南昌铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）赣7101行初287号
原告徐正根，男，1964年2月15日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。
被告南昌市人力资源和社会保障局，住所地江西省南昌市红谷滩新区新府路118号。
法定代表人黄小华，该局局长。
委托代理人张辉，江西赣江律师事务所律师。
委托代理人熊文琳，江西赣江律师事务所律师。
被告南昌市人民政府，住所地：南昌市红谷滩区新府路118号。
法定代表人郭安，该市市长。
出庭人员金莎，该市政府法制办公室复议应诉处工作人员。
委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。
原告徐正根诉被告南昌市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、南昌市人民政府（以下简称市政府）不履行政府信息公开法定职责及行政复议一案，于2017年12月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后,依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用普通程序,于2018年1月18日公开开庭审理了本案。原告徐正根，被告市人社局委托代理人张辉、熊文琳，被告市政府工作人员金莎、委托代理人董峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐正根诉称，根据《南昌市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施意见的通知》的规定“可用申请人医疗保险个人账户支付其家庭成员的医疗费用。”原告申请市人社局以书面加盖印章的形式对以下事项作出信息公开答复：确认原告个人账户内资金可用于支付徐正根家庭成员（包括儿子、儿媳、孙子、儿媳的父母或者哥哥）的门诊医疗费用，定点零售药店及医疗器械的费用、住院期间的空调和取暖费用、因急病发作发生的急救车费用，应当由个人自付的相关住院费用，在定点医疗机构进行健康体检费用、预防接种费用、缴纳职工大病补充医疗保险的费用《南昌市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施意见的通知》中“用于已参加职工基本医疗保险的职工及其家庭成员的门诊医疗费用……”的解释。2017年3月22日，被告市人社局拒收原告递交的政府信息公开申请书。邮政部门凭据表明被告市人社局于2017年3月24日收到该申请书。原告因未收到答复，于2017年4月26日向被告市政府邮寄不履行信息公开职责的行政复议申请。综上，请求判决撤销被告市人社局关于《对洪府厅发[2011]147号有关条款解释的通知》的替代答复和被告市政府洪府复字〔2017〕783号《行政复议决定书》，判令被告市人社局对原告政府信息公开申请以可诉讼形式和原告要求的形式重新予以答复。
原告向本院提交证据有：《居民身份证》《医保卡》《南昌市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施意见》（以下简称《实施意见》）《邮寄单》《行政复议申请书》、洪府复字〔2017〕247号《复议申请受理通知书》《文件处理单》《信息公开的回复及回复附件》、洪府复字〔2017〕783号《受理通知书》、洪府复字〔2017〕783号《行政复议决定书》《医院检查报告单》及原告亲属有关身份证明，用以证明：1.原告身份。2.其儿子儿媳等亲属没有参加医保，根据《实施意见》的规定，职工个人账户费用支付范围扩大到可用于其家庭成员的医疗费用。3.被告市人社局超期受理原告政府信息公开申请。4.被告市人社局政府作息公开答复形式不符合原告申请要求的答复形式。
被告市人社局辩称：1.原告要求“申请公开的内容”不属于政府信息。原告申请要求公开内容归纳为两点：①“确认参保职工徐正根医疗保险个人账户的支付范围：可用于支付徐正根家庭成员（包括儿子、儿媳、孙子、儿媳的父母、儿媳的哥哥等）的门诊……费用”。其中，“确认范围”因有南昌市人民政府办公厅（洪府厅发[2011]147号）文件规定，被告已履行职责向原告提供该通知纸质文本，原告已收悉；②原告申请的“可用于支付徐正根家庭成员（包括儿子、儿媳、孙子、儿媳的父母、儿媳的哥哥等）的门诊……费用”是没有发生的数据，被告市人社局无法获取，更无保存，无法提供。2.被告市人社局对原告咨询了解的问题给予了及时回复。针对原告申请内容，对147号文件中“家庭成员”特予以下文解释补充完善，并及时向原告提供。综上，请求判令驳回原告诉讼请求。
被告市人社局向本院提交的证据有：《政府信息公开申请书》《公文处理单》《关于对洪府厅发[2011]147号有关条款解释的通知》《关于对徐正根所递交的<政府信息公开申请书>的回复》《政府信息公开条例》《南昌市政府信息公开规定》、洪府厅发[2011]147号《南昌市人民政府办公厅文件》《南昌市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施意见》，用以证明原告申请公开的政府信息不属于法律规定的“政府信息”且被告市人社局依原告的申请作出了相应的答复，程序合法、行为恰当。
