湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鄂行终965号上诉人（原审原告）鲁火香，女，1963年11月16日出生，汉族，登记住址湖北省武汉市洪山区。上诉人（原审原告）张东芳，男，1962年11月20日出生，汉族，登记住址湖北省武汉市洪山区。上诉人（原审原告）韩青林，女，1966年3月29日出生，汉族，登记住址湖北省武汉市洪山区。上诉人（原审原告）周小琴，女，1981年7月14日出生，汉族，登记住址湖北省武汉市洪山区。被上诉人（原审被告）武汉市洪山区人民政府，住所地：武汉市洪山区珞狮南路318号。法定代表人林文书，区长。原审第三人武汉市洪山区和平街东方红社区居民委员会，住所地：武汉市洪山区和平村。法定代表人赵开毅，主任。上诉人鲁火香、张东芳、韩青林、周小琴（以下简称鲁火香等4人）因诉武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）、第三人武汉市洪山区和平街东方红社区居民委员会（以下简称东方红居委会）履行法定职责一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2017）鄂01行初262号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。鲁火香等4人诉称，原告系武汉市洪山区和平街东方红村的村民，是武汉市洪山区和平街东方红村“城中村”改造过程中的利益受害人群的代表。武汉市洪山区和平街东方红村有70余名村民，因不满“城中村”改造待遇，曾经向武汉市、湖北省、北京上访，原告系“进京上访户”。经有关部门劝导，现采取诉讼方式，反映合法诉求。2007年8月30日，洪山区政府作出洪政〔2007〕36号《区人民政府关于和平街东方红村实施“城中村”综合改造的批复》，批准武汉市洪山区东方红村村民委员会（以下简称东方红村委会）实施“城中村改造”。2009年4月27日，东方红村委会通过并颁布《东方红村参加社会保险（障）实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》虽依照了武汉市人民政府武政发〔2004〕13号文及武政办〔2004〕173号文，但是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，应由村民大会决定，而实际上却由村民代表大会通过。《方案》按规定程序应当报上级政府备案，但该《方案》未报备案。同时，《方案》实体内容违反法律规定，严重损害原告以及本村70余村民的合法权益。在形式要件方面，东方红村委会重大决策应当由村民大会表决通过，并报请乡（镇）人民政府，但东方红村委会均绕过了法律规定的红线。《方案》即将进入股权量化工作前段，如该方案继续实施不予纠正，将直接影响原告等人更大权益。原告曾多年上访未果，被告亦曾多次口头承诺，成立“专班”解决洪山区范围内的这类共性问题，但历几届政府，承诺均未兑现。2016年4月6日，原告申请洪山区政府和平街办事处公开关于东方红村“城中村”改造文件的政务公开报告。2016年6月，该办事处称没有东方红“城中村”改造的申请批复，并称该村没有报备案。2016年7月，原告向洪山区政府“城改办”口头申请政务公开。2016年8月底，洪山区“城改办”提供了洪山区政府〔2007〕36号批文，证实和平街道办事处申报过东方红村的城改项目。2016年9月27日及10月12日，原告向被告洪山区政府提出书面申请，请求政府限期依法全面履行法定职责，申请内容同本案的诉讼请求一致，但是被告没有依法履行职责，而只是将申请于2016年12月16日转交给不具备法定资格的部门处理。请求判令洪山区政府限期履责（认定原东方红村“参加社会保险（障）实施方案”违法；责令东方红村依法改正“参加社会保险（障）实施方案”），案件受理费由洪山区政府负担。洪山区政府辩称，1.本案争议事项情况。武汉市洪山区和平街道东方红村原系武汉市洪山区和平乡东方红村，2004年《中共武汉市委武汉市人民政府关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》（武发〔2004〕13号）文件将其确定为“城中村”综合改造对象，要求依法推动城中村综合改造工作。为充分保障村民合法权益和社会福利，东方红村“城中村”综合改造领导小组依据《市劳动保障局关于“城中村”综合改造村改居人员就业和社会保障工作的意见》（武政办〔2004〕173号）文件要求，于2009年4月23日拟定《方案》，东方红村村民代表大会于2009年4月27日审议通过该《方案》。