山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行终字第244号
上诉人（原审第三人）：薛某甲。
上诉人（原审第三人）：薛某乙。
上诉人（原审第三人）：张某甲。
上诉人（原审第三人）：薛某丙。
上诉人（原审第三人）：薛某丁。
以上五上诉人共同委托代理人:闫某。
被上诉人（原审原告）：田某甲。
委托代理人：秦茂龙。
委托代理人：田某乙。
原审被告：某甲市任城区人力资源和社会保障局。
法定代表人：陈某。
委托代理人：魏某。
原审被告：某乙人民政府。
法定代表人：岳某。
委托代理人：董某。
薛某甲、薛某乙、张某甲、薛某丙、薛某丁与被上诉人田某甲、原审被告某甲市任城区人力资源和社会保障局、原审被告某乙人民政府行政管理纠纷一案，济宁高新技术产业开发区人民法院于2015年10月20日作出（2015）济高新区行初字第108号行政判决，原审第三人薛某甲、薛某乙、张某甲、薛某丙、薛某丁不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，上诉人薛某甲、薛某乙、张某甲、薛某丙、薛某丁的委托代理人闫某，被上诉人田某甲的委托代理人秦茂龙、田某乙，原审被告某甲市任城区人力资源和社会保障局的委托代理人魏某，原审被告某乙人民政府的委托代理人董某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，第三人薛某甲、薛某乙、张某甲、薛某丙、薛某丁的亲属薛某戊大约自2014年7、8月份在原告田某甲处从事“四不像”机动车加工工作。2014年11月6日，薛某戊与田某甲一起在调试车辆后发生交通事故死亡。经交通警察部门认定薛某戊无责任。2015年1月13日，第三人薛某甲、张某甲向第一被告申请工伤认定，第一被告向原告田某甲及证人薛某己、薛某庚进行调查。2015年3月5日，第三人薛某甲、薛某乙、张某甲、薛某丙、薛某丁向第一被告申请非法用工一次性赔偿，2015年3月10日，第一被告作出济任人社监责令字[2015]第38号《劳动保障监察责令改正通知书》，责令田某甲于2015年3月20日前对薛某戊家属支付一次性赔偿金。田某甲不服，向第二被告提出行政复议，第二被告于2015年7月23日作出济任政复决字[2015]4号《行政复议决定书》，维持第一被告作出的《劳动保障监察责令改正通知书》。
原审法院认为，中华人民共和国人力资源和社会保障部的《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第二条规定“本办法所称非法用工单位伤亡人员，是指无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位受到事故伤害或者患××的职工，或者用人单位使用童工造成的伤残、死亡童工。”；第七条规定“单位拒不支付一次性赔偿的，伤残职工或者死亡职工的近亲属、伤残童工或者死亡童工的近亲属可以向人力资源和社会保障行政部门举报。经查证属实的，人力资源和社会保障行政部门应当责令该单位限期改正。”。根据上述条款规定，人力资源和社会保障部门责令用人单位对伤亡职工进行一次性赔偿，应确定赔偿主体为非法用工单位。本案中，第一被告已认定“济宁鲁某机械工程有限公司”为非法用工主体，却将作为自然人的田某甲作为非法用工单位责令其进行一次性赔偿，不符合非法用工单位伤亡人员一次性赔偿的主体要件。同时，《劳动保障监察条例》第十九条规定“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”，第一被告在未听取用人单位陈述、申辩的情况下，径行作出行政处罚决定，程序不当。综上，第一被告作出的济任人社监责令字[2015]第38号《劳动保障监察责令改正通知书》程序违法。在认定事实方面，确认“济宁鲁某机械工程有限公司”与薛某戊之间是否存在非法用工关系首先要确定双方是否存在劳动关系。一般来说只有存在劳动关系才存在非法用工的问题，我国法律所指的劳动关系一种是用人单位与劳动者依法签订劳动合同而确立的劳动关系，另一种是虽未签订劳动合同，但事实上劳动者已实际成为用人单位的成员，接受用人单位的管理，从事用人单位指定的工作，并获取劳动报酬和劳动保护所产生的法律关系。本案中第一被告在未认定薛某戊与“济宁鲁某工程机械有限公司”之间是否存在劳动关系的情况下，仅凭证人薛某己、薛某庚“在济宁鲁某工程机械有限公司上班”的证言而认定“济宁鲁某工程机械有限公司”系非法用工单位属认定事实不清，主要证据不足。第一被告作出的济任人社监责令字[2015]第38号《劳动保障监察责令改正通知书》和第二被告作出的济任政复决字[2015]4号《行政复议决定书》依法应予撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：撤销被告某甲市任城区人力资源和社会保障局2015年3月10日作出济任人社监责令字[2015]第38号《劳动保障监察责令改正通知书》及被告某乙人民政府2015年10月23日作出济任政复决字[2015]4号《行政复议决定书》的行政行为。案件受理费50元由被告某甲市任城区人力资源和社会保障局负担。
