延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉24行终95号
上诉人（原审被告）延吉市林业局，住所地延吉市朝阳街1222号。
法定代表人徐国斌，局长。
行政机关负责人解航宇，副局长。
委托代理人李中山，吉林敖联律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）房恩杰，现住延吉市。
被上诉人（原审原告）姜日龙，退休，现住延吉市。
被上诉人（原审原告）房成杰，现住延吉市。
被上诉人（原审原告）高俊芳，现住汪清县。
被上诉人（原审原告）宋振萍。
被上诉人的共同委托代理人连惠川，吉林惠川律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）延吉市依兰国营林场，住所地延吉市依兰镇九龙村。
负责人金宗赞，场长。
委托代理人李钢，书记。
上诉人延吉市林业局因与被上诉人房恩杰、姜日龙、房成杰、高俊芳、宋振萍、延吉市依兰国营农场（以下简称依兰林场）林业行政登记一案，不服延吉市人民法院（2016）吉2401行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审经审理查明，房恩杰和房成杰的父亲房洪通（已死亡）和姜日龙、高俊芳的丈夫李春山、宋振萍的丈夫杨文彬等四人于1961年被依兰林场因历史及成份问题被清理出林场职工队伍后，自行组建营林村开荒种地，植树造林。2006年，房恩杰、姜日龙、房成杰、高俊芳、宋振萍依照国家政策个人造林个人所有的规定，向延吉市林业局提出林木所有权申请，延吉市林业局接到房恩杰等人确权申请后由延吉市林业局牵头，依兰林场，依兰林业站，依兰镇人民政府，依兰镇古城村村民委员会等单位组成联合调查组，对房恩杰等人申请行政登记的所植树造林的林木给予了确权。延吉市林业局于2007年12月14日以（2007）78号“确定林权意见的报告”的文件，明确林权归四户所有。但因在此期间省林业厅发出（2007）356号文件通知在全省林权登记发证工作暂停，未能办证。事至2010年房恩杰等人又一次申请发证时，延吉市林业局于2010年5月25日出具证明“林木所有权归四户所有但林权证未办理”因为当时全省办证仍在停办期。2013年12月6日，房恩杰等人办证需重新填报林权登记申请表时，依兰林场、依兰镇林业站分别于2014年1月9日、1月10日盖章签字。2014年4月16日，依兰林场向延吉市林业局以《关于依兰国营林场同房恩杰等林权纠纷的调查报告》的形式提出林木所有权的异议。延吉市林业局对房恩杰等人的申请，于2015年12月10日做出了林业局会议纪要“局班子扩大会研究决定通过法律途径解决该林木所有权问题”并通知房恩杰等人。延吉市林业局不履行发证工作职责，属行政不作为。请求判令延吉市林业局履行林木行政登记的法定职责。
原审认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条“…县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作…”的规定和《林木和林地权属登记管理办法》第二条“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责，林权登记包括初始、变更和注销登记”的规定，延吉市林业局具有林木登记的法定职责，应当对房恩杰等人提出的林木行政登记进行受理并对符合规定的予以登记。延吉市林业局在房恩杰等人提出的林木行政登记过程中因政策原因暂停办理登记行为，但该原因消除后应及时履行其法定职责。依兰林场提出异议后，延吉市林业局应当依照《林木和林地权属登记管理办法》第十二条“…在公告期内，有利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记”规定，对该异议应当进行调查核实。但延吉市林业局未履行该项义务，于2015年12月10日以会议纪要的形式作出决定并口头通知房恩杰等人，其行为违背了《林木和林地权属登记管理办法》第十三条“对不予登记的申请，登记机关应当以书面形式向提出登记申请的林权权利人告知不予登记的理由”之规定。延吉市林业局在2007年至2014年间已经做出过关于林木所有的一系列行政行为，在依兰林场提出异议之后应当认真调查核实该异议是否成立，若异议成立的不予登记并按照《林木林地权属争议处理办法》第四条“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作”的规定，在本市尚未设立林权争议处理机构的情况下应由延吉市林业局履行对权属争议处理意见报告给政府，由政府作出处理决定。延吉市林业局未提供于2015年12月10日作出“通过法律途径解决该林木所有权问题”的行政行为的法律、法规、规章依据，视为没有依据。综上，延吉市林业局对房恩杰等人申请林木登记未履行认真调查核实义务构成行政不作为。
原审判决：责令被告延吉市林业局在本判决生效之日起三个月内作出林木登记的行政行为。
上诉人延吉市林业局的上诉理由与请求是，原审法院认定事实错误，适用法律不当。1.原审法院认定延吉市林业局作出的决定是口头通知，这是错误的。延吉市林业局向房恩杰等人作出了书面的答复。2.原审法院认定延吉市林业局应对异议进行调查核实，但延吉市林业局并未履行该项义务，这是认定事实错误。延吉市林业局在依兰林场提出异议后进行了听证会，经局班子研究后作出了需通过法律途径解决的决定。3.原审法院认定延吉市林业局提交的证据2和证据3不符合证据要求是错误的。4.延吉市林业局不存在不作为的情况，至于延吉市林业局作出的结论是否正确，应在另案中进行裁判，不是本案中不作为行为。5.林木登记应由延吉市人民政府作出，延吉市林业局无权作出，房恩杰等人应起诉延吉市人民政府。原审判决延吉市林业局作出林木登记的行政行为是迫使延吉市林业局作出有利于房恩杰等人的林木登记，此判决超越了法院的职权范围，是错误的，应予以撤销。延吉市林业局认为，只有先经过法律途径解决确权，才能进行登记。
