黑龙江省大庆市龙凤区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黑0603行初67号
原告杨文，女，1982年3月10日出生，汉族，大庆钻探工程公司物探一公司三联实业开发公司会计，现住大庆市让胡路区。
被告大庆市公安消防支队，住所地大庆市萨尔图区经三街**号。
法定代表人冯永刚，大庆市公安消防支队支队长。
行政机关负责人赵起超，大庆市公安消防支队副支队长。
委托代理人王博，黑龙江海天庆城律师事务所大庆分所律师。
委托代理人袁畅，黑龙江海天庆城律师事务所大庆分所律师。
第三人大庆市鑫仁泉房地产开发有限公司，住所地黑龙江省大庆市开发区经九街沿湖会馆右侧。统一社会信用代码：912306007268844664。
法定代表人许忠学，董事长。
委托代理人刘贵彬，黑龙江四维律师事务所律师。
原告杨文诉被告大庆市公安消防支队（以下简称市消防支队）不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告市消防支队及第三人大庆市鑫仁泉房地产开发有限公司（以下简称鑫仁泉公司）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月20日公开开庭审理了本案。原告杨文，被告市消防支队副支队长赵起超、委托代理人王博、袁畅，第三人委托代理人刘贵彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨文诉称，2012年9月25日原告购买鑫仁泉公司建造的鑫苑小区底层商场（现名：鑫顺生活广场）一楼166号精品屋。双方签订“商品房买卖合同”并办理完房屋所有权手续。但事实上此商场整体自2011年4月10日起即为消防验收不合格状态，开发商隐瞒此情况，违规开业经营，并将166号精品屋出售给原告。消防不合格建筑按法律规定不允许投入使用，原告购买的精品屋为商场整体不可分割的一部分，无法单独办理消防整改和验收手续。原告曾多次向被告反映相关情况，要求执法，但被告始终未采取相应监管措施，导致原告无法合法使用该商铺自营或出租获利。故请求法院：1.判令被告履行《中华人民共和国消防法》规定的消防监督责任，对大庆鑫苑小区底层一、二楼商场下达停业整改通知书，严禁任何人继续经营、使用；2.判决被告责令鑫仁泉公司在6个月内进行消防整改，并在商场整体消防验收合格后在被告监督下交回原告；3.判决被告赔偿原告因不能合法使用房屋造成的租金损失4500元；4.本案全部诉讼费用由被告承担。
被告市消防支队辩称，一、被告一直在积极履行职责，不属于行政不作为。被告于2011年核定鑫仁泉公司报审的鑫运城购物商场工程消防验收不合格，存在着装修消防验收不合格及进行经营的情况。鑫仁泉公司于2010年4月与业主达成了返租协议，签订了为期三年的包租协议。由大庆鑫运城购物商场有限责任公司负责经营，经营期间被告先后多次对鑫运城购物商场进行消防监督检查，查处问题要求立即进行整改，一直积极履行消防监督职责。包租期满后，鑫仁泉公司将鑫运城购物商场经营权交于各业主，各业主开始拥有了自主经营权。从2014年12月30日起，业主的精品屋经营权由大庆市让胡路区兴运生活广场进行经营。经营期间，被告于2016年3月16日也对大庆市让胡路区兴运生活广场进行了装修消防验收，验收结果为不合格，履行了工作职责。因经营不善，部分业主不再将经营权交于大庆市让胡路区兴运生活广场，从2016年4月18日起，部分业主将经营权又承包给了“大庆市让胡路区鑫顺商城”，原大庆市让胡路区兴运生活广场不再进行具体经营。经营过程中，2016年11月28日大庆市公安分局龙岗分局对“原鑫运城购物商场”消防问题向让胡路区人民政府进行请示，其中请示问题包括：（1）让胡路区政府可否牵头理顺商场现状；（2）可否对该商场消防隐患采取责令停产、停业。2017年1月17日，让胡路区政府制定了“鑫运城购物商场安全隐患整治实施方案”，工作目标为消除安全隐患、协调相关部门办理消防手续、取缔非法经营、遏制重特大事故等，没有对大庆市公安局龙岗分局请示问题给予批复。