辽宁省朝阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）辽13行终25号
上诉人（原审原告）凌源市交通运输公司，住所地凌源市南大街。
法定代表人丛树华，经理。
委托代理人张淑芹，女，1947年9月29日出生，回族，凌源市交通运输公司工人，住凌源市。
委托代理人回振奎，男，1964年5月21日出生，回族，凌源市交通运输公司企管办主任，住凌源市。
被上诉人（原审被告）凌源市交通局，住所地凌源市南大街25号。
法定代表人董广辉，局长。
委托代理人吴君，凌源市交通局工作人员。
委托代理人徐辉，辽宁红山律师事务所律师。
上诉人凌源市交通运输公司因请求确认被上诉人凌源市交通局行政行为违法并赔偿一案，不服凌源市人民法院（2017）辽1382行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审法院查明，原告凌源市交通运输公司系1997年1月21日成立的集体所有制企业，被告凌源市交通局系该公司的行业主管部门。2002年5月31日，凌源市人民政府公布《关于凌源市市直企业产权制度改革实施方案》，其中第十条对集体企业产改作出规定。2002年8月5日，原告制定《关于产权制度改革的实施方案》；同年9月11日，凌源市交通局向凌源市企业改革工作指导委员会提出《关于市运输公司产改的意见》；同年10月25日，中共凌源市交通局委员会向凌源市企业改革工作指导委员会提交《关于出售凌源市交通运输公司资产的呈请》；同月28日，凌源市交通局向凌源市企业改革工作指导委员会呈报《凌源市交通运输公司产权制度改革的实施方案》；同月29日，凌源市交通运输公司召开全体职工大会，讨论通过了《关于市交通运输公司产改的意见》并选举产生产改领导小组4名成员（丛树华、回振奎、马玉龙、常丽英）。同月31日，凌源市企业改革工作指导委员会向凌源市交通局发文，作出《关于凌源市交通运输公司产权制度改革实施方案的批复》。2002年10月23日，被告凌源市交通局发布《关于出售凌源市二运公司资产的公告》，决定对凌源市二运公司（本案原告）资产公开出售。2002年10月30日，案外人王广华作为乙方与甲方凌源市交通运输公司签订出售产权合同，甲方将公司财产整体出售乙方，凌源市交通局作为丙方在该合同上签字。该合同履行过程中发生争议，经朝阳市中级人民法院和辽宁省高级人民法院审理，判决该合同解除。2003年11月23日，原告作为甲方与乙方案外人魏显师、柴蕾签订线路承包合同，原告将其凌源至热水汤经营权和二级维护经营权发包乙方经营，凌源市交通局作为见证方在合同上签字。2003年12月，原告凌源市交通运输公司作为甲方与乙方案外人刘太中、张云宝签定公司部分产权转让合同，原告将其南街和西站两处土地使用权转让给乙方，凌源市交通局作为丙方在合同上签字。上述合同，原告作为合同甲方，均有公司签章和产改小组成员丛树华、马玉龙、回振奎签字。2003年12月23日，凌源市企业改革工作指导委员会、凌源市交通局联合发文《关于撤销交通运输公司产改领导小组的决定》；2003年12月26日，凌源市交通局和凌源市交通运输公司出具债权债务清算报告。2004年3月1日，凌源市交通局作出关于撤销凌源市交通运输公司的决定。现原告认为，被告对其公司实施产改无法律依据，产改过程中有部分财产未清算完毕即撤销原告公司主体，侵犯了原告合法权益，故提起诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第四条、第五条规定，城镇集体所有制企业是财产集体所有、共同劳动、以按劳分配为主的社会主义经济组织；企业坚持自主经营、民主管理的原则。该条例第八条、第九条又规定，集体企业的职工是企业的主人；企业依照法律规定实行民主管理；职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。该条例第五十二条、第五十三条还规定，市以上人民政府应当根据城镇集体经济发展的需要，确定城镇集体企业的指导部门，加强对集体企业的政策指导；政府有关行业管理部门，应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，负责本行业集体企业的行业指导和管理工作。