河南省驻马店市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫17行终58号
上诉人（一审被告）正阳县国土资源局。地址：正阳县西城区江国大道南侧文化路东侧。
法定代表人徐新春，局长。
委托代理人姚劲，该局工作人员。
被上诉人（一审原告）乔安全，男，汉族，1946年3月10日出生，住河南省正阳县。
委托代理人周伟，河南文苑律师事务所律师。
一审第三人驻马店市巨源房地产开发有限公司。地址：正阳县真阳镇东大街。
法定代表人寇春虹，董事长。
委托代理人任学凯，河南明信律师事务所律师。
上诉人正阳县国土资源局因土地行政登记一案，不服河南省汝南县人民法院（2017）豫1727行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月19日公开开庭审理了本案。上诉人正阳县国土资源局的委托代理人姚劲，被上诉人乔安全及其委托代理人周伟，一审第三人驻马店市巨源房地产开发有限公司（以下简称巨源公司）的委托代理人任学凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
正阳县人民政府于2017年5月25日为巨源公司进行了不动产登记审批并颁发豫（2017）正阳县不动产权第0000046号证。该登记载明：土地使用权人驻马店市巨源房地产开发有限公司；共有情况：单独所有；该宗地位于正确路北侧；权利类型：国有建设用地使用权；土地用途：城镇住宅用地；宗地面积19662.94平方米；2017年5月以挂牌方式出让取得，国有建设用地使用期限为2017年5月17日至2087年5月16日。
一审法院查明，本案讼争宗地位于正阳县真阳镇正确路北侧为正阳县河南省粮食储备库及农机局家属院棚户区改造项目，用地面积19662.94平方米（29.4944亩）。2012年7月25日正阳县人民政府以正政土（2012）21号文作出关于收回城区旧城改造范围内国有建设用地使用权的决定。2017年3月24日正阳县人民政府以正政文（2017）37号文作出关于ZYCR-2017-010号国有建设用地使用权实行拍卖出让的批复。2017年5月10日巨源公司通过公开拍卖竞得编号为ZYCR-2017-010号地块的国有建设用地使用权，2017年5月12日与正阳县国土资源局签订成交确认书，2017年5月16日与正阳县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同。2017年5月23日正阳县住房和城乡建设局为巨源公司颁发了地字411724（2017）0016号建设用地规划许可证。后经巨源公司申请正阳县国土资源局进行权籍调查，正阳县人民政府于2017年5月25日为巨源公司进行了不动产登记审批并颁发豫（2017）正阳县不动产权第0000046号国有建设用地使用权证。该登记载明：土地使用权人为巨源公司；该宗地位于正确路北侧，宗地面积19662.94平方米，土地用途为城镇住宅用地，2017年5月以挂牌方式出让取得，国有建设用地使用期限为2017年5月17日至2087年5月16日。2005年5月乔安全与正阳县农机安全监理站签订土地转让协议一份，约定：正阳县农机安全监理站将位于正阳县正确路北侧，东西宽30.8米，南北长7米，用地面积为215.6平方米转让给乔安全，转让价格10万元。后乔安全交纳各项税费经申请正阳县人民政府于2005年6月为乔安全办理了土地登记颁发正国用（2005）第051454号国有土地使用证，该证记载：土地使用权人乔安全，座落正确路北侧，农机监理站南侧，地类城镇住宅，使用权类型划拨，使用权面积215.60平方米。2006年12月正阳县建设局为乔安全核发了正城建字（2006）第334号建设工程规划许可证。2008年5月乔安全补交该宗土地出让金12000元。2017年4月17日，乔安全以巨源公司侵占其土地使用权为由信访至正阳县国土资源局，正阳县国土资源局于2017年4月28日作出处理意见，明确乔安全反映问题属实，应当维护其合法权益，争议地块暂停出让。
一审法院另查明，巨源公司所持豫（2017）正阳县不动产权第0000046号号国有建设用地使用权证项下土地与乔安全所持正国用（2005）第051454号国有土地使用证项下土地部分（临正确路）重叠。
一审法院认为，正阳县人民政府依法享有对本辖区内的国有土地使用权进行登记造册核发证书的法定职责，正阳县国土资源局依法承受正阳县人民政府依法对本辖区内的不动产进行登记法定职权，是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”乔安全所持正国用（2005）第051454号国有土地使用证项下土地与巨源公司所持豫（2017）正阳县不动产权第0000046号证项下土地部分使用权相互重叠，乔安全与被诉行政行为有利害关系，具有本案原告资格。正阳县人民政府对乔安全在未进行土地征收补偿且未注销乔安全所持国有土地使用证的情形之下，即为巨源公司进行国有土地使用权登记并颁发国有土地使用权证，其作出的被诉行政行为属事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。但撤销该土地登记行为会给正阳县河南省粮食储备库及农机局家属院棚户区改造项目这一民生工程带来严重影响，对社会公共利益造成损害。乔安全的合法权益依法应受到保护，其可通过征收补偿途径主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，判决确认正阳县人民政府于2017年5月25日为第三人巨源公司进行的不动产登记审批并颁发豫（2017）正阳县不动产权第0000046号国有建设用地使用权证的行政行为违法。本案受理费50元，由正阳县国土资源局负担。
