河南省济源中级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫96行终26号上诉人（一审被告）孟州市国土资源局。住所地：孟州市西河雍大街***号。法定代表人闫庆利，局长。委托代理人杨海平，该局工作人员。委托代理人刘鹏博，河南承通律师事务所律师。被上诉人（一审原告）宁长有，男，1962年10月18日出生，住孟州市。委托代理人刘中伟，河南伟兴律师事务所律师。委托代理人宁长喜，男，1974年4月25日出生，住孟州市。孟州市国土资源局（以下称孟州国资局）因与宁长有土地行政处罚一案，不服济源市人民法院（2016）豫9001行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孟州国资局委托代理人杨海平、刘鹏博，被上诉人宁长有及其委托代理人刘中伟、宁长喜，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定：1988年6月28日，孟县（即现在的孟州市）人民政府为孟县城关乡三道沟村（现为孟州市会昌办事处三道沟村）村民宁长有颁发了编号为0012356的宅基地使用证。上面记载：座落为座北向南；四至为：东为集体，西为高金明和张秀荣，南为路，北为付来荣；面积为：左长和右长均为23米，前宽和后宽均为10.4米，合计为241平方米或零亩叁分陆厘壹毫。2014年12月12日，孟州市会昌办事处三道沟村村民委员会（以下简称三道沟村委）因决定从村内主干道向东修一条出村道路，需拆除宁长喜宅院的街房，而与宁长喜协商达成了宅基地调整协议，约定：宁长喜自协议签订之日起十日内拆除自家宅院的街房，村委不予拆迁经济补偿；村委同意将宁长喜宅基地向东扩，东界扩至会昌路建筑红线，南界退至高金明宅院南界齐，西界以高金明、张秀荣的东界为界，北界以与付来荣的原界为界，北界按原宅基地北界向东延顺至建筑红线；高金明宅院南界以南宁长喜老宅基地供村里修路使用，余下宅基地仍归宅长喜本人所有，宁长喜老宅基地以东至会昌路建筑红线的土地使用权归宁长喜所有，在宅基地确权换证时，办予宁长喜名下；村委负责做好有关部门的协调工作，以保证宁长喜在不突破会昌路建筑红线的前提下能够建房和得到宅基地使用证。宁长有在诉讼中称，该协议所涉及的宅基地是其的，宁长喜是其同胞弟弟，是受其委托代表其签订的。2016年1月6日，宁长有开始在三道沟村委为其调整后的宅基地上建设房屋。2016年1月8日，孟州国资局在巡查中，发现宁长有存在超批准面积建住宅的问题，开始立案查处。同日，孟州国资局对宁长有作出孟国土责停字[2016]007号责令停止违法行为通知书，认定宁长有2016年1月6日在会昌路三道沟村段西侧土地上超批准面积225.55平方米（折合0.34亩）建住宅的行为，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款第（四）项的规定，责令宁长有立即停止上述违法行为，听候处理。但宁长有并没有停止建房行为而继续建设，现已完成房屋主体结构的建设。2016年4月26日，孟州国资局对宁长有建住宅的土地进行了现场勘测。勘测情况为：该宗地位于会昌路三道沟村段西侧，坐西向东，东西宽19.95米（自西向东分别是原宅基地10.4米、村集体土地3米、储备土地6.55米），南北长20.2米，房屋面积共402.99平方米，原宅基地面积210.08平方米，村集体土地面积60.6平方米，收储土地面积132.31平方米，此外，东侧挑檐面积30.3平方米，南侧挑檐面积29.925平方米（东挑檐和南挑檐结合部呈圆弧形状，未计算面积）。2016年4月26日，孟州国资局作出国土资源违法案件占地类型及规划认定证明书，内容为：会昌办三道沟村村民宁长有在会昌路三道沟村段西侧超批准面积建住宅，超占面积253.14平方米，根据会昌办土地利用总体规划（2010-2020年）图显示，所占用的土地162.61平方米为其他耕地、90.53平方米为其他土地；经对照会昌办土地利用总体规划（2010-2020年）图，该宗地符合土地利用总体规划。2016年4月28日，孟州国资局对宁长有作出孟国土资罚听告字[2016]007号行政处罚听证告知书，告知宁长有其局将对其进行行政处罚的事实、理由、依据以及其依法享有的要求举行听证的权利。同日，宁长有提出听证申请。2016年5月10日，孟州国资局召集宁长有及其委托代理人举行了听证会。宁长有在听证中陈述，建房之前，三道沟村委会与其签订协议，同意把那块土地调整给其使用，其是在村委会同意的基础上建房的，应该得到国土资源部门的认可，并提供了其胞弟宁长喜以自己的名义与三道沟村委会2014年12月12日签订的宅基地调整协议，同时还对孟州国资局之前的现场勘测情况以其没有签字且无见证人为由而不予认可。听证之后，2016年5月13日，孟州国资局在见证人的见证下再次进行了现场勘验，勘测情况为：该宗地位于会昌路三道沟村段西侧，东西宽19.95米（自西向东分别是原宅基地10.4米、原村路3米、收储土地6.55米），南北长20.2米，东侧挑檐宽1.5米，南侧挑檐宽1.5米。2016年5月23日，孟州国资局对宁长有作出孟国土资罚先告字[2016]007号行政处罚事先告知书，告知宁长有其局将对其进行行政处罚的事实、理由、依据以及其依法享有的陈述和申辩权利。