湖南省长沙市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）湘01民再84号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈建国
委托代理人：余小波，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：长沙金洲新城开发建设投资有限公司，住所地湖南省宁乡县金洲新区金洲大道东288号（碧桂园山湖城办公楼）。
法定代表人：马建新，该公司总经理。
委托代理人：喻智敏
委托代理人：胡雨婷，湖南严明律师事务所律师。
被申请人（一审被告、被上诉人）：宁乡县金洲镇同兴村民委员会，住所地宁乡县金洲镇同兴村。
负责人：张有才，该村民委员会主任。
再审申请人陈建国因与被申请人长沙金洲新城开发建设投资有限公司（以下简称新城公司）、宁乡县金洲镇同兴村民委员会（以下简称同兴村委会）确认合同无效纠纷一案，不服本院（2016）湘01民终1612号民事裁定，向湖南省高级人民法院申请再审。湖南省高级人民法院于2016年9月18日作出（2016）湘民申1000号民事裁定，指令本院再审本案。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人陈建国及其委托代理人余小波，被申请人新城公司的代理人喻智敏、胡雨婷到庭参加诉讼，被申请人同兴村委会经本院合法传唤未到庭，本院依法对其进行缺席审理。本案现已审理终结。
一审法院经审查查明，原告陈建国系宁乡县金洲镇（原金洲乡）同兴村十五组居民，取得了该村民小组集体经济组织成员资格并承包了该村民小组的部分土地。2009年4月至2012年12月期间，经湖南省人民政府三次审批，宁乡县国土资源局作为用地单位申请取得包括宁乡县金洲乡同兴村等单位在内的共计92.9431公顷的农用地转用、土地征收的许可（其中2009政国土字第280号审批面积22.6498公顷，2011政国土字第362号审批面积26.376公顷，2012政国土字第1987号审批面积49.9173公顷）。根据前述取得的审批许可及金洲新区项目建设规划，宁乡县人民政府相继向宁乡县土地储备中心下发了相应的农用地转用、土地征收通知单。期间，2010年5月16日，因金洲管委会大楼项目建设需要，被告新城公司接受宁乡县金洲新区管理委员会的委托，作为合同甲方与被告同兴村委会（合同乙方）签订《征收土地协议书》。关于征收土地种类、面积及补偿金额，协议第二条约定：甲方征收乙方土地面积为49.3035亩，根据土地类别、面积、计价折算乙方被征收土地三项费用（土地补偿费、青苗补偿费、劳动力安置补偿费）总额为1302196元，具体明细包括被告同兴村委会辖区内的旱地、林地、经济林、宅基地及水塘。关于付款方式，合同第三条约定，甲方在签订征地合同之日起三个月内向乙方付清全部征地款，如遇特殊情况，以甲乙双方共同商定为准。根据被告新城公司在庭审中的陈述，上述合同约定的征地补偿款已经支付至宁乡县金洲镇财政所，由宁乡县金洲镇财政所将该笔资金拨付被告同兴村委会并分配到相应农户。现原告认为其承包经营的土地在上述被征收的土地范围内，《征收土地协议书》未取得原告同意，侵害了原告权益，故诉至法院要求确认该《征收土地协议书》为无效合同。另查明：1、根据宁乡县机构编制委员会印发的宁编〔2006〕3号文件显示，宁乡县金洲新区管理委员会负责金洲新区规划范围内征地拆迁的组织和协调。2013年9月，宁乡县金洲新区管理委员会变更为金洲新区工业集中区管理委员会，其主要职能包括负责金洲新区工业集中区征地、拆迁、安置补偿事务。2、被告新城公司于2005年10月成立，系宁乡县金洲新区管理委员会投资设立的国有独资有限责任公司，其经营范围为城镇基础设施建设投资、土地储备整理和开发、新型城镇投资建设、新农村投资建设。
一审法院确定本案争议焦点在于原、被告所涉纠纷是否属于民事案件的受理范围。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地征收是由行政机关实施的行政行为，只需要依有关规定批准，即具有行政强制性。实施土地征收的行政机关按照行政程序进行公告、登记、补偿，征收土地无需订立合同。本案中，《征收土地协议书》所涉及的土地已经获得湖南省人民政府的转用、征用审批许可，宁乡县金洲新区管理委员会负责金洲新区规划范围内征地拆迁的组织和协调，被告新城公司接受宁乡县金洲新区管理委员会的委托，在其辖区范围内负责进行征地、拆迁和安置补偿等相关工作，相应法律责任应当由委托机关承担。被告新城公司在接受委托后与被告同兴村委会签订《征收土地协议书》，在合同的签订和履行过程中本案被告是否违反土地管理法的相关规定，其行为的引起和处理属于土地行政管理部门的职能，原告认为《征收土地协议书》侵害了其作为承包经营户的相应权益，要求确认签订的合同无效，原告的上述诉求该院认为不符合《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，依法不属于民事案件受理范围。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第（三）项、第一百四十四条之规定，裁定如下：驳回原告陈建国的起诉。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。
