江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第00301号
上诉人（原审第三人）黄丁山。
委托代理人徐友付，上海市树声律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张志昌。
被上诉人（原审原告）张建昌。
被上诉人（原审原告）张培珏。
被上诉人（原审原告）张培芳。
委托代理人张建昌。
原审被告海门市人民政府，住所地海门市海门镇北京中路600号。
法定代表人杨曹明，市长。
委托代理人黄卫东。
委托代理人胡卫平。
上诉人黄丁山因房屋行政登记一案不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00139号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月21日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审经审理查明，上世纪七十年代，张建昌在原海门县江滨乡为民村三组建有房屋两间。黄丁山在张建昌房屋的东边建有房屋两间。1990年3月，张志昌、张建昌、张培珏、张培芳的母亲陆凤英（黄丁山岳母）申请建房，经原海门县江滨乡、海门县人民政府批准，陆凤英在张建昌房屋和黄丁山房屋中间的空地建造一间25平方米的平房。此后，黄丁山在五间平房的最东边搭建了一间平房，至此形成案涉登记的六间平房。
1992年6月，原海门县人民政府向陆凤英、黄丁山及黄丁山儿子黄南平、黄广平颁发了《海门县宅基地使用证》，其中向黄丁山颁发的海（滨）字第180323号《海门县宅基地使用证》记载的东西界址为东至泯沟，西至黄南平；向黄南平颁发的海（滨）字第180314号《海门县宅基地使用证》记载的东西界址为东至丁山，西至光生；向黄广平颁发的海（滨）字第180320号《海门县宅基地使用证》记载的东西界址为东至南平，西至陆凤英；向陆凤英颁发的海（滨）字第180319号《海门县宅基地使用证》记载的东西界址为东至黄南平，西至路。
1998年，海门市人民政府开展农村房屋总登记工作，将原海门县江滨乡为民村三组面积为155.79平方米的6间砖木结构平房登记在黄丁山名下，并向黄丁山颁发了海政房字第××号《村镇房屋所有权证》。
原审中，各方当事人的争议焦点是：1.张志昌等人的起诉是否超过法定起诉期限。2.海门市人民政府颁发给黄丁山的海政房字第××号《村镇房屋所有权证》是否有事实根据和法律依据。
关于张志昌等人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。即便按照黄丁山提出的张志昌等人在2013年10月曾经提起民事诉讼时应当知道具体行政行为内容，因海门市人民政府作出的房屋登记法律文书并未向张志昌等人送达，亦未告知诉权和起诉期限。故根据上述司法解释规定，张志昌等人从知道或者应当知道具体行政行为内容到提起本案行政诉讼并未超过最长2年的期限。
关于海门市人民政府颁发给黄丁山的海政房字第××号《村镇房屋所有权证》是否有事实根据和法律依据的问题。首先，房屋登记要求权属清楚、产权来源资料齐全。1998年1月1日起施行的《城市房屋权属登记管理办法》第二条规定，本办法适用于城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记。第三十九条规定，本办法第二条规定范围外的房屋权属登记，参照本办法执行。目前农村集体土地上房屋的登记尚未有明确的法律规范，因此，海门市人民政府对农村集体土地上房屋的登记参照执行《城市房屋权属登记管理办法》具有法律依据。《城市房屋权属登记管理办法》第十条规定，房屋权属登记依以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。本条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。由此可以看出，在房屋登记工作中权属审核是房屋登记机关的重要职责，也是颁发房屋权属证书的重要依据。《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条规定，登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后30日内核准登记，并颁发房屋权属证书。因此，登记机关在办理房屋登记时应当对权属是否清楚、产权来源资料是否齐全进行审查。