福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行初字第1号
原告陈明新，男，汉族，宁德市人，住宁德市蕉城区。
原告陈妙团，女，汉族，宁德市人，住宁德市蕉城区。
系原告陈明新之妻。
原告陈明潘，男，汉族，宁德市人，住宁德市蕉城区。
原告林发媚，女，汉族，宁德市人，住宁德市蕉城区，系原告陈明潘之妻。
原告倪细招，男，汉族，宁德市人，住宁德市蕉城区。
原告谢桂莺，女，汉族，宁德市人，住宁德市蕉城区，系原告倪细招之妻。
原告陈银贵，男，汉族，汉族，宁德市人，住宁德市蕉城区。
原告倪锦香，女，汉族，宁德市人，住宁德市蕉城区，系原告陈银贵之妻。
原告卓世俭，男，汉族，宁德市人，住宁德市蕉城区。
原告李海英，女，汉族，宁德市人，住宁德市蕉城区，系原告卓世俭之妻。
原告倪凑，男，汉族，宁德市人，住宁德市蕉城区。
原告陈庆如，男，汉族，宁德市人，住宁德市蕉城区。
原告陈志辉，男，汉族，住福建省鼓楼区，系原告陈庆如长子。
原告陈细辉，男，汉族，住宁德市蕉城区，系原告陈庆如次子。
原告陈志通，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告陈志城，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告凌庆耀，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告李碧娟，女，汉族，住宁德市蕉城区系原告凌庆耀之妻。
原告凌庆得，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告刘月桔，女，汉族，住宁德市蕉城区，系原告凌庆得之妻，
原告黄国财，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告苏金妹，女，汉族，住宁德市蕉城区，系原告黄国财之妻。
上述原告推选诉讼代表人为陈庆如、凌庆得、倪细招。
上述原告共同委托代理人陈大振、张翠仙，福建泰和律师事务所律师。
原告倪庆英，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告凌长洪，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告倪庆寿，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告陈明成，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告倪国庆，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告卓世恭，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告陈明长，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告倪国灿，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告凌长元，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告陈明仁，男，汉族，住宁德市蕉城区。
原告陈志泉，男，汉族，住宁德市蕉城区
上述原告推选诉讼代表人为倪庆英。
上述原告的委托代理人盛杰，陈微微，浙江中坚律师事务所律师。
被告宁德市蕉城区人民政府，住所地宁德市蕉城区。
法定代表人毛祚松，男，区长。
委托代理人池宇清、伍金凤，福建之秀律师事务所律师。
原告陈庆如、凌庆得、倪细招、倪庆英等33人诉被告宁德市蕉城区人民政府房屋行政征收一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2014年3月27日公开开庭进行了审理。原告陈明新等22人的诉讼代表人陈庆如、凌庆得、倪细招及其委托代理人陈大振、张翠仙，原告倪庆英、凌长洪等11人的诉讼代表人倪庆英及其委托代理人盛杰，被告宁德市蕉城区人民政府的委托代理人池宇清到庭参加诉讼。因协调本案扣除审限三个月并报请福建省高级人民法院批准延长审限一个月，本案现已审理终结。
