湖南省湘潭县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0321行初20号
原告谭明星，男，1965年1月13日出生，汉族，湘潭县人，农民，住湘潭县中路铺镇凤形山村长塘组***号。
委托代理人马寒飞，湖南力攻律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告湘潭县城乡规划局，住所地湘潭县易俗河镇。
法定代表人韩铁军，该局局长。
委托代理人胡勇星，男，1979年4月27日出生，汉族，湘潭市人，系湘潭县城乡规划局工作人员（亦系湘潭天易示范区规划建设部副部长），住湘潭市雨湖区城正街观湘门直街60号20栋3单元9号。代理权限为特别授权。
委托代理人李智，男，1983年11月24日出生，汉族，湖南省宁乡县人，系湘潭县城乡规划局工作人员（亦系湘潭天易示范区规划建设部科长），住湖南省宁乡县玉潭镇一环北路13号6栋7室。代理权限为一般代理。
第三人龚应军，男，1955年10月1日出生，汉族，湘潭县人，住湘潭县易俗河镇凤形山居委会金桂组。
原告谭明星（以下简称原告）不服被告湘潭县城乡规划局（以下简称被告）2003年6月26日颁发的潭县规编号2003070号建设用地规划许可证，于2016年4月14日将龚应军列为第三人向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月14日立案后，于2016年4月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，同时向第三人龚应军（以下简称第三人）送达了起诉状及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，由审判员刘兆云担任审判长，人民陪审员胡红卫、汪秀瑛参加评议，代理书记员张城担任法庭记录，于2015年5月25日公开开庭进行了审理，原告及其委托代理人马寒飞，被告的委托代理人胡勇星、李智到庭参加诉讼。被告的法定代表人和第三人因故未出庭。本案现已审理终结。
2002年8月20日，原告与第三人共同出资51.48万元受让了湘潭县房委办位于原易俗河经济开发区大鹏路北侧一幅土地面积为468平方米的土地使用权；2002年10月31日，原告与第三人共同向被告申请颁发建设用地规划许可证，2003年6月26日，被告向原告及第三人发放了潭县规编号2003070号《建设用地规划许可证》。
原告诉称，2002年8月，原告与第三人共同向湘潭县房委办（资金管理中心）购得湘潭县易俗河镇大鹏路的一宗土地使用权，并于同年12月与同地段其他各户土地使用权人采用集资建房的方式共同出资建房，在房屋正式建设前，原告即作为建设用地单位向被告申请发放建设工程规划许可证，被告亦向原告发放了建设工程规划许可证，但房屋建成后，因原告与第三人之间存在经济往来，后因各种原因，第三人在被告处将本案诉争的房产在原告不知情的情况下将原告的姓名擅自涂改，而被告在未经调查落实并依法依程序确认的情况下，即将本应该作为建设用地使用人的原告予以除名，原告认为，被告在办理建设用地规划许可证的过程中未认真审查，导致错误登记，请求人民法院依法撤销被告颁发的潭县规编号2003070号《建设用地规划许可证》，并确认原告为大鹏路以北、金蓉路以西国土证号为潭国用（2005）第B170**号地块的建设使用权人。
原告向法庭提供了如下证据：1、原告及第三人身份证、被告的组织机构代码证，拟证明原、被告及第三人的主体适格以及各方的基本信息。2、房产证复印件、国土证复印件，拟证明房产登记在第三人名下但实际所有人是原告，存在登记错误。3、建设用地批准书，拟证明所诉用地是原告申请建设的。4、规划局验收单，拟证明规划手续由原告办理。5、建材工资领条，拟证明该房屋的实际建设过程是原告支付材料款及工资情况。6、水电交费发票，拟证明本案所诉房产水电立户均为原告，且房屋水电费均为原告交纳，证明原告是房屋实际使用人。7、土地使用权转让合同，拟证明国有土地使用权取得来源以及实际使用权人均系原告和第三人。8、集资建房协议，拟证明本案所诉房产是原告出资建成。9、国有土地出让申请批准书，证实谭明星等九户由湘潭县房改办合法取得本案土地的使用权，并且通过合法途径取得诉争土地的使用权。
