广东省惠州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）惠中法行初字第111号
原告惠东县吉隆镇吉联村上东洲村民小组（以下称上东洲村民小组）。
负责人陈文团，小组长。
委托代理人赵祖国，湖南澧州律师事务所律师。
被告惠东县人民政府（以下称惠东县政府）。
法定代表人徐毅，县长。
委托代理人黄连聪，惠东县国土资源局局长。
委托代理人钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。
被告惠州市人民政府（以下称惠州市政府）。
法定代表人麦教猛，市长。
委托代理人伍双双，惠州市法制局行政复议科副科长。
委托代理人曾晓峰，广东君路律师事务所律师。
原告上东洲村民小组诉惠东县政府、惠州市政府土地行政征收纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告上东洲村民小组诉称，2003年4月23日，吉隆镇长廖某，签订《征地协议书》及《补充协议》，非法征收并破坏毁灭原告农民集体的农田1171亩行为严重违法。首先，该征地协议的主体不具备法定资格；其次，该协议从内容无具体地点、无具体亩数、无具体价款，完全不具备合同的必备条件。该协议无论形式、内容，还是实体、程序，均严重违反《土地管理法》第44条、第45条、46条规定和《土地管理法实施条例》第25条规定。该协议签订后，原告以及村民知道被愚弄受骗，通过各种途径维权。然而，就在非法征地行为与村民发生争议的情况下，吉隆镇政府与开发商不顾原告的维权和救济，无视法律明确规定，破土动工进行房地产项目开发工程，导致农民集体所有的农田大面积遭到破坏和毁灭。多年来，原告坚持依法维权，希望法律能保护农民的合法权益，就在原告依法维权，请求惠东县政府依法查处土地违法之际，竟然弄虚作假，作出“滨海旅游度假区有关集体土地”公告。依据《中华人民共和国刑法》第228条规定、《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》第80条规定、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条、第三条规定、《中华人民共和国刑法》第342条规定、《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》第67条规定。依据上法律规定，吉隆镇政府与开发商非法侵占毁灭农田的行为涉嫌非法转让、倒卖土地使用权罪，非法侵占土地罪，情节特别严重，应当依法严惩。显然，惠东县政府作出的惠东府告[2015]17号公告，涉嫌包庇吉隆镇政府滥用职权非法征地毁灭基本农田的行政行为，且涉嫌严重违法。2015年6月，原告向惠州市政府提起行政复议，请求依法纠错。惠州市政府作出的行政复议决定即惠府行复[2015]62号，对十分明显的严重违法侵害农民群众利益的行政行为，黑白颠倒的认定为合法。原告诉讼请求：1、请求依法确认惠东县政府2015年5月9日张贴2015年4月17日的惠东府告[2015]17号公告故意缩短原告的异议期限的行政行为违法；2、请求依法确认惠东县政府惠东府告[2015]17号公告掩盖吉隆镇政府2003年4月23日非法征收原告农民集体所有的基本农田117l亩，其行政行为违法；3、请求依法确认吉隆镇政府2003年4月23日非法征收原告农用地签订的《征地协议书》及其《补充协议》违法无效；4、请求依法确认惠州市政府作出的惠府行复[2015]62号行政复议决定违法；5、请求依法责令吉隆镇政府将非法征用的农田退还给农民集体恢复耕种。6、请求依法责令吉隆镇政府赔偿因非法征地给原告造成的损失1亿元。
被告惠东县政府辩称，一、惠东县政府作出征收土地公告的行为事实清楚、适用法律正确。广东省国土资源厅《关于惠东县2014年度第五批次城镇建设用地的批复》，同意我县多个农村集体的集体农用地共41.0102公顷转为建设用地，我县依法依规办理征收为国有土地的相关手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定和《征收土地公告办法》的规定，惠东县政府于2015年4月17日作出《惠东县人民政府关于征收平山街道吉隆镇稔山镇平海镇巽寮滨海旅游度假区有关集体土地的公告》（惠东府告[2015]17号），依法将征收土地的相关信息进行公告。二、不存在原告所述的“故意缩短异议期限”和“掩盖吉隆镇政府非法征地”情况。（一）该公告已载明发生效力的时间为“自公告发布之日起”，也就是说，该公告发生效力之日为实际发布（张贴）日期，因此，不存在“故意缩短异议期限”的情况。（二）征地公告的目的是将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积和征地补偿标准、农业人员安置办法以及办理征地补偿的期限等事项进行公告。