浙江省台州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙10行初181号
原告潘玉青，男，1950年11月28日出生，汉族，住温岭市。
委托代理人李柏光，北京市共信律师事务所律师。
被告温岭市人民政府，住所地温岭市太平街道人民东路258号。
法定代表人王宗明，市长。
应诉负责人王国军，副市长。
委托代理人罗骁，温岭市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人蔡福友，浙江明权律师事务所律师。
原告潘玉青诉被告温岭市人民政府不履行监督法定职责一案，于2017年8月23日向本院提起诉讼。本院于2017年8月28日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月17日公开开庭审理了本案。原告潘玉青及其委托代理人李柏光，被告温岭市人民政府的应诉负责人王国军及委托代理人罗骁、蔡福友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告潘玉青诉称：原告等人在1986年与原温岭县淋川镇人民政府签订了《苍山门围塘开发利用承包合同》，围垦苍山门围塘围海工程，为期20年，原告等人总投入资金一个多亿。1995年8月，淋川镇人民政府作出淋政（1995）35号《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》，将承包期顺延至2016年年底，并明确了承包期满后的设施折价内容。2016年11月29日，与淋川镇人民政府合并后的松门镇人民政府在未经与原告等承包人协商的情况下，单方面作出松政（2016）116号《关于按期收回苍山门外塘的通知》，松门镇人民政府决定强制收回外塘而不给一分钱补偿。松门镇人民政府这一决定不仅违反了政府起码的公信力，违反了政府自己与原告等人签署的《承包合同》的约定和《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》的承诺，严重侵害了原告等承包人的合法权益。根据《中华人民共和国宪法》第一百零八条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）、（六）、（七）项的规定，原告于2017年6月29曰向温岭市人民政府邮寄了《要求履行法定职责申请书》，要求被告温岭市人民政府履行其法定职责，依法改变或撤销温岭市松门镇人民政府2016年11月29日作出的松政[2016]116号《关于按期收回苍山门外塘的通知》，以保护申请人的合法权益。2017年8月15日，原告收到被告送达的温府处[2017]2号函，被告非但不履行其法定职责，竟然在其答复函里认为原告请求事项应当依法通过诉讼等法定途径解决。原告不服，提起本案诉讼，请求撤销被告温岭市人民政府2017年8月11日作出的温府处[2017]2号函，判令被告在一定期限内履行法定职责，依法改变或撤销温岭市松门镇人民政府作出的松政[2016]116号《关于按期收回苍山门外塘的通知》，并书面告知原告结果。
原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、要求履行法定职责申请书，证明原告提出履职申请的事实。2、温府处[2017]2号函，证明被告不履行法定职责的事实。3、苍山门围塘开发利用承包合同，证明原告主体适格。4、淋政（1995）35号关于对苍山门外塘承包合同修改的通知，证明原告有取得补偿的权利。5、松政（2016）116号关于按期收回苍山门外塘的通知，证明该通知侵害原告合法权益。6、水域滩涂养殖使用证，证明原告主体适格且养殖权利受法律保护。
被告温岭市人民政府辩称：松政[2016]116号《关于按期收回苍山门外塘的通知》系松门镇人民政府履行原淋川镇人民政府（现合并到松门镇人民政府）与苍山门围塘开发利用董事会签订的承包合同中的合同权利，属于民事行为，应当通过民事诉讼等民事途径解决。退一步说，即使该行为属于行政行为，应当适用《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定。《中华人民共和国宪法》是国家的根本大法，是制定法律的依据，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是行政组织法，宪法和组织法中规定地方政府的职权系原则性规定，对于如何行使职权的具体程序和方式并未进一步规定，而是通过制定其他相应的法律予以调整。对于民事合同中的争议事项，应当依据民事法律的相关规定寻求解决。被告作出温府处[2017]2号函并无不当。另被告补充答辩称，《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第12条规定，当事人因请求上级行政机关监督和纠正下级行政机关的行政行为，不服上级行政机关作出的处理、答复或者未作处理等层级监督行为提起诉讼，或者不服上级行政机关对下级行政机关作出的通知、命令、答复、回函等内部指示行为提起诉讼的，人民法院在裁定不予立案的同时，可以告知当事人可以依法直接对下级行政机关的行政行为提起诉讼。上述行为如果设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生了实际影响，人民法院应当予以立案。本案即属于该条规定的不服层级监督行为提起诉讼，被告答复的内容只是告知当事人应当通过诉讼等途径解决，并没有设定当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生了实际影响，故依上述规定，法院应当裁定不予立案。已经立案的，应裁定驳回起诉。
被告在法定期限内向本院提供的证据与依据有：1、要求履行法定职责申请书，证明原告提出履职申请的事实。2、苍山门围塘开发利用承包合同、淋政（1995）35号关于对苍山门外塘承包合同修改的通知、松政（2016）116号关于按期收回苍山门外塘的通知，证明收回苍山门外塘属于民事行为。3、温府处[2017]2号函，证明被告已答复的事实。4、行政复议法、行政诉讼法等法律规定。
经审理查明，1986年10月7日，原温岭县淋川镇人民政府与原告潘玉青等人成立的苍山门围塘开发利用董事会签订了苍山门围塘开发利用承包合同，实施苍山门围塘开发工程。1995年8月，原温岭市淋川镇人民政府作出淋政（1995）35号关于对苍山门外塘承包合同修改的通知，将承包期顺延至2016年年底，并明确了承包期满后的设施折价内容。2004年12月30日，温府（海）养证[2004]第T0223号水域滩涂养殖使用证。2016年11月29日，温岭市松门镇人民政府作出松政（2016）116号关于按期收回苍山门外塘的通知，决定按期收回该围塘及土地使用权。原告潘玉青不服，于2017年6月29日向被告温岭市人民政府提出要求履行法定职责申请，要求被告依照《中华人民共和国宪法》第一百零八条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定的法定职责，改变或撤销温岭市松门镇人民政府松政（2016）116号决定，保护其合法权益。被告于2017年8月11日作出温府处[2017]2号函，告知原告其申请的事项依法通过诉讼等法定途径解决。原告不服，提起本案诉讼。
以上事实，有苍山门围塘开发利用承包合同、淋政（1995）35号关于对苍山门外塘承包合同修改的通知、水域滩涂养殖使用证、松政（2016）116号关于按期收回苍山门外塘的通知、要求履行法定职责申请书、温府处[2017]2号函等证据证实。
本院认为，原告于2017年6月29日向被告温岭市人民政府提出要求履行法定职责申请，要求被告依照《中华人民共和国宪法》第一百零八条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，改变或撤销温岭市松门镇人民政府作出的松政（2016）116号关于按期收回苍山门外塘的通知，被告告知原告其申请的事项依法通过诉讼等法定途径解决。从原告申请看，其要求被告纠正下级行政机关的行政行为，履行层级监督职责，不属于人民法院行政诉讼受案范围。从且被告告知原告其申请的事项依法通过诉讼等法定途径解决，对原告的权利义务并不产生实际影响。因此，原告不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告潘玉青的起诉。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审判长 郭晓明
审判员 谢继红
审判员 徐后利
二〇一七年十月三十日
书记员 王丽萍