴学让政府信息公开申请的答复》，载明：根据你对所需信息内容的描述，均不是本机关在履行职责过程中制作或者获取的。你如需获取相关信息，可以向岳程办事处进行咨询。该答复5月14日寄出，原告5月17日收到。上述过程表明，菏泽市人民政府法制办公室已经按法律规定对原告提出的信息公开申请事宜作出答复，菏泽市人民政府将该信息公开事宜交由其所属部门予以处理，并无不当。原告关于该答复不应由菏泽市人民政府法制办公室作出，而应当由菏泽市人民政府办公室作出，并加盖信息公开专用章的主张，缺乏依据。被告认为菏泽市人民政府已经履行了法定的答复义务，不存在行政不作为的行为，认定事实正确。综上所述，被告作出的《150号驳回复议申请决定》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，原告要求撤销该复议决定的诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告吴学让的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴学让负担。一审原告吴学让不服一审法院判决，上诉称：1、根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发（2004）10号）《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发（2010）33号）等相关法律、法规规定，行政机关法定代表人应当出庭应诉。被上诉人省政府及法定代表人没有依法出庭，也没有说明和书面出示不能出庭的理由，应当依法按其缺席判决。一审法院判决没有注明被上诉人法定代表人未依法出庭的事实，属于认定事实错误。2、一审法院作出的（2014）济行初字第118-1、118-2、118-3通知书及复议决定书错误，且不符合法律文书格式，应当依法撤销。上诉人向一审法院提出的调取证据的申请、证据保全的申请应予支持；菏泽市人民政府与本案有直接利害关系和法律关联，应追加为第三人。3、被上诉人没有出示菏泽市人民政府授权菏泽市人民政府法制办公室可以对上诉人申请的《政府信息公开申请书》的答复的法律依据与授权书。因此菏泽市人民政府法制办公室作出的答复不能视为菏泽市人民政府履行了法定的答复义务，被上诉人认定菏泽市人民政府不存在行政不作为属于认定事实错误，程序违法。4、菏泽市人民政府法制办公室作出《关于对吴学让政府信息公开申请的答复》内容非申请人申请的政府信息公开事项，上诉人至今没有得到菏泽市人民政府作出的政府信息申请的公开答复。5、被上诉人《150号驳回复议申请决定》主要证据不足，遗漏复议事项，属于未依法履行行政复议的法定职责。1974年2月3日政府非法暴力毁灭上诉人房屋和掠夺屋内财产后，至今没有赔偿上诉人房屋和重大损失。菏泽县辛集人民公社革命委员会被撤销后，其权利和义务被合并到现在的岳程办事处，办事处的上级是菏泽市人民政府，省政府作为菏泽市人民政府的上级，对其下级的违法行为应该进行制止并责令其改正。6、《政府信息公开条例》第九条规定，“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（三）反映本行政机构设置、职能、办事程序等情况的”。菏泽市人民政府法制办公室作出的《关于对吴学让政府信息公开申请的答复》内容不仅非申请人申请的政府信息公开事项，而且与上述法律规定相矛盾。因此是一种行政不作为，直接侵害了上诉人的合法权益。请求二审法院确认一审法院判决违法并予以撤销；改判支持上诉人诉求或判决一审法院重新审理；涉案费用由被上诉人承担。被上诉人省政府庭前未提交书面答辩意见。二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：1、被上诉人省政府作出的《150号驳回复议申请决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。2、一审法院判决驳回上诉人吴学让的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确，审判程序是否合法。针对上述审理重点，上诉人吴学让认为，其向被上诉人的下级─菏泽市人民政府申请公开的政府信息涉及上诉人的切身利益，菏泽市人民政府依法应予公开。但菏泽市人民政府未按《政府信息公开条例》第一条、第九条第一款和第三款的规定作出符合上诉人申请的答复，而是由其直属单位菏泽市人民政府法制办公室作出一个敷衍上诉人的答复，因此菏泽市人民政府未履行政府信息公开法定职责。被上诉人作出《150号驳回复议申请决定》认定事实错误，且违反了《行政复议法》第四条的规定，应予确认违法并撤销。