浙江省宁波市江东区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）甬东行初字第43号
原告宁波市瑞麟服饰有限公司，住所地浙江省宁海县岔路镇田良王村。
法定代表人杨美兰，董事长。
委托代理人胡晓君（特别授权代理），宁波市瑞麟服饰有限公司工作人员。
委托代理人刘云刚（特别授权代理）。
被告宁波市国家税务局，住所地浙江省江东区百丈路8号。
法定代表人牟可光，局长。
委托代理人任立军，宁波市国家税务局工作人员。
委托代理人李民（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。
被告浙江省宁海县国家税务局，住所地浙江省宁海县跃龙街道气象北路316号。
法定代表人娄逢堂，局长。
出庭应诉负责人冯军工，宁海县国家税务局副局长。
委托代理人张海东（特别授权代理），宁海县国家税务局工作人员。
委托代理人王海兵（特别授权代理），浙江海浩（宁海）律师事务所律师。
原告宁波市瑞麟服饰有限公司诉被告宁波市国家税务局、浙江省宁海县国家税务局（以下简称宁海县国税局）暂缓出口退税一案，原告于2015年6月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年6月16日向被告宁波市国家税务局送达起诉状副本及应诉通知书，于2015年6月17日向被告宁海县国税局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月20日公开开庭审理了本案。原告宁波市瑞麟服饰有限公司委托代理人胡晓君、刘云刚，被告宁波市国家税务局委托代理人任立军、李民，被告宁海县国税局出庭应诉负责人冯军工、委托代理人张海东、王海兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁海县国税局于2015年2月9日作出《关于国税局扣押税款18个月投诉举报件的回复》，认为原告出口退税存在疑点无法排除，根据《国家税务总局关于公布﹤出口货物税收函调管理办法﹥的公告》（国家税务总局公告2010年第11号）第15条第4项第2款等有关规定，作出了暂缓退税款的处理，共暂缓退税67万元。原告不服，向宁波市国税局提出行政复议申请。2015年5月22日，被告宁波市国家税务局作出甬税复决字（2015）第3号复议决定书，维持了宁海县国税局暂缓办理出口退税行为的复议决定。
原告宁波市瑞麟服饰有限公司起诉称，一、自原告2013年7月15日递交所属期2013年6月《免抵退税申报汇报表》起至今，被告宁海县国税局对原告所提的退税申报不退税款予原告的行为，已严重影响原告基于退税政策的正常出口业务，造成经营困难。原告无奈于2015年2月4日在宁海县“百姓事马上办”上反映问题，被告宁海县国税局以存在疑点为由对原告作出暂缓退税款的决定，该处理决定对原告权利显然产生重大不利影响，但被告宁海县国税局从未通知原告，也未依法告知原告申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，系违反法定程序的行为。二、宁波市国家税务局维持宁海县国税局暂缓办理出口退税行为的复议决定认定事实不清，程序违法，适用法律不当，应予撤销。三、《国家税务总局关于发布﹤出口货物税收函调管理办法﹥的公告》（国家税务总局公告2010年第11号）与上位法及新法《国家税务总局关于﹤出口货物劳务增值税和消费税管理办法﹥有关问题的公告》（2013年第12号］冲突或者抵触，希望法院依法对该规范进行合法性和合理性审查。综上，请求法院：一、判令撤销被告宁波市国家税务局维持宁海县国税局暂缓办理出口退税行为的行政复议决定。二、判令撤销被告宁海县国税局暂缓对原告办理出口退税行为的决定。三、对《国家税务总局关于发布《﹤出口货物税收函调管理办法﹥的公告》（国家税务总局公告2010年第11号）规定进行合法性和合理性审查；四、本案行政诉讼费用由被告承担。
原告起诉时向本院提供的证据有：1.2015年2月9日被告宁海县国税局作出的回复复印件1份，用以证明被告未告知原告该暂缓退税决定的存在，剥夺了原告提起行政复议的权利，程序违法；2.宁波市瑞麟服饰有限公司39-759001040010705账户明细（2012年4月27日）复印件1份；3.中国农业银行记账凭证2012年4月27日复印件1份；4.宁波市瑞麟服饰有限公司39-7590010400705账户明细（2012年11月16日）复印件1份；5.中国农业银行记账凭证2012年11月16日复印件1份；6.宁波市瑞麟服饰有限公司39-7590010400705账户明细（2012年5月23日）复印件1份；7.中国农业银行记账凭证2012年5月23日复印件1份；8.宁波市瑞麟服饰有限公司39-7590010400705账户明细（2012年6月26日）复印件1份；9.中国农业银行记账凭证2012年6月26日复印件1份；10.原告出口退税申报系统账户截屏复印件1份，以上9个证据用以证明被告宁海县国税局在2012年4月、2012年11月、2013年5月、2013年6月均按期为原告办理退税，并支付了退税款，2013年7月起至今，被告宁海县国税局并未在原告出口退税账户及时标注暂缓办理出口退税，宁海县国税局从未通知原告，违反了法定程序；11.宁波市瑞麟服饰有限公司39-759001040010705账户明细（2014年3月25日）复印件1份；12.中国农业银行记账凭证2014年3月25日）复印件1份，以上两个证据用以证明被告宁海县国税局于2014年3月为原告办理出口退税，并支付了退税款的事实；13.录音及文字资料打印件1份，用以证明原告自查报告是应被告要求制作的，同时能够证明原告提供了包括合同和增值税进项抵扣联的原件，但是遭被告遗失的事实。
