江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宁行终字第446号
上诉人（原审原告）江苏文华英菲尼迪汽车销售服务有限公司，住所地在南京市雨花台区宁南大道20-2号。
法定代表人宣桂祥，江苏文华英菲尼迪汽车销售服务有限公司执行董事。
委托代理人黄意耕，北京盈科（上海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府雨花办事处，住所地在南京市雨花台区花神大道3号。
法定代表人汪丹彦，南京市雨花台区人民政府雨花办事处主任。
委托代理人陈婧，江苏国成律师事务所律师。
上诉人江苏文华英菲尼迪汽车销售服务有限公司（以下简称文华公司）因诉被上诉人南京市雨花台区人民政府雨花办事处（以下简称雨花办事处）不履行行政允诺一案，不服南京市雨花台区人民法院（2015）雨行初字第102号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年10月20日受理后，依法组成合议庭，于2015年12月9日公开开庭审理了本案。上诉人文华公司的委托代理人黄意耕，被上诉人雨花办事处的行政机关负责人副主任李福全、委托代理人陈婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2007年9月29日，南京市雨花台区人民政府宁南办事处（以下简称宁南办事处）与文华公司签订《土地租赁合同》一份，约定由文华公司租赁宁南办事处在宁南大道东侧地块，合同租赁期限为5年，自2007年10月8日起至2012年10月7日止，且宁南办事处向文华公司提供为期10年不拆迁的拆迁补偿担保。同日，双方又签订补充协议，称由于双方签署的地块现拥有方为南京宁南国际汽配城投资有限公司（以下简称汽配城公司），为此，宁南办事处承诺与上述土地拥有方会积极磋商，并承诺于2007年10月18日前帮助文华公司与现有土地拥有方签署正式土地使用协议。如现有土地方不能按时与文华公司签署正式协议，政府将会最迟在2007年10月28日前采取回收土地的方式，直接与文华公司签署土地租赁协议，以保证投资项目按时顺利进行。2007年10月29日，南汽配城公司与文华公司签订《土地租赁合同》，约定由文华公司租赁汽配城公司在宁南大道东侧面积为18.61亩的土地，租赁期限自2007年11月1日至2012年10月31日，租赁期限未届满或届满后，若国土部门将该地块整体挂牌出让，汽配城公司同意文华公司参与联合竞拍，通过市场化运作获得其租赁土地的土地使用权。
2007年11月2日，宁南办事处向文华公司出具《承诺》一份，称文华公司通过租赁方式取得汽配城公司在宁南大道东侧地块土地使用权，用于建设英菲尼迪汽车4S店经营用房。以上项目作为宁南办事处招商引资项目，宁南办事处承诺给予文华公司担保如下：1、宁南办事处协调文华公司、汽配城公司的土地租赁期限不低于10年。2、合同项下租赁期限未届满的土地使用权汽配城公司不得提前收回，但因社会公共利益需要，可以根据文华公司取得土地、开发利用土地的实际情况和其他实际损失，依据国家有关拆迁条款给予补偿后收回。3、合同项下土地租赁期限届满，除国家根据社会公共利益需要收回该幅土地以外，文华公司享有优先承租权。文华公司需要继续使用土地的，应当不迟于租赁期限届满前6个月申请续期，宁南办事处积极协助文华公司与汽配城公司签订续租协议。4、在合同项下土地租赁期限未届满或届满后，若国土部门将该地块整体挂牌出让，宁南办事处做好汽配城公司同意文华公司参与联合竞拍的协调工作，通过市场化运作获得土地所有权。
此后因合同到期，南京市中级人民法院终审判决：文华公司与汽配城公司之间土地租赁合同自2010年9月8日终止，文华公司应自判决生效之日起四十五日内拆除地上定（附）着物，向南京市土地储备中心交付租赁土地。至一审庭审结束，文华公司仍尚未将涉案租赁土地交付相关权利人，涉案租赁土地亦未重新出租或整体挂牌出让。
原审法院另查明，2012年6月，宁南办事处更名为雨花办事处。
原审法院认为，招商引资是地方政府发展地方经济的重要途径，地方政府在招商引资过程中向投资人作出的相关承诺，其性质则应视其内容而确定。从本案宁南办事处2007年11月2日向文华公司单方面作出的《承诺》内容来看，宁南办事处承诺提供文华公司担保的事项均为协调文华公司与土地租赁合同相对方的一些权利义务：包括协调双方的土地租赁期限不低于10年，协调双方签订续租合同，做好合同相对方同意文华公司参与联合竞拍的协调工作等。至于以上事项能否实现，并不在宁南办事处的权限及义务范围之内，而均需要由相关的平等民事主体经过相互磋商后最终确定。因此，宁南办事处对文华公司所做的承诺虽然发生在宁南办事处招商引资的过程中，与其部分行政职能有一定的关系，但就承诺本身而言，其内容决定了该承诺的性质，只是对未来文华公司及其合同相对方可能发生的一系列民事行为做协调之担保，即使文华公司认为宁南办事处未尽该担保之义务，亦应按民事合同纠纷进行处理。因此，文华公司之诉讼请求，并不属于人民法院行政案件受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回文华公司的起诉。
