广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤行终267号
上诉人（原审原告）：谭留金，男，1956年10月6日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：何仕标，男，1960年10月28日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：谭忠庆，男，1968年5月20日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：谭海，男，1964年01月15日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：谭良升，男，1961年10月12日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：张羡记，男，1975年7月13日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：张样，男，1942年6月10日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：谭仕芬，女，1963年7月16日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：何卫，男，1956年11月24日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：何四，男，1973年10月16日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：赖胜金，男，1976年1月6日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：何计赏，男，1951年5月12日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：黄国荣，男，1963年2月3日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：赖金瑞，男，1979年9月4日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：何耐，女，1962年8月10日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：张裕恒，男，1985年11月22日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）：郑要，男，1960年12月24日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人：张守，男，1968年8月23日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人：赖培，男，1969年1月19日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
以上上诉人共同委托代理人：王开明，广东一粤（阳江）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳江市人民政府，住所地广东省阳江市江城区东风二路60号。
法定代表人：温湛滨，市长。
委托代理人：陈修学，阳江市三旧改造工作办公室副主任。
委托代理人：许祺祥，广东德良（阳江）律师事务所律师。
原审第三人：广东世盛房地产开发有限公司，住所地广东省阳江市江城区新江北路8号华园花园A2幢9号商铺。
法定代表人：欧茂文，该公司执行董事。
委托代理人：陈文儒，广东德良（阳江）律师事务所律师。
委托代理人：梁建波，该公司职员。
上诉人张守、赖培、谭留金、何仕标、谭忠庆、谭海、谭良升、张羡记、张样、谭仕芬、何卫、何四、赖胜金、何计赏、黄国荣、赖金瑞、何耐、张裕恒、郑要（以下简称张守等19人）因与被上诉人阳江市人民政府（以下简称阳江市政府）、原审第三人广东世盛房地产开发有限公司（以下简称世盛公司）土地行政审批纠纷一案，不服阳江市中级人民法院（2017）粤17行初4号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年7月15日，世盛公司向阳江市三旧改造工作办公室提交对阳江市江城区城北街南排石湾新寨村旧村庄进行改造的申请，阳江市三旧改造工作办公室受理后进行审查。2013年8月1日，经阳江市“三旧”改造工作领导小组成员联席会议审议，原则同意阳江市江城区城北街南排石湾新寨村旧村庄改造项目等13个为“三旧”改造项目。2013年8月6日，阳江市三旧改造工作办公室在阳江市政府门户网站及《阳江日报》对该项目进行批前公示，公示期限为公示之日起7天，公示期间张守等19人没有提出异议。
2013年8月25日，阳江市人民政府办公室作出《关于同意阳江市江城区城北街南排石湾新寨村旧村庄改造项目等13个改造项目为“三旧”改造项目的批复》（阳府办复〔2013〕55号）。2013年9月5日，阳江市三旧改造工作办公室作出《阳江市三旧改造办关于阳江市江城区城北街南排石湾新寨村旧村庄改造项目的批复》（阳三旧办复〔2013〕9号），批复同意世盛公司位于阳江市市区金山路与康泰路交汇处东南角、改造用地红线范围面积48276平方米的旧村庄改造项目为“三旧”改造项目，请世盛公司按有关规定和程序办理相关手续后组织实施。
