福建省福安市人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）安民初字第5224号
原告郭润康，男，1951年9月11日出生，汉族，福建省福安市人，中国人民解放军南京军区空军后勤部退休职工，户籍地江苏省南京市秦淮区，住江苏省南京市秦淮区。
原告郭赛容，女，1954年5月3日出生，汉族，福建省福安市人，农民，住福安市。
原告郭铃坤，男，1959年9月14日出生，汉族，福建省福安市人，户籍地福安市，住安徽省六安市。
原告郭赛菊，女，1963年8月13日出生，汉族，福建省福安市人，农民，住福安市。
原告郭树华，男，1966年2月15日出生，汉族，福建省福安市人，农民，住福安市。
原告郭华，男，1969年6月20日出生，汉族，福建省福安市人，农民，户籍地福安市，住福安市。
原告郭振华，男，1972年5月13日出生，汉族，福建省福安市人，农民，户籍地福安市，住福安市。
原告李惠华，女，1961年8月5日出生，汉族，福建省福安市人，农民，户籍地福安市，住福安市。
原告郭龙仔，男，1988年5月1日出生，汉族，福建省福安市人，农民，户籍地福安市，住福安市。
原告郭龙，男，1989年5月1日出生，汉族，福建省福安市人，农民，住福安市。
以上十原告共同委托代理人陈树生，福建正联律师事务所律师。
以上十原告共同委托代理人吴远方，福建正联律师事务所律师。
被告福安市城西水电站，住所地福安市坂中乡松潭街。
法定代表人陈锦辉，站长。
委托代理人杨惠森，福建人文律师事务所律师。
委托代理人郭海强，福建人文律师事务所律师。
被告福安市坂中畲族乡松潭居民委员会，住所地福安市坂中畲族乡松潭村。
法定代表人施石忠，主任。
原告郭润康、郭赛容、郭铃坤、郭赛菊、郭树华、郭华、郭振华、李惠华、郭龙仔、郭龙与被告福安市城西水电站宅基地使用权纠纷一案，本院于2014年11月10日受理后，依法组成合议庭，根据被告福安市城西水电站申请，依法追加福安市坂中畲族乡松潭居民委员会为本案共同被告，于2015年5月8日公开开庭进行了审理。原告郭润康、郭铃坤、郭华、郭振华、李惠华、郭龙仔及其委托代理人陈树生、吴远方、被告福安市城西水电站的委托代理人杨惠森到庭参加诉讼。被告福安市坂中畲族乡松潭居民委员会经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告郭润康、郭赛容、郭铃坤、郭赛菊、郭树华、郭华、郭振华、李惠华、郭龙仔、郭龙诉称，原告郭润康、郭铃坤的父亲郭成木与母亲李翠云生前育有四子二女，分别为：长子郭润生（已故）、次子郭润康、三子郭裕康（已故）、四子郭铃坤、长女郭赛容、次女郭赛菊。郭润生与蔡端莲夫妇生前育有三子一女，分别为长子郭树华、次子郭华、三子郭振华、女儿郭韩芳（未声明放弃诉权）。郭裕ＸＸ前与妻子李惠华育有两子，分别为：长子郭龙仔、次子郭龙。郭成木生前建有土木结构房屋二间及宅基地，面积计约220平方米，坐落于福安市坂中乡松潭街，房屋的四至为：东至路，西至墙座，南至ＸＸ招，北至朱杞头。1952年2月，由当时福安县人民政府颁发“安劳字第0146号”《土地房产所有证》予以登记确权。1979年下半年，该房屋不幸因失火被毁，之后，各原告举家陆续迁出旧宅，长期外出打工未回。2013年间，原告为回来安度晚年准备建房时，发现被告福安市城西水电站已侵占原告约90平方米的宅基地建办公场所。原告准备对剩余130平方米宅基地建房时，被告福安市城西水电站以该宅基地属其使用为由，阻扰原告施工，原告为此曾向福安市坂中畲族乡人民政府要求处理，未果。原告认为，祖上遗留的房屋及宅基地经1952年土改时政府确权，原告依法拥有合法的宅基地使用权，被告福安市城西水电站未经原告同意私自侵占原告宅基地并建办公用房的行为显属非法侵占，其行为已损害原告的合法权益。为此，请求法院判决被告福安市城西水电站、福安市坂中乡畲族乡松潭居民委员会共同返还原告坐落于福安市坂中乡松潭街东至路、西至墙座、南至ＸＸ招、北至朱杞头被侵占面积220平方米的宅基地。
被告福安市城西水电站辩称，1、被告福安市城西水电站并未侵占原告宅基地，原告诉求返还没有依据。原告诉状中所述的地块无论是地理位置，还是房屋面积，均与被告所在的办公地点不符，二者并不对应。原告房屋四至为：东至路，西至墙座，南至ＸＸ招，北至朱杞头，面积合计约220平方米，而被告现办公用房四至为：东至路边墙角，西至郭贵弟厝基护坡墙角，南至电站墙角，北至郭贵弟厝门前路边墙角，面积也仅为163.9平方米。二者存在明显差异，原告提供的证据不足以证明被告现办公用房是其宅基地。另被告系合法善意于2001年从所有人松潭村集体受让该地，原告诉求返还没有依据。2、即使原告诉称的宅基地是被告现办公地点所在地，该地块的所有权人、使用权人也并非原告。