辽宁省营口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽08行初101号
原告中国石化销售有限公司辽宁营口石油分公司，住所地营口市站前区东新路51号。
法定代表人郭宝华，系该公司总经理。
委托代理人胡金泽，系辽宁辰州律师事务所律师。
被告营口市国土资源局辽宁（营口）沿海产业基地分局，住所地营口市西市区新联大街东1号。
法定代表人许守杰，系局长。
委托代理人何倩，系辽宁睿智（营口自贸区）律师事务所律师。
委托代理人韩程光，系该局工作人员。
被告营口市人民政府，住所地营口市西市区新联大街东1号。
法定代表人余功斌，系市长。
委托代理人庞宝玉，系营口市政府法制办工作人员。
委托代理人郭大华，系辽宁睿智（营口自贸区）律师事务所律师。
第三人辽宁（营口）沿海产业基地管委会，住所地营口市沿海产业基地新联大街北侧。
法定代表人张渤，系主任。
委托代理人姚驰，系该单位工作人员。
第三人辽宁省人民政府，住所地沈阳市皇姑区北陵大街45-9号。
法定代表人陈求发，系省长。
原告中国石化销售有限公司辽宁营口石油分公司诉被告营口市国土资源局辽宁（营口）沿海产业基地分局、营口市人民政府、第三人辽宁（营口）沿海产业基地管委会、辽宁省人民政府请求撤销行政征缴一案，本院于2017年6月23日立案后，于2017年7月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等相关材料。本院依法组成合议庭于2017年9月13日公开开庭审理了本案。原告中国石化销售有限公司辽宁营口石油分公司委托代理人胡金泽、被告营口市国土资源局辽宁（营口）沿海产业基地分局委托代理人何倩、韩程光，被告营口市人民政府委托代理人庞宝玉、郭大华，第三人辽宁（营口）沿海产业基地管委会委托代理人姚驰到庭参加诉讼。第三人辽宁省人民政府经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原告中国石化销售有限公司辽宁营口石油分公司诉称，请求确认被告作出的《征缴土地闲置费决定书》（营国土沿闲字征缴[2015]01号）行为违法，并依法撤销；本案诉讼费用由被告承担。主要理由：一、涉案土地闲置原因认定错误。1、本案迟延取得土地使用证的原因于政府有关部门；2、2016年2月23日取得《建设用地规划许可证》，延迟原因在于政府有关部门。二、被告作出的《征缴决定书》主体和程序违法。1、主体问题：依照《闲置土地处置办法》第十四条（一）项之规定：“未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费，土地闲置费不得列入生产成本”。本案中，第一被告是营口市国土资源局的派出机构，并非市、县国土资源主管部门，且第一被告不承担国土资源专项收入征管相关工作的职能。土地闲置费属于行政事业性收费，应当由市国土资源局行使征收职能。因此第一被告下达《征缴土地闲置费决定书》主体错误。2程序问题：依照《闲置土地�置办法》第十四条（一）项之规定，应当由市、县国土资源主管部门报经本机人民政府批准。本案中，第三人辽宁（营口）沿海产业基地向第二被告营口市人民政府申报并获得批准后，由第一被告下达《征缴土地闲置费决定书》，申报闲置土地的主体并非市国土资源局，申报主体错误。第二被告作为批准机关在申报主体错误的前提下仍作出批复，系程序违法。第一被告下达《征缴决定书》的前置条件系违法行为，故在闲置土地申报主体错误的前提下仍作出征缴决定，系程序违法。三、被告作出《征缴决定书》的依据系违法行为。依照《闲置土地处置办法》第十条之规定：“《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认�结论；（五）其他需要说明的事项”。本案中，第一被告作出《闲置土地认定书》没有载明闲置事实及依据，也没有对闲置的原因及认定结论进行详细说明，只是简略的将原因定为“企业原因”。因此，《闲置土地认定书》，未予列明法规要求的事项，系违法行为。综上，被告作出的《征缴土地闲置费决定书》（营国土沿闲字征缴[2015]01号）是违法行为，应当予以撤销。