大庆市公安局龙岗分局按照让胡路区政府制定的“鑫运城购物商场安全隐患整治实施方案”进行了具体落实，并将具体落实情况于2017年8月4日向大庆市让胡路区人民政府进行了汇报。通过以上业主房屋被承包经营的三个阶段，可以看出被告一直积极履行对业主精品房消防问题的消防监督工作。仅2017年间，消防支队、大庆市公安局龙岗分局、让胡路区政府针对商场消防安全问题就出具了多份不同形式的报告、请示、方案等文件，积极从中沟通协调，期望尽快解决问题。原告向被告申请履行职责时，被告也正在积极履职当中，委托了大庆市公安局龙岗分局对原告进行了回复，回复中表明了存在的问题一直进行积极解决。由于整改问题涉及数百家商户，被告试图避免激化矛盾，在履职期间并未采取强硬措施。如上所述，被告并非不履行职责，而是由于问题解决方式较为多样，如行政调解、行政许可、行政监督等多种手段都可以对问题进行解决，被告不可能完全按照申请人的要求实施行政作为。本案中，被告采取多种方式试图解决问题，但并未采取原告所希望的较为激进的责令停业等处罚方式。由于被告在工作中有自身的考量，与原告考虑的层面有所不同，原告仅因诉求未实现就指责被告不作为，是不符合事实逻辑的。
二、因为经营主体的变化，被告无法按照原告诉请履行职责。针对第一点答辩内容，可以看出原告起诉被告的依据是被告2011年核定鑫仁泉公司报审的鑫运城购物商场工程消防验收不合格，所以要求被告执法，采取相应监管措施。可是在2014年2月23日，业主的精品房经营权发生了变化，至2016年4月18日，部分业主的精品房经营权再次发生变化，承包给了“大庆市让胡路区鑫顺商城”负责经营，因为经营权的变化，鑫仁泉公司的经营权灭失，被告不能再对其进行监管，被告只能对现在经营业主精品房屋的大庆市让胡路区鑫顺商城进行消防监管，可是大庆市让胡路区鑫顺商城没有将装修工程送审进行消防验收，被告不能基于没有验收的装修给予下达停业整改。
三、鑫仁泉公司出售房屋行为合法，被告不需要对开发商的售房行为进行消防整改。被告于2009年对鑫仁泉公司报审的鑫苑商住楼工程审核消防设计合格，建设工程消防验收合格。又于2011年对鑫仁泉公司报审的鑫运城购物商场工程审核消防设计合格，只是消防验收不合格。验收不合格的部分为鑫运城购物商场的装修工程消防验收，该部分的消防不合格不影响原告购买鑫仁泉公司的房屋，且根据实际情况，房屋已经办理了过户登记手续，鑫仁泉公司出售给原告精品屋的行为并不违反法律规定，被告不需要对开发商的售房行为进行消防整改。
四、被告履行职责需要法定程序。依据《中华人民共和国消防法》第七十条：责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。被告认为对涉案商场履行强制性的消防监督职责已涉及重大民生问题，属于上述消防法中“应向本级政府报请”的事项，也及时向让胡路区区政府进行了报告。此后，区政府已组成专门调查组解决问题，但并未再给被告单位关于“是否采取强制性履职措施”的明确答复，被告不能主动采取处罚措施。据此，被告在本级政府未批复的情况下无权限自行履职。被告已在确定权限内尽最大努力履行职责，因此原告受到的损害不应归责于被告方。
五、政策性文件的要求影响了被告履行职责的内容。近年，省、市政府，省公安厅及市公安局多次强调或转达“优化发展环境”的相关思想，并下发多份文件。这些文件对被告在此之后的行政行为产生了有力的指导作用。本案中，涉案商场的消防整改涉及多家商户，冒然采取责令停产停业等强制措施容易引发群体性事件，在社会上造成恶劣的影响。同时，涉案商场的整改事项与政府“优化发展环境”的指导性文件有密切联系。在上述因素影响下，被告必然以较为缓和的方式解决消防安全问题，或与原告的诉求相悖，但这与典型的行政不作为还有很大的差距。原告忽视被告履职过程中面临的大量困难，没有了解被告上级单位的指示精神，一再催促被告履行职责，属于强人所难。原告的急迫心情应当被理解，但其诉讼请求以及对被告所谓“不作为”的定性，既不符合事实，也缺乏法律依据，不应得到法院支持。