被上诉人房恩杰等人辩称，1.上诉人对房恩杰等人在长达九年之久的时间内才作出“通过法律途径解决该林木所有权归属问题”的答复是明显的行政不作为表现。根据《中华人民共和国森林法》第十条和《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定，延吉市林业局具有林木登记的法定职责，应当对房恩杰等人提出的林木登记进行受理，并对符合规定的予以登记。延吉市林业局前二届领导班子接受房恩杰等人林权登记申请后，认真组织相关部门，组成联合调查予以调查后确认，林权归房恩杰等人所有，并在林木所有地依兰古城村和延边晨报上予以公示，延吉市林业局与依兰林场均未表示异议，但在登记过程中因吉林省林业厅（2007）356号文件通知暂停办理登记发证工作，延吉市林业局均出证明恢复办证时给予办理，答复是肯定的。延吉市林业局因暂停办证原因消除后应及时履行其法定职责，应给房恩杰等人进行发证。依兰林场在公示生效之后提出异议，延吉市林业局应当在依照《林木和林地权属登记管理办法》第十二条规定给予房恩杰等人办理权属登记，但延吉市林业局并未履行该项义务，却于2015年12月10日以会议纪要形式作出决定并口头通知房恩杰等人，后在房恩杰等人要求下才作出“通过法律途径解决该林木所有权问题的决定书”，延吉市林业局的行为是不作为的行为，违背《林木和林地权属登记管理办法》第十三条的规定。延吉市林业局没有书面告知，也没有说明不予登记的理由。2.延吉市林业局作为林业主管部门负责林木管理审查确认、发证等职责是森林法明确规定的。延吉市林业局所称自己没有权力进行登记，是严重违反国家法律法规的行为，是典型的不作为。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
被上诉人依兰林场未提交书面答辩意见。
二审中，各方当事人均未提交新的证据。
本院认为，根据《林木和林地权属登记管理办法》的规定，延吉市林业局负有辖区林木登记法定职责，同时，根据《林木林地权属争议处理办法》的规定，尽管林权争议的处理决定由县级以上人民政府作出，但延吉市林业局仍系处理林权争议的具体工作部门。依照以上规定，延吉市林业局作出林权登记行为，不仅要审查登记材料是否符合法律、法规和规章的要求，也即，不仅仅是形式审查，对于相关的林权权属也应作为登记的基础事实进行必要的调查核实。本案中，房恩杰等人早在2006年即向延吉市林业局提出林木所有权申请，延吉市林业局接到申请后组成联合调查组，对房恩杰等人申请行政登记的林木给予了确权，明确林权归房恩杰等人所有，依兰林场对此予以认可。依兰林场于2014年向延吉市林业局提出林木所有权异议后，延吉市林业局应当依法履行调查核实职责，在此基础上作出是否予以登记行为。延吉市林业局未依法履行法定职责，仅仅以会议纪要形式告知申请人“局班子扩大会研究决定通过法律途径解决该林木所有权问题”，严重违反法定行政登记程序；延吉市林业局所称“通过法律途径解决”，而法律规定的解决途径正是延吉市林业局应当履行的法定职责，延吉市林业局以此为由拒绝作出调查核实及是否准予登记的行政行为，系不履行法定职责行为。
至于上诉人延吉市林业局上诉主张的“原审判决延吉市林业局作出林木登记的行政行为，是迫使延吉市林业局作出有利于房恩杰等人的林木登记，此判决超越了法院的职权范围”，本院认为，依法对争议林权进行调查核实，并在此基础上决定作出何种林权登记行为，是延吉市林业局的法定职责，原审法院判决其作出登记行为，并未对登记行为种类及结果作出确定的司法指引，上诉人提出的该项主张没有事实和法律依据。原审判决责令延吉市林业局作出林木登记的行政行为并无不当。上诉人的上诉理由及请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人延吉市林业局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李红广
审判员 李彩莲
审判员 池哲龙
二〇一六年十月二十四日
书记员 金愫瑛
附：相关法律规定
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
2.《中华人民共和国森林法》第十条：国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。
3.《林木和林地权属登记管理办法》第二条：县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始、变更和注销登记。
4.《林木和林地权属登记管理办法》第十二条：对不予登记的申请，登记机关应当以书面形式向提出登记申请的林权权利人告知不予登记的理由。在公告期内，有利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。
5.《林木和林地权属登记管理办法》第十三条：对不予登记的申请，登记机关应当以书面形式向提出登记申请的林权权利人告知不予登记的理由。
6.《林木林地权属争议处理办法》第四条：林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。