《方案》对东方红村参加社会保险（障）补缴费用承担方案作出如下规定：（1）截止2008年6月23日，祖辈及其子女户籍一直在东方红村的世居村民（包括世居村民的婚迁人员）划分为A类村民，A类村民补缴的费用全部由村集体承担，婚迁人员离婚后不在东方红村居住的，个人承担60%补缴费用，村集体承担40%补缴费用；（2）1981年12月31日以后户籍迁入东方红村的人员划分为B类居民，因迁入日期不同，个人承担的补缴费用分别为50%、60%、70%三等，剩余部分村集体承担，空挂人员补缴费用全部个人承担；（3）国营企业退休后户口迁入东方红村的人员划分为C类居民，C类人员不作为参保对象补缴。2.洪山区政府无权履行原告要求洪山区政府履行的事项。2009年4月23日，东方红村“城中村”综合改造领导小组拟定了《方案》。同年4月27日，东方红村村民代表大会对该《方案》审议后表决通过。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”第二十四条第七款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案”。《市劳动保障局关于“城中村”综合改造村改居人员就业和社会保障工作的意见》（武政办〔2004〕173号）第四条第一款规定：“（一）村改居劳动力参加城镇职工社会保险和村改居养老人员参加养老保障所需费用，由村集体经济组织和个人承担，其分担比例，由村民会议确定”。综上所述，法律未授权区级人民政府可以认定村民代表大会所作决议的法律效力，也未授权区级人民政府可以责令村民委员会改正村民代表大会的决议，上述《方案》属于东方红村村民会议的自治事项，洪山区政府无权对村民自治事项予以干预。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”上述规定充分说明法律将责令改正的权利授予了乡（民族乡、镇）一级政府，未授权给区级政府；3.洪山区政府已将原告申请事项转交相关责任部门处理。洪山区政府收到原告申请后，洪山区政府已将该事宜转交和平街道办事处处理。2016年10月20日，和平街道办事处已对原告的要求做出回应和处理，并将处理结果书面回复至洪山区政府。和平街道办事处在收到洪山区政府转交的处理事项后，及时向原告给予了回复，指明了救济途径，履行了法定职责。请求驳回原告的诉讼请求。原审法院认为，首先，关于本案第三人的名称问题。2006年3月1日，洪山区政府作出洪政〔2006〕15号《区人民政府转发市民政局关于撤销洪山区和平与洪山乡设立和平与洪山街道办事处的批复的通知》，决定撤销洪山区和平乡，同意设立洪山区和平街办事处。2008年9月10日，洪山区政府作出洪政〔2008〕42号《区人民政府关于成立和平街杨春湖社区居民委员会等三个社区居民委员会的批复》，同意撤销和平街东方红村并设立和平街东方红社区居民委员会。因此，本案第三人应当是东方红居委会而非东方红村委会。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，鲁火香等4人于2016年9月20日向洪山区政府提出履行法定职责申请，要求其履行责令第三人东方红村依法改正《方案》的职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”洪山区政府并没有确认《方案》违法并责令东方红居委会改正《方案》的法定职责。同时，周小琴并未向洪山区政府提出过履行相关职责申请。因此，鲁火香等4人要求洪山区政府履行确认《方案》违法并责令第三人改正《方案》的职责，没有事实根据和法律依据，其起诉不符合法定起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第一项及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十三条第一款第二项、第二款规定，裁定驳回鲁火香等4人的起诉。鲁火香等4人上诉称，根据相关法律规定，洪山区政府具有确认案涉《方案》违法并责令第三人改正《方案》的法定职责，原审裁定驳回起诉，适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。本院认为，案涉《东方红村参加社会保险（障）实施方案》系由洪山区和平乡东方红村村民代表大会于2009年4月27日审议通过。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”该法第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”因此，洪山区政府并无确认案涉《东方红村参加社会保险（障）实施方案》违法并责令第三人改正的法定职责。原审裁定驳回鲁火香等4人的起诉，适用法律正确。鲁火香等4人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李玉高审判员  韩 黎审判员  徐 冰二〇一七年十一月八日书记员  梁 颖