江苏省苏州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏05行终81号
上诉人（原审原告）宋炜，男，1981年11月20日出生，汉族，户籍地江苏省苏州市，现住上海市嘉定区。
上诉人（原审原告）熊敏慧，女，1981年12月3日出生，汉族，户籍地安徽省池州市青阳县，现住上海市嘉定区。
委托代理人席绪军，上海市嘉华律师事务所律师，代理上述二位上诉人。
被上诉人（原审被告）苏州市相城区住房和城乡建设局，住所地江苏省苏州市阳澄湖东路8号6号楼。
法定代表人周钰生，局长。
委托代理人陆福明，江苏力信律师事务所律师。
委托代理人庄玲娟，江苏力信律师事务所律师。
原审第三人苏州金辉居业有限公司，住所地江苏省苏州市相城区元和街道嘉元路959号元和大厦5楼。
法定代表人黄俊泉，董事长。
委托代理人钱一鸣，该公司工作人员。
委托代理人凌立，该公司工作人员。
上诉人宋炜、熊敏慧因城建竣工验收备案一案，不服苏州市相城区人民法院（2016）苏0507行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月7日立案受理后，依法组成合议庭于2017年4月19日公开开庭审理了本案,上诉人宋炜、熊敏慧及共同委托代理人席绪军，被上诉人苏州市相城区住房和城乡建设局（以下简称相城住建局）的行政机关负责人黄金明、委托代理人陆福明，原审第三人苏州金辉居业有限公司（以下简称金辉公司）的委托代理人凌立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年4月，苏州融侨置业有限公司在苏州市相城区元和街道人民路西、阳澄湖西路南地块进行商品房开发建设，该建设项目名称为“苏州融侨城一期X#、X#、X#、X#、X#”。2012年5月11日，苏州融侨置业有限公司组织该工程竣工验收后向相城住建局申请对“苏州融侨城一期X#、X#、X#、X#、X#”竣工验收备案，并提供了《竣工验收备案表》、《建设工程质量监督报告》、苏州市规划局《建设工程规划核实合格证》、苏州市相城区环境保护局《建设项目竣工环境保护验收申请》、苏州市相城区公安消防大队《建设工程竣工验收消防备案抽查合格意见书》、《建筑工程档案接收证明书》、《房屋建筑工程质量保修书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》、《建筑工程施工许可证》、《江苏省房屋建筑和市政施工工程施工图设计文件审查合格书》、《苏州市相城区新建房屋白蚁预防工程竣工报告》、《承诺书》等材料。相城住建局在收到上述材料后于2012年6月20日作出了（2012第076号）《苏州市相城区房屋建筑（市政基础设施）通过竣工备案告知书》（以下简称《通过竣工备案告知书》）。宋炜、熊敏慧系苏州融侨置业有限公司开发的苏州融侨城一期X幢X室房屋的业主，于2015年7月30日向相城住建局提交了《提请行政机关履行法定职责申请书》，认为金辉公司存在虚假分户验收及骗取竣工验收备案登记的行为，要求相城住建局依法撤销金辉公司的竣工验收备案登记，责令重新组织分户验收和竣工验收。相城住建局于2015年8月18日向宋炜、熊敏慧作出了回复，认为：住宅分户验收由建设单位组织监理单位和施工单位开展的，分户验收的主体系上述单位，其仅对住宅分户验收进行监督抽查，该行为非行政许可行为。融城花园一期工程《住宅工程质量分户验收记录表》上建设、监理、施工单位都加盖了公章，此表明建设、监理、施工单位对住宅分户验收结果的认可。建设单位根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的有关规定，提供了相关资料并提出备案申请，经核查，该申请和备案资料符合要求，因此建设单位的备案手续符合规定，故对于宋炜、熊敏慧要求撤销对项目备案登记的申请无法准许。宋炜、熊敏慧对相城住建局作出的回复不服，于2015年8月27日向苏州市相城区人民政府申请行政复议，请求：责令相城住建局履行法定职责，撤销对金辉公司融侨花园一期工程的竣工备案登记。苏州市相城区人民政府于2015年10月23日作出[2015]5号《行政复议决定书》，认定：相城住建局作为工程竣工验收备案机关，在收到金辉公司报送的工程竣工验收备案文件，依据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》和《苏州市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》，验收文件齐全后，向金辉公司核发《通过竣工备案告知书》的行为，符合法律规定，并无不当。