从以上规定可以看出，城镇集体企业是财产集体所有、独立自主经营、职工民主决策的经济组织，为规范化运营，企业应当依法接受政府行业管理部门的指导和管理。本案原告凌源市交通运输公司作为依法登记的城镇集体所有制企业，其合法权益受法律保护，根据其从事的行业性质，应当接受被告凌源市交通局的行业指导和管理。原告所诉被告实施的产权制度改革（简称产改）行为，实质上是根据国家实施企业产改的相关政策，由人民政府综合协调指导、交通局行业主管指导，由原告企业自主实施的企业终止经营、清算行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二款第四项规定，有关产改的政策及依据政策实施的行政指导行为，均不属于人民法院受案范畴。原告还提出被告在原告企业经营期间，违规任命李会清为经理，造成企业财产损失，账目不清，以至于企业清算时缺少部分财产。对此，本院认为，被告任命李会清为原告公司经理发生于1996年，原告部分职工为此多次信访，相关部门已经作出处理，该争议亦不属于人民法院受案范围。关于本案起诉期限问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起计算，但最长不得超过2年。本案原告所诉企业产改行为发生在2002-2004年之间，原告的法定代表人丛树华、产改小组成员回振奎、马玉龙均参与了产改过程，原告主要负责人对起诉的行为是明知的，现原告提起行政诉讼，单从起诉期限而言，已不符合起诉条件。原告对此辩解企业产改至今没有结束，企业财产至今没有清算完毕，不超过起诉期限，该理由与客观实际明显不符，其辩解理由不成立。综上所述，原告所诉行为不属于人民法院受案范围，且提起诉讼超过法定期限，该诉不符合案件受理条件。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二款第四项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项、第八项规定，裁定：驳回原告起诉。案件受理费50元，退还原告。原告不服，提出上诉。
上诉人上诉称，首先，被上诉人未经我单位同意擅自决定对我单位进行产改，并在产改过程中处分我单位资产，收取处分资产所得价款，严重干预了我单位的生产经营。在产改尚未结束之际撤销我单位产改领导小组，擅自对我单位清算，在单位资产没有全部得到清算，职工没有得到合理安置的情况下，对处分我单位财产的所得价款擅自处分，将我单位工商登记违法注销（注销决定现已被人民法院撤销），被上诉人的行为已经侵犯了我单位生产经营及财产，给我单位造成重大损失。其行为与指导行为存在着本质的区别，一审裁定认定指导行为错误。其次，被上诉人决定对我单位进行产改，收取我单位印章并于2004年注销我单位工商登记，造成我单位丧失诉讼主体资格，无法提起诉讼。依据《行政诉讼法》第四十八条规定，此期限不应计入起诉期限。一审裁定认定上诉人超过起诉期限适用法律错误。综上所述，一审认定事实错误，适用法律错误。请求二审法院查清案件事实，依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人未向本院提交书面意见，庭审中辩称，一审裁定正确，请求二审法院予以维持。
各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人凌源市交通运输公司所从事的行业性质受被上诉人凌源市交通局的行业指导和管理。被上诉人在政策性产权制度改革过程中实施的是行政指导行为，原审法院认为该行为不属于人民法院的受案范围，并无不当。上诉人上诉提出李会清违法转移线路和项目、至今未交企业财务账目等问题，可通过相关途径予以解决，亦不属于人民法院的受案范围。另，产改的时间发生在2002年至2004年，在此期间，丛树华作为上诉人的法定代表人已明知产改行为，且上诉人在二审庭审中称提起行政诉讼始于2008年，亦已超过法定起诉期限。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审裁定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 孟凡芹
审判员 佟 伦
审判员 王敏一
二〇一八年四月十三日
书记员 邹 荣