广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终217号
上诉人(原审原告)：吴月兴，女，汉族，住广州市番禺区。
委托代理人：李德松，男，1964年12月15日出生，汉族，住址同上,系上诉人吴月兴之夫。
被上诉人(原审被告)：广州市公安局番禺区分局。住所地：广州市番禺区市桥街禺山大道**号。
法定代表人：黎宇轩，该分局局长。
被上诉人（原审被告）：广州市公安局。住所地：广州市越秀区起义路***号。
法定代表人：谢晓丹，该局局长。
委托代理人：熊庄，该局工作人员。
委托代理人：邱国杰，该局工作人员。
上诉人吴月兴因诉被上诉人广州市公安局番禺区分局（以下简称番禺区分局）、广州市公安局（以下简称市公安局）治安行政处罚及行政复议决定一案，不服广州市番禺区人民法院作出的（2015）穗番法行初字第132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年4月21日下午，吴月兴因房屋的征收拆迁问题，到中南海附近的邮局邮寄相关信访材料。期间，吴月兴被北京市公安局西城分局发现并训诫。2015年4月23日，番禺区分局沙湾派出所的民警以涉嫌扰乱公共场所秩序为由在广州南站将吴月兴传唤到沙湾派出所进行调查。2015年4月24日，番禺区分局对吴月兴进行处罚告知，告知其拟作出的处罚的事实、理由和依据。同日，番禺区分局作出穗公番行罚决字[2015]03284号行政处罚决定书，查明2015年4月21日15时许，吴月兴在北京市中南海周边滞留扰乱公共场所秩序，于2015年4月23日18时许在广州南站被抓获，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定对吴月兴处以行政拘留七日。原告吴月兴不服，于2015年6月23日向市公安局申请行政复议。市公安局于2015年7月16日作出穗公番决字[2015]113号行政复议决定书，维持被告番禺区分局于2015年4月24日对吴月兴作出的穗公番行罚决字[2015]03284号行政处罚决定书。吴月兴不服，诉至原审法院。另，因到北京中南海周边滞留，吴月兴于2014年4月2日、2014年4月22日被北京市公安局西城分局训诫，于2014年10月29日被番禺区分局沙湾派出所处以警告。
吴月兴的一审诉讼请求为：1.撤销番禺区分局作出的穗公番行罚决字[2015]03284号行政处罚决定书；2.撤销市公安局作出的穗公复决字[2015]113号行政复议决定书；3.被告向吴月兴赔礼道歉、恢复名誉；4.被告赔偿原告误工费、精神损失费合计50000元；5.案件的诉讼费用由被告承担。
原审法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……”本案中，吴月兴居住地在番禺区沙湾镇，番禺区分局对吴月兴涉嫌违反治安管理的行为有权进行处罚。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……”本案中，吴月兴因房屋征拆问题，多次到北京上访，被训诫、警告。2015年4月21日15时许，吴月兴在北京市中南海周边滞留扰乱公共场所秩序，期间被北京市公安局西城分局发现并训诫，2015年4月24日番禺区分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出穗公番行罚决字[2015]03284号行政处罚决定书，决定对吴月兴处以行政拘留七日，事实清楚，证据充分，适用法律正确。在作出处罚决定前，番禺区分局已告知吴月兴拟作出的处罚的事实、理由和依据，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，吴月兴不服番禺区分局作出的行政处罚决定，向市公安局申请行政复议，市公安局有权依法进行行政复议。第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”番禺区分局作出的处罚合法，市公安局维持番禺区分局的处罚决定，并无不当。经审查，市公安局作出复议决定程序合法。综上，吴月兴请求撤销番禺区分局作出的穗公番行罚决字[2015]03284号行政处罚决定书和市公安局作出的穗公复决字[2015]113号行政复议决定书，理由不成立，法院不予支持。吴月兴请求番禺区分局和市公安局向其赔礼道歉、恢复名誉，并赔偿误工费、精神损失费合计50000元，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吴月兴的诉讼请求。一审案件受理费50元，由吴月兴负担。
上诉人吴月兴不服上述判决，向本院提起上诉称：番禺区分局于2015年4月24日作出的穗公番行罚决字[2015]03284号《行政处罚决定书》,无事实依据，并且程序违法。（一）吴月兴到北京上访，符合法律规定，不属于非正常上访。吴月兴因220千伏富山变电站第三电源线路工程未达成补偿协议强行征收其土地和房屋，要求广州供电局有限公司番禺供电局依法依规给予吴月兴拆迁补偿，但由于番禺区政府相关部门、包括国土、公安等部门动用人力、物力、300多警力强行施工，严重损害吴月兴家庭应有的合法权益和经济利益，吴月兴几年来不断到区、市、省上访仍没有解决，才被逼到北京信访。（二）被告“查明”2015年4月21日15时许吴月兴在北京市中南海周边滞留扰乱公共场所秩序，于2015年4月23日18时许在广州南站被抓获，与事实不符。当时吴月兴到北京市府右街寄邮件（见邮寄小票），寄完邮件后准备回住处时，被北京市的巡警查询，之后安排上车，带到广州市政府驻京办，并由驻京办安排住了二天和订火车票给吴月兴回广州。原告自始至终，听从指挥，并没有在北京市中南海周边滞留扰乱公共场所秩序等违法行为，不应被拘留，限制人身自由八天。（三）退一步说，吴月兴在北京即使有所谓的“非正常上访”，也应该由北京市公安局管辖地处罚。1.吴月兴于2015年4月23日下午6时回到广州南站被番禺区分局派出所警察非法扣留带回派出所，并于2015年4月24日下午15：30分时送拘留所至2015年5月1日12:15分共8天才放人。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，番禺区分局对吴月兴作出“拘留8天”的行政处罚，违反立案管辖制度。2.根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，番禺区分局未有查明违法事实，提供原告2015年4月21日15时许在北京市中南海周边滞留扰乱公共场所秩序的证据，从而做出行政处罚决定，拘留原告，显然是不恰当的。吴月兴正常进京上访和活动是符合国家法律规定，是地方政府不作为强行施工，才造成原告去北京上访。综上所述，被告的行为超越了法律规定，滥用职权，侵犯了公民的合法权利。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人吴月兴的一审全部诉讼请求。
被上诉人番禺区分局、市公安局答辩均与一审答辩意见一致。
经审查，原审判决查明的事实清楚，且有相应的证据予以证明，本院予以确认。
本院认为：依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，被上诉人番禺区分局作为上诉人居住地公安机关，具有治安管理的行政职能，依法有权对上诉人违反治安管理规定的行为作出行政处罚。上诉人因房屋征收拆迁补偿问题多次重复进京非法上访，被训诫、警告。2015年4月21日15时许上诉人到北京信访，在中南海周边滞留、信访，扰乱了该地区的公共场所秩序，以上事实有北京市公安局西城分局的训诫书为证。上诉人否认北京当地公安机关的训诫书的真实性，但并没有提供证据证明其主张。被上诉人番禺区分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定对上诉人作出行政拘留七日处罚，认定事实清楚，适用法律正确，处罚恰当。
被上诉人番禺区分局作出的处罚决定合法，被上诉人市公安局复议维持番禺区分局的处罚决定并无不当。上诉人要求撤销涉案处罚决定和行政复议决定，并主张对其公开道歉、恢复名誉，并赔偿误工费、精神损失费合计50000元，缺乏事实和法律依据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人吴月兴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
代理审判员 邓 军
代理审判员 余树林
二〇一六年五月二十五日
书 记 员 马可茗