北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2015）平行初字第197号原告闫少明，男，1953年2月11日出生。委托代理人贾德普，北京市曙光律师事务所律师。被告北京市平谷区峪口镇人民政府，住所地北京市平谷区峪口镇峪新大街9号。法定代表人见国柱，镇长。委托代理人陈连玉。委托代理人高超。被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人姜帆，区长。委托代理人刘学立。委托代理人宋立华。第三人北京市平谷区峪口镇×村村民委员会，住所地北京市平谷区峪口镇×村。负责人秦荣，北京市平谷区峪口镇×村村民委员会主任。委托代理人刘赠，北京市平谷区峪口镇×村村民委员会治保主任。原告闫少明不服被告北京市平谷区峪口镇人民政府（以下简称峪口镇政府）土地权属争议不予受理决定及被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定，于2015年11月10日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京市平谷区峪口镇×村村民委员会（以下简称×村委会）与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2015年12月1日组织各方进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2015年12月8日公开开庭审理了本案。原告闫少明及其委托代理人贾德普、被告峪口镇政府委托代理人陈连玉、高超、被告平谷区政府委托代理人刘学立、宋立华到庭参加诉讼。第三人×村委会经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。被告峪口镇政府于2015年8月25日作出土地权属争议案件不予受理决定书（以下简称被诉不予受理决定书）。该决定书主要内容为：“闫少明，你与×村委会土地使用界线争议一案，经审查，因依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第三款规定，土地违法案件不作为争议案件受理，故此，峪口镇政府决定不予受理，特此通知。现退回有关材料7件。如不服本决定，可依法申请行政复议或提起行政诉讼”。闫少明不服，向被告平谷区政府提起行政复议。被告平谷区政府于2015年10月28日作出京平政复字（2015）32号行政复议决定书（以下简称被诉行政复议决定书），维持峪口镇政府于2015年8月25日作出的被诉不予受理决定书。原告闫少明诉称，原告系北京市平谷区峪口镇×村村民，现居宅院由两部分构成，东部为祖遗，西部原为原告闫家宅院，早年被原告祖父卖给了本村村民刘库，刘库又将该宅院分给次子刘福来。1986年5月17日，在村委会见证下，原告和刘福来签订房屋买卖协议，该协议标明了四至，并随转了刘库名下该处房产的土地房产所有证。该证记载原告所购宅院东西长八丈，折合为25.2米，南北长六丈二尺，四至为东至闫、西至坑、南至坑、北至闫，原告购买时南边坑已填平形成街道。故此购房协议四至中，南至坑改为南至道。1992年，天降大雨，原告所购宅院西侧两间小房坍塌，原告重建时，以东端为起点向西量至25米，大坑坑沿东侧垒建梯形护坡，重建小房。2002年，第三人将原告宅院西侧大坑填平，形成休闲广场，第三人在填坑时将原告宅基地范围内的下段护坡掩埋，并让原告移走杨树32棵。第三人修建休闲广场牌楼时，牌楼东端已越界。为此，原告在建起的西墙处码起活砖墙，墙外仍有一米多宽原属原告宅基地使用面积。2015年3月，原告将原先码放的活砖墙建成现在的砖墙。2015年4月8日，被告峪口镇政府向原告送达《责令停止建设通知书》，要求停止建设并限令于2015年4月18日前拆除，理由是原告所建围墙属于违法建设。此后，第三人以排除妨害为由提起民事诉讼，案件仍在二审程序审理中。原告在北京市平谷区人民法院作出一审判决后的次日即2015年8月21日，向被告峪口镇政府提出确权申请，被告峪口镇政府于2015年8月25日作出了被诉不予受理决定书。原告不服，依法提起行政复议，但复议机关维持了被诉不予受理决定书。第一，被诉不予受理决定书是以其单方认定原告围墙属违章建筑为前提，峪口镇政府以《土地权属争议调查处理办法》第十四条第三项规定为由作出被诉不予受理决定书，存在明显错误。首先，原告申请确定与第三人土地使用权界线，属于被告峪口镇政府职责范围。原告和第三人虽为个人和集体组织，但在土地使用权争议中是平等主体，峪口镇政府作出被诉不予受理决定书属行政不作为。其次，原告建围墙的地方是否属于原告宅基地使用范围，是否超出了宅基地使用面积，是否侵占集体土地，并不是以原告所建围墙是否违章为依据。是否违章是建设施工程序许可问题，划分土地使用权界线是用益物权保护问题，二者不能混为一谈，峪口镇政府混淆了二者。再次，峪口镇政府作出被诉不予受理决定书适用法律错误。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第三项规定的“土地违法案件不作为争议案件处理”，该规定中“土地违法案件”指的是土地权属明确的情况下，不按规定的土地性质和申报审批程序进行违法建设的案件，这种案件争议的双方仅为土地使用人和作出违法建设决定的机关，争议的是建设行为是否违法的问题，这种案件应当不属于乡镇政府受理。