广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤2071行初782号
原告：黄金明，男，1952年10月28日出生，汉族，住广东省中山市西区，
委托代理人：黄葵结，男，1977年11月29日出生，汉族，住广东省中山市西区，系原告黄金明之子。
被告：中山市城乡规划局，住所地广东省中山市东区松苑路2号，组织机构代码00733331-8。
法定代表人：何俊文，副局长。
委托代理人：戴秋红，该局工作人员。
委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：潘国康，广东金丰华律师事务所律师。
第三人：梁旺娣，女，1951年11月8日出生，汉族，住广东省中山市西区，
委托代理人：黄葵结，身份信息同上，系第三人梁旺娣之子。
原告黄金明因不服被告中山市城乡规划局（以下简称市规划局）、中山市人民政府（以下简称市政府）行政许可决定，于2016年12月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法分别向被告市规划局、市政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书。因梁旺娣与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年2月17日公开开庭审理了本案。原告黄金明及其委托代理人黄葵结，被告市规划局的委托代理人戴秋红、黄嘉焯，被告市政府的委托代理人谢怀斌、潘国康，第三人梁旺娣的委托代理人黄葵结到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市规划局于2016年8月25日作出业务编号281152016080009《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》，决定不予许可原告黄金明和第三人梁旺娣办理中山市西区××社区××号住宅用地的建设用地规划条件变更。原告黄金明不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2016年11月30日作出中府行复[2016]641号《行政复议决定书》，决定维持被告市规划局作出的上述决定。
原告黄金明诉称：我将位于中山市西区××社区××号（以下称涉案土地）的旧房拆新重建，向被告市规划局申请规划报建相关手续，但被告市规划局以涉案土地在规划功能为公共绿地为由不同意办理。涉案土地及地上房屋一直在使用，且在1992年8月19日就已经取得了土地使用证和房产证。我得知需更换土地证才可报建，遂于2015年2月17日更换了新的土地证，证号为中府集用（2015）第2000053号，新的土地证上明确地类用途是住宅，使用权类型是批准拨用宅基地，而不是被告市规划局所称的绿地。如果是绿地，那之前的房屋又属什么性质呢？而且涉案土地四至的两边建设有房屋，也取得房产证。我的房屋经相关部门鉴定为D级危房（不能住人），现在想拆旧重建，被告市规划局不给予审批同意报建手续，私自变更原有的土地性质，侵害了我的合法权益，依法应当予以撤销。被告市政府在没有调查清楚事实的情况下就作出维持的行政复议决定，不合法、不合理。为维护我的合法权益，故诉至法院，请求：1.撤销被告市规划局作出的业务编号281152016080009《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》；2.撤销被告市政府作出的中府行复[2016]641号《行政复议决定书》；3.责令被告市规划局许可房屋重建规划报建，恢复原有的宅基地性质；4.由被告市规划局、市政府承担本案诉讼费用。
被告市规划局辩称：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，我局享有在中山市行政区域范围内办理建设用地规划条件变更的法定职权。2016年8月10日，原告黄金明向我局提交《中山市城乡规划局业务申请表》，申请对涉案土地办理建设用地规划条件变更，并提交授权委托书、身份证件、土地证、用地图等资料。我局于当日受理。经审查，涉案土地使用权类型为批准拨用宅基地，土地用途为住宅，土地使用面积为234.2平方米。由于涉案土地在《中山市西区沙朗东片区控制性详细规划》（以下简称《控规》）中位于A05-04地块内，用地规划功能为公共绿地，原告黄金明申请办理涉案土地规划条件变更与《控规》不符，我局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条第二款的规定作出了业务编号281152016080009《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》，并于2016年9月2日送达原告黄金明。综上，我局作出的业务编号281152016080009《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求法院依法予以维持。
被告市政府辩称：1.我府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分。根据《控规》显示，涉案土地用地性质为公共绿地，原告黄金明申请将涉案土地办理建设用地规划条件变更土地用途为住宅，不符合《控规》要求。被告市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条第二款的规定，作出不予许可决定，依据正确，程序合法，故我府作出行政复议决定予以维持。2.我府作出的行政复议决定程序合法。原告黄金明于2016年9月27日向我府提出复议申请，我府依法受理后将《提出行政复议答复通知书》送达被告市规划局，要求其提交回复。因案件调查需要，本案延长行政复议期限。我府于2016年11月30日作出中府行复[2016]641号《行政复议决定书》，并于2016年12月2日送达原告黄金明。综上，我府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告黄金明的诉讼请求。