但是，相城住建局作为建设主管部门，依法具有对其行政区域内工程质量监督管理的法定职责。根据住房和城乡建设部《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》（建稽[2014]166号）的规定，对于宋炜、熊敏慧关于金辉公司分户验收弄虚作假的举报，相城住建局应当受理后依法进行调查，对存在违法违规行为的，依法作出处理决定。而本案中，相城住建局对举报事项，在未进行调查处理的情况下就作出答复的行为，显系不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二项的规定，决定相城住建局应在30日内重新对宋炜、熊敏慧的举报依法作出处理。宋炜、熊敏慧收到《行政复议决定书》后未向法院提起行政诉讼。相城住建局收到《行政复议决定书》后，对宋炜、熊敏慧的举报投诉事项进行调查后，于2015年11月25日作出了《投诉处理决定书》，处理意见第四项内容为：根据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，除该办法已载明的文件外，仅法规、规章才有权规定办理工程竣工验收备案还另需要提交的文件。被投诉人金辉公司在办理融侨花园一期工程竣工验收备案时提交的资料符合要求，因此投诉人宋炜、熊敏慧要求撤销融侨花园一期工程竣工验收备案的申请无法准许。宋炜、熊敏慧不服，诉至法院。原审法院另查明，苏州融侨置业有限公司于2013年7月30日经工商行政管理部门核准变更登记企业名称为苏州金辉居业有限公司。
原审法院认为，一、宋炜、熊敏慧的起诉是否超过法定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，相城住建局根据苏州市相城区人民政府作出的[2015]5号《行政复议决定书》的决定，对宋炜、熊敏慧的举报进行调查后，于2015年11月25日作出了《投诉处理决定书》，而宋炜、熊敏慧是基于对该《投诉处理决定书》中处理意见第四项内容不服，而于2016年1月13日向原审法院提起诉讼的，宋炜、熊敏慧的起诉没有超过法定的起诉期限，故原审法院对金辉公司认为超过法定起诉期限的主张不予采纳。
二、相城住建局作出的房屋建筑项目竣工验收备案行为是否符合法律规定。竣工验收备案是建设行政机关在本行政区域内对建筑工程实施监督和管理的行政行为，该行为的内容就是特定的建筑工程的建设单位向建设行政机关报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供行政机关检查和监督。法律设立此项制度目的即是加强房屋建筑质量的监管，如果建设行政机关不依法进行竣工验收备案，无疑会对房屋建筑质量的监管留下隐患，进而侵害购房者的权利。因此，建设工程竣工验收备案是相城住建局作为建设行政主管部门加强房屋质量监督管理的一种具体行政行为，应严格依照相关法律、法规、规章的规定，对提交备案登记应当具备的形式要件进行审查，具备全部要件的即予以备案登记，不具备全部要件的即不予登记备案。根据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”本案金辉公司按照上述规定的要求，向相城住建局提交了书面的备案申请及相关材料，相城住建局经过审查，认为金辉公司提交的备案材料齐全，符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定的要求，相城住建局依法在《竣工验收备案表》的备案意见上签署“该工程的竣工验收备案文件已收讫，文件齐全”，并加盖公章，后于2012年6月20日向金辉公司发出了《通过竣工备案告知书》，符合规定，并无不妥。关于宋炜、熊敏慧认为金辉公司存在虚假分户验收，骗取竣工验收备案登记，并提供虚假分户验收资料以证明金辉公司未组织分户验收的事实，但在《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定中，未明确建设单位办理工程竣工验收备案时应当提交分户验收合格文件，也就是说，相城住建局在审查金辉公司申请竣工验收备案时，并未要求审查分户验收合格文件，故宋炜、熊敏慧以金辉公司存在虚假分户验收为由要求撤销竣工验收备案，于法无据，原审法院不予支持。综上所述，相城住建局在金辉公司提交的备案材料齐全情况下作出的建设工程竣工验收备案符合相关规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宋炜、熊敏慧要求撤销相城住建局作出的《通过竣工备案告知书》的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由宋炜、熊敏慧负担。
