青海省西宁市城北区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）北行初字第36号
原告：西宁市某某林场。
法定代表人：张某某甲，该林场经理。
委托代理人：韩某某、马某某甲，青海乾润律师事务所律师。
被告：西宁市城北区建设局。
法定代表人：陈某某，该局局长。
委托代理人：张某某乙、田某某，青海竟帆律师事务所律师。
原告西宁市某某林场诉被告西宁市城北区建设局（以下简称建设局）撤销行政处罚一案，于2014年7月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年7月31日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2014年9月15日公开开庭审理了本案。原告西宁市某某林场委托代理人马某某甲、被告建设局委托代理人田某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告建设局于2014年4月22日对原告作出北建罚字（2014）第08号《行政处罚决定书》。该决定书认定：马某某乙、西宁市某某林场未经审批，擅自搭建房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、第六十五条的规定，作出行政处罚决定：3日内自行拆除该违法建筑，逾期将依法强制执行。被告建设局在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据。1、《行政处罚事先告知书》、送达回证；2、《行政处罚决定书》及送达回证。上述证据拟证明被告作出行政处罚决定书及强制拆除原告违法建造的房屋时，程序合法、事实清楚，适用法律法规正确，具体行政行为合法，依法应予以维持。
提交的法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条。
原告诉称，1999年8月23日和10月14日，原告分别与西宁市城北区某某村、西宁市城北区人民政府签订了进行荒山开发和植树造林的《承包合同》和土地租赁《协议书》。2000年3月西宁市人民政府下发宁政（2000）59号《关于长元林场租赁荒山进行综合治理的批复》，同意将城北区二十里铺某某村集体所有的荒山500亩、国有荒山2872.67亩，合计3372.67亩租赁给原告作为荒山植树造林生态工程建设用地，租赁期限为50年。2000年4月土地管理部门给原告办理了《国有土地使用权证》和《集体土地使用证》。2003年3月21日西宁市城乡规划建设局依据相关批复给原告办理了《建设用地规划许可证》，随后原告在开发荒山、植树造林的同时，修建了办公及生活用房、经营及其他用房、相关配套设施。2014年4月22日被告突然给原告下发了北建罚字（2014）第＊＊号《行政处罚决定书》，该决定书以原告于2014年4月22日未经审批，擅自搭建房屋的行为，作出限期三日内自行拆除，逾期将强制执行的行政处罚。2014年4月25日被告带领相关部门及人员，在原告未搬离任何物品的情况下，将原告所建房屋强行推倒拆除，给原告造成极大的经济损失。被告违反《行政处罚法》第三十一、三十二条的规定，不仅没有履行告知义务，听取当事人的陈述、申辩，而且剥夺了原告陈述、申辩的权利。被告所作出的《行政处罚决定书》无事实依据，适用法律错误，程序违法。请求法院依法撤销被告作出的《行政处罚决定书》；诉讼费由被告承担。
原告提交的证据如下：1、承包合同及协议书；2、西宁市人民政府宁政（2000）5＊号《关于长元林场租赁荒山进行综合治理的批复》；3、《国有土地使用证》、《集体土地使用证》；4、《建设用地规划许可证》。上述证据拟证明原告所建房屋是2003年经过相关部门审批修建的，具有合法依据。
被告辩称：一、原告未取得城乡规划部门颁发的建设工程规划许可证的情况下，建造了本案诉争的房屋。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，原告所建房屋属于违法建筑，依法应当予以强制拆除。二、被告强制拆除原告违法建造的房屋时，履行了告知程序，送达了《行政处罚事先告知书》，明确告知了享有陈述和申辩的权利。但原告未向被告陈述和申辩。被告于2014年4月22日作出《行政处罚决定书》并送达了原告，程序完全符合法律规定。原告的诉讼请求依法不能成立，请求人民法院驳回原告的诉求。
经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为，原告未收到行政处罚事先告知书，认为送达回证既没有原告签字，也没有送达人签字，同时也没有见证人签证证明原告拒签，程序违法；《行政处罚决定书》被处罚的当事人不是原告。
被告对原告提交证据的真实性无异议，但认为原告提交的证据仅仅证明了原告取得了土地的使用权，但原告未办理建设工程规划许可证，属未经审批擅自修建的的房屋，因此原告的房屋属于违法建筑。
本院认为，被告对原告提交证据的真实性不持异议，本院予以采信。但因原告不能提交建设房屋的相关手续，故对原告证明其房屋属合法建筑的证明目的不予确认；被告提交的《行政处罚事先告知书》及送达回证，被告送达不符合法定方式，本院不予采信。《行政处罚决定书》中的当事人为马某某乙，而马某某乙为原告单位雇佣的民工，故对该证据的证明力不予采信。
经审理查明，1999年8月23日和10月14日原告分别与西宁市城北区某某村、西宁市城北区人民政府签订了进行荒山开发和植树造林的《承包合同》和土地租赁《协议书》。2000年3月西宁市人民政府下发宁政（2000）5＊号《关于长元林场租赁荒山进行综合治理的批复》，同意将城北区二十里铺某某村集体所有的荒山500亩、国有荒山2872.67亩，合计3372.67亩租赁给原告作为荒山植树造林生态工程建设用地，租赁期限未50年。2000年4月土地管理部门给原告办理了《国有土地使用权证》和《集体土地使用证》。2003年3月21日西宁市城乡规划建设局依据相关批复给原告办理了《建设用地规划许可证》，随后原告在开发荒山、植树造林的同时，修建了办公及生活用房、经营及其他用房、相关配套设施。2014年4月22日被告向原告下发了北建罚字（2014）第＊＊号《行政处罚决定书》，该决定书以原告未经审批，擅自搭建房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，作出限期三日内自行拆除，逾期将强制执行的行政处罚。2014年4月25日被告对原告修建的房屋进行了强制拆除。原告不服诉至本院，请求法院判决撤销被告作出的《行政处罚决定书》；诉讼费由被告承担。
本院认为，人民法院审理行政案件主要是审查被诉具体行政行为的合法性。本案中，被告在认定原告修建的房屋属违法建筑时，应根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在作出行政处罚决定前，依法向其发出《行政处罚事先告知书》，告知拟处罚结果和被处罚人陈述、申辩等权利。最高人民法院“关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见”第82条规定，受送达人拒绝接受诉讼文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人住所，即视为送达。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。被告出具的《行政处罚事先告知书》的送达回证不符合上述法律规定的送达方式，不能证明被告向原告送达了《行政处罚事先告知书》，且原告亦不认可其收到了该《行政处罚事先告知书》。被告的行为剥夺了行政相对人陈述、申辩的权利，程序违法，之后的行政处罚决定不发生法律效力。故被告对原告作出的《行政处罚决定书》违反法定程序，应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第3目的规定，判决如下：
撤销被告西宁市城北区建设局于2014年4月22日作出的北建罚字（2014）第＊＊号《行政处罚决定书》；
案件受理费100元，由被告西宁市城北区建设局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于西宁市中级人民法院。
审 判 长 张育宁
审 判 员 刘 成
人民陪审员 王秀芬
二〇一四年九月二十六日
书 记 员 李海连
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
3、违反法定程序的；
第七十四条：人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。