江西省莲花县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）赣0321刑初80号
公诉机关江西省莲花县人民检察院。
被告人李某开，男。因涉嫌犯玩忽职守罪，2016年1月25日被莲花县人民检察院决定取保候审，同年8月26日经本院决定取保候审。现在家。
辩护人李倩，江西博韬律师事务所律师。
被告人李某，男。2010年11月17日因犯贪污罪被本院判处免予刑事处罚。因涉嫌犯玩忽职守罪，2016年1月25日被莲花县人民检察院决定取保候审，同年8月26日经本院决定取保候审。现在家。
辩护人谢卉，江西博韬律师事务所律师。
江西省莲花县人民检察院以莲检公诉刑诉[2016]78号起诉书指控被告人李某开、李某犯玩忽职守罪，于2016年8月26日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年9月9日公开开庭审理了本案。莲花县人民检察院指派检察员陈武生出庭支持公诉。被告人李某开及其辩护人李倩、被告人李某及其辩护人谢卉等到庭参加诉讼。期间依公诉机关的建议延期审理一次。现已审理终结。
莲花县人民检察院指控：被告人李某开时任莲花县国土资源局监察大队负责人，被告人李某时任莲花县国土资源局监察大队打非中队中队长，国土资源监察大队及其打非中队负有开展国土资源动态巡查、打击非法开采等职责。2013年11月份开始，贺某平、贺某仔、余某辉、彭某南未办理采矿许可证，擅自在莲花县荷塘乡文塘村文塘背山场合伙采挖“硅砂岩”矿，监察大队及其打非中队一直未对该非法采矿行为开展巡查。2014年3月份，县国土资源局办公室接到有关荷塘乡文塘背山场非法采矿的举报，并把举报情况转告被告人李某开，李某开安排被告人李某去查看非法采矿情况，但李某因下雨没有到实地查看。2014年4月2日，被告人李某等人去文塘村处理一起非法占有土地案件路过文塘背山场时，看到该山场有人在采矿，李某等人当时口头制止了开采行为，对现场进行了拍照，并在返回单位的时候将一份“打非告知单”放在了荷塘乡党政办公室。回到单位后，被告人李某口头向被告人李某开作了汇报，并在制作“国土资源执法巡查一周情况”的书面报告时，把荷塘乡文塘背山场非法开采的事情写进报告呈报给了李某开。之后，被告人李某开和李某没有采取任何措施对该起非法采矿行为进行打击，非法开采行为一直在持续。
直到2014年8月7日，文塘背非法采矿场在将矿石装到运输货车的过程中，车上的矿石滚落将装运硅砂岩的货车司机贺某星砸伤，经抢救无效死亡，莲花县公安局介入调查，才使该起非法采矿行为停止。
经核实，2013年11月份至2014年8月份，贺某平、贺某仔、余某辉、彭某南在文塘背山场非法采挖“硅砂岩”矿6.2万吨，造成矿产资源破坏价值124万元。
针对上述指控，公诉机关出示、宣读了书证、证人证言、被告人供述和辩解等证据。据此，公诉机关认为被告人李某开、李某作为国家机关工作人员，不正确履行其职责，造成国家矿产资源和人民生命遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定,犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。两被告人系自首，可从轻或减轻处罚。被告人李某有前科，可酌情从重处罚。据此，提请本院依法判处。
被告人李某开对起诉书指控的犯罪事实无异议，当庭自愿认罪，请求对其从轻处理。其辩护人李倩认为：被告人李某开的行为不构成玩忽职守罪，请求法院对李某开作出无罪宣告。理由如下：1、国土资源局的打非办，不是经过法定创设程序创设的常设机构，只是国土资源局的内设临时机构，其职责依据是莲花县政府的文件，进行定期与不定期巡查和统计，发现非法开采，应当立即制止并通知当地乡镇人民政府。公诉机关在庭审中没有举证证明被告人李某开是否具备法定应履行的职责。2、李某开积极履行了工作职责，不存在刑法意义上的失职。3、本案涉及的矿山事故导致一人死亡的后果，与两被告人的行为不存在刑法意义上的因果关系。4、李某开即使在工作过程有瑕疵，也只应定性为失误，非玩忽职守。
被告人李某对起诉书指控的犯罪事实无异议，当庭自愿认罪，请求对其从轻处理。其辩护人谢卉认为：被告人李某的行为不构成玩忽职守罪，理由与辩护人李倩的意见一致。
