山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行终字第167号
上诉人（原审原告）山东文化艺术研究院，住所地济南市。
法定代表人程向华，院长。
委托代理人黄松胜，该单位法学研究所所长
委托代理人李广华，山东圣义律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）山东省事业单位登记管理局，住所地济南市。
负责人姜传政，局长。
委托代理人郭勇、于永健，均系该单位工作人员。
上诉人山东文化艺术研究院（以下简称研究院）因撤销事业单位法人登记一案，不服济南市历下区人民法院作出的（2014）历行初字第72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年7月21日公开开庭审理了本案。上诉人研究院的法定代表人程向华及委托代理人黄松胜、李广华，被上诉人山东省事业单位登记管理局（以下简称事业单位局）的委托代理人郭勇、于永健到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2004年3月10日，事业单位局根据山东省硬笔书法家协会（以下简称硬笔协会）和济南蓝天热电保温材料有限公司（以下简称蓝天公司）的申请，核准了研究院的事业单位法人设立登记。2010年至2012年，该局三次要求研究院提交继续具备国有资产性质的有效证明，并于2013年5月至7月就硬笔书协和蓝天公司出资开办研究院的情况进行了调查，在研究院放弃了听证权利之后，事业单位局于2013年8月13日作出鲁事登罚字（2013）第1号行政处罚决定，认定研究院采取欺骗手段取得事业单位法人登记，不符合《事业单位登记管理暂行条例》第七条的规定，且一直向登记管理机关隐瞒上述事实，根据《行政许可法》第六十九条第二款的规定，决定撤销研究院的事业单位法人登记。研究院不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销上述决定。
原审法院认为，根据《事业单位登记管理暂行条例》第二条第一款的规定，事业单位在开办登记时，必须有国有开办单位的实际投资。本案现有证据足以证明，在研究院开办的过程中，硬笔书协和蓝天公司并未实际出资，采取欺骗手段取得事业单位法人登记，且该问题一直延续到《行政许可法》实施之后。同时，蓝天公司2008年即已经不具有国有企业性质，研究院目前的状况从根本上已经不符合《事业单位登记管理暂行条例》的要求。事业单位局依据《行政许可法》的规定，撤销其事业单位登记并无不当。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回研究院的诉讼请求。案件受理费五十元由研究院负担。
上诉人研究院不服原审判决上诉称，1、在研究院设立的过程中，蓝天公司和硬笔书协于2003年11月28日，分别向验资账户存入30万元和50万元，工商银行也出具了现金存款凭证。事业单位局仅依靠外围单位出具的证明，即认定蓝天公司和硬笔书协未实际出资，属于认定事实不清。2、《行政许可法》于2004年7月1日起施行，对施行前的行为没有溯及力，研究院登记的时间是2004年3月10日，发生在《行政许可法》施行以前，本案不应适用《行政许可法》。3、《行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”本案中，在法律没有例外规定的情况下，事业单位局针对2004年的行为，于2014年作出处罚决定，超过了二年的处罚时效。请求撤销原审判决，发回重审或改判，一、二审费用由事业单位局承担。
被上诉人事业单位局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法维持。
被上诉人事业单位局向原审法院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据：
1、研究院事业单位法人设立登记（备案）申请书；
2、研究院事业单位法定代表人登记申请表；
3、研究院设立登记时的验资报告；
4、山东省机构编制委员会办公室（以下简称编办）给山东省民政厅（以下简称民政厅）的调查函和山东省民间组织管理局（以下简称民间组织局）的复函，复函主要内容为：硬笔书协2003年总账，2004、2012年度年检审计报告，以及2013年法定代表人离任审计报告，均未显示其有对外长期投资账务记载；
5、硬笔书协2004年度年检审计报告；
6、硬笔书协2013年法定代表人离任审计报告；
7、硬笔书协2012年度年检审计报告；
8、硬笔书协2003年总账；
9、硬笔书协2004、2005、2006、2008、2009年度社会团体年度检查报告书；
10、编办给山东省财政厅（以下简称财政厅）的调查函和财政厅的复函，复函主要内容为：财政厅未拨付过用于研究院设立的专项资金；
11、编办给山东省审计厅（以下简称审计厅）的调查函和审计厅的复函，复函主要内容为：硬笔书协2003年11月28日前，没有资金来源用于出资50万设立研究院；
12、硬笔书协证明书；
13、对程向华的调查笔录；
14、蓝天公司登记基本情况；
15、蓝天公司2007-2012年度年检报告书；
16、核准蓝天公司国有股权转让资产评估项目的函；
