南昌铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）赣71行终295号
上诉人（原审原告）徐正根，男，汉族，1964年2月15日出生，住江西省南昌市西湖区。
被上诉人（原审被告）南昌市人力资源和社会保障局，住所地江西省南昌市红谷滩新区新府路118号。
法定代表人黄小华，该局局长。
委托代理人张辉，江西赣江律师事务所律师。
委托代理人熊文琳，江西赣江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地：南昌市红谷滩区新府路118号。
法定代表人刘建洋，该市市长。
委托代理人金莎，市政府法制办公室复议审理处工作人员。
委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。
上诉人徐正根因与被上诉人南昌市人力资源和社会保障局（以下简称人社局）、南昌市人民政府（以下简称市政府）不履行政府信息公开法定职责及行政复议纠纷一案，不服南昌铁路运输法院（2017）赣7101行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月2日立案，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，2017年6月22日，原告向被告人社局提交《政府信息公开申请书》，要求被告人社局针对洪府厅发[2011]147号《南昌市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施意见的通知》（以下简称147号文）中规定的“扩大个人账户的使用范围。将职工医疗保险个人账户支付范围扩大到：用于已参加职工基本医疗保险的职工及其家庭成员的门诊医疗费用……”的内容，其中可用于支付原告家庭成员部分，是否包括其儿子、儿媳、孙子、儿媳的父母及具体费用数据等进行书面答复。2017年7月11日，被告人社局做出《关于对徐正根所提交的<政府信息公开申请书>的回复》（以下简称《回复》），将向各区、县医疗保险经办机构下发的147号文作为附件一并告知。2017年8月2日，原告到被告人社局签收了《回复》。2017年9月28日，原告向被告市政府提起行政复议，2017年11月23日，被告市政府作出洪府复字2017[783]号《行政复议决定书》，2017年11月28日，原告到市政府签收该《行政复议决定书》。
原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼应当符合“属于人民法院受案范围”的条件。该案中，原告主张被告人社局做出《回复》不符合可诉讼形式而诉请判令被告重新做出可以诉讼的答复，说明原告已认可《回复》所列附件147号文及有关解释不可诉；另一方面原告申请信息公开内容为二项：第一，确认原告医疗保险个人账户的支付范围；第二，原告医疗保险个人账户“可用于原告家庭成员的门诊等费用”。针对原告申请信息公开的第二项内容，被告人社局认为原告主张申请公开的信息实际未发生，故无法获取和提供，亦不属于政府信息公开内容。因此，该案诉争实质是《回复》是否是针对原告申请政府信息公开做出了全面而无遗漏的答复，并非《回复》附件及有关解释是否可诉。
原审认为，针对原告申请政府信息公开，被告市人社局《回复》是不全面的。但《回复》明确如果已参加职工医疗保险职工的家庭成员没有参加职工医疗保险，则该费用不会发生。故当被告人社局在诉讼中追加主张不是政府信息，而实际情况该信息确实不存在时，就具备与基本事实的同一性，即被告人社局即便重新答复，也不能改变原告申请政府信息公开的第二项内容不属于政府公开信息的客观事实。故原告主张判令被告人社局重新做出答复的理由不成立。被告市政府的行政复议认定事实清楚，程序合法。
另原告诉讼诉请是针对被告市政府洪府复字2017[783]号《行政复议决定书》的范围内的行政行为，原告主张被告人社局超期受理、答复其于2017年3月22日提出政府信息公开申请，因与该案行政行为不属同一次政府信息公开申请和行政复议，原审对该次政府信息申请过程不作审查。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定，判决驳回原告徐正根的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐正根负担。
