广东省汕头市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤05行终15号
上诉人（原审原告）陈凤琴，女，汉族，住广东省汕头市龙湖区珠池街道朝阳，公民身份号码×××1222。
委托代理人吴剑波，广东挚业律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）汕头市城乡规划局，住所地广东省汕头市。
法定代表人魏淼新，局长。
委托代理人陈国翔、黄永和，广东腾翔律师事务所律师。
上诉人陈凤琴因被上诉人汕头市城乡规划局核发《建设工程项目规划核实证明书》[2013]汕规建核字第41号（下称《证明书》）一案，不服广东省汕头市金平区人民法院(2015)汕金法行初字第24号行政裁定，向本院提出上诉。本院2016年2月19日受理后，依法组成合议庭，2016年3月16日公开开庭审理了本案。上诉人陈凤琴的委托代理人吴剑波，被上诉人汕头市城乡规划局的负责人刘斌、委托代理人陈国翔、黄永和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年11月26日被告根据龙光地产股份有限公司的申请，依据现场查验核实的证据，出具了《证明书》，并于2013年12月9日在被告官方网站上公告。2014年11月22日，被告根据汕头市龙湖区人民法院的要求，以书面函复形式对上述的核实证明情况作了专门说明。原告认为被告的《证明书》没有事实依据，明显不当，侵犯了包括原告在内的众业主合法权益，遂向本院提起行政诉讼。另查明，原告至起诉时并没有向被告申请公开其核发《证明书》时，尚海阳光住宅小区不存在违规加建证据的信息。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。根据这一规定，行政诉讼的原告必须是行政相对人或与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。判断行政诉讼利害关系人的要素有二：一是当事人的权益受到损害；二是权益损害与该行政行为具有直接的因果关系。本案中，被告于2013年11月26日核发的《证明书》是向行政相对人建设单位作出的，该《证明书》与原告主张的权益损害之间不具有直接的因果关系，故原告与被告作出的证明行为并无直接的利害关系，原告不具有本案的起诉资格。原告要求被告公开其核发《证明书》时，尚海阳光住宅小区不存在违规加建证据的信息，被告抗辩时认为原告未按法定程序先向被告申请获取相关政府信息，就直接向法院提起诉讼，属程序不当，应予驳回。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼”的规定，被告的抗辩理由成立，本院予以支持。综上所述，原告的起诉不符合法律的规定，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项和第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告陈凤琴的起诉。本案不收取诉讼费，原告陈凤琴已经预交的受理费予以退回。
上诉人陈凤琴上诉称，一、原审法院对《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款中的“利害关系”作出限缩解释，排除上诉人的诉讼主体资格，侵犯了上诉人依法享有的诉讼权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”其中并无规定当事人权益受到损害与行政行为需具有直接因果关系。“直接利害关系”标准是我国民事诉讼法中对于民事诉讼原告资格的一项规定，不应在行政诉讼中直接适用该标准。关于行政诉讼原告资格问题。2014年修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条并未沿用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定的“法律上利害关系”标准。本案中，被上诉人违法核发[2013]汕规建核字第41号《建设工程项目规划核实证明书》，为尚海阳光住宅小区的违规建设披上“合法”的外衣，导致上诉人等广大业主投诉无门。因此，被上诉人违法核发《证明书》已经直接侵犯了包括上诉人在内尚海阳光住宅小区众业主的合法权益。上诉人符合我国行政诉讼法关于原告资格的规定，依法有权作为本案原告参与诉讼。二、原审法院未能正确分配举证责任，免除了被上诉人的举证责任，损害了上诉人的诉讼权益。上诉人已经举证证明了尚海阳光住宅小区存在大范围违规加建，造成建筑栋距过密，房屋的采光、日照、通风严重不足，大部分20层以下的住户不能达到应有的日照时间标准。被上诉人辩称其于2013年11月22日对尚海阳光住宅小区组织现场规划查核，并认定该项目基本符合规划要求，进而作出[2013]汕规建核字第41号《建设工程项目规划核实证明书》，但是被上诉人并未就此举证证明。上诉人认为，被上诉人颁发建设工程项目规划核实证明书不仅应当有法律法规依据，还应当有事实依据。本案一审中，被上诉人仅对其颁发建设工程项目规划核实证明书的法律法规依据作出说明，却未对尚海阳光住宅小区组织现场规划查核的数据、图纸及现场情况等事实部分进行举证，甚至是拒绝进行任何说明。被上诉人还混淆视听，将本属其举证责任的事项说成是政府信息公开内容，反而要求上诉人根据政府信息公开条例另行进行申请。原审法院在其误导之下，要求上诉人通过信息公开申请的途径另行主张权利，驳回了上诉人的合法诉求。综上，请求二审法院依法撤销（2015）汕金法行初字第24号行政裁定书，改判支持上诉人诉讼请求。
