河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）承行终字第00039号
上诉人（原审原告）滦平县张百湾镇张百湾村第七居民组。
代表人李振海。
委托代理人孙利民，河北山庄律师事务所隆化分所律师。
委托代理人孙某某。
被上诉人（原审被告）滦平县人民政府。
法定代表人崔瑞祥。
委托代理人闫德华。
委托代理人孙红岩。
原审第三人滦平县乡镇畜牧总站。
法定代表人陈平。
委托代理人姜国如，河北国正律师事务所律师。
上诉人滦平县张百湾镇张百湾村第七居民组与被上诉人滦平县人民政府及原审第三人滦平县乡镇畜牧总站土地权属行政处理决定纠纷一案，上诉人滦平县张百湾镇张百湾村第七居民组不服隆化县人民法院（2013）隆行初字第13号行政判决，上诉至本院。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人的委托代理人孙利民、孙某某；被上诉人滦平县人民政府的委托代理人闫德华、孙红岩；原审第三人的法定代表人陈平、委托代理人姜国如到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实，原告与第三人现争议地座落在河北省滦平县张百湾镇张百湾村（原名河东大三尖），1972年左右被当时铁道兵部队占用作为团部营房，铁道兵部队在河西建成营部，并按三年常产给张百湾大队补了占地费，铁道兵部队使用至1980年左右撤走，按当时原滦平县革命委员会转发“关于接受处理铁道兵房屋会议纪要”的通知规定，原部队团部及营部的营房全部退还给了当时的张百湾公社。张百湾公社用河西营部的营房抵顶河东团部地款，将河西营部的房屋及土地退给当时张百湾大队，河东的房屋及土地收归张百湾公社。1982年，张百湾公社在争议地位置建成工商所及兽医站，该畜牧兽医站房院位于现张百湾镇张百湾村主街南侧，院落四至为：东至墙外皮，西至原印刷厂墙外皮（现杨某某院），南至常某某宅院，北至院墙外皮，面积767.88平方米。1987年土地清理时，畜牧兽医站的土地丈量登记表中记载土地使用单位为张百湾兽医站，在被告提供的国家建设征用土地审批表中被征地单位为张百湾镇张百湾村，在被占地单位一栏中盖有张百湾乡、张百湾村委会的印章，并注明“同意征用土地”的字样。被告在履行征地审批手续后，于1987年11月14日为张百湾兽医站办理了04-0036号《国有土地使用证》。1995年，被告为张百湾兽医站换发了（95）字第950308号《国有土地使用证》。1999年6月7日，原告与张百湾镇政府签订了书面协议，协议内容：“乙方（张百湾镇政府）归还甲方（张百湾村第七居民组）镇中、综合厂、印刷厂、兽医站、翟某某五处土地的所有权问题，因兽医站和翟某某两处有疑议，争取走合法征地手续”。2005年5月24日，原告与张百湾镇企业公司又签订补充协议，再次强调张百湾镇政府归还给原告兽医站和翟某某两处土地约1.8亩的土地所有权。现该房院由第三人管理使用。原告于2012年9月3日向被告提出该争议地确权申请，被告立案后经过调查，于2013年2月5日作出滦政土处字（2013）第9号土地权属争议行政处理决定，被告认为：1980年铁道兵建制撤销时，已将团部、营部营房按当时政策退归张百湾公社，公社以用河西营部的营房折抵河东团部的款的方式，对张百湾大队及相关生产队进行了补偿，土地属于国有。依照《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，张百湾镇政府无权处置国有土地所有权。被告依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款规定，决定争议地所有权归国家所有。原告不服，申请复议，承德市人民政府经复议维持被告的处理决定。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”。