安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖行再2号
抗诉机关安徽省人民检察院。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）岳西县国土资源局，住所地安徽省岳西县天堂镇前进北路1号。
法定代表人唐焱华，该局局长。
委托代理人储结良，该局副局长。
委托代理人刘光耀，安徽刘光耀律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）安庆市皖宜房地产发展有限责任公司，住所地安徽省安庆市大桥开发区管委会综合楼（宜官路2号）。
法定代表人赵家宝，该公司董事长。
委托代理人方世胜，该公司工作人员。
委托代理人陈磊，安徽益上律师事务所律师。
安庆市皖宜房地产发展有限责任公司（以下简称皖宜公司）诉岳西县国土资源局不履行法定职责及行政赔偿一案，安徽省安庆市中级人民法院作出（2015）宜行赔终字第00003号行政赔偿判决，已经发生法律效力。岳西县国土资源局不服，向检察机关申请监督。2017年6月20日，安徽省人民检察院作出皖检民（行）监[2016]34000000124号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2017年7月28日作出（2017）皖行抗2号行政裁定，决定提审本案。本院依法组成合议庭，于2018年5月28日公开开庭审理了本案。再审申请人岳西县国土资源局的委托代理人储结良、刘光耀，被申请人皖宜公司的法定代表人赵家宝及委托代理人方世胜、陈磊到庭参加诉讼。
一审原告皖宜公司向一审法院安徽省安庆市迎江区人民法院（以下简称迎江区法院）诉称，2011年9月8日，被告发布国有建设用地使用权拍卖出让公告，公开拍卖出让编号为2011-04、2011-05、2011-16等11宗地的基本情况和规划指标要求是：土地面积：8815.42平方米，用途：居住用地；规划指标：容积率﹤1.6，建筑密度﹤30%，绿地率﹥35%，建筑限高24米；出让年限70年；竞买保证金860万元。另外注明：本次出让以现状土地条件为准。同时被告发布的《拍卖出让文件》中还附有《岳西县国土资源局、岳西县住建局关于出让方案的请示》（岳国土资[2011]137号）、《岳西县人民政府关于同意出让方案的批复》（岳政秘[2011]135号）、《规划设计条件通知书》（岳规条字[2011]20号）、《竞买人须知》、《竞买申请书》、《授权委托书》、《竞买资格确认书》、《成交确认书》、《出让合同》、《岳西县出让2011-16号国有建设用地使用权宗地平面界址图及出让宗地规划红线图》等文件。在《规划设计条件通知书》（岳规条字[2011]20号）中，岳西县住房和城乡建设局建议“将该地块东侧用地纳入用地范围，一并收储利用，统一规划建设”，同时，还要求：1．地块内现有自然水系、道路管线在规划新水系、道路管线未修通之前，应确保其畅通并满足使用要求；2．地块实行雨污分流制。在城市排水未通达之前，地块污水必须处理达标后排放。在《竞买须知》中，被告对2011-16号地块位置及面积的描述是：该宗地位于天堂××××街。东至山场，南邻居民区，西抵山场，北接山场；土地开发程度为：现状。2011年9月27日，原告向被告缴纳竞买保证金860万元，并按规定提交了其他申请竞买资料。9月28日，在被告举行的出让拍卖会上，原告以2010万元竞买到2011-16号地块，被告现场签署了《成交确认书》。但此后原告经仔细研究被告的出让行为和相关文件后发现诸多问题：1．该宗地并非净地。净地必须是对地上建筑物、构筑物进行了拆迁安置，完成了必要的通水、通电、通路和土地平整，但实际上该宗土地上尚有部分建筑物、构筑物没有拆除，城市供水、市政道路、污水管道等基础设施都未接入宗地现场，土地平整根本没有实施，迄今为止，该宗土地上到处是居民菜地和牲畜棚。2．出让行为违反规划设计条件。被告不仅无视规划行政主管部门的建议，而且出让地块内的水系、道路管线、雨污分流等也不符合出让的条件。3．出让文件对土地现状没有任何描述。按照有关规章，出让文件中必须对宗地现状进行描述，但被告发布的相关文件中只是描述为“以现状土地条件为准”。4.《竞买须知》中的描述与实际严重不符。实际上2011-16号宗地东、西、北三个方向全是居民区，被民宅包围。5．出让文件所附宗地图与实际宗地严重不符。前者不仅未标明宗地周围情况和地块中间的水系，且有三处民宅部分伸入宗地范围未予标注。６．被告擅自改变土地用途，将省政府批准的“商业”用地变更为出让公告中的“居住”用地。发现上述问题后，原告分别于2012年6月25日、2013年3月21日、2013年7月16日、2013年12月25日向被告提出了书面异议，2014年7月，原告委托律师向被告发出《律师函》，明确指出被告的土地出让行为违法，同时要求被告返还原告缴纳的土地竞买保证金，但被告从未给原告任何答复。综上，原告认为，被告出让国有建设用地使用权是一种具体行政行为，被告作为国家行政机关应当对公民、法人的书面异议给予答复，否则，就是一种行政不作为。同时，被告的土地出让行为存在诸多违法问题。故诉请：一、判令被告对原告提出的异议作出答复；二、判令被告返还原告竞买保证金860万元，并承担自原告缴款之日起至被告退款之日的利息（利率标准按同期银行贷款利率上浮30%计算）。