通常情况下，判断村镇房屋权属的重要依据是建房用地申请、审批材料、宅基地使用权证、建筑许可证等材料。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。国务院《村镇建房用地管理条例》（国发（1982）29号）第五条规定，在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地。根据上述规定，农村村民建房应当经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府审批。本案中，海门市人民政府未提供任何黄丁山的建房申请、审批材料，无法证实案涉六间房屋的确切权属。相反，根据海门市人民政府提供的申请人为陆凤英的海门县江滨乡（镇）居民建房用地审批表和黄丁山提供的原海门县人民政府向陆凤英颁发的海（滨）字第180319号《海门县宅基地使用证》，至少能够证明案涉登记的六间房屋中包含有陆凤英的一间房屋。因此，将陆凤英通过合法审批手续建设的房屋一并登记在黄丁山名下显然不当，这势必影响到陆凤英合法继承人的合法权益。至于黄丁山提出案涉房屋系其在1989年6月翻建的问题，黄丁山并未提供任何其申请翻建该房屋的证据，海门市人民政府在房屋登记时亦未收集相关证据，张建昌等人又不认可翻建的事实。因此，黄丁山提出1989年6月将包括陆凤英一间房屋在内的五间房屋全部翻建的说法缺乏证据佐证。退一步讲，即便黄丁山存在翻建房屋的行为，这种未经许可翻建他人房屋的行为亦难得到法律的支持。海门市人民政府在法庭上陈述看到黄丁山一家人住在房屋里，据此认定房屋归黄丁山所有，显然对房屋权属的审查过于随意，对是否存在转让、继承、租赁、借用等情况并未调查核实。从海门市人民政府提供的现有证据材料来看，本案被诉房屋登记行为并未满足“权属清楚、产权来源资料齐全”的法律要求。因此，海门市人民政府的房屋登记行政行为主要证据不足。其次，村镇房屋登记也应当遵循“房地一致”的基本法律原则。所谓“房地一致”原则，指的是根据法律规定，当土地或房屋权属任其一发生变动，另一方应随之变动，确保最终的土地使用权主体与房屋所有权主体保持一致。房地一致原则是我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国物权法》、《房屋登记办法》等法律法规确定的不动产物权变动应遵循的基本原则。村镇房屋登记同样应当遵循“房地一致”的基本原则，除非存在法律明确排除的情形。从黄丁山提供的陆凤英、黄南平、黄广平等人的《海门县宅基地使用证》来看，在原海门县江滨乡为民村三组的宅基地上存在包括黄丁山在内的四名宅基地使用权人。虽然宅基地使用证并非房屋登记权属认定的唯一依据，在实践中甚至存在先取得房屋所有权证，再办理土地使用证的个别情形。但在本案中，原海门县人民政府于1992年6月已向陆凤英、黄丁山等四人颁发了《海门县宅基地使用证》，而海门市人民政府于1998年4月才开始海门市农村房屋登记工作。在此情形下，海门市人民政府应当就已经存在的宅基地使用证与房屋权属情况是否一致进行调查核实，在明知案涉六间房屋存在多名宅基地使用权人的情况下，未经进一步调查核实，将案涉六间平房全部登记在黄丁山名下缺乏事实根据，也与“房地一致”基本法律原则相悖。
最后，对老旧房屋登记进行公告应当是正当程序的要求之一。《城市房屋权属登记管理办法》第十条规定了公告为登记程序之一，同时明确了公告适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。对于农村集体土地上房屋权属登记并无相关法律规范，只是参照执行《城市房屋权属登记管理办法》。虽然根据《城市房屋权属登记管理办法》的规定来看，是否适用公告程序，房屋登记机关有选择适用权。但是，从明晰房屋所有权人，为权利异议人提供一个提出异议或者权利主张渠道的角度考虑，对于已经存在一定时期的老旧房屋登记，适用公告程序应当更为适当。因为，已经存在一定时期的老旧房屋，由于时间的变迁，是否存在转让、继承、租赁、借用等客观情况不明，进行必要的公告，是有效预防错误登记、遗漏登记的重要措施。海门市人民政府提出在房屋登记时曾经公示，但未能提供证据证明涉案房屋登记公示的具体时间、地点、内容，故不予采信。海门市人民政府在办理房屋登记时未进行有效公告，显然在程序上存在瑕疵，也是导致本次诉讼的原因之一。
