广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初38号
原告曾城，男，汉族，1960年6月2日出生，住四会市。
法定代理人林某（曾城妻子），女，汉族，1960年8月22日出生，住四会市，
法定代理人曾某（曾城儿子），男，汉族，1987年10月7日出生，住四会市，
委托代理人曾建芳（曾城亲弟），男，汉族，1971年4月6日出生，住四会市。
委托代理人朱永峰，男，汉族，1952年2月7日出生，住四会市。
被告四会市人民政府。住所地：四会市行政中心大楼。
法定代表人刘泾波，该市市长。
委托代理人崔冰娜，女，四会市法制局工作人员。
委托代理人李宇亨，广东西江律师事务所律师。
第三人四会市人力资源和社会保障局。
法定代表人李镜洲，该局局长。
委托代理人刘杰辉，男，四会市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人严臻诒，男，四会市人力资源和社会保障局工作人员。
原告曾城因与被告四会市人民政府（以下简称四会市府）、第三人四会市人力资源和社会保障局（以下简称四会人社局）不予受理行政复�申请决定纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月1日公开开庭审理了本案。原告曾城的法定代理人曾某、委托代理人朱永峰，被告四会市府的委托代理人崔冰娜、李宇亨，第三人四会人社局的委托代理人刘杰辉、严臻诒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告曾城诉称：原告在2014年10月19日下班途中，发生交通事故，经四会市公安局交警大队处理，因为原告事故后受伤变为植物人，无法对事故责任进行认定。为此，该大队出具《道路交通事故证明》，认定本案构成交通事故。2015年6月17日，原告提交申请工伤认定资料，向第三人四会人社局申请工伤认定。四会人社局2015年6月19日作出四人社工中【2015】第4号《工伤认定中止审理通知书》。2016年3月30日，因原告已评定为一级伤残，是植物人，为此，原告又提交《恢复工伤认定申请书》，并提交司法鉴定文书，请求四会市人社局恢复工伤认定程序。但是四会人社局于2016年4月5日以《群众来信答复函》方式，违法作出对本案中止审理的决定。并在《工伤认定中止审理通知书》告知，如对该行为不服，可自收到该通知之日起60日内提出行政复议申请。为此，原告于2016年5月10日向被告四会市府提出行政复议申请，被告于2016年5月20日作出《决定书》，以原告的复议申请已超过法定的复议期限为由，作出《不予受理行政复议申请决定书》，不予受理原告的复议申请。原告认为，一、四会人社局作出《工伤认定中止审理通知书》，构成行政不作为，依法应予以撤销。1.原告是在下班途中发生交通事故，虽然因为原告事故后受伤变为植物人，无法对事故责任进行认定。但是，交警大队出具《道路交通事故证明》，认定本案构成交通事故。根据《中华人民共和国工伤保险条�》第十四条“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤；在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通，客运轮度，火车事故伤害的；”的规定，职工在下班途中发生非本人主要责任的交通事故的，构成工伤。在交警部门无法对事故责任作出认定的情况下，不应归责原告。特别是在原告完全变为植物人的情况下，无论基于法律规定和客观事实，还是出于人道主义，作为行政主管机关，四会人社局均应作出是否属于工伤的认定。四会人社局作出《工伤认定中止审理通知书》，中止审理，在程序上完全堵死了原告的法律救济途径，构成行政不作为，依法应予以撤销。原告从2014年10月19日发生交通事故受伤，至今仍然昏迷，根据肇庆市明镜司法鉴定所的鉴定，为一级植物人，今年五月下旬，原告的背部已腐烂，占60%，有生命垂危，发生起至2015年止发生治疗费超过100万，还未计算其他费用，在无法支付医药费后，四会人民医院、万隆医院、四会中医院就不接受留医，只好运往乡下每天护理，还要买中药煎服治疗。但是，由于四会市人社局的行政不作为，致使原告无法得到法律保护的赔偿，其行为严重损害了原告的合法权益。二、四会人社局作出《工伤认定中止审理通知书》，程序违法。四会人社局作出《工伤认定中止审理通知书》未给予原告明确的申请复议期限，程序违法，依法应予以撤销。三、被告作出的《决定书》，以原告申请超期为由，不予受理原告的申请，行政行为违法，应予以撤销。第一、四会人社局作出《工伤认定中止审理通知书》并未给予原告明确的申请复议期限，是否超过复议申请期限，责任应归属四会人社局，四会人社局作为行政机关，行政违法在先。第二、本案申请复议期限应从原告�到四会人社局作出的《群众来信答复函》开始起算。原告的申请未超过法定期限。被告以原告超过申请期限申请复议为由，作出《决定书》，不予受理原告的申请，违背基本的事实，行政行为违法。如上所述，由于四会人社局作出《工伤认定中止审理通知书》未给予原告明确的申请复议期限，程序违法，不应起算申请复议期限。