黑龙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）黑民终275号
上诉人（一审原告）：哈尔滨北港商城有限公司，住所地哈尔滨市道外区海员街1号。
法定代表人张喜恩，该公司董事长。
委托诉讼代理人张丽娜，该公司总经理。
委托诉讼代理人徐艳，辽宁昭明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：哈尔滨港务局，住所地哈尔滨市道外区海员街1号。
法定代表人周建，该局党委书记。
委托诉讼代理人周迎滨，该局工作人员。
委托诉讼代理人于静文，黑龙江德治律师事务所律师。
上诉人哈尔滨北港商城有限公司（以下简称北港商城）因与被上诉人哈尔滨港务局（以下简称港务局）租赁合同纠纷一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2015）哈民二民初字第40号民事判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人北港商城的法定代表人张喜恩及委托诉讼代理人张丽娜、徐艳，被上诉人港务局的委托诉讼代理人周迎滨、于静文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
北港商城上诉请求：撤销一审法院（2015）哈民二民初字第40号民事判决；改判支持北港商城的诉讼请求；由港务局承担本案诉讼费用。事实与理由：1.案涉建设用地项目核准为仓储库房及展厅，港务局至今未办理变更土地用途，在相关手续无法完善的情况下，鲜有投资者承租案涉项目及场地，日月百货商场因此经营不善，项目中的汇圆陶瓷市场最终在2004年2月被原哈尔滨市太平区人民政府（以下简称原太平区政府）责令关闭，影响北港商城正常使用及经营，并因港务局的违约行为遭受了重大损失。2.由于土地使用权瑕疵无法办理合法手续，北港商城系代港务局垫付罚款，而北港商城无法独立完成变更土地用途工作。行政机关的处罚足以证明港务局未提供适格土地导致的相应后果。亦因港务局为了尽快形成经济增长点，要求北港商城及日月百货商场在土地用途尚未进行变更、审批手续尚未齐全的情况下先行开工建设，相关损失应由港务局承担。3.北港商城举示了《租赁合同》、《资产负债表》及财务明细等证据，已完成举证义务，在搬迁过程中，无任何租户从政府部门得到补偿，均由北港商城退还租金并相应补偿，所产生的损失均系港务局违约所造成的损失。
港务局辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。1.北港商城具有办理行政审批手续等前期工作的合同义务，港务局是协助北港商城做好前期工作，港务局已协助北港商城做好合作仓库的前期工作，办理了建设用地规划许可证，并将该规划用地许可证存于北港商城处，用以协助北港商城继续办理其余的审批手续，北港商城未能继续办理相应手续应属其自身违约，且北港商城一直租用港务局房屋进行实际经营，其使用权并未受损。2.港务局与北港商城共同向哈尔滨市人民政府提交报告，避免北港商城继续受到行政处罚，而北港商城在被处罚698,000元的情况下，并未主张解除合同，反而主动承担了罚款继续建设，且其主张该损失已超过诉讼时效，故罚款损失应由北港商城承担。3.原太平区政府关闭汇圆陶瓷市场的理由并非建设审批手续不全，而是由于汇圆陶瓷市场自身存在的重复建设、无序竞争和管理不到位问题，且该关闭行为是政府的行政行为，与港务局无关。因此，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
