山东省东营市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁05行初18号
原告：垦利同和生物科技有限公司。住所：东营市垦利区新兴路***号。
法定代表人：刘保忠，总经理。
委托诉讼代理人：黄俊华，山东崇诺律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王康，山东崇诺律师事务所律师。
被告：东营市垦利区人民政府。住所：垦利区胜兴路**号。
法定代表人：马保文，区长。
委托诉讼代理人：尚玉国，东营市垦利区人民政府法制办公室主任。
委托诉讼代理人：崔志强，东营市垦利区人民政府法制办公室工作人员。
原告垦利同和生物科技有限公司不服被告东营市垦利区人民政府（以下简称垦利区政府）作出的生产安全事故批复，于2017年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年12月8日、2018年1月25日公开开庭审理了本案。原告垦利同和生物科技有限公司的委托诉讼代理人黄俊华、王康，被告垦利区政府的副区长杨月明及委托诉讼代理人尚玉国、崔志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月31日，被告垦利区政府作出《垦利区人民政府关于<东营市垦利区垦利街道垦利同和生物科技有限公司“4.20”锅炉炉膛燃气燃爆事故调查报告>的批复》（垦政字［2017］78号）（以下简称《批复》），同意东营市垦利区垦利街道垦利同和生物科技有限公司“4.20”锅炉炉膛燃气燃爆事故调查组（以下简称事故调查组）提交的《东营市垦利区垦利街道垦利同和生物科技有限公司“4.20”锅炉炉膛燃气燃爆事故调查报告》（以下简称《调查报告》）。具体批复内容包括：一、事故调查组的组成和工作程序符合《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）和《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》（山东省人民政府第236号令）等有关规定。二、原则同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定。这是一起因燃烧器未经型式试验合格、人员违规操作引发的责任事故。三、原则同意事故调查组对有关责任人和责任单位的处理意见，依法依规追究有关责任人和责任单位的责任（具体列明了对责任人、责任单位的处理意见）。四、同意事故调查组提出的事故防范和整改措施。五、垦利区安监局要按照法律、法规、权限及法定程序，抓好有关责任人处理意见的落实。
原告垦利同和生物科技有限公司起诉称：2017年4月20日5时30分左右，垦利同和生物科技有限公司在锅炉试运行过程中，燃气在炉膛发生燃爆，造成2人死亡。被告组织的事故调查组于2017年7月26日作出《调查报告》，被告于2017年8月31日作出《批复》。原告认为事故调查组作出的《调查报告》认定事实不清，程序违法，适用法律错误，被告未尽审查义务，作出《批复》缺乏事实依据。请求人民法院撤销该《批复》，并由被告承担本案诉讼费用。
原告除向法庭提交了本案被诉的《批复》外，未提交其他证据材料。
被告垦利区政府答辩称：一、被告主体适格。《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。”第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。”《山东生产安全事故报告和调查处理办法》第五条规定：“县级以上人民政府负责事故的调出处理工作。安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门以及其他有关部门和单位，应当依照各种职责做好事故调查处理的相关工作。”2017年4月20日5时30分，原告所有的锅炉试运行过程中，燃气在炉膛发生燃爆事故（以下简称4.20事故），造成2人死亡。被告于同日成立了由垦利区安监局、民政局、监察局、公安局、总工会、农业局、质监局、垦利街道办事处有关负责人及相关专家组成的事故调查组。事故调查组分为技术组、管理组和综合组，分别按照各自职责对“4.20事故”进行调查。事故调查组经调查后出具《调查报告》，被告按照程序对《调查报告》进行批复，主体适格。
