广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云中法行终字第14号
上诉人（原审原告）：陈郁明，男，汉族，1962年7月10日出生，住郁南县。
委托代理人：庞杰，男，汉族，1967年4月12日出生，住郁南县。
被上诉人（原审被告）：郁南县畜牧兽医渔业局。住所地：郁南县通门镇大堤路**号。
法定代表人：覃醒华，局长。
被上诉人（原审被告）：郁南县通门镇人民政府。
法定代表人：黄平，镇长。
上述两被上诉人的共同委托代理人：梁耀南，广东光源律师事务所律师。
上诉人陈郁明因与被上诉人郁南县畜牧兽医渔业局（以下简称郁南渔业局）、郁南县通门镇人民政府（以下简称通门镇政府）渔业行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服郁南县人民法院（2014）云郁法行初字第15号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈郁明及其委托代理人庞杰、被上诉人郁南渔业局及被上诉人通门镇政府的共同委托代理人梁耀南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实：向阳水库是郁南县行政区域内的全民所有水域。2009年间，陈郁明在向阳水库库区内建造网箱，进行渔类养殖生产。2009年12月30日，陈郁明取得郁府（淡）养证（2009）第S0068号《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》，用途为网箱养殖，使用水域滩涂总面积640平方米，水域、滩涂位置座落向阳水库，核准使用期限自2009年11月23日至2011年11月22日。至2013年时，陈郁明在向阳水库库区内建造养殖网箱60个，网箱面积3000平方米。
2013年1月16日，郁南县人民政府发出郁府（2013）3号《关于整治我县中型水库网箱养殖的通知》。2013年1月29日，郁南县人民政府发出《关于整治我县中型水库网箱养殖的通告》，认为近年来，郁南县水库网箱养殖无序过度发展，网箱面积已达11万多平方米，由于养殖过程中大量投放饲料、药物等导致水库污染严重，水质不断恶化，向阳水库水质已由Ⅰ类水质降为Ⅲ类水质，严重影响库区周边及下游群众生产生活。为保护郁南县水库水源，从源头控制人为因素对水库水资源造成污染，依据《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律、法规规定，对郁南县中型水库网箱养殖进行全面整治，通告要求：为防止水库水质进一步恶化，保护水库水资源的自净能力。1、云霄水库、大河水库从2013年4月1日起禁止网箱养殖。2、向阳水库从2013年4月1日至2015年3月31日停止网箱养殖。3、各网箱养殖户自公布之日起至2013年4月1日前自行清理网箱，逾期不自行清理的，县有关部门将依法依规处理。
2013年5月21日，郁南渔业局向陈郁明发出《限期拆除网箱养殖设施通知书》，敦促陈郁明于2013年6月4日前自行拆除网箱养殖设施。2013年9月2日，郁南渔业局向陈郁明发出粤郁牧渔告（2013）33号《行政处罚事先告知书》，陈郁明在法定的期限内没有向郁南渔业局提出申辩。限期拆除期限届满，经执法人员宣传教育，陈郁明没有自行拆除网箱养殖设施。
郁南渔业局分别于2013年10月10日、2013年11月21日、2014年5月15日组织执法人员拆除陈郁明在向阳水库养殖网箱共43个。陈郁明尚有网箱（17个面积510平方米）未拆除，其仍使用未拆除网箱养殖设施进行养殖。2014年9月11日，陈郁明向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：根据2009年修正《中华人民共和国渔业法》第六条、第七条第三款规定，作为郁南县人民政府渔业行政主管部门的郁南渔业局对在全民所有水域向阳水库库区内建造网箱设施，从事渔类养殖生产的行为进行处理属其职权范围。郁南渔业局审定，人民政府核准陈郁明使用全民所有水域从事网箱养殖时间为2009年11月23日至2011年11月22日，水域面积640平方米。陈郁明在其养殖证核准使用期限届满后，未经任何批准手续，在全民所有水域向阳水库库区内继续使用网箱设施进行渔类养殖生产，属于未依法取得养殖证在全民所有水域违法从事养殖生产的行为，郁南渔业局对其作出《限期拆除网箱养殖设施通知书》，限其自行拆除网箱养殖设施并无不妥。对陈郁明认为郁南渔业局、通门镇政府于2013年10月10日、2013年11月21日、2014年5月15日强制拆除其2486平方米养殖网箱的行政行为违法的诉讼主张，原审法院不予采纳。