清远市清城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）清城法行初字第9号
原告：陈锐坚，男，汉族，1971年7月出生，住址：广东省清远市清城区。
委托代理人：叶俊宇，广东明典律师事务所律师。
委托代理人：赵子恒，广东明典律师事务所律师助理。
被告：清远市城乡规划局，住所地：清远市。
法定代表人：朱磊，局长。
委托代理人：郭庭佳，广东金亚律师事务所律师。
委托代理人：何永昌，广东金亚律师事务所律师。
第三人：清远市鹏宇房地产开发有限公司，地址：清远市。
法定代表人：陈志强。
第三人：罗美好，女，汉族，1976年9月出生，住址：广东省清新县。
第三人：梁坚鸿，男，汉族，1963年8月出生，住址：清远市清城区。
原告陈锐坚不服清远市城乡规划局城市规划行政处罚纠纷一案，于2014年3月18日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2014年6月16日向被告及第三人送达了起诉书副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2014年8月5日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人叶俊宇，被告的委托代理人郭庭佳到庭参加诉讼，第三人清远市鹏宇房地产开发有限公司、罗美好、梁坚鸿经本院合法传唤均未到庭，本院依法作缺席审理。本案现已审理终结。
被告清远市城乡规划局于2013年10月25日作出清规罚决（2013）105号《行政处罚决定书》，被告在该《行政处罚决定书》中查明：清远市鹏宇房地产开发有限公司、陈锐坚、罗美好、梁坚鸿等四名被处罚人未经城乡规划主管部门批准，擅自于2012年6月在清城区东城街东岗一路建设三栋商住楼。其中两栋已建成八层封顶，另一栋两梯建至五层和六层。该三栋商住楼土地使用权面积3887.85平方米，建筑占地面积2005.94平方米，总建筑面积13871.7平方米。四名被处罚人的行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条第（二）项的规定，决定对四名被处罚人作出限期拆除上述建筑的行政处罚。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1《案件受理登记表、立案审批表、处罚意见审批表》，证明依法立案调查。证据2《企业营业执照、身份证》，证明违法主体身份。证据3《协议书》，证明违法建设主体。证据4《询问笔录》，证明违法建设主体。证据5《企业申报规划设计条件回执》，证明违法建设报建未获批准。证据6《建筑测量报告》，证明违法建设的四至位置、坐标、用地红线和道路红线等情况。证据7《退让红线说明材料》，证明违法建设退让红线情况。证据8《证人证言及集资建房合同》，证明违法建设集资建楼情况。证据9《建设工程报建情况核查表》，证明该建筑未经规划批准。证据10《土地登记资料查询结果证明》，证明土地权属、使用情况。证据11《清远市公安消防局对违章建筑消防安全有关情况汇报》，证明违法建设未办理消防行政许可手续，存在消防隐患。证据12《土地使用合同》，证明清远市鹏宇房地产开发公司为土地使用主体。证据13《停建通知书》，证明责令停止违法行为。证据14《行政处罚告知书》，证明拟处罚内容、依据及权利告知。证据15《行政处罚申辩书》，证明违法建设1-3层归属清远市鹏宇房地产开发有限公司所有。证据16《行政处罚听证告知书》，证明拟处罚内容、依据及权利告知。证据17《送达回证》，证明送达听证告知书的时间和方式。证据18《行政处罚听证申请书》，证明违法主体的听证申请。证据19《举行行政处罚听证会的公告》，证明权利告知。证据20《送达回证》，证明送达听证会公告的时间和方式。证据21《听证笔录》，证明依法举行听证。证据22《陈诉申辩书》，证明违法主体陈述申辩意见。证据23《集体讨论会议记录》，证明局班子成员集体讨论意见。证据24《处罚决定书》，证明处罚内容、依据及权利告知。证据25《送达回证》，证明送达处罚决定书的时间和方式。证据26《法律文本》，证明处罚的相关法律依据。
原告起诉称：2013年10月25日，被告作出清规罚决（2013）105号《行政处罚决定书》的具体行政行为。原告不服提起行政复议，广东省住建厅在2014年2月17日作出了维持处罚的决定。原告认为被告的处罚决定在认定事实和适用法律上均存在错误。原告认为被告具体行政行为认定事实不清，适用法律错误，应当撤销。一、被告作出的具体行政行为认定事实不清。1.原告承建“聚龙花园”建设用地合法。聚龙花园建设用地是清远市鹏宇房地产开发有限公司通过出让所得国有土地，且已于2011年9月22日领取了国有土地使用权证。2.原告承建“聚龙花园”的建设符合规划要求。“聚龙花园”的建设符合《清远市城市规划管理技术规定》，该项目未超出规划建筑的红线范围，亦未违反建筑间距、建筑道路退让红线、建筑退让用地边界等城乡规划，依法不属于严重违反城市规划必须拆除之列，完全可以通过责令限期改正。