本院二审认为，第一，本案所涉《征收土地协议书》的签订主体双方地位不平等，不属于民法意义上的平等主体。新城公司有金洲新区工业集中区管理委员会的授权，在协议的订立与履行过程中享有一定的特权（即行政优益权），协议的达成有公权力因素的存在。尽管形式上双方不存在直接的领导关系、隶属关系，但从整体上讲，新城公司居于支配和主导地位，而同兴村委会居于次要和服从地位，双方尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系。第二，协议双方没有形成民事合同关系。《中华人民共和国合同法》第二条规定：本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同是双方或者多方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的民事法律行为，是以设立、变更、终止民事法律关系为目的的协议。本案协议所涉用地决定、补偿标准等事项非双方平等协商而缔结，未能充分体现民事契约之要义。另外，签订用地补偿协议，为土地征收程序整个环节的一个组成部分，非民商事领域之行为。且协议的签订，是一种可以取代或者补充行政决定的法律行为，而非民事法律行为。尽管本案协议存在诸多民事因素，但终因协议双方尚未形成民法所要求的平等主体关系，协议不是双方平等协商共同签订的民事合同，故本案不属于人民法院民事案件受案范围。至于陈建国如认为新城公司、同兴村委会存在违反《中华人民共和国土地管理法》规定的行为，可向县级以上人民政府土地行政主管部门反映，由其依法查处；如对被征收的土地补偿费标准或者补偿费用产生异议，则应当通过行政复议或者行政诉讼的方式解决。上诉人陈建国的上诉理由不成立，本院二审不予采纳。一审裁定驳回陈建国的起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。
陈建国不服，申请再审称，请求：1、依法撤销（2015）宁民初字第03546号民事裁定、（2016）湘01民终1612号民事裁定；2、确认两被申请人签订的《征收土地协议书》无效；3、被申请人承担本案全部诉讼费用。主要理由：1、新城公司和同兴村委会签订的《征收土地协议》系平等主体之间就其民事权利义务所作出的处分行为，是民事行为。同兴村委会系依据《村民委员会组织法》成立的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，未经法律法规和申请人所在村民小组集体授权，无权处分申请人所在村民小组土地的相关权利。新城公司是依据《公司法》依法成立、独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。双方均系《民法通则》所规定的平等民事主体，就土地事宜达成协议，形成的是民事财产关系。2、《征收土地协议书》系双方协商一致形成的民事合同关系。宁乡县金洲乡全民村腰塘村民小组诉宁乡县人民政府、宁乡县金洲新区管理委员会土地行政管理行政征用纠纷一案，与本案情形相类似，宁乡县金洲乡全民村腰塘村民小组认为协议违法，请求确认协议无效，以宁乡县人民政府、宁乡县金洲新区管理委员会为被告诉至法庭。在该案中，宁乡县人民政府以宁乡县金洲新区管理委员会是事业单位，没有委托其进行征地进行答辩。宁乡县金洲新区管理委员会也答辩是其进行园区建设，没有接受委托。长沙市中级人民法院（2010）长中行初字第0021号行政裁定书和湖南省高级人民法院（2010）湘高法行初字第247号行政裁定书，明确《行政用土地协议书》是金洲管委会和腰塘村民小组协商一致后签订的，该协议不属于行政审判权限范围。本案中新城公司主张受宁乡县金洲新区管理委员会委托与同兴村委会签订《征收土地协议书》。但金洲管委会没有行政职权，就算受其委托，协议的达成也没有公权力的介入，双方没有隶属关系，被申请人之间没有主导与支配地位。因此，本案《征用土地协议书》是双方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的设立民事法律关系的协议，完全可以体现民事契约之要义。3、人民法院应当受理申请人的起诉。根据《民事诉讼法》第三条之规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。根据第一百一十九条之规定，起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。本案系平等民事主体间的合同纠纷，申请人就被申请人侵害财产提起诉讼，有明确的被告，有具体的诉讼请求，法院应当受理申请人的诉讼。
