江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终466号
上诉人（原审原告）海门市三星镇叠石村二组，住所地海门市。
负责人施志龙,组长。
委托代理人阚建军，江苏濠滨律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海门市国土资源局，住所地海门市。
法定代表人刘志凌，局长。
出庭负责人成强，副局长。
委托代理人王建忠，海门市国土资源局工作人员。
委托代理人岑家根，江苏智昇律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）海门市三星镇叠石村村民委员会，住所地海门市。
法定代表人何忠华，主任。
委托代理人梁壕，江苏清竹律师事务所律师。
上诉人海门市三星镇叠石村二组（以下简称叠石村二组）因土地行政处罚一案，不服江苏省如皋市人民法院（2017）苏0682行初244号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2002年，海门市三星镇叠石村村民委员会（以下简称叠石村委会）未经审批擅自占用位于叠石村二组农户承包的土地964平方米用于建设叠石村村委会办公楼，且至今未补办建设用地审批手续。该土地亦未经有权部门确认其所有权。根据海门市三星镇土地利用总体规划（2006-2020）调整方案即规划图，该地块属于建设用地。2011年11月15日，江苏省人民政府向南通市人民政府作出苏政复［2011］65号批复，即“省政府关于南通市县乡级土地利用总体规划的批复”，批复载明：“一、原则同意修订后的南通市通州区、海安县、如东县、海门市、启东市、如皋市土地利用总体规划（2006-2020）及海门市所辖海门镇、三星镇等、南通市通州区、南通市港闸区、海安县等所辖相关镇共107个镇（乡、街道、开发区、农场）土地利用总体规划（2006-2020年）。……”
2017年3月6日，叠石村二组村民要求海门国土局对违法用地行为和非法转让土地行为进行查处。同年7月5日，海门国土局向叠石村委会作出行政处罚告知书，并于次日送达叠石村委会，告知其违法事实、拟作出的处罚内容以及其享有陈述、申辩和听证的权利。此后，叠石村委会未提出陈述、申辩和听证申请。7月12日，海门国土局对叠石村委会作出海国土资监决（2017）355号行政处罚决定书，处罚决定书记载：2002年，被处罚人叠石村委会未经批准擅自占用在叠石村二组农户承包土地964平方米（耕地）建设房屋，作办公楼用途。对照土地利用总体规划图，其所占土地符合三星镇土地利用总体规划。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”、第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续”的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，对叠石村委会作出“退还非法占用的964平方米土地，没收在该土地上新建的房屋等所有建构筑物，并处罚款19280元”的行政处罚。
另查明，叠石村二组共有65户，40个户的户主或家庭成员同意以叠石村二组的名义提起本次行政诉讼，请求撤销海门国土局作出的海国土资监决（2017）355号行政处罚决定书，重新作出行政处罚。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十一条规定，县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，在监督检查工作中，发现违法行为尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。因此，海门国土局对叠石村委会违法用地行为有行政处罚的法定职权。本案争议的焦点是：1、叠石村二组是否具有原告主体资格？2、被诉行政处罚决定是否合法。
关于原告主体资格。虽然案涉土地的所有权未经有权部门确认，但因该土地位于叠石村二组，若该土地被违法占用，叠石村二组村民土地使用权有可能受到侵犯。且该组过半数户的代表同意以叠石村二组的名义起诉，故法院认定叠石村二组可以作为原告就被诉行政处罚决定提起行政诉讼。
关于被诉行政处罚决定是否合法问题，一审法院认为该处罚决定认定事实清楚、适用法律准确、程序合法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，海门国土局提供的调查笔录能够证明叠石村委会未经批准擅自占用农用地用于建设，现场勘测表、违章用地示意图、土地利用总体规划的批复以及三星镇土地利用总体规划（2006-2020）调整方案即规划图能够证明案涉地块属于建设用地区域，因此，海门国土局作出的“退还非法占用的964平方米土地，没收在该土地上新建的房屋等所有建构筑物，并处罚款19280元”的行政处罚具有事实依据和法律依据。
