山东省枣庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）枣行终字第8号
上诉人（原审被告）滕州市人力资源和社会保障局。
法定代表人王印德，局长。
委托代理人刘传军，该局工作人员。
委托代理人徐颜，山东滕达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杨列厚，男，1964年4月8日出生，汉族。
上诉人滕州市人力资源和社会保障局因与被上诉人杨列厚工伤行政确认一案，不服滕州市人民法院（2013）滕行初字第140号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，2010年11月13日，杨列厚在山东普鲁特机床有限公司（以下简称普鲁特公司）上班期间受伤。2011年2月24日，杨列厚到滕州市劳动争议仲裁委员会申请确认劳动关系，2011年4月19日，滕州市劳动争议仲裁委员会作出滕劳仲案字（2011）第27号裁决，确认杨列厚与普鲁特公司存在劳动关系，该公司不服，向滕州市人民法院提起诉讼。2011年12月23日，滕州市人民法院作出（2011）滕民初字第1763号民事判决，确认杨列厚与普鲁特公司存在劳动关系。该公司不服，上诉至枣庄市中级人民法院。2012年6月1日，枣庄市中级人民法院作出（2012）枣民终字第268号民事判决，驳回普鲁特公司上诉，维持原判。2012年2月23日，杨列厚到滕州市人力资源和社会保障局申请工伤认定，该局于同日出具（2012）第1号工伤认定申请不予受理通知书。2012年3月12日，杨列厚以雇员受害赔偿纠纷向滕州市人民法院提起民事诉讼，后撤回起诉。2012年8月21日，杨列厚以劳动合同纠纷向滕州市人民法院提起民事诉讼，滕州市人民法院于2012年10月9日作出（2012）滕民初字第3824号民事裁定，驳回起诉。杨列厚不服，上诉至枣庄市中级人民法院。枣庄市中级人民法院于2013年3月11日作出（2013）枣民五终字第58号民事裁定，驳回其上诉，维持原裁定。2013年5月8日，杨列厚又以雇员受害赔偿纠纷到滕州市人民法院提起民事诉讼，滕州市人民法院于2013年7月9日作出（2013）滕民初字第1963号民事判决，驳回其诉讼请求。2013年7月16日，杨列厚不服滕州市人力资源和社会保障局作出的（2012）第1号工伤认定申请不予受理通知书，向滕州市人民政府申请行政复议。滕州市人民政府于2013年7月19日作出滕政复不字（2013）1号决定，对其申请不予受理。2013年9月5日，杨列厚以滕州市人力资源和社会保障局作出的（2012）第1号工伤认定申请不予受理通知书违法为由向滕州市人民法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销滕州市人力资源和社会保障局作出的上述不予受理通知书，判令其受理工伤认定申请。
原审法院认为，关于被告作出的工伤认定申请不予受理通知书是否合法，《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”对于该条款中工伤认定申请时限如何理解、适用，国务院在《关于对﹤工伤保险条例﹥第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》（国法秘函（2005）39号）中有明确阐述，根据该复函精神，工伤认定申请时限应当扣除因不可抗力耽误的时间。结合《工伤保险条例》保障工伤职工合法利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神，应当认为《工伤保险条例》第十七条第二款规定的一年申请时限可以适用时效的中止、中断等规定。2010年11月13日原告受伤，其申请工伤认定时限应从该日起计算。2011年2月24日，原告到滕州市劳动争议仲裁委员会申请确认劳动关系，2012年6月1日，枣庄市中级人民法院作出（2012）枣民终字第268号民事判决最终确认劳动关系成立，该时间段应认为是原告申请工伤认定时限中断期间。2012年2月23日，原告到被告处申请工伤认定时，不超过一年的申请时限。被告收到原告申请后未能查明上述事由，其作出不予受理通知书的行政行为应视为认定事实不清、主要证据不足。关于原告起诉期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”根据上述规定，在当事人存在正当理由的情形下，起诉期限可以考虑案情适当延长。原告收到被告作出的不予受理通知书后，并未放弃诉权或怠于行使诉权，而是基于自己对法律的认知，通过连续多次以多种理由提起民事诉讼的手段，以期保障自己的合法权益。原告通过民事诉讼无法实现自己的权益后，才意识到只有通过工伤认定才可能保障其权益。原告基于对法律的认知程度未能恰当的行使诉权，其超过法定期限提起行政诉讼，应视为存在正当理由。故被告认为原告超过法定期限应当驳回其起诉的辩解理由，不能成立，不予采信。综上，被告作出的（2012）第1号工伤认定申请不予受理通知书认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销滕州市人力资源和社会保障局2012年2月23日作出的（2012）第1号工伤认定申请不予受理通知书；责令滕州市人力资源和社会保障局于本判决生效之日起60日内对杨列厚的申请重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告滕州市人力资源和社会保障局负担。
