安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终569号
上诉人（一审原告）陈之贡，男，1947年10月27日生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。
委托代理人尹奇，安徽汉合律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。
法定代表人凌云，市长。
委托代理人杨忠，合肥市人民政府法制办复议应诉处处长。
被上诉人（一审被告）合肥市瑶海区人民政府，住所地合肥市瑶海区明光路1号。
法定代表人单虎，区长。
委托代理人杨俊武，安徽华皖律师事务所律师。
委托代理人袁会，安徽华皖律师事务所律师。
上诉人陈之贡因诉合肥市瑶海区人民政府（以下简称瑶海区政府）房屋征收决定、合肥市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00236号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月28日公开开庭审理了本案。上诉人陈之贡及其委托代理人尹奇，被上诉人合肥市人民政府的委托代理人杨忠，被上诉人瑶海区政府副区长丁胜及委托代理人袁会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2015年5月26日，瑶海区发展改革和统计局作出了《关于开元小区A、B地块旧城改造项目开展前期工作的批复》，将开元小区A、B地块旧城改造项目纳入了瑶海区当年的国民经济发展规划。其中A地块位于东起来一路，西至合肥市职业教育中心，南起轮胎厂旧城改造项目，北至长江东路；B地块东起来安路，西至小修厂，南起华润紫云府，北至来安新村。占地约24亩，总征收面积约2.8万平方米。6月1日，合肥市规划局作出了《关于确认开元小区A、B地块旧城改造项目范围的复函》（合规函〔2015〕157号），确认该项目符合规划要求。7月6日，瑶海区政府对《瑶海区开元小区A、B地块旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行了公示，公示时间为2015年7月6日到8月4日。7月31日，瑶海区征收办和房屋征收群众代表、商户代表召开了座谈会，征询了公众意见。8月18日，三里街街道对开元小区A、B地块旧城改造项目房屋征收调查结果进行了公示，内容包括征收房屋范围，土地性质及户数等。共有被征收人331户，其中315户同意改造，同意率为95.2%。同日，三里街街道旧城（棚户区）改造项目房屋征收指挥部作出了《关于开元小区A、B地块旧城改造项目的社会风险评估报告》，经综合评价，该项目社会风险较低且可控，但有发生个体矛盾冲突的可能。8月28日，三里街街道旧城（棚户区）改造项目房屋征收指挥部就《瑶海区开元小区A、B地块旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》所收到的被征收人的问题进行了统一答复，并将答复进行了公示。9月8日，瑶海区大建设指挥部作出了《关于同意开元小区A、B地块旧城改造项目纳入2015年旧城改造计划的批复》（瑶大建办〔2015〕61号）。9月9日，合肥市国土资源局瑶海分局出具《情况说明》，说明该项目符合瑶海区土地利用总体规划（2006-2020）。9月10日，瑶海区政府作出了《瑶海区开元小区A、B地块旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》。同日，区政府作出《合肥市瑶海区房屋征收决定》[合（瑶）房征决（2015）第（03）号]。
另查明，2015年9月18日，原告陈之贡与征收实施单位签订了《旧房移交验收单》和《瑶海区国有土地上房屋征收补偿协议书》。补偿协议就征收补偿方式、被征收房屋地址、被征收人及产权性质、有照建筑面积和套内建筑面积、搬家费、过渡费、产权调换面积、预增购面积等主要内容进行了约定。对于原告提出的被征收房屋应按商业用房的有关政策办理，征收实施单位因原告未能提供2005年之前的工商营业执照和纳税记录，告知其不符合《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》第28条规定，不能享受6个月的停业损失补贴。
2015年9月24日，原告陈之贡向被告合肥市人民政府提起行政复议，请求撤销瑶海区政府作出的合（瑶）房征决（2015）第（03）号《合肥市瑶海区房屋征收决定》，合肥市人民政府依法予以受理。10月28日，合肥市人民政府向瑶海区政府送达《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对行政复议申请作出书面答复，并提交当初作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。11月23日，因案情复杂，合肥市政府决定延期一个月，并将制作的《决定延期通知书》送达给双方。12月11日，合肥市人民政府作出《行政复议决定书》。
