福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽行终755号
上诉人（原审被告）泉州市人民政府，住所地福建省泉州市丰泽区府东路市行政中心。
法定代表人康涛，市长。
委托代理人叶春容，女，泉州市国土资源局工作人员。
委托代理人蔡龙泉，福建泓源律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）曾秋灯，男，1934年7月26日出生，汉族，住福建省泉州市。
委托代理人傅金波，泉州闽南法律服务所法律工作者。
原审第三人曾国元，男，1939年2月18日出生，汉族，住福建省晋江市。
委托代理人苏德谋，福建瀛莱律师事务所律师。
上诉人泉州市人民政府因被上诉人曾秋灯诉其土地行政决定一案，不服厦门市中级人民法院（2016）闽02行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，讼争土地坐落于泉州市××城区××中××街××号，后变更门牌号为××，现为泉州市鲤城区鲤中街道通政社区××。曾秋灯持《土地所有权状》复印件、《析产协议书》等材料向土地管理部门申请办理讼争土地的国有土地使用权登记。1994年12月30日，被告泉州市人民政府作出泉国用（94）字第1130032号《国有土地使用证》，该证记载：土地使用者曾秋灯，地址鲤城区鲤中新榕街××，用途住宅，用地面积60.93平方米。该《国有土地使用证》登记了三个地块，讼争土地系其中的一个地块，四至为东：本墙至陈水临宅，西：本墙至公厅，南：与曾焕炉共墙，北：本墙至通道。因曾国元对讼争土地登记提出异议，2015年12月30日，泉州市国土资源局审查认为曾秋灯提供的《析产协议书》没有如实反映真实情况，存在隐瞒尚有其他权利人的事实，违反了《土地登记办法》第九条规定，报请泉州市人民政府批准注销泉国用（94）字第1130032号《国有土地使用证》登记。同日，泉州市人民政府准予注销土地登记，收回《国有土地使用证》；于2015年12月31日作出《关于注销曾秋灯国有土地使用证的通知》，并向原告邮寄送达该通知。被告在作出该注销通知前，未通知原告第三人就其名下的土地使用权登记提出异议，并未向原告调查、核实相关情况、听取意见。2016年1月22日，泉州市国土资源局作出《〈国有土地使用权〉注销公告》，公告废止泉国用（94）字第1130032号《国有土地使用证》，并于2016年1月30日在《泉州晚报》刊登该注销公告。曾秋灯不服，遂于2016年2月1日向法院起诉。
原审另查明，曾秋灯申请登记颁证提供的民国卅三年《土地所有权状》复印件载明土地所有权人曾国钦。曾国钦（已故）与曾秋灯系父子关系。
原审还查明，本案一审审理过程中，原告向原审法院申请对曾国元提交亲堂证明的笔迹形成时间进行鉴定。经原审法院委托，福建历思司法鉴定所于2016年5月23日出具（2016）文鉴函字第243号《退鉴函》，“经初审，待检材料属陈旧性材料，笔墨挥发已趋于稳定，依现有条件，无法完成该委托鉴定，予以退鉴处理”。2016年7月12日，原审法院组织各方当事人进行现场勘查，泉州市鲤城社区鲤中街道通政社区××房产包含本案讼争土地上建设的一间房屋及其他多处房产，正门门牌号为××，侧门门牌号为××。2015年，曾秋灯以曾国元等三人为被告，向泉州市鲤城区人民法院提起物权保护纠纷，请求法院判令曾国元等三人停止侵权，返还并搬离位于鲤城区××街××号××一间房屋。泉州市鲤城区人民法院于2015年10月20日作出（2015）鲤民初字第2150号民事判决。曾国元等人不服，向泉州市中级人民法院提出上诉，该案尚在二审审理中。
原审认为，随着社会民主法治进程的进一步推进，行政程序中正当程序的理念和要求进一步深化。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）第三条关于依法行政的基本要求中对“程序正当”明确规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或其他组织合法权益的，应当告知公民、法人和其他组织享有陈述意见的权利，并为公民、法人或其他组织提供陈述事实、表达意见的机会。《福建省行政执法程序规定》第五条第二款规定：“行政执法人员实施具体行政行为，应向相对人说明理由，听取相对人的意见”。本案中，被告拟作出的注销土地使用权登记的决定，显然将对原告的权利产生重大不利影响，应根据前述法律的规定，在作出决定前，向原告告知其拟作出决定的事实、依据，听取意见，给予其陈述、申辩的机会，保障其知情权、参与权。