湖北省鄂州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂鄂州中行终字第00009号
上诉人（原审原告）：彭细向，男，汉族，鄂州巿人。
委托代理人（特别授权）：彭正涛，男，汉族，鄂州巿人，系上诉人父亲。
委托代理人（特别授权）：柳桂香（又名柳运香），女，汉族，鄂州巿人，系上诉人母亲。
被上诉人（原审被告）：鄂州巿国土资源局葛店开发区分局，住所地：鄂州市葛店开发区管委会办公楼三楼。
法定代表人：张文阳，该局局长。
委托代理人（特别授权）：龚曙光，系湖北思普润律师事务所律师。
上诉人彭细向因土地行政登记一案，不服鄂州市华容区人民法院（2014）鄂华容行初字第00001号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2014年7月28日受理后依法组成合议庭，于2014年8月12日公开开庭审理了本案。上诉人彭细向的委托代理人彭正涛、柳桂香；被上诉人鄂州市国土资源局葛店开发区分局（以下简称葛店国土分局）的委托代理人龚曙光；证人柳学琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定如下事实：1969年10月至1970年1月间，原告彭细向的祖父母彭益怀、柳来顺主持在葛店开发区彭湾村四组兴建三间平房。1981年至1983年期间，原鄂城县人民政府核发了《鄂城县村镇宅基地使用证》，该证记载“户主：柳运香（即柳桂香）；人口：五人；建房时间为1970年；房屋结构一栋三间；宅基地面积90平方米”。2013年5月2日、21日，原告彭细向的母亲柳桂香向被告申请要求将该涉案土地使用权变更登记给其次子彭细向。被告葛店国土分局分别于2013年5月13日、27日回复柳桂香，“我局经实地现场调查，发现存在土地权属争议，根据《土地登记办法》第18条的规定，我局不能对其进行土地登记”。2013年5月9日，原告彭细向的叔父彭正滨以涉案房屋继承人的身份向被告提出申请，要求将老房屋土地使用权三间的一半变更登记在其名下。2013年10月10日，原告彭细向向被告提出申请，要求将涉案三间房屋宅基地使用权变更登记在其名下。2013年12月2日，被告回复申请人彭细向，“该房屋宅基地目前存在土地权属纠纷，根据相关法律法规，不能对该三间房屋宅基地进行变更登记”。2014年1月6日，原告彭细向对该“回复”不服向鄂州巿人民政府提出行政复议。2014年2月14日，鄂州巿人民政府行政复议委员会以鄂州政行复决字第（2014）3号行政复议决定，维持葛店国土分局作出的“回复”。另查明：原告彭细向的祖父母彭益怀、柳来顺共生育四子女，长女彭淑芳（已故）、次女彭汉芳、长子彭正涛、次子彭正滨；彭正涛、柳桂香生育二子，长子彭向阳、次子彭细向。
原审法院认为：本案《宅基地使用证》未载明五个共有人的详细名册，亦无登记薄可查。根据原告彭细向所述五个共有人包括彭益怀、柳来顺，但2001年间，彭益怀、柳来顺相继去世后，相关继承人尚未形成一致的关于涉案三间房屋的处置意见。该案所涉三间房屋所有权、相应的土地使用权均处于待定状态，可能存在权属争议。被告葛店国土分局收到原告彭细向要求变更登记申请后，又收到案外人彭正滨的变更登记申请，出于审慎考虑，对涉案土地权属进行了较全面的审查，依照《土地登记办法》第十八条第一款第一项、第二款的规定，作出《回复》。该《回复》认定的事实基本清楚，适用法律法规正确，应予以维持。原告彭细向要求被告给原告办理此三间房屋宅基地土地使用权变更登记的诉讼请求，不予支持。该案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：一、维持被告鄂州巿国土资源局葛店开发区分局作出的对葛店彭湾村彭细向关于涉案三间房屋宅基地使用权变更登记申请的《回复》；二、驳回原告彭细向要求被告鄂州巿国土资源局葛店开发区分局办理涉案三间房屋宅基地土地使用权变更登记及其他诉讼请求。
