湖南省资兴市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1081行初35号
原告邓玉梅，女，1972年7月27日出生，汉族，湖南省桂阳县人，居民，住桂阳县正和镇牛巷口居委会*组**号。
委托代理人刘谭武，桂阳县东升法律服务所法律工作者。
被告桂阳县国土资源局，住所地湖南省桂阳县欧阳海大道107号。
法定代表人黄龙，局长。
出庭负责人李华，副局长。
委托代理人邓瑞仁，男，1963年9月1日出生，汉族，湖南省桂阳县人，桂阳县国土资源局法规股副股长，住桂阳县洋市镇政府宿舍。
委托代理人何良开，湖南志浩律师事务所律师。
被告桂阳县正和镇人民政府,住所地湖南省桂阳县正和镇。
法定代表人王华章，镇长。
委托代理人周十武，男，1969年5月7日出生，汉族，湖南省桂阳县人，桂阳县正和镇人民政府规划站站长，住桂阳县欧阳海大道宏国新村18号。
委托代理人夏小忠，湖南志浩律师事务所律师。
原告邓玉梅因要求确认被告桂阳县国土资源局（以下简称桂阳国土局）、桂阳县正和镇人民政府（以下简称正和镇政府）于2014年4月30日和2015年2月底实施的拆除藕煤厂行政强制行为违法，于2016年6月2日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月2日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月1日公开开庭审理了本案。原告邓玉梅及其委托代理人刘谭武，被告桂阳国土局出庭负责人李华及委托代理人邓瑞仁、何良开，被告桂阳正和镇政府委托代理人周十武、夏小忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告桂阳国土局、正和镇政府于2014年4月30日、2015年2月底实施的拆除原告邓玉梅藕煤厂行政强制行为。原告诉称，自2010年起，原告在桂阳县原城郊乡下雷村经营藕煤厂，2013年因修建马鞍岭路被搬迁，政府要求原告自己联系搬迁地方，无奈，原告经桂阳县正和镇五里桥村民小组同意，原告租赁该组村民黄明山、黄正山的空坪建藕煤厂，租赁期5年。租地后，原告花费20万元建成藕煤厂及住房，并生产经营。2014年4月17日，被告正和镇政府向原告下达《责令停止违法建设通知书》（桂正规停字[2014]50号）。同日，被告桂阳国土局也给原告下达《责令改正违法行为通知书》。2014年4月30日，原告的住房被强制拆除。2015年2月（农历正月），原告的藕煤厂也被强制拆除。原告认为，原告经营的藕煤厂受法律保护，二被告在没有依法征收该土地的情况下违法拆除原告藕煤厂及住房，侵犯了原告经营权，特向人民法院提起诉讼，请求依法确认被告强制拆除原告藕煤厂的行政行为违法，并责令赔偿因此造成的损失40万元。
原告向本院提交了以下证据：
证据1.《桂阳县正和镇人民政府责令停止违法建设通知书》（桂正规停字[2014]50号），用以证明被告正和镇政府只是通知要求原告整改，并未通知强制拆除；
证据2.被告桂阳国土局《责令改正违法行为通知书》（桂国资改字[2014]号），用以证明：①被告桂阳国土局只是通知原告整改，并未通知强制拆除；②该通知要求原告15日内改正，但并未满15日被告强制将原告的藕煤厂拆除；
证据3.损失明细单，用以证明原告建设藕煤厂及住房损失40万元；
证据4.空坪承包合同，用以证明原告经火田村五里桥组同意，租赁了黄明山、黄正山的土地建设藕煤厂；
证据5.照片，用以证明：①原告租赁五里桥组的土地建起的藕煤厂厂房及住房；②被告在没有任何依据的情况下先将原告的藕煤厂的住房用挖掘机强行拆除，后来又将厂房强行拆除；
证据6.拆迁补偿协议，用以证明同一路段与原告藕煤厂相邻的过磅场被拆除，被告正和镇政府给予了经济补偿，而拆除原告藕煤厂则一分钱未补，被告行政执法很随意，执法不公。
被告桂阳国土局辩称：1.桂阳国土局曾经给黄金山下达了《责令改正违法行为通知书》（桂国资改字[2014]号），但没有实施拆除原告住房、厂房的行政行为，桂阳国土局不是适格的被告；2.从2014年4月30日原告房屋被拆除至2016年6月2日起诉，已有25个月，原告的起诉超过了起诉期限，应当驳回其起诉。
被告桂阳国土局未向本院提交了证据和依据。
