浙江省平阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0326行初104号
原告王允上，男，汉族，住浙江省平阳县。
委托代理人杨春贵（原告的配偶），女，汉族，住址同上。
被告平阳县国土资源局，住所地平阳县昆阳镇平阳大厦20楼。
法定代表人陶孟载，局长。
委托代理人陈战，平阳县国土资源局工作人员。
委托代理人王凤羽，浙江九州大众律师事务所律师。
原告王允上诉被告平阳县国土资源局不履行土地行政审批之法定职责一案，于2016�10月10日向本院提起诉讼。本院于同年10月14日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月15日公开开庭审理了本案。原告王允上及委托代理人杨春贵，被告行政机关负责人章志刚及委托代理人陈战、王凤羽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王允上诉称，原告系平阳县鳌江镇xx民。原告于1998年-2004年初于平阳县鳌江镇xx路xx号建造五层楼房一间，该房屋与同一幢的其他13间楼房同时建造，其建房地基来源于征地返回建设用地。为建房审批，原告先后于1998年4月24日向平阳县鳌江土地规划分局预交了1万元的建房审批，于2002年3月26日向平阳县城建管理监察大队缴纳了1000元占道费，于2004年4月5日向平阳县鳌江镇城市建设综合开发指挥部缴纳了15000元道路建设配套资助费，于2004年5月12日向平阳县鳌江镇规划分局、平阳县测绘大队、平阳县规划建筑勘测设计院分别缴纳了9632元市政配套费、760元放样费及500元房屋定位设计费。2004年5月31日，原告从平阳县规划建设局领取了《建设用地规划许可证》。之后，原告多次向被告申请办理用地审批等土地审批手续，并办理土地证，但被告工作人员一直未给予办理，也未作明确答复。2016年4月14日，原告向平阳县人民法院提起行政诉讼，要求被告给予办理土地手续。因被告拒绝承认原告曾提起办理用地审批手续申请的事实，原告于2016年7月25日申请撤回起诉，并于同年7月28日向被告提交《关于解决办理用地审批手续的报告》。2016年8月19日，被告作出《关于要求补办鳌江镇xx路xx号用地手续的回复》，称等待法院判决结果后再进行处置。但自原告撤诉后，被告一直未给予原告办理用地手续，也未明确告知原告不予办理的理由。原告认为，被告出具的回复所称的原告房屋�建设过程中因无建房手续被叫停的事实并不存在。原告建房之前已经交纳建房押金，且已获得了《建设用地规划许可证》，原告的同幢邻居亦已办理好土地手续，原告的房屋应符合办理土地手续的条件。若原告用地不符合条件，被告亦应书面告知不予办理的理由，但被告一直未给予明确答复，该行为已经严重损害了原告的合法权益，构成行政不作为。故原告诉请要求被告给原告办理土地手续，以履行其行政职责。庭审中，原告明确要求被告办理的土地手续即补办用地审批手续，并要求办理土地证。
原告于举证期限内提供的证据有：1、城乡个人建房申请表，2、建房报批联系单，3、平阳县私人建房用地审查呈批表，4、建设用地规划许可证，5、报告，6、图纸，7、立地基转让契据，8、《证明》，9、票据五张，证据1-9以证明原告涉�房屋土地系从他人处自行消化得到，并已缴纳相关费用，经平阳县规划建设局审批获得建设用地规划许可证，被告应给予办理用地审批手续；10、建屋地基申请表，以证明原告曾向被告提出用地审批申请，但未获审批；11、（2016）浙0326行初57号行政裁定书，以证明原告于2016年5月3日向平阳县人民法院提起行政诉讼，但于同年7月25日申请撤回起诉的事实；12、关于解决办理用地审批手续的报告，13、关于要求补办鳌江镇xx路xx号用地手续的回复，证据12-13以证明原告于2016年7月28日向被告提交要求办理用地审批手续的报告，被告对此作出回复的事实。
