陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终442号
上诉人（一审原告）：西安市长安区韦曲街道东韦村第四村民小组。住所地：西安市长安区韦曲街道东韦村。
负责人：杨运礼，该小组组长。
委托代理人：安玉伟，男，汉族，该小组村民。
委托代理人：周华，该小组政工顾问。
被上诉人（一审被告）：陕西省人民政府。住所地：西安市新城区新城大院。
法定代表人：胡和平，该省省长。
委托代理人：陈燕，陕西省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：许立，陕西省人民政府行政复议应诉专家咨询组成员。
上诉人西安市长安区韦曲街道东韦村第四村民小组（以下简称东韦四组）因诉被上诉人陕西省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院(2017)陕71行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月10日公开开庭审理了本案。上诉人东韦四组负责人杨运礼及其委托代理人安玉伟、周华，省政府委托代理人陈燕、许立到庭参加诉讼。现本案已审理终结。
一审查明：2009年至2015年，省政府先后作出陕政土批[2009]29号，陕政土批[2010]130、245、300号，陕政土批[2011]713、956号，陕政土批[2012]278、705、810、812、917、1311、1312、1554号，陕政土批[2013]184、457、478、935号，陕政土批[2014]225、359、750号，陕政土批[2015]259号批复，将位于西安市航天西路以西、航天北路以南、西康高速以西、少陵路以北1074.659亩集体土地依法征收为国有。2011年，西安国家民用航天产业基地土地储备中心与西安市长安区韦曲街道东韦村村民委员会（以下简称东韦村）签订《土地征收协议》《附加协议》，征收东韦村800亩土地（其中包括东韦四组312.88亩土地）。2011年至2015年，西安国家民用航天产业基地土地储备中心将征地补偿款转入西安市长安区韦曲街办农村财务服务中心（东韦村），其中包括东韦四组的征地补偿款。2016年4月20日，西安市人民政府作出市国土字[2016]第140号批复（以下简称140号批复），同意将上述716438.33平方米（折合1074.659亩）国有建设用地划拨给西安国家民用航天产业基地管委会（以下简称航天管委会）。2016年9月30日，东韦四组对140号批复申请行政复议，同日省政府收到该申请。2016年12月28日，省政府作出陕政复驳字[2016]46号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称46号复议决定）认为，涉案土地已经省政府2009年至2015年一系列征地批复依法征收为国有，相关征地补偿安置工作基本完成，涉案土地性质已由集体所有转变为国有，东韦四组不再是被征收土地的所有权人。140号批复将国有土地划拨给航天管委会，该行为与东韦四组没有法律上的利害关系，东韦四组不具有行政复议申请人的资格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回东韦四组的申请。2016年12月28日，该复议决定通过邮寄送达东韦四组。
一审认为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条等相关规定，行政复议申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。本案中，2009年至2015年省政府的一系列征地批复批准将包括东韦四组312.88亩土地在内的1074.659亩集体土地征收为国有，140号批复将该地划拨给航天管委会，处分的是国有土地权益，未处分东韦四组的集体土地，因所涉集体土地已被批准征收为国有，相关征地补偿安置工作已基本完成，东韦四组已丧失对原集体土地的合法所有权，省政府认定东韦四组与140号批复没有利害关系，认定事实清楚、适用法律正确。因此，46号复议决定驳回东韦四组的复议申请，并无不当。
关于被诉行政复议行为的程序。行政复议法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，东韦四组于2016年9月30日申请行政复议，省政府于2016年12月28日作出复议决定，超过了法定办理期限，且未在法定期限内提供依法办理延长期限并告知东韦四组的证据。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认行政行为违法，但不撤销行政行为，据此判决确认46号复议决定违法。案件受理费50元（东韦四组已预交），由省政府承担。
东韦四组上诉称：（一）一审判决认定基本事实不清，证据不足。《土地管理法》第四十四条规定，涉及农用地转为建设用地的应当办理转用审批手续，省政府未向国务院申请办理，西安市人民政府将东韦四组49.454亩土地作为已批准转用的土地划拨给航天管委会使用的行为违法。一审判决认定该地经省政府一系列批复批准转用，但这些批复无法反映批准转用的事实，“征地事项基本完成”也没有依据。一审判决认定的征地协议，其多次起诉均无准确认定，46号复议决定将此作为依据不当。征收及补偿安置方案没有公告，群众并不知晓，原土地性质并未改变，东韦四组也不承认。（二）一审判决遗漏第三人。140号批复将集体农用土地作为国有土地划拨给航天管委会，航天管委会与本案处理结果有利害关系，应当作为第三人参加诉讼。（三）一审判决严重违法。46号复议决定未注明“或向国务院提请裁决”供其选择维权。综上，一审判决认定基本事实不清、证据不足，遗漏第三人，程序严重违法。请求撤销一审判决，发回重审。
