陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕01行终244号
上诉人（原审原告）张月娥。
上诉人（原审原告）黄炳莉。
上诉人（原审原告）黄君利。
上诉人（原审原告）黄文利。
共同委托代理人吕国华，北京市亿嘉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市规划局，住所地西安市劳动南路178号。
法定代表人惠西鲁，该局局长。
委托代理人李小武，该局干部。
委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。
原审第三人西安市新城区城中村改造办公室，住所地西安市新城区尚勤路**号。
法定代表人王毅，该城中村办公室主任。
委托代理人吴博，该城中村办公室工作人员。
委托代理人肖邦华，陕西迈道律师事务所律师。
上诉人张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利等四人与被上诉人西安市规划局、原审第三人西安市新城区城中村改造办公室（以下简称新城区城改办）行政规划许可纠纷一案，不服西安市莲湖区人民法院（2014）莲行初字第00158号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年1月4日，第三人新城区城改办向被告西安市规划局递交了《关于办理韩南、韩北村城中村改造项目建设用地规划许可证的申请》，同时还提交了西安市城中村（棚户区）改造办公室市城改发[2011]106号《关于新城区韩南、韩北村城中村改造方案的批复》、西安市规划局选字第（2011）城棚016号《建设项目选址意见书》、《征地成果表》、规划总平面图等。被告经审查，认为第三人的申请及提交的材料符合相关法律法规规定，于2012年1月20日向第三人颁发了西城棚地字第（2011）025号《建设用地规划许可证》。证载用地单位为西安市新城区城中村改造办公室，用地项目为新城区韩南韩北村城中村改造项目，用地位置为康乐路以东、韩森路南北两侧、幸福路以西、爱民路以北、具体面积以征地成果表为准，用地性质为商业、居住用地，总用地面积572.367亩。原告张月娥、黄君利、黄文利三户房屋占用的土地性质均为国有土地，原告黄炳莉房屋占用的土地性质为集体土地，四原告的房屋均在被告许可的建设规划用地范围内，尚未就拆迁安置达成协议，房屋未被拆除。2014年12月15日，四原告向西安市雁塔区人民法院提起行政诉讼，要求撤销西安市城中村改造办公室作出的市城改发[2011]106号《关于新城区韩南、韩北村城中村改造方案的批复》，2015年9月10日，雁塔区人民法院作出（2015）雁行初字第00002号行政裁定书，以原告的请求事项不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回四原告的起诉。四原告不服，提起上诉，2015年12月9日，西安市中级人民法院作出（2015）西中行终字第00580号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。
原审法院认为，被告西安市规划局系本市城市规划行政主管部门，负有本市行政区域内《建设用地规划许可证》的核发等管理职责。第三人新城区城改办向被告西安市规划局申请办理韩南、韩北村城中村改造项目《建设用地规划许可证》时提交了《关于新城区韩南、韩北村城中村改造方案的批复》、《建设项目选址意见书》、《征地成果表》、规划总平面图等资料。被告受理后，经审查，认为第三人的申请及提交的材料符合相关法律法规规定，即向第三人颁发了西城棚地字第（2011）025号《建设用地规划许可证》。被告的发证行为符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条及《西安市城中村改造管理办法》第二十五条关于划拨方式用地的规定。故原告诉称被告发证行为证据不足、适用法律、法规错误之辩论意见不能成立，不予采纳。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”可见，实施行政许可除法律法规规定外，是否举行听证，属于行政机关的自由裁量权。《中华人民共和国城乡规划法》并未强制性规定被告在颁发《建设用地规划许可证》之前必须举行听证。故原告诉称被告在发证之前未举行听证，程序严重违法之辩论意见不能成立，不予采纳。综上，原告诉称被告不具有作出被诉具体行政行为的行政职权、发证行为证据不足，程序违法。缺乏法律依据，要求撤销被告向第三人颁发了西城棚地字第（2011）025号《建设用地规划许可证》之诉请，理由不能成立，不予采纳，依法应予驳回。原审判决：驳回原告张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利等四人的诉讼请求。案件受理费50元，由张月娥等四名原告承担（四原告已预交）。
