广东省茂名市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤09行终44号
上诉人（原审原告）周宇祥，男，1980年9月5日出生，汉族，住茂名市茂南区。
委托代理人周积荣，男，1947年6月26日出生，汉族，住高州市。
委托代理人文静，广东海法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）茂名市城乡规划局，住所地茂名市官渡四路21号大院。
法定代表人何远平，局长。
委托代理人邓耀洲，广东海日律师事务所律师。
上诉人周宇祥因诉被上诉人茂名市城乡规划局规划行政许可纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2015）茂南法行初字第25号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明，被告茂名市城乡规划局的派出机构茂名市城乡规划局茂南分局对原告周宇祥作出的茂南规建许（2015）663号《不予行政许可决定书》项下所涉土地（简称涉案土地）位于茂名市茂水路西侧，现东至茂水路，南至卢勤芳用地，西至潘兴用地，北至陈旺福用地，面积200.55平方米，涉案土地上建有面积125.42平方米一层平房一座。2013年12月31日实施的《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》，将涉案土地所在位置规划为站南片区振北小区，涉案土地用地性质规划为仓储物流用地，茂水路规划为城市主干道。涉案土地为国有土地，土地使用权原属茂名市计星苗圃场所有，茂名市计星苗圃场原拥有位于茂名市茂水公路西侧包括涉案土地在内的土地共401、92平方米，并在该土地（包括涉案土地）建有房屋，其中第三栋房屋的第一至第七间商铺的房产证号为：×号，商铺地址为茂名市计星路144号大院。后原告周宇祥以出让方式受让涉案土地的使用权及涉案土地上建有的一层平房（即上述第一至第七间商铺中的第一至第四间商铺），并于2003年2月25日取得涉案土地的《国有土地使用证》［证号：×号］和上述第一至第四间商铺的《房地产权证》（证号：×号），该《国有土地使用证》记载涉案土地用途为住宅。2014年12月26日，原告周宇祥因建在涉案土地上的上述房屋经茂名市房屋安全鉴定所鉴定为整体危房，应予拆除，遂向茂名市茂南区城乡规划建设局提出建设用地规划条件申请，请求拆旧建新在涉案土地上建造七层约25米高的住宅楼。2015年2月12日，茂名市茂南区城乡规划建设局向原告周宇祥作出茂南规建许（2015）254号《准予行政许可决定书》和茂南规条字（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》，对原告周宇祥提出的规划条件申请准予行政许可，准许原告周宇祥按原位置、原规模拆除旧房，建造一层的住宅楼。原告周宇祥不服该行政决定，于2015年3月31日向茂名市人民政府申请行政复议。2015年5月25日，茂名市人民政府作出茂府行复（2015）28号《行政复议决定书》，以茂南规建许（2015）254号《准予行政许可决定书》和茂南规条字（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》主要事实不清、适用依据错误、违反法定程序为由，撤销茂南规建许（2015）254号《准予行政许可决定书》和茂南规条字（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》。
2015年6月30日，原告周宇祥再次就涉案土地向茂名市城乡规划局茂南分局提出建设用地规划条件及建设用地规划许可证申请，请求准予其在涉案土地上建造七层约25米高的住宅楼和建地下室一层，并提交了茂名市建设用地规划许可证申请表、周宇祥的身份证、《国有土地使用证》［证号：×］、房屋安全鉴定报告、房地产权证（证号：×号）、周宇祥、卢勤芳房屋介至确认书、周宇祥、陈旺福两户房屋产权介至确认书等。茂名市城乡规划局茂南分局受理后，认为原告周宇祥申请的事项不符合《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，遂于2015年7月21日作出茂南规建许（2015）663号《不予行政许可决定书》，决定不予行政许可。主要理由为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权，原告周宇祥申请的地块位于站南片区振北小区，依据《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》，该地块东侧茂水路为城市主干道，依据《茂名市城市规划技术标准与准则》，城市主干道道路红线两侧建筑最小退让距离为20米，原告周宇祥所申请地块不符合该退让要求，故不予行政许可。原告周宇祥不服该《不予行政许可决定书》，于2015年10月8日提起行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的茂南规建许（2015）663号《不予行政许可决定书》；2.判令被告按原告申请要求，作出行政许可，准予许可原告拆旧建新；3.本案全部诉讼费用由被告承担。
