安徽省铜陵市狮子山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）狮行初字第00002号
原告：安徽省池州梅龙建筑（集团）有限公司，执照住所地安徽省池州市贵池区梅龙镇镇区，现住所地安徽省池州市贵池区。
法定代表人：赵正发，该公司董事长。
委托代理人：冯霞，安徽铜鼎律师事务所律师。
委托代理人：张勇，安徽铜鼎律师事务所律师。
被告：铜陵市公共资源交易监督管理局，住所地安徽省铜陵市。
法定代表人：汪昌满，该局局长。
委托代理人：章吟，该局督查科副科长。
委托代理人：赵礼平，安徽众佳律师事务所律师。
原告安徽省池州梅龙建筑（集团）有限公司不服被告铜陵市公共资源交易监督管理局作出的《关于认定安徽省池州梅龙建筑（集团）有限公司中标无效的决定》，于2015年2月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后于次日向铜陵市公共资源交易监督管理局送达起诉书副本及应诉通知书。并依法组成合议庭，于2015年3月18日公开开庭审理了本案。原告安徽省池州梅龙建筑（集团）有限公司的委托代理人冯霞、张勇、被告铜陵市公共资源交易监督管理局的委托代理人赵礼平、章吟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告铜陵市公共资源交易监督管理局（下称铜陵市公管局）于2014年11月6日作出的《关于认定安徽省池州梅龙建筑（集团）有限公司中标无效的决定》（下称“决定”），认定安徽省池州梅龙建筑（集团）有限公司（下称池州梅龙公司）在铜陵市铜官山大道杨村路交岔口地块（铜官大道五松五组安置房）工程项目投标活动中承诺的建造师徐德存非该公司工作人员，该公司的行为违反《中华人民共和国招标投标法》第54条的规定，故中标无效。
被告铜陵市公管局以“举证期间适逢春节放假”为由，于2015年2月25日向本院提出延期举证的书面申请，经本院准许，被告于2014年2月26日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、“关于认定安徽省池州梅龙建筑（集团）有限公司中标无效的决定”及送达回证。2、投诉信访拟办单及投诉书。3、约谈记录单2份。4、告知书。5、招标文件。6、投标文件。
被告提供的规范性文件是：《铜陵市公共资源交易监督管理办法》、《注册建造师管理办法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》。
以上证据、依据，被告用以证明其作出的“决定”，事实清楚，程序合法，适用法律正确。
原告池州梅龙公司诉称：2014年7月21日，原告在铜陵市铜官山大道杨村路交岔口地块（铜官大道五松五组安置房）工程项目招标中，被评为中标候选人。在项目投标结果公示期间，被告接到投诉称投标承诺建造师徐德存非原告公司工作人员，质疑投标文件的真实有效性。被告于2014年11月6日作出“决定”，认定原告该项目中标无效。同时，铜陵市公共资源交易中心以告知书的形式没收了原告的投标保证金80万元。原告认为，被告以徐德存与原告之间不存在劳动关系而取消中标资格无事实和法律依据，同时被告的二级机构没收原告保证金的行为是行政处罚行为，其无权作出，且作出前未告知当事人应有的权利，形式违法且缺乏法律依据，请求撤销被告作出的“决定”及没收投标保证金的具体行政行为。
原告池州梅龙公司向本院提供了以下证据：1、营业执照、组织机构代码证。2、关于铜陵市铜官大道五松五组安置房工程项目处理情况的通知、关于认定安徽省池州梅龙建筑（集团）有限公司中标无效的决定、告知书；关于对安徽省池州梅龙建筑（集团）有限公司处理决定的告知函。3、铜陵市公共资源交易中心主要职责内设机构和人员编制规定。4、招标文件。5、徐德存身份证、聘用协议、徐德存《一级建造师证书》、《安全生产考核合格证书（B）类》、社保证明；徐德存工资收条。6、2014年7月21日中标公告、2014年8月5日中标公告2。7、铜陵市人民政府行政复议决定书。8、关于铜陵市公管局对湖北恒大建设工程有限公司记录不良行为决定书。
以上证据，原告用以证明被告作出的《决定》及没收投标保证金的行为认定事实错误、行政程序违法。
被告铜陵市公管局辩称：1、原告与徐德存之间签订的《聘用协议书》，其实质是原告使用徐德存的资质证书申报企业资质、年检及应付主管部门检查等，徐既不接受原告的劳动管理，也未从事原告安排的有报酬的劳动。且徐系公务员，按《公务员法》的规定，徐不得从事或参加营利性活动、在企业或者其他营利性组织中兼任职务，故原告主张与徐德存之间存在劳动关系不能成立；招标文件明确规定建造师必须是投标人本单位工作人员，故被告认为原告在投标中以其他方式弄虚作假违反《招标投标法》的规定，依法认定其中标无效，事实清楚，法律依据充分，该认定行为是招投标监督行为，不属于行政处罚。2、铜陵市公共资源交易中心于2014年11月6日下达的《告知书》是基于2014-GC-
Z-Z-133号招标文件中约定的内容，是原告违约应承担的民事责任，不属于行政行为。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告池州梅龙公司对被告提交的证据1真实性无异议，但认为该决定书是在原告提起行政复议期间重新作出的，该决定书无效。对证据2，池州社保局出具了证明，说明原告给徐德存交了社保。徐是原告工作人员。投诉与事实不符，故被告不能认定原告有弄虚作假行为。对证据3的真实性无异议，但认为汪德英是池州梅龙公司铜陵分公司的负责人，其所说是指徐不在分公司上班，而非不在总公司上班。徐德存是公务员，但不影响其作为项目经理参与招投标工作。“证的挂靠”现象，全国普遍存在。上述证据不能证明被告的观点。对证据4认为铜陵市公共资源交易中心是铜陵市公管局的二级机构，其是接公管局的通知而发出的告知书，这是一种行政行为。对证据5，铜陵市交易中心提供保证金账户平台，不代表其就有权没收保证金。拟派项目负责人有建造师资格、原告与其签有聘用合同、缴纳三个月以上的社保缴纳证明，且没有其他在建工程，原告的投标文件符合要求。被告作出中标无效的决定错误。证据6真实、合法、有效。