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”根据上述的规定，当事人请求国家赔偿应当以其合法权益受到损害为前提条件，本案中，陈郁明在其养殖证核准使用期限届满后，未经任何批准手续，擅自在全民所有水域从事养殖生产的行为，属于违法养殖，其网箱养殖设施依法必须予以拆除。陈郁明在其养殖证期满后继续在全民所有水域使用网箱设施从事渔类养殖生产不属于其合法权益，依法不属申请国家赔偿范围，且陈郁明认为郁南渔业局、通门镇政府强制拆除其网箱造成其损失1073400元，未能提供证据证实。因此，对陈郁明要求赔偿其损失1073400元的诉讼主张，原审法院不予支持。
综上，案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，判决：一、驳回陈郁明要求确认郁南渔业局、通门镇政府于2013年10月10日、2013年11月21日、2014年5月15日强制拆除陈郁明2486平方米养殖网箱的行政行为违法的诉讼请求。二、驳回陈郁明要求郁南渔业局、通门镇政府赔偿损失1073400元的诉讼请求。案件受理费50元，由陈郁明负担。
上诉人陈郁明不服原审法院上述判决，向本院上诉称：陈郁明作为水库移民，于1996年开始网箱养殖，2009年郁南县号召和要求向阳水库移民大力发展水库的网箱养殖。因郁南县当时申领了一个“郁江牌”无公害绿色草鱼商标，故陈郁明发展60多个网箱，面积达3000平方米，同时政府相关部门还发放了养殖证。2013年5月21日郁南渔业局向陈郁明发出的《限期拆除网箱养殖设施通知书》，限陈郁明在2013年6月4日前自行拆除网箱养殖设施，陈郁明即向郁南渔业局、县信访维稳中心提出异议，并明确提出陈郁明本是向阳水库移民，因向阳水库蓄水过高，且没有依法征用陈郁明的土地，导致陈郁明的田地被水库水淹没，没有得到分毫补偿。2009年底郁南渔业局曾向陈郁明发放《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》，而陈郁明养殖规模大，根据鱼的生长习惯，不可能在短期内完成拆除任务。2013年9月2日郁南渔业局向陈郁明发出《行政处罚事先告知书》，要求陈郁明收到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除网箱养殖设施，网箱共48个，面积共3000平方米。陈郁明收到后并没有拆除。后郁南渔业局、通门镇政府于2013年10月-2014年5月期间强制拆除陈郁明网箱共2486平方米，导致陈郁明损失严重。陈郁明认为：一、根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定郁南渔业局无权对陈郁明在向阳水库栗子根集体所有水域的网箱养殖行使行政处罚权。二、陈郁明在2009年11月23日已申领了《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》，属于受法律保护的合法养殖，事实清楚，郁南渔业局破坏陈郁明的养殖生产，应按照《中华人民共和国渔业法》第十二条、第十三条的规定作出赔偿。三、陈郁明的养殖行为属于合法经营。向阳水库网箱养殖无序过度发展，导致水库污染严重，都是郁南县相关职能部门不作为所致，责任在于郁南渔业局。郁南水库权属属水库移民集体所有，县政府未听取水库移民民意，且将水库几次扩容，由75米升至85.1米，再升至86.34米、92米，水库移民都没有得到分毫补偿，政府属于抢占。陈郁明从来没有收到郁南渔业局所发出的《限期拆除网箱养殖设施通知书》、《行政处罚事先告知书》，郁南渔业局事后在2014年1月2日才补送，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条、第三十八条的规定，郁南渔业局严重违反规定程序。四、郁南渔业局在没有任何通知送达给陈郁明之前，无权强拆。五、陈郁明有《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》，属合法经营，根据《中华人民共和国国家赔偿法》以及《中华人民共和国农业法》第九十条的规定，郁南渔业局对陈郁明的合法权益造成了惨重的损失，因此陈郁明要求郁南渔业局赔偿损失1073400元人民币符合事实和法律依据。六、郁南县人民政府发出了郁府办（2013）49号《印发〈郁南县水库移民后期扶持政策实施意见〉的通知》和郁府（2013）3号《关于整治我县中型水库网箱养殖的通知》两份文件，郁南渔业局只执行了后者，却没有执行前者。