被告市政府辩称：1.被告市人社局于2017年7月11日做出的《关于对徐正根所提交的政府信息公开申请书的回复》并无不当，且该行为依法不属于行政诉讼的受案范围。2.被告市人社局已经依法履行了解释规范性文件的职责。3.原告提起行政复议及行政诉讼源于其认为被告市人社局就案涉条款的解释及答复违法，但洪府厅发〔2011〕147号文件属于普遍适用的规范性文件，其约束的并不针对原告个人，故市人社局依据其授权进行条文解释的行为依法不属于行政诉讼的受案范围。
被告市政府向本院提交的证据有：《行政复议申请书》《行政复议申请受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议答辩状》《行政复议决定书》《行政复议文书送达回执》《邮寄单》《投递记录》《关于对徐正根所提交的《政府信息公开申请书》的回复》《关于对洪府厅发[2011]147号有关条款解释的通知》《政府信息公开申请书》、洪府厅发[2011]147号《南昌市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施意见》，用以证明市政府履行行政复议职责符合法定程序。
经庭审质证，各方当事人对对方提交的证据真实性均无异议，本院对原、被告提交证据的真实性予以确认。各方当事人对证据合法性、关联性的争议，亦属本案争议焦点，本院将在说理部分予以评析。
经审理查明，2017年6月22日，原告向被告市人社局提交《政府信息公开申请书》，要求被告市人社局针对洪府厅发[2011]147号《南昌市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施意见的通知》（以下简称147号文）中规定的“扩大个人账户的使用范围。将职工医疗保险个人账户支付范围扩大到：用于已参加职工基本医疗保险的职工及其家庭成员的门诊医疗费用……”的内容，其中可用于支付原告家庭成员部分，是否包括其儿子、儿媳、孙子、儿媳的父母及具体费用数据等进行书面答复。2017年7月11日，被告市人社局做出《关于对徐正根所提交的<政府信息公开申请书>的回复》（以下简称《回复》），将向各区、县医疗保险经办机构下发的147号文作为附件一并告知。2017年8月2日，原告到被告市人社局签收了《回复》。2017年9月28日，原告向被告市政府提起行政复议，2017年11月23日，被告市政府作出洪府复字2017[783]号《行政复议决定书》，2017年11月28日，原告到市政府签收该《行政复议决定书》。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼应当符合“属于人民法院受案范围”的条件。本案中，一方面原告主张被告市人社局做出《回复》不符合可诉讼形式而诉请判令被告重新做出可以诉讼的答复，说明原告已认可《回复》所列附件147号文及有关解释不可诉；另一方面原告申请信息公开内容为二项：第一，确认原告医疗保险个人账户的支付范围；第二，原告医疗保险个人账户“可用于原告家庭成员的门诊等费用”。针对原告申请信息公开的第二项内容，被告人社局认为原告主张申请公开的信息实际未发生，故无法获取和提供，亦不属于政府信息公开内容。因此，本案诉争实质是《回复》是否是针对原告申请政府信息公开做出了全面而无遗漏的答复，并非《回复》附件及有关解释是否可诉。为充分保护原告诉权，本院依法受理原告的诉请。
本院认为当行政机关主张申请人申请的不是政府信息时，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十四条的规定，应当予以答复。显然，针对原告申请政府信息公开，被告市人社局《回复》是不全面的。但是，政府信息公开诉讼相较于传统的行政诉讼中要求合法性审查因素外，更加着眼于争议实质化解。通说认为当行政机关在保持与基本事实同一性的范围之内，在政府信息公开诉讼中追加理由一般可以允许。以本案为例，《回复》通篇明确如果已参加职工医疗保险职工的家庭成员没有参加职工医疗保险，则该费用不会发生。故当被告市人社局依据《中华人民共和国政府信息条例》第二条“政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”的规定，在诉讼中追加主张不是政府信息，而实际情况该信息确实不存在时，就具备与基本事实的同一性，即被告市人社局即便重新做出答复，也不能改变原告申请政府信息公开的第二项内容不属于政府公开信息的客观事实。故原告主张判令被告市人社局重新做出答复的理由不成立。被告市政府在行政复议中，认定事实清楚，程序合法。
另原告本次诉讼诉请是针对被告市政府洪府复字2017[783]号《行政复议决定书》的范围内的行政行为，原告主张被告市人社局超期受理、答复其于2017年3月22日提出政府信息公开申请，因与本案行政行为不属同一次政府信息公开申请和行政复议，本院对该次政府信息申请过程不作审查。
综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定，判决如下：
驳回原告徐正根的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告徐正根负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。
审判长 王晓燕
审判员 吴艳清
审判员 周 莉
二〇一八年四月十七日
书记员 危国文
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的。
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