浙江省淳安县人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2017）浙0127行赔初1号原告洪善泽，男，汉族，1938年2月12日出生，住淳安县。原告方香妹，女，汉族，1945年7月13日出生，住淳安县。原告洪善泽、方香妹共同委托代理人洪阳，男，汉族，1966年1月8日出生，住淳安县，系洪善泽、方香妹之子。原告洪善泽、方香妹共同委托代理人洪强，男，汉族，1964年2月4日出生，住杭州市滨江区。系洪善泽、方香妹之子。原告陈高琴，女，汉族，1969年7月16日出生，住淳安县。委托代理人洪洁萍，系陈高琴女儿。原告洪洁萍，女，汉族，1992年2月13日出生，住淳安县。被告淳安县姜家镇人民政府。住所�淳安县姜家镇银峰路。法定代表人王ＸＸ，镇长。出庭负责人方贵鹏，副镇长。委托代理人章献彪、陈富强，浙江泽道律师事务所律师。原告洪善泽、方香妹、陈高琴、洪洁萍诉被告淳安县姜家镇人民政府（以下简称姜家镇政府）城建行政赔偿一案，本院于2016年9月18日审查受理后，依法组成合议庭进行了审理，2017年1月12日作出（2016）浙0127行赔初1号行政裁定书，驳回原告洪善泽等四人的起诉。原告不服裁定而上诉于杭州市中级人民法院，经该院审理后，于2017年4月5日作出（2017）浙01行赔终4号行政赔偿裁定书，撤销本院的一审裁定，指令本院继续审理本案。发回后，本院于2017年5月8日登记立案后，依法组成合议庭，于同月31日公开开庭审理了本案。原告洪善泽、方香妹的委托代理人洪阳、洪强，原告陈高琴、洪洁萍，被告的负责人方贵鹏及其委托代理人章献彪、陈富强到庭参加了诉讼。审理中发现，浙江省高级人民法院以（2016）浙行申694号通知书受理了洪善泽关联案件的再审申请，且本案需以再审案件的审理结果为依据，故本院于2017年6月5日裁定中止本案的审理。2017年6月28日，浙江省高级人民法院作出裁定，驳回洪善泽的再审申请。本院于2017年6月13日恢复审理。本案现已审理终结。行政行为的内容：2013年8月23日，洪善泽以建房户主的名义提出在霞社村翻建占地面积50㎡房屋的申请，但姜家镇政府未予审核通过，也未告知不予审批的书面意见。2014年5月27日和6月17日，姜家镇政府分别作出《限期整改通知书》（16号）和《强制拆除违法建筑通知书》（1702号），被法院判决撤销。同年7月9日对涉案房屋实施的强制拆除行为也被法院判决确认违法。2016年4月21日，洪善泽等四人向姜家镇政府提出行政赔偿申请，同年6月20日，姜家镇政府作出《不予赔偿决定书》。原告洪善泽等四人诉称，一、被告作出的《限期整改通知书》（16号）和《强制拆除违法建筑通知书》（1702）中关于对原告（方香妹）翻修50㎡房屋的处罚，已被淳安县人民法院（2015）杭淳行初字第16号行政判决书判决撤销，并确认被告实施强制拆除该房屋的行为违法。因此，原告把拥有合法权属的祖传房屋翻修为50㎡的房屋，不属于违法建筑，更不应当被非法拆除。二、被告在《不予赔偿决定书》中，以原告没有对（2015）杭淳行初字第16号行政判决提出上诉为由，推断出原告认可该判决中“翻修50㎡属于未经审批的违法建筑”的结论，是错误的。法院在该判决中作出“原告占地面积50㎡的建筑未经审批，属于非法建筑，理应拆除”的认定，也与事实不符。因为原告洪善泽曾提出用地申请，对被告的不作为行为曾提起复议和行政诉讼，现已申请再审。三、被告不尊重原告洪善泽已经提出建房申请的事实，且有意回避其不作为的事实，还以强拆程序虽然违法，但没有造成原告实际损失为借口，推卸自己的违法责任。被告作出不予赔偿的决定，不符合事实和逻辑，更没有法律依据。复议决定和行政裁定均掩盖不了被告没有对原告的建房申请做出审批的结论和已侵犯原告合法财产权的事实。被告不依法履职，是导致原告60.8㎡祖传房屋灭失，以及翻修后的50㎡房屋被错误认定为违法建筑又被非法强拆的直接原因，且存在因果关系，被告应依法承担侵权赔偿责任。审理中，原告于2016年10月31日向本院递交书面申请，认为被告对原告洪善泽提出的用地申请，不依法作出不予审批的书面结论，也不退回并作出不予审核的书面意见的不作为行为，是涉案房屋被错误认定为违法建筑和被非法强拆的直接原因，故诉请判令被告向原告支付赔偿金321903.30元。原告在起诉和审理过程中，向本院提供如下证据材料：第一组：（2015）杭淳行初字第16号行政判决书、限期整改通知书（16号）、强制拆除违法建筑通知书。