湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终4号
上诉人（原审原告）孝昌县周巷镇新民碎石厂，住所地：湖北省孝昌县周巷镇新民村。
法定代表人余德福，总经理。
委托诉讼代理人李红武，该厂金新矿区负责人。
被上诉人（原审被告）孝昌县人民政府，住所地：湖北省孝昌县城区花园大道特1号。
法定代表人胡斌，县长。
出庭负责人罗剑锋，常务副县长。
委托诉讼代理人吴林升，湖北万泽律师事务所律师。
原审第三人孝昌县国土资源局，住所地：湖北省孝昌县城区孟宗大道8号。
法定代表人陈国文，局长。
委托诉讼代理人李君，该局矿产资源开发利用中心主任。
委托诉讼代理人王建江，湖北中伟律师事务所律师。
上诉人孝昌县周巷镇新民碎石厂（以下简称为新民碎石厂）因诉孝昌县人民政府矿产关闭行政命令及行政赔偿一案，不服湖北省孝感市中级人民法院（2015）鄂孝感中行初字第00025号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭对本案进行了审理，新民碎石厂的委托诉讼代理人李红武、孝昌县人民政府的常务副县长罗剑锋和委托诉讼代理人吴林升、孝昌县国土资源局的法定代表人陈国文及委托诉讼代理人李君和王建江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
新民碎石厂向原审法院起诉称，新民碎石厂的成立是合法的。新民碎石厂金新矿区于2006年成立，孝昌县人民政府于2012年3月下发《孝昌县采石行业源头治理实施方案》，要求金新矿区整改升级达标。新民碎石厂严格按照《孝昌县采石行业源头治理实施方案》又投资几百万元进行了施工建设，并于2014年5月份经孝昌县采石行业源头治理验收合格，准予生产。孝昌县人民政府对新民碎石厂进行关停违法。新民碎石厂金新矿区采矿许可证有效期至2014年11月4日，安全生产许可证有效期至2016年12月17日，营业执照注册号有效期至2015年1月24日。2014年8月11日，孝昌县国土资源局下发关于停止碎石企业采矿许可证延续登记的通知，新民碎石厂于2014年8月20日按法律规定书面向孝昌县国土资源局提出采矿许可证延期申请，孝昌县国土资源局未予办理延期，却于2015年3月27日在《孝感日报》刊登注销新民碎石厂金新矿区的采矿许可证。2014年9月18日，孝昌县国土资源局在新民碎石厂金新矿区证照齐全、合法有效的情况下，向新民碎石厂金新矿区下达了责令停止开采通知书，并停止供应炸药。2014年，孝昌县人民政府下发《孝昌县碎石厂关闭工作方案》，并于2015年4月30日下令供电部门在新民碎石厂无安全生产隐患、不欠电费的情况下强行停止供电。期间，新民碎石厂无数次到安监、国土、公安、电力、政府各部门上访，其一致答复是孝昌县人民政府的政府行为。孝昌县人民政府《关闭碎石厂工作方案》无任何法律依据，其所依据的所谓设计服务年限是一个错误依据。新民碎石厂金新矿区依孝昌县国土资源局指定在湖北省核工业地质调查院所做的矿产资源储量地质测量报告称：金新矿区还可以服务开采6年半。而根据《中华人民共和国行政许可法》、《采矿许可证登记管理办法》及相关法律，无任何条款规定服务年限是采矿权许可延期的法定依据或前置条件。综上，新民碎石厂请求：⒈判令孝昌县人民政府关停新民碎石厂金新矿区的行政行为违法；⒉判令孝昌县人民政府关停新民碎石厂金新矿区的行政赔偿款1500万元；⒊本案诉讼费由孝昌县人民政府承担。
原审法院审理查明，2006年8月16日，孝昌县国土资源局与孝昌县周巷镇新明村金新碎石厂（下称金新碎石厂）签订《湖北省采矿权出让合同》及《采矿权协议出让成交确认书》。2006年9月14日，孝昌县国土资源局对《孝昌县周巷镇新明村金新碎石厂矿产资源开发利用方案》予以确认，矿山服务年限8年（即2006年9月～2014年9月）。2006年9月24日，金新碎石厂取得采矿许可证。孝昌县人民政府整合金新碎石厂及辖区内其他几家碎石厂为合伙企业，于2013年3月26日经县工商行政管理局注册登记为新民碎石厂，颁发《合伙企业营业执照》，经营有效期限至“2015年1月24日”，经营范围为建筑用白云岩开采、加工、销售。