江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第183号
原告陆红霞。
被告南通市公安局港闸分局。
法定代表人顾峰，局长。
委托代理人支建明。
委托代理人韩其山。
原告陆红霞诉被告南通市公安局港闸分局（以下简称“港闸分局”）治安行政处罚一案，本院于2014年8月25日立案受理后，向被告港闸分局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2014年9月19日公开开庭进行了审理。原告陆红霞，被告港闸分局的委托代理人支建明、韩其山到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告南通市公安局港闸分局于2014年5月30日作出港公（天）行罚决字（2014）321号行政处罚决定书，决定认定，陆红霞曾因拆迁安置问题到北京天安门地区、中南海地区进行非正常信访，扰乱公共场所秩序，被公安机关处罚后，仍不听劝阻，于2014年5月26日再次到北京中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所当场查获并予以训诫，被告认为陆红霞为满足自己的诉求，多次到非信访接待场所信访，其扰乱公共场所秩序的行为，依法应予处罚。故依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对陆红霞给予行政拘留十日的处罚。
被告港闸分局向本院提供的证据、依据：
一、事实、程序方面的证据：
1、陆红霞的询问笔录及权利义务告知书、身份户籍资料；
2、周建新的询问笔录及权利义务告知书；
3、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的工作情况说明；
4、（2014）第201405260217号北京市公安局西城分局训诫书；
5、港公（天）行罚决字（2013）547号行政处罚决定书、港公（治）行罚决字（2013）666号行政处罚决定书；
证据1-5证明（1）原告曾因非正常信访受到治安行政处罚；（2）2014年5月26日，原告到北京非正常信访被北京警方训诫。原告的行为构成扰乱公共场所秩序依法应当受到处罚。
6、港公（天）受案字（2014）1026号受案登记表；
7、港公（天）行传字（2014）111号传唤证及呈请传唤报告书、呈请延长传唤报告书，港公（天）行传字（2014）116号传唤证及呈请传唤报告书；
8、行政处罚告知笔录；
9、港公（天）行罚决字（2014）321号行政处罚决定书、呈请行政处罚报告书；
10、天生港派出所出具的到案经过；
11、行政拘留执行回执及被拘留人家属通知登记表。
证据6-11，证明被告在办理原告扰乱公共场所秩序案件中依照法定程序对案件进行受理，对当事人进行传唤、询问，依法进行行政处罚前的告知并作出行政处罚决定，程序合法。
二、法律法规等规范性依据：
1、《中华人民共和国治安管理处罚法》；
2、《公安机关办理行政案件程序规定》（2012修订）。
对被告提供的证据，原告质证认为，1、证据1不能证明原告在北京有违法行为，原告接受询问时明确陈述是去北京游玩。2、对证据2的真实性、合法性有异议，（1）该证据作为证人证言未附周建兴的身份文件，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条第（四）项的规定；（2）周建新未在事发现场，其所作陈述属于传来证据。周建新的证人证言不能作为证据使用。3、对证据3的合法性不予认可，（1）根据《公安机关办理行政案件程序规定》第25条第2款的规定，被告向北京市公安局西城分局调取证据应出具调取证据通知书，被告获得该证据的程序不合法；（2）该证据陈述事实不清，形式不合法，也未提供执法记录仪记录的情况，故该情况说明不能作为证据使用。4、对证据4真实性、合法性不予认可，且不能达到被告的出证目的。（1）原告本人未收到该训诫书，被告从南通市港闸区信访局获得训诫书的复印件，是否与原件一致无法核对；（2）南通市港闸区取得该训诫书途径不合法；（3）训诫书仅能证明原告没有违反治安管理的行为，否则北京警方应当按照治安管理处罚法对原告予以行政处罚，而不是进行训诫。5、证据5中的两份行政处罚决定书与本案无关联。6、证据6中案件来源记载为“工作中发现”显属虚假且不符合受案规定。7、证据7不合法，被告传唤行为超越其职权范围。8、证据8不合法，原告已经提出陈述和申辩，表明原告未在北京中南海周边地区非正常上访。9、对证据9、11的真实性无异议，但认为不合法，被告对本案没有管辖权。10、对证据10真实性不予认可，南通市驻北京信访工作组不存在。
原告陆红霞诉称，1、2014年5月26日，原告在北京游玩，未携带信访材料，未到北京中南海周边地区非正常上访，也未遭到北京市公安局西城分局训诫。被告以虚假的证人证言、训诫书作为认定事实的证据，超越职权作出港公（天）行罚决字（2014）321号行政处罚决定书，对原告处以10日行政拘留并予以实施，严重侵犯了原告的合法权利。2、《公安机关处理行政案件程序规定》第九条第一款明确规定，行政案件应当由违法行为地的公安机关管辖，被告对发生在北京的行政案件无管辖权。原告不服该行政处罚，向南通市人民政府申请行政复议。2014年7月11日，原告收到南通市人民政府作出的通政复决（2014）158号行政复议决定书，决定维持被告所作港公（天）行罚决字（2014）321号行政处罚决定书。原告仍不服，故向法院提起行政诉讼，请求法院确认被告作出的港公（天）行罚决字（2014）321号行政处罚决定书违法并予以撤销。
原告提供的证据：
1、港公（天）行罚决字（2014）321号行政处罚决定书，证明被告对原告进行行政处罚。
2、南通市人民政府通政复决（2014）158号行政复议决定书，证明原告曾向南通市政府申请行政复议。
3、南通市质量技术监督局通质技监信复（2013）第34号政府信息公开申请答复书，证明南通市驻北京信访工作组不存在，被告提供的发破案经过所作陈述无事实基础。
被告对原告提交的证据，质证认为，对证据1-3无异议，但证据3不能达到原告的出证目的。
被告港闸区公安局辩称，1、原告曾因拆迁安置问题到北京天安门地区、中南海地区进行非正常信访，因扰乱公共场所秩序被公安机关处罚。2014年5月26日，原告再次到北京中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫。以上事实有原告的陈述、证人证言、训诫书等证据证实。2、2014年5月26日下午，被告获知原告在北京中南海周边地区非正常上访，被北京警方训诫。原告的行为涉嫌扰乱公共场所秩序，被告依法将该案作为治安行政案件予以受理。在对原告依法履行了传唤、询问、行政处罚告知等法定程序以及相关调查取证工作后，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定对原告扰乱公共场所秩序的行为实施了行政处罚。3、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案原告陆红霞其户籍地和现住址均在南通市港闸区，原告因在北京进行非正常信访的行为已被所在地政府接回户籍地后，如再移交违法行为地公安机关管辖既不方便行政相对人依法行使法律赋予的复议、诉讼等权利，也增加行政机关的办案成本，降低效率。因此本案由违法行为人居住地公安机关管辖并无不当。综上所述，被告作出的港公（治）行罚决字（2014）321号行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，程序合法，运用法律正确，请求法院予以维持。