被告宁德市蕉城区人民政府于2013年8月16日作出宁区政（2013）12号《宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》。该决定的内容为“因宁德火车站区域（周边）项目建设需要，现决定征收下列范围内的房屋。房屋征收部门应按照相关法律法规的规定开展房屋征收与补偿工作，保护被征收人的合法权益。征收范围内的单位和个人应积极配合做好房屋征收工作。一、征收范围：宁德火车站区域（周边）项目范围内的房屋（具体以征收范围红线图为准）。二、房屋征收部门：蕉城区土地收储中心。三、签约期限：自公告之日起至2013年11月30日。四、房屋征收补偿方案：详见附件。附件：1、《宁德火车站周边项目房屋征收补偿安置方案（试行）》；2、各类别房屋主要特征及单位重置价格一览表；3、非生产性用房建筑物成新率评定标准；4、房屋室内外的装饰装修征收补偿标准；5、其他项目征收补偿基准价格一览表；6、各幢安置房单价一览表。”被告在法定举证期限内向本院提供了作出土地行政登记的主要证据、依据有：
A1、宁德市人民政府关于宁德市主城区近期建设规划的批复；
A2、福建省人民政府关于宁德市城市总体规划（2011-2030）的批复；
A3、宁德市城乡规划局关于火车站区域建设用地的复函；
A4、宁德市城乡规划局关于东兰组团金马路两侧火车站周边地块规划意见的函；
A5、宁德市人民政府关于同意2013年土地收储和出让计划的批复；
A6、福建省人民政府关于宁德市蕉城区2013年度第二十二批次农用地转用和土地征收的批复；宁德市国土资源局关于蕉城区2013年度第22批次城市建设征收（使用）土地补偿安置方案的通告；宁德市人民政府关于蕉城区2013年度第22批次城市建设征收（使用）土地方案的通告。附：张贴公示的照片。
A7、宁德市人民政府关于印发宁德火车站周边项目房屋征收补偿安置方案（试行）的通知；附件：宁德火车站周边项目房屋征收补偿安置方案（试行）；附：2012.11.24-12.9方案公示征求意见照片。
A8、宁德市蕉城区人民政府关于宁德火车站区域项目房屋征收告知书；附：宁规（函）207号附图，公告张贴和入户送达征收告知书的照片。
A9、宁国土告知（2012）38-42号征地告知书；附：下凡村、马山村回执函；
A10、宁国土告知（2013）37-40号征地告知书；附：下凡村、马山村回执函及公示告知书的张贴照片。
A11、宁德火车站周边项目征迁补偿安置指挥部编印的宁德火车站周边项目房屋征迁补偿安置工作入户宣传手册；附：村代表座谈会、入户发放宣传手册、入户宣传照片。
A12、宁区政（2013）12号宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定；
A13、宁区政（2013）13号宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的公告；附：张贴征收决定公告照片。
A14、原告签订房屋征收补偿协议书一览表；附：协议书。
以上证据1-4用以证明火车站周边项目建设用地列入宁德城市近期建设规划和红线划定。证据5-6证明火车站周边项目建设用地列入土地征收和收储计划并获取市国土资源局、市政府、省政府批准，且土地征收和补偿安置方案已依法公告施行土地征收。证据7-8证明在土地征收中对地面建筑物参照国有土地上房屋征收补偿程序依法完成房屋补偿安置方案的批准和公示；证据9-10证明国土资源局对土地征收在2012年8月14日和2013年9月9日依法两次进行公示和告知。证据11证明在2013年5月21日和6月8日分别与村民代表进行开会商讨房屋征收，听取群众意见，发送补偿安置方案和相关资料，进行入户宣传；证据12-13证明被告作出本案的具体行政行为并于2013年8月16日依法公告，公告告知相关行政复议、诉讼权利及期限，原告于2014年2月才提起行政诉讼，原告已经超过起诉期限；证据14证明相关群众与征收实施单位达成并签订了房屋征收补偿协议书，其中包括本案大部分原告均已签订补偿安置协议书。
原告陈庆如、凌庆得、倪细招等22人诉称，被告于2013年8月16日（公告的时间，实际张贴时间在后）在蒋沃村张贴一张宁区政（2013）13号《宁德市蕉城区关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的公告》，该公告主要内容为：因为宁德火车站周边区域（周边）项目建设需要，蕉城区人民政府印发了宁区政（2013）12号《宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》，《决定》对项目范围的房屋实施征收，根据相关法律法规规定，现将有关事项公布如下：一、建设项目：宁德火车站区域周边项目。二、征收范围：宁德火车站区域（周边）项目范围内所有房屋（具体以征收范围红线图为准）。三、房屋征收部门：蕉城区土地收储中心。四、房屋征收实施单位：宁德火车站周边项目征迁补偿安置工作指挥部。