江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终201号
上诉人（原审原告）仝太凌,男,1950年1月30日生，汉族。
被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区人民政府建宁路办事处,住所地南京市鼓楼区新民路142号。
法定代表人吕扬，南京市鼓楼区人民政府建宁路办事处主任。
委托代理人李晓明，南京市鼓楼区人民政府建宁路办事处副主任。
委托代理人张云，江苏紫金律师事务所律师。
上诉人仝太凌因其他行政行为一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人仝太凌，被上诉人南京市鼓楼区人民政府建宁路办事处（以下简称建宁路办事处）的委托代理人李晓明、张云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，仝太凌系南京市鼓楼区新民路68号101室的居民。仝太凌所在的新民路68号小区尚没有物业公司管理。2014年1月，建宁路办事处接到12345平台的投诉工单，投诉反映鼓楼区新民路68号一楼楼梯肚里有很多杂物，影响居民出入及安全，要求尽快清理。经核实，上述堆放的杂物系仝太凌堆放，该杂物堆放已影响到居民的出入及安全。2014年1月3日，建宁路办事处所属城管科在新民路68号楼道边张贴通知一份，要求居民将楼道内自家的杂物及垃圾三日内清理完毕，否则将按无主垃圾进行处理。上述通知张贴后，建宁路办事处工作人员前往仝太凌家中，督促仝太凌尽快将杂物清理。2014年1月21日，建宁路办事处会同金川花苑社区对新民路68号楼道内的杂物进行了清理。第一次清理后，因仍有剩余杂物堆放，金川花苑社区于2014年4月13日再次张贴清理楼道杂物通知一份，要求居民将楼道内杂物、楼下废旧自行车等杂物及时清理完毕，否则将由城管部门于4月17日统一清理。2014年4月21日，建宁路办事处再次对楼道内杂物进行了清理。2015年7月24日，建宁路办事处针对仝太凌的信访投诉进行了回复，对清理杂物的过程及理由向仝太凌进行了回复，并明确告知仝太凌要求赔偿的理由不成立。仝太凌不服，诉至法院，请求确认建宁路办事处于2014年1月21日及4月21日对本市鼓楼区新民路68号一楼楼道内杂物予以清理的行政行为违法，返还财物或按照市场价格赔偿损失13656.8元。
原审法院认为，《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第一条规定：“为加强城市市容和环境卫生管理，创造整洁、优美、文明的城市环境，保障人民身体根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。”第三条第一、二款规定：“省人民政府建设行政主管部门和设区的市、县（市）人民政府城市市容和环境卫生行政管理部门，负责本行政区域内的城市市容和环境卫生管理工作。区人民政府、建制镇人民政府、街道办事处以及设区的市、县（市）人民政府有关部门，应当在各自的职责范围内，共同做好市容环卫管理的相关工作。”建宁路办事处接到投诉后对南京市鼓楼区新民路68号楼道内杂物清理的行为，系履行城市环境卫生管理职责的行政行为，仝太凌不服该行为提起诉讼，属于行政诉讼的受案范围。因建宁路办事处清理的杂物系仝太凌堆放，该行政行为与仝太凌具有法律上的利害关系，仝太凌具有提起本案诉讼的主体资格。
