黑龙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）黑行申154号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）周传华，女，1972年5月4日出生，汉族，农民，住七台河市茄子河区。
委托代理人周传凤，女，1966年3月17日出生，汉族，农民，住七台河市茄子河区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）七台河市茄子河区住房和城乡建设局，住所地七台河市茄子河区惠民小区D区11号楼。
法定代表人刘文贺，该局局长。
委托代理人朱永军，七台河市茄子河区人民政府法制办公室主任。
再审申请人周传华因诉被申请人七台河市茄子河区住房和城乡建设局（下称茄子河区住建局）行政赔偿一案，不服七台河市中级人民法院（2017）黑09行终29号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行审查，并于2018年6月7日组织各方当事人进行询问。再审申请人周传华的委托代理人周传凤，被申请人茄子河区住建局行政机关负责人局长刘文贺、委托代理人朱永军到庭参加询问。本案现已审查终结。
2009年4月6日，茄子河区住建局发布《七台河市茄子河区排水工程临时征地拆迁公告》，周传华承包的土地（周传华、乔德丽、周传凤、周玉金承包的土地均在周传金名下）位于临时征地拆迁范围内。2009年4月18日，茄子河区住建局将该公告送达周传华。2009年8月17日，茄子河区住建局更改施工路线，未征用周传华承包的土地。后周传华与茄子河区住建局就赔偿事宜协商未果。周传华认为茄子河区住建局在2009年4月已经和周传华达成协议的情况下，又违约改变施工路线，给其造成了损失，向有关部门上访。2017年5月11日，周传华提起本案诉讼，请求判令茄子河区住建局赔偿因违约而造成的损失。具体数额为：征地的葡萄苗损失36万元，两年土地荒废损失，青苗损失1.2万元，精神损失费5万元，名誉损失费1万元，7年误工费7万元，交通费0.5万元，利息21万元，共计84.2万元。
一审法院认为，茄子河区住建局于2009年4月6日公布《七台河市茄子河区排水工程临时征地拆迁公告》，拟征用周传华承包的土地，双方因补偿事宜未达成一致意见，茄子河区住建局于同年8月17日更改原施工路线，并于2009年12月7日书面通知周传华，不再征用周传华的土地。周传华此时即享有要求茄子河区住建局赔偿其损失的权利，周传华向法院提起诉讼时已经超过法定起诉期限，又不具有不可抗力或其他不属于自身原因耽误期限的法定情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，周传华提起诉讼已超过起诉期限。另外，周传华要求行政补偿，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，周传华应当提供证据证明其主张，但周传华未能提供证据，应视为其举证不能。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第四十六条之规定，判决驳回周传华的诉讼请求。
二审法院认为，关于茄子河区住建局发布《七台河市茄子河区排水工程临时征地拆迁公告》行为的性质问题。茄子河区住建局于2009年4月6日发布《七台河市茄子河区排水工程临时征地拆迁公告》，该公告的主要内容是告知临时征地的拆迁范围，并要求临时征地范围内的村民、居民积极协助配合此次临时征地拆迁工作，该公告属于行政机关作出行政行为之前的程序性告知行为。如果临时征地范围内的村民、居民同意临时征地拆迁，经与茄子河区住建局协商，可以签订临时征地拆迁补偿协议。如果临时征地范围内的村民、居民不同意临时征地拆迁，行政机关可以作出行政征收、行政强制等行政行为或者变更临时征地范围。该公告对当事人的实体权利义务关系并不产生实际影响，属于不具有可诉性的行为。最终对当事人实体权利义务产生实际影响的行为是双方签订临时征地补偿协议或者行政机关作出行政征收、行政强制等行政行为。
关于周传华是否属于茄子河区住建局临时征地拆迁行政行为的相对人或者利害关系人的问题。周传华在原审时主张其与茄子河区住建局签订了征地补偿协议，要求茄子河区住建局承担单方违约的赔偿责任。在茄子河区住建局否认其与周传华签订征地补偿协议的情况下，周传华未能提供其与茄子河区住建局签订的征地补偿协议。且茄子河区住建局在发布公告后变更临时征地范围，对周传华并没有作出行政征收或者行政强制等行政行为，也没有实际临时征收周传华承包土地及其地上农作物，故可以认定本案当事人之间并没有签订临时征地拆迁补偿协议，周传华并不是茄子河区住建局作出的临时征地拆迁行政行为的相对人或者利害关系人。在双方当事人之间不存在行政协议及《七台河市茄子河区排水工程临时征地拆迁公告》不具有可诉性的情况下，周传华不是本案适格的当事人。原审法院对周传华要求茄子河区住建局承担违约赔偿责任予以实体审理属于适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定，裁定一审行政判决，驳回周传华的起诉。
周传华申请再审称：1.原裁定认为征地公告不具有可诉性属适用法律错误。如果征地公告不具有可诉性，那么茄子河区住建局就不会将该公告委托村干部送达给周传华亲属了，显然公告是可诉的。2.2009年4月，茄子河区住建局准备征用周传华的土地，当时签订了征地补偿协议，但协议只有一份，保存在茄子河区住建局手里，只是茄子河区住建局没有出示这份协议。原审裁定认为周传华与茄子河区住建局没有达成协议认定事实不清。3.茄子河区住建局2009年4月准备征用周传华土地，但于同年8月17日更改原施工路线，导致土地上2.5万棵葡萄苗死亡，周传华的损失有同村村民可以证实。4.从茄子河区住建局对周传华造成损失至今8年多的时间里，周传华一直上访，因此本案没有超过起诉期限。请求撤销原审裁定，依法进行审理。
茄子河区住建局辩称：1.七台河市茄子河区排水工程于2009年就已经完工，且周传华请求事项在2012年经七台河市政府三级信访终结，起诉期限不存在时效中断、中止的法定情形，因此该案已过起诉期限，应当驳回周传华的起诉。2.七台河市茄子河区排水工程属于政府的惠民工程，由于周传华在接到《七台河市茄子河区排水工程临时征地拆迁公告》后抢栽葡萄苗，致使茄子河区住建局与周传华没有签订征地拆迁协议。后茄子河区住建局决定更改施工路线，并且已在更改施工路线前告知周传华。周传华抢载葡萄苗的行为违法，其无权要求补偿。3.茄子河区住建局与周传华未达成协议，也未征收周传华的土地，工程不得不改变路线，其行为对周传华的实体权利未产生实际影响。请求驳回周传华的再审申请。
本院认为，公民、法人或者其他组织单独提起行政赔偿诉讼应当符合法院起诉条件。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项的规定，加害行为为具体行政行为的，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以该行为已被确认违法为前提条件。本案中，周传华认为茄子河区住建局违反协议约定，改变施工路线行为违法给其造成损失，提起行政赔偿诉讼，但周传华未能提供其与茄子河区住建局之间的协议，茄子河区住建局亦不认可曾与周传华签订过相关协议，且茄子河区住建局改变施工路线的行为至今未被确认违法或者撤销，故周传华单独提起本案行政赔偿诉讼不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。
综上，原审裁定驳回周传华的起诉并无不当，周传华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回周传华的再审申请。
审 判 长 李 柏 坤
审 判 员 王 鹏 跃
审 判 员 皇甫延玉
二〇一八年六月十四日
法官助理 王 腾 野
书 记 员 张 莉
附：相关法律司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：
（１）原告具有请求资格；
（２）有明确的被告；
（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；
（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；
（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；
（６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；
（７）符合法律规定的起诉期限。