辽宁省锦州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）辽07民再8号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：顾树军，男，1962年11月7日出生，满族，农民，住义县。
委托诉讼代理人：张梦月，系北京隆安律师事务所沈阳分所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：高国良，男，1959年4月28日出生，满族，农民，住义县。
委托诉讼代理人：李凤莲（系被申请人高国良妻子），1960年2月2日出生，汉族，农民，住义县。
委托诉讼代理人：关翠兰，女，1952年4月7日出生，满族，农民，住辽宁省义县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：义县城关满族乡高家街村民委员会，住所地义县。
法定代表人：张永丰，村委会主任。
再审申请人顾树军因与被申请人高国良、义县城关满族乡高家街村民委员会土地承包经营权纠纷一案，辽宁省义县人民法院于2015年8月10日作出（2015）义民城初字第01225号民事判决。顾树军不服，向本院提起上诉，本院于2016年9月28日作出（2016）辽07民终91号民事判决。顾树军不服，向辽宁省高级人民法院申请再审，辽宁省高级人民法院于2017年12月27日作出（2017）辽民申1788号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。再审申请人顾树军及其委托诉讼代理人张梦月、被申请人高国良的委托诉讼代理人关翠兰、李凤莲到庭参加诉讼，被申请人义县城关满族乡高家街村民委员会经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
顾树军申请再审称：高国良土地承包合同已经到期，承包经营权已经丧失，无权请求返还土地；再审申请人合法取得承包经营权，应得到法律保护。原判认定事实不清，适用法律错误，应予再审。
被申请人辩称，申请人的再审申请及事实理由无法律依据，请求法院驳回再审申请人的再审申请，维持一、二审判决。1、地不是1994种的，1994年是高国良让关翠兰种的，顾树军是1999年种的。争议地是高国良在1993年8月1日以家庭承包方式与义县城关满族乡高家街村民委员会签订的承包合同，因国家政策，国务院文件，均规定30年不变的土地承包政策，争议地高国良没有以任何方式向发包方提出退地，依据相对性原则，高国良的承包合同是有法律效力的。2、再审申请人顾树军是高家街村1组的村民我们是3组，1组有他自己的地，争议地他没有和发包方签订农业承包合同。3、自从83年分地到93年签合同之后从来没有调整过土地，也没有搞二轮延包，就土地纠纷案，村委会向法院出示没有搞二轮延包的证明不只是一份，2014年国家修外环道，占地补偿，都是兑现给了有93年合同的承包户，如四组的郑治国，艾亚山，锦州中法辽宁高法，多个案子都依法维持了一、二审的原判，可本案到了高法，不知为什么却同案不同判。请求法庭慎重合议，依法驳回再审申请人的再审申请。维护我的合法权益。
高国良向一审法院起诉请求：依法判决被告将位于义县高家街村义白路南的约0.66亩承包地返还给原告。
一审法院认定事实：原、被告均系义县城关满族乡高家街村民，1993年8月1日，原告高国良与义县城关满族乡高家街村民委员会签订了为期五年的农业承包合同，以家庭承包方式取得了五块农村土地承包经营权。其中，麦地长77.6米，宽5.7米，面积为0.66亩，四至分别为：南至孙艳华承包地，北至关翠兰承包地，西至道，东至六组土地。原告经营管理该地块至1994年，期间原告亲友经营，自1994年起，被告义县城关满族乡高家街村民委员会将争议地块交由被告顾树军经营蔬菜大棚至今。另查，1993年11月5日，中央下发《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的11号文件，规定：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”。一审法院认为，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。耕地的承包期限为三十年，承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包期限内，发包方不得收回土地，发包方已将土地承包给第三人的，承包方要求返还土地，应予支持，本案争议的地块系高国良以家庭承包方式取得，虽然其与村委会签订土地承包合同期限为五年、到期日为1995年12月31日，且到期后未续签，但是合同到期前，中央1993年11月5日下发的11号文件已经明确要求：原承包合同到期后再延长三十年不变。其后于1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》及2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》均将耕地承包期限30年列入强制性规定。可见，我国关于赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农村经济发展和农村社会稳定的基本政策、立法理念是长期、一贯的，故不能简单认定高国良家庭承包合同到期后未续签即丧失土地承包经营权。