广东省广州市海珠区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗海法行初字第29号
原告：广州市海珠区琶洲街黄埔第七经济合作社，地址：广州市海珠区。
负责人：冯秋勇，职务：社长。
委托代理人：郑中民、简毅，均为广州金鹏律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和房屋管理局，地址：广州市越秀区。
法定代表人：李俊夫。
委托代理人：王奕，被告的工作人员。
委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。
第三人：广州市新洲经济发展有限公司，地址：广州市海珠区。
法定代表人：代迪。
委托代理人：林晓珊，该公司工作人员。
委托代理人：熊秀峰，广东东方昆仑律师事务所律师。
原告广州市海珠区琶洲街黄埔第七经济合作社诉被告广州市国土资源和房屋管理局、第三人广州市新洲经济发展有限公司撤销用地结案具体行政行为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年2月3日公开开庭进行了审理。原告的负责人冯秋勇及委托代理人郑中民，简毅，被告的委托代理人王奕，王泽，第三人的委托代理人林晓珊，熊秀峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市海珠区琶洲街黄埔第七经济合作社诉称：2001年7月18日，广州市海珠区城乡经济联合发展区管理委员会与广州市海珠区琶洲街黄埔经济联合社（以下简称“黄埔联社”）签订了《征地协议书》（编号：pz020701-010），约定由广州市海珠区人民政府征用广州市海珠区新港东路南侧、广东省鱼轮厂西北侧地段总面积为324995平方米的土地，上述征地红线面积分两期征用，但上述地块实际权属人应当是包括原告在内的黄埔二、三、四、五、六、七经济合作社的。其后，征地单位又变更为本案第三人。因原《征地协议书》中约定在第一期征地中应给原告的留用地在第一期征用时并没有得到落实，所以，在进行第二期征地时即2007年9月4日，黄埔联社（合同甲方）代表包括原告在内的各经济合作社与第三人（合同乙方）及广州市海珠区城乡经济联合发展区管理委员会遗留问题处理小组（合同丙方）达成《﹤征地协议书﹥补充协议》，约定乙方必须在二期中为甲方落实总面积为47.76亩的留用地，且该47.76亩自留用地均必须在二期用地范围内，乙方向甲方支付的二期征地补偿款应扣除给甲方的一期、二期留用地对应的金额。而且，在该补充协议第六条还约定，乙方需要在支付完约定款项且取得自留用地建设批文后方可开发建设，乙方应在甲方按本协议约定移交土地之日起一年内，向政府有关部门提交办理甲方自留用地报批的相关资料，以取得该自留用地的建设用地批准书为准，如因乙方自身原因造成逾期未取得建设用地批文，在一年内未给甲方办理及取得自留用地（建设用地）的，则乙方应按征用甲方土地（第一、二期）的总亩数计算给甲方生活费补偿，逾期期间每月补偿生活费1280元每亩。上述协议由黄埔联社以原告代表的名义签署，虽然在签约前，原告实际上并没有授权黄埔联社签约，且对于补偿的标准和违约责任等的约定都有不同意见，但事后原告见事情己成定局，故在2007年9月4日《﹤征地协议﹥补充协议》上盖章追认了黄埔联社的签约行为，为履行上述协议，办理集体用地征用手续，2013年10月16日，广州市人民政府发布穗府征（2013）第80号《征收土地公告》，公告征收广州市海珠区新港东路南侧广东省渔轮厂西北侧土地，征地村社是包括原告在内的黄埔第二至第七经济合作社，公告称土地所有权人如对方案有不同意见，可以书面形式送达海珠区新滘东国土资源管理所，由于该公告未能全面反映前述征地协议的内容，尤其是未反映关于自留用地的约定，2013年10月24日，包括原告在内的黄埔第二至第七经济合作社与第三人召开会议，重点讨论了第三人未履行留用地及生活费补偿的约定，并形成了会议纪要，次日原告向主管部门提交了异议及要求（附会议纪要），称由于第三人未履行约定，要求房管国土主管部门直接与被征地的各经济合作社协商征用土地的相关事宜。海珠区新滘东国土资源管理所的工作人员也作了签收。