赤峰市红山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）红行初字第18号
原告白连海，男，1951年6月28日出生，汉族，农民。
原告秦玉侠，女，1951年6月13日出生，汉族，农民。
原告白玉成，男，1976年1月15日出生，汉族，农民。
原告白艳峰，女，1973年7月25日出生，汉族，农民。
原告白延杰，女，1974年10月19日出生，汉族，农民。
上述五原告的委托代理人田平，内蒙古百柳律师事务所律师。
上述五原告的委托代理人秦洪，男，1963年8月28日出生，汉族，农民。
被告赤峰市国土资源局红山区分局，住所地赤峰市红山区。
法定代表人赵金旭，局长。
委托代理人王春辉，赤峰市国土资源局红山区分局行政执法监察大队队长。
委托代理人徐为，内蒙古信华律师事务所律师。
原告白连海、秦玉霞、白玉成、白艳峰、白艳杰不服被告赤峰市国土资源局红山区分局（以下简称国土资源局红山区分局）作出的（2015）02号行政处罚决定，于2015年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告国土资源局红山区分局送达了起诉状副本及应诉通知书及开庭传票，依法组成合议庭，于2015年7月7日公开开庭审理了本案。原告白连海、秦玉霞、白玉成、白艳峰、白艳杰的委托代理人田平、秦洪；被告国土资源局红山区分局的委托代理人王春辉、徐为到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告国土资源局红山区分局依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，于2015年1月27日对原告白连海作出了（2015）02号行政处罚决定。被告于2015年5月20日向本院提供了作出被诉具体行政行为时的证据、依据：1、赤红国土资监字（2014）第31号责令停止违法行为通知书，共2页，证明2014年7月10日，通知白连海停止违法行为并进行了送达。2、立案呈批表，证明被告于2014年7月21日立案。3、2014年7月10日对白连海作的询问笔录，证明白连海最初接受询问时承认其要改变土地使用性质，且承认没有经过审批。4、证据材料。5、现场照片。6、现场勘测笔录及定界图。4-6份证据均证明白连海建筑房屋的现状，同时证明白连海占用土地的性质为旱地及土地面积为1006.28平方米。7、调查报告，证明当时白连海与聂胡地村签订土地承包合同违反法律规定。8、被告针对白连海等人的违法行为的会审记录，证明白连海的行为违法。9、赤红国土资监听告字（2014）第54号行政处罚听证告知书及回证，证明被告对白连海告知了听证权利并进行了送达。10、2014年9月25日白连海的听证申请书、复议申请及听证申辩书。11、（2014）1号行政处罚听证通知书及回证。10-11份证据均证明被告依法为白连海举行了听证，原告依法行使了听证权利。12、白连海在听证会中提交的证据及相关材料。13、听证笔录，证明真实客观的证实了听证的实际情况。14、会审记录，证明被告针对听证会出具了会审意见。15、编号2014-3责令改正违法行为通知书及回证，证明被告第二次向原告送达了责令改正违法行为的通知书。16、赤红国土资监听告字（2014）第57号行政处罚听证告知书及回证，证明被告依法将进行行政处罚。17、2014年12月4日听证申请书，证明原告要求第二次听证。18、（2014）2号行政处罚听证通知书及回证，证明被告依据原告的申请为原告组织了第二次听证。19、原告第二次听证会提交的证据及相关材料。20、听证笔录，证明对原告举行的第二次听证会情况。21、会审记录，证明被告针对第二次听证会出具了会审意见。22、（2015）02号行政处罚决定书及回证，证明被告依法作出了行政处罚决定并依法进行了送达。以上证据均证明被告作出的具体行政行为事实清楚，适用法律正确，具体行政行为合法。
原告诉称，五原告的四亩蔬菜大棚温室用地，是1996年第二轮土地承包分得的承包地，属白连海和其他四原告家庭成员共同承包，共同经营。1996年，红山区政府将该承包地确定为蔬菜种植保护地，纳入红山区的“菜篮子”工程。同年，由聂胡地村委会统筹资金，统一施工，在该地上修建四栋八个温室大棚。多年来，五原告在此温室大棚生产蔬菜。因原温室大棚为土墙，又使用多年，墙体相继发生倒塌。2013年秋至2014年夏，原告白玉成、白艳峰、白艳杰姐弟三人共同出资并施工，将原土墙温室大棚翻建改造成砖钢拱大棚和阳光温室。施工期间，被告工作人员到现场责令原告中途停工，在未通知秦玉霞、白玉成、白艳峰、白艳杰参加听证会的情况下，被告作出了错误的（2015）02号行政处罚决定。上述事实，有土地经营权证、分地台账、施工合同，照片、区委区政府文件、村委会的相关证明、被告的行政处罚告知书、责令改正违法行为通知书、行处罚决定书等证据予以证实。