本案中，被告未尽告知义务及听取意见的正当程序直接作出对原告不利的注销涉案土地使用证决定，可能影响到原告的合法权益的，根据《福建省行政执法程序规定》第七条第一款关于“行政执法活动应遵守本规定。违反本规定，具休行政行为程序上不足的，应予补正；影响相对人合法权益的，应予变更或者撤销”规定，应予撤销。原告关于被告作出注销通知前未告知原告注销的事实和理由、听取原告意见，属程序违法的诉由成立，予以支持。被告在违反法定程序基础之上作出的被诉注销通知，其所认定的事实、所依据的证据材料，因在行政程序中，未保障原告必要的程序权利，未经充分质证、辩论，在司法程序中，不宜径行作出认定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销被告泉州市人民政府于2015年12月31日作出的《泉州市人民政府关于注销曾秋灯国有土地使用证通知》及注销泉国用（94）字第1130032号《国有土地使用证》的行为。案件受理费人民币50元，由被告泉州市人民政府负担。
上诉人泉州市人民政府不服，向本院提起上诉，请求依法撤销一审行政判决，将本案发回重审或依法改判驳回被上诉人一审的诉讼请求。主要理由如下：1.原审法院以被诉具体行政行为程序违法为由，撤销上诉人作出的前述具体行政行为，上诉人认为该认定系错误的。首先，根据《土地登记办法》第五十八条规定，该条文并未明确规定在依法注销国有土地使用证之前需告知当事人，仅规定了注销之后需书面通知当事人办理注销原土地权利证书的手续。事实上，上诉人在作出被诉具体行政行为时，已依法向被上诉人发出注销通知，在被上诉人未按注销通知缴交诉争《国有土地使用证》时，泉州市国土资源局亦依法在《泉州晚报》上刊登注销公告。该程序符合《土地登记办法》的规定，不存在程序违法的事实。2.原审法院适用法律错误。《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)属于国务院发布的政策性文件，并不属于行政判决的法律依据，且该文件与《福建省行政执法程序规定》二者均未详细规定在办理注销国有土地使用证时，需提前告知并听取当事人意见。因此，原审法院依据前述文件及规定作出撤销被诉具体行政行为的判决显系错误。3.上诉人作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1994年，曾秋灯持曾国钦《土地所有权状》和《析产协议书》申请办理址在鲤城区鲤中街道通政社区××的泉国用(94)字第1130032号《国有土地使用证》，土地面积60.93平方米。2015年7月8日，泉州市国土资源局收到案外人的申请书，请求撤销曾秋灯土地使用权证书。经查，曾秋灯申请办证时提供的《土地所有权状》未提供原件，同时未提供与曾国钦的亲属关系及其他权利人放弃权利声明书，且缴纳房地产税的缴款人为曾顶元，非曾秋灯；曾秋灯提供的《析产协议书》没有如实反映真实情况，确实存在隐瞒尚有其他权利人的事实，违反了《土地登记办法》第九条规定。2015年12月29日，泉州市国土资源局依据《土地登记办法》第五十八条的规定，提出“建议予以办理泉国用(94)字第ll30032号《国有土地使用证》注销登记并收回《国有土地使用证》”的意见，报请上诉人审批。上诉人经审查于2015年12月30日作出准予注销土地登记，收回《国有土地使用证》。2015年12月31日，上诉人依法向被上诉人曾秋灯发出《泉州市人民政府关于注销曾秋灯国有土地使用证的通知》，告知被上诉人曾秋灯在接到该通知之日起l0日内到泉州市土地权属登记发证中心缴交泉国用(94)字第ll30032号《国有土地使用证》原件；逾期不缴交的，将予以公告废止泉国用(94)字第1130032号《国有土地使用证》。因被上诉人曾秋灯并未按上述通知缴交诉争《国有土地使用证》，2016年1月30日，泉州市国土资源局依法在《泉州晚报》上刊登《国有土地使用证》注销公告，依法注销泉国用(94)字第1130032号《国有土地使用证》。
