甘肃省平凉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘08行终26号
上诉人（原审原告）杨万秀，女，汉族，生于1959年9月，甘肃省静宁县人，农民。
委�代理人张国考，甘肃至行律师事务所律师。代理权限为特别代理。
被上诉人（原审被告）静宁县威戎镇人民政府。
法定代表人王永强，该镇镇长。
委托代理人马金社，该镇干部。
委托代理人张鼎荣，甘肃阿阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）静宁县人民政府。法定代表人张兴荣，该县县长。
委托代理人田正军，该县法制办主任。
委托代理人陈国忠，甘肃阿阳律师事务所律师。
原审第三人党五山，男，汉族。生于1954年1月，甘肃省静宁县人，农民。
委托代理人梁满珠，甘肃方家律师事务所律师。
原审第三人党恒山，男，汉族，生于1957年1月，甘肃省静宁县人，农民。
原审第三人党小武，男，汉族，生于1967年10月，甘肃省静宁县人，农民。
上诉人杨万秀因诉被上诉人静宁县威戎镇人民政府、静宁县人民政府、原审第三人党五山、党小武、党恒山土地管理行政处理（确权）一案，不服庄浪县人民法院（2017）甘0825行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年7月3日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，第三人党五山与党恒山系兄弟关系，与党小武、杨万秀丈夫党中生（党中生已于农历2015年12月6日去世）系堂兄弟关系，且均为邻居，均为静宁县威戎镇威戎村一组村民。1982年党恒山与党五山分家后。1993年党五山对宅基地上的房屋进行了改建，2001年党五山在其新增土地上扩建了房屋，2004年12月8日向威戎镇财政所缴纳了耕地占用税300元，2007年4月5日提交了静宁县农民宅基地审批表，分别经村委会、镇政府、县政府审批同意后报市政府批复�意。2010年12月18日，静宁县人民政府向党五山颁发了静集建(2010）字第w-04集体土地建设用地使用证。2014年初，党五山欲在核准的土地上翻修重建房屋时，被党恒山、党中生、党小武阻止。2014年5月22日，党五山向静宁县人民法院提起民事诉讼，要求党恒山、党中生、党小武停止对其建房施工的侵权行为。2014年9月29日，静宁县人民法院以（2014）静民一初字第153号民事判决书判决驳回原告诉讼请求，党五山不服提起上诉，因土地使用权争议及土地使用证党恒山、党中生、党小武向平凉市人民政府申请行政复议，平凉市中级人民法院对该案于2014年11月28日裁定中止审理。2014年5月22日，党恒山、党中生、党小武向平凉市人民政府申请行政复议，认为土地权属有争议，要求撤销静宁县人民政府为党五山颁发的静集建（2010）字第w-04集体土地建设用地使用证。2014年7月18日，平凉市人民政府经复议认为静宁县国土资源局在该土地使用证上仍加盖的是已调整撤销的原静宁县土地管理局印章，平凉市人民政府以平政复发（2014)5号行政复议决定书确认静集建（2010）字第w-04集体土地建设用地使用证为无效证件，不具备法律效力，静宁县人民政府颁发该证件的具体行政行为违法。2015年8月2日，党五山向静宁县人民政府提出土地权属确权申请，请求依法确定位于静宁县威戎镇威戎村一组的189平方米土地使用权归原告使用。静宁县人民政府将党五山申请事项和反映的问题转交静宁县国土资源局和静宁县威戎镇人民政府办理，经静宁县国土资源局、静宁县威戎镇人民政府和威戎村委会联合调查，静宁县国土资源局于2016年5月4日以静国土资发（2016)112号关于党五山申请宅基地使用权确权的调查报告，提出以下处理意见：1．党五山与党恒生、党小武、党俊伟�系党中生儿子，党中生已去世）之间的争议，首先由当事人协商解决，协商不成的，由威戎镇人民政府处理；2．在争议未解决前，任何一方不得改变土地利用现状；3．当事人对威戎镇人民政府的处理决定不服，可以自接到处理决定之日起30日内，向人民法院起诉。