在承包期限内，村委会不得收回土地，原告高国良要求被告返还土地的主张，依法有据，应予支持。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第二十条、第二十七条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第五条、第六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、一百四十四条的规定，判决如下：被告义县城关满族乡高家街村民委员会、顾树军于本判决生效后五日内将诉争的麦田地块0.66亩（南至孙艳华承包地，北至关翠兰承包地，西至道，东至六组土地）返还给原告高国良。案件受理费100元，由被告义县城关满族乡高家街村民委员会负担。
顾树军上诉请求：撤销（2015）义民城初字第01225号民事判决，驳回被上诉人高国良的诉讼请求。事实和理由：原审判决认定事实错误，适用法律不当。一、认定事实方面有错误以及遗漏。1、上诉人取得争议地块承包经营权时间是1999年并非1994年，对此三方当事人陈述一致，原审在查明一节认定为1994年显系错误。2、被上诉人高国良是第一轮土地承包人，上诉人是第二轮土地承包人。上诉人取得争议地块承包经营权是在县、乡、村贯彻党的十五届三中全会精神的背景下，以公开方式承包的，没有签订合同的原因在于村委会，不在于上诉人，但不可改变的是上诉人与村委会就争议地块建立了农村土地承包关系，上诉人的承包经营权成立并生效。3、上诉人的承包经营权已经记载于土地登记台账，并且缴纳了各种税费，亦享有了粮食直补款等待遇，对土地进行了大量投入改造。二、适用法律错误。1、适用现行有效的法律评价生效前行为，违反法律不溯及既往原则。1993年也好，1999年也好，《农村土地承包法》并未出台，更未生效，最高院的司法解释也是针对《农村土地承包法》的适用问题。2、以1993年中央11号文件中延长承包期限的政策，不考虑承包双方意愿直接裁决承包期限延长，违背了合同关系的自愿原则以及村民自治原则，显系错误。3、裁判返还错误，上诉人取得该地块是基于村委会发包，双方是承包合同关系，上诉人已经具有涉案地块的承包经营权，即便需要返还，也需要在确认承包合同关系无效，否定上诉人的承包经营权的前提下。综上，原判认定事实错误，适用法律不当，请依法支持上诉人请求。
高国良辩称，1993年我以家庭承包方式与义县城关满族乡高家街村民委员会签订合同取得了四块土地，1999年义县城关满族乡高家街村民委员会以不交承包费为由收回其中0.66亩，在2003年多次提出要回口粮田，一直没有解决，所以提出诉讼，一审法院根据法律规定判决给我0.66亩土地，顾树军说我拒绝续签合同纯属谎言，义县城关满族乡高家街村民委员会根本没搞二轮承包，国家依法保护土地承包的稳定，根据法律规定，承包方自愿交回承包地应当提前半年以书面形式通知发包方，我的地是以家庭承包方式取得的，虽然承包期限为5年，但到期前有中央文件要求到期后再延长30年不变，义县城关满族乡高家街村民委员会没按文件执行并未续签合同，将高国良承包地收回给顾树军承包的行为是违反法律规定的，一审判决正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
义县城关满族乡高家街村民委员会未答辩。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。
上诉人顾树军向本院提交了辽宁省锦州市中级人民法院（2015）锦民终字第01115号民事判决书，拟证明同类案件已经法院生效判决确认为支持第二轮发包，对第一轮承包人要求返还土地的诉讼请求不应支持。
被上诉人高国良二审提交的辽宁省高级人民法院（2015）辽审三民申字第968号民事裁定书及辽宁省锦州市中级人民法院（2015）锦民终字第01104民事判决书，拟证明同类案件已经法院生效判决确认为不支持第二轮发包，应当支持第一轮承包人要求返还土地的诉讼请求。
对当事人二审争议的事实，本院认定如下：一审法院查明的事实属实，本院予以确认。
另查明，1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号），该通知指出，开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。······承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。
1999年1月9日，城关乡高家街村党支部与村委会下发《关于稳定和完善农村土地承包的实施细则》（经村民代表大会通过），其中细则包括：将土地承包期限再延长30年，并续签“土地承包合同”，填发《土地承包经营权证》。······1、在承包期内，经发包方同意，允许土地使用权依法转包、出租、互换、入股等，并形成合同，报村委会备案。2、对私自转卖承包田的农户，将依法追回非法所得，并按土地政策，给予加倍处罚。3、原承包户在续签、延包工作中放弃承包权的，在原承包田内的一切设施必须无条件拆除。4、承包户对合同中规定应缴纳的税金、乡统筹、村提留等必须按时缴纳，如长期拖欠，村委会有权依法收回其承包田，直到履行义务后再分给其承包田。5、凡是拒绝签合同或拒不缴纳相关费用的农户，取消其土地承包资格。
