湖北省武汉市黄陂区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0116行初2号
原告黄冈市有德汽车运输有限公司。住所地：黄冈市黄州开发区新桥村雷家湾**号。
法定代表人沈苗苗，该公司总经理。
委托代理人郭红润，湖北思普润律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人夏坦，湖北思普润律师事务所律师（特别授权）。
被告武汉市黄陂区公路管理局。住所地：武汉市黄陂区前川街新村。
法定代表人祈建文，该局局长。
委托代理人刘绍权，湖北卓力律师事务所律师（一般授权）。
原告黄冈市有德汽车运输有限公司（以下简称黄冈有德运输公司）诉被告武汉市黄陂区公路管理局（以下简称黄陂区公路局）公路行政管理及行政赔偿纠纷一案，于2016年1月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭，于同年2月23日公开开庭审理了本案。原告黄冈有德运输公司的委托代理人郭红润、被告黄陂区公路局的委托代理人刘绍权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月2日，被告黄陂区公路局强制扣押原告黄冈有德运输公司7辆运输货车，原告不服，向本院提起行政诉讼。
原告黄冈有德运输公司诉称：2015年6月2日，原告7辆大货车（车牌号分别为鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××）向位于武汉市黄陂区的武汉鑫金宇水泥制品有限公司运送石料。凌晨1时许，货车陆续到达该公司厂区内。由于长途运输，货车驾驶员比较疲劳，决定先停车休息，后卸货。约凌晨2时许，突然出现不明身份的三十余人（其中少数着交通路政部门服装），手持木棒、浑身散发酒气，在未出示任何证件，也未说明原因的情况下，强行要求货车驾驶员将车驶离厂区。货车驾驶员由于首次到该地，又是深夜情况不明，害怕遇到劫匪不愿从命。前来的三十余人便使用木棒、撬杠、石头等工具强行撬开厂区的电动门。然后将原告一辆负责结账的越野车以及五辆货车车窗玻璃全部打碎，并把鄂Ｊ×××××号货车驾驶员余建国打伤，逼得余建国跳河逃命，随即来人在未出示任何扣车手续的情况下，叫来开锁人员强行开锁将7辆大货车开走。此后，原告多次与被告执法人员及武汉市交通局领导反映此情况，但被告态度蛮横，无视上级领导指示，拒不放车。期间，被告两次诱骗原告工作人员到被告处协商处理放车事宜，实际上是要求原告工作人员按照其要求填写表格，写承诺书，承认原告有超载行为。原告工作人员认为被告称重时未通知当事人到场，无法核实数据真伪，拒绝按被告的要求签字。被告便决定无理由无期限继续扣押原告的车辆。无奈原告只得向武汉市信访局反映情况，后经黄陂区人民政府督促，被扣车辆才于2015年7月10日放行。原告认为被告执法人员野蛮执法的行为造成其工作人员受伤、车辆受损，7辆营运货车停运长达两月余，给原告及其工作人员带来巨大的经济损失和精神创伤，其行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十二条、第二十四条、第二十五条的规定，也违背了行政执法行为合理性原则，依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的解释》的相关规定，向法院提起诉讼，请求：1、确认被告黄陂区公路局强制扣车、砸车行为违法；2、判决被告黄陂区公路局赔偿原告损失264724.67元，其中：修理费4000元、货物损失50000元、停运损失116666.66元、司机工资58058元；3、判决被告黄陂区公路局承担本案诉讼费。
原告黄冈有德运输公司为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
第一组证据：黄冈有德运输公司营业执照、组织机构代码证、涉案7辆货车行驶证及驾驶员驾驶证。证明原告的诉讼主体资格。
第二组证据：黄陂区公路局组织机构代码证及简介。证明被告的诉讼主体资格适格。
第三组证据：现场照片四张、武汉市普爱医院小结及证人易某的证言。证明原告诉称的事实及经过。
第四组证据：武汉市信访事项不予受理告知书、信访事项程序性受理告知书。证明涉案纠纷经过及信访处理情况。
第五组证据：解除扣押凭证两份。证明原告7辆货车2015年7月10日解除扣押的事实。
第六组证据：武汉晚报新闻报道。证明被告工作人员及其领导认可执法过程中存在过错。
第七组证据：鄂Ｊ×××××号货车修理费发票、鄂州正祥汽车销售服务有限公司证明、鄂州市旭升物资有限公司证明。证明原告的损失。
被告黄陂区公路局辩称：一、2015年6月1日的执法行为系黄陂区治超办的联合执法行为，依据最高人民法院［（1994）行复字第4号］“关于公路路政管理机构行政主体资格及有关法律适用问题的答复”意见，被告黄陂区公路局不具备行政主体资格，不是适格的被告。二、2015年6月1日晚11时许，黄陂区治超专班8名执法人员和交通巡逻民警分别驾驶鄂Ａ×××××号和鄂Ａ×××××号治超执法车，对318国道、黄孝线和汉施线武湖段进行流动巡查，查扣超限超载运输货车鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××，查扣过程中上述货车驾驶员及相关人员拒不配合治超执法，态度恶劣。经检测7辆货车全部为非法改装车辆，超载率达100％以上，超载超限情节恶劣。黄陂区治超办依法制作的法律文书原告工作人员拒不签收，执法人员均记录在案。黄陂区治超办依据《公路安全保护条例》第六十七条及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定执法，适用法律正确，依法应予维持。