原告认为，原告翻建改造的温室大棚，是政府早年扶持的农业项目。翻建改造后，仍然是温室和大棚，不是房屋和附属设施。原告没有改变土地用途，也没破坏种植条件，更没有非法占用土地。原告对自己的农业设施享有物权。被告作出的（2015）02号行政处罚决定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，请求人民法院依法予以撤销。为支持其诉讼请求，原告向本院提供如下证据：1、聂胡地村第三次土地调整明细表及土地承包经营权证，证明以白连海为户主分得土地4亩，涉案的大棚就是建在4亩承包地上。2、土地承包经营权证，证明原告享有4亩土地承包地，建筑物坐落在4亩承包地上。3、施工补充协议，证明聂胡地村委会统一将大棚建设承包给了赤峰监狱砖厂，兴建温室大棚不是原告个人行为。4、红庙子镇聂胡地村委会、红庙子农业技术推广站、红山区蔬菜技术服务中心共同出具的证明一份，聂胡地村委会出具的证明两份，证明原告初建大棚是传统的蔬菜设施，并不是闲置不用大棚，而是邻居进行干涉才一直没有投入使用的。5、照片一组，共七张，证明翻建后的温室大棚现状，从结构看不是房屋，建筑物的顶部不符合房屋特征，符合日照温室的特征，与同村其他人所建大棚形状完全一致。6、赤红国土资监听告字（2014）第54号行政处罚听证告知书、赤红国土资监听告字（2014）第57号行政处罚听证告知书、（2014）1号行政处罚听证通知书、（2014）1-1号行政处罚听证通知书及（2014）2号行政处罚听证通知书、编号2014-3责令改正违法行为通知书及（2015）02号行政处罚决定书证明被告针对一件事情共作出三次处罚，说明被告没有查清事实，被告在没有查清事实的情况下作出最终的处罚决定，是程序违法行为。7、赤红党发（1996）44号关于大力发展蔬菜基地和蔬菜保护地生产的若干规定。8、赤红政发（1996）87号关于认真抓好当前蔬菜生产和加快蔬菜保护地建设的通知。7-8份证据均证明政府将红庙子镇作为蔬菜养殖基地，建成菜篮子工程，原告的大棚是在这种情况下兴建的。9、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知一份，证明占用农用地建农用设施，无需办理审批手续。10、听证申请、民事诉讼及村委会证明一份，证明按照被告下达的听证通知，原告是四个人提出的听证申请，被告针对一个人举行听证会，属于程序遗漏，且村委会证明可以看出土地承包是五人共有。
被告国土资源局红山区分局辩称，2013年，原告未经答辩人及相关部门批准，擅自在其个人承包地内违规翻建房屋，其行为违反了我国国土资源部、农业部《关于完善设施农业用地管理有关问题的通知》“农业设施的建设与用地，需有用地经营者向乡政府提出申请，由县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核，经审核同意后，由乡镇政府组织具体实施并报农业部门备案、登记。”的规定，答辩人发现后，及时制止其违法行为。并经充分调查取证据后，严格按照法定程序作出了（2015）02号行政处罚决定，答辩人认为我局作出的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告认为在承包地内，即蔬菜种植区内翻建的房屋系农业设施用房，其行为不违反法律规定，缺乏事实及法律依据的，请求贵院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的第1份证据的真实性无异议，对程序性有异议，线索核查和线索发现程序卷中没有体现。对第2份证据立案的理由有异议，针对白连海是建大棚，还是建房没有登记清楚。对第3-5份证据均无异议。对第6份证据有异议，没有当事人本人及基层组织人员在场见证签字，只有勘测的两个人签字，不符合程序性规定，对地类说明无异议，对现场勘查的土地面积有异议，没有当事人指界，被告是如何确定土地面积的。对第7份证据有异议，没有白连海签字，调查人只有王春辉一个人，一个人去调查违反法定程序。对第8份证据有异议，该份会审记录内容错误，已经被被告自己纠正。对第9份证据有异议，该份处罚告知书是错误的，后期被被告自己纠正。对第10份证据有异议，五原告提交申请时列明了五个申请人，而被告只通知了白连海一个人，且参加人也是白连海一个人，剥夺了其他四个原告的权利。对第11份证据有异议，由于只通知了白连海一个人参加听证，漠视了其他四个人的权利，行政行为违法。对第12份证据无异议。对第13份证据有异议，被告只通知了白连海一人听证，漠视了其他四个原告的合法权利，程序违法。对第14证据有异议，被告没有纠正程序错误的问题，会审前提不成立。对第15份证据有异议，该份责令限期改正通知书与被告作出的行政处罚决定书内容矛盾。