山东省梁山县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0832行初30号
原告：房春华，女，1989年2月10日出生，汉族，农民，住梁山县。
委托代理人（特别授权）：孙杰梁山鸿运法律服务所法律工作者。
被告：梁山县人民政府，住所地梁山县人民中路1号。
法定代表人：侯典峰，县长。
委托代理人：陈绍志梁山县政府工作人员。
被告：梁山县农业局
法定代表人：李明锋局长
行政机关出庭负责人：王目珍，梁山县农业局党组成员、分管负责人。
委托代理人：陆梅山东浒源律师事务所律师。
第三人：孙树宁，男，1988年1月3日出生，汉族，农民，住梁山县。
委托代理人（特别授权）：冯筱贺山东及时雨律师事务所律师。
委托代理人：王彬懿，山东及时雨律师事务所律师。
原告房春华诉被告梁山县人民政府、梁山县农业局及第三人孙树宁，要求撤销农村土地承包经营权证登记一案，于2017年6月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告房春华的委托代理人孙杰、被告梁山县人民政府的委托代理人陈绍志，被告梁山县农业局分管负责人王目珍及其委托代理人陆梅，第三人孙树宁的委托代理人冯筱贺、王彬懿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告梁山县人民政府于2015年12月25日为第三人孙树宁颁发编号为370832106234060021J的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证书内记载承包方式家庭承包，承包方地址梁山县韩垓镇开河南村06组，承包合同编号370832106234060021J，承包期限1999年10月1日至2029年9月30日止，承包地实测面积（亩）7.26，承包地总数（块）4。
原告房春华诉称，原告于1996年度由所在村第六生产队分得承包土地1.70亩耕种。2010年腊月与本镇油坊村村民王文起结婚生活。2013年10月份，地里麦苗生长时节，原告承包的地块被当时的生产队队长强行丈量调整给第三人孙树宁家耕种，原告抗拒不能，多次与第三人发生纠纷。原告婚入婆家至今无承包地耕种。为保护合法权益，原告于2016年3月份向梁山县人民法院提起民事诉讼，一审胜诉后，第三人孙树宁不服提起上诉，第三人提交被告颁发的《农村土地承包经营权证》，该证书系第三人通过非正常渠道得手，当时还未下发到村里，因证书的出现，济宁市中级人民法院将该上诉案发回原审人民法院重审。被告制作的第三人孙树宁持有的《农村土地承包经营权证》，明显权证不符，说明被告未依法定程序进行审查，违反法律规定颁发证书，理应予以撤销，现向贵提起诉讼，请求人民法院依法确认被告的颁证行为违法，依法撤销编号为370832106234060021J的《农村土地承包经营权证》。
为支持诉讼请求，原告向本院提交如下证据：1、对房关峰、孙某的两份调查笔录，证明本案原告1996年就分得责任田耕种。2、韩垓镇开河南村村委会及韩垓镇油坊村委会的证明，证明原告房春华的土地被退出，原告至今在婆家没有分得土地，3、（2016）鲁0832民初1740号民事判决书，证明原告胜诉的同时查明了相关土地纠纷的事宜。（2017）鲁08民终1号民事裁定书一份，证明民事案件发回重审，因为第三人提交了涉案权属证书。4、提交涉案权属证书复印件，证明分地的详细情况。
被告梁山人民政府辩称，2015年12月，被告依据《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》，按照省、市安排部署，遵循“尊重历史、正视现实；依法办事，规范有序”的原则，严格按照工作程序，“权属调查、地块测量、审核公示、确权登记、颁发证书、资料归档”。根据韩垓镇开河南村提交的材料，经韩垓镇经管站初审，县农业部门审核，为第三人颁发的涉案农村土地承包经营权证，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律准确。被告向第三人颁发农村土地承包经营权证，确认土地承包经营权，是基于第三人与村委会签订的《农村土地承包经营合同》，被告在登记过程中无权对作为民事基础的承包合同进行实质审查，土地承包经营合同是否无效或者被撤销，属民事范畴，不应由行政诉讼作出处理。被诉行政登记行为合法有效，颁发土地权属证书的行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
