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行 政 裁 定 书
（2016）内01行终75号
上�人（原审原告）董连英，女，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）卢俊平，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）刘霞，女，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）胡缀棠，女，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）郭玉英，女，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）徐建亮，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）马香兰，女，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）段然然，女，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）刘全拴，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）张勇，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）马大庆，男，蒙族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）张枝枝，女，蒙族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）高荷凤，女，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）马秀芳，女，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）韩建军，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）张广信，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）李勇，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）王斌权，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）王海波，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原�）吴恩奇，男，1956年蒙族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）常海峰，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）刘兆雄，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）郭洪志，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）王喜文，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）程繁波，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）张维，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）张春林，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）张钱旺，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）高彦清，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）王兰英，女，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）王瑞聪，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）索利玲，女，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）龙集华，女，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）温向东，男，蒙族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人（原审原告）余立博，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人诉讼代表人刘志亮，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人诉讼代表人杨顺喜，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人诉讼代表人陈杰，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人诉讼代表人史祥，男�汉族，住呼和浩特市赛罕区。
上诉人诉讼代表人梁文智，男，汉族，住呼和浩特市赛罕区。
被上诉人（原审被告）呼和浩特市城市管理行政执法局。
法定代表人李X，局长。
委托代理人刘昱，北京市汇源律师事务所呼和浩特分所律师。
委托代理人李X，男，汉族，呼和浩特市城市管理行政执法局监察三支队队长。
原审第三人内蒙古金虎房地产有限责任公司。住所地呼和浩特市金桥经济开发区。
法定代表人刘XX，总经理。
委托代理�杜河，内蒙古蒙信律师事务所律师。
上诉人史祥等四十人因履行法定职责一案，不服呼和浩特市赛罕区人民法院（2016）内0105行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人诉讼代表人、被上诉人委托代理人、原审第三人委托代理人到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原裁定认定的事实和裁定结果，原告史祥等40人要求被告呼和浩特市城市管理行政执法局对金坤花园项目依法履行法定职责，做出行政文书，没有明确对被告呼和浩特市城市管理行政执法局不依法履行法定职责的具体的诉讼请求。经原审法院释明，原告仍坚持其诉讼请求。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告史祥等40人的起诉。案件受理费50元（已预交），退还原告。
