广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤07行终20号
上诉人（原审被告）开平市国土资源局。住所地：广东省开平市新海东路*号。
法定代表人梁毅，局长。
出庭负责人梁耀庆，该局执法大队大队长。
委托代理人索茂军，广东东方大卫律师事务所律师。
委托代理人林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）开平市三埠街中山社区横岭村民小组。住所地:广东省开平市三埠街中山社区横岭村。
负责人梁仁杰,该村小组组长。
委托代理人张农屏，湖南白泉律师事务所律师。
委托代理人车宇君，广东格林律师事务所律师。
上诉人开平市国土资源局（以下简称“开平市国土局”）因与被上诉人开平市三埠街中山社区横岭村民小组（以下简称“横岭村民小组”）政府信息公开纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初219号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年5月20日，横岭村民小组向开平市国土局提交政府信息公开申请，所需信息内容描述为：“申请公开附图粗黑线范围内地块的土地基本登记信息，含土地所有权信息，使用权信息，（该地块东至朝凤、岐阳村农田，南至岐阳农田，西至朝凤农田，北至台新公路）。”开平市国土局经审查，认为根据横岭村民小组的描述未能检索出相匹配的信息结果，便于2016年5月27日作出《关于开平市三埠街中山社区横岭村民小组申请政府信息公开的答复》，并邮寄送达横岭村民小组。答复的内容为：“……根据你单位提供‘三埠街土地利用总体规划图（2010-2020年）’圈图的黑线，我局未能检索出相匹配的信息结果。另告知你单位，查询土地权属信息的系统无法根据提供的图件进行检索……因你申请内容不明确，现告知你需对申请公开的内容进行更改或补充，如明确文件名称或文号等以便我局检索”。横岭村民小组不服，遂提起本案行政诉讼。
原审法院另查明：2016年3月15日，横岭村民小组向开平市国土局申请公开政府信息，所需信息内容描述为：“横岭村民小组集体土地（东至朝凤、岐阳村农田，南至岐阳村农田，西至朝凤村农田，北至新台公路）所有权及使用权登记结果。”。开平市国土局经审查，认为根据横岭村民小组的描述未能检索出相匹配的信息结果，并于2016年3月25日作出《关于开平市三埠街中山社区横岭村村民小组申请政府信息公开的答复》，并邮寄送达横岭村民小组。答复的内容为：“因你村民小组申请内容不明确，现告知你村民小组需对申请公开的内容进行更改或补充，如明确文件名称或文号等以便我局检索。另外，你村民小组在申请政府信息公开时是由法定代表人梁仁杰委托律师以开平市三埠街中山社区横岭村民小组的名义提出，但并未提供村长当选证明，届时请你村民小组向我局补充该证明以供核查申请人资格。”横岭村民小组收到开平市国土局的前述答复后，收集了三埠街土地利用总体规划图、横岭村村民承包土地明细图、授权委托书、湖南白泉律师事务所函、梁仁杰身份证、组长当选证等材料于2016年5月20日提交开平市国土局，并重新填写《政府信息公开申请表》，即本案所涉申请。
一审庭审中，开平市国土局确认开平市区域内的土地登记信息在该局保存，并认为普通公民想要获得涉案文件名称或文号等信息，需要根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定提出申请。
原审法院认为，本案是政府信息公开纠纷。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第十七条规定：“……行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开……”第二十四条规定：“……行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；……”可见，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府部门申请获取相关政府信息，政府信息遵循谁保管谁公开的原则，行政机关收到政府信息公开申请后，属于其保存的，应当根据法定程序进行答复。开平市国土局作为土地行政主管部门，负责辖区土地的登记工作，其于2016年5月20日收到横岭村民小组的涉案申请及相关材料后，于2016年5月27日作出《关于开平市三埠街中山社区横岭村民小组申请政府信息公开的答复》，执法主体适格，程序合法，原审法院予以确认。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：开平市国土局对横岭村民小组涉案政府信息公开申请的处理是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，开平市国土局确认开平市区域内的土地登记信息由其负责保存，其于2016年3月15日收到横岭村民小组的政府信息公开申请后，认为根据横岭村民小组的描述未能检索出相匹配的信息结果，遂书面告知横岭村民小组补充材料。横岭村民小组根据开平市国土局的指引，再次申请公开涉案信息，其在涉案申请中对所需政府信息进行描述，并且提供了地名、土地四至、规划附图、土地承包合同书等材料，进一步明确了其指向的土地，但开平市国土局仍要求横岭村民小组提供申请公开信息的文件名称或文号等要素，此举实际上是要求申请人提供难以提供的补充要素，增加了申请人的义务，并影响了申请人权利的实现。因此，开平市国土局履行职责存在不当，依法应予撤销。关于横岭村民小组请求判令开平市国土局公开涉案政府信息的问题，应由该局对横岭村民小组提出的涉案政府信息公开申请进行全面审查后，根据相关法律的规定依法作出处理。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项的规定，判决：一、撤销开平市国土局于2016年5月27日作出的《关于开平市三埠街中山社区横岭村民小组申请政府信息公开的答复》。二、开平市国土局应在本判决生效之日起15个工作日内，对横岭村民小组于2016年5月20日提出的政府信息公开申请重新作出处理。三、驳回横岭村民小组的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由开平市国土局负担。
