黑龙江省高级人民法院民 事 裁 定 书（2017）黑民再461号抗诉机关：黑龙江省人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人）：李东升，男，汉族，1950年9月24日出生。申诉人（一审原告、二审上诉人）：张春华，女，汉族，1952年1月8日出生。委托诉讼代理人：李东升，男，汉族，1950年9月24日出生，齐齐哈尔市公路客运站退休职工（张春华之夫）。被申诉人（一审被告、二审上诉人）：黑龙江省交通运输厅。住所地：哈尔滨市南岗区和平路。法定代表人：于飞,该厅厅长。委托诉讼代理人：刘春龙，黑龙江省交通运输厅工作人员。委托诉讼代理人：陶增田，黑龙江信诚律师事务所律师。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：黑龙江省绥满公路大齐高速公路扩建工程指挥部。负责人：陈跃，该指挥部总指挥。申诉人李东升、张春华因与被申诉人黑龙江省交通运输厅（以下简称交通厅）、黑龙江省绥满公路大齐高速公路扩建工程指挥部（以下简称大齐指挥部）排除妨害纠纷一案，不服黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院（2013）齐民二终字第319号民事裁定，向检察机关申诉。黑龙江省人民检察院作出黑检民（行）监[2017]23000000007号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2017）黑民抗121号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。黑龙江省人民检察院指派检察员曹楠楠、关威出庭。申诉人李东升同时以申诉人张春华委托诉讼代理人的身份到庭参加诉讼；被申诉人交通厅的委托诉讼代理人刘春龙、陶增田到庭参加诉讼。黑龙江省交通运输厅向本院出具说明，大齐指挥部已于2012年10月29日竣工后解散。本案现已审理终结。黑龙江省人民检察院抗诉认为，大齐指挥部在修建高速公路时，不顾李东升、张春华多次要求，没有给予李东升、张春华承包农场建设与外界相连的隧道或桥梁，造成农场无法与外界正常通行和断电的事实。因大齐指挥部侵害了李东升、张春华合法的权益，李东升、张春华为了维护自己的权益不受侵害，主张大齐指挥部排除妨碍、赔偿损失。李东升、张春华诉请的排除妨碍，是基于大齐指挥部的侵权行为提出的，其本意并不是要求拆除高速公路或高速公路改道，而是要求大齐指挥部对其侵权行为进行补救，给予其修建方便通行的隧道或桥梁，使其可以正常通行，且显示生活中此类方便通行的隧道或桥梁随处可见，并不存在修建上的难度。大齐指挥部作为有错误的侵权方，有责任对侵权后果进行补救。大齐指挥部的侵权行为并不是具体的可诉的行政行为，其侵害的是李东升、张春华的民事权益，李东升、张春华所主张因侵权产生的财产损失，亦属于民事法律关系调整的范围，故原审判决认为李东升、张春华的诉求不属于人民法院民事诉讼受案范围，属适用法律错误。申诉人李东升、张春华申请再审称，同意检察机关的抗诉意见，并补充陈述称：（一）妨害事实存在，被申诉人应承担民事责任；（二）本案诉讼是基于大齐指挥部的侵权行为，因此本案属于民事案件受案范围，原二审裁定应予撤销；（三）被申诉人应赔偿申诉人的经济损失。被申诉人交通厅辩称：（一）申诉人主张的所谓唯一路口与事实不符，尚有其他道路可以通行；（二）申诉人不是适格原告，应由申诉人设立的公司来主张权利；（三）县乡级以下的公路应由乡政府负责解决，不属于交通厅的管理范围；（四）高速公路应完全封闭，不存在赔偿问题；（五）申诉人明知案涉公路的扩建事宜，怀疑其动机不法；（六）本案不属于平等主体之间的民事纠纷，应属于行政纠纷。李东升、张春华向一审法院起诉请求：（一）排除妨害并解决通行问题；（二）排除妨害解决用电问题；（三）赔偿3200亩水田2011年、2012年因无法耕种的损失528000元；（四）赔偿2010年外运水稻3000元；（五）赔偿因两年没有耕种土地撂荒的复垦费192000元；原审被告承担本案的诉讼费用。一审法院认定事实：张春华与李东升系夫妻关系，2006年1月18日，张春华与孟繁忠签订了稻田租赁协议，孟繁忠将其承包的齐齐哈尔市荒芜公司一分场1200亩田地转租给张春华，租赁期为20年，前8年每亩地租金60元，张春华交给孟繁忠4年（2010年至2013年）承包费288000元。