综上，海门市人民政府将坐落于原海门县江滨乡为民村三组6间砖木结构共计155.79平方米的平房全部登记为黄丁山所有主要证据不足，依法应当撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销海门市人民政府于1998年7月1日颁发给黄丁山的海政房字第××号《村镇房屋所有权证》。
黄丁山不服上诉称，张建昌、陆凤英原址上的房屋经张建昌、陆凤英的同意后拆除，案涉的六间房屋均系黄丁山事后翻建，该房屋应属黄丁山所有。相关建设用地审批表所载的用地四至与宅基地证所载四至不一，不能作为法院认定事实的依据。海门市人民政府向黄丁山颁发房屋所有权证的行为并无不当，原审判决认定事实错误，请求二审依法撤销原审判决，改判驳回张志昌等人的诉讼请求。
张志昌、张建昌、张培珏、张培芳辩称，黄丁山并不持有建设案涉六间房屋的证据和建房所需的审批手续，海门市人民政府向黄丁山颁发房屋所有权证没有事实依据。该房屋所有权证中含有陆凤英和张建昌的房产，该颁证行为明显侵犯陆凤英的继承人及张建昌的权利，原审判决撤销并无不当。请求二审依法驳回上诉，维持原判。
海门市人民政府辩称，讼争的房屋在颁证前，由所在村实地进行了现场勘查、清丈，并张榜公示，海门市人民政府在无人提出异议的情况下登记颁证并不违反法律规定。张建昌等人并无人民法院、行政机关或仲裁机构出具的有效文件证明其系讼争房屋的所有权人，故海门市人民政府不能根据其申请直接撤销讼争的房屋所有权证。请求二审依法作出裁判。
上诉人黄丁山提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提供的证据随案移送本院。
本院经举证质证，对原审采信的证据予以确认。涉案地块上确有六间房屋存在，但原审认定的被诉房产登记行为中，所登记的六间平房系由张建昌建有的两间、黄丁山建有的两间、陆凤英建有的一间、黄丁山搭建的一间所构成的事实，缺乏有效的证据证实，双方当事人对该六间房屋的形成及后续是否翻建、改建的事实陈述不一，且对该六间房屋的权属争议所提起的民事诉讼尚在民事二审审理中，故对该部分的事实本院不予确认。原审认定的其他事实有有效证据证实，本院予以确认。
本院认为，被诉房屋登记行为发生在1998年7月，对该行为是否合法应参照当时生效的原建设部《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定审查。《城市房屋权属登记管理办法》第三十九条的规定，对于城市规划区国有土地范围外的房屋权属登记，参照该办法执行。《城市房屋权属登记管理办法》第十条规定，房屋权属登记依以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。根据上述规定，海门市人民政府在对本案所涉的集体土地上房产进行房产登记、颁证时，应当进行相应的受理登记、权属审核、公告等行政程序。海门市人民政府未能提供其已经依法进行公告的相关证据，其行政程序存在瑕疵。
《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条规定，登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后30日内核准登记，并颁发房屋权属证书。根据该规定，登记颁证机关应当对房屋权属进行必要的审查，房屋权属清楚、产权来源资料齐全的，方可进行登记、颁证。本案中，黄丁山申请登记的房产为集体土地上自建的房屋。该房屋的建设用地审批手续、房屋的建设施工许可手续及房屋系黄丁山建造的证明材料等是确定房屋权属的必备资料。黄丁山在申领房屋所有权证时，所提供的宅基地使用证中所载的权利人除黄丁山本人外，还涉及陆凤英、黄广平等人，黄丁山所提供的证据未能满足房屋权属清楚、产权来源资料齐全的登记条件，海门市人民政府据此进行登记颁证，属行政行为的主要证据不足。
综上，被诉行为行政程序存在瑕疵、行政行为的主要证据不足，原审法院判决撤销并无不当，本院应予维持。张建昌等人与黄丁山对涉诉房屋权属的争议属当事人之间的民事争议，不属本案的审查范围，当事人可另行寻求救济。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄丁山负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾春晖
审 判 员 郁 娟
代理审判员 鲍 蕊
二〇一四年十二月十二日
书 记 员 陈文捷
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；