江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赣中行终字第137号
上诉人（原审原告）廖哲良。
被上诉人（原审被告）龙南县劳动就业服务管理局。
法定代表人刘明亮。
委托代理人钟秋平。
委托代理人张晓芸。
上诉人廖哲良因社会保障行政管理一案，不服江西省龙南县人民法院（2015）龙行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，被上诉人龙南县劳动就业管理局副局长刘汝明到庭参加本院组织的询问协调。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告廖哲良原系龙南县水泥二厂的职工。2002年元月起，经龙南县人民政府批准，龙南县水泥厂、水泥二厂实施企业转制，并经原审法院裁定，宣告破产。2002年10月25日，原告廖哲良与龙南县水泥厂、水泥二厂清算组签订了《龙南县水泥厂、水泥二厂职工安置协议书》，约定：“职工可以自行选择以下两种安置方式的其中一种：1、一次性发给安置费。领取安置费后，原国有企业职工身份自行消亡；2、下岗，将劳动关系转移到县人才交流中心，由该中心每月发给乙方（职工）生活费133元（含代扣代缴养老保险），时间2002年1月至2004年12月，三年后如仍未上岗就业，劳动关系自动解除。……”等内容，原告选择了第1种安置方式，领取了一次性安置费14650元。安置协议中，原告与原单位均未涉及失业保险事宜。原告等人庭审中未举证事后曾到被告龙南县劳动就业服务管理局办理失业登记等手续。2012年8月2日，龙南县人力资源和社会保障局向县信访局出具《关于原县水泥厂谢世镜等五位同志要求解决失业保险金发放问题的有关情况汇报》，载明：“2012年3月至4月，通过对全县国企转制职工进行再次调查摸底，已形成‘关于解决全县拖欠改制企业失业保险金问题的请示’报请县政府，待政府批复后实施”。被告庭审中辩称其尚未收到县政府的批复。2013年1月起，原告廖哲良退休，开始享受基本养老保险待遇。
2014年9月3日，原告廖哲良等21名下岗职工作为申请人由其本人为代表向被告递交《申请书》，要求被告对申请人的失业保险金应否支付予以复查。当月24日，被告作出《答复意见》给廖哲良等人，认为廖哲良等人都已办理退休手续，享受了基本养老待遇，根据江西省实施《失业保险条例》办法的有关规定，不属于享受失业保险金待遇的对象等。原告廖哲良等人不服，遂诉至原审法院。原审法院于2014年12月19日作出（2014）龙行初字第18号行政判决，判令：一、撤销被告龙南县劳动就业服务管理局于2014年9月24日作出《答复意见》；二、由被告龙南县劳动就业服务管理局于本判决发生法律效力六十日内重新对原告申请的事项作出处理。被告于2015年3月10日重新作出《关于廖哲良申领失业保险金事项的处理决定书》，廖哲良对该处理决定仍不服，再次向原审法院提起诉讼。
另外，经原审法院调取，龙南县人民政府办公室于2015年5月21日出具了一份《关于全县改制企业失业保险金发放工作实施方案的情况说明》，该说明内容显示：1、我办2012年11月12日印发的第十七期《县人民政府县长办公会议纪要》显示，《全县改制企业失业保险金发放工作实施方案》已经县长办公会会议讨论，会议意见为“由县人保局根据会议讨论的意见进一步修改完善并报县委审定后，由县人保局制定具体工作方案组织实施”；2、在《全县改制企业失业保险金发放工作实施方案》提交县委审定前，市相关业务部门建议：涉及改制企业相关政策应当由省、市层面统一部署，各县不宜单独规定。经县人保局报县有关领导同意，《全县改制企业失业保险金发放工作实施方案》并未提交县委审定；3、经查，我县并未印发《全县改制企业失业保险金发放工作实施方案》。
原审法院认为，本案的争议焦点主要有两点：一是被告对原告所作出的处理决定是否合法；二是原告要求被告履行一次性拖欠保险金的诉求能否成立，是否有法律依据。根据《失业保险条例》第二十五条的规定，被告作为社会保险经办机构的主要职责是负责对失业人员登记、培训，审核失业保险待遇，开展失业职工的就业指导和职业介绍等工作。在失业人员向其提出有关领取失业保险申请后，其有权对失业人员是否符合领取失业保险金的情况和条件进行核实，并根据法律法规、政策的相关规定进行审核，在审核后作出是否准予领取的决定。本案中，被告在对原告等人申请失业保险金的条件、基本情况等进行审核后，并依据相关的法律法规和政策作出原告等人不符合领取失业保险金的条件、不予支付的处理决定。原审法院认为本案中被告作出的该处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。具体理由如下：
