安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终519号
上诉人（一审原告）甘开祥，男，1941年4月8日生，汉族，住安徽省东至县。
委托代理人孙劲草，安徽徽商律师事务所律师。
委托代理人张旭，安徽徽商律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）东至县人民政府，住所地安徽省东至县政务新区。
法定代表人李明月，该县县长。
委托代理人凌洋，该县林业局工作人员。
委托代理人程锋，安徽安东律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）池州市人民政府，住所地安徽省池州市百牙中路1号。
法定代表人雍成瀚，该市市长。
委托代理人唐义满，该市政府法制办公室科长。
委托代理人汪炫炜，该市政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审第三人）东至县尧渡镇建东村建桥组，住所地安徽省东至县尧渡镇建东村。
诉讼代表人汪贵友，该组组长。
甘开祥因诉东至县人民政府、池州市人民政府林业行政登记及行政复议决定一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2015）池行初字第00009号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日公开开庭审理了本案。上诉人甘开祥及其委托代理人孙劲草、张旭，被上诉人东至县人民政府的委托代理人凌洋、程锋，被上诉人池州市人民政府的委托代理人唐义满、汪炫炜，被上诉人东至县尧渡镇建东村建桥组（以下简称建桥组）组长汪贵友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审原告甘开祥向一审法院起诉称，1、争议林权属于原告所有，第三人变更争议林权的程序违法。原告在1981年时就争议林地签订了《承包合同》，东至县人民政府应当按照该合同，确认林权属于原告，而且《物权法》已颁布实施，不应当按照所谓“村民会议”和公示结果做出将争议林权登记在第三人名下的行为。2、东至县人民政府没有按照法律和林改政策的规定认真审查第三人收回原告林权的合法性，反而向第三人发放东至林证字[2009]第2101008830号《林权证》，侵犯了原告的权益。3、池州市人民政府在行政复议时，没有按照《物权法》、《农村土地承包法》等法律中关于变更林权或收回林权的法定条件和程序规定进行审查，反而把审查重点放在第三人收回林权的明显违法的错误程序上，做出的复议决定当然错误。综上，请求依法撤销东至县人民政府颁发的东至林证字[2009]第2101008830号《林权证》，并确认该林权证的林权属于原告所有。
一审法院经审理查明，自1981年起，文孝庙背后山场的所有权人即为建桥组。1981年林业“三定”时，第三人建桥组将本组一部分山场作为责任山承包给本组农户，承包原则是按照该户屋后有林场就归该户承包，据此13户承包了责任山，尚有7户未承包责任山，原告甘开祥承包了文孝庙背后山场。2008年，为进一步明晰林地使用权和所有权，东至县开始全面推进集体林权制度改革。第三人依据中共安徽省委、安徽省人民政府《关于全面推进集体林权制度改革的意见》、中共东至县委、东至县人民政府《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》的要求，成立了林改工作小组并展开工作，原告甘开祥为林改工作小组三成员之一。同年12月12日晚，第三人召开林改会议，决定自留山按原自留山证登记发证，责任山收归集体统一经营管理，参会代表一致同意并签名，原告甘开祥之子甘明月代表甘开祥户也签字认可，唯一未参会的程文平户之后也书面同意会议决定。被告依据第三人的申请，按照发证程序规定，分别将《林权登记申请过渡表》和《林权登记公布决议》在第三人公示栏进行公示。2009年10月16日，被告东至县人民政府向第三人颁发了东至林证字[2009]第2101008830号《林权证》，向原告甘开祥户颁发了自留山证。2014年，第三人持有的《林权证》项下林地被征收，该林地权属发生争议。2014年，原告向东至县人民法院起诉第三人侵犯其责任山承包权，法院以不属于民事审理范围为由驳回其诉讼请求。原告遂向被告池州市人民政府申请行政复议，池州市人民政府作出池行复[2015]10号行政复议决定，维持东至县人民政府作出的东至林证字[2009]第2101008830号《林权证》。