经本院审理查明：莲花县国土资源局监察大队及其打非中队负有经常开展动态巡查，及时发现和制止土地、矿产违法行为，负责县局管辖的各类土地、矿产违法案件的调查、取证工作，提出立案、处理意见等职责。文塘背山场属二级巡查区域，每半个月应当至少巡查一次。县国土资源局对发现的非法开采行为，应做好调查取证工作，建立非法开采案卷。国土资源违法案件办理人应当及时制作公文处理单，并提出拟办意见报部门负责人审核，符合立案条件的，填写《国土资源违法案件立案呈批表》经执法监察机构负责人审核后，报本级主管部门领导审批。被告人李某开、李某均系莲花县国土资源局监察大队工作人员，其中李某开时任负责人，负责全面工作。李某时任监察大队打非中队（一中队）中队长，负责全县的打非全面巡查及统计工作，一中队负责荷塘和坊楼中心所辖区的土地及打非巡查工作。
2013年11月份开始，贺某平、贺某仔、余某辉、彭某南未办理采矿许可证，擅自在莲花县荷塘乡文塘村文塘背山场合伙采挖“硅砂岩”矿。监察大队及其打非中队一直未对该非法采矿行为开展巡查。2014年3月份，县国土资源局办公室接到有关荷塘乡文塘背山场非法采矿的举报，并把该情况转告李某开，李某开安排李某去实地查看，因下雨，李某没有到实地查看。2014年4月2日，李某等人去文塘村处理一起非法占有土地案件时路过文塘背山场，看到该山场有人在采矿，李某等人当场口头制止了开采行为，对现场进行了拍照，并将一份“打非告知单”放在荷塘乡党政办公室。回到单位后，李某向李某开作了口头汇报，并将荷塘乡文塘背山场非法开采一事写进“国土资源执法巡查一周情况”给监察大队办公室。之后，李某开和李某未采取措施对该起非法采矿行为进行打击，非法开采行为一直在持续。
2014年8月7日，文塘背山场非法采矿、运输过程中，已装进货车里的硅砂岩矿石滚落，致死货车司机贺某星，莲花县公安局介入调查，该山场停止采矿。
经核实，2013年11月份至2014年8月份，贺某平、贺某仔、余某辉、彭某南在文塘背山场非法采挖“硅砂岩”矿6.2万吨，造成矿产资源破坏价值124万元。
另查明，1、被告人李某开、李某接到检察机关让其到反渎局接受询问的电话通知后，主动到该局交代主要犯罪事实。2、2010年11月17日李某因犯贪污罪被本院判处免予刑事处罚。
上述事实，有经庭审举证、质证的下列证据证实：
事业单位法人设立登记（备案）申请书、事业单位法人年度检验报告书、莲花县人民政府办公室抄告单莲府办抄字[2008]40号（侦查卷卷三p121-130），证实莲花县国土资源局土地监察大队为事业单位法人，2008年升格为副科级机构，隶属县国土资源局管理。职责包括经常开展动态巡查，及时发现和制止土地、矿产违法行为，负责县局管辖的各类土地、矿产违法案件的调查、取证工作，提出立案、处理意见等。
（2）莲国土资党发[2011]12号文件、莲国土资党发[2015]5号文件、聘用干部登记表、江西省机关事业单位定级工资审批表两份、2006年工资制度改革后工资变动审批表两份、复员干部、退伍义务兵、转业志愿兵安排工作审批表、人口信息查询信息两份，证实被告人李某开出生于1977年2月5日，为莲花县国土资源局事业编制干部，2011年7月份起任莲花县国土资源局国土资源监察大队负责人，2015年4月份起任监察大队副大队长、打非办主任。被告人李某出生于1975年11月29日，为莲花县国土资源局监察大队事业编制干部，2015年4月份起任打非办副主任。
（3）莲花县人民政府办公室莲府办字[2011]102号、莲花县人民政府莲府字[2013]11号、莲花县人民政府办公室莲府办字[2013]63号、莲花县人民政府办公室莲府办发[2010]18号、萍乡市人民政府办公室文件萍府办字[2013]7号、萍乡市人民政府办公室萍府办字[2011]175号、莲花县国土局提供的2014年莲花县国土资源监察大队人员分工安排、会议记录、国土资源监察大队2013和2014年工作总结，证实：萍乡市政府和莲花县政府制定了整顿矿产资源开采秩序打击非法开采工作实施方案、打击非法开采责任追究办法、打击非法开采工作管理办法、莲花县国土资源局主要内设机构职责。明确规定：县国土资源局对发现的非法开采行为，应做好调查取证工作，建立非法开采案卷。