湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘31行初47号
原告吴宗凡，男，苗族，1944年4月23日出生，湖南省花垣县人。
委托代理人吴星光，湖南边城律师事务所律师。
被告湖南省花垣县人民政府。住所地：花垣县花垣镇城南路。
法定代表人隆立新，该县县长。
负责人龙再流，花垣县政府办副主任、法制办主任。
委托代理人向成军，男，花垣县国土资源局工作人员。
委托代理人张莉，女，湖南众铭律师事务所律师。
第三人田仁洪，男，土家族，1963年9月20日出生，湖南省花垣县人。
原告吴宗凡不服被告花垣县人民政府花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定书，于2016年5月23日向本院提起行政诉讼，本院次日立案，2016年5月26日向被告及第三人送达起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月2日公开开庭审理了本案。原告吴宗凡及委托代理人吴星光，被告花垣县人民政府负责人龙再流及委托代理人向成军、张莉，第三人田仁洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
吴宗凡申请花垣县人民政府土地确权，花垣县人民政府于2016年5月13日作出花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定书，该决定认定，争议地（吴宗凡申请确权土地）位于原告吴宗凡宅基地东面围墙与钟佛山北路人行道之间，东以钟佛山北路人行道边界为界，西以吴宗凡宅基地东面围墙为界，南以公共通道边线砌坎为界，北以田仁洪户土坎为界，面积143平米。吴宗凡的宅基地来源于1991年聂友新房产转让，聂友新转让房产用地的东面界址为聂友新转让前所建厢房基脚及该基脚线北南向的延伸线，契约、契纸标注的东面界址“至风河公路”与转让人聂友新证实的转让房产用地东面界址不符，聂友新转让房产涉及的房产用地范围不涉及争议地土地范围。1992年，吴宗凡对转让取得的房产涉及的宅基地使用权办理了《集体土地建设用地使用证》，土地权利证书确认的宅基地使用权面积为157平米，土地权利证书标注的东面界址为“院坝边”，结合土地权利证书宗地图判识，“院坝边”界址线为“厢房基脚线北南向的延伸线”，吴宗凡土地权利证书确认的宅基地使用权四至范围不涉及争议地的土地范围。1997-1998年的地籍调查，2009年的地籍调查资料证实，吴宗凡认定其户宅基地的东面界址以本户围墙为界，地籍调查时经吴宗凡认定的宅基地四至范围不涉及争议地的土地范围。吴宗凡的宅基地一轮承包时属花垣镇伍家坡村2组田玉珍户的承包地，争议地一轮承包时属花垣镇伍家坡村2组谢光辉户承包地。上世纪80年代中期，谢光辉户农转非，争议地（谢光辉户一轮承包地）被农民集体收回,未再分配给组农户。花垣镇伍家坡村2组农户李贵生户在组集体收回后耕种过争议地，1989年至2004年6月期间，现争议地一直归属花垣县水泥厂兴办的新型建材厂适用，堆放建筑垃圾和建筑件，并在现争议地的南面、东面砌有围墙。2004年6月7日，花垣县钟佛山北路旧城改造指挥部与花垣县水泥厂签订协议，含现争议地在内的新型建材厂的房地产被花垣县钟佛山北路旧城改造指挥部征购。因钟佛山北路修建需要，经县国资办批复，2012年9月29日，钟佛山北路旧城改造指挥部将征购地（现争议地）与花垣镇三角岩村五组村民田仁洪使用的土地进行置换，2014年7月，田仁洪户利用置换地建房。
花垣县人民政府认为聂友新转让给吴宗凡的房产用地不涉及争议地，吴宗凡持有的《集体土地建设用地使用证》确认的吴宗凡宅基地使用权四至不涉及争议地，两次地籍调查时经吴宗凡确认的本户宅基地不涉及争议地，争议地使用权人的变迁不涉及吴宗凡，吴宗凡与争议地不存在直接利害关系。根据《土地登记办法》第十六条、第十七条的规定，吴宗凡享有土地权利的证明为1992年县人民政府为吴宗凡颁发的《集体土地建设用地使用证》，而不是其持有的契约、契纸，契约、契纸仅能作为房产转移的凭证，吴宗凡依据契约、契纸主张享有争议地的宅基地使用权显属于法无据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款，《土地登记办法》第十六条、第十七条，《土地权属争议调查处理办法》第九条、第十条、第十三条第三款之规定，决定对吴宗凡的确权申请不予受理。
