南京市江宁区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）江宁行初字第31号
原告马建设，男，1953年1月11日生，汉族。
委托代理人段俊明、汪宏武，江苏鸿图律师事务所律师。
被告南京市江宁区工商行政管理局（以下简称区工商局），住所地在南京市江宁区东山街道金箔路666号。组织机构代码：01305337-1。
法定代表人俞清，区工商局局长。
委托代理人黄卫胜，区工商局副局长。
委托代理人李淼，区工商局干部。
第三人吴剑元，男，1962年4月3日生，汉族。
委托代理人侯文辉，女，1968年10月23日生，汉族。
第三人赵坚，女，1962年9月14日生，汉族。
第三人吴耿元，男，1956年6月2日生，汉族。
委托代理人伊宁乐，男，1962年9月10日生，汉族。
原告马建设诉被告区工商局及第三人吴剑元、赵坚、吴耿元工商登记行政许可一案，本院受理后依法组成合议庭，于2012年7月31日和8月29日公开开庭审理了本案。经江苏省高级人民法院批准，延长本案审理期限三个月。原告马建设及其委托代理人段俊明，被告区工商局委托代理人黄卫胜、李淼，第三人吴剑元委托代理人侯文辉、第三人吴耿元委托代理人伊宁乐到庭参加了诉讼。第三人赵坚经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2004年7月9日，被告区工商局为南京田园实业有限公司（以下简称田园公司）办理了股权变更工商登记，将田园公司股东赵坚名下的59%股权转让给吴剑元。2012年2月14日区工商局以田园公司法定代表人吴剑元拥有香港永久居民权，提供了虚假材料为由，作出了江宁工商撤字（2012）第02号《撤销登记决定书》，撤销了田园公司的股权变更工商登记。被告区工商局向本院提供作出具体行政行为的事实依据：1、田园公司营业执照复印件1份，证明田园公司的主体资格；2、赵坚、吴耿元、马建设身份证复印件各1份，证明三者身份；3、吴剑元香港永久性居民身份证（香港身份证号码为××）、吴剑元港澳居民来往内地通行证复印件各1份，证明吴剑元的香港居民身份；4、出资转让协议书、企业法定代表人证书申报表、公司法定代表人履历表复印件各1份，证明田园公司提供虚假材料的事实；5、田园公司自2003年2月21日到2011年7月23日的核准登记决定书和营业执照复印件各1份，证明田园公司的历史沿革；6、区工商局向吴耿元、赵坚、吴剑元、马建设所作的询问笔录复印件各1份，证明田园公司提供虚假材料的事实；7、区工商局征询意见会笔录、签到薄及参加人及其委托人的身份证、授权委托书复印件各1份，证明田园公司提供虚假材料的事实，与会人员都对以上证据进行质证，且均对合法性、直实性没有异议。被告区工商局向本院提供作出具体行政行为的法律依据：2005年修订《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国居民身份证法》。
原告马建设诉称，2004年7月9日，被告区工商局依法核准了田园公司的股权和法定代表人变更登记，2012年2月14日被告作出江宁工商撤字（2012）第02号《撤销登记决定书》，以违反我国外商投资和公司登记的有关法律规定为由，依据2005年修订《中华人民共和国公司法》第199条规定，撤销了上述工商变更登记。原告认为，1、被告作出的江宁工商撤字（2012）第02号《撤销登记决定书》的行政处罚，违反了法定程序。在实施行政处罚调查取证期间，执法人员没有出示执法证件，没有告知田园公司作出行政处罚的事实、理由及依据，没有告知在行政程序中依法享有的权利。2、被告作出《撤销登记决定书》主要事实不清、证据不足。被告认定田园公司“为了规避香港居民受让内资企业股权必须经国家对外经济贸易主管部门审查批准的规定”的事实不属实，根据本案案件事实和相关法律法规规定，田园公司企业性质不因吴剑元拥有香港永久居留权而改变。被告认定田园公司为1994年6月28日由赵坚和吴耿元出资设立与事实不符，实际系赵坚和吴剑元出资设立。取得境外永久居留权的中国公民在国内投资企业，该企业性质能否界定为中外合资企业，取决于该中国公民是否以外汇形式投入。