贵州省六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔02行初172号
原告吴学美，女，1959年2月8日生，汉族，住贵州省赫章县。
一般授权委托代理人杨春，系贵州新黔景律师事务所律师，执业证号：15202201211548914。
被告赫章县人民政府，住所地：赫章县城关镇。
法定代表人胡海，系赫章县人民政府县长。
特别授权委托代理人陈小哲，系毕节市赫章县人民政府法制办工作人员。
特别授权委托代理人张学武，系毕节市赫章县人民政府法制办工作人员。
第三人陈旭，男，汉族，1956年3月17日生，住贵州省赫章县。
一般授权委托代理人王景，系贵州赫章县律师事务所律师，执业证号：15224201310611553。
一般授权委托代理人赵鹏，系贵州赫章县律师事务所律师，执业证号：15224201310243719。
原告吴学美不服赫章县人民政府作出的赫府行复决字[2016]8号行政复议决定，于2016年11月23日向本院提起诉讼。本院于2016年11月23日立案后，于2016年12月6日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月24日公开开庭审理了本案。原告吴学美及其代理人杨春、被告赫章县人民政府的代理人陈小哲、张学武，第三人陈旭及其代理人王景到庭参加诉讼。被告的负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告赫章县人民政府于2016年11月7日作出赫府行复决字[2016]8号行政复议决定，认为赫章县六曲河镇人民政府作出的六信复[2016]11号《关于吴学美与陈旭争议茶山地的处理意见》认定事实不清，证据不足，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第四项的规定，撤销该处理意见。
原告吴学美诉称，第三人陈旭因不服赫章县六曲河镇人民政府作出的六信复[2016]11号《关于吴学美与陈旭争议茶山地的处理意见》，于2016年9月15日向被告赫章县人民政府申请行政复议，被告赫章县人民政府受理后于2016年11月7日作出赫章行复决字[2016]8号行政复议决定，撤销了六曲河镇人民政府作出的六信复[2016]11号《关于吴学美与陈旭争议茶山地的处理意见》。原告认为六曲河镇人民政府作出的六信复议[2016]11号《关于吴学美与陈旭争议茶山地的处理意见》认定事实清楚，适用法律正确，依法不应撤销，被告撤销该处理意见的行为是错误的。1、赫章县人民政府仅凭第三人陈旭口头陈述六曲河镇政府作出的《关于吴学美与陈旭争议茶山地的处理意见》程序不合法，但又未指出具体不合法在何处。2、被告仅凭证人王某1陈述争议土地一直由陈旭耕种，就撤销了赫章县六曲河镇人民政府的处理意见。事实是，吴学美家2000年到贵阳后将土地让给吴道贤耕种，后陈旭不准吴道贤耕种，但我国法律并未规定土地由谁耕种就是谁的。3、原告夫家有三兄弟，但在土地二轮承包时，陈旭在赫章县古基乡工作，其土地已经被村集体收回，不可能参与分配涉案土地，赫章县六曲河镇人民政府作出的处理意见是合法的。原告和陈旭及陈某家素有矛盾，赫章县政府却采纳了这两家人的意见来撤销正确的处理意见是不负责任的。4、第三人没有尽到举证责任。请求：1、判令撤销被告赫章县人民政府作出的赫府行决字[2016]8号行政复议决定，责令其重新作出行政复议决定。2、本案诉讼费由被告承担。
原告吴学美提交了下列证据。第一组：原告吴学美身份证明，拟证明原告主体资格及身份自然情况。第二组：吴学美向六曲河镇提交的汤显菊强种吴学美茶山地情况反应及六曲河镇六行复[2016]11号处理意见，拟证明原告向六曲河镇人民政府提交情况反应后，六曲河镇人民政府经深入调查取证后查明本案争议地系分配给原告耕种，处理意见是在事实清楚证据充分的情况下作出的。第三组：赫章县人民政府第三人参加行政复议通知书，六曲河镇人民政府答复意见，赫章县人民政府行政复议决定书。拟证明赫章县人民政府作出行政复议决定，撤销六曲河镇处理意见的事实。