河南省信阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫15行终83号
上诉人（原审被告）新县新集镇人民政府。
法定代表人陈尧，镇长。
委托代理人张健平，男，镇党委副书记。
委托代理人田庆勇，河南庆勇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李玲，女，1979年12月24日生，汉族，住新县。
被上诉人（原审原告）张江奇，男，2005年9月7日生，汉族，系李玲之子。
委托代理人：徐绍华，女，1955年12月27日，汉族，住新县。
委托代理人李保，河南法正律师事务所律师。
上诉人新县新集镇人民政府因与被上诉人李玲、张江奇征收安置补偿行政争议一案，不服潢川县人民法院于2017年6月16日作出的（2016）豫1526行初45号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理，上诉人新县新集镇人民政府的委托代理人张健平、田庆勇，被上诉人李玲及二被上诉人共同委托代理人徐绍华、李保到庭参加了诉讼，现已审理终结。
原审查明：原告李玲系新县新集镇叶林居委会先棚洼组村民，2003年与确山县十滚河乡陈冲村村民张建国结婚，2010年12月28日离婚。后原告李玲返回原籍与父母共同生活，原告张江奇按离婚协议随母生活，其户籍亦登记在新县新集镇京九路口十林大道先棚洼组。原告李玲户籍未迁出娘家，其在确山县十滚河乡陈冲村亦未承包到任何生产资料。2015年5月份，新县人民政府发布通知，开展对新集镇叶林居委会先棚洼城中村改造和房屋征收补偿安置工作。被告新集镇人民政府依据新政办（2015）25号文《新县人民政府办公室关于转发新集镇先棚洼城中村改造房屋征收补偿安置方案的通知》及当地村、组投票结果，认定二原告不符合规定的安置条件，拒绝与其签订安置补偿协议。原告以被告拒绝签订协议的行为违反《农村土地承包法》、《妇女权益保障法》等法律，侵害其合法权益为由，起诉请求确认被告不与二原告签订安置补偿协议书的行为违法并判令被告与二原告签订安置补偿协议。
原审认为：被告新县新集镇人民政府依据该县制定的规范性文件，确认二原告不属于城中村改造和房屋征收补偿安置对象，并拒绝与二原告签订安置协议。已对原告的权益产生实际影响，原告有权提起诉讼。本案争议焦点有三：一是新政办（2015）25号文《新集镇叶林居委会先棚洼城中村改造房屋征收补偿安置方案的通知》中将二原告排除在安置对象之外相应条款是否合法？二是被告新县新集镇人民政府不与二原告签订征�安置补偿协议的行为是否符合法律规定？三是对二原告要求按安置规定予以安置补偿的诉求是否应予以支持？（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。原告有权就该文件的适用提出合法性审查；根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”。第三十三规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”。《新县人民政府办公室关于转发新集镇先棚洼城中村改造房屋征收补偿安置方案的通知》系新县县政府为指导新集镇政府城中村改造工作出台的规范性文件，该文件规定：“具有当地居民户口的安置对象以征收实施时的计生、公安户口为准；未结婚成家的子女随父母一并安置；出嫁女无论户口是否迁出均不给予安置。”该规定剥夺了出嫁女参与集体经济生产和权益分配的权利，侵害了妇女依法享有的合法权益，与法律强制性规定相悖，不能作为被告行政行为合法的证据使用。（二）被告以《农村集体经济组织成员资格确定办法》第九条、第六条相关规定排除原告的集体经济组织成员资格及权利，但未作为证据提交，农村集体经济组织成员资格认定问题目前并无相关法律、法规或规章。《农村土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或丧偶，仍�原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。原告李玲在离婚后携儿子张江奇返回新县居住，其户籍一直未迁出先棚洼组，其子张江奇户籍并非临时突击迁入的，无证据显示二原告有获取不当经济利益的目的，且原告的生活保障源于参加家庭联产承包的农业劳动，被告未经法定程序单方否定其农村集体经济组织成员资格的行为于法无据。被告另辩称系依据当地村、组投票结果才拒绝对原告按照文件规定予以安置。因《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。村民自治中的一人一票的民主决策不能扩大到限制或剥夺�民个人基本权利的范畴。被告据此拒绝对二原告予以安置的行为行为属违法行为。（三）二原告如果在此次城中村改造中不能得到实际安置或补偿，则国家法律规定妇女在农村集体经济组织中的各项权益将得不到实际保障，显失社会公平，故对其诉讼请求依法应予支持。被告为实现城中村旧城改造，相应的房屋置换和前期土地规划工作接近完成，如因条件不足而实际安置不能，则宜酌情货币补偿。遂依照《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条、第七十四条第二款第一项，第七十六条之规定，判决：一、确认被告新集镇人民政府不与二原告李玲、张江奇签订《新集镇叶林居委会先棚洼城中村改造房屋征收安置补偿协议书》的行政行为违法；二、责令被告新集镇人民政府于本判决生效后一个月内按当地同等安置条件依法履行对二原告的安置职责；如因条件限制造成安置不能，则应于本判决生效后两个月内给予原告李玲、张江奇按同等安置条件折现后的等价货币补偿。
上诉人新县新集镇人民政府上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误：其并无确定原告是否享有安置补偿待遇资格的职能；依据村民自治原则，根据全体村民票决，被上诉人不属于本次安置补偿对象范围，其无权改变此决议；原审判决超越了原审原告诉讼请求的范围。请求撤销原判，改判驳回原告诉讼请求。
被上诉人李玲、张江奇辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审一致。
本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定�可办理……（七）征地补偿费的使用、分配方案……”。本案城中村改造项目中，关于新县新集镇塘洼村先棚洼村民组村民安置资格及分配方案问题系村民自治范畴，先棚洼村民组组织村民经过民主议定，对安置补偿事项进行了票决，二被上诉人不在安置名单之中，不属于安置补偿对象。二被上诉人要求上诉人与其签订安置补偿协议，其应先行解决其与村民组之间的安置补偿资格争议，该争议系安置补偿行政行为在先的基础民事法律争议，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定，“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”，本案不属于可以一并解决的民事争议的范畴，不属于本案行政诉讼的审理范围。原审在未听取先棚洼村民组的陈述和申辩的情形下，将该基础民事争议纳入本案处理，超越了本案审理范围。二被上诉人在其不属于先棚洼村民组民主议定的安置对象的情形下，提起本次诉讼，其与涉案安置补偿行为不具有法律意义上的利害关系，不具备原告资格，其起诉依法应予驳回。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持，原审适用法律错误，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项之规定，裁定如下：
一、撤销潢川县人民法院（2016）豫1526行初45号行政判决；
二、驳回原审原告李玲、张江奇的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 李德如
审判员 李洪宇
审判员 阮晓强
二〇一七年八月十四日
书记员 马佩佩