福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第490号
上诉人（一审原告）吴依宝，男，1930年12月25日出生，汉族，住福州市晋安区。
委托代理人吴国凯，男，1962年7月24日出生，汉族。
被上诉人（一审被告）福州市国土资源局，住所地福州市仓山区。
法定代表人林锋，局长。
委托代理人陈芳洲、黄昭煌，系该局工作人员。
被上诉人（一审第三人）福州市住房保障和房产管理局，住所地福州市仓山区。
法定代表人李凡，局长。
委托代理人吴安榕、王华平，系该局工作人员。
上诉人吴依宝因诉福州市国土资源局（以下简称国土局）土地行政决定一案，不服福州市晋安区人民法院（2014）晋行初字第151号行政判决，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月8日公开开庭审理了本案。上诉人吴依宝的委托代理人吴国凯，被上诉人国土局的委托代理人黄昭煌，被上诉人福州市住房保障和房产管理局（以下简称房管局）的委托代理人王华平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2011年6月30日，福州市人民政府发布了榕土征告（2011）15号《征收土地公告》，明确福州市2011年度第七批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案项目用地经福建省人民政府闽政地（2011）444号批复批准，同意征收，该批次涉及洋里污水处理厂三期建设项目，涉及该征收范围内的房屋及其他建筑物、构筑物予以征收并由第三人房管局组织实施并另行发布补偿方案等内容。同日，被告发布了榕国土征公告（2011）12号《征地补偿安置方案公告》。原告使用的晋安区鼓山镇洋里村房屋位于上述征收范围内。2012年12月21日，第三人发布了《关于福州市洋里污水处理厂三期工程项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》。而后，第三人将该项目的房屋补偿工作具体事宜委托福州捷诚拆迁工程处实施。在征收房屋补偿方案确定的签约期限内，第三人因与原告未能达成补偿协议，向被告申请责令原告腾房搬迁交出被征收房屋占有的土地，并提出了被征收房屋的补偿方案。被告于2013年11月7日向原告送达《征收房屋调查协商通知书》，于2014年3月14日作出榕土征偿字（2014）13号《集体土地房屋征收补偿决定书》。原告不服，申请行政复议，福建省国土资源厅于2014年6月18日作出闽国土资复决（2014）22号《行政复议决定书》，维持了被告作出的本案征收补偿决定。原告收到复议决定后，于2014年7月17日向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，被告作为福州市土地行政主管部门，具有对本辖区内违反土地管理法律法规，阻挠国家建设征用土地的行为作出责令交出土地决定的法定职权。被告作出的上述决定书涉及原告的合法权益，原告收到该决定书后，经行政复议，在法定的期限内对被诉具体行政行为提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。
第三人作为房屋征收部门因与原告在征收房屋补偿方案确定的签约期限内无法达成补偿协议，被告为确保征收工作及时完成，接受第三人的申请，向原告送达《征收房屋调查协商通知书》，告知相关权利，并在履行相应法定程序后，作出决定，行政程序并无不当。
