广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）肇中法行终字第93号
上诉人（原审被告）怀集县国土资源局。
法定代表人黎建华，该局局长。
委托代理人袁彬，广东洊江律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）黎祥英，女，1930年2月3日出生，汉族，住广东省怀集县。
被上诉人（原审原告）颜忠肖，女，1966年8月3日出生，汉族，住广东省怀集县。
被上诉人（原审原告）卢晖桄，男，1991年5月8日出生，汉族，住广东省怀集县。
被上诉人（原审原告）卢玲香，女，1992年12月26日出生，汉族，住广东省怀集县。
原审第三人李为库，男，1972年8月12日出生，汉族，住广东省怀集县。
上诉人怀集县国土资源局因与被上诉人黎祥英、颜忠肖、卢玲香、卢晖桄土地使用权变更登记行政纠纷一案，不服广东省怀集县人民法院作出的（2014）肇怀法行初字第12号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，1995年，卢乐其以卢罗才名义在怀集县进出口物资公司认购了位于怀集县河南农科所原怀集县地产公司统一开发的宅基地一宗。1995年6月14日，怀集县进出口物资公司领取了土地使用权人为卢罗才的怀国用（1）字第21999号《土地使用证》。因卢罗才未能交足购地款，该《土地使用证》存放在怀集县进出口物资公司保管，并没有发给卢罗才本人。
2004年3月31日，原审第三人李为库与邓学明向怀集县国土资源局提交土地登记申请书、土地使用权转让合同书、土地估价表、土地使用权价格评估委托书、李为库及卢罗才身份证复印件、广东省行政事业性收费统一票据及契税完税证、怀国用（1）字第21999号国有土地使用证等材料，申请办理本案涉讼土地使用权转让变更登记。怀集县国土资源局根据李为库和邓学明提交的材料，在卢罗才未到场并且没有书面授权委托他人的情况下，办理了转让变更登记，注销了卢罗才怀国用（1）字第21999号《土地使用证》，并向李为库颁发了怀国用（2004）第00131号《土地使用证》。
2009年12月1日，卢乐其以管理不善遗失怀国用（1）字第21999号《土地使用证》为由，向怀集县国土资源局申请补办土地使用证。2009年12月3日，怀集县国土资源局对卢乐其遗失的土地使用证进行遗失声明《公告》。2010年1月12日怀集县国土资源局补办了土地使用权人为卢乐其的怀国用（2010）第00029号《土地使用证》。卢乐其于2010年8月15日去世。2012年7月30日，怀集县国土资源局作出《公告》，决定对卢乐其持有的怀国用（2010）第00029号《土地使用证》进行注销登记。2012年8月27日，怀集县国土资源局向卢罗才家属发出通知，其所持的怀国用（2010）第00029号《土地使用证》已作废，并在收到通知后5日内将土地使用证交回怀集县国土资源局。四被上诉人不服怀集县国土资源局作出的《公告》，于2013年1月15日向原审法院提起行政诉讼。原审法院经审理后认为，怀集县国土资源局作出《公告》的行政行为适用法律错误，遂作出（2013）肇怀法行初字第8号《行政判决书》，撤销怀集县国土资源局于2012年7月30日作出的《公告》。经此诉讼，四被上诉人得知怀集县国土资源局于2004年向李为库颁发了怀国用（2004）第00131号《土地使用证》。该判决作出后，四被上诉人及怀集县国土资源局均没有提出上诉，判决已发生法律效力。之后，四被上诉人于2013年10月12日向怀集县国土资源局提交《申请撤销土地使用证申请书》，申请撤销李为库名下的位于河南农科所宅基地的土地使用证。怀集县国土资源局在法定期限内没有作出处理。四被上诉人于2014年5月26日提起行政诉讼，请求法院判令怀集县国土资源局撤销李为库位于河南农科所住宅用地的土地使用证。在该案诉讼过程中，怀集县国土资源局于2014年6月26日作出怀国土资行决字（2014）2号《关于黎祥英、颜忠肖、卢晖桄、卢玲香申请撤销土地使用证的处理决定》，决定维持怀国用（2004）第00131号《土地使用证》。并于2014年7月送达四被上诉人。四被上诉人认为怀集县国土资源局超过法定期间作出处理决定，因此，至法庭辩论结束时止未就该《处理决定》向相关机构申请复议。
（2013）肇怀法行初字第8号《行政判决书》生效后至法庭辩论结束时止，怀集县国土资源局没有就卢乐其持有的怀国用（2010）第00029号《土地使用证》作出新的行政处理。
原审第三人李为库购买了本案涉讼土地后，已于2006年在该地上建了四层的混合结构楼房，并与家人于同年入住该楼房至今。
原审法院经审理认为，本案为土地行政登记纠纷，争议焦点为怀集县国土资源局于2004年3月31日向李为库颁发怀国用（2004）第00131号《土地使用证》的行政行为是否合法的问题。根据查明的事实，本案涉讼土地使用权的原权属人卢罗才并未与李为库签订任何土地使用权转让合同，其本人亦未到怀集县国土资源局办理任何土地使用权的变更登记手续，所有的变更登记手续均是邓学明所为。邓学明在办理变更登记过程中未出示卢罗才的书面授权委托书，依据《土地登记规则》（（1995）国土［法］字第184号）第三条第二款“申请土地登记，申请者可以授权委托代理人办理。授权委托书应当载明委托事项和权限。”、第六十六条“有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请：……（二）提供的证明材料不齐全的；（三）不能提供合法证明的；”的规定，在卢罗才本人没有亲自办理并无出具书面授权委托书的情况下，怀集县国土资源局作出注销卢罗才怀国用（1）字第21999号《土地使用证》及变更登记并颁发怀国用（2004）字第00131号《土地使用证》给李为库的行政行为缺乏事实和法律依据，属违反法律规定的行政行为。黎祥英等四人请求怀集县国土资源局撤销李为库怀国用（2004）字第00131号《土地使用证》的诉讼请求有事实和法律依据，依法应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，原审判决：怀集县国土资源局对2004年3月31日向李为库颁发的怀国用（2004）第00131号《土地使用证》作出撤销的行政行为；案件受理费50元，由怀集县国土资源局负担。