新城公司答辩称，1、本案涉诉争议的土地依法经由湖南省人民政府转用、征收，土地征收行为合法。本案所涉的陈建国所在组麻园组的集体所有制土地，部分原为农用地，依法经由湖南省人民政府批准农用地转用为建设用地，符合法律规定。同时，涉诉土地经湖南省人民政府批准征收，由宁乡县人民政府根据建设需要依法组织征收，符合法律规定，本案所涉的土地征收行为合法。2、《征收土地协议书》系双方真实意思表示，内容不违反法律的强制性规定，依法受法律保护，陈建国要求确认该协议无效没有法律依据。2、陈建国已经如数收取征地补偿款，接收该款项时没有提出异议，视为对合同内容的认可，现要求确认合同无效，违反诚实信用原则。4、陈建国起诉要求确认合同无效无实际意义。《土地征收协议书》是征地实施部门就土地征地以及补偿取得土地承包人的接受，而不能反映土地征收程序、补偿标准是否合法，所以该合同是否有效，与土地征收是否合法没有关联性。即使土地承包人不接受，不签订协议书，也不影响土地征收的效力。如果陈建国对土地所有权、使用权有争议，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定应当是由政府部门处理。对政府处理不服的，才能向法院起诉。至于补偿款的问题，依法应当向法院提起行政诉讼。请求依法驳回陈建国的诉讼请求。
同兴村委会没有到庭答辩。
再审中，陈建国提交了如下证据：1、长沙市中级人民法院（2009）长中行初字第0021号，宁乡县金洲乡全民村腰塘村民小组诉宁乡县人民政府、宁乡县金洲新区管理委员会土地行政管理行政征用纠纷一案《举证提纲》；2、长沙市中级人民法院（2010）长中行初字第0022号，宁乡县金洲乡全民村腰塘村民小组诉宁乡县人民政府、宁乡县金洲新区管理委员会土地行政管理行政征用纠纷一案《举证提纲》；3、长沙市中级人民法院（2009）长中行初字第0023号，宁乡县金洲乡全民村腰塘村民小组诉宁乡县人民政府、宁乡县金洲新区管理委员会土地行政管理行政征用纠纷一案《举证提纲》；4、宁乡县金洲新区管理委员会《行政答辩状》2010年3月20日；5、（2010）长中行初字0020、0021、0022、0023号《庭审笔录》；6、湖南省长沙市中级人民法院（2010）长中行初字第0020号《行政裁定书》；7、湖南省长沙市中级人民法院（2010）长中行初字第0021号《行政裁定书》；8、湖南省长沙市中级人民法院（2010）长中行初字第0022号《行政裁定书》；9、宁乡县金洲新区管理委员会《行政答辩状》2010年7月10日；10、湖南省高级人民法院（2010）湘高法行终字第247号《行政裁定书》；11、湖南省高级人民法院（2010）湘高法行终字第248号《行政裁定书》；12、湖南省高级人民法院（2010）湘高法行终字第249号《行政裁定书》。前述证据拟证明宁乡县人民政府未授权宁乡县金洲新区管理委员会征收土地，宁乡县金洲新区管理委员会只是事业单位，并承认没有行政机关授权征收土地的法定资格，所以无权授予新城公司征收土地，因而为无效授权，被申请人签订的征收土地协议只能是民事协议，不是行政协议。
新城公司质证意见为，1、不属于法定新证据。2、证据与本案无关。3、该三案所涉协议为土地征用协议，与本案的土地征收协议书是不同的协议书，对本案没有参考价值。与本案协议性质不同：该协议是征用协议，并不具有变更土地所有权的合同意思表示，而本案属于征收，系将集体土地变更为国有土地的合同内容意思表示，所以是两个完全不同的协议。
同兴村委会没有到庭发表质证意见。
新城公司没有提交新的证据。
同兴村委会没有提交新的证据。
本院认证认为，陈建国提交的证据材料，系其他类似案件的法律文书，不能对本案的事实认定起到证明作用，在法律适用方面虽有参考价值，但与本案没有直接的关联。不应作为新证据予以采纳。
本院再审认为，本案争议的焦点为，本案所涉土地征收协议，是否属于民事案件受理范围。本案所涉土地征收协议，系土地征收行政程序中的一个环节，不是民商事领域的当事人意思自治处分行为。即使签订本案协议的主体符合民事合同的主体的条件，并不等于本案所涉合同必然是民事合同。究竟是行政领域的纠纷，还是民商事领域的纠纷，还要视合同权利义务所涉及的领域及内容性质而定。若陈建国认为新城公司、同兴村委会存在违反土地管理法律法规的行为，可向县级以上人民政府土地行政主管部门反映，由其依法查处。若对被征收的土地补偿费标准或者补偿费用产生异议，则应当通过行政复议或者行政诉讼的方式解决。换一句话说，即使本案所涉合同签订主体不合乎规范或者不合乎程序，仍然属于行政领域解决的矛盾与纠纷，并不能推定为就属于民事案件审理范围。再审申请人的请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第二百零七条之规定，裁定如下：
维持本院（2016）湘01民终1612号民事裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 易 颖
审判员 王 波
审判员 刘文涛
二〇一七年九月二十九日
书记员 刘 胜
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。