2016年5月4日威戎镇人民政府收到该文件后，经调查核实于2016年7月5日威戎镇人民政府作出威信复字〔2016〕1号关于党五山宅基地使用权问题的答复意见书，答复意见如下：1．党五山与党恒山、党小武、党俊伟（党中生儿子）之间的争议，经镇村两级多次调解未果，建议当事人通过法律程序解决；2．在争议未解决前，任何一方不得改变土地利用现状。威戎镇人民政府于2015年9月11日以威政发（2015)118号关于党五山集体土地使用权属纠纷的处理情况说明向静宁县人民政府进行说明。党五山认为威戎镇人民政府答�意见书无法律效力，并未对土地使用权权属争议作出处理决定，认为威戎镇人民政府的行为属于不履行法定职责。2016年7月14日，党五山向本院提起诉讼，要求威戎镇人民政府立即就其提出的土地使用权权属争议作出处理决定，本院经审理后于2016年8月29日作出（2016）甘0825行初5号行政判决书，判决限静宁县威戎镇人民政府在判决生效之日起30日内对党五山的土地权属争议作出行政处理决定，该判决生效后，静宁县威戎镇人民镇政府于2016年11月2日作出威政发(2016)172号关于党五山与党恒山、党中生、党小武土地权属争议处理决定书，决定”位于静宁县威戎镇威戎村一组申请人党五山原使用的115平方米土地和党五山承包威戎村委会的74平方米土地的使用权属申请人党五山”。党恒山、党小武、杨万秀（系党中生妻子，党中生已去世）不服该处理决定于2016年11月24日向静宁县人民政府申请复议，静宁县人民政府经复议于2017年1月19日作出静政复决字(2017）第3号行政复议决定书，维持静宁县威戎镇人民政府威政发（2016)172号关于党五山与党恒山、党中生、党小武土地权属争议处理决定，杨万秀不服于2017年1月22日向本院提起行政诉讼，要求撤销静宁县威戎镇人民镇政府威政发（2016)172号关于党五山与党恒山、党中生、党小武土地权属争议处理决定书和静宁县人民政府经复议于2017年1月19日作出的静政复决字（2017）第3号行政复议决定书。
另查明，党中生于2016年1月15日（农历2015年12月6日）去世。在党中生去世后，在静宁县威戎镇人民政府处理期间党中生儿子党俊伟继续参与该行政处理活动，在静宁县威戎镇人民政府作出行政处理决定后，党中生之妻杨万秀不服该行政处理决定提起行政复议。
原审法院认为，根�《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：”土地所有权与土地使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。”依据该规定，被告静宁县威戎镇人民政府具有对属于集体所有的威戎镇威戎村本村村民个人之间因土地使用权权属不明而发生的争议进行确认处理的职权。被告静宁县威戎镇人民政府依党五山的申请在调查核实处理过程中，作为被申请人中的党中生于2016年1月15日去世，党中生之妻杨万秀应及时通知静宁县威戎镇人民政府并表明其是否继续参与该行政处理，接受处理的行政机关在得知或应当得知�中生去世后应通知其继承人是否继续参与该土地权属处理。在党中生去世后，静宁县威戎镇人民政府处理期间党中生儿子党俊伟继续参与该行政处理活动，在静宁县威戎镇人民政府作出行政处理决定后，党中生之妻杨万秀提起行政复议。因此，静宁县威戎镇人民政府在得知或应当得知党中生去世后应将其继承人列为行政行政相对人主体参与行政处理，而静宁县威戎镇人民政府在作出的行政处理决定书仍将党中生列为行政相对方主体，明显有误，属程序不当；复议机关复议期间未予纠正，亦属程序不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销静宁县威戎镇人民政府威政发（2016)172号关于党五山与党恒山、党中生、党小武土地权属争议处理决定。二、撤销静宁县人民政府静政复决字（2017）第3号行政复议�定。本案受理费50元，由被告静宁县威戎镇人民政府承担。