2013年12月18日，湖北省安全生产监督管理局给新民碎石厂颁发《安全生产许可证》，许可范围为建筑用白云岩露天开采，有效期为“2013年12月18日～2016年12月17日”。2013年11月4日，孝昌县国土资源局给新民碎石厂颁发《采矿许可证》，有效期为“2013年11月4日～2014年11月4日”。国务院2010年12月21日的国发〔2010〕46号《关于印发全国主体功能区规划的通知》，将孝昌县纳入大别山水土保持生态功能区。2013年3月3日，湖北省人民政府办公厅下发《关于转发省安监局等部门﹤湖北省金属非金属矿山整顿关闭实施方案﹥的通知》。2013年5月10日，孝感市市人民政府办公室下发《关于转发﹤孝感市金属非金属矿山整顿关闭实施方案﹥的通知》。2014年10月17日，中共孝昌县委办公室、孝昌县人民政府作出孝昌办发电〔2014〕14号《关于印发﹤孝昌县碎石厂关闭工作方案﹥的通知》，将新民碎石厂和新民碎石厂金新矿区列为2014年关闭的碎石企业名单。2014年8月11日，孝昌县国土资源局对各碎石企业采矿权人作出《关于停止碎石企业采矿许可证延续登记的通知》。2014年9月18日，孝昌县国土资源局对新民碎石厂建筑用白云岩矿下达《关于责令停止开采行为的通知》，内容为“对设计服务年限到期的碎石企业予以关停，现责令你矿区于9月底以前停止开采行为”。2014年10月9日，孝昌县国土资源局向孝昌县安全生产监督局送达《关于新民碎石厂等两个碎石厂的情况说明》，内容为“孝昌县周巷镇新民碎石厂建筑用白云岩矿设计服务年限截止2014年6月，孝昌县周巷镇新民碎石厂金新矿区建筑用白云岩矿设计服务年限截止2014年9月，两碎石企业现丧失开采条件，特此公告”。2015年4月20日，孝昌县经济商务和信息化局向孝昌县供电公司发出《关于对孝昌县周巷镇新民碎石厂、新民碎石厂金新矿区予以停电的函》。2015年4月22日，孝昌县供电公司客户服务中心向金新碎石厂送达《停电通知书》。2014年11月5日，新民碎石厂的法定代表人余德福向孝昌县国土资源局出具《承诺书》，内容为“孝昌县周巷镇新民碎石厂金新矿区建筑用白云岩矿，设计服务年限已于2014年9月到期，为了配合县委县政府的工作，本人自愿承诺开采至2014年12月31日止关闭矿山，届时，由县国土资源局依法注销我矿山采矿许可证”。该《承诺书》加盖了新民碎石厂及新民碎石厂金新矿区的印章。2014年10月31日，孝昌县国土资源局为新民碎石厂颁发证号为C4209212009097120036489《中华人民共和国采矿许可证》，有效期限为“2014年10月31日～2014年12月31日”。
原审法院另查明，2013年10月至2014年底，新民碎石厂未按规定向孝昌县国土资源局缴纳采矿权转让费、矿山地质环境恢复治理备用金，以及欠缴税款。
原审法院认为，⒈关于新民碎石厂的起诉是否超过起诉期限的问题。孝昌县人民政府作出的《孝昌县碎石厂关闭工作方案》中，将新民碎石厂和新民碎石厂金新矿区列为2014年关闭的碎石企业名单且实施了关闭行为，对新民碎石厂和新民碎石厂金新矿区的权利义务产生实际影响。《孝昌县碎石厂关闭工作方案》已经外化且已实施，新民碎石厂对其不服可以提起行政诉讼，孝昌县人民政府是本案适格的被告。孝昌县人民政府没有向新民碎石厂送达《孝昌县碎石厂关闭工作方案》，也没有告诉行政管理相对人诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，因《孝昌县碎石厂关闭工作方案》下发的时间是“2014年10月17日”，新民碎石厂于“2015年10月29日”提起行政诉讼在法律规定的起诉期限内。⒉关于孝昌县人民政府作出《孝昌县碎石厂关闭工作方案》及其实施行为是否合法的问题。根据国务院国发〔2010〕46号《关于印发全国主体功能区规划的通知》，孝昌县被划入大别山水土保持生态功能区。金属非金属矿山破坏生态、污染环境、破坏了植被，孝昌县人民政府为落实中央、省、市整顿金属非金属矿山精神，执行其关于关闭小矿山决定，制定的《孝昌县碎石厂关闭工作方案》符合国家政策的调整，有利于保护生态环境，建设生态孝昌。