河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫16行终3号
上诉人（一审原告）马桂灵。
委托代理人赵峰，沈丘县法律援助中心律师。
被上诉人（一审被告）沈丘县公安局。
法定代表人李恒新，局长。
委托代理人范艳飞，沈丘县公安局李老庄派出所所长。
委托代理人卢长青，沈丘县公安局法制室指导员。
被上诉人（一审被告），沈丘县人民政府。
法定代表人刘国庆，县长。
委托代理人付昆鹏，沈丘县人民政、沈丘县人民政府法制室工作人员。
马桂灵诉沈丘县公安局、沈丘县人民政府治安行政处罚一案，沈丘县人民法院于2015年10月15日作出（2015）沈行初字第14号行政判决。马桂灵不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。马桂灵及其委托代理人赵峰，沈丘县公安局的为托代理人范艳飞、卢长青，沈丘县人民政府的委托代理人付昆鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，马桂灵因以前离婚案件，其认为沈丘县民政局工作人员出具虚假证据致其败诉，多次上访。后经沈丘县群工部协调，并已解决。马桂灵也表示停访息诉，不再上访。2013年12月10日，马桂灵到北京中纪委、民政部上访，扰乱了两部门的工作秩序，北京市公安局西城分局对其予以训诫。2014年4月4日，马桂灵又到北京中纪委门前上访，并于当天被李老庄乡政府工作人员带回，马桂灵的上访行为严重影响了中纪委的单位办公秩序。沈丘县公安局于2014年4月6日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，以马桂灵于2014年4月4日在北京中纪委门前非法上访，严重影响了中纪委的单位办公秩序为由，作出沈公（李）行罚决字（2014）0150号行政处罚决定，对马桂灵行政拘留十日，并于当天送交沈丘县行政拘留所执行。2014年4月15日，沈丘县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，以马桂灵在2013年12月10日去北京中纪委、民政部非法上访，扰乱了两部门的单位秩序为由，作出沈公（李）行罚决字（2014）0166号行政处罚决定，对马桂灵行政拘留五日，并于同日交由沈丘县行政拘留所执行。马桂灵不服，向沈丘县人民政府申请复议，沈丘县人民政府经复议，于2014年7月28日作出沈政复决字（2014）5号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了沈丘县公安局沈公（李）行罚决字（2014）0150号行政处罚决定和沈公（李）行罚决字（2014）0166号行政处罚决定，并依法送达当事人。以上事实，由被告提供的证据予以证实。马桂灵不服，向沈丘县人民法院提起行政诉讼。
一审认为，原告马桂灵于2013年12月10日和2014年4月4日两次到北京中纪委、民政部上访，属越级上访，严重扰乱了两部门的单位秩序和办公秩序，该事实由被告提供的证据予以证明，本院予以确认。沈丘县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，分别作出沈公（李）行罚决字（2014）0150号对马桂灵行政拘留十日和沈公（李）行罚决字（2014）0166号对马桂灵行政拘留五日的行政处罚决定。该决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，处理结果适当，依法应予维持。沈丘县人民政府在接受马桂灵复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出（2014）5号行政复议决定，程序合法，适用法律正确，结论并无不当。原告马桂灵所称其没有非法上访，没有扰乱单位秩序，证据不足，其诉请依法不予支持。原告所称若有被告认定的扰乱单位办公秩序和非法上访行为也应由行为所在地的公安机关对原告进行处罚，而不应由被告进行处罚的诉请。根据公安部公通字（2013）25号文件《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定：在处置信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由公安机关管辖。据此，沈丘县公安局享有管辖权，原告的诉请理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回马桂灵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马桂灵承担。
