海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南一中行初字第197号
原告文昌市文教镇五四村民委员会仁山村民小组。
法定代表人韩爱新，组长。
委托代理人邢小娟，海南大弘律师事务所律师。
被告文昌市人民政府。住所地：文昌市清澜开发区市政府大楼。
法定代表人何琼妹，市长。
委托代理人陈杰钦，文昌市人民政府法制办副主任。
委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。
第三人文昌市文教镇文南村民委员会三港一村民小组。
法定代表人林坚，组长。
第三人文昌市文教镇文南村民委员会三港二村民小组。
法定代表人王弟，组长。
第三人文昌市文教镇文南村民委员会三港四村民小组。
法定代表人朱凤英，组长。
第三人文昌市文教镇宝典村民委员会鳌头东村民小组。
法定代表人王阮，组长。
上述四位第三人的委托代理人林祥，海南瑞来律师事务所律师。
上述四位第三人的委托代理人黄镜澄，海南瑞来律师事务所律师。
原告文昌市文教镇五四村民委员会仁山村民小组（以下简称仁山村）不服被告文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）给第三人文昌市文教镇文南村民委员会三港一村民小组（以下简称三港一村）、文昌市文教镇文南村民委员会三港二村民小组（以下简称三港二村）、文昌市文教镇文南村民委员会三港四村民小组（以下简称三港四村）、文昌市文教镇宝典村民委员会鳌头东村民小组（以下简称鳌头东村）颁发“文集有（2005）第WJ1300085A、B、C、D号《集体土地所有证》”（以下简称第1300085A、B、C、D号《土地证》），于2015年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于同年9月1日受理后，于同年9月7日向被告文昌市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月4日上午在本院公开开庭审理了本案，原告仁山村的法定代表人韩爱新及其委托代理人邢小娟，被告文昌市政府的委托代理人陈杰钦、伍一叶，第三人三港一村、三港二村、三港四村、鳌头东村的法定代表人林坚、王弟、朱凤英、王阮，原告仁山村申请出庭作证的证人王录焕、陈家川、许声维到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告文昌市政府于2005年5月19日给第三人三港一村、三港二村、三港四村、鳌头东村颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》，将位于文昌市文教镇文南村委会范围内地号为13-13-012、图号为G044051、面积为5.5477公顷（折合83.22亩，以下简称涉案土地）的集体土地登记确认归第三人三港一村、三港二村、三港四村、鳌头东村共有。
原告仁山村诉称：涉案土地自古以来由原告的村民使用。1953年，原广东省文昌县人民政府（以下简称原文昌县政府）就涉案土地给原告的村民颁发《土地房产所有证》，确认涉案土地属原告的村民所有。但因年代久远，这些《土地房产所有证》已基本丢失，目前仅存王禄华和王禄权持有的《土地房产所有证》。上世纪七十年代末，原告以分田到户的方式将涉案土地交由村民使用。村民最初种植地瓜、花生等农作物，后改种椰子、木麻黄、台湾相思树等树木，如今涉案土地上仍随处可见原告村民种植的老树。此外，原告的村民自清朝时起一直在涉案土地上葬坟。在原告及原告的村民使用涉案土地的过程中，四位第三人从未提出过异议，也未与原告及原告的村民发生过土地纠纷。2012年，原告的村民王诚等人在涉案土地上建房，四位第三人才提出异议，并向文昌市人民法院（以下简称文昌市法院）提起排除妨害之诉。2015年2月7日，该民事诉讼案件在文昌市法院文教人民法庭（以下简称文教法庭）公开开庭审理，原告的村民通过旁听方知涉案土地已被被告登记发证给了四位第三人。原告不知道被告是否已对涉案土地进行指界并公告征询权属异议，不知道被告通过怎样的方式将原告长期使用的土地登记发证给四位第三人。被告给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》的行为，严重侵犯了原告的合法权益。故提起行政诉讼，请求人民法院依法判决撤销被告给四位第三人颁发的第1300085A、B、C、D号《土地证》。
