镇江市丹徒区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）徒行初字第00016号
原告王俊，男，1976年6月10日生，汉族。
委托代理人王爱民、王晶，江苏石塔律师事务所律师。
被告镇江市丹徒工商行政管理局，住所地镇江市丹徒新区广场东路160号。
法定代表人张荣健，该局局长。
委托代理人何青，该局副局长。
委托代理人周成林，江苏中坚汇律师事务所律师。
第三人镇江横塘湖生态农业开发有限公司。组织机构代码证号码67980747-5，住所地镇江市丹徒区荣炳曙光村南庄。
法定代表人丁善忠，该公司总经理。
第三人丁善忠，男，1958年8月10日生，汉族。
第三人胡志莹，女，1961年11月12日生，汉族。
上述第三人的共同委托代理人何为、何之奇，江苏汇泉律师事务所律师。
原告王俊诉镇江市丹徒工商行政管理局工商行政登记一案，原告于2014年3月20日，以江苏省镇江工商行政管理局为被告向镇江市润州区人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为：1、撤销被告2014年2月21日作出的（2014）镇工商复字第01号行政复议决定；2、判令被告撤销其下级行政机关镇江丹徒工商行政管理局于2011年8月15日作出的（2011）第08100001号镇江横塘湖生态农业开发有限公司准予变更登记决定；3、判令被告恢复原告工商登记变更前的股权及法定代表人身份。该院立案受理后，于2014年3月25日决定将丁善忠、胡志莹、镇江横塘湖生态农业开发有限公司（以下简称：横塘湖公司）作为该案的第三人参加诉讼，于2014年5月12日公开开庭审理了本案。2014年5月30日，经原审法院释明，原告的代理人以委托人王俊的名义，向原审法院申请变更被告和变更诉讼请求：1、将原被告江苏省镇江工商行政管理局更换为镇江市丹徒工商行政管理局；2、将原诉讼请求变更为判令被告履行更正职能，撤销其于2011年8月15日作出的（2011）第08100001号横塘湖公司准予变更登记的决定。镇江市润州区人民法院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条、第二十一条规定，于2014年6月3日作出（2014）润行初字第13号行政裁定：本案移送镇江市丹徒区人民法院审理。
2014年6月18日，本院立案受理，于2014年6月20日向被告送达了原告的起诉状副本、证据副本及本院的应诉通知书，被告于2014年6月28日向本院提交了书面答辩状及作出行政登记行为的依据。因本案的审理结果与丁善忠、胡志莹、横塘湖公司有法律上的利害关系，本院依法决定将丁善忠、胡志莹、横塘湖公司作为本案的第三人参加诉讼，并依法向原告及第三人送达了相关诉讼材料。依法组成合议庭，于2014年7月25日公开开庭审理了本案，原告王俊的委托代理人王晶，被告镇江市丹徒工商行政管理局的委托代理人何青、周成林，第三人横塘湖公司、丁善忠、胡志莹的共同委托代理人何为、何之奇，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年8月10日，横塘湖公司向被告镇江市丹徒工商行政管理局提出书面申请，并提供了相关登记所需的全部材料，申请被告将横塘湖公司的法定代表人、股东进行变更。经审查，被告认为横塘湖公司所提交的材料齐全，符合法定形式，于2011年8月15日作出了（2011）第08100001号关于横塘湖公司核准变更登记的决定：核准横塘湖公司将原法定代表人王俊变更登记为丁善忠，同时核准将原该公司的股东之一的王俊项下股权变更登记到股东丁善忠和胡志莹项下。
被告于2014年6月28日向本院递交了作出核准变更登记行政行为的相关证据材料：1、公司准予变更登记通知书；2、公司变更登记核定情况表；3、公司变更登记受理通知书；4、横塘湖公司向被告方出具的《有限责任公司变更登记申请书》；5、被告作出的企业登记证照颁发及归档记录表；6、被告出具的江苏省工商行政管理专用收费收据（№6021863）；7、指定代表或者共同委托代理人的证明；8、股东会议决议；9、关于聘任公司经理的决定；10、公司登记附表董事、监事、经理信息；11、登记附表法定代表人信息；12、公司变更登记附表公司股东（发起人）出资信息；13、股权转让协议；14、公司章程修正案；15、丁善忠的身份证复印件；16、胡志莹的身份证复印件；17、王俊签署的辞职报告；18、丁善忠签署的辞职报告；19、丁善忠、胡志莹出具的承诺书；20、公司有关人员资格审查意见书；21、由横塘湖公司向被告出具的确认书；22、企业法人营业执照副本（证据7-22，均由横塘湖公司向被告方提供的）；23、原告向被告提出的撤销变更登记申请书；24、原告向被告提供的鉴定意见书及相关附件；25、被告作出的《答复》1份；26、（2014）镇工商复字第01号《行政复议决定书》；27、股东会议决议；28、王俊向横塘湖公司出具的辞职报告；29、2010年8月19日出具的股权转让协议（证据27-29，均由第三人向被告提供的）。
