江苏省镇江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）镇行初字第0001号
原告刘久生。
原告曹洋。
原告王成玉。
原告王成龙。
原告黄雪娟。
原告崔巧珍。
原告刘宸。
原告薛红云。
原告管和平。
原告陈彬源。
原告耿敏。
原告季银芳。
原告张庆明。
原告薛伟。
原告朱云峰。
原告张纪福。
上述16名原告的共同委托代理人薛正懿，北京圣运律师事务所律师。
上述16名原告的共同委托代理人王有银，北京圣运律师事务所律师。
原告孙春林。
原告王卫华。
原告黄冠楠。
原告姚美英。
原告钱学兰。
原告陆彦霖。
原告的诉讼代表人：曹洋、刘久生、黄雪娟、张纪福。
被告扬中市人民政府。住所地：扬中市中电大道*号。
法定代表人潘早云，该市市长。
委托代理人成枝松。
委托代理人陈小锋。
原告刘久生等22人不服扬中市人民政府房屋征收决定，于2013年12月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理，于2013年12月27日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月17日公开开庭审理，原告诉讼代表人刘久生，16名原告的共同委托代理人薛正懿、王有银，被告的委托代理人成枝松、陈小锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告扬中市人民政府于2013年7月16日作出扬政房征决（2013）第2号《扬中市人民政府房屋征收决定书》（以下简称《征收决定》）。主要内容是：因实施原建宁农贸市场片区旧城改建项目，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《扬中市国有土地上房屋征收与补偿办法》等规定，作出房屋征收决定，征收范围为东至前进北路，西至文化北路，南至扬子中路，北至江洲西路，征收范围内约有580户，建筑面积约80000平方米；征收补偿按《原建宁农贸市场片区旧城改建项目房屋征收补偿安置实施方案》对被征收人进行补偿，该方案规定本项目实行货币补偿、产权调换两种安置方式，由被征收人自由选择一种，对于商业用房选择产权调换的，按下列方式进行，即房地产评估机构确定被征收房屋类似房地产市场价值，根据被征收人腾空交房的时间顺序，征收人提供本区域改建后的商业用房，供被征收人选择，并结清差价等内容；同时载明征收工作由扬中市住房和城乡建设局组织实施，并委托扬中市三茅街道办事处（以下简称三茅街办）具体负责；并告知有关复议、诉讼的权利、期限等事项。
被告于2014年1月2日向本院提交下列证据：
1、扬中市第十五届人民代表大会第四次会议《关于扬中市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的决议》、扬中市人大常委会《关于批准市人民政府将原建宁农贸市场片区等10个项目纳入2013年度国民经济与社会发展计划的决议》。证明该项目已经列入2013年度国民经济发展计划，符合公共利益。
2、扬中市发展改革和经济信息化委员会（以下简称扬中市发改经信委）扬发改经信行政审批（2013）104号《关于扬中市三茅街道办事处扬中市原建宁农贸市场片区旧城改建项目建议书的批复》。证明该项目客观存在，且已按规定立项。
3、三茅街办“被征收人征求意见情况的报告”。证明广泛地征求了意见。
4、扬中市国土资源局《土地权源证明》、扬中市土地利用总体规划图、扬中市城市总体规划图。证明该项目符合城市总体规划、土地利用总体规划以及应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
5、中国建设银行扬中支行资金证明、三茅街办关于银行帐户资金使用的说明和后续资金保证的承诺。证明相关补偿资金已经到位，符合法律要求。
6、补偿方案部门讨论会记录。证明政府的相关部门依法对征收的安置补偿方案进行了论证。
7、社会稳定风险评估报告。证明依法经过社会风险评估。
8、《原建宁农贸市场片区旧城改建项目房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）》、《扬中快报》及现场公示照片。证明已将征收补偿方案公开征求意见。
9、意见反馈及修改情况通告及公示。证明对意见进行了归纳和公示。
10、扬中市住房和城乡建设局《关于发布原建宁农贸市场片区旧城改建项目征收决定的请示》、政府常务会议纪要、批复、征收决定、补偿安置实施方案及公示。证明依法履行了公示等相关程序。