一审法院认为，本案的争议焦点为:1、第三人的林权改革是否符合林改政策；2、被告东至县人民政府颁发东至林证字[2009]第2101008830号《林权证》是否合法。围绕上述争议焦点，一审法院评判如下：
集体林权制度改革应当遵循依法改革、尊重农民意愿、尊重历史等基本原则。责任山一般指农村集体经济组织在林业“三定”时，按人口劳力平均划分给农户承包经营的荒山和一定数量原来由集体经营的山林，属本次林权改革的范围。1981年林业“三定”时，建桥组部分农户按照谁屋后有林谁承包的原则对本组部分山场实行了承包经营看护，原告甘开祥为其中之一，该承包经营并非严格意义的责任山。2008年12月12日，第三人召开林改工作会议，根据本组责任山现状，提出责任山收归集体统一经营管理，收入按现有人口分配的林改方案，并取得到会代表一致通过，未到的仅一户也事后书面确认，第三人设立的林改方案既尊重了历史，又尊重了农民意愿，符合安徽省的林改政策和村民民主自治程序的规定。原告甘开祥系林改工作小组成员，且其子甘明月为村组家庭基本情况登记的户主，其陈述对林改方案不知情，甘明月签名不能代表其家庭户的真实意思表示的诉讼理由与事实不符，该院不予支持。从建桥组林改工作会议记录等综合材料来看，《林权登记申请过渡表》、《林权登记公布决议》、《林权登记申请表》形成日期均在第三人召开林改会议之前两天，存在瑕疵，但林权改革方案的制定，系集体经济组织成员在法律范围内对自己权利的行使，方案的确立有全体家庭户代表的签名，且制定的林改方案自2008年至2014年，原告及其他小组成员从未提出过异议，林改方案的确立，系第三人全组成员真实意愿，原告关于第三人林改方案的确定违法的诉讼理由不能成立，该院不予支持。
《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”。被告东至县人民政府对第三人提交的申请登记材料进行审查并进行两榜公示后，向其发放了东至林证字[2009]第2101008830号《林权证》，理由充分、程序合法。原告关于被告东至县人民政府发放《林权证》违法的诉讼理由不能成立，该院不予支持。被告池州市人民政府依据原告申请，对东至县人民政府颁发东至林证字[2009]第2101008830号《林权证》的行为进行了全面审查，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，原告关于池州市人民政府池行复[2015]10号《行政复议决定书》认定事实错误的诉讼理由不能成立，该院不予支持。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告甘开祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告甘开祥负担。
甘开祥上诉称，1、上诉人之子甘明月未同意林改，且甘明月签字不能代表上诉人。召开村民会议当天，甘明月系先签到，签到时并未写明决议。即使甘明月签字了，也不能代表上诉人放弃了涉案林地的承包经营权，因根据《物权法》第一百三十条、一百三十一条的规定，上诉人作为承包经营权人，其对承包的林地依法享有物权，除非自己明示放弃并按照法定程序书面通知发包方，否则任何人无权收回其承包经营权。一审法院以“家庭基本情况登记表”来认定甘明月为户主没有任何依据，该表是第三人在一审庭审后提交的，上诉人在一审庭审时以该证据超过举证期限为由没有质证。上诉人在一审庭审时向法庭提供的户口簿载明户主为甘开祥，同时承包经营合同也是甘开祥签订的。2、一审已经查明第三人是先进行《林权登记申请过渡表》和《林权登记公布决议》公示，再召开村民会议形成2008年12月12日的会议记录，一审法院对该不合法的发证程序仅认定“存在瑕疵”明显错误。3、第三人收回上诉人的承包经营权在实体和程序上均严重违法，一审法院认定“第三人设立的林改方案既尊重了历史，又尊重了农民意愿，符合安徽省的林改政策和村民民主自治程序的规定”与事实严重不符。中共安徽省委、安徽省人民政府《关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出“林业三定以来落实的林权，不打乱重来，不重新调整，保持林业政策的稳定性和连续性。”可见尊重历史是保持已经落实的林权不变，而不是收回重新发包。根据2008年的林改政策，像上诉人这样已经存在承包经营关系的，应当是确权发证，第三人收回承包经营权的做法与林改政策是相背的。综上，被上诉人及第三人违反政策和法律规定，违法收回上诉人的承包经营权，严重侵害了上诉人的合法权益，一审判决认定事实不清、适用法律错误。请求撤销一审判决；撤销东至县人民政府颁发的东至林证字[2009]第2101008830号《林权证》。