《南京市城市治理条例》第三十五条规定：“住宅区范围内，任何单位和个人应当维护区域内的设施和环境，不得有下列行为：（一）乱扔垃圾等影响住宅区环境卫生；（二）擅自采摘、砍伐、移植花草树木；（三）占用公用绿地种植蔬菜、果树；（四）违反规定饲养动物；（五）擅自在外墙上开门、开窗或者改变原有门窗位置、大小；（六）擅自占用建筑物内楼道、分割地下停车场和公共车棚等业主共有区域；……”本案中，仝太凌将其杂物堆放在一楼楼道内的行为，系擅自占用建筑物楼道等业主公共区域的行为，损害了住宅内的设施和环境卫生。《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第八条规定：“建筑物、构筑物或者其他设施、场所的所有权人是市容环卫责任人。所有权人、管理人、使用人之间约定管理责任的，从其约定。下列市容环卫责任区的市容环卫责任人按照以下规定确定：（一）道路、桥梁、地下通道、公共广场、公共绿地、公共水域、公共厕所等城市公共区域，由市容环卫管理部门负责；（二）街巷、住宅小区，由街道办事处或者建制镇人民政府负责，实行物业管理的，由物业管理单位负责；……”根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》的规定，南京市市容管理局制定了《南京市市区市容环境卫生责任区管理办法》（宁政办发[2007]156号文），该办法第二条规定：“本市市区市容和环境卫生工作，实行责任区制度。本市市区范围内的单位和个人应当按照本办法规定，做好责任区内的市容环境卫生工作。”第三条规定：“本办法所称市容环卫责任区，是指单位和个人所有、使用或者管理的建筑物、构筑物和其他设施、场所的土地使用权范围以及管理范围，包括门前人行道。”第四条第二款规定：“街道办事处、镇人民政府具体负责落实市容环卫责任区制度，完善管理措施，进行日常管理。”第五条规定：“建筑物、构筑物或者其他设施、场所的所有权人同时也是相应设施和场所的市容环卫责任人。所有权人、管理人、使用人之间约定管理责任的，从其约定。市容环卫责任区的责任人按照下列规定确定：（一）实行物业管理的居住区、写字楼，由物业管理企业负责相应的市容环境卫生管理工作，未实行物业管理的居住区，由街道办事处或镇人民政府负责；……”仝太凌堆放杂物的楼道，属于市容环卫责任区。因仝太凌所在小区无物业公司进行管理，该市容环卫区的责任人应当是建宁路办事处。建宁路办事处在接到投诉后，对杂物堆放的情况进行了调查，并在楼道内两次张贴了杂物清理的通知，要求居民限期清理杂物。建宁路办事处的工作人员也前往仝太凌处，听取了仝太凌相关陈述申辩，并督促仝太凌清理。在通知与督促无果的情况下，建宁路办事处将仝太凌堆放的杂物按无主财物予以清理。该清理程序符合行政程序正当原则的要求，处理结果并无不当。
综上，建宁路办事处清理鼓楼区新民路68号楼道内杂物的行政行为，系依法履行环境卫生管理职责的行政行为。该行政行为程序合法，并无不当。因清理的杂物已经灭失，仝太凌要求返还已无可能。仝太凌要求确认该行政行为违法并赔偿损失的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条、第六十九条之规定，原审法院判决：驳回仝太凌的诉讼请求。案件受理费50元，由仝太凌负担。
上诉人仝太凌上诉称，一、上诉人没有擅自占用楼梯面，也没有影响卫生，未实施违法行为。1、一楼的楼梯面、楼梯肚均属于公摊面积，也属于上诉人门前的三包范围。根据上诉人房屋的构造，楼梯间应归上诉人优先使用；2、即使上诉人不使用楼梯间，他人也会使用，比如停放自行车。该情形会导致上诉人的门口被堵，也妨碍楼梯的使用，所以上诉人使用楼梯间并不影响他人。3、上诉人将物品暂放楼梯间，既不占道堆放，也不影响他人通行，同时亦经过新民路社区夏主任的同意。4、上诉人所居住的68号楼，均存在自行围挡使用的情形，但上诉人临时放置装饰材料却不被允许，显失公正。5、上诉人放置的物品是装饰材料，竹木制品等，并未影响环境和卫生。
二、建宁路办事处或者城管执法中队的行为程序违法。1、社区或保洁工只有管理权，没有处罚权，无权擅动存在争议的上诉人的物品，但街道城管作为执法机构，既有管理权，又有处罚权。2、街道及城管两次在无合法手续的前提下，选择上诉人不在家的时候，掠走上诉人合法财物，还拒不承认。3、街道城管的做法无处罚依据，属于滥用职权，程序违法。
三、街道城管在墙上张贴的通知违法。街道城管科所张贴的通知，在形式和内容上，均无法代替法定的行政处罚决定，并且剥夺了上诉人申请行政复议的权利。上诉人放置的物品即使属于低值易耗品，也应受法律保护。
