翁牛特旗人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）内0426行初8号
原告翁牛特旗紫城街道办事处东门外村二组，住所地内蒙古自治区翁牛特旗紫城街道办事处东门外村*组。
负责人赵秀兰，女，1944年10月17日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区翁牛特旗。
委托代理人仪某，翁牛特旗乌丹镇法律服务所法律服务工作者。
被告翁牛特旗人民政府，住所地内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇新华街西段。
负责人房瑞，系旗长。
委托代理人赵某，翁牛特旗国土资源局工作人员。
委托代理人周某，翁牛特旗国土资源局工作人员。
第三人张某1，男，1958年11月17日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区。
委托代理人彭某，翁牛特旗紫城律师事务所律师。
原告翁牛特旗紫城街道办事处东门外村二组不服被�翁牛特旗人民政府为第三人张某1颁发的翁集用（2004）字第XXXX号集体土地使用证一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月5日立案后，向被告、第三人送达了行政起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月18日公开开庭审理了本案，原告的负责人赵秀兰及委托代理人仪某，被告翁牛特旗人民政府委托代理人赵某、周某，第三人张某1及委托代理人彭某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告翁牛特旗人民政府于2004年4月为第三人张某1颁发了翁集用（2004）第XXXX号集体土地使用权证。该证记载：土地使用者张某1；土地所有者集体；座落乌丹镇东甸子村；地号01-09-XXX；土地用途住宅及养殖用地；使用权类型划拨；终止日期长期；使用权面积869.97平方米（其中建筑面积为214.26平方米）;四至东至自墙外皮临空地、西至自墙外皮�耕地、南至自墙外皮临耕地、北至自墙外皮临空地。被告在法定举证期限内向本院提供了作出该行政行为的证据。
原告诉称，翁牛特旗紫城街道办事处东门外村二组在2003年以前位于东门外村北洼小梁头有耕地32亩，该耕地是村民小组的机动地，村民分别在此土地承包耕种。1983年至1986年本组村民刘殿耕种，承包32亩，1986年至1989年张桂芳耕种，承包亩数为32亩，1990年至1994年由本村王海明承包。1995年由于机电井被破坏，没有水浇地，该地弃耕三年。1998年起该土地由张义承包。2003年9月，原告将32亩土地承包给第三人张某1耕种。但在签订土地承包合同时，为了让张某1少交承包费，将32亩承包地在合同中写成25亩。承包10年，即2004年至2014年。2004年第三人在原告小梁头耕地内没经村民会议决定，没经批准，私自在原告耕地内占1.77亩土地建宅基地，原告进行制止�被告称临建。2014年土地承包合同期满，第三人将25亩耕地退还给原告，但宅基地第三人不予拆除。2017年旗政府修建紫城路时，征占小梁头土地，原告向第三人索要1.77亩土地补偿费，第三人不同意给付。原告于2017年3月8日向法院起诉第三人，第三人向法院举证翁集用（2004）字第XXXX号集体土地使用证，原告才得知第三人私自占用原告耕地1.77亩，取得了”土地使用证”。原告认为被告为第三人颁发的集体土地使用证存在严重瑕疵及违法行为。理由为：第一，被告为第三人补办土地使用证的程序违法；第三人占用原告耕地建宅基地没有办理将耕地变为建设用地的变更批准手续。