广东省广州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）穗中法行初字第39号原告：马思杰，住增城市。原告：马思琪，住增城市。委托代理人：马春花，住增城市。委托代理人：范谅明，广东财富东方律师事务所律师。被告：广州市增城区人民政府（原增城市人民政府）。住所地：增城市。法定代表人：罗思源，职务：区长。委托代理人：杨进、朱国良，均系广东金美律师事务所律师。原告马思杰、马思琪因广州市增城区人民政府不履行法定职责，于2015年1月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年3月10日公开开庭审理了本案。原告马思杰及其委托代理人马某乙、范谅明，被告的委托代理人杨进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马思杰、马思琪诉称：原告是增城市荔城街西瓜岭村第四经济合作社股东（村民）马子卿与西瓜岭村第六经济合作社股东（村民）马某乙的子女。原告作为西瓜岭村第四经济合作社的股东（村民）一直在该社分有田地，此前也一直在该社与同村村民享有分红和其他集体福利权利。挂绿湖水利工程征地拆迁后，原告在该社的田地被村社变卖，但该社此时却不承认原告是该社的村民，拒绝将应得的村土地补偿分红分配给原告。同时，根据增城市挂绿湖水利工程核心区规划建设需要，我村社的部分土地被政府征用，且政府已经按照“增府办（2014）6号”《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见》的规定给除原告以外的村民都解决了安置房。2013年5月，原告的母亲马某乙曾向挂绿湖水利工程核心区西瓜岭村工作组反映了与马子卿属于事实婚姻关系，要求与马子卿分为一户安置，但马子卿不承认与原告的父子（女）关系，拒绝与原告分为一户安置，导致原告到现在没有获得任何房屋安置。根据增府办（2014）6号文第七条的规定，原告属于本次房屋拆迁的安置对象；根据增府办（2014）6号文第八条规定，本来马子卿应该与原告安置在一起为一户，但由于马子卿不承认与原告的父子（女）关系，导致原告一直没有享受到应该享受的房屋安置。由于原告现均己成年，且原告的户口一直都在西瓜岭村第四经济合作社，原告也一直是属于该村社的一员，此前也一直享受了该村社的集体福利，根据《中华人民共和国民法通则》第5条、第74条、第117条、第134条，《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修订）第10条、第24条、第27条、第36条，《中华人民共和国妇女权益保障法》第4条、第5条、第30条、第32条、第33条、第52条、第55条、第56条及增城市人民政府“增府办（2014）6号”《增城市人民政府办公室关于印发﹤挂绿湖水利工程核心区土地预征收补偿指导意见﹥和﹤挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见﹥的通知》等国家法律和增城市政府的相关文件规定，原告作为荔城街西瓜岭村第四经济合作社的一员，理应享有和其他村民同样的集体福利待遇和拆迁房屋补偿安置，但增城市荔城街道办事处一直对原告的合法诉求不予理睬。为此，原告曾经向被告增城市人民政府要求作出行政处理决定，要求被告责成增城市荔城街道办事处依法分配给我们安置房产，但被告对原告的诉求也一直置之不理。根据我国《行政诉讼法》的相关规定，被告的这一行政不作为行为已经严重地侵害了原告的合法权益。原告请求：一、判令被告按照增府办（2014）6号《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见》文件规定，将应该分配给原告的安置房产及相应补偿等分配给原告。具体为：1、分配高层公寓安置房屋240平方米及配套停车位一个；2、享受本村村民同等的分红权，即按照同村村民（股东）标准享受因增城市挂绿湖水利工程核心区土地预征收补偿分红款人民币六万元（暂计算至提起本诉讼时止）。二、本案诉讼费用由被告承担。被告广州市增城区人民政府辩称：一、《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见》由增城区人民政府荔城街道办事处具体负责执行，原告以被告为行政诉讼被告属于主体不适格，应予驳回起诉。根据增府办（2014）6号《增城市人民政府办公室关于印发﹤挂绿湖水利工程核心区土地预征收补偿指导意见﹥和﹤挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见﹥的通知》的规定：“各镇政府、街道办事处、市府直属有关单位结合实际贯彻执行。”《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见》的第三十条的规定：“其他人员的补偿安置问题由相关镇政府、街道办事处依照法律、法规、规章及村规民约或习俗惯例另作处理。”同时根据《增城市集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第三条规定：“本办法所称拆迁人是指受市政府委托实施土地征收拆迁工作的行政主管部门和镇政府（街道办事处）。……”因此，对挂绿湖水利工程核心区（荔城辖区）土地征收及房屋征收拆迁补偿安置的安置对象确认、安置分户的标准等具体工作由增城区人民政府荔城街道办事处（以下简称“荔城街”）负责，也包括原告在内的对象具体如何安置由荔城街根据上述规定和实际情况执行，并非由被告直接对原告作出行政行为。因此，原告要求按照《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见》给予安置房产应向某城街进行主张，由荔城街进行处理，并非由被告直接对原告作出行政处理决定，原告向被告主张安置房产的问题属于主体不适格，应予驳回起诉。