浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙丽行终字第70号
上诉人（原审原告）朱娇媛。
被上诉人（原审被告）遂昌县公安局。
法定代表人魏丽伟，局长。
委托代理人陶文彬，该局法制大队教导员。
被上诉人（原审被告）丽水市公安局。
法定代表人卫中强，局长。
委托代理人陈海斌，该局法制支队复议办主任。
上诉人朱娇媛因治安行政处罚及行政赔偿一案，不服松阳县人民法院（2015）丽松行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人朱娇媛，被上诉人遂昌县公安局负责人潘敏鹏及其委托代理人陶文彬，被上诉人丽水市公安局委托代理人陈海斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年2月7日、8日及3月11日，朱娇媛因在北京中南海周边走访，先后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫三次（训诫书编号为：（2013）第201302070263号、（2013）第201302080203号、（2013）第201303110406号）。2013年3月13日遂昌县公安局受理朱娇媛在北京中南海附近非正常上访案件，并进行登记。同日，被告遂昌县公安局传唤朱娇媛至该局接受询问，并扣押了朱娇媛持有的训诫书及其他上访材料共六份。经调查取证，被告遂昌县公安局延长询问查证时间至二十四小时，2013年3月13日遂昌县公安局对朱娇媛作出拘留十日的遂公行决字（2013）第194号行政处罚决定，当日送达遂昌县拘留所执行，现已执行完毕。2013年4月8日朱娇媛向丽水市公安局申请行政复议，同月11日丽水市公安局受理申请后，分别向朱娇媛、遂昌县公安局发出了行政复议受理通知书、提交行政复议答复通知书。2013年5月31日丽水市公安局作出丽公行复决字（2013）第7号行政复议决定维持原行政处罚决定，并邮寄送达朱娇媛。朱娇媛不服，遂向法院提起行政诉讼。另查明，朱娇媛曾于2013年6月6日向遂昌县人民法院起诉，遂昌县人民法院决定暂缓立案。
原审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被告遂昌县公安局作为原告朱娇媛居住地公安机关具有实施本案行政处罚的法定职权。从被告提供的北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据看，训诫书明确载明了朱娇媛在中南海周边反映“判决不公”、“拆迁”、“不立案”等问题，被当地公安机关训诫，该事实亦有朱娇媛、黄某的笔录及叶某的事实经过等证据予以佐证。原告朱娇媛在明知中南海周边不是信访接待场所后，仍先后多次前往、滞留，客观上影响了该所的正常管理秩序，且情节较重。被告遂昌县公安局作出被诉处罚决定前，已履行了告知、听取陈述和申辩等程序义务。综上，被告遂昌县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定给予朱娇媛行政拘留十日的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。丽水市公安局作出的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，程序合法。综上，原告要求撤销被诉处罚决定及复议决定的诉讼请求，本院不予支持。原告要求法院追究公安机关相关涉案人员的法律责任并对其进行赔偿没有法律依据，法院不予支持。两被告提出原告起诉超过法定起诉期限之辩称，与查明的事实不符，法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决一、驳回原告朱娇媛要求撤销被告遂昌县公安局于2013年3月13日作出的遂公行决字（2013）第194号行政处罚决定及丽水市公安局于2013年5月31日作出的丽公行复决字（2013）第7号行政复议决定的诉讼请求。二、驳回原告朱娇媛的赔偿请求。案件受理费50元，由原告朱娇媛负担。
上诉人朱娇媛上诉称，一、事实不清。上诉人在2013年3月11日下午去天安门（并不是去中南海周边）给人大代表寄信，在国家大剧院附近被警察盘问并带回派出所，之后被送进了马家楼救济中心。3月13日凌晨1时许被接回遂昌县公安局110指挥中心，下午18时许遂昌县公安局下达行政处罚决定书并把上诉人送进县拘留所拘留。《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。上访（包括非正常上访）与扰乱国家机关正常办公秩序（或公共秩序）是完全不同的两个概念，上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么，这种上访就不足以扰乱公共秩序。上访，本就是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求，并寻求解决的一种途径。从某种意义来说，选择上访，实际也是民众相信能从更高权力者那里，合法寻回自身权利的一种表征，既然对政府依旧怀揣希望，又如何以扰乱公共场所秩序拘留上诉人。10多年来上诉人要求解决强拆遗留问题却始终没有音讯。在这走投无路的情况下，逼着上诉人走非正常上访。非正常上访并不等于违法上访，因为上诉人不吵不闹，也不穿状衣、打条幅、喊口号、撒传单等过激行为，上诉人到邮局给领导寄信是希望引起重视，不属于非访，因此，不存在上诉人扰乱公共场所秩序。