广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第172号
上诉人（原审原告）：关荣坤，男，1947年12月23日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。
上诉人（原审原告）：佛山市顺德区南冶钢业有限公司。住所地：佛山市顺德区陈村镇合成工业路*号之二。
法定代表人：叶桂珍，总经理。
以上上诉人共同委托代理人：邹强、杨泳仪，均系广东鑫霆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府。住所地：佛山市顺德区大良德民路*号。
法定代表人：黄喜忠，区长。
委托代理人：李正海，佛山市顺德区人民政府法制办工作人员。
委托代理人：刘百涛，佛山市顺德区国土城建和水利局工作人员。
被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区国土城建和水利局。住所地：佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心*座。
法定代表人：林胜初，局长。
委托代理人：刘百涛，该局工作人员。
原审第三人：佛山市顺德区陈村镇合成社区居民委员会。住所地：佛山市顺德区陈村镇合成社区二宅基路**号。
负责人：吴锦垣，书记。
原审第三人：佛山市顺德区陈村镇合成股份合作经济社。住所地：佛山市顺德区陈村镇合成社区二宅基路**号。
负责人：冯锦荣，理事长。
上诉人关荣坤、佛山市顺德区南冶钢业有限公司（以下简称南冶钢业公司）因与被上诉人佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）、佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德区国土局）、原审第三人佛山市顺德区陈村镇合成社区居民委员会（以下简称合成居委会）、佛山市顺德区陈村镇合成股份合作经济社（以下简称合成股份社）批准收回国有土地使用权纠纷一案，不服佛山市中级人民法院（2014）佛中法行初字第103号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2008年4月15日，南冶钢业公司与合成股份社签订了《土地租用协议书》，约定合成股份社将面积0.5亩的土地租给南冶钢业公司开办企业，租期为2005年5月1日至2024年12月31日。在协议期内，上级政府要征用该土地时，在符合国家有关征地法规条款下，并从征用之日起，协议自行终结，土地补偿款属合成股份社，物业补偿款按合同使用期限为等份分配，搬迁费属南冶钢业公司。2008年10月18日，南冶钢业公司与合成股份社签订《临时租地合同》，约定将面积为0.375亩的土地由2008年11月起临时租给南冶钢业公司使用，如遇征用，不作任何补偿。2014年3月26日，合成股份社与佛山市顺德区拓建拆卸工程有限公司（以下简称拓建拆卸公司）签订《合同书》，约定由拓建拆卸公司为项目土地整理受托人，负责搬迁、动迁及土地整理。2014年6月23日，拓建拆卸公司与南冶钢业公司签订三份《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》及一份《补充协议书》，约定拓建拆卸公司分别支付补偿款23681、1192632、13435元给南冶钢业公司，南冶钢业公司将厂房交由拓建拆卸公司清拆；如南冶钢业公司能在2014年7月5日前搬迁完毕并将厂房交由拓建拆卸公司清拆，再一次性奖励450252元。上述款项已汇入南冶钢业公司指定的关荣坤个人账户。经顺德区政府批准，顺德区国土局于2014年8月18日作出《收回土地及补偿安置方案公告》（顺建告（2014）98号），公告同意收回佛山市顺德区陈村镇合成居委会资产管理办公室使用的11.6799公顷国有建设用地，作为陈村镇城镇建设用地。关荣坤、南冶钢业公司不服，提起本案诉讼，请求：确认《收回土地及补偿安置方案公告》（顺建告（2014）98号）所涉及的收回土地行为违法。
原审法院另查明：南冶钢业公司与拓建拆卸公司签订《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》后，不再向合成股份社缴纳租金，涉案土地上的厂房2014年8月18日前已清拆完毕。
