大连市沙河口区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽0204行初82号
原告杜进元，男，汉族，1956年1月16日出生，住大连市甘井子区。
原告谢方明，女，汉族，1955年9月23日出生，住大连市甘井子区。
二原告共同委托代理人邹锐，辽宁秉心律师事务所律师。
被告大连市国土资源和房屋局甘井子分局，住所地大连市甘井子区。
负责人郭卫，局长。
委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师，执业证号：12102199510662928。
委托代理人李琪，女，办公室副主任。
第三人中国石油大连石油化工有限公司，住所地大连市甘井子区山中街1号。
法定代表人庞晓东，经理。
委托代理人肖平，辽宁天姞方律师事务所律师，执业证号：12102200211351958。
委托代理人谭晓伟，辽宁天姞方律师事务所律师，执业证号：12102201610138223。
原告杜进元、谢方明诉被告大连市国土资源和房屋局甘井子分局（以下简称“甘井子国土局”）、第三人中国石油大连石油化工有限公司（以下简称“中国石油大连公司”）撤销行政行为一案，本院于2018年6月7日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月31日公开开庭进行了审理。原告杜进元、谢方明的共同委托代理人邹锐，被告甘井子国土局的委托代理人李琪、李岗，第三人中国石油大连公司的委托代理人谭晓伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告甘井子国土局于2016年6月7日向第三人出具《证明》，主要内容为：“在我局登记备案的甘国用（1992）字第03130219号国有土地使用证，经查实，土地使用者为中国石油大连石油化工公司，与土地使用证原件上的大连石油化工公司（系简称）为同一家单位。”
原告杜进元、谢方明共同诉称，1990年左右，我们经大连市甘井子区山中街道办事处的批准，租赁使用涉案的南沟土地，并于2001年起每年向山中街道办事处交纳临建费用并使用至今。2015年11月2日，第三人起诉我们，要求我们返还所占南沟土地并拆除房屋，将所占土地恢复原状。诉讼中第三人以甘国用（1992）03130219号国有土地使用证作为主要证据，但该证登记的土地使用者是大连石油化工公司，与第三人的企业名称不符。且大连市甘井子区市场监督管理局出具的《变更情况查询卡》也无法证明大连石油化工公司与中国石油大连石油化工公司是同一企业。同时庭审质证时发现该国有土地石油证经过多处涂改，四至范围及土地界限不明，无法证明案涉的南沟土地是否属于甘国用（1992）03130219号国有土地使用证四至范围内。因此我们分别于2015年12月7日、2017年5月17日向甘井子区人民法院提交《调查证据申请书》，申请人民法院到被告处调查收集甘国用（1992）03130219号国有土地使用证的相关土地登记资料，该资料依法包含土地登记卡和宗地图，土地权属来源文件、土地登记申请书，地籍调查表和地籍图等。经法院及我方到被告处沟通了解，由于历史原因，被告无法找到相关土地登记资料，但被告并没有依法于5日内答复并提供资料或出具无土地登记记录的书面证明。2018年4月4日大连市中级人民法院委托大连永通房地产土地评估有限公司对涉案土地的租金进行评估。2018年6月6日，我收到甘井子区人民法院送达的2018年5月10日出具的大永房估字[2018]046号《房地产估价报告》，我们在报告附件中发现了被告于2016年6月7日出具的上述《证明》。根据《企业名称登记管理规定》，企业名称的登记主管机关监督管理企业名称的使用。被告以自己的名义对企业名称直接作出认定，该行政行为属超越职权。被告没有进行调查、核实不动产登记簿记载内容就作出认定，该行政行为认定事实的主要证据不足。被告没有依据《不动产登记暂行条例实施细则》及《不动产登记操作规范》的规定，按法定时限、程序办理更正登记，却出具《证明》，该行政行为属违反法定程序、滥用职权。综上所述，关于甘国用（1992）03130219号国有土地使用证土地使用权人到底是谁的证据，是审理我们与第三人返还原物一案的关键性证据。行政机关出具的公文书证明力一般大于其他书证，对案件事实的认定起关键性作用。我们认为被告作出的行政行为违法，侵犯了我们的合法权益。因此，请求法院判决撤销被告于2016年6月7日作出的《证明》。