二、事故调查组职责履行合法充分，出具的《调查报告》内容完备，符合法律法规规定。（一）《调查报告》认定事实清楚，证据确实充分。事故调查组调取了《垦利同和生物科技有限公司规章制度》《垦利同和生物科技有限公司安全环保管理制度》《生产办公室规章制度》《垦利同和生物科技有限公司20170405开机方案》等文件，对事故现场进行检查制作了现场检查笔录并拍照取证，分别对原告的7名职工、东营广丰工贸有限公司（以下简称广丰公司）2名职工、山东泰然生物工程有限公司2名职工、长沙胜能实业有限公司职工进行了询问，制作了询问笔录或调查笔录。事故调查组依据《特种设备安全法》《燃油（气）燃烧器安全技术规则》等法律法规及文件规定，认定原告有未全面落实企业主体责任，项目建设、特种作业人员管理不到位，未制定特种设备操作规程和有关安全管理制度，未建立特种设备作业人员管理档案，未对特种设备作业人员进行安全教育和培训，在无燃烧器制造单位或其授权单位的技术人员现场指导的情形下安排其职工进行调试作业，将3吨燃油燃气有机热载体锅炉及1吨蒸汽发生器项目发包给不具备特种设备安装资质的广丰公司组织安装调试的违法事实。（二）事故原因分析客观、定性准确。事故调查组根据现场状况，结合事故锅炉运行记录，认定锅炉在再次点火前炉膛内积聚一定浓度空气燃料混合气体，且达到爆炸极限，在后续手控操作点火过程中发生燃爆是事故发生的直接原因。根据事故原因分析，事故调查组将“4.20事故”定性为一起因燃烧器未经型式试验合格、人员违规操作引发的责任事故。（三）对事故单位及人员的处理建议适当。本案，事故调查组在查清原告及其工作人员存在的违法事实的基础上，提出的对原告处以罚款20万元的处理建议符合相关法律规定。（四）《调查报告》内容完备，程序合法。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第一款、《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》第二十五条的规定，事故调查组形成的事故调查报告内容完备，对事故的调查客观、公正、实事求是。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日其60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”本案，2017年4月20日，被告成立事故调查组，2017年6月12日，经被告批准，提交调查报告的期限延长至8月18日。8月17日，事故调查组将事故调查报告提交被告审核批复。事故调查报告的作出符合法定期限。三、被告作出的《批复》符合法律法规规定。《山东省生产安全事故报告和调出处理办法》第二十七条规定：“重大事故、较大事故、一般事故的事故调查报告，有负责组织事故调查的人民政府依照有关规定履行相关程序后，于收到事故调查报告之日起15日内批复给下级有关人民政府、事故调查组的有关成员单位和事故发生单位。”本案，事故调查组作出《调查报告》后，于2017年8月17日向被告提交了请示。被告对事故调查材料审查后，于8月31日作出《批复》，符合上述规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据和依据：
1、《垦利区人民政府办公室关于成立东营市垦利区垦利街道垦利同和生物科技有限公司“4.20”锅炉炉膛燃气燃爆事故调查组的通知》（2页）。
2、《东营市垦利区垦利街道垦利同和生物科技有限公司“4.20”锅炉炉膛燃气燃爆事故调查组分工安排》（3页）。
3、《垦利同和生物科技有限公司“4.20”锅炉炉膛燃气燃爆事故调查组关于延期提交“4.20”事故调查报告的请示》（2页）。
4、《垦利区人民政府关于同意延期提交“4.20”事故调查报告的批复》（1页）。
5、垦利区人民政府办公室请示和报告文件呈批单（4页）。
6、《垦利区人民政府关于<东营市垦利区垦利街道垦利同和生物科技有限公司“4.20”锅炉炉膛燃气燃爆事故调查报告>的批复》（4页）。
