浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第230号
上诉人（原审原告）骆巧芳。
被上诉人（原审被告）东阳市人民政府，住所地东阳市行政中心。
法定代表人朱建军，市长。
委托代理人包跃华，东阳市国土资源局副局长。
委托代理人许洪钟，浙江良济律师事务所律师。
骆巧芳诉东阳市人民政府土地行政批准一案，金华市中级人民法院于2015年6月8日作出（2015）浙金行初字第53号行政判决。骆巧芳不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月15日公开开庭进行了审理。上诉人骆巧芳，被上诉人东阳市人民政府的委托代理人包跃华、许洪钟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告与骆龙兴系父女关系。2012年9月17日，骆龙兴与东阳市经济开发区白云商贸区签订了《东阳市经济开发区白云商贸园区房屋拆迁协议》一份，约定东阳经济开发区白云商贸区拆除骆龙兴位于下益塔的占地面积30.48平方米、建筑面积55.88平方米的房屋一处，并由东阳市经济开发区白云商贸区安排骆龙兴新基建筑占地面积30.48平方米。2012年12月31日，东阳市交通房地产开发有限公司、骆龙兴、东阳市白云街道中山社区下益塔村签订了《补偿协议》一份，约定由东阳市交通房地产开发有限公司按照国家政策办好由于拆迁下益塔村落实给骆龙兴二间房报批工作，保证骆龙兴买房总收入为75万元，下益塔村落实二间房地基并保证另外一间房总价为55万元。2013年6月13日，东阳经济开发区白云商贸区管委会出具《新基定点通知书》，明确安排骆龙兴新基二间，建筑占地72个平方米，庭院48个平方米。2013年7月11日，东阳市人民政府于作出建房用地审批，同意原告使用上述骆龙兴建设用地的其中一间36平方米。2013年10月15日，原告以该建房用地审批表、国有增补表、土地出让金发票、完税凭证、拆迁协议等作为土地权属来源依据，申请登记坐落于白云街道关山路63-6号的住宅用地，同日被告同意登记国有土地使用权面积120平方米，并颁发了土地证书，证号为东阳市国用（2013）第3-4652号。
原审法院认为，原告骆巧芳起诉的对象系被告东阳市人民政府于2013年7月11日作出的私人建房土地审批行为，原告以自己并没有向被告提出过用地申请，被告将骆龙兴所有的国有土地使用权登记在原告名下属错误行政行为，向本院提起行政诉讼。双方对涉案土地原有使用权人为骆龙兴的事实并无异议，所存争议在于建房申请是否为骆巧芳本人的真实意思表示。对此骆巧芳本人予以否认，但结合全案证据来看，骆巧芳在被告作出涉案审批后，并未提出异议，于2013年10月15日又以涉案审批为权属来源依据，向被告申请申请登记坐落于白云街道关山路63-6号的住宅用地120平方米（含涉案审批36平方米与增补面积84平方米），骆巧芳在庭审中确认相关登记申请书与授权委托书的签字都是真实的，故本院认为骆巧芳应当明知涉案审批的事实且予以认可，其所提出的他人冒用其名义申请用地的主张显然不能成立，对骆巧芳要求撤销涉案审批的诉讼请求，不予支持。另一方面，依据《土地管理办法》的规定，申请人申请土地登记，行政机关应当审查土地登记申请书、申请人身份证明、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、法律法规规定的完税或者减免税凭证等材料。被告于2013年7月11日作出涉案审批行为时，相关委托手续不够完备，权属依据不够充分，存在一定的瑕疵。该行政行为属于程序轻微违法，但对原告的权利不产生实际的影响。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项、《土地登记办法》第九条第一款的规定，判决确认被告东阳市人民政府于2013年7月11日作出的以原告骆巧芳名义申请《东阳市农村私人建房用地审批表》的批准行为违法。
骆巧芳上诉称：一、原审判决对案件争议的事实认定错误。原审判决认为，案件所存争议为建房申请是否为上诉人本人真实意思表示。上诉人认为，该事实显然是本案的争议之一，但将本案的争议仅归结为该事实是错误的。本案的争议事实除以上外，还应有以下争议焦点：1、东阳经济开发区白云商贸园区以拆迁安置补偿的方式安置给上诉人父亲享有的国有土地使用权，是否可由当事人任意变更为以上诉人名义提出用地申请？2、作为国有划拨土地使用权以农村私人建房用地审批表的名义提出用地申请是否存在适用法律法规错误？是否存在程序错误？是否存在明显不当？上述两个争议焦点中的第一个问题，上诉人认为当事人不能任意变更用地申请人。因为变更了用地申请人，就意味着变更了用地权利人，而用地权利人的变更，土地管理的相关法律法规规定了严格的条件和程序，不允许当事人私下随意变更。被上诉人对当事人随意变更用地权利人予以了批准，没有法律依据。