马桂玲不服一审判决上诉称，1、本案所涉及的被上诉人沈丘县公安局所作的行政处罚认定事实错误，被上诉人沈丘县人民政府予以维持也是错误的。首先，上诉人在笔录中说明到北京是正常递交信访材料，并非非法上访，也未进入中纪委和民政部，不可能影响他们的办公秩序。并且上访行为与扰乱单位秩序并非同一概念，上诉人为了维护自身权益正常上访，就对其进行行政拘留显然是错误的；其次，被上诉人沈丘县公安局提供的所谓的证人证言只是证明上诉人被带回的事实，并没有证明上诉人存在任何违法行为。尽管从北京市公安局西城分局对上诉人的训诫中认定的时间是13日、地点是中南海周围。事实上上诉人12号已经回沈丘，不可能在13号还在北京从事违法活动；2、被上诉人沈丘县公安局所作的行政处罚程序违法。首先，依据《行政处罚法》第22条之规定，应由违法行为发生地管辖，所以无论上诉人的行为是否违法，沈丘县公安局均不具有管辖权。且《公安机关办理行政案件程序规定》第9条第二款规定，对于由居住地管辖更为适宜的可以由居住地管辖，但是应当由行为地受案后移交。即使上诉人行为违法，也应当由北京所辖公安机关立案、取证后移交沈丘县公安局管辖，但是本案直接由沈丘县公安局立案、取证、处理显然是错误的；其次，依据规定对于行政案件应当在30日内结案，但是被上诉人沈丘县公安局所作的（2014）0166处罚决定却是在上诉人行为发生近4个月后才进行处理的。并且本案调查是由马韶华、范艳飞、高俊华分别处理的，但是所提供的执法人员的工作证却仅有马韶华和张建伟的，程序明显违法；3、被上诉人沈丘县公安局对原告的处罚明显过重，是不公平的。即使2013年12月10日北京市公安局西城分局所认定的事实与被上诉人沈丘县公安局（2014）0166处罚决定书认定的为同一事实，北京市公安局仅仅是训诫，而沈丘县公安局却给予行政拘留5日的处罚明显过重，对原告是不公平的。请求撤销一审判决、行政处罚决定和复议决定。
被上诉人沈丘县公安局辩称，1、公安局查证事实。2013年12月10日，马桂灵上北京反映沈丘县民政局当初出具虚假证据的情况。期间马桂灵去中纪委和民政部非法上访，扰乱了两部门的工作秩序。2014年4月4日，马桂灵又去北京市中纪委门前非法上访，后马桂灵被李老庄乡政府工作人员带回；2、处罚依据和理由。案件发生后，沈丘县公安局李老庄派出所以事实为依据，以法律为准绳，客观公正的开展案件调查取证工作，形成事实材料数份，综合各方面材料澄清上述案件事实，马桂灵到北京市中纪委和民政部非法上访，严重影响了两部门的正常办公秩序，其行为属扰乱单位秩序。2014年4月6日、4月15日，沈丘县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，作出0150号和0166号行政处罚决定，对马桂灵行政拘留10日和行政拘留5日，并告知了马桂灵应享有的权利。另根据公通字（2013）25号文件《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定：在处置信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。以上充分说明了马桂灵提出的诉求是不客观不真实的，是没有事实依据的。沈丘县公安局沈公（李）决字（2014）第0150号和沈公（李）决字（2014）第0166号行政处罚决定客观公正合法，请求驳回原告起诉维持公正裁决。
被上诉人沈丘县人民政府辩称，1、沈丘县人民法院（2015）沈行初字第14号行政判决，认定事实清楚。被答辩人马桂灵与张勇敢离婚纠纷一案，因其认为沈丘县民政局工作人员出具虚假证据致其败诉，多次上访。2013年8月21日，经沈丘县群工部协调为其申请到信访救助金、执行款，马桂灵收款后出具停访息诉保证书，保证：此案结清，保证停访息诉，永不上访。2013年12月10日，申请人违反信访条例，到北京市中纪委和民政部上访。2014年4月4日申请人再次到北京市中纪委上访。该两次行为都严重扰乱了国家机关正常的办公秩序和信访秩序，造成了不良影响。为此北京市公安局西城分局对申请人马桂灵进行训诫。该训诫书中出具时间虽然虽与马桂灵实际上访时间不同，事实上在马桂灵非法上访时北京市公安局西城分局就及时对其进行了训诫，信访部门责令地方政府将马桂灵带回原籍。该训诫书在马桂灵被带回后出具，因电脑系统问题，时间无法修改；2、一审判决适用法律正确，依法应予维持。马桂灵多次非法上访行为，严重扰乱了国家部门的正常办公秩序和人民群众的生活秩序，意图通过信访途径，干扰已经生效的法院判决，造成了极坏社会不良影响。沈丘县公安局根据自身职权，结合法律规定，客观公正的开展案件调查，依据《治安管理处罚法》的规定，对马桂灵的违反信访条例、去非信访部门违规上访、扰乱国家机关正常办公秩序的行为，分别作出了沈公（李）行罚决字（2014）第0150号、沈公（李）行罚决字（2014）第0166号行政处罚决定，该两份处罚决定程序合法，内容适当，依法应予维持。被答辩人上诉请求于法无据，请求法院依法驳回。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，公民行使权利或维护自己的合法权益，应按照法律规定的方式或渠道进行，而不应通过非法上访的方式进行。马桂灵到北京中纪委和民政部非法上访，扰乱了该两部门的办公秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，公安机关对其进行治安行政处罚符合法律规定。马桂灵在北京上访期间被北京市公安局西城分局训诫，事后出具训诫书交给行为人居住地公安机关，训诫书的落款时间并不一定是实施训诫的时间，落款的时间行为人不在北京，不能以此否定对其进行了训诫。信访部门对信访人员一般都是通知信访人居住地的政府部门将人带回处理，所以由行为人居住地的公安机关管辖更为适宜。公安机关对有管辖权的案件可以直接立案受理，也可以由违法行为地公安机关移交管辖，违法行为地公安机关没有立案的，违法行为人居住地的公安机关立案受理符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人马桂灵负担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一六年三月三十日
书记员 王 琳