第四组：租地协议，时间为2001年10月1日的收条及时间为2012年的收款收据，2014年8月21日吴道贤出具的证明材料，2014年9月15日吴道伦出具的证明材料，2014年9月1日胡勇出具的证明材料，2014年10月10日老场坝村出具的调解经过材料，以及赫章县人民法院（2014）第585号民事调解书。拟证明本案的争议地分配后一直由原告耕种，直至2000年外出打工才租给吴道贤管理使用，并由原告收取租金，该争议地系分配给原告的事实。赫章县人民法院（2014）第585号民事调解书充分说明了与争议地相邻的土地也系原告的土地，以及证人陈某因与原告有矛盾，其证言可信度较低的事实。第五组：六曲河镇人民政府2015年7月23日和2015年12月15日调查吴道贤的笔录，2015年7月30日吴道伦的调查笔录，2015年4月21日吴学美的调查笔录，2015年7月23日陈琴的调查笔录。拟证明六曲河镇人民政府在作出处理意见前向知情人进行调查询问，取证合法，被询问人的证言与吴学美陈述基本一致，客观证实了争议地系分配给原告吴学美耕种的事实。第六组：2015年8月10日汤显菊调查笔录，2015年6月25日陈某调查笔录及附图，2015年6月25日陈旭调查笔录，2015年4月27日严定山的调查笔录，2015年4月27日杨庆荣的调查笔录，1996年10月陈伍群、张取法、严定山、严定海出具的茶山地分地情况。拟证明六曲河镇人民政府调查取证的程序合法，该笔录客观，能相互印证，客观证实第三人陈旭的土地于1994年被收回，1996年不可能另行分配土地的事实。
被告赫章县人民政府辩称，本案复议程序合法，复议结果合法、公正、及时。答辩人严格按照行政复议案件办理程序，对案件进行了全面审查，复议期间充分保证了被答辩人的相关权利，并在法定期限内结案。答辩人作出的赫章行复决字[2016]8号行政复议决定事实清楚，证据充分。六曲河镇政府未全面采集分地时知情人的笔录，而吴学美提供的证人证言多为间接证据，还不能支撑分地到哪户的事实，在未查明事实的情况下草率作出处理意见，显然证据不足，事实不清。因此，被告依法作出撤销六曲河镇土地确权意见的行政复议决定。
被告赫章县人民政府向本院提交了下列证据。第一组：行政复议申请书、行政复议受理通知书三份、行政复议受理回执书三份、行政复议答复通知书及送达回证、赫章县政府[2016]8号文件、行政复议决定书及送达回证。拟证明本案复议程序合法。第二组：六曲河镇六行复[2016]11号文件、六曲河镇提交的行政复议答复意见、申请人提交的证明材料及争议土地绘图、六曲河镇提交的调查笔录及六曲河镇政府会议纪要、吴学美提交证明材料八份。拟证明六曲河镇原行政行为事实不清，证据不足。
第三人陈旭述称，1、吴学美的诉讼请求没有任何事实依据。2、赫章县人民政府撤销六曲河镇人民政府《关于吴学美与陈旭争议茶山地的处理意见》所依据的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序正当，应予维持。请求人民法院判决驳回吴学美的诉讼请求，维持毕节市赫章县人民政府作出的赫章行复决字[2016]8号行政复议决定。
第三人陈旭提交了下列证据。第一组：汤显菊的户口本、结婚证、土地承包经营权证。拟证明陈旭一户在老场坝村农场组有土地承包经营权，分茶山地时陈旭有资格参与分配，其必然也要分得一份。第二组：现场照片七张，争议地示意图一张。拟证明原告已经将分到的茶山地用作宅基地，其中，标记为3的照片上空闲部分为原告所分得的茶山地。这几张照片上面能看到房屋，房屋后面的部分除去自留地，剩下的就是茶山地，即房屋背后的茶山地是陈旭家分得的。第三组：2016年8月19日王某2证言，2016年9月1日陈大宽出具的证明，2016年8月21日周基民出具的证明，2016年8月19日周某出具的证明，2016年8月28日汤显会出具的证明，2016年8月26日鲁某出具的证明。拟证明本案争议地自1996年分配后由陈旭一家耕种的事实。第三人陈旭申请证人王某2、周某、鲁某出庭作证，对本案所涉争议土地分地时的情况进行说明和证实。
