安徽省亳州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）亳民一终字第00723号
上诉人（原审被告）：涡阳县新兴镇人民政府。
法定代表人：赵凤山，该镇镇长。
委托代理人：崔华金，系涡阳县新兴镇党委委员。
被上诉人（原审原告）：代英，女，1960年10月9日出生，汉族，农民，住安徽省涡阳县。
委托代理人：曹西波（系代英之夫），教师。
委托代理人：马涛，涡阳县法律援助中心律师。
上诉人涡阳县新兴镇人民政府（以下简称新兴镇政府）因与被上诉人代英土地承包经营权纠纷一案，不服安徽省涡阳县人民法院（2013）涡民一初字第01167号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月22日公开开庭进行了审理。上诉人涡阳县新兴镇人民政府的委托代理人崔华金，被上诉人代英的委托代理人马涛、曹西波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：在1999年以前，代英一家分得本村位于涡阳县新兴镇曹武路北菜地0.6亩，曹某乙、曹武芳等农户也在该地分有菜地。因当时新兴镇人民政府拟在该地发展蔬菜大棚基地，征用了各户的菜地，未有给各农户办理土地经营权证，后因种植蔬菜没有成功，该地仍由各农户继续经营种植。1999年，代英用其承包的其他地块的土地与曹某乙、曹武芳等九家农户在该地块的土地进行调换4.5亩，并由发包方于2000年元月为代英办理了土地承包经营权证。据此，代英依法取得了该块土地5.1亩的经营权。2000年，新兴镇政府在拓宽新兴镇曹武路路面、绿化带时，在路北边挖沟填土栽树，占用了代英家的承包地。为此，代英夫妇多次与新兴镇政府协调，镇政府同意按政策将该地路两边的树木确权给代英，以作为占地的补偿损失。因代英所在的大曹行政村前大曹自然村又将该地路两边的树木承包给曹某甲等人，并签订了承包合同。为此，代英于2013年向原审法院起诉，请求法院确认该承包合同无效。原审法院于2013年3月10日依法作出（2013）涡民一初字第00027号民事判决书，判决该承包合同无效，同时认定新兴镇政府占用代英土地1.95亩。因代英家的损失一直未得到补偿，与政府协商未果，引起本案诉讼。在诉讼过程中，经实地测量，新兴镇人民政府在拓宽路面、绿化带时，实际占用了代英土地1.46亩（东西长101米，南北东口宽12.80米，南北西口宽6.50米）。参照安徽省人民政府皖政（2012）67号《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》的规定，征地补偿标准为34020元／亩（年产值标准为1620元／亩、土地补偿倍数为7倍、安置补助倍数为14倍），代英的土地被占用，造成的损失为49669.20元（34020元／亩×1.46亩）。
原审法院认为：涡阳县新兴镇人民政府在拓宽路面和绿化带时，占用了代英承包的土地，依法应当承担民事责任。政府拓宽路面和绿化带，是因公益事业的需要，应视为征用行为，对代英的损失49669.20元，依法应给予补偿。依照《中华人民共和国民法通则》第五条、第一百三十四条第一款第（七）项、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下：涡阳县新兴镇人民政府补偿原告代英损失49669.20元，于判决生效之日起10日内履行完毕；二、驳回原告其他的诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费3515元，由原告负担2430元、被告负担1085元。
