江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏01行终255号上诉人（原审原告）南京天宇帐篷制造有限公司，住所地南京市浦口区星甸镇工业开发区B-52号。法定代表人张福荣，南京天宇帐篷制造有限公司总经理。委托代理人张福根，南京天宇帐篷制造有限公司副总经理。委托代理人徐瑞，江苏宁瑞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地南京市鼓楼区高家酒馆15号。法定代表人叶斌，南京市规划局局长。委托代理人马晓玲，南京市规划局浦口分局副局长。委托代理人陈春河，江苏众盛律师事务所律师。上诉人南京天宇帐篷制造有限公司（以下简称天宇公司）因与被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）未履行办理规划设计要点的法定职责一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第166号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人天宇公司委托代理人张福根、徐瑞，被上诉人市规划局委托代理人马晓玲、陈春河到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2003年12月28日，天宇公司与浦口区国土资源局签订国有土地使用权出让合同一份，取得位于星甸镇石窑村柯吴组的宗地国有土地使用权。2003年12月29日，天宇公司领取宁浦国用（2003）第04590号国有土地使用证，该证记载的土地用途为工业用地。2014年6月27日，天宇公司准备在上述地块上建设工业厂房，向市规划局申请办理规划许可。同年9月11日，市规划局以天宇公司申报的厂区地块在规划中为防护绿地为由，不予办理规划设计要点。根据南京市城市总体规划图（2007－2020版）及南京江北新区总体规划图（2014－2030版），天宇公司申请规划设计要点地块的土地用途一部分属于防护绿地，一部分属于农用地。原审法院认为，市规划局系南京市城乡规划主管部门，依法负有核发规划许可的法定职责。市规划局于2014年9月11日对天宇公司的规划许可申请予以书面拒绝，但未明确告知天宇公司起诉期限，起诉期限应当从其知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。天宇公司于2015年10月向原审法院提起行政诉讼，未超过2年的起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》第十七条、第十八条的规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。本案中，案涉地块在星甸街道总体规划图与南京市城市总体规划图及南京江北新区总体规划图中标注的土地用途存在出入，应以南京市城市总体规划图及南京江北新区总体规划图为准。虽然国有土地使用证上记载的土地用途为工业用地，但根据上述规划图纸，案涉地块的土地用途部分属于防护绿地，部分属于农用地，均非建设用地。《南京市城乡规划条例》第二十八条第三款规定：“在原有土地上进行建设且符合土地管理法律、法规的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门单独申请规划条件。城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划、专项规划和建设项目的具体情况，提出规划条件。”根据该规定，天宇公司在原有土地上因建设厂房申请规划许可，应当符合土地管理法律、法规的规定。《中华人民共和国土地管理法》第二十六条第一款规定：“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条规定：“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。”第四十二条规定：“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”根据上述规定，案涉地块并非属于建设用地，在规划土地用途并未变更，且天宇公司亦没有办理农用地转用等审批手续的情况下，以建设工业厂房为由向市规划局提出规划许可申请，不符合《土地管理法》和《城乡规划法》的规定。因此，天宇公司要求市规划局履行办理规划设计要点法定职责的诉讼请求，理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条、第六十九条之规定，判决驳回天宇公司的诉讼请求。上诉人天宇公司不服原审法院判决，向本院提起上诉称，一审有部分事实未查清，案涉土地从出让合同到土地证均载明是建设用地，被上诉人出具的图纸或文件也反映为建设用地；上诉人提交的江浦县马铁厂办理的规划设计要点，是由被上诉人审批，也能证明土地性质是建设用地；被上诉人在江星桥道路修建中出具的拆迁红线图和规划许可证图，上诉人的部分厂房和土地因该工程拆迁，图纸所反映的土地性质依然为建设用地；一审法院责令被上诉人提交的星甸镇总体规划图，图中标示案涉土地为其他建设用地。上诉人在2003年取得国有土地出让合同，办理规划设计要点，涉案土地属工业用地，按当时的总体规划，仍然可以办理设计要点。虽然被上诉人提交了南京市总体规划图和江北新区总体规划图来证明案涉土地性质不是建设用地，但该规划图均未经国务院和上级人民政府审批，不能作为定案依据。