云南省保山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）云05行终20号
上诉人（原审被告）龙陵县人民政府。
住所地：龙陵县龙山镇龙山路***号。
法定代表人杨邵燕，县长。
委托代理人莫再若，云南若在律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人何光彦，龙陵县国土资源局副局长。代理权限：特别授权代理。
上诉人（原审第三人）任瑾，女，汉族，1964年9月10日生，住云南省龙陵县龙山镇。
委托代理人夏润兰，云南春裕律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（原审原告）王玉平，男，汉族，1954年10月25日生，住云南省德宏州芒市风情街。
委托代理人余凤英，云南春晖律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人许永召，云南春晖律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人龙陵县人民政府、任瑾因土地行政登记一案，不服龙陵县人民法院（2016）云0523行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人龙陵县人民政府的委托代理人莫再若、何光彦，上诉人任瑾及其代理人夏润兰，被上诉人王玉平的委托代理人许永召、余凤英到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
上诉人（原审被告）龙陵县人民政府上诉称，1.一审没有严格审查被上诉人的主体资格，被上诉人在本案中没有实体权益，并无起诉资格。被诉登记行政行为只是变更登记，变更时原登记权利人王某1还在世，并未提出任何异议，而被上诉人并非是原登记人，无资格提出诉讼和异议。2.一审判决超出被诉行政行为合法性的审查范围。一审法院越过被诉变更登记行为，往前审查不属于被诉行政行为的初始登记及之前的土地来源，显然违法。3.一审判决公然以判决书的形式认定两个原则：一是买卖土地合法原则；二是城镇居民买卖农村土地受法律保护原则。4.土地登记特别是变更登记，行政机关审查的是形式审查原则，一审法院显然在审理该案时违反了这一原则。如申请人提供虚假材料骗取土地登记，也依法由申请人承担责任，更何况至今为止，没有任何证据证明变更登记中存在申请人提供虚假材料骗取登记的行为。综上所述，上诉人认为，一审判决认定事实不清，适用法律错误，超越职权，违反法定程序，公然违反宪法和法律，枉法裁判，请二审法院依法予以撤销。
上诉人（原审第三人）任瑾上诉称，1.认定被上诉人对宅基地有使用权是事实认定错误。（1）土地买卖协议于1982年签订，被上诉人已失去对此土地权益的诉权。（2）土地权属档案证实第一次登记，1982年“土地及房屋产权审查”土地产权人是被上诉人父亲王某1。第二次登记，1987年《云南省城市土地使用证存根》记录该土地使用权人是王某1。第三次，1993年《建房用地申请书》，户主是王某2。权属登记历史过程证实被上诉人对此土地没有权属。（3）土地使用事实证实，1983年被上诉人父母建盖房子，全家人居住。1992年政府修路“一地换三地”，无被上诉人份额。本案争议地为其中一块，由被上诉人三弟王某3持有。1994年王某3建盖房子，宅基地、房屋归属王某3。所有事实被上诉人都知道，但被上诉人从未提出过异议，证实被上诉人知道自己不享有宅基地使用权。被上诉人对争议土地不具有合法权益。土地证颁发行为是否合法、是否需要变更，与被上诉人没有直接的因果关系。因被上诉人没有诉讼主体资格，一审应驳回诉讼。2.（2016）云0523行初2号行政判决适用法律错误。一审判决对《土地登记规则》认识错误。《土地登记规则》要求登记机关查明“土地来源”不是“土地最初来源”，要求登记材料有“土地来源证明”不是专指“土地证书”。故作出行政行为证据不足、程序不合法的错误判决。龙陵县人民政府2008年2月1日作出的登记颁发龙国用（2008）第＊＊号土地使用证的行政行为材料齐全、证据充分、适用法律法规正确、符合法定程序，依法应予维持。综上所述，一审判决错误，特提起上诉，请法庭依法撤销一审判决。
