广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）穗中法少行初字第2号
原告：增城市新塘镇甘涌村村民委员会，地址：广东省增城市新塘镇甘涌村。
法定代表人：湛杰泉，职务：村长。
原告：增城市新塘镇甘涌村东头经济合作社，地址：广东省增城市新塘镇甘涌村读岗南街。
法定代表人：湛棠，职务：社主任。
上述两原告共同委托代理人：郭德华，广东穗益律师事务所律师。
被告：增城市人民政府，地址：广东省增城市荔城街惠民路1号。
法定代表人：罗思源，职务：市长。
委托代理人：陈龙，广东金美律师事务所律师。
委托代理人：朱国良，住广东省增城市，系增城市人民政府工作人员。
第三人：湛少萍，汉族。
第三人：邓楚恒，汉族。
第三人：邓楚健，汉族。
第三人：邓楚仪，汉族。
法定代理人：湛少萍（系邓楚仪的母亲），基本情况同前。
上述第三人共同委托代理人：鲁英巧，广东公尚律师事务所律师。
原告增城市新塘镇甘涌村村民委员会、增城市新塘镇甘涌村东头经济合作社因行政复议决定一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年6月28日公开开庭审理了本案。原告增城市新塘镇甘涌村村民委员会的委托代理人郭德华、原告增城市新塘镇甘涌村东头经济合作社的法定代表人湛棠及其委托代理人郭德华，被告增城市人民政府委托代理人陈龙、朱国良，第三人湛少萍及其委托代理人鲁英巧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年12月29日，被告增城市人民政府作出增府行复（2012）57号《行政复议决定书》，决定维持增城市新塘镇人民政府作出的（2008）增新府行决字第19－2号行政处理决定第（一）项，撤销第（二）项，并责令增城市新塘镇人民政府在本决定送达之日起60日内对第三人湛少萍、邓楚恒、邓楚健和邓楚仪补发股份分红具体数额问题重新作出处理。
原告增城市新塘镇甘涌村村民委员会、增城市新塘镇甘涌村东头经济合作社不服，起诉称：一、增府行复（2012）57号行政复议决定书认定事实错误。第三人一直不在原告处居住和生活，没有履行村民应有的义务，且有严重违反计划生育法律政策的行为，故第三人不应享有股份分红和集体福利待遇。二、复议决定书滥用自由裁量权。（2008）增新府行决字第19－2号行政处理决定书下达之后，第三人没有申请复议，原告在复议时也只是请求撤销该决定书的第一项。依据不告不理的原则，复议决定书应在请求范围内进行审查，而复议决定书撤销该处理决定书的第二项，属于滥用自由裁量权。综上所述，请求：1、撤销增府行复（2012）57号行政复议决定书；2、改判第三人不享有原告股份分红、集体福利待遇的分配资格。
被告增城市人民政府答辩称：一、增府行复（2012）57号《行政复议决定书》认定事实清楚，是合法有效的行政行为。（一）原告取消第三人农村集体经济组织股份分红、集体福利待遇的行为违反法律规定，答辩人维持新塘镇政府作出（2008）增新府行决字第19-2号《行政处理决定书》第一项决定符合法律法规的规定。原告主张的“出嫁女当年结婚享有股份分红及其它福利，次年无股份分红及无任何福利，所有随母（出嫁女）入户我村的小孩都无股份分红及任何福利”的村规民约和召开甘涌村东头社社员会议不同意给予第三人分红和福利待遇的表决已违反《妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条第一款的规定，属于违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定的行为，新塘镇政府已于2008年作出（2008）增新府行决字第19号《行政处理决定书》对原告的上述行为予以纠正。在第三人户籍居住地等均无变动的情况下，原告应严格履行已生效的行政处理决定，恢复第三人的集体福利待遇，向其发放与其他村民或社员同等数额的股份分红，而非继续剥夺第三人的应有权益。因此，答辩人维持新塘镇政府作出（2008）增新府行决字第19-2号《行政处理决定书》第一项决定符合法律、法规、规章的规定。（二）答辩人认定第三人依法享有农村集体经济组织股份分红、集体福利待遇符合法律法规的规定。新塘镇政府作出的（2008）增新府行决字第19号《行政处理决定书》已产生法律效力，确认第三人的集体经济组织成员资格，并享有相应的股份分红、集体福利待遇。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款和第十六条第（二）项规定，户口留在集体经济组织所在地并履行法律法规规定的义务和组织章程规定的义务，依法享有农村集体经济组织成员资格并享有相应的集体资产产权。