第三人没有办理用地初始登记手续。第二,第三人办证实体违法,第三人占用原告耕地建宅基地没有用地来源，没经过原告村民会议讨论决定，违背民主议定原则，违背村民组织法之规定�养殖业用地，第三人没办征地手续，没交土地征地费。第三,被告为第三人补办建设用地审批手续错误，被告没有审查第三人土地来源是否正确，没有审查第三人在耕地建宅基地是否办理土地变更手续。被告将原土地用途是耕地，填写为空闲地，村民小组及旗土地管理部门没有签署意见。第四,批准土地使用期限40年，而被告为第三人颁发集体土地使用证记载的终止日期为长期。被告为第三人确定终止日期长期没有任何证据。第五,村委会审查意见栏，村委会盖章是侵权行为，因土地所有权是村民小组的，没有村委会主任签字，没有盖章时间，乌丹镇盖章栏内秦柏林签字不合法，因为秦柏林不是乌丹镇镇长，是副镇长。第六,第三人手持的翁集用（2004）字第XXXX号集体土地使用证存在瑕疵，不生效。综上所述，第三人在耕地上建宅基地违背土地管理法之规定，被告为第三人补办建设用地手续程序与实体违法，故提起行政诉讼，请求法院依法撤销2004年4月8日被告为第三人张某1颁发的翁集用（2004）字第XXXX号集体土地使用证，且由被告承担本案的案件受理费。
原告为支持其诉讼请求，在法定期限内向本院提供以下证据：第一组证据，1、2003年9月24日东门外村二组与张某1签订的土地承包合同一份，证明原告的耕地承包给了第三人；2、1983年春东门外村二组与刘殿签订的土地承包合同、刘殿妻子张玉贤电话录音及录音记录各一份，证明1983年原告将32亩土地承包给刘殿，承包了四年；3、东门外村二组村民证言（诉状）一份，证明涉案土地是耕地；4、承包土地合同一份，证明阑树芝承包二组的耕地32亩。以上证据综合证明涉案争议土地是二组村民承包耕种耕地。第二组证据，2017年4月5日翁牛特旗紫城街道办事处东门外村委会证明一�。证明涉案争议土地是耕地，在张某1承包的32亩土地内。第三组证据，翁集用（2004）字第0369号集体土地使用证复印件一份。证明第三人张某1用欺骗手段取得的土地证书，该证发证时间是2004年4月8日，在4月8日前该土地证没有任何档案，也没有地籍调查表，住宅和养殖用地走划拨是错误的，2004年10月26日土地主管部门批准土地使用期限是40年，不是长期，涉案土地是耕地，颁发该证违背土地管理法的规定，是不合法的。第四组证据，证人张某2出庭证言。证明东门外村二组北洼小梁头通往雷达站的路有块地，地是二组与东园子、东甸子树地兑换的，是我14岁那年换的，我今年71岁，83、84年量的北洼小梁头有32亩耕地。
被告辩称，2004年4月经第三人张某1申请和村、镇审核，翁牛特旗人民政府经实地调查，此地为东门外村集体土地为空闲地而不是耕地，并在地籍调查表中由指界人东门外村委会盖章认可。原告称当时没有村民小组的审核意见，因当时所有权只确定在东门外村所有，没有确定在村民小组所有。关于”住宅及养殖用地”是第三人张某1本人自愿申请的。综上所述，翁旗人民政府为第三人张某1颁发的翁集用（2004）字第XXXX号集体土地使用权证事实清楚、程序合法，请求翁旗人民法院驳回申请人的无理诉求，维护翁牛特旗人民政府与第三人的合法权益。
被告向本院提供以下证据证明其主张成立：第一组证据，2004年4月7日补办建设用地审批手续申请表一份。证明张某1申请补办集体建设用地，村、镇审核并有四邻指界面积为869.97平方米作为建设用地审批给张某1，指界的时候，四周没有住户。第二组证据，土地登记申请书一份。证明经张某1本人申请登记，第三人申请土地权属是东门外村，审批地块应是东门外村，土地登记申请书、土地使用证登记坐落东甸子村系填写错误。第三组证据，地籍调查表一份。证明土地主管部门对权属进行地籍调查，并有四邻指界盖章权属清楚，符合发证条件，涉案争议地小组没有所有权，所有权人是村委会。第四组证据，土地登记审批表一份。证明翁牛特旗人民政府经审核为第三人颁发了集体使用权证，程序合法、权属清楚、准予登记。