张守等19人在原审庭审中自认在2015年4月23日知道阳江市三旧改造工作办公室作出《阳江市三旧改造办关于阳江市江城区城北街南排石湾新寨村旧村庄改造项目的批复》（阳三旧办复〔2013〕9号），并于2017年4月12日向原审法院提起本案诉讼，请求：一、判决撤销《阳江市三旧改造办关于阳江市江城区城北街南排石湾新寨村旧村庄改造项目的批复》（阳三旧办复〔2013〕9号）；二、本案诉讼费由阳江市政府负担。
张守等19人增加的诉讼请求为：审查阳江市政府作出被诉行政行为所依据的政府规范性文件：广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）；广东省人民政府办公厅《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》（粤府办〔2009〕122号）；广东省国土资源厅《关于“三旧”改造实施工作有关事项的通知》（粤国土资试点发〔2011〕199号）及阳江市人民政府《关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》（阳府〔2010〕7号）；《阳江市“三旧”改造项目审批办法》等7个“三旧”改造配套政策文件的通知（阳府〔2010〕68号）。
原审法院认为：本案争议焦点为张守等19人提起本案诉讼是否超过了起诉期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据上述规定，当事人应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起行政诉讼。本案中，阳江市三旧改造工作办公室于2013年8月6日在阳江市政府门户网站及《阳江日报》对涉案“三旧”改造项目进行批前公示，且部分村民已领取项目补偿款，张守等19人当时应当知道该“三旧”改造项目的内容，同时张守等19人在庭审中自认在2015年4月23日已经知道《阳江市三旧改造办关于阳江市江城区城北街南排石湾新寨村旧村庄改造项目的批复》内容，其直到2017年4月12日才向原审法院提起行政诉讼，已经超过了法定6个月的起诉期限，且无正当理由。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，裁定：驳回张守等19人的起诉。
张守等19人不服，向本院提起上诉，请求撤销原裁定，发回重审或改判支持其原审诉讼请求，其主要理由是：（一）原审裁定错误认定上诉人知道涉案阳三旧办复〔2013〕9号批复的时间。第一，批前公示内容与公示后的该批复内容不同，因此不能以批前公示之日作为知道该批复之日。第二，19名上诉人的权利义务是互相独立的，只是由于诉讼标的同一而共同起诉，并非一个整体，因此不能以个别上诉人2012年从原审第三人处领取补偿款推定全体上诉人2012年就知道2013年的涉案批复。（二）上诉人的起诉未超过2年的最长保护期限。原审裁定选择性适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“六个月”的规定，无视最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“2年”的规定。第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”上诉人2015年4月23日才知道本案所涉批复的具体内容，2017年4月12日起诉，未超过2年期限，符合上述司法解释规定。（三）退一步说，即使适用“六个月”的规定，上诉人超过“六个月”也是有“正当理由”的。原审裁定以最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项“超过法定起诉期限且无正当理由的”为由裁定驳回起诉，却未就上诉人超过“六个月”有无“正当理由”作过任何询问，就草率裁定。上诉人2015年4月23日知道批复后超过“六个月”向原审法院起诉，系有正当理由。因阳江市政府既未告知起诉期限的规定，又封锁涉案“三旧”改造项目的具体信息，村民们通过信访、申请政府信息公开、行政诉讼和申请执行等一系列行动获取信息，以确定采取何种方式维权，也希望市“三旧”办动员原审第三人解决村民合理诉求。（四）原审法院回避实体审理，寻找程序理由草率驳回，是担心撤销涉案违法批复可能牵涉原审第三人的烂尾楼盘善后问题。但是，造成原审第三人的楼盘烂尾，与本案审查涉案批复无关，而是该司未按照“三旧”改造政策，未依法受让被批复征收的原集体建设用地转国有建设用地和缴纳地价，无拆迁许可，无建设用地规划许可，无建设工程规划许可和施工许可等等，自行拆迁和开工建设，并准备预售所谓商品房，被城管执法部门叫停施工，迄今两年余未恢复。（五）原审第三人并非适格改造主体，改造条件不具备。本案应进入实体审理，依法审查、撤销涉案批复。这并不妨碍阳江市政府基于新的事实和理由重新作出新的行政行为。阳江市政府重新作出批复前，应就申请主体等依法严格审查，保障村民的财产权益。