2007年9月10日，扎龙乡克钦东河屯村民邢洪海又将其承包的2000亩老稻田地转包给齐齐哈尔市东升农牧有限责任公司，承包期限20年，每亩地每年承包费为24元，李东升于2008年9月9日一次性付给邢洪海六年（2008年至2014年）的承包费288000元。2007年9月30日李东升与陈冉海之间签订了土地、草原移交协议，陈冉海其承包的齐齐哈尔种畜场土地15亩、草原15亩移交给李东升承包，并将地上房屋卖给了李东升，李东升向齐齐哈尔种畜场交纳了2007年至2010年土地提留款。上述土地均位于301国道747公里东300米道南，这些土地旁有一条便道与301国道相连，该便道是上世纪六十年代在乌裕尔河坝上农民自建的，该便道是春夏秋三季这些土地与外界相连的唯一通道。2007年5月6日东升公司与齐齐哈尔市铁锋区特禽养殖厂之间签订了供电系统恢复使用协议。由东升公司出资修复原齐齐哈尔市铁锋区特禽养殖厂废弃的供电系统，修复后供电系统的产权归东升公司所有，自2007年1月份至今均由二申诉人交付了所有电费，该供电系统位于301国道的道北，与二申诉人上述承包土地中间间隔封闭的301国道。二申诉人承包了上述土地后，2008年9月9日张春华将春转包来的2000亩水稻田又转包给姜山，每亩地每年承包费60元，承包期20年，2009年11月18日张春华将其租赁来的1200亩稻田包给金启义，承包期10年，每亩地每年承包费120元。2009年301国道经国家相关部委审批，由原来的一级公路升级为高速公路，由大齐指挥部负责该道路扩建工程项目，大齐指挥部在施工过程中封堵了便道与301国道的交叉口，致使二申诉人无法在春夏秋三季进入土地进行耕种、收割，也无法进入供电系统进行维护、使用和管理。为此李东升多次找到大齐指挥部反映情况，希望得到合理解决，但一直未果。一审另查明，2006年11月案外人刘晓礼、张春娥为股东，成立了注册资金为50000元的东升公司，刘晓礼为法定代表人，但实际出资人为张春华出资40000元，张春娥出资10000元。2007年10月10日东升公司变更了法定代表人，变更为张春华，股东变更为张春华与张春娥。自2008年始东升公司一直未参加年检，处于吊销营业执照状态。一审还查明，2010年10月末因便道口被封堵，导致秋收的水稻无法外运，李东升给付了姜山3000元倒运费，自己拆房垫道将水稻运出。自2011年始二申诉人承包的3200亩稻田因地无路通行被撂荒，按二申诉人对外承包价格计算至2012年，二申诉人的损失为528000元（60×2000亩×2年+120×1200亩×2年），按2010年的市场行情计算因土地撂荒复垦需用支付费用160000元（每亩地复垦费50元×3200亩），上述费用共计691000元。大齐指挥部是交通厅于2007年10月16日成立的临时机构，陈跃为指挥，工作人员均是由相关单位抽调人员组成，负责绥满公路大庆至齐齐哈尔段高速公路工程建设，该工程于2009年5月1日开工，于2010年9月25日竣工，竣工后大齐指挥部的人员已重新回到各自岗位工作。一审法院认为，任何一项公权力的行使都不能侵犯公民合法的财产权益，二申诉人早在301国道升级扩建前就承包了数千亩稻田的土地使用权，土地承包者对土地有合法的使用、经营、收益和土地承包经营权流转的权利，二申诉人将自己从他人手中承包来的土地再次转包给他人耕种，是符合法律规定的，其土地经营权流转所得的收入应得到法律保护，现因301国道升级扩建时未充分考虑到沿途居民、农户生产、生活的通行问题，将二申诉人承包土地与外界的唯一通道口被封堵，导致二申诉人承包土地被撂荒，给二申诉人造成了直接的财产损失，理应予以赔偿，故原审法院对二申诉人要求赔偿的诉讼请求应予支持。二申诉人另要求排除妨碍，恢复其与外界联系通道，但因修建应由相关行政部门管理，不属于法律高速的范畴，故一审法院对二申诉人该项诉讼请求不予支持，大齐指挥部是临时机构，因301高速公路建设不当造成的后果应由设立机构交通厅承担。大齐指挥部主张二申诉人主体资格不适格，但一审法院认为东升公司虽然没有注销法人资质，但东升与张春华是该公司的股东，故由张春华、李东升提起本案诉讼，并不影响本案的定性。虽然李东升与张春华不是土地的第一承包人，也不是土地的实际耕种人，但二申诉人确已向原土地承包人支付了2013年之前的承包费，且二申诉人承包的土地因301高速公路封堵便道口的行为，致使其土地没有办法耕种，使二申诉人没有收到土地转包的收入，二申诉人是封堵道口行为的实际财产损失者，其有权利要求赔偿损失，故一审法院对大齐指挥部的主张不予采信。