上诉人文华公司上诉称，被上诉人雨花办事处作出的书面《承诺》中明确载明的是由被上诉人提供和承担一系列的担保，而并非提供一系列的协调帮助。上诉人文华公司原本落户于南京市秦淮区大明路，主要经营英菲尼迪汽车品牌。项目设立初期，恰逢南京市政府大力支持和鼓励建设宁南汽车贸易园区，被上诉人雨花办事处为完成其辖区内的招商引资任务，极力要求上诉人文华公司将经营地点从秦淮区大明路变更至一路之隔的宁南大道，最终把文华公司落户在了雨花台区宁南大道20-2号，并于2008年3月12日作出《情况说明》：该地块是租赁土地，所以没有土地使用权和房屋产权证，今后在产权归属上发生法律纠纷由被上诉人承担。为了促使文华公司从本已完成了工商注册登记的秦淮区变更至雨花台区，被上诉人更是向文华公司做出了可以办理土地定向拍卖给上诉人的承诺。2007年10月29日，被上诉人雨花办事处与上诉人文华公司签订《土地租赁合同》和《土地租赁合同》（补充协议）约定：根据国家法律法规及江苏省、南京市有关规定，上诉人通过租赁方式取得被上诉人在宁南大道东侧地块土地使用权，并提供为期10年不拆迁的担保，10年后续租，调整幅度不超过原租金的5%。2007年11月2日被上诉人又做出书面的《承诺》：向上诉人提供一系列担保和保证，包括担保土地使用期限不低于10年，合同项下租期期满则续租；土地挂牌出让时，担保通过市场化运作使得上诉人获得土地所有权等。被上诉人还同时承诺负责协调、处理和解决相应的问题。在此之后，基于对政府部门的信任，上诉人方才在被上诉人的促成之下与汽配城公司签订了土地租赁协议，取得了汽配城公司在宁南大道东侧地块的使用权。之后上诉人更是斥巨资建成了国际一流标准的展厅准备在涉案地块长期经营。原审法院裁定书中也明确认为招商引资是地方政府发展地方经济的重要途径，地方政府在招商引资过程中向投资人作出的相关承诺，其性质则应视其内容而确定。但原审法院认为被上诉人并未保证“能否实现”，仅仅为协调义务的认定是错误的。因为《土地租赁合同》和《土地租赁合同》（补充协议）、《承诺》中均直接使用的“担保”的字眼，明确的描述为：“宁南办事处承诺给予乙方担保如下：……”，并非“协调如下”。之所以上诉人能够同意接受相应的条件或者配合被上诉人的招商引资工作，正是基于被上诉人做出的书面《承诺》中明确载明了“租赁期限不低于10年、依据有关拆迁条款给予补偿后收回、享有优先承租权、获得土地所有权”等等结果性质表述。综合上述因素和条件，可以看出雨花办事处为了在招商引资项目中取得上诉人的支持而做出担保是客观事实，被上诉人也因此应当承担相应的责任。雨花办事处在明知的情形下，通过这种方式行使招商引资的职权并不符合依法行政的基本原则要求，明显是违法行政的一种表现。请求依法改判被上诉人履行法定职责或者义务；按书面《承诺》让上诉人在涉案地块继续经营不低于10年，在涉案地块土地招拍挂时，保证上诉人享有优先取得权；或者在其辖区内为上诉人安排相似条件（适合用于汽车销售服务使用的房屋及土地）的地块进行安置，并承担由此额外产生的履行费用。
被上诉人雨花办事处辩称，本案中被上诉人并未作出行政允诺，不属于人民法院行政案件受案范围。一、被上诉人对涉案土地不存在行政管理职权。上诉人租赁土地的权利人为南京市土地储备中心，与被上诉人无关，被上诉人对涉案土地无处分权利。被上诉人不是合同相对方，对上诉人不存在法定和约定的义务。上诉人与汽配城公司签订了土地租赁合同，因合同到期，南京市中级人民法院终审判决上诉人与汽配城公司之间的土地租赁合同自2010年9月8日起终止。二、被上诉人于2007年11月2日出具的《承诺》不是一种行政允诺。上诉人与汽配城公司的之间的协议是民事行为，被上诉人为其协商显然也属于民事行为，不属于行政行为。宁南汽配城项目在被上诉人的辖区内，被上诉人对于辖区企业提供服务，也希望能够更好地协调企业之间的合作关系，并促进区内企业互利共赢，得到更好的发展。故被上诉人出具《承诺》是一种民事协调行为，并非出自行政职权。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院经审查，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交证据予以审核，认证符合规定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案二审的争议焦点为：被上诉人2007年11月2日出具的《承诺》是否属于行政允诺，是否应当纳入行政诉讼受案范围。
关于行政机关出具的书面材料是否为行政允诺，应当从允诺主体是否为行政主体、允诺目的是否基于行政管理需要、允诺内容是否在行政职权范围之内、是否具备一定的外化表现形式等方面进行判断。本案中，被上诉人雨花办事处作为南京市雨花台区政府的派出机关，出于招商引资的行政管理目的，以书面形式向上诉人文华公司承诺一些事项，但在允诺内容上，案涉《承诺》主要为土地租赁、土地招拍挂、土地征收补偿等事项，在语句表述上，也多使用“协调”、“协助”等词语。雨花办事处承诺的事项能否最终实现，需要上诉人另行在与其他民事主体和行政主体发生的法律关系中确定，而并不在雨花办事处的法定职权范围之内，雨花办事处对此亦不具备决定力。故案涉《承诺》并不构成行政允诺，上诉人要求被上诉人履行《承诺》内容，不属于行政诉讼受案范围。
综上，上诉人的上诉主张因缺乏法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律结果正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 冯 驰
审 判 员 赵雪雁
代理审判员 周 磊
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 赵和玉