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。被上诉人省政府认为，上诉人吴学让向菏泽市人民政府申请公开政府信息，但该申请内容涉及的是历史遗留问题和信访问题，根据菏泽市人民政府的内部工作规则及要求，菏泽市人民政府安排菏泽市人民政府法制办公室依法一并处理，菏泽市人民政府法制办公室经审查后作出了相关告知行为。被上诉人认定菏泽市人民政府已经履行了法定职责，决定驳回上诉人的复议申请，认定事实清楚，证据充分，程序合法。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二审中上诉人吴学让向本院提交了调取证据申请书（申请调取：1、岳程办事处于2014年4月21日出具的《关于吴学让反映问题的答复意见书》的法律依据和事实依据、研究过程、领导批示、签名、制作送达情况；2、岳程办事处于2014年5月27日出具的《政府信息答复函》的法律依据和事实依据、研究过程、领导批示、签名、制作送达等情况；3、岳程办事处于2014年8月7日出具的《岳程办事处关于对吴学让﹤政府信息公开申请书﹥的答复意见》的法律依据和事实依据、研究过程、领导批示、签名、制作送达等情况；4、到岳程办事处西南隅村调取财产现状情况）、证据及财产保全申请书（请求：1、到岳程办事处西南隅行政村西南隅村大队屋内将缝纫机、柜、布票、衣料、钱等所有工具和日用品依法查封并进行证据保全；2、涉案费用由被上诉人承担）、追加第三人申请书（请求把菏泽市人民政府、岳程办事处追加为第三人，要求其按时出庭答复）、对实体审查申请书（请求审查：1、岳程办事处于2014年4月21日出具的《关于吴学让反映问题的答复意见书》的法律依据和事实依据、研究过程、领导批示、签名、制作送达情况；2、岳程办事处于2014年5月27日出具的《政府信息答复函》的法律依据和事实依据、研究过程、领导批示、签名、制作送达等情况；3、岳程办事处于2014年8月7日出具的《岳程办事处关于对吴学让﹤政府信息公开申请书﹥的答复意见》的法律依据和事实依据、研究过程、领导批示、签名、制作送达等情况；4、到岳程办事处西南隅村审查涉案财产现状情况；5、审查政府拒不赔偿上诉人房屋和重大损失的原因、处理情况；6、涉案费用由被上诉人承担）、行政赔偿申请书（申请责令或者判决省政府、菏泽市人民政府、岳程办事处赔偿上诉人房屋被暴力毁灭、屋内财产被掠夺等重大损失；涉案费用由被申请人承担）。经查，除行政赔偿申请、对实体审查申请以及调取证据申请和证据及财产保全申请中涉及“岳程办事处于2014年8月7日出具的《岳程办事处关于对吴学让﹤政府信息公开申请书﹥的答复意见》的法律依据和事实依据、研究过程、领导批示、签名、制作送达等情况”部分、追加第三人申请中涉及“菏泽市人民政府”部分以外，上诉人的上述申请均已向一审法院提出。一审法院于2014年9月24日作出（2014）济行初字第118-1、118-2、118-3号通知书，以与本案无关联为由，对上诉人提出的调取证据和证据及财产保全申请不予准许；以岳程办事处与本案不具有法律上的利害关系为由，不予追加岳程办事处为第三人。吴学让对其中不予调取证据的通知不服，提出了书面的复议申请。一审法院于2014年9月30日作出（2014）济行初字第118号复议决定书，认为其所诉复议决定并未对岳程办事处作出的《关于吴学让反映问题的答复意见书》、《政府信息答复函》作出合法性认定，也未涉及财产现状情况，因此该调取证据申请与本案无关联，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条第二款的规定，决定驳回吴学让的复议申请，维持原决定。双方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院对上诉人提出的证据及财产保全申请、调取证据申请、追加菏泽市开发区岳程办事处为第三人申请的处理意见；同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为：根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条的规定，除非有正当理由，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。本案中，上诉人吴学让在二审程序中才提出行政赔偿申请，属于增加新的诉讼请求而未提供正当理由的情形，明显不符合前述法律规定，因此本院不予准许。