浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2012）浙嘉行终字第35号
上诉人（原审原告）蒋生林。
委托代理人蒋新英。
被上诉人（原审被告）海宁市住房和城乡规划建设局。
法定代表人钱海屏。
委托代理人王维斌。
蒋生林因诉海宁市住房和城乡规划建设局（原海宁市规划建设局）信访事项复函一案，不服海宁市人民法院2012年9月17日作出的（2012）嘉海行初字第6号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2012年10月15日受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。现已审理终结。
2012年4月9日，海宁市住房和城乡规划建设局（以下简称海宁市住建局）作出《关于蒋生林同志信访事项的复函》（以下简称信访复函），主要内容为：蒋生林承租的东山南路22号公房，产权人为海宁市硖石房地产管理所（以下简称硖石房管所），该房属东山拆迁范围。在拆迁过程中，蒋生林要求按照房改政策购买该房进行安置。根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第42条规定“拆迁房管部门直管住宅公房或者单位自管公房的（包括非成套住宅），房屋承租人享有按照房改政策购房的权利。”蒋生林虽然为单位直管公房承租人，但按照房改政策购房的前提条件为是否符合海宁市的房改政策。根据《海宁市进一步深化城镇住房制度改革实施方案》规定，在1999年底以前腾空重新分配的单位公房，可以按照规定的售房政策出售。海宁市房改房政策的截止时间是1999年底。由于蒋生林是在2000年10月16日开始承租东山南路22号公房，故不符合海宁市房改政策购房条件。但同时根据省房改办《关于印发〈关于进一步深化我省城镇住房制度改革的实施方案〉有关具体政策的意见的通知》第30条规定“2000年1月1日以后腾空旧公有住房可以按同地段的经济适用住房价格结合成新计价向职工出售”及海宁市《关于印发〈海宁市区城市房屋拆迁补偿及奖励办法〉的通知》规定，蒋生林可以按照经济适用房价格结合成新购买该房，然后按照被拆迁人予以补偿安置。
原审经审理认定，硖石房管所负责管理的海宁市硖石街道东山南路22号住房系国家直管公房，原由蒋生林之父蒋水谦租住，后因蒋水谦享受了房改购房政策，于2000年10月19日改由硖石房管所与蒋生林签订海宁市国家直管公房租赁合同，由蒋生林租赁该国家直管公房。2010年10月29日，海宁市因旧城改造对海宁市东山二期区块进行拆迁，蒋生林承租的东山南路22号住房位于拆迁范围内。2010年12月，蒋生林向硖石房管所提出购房申请，要求在拆迁中按房改政策购买东山南路22号住房，因未得到准许，蒋生林进行信访。海宁市住建局于2011年7月22日作出海建办信（2011）A字第23号信访事项答复意见书。蒋生林不服该答复意见书，向海宁市人民政府申请复查，2011年10月9日，海宁市人民政府作出海信复（2011）23号信访事项复查意见书，决定维持该答复意见书。蒋生林不服又向嘉兴市人民政府申请复核，2012年1月19日，嘉兴市人民政府信访事项复核小组作出嘉政信告（2011）27号信访事项发回重新办理告知书，决定发回海宁市住建局重新办理。2012年4月9日，海宁市住建局作出上述信访复函。
另查明，1988年3月25日，海宁市人民政府成立海宁市住房制度改革领导小组及其办公室。1998年7月21日，海宁市住房制度改革办公室更名为海宁市住房改革委员会办公室。2001年12月14日，更名为海宁市住房委员会办公室，负责调整公房租金、房改审批、住房补贴审批等工作。2012年3月14日，海宁市委、海宁市人民政府印发《海宁市人民政府机构改革方案》，将海宁市规划建设局更名为海宁市住建局。
再查明，硖石房管所于2011年9月19日提起诉讼，要求与蒋生林解除房屋租赁合同并腾空该公房。2011年10月10日，海宁市人民法院作出（2011）嘉海民初字第3098号判决书，判决解除硖石房管所与蒋生林的不定期房屋租赁合同，并要求蒋生林于判决生效之日起十日内腾退位于海宁市硖石街道东山南路22号房屋，将该房屋返还给硖石房管所。现该判决已发生法律效力。