综上，在我方提出五点答辩意见的基础上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人鑫仁泉公司陈述，一、第三人和原告房屋买卖合乎法律规定，房屋由大庆市房产管理局验收备案并办理产权登记，属于房地产行政机关对建筑物的合法确认。二、2011年-2013年末，争议商场的经营方为大庆鑫运城购物商场有限公司，不是第三人，如需办理消防手续，也应由经营方办理，与第三人无关。三、2014年2月14日，原告接收房屋在交接单上明确表明符合交接条件，双方对交付没有争议。四、2014年4月20日，大庆市和谐物业有限公司鑫运城商场全体业主，大庆市易诚万邦企业管理有限公司签订公共设施交接协议，业主代表中有原告签字，说明原告对交接行为认可。五、2014年5月1日，大庆市和谐物业有限公司与业主代表及新的商场经营人李静签订公共设施交接协议，商场在交接后，由李静在2014年10月至2016年2月以兴运生活购物广场进行经营，此阶段的消防报验单位为李静，与第三人无关，且鑫运城业主与李静签订2014年至2019年五年的房屋租赁合同，符合物权法75、76、78条规定。六、现商场的经营人为王秀平，商场名称为鑫顺生活购物广场，消防报验单位应当为王秀平，与第三人无关。
经审理查明，原告为涉案商场一层精品屋166号房业主。被告于2011年3月1日向鑫仁泉公司出具庆B公消验【2011】第0028号《建设工程消防验收意见书》，认定鑫苑商住楼（土建部分）工程消防验收合格。后被告于2011年3月1日向鑫仁泉公司出具了庆B公消审【2011】第0019号《建设工程消防设计审核意见书》，同意鑫运城购物商场装修工程消防设计。于2011年4月10日，向鑫仁泉公司出具了庆B公消验【2011】第0039号《建设工程消防验收意见书》，认定鑫运城购物商场装修工程消防验收不合格。因鑫运城购物商场撤出，由兴运生活广场继续经营。兴运生活广场报审后，被告于2016年3月16日告出具了庆B公消审字【2016】第0094号《建设工程消防设计审核意见书》，不同意兴运生活广场装修工程消防设计。现涉案商场由鑫顺商城经营。原告于2017年4月25日向被告邮寄《要求履行消防监督职责申请书》，要求被告根据庆B公消验【2011】第0039号《建设工程消防验收意见书》对涉案工程下达停业整改通知书，严禁任何人继续经营、使用，并责令鑫仁泉公司进行消防整改，达到验收合格后交回业主自营。
本院认为，大庆市公安消防支队作为辖区的消防管理部门，负责对本辖区的消防工作实施监督管理，被告主体适格。根据《建设工程消防监督管理规定》第二条规定，本规定适用于新建、扩建、改建（含室内装修、用途变更）等建设工程的消防监督管理。以及庆B公消验【2011】第0028号《建设工程消防验收意见书》验收意见第三条：该工程如需改建、扩建、内部装修，应依法向我处申请建筑工程消防设计审核和竣工消防验收。涉案商场进行装修，应报消防部门进行消防设计审核及竣工消防验收。本案中，涉案商场在鑫运城购物商场经营时装修工程消防设计审核合格，消防验收不合格。其后的经营者兴运生活广场又就装修工程消防设计向被告提交了审核申请，消防设计审核不合格。则，被告对鑫运城购物商场的消防验收行为的效力已被对兴运生活广场的消防设计审核行为所终止，即庆B公消验【2011】第0039号《建设工程消防验收意见书》已经不再具有效力，故被告是否履行庆B公消验【2011】第0039号《建设工程消防验收意见书》的消防监督职责，对原告主张的损害了其现在对商铺的使用、收益的权利已经不产生实际影响。综上，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第(八)项的规定，裁定如下：
驳回原告杨文的起诉。
案件受理费免收，已收案件受理费50元，退还给原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于大庆市中级人民法院。
审 判 长 孟宋春
审 判 员 李庆庆
人民陪审员 隗汉伟
二〇一七年十月二十六日
书 记 员 陈 星
附：相关法律规定
《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。