上诉人杨万秀上诉认为，（一）一审程序违法。1、被上诉人静宁县威戎镇人民政府（以下简称镇政府）作出的(2016)172号《关于党五山与党恒山、党中生、党小武土地权属争议处理决定》，本身就是一个决定，也就应该是一个行政行为。同样，被上诉人静宁县人民政府（以下简称县政府）作出的静政复决字（2017)第3号《行政复议决定》也是一个决定，也应该是一个行政行为。相应的，针对一个具体的行政行为引起的行政诉讼也应该是一起行政诉讼案件。但一审法院在立案时，却要求当事人将本来是三个共同原告的一起行政诉讼案件分立为三起行政诉讼案件，一审法院的这种做法严重违背方便当事人的诉讼宗旨和原则。2、一审法院拒绝上诉人司法鉴定请求的做法严重违反程序法的规定。在一审期间，上诉人曾就本案涉及的关键证据―--落款遗言人为席彩荷的《遗书》，先后两次申请一审法院进行司法鉴定。一审法院也依法受理了上诉人的申请，并让上诉人等待平凉中级人民法院选择鉴定机构的通知。但一审法院最终却没有依法启动委托鉴定的程序，而是依据本案第三人党五山以及被上诉人镇政府、县政府提出的所谓鉴定异议，在不对上述证据的真伪进行司法鉴定的情况下开庭审理了本案。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干问题的规定》并参照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的相关规定，一审法院拒绝上诉人司法鉴定请求以及拒绝就鉴定申请作出答复的做法，显然程序违法。（二）原判认定事实有误、认定事实不清。1、原判称”第三人党五山与党恒山系兄弟关系、与党小武、杨万秀的丈夫党中生系堂兄弟关系，且均为邻居，均�静宁县威戎镇威戎村一组村民”。这一认定与客观事实不符。实际情况是：上诉人和党五山是静宁县威戎镇威戎村一组村民，而党小武、杨万秀是静宁县威戎镇威戎村二组村民。这在原判所列当事人时已经写的清清楚楚。2、原判称”1982年党恒山与党五山分家后。1993年党五山对宅基地上的房屋进行了改建，2001年党五山在其新增土地上扩建了房屋”。这一关于事实认定的表述很不清楚，二人分家的具体内容不清楚；宅基地使用权属于谁也不清楚；新增的土地在什么位置不清楚，面积多大也不清楚，新增的土地使用权为何属于党五山没有证据。3、原判认定的党五山缴纳耕地占用税的完税证所载明的应税面积为200平方米，与党五山和村委会2000年12月30日签订的《合同书》上载明的74平方米大相径庭，也与此后党五山请求确认的189平方米的数字不相吻合；《合同书》签订的时间为2000年12月30日，而党五山交纳所谓的土地承包费的时间为2004年的12月28日，二者之间相差四年之久；原判认定的”2007年4月5日提交了静宁县农民宅基地审批表，分别经村委会、镇政府、县政府审批同意后报市政府批复同意”的事实，与威戎镇威戎村一社社长党雪荣2011年才上任威戎村一社社长职位的时间矛盾。
综上所述，一审判决程序违法，认定事实有误，虽然以被上诉人具体行政行为程序不当为由撤销了其所作的行政决定，但没有纠正其行政行为在事实认定和适用法律方面存在的错误，有避重就轻，维护被上诉人不当行政行为之嫌。故请求依法撤销（2017)甘0825行初1号行政判决，发回一审法院重审，或以”证据不足、适用法律错误”为由，改判撤销被上诉人静宁县威戎镇人民政府作出的（2016)172号《关于党五�与党恒山、党中生、党小武土地权属争议处理决定》和被上诉人静宁县人民政府作出的静政复决字（2017)第3号《行政复议决定》。
被上诉人静宁县威武镇人民政府辩称，答辩人所作的具体行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法。静宁县人民政府复议决定书程序合法，上诉人的请求事项及事实和理由没有根据，依法不能成立。请求依法判决维持答辩人作出的威政发（2016)172号《关于党五山与党恒山、党中生、党小武土地权属争议处理决定书》以及静宁县人民政府静政复决字(2017)第3号行政复议决定书。
被上诉人静宁县人民政府辩称，原判认定事实清楚。请求驳回上诉人的诉讼请求。