第三人述称，一、原告与翁牛特旗政府作出土地登记行为没有利害关系，其主体不适格，应驳回起诉。1.东门外村三组村民包文奎（已故）的家族坟地位于翁牛特旗乌丹镇东门外一处小地名为”小梁头”的ＸＸ地带，在过去，该地也是坟地的集中区域，现在仍有坟头。后来包文奎将家族坟地迁出，腾出了2亩空地，包文奎有时在部分能够种植作物的空地上栽植旱作农作物。2003年11月12日，第三人与包文奎签订了一份《契约》，约定包文奎将该2亩地以自留地的名义转给了第三人，同时约定了四至，即东至道边，西至北门外七组地东边，南至东门外二组渠边，北至刘某自留地。价款为1800.00元，刘某作为中人在契约上签字。在契约签字的当时，第三人付清了价款。事实上,在2003年11月之前，第三人就在该2亩土地上建起了住宅和养殖房，2003年11月12日所签契约系补签。2004年4月7日，第三人向国土部门提出土地登记申请书，申请补办建设用地，当时的东门外村委会和乌丹镇人民政府在补办建设用地审批手续申请表上盖章，将未利用地办成建设用地，翁旗政府颁发了证号为翁集用（2004）字第XXXX号集体土地使用证。第三人取得了869.97平方米的集体建设用地使用权。此为第三人取得该地使用权的经过。2.2003年9月24日，第三人与东门外二组签订了一份《�地承包合同》，合同约定将乌大公路南侧，小梁头的25亩机动地承包给第三人耕种十年，自2004年至2014年年末，承包费为每年1000元，原告组长和第三人在合同上签字，东门外村委会在合同上加盖了公章。该地与第三人的住宅和养殖用地相邻，位于25亩土地北侧，中间隔一条渠。第三人按照该合同的约定承包经营至2014年。此为第三人承包25亩地的经过。从事实上可以看出，两个合同签订的时间相差不足一个月，足以证明第三人与原告所签的土地承包合同和第三人与包文奎所签契约所涉及的土地是独立的两宗地。如果第三人的建房用地在原告承包的耕地内，第三人没有必要与包文奎签订契约，也不会发生签订契约的事实。因此原告在诉状中称在签合同时为了少交承包费，将32亩写成25亩以及在承包的耕地内建住宅的说法完全不符合事实，故第三人的建房用地与原告无关。同时涉案争议的土地位于东门外村、北门外村和东甸子交界地区，由于该地原为坟岗子，东门外村二组并没有使用该地，所以东门村二组对该地无土地所有权和使用权，而且东门外村二组至今对该地无土地所有权证书，而本案也非土地权属的相邻争议，因此原告无权诉讼，原告的诉讼主体不适格，应驳回原告的诉讼。二、原告要求撤销土地使用证的理由不能成立。1、涉案土地原为坟地，没有作为耕地使用，按照法律规定属于未利用地，本案第三人的建设用地是对未利用地通过补办建设用地而取得的，第三人申请办理土地登记是初始登记，不是变更登记。2、第三人的用地来源于建设用地，补办成建设用地以及申请人申请建设住宅经过了村委会和政府的同意，符合法律规定。由于与原告无关，故无需经原告的村民会议决定，无需原告签署意见。第三人住宅属于住宅综�用地，即可以在住宅用地内进行养殖或者办商店等，没有改变集体土地性质，未征收为国有，故无土地征收费。3、补办建设用地审批手续申请表是递交到国土部门的申请，国土部门在审批表中提出了同意登记的审核意见，无需在申请书上签署意见。4、因第三人使用的土地是住宅用地，被告为第三人颁发的土地使用权证书确定使用类型为划拨，使用期限为长期是符合法律规定的。至于土地管理机关审核意见一栏中的”拟准予使用期限40年”的”拟”是”打算”的意思，是土地管理机关提出的意见或者是方案，而不是已经审批确定为40年，最终确定使用期限为长期的是翁牛特旗人民政府，翁牛特旗人民政府按照初审意见拟定的土地使用期限”长期”予以发证并无不当。事实上，如果土地登记档案中出现登记事项错误，根�《土地登记规则》以及《土地登记办法》的规定，权利人可以申请更正，登记的更正行为属于内部管理问题，与对外行政行为的合法性无关，与原告无关。综上，原告的主体资格不适格，被告作出的行政行为合法，请驳回原告的起诉。
