兰州铁路运输法院行 政 判 决 书（2017）甘7101行初93号公益诉讼人白银市平川区人民检察院，住所地甘肃省白银市中区。被告白银市平川区水务局，住所地甘肃省白银市平川区中区。法定代表人董志杰，该局局长。委托代理人李秉旺，白银长征律师事务所律师。公益诉讼人白银市平川区人民检察院（以下简称平川区检察院）诉被告白银市平川区水务局（以下简称平川区水务局）不履行法定职责一案，于2017年2月16日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2017年2月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月25日公开开庭审理了本案。公益诉讼人白银市平川区人民检察院检察员张世涛、助理检察员顾唤醒，被告白银市平川区水务局出庭负责人董志杰及其委托代理人李秉旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人平川区检察院诉称，公益诉讼人平川区检察院在履行检查职责中发现，平川区上沙河存在非法采砂破坏河道、侵占河道修建煤场、弃置废渣垃圾的情形，被告不履行法定职责具体表现如下：（一）对在上沙河河道内非法采砂者，虽下发《责令停止违法行为通知书》，责令限期自行拆除洗砂和选砂设备，回填砂坑，清除河道内弃料、堆砂，恢复河道原状，在违法者未在期限内自觉履行的情况下，被告未进一步采取监管措施，致使违法状态依然存在。（二）对侵占河道修建煤场的违法者，惩治不到位，致使河道内仍然堆积建筑垃圾和生活垃圾。对于被告存在的上述履职不到位行为，2016年11月1日，平川区检察院对被告平川区水务局发出检察建议，要求被告平川区水务局关停上沙河内河道内所有非法砂厂，并依法作出处理，恢复河道原状。对在河道内乱建煤场、砂厂、弃置废渣、垃圾的行为依法进行整治和清理，保障防洪安全。被告在收到检察建议后，于11月30日，作出书面回复，并制定出五大整改措施。平川区检察院在收到回复后，对上沙河进行实地查看，发现被告平川区水务局虽采取一定措施，但部分河段仍然存在非法采砂现象，对部分沙坑仍然未回填，河道没有被恢复，侵占河道修建的煤场和沙河里的废渣垃圾依然存在。据此平川区检察院认为，被告对于在上沙河河道内的违法采砂者，处罚措施不力，虽然下发《责令停止违法行为通知书》，但在违法者不主动履行的情况下，未进一步采取强制措施，对违法占用河道修建煤场，倾倒垃圾的违法者，被告履职不完全、不彻底。上述不法状态的存在，既影响行洪安全，又造成生态破坏，损害了国家利益和公共利益，违反了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《甘肃省河道管理条例》等相关规定。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，依法提起诉讼，请求判决确认被告白银市平川区水务局对辖区上沙河河道不依法履行法定职责的行政行为违法；请求判决被告白银市平川区水务局继续履行行政监管职责。公益诉讼人平川区检察院向法庭提交以下证据材料第一组证据:1、平川区水务局组织机构代码证；2、平川区水务局法定代表人职务任免通知;3、平川区编制委员会文件《关于印发的通知》;4、平川区水务局权责清单;5、白银市平川区河道采砂规划；6、平川区许可采砂的范围。该组证据证拟证明，平川区水务局对辖区内河道负有监督管理职责，对在河道内非法采砂、侵占河道修建煤场、弃置废渣垃圾的违法行为应当依法履职监管。第二组证据：1、公益诉讼人平检民（行）行政违监[2016]62040300014号检察建议书;2、公益诉讼人送达回证;3、平川区水务局文件《关于对白银市平川区人民检察院检察建议书有关问题的复函》。该组证据拟证明，公益诉讼人依法履行了督促行政机关履行法定职责的诉前程序。第三组证据：1、公益诉讼人2016年10月26日拍摄的上沙河非法采砂并造成河道破坏、侵占河道修建煤场、弃置废渣垃圾现场照片，共6张；2、平川区水务局出具的非法采砂的危害；3、平川区水务局出具的平川区河道内倾倒垃圾、非法建筑、采砂企业基本情况;4、西北师范大学地理与环境科学学院出具的专家意见书。该组证据拟证明，上沙河存在非法采砂并造成河道破坏、侵占河道修建煤场、弃置废渣垃圾的情形，上述违法行为，对堤岸造成破坏，影响行洪安全，造成水土流失，破坏生态环境。