被告黄陂区公路局在法定期限内，向本院提交了以下证据：
第一组证据：武汉市公安局黄陂区分局2份询问笔录、1份提取笔录、鄂州市旭升公司过磅单若干、鄂州市公路管理局处罚决定书。证明涉案车辆相关人员企图毁灭证据，同时证明涉案车辆案发前超载被处罚的事实。
第二组证据：黄冈有德运输公司授权委托书。证明原告委托鄂州市旭升物资有限公司处理涉案车辆超载事宜。
第三组证据：黄陂区石门店治超检测站询问笔录7份、勘验笔录7份、车辆扣车凭证7份、车辆轴载检测初检单7份、立案审批表7份、延长扣押期限审批表7份。证明黄陂区治超办执法事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告拒不配合治超专班执法的事实。
第四组证据：音像资料、原告投诉材料。证明黄陂治超办执法全过程，事实清楚、程序合法、适用法律正确。货车驾驶员及相关人员到处上访、拒不配合、阻扰执法、态度恶劣的事实。
黄陂区公路局还向本院提交了法律依据：最高人民法院［（1994）行复字第4号］“关于公路路政管理机构行政主体资格及相关法律适用问题的答复”。证明被告不具备行政主体资格，被告主体不适格。
本院依职权调取了以下证据：武汉市黄陂区委办公室【（2014）16号文】关于调整黄陂区超限超载综合整治领导小组的通知、治超办工作制度（试行）。
庭审中，被告黄陂区公路局对原告黄冈有德运输公司的第一组证据的真实性、关联性无异议；对第二组证据的真实性、合法性无异议，对举证目的有异议，认为该组证据不能证实黄陂区公路局具备被告主体资格；对第三组证据真实性、合法性、关联性均有异议，认为该组证据不能达到原告的举证目的；对第四组证据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议；对第五组证据的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，认为批准解除扣押车辆的人员不是黄陂区公路局的工作人员，该证据正好证实黄陂区公路局不是本案适格被告；认为第六组证据是复印件，不能证实被告的工作人员执法有过错。当时执法人员砸碎货车车窗是基于公共利益的需要，因原告工作人员不配合采取的必要手段；认为第七组证据中的发票不是正规发票，该证据也不能证实与涉案执法活动有因果关系；因原告未向法院提交鄂州正祥汽车销售公司是否具备汽车维修资质，也未出庭接受咨询，其证明内容与实际情况不相符，涉案扣押的车辆2015年7月10日就解除扣押，同年7月15日才维修，原告自称都是轻微的维修，不可能维修20天，该组证据不能作为定案的依据。
原告黄冈有德运输公司对被告黄陂区公路局的第一组证据的关联性持有异议，认为该证据不能证实原告有毁灭证据的情况，不能达到被告的举证目的，且该证据是被告行政行为作出后收集的，不能作为定案的依据；对第二证据无异议；对第三组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为审批表及笔录均是手写的无法核实其真实性，不能作为定案的依据；认为第四组证据中的录像资料不全面，不能证实执法的全部过程，不能达到被告的举证目的；该组证据中的投诉材料没有异议。原告认为被告提交的法律依据不能作为本案定案的依据。
原告黄冈有德运输公司对本院依职权调取的证据合法性、关联性有异议，认为该证据的内容不合法，且与案件缺乏关联；被告黄陂区公路局对本院调取的证据无异议。
结合当事人的质证意见，合议庭对原、被告的证据作如下认定：原告黄冈有德运输公司的第一、二、四、五组证据与案件有关联，材料真实能作为本案定案的依据，合议庭予以采信；第三组证据不能证实与2015年6月2日的执法活动存在关联，证人也未出庭作证，该组证据不能作为定案的依据，合议庭不予采信；第六组证据是新闻报道，无其他证据佐证，不能作为定案的依据，合议庭不予采信；第七组证据中鄂j09754号货车修理费发票系复印件，不符合证据规则的要求，不能作为定案的依据，合议庭不予采信；该组证据中鄂州正祥汽车销售服务有限公司的证明无其他证据佐证，也不符合客观实际情况，不能作为定案的依据，合议庭不予采信；该组证据中鄂州市旭升物资有限责任公司的证明不能作为停运损失的有效证据，合议庭不予采信。
被告黄陂区公路局的第一组证据中的询问笔录是行政行为作出后收集的，虽不能作为证实行政行为合法的根据，但能反映涉案事件的基本情况，该证据是公安机关依法调取的证据，合议庭予以采信；该组证据中的提取笔录及2015年1月3日、1月12日的过磅单及鄂州市公路管理局的行政处罚决定书与案件缺乏关联，不能作为定案的依据，合议庭不予采信；第二组证据与案件有关联，合议庭予以采信；第三组证据中的7份询问笔录无被询问人的基本情况和询问内容，也无询问人的签名或盖章，不符合证据规则要求，不能作为定案的依据，合议庭不予采信；该组证据中的7份勘验笔录和车辆轴载检测初检单与本案争议的焦点—扰乱超限检测秩序的行为缺乏关联，合议庭不予采信；该组证据中的7份立案审批表和延长扣押期限审批表是执法部门内部审批程序，与案件有关联，合议庭予以采信；该组证据中的7份车辆扣押凭证与庭审查明（被告确实扣押原告车辆）的情况相符，该证据合议庭予以采信；第四组证据原告对其真实性无异议，合议庭予以采信。