委托代理人认为，一、证据《协议书》不能认定被上诉人王玉平对涉诉土地有合法权益。1.《协议书》明确购地付款人是被上诉人母亲许某某，根据买卖关系，土地受益人是许某某，不是被上诉人。2.《协议书》约定“自留地所有权永远归王玉平所有”，这是被上诉人拥有土地的唯一依据，但此约定明显违反法律的强制性规定，为无效条款。3.诉争土地不是《协议书》中所指的土地。《协议书》土地于1992年被政府征收，土地物权属性消灭。涉诉土地是1993年政府划拨所得，是新物权。两块土地虽稍有重合但位置、面积大小不同，土地性质完全不同。二、《协议书》中所指土地于1988年登记在被上诉人父亲王某1名下，1993年衍生的三块土地分别登记在王某1、王某3、王某4名下。现涉诉土地是登记在王某3名下，因王某3离婚登记在其儿子王某2名下，后变更在王某2母亲任瑾名下。不动产登记是不动产权属的法定依据，涉诉土地的所有历史记录，没有被上诉人的名字，从法律界定上，被上诉人对涉诉土地从未享有权益。三、从家庭财产分割中被上诉人也没有取得土地权利。1992年至1993年，老宅基地被征收，政府划拨给三个地基，三个地基中一个登记在被上诉人父亲王某1名下，该地基现由被上诉人的母亲及妹妹居住。另一地基登记在王某4名下，1994年被上诉人父母以10000元出售给他人。涉诉地基登记在王某3名下，1998年王某3建盖了房屋，王某3及妻儿居住，王某3离婚后，儿子王某2及妻子任瑾居住至今。以上事实被上诉人及家中其他成员全部知道，从未有人提出异议。本案中没有分家协议，但1994年一个地基衍变为三个地基，对地基进行分割、处置的事实就是对家庭财产的分割行为。分家析产结果，三块地基没有任何一块属于被上诉人。综上所述，原审原告因不是行政行为相对人并且对行政行为处理的土地没有合法权利，原告主体不适格。原审认定事实错误，判决错误，请求法庭撤销原审判决，驳回起诉。
被上诉人王玉平针对上诉人任瑾的上诉答辩称，1.其无论是作为共有权利人，还是原土地登记权利人的近亲属，均有权提起诉讼。土地转让《协议书》和原土地登记权利人的登记存根，均能充分证实其对诉争土地享有共有使用权。1982年的土地转让协议是民事行为，是民事法律关系，不是行政登记或确权，不涉及行政行为，上诉人从此计算提起起诉的期限，显然是逻辑混乱，并混淆民法和行政法的调整范围。其起诉是否超过起诉期限，应依据我国《行政诉讼法》的相关规定进行认定，且土地使用权或宅基地使用权属物权，物权保护没有诉讼时效的限制。诉争土地仅登记在过王某1名下，并未登记在过其他人名下，登记在王某1名下，其当然享有份额，根本无需提出异议。本案诉争土地仅部分移动了位置，从未消失，权利人未变更。2.土地来源的唯一证明文件就是土地使用权证书。《土地登记规则》中的“土地来源”是土地权属审核的首要、基本问题，该“土地来源”就是土地的最初来源，根据国土资发[2003]383号《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》的规定土地来源的唯一证明文件就是土地证书。该土地的初始登记在王某1名下，变更登记又怎能不提交原始的土地权利证书，更何谈变更程序是合法的？综上所述，一审判决事实清楚，适用法律法规正确，应依法判决驳回上诉人的任瑾上诉，维持一审判决。
被上诉人王玉平针对上诉人龙陵县人民政府的上诉答辩称，1.其具有提起诉讼的主体资格，可以以自己名义起诉撤销上诉人龙陵县人民政府颁发给任瑾土地证的行为。其母亲许某某代为与诉争土地出让者赵某某于1982年5月18日签订的土地转让《协议书》合法有效，既然协议是合法有效的，土地作为家庭宅基地使用，其当然享有诉争土地的使用权，在该权利受到侵犯时，当然有权提起诉讼。本案诉争土地从始至终仅登记在其父亲王某1名下，家庭从未分家，王某1只是作为户主出现在土地使用证上，并非王某1是唯一的权利人。其作为共有人之一，当然可以以行政行为侵犯到自己的权益提起诉讼，这完全符合《行政诉讼法》第二十五条第一款对诉讼主体资格的规定。2.一审判决并未超出被诉行政行为合法性的审查范围。我国《土地登记规则》、《土地登记办法》、《云南省土地登记实施条例》、国土资发[2003]383号《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》明确规定，在土地登记过程中必须进行全面审核，审核过程中调查土地权属来源又是重中之重。3.一审判决认定土地转让协议合法有效，是符合当时客观历史背景和事实的，当时并没用任何法律法规对此行为明文规定是禁止的、不合法的，不能用现在的法律规定去认定、批判当时的行为。退而言之，若当时土地转让行为时被禁止的、违法的，那上诉人颁发土地证给王某1、变更土地证登记给任瑾都是违法的。上诉人自己作出的行政行为一开始就是违法的，又何来土地变更登记是合法一说。这显然是自相矛盾和错误的。4.上诉人受理土地变更登记，应当认真审核任瑾提交的材料，不应当忽略最重要的土地权属来源证明文件，仅凭一纸申请书、离婚协议就进行变更登记。且一下是“划拨”土地，一下是“祖留宅基地”，自相矛盾。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应依法判决驳回上诉人龙陵县人民政府的上诉，维持一审判决。