被告浙江省宁海县国家税务局辩称，2013年6月，浙江省宁海县国家税务局出口退税管理部门在日常管理中发现原告出口退税变动异常，派员对原告企业进行了实地核查并让企业提供了原料、委托加工、内外销售明细表。2013年7月15日，原告申报了所属期为6个月的出口退税，浙江省宁海县国家税务局认为原告存在委托加工数量不匹配、企业生产加工出口产品能力不足等疑点，要求企业提供自查表。2013年8月30日，原告向浙江省宁海县国家税务局提供了自查表和相关发票合同。2014年4月、7月、9月，原告先后提交了三份自查报告，自述存在发票疑点，自述放弃抵扣退税。被告作出的上述暂缓退税决定事实清楚，所依据的证据充分。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第五条第一款规定，“各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理”。据此，被告浙江省宁海县国家税务局负责宁海县区域内税收征收管理工作，具有法定的行政职能，程序合法。暂缓办理出口退税行为是一种中间性、阶段性状态，不是行政处罚，不应当单独成为行政诉讼的受理范围。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告浙江省宁海县国家税务局于2015年7月3日向本院提交了以下证据、依据：1.宁波市瑞麟服饰有限公司疑点说明复印件1份；2.宁波市瑞麟服饰有限公司-
产成品外销明细表复印件1份；3.宁波市瑞麟服饰有限公司-产成品内销明细表复印件1份；4.宁波市瑞麟服饰有限公司-
委托加工工厂明细表；5.宁波市瑞麟服饰有限公司-
委托加工工厂明细表；以上证据用以证明原告无出口产品的加工能力，出口业务属于出口退税审核应当关注的事项，可能存在涉嫌取得虚开增值税发票、不应退税的情形；6.宁波市瑞麟服饰有限公司-
出口业务自查表复印件8份，用以证明被告按照函调管理办法对疑点进行查实的过程以及原告未合理解释疑点；7.原告2013年6月免抵退申报总表复印件1份，用以证明被告暂缓办理出口退税涉及的税额；8.浙江省宁海县国家税务局关于协查出口货物税收有关情况的函，用以证明被告发出请求供货方所在地国税协查的情况，以及退税涉及的税额；9.关于协查出口货物税收有关情况的复函，用以证明原告购货异常，存在暂缓退税情形；10.宁波市瑞麟服饰有限公司自查报告复印件1份，用以证明原告自证自身出口业务存在不符合退税条件的情形；11.《国家税务总局关于发布《﹤出口货物税收函调管理办法﹥的公告》（国家税务总局公告2010年第11号）第五条、第六条、第十五条第四项，用以证明被告暂缓办理原告出口退税的依据和程序合法。被告浙江省宁海县国家税务局庭审中向法庭提交了以下证据：2013年11月27日询问笔录复印件1份。
被告宁波市国家税务局辩称，一、浙江省宁海县国家税务局对原告公司存在疑点的出口退税业务暂缓办理出口退税认定事实清楚、证据充分。2013年6月，浙江省宁海县国家税务局在出口退税管理工作的风险排查中，发现原告增值税税负明显低于同行业，在实地核查中发现原告委托加工数量与原材料购进数量严重不匹配、原材料采购数量与产品销售数量严重不匹配、出口售价与原材料成本不匹配等多项明显疑点。按照《国家税务总局关于公布﹤出口货物税收函调管理办法﹥的公告》（国家税务总局公告2010年第11号）第十五条第（四）项第2目规定，浙江省宁海县国家税务局对原告公司2013年6月及以后的业务暂缓办理出口退税，事实清楚，证据确实充分。二、宁波市国家税务局作出的复议决定所适用的法律规范正确。三、宁波市国家税务局作出的复议程序合法。2015年3月25日受理了原告公司的复议申请。在法定期间内依法审理查明了相关事实以及法律依据，并于2015年5月22日作出复议决定。根据《税务行政复议规则》第六十四条规定“行政复议原则上采用书面审查办法”。第六十五条规定“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”。复议机关依法“可以”而不是“必须”采取听证的方式进行审理。四、原告认为本案适用《国家税务总局关于﹤出口货物劳务增值税和消费税管理办法﹥有关问题的公告》（国家税务总局公告2013年第12号），是对法律规范适用的误读，两个法律的适用情形明显不同。五、暂缓办理退税是阶段性的行政行为，后续是否退税才是一个决定性的行政行为。综上所述，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
被告宁波市国家税务局向本院提交了以下证据、依据：1.（2015）第3号受理复议通知书复印件1份，用以证明被告宁波市国家税务局于2015年3月30日受理原告提出的行政复议申请；2.（2015）第3号提出答复通知书；3.行政复议答辩书复印件1份；4.行政复议决定书及EMS快递单、查询跟踪单复印件各1份，以上证据用以证明复议决定程序合法；5.《国家税务总局关于发布《﹤出口货物税收函调管理办法﹥的公告》（国家税务总局公告2010年第11号）第十五条第四项第2目、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条；《税务行政复议规则》第七十五条第（一）款；《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第三十八条。
本院根据各方当事人提供的证据及当事人质证意见确认以下事实：2013年7月15日，原告向宁海县国税局提出出口退税申请。因宁海县国税局认为原告企业生产、销售存在出口退税的疑点，对原告暂缓出口退税，同时要求原告提供自查表。2013年8月30日，原告向宁海县国税局提供了企业自查表以及相关发票合同。2013年9月5日，宁海县国税局向六安市国家税务局一分局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业六安市翊达纺织品有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年9月23日，六安市国家税务局一分局作出复函，认定该供货企业经核查属于异常业务。