河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫05行终8号
上诉人（原审原告）于美菊，女，1964年11月13日出生，汉族，户籍地河南省滑县，现住滑县。
被上诉人（原审被告）滑县公安局，住所地河南省滑县滑州路北侧文明大道西。
法定代表人申涛，局长。
委托代理人赵子年，滑县公安局工作人员。
委托代理人李平言，滑县公安局工作人员。
被上诉人（原审被告）滑县人民政府，住所地河南省滑县道口镇解放中路。
法定代表人陈忠，县长。
委托代理人王拾恩，滑县人民政府法制办工作人员。
上诉人于美菊诉被上诉人滑县公安局、滑县人民政府治安行政处罚及行政复议一案，不服河南省汤阴县人民法院(2017)豫0523行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人于美菊，被上诉人滑县公安局的委托代理人赵子年、李平言，被上诉人滑县人民政府的委托代理人王拾恩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：于美菊以其户口一直在滑县牛屯镇王鸭固村应分得责任田，以及因修建新荷铁路占用耕地其户口转为城镇居民应办理低保以及补发占地赔偿款等问题为由，多次到有关部门反映并上访。于美菊的信访事项经滑县牛屯镇人民政府、滑县人民政府、河南省人民政府信访事项复查复核委员会信访终结。2013年12月26日河南省人民政府信访事项复查复核委员会出具《信访事项复核决定书》，复核决定维持滑县人民政府信访事项复查委员会复查意见，即：1.于美菊应按照《最低生活保障审核审批办法（试行）》的规定，向其经常居住地乡镇人民政府申请城镇低保；2.鉴于当时没有办理低保的事实，于美菊要求补发2006年以来其与王志远的城镇低保费的请求，无法落实，如其目前家庭生活存在困难，可以通过救济途径解决。2015年3月28日河南省人民政府信访事项复查复核委员会就于美菊反映的要求得到土地赔偿款及承包地问题，作出《信访事项复核意见书》，决定维持滑县人民政府复查意见，即：对于美菊归还耕地、补发占地赔偿款的要求不予支持。
2017年7月11日、7月12日、7月13日，于美菊连续三天到中央巡视组驻地郑州市黄河迎宾馆（以下简称巡视组驻地）进行上访，并递交上访材料。经牛屯镇人民政府工作人员多次劝导，于美菊仍坚持在河南省信访局信访大厅门前长时间滞留，并辱骂相关工作人员。7月13日下午2时左右，牛屯镇人民政府工作人员将于美菊从郑州带回，并向滑县公安局报案，将于美菊移交滑县公安局牛屯派出所处理。办案民警接到报案后及时出警，对于美菊和牛屯镇人民政府工作人员进行了调查询问和权利义务告知，收集了牛屯镇人民政府工作人员的书面证明材料，调取了于美菊上访以及因扰乱单位秩序被行政处罚的相关材料，听取了于美菊的陈述和申辩。滑县公安局经调查取证认定于美菊构成因上访而扰乱单位秩序的违法行为，依法对于美菊作出行政处罚。
另查明，2014年8月5日，于美菊到北京市府右街中南海找中央领导非法上访。2014年8月18日上午，于美菊到北京市中南海找中央领导上访，8月19日上午，于美菊坐公交车到达北京市天安门附近的力学胡同，准备前往美国大使馆上访的过程中被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获。2015年1月27日中午，河南省“两会”召开期间，于美菊在河南省人民大会堂附近天桥上手持上访材料跪地鸣冤，造成恶劣影响，1月28日上午，于美菊又到召开省“两会”的河南省人民大会堂附近非法上访，并试图强行闯入人民大会堂前大门，被工作人员劝离，后于美菊又走到人民大会堂后门，手持身份证和告状信向会场门口工作人员大呼冤枉。滑县公安局认定于美菊上述行为构成扰乱单位秩序，分别作出滑公（牛屯）行罚决字〔2014〕2836号、2929号、〔2015〕0197号《行政处罚决定书》，对于美菊分别作出警告、行政拘留十日的行政处罚。于美菊不服提起行政复议，滑县人民政府维持行政处罚决定。于美菊不服上述行政处罚和复议决定于2015年5月7日向汤阴县人民法院提起行政诉讼，汤阴县人民法院于2015年9月6日作出（2015）汤行初字第50号行政裁定书，以于美菊的起诉超过法定起诉期限裁定驳回于美菊的起诉。
诉讼中，原审法院考虑到于美菊上访反映的其与儿子、儿媳妇、孙女等五口人的责任田、占地补偿及城镇低保等问题，在滑县有关政府部门就该问题与于美菊协商信访救助的基础上，结合于美菊在庭审中提出“要求政府给其10万元救助补偿款，并要求解决一家五口人的城镇低保，今后不再告了，以前的一切问题就说清了，也不信访了”的实际情况，原审法院为了化解本案行政争议和社会矛盾，解决于美菊提出的信访救助问题，开展了行政协调工作，多次与滑县有关政府部门协调，在征得滑县有关政府部门同意于美菊提出的信访救助要求的前提下，草拟了《于美菊息诉罢访协议书》，并交与于美菊审阅，因于美菊提出信访救助钱太少，并要求解决其全家人今后的责任田等待遇问题，拒绝接受上述协议内容，致使行政协调工作未能达成一致意见。
于美菊提供的证据材料北京市公安局西城分局政府信息公开《登记回执》和政府信息不存在告知书显示：于美菊2015年6月3日申请获取北京市公安局西城分局制作的2014年8月5日、8月19日于美菊在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交滑县公安局的法律手续的信息不存在。
