甘肃省庆阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）庆中行再字第2号
再审申请人（原一审原告、二审上诉人）王某某。
委托代理人李树深，原甘肃北斗律师事务所律师。
委托代理人张双遇，甘肃北斗律师事务所律师。
被申请人（原一审被告、二审被上诉人）庆阳市人民政府。
法定代表人贠建民，市长。
委托代理人寇学友，庆阳市土地登记发证中心副主任。
委托代理人马成祯，甘肃北斗律师事务所律师。
被申请人（原一审被告、二审被上诉人）庆阳市国土资源局。住所地：庆阳市西峰区马莲河大道。
法定代表人赵自元，该局局长。
委托代理人李泽林，庆阳市土地登记发证中心工作人员。
原审第三人闫某某。
王某某因与庆阳市人民政府、庆阳市国土资源局、原审第三人闫某某土地登记纠纷一案，不服庆阳市西峰区人民法院（2014）庆西行初字第2号行政裁定，向本院提起上诉。本院作出（2015）庆中行终字第1号行政裁定，维持原裁定。该裁定已发生法律效力。王某某不服，向本院申诉，本院（2015）庆中行申字第4号行政裁定书裁定再审。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理了。王某某及其委托代理人李树深、张双遇，庆阳市人民政府委托代理人寇学友、马成祯，庆阳市国土资源局委托代理人李泽林和第三人闫某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
西峰区法院审理查明：2009年闫某某申请庆阳市西峰区西峰巷71号国有土地使用权登记，土地来源为其父闫苏民与王位忠买卖契约一份，内容为“立写卖窑洞文契人王位忠，今将西峰镇西峰巷60号院内窑洞出卖给闫苏民为业，其院内坐西向东窑洞四只，东西长壹拾捌米柒，南北壹拾柒米捌，坐北向南窑洞两只，东西长壹拾柒米玖，南北壹拾米玖，另有从街道进入院内道路一条……”。买主闫苏民、卖主王位忠。公元一九七八年九月十八日。庆阳市土地登记发证中心受理后，经审查核实，报庆阳市人民政府批准，于2009年12月17日庆阳市人民政府向土地使用权人闫某某颁发了庆市国用（2009）第3918号《国有土地使用证》。
王某某请求撤销给闫某某颁发的土地使用证，主要证据为原庆阳地区中级人民法院（1995）庆民终字第174号民事判决书，该判决在审理查明部分载明：“王道公、王道平、王道正、王道直四兄弟原在西峰巷有院落一处（现分别为西峰巷57、58、59、60号），分为前后两院，其中前院为空地，后院有窑洞6孔。1940年王殿清典住王家四兄弟坐北向南窑洞2孔，坐西向东窑洞1孔对此双方陈述基本一致，现争议的是于1941年在该48号院子所修建的9件厦房，原告王位泰、王贵赦一方主张该9间厦房是王道平雇请工匠李满才等人修建，而被告王孝钧、王孝科一方辩称是王殿清雇范世祥建造。该9间厦房建成后先由一杨老板住了7间，王殿清住了2间，一年后杨老板搬走，所有9间厦房均由王殿清使用。1948年王道平去世，1951年王殿清去世。1953年土地确权时对西峰巷原48号院进行了确权，那么究竟确权在王道平还是王殿清名下，互有争议，现在双方的继承人均提供不出房产证或其他充分证据，经法院调查对该房产的确权难以认定……”。判决在本院认为部分叙述：“原告王位泰、王贵赦一方与被告王孝科、王孝钧一方所争执的原西峰巷48号院及院内建的9间厦房，长期以来由王孝科、王孝钧这一方居住使用，并且将原厦房拆除翻修、修建，王位泰、王贵赦一方主张该宅院及9间厦房在1953年土地确权时确权在其一方名下，缺乏事实证据，且其起诉也已超过诉讼时效。”
另查明：第三人闫某某提供的1987年6月26日原庆阳地区西峰房地产公司“庆地西房落字（87）15号”《王清合房地产问题的处理决定》载明，经查：原西峰西大街11号，即现在西峰巷60号，有该王窑洞5孔。使用面积175平方米，其中坐西向东3孔，坐北向南2孔。一九五九年私房改造时全部纳入改造，当时此窑洞均为出租。现房产公司租给市乡镇企业公司王守忠和地区建化公司杨永祥、地区广播电视局景维德，地区房产公司张自聪、市农业银行李连成等五户居住。王清合房产问题，经建设处一九八七年六月二十四日处务会议决定，根据甘政发（1986）10号文件第一条精神规定，“凡是不符合国家和省人民政府政策规定而错改了的房屋，应按事实政策实事求是地给予纠正”。王的窑洞属于错改，应予以落实。因此，房产公司从一九八七年七月一日起解除与现住户王守忠等五同志的房屋租赁关系，王守忠等五同志的单位应优先尽快解决这些同志的住房问题，将原房腾出后退还王清合本人，但现住户没解决好住房前，王清合不得强行撵王守忠等五同志搬家。