大齐指挥部另主张二申诉人使用的便道和供电系统都没有经过批准备案，是不受法律保护的，但便道与供电系统均是客观存在的事实，并且均在301国道升级前就存在，而且使用多年，未有相关管理部门去管控、疏导，现对已形成的便道只以其未登记备案为由，否定其存在的合理性，是不符合法律精神的。大齐指挥部还主张二申诉人没有向法院提交土地台账或土地使用证，所以不能证实原告用地的合理性，但一审法院认为二申诉人用地是否合理，应由行政管理部门进行监管，不属于本案的审查范围。经铁锋区人民法院院审判委员会研究，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、《中华人民共和国民法通则》第一百一十七条、《中华人民共和国物权法》第三十七条、第一百一十八条、《中华人民共和国农村土地承包法》第九条、第十条、第三十二条、第三十九条之规定，判决：一、被告黑龙江交通厅于判决生效之日起十日内一次性赔偿二申诉人因封堵道口造成的2011年、2012年土地经济损失691000元；二、驳回二申诉人的其他诉讼请求。李东升、张春华不服一审法院上述民事判决，向二审法院提起上诉称：一审认定上诉人对3200亩土地拥有合法使用权、查明了该幅土地旁历史形成的被封堵便道是土地春夏秋三季与外界相连的唯一通道、并以任何公权力的行使都不能侵犯公民合法权益这一法治精神判定被上诉人应承担对上诉人合理损失的赔偿责任。交通厅作为道路交通建设的主管及实施部门，以及经其授权组建的大齐指挥部理应在组织实施公路建设时考虑到上诉人的合法权益维护问题，上诉人曾在公路建设实施期间多次向大齐指挥部反映情况，其也曾答应临时打开路口并为上诉人修路。一审判决未解决上诉人受到妨害的根本问题，案件所涉3200亩土地的出行问题仍未解决。交通厅对于造成上诉人的妨害负有民事责任，也有能力解决上诉人的实际出行问题。综上，请求二审法院支持上诉人排除妨害的合理诉请，判令由交通厅帮助解决上诉人的合理出行问题，同时请求判定支持上诉人主张的排除妨害解决上诉人的用电问题。针对李东升、张春华的上诉请求及理由，交通厅答辩称：一审法院已经认定二申诉人要求排除通行妨碍，恢复其与外界联系通道，道路的修建应由相关行政部门管理，不属于民事案件受案范围，故对其诉讼请求应不予支持。另根据省政府和齐齐哈尔市政府签订双业主制责任状的责任划分：“公路建设实施分级负责制，农村公路项目由所属县（市）政府为投资建设主体，享受国家和省政策性补贴。”所以李东升所主张的出行道路应由所属县（市）政府负责解决。由于李东升、张春华没有让地方政府修建及地方政府没有主动修建，致使土地撂荒造成的损失，应当由李东升、张春华及地方政府承担。交通厅根本无赔偿的责任。请求二审法院驳回李东升的上诉请求。针对李东升、张春华的上诉请求及理由，大齐指挥部答辩称：任何人没有权利答应在高速公路上开口，解决出行的问题不是交通厅考虑的问题，因为有责任状，法律根据省公路条例第10条条规定，公路分级负责。交通厅不服一审法院上述民事判决，向二审法院提起上诉称：1.被上诉人所主张的出行道路不在交通厅建设大齐高速公路考虑范畴之内。高速公路无法兼顾到每一个个体的出行，每个个体的生产生活出行，由各级地方政府在完善配套的路网中解决。2.被上诉人所主张的种地出行道路应该由地方政府在农村公路规划中解决。交通厅虽然是公路建设的主管部门，也没有权力一个部门就定下来建设一条公路。建设农村公路有相应的流程和审批程序，审批前要符合交通运输部的总体规划、要符合国土资源部门的规划、要符合环保部门的规则、必须有相应的资金来源及地方配套资金承诺，要由申请人所在村屯逐级上报。3.一审认定交通厅损害了被上诉人的财产使用权，适用法律不正确。大齐高速公路扩建是按照国家发改委、交通运输部、国土资源部、环境保护部的相关批复进行建设的，相关批复中该处既没有批准建设辅道，更没有批复补偿资金。公路建设也没有征占原告土地，没有拆迁其财产。如判决补偿，没有资金来源。按照《黑龙江省公路条例》规定，二申诉人使用该处道口时应到交通运输管理部门进行登记备案，并逐年缴纳道口使用费，其不仅未登记备案，且无偿使用多年，按照上述条例31条规定，当公路扩建时，即便是审批过的道口，也必须无条件拆除。公路扩建对该道口进行封闭，既是认真贯彻落实国家相关部门批复意见，更是对路产路权的依法维护。4.交通厅依法依规进行公路建设管理，类似案件判决在全国范围没有先例。