五、签约期：自公告之日起至2013年11月30日（被征收人应当在签约期限内与房屋征收部门签订补偿协议并腾空房屋完成搬迁）。六、（略）。七（略）。八、被征收人如不服《关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》（宁区政（2013）12号），可在本公告发布之日起六十日内向上级人民政府申请行政复议，或在三个月内向人民法院提起行政诉讼。但是被告没有粘贴其作出《决定》，原告不了解《决定》的具体内容。原告的房屋坐落征迁范围内。原告认为被告作出的《公告》没有适用具体的法律法规，且违反法律规定，不能成立。从《公告》的内容来看，被告的违法行为主要有：被告没有公布具体的建设项目、征用审批文件、项目许可文件等是违法的。《公告》还规定，如果原告没有在被告规定的期限内与被告签订征迁协议，并腾空房屋完成搬迁，被告将实施“强征”，并采取强制措施，这种规定也是违法的。被告作出《决定》还违反法定程序。被告只张贴《公告》，没有张贴或发放《决定》，原告对被告作出的《决定》不知情，违反了法定程序。因此，被告作出的《决定》侵害了原告的合法权益。故要求法院依法判决撤销被告作出的《决定》。
原告倪庆英、凌长洪等11人诉称，原告等人均为宁德市蕉城区漳湾镇马山村蒋沃自然村村民，世代以农业耕种为生，并依法获得该村所分配的宅基地，建造房屋居住至今。长期以来，原告等人积极响应各级政府号召。现被告以宁德火车站区域（周边）项目建设需要为由，划定征收范围红线，决定对包括原告等人房屋在内的项目范围内的房屋实施征收，并要求原告等人在限定期限内与其指定的部门签订相应的房屋征收产权调换等协议。原告等人迫于行政压力以及信息不公开而严重失衡的情况下，部分人员虽然按要求签订协议，但并非其真实意思表示。事实上，整个协议约定内容及补偿标准等不但违背客观事实和常理，而且明显低于周边其他村民，严重损害原告等人的合法权益。被告虽曾于2013年8月16日作出《宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》（宁区政（2013）12号），但该决定并未公开也未告知原告行政复议等相关权利。被告所作出的土地及房屋征收决定，其目的系用于商业开发，并非为了公共利益，其行为严重违反《物权法》的相关规定。综上所述，原告认为被告作出征收原告房屋的具体行政行为缺乏事实和法律依据，且已严重损害了原告等人的合法权益，要求法院依法认定被告于2013年8月16日作出《宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》（宁区政（2013）12号）的具体行政行为无效。
原告陈庆如、凌庆得、倪细招等22人在举证期限内向本院提交了以下证据：
B1、陈庆如、凌庆得、倪细招等22人身份证及户口簿；
B2、黄国财、陈庆如和陈明长、倪细招、陈明星和陈明潘、凌庆耀、卓世恭和卓世俭的集体土地建设用地使用证；
B3、黄国财、陈银贵的福建省村镇个人住宅建设许可证；
B4、漳湾镇马山村委员会关于陈庆如家庭情况及房屋情况的证明、漳湾镇马山村委会关于陈明新身份的证明、漳湾镇马山村委会关于倪凑房屋情况的证明；
B5、陈庆如和陈明长、凌庆得和凌庆耀分房阄书及买断契、卓世恭和卓世俭的阄书补充说明；
B6、宁区政（2013）13号宁德市蕉城区关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的公告。
证据1证明原告的主体资格；证据2--5证明被征收的房屋系原告所有；证据6证明被告作出的公告违法及被告作出的房屋征收决定没有公示，程序违法。
原告倪庆英、凌长洪等11人在举证期限内向本院提交了以下证据：
C1、宁区政（2013）12号宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定；
C2、建设项目效果图；
C3、倪庆寿、卓世恭和卓世俭、陈庆如和陈明长、倪国灿、陈志泉的集体土地建设用地使用证；凌长元的福建省村镇个人住宅建设许可证；
C4、凌长洪、倪庆寿、陈明成和陈志福、倪国庆、卓世恭、倪国灿、凌长元和黄贵金、凌庆耀、陈志泉、陈明仁与蕉城区土地收储中心签订的房屋征收产权调换协议书。
证据1证明被告作出的具体行政行为及征收的目的系项目建设需要；证据2证明被告征收房屋的目的非公共利益的需要；证据3-4证明原告等人系被告所作具体行政行为的相对人，被告侵犯原告利益。
被告宁德市蕉城区人民政府答辩称，1、陈银贵、倪锦香夫妇，倪凑原告主体不适格。2、原告起诉已经超过起诉期限。3、被告作出的行政行为程序合法：宁德市蕉城区火车站周边区域项目已依法取得城市规划和城市建设征收土地的审批；国土部门和被告已经履行了土地征收和房屋征收告知义务等相关法定程序；被告对宁区政（2013）12号决定已依法进行公告，符合法定程序。4、原告诉称撤销或无效理由不能成立。