之后，原告提供证据申请恢复认定程序，四会人社局以《群众来信答复函》方式作出行政决定，才明确确定申请复议期限，因此，申请复议期限应从原告2016年3月30日提交恢复工伤认定申请书，收到四会人社局作出的《群众来信答复函》的2016年4月5日开始起算。第三、被告以原告超过申请期限申请复议为由，不予受理原告的申请，完全是偏帮四会人社局，被告是人民政府，四会人社局是下属行政机关，四会人社局为了逃避与四会市骏马水泥有�公司的利害关系，层层包庇。因此，被告捏造事实，官官相护，凭空造假而作出《决定书》。原告家属与多兄弟于2015年8月初到被告内设的信访局多次投诉反映情况要求对曾城的工伤作出认定，当时被告的内设信访局答复，定于同年同月18日到信访局处理，原告家属与有关人员到场，另有交警中队长，四会人社局主任，还有信访局领导和市领导、政法委副书记在场参加，当时四会人社局、市信访局、市领导、政法委副书记表态在十日内对原告家属有一个满意的答复，但是从2015年8月18日到现在立案之日止，完全无下文。综上所述，四会人社局作出《工伤认定中止审理通知书》，程序违法，而且构成行政不作为，依法应予以撤销。被告作出的《决定书》，以原告超过申请期限申请复议为由，不予受理原告的申请，行政行为违法，应予撤销。请求：1.判令撤销被告作出的�府行复【2016】2号《不予受理行政复议申请决定书》。2.判令被告与第三人限期重新对原告作出属于工伤认定的决定。3.本案的诉讼费由被告负担。
原告曾城在法定举证期限内向本院提供了以下证据：
1.《不予受理行政复议申请决定书》；
2.四人社工中（2015）第4号《工伤认定中止审理通知书》；
3.人社局《通知书》；
4.群众来信答复函；
5.骏马水泥有限公司《证明》；
6.《道路交通事故证明》；
7.《个人参加社会保险证明表》；
8.《四会市人民医院诊断证明》；
9.《广州三九脑科医院出院诊断证明》；
10.曾城、林某、曾某身份证复印件；
11.《司法鉴定书》。
被告四会市府答辩称：一、我府系本级政府工作部门的行政复议机关，具有相关行政复议权限。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，我府作为四会人社局的本级人民政府，原告不服四会人社局的具体行政行为的，可以向我府申请复议。二、我府所作出的《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定。本案的原告不服四会人社局于2015年6月19日向其作出的四人社【2015】4号《工伤认定中止审理通知书》，遂于2016年5月10日、2016年5月14日以特快专递的方式向我府提出行政复议申请及提交证据材料，要求我府确认四会人社局作出的四人社【2015】4号《工伤认定中止审理通知书》行为违法，四会人社局需继续进行工伤事故认定。我府于2016年5月17日收到该行政复�申请后，严格按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定进行了审查。经审查认为，原告提交的行政复议申请已超过《中华人民共和国行政复议法》规定的复议期限。故我府在法定期限内，于2016年5月20日向原告作出了四府行复【2016】2号《不予受理行政复议申请决定书》，告知原告其申请复议的行政行为已超过法定的复议期限。另外，四会人社局作出的《群众来信答复函》仅仅是对其于2015年6月19日作出的《工伤认定中止审理通知书》内容的一个详细释明，并不是针对原告的要求重新作出另一不同的具体行政行为，不属于行政复议受理的范围，故不能以《群众来信答复函》所作出的日期来计算申请复议的期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条第一款、第十七条第一款的规定，我府决定对原告的行政复议申请不予受理，并于2016年5月27日向原告�达了《不予受理行政复议申请决定书》。综上所述，我府在法定期限内作出的《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定，请求人民法院查明事实和法律依据，依法对本案予以裁决。
被告四会市府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.EMS全球特快专递单，拟证明收件事实；
2.EMS全球特快专递单，拟证明收件事实；
3.《工伤认定中止审理通知书》（四人社工[2015]第4号），拟证明四会人社局中止工伤认定的事实；
4.授权委托书，拟证明曾城委托朱永峰、林某办理工伤认定手续的事实；
5.送达回证，拟证明朱永峰签收《工伤认定中止审理通知书》的事实；
6.群众来信答复函，拟证明人力资源和社会保障局答复林某来信的事实；
7.恢复工伤认定复议申请书，拟证明曾城之子曾某申请�政复议的事实；
8.不予受理行政复议申请决定书，拟证明不予受理行政复议申请的事实；
9.四会市府送达回证，拟证明曾城之弟曾建芳签收《不予受理行政复议申请》的事实。