但是，原告请求确定相邻土地使用权人各自使用界线，建设违法案件隶属于土地违法案件，与原告申请确定使用界线并非同一性质，被诉不予受理决定书剥夺了原告对用益物权行使保护的权利。第二，峪口镇政府所作《责令停止建设通知书》，缺乏生效的必要条件。该通知书认定原告建墙的时间不准确，原告建墙是2015年3月，不是2015年4月；峪口镇政府认定原告在自家宅基地外建设缺乏证据支持，且峪口镇政府没有进行土地权属确认，未对原告进行调查，未履行告知义务，未告知原告享有复议、诉讼权及期限。此外，峪口镇政府作出被诉不予受理决定书依据的民事判决书尚未生效，峪口镇政府作出被诉不予受理决定书应予撤销。请求依法撤销被告峪口镇政府所作被诉不予受理决定书以及被告平谷区政府作出的行政复议决定书，责令被告峪口镇政府依法受理原告与第三人之间土地使用界线确权申请，确定原告与第三人相邻土地使用界线。原告闫少明向本院提交了下列证据：1.房屋调解协议书；2.土地房产所有证存根；证据1、2证明原告涉案宅基地的面积、四至及来源合法，建墙处是原告宅基地使用范围；3.被诉不予受理决定书；4.被诉行政复议决定书；证据3、4证明原告起诉要求撤销的行政行为；5.村民签名的证明，证明涉案土地演变过程、所购房屋受水淹倒塌情况以及四至范围等，原告建墙处并非集体土地，而是原告宅基地使用范围；6.光盘，内容是原告与村干部毛顺凤的对话，证明原告宅基地位置，原告所建西墙和南门均在原告宅基地使用范围内。被告峪口镇政府辩称，原告现居住于北京市平谷区峪口镇×村南门外横街19号。2015年3月，原告未经批准在宅院外擅自建设南北向围墙并盖起南门，圈占部分集体土地。峪口镇政府接到举报后，经与×村委会调查，×村委会认定原告所圈建的围墙及南门侵占集体土地，峪口镇政府于2015年4月8日对原告下达《责令停止建设通知书》并送达原告。后×村委会以排除妨害为由诉至法院。经开庭审理，北京市平谷区人民法院作出（2015）平民初字第05908号民事判决书，判决原告于判决生效后十日内将其宅院外西侧所垒建的围墙和南门拆除。依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第三款之规定，土地违法案件不作为争议案件受理，因此峪口镇政府未受理原告所提交的确定土地使用界线申请，依法作出被诉不予受理决定书并送达原告。请求驳回原告的诉讼请求。被告平谷区政府辩称：第一，平谷区政府受理原告的复议申请程序符合法律规定。2015年9月2日，原告对被诉不予受理处理决定书不服，向平谷区政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条的规定，原告应向平谷区政府申请行政复议。经审查，原告提出的行政复议申请符合《行政复议法》第九条的规定，平谷区政府于当日予以受理，并向原告发出行政复议申请受理通知书；第二，复议案件审理程序符合法律规定。平谷区政府受理复议申请后，按照《行政复议法》第二十三条第一款的规定，于2015年9月2日向峪口镇政府发出行政复议答复通知书，向第三人发送第三人参加行政复议通知书。2015年9月9日，峪口镇政府提交行政复议答复书、相关证据、法定代表人身份证明及授权委托书。第三人未提交答复意见。经审查，平谷区政府认为被诉不予受理处理决定书认定事实清楚、适用依据正确、证据充分、程序合法，于2015年10月28日根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了被诉行政复议决定书，维持被诉处理决定书；第三，平谷区政府的其他复议程序合法。平谷区政府于2015年9月2日受理复议申请，于2015年10月28日作出被诉行政复议决定书，于2015年10月28日分别以邮寄方式向原告、第三人送出行政复议决定书，同日向峪口镇政府直接送达行政复议决定书，案件审理时限符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定。综上，平谷区政府作出的复议决定程序合法，请求法院依法裁判。被告峪口镇政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.《责令停止建设通知书》，证明峪口镇政府认为该处存在违法建设行为；2.《责令停止建设通知书》送达回证，证明峪口镇政府依法送达《责令停止建设通知书》；3.被诉不予受理决定书送达回证，证明峪口镇政府依法作出不予受理决定书并送达；4.（2015）平民初字第05908号北京市平谷区人民法院民事判决书，证明第三人对原告侵占集体土地建设行为依法起诉，法院依法作出判决。《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》系被告峪口镇政府提交的法律依据。被告平谷区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：第一组证据：复议受理环节相关材料，包括：1.行政复议申请书、平谷区政府复议机构制作的复议接待笔录；2.行政复议申请受理通知书及送达回证。该组证据证明原告曾经向平谷区政府提出过复议申请，平谷区政府依法受理。第二组证据：案件审理环节相关材料，包括：1.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向峪口镇政府发送了行政复议通知书；2.第三人参加行政复议通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向×村委会发送了第三人参加行政复议通知书；3.