广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤20行终122号
上诉人（原审原告）：黄丽苗，女，汉族，住中山市，公民身份号码×××2340。
上诉人（原审原告）：李足敏，女，汉族，住中山市，公民身份号码×××2341。
上述上诉人共同委托代理人：冯涛，广东兆丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山火炬高技术产业开发区管理委员会，住所地：中山市，组织机构代码××。
法定代表人：招鸿，主任。
委托代理人：欧献强、陈智娴，中山火炬高技术产业开发区管理委员会工作人员。
原审第三人：李桂明，男，汉族，住中山市，公民身份号码×××2331。
原审第三人：李桂权，男，汉族，住中山市，公民身份号码×××2336。
原审第三人：李绮明，女，汉族，住中山市，公民身份号码×××2345。
上诉人黄丽苗、李足敏因与被上诉人中山火炬高技术产业开发区管理委员会（以下简称火炬管委会）、原审第三人李桂明、李桂权、李绮明行政奖励纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第383号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：根据公安部门的户籍登记，以黄丽苗为户主的家庭户包括黄丽苗（已婚）及其长子李桂明（未婚）、次子李桂权（未婚）、外甥女李绮明（未婚）、姑母李足敏（未婚），户号为xxx，上述人员均系农业人口；以孙崧妹为户主的家庭户包括孙崧妹及其儿子李志一（已婚，是黄丽苗的丈夫），户号为xxx，上述人员均非农业人口。黄丽苗、李足敏均系中山火炬高技术产业开发区居民。
火炬管委会分别于2008年、2013年、2014年制定了《中山火炬开发区“四好居民”评比奖励实施办法（修订）》（以下简称《2008年实施办法》）、《中山火炬开发区“四好居民”评比奖励实施办法》（以下简称《2013年实施办法》）、《中山火炬开发区“四好居民”评比奖励实施办法（修订）》（以下简称《2014年实施办法》）。《2008年实施办法》第六条规定可参评“四好居民”的人员包括“1.开发区年满18周岁以上的农业户籍居民，包括凡参与了农村股份合作制改革，现已取得所在小区股民资格的居民，但已出国定居的、已故的股民不列入参评对象；2.已取得股民资格的居民，通过合法婚姻登记迎娶、入赘的外地农业户口人员及其合法所生的18周岁以上的农业户子女，该部分人员以办理了户口迁入为准；3.股份界定前属本区农业户口（含征地转统）的居民；4.户口从未迁离开发区的原张家边社办企业离职人员”。第八条、第十一条规定参评“四好居民”的方式为“以同一户口簿上共同居住生活的家庭为参评单位”，“凡家庭成员中有人违反‘四好居民’任何一单项评比标准的，相应取消其本人及其家庭全部成员该单项本季度评比奖励资格”。第十三条第（一）项、第（三）项规定对于不同意政府依法征用土地的居民以及违反规定纠集5人以上集体上访或参与越级上访的居民，取消其“四好居民”参评资格。《2013年实施办法》第六条规定可参评“四好居民”的人员包括“1.开发区年满18周岁以上的农业户籍居民，凡参与了农村股份合作制改革，现已取得所在小区股民资格的居民，但已出国定居的、已故的股民不列入参评对象；2.已取得股民资格的居民，通过合法婚姻登记迎娶、入赘的外地农业户口人员及其合法所生的18周岁以上的农业户子女，该部分人员以办理了户口迁入为准；3.2003年8月31日前（含31日）属本区农业户口（或征地转统）的居民，其户口在2003年8月31日后未迁离过开发区的；4.户口从未迁离开发区的原张家边社办企业离职人员（以已取得农村粮食补助资格为限）”。第八条、第十条第一款规定参评“四好居民”的方式为“以自然户家庭为参评单位，凡一人违规的，其所属的自然户家庭成员需同时取消参评资格，具体分类如下：1.违规者属未婚的，其自然户家庭成员包括违规者个人及其父母、未婚的兄弟姐妹；2.违规者属已婚的，其自然户家庭包括违规者个人及其配偶、未婚的子女、男方的父母、男方未婚的兄弟姐妹……”，“凡有以下任何行为之一的，一律实行‘一票否决’，并视其行为性质及情节轻重，相应取消其本人及其家庭成员半年或半年以上的‘四好居民’参评资格，待妥善处理完毕后方可恢复”。第十一条第（一）项、第（三）项规定对于不同意政府依法征用土地的居民以及违反法律规定上访或以教唆、指使、利诱、煽动等形式促使他人进行违规信访的居民，取消其“四好居民”参评资格。《2014年实施办法》第六条规定可参评“四好居民”的人员包括“1.开发区年满18周岁以上的农业户籍居民；2.凡参与了农村股份合作制改革，现已取得所在小区股民资格的年满18周岁以上的开发区居民；3.已取得股民资格的居民，通过合法婚姻登记迎娶、入赘的外地农业户口人员及其合法所生的18周岁以上的农业户子女，该部分人员以办理了户口迁入为准；4.2003年8月31日前（含31日）属本区农业户口（或征地转统）的居民，其户口在2003年8月31日后未迁离过开发区的；5.