第一、本案中原告在原工作单位实施转制破产时，双方签订了安置协议，其选择了一次性发给安置费自谋职业的安置方式并领取了一次性安置费。劳动部办公厅《关于对破产企业职工安置问题的复函》（劳办函（1997）159号）明确：破产企业职工在领取了一次性安置费后自谋职业，即为在业人员，不再享受失业救济。劳动和社会保障部办公厅《关于破产企业职工自谋职业领取一次性安置费后能否享受失业保险待遇问题的复函》（劳社厅函（2001）133号）明确：按照《失业保险条例》的规定，在业人员不享受失业保险待遇；对未提出自谋职业申请或虽提出申请但未实现自谋职业，及实行劳动合同制以后参加工作的职工，企业在与其解除劳动合同时，应按规定支付经济补偿金，符合法定条件规定的享受失业保险待遇。江西省劳动和社会保障厅《关于破产、改制企业职工能否享受失业保险待遇的复函》（赣劳社就（2001）21号）明确：对破产、改制企业没有安排工作岗位并解除劳动关系的职工，给予了一次性自谋职业安置费的，这部分人员不再享受失业保险待遇。故依据当时的国家对破产、转制企业的政策，职工领取了一次性自谋职业安置费后，属自谋职业，即为在业人员，不能享受失业保险待遇。2009年最高人民法院《关于当前形势下做好劳动争议纠纷案件审判工作的指导意见》第三条中也明确：对于历史遗留的劳动问题，要按照当时的法律法规及国家的方针政策处理。
第二、《失业保险条例》第十六条第二款规定：城镇企业事业单位职工失业后，应当持本单位为其出具的终止或解除劳动关系的证明，及时到指定的社会保险经办机构办理失业登记。《失业保险金申领发放办法》第六条规定：失业人员应在终止或者解除劳动合同之日起60天内到受理其单位失业保险业务的经办机构申领失业保险金。江西省实施《失业保险条例》办法第二十五条规定：失业人员应当在被告知失业后30日内，持本单位出具的终止（解除）劳动关系的证明，到当地的社会保险经办机构办理失业登记手续，领取失业证，享受失业保险待遇并接受社会保险经办机构的管理。原告在2002年与原单位签订安置协议后，属自谋职业，即为在业人员。即使按原告主张的其从原单位解除劳动关系后并未上岗就业，应属失业人员，在此期间其未再缴纳失业保险金，也未在法定期间内向被告申请办理失业登记相关手续。至2014年9月3日向被告申请要求支付失业保险金时，其申请已超过上述法律、法规规定的申领时限，故本案原告不再享有申领失业保险金的权利。
第三、从《失业保险条例》第一条规定“为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业，制定本条例”的立法目的来看，是为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进再就业。政府鼓励破产企业职工自谋职业，职工自愿与企业达成协议后领取的一次性安置费是指国家为了支持国有、集体企业改革和减员增效而实行的一项安置破产企业职工的特殊政策，不属于企业的法定义务，破产企业职工能否享受失业保险待遇应该符合法定的条件。《失业保险条例》第十四条规定：“具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：（一）按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）已办理失业登记，并有求职要求的”。本案原告在向被告递交申请前已办理退休手续并享受了基本养老保险待遇，不处在失业状况而是属于退休人员，因此不符合失业人员在失业期间的条件，故不符合享受失业保险金人员申领失业保险金条件。
关于原告认为被告执行发放拖欠破产改制职工失业保险金，按退休已否搞双重标准，不支付原告失业保险金的问题。经原审法院调取，龙南县人民政府办公室出具的《关于全县改制企业失业保险金发放工作实施方案的情况说明》中已经明确《全县改制企业失业保险金发放工作实施方案》经县长办公会会议讨论但未提交县委审定及印发，故原告提出该方案已经讨论通过的事实与查明的事实不符。至于被告是否实施了发放未退休职工失业保险金的问题。原审法院认为，首先，被告是否向他人发放失业保险金与原告本人是否可以领取失业保险金无关，也不是本案审查的范围；其次，被告作为失业保险金管理、发放的行政管理部门，其有权根据法律法规、政策的相关规定进行审核，在审核后作出是否准予领取的决定，这本身属于行政权的范围，司法权不能随意予以干预。