宣判后，彭细向不服一审判决提起上诉，主要理由是：一、一审判决不以客观事实为根据。涉案三间房屋宅基地已经由原鄂城县人民政府确认土地权属，《鄂城县村镇宅基地使用证》上标明的五个权利人包括柳桂香、彭向阳、彭细向、柳来顺及彭益怀。鄂州市中级法院和湖北省高级人民法院相关法律文书已确认《鄂城县村镇宅基地使用证》是涉案三间房屋宅基地唯一合法有效的法律凭证。上诉人祖母柳来顺作出安排，将三间老房屋宅基地登记在柳桂香名下，即三间房屋归柳桂香所有，不存在权属争议。二、一审判决不以法律为准绳。彭正滨等人是城市居民，不具有农业户口，不具备在农村办理宅基地使用证资格。被上诉人应依法履行分清土地权属的法定工作职责，而不是滥用《继承法》支持案外第三人彭正滨以“房屋继承”名义，申请办理涉案房屋宅基地一半面积的土地使用权证。三、涉案三间房屋宅基地不存在土地权属争议，上诉人唯一合法具有该宅基地登记资格。上诉人已成为本农户家庭户主，有权向被上诉人申请办理土地变更登记。请求二审法院：一、撤销原判；二、判决被上诉人所作《葛店镇彭湾村彭细向关于三间房屋宅基地土地使用证变更登记申请的回复》违法，并予以撤销；三、判决被上诉人重新作出具体行政行为；四、判决被上诉人承担诉讼费及一切相关费用。
被上诉人葛店国土分局答辩称：一、被上诉人作出《回复》有充分的事实依据：1、涉案宅基地上的三间房屋系彭益怀和柳来顺的遗产，对于如何继承、各继承人的份额多少，目前没有任何结论。2、涉案三间房屋由于权属没有明晰，引发宅基地使用权权属存在争议。柳桂香、彭正滨及彭细向均向被上诉人提出过土地使用证变更登记申请。被上诉人对三间房屋归属进行充分调查和了解后，认定三间房屋土地权属存在争议的事实，依法对各申请人作出不予登记的回复。二、被上诉人作出《回复》适用法律、法规正确。彭正涛、彭正滨、彭汉芳等人均享有三间房屋土地使用权，在土地权属争议未得到解决的情况下，被上诉人根据《土地登记办法》第十八条第一款的规定作出《回复》适用法律正确。三、上诉人单方提出变更登记申请不符合法律、法规的规定。根据《土地登记办法》第七条的规定，在涉案三间房屋所有权权属存在争议的情况下，为了不损害其他权利人合法权益，依法应由所有权利人共同提出申请。请求二审法院驳回上诉人的诉请，维持原判。
被上诉人葛店国土分局向原审法院提供了如下证据：一、第一组共3份证据：1、事业单位法人证书；2、组织机构代码；3、法人身份证明。用以证明被上诉人的主体资格。第二组共10份证据：1、询问笔录；2、调查材料；3、村民证明材料；4、信访补充说明材料；5、信访办情况说明材料；6、建房用地申请书（上诉人于2011年2月15日申请）；7、彭正滨证明材料；8、彭汉芳证明材料；9、租房协议书；10、出售房屋契约。该组证据用以证明涉案三间房屋所有权存在争议。第三组共2份证据：1、柳桂香、彭细向、彭正滨申请书；2、被上诉人对柳桂香的回复（2013年5月27日）。该组证据用以证明被上诉人依法回复申请人。第四组证据：被上诉人对彭细向的回复（2013年12月2日）。该组证据用以证明被上诉人依法行政并回复申请人。
上诉人彭细向向原审法院提供了如下证据：一、第一组共6份证据（1-6）：1、行政复议决定书；2、柳桂香关于彭细向申请办理三间房屋宅基地土地使用证变更登记的说明；3、2013年12月2日，葛店国土分局对彭细向关于房屋三间宅基地使用证变更登记申请的回复；4、与证据2同；5、葛店国土分局行政复议答复书；6、柳桂香关于十个伪证的说明材料。该组证据用以证明上诉人彭细向的诉讼请求符合法律程序，被告违法办理涉案土地变更登记手续。二、第二组共8份证据（7-14）：7、鄂城县村镇宅基地使用证（户主为柳桂香）；8-9、老、新户口本；10、农村土地承包经营权证；11、农村土地承包合同；12、巿中级人民法院行政判决书两份；13、华容区人民政府关于废止2006年颁发给彭正涛、彭正滨土地使用证的公告；14、柳桂香关于具有七间房屋使用证、所有权的情况说明。该组证据用以证明三间老房宅基地不存在土地权属争议，被上诉人应给上诉人办理土地变更登记。三、第三组共7份证据（15-21）：15-16、柳富兰、柳学棋的证明；17-18、柳桂香购买三间队屋收款收据及契约；19-20、柳桂香将包括队屋在内的四间房屋出售给彭正滨的契约；21、彭俭桃的证明。该组证据用以证明：涉案三间老房由彭、柳两家共同出资修建，柳桂香因继承娘家遗产在彭湾村再建平房一间；柳桂香将包括队屋在内四间房屋出售给彭正滨（未出分文）。