2013年9月5日，宁海县国税局向渭南市大荔县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业大荔瑞祥棉纺有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年9月26日，渭南市大荔县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2013年9月24日，宁海县国税局向绍兴县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业浙江远东化纤集团有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年10月21日，绍兴县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2013年9月24日，宁海县国税局向奉新县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业江西华春色纺科技发展有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年10月17日，奉新县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2013年9月24日，宁海县国税局向郑州市中原区国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业郑州市锦鸿纺织品有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年10月23日，郑州市中原区国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2013年9月25日，宁海县国税局向响水县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业响水县利农纺织有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年10月21日，响水县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于异常业务。2013年9月25日，宁海县国税局向六安市国家税务局一分局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业六安市智达纱业有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年10月18日，六安市国家税务局一分局作出复函，认定该供货企业经核查属于异常业务。2013年9月25日，宁海县国税局向北仑区国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业宁波诚贤化纤有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年12月17日，北仑区国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2013年9月25日，宁海县国税局向淮阳县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业淮阳县东佳纺织有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年11月22日，淮阳县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于异常业务。2013年9月25日，宁海县国税局向响水县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业响水惠民纺织有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年10月24日，响水县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于异常业务。2014年12月8日，响水县国家税务局再次作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2013年9月9日，宁海县国税局向响水县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业响水双福纺织原料有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年9月30日，响水县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于异常业务。2014年11月10日，响水县国家税务局再次作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2015年2月9日，宁海县国税局作出《关于国税局扣押税款18个月投诉举报件的回复》，认为原告企业因疑点无法排除，宁海县国税局作出了暂缓退税款的处理，共暂缓退税67万元。原告不服，向宁波市国家税务局提出行政复议申请。2015年5月22日，被告宁波市国家税务局作出甬税复决字（2015）第3号复议决定书，维持了宁海县国税局暂缓办理出口退税行为的决定。
本院认为，本案的争议焦点主要为被告宁海县国税局进行的暂缓办理出口退税的处理行为是否是可以提起行政诉讼的行政行为。原告认为，宁海县国税局进行的暂缓退税的行为已在事实上造成了原告生产经营困难，对原告的合法权益产生了重大影响，因而是可诉的行政行为。本院认为，企业是否符合出口退税的条件，应当经过税务部门的审核，对于符合出口退税条件的，方可办理出口退税手续。在税款退返之前，该笔资金仍属于国家财产，对该笔资金暂缓办理退税手续，并没有对当事人的财产产生法律上的权利义务关系。宁海县国税局在发现原告出口退税行为存在疑点后，进行了相关调查，因疑点一直未能排除，至今仍未作出准予出口退税或不准予出口退税的决定，该行为尚处于程序性、过程性阶段，对原告并不产生实际的利害关系。宁海县国税局从2013年7月至今，仍未对原告是否符合出口退税条件作出正式的决定，应尽快提高行政效率。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告宁波市瑞麟服饰有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 翟建超
代理审判员 汪佳娜
人民陪审员 张开华
二〇一五年十二月十一日
代书 记员 马明杰
附：本案适用的法律、法规等
一、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
……