7、《东营市垦利区垦利街道垦利同和生物科技有限公司“4.20”锅炉炉膛燃气燃爆事故调查报告》（14页）。
8、《调查报告》网站公示打印件（4页）、《批复》网站公示打印件（4页）。
以上1-8号证据证明目的：1．根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条、第十九条和《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》第五条、第十八条的规定，被告于2017年4月20日成立了“4.20”事故调查组，对“4.20”事故进行调查处理。2．事故调查组按法定程序进行了事故调查，由于涉及诸多外地企业和外地工作人员，存在取证困难等原因，不能按期提交《调查报告》，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定经被告批准后，将提交事故调查报告的时间延长至2017年8月18日，并不违反《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》的规定。3.2017年8月17日事故调查组向被告提交了《调查报告》，被告经研究讨论后，认为报告对事故原因、事故性质、责任认定、责任者处理建议等，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，调查程序合法，于2017年8月31日作出《批复》。4.2017年8月31日，事故调查组根据安全生产法第八十三条的规定将被告作出的批复和事故调查报告在垦利县安全生产监督管理局网站及时向社会进行了公布。
9、现场检查笔录（2页）。
10、事故现场取证单（14份14页）。
9-10号证据的证明目的：1.2017年4月20日5时30分，原告发生锅炉炉膛燃气爆燃事故。2．事故发生后爆燃锅炉及相关设备现场状况。
11、《垦利同和生物科技有限公司规章制度》（3页）。
12、《垦利同和生物科技有限公司安全环保管理制度》（6页）。
13、《生产办公室规章制度》（2页）。
14、《生产安全工艺操作规程》（9页）。
15、对韩建强的询问笔录（4页）、对郝晓东的询问笔录（7页）、对吕玉祥的询问笔录（4页）、对王宏斌的询问笔录（5页）、对薛岭的询问笔录（4页）、对任云鹏询问笔录（3页）。
11-15号证据证明目的：原告未制定特种设备操作规程和有关安全管理制度，未建立特种设备作业人员管理档案，当班司炉工王凤亮（事故中死亡）无相应司炉资质证件，违反《特种设备安全法》第十三条、第十四条、第三十条、第三十五条，《山东省特种设备安全条例》第十七条和《特种设备作业人员监督管理办法》第二条、第二十条的规定。
16、《垦利同和生物科技有限公司20170405开机方案》（14页）。
17、《锅炉、蒸汽发生器运行记录（2017.3.9-2017.4.19）》（13页）。
18、《2017年4月考勤表》（1页）。
19、对周海堂的询问笔录（4页）、对张磊的询问笔录（5页）、对李常顺的询问笔录（3页）、对任云鹏的询问笔录（3页）、对马冰的询问笔录（7页）、对马冰的调查笔录（3份13页）、对张磊的调查笔录（5页）、对薛岭的调查笔录（3页）、对任云鹏调查笔录（4页）、对郝晓东调查笔录（4页）。
16-19号证据的证明目的：《垦利同和生物科技有限公司20170405开机方案》《锅炉、蒸汽发生器运行记录（2017.3.9-2017.4.19）》《2017年4月考勤表》是事故调查组在事故现场提取。结合15号证据韩建强询问笔录、郝晓东询问笔录、吕玉祥询问笔录和王宏斌询问笔录，能够证明原告未对作业人员进行安全教育和培训，在无燃烧器制造单位或其授权单位技术人员现场指导的情形下安排其职工王凤亮（事故中死亡）、韩建强、赵刚（事故中死亡）进行调试作业，违反《质检总局办公厅关于燃气锅炉风险警示的通告》关于新装锅炉系统调试的规定。
20、《3Ｔ导热油炉及配套1Ｔ蒸汽发生器设备购销合同》（2页）。
21、《3吨锅炉及1吨蒸汽发生器现场安装协议》（3页）。
22、《3吨锅炉及1吨蒸汽发生器技术协议》（6页）。
23、《锅炉规范》（1页）。
24、《垦利同和生物科技有限公司ＹＹ（Ｑ）Ｗ-2100Ｙ（Ｑ）锅炉安装安全性能监督检验方案》（8页）。
