浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第300号
上诉人（原审原告）邱友康。
被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。
法定代表人周江勇，市长。
委托代理人胡耿、黄旭雯，舟山市人民政府法制办公室工作人员。
邱友康诉舟山市人民政府土地行政复议一案，舟山市中级人民法院于2015年7月21日作出（2015）浙舟行初字第27号行政判决。邱友康不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于2015年10月29日公开开庭审理了本案，上诉人邱友康，被上诉人舟山市人民政府的委托代理人胡耿、黄旭雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告于2015年4月23日向被告提出针对岱山县政府的行政复议申请，请求：“1.依法确认被申请人对申请人《要求确认土地使用权（四至）申请》行政不作为的行为违法；2.依法决定被申请人对申请人确认四至范围内的2米9.2米通道面积及道地面积6米-7.85米的土地使用权属申请人所有；并确�住、商用途，重新核发国有土地使用权证。3.依法决定被申请人责成岱山县国土资源局向申请人依法办理签订出让合同。”被告于2015年4月24日收悉申请材料后，认为该复议申请不明确于2015年4月30日作出《补正行政复议申请通知书》。原告于2015年5月3日向被告提交行政复议申请书（变更），变更复议请求为：“依法决定被申请人责成岱山县国土资源局向申请人依法签订出让合同”。被告于2015年5月5日收悉材料，经审查认为原告提出的该行政复议申请，属于行政机关内部层级监督，非行政复议受案范围。据此，根据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条之规定，于2015年5月6日作出舟政复决（2015）9号行政复议决定，对原告于2015年5月3日提出的复议申请不予受理。原告不服该行政复议决定，起诉至法院。
原审法院认为，根据《行政复议法》第三条第（一）项、第十三条第一款以及第十七条的规定，被告具有受理、审查行政相对人提出的行政复议申请的行政职权。根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案的审理重点归纳并评析：一、关于被告不予受理原告向其提出的行政复议申请是否具有充分的事实和法律依据的问题。原告认为岱山县政府未履行《暂行条例》规定的责成岱山县国土局与其签订国有土地使用权出让合同的职责，故其针对岱山县政府的不作为行为向被告申请行政复议，被告理应受理。被告认为，原告如主张被告对岱山县国土局未与其签订国有土地使用权出让合同的事项有监督管理权，应先向岱山县政府提出申请，而不能直接向被告提出行政复议申请，故其作出不予受理决定正确恰当。经庭审查明，原告主张岱山县国土局与其签订国有土地使用权出让合同的土地系其从岱山县大巨锻件�处购买的房屋所占用的土地，原土地使用权类型为国有划拨。依照《暂行条例》第四十四条的规定，划拨土地使用权不得转让、出租、抵押，而根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第十二条、第十四条的规定，应向土地管理部门提出书面申请，并与土地管理部门签订土地使用权出让合同的主体是房屋的转让方，即岱山县大巨锻件厂，原告应待其前手完成土地使用权出让程序后，再经转让获得土地使用权，原告无权主张岱山县国土局直接与其签订土地使用权出让合同。关于本案被告作出不予受理决定的法律适用是否正确的问题，原告主张根据《暂行条例》第九至十一条之规定，由岱山县政府对岱山县国土局不与其签订土地使用权出让合同的事宜行使监督管理权，但其并无证据证明其曾向岱山县政府书面提出要求岱山县政府责成岱山县国土局与原告签订出让合同的�请，而是径直向被告提出涉案行政复议申请，并不属于合法的维权途径。被告以原告提出的行政复议申请属于行政机关内部层级监督事项，非行政复议受案范围为由，依据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条之规定，不予受理该行政复议申请，正确。二、关于被告作出被诉行政复议决定程序是否合法的问题。原告于2015年4月23日向被告邮寄行政复议申请及证据材料，被告于同年4月24日收件后进行初步审查，并以复议申请不明确为由于同年4月30日书面一次性告知原告予以补正。被告于同年5月5日收悉原告经补正的行政复议申请，并于同年5月6日作出不予受理决定，并向原告邮寄送达，其行政程序符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》对于行政复议受理审查的期限和其他程序的规定。至于原告认为被告在《补正行政复议申请通知书》中�告知原告的该项申请不符合受理条件，却在原告补正后作出不予受理决定，不符合正当程序要求的主张，根据《行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政复议机构经初步审查，如认为行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。本案被告经书面审查，作出《补正行政复议申请通知书》，其目的就是要求原告对其复议申请事项予以明确，在收悉原告经补正的复议申请后，被告经审查认为原告的该项申请不符合受理条件，作出不予受理决定，程序正当合法，原告的该项主张不能成立。综上，被告市政府作出被诉不予受理行政复议申请决定认定事实清楚、证据充分，行政程序合法，法律适用正确。原告邱友康提出的要求撤销该行政复议决定，并判令被告受理其复议申请的诉讼请求，没有事实和法律依据�本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邱友康要求撤销舟政复决（2015）9号行政复议决定并判令被告舟山市人民政府对其行政复议申请予以受理的诉讼请求。
