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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申312号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）游万全，男，1952年4月14日出生，汉族，台湾地区居民，住台湾地区。
委托代理人杨树英，北京市两高律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，该省人民政府代省长。
委托代理人许关中，浙江省商务厅工作人员。
委托代理人侯亦丹，浙江省商务厅工作人员。
一审第三人(二审被上诉人）临海名宜礼品玩具有限公司，住所地浙江省台州市临海市城东开发区。
法定代表人郑弘基，该公司董事长。
委托代理人应振芳，浙江君安世纪律师事务所律师。
一审第三人（二审被上诉人）郑弘基，男，1958年12月12日出生，汉族，台湾地区居民，住台湾地区桃园市中正里馆后一街1巷6之3号。
委托代理人应振芳，浙江君安世纪律师事务所律师。
一审原告郑婉静，女，1954年1月7日出生，汉族，台湾地区居民，住址。
再审申请人游万全因与郑婉静诉浙江省人民政府经贸行政许可一案，不服浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第450号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、代理审判员李涛、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
杭州市中级人民法院一审查明：（一）临海名宜礼品玩具有限公司（以下简称临海名宜公司）处于中外合资企业阶段的相关事实。1994年1月14日，原临海市对外经济贸易委员会作出《关于“中外合资临海名宜礼品玩具有限公司”合同、章程的批复》（临经贸[1994]6号）。1994年1月26日，被告作出外经贸资浙府字[1994]6126号外商投资企业批准证书，该批准证书上载明台方投资者为台湾郑弘基。1994年8月19日，原临海市对外经济贸易委员会作出《关于“临海名宜札品玩具有限公司”修改合同、章程的批复》（临经贸[1994]52号）。1994年8月24日，被告作出外经贸资浙府字[1994]6126号台港澳侨投资企业批准证书，该批准证书上载明台方投资者为台湾郑弘基。（二）临海名宜公司变更为外商独资经营企业的相关事实。1995年10月18日，临海市人民政府作出《关于同意创办外商独资临海名宜礼品玩具有限公司的批复》（临政发[1995]152号），同意临海名宜公司性质由合资经营变更为外商独资经营。原临海市对外经济贸易委员会于同日作出《关于同意“临海名宜礼品玩具有限公司”部分股权转让的批复》（临经贸[1995]52号），同意中方原持有的8%的股权转让给台方。1995年10月25日，被告作出外经贸资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书，该批准证书所载投资者名称为台湾游万全。（三）临海名宜公司1996年和2006年两次取得批准证书及该两次批准证书被确认无效的相关事实。1996年9月19日，原临海市对外经济贸易委员会作出《关于“临海名宜礼品玩具有限公司”变更法定代表人的批复》（临经贸[1996]51号）。1996年10月2日，被告作出外经贸资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书，该批准证书所载投资者名称为台湾郑长明。2006年6月12日，原临海市对外贸易经济合作局作出《关于临海名宜礼品玩具有限公司全部股权转让的批复》（临经贸[2006160号）。同日，被告作出商外资资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书，该批准证书所载投资者名称为郑弘基、刘淑琴、刘鸿昌。根据原告的申请及相关司法鉴定意见书，原临海市对外贸易经济合作局于2008年12月30日作出《关于撤销<临经贸[1996]51号>文的决定》（临外经贸[2008]120号），决定撤销临经贸[1996]51号批复和临经贸[2006]60号批复，并明确相应的批准证书无效，要求临海名宜公司根据该决定到相关部门按临经贸[1995]52号文办理恢复手续，及时将2006年颁发的批准证书缴回注销。（四）被告颁发2009年2月5日批准证书的相关事实。在办理恢复手续过程中，原临海市对外贸易经济合作局于2009年2月4日作出《关于修正临海名宜礼品玩具有限公司批准证书的说明》。2009年2月5日，被告作出商外资资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书，该批准证书所载投资者名称为郑弘基。（五）被告颁发2010年2月2日批准证书的相关事实。2010年1月13日，临海名宜公司向原临海市对外贸易经济合作局提交《请示》：“……原批准证书已登报遗失，要求重新出具批准证书，请予办理。”2010年1月25日，原临海市对外贸易经济合作局作出《关于临海名宜礼品玩具有限公司变更章程相关条款的批复》（临外经贸[2010]9号）。2010年2月2日，被告作出商外资资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书，该批准证书所载投资者名称为郑弘基。另查明，在游万全、郑婉静与郑弘基、临海名宜公司股东资格确认纠纷、损害股东利益责任纠纷一案中，台州市中级人民法院依职权向浙江省台州市工商行政管理局调取了案涉2009年2月5日的商外资资浙府字[1994]00211号台港澳侨投资企业批准证书。原告庭审中亦认可于该案一审审理中（2011年）知道了本案被诉批准证书的内容。原告不服颁发2009年2月5日批准证书的行为，诉至法院。
一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，郑婉静主张其和案涉2009年2月5日的批准证书存在利害关系的理由为：1、游万全的财产属于和郑婉静的共同夫妻财产；2、郑婉静为临海名宜公司的董事。本院认为，虽然游万全投资人身份的确定，对作为游万全妻子的郑婉静而言，客观上存在一定的利益联系。但行政诉讼法上所谓“与行政行为有利害关系”系指法律上的利害关系，而非事实上的利害关系。对于“利害关系”的判断标准，考虑的是行政行为对相对人或其他公民、法人或者其他组织的利益造成直接影响，而非间接影响。本案中，郑婉静未被相关批准证书记载为投资者。且案涉批准证书的批准内容不涉及临海名宜公司董事成员的变更，故案涉2009年2月5日的批准证书与郑婉静之间不存在法律上的直接利害关系，郑婉静并非本案的适格原告。《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的人民法院判决确认无效的情形，原告所称案涉行为系无效行为，不受起诉期间限制的主张，本院不予采纳。本案中，原告游万全已于2011年知晓被诉2009年2月5日批准证书的内容，故其于2015才向本院起诉，已经超过了法定2年的起诉期间。综上，依照<中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十一条第一款，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条第（一）、（二）项之规定，作出（2015）浙杭行初字第33行政裁定，驳回游万全、郑婉静的起诉。