被告辩称，（一）2002年10月，第三人向被告申请办理建设用地规划许可证，提交了申请、工程建设方案图、国有土地使用权转让合同等资料，其建设用地位于县城大鹏路以北、金蓉路以西，用地面积468平方米，砖混结构五层。其中申请人栏自填“谭明星、龚应军”两人姓名。2003年6月26日，被告颁发了潭县规字第2003070号《建设用地规划许可证》，登记载明的用地单位（人）原是“谭明星、龚应军等户”，发证后龚应军在《用地规划单存根》中领单经办人栏中签字确认。2005年3月第三人龚应军申请补办建设工程规划许可证过程中，国土部门的潭土（用）字2005第87号《湘潭县建设用地批准书》作出了修改变更，在建设单位一栏中将原有“谭明星”予以删除并加盖公章确认，而国土部门《建设用地批准书》是规划审批的重要依据之一，且相对《土地使用权转让合同》更具法律效力，被告遂在2005年3月补发的潭县规2003070号《建设工程规划许可证》中作出相同修改，已颁发的《建设用地规划许可证》以及《湘潭易俗河经济开发区规划分局建筑工程验收单》也作出相同更改，上述规划修改之处均加盖规划审批专用章确认。（二）用地规划许可是一种行政许可，是行政机关根据申请对行政相对人人事某种特定活动的准许，是对行为的许可，不是行政确权，也不影响物权。用地规划许可的前提是依法取得建设用地使用权，而建设用地使用权不是被告的行政职权范围，原告所诉的潭国用（2005）第B17088号地块的“建设使用权”，实属诉讼主体错误。（三）本案用地规划许可证于2003年6月颁发，2005年3月修改，而原告却于2016年3月起诉，已超过法定诉讼期间。综上，本案所诉用地规划许可证的颁发及修改合法有效，没有影响原告的合法权益，原告对行政许可的理解及所诉主体有误，且超过法定诉讼期间，请求人民法院驳回原告的诉求。
被告在法定举证期间向法庭提供了如下证据：1、组织机构代码证，事业单位法人证明书，拟证明被告的主体资质。2、湘潭县城市规划区私人住宅建设用地规划申请表、建设方案图、国有土地使用权转让合同，拟证明申请人谭明星、龚应军于2002年10月提出建设用地规划申请。3、湘潭县城市规划区私人住宅建设用地规划审批单存根，拟证明（1）2003年6月经审批颁发了建设用地规划许可证；（2）领证经办人龚应军签字确认。4、潭县规2003070号《建设用地规划许可证》，拟证明（1）2003年6月颁发了建设用地规划许可证；（2）修改之处加盖规划审批公章。5、潭土（用）字（2005）第87号《湘潭县建设用地批准书》，拟证明（1）建设用地批准书于2005年3月颁发；（2）该批准书单位名称修改情况，将原告谭明星的名字删除；（3）修改之处已加盖城乡建设用地审批专用章；（4）此证行政主体为国土管理部门。6、湘潭县城市规划区私人住宅建设工程规划审批单存根，拟证明（1）签发日期填写为2003年6月26日；（2）备注中注明“补办手续”；（3）领证经办人龚应军签字确认；证明实际签发日期应在2005年3月之后。7、潭县规2003070号《建设工程规划许可证》，拟证明（1）2005年3月补办手续，颁发建设工程规划许可证；（2）修改之处加盖规划审批公章。8、潭规验字（2005）第030号《经开区规划分局建筑工程验收单》，拟证明（1）工程验收时间为2005年3月；（2）修改之处加盖规划审批公章。
第三人述称，本案所争执房产是原告谭明星与几户人家共同建房，在办理房产时原告未在家，是我们要求规划局将原告谭明星的名字去掉的，改办龚应军的产权。