东至县人民政府答辩称，1、上诉人诉称争议林权属于其所有，第三人变更争议林权程序违法，没有事实根据。2008年12月，建桥组成立林改工作小组，甘开祥为小组成员之一。2008年12月12日晚，建桥组召开林改会议，制定“自留山按原山证登记，责任山收归集体统一经营管理”的林改方案是因为1981年林业“三定”时，全组20户中只有13户分到责任山。通过上述林改方案时，20户中实到的19户均签字同意，未到的程文平户事后也书面同意，其中甘开祥之子甘明月（系户主）也参会签名。本次林改方案是村民自愿调整生产资料的一种决策，并经过了全体户主的一致认可，应当视为合法、有效。2、上诉人称东至县人民政府没有按照法律规定和林改政策的规定认真审查建桥组收回其林权的合法性，向建桥组发放涉案林权证的行为侵犯了其权益，于法于理无据。从发证程序看，相关单位和部门在受理林权上报登记的过程中，严格执行了调查摸底、制定方案、区划勘界、填写申请表、张榜公示（过渡表）、二榜公示（林权登记公布决议）等程序，没有一户提出异议。且甘开祥作为林改小组成员之一，全程参与林改，其子甘明月作为户主参与了林改会议并签字确认，自2008年林改至本案诉讼，其均未对发证工作提出异议。诉讼的起因是涉案林地2014年11月被征用，甘开祥对补偿款分配不满意。3、关于上诉人在行政上诉状中提到的几个问题。（1）上诉人家庭的户主是甘开祥还是甘明月。2008年林改会议召开时，甘开祥68岁，甘明月41岁，按农村风俗习惯，父母年迈、儿子成年，由甘明月做户主，合情合理。且农户家庭基本情况登记表载明户主是甘明月，村民组上门收集户主身份证时上诉人家庭提供的也是甘明月身份证。另上诉人家庭唯一的一份林权证（东至林证字2009第2101008751号）的持证人也是甘明月。所以，上诉人认为户主系甘开祥而非甘明月的说法明显错误。（2）上诉人坚持认为“对于已经在1981年林业三定时期承包的农户，林改时直接发证”的观点过于武断。在执行林改政策中，要按照省委提出的“尊重农民意愿、尊重历史、因地制宜、分类指导”的原则，在不失公平的基础上，对特殊个案问题，根据本地森林资源状况和经济发展水平，分类指导，尊重农民的首创精神，通过民主决策，自主选择林权改革方式，自主确定经营管理形式。（3）林权登记申请过渡表和林权登记公布决议公示的时间先于村民会议日期的问题。申请表的填写是2008年12月19日，因填写人未参加林改会议，填表时其按照具体填表时间往前推7-10天的原则填写了时间。尧渡镇林业站经办人基于申请表的日期填写了林权登记公布决议的时间。遂导致上述材料出现了日期上的逻辑错误。综上，东至县人民政府颁发的东至林证字[2009]2101008830号林权证的依据是合法的、程序是有效的，请求驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。
池州市人民政府答辩称，1、一审判决认定事实清楚，证据充分。2008年林改时，第三人召开林改会议，提出将林业“三定”时农户承包的责任山统一收归集体经营管理，收益按现有人口分配的林改方案，该方案得到全体村民一致通过并形成会议记录。上诉人之子甘明月也参加了会议，并在会议记录上签字同意。该方案是村民自治的结果，符合安徽省林改政策。一审法院对以上事实进行查明认定，证据充分。2、被上诉人东至县人民政府颁发的东至林证字[2009]第2101008830号林权证事实清楚，程序合法。按照林改要求，第三人根据村民组会议决定，将林改内容即《林权登记申请过渡表》和《林权登记公布决议》在公示栏进行公示。公示期间，上诉人未提出异议。3、答辩人行政复议程序合法。上诉人不服东至县人民政府颁发涉案林权证的行政行为，向答辩人申请行政复议，经审查，答辩人决定予以受理，并告知上诉人、被上诉人东至县人民政府以及一审第三人。被上诉人东至县人民政府在规定时间进行了答复，并提交证据和依据；一审第三人在规定时间递交了陈述意见。为查明案情、化解矛盾，答辩人召集上诉人、被上诉人东至县人民政府和一审第三人进行调解。在调解未果的情况下，于2015年10月16日作出池行复[2015]10号《行政复议决定书》，维持东至县人民政府颁发的东至林证字[2009]第2101008830号林权证。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
建桥组答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
