江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赣中行终字第165号
上诉人（原审被告）龙南县水利局。
法定代表人刘志成。
委托代理人钟瑜。
被上诉人（原审原告）龙南县渡江镇水泵站砂场。
投资人（业主）曾政全。
上诉人龙南县水利局因水利行政强制执行一案，不服龙南县人民法院于2015年8月12日作出的（2014）龙行初字第11号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2008年4月，龙南县人民政府为被告县水利局的前身龙南县水务局颁发了《行政执法主体资格证》，确认该局在龙南县区域内具有水务行政执法主体资格。2012年12月27日，被告县水利局作出《龙南县市管河道、县管河道第四轮河砂开采权挂牌出让文件》，公开挂牌出让桃江锁口等20个砂场（包括龙南县渡江镇水泵站砂场）的河砂开采权，其中规定了采砂许可证为一年，届满业主申请换证等事项。2013年2月6日，原告投资人曾政全以48000元的价格竞得龙南县渡江镇水泵站砂场河砂开采权，当日，挂牌方龙南县水利局、河砂开采权竞得人曾政全、龙南县公共资源交易中心共同签署了《龙南县市管、县管河道河砂开采权挂牌成交确认书》。次日，曾政全以原告水泵站砂场的名义缴纳了河砂开采权出让费48000元，被告县水利局为曾政全颁发了龙水采证字（2013）第009号《江西省河道采砂许可证》，有效期限：自2013年2月6日至2014年2月5日。后曾政全作为水泵站砂场的法定代表人与被告龙南县水利局签订《桃江龙南县县管河道河砂开采权出让合同》（原告称与渡江赖屋坝砂场钟成永所签订的合同相同），双方约定了采区范围、控制开采量、控制采砂机具和禁采区、禁采期；开采权挂牌出让期限（为三年，出让有效期内实行出让时限和批准开采量双规定管理，其中任何一条达到则合同终止）；出让价款及付款方式；双方的权利和义务；违约责任和其他事项等内容。其中，合同载明：第二年河道砂石资源费于2014年2月5日在换发《河道采砂许可证》时缴交…，不得越界开采，不得超船只开采，采砂弃料不得堆积在河道中，应做到随采随平或者弃料护岸…，新建料库、管理房、码头、吊装设施等建筑物，均应严格履行涉河建筑或临时设施审批，并承诺到期自行无条件清理，否则一律视为非法涉河建筑予以取缔等等。2013年3月28日，原告水泵站砂场缴纳了河道整治保证金30000元。在合同履行期间，被告龙南县水利局称原告砂场《采砂许可证》于2014年2月5日过期，未按合同要求办理新一年的《采砂许可证》，属无证开采；水泵站砂场存在距离象塘桥150米范围内超范围开采，造成河堤严重崩塌，严重影响河势稳定和耕地安全，群众反映强烈；没有将弃料随采随平或弃料护岸，乱堆放，影响河道行洪安全等违法违规采砂行为。2014年3月5日，龙南县防汛抗旱指挥部作出龙汛字（2014）2号《龙南县2014年汛前检查情况通报》，要求对影响行洪安全的加大河道清障力度，严厉打击非法和违规采砂、非法涉河建筑等行为等。同年3月27日，赣州市防汛抗旱指挥部发出《关于全市提前启动防汛值班的紧急通知》，受低层西南急流和高空低槽东移影响，28日至31日赣州市将出现一次大雨到暴雨天气过程，并伴有明显的雷电和短时强降水等强对流天气，⋯要求各地各部门按省防总要求立即进入防汛状态，做好各项防范工作。2014年3月18日，被告县水利局派员检查，给原告下发了龙水责字（2014）第015号《责令停止违法（章）行为通知书》，载明：查明水泵站砂场无证开采，责令于2014年3月18日17时前停止一切违法采砂行为。当月21日，被告县水利局又给原告下发了龙水责字（2014）第023号《责令停止违法（章）行为通知书》，查明水泵站砂场无证开采，责令于2014年3月24日18时前停止一切违法采砂行为，并自行拆除设施、设备，平整河道弃料和砂场临时用地，恢复原貌。原告投资人曾政全签收了上述两份通知书。2014年3月22日，中共龙南县委办公室、龙南县人民政府办公室联合下发《关于成立龙南县非法采（洗）砂专项整治工作领导小组的通知》。