25、《锅炉、蒸汽发生器运行记录（2017.3.9-2017.4.19）》（13页）。
26、《锅炉用电量统计2017.4.15-2017.4.20》（1页）。
27、对焦志强的询问笔录（3页）、对张磊的询问笔录（3页）、对马晓伟的调查笔录（2页）。
28、广丰公司营业执照和税务登记证复印件（3页）。
20-28号证据证明目的：《3Ｔ导热油炉及配套1Ｔ蒸汽发生器设备购销合同》《3吨锅炉及1吨蒸汽发生器现场安装协议》《3吨锅炉及1吨蒸汽发生器技术协议》是原告向事故调查组提供，《锅炉、蒸汽发生器运行记录（2017.3.9-2017.4.19）》《垦利同和生物科技有限公司ＹＹ（Ｑ）Ｗ-2100Ｙ（Ｑ）锅炉安装安全性能监督检验方案》《锅炉用电量统计2017.4.15-2017.4.20》是事故调查组在事故现场提取，《锅炉规范》是事故调查组自山东泰安山锅集团有限公司（以下简称山锅集团）调取。结合15号、19号证据中郝晓东询问笔录、王宏斌询问笔录、薛岭询问笔录、马冰询问笔录、任云鹏调查笔录，能够证明原告将3吨燃油燃气有机热载体锅炉及1吨蒸汽发生器项目发包给未取得特种设备安装改造维修许可证的广丰公司进行安装调试，违反了《中华人民共和国特种设备安全法》第十八条的规定。
被告于第一次庭审后补充提交了对山锅集团锅炉质量进行调查的有关证据，本院于2018年1月25日组织双方当事人进行了质证。被告补充提交以下证据：
29、山锅集团营业执照。
30、《中华人民共和国特种设备制作许可证》（编号：ＴＳ2110731-2019）。
31、山锅集团质量证明书（产品编号：ＫＹ-0034）（17页）。
32、参与事故调查的两位专家雷健、马照常的资格证书。
29-31号证据证明目的：山锅集团具备生产Ａ级锅炉的资格，其生产的锅炉具备特种设备监督检验证书，经山东省特种设备检验研究院泰安分院监督检验，安全性能符合锅炉安全技术监察规程要求。
32号证据的证明目的：参与事故调查的两位专家均具备相关特种设备检验检测资格，成立的“4.20事故”调查组符合法律规定。
被告于举证期限内向法庭提交了其作出《批复》的法律依据：《中华人民共和国安全生产法》第八十三条、第一百零九条，《特种设备安全法》第十三条、第十四条、第三十四条、第三十五条，《特种设备作业人员监督管理办法》第二条、第二十条，《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条、第十九条、第二十九条、第三十条，《山东省特种设备安全条例》第十七条，《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》第五条、第十八条，《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十四条，《东营市安全生产监督管理局行政处罚自由裁量权执行标准》。
原告针对被告的举证，发表以下质证意见：对被告提供的1、2号证据，认可其真实性、关联性，但对合法性有异议。一、被告成立的事故调查组不符合法律法规的规定，该调查组作出的《调查报告》也就缺乏合法性基础，被告对该没有合法性基础的《调查报告》作出批复，程序违法。1、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十一条规定：“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。”根据事故调查报告认定的事故发生单位概况,涉案事故发生单位分别为原告、山东正汉生物科技股份有限公司、广丰公司、山锅集团、长沙胜能实业有限公司、青岛华泰锅炉热电设备有限公司。本案事故发生地为垦利区，事故发生单位分别位于垦利区、泰安市、长沙市、青岛市，不在同一县级以上行政区域。虽然该条规定由事故发生地人民政府负责调查，但被告未通知其他事故发生单位所在地人民政府派人参加，被告成立的事故调查组不符合法律规定。2、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款规定：“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”被告仅委托两名专家参加，其本身并未派人参加，也未邀请人民检察院派人参加，再次证明被告成立的事故调查组不符合法律规定。