广西壮族自治区来宾市兴宾区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）兴刑初字第410号
公诉机关广西壮族自治区来宾市兴宾区人民检察院。
被告人周某。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2014年8月25日被取保候审。
辩护人陈文东，广西桂中律师事务所律师。
来宾市兴宾区人民检察院以兴检公诉刑诉（2014）406号起诉书指控被告人周某犯玩忽职守罪，于2014年10月22日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月21日公开开庭审理了本案。来宾市兴宾区人民检察院代理检察员江赞出庭支持公诉，被告人周某及其辩护人陈文东到庭参加诉讼。现已审理终结。
来宾市兴宾区人民检察院指控，2009年8月至2012年8月期间，来宾市兴宾区粮食局指定来宾市兴宾区储备粮管理公司作为储备粮订单粮食收购的承贷主体进行粮食收购，身为该公司经理的被告人周某违反政策规定，委托欧某东（已判刑）、覃某（已判刑）、廖某传和曾某权（已起诉）、韦某锋（已起诉）等人分别在三五乡、陶邓乡、正龙乡、高安乡代为收购储备粮订单粮食。欧某东、覃某巧、覃某、曾某权、韦某锋等人在接受委托收购储备粮工作中，利用职务之便，冒用农户姓名和银行存折，将自行收购的议价稻谷分别作为韦某海等没有实际售粮农户的直补粮，并编造虚假材料套取补贴资金。周某在工作中没有正确履行工作职责，严重不负责任，违反政策发包收购业务并且没有对欧某东等人收购工作严格管理和监督，对储备粮收购工作没有进行认真检查，对报送财政部门的直补粮补贴申报材料没有审核把关，导致欧某东等人三年期间利用职务之便贪污补贴款累计人民币845915.28元，致使国家利益遭受重大损失。对指控的事实，公诉机关向法庭提供了书证、证人证言以及被告人供述和辩解等证据。公诉机关认为，被告人周某作为依法受委托行使国家行政管理职权的国有公司法人代表，在工作中不正确履行职责，致使国家经济损失845915.28元，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。请求本院依法判处。
被告人周某供认其工作存在失误，但是否达到犯罪的程度，其不是很清楚；如果构成犯罪，请求免予刑事处罚。
辩护人陈文东认为被告人周某的行为不构成犯罪。理由是：1、储备粮管理公司将订单粮收购业务委托给欧某东等人，没有违反政策。（1）三级政府文件以及现行法律法规均没有禁止委托，法无禁止即可为；（2）根据自治区财政厅、发改委、粮食局、物价局、农业厅、工商局、农发行联合颁发的《对我区种粮农民实行直接补贴与储备粮订单粮食收购挂钩实施方案》第四条第（一）项规定，是允许委托的；（3）委托欧某东等人收粮得到兴宾区政府、兴宾区粮食局领导认可。2、储备粮管理公司没有管理、监督、检查欧某东等人收购粮食工作的职责：（1）储备粮公司与欧某东等人是委托关系而非劳动关系，欧某东等人不是储备粮管理公司职工，储备粮管理公司没有管理职责，对欧某东等人收粮行为的监督和检查是粮食行政主管部门的职责；（2）三级人民政府文件均没有规定储备粮管理公司具有管理、监督、检查职责；（3）三级人民政府文件明确规定，乡政人民政府、街道办事处负有组织有关村民委将储备粮订单粮食收购计划落实到种粮户并监督检查计划落实的真实性、合理性、合法性的职责。3、报送财政部门直补粮补贴申报材料不应由储备粮管理公司审核把关：（1）《兴宾区2009年粮食直补工作的一些做法》第三条就讲到，补贴材料由收粮人向财政部门报送；（2）兴宾区相关文件也规定，区财政局负责做好储备粮订单粮食收购计划的核实工作；（3）欧仕通等人直接到兴宾区粮食局要公章盖到直补申请材料上，没有经过储备粮公司；按规定，谁盖章谁负责。