土地公有制实行之后，该地块所有权依法应属于松潭村集体所有，至目前为止，原告并未取得土地行政部门颁发的与诉争地块有关的集体土地使用权证。因此，原告也并非本案诉争地块所有权人、使用权人。至于原告持有的《土地房产所有证存根》，且不论《土地房产所有证存根》所记载的内容与诉争的地块是否存在对应性，就算完全一致，也不足以证明原告为诉争宅基地使用权人。该书证是特定历史时间的产物，土地房产所有证是证明土地改革时分配给农户的土地证明，但在1962年9月中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，自此村镇土地包括宅基地所有权归了集体，社员只有使用权，没有所有权（包括处分权），因此，该证显然不能作为现在确定集体所有的宅基地归属的依据。本案诉争地块，原隶属于福安市坂中乡松潭村生产队，后被告从松潭村受让该地，该地使用权人应为被告福安市城西水电站。从原告提供的证据来看，原告并无证据证明其之前曾有使用过该诉争地块。相反是，被告提供的证据《房屋即卖断契》可以证明诉争地块2001年前是由松潭村生产队使用，用于集体加工，并建有加工厂一座，2001年以后由被告福安市城西水电站管理使用，与原告无关。具体过程为：2001年12月24日，被告从松潭村居民委员会受让该地，双方订立《房屋即卖断契》，被告足额支付价款后在上建办公用房，并使用至今。3、本案不宜由人民法院受理。原告于本案中无证据或证据不足以证明其为诉争宅基地的使用权人，因此其请求被告福安市城西水电站返还侵占的宅基地，缺乏事实与法律依据。土地使用权确认是请求土地使用权保护的前提。我国现行法律规定，对于土地使用权归属问题有争议，应当由行政机关确认，而不是通过司法诉讼解决。《土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决协商不成的，由人民政府处理。据此，本案争议应当由人民政府处理，而不应由人民法院受理。综上，原告诉求没有依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告福安市坂中乡畲族乡松潭居民委员会未到庭答辩。
本案争议的焦点是：本案是否属于法院管辖。
围绕上述争议焦点，本院予以查明、分析并认定如下：
原告认为，本案属于法院管辖，二被告侵犯原告的宅基地使用权，法院应判决支持原告提出的诉讼请求。
被告福安市城西水电站认为，本案不应由人民法院受理，而应由人民政府处理，法院应判决驳回原告的诉讼请求。
本院认为，一、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”本案中，原告诉求判决二被告共同返还原告坐落于福安市坂中乡松潭街东至路、西至墙座、南至ＸＸ招、北至朱杞头被侵占面积220平方米的宅基地，对此其应承担举证责任。其向法庭提交5张照片及1952年2月福安县人民政府颁发的“安劳字第0146号”《土地房产所有证》。根据该《土地房产所有证》记载，长潭乡松潭街户主郭成木（四口人）可耕地10段（坵）5.77亩，房产3间的地基共2段（坵）0.06亩（40平方米），即，坐落松潭街平房2间0.05亩（33.33平方米），其地基四至东至路、西至墙座、南至ＸＸ招、北至朱杞头；楼店1间0.01亩（6.66平方米），其地基四至东至溪、西至李成佺、南至朱杞头、北至ＸＸ招。可见，户主郭成木在1952年2月登记的除可耕地5.77亩、房产0.06亩外，既无宅基地，也无“非耕地”，且房产2间平房加上楼店1间的面积合计才40平方米，并没有达到220平方米。原告不能提供证据证明其上述主张，应承担举证不能的不利后果。
庭审中，被告福安市城西水电站向法庭提交一份2001年12月24日的《立房屋即卖断契》及3张《收款收据》，以证明福安市坂中乡松潭街生产队有一座土木结构的集体加工厂，坐落福安市坂中乡松潭街，东面长12米，西面长10米，南面长13.3米，北面长16.5米，面积计163.9平方米（0.246亩）。其四至为：东至路边墙角，西至郭贵弟厝基护坡墙角，南至电站墙角，北至郭贵弟厝门前路边墙角。福安市坂中乡畲族乡松潭居民委员会于2001年12月24日将上述房产出卖给福安市城西水电站建造办公楼，约定卖断价人民币54120元。福安市坂中乡畲族乡松潭居民委员会先后3次分别于2002年7月2日、8月30日、11月22日收到福安市城西水电站支付的“松潭街生产队加工厂土地款”2万元、2万元、14120元计人民币54120元。可见，被告福安市城西水电站受让土地面积163.9平方米，既没有超过原告诉称的220平方米，也不是40平方米。
根据现有证据，原告与被告福安市城西水电站争议焦点实际上就是对诉争土地的使用权归属发生纠纷。从对以上原告的诉讼请求及被告的抗辩理由进行详细分析来看，首先必然涉及到原告与被告福安市城西水电站对诉争土地是否享有合法使用权的问题，而且必须先解决该问题。