根据此规定，被告具有对争议土地作出行政处理决定的法定职权。本案原告与第三人现争议地虽然在铁道兵部队占用前系原告集体所有，但自部队撤走后，按当时原滦平县革委会的政策，该地作为部队的团部已经交由当时的张百湾公社，根据被告提供的证据，能够证实部队占用张百湾大队部分生产队及原告的土地已经用河西营部的房屋及土地进行了抵顶作为补偿，该地已经收归当时张百湾公社。被告在行政处理决定中认定争议地原来已经对原告进行了补偿，张百湾镇政府无权处置国有土地所有权之事实认定清楚、主要证据充分；被告依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款规定，决定争议地所有权归国家所有适用法律、法规正确；原告认为被告认定事实及适用法律错误，要求撤销被告作出的行政处理决定的理由不能成立，判决维持被告于2013年2月5日作出的滦政土处字（2013）第9号土地权属争议行政处理决定。
上诉人诉称，一、原审法院认定事实不清。1、1972年左右，铁道兵占用张百湾公社张百湾大队第七小队“大三尖”土地，土地面积为25.6亩，当时铁道兵按每亩地产量三年折中，平均每年300元租金付给第七小队，以上所提到“大三尖”土地是1962年《六十条》公布实施规定为张百湾大队第七小队农民集体范围内的耕地，一直由张百湾大队第七小队使用、耕种，并且自1962年被划定后，由张百湾大队第七小队使用并向政府交各项土地农业税和统筹款。1980年铁道兵撤走时，将土地连同房屋一并归还张百湾公社，由张百湾公社负责合理安排返还，因此土地并非全民所有。2、1980年左右铁道兵撤走时张百湾公社接收“大三尖”土地后就没有按时归还第七小队土地，但这部分土地的农业税和各项统筹款仍由第七小队缴纳。最后处理将“大三尖”土地中6亩归还给张百湾村第七居民组，其余19.6亩土地分别无偿划给了公社所有，公社将其供给公社家属院、镇中学、公社综合厂、兽医院、工商所的地方给了供销社，这样原综合厂、兽医院、工商所就占用了张百湾大队第七小队与公社争议地重新建房并使用。1999年，张百湾镇政府做出决定，统一租用了这19.6亩土地，并于1999年6月7日签订了协议书。以上所述，自1980年—1999年6月7日这段期间土地权属从未发生改变，仍属张百湾镇（村）农民集体所有，并非全民所有。3、2005年5月24日，根据1999年6月7日张百湾镇人民政府与张百湾村第七村民组签订的租用土地19.6亩，包括（镇中、综合厂、印刷厂、兽医站、翟某某五处地）原告与张百湾镇政府签订了补偿协议。具有同等的法律效力。2011年9月7日，承德市人民政府做出了信访事项复核答复意见书，复核意见为滦平县人民政府的复查意见认定依据不充分，事实不清，建议将信访件退回滦平县人民政府重新处理。2013年2月18日滦平县国土资源局才以邮件的方式下达了县政府的行政处理决定书。4、处理决定上称“2005年双方签订补充协议再次强调争议地土地所有权归甲方，附着物归乙方，争议地不再执行原协议。”争议地不再执行原协议这话从何而来，此补充协议甲方为张百湾村第七居民组，此协议第一条明明写着“乙方归还甲方兽医站、翟某某土地约1.8亩两处土地所有权，地上附着物归原使用权或个人所有。”被告曲解此协议。其次，决定上称被告向第三人颁发的“四至范围始终未发生变化。”属事实认定不清。第三，决定依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款规定适用法律错误，应当适用该“规定”第二十三条规定，被告应当依据上述条款，将此争议地确权为集体即原告所有。行政机关的处理决定和一审法院的判决均适用法律错误，请求人民法院对滦平县人民政府作出具体行政行为的合法性进行审查，撤销隆化县人民法院（2013）隆行初字第13号行政判决，改判撤销滦平县人民政府滦政土处字（2013）第9号土地权属行政处理决定。