原告仁山村提供的证据有：1.第1300085A、B、C、D号《土地证》，证明被诉行政行为的存在；2.《土地房产所有证》2份，证明涉案土地已于1953年由原文昌县政府登记确认归原告的村民所有；3.《革命烈士证明书》和原告村民王录茂、王茀军烈士墓，证明政府部门早在1985年就知道涉案土地为原告的土地，并将原告村民烈士葬于涉案土地上；4.原告的村民在涉案土地上种植林木的照片，证明涉案土地一直由原告的村民使用；5.原告申请出庭作证的3位证人的证言和该3位证人及其他5位未出庭作证的证人出具的证明，证明涉案土地自古以来就由原告的村民葬坟和耕作；6.原告于2015年8月20日出具的《证明》，证明原告有18户家庭一直在涉案土地上葬坟；7.文昌市人民法院传票，证明原告于2015年2月才知道被告给四位第三人颁发了第1300085A、B、C、D号《土地证》；8.林洪灿的《宅基地使用证明书》和文国用（2009）第W1300720号《国有土地使用证》，证明林洪灿现使用的宅基地位于第1300085A、B、C、D号《土地证》项下土地范围内，该宅基地是原告所在的五四村委会根据林洪灿的申请，于1988年安排给其使用的。
2015年11月2日，原告以界线临时编号为L4、L5的《土地权属界线核定书》上的“王茀蕃”三字非王茀蕃本人所签为由，向本院提交《鉴定申请书》，请求对该2份《土地权属界线核定书》上“王茀蕃”的签名进行笔迹鉴定。经审查，该2份《土地权属界线核定书》上除有原告的时任法定代表人王茀蕃的签名外，还有原告的公章，且根据庭审查明的事实，王茀蕃已于2007年过世，王茀蕃的笔迹已无法采集，故本院对原告的笔迹鉴定申请不予准许。
被告文昌市政府辩称：我府给四位第三人颁证之土地位于文昌市文教镇文南村委会范围内，其东至文教一、二、三等12个经济社共有田、南至原告、西至原告等6个经济社共有田、北至国有公路，面积83.22亩。2003-2004年全省农村集体土地确权期间，四位第三人共同申请对涉案土地进行登记。我府的土地管理部门文昌市国土环境资源局（以下简称文昌市国土局）依法对涉案土地的权属情况进行调查。为了确定涉案土地的四至、面积和权属等情况，文昌市国土局依法召集邻近相关农村集体经济组织到土地现场进行指界，包括原告在内的各农村集体经济组织的法定代表人依据各自土地的使用情况确定界址点和界线走向，并在《土地权属界线核定书》上签章确认。我府根据界址点和界线走向确定涉案土地的四至、面积。涉案土地所在的基层行政机关文教镇人民政府（以下简称文教镇政府）亦出具《土地权源证明》，证明涉案土地长期由四位第三人共同管理使用。我府经过调查后认为涉案土地的所有权属四位第三人共有。尔后，我府就涉案土地的四至、面积和权属情况公告征询异议。在公告期间无任何单位或个人提出异议和土地权属来源清楚的情况下，我府于2005年5月19日给四位第三人颁发涉案土地所有权证，并将该证分为A、B、C、D四证，其中三港一村持A证，三港二村持B证，三港四村持C证，鳌头东村持D证。综上所述，我府给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》，事实清楚，程序合法，适用依据正确，该颁证行为依法应予维持。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。
被告文昌市政府于2015年9月21日向本院提供作出行政行为的以下证据：1.《土地权源证明》，证明文教镇政府证实四位第三人从1962年前就一直使用涉案土地。2.界线临时编号为L1-L9的《土地权属界线核定书》9份及法定代表人身份证明;3.《农村地籍调查表》；4.《宗地地类及界址点成果表》。证据2-4证明被告给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》前，已进行地籍调查，并组织原告、四位第三人及相关农村集体经济组织进行了土地指界。5.《公告》照片，证明被告颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》前，已依法公告征询异议。6.《土地登记申请审批表》，证明四位第三人的土地登记发证申请已经依法审核。7.《土地登记卡》；8.第1300085A、B、C、D号《土地证》。证据7和证据8证明被告于2005年5月19日依法对涉案土地进行了登记。
第三人三港一村、三港二村、三港四村、鳌头东村未作书面陈述，其在庭审中表示同意被告文昌市政府的答辩意见，并同时述称：一、原告早在2012年就知道被告给四位第三人颁发了第1300085A、B、C、D号《土地证》，但原告到2015年8月才提起诉讼，明显超过了法定起诉期限。二、涉案土地一直以来均由四位第三人使用，2003-2004年全省农村集体土地确权期间，文昌市国土局依法召集原告对涉案土地进行指界时，原告的时任法定代表人王茀蕃已在《土地权属界线核定书》上签章确认了上述事实。
