河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终403号
上诉人（一审原告）李秀云，女，汉族，1967年6月10日出生。
被上诉人（一审被告）河南省人民政府，住所地郑州市。
法定代表人谢伏瞻，省长。
委托代理人王新建，河南省人民政府法制办工作人员。
委托代理人乔小雨，河南省国土资源厅工作人员。
被上诉人（一审被告）社旗县人民政府。
法定代表人张荣印，县长。
委托代理人王斌，社旗县人民政府法制办工作人员。
委托代理人党晓勇，河南隆翔律师事务所律师。
李秀云因诉河南省人民政府土地行政征收、行政复议，社旗县人民政府土地行政处理决定及行政赔偿一案，不服郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第484号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李秀云，被上诉人河南省人民政府的委托代理人王新建、乔小雨，被上诉人社旗县人民政府的委托代理人王斌、党晓勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州市中级人民法院一审查明：2008年11月，社旗县人民政府根据该县土地利用总体规划和2008年度利用计划，拟申请转用并征收赊店镇尚营社区居委会第四村民组、第五村民组集体耕地5.7217公顷，其他农用地0.2783公顷，作为社旗县2008年度第一批次城市建设用地。其中李秀云的菜地位于该征地范围内。
社旗县国土资源局2008年10月作出《拟征地情况告知书》将拟征用土地的用途、位置、地类和面积、补偿标准、安置途径告知了赊店镇尚营社区居民委员会。8月22日，社旗县国土资源局将《征地调查结果确认表》交赊店镇尚营社区四组、五组以及被征地农户代表确认。9月3日社旗县国土资源局向赊店镇尚营社区四组、五组送达听证告知书，赊店镇尚营社区居民委员会盖章、冯春伟签名签收。赊店镇尚营社区四组、五组在规定的听证时间内未提出听证申请。
2008年11月18日，社旗县国土资源局编制建设用地项目呈报材料，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案。上述呈报材料经社旗县人民政府审查同意后向南阳市人民政府上报。南阳市人民政府2008年12月18日经审查认为，该批次用地符合有关法律法规的规定，申报用地报件材料真实，内容齐全，同意上报河南省人民政府审批。2009年5月12日河南省人民政府作出的《关于社旗县2008年度第一批次城市建设用地的批复》（豫政土（2009）550号），批准社旗县人民政府征收赊店镇尚营社区居委会四组集体耕地3.2694公顷，其他农用地0.1777公顷，作为城市建设用地。
社旗县人民政府依据河南省人民政府《关于社旗县2008年度第一批次城市建设用地的批复》（豫政土（2009）550号）作出了《社旗县人民政府对县国土资源局关于赊店路北、长安路东西两宗国有土地使用权公开出让实施方案的批复》【社政文（2009）125号文】。李秀云对社旗县人民政府上述批复不服，向唐河县人民法院提起过行政诉讼并附带提起行政赔偿。后法院经审理作出生效判决，维持了社旗县人民政府的上述文件，并判决社旗县人民政府再补偿李秀云156**元，驳回了李秀云的其他诉讼请求。上述判决生效后，李秀云仍不服，2012年8月3日对河南省人民政府的豫政土（2009）550号土地批复文件提起了行政复议。河南省人民政府受理其复议后，2014年11月3日作出了复议决定。复议决定送达李秀云，并告知其对该复议决定不服，可以向国务院申请裁决。李秀云20**年11月8日向法院提起行政诉讼，请求撤销河南省人民政府作出的征地批复、行政复议决定，并要求撤销社旗县人民政府的《社旗县人民政府对县国土资源局关于赊店路北、长安路东西两宗国有土地使用权公开出让实施方案的批复》（2009）125号文），请求河南省人民政府、社旗县人民政府赔偿其经济损失。
郑州市中级人民法院一审认为：一、针对第一个焦点，李秀云所诉的土地征用行为是否属于行政诉讼收案范围。李秀云对河南省人民政府作出的征地批复不服，虽然在2014年11月8日提起行政诉讼，但2015年5月7日立案受理，当时新修订的行政诉讼法已经实施，对征地批复不服可以提起诉讼。河南省人民政府称应驳回起诉的意见不予支持。