原审法院认为：本案审查的焦点在于关荣坤、南冶钢业公司起诉顺德区政府批准、顺德区国土局作出的收回国有土地使用权行为，是否具有原告诉讼主体资格。经查，顺德区国土局于2014年8月18日作出《收回土地及补偿安置方案公告》（顺建告（2014）98号），即该局作出的收回国有土地使用权行为，于此时对外发生法律效力。关荣坤虽然于2008年4月、10月与合成股份社签订租用土地合同，在涉案土地上开办企业并出资建房。但《土地租用协议书》、《临时租地合同》中已明确约定，如遇政府征用，该协议自行终结，关荣坤享有部分物业及搬迁费的补偿。同时，南冶钢业公司（代表人为关荣坤）又于2014年6月与合成股份社委托的拓建拆卸公司签订《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》，约定南冶钢业公司收取部分物业补偿款、搬迁补偿款及一次性奖励，将厂房交由拓建拆卸公司清拆。该合同亦已在2014年8月18日前实际履行完毕。至此，关荣坤、南冶钢业公司不再享有对涉案土地的租赁权。由此可知，在顺德区国土局收回国有土地使用权时，关荣坤、南冶钢业公司既不是涉案土地的使用权人，也不是实际使用人，其与顺德区政府批准、顺德区国土局作出的收地行为没有法律上利害关系，不具备起诉涉案收地行为的原告主体资格。综上，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回关荣坤、南冶钢业公司的起诉。
关荣坤、南冶钢业公司不服，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指令其他中级法院继续审理或由本院直接审理，并判决确认征收行为违法，理由主要有：（一）上诉人向合成股份社租用土地开办企业，是厂房和厂房内资产的合法所有权人。合成股份社委托拓建拆卸公司作为土地整理受托人，拓建拆卸公司因此与上诉人签订《搬迁补偿协议书》，于2014年7月拆除上诉人的房屋，因此上诉人是征收拆迁行为的相对人，与征收拆迁行为有利害关系，具有原告资格。原审裁定认为上诉人与征收拆迁行为没有利害关系，明显错误。（二）被诉收地行为违法。1.被上诉人未证明涉案土地系国有土地。2.被上诉人一审承认，涉案房屋有一部分不在征收范围内。3.被上诉人征收涉案房屋和土地，不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，未进行社会稳定风险评估，未对被征收房屋进行摸底、评估，未公示分户初步评估结果，未送达评估报告，6月先签订所谓“搬迁补偿协议”，7月拆除上诉人的房屋，8月才作出《收回土地及补偿安置方案公告》，该公告内容不全，未附征收范围红线图。总之，收地行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二、九、十二、十三、十五、二十四条、《国有土地上房屋征收评估办法》第九、十六、十七、二十一、二十二条、《征用土地公告办法》第五条、《佛山市国有土地上房屋征收与补偿办法》。（三）上诉人与合成股份社签订的租地合同中关于“如遇政府征用，上诉人只享有搬迁费补偿”的约定，违法无效。上诉人仅收取拓建拆卸公司的搬迁款，至今未获得《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的停产停业损失补偿、搬迁补偿、物业补偿、其他补助和奖励等。
被上诉人顺德区政府辩称：（一）上诉人与被诉行为无法律上利害关系，原审裁定驳回起诉正确，应予维持。事实是，合成股份社通过招标引入拓建拆卸公司，负责土地整理和补偿承租人。为此，拓建拆卸公司与上诉人订立《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》，终止租地合同，上诉人不再缴纳土地租金，时间在2014年8月7日《关于同意收回国有建设用地的批复》、2014年8月18日《收回土地及补偿安置方案公告》之前。原审以无原告资格为由，裁定驳回起诉，完全符合行诉法解释第四十四条第一款第（二）项的规定。上诉状回避了“公告时上诉人在涉案土地上还有什么权利”这个核心问题。（二）拓建拆卸公司受委托给付搬迁款，上诉人按约定交出厂房由拓建拆卸公司拆除。上诉人将双方合意终止租约、腾空土地交还出租方的过程，说成政府强制拆除厂房，明显不符合事实。另外，上诉人原在涉案土地的建筑物，没有办理规划许可、施工许可等手续，更未经竣工验收，也不能成为征收的对象。