省政府答辩称：（一）46号复议决定合法。涉案土地已经省政府（2009）29号等一系列批复依法征收为国有，东韦四组已经丧失了原土地所有权，140号批复是对国有土地的出让行为，与东韦四组没有法律上的利害关系，东韦四组不是适格行政复议申请人，其行政复议申请不符合法定受理条件，46号复议决定认定事实清楚。省政府受理东韦四组行政复议申请后，依法向西安市人民政府发出行政复议答复通知书，西安市人民政府提交了《行政复议答复书》。因案件情况复杂，省政府于2016年11月28日作出延期通知书，并邮寄送达东韦四组。2016年12月28日，作出46号复议决定，驳回东韦四组的复议申请，并邮寄送达。省政府作出46号复议决定程序合法。（二）东韦四组一、二审请求没有事实和法律依据，应当驳回其诉讼请求。东韦四组主张涉案土地未办理转用审批手续并非事实，且系另一法律关系，本案不应审理，省政府一系列土地审批件表明涉案土地已依法履行了转用审批手续。东韦四组申请复议及起诉时并未将航天管委会列为第三人，46号复议决定也未审查实体问题，仅以东韦四组与140号批复没有利害关系、主体不适格为由驳回其复议请求，复议决定和一审判决结果对航天管委会权利义务不产生影响，无法律上的利害关系，不存在遗漏当事人的情形。（三）46号复议决定告知救济途径符合法律规定。根据行政复议法第五条及第十四条的规定，本案不属于向国务院申请裁决的情形，不服该复议决定，应提起行政诉讼，46号复议决定告知东韦四组在法定期限内提起行政诉讼符合法律规定。一审认定事实清楚，不存在应发回重审的情形。46号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，应依法驳回东韦四组的诉讼请求。
经二审审理查明：一审查明的事实中，除东韦四组认为征地协议未经其组成员签字无效、“征地事项基本完成”没有依据、省政府一系列批复没有公告不能认定原土地权利人发生变化、航天管委会用地不能体现在该系列批复范围内等事实外，对其余事实双方没有异议，本院予以确认。
另查明：关于复议延期通知一事，一审卷宗记载：省政府于2017年4月12日提交了复议延期通知及快递查询单，内容显示，2016年11月30日向东韦四组邮寄了（2016）66、67、68号延期通知，收件人为杨运礼；一审法院于2017年1月12日向省政府送达了起诉状副本及应诉通知书，本案一审于2017年2月28日公开开庭。该事实有在卷材料证明，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是46号复议决定是否合法及一审认定事实是否正确、程序是否合法问题。
关于46号复议决定是否合法问题。东韦四组向省政府申请复议要求撤销140号批复，该批复是将（2009）29号等一系列批复所批准征收为国有的土地划拨给航天管委会，即在140号批复作出之前，该土地已经征收成为国有土地，在140号批复作出时东韦四组已不再是该土地的权利人，46号复议决定认定东韦四组与140号批复没有利害关系，从而作出驳回东韦四组的申请并无不当，一审对此认定正确。同时，46号复议决定未在法定期限内作出，虽然省政府在一审开庭之后提交了延期通知送达的证据材料，但因其未在法定期限内提供，依法视为没有证据，应认定省政府未在法定期限内作出46号复议决定。因此，一审判决以省政府未在法定期限内作出复议决定而确认46号复议决定违法并无不当，省政府认为46号复议决定合法的观点，本院不予支持。至于东韦四组上诉称46号复议决定应当告知申请国务院裁决问题，根据行政复议法第十四条的规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府行政行为不服申请复议，对该复议决定不服，可以提起诉讼，也可以向国务院申请裁决。本案所诉的是西安市人民政府的140号批复，不符合本条规定。因此，46号复议决定未告知申请国务院裁决，符合法律规定。
关于一审判决认定事实、适用法律及程序问题。认定事实主要涉及征地协议签字、征地工作是否基本完成以及公告等问题，（2009）29号等一系列批复未被依法撤销或者宣布无效，140号批复划拨的土地为（2009）29号等一系列批复所审批范围内的土地，即使存在上述问题以及航天管委会实际使用的土地未在140号批复范围内，也不能据此认定140批复违法。因此，东韦四组以航天管委会使用土地与140号批复所划拨的土地范围不一致，请求确认该批复无效的理由不能成立。关于一审程序，主要是指应否通知航天管委会为第三人参加诉讼的问题，本案所诉为46号复议决定，该复议决定是否被撤销，与航天管委会没有利害关系，而且航天管委会也未参加行政复议程序，因此，一审法院未通知航天管委会作为第三人参加诉讼，不违反法律规定。
综上，东韦四组的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持；一审判决认定的基本事实正确，程序合法，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案上诉费50元，由西安市长安区韦曲街道东韦村第四村民小组承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 徐 炯
二〇一七年九月四日
书记员 鱼海洋