上诉人正阳县国土资源局不服一审判决上诉称：第一、乔安全与上诉人的行政行为之间不具有法律上的利害关系，其不享有诉权。按照正阳县城市的总体规划，正阳县西关粮所及农机局家属区棚户区改造项目在2012年已经通过立项审批启动，2012年7月25日，正阳县人民政府发布公告收回了城区旧城改造范围内国有建设用地使用权，收回的土地调整至县土地储备开发中心作为储备土地，并告知了诉权。该公告以张贴、广播、工作人员宣传的形式一年之久，在该文件发生法律效力后，才进入征收程序。乔安全所持有的土地权利在此区域，其对正阳县人民政府收回建设用地使用权的行政行为并未提出异议，收回后的土地使用权正阳县人民政府在2017年5月10日公开出让给巨源公司是完全符合法定程序的，因乔安全所主张的土地使用权已经被政府收回，所以其对上诉人为巨源公司颁证的具体行政行为不享有诉权。第二、一审法院认定事实错误，导致判决错误。1、认定2008年5月乔安全补交土地出让金12000元事实错误，从证据上看，乔安全所持有的土地使用证因李兰超涉嫌滥用职权被正阳县人民检察院查处，该证显示的占地是原正阳县农机监理站老办公楼所占地块，2003年正阳县人民政府按照城市规划加宽正确路征收拆除正阳县农机监理站办公楼，并给正阳县农机监理站划拨了新的办公用地，在2005年正阳县农机监理站就无权转让已经征收的划拨国有土地使用权，因该证的办理明显没有依据，正阳县人民检察院在2008年查处时给予罚没12000元，这张检察院的罚没票据并不是出让金票据，在没有经县政府批复及签订出让合同予以证明的情况下，认定乔安全交纳了12000元的土地出让金是错误的。2、一审法院混淆了土地使用权的收回与征收补偿、注销使用证的关系，正阳县人民政府对土地使用权的收回决定表明，乔安全已经不是该争议土地的使用者。乔安全与正阳县人民政府之间是否达成征收补偿协议，与上诉人为巨源公司办理不动产登记在法律上不具有关联性。乔安全如何向政府主张补偿权益是另一法律关系，上诉人的颁证行为对乔安全的权益未造成损害，一审法院确认上诉人颁证行为违法是错误的。综上，一审法院认定事实错误，上诉人依据出让合同为巨源公司作出的登记行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确。请求撤销一审判决，依法驳回被上诉人的起诉。
被上诉人乔安全答辩称，一审判决查明事实清楚，适用法律正确，但是被上诉人认为，应当撤销上诉人为巨源公司颁发的国有土地使用证。1、被上诉人乔安全不知道其名下的房屋所有权被收回，并且乔安全名下的正国用（2005）第051454号国有土地使用证到目前为止仍然处于合法状态。2、在2017年4月13日乔安全到上诉人处信访时，上诉人对乔安全的国有土地使用证及项下的国有土地使用权予以明确确认，并书面承诺维护乔安全的合法权益，并暂停该争议地块的出让，因此，乔安全因拥有合法的土地使用权，其合法的土地使用权被上诉人及巨源公司违法侵害，乔安全享有诉权。上诉人为巨源公司颁发的土地使用证项下的土地与被上诉人土地使用权项下的土地有重叠，没有获得补偿，上诉人为巨源公司颁发的豫（2017）正阳不动产权第0000046号证应当被撤销。
一审第三人巨源公司答辩称，认可上诉人的上诉意见及理由。
二审法院查明的事实与一审法院查明的事实相一致，本院予以确认。
本院认为，根据庭审查明，被上诉人乔安全所持正国用（2005）第051454号国有土地使用证项下土地与本案被诉的一审第三人巨源公司所持豫（2017）正阳县不动产权第000046号证项下土地部分使用权相互重叠。被上诉人乔安全所持有正国用（2005）第051454号国有土地使用证尚未注销，仍然存在法律效力。虽然正阳县人民政府于2012年7月25日作出了正政土[2012]21号《关于收回城区旧城改造范围内国有建设用地使用权的决定》，但并未对被上诉人乔安全作出相应补偿。根据国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定，国土资源主管部门供应土地应当符合“安置补偿到位”等条件，且上诉人正阳县国土资源局在给被上诉人乔安全出具的《信访事项处理意见书》中亦认为应当暂停出让，继续走征收程序，维护被上诉人乔安全的合法权益。因此，正阳县人民政府颁发被诉的豫（2017）正阳县不动产权第000046号证侵犯了被上诉人乔安全的合法权益，其颁证行为事实不清，证据不足，依法应予撤销。鉴于该证项下土地属于棚户区改造项目用地，涉及社会公共利益，一审法院判决确认违法并无不当，本院予以维持。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
诉讼费50元，由上诉人正阳县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 战
审判员 孟令华
审判员 程海龙
二〇一八年四月二十四日
书记员 李雯璨