贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔2624行初27号
原告文成江，男，1965年11月15日出生，苗族，户籍住址凯里市，现住。
委托代理人文成龙（原告之堂弟），男，1978年3月24日出生，苗族，贵州省凯里市鸭塘街道四联村**组村民，住址同上。
被告凯里市城市管理行政执法局（下文简称凯里市行政执法局）。所在地：凯里市行政中心第二办公区*楼*楼。
法定代表人王光明，系该局局长。
委托代理人潘明锋，贵州铁力律师事务所律师。
原告文成江不服被告凯里市行政执法局城建规划行政处罚一案，于2016年6月22日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号指定管辖决定书的决定，本院于2016年6月22日立案后，于2016年6月24日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月18日公开开庭审理了本案。原告文成江及其委托代理人文成龙，被告凯里市行政执法局的负责人朗姗姗、委托代理人潘明锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告凯里市行政执法局于2016年6月21日对原告文成江作出凯城执违处字（2016）36号《关于对文成江未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》（下文简称凯城（2016）36号《行政处罚决定书》）。认定：原告文成江未取得《建设工程规划许可证》，于2005年擅自在凯里市鸭塘街道四联村706台（地名）处扩建建筑面积为129.81㎡的建筑物。该建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出行政处罚决定：限你自收到本处罚决定书之日起15日内自行拆除修建的违法建筑。
原告文成江诉称：一、被告凯里市行政执法局作出的处罚决定没有法律依据、处罚决定错误。原告的建筑物是在上世纪八十年代修建，而被告作出行政处罚所依据的《中华人民共和国城乡规划法》是在2008年方才颁布实施的，其修建的楼层和建筑物没有超出政策许可的村民建房标准，这些建筑物在当时是合法的。二、被告凯里市行政执法局作出的行政处罚没有事实依据。原告修建建筑物所用土地为鸭塘镇四联村集体土地，当时鸭塘镇尚未并入凯里市城市规划范围。在十年中原告的房屋经历了2007年、2011年的清查，都没有受到强拆，说明原告建筑物（房屋）当时是合法的，且2003年有关行政管理部门曾对原告建筑物作出过罚款处罚，原告也补交相关费用，根据一事不再罚原则，被告不应当再次作出处罚决定。综上所述，请求人民法院依法撤销被告所作的凯城（2016）36号《行政处罚决定书》。
原告向本院提供的证据有：1.原告公民身份证复印件，拟证明原告主体资格。2.凯城（2016）36号《行政处罚决定书》。3.凯里市集用（2005）第31131号《集体土地使用证》，拟证明原告取得121.54㎡宅基地合法使用权的事实。4.①清违办（规划）收费票据、②市清违办（国土）收费票据、③市清违办（房产）收费票据、④凯里市国土局行政事业单位收费通用票据，拟证明原告建筑物经有关部门的处罚后已完全归于合法化的事实。5.《行政处罚告知书》，拟证明被告未履行告知义务，程序违法。
被告凯里市行政执法局辩称：一、根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步相对集中行政处罚权工作的决定》等法律、规章等的规定，被告有权对原告的违建行为作出行政处罚决定。原告的违建行为系连续、持续存在，不符合一事不再处罚原则，应依法处罚。二、被告作出的行政处罚事实清楚、证据充分，程序合法。被告根据鸭塘镇街道办事处的反映，经开展调查后，证实了原告办理清违手续的房屋面积为102.99㎡，未取得《建设工程规划许可证》擅自扩建的违法建筑物面积为129.81㎡，该违建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据该法相关的规定，被告在作出告知、举行听证后，才依法作出凯城（2016）36号《行政处罚决定书》。作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法予以维持。
