江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏08行终70号
上诉人（原审原告）苏州腾龙淮安清浦夜之岚网吧加盟店，住所地淮安市清浦区解放西路**号。
负责人徐镛，该店合伙事务执行人。
被上诉人（原审被告）淮安市公安局清浦分局，住所地淮安市清浦区明远西路11号。
法定代表人冯建淮，该分局局长。
委托代理人马仁慧，该分局政委。
委托代理人谈勇，该分局副中队长。
上诉人苏州腾龙淮安清浦夜之岚网吧加盟店（以下简称清浦加盟店）因与淮安市公安局清浦分局（以下简称清浦分局）行政处罚一案，不服清浦区人民法院（2015）浦行初字第00073号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月12日立案受理后，依法组成合议庭于2016年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人清浦加盟店负责人徐镛，被上诉人清浦分局委托代理人马仁慧、谈勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2015年8月27日9时许，清浦分局下属清安派出所2名民警到清浦加盟店日常检查发现正在上网的居子昂未携带身份证。清浦分局传唤居子昂和何涛涛到派出所调查。经询问，居子昂承认自己使用网吧网管何涛涛提供的一张写有身份证号码320821199210290300的纸条上网；何涛涛承认为没有携带身份证的顾客提供写有身份证号码可以上网的临时卡系老板徐镛提供，徐镛对该事实予以认可。清浦分局立案受理后，对清浦加盟店进行处罚前告知，并告知其有权进行陈述和申辩。清浦加盟店提出陈述和申辩，但未提出新的事实、理由和证据。2015年9月11日，清浦分局依据《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条第一款第（三）项规定，作出浦公（楼）行罚决字（2015）316号行政处罚决定书，决定对清浦加盟店警告并处罚款3000元。清浦加盟店不服清浦分局作出的行政处罚决定，向一审法院起诉。
一审法院认为：清浦分局作为清浦区范围内负责治安管理的行政主管部门，有权对发生在本辖区范围内违反治安管理的行为进行查处。根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》（以下简称《条例》）第四条规定：“县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督；公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理。”据此，公安机关具有对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全进行监督管理的职权。故原告认为未核对、登记顾客身份信息并提供上网卡号和密码为顾客提供上网服务，违反了文化行政管理秩序，只能由文化行政部门监督管理，而不能由公安机关监督管理的主张，于法无据，法院不予支持。《条例》第三十一条规定：“互联网上网服务营业场所所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款：情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》：……（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的。”明确授权文化行政部门、公安机关针对互联网上网服务营业场所经营单位“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”行为可进行处罚。对于该法条中“依据各自职权”的规定并没有排除公安机关的监督处罚权。根据《中华人民共和国居民身份证法》第六条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十条的相关规定，居民身份证由公安机关负责发放和监管，在对互联网上网服务营业场所经营单位是否按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息进行监督检查当中，首先就要检查到上网消费者的身份证件，这牵涉到网络安全、治安等问题。因此。清浦分局对本辖区内互联网上网服务营业场所经营单位具有检查监督管理和行政处罚的法定职权。原告认为应当由文化行政部门处理，被告的处罚决定属于越权行为的主张无法律依据，一审法院不予支持。公安部《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》第五百七十三条即未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件，清浦加盟店对徐镛指使网管何涛涛未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的违法事实予以认可，并有网吧顾客居子昂、网吧网管何涛涛的询问笔录予以印证，足以认定。清浦分局对具有违法行为的互联网上网服务营业场所经营单位清浦加盟店作出的行政处罚决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。清浦加盟店请求撤销行政处罚决定，无事实和法律依据，对其主张，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回清浦加盟店的诉讼请求。
上诉人清浦加盟店上诉称：1、一审法院认定本案的证据错误。被上诉人提供的24份文书与本案无关，不能作为认定本案的证据使用。上诉人提供的U盘和录音记录一份以及证据9、10与本案具有关联性，应予认定；2、上诉人没有权利和义务检查上网顾客的身份证，不存在违法行为；3、被上诉人不具备行政处罚主体资格，对上诉人进行处罚没有事实和法律依据；4、被上诉人处罚告知书中没有告知上诉人具体内容，程序违法。综上，请求撤销一审判决，依法改判，确认被上诉人行政处罚违法。