二、原告要求独立享受安置房产缺乏事实依据，其已在户籍所在家庭户享受安置补偿，原告的起诉已经超过了法定时效，依法应裁定驳回起诉。根据原告的起诉状以及原被告的证据材料显示，原告的母亲马某乙于1972年2月20日出生于增城市荔城街西瓜岭村第六经济合作社，1994年初马某乙与增城市荔城街西瓜岭四社村民马子卿通过摆酒形式结婚，但是未取得婚姻登记，原告马思杰于1995年6月25日出生于增城市荔城街西瓜岭村旱塘一巷19号（增城市荔城街西瓜岭村第六经济合作社），马子卿因犯罪于1996年2月被判刑20年，1997年6月1日，原告马恩琪出生于增城市荔城街西瓜岭村旱塘一巷19号（增城市荔城街西瓜岭村第六经济合作社）。2013年4月增城市挂绿湖水利工程核心区征地拆迁工作开展以后，原告母亲马某乙要求将马某乙、二原告与马子卿四人根据增府办（2013）9号《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第八条第（一）项“已婚夫妇与未婚子女为一户”的规定划分为一户进行安置，但是马子卿不承认与马某乙之间的婚姻关系，也不承认与二原告之间存在血缘关系，因此拒绝共同分为一户进行安置，导致四人未能分为一户。2013年7月29日，马子卿一人作为户主与增城市人民政府荔城街道办事处按照《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》签订了编号为20135184的《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收安置补偿协议书》，就宅基地、房屋征收补偿、房屋安置、临迁安置补助、拆迁奖励、社会养老保险等进行了约定，且相关补偿款已经于2013年8月8日支付至马子卿广州农商银行账户。因原告母亲多次向某城街道办反映要求解决分户安置问题，经荔城街道办研究，酌情同意参考增府办（2013）9号《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第八条第（三）项关于离婚妇女的规定对马某乙、二原告进行安置，且原告母亲于2013年8月13日与增城区人民政府荔城街道办事处按照《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》签订了编号为20136865的《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收安置补偿协议书》，就宅基地、房屋征收补偿、房屋安置、临迁安置补助、拆迁奖励、社会养老保险等进行了约定，且相关补偿款已经于2013年8月27日支付至马某乙广州农商银行账户。因此原告至迟于2013年8月27日由原告母亲与增城区人民政府荔城街道办事处签订《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收安置补偿协议书》时即已经知道了该行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释））第四十四条的规定，原告于2015年1月5日的起诉已经超过了法定时效，依法应裁定驳回起诉。三、原告要求被告对其独立享受安置房产作出行政处理缺乏法律依据。（一）《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见》的安置符合“一户一宅”的基本原则。根据《增城市集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第五条规定：“认定被拆迁的集体土地房屋的合法性和面积，必须严格执行国家、广东省、广州市有关‘一户一宅’的规定；符合分户条件的，按照分户后的户数和人口确定拆迁补偿和安置的土地房屋面积。”根据“一户一宅”的国家政策，《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见》是以户主为代表的家庭进行房屋拆迁和安置补偿，并非对于某一个具体的个人进行房屋拆迁和安置补偿，因此不存在对于每个自然人个体之间是否平等、是否公平的评价。这一安置补偿对象的确定原则和安置分户标准也符合《中华人民共和国土地管理法》确定的“一户一宅”的基本原则，也符合我国农村集体经济组织是由每个家庭户组成的实际国情，因此对家庭户进行安置和补偿并无不妥。（二）安置分户是以户主为代表的家庭为单位，属于家庭共有。根据《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见》第九条规定，被拆迁人是以户为单位进行安置，即安置房是对以户主为代表的家庭成员的全体安置，并非对于某一个家庭成员的个体安置。这符合我国农村集体经济组织由各个家庭承包经营户组成的实际情况，在安置过程中即对每个家庭承包经营户进行安置，有利于维护家庭成员关系稳定，且该指导意见的“分户”应当区别于通常所理解的“分家分户”。因此，该指导意见明确了是以户主为代表的家庭进行房屋拆迁和安置补偿，并非对于某一个具体的个人进行房屋拆迁和安置补偿；明确了家庭成员内部关于房屋补偿、安置房的分配、分割、转让、继承纠纷等，属于以户主为代表的全体家庭成员的私权范围，由家庭成员通过自行协商或法律途径解决。因该指导意见获得的安置补偿视为以户主为代表的家庭全体成员的共同权益，至于原告家庭成员内部关于房屋补偿、安置房的分配、分割、转让、继承纠纷等，属于以户主为代表的全体家庭成员（包括原告本人）的私权范围，由家庭成员通过自行协商或法律途径解决。（三）原告援引的法律条款错误，不适用于本案。原告援引的《中华人民共和国民法通则》适用于民事诉讼，并非本案行政诉讼的法律依据，《中华人民共和国村民委员会自治法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等法条规定均是针对农村集体经济组织中的各项权益，应由农村集体经济组织进行保障，并不属于针对集体土地的房屋拆迁安置补偿的强制性规定，且上述规定也明确说明应当由乡镇人民政府依法处理。