江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏03行终370号上诉人（原审原告）陈大鹏，男，1969年3月27日生，汉族，住徐州市泉山区。被上诉人（原审被告）徐州市人力资源和社会保障局，住所地：徐州市新城区昆仑大道1号东三区。法定代表人孟铁林，该局局长。出庭应诉负责人杨连朋，该局副调研员。委托代理人梁曦，该局工作人员。委托代理人张华，该局工作人员。被上诉人（原审被告）江苏省人力资源和社会保障厅，住所地：南京市北京西路16号。法定代表人谭颖，该厅厅长。委托代理人杨青，该厅政策法规处工作人员。委托代理人张永兵，江苏省劳动监察总队工作人员。上诉人（原审原告）陈大鹏与被上诉人（原审被告）徐州市人力资源和社会保障局、江苏省人力资源和社会保障厅不履行劳动监察法定职责及行政复议一案，原审原告陈大鹏不服徐州市鼓楼区人民法院（2016）苏0302行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月15日公开开庭审理了本案。上诉人陈大鹏，被上诉人徐州市人力资源和社会保障局出庭应诉负责人杨连朋、委托代理人梁曦、张华，被上诉人江苏省人力资源和社会保障厅的委托代理人杨青、张永兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年6、7月间陈大鹏向徐州市人力资源和社会保障局举报其妻邓丽红出院后二日在家中收到徐州利勃海尔混凝土机械有限公司寄来的失业金告知书未收到任何补偿及通知书、解除邓丽红劳动合同违法、及该公司非法裁员等问题。徐州市人力资源和社会保障局对举报情况进行了调查，认为该公司与邓丽红就有关事项协商不果，于2015年5月27日作出解除邓丽红劳动合同的决定，因邮寄被退回，同年6月3日在都市晨报进行了公告。徐州市人力资源和社会保障局向陈大鹏及邓丽红进行了告知：若对解除劳动合同存在异议，该案件性质为劳动争议应通过劳动仲裁和诉讼程序解决。对非法裁员问题，徐州市人力资源和社会保障局经查认为该公司在有关期间除邓丽红外其余8名职工都是协商解除劳动合同，并支付了经济补偿金，故举报不属实。徐州市人力资源和社会保障局遂对陈大鹏作出了劳动保障监察告知书。陈大鹏不服，向江苏省人力资源和社会保障厅申请行政复议，后该厅作出维持上述告知的行政复议决定书。陈大鹏即以诉称为由向法院提起行政诉讼。另，邓丽红就赔偿金、劳动报酬等与徐州利勃海尔混凝土机械有限公司的劳动争议已向徐州市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，该委2016年5月17日作出徐劳人仲案字（2016）第187号仲裁裁决书，确认徐州利勃海尔混凝土机械有限公司作出“解除邓丽红劳动合同的决定”的行为违法，并裁决该公司支付邓丽红赔偿金若干等。目前该劳动争议案件尚在徐州经济技术开发区人民法院诉讼中。原审法院认为，劳动保障监察制度是为维护劳动者的合法权益，针对用人单位贯彻实施劳动保障法律、法规和规章而设立的。被告徐州市人力资源和社会保障局依法具有劳动保障监察的法定职权，其接受任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规和规章行为的举报、投诉，通过调查、检查等工作，从而对用人单位的有关行为作出处罚。在本案中其接受原告的举报，并进行了相应的调查，依法作出劳动保障监察告知书，符合程序规定，该监察告知的具体行政行为并无不妥。被告江苏省人力资源和社会保障厅具有行政复议的法定职权，其作出的行政复议决定认定事实清楚，符合法定程序，亦无不当。在举报的有关事宜已经劳动仲裁、诉讼程序处理的情况下，原告坚持要求被告重新作出行政行为的诉讼理由不成立，对原告的诉讼请求不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈大鹏的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担（已付）。上诉人陈大鹏上诉称，一审法院错误的把握了审理方向，对双方争议的焦点、实体问题遗漏审理，仅就其作出具体行政行为程序上的合法性进行了审查。被上诉人作为行政执法主体对其依法应当履行的劳动监察职责（查处用人单位违法解除劳动合同的行为），以告知书的形式明确表示拒不履行，就是实体上的违法，属于行政不作为。一、关于案件的争议焦点问题。庭审中应围绕被上诉人作出的告知书的实体合法性和程序合法性进行展开，遗憾的是在审理中没有对实体的合法性进行审查，对双方争议的被上诉人不作为的合法性问题没有涉及。二、本案具体行政行为合法性审查范围问题。法院在受理行政机关拒绝履行法定职责的行政案件之后，应当对该不作为的具体行政行为的合法性进行全面审查，即包括实体审查也包括程序审查。被上诉人作为劳动监察行政机关本应对上诉人的举报内容依法进行查处，并作出明确答复，但被上诉人拒不履行法律明确授权的监督查处职责，其作出的告知书明确表示其无法律授权，故不予查处，属于行政不作为或告知行为违法。三、被上诉人以形式上的作为掩盖了实质上的不作为。一审法院仅认为被上诉人作出的告知书和复议程序合法，但忽略了对其不履行法定义务这一实质不作为行为的合法性审查，这才是本案的关键之所在。四、被上诉人没有履行举证义务。被上诉人所举证据并不能证明其法无授权的主张，其仅以“上位法优于下位法、新法优于旧法”的抗辩理由进行抗辩，认为江苏省的具体规定与国务院的规定相冲突，故不执行江苏省的明确规定。