第四组共11份证据（22-32）：22-25、张月云、彭云南、严法五、彭俭桃的证明；26、彭正涛关于胁迫柳桂香出售（实际无偿赠送）四间房屋给彭正滨的情况说明；27、被上诉人对柳桂香要求办理土地变更登记的回复；28、彭正涛关于被上诉人唆使彭正滨于2013年5月9日申请办理房屋宅基地证所举伪证的说明；29-32、彭凤莲、柳三来、严分查的证明及房屋宅基地纠纷协议。该组证据用以证明：涉案三间老屋不存在权属争议，且一直由柳桂香、彭正涛居住、管理。第五组共8份证据（33-40）：33、巿信访局的批示件；34、彭湾村村民联合签名的彭正滨关于办理集体土地使用证证明材料；35、彭湾村党员代表大会材料；36、询问（调查）材料；37-39、彭学文、高本义、彭桂兰的证明；40、葛店开发区纪工委关于柳桂香、彭正涛信访问题的调查报告。该组证据用以证明：被上诉人通过各种方式推卸违法办理土地行政登记的法律责任，掩盖违法行政的事实。第六组共13份证据（41-47）：41-42、华容区领导刘军、叶新华批示件；43-46、行政开庭传票、判决书、行政赔偿调解书、给省高院感谢信；47、涉案七间房屋图片。该组证据用以证明：华容区委领导高度关注本案，省法院和市法院的判决确认原告持有涉案三间房屋宅基地使用证，被上诉人应给上诉人进行土地变更登记。第七组共6份证据（48-53）：48、被上诉人关于彭正涛、柳桂香信访件的补充说明；49-50、彭湾村村主任及村民代表出具的关于柳桂香、彭细向申诉葛店镇土地所强行办证（老证换新证）的说明；51、彭正滨写的“请看彭正涛、柳桂香的丑恶嘴脸”反映材料；52、被上诉人给巿局信访办的关于“彭正涛、柳桂香致梁慧玲求助信的回复”；53、葛店开发区信访办给开发区纪工委的“关于彭正涛、柳桂香信访问题的调查回复”。该组证据用以证明：被上诉人编造各种谎言欺骗上级领导，串通彭湾村书记、村长彭正兵编造伪证，唆使彭正滨侮辱彭正涛人格、诽谤柳桂香的名誉，推卸其违法办理土地行政登记的法律责任。
上述证据均已随案移送本院。经审查，本院认为，原审法院对于证据的审查与认定正确，本院予以确认。
二审期间，上诉人申请证人柳学琪出庭作证，拟证明涉案三间房屋由彭柳两家共同出资修建，并经彭正涛之母柳来顺同意以柳桂香为户主将房屋登记在五个人名下。经审查，该证人证言单独证明其证明内容的证明力较弱，不能达到证明目的，本院不予采信。上诉人并提交彭正滨于2013年5月9日向葛店国土分局提出的申请办理土地变更手续的《申请书》，拟证明该证据由被上诉人伪造。经审查，本院认为该证据与被上诉人提交的第三组证据中“彭正滨申请书”内容一致，对证据予以采信，但上诉人的证明目的因缺乏其他证据予以佐证，对证明目的不予采信。
二审经审理查明的案件事实，与原判认定无异。
本院认为，上诉人彭细向系以涉案宅基地土地权利人的姓名、地址发生变化为由向被上诉人葛店国土分局申请将土地使用权变更登记至其名下。被上诉人葛店国土分局是土地登记的主管部门，依法具有作出是否予以登记的职权。《土地登记办法》第十八条第一款第一项规定，土地权属有争议的不予登记。本案中，涉案三间房屋取得的《鄂城县村镇宅基地使用证》上记载的权利人为五人，柳桂香作为户主仅为权利人之一。上诉人亦认可该五人中含祖父母彭益怀及柳来顺。上诉人称其祖父母生前已将该房屋赠与其母柳桂香，但未能提供充分证据予以证实。因此，彭益怀及柳来顺的继承人对房屋均享有权利。上诉人的叔父彭正滨曾以涉案房屋继承人的身份申请过宅基地使用权变更登记。因房屋建成在先，颁发宅基地使用证在后，根据地随房走的原则，宅基地使用权的确定依赖于该土地上住宅所有权的确定，涉案三间房屋所有权存在争议，则相应宅基地使用权存在争议。案外人彭正滨是否具有农村户口不影响争议事实的存在。本案上诉人提出宅基地使用权变更登记申请，在涉案房屋权属争议解决之前，被上诉人依照《土地登记办法》第十八条第一款第一项的规定对上诉人的申请不予登记，事实清楚，适用法律正确，程序合法。原判维持具体行政行为正确，应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人彭细向负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡玉珍
审判员 陈 林
审判员 向红芳
二〇一四年九月三日
书记员 徐 莉