山东省烟台市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁06行终189号
上诉人（原审原告）：唐与茂，农民。
被上诉人（原审被告）：烟台市国土资源局牟平分局。住所地：烟台市牟平区新城大街***号。
法定代表人：丁吉仿，局长。
委托代理人：曲行通，山东霖鑫律师事务所律师。
委托代理人：刘永娥，该局执法监察大队工作人员。
上诉人唐与茂因不履行法定职责一案，不服烟台市牟平区人民法院（2015）牟行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，原告唐与茂系东油坊村村民，其主张曾于2010年3月22日向被告提出农民宅基地申请，请求被告按照宅基地申请审批制度的规定，对农村宅基地使用动态进行巡查、批准原告提出的宅基地申请，但被告未予办理，后又于2012年1月29日向被告提出行政裁决申请，申请被告按照相关规定分别为其子女审批宅基地，对违反土地管理的法律、法规的行为进行监督检查并对原告所在的东油坊村村委会滥占不用或乱用村民宅基地的违法行为进行处理，被告至今未予办理。为此，原告向法院提起行政诉讼。
原告在起诉状中称“被告因长期不履行法定职责，侵犯其本人及家庭的人身权和其他财产权”,庭审中，原告主张，《土地管理法》第二十七条、二十九条、六十六条、六十七条、七十条、七十一条等六个条款分别规定了被告具有土地调查、土地统计、土地监督检查的法定职责，但被告一直未依法履行上述职责，对东油坊村滥用土地资源和牟平区政府不予办理宅基地审批手续的违法行为未能依法实施监管职责，侵犯原告及子女三个家庭成员的宅基地使用权，导致三个家庭20多年久居一栋旧居，造成其家庭成员与相关人员其他人身权、财产权、生命健康权等受到严重侵害。因原告所诉称的被告不履行土地调查、土地统计、土地监督检查等法定职责，涉及被告的多个行政行为，分属不同行政法律关系，不符合行政诉讼法律法规规定的可以合并审理的情形，该院向原告释明其诉讼请求中包含多个不同的行政行为，要求原告明确诉讼请求，选择一项进行诉讼，但原告坚持不变更诉讼请求。该院综合原告起诉的请求和理由，选择其中要求被告履行审批宅基地法定职责的请求进行审理。
原审法院认为，在被告是否存在不履行办理原告宅基地申请法定职责的审查中，争议的焦点问题有：1、原告的诉讼主体资格是否适格；2、被告是否存在不履行审批宅基地法定职责的情形；3、原告提出的赔偿请求是否具有法律和事实依据。
1、关于原告的诉讼主体资格是否适格的问题。（1）关于原告的诉讼主体资格问题。《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民……采用书信、……走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”依据该规定，公民可通过书信、走访等形式向县级以上人民政府工作部门反映情况或者提出投诉请求。本案中，原告主张曾向被告提出办理农民宅基地的申请，申请被告按照相关规定分别给予其子女宅基地，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并对原告所在的东油坊村村委会滥占不用或乱用村民宅基地的违法行为进行处理，但被告未予办理，原告提起行政诉讼，符合法律规定。（2）关于原告能否代理三个家庭提起本案诉讼请求的问题。庭审中，原告主张其向被告提出过本人及其子女申请使用宅基地的请求，其子唐功鹏、女唐冬梅均已结婚并各自立户，但其与子女三个家庭共十人一直居住在同一处房屋，被告不履行法定职责侵犯了三个家庭的其他财产权和人身权，其可以代表这三个家庭提出本案诉求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条规定：“没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。”第三十一条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。”依据该两项条款规定，原告的子女并非无诉讼行为能力人，其如果认为行政机关的行政行为侵犯了自己的合法权益，应当以自己本人的名义提起诉讼。原告在未提交其子女的授权委托书的情况下，以自己的名义提起诉讼，不符合法律规定。本案中，原告仅可以就其本人家庭主张权利。
2、关于被告是否存在不履行宅基地审批法定职责的情形的问题。《土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《村镇建设管理条例》第十八条第一款规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”依据前述条款的规定，原告申请住宅用地，应逐级经其所在的东油坊村村委会、宁海街道办事处、牟平区政府审批批准。乡镇以上人民政府是本行政区域内住宅用地审批的有权机关，被告牟平区国土局并非宅基地审批机关。因此，原告未经前述程序直接向被告提出农民宅基地审批申请，并起诉被告侵犯其宅基地使用权，没有事实和法律依据，不应得到支持。
3、原告提出的赔偿请求是否具有法律和事实依据。依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，只有违法的行政行为才能构成行政赔偿。本案中，原告主张向被告提出了农民宅基地审批申请未获审批，对此，原告没有证据证明自己曾向被告提出过申请，即使原告向被告直接提出了申请，也不符合《土地管理法》第十八条第一款第二项的规定，属于原告申请程序错误。原告同时主张向被告举报东油坊村滥用土地资源和牟平区政府违法不予办理宅基地审批手续的事项而被告未予处理，即使原告所举报的牟平区政府违法不予办理宅基地审批手续和东油坊村滥占、乱用土地资源的事项属于被告应依法履行的土地监督检查职责范围，因上述行为与本案审理的不履行办理宅基地申请法定职责的行政行为不属于同一法律关系，该院不予一并审理。由于原告自身未能正确行使宅基地申请权，所导致未获批准的后果不应由被告承担。被告不存在不履行法定职责的情形，故原告请求赔偿损失的主张没有事实依据，对原告要求被告赔偿损失的诉讼请求，该院不予支持。综上，原告要求被告履行宅基地审批法定职责和赔偿损失155万元的诉讼请求，无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告唐与茂的诉讼请求。
