甘肃省兰州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）甘01民终643号
上诉人（原审原告）：兰州正泰商贸有限责任公司，住所地：兰州市七里河区。
法定代表人：李原超，该公司总经理。
委托诉讼代理人：许亮，男，汉族，该公司副经理。
委托诉讼代理人：火高发，甘肃众炀律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：兰州百翎商贸有限责任公司，住所地：兰州市七里河区。
法定代表人：柴文慧，该公司总经理。
委托诉讼代理人：李聚臣，男，该公司员工。
委托诉讼代理人：张妙雷，甘肃五环律师事务所律师。
上诉人兰州正泰商贸有限责任公司（以下简称正泰公司）因与被上诉人兰州百翎商贸有限责任公司（以下简称百翎公司）返还原物纠纷一案，不服兰州市七里河区人民法院（2016）甘0103民初2472号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月16日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
正泰公司上诉请求:1.依法撤销兰州市七里河区人民法院（2016）甘0103民初2472号民事判决,改判百翎公司立即返还兰州市七里河区敦煌路街道火星街22号的房屋。2.百翎公司承担本案全部诉讼费用。事实和理由：1.一审判决认定事实错误。一审判决认为正泰公司不能用产权证对抗百翎公司的使用权错误。根据法律规定，不动产权属证明是权利人享有不动产物权的证明。民事诉讼中法院不能直接否定房屋登记行为的效力，如一方当事人质疑房屋所有权证书的效力，应当中止民事诉讼，告知当事人提起行政诉讼。本案经一审法院释明，百翎公司对正泰公司持有的房屋所有权证并无异议，亦不要求提起行政诉讼。2.涉案房屋系正泰公司合法所有，百翎公司继续占有使用房屋已无合法依据。在兰州市七里河区蔬菜公司改制过程中，2000年1月15日兰州市七里河区财政局【七财发(2000)79号】文件中已经将包括一毛厂门市部在内的门店等房屋建筑物的所有权划转给兰州华泰商贸总公司(后变更为正泰公司)，兰州恒通会计师事务有限公司也对划转资产作了资产评估，兰州市七里河区财政局以七财发(2000)56号文件对资产评估作了确认，故兰州市七里河区敦煌路街道火星街22号的房屋作为改制的固定资产为兰州华泰商贸总公司(后变更为正泰公司)资产，正泰公司自此拥有涉案房屋的占有、使用、收益、处分的权利，并取得了房屋所有权证。一审判决认定兰州市七里河蔬菜公司将兰毛厂门市部即涉案房屋无偿划拨给武威路商店即现在的被告百翎公司系认定事实错误。兰州市七里河区蔬菜公司系国有企业，武威路商店系集体企业，兰州市七里河区蔬菜公司使用的是国有资产，其只是使用国有资产，并无权划拨国有资产，更无权将国有资产划拨给集体企业，且在兰州华泰商贸总公司改制时已将涉案资产改制为正泰公司所有，鉴于百翎公司作为原兰州市七里河区蔬菜公司的同业兄弟单位且经营困难，正泰公司一直没有催促百翎公司立即腾交房屋。而百翎公司将涉案房屋一直出租收取租金，且正泰公司经营场所面临拆迁，故百翎公司应腾交房屋。3.会议纪要通常是政府内部的决议，是行政机关在行政管理过程中形成的规范格式化文书，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，是行政机关公务活动的重要载体和工具。会议纪要只具有行政指导性质，不具有强制力，其并不能在法律上产生新的权利和义务关系，不具有行政法律效力，本身并不对外发生法律效力。(2006)13号会议纪要没有法律效力，不能改变和否认兰州市七里河区蔬菜公司改制过程中产生的兰州市七里河区财政局七财发(2000)79号文件、七财发(2000)56号文件等文件的法律效力和涉案房产为正泰公司财产的事实。