一审被告东至县人民政府向一审法院提举的主要证据为：1、中共安徽省委、安徽省人民政府《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（皖发[2007]11号）；2、东至县人民政府《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（东发[2008]5号），证据1-2证明林改的政策依据。3、东至县尧渡镇建东村建桥组林改会议记录等综合材料，证明建桥组召开林改工作情况。4、程文平书面同意建桥组林改方案的证明情况，证明建桥组全组20户均同意制定的林改方案。5、1981年的集体山证复印件，证明文孝庙背后山场1981年山林所有权为建桥组。6、东至林证字[2009]2101008830号林权证的发证材料，证明文孝庙背后山场林权登记情况。7、（2015）东民一初字第00252号、00896号民事判决书、（2015）池民一终字第00315号民事裁定书，证明文孝庙背后22.9亩林地所有权为建桥组，甘开祥对该争议林地已无权益。8、东至县人民政府行政复议答复书；9、池州市人民政府行政复议决定书（池行复[2015]10号），证明东至县人民政府、池州市人民政府对甘开祥林权争议的处理情况。10、建桥组关于文孝庙林权证情况反映的说明、行政复议答辩书、林权登记申请表等其他材料，对建桥组的林改方案等作进一步说明。
一审原告甘开祥向一审法院提交的主要证据为：东至林证字[2009]2101008830号林权证、池州市人民政府行政复议决定书，证明东至县人民政府颁证行为及池州市人民政府的复议行为侵犯了其合法的承包经营权。
一审第三人建桥组未向一审法院提交证据。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
二审庭审期间，东至县人民政府向法庭提交了两份证据材料，一是来自林权登记系统的东至林证字[2009]2101008751号林权证的截图，载明甘明月是持证人，证明甘明月是户主；二是东至县尧渡镇林业站的情况说明，证明填表日期存在逻辑错误的原因在于颁证的经办人员。建桥组提供了两份会议记录，证明2008年12月12日的会议不是先签到后记录。经审查，上述证据均不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新证据”的规定，依法不予认定。
本院认为，根据中共安徽省委、安徽省人民政府《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（皖发[2007]11号）的要求，集体林权制度改革应当坚持“依法改革，尊重农民意愿，尊重历史和因地制宜、分类指导”等原则。本案中，建桥组2008年12月12日召开林改工作会议时，根据当时该组责任山承包不均的状况，提出“责任山收归集体统一经营管理，收入按现有人口分配”的林改方案，该方案获得全组20个家庭户代表当场签字同意或事后书面确认。甘开祥之子甘明月作为户代表参加了上述林改工作会议，并在会议记录上签字，且甘开祥系建桥组林改小组成员之一，其称甘明月未同意上述林改方案并不能代表其签字，与常理不符。因此，建桥组设立的林改方案充分尊重了农民的真实意愿，符合上述林改政策，东至县人民政府据此向建桥组颁发涉案林权证的证据充分。
东至县人民政府依据建桥组的申请，对建桥组提交的申请登记材料进行了审查，并将《林权登记申请过渡表》和《林权登记公布决议》进行了公示，公示期间无人提出异议。虽《林权登记申请过渡表》和《林权登记公布决议》填写的日期均在建桥组确定林改方案即2008年12月12日之前，存在瑕疵，但鉴于该程序瑕疵并未对甘开祥的实体权利产生影响，且涉案林业行政登记行为发生在林权制度改革、登记点多面广的背景下，故可视为东至县人民政府为建桥组颁发涉案林权证的程序基本合法。
池州市人民政府作出的池行复[2015]10号行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，二审庭审中甘开祥对复议程序亦未表示异议，故涉案行政复议决定程序合法。
综上，甘开祥的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人甘开祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
代理审判员 蒋春晖
代理审判员 阮秀芳
二〇一六年十月二十四日
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……