上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪01行终585号
上诉人（原审原告）上海松江恩诺物流有限公司，住所地上海市松江区茸康路135弄A1二层。法定代表人金跃红，执行董事。委托代理人何林，北京炜衡（上海）律师事务所律师。委托代理人张勇，北京炜衡（上海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市松江区规划和土地管理局，住所地上海市松江区荣乐东路2111号2号楼。法定代表人陈军，局长。行政负责人李燕，副局长。委托代理人马伟荣，上海市申中律师事务所律师。委托代理人马笑天，上海市申中律师事务所律师。上诉人上海松江恩诺物流有限公司（以下简称：恩诺公司）因闲置土地认定一案，不服上海市松江区人民法院（2016）沪0117行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月2日立案后，依法组成合议庭，于2016年9月6日公开开庭审理了本案。上诉人恩诺公司的委托代理人何林、张勇，被上诉人上海市松江区规划和土地管理局（以下简称：松江区规土局）的行政负责人李燕及委托代理人马伟荣、马笑天到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2010年5月31日，松江区规土局与恩诺公司就松江XX区XX区XX号地块（以下简称：系争地块）签订了沪松规土（2010）出让合同第25号《上海市国有建设用地使用权出让合同》（以下简称：《出让合同》），其中第十七条约定：“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2010年11月30日之前开工，在2012年5月31日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”同年11月23日，恩诺公司就系争地块取得了沪房地松字（2010）第XXXXXX号《上海市房地产权证》。但恩诺公司自依法取得系争地块的土地使用权后，一直未动工开发建设。2015年6月24日，松江区规土局向恩诺公司发出《关于松江XX区XX区XX号地块土地闲置调查通知书》，称恩诺公司处于逾期未开工状态，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》（以下简称：《办法》）的有关规定，松江区规土局将依法对系争地块的土地开发利用情况进行调查，请恩诺公司法定代表人或授权委托人接受调查、整理相关材料并说明有关情况，自该通知送达之日起的三十日内，提供：1、用地批准文件、土地权利文件等材料；2、地块开发利用或未开工原因等相关材料；3、已基本具备开工建设条件的证明、开工或恢复动工计划书等材料；4、其他与闲置土地相关的证明材料。恩诺公司收到该通知书后，向松江区规土局提供了相关说明材料。2015年8月10日，松江区规土局对戚某制作了《调查笔录》。经过调查核实，松江区规土局于2015年9月25日向恩诺公司作出松规土[2015]465号《关于松江XX区XX区XX号地块闲置土地认定书》（以下简称：被诉闲置土地认定），主要内容为：我局与你司于2010年5月31日签订了系争地块《出让合同》，该地块位于巡环东路西侧、巡环南路北侧，占地面积26,603.10平方米，用途为工业用地，容积率为0.6-1.2。根据《出让合同》第十七条的约定，你司应在2010年11月30日之前开工，在2012年5月31日之前竣工。系争地块涉嫌构成闲置土地，我局已向你司送达了《土地闲置调查通知书》。经查：《出让合同》第十七条约定你司应在2010年11月30日之前开工，但你司至今未开工建设。根据《办法》第二条的规定，基于你司怠于履行《出让合同》义务的行为，已构成闲置土地，我局将根据《办法》的相关规定进行处置。恩诺公司不服，诉至原审法院，请求撤销松江区规土局作出的被诉闲置土地认定。原审另查明，松江区规土局于2015年12月31日向恩诺公司作出松规土收字[2015]0002号《收回国有建设用地使用权决定书》，称系争地块被认定为闲置土地，已向恩诺公司送达了《闲置土地认定书》，根据《办法》第十四条的规定，经报请上海市松江区人民政府批准，松江区规土局依法收回闲置土地使用权。原审认为，案件的争议焦点有以下几个方面：一、关于被诉闲置土地认定是否可诉。松江区规土局称其在被诉闲置土地认定中确认了两项内容：一是恩诺公司对系争地块未动工开发构成闲置土地；二是闲置原因系恩诺公司怠于履行《出让合同》约定的动工开发义务。对于闲置土地，《办法》针对不同的闲置原因规定了不同的处置方式，若系国有建设用地使用权人的原因，将会面临被征缴土地闲置费或被无偿收回国有建设用地使用权。另，《办法》第二十四条规定：“国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。”可见，被诉闲置土地认定对恩诺公司的权利义务会产生实际影响，故具有可诉性。二、关于松江区规土局有无作出被诉闲置土地认定的法定职权。依据《办法》第四条第一款之规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。故松江区规土局具有作出被诉闲置土地认定的法定职权。