2016年5月27日，孟州国资局对宁长有作出孟国土资罚字[2016]007号行政处罚决定书，认定宁长有未经县级以上人民政府批准，擅自于2016年1月6日在会昌路三道沟村段西侧土地上，有超批准面积253.14平方米（折合0.38亩土地，其中一般耕地162.61平方米、其他土地90.53平方米）建住宅的违法行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条和第七十七条的规定，参照《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》，宁长有的违法行为等次为轻微违法行为，处罚标准为其他耕地每平方米处以10元罚款、其他土地每平方米处以3元罚款；根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《河南省实施办法》第六十六条之规定，决定：1、责令15日内退还非法占用的253.14平方米土地；2、没收在非法占用的253.14平方米土地上新建的房屋和其他设施；3、对非法占用的162.61平方米其他耕地每平方米处以10元罚款，计1626.10元，对非法占用的90.53平方米其他土地每平方米处以3元罚款，计271.59元，共计1897.69元。该行政处罚决定书于2016年5月27日送达宁长有。一审法院认为：宁长有1988年6月28日经孟县人民政府批准在孟州市会昌办事处三道沟村获得了宅基地，左（即西界）长和右（即东界）长均为23米，前（即南界）宽和后（即北界）宽均为10.4米，面积应为241.28平方米（宅基地使用证上记载的面积为241平方米，不准确）。而宁长有在建房时实际所占用的土地，东西宽为19.95米，南北长为20.2米，面积达402.99平方米，且所建房屋的东侧和南侧均有挑檐，东侧挑檐宽1.5米，按南北长20.2米计算，面积为30.3平方米，南侧挑檐宽1.5米，按东西长19.95米计算，面积为29.93平方米（按小数点后边的数字取两位计算），挑檐面积按照规定视为占地面积，其建房占地面积共达463.22平方米（该面积不含东挑檐和南挑檐结合部的面积，因孟州国资局在认定宁长有的超面积数量时未予计算，本院也不予计算）。很显然，宁长有建房所占用的土地，不仅边长与其经批准的宅基地的边长不一致，而且面积也远远超出了其经批准的宅基地的面积。孟州国资局认定宁长有存在超批准面积建住宅的违法行为，并无不当。但是，宁长有经过批准的宅基地的面积为241.28平方米，建房占地面积为463.22平方米，超过批准的面积为221.94平方米，并非253.14平方米。孟州国资局在认定所超出批准的面积数量时，没有考虑到宁长有经过批准的宅基地中有一部分已因村里修路而被占用，应当予以调整补足的合理因素，径直以宁长有建房所使用的土地不在其原来经批准的四至范围内的部分作为其超出批准的面积数量，是不当的。三道沟村委因村里修路占用宁长有的宅基地而给宁长有调整宅基地，合情合理，但调整后的宅基地的面积应当与经批准的面积相当，并应及时报批准部门备案。如果调整后的宅基地面积超出了原批准的面积，则超出部分应当经县级以上人民政府批准，否则无效。三道沟村委给宁长有调整的虽不在原批准的四至范围内但未超出原批准的面积范围内的那一部分宅基地，虽未经县级以上人民政府备案，属不合法用地，但可采取补救措施予以解决，不属超批准面积的用地。故此，孟州国资局作出的行政处罚决定，认定事实存在错误，属于主要证据不足，应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，该院判决：撤销被告孟州市国土资源局2016年5月27日作出的孟国土资罚字[2016]007号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告孟州市国土资源局负担。上诉人孟州国资局不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决、改判驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由：1、一审法院认定宁长有超批准面积为221.94平方米，计算方法错误。不能以实际建房占用面积减去宅基地使用证登记的面积来计算，并且三道沟村委调整给宁长有的土地，未经过政府批准，不能视为合法用地。2、三道沟村委给宁长有调整宅基地没有法律依据。宁长有的宅基地被占用后，仍然不低于河南省规定的每户134平方米的标准，一审法院认为超出原批准面积的那一部分宅基地，“虽未经县级以上人民政府备案，属不合法用地，但可采取补救措施予以解决，不属于超批准面积的用地”，该理由自相矛盾。被上诉人宁长有辩称，其老宅基地因村里修路被部分占用，房屋也被拆除，村委与其签订了宅基地调整协议，村委作为集体组织，有权对宅基地进行调整和管理，因此，其占用土地是合法的。本院认为：查处土地违法案件，必须以事实为根据，以法律为准绳，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、适用法律法规正确。孟州国资局作出的孟国土资罚字[2016]007号行政处罚决定，认定土地违法的性质为非法建住宅，却以非法占用土地为由进行处罚；对超批准宅基地面积的计算，未提供相应的法律法规依据；罚款事项所适用的法律依据没有援引相应的具体条款。因此，本院认为，孟国土资罚字[2016]007号处罚决定,事实不清、证据不足、定性不准、适用法律错误，一审法院判决予以撤销并无不当，但一审法院对超批准宅基地面积的计算方法，缺乏法律依据，也有司法权干预行政裁量权之嫌，应予更正。综上，孟州国资局的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉、维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孟州市国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  翟宏伟审 判 员  任秀娥代理审判员  刘生亮二〇一六年十一月三十日书 记 员  李 方