当日，龙南县非法采（洗）砂专项整治工作领导小组制定《龙南县非法采（洗）砂专项整治工作方案》，载明“整治对象：这次清理整治的重点对象是群众反映比较强烈的非法采（洗）砂点及第四轮公开出让时取得开采权但因长期存在严重违法违规采砂行为，滥采乱挖、破坏河堤、损毁农田、影响行洪安全，未重新取得《河道采砂许可证》的砂场进行清理整顿，重点包括10个违法违规非法采（洗）砂点（场），其中有第四轮公开出让时取得开采权但存在较严重违法违规采砂行为的渡江水泵站砂场（即本案原告）等砂场、⋯以及整治内容、整治工作安排”等事项；从2014年3月24日至4月30日，集中力量用一个多月时间完成专项整治行动，被告县水利局为现场拆除组的责任单位。2014年3月24日，龙南县非法采（洗）砂专项整治工作领导小组进行了动员、部署。同日，县专项整治行动小组即开始对原东江江头砂场等非法抽砂点进行强制拆除。2014年4月3日上午，被告县水利局认为原告水泵站砂场超范围开采、乱堆放弃料影响河道行洪、屡教不改、逾期未自行拆除等，遂按照龙南县非法采（洗）砂专项整治工作的安排，组织人力对原告的运砂机架、砂库、简易房屋等实施了强制破拆。当日，龙南县公安局派出当地辖区派出所民警在现场维持秩序，龙南县渡江镇人民政府派工作人员协助维稳和帮助搬离临时简易用房里的物品。2014年7月，原告将龙南县水利局、龙南县公安局、龙南县渡江镇人民政府诉至原审法院。在本案审理期间，原告于2014年8月26日向原审法院申请司法鉴定，经委托了赣州市中浩资产评估有限责任公司对被告执法行为所造成的有关财产损失进行评估，评估机构于2015年2月作出的评估结论为：损失价值为人民币544348.39元，其中机器设备评估值为人民币145107.73元，构筑物及其它辅助设施评估值为399240.66元。原告为此支付了评估费人民币5500元。后原告再次于2015年6月29日就涉及砂场设施的固定建筑物的建筑材料和相关工时损失向原审法院申请司法鉴定，评估机构赣州中浩资产评估有限责任公司于2015年7月29日出具《回复函》，载明：“在现场勘察中发现待估对象被拆除建筑物为钢混结构，根据《房地产估价规范》，钢混结构残值率为0%；根据2015年6月龙南县建筑市场行情，拆除同类建筑物的拆除费用超过同类建筑物的建筑材料回收价值。基于上述原因本公司无法对其进行价格鉴定”。
原审法院认为，根据《中华人民共和国防洪法》第八条第三款：“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、监督、指导等日常工作”，《中华人民共和国水法》第十二条第四款：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”，该法第六十五条第一款：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”等规定，本案被告龙南县水利局对龙南县区域的水务管理依法享有行政执法权。龙南县人民政府为被告县水利局颁发了《行政执法主体资格证》，确认被告县水利局具有水务行政执法主体资格。龙南县非法采（洗）砂专项整治工作领导小组制定《龙南县非法采（洗）砂专项整治工作方案》载明被告县水利局为现场拆除组的责任单位。2014年4月3日，被告县水利局组织相关人员对原告水泵站砂场实施了强制拆除行为，龙南县水利局为本案适格被告。龙南县公安局派民警维持现场秩序、龙南县渡江镇人民政府派工作人员协助维稳和帮助砂场搬离物品的行为，并未以自己的名义实施强制拆除行为，不是本案适格被告，原审法院已另行裁定驳回原告对龙南县公安局、龙南县渡江镇人民政府的起诉。被告县水利局根据《龙南县非法采（洗）砂专项整治工作方案》对全县违法违规采（洗）砂行为进行清理整治，取缔非法采（洗）砂点，规范采砂行为，本是有利于维护良好的采砂秩序，切实解决群众反映强烈的滥采乱挖、破坏河堤、损毁农田、影响行洪安全的热点问题。但合法的具体行政行为应当是认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国防洪法》等有关规定，对防汛等强制执行也应履行催告、作出强制执行决定、告知行政相对人权利义务等法定程序。本案中，被告县水利局即使认为原告的采砂行为违法要进行行政处罚、采取行政强制措施等，也应该遵循依法行政原则。