宣判后，上诉人涡阳县新兴镇人民政府书面上诉称：原审判决认定事实不清，证据不足。1、上诉人不是本案适格主体。曹武路是涡阳县的县乡主干道路，曹武路路肩扩宽是涡阳县政府2000年的一项“三边三线”绿化工程，新兴镇政府当时只是行政命令的执行者，配合县政府做好本辖区内的路肩扩宽并栽植树木等工作，县政府及县乡公路管理站是县乡公路路权的管理者和所有者，应为责任主体。2、被上诉人代英一家法定耕地地亩没有减少，承包经营权也没有受损。为核实2000年县政府修路行为是否对代英1994年承包地造成减少，2013午8月17日在新兴镇政府组织下，镇、村干部、村民代表联合对代英现有承包的两块土地进行实地丈量，丈量结果为：村南地一块面积5.82亩，村西曹武路北侧一块（争议地块），面积3.86亩，两块合计为9.68亩。而根据1994年大曹村土地发包清册，代英一家6口人，承包土地8.36亩。2006年土地复查重新登记换证，依旧为8.36亩。两次登记的地亩，代英一家实际承包耕地都多出1.32亩，说明代英的法定承包地根本没有减少。上诉人认为，2000年县政府拓宽道路时没有侵犯其法定土地承包权。原审法院审理时只计算其中一块可能减少的承包地面积，而没有计算另一块超法定面积的承包地，变相地保护了被上诉人的非法利益，相应地损害了上诉人的合法权利。3、原审法院认定代英一家在曹武路北侧承包土地为5.1亩，而承包经营权证和土地登记簿上都记载为4.5亩，原审法院解释为此4.5亩系代英与其他9户调换的，自己一家0.6亩忘了登记。上诉人认为，被上诉人对已调换的土地都进行登记，单单对自己一家的0.6亩不登记，法理上说不通。4、县政府实施“三线三边”绿化工程是抽象行政行为不是具体行政行为，不是针对代英一户。新兴镇辖区的道路拓宽占用农户的土地也不止代英一家，大曹村范围也不止代英一户。与代英更换土地的只有9户，没有更换的农户也占大多数，他们对县政府拓宽曹武路占自家地都给予理解和支持。原审法院的判决支持了被上诉人的非法诉求，其结果将导致一系列连锁反应，对政府今后开展公益事业带来不利影响。5、原审法院计算方法也明显存在错误。经法院实地丈量，代英所承包的西地4.5亩地现实有3.65亩，路肩和护树沟1.46亩。上诉人认为，代英耕地承包经营权证上记载的面积减去现有的面积为修路占用面积，即0.915亩。原审法院认为路肩和护树沟1.46亩就是被占用的耕地，与事实明显不符，因为路肩和护树沟的面积包含原有面积和实际被占面积。综上所述，原审法院认定事实不清，证据不足，请求二审法院撤销原审判决，依法改判或将本案发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人代英书面答辩称：一、新兴镇政府是本案适格主体。1、新兴镇政府始终没有提供县政府决定拓宽曹武路的文件依据。2、新兴镇历届政府均承认是以新兴镇政府自己的名义实施绿化拓宽工程。3、对占用地的补偿方案也是新兴镇政府以自己的名义，对外承诺的或提出的。综上，本案有充分证据证明新兴镇政府不仅是曹武路拓宽的占用主题，债权主体，更是唯一的责任主体，原审法院判决新兴镇政府承担责任完全正确。二、代英被占1.46亩事实清楚，证据充分。1、代英所在村委会原主任及原小组负责人，甚至新兴镇政府自己提供的证人均一致证明：大曹自然村村民耕地既有发包又发证的土地，同时也有发包未发证的废地、菜地。代英所在大曹自然村实际承包耕地亩数均大于承包经营地土证记载的亩数，因此，上诉人按承包经营权证记载的面积进行分析，必然得出新兴镇政府占用代英耕地后代英土地也不减少的荒唐结论。2、曹武路北侧（争议地点）经原审法庭实地测量丈量代英在曹武路北侧其承包5.1亩耕地，其中1.46亩被占土地。对于原审法庭丈量方式、丈量数据，上诉人与被上诉人双方均无异议，位于曹武路北侧5.1亩总数减去调整所得的4.5亩地，恰好是0.6亩，说明代英自己分得废地、菜地0.6亩真实、客观。3、0.6亩菜地之所以没有在2000年与调换后4.5亩一同记载在承包经营权证的变更记录栏内，根本原因在于0.6亩菜地原本是村委会发包，不存在变更或与他人调换所得，故代英自家0.6亩菜地不可能放在变更登记栏内予以登记确认。三、上诉人称拓宽曹武路的路化工程，不是具体行政行为，对象为不特定多少人，更不是法律上的理由。1、拓宽道路实施绿化带其行为当属具体行政行为，这一点毫无疑问；以拓宽道路涉及大多数人，赔偿一户导致连锁反应为借口不予赔偿，更是错误。综上，一审认定事实正确，适用法律明确，请求二审维持原判。
