四川省眉山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川14行初47号
原告李跃福，男，1961年12月23日出生，汉族，住湖北省襄樊市襄城区。
委托代理人杨尚东，四川江洋律师事务所律师。
被告青神县人民政府。地址：四川省青神县青城镇大西街*号。
法定代表人徐琳，县长。
出庭负责人宋麒麟，副县长。
委托代理人李伟，青神县法制办公室副主任。
委托代理人王良，四川良柄律师事务所律师。
被告青神县砂石资源开采管理领导小组办公室。地址：四川省青神县青城镇中岩路***号。
负责人刘坤，办公室主任。
委托代理人李勇刚，四川典扬律师事务所律师。
委托代理人陈倩，四川典扬律师事务所实习律师。
原告李跃福认为被告青神县人民政府（以下简称青神县政府）、青神县砂石资源开采管理领导小组办公室（以下简称青神县砂管办）未按照约定履行资源行政协议，于2018年3月5日提起诉讼。本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月12日、6月28日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人杨尚东，被告青神县政府的负责人宋麒麟、委托代理人李伟、王良、青神县砂管办的负责人刘坤、委托代理人李勇刚等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月8日，被告青神县砂管办（甲方）与原告李跃福（乙方）签订《眉山市青神县河道砂石开采权出让合同》，双方约定：“甲方同意从2015年11月16日起将出让区块砂石开采权交付给乙方；合同约定砂石开采权出让年限为一年，自2015年11月16日至2017年3月16日；每年6月1日至9月30日为禁采期；开采量约为22.5万m³；合同规定的出让期限届满或开采量达到规定总量，满足任一条件甲方无条件收回该区块的开采权。……”
原告李跃福诉称，原告和被告青神县砂管办在2015年6月8日签订《眉山市青神县河道砂石开采权出让合同》，合同约定的开采期限为一年，自2015年11月16日至2017年3月16日。但由于被告的原因，2016年5月6日，青神县水务局才向原告下达开采许可的批复，该批复原则同意原告开采期从2016年5月6日计算至2017年3月16日，开采方量为225668.11立方米。原告开采20余天后即迎来防汛期停采。2016年9月30日汛期结束后，原告准备开采时，被告以存在纠纷为由下达暂停开采的通知，从2016年12月原告才得以恢复开采。2017年防汛期提前从5月1日开始并延至10月15日，汛期过后，原告准备继续开采时，砂管办又说要请示，导致原告至今未继续开采。原告开采两次，开采时间累计只有5个月零24天，开采量也只有约16万方。开采时间和开采量均没有达到合同的约定，被告理应继续履行合同，同意原告继续开采。由于被告暂停原告开采和不按合同履行，砂石价格变化导致原告损失200多万元，被告对此应承担赔偿责任。请求判令被告继续履行2015年6月8日与原告签订的《眉山市青神县河道砂石开采权出让合同》，许可原告继续开采砂石3万立方米，继续履行两个月。
原告为证明其诉讼主张，提供了以下证据：1.青水函【2016】31号《青神县水务局关于河道采砂石许可的批复》，拟证明由于被告原因致原告开采时间延后，原告是经过批准开采的砂石；2.《眉山市青神县河道砂石开采权出让合同》，拟证明该行政协议违法，青神县砂管办不具有行政主体资格，只是县政府的内设机构，砂管办的设立不符合法律规定，同时证明原、被告之间签订采矿权出让合同的事实和合同约定的权利义务；3.2016年5月原告采挖砂石记录汇总表，拟证明原告开采记录；4.《青神县海事处施工作业许可证》，拟证明根据砂石开采的惯例，批准的方量计算了抛方的部分，原告前后两次实际开采未达到20万方。5.2018年2月4日对朱明华的调查笔录，拟证明原告开采方量没达到22.5万方，朱明华系李跃福的工作人员。6.2014年11月13日的《转让协议书》和打款记录，拟证明被告测得方量包含李跃福从他人手中购买的沙石80万立方米，堆在原告采矿处，原告购买砂石共计2640万元。7.朱明华《关于标段砂石含泥量的情况说明》，拟证明开采砂石中含大量的泥沙，是砂管办工作人员让其开采的。8.郑军和戴云出具的书面证明，拟证明原告当时开采的砂石含泥的事实，原告是按被告的要求开采砂石。9.照片8张，拟证明当时砂管办和原告一起查看砂石现场所拍的照片，砂石中含有大量的泥，原告是按被告的要求开采，因此应在砂石总开采量中扣除20%。