关于原告认为被告以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为、该处理决定违法无效的问题。经查，被告于2015年3月10日作出的处理决定与原《答复意见》来看，从查明的事实、依据的法律法规、政策都不相同，前者不仅从实体上还是程序上都对原告是否符合领取失业保险金的条件进行了全面分析，综合后认为原告不符合申领条件，与原《答复意见》存在很大不同。虽然被告作出决定的事实和理由与第一次诉讼中的答辩事实和理由基本相同，并不能以此就认定被告以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。因此，原告的该主张不能成立，原审法院予以驳回。
关于原告主张被告应依法支付拖欠原告失业保险金，应按照现在的、逐年递增的失业保险金标准赔偿原告的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的有关规定，构成行政赔偿的前提条件是行政行为违法，当事人请求国家赔偿，必须是其合法权益受到损害，且该损害系因被告及其工作人员行使行政职权所造成的，非法利益不受法律保护；并且，目前我国国家赔偿只对于直接经济损失给予赔偿，对于当事人自身原因导致的损害或间接损失不属于赔偿范围。而且，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，并应当在开庭审理前提交相应证据。但原告在本案庭审中并未提供被告对其侵权的事实证据，或者当年领取一次性安置费、劳动关系终止后曾到被告处办理失业登记、审核、就业培训等事项时被告实施了相关的具体行政行为造成原告合法权益受到损害等方面的证据。因此，原告的该项主张没有事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条、第二十七条、第二十九条、第四十一条、第五十六条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决：一、驳回原告王玲英要求确认被告龙南县劳动就业服务管理局于2015年3月10日作出的《关于王玲英申领失业保险金事项的处理决定书》违法无效的诉讼请求。二、驳回原告王玲英其他的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人提出上诉，请求：1、撤销原审法院（2015）龙行初字第37号行政判决，按上诉人原审诉求予以改判。2、确认被上诉人使用伪造证明材料支付巨额失业保险金的违法犯罪行为，应移送检察机关查处。3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：一、原审法院对本案事实认定错误，主要体现在以下几个方面：对被上诉人拖欠上诉人失业保险金不予认可；对上诉人与原单位签订安置协议，领取一次性安置费，认定不属于下岗待业人员，应视为自谋职业，为在业人员；对领取国家一次性自谋职业安置费与企业破产改制经济补偿性质的安置费混为一谈；对被上诉人2015年3月10日作出的处理决定与原《答复意见》完全相同不予认可；对被上诉人补发拖欠破产、改制企业职业失业保险金搞退休与未退休职工双重标准不予认可；未对被上诉人拖欠上诉人失业保险金的行政行为是否合法进行审查；对被上诉人使用伪造再就业证明材料支付巨额失业保险金，属违法犯罪行为，不依法移送检察机关。二、原审法院适用法律错误：1、上诉人是2001年12月31日企业破产、改制失业，当时上诉人并未达到退休年龄，应适用经2000年4月6日江西省人民政府第42次常务会议讨论通过的《江西省实施〈失业保险条例〉办法》第十五条“同时具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：（一）按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；（二）非本人意愿中断就业的”，上诉人符合享受失业保险待遇的条件。原审法院认定上诉人办理退休手续，并已开始享受基本养老保险待遇，不符合申领失业保险金的条件，适用法律错误。2、原审法院审理失业保险案件，应当依据《行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，审查被上诉人在企业破产、改制时不支付失业职业失业保险金是否违法；3、原审法院认定上诉人领取了一次性自谋职业安置费毫无根据，上诉人领取企业破产、改制安置费，应适用《江西省劳动和社会保障厅关于破产改制企业职工能否享受失业保险待遇的复函》赣劳社就（2001）21号“二、对破产、改制企业没有安排工作岗位并解除劳动关系的职工，按照有关规定给予了经济补偿的，可按失业保险有关规定，继续享受失业保险待遇”；4、原审法院认定被上诉人拖欠上诉人失业保险金是历史遗留问题，依据2009年最高人民法院《关于当前形势下做好劳动争议纠纷案件审判工作的指导意见》是错误的；综上，上诉人依法履行了缴纳失业保险费的义务，却被剥夺了享受失业保险金待遇的权利，请二审法院依法改判。