七、郁南渔业局从2009年鼓励大力发展网箱养殖，还曾举办学习班向养殖户传授养殖技术和发放水产养殖无公害药品，但却于2013年突然强制拆除养殖网箱，这属于对养殖户的欺骗行为。八、陈郁明在养殖证到期前曾经到郁南渔业局要求年审，当时郁南渔业局不办理，到法庭上才说养殖证失效。九、陈郁明在一审时提交的相片和视频可以证明郁南渔业局及通门镇政府的强制拆除行为违法，而且相关部门也没有依照国务院、发改委的有关规定安置、扶持水库移民。在本案二审庭审过程中，陈郁明向本院提交了书面上诉意见。陈郁明在书面上诉意见中补充了如下意见：一、向阳水库收到污染主要是因为上游生活污水、养殖污水、工业污水排入流经水库的河流，郁南渔业局监管不力，导致水库养殖无序发展，生产、生活污水大量排放。且郁南渔业局在强制拆除时违反了相关法律、法规所规定的程序，属程序违法。二、郁南渔业局、通门镇政府将陈郁明的养殖网箱由60个拆至只剩17个，将鱼都并到这17个网箱，导致养殖密度过大，大量鱼类死亡。综上所述，请求二审法院：1、确认郁南渔业局与通门镇政府于2013年10月10日、2013年11月21日、2014年5月15日强制拆除陈郁明2486平方米养殖网箱的行政行为违法。2、判令郁南渔业局与通门镇政府赔偿因行政违法而造成陈郁明的经济损失1073400元。3、追究郁南渔业局与通门镇政府的法律责任。
被上诉人郁南渔业局辩称：一、根据《中华人民共和国渔业法》第六条、第四十八条的规定，郁南渔业局有权对陈郁明在向阳水库违反渔业法的行为进行调查及做出行政处罚。二、郁南渔业局对陈郁明违法行为的认定事实清楚，证据确实充分。陈郁明在没有取得郁南县人民政府核发养殖证的情况下，擅自在向阳水库建设网箱从事养殖生产，违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款的规定。三、郁南渔业局对陈郁明作出的处理合理，符合法律规定。近年来，由于郁南县水库网箱养殖无序过度发展，导致水库污染严重、水质不断恶化，其中向阳水库水质已由Ⅰ类降为Ⅲ类，严重影响库区周边及下游群众生产生活。为保护郁南县水库水资源，郁南县人民政府分别于2013年1月16日、29日发出《关于整治我县中型水库网箱养殖的通知》及《关于整治我县中型水库网箱养殖的通告》，明确提出向阳水库从2013年4月1日至2015年3月31日停止网箱养殖，各网箱养殖户在2013年4月1日前自行清理网箱，逾期不自行清理的，县有关部门将依法处理。基于向阳水库水质受污染严重的事实及郁南县人民政府整治网箱养殖的要求，对于陈郁明未取得养殖证擅自在向阳水库从事养殖生产的行为，已不存在责令补正、补办养殖证的条件，只能依法限期拆除养殖措施。郁南渔业局对陈郁明作出的行政处罚符合向阳水库水污染治理的现实需要，维护了广大人民群众的利益，是合理合法的。四、郁南渔业局拆除陈郁明网箱养殖设施符合法律规定，且程序合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条的规定，郁南县渔业局有权强制拆除陈郁明的网箱养殖设施。郁南渔业局在认定陈郁明无养殖证擅自在向阳水库从事养殖生产的违法事实后，于2013年5月21日向陈郁明送达《限期拆除网箱养殖设施通知书》，敦促陈郁明于2013年6月4日前自行拆除网箱养殖设施。期限届满后，陈郁明未自行拆除，郁南渔业局在进行现场检查、明确陈郁明违法事实的情况下，于2013年9月2日向陈郁明送达《行政处罚事先告知书》，告知陈郁明郁南渔业局拟对其作出行政处罚的决定，并明确告知其有陈述申辩的权利。自2013年10月9日开始，郁南渔业局再次派工作人员到陈郁明养殖场，要求陈郁明拆除网箱，但遭到了陈郁明的拒绝，在对陈郁明反复催告无果的情况下，为维护法律的严肃性，郁南渔业局在妥善处理陈郁明放养在网箱中各种鱼类的情况下，依法强制拆除了陈郁明的部分养殖网箱。五、郁南渔业局强制拆除陈郁明的养殖网箱，是依法履行职务的合法行为，且在拆除陈郁明养殖网箱之前，已对陈郁明网箱中的鱼进行了妥善处理，郁南渔业局的行为并没有对陈郁明的合法权益造成任何损害。因此，陈郁明要求郁南渔业局赔偿其损失1073400元根本没有事实依据，也不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定。综上所述，原审判决正确，请求二审法院驳回陈郁明的上诉请求。
被上诉人通门镇政府辩称：一、同意郁南渔业局的答辩意见。二、通门镇政府是协助郁南渔业局对陈郁明的违法养殖行为进行处理，直接作出处罚决定和进行强制拆除的机关是渔业局，通门镇政府与强制拆除行为没有关联。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