原审另查明，根据《茂名市城乡规划管理暂行规定》第六条第一款的规定，茂名市城乡规划局茂南分局为被告茂名市城乡规划局的派出机构。2014年12月12日，茂名市机构编制委员会印发的《茂名市城乡规划局茂南分局主要职责内设机构和人员编制规定》，把茂南区城乡规划建设局规划管理的职能划转茂名市城乡规划局茂南分局。
原审又查明，茂名市国土局于2000年3月1日作出的茂地估确字（2000）第013号《关于确认茂名市计星苗圃场茂水路宗地土地估价结果的批复》，确认原属茂名市计星苗圃场包括涉案土地在内的宗地产权来源合法，土地面积准确，土地用途、界址清楚，并确认茂名市土地评估交易所的茂地估字（2000）第014号《土地估价报告》的格式和内容符合国家土地管理局《城镇土地估价规程》、《土地估价报告规范格式》的要求，以及报告中所采用的资料、数据可靠。茂名市土地评估交易所于2000年3月1日出具的茂地估字（2000）第014号《土地估价报告》，确认原属茂名市计星苗圃场包括涉案土地在内的宗地实际用途为：商业、住宅、苗圃场；规划允许用途为：商业、住宅、苗圃场。
原审再查明，被告茂名市城乡规划局于2014年6月6日作出茂规告-
批前（2014）103号《茂名市城乡规划批前公示》，该公示方案是被告茂名市城乡规划局基于案外人陈锦贤、韩明和、刘艺球提出的茂水路西侧MSLXR5-02、03、04地块规划条件及建设用地规划许可证申请而作出，公示方案记载以上三人的用地位置为茂名市茂水路西侧，用地性质为居住用地（兼容商业，商业建筑面积小于总建筑面积的20%），用地使用强度为住宅综合楼（七层），建筑退线要求为3.14米，建筑东向首层需退入1.5米。陈锦贤、韩明和、刘艺球三人申请规划的上述用地与原告周宇祥涉案土地均位于相同路段的同一侧，即均位于茂名市茂水路西侧，该三人的土地在原告周宇祥涉案土地的南侧。涉案土地东西向深度为16米，按照现规划的茂水路红线，退线20米已覆盖涉案土地。
原审法院认为，本案的争议焦点包括两个方面：一、茂名市城乡规划局的被告主体资格是否适格。二、本案被诉的行政行为是否合法。关于茂名市城乡规划局的被告主体资格是否适格问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告茂名市城乡规划局作为茂名市的城乡规划主管部门，负责茂名市辖区范围内的城乡规划管理工作。茂名市城乡规划局茂南分局是被告茂名市城乡规划局的派出机构，其在没有法律、法规或者规章授权的情况下以自己的名义对原告周宇祥作出本案被诉的行政行为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第二款关于“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，原告周宇祥不服提起诉讼的，应以茂名市城乡规划局为被告。因此，茂名市城乡规划局是本案的适格被告，其派出机构茂名市城乡规划局茂南分局作出的本案被诉行政行为应视为被告茂名市城乡规划局作出的行政行为。
关于本案被诉的行政行为是否合法问题。本案中，原告周宇祥向被告茂名市城乡规划局的派出机构茂名市城乡规划局茂南分局申请涉案土地的建设用地规划条件及建设用地规划许可证。茂名市城乡规划局茂南分局受理后，依据《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》，认为涉案地块东侧茂水路为城市主干道，该地块不符合城市主干道道路红线两侧建筑最小退让距离为20米的退让要求，故对原告周宇祥提出的上述申请事项作出不予行政许可决定。关于茂名市城乡规划局茂南分局作出的上述行政行为是否合法问题，原告周宇祥虽已取得涉案土地的国有土地使用证，但依据《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》，涉案土地位于茂名市站南片区，其东侧茂水路已规划为城市主干道，根据《茂名市城市规划技术标准与准则》，城市主干道道路红线两侧建筑最小退让距离为20米，原告周宇祥涉案土地若按该20米退线要求退线后则不能进行建设，因此，按照现规划，涉案土地不符合城市主干道道路红线两侧建筑的退让要求，茂名市城乡规划局茂南分局对原告周宇祥提出的涉案土地的建设用地规划条件和建设用地规划许可证申请不予行政许可，并无不当。