原告吴宗凡不服，于2016年5月23日向本院提起行政诉讼称，一、原告吴宗凡与第三人田仁洪于2013年发生土地权属争议，花垣县人民政府依法应当处理。争议地的管理使用权属自1991年起转归原告。1、1986年花垣镇伍家坡村民田玉珍将位于钟佛山北路旁的一宗土地转让给聂友新，所转让土地范围为：前抵花垣城至风河公路，后抵郭姓围墙，右抵与张姓交界的路面，左抵土坎，有土地转让协议书为证。之后聂友新在转让的土地上建房，并管理使用所转让的土地。1991年聂友新将所建房屋及从田玉珍处受让的全部土地转让给原告，双方到花垣县公证处签订协议并进行公证，契约注明转让的土地四至界线为：前抵花垣城至风河公路，后抵郭姓围墙，右抵与张姓交界的路面，左抵土坎。同年原告又到花垣县财政局办理相关手续，财政局给原告颁发了契纸，契纸明确了原告管理使用的土地范围包括争议地，契纸并注明作为原告的产权凭证。2、2012年12月花垣县国土局给原告绘制的宗地图及界址点明确争议地权属归原告。3、原告自1991年起一直管理使用争议地至2012年长达22年无任何人提出异议，2013年第三人田仁洪与原告因争议地发生权属争议。根据《土地管理法》十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成，由人民政府处理。”本案应依法由花垣县人民政府处理。二、州中级人民法院（2015）州行终字第10号生效的行政判决书认定原告与第三人田仁洪之间的土地争议应按土地权属争议处理，应依法由花垣县人民政府作出处理决定。三、花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定书以原告与争议地无直接利害关系理由决定不予受理错误。1、争议地的管理使用权属自1991年起转归原告。2、2012年12月花垣县国土资源局给原告绘制的宗地图及界址点明确争议地权属归原告。3、原告自1991年起一直管理使用争议地至2012年长达22年无任何人提出异议，2013年原告与第三人田仁洪开始发生权属争议。综上，原告与争议地有直接利害关系。被告作出花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定书错误，请求人民法院依法撤销被告花垣县人民政府于2016年5月13日作出花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定书。
原告在诉讼期间提交以下证据，1、契约、契纸、公证书，拟证明原告管理使用的土地范围：前抵花垣城至风河公路，后抵郭姓围墙，右抵与张姓交界的路面，左抵土坎为界及争议地属原告管理使用范围。2、2012年吴宗凡的宗地图，拟证明争议地的管理使用权归原告。3、龙武安、宋长振的证言，拟证明争议地于2013年前一直由原告管理使用。4、花垣县人民政府2014年5月27日的行政复议答辩状，拟证明争议地由原告管理使用。5、2013年12月2日的界址认定异议书，拟证明原告争议地主张土地权属争议。6、（2015）州行终字第10号行政判决书，拟证明原告的界址认定异议书是对争议地主张土地权属争议，但被告对原告的土地权属争议为作出处理决定。
被告花垣县人民政府辩称，一、花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定的证据确凿充分，事实清楚。争议地位于原告宅基地东面本户围墙与钟佛山北路人行道之间，西以原告宅基地东面本户围墙为界，南以公共通道边砌坎为界，北以田仁洪户土坎为界，面积143平米。上述争议地范围和面积是依据花垣县国土资源局测绘队的宗地图和现场照片予以确认的。原告宅基地和房产来源于聂友新19**年的房地产转让。聂友新转让给原告的宅基地东面界址为“厢房基脚线及该基脚线的北南向延伸线”（即原告现有厢房），聂友新宅地转让的东面界址位于原告现宅基地东面本户围墙内，不含争议地。原告1992年办理的《集体土地建设用地使用证》标注的东面界址为“院坝内”，结合原告权利证书宗地图判识，“院坝内”界线为“厢房基脚线及该基脚线的北南向延伸线”县人民政府颁证给原告的宅基地东面界址位于原告现宅基地东面本户围墙内，原告的《集体土地建设用地使用证》确认的宅基地范围不含争议地。1997年-1998年的地籍调查，原告认定本户宅基地东面界址点为“J359-J366”，2009年的地籍调查，原告认定本户宅基地东面界址点为“J5-J6-J7-J8”界址线类别均为“围墙”，围墙归属原告，原告认定本户宅基地东面界址以本户宅基地东面围墙为界。2009年的地籍调查原告认定结果与1997年-1998年的地籍调查原告的认定结果一致，即原告认定的宅基地范围均不含争议地。争议地并非原伍家坡村2组村民田玉珍转让给聂友新的地，而属于原伍家坡村2组村民谢光辉户一轮承包地。