另查明：陈郁明在本案一审中的诉讼请求是请求判决：1、确认郁南渔业局、通门镇政府于2013年10月10日、2013年11月21日、2014年5月15日强制拆除陈郁明2486平方米养殖网箱的行政行为违法；2、郁南渔业局、通门镇政府赔偿原告损失1073400元；3、本案诉讼费由郁南渔业局、通门镇政府承担。
在本案二审庭审过程中，陈郁明认为其提交的《向阳水库存鱼数量核查登记表》及《向阳水库清拆网箱登记确认书》可以证明其因郁南渔业局及通门镇政府的强制拆除行为造成了1073400元的损失；郁南渔业局认为上述两份证据虽然是真实的，但只能证明郁南渔业局拆除了陈郁明网箱后鱼的存量，但不能证明造成了陈郁明的损失。
本院认为：本案是渔业行政强制拆除及行政赔偿纠纷。本案二审的争议焦点是：1、通门镇政府作为本案一审被告的诉讼主体是否适格。2、郁南渔业局组织人员强制拆除陈郁明网箱的行为是否符合法定程序。3、陈郁明请求赔偿因强制拆除网箱造成的损失是否有事实和法律依据。
关于通门镇政府作为一审被告的诉讼主体是否适格的问题。《中华人民共和国渔业法》第六条第一款规定：“……县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。……”第七条第三款规定：“江河、湖泊等水域的渔业，按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；……”第四十八条规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外。”根据上述规定，郁南渔业局有权对郁南县辖区内的渔业养殖行为进行监督管理，以及对于违反法律规定进行养殖的行为进行处罚。在本案中，郁南渔业局是以自己的名义对陈郁明作出行政处罚决定并对其网箱进行强制拆除的，通门镇政府仅是对郁南渔业局进行协助。虽然陈郁明认为在强制拆除其网箱时有通门镇政府的工作人员表示是代表通门镇政府实施强拆行为的，但陈郁明并未提交证据予以证明。因此，通门镇政府没有以自己的名义实施强制拆除陈郁明网箱的行为，故通门镇政府不是本案一审适格的被告。
关于郁南渔业局组织人员强制拆除陈郁明网箱的行为是否符合法定程序的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”在本案中，郁南渔业局虽在答辩时认为其在强制拆除前曾对陈郁明进行过催告，但并未提供证据证明其在行政处罚决定作出后曾依照上述法律规定对陈郁明进行书面催告。因此，郁南渔业局的上述行为不符合上述法律规定，原审判决驳回陈郁明要求确认郁南渔业局强制拆除陈郁明养殖网箱行政行为违法的诉讼请求不当，本院予以纠正。陈郁明请求确认郁南渔业局行政强制拆除其养殖网箱行政行为违法的理由成立，本院予以支持。
关于陈郁明请求赔偿因强制拆除网箱造成的损失是否有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，当事人请求国家赔偿应当以其合法权益受到损害为前提条件。在本案中，陈郁明在其养殖证期满后继续在全民所有水域使用网箱设施从事渔类养殖生产属于非法养殖。因此，陈郁明被拆除的网箱养殖设施（包括其中的养殖鱼类）不属于其合法权益，依法不属于可以申请国家赔偿的范围，陈郁明主张赔偿其损失的请求，由于缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持并无不当，依法应予维持。
关于陈郁明在上诉时请求追究郁南渔业局及通门镇政府法律责任的问题。因陈郁明在本案一审过程中并未提出该请求，其在二审过程中提出这一请求不符合相关法律规定，且该请求不属于行政诉讼的受案范围，本院在本案中不作评判。
综上所述，陈郁明上诉请求确认郁南渔业局强制拆除其网箱养殖设施的行为违法的请求、理由成立，本院予以支持；其上诉请求郁南渔业局、通门镇政府赔偿其损失的请求、理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、撤销郁南县人民法院（2014）云郁法行初字第15号行政判决第一项。
二、维持郁南县人民法院（2014）云郁法行初字第15号行政判决第二项。
三、确认被上诉人郁南渔业局于2013年10月10日、2013年11月21日、2014年5月15日强制拆除上诉人陈郁明养殖网箱的行为违法。
四、驳回上诉人陈郁明的其他上诉请求。
本案一、二审案件受理费共计100元，由上诉人陈郁明和被上诉人郁南渔业局各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李开勇
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一五年五月二十一日
书 记 员 陈辉财