一审法院审理查明，2011年9月8日，被告岳西县国土资源局在报纸刊登《国有建设用地使用权拍卖出让公告》，载明：经岳西县人民政府批准，被告决定公开拍卖包括本案所涉2011-16号地块等11宗国有建设用地使用权。2011-16地块土地位置：天堂镇城南中屋组；土地面积：8815.42㎡；土地用途：居住；容积率﹤1.6，建筑密度﹤30%，绿地率﹥35%，建筑限高24米；出让年限70年；竞买保证金860万元。2011年9月27日，原告向被告提交《竞买申请书》并交纳竞买保证金860万元。2011年9月30日，原告以成交总价2010万元竞得2011-16号地块的国有建设用地使用权，与被告签订了《成交确认书》。2012年6月25日、2013年3月21日、7月16日、12月25日，原告陆续向被告递交了《关于岳西县天堂镇城南中屋组2011-16号宗地建设项目开工前存在问题的报告》、《关于恳求解决岳西县天堂镇城南中屋组2011-16号宗地天堂*御景山庄项目开工存在问题的报告》、《关于恳求解决岳西县天堂镇城南中屋组2011-16号宗地项目存在问题的报告》、《关于要求退还岳西县天堂镇城南中屋组2011-16号宗地土地出让保证金的报告》以及2014年7月13日《关于要求退还竞买保证金及利息的律师函》等口头反映，原告在上述行为中对被告土地出让行为的合法性提出异议，并要求被告退还竞买保证金，但被告始终未予回复和处理。2015年3月3日，原告向安庆市中级人民法院提起行政诉讼并要求行政赔偿。经依法指定该案由该院管辖。审理中，原告撤回了要求履行答复的诉讼请求。但双方当事人在是否返还土地竞买保证金问题上各持己见，致调解不成。
一审法院另查明，2014年11月4日，原告向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，经指定，该案由该院管辖，审理中原告自动撤诉。
一审法院认为，被告出让国有建设用地使用权的行为属于人民法院行政案件受案范围。被告辩称该案属于民事案件范畴的主张，与行政诉讼法律规范不符，该院不予采纳。
原告持续向被告书面报告，按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条规定，原告的起诉没有超过起诉期限。原告在书面报告中指出被告土地出让行为违法、明确要求返还竞买保证金，被告始终不予处理答复的行政行为违背其法定职责和程序正当的原则，显属违法。
被告没有提供足以证明土地出让行为合法的事实和程序证据，尤其不能证明所公告拍卖的土地用途为住宅出让年限70年的合法证据，其土地出让行为应当确认为违法，依法应当承担不利的法律后果，所收取原告的土地竞买保证金依法应当返还。原告的此部分诉求有事实根据且符合法律规定，依法应当给予支持。但原告要求被告负担银行利息且上浮30%的请求，没有法律依据，该院不予支持。
据此，为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、第三十四条、《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第四条第（四）项、第三十六条第（八）项之规定，案经该院审判委员会讨论决定，判决：一、被告岳西县国土资源局出让拍卖2011-16号地块和对原告异议、返还请求不作为的行政行为违法；二、被告岳西县国土资源局在本判决生效后3日内返还原告缴纳的土地竞买保证金860万元整；三、驳回原告安庆市皖宜房地产发展有限责任公司要求被告承担自原告缴款之日至被告退款之日利息（利率标准按同期银行贷款利率上浮30%计算）的诉讼请求。
皖宜公司和岳西县国土资源局均不服一审判决，向安庆市中级人民法院提起上诉。
二审法院查明的案件事实与一审一致。
二审法院认为，拍卖出让国有建设用地使用权，属于土地主管部门行使土地资源管理行政职权的行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。
依据国家赔偿法的规定，赔偿请求人提出赔偿请求，既可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出，也可以单独向赔偿义务机关提出。本案皖宜公司属单独提出赔偿请求。皖宜公司在通过多次请求不能解决拍卖出让土地存在的问题的情况下，于2013年7月16日、2014年7月13日向岳西县国土资源局提出要求返还土地保证金的请求，岳西县国土资源局未依法作出处理。据此，皖宜公司提起行政赔偿诉讼，符合国家赔偿法的规定，且依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十四条的规定，其起诉未超过法定诉讼期限。