国土资源违法案件办理人应当及时制作公文处理单，并提出拟办意见报部门负责人审核，符合立案条件的，填写《国土资源违法案件立案呈批表》经执法监察机构负责人审核后，报本级主管部门领导审批。县国土资源局管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。监察大队负责打击土地和矿产非法行为，被告人李某开作为国土资源监察大队负责人，负责全面工作，被告人李某作为打非中队中队长，负责全县的打非全面巡查、统计工作，其所在一中队负责坊楼和荷塘中心所辖区的土地及打非巡查工作。
（4）莲花县国土资源局文件莲国土资发[2009]37号文件，证实莲花县国土资源局根据国土资源部的有关规定，制定了《莲花县国土资源执法监察动态巡查责任制度》，明确了巡查的主体是县国土资源局执法监察机构及乡镇国土资源所，巡查分为一级和二级巡查区域，公路干线两侧等区域为一级巡查区域，县局主要对辖区的国土资源管理进行全面巡查，对一级巡查区域进行重点巡查，县局对辖区内的一级巡查区每个星期应当至少巡查一次，二级巡查区每半个月应当至少巡查一次。
（5）(2015)莲刑初字第136号刑事判决书，证实2013年9月至2014年8月，彭某南、余某辉、贺某平、贺某仔在未办理采矿许可证的情况下，擅自在莲花县荷塘乡文塘村文塘背山场采挖“硅砂岩”共6.2万吨，经鉴定，造成矿产资源破坏价值为124万元。
（6）打非告知单、被告人李某提供的文塘露天非法开采现场照片6张、国土资源执法巡查一周情况两份,证实2014年4月2日，被告人李某在巡查中发现了荷塘乡文塘村有一处露天非法开采点正在开采，放了一份打非告知单在荷塘乡政府。4月4日李某将发现文塘村非法开采情况写进了“国土资源执法巡查一周情况”。
（7）被告人李某开、李某提交的错误认识书，证实两名被告人认识到了自己对工作的过失，并有改正的决心。
（8）（2010)莲刑初字第106号、莲花县公安局出具的证明，证实被告人李某开未发现犯罪前科，被告人李某2010年11月17日因犯贪污罪被本院判处免予刑事处罚。
（9）莲花县人民检察院反渎局出具的归案情况说明，证实被告人李某开、李某系由反渎局电话通知其到反渎局询问案情，之后主动到该局交代犯罪事实。
（10）证人贺某（荷塘乡安全办干部）的证言，证实2014年3月份左右，我们的分管副乡长万卫星组织我们打非办到文塘村文塘背采矿处现场检查，当时山场没有人，但是有开采的痕迹，我们没有找到当事人就回乡里了。
（11）证人李某峰（国土资源局分管副局长）的证言，证实：2014年2月起我分管监察大队和卫片办，李某开任监察大队负责人，李某任中队长，该中队负责巡查南岭、荷塘、坊楼、高洲、六市共五个乡镇的执法巡查。在我任副局长分管监察大队之前，局里就制定了相应的巡查制度，我分管之后没有进行重新安排和制定。
（12）证人陈某传（监察大队办公室主任）的证言，证实监察大队的职责就是打击全县非法矿井，查处全县的违法用地。2013年李某开任大队长，李某任打非中队长，该中队负责打击全县的非法开采和非法矿井。2014年李某开还是任大队长，李某的中队负责南岭、六市、荷塘、坊楼、高洲五个乡镇的打非工作。我收到过2014年4月4日、9月19日两份“国土资源执法巡查一周情况”，我交给李某开看过后就盖了打非办的公章，然后层报副局长、局长、分管副县长。
（13）证人邓某元（荷塘乡国土资源中心所所长）的证言，证实2014年4月2日，我和李某到荷塘乡文塘村办理一起违法占地的案子时，看到有人在文塘的山场上挖泥，但当时不清楚是不是属于非法开采矿产资源，我们就要求他们停止开采并拍了照，后我们送告知单给荷塘乡政府，一名干部以山场不属于荷塘乡管辖为由拒接告知单，我们注明拒接情况并将告知单放在乡政府的办公室里。2014年9月份，我再去巡查了一次，现场没有人开采，期间没有去巡查了。该非法开采点在荷塘乡庙下村文塘村的公路旁边，这条路过文塘通往神泉乡的棋盘山村。
（14）证人彭某（荷塘乡安全办主任）的证言，证实2013年年底，彭再开带我去过一次文塘村非法开采的地方，当时我们没有发现开采的人和机器，只是发现有挖土的痕迹。