第三人三港一村、三港二村、三港四村、鳌头东村提供的证据有:1.《申请书》，证明原告的村民王诚于2012年7月6日向三港村申请土地建房，可见涉案土地属三港村集体所有；2.《证明书》，证明文教镇文南村委会于2012年9月20日出具证明称涉案土地属第三人三港一村、三港二村、三港四村集体所有；3.《责令停止违法行为通知书》、《送达回证》和《责令自行拆除通知书》，证明因原告的村民王诚未经批准擅自在涉案土地上建房，文教镇国土环境资源所（以下简称文教镇国土所）于2012年7月16日、24日责令王诚停止违法建房行为并自行拆除违法建设的房屋；4.《证明》，证明文教镇文南村委会于2012年9月12日出具证明称原告的村民王诚等人未经批准擅自在涉案土地上建房，遭到第三人三港一村、三港二村、三港四村制止，在文教镇人民调解委员会多次调解无效的情况下，文教镇国土所方责令王诚停止违法行为并自行拆除；5.《证明》，证明第三人三港一村、三港二村、三港四村原名为三港一经济社、三港二经济社、三港四经济社；6.照片，证明四位第三人自清朝时起就在涉案土地上葬坟，涉案土地应属第三人集体所有。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
一、对被告文昌市政府所举证据的确认。原告对证据1的真实性无异议，而对该证据的证明内容不予认可。经审查，证据1是文教镇政府出具的《土地权源证明》，文教镇政府作为文昌市政府的一级基层行政机关，其对农村土地的使用情况和权属情况是比较清楚的，故本院对该证据的证明效力予以确认。原告对证据2的真实性无异议，但原告认为其中的L1、L3、L6、L9《土地权属界线核定书》无原告签章，与本案不具有关联性；L2、L4、L5、L7、L8《土地权属界线核定书》上的“王茀蕃”三字非王茀蕃本人所签。经审查，L1、L3、L6、L9《土地权属界线核定书》是其他农村集体经济组织就其与涉案土地相接壤的某几段界线所作的指界，因该某几段界线并不与原告接壤，故文昌市国土局在对该某几段界线制作《土地权属界线核定书》时，未要求原告签章，并无不妥。关于L2、L4、L5、L7、L8《土地权属界线核定书》中王茀蕃的签名问题，经审查，该5份《土地权属界线核定书》中，除有原告的时任法定代表人王茀蕃的签名外，还有原告的公章，故即便该5份《土地权属界线核定书》上的“王茀蕃”三字非王茀蕃本人所签，亦不能由此而否定该5份《土地权属界线核定书》的合法性，更何况原告也未能举证证明该5份《土地权属界线核定书》上的“王茀蕃”三字非王茀蕃本人所签。故本院对证据2的真实性、合法性、关联性予以确认，该证据可以作为认定本案事实的依据。原告对证据3和证据4的真实性无异议，但对其合法性和证明力不予认可。经审查，证据3和证据4是文昌市国土局根据证据2所作的《农村地籍调查表》和《宗地地类及界址点成果表》，因证据2具有合法性，故本院对证据3和证据4的合法性亦予以确认。原告认为证据5太模糊，无法看清，故对该证据的真实性、合法性和关联性不予认可。庭审后，本院对证据5（《公告》）及其原件进行了核对，经核对，证据5与原件无异，该证据可以作为认定被告颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》前已依法公告征询异议的事实依据。原告认为证据6和证据7是文昌市国土局和被告依据证据1-5而实施的，该2份证据不能作为认定被告给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》合法的依据。经审查，该2份证据是文昌市国土局和被告根据证据1-5实施的审批行为和登记行为，本院对该2份证据予以确认，该2份证据可以作为认定本案事实的依据。证据8是本案被诉行政行为，本院对该证据予以确认，该证据可以作为认定本案事实的依据。四位第三人对被告提供的证据，均予认可。
二、对原告仁山村所举证据的确认。证据1是本案被诉的行政行为，本院对该证据予以确认。被告和四位第三人对证据2的关联性不予认可。经审查，证据2中有一份《土地房产所有证》是颁发给仙山村村民，原告以仙山村村民持有的《土地房产所有证》来主张涉案土地属原告集体所有，缺乏事实根据；证据2中的另一份《土地房产所有证》虽是颁发给原告的村民，但该《土地房产所有证》项下之土地，无法确认位于涉案土地范围内。故本院对证据2不予采纳，该证据不能作为认定原告对涉案土地享有所有权的事实依据。被告和四位第三人认为证据3（《革命烈士证明书》和烈士墓）与本案不具有关联性。本院认为，《革命烈士证明书》和烈士墓并非法定的确定土地权属的依据，本院对该证据不予采信。被告和四位第三人认为证据4中的林木是否位于涉案土地中难以确认，即便证据4中的林木位于涉案土地中，也属于非法侵占。本院经审查认为，证据4中的林木是否由原告种植、是否种植在涉案土地上均难以确认，故本院对证据4不予采信。被告和四位第三人对证据5的证明内容不予认可，经审查，为原告作证的8位证人中，有4位为原告的村民，与原告有利害关系，且这4位原告本村的村民与另4位外村村民的证言无其他有效的书面证据佐证，故本院对证据5的证明内容不予采信。被告和四位第三人认为证据6是原告的自证材料，对其证明力不予认可。经审查，原告以涉案土地为其村民葬坟地来主张涉案土地的所有权，缺乏法律依据，故本院对证据6不予采信。被告和四位第三人对证据7的真实性无异议，但被告和四位第三人对原告以该证据主张其于2015年1月15日才知道被告给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》，提出异议。