新兴镇政府为证明自己的主张，二审举证如下：第一组证据：1、涡阳县交通图；2、安徽省公路管理条例。证明：曹武路属于县道，扩建道路的管理权在县政府，新兴镇政府不是责任主体。第二组证据：1、2006年代英承包合同书；2、曹西波的粮补地亩数，证明代英的法定承包地为8.34亩左右，但实际原来交公粮和现在的粮补地亩为7.22亩。第三组证据：1、2013年8月17日代英现承包地丈量记录；2、法院组织下实际丈量记录，证明代英现实际承包地为9.5亩左右。第四组证据：2009、2010、2013年的大曹前村多名群众的检举信，证明由于代英实际承包地亩多，所在村民组群众意见很大，纷纷要求退出多余土地。第五组证据：曹小保、曹汉敏农村土地承包经营权证，2014年进行的最新一次农村土建经营权确权颁证，曹西波承包地块调查表，证明通过代英同生产队村民承包地地亩数证明和土地调查表证明代英窑南一块承包地为2.4亩左右。第六组证据：1、新兴镇人民政府的林木确权决定、大曹村委会的情况说明，证明代英现使用的村西耕地一是多占，二是大曹村委会没有重新发包，没有法律效力。代英质证意见为：对第一组证据1无异议，对证据2，曹武路的拓宽不是由县政府作出的决定，而是镇政府决定的。对第二组证据，上诉人的上诉理由不能成立，大曹村村民承包的土地均大于土地承包证上的亩数。对第三组证据1，丈量程序不合法，不能作为证据，对证据2无异议。对第四组证据，上诉人无法证明检举信的真实性，代英调换的4.5亩耕地已为先前的判决书确认。对第五组证据，上诉人证明目的不成立，代英更换的4.5亩耕地是用等量的耕地与本村十人更换的。对第六组证据，与本案不具有关联性。
代英为证明自己的主张，二审举证、证明目的同一审，具体如下：1、代英的身份证复印件、新兴镇派出所证明、户口簿复印件，证明：代英的身份信息及主体资格。2、代英、曹西波夫妇承包经营权证书及证人曹某甲、曹某乙、曹某丙的书面证明及证人曹某甲、曹某乙出庭作证的证言，证明：（1）1998年代英与村小组达成互换土地协议并于1998年当年履行完毕互换土地协议。（2）代英互换获得的4.5亩菜地于2000年在承包经营权证书予以登记确认。（3）互换土地用途是菜地。（4）大曹村发包土地的实际状况为，一部分是发包并发证的耕地，另一部分是发包未发证的废地、菜地。大曹村土地发包的实际状况是每户村民实际承包占有的土地都超过承包经营权证上的亩数，代英实际互换土地的时间发生在1998年。3、（1）代英耕地占用补偿申请。（2）2001年代英就互换4.5亩土地经营交纳农业税的收据。（3）当时分管农业的副镇长曹芳全签署意见的“2000年大曹村委会申请占地补偿报告”。（4）2008年由当时镇长张群签署意见的新兴镇成立的调查小组出具的“关于2000年占用曹西波耕地的调查报告”。（5）2012年镇长赵凤山签署意见的，新兴镇农业综合服务站出具的调查报告。证明：（1）新兴镇调查小组自认的事实，新兴镇政府是拓宽曹武路的实施主体、责任主体。（2）副镇长曹芳全、镇长张群、镇长赵凤山签署意见的内容能够证明新兴镇政府肯定和认可新兴镇政府拓宽曹武路时占用代英夫妇土地的事实。（3）代英一直不间断的主张占地赔偿的事实。4、（2013）涡民一初字第00027号民事判决书及价格鉴定书，证明：涡阳县人民法院对代英互换获得4.5亩菜地予以认定的事实及栽种在代英4.5亩菜地上的树木被他人砍伐并予以变卖的事实，原告因地被占损失160836元。