浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终425号上诉人（原审原告）嘉兴市吉禾玻璃经销公司，住所地嘉兴市经济开发区二环北路3138号。法定代表人潘行云，总经理。委托代理人来晓明，浙江金道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市南湖区广场路1号。法定代表人胡海峰，市长。委托代理人徐笑辰，嘉兴经济技术开发区（国际商务区）管理委员会办公室工作人员。委托代理人范小群，浙江国傲律师事务所律师。嘉兴市吉禾玻璃经销公司（以下简称“吉禾公司”）诉嘉兴市人民政府房屋其他行政行为一案，嘉兴市中级人民法院于2016年3月5日作出（2015）浙嘉行初字第136号行政裁定。吉禾公司不服，向本院提起上诉。本院于2016年5月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月30日公开开庭审理了本案。上诉人吉禾公司的法定代表人潘行云及委托代理人来晓明，被上诉人嘉兴市人民政府的委托代理人徐笑辰、范小群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：吉禾公司的经营位于嘉兴市经济技术开发区范围内。2010年5月25日，嘉兴经济技术开发区管理委员会（以下简称“开发区管委会”）下发嘉开管（2010）97号《嘉兴经济技术开发区管理委员会关于对区内部分企业事业单位实施整体搬迁的通知》（以下简称“97号文件”），吉禾公司被纳入整体搬迁名单。同年９月６日，开发区管委会下发嘉开管（2010）211号《城北路“二次开发”的实施意见》（以下简称“211号文件”），该文件对城北路开发的指导思想、目标要求、开发方式、扶持政策、规划设计、开发步骤、组织领导等事宜作了规定。吉禾公司于2015年9月9日向本院提起行政诉讼，请求确认以上文件违法并撤销,并确认依据以上文件对吉禾公司房屋实施的拆迁行政行为违法。本院于2016年1月13日开庭审理本案时，吉禾公司撤回了确认依据以上文件对吉禾公司房屋实施的拆迁行政行为违法的诉讼请求。2016年3月3日经释明，吉禾公司撤回了确认211号文件违法的诉讼请求。原审法院认为：本院开庭审理本案时，吉禾公司撤回了确认依据涉案文件对吉禾公司房屋实施的拆迁行政行为及211号文件违法的诉讼请求，致使本案吉禾公司的诉讼请求仅为确认97号文件的合法性。该文件的内容系开发区管委会通知相关区域内企事业单位配合城市总体规划，做好整体搬迁工作，故该文件是告知性文件，并没有行政强制的内容，是否同意搬迁还在于各单位的意愿，该行政行为对各单位的合法权益明显不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回吉禾公司的起诉。吉禾公司上诉称:2010年5月25日，开发区管委会下发97号文件，上诉人被纳入整体搬迁名单。2010年9月6日，开发区管委会下达211号文件，明确由嘉北街道为主体承担城北路“二次开发”工作，具体操作实施为佳园实业开发有限公司。2013年4月9日，嘉兴经济技术开发区下达嘉开管办[2013]28号《城市拆迁与三改一拆专项行动领导小组通知》，对征迁遗留户进行集中攻坚，上诉人被纳入其中。基于以上三个文件拆迁事宜，双方多次商谈均失败。此后，上诉人企业的生产经营不断遭到嘉北街道的破坏，甚至直接以拆违的名义对上诉人大部分房屋实施了拆除。上诉人起诉要求确认上述两份文件违法。一审法院向上诉人释明，浙江省高级人民法院规定不得将两个文件放在一个案件里起诉，并告知上诉人只能诉一个文件，要求撤回对另一个文件的起诉，否则全部驳回。上诉人被迫选择97号文件，撤回对211号文件确认违法的诉讼请求。原审裁定以被诉文件没有强制内容为由，驳回了上诉人的起诉。上诉人认为：一、97号文件没有依法执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法定程序，剥夺上诉人的知情权、申辩权，其行政征收程序严重违法。二、被上诉人下达三份文件的目的均为实现城北路“二次开发”的实施，三份文件的合法性均直接影响城北路“二次开发”的合法性。其行政行为的合法性均有待司法审查和判决。原审裁定驳回上诉人的起诉，使被诉行为不能依法进入司法审查程序，剥夺上诉人的诉权，审判程序严重违法。三、被诉两份文件的合法性关系双方的核心利益，原审法院也明知被诉的两个文件相互关联，缺一不可，应该连带进行司法审查，却为了配合被上诉人的管理工作，在司法审判中放弃中立，故意要求管理相对人变更诉讼请求，再驳回相对人的起诉，缺乏正当性。四、原审法院认为被诉行政行为对各单位的合法权益明显不产生实际影响，并以此为由驳回上诉人的起诉错误。请求二审法院撤销一审裁定，发回原审法院重审。嘉兴市人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。1、上诉人起诉要求确认97号文件、211号文件违法并予撤销，要求确认依据涉案文件对上诉人实施的逼迫搬迁行为违法。此后，上诉人在本案的一审审理过程中先后撤回了其他诉讼请求，仅要求确认97号文件违法，以上对诉权的处分行为均是上诉人的真实意思表示。2、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、国办发[2015]15号《国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》、国办函[2010]54号《国务院办公厅关于嘉兴经济开发区升级为国家级经济技术开发区的复函》等文件之规定，97号文件的制作主体适格、制定程序合法，内容合法。虽97号文件在附件中将上诉人纳入实施整体搬迁计划名单，但实际上上诉人并未进行整体搬迁，故该文件对上诉人无行政法意义上的利害关系。因此，原审法院认为该文件是告知性文件，并没有行政强制的内容，对各单位的合法权益明显不产生实际影响，认定事实清楚，依法驳回上诉人的起诉适用法律正确，程序合法。二、上诉人上诉所称事实与实际不符，理由亦不能成立。上诉人认为97号文件没有执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法定程序，剥夺其知情权、申辩权，行政征收程序严重违法，与事实不符。本案不涉及包括对上诉人的房屋或土地的任何征收行为，更不存在逼迫上诉人搬迁，并致其财产损坏等事实。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。庭审中，双方当事人围绕上诉人吉禾公司的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，上诉人吉禾公司起诉时提出的诉讼请求包括确认97号文件和211号文件违法并予撤销，该两份文件属于两个行政行为，原审法院在一审中予以释明并要求上诉人选择其一进行诉讼，上诉人选择97号文件，上述做法符合行政诉讼一行为一诉讼的原则，并无不当，也不影响上诉人另行对211号文件行使救济。上诉人对此提出的上诉理由不能成立。开发区管委会97号文件以“根据嘉兴市城市总体规划和旧城改造计划，调整优化开发区产业结构和空间布局，改善区内环境”为由，将包括上诉人在内的65家企事业单位列入了整体搬迁范围。根据被上诉人嘉兴市人民政府在二审庭审中有关“97号文件虽然将上诉人等列入整体搬迁范围，但该文件不是征收行为，只是一个程序性的告知行为，是否搬迁需要协商确定，相关单位自愿搬迁的予以搬迁，不愿搬迁的则不予搬迁”的解释，结合至目前为止在上诉人不愿搬迁的情形下被上诉人也没有对上诉人实施整体搬迁行为的事实，97号文件对上诉人的权利义务并未产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。原审裁定驳回上诉人的起诉，具备事实和法律依据，并无不当。上诉人对此提出的上诉理由也不能成立，本院不予采纳。至于上诉人未经批准违法建设的建筑物被相关部门强制拆除的问题与本案无关，不属本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二〇一六年七月十一日书 记 员  韦若莎