上诉人唐与茂不服原审判决，上诉称，关于上诉人家庭两起宅基地使用权的审批问题，均系本人权利义务范畴，且造成三个家庭一直受害，足以证明被上诉人拒不履行法定职责既违法，又侵犯了上诉人的其他人身、财产权，且持续20多年。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户一宅，还规定农村村民建住宅尽量使用原有宅基地和村内空闲地。牟平区人民政府自九十年代制定的“属于城区规划范围内不批宅基地”的政策，属于违法侵权的行政措施，对上诉人构成严重侵权。但东油坊村却乱建、滥占不断，上诉人不断揭发、举报却如石沉大海，且被上诉人至今不承认。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，被上诉人对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，被上诉人行政不作为加重了对上诉人的侵权，同时被上诉人也一直不按照《中华人民共国土地管理法》第七十条的规定，对牟平区人民政府的违法行为工作人员不处理、不上报，构成玩忽职守。本案能够证明牟平区行政措施违法的证据（89000政务服务处理单）被原审法院在判决中隐秘。而且不断转移诉讼方向，并判定上诉人举证不能，应予改判。请求撤销原审法院判决，确认被上诉人不作为违法并赔偿上诉人155万元。
被上诉人烟台市牟平区国土资源局答辩称，第一、上诉人唐与茂与唐功鹏、唐冬梅属于三个法律主体，本案中上诉人仅以唐与茂名义起诉，理应审理与上诉人唐与茂相关的法律事实，现上诉人唐与茂在涉案东油坊村享有一处宅基地，按照土地管理法第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一户宅基地，因此上诉人无权再申请宅基地。第二、按照法律规定规划部门和建设部门为申请用地的前置部门，土地管理法第六十二条第三款明确规定，农村村民住宅用地经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准，其中涉及占用农用地的依据本法第四十四条规定办理审批手续，城乡规划法第四十一条第四款规定，建设单位和个人在取得乡村建设规划许可证后方可办理用地审批手续，《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定，农村村民在村庄集镇规划内建住宅的，应当首先向农村集体经济组织或村民委员会提出申请，经村民会议讨论通过后需要使用耕地的经乡级人民政府审核，县级人民政府建设行政主管部门审查同意，并出具选址意见书后，方可依照土地管理法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后由县级人民政府土地管理部门划拨土地。使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄集镇规划和土地利用规划批准。因此即使上诉人在申请原有宅基地，批准部门为乡级人民政府，而并非被上诉人。第三、按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，只有违法行政行为，才能构成行政赔偿，本案中上诉人已有宅基地，也未向相关部门提出使用原有宅基地建房，且申请部门为村、乡级人民政府县级人民政府及被上诉人，现上诉人直接向被上诉人提出申请宅基地，不符合土地管理法第十八条第一款之规定，属于申请程序错误。被上诉人在整个事件当中并无违法的行政行为，且上诉人也无证据证明被上诉人行为致使其造成150万的经济损失，没有相关法律和事实依据。综上请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
各方当事人在一审中提供的证据已随卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
二审期间上诉人提交89000政务服务处理单。被上诉人对该处理单的真实性、关联性不认可。经查，上诉人是在原审庭后将该证据提交原审法院，原审未质证认证。本院二审查明的事实与原审相同。
本院认为，
关于上诉人要求被上诉人履行法定职责的内容的问题。上诉人在起诉状中，认为由于被上诉人不履行法定职责，20多年未审批宅基地，未定期发布土地统计资料，未依法进行土地调查。原审庭审中，上诉人主张被上诉人违法不履行《土地管理法》第二十七条、二十九条、六十六条、六十七条、七十条、七十一条等六个条款所规定的土地调查、土地统计与土地监督检查等法定职责，侵犯上诉人及子女三个家庭成员的宅基地使用权，导致三个家庭其他人身权、财产权、生命健康权等受到严重侵害。由于宅基地审批、土地调查、土地统计、土地监督检查等属于不同的行政行为，不属于同一法律关系，不能同案审理。原审法院经向上诉人释明后，上诉人坚持其诉讼请求，未择其一诉讼，上诉人起诉不符合行政诉讼受案条件，依法应驳回起诉。原审法院综合上诉人起诉的请求和理由，选择与上诉人利益较密切的诉求进行审理，不符合法律规定，应予纠正。
综上，原审法院判决不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销烟台市牟平区人民法院（2015）牟行初字第34号行政判决。
二、驳回上诉人唐与茂的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 杨道力
二〇一六年六月二十九日
书记员 闫彩玲