第三人四会人社局答辩称：一、我局依法对本案中止审理。2015年6月17日，曾城儿子曾某和曾城妻子林某向我局提出关于曾城的工伤认定申请。我局收到上述申请后，对其提交的书面材料进行审核后，根据国家《工伤保险条例》第二十条第三款、《广东省工伤保险条例》第十六条第三款的规定，我局于2015年6月19日向申请人作出《工伤认定中止审理通知书》（四人社工中〔2015〕第4号）中止审理申请人曾城申请工伤认定一案。以上《通知书》由申请人于2015年6月24日签收。二、中止决定书适用法律正确。根据国家《工伤保险条例》第十四条第（六）项、《广东省工伤�险条例》第九条第（六）项的规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”。根据四会市公安局交通警察大队大布中队于2015年2月3日出具的《证明》:2014年10月19日8时05分许，曾城驾驶摩托车由大沙镇往四会市区方向行驶至长城蛇餐馆路段时跌倒。曾城在驾车过程中倒地受伤，是否为单方道路交通事故？曾城在事故过程中自身是否存在过失责任？是否应承担事故次要责任或主要责任？上述疑问需要有关行政主管部门作出认定。根据国家《工伤保险条例》第二十条第三款、《广东省工伤保险条例》第十六条第三款的规定：“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”。又根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第一条：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘本人主要责任’的情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据”。根据《工伤认定办法》第二十条：社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人。因此申请人应当向我局提交由交警部门出具的《交通事故责任认定书》作为认定受伤职工在该事故中应当承担的责任比例。但申请人于2015年6月25日只向我局提交由四会市公安局交通警察大�大布中队出具的《道路交通事故证明》，而非《交通事故责任认定书》。因申请人所提交的资料和以上《证明》均没有对曾城在该事故中应当承担的责任作出认定结论，曾城在该事故中所承担的责任认定结论直接关系到本案工伤认定的作出。因此我局在缺乏有关认定依据的情况下，按规定中止曾城的工伤认定程序，我局将在收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。三、中止决定属于程序性行为。我局在受理该工伤认定申请后，作出的《工伤认定中止审理通知书》，只是工伤认定过程中的一个程序性行为，没有对工伤认定的事项作出结论性的处理决定，该中止通知书本身并未实际侵犯申请人的合法权益，对其权利义务不产生实际影响。
第三人四会人社局在举证期限内向本院提交了以下证据：
1.《工伤认定中止审理通知书》（四人社工[2015]第4�），拟证明依法中止审理申请人曾城申请工伤认定一案；
2.四会市公安局交通警察大队大布中队与2015年2月3日出具的《证明》，拟证明曾城驾驶摩托车由大沙镇往四会市区方向行驶至长城蛇餐馆路段时跌倒。
3.《广东省工伤保险条例》，拟证明作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止；
4.《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号），拟证明人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”的情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据
5.《工伤认定办法》第二十条，拟证明社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人；
6.四会市公安局交通警察大队大布中队出具的《道路交通事故证明》，拟证明申请人所提交的资料和以上《证明》均没有对曾城在该事故中应当承担的责任作出认定结论。
原告对被告提供的证据发表以下质证意见：证据1、2、3、4、6无异议，其他证据都无异议。
原告对第三人提供的证据发表以下质证意见：证据1无异议，但没有告知我方60日内复议，证据2无异议，其他都无异议。
被告对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1三性予以认可，证据2-4也予以认可，证据5、8、9三性由法院依法认定�证据6、7予以认可，证据15、16也予以认可。
第三人对原告提交的证据发表以下质证意见：证据2、3、4三性没有异议，其余证据的三性由法院依法认定。
上述证据经庭审质证，合议庭评议，本院对双方当事人提供的证据的效力作以下认定：对当事人认可，或虽提出异议，但无充分理据予以支持的证据，本院均认定为有效证据。
本院根据上述有效证据及当事人陈述认定以下事实：