被告越权行使了本属于各级商务主管部门或者外汇主管部门的中外合资企业认定权；被告认定赵坚“合伙欺骗公司另一股东吴耿元”没有事实依据，案件事实系吴耿元与其弟弟吴剑元、弟媳赵坚三人共同损害公司大股东原告利益；田园公司的出资来自于吴剑元、赵坚夫妻1994年的夫妻共有财产，在田园公司股权无论如何变更，均改变不了夫妻共有财产事实；被告认定田园公司“提交了吴剑元已经失效的号码××国内居民身份证”，“在变更登记材料中多处注明吴剑元的国内居民身份证号码，致使上述变更登记的内容部分虚假”没有证据证明。3、被告适用2005年10月27日修订的《中华人民共和国公司法》进行行政处罚，属于适用法律错误。行政处罚应当适用违法行为发生时的法律法规，本案被告处罚行为发生在2004年期间，应当适用1999年修订的《中华人民共和国公司法》及1994年7月1日的《中华人民共和国公司登记管理条例》。4、即使被告有充分理由认定田园公司的确存在违法行为，也应当是责令改正违法行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，应当是责令田园公司限期改正违法行为，由田园公司报请商务部门审批。但是被告从来没有要求过田园公司改正违法行为，仅仅根据毫无效力的田园公司股东吴剑元片面之词，而直接决定撤销了工商变更登记，违反了《中华人民共和国行政处罚法》规定。5、被告行政处罚行为严重损害了原告利益。原告与被告作出具体行政行为具有法律上利害关系，依法有权作为原告提起行政诉讼。被告作出《撤销登记决定书》后，以该决定为基础，将田园公司工商登记恢复到2004年之前状态，将原告股权转至赵坚名下，将法定代表人变更为赵坚。综上，原告诉请法院判令被告撤销其作出的江宁工商撤字（2012）第02号《撤销登记决定书》。原告马建设围绕其诉讼请求向本院提供了以下证据：1、江宁工商撤字（2012）第02号《撤销登记决定书》复印件1份，证明原告权益受到侵害，故提起行政诉讼。2、南京市人民政府于2012年4月6日作出的（2012）宁行复第19号《行政复议终止通知书》复印件1份，证明原告曾经提起行政复议的依据。3、被告针对原告提起行政复议于2012年3月19日作出的《被申请人答复书》复印件1份，证明原告权益受到侵害，故提起行政复议。4、常住人口登记表档案查询摘抄复印件1份，证明吴剑元户籍至今没有注销，吴剑元国内居民身份证仍然是有效的身份证件。5、吴剑元曾经在本院以国内居民身份证进行民事诉讼的相关书证复印件各1份，证明吴剑元同时具有国内以及香港居民两个身份。6、机票复印件1份，证明吴剑元的国内居民身份证一直被户籍户政的主管机关认定为真实有效的身份证。7、吴剑元以国内居民身份证从1999年到2008年分别在江苏省工商局、南京市工商局白下分局和江宁区工商局设立登记4家企业均得以核准的机读工商登记表格及营业执照复印件各1份，证明吴剑元的国内居民身份证系有效主体资格证明。8、田园公司请示报告、南京市投资促进委员会的答复、公证书及其他材料复印件各1份，证明被告作出《撤销登记决定书》认为吴剑元受让股权必须经过审批没有法律依据。9、南京市工商行政管理局网站截图，证明企业在申请变更登记时主体资格证明真实性的审查仅仅限于复印件。10、田园公司从1994年6月28日设立至2004年6月期间企业变更工商登记材料各1份，证明田园公司最先系吴剑元、赵坚出资设立，田园公司在2004年6月工商变更登记之前，98%的股权系吴剑元和赵坚夫妻共有财产，无论登记在谁名下，不改变夫妻共有财产事实。11、南京金厦房地产开发有限公司工商登记材料复印件1份，证明在1996年期间，吴耿元即知道吴剑元取得了香港居民身份，吴耿元的举报行为系与吴剑元、赵坚一家人串通，损害了原告利益，被告作出的《撤销登记决定书》所称损害了田园公司其他股东合法利益说法不成立。12、深圳市人民政府网站截图、国务院法制办公室《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》复印件各1份，证明被告以“提交虚假材料”查处田园公司，作出《撤销登记决定书》的行为系行政处罚行为。