异议提交后，原告方未收到任何回复，2013年3月10日，被告的派出机构广州市国土资源和房屋管理局海珠区分局作出了穗海国土用结字（2014）第1号《同意用地结案书》，文件称：“本项目建设用地经有权机关批准，已经完成补偿安置手续，……经审核同意前置审批用地结案，特发此书”。根据相关规定，作出该《同意用地结案书》应具备以下材料：己支付征地补偿款发票、征地协议、被征收单位出具的己收齐全部征地补偿款的证明，而原告从未出具过己收齐全部征地补偿款的证明，原告后来发现，被告派出机构海珠区分局作出《同意用地结案书》依据的竟然是以黄埔联社名义出具的《征地结案事宜的声明》，该声明称征地涉及广州市海珠区琶洲街黄埔村经济联合社二至七社土地。征地款及地上附着物补偿己缴纳清晰。该声明上仅加盖内容为“广州市海珠区琶洲街黄埔经济联合社”的印某，无任何人员的签字。（2013）第80号《征收土地公告》己充分表明，被征地块的权利人是黄埔二至七社，与黄埔联社无任何关系，这份以黄埔联社名义出具的《征地结案事宜的声明》不能作为被告派出机构海珠区分局作出《同意用地结案书》的依据。经原告向黄埔联社核实《征地结案事宜的声明》的作出情况，黄埔联社说不清该声明的作出过程，为避免给原告造成更大损失，黄埔联社2014年11月25日作出了《关于对新港东路南侧广东省渔轮厂西北侧地块征地问题的严正声明》，称其既不是被征地块的实际权属主体，也不是《征收土地公告》所列明的被征地单位，其从未获得被征地块实际权属人的同意或授权作出《征地结案事宜的声明》，其未经实际权属人同意或授权作出的《征地结案事宜的声明》无效，有关单位依据该无效的《征地结案事宜的声明》作出的决定，应当予以撤销。因第三人未履行征地协议书及其补充协议，以及被告派出机构海珠区分局在征地过程中无视原告合法权益及程序权利，导致包括原告在内的黄埔二至七社47.76亩的留用地被违法实际征收，并且新洲公司没有为此付出任何对价，原告方某在寻求与第三人协商解决，但由于被告派出机构海珠区分局己作出《同意用地结案书》，第三人现己拒绝履行征地协议书及其补充协议，也拒绝与原告方协商此事，被告派出机构海珠区分局的这一行政行为不仅程序违法，依据的材料不真实不合法，而且严重影响到原告合法权利的实现，因此，原告起诉请求法院判决：1、确认被告在征收原告土地过程中实施的征地结案行政行为违法；2撤销被告在2014年3月10日作出的穗海国土用结字（2014）第1号《同意用地结案书》。
被告广州市国土资源和房屋管理局辩称：《同意用地结案书》对原告没有实际影响，原告对此没有诉权。《同意用地结案书》是被告应用地单位的申请，对地块是否已经完成征收补偿、缴交相关税费等客观事实进行核实的证明，对原告的权利义务没有产生任何实际影响。原告及海珠区黄埔经济联合社因征地产生的权利，可以根据《征地协议》及其补充协议向相关单位主张，不因《同意用地结案书》的出具而受到任何影响。因此，原告对该结案书没有诉权。被告出具本案《同意用地结案书》，符合相关规定。关于地块用地结案手续的办理程序，被告制定了规范性文件《关于进一步整合和优化用地结案工作的通知》穗国房字（2012）366号（以下简称穗国房字（2012）366号《通知》）。本案地块，具备了该文件附件1规定的全部资料，包括：申请函、法人资格证明、委托人身份证明、地籍图、征地补偿协议及其支付凭证、相关税费的缴交凭证、关于配合办理农转用征收土地和收回国有土地使用权批后实施手续的通知、征地补偿计算表、核减耕地通知、张贴征收土地公告照片、规划批准文件、收回国有土地使用权公告等，被告据此出具本案《同意用地结案书》，证明内容符合本案地块征收补偿的相关客观事实。根据穗国房字（2012）366号《通知》，被告出具《同意用地结案书》，核查的内容主要是征地补偿款是否按照《征地协议》及其补充协议支付完毕。第三人是否已经履行《征地协议》及其补充协议约定的其他义务，包括协助海珠区新窖镇黄埔村经济联合社办理留用地指标落地手续及支付生活费补偿等事项，并不是被告出具《同意用地结案书》应当核查的内容。本案《同意用地结案书》也未对留用地等问题进行任何说明。故原告诉状关于留用地的问题事实上与本案无关。本案涉及地块的《征地协议》及其补充协议虽然是与海珠区新窖镇黄埔村经济联合社签订，但包括原告在内的二、三、四、五、七等合作社均已追认了该征地补偿协议，《征地协议》及其补充协议对包括原告在内的二、三、四、五、七等合作社均有法律效力。《﹤征地协议﹥补充协议》第二条第（一）项第2点的约定“乙方（广州市新洲经济发展有限公司）支付甲方（海珠区新窖镇黄埔村经济联合社）全部第二期用地补偿款（2256.855万元）”。