而根据《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，对是否履行了村民义务应当由谁举证的问题，表面上看应由第三人举证证实其享有相关权利，但实质上是原告主张取消第三人原来一直享有的权利，因而应由其负责举证，证明为何取消第三人的资格和相应的财产权利。但在新塘镇政府作出行政处理和答辩人行政复议过程中，原告并未举相关证据证明第三人未履行何种义务，为何取消第三人资格和相应的村民福利待遇。因此，新塘镇政府作出确认第三人享有集体经济组织成员资格，并享有相应的股份分红、集体福利待遇的行政处理决定并无不妥，答辩人依法予以支持亦符合法律法规的规定，并不存在认定事实错误。二、增府行复（2012）57号《行政复议决定书》适用法律正确，决定内容适当，是符合法律、法规的规定行政行为。（一）行政复议审查应遵循全面审查的原则，答辩人不存在滥用行政自由裁量权的行为。根据《行政复议法》的有关规定，行政复议机关应审查被申请人具体行政行为是否合法与适当。复议审查是上级行政机关监督下级行政机关的一种形式，是行政机关内部自我纠错的一种制度。因此，行政复议不仅是保护公民、法人和其他组织合法权益的救济途径，也是行政机关层级监督的形式，需要通过审查纠正违法和不当的具体行政行为，保护合法权益。行政复议兼具监督功能和救济功能的属性决定了行政复议审查不能局限于申请人的争议事由，而应从主体、权限、程序、证据、依据等方面对具体行政行为的合法性与适当性进行全面审查，这与一般的民事诉讼仅仅围绕原告诉由审理是有所区别的。因此，答辩人在复议审查过程中发现行政机关存在申请人请求事项以外的不当行政行为时，亦有依法改变、撤销的职权，这属于行政复议机关的法定职权，而非原告所称的滥用行政自由裁量权的行为。（二）答辩人作出撤销新塘镇政府行政处理决定书第二项内容适用法律法规正确，是合法有效的行政行为。根据广东省委办公厅、广东省政府办公厅转发《省委农办、省妇联、省信访局＜关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见＞的通知》（粤委办（2006）142号）的有关规定，行政机关要畅通政府调解和司法救济途径，要按照有关法律法规，着力解决农村妇女权益受侵害问题，对因土地承包或集体收益分配而引发的农村妇女群体性事件，要认真负责地做好疏导工作，妥善化解矛盾；对产生的争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理；对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议。第三人请求原告一并补发的股份分红属于集体收益分配权，应由基层政府处理，而非新塘镇政府认定的该股份分红是集体土地征收补偿款分配事宜，属于民事纠纷，应通过民事纠纷程序进行解决。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，新塘镇政府作为镇一级政府，对第三人要求享受村集体福利待遇的申请作出行政处理是其法定职权，其不认可第三人提供的股份分红数额，应当通过调查核实原告应对第三人补发的股份分红数额，作出明确的认定，而非要求第三人提交充分的事实与证据材料再作出相关行政处理决定，因此，答辩人对新塘镇政府的行政处理决定依法予以纠正符合相关法律、法规与政策的规定。综上，答辩人作出的增府行复（2012）57号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，内容适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人湛少萍、邓楚恒、邓楚健和邓楚答辩称：一、第三人不同意原告的诉讼请求。（一）被告作出的行政复议决定查明事实清楚，证据充分，适用法律正确。被告根据相关法律规定，依法保护第三人合法权益，体现了人民政府主导社会公平，依法执法。（二）原告以不补发第三人股份分红和福利分配款是符合当地风俗民约，少数服从多数为由，歧视外嫁女，无故剥夺第三人集体经济组织成员资格。以所谓风俗民约替代法律，法院不应予以采纳。二、依法撤销侵害第三人合法权益的《新塘镇甘涌村股份合作社章程》、《甘涌村东头社表决情况报告单》及《关于结婚迁入、学生毕业回原籍、出嫁女小孩入户及股份分红问题》。三、支持被告作出的行政复议决定，保护第三人的合法权益，恢复第三人的股份分红及集体福利待遇。
被告提供的证据材料有：
1、湛少萍、邓楚恒、邓楚健、邓楚仪身份证和户口本，证明第三人身份、户籍地和村民资格。
2、增加补发股份分红、集体福利的申请书，证明第三人在2010年1月再次向新塘镇政府申请解决村民福利待遇问题，并提出了具体数额请求。