上诉人开平市国土局不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1、撤销一审判决，判决驳回横岭村民小组的诉讼请求；2、本案一、二审的诉讼费用由横岭村民小组承担。主要事实和理由：一、开平市国土局根据横岭村民小组对申请公开信息内容的描述，确实无法检索出相匹配的信息结果，故无法公开横岭村民小组所称的土地使用权及所有权土地登记结果。一审法院认定开平市国土局履行职责存在不当，撤销被诉行政行为，实属认定事实错误。根据开平市国土局保存土地登记信息的系统，当事人只有提供土地证证号或者土地权利人或者土地证记载的地址，才能查询到相关登记信息。虽然横岭村民小组提供了地名、土地四至、规划附图、土地承包合同等，但是该信息内容与系统记载的信息无法匹配，开平市国土局确实是无法检索出相应的信息结果。开平市国土局无法公开横岭村民小组所称的土地使用权及所有权土地登记结果是客观存在的事实，向横岭村民小组作出《关于开平市三埠街中山社区横岭村民小组申请政府信息公开的答复》并无不当。一审法院认定开平市国土局履行职责存在不当，撤销被诉行政行为，实属认定事实错误。二、一审法院认为横岭村民小组提供的材料已经明确了其指向的土地，判令开平市国土局对横岭村民小组提出的政府信息公开重新作出处理，开平市国土局客观上是无法重新作出处理向横岭村民小组公开其所需的信息。1、经开平市国土局根据横岭村民小组提供的规划附图所示的大概位置进行搜集信息，发现这个范围不仅包含一宗地，有数宗地，土地性质包含国有土地、集体土地，且横岭村民小组表述的界限与任何一宗土地的界限都不吻合。国土系统历来都是按“宗地管理”的系统进行管理和设置。横岭村民小组没有明确其要查询的是哪一宗地的土地基本登记信息，开平市国土局是无法公开相应的信息，因为相关信息还需要依法进行保密审查，对涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，根据国务院新的《不动产登记暂行条例》及其实施细则依法还应当书面征求第三方的意见。由此可见，根据横岭村民小组的描述及提供的材料，开平市国土局是无法向其公开其所需的信息。2、如果仅根据横岭村民小组提供的地名、土地四至、规划附图、土地承包合同等描述的不确定且非开平市国土局本来系统现有记载的信息，开平市国土局必须对现有的登记信息进行加工、汇总或者需重新制作。根据《广东省政府信息依申请公开工作规程》第三条第三款：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的。行政机关一般不承担为申请人加工、汇总或者重新制作政府信息（作区分处理的除外），以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”的规定，开平市国土局是没有义务为横岭村民小组进行加工、汇总或者重新制作其所需的政府信息。综上所述，一审法院认定事实错误，恳请依法撤销一审法院的错误判决，驳回横岭村民小组的诉讼请求。二审庭审调查中，开平国土局补充如下上诉意见：1、不动产登记资料与《中华人民共和国政府信息公开条例》所调整的政府信息存在根本性的差别，国务院办公厅进一步发文指出不动产登记资料的查询，应当告知其相关法律法规规定办理。2、作为不动产信息的查询，我国《不动产登记暂行条例》及其实施细则有明确和具体的规定，具体参见《不动产登记暂行条例》第二十七、二十八条及其实施细则第九十七—一百零二条。所以，《不动产登记暂行条例》及其实施细则对不动产登记的查询具体规定是权利人或者利害关系人或者法律规定的行政机关才可以查询。申请人申请查询必须提供是权利人或者利害关系人的证明材料，而且还有查询目的的证明。同时，查询一定是在不动产登记机构进行，如果申请人提交的资料不符合《不动产登记暂行条例》及其实施细则的相关规定或者申请查询的主体或查询事项不符合规定的，登记机构有权不予查询。就本案，横岭村民小组提供的资料申请的查询不符合《不动产登记暂行条例》及其实施细则的相关规定，开平市国土局不予查询是合法有据的，一审未能详细查明事实，所作出的判决是错误的。
被上诉人横岭村民小组答辩称：1、根据相关法律规定，开平市国土局是土地所有权的法定登记机关，应保存全市的土地登记相关信息，根据《中华人民共和国土地管理法实施细则》第六、七条和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，以及中央四部委《关于农村集体土地确权登记发证的若干规定》（国土资发[2011]178号），开平市国土局作为开平市范围内土地登记机关对涉案土地的权属应有相关的登记和变更登记，应告知所有权人的登记信息。2、开平市国土局滥用自由裁量权和职权，在横岭村民小组提交的资料指向土地确定的情况下，开平市国土局无需加工或另行收集，只需将指向土地的信息情况公开就可以，由于文件名或者文号是开平市国土局掌握的信息，但横岭村民小组是不知道的，要求横岭村民小组提供这两样信息才公开等于没有履行信息公开的义务。3、开平市国土局未有证据证明其履行了搜索的义务。