山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁行终1223号上诉人（原审原告）任志升，男，1952年4月14日出生，汉族，住莱州市。被上诉人（原审被告）莱州市人民政府，住所地莱州市府前街。法定代表人于宁，市长。委托代理人于杰，莱州市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人张娜，山东文景律师事务所律师。任志升因诉莱州市人民政府行政复议一案，不服烟台市中级人民法院（2015）烟行初字第116号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告任志升诉称，2010年7月26日，原告到农业厅反映没有口粮地，农业厅拿出了莱州市平里店镇政府反馈材料，关于平里店镇石于村民任志升反映问题的调查情况，原告认为这份材料调查与事实不符。2010年8月1日原告被北京府右街派出所训诫，莱州市公安局对原告作出拘留7天的行政处罚。原告不服莱州市公安局的行政处罚决定和平里店镇政府搞假材料的行为，8月11日同一天向莱州市人民政府邮寄行政复议申请。后原告到莱州市人民政府查问，行政复议的工作人员叫原告再写个行政复议申请。原告认为2010年8月11日写的行政复议申请被莱州市人民政府扣押，请求法院依法确认被告扣押行政复议信件违法。原审法院查明：2010年8月，莱州市公安局对原告做出莱公（行）决字（2010）第30号公安行政处罚决定书，对原告行政拘留7天。原告不服该公安行政处罚决定书，2010年8月11日，原告向莱州市人民政府邮寄了编号XA21012734137国内挂号信，原告去莱州市人民政府询问是否收到信件，政府工作人员称未收到，原告去邮局查询，2010年8月16日莱州府前支局为原告出具了邮件查单，证实邮件号码XA189××××3437邮件莱州市人民政府凭收发章妥投。后，莱州市人民政府行政复议的工作人员叫其再写个行政复议申请，2011年7月28日原告因不服莱州市公安局莱公（行）决字（2010）第30号公安行政处罚决定书，向被告申请复议，请求撤销莱公（行）决字（2010）第30号公安行政处罚决定书。被告2011年8月18日作出莱政复决字[2011]第8号行政复议决定书，维持了莱州市公安局作出的莱公（行）决字（2010）第30号公安行政处罚决定书。原告对该复议决定不服，于2015年6月10日向莱州市人民法院提起行政诉讼，该案正在审理中。原告认为其2010年8月11日邮寄的行政复议申请被莱州市人民政府扣押，请求法院依法确认被告扣押行政复议信件违法，诉至原审法院。原审法院认为：本案的焦点问题是原告的起诉是否超过了法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织，不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据以上规定，对已经知道行政机关作出的具体行政行为内容的公民、法人或者其他组织，其起诉期限应当从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起开始计算，但最长不得超过2年。本案中，原告主张2010年8月被告扣押其行政复议信件违法，庭审中原告当庭陈述其2010年8月16日去邮局查询的时候就知道了莱州市人民政府已经收到邮件。根据上述法律规定，对已经知道行政机关作出的具体行政行为内容的公民、法人或者其他组织，其起诉期限应当从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起开始计算，但最长不得超过2年。原告于2010年8月16日就已知道莱州市人民政府扣押其信件，其于2015年8月向人民法院提起行政诉讼，已经超过了法定2年的起诉期限，对原告的起诉，依法应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、四十四条第（六）项、第六十三条第（二）项之规定，裁定驳回原告任志升的起诉。上诉人任志升不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审行政裁定，称：被上诉人机关负责人没有到庭，没有说明理由。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第五条规定：行政诉讼法第三条第三款规定，“行政机关负责人”包括行政机关正职和副职负责人，行政机关负责人出庭应诉的可以另行委托一至二名诉讼代理人。被上诉人违反了法律规定，答辩状也只盖了被上诉人的公章，没有签名，应视为答辩无效。