江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏07行初3号
原告苏启艾，男，1950年3月8日出生，汉族，住连云港市赣榆区。
委托代理人贾飞，北京市京师律师事务所律师。
被告连云港市赣榆区人民政府，住所地在连云港市赣榆区青口镇黄海东路299号。
法定代表人唐光普，该区区长。
委托代理人安军，该区政府法制办工作人员。
被告连云港市赣榆区石桥镇人民政府，住所地在连云港市赣榆区石桥镇驻地。
法定代表人陈昌江，该镇政府镇长。
副职负责人孙莹莹，该镇政府副镇长。
委托代理人王继宏，江苏四季青律师事务所律师。
原告苏启艾因诉被告连云港市赣榆区人民政府（以下简称赣榆区政府）、被告连云港市赣榆区石桥镇人民政府（以下简称石桥镇政府）行政强制拆除一案，于2016年1月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达应诉通知书和举证通知，并于2016年8月9日公开开庭进行了审理。原告苏启艾及委托代理人贾飞、被告赣榆区政府的委托代理人安军、被告石桥镇政府的法定代表人孙昌江、副职负责人孙莹莹及其委托代理人王继宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告苏启艾诉称，其在赣榆县石桥镇木套村承包经营果园5.1亩，地面矮化良种苹果树466棵，看护房3间约50平方米，因该果园在连盐铁路建设红线范围内，在赔偿未协商一致，且未见任何征地公告征地批文公示之类的文件情况下，于2015年5月19日果园地以及看护房被推毁拆除并通知领取所谓补偿款。两被告实施连盐铁路新建项目征地行为是原告的果园地及看护房被推毁拆除的原因行为，与原告的果园地及看护房被强制拆除这一事实之间存在法律上的因果关系。另根据石桥镇政府信访访字（2015）14号《关于刘永巧信访事项答复意见书》明确，石桥镇政府负责石桥镇范围内的拆迁补偿安置工作，组织强制拆除原告的看护房、推毁果园地，并单方确定补偿标准，据此可以确认两被告实施了强制拆除行为。为此诉至法院请求确认被告强制拆除行为并单方确认补偿标准的行为违法，由被告承担本案诉讼费用。
被告赣榆区政府辩称，区政府未实施对原告的强制拆除行为。原告以两被告实施连盐铁路新建项目征地行为是原告果园及看护房被推毁拆除的原因行为，推论本机关实施强拆行为没有法律依据。原告的行为已严重影响连盐铁路建设行为，连盐铁路是我国“五纵五横”综合交通运输通道的重要组成部分，属国家重点工程。自2008年启动该项目征地拆迁工作后，区国土资源局及相关职能部门、镇按照相关规定，对被拆迁户进行了相应补偿安置，但原告拒不签订补偿协议，拒绝领取补偿金，并阻扰施工，严重影响铁路工程工期。请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
被告石桥镇政府辩称，1、涉案征地行为合法，按期交出土地是原告应尽的义务。2、制定补偿标准合理合规，原告应当签认补偿协议。3、原告无理要求得不到满足，拒绝交出土地，系违法行为，镇政府对其实施强制拆除行为适当。原告拒绝交出土地行为影响征地行为顺利实施，违反了法律规定的义务，为保障铁路工程顺利施工，镇政府无奈实施强制拆除行为。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告赣榆区政府未向本院提交证据。
被告石桥镇政府在法定举证期限内向本院提起以下证据：
第一组证据：证据1、国家发改委发改基础（2008）3304号《国家发展改革委关于新建连云港至盐城和淮安铁路项目建议书的批复》；证据2、国家发改委发改基础（2010）1681号《国家发展改革委关于新建连云港至盐城可行性研究报告的批复》；证据3、江苏省国土资源厅转发《国土资源部办公厅关于新建连云港至盐城控制性工程先行用地的复函》的通知。以上证据用以证明连盐铁路是国家建设的需要，是经过相关部门同意的。
第二组证据：证据4、赣榆县国土局（2013）第57号《征地告知书》及相应照片；证据5、赣榆县国土局赣国土资公字（2013）第57号《听证会公告》及相应照片及送达回证；证据6、石桥镇木套村证明；以上证据用以证明连盐铁路土地征收已经向相关社区、村、集体土地的成员进行告知，并且进行公告，没有任何人提出异议，没有任何人提出听证。这一组证据来源于国土资源部门。
第三组证据：证据7、2011年赣榆县国土资源局对石桥镇木套村土地情况调查结果确认表，证明木套村涉及铁路建设的土地进行了土地合并确认。
第四组证据：证据8、2011年连盐铁路连云港段征地拆迁宅地附着物拆迁调查表；证据9、2011年连盐铁路连云港段征地拆迁房屋拆迁调查表及照片；证据10、2011年连盐铁路连云港段征地拆迁地上附着物（构筑物）调查表及照片；证据11、2011年连盐铁路连云港段征地拆迁特种中止、特种养殖调查表；证据12、2014连盐铁路连云港段征地拆迁房屋拆迁调查表；证据13、2014连盐铁路连云港段征地拆迁特种中止、特种养殖调查表；证据14、苏启艾房屋及附属设施补偿价格表；证明原告地上建筑物是经过双方进行核实签字确认的，根据确认的数量委托相关部门进行评估形成了一个补偿价格标准。
