内蒙古自治区通辽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通行终字第84号
上诉人（原审原告）杨波，男，31岁，汉族，农民，住内蒙古自治区通辽市。
委托代理人杨庆德，男，62岁，汉族，农民，住址同上，（系上诉人父亲）。
被上诉人（原审被告）内蒙古自治区通辽市某县某镇人民政府，住所地内蒙古自治区通辽市某县某镇（以下简称某县某镇人民政府）。
法定代表人林海涛，系该镇镇长。
委托代理人孟庆和，男，46岁，汉族，系该镇党委副书记。
被上诉人（原审第三人）内蒙古自治区通辽市某县某镇某村民委员会，住所地内蒙古自治区通辽市某镇某村（以下简称某县某镇某村民委员会）。
法定代表人孙振军，系该村村主任。
委托代理人王剑，男，40岁，蒙古族，系该村村会计。
上诉人杨波因与被上诉人某县某镇人民政府、被上诉人某县某镇某村民委员会行政给付和行政赔偿一案，不服某县人民法院（2015）开行初字第0007号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人杨波委托代理人杨庆德、被上诉人某县某镇人民政府委托代理人孟庆和、被上诉人某县某镇某村民委员会委托代理人王剑到庭参加诉讼。现本案已审理终结。
原审查明，原告自大学毕业后一直在北京工作，2012年5月4日与父母户口分立，原告的收入是北京市民平均工资水平，每年节假日回家探亲。2014年某镇政府根据《内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步做好为低收入农牧户供应冬季取暖用煤工作的通知》（内政办发（2015）43号）、《通辽市人民政府办公厅转发〈内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步做好为低收入农牧户供应冬季取暖用煤工作的通知〉的通知》（通政办发（2014）14号）及《某县人民政府2014年为低收入农牧户供应冬季取暖用煤工作方案》（开政字（2014）115号），由某镇某村民委员会组织落实，将低收入农牧户上报某镇政府，因原告不符合条件未予发放冬季取暖用煤补贴。
经庭审质证，原审法院对证据采信如下：对原告出示的1-4号证据（1、杨波的户口本及身份证；2、某村村委会为法院出示的证明；3、委托代理人的身份证明；4原告及委托代理人一起生活的户口本）予以采信因被告及第三人无异议，原告委托代理人出示的5号证据（内蒙古财政厅发放的冬季取暖补助短信）与本案无关此短信是说给杨庆德的冬季取暖补贴已打入个人卡号中，对6-8号证据（6、追加被告申请书；7某县法院驳回申请通知书；8、填表说明）的真实性予以确认但不能作为证据使用。对9号证据（信访申请书和行政复议申请书）不予采信此材料是原告自己所写又没有其他证据证实。对被告出示的三份文件予以采信，此文件来源合法。对第三人出示的证据予以采信因原告被告都无异议。
原审认为，原告自大学毕业后一直在北京工作和生活，生活水平维持在北京市平均工资水平之内，况且每年只有节假日回家探望父母，虽然户口在某镇某村，但是根据内蒙古自治区人民政府办公厅内政办发（2014）43号文件精神，原告不属于低收入农牧户也没有在嘎查村冬季取暖期内居住2个月以内，因此不属于冬季取暖用煤补助对象，被告补发冬季取暖用煤补贴没有过错，原告要求支付2014年冬季取暖补贴不予支持，同时要求行政赔偿没有依据。因此根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定判决如下：驳回原告的诉讼请求；案件受理费50.00元，由原告负担。
上诉人杨波的上诉请求：请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人原审诉求，即要求被上诉人补发2014年取暖补助320元和行政赔偿1000元。主要理由为：一、原审法院驳回上诉人请求追加内蒙古政府为被告的申请违法。某镇政府在原审中提供了三级政府的取暖补助文件作为证据，在原审的答辩和陈述中也说是执行三级文件，这证明内蒙古自治区人民政府是2014年农村取暖补助的决策人，对作出此行政行为承担法律风险，故应当被追加为被告。二、原审认定案由违法。行政诉讼中对案由的认定必须经过审查证据才能作出。原审驳回了上诉人追加内蒙古政府为被告的申请，就无权审查三级政府文件，而据此作出的“社会救助纠纷”案由，导致原审举证方向、适用法律全面违法。三、原审审判程序违法。原审法院未对某镇政府提供的证据是否合法进行审查就做出了判决，违反行政诉讼法规定。四、原审采信证据违法。原审法院驳回了上诉人提出的追加被告申请，就已从审判程序上认定三级文件与原审被诉行为无关，也就认定三级文件在原审中不能成为法定事实，因而不能作为证据采信。
被上诉人某县某镇人民政府答辩称：被上诉人是依据内政办发（2014）43号文件来确定发放人员资格，上诉人未婚，不在本村居住，只有过年过节回来，且收入是北京平均工资，不符合文件规定的条件，故请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人某县某镇某村民委员会答辩意见与被上诉人某县某镇人民政府一致。
二审查明的事实及对证据的分析与认定与一审一致。被上诉人某县某镇人民政府提供的一份新证据：开镇政字（2014）46号工作方案，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，本院不予采信。
本院认为，上诉人杨波的上诉请求不成立，主要理由分述如下：
（一）关于原审案由。上诉人在原审中提出的诉讼请求有两项：请求被告支付2014年冬季取暖补贴款320元及给付行政赔偿款1000元，本案案由应为行政给付和行政赔偿，原审法院确定为“不服社会救助纠纷”不当，二审予以纠正。
（二）关于原审驳回追加内蒙古自治区人民政府为被告的申请。内政办发（2014）43号文件只是内蒙古自治区人民政府对低收入农牧户冬季取暖用煤工作进行的通知公告，虽然该文件中对取暖用煤补贴工作进行了相关规定，但内蒙古自治区人民政府并不是取暖用煤补贴的发放单位或责任单位，不能作为原审被告，原审法院驳回追加内蒙古自治区人民政府为被告的申请并无不当。
（三）关于对规范性文件合法性审查和适用。对规范性文件的合法性审查应当在一审时提出，上诉人在一审阶段并未提出内政办发（2015）43号、通政办发（2014）14号及开政字（2014）115号文件违法，也未要求法院对上述文件的合法性进行审查，故一审法院仅从证据的审核认定角度对上述文件进行审查并无不当。
内政办发（2015）43号、通政办发（2014）14号及开政字（2014）115号文件，均为政府发布的，适用于辖区范围内不特定多数人员冬季取暖用煤工作的规定，具有普遍约束力可反复适用，属于行政机关制定的规范性文件。发放低收入农牧户冬季取暖用煤补贴本身是一种授益性行政行为且上述三个文件均未与上位法相冲突。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款之规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”故原审法院对规范性文件的适用并无不当。
（四）关于某镇政府不予发放冬季取暖用煤补贴的行为。三级政府文件均规定供煤对象为具有嘎查村户口、人均纯收入低于自治区统计局公布的上年度全区农牧民纯收入两倍（17192元）且在嘎查村冬季取暖居住2个月以上单独起灶取暖的常住农牧户。上诉人杨波大学毕业后一直在北京工作，收入为北京平均工资水平，每年只有节假日回家探亲，不符合供煤对象的基本条件，被上诉人某县某镇人民政府不发放冬季取暖用煤补贴的行为并无不当，上诉人杨波的行政赔偿请求也无事实和法律依据。
综上，上诉人杨波的上诉理由不能成立，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人杨波负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 褚东权
代理审判员 荣 贵
代理审判员 白 丽
二〇一五年十一月三十日
书 记 员 陈晓龙