本案第三人已向第二、三合作社及海珠区新窖镇黄埔村经济联合社支付了全部的补偿款，相关收款单位也向第三人出具了相应的收款凭证。本案地块的补偿款支付方式符合征地协议的约定。被告核查补偿款的支付情况，除了查看海珠区新窖镇黄埔村经济联合社出具的《征地结案事宜的声明》外，还查看了第三人的付款凭证、收款人的收款凭证及海珠区琶洲街黄埔经济联合社出具的《关于收齐征地补偿款的证明》，前述支付凭证与《﹤征地协议﹥补充协议》的约定相符。原告诉状认为被告只凭海珠区新窖镇黄埔村经济联合社出具的《征地结案事宜的声明》即出具《同意用地结案书》，是对被告的误解。另外，村民小组是否具备诉讼主体资格，行政诉讼法没有具体规定，故可以参照民事诉讼法的规定。最高人民法院（2006）民立他字第23号《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》答复称村民小组作为民事诉讼当事人应当履行民主议定程序。本案原告没有该村民小组经民主议定程序同意本案起诉的证据材料，原告起诉不符合前述规定。被告出具本案《同意用地结案书》，事实清楚，依据充分，符合相关规定，证明的内容与事实相符。《同意用地结案书》对原告没有实际影响，原告对此没有诉权。请法院依法驳回原告起诉。
第三人广州市新洲经济发展有限公司陈述：本案中，被告作出的《同意用地结案书》（穗海国土用结字（2014）第1号）只是对征收补偿等事实的证明，属被告内部部门间的流转文件，该证明行为既非行政审批也非行政许可，不是具体行政行为，该行为不可诉，且没有对原告合法权益带来任何实质性的影响，更未侵犯原告任何合法权利，原告对《同意用地结案书》不具有法律上的利害关系。黄埔联合社出具的《征地结案事宜的声明》不是用地结案必备的法律文件。根据穗国房字（2012）366号《通知》及其附件，用地结案需要提供的是“征地补偿协议（含集体土地房屋补偿协议）及支付凭证”，并未要求被征地单位提供已收齐有关款项的证明文件。第三人已支付了全部征地补偿款项。根据《征地协议书补充协议》，第三人应付黄埔联合社征地补偿款2256.855万元。第三人已于2005年6月15日支付了200万元定金。2007年9月19日向黄埔联合社支付2056.855万元，总计2256.855万元。第三人提供的付款凭证和合同约定应付款金额完全相符。而根据广州市人民政府《征收土地公告》（穗府征（2013）80号），应付征地补偿款总额为2202.55万元。第三人支付款项金额超出政府《征收土地公告》核定应补偿金额50多万元。原告也已确认收齐了征地补偿款。第三人已支付了全部附着物补偿款。根据第三人与黄埔联合社于2008年4月30日签订《地上附着物补偿协议书》，双方确定附着物补偿款为796010元，第三人于2008年6月30日完成了前述款项支付（支票编号为3814702）。第三人与黄埔联合社于2008年8月1日签订《土地移交确认书》，再次确认第三人已于2008年6月30日支付全部附着物补偿款，并将土地移交给了第三人。原告也确认土地已移交给第三人。土地已完成移交，如未支付附着物补偿款，既不符合客观情况，也不符合常理和正常逻辑。黄埔联合社于2013年12月23日出具《征地结案事宜的声明》已明确“土地补偿及附着物补偿已缴纳清晰”，这再次印证了第三人已付清附着物补偿款的客观事实。原告主张征地补偿协议约定的地上附着物未支付，与事实不符。
另外，留用地与本案无关，是另外一个法律关系，原告应另循法律渠道解决。根据穗国房字（2012）366号《通知》及其附件，用地结案并不需要提供留用地资料。因此，留用地与用地结案无关。况且，被告出具《同意用地结案书》并没有明确留用地的问题，并不影响留用地的权利，有权主体仍可以依法提出留用地的主张。被告于2009年作出《关于核定农村集体经济发展留用地指标的函》（穗国房留函（2009）182号），该函已核定黄埔村全部被征地的全部留用地指标，且黄埔联合社已获得留用地选址（穗规选（2012）94号）。况且，黄埔联合社已就该留用地与第三方合作开发建设。在被征地块留用地已经解决的情况下，原告重复主张留用地权利，缺乏依据。原告主张《征地协议书补充协议》（2007年9月4日签订）约定的生活费未获得解决，进而认为不能进行用地结案。生活费不是协议约定的征地补偿款内容，也不是法定的征地补偿款内容，属民事法律关系，与本案无关。