被上诉人清浦分局答辩称：1、一审认定事实清楚，证据确实充分；2、根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条、第三十一条的规定以及《中华人民共和国身份证法》相关规定，被上诉人对辖区内的互联网上网服务营业场所经营单位是否按规定核对、登记上网消费者有效身份证件具有监督检查和行政处罚的法定职权；3、被上诉人对其处罚前依法告知拟作出处罚的事实、理由和依据，听取上诉人的陈述和申辩，并依法进行了复核，在全面调查的基础上作出处罚决定，程序合法。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人清浦加盟店提供：证据1、文化部关于执行《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十条、第三十一条有关问题的复函，证明国务院将互联网上网服务营业场所管理条例第三十条、第三十一条的行政权力授予文化行政部门执行；证据2、《中华人民共和国治安管理处罚法》，证明未核对登记上网消费者身份信息不属于治安违法行为；证据3、《中华人民共和国消防法》，证明未核对登记上网消费者身份信息不属于消防违法行为；证据4、《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》、国务院《计算机信息系统安全保护条例》、公安部《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、公安部《互联网安全保护技术措施规定》，证明未核对登记上网消费者身份信息不属于信息网络安全的违法行为。
被上诉人清浦分局质证意见为：真实性、合法性无异议，与本案无关联，且部分文件一审已经提交。
本院经庭审质证，对上述证据认证如下：上诉人二审中提交的证据为法律、法规、规章及其解释，可供法院审理案件查阅、参考，因其无正当事由未在第一审程序中提供，本院不予认可。
当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院。
本院经审查认定的事实与一审相同，本院予以确认。对一审采纳的证据中，除了24份文书不予采纳之外，其他予以采纳。
本案二审争议焦点为：1、上诉人是否具有违法行为；2、被上诉人对上诉人违法行为是否具有处罚职权；3、被上诉人的行政处罚程序是否合法。
关于争议焦点一，即上诉人是否具有违法行为。
本院认为，国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十一条规定，互联网上网服务营业场所经营单位不得接纳未成年人进入营业场所；第三十一条规定，互联网上网服务营业场所经营单位应按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息。因此，公民到互联网上网服务营业场所经营单位上网，应提供本人合法有效的身份证件供互联网上网服务营业场所经营单位核对、登记。互联网上网服务营业场所经营单位亦有义务核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息。本案中，上诉人清浦加盟店在经营中，未按照规定核对网吧顾客居子昂的身份证件，将写有他人身份证号码的临时卡片及上网密码提供给网吧顾客居子昂，为公民上网提供便利。该行为违反了互联网上网服务营业场所经营单位应按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件的规定，被上诉人以此认定上诉人的行为构成违法行为并无不当。
关于争议焦点二，即被上诉人对上诉人违法行为是否具有处罚职权。
本院认为，《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条规定：“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款：情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》：……（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的。”明确授权文化行政部门、公安机关针对互联网上网服务营业场所经营单位“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”行为可进行处罚。
上诉人提出的根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十条和第三十一规定以及文化部《关于执行〈互联网上网服务营业场所管理条例〉第三十条和第三十一条有关问题的复函》答复和国务院法制办法规司的公开回复，上诉人的违法行为不应由公安机关处罚，而应由文化行政部门处罚的观点。本院认为，文化部的复函答复仅是明确对于互联网上网服务营业场所经营单位情节严重的违法行为，文化行政部门具有进行处罚的职权。文化部的复函答复内容亦未排除公安机关依据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条规定对互联网上网服务营业场所条例违法行为进行查处的职权。而国务院法制办法规司的公开回复仅是系统管理员针对公民个人的回复，该回复不是对《互联网上网服务营业场所管理条例》的有权解释。国务院法制办法规司亦无权对行政法律进行解释，故该回复不具有法律约束力。依据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条规定，亦不能限制或排除公安机关在互联网上网服务营业场所的公民违反其他法律规定的违法行为予以处罚的职权。因此，被上诉人对上诉人的违法行为按照规定予以行政罚款3000元符合法律规定。
关于争议焦点三，即被上诉人行政处罚程序是否合法。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，被上诉人对上诉人进行处罚前已履行了相关告知义务，上诉人在告知书中签字确认，也提出了陈述申辩。综上，被上诉人对上诉人作出行政处罚程序符合法律规定，程序上并不违法。
至于上诉人提出的一审作为证据认定的24份文书与本案无关，不能作为证据使用的主张。被上诉人二审庭审中表示24份文书只是提供给法院作为参考，并不是作出行政处罚的依据。本院认为，被上诉人一审中提供的其他案件的24份文书，并非行政程序中形成的证据，不能作为其行政行为合法的依据，一审法院将其作为证据一并采纳不妥，依法应予纠正。但一审法院就此虽有不妥，并不影响本案行政处罚的合法性。
综上，上诉人清浦加盟店的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人清浦加盟店负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐冬然
代理审判员 王伏刚
代理审判员 刘丽丽
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 陈青青