被上诉人阳江市政府辩称：（一）上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。阳江市三旧改造工作办公室2013年8月6日在该府门户网站及《阳江日报》对涉案“三旧”改造项目进行批前公示，告知有意见或建议可在公示期限内提出，但公示期间无人（包括19名上诉人）提出异议，该府才批复同意涉案改造项目为“三旧”改造项目。另外，原审第三人已向阳江市江城区城北街道南排村委会第二经济合作社村民履行了补偿协议，其中本案上诉人谭良升、谭留金、黄国荣、谭忠庆已经领取房屋征收（拆迁）补偿款，说明上诉人对涉案土地改造是知情的，对涉案批复也是知情的，但是19名上诉人也没有异议。19名上诉人于2015年4月23日收到涉案批复，有阳江中院（2015）阳中法行初字第10号生效行政判决为证。所以，原审裁定认定19名上诉人2017年4月12日起诉超期，是正确的。（二）2015年5月1日新行政诉讼法施行后，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“2年”的规定，与新行政诉讼法第四十六条相抵触，不再适用，上诉人主张应适用“2年”的规定，缺乏法律依据。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”可见，当事人在新法施行后起诉新法施行之前的行政行为的，不能超过新法施行之日起六个月。本案中，上诉人2017年4月起诉，已经超出2015年5月1日起算6个月。（三）上诉人超期起诉，并无“正当理由”。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”的规定，非因自身原因耽误的时间可以扣除，而上诉人选择信访、申请政府信息公开、申请强制执行，属于自身原因耽误起诉期限，不属于最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的“正当理由”。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人世盛公司述称：（一）从涉案批复作出之日即2013年9月5日起算，上诉人2017年4月12日起诉已经超过2年，属于超期起诉。（二）上诉人也不是适格原告。由于涉案“三旧”改造项目的土地原属阳江市江城区城北街南排村委会第二经济合作社所有，涉案批复是基于2/3以上村民同意与该司合作开发并委托该司办理各项报批手续作出的。如果村民对涉案批复不服，应由过半数以上村民以集体名义起诉，上诉人仅有19人，不足半数，无权起诉。（三）涉案批复合法。涉案“三旧”改造项目红线范围48276㎡，2010年8月经省国土资源厅批准纳入“三旧”改造标图建库范围，2011年5月纳入阳江市第一批“三旧”改造用地项目招商推介。2011年6月，阳江市江城区城北街南排村委会第二经济合作社自行召开村民代表大会讨论，超过2/3与会户主代表同意引进阳江市银基房地产开发有限公司带资对本村旧村庄进行改造，并委托该司进行改造的各项报批手续。银基公司系世盛公司股东，改造项目由世盛公司作为实施单位，重新与阳江市江城区城北街南排村委会第二经济合作社（石湾新寨村）签订《合作拆建石湾新寨村合同书》，保持原银基公司与石湾新寨村签订的合同条款。2012年10月12日，阳江市城市规划委员会原则通过了《关于阳江市石湾村改造项目控制性详细规划草案及世盛雅居修建性详细规划总平面方案》。2012年11月8日，阳江市江城区城北街南排村委会第二经济合作社就42755㎡土地领取了阳府集有（2012）第10XXX3号土地所有证，11月10日该合作社申请将42755㎡土地转为国有建设用地。2013年7月1日，省国土厅批复同意将该合作社42755㎡旧村庄建设用地征为国有建设用地。2013年8月，经公示无异议，阳江市政府批复认定涉案项目为“三旧”改造项目，市“三旧”办认定改造项目用地红线范围48276㎡。（四）该司正在做好涉案改造项目的房屋拆迁补偿等前期工作，至今已支付拆迁补偿款六千多万元。其中，罗斗园、下塘（土名）的土地款及青苗补偿款，已全部支付给南排村委会第二经济合作社，19户上诉人中除张裕恒外，其他18户已领取该土地款和青苗补偿款。请求驳回上诉，维持原裁定。
经审查，本院确认原审裁定认定的事实。
本院认为：最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”而修改后的行政诉讼法没有吸纳最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，所以，当事人在新法施行后起诉新法施行之前的行政行为的，不能超过新法施行之日起六个月。本案中，上诉人2017年4月起诉，已经超出2015年5月1日起算6个月。上诉人选择信访、申请政府信息公开、申请强制执行等途径解决争议，属于因自身原因耽误起诉期限，不属于最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的“正当理由”，因此上诉人有关起诉期限扣除的主张，本院不予采纳。
综上，原审裁定正确，本院予以维持。张守等19人上诉请求撤销原裁定、发回重审或改判支持其原审诉讼请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 林秀雄
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一八年六月二十九日
书记员 林希翱