被上诉人滦平县人民政府答辩称，一、滦政土处字（2013）第9号土地权属争议行政处理决定认定事实清楚。1972年左右铁道兵占用原张百湾公社张百湾大队河东“大三尖”地建成团部，河西建成营部，使用至1980年左右。铁道兵撤走时，按滦平县革命委员会《转发“关于接受处理铁道兵房屋会议纪要”的通知》（80第37号）的规定，团部、营部的营房全部退还给了张百湾公社。公社采用河西营部的营房折抵河东团部地款的方式，对张百湾大队及相关生产队进行了补偿，与张百湾大队及相关生产队的土地补偿全部找平。1982年在争议地位置建成兽医站。1987年土地清理时，兽医站的土地丈量登记表中均盖有张百湾村委会公章，使用单位是张百湾兽医站。1987年11月14日为张百湾兽医站办理了04-0036号《国有土地使用证》。1995年，被告为张百湾兽医站换发了（95）字第950308号《国有土地使用证》，四至范围始终未发生变化。1999年6月7日，张百湾村第七村民组（甲方）与张百湾镇政府（乙方）签订书面协议，“乙方归还甲方镇中、综合厂、印刷厂、兽医站、翟某某五处土地的所有权问题，因兽医站和翟某某两处有疑议，争取走合法征地手续”。2005年双方签订补充协议再次强调争议地土地所有权归甲方，附着物归乙方，争议地不再执行原协议。张百湾村第七村民组与张百湾镇政府签订书面协议的时间是1999年6月7日，此时第三人已经取得了《国有土地使用证》，该《国有土地使用证》是合法有效的。镇政府无权处置国有土地所有权，其签订的所有权变更协议是无效的。二、滦政土处字（2013）第9号土地权属争议行政处理决定证据充分，适用法律正确。本决定根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款的规定，决定争议地所有权归国家所有符合法律规定，完全正确。本案争议地的权属演变事实情况不符合《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十三条规定的情形，故不能适用此条规定。请求法院予以维持。
原审第三人张百湾兽医站发表参诉意见称，张百湾兽医站属于国家建设用地，有1995年11月14日滦平县人民政府滦国用（95）字第70308号《国有土地使用证》为证。自1984年三权（人、财、物）归县以来无任何争议。2012年7月29日滦平县国土局送来答辩通知书要求提供张百湾村第七居民组与人张百湾兽医站土地权属争议答辩，才知道此事。请求维持原判。
上诉人滦平县张百湾镇张百湾村第七居民组在一审提交的证据有：1、录像光盘一张，拟证明第三人的国有土地使用证的四至与现争议地的四至不一致。2、现场照片五张，拟证明被告向第三人先发的六组的国有土地使用证四至范围与七组的争议地四至范围现状。3、张百湾兽医站与张百湾六队签订的买地协议书一份，拟证明第三人占用六组地的过程。4、原工商所、兽医站占地证明一份，拟证明工商所、兽医站占用张百湾六组地的过程。5、被告于2011年7月4日对信访事项复查答复意见书一份，拟证明张百湾镇兽医站于1987年11月14日办理了04-0036号国有土地使用证，该证书的四至范围为六组的土地。6、信访事项复核答复意见书一份，拟证明承德市人民政府要求被告对此争议地重新处理。7、王某甲的书面证明一份，拟证明张百湾镇印刷厂和综合厂地址属于张百湾村的土地，地上附着物归乡所有，土地归村所有。8、原告与张百湾镇人民政府签订的协议书一份，拟证明镇政府归还七组镇中、综合厂、印刷厂、兽医站、翟某某五处土地所有权问题，因兽医站和翟某某两处有争议，争取走合法手续。9、原告与张百湾镇政府签订的补充协议一份，拟证明补充协议第一条证明张百湾政府归还了七组兽医站、翟某某土地约1.8亩两处土地所有权。10、张某某的书面证言一份，拟证明七组所有的土地盖工商所和兽医站时间为1982年7月。11、王某乙的书面证言一份，拟证明工商所和兽医站原在六队，1982年6月工商所和兽医站开始在七组所有的土地盖房，盖好后搬迁过来。