山西省运城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）运中行终字第5号
上诉人（原审被告）：新绛县住房保障和城乡建设管理局。
住所地：新绛县龙兴镇
法定代表人：许宏立，局长。
委托代理人：郭林玉，女，山西科贝律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：行高峰，男，1950年12月26日出生，汉族，新绛县人力资源和社会保障局退休干部。
委托代理人：李晓冰，山西夏正律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：周德龙，男，1953年10月21日出生，汉族，新绛县人力资源和社会保障局退休干部。
上诉人行高峰、新绛县住房保障和城乡建设管理局（以下简称新绛县住建局）因规划行政撤销一案，不服山西省垣曲县人民法院作出的（2014）垣行初字第3号行政判决。向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人行高峰及其委托代理人李晓冰，上诉人新绛县住建局的委托代理人郭林玉到庭参加诉讼。被上诉人周德龙经本院依法传唤后，书面表明其不出庭参加二审审理，其提供的证据与原审相同，同时申请本院予以缺席判决。本案现已审理终结。
原判认定：被告新绛县住建局审查第三人行高锋提交的新绛县城居民修建房屋审批表、国有土地使用证及建设工程规划设计图，并收取基础设施配套费后，于2014年1月28日为行高峰颁发了2014001号建设工程规划许可证。该建设工程规划许可证的档案证明，2013年12月19日新绛县人民政府分管理领导批准《新绛县城区建设工程规划审批表》，2013年12月收取第三人行高峰基础设施配套费；2014年1月28日新绛县住建局批准，由申请人行高峰填写的《新绛县城居民修建房屋审批表》中，西邻周德龙的签字及捺印系第三人行高锋之妻杨慧云代签代捺。原告周德龙认为新绛县住建局违反法定程序为第三人行高峰颁发建设工程许可证，导致行高峰建房施工破坏了其与行高峰原有的共同基础，造成了自家房屋不同程度裂缝。遂提起行政诉讼，请求撤销新绛县住建局为行高峰颁发的2014001号建设工程规划许可证。
原判认为，原告周德龙虽不是被告具体行政行为的直接相对人，但被告与第三人之间的行政行为涉及到原告与第三人之间的相邻权关系，该相邻权与被告颁发给第三人建设工程规划许可证这一行政行为之间具有法律意义上的利害关系。原告周德龙具备诉讼主体资格。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法）若干问题解释》第四十一条的规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”本案原告知道具体行政行为内容的时间是2014年1月21日，2014年6月3日，原告提起诉讼未超过上述规定的2年起诉期限。《山西省城乡规划条例》第四十一条规定，“建设单位或者个人办理建设工程规划许可证，应当提供使用土地的有关证明文件……”，被告提交的“办理建设工程规划许可证程序”亦明确载明建设单位应提交“土地使用手续或房地产证”，但现有证据表明，第三人提交的土地证办证时间后于被告的规划审批时间，被告的规划审批程序违反法律规定。故原审判决：撤销被告新绛县住建局为第三人行高锋颁发的2014001号建设工程规划许可证。
判后，被告新绛县住建局、第三人行高峰均不服，向本院提起上诉。
上诉人新绛县住建局诉称：一、原判认定事实不清，适用法律错误。上诉人对建房申请人申请建设工程规划许可的审查包括两个方面：一是对申请人的外部资料进行审查，二是上诉人行政内部管理人员对宏观规划与微观地点的审查。两方面的审查是在申请人提出建房申请后分别进行。具体环节表现为：申请人先领表，填写完相关内容后交回；由行政机关工作人员实地勘察；在表内填写内容与所有内、外资料都审查合法、具备发证基本条件后，才最后在表中签署核准发证时间并予发证。该审批档案中记载有若干个时间、反映着若干程序。上诉人行高峰土地证发证时间是2014年1月21日，而上诉人新绛县住建局为行高峰发放建设工程规划许可证的时间为2014年1月28日。原判认定土地办证时间迟于上诉人为行高峰颁发建设工程规划许可证显属错误。《山西省城乡规划法》第四十一规定“建设单位或者个人办理建设工程规划许可证，应当提供使用土地的有关证明文件、建设项目审批文件、建设工程设计方案、建设工程档案报送责任书等材料。需要编制修建性详细规划的，还应当提交修建性详细规划”。