广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂01行终96号
上诉人(原审被告)广西壮族自治区民政厅。住所地：南宁市民主路**号。
法定代表人韩元利，该厅厅长。
委托代理人彭石山,广西壮族自治区民政厅优抚处处长。
委托代理人覃炳文，广西金桂北斗律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）梁永熙，男，1962年5月27日出生，壮族，南宁市公安局那洪派出所民警，住南宁市。
原审被告广西壮族自治区人民政府。住所地：南宁市民生路*号。
法定代表人陈武，自治区主席。
委托代理人廖少京，广西壮族自治区法律顾问室法律顾问助理。
委托代理人谭江凌，广西壮族自治区法律顾问室法律顾问助理。
原审第三人南宁市公安局江南分局。住所地：南宁市江南区星光大道西二里*号。
法定代表人寻湘涛，该分局局长。
委托代理人梁剑峰，南宁市公安局江南分局法制大队工作人员。
上诉人广西壮族自治区民政厅（以下简称广西区民政厅）因不予评定伤残等级决定一案，不服南宁市青秀区人民法院（2016）桂0103行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理了本案并组成合议庭，于2017年1月5日组织双方当事人到庭就本案争议事项进行了调查和辩论。上诉人广西区民政厅的委托代理人覃炳文，被上诉人梁永熙，原审被告广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）的委托代理人廖少京，原审第三人南宁市公安局江南分局（以下简称江南公安分局）的委托代理人梁剑峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，原告梁永熙现为南宁市公安局那洪派出所民警。2012年4月2日凌晨，时任南宁市公安局亭子派出所教导员的原告在值班期间感觉胸部阵阵疼痛，至8时30分值班结束后仍感觉胸部隐隐作痛，遂到广西壮族自治区人民医院就诊。经住院检查，原告被诊断为胸、腹主动脉夹层，××，××。2012年4月28日，原告在该院行“主动脉造影+主动脉夹层腔内隔绝术”，2012年5月7日出院。2014年9月26日，原告向第三人江南公安分局申请进行伤残等级评定。第三人于2014年10月20日出具《关于给梁永熙同志评定伤残等级的意见》，同意报请给原告鉴定伤残等级。根据原告的《评定、调整伤残等级审批表》记载，2015年2月12日医疗卫生专家小组建议对原告评为五级伤残,县、市两级人民政府民政部门的意见均同意给原告申报因公伤残五级。被告广西民政厅收到逐级报送的评残申请后，于2015年8月27日作出桂民评残字[2015]4号《自治区民政厅不予评定伤残等级决定书》，认为原告的病情不是猝然突发，决定不予评定伤残等级。原告不服，向被告广西区政府申请行政复议。2015年12月7日，被告广西区政府作出桂政行复[2015]166号《行政复议申请决定书》，予以维持。原告不服诉至法院。
原审判决认为，关于人民警察的抚恤优待工作，民政部等9部门已于2014年4月30日联合印发了《人民警察抚恤优待办法》，伤残人民警察等抚恤优待对象，依照该办法的规定享受抚恤优待。该办法对人民警察的评残条件、伤残性质认定等已作出具体规定，对人民警察的伤残等级评定标准、伤残等级评定程序、伤残抚恤金发放标准等也明确指明了应当适用的法规、规章等。故民政部门在审核人民警察的伤残等级评定申请时，应当按照该办法的规定进行。但被告广西民政厅在2015年8月27日对原告梁永熙作出的桂民评残字[2015]4号《自治区民政厅不予评定伤残等级决定书》中，仅引用了民政部在2009年2月17日对湖北省民政厅所作的《民政部关于公务员在执行任务中或工作岗位上猝然发病情形如何认定因公致残的复函》。（民函［2009］54号）经审查，该复函的内容仅是针对1989年民政部《关于贯彻执行〈军人抚恤优待条例〉若干具体问题的解释》（民[1989]优字19号）和2004年新修订的《军人抚恤优待条例》相关条款的理解与适用。且《关于贯彻执行〈军人抚恤优待条例〉若干具体问题的解释》（民[1989]优字19号）也已于2010年12月27日被民政部废止。