在该征地公告中，并没有原告所述的“掩盖吉隆镇政府非法征地”的内容。三、原告提出确认吉隆镇政府的《征地协议书》、《补偿协议》无效，责令吉隆镇政府将土地退回给农民集体、责令吉隆镇政府赔偿损失等事项，已经惠东县人民法院、惠州市中级人民法院一审、二审裁定，驳回原告的起诉、因此，本案无需再审理上述事项。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告惠州市政府辩称，一、惠州市政府作出惠府行复[2015]62号行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。二、惠州市政府作出惠府行复[2015]62号行政复议决定符合法定程序。综上所述，惠东县政府作出本案公告合法有效，惠州市政府复议决定查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回罗坑村委会的诉讼请求。
经审理查明，原告上东洲村民小组诉被告惠东县政府、惠州市政府土地行政征收纠纷一案，于2016年6月28日公开开庭审理了本案。原告上东洲村民小组委托代理人赵祖国，被告惠东县政府委托代理人黄连聪、钟洪青，被告惠州市政府委托代理人伍双双、曾晓峰到庭参加诉讼。针对惠东县政府及其诉讼代理人出庭应诉，上东洲村民小组提出异议：惠东县政府的负责人没有出庭应诉，根据法律的规定，惠东县政府的负责人没有出庭应诉是不能委托律师出庭的。只有县政府的负责人出庭应诉才可以委托律师出庭应诉。根据行诉法第三条的规定，出庭人员不是相应的工作人员，不可以委托国土局的工作人员，只可以委托县政府的工作人员出庭应诉。行政机关负责人出庭应诉的，可以委托一到二名律师。针对上东洲村民小组起诉及其委托代理人的问题，惠东县政府提出异议：一、在庭前我看了原告向法庭提交的委托书，需要指出的是，在村民签名的意见中没有指明具体事项，也没有说明签名是作何用，是否东洲村民小组全部人的委托，在这不可以知道，且与村民委员会组织法相违背，重大事项需经全体村民表决通过。本案是行政诉讼，是重大事项，要有专门的村民决议，否则此委托是不合法的；二、今天作为原告的村民小组长没有出庭，今天的开庭是否有效也是存疑的。
合议庭经合议并当庭（2016年6月28日）宣布：“关于惠东县政府的委托代理人资格问题。惠东县政府委托的是县国土资源局局长及一名律师共两个委托代理人。县国土资源局系惠东县政府的工作部门，本案涉及土地征收及行政赔偿，惠东县政府的委托代理人符合法律规定。关于惠东县政府提出的原告村民决议问题。原告提交的《村民维权推选代表证明书》和《通知》没有明确是否提起行政诉讼及委托谁作为诉讼代理人的相关内容，提交的材料不符合规定，表现在：一、《村民维权推选代表证明书》没有明确提起行政诉讼，而若村民小组作为原告提起诉讼，是不需要推选代表人的；二、《村民维权推选代表证明书》没有签署时间；三、《通知》是关于分配方案的内容，与本案诉讼无关。由于原告的手续不全，限原告在七天内向本院提交符合规定的手续，如逾期未提交将依法进行处理。”
原告上东洲村民小组一直没有提供关于提起本案行政诉讼及委托诉讼代理人的村民决议。
本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”第二十八条第一款规定“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》[（2006）民立他字第23号]的主要内容有：小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》(1998年11月4日实施)第十七条（即村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。）履行民主议定程序。本案中，原告以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利，涉及村民利益，应当召开村民会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。原告递交的《村民维权推选代表证明书》不是关于提起本诉及委托代理人的村民会议决定，本院限原告在七天内提交符合规定的手续，但原告逾期未向本院提交，因此应当认定原告提起本诉主体不适格，对其起诉应当裁定驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告惠东县吉隆镇吉联村上东洲村民小组的起诉。
本案受理费50元，本院予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王 瑞 南
审 判 员 覃 毅 华
代理审判员 邱 炜 炜
二〇一六年八月二日
书 记 员 戴权（兼）
林美娴