大齐高速公路依法进行建设，类似封闭情况举不胜举，全国范围内没有一起个人起诉要求高速公路为其单独开设道口情况，也没有一个类似案例通过法律途径得到经济补偿。三年决战期间公路建设实行双业主制，地方政府是公路建设征地拆迁的责任主体，一审的判决会对类似封闭道口起到不良示范作用，将给齐市乃至全省造成不稳定因素。综上请求二审法院依法撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。针对交通厅的上诉请求及理由，李东升、张春华答辩称：1.关于交通厅上诉的第一点，交通厅未将我方的出行问题和用电问题纳入大齐高速公路建设的考虑范畴，这一行为有悖国家相关法律规定。国家规定，在设计高速公路时要考虑沿途群众的通行、排水、噪音等问题。通行问题，应予以事先考虑解决。交通厅是大齐高速公路建设前期勘察、设计和相关文件申报和审批的实施者，又是竣工验收的组织者，还是大齐指挥部临时机构的设立和主管部门，大齐高速公路设计和实施过程中，没有将我方的出行和安全用电问题统筹考虑，合理解决，对我方造成的妨害和经济损失负有全部责任，应停止妨害、排除妨害、赔偿损失。2.关于交通厅上诉的第二点，主张出行道路应该由地方政府在农村公路规划中解决没有法律依据。我方经营的农场远离市区，远离村屯，农场耕地的东侧是齐齐哈尔与大庆市界河，没有办法同本地区农村公路规划连接。地方政府在上世纪60年代为我方农场所在地解决了出行的路，上诉人给我方造成妨害的责任，地方政府不可能承担。公路扩建过程中出现沿途群众大批上访情况，省政府召开专题协调会，明确了地方政府和相关企业的任务和责任，没有要求齐市的地方政府解决我方的出行和安全用电问题。经多次现场勘察，确定被上诉人经营的农场与外界只有一条通道，即与原301国道相连接的便道。一审法院的法官也曾到地方政府探讨由地方政府解决，无功而返。五年间上诉人多次答应解决我方出行道路。案件审理期间多次调解，上诉人也多次同意为被上诉人修路，如路的问题能由地方政府解决也应由上诉人负责落实解决。3.关于交通厅上诉的第三点，上诉人为公共利益修路这一行为本身是合法的，但其修路过程中侵害我方的合法通行权而拒不给予补偿的行为显然违法。法律对公共利益损害个人利益采取有偿原则而非无偿原则。国家部委关于公路扩建工程批复文件明确批复一亿六千多万元补偿费，其中大部分是因公路升级封闭解决沿途群众的出行问题而准备。上诉人作为大齐高速公路扩建工程设计、计划和相关材料起草申报的责任人，仍然承担解决我方出行道路问题的责任。我方在实施公路建设前取得了土地使用权，为农业生产经营，进行了电力设施和田间基础设施建设大量投入，堵塞的道路是历史形成，并非违法开通。上诉人称该道路具有违法性缺乏法律依据。上诉人损害了我方财产使用权符合民法通则若干意见第101条规定。4.关于交通厅上诉的第四点，据我方了解，大齐高速公路扩建工程被封堵道口的单位和个人的出行问题基本解决。齐齐哈尔段被封堵道口的单位和个人只剩我方一个被封堵道口的出行问题没有解决。全国范围内不会存在一例因修高速将对方唯一出行的道路封堵而被堵死在里头无法出行、不予解决、无法生存的案件。我方农场的供电系统变压器和电力控制开关在301国道北侧，生产和生活区在301国道南侧，大齐高速公路建成封闭后近四年我方要常跨越301国道的护栏对供电系统维护、维修、检查，上诉人要迟早将我方的用电设施迁移到被上诉人农场一侧。经济赔偿问题是我方依法保护自己权利，提出的合理诉求是应得到国家法律保护的。否则，我方1180平方米房屋不能居住和使用将报废，投入20多万元恢复修建的供电系统和电力设施将废弃，3200余亩土地无法耕种将荒废，农田基础设施建设投入的几十万元将无法收回。请求上诉人停止侵害、排除妨害、赔偿损失。针对交通厅的上诉请求及理由，大齐指挥部答辩称：同意交通厅的上诉请求及理由。二审法院对一审判决查明的事实予以确认。二审法院另查明，2008年11月14日交通运输部对黑龙江交通厅《关于大庆（黄牛场）至齐齐哈尔（宛屯）公路初步设计的批复》中提到：“（三）原则同意分享式立交及天桥布设方案，下阶段应进一步调查落实沿线横向交通构造物的位置和数量，确保群众生产生活的需要”。大齐指挥部于2009年5月15日提交的《绥满公路大庆（黄牛场）至齐齐哈尔（宛屯）段高速公路扩建项目施工许可申请书》获“交公路施工许可[2009]23号”施工许可。