国家赔偿法第四条第（四）项规定，“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：造成财产损害的其他违法行为”、第三十六条第（八）项规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。在本案中，岳西县国土资源局并没有提供足以证明拍卖出让2011-16号地块国有建设用地使用权行为合法的事实和程序证据，依法应当承担不利的法律后果，该土地拍卖出让行为依法应当确认违法，其所收皖宜公司的土地竞买保证金依法应当返还。因利息属于财产的孳息，应随返还财产时一同予以返还。故岳西县国土资源局应返还皖宜公司的土地竞买保证金860万元及该款银行同期存款利息。皖宜公司的此项诉求有事实根据且符合法律规定，依法应当给予支持。但其要求岳西国土资源局负担银行贷款利息且上浮30%的请求，没有法律依据不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、国家赔偿法第四条第（四）项、第三十六条第（八）项之规定，判决：一、维持安庆市迎江区人民法院（2015）迎行赔初字第00003号行政赔偿判决第一项，即“被告岳西县国土资源局出让拍卖2011-16号地块和对原告异议、返还请求不作为的行政行为违法”；二、撤销安庆市迎江区人民法院（2015）迎行赔初字第00003号行政赔偿判决第二、三项，即“被告岳西县国土资源局在本判决生效后3日内返还原告缴纳的土地竞买保证金860万元整”和“驳回原告安庆市皖宜房地产发展有限责任公司要求被告承担自原告缴款之日至被告退款之日利息（利率标准按同期银行贷款利率上浮30%计算）的诉讼请求”；三、岳西县国土资源局在本判决生效之日起10日内，返还皖宜公司交纳的2011-16号地块土地竞买保证金860万元及该款银行同期存款利息；四、驳回皖宜公司其他赔偿请求。
安徽省人民检察院抗诉称，安庆市中级人民法院（2015）宜行赔终字第00003号行政赔偿判决适用法律确有错误。理由如下：
一、本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定起诉条件，该判决认定“本案皖宜公司属单独提出赔偿请求”，适用法律确有错误。1．岳西县国土资源局拍卖出让涉案土地行为属具体行政行为。根据最高人民法院《关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（[2009]行他字第55号）和《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（[2011]行他字第191号）的规定，岳西县国土资源局拍卖出让2011-16号宗地的行为属具体行政行为，且一、二审判决对此也均予以确认，即“岳西县国土资源局出让拍卖2011-16号地块的行政行为违法”。2．因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，单独提起行政赔偿诉讼的，应当适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项的规定。该条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。3.皖宜公司单独提起行政赔偿诉讼前，岳西县国土资源局拍卖出让涉案土地的具体行政行为未被确认违法。4.岳西县国土资源局对皖宜公司异议、返还请求不作为的行为与皖宜公司提起行政赔偿请求不具有因果关系。二、本案属撤回起诉后无正当理由再行起诉。2014年11月4日，皖宜公司向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，该案指定迎江区法院审理，分立为两案。后皖宜公司撤诉，被裁定准许。2015年3月3日，皖宜公司再次向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，该院又指定迎江区法院审理，迎江区法院将该案分为（2015）迎行初字第00015号不履行法定职责行政诉讼、（2015）迎行赔初字第00003号行政赔偿两案，后皖宜公司撤回“判令岳西县国土资源局对皖宜公司提出的岳西县2011-16号宗地异议作出答复”的请求。对比皖宜公司两次起诉，区别在于，第一项诉讼请求不同，即由“请求撤销岳西县国土资源局2011年9月28日拍卖出让岳西县2011-16号宗地的具体行政行为”变更为“请求判令岳西县国土资源局对皖宜公司提出的岳西县2011-16号宗地异议作出答复”，该变更后诉讼请求属于新的诉讼请求，但与皖宜公司提起行政赔偿请求不具有因果关系，且后又被撤回。因此，皖宜公司再次提起行政赔偿诉讼，不属于有新的事实和理由，更不属于正当理由，即本案构成撤回起诉后无正当理由再行起诉，依法应当裁定驳回皖宜公司的起诉。三、该判决认定皖宜公司的起诉期限未超过法定起诉期限，适用法律确有错误。皖宜公司2013年7月16日第一次向岳西县国土资源局提出要求退还竞买保证金，但岳西县国土资源局始终未予书面回复和处理，更未作出赔偿决定。依照国家赔偿法第十三条、第十四条的规定，皖宜公司至迟应于2013年12月16日前提起行政赔偿诉讼，但皖宜公司于2014年11月4日才提起诉讼，显然超过法定起诉期限。案经该院检察委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第一款、第九十一条第（四）项的规定，提出抗诉，请依法再审。
