广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行终字第64号
上诉人（原审原告）佛山市南海区九江镇南方红旗三股份合作经济社，住所地佛山市南海区。
负责人曾昭强，社长。
被上诉人（原审被告）佛山市南海区国土城建和水务局，住所地佛山市南海区。
法定代表人蔡汉全，佛山市南海区国土城建和水务局局长。
原审第三人佛山市南海区九江镇大望山墓园管理处，住所地佛山市南海区。
负责人关国辉。
上诉人佛山市南海区九江镇南方红旗三股份合作经济社（以下简称红旗三股份社）因诉佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海国土局）行政其他一案，不服佛山市南海区人民法院作出的（2014）佛南法行初字第183号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：红旗三股份社于2013年8月底向广东省国土资源厅、佛山市国土资源和城乡规划局，于2013年8月21日向南海国土局提交《查处违法占地申请书》等材料，以被申请人佛山市南海区九江镇大望山墓园管理处（以下简称大望山墓园管理处）2004年未经批准非法占用佛山市南海区九江镇南方八约村红旗三队农民集体所有的鹤岗（土名）的山岗地、山边地及鱼塘45亩用来建造公墓，佛山市南海区九江镇人民政府违法征用上述土地，请求：1、对大望山墓园管理处非法占用红旗三股份社村集体土地的不法行为予以制止，并对相关责任人依法予以查处；2、责令大望山墓园管理处限期恢复土地原状。经逐级交办，由南海国土局调查处理。经南海国土局申请，佛山市国土资源和城乡规划局同意南海国土局延长调查期限三个月（至2014年2月22日）办结该案。经调查核实，南海国土局于2014年2月21日对红旗三股份社作出《佛山市南海区国土城建和水务局关于〈查处违法占地申请书〉的答复》，回复：红旗三股份社关于大望山墓园管理处的举报，经调查，大望山墓园二期用地符合土地利用总体规划；国土部门已于2010年对大望山墓园管理处作出行政处罚，相关罚款已履行到位；并已责令大望山墓园管理处停止违法行为，其违法行为已得到有效制止；对于相关责任追究，已移送司法机关依法处理。红旗三股份社不服，向佛山市国土资源和城乡规划局申请行政复议。2014年6月16日，佛山市国土资源和城乡规划局作出佛府行复案（2014）63号行政复议决定，维持南海国土局2014年2月21日所作的《佛山市南海区国土城建和水务局关于〈查处违法占地申请书〉的答复》。红旗三股份社仍不服，向法院提起行政诉讼。
另查明，2010年2月26日，佛山市国土资源局对大望山墓园管理处作出佛国土资南执法整字（2010）第1号《国土资源违法行为整改通知书》，认定大望山墓园管理处未经依法批准，擅自占用佛山市南海区九江镇南方村民委员会地段土地用作大望山墓园二期建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，责令大望山墓园管理处立即停止上述违法行为，未经批准不得擅自扩大占地规模，尽快完善非法占用土地的用地手续，否则，从严处理。
2010年4月7日，佛山市国土资源局对大望山墓园管理处作出佛国土资南罚字（2010）第190号国土资源行政处罚决定，以大望山墓园管理处未经依法批准擅自占用南海区九江镇南方集团有限公司所属位于（土名）“鹤岗”地段土地（占用面积为33335.6平方米，折合50.003亩）用于建设九江镇大望山二期墓园，属非法占用土地行为为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对大望山墓园管理处作出罚款人民币166678元的行政处罚。大望山墓园管理处于2010年4月28日缴交了166678元罚款。
2010年5月7日，佛山市国土资源局对曾昭强等村民作出《关于举报违法用地的回复》，回复：鉴于建设公墓的用地符合土地利用总体规划，且已经建设并投入使用，在调查取证完毕后，佛山市国土资源局于2010年2月向大望山墓园管理处发出《责令停止国土资源违法行为和整改通知书》，要求其立即停止违法行为，未经批准不得擅自扩大占地规模，尽快完善非法占用土地的用地手续，佛山市国土资源局于2014年4月7已依法对大望山墓园管理处作出行政处罚，目前，大望山墓园管理处没有进一步扩大用地范围。