3、《新塘镇甘涌村股份合作经济社章程》、《关于结婚迁入、学生毕业回原籍、出嫁女小孩入户及股份分红问题》和《甘涌村东头社表决情况报告单》，证明原告制定的村规民约和进行的表决已违反法律强制性规定，应属无效。
4、增城市新塘镇人民政府（2008）增新府行决字第19号《行政处理决定书》，证明新塘镇政府于2008年5月28日作出第三人享有其所在村社社员待遇的行政处理决定的事实。
5、调解及听证笔录两份，证明第三人家庭成员、居住地、履行义务、是否曾经享有村民待遇、原告为何取消其村民待遇等事实。
6、增城市新塘镇人民政府（2008）增新府行决字第19-2号《行政处理决定书》，证明新塘镇政府根据第三人的申请作出行政处理决定的事实。
7、增城市人民政府增府行复（2012）57号《行政复议受理通知书》及送达回证，证明被告依法受理原告的行政复议申请。
8、增城市人民政府增府行复（2012）57号《行政复议决定书》，证明被告在法定期限内作出行政复议决定。
9、行政复议决定书送达回证，证明被告依法将决定书送达给原告。
原告质证认为：证据1只是挂靠性质，不证明其具有村民和社员资格；证据2只是第三人单方面申请的；证据3是有效的，小孩在6岁之前没有分红，成人贡献大给一定分红是合理的；证据4是错误的；证据5，户籍地址在东头社并不能证明第三人在这居住和生活，而且第三人也只要求东头村补发相应待遇，但被告却做出要求甘涌村补发的决定错误；证据6是错误的；对证据7、证据8和证据9没有异议。第三人对被告提交的所有证据均无异议。本院经审查认为，被告提供的证据均真实、合法，与本案有关联性，均予接纳。
根据上述证据本院认定以下事实：第三人湛少萍是原告增城市新塘镇甘涌村东头经济合作社的社员，于1989年3月15日结婚，于1990年3月14日生育第三人邓楚恒，于1992年1月12日生育第三人邓楚健，于1996年3月2日生育第三人邓楚仪，邓楚恒、邓楚健和邓楚仪出生后落户原告增城市新塘镇甘涌村东头经济合作社处，其户籍性质与湛少萍同为农业户口。第三人湛少萍自结婚后，原告增城市新塘镇甘涌村东头经济合作社取消其股份分红和福利待遇，也未给予第三人邓楚恒、邓楚健和邓楚仪股份分红和福利待遇。
2007年，第三人湛少萍、邓楚恒、邓楚健和邓楚仪就社员资格和福利待遇向增城市新塘镇人民政府提出申请，要求其作出处理决定。2008年5月28日，增城市新塘镇人民政府作出（2008）增新府行决字第19号行政处理决定：两原告应当于本决定生效之日起五日内恢复第三人的股份分红、集体福利待遇，恢复的起算时间为自2007年10月16日。该处理决定生效后，两原告仍未恢复第三人的股份分红、集体福利待遇。
2010年1月3日，第三人湛少萍、邓楚恒、邓楚健和邓楚仪就补发自1990年1月1日至2010年1月4日的股份分红、集体福利待遇197540元向增城市新塘镇人民政府提出申请，要求其作出处理决定。2010年7月13日、2012年4月25日，增城市新塘镇人民政府依法组织双方进行调解和听证。后因调解不成，2012年8月29日，增城市新塘镇人民政府作出（2008）增新府行决字第19－2号行政处理决定：一、确认原告关于取消第三人股份分红、集体福利待遇的分配规定、表决意见无效；责令两原告履行本府（2008）增新府行决字第19号《行政处理决定书》，自2007年10月16日始恢复第三人的股份分红、集体福利待遇并补发相应分配款项。二、对第三人本次申请，本府作出责令，对原告补发1999年1月1日至2010年1月4日期间的股份分红、集体福利待遇197540元之请求不予支持。两原告不服，于2012年10月25日向被告申请行政复议，请求撤销该行政处理决定第一项，改判第三人不享有原告股份分红、集体福利待遇的分配资格。
被告受理后，经审查认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。两原告主张的“出嫁女当年结婚享有股份分红及其它福利，次年无股份分红及无任何福利，所有随母（出嫁女）入户我村的小孩都无股份分红及任何福利”的村规民约和召开东头合作社社员会议不同意给予第三人分红和福利待遇的表决已违反《妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条第一款“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”、“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”的规定，属于违法行为，增城市新塘镇人民政府已于2008年5月28日作出（2008）增新府行决字第19号《行政处理决定书》对两原告的上述行为予以纠正。在第三人户籍居住地等均无变动的情况下，两原告应严格履行增城市新塘镇人民政府作出的已生效的行政处理决定，恢复第三人的集体福利待遇，向其发放与其他村民或社员同等数额的股份分红。