经庭审质证，一、对原告提交的证据质证意见。1、被告对原告提交的证据质证意见为：对原告身份证、赫章县人民政府第三人参加行政复议通知书、六曲河镇人民政府答复意见、赫章县人民政府的行政复议决定书的证据“三性”无异议。但对吴学美向六曲河镇提交的汤显菊强种吴学美茶山地情况反应及六曲河镇六行复[2016]11号处理意见，被告认为该证据达不到原告的证明目的，理由是反映与信访答复只能证明本案原告曾经反应过此事，六曲河镇作出过答复，不能证明六曲河镇的行政行为是经过调查作出的。对租地协议、收条、收款收据，吴道贤、吴道伦、胡勇出具的证明材料和老场坝村出具的调解经过，以及赫章县人民法院（2014）第585号民事调解书，被告质证认为，该证据达不到原告的证明目的，对租地协议及收据的真实性有异议，而且为间接证据，其证明力较低。吴道贤、吴道伦因与吴学美系同宗吴姓，系亲属关系，对其证言的真实性存在异议。老场坝村的调解经过只能说明曾经调解未果，达不到原告的证明目的。赫章县法院的调解书与本案无关联性。胡勇的证明材料也达不到原告的证明目的。对六曲河镇人民政府调查吴道贤、吴道伦、吴学美、陈琴所形成的笔录，以及调查陈旭、汤显菊、严定山、杨庆荣形成的笔录，调查陈某的笔录及附图，1996年10月陈伍群、张取法、严定山、严定海出具的茶山地分地情况，被告质证认为，该证据达不到原告的证明目的，因为六曲河镇人民政府在行政复议中提交的证据与本案第三人提交的证据存在多处矛盾，无法进行认定和排除，被调查人并非知情人，且调查面窄，无法证明土地使用权归属问题。2、第三人对原告出具的证据质证意见为:对租地协议、收条、收款收据，吴道贤、吴道伦、胡勇出具的证明材料和老场坝村出具的调解经过，以及赫章县人民法院（2014）第585号民事调解书，第三人质证认为，吴道伦、吴道贤与原告系姑侄关系，其出具的证明材料不具有证明能力；对调查陈旭、汤显菊、严定山、杨庆荣形成的笔录，调查陈某的笔录及附图，1996年10月陈伍群、张取法、严定山、严定海出具的茶山地分地情况，第三人质证认为，该证据与本案无关联性，陈旭的土地被收回不等于他的妻子没有对土地的承包经营权；其余证据质证意见与被告意见一致
二、对被告赫章县人民政府提交的证据的质证意见。1、原告对被告提交的证据的质证意见为：对行政复议申请书、行政复议受理通知书三份、行政复议受理回执书三份、行政复议答复通知书及送达回证、赫章县政府[2016]8号文件、行政复议决定书及送达回证。原告质证认为，对真实性及关联性无异议，对合法性有异议，根据《行政复议法》28条规定，行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系，而本案中的陈旭，在答辩时称争议地系汤显菊承包，故陈旭并非本案的利害关系人，赫章县人民政府未审查申请人的身份而作出的行政复议决定不符合《行政复议法》的规定，陈旭无权提起行政复议。行政复议机关在审理行政复议案件时应有二名以上工作人员参加，但其提供的证据无法显示有二名人员参加，无法核实程序是否合法；对六曲河镇六行复[2016]11号文件、六曲河镇提交的行政复议答复意见、申请人提交的证明材料及争议土地绘图、六曲河镇提交的调查笔录及六曲河镇政府会议纪要、吴学美提交证明材料八份。原告质证认为，对该证据中的第一、二项及六曲河镇的处理意见及行政复议答复意见的三性均无异议。对申请人提交的证明材料六份及争议土地绘图一份的三性均有异议，因绘图系第三人陈旭单方制作，无法客观反应本案争议土地的分配情况，且第三人陈旭提交的陈大宽、王某2等人的证明材料也无法核实是否系几人的真实意思表示，根据行政诉讼法之规定，证人需出庭接受法庭询问核实。对于被告提交的六曲河镇的调查笔录九份、会议纪要，以及吴学美提供的证明材料八份，对此证据三性均无异议，该组证据不仅证明六曲河镇在受理案件后，对争议土地进行了谨慎且充分、合法的调查。调查笔录也客观体现了争议地在分配以后，由吴学美一直耕种至外出时的事实。并且证明了第三人陈旭于1992年接替其父亲的工作，1994年土地被收回的事实，其不可能又在1996年分配到本案的争议地的事实。
2、第三人陈旭对被告提交的证据均无异议。