岳西县国土资源局陈述称，其申诉理由及请求同抗诉机关意见一致。
皖宜公司答辩称，一、本案符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。1．本案的审查对象不仅包含了申请人的拍卖行为，还包含了申请人不予返还保证金、行政不作为等诸多行政违法行为。2．本案属于单独提起行政赔偿诉讼，并符合现行法律关于该类型案件起诉条件的规定。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条明确规定单独提起行政赔偿诉讼的前提是赔偿义务机关先行处理，而非确认违法。且国家赔偿法规定，赔偿请求人认为国家行政机关及其工作人员违法行使职权造成损害的，可以直接请求赔偿，而不需要先行确认违法，即确赔合一。3.申请人的违法行为已经本案一、二、再审法院的三次确认，因申请人改变土地用途、提供的信息缺乏准确性和真实性等原因，其拍卖及不予退还保证金的行为已经被一、二、再审法院确认违法。且申请人对于答辩人提起的行政赔偿请求不予答复，也构成不作为之违法，进一步扩大了答辩人的损失。4.抗诉机关对案涉因果关系认识存在偏差。一、二审认定申请人承担赔偿责任的根本事实依据是被告的拍卖、不予返还行为违法，并非不作为行为。申请人的不作为行为扩大了答辩人损失，故其应当承担逾期利息损失。二、本案属于原告撤诉后依据新的事实和理由提起的起诉，不属于重复起诉。抗诉机关在抗诉书中已明确答辩人两次起诉的诉讼请求不一致，直观的反映出两次起诉依据的是不同的事实和理由，且答辩人的不作为行为扩大了答辩人损失，与本案具有直接的因果关系。三、本案未超过起诉期限，案涉起诉期限在三次司法程序中均予以确认。综上，请求驳回抗诉，维持原判。
一审被告岳西县国土资源局在法定期限内向一审法院提交了以下证据和法律依据，一、被告认为原告超过法定期限的证据和法律依据有：1．2011年9月27日，原告的《竞买申请书》；2．2011年9月30日，原告与被告签订《成交确认书》、岳西县公证处出具的（2011）皖岳公证字第371号《公证书》；3．2012年6月25日、2012年7月10日、2012年10月19日、2013年3月21日，原告向被告递交的《关于恳求解决岳西县天堂镇城南中屋组2011-16号宗地项目存在问题的报告》；4．《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条。二、被告认为具体行政行为合法的证据和法律依据有：1．被告提交了其法定职权的依据：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源局令第39号）第二条第一款、第三款；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条，证明其有权组织实施国有建设用地使用权拍卖出让活动。2．被告提交了下列证据，证明其拍卖出让活动程序合法，事实依据充分：（1）2011年9月6日，被告与岳西县住房和城乡建设局向岳西县人民政府提交的岳国土资（2011）137号《关于岳西县2011-4、5等地块国有建设用地使用权出让方案的请示》；（2）2011年9月8日，岳西县人民政府作出的岳政秘[2011]135号《关于同意岳西县2011-4、5等地块国有建设用地使用权出让方案的批复》；（3）2011年9月8日，被告的《国有建设用地使用权拍卖出让公告》；（4）2011年9月27日，原告的《竞买申请书》；（5）2011年9月28日，被告发给原告的《竞买资格确认书》；（6）2011年9月30日，原被告双方签订的《成交确认书》；（7）2011年9月30日，岳西县公证处出具的（2011）皖岳公证字第371号《公证书》。3．被告提交了以下法律依据：（1）《中华人民共和国土地管理法》第二十二条、四十三条、五十三条；（2）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条至十五条；（3）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》第五节至第十二节、十四节至十六节；（4）《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国拍卖法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。
