河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00050号
上诉人（一审原告）刘全国。
上诉人（一审原告）刘勇国。
上诉人共同委托代理人高云龙，王炜，河北冀港律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）信阳市人民政府，住所地信阳市平桥区新五大道。
法定代表人乔新江，市长。
委托代理人丁叔平，信阳市光山县国土资源局工作人员。
委托代理人杨庆辉，河南紫弦律师事务所律师。
上诉人刘全国、刘勇国因诉信阳市人民政府行政批复一案，不服驻马店市中级人民法院（2014）驻行初字第35号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人刘勇国、上诉人刘全国、刘勇国共同委托代理人高云龙，被上诉人信阳市人民政府委托代理人丁叔平、杨庆辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：信阳市人民政府2013年5月20日对光山县人民政府作出信政土（2013）115号《关于光山县白雀园镇沿河村等22个行政村街土地综合整治试点项目规划方案的批复》（以下简称《批复》），其内容为光山县白雀园镇沿河等22个行政村街土地综合整治试点项目，符合县、乡（镇）土地利用总体规划、村镇体系规划；耕地总量有增加、建设用地总量有节约，建新区不占用基本农田；建新区用地标准符合要求；项目规划方案的可行性经过专家论证并经过村民会议同意；权属调整方案和投资估算比较合理、可行，资金保障措施已落实。同意光山县白雀园镇沿河等22个行政村街土地综合整治试点项目规划方案和方案中农用地整理目标。一期建新区面积32.57公顷，位于光山县白雀园镇沿河村，其中村庄建设用地5.09公顷，耕地7.86公顷，其他农用地1.54公顷，未利用地18.26公顷，拟安置1931户，4970人。
驻马店市中级人民法院一审查明：2012年7月，由光山县人民政府组织，白雀园镇人民政府承担，测绘部门对光山县白雀园镇沿河村等二十二个村土地综合整治试点项目进行了规划编制，同年12月11日，白雀园镇人民政府就沿河村等二十二个村土地综合整治试点项目规划方案进行公告，征求意见。2013年3月6日，光山县白雀园镇沿河村民委员会组织召开村民户代表会议，对上述方案进行讨论，征求群众意见，到会人员一致同意上述方案，并形成沿河村等二十二个村土地综合整治试点项目方案和项目实施沿河村征求群众意见会议纪要。沿河村等二十二个村土地综合整治试点项目方案确定后，白雀园镇人民政府同年3月20日进行了公告。同年3月，白雀园镇人民政府根据《河南省人地挂钩试点工作管理办法》，制定了《光山县白雀园镇白露河新型农村社区建设拆迁方案》和《光山县白雀园镇白露河新型农村社区项目土地权属调整方案》，并形成了《光山县白雀园镇白露河新型农村社区项目工程社会稳定风险评估报告》。同年4月10日，白雀园镇人民政府组织相关部门和村民代表召开会议，根据土地综合整治项目规划方案部门及专家评审意见，作出《光山县白雀园镇人沿河村等二十二个村土地综合整治项目规划方案和试点项目实施会议纪要》。同年4月11日，光山县人民政府向信阳市人民政府呈报《光山县人民政府关于批准白雀园镇沿河村等二十二个行政村街土地综合整治试点项目规划方案的请示》及按照《河南省人地挂钩试点工作管理办法》、河南省土地综合整治工作领导小组办公室《关于加强土地综合整治试点项目规划方案管理的通知》要求的相关材料。同年5月20日，信阳市人民政府作出了《关于光山县白雀园镇等22个行政村街土地综合整治试点项目规划方案的批复》（信政土（2013）115号）。
驻马店市中级人民法院一审另查明，2014年1月11日，刘全国、刘勇国向光山县国土资源局书面申请要求公开其承包地的征地审批文件、征收土地公告、征地补偿安置方案公告信息。由于光山县国土资源局拒绝公开，刘全国、刘勇国同年2月17日向信阳市国土资源局提出行政复议，要求确认光山县国土资源局不履行信息公开行为违法，并责令光山县国土地资源局提供其所查询的政府信息。在复议过程中，光山县国土资源局向刘全国、刘勇国公开了政府信息，刘全国、刘勇国得知了《批复》（信政土（2013）115号）。同年4月11日，刘全国、刘勇国向河南省人民政府提出行政复议，要求撤销信阳市人民政府的《批复》。同年6月20日，河南省人民政府作出豫政复决字（2014）444-445号行政复议决定，维持了信阳市人民政府作出的《批复》。刘全国、刘勇国仍不服，在同年6月30日收到河南省人民政府的行政复议决定书后，向人民法院提起行政诉讼。