上诉人宋炜、熊敏慧上诉称，一、原审判决审理逻辑混乱，认定事实和适用法律错误。上诉人是根据现在查明的事实情况要求撤销被上诉人作出的《通过竣工备案告知书》，并非是主张被上诉人提交备案材料不全而撤销，原审法院一直强调被上诉人只是做形式审查，只要提交材料齐全就给予竣工备案通过，这就错误理解了形式审查的本意。形式审查是假定提交材料为真的，但如果明知材料是假的，还以形式审查为由不顾真伪通过竣工备案，显然属于被上诉人的违法行为。从《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条的规定可以看出，事后发现建设单位提供虚假证明文件骗取竣工备案的，可以认定竣工验收无效，如果在审核时未发现，但不影响事后发现虚假而撤销，被上诉人同样有实质审查的义务。原审判决对上诉人提交的证据2、证据4真实性不予确认，但并未说明理由。二、竣工验收资料并非竣工验收报告。竣工验收报告需要大量真实的基础验收资料作支撑，否则竣工验收报告就一定是虚假的。如果作为竣工验收前提的分户验收资料虚假的话，就很难说竣工验收资料是真实的。上诉人提出虚假分户验收是为了证明虚假竣工验收，进而证明原审第三人提交的竣工验收报告虚假，这个逻辑是一脉相承的。无论是从建设部还是江苏省当地的规定都可以看出，分户验收活动是竣工验收活动的前提，未组织分户验收活动或者验收未通过的，不得组织竣工验收，原审法院将此二者的客观联系割裂开来是错误的，基本逻辑思维缺失。三、原审判决仅认定原审第三人提交备案的材料齐全，未认定材料真实与否。上诉人并未认为提交材料不齐全，而是依据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条的规定，这条规定主要是针对事后发现材料虚假的处理。综上所述，原审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原判，改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人相城住建局答辩称，就融城花园一期工程竣工备案，金辉公司提供了工程竣工验收备案表等材料，被上诉人根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》等有关规定，对金辉公司所提供的上述材料进行审核，经审核符合规定，遂于2012年6月20日对该项目颁发了《通过竣工备案告知书》。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人金辉公司述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，2012年6月21日，相城住建局发布了《苏州市相城区商品房交付使用备案公示》，内容为：根据《苏州市商品住宅交付使用管理办法》（苏州市人民政府令第94号）、《关于加强非住宅商品房交付使用管理的通知》（苏建开（2009）6号）和《苏州市相城区商品房交付使用备案实施细则》（相政发[2008]37号），经我局审核苏州融侨置业有限公司建设的“融城花园”X#、X#、X#-X#住宅，物业商业综合楼项目已具备交付使用备案条件。特此公示。以上事实由《苏州市相城区商品房交付使用备案公示》及当事人陈述予以证实。其余事实与原审法院查明事实一致。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据本案查明事实，涉案房屋于2012年通过了交付使用备案并进行了公示，上诉人应当知晓该房屋通过交付使用备案的情况。《苏州市商品住宅交付使用管理办法》第七条第一项规定，房地产开发企业应当在商品住宅交付使用时向房地产开发主管部门办理交付使用备案，并提交商品住宅建设工程通过竣工验收备案证明。由此可见，通过竣工验收备案是通过交付使用备案的前提条件之一，故上诉人在2012年已经知晓涉案房屋通过交付使用备案的情况下，亦应知晓该房屋通过竣工验收备案的情况，现上诉人于2016年提起本案诉讼，要求撤销涉案《通过竣工备案告知书》，已经超过法定起诉期限，不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉，原审判决认定上诉人的起诉未超过法定起诉期限适用法律错误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：
一、撤销苏州市相城区人民法院（2016）苏0507行初5号行政判决；
二、驳回宋炜、熊敏慧的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 赵 芬
代理审判员 王雪麟
二〇一七年五月二日
书 记 员 丁韵蕾