原告起诉认为被告作出的《征收决定》在实体、程序上违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，侵害了原告作为被征收人的合法权益，请求确认《征收决定》违法，并撤销《征收决定》。
原告向本院提交下列证据：
1、原告身份证明及房地产权证复印件。证明原告与所诉具体行政行为有利害关系。
2、《征收决定》复印件、原建宁农贸市场片区旧城改建项目房屋征收补偿安置实施方案复印件。证明所诉具体行政行为内容。
3、行政复议申请书及申请人基本信息复印件、复议代表委托书及签名复印件、邮寄凭证复印件、镇江市人民政府（2013）镇行复第44号《行政复议决定书》复印件。证明原告在复议程序后提起诉讼，并证明被告在行政复议中提交证据的内容。
被告答辩认为：被告对该项目作出《征收决定》主体合法，符合公共利益的需要；《征收决定》具有充分的事实根据和法律依据，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经当庭询问，被告陈述称：《征收决定》中确定的户数是580户，由于分户的原因，现总共约600户，到目前为止已有497户签约。对此陈述，原告并无异议。
经庭审质证，对于被告的证据，原告质证认为，除证据3、证据8的公示照片外，对被告其他证据的真实性无异议，但对证据1的合法性有异议，理由是被告在复议程序中没有提交，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据；对证据2的合法性有异议，投资额为20亿元，扬中市发改经信委无权进行审批，征收资金不到位；对证据3的真实性、合法性均有异议；对证据4的合法性有异议，理由为土地权源应以地籍档案为准，土地利用总体规划和城市总体规划两份证据证明原告被征收人现有建设符合相关规划，无征收必要，且该证据的调取时间是2013年12月12日，是在行政复议后调取，不能作为有效证据使用；对于证据5，中国建设银行扬中支行出具的资金证明，落款日期为2013年5月23日，距离被告作出具体行政行为有两个月时间，资金仅6亿元，金额不到位，资金的合法性有异议；对证据6、证据7、证据8、证据9的合法性有异议，理由为被告没有在复议程序中提交，另证据8的有关公示照片显示时间是2012年，对其真实性有异议；对证据10中除《征收决定》之外的其他证据均认为未在复议程序中提交，不具备合法性，另《征收决定》确定征收部门是扬中市住房和城乡建设局，没有法律依据。
对于原告证据的真实性、合法性、关联性，被告均无异议。
本院认证如下：对于被告提交的证据，原告认为证据3不具真实性，但经庭审核实该征收项目签约户数达80%以上，与证据3相互印证，原告现无其他反证否认该证据，故对该证据的真实性予以确认；对于证据8中照片显示时间为2012年的问题，被告解释是相机时间设置错误，因《扬中快报》的公示内容与现场公示照片内容一致，故被告的解释有其他证据佐证，故对该照片内容的真实性予以确认；原告对被告其他证据的真实性无异议，故本院对被告证据的真实性均予确认；对于原告的证据，被告均无异议，本院均予确认。对于被告当庭陈述的签约情况原告并无异议，本院予以确认。
经审理查明：2011年1月，扬中市第十五届人民代表大会第四次会议作出《关于扬中市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的决议》，决议建设城市商业中心区，将江洲东路-
江洲西路-前进北路-港东南路商业步行街-
扬子中路并串形成一个集商贸、金融服务等为一体的城市商业中心区。2013年3月1日至4月30日，三茅街办就原建宁农贸市场片区旧城改建项目向被征收人征求意见，并于2013年5月16日向扬中市人民政府房屋征收办公室（以下简称扬中市征收办）作出《关于原建宁农贸市场片区旧城改建项目房屋征收范围内被征收人征求意见情况的报告》，载明被征收人赞成率达70%。2013年4月27日被告组织该市征收办、法制、发改经信、规划、住建等部门召开该项目征收补偿方案讨论会。2013年5月15日扬中市人大常委会作出《关于批准市人民政府将原建宁农贸市场片区等10个项目纳入2013年度国民经济与社会发展计划的决议》，将该项目纳入2013年度国民经济与社会发展计划。2013年5月17日扬中市征收办在《扬中快报》发布《原建宁农贸市场片区旧城改建项目房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）》，征求意见期限为1个月，并张贴在征收现场。2013年5月23日中国建设银行扬中支行出具资金证明，证明三茅街办在该行存款余额为6亿余元。