根据《征地协议书补充协议》，第三人向黄埔联合社支付生活费是附有条件的，因政府原因导致无法取得建设用地批文，无需支付生活费补偿。本案中，因政府规划调整导致无法办妥留用地建设用地批文。因此，协议约定支付生活费的付款条件尚未成就，第三人无法向黄埔联合社支付生活费。综上，被告作出《同意用地结案书》的行为既非行政审批也非行政许可，该行为不可诉；原告对《同意用地结案书》不具有法律上的利害关系，原告不适格。被征地单位出具的《征地结案事宜的声明》不是用地结案必备的法律文件。原告主张的生活费和留用地与用地结案审查无关，是另外一个法律关系。本案中，第三人已向协议相对方黄埔联合社付清全部征地补偿款和附着物补偿款等全部款项。故，被告出具《同意用地结案书》并无不当，原告的主张缺乏事实和法律依据，依法予以驳回。
经审理查明：2001年7月18日，广州市海珠区城乡经济联合发展区管理委员会（甲方）与广州市海珠区新滘镇黄埔经济联合社（乙方）签订了《征地协议书》（编号：pz020701-010），约定由广州市海珠区人民政府征用黄埔村新港东路南侧广东省鱼轮厂西北侧地块总面积为324995平方米（折合约487亩）的土地，上述征地红线面积分两期征用，首期征地面积为216938平方米（折合约325.41亩）；二期征地面积108057平方米（折合约162.09亩）。双方核定甲方按每亩28万元人民币（已包括除双方认可的附着物以外的土地、青苗、劳动力安置及村水利设施费等补偿）向乙方支付征地款。甲方在办理征地手续后，要出具证明并协助乙方向市有关部门申请留用地。甲方同意在征地红线范围内原村的旧厂房的用地21.8亩保留给乙方使用，并按扣除旧厂房用地面积后的征地面积的8%保留给乙方使用，计算公式：（征地红线面积﹣旧厂房用地面积）×8%﹢旧厂房面积﹦乙方留用地面积，保留给乙方使用的土地及各经济社的留用地，由乙方自行开发建设，但这部分用地的建设必须服从此用地的总体规划。如被征土地上有除青苗以外的其它附着物，双方应实地清点核实，并按双方商定的价格由甲方一次性补偿给乙方。2000年5月后抢建的不予补偿。为解决乙方因收取征地私偿所所产生的税费负担，甲方同意除按本合同规定的补偿外，另每亩增加0.5万元给乙方作适当补偿。
2007年9月4日，黄埔联社（甲方）与第三人（乙方）及广州市海珠区城乡经济联合发展区管理委员会遗留问题处理小组（丙方）达成《﹤征地协议书﹥补充协议》，明确乙方已向甲方支付完一期用地184564㎡（折合276.708亩）土地补偿款人民币7886.178万元，甲方已移交一期全部土地。约定乙方征用一期用地要给予甲方39.25亩的自留用地，以及乙方征用二期用地要给予甲方约8.508亩自留用地，即甲方总自留用地面积合计约47.76亩；且该47.76亩总自留用地均在二期用地范围内保留给甲方使用（具体位置由甲乙双方另行协商决定）。二期用地的征地补偿款单价调整为34.5万元／亩（包括征地的各种土地补偿费、现有土地上的青苗、劳动力安置费、水利设施费的各种征地补偿费用及相关税费等补偿），二期用地总征地扣除自留用地后面积为97.34亩，补偿款暂计为2256.855万元人民币。本协议签订后，甲、乙方就二期用地内地上附着物（除青苗以外的其他附着物）共同进行清点，经双方确认后15日内，乙方将地上附着物补偿款一次性支付给甲方，补偿标准按一期用地的补偿标准执行。除本协议另有约定外，乙方就征用二期用地仅须向甲方支付本条规定的征地补偿款、地上附着物补偿款，乙方无须再向甲方或任何第三方支付其他款项。乙方负责将甲方自留地三通一平后交甲方使用。乙方负责为甲方办理自留用地开发建设的相关报批手续。乙方在甲方按本协议约定移交土地之日起一年内，向政府有关部门提交办理甲方自留用地报批的相关资料，以取得该自留用地的建设用地批准书为准。除政府原因或不可抗力的原因外，如因乙方自身原因造成逾期未取得建设用地批文，在一年内未给甲方办理及取得自留用地（建设用地）的，则乙方应按征用甲方土地（第一、二期）的总亩数计算给甲方生活费补偿，逾期期间每月补偿生活费1280元／亩。甲、乙、丙三方及原告均在该补充协议书上签字盖章。
第三人于2005年6月15日向黄埔2队、黄埔3队支付二期征地定金200万元；2007年9月19日向黄埔经济联社支付2056.855万元，总计2256.855万元。