被告方的举证证明目的：上述所举证据1、2、3、5、6用以证明被告审核材料合法，核准准予变更登记行为合法，并无不当；证据4、7－22用以证明横塘湖公司提交了齐全的变更登记申请资料，所有材料形式合法没有不妥；证据23用以证明原告提出撤销登记申请的事实；证据24用以证明原告提出申请的依据，该依据不是被告所审查的范围；证据25是被告作出的答复，是被告在规定期限内对原告申请作出的答复，并无不妥；证据26再次证明被告的变更登记行为是正确的；证据27－29用以证明原告于2010年8月19日签署了股东会决议、股权变更协议、辞职报告，实际变更不影响原告的股权登记。
原告王俊诉称，2008年8月25日，由被告核准设立的、原告与第三人丁善忠共同出资设立镇江横塘湖公司，法定代表人为原告，由丁善忠负责经营活动，原告较少过问公司具体经营管理活动。后经查询工商档案，原告发现丁善忠利用职务便利假冒原告签名，伪造股权转让协议书、股东会决议以及辞职报告，将公司原告名下55％的股权分别转让至丁善忠和胡志莹名下，私自更换了公司法定代表人，向被告申请变更登记。被告受理后，适用法律不当，对申请材料未尽审慎审查义务，于2011年8月15日核准申请，将公司的法定代表人王俊变更为丁善忠，将公司股东王俊、丁善忠变更为丁善忠、胡志莹，且换发了公司新的营业执照。原告分别于2013年10月10日和2013年12月2日向被告申请撤销变更登记，并出具关于原告签名的笔迹司法鉴定书，而被告罔顾原告对股权变更的异议，在原告出具证据证明签字纯属伪造的情况下，依然做出不予采纳的答复。2013年12月27日，原告提出行政复议申请，请求被告改正镇江市丹徒工商行政管理局做出的错误行政行为。复议机关向丁善忠补充调查了相关问题，证实丁善忠等人申请股权变更的材料确实是虚假材料，系丁善忠模仿原告签字。根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会议纪要》规定，公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院可以判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。此外，被告错误地将股权变更登记理解为行政许可行为，以《行政许可法》作为依据，适用法律错误。工商管理部门负有法定事后纠错的职责，理应对己发现错误的行政行为进行改正。
原告的诉讼请求为：撤销被告于2011年8月15日作出的（2011）第08100001号横塘湖公司准予变更登记的决定，并限被告自觉履行更正职能。
为支持原告的上述诉请，原告在起诉时向本院提供下列证据材料：1、2014年1月15日，被告作出的《行政复议答复书》，用以证明被告在作出答复书行为适用法律是错误的；2、撤销变更登记申请书，用以证明原告曾向被告提出过撤销的申请；3、鉴定意见书及相关附件；4、答复；5、（2014）镇工商复字第01号《行政复议决定书》。
第三人丁善忠、胡志莹、横塘湖公司共同述称，与被告的答辩意见一致。
为支持上述陈述意见，三第三人在开庭前向本院提供了下列证据材料：1、2010年8月19日，原告的辞职报告；2、2010年8月19日，横塘湖公司股东会决议，用以证明王俊已将股份出让；3、原告与丁善忠签订的股权转让协议。
经庭审质证，原告对被告所举的证据发表如下质证意见：证据8、13、17需要注意的是王俊的签字非王俊本人所签，真实性有异议；对证据23、24印证了上述3份证据虚假的事实，确非原告本人所签，也证明原告曾经向被告提起过撤销错误登记的申请；证据25，证实了被告在这个时间段知道了王俊签名的材料系伪造；证据26合法性有异议，这份申请书审查的范围是错误的；证据27、28、29，原告确认从未签过该3份材料，与本案没有关联；其他证据无异议。第三人对被告所举的证据认为：证据24的合法性有异议，三个鉴定人中有一位鉴定人没有鉴定资质，杨旭无痕迹鉴定资质，这份证据的合法性不予认可；证据27、28、29，证明原告在2010年已提交了相关材料，2010年原告就有股权转让的真实意思表示，已实际履行了，事后在变更登记时，由于材料时间久了，在签名部分进行了仿描。