被上诉人辩称，一、龙南县人民法院作出的一审判决事实清楚，适用法律准确。本案上诉人于2002年10月25日与龙南县水泥厂、水泥二厂清算组签订了职工安置协议书，并领取了一次性安置费，依据《关于破产企业职工安置问题的复函》（劳办函（1997）159号）文件之规定，上诉人进入社会劳动市场自谋再就业，不属于下岗待业人员，视为在业人员，不再享受失业救济。依据《工伤保险条例》第一条之规定的立法目的来看，失业保险金是为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进再就业。上诉人于2014年9月份向被上诉人申请支付失业保险金，被上诉人收到上诉人的申请后，经查证上诉人已办理退休手续，并已享受基本养老保险待遇，上诉人不属于享受失业保险金待遇的对象。被上诉人审查申请人是否符合领取失业保险金的条件，只对申请人申请时是否符合申领条件进行审查，无义务对申请人过去是否符合申领条件审查。在本案中上诉人现已享受基本养老保险待遇，因此原审法院作出的判决有事实依据和法律依据。二、本案上诉人已超过申领失业保险金期限，不再享有申领失业保险金的权利。依据《失业保险条例》第十六条之规定：“城镇企业事业单位职工失业后，应当持本单位为其出具的终止或解除劳动关系的证明，及时到指定的社会保险经办机构办理失业登记。”《失业保险金申领发放办法》第六条规定“失业人员应在终止或者解除劳动合同之日起60天内到受理其单位失业保险业务的经办机构申领失业保险金。”江西省实施《失业保险条例》办法第二十五条规定“失业人员应当在被告知失业后30日内，持本单位出具的终止（解除）劳动关系的证明，到当地的社会保险经办机构办理失业者登记手续，领取失业证，享受失业保险待遇并接受社会保险经办机构的管理。”从上述法律、法规可以看出，失业保险的申领程序和期限，系国家及地方政府公开发布的相关规范性文件所规定，具有普遍性和公开性，本案上诉人自己没有及时进行申请，怠于行使权利，导致已过申领时限，不再享有申领失业保险金的权利。何况上诉人失业至今已达十多年的时间，从事实上和从法律上都丧失了申领失业保险金的权利。本案上诉人诉求按现失业保险金发放标准赔偿上诉人，没有任何法律依据。三、关于上诉人认为被上诉人以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，该处理决定无效的问题，原审判决所认定的事实十分明确。被上诉人第二次所作出的决定从事实上和程序上进行了全面的分析，最后综合认定上诉人不符合申领条件。四、关于被上诉人是否拖欠支付失业保险金问题。上诉人自始至终均不符合申领失业保险金条件，因此根本不存在拖欠问题。综上，原审法院判决事实清楚，适用法律准确，上诉人根本不符合申请领取失业保险金的条件，应当依法驳回上诉人无理的上诉请求。
二审期间，上诉人向本院提供了如下证据：1、廖海华出具的证明一份、李优生出具的证明一份及银行流水四张，证明被上诉人按月支付拖欠破产改制企业未退休人员失业保险金。2、龙南县水泥厂、二厂职工安置协议一份，证明破产改制时同样领取了安置费的职工，不能区别享受失业保险金。3、龙南县人力资源社会保障局出具的《关于原县水泥厂谢世镜等五位同志要求解决失业保险金发放问题的有关情况汇报》一份。证明被上诉人承认拖欠上诉人破产改制后失业保险金。
本院对上诉人提交的证据综合评述如下：对证据1的真实性、合法性、关联性均不予认定，该证明是否廖海华、李优生本人所写无法证实，且廖海华系上诉人廖哲良之女，与上诉人具有利害关系，其证言证明力较弱，无法认定，且案外人是否发放失业保险与本案上诉人能否领取失业保险不具有关联性。对证据2真实性、合法性、关联性予以认定，对其证明对象不予认定，不能达到上诉人的证明目的。对证据3的真实性、合法性予以确认，对关联性不予确认，案外人谢世镜等人的情况与本案不具有关联性，不能达到上诉人的证明目的。综上，本院对上诉人二审期间提交的三份证据均不予采信。
二审法院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，劳动部办公厅《关于对破产企业职工安置问题的复函》（劳办函（1997）159号）第二条明确：破产企业职工在领取了一次性安置费后自谋职工，即为在业人员，不再享受失业救济。劳动和社会保障部办公厅《关于破产企业职工自谋职业领取一次性安置费后能否享受失业保险待遇问题的复函》（劳社厅函（2001）133号）明确：按照《失业保险条例》的规定，在业人员不享受失业保险待遇；对未提出自谋职业申请或虽提出申请但未实现自谋职业，及实行劳动合同制以后参加工作的职工，企业在与其解除劳动合同时，应按规定支付经济补偿金，符合法定条件规定的享受失业保险待遇。