2010年6月7日，黄埔经济联社作出《关于收齐征地补偿款的证明》，证明海珠区新港东路南侧广东省渔轮厂西北侧地段112143平方米征地项目征用琶洲街黄埔经济联合社的集体用地，征地补偿款共计2202.55万元，已收齐征地补偿款。
2012年4月11日，被告作出穗国房字（2012）366号《通知》，自2012年5月1日起，将征地结案和用地结案工作整合为一项业务，即用地结案，统一由用地项目所在区分局负责办理。用地结案的审核事项包括下列内容：1、征收集体土地、收回（购）国有土地或房屋补偿情况。其中，征收集体土地的兑现标准为征地补偿协议约定载明的补偿金额，不包括协议约定的补差价内容，也可以用地报批批准的征地方案为依据。2、征收集体土地的税费缴交情况。3、征收集体土地、收回（购）国有土地或房屋范围内涉及权属证明的注销情况。只涉及征收集体土地情形的办理程序。1、用地单位根据批后实施通知落实补偿和缴交税费后持相关资料（附件1），向用地项目所在区分局申请办理用地结案手续。2、由区分局用地科审核征地补偿协议（含集体土地房屋补偿协议）履行情况，对已全额履行征地补偿协议的，通知区产权登记部门依职权办理涉及的产权注销或变更登记手续。3、由区分局用地科根据区产权登记部门出具的产权注销或变更登记证明、征地协议（含集体土地房屋补偿协议）及履行凭证和涉及税费的缴交凭证办理用地结案，出具《同意用地结案书》。4、由用地单位持区分局出具的《同意用地结案书》申请办理土地供应手续。
2013年10月16日，被告依据第三人提交的《组织机构代码证》、《营业执照》、授权委托书、《征地协议书》、《﹤征地协议书﹥补充协议》、付款证明、发票、电子缴款凭证、《税收完税证明》、《新菜地开发建设基金缴费证明》、《关于配合办理农转用、征收土地和收回国有土地使用权批后实施手续的通知》、《征地补偿登记表》、《核减耕地通知书》、《建设用地规划许可证》及附图等材料向第三人发出穗海国土用结字（2014）第1号《同意用地结案书》，内容为“用地单位名称：广州市新洲经济发展有限公司；用地面积：97539平方米；土地座落：广州市海珠区新港东路南侧、广东省渔轮厂西北侧地段。本项建设用地业经有权机关批准，已经完成补偿安置手续，缴清征地税费，注销集体土地所有权证，根据2014年2月24日在市局召开的珠投公司琶洲c区地块协调会的会议精神，经审核同意前置审批用地结案，特发此书”。原告不服，遂向法院提起诉讼。
本院认为：依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，原告是法定的农村集体经济组织，具有诉讼主体资格，被告认为原告不是利害关系人，实质为村民小组，应当履行民主议定程序后才可以行使诉讼权利的主张，本院不予支持。被告作出的《同意用地结案书》，是对建设征用和被征用土地权人的用地作出的审批意见，并非仅为被告内部部门间的流转文件，第三人认为应驳回原告起诉的意见，本院不予采纳。
被告经审核第三人提交的用地结案材料，认为符合穗国房字（2012）366号《通知》及附件要求，且征地合同的相关当事人已按照征地补偿协议约定载明的补偿金额支付补偿款，据此做出穗海国土用结字（2014）第1号《同意用地结案书》，事实清楚。至于原告与第三人之间存在的地上附着物补偿款纠纷及自留用地建设批准前生活费补偿的事项，并非穗国房字（2012）366号《通知》第二条（一）项1目的审批条件，同时，被告对征用土地当事人其他约定的生活费补偿并无调处的行政职能，原告及第三人对《征地协议书》及《〈征地协议书〉补充协议》除载明补偿金额之外的权利义务存在纠纷，应另循法律途径予以解决。原告要求确认被告在征收原告土地过程中实施的征地结案行政行为违法，撤销穗海国土用结字（2014）第1号《同意用地结案书》的请求，缺乏事实和法律依据，本院予以驳回处理。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决如下：
驳回原告广州市海珠区琶洲街黄埔第七经济合作社的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
当事人上诉的，应在递交上诉状次日起七日内向广州市中级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李 泳
人民陪审员 彭容爱
人民陪审员 张穗燕
二〇一五年四月八日
书 记 员 郭艳芬
孙雪莹