二、对被告提供的3-5号证据，《事故调查组关于延期提交“4.20”事故调查报告的请示》、《垦利区人民政府关于同意延期提交“4.20”事故调查报告的批复》、垦利区人民政府办公室请示、报告文件呈批单，对其真实性、合法性有异议。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”根据被告提交的本案证据，涉及外地企业以及外地工作人员需要取证的只有长沙胜能实业有限公司周海棠询问笔录，询问地点是垦利区安监局，询问时间是2017年4月23日14时11分到16时10分，因此被告以花费较长时间申请延期与真实情况不符，本案被告也没有提交与技术鉴定报告有关的证据，因此不符合需要延长提交事故调查报告期限的特殊情况，被告无故延长调查时间程序违法。
三、对7号证据《调查报告》的真实性、合法性有异议。一是该报告不符合法律法规规定的形式要件。被告违反法定程序成立的事故调查组成员共有12人，但在该报告上签字的仅有10人，事故调查组成员袁国德、吉伟并没有在事故调查报告上签字，证明该《调查报告》并非是事故调查组成员一致认可的。二是该报告认定主体错误：关于马冰的身份问题。根据《调查报告》认定的事故发生单位概况：马冰作为广丰公司代理人以该公司的名义与原告签订3吨燃油燃气有机热载体锅炉及1吨蒸汽发生器的设备购销合同、安装协议及技术协议。《调查报告》同时查明：2016年12月1日，山锅集团与广丰公司签订ＹＹ（Ｑ）Ｗ-2100Ｙ（Ｑ）燃油（气）有机热载体锅炉购销协议，山锅集团法定代表人王锦辉授权马冰为公司本次业务的代理人，全权负责垦利同和生物科技有限公司3万吨导热油锅炉各项业务事宜，有效期为2016年12月1日至2017年2月1日。青岛华泰锅炉热电设备有限公司作为事故锅炉的安装单位，也是马冰依据山锅集团的授权分包的。根据查明的上述单位概况：马冰作为广丰公司的代理人，实际是以广丰公司的名义作为山锅集团的代理商，山锅集团先将其生产的ＹＹ（Ｑ）Ｗ-2100Ｙ（Ｑ）燃油（气）有机热载体锅炉以销售给广丰公司的方式与广丰公司签订购销协议，再通过广丰公司将涉案锅炉销售给原告，并授权马冰全权负责涉案锅炉各项业务事宜。马冰因涉案锅炉所实施的行为是履行山锅集团授权，代表山锅集团的职务行为，事实清楚。根据《调查报告》在事故的原因及性质（二）间接原因中“认定广丰公司在3吨燃油燃气有机热载体锅炉及1吨蒸汽项目按装施工、调试过程中存在严重违法违规行为。”《调查报告》第四条“对事故责任人员及责任单位的处理意见”第3项认定：“马冰，东营广丰工贸有限公司业务销售经理，（1）在公司无锅炉制造许可证、安装改造维修许可证的情况下与垦利同和生物科技有限公司签订了3吨燃油燃气有机热载体锅炉及1吨蒸汽发生器项目购销、安装及技术协议；（2）在3吨燃油燃气有机热载体锅炉调试中没有跟班调试，未告知垦利同和生物科技有限公司锅炉操作工不按照规定流程操作燃烧器会造成的危险后果；（3）耐压试验时，未告知青岛华泰锅炉热电设备有限公司安装人员和山锅集团人员到现场；（4）购销合同签订后更换了燃料油种类和燃烧器型号；（5）未按规定进行停炉作业，对事故负有重要责任。”但山锅集团对马冰及广丰公司的资质情况是明知的，并且明确授权马冰全权负责，马冰又依据授权将事故锅炉的安装任务分包给青岛华泰锅炉热电设备有限公司。显然山锅集团对选任存在严重错误，马冰、广丰公司在本案中所实施的行为均是按照山锅集团的授权代表山锅集团实施的，虽然马冰、广丰公司对事故的发生应承担一定的责任，但却未对山锅集团提出任何建议，而是将应由山锅集团承担的责任全部推给马冰和广丰公司，属认定主体错误。三是事故认定原因错误。《调查报告》第三项事故的原因及性质（一）直接原因中，《调查报告》根据现场综合状况推断了导致事故的直接原因，如果推断正确，虽然混合气体的混合比达到爆炸极限，在点火时可能引起混合气爆炸，但爆炸产生的压力是否超过了事故锅炉的设备压力也应当予以查明。根据设计规程，锅炉安装的防爆门开启压力应当留有很大比例的安全余量，当锅炉内的压力升高至一定值（应远低于锅炉的设计压力）时自行开启泄压，以达到保护锅炉安全的目的。