海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼行终410号
上诉人（原审原告）海口栋梁实业有限公司，住所地海口市龙昆南路97-1号华源大厦18楼D室。
法定代表人黄栋，总经理。
委托代理人高元帅，海南国岛律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）文昌市房地产投资开发公司，住所地文昌市文城镇和平里14号。
法定代表人林明智，总经理。
被上诉人（原审被告）文昌市人民政府，住所地文昌市清澜开发区市政府办公大楼。
法定代表人王晓桥，代市长。
委托代理人陈廷云，文昌市人民政府法制办公室副主任科员。
委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。
原审第三人海南鸿嘉房地产开发有限公司，住所地文昌市文城镇文清大道（阿何食品厂南侧）五层楼一层。
法定代表人琚小琼，经理。
委托代理人黄修强，海南法立信律师事务所律师。
上诉人海口栋梁实业有限公司（以下简称栋梁公司）、文昌市房地产投资开发公司（以下简称文昌房投公司）因与被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）及原审第三人海南鸿嘉房地产开发有限公司（以下简称鸿嘉公司）颁发国有土地使用证一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：文昌市政府于2014年6月23日给鸿嘉公司颁发文国用（2014）第W0307740号《国有土地使用证》（以下简称第W0307740号国土证），将坐落于文昌市文城镇文清大道北侧大路岭地段地号为03-06-517的28694.12M2（折合43.08亩）国有土地登记确认给鸿嘉公司使用。
经审理查明，1992年，在原文昌县清澜镇人民政府和文昌建行的监证下，原文昌县清澜乡镇企业股份有限公司与文昌房投公司签订《土地使用权出让合同书》，原文昌县清澜乡镇企业股份有限公司将位于原文昌县清澜经济开发区清澜镇工业村2-01、2-02、2-07区之间（即现在的文昌市文城镇文清大道北侧大路岭地段）的100亩土地以2.8万元／亩出让给文昌房投公司。同年12月10日，文昌房投公司与琼山乾坤实业有限公司（该公司于2003年5月16日变更名称为栋梁公司，以下统称为栋梁公司）签订《土地转让协议书》，文昌房投公司将上述100亩土地以6.5万元／亩转让给栋梁公司。上述《土地转让协议书》签订后，栋梁公司依约向文昌房投公司支付土地定金70万元。1993年10月12日，文昌市政府经对原文昌市土地管理局（现文昌市国土资源局，以下统称为文昌市国土局）递交的《关于出让国有土地兴建昌兴工业小区的请示》进行研究，作出文府土函（1993）208号《关于同意出让国有土地兴建昌兴工业小区的批复》，同意该局将上述100亩土地出让给栋梁公司作为兴建昌兴工业小区用地。1995年8月25日，文昌房投公司与栋梁公司又签订《补充协议书》。双方在该《补充协议书》中约定，终止1992年12月10日签订的《土地转让协议书》，文昌房投公司扣除办理征地转让手续费8万元，退还62万元土地定金给栋梁公司，退还62万元土地定金后的土地使用权归文昌房投公司所有。1997年，栋梁公司向文昌市政府递交《关于改变昌兴工业小区用地性质的函》。文昌市政府经研究，于同年12月22日作出文府土函（1997）163号《关于同意昌兴工业小区用地改为商住用地的复函》。同年12月25日，文昌市政府根据栋梁公司的申请和文府土函（1993）208号《关于同意出让国有土地兴建昌兴工业小区的批复》，将上述100亩土地使用权登记确认给栋梁公司，并给栋梁公司颁发文国用（97）字第0301610号《国有土地使用证》（以下简称第0301610号国土证）。
1998年1月19日和24日，文昌市国土局经对栋梁公司递交的《关于转让土地使用权的申请》进行研究后，分别作出文土管字（1998）6号、68号《关于同意琼山乾坤实业有限公司转让土地的复函》，同意栋梁公司将第0301610号国土证项下土地中的18612M2（折合27.95亩）、792M2（折合1.19亩）转让给邓章美等94人和林雨萍等4人作为住宅用地，用地面积（每人198M2）和四至详见该2份《复函》所附的《琼山乾坤实业有限公司转让土地平面示意图》，同意栋梁公司与邓章美等94人和林雨萍等4人签订的《国有土地使用权转让合同》。自2000年4月起文�市政府陆续为邓章美等65户分别颁发《国有土地使用证》。2007年9月18日，在核减栋梁公司转让给邓章美等人的土地后，文昌市政府根据栋梁公司的申请，给栋梁公司颁发文国用（2007）第W0302435号《国有土地使用证》［以下简称（2007）第W0302435号国土证］，该证登记的土地面积为47803.56M2（折合71.78亩），同时注销了第0301610号国土证。2009年8月8日，经文昌市政府同意，栋梁公司将（2007）第W0302435号国土证项下土地中的13621.86M2（折合20.45亩）转让给武汉鑫源房地产开发有限公司（以下简称武汉鑫源公司）。同年9月11日，文昌市政府就该13621.86M2土地给武汉鑫源公司颁发文国用（2009）第W0302796号《国有土地使用证》（以下简称第W0302796号国土证），并在核减栋梁公司转让给武汉鑫源公司的13621.86M2土地后，于同年9月14日给栋梁公司颁发文国用（2009）第W0302435号《国有土地使用证》［以下简称（2009）第W0302435号国土证］，该证登记的土地面积为34181.7M2（折合51.32亩），同时注销了（2007）第W0302435号国土证。
