浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1331号
上诉人（原审原告）高阿勇，男，1958年3月21日出生，汉族，住桐乡市。
上诉人（原审原告）陈明松，男，1955年4月2日出生，汉族，住桐乡市。
委托代理人邰红琴，女，1957年4月2日出生，汉族，住址桐乡市。系陈明松之妻。
上诉人胥和珍，女，1946年2月25日出生，汉族，住址桐乡市。系原审原告阮炳根之妻。
上诉人胥钜俊，男，1965年11月6日出生，汉族，住址桐乡市。系原审原告阮炳根之长子。
上诉人阮钜平，男，1968年1月12日出生，汉族，住址桐乡市。系原审原告阮炳根之次子。
五上诉人的共同委托代理人李中钢，浙江路成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府。住所地：桐乡市振兴东路600号。
法定代表人王申峰，代市长。
委托代理人沈斌飞，桐乡市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人朱夷平，浙江诚献律师事务所律师。
高阿勇、阮炳根、陈明松诉桐乡市人民政府土地行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2016年10月11日作出（2016）浙04行初106号行政判决。高阿勇、阮炳根、陈明松不服，向本院提出上诉。本院于2016年12月2日立案受理后依法组成合议庭审理本案。因原审原告阮炳根于二审期间病故，故其妻、其子代为参加诉讼。经阅卷、询问各方当事人，本案现已审理终结。
原审判决审理查明：2016年3月22日，三原告向桐乡市国土资源局以信函方式提出要求确认桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》无效。桐乡市国土资源局于2016年4月20日向三原告作出《函复》认为原告的前述要求无相应的事实和法律依据。三原告于2016年5月23日向被告申请行政复议，请求确定桐乡市国土资源局作出的《函复》无效，并责令桐乡市国土资源局依法履行法定职责，依法确定桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》无效。被告于2016年7月18日作出《16号复议决定》，该决定认为，三原告以《行政确定申请书》名义要求桐乡市国土资源局对桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》确定无效，实质是质疑桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》，依据宪法赋予的监督权对相关部门提出的信访诉求，该事项并不属行政法范畴上的依申请行为，属来信来访。桐乡市国土资源局作出《函复》系对三原告来信来访事项的回复，该《函复》既非具体行政行为，亦未对三原告的权益产生实际影响，故三原告的行政复议申请不属于行政复议的受理范围。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定决定驳回高阿勇、阮炳根、陈明松的行政复议申请。并于次日送达三原告及桐乡市国土资源局。
原审法院认为，桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》系桐乡市国土资源局于2003年3月25日、2003年5月20日针对申请人桐乡市乌镇旅游开发有限公司申请的五个行政行为。行政行为具有先定力，即行为一经作出即先行被确定为有效，除非经有权机关经相应法定程序撤销或者否定其效力。原告以前述五个建设项目用地预审意见书系拆许字（2003）第10号房屋拆迁许可证中的国有土地使用权批准文件，原告的房屋因前述拆迁许可证而被拆除，进而认为前述五个建设项目用地预审意见书侵犯其合法权益，并认为桐乡市国土资源局的前述行政行为系超越职权，实质是对前述五个行政行为的合法性有异议。但原告并非前述五个行政行为的行政相对人，原告与该建设项目用地预审行为无法律上利害关系，故桐乡市国土资源局将三原告的来信视为对行政机关反映情况、提出建议、意见的信访事项作出《函复》系其履行信访工作职责，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于《行政复议法》规定的受案范围，故被告作出决定驳回三原告的复议申请适用法律正确。被告作出《16号复议决定》程序合法，原告的主张于法无据，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告高阿勇、阮炳根、陈明松的诉讼请求。