（15）证人李某科的证言，证实我们国土资源局是由国土资源监察大队负责打击土地和矿产违法行为，我曾经通过会议的形式安排由监察大队负责打击土地和矿产非法行为。
（16）证人贺某文（时任文塘村村主任）的证言，证实2013年下半年的一天，升坊镇浯塘村的一个姓彭的人找到我说想在我们村的“叶家屋”附近的山场挖沙土，我说这个山场是神泉乡谭坊村的，不是我们村里的，他们就走了。之后他们就在山场上挖沙土了，还叫上了我们村的三个人一起开采，一直开采到2014年8月份死了一个人之后。
（17）证人赖某恩、贺某平、周某和、贺某鹏、周某玉、贺某仔的证言，证实司机贺某星2014年8月7日下午14时许在文塘村文塘背砂石场被石头砸死。
（18）被告人李某开的供述与辩解，供述：2012年3月份左右，我被任命为国土资源监察大队的负责人，2015年4月份改任国土资源监察大队副大队长兼局打非办主任至今。国土资源监察大队的职责是巡查、督办和查处国土资源违法行为。我在文塘背山场非法开采一事中没有进行立案查处，打击非法开采没有到位。监察大队的打击非法开采工作主要由李某负责，2013年他是中队长，该中队负责全县的打击非法开采工作，2014年监察大队分四个中队，四个中队都有巡查职责，但是其他三个中队发现有非法开采行为后，就会集中交到李某的中队处理，因为李某这个中队一直是以“打非”为主，李某所在的一中队队长就是李某。
国土局制定了动态巡查制度，监察大队一直按局里的规定操作，没有另外再建立巡查制度，局里制定的制度就是[2009]37号关于印发《莲花县国土资源执法监察动态巡查责任制度》等八项制度的通知》，我们监察大队根据局里的文件划分了责任区，但文件要求的巡查力度我们做不到。荷塘乡文塘村文塘背山场，属二级巡查区域，我只叫李某他们去过一次，过问了这个事几次，李某跟我汇报的时候说没有找到人，机械设备也不在。根据文件规定，巡查中发现了存在非法采矿行为，如果矿主在现场，我们会询问矿主并制作询问笔录，向矿主下发《责令停止国土资源违法行为通知书》，并把巡查的情况通知矿场所在的乡政府要求乡政府进行打击，整理好相关笔录后就要对该非法开采行为进行立案调查。如果构成犯罪就移送公安机关，如果不构成犯罪就作出相应的行政处罚。立案调查可以由我通知打非中队的人进行调查，也可以由打非中队的人整理好材料向我汇报后，由我决定让他们进行调查。
2014年3月份，办公室通知我说荷塘乡文塘村有人在非法开采，我安排李某去落实，后李某跟我说山上下雨，车子上不去。2014年4月10日左右，李某跟我汇报说发现了非法采矿行为，他当场口头制止了，并下发了《告知单》给荷塘乡，打了电话给神泉乡分管打非工作的人员，神泉乡说文塘背山场不是他们乡里的，是荷塘乡的，之后我就没有过问了，没有安排李某进行立案查处，也没有安排人员再去巡查。监察大队有立案查处非法开采行为和督促乡政府去打击非法开采行为的职责，但是当时局里有领导打招呼说文塘背山场非法开采的老板正在办理采矿证，我听到后就知道这个人可能是在说情，我碍于情面就没有那么积极地去工作了，但是主要还是由于我个人的原因。文塘背山场属于神泉乡的插花山，按照规定，露天开采的，非法采矿行为地位于哪个乡镇的辖区内就由哪个乡镇人民政府进行打击，从行政区划上来说，文塘背山场属于荷塘乡政府的辖区内，荷塘乡政府是打击非法采矿第一责任主体。
（20）被告人李某的供述与辩解，供述：我于2003年在国土局监察大队工作至今，2010年至2015年4月任监察大队打非中队也就是一中队的中队长，2015年5月任莲花县国土局监察大队下设的“打击非法开采领导小组办公室”副主任。监察大队有巡查、报告、立案、打击国土资源违法行为，以及督促乡镇机关对非法生产进行打击等职责。打非中队2013年的职责是对全县非法开采行为进行巡查、报告、立案、打击，以及督促乡镇机关对非法开采进行打击等，2014年主要是对坊楼、南岭、六市、高洲、荷塘五个乡镇的非法开采和土地违法行为进行巡查、报告、督促乡镇政府进行查处。