薛某甲、薛某乙、张某甲、薛某丙、薛某丁不服一审判决，向本院提起上诉称，一、（2015）第108号行政判决书认定原审被告某甲市任城区人力资源和社会保障局做出的济任人社监责令字（2015）第38号《劳动保障监察责令改正通知书》程序违法，该认定明显错误。理由如下：1、（2015）第108号行政判决书认定原审第一被告将被上诉人田某甲列为非法用工单位伤亡人员一次性赔偿的责任主体错误，该认定明显错误。（2015）第108号行政判决书在引述中华人民共和国人力资源和社会保障部的《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第二条、第七条后，认为人力资源和社会保障部责令用人单位对伤亡职工进行一次性赔偿，应确定赔偿主体为非法用工单位，并据此做出上述认定。（2015）第108号行政判决书对上述规章的理解系曲解。本案中，被上诉人招聘包括薛某戊在内有关人员组织生产、销售“四不像”系列工程机械车辆均是以鲁某机械厂的名义进行，而鲁某机械厂未进行工商登记注册，从法律上来讲，鲁某机械厂根本不存在。至于本案中涉及的山东济宁鲁某机械工程有限公司，同样没有工商登记注册；本案中涉及的济宁鲁某机械工程有限公司虽没有工商登记，但与被上诉人在法律上没有任何关系。基于上述事实，原审第一被告依据上述《赔偿办法》将非法用工单位伤亡人员一次性赔偿的主体列为被上诉人并无不当。2、（2015）第108号行政判决书认定原审第一被告在未听取被上诉人陈述、申辩的情况下径行做出行政处罚决定，程序不当。原审第一被告接到上诉人的举报后，在对被上诉人的调查过程中，多次听取了被上诉人的申辩意见，并向被上诉人下达了限期举证通知书，原审第一被告在调查、处理本案所涉工伤、后核实为非法用工单位伤亡人员一次性赔偿问题的过程中充分保障了被上诉人的有关权利，不存在程序不当。二、（2015）第108号行政判决书认定了原审第一被告认定济宁鲁某机械工程有限公司为非法用工主体，后又论证原审第一被告认定济宁鲁某机械工程有限公司为非法用工主体认定事实不清，主要证据不足，前后矛盾。（2015）第108号行政判决书包括但不限于“是否存在非法用工关系首先要确定双方是否存在劳动关系”，“一般来说只有存在劳动关系才存在非法用工等论述对本案来说是错误的，判决结果不正确。三、本案中被上诉人的身份认定对案件具有较大影响，本案中被上诉人在未进行工商注册的情况下，以所谓单位招聘、组织人员进行“四不像”工程机械车辆的生产、销售，其身份至少是私营业主，（2015）第108号行政判决书却将被上诉人的身份确定为农民，明显不当。在本案中，被上诉人以未经工商登记的单位的名义招聘包括薛某戊在内有关人员，及组织生产、销售“四不像”系列工程机械车辆，薛某戊与被上诉人间存在非法用工关系；薛某戊在被上诉人所谓的单位，受被上诉人安排的加班过程中遭遇交通意外死亡，依据《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿》第6条的规定，被上诉人应对薛某戊的近亲属即本案上诉人按上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍支付一次性赔偿金，并按照上一年度全国城镇居民人均可支配收入的10倍一次性支付伤葬补助等其他赔偿金。被上诉人拒不赔偿，原审第一被告在接到上诉人的举报，查证属实的情况下，责令被上诉人按上述标准限期改正，原审被告某乙人民政府在接到被上诉人的行政复议申请，查证属实后维持了原审第一被告的本案所涉的具体行政行为，均事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，并无任何不当。请求法院，1、撤销（2015）济高新区行初字第108号行政判决书，依法改判；2、维持原审被告某甲市任城区人力资源和社会保障局2015年3月10日做出的济任人社监责令字（2015）第38号《劳动保障监察责令改正通知书》及原审被告某乙人民政府2015年10月23日作出的济任政复决字（2015）4号《行政复议决定书》的行政行为；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人田某甲提出答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、原审判决认定原审第一被告将被上诉人列为非法用工单位不符合非法用工的主体要件是正确的。