综上所述，被告茂名市城乡规划局是本案的适格被告，被告茂名市城乡规划局的派出机构茂名市城乡规划局茂南分局作出的茂南规建许（2015）663号《不予行政许可决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告周宇祥本案的诉讼请求，依据不足，不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周宇祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周宇祥负担。
上诉人周宇祥不服原判，向本院上诉称：一、原审无视上级行政机关关于不予行政许可“主要事实不清，适用依据错误，违反法定程序”的认定，错误支持被上诉人的违法决定。由于上诉人的房屋已经属于危房，上诉人于2014年12月26日向被上诉人提出申请，请求拆危建新在原住宅用地上建造七层高约25米的住宅楼。被上诉人于2015年2月12日作出茂南规建许（2015）254号《准予行政许可决定书》及茂规条（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》批复给上诉人。茂南规建许（2015）254号《准予行政许可书》认定上诉人的申请“符合法定条件、标准，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八、三十九条规定，本局决定准予行政许可。”；而茂规条（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》第三条“三、用地使用强度住宅楼（一层）详见附图”，即将上诉人请求建造七层高约25米的住宅楼申请变更为只许可建造一层。上诉人不服茂规条（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》第三条规定，于2015年3月31日向茂名市人民政府提出行政复议。茂名市人民政府于2015年5月25日作出茂府行复（2015）28号行政复议决定，撤销了被上诉人于2015年2月12日作出的茂南规建许（2015）254号《准予行政许可决定书》及茂规条（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》。茂府行复（2015）28号行政复议认为，“《中华人民共和国城乡规定法》第三十八条、第三十九条与茂规（2015）254号决定和茂规条（2015）15号的处理结果不存在因果关系，也没有关联性，因此，茂南区城乡规划建设局适用上述规定处理申请人的行政许可申请属于适用法律依据错误”，故茂名市人民政府以主要事实不清，适用依据错误，违反法定程序为由，依法撤销了茂规（2015）254号决定和茂规条（2015）15号文。后上诉人以自家危房不能继续居住完全相同的理由重新提出申请许可，但被上诉人又以同样的理由作出不予行政许可决定，与茂名市人民政府行政复议决定所认定的事实相违背，属知错不改，仍坚持作出错误决定，并得到原审法院判决支持。上诉人认为原审判决以相关法律、法规相悖，被上诉人不依法履行法定程序又拒不执行茂名市人民政府依法作出的行政复议决定是错误的违法的，应予撤销。二、被上诉人本案作出不予行政许可决定，违反了《中华人民共和国行政许可法》第五条公开、公平、公正原则，依法应予撤销。上诉人提交的有关证据显示，同一路段、同一方向的相邻土地使用权人韩名和提出规划申请，获得批准。但上诉人于2012年提出申请，却被告知所申请地块区域控制性详细规划尚未编制不予许可。同一路段内除韩名和外还有于2014年申请的陈锦贤、刘艺球以同样条件也获得批准，唯有上诉人于2012年提出申请的就一直打压不予行政许可。根据被上诉人的公告显示，韩名和、陈锦贤、刘艺球的规划用地都是在同一路段同在茂水路西侧，且都被许可建设七层综合楼，连与上诉人申请用地近在咫尺的黎亚照、陈广生等户也已批建，他们的“用地强度为住宅综合楼（七层），建筑东向首层需退入1.5米”。按理上诉人与上述三户应该一视同仁对待，而不应受到行政机关的歧视。因此被上诉人作出不予以行政许可决定，违反公平公正原则，依法也应予撤销。三、被上诉人对上诉人作出不予行政许可适用的《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》和《茂名市城市规划技术标准》两个部门规范性文件，违反《中华人民共和国行政许可法》第十七条规定的除本法第十四条、第十五条规定之外，其他规范性文件一律不得设定行政许可的法定原则，非法剥夺上诉人的建设用地使用权利。首先，上诉人经茂名市人民政府批准并以出让方式已依法取得涉案土地使用权。其次，涉案土地早在2000年已有明确的土地规划许可，可用于商业、住宅用途，不属于未确定规划条件的地块。
