福建省莆田市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）莆行初字第201号
原告泉州市丰泽景民农资有限公司，住所地泉州市。
法定代表人蔡景民，总经理。
委托代理人杜侨生、丁华，福建志立律师事务所律师。
被告福建仙游经济开发区管理委员会，住所地福建仙游县。
法定代表人黄庆舜，主任。
委托代理人谢平健、黄林根，福建侬来律师事�所律师。
被告仙游县人民政府，住所地仙游县鲤城八二五大街919号。
法定代表人郑亚木，县长。
委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。
委托代理人叶丽芳，仙游县国土资源局干部。
原告泉州市丰泽景民农资有限公司诉仙游县人民政府（简称仙游县政府）、福建仙游经济开发区管理委员会（简称仙游开发区管委会）行政协议一案。本院2015年6月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年9月30日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人蔡景民及其委托代理人杜侨生、丁华，被告仙游县政府的委托代理人李金兴，被告福建仙游经济开发区管理委员会的委托代理人谢平健、黄林根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告泉州市丰泽景民农资有限公司诉称：原告为仙游县人民政府招商引资的投资主体。2006年6月12日，原告与仙游以成金属制品有限公司（简称仙游以成公司）签署《土地转让合同》。2007年10月2日，被告福建仙游经济开发区管理委员会与原告签订一份《投资合同书》，双方约定将“原嫁接的以成公司企业用地进行调整至仙游经济开发区五里岭片区，用地面积20亩，仙游开发区管委会负责做好征地工作，于2007年12月31日前提供基本平整的企业用地，土地出让金由原告自行与以成公司协商等。”合同签订后原告依约将土地转让款105万元支付给以成公司，但仙游开发区管委会至今未能完成地块的拆迁工作，尚未将地块交付给原告使用，导致原告至今无法开工建设，损失巨大。请求判令二被告立即交付位于仙游经济开发区五里岭片区20亩土地给原告。
被告仙游县政府答辩称：1、仙游县政府不是签订土地使用权出让协议的适格主体；2、涉案土地不符合协议出让的条件，应先由政府依法收回后按挂牌方式出让，原告向两被告主张交地本质上是想通过协议出让方式取得土地；3、本案招商引资协议是意向性合同，没有法律约束力；4、仙游以成公司无权转让涉案的划拨土地。
被告仙游开发区管委会述称：1、仙游开发区管委会作为被告主体不适格；2、本案属民事争议，不属行政案件；3、涉案土地为划拨地，以协议转让土地是无效的。
经公开开庭审理，被告仙游开发区管委会在法定的举证期限内向法院提交如下证据材料：
1、福建省人民政府闽政文（2006）126号《关于同意设立福建仙游经济开发区等3个开发区的批复》复印件一份，证明仙游开发区管委会是经省政府批准设立的；
2、莆田市委办公室莆委办（2007）101号《关于印发福建仙游经济开发区管理委员会职能配置、内设机构和人�编制规定的通知》复印件一份，证明仙游开发区管委会是仙游县政府的派出机构；
法律依据：
1、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条第二款、第二十三条、第四十条的规定；
2、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条、第四十七条的规定；
3、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定；
4、国土资源部《划拨土地使用权管理暂行办法》。
上述证据经原告方质证认为，证据1-2真实性、证明对象没有异议，仙游开发区管委会是仙游县政府的派出机构。本案不适用上述法律条文，因为原告与被告仙游开发区管委会签订的合同不违反法律规定是有效的。
被告仙游县政府对上述证据质证认为，真实性、合�性和关联性均无异议。
被告仙游县政府向法庭提供的证据有：
1、1993年5月20日仙游以成金属制品有限公司与原仙游县土地管理局签订的《项目用地土地使用合同》复印件一份；
2、莆田市人民政府莆政（1993）土124号用地批复复印件一份；
证据1-2证明涉案土地为划拨地。