经审理查明，自2004年12月16日起至今，被告人周某一直担任来宾市兴宾区储备粮管理公司（以下简称储备粮管理公司，2012年6月更名为来宾市兴宾区储备粮管理站）经理（站长）。2009年8月至2012年8月间，储备粮管理公司遵照来宾市兴宾区粮食局的指定，根据兴宾区政府《对种粮农民实行直接补贴与储备粮订单粮食挂钩实施方案》文件精神，负责兴宾区辖区内储备粮收购工作。对种粮农民实行直接补贴与储备粮订单粮食挂钩，是国家的一项惠农政策，直补对象是在直补乡（镇）内种植粮食并愿意按储备粮订单粮食收购计划销售粮食给政府指定的储备粮订单粮食收购企业的农民。储备粮管理公司接受政府指定任务后，再委托欧某东（已判刑）、覃某（已判刑）、廖某传和曾某权（已判刑）、韦某锋（已判刑）等人在直补粮订单乡（镇）设点收购订单粮食。在委托收粮过程中，被告人周某作为国有粮食企业并接受政府委托负责储备粮直补订单粮食（简称直补粮）收购工作的储备粮管理公司的法定代表人，没有认真学习、理解、领会各级政府有关直补粮方面的文件精神，没有把握国家出台直补粮政策的精神实质是让种粮农民真正得到实惠，因而没有制定相应的管理、监督制度。在检查直补粮收购工作时，没有严格按照自治区粮食局印发的《关于开展储备粮直补订单粮食收购政策落实情况专项检查的实施方案》进行，只检查是否凭证收购以及检查收购粮食的质量、进度、价格，而不检查是否存在弄虚作假骗取、截留、挪用、贪污补贴款等现象，而且检查不认真、不记录，形同虚设。致使欧某东、覃某巧、覃某、曾某权、韦某锋等人在收购直补粮过程中，弄虚作假，冒用没有真正售粮的农户之名，把自己向他人收购得来的粮食当做直补粮，套取国家直补粮补贴款845915.28元而不被发现，使国家利益遭受重大损失。
另查明，案发后，欧某东、覃某巧已分别退出赃款16万元、韦某锋退出赃款46921.56元、曾某权退出赃款72563.76元、覃某退出赃款37000元；已挽回经济损失476485.32元。
认定上述事实的证据有：
1、书证
（1）立案决定书证实，来宾市兴宾区人民检察院于2014年4月17日以涉嫌犯玩忽职守罪对被告人周某立案侦查。
（2）户籍证明证实，被告人周某出生于1965年9月25日。
（3）来宾市兴宾区粮食局文件证实，被告人周某于2004年12月16日起担任储备粮管理公司经理；该公司于2012年5月29日更名为来宾市兴宾区储备粮管理站后，于2012年6月29日改任该站站长。
（4）事业单位法人变更登记申请书及来宾市兴宾区机构编制委员会文件证实，储备粮管理公司于2012年6月25日更名为来宾市兴宾区储备粮管理站。
（5）企业法人营业执照证实，储备粮管理公司系全民所有制企业，法定代表人周某。
（6）桂政办发（2009）91号、（2010）118号、（2011）94号、（2012）116号广西壮族自治区人民政府办公司厅文件及相应年份《对我区种粮农民实行直接补贴与储备粮订单粮食收购挂钩实施方案》证实，2009年至2012年，广西区内实施对种粮农民实行直接补贴与储备粮订单粮食收购挂钩政策，即国家将直补粮收购计划具体落实到种粮农户，种粮农户按照直补粮收购计划将当年自己生产的粮食售卖给国家，国家直接向种粮农户发放补贴。补贴标准均为0.24元∕公斤。方案要求，订单县（市、区）粮食局在所属企业中指定1-2家仓储条件好、资信度高、管理能力强的粮食购销企业作为直补粮收购主体进行粮食收购；负责直补粮收购的企业必须按照自治区确定的收购价格执行，补贴资金要确保兑现给售粮农户，严禁截留、挪用和抵扣款项，严禁弄虚作假骗取和贪污补贴款。
（7）兴政办发（2009）108号、（2010）133号、（2011）93号、（2012）109号来宾市兴宾区人民政府办公室文件以及相应年份的《来宾市兴宾区对种粮农民实行直接补贴与储备粮订单粮食收购挂钩的实施方案》证实，2009年至2012年，兴宾区内亦实施对种粮农民实行直接补贴与储备粮订单粮食收购挂钩政策，为此兴宾区人民政府制订了相应的实施方案，全面贯彻落实自治区人民政府办公厅的文件精神。
（8）2009年、2010年、2011年、2012年早稻谷收购协议书证实，储备粮管理公司将当年其公司接受政府委托的直补粮收购工作转委托给欧某东、韦某锋、覃某、廖某传、黄某果、石某智、黄某渊等人。
（9）广西壮族自治区粮食局桂粮发（2010）43号文件《关于开展储备粮直补订单收购政策落实情况专项检查的实施方案》、（2011）43号文件《关于开展储备粮直补订单收购政策落实情况专项检查“回头看”工作实施方案》证实，该局在全区粮食系统开展储备粮直补订单收购政策落实情况专项检查，检查的内容之一是检查储备粮直补订单收购违纪违规情况，包括直补资金的申报是否存在虚购虚销、外地采购变换成当地直补订单收购来虚报套取粮食直补款，是否存在弄虚作假骗取、截留、挪用、贪污补贴款的现象。
