河南省平顶山市新华区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）新行初字第73号
原告河南华业建设发展有限公司，住所地周口市。
法定代表人侯景生，董事长。
委托代理人王联合，河南众望律师事务所律师。
委托代理人朱金西，男，系该公司工作人员。
被告平顶山市人力资源和社会保障局，住所地平顶山市。
法定代表人侯红光，局长。
委托代理人赵书亚，男，汉族，系该局工作人员。
被告平顶山市人民政府，住所地平顶山市。
法定代表人张国伟，市长。
委托代理人袁凌飞，女，汉族，系平顶山市人民政府法制办工作人员。
第三人姜红专，男。
第三人姜付国，男。
第三人姜小洲，男。
第三人姜卫东，男。
第三人姜磊，男。
第三人王伟，男。
第三人姜营，女。
第三人张明洋，男。
第三人王大前，男。
第三人李保书，男。
第三人王振合，男。
第三人杨喜学，男。
第三人王建勋，男。
第三人姜付元，男。
第三人王强娃，男。
第三人侯新民，男。
原告河南华业建设发展有限公司（以下简称华业公司）不服被告平顶山市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）行政处理决定和被告平顶山市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定，于2015年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月12日立案后，于2015年10月15日向市人社局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2015年10月14日向市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因姜红专、姜付国、姜小洲、姜卫东、姜磊、王伟、姜营、张明洋、王大前、李保书、王振合、杨喜学、王建勋、姜付元、王强娃、侯新民与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知姜红专等16人为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年3月2日公开开庭审理了本案。华业公司委托代理人王联合，市人社局委托代理人赵书亚，市政府委托代理人袁凌飞到庭参加诉讼。第三人经法院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被诉行政行为，市人社局于2015年7月15日作出平人社监理字（2015）第75号《劳动保障监察行政处理决定书》，认定华业公司平顶山市新馨小区1号楼工地拖欠农民工工资。依据《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发（2005）12号）第四条的规定，华业公司对投诉人员承担用工主体责任。华业公司拖欠工资的行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第七条的规定。根据《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项的规定对华业公司做出如下行政处理：在十日内全额支付华业公司平顶山市新馨小区1号楼工地拖欠的民工工资共计538984元，其中：姜红专33677元、姜付国33810元、姜小洲33867元、姜卫东34000元、姜磊33810元、王伟33050元、姜营33050元、张明洋32290元、王大前34000元、李保书33810元、王振合34000元、杨喜学34000元、王建勋33810元、姜付元33810元、王强娃34000元、侯新民34000元。华业公司不服市人社局作出的行政处理决定，向市政府申请行政复议，市政府于2015年9月21日作出平政复决（2015）46号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了市人社局作出的处理决定。
原告华业公司诉称，一、市人社局所作的处理决定事实不清，证据不足。16名农民工的身份情况、施工情况以及拖欠工资的主体未予查清，16名农民工是否与华业公司存在劳动关系事实不清，该16人的可能雇主尹立锋已向人民法院提起诉讼，称其是实际施工人，依据最高院办公厅法办（2011）442号《全国民事审判工作会议纪要》不能认定实际施工人招用的劳动者与发包人存在劳动关系；二、市人社局所作的处理决定超越职权，市人社局要求华业公司支付工资，其前提是已认定华业公司与16名农民工之间存在劳动关系，而劳动保障监察部门没有就双方是否存在劳动关系进行认定的职权，且市人社局无权管辖此案，华业公司的住所地在周口，市人社局对此案管辖违反了用工所在地原则；三、市人社局所作的处理决定适用法律错误；四、市人社局所作的处理决定程序违法，没有听取华业公司的陈述和申辩，送达程序亦不合法；五、市政府的复议决定程序违法，认定事实不清，证据不足，市政府未通知利害关系人参加行政复议，径行作出行政复议决定，有悖正当程序。故请求法院1、撤销市人社局作出的平人社监理字（2015）第75号《劳动保障监察行政处理决定书》和市政府作出的平政复决（2015）46号《行政复议决定书》；2、诉讼费用由市人社局和市政府承担。华业公司提供的证据材料有：1、合作协议书；2、合作责任书；3、河南华业建设发展有限公司内部合作责任书；4、太和县劳动人事争议仲裁委员会太劳人仲非终字（2015）44号《仲裁裁决书》；5、安徽省太和县人民法院（2015）太民一初字第02613号《民事判决书》；6、豫高法（2014）222号《河南省高级人民法院关于发布第三批参考性案例的通知》；7、指导性案例胡克金拒不支付劳动报酬案；8、河南省平顶山市新华区人民法院（2015）新民初字第866号《民事判决书》。
