江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）港行初字第0080号
原告陈亚芳。
原告薛连。
两原告共同委托代理人张陆美，江苏健行律师事务所律师。
被告江苏海门工业园区管理委员会，住所地海门市三星镇宝成路8号。
法定代表人江永军，职务主任。
委托代理人李兵。
委托代理人张振斌，江苏清竹律师事务所律师。
第三人薛丹。
原告陈亚芳、薛连诉被告江苏海门工业园区管理委员会（以下简称海门工业园区管委会）不履行法定职责违法及要求履行法定职责一案，本院于2013年11月29日立案受理后，于12月4日向被告海门工业园区管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。因薛丹与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法适用简易程序，于2014年1月13日公开开庭审理了本案。原告陈亚芳、薛连的委托代理人张陆美，被告海门工业园区管委会的委托代理人李兵、张振斌到庭参加诉讼。第三人薛丹经合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年9月15日，原告陈亚芳、薛连向被告海门工业园区管委会提出申请，要求被告海门工业园区管委会依法履行2002年10月11日海三权告字（2002）第2号《行政处罚决定书》“拆除违章建房人薛丹局部四层、没收三层违章建筑物”行政职责。被告海门工业园区管委会在原告起诉前未作出处理决定。
原告陈亚芳、薛连诉称，两原告系薛华岳的配偶和儿子。薛华岳在三星镇召良村有平房两间。2000年7月，第三人薛丹在该两间平房南边盖房.根据审批结果，第三人薛丹只能盖两层，但薛丹在两层的基础上增盖一层，局部增盖了两层。薛丹房屋北墙距离原告家仅11.03米，使原告家整日生活在阴影中，照不到阳光。2012年9月，两原告要求被告对薛丹的违规行为处理，责令薛丹拆除违法建筑，但被告未加理睬。请求确认被告海门工业园区管委会对第三人薛丹违规建房行为不履行法定职责违法，并判令被告海门工业园区管委会对薛丹违规建房行为作出具体行政行为。
原告陈亚芳、薛连向本院提供了以下证据材料：
1.居民死亡医学证明书，证明薛华岳于2013年7月29日死亡。
2.户口本复印件、结婚证，证明两原告系薛华岳的配偶和儿子，具有原告诉讼主体资格。
3.产权证及照片，证明薛华岳在海门市三星镇召良村6组有平房两间，紧邻薛丹家北面。
4.海门市三星镇居民建房用地审批表及照片，证明薛丹违反规划审批建房。
5.日照间距测量图，证明薛丹家北墙离原告家距离仅11.03米。
6.申请书及挂号信复印件，证明薛华岳于2012年9月15日寄信给被告海门市工业园区管委会，要求被告对薛丹违规建房作出处罚，但被告没有作为。
7.公告及行政处罚陈述、申辩权告知书，证明海门市三星镇人民政府曾于2002年9、10月份拟对薛丹作出行政处罚。
8.关于薛华岳、陈苏英反映有关问题的答复意见、关于薛华刚上访事项的处理意见，证明被告海门工业园区管委会对讼争事项作出答复。
被告海门工业园区管委会辩称，1.原告主体不适格。两原告并非房屋合法所有人，也无证据证明两原告取得房屋的合法继承权。薛华岳生前以及两原告均不在涉案房屋居住，薛丹是否违法建设对两原告无实际影响。2.被告主体不适格。被告海门工业园区管委会是海门市人民政府派出机构，不是乡、镇人民政府，不具有对乡、村庄规划区内村（居）民未经批准或者违反规划等违法建设行为的行政处罚权。3.原告起诉已超过诉讼时效。薛华岳应当在2000年7月薛丹实施违法建设行为之时就知道其权利被侵害，10多年后才起诉，超过诉讼时效。况且原告在申请书中主张2002年9月口头申请要求三星镇人民政府履行职责，不能因2012年9月再次申请要求被告履行职责而符合起诉条件。4.第三人薛丹于2000年7月实施的违法建设行为，已超过行政处罚追诉时效。综上，原告陈亚芳、薛连请求被告履行法定职责的事实、理由、诉讼请求无事实根据，且不符合法律规定，请求依法驳回两原告的起诉及诉讼请求。
2013年12月13日，被告海门工业园区管委会向本院提供以下证据、依据：
一、证据材料
1.海门市人民政府海政发（2011）27号《市政府关于调整海门市部分镇行政区划的通知》、南通市人民政府通政发（2012）89号《南通市人民政府关于调整海门市行政区划的通知》、《关于三星镇第十八届人民代表大会第一次会议选举结果的报告》，证明三星镇人民政府客观存在，镇政府驻原三星镇宝成路44号。2013年3月25日黄丽华被选举为三星镇人民政府镇长，
2、申请人为薛丹的《海门（县）市城乡建房申请表》、《海门市三星乡（镇）居民建房用地审批表》，证明第三人薛丹建房的相关审批手续。