本案仅对被诉征收补偿决定进行审查，原告对征用土地方案和征地补偿安置方案、房屋征收补偿方案的公告方式及内容所提出的异议，不在本案审理范围。庭审中，原告确认了本案两座讼争房屋均为三层砖木构房屋，对被告认定的有产权部分的房屋情况没有异议。原告认为被告提供的被征收房屋航拍矢量图及平面图所体现的房屋形状与原告房屋形状大体一致。被告提供的证据3、4可以证明原告使用的被征收房屋平面结构、建设面积、建设年限、产权登记等基本情况。原告使用的本案两座讼争房屋的所有权人系其妻子陈木金（己故），其中一幢建筑面积为142.12㎡的砖木构三层楼房，产权登记建筑面积79.78㎡，产权证号为060693，其余无产权房屋中建造于1984年至2004年10月26日期间的房屋建筑面积为1.82㎡，建造于2006年8月26日之后的房屋建筑面积为60.52㎡；另一幢建筑面积为426.97㎡的砖木构三层楼房，产权登记建筑面积388.02㎡，产权证号为971796，其余无产权房屋中建造于1984年至2004年10月26日期间的房屋建筑面积为8.67㎡，建造于2006年8月26日之后的房屋建筑面积为30.28㎡。第三人根据其发布的该项目房屋征收补偿方案，提出对产权证号为060693的被征收房屋除按产权登记面积79.78㎡予以补偿，对建造于1984-2004年10月26日间的无产权房屋1.82㎡按70%予以补偿，其余无产权房屋不予补偿安置，合计确认补偿面积81.05㎡；对产权证号为971796的被征收房屋除按产权登记面积388.02㎡予以补偿，对建造于1984-2004年10月26日间的无产权房屋8.67㎡按20%予以补偿，其余无产权房屋不予补偿安置，合计确认补偿面积389.75㎡。被告对上述确认补偿面积予以采信，并无不当。诉讼中原告虽对被告确认的讼争房屋建设面积持有异议，但未提供相反证据予以反驳，对其所提异议，不予采纳。
被告提交的证据5、6，可以证明第三人作为房屋征收部门委托福州建融房地产评估咨询有限公司对被征收房屋和安置房在估价时点2012年12月21日的房地产市场价值进行了评估。福州建融房地产评估咨询有限公司以建融（2013）综估字第00190号《房地产估价报告》确定产权证号为060693的被征收房屋确认补偿面积81.05㎡的房地产市场价值为548546元，单价为6768元／㎡，以建融（2013）综估字第00189号《房地产估价报告》确定产权证号为971796的被征收房屋确认补偿面积389.75㎡的房地产市场价值为2637828元，单价为6768元／㎡；以建融（2013）综估字第00147号《房地产估价报告》确定就近安置房福州市台江区福州光明港两岸综合整治工程安置房（地块二）拟建安置房住宅的市场均价为8058元／㎡。据此，第三人对讼争房屋提出如下补偿方案：对产权证号为060693的被征收房屋，确认补偿面积81.05㎡，以货币补偿方式支付原告货币补偿款548546元和搬迁补助费用486.3元；或以产权调换安置福州市台江区福州光明港两岸综合整治工程安置房（地块二）拟建安置房住宅建筑面积90㎡，支付原告两倍搬迁补助费972.6元，产权调换差价款为176674元。对产权证号为971796的被征收房屋，确认补偿面积389.75㎡，以货币补偿方式支付原告货币补偿款2637828元和搬迁补助费用2338.5元；或以产权调换安置福州市台江区福州光明港两岸综合整治工程安置房（地块二）拟建安置房住宅建筑面积390㎡，支付原告两倍搬迁补助费4677元，产权调换差价款为504792元。房屋征收部门提供盛世星城31#楼204、304单元（建筑面积均为94.21㎡）作为临时周转用房。
被告提交的证据9-11，可以证明福州市房地产价格评估专家委员会对建融（2013）综估字第00190、00189号和第00147号《房地产估价报告》进行了技术鉴定，并以榕房拆估鉴字（2013）第150、094号《鉴定报告》要求福州建融房地产评估咨询有限公司对上述估价报告进行修正。福州建融房地产评估咨询有限公司修正后出具了建融（2013）综估字第00190G1、00189G1号和第00147G1号《房地产估价报告》，确定产权证号为060693的被征收房屋确权面积81.05㎡在估价时点2012年12月21日的房地产市场价值仍为548546元，单价为6768元／㎡；确定产权证号为971796的被征收房屋确权面积389.75㎡在估价时点2012年12月21日的房地产市场价值仍为2637828元，单价为6768元／㎡；安置房的房地产市场均价为7928元／㎡。福州市房地产价格评估专家委员会以榕房拆估鉴字（2013）第151、120号《鉴定报告》对修正后的估价报告予以认可。被告认为，本案被征收房屋所有权人陈木金已故，相关权利人未办理产权移转手续，房屋权利人不明确，房屋征收补偿不适用货币补偿方式，房屋征收部门应当对该被征收房屋实行房屋产权调换，产权调换房屋由原房屋使用人继续使用。