本院二审认为，1999年高家街村签订的《农业承包合同》，虽然载明将本案争议土地交给顾树军耕种，但该承包合同中并无发包方及承包方签字，也无明确约定承包期限。而高国良与村委会曾于1993年签订承包合同，在该合同到期前，中央下发文件明确要求原承包合同到期后再延长三十年不变。其后中央又于1997年出台中办发〔1997〕16号文件，指出要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。而承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。并指出了做好“小调整”工作应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。高家街村委会在进行二轮延包工作时，对土地作了大量调整，并提出如长期拖欠应缴纳税费的，村委会有权收回承包田，并规定了原承包户在续签、延包工作中放弃承包权如何处理的规定。此规定与以上文件精神中大稳定的原则不符，另外也无证据表明该村小调整报告了乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。农村土地承包，在有关法律实施前，应执行国家政策。故高家街村1999年承包土地调整行为不符合以上文件精神，其签订的《农业承包合同》也缺乏承包合同应有的形式要件，不应认定为有效，顾树军应将争议土地返还给原承包人高国良。综上所述，顾树军的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民法通则》第六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人顾树军负担。
被申请人义县城关满族乡高家街村民委员会未提交答辩意见。
本院再审中，围绕双方争议的事实，被申请人向法院提交证据如下：1.关于高家街村不开展农村承包地确权工作的情况说明复印件，其内容为“1998年高家街村对二轮土地延包做好了前期准备工作，但因为各种原因二轮延包未能完善”。2.义县城关满族乡高家街村民委员会2014年12月15日证明材料，内容为“城关满族乡高家街村在1998年二轮土地延包时因村民拖欠承包费数额较大，户数较多，故二轮延包合同未签”。据此证明高家街村未进行二轮延包续签工作。再审申请人认为此件是复印件不符合证据形式，且从证据内容看不能证明高家街村未进行二轮延包续签工作。本院认为，此两份证据均未明确表述高家街村1998年未进行二轮延包续签工作，对其证明目的合议庭不予采信。3.证人郭忠2017年6月2日证实材料，证明在1997年此地未撂荒。再审申请人不予认可，因此证据证明关翠兰承包地耕种情况，且与被申请人原一审陈述相矛盾，合议庭不予以采信。经本院审理查明，原审认定除1994年起再审申请人经营争议土地至今有误，应为1999年之外的其他事实属实，本院予以确认。
本院再审认为，本案的争议焦点是再审申请人顾树军是否应将争议的0.66亩土地返还给被申请人高国良。根据本案查明的事实及现有证据，被申请人高国良主张返还土地的依据是其与义县城关满族乡高家街村民委员会签订的农业承包合同，承包期限五年，1995年12月31日期满，由于中共中央国务院在1993年下发《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的文件，要求在原定的土地承包期限到期后，再延长三十年不变。但该政策既是为稳定土地承包关系，鼓励农民增加收入，同时也是为了提高土地生产率，要求各地可以从实际出发，在尊重农民意愿的前提下，对承包土地可以作必要的调整。高家街村委会根据中共义县县委、义县人民政府文件精神，针对当时承包土地需缴纳土地承包费而造成本村农业承包户私下转让、主动弃耕、自愿退地等情形所造成的人地矛盾突出的问题，于1999年在全村开展了第二轮土地延包续签工作，对土地进行了调整。由于本案争议的土地当时处于弃耕撂荒状态，高家街村委会亦对本案诉争土地进行了调整。顾树军与高家街村委会签订的农业承包合同承包了诉争土地，虽村委会未在合同上盖章存在瑕疵，但双方均认可村委会台账将本案争议土地列入顾树军名下，顾树军依据该承包合同交纳了土地负担，领取粮食直补款，并从1999年起对诉争土地经营管理至今，从高国良提交的证据也可以看出村委会进行第二轮土地延包的事实，高国良作为农业承包人对此情形应当知晓，但其无证据证明在第二轮土地延包合同续签期间及之后十余年间向顾树军及高家街村委会主张权利。原审判决将本案争议土地返还给高国良，无事实及法律依据，应予纠正。故对于再审申请人顾树军的再审请求，依法应予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：
一、撤销本院（2016）辽07民终91号民事判决及辽宁省义县人民法院（2015）义民城初字第01225号民事判决；
二、驳回被申请人高国良的原审诉讼请求。
一审案件受理费100元，二审案件受理费100元，合计200元，由被申请人高国良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙 涛
审 判 员 庄 晓
审 判 员 赵晓民
二〇一八年五月二十八日
法官助理 董佳什
书 记 员 聂 慧