争议地使用权人变迁历经谢光辉户（一轮承包地）、伍家坡村2组农民集体（因谢光辉户农转非收回）、伍家坡村2组农户李贵生户耕种（未经组同意）、新型建材厂使用（1989年-2004年6月）、钟佛山北路旧城改造工程指挥部征购管理（2004年6月-2012年9月）、田仁洪户使用（2012年9月置换至今）。争议地不属于田玉珍一轮承包地，不属于聂友新转让给原告的宅基地，不属于原告《集体土地建设用地使用证》的颁证范围，争议地使用权人的变迁不涉及原告户，原告的宅基地与争议地不存在直接利害关系，契约、契纸不是主张宅基地使用权的法定依据，原告主张争议地属原告的宅基地使用权没有权属来源依据，不符合申请调查处理土地权属争议的受理条件。二、县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定作出花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定主体合法。县人民政府根据《土地登记办法》第十六条、第十七条，《土地权属争议调查处理办法》第九条、第十条、第十三条规定，受理县国土资源局不予受理建议书，作出花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定，程序合法，适用法律准确。综上所述，答辩人依据法律法规规定，作出的《决定书》认定事实清楚，证据扎实充分，程序合法，适用依据正确，请人民法院依法予以维持。
被告花垣县人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据，1、吴宗凡主张土地使用权宗地图、现场照片，拟证明争议地位置、四至、面积。2、聂友新与原告签订的契约及公证书，原告的契纸，拟证明原告房地产来源于聂友新19**年的房地产转让。3、转让人聂友新的调查笔录。4、1997-1998年地籍调查资料及2009年地籍调查资料。5、原告的《集体土地建设用地使用证》。6、石长海调查笔录。7、贾光俊调查笔录。8、梅友才调查笔录。9、现场踏勘资料。10、徐祖彬调查笔录。11、田兴江调查笔录。12、杨再权调查笔录。13、李贵生调查笔录。14、田仁洪调查笔录。15、花垣县钟佛山北路拆除单位房屋协议书。16、土地置换协议。17、关于花垣县钟佛山旧城改造指挥部征收我厂房屋土地的说明。18、关于花垣县新型建材厂柑子园用地的说明。19、花垣县水泥厂证明。20、关于置换田仁洪土地的批复。21、一调城调图部分复印件柑子园（1）。以上21份证据拟证明聂友新转让给原告的宅基地不含争议地，原告的《集体土地建设用地使用证》确认的原告宅基地不含争议地，两次地籍调查原告确认的宅基地不含争议地，争议地不属于田玉珍户一轮承包地，争议地使用权人的变迁不涉及原告户，原告的宅基地与争议地不存在直接利害关系；证实花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定事实清楚，证据确凿充分。22、土地权属争议受理审查表、不予受理建议书、确权申请书，拟证明处理程序合法。23、（2015）州行终字第10号行政判决书，拟证明生效法律文书已确认争议地未包含在原告宅基地内。
第三人田仁洪辩称，一、争议地合法使用权应归其所有。第三人田仁洪因花垣县人民政府修建花垣县钟佛山北路，拆迁田仁洪家房屋，将争议地置换给田仁洪，从而获得争议地的使用权。州法院因花垣县人民政府在给田仁洪颁发国有土地使用证时存在程序违法而撤销田仁洪的国有土地使用证，这并不能否定争议地使用权归田仁洪所有。二、法院已经认定吴宗凡对争议地没有使用权。保靖县人民法院（2014）保行初字第12号行政判决书认定：争议地位于花垣县花垣镇柑子园，面积166平米，该地块前方是钟佛山北路，后是原告吴宗凡宅基地及房屋。原告在1991年3月28日购买该宅基地时与卖房户聂友新所签订的契约“二”中已写明该房屋的占地面积为0.23亩，而不是房屋建筑面积为0.23亩，同时1992年10月吴宗凡的《集体土地建设用地使用证》中已明确写明用地面积159平米，其中建筑面积123平米，四至界线也标注清楚很显然争议地不在原告吴宗凡宅基地范围内。州法院（2015）州行终字第10号判决：本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致。上述足以说明吴宗凡对争议地没有使用权。三、吴宗凡自述其对土地管理使用22年，但这并不能说明对该争议地就享有所有权。综上所述，争议地的合法使用权归答辩人田仁洪所有，被答辩人吴宗凡对该争议地没有使用权，更没有直接利害关系。县政府2016年5月13日作出花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定书是合法有效的。请求人民法院驳回原告诉讼请求。