被告平阳县国土资源局辩称，原告曾于2016年5月3日向平阳县人民法院提起过诉讼请求相同的起诉，现再次以同样的事实和理由提起诉讼属重复诉讼。经调查，鳌江镇xx路xx号地块上的房屋于2002年开始建设，2003年竣工，在建设过程中因无建房手续曾被叫停，后原告才补办了《建设用地规划许可证》，但未办理用地审批。原告在房子建成后曾向被告申请补办用地手续但无法提供合法的土地来源。鳌江镇xx路xx号地块虽规划为城镇用地，但未经征收仍属于集体所有土地。故原告如要补办用地审批手续，需按照农村集体土地的用地手续进行办理，预先申请通过柳王村委会及鳌江镇人民政府的审核，但原告未完成相关程序。且原告户在鳌江镇柳已另有房屋，再行申请村集体宅基地不符合“一户一宅”的政策。与xx路xx号房屋同幢的部分房屋已办理国有土地登记，但相关手续均是在土地登记政策比较宽松的2004年之前办理。目前我县没有可适用于原告的补办政策，建议原告等待相关政策出台后，再行申请办理手续。综上，要求驳回原告的诉讼�求。
被告于举证期限内提供的证据有：1、组织机构代码证，以证明被告的诉讼主体资格；2、照片，以证明涉案土地上已建成房屋的事实；3、《中华人民共和国土地管理法》，法律依据；庭前补充证据4、温州市平阳县不动产登记信息查询记录（编号：D20161213-0003615），以证明鳌江镇xx路66号房产登记在原告及其父亲名下，原告不符合“一户一宅”条件。
为查明相关事实，本院依法调取了以下证据：1、温州市平阳县不动产登记信息查询记录(编号：D20161025-0002346)；2、平阳县鳌江镇xx路102号土地登记材料，包括土地使用权登记申请表、地籍调查界址确认表、宗地图、个人建房违章用地建筑补办审批表、建房用地平面图、出让国有土地使用权合同、浙江省行政事业性收费统一�据；3、平阳县鳌江镇xx路106号土地登记材料，包括土地使用权登记申请书、宗地图、领证签收单、《证明》、国有土地使用权出让合同、平国用（2003）字第2-3929号国有土地使用证及宗地图、土地登记卡续表、平阳县房权证鳌江镇字第××号房屋产权证、叶茂巧身份证、票据、浙江省非税收入一般缴款书（回单），上述证据均调取于被告平阳县国土资源局处。
经当庭质证，本院认定如下：原告提供的证据1-5，被告认为与本案无关联性，不能证明原告的待证事实。本院认为，这些证据真实合法，能证明原告从平阳县规划建设局获得了《建设用地规划许可证》，其提交的平阳县私人建房用地审查呈批表已经其所在的村委会同意报批，但最终未能通过土地部门审批的事实，本院予以采信；原告提供的证据6，被告认为未加盖印章，无法核实其真实性。本院认为，该图纸未有原件予以核对，亦无法看出其来源，本院不予采信；原告提供的证据7-8，被告对其三性均有异议。本院认为，该组证据与原件核对无异，对其真实性予以确认；原告提供的证据9，被告对其真实性无异议，但认为与本案无关联性。本院认为，这些票据真实合法，能证明原告已缴纳了占道费、道路建设配套资助费、市政配套费等相关费用的事实，本院予以采信；原告提供的证据10，被告认可其真实性，但认为原告应先向村集体组织、平阳县鳌江镇人民政府逐级提出书面申请，原告的申请程序不到位。本院认为，该建屋地基申请表上已加盖了平阳县鳌江镇柳民委员会及平阳县鳌江镇人民政府下属的城市建设综合开发指挥部的公章，能证明原告已按程序申请，但最终未经国土部门审批通过，本院予以采信；原告提供的证据11-13，被告对此均�异议，本院予以采信。被告提供的证据1-4，原告对此均无异议，本院予以采信。本院依职权调取的证据1-3，原告认为跟自己无关，不予质证；被告认可其真实合法性，但认为与本案无关联性，不能直接推出原告房屋的相关情况。本院认为，这些证据能证明与原告共墙的xx路102、106号房屋经补办个人建房违章用地建筑审批，已于2003年办理国有土地登记的事实，本院予以采信。
根据各方当事人的当庭陈述及上述采信的证据，本院对本案事实认定如下：
原告王允上系平阳县鳌江镇xx村民，坐落于平阳县鳌江镇xx路xx号的五层楼房系原告于2003-2004年前后建造。为建造该房屋，原告先后于2002年3月26日向平阳县城建管理监察大队缴纳了1000元占道费，于2004年4月5日向平阳县鳌江镇城市建设综合开发指挥部缴纳了15000元道路建设配套资助费，于2004年5月12日向平阳县鳌江镇规划分局、平阳县测绘大队、平阳县规划建筑勘测设计院分别缴纳了9632元市政配套费、760元放样费及500元房屋定位设计费。2004年5月31日，原告从平阳县规划建设局领取了该房屋的《建设用地规划许可证》。