河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行终447号
上诉人（原审原告）东莞徐记食品有限公司，住所地东莞市东城区周屋工业区。
法定代表人罗士德，董事长。
委托代理人冯广琼，该公司工作人员。
委托代理人岳风姣，河南豫商律师事务所律师。
上诉人（原审被告）郑州市惠济区食品药品监督管理局，住所地郑州市惠济区开元路8号，实际办公地址郑州市惠济区常青路5号。
法定代表人李世安，副局长。
委托代理人袁海龙，该局工作人员。
委托代理人徐爽，该局工作人员。
上诉人东莞徐记食品有限公司、上诉人郑州市惠济区食品药品监督管理局因行政处罚一案，不服郑州高新技术产业开发区人民法院(2017)豫0191行初421号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
被诉行政行为：郑州市惠济区食品药品监督管理局于2016年7月1日对东莞徐记食品有限公司郑州分公司作出的（郑惠）食药监罚[2016]57号行政处罚决定书。
一审查明，2015年10月7日，被告郑州市惠济区食品药品监督管理局接到举报，称原告东莞徐记食品有限公司郑州分公司销售的徐福记鸡蛋小丸煎饼岩板烧在预包装上印刷了“鲜鸡蛋”与“黑芝麻”等字样，但其未标注“鲜鸡蛋”、“黑芝麻”的含量。2016年4月26日，被告就该举报事项对原告进行了立案调查。2016年5月9日，被告对原告分公司作出了（郑惠）食药监食责改[2016]57号《责令改正通知书》，要求原告分公司立即停止销售并召回涉案食品，并于2016年5月16日前向被告反馈处置情况。2016年6月27日，被告对原告分公司作出了（郑惠）食药监食罚告[2016]57号《行政处罚事先告知书》，向原告分公司告知了行政处罚的内容，并告知原告分公司自收到该告知书后三日内有陈述申辩的权利。2016年7月1日，被告对原告分公司作出了（郑惠）食药监食罚[2016]57号《行政处罚决定书》，以其违反《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第三款规定，并依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定对原告分公司作出了免予处罚的决定，并于当日将该《行政处罚决定书》送达原告分公司。2016年12月1日，原告诉至法院。
一审另查明，2015年11月9日，原告东莞徐记食品有限公司委托国家青少年食品质量监督检验中心对包装为徐福记鸡蛋小丸煎饼岩板烧（鲜鸡蛋）、（黑芝麻）的产品进行检测并签发检验报告，检验结论为：检验样品符合《食品安全国家标准预包装食品标签通则》和《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》的要求。2015年12月1日，被告向国家食品安全风险评估中心发函，请求予以说明该案件中原告销售的岩板烧小丸煎饼预包装标注的“黑芝麻”、“鲜鸡蛋”是否需要定量标示及相关规定的标准。2015年12月21日，食品安全国家标准评审委员会向被告复函，复函中释明，该产品标签中标示的相关配料与该食品相比未体现特别“有价值、有特性”的内容，不需要进行相关含量标示。2016年8月16日，东莞市食品药品监督管理局就对原告涉案食品的协查结果对郑州市食品药品监督管理局作出东食药监稽函[2016]244号《关于东莞徐记食品有限公司生产的食品的包包装标签等有关情况的通报》，东莞市食品药品监督管理局对涉案食品的调查结果为：涉案食品不需要对鸡蛋、黑芝麻、白芝麻等进行定量标示。
一审认为，《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：（一）进入生产经营场所事实现场检查；（二）对生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品进行抽样检验；（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品；（五）查封违法从事生产经营活动的场所。”本案被告郑州市惠济区食品药品监督管理局作为主管食品安全监督的行政管理部门，对东莞徐记食品有限公司郑州分公司生产的食品具有监督、检查、管理的职权。