被告在举证时限内向本院提交如下证据，1、相关法律规定、规范性文件。包括《中华人民共和国农村土地承包法》，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（鲁办发【2013】10号），《济宁市农村土地承包经营权证登记颁证试点工作方案》（济办发（2013）13号）。证明被告的行政主体适格、职权有来源和程序规则。2、证据材料，开河南村第三人孙树宁编号为370832106234060021J农村土地承包经营权确权登记档案。证明被告做出的土地承包经营权证认定事实清楚，依据充分，程序合法。
被告梁山县农业局辩称，被告梁山县农业局是梁山县农业行政主管部门，只负责农村土地承包经营权证的备案、登记、等具体工作，而颁发农村土地承包经营权证是梁山县人民政府的职责。原告不是本案的诉讼主体，同时，具体行政行为没有侵犯原告的合法权益，应当依法驳回原告对答辩人的起诉。被告梁山县农业局的职责是负责农村土地承包合同管理，作为原告没有与所属村委会签订农村土地承包合同,更不存在原告诉称的撤销为第三人颁发的农村土地承包经营权证书。
被告梁山县农业局在举证时限内向本院提交如下证据：1、户主声明书，证明第三人为配合农村土地承包经营权确权登记，对外签署的文件等签字是真实意思表示，愿承担相应的法律责任。2、公示无异议声明书，证明第三人对农村土地承包经营权确权登记公示结果无异议。3、农村土地承包经营权公示结果归户表。证明发包方名称、承包起止日期、第三人承包地块总数等，第三人签字。4、农村土地承包经营合同，证明第三人孙树宁承包集体土地7.26亩，与承包方签订了承包合同，双方及鉴证人签字盖章。5、农村土地承包经营权确权登记地籍图、地块分布图。证明第三人承包地块编码、地块名称信息及第三人签字。以上证据证明涉案第三人确权登记档案是按规定办理，事实清楚，证据充分，符合法定程序。
第三人孙树宁未提出书面的陈述意见。
经庭审质证，原告对被告梁山县人民政府提交的证据质证如下：1、原告没有收到被告方作出颁证行为前的法律规定，第三人孙树宁的档案材料中，没有公示无异议声明书，年月日均为空白，说明被告颁发证件时制作的相关材料不真实，事实不清。2、孙树宁之女是2011年8月9日出生，农村承包合同的期限是1999年10月1日至2029年9月30日，明显不具有承包农村土地经营的资格。3、第三人孙树宁之女得到的种植土地是由原告种植的，是开河南村第六生产队违反法律规定强行将原告土地退出交由第三人家庭耕种的。4、开河南村第六生产队是单独发包的土地与村里其他队不牵扯，签订土地经营合同、告知等事项他人不知。原告对被告梁山县农业局提交证据质证意见同对梁山县人民政府的质证意见。第三人对二被告提交的证据没有发表质证意见，
被告梁山县人民政府、梁山县农业局对原告提交的证据发表如下质证意见：除证据四以外均与本案无关。农村土地承包经营权证是基于农村土地承包经营合同颁发的，如要求撤销农村土地承包经营证，要先对农村土地承包经营合同的效力进行起诉确认。对原告申请出庭的证人孙某的证言，二被告质证认为，证人所做的证言仅能证实韩垓镇开河南村第六生产队自第一轮农村土地承包以来直至2013年，都是按照十年一大动，一年一小动的，添人添地进行的土地调整。农户取得的是只是土地的耕种权，没有签订土地承包经营合同，没有取得法律意义上的土地承包经营权。第三人质证认为，证人证明的土地与争议的土地不相符，原告要求撤销的土地证中没有原告主张的土地，原告无权提起诉讼。
本院对证据审查认为，原告提交的证据，能够证明原告与第三人因土地调整发生纠纷的情况，本院予以部分采信。二被告提交的第三人孙树宁370832106234060021J农村土地承包经营权确权登记档案，能反映被告对材料审核、颁发经营权证所依据的地块情况、承包合同签订事实及程序过程，本院予以采信。
经审理查明：原告房春华与第三人孙树宁同为梁山县韩垓镇开河南村第6生产队（村民小组）村民。韩垓镇开河南村自第一轮农村土地承包直至2015年以来，均按照添人添地，去人去地的村规民约进行土地调整。依据村规民约，原告该退地，第三人孙树宁该拾地。2013年原告被退回涉案纠纷土地，调整给第三人孙树宁家庭。2015年12月，由被告向第三人孙树宁颁发含有纠纷土地的农村土地承包经营权证书。