浙江省高级人民法院二审认为：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上诉人游万全及原审原告郑婉静因与被上诉人郑弘基及临海名宜公司股东资格确认、损害股东利益责任纠纷一案，曾于2010年12月1日向台州市中级人民法院提起民事诉讼，据台州市中级人民法院(2010)浙台商外初字第21号民事判决载明，诉讼期间该院依职权调取了被上诉人浙江省人民政府2009年2月5日（涉案的民事判决记载的日期为2009年2月2日）颁发的商外资资浙府字(1994)00211号批准证书，且上诉人在一审法院提交的本案起诉状内容确认及补充说明中，对涉案的证书知道时间也明确表示“2011年1月18日台州市中级人民法院第一次开庭时通过法院调查结果获悉”，故上诉人于2011年1月知道被诉的颁证行为，其于2015年1月才向原审法院提起诉讼，显然已超过了2年的起诉期限。涉案的批准证书记载的内容为企业名称、类型、投资总额、注册资本、经营范围、投资者名称等，并不涉及不动产权属，故上诉人认为本案应适用《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十二条规定的20年起诉期限的理由不能成立。虽然民事判决载明涉案证书系2009年2月2日颁发，但上诉人在庭审中也确认了无论是本案一审裁定认定日期为2009年2月5日证书还是民事判决认定的2009年2月2日颁发的证书，结果系同一个，因此上诉人提出“日期的不同更加证明上诉人不知晓涉案证书”的抗辩理由不能成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2015）浙行终字第450号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
游万全申请再审称：2009年2月5日，再审被申请人针对临海名宜公司颁发投资者为郑弘基的批准证书之时，再审申请人时任公司的法定代表人，却未收到再审被申请人及其下级单位的任何书面通知，也没有收到任何关于申辩和陈述权利、以及法定的救济途径等告知内容。根据我国行政法律法规规定的行政公开原则，行政行为必须由作出该行政行为的行政主体依照法定程序履行告知义务方能对行政相对人生效。涉案的行政行为未履行告知义务，未履行调查核实义务，未维护申请人陈述和申辩的权利，径直作出认定投资者为郑弘基的新批准证书无疑违背了“正当程序原则”，因此涉案的行政行为因重大而且明显的违法而属于无效行政行为，依法应予确认无效。无效行政行为自始无法律效力，对其的救济不受时效的限制，拥有无期限追诉权，即“做出无效行政行为的机关和其他有权机关得随时宣告或确认其无效，相对人也可随时请求有权机关宣告或确认其无效”。再审申请人请求确认涉诉行政行为无效的理由具体、充分，一、二审法院置之不理，以超过起诉期限为由驳回申请人诉讼请求，属于事实认定错误、适用法律错误。请求最高人民法院依法撤销浙江省杭州市中级人民法院（2015）浙杭行初字第33号行政裁定、浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第450号行政裁定；依法改判浙江省人民政府于2009年2月5日颁发商外资资浙府字（1994）00211号（投资人为郑弘基）中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书的行政行为无效。
浙江省人民政府提交意见称：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”再审申请人游万全在其因与郑弘基及临海名宜公司股东资格确认、损害股东利益责任民事纠纷一案审理期间，已经知道浙江省人民政府于2009年2月5日颁发的商外资资浙府字(1994)00211号台港澳侨投资企业批准证书的内容，故再审申请人于2011年1月知道被诉的颁证行为，其于2015年1月才向原审法院提起诉讼，显然已超过了2年的法定起诉期限。加之被诉行政行为并不涉及不动产，本案不应适用《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十二条规定的20年起诉期限。确认行政行为无效属于2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》中新增加内容，确认行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该条规定不具有溯及力，只有该次修法颁布施行后发生的行政行为，才应适用该条规定。被诉行政行为发生于2009年，法院对其进行审查不应适用2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定。
本院认为：虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定了确认行政行为无效的裁判方式，但对请求确认行政行为无效的起诉期限并无特别规定。一般认为，虽然针对一个无效的行政行为设定起诉期限在行政行为原理上难以讲通，但公民、法人或者其他组织不能因此而怠于行使诉权，否则将有违诉讼诚信并影响行政法律关系及时确定。本案被诉行政行为发生在《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前，当时的法律并未规定无效判决的方式，起诉期限也未作出区别规定。因此再审申请人应当遵照当时的法律所规定的起诉期限及时寻求权利救济。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，浙江省台州市中级人民法院在(2010)浙台商外初字第21号民事案件诉讼期间依职权调取了本案被诉浙江省人民政府2009年2月5日颁发的商外资资浙府字(1994)00211号台港澳侨投资企业批准证书，再审申请人在本案一审中提交的起诉状及补充说明中均明确表示其在2011年1月18日浙江省台州市中级人民法院就上述民事案件第一次开庭时获悉被诉批准证书。因此，可以认定再审申请人在2011年1月已经知道了被诉颁证行为，其于2015年1月向法院提起诉讼，显然已超过了2年的起诉期限。
综上，游万全的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人游万全的再审申请。
审 判 长 王晓滨
代理审判员 李 涛
代理审判员 李纬华
二〇一六年九月二十九日
书 记 员 李林涛