被告和四位第三人认为由原告提供的证据1上标注的证据来源时间“2012年12月26日”来看，可以认定原告已于2012年12月26日知道被告给四位第三人颁发了第1300085A、B、C、D号《土地证》，原告到2015年8月29日才提起诉讼，明显超过了法定起诉期限。经审查，本院对证据7予以确认，被告和四位第三人认为原告超过起诉期限的理由并不充分。被告和四位第三人对证据8的关联性不予认可。经审查，证据8项下的土地已登记为国有土地，而涉案土地却是集体土地，且证据8项下的土地是否位于涉案土地范围内，根据本案现有的证据来看，难以确认，故本院对证据8的关联性不予认定，该证据不能作为认定原告对涉案土地享有所有权的事实依据。
三、对四位第三人所举证据的确认。原告对四位第三人提供的6份证据均不认可。被告对证据1-5无异议，对证据6的证明力不予认可。经审查，证据1-5均形成于被告给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》之后，该5份证据与被告的颁证行为无关，本院对该5份证据不予采信。因葬坟行为不能作为确定土地权属的依据，故本院对证据6不予采信。
经审理查明,涉案土地位于文昌市文教镇文南村委会范围内，其东至文教一、二、三等12个经济社共有田、南至原告仁山村、西至原告仁山村等6个经济社共有田、北至国有公路，面积83.22亩。2003-2004年全省农村集体土地确权期间，被告文昌市政府的职能部门文昌市国土局于2003年11月30日至2004年12月2日召集涉案土地周边的相关农村集体经济组织对涉案土地进行实地指界。原告的时任法定代表人王茀蕃以及包括四位第三人在内的各农村集体经济组织的法定代表人均参加了土地指界，并分别在界线临时编号为L1-L9的9份《土地权属界线核定书》上签章确认了涉案土地的界址点和界线走向。尔后，文昌市国土局就涉案土地的登记审核结果公告征询异议，但公告期内，原告未对涉案土地提出权属主张。2004年12月26日，文教镇政府就涉案土地出具《土地权源证明》称：该宗83.22亩土地自1962年前一直由三港一村、三港二村、三港四村、鳌头东村耕作使用至今。2005年5月19日，被告根据上述9份《土地权属界线核定书》、《土地权源证明》和公告期内无任何单位或个人提出权属异议的事实以及文昌市国土局的审核意见，给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》，确认涉案土地属四位第三人共有（其中第1300085A号《土地证》由三港一村持有、第1300085B号《土地证》由三港二村持有、第1300085C号《土地证》由三港四村持有、第1300085D号《土地证》由鳌头东村持有）。
因原告的农户王诚未经四位第三人同意，擅自在涉案土地上建房，文教镇国土所于2012年7月16日、24日责令王诚停止违法建房行为并自行拆除。但王诚未主动履行拆除义务，四位第三人因此于2013年3月向文昌市法院提起排除妨害之诉。该民事诉讼案件于2015年2月7日在文教法庭公开开庭审理，原告由此知悉被告给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》后，遂于2015年8月29日以涉案土地属其集体所有、被告的颁证行为侵犯其合法权益为由，向本院提起行政诉讼，请求本院依法判决撤销第1300085A、B、C、D号《土地证》。
本院认为，本案争议的焦点是原告仁山村的起诉是否超过了法定起诉期限、被告文昌市政府给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》有无事实根据以及程序是否合法。
关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。在庭审中，被告和四位第三人以原告提供的第1300085B号《土地证》上标注的证据来源时间“2012年12月26日”，主张原告已于2012年12月26日知道被告给四位第三人颁发了第1300085A、B、C、D号《土地证》，但原告到2015年8月29日才提起诉讼，已超过了法定起诉期限。经审查，第1300085B号《土地证》是四位第三人诉王诚等人排除妨害纠纷一案时，于2012年12月26日从文昌市国土局调取后向文教法庭提供的，而非原告于2012年12月26日从文昌市国土局调取，且本案原告非该民事诉讼案件的当事人。故由该民事诉讼案件和第1300085B号《土地证》上标注的证据来源时间“2012年12月26日”，不能必然得出原告于2012年12月26日知道被告给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》的结论。原告由上述民事诉讼案件于2015年2月7日在文教法庭公开开庭审理时知道涉案土地已被被告登记发证给四位第三人后，于2015年8月29日对被告的颁证行为提起诉讼，并未超过最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。被告和四位第三人认为原告的起诉已超过法定起诉期限，其理由不能成立。