对于上述争议焦点的第二个问题，上诉人认为，依据我国土地管理法的相关规定，建设单位使用国有建设用地的，持有关文件，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准，只有农村村民住宅用地，才经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。本案中的涉案土地，是国有划拨用地，不是农村宅基地，以农村宅基地审批程序进行审批，上诉人认为明显不当。二、原审判决认为被上诉人的行政行为程序轻微违法，对上诉人的权利不产生实际影响错误。首先该行为不属于程序轻微违法。所谓的程序轻微违法主要是指程序可以补正的一些情形，不影响实体决定的正确性，如告知送达不规范、超过法定期限做出决定等。本案中被上诉人的行为属于认定事实严重错误，将用地权利人张冠李戴的严重违法行为，不能采取任何措施来进行补正，因此是属于实体认定错误，不是属于程序轻微违法行为。其次，该行为对上诉人的权利产生了实际影响，不仅影响了上诉人以后的用地额度，也让上诉人无端卷入了骆龙兴与潘丹婷的民事纠纷中，成为民事纠纷的被告。三、原审判决认为上诉人应当明知涉案审批的事实且予以认可是错误的。一审法院不能以涉案审批之后的行为来推断涉案审批的合法事实。上诉人未以涉案审批为依据提出申请登记坐落于白云街道关山路63-6的住宅用地120平方米，上诉人出具的土地登记委托书系用于登记上诉人205.75平方米宅基地不是用于登记涉案的住宅用地。综上，上诉人认为，被上诉人的涉案审批行为，认定事实严重错误，认定上诉人系涉案地块的用地权利人证据不足，适用法律、法规错误，在进行涉案审批时未进行仔细审核，违反法定程序，对当事人随意变更用地权利人的行为予以批准明显不当，应予以撤销。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人于2013年7月11日对以上诉人名义申请的《东阳市农村私人建房用地审批表》的批准行为。
东阳市人民政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：骆巧芳的《东阳市农村私人建房用地审批表》中有骆巧芳签名盖印，骆巧芳建房审批情况经下益塔经济合作社张榜公布，骆巧芳还对超建面积进行了报批，并且以《东阳市农村私人建房用审批表》为权属依据申请土地登记，不存在他人冒用提出用地申请并登记的事实。骆龙兴的拆迁安排新基在骆龙兴仍有旧房的情况下由女儿骆巧芳报批，并登记在骆巧芳名下，符合法律规定。据此，答辩人认为上诉人的上诉理由不能成立。请求判决驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着东阳市人民政府于2013年7月11日批准同意骆巧芳使用建设用地36平方米是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，上诉人父亲骆龙兴因原位于东阳市白云街道下益塔村房屋拆迁，与东阳经济开发区白云商贸区签订了房屋拆迁协议，协议约定：拆除骆龙兴房屋占地30.48平方米、建筑面积55.88平方米，按东政办（2007）94号文及新区规划，安排新基建筑占地30.48平方米。经骆龙兴同意将上述拆迁安置的土地以其女即上诉人骆巧芳家庭户的名义上报审批建房，后经下益塔村经济合作社公示后同意申请报批36平方米建设用地，并逐级上报至被上诉人东阳市人民政府批准同意。由于涉案的36平方米的建设用地系骆龙兴房屋被拆除后所获得的补偿，故骆龙兴同意后将其获得的安置补偿权利归于其女骆巧芳享有，并按农村建房用地的审批手续办理，程序上虽存在瑕疵但符合当地农村房屋拆迁后安置建房的土地审批手续的实际情况。上诉人认为其并不知晓该建房申请，且也非其真实意思表示。经查，涉案的建房申请批准后，以上诉人为申请人，对坐落于白云街道关山路63-6号住宅用地120平方米土地（含涉案审批的36平方米与增补面积84平方米），委托东阳市交通房地产开发有限公司的法定代表人蒋晓鹏向被上诉人申请土地登记。上诉人在庭审中虽承认土地登记委托书是其签的字，但认为委托办理的是其他205.7平方米的土地登记事宜。本院认为从土地登记委托书看，上诉人的委托日期是2013年10月15日，而从骆龙兴户2014年1月2日签订的分家约看，前述205.7平方米土地上的房屋系上诉人分家所取得的，上诉人认为其在2013年就委托蒋晓鹏办理205.7平方米土地权属登记的陈述不符合客观事实，且土地登记申请上也有上诉人的签名并盖有指印，涉案的土地审批行为上诉人应当明知并予以认可。故上诉人要求撤销被诉的审批行为的请求，本院不予支持。原审判决以程序存在瑕疵为由确认涉案的审批行为违法并无不当。上诉人的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人骆巧芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年九月十八日
书 记 员 韦若莎