上诉人滕州市人力资源和社会保障局不服一审判决，向本院上诉称，一、上诉人作出的（2012）第1号工伤认定申请不予受理通知书并无不当，且事实清楚。被上诉人于2010年11月13日受伤后，历经滕州市劳动争议仲裁委员会裁决、滕州市人民法院一审、枣庄市中级人民法院二审，最终于2012年6月1日确认了被上诉人与普鲁特公司存在劳动关系。被上诉人于2012年2月23日到上诉人处申请工伤认定，上诉人按照法律规定向被上诉人送达了（2012）第1号工伤认定申请不予受理通知书。上诉人的行政行为完全是在认定事实清楚、程序合法的情况下作出的，并无不当之处。尽管被上诉人在2010年11月13日受伤后，于2011年2月24日到了滕州市劳动争议仲裁委员会申请确认劳动关系，后又上诉至枣庄市中级人民法院，上诉人并不知情。无论被上诉人如何主张自己的权利，在受伤一年后再到上诉人处申请工伤认定，已超过一年的法定申请时效，上诉人决定不予受理的行政行为是完全正确的。二、一审法院曲解立法精神，适用法律错误。《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属，工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起，1年内可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”一审法院在适用该条法律规定的同时，又引用了“国务院《关于对﹤工伤保险条例﹥第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》”。根据公函的精神，工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间。在本案中，被上诉人在受到伤害后一年内并未到上诉人方申请工伤认定，在被上诉人向仲裁委、法院主张自己的权利时，上诉人是不知情的，被上诉人的多次主张诉权均不是“不可抗力”，更不应适用时效中止、中断的法定情形。对于被上诉人不知道工伤认定申请存在一年的时效的法律规定，是由于自己的法律知识不健全造成的，而不能任意曲解《工伤保险条例》保障工伤职工合法利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，依法改判。
被上诉人答辩称，被上诉人申请认定工伤时并未超过时限，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决。
本院二审查明的事实与一审认定事实一致。
本院认为，《工伤保险条例》的立法目的是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，使劳动者的权益得到更加充分的保护。《工伤保险条例》规定工伤认定申请期限，目的也是为了及时保护受伤害职工的合法权益。基于此，对因有正当理由耽误申请工伤认定期限的劳动者，应尽力维护其合法救济权利，将因有正当理由而耽误的期间予以扣除，这既是国务院法制办《关于对﹤工伤保险条例﹥第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》的指导意见，也切合《工伤保险条例》的立法本意。由于劳动者与用人单位之间存在劳动关系是申请认定工伤的一个前提条件，因此，对因等待劳动关系确认而耽误工伤认定申请的期限，应当视为有正当理由，耽误的这段期间应当予以扣除。杨列厚于2010年11月13日受伤，2011年2月24日至2012年6月1日期间内因劳动关系的确认申请劳动仲裁和提起民事诉讼的期间，应属有正当理由予以扣除的期间。杨列厚于2012年2月23日提出工伤认定申请，并未超过《工伤保险条例》第十七条第二款规定的期间，滕州市人力资源和社会保障局主张杨列厚申请工伤认定时间超过一年的期限，是对法规规定的简单理解，不符合公平合理原则，也有悖于《工伤保险条例》的立法本意。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人滕州市人力资源和社会保障局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人滕州市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李曙光
审判员 张昌民
审判员 温 涛
二〇一四年四月十五日
书记员 赵倩文