即便是二者规定相矛盾，那么新颁布的《劳动合同法》和《劳动法》均属于部门法，效力远远高于国务院规定，应当优先得到适用。两部法律均明确授权给被上诉人应当行使国家的劳动监察权，对用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的行为是否违法进行监督。因此，被上诉人的抗辩并不能替代其对具体不作为的行为是否具有合法性的举证义务，应当承担举证不能的法律后果。五、从判决形式上也能认定上诉人的诉求具有合法性。一审法院对上诉人的诉请理由不成立没有进行任何法律逻辑的阐述，对《劳动法》和《劳动合同法》的明确授权没有进行阐述，仅以一句“原告的证据不能证明其举证目的，被告证据符合证据三性特征，能够证明案件相关事实，本院予以认定”予以概括结论，明显缺失了裁判过程的逻辑推理过程。综上，上诉人认为一审判决只是片面的对被上诉人的具体行政行为进行程序性审查，缺少法律实体性的审查，因此一审判决认定事实和法律适用上均存在错误，请求二审法院依法撤销一审判决、被上诉人作出的劳动保障监察告知书以及被上诉人作出的复议决定书，支持上诉人的一审诉求，确认被上诉人不履行法定监察职责的行为违法，判令其对徐州利勃海尔混凝土机械有限公司违法解除劳动合同的行为依法进行查处。由被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人徐州市人力资源和社会保障局及被上诉人江苏省人力资源和社会保障厅的答辩同一审答辩意见。双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。双方当事人在二审中均未提供新证据。本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。本案的争议焦点：1、被上诉人徐州市人力资源和社会保障局是否履行了劳动保障监察法定职责、江苏省人力资源和社会保障厅的复议决定是否合法；2、一审判决是否正确。本院认为，首先，根据《劳动保障监察条例》第三条：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动监察工作”及第十条第（三）项：“受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉”之规定。被上诉人徐州市人力资源和社会保障局依法具有劳动保障监察的法定职权，并接受任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规和规章行为的举报、投诉。其次，根据《关于实施若干规定》（劳动和社会保障部令第25号）第十五条第一款：有下列情形之一的投诉，劳动保障部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼程序办理：(一)应当通过劳动争议处理程序解决的。本案中，上诉人陈大鹏于2015年6月向被上诉人实名举报徐州利勃海尔混凝土机械有限公司违法裁减员工一事，认为其妻邓丽红出院后二日在家中收到徐州利勃海尔混凝土机械有限公司寄来的失业金申领告知书、单位未出具解除劳动合同书面的证明、未收到任何经济补偿、解除邓丽红劳动合同违法等，请求被上诉人依法履行行政监察职责及时查实并作出行政处罚。被上诉人经过调查核实：（一）、上诉人及其妻邓丽红已经在被上诉人处已经领取了《解除劳动合同书面证明》、《解除劳动合同决定书》；（二）、徐州利勃海尔混凝土机械有限公司在2015年4月至5月共解除9名员工，除邓丽红外其余8名职工都是协商解除劳动合同，并支付了经济补偿金，非法裁减40名员工的情况不存在；（三）、关于经济补偿金，徐州利勃海尔混凝土机械有限公司在解除与邓丽红的劳动合同后采取邮寄的方式予以送达，当事人拒收后在都市晨报上进行了公告送达，后被上诉人亦告知上诉人若对单位解除劳动合同无异议，可以随时到单位领取，也可与单位约定其他的支付方式。（四）、关于上诉人认为徐州利勃海尔混凝土机械有限公司在邓丽红病假期间解除劳动合同违法方面，上诉人与徐州利勃海尔混凝土机械有限公司之间在是否能解除劳动合同以及解除程序是否合法两个问题上存在重大劳动争议，故，应当通过劳动争议处理程序或者诉讼程序处理。被上诉人针对上诉人举报的相关问题均进行了明确告知，并无不履行法定职责的情形。正是鉴于上诉人认为徐州利勃海尔混凝土机械有限公司与邓丽红之间是否能解除劳动合同存在劳动争议，被上诉人的告知符合上述法律规定，且邓丽红就赔偿金、劳动报酬等与徐州利勃海尔混凝土机械有限公司的劳动争议已向徐州市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，徐州市劳动人事争议仲裁委员会也已作出仲裁裁决书，并已进入诉讼程序。在该情况下，上诉人仍坚持要求被上诉人对上诉人的举报事项进行查处，明显过于偏颇亦于法无据，本院不予支持。第三，被上诉人江苏省人力资源和社会保障厅具有行政复议的法定职权，其根据提供的案卷证据经审查作出行政复议决定，并向当事人予以送达，复议决定程序合法。第四，上诉人认为被上诉人拒不履行法律明确授权的监督查处职责以及一审法院仅对被上诉人行政行为程序合法性进行了审查，没有对其实体上的合法性进行审查的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人陈大鹏负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈小兵审 判 员  赵 涛代理审判员  宋正喜二〇一七年三月七日书 记 员  王竞晗