第三人为支持其抗辩主张，在法定期限内向本院提供以下证据：第一组证据，2003年11月12日包文奎与张某1签订的契约、2003年9月24日东门外村二组与张某1签订土地承包合同各一份。证明在2003年11月12日包文奎将四至为东至道边、西至北门外西组地东边、南至东门外二组地渠边、北至刘某地边总土地面积2亩转给张某1，该地并不在原告所说的32亩耕地之内，该协议有刘某等中间人的签字，并由他人代笔。该协议系补签的协议，在2003年11月12日前第三人已经在该地建起房屋。土地承包合同证明第三人同二组就承包了25亩耕地，该地并�需要缴纳农业税，该地与第三人建房屋用地是两块地。第二组证据，刘某的书面证言及身份证复印件各一份，证明涉案土地原为包文奎的家族坟地，刘某在契约签字，契约是真实的，涉案土地是荒地，不是耕地。第三组证据，翁交字(1996)XX号关于呈报96年度乌金公路施工总结的报告、内计交字(1996)XXX号关于翁牛特旗乌丹-
海金山公路可行性研究报告的批复复印件各一份。证明乌金线在1996年开始建设，到1998年通车，在1983年乌金线或乌大线的名称并不存在，原告提供刘殿的合同是虚假合同。
经庭审质证，对被告提供的第一组证据，原告质证认为，该证存在严重瑕疵，2004年4月7日审批表内容不合法，原土地用途是耕地不是空闲地，住宅和养殖用地不能批在一张表上的，养殖是经营性的用地，是要交土地补偿费的，东门外村委会盖章来源不清，为第三人盖章应该有村委会开会，没有法人签字，四邻签字不合法盖上章又写村子，耕地使用权和所有权是二组，土地由小组经营管理，第三人是二组的村民，第三人用地应征得原告同意，村委会审批是假的，没有年月日，乌丹镇人民政府2004年10月25日签字盖章，涉案土地证是2004年4月8日颁发的。第三人质证认为，对证据的真实性、合法性无异议，该表符合办理登记的程序，第三人领取土地使用权证的时间是2004年12月末，是经政府审批，符合法律规定。对被告提供的第二组证据，原告质证认为，土地登记申请书填写地址东甸子是错误的，应是东门外村二组，住宅和养殖业应该分开申请，政府没有审查和核实就一起审批，属违法。第三人对该证据无异议。对被告提供的第三组证据，原告质证认为，地籍调查表仍把养殖业和住宅放在一起，住宅不能超过500平方米，指界人没有村委会法人�字，没有二组签字确认，4月7日地籍调查，4月8日就发土地证了，是不合法的。第三人质证认为，对该组证据无异议。对被告提供的第四组证据，原告质证认为，对该证据有异议，土地登记审批表与土地证相互矛盾，土地登记审批表的审批时间是2004年10月26日，局长研究土地使用年限是40年，土地证颁发时间是2004年4月8日，使用期限是长期，2004年10月26日审批的，土地证是2004年4月8日存在矛盾，绘图时间是2004年4月7日，没有审核员签字，颁证程序是不合法的。第三人质证认为，对证据的真实性、合法性无异议，第三人在2004年12月份领证，政府在12月份之前审批是合法的。对原告提供的第一组证据，被告质证认为，对证据的真实性有异议，四份承包土地合同与本案无关，证人证言是利害关系人。第三人质证认为，对张某1与东门外村二组签订合同的真实性无异议，合同明�写的是25亩，不是32亩。该机动地不在征收税款的范围内，没有必要少写亩数，涉案争议地不在25亩内。