江西省上饶市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣11行终88号
上诉人（原审被告）上饶县城乡规划局，住所地江西省上饶县城信美路101号，机构代码78729997-3。
法定代表人郭耀才，该局局长。
委托代理人毛礼吉，江西贤和律师事务所律师，一般代理。
委托代理人郭平，江西贤和律师事务所律师，一般代理。
被上诉人（原审原告）曹霞，女，1971年8月7日出生，汉族，江西省上饶市信州区人，住北京市东城区。
委托代理人迟非，江西盛义律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人胡俊鹏，江西盛义律师事务所律师，特别授权代理。
上诉人上饶县城乡规划局与被上诉人曹霞行政许可纠纷一案，不服江西省万年县人民法院（2016）赣1129行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人上饶县城乡规划局的负责人侯利良、委托代理人毛礼吉、郭平及被上诉人曹霞的委托代理人胡俊鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2008年12月18日，上饶县城乡规划局向曹霞、案外人彭玉发、应爱军颁发了编号分别为地字第石狮乡[2008]007号、009号、011号的建设用地规划许可证。2008年12月22日，上饶县城乡规划局向曹霞、案外人彭玉发、应爱军颁发了编号分别为建字第石狮乡[2008]007号、009号、011号的建设工程规划许可证。2008年12月25日，上饶县城乡规划局作出饶县规字[2008]20号《关于撤销上饶县石狮乡王家坝叶家组林雅、曹霞等十九户规划许可证的通知》（以下简称“《撤销通知》”），认定林雅、曹霞等十九户居民因其建设所在地王家坝叶家组现属于上饶市城市规划区内，并不在上饶县规划区及石狮乡乡、村规划区内，办理《乡村建设规划许可证》、《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等一书三证的权限在上饶市规划局，不属于上饶县城乡规划局受理范围，上饶县规划局于2008年12月22日为这十九户所办的《乡村建设规划许可证》、《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等规划证书无效，不能作为该十九户居民办理其他建设、房产等相关证书的依据。经局务会研究，决定对上述十九户居民所办理的《乡村建设规划许可证》、《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等规划许可证予以撤销。作出上述通知后，上饶县城乡规划局在2008年12月29日的上饶县报上刊登了撤销公告。另查明，曹霞系饶县国用（2008）第00746号、饶县国用（2014）第02832号(从应爱军2008第745号过户而来)、饶县国用（2014）第03147号(从彭玉发2008第741号过户而来)国有土地使用权证的土地使用权人，上述土地使用权类型为出让，出让用途为住宅，坐落在上饶县石狮乡王家坝村叶家小组。《上饶市城市总体规划（2007-2020）》，系上饶市人民政府组织编制的城市总体规划，根据此规划，原告位于上饶县石狮乡王家坝村叶家小组的地块属上饶市中心城区规划范围内。
原审认为，（一）关于被诉行政行为的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，……，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据以上规定，曹霞可以向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。现上饶县城乡规划局认为办理规划许可的权限在上饶市规划局，不属于上饶县规划局受理范围，上饶县城乡规划局未能提供上饶市城乡规划局和上饶县城乡规划局之间是否有明确职权划分的规定，且曹霞的土地所在地是上饶县辖区内，《国有土地使用证》是由上饶县国土资源局颁发的，因此，其规划的行政审批权限应当属于上饶县城乡规划局，上饶县城乡规划局以超越权限为由撤销规划许可不能成立。行政机关在实施行政管理活动中，必须遵守行政程序的基本原则。在法律规范没有明确规定行政程序的情况下，行政行为应当按照合理公正的方式进行，不得违背程序公正的原则。行政机关作出在不利于相对人的行政决定时，应当事先通知有利害关系的相对人，告知其权利、义务，并听取其陈述、申辩，保障相对人的知晓权和参与权。上饶县城乡规划局未经上述程序，就直接对曹霞等人作出了撤销规划行政许可的处理决定，应属违反法定程序。上饶县城乡规划局未向曹霞直接送达和邮寄送达即公告送达，违反适用公告送达的法定条件，且未告知行政相对人行政救济的权利和途径，亦属违反法定程序。因此，被诉行政行为应认定为违法。（二）关于曹霞的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”因上饶县城乡规划局未对曹霞合法送达且未告知诉权，其提供的证据不能证明曹霞何时知道被诉行政行为的具体内容和诉权或者起诉期限，故其认为曹霞的起诉超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。综上，被诉行政行为适用法律错误，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项的规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决撤销上饶县城乡规划局2008年12月25日作出的《撤销通知》中关于撤销地字第石狮乡[2008]007号、009号、011号《建设用地规划许可证》、建字第石狮乡[2008]007号、009号、011号《建设工程规划许可证》的决定。本案受理费50元，由上饶县城乡规划局负担。