原告中国石化销售有限公司辽宁营口石油分公司向本院提交的证据如下：1、关于辽宁（营口）沿海产业基地16宗闲置土地处置方案的批复；2、闲置土地调查通知书、闲置土地听证权利告知书、闲置土地认定书、征缴土地闲置费决定书；3、市政府行政复议申请书、延迟审理通知书、驳回复议决定书；4、省政府复议申请书、延期通知书、恢复审理通知书、复议决定书；5、2015年5月24日第一版规划图、2014年2月第二版方案图；2015年4月28日第二版规划图（第三版方案）。
被告营口市国土资源局辽宁（营口）沿海产业基地分局答辩称，一、该《决定书》认定原告闲置土地的事实清楚正确，证据确实充分。原告于2012年12月9日与营口市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，取得位于辽宁（营口）沿海产业基地内东临通达路、西临民生路、南临新力大街、北临国有空地土地，面积3990平方米土地使用权，土地用途为商业用地，协议编号：2108022012A0059。协议约定开工日期2013年3月31日，竣工日期2015年3月31日。原告受让土地后到答辩人2015年11月16日作出该《决定书》时在该土地上没有进行任何投资建设，也没有提出缓建申请。原告在诉状中也没有提及其在该土地�投资进行了建设。按照《闲置土地处置办法》第二条规定，该土地属于闲置土地。造成原告土地闲置的原因并不在答辩人或政府。1、对于该企业提出的无法办理地名使用证问题，这并非原告无法取得土地证的原因。2、在未取得土地证的情况下原告也可以先行办理为取得《建设用地规划许可证》所需的其他手续如设计、测绘等，以节省时间，但是原告并没有进行，造成时间延误。3、虽然原告于2013年4月就已经开始将规划图上报审批，但原告提供的材料不合格，导致《建设用地规划许可证》未能予以办理，这并非政府故意拖延。因此，原告所称的理由均不影响原告利用土地开工建设。4、根据《国有建设用地使用权出让合同》约定，原告可向出让人提出延建申请，但原告并未向出让人提出延建申请。原告没有继续办理后续相关开工前置手续，也没有进入场地动工迹象，因此完全是原告自身的原因导致土地闲置。二、该《决定书》适用法律正确。答辩人依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》等法律规范对该闲置土地进行处理，适用法律正确。三、该《决定书》程序合法。原告土地闲置一年之后，答辩人依据《闲置土地处置办法》相关条款，向原告下发了《闲置土地调查通知书》（营国土沿闲字（2014）39号），开始对原告土地闲置情况进行调查认定。经调查认定，该宗地未动工，中止建设满一年报经辽宁（营口）沿海产业基地管委会同意，于2015年8月20日下达《闲置土地认定书》，2015年9月28日下发闲置土地听证权利告知书，并于2015年10月23日召开听证会。2015年11月16日营口市人民政府批复了辽宁（营口）沿海产业基地管委会关于闲置土地处置方案的请示。根据营口市政府的批复，答辩人于2015年11月16日�原告下达了该《决定书》。四、答辩人是市县级国土资源管理部门，具有作出该《决定书》的相应职权。根据国发【2004】12号文件规定，营口市国土资源局沿海分局作为营口市国土资源局的派出机构，行使辽宁（营口）沿海产业基地下去内土地管理职权，并依据营口市国土资源局委托，作出具体行政行为。关于闲置土地处置问题，营口市国土资源局已明确属地管理的原则。因此营口市国土资源局沿海分局作出收回征缴土地闲置费的行政行为合法有效。
被告营口市国土资源局辽宁（营口）沿海产业基地分局向本院提交的证据如下：1、土地基本信息表；2、闲置土地调查情况表；3、闲置土地调查通知书；4、送达回证；5、闲置土地调查单；6、闲置土地认定及告知情况表；7、闲置土地认定书；8、会议纪要；9、闲置土地处置情况表；10�闲置土地处置听证权利告知书；11、关于辽宁（营口）沿海产业基地16宗闲置土地处置方案的请示；12、关于辽宁（营口）沿海产业基地16宗闲置土地处置方案的批复；13、征缴土地闲置费决定书；14、国有建设用地使用权出让合同；15、关于中石化辽宁营口石油分公司土地闲置情况的说明。