三、对第三人陈旭提交证据的质证意见。1、原告对第三人陈旭提交证据的质证意见：对汤显菊的户口本、结婚证、土地承包经营权证，原告质证认为，对户口本及结婚证真实性、合法性无异议，对关联性有异议，汤显菊与陈旭结婚的时间是1981年，而原告及第三人所在村组第一轮土地承包的时间为1980年9月，在汤显菊未与陈旭结婚的情况下，不能证明汤显菊分到与原告属同一村集体的土地，且该户口本的签发时间是2010年8月6日，也不能够证明汤显菊在第一轮土地承包时已与陈旭结婚，汤显菊的户籍情况无法达到第三人的证明目的；对农村土地承包证三性均有异议，该土地承包证上无发包方的盖章，无农村土地承包合同佐证，该证上登载的土地与本案诉争土地无关，无法达到第三人的证明目的；对现场照片七张，争议地的示意图，原告质证意认为，对该证据的三性均有异议，因该证据系第三人单方制作，不能客观反应争议地的权属情况，不能达到第三人的证明目的；对王某2的证言和陈大宽、周基民、周某、汤显会、鲁某出具的证明及当庭证言，原告经质证认为，对该证据“三性”均有异议，书面证言存在矛盾之处，例如汤显会证明从未见过任何人种陈旭家背后的土地，周某又证明陈旭耕种至今，证人证言在土地是由谁耕种的关键事实上存在相互矛盾，王某2系陈某之妻，与原告有矛盾，无法核实证言真实性，不能够达到第三人证明目的。
2、被告对第三人陈旭提交证据的质证意见：对汤显菊的户口本、结婚证、土地承包经营权证，被告经质证无异议。对现场照片七张，争议地的示意图一张，被告质证认为，因未经实地调查，不了解情况。对陈大宽、周基民、汤显会、王某2、周某、鲁某出具的证明及当庭证言，被告质证认为，因该证人证言与本案原告提供的证言及六曲河镇提供的调查笔录及有关证据存在较多矛盾，无法有效认定及排除，反而证明原行政行为事实不清，证据不足。不能达到第三人证明目的。
本院对上述证据认证如下：1、对原告吴学美提交的证据分析与认定。原告的身份证件可以证实原告身份自然状况，本院予以采信；原告吴学美向六曲河镇提交的汤显菊强种吴学美茶山地情况反应及六曲河镇六行复[2016]11号处理意见，能够证明吴学美向六曲河镇政府反映权属发生争议，六曲河镇政府经过调查后作出决定，本院予以采信；对赫章县人民政府制作的第三人参加行政复议通知书，六曲河镇人民政府答复意见，赫章县人民政府的行政复议决定书，可以证实赫章县人民政府作出复议决定的过程，对复议程序的合法性本院予以确认；租地协议、收条及收款收据，吴道贤、吴道伦、胡勇出具的证明材料和老场坝村出具的调解经过，对租地协议、收条及收款收据，以及吴道贤、吴道伦、胡勇的证明材料，因被告方和第三人不予认可，又无相关证据加以佐证，对该组证据的真实性不予确认；老场坝村出具的调解经过客观真实，本院予以采信；对于赫章县人民法院（2014）第585号民事调解书，因与本案无关联，对其证明目的不予采纳；对六曲河镇人民政府调查吴道贤、吴道伦、吴学美、陈琴形成的调查笔录、陈旭、汤显菊、严定山、杨庆荣调查笔录及附图，陈伍群、张取法、严定山、严定海出具的茶山地分地情况及吴道贤、吴道伦、胡勇的证明材料，被告及第三人均不予认可，材料中存在相互矛盾之处，且不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定的形式要求，本院不予采信。
2、对被告赫章县人民政府提交证据的分析与认定。行政复议申请书、行政复议受理通知书三份、行政复议受理回执书三份、行政复议答复通知书及送达回证、赫章县政府[2016]8号文件、行政复议决定书及送达回证，能证明第三人陈旭与原告发生土地权属纠纷，因此与本案有利害关系，其具备提起行政复议的资格。同时，该组证据可以证实被告复议程序合乎法律规定，依法予以采信；六曲河镇政府会议纪要客观真实，本院予以采信；其余证据认证与原告提交的证据相同。
3、对第三人陈旭提交证据的分析与认定：汤显菊的户口本和汤显菊结婚证，可以证实汤显菊系第三人陈旭之妻；汤显菊的土地承包经营权证因无发包方的盖章，且无农村土地承包合同在案佐证，加之该证上登载的土地与本案诉争土地无关，依法不予采纳；现场照片七张，争议地的示意图一张。对该组证据的分析与认定：因该证据系第三人单方制作，不能客观反应争议地的权属情况，对证明目的依法不予采纳；对陈大宽、周基民、汤显会、王某2、周某、鲁某出具的证明及当庭证言，因证人证言与本案原告提供的证言及六曲河镇提供的调查笔录及有关证据存在较多矛盾，无法有效认定及排除，且不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定的形式要求，本院不予采信。
