青岛市市南区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0202行初265号
原告陈正，女，汉族，1952年10月31日生，汉族，现住莱芜。
委托代理人李建华，男，汉族，1950年5月6日生，汉族，现住青岛市，系陈正丈夫。
原告李建华，身份信息同上。
被告青岛市国土资源和房屋管理局，住所地青岛市巫峡路6号。
法定代表人张希田，局长。
委托代理人李军，青岛市国土资源和房屋管理局工作人员。
委托代理人蒋广东，山东琴岛律师事务所律师。
原告李建华、原告陈正因要求被告青岛市国土资源和房屋管理局履行法定职责，于2016年9月28日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭审理了本案。原告陈正委托李建华，被告委托代理人李军、蒋广东到庭参加诉讼。本案于2017年3月23日中止审理。本案现已审理终结。
两原告诉称，原告的合法房屋长年多次遭受被告不作为及乱作为，造成原告巨大经济损失。原告一直要求被告履行职责，未果。直至2012年，青岛市人民政府下达【2012】第85号《关于市级领导包案重点信访案件工作专题会议纪要》第八项“由市房管局负责，市南区政府配合”解决问题的决定。2013年6月至2015年9月，被告数次通知原告：我局以红头文件呈报市有关部门要求解决原告危房鉴定专项资金12万元，资金到位马上对你们做危房鉴定后再做最终解决方案。2016年7月22日，被告通知原告：需要原告书写书面危房鉴定申请报告呈报我局。当月25日下午，原告将按照被告要求写好的《关于危房鉴定的申请报告》及三份证据面呈被告。2016年8月5日，原告收到由青岛市房屋使用安全管理中心作出的《信访事项处理意见书》。被告将应由其依法实施的行政行为违规变更为信访处理的行政不作为行为，引起原告强烈反对及不服。原告提交复查申请书，又收到被告作出的《不予受理复查申请决定书》。原告认为，根据青岛市中级人民法院生效裁定，原告诉求“属于历史遗留问题，应当通过政府部门落实政策解决”，根据政务网公示的被告行政职能包括“负责私房落实政策工作；负责全市各类房屋的使用、装修安全、修缮、房屋安全鉴定的行政管理；负责危、破、陋住房改造中长期规划及年度计划的组织实施和监督管理。”具体责任事项：包括“依法保护国土资源、房屋所有者和使用者的合法权益”。被告对原告的诉求有不可推卸的法律责任和行政职责。根据青岛市人民政府【2012】第85号《关于市级领导包案重点信访案件工作专题会议纪要》第八项“由市房管局负责，市南区政府配合”解决问题的决定。被告接受市政府的指令，履行特定职责属于行使职权的行政行为，原告对被告不履行上级机关交办事项的行为起诉属于行政诉讼受案范围。被告在接到上述会议纪要指令后，从2013年至今已几次履行法定职责，呈报红头文件解决危房鉴定资金，但未果。被告让原告写危房鉴定申请后，将其应负的法定职责违规变更成信访程序终结，属于乱作为。请求：1、判令被告履行法定职责，对原告房屋实施危房鉴定并书面告知原告；2、判令被告作出的青土资房查字【2016】21号《不予受理复查申请决定书》为无效行政行为并依法撤销。判令被告对原告2016年7月22日《关于危房鉴定的申请报告》正面、重新回复；3、诉讼费由被告承担。
两原告向本院提供以下证据进行质证：
1、原告向被告提出的《关于危房鉴定的申请报告》及相关材料，证明2016年7月25日呈递被告，由被告信访局代收；
2、《信访事项处理意见书》，证明被告将应由其实施具体行为的法定职责变更为信访事项，且答复内容完全违背原告申请事项内容，被告办理程序严重违法，继续不作为；
3、复查申请书及复查新证据2份，证明原告依法继续请求被告切实履行法定职责；
4、《不予受理复查申请决定书》，证明被告既然确认原告向其提交危房鉴定申请系行政行为，就应按照行政行为处置，被告决定撤销信访处理意见的同时，并没有对其应负法定职责作出相应决定及相关救济渠道的告知。因此，该决定书应依法撤销重新依规据实处置；