一审原告皖宜公司向一审法院提交了以下证据：1．企业法人营业执照、组织机构代码，证明原告的主体身份；2．原告分别于2012年6月25日、2013年3月21日、7月16日、12月25日写给被告的报告，2014年7月原告委托律师给被告发出的《律师函》，证明双方虽然签订了《成交确认书》，但并未签订出让合同，被告对原告的异议始终没有答复，原告不知道被告最终行为的具体内容，原告的起诉没有超过法定期限。3．岳西县2011-16号国有建设用地使用权拍卖出让文件，证明该宗地并非净地出让；被告未标明该宗地的具体现状；被告没有采纳规划部门的合理建议；地块内的水系、道路管线、雨污分流等都不符合可出让条件；出让文件中对地块的描述与实际严重不符。4．2011-16号国有建设用地出让宗地图、宗地天堂镇城南中屋组地形图、现场照片一组，证明出让文件所附宗地图与实际严重不符；出让文件中对地块的描述故意隐瞒了真实情况；出让宗地图未标明宗地周围情况和地块中间的水系，且有三处民宅部分深入宗地范围内均未标注。5．《中华人民共和国土地管理法》第5条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第6、7条；《国土资源新法规定》第2条、第五、六章。证明：1．国有土地使用权出让以及与出让有关问题的处理属于被告法定职责；2．被告应予受理并给予书面答复。6．资金往来结算票据，证明原告已于2011年9月27日缴纳保证金860万元。
以上证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。对原审查明的案件事实，本院予以确认。
本院另查明，2014年11月4日，皖宜公司因不服岳西县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让行为向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，并要求行政赔偿。安庆市中级人民法院将该案指定迎江区法院管辖。在迎江区法院审理过程中，皖宜公司自愿撤回该两案的起诉。
本院认为，综合原一、二审判决、检察机关抗诉意见以及双方当事人申诉、答辩情况，本案的争议焦点有四：其一，皖宜公司提起本案诉讼是否符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件；其二，皖宜公司提起本案诉讼是否系重复起诉；其三，皖宜公司提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；其四，原一、二审判决是否系超越审判权限判决。
关于皖宜公司提起本案诉讼是否符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。《最高人民法院行政审判庭关于如何适用最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>第二十一条第（四）项和第三十四条规定的答复》（最高法[2001]行他字第10号）规定，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项和第三十四条的规定，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当符合第二十一条第（四）项规定的起诉条件；因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用第三十四条的规定。本案中，皖宜公司提起本案诉讼要求判令岳西县国土资源局返还其竞买保证金860万元，并承担相应的利息损失。与该赔偿请求形成因果关系的岳西县国土资源局拍卖出让2011-16号宗地的行为，是具体行政行为。故本案应当适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定。该条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；……皖宜公司虽曾提起行政诉讼，要求确认案涉拍卖出让土地行为违法，但后其又撤回起诉，故岳西县国土资源局作出的拍卖出让土地行为未被确认为违法，皖宜公司提起本案诉讼不符合上述第二十一条规定的第（4）项条件。皖宜公司辩称根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的前提是赔偿义务机关先行处理，而非确认违法；根据国家赔偿法第九条第二款的规定，赔偿请求人可以直接向行政机关请求赔偿，而不需要先行确认违法，故其提起本案诉讼符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。但综观国家赔偿法和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，行政赔偿以违法为归责原则，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，该具体行政行为被确认为违法仍是前提之一。因此，赔偿义务机关先行处理，系赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的必要条件，而非充分条件。皖宜公司提起本案诉讼不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件，皖宜公司的答辩理由不能成立，原二审判决认定“本案皖宜公司属单独提出赔偿请求”属适用法律错误。