可在本案举证期限内，被告县水利局所提交的证据只是反映被告仅向原告水泵站砂场作出了龙水责字（2014）第15、23号《责令改正违法行为通知书》，就组织相关人员对水泵站砂场实施强制拆毁采砂设施等行为，并没有提交能够证明其行政行为是按照法律规定的程序来规范实施的相应证据，被告县水利局强拆行为证据不足，程序违法，故被告县水利局实施的本案所涉具体行政行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关工作人员行使职权，有本法规定侵犯公民合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，被告县水利局违法实施了强制拆除原告的采砂设备、设施等行为，原告对造成其合法权益的损失，有取得赔偿的权利，被告县水利局应承担相应的行政赔偿责任。至于原告应否承担责任，原审法院认为如果被告县水利局检查中发现原告存在超范围开采、乱堆弃料、阻碍行洪、冲毁河堤、无证开采等违法问题，可根据原告的违法情节予以相应的行政处罚。即使原告在被告实施强制措施前有相应的违法行为，也不必然导致其合法财产应受到违法损毁的后果，被告县水利局行政执法不当，原告对此没有过错，不应承担违法行政所造成的相应损失。另外，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。该法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项规定，原告在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实。上述规定表明原告请求国家赔偿的，必须提供证据证明其合法权益的直接经济损失受到损害，且该损害系因行政机关及其工作人员行使行政职权所造成的；被告对不予赔偿的主张也应提供证据予以反驳。本案原告自行估算造成约70万元的损失，其大部分主张没有提供充分、有效证据佐证，难以采信。而被损毁的资产经原告申请法院委托评估机构所作出的资产评估报告书，估测了被评估资产的重置成本，结合成新率、残值等因素评估部分资产实际赔偿价值，较为科学、规范和合理，可作为行政赔偿的参考依据。其中，对于资产评估中原告受损的可拆移的电动葫芦、柴油机、电控及电缆等活动设备，属于原告水泵站砂场的合法财产，被告县水利局违法强制拆除所造成的设备赔偿值145107.73元属于原告的直接损失，应由被告县水利局承担。对于原告主张受损的固定建筑物及其辅助设施部分，由于《江西省河道管理条例》第十五条规定，河道管理范围内的建设项目，依法须经河道主管机关审查同意。原告与被告县水利局在签订河砂开采权出让合同时也明确载明“所建料库、管理房、码头、吊装设施等建筑物，均应严格履行涉河建筑或临时设施审批，并承诺到期自行无条件清理，否则一律视为非法涉河建筑予以取缔”。本案中原告并未提交其采砂塔吊基础设施、砂库、临时用房等建筑物（其中河堤堡坎等也属于采砂设施的基础部分，被告县水利局未对此损毁）已办理用地审批、所建建筑属合法的相关证据，且原告逾期未及时申请办证，属无证开采，被告县水利局已经几次发通知书责令原告限期停止一切违法行为，并自行拆除设施、设备，平整河道弃料和砂场临时占用土地，恢复原貌等，可评估机构的资产评估报告书中对上述建筑物评估值为399240.66元是按照原告合法占地的建筑物来评估的，不够合理、依据不足，原审法院对此项损失不能直接采纳。至于被拆除建筑物的建筑材料，根据物权法的规定，应属于原告水泵站砂场的合法财产，被告县水利局违法实施强制拆除，致使原告对建筑材料不能回收利用，被告县水利局对其尚有使用价值的建筑材料应酌情折价赔偿。但经评估机构勘察，被拆除建筑物为钢混结构，钢混结构残值率为0%；拆除同类建筑物的拆除费用超过同类建筑物的建筑材料回收价值。评估机构已不能对被拆建筑物的建筑材料损失进行价格鉴定，原告也未提交其他如建筑材料发票或其声称拆除违章建筑也应按400元／平方米进行赔偿等相关证据予以合理估算价值，无法认定该部分损失，故本案中对此不予支持。