上海市虹口区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）虹行初字第178号
原告上海冠好佳物业管理服务有限公司。
法定代表人卢栋。
委托代理人王家岚，上海市锦天城律师事务所律师。
被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局。
法定代表人黄尧坤。
委托代理人顾建伟。
委托代理人张琳璘。
原告上海冠好佳物业管理服务有限公司因不服被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局所作的通报，于2014年9月26日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于同月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月9日公开开庭审理了本案。原告上海冠好佳物业管理服务有限公司的法定代表人卢栋及其委托代理人王家岚律师，被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局的委托代理人顾建伟、张琳璘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局于2014年8月4日向区地区办、各街道办事处发出《关于我区物业服务企业不良诚信记录情况的通报》（以下简称《通报》），主要内容为：根据《上海市物业服务企业和项目经理信用信息管理办法》（沪房管规范物（2012）25号）（以下简称25号文）第二十四条的规定，通报：1、2012年至2014年期间，原告在一品新筑苑选聘物业服务企业时，干扰正常选聘工作，扰乱小区管理秩序，对其予以不良记录一次；被告在处理上述问题时，原告副总等三人喝酒后赶到被告处，对被告工作人员动手并言语侮辱和恐吓，严重扰乱办公秩序，鉴于原告行径恶劣，对其予以重大不良记录一次。2、上海申鹭物业管理有限公司未按时间节点对被告责令其整改的问题进行整改，对其予以不良记录一次。被告要求各街道办事处将上述情况通报给各居委会，其自行通报各房管办事处。今后，在住宅小区选聘物业服务企业时，将通报涉及企业信息告知业委会，对有不良记录的企业原则上不予选聘。
被告于2014年10月17日向本院提供了以下证据材料：1.《通报》，证明被告于2014年8月4日作出被诉行政行为及行为内容；2.2014年1月17日的《虹口区物业服务企业诚信记录报送表》、2013年2月27日及2014年1月16日一品新筑苑业主联名信件各一封、照片五张、上海市公安局虹口分局江湾派出所制作的《上海市公安局案（事）件接报回执单》两份及询问笔录三份，证明在2012年至2014年期间，一品新筑苑业主委员会与其它物业公司签订物业服务合同，原告具有撕毁物业资料、强行进入小区等干扰正常选聘工作，扰乱小区管理秩序的行为；3.《虹口区物业服务企业诚信记录报送表》、上海公安局虹口分局曲阳路派出所制作的《上海市公安局案（事）件接报回执单》，证明原告具有到被告处严重扰乱办公秩序等行为。
被告提供《上海市住宅物业管理规定》第四条为其作出《通报》的职权和法律依据。
原告诉称：《通报》由被告上报区政府并下发至辖区内各街道办事处和区地区办等，已经产生广泛影响，对原告作出“原则上不予选聘”的限制具有强制力，侵犯了原告的经营权和财产权；被告并无职权以《通报》的形式，禁止原告依法经营；被告作出不良记录及重大不良记录的事实证据不足；被告在原告毫不知情的情况下作出《通报》，予以不良记录没有适用25号文规定的程序，也没有履行必要的程序。因此，请求法院判决撤销被告所作《通报》中涉及原告的具体行政行为。原告就其诉请提交《通报》、原告于2012年3月所获奖状、原告的《2008年上半年度物业管理满意度调查报告》、《2009年度上海市居住物业管理行业公众满意度测评研究报告》、《告示》等作为证据材料。
被告辩称：《通报》系在政府机关内部的行为，即便载明“对有不良记录的企业原则上不予选聘”，因选聘物业服务企业由小区业主共同决定，且原告已取得的资质及签订的物业服务合同依然存续，原告也可以继续与其他小区业主签订物业服务合同，故《通报》未影响原告在物业行业市场中的权利和义务，属于不具有强制力的行政指导行为；《上海市住宅物业管理规定》第四条赋予被告对物业管理的监管职责，被告具有对物业公司的评价权力；对原告所作的不良记录及重大不良记录的事实证据充分；由于该两次记录为内部行为，故无需适用25号文规定的程序。综上，被告所作《通报》不属于法院受案范围，请求法院驳回原告的起诉。
经庭审质证，原告认为，两份《虹口区物业服务企业诚信记录报送表》系被告自行制作，不具有证明力；两份业主联名信件不真实；五张照片与本案无关联性；上海市公安局虹口分局江湾派出所及曲阳路派出所制作的《上海市公安局案（事）件接报回执单》及询问笔录，因没有最终结论，故不具有证明力。被告认为，五张照片反映了档案等材料被毁损的情况，其它证据材料也反映了事实，证明了被告作出《通报》有事实依据，同时认为原告提供的除《通报》以外的其它证据与本案无关联性。
根据庭审质辩情况，本院作出如下确认：原、被告提交的《通报》，被告提交的证据材料符合证据的关联性、合法性、真实性，本院确认具有证据效力，但尚不足以证明被告认定的事实。原告提交的其它证据材料与本案不具有关联性。