第五组证据：证据15、赣铁指（2013）5号《关于印发连盐铁路赣榆段房屋征收补偿与安置实施方案的通知》；证据16、连盐铁路赣榆段房屋征收补偿与安置《宣传手册》；证据17、《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》；以上证据证明对原告的补偿是按照省政府、市政府的相关文件作出的。
经庭审质证，原告对被告石桥镇政府所举证据质证意见为：
对第一组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为该组证据系复印件无原件核对，且没有说明来源，材料不完整，都只是批复及函件，缺乏报批材料，但对连盐铁路项目本身予以认可。
对第二组证据中证据4、证据5的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为复印件无原件予以核对，证据形式不合法不完整，没有相关机关签章，张贴的照片没有制作的时间、制作人以及采集地点，无法核实是否及时张贴征地告知书，且根据原告本人辨认，所谓听证会公告张贴位置不明确，不属于木套村范围。对证据6真实性予以认可，但对合法性、关联性不予认可，认为没有出具该证明的人员签章，以及制作人的身份证明。
对第三组证据的真实性予以认可，但合法性、关联性不予认可，认为缺乏确认人的相关身份证明，缺少具体确认的时间，缺少制作人的签章。对第四组证据认为原件不是在法定举证期限内提交，该组证据缺少经办人的身份证明，与本案不具关联性。对证据8真实性不予认可，经原告本人辨认不是其本人签字，是伪造的。房屋及附属设施补偿价格表缺少委托手续及评估单位及评估师的资质证明，且该表中房屋面积及果树数量与事实不符，特殊果树品种也未予注明，对果树评估应该考虑是幼树还是盛果期的树，结合其价值进行评估，该评估表未明确评估方法、评估时点，地上附着物分户价格表没有签章，没有制作人签字，也没有相关送达文书，文件即使真实存在，对原告也不产生法律效力。2014年调查表没有户主签名。
对第五组证据中证据15、证据16真实性予以认可，合法性不予认可，证据15主体、程序不合法，超越法定职权，且该文件缺少对外实施的证据，对外不产生法律效力；证据16制定主体、形式不合法，程序不合法，超越法定职权；证据17中1-7法律依据的合法性予以认可，8-11不予认可，地级市以及区县政府无权制定征地拆迁时地上附着物的补偿标准。证据15、16两份规范性文件申请法院对其合法性进行审查。
被告赣榆区政府对被告石桥镇政府所举证据的真实性、合法性及与本案的关联性均不持异议。
原告苏启艾为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
证据1、石桥镇人民政府关于刘永巧信访事项答复意见书，证明原告家庭承包的果园地，以及信访答复意见认可及毁坏的事实；证据2、江苏省国土资源厅信息公开答复意见，证明连盐铁路项目至原告申请时没有合法的征地手续，被告实施强制拆除行为违法；证据3、赣榆县公证处领取提存款通知书，证明被告单方确定补偿标准这一违法行为存在的事实；证据4、地上附着物分户价格表，证明被告违法评估事实；证据5、姜荣、陈永华收据两张；证据6、赣榆县农村承包合同；以上两份证据证明原告通过转包方式从姜荣、陈永华处取得承包经营权及看护房所有权的事实。
经庭审质证，被告赣榆区政府对原告所举证据1真实性无异议，证明目的有异议，镇政府回复不能证实区政府是实施强拆的主体；证据2真实性无异议，但与本案无关联性；证据3、4真实性无异议；证据5、6复印件，对真实性有异议。
被告石桥镇政府对原告所举证据1-4真实性无异议，但不同意原告的证明目的，上述证据足以说明对原告的补偿，被告已经多次上门做工作，补偿标准也进行了协商，只是原告提出的要求过高，从信访反映的证据看，补偿是合理合规的，符合绝大部分的农户利益的，同时也告知了相关的诉求途径，对于证据5、6由于没有提供原件不予质证，从内容上看，收条没有相关签收人的身份证明，不知道上述收条是本人所收，还是使用他人名字，真实性不予认可，证据5、6不具合法性，证据6应该由发包人转包。
本院经审查认为，双方当事人所举证据均系客观、真实，与本案具有关联性，对各方提供的证据予以确认，但对被告石桥镇政府所举证据中的第四组证据，原告对其签名的真实性及捺印提出异议并向本院申请进行鉴定，后以本案其只主张确认被告强制拆除违法为由，待申请行政赔偿时再提出鉴定申请为由撤回鉴定申请。对该组证据中涉及原告签名部分证据的真实性本院暂不予认定。
根据本院认定的证据，本院认定以下事实：原告苏启艾系连云港市赣榆区石桥镇木套村村民。2003年，原赣榆县石桥镇木套村村民委员会与陈永华签订赣榆县农村果园承包合同，将座落于该村水库西头的4.8亩果园承包给陈永华。2005年1月23日，涉案果园转包给原告苏启艾。原告苏启艾在该处果园栽植果树并建设果园看护房。
2013年7月18日，因连盐铁路建设需要，原赣榆县国土资源局发出[2013]57号征地告知书，拟征收石桥镇木套村4.429公顷集体土地，征地范围中包括涉案原告承包的果园。后赣榆县连盐铁路项目管理办公室与被告石桥镇政府对征地范围内宅地附着物进行了调查，并与被拆迁户就拆迁补偿问题进行协商，但未就补偿问题达成协议。