经审理查明：2015年6月1日，挂靠在原告黄冈有德运输公司（实际车辆所有人为鄂州市旭升物资有限公司）名下的7辆四轴大型货车（车牌号分别为：鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××、鄂Ｊ×××××号、鄂Ｊ×××××号、鄂Ｊ×××××号、鄂Ｊ×××××）向武汉盘龙城经济开发区的武汉鑫金宇水泥制品有限公司运送碎石，次日凌晨1时许到达，车辆停在该公司厂区内。黄陂区超限超载综合整治领导小组办公室（以下简称治超办）工作人员巡查时发现上述车辆，认为其驾驶员有故意堵塞固定超限检测点通行车道、强行通过固定超限检测站点等方式扰乱超限检测秩序的行为，依据国务院《公路安全保护条例》第六十七条和《湖北省公路路政管理条例》第二十九条的规定，决定扣押上述7辆货车。扣押原告车辆时因原告部分驾驶员不配合，治超办工作人员叫来开锁人员打开车辆门锁、砸碎鄂Ｊ×××××号货车车窗玻璃，将7辆大货车从公司厂区内开走，予以扣押。2015年6月2日，被告黄陂区管理局向原告送达车辆扣押凭证时，原告拒绝接收。因原告为扣车一事多次上访至相关部门，2015年7月10日被扣车辆予以解除扣押。原告认为被告工作人员未出示任何证件和扣车凭证的情况下，强行野蛮执法造成其工作人员受伤、车辆受损的严重后果，诉至法院，要求判如所请。
另查明：被告扣车立案审批表上载明原告违法事实为未办理超限运输许可证。
黄陂区治超办由武汉市黄陂区人民政府组建，抽调交通、公安、城管、水务等部门人员联合办公，治理黄陂区货运车辆超限运输等工作。
黄陂区公路局是事业法人机构。
本案争议的焦点为：一、黄陂区公路局是否是本案的适格被告？二、黄陂区公路局强制扣车行为是否合法？三、原告要求赔偿损失的诉讼请求是否应当支持？
一、黄陂区公路局是否是本案的适格被告？
涉案车辆由黄陂区治超办扣押，由于治超办是一个联合执法部门，各司其职。2015年6月2日，黄陂区公路局又以自己的名义作出强制扣车凭证，应认定涉案扣车强制行为系黄陂区公路局所为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。黄陂区公路局应为本案适格被告。最高人民法院［（1994）行复字第4号］“关于公路路政管理机构行政主体资格及相关法律适用问题的答复”与本案的情况不一致，且该答复主要是针对《中华人民共和国公路管理条例实施细则》作出的解释，该实施细则已经废止，故黄陂区公路局认为不是本案适格被告的辩称理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。
二、黄陂区公路局强制扣车行为是否合法？
《中华人民共和国公路法》第八条第四款规定，县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照法律规定行使行政管理职责。及国务院《公路安全保护条例》第六十七条第一项规定，采取故意堵塞固定超限检测点通行车道、强行通过固定超限检测站点等方式扰乱超限检测秩序的由公路管理机构强制撤离或者扣留车辆，处3万元以下的罚款。根据上述法律法规的规定，被告黄陂区公路局具备扣押车辆的法定职责。
2015年6月2日，被告黄陂区公路局作出的车辆扣留凭证上记载原告7辆货车违法事实为采取故意堵塞固定超限检测点通行车道、强行通过固定超限检测站点等方式扰乱超限检测秩序，但被告在法定的举证期限内及庭审中均未提供证据证实原告存在上述违法事实，且被告扣车立案审批表上载明原告违法事实为未办理超限运输许可证，扣车理由前后矛盾，故被告强制扣车行为缺乏事实根据，该行政强制行为违法，原告黄冈有德运输公司请求法院确认被告强制扣车行为违法的请求，本院予以支持。
三、原告要求赔偿损失的诉讼请求是否应当支持？
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。被告黄陂区公路局强制扣押原告黄冈有德运输公司车辆行为违法，但原告未向本院提交违法行为给其造成损失的有效证据，其要求赔偿的诉讼请求，本院不予支持。原告可在收集到有效证据后另行主张赔偿。
综上，被告强制扣押原告车辆的行为违法，原告要求赔偿的诉讼请求无证据证实。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告武汉市黄陂区公路管理局2015年6月2日扣押原告黄冈市有德汽车运输有限公司7辆货车的行为违法；
二、驳回原告黄冈市有德汽车运输有限公司要求赔偿的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告武汉市黄陂区公路管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 刘宝丽
人民陪审员 张 红
人民陪审员 任丽君
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 晏 晶