2013年5月24日三茅街办作出《关于建设银行扬中支行帐户资金使用的说明和后续资金保证的承诺》，承诺上述存款为该项目征收补偿专用资金，另根据征收补偿协议的签订情况和被征收人选择货币安置情况及时存入后续资金，保证足额兑付各被征收人的补偿费用。2013年6月3日扬中市发改经信委作出扬发改经信行政审批（2013）104号《关于扬中市三茅街道办事处扬中市原建宁农贸市场片区旧城改建项目建议书的批复》，同意对该项目办理有关批准手续和有关报告，该旧城改建项目计划投资20亿元。扬中市国土资源局于2013年6月3日作出《土地权源证明》，证明该项目地块性质为国有土地。《扬中市土地利用总体规划图》载明该项目地块的土地用途为现状建设用地。《2005-2020扬中市城市总体规划图》载明该项目地块为居住用地、商业金融业用地。2013年6月18日扬中市征收办会同扬中市三茅街办、规划、国土、发改经信、维稳小组等有关单位对该项目进行社会稳定风险评估。2013年7月3日扬中市住房和城乡建设局向被告提交《关于发布扬中市三茅街道办事处扬中市原建宁农贸市场片区旧城改建项目征收决定的请示》，7月11日被告经常务会议研究同意发布房屋征收决定，并于7月12日作出《关于﹤原建宁农贸市场片区旧城改建项目房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）﹥意见征求及修改情况的通告》，并张贴在征收现场。被告于2013年7月15日作出《关于决定同意发布原建宁农贸市场片区旧城改建项目房屋征收决定的批复》，于7月16日作出《征收决定》（附征收补偿安置实施方案），并予公告。
另查明：原告的房屋均处于该项目范围内。原告于2013年9月12日向镇江市人民政府申请行政复议，请求确认《征收决定》违法，并撤销该决定。镇江市人民政府于2013年11月8日作出（2013）镇行复第44号行政复议决定书，决定维持《征收决定》。
又查明：《征收决定》中确定的户数是580户，由于分户的原因，现总共约600户，到目前为止已有497户签约。
在本院审理期间，原有27名原告中已有黄庆华、黄冠楠、孙春林、王卫华、陆彦霖、钱学兰、刘艳丽、印永华、姚美英、黄珍娣、邱林飞共11人已与征收实施部门签订征收补偿协议，其中印永华、黄庆华、黄珍娣、邱林飞、刘艳丽共5人申请撤诉，本院已另行裁定予以准许。
围绕本案的争议焦点，即被告作出的《征收决定》是否合法，是否应予撤销，双方发表了辩论意见。
刘久生等原告认为：1、扬中市住房和城乡建设局不能作为征收部门；2、被告未能证明原告的房屋是危旧房需要进行改造，该征收项目不符合循环经济的原则，不具备公共利益；3、被告提供的证据未能证明征收资金充足到位；4、依据司法解释，被告提交的部分证据在行政复议程序中未提交，不能作为行政诉讼中认定原具体行政行为合法的证据。
被告认为：1、该项目总投资为20亿元，包括前期的征收以及旧城改造建设等费用；2、该项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八、九条之规定，符合公共利益的范畴。
本院认为：一、关于《征收决定》的职权依据。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。《扬中市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条规定，扬中市人民政府负责全市的房屋征收与补偿工作；扬中市住房和城乡建设局为本市房屋征收部门，下设扬中市征收办，负责组织实施本市行政区域内房屋征收与补偿工作；扬中市发改经信、国土、规划、公安、城管、财政、物价、工商、税务、审计、司法、民政、信访、监察等相关部门应当依照本办法的规定和职责分工，互相配合，保障房屋征收工作的顺利进行。本案中，被告依法具有作出房屋征收决定的职权，扬中市住房和城乡建设局是扬中市人民政府确定的房屋征收部门，并确定扬中市住房和城乡建设局下设的扬中市征收办负责组织实施该市行政区域内房屋征收与补偿工作，该市发改经信、国土等相关部门有权依法互相配合，保障房屋征收工作的顺利进行。因此，扬中市人民政府具有作出依法征收决定的职权，并有权确定扬中市住房和城乡建设局作为征收部门。原告关于扬中市住房和城乡建设局不能作为征收部门的理由，不能成立。