《孝昌县碎石厂关闭工作方案》结合实际确定了应予关闭的7种类型的碎石厂，将新民碎石厂纳入第一种类型矿山设计服务年限到期的应予关闭的碎石厂。矿山设计服务年限是国土资源管理部门通过招投标、协议出让等方式确定采矿企业之后，通过评估确定的矿山可以开采的年限。矿山设计服务年限已过的，矿山可开采年限已过，国土资源管理部门不再出让采矿权，采矿企业自然无法获得采矿权。《孝昌县周巷镇新明村金新碎石厂矿产资源开发利用方案》明确载明其服务年限为8年，即金新碎石厂金新矿区的服务年限至“2014年9月”。《孝昌县碎石厂关闭工作方案》将新民碎石厂纳入第一种类型矿山设计服务年限到期的应予关闭的碎石厂有事实依据，符合相关法律及政策规定，应予以支持。《孝昌县碎石厂关闭工作方案》中涉及实施停电、停止供应炸药等关闭措施并不是孝昌县人民政府直接对碎石厂实施的行为，而是由各职能部门依照相关法律法规执行。停止供应炸药是孝昌县公安局依照《湖北省金属非金属矿山整顿关闭实施方案》以及《民用爆炸物品安全管理条例》的规定实施的行为。孝昌县供电公司实施停电的依据是“电力监管机构负责监督电力供应单位对地方政府决定取缔和关闭的矿山，拆除供电设备、切断电源、停止供电。”孝昌县供电公司解除供电合同的依据是原国家电力监管委员会第27号令《供电监管办法》的规定，电力监管机构对供电企业执行国家有关节能减排和环境保护政策的情况实施监管。供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。新民碎石厂建筑用白云岩矿设计服务年限截止“2014年6月”、新民碎石厂金新矿区建筑用白云岩矿设计服务年限截止“2014年9月”，两碎石企业丧失开采条件。孝昌县人民政府的孝昌县经济商务和信息化局等职能部门对服务年限到期的新民碎石厂，依照相关的法律法规实施的停供炸药停电等关闭措施合法，应予以支持。⒊关于新民碎石厂请求行政赔偿是否有事实根据和法律依据的问题。新民碎石厂金新矿区建筑用白云岩矿设计服务年限截止“2014年9月”，已失去开采条件。其法定代表人自愿承诺开采至“2014年12月31日止关闭矿山，由县国土资源局注销矿山采矿许可证”，且《承诺书》加盖了新民碎石厂及新民碎石厂金新矿区印章。孝昌县人民政府作出《孝昌县碎石厂关闭工作方案》符合相关法律及政策规定，且因自愿关闭矿山故作出《孝昌县碎石厂关闭工作方案》及实施行为没有损害新民碎石厂的合法权益。因此，新民碎石厂请求行政赔偿没有事实根据和法律依据。综上，孝昌县人民政府依职权作出的《孝昌县碎石厂关闭工作方案》及实施行为合法，依法应予以支持。新民碎石厂请求确认《孝昌县碎石厂关闭工作方案》违法的诉讼请求理由不能成立，不予支持。新民碎石厂请求行政赔偿没有事实根据和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回新民碎石厂的诉讼请求，一审案件受理费50元由新民碎石厂负担。
新民碎石厂上诉称，1.孝昌县人民政府依职权作出的《孝昌县碎石厂关闭工作方案》及实施行为，剥夺了新民碎石厂依法享有行政许可有效效期的延续权，超越了法定权限，违反了《中华人民共和国行政许可法》第四条设定和实施行政许可。⒉孝昌县人民政府作为行政机关对关停新民碎石厂企业的行为在程序上明显违法，未按照撤回许可性关闭的程序进行。⒊孝昌县人民政府提供的证据均不能证明其通知所属各部门遵照执行《孝昌县碎石场关闭工作方案》具有合法性。综上，原审法院认定事实错误，导致判决错误。因此，请求二审法院撤销原判，支持新民碎石厂在原审中提出的诉讼请求。
孝昌县人民政府辩称，孝昌县人民政府依据孝昌县已被国家划入大别山水土保持生态功能区等实际情况，制定《孝昌县碎石场关闭工作方案》并不与《中华人民共和国行政许可法》相违背。孝昌县人民政府办公室联合中共孝昌县委办公室通知所属各部门遵照执行《孝昌县碎石场关闭工作方案》系内部管理行为，并未发出任何要求停办新民碎石厂等碎石场企业的采矿许可证延续登记业务的通知。原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。新民碎石厂的上诉理由不能成立。因此，请二审法院驳回新民碎石厂的上诉，维持原判。