3.原告承建“聚龙花园”工程质量得到保证。工程设计和建设的质量均完全达到规范指标要求。4.拆除“聚龙花园”对社会带来不稳定的因素。“聚龙花园”建设总投入近1500万元，现还欠近100名农民工工资近180万元以及材料款近100万元。原告已没任何经济能力退还已付购房款，况且在此购房业主大部分是周边被征地村民，购房业主均强烈表示不同意拆除。二、被告作出的具体行政行为适用法律错误。1.被告作出处罚决定书适用法律错误。对“聚龙花园”的处罚应适用《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第64条以及《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第九条规定。以上规定均明确规定，消除对规划实施的影响，可限期整改并处罚款。而“聚龙花园”属影响城市规划较小，能消除对规划实施的影响，应属可采取补救措施、限期改正的范围。2.“聚龙花园”并没有违反《广东省城乡规划条例》第八十条第（二）款的规定。根据被告公布的附城镇聚龙街规划许可，“聚龙花园”大楼建设符合附城镇聚龙街规划许可方案，“聚龙花园”建设并没有超出规划建筑的红线范围，是规划许可的建筑红线范围内建设项目。同时，亦未违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划。3.广东省住建厅程序违法。本案涉及数千村民的利益，理应听取原告意见，但广东省住建厅并未听取意见，因此，广东省住建厅在行政复议中存在程序违法。综上，被告作出清规罚决（2013）105号《行政处罚决定书》，认定事实错误，程序违法，适用法律错误，处罚幅度明显不当，显失公正，请求法院依法撤销清规罚决（2013）105号《行政处罚决定书》。
原告向本院提供了以下证据：证据1《身份证复印件、企业机读资料》，证明原告的诉讼主体资格。证据2《行政处罚决定书、送达回证、行政复议决定书》，证明被告作出具体行政行为，原告不服申请复议，复议决定维持原具体行政行为。证据3《国有土地使用权证》，证明“聚龙花园”建设用地合法。证据4《申报回执》，证明原告建设的“聚龙花园”申请过报建。证据5《岩土工程初步勘察简明报告、测绘院测量成果》，证明原告承建的楼房经过有资质部门勘察、测量，建设范围没有超过规划建筑的范围。
被告答辩称：一、被告作出的行政处罚决定程序合法。2013年4月17日，被告接到投诉称，原告等人在未经城乡规划主管部门批准的情况下擅自建设。接到投诉后，被告与城监部门协同执法，严格按照法律的规定进行受理、立案、调查取证、告知、听证、决定、送达，且在执法过程中充分听取相对人的陈述和申辩，才作出行政处罚决定。二、被告对原告陈锐坚和清远市鹏宇房地产开发有限公司、罗美好、梁坚鸿的违法事实认定清楚，证据充分。1.被告认定陈锐坚、清远市鹏宇房地产开发有限公司、罗美好、梁坚鸿为违建行为的行为人，有《协议书》、《证人证言》、《集资建房合同》、《土地使用合同》、《陈述申辩书》等为依据。2.被处罚人在涉案建筑物未取得工程规划许可的情况下，擅自建设涉案的建筑商住楼。2012年12月26日，清远市鹏宇房地产开发有限公司向被告申报核发涉案建筑物的规划设计条件，经调查，因方案不满足停车位、日照、退让、间距等技术规定，被告不予批准，并要求完善方案后再来办理规划设计条件。而且，原告也承认规划设计条件未获批的事实。3.涉案建筑物不满足《清远市城市规划管理技术规定》关于建筑退让用地和道路红线的技术规定。根据《清远市城市规划管理技术规定》，聚龙街口违建建筑一、二栋东侧应退让用地红线5.4米，南侧应退让用地红线10.8米，西侧应退让用地红线5.4米，北侧应退让用地红线10.8米；聚龙街口违章建筑三栋南侧应退让用地红线10.8米，西侧应退让用地红线5.4米。而根据清远市勘察测绘院于2013年7月17日出具的建筑测量报告显示，该三栋违章建筑退让用地红线实际情况是，违章建筑一、二栋退让用地红线和道路红线分别为东侧0.7米，南侧6.8米，西侧-1.9-3.7米，北侧2.7-5.0，聚龙街2.5米，东岗路21.7米；违章建筑三栋退让用地红线和道路红线南侧6.2米，西侧0.9-3.6米，聚龙街2.3米，东岗路29.6米。三、被告对陈锐坚和清远市鹏宇房地产开发有限公司、罗美好、梁坚鸿的处罚适用法律法规正确，处罚得当。涉案建筑物没有办理报建手续，其退让道路红线和用地红线均违反有关技术规定，且涉案三栋违建建筑存在消防安全隐患，不具备投入使用消防安全条件。以上属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。因此，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条第（二）项，以及《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法（2012）99号）的规定实施处罚，适用法律正确，处罚得当。