西峰区法院认为，本案争议的焦点是：1、王某某提交的原庆阳地区中级人民法院（1995）庆民终字第174号民事判决书是否确认了窑洞的地基所有权；2、庆阳市人民政府颁发给第三人闫某某坐落在西峰区西峰巷71号庆市国用（2009）第3918号土地使用证是否合法；焦点一，王某某提交的原庆阳地区中级人民法院（1995）庆民终字174号民事判决书，该证据在查明事实部分载明：现争议的是于1941年在该48号院子所修建的9间厦房……。还载明1953年土地确权时对西峰巷原48号院进行了确权，那么究竟确权在王道平还是王殿清名下，互有争议，现在双方的继承人均提供不出房产证或其他充分证据，经法院调查对该房产的确权难以认定。但自土地确权后院内的9间厦房一直由王殿清之妻唐玉莲使用……”。在本院认为部分叙述到“原告王位泰、王贵赦一方与被告王孝科、王孝钧一方所争执的原西峰巷48号院及院内建的9间厦房，长期以来由王孝科、王孝钧这一方居住、使用、并且将原厦房拆除翻修改建，王位泰、王贵赦一方主张该宅院及9间厦房在1953年土地确权时确权在其一方名下，缺乏事实证据，且其起诉也已超过诉讼时效。”从上述终审民事判决书所表述的内容来看，王位泰、王贵赦等人所争执的就是原西峰巷48号院内建的9间厦房，而该判决是以王位泰、王贵赦等人针对原西峰巷48号院内所建9间厦房的权利主张缺乏证据且超过诉讼时效为由驳回其诉讼请求的。该判决解决的是关于9间厦房的权属争议问题，只叙述到了窑洞并没有确权，更没有确权给那一方；焦点二，第三人闫某某申请土地使用权登记时所提供的办证材料中主要证据：一是对土地的来源为窑洞买卖契约，二是地籍调查表，根据《物权法》第十二条规定，登记机构应当履行的职责是“查验申请人提供的权属证明和其他必要材料”，《土地登记办法》规定“申请人申请土地登记，应当向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”。说明了登记机关是形式审查，现王某某对契约和四邻签字盖章的真实性及合法性有异议，可以依据最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十一条“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……（六）项案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”之规定，申请中止行政诉讼的审理，并通过民事诉讼来确定争议的房地产的权属。另外，本案在诉讼中，闫某某提交给国土局的庆地西房落字（87）15号《王清合房产问题的处理决定》文件，该文件系复印件，出示原件确有困难。庆阳市政府在行政程序中没有作为具体行政行为依据的证据，该证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据，但反映出了原西峰巷60号有该王窑洞5孔问题，与“买卖窑洞契约”有着关联性。现诉讼各方对对方提供的有异议的证据，法院无法确认。
综上所述，本案涉及的是土地使用权登记行为，而土地使用权的来源是以窑洞买卖为基础的民事法律关系，依据最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十一条“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”之规定，本应中止诉讼。鉴于王某某未申请中止行政诉讼，亦未提起民事诉讼，故应驳回王某某的起诉。并通过民事诉讼来确定争议土地使用权属。待问题解决后可再行起诉。王某某所诉庆阳市国土资源局，因主体资格适格亦应予以驳回。根据最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十一条（六）项，第六十三条（二）项之规定，裁定驳回王某某的起诉。案件受理费100元，由王某某负担。
原二审法院查明的事实与一审法院一致。二审法院审理后，裁定驳回王某某上诉，维持原裁定。
王某某再审时诉称：二审裁定书在对“庆地西房落字（87）15号文件”认定上存在重大瑕疵。原一审裁定中认为闫某某提交的《王清合房产问题的处理决定》系复印件，该证据不能作为被诉具体行政行为合法的依据，但二审裁定中将该文件套在了一审另查明部分，确认为一审对其已经查明，该结论前后矛盾。原一、二审均以闫某某提交的伪造的买卖契约作为定案依据，不但明显违法，而且对申请人及其不公。原一、二审均对已生效的（1995）庆民终字第174号民事判决书视若无睹，歪曲了事实，认定事实错误。闫某某公告的面积与房产证和买卖契约上的面积不符，相差甚大。综上，请求该案再审，判决撤销原一、二审裁定和庆阳市政府于2009年向第三人闫某某颁发的西峰巷71号庆市国用（2009）第3918号《国有土地使用证》。
