贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗行初字第29号
原告贵州省凯里香料公司（下文简称“凯里香料公司”），所在地：贵州省凯里市龙头新村路。
法定代表人廖德万，该公司总经理。
委托代理人陈廷超，贵州天一致和律师事务所律师。特别授权。
被告台江县人民政府（下文简称“台江县政府”），所在地：台江县台拱镇秀眉广场对面。
法定代表人成兵，该县县长。
委托代理人张秀光，贵州振法律师事务所律师，一般授权。
委托代理人龙山，贵州振法律师事务所律师，特别授权。
原告凯里香料公司诉被告台江县政府不履行法定职责一案，根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2013）黔东行辖字第1号指定管辖决定书，本院于2014年7月8日立案受理后，于同年7月15日向被告台江县政府送达了行政起诉书副本及应诉通知书。诉讼过程中，因本案与原告不服被告撤销《林权证》行政许可一案有法律上的因果关系，而该案尚未审结，本院于2014年9月3日裁定中止审理，于同年12月19日恢复诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年12月24日公开开庭审理了本案。原告凯里香料公司的委托代理人陈廷超，被告台江县政府的委托代理人张秀光、龙山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年7月19日被告台江县政府发布《县人民政府关于加强收回原德立农场国有土地使用权的公告》，决定收回原告凯里香料公司使用的原德立农场范围内的国有土地，并对土地上种植物、附作物补偿方案和收回期限作出规定。2011年9月被告对决定收回的原德立农场范围内的部分国有土地进行了工业用地建设施工。因双方未能就补偿达成协议，原告认为被告的行为损害自己合法权利，从2013年4月起，先后向被告申请作出补偿，被告台江县政府至原告起诉时均未作出补偿决定（答复）。
原告凯里香料公司诉称：一、2006年12月28日，被告与贵州省惠明电业台江有限公司（下文简称“惠明公司”）签订定协议，同意将德立农场土地使用权整体移交给惠明公司管理使用至2034年12月，同年12月30日惠明公司与原告签订了《德立农场租赁协议书》，2007年1月4日，被告批复同意惠明公司将德立农场租给原告作种植万亩山苍籽基地和建立加工厂。该项目经报请相关部门批复同意及备案后，原告组织专业队伍、人员在德立农场进行了造林施工、抚育、管护至2009年元月止，期间被告于2007年9月向原告颁发了《林权证》。但从2010年起，被告为建立工业园区，未按法律规定的征收、征用程序，在未对原告进行安置补偿的情况下，即占用原告的林地、毁坏原告种植的山苍籽树木。原告的土地使用权是有偿使用，根据《贵州省征收征用林地补偿费用管理办法》第四条、第七条的规定，被告应当向原告支付林地补偿费、林木补偿费和安置补助费，但从2012年开始原告多次向被告提出申请和要求，被告均以各种理由予以拒绝。被告的行为损害原告的合法权益，为此，请求人民法院依法确认被告拒不向原告支付补助费的行为违法。
被告台江县政府辩称：德立农场是被告从凯里监狱收回的划拨国有土地，被告收回德立农场国有土地后，将其划拨给惠明公司作为电站库区移民安置用地。2006年12月被告虽同意惠明公司与原告签订德立农场租赁协议，并同意原告使用该土地从事山苍籽种植和加工，并不改变该土地是划拨的国有土地使用权和非林地性质。2011年7月19日，被告发布收回德立农场国有土地和补偿公告后，在期限内原告并没有申报补偿。2011年9月，被告进行开发建设施工，在该施工区域涉及原告原种植山苍子（籽）的土地均为耕地，不存在具备经营和补偿价值的存活山苍子（籽）苗木。被告为发展经济，收回该土地使用权，符合《中华人民共和国城镇国有土地出让和责任暂行条例》第四十七条第二款的规定，是合法的行政行为。根据法律规定，政府无偿收回划拨国有土地使用权时，地上有合法附着物的，可以酌情给予补偿。因原告在施工区域不存在具备经营和补偿价值的存活山苍子（籽）树木，故没有给予原告补偿，合理合法的。原告未在公告规定期限内申请补偿登记、行政复议或者提起行政诉讼，无正当理由逾期两年过后提起行政诉讼，已超过诉时效。综上所述，原告请求确认被告收回国有土地使用权后不向原告支付林地、林木、安置补偿费和其他补偿费的行为违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