关于被告文昌市政府给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》有无事实根据以及程序是否合法的问题。首先，关于被告的颁证行为是否有事实根据的问题。根据本案查明的事实，被告的职能部门文昌市国土局已于2003年11月30日至2004年12月2日召集涉案土地周边的相关农村集体经济组织对涉案土地进行实地指界，原告的时任法定代表人王茀蕃以及包括四位第三人在内的各农村集体经济组织的法定代表人均参加了土地指界，并分别在界线临时编号为L1-L9的9份《土地权属界线核定书》上签章确认了涉案土地的界址点和界线走向。且作为对所辖区域内农村土地的使用情况进行管理的地方基层行政机关文教镇政府亦于2004年12月26日出具《土地权源证明》，证实涉案土地自1962年前一直由四位第三人耕作使用。故被告于2005年5月19日根据上述9份《土地权属界线核定书》和《土地权源证明》，给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》，确认涉案土地属四位第三人共有，具有事实根据。原告以1953年的《土地房产所有证》主张涉案土地属其集体所有，但其向本院提供的2份《土地房产所有证》中，有1份是颁发给仙山村村民的，另一份《土地房产所有证》虽是颁发给原告的村民，但该《土地房产所有证》项下之土地无法确认位于涉案土地范围内，故该2份《土地房产所有证》不能作为认定原告对涉案土地享有所有权的事实依据。原告认为，其于上世纪七十年代末以分田到户的方式将涉案土地分给其村民耕作使用，但原告亦未能就此提供任何有效的书面证据予以证实。原告还以其村民自清朝时起一直在涉案土地上葬坟为由，主张涉案土地属其集体所有，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条“任何单位和个人不得以'祖宗地'为由要求确认土地权属”的规定，原告的该项主张亦不应支持。其次，关于被告的颁证行为程序是否合法的问题。在文昌市国土局已召集相关农村集体经济组织对涉案土地进行指界，且无任何单位或个人对文昌市国土局就土地登记审核结果发布的征询异议公告提出异议的情况下，被告根据文昌市国土局填写的《土地登记卡》和“准予登记”的审核意见，给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》，其颁证程序符合《土地登记规则》第十八条的规定。
综上所述，被告给四位第三人颁发第1300085A、B、C、D号《土地证》，具有事实根据，且符合法定程序。虽然原告对该颁证行为提起诉讼未超过法定起诉期限，但其诉请撤销第1300085A、B、C、D号《土地证》缺乏事实根据和法律依据，故其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告文昌市文教镇五四村民委员会仁山村民小组要求撤销被告文昌市人民政府于2005年5月19日给第三人文昌市文教镇文南村民委员会三港一村民小组、三港二村民小组、三港四村民小组和第三人文昌市文教镇宝典村民委员会鳌头东村民小组颁发文集有（2005）第WJ1300085A、B、C、D号《集体土地所有证》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告文昌市文教镇五四村民委员会仁山村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 陈 锋
审判员 吕丽霞
审判员 冯 花
二〇一五年十一月十六日
书记员 何醒涛
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
……
《土地登记规则》
第十八条公告期满，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照以下规定办理注册登记：
（一）根据对土地登记申请的调查审核结果，以宗地为单位逐项填写土地登记卡，并由登记人员和土地管理部门主管领导在土地登记卡的经办人、审核人栏签字；
（二）根据土地登记卡的有关内容填写土地归户卡，并由登记人员在土地归户卡的经办人栏签字。土地归户卡以权利人为单位填写，凡在一个县级行政区范围内对两宗以上土地拥有权利的，应当填写在同一土地归户卡上；
（三）根据土地登记卡的相关内容填写土地证书。土地证书以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地证书。
审核：陈锋撰稿：陈锋校对：何醒涛印刷：李慧玲
海南省第一中级人民法院2015年11月17日印制
（共印25份）