拟证明被告的行政处罚已被法院判决撤销、确认强拆行为违法和涉案房屋不属于违法建筑，不应被非法强拆。第二组：《行政赔偿申请书》《不予赔偿决定书》，拟证明原告向被告提出行政赔偿申请，被告作出不予赔偿决定。第三组：洪向阳《集体土地建设用地使用证》，拟证明洪向阳名下60.8㎡祖传房屋，是原告继承的合法财产。第四组：亲属关系证明，拟证明洪向阳和原告的亲属关系，原告主体合法。第五组：姜家镇农村村民建房申请表、淳安县农村村民建房审批表，拟证明原告提出的建房申请经霞社村委初审和国土部门现场踏勘后同意翻修，被告不审核、不告知而存在行政不作为。第六组：照片1组，拟证明被告行政不作为和非法强拆，造成60.8㎡祖传房屋灭失和翻修的50㎡房屋被强拆。第七组：原告损失清单1份（含票据、单据等材料），拟证明造成321903.3元经济损失的事实。第八组：《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发28号），拟证明原告是对原祖传房屋实施翻建，并非新批土地建房�第九组：《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发73号），拟证明原告继承的房屋不受“一户一宅”政策的限制。第十组：《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农村建房难的意见》（浙政办发46号），拟证明审批原宅基地翻修建房申请是被告的法定职责。第十一组：《杭州市“三改一拆”行动领导小组关于印发的通知》（杭改拆2号），拟证明原告的翻建符合土地利用和乡村规划。第十二组：《淳安县人民政府关于进一步加强农村村民建房管理工作的通知》（淳政发40号），拟证明被告没有按该文件规定由其退回申请并作出不予受理的书面说明。第十三组：被告在31号案复议时（注：指洪善泽对建房申请审批提起的行政复议）提交给复议机关的答复和证据清单，查询洪善泽“房产信息”“人口信息”，以及刘志虎出具的情况说明、31号案行政复议听证笔录（部分），拟证明被告在复议期间还在搜集证据，用以证明原告不符合翻修建房审批条件，却未提供其在答辩中引用的淳政发（2009）40号文件政策依据；被告工作人员在复议听证时，还“不清楚涉案房屋拆除理由是什么”，而且自认原告申请建房符合用地规划。第十四组：淳安县政府在24号案复议（注：指洪善泽对洪向华建房申请审批而向杭州市人民政府提起的行政复议）时，提交给复议机关的证据清单和洪向华建房审批表，拟�淳安县政府批准洪向华建房用地申请的事实，证明原告翻修也符合村庄规划。第十五组：法庭调查（庭审）笔录（部分），拟证明三位到庭人员在法庭上自认被告存在不作为的事实。被告辩称，一、被告作出不予赔偿决定的程序合法。2016年4月21日，原告向被告提出行政赔偿申请，被告于2016年6月20日作出《不予赔偿决定书》，并于2016年6月20日依法送达给原告。被告依法受理后，在法定期限内作出决定，主体适格，程序合法。二、被告作出不予赔偿决定实体合法。原告在2013年未经审批将集体土地使用权登记在洪向阳（已故）名下的祖传厨房拆除，加上其他宅基地调整，建成占地面积50㎡的2层住宅，之后被告依法定职责于2014年5月27日作出《限期整改通知书》，后又于2014年6月17日作出《强制拆除违法建筑通知书》，2014年7月9日被告对该50㎡附房实施强制拆除。2015年4月9日，方香妹向淳安县人民法院提起行政诉讼。法院于2015年6月3日作出（2015）杭淳行初字第16号行政判决。该判决确认“原告方占地面积50㎡的建筑未经审批，属违法建筑，理应拆除”的内容，对原被告双方均有约束力。三、被告作出不予赔偿决定的法律适用正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第36条之规定，行政机关及其工作人员侵害公民、法人和其他组织财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿。但原告建成50㎡2层建筑属违法建筑，依法应当予以拆除，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第2条所规定的赔偿范围。被告的强拆行为虽然程序违法，但并未造成原告实际损失。