邱友康上诉称：一、未经出让的划拨土地使用权不得转让，同样也不得审批转让，但事实上上诉人受让的原岱山县大巨锻件厂划拨土地使用权，已经过双方申请并由岱山县政府的国土局于1993年7月17日在《岱山县房屋宅基地转让审批表》中直接批准转让给上诉人受让的。而岱山县政府也根据生效的舟山市人民政府舟政复受字（2005）9号行政复议决定、浙江省高级人民法院（2006）浙行终字第4号行政判决，于2006年11月13日直接向上诉人颁发了出让类型的岱国用（2006）第3—4370号《国有土地使用权证》，其与岱山县国土资源局一并来信答复上诉人：“你完全可以享受岱国用（2006）第3—4370号《国有土地使用权证》上的权利”。而原审对该审批转让、受让、颁发出让土地证关键一节事实只字不提，不予以查明确认，不进行合法性评析，属认定事实不清。二、依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”）第二十一条规定，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。原《中华人民共和国土地管理法》第十条“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书”。故批准划拨土地使用权申请转让、受让并与划拨土地使用权转让方签订出让合同以及对受让方转移出让合同并变更登记手续，更换证书，是岱山县政府及岱山县国土资源局的不可分割组合行为。而岱山县政府既不责成国土资源局与岱山县大�锻件厂直接办理签订出让合同，也不责成国土局间接与上诉人签订土地使用权出让合同手续，在内部属不主动履行监管职责，对外属行政不作为。而该行为不作为的行为直接侵犯了上诉人的合法权益。据此，上诉人有权对该行政不作为的行政行为申请行政复议，并属于被上诉人行政复议受案范围。鉴于上述事实和法律，签订出让合同本是岱山县国土资源局主动与申请划拨转让方之间的法律手续，与受让方（上诉人）无涉。岱山县国土局既然把不得转让的划拨土地使用权，经申请批准转让给上诉人受让，上诉人就获得了土地使用权，也理所当然地与上诉人间接签订出让合同。而岱山县人民政府明知其国土资源局未与上诉人间接签订出让合同的事实存在而主动行使职责，对内属不主动履行管理监督职责，对外属行政不作为。故上诉人对该行政不作为事项申请复议，被�诉人以“非行政复议受案范围”为由，决定不予受理，有悖法律，明显不当，理应依法撤销。故原审判决驳回上诉人的诉讼请求，属认定事实不清，适用法律错误。请求依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的舟政复决（2015）9号行政复议决定，并改判被上诉人受理上诉人的行政复议申请。
舟山市人民政府答辩称：一、答辩人作出的舟政复决（2015）9号行政复议决定正确恰当。上诉人要求答辩人“依法决定岱山县人民政府责成岱山县国土资源局与上诉人签订出让合同”。答辩人认为，根据上诉人所提供的《暂行条例》第九、十、十一条规定，上诉人对签订出让合同有异议，按照行政层级，应向岱山县人民政府提出相关申请，而不应直接向答辩人提出行政复议申请，现上诉人以行政内部层级监督关系进行跳跃式维权，显然是不恰当的，因此答辩人作出不予受理决定正确恰当。二、答辩人作出舟政复决（2015）9号行政复议决定程序合法。上诉人以邮寄方式（挂号信）向答辩人提出行政复议申请。答辩人于2015年4月24日收悉申请材料后认为，该复议申请不明确而于2015年4月30日作出《补正行政复议申请通知书》（其中4月25日和4月26日为双休日），通知上诉人补正，审查期限暂停。2015年5月4日，答辩人收到上诉人的《行政复议申请书（变更）》，2015年5月5日，答辩人恢复审查。2015年5月6日，答辩人作出了舟政复决（2015）9号行政复议决定书，并告知了上诉人的维权途径，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第五条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条关于受理期限及维权途径的规定。三、舟山市中级人民法院作出（2015）浙舟行初字第27号一审判决有理有据。一审法院根据庭审查明的事实，依照《暂行�例》第四十四条以及《划拨土地使用权管理暂行办法》第十二条、第十四条有关规定，得出了“上诉人无权主张岱山县国土局直接与其签订土地使用权出让合同。上诉人未向岱山县政府提出要求岱山县政府责成岱山县国土局与其签订出让合同申请，而是径直向答辩人提出行政复议申请，不属于合法维权途径”的结论，有理有据。同时，一审法院对答辩人以上诉人提出的申请事项属于行政机关内部层级监督事项，非行政复议受案范围的主张进行了回应，对答辩人办案流程进行了细致梳理，对行政复议申请补正行为进行了专题评述。总之，答辩人认为一审判决事实认定清楚，说理充分，判决内容正确。综上，请求依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉。
庭审中双方当事人围绕着被上诉人舟山市人民政府于2015年5月6日作出的舟政复决（2015）9号行政复议决定是�具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，上诉人邱友康以“岱山县国土资源局未依据《暂行条例》的规定与其签订国有土地使用权出让合同”为由，认为岱山县人民政府未履行责成岱山县国土资源局与其签订国有土地出让合同的法定职责，向被上诉人舟山市人民政府申请行政复议。根据法律规定，当事人要求行政机关履行法定职责，除法律规定行政机关依职权主动履行的外，应向行政机关提出履职申请，且该履职申请事项应属行政机关的法定职责。上诉人邱友康在一、二审庭审均确认，其并未向岱山县人民政府提出过履行涉案事项法定职责的申请，上诉人也未提交履行涉案事项法定职责属岱山县人民政府依职权履行的有关法律依据，且岱山县国土资源局系岱山县人民政府的�地行政管理职能部门，上诉人要求岱山县人民政府对岱山县国土资源局行使监督职责系上级组织依照组织法的规定监督下级组织，而非行政法意义上的法定职责，故被上诉人对上诉人的行政复议申请不予受理并无不当。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受费人民币50元，由上诉人邱友康负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年十一月三日
书 记 员 韦若莎