江苏省大丰市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）大行初字第0030号
原告ＸＸ焕。
委托代理人孙来山，东台市五烈法律服务所法律工作者。
被告东台市人民政府，住所地东台市北海路8号。
法定代表人陈卫红，该市市长。
委托代理人唐卫，东台市政府法制办科长。
委托代理人陆建国，东台市政府法制办副科长。
第三人东台市林业中心，住所地东台市广场路*号。
法定代表人孙晓东，该中心主任。
委托代理人王华，该中心副主任。
原告ＸＸ焕诉被告东台市人民政府（以下简称东台市政府）、第三人东台市林业中心林业行政登记一案，江苏省盐城市中级人民法院依法指定管辖，裁定移送本院审理。本院于2014年7月8日立案受理后，依法向被告东台市政府送达了行政诉状副本及应诉通知书等，因东台市林业中心与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知东台市林业中心为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年8月20日公开开庭审理了本案。原告ＸＸ焕的委托代理人孙来山，被告东台市政府的委托代理人唐卫、陆建国，第三人东台市林业中心的委托代理人王华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年1月20日，被告东台市政府向第三人东台市林业中心颁发了东林证字（2009）第0000261号林权证及第0000259号、第0000260号林权证。其中：第0000261号NO1林权证载明：林地所有权权利人为国家；林地使用权权利人为东台市林业科技推广中心（现更名为东台市林业中心）；座落：南沈灶镇贾坝段；小地名为三仓河北堤；面积为137.5亩；林种为用材林；并明确了四至。该证记载的林地面积中包含了原告承包管护的林地面积5.59亩。
被告东台市政府在法定期限内向本院提供作出上述林业行政登记行为的证据为：
1、东台县人民政府于1981年11月颁发的林证字第27844号林权证；
2、东台市政府于2009年1月20日颁发的东林证字（2009）第0000261号NO1-NO5林权证；
证据1-2拟证明涉案林权证系换证行为，权属不变，涉案林权证不具有可诉性；
3、东林证字（2008）第6号林权登记公告及公告张贴照片；
4、东政发（2007）154号“东台市政府关于《盐城市人民政府行政复议意见书》处理情况的报告”；
5、东台市南沈灶镇人民政府“关于市林业中心与我镇贾坝等村部分村民签订造林管护承包合同有关情况的说明”；
6、南沈灶镇水务站与ＸＸ焕签订的《国有圩堤贾坝村承包合同》；
7、2010年7月原告与第三人签订的《造林管护承包合同》；
证据3-7拟证明原告与第三人签订《造林管护承包合同》的实际时间是2010年7月，原告本次起诉已超过法定的起诉期限；
8、东林证字（2009）第0000261号林权证林权登记申请表及附图；
9、东台市林牧业局林权登记申请办理单及其附件；
10、林权证发放登记表。
证据1-3和证据8-10拟共同证明被告的该换证行为依据充分，程序合法。
上述证据均为复印件，经核对与原件无异。
法律依据为：
1、《中华人民共和国森林法》及其实施条例；
2、《林木和林地权属登记管理办法》；
3、《国家林业局关于森林法第十五条规定解释的函》（林函策字（2001）43号）；
4、《省政府办公厅转发省农林厅关于开展林权登记发证工作的意见的通知》（苏政办发（2002）35号）。
原告ＸＸ焕诉称，原告父亲朱兆太于1985年2月14日和原东台县南沈灶乡朱灶村村民委员会签订了一份“基地造林承包合同书”，该合同书经原东台县公证处公证。后原告于2006年1月1日和东台市林业科技推广中心签订了一份“造林管护承包合同”，该合同明确了原告的承包面积和林木的产权归属。可被告却无视以上两份承包合同，错误地将原告所承包的林木权属明确为他人所有，被告的这一行为严重损害了原告的合法权益。故诉请法院依法撤销东林证字（2009）第0000261号林权证。
原告ＸＸ焕向本院提供的证据为：
1、落款时间写为2006年1月1日，原告和东台市林业科技推广中心签订的《造林管护承包合同》复印件一份，拟证明涉案第0000261号林权证中的林地使用权、树木所有权应归原告所有，合同生效时间应为2006年1月1日；
2、东林证字（2009）第0000261号林权证复印件一份，拟证明被告的该林业登记行为侵犯了原告的合法权益；
3、1985年2月14日，原告父亲朱兆太和原东台县南沈灶乡朱灶村村民委员会签订的《基地造林承包合同书》复印件，拟证明2006年1月1日原告与第三人签订的承包合同是合法有效的，有承上启下的作用，原告父亲朱兆太死亡后由原告和第三人重新签订了承包合同，承包了涉案的林地；