经审理查明，2016年3月15日本案原告吴学美与第三人陈旭因涉案土地权属发生纠纷,吴学美向赫章县六曲河镇人民政府反映，请求人民政府处理。2016年8月15日赫章县六曲河镇人民政府作出了六信复[2016]11号《关于吴学美与陈旭争议茶山地的处理意见》，认定：“1996年10月左右原农场组组长杨庆科将吴学美家老房子后面和右面的一片茶山地整体划分给陈家一大家子，由他们内部商量自己划分。至于内部是如何划分的，外人无从知晓。只知道自从茶山地分配以后吴学美就开始耕种现在争议的这块土地，吴学美外出后，才看见陈旭家耕种这块土地，一直耕种到现在。”并确认本案所涉土地归吴学美家所有。陈旭对此不服，向赫章县人民政府申请复议，赫章县人民政府于2016年11月7日作出赫府行复决字[2016]8号《赫章县人民政府行政复议决定》，认为：六曲河镇的处理意见是在“似是而非”的情况下作出，本案事实仍不完全清楚，证据仍不充分，赫章县六曲河镇人民政府应当全面取证后依法作出确权决定。据此撤销了赫章县六曲河镇人民政府作出的六信复[2016]11号《关于吴学美与陈旭争议茶山地的处理意见》，但并未责令赫章县六曲河镇人民政府对此重新作出确权处理。吴学美对赫章县人民政府作出的行政复议决定不服，诉至本院。
本院认为，一、原告、第三人提交的证人证言及原作出处理决定的行政机关赫章县六曲河镇人民政府进行调查后形成的证人证言均不能直接证实划分争议土地的具体情况，而仅能证实本案争议土地系原告吴学美、第三人陈旭及第三人之弟陈某共同作为一户共同分到茶山土地。赫章县六曲河镇人民政府作出的六信复[2016]11号《关于吴学美与陈旭争议茶山地的处理意见》中也认定“不知（陈家）内部如何划分”，在此情况下将争议地确认给原告吴学美显然依据不足。二、依照《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条之规定，土地属于国家和集体所有，个人不享有土地所有权，仅具有使用权。本案中，赫章县六曲河镇人民政府六信复[2016]11号《关于吴学美与陈旭争议茶山地的处理意见》的处理意见为“争议的土地归吴学美家所有”，显然违反法律规定。三、虽然被告作出的复议决定以原处理决定“认定事实不清，证据不足”予以撤销，但在作出撤销原处理决定后，原行政机关作出的确权结论已不复存在，原告与第三人要求对争议土地进行确权的实质问题并未得到解决，双方争议仍需原行政机关重新作出处理。土地确权的行政职权系行政机关法定职权，赫章县人民政府在撤销六曲河镇人民政府的土地权属处理意见的同时，应当责令原行政机关即六曲河镇政府重新作出行政行为。本案中，复议机关赫章县人民政府虽然撤销原处理决定，但未责令原机关重作行政行为，致使本案争议未能在实质上得到解决，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，应视为适用法律错误。
综上，被告赫章县人民政府作出的赫府行复决字[2016]8号《赫章县人民政府行政复议决定》仅以原处理决定事实不清、证据不足而予以撤销的理由不完全，应当同时指出确权的内容系土地使用权。同时该复议决定未责令原机关重新作出确权决定适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告赫章县人民政府作出的赫府行复决字[2016]8号行政复议决定；
二、被告赫章县人民政府在本判决生效后60日内重新作出行政复议决定。
一审案件受理费50元，由被告赫章县人民政府负担。
如不服而本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 宋景伟
审判员 张 嘉
审判员 何与芹
二〇一六年十二月三十日
书记员 周启刚