二、证据不明。1、训诫书不能证明上诉人违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的行为。（1）、训诫书来源不合法。训诫书，是对轻微违法行为给予的一种书面处罚，其效力低于警告。被上诉人遂昌县公安局以“训诫书”作为主要证据进行处罚。上诉人认为，训诫书应当是由北京市府右街派出所给上诉人出具的，遂昌县公安局只有向上诉人索取训诫书才是其合法持有训诫书的唯一途径，但事实是，上诉人并不知道派出所给我开过训诫书，更不清楚训诫书是怎么在遂昌县公安局手中。对于来源不合法的证据，是不能作为定案依据的，一审法庭偏听偏信，显然是有意袒护被上诉人。（2）、假使北京市公安局府右街派出所向上诉人出具“训诫书”，如果该训诫是一种行政处罚，根据一事不再罚原则，遂昌县公安局又给予上诉人行政处罚，严重违反法律规定；如果该训诫不是一种行政处罚，只是公安机关作出的一种普通的具体行政行为，是不能够必然证明当事人的行为是违法的。被上诉人在一审答辩状中明确承认训诫书不是行政处罚，为此，上诉人认为，训诫书的重要意义是告知，即告知上访人应到相应的信访部门去反映问题，要依法上访，不要做违法事情，上面没有记录上访人有违法行为。因此，训诫书只能证明上访人有上访行为，而不能证实有扰乱公共场所秩序的行为。本案中，假如上诉人在北京违法了，北京公安必定会履行自己的职责依法处分的，从府右街派出所对上诉人的上访行为没有施行行政处罚而只是出具了训诫书这一情况可以证明，上诉人的行为并没有违法，没有违法就是合法。所以，训诫书是行为合法的证据。用训诫书作为行政拘留的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法。府右街派出所出具的训诫书只能证明上诉人到中南海周边去上访，而对上诉人扰乱了公共场所秩序则没有任何证明力，所以该训诫书不能用来作为对上诉人进行行政拘留的证据。更何况5月2日上诉人在北京市西城区公安分局要求获取“2013年3月11日在中南海地区扰乱公共秩序，府右街派出所制作的立案和移送浙江省遂昌县公安局的信息”申请，5月21日北京市西城区公安分局答复：本机关未制作，不存在，由此证明上诉人根本没有违法行为。2、被上诉人陈述和申辩涉嫌造假。被上诉人遂昌县公安局提供的三份询问笔录均没有上诉人的签字或摁手印认可，询问笔录在合法性与真实性方面存在问题，是不能作为证据使用的，也不具有法律效力。3、《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定，被上诉人遂昌县公安局补充的证言是遂昌县接访人员事后证言，他们自己都不在现场不能证明上诉人有违法行为。4、被上诉人在一审答辩称从上诉人包里搜出三份信访材料作为证据，是不能印证上诉人扰乱公共场所秩序。三、适用法律错误。被上诉人丽水市公安局在行政复议结论中适用了《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款，可是却忽略了第九条其他内容：“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”。在5月21日北京市西城区政府信息公开答复中明确答复：该政府信息不存在，既然没有违法记录的信息，违法行为就不存在，没有违法行为就不能适用《治安处罚法》第二十三条第二款处罚上诉人。请求上级法院撤销一审法院判决，撤销被诉行政处罚决定和行政复议决定。
被上诉人遂昌县公安局答辩称，1、朱娇媛因青云小区房屋被遂昌县政府拆迁征用，不满拆迁后续安置问题，先后于2013年2月7日、2月8日、3月11日到北京市中南海附近进行非正常上访，3月13日，遂昌县公安局传唤朱娇媛并于当天以涉嫌扰乱公共场所秩序受案调查，朱娇媛在自己的陈述中承认先后多次前往中南海附近等非信访接待场所进行上访。朱娇媛到北京非正常上访的行为属于扰乱公共秩序，因此，北京市公安局西城分局对朱娇媛非正常上访的行为先后作出三次训诫。2、上诉人朱娇媛认为其上访行为均发生在北京，应由北京市公安局西城分局进行管辖并处理，遂昌县公安局无权处理。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。经查，朱娇媛（女，身份证号码：××）的居住地为浙江省遂昌县妙高街道南门中路××号。因此，我局认为朱娇媛多次至北京中南海附近上访行为属于遂昌县公安局管辖范围。3、上诉人认为处罚决定事实不清、证据不足。据调查，朱娇媛承认其于2013年2月7日至3月11日期间，先后三次携带控告材料前往中南海附近周边等地进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫三次。训诫书第四条规定，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。朱娇媛明知此规定，却多次前往该地区进行非正常上访。4、上诉人认为其上访行为被北京公安局训诫，其他人无权再对其进行处理，遂昌县公安局对此是重复处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对朱娇媛作出行政拘留十日的决定不是两次以上的罚款处罚，且训诫只是一种告诫、警示教育，并不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的处罚种类。