上诉人如认为相关行政行为给其造成了经济损失和其他损失，可以另行提起赔偿诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案中，上诉人吴学让因认为菏泽市人民政府不公开其申请的政府信息违法，向被上诉人省政府提请行政复议，省政府作出本案被诉的《150号驳回复议申请决定》。即该复议决定的合法性才是本案审查的对象，“岳程办事处于2014年8月7日出具的《岳程办事处关于对吴学让﹤政府信息公开申请书﹥的答复意见》的法律依据和事实依据、研究过程、领导批示、签名、制作送达等情况”与本案被诉复议决定是否合法并无关联，因此对于上诉人提出的调取证据申请和证据及财产保全申请中的相关部分申请，本院不予准许。因岳程办事处作出的《关于吴学让反映问题的答复意见书》、《政府信息答复函》与本案省政府作出的被诉驳回复议申请决定，分别属于不同行政主体作出的不同行政行为，所以上诉人有关该两份答复意见违法以及财产受到侵犯的主张，不属于本案的审查范围，本院不予评判；对上诉人提出的相关实体审查申请，本院不予准许。另外，上诉人还向本院提出了追加菏泽市人民政府为本案第三人的申请，但该申请在一审程序中并未提出，且菏泽市人民政府作为复议程序中的被申请人，并不符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第二款“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼”、第二十四条第一款“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”中有关第三人的规定，也不存在不追加其参加诉讼将会影响案件主要事实的审查等情形。因此对上诉人的该项申请，本院亦不予准许。本案中双方当事人争议的焦点问题是：复议被申请人菏泽市人民政府是否依法履行了对吴学让提出的政府信息公开申请进行答复的义务。被上诉人省政府向一审法院提交的证据显示：菏泽市人民政府于2014年5月5日收到吴学让的《政府信息公开申请书》，菏泽市人民政府法制办公室于2014年5月12日作出《关于对吴学让政府信息公开申请的答复》，并于5月17日送达吴学让。虽然吴学让主张菏泽市人民政府法制办公室并非政府信息公开机构，其作出的《关于对吴学让政府信息公开申请的答复》亦未加盖政府信息公开专用章，因此不能视为是菏泽市人民政府的答复行为。但吴学让申请菏泽市人民政府公开的内容是：“岳程办事处于2014年4月22日出具的《关于吴学让反映问题的答复意见书》上的‘……当时的西南隅大队干部已结合皇镇法庭的法官进行了处理……’，该处理过程、结果、人员签名和法庭处理材料等书面材料”，菏泽市人民政府法制办公室《关于对吴学让政府信息公开申请的答复》的内容是：“根据你对所需信息内容的描述，均不是本机关在履行职责过程中制作或者获取的。你如需获取相关信息，可以向岳程办事处进行咨询”。即从内容上看，菏泽市人民政府法制办公室作出的《关于对吴学让政府信息公开申请的答复》即是针对上诉人吴学让于2014年4月24日提出、5月4日向菏泽市人民政府寄出的《政府信息公开申请书》作出的。因菏泽市人民政府并非吴学让申请公开的相关信息的制作机关，吴学让也未提供证据证明菏泽市人民政府具有从公民、法人或者其他组织获取或者保存该信息的情形，所以菏泽市人民政府法制办公室对吴学让提出的政府信息公开申请的处理方式和程序亦符合《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”以及第二十四条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；……”的规定。且本案中由菏泽市人民政府法制办公室作出还是由菏泽市人民政府办公室作出有关答复意见，并不会对吴学让的相关政府信息知情权产生不利影响。因此，被上诉人省政府认定菏泽市人民政府已经履行了法定的答复义务、不存在行政不作为的行为，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机构受理后发现该行政机关没有相关法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”的规定，在受理上诉人的行政复议申请后六十日内作出《150号驳回复议申请决定》，并无不当。一审法院判决据此驳回上诉人的诉讼请求亦无不当。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人吴学让的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴学让负担。本判决为终审判决。审 判 长  许 琳审 判 员  马新光代理审判员  于 晶二〇一五年二月四日书 记 员  王 璐