河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00213号
上诉人（一审原告）陈凤好，女，汉族，1972年6月6日出生，住漯河市源汇区。
委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）漯河市源汇区人民政府。住所地：漯河市长江路。
法定代表人徐汇川，该区区长。
委托代理人褚卫涛，该区房屋征收办公室工作人员。
委托代理人马高峰，河南汇星律师事务所律师。
一审第三人漯河市源汇区干河陈乡人民政府。住所地：漯河市五一路。
法定代表人赵亚军，该乡乡长。
委托代理人王彦伟，该乡人武部部长。
一审第三人漯河市源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会。住所地：漯河市源汇区干河陈乡。
法定代表人宋会军，该村村委会主任。
陈凤好因诉漯河市源汇区人民政府作出源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》一案，不服漯河市中级人民法院（2014）漯行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈凤好的委托代理人王卫洲，被上诉人漯河市源汇区人民政府的委托代理人褚卫涛、马高峰，一审第三人漯河市源汇区干河陈乡人民政府的委托代理人王彦伟，一审第三人漯河市源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会的法定代表人宋会军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为是漯河市源汇区人民政府2013年5月14日作出的源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》，主要内容是：（一）原则上同意《源汇区干河陈乡东吴庄村城中村改造实施方案》，并同意收回东吴村集体土地用于城中村改造。（二）要严格按照有关法律法规要求，依据城中村改造工作程序，积极稳妥对东吴村实施城中村改造。
漯河市中级人民法院一审查明，陈凤好在东吴庄村有宅基一处，面积162.6平方米，漯河市人民政府于2004年12月6日为其颁发漯集用（2004）第1786号集体土地使用权证。用途为住宅用地，土地性质为集体土地，使用权类型为批准拨用宅基地。2011年9月5日，漯河市城中村改造工作领导小组作出漯城改（2011）13号《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施城中村改造的批复》，该批复的主要内容是：1、同意将干河陈乡东吴村纳入2011我市城中村改造计划，享受我市城中村改造政策。2、按照沙澧河开发建设的地域范围，依照城市总体规划和沿河开发总体要求统一规划、统一开发。3、抓紧办理土地规划等手续、实施改造建设。4、加快房屋征收安置补偿步伐，努力在两年内完成城中村改造任务。陈凤好不服该批复，向河南省人民政府提起行政复议，河南省人民政府于2014年5月20日作出豫政复决（2014）410-415号行政复议决定，维持漯城改（2011）13号《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施城中村改造的批复》。
2013年1月25日，漯河市规划联席办公会作出漯规纪（2013）1号会议纪要，原则同意市永信置业有限公司位于太行山桥西侧、汉江路北侧“东吴庄城中村改造”项目。2013年2月25日，漯河市人民政府办公室印发《漯河市旧城区和城中村改造三年行动实施方案》，在该实施方案中，明确东吴村为2013年启动的城中村改造项目。2013年5月9日，漯河市人民政府作出漯政文（2013）59号《关于源汇区东吴庄城中村改造控制性详细规划的批复》，同意漯河市城乡规划局制定的源汇区东吴庄城中村改造控制性详细规划。2013年5月12日，源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会按照“四议两公开”程序，在两委成员、党员、村民代表以及绝大多数群众签字同意的基础上，源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会分别作出东吴村（2013）3号《东吴村关于实施城中村改造的决议》和东吴村（2013）4号《东吴村关于收回集体土地用于城中村改造的决议》以及《源汇区干河陈乡东吴庄村改造实施方案》。2013年5月13日，源汇区干河陈乡人民政府作出干政（2013）42号《关于批准东吴村城中村改造相关问题的请示》。2013年5月14日，漯河市源汇区人民政府作出源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》，该批复的主要内容是：1、原则上同意《源汇区干河陈乡东吴庄村城中村改造实施方案》，并同意收回东吴村集体土地用于城中村改造。2、要严格按照有关法律法规要求，依据城中村改造工作程序，积极稳妥对东吴村实施城中村改造。2013年5月15日，漯河市城乡规划局源汇分局复函源汇区房屋征收办公室，复函称，东吴城中村改造项目已被确定为漯河市城中村改造项目之一，涉及被征收户173户，单位1个，该区域符合城乡规划和专项规划。截止陈凤好向本院提起本案行政诉讼时，已有167户签订了补偿安置协议。