原审法院经审理认为，蒋生林承租的海宁市硖石街道东山南路22号住房所属的拆迁区块，已在2010年10月取得拆迁许可证。根据2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五的规定，在条例施行前已经取得拆迁许可证的项目，应当按照原有规定办理。根据原《城市房屋拆迁管理条例》第三十五的规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。海宁市住建局作为海宁市城镇房屋拆迁管理部门，在本案中从未收到针对涉案房屋因达不成拆迁补偿安置协议而要求裁决的申请。因此，在本案中海宁市住建局作出的信访事项复函，不是城市房屋拆迁过程中的拆迁裁决。故蒋生林要求确认实际根本不存在的补偿决定行政行为违法并予以撤销，属于对法律、法规的误解。蒋生林实际的诉求是要求在城市房屋拆迁过程中按照房改政策购买其承租的直管公房，然后按照被拆迁人的身份进行补偿安置。根据浙江省浙政（1994）第15号《浙江省深化城镇住房制度改革实施方案》、浙江省住房制度改革领导小组公布的《浙江省深化城镇住房制度改革实施方案》、浙江省浙政办（1998）5号《关于进一步深化我省城镇住房制度改革的实施方案》等规定，各市（县）的城镇住房制度改革方案等需报省人民政府委托的省房改领导小组审查批准。经浙江省住房改革委员会批复同意并公布的海宁市人民政府海政（1993）12号《海宁市城镇住房制度改革实施方案》、海政发（1999）139号《海宁市进一步深化城镇住房制度改革实施方案》应当予以贯彻执行。《海宁市城镇住房制度改革实施方案》规定海宁市人民政府设立的住房制度改革办公室为常设事业单位，后更名为海宁市住房委员会办公室，其职能配置包括房改审批等。蒋生林申请对承租的国家直管公房享受房改政策购房，可以向具有房改审批权限的部门提出。海宁市住建局按照上级人民政府信访复核的意见，作出信访复函，是根据《信访条例》的规定对蒋生林提出的信访事项涉及的事实和政策作出说明和解释，并不是履行国家住房制度改革中房改审批的行为。蒋生林就该复函提起的行政诉讼，不属于人民法院行政审判权限范围。其不服该信访复函，可以按照《信访条例》规定的程序处理。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项，《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，裁定驳回蒋生林的起诉。
蒋生林不服，上诉称：1.根据行政诉讼法司法解释的规定，行政机关在作出行政行为时，没有制作或送达法律文书的，只要能够证明具体行政行为存在，人民法院应当受理。上诉人居住的地方绝大多数居民都已搬进新房，而上诉人至今未领到新房，具体行政行为已经存在。一审中上诉人提供的信访材料只是证明具体行政行为存在的证据，原审法院认为自己是就信访复函提起行政诉讼判断错误。2.法院应对上诉人请求享受房改政策的事实和法律依据进行审查，并依据相关法律规定对建设局的具体行政行为合法性进行判断。原审裁定适用法律错误，违法法定程序，请求撤销原裁定，发回重审。
海宁市住建局答辩称，上诉人为要求享受房改政策一事进行信访，被上诉人根据《信访条例》规定，对上诉人的信访进行答复，答复只是对相关事实和政策依据作了说明和解释，并没有作出任何行政决定，原审裁定驳回起诉正确。对房改购房进行审批的法定单位并非被上诉人，被上诉人也未作出过任何补偿决定，以被上诉人为被告主体亦不适格，也应驳回起诉。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，有明确的诉讼请求和事实根据、属于法院受案范围是受理行政案件的必备条件。蒋生林诉状中诉讼请求为要求享受房改政策购房并确认海宁市住建局补偿决定违法，但该诉讼请求没有事实根据。经原审庭审时释明，蒋生林将诉讼请求变更为要求确认海宁市住建局的信访复函违法，因此，原审将审理对象确定为海宁市住建局的信访复函正确。海宁市住建局按照上级人民政府信访复核意见作出的信访复函，是根据《信访条例》的规定作出的处理意见。依据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》，行政机关依据《信访条例》作出的处理意见，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。原审法院在案件受理后发现不符合受理条件，裁定驳回起诉正确。蒋生林上诉认为自己未能享受房改政策购房就是海宁市住建局的具体行政行为，信访复函只是证明具体行政行为存在的证据。虽然上诉人未能按照自己的要求享受房改政策购房，并就此问题进行信访是客观存在的事实，但其要求能否获得支持应由具有房改审批权限的部门作出判断，而海宁市住建局并无此权限。除信访答复意见书和信访复函外，海宁市住建局亦未作出其他任何行政行为，故上诉人的主张与事实和法律不符。
综上所述，原审驳回起诉正确，上诉人上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李土根
审 判 员 陈启清
代理审判员 李 平
二〇一二年十二月十二日
书 记 员 张琳嫣