浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙嘉行终字第19号
上诉人（原审原告）朱亚强。
委托代理人朱金龙。
被上诉人（原审被告）嘉兴市国土资源局。住所地嘉兴市洪兴路***号。
法定代表人汪善明。
委托代理人唐松林。
委托代理人孙伟强。
朱亚强因诉嘉兴市国土资源局其他行政行为一案，不服南湖区人民法院于2014年6月16日作出的（2014）嘉南行初字第8号行政裁定，向本院提起上诉。本院2014年7月2日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
2013年11月19日，嘉兴市国土资源局作出《关于对申请国家赔偿的答复意见》（以下简称答复意见），内容如下：1.对平湖市国土资源局2005年5月16日作出的《责令限期交出土地决定书》（平土乍统字（2005）第205号），你于2012年11月20日向平湖市国土资源局提出赔偿确认申请，又于2013年1月24日向平湖市人民政府提出行政复议。平湖市人民政府决定不予受理。你已经完全行使了《国家赔偿法》和《行政复议法》所规定的作为赔偿申请人应享有的全部权利，你申请国家赔偿的行政程序已经完全终结。2.平湖市国土资源局作出的《责令限期交出土地决定书》已经平湖市人民法院确认并裁定准予强制执行完毕。平湖市国土资源局作出的《责令限期交出土地决定书》不存在违法行为，不予赔偿。
朱亚强起诉称，嘉兴市国土资源局作出的《答复意见》已触及行政确权又不履行举证说明，变相剥夺原告得到行政赔偿的权利。嘉兴市国土资源局原作出的具体行政行为事实不清、证据不足、违反法定程序。1.平土乍统字（2005）第205号《责令限期交出土地决定书》无法律依据，在行政程序中只提及省政府批准文号却未说明具体条款；2.基于上述理由，原告有权拒绝交出土地，嘉兴市国土资源局不能对其实施强制执行行为；3.最高人民法院在《当事人对人民法院强制执行生效具体行政行为的案件提出申诉人民法院应如何受理和处理的请示》的答复中指出，人民法院的全部执行活动合法，而生效具体行政行为违法的，应转送作出具体行政行为的行政机关依法处理。”原告已通过多种途径申诉，被告不得以经法院强制执行完毕认定其合法，应履行举证义务。被告的《答复意见》认定《责令限期交出土地决定书》不存在违法行为，缺少事实根据和法律依据。4.本案争议焦点在于有没有雅山村10组地块的省政府批文，被告提供的《评估报告》事实不清、修改日期、无送达凭证，应撤销原作出的具体行政行为，由被告承担赔偿责任。
原审认定：2000年朱亚强经批准在平湖市乍浦镇雅山村宅基地上建房。2005年5月16日，平湖市国土资源局作出平土乍统字（2005）第205号《责令限期交出土地决定书》，认为朱亚强所有的南顾家门36号房屋所占用的宅基地已经省政府批准征收为国有，并已经依法出让。朱亚强拒不签约，拒不交出土地。根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，责令朱亚强限期交出土地。2005年8月23日平湖市国土资源局向平湖市人民法院申请强制执行，该院于同年8月31日裁定准予强制执行。2012年11月20日，朱亚强向平湖市国土资源局提出《行政侵权赔偿确认申请书》，该机关作出信访事项告知书，告知其转由嘉兴市国土资源局港区分局处理。朱亚强对该处理不服，于2013年1月25日向平湖市人民政府申请行政复议，平湖市人民政府决定不予受理。2013年6月17日朱亚强再次向嘉兴市国土资源局港区分局寄出《行政侵权赔偿确认申请书》，因嘉兴市国土资源局港区分局未予答复，朱亚强向浙江省国土资源厅申请行政复议。浙江省国土资源厅责令嘉兴市国土资源局处理。2013年11月19日，嘉兴市国土资源局作出前述《答复意见》。朱亚强对该答复不服，向浙江省国土资源厅提出行政复议。浙江省国土资源厅复议决定维持。另查明，本案涉案土地位于平湖市乍浦镇雅山村。