原告曾城于2014年10月19日驾驶摩托车由大沙镇往四会市区方向行驶至长城蛇餐馆路段时发生交通事故，经四会市公安局交警大队大布中队处理，该中队于2015年2月3日出具《道路交通事故证明》，证明:2014年10月19日08时05分许，驾驶人曾城驾驶粤Ｈ×××××普通二轮摩托车沿S263线由大沙镇往四会市区方向行驶，当车辆行驶到S263线233KM+100M路段时碰撞公路上�条木方，导致粤Ｈ×××××普通二轮摩托车摔倒在路面，造成驾驶人曾城受伤，车辆损坏的道路交通事故。2015年6月17日，曾城妻子林某及其儿子曾某向四会人社局提出关于曾城的工伤认定申请。四会人社局收到申请后，予以受理并对其提交的书面材料进行了审核。2015年6月19日，四会人社局作出了四人社工中〔2015〕第4号《工伤认定中止审理通知书》，认为根据《广东省工伤保险条例》第九条第（六）项规定，曾城应当提供交通警察行政部门对此次交通事故所出具的交通事故责任认定书和复印件，以及因交通警察行政部门对这起交通事故的调查处理结果直接关系到本案工伤认定的作出，遂根据《广东省工伤保险条例》第十六条第三款的规定，中止审理申请人曾城申请工伤认定一案。该通知书于2015年6月24日送达申请人，由申请人的委托代理人朱永峰签收。原告曾城的�定代理人曾某不服，于2016年5月10日及5月14日向四会市府申请行政复议，要求四会市府责令四会人社局恢复工伤认定。四会市府于2016年5月20日作出四府行复【2016】2号《不予受理行政复议申请决定书》，以申请人的复议申请超过法定的复议期限为由，不予受理申请人的行政复议申请。该决定书于2016年5月27日送达申请人。
本院认为，本案争议的焦点问题是：本案被诉的被告四会市府作出的四府行复【2016】2号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法？
首先，对《工伤认定中止审理通知书》不服申请行政复议不是行政复议受理范围。曾城不服第三人四会人社局作出的四人社工[2015]第4号《工伤认定中止审理通知书》向被告四会市府申请行政复议，申请复议的对象是四人社工[2015]第4号《工伤认定中止审理通知书》，该通知书是第三人四会人社局受理�告曾城的工伤认定案件后，在审理过程中作出的一份暂时中止审理的通知书，是行政机关的一个内部程序性行为，并没有载明当事人所享有的权利和承担的具体义务等事宜，实体上对当事人的合法权益并不构成侵犯，对行政相对人即工伤认定申请人不具有最终的行政效力，虽然属于行政行为，但不是一个成熟完整的具体行政行为，不属于行政复议的范围，被告四会市府作出本案被诉的《不予受理行政复议申请决定书》，不予受理原告的行政复议申请正确。
其次，社会保险行政部门在审理工伤认定案件中作出《工伤认定中止审理通知书》是有依据的。国务院《工伤保险条例》第二十条第三款规定：“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止�”《工伤认定办法》第二十条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人。”《广东省工伤保险条例》第十六条第三款的规定：“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。”这表明，在工伤认定过程中，与工伤认定有直接关系的部分结论需要由有关部门作出的，而在有关部门尚未作出，如果继续等有关部门作出可能是一个漫长的过程，这样就会超过法律、法规规定的认定时限，而采取中止不计入认定工伤时效的一个暂时性措施。在有关部门未作出之前，社会保险�政部门有权作出《工伤认定中止通知书》，并及时书面通知申请人，待中止情形消失时，再行恢复工伤认定程序。
第三，即使《工伤认定中止审理通知书》属于可申请行政复议的具体行政行为，原告申请行政复议超过了法定的申请期限。原告于2015年6月24日收到四会人社局作出的《工伤认定中止审理通知书》，其于2016年5月10日才向被告申请行政复议，已大大超过了法定的申请期限，且无正当理由，对其申请应不予受理。四会人社局作出本案被诉的《工伤认定中止审理通知书》合法。
第四，当事人不服工伤认定中止审理通知书的救济途径。社会保险行政部门中止工伤认定的目的就是让申请人提供司法机关或者有关行政主管部门作出的结论，如果申请人确定不能提供，应及时回复没有新的证据提交并书面提出恢复工伤认定的申请，要求其履行做出工伤认定的法定职责，社会保险行政部门应予恢复审理。
综合全案，《工伤认定中止审理通知书》不是完整的具体行政行为，不属于行政复议的受理范围，被诉的四府行复【2016】2号《不予受理行政复议申请决定书》，不予受理申请人的行政复议申请，依法有据。即使《工伤认定中止审理通知书》属于具体行政行为，原告申请行政复议也已超过了法定的申请期限。原告请求撤销被诉的四府行复【2016】2号《不予受理行政复议申请决定书》的理据不足，本院不予采纳，对其该项诉讼请求予以驳回。原告请求判令被告与第三人限期对原告作出属于工伤认定的决定的诉讼请求，因工伤认定是社会保险行政部门的法定职责，需由社会保险行政部门审查作出处理决定，不是人民法院行政审判权限范围。由于第三人四会人社局已中止审理该案，需待四会人社局解除中止后恢复审理作出是否工伤的处理决定，故，对原告该项诉讼请求亦应予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告曾城的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告曾城负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈国鑫
审 判 员 彭卓腾
代理审判员 叶志敏
二〇一七年六月二日
书 记 员 何剑锋