委托代理人认为，1.本案诉争的土地使用权既非祖留宅基地，也非划拨地，而是通过转让取得。（1）本案诉争的土地最初来源于王玉平与赵某某的土地转让行为，非祖留地。（2）诉争土地不是划拨土地，仅仅进行部分调换，原始登记权利人自始自终都是王某1。（3）本案诉争的土地从未发生过权利变更，王某3或者王某2从未取得过土地使用权证。2.王玉平具备适格的诉讼主体资格，有权提起行政诉讼。3.上诉人龙陵县人民政府作出变更登记这一具体行政行为事实不清、主要证据不足。（1）从上述的第一大点可知，本案诉争的土地最初来源于王玉平与赵某某的土地转让行为，而非祖留宅基地，也非划拨地。（2）本案涉争土地的初始权利人登记为王某1，且无任何证据可以证明王某1将土地使用权赠与任瑾。4.上诉人作出变更土地登记这一具体行政行为违反法定程序。（1）任瑾无权申请变更登记。本案土地属家庭共有财产，应由所有共有人共同申请土地登记，任瑾既不是共有人，又不是受赠人，无权单独申请。（2）上诉人龙陵县人民政府未对变更登记的权利证明材料认真核实。（3）上诉人未进行实地调查或者公然违背自己实地调查来的资料进行违法登记。（4）上诉人未进行权属审核。5.上诉人作出变更土地登记具体行政行为适用法律法规错误。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、应当依法予以支持。
经审理查明，1982年5月18日，被上诉人王玉平的母亲许某某与赵某某签订了土地转让协议，协议载明：王玉平与赵某某协商自留地一块，由王玉平付给赵某某自留地及生芽损失费1300元，地点在马路边街下路口，面积3分3厘，东至公路边，南至街下路边，西至石脚位，北至水沟，没有住房。土地使用权取得后，建盖了两栋土木结构的房屋，供全家人居住共同使用。1985年5月，龙山镇居民办事处对该房地产进行了调查记录，对王某1户的房地产进行了登记。1988年2月，由被上诉人王玉平的父亲王某1对本户的房地产进行了初始登记，取得了龙陵县人民政府颁发的土地使用证和房产所有证。1992年12月至1993年2月期间，因龙陵县龙山镇人民政府对城区马路边通往白塔社区的公路进行建设，公路需要从王某1户的住宅通过，经过龙山镇人民政府与王某1户协商，将王某1户原地基向老公路一边进行调换移位，王某1户调换得三块宅基地，被上诉人王玉平的四弟王某3以户主的身份与龙山镇人民政府签订了搬迁协议，王某3于1993年12月27日将其中一块宅基地以儿子王某2之名申请取得了《居民建房使用土地批准通知书》，在该块宅基地上建盖了新房，王某1一直在该房居住，至2015年1月4日去世。其他两块为王某1、王某4使用。2000年6月20日，王某3与任瑾协议离婚，协议约定其房产归任瑾和儿子王某2（后更名为王博）所有。2008年1月8日，任瑾向龙陵县国土资源局申请本案宅基地权属登记，2008年2月1日国土资源局进行宅基地权属登记的地籍调查，同日，向任瑾颁发龙国用（2008）第＊＊号《国有土地使用权证》。王玉平以自己于2016年1月8日才知道本案宅基地使用权登记行政行为为由，于2016年1月29日向龙陵县国土资源局申请，要求撤销龙国用（2008）第＊＊号国有土地使用权证，龙陵县国土资源局2016年2月15日作出不予受理告知书，王玉平不服，向保山市人民政府申请行政复议，保山市人民政府认为，原告的申请超过行政复议期限，作出不予受理决定。王玉平于2016年3月10日向法院提起行政诉讼。
本院认为，本案当事人的争议焦点在于涉案土地使用权是否是家庭共有财产及处置时家庭成员之间是否明确相应的份额。关于被上诉人王玉平与上诉人任瑾之间争议的土地使用权涉及到家庭成员共同财产的处分问题，以及任瑾对该土地使用权的取得途径，应当作为本案的基础法律关系。一审判决认定事实不清，证据不足。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销龙陵县人民法院（2016）云0523行初2号行政判决；
二、发回龙陵县人民法院重审。
审判长 何延武
审判员 吕 玲
审判员 李海斌
二〇一六年十二月二十九日
书记员 王正娇
附：本裁定适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；