被告青神县政府辩称，李跃福已按拍卖公告及《眉山市青神县河道砂石开采权出让合同》的约定开采了砂石22.5万m³，且实际开采砂石333121.6m³，该《出让合同》已履行完毕，其无权再要求县政府继续履行。《招标公告》中明确了青神县砂管办出让砂石的开采量约为22.5万m³，该《出让合同》第十六条约定，本合同规定的出让期限届满或开采量达到规定总量，满足任一条件甲方无条件收回该区块的开采权。2016年5月，经四川靖立测绘有限公司测绘，李跃福第一次总挖方为188951.4m³；2017年5月，经四川省冶金地质勘查局六0五大队测绘，原告李跃福第二次挖方总堆积砂石方量约为144170.2m³。原告李跃福两次开采砂石总挖方量为333121.6m³，且超量108121.6m³，已超出拍卖公告及《出让合同》的约定。综上，原告李跃福已获得了合同约定开采的砂石，且超量开采，该《出让合同》已经履行完毕，现原告要求继续开采砂石不仅违背合同约定，而且是非法侵占国家矿产资源，请求驳回原告李跃福的诉讼请求，至于原告超采砂石，县政府保留另行依法追究其法律责任的权利。
被告青神县政府为证明其诉讼主张，提供了以下证据：1.《关于延长中标砂石开采时效的申请》，拟证明原告的经办人朱明华向砂管办递交的申请中，原告自认第一次开采8万方，2017年4月上旬开采14万余方，说明原告已开采完合同约定的数量，合同已经履行完毕。2.李跃福委托朱明华的授权委托书，拟证明朱明华是李跃福授权的委托人代理人，为其办理砂石交易的一切事宜。
被告青神县砂管办辩称，砂管办与原告签订的《眉山市青神县河道砂石开采权出让合同》期限已到，已履行完毕，原告无权要求砂管办继续履行《出让合同》。双方签订的该《出让合同》，已约定无论原告对砂石开采方量是否达到合同的约定，砂管办到期有权收回砂石开采权。砂管办在2016年、2017年两次请测绘公司对砂石开采量进行测绘，四川靖立测绘有限公司出具《2014年李跃富拍卖标段项目砂石方量计算报告》，表明原告第一次总挖方为188951.4m³，四川省冶金地质勘查局六0五大队出具《青神县鑫泰碎石加工厂砂石堆砂石量测量报告》，表明原告第二次挖方堆积砂石方量约为144170.2m³，原告两次开采砂石共计333121.6m³。《招标公告》中规定了出让砂石的开采量为22.5万m³，原告已超出《招标公告》中对砂石开采量的约定。根据该《出让合同》的约定，在原告砂石开采量超过《招标公告》规定的砂石开采量时，砂管办有权收回该区块的开采权，即原告无权要求砂管办继续履行《出让合同》。综上所述，原告李跃福已获得了合同约定开采的砂石，且超量开采，该《出让合同》已经履行完毕，现原告要求继续开采砂石不仅违背合同约定，而且是非法侵占国家矿产资源，请求驳回原告李跃福的诉讼请求，至于原告超采砂石，砂管办保留另行依法追究其法律责任的权利。
被告青神县砂管办为证明其诉讼主张，提供了以下证据：1、《砂石方量计算报告》及附图、《测量报告》，拟证明李跃福两次开采砂石总量为333121.61立方米。2、《拍卖公告》及《拍卖成交确认书》，拟证明约定开采量约22.5万平方米，李跃福已超采。3.砂管办的主体资格文件，青委办【2010】72号、青机编【2012】12号、青委编定【2013】10号、眉市编法【2007】7号，拟证明砂管办的成立及主体资格，2010年9月1日经县委县政府同意成立砂管办，青神县机构编制委员会批准设立砂管办为事业单位。4.两份测量报告、计算报告及相关制作人员的资格证明，拟证明制作人员为梁敏、黄春秀、冯世江。5.李跃福出具的授权委托书，及朱明华、李跃福、王天斌的身份证，拟证明朱明华和王天斌是李跃福的受托人。