高阿勇等3人上诉称：一、原审判决确认事实有误。上诉人依法向桐乡市国土资源局提出《行政确定申请》，申请对桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》行政确定无效，这是依法申请行政机关对其作出行政行为进行审查并作出是否违法无效的行政确定。二、原审判决认为的判决理由明显不公，不能成立。原审判决认为“桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》系桐乡市国土资源局于2003年3月25日、2003年5月20日针对申请人桐乡市乌镇旅游开发有限公司申请的五个行政行为”，同时认为“原告并非前述五个行政行为的行政相对人，原告与该建设项目用地预审行为无法律上利害关系，故桐乡市国土资源局将三原告的来信视为对行政机关反映情况、提出建议、意见的信访事项作出《函复》系其履行信访工作职责，对原告的权利义务不产生实际影响”等，明显不公不能成立。根据《行政许可法》第六十九条规定，行政机关工作人员滥用职权、超越法定职权等作出的行政行为，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。也就是说并非是行政行为的行政相对人才会有利害关系，上诉人是上述五个行政行为的利害关系人。原审判决认为“行政行为具有先定力，即行为一经作出即先行被确定为有效，除非经有权机关经相应法定程序撤销或者否定其效力”。这虽不错，但对于明显违法的行政行为，老百姓不需要法律知识就能知晓的事实，不能到了相关政府和人民法院就变成黑白不清的事实。为此，即便判决驳回，法院也应向相关人民政府或行政机关发司法建议书，建议撤销违法的行政行为。三、原审判决适用法律错误。对国家行政机关所作的行政行为，利害关系人的救济途径，有权诉请司法机关进行合法性审查，也有权诉请该国家行政机关自我审查并作出是否违法无效的确定。上诉人案涉《行政复议申请》事实依据充分，法律依据明确。被上诉人桐乡市人民政府认为上诉人案涉《行政确定申请》系信访诉求，《函复》是对上诉人的来信来访的回复，即非具体行政行为亦未对上诉人的权益产生实际影响，不属于行政复议的受案范围，无事实和法律依据。原审判决适用《行政诉讼法》第六十九条规定驳回上诉人诉讼请求，属于适用法律错误。综上所述，请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
桐乡市人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、被答辩人认为“一审判决确认事实有误”的上诉理由是错误的。桐乡市国土资源局对被答辩人用信函方式以《行政确定申请书》的名义要求其对桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》确定无效，认为没有相应事实和法律依据而作的《函复》和答辩人认为该《函复》行为非行政法范畴上的依申请行为，属于来信来访，对被答辩人的权利义务不产生实际影响。对此一审判决认为行政行为具有先定力，一经作出即先行被确定有效，除非经有权机关经相应法定程序撤销或者否定其效力。因此，被答辩人的主张于法无据。二、被答辩人认为一审判决不公、适用法律错误的上诉理由，也是不成立的。被答辩人以《行政确定申请书》的名义要求桐乡市国土资源局对桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》确定无效的目的，是想以此否定拆许字（2003）第10号房屋拆迁许可证的有效性。首先，该《行政确定申请书》的所谓行政确定无任何的事实和法律依据；其次，该五个建设项目用地预审意见书的用地预审行为的行政相对人不是被答辩人，与被答辩人无法律上的利害关系；第三，被答辩人对桐乡市国土资源局给予的《函复》向答辩人申请行政复议，因该《函复》只是对被答辩人来信事项的回复，不是具体行政行为，对被答辩人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围，被答辩人对此也未提出任何的事实和法律依据，何来的一审判决理由明显不公、适用法律错误。为此，请求二审法院驳回被答辩人的上诉，维持原判。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，根据《建设项目用地审查报批管理办法》第四条第一款规定，建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请。《建设项目用地预审管理办法》第二条规定，建设项目用地预审是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。第十一条规定“预审应当审查以下内容：（一）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；（三）建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；…”。据此，预审意见并非用地批文，只是出具项目可行性研究报告、核准项目申请报告的前置环节，其既非审批行为亦非最终决定，对上诉人高阿勇等人的权利义务产生实际影响的是后续房屋拆迁许可行为。且上诉人要求行政复议被申请人桐乡市国土资源局自行对其作出的桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》进行审查并确定其无效，亦缺乏相应的法律依据。被上诉人桐乡市人民政府据此认定桐乡市国土资源局作出的《函复》系对高阿勇等人来信来访事项的回复，既非具体行政行为，亦未对其的权益产生实际影响，其的申请不属于行政复议的受理范围，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出“一审判决认定事实和适用法律错误，上诉人系案涉行政行为的利害关系人、对上诉人的权利义务产生影响”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人高阿勇、陈明松、胥和珍、胥钜俊、阮钜平共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一七年二月十七日
书 记 员 徐一菁