一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第一款第（五）项之规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。参照《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条第一款第（五）项之规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由区人民政府作出房屋征收决定。对开元小区A、B地块上的房屋进行征收属旧城改造项目，原告陈之贡的房屋位于上述项目征收范围内，故被告瑶海区政府为了公共利益的需要，有权对原告的国有土地上房屋进行征收。
在征收决定作出前，合肥市规划局对该旧城改造项目是否符合相关规划要求作出肯定答复，合肥市国土资源局瑶海分局对于该项目所占用的国有土地符合合肥市瑶海区土地利用总体规划出具说明。因此，被诉征收决定基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合土地利用总体规划、城乡规划”等要求。征收实施单位对工程项目征收范围内的拟征收房屋进行了调查，并将调查情况进行了公示；组织被征收人代表进行了座谈；依法进行了社会稳定风险评估；研究制定了征收补偿方案并公开征求了意见，征求意见期间未少于30日，并对征求的意见进行了答复；在作出征收决定后，依法对征收决定进行了公告。征收工作程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条等规定。
被告合肥市人民政府收到原告陈之贡的复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定进行受理、送达、延期和复议，作出的复议决定程序合法。
综上所述，被告瑶海区政府作出的合（瑶）房征决（2015）第（03）号《合肥市瑶海区房屋征收决定》事实清楚、适用法律正确，被告合肥市人民政府作出的复议决定符合法定程序。原告陈之贡与瑶海区房屋征收实施单位签订了《旧房移交验收单》和《瑶海区国有土地上房屋征收补偿协议书》，补偿协议中就征收补偿的主要内容进行了约定，现仍就征收决定提起行政诉讼，其诉讼请求不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈之贡的诉讼请求。
陈之贡上诉称，2015年9月10日，瑶海区政府在并未将开元小区A、B地块旧城改造项目纳入瑶海区国民经济和社会发展年度计划的情况下，作出合（瑶）房征决（2015）第（03）号征收决定，直至2015年12月1日，瑶海区人民代表大会常务委员会第二十四次会议才决定将开元小区A、B地块加入年度旧城改造项目，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，在程序上严重违法。2016年1月8日，合肥市人民政府作出的合复决[2015]153号行政复议决定书也确认了瑶海区政府作出的合（瑶）房征决（2015）第（03）号征收决定存在程序违法的事实。上诉人在一审审理过程中，依法申请法院调取了合肥市人民政府作出的合复决[2015]153号行政复议决定书，被上诉人合肥市人民政府对该决定书内容也予以认可。然而一审法院在判决时，却不顾该违法事实，对于瑶海区人民政府程序违法的事实只字不提。综上，一审法院对于该案的审理，在认定事实和适用法律上均存在错误。请求二审法院撤销一审判决；撤销被诉房屋征收决定；撤销被诉行政复议决定；本案的全部诉讼费用由被上诉人承担。
合肥市人民政府答辩称，合肥市人民政府作出合复决〔2015〕123号《行政复议决定书》程序合法。2015年9月24日，合肥市人民政府收到陈之贡的行政复议申请。经审查，合肥市人民政府认为该复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，依法予以受理。2015年10月8日，合肥市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向瑶海区政府送达《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请作出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，瑶海区政府于10月10日签收了该通知书。10月12日，瑶海区政府作出行政复议答复书，并提交了作出房屋征收决定的证据及有关材料。因案情复杂，2015年11月23日，合肥市人民政府制作并向各方当事人送达《决定延期通知书》，决定延期一个月。2015年12月11日，合肥市人民政府通过书面审查，在查明事实的基础上，作出了被诉行政复议决定，并于12月11日送达陈之贡和瑶海区政府。以上符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定。陈之贡与瑶海区房屋征收实施单位签订了《旧房移交验收单》和《瑶海区国有土地上房屋征收补偿协议书》，补偿协议中就征收补偿的主要内容进行了约定，现又就征收决定提起行政诉讼，其诉讼请求不能成立。请求二审法院依法驳回陈之贡的诉讼请求。