被上诉人曾秋灯辩称：一.上诉人注销涉案国有土地使用证行为及作出涉案通知行为是影响到被上诉人重大利益的具体行政行为，但在此之前，上诉人却没有按照相关规定告知被上诉人其作出该具体行政行为的事实、理由、证据、法律依据以及被上诉人依法享有的申辩权利，程序违法。二.被上诉人的土地使用权早在20多年前就由土地行政主管部门依照法定程序进行实地调查、勘丈并认定土地四至清楚无争议后，报经上诉人批准登记的，并于1994年向被上诉人颁发了涉案《国有土地使用证》，被上诉人取得该土地使用权并且实际使用已经超过20年。原审第三人因与被上诉人有民事诉讼，向上诉人提出涉案土地使用权存在权属纠纷，在此情况下，上诉人匆匆作出本案的行政行为，以支持原审第三人的诉讼。上诉人自认其作出涉案具体行政行为之前从未到过现场踏勘，也从来没有向任何人或单位做过相关的调查取证，而是仅仅根据原审第三人的单方陈述而作出的。上诉人作出的涉案具体行政行为动机显然是个别工作人员应原审第三人要求，违法滥用职权、假公济私为原审第三人的物权保护纠纷民事诉讼案件提供帮助、干扰民事诉讼的行为。三.上诉人没有提供己注销涉案土地使用权证的事实根据，也没有具体指明被上诉人尚未反映的真实情况是什么情况，也没有指明被上诉人隐瞒了哪些权利人，更没有提供证据证明存在被上诉人没有如实反映真实情况及隐瞒尚有其他权利人的事实，上诉人所作出的通知没有事实根据。四.上诉人所作通知没有指出其注销涉案土地使用权证以及作出通知具体适用的是哪一条法律法规的规定，适用法律错误。综上，上诉人的具体行政行为不但严重程序违法，且行政行为事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。原审判决程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律准确，判决正确，应予维持；上诉人的上诉事实和理由不能成立，应予驳回上诉。
原审第三人曾国元同意上诉人泉州市人民政府的上诉意见。
各方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称、证明对象及质证意见均记录于原审判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，根据《福建省行政执法程序规定》第五条关于“行政执法人员实施具体行政行为，应向相对人说明理由，听取相对人的意见”的规定，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为前，应告知行政相对人拟作出行政行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，这是依法行政必须遵循的程序要求。本案泉州市人民政府作出注销曾秋灯的国有土地使用证前未告知曾秋灯注销的事实和理由，未听取曾秋灯意见，属于程序违法。虽然《土地登记办法》第五十八条规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”但该办法第五十条规定了办理注销登记的条件，即“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的”。本案中，泉州市国土资源局认定的曾秋灯申请土地登记时隐瞒尚有其他权利人的情况，不符合注销登记的条件，故泉州市人民政府准予注销土地登记，并作出《泉州市人民政府关于注销曾秋灯国有土地使用证通知》，该行政行为违反了《土地登记办法》第五十八条的规定，也不符合《土地登记办法》第五十条规定的情形，属适用法律错误。因此，上诉人泉州市人民政府注销曾秋灯国有土地使用证的行为程序违法，适用法律错误，原审判决撤销并无不当，应予维持。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人泉州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林爱钦
审 判 员 史寅超
代理审判员 康 昕
二〇一七年一月十七日
书 记 员 吴美芬
雷昕
附：本判决适用的相关法律依据
《福建省行政执法程序规定》
第五条行政执法必须以事实为依据，以法律为准绳。
行政执法人员实施具体行政行为，应向相对人说明理由，听取相对人的意见，不得因相对人的申辩而进行刁难、处罚或者加重处罚。
《土地登记办法》
第五十条有下列情形之一的，可直接办理注销登记：
（一）依法收回的国有土地；
（二）依法征收的农民集体土地；
（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。
第五十八条国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。
更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……