江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏05行终54号
上诉人（原审被告）昆山市公安消防大队,住所地昆山市雁荡山路**号。
法定代表人张耀军，该大队大队长。
委托代理人朱中一，江苏新天伦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）昆山神峰置业发展有限公司,住所地昆山市玉山镇人民路61号第四层。
法定代表人秦祖云，该公司总理。
委托代理人江和军，该公司法务。
委托代理人郭猛，该公司法务。
上诉人昆山市公安消防大队因与昆山神峰置业发展有限公司（以下简称“神峰公司”）消防行政备案一案，不服昆山市人民法院(2015)昆行初字第00141号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年5月12日，昆山市公安消防大队向神峰公司作出苏昆公消竣备字[2015]第0434号《建设工程竣工验收消防备案凭证》，确认：根据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第十三条和《建设工程消防监督管理规定》第二十四条的规定，你单位2015年5月12日申报了神峰公司东晶国际花园住宅楼、商铺、地下车库、门卫建设工程的竣工验收消防备案，并提供了下列材料：1、建设工程竣工验收消防备案申报表；2、工程竣工验收报告；3、有关消防设施的工程竣工图纸壹份；4、消防产品质量合格证明文件复印件；5、消防设施检测合格证明文件复印件；6、施工、工程监理、监测单位的合法身份证明和资质等级证明文件复印件；7、建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件复印件；8、法律、行政法规规定的其他材料。认为，经审查，备案材料齐全，依法核发备案凭证。并备注说明备案编号3205210NYS150434，项目未抽中。2015年5月14日，柯乐喜至昆山公安消防大队反映神峰公司“在东晶国际花园二期住宅楼项目提供虚假资料骗取建设工程竣工验收消防备案情况登记表，我公司没有向神峰置业提供过消防验收资质资料及我公司的营业执照”，并制作询问笔录一份。2015年5月20日，苏州市同济司法鉴定所对委托人福建乐欣工程发展有限公司苏州分公司（以下简称“苏州乐欣公司”）的委托鉴定事项作出苏同司鉴所[2015]文鉴字第230号司法鉴定意见书，认为“送检的《营业执照》复制件上‘福建乐欣工程发展有限公司苏州分公司’红色印文由彩色喷墨打印机打印形成，而非直接盖印形成”。2015年5月28日，昆山市公安消防大队对神峰公司作出《关于对东晶国际花园二期住宅楼、商铺、地下车库、门卫新建工程竣工验收消防备案项目作废的通告》（以下简称《备案作废通告》），认为神峰公司于2015年5月12日申报了东晶国际花园二期住宅楼、商铺、地下车库、门卫新建工程竣工验收消防备案（苏昆公消竣备字[2005]第0434号），大队按照规定对该项目进行网上抽查，项目未被抽中，即出具了建设工程竣工验收消防备案情况登记表（备案编号32005210NYS150434）。因苏州乐欣公司工商营业执照已过期。同时经苏州同济司法鉴定所司法鉴定（司法鉴定许可证号：320506003），苏州乐欣公司营业执照复印件上的公章由彩色喷墨打印机打印形成，而非直接盖印形成。苏州市消防支队依照提供虚假资料已将该项目作废。特此通告。另查明，福建乐欣工程发展有限公司成立于1994年12月30日，法定代表人为黄贤真，现经营范围为自动消防工程施工，机电设备安装工程施工，建筑智能化工程施工，装饰装修工程设计与施工，房地产开发。苏州乐欣公司系福建乐欣工程发展有限公司的分公司，成立于2011年6月16日，2014年12月8日负责人由孙建华变更为柯乐喜，经营范围为自动消防工程施工，机电设备安装工程施工，建筑智能化工程施工，装饰装修工程设计与施工。
原审法院认为，《消防法》第四条规定，国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。《建设工程消防监督管理规定》第四条规定，除省、自治区人民政府公安机关消防机构外，县级以上地方人民政府公安机关消防机构承担辖区建设工程的消防设计审核、消防验收和备案抽查工作。依据上述规定，昆山市公安消防大队负责本辖区内建设工程的消防设计审核、消防验收和备案抽查工作，是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。本案昆山市公安消防大队于2015年7月18日签收法院发送的起诉状副本及应诉材料等，并于2015年9月7日提交了作出行政行为的证据和依据，已超过了上述法定提交证据的期限，属于无正当理由逾期提供证据，应当认定昆山市公安消防大队作出的《备案作废通告》这一行政行为没有证据。《消防法》第十三条第一款规定，按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案。（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。《建设工程消防监督管理规定》第二十五条第二、三款规定，公安机关消防机构应当在已经备案的消防设计、竣工验收工程中，随机确定检查对象并向社会公告。对确定为检查对象的，公安机关消防机构应当在二十日内按照消防法规和国家工程建设消防技术标准完成图纸检查，或者按照建设工程消防验收评定标准完成工程检查，制作检查记录。检查结果应当向社会公告，检查不合格的，还应当书面通知建设单位。建设单位收到通知后，应当停止施工或者停止使用，组织整改后向公安机关消防机构申请复查,公安机关消防机构应当在收到书面申请之日起二十日内进行复查并出具书面复查意见。第三十六条第一款规定，消防设计审核合格意见、消防验收合格意见具有下列情形之一的，出具许可意见的公安机关消防机构或者其上级公安机关消防机构，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以依法撤销许可意见：（一）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人作出的；（二）建设单位以欺骗、贿赂等不正当手段取得的；（三）公安机关消防机构超出法定职责和权限作出的；（四）公安机关消防机构违反法定程序作出的；（五）公安机关消防机构工作人员滥用职权、玩忽职守作出的。第三十九条规定，建设单位在申请消防设计审核、消防验收时，提供虚假材料的，公安机关消防机构不予受理或者不予许可并处警告。