孝昌县国土资源局述称，孝昌县人民政府针对新民碎石厂并非依据《孝昌县碎石厂关闭工作方案》，而是依照法律规定作出行政行为的。孝昌县国土资源局对新民碎石厂的金新矿区采矿许可证没有办理延续登记行政许可理由。新民碎石厂认为关闭其金新矿区应按照撤回性许可关闭的程序进行，并提出行政补偿，缺乏法律依据和事实根据。综上，新民碎石厂上诉理由不能成立，请求维持原判，驳回其上诉请求。
上诉人新民碎石厂和被上诉人孝昌县人民政府，以及原审第三人孝昌县国土资源局向原审法院提交的证据材料已随案移送至本院，本院对证据的分析及认定的案件事实与原审一致。
本院认为，⒈新民碎石厂于2006年8月16日与孝昌县国土资源局签订的《采矿权出让合同》等，已经约定采矿出让年限为“6.7年”，即在“2013年”到期，因未续签故合同终止后丧失继续开采权利。其《采矿许可证》所许可的期限为“2013年11月4日～2014年11月4日”，虽经孝昌县国土资源局许可准许延长，但“2014年12月31日”后即无权继续开采，且已承诺于“2014年12月31日前”自行关闭。新民碎石厂金新矿区等的开采已致周边环境污染，造成中国人民解放军七二二零五部队的靶场设施毁损，严重影响了该部队训练安全。而且，孝昌县已被国家划入大别山水土保持生态功能区，境内碎石场应当予以关闭。孝昌县人民政府根据2006年8月16日的《采矿权协议出让成交确认书》、新民碎石厂2014年11月5日的《承诺书》、中国人民解放军七二二零五部队2012年7月19日的《关于禁止地方人员在部队靶场非法开矿事》等材料，制定《孝昌县碎石场关闭工作方案》符合《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国军用设施保护法》、国发〔2010〕46号《关于印发全国主体功能区规划的通知》、国土资发〔2011〕14号《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》等的相关规定。原审法院认定孝昌县人民政府作出《孝昌县碎石场关闭工作方案》合法及未侵害新民碎石厂的合法权益，其事实根据和法律依据充分。
⒉中共孝昌县委办公室、孝昌县人民政府办公室于2014年10月17日联合通知其所属各部门（各乡镇党委、乡镇人民政府、县人武部党委、县委各部委、县经济开发区、观音湖生态文化旅游度假区工委、管委会、县级国家机关各局办、各人民团体），遵照执行孝昌县人民政府制定的《孝昌县碎石场关闭工作方案》，系党务部门和人民政府的内部管理行为。新民碎石厂对该通知提起行政诉讼，缺乏法律依据。
⒊孝昌县国土资源局、孝昌县公安局、孝昌县经济商务和信息化局等，是否执行孝昌县人民政府制定的《孝昌县碎石场关闭工作方案》，以及孝昌县国土资源局是否依照法律、法规的规定许可新民碎石厂延续登记、准许其延期开采碎石，系另一法律关系，与本案无关。
⒋新民碎石厂向原审法院提交的“矿产资源储量地质测量报告”、孝昌办发电〔2014〕14号《关于印发﹤孝昌县碎石厂关闭工作方案﹥的通知》、孝昌县国土资源局的《关于责令停止开采行为的通知》、田发阶等证人的《证明》等，不能证明孝昌县人民政府制定《孝昌县碎石场关闭工作方案》造成其权益受损。新民碎石厂诉请判令孝昌县人民政府给予其行政赔偿，缺乏相应的事实根据。
综上，原审法院认定本案事实清楚，证据确实、充分，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回新民碎石厂的诉讼请求并无不当。孝昌县人民政府的答辩意见应予采信并予支持。新民碎石厂的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人新民碎石厂负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 争
审判员 吴 晋
审判员 张思化
二〇一七年三月二十九日
书记员 雷 禹