关于皖宜公司提起本案诉讼是否系重复起诉。皖宜公司于2014年11月4日就岳西县国土资源局的拍卖出让行为提起行政诉讼并提出赔偿请求，后其对该两案均撤诉。现其因认为岳西县国土资源局对其异议不予答复的行为违法，提起行政诉讼并要求赔偿，其在一审法院审理期间，就该案行政诉讼部分撤回起诉，单独提起本案行政赔偿诉讼。皖宜公司虽称其提起本案诉讼有新的事实和理由，但其赔偿请求均源于同一行政行为，即岳西县国土资源局的拍卖出让土地行为。即使如皖宜公司所称，其提起本案诉讼系因岳西县国土资源局对其异议不予答复，但该不予答复行为在其第一次起诉前已经发生，并非新的事实。因此，皖宜公司提起本案诉讼系撤回起诉后无正当理由再行起诉。
关于皖宜公司提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。本案中，皖宜公司两次起诉均系在提起行政诉讼的同时提出赔偿请求，其起诉期限应当适用行政诉讼法的相关规定。岳西县国土资源局拍卖出让2011-16号宗地，皖宜公司于2011年9月27日缴纳竞买保证金，于2011年9月30日与岳西县国土资源局签订《成交确认书》，于2012年6月25日向岳西县国土资源局发出《关于岳西县天堂镇城南中屋组2011-16号宗地建设项目开工前存在问题的报告》，故最迟至2012年6月25日，皖宜公司即认为案涉拍卖出让土地行为违法。根据当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此，皖宜公司于2014年11月4日第一次对涉案拍卖出让土地行为提起诉讼就已超过上述法定的起诉期限，相应的，其提起的行政赔偿诉讼亦已超过法定的起诉期限。
关于原一、二审法院是否系超越审判权限判决。因案涉拍卖出让土地行为及不予答复行为均非事实行为，根据前述最高法[2001]行他字第10号答复的规定，不应当适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定，在判决时对致害行为是否违法予以确认。因此，原一、二审判决直接确认案涉拍卖出让土地行为及不予答复行为违法属适用法律错误。且人民法院审理行政案件，应当根据当事人的诉讼请求作出裁定或者判决。本案中，皖宜公司向一审法院提交的起诉状中，明确写明其诉讼请求为“判令被告对原告向被告出让岳西县2011-16号宗地提出的异议作出答复”和“判令被告返还原告竞买保证金860万元并承担自原告缴款之日至被告返还之日的利息”，并无要求确认岳西县国土资源局拍卖出让2011-16号宗地的行政行为违法的诉讼请求，且在一审审理过程中，皖宜公司对上述第一项诉讼请求已经予以撤回。故，一、二审法院第一项判决“被告岳西县国土资源局出让拍卖2011-16号地块和对原告异议、返还请求不作为的行政行违法”，均非皖宜公司的诉讼请求，该项判决系超越审判权限。
综上，皖宜公司提起本案诉讼不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件，且已超过法定起诉期限、亦属重复起诉，依法应予驳回。安徽省人民检察院的抗诉理由成立，本院予以支持。原一、二审判决适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销安徽省安庆市中级人民法院（2015）宜行赔终字第00003号行政赔偿判决；
二、撤销安徽省安庆市迎江区人民法院（2015）迎行赔初字第00003号行政赔偿判决；
三、驳回安庆市皖宜房地产发展有限责任公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一八年六月十三日
法官助理 阮秀芳
书 记 员 潘玉丹
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；
……
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：
（1）原告具有请求资格；
（2）有明确的被告；
（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；
（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；
（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；
（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；
（7）符合法律规定的起诉期限。
第三十四条人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。