第二十七条规定，上级公安机关消防机构对下级公安机关消防机构建设工程消防监督管理情况进行监督、检查和指导。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一、二款规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形的。被许可人以欺骗手段、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依据上述规定，本案昆山市公安消防大队提出神峰公司提供虚假资料，经向苏州市消防支队申请并因上级行政机关将该项目作废，故其向神峰公司作出涉案通告，事实及程序合法。但综合上述规定，本案所涉项目经消防验收备案后，职能部门应当进行抽查，检查不合格的应当书面通知建设单位停止施工或停止使用，整改后进行复查等程序，本案昆山市公安消防大队以神峰公司提供的申请材料中工商登记执照中加盖的公章系彩色打印形成的鉴定结论作为撤销备案的不符合上述法律、规章的规定。因此，昆山公安消防大队既未按法定期限提供涉案行政行为证据，亦未提供其或上级机关是否进行抽查或抽查结果等相关证据，属于事实不清，应予撤销。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十五条规定，有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。即行政赔偿的前提之一是具有受损害的事实根据，消除影响、赔礼道歉赔偿方式的前提是致人精神损害。本案行政行为虽然属于事实不清，依据不足应予撤销，但神峰公司提供的照片及网络论坛等内容并不能证明其有实际损失及致人精神损害的存在，故神峰公司要求昆山市公安消防大队公开赔礼道歉、消除影响的请求无事实根据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、撤销昆山市公安消防大队于2015年5月28日作出的《备案作废通告》。二、驳回神峰公司公要求昆山市公安消防大队公开赔礼道歉、消除影响的请求。案件受理费50元，由昆山市公安消防大队负担。
上诉人昆山市公安消防大队诉称，上诉人作出的《备案作废通告》系通知行为，对被上诉人的权利义务不产生影响，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人制作了涉案《建设工程竣工验收消防备案凭证》，但将其作废的是苏州消防支队，上诉人不应当成为本案被告。综上，请求二审法院撤销一审判决。
被上诉人神峰公司辩称，涉案《建设工程竣工验收消防备案凭证》是上诉人作出并颁发给被上诉人的，在本案起诉前，被上诉人从未看到过、也未受到过苏州市消防支队作出涉案工程的行政活动或者行政行为。根据我国《消防法》第四条、《建设工程消防监督管理规定》第四条的规定，消防验收、消防备案都是上诉人的职责，并非其上级机关。上诉人也未提供任何苏州市消防支队作出作废涉案消防备案的证据与法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉。
原审被告昆山市公安消防大队向原审法院提供的证据材料及依据有：
1、柯乐喜的询问笔录（2015年5月14日）；2、苏同司鉴所[2015]文鉴字第230号苏州同济司法鉴定所司法鉴定意见书；3、苏州乐欣公司营业执照及组织机构代码（申报时提交）；4、郑立斌注册证书；5、苏州乐欣公司营业执照正副本；6、办事须知及竣工验收消防备案办事指南；7、神峰公司营业执照；8、昆山市建设咨询监理有限公司企业法人营业执照副本；9、苏昆公消竣备字[2015]第0434号《建设工程竣工验收消防备案凭证》10、《关于东晶国际花园二期住宅楼、商铺、地下车库、门卫新建工程竣工验收消防备案项目作废的通告》；11、光盘一张；12、《中华人民共和行政许可法》节选。
原审原告神峰公司向原审法院提交的证据材料有：
1、《关于昆山东晶国际花园二期信访事项的情况说明》（2015年7月2日）；2、12345网站截屏及网络下载材料；3、苏昆公消竣备字[2015]第0434号《建设工程竣工验收消防备案凭证》；4、苏州乐欣公司工商信息；5、（苏）消检测[2015]第15622号（合格）建筑消防设施检测报告；6、现场照片6页；7、福建乐欣工程发展有限公司的营业执照及工商公示信息；8、福建乐欣工程发展有限公司苏州分公司（以下简称苏州乐欣公司）营业执照及工商公示信息；9、房天下网站截屏信息；10、昆公消函[2015]11号《关于昆山神峰置业发展有限公司东晶国际花园二期住宅楼、商铺、地下车库、门卫新建工程项目作废的函》。
上述证据材料、依据均已随案移送本院。
本院经审查，原审法院对证据认证正确，予以确认。
二审审理中，上诉人提交江苏省公安厅消防局《关于印发防火业务有关系统应用规则的通知》及《执法项目、文书作废/删除审批表》，本院经审查后认为，上述证据材料上诉人在一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。
根据本案有效证据，二审经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《消防法》第四条及《建设工程消防监督管理规定》第四条规定，昆山市公安消防大队负责本辖区内建设工程的消防设计审核、消防验收和备案抽查工作。本案中昆山市公安消防大队于2015年5月12日向神峰公司作出涉案《建设工程竣工验收消防备案凭证》，并于2015年5月28日作出《备案作废通告》。昆山市公安消防大队在二审庭审中陈述：本案备案撤销行为除发送给住建部门的一个函外，没有其他书面材料。本院认为，《备案作废通告》系涉诉备案撤销行为对外发生效力的外化形式及书面载体，对神峰公司的权利义务产生影响。故上诉人主张《备案作废通告》系通知行为，不属于行政诉讼受案范围的上诉理由，本院不予支持。另，昆山市公安消防大队主张涉案备案撤销行为系苏州消防支队作出，但未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款的规定在法定期限内提供证据与依据，属于无正当理由逾期提供证据，昆山市公安消防大队对此应当承担不利法律后果。综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人昆山市公安消防大队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘 亮
审 判 员 倪 放
代理审判员 姜雨昊
二〇一六年四月六日
书 记 员 陆慧娟