第19－2号《行政处理决定书》第一项决定符合法律、法规、规章的相关规定，应予支持。根据法律规定，镇人民政府具有保护妇女权益的职权。《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条第一款规定：“妇女的合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法向仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉。”依此，第三人的合法权益受到侵害的，有权要求镇人民政府依法处理。综合上述的相关规定，增城市新塘镇人民政府属镇一级人民政府，对第三人要求享受村集体福利待遇的申请作出行政处理是其法定职权。两原告认为本案涉及的纠纷属于村民自治的范畴，认为镇政府违法剥夺了其分配自主权的诉辩主张，缺乏法律依据，不予支持。另，增城市新塘镇人民政府认为本案第三人请求两原告一并补发的股份分红是集体土地征收补偿款分配事宜，属于民事纠纷，应通过民事纠纷程序进行解决，该认定也于法无据，不予支持。镇政府作为镇一级政府，对第三人要求享受村集体福利待遇的申请作出行政处理是其法定职权，其不认可第三人提供的股份分红数额，应当自行调查核实两申请人应对第三人补发的股份分红数额，作出明确的认定，而非要求第三人提交充分的事实与证据材料再作出相关行政处理决定，增城市新塘镇人民政府该做法理应纠正。2012年12月29日，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第（三）项第1目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，作出增府行复（2012）57号行政复议决定：一、维持增城市新塘镇人民政府作出（2008）增新府行决字第19－2号行政处理决定第（一）项；二、撤销增城市新塘镇人民政府作出（2008）增新府行决字第19－2号行政处理决定第（二）项；三、增城市新塘镇人民政府在本决定送达之日起60日内对第三人补发股份分红具体数额问题重新作出处理。两原告不服，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”由此，被告有权受理两原告因不服增城市新塘镇人民政府作出的（2008）增新府行决字第19－2号《行政处理决定书》的行政行为而提出的行政复议申请并作出处理。
《中华人民共和国行政复议法》第三条第（三）项规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：……（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；”第四条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”可见，行政复议审查不能仅局限于复议申请，而是对具体行政行为的合法性与适当性进行全面审查，如发现存在不当行政行为时，有权改变或者撤销。因此，被告有权撤销增城市新塘镇人民政府作出的（2008）增新府行决字第19－2号《行政处理决定书》中不当行政行为。两原告以此主张被告滥用自由裁量权的起诉意见不能成立。
关于第三人应否享有股份分红和集体福利待遇问题，增城市新塘镇人民政府于2008年5月28日作出（2008）增新府行决字第19号《行政处理决定书》，责令两原告从2007年10月16日起恢复第三人的股份分红和集体福利待遇。两原告及第三人对上述行政处理决定均无提起行政复议或者行政诉讼，该行政处理决定已经发生法律效力。第三人据此申请增城市新塘镇人民政府处理具体的分配款项，合法有据，增城市新塘镇人民政府不予支持不当，被告决定撤销该项行政处理决定，符合法律规定，应予支持。两原告现以第三人没有履行村民义务主张其不应享有股份分红和集体福利待遇，依据不足，本院不予采纳。
综上所述，被告作出增府行复（2012）57号行政复议决定的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当，本院予以维持。两原告请求撤销的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告增城市人民政府于2012年12月29日作出的增府行复（2012）57号《行政复议决定书》。
案件受理费50元由原告增城市新塘镇甘涌村村民委员会、增城市新塘镇甘涌村东头经济合作社共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 黄文劲
代理审判员 苗玉红
代理审判员 任 慧
二〇一三年七月十九日
书 记 员 邱穗珠
陈颖斯