二、针对第二个焦点，李秀云是否具有诉讼主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（2011年5月9日发布）第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”被诉征地批复包含李秀云正在实际使用的土地已经相关生效判决的认定，其作为集体土地的实际使用权人可以以自己的名义提起诉讼。河南省人民政府该辩称理由不能成立。
三、关于第三个焦点，征地批复的合法性问题。
（一）关于李秀云提出承包的土地属于基本农田，河南省人民政府征用基本农田不合法问题。李秀云提出该主张主要是基于其实际使用的土地在征用前用做菜地使用，认为菜地就是基本农田。根据河南省人民政府提交的社旗县土地利用总体规划图（1990-2010）可以明确的看出此次征用的土地均在基本农田保护范围外，不存在征用基本农田的问题。李秀云该主张没有事实依据。
（二）关于李秀云提出其只见土地被征用，没有看到补充耕地，所以本次征地违反占补平衡原则的问题。河南省人民政府提供的证据显示，该批次用地拟占用耕地6.0000公顷，社旗县国土资源局通过土地开发整理补充耕地6.0000公顷，已经河南省国土资源厅《关于南阳市2006年第四批补充耕地储备项目的验收报告》予以验收通过，做到了“先补后占”。因为补充的耕地与征用的土地未必是在同一区域，因此李秀云以自己没有看到补充耕地为由认为征地批复违反了占补平衡原则，不予支持。
（三）关于李秀云提出拟征地现状的调查处理结果未经当地农户确认、也未见过有关的公告，且在批准征地前未落实社会费用，程序违法的问题。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）规定“在征地依法报批前，要将拟征用的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征地土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。”河南省人民政府提交的证据显示将《拟征地情况告知书》送达了赊店镇尚营社区居民委员会，没有证据证明向被征地农户进行了告知。另外，《征地调查结果确认表》经过了尚营社区居民委员会盖章、尚营社区四组、五组签字确认，但其中被征地农户代表意见中仅有部分农户签字。此外，河南省人民政府也未举证证明在批准征地前足额落实了被征地农户的社会保障费用，因此河南省人民政府的征地程序存在瑕疵。鉴于上述被诉的土地批复2009年作出，绝大部分农户的土地已经征收完毕，对批准征收的面积、权属、地类以及安置补偿等并无异议，故该程序瑕疵不足以导致撤销被诉的征地批复。
四、针对第四个焦点，关于复议程序的合法性问题。
河南省人民政府2012年8月3日收到李秀云的复议申请，8月7日李秀云补正材料后河南省人民政府正式受理，向河南省国土资源厅发出了复议案件答复通知书、决定延期通知书、恢复审理通知书、复议决定书等程序，符合复议法的规定。李秀云提出其不同意河南省人民政府中止案件审理，因是否中止属被告行政裁量的事项，河南省人民政府根据本案具体情况决定延期不违反法律规定，李秀云提出复议程序违法的主张不予支持。
五、针对第五个焦点，关于李秀云提出的行政赔偿问题。按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，只有行政行为被确认为违法，才可能导致国家赔偿责任。河南省人民政府的征地批复未被确认违法，不符合国家赔偿的条件，因此李秀云赔偿请求不能成立，不予支持。
李秀云对社旗县人民政府2009年10月26作出的《社旗县人民政府对县国土资源局关于赊店路北、长安路东西两宗国有土地使用权公开出让实施方案的批复》【社政文（2009）125号文】不服，已经向法院提起过行政诉讼并附带提起行政赔偿，经过了法院的终审判决。现李秀云在本案中再次对社旗县人民政府2009年10月26作出的社政文（2009）125号文提起撤销之诉并要求赔偿损失，显然属于重复起诉，应当予以驳回。
综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，郑州市中级人民法院判决：驳回李秀云的诉讼请求。