4、原告的承包金缴费单复印件一份，拟证明该承包金缴纳时间是2006年5月12日，通过该缴费凭证可证明原告与第三人签订合同的时间是2006年1月1日。
被告东台市政府辩称，1、被告根据第三人的申请，依照相关规定，为第三人换发统一格式的权属不变的林权证，该换证行为，不属法院受案范围，即涉案林权证不具有可诉性；2、被告于2009年1月20日为第三人换发林权证，换证前对外张贴了公告，对涉案林权登记申请进行了公示。原告实际于2010年7月与第三人签订《造林管护承包合同》，原告最迟在2010年7月应当知道被告已换发林权证给第三人，原告于2014年1月20日书写诉状向法院起诉，已超过二年的法定期限；3、被告为第三人换发涉案（2009）第0000261号林权证，具有事实和法律依据。请求法院依法裁决。
第三人东台市林业中心述称，1、东台市政府颁发涉案林权证系换证行为，不具有可诉性，且原告起诉已超过法定起诉期限；2、我中心拥有案涉林地使用权的事实清楚、证据充足；3、原告与我中心签订《造林管护承包合同》不能成为撤销东林证字（2009）第0000261号林权证的理由。请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人东台市林业中心向本院提供的证据为：《东台县革命委员会转发县多种经营管理局关于“参观大丰县林木管理情况和我县林木管理意见的请示报告”的通知》（东革发（1973）158号）。拟证明第三人从1973年开始就对包括争议地段在内的三仓河等五条国有河堤代表国家行使管理权，拥有涉案林地合法的使用权。
经庭审质证，原告对被告所举证据提出如下质证意见：对
证据1的真实性无异议，但认为涉案第0000261号林权证不能根据大证（27844号林权证）进行换证，因为2006年第三人已和原告签订了承包合同。对证据2的真实性、合法性、关联性有异议，被告在该证中将“林地使用权权利人”记载为第三人侵犯了原告的合法权益；“森林和林木使用权权利人”没有填写违法；林地使用期记载为“长期”不合法。证据3不合法，原告不知道第三人的林权登记申请，第三人应当向原告发出书面通知并告知相关内容，而不是用公告的方式。证据4不合法，该报告的第2页中“三仓河”应当包括第三人和原告所签合同的承包地段范围，侵犯了原告的合法权益。证据5不能证明原告与第三人合同签订时间是2010年7月，也不能证明合同生效时间是2010年7月，事实上合同签订生效时间是2006年1月1日。对证据6无异议，合同注明了林木所有权属承包户所有。对证据7无异议，证明本合同的生效时间是从2006年1月1日开始。对证据8的合法性有异议，侵犯了原告的合法权益。对证据9东台市林牧业局林权登记申请办理单的合法性有异议，其侵犯了原告的合法权益；顾长荣等人异议申请的核实报告与本案无关联，附表无法确认。对证据10，被告登记发放的第0000261号林权证侵犯了原告的合法权益。
第三人对被告所举证据无异议。
被告对原告所举证据提出如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但对原告的证明目的有异议，该合同没有约定涉案林地使用权归原告所有，被告已提供证据证明合同的签订时间是2010年7月。对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，该林权证只是确认了林地使用权归第三人所有。对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，该合同同样也没有明确林地使用权归原告，只是明确了林木由原告和发包方分成。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，该结算凭证表明原告先将承包金缴给了东台市南沈灶镇水务站，进一步证明2010年7月之前，原告是与南沈灶镇水务站签订的合同，而与本案第三人签订合同的时间是2010年7月。
第三人对原告所举证据提出如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，该合同没有约定转让林木、林地的权属，仅仅是交给原告管护造林，签订合同时间是2010年7月，合同中签订时间的笔迹是清楚的，在合同中第三人明确双方权利和义务时，要求承包方在2011年3月5日前完成造林任务，足以证明合同签订日期是2010年7月。对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，东台市政府在该份林权证上仅仅确认了第三人的林地使用权，没有确认林木权属，第三人也没有提出林木权属的登记申请，原告举这份证据的证明目的不符合事实。对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议：1、原告是否是合法的继承人；2、该合同有效期已届满；3、合同没有明确林地、林木权属，是承包造林，仅谈到收益权，收益权与所有权、使用权是两个不同的概念。对证据4的质证意见同被告。