四、被上诉人程序违法，构成行政侵权，应承担赔偿责任。建宁路办事处作为行政主管部门，应对街道城管科，城管执法中队实施的行政处罚行为进行监督，并对该行为的后果承担法律责任，上诉人有权依法向被上诉人主张权利，要求归还扣押财物，或按市价给予赔偿。
综上，请求二审法院：1、确认上诉人所陈述的四个事实，撤销一审判决，发回重审或改判。2、判令被上诉人返还财物或按市价赔偿13656.8元；3、判令由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人建宁路办事处辩称，一、上诉人在楼道内堆放杂物损害到相邻方的权益被投诉。2014年1月2日，被上诉人接到“12345”平台的投诉工单，反映鼓楼区新民路68号一楼楼梯肚内堆了很多杂物，影响居民出入，并且有安全隐患，要求尽快清理干净。接到投诉后，被上诉人会同金川花苑社区遂到现场查看，发现该楼1－5楼楼道内均有杂物，尤其是一楼，杂物已将楼梯道内堆满，如发生火情，楼上居民无法逃生。上诉人在楼道内堆放杂物不仅损害到相邻方的权益，而且还存在严重的安全隐患。上诉人认为既没有擅自占用楼道面，也不影响卫生的上诉理由不能成立。
二、被上诉人及社区履行的是物业管理职能。由于鼓楼区新民路68号是一幢老的住宅楼，未实行物业管理，根据《南京市城市治理条例》第三十二条第二款的规定，被上诉人会同金川花苑社区居委会对该区域组织物业管理。针对市民投诉反映的问题，被上诉人与金川花苑社区于2014年1月3日在楼道张贴通知公告，请居民在三日内自行清理楼道杂物，逾期未清理则视为无主杂物垃圾进行清理。事先已经张贴通知，要求居民限期清理，在通知与督促无果的情况下，才以无主物予以清理，处理结果并无不当。
综上所述，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，请求法院依法驳回上诉，维持原判。
原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第三条、第八条的规定，街巷、住宅小区作为市容环卫责任区的，其市容环卫责任人为街道办事处或者建制镇人民政府，实行物业管理的，由物业管理单位负责。根据《南京市市区市容环境卫生责任区管理办法》第二条、第四条的规定，街道办事处、镇人民政府具体负责落实市容环卫责任区制度，完善管理措施，进行日常管理。本案中，上诉人放置杂物的楼道，属于市容环卫责任区。因上诉人所在小区无物业公司进行管理，根据前述规定，被上诉人为该市容环卫责任区的责任人。被上诉人在接到投诉后，对物品放置情况进行了调查，通过两次张贴通知的方式，要求在一定期限内自行清理并告知逾期不清理的处理措施，并在处理前与上诉人进行了沟通。被上诉人的行政行为符合正当程序的要求，且未超出合理限度，并无不当。
上诉人主张，街道城管在未出具相应行政处罚决定的情况下，仅通过张贴通知的方式，对上诉人享有权利的物品作出处置，程序违法。本院认为，对上诉人的物品作出处置，系被上诉人组织实施的履行环境卫生管理职责的行为，并非行政处罚行为。上诉人的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
上诉人还主张，上诉人合理使用公摊面积放置物品，且经过相关人员的同意，故放置物品行为并无不当。本院认为，根据《南京市城市治理条例》第三十五条的规定，住宅区范围内，任何单位和个人应当维护区域内的设施和环境，不得擅自占用建筑物内楼道。本案中，上诉人实际占用楼道并放置大量物品，其行为与前述规定不符。故上诉人的该主张，缺乏事实和法律依据，本院亦不予采纳。
综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人仝太凌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
审 判 员 黄 飞
代理审判员 李丹丹
二〇一六年五月十三日
书 记 员 曹 洁