2011年9月1日，邓章美等69户以其每户受让的土地除198M2外，还应包括每户各自分摊应得的271.5M2规划路和绿地的面积为由，请求文昌市国土局将每户各自分摊应得的271.5M2规划路和绿地的面积登记到其名下。文昌市政府于2013年11月7日根据邓章美等69户的土地登记申请和（2013）海中法执字第431号《协助执行通知书》及文府函（2012）122号文，将（2009）第W0302435号国土证项下土地中的部分道路、绿化用地16797.99M2给邓章美等69户集中颁发了文国用（2013）第W0305597号《国有土地使用证》（以下简称第W0305597号国土证）。
东方市政府于2014年6月23日基于邓章美等65户于2010年11月22日至2014年1月17�将其各自从栋梁公司处受让并已办理了《国有土地使用证》的198M2土地和其每户宅基地周边的道路、绿化用地转让给鸿嘉公司的事实，以及邓章美等65户已就其宅基地周边的道路、绿化用地共同取得了第W0305597号国土证的事实，依据邓章美等65户和鸿嘉公司的共同申请，给鸿嘉公司颁发了第W0307740号国土证，同时注销了邓章美等人各自持有的《国有土地使用证》和第W0305597号国土证。栋梁公司不服该颁证行为，于2015年2月12日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销第W0307740号国土证。
原审认为，关于栋梁公司是否具备诉请撤销第W0307740号国土证的原告主体资格的问题。鸿嘉公司提出，文昌房投公司于1992年12月10日将包含涉案土地在内的100亩土地转让给栋梁公司后，双方又于1995年8月25日约定由栋梁公司将该100亩土地退回给文昌房投公司，文昌房投公司将其原向栋梁公司收取的62万元土地定金退还给栋梁公司，且栋梁公司还于1999年6月9日致函文昌房投公司称，对该100亩土地文昌房投公司有权支配和处置，因此栋梁公司对涉案土地已无实际权利，不具备诉请撤销第W0307740号国土证的原告主体资格。经审查，虽然鸿嘉公司以上所述属实，但争议土地从1998年1月至今都一直登记［第0301610号国土证、（2007）第W0302435号国土证、（2009）第W0302435号国土证］在栋梁公司名下。根据《中华人民共和国物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”的规定，栋梁公司对争议土地仍为法律意义上的土地权利人。栋梁公司认为文昌市政府将其（2009）第W0302435号国土证项下部分土地使用权登记确认给鸿嘉公司并颁发第W0307740号国土证的行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定提起诉讼，栋梁公司具备对文昌市政府给鸿嘉公司颁发第W0307740号国土证的行为提起诉讼的原告主体资格。鸿嘉公司主张栋梁公司不具备本案原告主体资格的理由不能成立。
关于栋梁公司诉请撤销文昌市政府给鸿嘉公司颁发第W0307740号国土证的理由是否成立的问题。根据查明的事实，文昌市政府是基于邓章美等65户于2010年11月至2014年1月将其各自从栋梁公司处受让并已办理了《国有土地使用证》的198M2土地和其每户宅基地周边的道路、绿化用地转让给鸿嘉公司的事实，以及邓章美等65户已就其宅基地周边的道路、绿化用地共同取得了第W0305597号国土证的事实，依据邓章美等65户和鸿嘉公司的共同申请，而给鸿嘉公司颁发第W0307740号国土证。由此可见，第W0307740号国土证项下土地来源于两部分土地，一部分是邓章�等65户各自持有的《国有土地使用证》项下合计12870M2的土地，另一部分是邓章美等65户在第W0305597号国土证中享有的15824.12M2土地。对于第一部分邓章美等65户各自持有的《国有土地使用证》项下之土地，该部分土地是由栋梁公司于1998年1月转让给邓章美等65户的，栋梁公司对此并无异议。而对于第二部分邓章美等65户宅基地周边的道路、绿化用地，文昌市政府已在文昌市国土局注销（2009）第W0302435号国土证后，于2013年11月7日给邓章美等69户集中颁发了第W0305597号国土证（此部分土地即为栋梁公司主张权利之土地），尽管文昌市国土局注销栋梁公司持有的（2009）第W0302435号国土证的行为后来已为生效的行政判决所撤销，但依据“行政行为一经作出即具有法律效力”的行政法基本原理，第W0305597号国土证并不因此而不具有法律效力。栋梁公司在（2009）第W0302435号国土证和第W0305597号国土证对同一宗土地（邓章美等65户宅基地周边的道路、绿化用地）分别登记在不同的权利主体名下且第W0305597号国土证未经法定程序依法撤销的情况下，即以文昌市政府将邓章美等65户宅基地周边的道路、绿化用地颁证给鸿嘉公司侵犯其（2009）第W0302435号国土证的土地权利为由，诉请撤销第W0307740号国土证（该证项下一部分土地来源于第W0305597号国土证），缺乏事实根据和法律依据，其诉请理由不能成立。
