江苏省扬州市邗江区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）扬邗行初字第25号
原告许娴。
委托代理人刁林根，系许娴配偶，1971年12月25日生，汉族。
被告扬州市邗江区人力资源和社会保障局，住所地在扬州市兴城西路178号。
法定代表人李网林，局长。
委托代理人陈敏遐。
委托代理人沈琴，江苏理华律师事务所律师。
原告许娴与被告扬州市邗江区人力资源和社会保障局（以下简称邗江人社局）不履行劳动保障监察法定职责一案，本院于2014年4月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年6月12日和8月5日公开开庭进行了审理。诉讼中原告向本院申请司法鉴定，之后又撤回申请。两次庭审原告许娴及其委托代理人刁林根均到庭参加诉讼；被告邗江人社局第一次庭审委托代理人管亚平、孙静出庭参加诉讼，第二次庭审变更了委托代理人，由陈敏遐、沈琴出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告许娴诉称：2013年12月12日，其向被告邗江人社局下属劳动监察部门投诉举报扬州市时新汽车修理厂（以下简称时新汽修厂）不与劳动者签订劳动合同、拖延克扣工资、强迫加班并拒付加班工资、不依法缴纳员工社会保险以及冒用事业单位名义欺骗招工等各项违法行为。被告于当日受理，至今未处理。故起诉请求依法确认被告行政不作为违法。
原告许娴当庭提供了以下证据：1、加班签名的复制件一组，证明其投诉时向被告提供了加班的证据。2、移动电话通话录音（未提供复制件），证明被告受理投诉后，一直拖延不予处理。3、被告工作人员汤焕宇出庭作证的证言，证明移动电话通话录音内容真实及被告存在违法行为。
被告邗江人社局辩称：2013年12月11日，原告来我局投诉时新汽修厂，主张该厂未支付未签劳动合同的双倍工资和加班工资，并应补缴社会保险费。我局立案受理后围绕投诉事项展开调查，经调查核实认定原告于2013年8月通过招聘进入时新汽修厂工作，工作期间该厂未依法为原告缴纳社会保险，双方曾签过一份书面劳动合同，期限至2013年9月，原告从事前台接待工作，并无证据证明其存在加班事实。就未签劳动合同双倍工资及补缴社会保险事项，我局向时新汽修厂下达了限期改正指令书，因该厂未按时整改，又向该厂下达了行政处理告知书和决定书，责令该厂向原告支付双倍工资并补缴社会保险。我局并将相关情况告知了原告。就原告的投诉请求，我局已作出处理，不存在行政不作为，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告邗江人社局在答辩期限内提供以下证据：1、劳动保障监察投诉书一份，证明原告向被告提出五项投诉申请。2、立案审批表三份，证明被告受理原告投诉的事实。3、调查询问书与送达回证，企业法人营业执照、授权委托书、单位职工花名册、单位职工考勤记录、单位职工工资记录、单位缴纳社会保险材料、单位用工规章制度、加班制度、单位情况说明及证明、原告工资及社保补贴材料及收条、劳动合同、单位辩解材料，调查询问笔录三份，证明被告书面通知时新汽修厂接受调查询问，该厂提供了文件材料，并接受了调查询问。4、限期改正指令书及送达回证，行政处理决定书及送达回证，案件处理报批书、延长办案期限审批表，证明被告依法进行了查处，处理程序合法。
经庭审质证，本院对于当事人所提供证据作如下认证：原告所提供的第1组证据非原件，对其真实性不作认定，其亦不能独立证明已向被告提交过该证据的事实存在；第2组证据不符合法定形式要求，但当庭播放后经过证人辨认无异议的内容部分，其真实性可予以认定；证人系承办投诉案件的被告方工作人员，其所提供不利于被告的证言部分具有证明力。被告所提供第3组证据中，对于时新汽修厂向被告所提交文件材料的真实性、合法性及关联性不作认定；对于被告向时新汽修厂调查询问时，被询问人所作回答内容的真实性不作认定；其余证据，原告对其形成时间虽有异议，但并无证据证明，且放弃了申请司法鉴定的权利，故对于被告方该部分证据的真实性、合法性和关联性予以认定。
