河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫13行初54号
原告淅川县上集镇商圣社区东头组。
代表人侯景明，任组长。
委托代理人边喜峰，河南怡和律师事务所律师。
被告淅川县人民政府。
法定代表人杨红忠，任县长。
委托代理人刘同耀，淅川县国土资源局工作人员。
委托代理人王青山，河南赏春律师事务所律师。
原告淅川县上集镇商圣社区东头组诉被告淅川县人民政府土地行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告淅川县上集镇商圣社区东头组代表人侯景明与委托代理人边喜峰，被告淅川县人民政府委托代理人刘同耀、王青山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：淅川县人民政府于2017年2月9日作出淅政土〔2017〕2号土地处理决定，认为申请人请求确权的4.2亩土地不存在，不予确权。
原告淅川县上集镇商圣社区东头组起诉称：1975年8月15日，原告将4.2亩土地（现泰龙公司招待所部分）租给淅川县砖瓦厂使用，砖瓦厂支付的租金是每小时8.3千瓦电，用于群众照明，双方签订了协议书。2003年该厂改制为泰龙纸业有限公司，淅川县人民政府于同年10月29日为泰龙公司颁发了（2003）字第199号国有土地使用证。2013年原告向南阳市中级人民法院提起了行政诉讼，南阳市中级人民法院作出了（2013）南行初字第00042号行政判决书，依法撤销（2003）字第199号国有土地使用证。该证的撤销使本就属于原告的4.2亩土地又回归原位。该证撤销后，原告申请将属于原告的4.2亩土地确权，被告在2015年5月10做出无法予以确权的回复（2015）34号政府文件，原告向南阳市人民政府申请复议，南阳市人民政府宛政复决（2015）19号依法撤销了淅川县人民政府文件淅政文（2015）34号。原告再次申请确权，被告置之不理，原告再次起诉，南阳市中级人民法院作出（2015）豫13行初431号行政判决，判令被告淅川县人民政府在6个月内对原告申请作出处理决定。被告在满6个月后作出与（2015）34号文件相同的行为，淅政土（2017）2号文件，前者是无法予以确权，后者是不予确权。被告淅川县人民政府的行政行为违法了我国土地管理法、物权法、行政诉讼法和行政复议法之规定，请求：1、确认被告不予确权的行政行为违法；2、依法撤销被告作出的淅政土（2017）2号文件，并判令被告对属于原告的4.2亩土地确权；3、本案诉讼费由被告承担。
原告提交如下证据：1、协议书，证明30年地换电；2、淅国用（2003）字第199号国有土地使用证；3、2012年国土局证明；4、现场勘验图两张，证明现场尺寸；5、（2013）南行初字第00042号行政判决及生效证明；6、淅政文（2015）34号、宛政复决（2015）19号，证明“无法解决”被撤销；7、（2015）南行初字第00114号行政判决；8、（2016）豫13行初431号行政判决；9、淅政土（2017）2号；10、2010年5月28日庭审笔录；11、2004年5月25日庭审笔录；12、淅政纪（2004）24号会议纪要。
被告淅川县人民政府答辩称：1975年1月22日，原淅川县砖瓦厂(后在此基础上筹建淅川县造纸厂，2004年改制为淅川县泰龙纸业有限公司)申请征用东头组4.2亩土地作为建机瓦房、凉瓦房等使用，并于次日支付征地费用2100元；同年6月26日，淅川县革命委员会生产指挥部以淅生(75)066号批复批准该征地行为。1975年8月15日，原淅川县砖瓦厂与东头组签订“协议书”，内容为“砖瓦厂征用北堂大队东头生产队土地4.2亩，经双方协商，允许东头生产队在砖瓦厂用电8.3千瓦。东头组认为，该1975年8月15日“协议书”(以下简称协议书)中的4.2亩土地与1975年1月22日征用的4.2亩不是同一地块，诉讼要求确权协议书中的4.2亩土地归其所有。关于协议书中的4.2亩土地，河南省高级人民法院(2010)豫法民提字第125号民事判决书这样认定：“东头组没有证据证明淅川县砖瓦厂租用了其4.2亩土地。东头组与淅川县砖瓦厂1975年8月15日签订的协议书写的是因“征用”土地4.2亩，允许东头组用电8.3千瓦。该协议应理解为淅川县砖瓦厂征用东头组土地4.2亩，除支付征地费2100元外，另允许东头组免费用电8.3千瓦。鉴于生效判决的认定，答辩人认为：1975年8月15日协议书中的4.2亩土地和1975年1月22日申请中的4.2亩土地是同一地块，东头组诉请确权的4.2亩土地并不存在。所以，淅政土(2017)2号土地处理决定认定事实清楚，不予确权正确。东头组的诉请没有事实依据，请依法裁判。
被告在法定期限内提交如下证据：1、征用生产用地申请；2、北塘大队东头组生产队收条一份；3、淅生字（75）066号文件；4、砖瓦厂与北塘大队协议，以上四份证据证明东头组4.2亩土地已经获得批准，协议书显示东头组用电是基于4.2亩土地；5、（2004）淅民商初字第68号民事判决；6、（2007）南民商终字第102号民事判决；7、（2009）南民商再字第4号民事判决；8、（2010）豫法民提字第125号民事判决，证明请求确权的土地不存在。