《食品药品行政处罚程序规定》第二十一条、第二十二条、第三十二条、第三十三条、第三十五条分别规定了食品药品监管部门对食品生产企业进行立案、调查取证及作出行政处罚的相关程序，并详细规定了制作现场调查笔录、抽取样品检验、提交案件调查终结报告及处罚前的合议制度等工作流程；本案被告郑州市惠济区食品药品监督管理局未向本院提供证据证明其对东莞徐记食品有限公司郑州分公司作出被诉行政行为时，是否依照上述规定的程序依法进行，故被告对原告作出的行政处罚证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销郑州市惠济区食品药品监督管理局于2016年7月1日对东莞徐记食品有限公司郑州分公司作出的（郑惠）食药监罚[2016]57号《行政处罚决定书》；二、本案受理费50元，由被告郑州市惠济区食品药品监督管理局承担。
上诉人东莞徐记食品有限公司上诉称，本案的争议焦点是涉案产品是否需要定量标识，而不是处罚程序是否合法，从实体上作出判决有利于彻底解决纠纷。原审法院以被上诉人作出行政处罚的程序违法为由作出撤销判决，未对本案焦点进行认定，使得郑州市惠济区食品药品监督管理局可以重新根据正当合法程序再次作出新的行政处罚，并不能根本解决上诉人的诉请，还会导致不断的重复诉讼，不利于节约司法资源，故请求二审法院撤销一审判决，从实体上对本案作出认定，判令撤销郑州市惠济区食品药品监督管理局作出的（郑惠）食药监罚[2016]57号《行政处罚决定书》并承担本案诉讼费。
上诉人郑州市惠济区食品药品监督管理局上诉称，一、原审法院未对产生诉讼的争议问题进行认定。上诉人根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》的规定，就东莞徐记食品有限公司经营产品“徐福记岩板烧小丸煎饼（鲜鸡蛋）”、“徐福记岩板烧小丸煎饼（黑芝麻）”在包装上未对鲜鸡蛋、黑芝麻的含量进行特别强调的行为，作出（郑惠）食药监罚[2016]57号《行政处罚决定书》，东莞徐记食品有限公司认为不需要对上述两项含量进行定量标示，故起诉请求撤销。因此，上诉人与东莞徐记食品有限公司的争议问题是涉案产品“徐福记岩板烧小丸煎饼（鲜鸡蛋）”、“徐福记岩板烧小丸煎饼（黑芝麻）”外包装上印制的鲜鸡蛋、黑芝麻字样是否属于特别强调，需不需要进行定量标示。一审判决并未对该问题作出认定，导致引起诉讼的根本问题未得到有效解决。二、原审法院适用法律不当。原审法院以证据不足、无法认定上诉人是否按照规定程序依法作出行政行为为由判决撤销上诉人所作处罚决定书，上诉人认为，导致上诉人依法行政证据不足的原因是上诉人未在举证期内提交相关证据，属程序性错误，东莞徐记食品有限公司在庭审中表示认可上诉人的处罚程序，上诉人在一审庭审后第一时间将涉案案卷材料复印送至原审法院，证明上诉人行政处罚程序合法，故一审法院以证据不足为由撤销上诉人作出的[2016]57号处罚决定书，适用法律不当。请求二审法院撤销一审判决，从实体角度审理或发回重审。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案郑州市惠济区食品药品监督管理局在举证期限内并未完整举出其作出被诉行政行为的证据，其所举证据不能证明履行了立案、调查、合议等法定程序，其逾期举证系因自身认识而导致举证不足，一审以此为由撤销被诉处罚决定与法有据。且两上诉人均认为涉案标签不存在违法之处并不应该处罚，因此一审撤销被诉处罚决定既支持了上诉人东莞徐记食品有限公司的诉讼请求，也符合上诉人郑州市惠济区食品药品监督管理真实本意，故二上诉人要求改判的理由不成立，本院不予支持。至于被诉处罚决定撤销后如何对涉案标签进行实体认定，郑州市惠济区食品药品监督管理应依法另行处理。一审查明事实清楚，证据确凿，适用法律正确，实体处理适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人郑州市惠济区食品药品监督管理局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王银生
审 判 员 侯 贇
代理审判员 余 滢
二〇一七年十一月一日
书 记 员 董胜男