综上，被告作出《不予赔偿决定书》程序合法、事实清楚、适用法律正确，请求法庭依法驳回原告诉讼请求。被告在法定期限内向本院提供如下证据：1、淳安县农村村民建房审批表、（2015）杭淳行初字第16号行政判决书，拟证明案涉房产未经法律规定的审批手续，属违法建筑的事实。2、不予赔偿决定书、EMS快递单，拟证明被告依法定职责在法定期限作出决定并送达的事实。3、中华人民共和国国家赔偿法（法律依据），拟证明被告作出不予赔偿的决定适用法律正确。法庭审理中，被告对原告所举第七组证据有“三性”异议外，对其他证据的真实性均无异议，认为第五组证据不能证明姜家镇政府同意该审批的事实。第八至十五组证据均不能证明涉案的50㎡建筑系合法建筑，也不能证明被告存在行政不作为。原告对被告所举证据提出如下质证意见：农村村民建房审批表来源于原告但不完整，不能证明被告的待证事实；被�在答辩中采信原告的证据，表明其认可且构成对原告提出的待证事实的自认。审批表第4页上有国土部门签署的符合国土规划的意见，反证洪善泽的申请符合规划。本院审查认为，原告所举第七组证据中的损失清单属自拟材料，不具有客观性而不予采信；清单所附收条等单据、票据等材料虽有可能真实，且可作为审核建筑物造价和其他经济损失的参考依据，但不能直接作为认定行政赔偿范围和数额的依据，故不予采信。原、被告所举的其他证据来源于其他已生效行政案件，其中部分属生效裁判文书和规范性文件，均与本案有关联而予以全部认定。结合本院采信的证据及双方当事人的庭审陈述，本院认定事实如下：原告洪善泽、方香妹系夫妻关系，方香妹系淳安县姜家镇霞社村村民，原告洪善泽系退休教师，为非农户籍。双方生育了洪强、洪阳和洪向阳。1990年11月8日，洪向阳与陈高琴登记结婚，1992年2月13日生育女儿洪洁萍。同年4月，洪向阳去世。2013年8月23日，原告洪善泽以建房户主名义提出在霞社村拆建占地面积50㎡房屋的申请，姜家镇霞社村委在姜家镇农村村民建房申请表签署同意意见。9月10日，被告姜家镇政府负责联村干部也在该申请表的意见栏内签名，同月12日，淳安县国土资源局姜家中心所在该申请表上签署了“同意拆建50㎡”的审核意见。2013年11月11日，联合踏勘的国土员在审批表上签署了“符合土地利用总体规划、符合建房条件、土地性质性建设用地”的拆建意见。2014年3月24日，淳安县国土资源局姜家中心所负责人签署了同意拆建的意见。但被告则一直未签署审批或不予审批的意见，也未对原告进行书面告知�原告在未经法定部门审批的情况下，即在申报地点建成一幢占地面积为50㎡2层建筑。2014年5月27日，被告对方香妹户作出《限期整改通知书》，认定其四栋附房（包括涉案的50㎡附房），违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，并责令其于收到通知书七日内改正。6月17日，被告作出《强制拆除违法建筑通知书》，并于7月9日对案涉房屋实施强制拆除。8月27日，方香妹向淳安县人民政府申请复议。淳安县人民政府复议后维持了被告的《强制拆除违法建筑通知书》和强制拆除行为。方香妹向本院起诉后，本院于2015年6月3日作出（2015）杭淳行初字第16号行政判决，以违反法定程序和适用法律错误为由，判决撤销被告于2014年5月27日作出的《限期整改通知书》（16号）和6月17日作出的《强制拆除违法建筑通知书》（1702号）关于对原告所建占地面积为50㎡附房的处罚内容，�认被告对原告所建占地面积为50㎡附房予以强制拆除的行为违法。该判决在判决理由部分阐明了涉案的50㎡附房“未经审批，属违法建筑，理应拆除”的观点。原、被告双方对该判决均未提出上诉。2015年9月，原告洪善泽对被告姜家镇政府就拆建50㎡的申请未予审核的行为提起行政复议。同年12月7日，淳安县人民政府作出复议决定，以被告已履行了审核职责为由，驳回原告洪善泽的复议申请。2015年12月16日，原告洪善泽对该城建行政许可及行政复议行为提起行政诉讼，请求：1、确认姜家镇人民政府对原告的建房申请审批存在行政不作为行为违法，责令其限期依法审批原告的建房申请；2、撤销淳安县人民政府作出的行政复议决定。本院审理后认定原告的起诉已超过起诉期限，故作出（2015）杭淳行初字第108号裁定书驳回其起诉。上诉后，经杭州市中级人民法院审理，于2016年3月28日作出（2016）浙01行终字97号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。