原告认为第三人所举证据（东革发（1973）158号文）与本案无关联性。
被告对第三人所举证据无异议。
经庭审质证，本院对原、被告及第三人所举的证据作如下确认：
原告对被告所举证据1、3-10的真实性无异议，仅对证据2-4、8-10的合法性提出异议，但因原告未能据此提供任何有效证据予以反驳，第三人对被告所举证据无异议，故本院对被告所举证据1-10的真实性、合法性、关联性予以确认。被告及第三人对原告所举证据1-4的真实性、合法性、关联性均无异议，仅对原告所举证据的证明目的提出了异议，故本院对原告所举证据1-4的真实性、合法性、关联性予以确认。原告对第三人所举证据（东革发（1973）158号文）的关联性提出异议，但未能提供相应证据佐证，被告对第三人所举证据无异议，因该证据与本案具有一定关联，本院确认其证明效力。
经审理查明，1981年11月，原东台县人民政府向原东台县林业管理站颁发了编号为林政字第27844号《林权证》，该林权证载明，遵照国家政策精神，确认县林业站在下列地点有林木所有权：地点东台河堤2474亩、三仓河堤3138亩、潘堡河堤1793亩、方塘河堤3007亩、丁堡河堤605亩。其中三仓河堤（3138亩）的四至范围为：南沈灶乡505亩、许河乡306亩…。五条河堤的地权为国有，由县林业站管理使用；五条河堤的林木权为国队共有；收益分配按东革发（1973）158号文执行。
1985年2月14日，原东台县南沈灶乡朱灶村村民委员会（甲方）与原告的父亲朱兆太（乙方）签订《基地造林承包合同书》一份，合同载明：甲方将三仓河北圩地5.59亩堤地交乙方承包造林，承包期为20年，从1985年1月1日起算，承包期间土地权属不变，仍属国家所有，等等。该合同书经原东台县公证处公证。
上述合同到期后，原告ＸＸ焕（乙方）于2006年初与东台市南沈灶镇水务站（甲方）签订《南沈灶镇三仓河国有圩堤贾坝村承包合同》一份。该合同载明：甲方将三仓河圩堤5.59亩承包给乙方造林管护，承包期从签订合同起至2028年12月31日止，承包期内土地权属不变，仍属国家所有，所植林木属圩堤固沙防护林，林木所有权属承包户所有，承包金1000元每亩，合计5590元，等等。该合同订立后，原告于2006年5月12日向南沈灶镇水务站缴纳承包金5590元。后因发包主体错误，该承包合同解除。
2010年7月，原告ＸＸ焕（乙方）与原东台市林业科技推广中心（甲方）签订《造林管护承包合同》一份，合同载明：甲方将三仓河圩堤南沈灶镇贾坝村部分段面（面积5.59亩）发包给乙方ＸＸ焕植树造林；承包期自2006年1月1日起至2028年12月31日止；承包期内，如林木全部采伐完毕，本合同自行终止；乙方原缴给南沈灶镇水务站的承包金5590元抵算应向甲方缴纳的承包金，承包期内甲方不再加收乙方林地承包金；等等。
2008年10月18日，第三人东台市林业中心（原东台市林业科技推广中心）持林政字第27844号《林权证》和东革发（1973）158号通知等资料，向原东台市林牧业局申请更换林权证，填写了“林权登记申请表”。原东台市林牧业局受理后，于同月20日作出东林证字（2008）第6号林权登记公告，并在拟登记林地所在地东台市南沈灶镇贾坝村等地进行了张贴。期间，与原告同性质承包林地的朱丽、顾长荣、刘昌金等人以南沈灶镇水务站已将拟登记地段林地发包给其造林为由向原东台市林牧业局提出异议。30日的公告期满后，被告根据相关规定，于2009年1月20日为第三人的上述林权登记申请进行了登记，并向第三人颁发了三仓河南沈灶镇段面林地的《林权证》［东林证字（2009）第0000259号、第0000260号、第0000261号］。上述林权证载明的林地面积合计为504.1亩，林权所有权权利人为国家，林地使用权权利人为东台市林业科技推广中心。东林证字（2009）第0000261号NO1《林权证》记载的林地面积中包含了本案原告承包管护的林地面积。原告认为，其系涉案5.59亩林地的承包人，被告将涉讼林权证颁发给第三人的行为侵犯了原告的合法权益，故向法院提起行政诉讼，请求撤销涉案的东林证字（2009）第0000261号林权证。