本案上诉人新绛县住建局依本条规定审查了行高峰提交的相关内容，是在行高峰具备上述要件后为其发放的《建设工程规划许可证》，原审法院依据该条撤销上诉人的行政规划许可属于适用法律错误。二、被上诉人周德龙不具备诉讼主体资格。上诉人的行政规划许可只是针对行高峰作出，被上诉人周德龙不是《行政许可法》中规定的许可相对人。虽然客观上被上诉人的房屋占地与行高峰申请建设工程规划许可的土地相邻，但该相邻权属于民事诉讼调整范畴，上诉人为行高峰批准核发的《建设工程规划许可证》没有侵权审批，没有对被上诉人的民事权利造成实际影响，被上诉人所谓的其房屋不同程度的裂缝，不是上诉人的审批行为造成。原审判决认定被上诉人具备主体资格错误。综上，上诉人为行高峰颁发建设工程规划许可证程序合法，被上诉人周德龙的主体不适格。请求二审驳回被上诉人的诉讼请求，改判上诉人的发证有效。
上诉人行高峰上诉称：一、本案不属于行政诉讼的范围。
本案上诉人与被上诉人之间不涉及地界争议。被上诉人不是以上诉人越界占地或工程规划许可的事项影响其通风、采光、排水等相邻权提起的诉讼，而是以上诉人的建房施工行为破坏了共用基础，截断整体浇注圈梁为由提起诉讼，即是以上诉人的具体施工行为提起的诉讼，目前，没有工程规划许可的事项包括具体的施工行为的法律规定。行政机关为上诉人办理土地使用证和工程规划许可证不是评价具体施工行为是否构成侵权的要件，被上诉人认为的施工侵权与行政机关的行政行为没有因果关系。故本案是一起民事纠纷，不属于行政诉讼法的调整范围。二、被上诉人诉讼主体不适格。相邻权基于不动产的物权而产生，不动产的物权来源于行政机关登记。只有对不动产享有物权的公民、法人或其他组织，才具有相邻权的主体资格。本案被上诉人无据证实其对与上诉人相邻土地和房屋享有合法的土地使用权及房屋所有权。一审判决以新绛县人民法院（2014）新民一初字第069号受理案件通知书，而非审理终结并生效的民事判决，认定被上诉人享有相邻权，属于认证错误。故上诉人认为被上诉人周德龙不具有诉讼主体资格。三、根据《行政许可法》的相关规定，行政许可是一种要式行政行为，必须遵循法定形式，即向相对人颁发许可证。本案新绛县人民政府土地登记审核结果公告时间是2014年1月6日，公告载明的异议截止日期是2014年1月20日，颁发土地使用证的日期是2014年1月21日。新绛县住建局收到上诉人提交的土地使用证之后，于2014年1月28日为上诉人颁发《建设工程规划许可证》的事实足以证明，新绛县住建局为上诉人颁发《建设工程规划许可证》程序合法。审批表的签字反映的是行政机关内部行政的过程，对外并无法律效力。一审判决混淆内部行政行为与外部行政行为的概念和界线，以建设工程审批表的中对应当符合的规划条件的审批签字时间先于土地使用证发证时间为由，认定原审被告规划审批程序违法，违反法律规定。四、本案已超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第39条明确规定，公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，当在知道或者应当知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。《行政诉讼法若干问题解释》第41条规定的两年诉讼时效，应是针对具体行政行为相对人规定的，是对行政机关作出具体行政行为应当告知相对人诉权及起诉期限而没有告知的情形规定的。本案新绛县住建局办理建设工程规划许可证的法律依据是《行政许可法》，根据该法第38条规定，只有当行政机关作出不予行政许可的决定时，才应当向相对人告知诉权及诉讼时效。一审判决以行政诉讼法法律解释41条规定为依据认定被上诉人的诉讼时效为2年，上诉人认为是对法律的曲解。综上，上诉人认为被上诉人主体不适格；本案不属行政诉讼的范围；且被上诉人起诉超过法定起诉期限；请求二审法院依法判决驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人周德龙书面辩称：一、1998年人社局家属院建设时，新绛县住建局针对新绛县人社局家属院进行过规划。被上诉人与当时同排已经建设主房（北房）的五户及未实际建房的行高峰构筑了共同基础。现上诉人行高峰申请建房，新绛县住建局对其进行二次规划，被上诉人并不完全反对。新绛县的城市规划将城市大街竖向标高客观下调，但该种下调，应正视被上诉人北房已筑共同基础的现实，正视破坏共同基础有可能带来的后果，应当按照《中华人民共和国城乡规划法》第48条的规定征求地段内利害关系的意见，共同探讨协商可行合理符合实际的规划方案。但新绛县住建局在实施上述许可时，没有征求地段内所有利害关系人的意见，剥夺了被上诉人对修改规划表达意见的权力。