户口从未迁离开发区的原张家边社办企业离职人员（以已取得农村粮食补助资格为限）；6.符合开发区‘四好居民’参评条件的人员，需填报参评申请表，并送社区（小区）备案后，方可参加‘四好居民’评比奖励活动”。第八条、第十一条第一款规定参评“四好居民”的方式为“以共同生活居住的家庭成员为参评单位，凡一人违规的，违规者及其共同生活居住的家庭成员需同时取消参评资格”，“凡有以下任何行为之一的，一律实行‘一票否决’，并视其行为性质及情节轻重，相应取消其个人及家庭成员一个季度或以上的‘四好居民’参评资格，待妥善处理完毕后方可恢复”。第十二条第（一）项、第（三）项规定对于不同意政府依法征用土地的居民以及违反法律规定上访或以教唆、指使、利诱、煽动等形式促使他人进行违规信访的居民，取消其“四好居民”参评资格。根据上述规定，经火炬管委会评选，黄丽苗自2008年起至今均未被评为“四好居民”，李足敏则自2013年1月起被评为“四好居民”并领取了相应的奖励金至今。黄丽苗、李足敏不服，诉至原审法院，请求：1.判令火炬管委会自2008年至2015年9月24日不评黄丽苗、李足敏为“四好居民”的行为违法；2.判令火炬管委会向黄丽苗补发2008年至2015年12月31日期间的“四好居民”奖励金19200元，向李足敏补发2008年至2015年12月31日期间的“四好居民”奖励金12000元；3.请求审查火炬管委会于2008年6月24日颁发的《2008年实施办法》第八条、第十一条、第十三条第（一）项及第（三）项，审查火炬管委会于2013年3月7日颁发的《2013年实施办法》第八条、第十条第一款、第十一条第（一）项及第（三）项，审查火炬管委会于2014年12月31日颁发的《2014年实施办法》第八条、第十一条第一款、第十二条第（一）项及第（三）项。
原审法院另查明：黄丽苗分别于2008年3月、6月参与38人、24人的集体上访，2010年12月因扰乱单位秩序被行政拘留10日。李桂明于2009年10月因吸毒被强制隔离戒毒2年，于2012年3月因吸毒被强制隔离戒毒2年，2014年1月因涉嫌盗窃被起诉。李桂权于2009年12月因吸毒被强制隔离戒毒2年，于2013年11月因吸毒被行政拘留15日并被强制隔离戒毒2年。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，人民法院在审理行政行为时可依原告请求一并审查地方人民政府及其部门制定的规范性文件。据此，对黄丽苗、李足敏要求一并审查《2008年实施办法》、《2013年实施办法》、《2014年实施办法》部分条款合法性的请求，原审法院予以准许。火炬管委会制定上述文件设置“四好居民”的评比奖励，是为了进一步提高辖区内居民的文明素质和文明程度，以加快社区的建设步伐，该奖励有别于国家社会保障。文件规定符合参评条件的居民需以家庭为单位参评，因该参评方式对辖区内的任一符合参评条件的居民均适用，故该规定并不违反公平和人人平等的法律原则。相反，该评比方式促进家庭成员之间的监督，有利于辖区的整体发展。至于涉信访和征地问题，因否定参评资格的居民系不同意依法征地或违反规定进行信访之居民，故该规定并未违反上位法的规定。需要指出，《信访条例》第十八条第二款规定：“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”换言之，多人采用走访形式提出共同信访时，到场代表人数不得超过5人，否则就违反上述法律规定。综上所述，火炬管委会于2008年6月24日颁发的《2008年实施办法》第八条、第十一条、第十三条第（一）项及第（三）项，于2013年3月7日颁发的《2013年实施办法》第八条、第十条第一款、第十一条第（一）项及第（三）项以及于2014年12月31日颁发的《2014年实施办法》第八条、第十一条第一款、第十二条第（一）项及第（三）项，合法有效。
合法有效的规范性文件对辖区内的居民具有普遍约束力。本案中，黄丽苗及其子李桂明、李桂权虽是农业户籍居民，但他们自2008年至起诉之日即2015年9月24日期间分别实施了违反规定的上访行为或因吸毒多次被强制隔离戒毒2年等，据此，火炬管委会在上述期间未评选黄丽苗及其子李桂明、李桂权为“四好居民”，并无不当。《2008年实施办法》第八条规定：“以同一户口簿上共同居住生活的家庭为参评单位。”根据该规定，李足敏自2008年至2012年期间也没有被评选为“四好居民”，亦无不当。综上所述，结合李足敏自2013年1月起已被评为“四好居民”并领取了相应奖励金的事实，对黄丽苗、李足敏要求判令火炬管委会自2008年至2015年9月24日不评黄丽苗、李足敏为“四好居民”的行为违法以及判令火炬管委会向黄丽苗补发2008年至2015年12月31日期间的“四好居民”奖励金19200元，向李足敏补发2008年至2015年12月31日期间的“四好居民”奖励金12000元的诉讼请求，无事实和法律依据，本院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄丽苗、李足敏的诉讼请求。案件受理费50元，由黄丽苗、李足敏负担。
