贵州省安顺市西秀区人民法院行 政 判 决 书（2018）黔0402行初25号原告杨小毕。委托代理人孙建伟、施斌，北京创为律师事务所律师。被告紫云苗族布依族自治县人民政府。法定代表人王永胜，县长。行政机关出庭人员：汪依民，紫云自治县人民政府副县长。委托代理人陈汝昌、陈海，贵州袭明律师事务所律师。原告杨小毕诉被告紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称紫云县政府）行政强制行为一案，安顺市中级人民法院于2017年12月22日作出（2017）黔04行初485号行政裁定，指定本案由安顺市西秀区人民法院管辖。本院于2018年2月1日立案后，于同年2月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月3日、4月20日公开开庭审理了本案。原告杨小毕及其委托代理人孙建伟、施斌，被告紫云县政府副县长汪依民，被告紫云县政府委托代理人陈汝昌、陈海到庭参加诉讼,本案现已审理终结。原告杨小毕诉称，原告系贵州省安顺市紫云苗族布依族自治县板当镇某村村民,有承包耕地并种植玉米。2017年7月10日,被告紫云苗族布依族自治县人民政府设立的临时机构黄家湾水利枢纽工程指挥部为修建公路需要,在未下达任何书面通知、决定的情况下强行铲除原告地上附着物、挖掘原告耕地,导致原告耕地和地上附着物毁损。原告认为,被告的行为违反法律规定,侵犯其合法权益。首先,原告对涉案土地具有合法的承包经营权,对地上附着物具有合法所有权,被告未经原告许可且未与原告签订任何协议即强制挖掘耕地毁损其林木,欠缺法律依据,侵犯其合法物权。其次,作为县级人民政府,被告对涉诉行为并无法定职权。第三,涉诉行为为行政强制,被告应严格依据《行政强制法》的规定履行必要的程序,但被告未履行任何程序即实施涉诉行为。综上,被告实施涉诉行为,欠缺法定职权,违反法定程序,侵犯原告合法权益。请求：确认被告强制挖掘原告耕地,铲除原告地上附着物的行政行为违法；本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：原告杨小毕的农村土地承包经营权证。被告紫云县政府辩称，黄家湾水利枢纽工程是国家大型水利枢纽工程,经国家发展和改革委员会、水利部、贵州省人民政府、贵州省水利厅批准建设。建成后的供水量为9587万立方米，新增改善灌溉面积7.41万亩,估算投资近30亿元。该项目拟用地面积794.25亩,其中农用地626.32公顷,至规划水平年生产安置人口2881人,搬迁安置人口2872人,工程总工期为48个月。是典型的惠及民生的重大水利工程。因占用的土地较广,搬迁的人口较多。为保证工程如期开工、完工及各项工作的顺利进行,紫云自治县人民政府成立了由52个单位组成的“黄家湾水利枢纽工程建设指挥部”,将各项工作任务分解到各有关单位。根据水利部《关于调整水利工程建设项目施工准备条件的通知》(水建管(2015)433号)精神：“水利工程建设项目可行性研究报告已经批准,年度水利投资计划下达后,项目法人即可开展施工准备、开工建设。施工单位准备的主要内容包括开展征收、搬迁等”。虽然该通知已经被水利部2017年4月28日发布的“水建管[2017]177号”文件所取代,但黄家湾水利枢纽工程开工建设是在“水建管[2017]177号”文件发布之前所实施。黄家湾水利枢纽工程的征收搬迁工作正是在可行性研究报告已经批准,年度水利投资计划已经下达，项目法人已经成立的前提下才开展征收工作的。到目前为止,该水利枢纽工程涉及征收土地共计1758余户,已经签约领取补偿款的1613余户,签约率将近达到92%。说明该工程建设涉及的征地是得到绝大多数农户支持的。正因为如此,该水利枢纽工程的建设才得以顺利进行。另外，涉案土地在蓄水区或前期工程建设期范围内，不及时对土地进行使用,就势必严重影响该重大水利枢纽工程的如期建设。一旦截流蓄水，涉案土地将全部淹没在水底之下。为此，在对土地进行利用之前,指挥部的工作人员多次到被征地户家中作宣传动员工作,做好了地面积统计及实物清理。按移民大纲等文件规定的补偿标准对其进行补偿，但被征地户仍以补偿标准过低为由,拒不移除地上附着物。被告向原告下发了限期签约通知及限期移除地上附着物的通知后，才对其土地进行利用。总之,黄家湾水利枢纽工程建设的开工建设有《水利部关于调整水利工程建设项目施工准备条件的通知》为依据。对涉案土地先行利用,完全是出于公共利益，以及根据该工程建设进度的需要而为之。被告紫云县政府向本院提供了以下证据：证据一组：国家发展改革委关于贵州省黄家湾水利枢纽工程项目建议书的批复、国家发展改革委关于贵州省黄家湾水利枢纽工程可行性研究报告的批复，用于证明黄家湾水利枢纽工程已经国家发改委批复建设；证据二组：水利部关于调整水利工程建设项目施工准备条件的通知，用于证明水利工程建设项目可行性研究报告批准、年度水利投资计划下达、项目法人即可开展施工建设，可以开展征地、拆迁。