原审宣判后，张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利等四人不服向本院提起上诉称，1、原审判决认定事实不清，证据不足。原审并未查明被上诉人西安市规划局是否具有在集体土地上作出建设用地规划许可证的行政职权；未查明被上诉人西安市规划局作出被诉行政行为前，被上诉人新城区城改办是否取得了地方政府投资主管部门的建设项目批准文件；并未查明被上诉人西安市规划局在作出被诉行政行为前是否组织了听证；未查明被上诉人颁发建设用地规划证涉及的建设用地属于划拨用地还是出让用地。同时，原审判决采纳了未经依法质证的证据，故其判决认定事实的主要证据不足。2、原审判决适用法律错误。原审判决违反了国务院制定的国发(2008)l7号《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》有关“推行重大行政决策听证制度，要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证”，“市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策”的规定。被上诉人西安市规划局作出被诉行政行为，属于《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定的涉及申请人与他人之间重大利益关系的情形。原审根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条的规定，认定本项目是否举行听证属于被上诉人的自由裁量权，属于适用法律错误。综上，上诉人张月娥等四人认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销莲湖区人民法院(2014)莲行初字第00158号行政判决书，以及西安市规划局西城棚地字（2011）第025号《建设用地规划许可证》的具体行政行为，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费。
被上诉人西安市规划局辩称，1、市规划局依据相关法律法规和政府职能部门的相关批准文件向西安市新城区城中村改造办公室核发西城棚地字第(2011)025号《建设用地规划许可证》的这一具体行为是完全合法的。2012年1月4日新城区城改办就本市新城区韩南、韩北村城中村改造项目向西安市规划局书面申请办理《建设用地规划许可证》。经审核，市规划局认为新城区城改办的申请及其所提供的相关批准文件完全符合有关《建设用地规划许可证》发放的法律法规要求，遂于2012年1月20日向该办核发了西城棚地字第(2011)025号《建设用地规划许可证》。市规划局核发西城棚地字第(2011)025号《建设用地规划许可证》这一具体行政行为的主要事实依据是：（1）2012年1月4日新城区城改办向西安市规划局城中村规划处递交的《关于申请办理韩南、韩北村城中村改造项目建设用地规划许可证的申请》。(2)2011年4月29日西安市城中村(棚户区)改造办公室市城改发[2011]106号《西安市城中村改造办公室关于新城区韩南、韩北村城中村改造方案的批复》。(3)2011年5月31日由西安市规划局核发的选字第[2011]城棚016号《中华人民共和国建设项目选址意见书》。(4)2011年12月30日西安市勘察测绘院作出的西城棚地(2011)025号《征地成果表》。(5)中国建筑西北设计研究院有限公司2011年4月出具的图别为“控规”的《规划总平面图》。2、上诉人拥有房屋虽在项目所设定的用地规划范围内，但被上诉人履行颁证的法定职责，并无侵犯其合法权益。3、韩南、韩北村城中村改造项目用地，属一般建设用地规划许可的范畴，而且项目用地主要内容在许可前不仅广泛征求和听取了村民代表的意见，也通过了发改部门的审批，因此，对该建设用地规划许可是否需要听证应当属于规划行政机关的行政自由裁量权。4、原审法院驳回上诉人的诉请完全是严格按照相关法律规定依法作出的，其事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人有关对一审的指控明显缺乏事实依据。综上所述，市规划局作出西城棚地字第(2011)025号《建设用地规划许可证》的具体行政行为是完全合法的。上诉人对该许可证和原审法院所提出有关的指控明显缺乏事实依据。鉴于该《建设用地规划许可证》已经作废，其已不可能对上诉人权利义务产生实际影响。为了维护国家行政机关许可制度的公正性和严肃性，维护法律的尊严，特请二审依法驳回上诉人的上诉。
原审第三人新城区城改办答辩意见同西安市规划局。
本院经审理查明，原审判决查明事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，西安市规划局作为西安市城乡规划主管部门，负有核发《建设用地规划许可证》的管理职责。第三人新城区城改办向西安市规划局申请办理韩南、韩北村改造项目《建设用地规划许可证》时提交了《关于新城区韩南、韩北村城中村改造方案的批复》、《建设项目选址意见书》、《征地成果表》、规划总平面图等资料。经审查，第三人的申请及提交的材料符合《建设用地规划许可证》核发的许可条件，西安市规划局的发证行为符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条及《西安市城中村改造管理办法》第二十五条关于划拨方式用地的规定。因《中华人民共和国城乡规划法》并未强制性规定被告在颁发《建设用地规划许可证》之前必须举行听证，故上诉人以被上诉人在发证之前未举行听证，程序严重违法为由要求二审撤销原审行政判决，并撤销西安市规划局西城棚地字（2015）第025号建设用地规划许可证之上诉请求理由不能成立，本院不予支持。综上原审判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利等四人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 石
代理审判员 许 超
代理审判员 刘春梅
二〇一六年五月十日
书 记 员 吴 窕