经庭审质证，被告青神县政府对原告所举证据的质证意见为：对证据2无异议。证据3即记录汇总，是原告和陈勇祥的约定，只能说明2016年5月31日前一个月时间原告就开采8万多立方米，证明了5月份的开采量，不能代表第一次开挖方量的总数，不认可原告自己做的记录，应当以测绘公司测绘的总量为准。证据4形成于2016年5月双方签订协议之后，该证据并不能突破双方的约定。关于证据5，系证人证言，朱明华没有到庭作证，其真实性不予认可，朱明华与李跃福之间有利害关系，对该份没有出庭作证的证词不予认可。关于证据6即转让协议和打款依记录，该证据与本案没有关联性。关于证据7，只是原告的单方说明，被告不予认可，且对是否扣除泥沙，双方没作约定。关于证据8，是否是郑军和戴云的签名，无从考证，且两人无权就国有矿产资源作出处理，若其涉嫌，则触犯刑法。关于证据9，是否是本案所争执的沙石照片，无从考证，图片不能证明与本案有关联性。
被告青神县砂管办对原告所举证据的质证意见为：赞同县政府的质证意见。对证据3，该份证据和其他证据不能证明原告只开采了约20万立方米，该记录只是原告的部分开采量，应以第三方的测绘数据为准。关于证据6，与本案无关。关于证据7，沙石中必然含有部分泥沙，不能达到原告的证明目的，朱明华是李跃福的受托人，与本案有利害关系。
原告对被告青神县政府所举证据的质证意见为：对证据1中的开采时间无异议，但朱明华的个人签名不能代表李跃福，所以不能证明原告实际开采的方量。对证据2的真实性有异议，且授权范围不明确。
原告对被告青神县砂管办所举证据的质证意见为：对证据1，测量报告的真实性无法确认，即使真实，也不能证明原告开采砂石方量，测绘报告不属于证据种类中的书证，实质属于鉴定意见，测绘是被告单方作出，且在原告不知情的情况下作出，该证据不符合证据规则的要求，应不予认定。对证据3，即使有编委、县委等文件，但也不能证明砂管办的设立是合法的，且已超过了举证期限。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据3，即2016年5月原告采挖砂石记录汇总表，系原告单方制作，且无被告方签字认可，故本院不予采纳。证据4的证明对象和内容不能达到原告的证明目的，本院不予采纳。对原告所举的证据5、证据7、证据8，因该证人证言的形式要件不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，故本院不予采纳。原告提供的证据6、证据9，其证明对象和内容不能证明与本案具有关联性，不能达到原告的证明目的，本院不予采纳。被告青神县砂管办提交的《砂石方量计算报告》及附图、《测量报告》、两份测量报告、计算报告及相关制作人员的资格证明，系被告方单方委托所作的测绘，且未告知原告也未经原告签字认可，故本院不予采纳。对原告、二被告所举其余证据，来源合法，内容真实，均与本案案件事实有关，本院予以采信。
经审理查明，2014年12月10日，青神县公共资源交易中心发布的《眉山市青神县砂石资源开采权拍卖公告》载明：“青神县砂管办委托青神县公共资源交易中心拟对3宗砂石资源开采权进行公开拍卖，现就有关事项公告如下：标的1，出让地段青神县××××池村相应河道管理范围，储量约22.5万m³。……”
2015年6月8日，被告青神县砂管办（甲方）与原告李跃福（乙方）签订《眉山市青神县河道砂石开采权出让合同》，双方约定：“甲方同意从2015年11月16日起将出让区块砂石开采权交付给乙方；合同约定砂石开采权出让年限为一年，自2015年11月16日至2017年3月16日；每年6月1日至9月30日为禁采期；开采量约为22.5万m³；合同规定的出让期限届满或开采量达到规定总量，满足任一条件甲方无条件收回该区块的开采权。……”
2016年5月6日，青神县水务局作出青水函【2016】31号《青神县水务局关于河道采砂石许可的批复》，该局同意李跃福取得青神县××××池村相应河道管理范围内的砂石开采权，开采方量为225668.11立方米。