第三人在诉讼期间提交了以下证据，1、土地置换协议，拟证明政府修路拆迁对第三人置换土地事实。2、宗地图，拟证明政府为第三人置换的土地。3、保靖县人民法院行政判决书，拟证明置换地与吴宗凡无利害关系。4、州人民法院行政判决书，拟证明置换地不属于吴宗凡。
经庭审质证，当事人质证意见如下：
一、对被告花垣县人民政府的证据。
1、原告的质证意见为：1号证据不能证明被告主张，更不能作为作出不予受理的理由。2号证据真实性无异议，不能证明被告主张。3号证据证人未出庭作证，证明力不足。4、5号证据系被告单方制作，不能证明原告的争议地。6、7、8号证据证人未出庭作证，与契约、契纸矛盾，不具有真实性。9号证据系被告单方制作，与契约、契纸矛盾，不具有真实性，不能作为本案定案依据。10-13号证据不真实，不能作为定案依据。14号证据只能证明被告给第三人置换土地，侵犯原告的权益。15号证据不具有真实性，协议书未包含争议地。16号证据只能证明被告置换土地侵犯原告的权益。17-19号证据说明不合法，也不真实，不能作为本案定案依据。20号证据争议地未被征收，批复不合法，不能作为本案依据。21号证据不具备真实性，与本案无关，不能作为本案定案依据。22号证据被告未作出确权处理，不能作为被告程序合法的依据采信。23号证据是被告在法庭上补充的，超过举证期限，依法不应被采信。
2．第三人对被告的证据无异议。
二、对原告吴宗凡的证据
1、被告花垣县人民政府的质证意见为：1号证据不具有真实性、合法性，只能证明原告与案外人聂友新的转让关系，不能证明争议地系原告合法使用。2号证据没有用地审批资料不能证明争议地属于原告的权属范围。3号证据证人证言没有出庭作证，不符合证据采信的法定要求，不能作为定案依据。4号证据真实性无异议，但不具备证据的关联性，政府并未确认争议地权属归原告。5号证据是原告个人观点，不具有真实性。6号证据真实性、合法性无异议，该判决不能证明原告对争议地享有权益，不能达到原告证明目的。
2、第三人田仁洪同意县政府的质证意见。
三、对第三人田仁洪的证据。
1、原告的质证意见为：1、2号证据不合法，协议书侵犯了原告的权益。3号证据未发生法律效力，未证明争议地与原告无利害关系。4号证据真实性、合法性无异议，证明被告应该作出处理决定。
2.花垣县人民政府无异议。
本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：一、对被告花垣县人民政府提交的证据，被告23号证据系超过举证期限举证，依法不予采信，其余证据系被告依法按程序要求于当地广泛调查、了解、核实案件相关情况所形成的相应材料，客观反映本案真实情况，符合证据要求，予以采信。二、对原告吴宗凡提交的证据，2号证据没有用地审批资料，不能单独作为定案依据，不予采信。3号证据因证人身份情况不明，且不能全面真实证明案情，证明效力不足，不予采信。余外证据客观反映了案件情况，符合证据要求，予以采信。三、对第三人田仁洪提交的证据，因皆系规范性文本，又能客观反映案件真实情况，符合证据要求，依法均予采信。
经审理查明，本案争议地位于花垣县花垣镇柑子园，面积为166平方米，2012年9月29日，因旧城改造，花垣县钟佛山北路旧城改造指挥部将该争议地与第三人田仁洪地进行了置换，2013年11月26日向原告吴宗凡送达了定界通知书、地籍调查表。吴宗凡收到后于2013年12月2日提出异议及相关依据，2014年3月6日，花垣县国土资源局向吴宗凡作出答复，对吴宗凡的异议主张和证据不予支持和采信。2014年4月29日，花垣县人民政府向第三人颁发了花国用【2014】第007238号国有土地使用证，原告吴宗凡不服依法向州人民政府提起行政复议，州人民政府受理后，依法于2014年7月10日作出了维持花垣县人民政府向第三人颁发了国有土地使用证的复议决定。原告吴宗凡不服，向本院提起行政诉讼，本院指定保靖县人民法院受理该案。保靖县人民法院受理后，准许主张争议地所有权属的第三人李贵生参加诉讼。2014年12月16日判决维持花垣县人民政府向第三人颁发花国用【2014】第007238号国有土地使用证，同时判决驳回原告吴宗凡的诉讼请求及第三人李贵生的主张。吴宗凡、李贵生不服，向本院提起上诉，本院经上二审认为，花垣县人民政府违反《土地登记办法》第十八条第一款（一）项规定，即土地权属有争议而未经人民政府处理给予登记。