瑶海区政府在庭审中答辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法。陈之贡已与征收部门签订协议书，涉案房屋已拆除，陈之贡对征收补偿是无异议的。瑶海区政府作出的征收决定符合法律规定。开元小区的改造项目符合公共利益，人大会议把开元小区纳入改造项目。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
合肥市人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书，证明陈之贡向合肥市人民政府提起行政复议，合肥市政府依法予以受理。2、提出答复通知书及送达回证，证明合肥市人民政府收到复议申请之日起七日内，将申请书副本发送瑶海区政府，要求其自收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。3、关于陈之贡行政复议一案的答复书，证明瑶海区政府提出了书面答复，并提交了当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。4、决定延期通知书及送达回证，证明合肥市人民政府依法对复议案件进行了延期。5、行政复议决定书及送达回证，证明合肥市政府依法作出了行政复议决定。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》，《中华人民共和国行政复议法实施条例》，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，证明合肥市人民政府作出的行政复议决定在程序上符合法律规定。
瑶海区政府向一审法院提交了以下证据、依据：第一组证据：房屋征收决定公告，证明2015年9月10日瑶海区发布合（瑶）房征决（2015）第（03）号征收决定，将开元小区A、B地块划定为旧城改造范围。第二组证据：1、瑶海区三里街街道办事处《关于请求确认开元小区A、B地块旧城改造范围的函》，证明三里街街道办事处请示规划局对开元小区旧城改造范围予以确定。2、合肥市规划局合规函〔2015〕157号《关于确认开元小区A、B地块旧城改造项目范围的复函》，证明此次拆迁征收工作已经纳入合肥市整体规划。第三组证据：合肥市瑶海区发展改革和统计局瑶发改统[2015]34号《关于开元小区A、B地块旧城改造项目开展前期工作的批复》，证明此次拆迁征收工作已经纳入瑶海区当年的国民经济发展规划。第四组证据：合肥市瑶海区人大常委会文件，证明开元小区A、B地块旧城改造项目已经纳入当年国民经济发展规划。第五组证据：合肥市瑶海区大建设指挥部办公室《关于同意开元小区A、B地块旧城改造项目纳入2015年旧城改造计划的批复》，证明瑶海区大建设办公室将开元小区A、B地块旧城改造项目纳入2015年旧城改造计划。第六组证据：合肥市国土资源局瑶海分局《情况说明》，证明合肥市瑶海区开元小区A、B地块旧城改造项目所占用的国有土地符合合肥市瑶海区土地利用总体规划（2006-2020年）。第七组证据：合肥市瑶海区人民政府《关于2015年旧城改造项目调整的函》（瑶政函〔2015〕109号），证明合肥市瑶海区根据实际情况调整旧城改造项目，以开元小区A、B地块旧城改造项目替换合浦北村项目。第八组证据：1、瑶海区三里街街道办事处两次《开元小区A、B地块旧城改造项目房屋征收调查结果的公示》，证明三里街街道对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，对于拆迁的同意率进行调查。2、2015年8月6日第一次摸底调查、2015年8月18日第二次摸底调查公示图片，证明征收部门履行公示职责，将摸底结果及时公布。第九组证据：《开元小区A、B地块旧城改造项目社会风险评估报告》，证明在征收决定下发之前就社会风险征收部门进行了综合评估：征收风险较低可控，但有发生个体矛盾冲突的可能。第十组证据：关于选定评估公司的会议记录、会议图片、签到簿、选票，证明征收实施单位瑶海区三里街街道办事处召开选定评估公司会议，征求群众意见，最终选定评估机构，征收人选定评估机构程序合法。第十一组证据：《公示》、《瑶海区开元小区A、B地块旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》及在征收范围公示图片、《关于部分被征收人对〈瑶海区开元小区A、B地块旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉反馈意见的答复》及在征收范围公示图片、《瑶海区开元小区A、B地块旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》及在征收范围张榜公示图片，证明该方案已经充分征求被征收人的意见，此次房屋征收已经出台明确的征收补偿方案。第十二组证据：三里街街道办事处关于开元小区A、B地块旧城改造项目房屋征收群众代表座谈会会议记录，证明开元小区A、B地块旧城改造项目执行部门召开群众代表座谈会，就征收问题多次征求群众意见。第十三组证据：1、旧房移交验收单（存根）、《瑶海区国有土地上房屋征收补偿协议书》，证明申请人已经将案涉的房屋移交给征收部门并就补偿问题达成协议，原告起诉征收决定已经没有意义。2、《情况说明》一份，证明申请人未能提供其合法经营的凭证，征收部门按照住宅对其安置符合政策的规定，不予补偿6个月的停业损失符合法律、政策的规定。