2013年9月25日，漯河市源汇区人民政府房屋征收办公室作出《东吴村城中村改造（一期）房屋征收补偿安置方案》，陈凤好不服，向漯河市人民政府申请行政复议。漯河市人民政府于2013年12月2日作出漯政复（2013）101号不予受理行政复议申请决定书。陈凤好提起行政诉讼，漯河市中级人民法院2014年4月29日作出（2014）漯行初字第18号行政判决，维持漯河市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定书。陈凤好向河南省高级人民法院提起上诉。在河南省高级人民法院二审期间，陈凤好提出撤回上诉申请，河南省高级人民法院于2014年7月24日作出（2014）豫法行终字第00143号行政裁定，准许陈凤好撤回上诉。
漯河市中级人民法院认为：（一）漯河市源汇区干河陈乡东吴村城中村改造，目的是改善村民居住环境，符合该村绝大部分村民利益，属于该村公益事业，原告陈凤好主张该村城中村改造不属于公益事业的理由不能成立。《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第五十七条的规定：“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要而收回集体土地使用权的，农村集体经济组织应当向县（市、区）人民政府土地行政主管部门提出申请，报省辖市、县（市、区）人民政府批准后，收回集体土地使用权，并根据土地使用权人的损失情况给予补偿”。根据该项规定，市辖区人民政府具有批准收回集体土地使用权的法定权限。《漯河市旧城区和城中村改造管理办法》第二十三条规定：“实施开发改造的城中村，应先组织村民大会或村民代表会议进行讨论同意实施后，应以书面形式向所在乡办（镇）、区人民政府逐级申请进行城中村改造”，漯河市源汇区人民政府对干河陈乡东吴庄村民委员会报送的有关城中村改造决议予以审批并无不当。
（二）根据漯河市源汇区人民政府提交的漯规纪（2013）1号《漯河市规划联席办公会会议纪要》、漯政文（2013）59号《漯河市人民政府关于源汇区东吴庄城中村改造控制性详细规划的批复》、源规函（2013）2号《漯河市城乡规划局源汇分局关于干河陈乡东吴村落实城中村改造的复函》等证据，证明东吴村城中村改造项目符合相关规划，且得到相关部门批准。陈凤好主张“源汇区人民政府作出的批复不符合漯河市城市总体规划、控制性详细规划等规划”不能成立。
（三）2013年5月12日，源汇区干河陈乡东吴村按照“四议两公开”程序，在两委成员、党员、村民代表以及绝大多数群众签字同意的基础上，源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会分别作出东吴村（2013）3号《东吴村关于实施城中村改造的决议》和东吴村（2013）4号《东吴村关于收回集体土地用于城中村改造的决议》，经过逐级请示，漯河市源汇区人民政府于2013年5月14日作出源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》，符合《漯河市旧城区和城中村改造管理办法》规定的要件和程序。陈凤好虽对源汇区干河陈乡东吴村两委成员、党员、村民代表签字存在异议，但没有相反的证据反驳，源汇区干河陈乡东吴村群众签字表虽然系被告漯河市源汇区人民政府在法定举证期限之外提交的证据，但与东吴村两委成员、党员、村民代表签字表以及东吴村绝大多数村民已经签订补偿安置协议的事实互相印证，应当予以确认。陈凤好认为源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会作出的《东吴村关于实施城中村改造的决议》和《东吴村关于收回集体土地用于城中村改造的决议》未经村民会议讨论决定、源汇区人民政府审批违法的主张不能成立，依法不予支持。
（四）行政行为具有拘束力和确定力，虽然漯政改（2011）13号《关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施改造的批复》作出后，《漯河市城中村改造规定》已于2013年3月1日废止，但不能由此否定漯政改（2011）13号《关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施改造的批复》的效力，事实上，陈凤好已就此向河南省人民政府提起行政复议，河南省人民政府也就此作出豫政复决（2014）410-415号行政复议决定。漯河市人民政府办公室于2013年2月25日印发的《漯河市旧城区和城中村改造三年行动实施方案》明确把东吴村列为2013年源汇区启动城中村改造项目，故虽然源汇区人民政府作出源政文（2013）42号批复后未再报漯河市“两改办”审批存在程序上的瑕疵，但不能否认东吴村城中村改造已经漯河市人民政府及有关部门同意的事实。