江西省劳动和社会保障厅《关于破产、改制企业职工能否享受失业保险待遇的复函》（赣劳社就（2001）21号）明确：对破产、改制企业没有安排工作岗位并解除劳动关系的职工，给予了一次性自谋职业安置费的，这部分人员不再享受失业保险待遇。江西省劳动和社会保障厅关于贯彻《失业保险金申领发放办法》几个具体问题的意见（赣劳社就（2001）22号）第三条：失业人员符合下列条件之一的，为重新就业，应及时停发其失业保险金和其他失业保险待遇：……按照国家政府规定领取了一次性自谋职业安置费的。2002年10月25日，上诉人廖哲良与龙南县水泥厂、水泥二厂清算组签订了《龙南县水泥厂、水泥二厂职工安置协议书》，上诉人廖哲良选择了第1种安置方式，即“一次性发给安置费。领取安置费后，原国有企业职工身份自行消亡；”并领取了一次性自谋职业安置费14650元，根据以上法律法规及相关规范性法律文件的规定，上诉人廖哲良不能再享受失业保险待遇。之所以规定领取一次性安置费后不能享受失业保险待遇，原因就在于，自谋职业是我国的一种就业形式，按照《失业保险条例》的规定，在职人员不享受失业保险待遇。上诉人廖哲良提出其领取的是一次性经济补偿金，不是一次性自谋职业安置费，但被上诉人原审提供的《龙南县人民政府批转县经贸委关于县水泥厂、水泥二厂依法破产实施方案的通知》（龙府发（2001）63号）明确“对职工安置采用一次性发放安置费的办法，职工领取一次性安置费后，其国有企业职工身份自然消亡”以及廖哲良与龙南县水泥厂、水泥二厂清算组签订的《龙南县水泥厂、水泥二厂职工安置协议书》的内容来看，均可以确定，上诉人领取的是一次性自谋职业安置费而非经济补偿金。
《失业保险条例》第十四条规定：“具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：（一）按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）已办理失业登记，并有求职要求的”。《失业保险条例》第十六条第二款规定：“城镇企业事业单位职工失业后，应当持本单位为其出具的终止或解除劳动关系的证明，及时到指定的社会保险经办机构办理失业登记。失业保险金自办理失业登记之日起计算”江西省实施《失业保险条例》办法第二十五条规定：失业人员应当在被告知失业后30日内，持本单位出具的终止（解除）劳动关系的证明，到当地的社会保险经办机构办理失业登记手续，领取失业证，享受失业保险待遇并接受社会保险经办机构的管理。《失业保险金申领发放办法》第六条规定：失业人员应在终止或者解除劳动合同之日起60天内到受理其单位失业保险业务的经办机构申领失业保险金。即使按上诉人廖哲良主张的其属失业人员，但其在2002年后，并没再继续缴纳失业保险金，之前的缴费在领取一次性自谋职业安置费后已经清零，上诉人廖哲良也未在法定期间内向被上诉人申请办理失业登记相关手续，以上均不符合领取失业保险金的条件。2014年9月3日，上诉人廖哲良向被上诉人申请要求支付失业保险金时，已超过上述法律、法规规定的申领时限，不再享有申领失业保险金的权利。
关于上诉人认为被上诉人以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为、该处理决定违法无效的问题。从被上诉人于2015年3月10日作出的处理决定与原《答复意见》来看，虽然处理决定与之前的答复意见结论基本一致，但处理决定查明的事实、依据的法律法规都不相同，并不属于“同一的事实和理由”。上诉人的该主张也不能成立。
关于上诉人认为被上诉人执行发放拖欠破产改制职工失业保险金，按退休已否搞双重标准，不支付上诉人失业保险金的问题。本院认为，根据《失业保险条例》第二十五条的规定，被上诉人作为社会保险经办机构，具有负责对失业人员登记、培训，审核失业保险待遇，开展失业职工的就业指导和职业介绍等职责，有权对是否符合领取失业保险金的条件进行核实并作出是否准予领取的决定。而且被上诉人是否向案外人发放失业保险金与上诉人廖哲良是否可以领取失业保险金并无关联性。
上诉人廖哲良上诉请求的第二项，要求确认被上诉人使用伪造证明材料支付巨额失业保险金的违法犯罪行为，应移送检察机关查处的问题。该请求已经超出其一审诉讼请求的范围，且不是法院行政诉讼审查范围，本院不予审查。
综上，上诉人的上诉请求及事实理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人廖哲良承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾照旭
代理审判员 张小光
代理审判员 王丽琼
二〇一五年十月十三日
书 记 员 刘 英
代理书记员 管燕梅