上述证据均经庭审质证。本院分析认证如下：
证据A1-4系证明房屋征收应符合各项规划的证据，其符合证据形式要件的要求，关联性亦可以确认，予以采信。证据A5系政府文件经与原件核对无异，其真实性，合法性及关联性可予以确认，予以采信。证据A6、A9、A10为土地征收的相关情况的证据，系房屋征收的前提条件，与本案被诉具体行政行为具有关联性，其亦符合证据的形式要件要求，可予采信，但其中的房屋征收告知书送达回执为空白页，不能作为证据采信。证据A7、A8、A11、A14系房屋征收的证据，具有关联性且符合证据合法性的要求，予以采信。证据A12系本案被诉具体行政行为。证据A13系对本案具体行政行为的公告，符合证据“三性”要求，可予采信。
被告对原告提交的证据B1-B6、C1、C3-4“三性”无异议，对被告无异议的证据，予以确认采信。证据C2不符合证据形式要件的要求，本院不予采信。被告对证明目的异议，本院将结合焦点问题予以分析。
根据双方当事人提供的有效证据结合庭审笔录，可以认定如下法律事实：
2012年1月16日宁德市人民政府作出宁政文（2012）12号《宁德市人民政府关于宁德市主城区近期建设规划的批复》，原则同意《宁德市主城区近期建设规划（2011-2015）》。2013年5月17日宁德市城乡规划局作出《宁德市城乡规划局关于火车站区域建设用地份复函》，该复函答复根据《宁德市城乡总体规划（2011-2030）》，宁德市火车站区域建设项目总用地面积约650亩，其中建设用地面积约450.69亩。针对《宁德市人民政府关于请求批准〈宁德市城市总体规划（2011-2030）〉的请示》，福建省人民政府于2013年6月27日作出闽政文（2012）222号《福建省人民政府关于宁德市城市总体规划（2011-2030）的批复》。2013年9月3日宁德市城乡规划局作出宁规函（2013）457号《宁德市城乡规划局关于东兰组团金马路两侧火车站周边地块规划意见的函》对东兰组团金马路两侧火车站周边四地块的主要经济指标作了说明。福建省人民政府于2013年12月31日作出《福建省人民政府关于宁德市蕉城区2013年度第二十二批次农用地转用和土地征收的批复》同意对蕉城区漳湾镇马山村、下凡村总计15.4829公顷集体土地实行征收。2014年1月6日宁德市人民政府作出宁政地（2014）3号《宁德市人民政府关于蕉城区2013年度第22批次城市建设征收（使用）土地方案的通告》。同日，宁德市国土资源局作出宁国土资通告（2014）1号《宁德市国土资源局关于蕉城区2013年度第22批次城市建设征收（使用）土地补偿安置方案的通告》。
2013年8月16日宁德市人民政府作出宁区政（2013）12号《宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》，同日宁德市人民政府作出宁区政（2013）13号《宁德市蕉城区关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的公告》。原告的房屋位于被告所作房屋征收红线范围内。原告不服宁区政（2013）12号《宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》，向本院提起行政诉讼。
本案双方当事人争议的焦点问题是：一、原告陈银贵、倪锦香夫妇，倪凑是否具有本案行政诉讼的主体资格？二、原告提起行政诉讼是否超过法定的起诉期限？三、被告宁德市蕉城区人民政府作出的房屋征收行为是否合法？对此，本院予以分析、认定如下：
一、原告陈银贵、倪锦香夫妇，倪凑是否具有本案行政诉讼的主体资格？
原告陈银贵、倪锦香夫妇，倪凑3人均认为其房屋在征收范围内，与本案被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，具备原告主体资格。原告倪凑还认为其房屋虽未取得“两证”，但因2006年温福铁路建设拆迁后，政府未给予安置，其在宅基地的原址上建设房屋，漳湾镇马山村委会出具的证明可证明其主张。陈银贵、倪锦香夫妇还认为其房屋亦是在温福铁路建设拆迁后，政府未作补偿安置，在没有住房的情况下在剩余部分房屋的土地进行重建，并提供了户口簿、闽宁建村宅（2002）0389号《福建省村镇个人住宅建设许可证》2份证据用以证明其主张。
被告对陈银贵、倪锦香、倪凑3人原告主体资格有异议，对其他原告的主体资格无异议。被告认为陈银贵、倪锦香夫妇原有房屋在温福铁路建设时已被征收拆迁，现有房屋系在原址临时搭建的违建构筑物。倪凑的房屋为2013年的违建房屋。陈银贵、倪锦香、倪凑违建房屋不符合宁区政（2013）12号决定和宁德火车站周边项目征收范围。陈银贵、倪锦香、倪凑不是本案行政行为相对人，其不具有本案原告主体资格。