本案中，原告梁永熙身为人民警察，被告广西民政厅在进行伤残等级评定时，对其是否符合《人民警察抚恤优待办法》规定的评残条件等未作认定，仅依据该复函即决定对原告不予评定伤残等级，显属适用法律错误。综上所述，被告广西民政厅作出的不予评定伤残等级决定适用法律错误，依法应予撤销。被告广西区政府复议决定维持被告广西民政厅作出的不予评定伤残等级决定错误，依法亦应予撤销。原告的诉讼请求合法有据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决：一、撤销被告广西壮族自治区民政厅2015年8月27日作出的桂民评残字[2015]4号《自治区民政厅不予评定伤残等级决定书》；二、撤销被告广西壮族自治区人民政府2015年12月7日作出的桂政行复[2015]166号《行政复议申请决定书》；三、由被告广西壮族自治区民政厅依法对原告梁永熙的伤残等级评定申请重新作出行政行为。案件受理费50元（原告梁永熙已预交），由被告广西壮族自治区民政厅、广西壮族自治区人民政府共同负担。
上诉人广西区民政厅上诉称，一、不予评定伤残等级决定存在瑕疵,但是一审法院认定该决定适用法律错误与本案不符。（一）《人民警察抚恤优待办法》第二十四条规定了人民警察伤残可分为因战致残与因公致残。第二十五条则规定因该办法第十条第一款规定的情形之一导致伤残的，认定为因公致残。该规定属于准用性规范。准用性规范是指没有直接转述行为规则的内容，而是规定在某个问题上须参照、引用其他条文或其他法律、法规的法律规范。一审法院认定《人民警察抚恤优待办法》对人民警察的评残条件已作出明确规定显然是错误的；（二）《民政部关于公务员在执行任务中或工作岗位上猝然发病情形如何认定因公致残的复函》（民函［2009］54号）的内容仍然可作为民政部门评残的重要依据。一审法院认为《民政部关于公务员在执行任务中或工作岗位上猝然发病情形如何认定因公致残的复函》的内容仅是针对1989年民政部《关于贯彻执行〈军人抚恤优待条例〉若干具体问题的解释》（民[1989]优字19号）和2004年新修订的《军人抚恤优待条例》相关条款的理解与适用，且上述民[1989]优字19号文件已被废止，认为该复函不能再适用的理解是错误的。实际上，该复函对《军人抚恤优待条例》中有关因公致残的认定条件问题进行了解释。现行《军人抚恤优待条例》的相关内容与该复函指出的2004年《军人抚恤优待条例》第九条第一款第（四）项和第二十条规定的内容完全一致。该复函表述的意见则仍然可作为民政部门评残的重要依据；（三）不予评定伤残等级决定在依据引用上存在瑕疵，但不属于适用法律错误。上诉人根据南宁市民政局上报的有关一审原告梁永熙申请评残的材料，于2015年8月27日作出的桂民评残字［2015］4号不予评定伤残等级决定之前，业务部门已经审查了包括评残申请书、评残审批表和医疗证明等所有相关材料，并已对有关法律法规的规定进行研判。由于现行的《中华人民共和国人民警察法》和《军人抚恤优待条例》等法律法规均没有对人民警察认定因公致残的条件作出明确具体的规定，上诉人在正式决定书中没有载明具体的法律法规并进行释明，这一做法很不规范，存在明显瑕疵。虽然上诉人作出的决定有其特殊性，与一般的具体行政行为不同，但上诉人愿意接受公民和法院的监督，在以后的执法工作中予以纠正。二、一审法院对行政行为适用法律错误的论证并不充分,本案适用撤销判决并不有利于行政争议的解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为适用法律、法规错误的，人民法院可作出撤销判决。但是理解“行政行为适用法律、法规错误”应当审慎，仅仅以这一情形作出撤销判决的，应当慎之又慎。第一、一审法院指出了上诉人作出行政行为仅引用一份复函的不足，但对复函内容进行简单评价后径直作出行政行为“显属适用法律错误”，论证并不充分；第二、行政诉讼的目的在于“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”,但一审法院似乎只关注如何“监督行政机关依法行使职权”,没有把“解决行政争议”的目的考量在先。一审法院撤销上诉人的行政行为并判决上诉人重新作出行政行为，综合本案的实际，上诉人认为，这一判决并不有利于本争议的解决。三、上诉人作出的决定符合现行规定，事实清楚、证据确凿,程序合法,应当依法驳回一审原告的诉讼请求。上诉人根据上报的评残申请材料，结合对现行法律法规的理解，认为一审原告申请的情形不符合因公致残的条件，按照法定程序作出的不予评定伤残等级决定，是合法合理的，应当依法驳回一审原告的诉讼请求。综上，请求撤销一审判决；判决驳回被上诉人梁永熙的诉讼请求。
