安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖行终254号
上诉人（一审原告）岳广华，男，1948年4月25日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。
委托代理人郭万隆，安徽中特律师事务所律师。
委托代理人赵云，安徽中特律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇人民路15号。
法定代表人孙良鸿，该县县长。
委托代理人李清，安徽李丰升律师事务所律师。
上诉人岳广华因诉肥东县人民政府林权行政登记一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人岳广华及其委托代理人赵云，被上诉人肥东县人民政府副县长莫丽克及委托代理人李清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2005年12月20日，原告向被告申请林权登记，登记类型为“变更”，登记权利为“林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权”；林地坐落于肥东县石塘镇中份村，林班为“18”，小班为“49”，面积130亩，主要树种为杨树，林种为用材林。原告向被告提供了相关办证材料：刘伟原林权证、原告与刘伟身份证复印件、林权变更协议、林权登记申请表。被告经审核后于2005年12月28日将刘伟所有的东林证字（2004）第0122000529号林权证变更登记给原告，并给原告颁发了东林证字（2005）第0122004695号林权证。2014年上半年，原告办理林木采伐许可证未果，向肥东县林业局多次反映，肥东县林业局于2014年5月24日出具《关于岳广华、刘秉建反映林权变更问题的批复》，对原告的反映做了相关答复，原告不服，遂诉至法院，要求确认被告颁发东林证字（2005）第0122004695号林权证行为违法。
一审法院认为，国家林业局颁布的《林木和林地权属登记管理办法》第八条规定：“林权权利人申请办理变更登记或者注销登记时，应当提交下列文件：（一）林权登记申请表；（二）林权证；（三）林权依法变更或者灭失的有关证明文件。”本案原告2005年申请林权和林地变更登记时提交了林权登记申请表、刘伟的林权证、林权变更的证明文件（刘伟及原告身份证明、林权变更协议），符合上述规定，被告依法予以变更登记，并无不妥。原告认为林权变更协议非其本人签字，因变更后的林权证原告持有至今已10年，均无异议，且其举证的林地林木转让合同来源不明（其他所举办证材料均复印于肥东县林业局），与变更申请内容不符，故原告此节诉请理由不予采信。被告在为原告办理林权变更登记时，已尽合理审慎审查义务，变更前后林权证林种、林地等内容均一致，原告诉请要求确认被告为其颁发的东林证字（2005）第0122004695号林权证违法，依据不足，不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回岳广华的诉讼请求。
岳广华上诉称，1、一审判决认定事实错误。被上诉人辩称退耕还林林种可以为用材林，无法律和事实依据。第一，根据《退耕还林条例》第二十一条的规定，年度退耕还林实施方案，应当包括下列主要内容：……（2）生态林和经济林的比例；……从该条规定可以看出退耕还林的林种应当为生态林和经济林。且根据《森林资源规划设计调查主要技术规定》第十一条可以看出，生态林的林种包括防护林和特种用途林，并不包含用材林。故被上诉人辩称退耕还林的林种可以为用材林属于偷换概念。第二，根据《中华人民共和国森林法》第四条规定，用材林是以生产木材为主要目的的森林和林木，而根据办资字[2012]102号文件国家林业局办公室关于退林采伐问题的复函精神可以看出，退耕还林是以恢复和增加森林植被，改善生态状况，提高生态功能为主要目的。故退耕还林和用材林的主要目的不同，退耕还林的林种不可能为用材林。从肥东县林业局“关于岳广华、刘秉建反映林权变更问题的答复”可以看出，林业局已认可其审查、办理不严，且承诺可以将上诉人的林权证林种由用材林变更为防护林。从这一证据可以看出，被上诉人为上诉人办理林权证行政行为在客观事实上存在错误。被上诉人辩称根据《退耕还林条例》第二十三条的规定，在退耕土地上营造的生态林的面积，只要以县为单位核算，不低于退耕还林面积的80%即可，至于余下20%退耕还林的林种可以为任何林种。一方面被上诉人的这种解释无任何具体的法律依据，另一方面被上诉人也未提供任何证据证明上诉人所拥有的林权属于余下的20%中。被上诉人所提供的关键证据：刘伟与上诉人之间的林权变更协议中上诉人的签名属于伪造。而这一伪造的证据正是被上诉人作出具体行政行为的重要依据。一审法院以上诉人持有变更后的林权证已10年未对此提出异议，而认定该证据真实有效，明显属于事实认定错误。2、一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，被上诉人应当提供充足的证据加以证明其作出的具体行政行为合法；本案中，被上诉人未提供充足的证据与具体的法律依据用以证明退耕还林的林种可以为用材林，故一审判决被上诉人作出的行政行为合法，属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判确认被上诉人颁发东林证字（2005）第0122004695号“用材林”林权证行政行为违法。