经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为：证据1，真实性无异议，证明方向有异议，只能证明第一个4.2亩。证据2-3，真实性无异议，与证据1组成了75年征第一个4.2亩，这一组证据不是本次处理决定新证据，作处理决定要有新证据。证据4，真实性无异议，这是第二个4.2亩地，也不是新证据。证据5-8，真实性无异议，证明方向有异议，不是新证据。125号民事判决认定的土地面积与行政庭42号判决调查的事实是矛盾的，民事判决征收的是5亩9分，还有个4.2亩，合计5亩9，但现场法庭调查是10亩，与现场不符，判决多次出示过。证据1-3，证明了原告要证明的事实，也符合土地局查询档案。证据5、8，再加上原告的证据，证明官商勾结。被告对原告提交证据的质证意见为：1、真实性无异议，证据上“征用”两个字证明了1975年8月15日协议书中的4.2亩土地，与1975年1月22日的用地申请书中的土地是同一块土地。2、真实性无异议，本身不能证明证明目的，不能因为图纸就说地是哪。附图上也没有标注，附图也没有招待所。3、无法证明证明目的，显不出两个4.2亩。4、不能实现证明目的，图上没有显示4.2亩，这个土地上有多个4.2亩。5、本判决被撤销的原因是没有提供办证依据被撤销，与本案无关。6、复议决定撤销无法确权，是因为超过期限5天为由撤销，与本案无关。7、土地征用前肯定属于原告，与本案无关。8、无异议。9、真实性无异议，无法证明其证明目的，无法确权不是没有作出行政行为，是一个具体行政行为。
原、被告双方提交的证据，本院将在事实认定和评析过程中综合予以分析运用。
结合原、被告双方提交的证据及庭审情况，本院认定以下事实：2015年9月28日，原告向被告邮寄土地确权申请书，2015年9月29日，被告收到信函，但未作出答复。2016年5月12日，原告向本院起诉，请求人民法院判令被告履行法定职责，对原告提出的土地确权申请依法受理。2016年8月10日，本院作出（2016）豫13行初431号行政判决，限被告淅川县人民政府在判决生效六个月内，对原告于2015年9月29日递交的土地确权申请作出处理决定。被告淅川县人民政府于2017年2月9日作出淅政土〔2017〕2号土地处理决定，该处理决定认定“申请人请求确权的1975年8月15日征用的4.2亩土地，河南省高级人民法院（2010）豫法民提字第125号民事判决书已对该协议征用的4.2亩土地进行了认定。申请人请求确权的4.2亩土地不存在，申请人请求确权的理由不成立，本机关不予确权”。原告不服该处理决定，向本院提起诉讼。
本院认为：被告的答辩状中称“1975年8月15日协议书中的4.2亩土地和1975年1月22日申请中的4.2亩土地是同一地块”，被告庭审中对原告的证据进行质证时也表示，上述两个4.2亩土地是同一地块，说明被告明知争议之地的指向。在土地指向明确的情况下，被告以土地“不存在”为由不予确权，缺乏事实依据。
《土地权属争议调查处理办法》对土地权属争议的调查处理程序有明确规定。从被告向本院提交的证据看，其进行的土地调查没有调查询问，没有现场勘测，没有举行听证，作出的处理决定中对涉及争议土地的四至、面积、坐落均未查清，被告在此次土地权属调查中程序违法。
对土地所有权和使用权的争议进行确权是法律赋予人民政府的职权，被告理应承担责任，正确行使职权，处理土地争议。在原告2015年9月29日向被告提交土地确权申请后，被告对原告申请不处理，后经过诉讼，本院（2016）豫13行初431号行政判决判令其作出土地确权决定，被告据此作出了本案被诉的淅政土〔2017〕2号土地处理决定。该文件名为处理决定，结果是“不予确权”。被告作出的“不予确权”处理决定，形式上与法相悖，实质上是被告仍未依法履行其法定职责。
综上，淅政土〔2017〕2号处理决定无事实和法律依据，程序违法，实质上是被告仍未履行确权职责，本院依法予以撤销，原告要求确认被告不履行法定职责违法的诉请，本院不再支持。被告未对原告的土地权属争议作出处理，被告应重新作出土地确权决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销淅川县人民政府2017年2月9日作出的淅政〔2017〕2号土地处理决定；
二、责令淅川县人民政府于本判决生效后六个月内，对原告2015年9月29日提交的申请重新作出处理决定；
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件诉讼费50元，由被告淅川县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 尹乐敬
审 判 员 郭国旗
代理审判员 郭 娟
二〇一七年五月二十六日
书 记 员 郭 栋