第四组证据第一部分：1、平川区水务局对张国柱（张建明父亲）的立案材料、调查笔录、责令停止违法行为通知书等；2、平川区水务局对张国伟的立案材料、调查笔录、责令停止违法行为通知书等；3、平川区水务局对冯维蛟的立案材料、调查笔录、责令停止违法行为通知书等；4、平川区水务局出具的近三年来对河道内违法行为的处罚情况；5、公益诉讼人在平川区水务局整改后拍摄的上沙河河道视频资料；6、公益诉讼人在平川区水务局整改后拍摄的上沙河河道非法采砂照片、上沙河沙坑照片，共10张。该部分证据拟证明，非法采砂现象仍然存在，沙坑未回填，破坏的河道没有被恢复的事实。第四组第二部分证据：1、公益诉讼人在平川区水务局整改后拍摄的上沙河侵占河道修建煤场照片；2、平川区水务局对曾贤寿立案调查材料；3、公益诉讼人在平川区水务局整改后拍摄的上沙河308线共和桥南侧、长征分局桥等处弃置废渣垃圾的照片，共5张。该部分证据拟证明上沙河非法侵占河道修建的煤场仍然存在，上沙河河道内弃置的废渣垃圾依然大量存在没有清理，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的事实。被告平川区水务局辩称，近年来，白银市平川区干旱少雨，未出现过大洪水，群众存在麻痹思想，侵占部分河道，设置煤场。对于侵占河道的违法现象，在检察机关下发检察建议后，被告已部分履职。如对曾贤寿等违法者下发了责令停止违法行为通知书，限期清除侵占的河道，现已清除了部分侵占的河道，目前，河道基本畅通，不影响行洪。对于大水头沙河长征公安桥下、共和桥下堆积的建筑垃圾及生活垃圾，被告已经清理完毕。对于在河道内非法采砂的违法行为，被告对部分砂厂已经立案正在查处，对于无法查明违法行为人且危险性比较大的沙坑，被告也在逐步回填。综上，被告已经履行相关的职责，但因职责所限，一些工作的进展并非如人意，被告将争取其他部门的配合、协调，进行治理。被告平川区水务局未向法庭提交证据材料。经过庭审举证、质证，现对双方当事人提交的证据材料综合评判如下：庭审中，被告平川区水务局未提交证据。对于平川区检察院提交的证据，被告对证据一的真实性及证明目的均无异议，需要说明的是对河道内的违法采砂行为，根据规定应由国土资源部门和水务局共同监管，不应由水务局单独监管；对证据二的真实性、合法性、证明目的均无异议；对证据三的关联性、合法性、真实性及证明目的均无异议，需要说明的是，该组证据反映的是2016年10月上沙河河道被破坏的情形，而不是现在的情形，现在被告对此进行了整治，河道被破坏现象有所改观；对证据四的关联性、合法性、真实性及证明目的均无异议，对于河道内违法开煤厂、倾倒垃圾的现象，被告正在清理过程中，部分河道已经疏通。对于平川区检察院提交的证据，被告对证据的关联性、合法性、真实性均无异议，上述证据能够证明案件事实，本院予以采信。经审理查明，上沙河系白银市平川区河流水系之一，其属于季节性洪水沙河，位于平川区宝积乡境内，属于黄河一级支流，起源于红土沟，途经小川、魏家地、大水头、贺家川、冯家园地段，河道长45公里，流域面积383平方公里。2014年5月30日，该河被白银市平川区人民政府颁布的《白银市平川区河道采砂规划》列为禁采区。2014年7月，张国柱、张国伟、冯维蛟在平川区大水头沙河308线共和桥上下游非法采砂，被告于2014年8月28日进行立案调查，并于2016年6月8日发出责令停止违法行为通知书。2016年10月，曾贤寿在宝积镇大水头沙河非法围垦河道出租他人开煤厂的违法行为，被告于同年11月8日进行立案调查，并于同月14日发出责令停止违法行为通知书。2016年11月1日，公益诉讼人平川区检察院在履职中发现，平川区上沙河存在非法采砂、侵占河道修建煤场、弃置废渣垃圾等破坏河道的违法情形。随即向被告平川区水务局发出检察建议，要求被告平川区水务局关停上沙河河道内所有非法砂厂，并依法作出处理，恢复河道原状。对在河道内乱建煤场、砂厂、弃置废渣、垃圾的行为依法进行整治和清理，保障防洪安全。同年11月30日，被告平川区水务局作出书面回复，表示对提出的问题进行调查并采取整改措施。平川区检察院收到回复后，对上沙河再次进行现场勘查，发现被告虽采取一定措施，河道内的违法现象有所改观，但并未完全停止，存在对沙坑未回填，煤场未完全清理，废渣垃圾未彻底清理的问题。