新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新0105行初72号
原告：刘满学，男，1972年5月31日出生，住乌鲁木齐市天山区。
被告：乌鲁木齐市城市客运统管办公室，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市北站路*号。
法定代表人：刘俊，乌鲁木齐市城市客运统管办公室主任。
委托代理人：杨宏涛，男，1973年12月8日出生，乌鲁木齐市城市客运统管办稽查一队副主任科员，住乌鲁木齐市水磨沟区。
委托代理人：ＸＸ帆，新疆聂子律师事务所律师。
原告刘满学与被告乌鲁木齐市城市客运统管办公室（以下简称乌市客运统管办）交通行政处罚一案，我院于2016年9月28日作出（2016）新0105行初90号行政判决。乌市客运统管办不服，上诉到乌鲁木齐市中级人民法院。2017年2月27日乌鲁木齐市中级人民法院作出（2016）新01行终272号行政裁定，撤销我院（2016）新0105行初90号行政判决，发回我院重审。本院依法适用普通程序，于2016年4月26日公开开庭审理了本案。原告刘满学，被告的委托代理人杨宏涛、ＸＸ帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告乌市客运统管办于2016年4月8日作出乌客保通[2016]0005961号《乌鲁木齐市城市客运管理先行登记保存证据通知书》（以下简称《先行登记保存证据通知书》），决定根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定，对原告从事无证营运的新AXXX**号小轿车予以登记保存，期满后未返还车辆。
原告刘满学诉称，2016年4月8日11时左右，我从居住的天山区青年路月光小区驾驶新AXXX**号小轿车准备到单位去上班，在小区门口碰到一位女士招手搭车，经询问是到小西门办事的，因为顺路想做好事帮忙把她送到小西门再去上班，于是就请她上了车。11时50分车行至人民广场位置时，被告的执法人员将我的车拦停，认定我无证营运，将我的车辆予以异地保存。我进行了申辩，但被告不听申辩，向我出具了《城市客运违法行为处理通知书》、《先行登记保存证据通知书》和《先行登记保存证据清单》。我自始至终未从事无证营运，被告的上述行为严重地损害了我的合法权益，故提起行政诉讼，请求：1.确认被告作出的先行登记保存新AXXX**号车辆的行政行为违法；2.被告向原告返还违法保存的新AXXX**号车辆。
原告未向本院提交证据。
被告乌市客运统管办辩称，不同意原告刘满学的诉讼请求。原告刘满学的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回。一、被诉先行登记保存的基本情况。2016年4月8目，客运统管办出具乌客保通[2016]0005961号《乌鲁木齐市城市客运管理先行登记保存证据通知书》，对刘满学涉嫌从事无证营运的新AXXX**号车辆先行登记保存证据。该通知书于当日向刘满学送达，但刘满学拒绝签字。二、先行登记保存不具有行政可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。先行登记保存不属于查封、扣押等行政强制措施。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”的规定，先行登记保存是行政机关收集证据的一种方式，是行政机关执法人员在执行公务进行收集证据时，在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，对相关物品和其他相关资料予以清点并登记造册的一种证据保全措施。它是行政执法过程中的一种取证手段，是行政处罚中的一个环节，不是独立的行政行为，仅仅是种证据保全措施，不具有行政可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。三、客运统管办具有查处违法客运的法定职权，在收集证据时有权先行登记保存。《乌鲁木齐市客运出租汽车管理条例》第四条规定：“市人民政府城市交通行政主管部门负责对本市客运出租汽车行业实施管理，具体管理工作由其所属的市城市客运统管办公室(以下简称客运管理机构)负责”。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。”依据上述规定，乌市客运统管办具有查处违法客运的法定职权，在收集证据时有权先行登记保存。四、客运统管办收集证据时，先行登记保存新AXXX**号车辆符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定。1.2016年4月8日，原告刘满学驾驶新AXXX**号小型普通客车在人民广场因涉嫌无证营运被乌市客运统管办稽查人员依法查处。稽查人员当场对乘客依法进行了询问，乘客称：2016年4月8曰11时左右，在青年路挡了车。乘客不认识车主，该车主动将车停在乘客面前，将乘客拉上准备送到大西门鞋城。乘客上车后车主并没有说明是免费拉载。乘客也准备给车主15元车费。以上事实有乘客询问笔录为证。另外，稽查人员对驾驶员刘满学当场询问时，刘满学承认不认识乘客。并且承认在没有客运营运手续情况下从青年路拉载乘客将其送到大西门鞋城，并未向乘客说明免拉载乘客。2.