3、仙游以成金属制品有限公司企业登记基本信息复印件一份，证明1998年4月10日工商行政管理局吊销了仙游以成金属制品有限公司企业法人营业执照。
法律依据：（1）《中华人民共和国城市房地产管理法》第十四条、第三十九条；（2）《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条；（3）国土资源部、监察部国土资发（2009）101号《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》；（4）《中华人民共和国�镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条。
仙游县政府提供的上述证据，经原告方质证认为，被告仙游县政府提供的证据没有在举证期限内提交，依照行政诉讼法的规定，现在开庭才提供的证据视为没有提交证据。故不能证明被告所要证明的对象，也不能作为定案依据。
原告泉州市丰泽景民农资有限公司也向法院提供如下证据材料：
1、原告的营业执照副本复印件一份；
2、原告的组织机构代码证复印件一份；
证据1-2证明原告的诉讼主体资格及身份。
3、被告仙游开发区管委会组织机构代码证复印件一份，证明被告仙游开发区管委会的诉讼主体资格；
4、被告仙游县政府的组织机构代码证复印件一份，被告仙游县政府的诉讼主体资格；
5、6·11仙游·闽南招商签约项目进度表复�件一份；
6、仙游县人民政府鲤城街道办事处仙政鲤办（2006）60号文件复印件一份；
证据5-6证明：（1）原告是被告仙游县政府2006年招商引资项目之一。（2）原告与被告仙游县政府洽谈投资项目，选址枫亭五里岭，嫁接购买原以成公司20亩厂地。
7、原告与仙游以成公司签订《土地转让合同》复印件一份；
8、原告与仙游以成公司签订《补充协议书》复印件一份；
证据7-8证明原告与以成公司签订《土地转让合同》，购买位于仙游枫亭五里岭21.83亩土地的事实及双方权利义务约定；
9、原告与仙游开发区管委会签订《投资合同书》、《情况说明》及用地红线图复印件各一份，证明原告就投资建设“福建景民农业生产资料有限公司”事宜与仙游开发区管委会签订《投资合同书》及双方权利义务的约定；
10、被告仙游开发区管委会与仙游以成公司签订《协议书》复印件一份，证明被告仙游开发区管委会代原告向以成公司支付就原《转让合同》中约定的坟墓拆迁费用、坟墓周边相关设施补偿费用的事实及其他权利义务的约定；
11、《收据》一份复印件一份；
12、《储蓄存款凭证》复印件三份；
证据11-12证明原告已向被嫁接企业以成公司支付土地转让款105万元的事实。
13、仙游县政府仙政（1993）土63号文件复印件一份；
14、莆田市人民政府莆政（1993）土124号用地批复复印件一份；
15、以成公司签订的《征地协议书》复印件一份。
证据13-15证明以成公司项目用地经仙游县政府批准并进行征地的事实。
原告提供的上述证据，经被告仙游开发区管委会质证认为，证据1-4没有异议，但证据3不能证明�游开发区管委会的被告主体适格。证据5表格制作单位、证据来源均不清楚，征地面积与本案不相符，不能作为本案的证据。证据6真实性没有异议，但证明对象有异议，不是仙游开发区管委会招商引资的。证据7与原来提供的时间不同，存在虚假，真实性有异议是无效的合同，并说明原告没有按该合同履行交款义务。证据8补充协议真实性有异议。证据9真实性没有异议，但原告使用的是工业用地要经过竞拍取得，在签订投资合同时，原告尚未向案外人以成公司缴纳土地转让金，不存在转让和报备手续。证据10真实性没有异议。证据11真实性有异议。证据12-15没有异议，只收到95万元款项。
原告提供的上述证据，经被告仙游县政府质证认为，证据1-2真实性、证明对象均没有异议。证据3-4关联性有异议，不能证明是适格的被告。证据5真实性无法确认，证据6真实性没有异议，但证明内容有异议。证据7-8真实性没有异议，但合法性有异议，涉案土地是划拨地，转让人无权处分。证据9真实性没有异议，是意向性合同，涉案土地必须以挂牌方式取得，原告必须作为竞得人挂牌取得，不能直接取得。证据10真实性没有异议，但合法性有异议。协议书没有乙方盖章未能生效，且涉及的内容不合法。证据11-12与证据7-8相矛盾，收据的真实性无法确认，证明内容均有异议。证据13-14真实性没有异议。证据15应附有项目使用合同。
根据原、被告的举证和发表的质证意见，本院认为，原、被告提供的证据真实合法有效，可以作为本案的定案依据。
根据上述有效证据，本院对案件的事实查明认定如下：