但事故锅炉在防爆门为下落状态时，显然爆炸压力尚未达到锅炉的设计压力极限，但锅炉筒体端盖的20个紧固螺栓就崩断17个，扭曲变形3个，事故锅炉质量及配套的防爆门不符合设计和制造标准，存在严重的设计和生产质量问题。山锅集团生产的锅炉存在严重设计缺陷及生产质量问题才是本次事故发生的直接原因，但事故调查报告未对涉案锅炉依法进行技术鉴定，直接认定山锅集团对本次事故没有任何责任，没有事实依据。其次，关于事故的间接原因。（1）原告对全面落实企业主体责任、项目建设、特种作业人员管理方面及项目发包方面存在一定过错，但这些过错并非一定能造成事故的发生，如果事故锅炉符合生产质量标准，在达到炉体设计压力之前打开锅炉防爆门，本次事故完全可以避免。（2）广丰公司在3吨燃油燃气有机热载体锅炉及1吨蒸汽发生器项目安装施工、调试过程中存在严重违规行为，也是毋庸置疑的，但马冰作为山锅集团对事故锅炉的全权负责的代表，山锅集团对此是明知的，并且委托马冰以广丰公司的名义进行事故锅炉的交易，山锅集团对此应当承担主要责任。（3）长沙胜能实业有限公司将未进行型式试验、未取得型式试验合格证书的ＳＴＹＱ300型燃烧器销售给广丰公司并进入安装调试环节，并且生产厂家也未提供燃烧器及配套部件（包括电磁阀、控制器、火焰检测器）的生产厂家、合格证、质量证明文件等，但未进行型式试验并不必然导致涉案爆炸事故的发生。虽然长沙胜能实业有限公司对未进行型式试验的设备进行出售应当承担相应的责任，但对事故锅炉的全权处理事宜也是马冰根据山锅集团的授权进行的，山锅集团对此也应承担相应的责任。（4）《中华人民共和国安生生产法》第七十四条规定：“生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外，还应当查明对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任，对有失职、渎职行为的，依照本法第七十七条的规定追究法律责任。”调查报告认定本案事故的性质为安全生产责任事故，却未查明相关行政部门（比如：安监、质监部门）是否对事故负有责任，被告对此未尽审查义务。（5）被告聘请的两名专家是安全方面的专家，但是否具备锅炉方面的专业特长不明确，其对事故原因的推断是不真实可信的。
四、对4号证据《批复》的合法性不予认可。该《批复》仅原则上同意事故调查报告对事故性质的认定和处理意见，却未对事故调查报告的合法性进行审查，尤其是在未依法派人参加事故调查的情况下，对调查经过不了解，仅从形式上进行审查，认定事实不清、证据不足。
五、对8号证据《调查报告》网站公示打印件、《批复》网站公示打印件的真实性无法确认。
六、对9-27号证据综合质证如下：1、对该组证据的真实性无异议，该组证据是事故调查组据以作出《调查报告》的所有证据。原告以及《调查报告》给予处罚建议的其他事故发生单位，存在的违规行为均不应成为本案锅炉爆炸的直接原因，涉案锅炉爆炸与山锅集团生产的锅炉是否存在设计制造缺陷，关系重大。调查组对此没有进行任何调查。
七、对29-32号证据，属被告逾期提交的证据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第34条第二款的规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，应当视为没有相应证据。
被告针对原告质证发表以下辩驳意见：1、关于延长期限问题。当时事故调查只是事先设定调查范围及人员，但是被调查的单位及人员是否与本案有关，尚无法确定。原告仅依据周海棠的笔录来认为不具备延长期限的特殊情况是不应支持的。2、关于原告认为没有给山锅集团处罚的问题。调查组到山锅集团进行了调查取证，事故调查组没有对锅炉进行质量鉴定，是因为山锅集团是具备合法生产锅炉资质的正规公司，生产厂家具有合法的资质，出厂是合格的产品。爆炸是因为燃气在炉膛中聚集达到一定浓度引发。3、关于原告所说的垦利区安监局依据《批复》对其作出处罚的问题。垦利区安监局对原告作出行政处罚并非直接依据的是被告的批复，主要依据的是调查组调查的事实和相关的法律法规规定。4、关于被告补充提交的证据未在法定期限内提交的问题。因为原告在诉状中没有提及山锅集团生产锅炉安全质量问题，仅是针对被告《批复》、《调查报告》提起的诉讼，而《调查报告》中未涉及山锅集团违法行为的认定，故被告未在举证期限内提交相关资料。