《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》确定的赔偿主体应为单位，原审第一被告将属于自然人的被上诉人认定为非法用工单位显然是错误的。在原审第一被告提供的证据中也没有证据证实被上诉人具备单位的主体资格。二、原审判决认定原审第一被告程序违法是正确的。原审第一被告在作出《责令整改通知书》的过程中，没有听取答辩人的陈述、申辩。原审第一被告在原审中提供的限期举证通知书和送达回证是“工伤认定限期举证通知书”及相应的送达回证，对作出《责令整改通知书》却没有保障答辩人陈述、申辩的权利，原审第一被告也没有提供证据证实保障了被上诉人的权利。原审第一被告的行为违反了《劳动保障监察条例》第十九条的规定，属于违反法定程序的行为。三、原审判决认定并不存在矛盾。原判决并没有认定“济宁鲁某工程机械有限公司”为非法用工单位，其认定的意思是既然原审第一被告认定“济宁鲁某工程机械有限公司”为非法用工主体，责令被上诉人进行一次性赔偿不符合非法用工单位伤亡人员一次性赔偿的主体要件。原审第一被告没有证据证实薛某戊与“济宁鲁某工程机械有限公司”存在劳动关系，也没有对此作出认定，直接认定“济宁鲁某工程机械有限公司”为非法用工单位属于证据不足。四、其他意见同一审中的代理意见，另外上诉人已经在交通事故中获得了足额的赔偿。
原审被告某甲市任城区人力资源和社会保障局提出答辩称，2015年1月13日，我局监察科在收到薛某戊家人送来的工伤认定申请书，于2015年1月15日下达《工伤认定限期举证通知书》济任人社工限字[2015]01号，经查，济宁鲁某工程机械有限公司未注册，经调查负责人田某甲是随便起的名，未在工商局注册，不属于我局工伤认定的受理范围，未受理该工伤认定申请。2015年3月5日，薛某戊家属依据中华人民共和国人力资源和社会保障部第9号令《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第7条向我局进行申请，要求田某甲按非法用工进行赔偿，2015年1月26日经调查田某甲，薛某戊在其处干焊工，薛峰家属提供的济宁市公安局交通警察支队任城勤务大队于2014年11月11日对田某甲调查笔录证明薛某戊于2014年11月6日系田某甲叫来，加班调试车，试完车，田某甲与薛某戊一块送客户，站在路边，突然被一辆大车撞倒造成薛某戊及客户张某丙、张某丁三人死亡，田某甲受伤。2015年1月27日对薛某戊家属提供的证人薛某庚进行调查，薛某戊与薛某庚在发生交通事故前一直在田某甲处从事“四不像”工程机械车辆制造，薛某己于2008年11月应田某甲要求介绍薛某戊到田某甲处工作至今。依据以上事实，我局依据人社部第9号令第七条，于2015年3月10日对田某甲下达济任人社监令字[2015]第38号《劳动保障监察责令改正通知书》，要求其于2015年3月20日前支付薛某戊家属一次性补偿金，田某甲未履行。综上，答辩人作出的济任人社监令字[2015]第38号《劳动保障监察责令改正通知书》适用法律正确，事实清楚，程序合法，请求依法维持我局做出的责令改正决定。
原审被告某乙人民政府提出答辩称，一、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，依据正确。2014年11月6日22时30分许，在337线森达美港路口东路段，在加班调试“四不像”工程拉土车结束后，田某甲与薛某戊站在路边一块送客户张某丁、张某丙，被王某乙驾驶的鲁P×××××重型货车撞倒，造成薛某戊及客户张某丙、张某丁三人死亡，田某甲受伤。2015年1月13日，某甲市任城区人力资源和社会保障局收到亡者薛某戊亲属的工伤认定申请书。2015年1月15日，任城区人社局向田某甲下达《工伤认定限期举证通知书》(济任人社工限字[2015]01号)。任城区人社局经过调查，济宁鲁某工程机械有限公司未在工商行政管理部门注册登记，不属于工伤认定的受理范围，未受理该工伤认定申请。2015年3月5日，亡者薛某戊亲属依据《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第7条规定向任城区人社局提出申请，要求田某甲按非法用工进行赔偿。