北港商城向一审法院起诉请求：判令港务局承担违约责任，赔偿其经济损失31,382,437.87元；由港务局承担本案诉讼费用。经一审法院释明，北港商城表示本次诉讼，仅主张《合作协议》及《补充协议》、《哈港鞋城扩建库房协议》履行过程中，因港务局的违约行为给该商城造成的损失，该损失包括:1.罚款损失698,000元；2.经营损失27,632,829.35元；3.打桩损失954,500元；4.道路维修费用1,459,804.41元，合计为30,745,133.76元。
一审法院认定事实：港务局系原哈尔滨市太平区海员街1号土地30780平方米的国有土地使用权人。2000年7月14日，港务局与日月百货商场（北港商城前身）签订《合作协议》一份，约定：港务局投入以场地，北港商城投入资金，合作建设陶瓷仓储中心仓库。建设规模：1#建设一层砖混结构永久性仓库两座，建筑面积3000平方米；2#建设二层砖混结构永久性仓库两座，建筑面积18000平方米，其中局部展厅为三层，建筑面积3000平方米。合作期为二十年，从协议生效之日起到二О二一年七月三十日。双方合作所建仓库，北港商城拥有二十年经营权和使用权，产权归港务局独有。北港商城无论盈亏，合作期前十年，按年建筑面积每千平方米3.5万元/标准付给港务局收益；合作期后十年……。港务局对合作所建仓库拥有所有权和收益权，全力协助北港商城做好合作仓库的前期工作；北港商城在协议期内对合作所建仓库拥有经营使用权，独立经营合作仓库的仓储业务，并享有收益权。违约责任为北港商城滞交收益、装卸费和相关费用，按日3‰向港务局交纳滞纳金，逾期未交三个月，港务局有权收回经营使用权等。
2000年11月15日，哈尔滨市计划委会作出《关于对<哈尔滨市北部物流中心发展规划>的批复》，同意《合作协议》议定的合作项目。2000年12月1日，原太平区政府办公室秘书科印发《哈尔滨市太平区人民政府关于对日月百货批发商场建设建材装饰展销中心的请示的批复》，同意日用百货商场在港务局院内建设建材装饰展销中心，同时要求日月百货商场按规定到有关部门办理有关手续，抓紧做好建设工作。
2001年6月14日，港务局与日月百货商场签订《补充协议》。约定在原协议基础上增加建筑面积，增加后的建筑面积租金标准仍按原协议规定执行，港务局考虑到日月百货商场增加投资的实际情况给予第三年增加面积的租金减半一年的优惠政策，租金缴费期限适当延长等。
2001年6月28日，哈尔滨市规划局同意在哈尔滨市原太平区海员街1号建设仓储库房及展厅，用地面积为30780平方米，并颁发《建设用地规划许可证》，该许可证中的土地使用人为港务局，用地项目名称为：仓储库房及展厅。
同时查明：北港商城在履行《合作协议》及《补充协议》过程中，为了赶工期，未经相关部门的审批，即开工建设上述两份协议项下的工程项目。期间，哈尔滨市建设委员会于2001年6月11日以建设工程未经审查批准擅自开工为由，罚款《广浙精品建材展示中心项目》80,000元；2001年7月6日，哈尔滨市建设委员会以未取得建筑工程施工许可证，擅自开工及安全生产和文明施工安装方案未经审批等为由为向《广浙精品建材展示中心项目》的建设单位哈尔滨市第二建筑工程公司罚款13,000元；2001年11月4日，哈尔滨市建设委员会以未取得建筑工程施工许可擅自开工为由对港务局仓库工程罚款50,000元等。北港商城主张其已缴纳的罚款金额为698,000元，港务局对此未提出异议。
2001年7月18日，港务局、日用百货商场共同向哈尔滨市人民政府提交《关于积极推进物流中心建设辟建广浙精品建材展销中心前期工作的紧急报告》，报告中主要包含两项内容：一是阐述了展销中心工程于2000年10月开工及未经审批开工建设的原因；二是2001年初项目正在准备补报审批，期间向市建委、规划局等部门缴纳数十万罚金，鉴于建设资金紧张，请求哈尔滨市人民政府对建设工程前期费用给予减缓。2002年12月22日，哈尔滨市人民政府督办检查室向哈尔滨市委督查室提交了《关于太平陶瓷市场清理整顿工作情况的报告》，主要内容为：一、继续对禧龙陶瓷批发市场给予政策扶持。构筑以禧龙陶瓷市场为主体，具有北方特色的建筑陶瓷装饰集散地；清理整顿重复建设和无序竞争行为，最大限度地兑现政府承诺。