代英二审另提供证据如下：大曹村委会证明一份，证明：代英在争议地点分得0.6亩菜地，且该菜地不在土地承包经营权证书内，代英的0.6亩菜地加上其调换的4.5亩土地，刚好是5.1亩土地，与一审法院丈量的土地亩数吻合。新兴镇政府质证意见为：1、无异议。2、对经营权证有异议，该证书变更时没有经过合法登记。曹某甲的证言不真实，该证人不知道换地的具体面积及位某对证人曹某乙的证言无异议。3、有异议，该组证据是新兴镇人民政府没有完全调查清楚的情况下，作出的一系列错误行为，应属无效。4、判决书虽已生效，但对一审法院认定涉案4.5亩土地属于代英有异议，价格鉴定书与本案没有关联性。对0.6亩菜地属于代英无异议，该0.6亩菜地也不在土地承包经营权证上，对调换的4.5亩有异议。
二审查明的事实为：2000年，新兴镇政府在拓宽新兴镇曹武路路面、绿化带时，在路北边挖沟填土栽树，占用了涉案的争议土地。因占地补偿一事，代英夫妇多次与新兴镇政府协调，镇政府曾同意按政策将该地路两边的树木确权给代英，以作为占地的补偿损失。因代英所在的大曹行政村前大曹自然村又将该地路两边的树木承包给曹某甲等人，并签订了承包合同。为此，代英于2013年向原审法院起诉，请求法院确认该承包合同无效。原审法院于2013年3月10日作出（2013）涡民一初字第00027号生效民事判决，判决该承包合同无效。同时该判决查明，代英于2000年元月依法承包了位于涡阳县新兴镇曹武路北面积共计4.5亩的菜地一块，后涡阳县新兴镇政府扩建曹武路时占用该块土地1.95亩。因代英家一直未得到补偿，与政府协商未果，引起本案诉讼。在诉讼过程中，经原审法院实地测量，同时二审庭审双方一致认可，新兴镇人民政府在拓宽路面、绿化带时，实际占用了争议土地面积为1.46亩（东西长101米，南北东口宽12.80米，南北西口宽6.50米）。
本案的争议焦点是：
1、新兴镇政府是否是本案的适格主体；
2、曹武路拓宽是否占用了代英的承包土地；
3、原审认定占用代英的耕地面积是否正确。
本院认为：一、新兴镇政府称其不是本案适格主体，但并未提供相关征用土地的政府行政文件，不能证明其行为系政府征用行为，原审认为“政府拓宽路面和绿化带，是因公益事业的需要，应视为征用行为”表述不妥，但判决由实施拓宽路面的新兴镇政府承担相应的责任并无不当，新兴镇政府所称自己并非适格主体的上诉理由不能成立。二、（2013）涡民一初字第00027号生效民事判决已认定代英于2000年元月依法承包了位于涡阳县新兴镇曹武路被面积共计4.5亩的菜地一块，后涡阳县新兴镇政府扩建曹武路时占用该块土地1.95亩。在诉讼过程中，经原审法院实地测量，同时二审庭审双方一致认可，新兴镇人民政府在拓宽路面、绿化带时，实际占用了争议土地面积为1.46亩（东西长101米，南北东口宽12.80米，南北西口宽6.50米），故本院认定新兴镇政府占用代英的土地面积为1.46亩。新兴镇政府拓宽曹武路路面和绿化带，是因公益事业的需要，可参照安徽省人民政府皖政（2012）67号《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》的规定的数额进行补偿，且代英也未上诉，应视为对原审判决补偿数额的认可。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由涡阳县新兴镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 程 斌
审 判 员 彭 亮
代理审判员 范荣鑫
二〇一四年十二月十四日
书 记 员 张 影
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》
第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。
没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。