经庭审质证，本院对双方提供的证据作如下认证：
原告提交的证据，可证明其具有提起行政诉讼的原告主体资格，对证据证明上述出证目的证明效力予以确认，但不能证明原告的其他出证目的。
被告提交的证据，1、证据1－5，证明（1）原告因扰乱公共秩序曾分别于2013年5月10日、2013年5月12日被治安行政处罚；（2）2014年5月26日，原告到北京市中南海地区进行非正常信访，被北京市公安局西城分局训诫。2、证据6－11，证明（1）被告在受理案件后，对当事人进行传唤、询问，进行行政处罚事先告知并作出行政处罚决定的情况；（2）证据11证明原告已被执行行政拘留。对上述证据证明以上事实的证明效力予以确认。
经审理查明，原告于2014年5月26日到北京中南海周边地区滞留、上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫处理。上述训诫书第四条明确载明：“天安门地区、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”
被告认为原告在北京中南海周边地区非法上访，被北京公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序，故于2014年5月26日作出港公（天）受字（2014）1026号受案登记表，将案件作为治安管理案件立案受理。2014年5月27日、5月30日，被告对原告等人进行了询问，并对相关证人进行了调查，同时调查收集了其他相关证据。同日，被告将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向原告进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。2014年5月30日，被告作出港公（天）行罚决字（2014）321号行政处罚决定书。同日，被告对原告实施了行政拘留措施，交由南通市拘留所执行，并将上述事项电话通知原告家属。后原告不服，向南通市人民政府申请复议，南通市人民政府于2014年8月4日作出通政复决（2014）158号行政复议决定书，维持了被告作出的涉诉行政处罚决定书。
另查明，2013年4月25日，原告因房屋拆迁问题到北京市天安门地区进行非正常信访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。同年5月20日，原告再次到北京市中南海地区进行非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。被告认为原告行为扰乱了公共秩序，又因陆红霞在六个月内曾受过治安管理处罚，依法应当从重处罚，故依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定作出港公（治）行罚决字（2013）666号行政处罚决定书，决定对原告给予行政拘留十日的处罚。
本院认为，本案争议焦点是：一、被告有无作出涉诉行政处罚的职权；二、被告作出的涉诉行政处罚是否合法。
关于被告有无作出涉诉行政处罚的职权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……虽然本案原告非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为外，对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的尚不构成刑事处罚的违法行为，行为人经常居住地的县级市、区公安机关有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，故本案被告对原告的案涉违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。
关于被告作出的涉诉行政处罚是否合法的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章的规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……。本院认为，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，原告曾多次到北京中南海、天安门周边地区滞留、上访，经北京警方多次训诫仍再次实施该行为，属违法情节较重。被告作出的涉诉行政处罚认定原告的违法行为扰乱了其他公共场所秩序，且情节较重，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告予以行政拘留十日，适用法律正确、量罚适当。被告受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，并经集体讨论，作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向原告宣告并送达涉诉处罚决定书，办理程序符合法律规定。同时依据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条的规定，被告及时将对原告的处罚情况和执行场所通知原告家属。
综上所述，本院认为，被告依法具有对原告的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。原告诉请无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告陆红霞要求确认被告南通市公安局港闸分局作出的港公（天）行罚决字（2014）321号行政处罚决定书违法并撤销的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告陆红霞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 周 斌
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 李晓琴
二〇一四年十一月六日
书 记 员 徐晔桦
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。