2014年4月2日中午，我和荷塘国土所的人一起去文塘村巡查农户占田建房的时候发现了有人在文塘背山场非法开采，我当时就叫在场的人停止开采，接着我打电话给荷塘乡分管打非的领导万卫星，他说非法开采的地点是是神泉乡的地方，不属于荷塘乡管，我就打电话给神泉乡的分管领导肖某雄，他说不知道这个事，之后我们就到文塘村去查处土地违法行为去了。当天我们回县城路过荷塘乡政府的时候，我发了一份“告知单”给荷塘乡政府，因为我觉得这个非法开采的地方属于荷塘乡政府管辖范围之内，当时荷塘乡党政办有个男的在场他拒绝签收，我就把“告知单”留置在党政办公室。回到国土局后，我向李某开口头做了汇报，并且把情况写进“国土资源执法巡查一周情况”，通过监察大队办公室，层报分管副局长、局长、分管副县长。之后就没有再过问了。按规定发现了非法开采就要立案进行调查，巡查后由我书面报告给李某开，由李某开决定是否制作立案呈批表，但是在发现文塘背山场非法开采后，我没有书面报告李某开，就是口头汇报了，他没有要求我立案，我也没有主动提出立案。文塘背这个地方不是重点矿区，我们很少到那里去巡查。我们认为挖泥的行为也是非法开采，但没有打击的意识，认为危害性不大，所以荷塘乡的工作人员认为山场属于神泉乡时，我们没有采取进一步的措施。
按有关规定，我们中队在管辖的区域之内每周巡查一次，巡查路线主要是矿区和非法开采点，不通车的地方就步行巡查，能通车的地方我们都开车巡查到了。根据相关制度，我们应该每个星期至少巡查一次一级区域，每半个月至少巡查一次二级区城，文塘背山场是二级巡查区域。在文塘背山场非法开采的处理过程中，我们有三个违反规定的地方：一是没有严格按照规定的时间和区域进行巡查。二是发现非法开采后没有及时调查查明情况，呈报上级立案处理。三是告知乡政府的程序不规范，致使荷塘乡政府没有及时处理这个非法开采行为。
本院认为，被告人李某开、李某分别作为莲花县国土资源局监察大队的负责人、打非中队中队长，负有经常巡查和及时制止矿产违法行为，对县局管辖的各类矿产违法案件进行调查、取证，提出立案、处理意见等职责。本案中，两被告人未按照规定对文塘背山场非法采矿情况开展巡查及有效制止，亦未进行调查、取证，未提出立案、处理意见，导致贺某平、贺某仔、余某辉、彭某南在文塘背山场非法采矿行为从2013年11月份持续至2014年8月份，造成矿产资源破坏价值达124万元，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为构成玩忽职守罪，依法应处三年以下有期徒刑或者拘役。公诉机关指控的罪名成立。两被告人在接到检察机关的电话后均能主动到案接受调查，系自动投案，归案后均能如实供述自己的主要犯罪事实，均系自首，依法可以从轻或者减轻处罚，情节较轻的，可以免于处罚。被告人李某有犯罪前科，可酌情从重处罚。本案中，被告人李某开作为监察大队的负责人，在李某向其汇报文塘背山场存在非法采矿情况后，未组织对该情况进行有效制止及立案调查，导致矿产资源继续遭到破坏，其责任较李某大，对李某的量刑可比照李某开从轻处罚。鉴于本案文塘背山场非法采矿行为致使矿产资源遭受破坏并非由两被告人的行为直接造成的，根据本案被告人的犯罪事实、情节及悔罪表现，可对两被告人免于处罚。
文塘背山场非法采矿过程中货车司机贺某星的死亡与两被告人的行为不存在刑法上的直接因果关系，公诉人关于两被告人玩忽职守行为造成人民生命重大损失的指控，不予支持。两被告人的辩护人关于被告人李某开、李某的行为不构成玩忽职守罪，请求法院对李某开、李某作出无罪宣告的意见，与事实和法律不相符，不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条及《最高人民法院、最高人民检察院<关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）>》第一条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下:
一、被告人李某开犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人李某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向江西省萍乡市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，须提交上诉状正本一份，副本三份。
审判长 贺海平
审判员 贺文娟
审判员 颜小艳
二〇一七年一月二十四日
书记员 欧阳丹