以上主张，原告向本院提交以下证据：第一组证据包括：1.《证明》、2.送达回证、3.大永房估字[2018]046号《房地产估价报告》，用以证明2018年6月6日二原告知道被告作出了行政行为的内容；第二组证据包括：1.民事起诉状、2.专用收款收据、3.调查证据申请书，用以证明二原告与行政行为具有利害关系，有权提起行政诉讼；第三组证据包括：1.甘国用（1992）字第03130219号国有土地使用证复印件；2.《变更情况查询卡》和《企业机读档案登记资料》，用以证明被告作出的行政行为超越职权，违反法定程序，滥用职权；第四组证据为企业申请变更登记注册书，用以证明大连石油化工公司的简称也可能是“中国石化大连石油化工公司”。
被告甘井子国土局辩称，一、我局出具案涉证明的行为不是具体行政行为，因此，不属于行政诉讼的受案范围，应驳回原告起诉。二、经研究，我局决定撤销案涉证明，第三人已于6月26日签收，并将案涉证明原件返还我局。
以上主张，被告向本院提交以下证据：1.2018年6月26日出具关于撤销2016年6月7日《证明》的决定、2.中国石油大连公司介绍信、委托人徐振亚的身份证复印件、3.签收记载表，以上证据用以证明被告已撤销《证明》并送达。
第三人中国石油大连公司述称，因二原告侵占我公司的土地，我公司已诉至甘井子区人民法院，在审理过程中，我公司提交的土地使用证上记载的使用者为“大连石油化工公司”，因使用者名称与申请人名称不一致，二原告提出异议。“大连石油化工公司”实际上是我公司的简称，所以经我公司沟通，被告出具了《证明》，上述《证明》可以确认我司系甘国用（1992）字第03130219号国有土地的使用者。请求驳回原告的起诉。
第三人未提供书面证据。
经庭审质证，原告对被告提供的证据均无异议。被告对原告提供的证据的真实性均无异议，但对证明内容有异议。第三人对被告提供的证据均无异议；对原告提供的第四组证据的证明内容有异议，认为与本案无关联性，对其他证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告、被告提供的证据均具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
经审理查明，2015年11月2日，中国石油大连公司向大连市甘井子区人民法院起诉杜进元、谢方明返还原物纠纷一案，该案审理中，中国石油大连公司以甘国用（1992）字第03130219号国有土地使用证及被告甘井子国土局出具的《证明》来证明二原告所使用的案涉土地在其土地范围内。该甘国用（1992）字第03130219号国有土地使用证系被告（原大连市甘井子区土地管理局）于1992年2月14日颁发，主要内容为：土地使用者：大连石油化工公司；地址：甘井子区山中街道，北至市政道路，南至八一四二五部队，东至大连石油化工公司、山中街道铆焊厂，西至市政道路；用地面积100000平方米。甘井子国土局对该国有土地使用证中登记的“土地使用者大连石油化工公司”进行具体解释，于2016年6月7日出具了案涉《证明》，主要内容如前所述。杜进元、谢方明不服甘井子国土局出具的《证明》向本院提起行政诉讼，在本案审理中，甘井子国土局于2018年6月26日作出了《关于撤销2016年6月7日<证明>的决定》，原告不撤诉，坚持诉讼。
本院认为，行政机关所作出的证明行为并非完全不可诉，应以所出具的证明的内容是否增设或减损了当事人利益、是否设定了新的权利义务、是否认定新的事实等进行区别对待。本案中，被告作为土地管理部门，出具的案涉《证明》，其内容实质是对被告原登记的土地使用者的名称进行补充性、解释性说明，该《证明》并非是对档案内容的客观陈述，而是经过被告的逻辑推断，通过书面意思表示的形式确认了新的事实，属行政行为，故该《证明》具有可诉性。被告及第三人提出的该《证明》不可诉的观点，本院不予采纳。在本院审理中，被告甘井子国土局已作出自行撤销该《证明》的决定，通过其自身行为已否定了《证明》的效力和合法性。原告坚持诉讼，本院应依法确认被告作出的原行政行为（即出具《证明》行为）违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，判决如下:
确认被告大连市国土资源和房屋局甘井子分局于2016年6月7日作出《证明》的行政行为违法。
案件受理费50元（原告已预交），由被告负担，于本判决生效之日起十五日内给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 朱晓宇
人民陪审员 王敬君
人民陪审员 吕玉珍
二〇一八年八月八日
书 记 员 孙亚楠
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。