二审法院认为，大齐指挥部系交通厅为加快高速公路扩建工程建设而成立的机构，其修建绥满公路大庆（黄牛场）至齐齐哈尔（宛屯）段公路是依据相关政府部门的行政规划及行政许可而为的一种具有公益性的行为，其施工许可申请获得国家交通运输部的批准，被许可人大齐指挥部全线设置护栏等交通安全设施也是依照工程的规划设计进行施工。李东升提出的排除妨害以及赔偿其经济损失的诉讼请求，实质是建立在认为大齐高速扩建在设计和实施中有关设计、申报及审批、施工部门未考虑其承包土地的通行问题且未给予补偿的基础上，从而给其承包土地造成了通行上的妨害及经济损失。修建高速公路是利国利发的公益性工程，但将原一级公路扩建为高速公路实行全封闭不可避免地会对沿路居民的生产、生活造成影响，而依授权履行勘察设计的相关部门在勘察、设计时是否全面充分地考虑到对沿线居民的生产及生活的影响并设计合理的配套解决措施，相关行政部门对项目进行申报、审批、许可、实施时是否依法对与该项目具有法律上利益关系的利害关系人进行了公告、告知及听证，是否考虑到扩建工程对利害关系人合法权益的影响，是否对利害关系人依法进行了补偿、以及补偿是否落实到位、履行职责是否全面而无疏漏，行政程序是否正当合法，是否存在行政不作为，涉及到对多个行政部门行政行为的审查，而这些都无法通过民事诉讼进行审查与判断。同时李东升、张春华提出的排除妨害的诉讼请求也无法通过民事诉讼程序解决，高速公路已建成通车，原便道路口已被封死，是否可以为其开设路口需交通旅客部门进行审查批准，是否可通过修建其他道路解决土地的通行问题也涉及到规划、交通、国土资源、环境等行政部门进行审批。由此，李东升、张春华与大齐指挥部、交通厅之间的争议不构成平等主体之间的民事纠纷，本案不属于人民法院民事诉讼受理的范围，李东升、张春华应向有关行政机关提出申请或通过其他方式解决。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当。李东升上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第（三）项、第一百七十条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用若干问题的意见》第一百八十六条之规定，裁定如下：一、撤销齐齐哈尔市铁锋区人民法院（2013）铁民初字第6号民事判决；二、驳回李东升、张春华的起诉。本院再审对原审查明的事实予以确认。本案争议主要在于当事人之间的纠纷是否属于民事诉讼受案范围问题。本院认为，起诉权是民事主体依法享有的一项重要诉讼权利。原告的起诉与人民法院受理行为相结合，诉讼才能成立，人民法院才有权对具体案件进行裁判。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项的规定，当事人的起诉属于人民法院受理民事诉讼的范围是争议得以通过民事诉讼方式解决的前提条件，即当事人提起诉讼之诉因与诉讼请求之间应当具有因果关系，并符合相关法律规定的起诉和受理条件。而判断当事人之间的争议是否属于人民法院受理的的民事诉讼范围，应依据当事人所争议的法律关系性质进行综合判断。本案中，申诉人李东升、张春华诉请主张的事项为排除妨碍与赔偿损失，所依据的理由系因案涉301国道扩建中因申报、审批、规划、设计和施工中未考虑其承包土地的通行问题，从而给其承包土地造成了通行上的妨害及经济损失。即诉因与诉请之间的因果关系所指向的既非具体施工行为所导致的损害赔偿法律关系，也非基于相邻关系下的损害赔偿法律关系，而系规划、设计等行政行为。因此，本案争议的法律关系性质不属于平等民事主体之间的民事纠纷，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项所规定的起诉和受理条件。故二审法院裁定驳回李东升、张春华起诉，并告知其应向有关行政机关提出申请或通过其他方式解决并无不当。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（一）项的规定，裁定如下：维持黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院（2013）齐民二终字第319号民事裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘生亮审判员  李雪松审判员  冯 涛二〇一七年十一月二十二日书记员  余 博