被告在法定举证期限内向本院提交的证据有：第一组证据1.组织机构代码、2.法定代表人证明，拟证明被告的行政主体资格。第二组证据1.鸭塘办函（2016）63号函、2.立案审批表、3.凯住建规划函（2016）219号、4.房产测绘分层平面图、5.照片、6.凯里城市规划区内房屋清查登记表、7.私人违法违章建筑处理及收费一览表、8.《建设工程规划许可证》（2003年10月6日黔城规字第私清0370号），拟证明原告在“清违”后补办取得合法建设许可手续的房屋建筑面积为102.99㎡；未取得《建设工程规划许可证》，在原“清违”房屋上擅自扩建建筑物129.81㎡的事实。第三组证据1.凯城执告字（2016）50号《行政处罚告知书》、2.送达回证，拟证明被告根据《城乡规划法》、《行政处罚法》的规定作出行政处罚告知书并已送达，程序合法。第四组证据1.听证申请书、2.身份证复印件、3.行政处罚听证通知书、4.送达回证、5.签到册、6.听证会笔录，拟证明被告根据原告申请，已按程序举行了听证会，程序合法。第五组证据1.案件处理审批表、2.凯城（2016）36号《行政处罚决定书》、3.送达回证，拟证明被告依法对原告的违建行为作出处罚决定书并送达的事实。第六组证据1.贵州省人民政府《省人民政府关于凯里市城市总体规划的批复》（黔府函（2001）305号）及附图，拟证明原告文成江所修建房屋是在城市规划区范围内。
被告在法定举证期限内向本院提交的依据有：1.《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号），2.《贵州省人民政府关于在凯里市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（黔府函（2005）157号），3.《市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》（凯府发（2005）50号），4.《凯里市人民政府法制办公室关于调整凯里市城市管理行政执法局行政处罚范围的公告》（凯府法办告字（2009）1号），5.《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，6.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，7.《关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》（建法（2012）43号），拟证明被告凯里市行政执法局对违反城市规划管理、有连续性的违法行为有行政处罚权及对原告作出行政处罚的法律、法规、规章依据。
经庭审质证，原告文成江对被告提交证据的质证意见：第一组证据无异议；第二组证据认为原已进行清违处理，扩建是在2005年建设的，2016年又才来处理，合法性有异议；第三证据认为《行政处罚告知书》没有按正规程序送达，程序不合法；第四组、第五组证据无异议；第六组证据规划文件无异议，但对附图有异议。
被告凯里市行政执法局对原告提交的证据的质证意见：1号证据无异议；2号证据是本案被诉具体行政行为，不能作为本案具体行政行为证据使用；3号、4号证据真实性、合法性无异议，但对证明目的和关联性有异议；5号证据证明目的有异议。
经庭审质证，本院对原告提交的证据作如下确认：1号证据证明原告的诉讼主体适格，本院予以确认。2号证据证明被诉具体行政行为存在的事实，本院予以确认。3号证据证明了原告合法取得121.54㎡的集体土地使用权的事实，但取得该土地使用权与在城乡规划区范围内建房应取得房屋《建设工程规划许可证》系不同的行政法律关系，该证据不能作为本案原告改扩建房屋的建设行为已合法的证据采信。4号证据证实了2003年“清违”时原告文成江因在规划区内无合法用地、建房手续，占用土地修建房屋（第一层楼）被查处补交城建综合配套费、土地确权费、房产费的事实，本院予以确认。但该证据本院不作为证明原告改扩建房屋（第二层房屋及第三层炮楼）已取得合法建设工程规划许可手续的证据采信。对原告的证明目的，本院不予确认。5号证据能与被告提交的第三组、第四组证据能互相印证，证实被告已向原告依法送达行政处罚告知书的事实。对原告的证明目的本院不予确认。
经庭审质证，本院对被告凯里市行政执法局提交的证据作如下确认：第一组证据证明被告的诉讼主体适格，本院予以确认。第二组证据1号证据证实鸭塘街道办事处在“两违”清理中，发现原告文成江在706台附近修建住宅，建议凯里市执法局进行调查处理的事实，本院予以确认；2号证据证实被告对原告在706台铁塔附近修建的住宅房屋的行为进行立案查处的事实，本院予以采信；3号、6号、7号、8号证据能与原告提交的3号、4号证据互相印证，证实原告在2003年“清违”时违法建筑物（一层房屋）面积为102.99㎡，“清违”后经补交（办）相关费用，已合法取得121.54㎡的集体土地使用权和建筑面积为102.99㎡砖混结构建筑物（一层房屋）的建设工程规划许可的事实和后在原“清违”房屋上擅自扩建的第二层房屋（建筑物）及第三层炮楼（建筑物）未取得《建设工程规划许可证》的事实，本院予以采信；4号证据内容不具有客观真实性、形式不合法，本院不予采信。5号证据证明原告房屋的现状、概貌，本院予以采信；第三组、第四组证据证明被告已向原告送达《行政处罚告知书》，并根据原告的申请，举行听证的事实，可作为证明被告作出的具体行政行为程序是否合法的证据采信；第五组证据证明本案被诉被告的具体行政行为存在并送达原告的事实，本院予以确认；第六组证据证明凯里市2001年后城市总体规划区范围，原告文成江所扩建建筑物在凯里市城市行政总体规划区范围内，本院予以采信。