被上诉人顺德区国土局辩称：（一）关于厂房拆除问题。1.为了清理名下合成工业区土地，原审第三人合成股份社通过招标引入拓建拆卸公司，负责工业区内全部厂房的拆除和补偿工作，包括位于股份社留用地的厂房，也包括位于股份社拟出售土地的厂房。2.本系列案9个上诉人的厂房所占土地，有些是合成股份社要卖给陈村镇土地储备发展中心的，也有些是合成股份社自己的留用地，不在出售范围。3.承租土地的企业中，有部分不同意解约，拒绝交还土地。为了取回土地，合成股份社和居委会采取的措施，是向人民法院提起民事诉讼，请求判决解除租约，腾空土地，交还出租人，目前大部分尚未结案。而本系列案9个上诉人之前均与拓建拆卸公司签约，拓建拆卸公司是经上诉人同意才拆除厂房的。综上，从清理土地的范围、取回土地的方法、交付拆除的自愿性看，拆除厂房是股份社的独立行为，并非区政府或区国土局的行为。（二）关于土地性质问题。1.2000年，原顺德市委、市政府《关于进一步提高我市城市化建设水平的意见》，决定对城市规划区内的“城中村”和城乡结合部的村进行城市化改造，“将村民委员会转为居民委员会，将原属于农民所有的集体土地转为国有土地”，但土地的使用权、收益权及土地用途维持不变。2001年9月，原顺德市民政局批复同意撤销合成村委会，设置合成居委会。同时，国土部门公告居委会辖区土地转为国有土地，其法律依据是《土地管理法实施条例》第二条第（五）项“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民”的规定，其他地方也有类似做法，如深圳市全市的集体土地已转为国有。2.上诉人既认为土地系集体土地，又引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，自相矛盾。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人合成居委会、合成股份社未陈述意见。
经审查，本院确认原审法院查明的事实，另认定以下事实：2013年8月20日，合成股份社召开股东大会，就该股份社位于合成工业区的11.6799公顷（175.2亩）国有建设用地办理收回手续一事进行表决，到会1839名股东中1623名（88.25%）同意办理收回手续。
2014年3月26日，合成股份社（甲方）与拓建拆卸公司（乙方）签订《合同书》，约定：乙方为项目土地整理受托人，垫付资金，负责房屋及厂房搬迁补偿，拆除全部地上附着物，使土地达到当地政府规定的出让条件。土地拍卖、甲方收到土地出让款和土地整理所有资料后，甲方返还乙方垫付款项。
2014年4月21日，收购方佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心（以下简称陈村镇土地储备中心）与被收购方合成居委会、合成股份社、合成居委会资产管理办公室签订《国有土地使用权收购合同》，约定：陈村镇土地储备中心收购被收购方工业区国有土地175.2亩，与合成股份社的留用地一起公开出让、统一开发。收购款为175.2亩土地公开出让实际成交价的50%。被收购方应完成地块建筑物、附着物、设备等拆除搬迁工作，清空土地交付收购方。被收购方并应保证收购方正常使用该土地，因土地权属纠纷或非收购方原因，造成收购方不能正常使用该土地的，由被收购方负责消除妨碍。
2014年7月1日，合成股份社、合成居委会、合成居委会资产管理办公室向顺德区国土局申请收回上述11.6799公顷国有建设用地，并承诺拆除拟收回地块上的建（构）筑物。
2014年8月7日，顺德区国土局代表顺德区政府作出《关于同意收回国有建设用地的批复》（顺德建用字（2014）13号），答复陈村镇人民政府：同意收回合成居委会资产管理办公室使用的11.6799公顷国有建设用地。
本院认为：关于厂房。为了取回已租土地，出租人合成股份社自行委托拓建拆卸公司拆除承租人的厂房，终止租地合同。拓建拆卸公司取得上诉人同意后拆除厂房，是履行双方签订的《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》的民事行为，是受出租人委托的行为，时间上也早于公告收回土地的2014年8月18日，因此本案并不存在顺德区政府、顺德区国土局通过收地公告强制征收或拆除上诉人厂房一事。原审认定收地公告作出时，上诉人已不享有涉案土地的使用权利，依法不具有原告主体资格，并无不妥。
关于土地。顺德区政府批准陈村镇人民政府收回涉案11.6799公顷国有土地使用权，但该使用权属于合成股份社。上诉人只是其中部分土地的承租人，并不拥有作为物权的国有土地使用权，因此与被诉批准收地行为无法律上利害关系。
综上，原审裁定驳回起诉正确，依法应予以维持；上诉人上诉理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 彭 静
代理审判员 戴剑飞
代理审判员 方丽达
二〇一五年五月二十五日
书 记 员 邓丽华