广西壮族自治区柳州市城中区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）桂0202行初32号
原告练日火，男，1946年10月17日出生，汉族，柳州市人，住柳州市城中区。
委托代理人李益友，湖南经卫律师事务所律师。
委托代理人蒋湘益，湖南经卫律师事务所律师。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局，住所地：柳州市城中区立新路52号。
法定代表人彭平义，局长。
委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。
委托代理人张建梅，广西众维律师事务所律师。
原告练日火诉被告柳州市城中区城市管理行政执法局（以下简称城中执法局）行政处罚一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。
原告练日火诉称，城中执法局作出的行政处罚主要存在以下问题：一、城中执法局的行政处罚决定主要证据不足。1、关于是否必须办理许可的问题。本案中，被告说原告没有办理建设许可。可是，新中国成立后相当长的一段时间内，建房是不需要办理行政许可的。因此，本案的一个关键问题就是房屋的建设时间。被告城中执法局的行政处罚的唯一“证据”就是原告的《调查笔录》，可是其中并没有房屋的建设时间。实际上，原告是在1987年签订书面协议购买的生产队的木薯加工厂。当时，就是《中华人民共和国城市规划法》都没有制定建房需要办理行政许可，更不用说《中华人民共和国中华人民共和国城乡规划法》了。按照《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电（2003）42号文件）明确规定：“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续”。2、关于是否违反了城市规划的问题。按规定，城市规划的制定有严格的法定程序，只有在城市、镇规划区内进行建设，才需要办理规划许可。可是，被告并没有证据证明原告的房屋在域镇规划区内。实际上，原告属于柳东村，从名字上看就不属城镇规划区内。3、是否必须拆除的问题。按规定，违反了城镇规划且无法消除影响的才限期拆除。本案中，被告没有提供证据证明无法消除影响。4、规划部门的答复意见问题。被告的《行政处罚意见书》显示，被告当天向市规划局请示，市规划局当天答复。由此说明，市规划局并没有依法进行必要的调查等，程序违法明显。更为关键的是，市规划局的实体处理意见是错误的，也没有依法送达给原告。另外，市规划局的答复意见是“同意责令限期拆除”。可是，并没有人提出“责令限期拆除”的意见，被告城中区执法局是请规划部门“作出具体行政处罚意见”。因此，市规划局的“同意”是无源之水，这也说明被告城中区执法局自认为在城市规划方面没有处理权，从另一个方面说明城中区执法局超越职权。因此，市规划局的答复意见不能作为被告城中区执法局作出行政行为的依据。5、送达问题。城中区执法局说曾向原告下达过《行政处罚决定书》等一系列法律文书，原告没有申请行政复议，也没有向法院起诉。可是，原告一直不知道此事。执法局的“案号”是2013年的案号，2015年时城中区征地拆迁办却说达成了补偿协议。显然，二者是相互矛盾的。实际上，柳州的报纸说“肠梗阻”时，也没说有关机关已经有行政处罚决定了。同样地，被告的其它法律文书也普遍存在没有依法送达的问题。二、城中执法局的行政处罚决定适用法律、法规错误。1、《中华人民共和国城乡规划法》的适用问题。原告的房子是上个世纪60年代由生产队修建的，当时还没有《中华人民共和国城乡规划法》，原告的补偿，应按城市国有土地上房屋征收补偿标准进行，而不是按征收农村集体土地的标准进行。早在2011年中纪委和国土资源部等就下发了文件对这类问题做出了规定。2、《中华人民共和国行政处罚法》的适用问题。按规定，限期拆除和强制拆除都不属行政处罚。因此，本案不适用《中华人民共和国行政处罚法》。3、集中行政处罚权的问题。《国务院关于进一步推进相对集中行政处羁权工作的决定》国发（2002）17号及《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》桂政函（9005）220号与《中华人民共和国城乡规划法》的规定有冲突。按照法律的适用原则，法律的效力高于行政法规，更高于其它一切规范性文件。因此，这二个文件不能适用于本案，城中执法局存在适用法律错误的问题。三、城中执法局行政处罚违反法定程序。1、主体的问题。练日火和练金成是互相独立的主体，城中执法局却一并作出了行政处罚决定。2、权利告知问题。从处罚到强拆的整个过程中，城中执法局没有告知原告享有申辩权等，更没有依法听取原告的申辩。按规定，强拆之前应当告知当事人有要求举行听证的权利。可是，城中执法局却直接下达了行政处罚决定书。其它过程，也存在同样的问题。3、请示的问题。按规定，被告城中执法局在作出行政处罚前应征求柳州市执法局的意见。被告城中执法局的《行政处罚意见书》有“市城市管理行政执法局意见”栏，也可说明这一点。城中执法局绕过市执法局直接向市规划局请示，有违行政管理体制。4、处罚期间的问题。按规定，违法行为在二年内未处罚的不得再处罚。本案中，被告的处罚是在“发生违法行为”多年后。5、送达法律文书的问题。本案中，城中执法局说2013年就作出了行政处罚书，可是2015年强制执行时，原告依然没有收到该行政处罚决定书，显然，城中执法局剥夺了原告的诉权。