经审理查明，原告文成江在未办理相关行政审批和许可手续的情况下，在凯里市鸭塘镇四联村706台（大地名、又称马坡井砖厂背后）处本村集体土地上修建砖混结构房屋1栋（一层），该栋房屋于2002年9月竣工。2003年6月凯里市政府组织各职能部门进行“清违”时，查明原告文成江（户）修建的该房屋建筑面积为102.99㎡，占地面积为116.53㎡，该房屋竣工时亦未取得或者补办取得土地、城市规划职能部门批准或颁发的集体建设土地使用权手续（证）和城市建设（改扩）工程规划许可手续（证）。经处理，规划、土地、房产管理职能部门同意原告文成江补办规划、土地、房产相关手续，原告文成江在补交土地罚款和房产、国土、规划依法收取的费用后，规划部门于2003年10月6日为原告补办了《中华人民共和国建设工程规划许可证》，同意核准原告原建设的102.99㎡的建筑物的建设行为。土地管理部门于2005年4月16日为原告补办了《集体土地使用证》，批准核准该房屋的土地使用面积为121.54㎡。2005年7月原告文成江又在原房屋上修（扩）建了第二层房屋（建筑物）和第三层炮楼（建筑物），修（扩）建房屋行为至今在未取得城市规划职能部门的批准或颁发的城市建设（改扩）工程规划许可手续（证）。2016年凯里市鸭塘街道办事处在“两违”清理工作中认为原告文成江存在违法建设的行为，遂于2016年5月25日发函给凯里市行政执法局，建议被告凯里市行政执法局依法对原告在706台附近修建的建筑物进行调查处理。被告凯里市执法局认为原告文成江的行为涉及违法建设，于2016年5月26日立案进行调查。经调查后，被告认为原告文成江未取得《建设工程规划许可证》，于2005年擅自在凯里市鸭塘街道四联村706台（地名）处扩建建筑面积为129.81㎡的建筑物，属于违法建设。遂于2016年6月5日向原告文成江留置送达《行政处罚告知书》，告知原告文成江有权进行陈述、申辩和要求举行听证的权利。同年同月8日原告文成江向被告凯里市行政执法局提出听证申请，同日被告凯里市执法局向原告文成江送达《行政处罚听证通知书》，告知原告的听证权利、义务。2016年6月15日被告凯里市行政执法局在其342会议室举行听证会。听证后，被告认为原告的听证理由不成立，于2016年6月21日对原告文成江作出凯城（2016）36号《行政处罚决定书》并送达原告。原告对该行政处罚决定不服，于2016年6月22日向本院提起行政诉讼。
另查明，贵州省人民政府根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的授权，于2005年5月13日作出黔府函（2005）157号文件《关于在凯里市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，批复同意黔东南苗族侗族自治州人民政府设立凯里市行政执法局，在凯里市城市规划区范围内展开城市管理相对集中行政处罚权工作，对违反城市规划管理法律、法规、规章的行为进行行政处罚；原告文成江于2005年7月扩（修）建的房屋（建筑物）在凯里市行政执法局东至挂丁，西至青虎冲（包括鸭塘街道三江村），南至大中、康巴水库，北至火车站插旗山隧道的行政处罚管理区域范围内；该行政区域在2001年省人民政府批准的凯里市城市总体规划区的规划范围内；2010年7月10日凯里鸭塘镇撤镇，设立凯里市鸭塘街道办事处。
