广东省深圳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤03行初终628号上诉人（原审原告）汪龙，住址：甘肃省成县。被上诉人（原审被告）深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局，住所地：广东省深圳市宝安区42区翻身路75号市场监管局大楼。法定代表人李红，局长。委托代理人秦培荣、张庆庭，该局工作人员。上诉人汪龙因诉被上诉人深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局一案,不服广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初128号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2015年7月8日，被告（即深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局）收到原告（即汪龙）的涉案投诉称，原告于2015年6月20日在永福元公司经营的网店购买了6包标识名称为“永福元煲汤核桃仁”的预包装食品（以下简称涉案食品），并于消费完成后发现上述食品不符合相关食品安全标准，请求：1.依法处理投诉，通过电子邮件或短信方式告知原告处理情况和结果；2.组织调解，要求永福元公司依法向原告进行赔偿并书面道歉；3.在调解未果并对永福元公司作出行政处罚的情况下，依法向原告发放举报奖金。关于组织调解的投诉请求，被告作投诉处理；关于发放举报奖金的投诉请求，被告作举报处理。原告对被告处理举报的行为不服，已另案起诉。另查明，2015年7月15日，被告作出深食药宝受告字【2015】0000881号《投诉举报受理告知书》，用以告知原告：被告决定对涉案投诉予以受理。2015年7月31日，永福元公司向被告出具《关于消费者投诉我司产品的情况说明》称，被告于2015年7月15日要求其与投诉涉案食品的消费者进行调解，但其经研究认为涉案食品不存在违法情形、故拒绝与消费者进行调解。2015年8月3日，被告作出深市质宝食投告字【2015】0000001号《投诉处理告知书》，用以告知原告：永福元公司拒绝调解、原告可以依法申请仲裁或者提起诉讼。随后，被告将上述《投诉举报受理告知书》及《投诉处理告知书》一并邮寄送达原告。原告对被告处理投诉的行为不服，提起本案一审诉讼。原审法院认为，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第四条规定：“工商行政管理部门在其职权范围内受理的消费者投诉属于民事争议的，实行调解制度。”第十七条规定：“工商行政管理部门受理消费者投诉后，当事人同意调解的，工商行政管理部门应当组织调解，并告知当事人调解的时间、地点、调解人员等事项。”第二十四条第（二）项规定：“有下列情形之一的，终止调解：……（二）当事人拒绝调解或者无正当理由不参加调解的；”第三十三条规定：“工商行政管理部门在处理消费者投诉中，发现经营者有违法行为的，或者消费者举报经营者违法行为的，依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》另案处理。”据此，工商行政管理部门处理消费者投诉的主要方式，是以消费者及经营者自愿为原则，就双方之间的民事争议组织调解；对消费者关于经营者违法行为的举报，由工商行政管理部门另案处理。本案中，被告针对投诉已依次作出了决定受理、组织调解、反馈结果等处理行为，被告处理投诉的行为属于调解行为，该行为虽因作为经营者的永福元公司拒绝调解而终止、未能促使原告与永福元公司最终达成调解协议，但不能因此而否定其作为调解行为的法律属性。原告诉请法院确认被告未在法定期限内处理投诉的行为违法，实系诉请法院审查调解行为的程序合法性，故原告的起诉是对调解行为不服提起的诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围，应予以裁定驳回。此外，《深圳经济特区实施办法》第二十七条第一款、第二款规定：“消费者向有关行政管理部门申诉的，有关行政管理部门应当自接到申诉后７日内作出受理或者不受理的决定。有关行政管理部门受理投诉后，应当自受理通知书之日起７日内开始调查处理，并应当在30日内作出处理决定，特殊情况经有关行政管理部门行政首长批准可以延长，但延长时间不得超过30日。”本案中，针对原告的涉案投诉，被告已作投诉与举报分别处理，被告处理投诉的行为是组织调解、处理举报的行为是违法行为查处，该两项处理行为共同组成被告履行上述经济特区法规第二十七条第二款规定的对消费者申诉进行“调查处理”法定职责的行为。原告对被告处理举报的行为已另案起诉，其在庭审中亦表明本案系针对被告处理投诉行为不服而提起的诉讼，此亦证明本案诉讼是针对被告组织调解行为提起的诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告汪龙的起诉。上诉人汪龙向本院提出上诉称，一、原审裁定事实认定，适用法律错误。上诉人在原审行政起诉状明确列明的诉讼请求是“确认被告未依法按时处理投诉违法”，原审裁定也明确列明上诉人的诉讼请求为“确认被告未依法按时处理投诉违法”。在上诉人并没有明确变更诉讼请求的情况下，人民法院应当依照前述诉讼请求认定被诉具体行政行为并准确适用裁判法律依据。二、依法按时处理消费者投诉是行政机关的法定职责，《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十六条则是赋予行政机关该项法定职责的职权依据，而该职责又是以《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条以及《深圳市行政调解实施办法（试行）》等规定的受理、告知等具体行为体现。因此，《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十六条所规定的依法按时处理消费者投诉，实际是包括了行政机关对投诉的受理、告知等具体行为，并非调解行为。而具体调解行为，则是建立在受理、告知等具体行为之后。即没有依法按时处理消费者投诉的前置行为，就不可能有具体调解的后果行为：两者也属于不同性质的不同行政行为，前者是法律赋予行政机关的一项法定职责，而后者则是行政机关依据双方当事人自愿为原则的非强制性行为。三、上诉人在原审行政起诉状明确列明的诉讼请求是不服被上诉人未依法按时处理投诉，但原审裁定却将上诉人的起诉曲解为“对调解行为不服”。实际是，原审行政起诉状根本丝毫看不出上诉人“对调解行为不服”的意思表示，更没有“对调解行为不服”的具体诉讼请求，上诉人在整个诉讼过程中也从来没有明确表示变更诉讼请求。综上，请求：1、撤销深圳市盐田区人民法院(2016)粤0308行初128号行政裁定书；2、对本案改判或发回重审。经审理，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，上诉人在原审起诉时的诉讼请求为确认被上诉人未依法按时处理投诉违法，其在原审起诉状中明确称“被告并未依法在法定期限内处理原告的投诉，被告送达《告知书》（即《投诉举报受理告知书》）的时间远远超过了法律规定的期限。”即从其在原审诉状中的陈述，上诉人系对被上诉人送达《投诉举报受理告知书》超过法律规定期限不服提起诉讼，要求确认被上诉人未在收到投诉之日起七个工作日内予以处理并告知消费者违法。被上诉人在原审时的答辩亦主要是围绕此点作出。同样，上诉人在二审调查中亦明确所称被上诉人未对其投诉作出处理指的是“被上诉人没有在法律规定的7个工作日内告知是否受理投诉。”此项诉讼请求属于行政诉讼受案范围，原审就此认定有误，本院予以纠正。需要指出，原审庭审时，上诉人有将诉讼请求明确为“确认被告对原告提出的投诉（编号201507082680）未依法处理违法，包括从投诉的受理到处理整个行为过程”，与其在诉状中表示有异。上诉人此种肆意界定其诉讼请求内涵的行为应予批评。但鉴于其原审诉状中已陈述清晰，上诉人这种扩大诉讼请求内涵的行为无异于变更增加诉讼请求，而在起诉状送达被告后，原告又一般不得变更诉讼请求。因此，仍应就上诉人在行政起诉状中明确的诉讼请求予以审理。综上，原审裁定错误，本院予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初128号行政裁定；二、本案指令深圳市盐田区人民法院继续审理。审判长  王惠奕审判员  杨宝强审判员  王强力二〇一六年十一月十八日书记员  叶益力