被告及第三人对原告所举的证据发表如下质证意见：原告与被告提供的证据重复，同举证意见；《行政答复书》是被告履行正常复议应诉行为，并无不妥之处。
原告对第三人所举的证据发表如下质证意见：3份证据真实性有异议，与本案的争议焦点没有关联；股权转让协议已经履行，第三人提出的，应当由第三人来举证。被告认为：这3份证据从形式上看原告已经丧失了股东资格再来申请，如果原告认为3份证据是冒名的应当申请鉴定，被告没有义务来进行审查和鉴定。
本院认为被告所举的证据1-22为被告在进行具体行政登记时收集和形成的证据材料，符合合法性、真实性、关联性，本院予以采信；对证据23、25、26，虽系行政登记后发现和收集的材料，符合合法性、真实性、关联性，本院亦予以采信；对证据24（与原告所举的证据3同）、27-29（同第三人所举的证据），在虽有争议，但与本案有一定的关联性，形式合法，本院对该4份证据在关联性和合法性上予以采信。对原告所举的其他证据因符合证据的合法性、真实性、关联性，本院予以采信。
经审理查明：原告与第三人丁善忠为亲戚关系，2008年8月，原告与丁善忠共同出资向被告申请、并经被告核准设立了法人企业横塘湖公司，法定代表人为原告，丁善忠实际负责日常具体经营活动。
2011年8月10日，袁荣娟持下列材料：1、《指定代表或者委托人的证明》，落款日期为2011年6月29日，载明：指定代表人或者委托代理人为袁荣娟，该证明加盖了第三人横塘湖公司的公章；2、有限责任公司变更登记申请书，该申请书由第三人丁善忠作为横塘湖公司的法定代表人签名，并加盖了横塘湖公司的印章，落款日期为2011年6月29日；3、横塘湖公司股东会决议（有丁善忠、“王俊”、胡志莹的签名）；4、《关于聘任公司经理的决定》，由丁善忠作为执行董事进行了签名，落款日期为2011年6月29日；5、公司登记附表董事、监事、经理信息，加盖了横塘湖公司的印章；6、登记附表法定代表人信息，由第三人丁善忠作为法定代表人进行了签字，并加盖了横塘湖公司的印章，落款日期为2011年6月29日；7、公司变更登记附表公司股东（发起人）出资信息，加盖了横塘湖公司的印章；8、股权转让协议，丁善忠、“王俊”、胡志莹作为协议相对人进行了签名，落款日期为2011年6月29日；9、公司章程修正案，由第三人丁善忠作为法定代表人进行了签字，并加盖了横塘湖公司的印章，落款日期为2011年6月29日；10、丁善忠的身份证复印件；11、胡志莹的身份证复印件；12、“王俊”签署的辞职报告；13、丁善忠签署的辞职报告；14、丁善忠、胡志莹出具的承诺书，并加盖了横塘湖公司的印章，落款日期为2011年6月29日；15、公司有关人员资格审查意见书，由丁善忠、胡志莹签名，并加盖了横塘湖公司的印章，落款日期为2011年6月29日；16、横塘湖公司于2011年8月8日向被告作出《确认书》：“镇江横塘湖生态农业开发有限公司所提供的2011年6月的所有变更登记材料现确认仍然有效。”17、原横塘湖公司的营业执照副本。被告于2011年8月15日作出，并向袁荣娟送达了《公司变更登记受理通知书》【（11210155）公司变更（2011）第08100001号】，载明：“根据《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，你代表委托方申请镇江横塘湖生态农业开发有限公司法定代表人、股东变更，已提交全部必要文件，我局已经受理。特此通知。”经被告书面审查，认为材料齐全，符合法定形式，于2011年8月15日向袁荣娟作出并送达了《公司准予变更登记通知书》（将法定代表人变更为丁善忠、将原出资人原告项下的股权变更到丁善忠和胡志莹项下）。并由袁荣娟代为领取了变更后该公司法人企业营业执照正、副本。
原告得知变更登记后，认为系丁善忠利用职务便利假冒原告签名，伪造股权转让协议书、股东会决议以及辞职报告所作出的申请变更行为，以从被告处保存的变更登记的档案中调取、并复制的下列两材料作为需检字迹：1、“2011年6月29日”的《股权转让协议》复印件1张，落款“出让方签名”处“王俊”签名；2、会议时间为“2011年6月29日”的《镇江横塘湖生态农业开发有限公司股东会决议》复制件1张，落款“原／现股东签字（盖章）”处“王俊”签名。以《报销单》原件3张、《用款申请单》原件7张，原告王俊在这些材料上的签名为样字迹，以及王俊于2013年8月28日在鉴定中心书写的签名字迹样本原件1张，作供比对材料。以江苏石塔律师事务所的名义（委托人），于2013年8月28日委托司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心，对上述需检字迹中的两处“王俊”签名是否与比对材料中的王俊作同一鉴定。