肥东县人民政府答辩称，1、上诉人认为被上诉人在一审中辩称退耕还林林种可以为用材林无事实和法律依据的观点是错误的。首先，变更前刘伟所持有的东林证字（2004）第0122000529号林权证，林种记载就是用材林。其次，变更时，上诉人提供的材料有林权登记申请表、林权变更协议等，而且林权登记申请表中镇、村栏都签署明确意见“情况属实，同意变更申请”并加盖镇村公章。根据上诉人提供的申请林权证变更登记材料，被上诉人颁发给岳广华的东林证字（2005）第0122004695号林权证，林种记载也还是用材林，且上诉人一直至今对此也无任何异议。最后，法律没有明确规定退耕还林的林种不能为用材林。按照法律没有禁止，即可适用的原则，上诉人以《退耕还林条例》第二十一条和《森林法》第四条之规定，认为用材林不能作为退耕还林栽种的林种的观点与法律相悖。相反，根据《退耕还林条例》第二十三条、第五十条的规定，退耕还林工程并不都是生态林，无论林种是防护林还是用材林，只要在享受退耕还林补助政策，在补助政策没有结束以前，都是不能批准采伐的。岳广华的林地属于退耕还林，目前该地块的退耕还林仍在享受补贴，依据法律规定岳广华不能采伐。2、上诉人不能采伐林木的原因，是国家退耕还林政策变化调整，与被上诉人颁发东林证字（2005）第0122004695号“用材林”林权证的行政行为无关。3、被上诉人在事实和适用法律方面均没有错误，其作出的行政行为符合法律规定。对于上诉人称林权变更协议中上诉人的签名系伪造的，被上诉人对变更前后的相关材料进行审查，变更前后的材料均一致，所以，被上诉人已尽到了合理审慎的审查义务。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
肥东县人民政府向一审法院提交的证据有：1、退耕还林验收图册。证明原告的林地属于退耕还林工程。2、林权登记申请表、林权变更协议、刘伟和原告岳广华身份证复印件，刘伟原林权证（东林证字[2004]第0122000529号）。证明：被告办理涉案林权变更登记程序合法。3、《关于岳广华、刘秉建反映林权变更问题的回复》。证明被告就涉案相关问题已答复过原告。4、相关依据：《退耕还林条例》、《中华人民共和国森林法》第三、三十一、三十五条、《中华人民共和国森林法实施条例》第五、六条、《林业和林地权属登记管理办法》第八条。
岳广华向一审法院提交的证据有：1、原告身份证复印件。证明原告主体资格。2、刘伟身份证复印件，东林证字（2004）第0122000529号林权证。证明：东林证字（2004）第0122000529号林权证上显示出让方刘伟对林权证上林木具有所有权，且转让的林种为用材林。3、林地林木转让合同、林权登记申请表、东林证字（2005）第0122004695号林权证。证明：原告依转让合同支付了对价，被告于2005年12月28日给原告颁发东林证字（2005）第0122004695号林权证，原告取得林木所有权；林权登记申请表明确记载林种为用材林。4、肥东县林业局出具的《关于岳广华、刘秉建反映林权变更问题的回复》。证明：东林证字（2005）第0122004695号林权证所涉林地为退耕还林工程造林，而被告变更登记前后的林权证上记载的林种均为用材林，被告的颁证行为违法。
上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，基于上诉人的申请，被上诉人于2005年12月28日对有关林权进行了变更登记，并向上诉人颁发了涉案林权证。此后，该林权证一直由上诉人持有至今。从以上情形可以看出，上诉人在领取林权证时即已知道被诉登记颁证行为的内容，其于2015年向法院提起诉讼，明显已经超过了2年的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（二）项之规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院对此未予审查即作出实体判决，属适用法律不当。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00121号行政判决；
二、驳回岳广华的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 张高英
二〇一六年五月二十三日
书 记 员 郑天强
附：相关法律条文
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
……