原告在诉讼期间向法庭提供了以下证据证明其在德立农场享有合法权利，并向被告提出申请和要求补偿，被告未予答复：第一组证据1、德立农场整体移交协议书，拟证明2004年凯里监狱转交给台江县政府的土地来源；2、台国用（2006）第324号、326号、327号《国有土地使用证》，拟证明收回的德立农场是作为商业用途划拨给台江县绿色生态源管理委员会，是最初的土地来源。第二组证据1、惠明公司承诺函；2、德立农场整体使用权协议书，该组证据拟证明被告是将德立农场整体租赁给惠明公司使用。第三组证据1、德立农场租赁协议书；2、台府函（2006）28号文件，拟证明原告使用的德立农场土地系租赁性质。第四组证据1、台林字（2006）12号批复；2、建设项目环境影响登记表；3、台府发改复（2007）01号批复；4、州发改农业（备案）（2006）02号通知；5、台林请（2007）53号文件，拟证明原告在台江县德立农场实施的“建设万亩山苍子（籽）优质基地”项目的合法性。第五组证据1、原告与新寨、江边、后哨三个村签订的《关于台江县革一山苍籽基地建设项目分成协议》，拟证明当时周边的村也参股了。第六组证据1、《台江德立农场山苍子（籽）香料林基地造林成活率调查报告》，拟证明林木成活情况。第七组证据1、被占林地示意图，拟证明原告林地被占情况。2、基地图片，拟证明原告基地造林、抚育成林反被毁情况。第八组证据1、原告请求赔偿报告，拟证明原告申请赔偿情况。第九组证据1、信访答复书，拟证明被告不同意补偿。第十组证据1、营业执照、机构代码证、法人证明、身份证，拟证明原告诉讼主体适格。2、律师函、委托书。
经质证，被告认为原告提供的第二组证据1号证据系未生效的文件，该组1、2号证据不能作为证明被告将德立农场整体租赁给惠明公司使用的证据采信；认为第五组证据不客观真实性；认为第六组证据未出示原件，内容存在修改，只能证明2008年之前的山苍子（籽）的事实，不应作为被告实施建设施工时山苍子（籽）成活率的证据采信；认为第七组证据只能证明工业园区占地只涉及到原告原种植山苍子（籽）的部分耕地（800亩左右）。对第一组证据、第三组、第四组、第八组、第九组、第十组证据无异议。
被告在2014年7月25日向提供了以下证据和依据：第一组证据1、德立农场整体移交协议书，拟证明凯里监狱向被告整体移交德立农场的设施和土地；2、财政记账摘要及其支票存根和收据，拟证明被告偿付给惠明公司代付给凯里监狱的补偿款。第二组证据1、县人民政府关于收回原德立农场国有土地使用权的公告（第二号），拟证明收回时间、范围、补偿条件和程序、复议和诉讼途径、时限。第三组证据1、《省人民政府关于同意设立贵州台江经济开发区的批复》和贵州台江经济开发区总体规划图，拟证明省政府批准设立贵州台江经济开发区。第四组证据1、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（第47条第二款），拟证明划拨国有土地使用权收回和补偿的法律依据；2、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、第四十条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条，拟证明原告提起行政诉讼已过诉讼时效期限。第五组证据1、工业园区施工录像资料，拟证明被告施工的地方不存在山苍子存活的地方。第六组证据1、补偿造册，拟证明被告对有附作物的单位和个人已进行补偿。
经质证，原告认为被告提供的第一组、第二组、第三组证据的真实性无异议，但对被告的证明目的不予认可，该三组证据不能证明被告不予补偿的合法性。认为第四组证据是适用法律法规错误。第五组证据不能证明原告在被告施工的地方没有树（山苍籽）。第六组证据与本案无关联。
经庭审质证，本院对原告提交的证据作如下确认：第一组证据内容真实，证明了原告使用土地的来源、性质，本院予以采信。第二组1号证据与本案无关联，本院不予采信；2号证据证明原告使用土地的性质，与本案有关联，本院予以采信。第三组证据证明原告使用土地系经被告同意向惠明公司有偿租赁的，与本案有关联，本院予以采信。第四组证据证明原告实施的项目合法性，与本案有关联，本院予以采信。第五组证据与本案无关联，本院不予采信。第六组证据可以作为证明原告在2008年前德立农场国有土地种植有山苍子（籽）的事实，与本案有关联，可作为被告应履行法定职责的证据采信，但该证据的数据不是本案应审查、认证的内容，本院不予确认。第七组证据证明原告有（曾）在德立农场国有土地种植山苍子（籽）事实和原告租赁的部分土地被被告收回开发的事实，与本案有关联，可作为本案的证据采信。但该证据涉及的山苍子（籽）树是否在被告收回国有土地时还存在，不是本案应审查、认证的内容，本院不予确认。第八组证据与本案相关联，证明原告向被告提出要求被告履行法定职责，本院予以采信。第九组证据，属信访答复，与本案无关联，本院不作为本案证据采信。第十组1号证据证明目的明确，本院予以确认；2号不是本案证据，本院不作为本案证据采信。
本院对被告提交证据作如下确认：第一组证据内容真实，证明了原告使用土地的来源、性质，本院予以采信。第二组、第三组证据与本案相关联，证实了被告实施了收回德立农场国有土地使用权的行为，本院予以采信。第四组1号证据系法律、法规依据，可作为本案的被告是否应履行法定职责的依据适用；2号证据系法律、法规关于诉讼时效规定的依据，本院不作为本案被告是否应履行法定职责的依据适用。第五组证据证明了原告租赁的部分土地被被告收回开发的事实，该证据与本案有关联，可作为本案的证据采信。但该证据涉及的被告收回的国有土地是否种植有山苍子（籽）树，不是本案应审查、认证的内容，本院对被告的证明目的不予确认。第六组证据与本案无关联，本院不予采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2004年5月13日，被告台江县政府与贵州省凯里监狱签订《德立农场整体移交协议书》，凯里监狱将位于台江县革一乡行政区划内的德立农场国有土地使用权和设施整体移交给被告，被告一次性补偿贵州省凯里监狱230万元（该款系惠明公司代付，被告已偿还该款及利息）。