综上所述，栋梁公司具备对文昌市政府给鸿嘉公司颁发第W0307740号国土证的行为提起诉讼的原告主体资格，但其诉请撤销文昌市政府给鸿嘉公司颁发第W0307740号国土证的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回栋梁公司的诉讼请求。案件受理费50元，由栋梁公司负担。
上诉人栋梁公司和文昌房投公司共同上诉称，一、文昌市政府给鸿嘉公司颁发第W0307740号国土证的行政行为主要证据不足。涉案的34181.7M2国有土地使用权已登记在栋梁公司持有的（2009）第W0302435号国土证项下，是确定的事实。文昌市政府颁发第W0305597号国土证，将涉案土地中属于栋梁公司和文昌房投公司所有的16797.99M2的国有土地使用权登记在邓章美等65户名下，土地权属来源不清。依照《土地登记办法》第十八条有关土地权属有争议的不予登记的规定，在（2009）第W0302435号国土证项下土地中道路、绿化用地权属存在争议的情况下，文昌市政府应当对此专门作出处理决定，厘清该土地证项下土地权属的归属，再依法进行登记和颁发国有土地使用证。二、原审判决认定事实不清，适用法律、法规错误。尽管栋�公司对第W0305597号国土证没有提起行政诉讼，但文昌市政府提供此证据不具有合法性，应认定该证无效。再者，文昌房投公司在提供的书面陈述中提出撤销该土地证的主张，原审对此未予审理。原审依据“行政行为一经作出即具有法律效力”的行政法原理，来确认第W0305597号国土证并不因此而不具有法律效力，这是以学理解释来作出行政判决，明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五条有关“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”的原则，适用法律、法规错误。综上，文昌市政府给鸿嘉公司颁发第W0307740号国土证的行政行为，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，侵害了栋梁公司和文昌房投公司的合法权益，请求撤销原审判决和第W0307740号国土证。
被上诉人文昌市政府辩称，一、文昌市政府给鸿嘉公司颁发第W0307740号国土证的行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。邓章美等65户以及鸿嘉公司共同向文昌市国土局申请，将65户宗地及公共用地的使用权过户到鸿嘉公司名下，文昌市政府依法对该65户宗地的权属等情况进行调查核实。文昌市政府经审核后将邓章美等65户的《国有土地使用证》及65户公摊的公共用地的第W0305597号国土证依法注销，将这些土地证项下土地登记在鸿嘉公司名下，并给鸿嘉公司颁发第W0307740号国土证，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、涉案土地使用权系邓章美等65户业主转让给鸿嘉公司，与栋梁公司和文昌房投公司无关，栋梁公司和文昌房投公司直接对鸿嘉公司持有的第W0307740号国土证主张权利缺乏事实根据和法律依据。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人鸿嘉公司未提交书面意见，述称其意见同原审中的意见一致。
本院认为，本案被诉的第W0307740号国土证是由邓章美等65户各自持有的《国有土地使用证》和第W0305597号国土证变更登记而来，并非初始登记。栋梁公司对邓章美等65户各自持有的《国有土地使用证》无异议，有异议的只是第W0305597号国土证。栋梁公司未就对其产生实际影响的第W0305597号国土证提起诉讼，只诉第W0307740号国土证不符合起诉条件，其起诉应予驳回。原审判决驳回栋梁公司的诉讼请求不当，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第28号行政判决；
二、驳回上诉人海口栋梁实业有限公司的起诉。
一、二审案件受理费共计100元予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵敬义
审判员 单 宇
审判员 冯 坤
二〇一六年十月二十四日
书记员 陈欣欣
附：相关法律条文
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥
若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案�和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
……