原审认为，本案是一起行政赔偿纠纷案件，应当首先确认赔偿义务机关，即被告主体是否适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款的规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”从以上法律、法规的规定可以看出，作出责令限期交出土地决定的行政机关应为县级以上人民政府土地行政主管部门。本案涉案土地位于平湖市乍浦镇，应由平湖市国土资源局作出相关具体行政行为。事实上，本案《责令限期交出土地决定书》确由平湖市国土资源局作出，亦由该局向平湖市人民法院申请强制执行。朱亚强认为据以强制执行的根据错误，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十九条规定：“行政机关依据行政诉讼第六十六条的规定申请人民法院强制执行具体行政行为，由于据以强制执行的根据错误而发生行政赔偿诉讼的，申请强制执行的行政机关为被告。”故嘉兴市国土资源局主体不适格。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项规定，裁定驳回朱亚强的起诉。
朱亚强上诉称：1.关于本案审理对象，上诉人的诉讼请求是确认嘉兴市国土资源局作出的《答复意见》违法，撤销该行政行为，并责令重作，承担违法侵权的赔偿责任。原审庭审应围绕《答复意见》所涉及的确权行为以及不予赔偿的依据展开，而不是以《责令限期交出土地决定书》为审理对象。（2014）浙嘉行受终字第1号行政裁定已经指出嘉兴市国土资源局所出具的《答复意见》对平湖市国土资源局作出的《限期交出土地决定书》是否存在违法以及是否予以赔偿等问题均作出相应决定，对朱亚强的权利义务产生实质影响，属于可诉的具体行政行为。因此，上诉人的起诉符合条件，原审认为上诉人错列被告不当。2.关于本案性质。本案虽与行政赔偿有关，但并不是单独提起行政赔偿，上诉人起诉的是嘉兴市国土资源局作出的《答复意见》。请求撤销原裁定，由二审法院重新审理。
嘉兴市国土资源局答辩称，庭审时法庭要求上诉人明确诉讼请求，上诉人将诉讼请求明确为确认被上诉人原作出的具体行政行为违法侵权并承担赔偿责任。据此，原审将本案认定为行政赔偿案件正确。被上诉人并不是作出《责令限期交出土地决定书》的行政机关，被上诉人主体不适格。原审驳回起诉正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，当事人提起行政诉讼必须符合法律规定。虽然朱亚强在起诉状中列明的诉讼请求是要求撤销嘉兴市国土资源局作出的《答复意见》并责令重作，承担赔偿责任，但在事实和理由部分却又认为平湖市国土资源局作出的《责令限期交出土地决定》认定事实不清、证据不足、违反法定程序，请求撤销。为谨慎起见，便于当事人诉讼，原审在立案前和庭审中均要求朱亚强明确诉讼请求。朱亚强将诉讼请求明确为确认《责令限期交出土地决定》违法，并由嘉兴市国土资源局承担赔偿责任，应当视为朱亚强在一审中已经变更诉讼请求，原审围绕变更后的诉讼请求进行审理并无不当。
平土乍统字（2005）第205号《责令限期交出土地决定》由平湖市国土资源局于2005年5月16日作出并于同年8月23日向平湖市人民法院申请强制执行，平湖市人民法院裁定准予强制执行。因此《责令限期交出土地决定》系由平湖市国土资源局作出，而非嘉兴市国土资源局。嘉兴市国土资源局应上级要求所作的《答复意见》在内容上虽对平湖市国土资源局作出的《责令限期交出土地决定》是否违法，是否应予赔偿进行了评判，但嘉兴市国土资源局既非作出具体行政行为的机关，也不是赔偿义务机关，所作《答复意见》并未增加或减少上诉人权利义务，不具有行政法意义上的效力。
综上所述，按照上诉人诉讼意图，其应以作出《责令限期交出土地决定》的行政机关为被告，以嘉兴市国土资源局为被告主体不适格，原审驳回起诉正确。上诉人上诉理由不成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项，第一百七十一条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈启清
审 判 员 吴 伟
代理审判员 李 平
二〇一四年八月七日
书 记 员 张琳嫣