经二审查明的主要事实与原判认定基本一致。但党小武、杨万秀是静宁县威戎镇威戎村二组村民，并非原判认定的静宁县威戎镇威戎村一组村民；党五山于2015年8月2日向静宁县人民政府提出的是土地权属争议申请，而非一审法院在判决中概括的土地确权申请。另外，党中生于2016年1月15日去世后，静宁县国土资源局威戎土地管理所在2016年3月份的调查过程中，党中生之子党俊伟参与了调查；2016年5月4日，静宁县国土资源局依据调查材料，在作出的《关于党五山申请宅基地使用权确权的调查报告》中将党中生之子党俊伟列为当事人；2016年7月5日，被上诉人静宁县威戎镇政府在作出的《关于党五山宅基地使用权问题的答复意见书》中，同样将党俊伟列为当事人，但却在作出《关于党五山与党恒山、党中生、党小武土地权属争议处理决定书》时，将党中生列为当事人。2014年3月初，党五山因翻修房屋遇阻，向静宁县人民法院提起民事诉讼，在诉讼过程中党恒山、党中生、党小武得知党五山已对争议土地办理了土地�用权证，遂于2014年5月22日向平凉市人民政府申请行政复议。2014年7月18日，平凉市人民政府作出平政复发（2014）5号行政复议决定书，确认颁证行为违法。2014年9月29日，静宁县人民法院以”原告党五山持有的土地使用证已被市政府确认为无效证件”为由，判决驳回了党五山的诉讼请求。党五山不服该民事判决，向本院提起上诉。在该案二审期间的2014年10月23日，党五山申请静宁县人民政府重新颁发土地使用证，静宁县人民政府以党五山拆除房屋后不能形成封闭宗地、与四邻存在争议、四至不清为由，口头答复不予登记。党五山遂于同年11月26日向平凉市人民政府提出行政复议申请。本院遂裁定中止该民事上诉案件的审理。2015年1月19日，平凉市人民政府作出平政复发[2015]1号行政复议决定，认为党五山暂不具备办理集体土地使用证的条件，驳回了党五山的复�申请。该部分事实，原判表述不够明确，本院予以补充。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被上诉人静宁县威戎镇人民政府具有对本辖区内村民个人之间因土地使用权发生争议进行处理的法定职权，并应当依据法定程序作出处理决定。但被上诉人静宁县威戎镇人民政府在依据静宁县国土资源局提交的调查材料中，明知党中生已去世而由其子党俊伟参与调查，却在作出影响其权利义务的处理决定中未列党中生的继承人为当事人，明显错误；被上诉人静宁县人民政府在行政复议过程中，通过受理党中生之妻杨万秀复议申请，认可其与被上诉人静宁县威戎镇人民政府作出的处理决定具有利害关系而赋予其复议申请人资格，却对原处理决定未予纠正，作出的复议维持决定不当。原审判决撤销被上诉人静宁县威戎镇人民政府威政发（2016)172号关于党五山与党恒山、党中生、党小武土地权属争议处理决定及被上诉人静宁县人民政府作出的静政复决字（2017）第3号行政复议决定，结果正确。但本案上诉人杨万秀与原审第三人党恒山、党小武所诉行政行为均是被上诉人静宁县威戎镇人民政府作出的土地权属争议处理决定，诉讼标的同一，且当事人已选择作为共同原告一并起诉，一审法院依法应当一并审理，一并判决，而原审法院却将必要的共同诉讼分为三个案件分别审理，对同一行政行为的合法性重复进行审查和判决，实无必要，上诉人杨万秀就此所提上诉意见应予采纳，但该不当行为并未给当事人诉讼权利造成实质影响，鉴于诉讼经济的考虑，无以此为由撤销之必要。关于上诉人提出原判认定事实不清的问题，因原审判决主要是以被上诉人静宁县威戎镇人民政府作出的土地权属争议处理决定错列当事人为由撤销了该处理决定，对事实的认定仅是将事情发展经过进行了叙述，而对被上诉人静宁县威戎镇人民政府及原审第三人党五山用于证明基础事实的证据并未予以评判，因此，上诉人的该条理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨万秀负担。
本判决为终审判决。
审判长 穆 雯
审判员 岳学敏
审判员 尚楷耘
二〇一七年九月十八日
书记员 童 静