宣判后，上饶县城乡规划局不服原审判决，向本院提起上诉。上诉称，1、一审适用法律错误，被上诉人应向城市规划主管部门申请办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，上诉人颁证行为系超越职权的行为，属于法定的可撤销的行政许可；2、一审部分事实认定错误，上诉人作出《撤销通知》属于自纠行为，无需对利害关系人进行事先告知，且上诉人作出后立即对利害关系人进行了告知，保障了利害关系人的知情权和参与权，程序合法到位；3、被上诉人的起诉已超过法定起诉期限；4、被上诉人申请颁证行为不符合法定条件及上诉人超越法定职权颁证而无效。故请求二审法院撤销原审判决，并依法改判。
被上诉人曹霞辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上述事实和理由均不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
二审期间，上诉人向本院提交三份新证据（复印件），即1、建设用地规划许可证（许可）办事指南；2、建设工程规划许可证（许可）办事指南；3、上饶市城乡规划局主要职责。经本院审查，该三份证据不符合新证据的条件，不能作为二审新证据。双方均无其他新证据提交。上诉人对其在原审中提交的第六、七、八、九、十八、二十份证据，认为虽然是撤销之后作出的，但不能以此来认定上诉人作出的撤销行为程序不合法，对原审对证据的采信有异议。双方对原审提交的其他证据无新的举证、质证意见。
本院二审查明的事实与原审查明的一致，本院予以确认。
本案双方当事人争议的焦点问题是：1、上诉人为被上诉人办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的行为是否为超越职权作出的行为？2、上诉人作出《撤销通知》中关于撤销地字第石狮乡[2008]007号、009号、011号《建设用地规划许可证》、建字第石狮乡[2008]007号、009号、011号《建设工程规划许可证》决定的行为是否程序违法？3、被上诉人的起诉是否超过法定起诉期限？对此，本院予以分析认定如下：
一、上诉人为被上诉人办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的行为是否为超越职权作出的行为？
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”根据该规定，上诉人上饶县城乡规划局作为上饶县城乡规划主管机关，具有对辖区内城乡规划进行管理工作的法定职责。本案被上诉人曹霞办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》所涉土地为上饶县的行政区域内，上诉人上饶县城乡规划局对其具有规划管理工作。因此，上诉人上饶县城乡规划局根据被上诉人曹霞等人的申请，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十条的规定为其颁发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》属于履行法定职责的行为，并非为超越职权作出的行为。
二、上诉人作出《撤销通知》中关于撤销地字第石狮乡[2008]007号、009号、011号《建设用地规划许可证》、建字第石狮乡[2008]007号、009号、011号《建设工程规划许可证》决定的行为是否程序违法
本院认为，行政机关必须严格按照法定的程序实施行政行为，这不仅是依法行政的要求，而且也是保护公民合法权益的要求。行政程序的价值在于扩大公民参与行政权行使的途径，保护行政相对人的程序权益，同时兼顾提高行政效率，行政程序不但应当合法，而且应当正当，即行政程序应当有法律依据，应当严格按照法律规定的方式、方法、步骤、次序、期限进行，在作出不利于行政相对人的决定时，要告知其作出行政行为的理由、事实依据和法律依据，应当告知行政相对人有权为自己辩护，行政主体应当听取行政相对人的理由。同时，《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”本案中，被上诉人作为撤销行政许可行为的相对人及利害关系人，享有要求听证的权利及陈述、申辩的权利，而本案中上诉人在整个过程中仅仅只作出一个《撤销通知》，却没有告知其陈述、申辩的权利，更未告知其提出听证的权利，不符合行政主体作出行政行为应当向行政相对人履行正当行政程序的基本要求，这显然是和程序公正原则相悖的，上诉人作出《撤销通知》的行为属于程序违法。
三、被上诉人的起诉是否超过法定起诉期限
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，上诉人的《撤销通知》系2008年12月25日作出，但上诉人提供的证据未能证明上诉人已对被上诉人合法送达且未告知诉权或期限，故被诉人的起诉期限应当从其知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日即被上诉人向上饶县城乡规划局提交《关于请求依法办理本人在上饶县石狮乡叶家村自建住宅房有关规划手续的申请》的时间2014年11月21日起计算，至2015年12月22日被上诉人向原审法院起诉未超过2年的法定起诉期限。上诉人提出被上诉人的起诉超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予支持
综上，上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院判决撤销《撤销通知》中关于撤销地字第石狮乡[2008]007号、009号、011号《建设用地规划许可证》、建字第石狮乡[2008]007号、009号、011号《建设工程规划许可证》的决定并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人上饶县城乡规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 董有生
审判员 郑晓霞
审判员 余细花
二〇一六年十二月一日
书记员 张耀龄