同时，敦促市场主办者继续执行二期工程建设协议，以完善、配套市场整体功能为载体，树立依法经营、诚信为本的经营理念，赢得市场经营业主和广大消费者的信任。二、关闭汇圆陶瓷市场。责成原太平区政府牵头，会同工商行政管理部门尽早关停汇圆陶瓷市场，本着双方自愿和市场化运作原则，将市场内经营业户转移到禧隆陶瓷批发市场。三、对太平建筑陶瓷市场进行整体搬迁，并按城市规划，由房产部门将其列入2004年首批城市危房改造规划。由市建委会同相关部门，共同研究、尽早形成整体改造实施方案。鉴于规范和整顿太平建筑陶瓷市场直接涉及到市场主办单位和众多经营业主的利益，情况比较复杂，从稳定大局出发，对该市场的搬迁实行分步实施，力争一年内完成。此外，由于市场内原有9户国有和集体企业，及现有业户400多户、3000余人搬迁安置补偿等问题，如处理不当，容易诱发不稳定因素。将由市土地储备中心牵头，依据国土资源部令（第11号）规定，将该宗土地以招标、拍卖或挂牌方式出让。各相关部门要本着谁开发、谁受益、谁补偿的原则，妥善处理好该市场搬迁工作等。2004年2月10日，原太平区政府作出《关于关闭汇圆陶瓷市场的通知》，关闭了汇圆陶瓷市场。
又查明，2007年9月1日，港务局与日月百货商场签订《哈港鞋城扩建库房协议》，约定：本协议为2000年7月14日《合作协议》和2001年6月14日《补充协议》的补充协议，同时约定扩建库房的全部投入由北港商城承担，并由北港商城负责办理相关建设审批及库房产权证。此期间，港务局与哈港鞋城签订《进港路维修建设协议》，约定：由哈港鞋城自愿先行出资维修改造“南起北环路哈港鞋城大门，北至港务局江二线铁路专用线南侧，东西两侧对现有路边界进行相应拓宽，具体位置现场确定”，工程款最终结算方式为：经双方确定的工程造价冲减北港商城承租港务局场地的租金。经过双方结算，港务局对哈港鞋城于2007年12月20进行的修路款570,262元予以确认，并将该部分工程款折抵了当年的租金。
还查明：自2000年7月起，北港商城以日月百货商场、哈港鞋城名义与港务局签订了若干份合作协议，在协议履行过程中以汇圆陶瓷市场的名义向港务局缴纳部分租金。北港商城在一审法院庭审中自认，其承接了日月百货商场、哈港鞋城、汇圆陶瓷市场项下的合同权利、义务。2015年8月21日，北港商城、日月百货商场、汇圆陶瓷市场的共同法定代表人张喜恩亲笔签名，并加盖上述三部门的公章称，北港商城系日月百货商场、哈港鞋城、汇圆陶瓷市场的权利、义务的承接者。
一审法院认为，北港商城与港务局经过协商，以北港商城出资金，港务局出场地做为合作条件，签订的《合作协议》，以及《补充协议》、《哈港鞋城扩建库房协议》均系双方当事人的真实意思表示，且并不违反法律、行政法规禁止性规定，故上述协议均合法有效。
关于港务局在履行协议中是否存在违约行为的问题。本案中，北港商城主张港务局违约理由为：未履行合同约定的协助义务，未向该商城提供适格的土地并保证土地使用权无瑕疵。首先，港务局按照《合作协议》中关于“全力协助北港商城做好合作仓库的前期工作”之约定，以自己的名义向哈尔滨市计划委员会提交了《哈尔滨港务局关于报送哈尔滨市北部物流中心发展规划的请示》，同年11月15日，该合作项目得到批准。2001年6月28日，在港务局的协助之下案涉项目所在土地初始登记用途由“交通”变更为“仓储库房及展厅”，据此港务局为北港商城正常经营和使用仓储库房提供了法律层面上的协助工作。其次，双方合作目的系建设集运输、装卸、仓储、贸易和结算于一体的哈尔滨市最大建材物流中心，项目内容为承建仓储仓库，产权归港务局，北港商城仅拥有二十年经营权和使用权，没有处分权，至今没有办理仓储仓库的土地使用权登记和房屋所有权登记，并没有影响北港商城正常使用及经营。再次，北港商城在施工期间，被相关部门处以罚款的主要原因是未经审批擅自施工，而不是土地使用权瑕疵。因此相关部门对案涉项目开工建设期间作出处罚与港务局前述主张之间，不存在因果关系，且北港商城未举示充分证据证明港务局存在不积极履行《合作协议》项下的协助义务的行为，故北港商城的该项主张，不予支持。