（10）来宾市粮食局来粮发（2010）53号《来宾市粮食局关于开展储备粮直补订单收购政策落实情况专项检查的通知》证实，来宾市粮食局为落实自治区粮食局桂粮发（2010）43号文件精神专门下发通知。
（11）来宾市兴宾区粮食局兴粮字（2011）2号《关于成立粮食直补收购检查领导小组成员的通知》文件证实，兴宾区粮食局成立粮食直补收购检查领导小组，周某是领导小组成员之一。
（12）《来宾市兴宾区储备粮管理公司关于成立直补订单粮食收购入库管理工作领导小组的通知》证实，2012年该公司成立了直补订单粮食入库管理工作领导小组，周某任组长。
（13）（2014）兴刑初字第11号刑事判决书、（2014）来刑二终字第19号刑事裁定书证实，2009年8月至2012年12月间，储备粮订单粮食三五收购点负责人欧某东、覃某巧冒用没有实际售粮农户韦某海等31人之名，用自己收购来的议价粮来充抵直补订单粮食或者利用售粮农户覃刚作等6人之名，通过加大售粮数量，套取订单粮食补贴款548769.96元。归案后，欧某东、覃某巧已分别退出赃款16万元，共32万元。
（14）（2014）兴刑初字第197号刑事判决书证实，2009年8月至2012年12月间，储备粮订单粮食正龙收购点负责人韦某锋单独或者伙同他人冒用没有实际售粮农户曾宏明等100多人之名，用自己收购来的议价粮来充抵直补订单粮食，套取订单粮食补贴款人民币224581.56元。归案后，韦某锋已退出赃款46421.56元。
（15）（2014）兴刑初字第296号刑事判决书证实，2009年8月至2012年12月间，储备粮订单粮食高安收购点负责人覃某冒用没有实际售粮农户覃某瑞、覃某乐、覃某就等人之名，用自己收购来的议价粮来充抵直补订单粮食，套取订单粮食补贴款人民币35058.16元。归案后，覃某已退出赃款37000元。
（16）（2014）兴刑初字第355号刑事判决书证实，2010年间，储备粮订单粮食陶邓收购点负责人曾某权冒用没有实际售粮农户陈某军等9人之名，用自己收购来的议价粮来充抵直补订单粮食，套取订单粮食补贴款人民币72563.76元。归案后，曾某权已退出赃款72563.76元。
2、证人证言
（1）韦某坚证实，其是储备粮管理公司副经理，其所在公司属国有企业，法人代表人为周某，公司的经营范围是国家储备粮的收购、保管、轮换等。其公司收购储备粮时在良江、三五、五山、陶邓、高安、南泗、正龙设七个点，三五点委托欧某东、覃某巧负责收购，陶邓点委托廖某传和曾祥雄、卢有杰，正龙点委托韦某锋，高安点委托覃某。其公司对该项工作没有制定具体的操作方案和规程，一切均按照政府的实施方案进行操作。2012年其公司成立直补订单粮食收购入库管理工作领导小组，在收购季节分组到各收购点检查收购工作，周某任领导小组组长。到各收购点检查，一是检查是否凭证收粮，二是检查质量是否合格，三是检查收粮进度。一般两三天下去检查一次，基本上一天能检查完所有的收粮点。检查时没有检查记录，没有与售粮户核实，也没有发现欧某东、覃某巧、曾某权、韦某锋、覃某等人有贪污迹象。其公司是直补粮收购单位，公司职责是确保储备粮直补订单粮食收购结算表和粮食收购凭证的真实性，由于公司相信各个收购点不会搞假，没有事先审查他们报送财政所材料的真实性，监管不到位，存在一定过错。
（2）欧某东证实，其原是三五粮所职工，粮所改制后自谋职业。2008年开始与储备粮管理公司签订协议，负责三五乡的储备粮收购工作。2009年至2012年其与覃某巧在收购直补粮过程中私自使用了一些农户的指标来套取国家补贴款50多万元，减去费用后，其与覃某巧平分，之后其被法院判处有期徒刑五年。直补粮收上来后，凭直补粮收购结算表、收购凭证、直补粮收购计划安排表到财政所办理手续，将直补资金兑现给售粮农户。直补粮收购计划安排表由储备粮管理公司制作，由其拿去村委填写、盖章，然后公示。公示无异议后，其和覃某巧从储备粮管理公司领回粮食直补农户售粮证，拿去给村委填写，再由村委拿去乡政府盖章，然后发给农户。以上材料是由其和覃某巧直接送三五财政所的，储备粮公司不要求将以上材料送给他们审核批准。2012年政府安排给三五乡的直补订单粮食收购计划只有1850000公斤，但直到收购后期仍有农户没有拿粮来卖，其与覃某巧即增加指标给售粮农户以及冒用韦某海等31名没有实际售粮的农户之名，将其与覃某巧从非订单粮农户买来的粮食当做直补订单粮收购，所得补贴款由其与覃某巧占有。韦某海、覃俊生等十三人没有实际售粮，但其与覃某巧用他们之名售粮，而且是售粮大户，有的一年售粮在5～9万公斤，这些材料都交给储备粮管理公司和粮食部门检查，但都没有查出问题。