本院对被告的举证作如下认证：被告提交的证据，是事故调查组进行事故调查时收集、调取的证据，系被告作出《批复》的依据，可以证明其对《调查报告》的审查情况，认定为有效证据。关于被告超过举证期间提交的29-32号证据，经审查，《调查报告》的作出，调取了大量证据，被告在向法庭提交证据时，主要将与原告有关的证据进行了提交。原告庭审中提出了对山锅集团的调查问题及专家资质问题，经法庭许可，被告补充提交了29-32号证据。29-32号证据系在事故调查过程中业已形成的证据，经法庭许可，被告补充提交并无不当，本院认定为有效证据。
经审理查明：2017年4月20日5时30分左右，原告垦利同和生物科技有限公司在锅炉试运行过程中，燃气在炉膛发生燃爆，造成2人死亡,事故直接经济损失为190余万元。同日，被告垦利区政府成立了由垦利区安监局、民政局、监察局、公安局、总工会、农业局、质监局、垦利街道办事处有关负责同志及2名专家的组成“4.20”事故调查组，并邀请了垦利区人民检察院派员参加，开展事故调查工作。两名专家均取得了特种设备检验检测人员资格证书，其中雷健具备压力容器、压力管道、射线胶片照相检测资格证书；马照常具备锅炉、射线胶片照相检测、渗透检测、磁粉检测、有机热载体检测、锅炉水质检测资格证书。
事故调查组通过现场勘验、调查取证，查明了事故发生单位包括原告、山东正汉生物科技股份有限公司、广丰公司、山锅集团、长沙胜能实业有限公司、青岛华泰锅炉热电设备有限公司的概况，涉事锅炉、燃烧器基本情况及安装、使用、运行情况，事故发生经过及应急救援情况，分析认定了事故发生的直接原因、间接原因及事故性质，认定了事故责任单位、人员并提出了处理建议、防范和整改措施。根据报告载明的，造成本次事故的直接原因：在锅炉再次点火前炉膛内积聚一定浓度空气燃料混合气体，且达到爆炸极限，在后续手控操作点火过程中发生炉膛燃爆事故。间接原因包括：1、原告未全面落实企业主体责任，项目建设、特种作业人员管理不到位。2、广丰公司在3吨燃油燃气有机热载体锅炉及1吨蒸汽发生器项目安装施工、调试过程中存在严重违法违规行为。3、长沙胜能实业有限公司违反《中华人民共和国产品质量法》、《燃油（气）燃烧器安全技术规则》的有关规定，将未进行型式试验、未取得型式合格证书的ＳＴＹＱ300型燃烧器销售给广丰公司并进入安装调试环节。4、垦利街道办事处落实《山东省特种设备安全条例》不力，协助履行特种设备安全监督属地管理责任不到位。5、垦利区质量技术监督局落实《中华人民共和国特种设备安全法》和《山东省特种设备安全条例》不力，履行调试监督管理职责不到位。
《调查报告》并载明以下内容：2016年12月1日，山锅集团与广丰公司签订涉案锅炉产品购销合同，山锅集团法定代表人授权广丰公司销售经理马冰为其本次业务的代理人，全权负责原告购买的锅炉的各项业务事宜，有效期为2016年12月1日到2017年2月1日。广丰公司无特种设备（锅炉）、压力容器等制造、安装资质。2016年12月6日，广丰公司代理人马冰与原告签订了3吨燃油燃气有机热载体锅炉及1吨蒸汽发生器的设备购销合同、安装协议及技术协议。广丰公司在不具备锅炉安装施工资质的情况下，组织原告进行了锅炉安装和调试作业等违规行为。
2017年6月9日，事故调查组向被告垦利区政府提出延期提交事故调查报告的请示，6月12日，垦利区政府批复同意延期60日提交事故调查报告。7月26日，事故调查组作出《调查报告》，调查组12名成员中的10名成员于该报告落款日期后签字确认，另有2名成员因受到相关处分，后期没有参与事故调查。事故调查组作出《调查报告》后，于2017年8月17日向被告提交了请示。被告对事故调查材料审查后，于8月31日作出《批复》。《调查报告》及《批复》均通过垦利区安全生产监督管理局网站进行了公布。
本院认为：一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题。负责事故调查的人民政府根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，对事故调查报告作出的批复，对当事人权利义务产生了实际影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。