综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，损害了上诉人的合法权益，请求二审：1、撤销（2015）茂南法行初字第25号行政判决；2、撤销被上诉人作出的茂南规建许（2015）663号不予行政许可决定书；3、判令被上诉人按上诉人申请要求，作出行政许可，准予许可上诉人拆危建新；4、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人茂名市城乡规划局不出庭应诉，庭后其委托代理人提供如下代理意见：一、原审判决认定事实清楚，程序合法，应予维持。根据《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》，涉案地块位于茂名市站南片区，其东侧茂水路已规划为城市主干道，根据《茂名市城市规划技术标准与准则》，城市主干道路红线两侧建筑最小退让距离为20米，上诉人申请的用地为该退线范围内，因此，按照现规划茂名市城乡规划局茂南分局对上诉人的用地申请不予许可，并无不当。二、茂名市城乡规划局茂南分局作出《不予行政许可决定书》的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。2003年2月25日，上诉人以出让的方式取得涉案土地使用权，并建一座125.42平方米的砖木结构平房。2014年12月26日，上诉人以上述房屋残旧，无法居住为由申请拆除原有房屋，新建七层楼房。2015年2月12日，茂南分局作出准予行政许可及地块规划条件，准许上诉人按原位置、原规模拆建房屋。上诉人不服，向茂名市人民政府申请行政复议。2015年5月25日，茂名市人民政府作出茂府行复（2015）28号行政复议决定，认为茂南分局作出的准予行政许可决定和地块规划条件已超过法定期限，违反法定程序，决定予以撤销。2016年6月30日，上诉人再次向茂南分局提出用地许可申请。根据《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》，涉案地块位于茂名市站南片区，其东侧茂水路已规划为城市主干道，根据《茂名市城市规划技术标准与准则》，城市主干道路红线两侧建筑最小退让距离为20米的规定，茂南分局经核查，认为涉案地块若按上述规划要求退线后无法实施建设，无法单独作出建设用地规划条件，故于2015年7月21日对上诉人的申请事项作出不予行政许可决定。三、上诉人诉请判令被上诉人按上诉人申请要求，作出行政许可，准予许可上诉人拆旧建新没有依据。如前所述，2015年5月25日，茂名市人民政府作出茂府行复（2015）28号复议决定，撤销茂南规建许（2015）254号准予行政许可决定和茂规条（2015）15号振北小区ZB地块规划条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的规定，本案茂南分局不能再次作出与茂南规建许（2015）254号准予行政许可决定相同或基本相同的具体行政行为，因此上诉人起诉请求判令被上诉人按上诉人申请要求，作出行政许可，准予许可上诉人拆旧建新没有依据。
综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，茂南分局作出不予行政许可的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法，上诉人的上诉理由没有依据，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
经审查，原审经审理查明的事实清楚，本院予以确认。
另查明，茂名市城乡规划局在一审中提供由广东省茂名市质量技术监督局颁发的《中华人民共和国组织机构代码证》显示：茂名市城乡规划局茂南分局的代码为×，属于“机关法人”的机构类型。
本院认为，本案中，上诉人周宇祥起诉将被上诉人茂名市城乡规划局列为本案被告的诉讼主体不适格。经查，本案被诉的茂南规建许（2015）663号《不予行政许可决定书》，是由茂名市城乡规划局茂南分局作出的行政行为。根据茂名市城乡规划局一审中提供的证据显示，茂名市城乡规划局茂南分局已依法取得机关法人资格，属于《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定的县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案适格的被告应为茂名市城乡规划局茂南分局，并非茂名市城乡规划局。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉。……（三）错列被告且拒绝变更的”，由于上诉人起诉时已错列本案被告，原审本应向上诉人释明，并依法裁定驳回上诉人的起诉，但原审本案判决驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律不当，判决错误，本院予以撤销。对于涉案被诉行政行为合法性的问题，上诉人可另案起诉解决。
综上所述，上诉人本案起诉被告的诉讼主体不适格，应裁定驳回起诉，原审判决适用法律错误，予以撤销。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2015）茂南法行初字第25号行政判决。