海门国土局在收到叠石村二组村民要求查处案涉违法用地行为的申请之后进行了调查，在作出行政处罚之前，已告知被处罚人叠石村委会违法的事实，拟作出的处罚内容以及其享有陈述、申辩和听证的权利。后作出行政处罚决定并向相对人送达，故行政处罚程序合法。
对于叠石村二组认为海门国土局对叠石村委会违法转让土地属于漏罚的问题，一审法院认为违法转让土地不属于本案审查的范围，本案不予理涉。
综上，海门国土局对叠石村委会作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回叠石村二组的诉讼请求。
叠石村二组不服，向本院提起上诉称，案涉违法建设行为是否符合土地利用总体规划是争议的焦点，被上诉人海门国土局提供的案涉土地利用总体规划图，不是经江苏省人民政府批准的土地利用总体规划图，上面无海门市三星镇人民政府的印章，被上诉人海门国土局也没有提供该图经公示的证据。故土地利用总体规划不符合法律、法规的规定，不能成为定案的有效证据。被上诉人海门国土局以土地利用现状图冒充土地利用总体规划图，一审法院未予审查即作出判决，侵犯了上诉人的合法权益。请求撤销一审判决及被诉处罚决定。
被上诉人海门国土局辩称，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人叠石村二组所称的土地利用总体规划经过江苏省人民政府的审批且经过公告。虽然土地利用总体规划进行过微调，但案涉建设所在地块的规划一直没有变动，该土地利用总体规划应当作为定案根据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人叠石村委会同意被上诉人海门国土局的答辩意见。
本院经审查，对一审法院认定的事实和采信的证据，各方当事人均不持异议，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。可以看出，对非法占用土地从事的建设行为，土地管理部门在责令行为人退还非法占用的土地外，还要根据占用的土地是否符合土地利用总体规划，来决定对地上建筑物和其他设施限期拆除，还是决定没收并处罚款。因此，案涉土地是否符合土地利用总体规划，直接关系到被诉处罚决定的结果。
一审中，被上诉人海门国土局提供了江苏省人民政府向南通市人民政府作出的苏政复［2011］65号“省政府关于南通市县乡级土地利用总体规划的批复”以及海门市三星镇人民政府于2017年10月编制的“三星镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案三星镇土地利用总体规划图”，证明海门市三星镇土地利用总体规划（2006-2020年）已逐级报经江苏省人民政府批准同意，虽然局部规划进行过微调，但案涉土地一直被规划为建设用地而没有变动。二审中，针对上诉人叠石村二组对土地利用总体规划所提出的异议，被上诉人海门国土局补充提供了海门市三星镇人民政府于2010年10月编制并加盖公章的“三星镇土地利用总体规划图”、海门市人民政府和南通市人民政府逐级上报审批土地利用总体规划的请示材料以及“三星镇土地利用现状图”等，这些证据足以证明三星镇土地利用总体规划由海门市三星镇人民政府编制且逐级报经江苏省人民政府审批同意，案涉土地已被纳入规划建设用地范围，三星镇土地利用总体规划图与三星镇土地利用现状图分别绘制，且图示内容明显不同。被上诉人海门国土局认定叠石村委会的违法建设行为符合土地利用总体规划，定性准确，所作退还非法占用土地、没收地上建筑物和其他设施并处罚款的处罚结果正确。上诉人叠石村二组认为三星镇土地利用总体规划未经江苏省人民政府批准、被上诉人海门国土局以土地利用现状图冒充土地利用总体规划图的主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采信。
综上，一审法院在对被诉处罚决定认定事实、适用法律及处罚程序进行全面审查后，所作驳回上诉人叠石村二组诉讼请求的判决并无不当，上诉人叠石村二组的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人海门市三星镇叠石村二组负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭德萍
审判员 鲍 蕊
审判员 张祺炜
二〇一八年七月二十六日
书记员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；