被告市人社局辩称，因张明洋等16人投诉在华业公司施工的平顶山新馨小区1号楼工地被拖欠工资538984元，市人社局对华业公司在新馨小区1号楼工地的劳动用工情况进行监察。对华业公司送达了《劳动保障监察调查询问通知书》、《劳动保障监察责令整改决定书》，要求华业公司报送劳动用工材料，华业公司没有报送，没有对工地的劳动用工情况进行说明。经查，张明洋等16人从2013年9月至2014年4月在华业公司施工的平顶山市新馨小区1号楼工地干水电和内墙粉刷工程，该16人的领班是侯黎光，侯黎光在工地的“大包”尹立峰处承接了施工工程，没有承包合同书，尹立峰和华业公司有承包合同书。侯黎光对其带领的农民工约定工资、进行管理，并对民工拖欠工资的数额进行了确认，出具了欠条，共计欠张明洋等16人工资538984元。依据《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发（2005）12号）第四条之规定，华业公司对投诉人员承担用工主体责任。依据《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第七条及第十二条之规定，华业公司应该支付侯黎光确认的张明洋等16人工资538984元。对华业公司应支付工资的行为，向其送达了《劳动保障监察行政处理事先告知书》，听取了其陈述和申辩，送达了《劳动保障监察行政处理决定书》，市人社局做到了行政处理环节完整、程序合法。二、16名投诉人提供了身份证，市人社局进行了登记并对相关民工进行了调查询问，核实了相关情况。三、根据属地管辖原则，用工所在地在平顶山，归平顶山调查处理。市人社局提供的证明原行政行为合法性的证据材料有：1、投诉登记表和投诉材料；2、投诉人提供的欠条；3、华业公司提供的说明；4、劳动保障监察调查询问笔录；5、华业公司信息网上查询单；6、劳动保障监察调查询问通知书；7、劳动保障监察立案审批表；8、劳动保障监察责令整改决定书及送达回证；9、劳动保障监察行政处理事先告知书及送达回证；10、劳动保障监察行政处理决定书及送达回证；11、行政复议决定书。
被告市政府辩称，华业公司不服市人社局作出的平人社监理字（2015）第75号《劳动保障监察行政处理决定书》，向市政府申请行政复议。市政府依法立案受理后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2015年9月21日作出平政复决（2015）46号《行政复议决定书》，维持了该行政处理决定，市政府的行政复议程序合法，请求依法驳回华业公司对市政府的诉讼请求。根据行政复议法第十条第三款和行政复议法实施条例第九条，行政复议是对原行政行为合法性的审查，第三人不是审查行政行为的必备条件。关于华业公司所诉平人社监理字（2015）第75号《劳动保障监察行政处理决定书》，以市人社局的答辩和提交的证据材料为准。市政府提供的证明原行政行为合法性的证据材料与市人社局提供的证据材料一致，其提供的证明复议程序合法性的证据材料有：1、平人社监理字（2015）第75号《劳动保障监察行政处理决定书》；2、行政复议申请书；3、行政复议申请人身份证明及委托手续；4、申请人提交的证据材料；5、行政复议答辩状；6、被申请人身份证明及授权委托手续；7、平政复决（2015）46号《行政复议决定书》；8、行政复议文书送达回证及送达地址。
经审理查明，2015年2月2日，张明洋等人向市人社局投诉称其共16人在平顶山市新馨小区1号楼干水电及内墙粉刷工程的工资共计538984元被华业公司拖欠，并向市人社局提供了身份证复印件、拖欠工资清单和署名为侯黎（利）光的欠条，市人社局于2015年2月13日向华业公司送达了平人社监询字（2015）第633号《劳动保障监察调查询问通知书》，要求其报送平顶山市新馨小区1号楼工地的相关书面材料，同时向侯黎光及部分投诉人进行了调查询问，侯黎光称其在平顶山市新馨小区1号楼承包水电和内外粉，共计欠16人工资538984元，其给工人出具有欠条，其和施工单位华业公司没有书面承包合同书，被调查的投诉人均称其跟着包工头侯黎光在平顶山新馨小区1号楼干内粉或水电。华业公司未按要求报送相关书面材料，市人社局遂于2015年3月24日立案并于2015年3月25日向华业公司送达了平人社监令字（2015）第35号《劳动保障监察责令整改决定书》，华业公司随后向市人社局递交了说明称平顶山市新馨小区1号楼是王留杰挂靠华业公司以华业公司名义承建的，王留杰又允许姓殷的一个人（庭审中查明为尹立锋）承揽了该建设工程，华业公司对所用农民工不知情。2015年4月14日市人社局向华业公司邮寄送达了平人社监告字（2015）第55号《劳动保障监察行政处理事先告知书》，告知拟对其作出的处理决定以及陈述和申辩的权利。2015年7月16日市人社局向华业公司邮寄送达了平人社监理字（2015）第75号《劳动保障监察行政处理决定书》。华业公司不服该处理决定，于2015年7月26日向市政府申请行政复议。市政府受理复议申请后，于2015年8月14日向市人社局送达了提出答复通知书和行政复议申请书副本。2015年8月28日市人社局向市政府作出行政复议答辩状。2015年9月21日市政府作出平政复决（2015）46号《行政复议决定书》，维持了市人社局作出的行政处理决定，并于2015年9月25日向华业公司邮寄送达。华业公司仍不服，故提起诉讼。
本院认为，国务院《劳动保障监察条例》第二十六条规定：“用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬……：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；……”，劳动保障行政部门责令限期支付劳动者工资报酬的，应对劳动者的用人单位进行查实。本案，被告市人社局提供的证据中无相应证据证明侯黎光及其带领的工人与平顶山新馨小区1号楼工地的承包人尹立锋间存在用工关系，不能证明侯黎光带领的工人的用人单位为华业公司，因此，市人社局作出的《劳动保障监察行政处理决定书》认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。市政府所作的《行政复议决定书》维持市人社局作出的行政处理决定不当，亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
撤销被告平顶山市人力资源和社会保障局于2015年7月15日作出的平人社监理字（2015）第75号《劳动保障监察行政处理决定书》和被告平顶山市人民政府于2015年9月21日作出的平政复决（2015）46号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告平顶山市人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。
审 判 长 张 菲
审 判 员 佘明光
人民陪审员 姚秋娟
二〇一六年四月五日
书 记 员 韩 晴