上诉人黄丽苗、李足敏不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审认定事实错误，黄丽苗没有参与24人的集体上访；二、原审认定规范性文件符合法律规定错误，“四好居民”的参评对象是居民，家庭成员有违反“四好居民”任何评选标准即取消全部成员的评比奖励资格，违反法律规定；三、“四好居民”的奖励受奖比例为90%是一种福利，不应当设置不合理条件。综上请求人民法院：撤销广东省中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第383号行政判决，依法判令火炬管委会自2008年至2015年9月24日（李足敏自2008年至2013年1月）不评黄丽苗、李足敏为“四好居民”的行为违法；判令火炬管委会向黄丽苗补发2008年至2015年12月31日期间的“四好居民”奖励金19200元，向李足敏补发2008年至2015年12月31日期间的“四好居民”奖励金12000元；请求确认火炬管委会于2008年6月24日颁发的《2008年实施办法》第八条、第十一条、第十三条第（一）项及第（三）项，确认火炬管委会于2013年3月7日颁发的《2013年实施办法》第八条、第十条第一款、第十一条第（一）项及第（三）项，确认火炬管委会于2014年12月31日颁发的《2014年实施办法》第八条、第十一条第一款、第十二条第（一）项及第（三）项内容违法无效。
上诉人黄丽苗、李足敏为证明其主张，在二审期间提交了以下证据：照片一张、关于用地申请的请示复印件、报导复印件、举报信，拟证明黄丽苗去有关部门投诉的行为是有事实依据的，是合法地反映事实，投诉的时间是举报信上的时间。
火炬管委会辩称：认为一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院请求予以维持。
经庭审质证，上诉人黄丽苗、李足敏提交的证据：照片一张、关于用地申请的请示复印件、报导复印件、举报信，均与本案诉讼存在关联，具有真实性，与案件事实之间存在证明关系，本院依法采纳上述证据。
本院经查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。
本院另查明：《2008年实施办法》第五章第十七条、《2013年实施办法》第五章第十五条、《2014年实施办法》第五章第十六条均明确规定：“四好居民”评比采用自评、初评、复查、终评、公示确定：1.居民自评，以户为单位，在小区领取、填写相关表格，对照标准自评；2.小区初评。”。2016年5月9日法庭调查时，黄丽苗、李足敏均主张曾经申请参与“四好居民”评选，但不能陈述何时提出提出申请或自评；黄丽苗、李足敏均主张：不评黄丽苗、李足敏为“四好居民”火炬管委会系依职权的不作为，违反了火炬管委会自行设定的行政法义务。
本院认为，本案属行政奖励纠纷。行政奖励是一种授益的行政行为，其可能是依申请，也可能是依职权的行政行为。具体到本案，参照《2008年实施办法》第五章第十七条、《2013年实施办法》第五章第十五条、《2014年实施办法》第五章第十六条之规定，本院识别涉案行政奖励行为系依申请的行政行为。黄丽苗、李足敏要求获得“四好居民”奖励，首先应当提出申请，即依照相关规定在小区领取、填写相关表格，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条：“。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”，黄丽苗、李足敏均未在本案中提供相关证据证明已经在相关小区提交申请，其主张火炬管委会不评黄丽苗、李足敏为“四好居民”的行为违法，并要求补发相关奖金没有事实依据，其诉讼请求本院不予支持。原审法院未能准确识别诉讼标的，本院依法予以纠正。
另，关于黄丽苗、李足敏一并请求对涉案规范性文件进行审查的诉讼请求，本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条：“。行政行为所依据的。规范性文件不合法。在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”之规定，规范性文件不具有单独可诉性，不能作为独立的行政诉讼标的，对规范性文件的合法性审查仅限于相关行政行为所依据的规范性文件。具体到本案，如前所述，黄丽苗、李足敏并不存在在行政程序中曾经提出申请的情形，火炬管委会不构成行政不作为，黄丽苗、李足敏请求审查的条款本院不再单独进行审查。
综上所述，黄丽苗、李足敏上诉理由不成立，本院依法不予支持。原审判决识别法律关系虽存在瑕疵，但处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄丽苗、李足敏各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一六年六月二十七日
书 记 员 余雪琳