第三人未向法庭提供证据。
原告对被告提交的证据的质证意见是：对证据1没有异议；对证据2没有异议，需要强调的是在私人用地规划许可表内有申请人谭明星的名字；对证据3的真实性没有异议，但是对被告的证明目的有异议，在申请审批申请人的信息一栏内有谭明星三个字，但是被圆圈圈起，且没有加盖公章，可以看出原告是规划审批的申请人；对证据4有异议，在建设用地一栏内将原告谭明星的名字进行涂改，虽然加盖了公章，但是可以证实相关机关没有经过法定程序，不知基于何种理由、何种原因进行涂改；对证据5有异议，建设用地被批准人同样有谭明星等九户名字，可以看出谭明星是被批准人，谭明星被删改也没有相应的理由；对证据6有异议，在姓名栏也写有谭明星、龚应军的名字，仅仅在谭明星名字上画了一个圈，该份证据不能达到被告的证明目的，反而可以看出谭明星是建设用地审批的申请人；对证据7该建设工程规划许可证，在建设单位这一栏内也是谭明星、龚应军等九户，基于何种理由、何种原因被涂改，被告并没有相应说明；对证据8也是将原告谭明星的名字进行涂改，被告并没有相应说明基于何种理由、何种原因被涂改，同样不能达到被告的证明目的。
被告对原告提交的证据的质证意见是：对证据1没有异议，对证据2、3、5、6、7、8、9的关联性有异议，对证据4的真实性有异议。
第三人因缺席庭审，本庭视为其自动放弃举证的权利及对原、被告提供的证据质证的权利。
本院对原、被告提交的证据认证如下：（一）对被告提交的证据1、2，因原告无异议，本院予以确认；对被告提交的证据4、5、6、7、8的真实性，原告均无异议，但对该五组证据的合法性均在异议，本院对该五组证据的真实性均予以认定，但对该五组证据的合法性均不予采信。（二）对原告提供的证据1因被告无异议，本院对该组证据予以确认；对原告提供的证据2、3、5、6、7、8、9的关联性，被告均有异议，本院认为原告提供的该七组证据均与本案存在关联，且因被告对其真实性和合法性均无异议，故此，本院对该七组证据的真实性、合法性和关联性均予以确认。
根据原、被告提供的证据以及原、被告双方的举证和质证意见，并经本院认证，确认本案案件事实如下：2002年8月20日，原告和第三人（以下简称乙方）与湘潭县住房委员会和湘潭县住房资金管理中心（以下简称甲方）签订了一份《国有土地使用权转让合同》，甲方转让其位于易俗河经济开发区大鹏路北侧、东接工商银行道路边线（临街）、土地面积为468平方米的国有土地给乙方，约定转让地价为860元/平方米，总地价为40.248万元，由原告和第三人共同出资。2002年10月31日，第三人在原告不知情的情况下，以自己与原告共同的名义向被告申请颁发建设用地规划许可证，其《私人住宅建设用地规划申请表》上申请人姓名填写为“龚应军、谭明星”。2002年12月5日，原告和第三人经与案外人罗冬林、马国炎、唐金奇、李海龙、唐富饶、马慧群、陈淑金等七户协商，在原告与第三人共同购买的上述国有土地上集资建设商住楼房。2003年6月26日，被告向第三人、原告及唐富饶等九户发放了潭县规编号2003070号建设用地规划许可证（由第三人签字领取），该证件上用地单位栏填写为“谭明星、龚应军等户”，并在附件名称栏内填写了“附九户名单：龚应军、唐富饶、陈淑金、谭明星、马慧群、马国炎、唐金奇、罗冬林、李海龙”，但上述两处“谭明星”的姓名被涂改抹掉。2005年3月21日，湘潭县人民政府向原告颁发了潭土（用）字（2005）第87号《湘潭县建设用地批准书》，该批准书上单位名称（或姓名）栏填写为“龚应军、谭明星、唐富饶等9户”，但被告收集第三人提供的该批准书上单位名称（或姓名）栏原填写为“龚应军、谭明星、唐富饶等9户”中的“谭明星”字样被涂改圈掉。第三人向被告提供的湘潭易俗河经济开发区规划分局谭规验字（2005）第030号《建筑工程验收单位》上建设单位栏内填写的“谭明星、龚应军等九户”内容中的“谭明星”字样亦被涂改抹掉。上述集资房建成后，经九户集资户协商，原告分得东边4楼住宅，原告也一直使用（出租）该住宅至今。后原告在办理该住宅的国土证和房产证时发现上述第三人申办的建设用地规划许可证上原告“谭明星”的姓名均被涂改抹掉，导致原告无法办理该房产的国土证和房产证，原告认为，被告在办理建设用地规划许可证的过程中未认真审查，导致错误登记，请求人民法院依法撤销被告颁发的潭县规编号2003070号建设用地规划许可证，并确认原告为大鹏路以北、金蓉路以西国土证号为潭国用（2005）第B170**号地块的建设使用权人。