百翎公司辩称，1.一审认定事实清楚，适用法律正确。是否提起行政诉讼与本案无关，对正泰公司持有产权证这一客观事实百翎公司确无异议，但因此否定百翎公司对涉案房屋拥有的合法的权利则没有充分的理由。对不动产物权归属的最终确认，还要依赖对基础民事法律关系效力的审查判断结果。从涉案房屋的占用、使用过程看，百翎公司在正泰公司改制前的1998年7月即开始使用该涉案房屋至今已有18年，兰州市七里河区人民政府区长办公会议纪要【（2006）13号】“议定事项”中说明是区蔬菜公司将涉案房屋无偿划拨给武威路商店的；2006年6月，正泰公司在经过与百翎公司充分协商达成了一致意见，解决了使用权的争议问题。而正泰公司却在2009年将涉案房屋的产权从兰州华泰商贸总公司变更登记为正泰公司，并以该变更登记为由主张返还房屋，既违背历史事实，又违反承诺。2.百翎公司占用、使用涉案房屋是基于国有企业的划拨，基于与正泰公司达成的一致意见，依据《中华人民共和国物权法》第二百四十一条“基于合同关系等产生的占有，有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等，按照合同约定；合同没有约定或者约定不明确的，依照有关法律规定”的规定，百翎公司占用、使用涉案房屋是合法的。百翎公司系区蔬菜公司的下设单位，涉案房产当时在企业内部划拨是正常的、合法的，是政府有关部门认可的，正泰公司在2006年区长办公会议协商形成一致意见后也再未提出过异议。如果国有资产无权划拨给集体企业，那么国有资产同样无权划拨给正泰公司这样一个民营企业。正泰公司称区蔬菜公司在改制过程中将涉案房屋的所有权划转给兰州华泰商贸总公司，但区蔬菜公司资不抵债、破产还债，正泰公司何来的上述房屋建筑物的所有权划转。3.兰州市七里河区人民政府区长办公会议纪要【（2006）13号】有效。该文件虽然冠以“会议纪要”的形式，但内容却是正泰公司与百翎公司为兰毛厂门市部的产权归属争议在政府部门主持下，进行充分协商并达成一致意见的协议。该协议是双方自愿达成的民事合同，内容没有违反法律法规的强制性规定，至今未有人民法院的判决或仲裁机构的裁决确认其无效。
正泰公司向一审法院起诉请求：1.判令百翎公司立即返还位于兰州市七里河区敦煌路街道火星街22号的房屋。2.本案全部诉讼费用由百翎公司承担。
一审法院认定事实：原、被告前身同属于原七里河区蔬菜公司。原告正泰公司于2000年9月21号成立，其前身华泰商贸总公司是国营企业，于1993年8月18日成立，系由七里河区蔬菜总公司名下又成立的全资子公司，后变更为兰州正泰商贸有限责任公司。被告百翎公司以前是七里河区蔬菜公司的下属单位武威路商店，2000年9月改制为兰州百翎商贸有限责任公司。由于被告营业网点少，经营困难，七里河区蔬菜公司将兰毛厂门市部即涉案房屋无偿划拨给武威路商店即现在的被告。涉案房屋兰州市七里河区敦煌路街道火星街22号由被告自1998年起一直使用至今，最初以蔬菜食品公司的名义出租，武威路商店和蔬菜公司改制后，以百翎公司的名义出租收益。2005年3月，原告申请了房产证变更，由以前的房屋所有权人兰州华泰商贸总公司变更为兰州正泰商贸有限责任公司，并于2009年4月9日办理了七里河区敦煌路街道火星街22号房屋的产权证（房权证兰房（七股）产字第305**号，建筑面积为281.44平方米）。2006年6月19日，兰州市七里河区人民政府区长办公会议纪要【（2006）13号】载明，2000年9月原武威路商店从区蔬菜公司分离重组为兰州百翎商贸有限责任公司时，其财产、人员及相关问题随之转移，当时，原区蔬菜公司对无偿划拨给百翎公司的兰毛厂门市部产权归属并无任何异议。但是，原区蔬菜公司破产后重组的正泰公司对此产权划拨提出异议，在尊重历史事实的基础上，经过充分协商最终达成一致意见。主要议定事项如下：一、正泰公司现对此产权归属提出异议，不符合历史事实，理由不充分。二、认定原兰毛厂门市部的房屋使用权归百翎公司所有。三、今后若遇扩建、拆迁和开发等问题，该房屋产权归两家共同所有，在产权利益分配上五五分成。此次会议现原、被告双方的法定代表人李原超、柴文慧都参加了，故此被告使用该涉案房屋至今。