二、根据《福建省统计用区划代码与城乡划分代码（2012）》规定，福安市坂中畲族乡松潭居委会的“行政区划代码”为350981201004，“城乡分类”为“111”即“主城区”，故诉争土地属国家所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第九条规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”第十一条规定“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”可见，我国对土地所有权、使用权强制实行依法登记、确权制度。本案中，至今被告福安市城西水电站对上述受让的双方当事人诉争的土地尚未取得福安市人民政府颁发的《国有土地使用证》。
三、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定“土地所有权和使用权有争议的，应由当事人协商处理，协商不成，由人民政府处理。”第三款规定“当事人对有关人民政府处理决定不服，可以自接到处理决定通知书之日起30日内，向人民法院起诉。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条也作了相关规定。因此，本案系因土地使用权而引起的纠纷，应当首先由福安市人民政府对诉争的土地的使用权进行裁决，故不属于人民法院管辖范围。
综上所述，本院认为，原告郭润康、郭赛容、郭铃坤、郭赛菊、郭树华、郭华、郭振华、李惠华、郭龙仔、郭龙与被告福安市城西水电站、福安市坂中乡畲族乡松潭居民委员会诉争的实质是因国有土地使用权发生争议而引起的纠纷，应当首先由福安市人民政府对诉争的、坐落于福安市坂中乡松潭街，东至路边墙角、西至郭贵弟厝基护坡墙角，南至电站墙角，北至郭贵弟厝门前路边墙角的面积计163.9平方米（0.246亩）的该块土地使用权进行裁决，不属于人民法院管辖范围。原告郭润康、郭赛容、郭铃坤、郭赛菊、郭树华、郭华、郭振华、李惠华、郭龙仔、郭龙提出的诉讼请求，目前缺乏法律依据，不能成立，予以驳回。被告福安市城西水电站提出本案不应由人民法院受理而应由人民政府处理的抗辩理由成立，予以采纳。被告福安市坂中乡畲族乡松潭居民委员会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，依法予以缺席审理和判决。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条、第十一条、第十三条、第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百四十四条、第一百五十四条及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，裁定如下：
驳回原告郭润康、郭赛容、郭铃坤、郭赛菊、郭树华、郭华、郭振华、李惠华、郭龙仔、郭龙的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。
审 判 长 王梓安
人民陪审员 林泽霖
人民陪审员 雷奶清
二〇一五年五月二十一日
书 记 员 郑毓雯
附本案适用法律条文：
《中华人民共和国土地管理法》
第八条城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
第九条国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
第十三条依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第一百五十四条裁定适用于下列范围：
（一）不予受理；
（二）对管辖权有异议的；
（三）驳回起诉；
（四）保全和先予执行；
（五）准许或者不准许撤诉；
（六）中止或者终结诉讼；
（七）补正判决书中的笔误；
（八）中止或者终结执行；
（九）撤销或者不予执行仲裁裁决；
（十）不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书；
（十一）其他需要裁定解决的事项。
对前款第一项至第三项裁定，可以上诉。
裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。
第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》
第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。
没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。