原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，滑县公安局具有对本行政区域内违反治安管理行为进行治安行政处罚的法定职责。根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”的规定，于美菊的居住地在滑县，滑县公安局对于美菊在河南省信访局扰乱单位秩序的违反治安管理行为的行政案件具有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”《河南省公安机关治安管理处罚裁量标准》二、相关裁量标准（二）具体情节1、扰乱单位秩序（第23条第1款第1项）【裁量标准】规定“具有下列情形之一的，构成情节较重：……（5）因扰乱单位秩序行为受过处罚或者多次扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，不听劝阻的；……”本案中，于美菊主张的其本人及其儿子、儿媳妇和两个孙女的城镇低保和责任田以及补发占地赔偿款等问题，本可以通过协商、诉讼的救济途径依法保护自己的合法权益，但于美菊却采取上访的方式多次到政府相关部门上访，且其上访的问题已经三级信访部门终结，属于无理上访，但于美菊仍不听劝阻继续上访，到北京中南海附近、河南省人民大会堂省“两会”召开地、河南省信访局采取非正常的方式上访，并在河南省信访局长时间滞留，拒绝政府工作人员的劝导，辱骂相关工作人员，该行为构成扰乱单位秩序。于美菊多次非正常上访扰乱单位秩序，不听劝阻，并多次因此受到治安行政处罚，构成情节严重。滑县公安局接到报案后及时调查取证，告知了相关权利义务，并依法对于美菊作出行政处罚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当。滑县人民政府的行政复议符合法定程序。于美菊提供的北京市公安局西城分局关于相关政府信息不存在的证据材料，并不能否定于美菊赴京上访的事实，也不影响本案违法事实的构成。诉讼中，原审法院考虑到于美菊及其家庭成员的实际情况，做了行政协调工作，有关政府部门同意于美菊提出的信访救助意见，并解决城镇低保待遇，但于美菊又提出其他要求，拒绝接受信访救助。综上所述，于美菊要求撤销行政处罚决定和复议决定的理由不能成立，依法应驳回于美菊的诉讼请求。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回于美菊的诉讼请求。案件受理费50元，由于美菊负担。
上诉人于美菊上诉称：其上访系为反映全家责任田分配、城镇低保、占地补偿、宅基地等问题，属正常信访行为，虽已经信访程序三级终结，但根据相关规定仍可继续上访。其无闹访行为，未违反《治安管理处罚法》。滑县公安局传唤其时未出示证件，作出的处罚决定程序违法。原审判决认定事实不清，证据不足。请求：一、撤销原审判决；二、撤销滑公（牛屯）行罚决字（2016）0959号行政处罚决定书（以下简称0959号行政处罚决定书）和滑政复决定（2016）35号行政复议决定书（以下简称35号行政复议决定书）；三、一审诉讼费由滑县公安局承担。
被上诉人滑县公安局答辩称：于美菊因要求解决全家城镇低保、补发占地补偿款、宅基地等问题，多次到有关部门反映并上访，于美菊的上访事项先后经牛屯镇政府、滑县人民政府、河南省人民政府信访事项复查复核委员会三级信访部门终结，仍于2016年7月11日、12日、13日连续三天到巡视组驻地进行非正常上访，并在省信访局大厅多次缠访闹访，拒绝接访人员的劝导，辱骂政府工作人员，长时间在省信访局接待场所滞留，已严重扰乱省信访接待场所的办公秩序。2016年7月13日经滑县处理信访突出问题及群体性事件联席会办公室出具证明，认定于美菊的行为属于非访行为。于美菊的行为符合河南省高级人民法院、河南省人民检察院、河南省公安厅、河南省司法厅《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》第一条第四项和《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的情形，滑县公安局据此对美菊作出0959号行政处罚决定书事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人滑县人民政府答辩称：滑县人民政府具有受理行政复议申请并依法作出行政复议决定的法定职权，滑县人民政府受理于美菊行政复议申请后，依法将复议申请书副本、受理通知书送达滑县公安局。滑县公安局在法定期间内提交了书面答复和作出0959号行政处罚决定书的证据依据。滑县人民政府经过对案件审理并查明，于美菊要求牛屯镇人民政府解决全家城镇低保问题的信访事项已经三级终结，仍多次非法上访，公安机关已对其进行三次治安处罚。本次2016年7月11日至13日于美菊连续三日到巡视组驻地登记上访，均被省信访局送至省信访局信访大厅，三日内于美菊在省信访大厅门前多次缠访闹访。滑县公安局根据当事人陈述、证人证明、询问笔录等证据，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对于美菊作出的0959号行政处罚书事实清楚、证据充分，并在作出处罚决定前依法向于美菊进行了告知，程序合法。滑县人民政府据此作出的35号行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。
经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案中，滑县公安局根据证人王某1、王某2、于某、刘某、陈某的证言及信访事项复查意见书、信访事项复核决定书、相关行政处罚决定书等证据，认定于美菊在其信访事项已通过信访程序三级终结后，再次到巡视组驻地非法上访，且不听工作人员的劝阻，在省信访局信访大厅门前多次缠访闹访，并辱骂工作人员，据此对于美菊作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。于美菊所称其系依法正常上访、未违反法律规定的上诉理由无事实根据和法律依据。于美菊系因上述违法行为被牛屯镇人民政府工作人员报警后送至牛屯镇派出所，该所民警在对于美菊调查询问前已出示办案人员的工作证件并在询问笔录中载明。滑县公安局经过调查取证，履行了处罚前的法定告知义务，作出的行政处罚决定程序合法。滑县人民政府根据查明的事实，作出的行政复议决定适用法律正确，符合法定程序。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。于美菊的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人于美菊负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔永清
审判员 袁武明
审判员 段 新
二〇一八年二月二十八日
书记员 田 甜