被告正和镇政府辩称：1.原告诉讼主体不适格，正和镇政府在2014年4月17日下达《责令停止违法建设通知书》是给黄金山（黄正山），而非原告；2.正和镇政府下达的《责令停止违法建设通知书》具有明确的事实和法律依据，且程序合法；3.正和镇政府非适格被告主体；4.原告起诉超过法定起诉期限，也无证据证实人身受限制的客观原因耽误。
被告正和镇政府向本院提交了以下证据：
证据7.《致全县广大农村村民的一封信》，用以证明依规划、按程序批建宣传到位；
证据8.《责令停止违法建设通知书》，用以证明：①本案原告非适格的主体资格；②原告已超过起诉期限；③责停通知书非拆除通知书，仅是一种违法停建告知行为，证明原告损失与责停告知行为无因果关系；
证据9.《送达回证》，用以证明责停通知书已经送达；
证据10.照片（一），用以证明黄正山对责停通知书本人已经现场签收；
证据11.照片（二），用以证明黄正山当时违法建设现状；
证据12.黄正山证明，用以证明整改通知书是下达给黄正山本人的钢管租赁厂；
证据13.所依据的法律法规及规范性文件：①《中华人民共和国城乡规划法》；②《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》；③《中共郴州市委办公室郴州市人民政府办公室关于规范农村村民建房管理的指导意见》（郴办发[2013]9号）。
经庭审质证，被告桂阳国土局对原告提交的证据1、2关联性有异议；对证据3真实性、合法性有异议；对证据4真实性、合法性有异议；对证据5有异议，认为该证据相反可以证明原告存在违法占用土地事实；对证据6关联性有异议。
被告正和镇政府对原告证据1、2关联性有异议；对证据3有异议，认为缺乏证据证明力；对证据4真实性、关联性有异议；对证据5真实性、关联性有异议，认为该照片不能证明是原告诉状所诉的藕煤厂，缺乏拍照时间，没有藕煤厂的招牌标志，也不能证实是正和镇政府实施的强拆行为，更不能证实原告所诉的具体损失，相反证实违法建设应当拆除；对证据6关联性有异议。
原告对被告正和镇政府提交的证据7关联性有异议；对证据8有异议，该证据与原告提交的证据1不一致，有明显改动；对证据9关联性有异议；对证据10有异议，认为该照片无拍摄时间显示，与本案无关联；对证据11有异议，该照片与本案无关联；对证据12有异议，被告已超过法定举证期限，不能作证据使用，证人必须出庭作证，行政机关不能在诉讼期间收集证据；对证据13无异议。
被告桂阳国土局对被告正和镇政府提交的全部证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、2、4、5、6，二被告虽提出异议，但经本院审查属实，本院予以认定；对原告证据3，二被告对其真实性、合法性提出异议，经本院审查，该损失明细表系由原告自己估算，无其他证据佐证，缺乏证明力，本院不予认定；对被告正和镇政府提交的证据8、9、10，原告虽提出异议，但经本院审查属实，本院予以认定；对证据7、11，与本案无关联，本院不予认定；对证据12，证人无正当理由未出庭接受质询，证据内容存疑，本院不予认定。
经审理查明，2014年1月1日，原告邓玉梅与案外人桂阳县正和镇火田村五里桥村民黄明山、黄正山签订《空坪场地承包合同》，合同约定原告租赁案外人黄明山、黄正山空坪建藕煤厂，租期5年。合同签订后，原告在该空坪投资兴建藕煤厂，建有简易住房和厂棚若干间，还在厂四周建有围墙。2014年4月17日，被告正和镇政府向原告藕煤厂用地出租人黄正山送达《责令停止违法通知书》（桂正规停字[2014]50号），认定黄正山（该通知书中写为黄金山）未取得建设工程规划许可证未批先建，属已建的违法建设工程，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十二条之规定，责令其立即停止施工，并携带资料于2014年4月18日前到正和镇政府听候处理。同日，被告桂阳国土局也向黄正山送达《责令改正违法行为通知书》，认定黄正山（通知书中写为黄金山）未经依法批准，未办理用地手续，擅自占用土地建藕煤厂的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，责令其自收到通知书之日起15日内改正。2014年4月30日，原告藕煤厂的简易住房被被告正和镇政府强制拆除。2015年2月底，原告藕煤厂厂棚亦被被告正和镇政府强制拆除。尔后，原告向桂阳县有关部门要求补偿，但未果。2016年6月2日向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争执焦点，一是被告桂阳国土局、正和镇政府是否实施了强制拆除原告藕煤厂的行政行为；二是强制拆除原告藕煤厂的行政行为是否合法；三是原告的起诉是否超过法定起诉期限；四是原告要求赔偿是否有依据。