驻马店市中级人民法院一审认为：根据《河南省人地挂钩试点工作管理办法》第十四条和河南省综合整治工作领导小组办公室《关于加强土地综合整治试点项目规划方案管理的通知》第二部分规定，信阳市人民政府具有对土地综合整治试点项目规划方案进行审查和审批的法定职责。信阳市人民政府对光山县人民政府报批的材料按程序进行了审查，作出《批复》的程序符合规定。经庭审审查信阳市人民政府提供的证据，信阳市人民政府在审查光山县人民报批的材料后，认为光山县人民政府所报批的材料，符合《河南省人地挂钩试点工作管理办法》第十四条、《关于加强土地综合整治试点项目规划方案管理的通知》第二部分的“项目规划方案符合县乡（镇）土地利用总体规划、村镇体系规划；耕地总量有增加，建设用地总量有节约；建新区不占用基本农田且用地标准符合要求；项目规划方案的可行性经过专家论证并经过村民会议同意；权属调整方案和投资估算比较合理、可行，资金保障措施已落实”的有关规定，依职权作出的《批复》，并无不当。刘全国、刘勇国起诉称“土地综合整治试点项目规划方案”未经过召开村民会议及三分之二以上与会人员同意问题，经审查证据，沿河村委召开了村民会议，对《土地综合整治试点项目规划方案》进行了讨论，征求了群众意见，在一致同意的基础上，形成了会议纪要，参加的人数和户数符合规定的要求。刘全国和刘勇国并未提供出不符合规定的证据。关于刘全国、刘勇国诉称“土地综合整治试点项目规划方案”侵犯了其知情权、参与权、听证权、社会保障权问题，经审查，白雀园镇人民政府在项目规划方案编制完成后进行了公告，白雀园镇人民政府组织了相关部门和村民代表会议，听取和征求了与会人员和群众代表的意见和建议，形成了项目实施会议纪要，刘全国、刘勇国应该是知情的，并且刘勇国领取了山地补偿款。刘全国、刘勇国该项诉称理由不足。对于其诉称沿河村耕地总量减少，失去耕地问题，从信阳市人民政府提供的土地综合整治试点项目规划编制报告审查，项目规划符合土地利用整体规划，耕地总量有增加。对于土地权益保障，白雀园镇人民政府制定了土地权属调整方案，刘全国、刘勇国的土地权益可以得到保障。综上，刘全国、刘勇国诉称的理由不足，其请求不予支持。驻马店市中级人民法院一审判决驳回刘全国、刘勇国要求撤销信阳市人民政府2013年5月20日作出的《关于光山县白雀园镇沿河村等22个行政村街土地综合整治试点项目规划方案的批复》（信政土（2013）115号）的诉讼请求。
刘全国、刘勇国不服一审法院判决，向本院提起上诉称：（一）被诉批复不符合《河南省人地挂钩试点工作管理办法》第十四条、《关于加强土地综合整治试点项目规划方案管理的通知》第二部分试点项目规划方案报批要求，一审法院认定被诉批复符合程序规定，属于认定事实错误。被诉批复同意土地综合整治试点项目一期建新区占用基本农田，违反了《基本农田保护条例》第十五条“占用基本农田进行非农业建设，必须经国务院批准”的规定；光山县人民政府申请报批过程中未向信阳市人民政府提交加盖光山县国土资源局公章的试点项目所在地的乡级土地利用总体规划图原件；光山县人民政府向信阳市人民政府提交的村民代表会议纪要签名不真实合法；光山县人民政府未向信阳市人民政府提交其组织相关部门和专家对规划方案的论证意见原件；土地权属调整方案未经过上诉人同意，上诉人对土地权属调整方案不知情。（二）信阳市人民政府作出被诉批复侵犯了上诉人对土地综合整治事宜的知情权、参与权、听证权、社会保障权。（三）一审法院认定上诉人的土地权益得到保障没有事实依据。土地综合整治试点项目实施过程中上诉人耕种的土地不但没有增加，反而被全部占用，导致上诉人失去全部土地。请求撤销驻马店市中级人民法院一审判决，依法改判撤销被诉批复。
信阳市人民政府答辩称：（一）一审法院认定信阳市人民政府对规划方案的批复符合程序规定，事实清楚，证据充分。被上诉人提交的规划等证据证明规划方案不占用基本农田，上诉人也未提交证据证明规划区域内包含基本农田；报批材料中的《白雀园镇土地利用总体规划图》原件盖有光山县国土资源局的印章，已在审批档案中存档，一审中该原件也已提交给法庭进行核实；规划方案经群众大会讨论、研究、征询意见，形成的会议纪要有参会人员签名，签名真实合法；相关部门和专家对规划方案进行了论证；光山县白雀园镇政府向全镇人民公告了拆迁安置方案和土地权属调整方案，方案公布后未有任何村民提出异议，上诉人刘勇国还领取了山地补偿款，上诉人称不知情不能成立。（二）白雀园镇人民政府在项目规划方案编制完成后进行了公告，组织村民代表会议，听取和征求了与会人员和群众代表的意见及建议，形成了项目实施会议纪要，上诉人对此过程应该是知情的。公告符合法定形式，参会人员达到法定人数，表决结果对没有参加会议的人一样具有约束力。上诉人认为其个人没有参与会议或讨论的抗辩理由不能成立。（三）《土地权属调整方案》以及方案编制说明里制定了多项举措，充分保障了上诉人的土地权益，上诉人的土地权益没有受到丝毫损害。请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，被诉信政土（2013）115号《关于光山县白雀园镇沿河村等22个行政村街土地综合整治试点项目规划方案的批复》，是信阳市人民政府依据光山县人民政府《关于批准白雀园镇沿河村等22个行政村街土地综合整治试点项目规划方案的请示》及相关材料，基于上下级行政机关之间内部行政管理关系所作内部批复意见，对外不发生法律效力，对公民、法人和其他组织的权利义务亦不产生法律影响。刘全国、刘勇国要求撤销信阳市人民政府作出的被诉批复的诉讼请求，本院依法不予支持。至于相关行政主体在组织实施光山县白雀园镇沿河村等22个行政村街土地综合整治试点项目过程中如有侵犯刘全国、刘勇国合法权益的行为，刘全国、刘勇国可依照法律规定另行主张权利。
综上，驻马店市中级人民法院一审判决驳回刘全国、刘勇国诉讼请求结果正确，但理由不当，本院予以纠正。上诉人刘全国、刘勇国的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人刘全国、刘勇国承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 段励刚
代理审判员 苗春燕
二〇一五年十月十四日
书 记 员 赵朝金