恩诺公司以《办法》授权不合法为由，认为松江区规土局无闲置土地认定权的意见，不予采纳。三、关于造成系争地块闲置是否为恩诺公司原因。《办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”依据《办法》第三十条之规定，动工开发的含义是依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。本案中，《出让合同》约定的动工开发日期为2010年11月30日，恩诺公司在取得系争地块的使用权后，至今未动工开发，早已满一年。另，依据《办法》第八条第（一）项之规定，有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的。本案中，恩诺公司称未能如期动工开发系因松江区规土局未向其交付“净地”，但其在松江区规土局交付系争地块时未提出这一问题，之后办理了《上海市房地产权证》，在松江区规土局调查过程中所提供的说明材料，亦无法证明所称的系争地块上存在的问题导致其动工开发迟延，相反，在2015年7月22日《松江XX区XX区XX号地块的未开工的情况说明》中，恩诺公司明确表示签订《出让合同》后，松江区规土局依法向其交付了相应土地，“后续因经济危机，客户取消在华建厂计划，导致我司筹建厂房和仓库的计划搁置”。故松江区规土局作出被诉闲置土地认定，认定系恩诺公司原因导致闲置土地，事实认定清楚，且于法有据。另，松江区规土局提供的《上海市企业投资项目备案意见》、《建设用地规划许可证》提交申报的网页信息及《建设项目报送材料收件回执（存根）》等，可看出恩诺公司办理动工开发所需的前期手续，如立项备案、申请用地规划许可等并无障碍，但直至被诉闲置土地认定作出后才着手办理相关手续，明显怠于履行动工开发义务。松江区规土局在调查过程中，向恩诺公司发出《关于松江XX区XX区XX号地块土地闲置调查通知书》，经调查核实后，作出被诉闲置土地认定，执法程序亦无不当。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回恩诺公司的诉讼请求，案件受理费人民币50元，由恩诺公司负担。判决后，恩诺公司不服，上诉于本院。上诉人恩诺公司诉称，《办法》在认定闲置土地的适用主体及处理流程问题上违反了《城市房地产管理法》、《土地管理法》的相关规定，被上诉人松江区规土局不具有闲置土地认定权。被上诉人在认定闲置土地过程中存在明显不作为，认定过程严重违反法定程序，不符合国土资厅发（2013）16号文的规定。系争地块交付时未能达到《出让合同》以及法律规定的净地标准，至今无法满足动工开发的基本条件，造成土地闲置的主要责任在于被上诉人，且上诉人已于2015年11月就系争地块报上海松江出口加工区管理委员会立项备案，获得审批立项，新的动工时间为2016年3月。故请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人松江区规土局辩称，其具有作出被诉闲置土地认定的职权。系争地块约定的动工开发日期为2010年11月30日，早已超过一年，构成闲置土地。上诉人恩诺公司对于有关手续能办而不办，造成无法开工系由于上诉人自身怠于履行义务。上诉人在土地交付时没有提出系政府原因造成土地无法开发，上诉人亦依法办理了《上海市房地产权证》，且上诉人未对上述主张予以证明。开竣工日期应以上诉人与被上诉人在《出让合同》中的约定为准，上诉人以上海市松江出口加工区管理委员会作出的《上海市企业投资项目备案意见》主张新的动工时间为2016年3月，缺乏事实和法律依据。被上诉人作出的被诉闲置土地认定符合《办法》第五条、第九条的规定。故请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，根据《办法》第四条的规定，被上诉人松江区规土局作为市、县一级国土资源主管部门，负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。故被上诉人具有作出被诉闲置土地认定的法定职权。《办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。《办法》第三十条对动工开发的含义也进行了规定。本案中，《出让合同》约定的动工开发日期为2010年11月30日，上诉人恩诺公司直至2015年9月尚未动工开发，超过《办法》规定的一年期限。另，原审法院关于上诉人称未能如期动工开发原因系被上诉人未向其交付“净地”的理由不能成立的认定意见正确，本院予以确认。被上诉人经过调查核实，向上诉人发出《关于松江XX区XX区XX号地块土地闲置调查通知书》，并作出被诉闲置土地认定，并无不当。综上，原审判决驳回上诉人恩诺公司的诉讼请求正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海松江恩诺物流有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。
审判长 周瑶华
审判员 陈根强
审判员 侯 俊
二〇一六年十月二十八日
书记员 戴欣媛
附：相关法律条文
1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……