对东门外村二组1983年春签订的土地承包合同真实性有异议，1983年乌大公路不存在，乌大公路的前身是乌金线，乌金线是在1996年开始修建的，正式使用时间是1998年，乌大线名称是在2003年由政府启用的，该合同是假的，另在1983年在翁旗没有使用没有销售黑色中性笔，中性笔是在1994年在中国使用的，而信纸上的英文字母及格式条纹明显是激光排版，在1983年在赤峰地区没有激光排版，用纸在03年以后才广泛使用，所以该份合同是原告方故意伪造的。对录音真实性有异议，没有被录音人出庭作证，没有提交被录音人的身份信息。村民证言（诉状）内容与客观事实不符，土地登记确权是经行政机关按照法定程序进行调查指界确认登记进行颁发，通过公示取得权利，没有证�证明力，不具有客观性，不能采纳。对阑树芝的土地承包合同真实性有异议，1984年没有中性笔，不可能形成中性笔写的合同，合同没有约定四至，不能证明涉案土地在承包合同之内，按照原告提供的第一组证据，1983年包给刘殿4年，1984年又包给其他人包了3年，1984年的承包费为600元是不可能的，显然相互矛盾，也与本案建设用地审批无关。对原告提供的第二组证据，被告质证认为，该组证据是现在村委会出具的证明，村委会当时作为空闲地给第三人了，土地用途不是村委会说是耕地就是耕地，应该由国土资源局确定土地性质。第三人质证认为，该组证据是违法的，村民委员会没有确认土地使用权的权利，村委会在没有任何法定文件的前提下，来证明属权归二组，是虚假的。涉案争议土地并不是耕地，耕地的确认权利是政府及有关部门，村委会超越了自身的权限，出具的证明是违法的。对原告提供的第三组证据，被告质证认为，土地使用证是翁旗人民政府颁发的，是合法有效的，座落填写错误，应申请更正，该证是合法有效的。不是批准40年，是拟批准40年。第三人质证认为，对该组证据的真实性无异议，第三人领证时间是2004年12月26日，拟批准40年是国土部门意见，最终决定是由政府决定的。对证人张某2的出庭证言，原告质证认为属实。被告质证认为，换地不应该是二组与东园子和东甸子换的，证人证明不具有真实性，证人是利害关系人。第三人质证认为，证人陈述不属实，跟谁换的地、换哪的地、换多少地不清楚，证人说的也不真实。对第三人提供的第一组证据，原告质证认为，对土地承包合同真实性无异议，32亩是耕地扣除25亩，剩余8亩也是耕地。契约与本案无关，包文奎是三组的、王景春是十组的，该契约与本案没有�然联系。被告质证认为，土地承包合同、契约是真实的，证明政府为第三人颁发的土地是集体的。对第三人提供的第二组证据，原告质证认为，证人证言不符合证据规则规定，证人应该出庭接受质证，未接受质证的证言是无效的，不能作为证据使用。被告无异议。对第三人提供的第三组证据，原告质证认为，对两份文件的真实性无异议，但对证明的问题有异议，不能证明土地使用权的归属问题，与本案没有关联性。被告无异议。
本院对上述证据认证如下：对被告提供的四组证据，因系其作出行政行为的证据，对其真实性本院予以确认。对原告提供的第一组证据中的证据1、第三组证据，因原告与第三人对其真实性予以认可，对上述证据的真实性本院予以确认。对原告提供的第一组证据2、3、4因被告、第三人对证据的真实性均有异议，证据之间存在矛盾，不能证明原告要证明的问题，对证据的真实性，本院不予确认。对原告提供的第二组证据因东门外村委会出具证明的内容缺乏具体性和客观性及与本案的关联性，本院不予采信。对证人张某2的出庭证言证明内容缺乏具体性、客观性，本院不予采信。对第三人提供的第一组证据土地承包合同的真实性予以确认，对第三人提供的第一组证据中契约因原告持有异议，亦不属于被诉行政行为作出时的依据，对其真实性本院不予确认，对第三人提供的第二组证据证人刘某的书面证言，因证据形式缺乏合法性，本院不予采信。对第三人提供的第三组证据证明原告提供的1983年春原告与刘殿签订的土地承包合同中约定的四至与实际不符，证明问题成立，本院予以采信。