2015年3月10日，任城区人社局根据调查的事实，依据《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第7条规定，作出济任人社监责令字[2015]第38号《劳动保障监察责令改正通知书》，要求田某甲于2015年3月20日前支付薛某戊亲属一次性赔偿金，田某甲未履行，且对《劳动保障监察责令改正通知书》不服，遂提起行政复议。答辩人经审理认为，由于济宁鲁某工程机械有限公司未在工商行政管理部门注册登记，任城区人社局依据《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第7条规定，作出济任人社监责令字[2015]第38号《劳动保障监察责令改正通知书》的具体行政行为，事实清楚，依据正确，内容适当，程序合法。因此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定作出的行政复议决定认定事实清楚，依据正确，应予维持。二、行政复议决定程序合法，适用法律正确。田某甲不服任城区人社局作出济任人社监责令字[2015]第38号《劳动保障监察责令改正通知书》的具体行政行为，向答辩人提出行政复议申请。答辩人于2015年4月27日收到该申请并依法予以受理。2015年6月26日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定作出济任政复延字〔2015〕第4号《行政复议延期审查通知书》，行政复议决定延期至2015年7月26日前作出。2015年7月23日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定作出济任政复决字〔2015〕4号《行政复议决定书》，维持任城区人社局作出济任人社监责令字[2015]第38号《劳动保障监察责令改正通知书》的具体行政行为，该行政复议决定适用法律正确，程序合法。综上，答辩人作为复议机关作出的行政复议决定认定事实清楚，依据正确，程序合法，依法应予以维持。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案审理的重点问题是，被上诉人田某甲是否是非法用工的主体。2011年1月1日施行的《工伤保险条例》第66条规定“无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工受到事故伤害或者患××的，由该单位向伤残职工或者死亡职工的近亲属给予一次性赔偿，赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇；用人单位不得使用童工，用人单位使用童工造成童工伤残、死亡的，由该单位向童工或者童工的近亲属给予一次性赔偿，赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇。具体办法由国务院社会保险行政部门规定。2011年1月1日同日施行的《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》，是针对工伤保险条例66条，制定的具体的赔偿办法。《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第二条规定“本办法所称非法用工单位伤亡人员，是指无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位受到事故伤害或者患××的职工，或者用人单位使用童工造成的伤残、死亡童工。”；第七条规定“单位拒不支付一次性赔偿的，伤残职工或者死亡职工的近亲属、伤残童工或者死亡童工的近亲属可以向人力资源和社会保障行政部门举报。经查证属实的，人力资源和社会保障行政部门应当责令该单位限期改正。”法律规定的非法用工单位指的是不具有合法经营资格的单位，在本案中，上诉人田某甲作为自然人，不能成为非法用工的主体。济宁鲁某工程机械有限公司未在工商局注册,负责人是田某甲。被告某甲市任城区人力资源和社会保障局于2015年3月10日对田某甲下达济任人社监令字[2015]第38号《劳动保障监察责令改正通知书》，要求其于2015年3月20日前支付薛某戊家属一次性补偿金，系田某甲作为赔偿主体不适格。原审法院判决撤销某甲市任城区人力资源和社会保障局2015年3月10日作出济任人社监责令字[2015]第38号《劳动保障监察责令改正通知书》及某乙人民政府2015年10月23日作出济任政复决字[2015]4号《行政复议决定书》的行政行为，并无不当。上诉人的上诉理由不符合法律规定，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘力红
审 判 员 王衍琴
代理审判员 张 婕
二〇一六年四月六日
书 记 员 黄 灿