被告对原告证据1真实性、合法性无异议。对证据2中《关于铜陵市铜官大道五松五组安置房工程项目处理情况的通知》，认为该通知被告已收回了，未发生法律效力，原告认可收回事实，故该通知与本案无关；对《关于认定安徽省池州梅龙建筑（集团）有限公司中标无效的决定》真实性、合法性无异议；对告知书，认为原告没有原件，且是二级机构与原告之间的来往文件，与本案无关。对证据3，认为铜陵市公共资源交易中心是独立的事业法人单位，有自己的行为能力，可以独立行使权利，且其发出的通知内容是不予退还保证金，与行政处罚是两是个不同概念；因不予退还保证金行为产生纠纷是民事合同纠纷。对证据4真实性、合法性无异议，保证金是招投标双方认可、同意交到交易中心，交易中心的职能之一就是负责保证金的收退和清算工作，安置房是政府投资项目，招标人铜陵江城保障房开发有限公司也是代表政府履行职责；另取消原告中标资格，不仅仅是依据招投标文件，也是依法实施的。对证据5，认为徐德存是公务员，其不能与原告之间存在劳动关系，且根据聘用协议内容来看，徐德存将资质证书挂靠原告公司，目的为了公司资质年审和应付相关部门的检查。若是劳动关系，原告一次性支付徐德存三年的报酬，不符合常理。对证据6，认为第一次中标公示期间被告接到投诉，认定其弄虚作假才取消第一中标候选人资格；被告是行使行政监督行为，无需告知原告申辩的权利。证据7证明被告的行为事实清楚、程序合法。证据8，认为与本案无关。
本院结合原、被告对双方证据的质证意见，对证据作如下确认：对原告证据1-7，被告证据1-6真实性、合法性、关联性均予以认可，可以作为本案认定事实的依据。但对原告提供的《关于铜陵市铜官大道五松五组安置房工程项目处理情况的通知》，因原告未提供其产生法律效力的证明，故对该证据不予采纳。原告证据8，与本案被诉行政行为无关，不予采纳。
经审理查明：2014年7月21日，铜陵市铜官大道杨村交岔口地块（铜官大道五松组安置房）工程项目（招标编号：2014-GC-
Z-Z-133）在铜陵市公共资源交易中心开标，原告池州梅龙公司取得预中标资格，投标承诺建造师为徐德存。在该项目中标结果公示期间，2014年7月28日，安徽省第一建筑工程公司以书面形式向铜陵市公管局投诉称：徐德存非池州梅龙公司工作人员，对该公司招标文件的真实性、有效性提出质疑。铜陵市公管局接到投诉后，查明：徐德存系国家机关公务人员，工作稳定、职责明确。其于2013年5月份与原告梅龙公司签订了《国家注册建造师聘用协议书》，明确约定原告使用其资质证书申报公司的企业资质、年检及应付主管部门的检查需要，并支付相关聘用费用。因此，铜陵市公管局认为池州梅龙公司以其他方式弄虚作假，骗取中标资格，遂于2014年11月6日作出池州梅龙公司中标无效的决定。同日，铜陵市公共资源交易中心以告知书的形式通知原告，投标保证金80万元不予退还。原告对此不服，于2014年11月24日向铜陵市人民政府提出行政复议，铜陵市人民政府于2015年2月2日以铜复决（2014）26号行政复议书维持了铜陵市公管局的决定。2015年2月14日，原告在法定期限内向本院提起行政诉讼。
本院认为：被告铜陵市公管局系铜陵市公共资源交易的监管机构，有对公共资源交易活动进行监督管理、受理公共资源交易投诉、依法查处交易中违法违规行为等法定职责。
原告取得第一招标候选人资格后，在公示期间，投标人之一的安徽省第一建筑工程公司提出质疑。铜陵市公管局接到投诉后，及时受理，调阅、复制相关文件资料，并采取约谈的形式直接向当事人进行调查，池州梅龙公司项目建造师徐德存陈述了自己真实身份是国家机关公务员、非该公司员工的事实，与原告以签订合同的形式将取得的建造师资质挂靠在该公司并获取报酬，该陈述得到池州梅龙公司铜陵分公司汪德英陈述及原告提交聘用协议书的内容证实。说明原告所称徐德存与其公司存在劳动关系、是该公司工作人员的事实是虚假的。因此铜陵市公管局依据《中华人民共和国招标投标法》第五十四的规定，作出池州梅龙公司中标无效的决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。
原告作为投标人参加“铜陵市铜官大道杨村交岔口地块（铜官大道五松组安安置房）工程项目”投标即与招标人已形成招标投标法律关系，其响应招标文件要求提交80万元投标保证金，是为实现合同成立与招标人达成的共识，是一种民事行为，原告为此发生争议，可通过其他方式解决。
另“保证金予以没收”还是“不予退还”，仅是招标文件中措词的不同，不能以此作为区分行政行为和民事行为的标准。
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告安徽省池州梅龙建筑（集团）有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。
审 判 长 吴 群
代理审判员 董彦峰
人民陪审员 李维友
二０一五年四月十七日
书 记 员 陈 茜
附相关法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条――有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《中华人民共和国招标投标法》第五十四――投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效……