二、驳回上诉人周宇祥的起诉。
本案属免收受理费的案件，上诉人周宇祥原预交的一、二审案件受理费各50元，由原审法院和本院分别退还上诉人。上诉人周宇祥因诉被上诉人茂名市城乡规划局规划行政许可纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2015）茂南法行初字第25号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明，被告茂名市城乡规划局的派出机构茂名市城乡规划局茂南分局对原告周宇祥作出的茂南规建许（2015）663号《不予行政许可决定书》项下所涉土地（简称涉案土地）位于茂名市茂水路西侧，现东至茂水路，南至卢勤芳用地，西至潘兴用地，北至陈旺福用地，面积200.55平方米，涉案土地上建有面积125.42平方米一层平房一座。2013年12月31日实施的《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》，将涉案土地所在位置规划为站南片区振北小区，涉案土地用地性质规划为仓储物流用地，茂水路规划为城市主干道。涉案土地为国有土地，土地使用权原属茂名市计星苗圃场所有，茂名市计星苗圃场原拥有位于茂名市茂水公路西侧包括涉案土地在内的土地共401、92平方米，并在该土地（包括涉案土地）建有房屋，其中第三栋房屋的第一至第七间商铺的房产证号为：粤房证字第××号，商铺地址为茂名市计星路144号大院。后原告周宇祥以出让方式受让涉案土地的使用权及涉案土地上建有的一层平房（即上述第一至第七间商铺中的第一至第四间商铺），并于2003年2月25日取得涉案土地的《国有土地使用证》［证号：茂国用（2003）字第00137号］和上述第一至第四间商铺的《房地产权证》（证号：粤房地证字第2190100号），该《国有土地使用证》记载涉案土地用途为住宅。2014年12月26日，原告周宇祥因建在涉案土地上的上述房屋经茂名市房屋安全鉴定所鉴定为整体危房，应予拆除，遂向茂名市茂南区城乡规划建设局提出建设用地规划条件申请，请求拆旧建新在涉案土地上建造七层约25米高的住宅楼。2015年2月12日，茂名市茂南区城乡规划建设局向原告周宇祥作出茂南规建许（2015）254号《准予行政许可决定书》和茂南规条字（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》，对原告周宇祥提出的规划条件申请准予行政许可，准许原告周宇祥按原位置、原规模拆除旧房，建造一层的住宅楼。原告周宇祥不服该行政决定，于2015年3月31日向茂名市人民政府申请行政复议。2015年5月25日，茂名市人民政府作出茂府行复（2015）28号《行政复议决定书》，以茂南规建许（2015）254号《准予行政许可决定书》和茂南规条字（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》主要事实不清、适用依据错误、违反法定程序为由，撤销茂南规建许（2015）254号《准予行政许可决定书》和茂南规条字（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》。
2015年6月30日，原告周宇祥再次就涉案土地向茂名市城乡规划局茂南分局提出建设用地规划条件及建设用地规划许可证申请，请求准予其在涉案土地上建造七层约25米高的住宅楼和建地下室一层，并提交了茂名市建设用地规划许可证申请表、周宇祥的身份证、《国有土地使用证》［证号：茂国用（2003）字第00137号］、房屋安全鉴定报告、房地产权证（证号：粤房地证字第2190100号）、周宇祥、卢勤芳房屋介至确认书、周宇祥、陈旺福两户房屋产权介至确认书等。茂名市城乡规划局茂南分局受理后，认为原告周宇祥申请的事项不符合《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，遂于2015年7月21日作出茂南规建许（2015）663号《不予行政许可决定书》，决定不予行政许可。主要理由为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权，原告周宇祥申请的地块位于站南片区振北小区，依据《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》，该地块东侧茂水路为城市主干道，依据《茂名市城市规划技术标准与准则》，城市主干道道路红线两侧建筑最小退让距离为20米，原告周宇祥所申请地块不符合该退让要求，故不予行政许可。原告周宇祥不服该《不予行政许可决定书》，于2015年10月8日提起行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的茂南规建许（2015）663号《不予行政许可决定书》；2.判令被告按原告申请要求，作出行政许可，准予许可原告拆旧建新；3.本案全部诉讼费用由被告承担。