据此，原审法院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条、第二十七条、第五十六条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决：1.确认被告龙南县水利局于2014年4月3日对原告龙南县渡江镇水泵站砂场实施强制拆毁采砂设施等行政行为违法。2.由被告龙南县水利局于本判决发生法律效力后一个月内赔偿原告龙南县渡江镇水泵站砂场财产损失人民币145107.73元。3.驳回原告龙南县渡江镇水泵站砂场其他的诉讼请求。案件受理费50元，由被告龙南县水利局负担；评估费5500元，由原告负担2700元，由被告龙南县水利局负担2800元。
上诉人龙南县水利局提出上诉，请求：1.撤销龙南县人民法院（2014）龙行初字第11号行政判决第一项、第二项，依法改判确认龙南县水利局于2014年4月3日对水泵站砂场实施强制拆毁采砂设施等行政行为合法；2.驳回水泵站砂场关于经济损失的赔偿请求；3.一、二审案件受理费、评估费由水泵站砂场负担。事实和理由：1.《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定：发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事故等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。本案中，龙南县于2014年3月已经进入主汛期，不及时采取措施将严重影响行洪安全，龙南县人民政府、龙南县防汛抗旱指挥部在即将发生重大险情时，依据《中华人民共和国防洪法》第四十一条第二款规定，当江河湖泊的水情接近保证水位或安全流量，水库水位接近设计水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。该法第四十五条第一款规定，在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻碍物和其他必要的紧急措施。有权调用政府人力，决定采取必要的紧急措施，上诉人作为龙南县防汛责任单位及职能部门，在即将发生重大险情的紧急情况下，按照龙南县人民政府、龙南县防汛抗旱指挥部的安排部署，派员实施强制拆毁采砂设施等行政行为是为保护不特定多数人的生命财产安全而依法采取的应急措施，该行为符合上述法律规定，不适用《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条关于行政强制实施程序的一般规定，因此不存在程序违法情形。2.上诉人龙南县水利局实施的行为合法，水泵站砂场主张赔偿缺乏法律依据。3.龙南县水利局实施强制拆除前已多次向水泵站砂场下达责令停止违法行为通知书，但其仍屡教不改，且原告持有的《河道采砂许可证》已于2014年2月5日到期，但其未按《出让合同》要求及时重新办理《河道采砂许可证》核发手续，在未取得《河道采砂许可证》的情况下逾期掠夺性开采，系无证采砂行为，该行为属严重违法开采行为，其非法利益不应受法律保护，故被上诉人关于经济损失的赔偿请求无事实和法律依据。
被上诉人龙南县渡江镇水泵站砂场答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院对原审法院查明的事实予以确认。
上述事实有原审法院随卷移送的证据，二审询问协调笔录在卷证实。
本院认为，关于龙南县水利局实施的强制拆除行为是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三条第一款规定，行政强制的设定和实施，适用本法。该条确定了行政强制法与其他法律、行政法规的关系，行政强制法作为行政强制领域的新法、基本法，应当优先适用，根据程序从新原则，其他法律、法规中没有规定实施程序的，应当适用行政强制法规定；规定实施程序不一致的，除其他法律、行政法规规定的程序对行政机关要求更高之外，也应当适用行政强制法。由此可知，因防洪法并未就防汛指挥机构采取行政强制执行程序作出明确规定，防汛指挥机构实施行政强制执行应当适用行政强制法规定的实施程序。故上诉人龙南县水利局认为其对水泵站砂场实施的强制拆毁采砂设施等行为不适用行政强制法第十八条、第十九条行政强制实施程序一般规定的理由，不能成立。