本院认为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，对该行为不服的，可以提起行政诉讼。”本案被诉具体行政行为系房屋征收决定，针对的是具有相应权属依据的建筑物。原告陈银贵、倪锦香提供的闽宁建村宅（2002）0389号《福建省村镇个人住宅建设许可证》登记的申请人姓名为陈银贵，户口簿上记载陈银贵、倪锦香为夫妻关系。被告宁德市蕉城区人民政府虽提出原告陈银贵、倪锦香夫妇所建房屋系在原房屋部分拆迁的原址上重建而来，属违建房，但并未提供相应的证据证明。因此，原告陈银贵、倪锦香夫妇与本案的房屋征收具有法律上的利害关系，具备原告主体资格。倪凑提供的马山村委会证明载明“倪凑原先老房子于2006年铁路建设拆迁，没有给安置，此后村民倪凑在自己洋路边上宅基地上建造一栋房屋居住编号X240”。倪凑并未提供房屋准建证或其他权属证书证明其房屋属于有权属依据的建筑，其在庭审中亦认可其所建房屋并未取得“两证”，系违建房。因此，原告倪凑与本案的房屋征收行为不具有法律上的利害关系，不具备原告主体资格，对原告倪凑的起诉本院另做裁定驳回起诉。
二、原告陈庆如、凌庆得、倪细招、倪庆英等33人提起行政诉讼是否超过法定的起诉期限？
被告认为，被告于2013年8月16日作出宁区政（2013）12号《宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》。同日发布宁区政（2013）13号《宁德市蕉城区关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的公告》对宁区政（2013）12号决定内容予以公示，原告两份诉状对此公告事实已予确认。上述事实证实自2013年8月16日始，原告具备实际知道或应当知道的条件。宁区政（2013）13号公告第八点明确告知被征收人行政复议和行政诉讼期限，但被告至2014年3月才收到法院的应诉通知，法院应诉通知书落款时间为2014年2月28日，根据法院立案程序规定自收案之日起七天内决定立案，证实原告已超过法定的起诉期限。被告对此提供了证据A12、A13两组证据。
原告陈庆如、凌庆得、倪细招等22人认为，其是在2013年11月12日向法院提交的诉状，并未超过法定的起诉期限。
原告倪庆英、凌长洪等11人认为，其向法院提起诉讼的时间是2013年12月份，并不是被告所说的2014年2月份，并未超过起诉期限。
经审查，本院对起诉期限问题分析认定意见如下：①作出行政行为的时间为2013年8月16日。被告于2013年8月16日作出宁区政（2013）12号《宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》，同日被告作出宁区政（2013）13号《宁德市蕉城区关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的公告》，并于2013年8月16日分别在蒋沃村、土尾村对该公告进行了张贴。②原告起诉的时间分别为2013年11月16日与同年12月30日。原告陈庆如、凌庆得、倪细招等22人于2013年11月16日，原告倪庆英、凌长洪等11人于2013年12月30日向本院提起行政诉讼，因立案材料不完备，原告于2014年2月19日最终补齐立案所需的材料后，本院于2014年2月21日立案。③起诉期限的起算点及期间。本案被告宁德市蕉城区人民政府系参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”就如何判断公告之后被征收人应当何时知道公告内容的问题，可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”因此，本案房屋被征收人不服房屋征收决定的起诉期限应从公告期限届满之日即2013年10月15日开始起算。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”原告从2013年10月15日起的三个月内均可提起行政诉讼。因此，原告陈庆如、凌庆得、倪细招、倪庆英等33人向本院提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。被告于2013年8月16日作出的宁区政（2013）13号《宁德市蕉城区关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的公告》虽然载明“房屋征收范围、房屋征收部门、征收实施单位，并告知被征收人不服房屋征收决定的，可以在公告发布60日内向上级人民政府提起行政复议，也可以在公告发布之日起三个月内提起行政诉讼。”但要求房屋被征收人在公告发布之日起就应当知道房屋征收行为不符合上述法律的规定。