陈之贡向一审法院提交了以下证据：1、合肥市政府合复决[2015]123号行政复议决定书。2、瑶海区政府合（瑶）房征决（2015）第（03）号征收决定。3、开元小区A、B地块旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案。4、原告身份证。5、房产证复印件。6、个体工商户营业执照。7、食品流通许可证。8、烟草专卖零售许可证。9、合肥电信局公用电话许可证，证明其在1999年4月起经营公用电话。10、瑶海区烟草专卖局的档案信息，证明原告至少在2004年1月1日起开始从事烟草专卖活动。11、11户门面房业主的报告，表示不同意旧城改造。12、来安路27户业主的情况反映，证明同意率达不到95.2%。
以上证据均已随案移送本院。
二审庭审中，陈之贡及瑶海区政府均认可涉案《旧房移交验收单》和《瑶海区国有土地上房屋征收补偿协议书》系陈之贡的女儿所签订。一审法院认定签订主体为陈之贡，与当事人所述不符，本院依法予以纠正。对一审法院认定的其他事实，本院依法予以确认。
本院审理另查明，2015年12月1日，合肥市瑶海区人民代表大会常务委员会作出瑶人常〔2015〕17号文件，该文件载明，“2015年11月27日，区三届人大常委会第二十四次会议研究决定：同意调整开元小区A、B地块加入2015年度旧城改造项目。”
本院认为，本案被诉房屋征收决定的合法性要件包括：符合公共利益的需要、符合相关规划和计划的要求、遵循法定的程序。
关于是否符合公共利益需要的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，市、县级人民政府可依法作出房屋征收决定。本案中，瑶海区政府作出被诉房屋征收决定的目的是为了进行旧城区改建，符合公共利益的需要。
关于是否符合相关规划和计划要求的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，合肥市国土资源局瑶海分局、合肥市瑶海区发展改革和统计局、合肥市规划局就涉案征收项目出具的审查意见等文件内容，能够证明瑶海区政府作出被诉房屋征收决定符合相关规划要求。但2015年11月27日瑶海区第三届人大常委会第二十四次会议才决定将涉案项目加入2015年度旧城改造项目，该决定作出时间在被诉房屋征收决定作出之后，不能证明被诉房屋征收决定作出时所涉项目符合瑶海区国民经济和社会发展年度计划。
关于是否遵循法定程序的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定主要应当遵循下列程序：一是拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并予以公布，对征收补偿方案应征求公众意见并将征求公众意见情况予以公布；二是按照有关规定进行社会稳定风险评估；三是在作出房屋征收决定后及时公告，公告应载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，瑶海区政府提交的证据能够证明其履行了第一、二项法定程序。但在房屋征收决定公告中，没有载明行政复议、行政诉讼权利等事项。
综上，瑶海区政府作出被诉房屋征收决定证据不足、违反法定程序，依法本应予撤销。但鉴于涉案房屋征收决定系因旧城区改建之需要，其后已经被列入瑶海区国民经济和社会发展年度计划，且目前大多数被征收人已经达成补偿协议，如果撤销瑶海区政府作出的房屋征收决定，将会给公共利益造成重大损害。在此情形下，依法应予确认瑶海区政府作出房屋征收决定行为违法。合肥市人民政府作出维持该房屋征收决定的行政复议决定亦应予确认违法。一审判决驳回陈之贡的诉讼请求，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00236号行政判决；
二、确认合肥市瑶海区人民政府于2015年9月10日作出合（瑶）房征决（2015）第（03）号房屋征收决定及合肥市人民政府于2015年12月11日作出合复决[2015]123号行政复议决定违法。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人合肥市瑶海区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 张高英
代理审判员 昂永华
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 潘玉丹
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应予撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
……
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
……