原审另查明，根据《茂名市城乡规划管理暂行规定》第六条第一款的规定，茂名市城乡规划局茂南分局为被告茂名市城乡规划局的派出机构。2014年12月12日，茂名市机构编制委员会印发的《茂名市城乡规划局茂南分局主要职责内设机构和人员编制规定》，把茂南区城乡规划建设局规划管理的职能划转茂名市城乡规划局茂南分局。
原审又查明，茂名市国土局于2000年3月1日作出的茂地估确字（2000）第013号《关于确认茂名市计星苗圃场茂水路宗地土地估价结果的批复》，确认原属茂名市计星苗圃场包括涉案土地在内的宗地产权来源合法，土地面积准确，土地用途、界址清楚，并确认茂名市土地评估交易所的茂地估字（2000）第014号《土地估价报告》的格式和内容符合国家土地管理局《城镇土地估价规程》、《土地估价报告规范格式》的要求，以及报告中所采用的资料、数据可靠。茂名市土地评估交易所于2000年3月1日出具的茂地估字（2000）第014号《土地估价报告》，确认原属茂名市计星苗圃场包括涉案土地在内的宗地实际用途为：商业、住宅、苗圃场；规划允许用途为：商业、住宅、苗圃场。
原审再查明，被告茂名市城乡规划局于2014年6月6日作出茂规告-
批前（2014）103号《茂名市城乡规划批前公示》，该公示方案是被告茂名市城乡规划局基于案外人陈锦贤、韩明和、刘艺球提出的茂水路西侧MSLXR5-02、03、04地块规划条件及建设用地规划许可证申请而作出，公示方案记载以上三人的用地位置为茂名市茂水路西侧，用地性质为居住用地（兼容商业，商业建筑面积小于总建筑面积的20%），用地使用强度为住宅综合楼（七层），建筑退线要求为3.14米，建筑东向首层需退入1.5米。陈锦贤、韩明和、刘艺球三人申请规划的上述用地与原告周宇祥涉案土地均位于相同路段的同一侧，即均位于茂名市茂水路西侧，该三人的土地在原告周宇祥涉案土地的南侧。涉案土地东西向深度为16米，按照现规划的茂水路红线，退线20米已覆盖涉案土地。
原审法院认为，本案的争议焦点包括两个方面：一、茂名市城乡规划局的被告主体资格是否适格。二、本案被诉的行政行为是否合法。关于茂名市城乡规划局的被告主体资格是否适格问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告茂名市城乡规划局作为茂名市的城乡规划主管部门，负责茂名市辖区范围内的城乡规划管理工作。茂名市城乡规划局茂南分局是被告茂名市城乡规划局的派出机构，其在没有法律、法规或者规章授权的情况下以自己的名义对原告周宇祥作出本案被诉的行政行为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第二款关于“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，原告周宇祥不服提起诉讼的，应以茂名市城乡规划局为被告。因此，茂名市城乡规划局是本案的适格被告，其派出机构茂名市城乡规划局茂南分局作出的本案被诉行政行为应视为被告茂名市城乡规划局作出的行政行为。
关于本案被诉的行政行为是否合法问题。本案中，原告周宇祥向被告茂名市城乡规划局的派出机构茂名市城乡规划局茂南分局申请涉案土地的建设用地规划条件及建设用地规划许可证。茂名市城乡规划局茂南分局受理后，依据《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》，认为涉案地块东侧茂水路为城市主干道，该地块不符合城市主干道道路红线两侧建筑最小退让距离为20米的退让要求，故对原告周宇祥提出的上述申请事项作出不予行政许可决定。关于茂名市城乡规划局茂南分局作出的上述行政行为是否合法问题，原告周宇祥虽已取得涉案土地的国有土地使用证，但依据《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》，涉案土地位于茂名市站南片区，其东侧茂水路已规划为城市主干道，根据《茂名市城市规划技术标准与准则》，城市主干道道路红线两侧建筑最小退让距离为20米，原告周宇祥涉案土地若按该20米退线要求退线后则不能进行建设，因此，按照现规划，涉案土地不符合城市主干道道路红线两侧建筑的退让要求，茂名市城乡规划局茂南分局对原告周宇祥提出的涉案土地的建设用地规划条件和建设用地规划许可证申请不予行政许可，并无不当。
综上所述，被告茂名市城乡规划局是本案的适格被告，被告茂名市城乡规划局的派出机构茂名市城乡规划局茂南分局作出的茂南规建许（2015）663号《不予行政许可决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告周宇祥本案的诉讼请求，依据不足，不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周宇祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周宇祥负担。