（3）韦某锋证实，其是正龙粮所下岗职工，2005年起接受储备粮管理公司收购政策性订单粮食，收购点在正龙乡。2009年至2012年间，其为了完成收购任务就违规收购了一部分议价粮来冲抵直补粮套取财政补贴款。储备粮管理公司对其等收粮人员的管理，就是每年在粮食局召开收购直补粮工作会，强调按规定收购粮食，各收购点和储备粮管理公司签订一份协议，协议要求按政府的方案来操作，确保粮食质量，不再有其他具体的管理；监督方面，只见在收购季节，兴宾区粮食局和储备粮管理公司的人到收购点检查粮食质量和收粮进度，主要是确保收粮款安全和收粮任务的完成，有时当场翻看收购点开具的收购凭证、收购结算表和农户售粮证是否一致、制作的票据是否规范，但是这些检查也都是走过场，所以其收购点违规操作这么多年、套取这么多补贴款都没有被发现。2009年至2012年间，其冒用曾宏明、韦继众、韦祖产、韦广明、韦忠引等100多个农户的户头用议价粮充当直补粮，套取国家直补粮补贴款224581.56元。其提交给财政部门用于领取补贴款的材料，储备粮管理公司事先都没有审查核实，再加上检查也只是走过场，所以其收购点编造的申报材料都没有被检查出来。
（4）覃某证实，其是高安粮所的下岗职工。2008年起其一直为兴宾区储备粮管理公司收购直补订单粮食，收购点在高安。2009年至2012年间，其冒用覃某瑞等16个农户之名，用自行收购来的议价粮充当直补粮套取国家直补粮补贴款35058.16元。虽然储备粮管理公司和兴宾区粮食局在开会时均强调不得弄虚作假套取国家补贴款，但检查时只是走过场，所以几年来都没有发现其收购点的弄虚作假行为。收粮企业储备粮管理公司事先没有审查其收购点申报给财政部门用于兑现补贴款的材料，检查时又只是走过场，所以其收购点大胆地编造虚假结算表和收购粮食凭证来套取国家财政补贴资金。
（5）廖某传证实，其于2008年从陶邓粮所退休后一直为储备粮管理公司负责陶邓乡的直补粮收购工作。开始时，其与曾祥雄、卢有杰合伙收粮，只设东南街一个收购点；2010年时，增设陶邓街和五同村两个点，其与曾祥雄、卢有杰仍然负责东南点，其他两个点则由曾某权负责，这都是经过储备粮管理公司批准的。储备粮管理公司是收粮企业，其收购点报给陶邓财政所的材料都是代表储备粮管理公司报送的，但报送的材料不需要经过储备粮管理公司的审核。每年的收粮季节，兴宾区粮食主管部门和储备粮管理公司每个月都会派人到其收购点检查，但只是简单地看是否凭证收粮以及查看收粮进度、粮食质量，简单看一下就走了，他们一天要检查几个乡镇。其收购点没有弄虚作假套取国家直补粮补贴资金。
（6）曾某钻证实，2010年开始，储备粮管理公司把其在陶邓街的收购议价粮铺面作为陶邓乡的直补粮收购点之一，同时在五同村委还设一个收购点，都是由其负责。东南街收购点则是由廖某传、曾祥雄、卢有杰负责。2010年12月，其在收购直补粮优质谷过程中，用自己收购来的议价粮充当直补粮，使用陈某军等九人的户头，把议价粮作为直补粮摊到这些人的户头上，从中套取国家补贴款7.2万多元。
3、被告人供述和辩解
周某供述，其是储备粮管理公司经理，其所在公司是国有企业，公司的经营围范是储备粮的收购、保管、储存、轮换。储备粮管理公司从2005年开始接受兴宾区人民政府委托成为兴宾区储备粮直补订单粮食的唯一收购单位。由于储备粮管理公司人员少（当时公司只有七人），无法独立完成收购直补粮任务，所以大部分工作都是委托原来改制前粮所的职工做各个收购点的负责人，但个别收购点例外，比如曾某权。关于直补粮收购方面，储备粮管理公司未制定操作方案和规程，也没有建立相应的检查责任制度，都是按照自治区制定的收购直补粮的文件收购直补粮。储备粮管理公司与各收购点负责人签订有直补粮收购协议，协议书只规定了收购资金、质量要求、质量检查、粮食的调拨及收购费用的下拨等四个方面的内容。储备粮管理公司与各收购点的关系是发包与承包业务关系。在每年储备粮入库之前，储备粮管理公司和兴宾区粮食局都要召开储备粮收购培训会，对本公司职工、各收购点负责人以及参与收购工作的人员进行培训，主要由其本人和粮食局领导授课，内容是：自治区、兴宾区政府的实施方案规定的政策、原则、各部门的职责要求、收购措施纪律、如何规范填写售粮凭证、计划安排表、结算表等材料，确保收购粮食的数量和质量，确保直补资金兑现给售粮农户，严禁弄虚作假，贪污、侵占补贴款。每年收购季节，储备粮管理公司都不定期派出员工或工作组不定期到各收购点检查，重点检查收购点有没有收购凭证、时间是否填对、收购凭证是否盖有村委公章，碰到农民来交粮时也问他们是否自己卖的粮。储备粮管理公司之所以没有发现欧某东、韦某锋等人骗取和贪污直补粮资金问题，是因为储备粮管理公司在到各个收购点检查过程中，只是检查售粮证和收购凭证是否一致，还有就是检查收购粮食的质量、进度、价格，其他方面其本人认为就不是储备粮管理公司要管的事了。