二、关于被告垦利区政府是否具备作出安全事故调查批复的法定职权问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。”第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。”第三十二条规定：负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日其15日内作出批复。被告垦利区人民政府作为事故发生地的县级人民政府，负有进行事故调查及对事故调查报告作出批复的法定职责。
三、关于本案事故调查组组成人员的合法性问题。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款、第三款的规定：根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。经审查，“4.20”事故调查组由垦利区安监局、民政局、监察局、公安局、总工会、质监局、垦利街道办事处有关人员及2名取得特种设备检验检测资格的专家组成，在垦利区政府关于成立事故调查组的文件（垦政办字[2017]15号）中，明确载明了所邀请的垦利区检察院的具体人员。因此，应当认定本案事故调查组的成立符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条的规定
四、关于事故调查报告延长期限作出的合法性问题。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定：事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。本案中，事故调查组根据其调查过程中的实际情况，向垦利区政府申请延长提交事故调查报告的期限，垦利区政府批准延期60日提交事故报告。事故调查组在办理了延长期限的审批手续后，于2017年8月17日向被告提交《调查报告》，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定。
五、关于事故调查组对山锅集团是否履行了调查及责任认定的职责问题。被上诉人提交了事故调查组调取的山锅集团营业执照、许可证及质量证明书等证据材料，上述证据材料能够认定山锅集团作为涉案锅炉的生产厂家，具备生产Ａ级锅炉的资质，涉案锅炉出厂时经产品质量检验合格。但《调查报告》同时查明，山锅集团在向广丰公司销售涉案锅炉的同时，亦将涉及该锅炉的购买、安装、调试等事项全部委托给广丰公司，而广丰公司并不具备相应资质。山锅集团作为具有较大危险性的锅炉这一特种设备的生产厂家，在委托销售、安装、调试时应当对其委托的单位是否具备相应资质尽到注意义务。《调查报告》以山锅集团具备生产Ａ级锅炉的资质，涉案锅炉出厂时经产品质量检验合格为由，认定山锅集团不承担本次安全生产事故责任，但未能对山锅集团委托安装过程中的行为性质及是否应当承担相应的安全生产责任作出认定。而被告作出的《批复》中对《调查报告》中包括该项问题在内的内容均表示同意。对此，本院认为被告在作出批复行为时，未能就事故调查组对山锅集团的调查及责任认定情形进行严格审查，属于认定事实不清。
综上，被告垦利区政府作出的《批复》认定事实不清，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告东营市垦利区人民政府作出的《垦利区人民政府关于<东营市垦利区垦利街道垦利同和生物科技有限公司“4.20”锅炉炉膛燃气燃爆事故调查报告>的批复》（垦政字〔2017〕78号）。
二、被告东营市垦利区人民政府应当在本判决生效后15日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告东营市垦利区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 蒋建功
审 判 员 张晓丽
人民陪审员 杜桂根
二〇一八年四月十七日
书 记 员 王 丹