本院认为，本案争议的焦点有三：一是被告涂改已经颁发的建设用地规划许可证是否合法以及所诉被告的主体是否适格；二是被告涂改或修改建设用地规划许可证是否影响原告的合法权益；三是原告的起诉是否超过诉讼期限。首先，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证”和该法第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。……”的规定，本案中，被告于2003年6月26日依第三人及原告等人的申请向第三人及原告等人颁发了潭县规编号2003070号建设用地规划许可证，其主体适格，事实清楚，程序合法，应依法予以保护，但是，2005年3月21日，被告依第三人的申请，在补办建设工程规划许可证的过程中，未经法定程序进行严格审查，擅自根据第三人单方提供的资料将潭县规编号2003070号《建设用地规划许可证》上用地单位栏内及附件名称栏内的原告姓名删除，并涂改圈掉《湖南省湘潭县城市规划区私人住宅建设用地规划审批单》存根及《湖南省湘潭县城市规划区私人住宅建设工程规划审批单》存根上原告的姓名，是一种新的行政许可行为，即在同一标的物上同一行政机关进行了两次行政许可，违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”的规定，被告在办理建设用地规划许可证的过程中对原领证的行政许可未作撤销、收回处理，而在原颁证证书及材料中以涂改删除原告姓名的方式设定新的行政许可，违反法定程序，故被告上述改变已经生效的行政许可行为依法应当确认违法；此外，被告辩称原告所诉被告主体不适格亦与上述法律规定不符，该抗辩意见本院不予支持。第二，被告辩称本案诉讼不影响原告的合法权益，因规划许可是不动产登记行为的前置条件，直接影响原告的合法权益，故本院对被告的该抗辩意见不予支持。第三，被告称原告的起诉已经超过诉讼期间，因本案所涉及的标的系不动产，根据《中华人民共和国行政诉讼》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，……”的规定，原告的起诉在法律规定的起诉期限内，故本院对被告的该抗辩意见亦不予支持。此外，原告要求本院确认其为大鹏路以北、金蓉路以西国土证号为潭国用（2005）第B170**号地块的建设使用权人的请求不属于本案审理的范围，故原告的该项诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第三项之规定，判决如下：
一、确认被告湘潭县城乡规划局在2005年3月21日对已颁发的潭县规编号2003070号《建设用地规划许可证》进行改变的行政许可行为违法，责令被告湘潭县城乡规划局在本判决生效后三十日内采取补救措施。
二、驳回原告谭明星的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告湘潭县城乡规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。
审 判 长 刘兆云
人民陪审员 胡红卫
人民陪审员 汪秀瑛
二〇一六年六月十五日
代理书记员 张 城
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。