刘满学曾经于2015年10月16日驾驶新AXXX**号小型普通客车在沙区工商局因无证营运被乌市客运统管办依法查处并作出了乌客罚字2015第10-0106号行政处罚决定书。3.基于上述事实，乌市客运统管办执法人员有必要进行进一步调查并收集证据，因此，先行登记保存涉嫌违法客运的车辆证据完全具有必要性。4.车辆属于移动物品，且刘满学非本地户籍。一旦车辆脱离控制，以后难以取得。因此，乌市客运统管办收集证据时，先行登记保存新AXXX**号车辆符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定。而且《乌鲁木齐市客运出租汽车管理条例》第二十九条规定：违反本条例有下列行为的，由客运管理机构按以下规定处罚：(一)未办理客运出租汽车“营运证”从事客运出租汽车经营活动的，扣留其车辆，没收非法所得，并处5000元以上30000以下的罚款。第二十九条第二款规定：客运管理机构按本条例规定扣留车辆的，应当妥善保管，当事人接受处罚后，应当及时返还车辆；因客运管理机构保管不善，造成车辆毁损或丢失的，应当依法承担赔偿责任。5.乌市客运统管办出具的2016年4月8日作出的2016第04-0263号《乌鲁木齐市城市客运统管办先行登记保存证据审批表》足以证明，本案中的先行登记保存已经行政机关负责人批准。综上所述，乌市客运统管办收集证据时，先行登记保存新AXXX**号车辆事实清楚，适用法律准确，程序合法。原告刘满学的诉讼请求不能成立，请求依法驳回。
被告乌市客运统管办向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：1.立案登记表、2.违法行为处理通知书、3.先行登记保存证据审批表、4.先行登记保存证据通知书、5.送达回证（现场查扣），
证据1至5证明2016年4月8日，乌市客运统管办出具乌客保通[2016]0005961号《乌鲁木齐市城市客运管理先行登记保存证据通知书》，对刘满学涉嫌从事无证营运的新AXXX**号车辆先行登记保存证据。该通知书于当日向刘满学送达，但刘满学拒绝签字。6.刘满学询问笔录、7.曹某询问笔录、8.视听资料、9.乌客罚字2015第10-0106号处罚决定书、10.刘满学身份证复印件、11.行政处罚告知书、12.陈述申辩笔录两份、13.案件处理审批表、14.乌客罚字2016第04-0263号行政处罚决定书、15.邮寄回执及送达回证，证据6至15证明乌市客运统管办执法人员有必要进行进一步调查并收集证据，乌市客运统管办收集证据时，先行登记保存新AXXX**号车辆符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定，程序合法。法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条，《乌鲁木齐市客运出租汽车管理条例》第四条、第十四条、第二十九条第一款。
经庭审质证，原告刘满学对被告乌市客运统管办提交证据1至7、9至15的真实性、合法性、关联性认可。对证据8视频的真实性认可，但认为办案人员存在诱导性发问，被告权利扣留证件但是没有权利扣押车辆，被告应当在七个工作日内通知原告处理结果，但被告没有告知。
本院综合全案情况审查对当事人提交的证据作如下确认：
本院对被告乌市客运统管办提交全部证据的真实性予以确认。
经审理查明，2016年4月8日，被告乌市客运统管办稽查人员在乌鲁木齐市人民广场检查时，认为原告刘满学涉嫌驾驶新AXXX**号小轿车进行无证营运。当即向原告送达了《城市客运违法行为处理通知书》，要求原告在三日内接受调查处理。同时，被告制作了《先行登记保存证据通知书》和《先行登记保存证据清单》，决定根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定，对原告从事无证营运的新AXXX**号小轿车予以登记保存。至原告起诉之日，被告未对原告作出行政处理决定，也未解除先行登记保存措施返还原告车辆。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”据此，被告在调查过程中有权利对涉案证据进行现行登记保存，但应当严守法定期限和法定程序。2016年4月8日被告乌市客运统管办以原告刘满学涉嫌无证营运为由，对原告驾驶的车辆实施了先行登记保存措施，被告在法定期限七日内的登记保存于法有据，但依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，被告应当在七日内及时作出处理决定，被告在法定期限七日期满后，未作出任何处理决定而又不返还原告车辆的行为，于法无据，超越了法定职权，应当确认违法，被告应当向原告返还车辆。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告乌鲁木齐市城市客运统管办公室超期先行登记保存新AXXX**号车辆的行政行为违法；
二、被告乌鲁木齐市城市客运统管办公室在本判决生效之日起五日内返还原告刘满学新AXXX**号车辆。
案件受理费50元（原告刘满学已预交），由原告刘满学负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
审 判 长 马彦玲
人民陪审员 宋 峰
人民陪审员 王雪峰
二〇一七年八月八日
书 记 员 魏亚冰