上诉人周宇祥不服原判，向本院上诉称：一、原审无视上级行政机关关于不予行政许可“主要事实不清，适用依据错误，违反法定程序”的认定，错误支持被上诉人的违法决定。由于上诉人的房屋已经属于危房，上诉人于2014年12月26日向被上诉人提出申请，请求拆危建新在原住宅用地上建造七层高约25米的住宅楼。被上诉人于2015年2月12日作出茂南规建许（2015）254号《准予行政许可决定书》及茂规条（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》批复给上诉人。茂南规建许（2015）254号《准予行政许可书》认定上诉人的申请“符合法定条件、标准，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八、三十九条规定，本局决定准予行政许可。”；而茂规条（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》第三条“三、用地使用强度住宅楼（一层）详见附图”，即将上诉人请求建造七层高约25米的住宅楼申请变更为只许可建造一层。上诉人不服茂规条（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》第三条规定，于2015年3月31日向茂名市人民政府提出行政复议。茂名市人民政府于2015年5月25日作出茂府行复（2015）28号行政复议决定，撤销了被上诉人于2015年2月12日作出的茂南规建许（2015）254号《准予行政许可决定书》及茂规条（2015）15号《振北小区ZB-09地块规划条件》。茂府行复（2015）28号行政复议认为，“《中华人民共和国城乡规定法》第三十八条、第三十九条与茂规（2015）254号决定和茂规条（2015）15号的处理结果不存在因果关系，也没有关联性，因此，茂南区城乡规划建设局适用上述规定处理申请人的行政许可申请属于适用法律依据错误”，故茂名市人民政府以主要事实不清，适用依据错误，违反法定程序为由，依法撤销了茂规（2015）254号决定和茂规条（2015）15号文。后上诉人以自家危房不能继续居住完全相同的理由重新提出申请许可，但被上诉人又以同样的理由作出不予行政许可决定，与茂名市人民政府行政复议决定所认定的事实相违背，属知错不改，仍坚持作出错误决定，并得到原审法院判决支持。上诉人认为原审判决以相关法律、法规相悖，被上诉人不依法履行法定程序又拒不执行茂名市人民政府依法作出的行政复议决定是错误的违法的，应予撤销。二、被上诉人本案作出不予行政许可决定，违反了《中华人民共和国行政许可法》第五条公开、公平、公正原则，依法应予撤销。上诉人提交的有关证据显示，同一路段、同一方向的相邻土地使用权人韩名和提出规划申请，获得批准。但上诉人于2012年提出申请，却被告知所申请地块区域控制性详细规划尚未编制不予许可。同一路段内除韩名和外还有于2014年申请的陈锦贤、刘艺球以同样条件也获得批准，唯有上诉人于2012年提出申请的就一直打压不予行政许可。根据被上诉人的公告显示，韩名和、陈锦贤、刘艺球的规划用地都是在同一路段同在茂水路西侧，且都被许可建设七层综合楼，连与上诉人申请用地近在咫尺的黎亚照、陈广生等户也已批建，他们的“用地强度为住宅综合楼（七层），建筑东向首层需退入1.5米”。按理上诉人与上述三户应该一视同仁对待，而不应受到行政机关的歧视。因此被上诉人作出不予以行政许可决定，违反公平公正原则，依法也应予撤销。三、被上诉人对上诉人作出不予行政许可适用的《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》和《茂名市城市规划技术标准》两个部门规范性文件，违反《中华人民共和国行政许可法》第十七条规定的除本法第十四条、第十五条规定之外，其他规范性文件一律不得设定行政许可的法定原则，非法剥夺上诉人的建设用地使用权利。首先，上诉人经茂名市人民政府批准并以出让方式已依法取得涉案土地使用权。其次，涉案土地早在2000年已有明确的土地规划许可，可用于商业、住宅用途，不属于未确定规划条件的地块。
综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，损害了上诉人的合法权益，请求二审：1、撤销（2015）茂南法行初字第25号行政判决；2、撤销被上诉人作出的茂南规建许（2015）663号不予行政许可决定书；3、判令被上诉人按上诉人申请要求，作出行政许可，准予许可上诉人拆危建新；4、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人茂名市城乡规划局不出庭应诉，庭后其委托代理人提供如下代理意见：一、原审判决认定事实清楚，程序合法，应予维持。