一、关于被告桂阳国土局、正和镇政府是否实施了强制拆除原告藕煤厂行政行为的问题。原告认为，本案二被告在藕煤厂拆除前均向藕煤厂用地出租方黄正山下达过责令停止建设（或整改）通知书，藕煤厂应当是二被告强制拆除的，但二被告均否认实施了强制拆除藕煤厂的行政行为，那么，原告的藕煤厂是谁组织实施拆除的？本院分析认为：1.由于原告藕煤厂的违法建设位于被告正和镇政府辖区内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，被告正和镇政府负有依法拆除该违法建设的法定职责；2.在原告藕煤厂被拆除前，被告正和镇政府向藕煤厂用地出租人黄正山送达《责令停止违法通知书》，被告正和镇政府有已经受理查处该违法建设的行政执法案件的事实；3.原告提交的强拆现场照片证据证实，强拆现场有被告正和镇政府工作人员，且被告正和镇政府没有证据证实工作人员参与强拆是受其他单位委托而参与的行为；4.被告正和镇政府在同一时期、同一路段对其他违法建设实施了拆除违法和相关补偿工作。基于以上分析，本院可以认定被告正和镇政府是实施强制拆除原告藕煤厂的行政主体。而被告桂阳国土局虽然也向藕煤厂用地出租人黄正山送达了《责令改正违法行为通知书》，但无其他证据可以证实其组织实施或共同参与强拆原告藕煤厂的行为，故认定被告桂阳国土局是实施强制拆除原告藕煤厂的行政主体的证据不足，本院不予认定。
二、强制拆除原告藕煤厂的行政行为是否合法的问题。原告未经批准擅自建设厂房、住房等建筑是违法行为，依法应当查处，但行政执法机关应当依法律、法规或规章规定、依法定程序履行行政执法职责，并在行政诉讼中对其作出的行政行为的合法性负有举证责任。本案中，被告正和镇政府未能提交作出该行政强制行为合法的证据材料，视为举证不能，应承担不利后果，本院认定被告正和镇政府拆除原告藕煤厂的行政强制行为违法。
三、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。原告藕煤厂简易住房虽然是在2014年4月30日被强制拆除，但其厂棚却是在2015年2月底才被强制拆除，被告正和镇政府的行政强制行为存在连续性，原告提起诉讼起算日推定为2015年2月28日。由于被告在作出行政行为时未告知原告的诉权及起诉期限，本案起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案原告的起诉期限应当是从2015年2月28日起计算不超过2年，原告在2016年6月2日提起诉讼尚在该期限内，故原告的起诉未超过法定的起诉期限。
四、关于原告赔偿请求是否有依据的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致无法举证的，由被告承担举证责任”。本案中，原告为证明其受到的损害仅提供了自己估算的“损失明细表”证据，由于该证据不具有真实性，无证据证明力，且无其他证据佐证，本院不予采信，故原告要求被告赔偿损失40万元的诉讼请求，因证据不足，本院不予支持。
据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第三十四条、第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，判决如下：
一、确认被告桂阳县正和镇人民政府于2014年4月30日和2015年2月对原告邓玉梅位于桂阳县正和镇火田村五里桥藕煤厂建筑实施的强制拆除行政行为违法；
二、驳回原告邓玉梅的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告桂阳县正和镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。
审 判 长 张志辉
人民陪审员 樊共仁
人民陪审员 袁春美
二〇一六年十一月九日
书 记 员 曹 藐
附：本判决书所适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。