中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申329号再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）田永明，农民。再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）赵树奎，农民。再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张志，农民。再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）宋树臣，农民。再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）范林江，农民。再审申请人田永明、赵树奎、张志、宋树臣、范林江（以下简称田永明等5人）因诉吉林省通榆县人民政府(以下简称通榆县政府)行政纠纷一案，不服吉林省高级人民法院于2015年7月14日作出的（2015）吉行立终字第80号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年3月3日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。2014年2月27日，为进一步深化农村改革，稳定农村家庭联产承包责任制，切实解决土地承包中的分配不公问题，中共通榆县委、通榆县人民政府下发通发（1994）7号通知，印发《关于清查农村耕地实施的方案》（以下简称7号文件），规定“以1984年固定‘三地’时人均耕地6、7、8亩的标准为基础，坚持和完善家庭承包责任制”，“对机动地招标承包……每年发包一次，种地前（三月底）交齐承包费。”田永明等5人认为，7号文件的相关规定与中共中央办公厅、国务院办公厅中办发[1997]16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（以下简称中央16号通知）第四条“严格控制和管理‘机动地’……必须将‘机动地’严格控制在耕地总面积5%的限额之内”的规定相抵触，向白城市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销通榆县委县政府7号文件;2、机动地承包费、积累资金应由村民委员会集体管理。白城市中级人民法院（2015）白行立初字第3号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”田永明等5人在没有对通榆县人民政府的行政行为提起诉讼的情况下，即单独起诉请求撤销7号文件，起诉不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，裁定对田永明等5人的起诉不予立案。田永明等五人不服一审裁定，提出上诉。二审中，田永明等五人追加诉讼请求，要求一并审查《吉林省农业集体经济组织积累资金管理条例》中关于机动地承包费和全县集体积累资金，统一由各乡镇农经站管理规定的合法性。吉林省高级人民法院（2015）吉行立终字第80号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第五十三条第一款的规定，提起行政诉讼必须有行政行为。田永明等5人在没有对通榆县政府的行政行为提起诉讼情况下，单独起诉7号文件，不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。田永明等5人申请再审称：1、7号文件规定通榆县于1994年在全县范围内实施硬性规定，全县农业人口承包本集体经济组织的土地，每口人不得超过6亩、7亩、8亩，其剩余耕地全部作为机动地，造成按人口承包的耕地被固定，机动地随意增加，远远超过中央16号通知所规定的机动地占集体总耕地面积5%的限制。2、通榆县政府依据《吉林省农业集体经济组织积累资金管理条例》相关规定，把机动地承包费和积累资金统一由乡镇农经站管理，此行为与国办发（1995）35号《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》精神相违背，与村民组织法相违背。只有村民委员会才有管理、使用、占有、收益、处分集体财产的权利，政府不得上调、挪用、无偿使用等。请求:撤销一、二审行政裁定；依法撤销7号文件，并依法审查《吉林省农业集体经济组织积累资金管理条例》中机动地承包费和全县集体积累资金，统一由全县各乡镇农经站管理的规定；依法确认7号文件违法，按照相关的法律法规执行扣除应预留5%的机动地，其超标的机动地应平均分配给田永明等5人，赔偿直接经济损失。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”也就是说，行政机关制定具有普遍约束力的规范性文件的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。但是，如果公民、法人或者其他组织对直接影响其合法权益的可诉行政行为提起行政诉讼时，一并对该行政行为所依据的规章以下的规范性文件请求予以审查的，人民法院应当予以受理。公民、法人或者其他组织不能对规章以下的规范性文件单独提起行政诉讼。本案中，田永明等5人一审起诉时的诉讼请求是：请求确认7号文件违法并依法予以撤销。7号文件系通榆县政府针对不特定人作出的、可以反复适用的、具有普遍约束力的行政行为，是行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的行政行为，属于规章以下的规范性文件。田永明等5人未针对直接影响其权利义务的可诉行政行为提起诉讼，单独对规章以下的规范性文件——7号文件提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，一、二审对田永明等5人的起诉裁定不予立案并无不当。《吉林省农业集体经济组织积累资金管理条例》系1990年8月30日由吉林省第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的地方性法规，不属于行政案件的审查范围；且对该条例的审查系田永明等5人在二审时增加的诉讼请求，亦不属于人民法院审理范围。田永明等5人的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，其申请再审理由不能成立，本院不予支持。应当指出的是，对不符合法定立案条件裁定不予立案的具体法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款。本案一审裁定引用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，作出不予立案裁定，引用法律不当，本院予以指正。因该项引用法律不当，并不能够否定案件的处理结果，未对案件的公正审理产生实际影响。因此，不构成再审的法定事由。综上，田永明等5人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回田永明、赵树奎、张志、宋树臣、范林江的再审申请。审判长  郭修江审判员  李明义审判员  张志弘二〇一六年五月十二日书记员  战 成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。