对第16份证据有异议，没有通知其他四原告，只通知了白连海一人，程序违法，且处罚的理由是以未经批准建房进行处罚，拟处罚的理由不成立。对第17份证据无异议。对第18份证据有异议，该通知只通知了一个人白连海，程序违法。对第19份证据无异议。对第20份证据有异议，程序存在违法，只有白连海一人参加，且听证笔录中白连海回答称土地是五人共有，显然被告知道土地是共有的情况。对第21份证据有异议，被告依据错误的前提作出的会审记录。对第22份证据有异议，已经提出了诉讼。被告对原告提出的第1-2份证据无异议。认为第3份证据与本案新建的房屋设施无关联性，不能因为原告没有对土棚进行审批就对新建的房屋设施也能不经过审批。对第4份证据真实性无异议，对其证明证明目的有异议，建设设施的属性，村委会没有认定的资质，且没有法律依据。对第5分证据有异议，照片没有可比性，且该照片上的大棚是否经过审批，被告不得而知，对大棚兴建的合法性有异议。对第6份证据本身无异议，被告严格执行了调查取证程序，依据的事实及法律是清楚的。第7-8份证据只能证明原告建设土棚所依据的文件，与原告新建的设施没有关联性。对第9分证据有异议，原告所建房屋是否属于农用设施还需要进一步认定，即使是农用设施，也应当进行申报，国土资源部门根据申报意见进行审批。对第10分证据有异议，申请书上虽然为四人申请，但可以看出是一人所签；提交的民事诉状，与本案无关联性；村委会的证明可以证明白连海是户主，据此户主白连海可以代为其他共有人进行处罚。综上，原告提交的证据均可以证明原告所建设施没有经过审批，没有相关审批文件。
本院对原告提供的证据及质证意见予以采信，对被告提供的证据及质证意见不予采纳。
经审理查明，原告白连海、秦玉霞（系夫妻关系），与白玉成、白艳峰、白艳杰系父母与子女关系。1996年，聂胡地村根据赤峰市红山区政府赤红政发（1996）44号、87号文件，将该地确定为蔬菜种植保护地，纳入红山区的“菜篮子”工程。赤红政发（1996）44号文件规定：“凡建有蔬菜温室设施的地块，承包期三十年不变”。同年，白连海代表其他四原告，在其所在的红山区红庙子镇聂胡地村承包土地四亩，由家庭成员共同承包、经营。当年，由聂胡地村委会统筹资金，统一施工，在该地上修建四栋八个温室大棚。多年来，五原告在此温室大棚生产蔬菜。因温室大棚为土墙，年久失修，墙体相继发生倒塌。2013年秋至2014年夏，原告白玉成、白艳峰、白艳杰姐弟三人共同出资并施工，将原土墙温室大棚翻建改造成砖钢拱大棚和阳光温室。施工期间，被告工作人员到现场责令原告中途停工。2014年9月24日，被告向原告送达了赤红国土资监听告字（2014）第54号《国有资源行政处罚听证告知书》，2014年9月25日，原告白玉成、白艳峰、白艳杰向被告提出参加听证申请，被告未答复。2014年11月6日，被告在只通知原告白连海一人的情况下，召开了听证会。2015年1月27日，被告对原告作出（2015）02号行政处罚决定：“1、没收在非法占用土地上新建的房屋及附属设施328.16平方米。2.处以耕地开垦费2倍以下0.7万元／亩的罚款，共计罚款1.05万元（1.51亩×0.7万元／亩）”。同日，送达予原告白连海。现原告认为，被告作出的具体行政行为是事实不清，证据不足，适用法律、法规错误，处罚程序违法。请求撤销被告作出的（2015）02号行政处罚决定。
本院认为，本案在审理过程中，被告称原告在其承包土地上新建房屋，却未能提供证据证明原告所建的建筑物属于房屋的证据。被告作出的（2015）02号行政处罚决定，认定原告在其非法占用的土地上新建房屋及附属设施，而事实上原告使用的土地是自家承包土地，并非非法占用的土地，被告依据《中华人民共和国土地管理法》七十六条的规定，对原告作出行政处罚，适用法律错误。在被告组织的听证会之前和听证会上，原告已向被告提出土地系五原告共同承包经营，并申请参与听证，而被告未予答复，其作出的行政行为遗漏当事人，行政程序存有瑕疵。被告在作出该项行政处罚前，未进行审慎的调查取证，在重要的取证材料中没有当事人或在场人的签字。综上，被告作出的（2015）02号行政处罚决定事实不清，证据不足，适用法律、法规错误，程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：
撤销被告于2015年1月27日，对原告白连海作出的（2015）02号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告承担。邮寄送达费120元，由原、被告各承担20元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 白英林
审 判 员 齐国政
代理审判员 丁 楠
二〇一五年七月十日
书 记 员 张 冰