经审理查明：2013年8月17日至同年11月中旬，许娴在时新汽修厂工作。2013年12月11日，许娴向邗江人社局投诉时新汽修厂，在填写的劳动保障监察投诉书“请求事项”一栏填写了五项请求，分别主张双倍工资、值班加班费、休息日加班费、法定假日加班费以及补缴各项社会保险；在“事实与理由”一栏，许娴还投诉了该企业不与其签订劳动合同、冒用事业单位名义招工并违法试用等情况。2013年12月18日，邗江人社局将许娴所投诉事项分为“未依法签订劳动合同”、“加班未支付加班费”、“未依法缴纳社会保险”三个案件分别予以立案。同日，邗江人社局向时新汽修厂发出劳动保障监察调查询问书，要求该企业派员在指定的日期和地点接受询问并携带指令的材料。因时新汽修厂未予理会，邗江人社局于2014年元月3日作出劳动保障监察限期改正指令书（一），责令时新汽修厂在元月8日前报送材料并接受调查询问，并告知了拒不履行指令的后果。2014年1月13日、1月20日、2月11日，时新汽修厂三次派员向邗江人社局提交材料，并接受调查询问。同年2月18日，邗江人社局办理了延长办案期限30个工作日的手续；当月21日，邗江人社局派员到时新汽修厂进行调查。2014年2月28日，邗江人社局向时新汽修厂下达劳动保障监察限期改正指令书两份，一份认定该厂存在未与许娴签订劳动合同的违法行为，限令该厂于2014年3月14日前再支付许娴2013年11月份13天的工资765元；另一份认定该厂存在申报应缴纳的社会保险数额违法行为，限令该厂于2014年3月14日前与许娴补办自用工之日起至2013年11月13日按实际工资总额申报应缴纳的社会保险费。2014年3月17日，邗江人社局因时新汽修厂接到指令后逾期拒不改正，向该厂下达拟决定行政处理的告知书两份，一份告知拟决定责令该厂依法支付未与许娴签订劳动合同的双倍工资；一份告知拟决定责令该企业依法为许娴缴纳社会保险。2014年3月24日，邗江人社局向时新修理厂下达行政处理决定书两份，分别责令其依法支付使用许娴未签订劳动合同期间的双倍工资及依法为许娴补缴在该单位工作期间的社会保险。许娴向邗江人社局投诉以后，通过电话与邗江人社局工作人员进行过联系。
当事人的争议焦点在于，在原告向被告提出投诉以后，被告的行为依法是否构成行政不作为？
本院认为：被告作为劳动保障行政部门，依法主管本行政区域内的劳动保障监察工作，应当履行劳动保障监察法定职责。原告向被告投诉时新汽修厂存在劳动保障违法情形后，确定被告是否构成行政不作为，首先应看被告有未依法受理。根据《劳动保障监察条例》第十条第（三）项的规定，被告应当“受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉”，从原告在被告处填写劳动保障监察投诉书并提交，以及被告予以立案的过程来看，应认定被告在受理环节不构成行政不作为。确定被告是否构成行政不作为，其次应当看被告有未依法进行调查并处理。从本案现有证据看，被告采取了《劳动保障监察条例》第十五条所规定的要求用人单位提供文件材料、询问等调查措施，调查的完成也没有违反《劳动保障监察条例》第十七条关于调查期限的规定。原告认为被告在整个调查阶段没有向其询问调查、搜集证据或让其对有关证据进行质证。需要明确的是，投诉人参与调查的确有助于实现调查过程的公开、公正，但并非投诉人的法定权利，也非行政机关应当履行的法定义务，故原告未能参与调查的事实并不构成认定被告行政不作为的理由。被告在进行调查后，根据《劳动保障监察条例》第十八条的规定，作出了两项处理决定，并认为加班费等属于劳动争议事项，已经口头告知当事人通过劳动争议仲裁途径解决。从本案现有证据看，被告对于原告所投诉事项中的两项作出了书面处理决定。由于原告并非行政处理的当事人，法律并未明确文书应向投诉人送达，故被告未向原告送达文书的事实本身并不违法，原告如果认为其与相关行政处理行为具有法律上的利害关系，应依行政诉讼法及有关司法解释的规定另行起诉以维护其权益。至于原告所投诉的其它事项，被告经调查认为不足以认定而未作出处罚或处理决定，或建议当事人通过劳动仲裁解决争议，该行为本身也是处理投诉的方式，不构成行政不作为。需要指出的是，原告的诉讼请求是要求确认被告对于其全部投诉事项的处置构成行政不作为，而非确认被告的某项具体行政行为违法，因此，本案的审理并不涉及到对于被告所作具体行政行为是否合法的判断上；原告虽在法庭辩论终结后陈述最后意见阶段，提出新的诉讼请求，但既无正当理由，也有违诉讼程序安定原则，依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条的规定，本院不予准许。
综上所述，被告所为不能确定为行政不作为的违法情形，原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告许娴的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告许娴负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，户名：江苏省扬州市中级人民法院，账号：11×××57）。
审 判 长 曹松青
审 判 员 陈 慧
人民陪审员 徐正凤
二〇一四年八月十三日
书 记 员 杨 瑞