2014年2月20日，南海国土局向佛山市公安局南海分局发出《涉嫌犯罪案件移送书》，鉴于大望山墓园管理处非法占用土地建成墓区出售的行为已涉嫌触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、第二百二十八条的规定，根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等规定，该案件移送佛山市公安局南海分局处理。佛山市公安局南海分局于次日收到上述《涉嫌犯罪案件移送书》及所附材料。
根据《土地利用总体规划（2010-2020年）》，大望山墓园管理处占用的佛山市南海区九江镇南方村（土名）“鹤岗”地段符合土地利用总体规划。
原审法院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款，参照《土地违法案件查处办法》第五条、第六条和第十一条第一款的规定，南海国土局有负责本辖区内土地违法案件监督查处的法定职责。从本案来看，对红旗三股份社查处大望山墓园管理处违法占地的请求，南海国土局经调查核实，所作涉案答复告知红旗三股份社大望山墓园二期用地符合土地利用总体规划，大望山墓园管理处违法行为已得到有效制止，并告知相关责任追究，已移送司法机关依法处理。可见，上述答复内容对红旗三股份社的权利义务产生了影响，因此属于行政诉讼受案范围。
关于南海国土局作出涉案答复是否合法的问题。首先，程序方面。南海国土局2013年8月21日收到红旗三股份社的《查处违法占地申请书》等材料并收到上级国土部门的交办事项后，经调查核实有关情况，并申请延长调查期限三个月，于2014年2月21日对红旗三股份社作出《佛山市南海区国土城建和水务局关于〈查处违法占地申请书〉的答复》，符合《广东省国土资源监督检查条例》第十三条第一款中“国土资源行政主管部门调查违反土地、矿产资源法律、法规行为，应当自调查之日起三个月内作出行政处理决定；情况复杂或者存在重大违法行为的，经上一级国土资源行政主管部门批准可以延长三个月”的规定，程序合法。其次，实体方面。南海国土局所作决定的内容方面，根据南海国土局提供的涉案土地《土地利用总体规划图（2010-2020年）》，大望山墓园管理处用地符合土地利用总体规划。南海国土局所作涉案《回复》回复红旗三股份社大望山墓园二期用地符合土地利用总体规划，认定事实清楚、证据充分、于法有据。关于大望山墓园管理处的违法用地行为，根据本案的证据材料，佛山市国土资源局于2010年2月26日对大望山墓园管理处作出《国土资源违法行为整改通知书》，认定大望山墓园管理处未经依法批准，擅自占用为由佛山市南海区九江镇南方村民委员会地段土地用作大望山墓园二期建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，责令大望山墓园管理处立即停止上述违法行为，未经批准不得擅自扩大占地规模，尽快完善非法占用土地的用地手续，否则，从严处理，并于2010年4月7日对大望山墓园管理处作出国土资源行政处罚决定，以大望山墓园管理处未经依法批准擅自占用南海区九江镇南方集团有限公司所属位于（土名）“鹤岗”地段土地（占用面积为33335.6平方米，折合50.003亩）用于建设九江镇大望山二期墓园，属非法占用土地行为为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对大望山墓园管理处作出罚款人民币166678元的行政处罚，大望山墓园管理处于2010年4月28日缴交了上述罚款。2010年5月7日，佛山市国土资源局对曾昭强等村民作出《关于举报违法用地的回复》，回复大望山墓园管理处没有进一步扩大用地范围。另外，南海国土局在案件查处过程中认为大望山墓园管理处非法占用土地建成墓区出售的行为已涉嫌触犯刑法，将案件移送公安机关依法处理，公安机关已收到《涉嫌犯罪案件移送书》及所附材料。因此，南海国土局对红旗三股份社的申请进行了调查核实和处理，符合《广东省国土资源监督检查条例》第十一条“国土资源行政主管部门对违反土地、矿产资源法律、法规行为调查终结，应当依法作出如下处理：（一）违法行为轻微并能及时纠正的，可不予以行政处罚；（二）确有违法行为，应当给予行政处罚的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（三）应当给予当事人行政处分的，移送有关部门处理”的规定。南海国土局对红旗三股份社所作的涉案答复认定事实清楚、证据充分、于法有据。红旗三股份社请求撤销南海国土局所作的涉案答复，并提出其他诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回红旗三股份社的诉讼请求。案件受理费50元由红旗三股份社负担。