5、【2012】第85号《关于市级领导包案重点信访案件工作专题会议纪要》第八项决定，证明被告拒绝履行其法定职责，继续违法、违规侵犯原告合法权益；
6、青岛市中级法院（2015）青立行字第76号《行政裁定书》，证明该裁定认定原告诉求“属于历史遗留问题，应通过政府部门落实政策解决”，即被告对原告诉求负有不可推卸的法律责任；
7、青岛市政府政务网站公示被告职能，证明被告根据青岛市中级人民法院行政裁定和市政府指令，对原告的申请事项负有法定职责。
被告辩称，一、被告无实施危房鉴定的法定职责，原告要求被告实施危房鉴定并书面告知原告，无事实及法律依据。根据《青岛市房屋使用安全条例》第六条、第十六条规定，原告作为涉案房屋所有权人，应当委托被告向社会公布的鉴定单位就涉案房屋进行安全鉴定。因此，实施危房鉴定系原告法定义务而非被告的部门职责。二、原告要求撤销被告作出的《不予受理复查申请决定书》，无事实依据。根据《信访条例》第三十五条规定，原告如对上述决定书不服的，应向被告上一级行政机关申请复核，无权提起诉讼。根据《信访条例》第十四条第二款规定。原告要求被告实施危房鉴定系要求被告履行行政职责，原告应通过诉讼途径解决，不属于信访受理范围，被告据此根据《山东省信访事项复查复核办法》第二十一条之规定，撤销青岛市房屋使用安全管理中心作出的《信访事项处理意见书》。
被告向本院提交了以下的依据、证据：
1、《青岛市国土资源和房屋管理局关于公布青岛市房屋安全监督单位名录（2016）有关问题的通知》，证明被告已按照《青岛市房屋使用安全条例》第十六条规定在官网上将鉴定单位名录向社会公布；
2、《不予受理复查申请决定书》，证明原告申请撤销无相应依据。
经庭审质证，被告对原告证据质证如下：证据1真实性无异议，原告是通过信访反映危房鉴定问题，并未向被告提交关于危房鉴定的正式申请；证据2-4真实性均无异议，证明原告是通过信访渠道向被告反映危房鉴定问题，被告按照《信访条例》及《山东省信访事项复查复核办法》规定的程序进行了处理；证据5真实性无异议，根据行政机关职权法定原则，政府部门的职责应以法律规定为依据，且该会议纪要载明是做好信访人的房屋修缮工作，修缮与本案危房鉴定不是同一概念，修缮房屋是否属于涉案房屋也无法确定；证据6真实性无异议，该法律文书涉及的焦点问题是落实私房以及发还产权政策调整，与本案危房鉴定无关；证据7真实性无异议，但与本案无关，被告对房屋安全监督的行政管理职责，是指被告负责房屋安全鉴定机构资质以及从业人员执业资格的监督管理，被告已经按照规定向社会公布了鉴定单位名目。
本院对上述证据认定如下：证据6与本院无关，本院不予认定，被告对原告其他证据的真实性均无异议，本院予以确认。
经庭审质证，原告对被告证据质证如下：被告提交证据与本案无关，以信访答复之名，行行政行为之实，属于行政诉讼的审查范围。
本院对上述证据认定如下：证据1与本案无关，本院不予认定；证据2认定意见同原告证据4。
经审理查明，2016年7月22日，原告陈正、原告李建华向被告青岛市国土资源和房屋管理局提交《关于危房鉴定的申请报告》称，其系本市市南区莱芜二路2号一单元合法××，该房屋被私房改造过程中，被告只负责收房租而未依法进行维修、维护，导致该房屋年久失修成为特危楼房，被告负有不可推卸责任，导致原告无法、也不能接收该特危楼房。但因没有专业权威的鉴定不能进入下一步行政程序，要求被告进行危房鉴定，并书面告知原告。被告收到上述申请报告后，转交其下属青岛市房屋使用安全管理中心办理。2016年7月29日，青岛市房屋使用安全管理中心对李建华作出《信访事项处理意见书》，对原告反映的危房鉴定事宜做出如下处理意见：1、根据《青岛市房屋使用安全条例》规定，房屋安全鉴定由房屋使用安全责任人（××）进行委托鉴定；2、根据《青岛市房屋使用安全条例》规定，我局已向社会公布鉴定单位名录，如有房屋安全监督需求，可以从鉴定名录中选择鉴定单位（见附件），并按照有关规定或合同约定支付房屋安全鉴定费；3、区（市）人民政府应当设立房屋使用安全补助专项资金，对特殊困难家庭房屋的安全鉴定、危险治理进行适当补助。