该中心指派高级工程师凌敬昆（正高级，执业类别为：声像资料司法鉴定、计算机司法鉴定、文书司法鉴定、痕迹司法鉴定、微量物证鉴定）、高级工程师卞新伟（执业类别为：声像资料司法鉴定、计算机司法鉴定、文书司法鉴定、痕迹司法鉴定、微量物证鉴定）；授权签字人：高级工程师杨旭（正高级，执业类别为：物证类、计算机、声像资料鉴定），进行鉴定；2013年9月13日，该中心作出了司鉴中心（2013）技鉴字第842号《司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心鉴定意见书》：检材《股权转让协议》和《镇江横塘湖生态农业开发有限公司股东会决议》上需检的两处“王俊”签名均不是王俊所写。原告于2013年10月、12月分别向被告提出了撤销上述变更登记申请，并向被告提供了上述中心的鉴定意见书。被告在收到原告的申请后，作了调查核实工作，第三人横塘湖公司向被告提交了落款均为2010年10月19日的横塘公司股东会决议（有原告、第三人的签名或盖章）、辞职报告（有王俊的签名）、股权转让协议（有原告和丁善忠的签名）。2013年12月，被告向原告（江苏石塔律师事务所）作出《答复》1份：认为被告作出的登记行为合法，对原告的申请不予采纳，并告知原告公司内部股东之间存有股权民事纠纷，可以通过其他途经另行主张权利，待确认后需被告作出变更的，被告将依法予以变更。原告收到被告的《答复》后，就变更登记行为依法向江苏省镇江工商行政管理局申请行政复议，该局依法受理，经审理后，于2014年2月21日作出（2014）镇工商复字第01号《行政复议决定书》：维持被告作出的（2011）第0810001号横塘湖公司的变更登记。原告不服该复议决定，在起诉期限内，以江苏省镇江工商行政管理局为被告向镇江市润州区人民法院提起行政诉讼，在该院审理过程中，原告申请变更诉讼：将案件的原被告江苏省镇江工商行政管理局更换为镇江市丹徒工商行政管理局，并对诉讼请求作了变更。镇江市润州区人民法院依法作出裁定：将本案移送本院审理。
经审理还查明，丁善忠在与原告之间，在解决涉及本案被诉具体行政行为的行政争议历次审理过程中，曾自认讼争检材中的两处“王俊”确系其模仿代签的，是由于2010年8月原告就确立了股权转让等行为，因未能及时申请进行相应的工商变更核准登记，间隔时间较长，对具体办理变更登记有一定的影响，为接近实际申请变更登记的时间而进行的行为。在此期间，丁善忠与原告之间因借用高档小轿车使用过程中，发生了交通事故，对损坏的高档轿车等事项的赔偿发生了纠纷，虽经双方多次协商未能达成协议，进而又引发本案的行政争议和相关纠纷。
本案的争议焦点为：1、被告依申请所作出的（2011）第08100001号准予变更登记审查的范围是否合法？2、本案是否具有撤销行政登记的法定情形？
本院认为，（2014修订，以下简称：公司登记管理条例）第第一款规定：“工商行政管理机关是公司登记机关。”被告作为区级工商登记主管机关，具有对本辖区范围内公司变更登记事项进行审核的法定职责。
关于被告依申请所作出的（2011）第08100001号准予变更登记审查的范围是否合法的问题。
第规定：“有限责任公司和股份有限公司（以下统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”该条例第二十七条第一款规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。该法第三十二条规定：行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：……（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请……。该法第三十四条规定：行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。该条第二款规定：申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。本案中，被告在作出变更登记行政行为时，对横塘公司所提交的申请变更登记的所有材料，从形式上讲：数量上除上述登记管理条例及相关规定的材料外，还提交了其他众多材料，基本上都加盖有横塘湖公司的行政公章，该公章和其他签名的真伪性并无争议，且作为商事主体的横塘湖公司，不仅提交了规定应当提供的材料，还提交相关材料，同时还向被告作出了《确认书》，可以作出被告对申请人所提交的材料已尽到了相应必要的形式审核义务；在内容上均符合上述法律、法规和相关规范的规定，且材料内容之间并无明显歧义和矛盾之处，可以作出被告对申请人所提交申请材料在内容上，也尽到了一定的形式审查职责；被告在履行了上述审查职责后，当场作出受理决定，并在规定的时限内作出准予变更的核准行政登记行为，在程序上和实体上，并无明显违法之处。