二、关于《征收决定》是否符合公共利益的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第八条第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第九条规定，依照该条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。本案中，该项目符合扬中市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要关于建设城市商业中心区的规划，被纳入扬中市2013年度国民经济与社会发展计划；该项目符合扬中市土地利用总体规划和城市总体规划；该项目经广泛征求意见，得到70%的被征收人赞成，并且签约户数达80%以上。故《征收决定》符合扬中市经济与社会发展的公共利益，也得到大多数被征收人的认可。
三、关于《征收决定》的行政程序。本案中，被告组织扬中市住建、征收办等有关部门讨论、拟订该项目房屋征收补偿安置实施方案，扬中市征收办对该房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）公开征求意见，被告对所征意见进行汇总，说明修改情况，并予公告。扬中市征收办会同有关部门进行社会稳定风险评估。三茅街办专户存入6亿余元征收补偿资金。被告经常务会议研究作出《征收决定》并公告。上述程序均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条至第十三条的规定。对于原告主张该项目共计投资20亿元，而实际仅投入6亿元，并认为征收资金不足的问题，本院经审查认为该20亿元投资包括征收补偿和建设等费用，不应仅理解为征收补偿费用，故对原告的该项主张不予支持。但是扬中市人民政府和相关部门应确保该项目征收资金按期及时足额到位。
四、关于被告未在复议程序中提交的证据能否在本案中作为证据采信的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定“复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定，对于涉及国家利益、公共利益或者其他组织合法权益的事实认定的，涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序事项的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。有关规定在法律精神和体系上是一致的，对符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定情形的证据，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定调整的范围。本院经审查，原告所提出的被告未在复议阶段提供的证据，涉及公共利益事实的认定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条的规定，现被告在诉讼中提供上述证据并不违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定。此外，本案不是对行政复议行为的合法性进行审查，且镇江市人民政府（2013）镇行复第44号《行政复议决定书》所载明的事实与本院查明的事实基本相同，并无明显区别。因此本院对原告的该项主张不予采信。
五、关于《征收决定》是否违反《中华人民共和国循环经济促进法》的问题。《中华人民共和国循环经济促进法》第二十五条第二款规定，城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。本案中，被告为了公共利益的需要，征收、改建相关建筑不违反上述规定，故本院对原告的该项主张不予支持。当然被告在实施该项目改建方案时应尽量提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。
综上所述，被告作出的《征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，符合公共利益的需要。原告要求确认《征收决定》违法并予撤销的诉讼请求，没有法律和事实依据，本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回刘久生等22名原告要求确认被告扬中市人民政府扬政房征决（2013）第2号《扬中市人民政府房屋征收决定书》违法并予撤销的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 王从国
审判员 曹 英
审判员 肖 雄
二〇一四年一月二十二日
书记员 刘佳惠