经审理查明：2014年8月4日，被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局作出《通报》，认定：原告于2012年至2014年期间，在一品新筑苑选聘物业服务企业时，干扰正常选聘工作，扰乱小区管理秩序，并在被告处理该问题时严重扰乱被告办公秩序，遂分别予以不良记录和重大不良记录各一次；上海申鹭物业管理有限公司未按时间节点对被告责令其整改的问题进行整改，遂予以不良记录一次。根据25号文第二十四条的规定，被告将上述情况向区地区办、各街道办事处通报，并要求在住宅小区选聘物业服务企业时，将通报涉及企业信息告知业委会，对有不良记录的企业原则上不予选聘。原告不服，起诉至本院。
本院认为：本案的争议焦点主要为：一、《通报》是否为可诉的具体行政行为；二、被告作出《通报》是否具有相应的职权依据；三、被告作出《通报》的事实证据是否充分；四、被告作出《通报》的程序是否正当。
关于争议焦点一，被告认为，《通报》没有影响到原告已取得的资质及已签订的物业服务合同的效力，即使载明“对有不良记录的企业原则上不予选聘”，因选聘物业服务企业的最终决定权在于小区业主，故未实质影响到原告的权利和义务，属于不具有强制力的行政指导行为；而原告认为，《通报》中“原则上不予选聘”的限制具有强制力，且已经扩散，严重侵犯了原告的经营权和财产权。对此，本院认为，被告作为物业管理的监管部门，对于物业公司的评价相较于其他组织或个人更具有权威性和指引性，其在《通报》中对于具有不良记录的企业所作的“原则上不予选聘”的表述，实质上是对小区业主选聘物业公司的指引，该指引又因被告的管理者身份在客观上对小区业主产生了实质影响力，显然影响到了原告的公平竞争权，故《通报》与原告形成了法律上的利害关系，为可诉的具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。
关于争议焦点二，被告认为，其根据《上海市住宅物业管理规定》第四条的规定，具有作出《通报》的法定职权；而原告认为，被告使用《通报》的形式禁止原告经营，并不具有相应的法定职权和依据。对此，本院认为，《上海市住宅物业管理规定》第四条规定，“市房屋行政管理部门负责全市物业管理的监督管理工作。区、县房屋行政管理部门负责本辖区内物业管理的监督管理；其设立的房屋管理办事机构（以下简称房管办事处）承担相关具体事务。市和区、县房屋行政管理部门履行以下职责：……；（二）物业服务企业和从业人员的监督管理；……。”该条规定系从行政机关之间职能划分的角度对被告法定职权的界定，并未明确授予被告作出“对有不良记录的企业原则上不予选聘”的权力，故被告作出该《通报》属超越法定职权。
关于争议焦点三，被告认为，其提供的证据已经证明原告具有干扰正常选聘工作，扰乱小区管理秩序，严重扰乱被告办公秩序等行为；而原告认为，被告提供的证据存在不真实、无关联性等问题，不足以证明原告具有上述行为。对此，本院认为，被告提供的事实证据中，两份《虹口区物业服务企业诚信记录报送表》系其自行制作且其中一份报送表中所记录的纠纷一方为被告，五张照片仅能反映出材料被毁损的情况，上海市公安局虹口分局江湾派出所和曲阳路派出所制作的《上海市公安局案（事）件接报回执单》及询问笔录仅能反映出其接警及报警人等陈述的内容，上述证据未与其他证据形成完整的证据链，被告即据此对原告作出不良记录及重大不良记录各一次，属证据不足。
关于争议焦点四，被告认为，其对原告所作的不良记录及重大不良记录并非为25号文所规定的内容和形式，而仅仅是内部的行为，故不需要适用25号文关于程序的规定；而原告认为，被告如要作出不良记录也应当适用25号文的程序规定。对此，本院认为，行政行为应当遵循法定程序作出，如无明确的法定程序规定，则应当遵循正当程序。本案中，虽然被告对原告的不良记录及重大不良记录不同于25号文中所规定的内容，也不产生25号文规定的影响物业服务企业资质等法律后果，无需遵循25号文的程序规定，但是这两次记录客观上属于涉及原告信誉和名誉的行为，更何况载明的“对有不良记录的企业原则上不予选聘”，实质影响到原告的公平竞争权，故被告应当遵循正当程序，在作出《通报》前履行告知义务，并听取原告的陈述和申辩，现被告直接作出《通报》显然有违正当程序，属程序违法。
综上，被告所作《通报》超越法定职权、认定事实不清、证据不足、程序违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目、第4目之规定，判决如下：
撤销被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局于2014年8月4日作出的《关于我区物业服务企业不良诚信记录情况的通报》。
本案受理费50元，由被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 施海红
代理审判员 童娅琼
人民陪审员 顾嘉祯
二〇一四年十二月二十四日
书 记 员 袁蕾蕾
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
……；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
……。