于2015年4月15日作出（2015）州行终字第10号行政判决书，依法撤销原判及花垣县人民政府向第三人颁发的花国用【2014】第007238号国有土地使用证。判决生效后，吴宗凡于2015年6月31日向花垣县国土资源局申请争议地确权，花垣县国土资源局依法经土地权属争议受理审查后认为，吴宗凡与争议地不存在直接利害关系，而《土地权属争议调查处理办法》第十条规定了“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；”接下第十三条规定“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定书”。据此，花垣县人民政府经审查后，依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》相关规定，于2016年5月13日作出花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定书。吴宗凡以花垣县人民政府错误不予受理土地权属争议为由向我院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点是被告花垣县人民政府作出的花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定书是否合法。从本案发生的前后看，原告吴宗凡与第三人田仁洪2013年对争议地发生权属争议，经过2014年3月6日，花垣县国土资源局向吴宗凡作出答复，2014年4月29日，花垣县人民政府向第三人颁发了花国用【2014】第007238号国有土地使用证，州人民政府受理后，依法于2014年7月10日作出了维持花垣县人民政府向第三人颁发了国有土地使用证的复议决定，2014年12月16日，保靖县人民法院判决维持花垣县人民政府向第三人颁发花国用【2014】第007238号国有土地使用证，2015年4月15日我院作出（2015）州行终字第10号行政判决书，依法撤销原判及花垣县人民政府向第三人颁发的花国用【2014】第007238号国有土地使用证，2016年5月13日作出花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定书。尤其是我院2015年4月15日作出（2015）州行终字第10号行政判决书，本院认为本案原告吴宗凡在花垣县国土资源局依第三人田仁洪的申请，对争议地初始登记地籍调查过程中，一对界址认定提出异议，二对整宗争议地主张土地使用权。认为争议地使用权归其享有，而不归属于田仁洪，皆宗地使用权的归属在吴宗凡和田仁洪之间有争议，我国土地管理法第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。花垣县国土资源局虽然对吴宗凡的异议书进行了答复，但该答复不是土地权属争议的处理决定，花垣县人民政府在此情形下对该宗地对第三人田仁洪给予登记并颁发国有土地使用证，违反了《土地登记办法》第十八条第一款第一项规定，即“土地权属有争议的不予登记”。花垣县人民政府在未处理权属争议基础上，对争议地登记颁证程序违法，据此依法撤销花垣县人民政府向第三人颁发的花国用【2014】第007238号国有土地使用证。该判决生效后，原告就判决所涉争议地向被告申请确权，被告花垣县人民政府经审查，以争议地与原告吴宗凡无直接利害关系，根据《土地权属争议调查处理办法》等相关规定，作出花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定书。花垣县人民政府以程序处理代替实体审查处理，同时违反了本院（2015）州行终字第10号行政判决书的判决要求，违反了法定程序。
综上所述，被告花垣县人民政府作出的花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定书违法法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告花垣县人民政府于2016年5月13日作出的花府不予受理决字【2016】1号不予受理决定书。
案件受理费50元，由被告花垣县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 陈武涛
审 判 员 唐云峰
人民陪审员 张明付
二〇一六年十一月二十日
代理书记员 张小雪
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(三)违反法定程序的；