湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）永中法行终字第156号
上诉人（原审原告）陶先其。
被上诉人（原审被告）祁阳县公安局。
法定代表人陈志标，该局局长。
委托代理人ＸＸ生，系祁阳县公安局法制办教导员（特别授权）。
委托代理人龚湘清，系祁阳县公安局潘家埠派出所副所长。
上诉人陶先其因诉被上诉人祁阳县公安局治安行政处罚及行政赔偿一案，不服祁阳县人民法院于二○一五年九月一日作出的（2015）祁行初字第8号行政判决，于2015年9月15日向祁阳县人民法院提交上诉状，本院于2015年9月21日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员陈姬担任审判长，与审判员王焕江、代理审判员万竹婷组成合议庭，代理书记员陈恒首担任法庭记录，于2015年10月9日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除被上诉人的法定代表人因事未到庭外，上诉人陶先其，被上诉人的委托代理人ＸＸ生、龚湘清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：原告陶先其及其妻子刘言秀在2014年3月1日上午9时许到达北京市，与祁阳县的杨某某等人在北京市吕村237号房间内聚集串联非正常上访。2014年3月2日上午10时许被告祁阳县公安局携北京市公安局受理外省市公安机关要求协助工作审批备案表（以下简称北京公安局协助工作审批表），在北京市公安局丰台分局朱家坟派出所配合下将陶先其等人带回。被告祁阳县公安局认为陶先其的行为严重扰乱了公共场所秩序，于2014年3月4日作出祁公（潘）决字（2014）第0362号公安行政处罚决定（以下简称《0362号处罚决定》），依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对陶先其行政拘留十日。另查明，陶先其在2014年5月21日左右曾与他人一起向法院递交过联名起诉书。
原判认为：被告祁阳县公安局作出的《0362号处罚决定》，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，原告陶先其请求撤销《0362号处罚决定》的理由不能成立。原告陶先其在2014年5月21日左右曾与他人一起向法院递交过联名起诉书，其起诉未超过法定的起诉期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陶先其的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陶先其负担。
宣判后，原审原告陶先其不服，上诉至本院，其主要上诉理由是：上诉人2014年3月1日在北京吕村住宿，被祁阳县政府工作人员接回祁阳，祁阳县公安局捏造事实，以上诉人在北京严重扰乱公共场所秩序为由，将上诉人非法拘留十日。被上诉人一审提交的14份证据均不能作为定案依据，本案无证据证明上诉人有违法行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条、《公安机关办理行政案件程序规定》第三条的规定，治安管理处罚必须以事实为依据。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零一条、第三条及《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》第二条的规定，对上诉人陶先其的行为，应不予处罚。
被上诉人祁阳县公安局答辩称：1、陶先其扰乱公共场所秩序，事实清楚，证据确实充分。2014年3月1日上午9时许，违法行为人陶先其及其妻子刘言秀到达北京市，与祁阳县杨巧健等六人在北京市吕村237号房间内聚集串联非正常上访，严重扰乱了该地区的公共场所秩序。2014年3月2日上午10时许被北京市治安管理总队查获。以上事实有受案登记表、陶先其的陈述、北京市公安局协助工作审批表、北京市公安局丰台分局朱家坟派出所的证明、陶先其等人非正常上访依法处置的函等证据证实。上诉人陶先其在全国两会特别防护期为制造影响、实现个人诉求，和他人串联到北京进行非正常上访。陶先其并非初次非正常上访，被上诉人据此认定陶先其经教育、训诫、行政处罚后仍然不思悔改，扰乱公共场所秩序，属于情节严重的情形。根据《信访条例》第十八条规定，北京天安门及中南海周边不属于国家规定的信访接待场所，陶先其在不属于国家规定的信访接待场所走访表达诉求，属非正常上访，属信访活动中的扰乱秩序的违法行为。2、被上诉人依法进行了受案、传唤、调查取证、告知、裁决、宣布、送达等程序，并充分听取了当事人的陈述，该案查处符合法定程序。3、被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚合法适当。4、此案已明显超过法律规定的起诉期限。请二审依法驳回上诉，维持原判。
经审理查明：上诉人陶先其以“祁阳县政府许诺的经济适用房被祁阳县潘市镇政府贪污；潘市镇政府没有兑现息访协议”为由，与其妻子刘言秀在2014年3月1日上午9时许到达北京市，与祁阳县的杨巧健等6人在北京市吕村237号房间内聚集串联非正常上访。2014年3月2日上午10时许被上诉人祁阳县公安局携北京市公安局协助工作审批表，在北京市公安局丰台分局朱家坟派出所配合下将陶先其等人带回。祁阳县公安局认为陶先其的行为严重扰乱了公共场所秩序，于2014年3月4日作出《0362号处罚决定》，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对陶先其行政拘留十日。陶先其不服该处罚决定，诉至法院，请求撤销《0362号处罚决定》，赔偿误工费、经济损失费、精神损失费，并赔礼道歉、恢复名誉。另查明，陶先其在2014年5月21日曾与他人一起向法院递交了联名起诉书。
认定上述事实的证据有：1、受案登记表、受案回执；2、陶先其等人的综合材料；3、行政处罚审批表；4、处罚告知笔录；5、拘留执行回执；6、家属通知书；7、北京市公安局协助工作审批表；8、北京市公安局丰台分局朱家坟派出所的证明；9、永州市驻京信访维稳劝返办公室关于陶先其等人非正常上访依法处置的函；10、权利义务告知书；11、陶先其的询问笔录等，足以认定。
本院认为：本案的争议焦点是祁阳县公安局作出的《0362号处罚决定》是否合法；上诉人陶先其的上诉理由是否成立。现具体分析如下：
一、根据《信访条例》第二条、第十六条、第十八条、第二十条规定，公民、法人或者其他组织有权采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，扰乱社会公共秩序和信访秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等行为均属非正常上访。陶先其反映经济适用房、息访协议落实问题，应按逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织所指定的接待场所提出诉求。陶先其并未提供证据证实其按《信访条例》依法、依规逐级反映信访事项。陶先其采取走访形式，为制造影响，实现个人诉求，在全国两会（全国重要会议）特别防护期，以越级形态在北京吕村237号房间内聚集串联非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序和信访秩序。
二、被上诉人祁阳县公安局在法定职权范围内作出的《0362号处罚决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，依法应予维持。2014年3月1日，陶先其与其妻子刘言秀因与他人在北京聚集串联非正常上访，被北京市治安管理总队查获。有永州市驻京信访维稳劝返办公室关于陶先其等人非正常上访依法处置的函、北京市公安局协助工作审批表、北京市公安局丰台分局朱家坟派出所的证明、陶先其的陈述等系列证据证实，足以认定陶先其到北京聚集串联非正常上访的行为违法，扰乱了公共场所秩序，被上诉人祁阳县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项作出的《0362号处罚决定》合法适当。上诉人陶先其称“上诉人只是投宿在北京吕村，没扰乱公共场所秩序，更没有违法行为，《0362号处罚决定》无事实依据及证据”的上诉理由，与查明的客观事实不符，本院不予采信。
综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决驳回陶先其的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陶先其承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 王焕江
代理审判员 万竹婷
二〇一五年十月十六日
代理书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。