三、被告宁德市蕉城区人民政府作出的房屋征收行为是否合法？
原告陈庆如、凌庆得、倪细招等22人认为，被告只张贴房屋征收公告并未将房屋征收决定一并张贴，程序违法，且被告并非基于公共利益征收房屋，其征收房屋是用于房产开发。
原告倪庆英、凌长洪等11人认为，被告征收原告房屋的行为违反法律规定。“公共利益需要”是征收集体土地上房屋的必要前提，被告征收房屋并非为了公共利益，而是用于商业开发；土地已被征收是征收房屋的前置程序，被告在征收原告等人的房屋时，其土地征收手续仍未办理。房屋征收行为在2013年8月份，而土地征收的审批时间却是在2013年12月份，被告作出的征地公告时间也是在2014年1月份。其征收房屋行为明显违反法定程序。
被告宁德市蕉城区人民政府认为，被告具有作出房屋征收决定的职权；被告作出的征收决定符合法定条件，被告作出宁区政（2013）12号《宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》已获取规划和城市建设征收土地的审批；房屋征收补偿安置方案已经法定程序审批，被告已经履行了房屋征收告知义务等相关法定程序；被告对宁区政（2013）12号《宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》已经依法进行公告，告知行政复议、诉讼权利及期限，程序合法；原告诉称撤销或无效理由不能成立，被告在宁区政（2013）13号《宁德市蕉城区关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的公告》中告知了被征收人诉权及起诉期限；原告诉请不符合实际，通过动迁宣传，原告陈庆如、凌庆得、倪细招等22人有8人已经分别签订了补偿协议书。倪庆英、凌长洪等11人全部签订补偿或产权调换协议；征收决定适用法律正确，本案征收对象是集体土地上的房屋，被告参照《国有土地上房屋征收补偿条例》相关规定和程序作出房屋征收决定，适用法律正确。
本院认为，行政机关作出具体行政行为应当要有法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”第五十三条第一款规定“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”本案被告系对集体土地上房屋实施征收，但其所提供的中纪办发（2011）8号《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》仅是党委、政府所辖部门的通知，并非立法上所指的法律法规、地方性法规或部门规章，不适用于本案。而根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。”因此，集体土地上房屋征收的前提是集体土地被征收。只有在集体土地被征收的情况下，涉及地上房屋及其他不动产的补偿，才可以参照《国有土地上房屋征收补偿条例》规定执行。被告提交的《福建省人民政府关于宁德市蕉城区2013年度第二十二批次农用地转用和土地征收的批复》表明福建省人民政府于2013年12月31日才批准对原告所有房屋的集体土地进行征收，而被告于2013年8月16日已经作出房屋征收决定，也即被告作出本案房屋征收决定时，讼争土地仍属集体所有。因此，被告作出房屋征收行为缺乏前提条件。
综上所述，行政机关作出具体行政行为应当合法。被告宁德市蕉城区人民政府作为房屋征收主体，在集体土地尚未征收的前提下，作出房屋征收行为不当，但鉴于原告等人房屋已经基本拆除完毕，被告作出的房屋征收决定不具有可撤销的内容，不宜判决撤销，应确认违法。被告答辩意见不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告宁德市蕉城区人民政府作出的宁区政（2013）12号《宁德市蕉城区人民政府关于开展宁德火车站区域（周边）项目房屋征收的决定》行为违法。
案件受理费50元，由被告宁德市蕉城区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 赖昌铅
代理审判员 杨礼崧
人民陪审员 周林华
二〇一四年九月五日
书 记 员 吴 平
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。