房屋征收部门对本案被征收房屋所提的补偿安置方案符合《福州市洋里污水处理厂三期工程项目集体土地征收房屋补偿方案》的规定，产权调换房屋和临时周转用房地点、面积明确，但对产权证号为971796的被征收房屋实行产权调换，应安置建筑面积405㎡的单元房。福州建融房地产评估咨询有限公司就本案被征收房屋和产权调换房屋出具的建融（2013）综估字第00190G1、00189G1号《房地产估价报告》和建融（2013）综估字第00147G1号《房地产估价报告》系由两名注册房地产估价师签字并加盖评估机构公章，估价时点符合规定，并已经福州市房地产价格评估专家委员会鉴定认可，故该三份估价报告应当作为结算本案被征收房屋货币补偿金额或产权调换差价款的依据，并无不当。在第三人与原告在签约期限内未能达成补偿协议的情形下，为维护公共利益，保障城市建设的顺利进行，根据第三人的申请，依照房屋征收补偿方案，被告对原告使用的被征收房屋作出关于补偿方式、安置用房面积和安置地点、过渡期限等内容的第一项决定，并无不当。被告作出责令原告腾房并交出被征收房屋占用土地的第二项决定，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定。
第三人作为房屋征收部门因与原告在征收房屋补偿方案确定的签约期限内无法达成补偿协议，被告为确保征收工作及时完成，接受第三人的申请，向原告送达《征收房屋调查协商通知书》，告知相关权利，并在履行相应法定程序后，作出决定，行政程序并无不当。一审法院据此判决驳回原告吴依宝的诉讼请求。
上诉人吴依宝不服一审判决，向本院提起上诉称：1、产权房屋补偿标准明显偏低，补偿价格仅为周边新建商品房价格的三分一到二分一，补偿标准太低是上诉人无法接受补偿安置方案的根本原因。上诉人房屋所在地在2011年即被征用为国有，应当参照国有土地上的房屋征收补偿标准进行安置。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。上诉人的房屋仅产权部分就有数百平方米，如果按补偿决定书确定的补偿方案，上诉人就将蒙受数百万元重大经济损失。最高人民法院公布的十起有代表性的人民法院征收拆迁典型案例中被拆迁人孔庆丰诉山东省济宁市泗水县人民政府作出的《房屋征收的决定》一案，该征收补偿方案的规定对被征收人显失公平，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，被法院判决撤销。对此案例，最高人民法院行政庭副庭长王振宇表示，根据立法精神，对被征收房屋的补偿，应参照就近区位新建商品房的价格，以被征收人在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定的对被征收人给予公平补偿原则，应贯穿于房屋征收与补偿全过程。法院一旦发现补偿方案明显低于法定的市场价格，即便对于影响面大、涉及人数众多征收决定，该确认违法的要坚决确认违法，该撤销的要坚决撤销。根据最高院的精神，本案应当判决撤销。2、补偿方案对无产权房屋的补偿明显违法。被上诉人以1984年1月5日国务院《城市规划条例》生效前，2004年10月26日日福州市《关于加强违法占地建设查处工作及责任追究的实施意见（试行）》生效前，2006年8月26日《福州市人民政府关于清理整治违法建设的通告》生效后，作为界线制定打折补偿标准，既未考虑福州市农村房屋建设普遍缺乏建设用地许可证的情况，也未考虑所谓“违建”产生的主客观原因，这样补偿标准违背公正原则，明显违法。3、行政相对人不适格。根据法律规定，行政相对人应当是房屋所有权人，所有权人已经离世的，应当由法定继承人作为行政相对人。本案讼争房屋的所有权人陈木金与上诉人是夫妻关系，与上诉人儿子吴国凯系母子关系，房屋长期由陈木金与其儿子吴国凯长期共同使用。所以，上诉人儿子吴国凯应当是《补偿决定书》的行政相对人。而《补偿决定书》未将吴国凯列为被征收人明显不当。4、房屋面积不符，被上诉人未实地丈量，所确定的上诉人的房屋面积与事实不符。