12、李某某的书面证言一份，拟证明工商所和兽医站原在六队，1982年7月工商所和兽医站开始在七组所有的土地盖房，盖好后搬迁过来，13、聂某的书面证言一份，拟证明1982年6月底工商所和兽医站开始在七组所有的土地上盖房。14、魏某某的书面证言一份，拟证明1982年夏天工商所和兽医站开始在七组所有的土地上盖房。15、杨某某的书面证言一份，拟证明杨某某建房是在2006年六月份。16、常某某的房屋所有权证书一份，拟证明常某某房屋建筑和办证时间是1993年4月2日。17、滦平县国土资源局关于常某某等四人上访反映事项的答复一份，拟证明经查档案证实，现在翟某某楼房用地，（原张百湾工商所）、和兽医站用地分别在八七年清理时予以登记。18、信访事项答复意见书和信访事项办理双向责任书二份，拟证明翟某某楼房用地（原张百湾工商所）、和兽医站用地分别在八七年清理时予以登记。19、滦平县国土局地籍股的工作人员出具的说明一份，拟证明张百湾工商所和兽医站用地分别在八七年清理时予以登记。20、滦平县国土资源局土地利用股的证明一份，拟证明翟某某购买张百湾工商所房屋及土地使用权的过程。21、张百湾兽医站地籍调查表一份，22、国家建设征用土地申请书、土地登记通知书、土地登记收件簿各一份，上述两份证据拟证明土地四至范围前后矛盾，与被告陈述不一致。
被上诉人滦平县人民政府在一审提交的证据和法律依据，证据有：1、原告提出的土地确权申请一份，拟证明被告作出处理决定依据原告申请作出。2、被告调查任某某的调查笔录一份，拟证明争议地在铁道兵部队占用时已经给予补偿，并且其他队给被占地的队补过地，部队撤走时争议地退给张百湾镇了。3、被告调查聂某的调查笔录一份，拟证明争议地当时是团部，铁道兵搬走后，团部及营部都退给张百湾镇了，镇政府用河西营房抵顶了河东土地款，河西的房屋和土地全部归村了，河东的房屋和地归张百湾镇，张百湾镇在原团部建了工商所和兽医站。4、被告调查孙某某的调查笔录一份，拟证明张百湾镇将营部退给张百湾村了，对现争议地已经折价补偿到位。5、被告调查李某的调查笔录一份，拟证明畜牧站占的是原铁道兵团部的地，部队撤走时团部归张百湾镇。6、原滦平县革命委员会通知一份，拟证明铁道兵团以上临建房屋由县统一接管，营以下由县或公社接管，营部及团部营房按规定归张百湾镇，张百湾镇用河西营部折抵河东团部的土地款是符合规定的。7、程某某的书面证明一份，拟证明争议地通过房地找平，当时已经处理完毕。
法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定。2、原国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款规定。
原审第三人在一审未提交证据。
当事人在一审提交的证据随卷移交本院，并在二审中出示。经庭审质证、认证，本院对证据效力的确认与一审相同。
根据上述确认的合法有效证据，本院认定的事实与一审认定事实无异。
本院认为：本案通过现场勘查及开庭审理中各方当事人提交的证据，被上诉人具有对争议土地作出行政处理决定的法定职权，本案上诉人与第三人之间的争议地虽然在铁道兵部队占用前系上诉人集体所有，但自部队撤走后，按当时原滦平县革委会的政策，该地作为部队的团部已经交由当时的张百湾公社，该地已经收归当时张百湾公社。1982年张百湾公社在争议地位置建成兽医站。1987年土地清理时，工商所的土地丈量登记表中均盖有张百湾村委会公章，使用单位是张百湾兽医站，滦平县政府为张百湾兽医站颁发了《国有土地使用证》，张百湾兽医站使用该土地至今四至范围始终未发生变化。被上诉人依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款规定，决定将争议地所有权确归国家所有适用法律、法规正确，应予维持。原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄鸣春
审 判 员 刘松平
代理审判员 祁春梅
二〇一四年二月二十四日
书 记 员 王 静