2016年4月14日，原告向平阳县人民法院提起行政诉讼，以自己于2004年以来多次向被告申请办理涉案房屋的用地手续及土地证，但被告均未明确答复为由诉请判令被告给予办理用地手续及土地证。被告在该案的庭审中否认原告曾向其提起申请。原告于同年7月25日撤回起诉并于当年7月28日向被告提交《关于解决办理用地审批手续的报告》，申请补办用地审批手续。2016年8月19日，被告作出《关于要求补办鳌江镇xx路xx号用地手续的回复》，内容为：经查，原告房屋建于2004年，建设过程中因无建房手续被叫停，后补办《建设用地规划许可证》，但未办理国土部门用地许可。房子建成后，原告曾要求补办用地手续，因无法提供合法土地来源，无法受理。房子建成年份及原告不符合“一户一宅”条件，该房产不适用当前农村宅基地用地补办的相关政策，故无法办理。原告于2016年4月14日向平阳县人民法院提起的行政诉讼案件仍在进一步审理中，等待法院判决结果后再进行处置。但自原告撤诉至原告再行提起诉讼，被告一直未作出后续处理。原告不服，提起本案诉讼，要求被告补办用地审批手续及土地证。庭审中，被告补充认为涉案用地系村集体所有土地、村集体宅基地报批未经土地所在地的村集体及乡镇人民政府审批、原告建房不符合农村“一户一宅”政策、原告未批先建属非法用地，原告不符合补办用地审批条件。
另查明，与涉案房屋共墙的xx路102号、106号房屋占地经补办个人建房违章用地建筑审批，已于2003年办理国有土地登记。
本院认为，被告平阳县国土资源局作为平阳县人民政府土地管理职能部门，对原告提出的用地审批申请具有依法受理并作出处理的法定职能。针对原被告的争议，本院做如下分析：一、原告于2016年4月14日提起的诉讼基于其之前向被告提出的申请，被告虽在本案的审理中认可了原告于2016年4月14日之前曾提起申请的事实，但未能证明自己已向原告作出了不予受理或不予审批的行政行为，故原告基于再次申请而提起本案诉讼不构成重复起诉。二、原告于2016年7月28日向被告提交《关于解决办理用地审批手续的报告》后，被告于2016年8月19日作出回复，称原告无法提供合法土地来源，对其要求补办�地手续的申请无法受理。本案中，原告提供的《建房报批联系单》、村委会证明等证据均能证明xx路xx号房屋的土地系自留地自行消化得到，来源明确，且原告提供的《建屋地基申请表》已加盖柳王村委会及平阳县鳌江镇人民政府下属的平阳县鳌江镇城市建设综合开发指挥部“同意报批”意见。故被告主张的涉案用地系村集体所有、村集体宅基地报批未经土地所在地村集体及乡镇人民政府审批、原告建房不符合农村“一户一宅”政策等事由与本案现查明的事实不相符合且缺乏证据证明，被告以此为由，认为原告的申请无法办理，本院不予采信；其次，与涉案房屋共墙的两间房屋用地均已按照违法用地补办的程序办理了用地审批手续及国有土地登记，故被告以涉案用地系原告未批先建而不能获得用地审批及土地登记�主张，本院亦不予采信；最后，被告称涉案房屋建于2004年，建设过程中因无建房手续被叫停后补办《建设用地规划许可证》的事实亦未提供证据证明，缺乏事实依据，本院不予采信。同时，被告作出的回复中，还称等待法院判决结果后再进行处置。但自原告撤诉至2016年10月10日再次起诉之日止，被告均未作出后续处置，明显未完全履行法定职责。四、因原告诉请办理的用地审批手续是建房后补办手续，需被告在清查原告用地历史并在适用土地法律法规规章及当地人民政府制定的土地政策基础上作出处理，被告仍有调查处理的裁量空间。故原告诉求本院直接判令被告作出核准用地审批的行政行为，尚不具备条件，其诉求本院不予支持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销被告平阳县国土资源局于2016年8月19日作出的《关于要求补办鳌江镇xx路xx号用地手续的回复》；
二、限被告平阳县国土资源局于本判决生效之日起60日内对《关于解决办理用地审批手续的报告》重新作出处理；
三、驳回原告王允上的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由平阳县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 谢海清
代理审判员 张荷荷
人民陪审员 赵青茶
二〇一七年一月十二日
书 记 员 黄文文