经审理查明，涉案争议地坐落在××旗)、东甸子村、北门外村交界处（原告、第三人均称涉案争议地位于东�外村二组北洼小梁头），第三人张某1系翁牛特旗紫城街道办事处东门外村二组村民，2004年4月7日向被告翁牛特旗人民政府申请用地面积869.97平方米土地，被告翁牛特旗人民政府2004年4月为其颁发了翁集用（2004）字第0369号集体土地使用证。原告因涉案争议地被征收，2017年3月8日向本院提起了民事诉讼，向第三人张某1索要第三人宅基地占用的1.77亩土地的补偿款，在该民事诉讼审理过程中，知悉被告翁牛特旗人民政府为第三人张某1颁发了涉案土地使用证，原告不服，认为涉案争议的土地在原告的32亩耕地内，被诉行政行为确认的土地用途错误，没有用地来源，颁证程序违法，诉至本院，请求撤销被告翁牛特旗人民政府2004年4月为第三人张某1颁发的翁集用（2004）字第XXXX号集体土地使用证，并由本案被告承担本案的诉讼费用。
另查明，2003年9月24日东门外村二组与张某1签订了土地承包合同，合同约定，甲方在乌大公路南侧（小梁头）有机动地25亩，经协商承包乙方耕种时间十年，自二00四年至二0一四年末......。该合同2014年末已履行届满第三人已将25亩承包耕地退还给了原告，原告、第三人均认可涉案争议地不在该合同约定的25亩土地范围内。
本院认为，本案被诉行政行为系被告翁牛特旗人民政府2004年4月为第三人张某1颁发的翁集用（2004）字第XXXX号集体土地使用证这一行政行为，本案原告认为被诉行政行为侵犯了其耕地的所有权和使用权，本案首先应解决的争议焦点系原告起诉是否符合起诉条件即原告主张其合法权益与被诉行政行为是否存在利害关系。本案争议的事实：一是涉案争议地的土地用途是耕地还是空闲地；二是涉案争议地是否在原告主张的32亩耕地范围内。涉案争议地系集体土地，原告、被告、第�人对该土地性质均无争议。依据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。本案原告未提供证明对涉案争议土地享有所有权的有效证据，依据该法律规定涉案争议地的所有权人应是该地所在的村委会而非原告。2004年土地登记部门和翁牛特旗乌丹镇东门外村将涉案争议地土地用途确认为空闲地，原告认可第三人张某1自2004年以来一直作为宅基地使用涉案争议地至今的事实，现原告主张承包给第三人张某1的耕地不是土地承包合中约定的25亩而是32亩，涉案争议地在该32亩耕地范围内，但原告未提供证明涉案争议地在第三人使用以前系耕地有效证据，亦未提供证明在第三人使用以前对涉案争议地进行过经营、管理或者使用有效证据。原告认为涉案争议的土地在原告的32亩耕地内，被诉行政行为确认的土地用途错误、没有用地来源等诉讼理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立。因原告不能证明对涉案争议地享有合法权益即不能证明与被诉行政行为存在利害关系，第三人张某1辩称原告与被诉行政行为没有利害关系，其诉讼主体不适格的抗辩理由成立，本院予以支持。原告请求撤销被告翁牛特旗人民政府2004年4月为第三人张某1颁发的翁集用（2004）字第XXXX号集体土地使用证的诉讼请求，本院不予支持。故依据《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告翁牛特旗紫城街道办事处东门外村二组的起诉。
案件受理费50.00元，退还给原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上�于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 于凤欣
审 判 员 刘抒阳
人民陪审员 牛成海
二〇一七年五月三十一日
书 记 员 李凌浩