原审裁定的内容与事实不符，在向原审法院递交起诉状时，经收案人员说明己经把诉莱州市公安局的字样划掉，没必要再说莱州市公安局的事情。诉求中已经载明依法确认莱州市人民政府扣押行政复议信件违法。在2010年8月11日上诉人向被上诉人邮了两个复议申请。一是不服莱州市公安局做出莱公（行）决字第30号行政处罚决定，二是对平里店镇政府和农业局搞虚假材料的行为申请复议，要求依法处理。而被上诉人说没收到，于是上诉人查询了邮局。到2011年7月份上诉人才打听到行政复议大厅，后去查询结果，他们拿出了莱政复决字[2011]第8号行政复议决定书，同时拿出了莱政复不字[2011]6号、7号不予受理决定书。原审裁定称，被上诉人提交证据(1、2、3)是完全错误的。莱政复决字[2011]第8号行政复议决定书是上诉人提交的，没有送达回证，也没有邮寄送达。2015年6月10日的起诉状证明上诉人对行政复议决定不服，已向莱州市人民法院起诉，起诉的是公安局，与本案没有关系。原审裁定书称“不存在原告所主张的扣押信件的行为”，上诉人2010年8月11日申请复议的，2011年8月份拿到的莱政复决字[2011]第8号行政复议决定书，还有莱政复不字[2011]6号、7号不予受理行政复议申请决定书，如果没有扣押，2010年8月11日的申请书哪里去了？没扣押还用再写一次复议申请吗？原审裁定称，“经庭审质证本院对上述证据做如下确认：原告提交证据，被告对该组证据的真实性无异议”，被告没有提交什么证据，又怎么能说原告对被告提交证据无异议？原审裁定称“原告上述的证据证明本案被诉行为存在”，也就是对上诉人诉被上诉人扣押行政复议信件违法已经确认。《最高人民法院关于执行若干问题解释》第42条规定，公民、法人及其他组织，不知道行政机关作出的具体内容的，从知道之日起计算，对涉及不动产具体行政行为作出之日起超过20年，其具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。原审法院2015年11月2日受理案件通知载明：“任志升，我院收到你诉莱州市人民政府的起诉状，经审查符合中华人民共和国行政诉讼法的规定起诉条件，本院决定审理”，本案是经过审查，符合立案条件才立案的。上诉人系要求土地赔偿才起诉的，依据法律规定，土地属于不动产，从1992年到2011年没有超过20年。2011年上诉人曾多次到莱州市人民法院起诉，法院不给立案，2015年6月向莱州市人民法院起诉，法院以超过20年为由裁定不予受理，上诉人不服，曾上诉至烟台市中级人民法院，该院称1992年至2011年没有过期，但不是行政，应该属于民事。综上，上诉人提起本案诉讼没有超过起诉期限，驳回起诉是错误的，应当撤销。被上诉人莱州市人民政府未向本院提交书面答辩意见，但其提交的二审行政案件诉讼要素表显示其对原审认定事实、法律适用及裁判结果均无异议。根据原审法院裁定和上诉、答辩情况，本案的审理重点确定为：原审裁判理由是否恰当，结果是否正确？原审卷宗已随案移送本院，二审认定的事实与原审一致。本院认为：一、上诉人不服莱州市公安局莱公（行）决字（2010）第30号行政处罚决定书，于2010年8月向被上诉人莱州市人民政府邮寄行政复议申请书。被上诉人称未收到上述行政复议申请，而上诉人认为其申请已经经邮寄签收，并提供了邮件查询单。上述情况本身系上诉人申请行政复议的基本过程，如果上诉人认为被上诉人在该次行政复议申请过程中收到申请而未履行复议职责，可以向人民法院提起行政诉讼，请求确认其违法或者要求判令其履行职责。行政程序中的扣押属于行政强制行为，上诉人本案中提出的扣押实际是认为被上诉人收到其行政复议申请后未履行职责。本案中被上诉人曾主张未收到上诉人的行政复议申请，其是否收到复议申请，是否应当履行复议职责，在一般的行政诉讼中可以根据案件的证据及法律规定进行审查和判断。故本案中不存在行政程序及行政诉讼意义上的“扣押”，上诉人的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的审判范围。二、原审法院裁定系根据上诉人要求确认被上诉人收到上诉人行政复议申请而未履行复议职责的情况而进行程序事实的审查，而上诉人起诉系针对被上诉人“扣押”其行政复议申请书的行为本身，法律性质有所不同。故原审法院裁定裁判理由不完全正确，但裁判结果并无不当，对此二审予以纠正，但对裁判结果不再进行调整。三、上诉人主张的被上诉人机关负责人未到庭等其他理由不能成立，且不影响二审对原审法院裁判的评价。综上，原审法院认定事实基本清楚，审理程序合法，裁判结果并无不当，应予维持。上诉人上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  许 琳代理审判员  蒋炎焱代理审判员  俞春晖二〇一六年十一月三日书 记 员  孟 真