17、对蓝天公司原法定代表人张立仁的调查笔录；
18、蓝天公司明细账和财务凭证；
19、济南市市政公用事业局（以下简称市政局）的证明；
20、专项监督检查通知书；
21、行政处罚听证告知书及送达回证；
22、鲁事登罚字（2013）第1号行政处罚决定及送达回证；
23、山东省人民政府（以下简称省政府）恢复审理通知；
24、省政府行政复议决定。
被上诉人事业单位局还向原审法院提交了以下作出被诉具体行政行为的法律依据：
1、《事业单位登记管理暂行条例》第七条；
2、《行政许可法》第六十九条第二款。
上诉人研究院向原审法院提交了如下证据：
1、研究院的行政复议申请书；
2、研究院的法人身份证（复印件）、事业单位法人证书（复印件）、组织机构代码证（复印件）、关于程向华事业法人资格的证明；
3、鲁事登罚字（2013）第1号行政处罚决定；
4、关于蓝天公司无偿转让作为研究院创办主体注册资金的证明；
5、蓝天公司2003年出资证明；
6、市政局关于蓝天公司2008年5月之前是国企的证明；
7、硬笔书协2003年的出资证明书；
8、研究院2004年4月1日-30日财务记账凭证，及工商银行2003年11月28日现金存款凭证两张。
以上证据均经原审庭审质证并随卷移送本院。经过二审庭审质证，本院对证据的分析和事实的认定与原审法院一致。
本院认定的事实与原审法院一致。
本院认为，本案争议的焦点问题为：1、被诉具体行政行为认定事实是否清楚；2、本案是否适用二年处罚时效的规定；3、本案是否适用《行政许可法》。
关于争议的第一个焦点问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证……”。本案中，民间组织局、审计厅及财政厅的复函，都是国家机关依职权制作的公文文书，证明效力高于研究院提交的证据，且能够形成证据链条，并和事业单位局的其他证据相互印证，足以证明研究院开办单位并未实际出资，在申请研究院事业单位法人设立登记的过程中，违反了《事业单位登记管理暂行条例》第七条第（四）项的规定，存在采用提交虚假经费来源证明的欺骗手段取得事业单位法人登记的情形。关于研究院提交的两张存款凭证，本院认为，两张凭证的出具时间为2003年11月28日，而申请研究院事业单位法人登记的时间为2004年3月，从形成的时间来看，存款凭证不能否定开办单位未实际出资的事实。事业单位局认定研究院的事业单位法人登记系采取虚假的手段欺骗取得，认定事实清楚，证据确实充分。
关于争议的第二个焦点问题。本院认为，行政机关主动纠正错误，是依法行政的原则要求。《山东省行政程序规定》第一百二十八条第规定：“（一）行政机关违反本规定的，应当依职权或者依公民、法人和其他组织的申请自行纠正……有关行政机关不自行纠正的，由监督机关依照职权分别作出责令补正或者更正、责令履行法定职责、确认违法或者无效、撤销等处理。”据此，撤销是行政机关自我纠错的一种重要手段。本案中，事业单位局依据虚假的经费来源证明，核准研究院的事业单位法人设立登记，不符合《事业单位登记管理暂行条例》的规定。事业单位局决定撤销研究院的事业单位法人登记，是对错误的登记行为的自我纠正，不是对采取欺骗行为取得研究院事业单位法人登记的行为进行处罚。换个角度讲，申请研究院事业单位法人设立登记的，是研究院的开办单位蓝天公司和硬笔书协，提交虚假材料骗取研究院事业单位法人登记的，也是蓝天公司和硬笔书协，作出处罚决定也要针对蓝天公司和硬笔协会，而被诉具体行政行为是针对研究院作出的。综上所述，本案被诉具体行政行为系行政机关的自我纠错行为，不是行政处罚，不受二年处罚时效的拘束。事业单位局将被诉具体行政行为表述为处罚决定，混淆了行为的法律性质，但考虑到撤销事业单位法人登记关系研究院的重大利益，应履行严格的程序始得进行，在法律对撤销程序未作明确规定的情况下，事业单位局类推适用《行政处罚法》关于重大处罚决定的程序规定，赋予研究院听证的权利，有利于研究院合法权益的保障。综合考虑上述情况，本院认为，本案被诉具体行政行为并非行政处罚行为，不适用二年处罚时效的规定，事业单位局将其表述为处罚决定虽有不当，但未侵害研究院的实体权益，属于不足以导致被诉具体行政行为被撤销的程序瑕疵。
关于争议的第三个焦点问题。根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。但按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的除外。本案中，采取欺骗手段取得研究院事业单位法人登记的行为，发生在《行政许可法》施行以前，事业单位局核准研究院设立登记不符合当时的法律规定，根据依法行政原则应当予以纠正；而事业单位局自我纠正行为发生在《行政许可法》施行以后，选择何种方式对过去的违法行为进行纠正，应当符合《行政许可法》的要求。据此，事业单位局依据《行政许可法》的规定并无不当。
综上所述，原审判决驳回研究院的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人山东文化艺术研究院负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙继发
代理审判员 鞠吉瑞
代理审判员 陈 伟
二〇一四年八月十八日
书 记 员 徐彬彬