根据《中华人民共和国行政强制法》规定，对强制执行应履行催告、作出强制执行决定、告知行政相对人权利义务等法定程序。本案中，龙南县水利局仅向水泵站砂场作出责令改正违法行为通知书，就组织相关人员对水泵站砂场实施强制拆毁采砂设施等行为。龙南县水利局对水泵站砂场实施强制拆毁行为违反法律规定，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法”的规定，原审法院确认龙南县水利局对水泵站砂场实施强制拆毁采砂设施等行政行为违法，该判项正确。上诉人龙南县水利局提出其对水泵站砂场实施强制拆毁采砂设施等行政行为合法的理由，不能成立。
关于水泵站砂场主张的损害赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关工作人员行使职权，有本法规定侵犯公民合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，龙南县水利局对水泵站砂场实施强制拆毁采砂设施行政强制执行违法，水泵站砂场有取得国家赔偿的权利。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产造成损害的，按照直接损失给予赔偿。该法第十五条规定，人法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张应当提供证据。由此可知，水泵站砂场应对遭受的直接损失向法院提供证据，龙南县水利局对不予赔偿的主张也应提供证据予以反驳。本案中，一审期间原审法院就龙南县水利局执法行为所造成水泵站砂场的有关财产损失进行评估，该评估报告估测被评估资产的重置成本，结合成新率、残值等因素评估资产实际赔偿价值，较为科学，可作为行政赔偿的参考依据。关于电动葫芦、柴油机等机器设备的赔偿问题。因电动葫芦、电动葫芦机架、柴油机、运砂斗、电控及电缆等机器设备属于水泵站砂场的合法财产，上述设备被龙南县水利局违法强制执行行为损毁，评估报告所认定的上述设备赔偿值属于水泵站砂场的直接损失，故原审法院判决龙南县水利局对上述机器设备损失价值145107.73元予以赔偿，并无不当。关于砼石砂库、河堤堡坎、简易房屋等固定建筑物的损害赔偿问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定，私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。本案中，虽然水泵站砂场未提交上述建筑物符合《江西省河道管理条例》第十五条“河道管理范围内的建设项目，依法须经河道主管机关审查同意”规定的相关证据，不能按合法占地的建筑物予以赔偿。但根据物权法的规定，上述被拆除建筑物的建筑材料应属于水泵站砂场的合法财产。上述建筑物被龙南县水利局违法实施的强制行为拆毁，且龙南县水利局所采取拆毁的方式，违反比例原则，致使上述建筑物的建筑材料不能回收利用，故对其尚有使用价值的建筑材料应酌情折价赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张应当提供证据。本案中，因评估报告中并未对上述被拆除建筑物的建筑材料损失作出相应的结论，水泵站砂场也未提交被拆除建筑物建筑材料损失的相关证据予以佐证。即对被拆除建筑物的建筑材料损失无法认定，故原审法院对水泵站砂场提出该部分损失不予支持，裁判正确。
综上，上诉人龙南县水利局提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院作出的判决，并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龙南县水利局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾照旭
代理审判员 王丽琼
代理审判员 张小光
二〇一五年十二月十一日
书 记 员 刘 英
代理书记员 童子风