第三人清远市鹏宇房地产开发有限公司、罗美好、梁坚鸿均未答辩及提交证据。
经审理查明，原告陈锐坚与第三人清远市鹏宇房地产开发有限公司（以下简称鹏宇公司）、罗美好、梁坚鸿，通过合作开发的方式，于2012年6月起在清城区东城街东岗一路建设三栋商住楼，所使用土地系鹏宇公司通过出让方式取得，地类为商业用地。2012年12月26日，第三人鹏宇公司向被告清远市城乡规划局申报核发规划设计条件。2013年1月15日，被告清远市城乡规划局发出审定通知书，告知方案不满足停车位、日照、退让、间距等技术规定，完善方案后再来办理。之后，第三人鹏宇公司未按照被告的要求完善方案，亦未继续办理规划设计条件的情况下进行了建设，被告收到涉及上述三栋建筑物的违法建设投诉。经调查，涉案三栋建筑未取得建设工程规划许可证，亦未取得城乡建设规划主管部门的建设工程设计方案审查文件。2013年7月15日，被告清远市城乡规划局委托清远市勘察测绘院对上述三栋建筑做了现状测量，测量结果：第一、二栋楼地上层数8层，地下层数0，建筑高度27.07米，西侧聚龙街，南侧东岗路，现状退让用地红线以东0.7米、以南6.8米、以西-1.9-3.7米、以北2.7-5米，现状退让道路红线聚龙街2.5米、东岗路21.7米；第三栋楼地上层数8层，地下层数0，建筑高度27.07米，西侧聚龙街，南侧东岗路，现状退让用地红线以南6.2米、以西0.9-3.6米，现状退让道路红线聚龙街2.3米、东岗路29.6米。根据2010年7月14日清远市政府印发的《清远市城市规划管理技术规定》（清府函（2012）104号）规定，鉴于聚龙街宽度仅约3.5米，不满足该技术规定关于道路退缩的最低道路等级（7m≤L＜24m），三栋建筑物退缩按用地红线控制，即第一、二栋应退用地红线以东5.4米、以南10.8米、以西5.4米、以北10.8米；第三栋应退用地红线以南10.8米、以西5.4米。
另查明，2013年7月28日，被告作出《责令停止违法行为通知书》（清规停（2013）753号）并向原告及第三人等送达，责令立即停止违法行为。2013年8月7日，被告作出《行政处罚告知书》（清规罚告（2013）106号）并向原告及第三人等人送达，告知依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条，拟对涉案建筑物作出限期拆除的行政处罚。同日，被告作出《行政处罚听证告知书》（清规罚告（2013）107号）并向原告及第三人等人送达，告知权利人有权要求举行听证。2013年8月18日，原告提出听证申请。2013年8月20日，被告发出《关于举行清城区东城街东岗一路聚龙街口三栋违法建设行政处罚听证会的公告》（清规（2013）78号）。2013年8月27日，被告举行听证会，听取案件调查人员、原告和部分购房业主代表的意见。2013年10月25日，被告作出行政处罚决定（清规罚（2013）105号），决定限期拆除清城区东城街东岗一路聚龙街口三栋违法建筑物的行政处罚。原告对该行政处罚不服，向广东省住房和城乡建设厅申请复议，2014年2月17日，广东省住房和城乡建设厅决定维持被告作出的《行政处罚决定书》（清规罚决（2013）105号）。
本院认为，围绕被告作出的具体行政行为是否合法，本案的争议焦点是涉案建筑能否采取改正措施消除影响。虽然涉案三栋建筑建设用地合法，但未取得建设规划许可证，亦不符合建筑退让用地红线等指标要求，庭审中原告对此予以确认，证据确凿，事实清楚。根据《广东省城乡规划条例》第八十条第二款的规定，违反建筑退让用地红线强制性内容的，属无法采取改正措施消除影响的情形。因此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出限期拆除的行政处罚，事实清楚，适用法律正确。对原告关于被告作出的具体行政行为缺乏事实依据，适用法律错误的主张，本院不予采信。另外，对于原告关于广东省住建厅行政复议涉程序违法的主张，因其非本案审理范围，对此，本案不作审查。
综上，被告清远市城乡规划局对原告作出限期拆除违法建筑的行政处罚，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，对被告作出的行政处罚决定，依法应予维持。原告请求撤销被告作出清规罚决（2013）105号行政处罚决定，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告清远市城乡规划局于2013年10月25日作出的清规罚决（2013）105号行政处罚决定。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审 判 长 黄焯坤
审 判 员 罗伟雄
人民陪审员 黎婉华
二〇一四年八月十三日
书 记 员 王大鹏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。