本案征收补偿决定针对的两座房屋，所有权人均为陈木金，系在祖传老宅基础上维修建设。其中，一座房屋建筑面积为145平方米，产权登记面积为79.78平方米，其余大约65平方米面积为同期建设，后期进行过维修；另一座房屋建筑面积大约为435平方米，产权登记面积为388.02平方米，其余大约47平方米面积为同期建设，后进行过维修。因上诉人本人非专业人士，而且房屋已遭部分破坏，无法进行精确的测量。5、评估机构的选定及评估标准不合法，评估程序违法且遗漏评估项目。房屋评估报告由政府单方选出的评估机构作出，评估价格不合理，不合法。鉴定报告同样由政府主导鉴定，出具的报告不合理。评估人员未实地察看、丈量，更没有进入室内，其评估结果无法反映实际情况。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。征收决定，该确认违法的要坚决确认违法，该撤销的要坚决撤销。被上诉人对上诉人房屋价格的评估，提出的房屋补偿标准远远低于同地段、同类商品房价格，严重违反了相关规定。上诉人房屋所在地鼓山镇洋里村已兴建近20年的同区位、同类商品房
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鼓山镇洋里村56号的石鼓琴湾小区，其2至4层高“透天厝”价格为每平方米20000元以上，其多层公寓价格也达到12000元以上。而且，石鼓琴湾小区“透天厝”、多层公寓使用权年限为70年，现在仅剩下50年左右。上诉人房屋是农村宅基地上所建，实际上是“永久产权”。应该说上诉人房屋使用权价值还远高于石鼓琴湾“透天厝”和多层公寓。此外，现在石鼓琴湾“透天厝”买主购房后重建，因此其实际购房付出还高于成交价。而评估机构却舍近求远，按数公里外的福兴花园、文华小区、三木花园、福兴长城花园的不实价格，在无合法依据的情况下，随意出具有重大差错的评估报告，被上诉人依据非法的评估报告，对上诉人房屋价格提出的房屋补偿标准为每平方米6768元，远远低于市场价格，严重侵犯了上诉人的合法权益。6、认定违法建筑没有依照法定程序。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条、第四十一条、第四十二条的规定，将被征收人的房屋认定为违法建筑，须经过调查，下发行政处罚决定书，告知当事人有陈述和申辩的权利，且应当依法举行听证会。此外，本案还存在被上诉人违法剥夺上诉人选择安置补偿方式的权利；公告及告知书均未在村组以书面形式公告；被上诉人未提供安置房的建筑手续，安置房合法性存疑；未举行村民大会和听证会，致使补偿方案不合理、不公平、不公正，严重影响民生等问题；过渡房真实性、合法性存疑，且安排不合理，未依法保障被征收人的居住条件；土地征收文件超过二年期限；《房屋拆迁许可证》未按规定及时公布且已过期失效。被上诉人违反征收土地相关法律规定的程序规定，征收补偿安置方案的内容无法保证村民的生产生活需要，补偿方案不合理。安排的过渡用房不合理，远离上诉人原住所，没有考虑上诉人精神、物质生活的具体情况等。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的榕土征偿字（2014）13号《集体土地房屋征收补偿决定书》。
被上诉人国土局辩称，答辩人作出的征收补偿决定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。请求二审法院予以维持。
被上诉人房管局述称，其同意国土局的答辩意见。国土局作出的决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本案评估报告经过鉴定认可，依法应当作为补偿安置的依据，对房屋面积的认定依据产权证和航拍图，符合客观事实。