被告区工商局辩称，（一）被告作出的具体行政行为性质系行政处理，并非行政处罚。根据2005年修订《中华人民共和国公司法》规定，提供虚假材料可以责令改正或者作出撤销工商登记决定、或者是行政处罚。其系因田园公司违法行为情节严重故而作出撤销登记行政处理决定，而非行政处罚决定。（二）吴剑元国内居民身份证件系失效身份证件。根据我国《中华人民共和国居民身份证法》规定，一个公民不能拥有两个身份证号码，吴剑元将失效国内居民身份证件继续使用，被告认为提供的就是虚假材料，该问题系常识性和规律性问题，无需有权机关认定。（三）被告作出的撤销登记决定系因田园公司提交了虚假材料，系吴剑元与田园公司肆意想要规避法律法规。（四）被告作出的撤销登记决定非股权确权，原告认为其股权丧失，可另案提起民事诉讼解决。综上，被告作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，故请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人吴剑元、吴耿元述称，吴剑元拥有的系香港永久性居民身份并非永久居留权身份，田园公司股权变更要经过审批，故被告对田园公司作出的江宁工商撤字（2012）第02号《撤销登记决定书》事实清楚，程序合法，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：第三人对被告提供所有证据均无异议。原告对被告所提交证据1、2、5的真实性及关联性没有异议，本院依法予以采信；原告对证据3真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为被告只证明了吴剑元一个身份，实际上吴剑元既有香港居民身份也具有国内居民身份。本院认为该证据对吴剑元拥有香港居民权身份具有证明力，予以采信；原告对证据4真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为田园公司在申请办理股权变更工商登记时所依据的吴剑元国内居民身份证并非虚假材料，即使被告认定为失效，虚假与失效亦是两个不同的概念，本院认为该证据中吴剑元国内居民身份证系公安机关颁发给居民的身份证件，本院对证据4真实性予以采信；原告对证据6中对马建设的询问笔录没有异议，本院依法予以采信。原告对证据6中向吴耿元、赵坚、吴剑元的询问笔录内容真实性有异议。认为三者之间存在利害关系，且三份笔录所述内容与事实不符。本院认为证据6中吴耿元、赵坚、吴剑元的询问笔录与本案中其他证据不能相互印证，且三者之间存在利害关系，故本院不予采信；原告对证据7中的征询意见签到簿及参加人员没有异议，但认为证据7中的征询意见笔录中的调查人员没有执法权，该份笔录没有法律效力。本院认为该征询意见笔录征询时进行了身份核实，并征询了当事人是否申请回避，本院对该证据予以采信。原告对被告提供的法律依据真实性无异议，但认为被告适用法律错误。应当适用1996年《中华人民共和国居民身份证条例》及1999年修订《中华人民共和国公司法》。被告则认为适用法律方面应当引用上位法即《中华人民共和国居民身份证法》，2005年10月修订后的《中华人民共和国公司法》与1994年施行的《中华人民共和国公司法》对本案行为适用法律规定都是一致的。本院对被告所提供的法律依据的真实性予以认可，但根据相关法律规定，被告适用法律作出处理决定应当根据实际行为发生之时的法律规定。被告对原告所提交证据1-12的真实性都没有异议，但对证据的证明指向以及证明的内容有异议。被告对证据1，认为其已提供了7组证据材料证明符合法律规定。被告对证据2、3真实性无异议，故本院予以采信。被告对证据4，认为只能证明吴剑元在1996年1月之前是有国内居民身份，但在1996年1月5日吴剑元迁出了原住所地后，不能证明吴剑元国内居民身份证是否有效。被告对证据5，认为只能说明法院受理了案件，没有审查核准，因此不能认定吴剑元身份就是国内身份，认定身份只能是法定证件。被告对证据6、7，认为说明吴剑元一直在使用假身份证。被告对证据8，认为原告曲解了答复意思，答复是指境内公司原自然人股东在股东身份存续期间改变国籍的，不改变企业性质，而本案中吴剑元受让股权时已经不是田园公司股东，不适用该规定。被告对证据9，认为与案件无关，不能证明本案中任何事实。被告对证据10，认为公司股东财产是独立的，在出资时就已经对夫妻共同财产进行了处置，公司股东必然以自己财产进行出资，与夫妻共同财产没有关系。被告对证据11，认为吴耿元是否知道吴剑元身份，与吴剑元提供虚假材料的事实没有任何关系。被告对证据12，认为国家工商总局对于京工商文字（1998）126号的请求的答复已经于2006年废止。