根据《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》，涉案地块位于茂名市站南片区，其东侧茂水路已规划为城市主干道，根据《茂名市城市规划技术标准与准则》，城市主干道路红线两侧建筑最小退让距离为20米，上诉人申请的用地为该退线范围内，因此，按照现规划茂名市城乡规划局茂南分局对上诉人的用地申请不予许可，并无不当。二、茂名市城乡规划局茂南分局作出《不予行政许可决定书》的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。2003年2月25日，上诉人以出让的方式取得涉案土地使用权，并建一座125.42平方米的砖木结构平房。2014年12月26日，上诉人以上述房屋残旧，无法居住为由申请拆除原有房屋，新建七层楼房。2015年2月12日，茂南分局作出准予行政许可及地块规划条件，准许上诉人按原位置、原规模拆建房屋。上诉人不服，向茂名市人民政府申请行政复议。2015年5月25日，茂名市人民政府作出茂府行复（2015）28号行政复议决定，认为茂南分局作出的准予行政许可决定和地块规划条件已超过法定期限，违反法定程序，决定予以撤销。2016年6月30日，上诉人再次向茂南分局提出用地许可申请。根据《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》，涉案地块位于茂名市站南片区，其东侧茂水路已规划为城市主干道，根据《茂名市城市规划技术标准与准则》，城市主干道路红线两侧建筑最小退让距离为20米的规定，茂南分局经核查，认为涉案地块若按上述规划要求退线后无法实施建设，无法单独作出建设用地规划条件，故于2015年7月21日对上诉人的申请事项作出不予行政许可决定。三、上诉人诉请判令被上诉人按上诉人申请要求，作出行政许可，准予许可上诉人拆旧建新没有依据。如前所述，2015年5月25日，茂名市人民政府作出茂府行复（2015）28号复议决定，撤销茂南规建许（2015）254号准予行政许可决定和茂规条（2015）15号振北小区ZB地块规划条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的规定，本案茂南分局不能再次作出与茂南规建许（2015）254号准予行政许可决定相同或基本相同的具体行政行为，因此上诉人起诉请求判令被上诉人按上诉人申请要求，作出行政许可，准予许可上诉人拆旧建新没有依据。
综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，茂南分局作出不予行政许可的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法，上诉人的上诉理由没有依据，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
经审查，原审经审理查明的事实清楚，本院予以确认。
另查明，茂名市城乡规划局在一审中提供由广东省茂名市质量技术监督局颁发的《中华人民共和国组织机构代码证》显示：茂名市城乡规划局茂南分局的代码为33796897-3，属于“机关法人”的机构类型。
本院认为，本案中，上诉人周宇祥起诉将被上诉人茂名市城乡规划局列为本案被告的诉讼主体不适格。经查，本案被诉的茂南规建许（2015）663号《不予行政许可决定书》，是由茂名市城乡规划局茂南分局作出的行政行为。根据茂名市城乡规划局一审中提供的证据显示，茂名市城乡规划局茂南分局已依法取得机关法人资格，属于《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定的县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案适格的被告应为茂名市城乡规划局茂南分局，并非茂名市城乡规划局。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉。……（三）错列被告且拒绝变更的”，由于上诉人起诉时已错列本案被告，原审本应向上诉人释明，并依法裁定驳回上诉人的起诉，但原审本案判决驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律不当，判决错误，本院予以撤销。对于涉案被诉行政行为合法性的问题，上诉人可另案起诉解决。
综上所述，上诉人本案起诉被告的诉讼主体不适格，应裁定驳回起诉，原审判决适用法律错误，予以撤销。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2015）茂南法行初字第25号行政判决。
二、驳回上诉人周宇祥的起诉。
本案属免收受理费的案件，上诉人周宇祥原预交的一、二审案件受理费各50元，由原审法院和本院分别退还上诉人。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄志平
审判员 徐少伟
审判员 张国平
二〇一六年六月十四日
书记员 邹君萍
速录员 吴虹莹