2006年1月3日、11月6日被告将德立农场国有土地使用权划拨给台江县绿色生态管理委员会（系被告下设机构）作商业使用，同年12月28日，被告台江县政府与惠明公司签订《德立农场整体使用权协议书》，将德立农场土地交给惠明公司使用，同月30日，惠明公司与原告签订《德立农场租赁协议书》，将德立农场的田、土、山林地共计19000亩及附助设施出租给原告建设山苍子（籽）万亩基地和加工厂，租期二十八年，租金人民币陆佰万元（分二次支付）。2007年1月4日，被告作出《台江县人民政府关于凯里香料公司在德立农场种植万亩山苍籽基地的函》（台府函（2006）28号），同意惠明公司将德立农场出租给原告使用。2007年9月17日被告为原告颁发了台林证字（2007）00001号《林权证》（该证已于2014年4月10日被被告撤销），后原告在租赁的德立农场国有土地上实施了种植山苍子（籽）活动。2011年7月19日因建设台江经济开发区，被告发布《县人民政府关于加强收回原德立农场国有土地使用权的公告》，决定收回原告租赁使用的德立农场国有土地使用权，并告知对土地上种植物、附作物的补偿方案和收回期限、及申请复议、起诉的途径、期限。后被告与原告协商收回原德立农场土地使用权及补偿事宜，未能达成一致意见。被告认为决定收回的部份土地原告已经不存在具备经营和补偿价值的存活山苍子（籽）树木，遂于2011年9月对原德立农场范围内的部分土地进行了开发建设施工。2012年1月贵州省人民政府批准同意设立贵州台江经济开发区，原告租赁使用的原德立农场国有土地均在贵州台江经济开发区规划范围内。后原告认为被告收回原德立农场土地使用权，进行开发建设施工的行为，造成了自己的苍子（籽）树木损失和土地权利的丧失，损害自己合法权利，于2013年4月8日起，先后向被告及相关部门反映、申请，要求被告作出补偿，被告台江县政府均未以自己的名义作出补偿决定或者答复。2014年7月8日原告起诉来院。
本院认为，公民、法人和其他组织有权要求负有法定职责和义务的行政机关履行其行政作为义务。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（1）为公共利益需要使用土地的；……；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条“……无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”的规定，被告台江县政府因公共利益需要使用原德立农场国有土地、或者无偿收回其划拨的原德立农场国有土地使用权时，对原德立农场国有土地使用者及其其他附着物的权利人负有作出补偿决定或者答复的法定职责和义务。原告凯里香料公司系原德立农场国有土地使用者，所使用土地的系经被告同意有偿租赁取得，并实际用于山苍子（籽）种植，故原告有权要求被告对其提出的补偿申请，作出是否予以补偿的具体行政行为。被告至原告起诉时均未以自己的名义作出具体行政行为，履行法定职责和义务，属于行政不作为，其行政不作为违法。因本案审查的是被告是否应履行法定职责和义务，故原告、被告双方提出被告收回的并开发建设施工部分土地是否存在具备经营和补偿价值的存活山苍子（籽）树木和对土地使用权人如何应当给予适当补偿，不是本案审理范围，应由被告在履行法定职责和义务时，根据自己收集的证据、查明的客观事实和法律、法规、规章依据，作出是否予以补偿、或者如何补偿，或者补偿多少的具体行政行为。故原告请求确认被告拒不向原告支付补助费的行为违法的诉讼请求，本院不予全部支持。本案中，被告提出原告在收回土地使用权公告两年后才提起行政诉讼，已过行政诉讼时效的主张，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、第四十条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于诉讼时效的规定，是针对行政机关作出的具体行政行为，公民、法人和其他组织知道权利，未起诉的，本案本院审查的是被告是否应履行法定职责和义务，系行政不作为行为，法律、法规对行政不作为的诉讼时效未有规定，且被告提出原告逾期两年是相对被告作出的收回土地使用权公告的具体行政行为，对该具体行政行为的合法性，原告在本案中未提出诉讼请求，故被告提出原告的起诉已过行政诉讼时效的主张，理由不充分，法律、法规依据不足，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项规定，判决如下：
由被告台江县人民政府在本判决生效后六个月内对原告贵州省凯里香料公司提出的要求支付补助费申请（请求）作出补偿决定或者答复。
案件受理费人民币50元，由被告台江县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
逾期不上诉，本判决则发生法律效力。
审 判 长 王玉强
审 判 员 刘 波
人民陪审员 郑世明
二〇一四年十二月二十九日
书 记 员 杨 挺