根据山东省、济宁市关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指示精神，按照颁发农村土地承包经营权证“申请、审核、登记、发证”登记程序，由户主签署户主声明书，承诺家庭情况，作为户代表对外签署相关法律文书；对公布确权登记地块情况签署无异议声明书；最后签订《农村土地承包经营合同》。2015年，梁山县韩垓镇开河南村村民委员会作为发包方，与承包方孙树宁，签订《农村土地承包经营合同》，合同编号为370832106234060021J，合同约定：第一条发包方将集体土地7.26亩，发包给承包方从事农业生产经营。承包土地具体地理信息，序号1，地块名称6队西租地园子，实测面积（亩）0.67；序号2，地块名称6队西租地园子，实测面积（亩）0.86；序号3，地块名称6队草场，实测面积（亩）4.56；序号4，地块名称6队草场，实测面积（亩）1.17。第二条土地承包期限为30年，自1999年10月1日至2029年9月30日止。第三条承包方式家庭承包。
韩垓镇开河南村村民委员会对上述登记材料收集汇总后，上报韩垓镇农村经管站进行初审，报梁山县农业局审核，梁山县农业局向梁山县人民政府报批，颁发农村土地承包经营权。依据上述步骤，2015年12月25日，被告梁山县人民政府为第三人孙树宁颁发编号为370832106234060021J的《农村土地承包经营权证》，证书内记载承包方式家庭承包，承包方地址梁山县韩垓镇开河南村06组，承包合同编号370832106234060021J，承包期限1999年10月1日至2029年9月30日止，承包地实测面积（亩）7.26，承包地总数（块）4。
本院认为，中华人民共和国农业部《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”第七条第一款第三项规定“县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证”。据此，农村土地承包经营权证的颁发需具备一定的条件和程序，需要农业行政主管部门的审核和报批，梁山县农业局和梁山县人民政府具有对本辖区内农村土地承包经营权进行审核确权登记和颁发证书的法定职责。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。因此，签订的农村土地承包经营合同生效就具有了农村土地承包经营权，农村土地承包经营权证只是对承包方依法取得土地承包经营权的一种行政登记确认，签订农村土地承包经营合同是颁发农村土地经营权证的基础与前提。本案中，第三人孙树宁作为户主，经过对承包经营权地块的地籍图公布，通过签署了户主声明书，公示无异议声明书等程序，最后由孙树宁作为承包方与发包方开河南村签订370832106234060021J号《农村土地承包经营合同》，经被告梁山县农业局对相关材料和农村土地承包合同审核后,由被告梁山县人民政府颁发370832106234060021J号农村土地承包经营权证。承包经营权证书中的内容与农村土地承包经营合同中农村土地内容相一致，二被告审核颁发农村土地经营权证过程，程序正当，符合法律规定。对于农村土地承包合同的效力问题不是二被告审核登记时所能认定和发现的，原告与第三人就承包合同中所涉及的相关地块发生纠纷，并进行多次诉讼，但未对农村土地承包合同的效力提起过确认无效或撤销之诉，在该承包经营合同未经法定程序确认无效或撤销的前提下，原告提起诉讼认为被告未依法定程序审查，颁证违反法律规定，要求撤销土地承包经营权证的请求，理由不能成立，依法应予驳回。被告梁山县农业局辩称原告起诉农业局是诉讼主体错误，农业局不具有农村土地经营权证的颁发职权的观点，本院认为农村土地承包经营权证的颁发，是对农户具有农村土地承包经营权的一个行政登记确认，是一个过程，农业行政主管部门对相关材料和农村土地承包经营合同的审核是前提，农村土地承包经营权证颁发是农业行政主管部门与人民政府共同的行政行为，被告农业局的辩称的观点本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决如下：
驳回原告房春华的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告房春华负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 陈 炜
审 判 员 李新起
人民陪审员 黄迎军
二〇一七年八月二十四日
书 记 员 程宁宁