庆阳市人民政府辩称：1、最高人民法院《关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。王某某不是适格的当事人，不具备行政诉讼的原告主体资格。2、被诉具体行政行为证据充分、程序合法、适用法律正确，被答辩人要求撤销的诉请理由不能成立，应予驳回。3、王某某起诉的主要理由有二：其一是认为《买卖契约》是伪造的；其二是认为四邻签字是伪造的。根据《物权法》第十二条规定，登记机构应当履行的职责是“查验申请人提供的权属证明和其他必要材料。”“就有关登记事项询问申请人”，“如实、及时登记有关事项”。同时《土地登记规则》修改后实施的《土地登记办法》第九条明确规定，包括《地籍调查表》、《宗地图及宗地界址坐标》等原来由登记部门负责核实的工作都变更为由申请人提供，规定申请人可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查。《办法》还同时特别规定“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”。也就是说，《物权法》和《土地登记办法》发布后，登记机关的工作是“形式查验”而不是“实质审查”。故第三人闫某某应当对其所提供办证材料的真实性负责，王某某在没有明确反证的情况下，其诉讼请求不能成立。如果王某某对契约和四邻签字盖章的真实性有异议，可以依据最高人民法院《关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条（六）项之规定，中止行政诉讼的审理，并通过民事诉讼来确定争议房地产的权属，对此，庆阳市中级人民法院有“先民后行”的明文规定。如以前登记确有错误，答辩人可以依据生效法律文书进行更正登记。综上所述，依据《行政诉讼法》及其司法解释的有关规定，驳回王某某起诉或驳回诉讼请求。
庆阳市国土资源局辩称：《行政诉讼法》第二十五条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”。《土地管理法》第十一条规定“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。《土地登记办法》第三条规定“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权属证书”。据上规定，国土资源管理部门只是土地登记申请的受理和上报单位，不是作出被诉具体行政行为的主体，不应成为被告，应依法驳回。
第三人闫某某述称：我申请登记的土地使用权是我父亲闫苏民购买的，我申请登记时四邻对界址进行了指认，庆阳市人民政府登记程序合法。
各方当事人再审中未提交新证据。
再审查明的事实与原一、二审裁定认定的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点：1、王某某作为原告主体是否适格；2、被申请人的具体行政行为所依据的事实是否客观真实。
关于王某某作为原告，主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；…”王某某与被申请人的行政行为有无利害关系，根据本案查明的事实看，王某某及其丈夫王孝科（已故）与庆阳市人民政府的行政行为没有利害关系。依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条和第三十二条规定，应当裁定驳回王某某起诉。
关于被申请人的土地登记行为所依据的事实是否客观真实的问题。王某某再审中称，“原一、二审均以闫某某提交的伪造的买卖契约作为定案依据，不但明显违法，而且对申请人及其不公。闫某某公告的面积与房产证和买卖契约上的面积不符，相差甚大。”被申请人给闫某某颁发国有土地使用权证时，闫某某是否按照《土地登记办法》第九条规定，如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。审查闫某某是否如实反映情况，其提交的买卖契约是否真实，不是本案两名被申请人的职责，也不是行政诉讼审理的范围，而是应当依据最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十一条“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”的规定，王某某应当先解决民事争议，再提起行政诉讼。
综上，该案提起再审确有错误，经再审审理，原一、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回起诉正确。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
维持本院（2015）庆中行终字第1号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王金发
审判员 李 宏
审判员 王 涛
二〇一五年十二月二十三日
书记员 王敏博