上诉人怀集县国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人诉请撤销李为库怀国用（2014）第00131号《土地使用证》缺乏法律依据。我国《土地管理法》第五条第二款：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”以及《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第六条第一款：“土地登记发证工作由县级以上人民政府土地行政管理部门统一负责实施”的规定，上诉人作为怀集县人民政府的土地行政主管部门，依法行使管理土地的职责，我国《土地管理法》及《土地登记规则》、《土地登记办法》等法律法规均没有赋予土地登记的利害关系人请求撤销土地登记的权利，即被上诉人诉请撤销《土地使用证》缺乏法律依据，对照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，本案亦不属于人民法院的受案范围。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，敬请人民法院驳回被上诉人的起诉。二、李为库持有的怀国用（2014）第00131号《土地使用证》是合法有效的。一审判决撤销该证是错误的，请二审法院撤销一审判决。2004年，李为库通过受让的方式取得宅基地，之后邓学明向上诉人递交怀国用（1）字第21999号《土地使用证》及土地登记申请书、土地使用权转让合同书、土地估价表、土地使用权价格评估委托书、广东省行政事业性收费统一票据和契税完税证等完整的手续材料申请办理土地使用权转让变更登记。上诉人根据受让双方当事人的申请及提供的有关材料审定，办理变更登记的材料齐全、手续完备，遂注销了卢罗才的怀国用（1）字第21999号《土地使用证》，向李为库颁发了怀国用（2004）第00131号《土地使用证》。由此李为库合法取得宅基地，其所持有的怀国用（2004）第00131号《土地适用证》是合法有效的。一审判决认定上诉人作出注销卢罗才怀国用（1）字第21999号《土地使用证》及变更登记并颁发怀国用（2004）第00131号《土地使用证》给李为库的行政行为缺乏事实和法律依据。综上，请求二审法院依法撤销一审判决。
被上诉人及原审第三人均未向本院提交书面答辩状。
双方当事人向原审法院提供的证据材料均已随案移送本院。本判决书不再赘述。
本案事实清楚，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，本院决定进行书面审理。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案为土地使用权变更登记纠纷。被上诉人怀集县国土资源局是怀集县人民政府的土地行政主管部门，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条和《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第六条第一款的规定，对辖区内的土地使用权变更进行登记属其法定职责，其为本案的适格主体。本案争议焦点是上诉人怀集县国土资源局办理案涉土地使用权变更登记并向李为库颁发怀国用（2004）第00131号《土地使用证》的行政行为是否合法的问题。综合原审及二审查明的事实分析，本案涉讼土地使用权的原权属人卢罗才并未与李为库签订土地使用权转让合同，其本人亦未到怀集县国土资源局办理土地使用权变更手续，该土地使用权的所有变更登记手续均由邓学明一人经手，但邓学明在办理变更事项时并未提交卢罗才的有效授权委托手续。依据《土地登记规则》第三条第二款和第六十六条的规定，怀集县国土资源局不应受理案涉土地使用权变更登记申请，其受理及办理该土地使用权变更登记并向李为库颁发怀国用（2004）第00131号《土地使用证》的行政行为违反法律法规的规定，依法应予撤销。
综上，原审判决认定事实清楚，审理程序合法。但适用法律、法规错误，实体判决不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省怀集县人民法院（2014）肇怀法行初字第12号行政判决。
二、撤销怀集县国土资源局怀国用（2004）第00131号《土地使用证》及怀集县国土资源局办理该土地使用权变更登记的行政行为。
本案一、二审案件受理费合共100元，由上诉人怀集县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
代理审判员 陈卓杰
二〇一五年三月十二日
书 记 员 何剑锋