证据三组：关于贵州省黄家湾水利枢纽工程建设用地预审意见的复函，用于证明黄家湾水利枢纽工程用地预审已经获批准；证据四组：省人民政府关于夹岩水利枢纽及黔西北供水工程等大型水利工程项目法人的批复，用于证明黄家湾水利枢纽工程法人已经成立；证据五组：省水利厅关于发送贵州省黄家湾水利枢纽工程建设规划同意书的函、贵州省黄家湾水利枢纽工程建设规划同意书、中华人名共和国建设项目选址意见书、省住房城乡建设厅关于贵州省黄家湾水利枢纽工程的选址意见，用于证明黄家湾水利枢纽工程选址在某县，且已获贵州省住房和城乡建设厅批准；证据六组：水利部关于贵州省黄家湾水利枢纽工程初步设计报告的批复、水规总院关于贵州省黄家湾水利枢纽工程初步设计报告审查意见的报告，用于证明黄家湾水利枢纽工程初步设计报告已获批准；证据七组：水利部及贵州省人民政府关于贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲的批复、水规总院关于贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲审查意见的报告及附件、黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划报告审核意见、贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲（审定本）、贵州省水利投资（集团）有限公司对贵州省水利水电勘测设计研究院的委托书、贵州省黄家湾水利枢纽工程可研阶段建设征地移民安置规划报告（审定本）、贵州省黄家湾水利枢纽工程初步设计报告（第九章建设征地与移民安置）（审定本）、关于下达《紫云自治县黄家湾水利枢纽工程2016年建设征地移民安置投资计划通知》的函，用于证明黄家湾水利枢纽工程移民安置大纲及征地拆迁的各项补偿标准已经批复；证据八组：省人民政府办公厅关于禁止在黄家湾水利枢纽工程淹没区及占地区新增建设项目和迁入人口的通知，用于证明2014年9月20日起严禁在黄家湾水利枢纽工程范围内新增人口；证据九组：安顺市人民政府关于对贵州省紫云县黄家湾水利枢纽工程社会稳定风险评估的意见，用于证明黄家湾水利枢纽工程已经风险评估，存在的风险在可控范围；证据十组：中共紫云自治县委办公室紫云自治县人民政府办公室关于成立黄家湾水利枢纽工程建设指挥部的通知、紫云自治县黄家湾水利枢纽工程建设指挥部关于印发《紫云自治县黄家湾水利枢纽工程建设指挥部工作方案》的通知，用于证明黄家湾水利枢纽工程的顺利建设，紫云县人民政府成立了黄家湾水利枢纽工程指挥部，并对各项工作进行了分解；证据十一组：紫云自治县黄家湾水利枢纽工程建设指挥部工作记录登记表、图片；用于证明黄家湾水利枢纽工程建设指挥部到被征地拆迁户入户宣传动员；证据十二组：贵州省黄家湾水利枢纽工程调查表、图片，用于证明对被征收土地面积进行调查确权并公示；证据十三组：《限期签订土地补偿协议及清除地上附着物通知》、《贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征收与移民安置告知书》，用于证明黄家湾水利枢纽工程建设指挥部在对土地进行强制行为之前，已经履行了告知原告限期签订补偿协议及清除土地上附着物的义务；证据十四组：限期拆除违法建筑催告通知书，用于证明原告李从景所建房屋属于非法建设，黄家湾水利枢纽工程建设指挥部要求其限期拆除；本院对上述证据认证如下：原、被告提交的上述证据具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案有关事实的证据。根据上述有效证据，本院认定以下事实：贵州省黄家湾水利枢纽工程项目经国家发展和改革委员会、水利部、贵州省人民政府等批准，黄家湾水利枢纽工程坝址位于安顺市××县境内，项目用地总面积为794.25公顷，其中农用地626.32公顷，项目建设涉及征地补偿和移民安置工作。2015年12月23日，紫云县人民政府成立黄家湾水利枢纽工程建设指挥部（以下简称黄家湾指挥部），负责征地移民搬迁安置等工作。原告杨小毕系紫云自治县板当镇塘兴村板栗山组村民，其位于板栗山组地名为“屋基”承包地位于征收红线范围内，原告认为补偿标准过低，拒绝接受安置补偿。2017年7月10日，黄家湾指挥部组织人员强制将该土地征收后用于黄家湾水利枢纽工程建设。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，黄家湾水利枢纽工程建设指挥部不具备独立承担法律责任的能力，其对外作出的行政行为，应由组建机关紫云县政府承担相应的责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，行政机关的征地拆迁行为，应当按照上述规定执行。本案被告紫云县政府对原告案涉承包土地实施的强制征收行为，违反上述法律法规的规定，超越法定职权，鉴于该行为不具有可撤销内容，应当确认违法。综上，原告杨小毕请求确认被告紫云县政府实施的强制征收行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款之规定，判决如下：确认被告紫云县政府实施的强制征收原告杨小毕案涉承包土地的行为违法。案件受理费50元，由被告紫云县政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。审 判 长 谢   川人民陪审员 胡   蓉人民陪审员 莫 豫 川二〇一八年七月二十日法官 助理 朱 莹 鄂书 记 员 刘君（代）