挂绿湖水利工程充分参考了其他地方的拆迁安置政策，并且在《广州市集体土地房屋拆迁补偿标准规定》、《增城市集体土地房屋拆迁补偿安置办法》的安置补偿基础上提供了不低于其他地方的补偿标准，能够充分保障每一个家庭户的合法利益。因此，原告在《行政起诉状》引用的《中华人民共和国村民委员会自治法》试图将“合法权益”擅自扩大解释至在政府的房屋拆迁补偿安置利益于法无据，应当不予支持。四、原告要求被告对其作出“享受本村村民同等的分红权”的行政处理决定没有事实和法律依据。《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条：“违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。”《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》第四十三条：“违反本办法第二十三条、第二十四条规定，以妇女婚姻状况变化等为由侵害妇女及其符合生育规定的子女在农村集体经济组织中的合法权益的，由乡镇人民政府、街道办事处依法调解；受害人可以向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”《中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅转发﹤省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见﹥的通知》（粤委办（2006）142号）：“对因土地承包或集体收益分配而引发的农村妇女群体性事件，要认真负责地做好疏导工作，妥善化解矛盾；对产生的争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理；对基层政府处理决定不服的、可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理。”根据以上规定可知，原告要求享受农村集体经济组织成员平等权益的，法律以及地方法规已经明确规定应当由乡镇人民政府、街道办事处依法先行调解、作出行政处理决定，对行政处理决定不服的，可以向被告提出行政复议申请，而不得直接向被告申请作出行政处理。因此原告要求被告对其作出“享受本村村民同等的分红权”的行政处理决定没有事实和法律依据。综上，被告请求法院驳回原告的起诉或全部诉讼请求。经审理查明：2014年1月28日，被告印发《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见》（增府办（2014）6号），该指导意见第一条规定：“根据挂绿湖水利工程核心区（65平方公里）规划建设需要，拟对该区域中的房屋进行征收和拆迁补偿安置。现按照《引发增城市征收集体土地补偿管理办法的通知》（增府（2009）19号文）和《印发增城市集体土地房屋拆迁补偿安置办法的通知》（增府（2009）号20文某等有关规定，结合实际，特制定本指导意见。”原告马思杰、马思杰系案外人马某乙的子女。马思杰于1995年6月25日出生，马某甲于1997年6月1日出生，出生地均为增城市荔城街西瓜岭村旱塘一巷19号（增城市荔城街西瓜岭村第六经济合作社）。2014年2月21日，增城市人民政府荔城街道办事处作出《关于马某乙信访的回复》，内容主要是：对于房屋拆迁安置分户问题：工作组研究后同意你参照增府办（2013）9号文第八条第三项离婚妇女的规定，可享受一套70平方米安置房的指标，工作组与你签订了《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁安置补偿协议》；享受土地征收款分红等集体福利问题：根据西瓜岭四社户代表会议的投票结果，表决得出不同意马某乙、马思杰、马思琪三人享受西瓜岭四社村民集体分户等集体福利的决议；享受农村合作医疗和选举权问题：按西瓜岭村的村规民约，你母子三人在西瓜岭四社均不享有农村合作医疗福利和选举权。2014年6月30日，申请人马某乙、马思杰、马思琪以增城市荔城街西瓜岭村第四经济合作社作为被申请人，向增城市荔城街道办事处提交《行政决定申请书》，请求：“一、要求被申请人按照同社股东标准支付因增城市挂绿湖水利工程核心区土地预征收补偿分红款人民币叁万元（暂计算至提起本行政决定申请时止）；二、本案相关费用由被申请人承担。”另查明，原告在庭审中表示其没有向被告提出过相关申请的证据，只有增城市增城荔城街道办事处出具的相关意见。以上事实有原告户口薄及身份证复印件、《关于马某乙信访的回复》、《行政决定申请书》及原、被告的当庭陈述为证。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”依照上述规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应对其向被告提出申请的事项承担举证责任。本案中，增城市荔城街道办事处的相关信访处理意见不能视为原告向被告提出申请，原告主张其曾向被告广州市增城区人民政府提出过履行相关职责的申请，但未提供相关证据予以证明。故对原告的起诉，本院予以驳回。综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释（2015）9号）第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告马思杰、马思琪的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 朱 琳代理审判员 姚 伟人民陪审员 陶茂娟二〇一五年十一月十九日书 记 员 甘尚钊