被上诉人梁永熙答辩称，一、《民政部关于公务员在执行任务中或工作岗位上猝然发病情形如何认定因公致残的复函》是不合法的文件，不能适用。该复函实际上是对2004年《军人抚恤优待条例》的解释，该《军人抚恤优待条例》取消了1988年国务院颁发的《军人抚恤优待条例》中“条例由民政部负责解释”的规定，也就是没有赋予民政部负责解释的权利。根据2002年11月16日国务院321号令《行政法规制定程序条例》第三十一条“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。国务院法制机构研究拟订行政法规解释草案，报国务院同意后，由国务院公布或者由国务院授权国务院有关部门公布”的规定，对2004年国务院、中央军委413号令《军人抚恤优待条例》的解释，应由国务院负责。上述民政部民函［2009］54号复函的解释没有法律依据且不符合法律规定。二、上诉人广西区民政厅作出的桂民评残字［2015］4号对被上诉人不予评定伤残决定适用法律错误。被上诉人是人民警察，上诉人广西区民政厅应依据民政部等9部门印发的民涵［2014］101号《人民警察抚恤优待办法》对被上诉人进行伤残等级评定。然而，上诉人广西区民政厅仅仅依据上述民政部民函［2009］54号复函对被上诉人作出不予评定伤残等级,显然适用法律错误。《人民警察抚恤优待办法》第四十一条规定:“本办法由民政部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部负责解释”，目前，该办法还没有具体的条文解释。上诉人广西区民政厅依据《民政部关于公务员在执行任务中或工作岗位上猝然发病情形如何认定因公致残的复函》对被上诉人不予伤残等级评定与《人民警察抚恤优待办法》（民函［2014］101号）规定的解释权相抵触，因此，伤残等级评定不应适用该民函[2009］54号复函。三、被上诉人于2012年4月2日在值班工作岗位上突发胸主动脉夹层致残，是符合2010年12月27日《广西壮族自治区实施〈伤残抚恤管理办法〉细则》（桂民发［2010］138号）第六条“在执行任务中或工作岗位上因病猝然致残的”的条件，可以评定为因公致残。上诉人广西区民政厅应根据该文件来对被上诉人进行伤残等级评定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉人广西区民政厅的上诉请求。
原审被告广西区政府答辩称，一、行政复议受理程序合法。广西区政府收到被上诉人梁永熙提交的行政复议申请后，已于2015年10月19日作出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》并分别送达上诉人广西区民政厅、被上诉人梁永熙。广西区政府对梁永熙行政复议申请的审查和处理，符合《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十一条、第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第二十九条有关行政复议申请处理的规定。二、行政复议审理程序合法。广西区政府决定受理被上诉人梁永熙申请之时，就指定两位专职行政复议人员具体承办该案。两位行政复议人员对当事人提交的书面材料进行了认真查阅、对证据进行了核实，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。”及《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法”等规定。三、行政复议决定作出程序合法。经依法审理，广西区政府查清了案件的全部事实，认为广西区民政厅2015年8月27日作出的桂民评残字[2015]4号不予评定伤残等级决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，故广西区政府于2015年12月7日作出桂政行复[2015]166号《行政复议申请决定书》，决定予以维持，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定。综上所述，广西区政府对上诉人梁永熙申请行政复议一案的受理、审理和作出决定的程序符合法律、法规规定，请求法院依法作出公正判决。