一审法院认为，公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。本案中，关于原告要求被告立即返还位于兰州市七里河区敦煌路街道火星街22号房屋的诉讼请求，审理查明，虽然该涉案房屋已于2005年3月由原告申请房产证变更，由以前的房屋所有权人兰州华泰商贸总公司变更为兰州正泰商贸有限责任公司，并于2009年4月9日办理了该房屋的产权证。但是兰州市七里河区人民政府区长办公会议纪要【（2006）13号】中明确达成一致意见，该涉案房屋使用权归被告所有；今后若遇扩建、拆迁和开发等问题，该房屋产权归两家共同所有，在产权利益分配上五五分成。原、被告双方在政府部门的介入主持下已达成共识，应按“意见”执行办理。且原七里河区蔬菜公司本属国营企业，其所下属的部门、公司的人员安排都属政府调控，其固定资产亦属政府划拨，任何人不能将此作为私有财产而占有、转移。在政府的宏观调控下该涉案房屋的权属已明确，办公会议纪要【（2006）13号】已作为永久文件保存于兰州市七里河区档案馆，据此被告合理使用涉案房屋。原告虽持有房屋产权证，但房屋产权登记仅仅是一种行政审查，属于行政确认，而非行政确权。并不创设具体的权利义务关系。因此，原告不能依产权证来对抗被告对房屋的使用权，故原告的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第五条的规定，判决：驳回兰州正泰商贸有限责任公司的全部诉讼请求。案件受理费100元，由兰州正泰商贸有限责任公司承担。
本院二审期间，当事人围绕上诉人请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人争议的事实，本院认定如下：百翎公司提交兰州市七里河区（2000）七法经破字第03号民事裁定书一份，证明正泰公司主张的区蔬菜公司划拨财产的情况不属实。该证据系区蔬菜公司破产裁定，与本案无关联性，本案中不予认定。一审查明的其他基本事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点为，正泰公司持涉案房屋的所有权证要求百翎公司返还房屋是否有事实及法律依据。兰州市七里河区人民政府区长办公会议纪要【（2006）13号】形成于2006年6月19日，其内容载明：“会议在尊重历史的基础上，经过充分协商最终达成一致意见。主要议定事项如下：一、正泰公司现对此产权归属提出异议，不符合历史事实，理由不充分。二、认定原兰毛厂门市部的房屋使用权归百翎公司所有。三、今后若遇扩建、拆迁和开发等问题，该房屋产权归两家共同所有，在产权利益分配上五五分成。”该会议是在兰州市七里河区人民政府主持及协调下，旨在解决双方当事人关于涉案房屋争议的会议，形成的最终意见虽然以“会议纪要”的形式呈现，但该“会议纪要”并不是兰州市七里河区人民政府作出的行政决定，其性质系正泰公司与百翎公司（平等民事主体之间）在区政府主持下经过充分协商最终达成的协议。该协议自达成之日起即对双方当事人具有约束力，双方当事人应当遵守诚实信用原则继续履行2006年6月19日关于涉案房屋已达成的协议。正泰公司要求百翎公司返还房屋的诉讼主张与查明事实不符，上诉请求不成立，本院不予支持。
综上所述，正泰公司的上诉请求不成立，应予驳回；一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国民法通则》第四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人兰州正泰商贸有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 石 林
代理审判员 王锡东
代理审判员 关 涛
二〇一七年五月九日
书 记 员 耿瑞娇