第三人梁旺娣述称：涉案土地和房屋早在1987年就取得房产证，1992年领取集体土地使用证，2015年更换新的土地使用证，上述证件均显示涉案土地的性质是宅基地，不存在被告市规划局所称的变更土地用途。而且，被告市规划局也没有向我送达业务编号281152016080009《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》。
经审理查明：涉案土地位于中山市西区××社区××号。黄金明和梁旺娣系夫妻关系，是涉案土地的使用权人，于1992年7月3日领取了涉案土地的集体土地使用证，后又于2015年2月17日换领新证，证号为中府集用（2015）第2000053号，该证载明：地类用途为住宅，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积是234.2平方米。涉案土地上建有房屋并领有房产证，房产证号为粤房证字第××号，建筑面积是101.25平方米。
黄金明、梁旺娣欲将涉案土地上的房屋拆除重建，遂于2016年8月10日向市规划局申请办理建设用地规划条件变更，提交了《中山市城乡规划局业务申请表》、授权委托书、集体土地使用证、用地图、身份证件等材料。市规划局于当日受理。其中，黄金明授权委托余天松负责此次申请的报送材料和代收文书。市规划局经审查后认为，涉案土地在《控规》）中位于A05-04地块内，用地规划功能为公共绿地，黄金明、梁旺娣申请办理涉案土地规划条件变更与《控规》不符，遂于2016年8月25日作出业务编号281152016080009《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》，决定不予许可黄金明和梁旺娣办理涉案土地的建设用地规划条件变更，并于2016年9月2日将上述不予许可通知书送达黄金明，但未送达梁旺娣。黄金明不服，于2016年9月27日向市政府申请行政复议。市政府当日受理后进行审查，于2016年11月25日决定延长该案审查期限30日。2016年11月30日，市政府作出中府行复[2016]641号《行政复议决定书》，决定维持被告市规划局作出的上述不予许可决定，并将该复议决定书送达各方当事人。黄金明仍不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。
另查明：2013年11月12日，中山市人民政府办公室发出中府办函[2013]289号《中山市人民政府办公室关于西区沙朗东片区控制性详细规划和西区沙朗西片区控制性详细规划的复函》，称市政府批复同意《控规》和《中山市西区沙朗西片区控制性详细规划》。根据《控规》的区位示意图显示，涉案土地位于SLD-A05-04区域，该区域的规划是公共绿地。
庭审中，市规划局确认未向梁旺娣送达业务编号281152016080009《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，市规划局作为中山市城乡规划主管部门，负责本行政区域范围内的城乡规划管理工作，具有在本行政区域范围内办理建设用地规划条件变更的职权和职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府具有对市规划局作出的行政许可行为进行行政复议的职权和职责。
根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本案中，涉案申请人是黄金明和梁旺娣两人，市规划局作出涉案不予许可通知书后仅向黄金明进行送达，而未向另一申请人梁旺娣进行送达。市规划局未依法履行向申请人梁旺娣送达涉案不予许可通知书，违反法定程序，剥夺了梁旺娣申请行政复议或提起行政诉讼的权利，影响了梁旺娣的合法权益，故本院依法对涉案不予许可通知书予以撤销。因涉案不予许可通知书程序违法，本院对维持涉案不予行政许可通知书的行政复议决定一并予以撤销。
涉案土地的用地规划功能为公共绿地，黄金明、梁旺娣申请办理涉案土地规划条件变更与《控规》不符。另，涉案土地为批准拨用宅基地，且市规划局不具对土地性质予以恢复的法定职权，故黄金明主张责令市规划局予以许可并恢复涉案土地原有的宅基地性质的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，本院予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告中山市城乡规划局于2016年8月25日作出的业务编号281152016080009《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》；
二、撤销被告中山市人民政府于2016年11月30日作出的中府行复[2016]641号《行政复议决定书》；
三、驳回原告黄金明的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中山市城乡规划局、中山市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 刘香霞
人民陪审员 林玉玲
人民陪审员 钟学琼
二〇一七年二月二十七日
书 记 员 司柄翔
唐琼