湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终671号
上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府，住所地：湖北省武汉市武昌区中山路307号。
法定代表人：刘洁，区长。
被上诉人（原审原告）孙琪，女，汉族，1934年9月24日出生，住湖北省武汉市武昌区。
原审被告武汉市武昌区房屋征收管理办公室，住所地：湖北省武汉市武昌区荆南街**号。
法定代表人：肖哲，主任。
上诉人武汉市武昌区人民政府（下称武昌区政府）因与孙琪城建强制拆除一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2016）鄂01行初402号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
孙琪一审诉称，其合法拥有的房屋在武昌区政府2015年1月作出武昌征决字[2015]1号《房屋征收决定》（下称1号征收决定）征收范围内。因孙琪对武昌区政府《房屋征收决定》及补偿标准的合法性及公平性不认同，故未予其达成征收补偿安置协议。武昌区政府委托的拆迁公司对其房屋陆续进行暴力强拆，最终完全拆除。武昌区政府的行为严重侵犯了孙琪的合法权益，故请求法院确认武昌区政府实施强制拆除其房屋的行政行为违法；诉讼费用由武昌区政府负担。
原审判决认定，2015年1月20日武昌区政府作出1号征收决定，决定征收武昌区武锅生活区片旧城改造项目范围内的国有土地上房屋，同时予以公告。该征收决定明确征收主体为武昌区政府，征收部门为区征收办，征收实施单位为武汉荣欣房屋征收服务有限公司和武汉市武昌家园房屋拆迁安置事务所。刘永梅房屋坐落于武昌区武珞路586号148栋（25栋）3单元3层1号，在1号征收决定所确定的征收范围内。2016年3月29日，武昌区政府针对孙琪作出征收补偿决定并在其房屋所在地张贴公告予以送达。在本案的审理过程中，孙琪的房屋被完全拆除。
原审法院认为，本案的争议焦点为：一、被诉行为的法律后果是否应由被告承担，即武昌区政府是否是本案适格的被告；二、被诉的拆除行为是否合法。
一、被诉行为的法律后果是否应由被告承担，即武昌区政府是否是本案适格的被告。根据《条例》第四、五、八、十二、十三、十七、二十八等规定，作为征收主体的市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该《条例》同时规定，房屋征收决定、征收补偿决定、申请法院强制执行征收补偿决定等均由征收主体做出，属征收主体的权限范围。而作出征收决定过程中的拟定征收补偿方案，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，通知有关部门暂停为房屋征收范围确定后所实施的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为办理相关手续，征收补偿中的向被征收人支付搬迁费、临时安置费或者提供周转用房、与被征收人订立补偿协议、建立房屋征收补偿档案并负责公布等行为均由征收部门作出，属《条例》明确规定的征收部门的权限范围。《条例》明确各自权限的同时，对征收过程中，三者之间的关系进行了界定。征收主体在征收决定做出、补偿实施以及最后搬迁等三个环节中起主导作用，主导行为由其作出，属其权限范围。征收部门在组织实施房屋征收决定、补偿决定以及最后的搬迁，都必须在征收主体的主导下进行。征收实施单位受征收部门委托实施行为，征收部门对征收实施单位在委托范围内实施的行为后果负责。在依法进行的房屋征收中，各主体在征收中的权限、地位以及应承担的法律责任依据上述规定十分明晰，但在不依照《条例》规定所进行的征收中，往往会出现《条例》并未规定谁为责任归属的行为，对这种行为如何确定责任归属，则需要根据《条例》的立法旨意来推导出确定责任归属的原则。从《条例》的上述规定可以得出如下确定行为责任归属的原则：征收各环节中主导行为应由征收主体作出，并由其承担责任，征收部门为组织实施征收主体权限范围内的事项实施行为所产生的法律后果由征收主体承担。征收实施单位接受征收部门委托针对征收主体权限范围所实施的执行性行为的法律后果也应由征收主体承担。
本案所涉及的被诉拆除房屋的行为，是在征收主体未按《条例》所规定的程序申请法院实施强制搬迁情况下，征收部门委托征收实施单位实施的强制拆除房屋的行为，从《条例》将申请法院强制执行征收补偿决定的职责赋予征收主体的立法本意来看，《条例》也赋予了征收主体在搬迁环节中的主导权。本案所涉及的是非正常状态下决定是否自行拆除被征收房屋行为，属搬迁环节中的决定性行为，属政府主导的权限范围，其法律后果应由武昌区政府承担。作为征收实施单位的街道办事处接受征收部门的委托，再行委托其他公司实施强制拆除行为，执行的是征收主体自行强制拆除的决定，该行为的法律后果也应由征收主体承担，武昌区政府是本案的适格被告，作为征收实施部门的武昌区房屋征收管理办公室及实施单位武汉荣欣房屋征收服务有限公司和武汉市武昌家园房屋拆迁安置事务所均不是本案适格被告。据此，孙琪以区征收办为被告就确认拆除涉案房屋行为违法提起的诉讼不符合起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，裁定驳回孙琪提起的该项起诉。武昌区政府认为强制拆除房屋的法律后果应由征收部门或其所委托的实施单位来承担，征收部门或其所委托的实施单位是适格被告或属民事、刑事案件的观点不能成立，不予支持。况且武昌区政府尚未提交证明证实相关案件已民事或刑事立案。
二、被诉的拆除房屋行为是否合法。根据《条例》第二十六、二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。在本案中，武昌区政府在作出房屋征收决定后，自行拆除孙琪房屋，该强拆行为显然违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决确认武昌区政府拆除孙琪武昌区武珞路586号148栋（25栋）3单元3层1号的房屋的行为违法。本案案件受理费人民币50元，由武昌区政府负担。
武昌区政府上诉称，孙琪的起诉不符合《行政诉讼法》的规定，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，依法改判驳回孙琪的起诉；本案一、二审诉讼费用由孙琪承担。
本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。依据上述规定，孙琪起诉武昌区政府强制拆除行为违法，应当承担举证强拆行为存在且系武昌区政府所为的初步证明责任。然而在本案中，孙琪虽然没有直接证据证明武昌区政府具体实施或组织实施了强制拆除其房屋的行为，但其房屋位于武昌区政府所作1号征收决定的征收范围内，且相关事实足以证明武昌区政府是拆除孙琪房屋行为的受益人。在武昌区政府未提供有关证据证明强制拆除行为确系其他相关部门或组织所为的情况下，原审法院推定作出征收决定的机关为强制拆除机关并无不当。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六、二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。在本案中，武昌区政府在作出房屋征收决定后，未经法定程序，直接自行拆除孙琪的房屋，明显存在程序违法情形。原审法院据此判决确认武昌区政府强制拆除行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，武昌区政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市武昌区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴 晋
审判员 张思化
审判员 马春亮
二〇一七年九月七日
书记员 杜思远