1993年5月20日，仙游县土地管理局与仙游以成公司签订《项目用地土地使用合同》，约定仙游县土地管理局提供位于仙游县枫亭镇秀峰村五里岭面积14000平方米的土地给以成公司作厂房和配套设施使用，土地使用期限50年等内容。1993年5月29日，莆田市人民政府作出莆政（1993）土124号《关于同意征用土地并提供给独资企业福建仙游以成金属制品有限公司建设厂房和配套设施的批复》。仙游以成公司于1993年5月15日成立，1998年4月10日吊销营业执照，为外商独资企业。2006年3月15日，福建省人民政府批准成立仙游经济开发区，2007年12月21日，莆田市委办公室、莆田市人民政府办公室发出莆委办（2007）101号通知，批准成立仙游经济开发区管理委员会，作为仙游县政府的派出机构。2006年6月，仙游县政府在闽南举办招商推介会，原告泉州市丰泽景民农资有限公司为仙游鲤城街道办事处引资的外地企业，投资项目选址在仙游枫亭五里岭，嫁接原以成公司闲置的20亩土地。2006年6月9日，以成公司作为甲方，原告作为乙方签订《土地转让合同》，约定甲方拥有的21.83亩厂房土地以人民币105万元转让给乙方等内容。2006年6月20日，双方又签订《补充协议》，约定乙方补偿给甲方负责坟墓迁移费用。2007年10月2日，被告仙游开发区管理委员会作为甲方，原告泉州市丰泽景民农资有限公司作为乙方签订《投资合同书》，约定：1、因规划要求项目用地原告同意将原嫁接的以成公司企业用地进行调整，面积20亩，四至以平面界址图为准。2、仙游开发区管委会负责做好“七通一平”征地工作，并协助办理消防、环保、国有土地证件等审批手续。3、原告必须按约定期限投资、创税到位。4、工业用地需由业主作为竞得人，以挂牌形式竞得土地，土地出让金最低价为6.8万元／亩。仙游开发区管委会于2007年12月31日前提供基本平整的企业用地地块等内容。2007年10月25日、10月31日、11月11日原告分别通过农合行汇款给以成公司的法定代表人薛毓华人民币95万元，2007年11月11日，以成公司法定代表人薛毓华出具《收据》一份，内容“兹收蔡景民汇来21.83亩土地转让款105万元”。对此，原告方陈述10万元以现金支付给薛毓华。2008年12月23日，仙游开发区管委会作为甲方，以成公司作为乙方，签订一份《协议书》，约定由仙游开发区管委会代替原告支付给以成公司坟墓迁移费用，以成公司负责坟墓的迁移工作。因涉及迁移坟墓及“三通一平”征迁工作，被告仙游开发管委会至今未能依约交付土地给原告使用，致原告提起行政诉讼，请求被告依约交付土地给原告投资使用。
本院认为，本案虽按《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议予以立案受理，但原告泉州市丰泽景民农资有限公司与被告仙游开发区管委会2007年10月2日签订的《投资合同书》是发生在2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》之前，而修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》并没有将行政协议纳入行政诉讼受案审查范围。根据法不溯及既往的原则，本案作为《中华人民共和国行政诉讼法》修改前的土地行政协议纠纷，应属民事调整的范畴，不应纳入行政诉讼受案审查范围，也即不符合起诉条件。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款和第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告泉州市丰泽景民农资有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 陈金发
代理审判员 张鹏程
人民陪审员 余志成
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 王洪权
附本案适用的相关法律
一、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。
7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合的，裁定驳回起诉。
二、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
请求事项不属于行政审判权限范围的；
……