第三人对原告提交证据发表综合质证意见，认为被告作出的《撤销登记决定书》系一个具体行政行为，而非行政处罚；认为吴剑元使用的国内居民身份证件在原告方提供的档案查询摘抄中已经证明在公安户籍系统中查不到，也即说明吴剑元国内居民身份证件无效。且根据我国《中华人民共和国国籍法》第九条规定，中国公民不能拥有双重国籍。吴剑元拥有香港居民权，当然在国内的身份就应当自动丧失；吴耿元对吴剑元的身份在事前知道与否，不影响被告作出一个正确的行政行为；正因为吴剑元拥有香港居民身份，根据我国中外合资企业经营法以及公司法的规定，外籍人士受让内资企业股权应当经过外经贸部门审批，故被告作出的具体行政行为适用法律正确。本院结合本案其他证据和被告、第三人质证意见，对原告所提供证据1-11均予以采信，对原告提供证据12不予采信。各方当事人对本院根据原告申请调取3份第三人吴剑元住宿登记信息真实性均无异议。原告认为证明了吴剑元系用国内居民身份证进行住宿，公安机关对身份证审查后均认为系合法有效居民身份证，与被告认定虚假材料不相一致。被告及第三人均认为只能证明吴剑元入住宾馆时提供虚假证件，导致国内旅客住宿信息登记错误。本院对该组住宿登记信息证据予以采信。
本院结合当事人诉辩意见及庭审质证查明以下事实：
田园公司于1994年6月28日设立，公司注册资本1018万元，其中股东吴剑元出资额为1000万元，股东赵坚出资额18万元，公司法定代表人为吴剑元。1996年7月26日田园公司进行了股权变更，吴剑元将股权全部转让给赵坚，赵坚将股权转让给吴剑元哥哥吴耿元，公司法定代表人变更为赵坚。2004年6月30日田园公司召开股东会，形成股东会决议和章程修正案，由赵坚与吴剑元签订出资转让协议，约定由吴剑元在五日之内向赵坚支付人民币600万元，由赵坚将59%股权转让给吴剑元，赵坚自己持有39%股权，公司法定代表人变更为吴剑元，并完成了公司变更工商登记。2008年1月23日公司法定代表人由吴剑元变更为袁冬旭。2009年5月5日转让方吴剑元、受让方马建设、合营方赵坚和吴耿元三方签订股权转让协议书，约定由吴剑元将持有的公司59%股权中的51%股权转让给马建设，同意转让股权价款519万元从吴剑元欠马建设债务中折抵，马建设不再支付转让费用。股东赵坚和吴耿元分别还签订了放弃优先受让股权声明书。并同时由田园公司召开股东会，形成股东会决议，所有股东签名同意吴剑元与马建设之间股权转让，并选举马建设为公司法定代表人，同年7月8日完成了公司变更工商登记。2011年7月23日田园公司又进行了经营范围变更登记。同年8月田园公司股东吴耿元向区工商局举报，称2004年公司股东赵坚将59%股权转让给吴剑元时，实际吴剑元已经是外籍身份了，用一个不合法的中国国籍身份证，未经外经委批准就在工商局采取欺骗的方法，办理了股权变更登记，并导致2009年吴剑元将51%股权又转让给马建设，所以要求区工商局撤销田园公司吴剑元和马建设受让股权的先后两次股东工商变更登记。区工商局立案进行调查后，认为赵坚作为田园公司变更前的法定代表人在明知吴剑元在2004年4月就已经取得香港居民身份，在内地身份证已经失效的情况下，合伙欺骗公司另一股东吴耿元，代表田园公司提交了吴剑元已经失效的国内居民身份证，隐瞒吴剑元已系香港居民这一事实，在变更登记材料中多处注明吴剑元的国内居民身份证号码，致使变更登记材料中的内容部分虚假。故区工商局认为田园公司行为构成了提交虚假材料取得公司登记，导致田园公司的市场主体一直处于错误登记状态。被告区工商局认为田园公司行为构成情节严重，根据2005年修订《中华人民共和国公司法》第一百九十九条规定，于2012年2月14日作出江宁工商撤字（2012）第02号《撤销登记决定书》，撤销了田园公司2004年的工商变更登记。并于同年3月5日公告2011年7月23日田园公司营业执照作废，后又重新颁发了营业执照，新营业执照公司法定代表人仍然为赵坚。原告马建设向南京市人民政府申请复议，同年4月6日撤回复议申请。后原告马建设向本院提起行政诉讼，请求法院判令被告撤销作出的江宁工商撤字（2012）第02号《撤销登记决定书》。另查明吴剑元实际已经于2004年4月取得香港永久居民身份证。