上述证据，经庭审举证、质证，本院予以确认。
针对辩护人陈文东围绕本案提出的辩护意见，本院评判如下：
辩护人陈文东提出：1、储备粮管理公司将订单粮收购业务委托给欧某东等人，没有违反政策规定；2、储备粮管理公司没有管理、监督、检查欧某东等人收购粮食工作的职责；3、报送财政部门直补粮补贴申报材料不应由储备粮管理公司审核把关。
经查，各级政府《对种粮农民实行直接补贴与储备粮订单粮食收购挂钩实施方案》均要求，订单县（市、区）粮食局在所属企业中指定1～2家仓储条件好、资信度高、管理能力强的粮食购销企业作为直补粮收购主体进行粮食收购；负责直补粮收购的企业必须按照自治区政府确定的收购价格执行，补贴资金要确保兑现给售粮农户，严禁截留、挪用和抵扣款项，严禁弄虚作假骗取和贪污补贴款。储备粮管理公司是兴宾区政府指定的兴宾区辖区内唯一负责收购直补粮的企业，而且是国有企业，不管其是否将收购工作委托第三方，都是以其企业之名进行直补粮收购，并以其企业之名将相关材料报送财政部门，对相关材料的真实性负有把关、审核职责；作为直补粮收购的国有企业，有责任全面贯彻落实上级政府有关直补粮收购方面的政策，负有确保补贴资金兑现给售粮农户以及不弄虚作假骗取和贪污补贴款的职责。
本院认为，被告人周某作为受国家机关委托、代表国家机关行使职权的国有公司的法定代表人，在收购直补粮工作中，不认真、全面地履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人周某犯玩忽职守罪成立，应处三年以下有期徒刑或者拘役。被告人周某作为国有公司法定代表人，在接受政府委托收购直补粮并将此项工作转委托他人代理时，不制定管理和监督措施，疏于管理，监督检查工作流于形式，致使被委托人欧某东、覃某、曾某权、韦某锋等人多年弄虚作假、贪污国家直补粮补贴款而不被发现，造成国家直补粮补贴资金损失845915.28元，属致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形，其行为已构成玩忽职守罪。故辩护人陈文东提出被告人周某的行为不构成犯罪的辩护意见，不予采纳。鉴于当时储备粮管理公司人员少，管理、监督困难是客观事实；而且损失后果也是由多种因素造成；本案判决前，司法机关已经挽回经济损失476485.32元；综上，应当认定被告人周某犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，故决定对其免予刑事处罚。根据被告人周某犯罪的事实、性质、情节、对社会危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第九十三条的规定，判决如下：
被告人周某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向来宾市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份、副本四份。
审 判 长 罗信红
代理审判员 韦丽芬
人民陪审员 秦素英
二〇一五年一月十二日
书 记 员 杨小佩
附法律条文：
《中华人民共和国刑法》：
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的除外。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
第九十三条本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。
国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。