峪口镇政府提交的行政复议答复书及委托手续，证明峪口镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书；4.行政复议决定书及送达回证，证明平谷区政府依照法定程序作出了行政复议决定书，并及时进行了送达。经庭审质证，原告对被告峪口镇政府提交的证据持有以下质证意见：证据的真实性均认可；不认可证据1的证明目的，停建通知书认定原告建墙时间不准确，峪口镇政府认为原告在自家宅基地外建设缺乏证据支持，且未履行告知原告复议、诉讼权利的义务；证据2证明目的认可，但峪口镇政府送达时，原告围墙和门已建完，不存在停建问题；证据3证明目的认可；证据4证明目的不认可，该判决并非生效判决，不能作为证据使用。原告对被告平谷区政府提交的证据持有以下质证意见：证据真实性均认可，证明目的不认可；平谷区政府现场勘验时询问了毛顺凤，但未提交相关材料，亦未全面审查被诉不予受理决定书的合法性，认定事实缺乏证据支持。被告峪口镇政府、平谷区政府对原告提交的证据持有以下质证意见：证据1、2、5、6真实性认可，证明目的不认可；证据3、4是行政行为。本院对上述证据认证如下：被告峪口镇政府提交的证据真实，证据1、2能够证明其作出《责令停止建设通知书》及送达情况，证明目的成立；证据3原告认可送达回证的真实性，本院予以采纳；证据4可以证明第三人对原告侵占集体土地建设行为依法起诉，对此证明目的本院予以采纳。原告所持异议不成立，《责令停止建设通知书》的合法性并非本案审查范围，民事判决书能够证明第三人对原告侵占集体土地建设行为起诉以及法院判决情况，证明目的成立。被告平谷区政府提交的证据能够证明行政复议程序情况，各方对其真实性均无异议，本院予以采纳。原告提交的证据真实，但证明目的与本案无直接关联，本院不予采纳。经审理查明：原告现居住于北京市平谷区峪口镇×村南门外横街19号。2015年8月21日，原告向被告峪口镇政府提交确权申请书，要求确定其与第三人土地使用界线。被告峪口镇政府于当日收到申请后，调查发现峪口镇政府于2015年4月8日对原告下达《责令停止建设通知书》，认定原告于2015年4月在北京市平谷区峪口镇×村自家宅基地外建设，未经城市规划行政主管部门审批，未取得《乡村建设规划许可证》或《临时乡村建设规划许可证》，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，属于违法建设。峪口镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令立即停止建设，并于2015年4月18日前限期整改，接受复查。被告峪口镇政府向第三人调查时，接受了第三人提交的民事判决书。被告峪口镇政府综合调查情况，认定原告所建建筑属于违法建设，依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第三款之规定，依法作出被诉不予受理决定书并送达原告。闫少明不服，向平谷区政府提起行政复议。平谷区政府依法受理，向峪口镇政府发送行政复议通知书，向第三人发送第三人参加行政复议通知书，收取行政复议答复书以及相关材料，于2015年10月28日作出被诉行政复议决定书，依法向各方送达被诉行政复议决定书。原告不服，诉至本院。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，峪口镇政府有权对个人之间以及个人与单位之间的土地使用权争议作出处理决定。根据《行政复议法》第十三条的规定，平谷区政府有权受理申请人提交的行政复议申请。本案中，峪口镇政府在收到原告提交的申请后，进行调查，收集证据材料，作出被诉不予受理决定书并不违反法律规定。被告平谷区政府复议程序符合行政复议相关程序规定。原告主张峪口镇政府系依据自身作出的《责令停止建设通知书》认定原告所建建筑系违法建设的，该《责令停止建设通知书》缺乏生效的必要条件，且法院作出的民事判决书尚未生效，被诉不予受理决定书认定事实错误，应予撤销。本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条之规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，乡镇政府应当依法进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日提出是否受理的意见。本案中，被告在收到原告提交的申请后，向第三人调查取得民事判决书，该民事判决书并非确定违法建设的依据，其虽未生效，但能够证明原告与第三人存在民事纠纷。关于《责令停止建设通知书》的合法性并非本案审查范围，行政行为一经作出即具有公定力和公信力，没有证据证明该《责令停止建设通知书》已被撤销或确认违法。峪口镇政府调查后，综合全案情况，依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第三款的规定，作出被诉不予受理决定书并无不当，原告所持异议不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告闫少明的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告闫少明负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审判长 张丽颖人民陪审员唐顺人民陪审员冯东立二〇一五年十二月十六日书记员 李        经        朋