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人国土局向一审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、榕土征告（2011）15号《征收土地公告》及榕国土征公告（2011）12号《征地补偿安置方案公告》；2、福州市住房保障和房产管理局《关于福州市洋里污水处理厂三期工程项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》；3、2013年5月14日晋安区鼓山镇洋里村民委员会出具的《证明》、（2013）闽榕晋证内民字第1135、1136号《公证书》、《拆迁房屋产权审查申请表》；4、被征收房屋平面图及航拍矢量图；5、建融（2013）综估字第00190、00189号《房地产估价报告》及送达回证；6、建融（2013）综估字第00147号《房地产估价报告》及送达回证；7、申请书；8、《征收房屋调查协商通知书》（存根）、送达回证、调查笔录。9、榕房拆估鉴字（2013）第094、150号《鉴定报告》；10、建融建融（2013）综估字第00190G1、00189G1、00147G1号《房地产估价报告》；11、榕房拆估鉴字（2013）第120、151号《鉴定报告》；12、《关于提供洋里污水厂三期项目过渡用房的函》；13、榕土征偿字（2014）13号《集体土地房屋征收补偿决定书》及送达回证；法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干规定意见（试行）》、《福州市城区集体土地征收房屋补偿的补充意见》。
上诉人向一审法院提交如下证据：1、榕土征偿字（2014）13号《集体土地房屋征收补偿决定书》；2、闽国土资复决（2014）22号《行政复议决定书》；3、信封；
被上诉人房管局未提交证据。
以上证据均随案移送至本院。二审法院经审理，对一审法院证据的认证意见及根据证据查明的事实予以认可。
本院认为，被上诉人国土局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，具有对本辖区内违反土地管理法律法规，阻挠国家建设征用土地的行为作出责令交出土地决定的法定职权。被上诉人国土局作出责令交地决定涉及上诉人的合法权益，上诉人经申请行政复议后，在法定的期限内对被诉具体行政行为提起行政诉讼，符合法定的起诉条件。
被上诉人房管局作为房屋征收部门因与上诉人在征收房屋补偿方案确定的签约期限内无法达成补偿协议，向被上诉人国土局提出作出征收补偿决定申请。被上诉人为确保征收工作及时完成，接受房管局提出的申请，向上诉人送达《征收房屋调查协商通知书》，告知相关权利，并在履行相应法定程序后，作出决定，其行政程序并无不当。
对本案的审查，不包括上诉人针对征用土地方案和征地补偿安置方案、房屋征收补偿方案的公告方式及内容所提出的上诉理由。被上诉人作出补偿所依据的福州建融房地产评估咨询有限公司就本案被征收房屋和产权调换房屋出具的建融（2013）综估字第00190G1、00189G1号《房地产估价报告》和建融（2013）综估字第00147G1号《房地产估价报告》系由两名注册房地产估价师签字并加盖评估机构公章，估价时点符合规定。以上三份评估报告经过福州市房地产价格评估专家委员会鉴定认可，故该三份估价报告作为结算本案被征收房屋货币补偿金额或产权调换差价款的依据，并无不当。被上诉人房管局与上诉人在签约期限内未能达成补偿协议的情形下，为维护公共利益，保障城市建设的顺利进行，就本案的征收补偿向被上诉人国土局的提出申请。被上诉人国土局依照房屋征收补偿方案及评估报告，对上诉人使用的被征收房屋作出关于补偿方式、安置用房面积和安置地点、过渡期限等内容的第一项决定及责令上诉人腾房并交出被征收房屋占用土地的第二项决定，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定。综上，上诉人提出的主张及理由不足以否定被诉具体行政行为的法律效力，其上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴依宝负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 翁小明
代理审判员 林 莹
代理审判员 曾 莹
二〇一四年十二月十一日
书 记 员 朱 峰
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。