原审第三人江南公安分局陈述称，被上诉人梁永熙与两名民警连续24小时昼夜值班，××，符合在工作中因病突然致残的情形且有相关的医疗证明材料为证。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。
经庭审质证，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明事实一致。
本院认为，2014年4月30日由民政部、最高人民法院等9个部门联合印发的《人民警察抚恤优待办法》第一条明确规定了“为了做好人民警察的抚恤优待工作，激励人民警察的奉献精神，根据《中华人民共和国人民警察法》和国家有关优抚法规、政策，制定本办法”。被上诉人梁永熙的身份为人民警察，故上诉人广西区民政厅应依照上述抚恤优待办法的相关规定对被上诉人梁永熙申请的伤残等级评定是否符合条件进行审查并作出决定。
《人民警察抚恤优待办法》第十条第一款规定：“人民警察死亡，符合下列情形之一的，确认为因公牺牲：（一）在执行任务或者在上下班途中，由于意外事件死亡的；（二）被认定为因战、因公致残后因旧伤复发死亡的；（三）因患××死亡的；（四）在执行任务中或者在工作岗位上因病猝然死亡，或者因医疗事故死亡的；（五）其他因公死亡的。”、第二十五条规定：“因第八条第一款规定的情形之一导致伤残的，认定为因战致残；因第十条第一款规定的情形之一导致伤残的，认定为因公致残。”本案中，被上诉人梁永熙在值班期间患病，经治疗后于2014年9月26日提出伤残等级评定申请，但上诉人广西区民政霜仅以2009年2月17日民政部对于湖北省民政厅所请示的《关于公务员在公派考察途中猝然发病能否评残的请示》所作的《民政部关于公务员在执行任务中或工作岗位上猝然发病情形如何认定因公致残的复函》（民函［2009］54号）的内容作为不予评定伤残等级的依据，没有对被上诉人梁永熙是否符合《人民警察抚恤优待办法》规定的评定伤残等级条件作出认定，系适用法律错误。一审法院以被上诉人广西区民政厅作出的不予评定伤残等级决定适用法律错误，原审被告广西区政府复议决定予以维持错误为由，撤销两原审被告作出的被诉决定正确，本院予以维持。上诉人广西民政厅上诉提出现行的《中华人民共和国人民警察法》和《军人抚恤优待条例》等法律法规均没有对人民警察认定因公致残的条件作出明确具体的规定，医学上只有因病猝然死亡的定义，不存在因病“猝然残疾”，不存在执行任务中或者在工作岗位上因病猝然导致残疾的说法，本院不予采信。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本院予以支持。上诉人广西区民政厅的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广西壮族自治区民政厅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭晓霞
审 判 员 姚 娟
代理审判员 林国帅
二〇一七年三月十三日
书 记 员 黎泉英
附相关法律条文
《人民警察抚恤优待办法》
第一条为了做好人民警察的抚恤优待工作，激励人民警察的奉献精神，根据《中华人民共和国人民警察法》和国家有关优抚法规、政策，制定本办法。
第十条人民警察死亡，符合下列情形之一的，确认为因公牺牲：（一）在执行任务或者在上下班途中，由于意外事件死亡的；（二）被认定为因战、因公致残后因旧伤复发死亡的；（三）因患××死亡的；（四）在执行任务中或者在工作岗位上因病猝然死亡，或者因医疗事故死亡的；（五）其他因公死亡的。
第二十五条因第八条第一款规定的情形之一导致伤残的，认定为因战致残；因第十条第一款规定的情形之一导致伤残的，认定为因公致残。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；