若自身困难，可向所在的区政府部门按规定申请房屋使用安全专项补助。原告不服，向被告提出信访复查申请。2016年9月1日，被告作出青土资房查字【2016】21号《不予受理复查申请决定书》：申请人李建华、陈正向被申请人青岛市房屋使用安全管理中心提交危房鉴定申请，系行政行为，不属于信访受理范围。被申请人应根据申请人提出的危房鉴定申请给予是否受理告知。根据《山东省信访事项复查复核办法》第二十一条第（二）项规定，决定撤销被申请人作出的《信访事项处理意见书》。根据《山东省信访事项复查复核办法》第十二条第（三）项规定，对申请人提出的复查申请，决定不予受理。原告不服，遂提起本案行政诉讼。
另查明，2012年8月31日，青岛市人民政府会议纪要【2012】第85号《关于市级领导包案重点信访案件工作专题会议纪要》第八条“关于李建华信访事项”载明“由市国土资源房管局负责，市南区政府配合，做好信访人房屋修缮工作”。
又查明，青岛市房屋使用安全管理中心系被告下属事业单位。《关于调整市房屋修缮工程质量监督管理站机构编制有关事项的批复》（青编办字【2015】118号文）：青岛市房屋修缮工程质量监督管理站加挂青岛市房屋使用安全管理中心牌子，主要职责为受委托具体承担市内三区房屋修缮工程质量的监督管理、审查认定及重大质量事故的组织处理。受委托具体承担房屋使用安全知识宣传，全市房屋使用安全信息系统的建立更新维护、房屋安全鉴定单位管理及全市房屋使用安全的业务指导、咨询及投诉处理等涉及房屋使用安全的监督管理职责。
本院认为，涉案房屋问题虽涉及落实私房政策，但是到今天已经演变为房屋安全使用问题。根据2015年1月1日起施行的由青岛市人大制定的《青岛市房屋使用安全条例》第三条规定，被告作为市房屋行政主管部门对全市的房屋使用安全工作实施监督管理。房屋安全鉴定问题属于房屋使用安全工作相关问题，被告作为行政主管部门，应对原告的申请直接作出答复。本案被告将原告的鉴定申请转给其下属事业单位青岛市房屋使用安全管理中心办理，但根据青编办字【2015】118号文，青岛市房屋使用安全管理中心只是受委托具体承担涉及房屋使用安全的监督管理职责，并非法定职权单位，原告的申请书也并非向该中心提出，而是直接向被告申请，故被告转由该中心进行答复没有法律依据，且被告作出的青土资房查字【2016】21号《不予受理复查申请决定书》已将青岛市房屋使用安全管理中心作出的信访处理意见予以撤销，因而目前对于原告提出的鉴定申请，并无明确答复，属于未履行法定答复义务，故本院对原告要求被告对其2016年7月22日《关于危房鉴定的申请报告》正面回复的诉讼请求予以支持。
关于原告要求本院直接判令被告对原告房屋实施危房鉴定的诉讼请求，鉴于本案仍需被告调查及裁量，本院不宜直接判令被告进行房屋安全鉴定，故本院对原告的该项诉讼请求无法予以支持。
关于原告要求撤销青土资房查字【2016】21号《不予受理复查申请决定书》，根据最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对信访事项有权处理的行政机关，根据《信访条例》作出的信访不予复查意见，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本院不予审查。综上，案经合议庭评议，本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：
一、被告青岛市国土资源和房屋管理局在本判决生效后三十日内依法对原告陈正、原告李建华2016年7月22日提交的《关于危房鉴定的申请报告》直接做出答复；
二、驳回原告陈正、原告李建华的其他诉讼请求。
案件受理费人民币五十元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 曲亚男
人民陪审员 李淑萍
人民陪审员 安子薏
二〇一七年四月五日
书 记 员 毛佩瑜