被告营口市人民政府答辩称，1、答辩人并非本案适格被告。该《决定书》系营口市国土资源局辽宁（营口）沿海产业基地分局作出，原告诉求撤销《决定书》应依法向作出该决定的机关提起诉讼，原告对答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据。2、该《决定书》认定原告闲置土地的事实清楚正确，证据确实充分。3、该《决定书》适用法律正确。4、该《决定书》程序合法。5、国土资源局沿海分局是市县级国土资源管理部门，具有作出该《决定书》的相应职权。
被告营口市人民政府向本院提交的证据如下：1、土地基本信息表；2、闲置土地调查情况表；3、闲置土地调查通知书；4、送达回证；5、闲置土地调查单；6、闲置土地认定及告知情况表；7、闲置土地认定书；8、会议纪要；9、闲置土地处置情况表；10、闲置土地处置听证权利告知书；11、关于辽宁（营口）沿海产业基地16宗闲置土地处置方案的请示；12、关于辽宁（营口）沿海产业基地16宗闲置土地处置方案的批复；13、征缴土地闲置费决定书；14、国有建设用地使用权出让合同；15、关于中石化辽宁营口石油分公司土地闲置情况的说明。
第三人辽宁（营口）沿海产业基地管委会的答辩意见同被告营口市人民政府。
第三人辽宁省人民政府未答辩。
经庭审质证，本院认定如下事实：2012年12月9日，本案原告与营口市国土资源局签订涉案土地的国有建设用地使用权出让合同，约定出让人同意在2012年12月31日前将出让宗地交付给原告，而原告同意合同项下宗地项目建设在2013年3月31日之前开工，在2015年3月31日之前竣工。2013年7月12日，原告取得了涉案土地的国有建设用地使用权证（营口国用[2013]第3043号）。2014年3月31日之前原告一直未动工建设，2014年5月12日本案第一被告营口市国土资源局辽宁（营口）沿海产业基地分局作出闲置土地调查通知书营国土沿闲字2014年39号，并送达给原告，2014年5月16日原告提交了企业闲置土地情况说明，2015年8月20日第一被告作出闲置土地认定书营国土沿认字[2015]22号，并于2015年9月28日作出闲置土地处置听证权利告知书营国土沿告字[2015]9号。2015年11月16日第�人辽宁（营口）沿海产业基地管委会作出《关于辽宁（营口）沿海产业基地16宗闲置土地处置方案的请示》，当天第二被告营口市人民政府作出关于辽宁（营口）沿海产业基地16宗闲置土地处置方案的批复，当天第一被告营口市国土资源局辽宁（营口）沿海产业基地分局作出《征缴土地闲置费决定书》（营国土沿闲字征缴[2015]01号）。原告不服，遂提起本案行政诉讼。
本院认为，依照《闲置土地处置办法》第十四条（一）项之规定：“未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费，土地闲置费不得列入生产成本”。本案中，第一被告是营口市国土资源局的派出�构，并非市、县国土资源主管部门，不能以自己的名义下达《征缴土地闲置费决定书》。本案中闲置土地处理报批申请单位应为营口市国土资源局，第三人辽宁（营口）沿海产业基地向第二被告营口市人民政府申报闲置土地处理决定属于程序违法。在《征缴土地闲置费决定书》作出主体及程序均违法的情况下，该行政行为应予撤销。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）、（四）项之规定，判决如下：
撤销被告营口市国土资源局辽宁（营口）沿海产业基地分局作出的营国土沿闲字征缴[2015]01号《征缴土地闲置费决定书》。
案件受理费50元由被告营口市国土资源局辽宁（营口）沿海产业基地分局承担。
如不服本�决，可在判决书送达之日起15日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审 判 长 王晓峰
审 判 员 吕兴汉
审 判 员 关春秋
二〇一七年十二月三十日
法官助理 韩祖伟
书 记 员 钱姗姗