青神县砂管办与李跃福签订《眉山市青神县河道砂石开采权出让合同》后，双方按约履行了合同。
2017年11月14日，李跃福向青神县砂管办递交的《关于延长中标砂石开采时效的申请》载明：“我方2016年5月开采砂石25天，开采了8万方即到汛期，开采作业中断；2017年4月上旬，我方进行第二次开采，本次开采14万余方，扣除20%泥土含量后合12万方。至此两次共开采约20万方。根据合同约定，我方应开采砂石22.5万方，我方两次进场实际开采约20万方，尚有2.5万余方未开采，请求政府部门批准允许我方继续开采并延长开采时限一年。……”
因青神县砂管办未批准同意李跃福继续开采砂石，李跃福于2018年3月5日向本院提起诉讼，请求判令被告继续履行2015年6月8日与原告签订的《眉山市青神县河道砂石开采权出让合同》，许可原告继续开采砂石3万立方米，继续履行两个月。
另查明，2010年9月1日，青神县政府组建青神县砂管办。之后，青神县机构编制委员会批准设立青神县砂管办，青神县砂管办为事业法人单位，其业务范围为：规范砂石资源开采秩序，有效保护国有资源；负责青神县砂石资源拍卖出让等，规范管理全县砂石市场。
本院认为，本案的争议焦点为，一、本案的适格被告是青神县政府，还是青神县砂管办。二、原告主张被告未按照约定履行《眉山市青神县河道砂石开采权出让合同》的理由是否成立，其诉讼请求能否得到支持。
关于第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”根据上述规定，行政执法主体资格应遵循职权法定原则，没有法律、法规或者规章授权的执法主体，不具有独立的行政执法主体资格，不能以自己的名义对外独立行使行政权力，作出行政行为。因此，行政机关内设机构、派出机构或者其他组织未经法律、法规或者规章授权的，即使有行政机关的授权也只能视为行政委托关系，并不具有行政管理的法定职权，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款确定委托的行政机关为被告。本案中，青神县砂管办系青神县政府组建，虽青神县政府赋予其行政管理职能，但青神县砂管办未经法律、法规或者规章授权，其不具有独立的行政执法主体资格，应确定委托的行政机关即青神县政府为被告。故本案的适格被告是青神县政府。
关于第二个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”本案中，青神县砂管办与李跃福签订的《眉山市青神县河道砂石开采权出让合同》系行政协议，双方约定开采量为22.5万m³，约定开采期限届满或开采量达到规定总量，满足任一条件青神县砂管办无条件收回该区块的开采权。签订合同后，双方按照合同约定履行了自己的义务，根据李跃福向青神县砂管办递交的《关于延长中标砂石开采时效的申请》载明的内容，李跃福亦认可2016年5月和2017年4月上旬，其两次共开采约22余万m³，只是其认为应从第二次开采的总量中扣除20%的泥土含量。本院认为，《眉山市青神县河道砂石开采权出让合同》中已约定开采时间和开采量，而原告的开采量已达到了合同约定，现原告只是认为应从第二次开采的总量中扣除20%的泥土含量，但该合同中双方并无此项约定，原告主张被告未按照约定履行该资源行政协议的理由不能成立。故原告请求“判令被告继续履行2015年6月8日与原告签订的《眉山市青神县河道砂石开采权出让合同》，许可原告继续开采砂石3万立方米，继续履行两个月”无事实根据和法律依据，其诉讼请求不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李跃福的诉讼请求。
案件受理费11800元，由原告李跃福负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 高 莉
人民陪审员 彭玉平
人民陪审员 陈俊文
二〇一八年六月二十八日
书 记 员 李晓洁