李秀云不服一审判决，提起上诉称：（一）被诉征地批复违反占补平衡原则。上诉人至今未见《补充耕地验收报告》，被上诉人也没有告知上诉人社旗县2008年被征用的上万亩土地具体补充在哪。（二）河南省人民政府在拟征地现状的调查处理结果未经当地农户确认，未见有关公告，且征地之前未落实社会保障费用的情况下作出同意征收土地的被诉批复，显然程序违法。（三）河南省人民政府作出被诉征地批复将基本农田予以征收违法。上诉人居住和生产区域位于社旗县近郊区，是社旗县周边最近的连片蔬菜生产区，是法定基本农田。根据规定，占用基本农田必须报国务院批准。（四）南阳市中级人民法院的生效判决影响不了社旗县人民政府出让土地使用权批复的违法性。社旗县人民政府的出让批复由河南省人民政府《关于社旗县2008年度第一批次城市建设用地的批复》（豫政土（2009）550号）衍生而来，进一步证明河南省人民政府没有依法履行监督职责。请求撤销一审判决，支持上诉人的一审全部诉讼请求。
河南省人民政府辩称，（一）根据《土地管理法》规定，征地批复是国家行为，不属于行政诉讼受案范围。（二）根据《行政复议法》三十条第二款和《行政诉讼法》第十三条第（四）项之规定，征地批复即使不是国家行为，也是最终裁决的具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。（三）是河南省人民政府对南阳市人民政府的请示作出的内部审批行为，没有设定上诉人具体的权利义务，与上诉人没有法律上的利害关系，不可诉。（四）根据最高人民法院《关于审理涉及农民集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数村民可以以集体经济组织的名义提起行政诉讼，上诉人显然不具有诉讼主体资格。（五）村委会是集体土地的所有权人，承包权人只有获得补偿的权利，承包经营权人若对补偿标准有异议申请裁决的，可以依照行政复议法规定提出申请。（六）一审法院未通知集体土地的所有权人四组、五组和现国有土地使用权人参加诉讼，属于遗漏当事人，严重违反法定程序。综上，一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，程序违法，请予改判。
社旗县人民政府答辩称，上诉人诉社旗县人民政府出让土地使用权批复违法并赔偿一案已被生效判决驳回诉讼请求。上诉人再次提起本案诉讼，属于重复起诉，请求判决驳回其诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。
本院认为：（一）李秀云诉请撤销社旗县人民政府作出的《社旗县人民政府对县国土资源局关于赊店路北、长安路东西两宗国有土地使用权公开出让实施方案的批复》（社政文（2009）125号文）并赔偿一案，南阳市中级人民法院已经作出（2014）南行终字第00039号生效行政判决，维持上述批复行为并驳回了李秀云的赔偿请求。李秀云再次提起诉讼请求撤销上述批复并要求赔偿，属于重复起诉，起诉应予驳回。
（二）李秀云诉请撤销河南省人民政府作出的被诉征地批复及要求判令赔偿的理由不能成立，本院不予支持。一是社旗县土地利用总体规划图（1990-2010）证明被征收土地不包含基本农田，上诉人称被诉征地批复征收基本农田缺乏事实依据。二是河南省国土资源厅《关于南阳市2006年第四批补充耕地储备项目的验收报告》（豫国土资（2006）110号）对社旗县通过土地开发整理补充耕地予以验收，被诉批复不存在占补不平衡问题。三是上诉人主张以程序违法为由撤销被诉征地批复，不能得到支持。河南省人民政府提供的证据可以证明在征地报批前，拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径已被告知被征地农户所在社区居委会，《征地调查结果确认表》经过了被征地农村集体经济组织和农户代表的确认。拟征地情况未向所有被征地农户予以告知，被征地农户的社会保障费用未足额落实，确有不妥，但鉴于目前征收工作基本完成，绝大多数农户未对征收面积、权属、地类和安置补偿提出异议，上述程序问题实际未对被征地农户知情权、参与权等相关权益造成不利影响。四是国家赔偿以行政行为被确认违法为前提，上诉人诉请赔偿无事实和法律依据。
（三）河南省人民政府履行了《行政复议法》规定的相关程序，尽到了合理审慎的审查职责。被诉复议决定程序合法，上诉人要求撤销被诉复议决定的请求，本院依法予以驳回。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回李秀云的上诉，维持郑州市中级人民法院2015年12月7日作出的（2015）郑行初字第484号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人李秀云承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 王凤强代理审判员苗春燕
二〇一六年六月××日
书 记 员 赵 朝 金