上诉人红旗三股份社上诉称：2004年大望山墓园管理处未经批准非法占用佛山市南海区九江镇南方八约村红旗三队农民集体所有的鹤岗（土名）的山岗地、山边地及鱼塘45亩用来建造公墓，因此上诉人认为大望山墓园管理处违法用地，上诉人于2013年8月向被上诉人申请查处违法占地行为，2014年2月21日被上诉人作出《佛山市南海区国土城建和水务局关于〈查处违法占地申请书〉的答复》。上诉人认为涉案答复错误，理由如下：其一，上诉人申请查处违法占地，被上诉人答复符合土地总体利用规划，答非所问。其二，不得占用耕地建坟有法律强制性规定，经上诉人的申请查处后，大望山墓园管理处至今仍占用上诉人集体土地经营墓园，因此被上诉人应依法履行法定查处职责，将所占土地退还上诉人集体。因此，请求二审法院依法撤销原判，支持上诉人一审中的诉讼请求。
被上诉人南海国土局在二审期间未陈述意见。
原审第三人大望山墓园管理处在二审期间未陈述意见。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：上诉人红旗三股份社于2013年8月底向被上诉人南海国土局提交《查处违法占地申请书》等材料，请求：1、对大望山墓园管理处非法占用红旗三股份社村集体土地的不法行为予以制止，并对相关责任人依法予以查处；2、责令大望山墓园管理处限期恢复土地原状。被上诉人经调查核实后于2014年2月21日对上诉人作出《佛山市南海区国土城建和水务局关于〈查处违法占地申请书〉的答复》，上诉人因不服涉案答复而提起本案诉讼。故本案审查焦点是涉案答复的内容是否合法适当。经查，根据被上诉人提供的涉案土地《土地利用总体规划图（2010-2020年）》、佛山市国土资源局于2010年2月26日作出的佛国土资南执法整字（2010）第2号《国土资源违法行为整改通知书》、佛山市国土资源局于2010年4月7日作出的佛国土资南罚字（2010）第190号《佛山市国土资源局国土资源行政处罚决定书》、南海国土局于2010年5月7日向曾昭强等村民作出的《关于举报违法用地的回复》、南国土执法移字（2014）01号《涉嫌犯罪案件移送书》等证据材料，可以证明被上诉人已于2010年4月对大望山墓园管理处的非法占地行为进行了查处、制止和行政处罚，并告知上诉人大望山墓园二期用地符合土地利用总体规划以及相关责任人已移送司法机关依法处理等情况，因此被上诉人作出的涉案答复认定事实清楚、证据充分，于法有据。上诉人认为其申请查处违法占地，被上诉人答复符合土地总体利用规划，答非所问。且大望山墓园管理处至今仍占用上诉人集体土地经营墓园，因此被上诉人应依法履行法定查处职责，责令大望山墓园管理处限期恢复土地原状，将其所占土地退还上诉人集体。经查，根据被上诉人提供的涉案土地《土地利用总体规划图（2010-2020年）》，大望山墓园管理处用地符合土地利用总体规划。被上诉人所作涉案《答复》回复上诉人大望山墓园二期用地符合土地利用总体规划，认定事实清楚、证据充分、于法有据。另外，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，方采取限期拆除、恢复土地原状的处理方式，但涉案土地的使用符合土地利用总体规划，自2010年整改、处罚之后并无证据显示大望山墓园管理处存在新的违法用地行为，且国土部门已责令其完善非法占用土地的用地手续，故上诉人要求限期恢复土地原状缺乏法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉请正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人佛山市南海区九江镇南方红旗三股份合作经济社承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 刚
代理审判员 潘华容
代理审判员 甄 燕
二〇一五年三月十三日
书 记 员 刘圣玺