2015年5月19日，被告石桥镇政府在协商未果的情况下，为保证连盐铁路征收工程进度，将原告承包的果园及看护房等附属设施强制拆除，并按照其评估确认的价款将征收补偿费用提存至赣榆区公证处，通知原告领取补偿款。原告对强制拆除行为及补偿数额不服，以赣榆区政府和石桥镇政府为被告向本院提起行政诉讼，要求确认两被告强制拆除行为违法，并确认被告单方确认的补偿标准违法。在本案审理过程中，原告苏启艾撤回要求确认补偿标准违法的诉讼请求。
本院认为，一、关于本案被告主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（一）项规定，原告应对证明其起诉符合法定条件承担举证责任。被诉行政行为的存在是提起行政诉讼的法定条件，如果被告在诉讼中否认作出过行政行为，原告就该项事实承担举证责任，否则应承担举证不能的法律后果。本案中原告苏启艾主张被告赣榆区政府实施了对其果园的强制拆迁行为，被告赣榆区政府对此不予认可，原告苏启艾亦不能提供证据证明赣榆区政府实施强制拆除行为，被告石桥镇政府自认强制拆除行为是其组织实施，故原告起诉赣榆区政府实施强制拆除行为的证据不足。原告苏启艾关于两被告实施连盐铁路新建项目征地行为是原告的果园地及看护房被推毁拆除的原因行为，与原告的果园地及看护房被强制拆除这一事实之间存在法律上因果关系的主张，因连盐铁路建设征地行为与原告果园地被强制拆除之间缺乏直接因果联系，不能形成足分的证据锁链，原告主张赣榆区政府为强制拆除实施主张的观点本院不予采纳。根据在案证据和被告石桥镇政府自认的事实，涉案强制拆除行为的实施主体本院确认被告石桥镇政府，依法应由石桥镇政府对涉案果园强制拆除的后果承担法律责任。
二、关于本案强制拆除程序。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。该法第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。本案原告苏启艾合法承包果园正常经营，后因连盐铁路项目需要，该果园被纳入征收范围。具有法定征收职能的人民政府应当依法进行征地并给予合理补偿。被告石桥镇政府依法不具有土地征收的法定职责，其自行将原告合法承包的果园及附属看护房屋拆除，属于超越法定职权。目前我国法律尚无对集体土地征收的程序规定，但按照正当程序原则及《中华人民共和国土地管理法》立法精神，应当先补偿、后拆除，以充分保护土地上权利人的合法权益。本案中，被告石桥镇人民政府在无法定职权、亦无相关职权部门对涉案地块作出征收补偿决定的情况下，强行拆除原告果园及附属看护房屋，严重违反法定程序，超越法定职权，侵犯了原告的合法权益。被告石桥镇政府主张原告拒绝签订补偿协议影响连盐铁路工程顺利推进，该项辩解不是被告未具法定职权、未经合法程序拆除原告果园地和看护房的法定理由，即使基层政府基于保障国家重点工程进展的公共行政善良目的，亦应遵循合理有序、依法行政的基本原则，与被拆迁人协商解决土地征收事宜。故对被告石桥镇该项辩解意见本院不予采纳。
综上，被告石桥镇政府强制拆除原告果园及房屋的行为超越法定职权，程序违法，原告苏启艾要求确认被告石桥镇政府强制拆除行为违法具有事实和法律依据，应予以支持。但原告要求确认赣榆区政府强制拆除违法证据不足，本院不予支持。鉴于本案中原告苏启艾未就果园及看护房被拆除行为提起行政赔偿，其因强制拆除行为造成的损失可另案主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条之规定，判决如下：
一、确认被告连云港市赣榆区石桥镇人民政府强制拆除原告苏启艾果园地及看护房的行为违法；
二、驳回原告苏启艾要求确认赣榆区人民政府强制拆除果园地及看护房的行为违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告赣榆区石桥镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。
审判长 谢善娟
审判员 王海军
审判员 周文元
二〇一七年四月十八日
书记员 李盼盼
法律条文附录及上诉须知
一、法律、司法解释条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第二十七条原告对下列事项承担举证责任：
（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；
（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；
（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；
（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。
收款人：江苏省高级人民法院
账号：10×××75
开户行：中国农业银行南京分行山西路支行