被上诉人汕头市城乡规划局辩称，一、原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的相关规定，驳回上诉人的起诉正确。1、上诉人不具有本案的起诉资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，《证明书》的核发对象是建设单位，该规划核实证明行为的行政相对人是建设单位，并非是上诉人。上诉人所称的权益受到损害与被上诉人涉案行政行为没有利害关系，也没有直接的因果关系。2、上诉人一审提出的第二个诉讼请求违反有关诉讼程序规定。上诉人提交的2份《信息公开申请书》，被上诉人已按规定给予答复。但该申请书，上诉人并未要求被上诉人公开核发《证明书》时，尚海阳光住宅小区不存在违规加建证据的信息”的内容。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定，上诉人未按法定程序先向被上诉人申请获取相关政府信息，直接向法院提起诉讼，程序不当，应予驳回。3、上诉人一审提出的第一个诉讼请求属于“不可诉行为”。规划核实证明是对建设工程规划许可内容实施结果状态的证明，且对建设工程项目进行“规划核实”，实质仅仅是建设工程项目竣工验收行为中的一个环节，而非一个终局的行为。4、上诉人提起本案诉讼之时已超过诉讼时效。2013年12月9日，被上诉人已在本局网站上公告《证明书》。2014年11月22日，被上诉人依汕头市龙湖区人民法院的要求，以书面形式函复，对本案涉及的规划条件核实情况进行了专门说明。上诉人亦通过信访，获得相关部门的答复，表明上诉人知道被上诉人核发《证明书》的事实。本案的事实发生在新修正自2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》之前，故本案应适用修正之前的《中华人民共和国行政诉讼法》。修正之前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”上诉人未在其知道被上诉人作出行政行为之日起三个月内提出行政诉讼，现才提起本案诉讼，已超诉讼时效。二、被上诉人核发《证明书》的行政行为合法，应予支持。被上诉人是汕头市城乡规划主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条之规定，具有对建设工程是否符合规划条件予以核实的行政职权。被上诉人收到龙光地产股份有限公司申请办理建设工程项目竣工规划条件核实手续后，审查有关资料、组织现场查核，未发现存在违反规划许可的行为，认为“尚海阳光”商品住宅及配套项目基本符合规划要求，对该建设项目出具《证明书》，并于2013年12月9日在本局网站进行了公告。三、上诉人诉称“原审法院未能正确分配举证责任，免除了被上诉人的举证责任，损害了上诉人的诉讼权益”没有依据。被上诉人对建设工程项目规划核实时，该项目的建设符合规划条件要求，确无发现该项目有不按规划许可进行建设的情形。上诉人认为被上诉人核发《证明书》之时（包括在此之前），“尚海阳光”建设项目就确已存在违规加建事实，理应由上诉人承担举证责任，上诉人因举证不能应承担对其不利的后果。被上诉人核发《证明书》发生在前，上诉人所称尚海阳光住宅小区涉嫌违规加建发生的时间在后，要求被上诉人对核发《证明书》之时尚未存在的事实进行举证，属客观不能。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审法院查明的事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是上诉人提起本案诉讼是否具有原告诉讼主体资格，即其与被诉建设工程项目规划核实行为是否存在利害关系。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”、第四十五条第一款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收”之规定，汕头市城乡规划局具有核发建设工程项目规划核实文书的行政职权。汕头市城乡规划局在审查建设单位龙光地产股份有限公司提交的材料，并组织现场规划查核后，向建设单位核发《证明书》是履行行政职权的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。判断利害关系的要素有二：一是当事人的权益受到损害或有受到损害的现实可能性；二是权益损害与具体行政行为具有因果关系。本案中，被上诉人于2013年11月26日核发《证明书》的行政相对人是建设单位，并非是上诉人；被上诉人核发《证明书》的行为，并未对上诉人主张的权益有损害或有受到损害的现实可能性，且与上诉人主张的权益损害之间不具有因果关系。故上诉人与被诉建设工程项目规划核实行为不存在利害关系，即上诉人不具有提起本案诉讼的原告诉讼主体资格，原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。
关于上诉人要求被上诉人公开其核发《证明书》时，尚海阳光住宅小区不存在违规加建证据信息的请求。本院认为，上诉人的该项请求属于请求行政机关公开其申请的政府信息。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼”。上诉人的该项请求应先向被上诉人申请获取相关政府信息，对被上诉人的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。故本院对上诉人的该项请求，依法不予支持。
综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，上诉人的上诉请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈舜川
审判员 陈楚纯
审判员 陈勇蓬
二〇一六年四月二十一日
书记员 郭丹虹