综上，漯河市源汇区人民政府作出的源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》符合法定职权、事实清楚、程序合法，依法应予维持。陈凤好请求撤销的理由不足，对其诉讼请求不予支持。漯河市中级人民法院作出（2014）漯行初字第35号行政判决，维持漯河市源汇区人民政府作出的源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》。
陈凤好不服一审法院判决，向本院上诉称：（一）根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，对涉及全体村民宅基地收回的问题应当由全体村民会议讨论决定，村民代表大会无权决定，一审法院根据村委两委成员、党员、村民代表签字表认定源政文（2013）42号批复程序合法，缺乏事实依据。（二）本案城中村改造所涉土地为集体土地，不能被用于商品房住宅建设，被上诉人作出源政文（2013）42号批复超越职权，城中村改造实质是非法占地，属于法律禁止的行为。（三）本案收回集体土地使用权不是为了公益事业，而是为了房地产开发，被上诉人作出源政文（2013）42号批复同意收回集体土地使用权于法无据，并且东吴村集体土地使用权均由漯河市人民政府批准，被上诉人无权决定收回。（四）被上诉人作出源政文（2013）42号批复将东吴村全部纳入城中村改造，不符合漯河市城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划和东吴村村庄规划，明显违反法律规定。（五）被上诉人作出源政文（2013）42号批复未经漯河市两改领导小组批复同意，不符合《漯河市旧城区和城中村改造管理办法》的规定，属于无效的批复。（六）被上诉人作出源政文（2013）42号批复未经社会稳定风险评估，明显违反《漯河市旧城区和城中村改造管理办法》的规定。（七）东吴村改造项目由漯河永信置业有限公司负责开发，但该公司并不具备相应的资质，被上诉人作出源政文（2013）42号批复严重违反法律规定。综上，一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销源政文（2013）42号批复。
被上诉人漯河市源汇区人民政府答辩称：答辩人作出源政文（2013）42号批复适用法律正确，程序合法，一审法院判决予以维持正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审法院判决。
一审第三人漯河市源汇区干河陈乡人民政府、漯河市源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会的意见与漯河市源汇区人民政府的答辩意见一致。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，漯河市源汇区人民政府作出源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》，同意《源汇区干河陈乡东吴庄村城中村改造实施方案》和收回东吴村集体土地用于城中村改造，实质上是对农民集体土地上的房屋进行征收。我国现行法律并没有关于征收集体土地上房屋的规定，漯河市源汇区人民政府作出源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》缺乏法律依据。鉴于源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》涉及到的绝大多数村民已经签订了安置补偿协议，并且房屋已拆除完毕的实际情况和陈凤好的诉求，撤销源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》中涉及陈凤好的内容较为合适。综上，一审法院判决维持源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》缺乏法律依据，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销漯河市中级人民法院（2014）漯行初字第35号行政判决；
二、撤销漯河市源汇区人民政府作出的源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》中涉及陈凤好的内容。
本案一审、二审诉讼费各50元，由被上诉人漯河市源汇区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 王凤强
代理审判员 苗春燕
二〇一四年十一月十二日
书 记 员 赵朝金