本院认为，被告东台市政府对本辖区内的国家所有或集体所有的林地具有颁发林权证的法定职权。第三人东台市林业中心于2008年10月18日提出林权登记申请时，提交了林政字第27844号林权证和东革发（1973）158号文件等材料，被告对第三人的林权登记申请进行了公示，对第三人提交的林权申请登记材料履行了审查职责。被告于2009年1月20日向第三人颁发东林政字（2009）第0000261号林权证的事实清楚、证据充分、程序合法。被告的此次林权登记、颁证，是以第三人原持有的27844号林权证为基础换发林权证，不是对林权进行重新划分、确权或变更。案涉林地系国有林地，早在1973年，根据原东台县人民政府文件的规定，第三人实际对案涉林地、林木行使了管理权和使用权。1981年11月，第三人又取得了案涉林地的林权证（林政字第27844号林权证）。2009年1月，被告向第三人颁发（换发）了东林政字（2009）第0000261号林权证，进一步确认了第三人对涉案林地（含原告承包林地）拥有合法的使用权。后第三人将其拥有合法使用权的部分林地发包给原告植树造林，不违反法律规定。被告所举证据可以证明原告与第三人签订《造林管护承包合同》的时间为2010年7月，承包期自2006年1月1日起算。2010年7月，原告与第三人签订的《造林管护承包合同》中（含之前第三人与原告父亲所签及原告与南沈灶镇水务站所签订的造林管护合同）均无林地使用权予以变更、转让的约定。且原告所举证据均未明确规定林地使用权证（林权证）一律应发给林地承包人，原告亦无证据证明被告向第三人颁发涉案林权证时已错将原告所承包的林木权属明确给了他人所有。事实上，林木权属、林地权属、林地使用权可分别登记发证。因此，原告起诉要求撤销案涉第0000261号林权证无事实和法律依据，本院依法不予支持。2009年1月20日，被告为第三人进行林权登记，并向第三人颁发案涉第0000261号林权证等，该行为虽具有换证（权属不变）性质，但仍属新的林业行政登记行为，而原告承包的林地确实包含在涉案第0000261号林权证登记的林地范围之内，被告辩称“该换证行为不属法院受案范围，不具有可诉性”无法律依据，本院对被告的该辩解意见不予采信。被告辩称“原告起诉已超过法定期限”的证据不足，本院对此亦不予采信。综上，依照《中华人民共和国森林法》第三条，《中华人民共和国森林法实施条例》第三条、第四条，以及国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第十一条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告ＸＸ焕要求撤销东林证字（2009）第0000261号《林权证》的诉讼请求。
案件受理费50元，由ＸＸ焕负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审判长 高 翊
审判员 袁菊新
审判员 刘曙杲
二〇一四年九月二十二日
书记员 董绍辉
附录法律条文
1、《中华人民共和国森林法》
第三条森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
2、《中华人民共和国森林法实施条例》
第三条国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。森林、林木和林地的权属证书式样由国务院林业主管部门规定。
第四条依法使用的国家所有的森林、林木和林地，按照下列规定登记：（一）使用国务院确定的国家所有的重点林区（以下简称重点林区）的森林、林木和林地的单位，应当向国务院林业主管部门提出登记申请，由国务院林业主管部门登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权；（二）使用国家所有的跨行政区域的森林、林木和林地的单位和个人，应当向共同的上一级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权；（三）使用国家所有的其他森林、林木和林地的单位和个人，应当向县级以上地方人民政府林业主管部门提出登记申请，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权。未确定使用权的国家所有的森林、林木和林地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。
3、国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》
第五条林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；
（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。
第十一条对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。
4、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。