上诉人徐正根不服一审判决，上诉称：人社局不依据《政府信息公开条例》的相关规定全面保护上诉人的申请权，造成人社局于2017年7月11日制作的（用解释代替政府信息回复）“是对大众的，没有明确具体的人，又没有明确与申请人徐正根有利害关系”，违反《政府信息公开条例》第33条第2款“公民认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”及《行政诉讼法》第13条第2项“法院不受理公民对行政机关制定的具有普遍约束力的决定提起的诉讼”和第25条第1款规定“与行政行为有利害关系的公民，有权提起诉讼”的形式。为此，上诉人不服，复议请求“撤销（用解释代替政府信息回复），责令市人社局按可诉讼的形式重新制作（政府信息回复）”，未得到复议机关支持。为此上诉人向法院提起行政诉讼。但一审错误适用法律，对人社局逃避行政复议的监督审查，违反“行政、复议、诉讼”的先后程序；又超过政府信息公开的期限，对人社局于2018年1月2日制作答辩状提出“不属于政府信息”的行为作出判决。另外，一审超出上诉人的起诉请求用判决文书代替人社局审查（用解释代替政府信息回复）之外的行为，违反《行政诉讼法》第六条规定的审查范围，请求二审依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，判决撤销一审判决，判令人社局重新制作可诉讼的政府信息回复或撤销原判，发回重审。
被上诉人人社局未提出答辩意见。
被上诉人市政府辩称：一、被上诉人人社局于2017年7月11日作出的《回复》并无不当，且该行为依法不属于行政诉讼的受案范围。首先，被上诉人人社局依据现行医疗保险制度的规定依法对其进行答复并无不当，上诉人的主张并没有任何事实及法律依据。其次，上诉人提起行政复议及行政诉讼源于其认为人社局就案涉条款的解释及答复违法，但147号文属于普遍适用的规范性文件，其约束的并不针对上诉人个人，故人社局依据其授权进行条文解释的行为依法不属于行政诉讼的受案范围。二、市政府行政复议程序符合法律规定。上诉人于2017年9月28日向市政府提出了行政复议申请，市政府于同日作出《行政复议受理通知书》，上诉人于2017年10月12日签收。市政府于2017年11月23日作出《行政复议决定书》并向上诉人送达，上诉人于2017年11月28日签收。故市政府的受理、决定、送达等程序均符合法律规定。综上，被上诉人人社局于2017年7月11日作出的《回复》并无不当，市政府履行行政复议职责符合法定程序，加之该回复并不属于法院的受案范围，请求维持一审裁判，驳回上诉人的上诉请求。
二审查明的事实与一审相同。
本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，该条例所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条明确规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”上诉人徐正根要求针对147号文中规定的“扩大个人账户的使用范围。将职工医疗保险个人账户费用支付范围扩大到：用于已参加职工医疗保险的职工及其家庭成员的门诊医疗费用、定点零售药店购药及购买有关医疗器械的费用、住院期间的空调和取暖费用、因急××发作发生的急救车费用、应由个人自付的相关住院医疗费用、在定点医疗机构进行健康体检费用、预防接种费用、缴纳职工大病补充医疗保险的费用”的内容，其中可用于支付其家庭成员部分，是否包括其儿子、儿媳、孙子、儿媳的父母、儿媳的哥哥等进行书面解释。上诉人徐正根要求被上诉人人社局就“职工医疗保险个人账户费用支付范围”作出解释，其申请的性质属于咨询，不属于《政府信息公开条例》调整范畴，况且针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。147号文第六条明确规定：“本实施意见由市人力资源和社会保障局负责解释。”被上诉人人社局收到上诉人徐正根的申请后，针对上诉人徐正根的申请及时作出《回复》，已经对上诉人徐正根进行了明确答复。因此，上诉人徐正根的起诉并无应受司法保护的现实利益，其请求被上诉人人社局重新作出行政行为已丧失诉的基础，其起诉不属于行政诉讼受案范围。一审判决认定本案属于行政诉讼受案范围不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销南昌铁路运输法院（2017）赣7101行初287号行政判决；
二、驳回上诉人徐正根的起诉。
一审、二审案件受理费各50元，退还上诉人徐正根。
本裁定为终审裁定。
审判长 石 斌
审判员 熊爱武
审判员 张庆文
二〇一八年七月二十四日
书记员 章鹏在