4、开平市国土局的上诉理由自相矛盾，一方面根据横岭村民小组提供的信息未能查出信息结果，另一方面根据横岭村民小组提供的规划图进行搜索的信息有几宗地证明开平市国土局有登记的信息资料，但没有公开相关的信息。5、《不动产登记暂行条例》第二十七条及其实施细则第九十七条强调权利人、利害关系人可以查询复制不动产登记情况，并且因不动产登记交易诉讼等涉及的利害关系人也可以查询复制的。横岭村民小组是涉案土地的发包人，有承包合同、承包土地证，横岭村民小组的村民世世代代生活在此土地上，村民拥有其生存土地121.54亩的所有权、承包经营权当然有权利知道权属状况。6、开平市国土局当庭补充的观点已经超出了开平市国土局进行行政回复时观点的范围，因此当庭补充的观点不能作为一审法院有错的依据。7、开平市国土局已经在上诉状中第2大点第1小点表明其有能力根据横岭村民小组的申请查得相关土地的权属登记情况，足以证明其回复的不予公开理由是错误的。8、根据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]第5号）第2条，一般不需行政机关加工、或重新制作（作区分处理的除外）。本案的情况不需要行政机关加工或者重新制作，只需其在原来的资料中作区分处理，因此开平市国土局在本案中的回复不符合该文的规定。综上所述，应维持一审判决。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明：横岭村民小组的委托代理人在2016年3月15日填写《政府信息公开申请表》时对“所需信息用途”栏勾选“查验自身信息”一项；在2016年5月20日填写《政府信息公开申请表》时对“所需信息用途”栏则勾选“自身生活需要”、“自身生产需要”及“查验自身信息”三项。
本院认为，本案属于政府信息公开纠纷。本案焦点问题是开平市国土局2016年5月27日作出的《关于开平市三埠街中山社区横岭村民小组申请政府信息公开的答复》是否合法。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”本案中，横岭村民小组于2016年3月15日向开平市国土局申请政府信息，并在《政府信息公开申请表》中注明信息内容为“横岭村民小组集体土地（东至朝凤、岐阳村农田，南至岐阳村农田，西至朝凤村农田，北至新台公路）所有权及使用权登记结果”及信息用途为“查验自身信息”。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”的规定，开平市国土局审查后于2016年3月25日作出《关于开平市三埠街中山社区横岭村村民小组申请政府信息公开的答复》，告知横岭村民小组，其申请内容不明确，需对文件名称或文号等内容进行更改或补充。但是，在横岭村民小组2016年5月20日补充相关的材料并再次填写《政府信息公开申请表》，注明申请内容为“附图粗黑线范围内地块的土地基本登记信息，含土地所有权信息，使用权信息，（该地块东至朝凤、岐阳村农田，南至岐阳农田，西至朝凤农田，北至台新公路）”及“所需信息用途”为“自身生活需要”、“自身生产需要”及“查验自身信息”后，开平市国土局于2016年5月27日作出《关于开平市三埠街中山社区横岭村民小组申请政府信息公开的答复》，该答复却再次告知横岭村民小组，其申请内容还不明确，仍应提供文件名称或文号等信息。实际上，横岭村民小组前后两次申请公开的信息内容均涉及其集体土地所有权及使用权登记的信息，而开平市国土局2016年5月27日作出的《关于开平市三埠街中山社区横岭村民小组申请政府信息公开的答复》则是在横岭村民小组根据2016年3月25日作出《关于开平市三埠街中山社区横岭村村民小组申请政府信息公开的答复》的基础上，经补充相关材料后再作出的政府信息公开申请答复。该答复内容与前一次并无实质性的区别。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条“……行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开……”、第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”的规定，由于横岭村民小组申请公开的是涉及其集体土地所有权及使用权登记的信息，而开平市国土局一再要求横岭村民小组更改或补充提供文件名称或文号等信息，开平市国土局没有完全履行其相应的法定告知义务，已对横岭村民小组权利义务产生了实际影响，履行职责存在不当。原审判决撤销开平市国土局2016年5月27日作出的《关于开平市三埠街中山社区横岭村民小组申请政府信息公开的答复》，符合法律的规定，本院予以维持。鉴于开平市国土局需重新依法作出行政行为，原审法院除判令开平市国土局对横岭村民小组提出的涉案政府信息公开申请进行全面审查后依法重新作出处理外，对横岭村民小组诉请法院在本案中直接判令开平市国土局公开涉案政府信息的其他诉讼请求予以驳回，并无不当，本院亦予以维持。
此外，关于开平市国土局在二审中以《不动产登记暂行条例》及其实施细则的相关规定为据，主张横岭村民小组的申请属于不动产信息查询，并非政府信息公开申请的问题。本院认为，开平市国土局系依据《中华人民共和国政府信息公开条例》作出2016年5月27日《关于开平市三埠街中山社区横岭村民小组申请政府信息公开的答复》，故开平市国土局二审中提出的《不动产登记暂行条例》及其实施细则不应作为该答复的合法性依据，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人开平市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 球
审 判 员 陈 健
代理审判员 周 奇
二〇一七年三月三十日
书 记 员 区妙莎