实际上，本案很可能是先做决定再完善手续。可是，由于时间关系，有些手续已经无法完善了。四、城中执法局行政处罚超越职权。首先，本案中的房屋不属违法建筑，不能以此为由强制拆除。退一步讲，即使本案中的房屋属违法建筑，按《中华人民共和国城乡规划法》的规定，也应由城乡规划部门责令停止建设或限期改正；如果按《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》等的规定，只能由城乡规划部门作出《行政处罚决定书》。综上，请求法院撤销被告作出的《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2013）第162号）；被告承担本案诉讼费用。被告辩称，一、被告具有对违法建筑进行行政处罚的行政职权。根据《中华人民共和国中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函（2005）220号）、《柳州市人民政府关于印发柳州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法的通知》（柳政发（2005）76号）等相关法律法规及规范性文件的规定，被告作为柳州市城市管理方面相对集中行使行政处分权的授权行政机关，具备对违法建筑进行行政处罚的权利。二、被告作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法。针对本案原告练日火所建的位于柳州市城中区柳东村上坭屯的建筑物，被告经现场勘验、询问相关当事人且向柳州市规划部门调查核实后，确认其为没有取得规划许可证的违法建筑。2013年7月2日被告作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书》（柳城管城中规划类告字（2013）第162号）并送达原告，告知原告拟对其作出责令限期自行拆除其违法建（构）筑的行政处罚，并告知原告有陈述和申辩的权利。但是原告在规定的时间内没有向被告提出陈述和申辩，亦未自行拆除违法建筑。2013年7月10日被告作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2013）第162号）并送达，责令原告三日内自行拆除其违法建筑。三、被告作出的行政处罚决定的法律依据充分。根据《共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措旋消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，被告在原告经催告后仍不自行拆除违法建筑物的情况下，作出责令其限期自行拆除违法建筑物的行政处罚决定符合法律规定，法律依据充分。四、本案己超过诉讼时效。针对原告的违法建筑，被告于2013年7月10日作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2013）第162号）并送达。之后，被告于2015年9月28日作出《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》，并于2015年10月9日实施了强制拆除行为。原告练日火于2016年2月已向柳州市城中区法院提起撤销被告于2015年9月28日作出《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》的行政诉讼，在该案的审理当中，被告已经向法院提交了照片和光盘证据，证明被告在对违法建筑进行强制拆除的过程中，在强拆的建筑物现场发现了被告向练日火送达的全部文书。可见，虽然原告不承认其收到行政处罚决定书等相关文书，但是，这些证据此足以证明，练日火实际上已经收到了被告向其送达的行政处罚决定书等文书。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”的规定，原告应当于2014年1月10日之前提起行政诉讼，但原告练日火在该期限内没有提起行政诉讼，该行政处罚决定书已经生效，具有法律效力。原告现在对该行政处罚决定书起诉，已经超过了诉讼时效。综上所述，被告具备作出行政处罚决定的主体资格，且作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法，法律依据充分，且本案诉讼己超过诉讼时效。请求法院驳回原告诉讼请求。
本院认为，根据1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。在本案中，被告于2013年7月10日就已留置送达了柳城管城中规划类行决字（2013）第162号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》，上面载明了当事人有进行复议或提起诉讼的权利。因此从该文书送达之日就应视为原告已经知道被告作出的行政行为，原告应当至2013年10月10日前向法院提起诉讼。但原告至2016年5月20日才向法院起诉，已超过了法定的起诉期限。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告练日火的起诉。
案件受理费50元（原告已预交），退回原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。
审 判 长 梁 瑜
审 判 员 蔡佳晏
人民陪审员 王燕芬
二〇一六年八月十四日
代书 记员 龙 骏