原告在变更登记之后才提出主张《股权转让协议》（2011年6月29日）、《股东会决议》（2011年6月29日）是虚假的、伪造的，仅提供事后形成的1份《鉴定意见》作为事实依据，而该《鉴定意见》系原告（经江苏石塔律师事务所）委托中介机构，对上述材料中的“王俊”签名所进行的专门鉴定，因上述两实际需检材为复印件、对比对样本材料的具体确定、鉴定中介机构的具体选定、鉴定范围的具体确定等程序环节和实质方面均存在一定的缺陷，属单方委托而作出的“鉴定意见”，不能单独作为认定案件主要事实的依据。在行政争议产生后，丁善忠虽解决行政争议过程中作出了与之相关的自认，上述两处“王俊”的签名是其由于他因而为的行为，鉴于这些事实是在变更登记之后才提出来的，并不属于本案被诉具体行政行为作出时的审查范围。此外，《股权转让协议》、《股东会决议》虽是股权转让的必要材料，但属工商行政管理部门从实质上严格审查的法律依据不足，从现有的相关规定工商行政登记行为只须对申请材料，在形式上的进行审查，而无须对协议内容的真实性负责。
关于本案是否具有撤销行政登记的法定情形的问题。
股权转让是以相对人意思表示达成合意为基础，属于民事处分行为；股东会决议是商事主体内部具有最高效力的管理决策行为，属于商事行为。本案中，现有证据材料反映在申请变更登记一年前的2010年8月，原告与第三人丁善忠有股权转让的民事处分合意行为，又有作为商事主体横塘湖公司意思决策商事行为，虽然原告对此事实提出异议，因第三人所提供的是原件，原告并未举出相应的证据予以支持，第三人主张的上述事实的证据优势于原告，故原告的此主张本院不予采纳；在变更登记申请时的2011年10月，提供材料中的《股权转让协议》、《股东会决议》的有关原告的签名为他人代为，此《协议》、《决议》中的相对人和股东均为“王俊”和第三人丁善忠、胡志莹三人；作为本案第三人、商事主体的横塘湖公司向被告作出了书面《确认书》，确认横塘湖公司向被告所提供的变更登记材料有效；产生本案争议的重要因素之一是原告与第三人之间因其他纠纷。可以作出如下认定：1、原告与横塘湖公司之间存在其他民事纠纷；2、原告与丁善忠有事先股权转让合意意思表示，由于他因而产生其他民事纠纷，引发了对股权转让纠纷，属民事纠纷；3、变更登记前公司仅有原告与丁善忠两个自然人股东，变更后，涉及到另一自然人胡志莹，如撤销变更登记行政行为，直接关系到三个自然人之间的民事权益的实际调整，将可能产生更多的民事纠纷；4、原告与丁善忠之间、原告与横塘湖公司之间、原告与胡志莹之间的民商事法律关系，是完全可以依有关民事、商事等方面的法律、法规规定，通过民事诉讼等合法途经来主张保护原告的合法权益。如果利害关系人在民事诉讼中的主张得到了支持，确需办理工商变更登记手续的，可依有关行政许可、公司登记管理、民事案件执行等方面的法律法规规定，依照人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书要求被告办理工商登记，届时作为工商行政管理机关的被告应当依法予以办理，获得救济。本案的申请变更登记行为，完全属企业内部管理范畴，所产生的法律关系，是可以通过公司内部和三个利害关系人相互之间采取其他调整手段予以解决。从本案股权转让的关系人来看，关系人是否有具有合意行为是一种民事法律关系事实的认定问题，不宜在行政登记诉讼案件予以解决；从现有的法律规定来看并无强制性规范明确规定应当予以司法撤销。此外，现有的法规政策对企业的自我管理方面已有重大调整，更加强化了企业自我管理。
综上，被告作出的被诉具体行政行为，事实清楚，程序合法，原告的诉讼请求，因缺乏必要的法律依据，本院不支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：
驳回原告王俊要求撤销被告镇江市丹徒工商行政管理局于2011年8月15日作出的（2011）第08100001号关于镇江横塘湖生态农业开发有限公司准予变更登记的行政行为的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王俊负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式六份，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。
审 判 长 郭德文
审 判 员 邓雪梅
人民陪审员 施效民
二〇一四年八月二十九日
书 记 员 谢 琦