关于罚款损失的承担问题。《合作协议》项下港务局义务是积极协助，负责办理合作仓库建设前期工作责任人系北港商城。因此，北港商城在未办理相关审批手续即开工建设时，应当预见到罚款等损害后果，放任该后果的发生坚持继续施工，由此产生的损失应由北港商城自行负担。北港商城主张港务局应承担未尽协助义务导致被相关部门罚款损失698,000元的诉讼请求理由不成立。
关于北港商城主张的因汇圆陶瓷市场关闭给其造成的经营损失27,632,829.35元，应由港务局赔偿的问题。首先，合作协议履行过程中，原太平区政府于2004年2月10日作出了《关于关闭汇圆陶瓷市场的通知》。该决定是原太平区政府，根据原太平区的黑龙江陶瓷市场、汇圆陶瓷市场、太平建筑陶瓷批发市场存在重复建设、无序竞争和管理不到位等问题，经省、市领导及相关部门的督导及哈尔滨市发展计划委员会规划之下，由原太平区政府作出的整顿太平区陶瓷市场的工作安排。属于发生了在双方合作协议及补充协议签订依始，港务局不能预见、不能避免，不能克服的客观事件。关闭汇圆陶瓷市场若造成北港商城的经营损失，也与港务局无关。其次，从北港商城主张的经营损失27,632,829.35元构成分析，一部分是因提前解除租赁关系，退还租金的损失11,854,379.20元；另一部分是汇圆陶瓷市场关闭后招商、招租遇到困难导致的十多年来北港商城的账面亏损，合计为27,632,829.35元。根据财务记账规范，该退还租金损失确已实际发生，应以收、支两部分组成，而北港商城仅举示摊位租赁合同及该商城单方记录的明细，证据不足；至于十多年来北港商城的账面亏损损失问题，汇圆陶瓷市场关闭决定是政府作出的，且企业在经营过程中盈、亏是多方面原因造成的，北港商城仅举示该商城财务人员单方记录的记账凭证，主张亏损27,632,829.35元，要求港务局承担赔偿责任，证据不充分。再次，从2002年12月22日哈尔滨市政府督办检查室向市委督查室的提交的《关于太平陶瓷市场清理整顿工作情况的报告》分析，相关部门在关闭整顿汇圆陶瓷市场过程中，已采取了“谁开发、谁受益、谁补偿”的原则，妥善处理了市场的搬迁工作，即相关部门在关闭汇圆陶瓷的过程中已采取相应的行政措施，对相关人员进行了补偿及安置。综上，北港商城请求港务局承担经营损失27,632,829.35元的诉讼请求证据不足，且理由不成立。
关于打桩损失954,500元的问题。双方签订的《合作协议》第五条第二项（1）约定：北港商城负责合作仓库的全部资金投入（包括前期工作费用、动迁和隐蔽工程费用和建设费用）。打桩费用系北港商城为履行合作协议项下的义务，而承建的仓库及展厅的隐蔽工程费用支出之一，属于合同约定的应由北港商城承担的义务。北港商城虽主张“港务局严重违约，擅自将该部分土地使用权转交给其他方使用并在其上建造冷冻库，致使北港商城的合同目的无法实现”，但未举示相应证据支持其主张，因此北港商城的该项诉请不能成立。
关于道路维修费用1,459,804.41元的承担问题。按照港务局与北港商城前身哈港鞋城之间签订的《进港路维修建设协议》第二条第(1)约定：北港商城自愿先行出资维修改造该段路面，并由北港商城自行组织施工队伍进行施工。……(3)最后经双方确认的工程造价冲减北港商城承租港务局场地的租金。首先，道路维修费用，系双方签订的合作协议项下由北港商城应履行的合同义务之一，且其中的部分修路费用，港务局已按照协议约定，折抵了当年的租金。其次，双方在履行合作协议过程中拖欠租金而产生的纠纷正在另案审理过程中，故有关道路维修费用损失应在另案中予以解决。第三，从北港商城的本案诉讼请求及诉讼目的，以及经过审理北港商城主张确认的本案案由看，本案系合同违约责任之诉。因此，北港商城以港务局违反合同义务为由，请求赔偿其道路维修费用1,459,804.41元诉讼请求，不属本案审理范围，故北港商城的该项请求，不予支持。判决：驳回北港商城的诉讼请求。案件受理费188,955.67元，由北港商城负担（北港商城预交198,712.19元，余款9,756.52元，退还给北港商城）。