5、上诉人认为其笔录为办案民警伪造的。遂昌县公安局民警三人依照法定程序先后对朱娇媛制作了三份询问笔录，并告知其相关权利义务，后将制作完成的笔录交由朱娇媛核对，朱娇媛拒绝在笔录中签字，为此办案民警在朱娇媛笔录中进行了注明。根据《办理行政案件程序规定》第六十三条之规定，朱娇媛的笔录系朱娇媛本人的真实陈述，并非办案民警伪造。6、上诉人认为黄某等人的笔录属于伪造的，办案民警在对证人黄某等人制作笔录时，按照法定程序进行，并告知其相关权利义务，证人在制作完笔录后对笔录进行了核对并签字确认。黄某、叶某的笔录证实上诉人于2013年3月11日在北京非正常上访的事实，后于2013年3月12日将朱娇媛劝回。7、上诉人认为适用法律错误。朱娇媛在北京进行非正常上访涉嫌扰乱公共场所秩序，我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条之规定，进行受案调查。经调查发现，朱娇媛的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条之规定，我局将对朱娇媛作出治安管理处罚的事实、理由、依据及朱娇媛依法享有的权利进行了告知，作出处罚后当日送达朱娇媛，朱娇媛拒绝在决定书上签字。在本案中，我局适用法律正确、处罚适当。综上所述，一审法院行政判决事实清楚、证据充分、程序合法、适用法条正确，请求二审法院维持原判。
被上诉人丽水市公安局答辩称，一、一审法院的判决正确，上诉人上诉理由没有依据。上诉人的上诉理由与一审基本相同，没有事实依据，遂昌县公安局和本局在一审期间都已充分答辩，一审判决书也予以了释明。上诉人提出的根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（四）项规定，被询问人的签名是必要条件，没有当事人签字的询问笔录没有证据效力的说法只是片面理解，因为该条第二款规定法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的，从其规定，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条之规定，拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明，询问符合相关法律，取得的证据完全有效。遂昌县公安局对上诉人作出的处罚证据充分，适用法律准确。二、本局作出的行政复议决定正确。遂昌县公安局对朱娇媛作出的决定事实清楚、证据确凿、适用法条正确，处罚适当，程序合法。我局遂根据《中华人民共和国行政复议法》的规定作出维持遂昌县公安局的具体行政行为的行政复议决定是完全正确的。三、本局行政复议程序合法，适用法律准确。上诉人朱娇媛于2013年4月8日向本局申请行政复议，本局于2013年4月11日受理后，依法对该案作了审查、决定，最后认为遂昌县公安局处罚得当，程序合法，遂依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2013年5月31日作出了维持遂昌县公安对上诉人处罚决定的行政复议决定，并于2013年6月2日通过挂号信方式将行政复议决定书邮寄送达给上诉人。综上所述，一审法院判决认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，为维护法律尊严，请二审法院依法驳回上诉人朱娇媛的诉讼请求。
二审查明的事实与原审认定一致，本院予以确认。
本院认为，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的利益；公民在行使权利时，应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。《信访条例》明确规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；北京市公安局西城分局训诫书的训诫内容亦规定，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人朱娇媛违反上述规定，不听劝阻，在中南海周边非正常上访造成不良影响，被北京市公安局西城分局训诫三次。上诉人朱娇媛的行为扰乱了中南海周边公共秩序，情节较重，被上诉人遂昌县公安局据此根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定对上诉人朱娇媛作出治安行政处罚，被上诉人丽水市公安局行政复议决定维持该处罚决定，并无不当。上诉人朱娇媛以自己并没有实施喊口号、下跪喊冤等行为为由，否认其实施了扰乱公共秩序的行为，本院不予支持。对于在中南海周边非正常上访扰乱公共秩序的行为，全部由北京市公安局西城分局管辖显然超越了其办案人力物力可承受范围，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，此类案件由行为人居住地公安机关管辖更为适宜，因此，被上诉人遂昌县公安局对本案有管辖权。上诉人朱娇媛就此提出的上诉理由，本院不予采纳。综上，一审法院判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱娇媛负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱建民
审 判 员 黄力芝
审 判 员 梅剑文
二〇一五年十一月二十日
代书记员 吴美珠