二、法律依据
《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《村庄和集镇建设管理条例》、《江苏省村镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。
经庭审质证，被告海门工业园区管委会对原告陈亚芳、薛连所举证据1、2、3、5不持异议，对证据4、6的真实性提出异议，认为证据4与被告提供的依法从相关职能部门调取的证据内容不一致。否认收到原告提供的证据6。认为证据7并非被告作出。证据8是对有关上访等问题的答复，不代表被告具有查处违章建筑的法定职权。原告陈亚芳、薛连对被告海门工业园区管委会所举证据的真实性由本院依法审查确认。
结合双方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对证据作如下认证：对原告陈亚芳、薛连所举证据1、2、3、5的证明力予以认定。由于原告陈亚芳、薛连不能说明证据4的来源，且与被告提供的第三人薛丹建房审批材料有明显出入，且该建房用地审批表中申请理由是申请买房，与表格用途明显矛盾，故对证据4的效力不予认定。证据6反映的是原告陈亚芳、薛连通过邮局寄信的行为，有邮递部门的印章，对真实性予以认定。被告海门工业园区管委会认为没有收到该申请，不影响原告陈亚芳、薛连提出申请这一行为的认定。从证据7的内容看，与两原告要求被告海门工业园区管委会履行职责无关，与本案不具有关联性。证据8是被告海门工业园区管委会对上访等问题的答复，也与本案不具有关联性。
本院对被告海门工业园区管委会所举证据的真实性予以认定。
根据双方当事人的陈述及对上述证据效力的认定，本院确认如下事实：原告陈亚芳、薛连系薛华岳的配偶和儿子。薛华岳于2013年7月29日去世。薛华岳在海门市三星镇召良村有平房两间。2000年5月，第三人薛丹办理建房、用地审批手续，获批建设二层楼房，后薛丹房屋建成。2010年9月15日，薛华岳寄信给被告海门工业园区管委会梁辉主任，提出书面申请，认为薛丹违反审批要求，建造三层楼房，局部建成四层，由于薛丹房屋在薛华岳房屋前，相距仅11.03米，侵犯薛华岳的通风、采光权。要求被告海门工业园区管委会履行拆除薛丹违章建筑的行政职责。被告海门工业园区管委会一直未作出任何处理决定。
另查明，2006年8月5日，江苏省人民政府批复同意设立江苏海门工业园区，为省级开发区。2011年5月30日，海门市人民政府对海门市部分镇行政区划进行调整，将三星镇与天补镇合并，设立新的三星镇，镇政府驻三星镇宝成路44号。2012年12月14日南通市人民政府作出关于调整海门市行政区划的通知，对三星镇行政区域作了进一步调整。
本院认为，本案的争议焦点主要是：一、原告陈亚芳、薛连是否具有原告诉讼主体资格。二、原告陈亚芳、薛连起诉是否超过起诉期限。三、被告海门工业园区管委会是否具有原告要求作出的行政处罚的法定职责。
关于原告陈亚芳、薛连是否具有原告诉讼主体资格的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。第十三条规定，被诉具体行政行为涉及相邻权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国物权法》第八十九条规定，建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。可见，法律赋予不动产相邻一方依法享有通风、采光、日照等相邻权。由于薛丹和薛华岳的房屋毗邻，而薛丹房屋状况与相邻的薛华岳房屋的通风、采光、日照等问题具有关联性，薛华岳如果认为薛丹违规建房，使其相邻权受到侵犯的，有权通过要求行政机关对相关违法行为进行查处的方式予以救济。而行政机关有无履行职责也自然对薛华岳的权利产生影响，故薛华岳在认为相关行政机关不履行法定职责侵害其合法利益的情况下，有权提起行政诉讼。被告海门工业园区管委会认为薛华岳生前以及两原告长期不居住在涉案房屋中，故是否对薛丹违法建设行为进行查处不影响两原告的通风、采光。本院认为，相邻权是法律赋予不动产所有权人的基本权利，被告辩称否定了陈亚芳、薛连依法享有的相邻权，本院对该主张不予采纳。
当然，随着薛华岳的死亡，其本人已无法行使诉讼权利，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起行政诉讼。故现薛华岳的配偶、儿子作为薛华岳的近亲属，有权提起行政诉讼。被告海门市工业园区管委会认为两原告不具有原告诉讼主体资格的主张不成立，本院不予采纳。