原告洪善泽对该裁定向浙江省高级人民法院提出再审申请后，省高院于2017年6月28日作出（2016）浙行申694号行政裁定书，驳回其再审申请。2016年4月21日，四原告向被告提出行政赔偿申请，同年6月20日，被告作出《不予赔偿决定书》。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，原告洪善泽虽有取得行政赔偿的权利，但该赔偿的范围仅限于对合法财产造成的损害。本案的争议焦点是，涉案房屋是否属于违法建筑？被告未履行宅基地审核职责与涉案房屋被拆是否存在直接的因果关系？根据《�华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款和《浙江省实施办法》第三十六条的规定，农村村民建住宅，需经本村村委受理、讨论通过并经公布后，由“乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”，因此，用地需经批准是众所周知的法律制度，且宅基地的用地主体仅限于农村村民。本案中，原告洪善泽是宅基地的用地申请人，但其属非农户籍人员。根据淳安县人民政府2009年10月12日发布的《关于进一步加强农村村民建房管理工作的通知》第一条第1款的规定，原告洪善泽虽符合“…对于因离、退休退养而回乡落户的城镇居民，凭集体建设用地使用证可以经审批对原有祖传房屋进行拆建，…”的规定，但洪善泽的配偶方香妹已于2011年申请批建了房屋，其有居住条件而不再具有宅基地的用地申请权。宅基地的批准权限在于�安县人民政府，原告洪善泽在未获县政府批准的情形下，先行拆建涉案房屋，当属未批先建的违法用地情形，其所建房屋属违法建筑，理应予以拆除。这一事实，已为本院生效的（2015）杭淳行初字第16号行政判决所羁束。因此，涉案房屋不属合法财产。该生效判决虽同时确认被告淳安县姜家镇人民政府的强制拆除行为违法，但该违法行为并未对原告洪善泽的合法财产造成损害。宅基地用地审核虽属乡镇人民政府的法定职责，淳安县人民政府发布的《关于进一步加强农村村民建房管理工作的通知》（淳政发[2009]40号文件），其第四条第3款“乡镇政府受理农户建房申请后，可要求国土局国土所对其建房条件共同进行审查，对不符合建房条件的，由乡镇政府及时退回申请并作出不予受理的书面说明”的规定，也属乡镇人民政府的正当程序义务。�告淳安县姜家镇人民政府在对涉案的用地申请进行审核时，虽未履行退还和书面说明义务而有不作为之嫌，但原告对该不作为行为的起诉，因已超过行政诉讼的起诉期限而被本院裁定驳回起诉，根据“一事不再理”的审判原则，本案不宜再对该行为的合法性进行司法评判，故不能据此认定该涉嫌的不作为行为是造成本案涉案50㎡房屋被强制拆除的主要原因。登记在洪向阳名下的祖传房屋因宅基地互换而灭失，其房屋财产所受损害是由原告洪善泽的自主行为所致，与被告淳安县姜家镇人民政府无因果关系，不属于行政赔偿的范围。综上，原告洪善泽主张的行政赔偿，其理由不能成立而不予支持。原告洪善泽是涉案用地的申请人，原告方香妹是涉案房屋的行政处罚相对人，与本案有利害关系，属适格原告。原告陈高琴�洪洁萍虽因继承关系而与登记在洪向阳名下的祖传房屋有利害关系，但该房屋因宅基地互换而灭失，其房屋财产所受损害是由原告洪善泽的自主行为所致，与被告姜家镇政府无因果关系。被告姜家镇政府对涉案50㎡房屋实施的强制拆除行为，与原告陈高琴、洪洁萍不具有行政法律上的权利义务关系，不是适格的原告，应依法裁定驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告陈高琴、洪洁萍的起诉。二、驳回原告洪善泽、方香妹要求被告淳安县人民政府支付赔偿金321903.30元的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。审 判 长  王贤云人民陪审员  胡水平人民陪审员  汪桂花二〇一七年八月三日书 记 员  宋晓玲附：本判决适用的相关法律依据：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、�人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；…2、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；…