二审庭审中，经本院释明，北港商城表示放弃一审提出的关于主张道路维修费用1,459,804.41元的诉讼请求。
本院经审理确认一审法院查明的事实。
本院认为，双方当事人签订的《合作协议》的内容虽然包含了联合建房、房屋租赁合同的双重性质，但北港商城的真实意思表示并非与港务局就合作进行利益分配，而是在一定期限内租赁建成后的房屋，即北港商城缔约目的最终落实在对所建房屋的租赁上，通过对外分割出租案涉房屋收回其投资成本并取得相应利益。而港务局的真实意思表示是通过预先收取租金，以完成房屋的建设并将房屋出租获取收益，其缔约目的落实在通过租赁房屋获取租金收益上。因此，联建案涉房屋仅属双方当事人获得利益的一种手段，或是其融资建设房屋的一种方式，双方签订的《合作协议》的性质应为房屋租赁合同。由于案涉房屋的至今未取得建设工程规划许可证，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条关于“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。”的规定，应认定案涉《合作协议》及以此为基础所签订的《补充协议》、《扩建协议》无效。解决本案的关键问题在于：案涉合同无效后关于北港商城主张的损失如何承担：
案涉合同无效系案涉项目未取得建设工程规划许可证所致,所约定的各自权利义务亦无合同约束力。鉴于原太平区政府向港务局作出的《关于对日月商场建设建材装饰展销中心的请示批复》中已要求其到有关部门办理有关手续，而建设单位港务局具有法定的申报义务，对其未履行法定义务所导致的罚款损失，应由其承担。北港商城主张其已缴纳的罚款金额为698,000元，港务局对此未提出异议，故对北港商城该项上诉请求，本院予以支持。案涉仓储仓库虽未经审批即开工建设，该仓库所坐落的土地亦未变更土地使用权性质，但原太平区政府《关于关闭汇圆陶瓷市场的通知》中载明，关闭该市场并非基于上述建设手续瑕疵因素，而是黑龙江陶瓷市场、汇圆陶瓷市场、太平建筑陶瓷批发市场存在重复建设、无序竞争和管理不到位等问题，因此，北港商城以建设手续瑕疵为由，主张港务局承担汇圆陶瓷市场被政府关闭的经营损失27,632.829.35元的请求，在无有力证据证实存在因果关系的情况下，本院对该主张不予支持。此外，北港商城在一、二审程序中均未举证据证明其存在打桩损失，且港务局不予认可。故北港商城主张港务局承担打桩损失954,000元的诉请证据不足，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当。北港商城的上诉请求部分成立。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销哈尔滨市中级人民法院（2015）哈民二民初字第40号民事判决；
二、哈尔滨港务局于本判决生效之日起十日内，向哈尔滨北港商城有限公司赔偿罚款损失698,000元；
三、驳回哈尔滨北港商城有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费188,955.67元，由哈尔滨北港商城有限公司负担184,474.33元，哈尔滨港务局负担4,481.34元；二审案件受理费188,955.67元，由哈尔滨北港商城有限公司负担184,474.33元，哈尔滨港务局负担4,481.34元；哈尔滨北港商城有限公司多交纳的一审案件受理费14,237.86元，予以退还。
本判决为终审判决。
审 判 长 李维东
代理审判员 李红敏
代理审判员 牛国梁
二〇一七年八月二十二日
书 记 员 孙 佳