在被上诉人为此向新绛县住建局提出异议时，新绛县住建局以其没有去过现场，不知道被上诉人北房基础为整排统一基础为由，要求被上诉人自己协商处理，明显构成行政不作为。现被上诉人同意对于临街南房和院子部分实施新规划的竖向控制标高。但规划单位未就北房基础能否下降标高予以明确。草率规划办证，改变原有地基设计初衷。上诉人行高峰依现在规划建房，破坏了一部分整体基础，已造成了一排5家已建房屋裂缝的后果。上诉人新绛县住建局在为行高峰《建设工程规划许可证》的办理过程中，将《新绛县城居民修建房屋审批表》交由行高锋，由行高锋代替办理单位行使四邻签字程序，造成《新绛县城建居民修建房屋审批表》中邻居周德龙的签字及捺印由上诉人行高锋之妻杨慧云代签并捺印，上诉人单位存在严重失职。上诉人行高峰申请修建房屋的审批表是2014年1月28日，新绛县住房保障和城乡建设局为行高峰颁发建设工程规化许可证的时间亦是2014年1月28日，表明上诉人新绛县住建局根本未履行前置的审批行为。上诉人新绛县住建局提供的《办理建设工程规划许可证程序》表明，当事人办理该许可，作为申请人应提交土地使用权手续。但2013年12月19日，上诉人行高峰还未取得土地使用权时，新绛县住建局提前一月批准了行高峰《建设工程规划审批表》，办理程序明显违规。综上，被上诉人认为，一审判决认定事实清楚，适用法律准确。请求二审查清事实维持原判。
经审理查明，原判认定的事实没有出入。同时查明，上诉人周德龙房屋建成于2000年10月1日，使用是1994年新绛县人民被政府批准原新绛县劳动保险所建设职工住宅用地。该房屋建设过程中，依《中华人民共和国城市规划法》规定办理了“建设用地规划许可证”，但未办理该法第三十二条规定的新建建筑物开工必备的“建设工程规划许可证”，其所建房屋至今不具备法定的合法要件。当时，除上诉人行高峰外，其余用户都实施了施工建设。
2005年12月，（2005-2020）《新绛县县城总体规划》编制完成，2006年7月17日通过山西省人民政府批准。2010年9月，新绛县依据经批准的（2005-2020）《新绛县县城总体规划》对本案所在位置正平西街道路与排水工程，进行了具体设计。进而确定了临街建筑的纵向控制标高。
2013年行高峰建设住宅，依法向新绛县住建局申请领取本案诉争的“建设工程规划许可证”。
本院认为，被上诉人周德龙作为上诉人行高峰相邻土地的实际占有人，具有备本案原告主体资格，其从知道该本案行政行为之日，至提起行政诉讼，未超过法定2年的起诉期限。本案上诉人新绛县住建局作为新绛县城乡规划主管部门，审查上诉人行高峰提交的有关建设工程设计方案、土地使用证后，依据新绛县县城总体规划及新绛县正平西街道路与排水工程施工规划要求，为上诉人行高峰颁发2014001号《建设工程规划许可证》，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、二款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”之规定。新绛县住建局对行高峰的规划要求，系对2010年9月制定的详细规划的具体执行，并非被上诉人周德龙认为的“对该控制性详细规划的重新编制”。新绛县人民政府分管领导2013年12月19日在《新绛县城区建设工程规划审批表》中的签字，是对行高峰住宅建设中有关规划要求的审核，而2014年1月28日《新绛县城居民修建房屋审批表》中的签字，是对行高峰具备颁证条件的批复。该表邻居周德龙姓名虽由上诉人行高峰之妻代签，但被上诉人周德龙所建房屋并不具备完善、合法的建房手续，该规划许可行为未对被上诉人周德龙合法权益造成损害。故被上诉人周德龙所诉撤销新绛县住建局为行高峰颁发的2014001号建设工程规划许可证的请求不能成立。应予驳回。其主张行高峰建房施工行为对其已建房屋造成了损害，属于民事侵权纠纷，本案不予处理。综上，原审判决撤销新绛县住建局为行高峰颁发的2014001号建设工程规划许可证不当，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，判决如下：
一、撤销垣曲县人民法院作出的（2014）垣行初字第3号行政判决。
二、驳回原审原告周德龙的诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费100元，共计150元，由被上诉人周德龙负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 伟
审判员 王秀萍
审判员 胡 玮
二〇一五年四月二十九日
书记员 赵 敏