关于原告陈亚芳、薛连起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起6０日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。该规定旨在促使行政机关在60日内履行法定职责，以及从时间上明确赋予申请人有权在行政机关怠于履行法定职责时及时选择行政诉讼救济途径。我国法律对行政机关不履行法定职责情况下原告的起诉期限并未作出专门的限制性规定。但对于起诉期限，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条对行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，规定起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。虽然该规定针对的是行政机关作出具体行政行为的情形，但本院认为，由于行政机关不依申请履行法定职责，自然也不可能告知申请人诉权或起诉期限，因此，对于行政机关不履行法定职责的起诉期限，从保护相对人诉权的角度，也应当适用《关于中华人民共和国行政诉讼解释》第四十一条的规定。原告陈亚芳、薛连于2012年9月15日向被告海门工业园区管委会提出申请，提起本案行政诉讼显然未超过起诉期限。故对被告海门工业园区管委会的相关主张不予采纳。对于被告海门工业园区管委会提出的被告海门工业园区管委会提出的原告陈亚芳、薛连2000年就知道薛丹的违法建设行为，且在2002年口头申请过要求处理等理由，实质涉及的是对原告陈亚芳、薛连提出的要求对薛丹违法建设行为进行处罚能否成立的实体问题，与本案审查原告陈亚芳、薛连是否超过起诉期限无关。本院将在下文论述被告海门工业园区管委会是否具有相应的法定职责，如果否定被告海门工业园区管委会对违法建设行为的行政处罚职责，对该问题本院不予涉及。
关于被告海门工业园区管委会是否具有原告陈亚芳、薛连要求作出的行政处罚的法定职责的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条第二款规定，村（居）民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，由乡（镇）人民政府依照前款的规定处罚。可见，根据上述法律、地方性法规规定，乡、镇人民政府是对村民违反规划的建设行为进行查处的法定行政主体。第三人薛丹的房屋位于海门市三星镇召良村。根据上述规定，原告陈亚芳、薛连如果认为第三人薛丹违反规划建房，应当向房屋所在地的乡镇人民政府提出。原告陈亚芳、薛连要求被告海门工业园区管委会履行查处职责，认为在当地只能找到挂有海门工业园区管委会牌子的政府机构，而找不到三星镇人民政府的挂牌，且三星镇人民政府的组织机构代码处于注销状态。本院认为，根据被告海门工业园区管委会提供的证据，三星镇人民政府客观存在，原告陈亚芳、薛连没有提供证据证明海门工业园区管委会有权代为行使三星镇人民政府法定行政职能。原告陈亚芳、薛连提出的找不到三星镇人民政府的理由不能作为其要求法律未赋予相应职权的被告海门工业园区管委会履行职责的正当理由。
由于被告海门工业园区管委会不具有对村民违反规划建房行为进行处罚的法定职权，故被告对原告陈亚芳、薛连的申请未作出任何处理不构成违法。但本院需要指出的是，被告海门工业园区管委会作为经江苏省人民政府批准成立的行政主体，在接到当地群众的申请书后，如果经审查认为被申请对象、申请内容等有误，本着行政执法为民的基本行政原则，也应当将材料直接转送有权处理机关的行政机关并将处理情况告知申请人，以利于申请人早日寻求到正当合法的行使权利的途径，避免行政争议的发生。
综上所述，本院认为，原告陈亚芳、薛连要求确认被告海门工业园区管委会对第三人薛丹的相关违法行为不履行处罚职责违法，并要求责令被告海门工业园区管委会作出相应行政行为的诉讼请求依法不能得到支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、驳回原告陈亚芳、薛连要求确认被告海门工业园区管委会对第三人薛丹违规建房行为不履行法定职责违法的诉讼请求。
二、驳回原告陈亚芳、薛连要求判令被告海门工业园区管委会对薛丹违规建房行为作出具体行政行为的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告陈亚芳、薛连负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审判员 刘海燕
二〇一四年一月十三日
书记员 许美燕
附：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。