因此，上诉人认为案涉土地为建设用地，被上诉人未办理规划设计要点的行政许可不当，依法应当即时履行法定职责，请求二审法院撤销（2015）鼓行初字第166号行政判决书，依法改判被上诉人履行办理规划设计要点的法定职责，并由被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人市规划局未提交书面答辩状，庭审中辩称，一审判决事实清楚，适用法律正确，依法应当维持原判，上诉人的上诉请求及理由不能成立。理由如下：第一，法律规定设计要点的有效期只有一年，上诉人欲以2003年的设计要点和土地出让合同中的规划要求用于现在的审批，不符合法律规定。第二，我方在一审中提供的南京市总体规划图，既经国家住建部同意，也经过南京市人大常委会审议通过，是南京市政府的行政命令，我方应当如实执行市政府公布的总体规划。至于该规划是否经过国务院审批，不是我方所要审查的范围。第三，市政府已经将江北新区规划报省政府备案，属专门性规划，和南京市总体规划相比，是对江北新区的规划进行细化，我方审批依据主要是南京市总体规划。第四，一审法院曾责令提供星甸镇总体规则，一审开庭后，星甸镇控制性详细规划得到市政府的批复，在该规划中，上诉人的地块仍然属农用地。上诉人天宇公司在庭审中提交了两份证据，一是彩色照片打印件4张，内容是南京市总体规划图（2007--2020）的一部分，拍摄于浦口分局姚杜办公电脑，以证明南京市总体规划（2007--2020）未经过国务院审批；二是南京市规划局网站页面截图，内容是《关于南京市城市总体规划修编成果草案公众意见征询的公告》，以证明2009年公示的是《南京市总体规划(2007—2030)》，而不是《南京市总体规划(2007—2020)》。被上诉人市规划局在庭审时提交了三份证据，一是宁政复[2015]113号《市政府关于浦口区星甸街道星甸新市镇控制性详细规划的批复》，附图纸；二是《南京市城市总体规划(2007--2020)说明书·下册》，包括住房和城乡建设部建规城函[2009]061号《关于反馈南京市城市总体规划纲要审查意见的函》和南京市人大常委会《关于的决议》；三是《南京市城市总体规则(1990--2010)》，包括《国务院关于南京市城市总体规划的批复》。上诉人天宇公司提交的两份证据，被上诉人市规划局对其真实性均无异议，但认为与本案没有关联，不能实现其证明目的。被上诉人提交的三份证据，上诉人对其真实性均无异议，但认为证据一是在2015年12月才形成，不能作为上诉人申请规划审批的依据；证据二中的《南京市城市总体规划(2007--2020)》虽然南京市人大常委会审议同意，经住房和城乡建设部审查并批复，但省会城市的规划审批权属国务院，因此该规划不能作为审批的依据；证据三与本案没有关联。本院认为，双方提交的证据，真实性均无异议，应当予以采信，但能否实现各自的证明目的，应须结合其他证据及事实进行综合认定。经审理查明，原审判决查明事实属实，本院予以确认。本院还查明，2008年8月28日，南京市人大常委会审议同意《南京市城市总体规划(2007--2020)》。2009年4月28日，住房和城乡建设部致函原江苏省建设厅，《关于反馈南京市城市总体规划纲要审查意见的函》反馈了对《南京市城市总体规划纲要(2007--2020)》的审查意见，认为该规划“总体上，总体规划纲要以科学发展观为指导，其城市发展战略和目标、城市人口和建设用地规模、城市建设用地主要发展方向、空间总体布局、综合交通体系、生态资源环境保护的原则措施、市政基础设施布局和建设标准等初步设想，基本符合南京市的实际，审查工作组原则通过南京市城市总体规划纲要。”2015年12月1日，南京市人民政府宁政复[2015]113号文，即《市政府关于浦口区星甸街道星甸新市镇控制性详细规划的批复》，原则同意《南京市浦口区星甸街道星甸新市镇控制性详细规划》，在“土地利用现状图（2014）”中，上诉人天宇公司所在地块为二类工业用地，但在“土地利用规划图”中，上诉人天宇公司所在地块划在规划用地范围之外。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作；城市、县人民政府组织编制的总体规划，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议。《南京市城市总体规划(2007--2020)》于2008年8月由南京市人大常委会审议通过，而且经层报上级机关审批，住房和城乡建设部审查工作组致函原江苏省建设厅，原则通过该总体规划。住房和城乡建设部负责全国的城乡规划管理工作，原江苏省建设厅作为省政府职能部门，管理和指导全省城乡规划。该总体规划不但经南京市人大常委会审议同意，而且经原江苏省建设厅报住房和城乡建设部审查通过。因此，市规划局将《南京市城市总体规划(2007--2020)》作为规划审批依据并无不当。城乡规划法规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。虽然上诉人于2003年取得所在地块时性质为工业用地，但根据现行南京市总体规划，涉案地块为防护绿地和农用地，故上诉人基于建设项目而要求被上诉人履行规划设计要点法定职责的诉讼请求的理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人天宇公司负担。审 判 长  郑之平代理审判员  周 磊代理审判员  杨 欣二〇一六年五月二十日书 记 员  赵和玉