本案的争议焦点，（1）田园公司股东吴剑元拥有的国内居民身份证件属于效力有争议的身份证件抑或是虚假身份材料；（2）吴剑元受让股权是否违反外商投资法律规定；（3）被告撤销田园公司工商登记行政行为系行政处理决定抑或是行政处罚决定；（4）被告区工商局撤销田园公司的工商登记具体行政行为适用法律是否正确；（5）被告区工商局撤销田园公司的工商登记的行政行为是否符合相关法律规定。
围绕本案第（1）争议焦点，本院认为根据我国居民身份证相关法律法规规定，公民身份号码系每个公民唯一的、终身不变的身份代码，由公安机关按照公民身份号码国家标准编制，居民身份证件合法有效性应当由公安机关认定。经调查了解，吴剑元使用国内居民身份证办理企业登记、登记住宿甚至提起民事诉讼。被告作出撤销工商登记具体行政行为时没有向公安机关求证吴剑元国内居民身份证效力。被告系在没有足够证据证明情况下，迳行认定吴剑元国内居民身份证系失效证件和虚假材料。围绕本案第（2）争议焦点，本院认为田园公司在1994年公司初始设立时，吴剑元系公司股东，吴剑元受让股权合同约定支付价款为人民币，结合国家相关涉及外商投资法律规定，应当由负责外商投资和外资管理行政主管部门对吴剑元受让田园公司股权性质作出认定，被告系在未经相关行政主管部门认定情况下，迳行认定吴剑元在未办理审批手续情形下受让股权违反了外商投资相关规定。围绕本案第（3）争议焦点，本院认为《中华人民共和国行政处罚法》没有规定撤销工商登记行政处罚种类，且从撤销公司工商变更登记后果看，只是使公司登记恢复到变更登记前状态，并不涉及公司法人资格和经营能力丧失，不完全具有行政处罚性质。结合撤销变更工商登记本质特征及《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》等立法体例，本案中被告区工商局作出的撤销变更工商登记决定不属于行政处罚决定。围绕本案第（4）争议焦点，本院认为被告区工商局应当根据实际行为发生之时法律规定，且2005年10月修订的《中华人民共和国公司法》相比较1999年修订的《中华人民共和国公司法》，对提供虚假材料处理更重，也不符合“从旧兼从轻”法律适用原则。故区工商局适用行为发生后的法律规定作出行政处理决定，属于适用法律错误。围绕本案第（5）争议焦点，本院认为按照《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国公司登记条例》等规定，即使属于提交虚假证明文件亦可以责令改正。2004年田园公司吴剑元受让股权的工商变更登记，系所有股东一致意思表示，田园公司又在此基础上从事过相关管理和经营活动，事后股东也以行为认可2004年股权变更登记，且被告无充分证据证明股权变更属于提供虚假材料和违反强制性法律规定，被告区工商局撤销变更工商登记不符合法律规定。
本院认为，原告马建设作为被撤销工商变更登记田园公司股东，因为田园公司2004年工商变更登记被撤销，现有田园公司工商登记已无法体现其享有的股权登记和执行董事的公司法定代表人身份登记，其与被告区工商局作出撤销工商登记具体行政行为具有法律上利害关系，有权对被告区工商局作出撤销登记具体行政行为提起诉讼。被告区工商局负有负责辖区内工商企业登记管理法定职责，作出的相关工商登记具体行政行为应当不得超越和滥用职权，应当事实认定清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。本案中，被告在未经有权机关认定情况下，迳行认定第三人吴剑元国内居民身份证系失效证件、属于虚假材料；迳行认定吴剑元受让股权违反法律禁止性规定，并适用2005年修订《中华人民共和国公司法》作出撤销工商登记决定，不符合法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告区工商局于2012年2月14日作出的江宁工商撤字（2012）第02号《撤销登记决定书》。
本案应收案件受理费50元，由被告区工商局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院，同时应向南京市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。南京市中级人民法院开户行：南京市农行鼓楼分理处，账号：033401059040001276。
审 判 长 吕润进
代理审判员 朱 静
人民陪审员 芮乐华
二〇一三年三月五日
见习书记员 冯 蓉