本院认为被告凯里市行政执法局根据法律、法规的授权，对在城市规划区内未经审批同意擅自建设的违法建设行为进行处罚是其法定的工作职责。但在履行职责作出具体行政行为时应做到事实清楚、证据充分，适用法律正确，处罚结果明确、具体。本案中，经庭审查明，原告文成江于2002年9月峻工的砖混结构房屋1栋（一层）在2003年“清违”后，经交纳相关费用、补办相关手续已合法化是事实，但其于2005年7月在原办理合法手续的房屋（建筑物）上扩（修）建的第二层房屋和第三层炮楼的建设行为，至今未取得城市规划职能部门批准或颁发的城市建设工程规划许可手续（证），其建设行为违反了《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日颁布实施）第三十二条的规定，属于违法建设是客观事实，故被告认定原告扩建建筑物（房屋）的行为是违法建设，本院予以确认。但被告作出凯城（2016）36号《行政处罚决定书》认定原告“擅自扩建建筑面积为129.81㎡”的事实认定，缺乏充分的证据印证，作为面积测算的主要证据房产测绘分层平面图证据形式不合法、事实不清。同时，作出的处罚结果“限你自收到本处罚决定书之日起15日内自行拆除修建的违法建筑”的违法建筑表述不明确、具体，依该处罚结果无法正确判断原告文成江（户）的房屋何处（层）为违法建筑或者是否取得同意、批准手续的，限期自行拆除违法建筑是何处（层）建筑物，结果不明确、具体。故本院认为被告作出的具体行政行为认定事实不清，证据不足。
关于原告提出被告作出的行政处罚没有法律依据的问题，即原告的行为是否适用《中华人民共和国城乡规划法》的问题。本院认为，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”和《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“……，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，对于违法行为，在新法和旧法的效力问题方面，法理上适用的是“新法优于旧法”的原则。《中华人民共和国城乡规划法》虽于2008年1月1日实施，但对于违反《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日）规定的行为，且违法行为有连续或者继续状态的行为，适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定。原告文成江扩（修）建的第二层房屋和第三层炮楼虽发生在2005年7月期间，但当时该区域在2001年就已属于凯里市城市规划区范围，原告文成江擅自扩建建筑物的建设行为当时就是违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定的行为，属于违法建设。因原告在城市规划区内进行扩建的建设行为至今未取得城市规划职能部门的城市建设（改扩）工程规划许可手续（证），其违法建设行为有连续或者继续状态的，理应受2008年1月1日实施《中华人民共和国城乡规划法》的规定调整，故被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条规定作出具体行政行为，适用法律正确。原告提出被告对发生在《中华人民共和国城乡规划法》之前的行为作出行政处罚没有法律依据的诉讼意见，理由不充分，法律依据不足，本院不予采纳。
关于被告凯里市行政执法局对原告文成江作出的行政处罚程序是否合法的问题。本案的被告凯里市行政执法局在作出具体行政行为送达的《行政处罚告知书》虽采取张贴的形式，但是在当事人拒绝签收后所采取的留置送达方式，符合法律规定，且结合被告已通知原告文成江举行听证并举行听证的客观事实分析，被告在作出具体行政行为过程中，已充分保障了原告的陈述和申辩权利、告知了权利与义务。故本院认为被告凯里市行政执法局作出的具体行为程序合法，原告提出被告具体行政行为程序违法的诉讼意见，本院不予采纳。
综上所述，被告凯里市行政执法局作出的凯城（2016）36号《行政处罚决定书》认定事实不清。原告文成江以被告作出的行政处罚认定事实不清，请求人民法院依法撤销的诉讼请求，理由充分，本院予以支持；提出被告凯里市行政执法局行政处罚没有法律依据的诉讼意见，理由不充分，本院不予采纳。被告凯里市行政执法局提出其作出的凯城（2016）36号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分的诉讼意见，理由不充分，本院不予采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告凯里市城市管理行政执法局于2016年6月21日作出的凯城执违处（2016）36号《关于对文成江未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》之具体行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 王玉强
审 判 员 廖思珍
人民陪审员 郑世明
二〇一六年十月二十一日
书 记 员 陈 祯
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。