2016年12月12日，公益诉讼人平川区检察院委托西北师范大学地理与环境科学学院的专家对上沙河河道被破坏的现状进行评估，结果为：1、河道无序采砂分布面广、采挖深度大，基本没有回填，影响河道防洪安全，导致水土流失，致使河道地表原生态植被被破坏殆尽，生态系统脆弱性加大，造成生态环境恶化。2、河道内分布大小不一的多家煤场及洗煤厂，占据河道，改变河流方向，导致河道河床下切深陷，河道内的煤场、洗煤厂、废水和垃圾对地表水和地下水造成一定的影响，改变原有地表形态，破坏原有地表功能。据此，平川区检察院认为，被告平川区水务局监管不力，上沙河河道遭到破坏的现状依然存在，河道防洪安全依然存在隐患、生态环境继续恶化，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，于2017年2月16日向本院提起行政公益诉讼，请求确认被告白银市平川区水务局对上沙河河道不依法履行法定职责的行为违法；请求判令被告白银市平川区水务局继续履行行政监管职责。本院认为，根据《中华人民共和国水法》第十二条规定：国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。根据《中共白银市委办公室白银市人民政府办公室关于印发》和《中共白银市委白银市人民政府》的精神，被告平川区水务局的主要职责，负责本行政区域内河道的监督管理工作，负责所属河道管理机构日常工作，根据河道管理和防洪的需要组织河道清淤、疏通，保持河道畅通，对在河道管理范围内进行采砂、取土、存放物料等事项进行审批。根据上述规定，被告平川区水务局，作为平川区人民政府水行政主管部门，具有对平川区辖区内河道进行保护、管理、监督的法定职责。根据《中华人民共和国水法》第三十七条规定：禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高杆作物。禁止在河道范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第三十九条规定：国家实行河道采砂许可制度。在河道范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告。第六十五条规定：在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物，构筑物、或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除，恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。本案中，从案查事实来看，张国柱等人在上沙河河道禁采区非法采砂，曾贤寿违法围垦河道出租予他人修建煤场及其它倾倒垃圾等违法行为，均属前述法律所禁止的行为。被告水务局发现上述违法行为后，仅进行立案，下发责令停止违法行为通知，未进行处罚，未采取措施予以取缔，致使河道受阻、受损严重，存在防洪安全隐患。被告平川区水务局的上述行为不符合水法等相关法律规定，其行为属于不履行法定职责。关于庭审中被告称其已部分履行法定职责及其他辩解意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：”被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。本案被告平川区水务局在法定期限内未向本院提交其已部分履职的相关证据材料，应视为没有相应证据，故其辩解理由不能成立，不予采纳。综上，公益诉讼人平川区检察院，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，所提起的本起行政公益诉讼，事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认被告白银市平川区水务局不履行上沙河河道监督管理职责的行政行为违法；二、责令被告于判决生效后60日内依法履行河道监督管理职责，清除上沙河河道内的违法设施及障碍物，恢复河道的畅通。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。审 判 长  张惠娇审 判 员  周青浦代理审判员  张翼鹏二〇一七年六月五日书 记 员  刘瑾如