宣判后，原告史祥等四十人不服原审裁定，向本院提出上诉称：（一）原审法院未按照上诉人变更后的诉讼请求审理，裁定驳回起诉违反法定程序。上诉人经原审法院释明后，诉讼代表人及时向法院递交了变更诉讼请求的说明，但原审法院仍以原诉讼请求审理，以起诉书陈述的诉讼请求不明确不具体为由驳回上诉人的起诉，违�法定程序，应予撤销。（二）原审第三人内蒙古金虎房地产有限责任公司（以下简称金虎公司）在未取得《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等相关手续的情况下就开工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，应当确认为违法。（三）第三人金虎公司的违法行为侵害了上诉人的采光、通风等权利，依法应当判令被上诉人履行职责，排除不法侵害。故请求二审法院撤销原裁定，依法支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人呼和浩特市城市管理行政执法局（以下简称城管局）辩称，一、本案不属于人民法院受案范围，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了�民法院受理公民、法人或者其他组织提起诉讼的范围。该条款以列举的方式规定了十二类属于人民法院依法受理的行政诉讼。其中属于行政不作为的诉讼有四类，分别为该条第(三)款：“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；”第(六)款：“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”第(十)款：“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；”第(十一)款：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”因此本案中被答辩人所提起的请求确认答辩人对�三人所开发的金坤花园项目未尽到监管职责的诉讼，不属于法院的受案范围。《行政诉讼法》第四十九条规定了提起诉讼应当符合的条件，其中第四项为“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”所以被答辩人所提起的诉讼不符合法定条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。二、答辩人对第三人在开发金坤花园项目中存在的违法行为，已按照有关法律规定进行了行政处罚。答辩人呼和浩特市城市管理行政执法局第三支队于2014年4月在巡查中发现，第三人开发的金坤花园项目存在未取得《建设工程规划许可证》擅自建设的违法行为，遂依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《呼和浩特市城乡规划条例》第五十七条向第三人下发了《责令停工通知书》，要求第三人在接到该通知之日起立即停止施工。该通知书经第三人金虎有限公司的工作人员签收并按有指纹。因此被答辩人关于答辩人行政不作为的说法与事实不符。三、金坤花园项目属于棚户区改造项目，历时15年之久，涉及重大居民安置等民生及社会稳定问题，不宜采取强行拆除措施。金坤花园项目区域改造房屋建于上世纪70年代，属于危旧平房，赛罕区于2001将该地区作为城区危旧平房改造重点项目，几年来多家房地产公司对其拆迁改造，但由于各种原因始终未能顺利进行。后赛罕区政府引进金虎房地产有限责任公司对该区域继续进行改造，拆迁完成后在该区域新建了金坤花园项目，总投资约3亿元。至今该项目已经历时15年，期间大量回迁居民居无定所。基于上述原因，赛罕区人民政�向答辩人至函，请求答辩人参考呼政字[2015]156号文件精神同意金坤花园项目先行建设，并承诺由赛罕区政府负责监督企业解决该项目在建设过程中引发的相关问题。答辩人鉴于该项目属于棚户区改造，并综合考虑了156号文件有关加快推进棚户区改造和回迁安置房建设，全面解决回迁户妥善安置问题的重要精神，以及作为政府执法部门维护社会稳定，促进城市发展的重大职责，认为不宜对金坤花园项目采取强行拆除措施。综上，答辩人呼和浩特市城市管理行政执法局在处理第三人金虎有限责任公司违法建设金坤花园项目的工作中恪尽职守，达到了合法合理行使行政职权的要求，不存在行政不作为的情形。并且结合《行政诉讼法》有关提起行政诉讼条件的规定，特此恳请二审法院驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人金虎公司辩称，金虎公司与城管局的答辩意见相同。
经审理查明：2014年3月24日，呼和浩特市赛罕区政府作出《呼和浩特市赛罕区人民政府关于原物资局危旧平房改造建设先行开工建设并办理相关手续的请示》（呼赛政发〔2014〕31），主要内容为“市政府：为进一步加快旧城区改造建设步伐，切实改善城市环境和居民居住条件。我区对鄂尔多斯大街以北，仕奇毛纺小区东侧原物资局家属区危旧平房进行拆迁改造。该区域拆迁改造房屋建于上世纪70年代，为砖木结构的平房，由于当年建房标准比较低，加之房屋及配套设施年久失修，通讯�电路、上下水、供暖管道严重老化。同时，家属院内无任何物业管理，生活环境'脏、乱、差'问题严重。由于居民们多次呼吁，要求尽快对该区进行拆迁改造。我区于2001年将该地区作为城区危旧平房改造重点项目。几年来，多家房地产公司对其拆迁改造，但由于各种问题，始终未能顺利完成。2008年我区引进内蒙古金虎房地产有限责任公司，继续对该区域进行改造。截至目前，已顺利完成拆迁92户，拆迁工作已接近尾声，剩余2户即将拆完。拆迁完成后，将于原址新建金坤花苑项目一期。鉴于该项目历时13年之久，所用时间已超出原定交付时限，造成了被拆迁居民无法按照协议规定的时限回迁，居民曾多次赴自治区、市和区政府上访，要求尽快、尽早的解决住房问题；同时该棚户区也严重影响了首府城市发展和城市改造步伐。为促进区域和谐稳定发展，确保回迁居民早日得到稳妥安置，恳请市政府批准金坤花苑项目先行开工建设，同时办理相关手续。专此请示，请批复。”。2014年3月27日，时任副市长孙建华批示，请房产局确定开工规模，并按有关规定执行。2014年4月14日，呼和浩特市住房保障和房屋管理局向呼市政府作出《关于赛罕区原物资局城市棚房区项目相关情况的报告》（呼房发〔2014〕90号），主要内容为：“市人民政府：赛罕区原物资局家属院是2010年列入我市的城市棚户区改造项目，该项目由于拆迁原因至今尚未启动，现经我局派工作人员实地勘查，此项目拆迁工作已全部完成，已具备开工条件。2014年4月16日，呼和浩特市人民政府作出《呼和浩特市人民政府关于同意城市建设项目监管相关问题处理意见的批复》（呼政字〔2014〕103号）主要内容为：一、回迁房项目监管。（一）列入城中村改造、棚户区改造、出城口改造、市政基础设施征地拆迁等回迁房建设计划的项目，完成农用地征收转用后，规划部门要尽快按照市住房保障房屋管理局核准的回迁房建设规模，进行规划设计方案评审。评审通过后，你局要组织完成验线，回迁房建设部分可以先行实施开工，但要严格按照相关审批规模、标准组织施工，不得随意增加建筑面积，不得对外销售。（二）已经开工建设的项目，要对建设手续和工程项目进行重新审定，对于符合有关规定或经市政府同意可以提前开工建设的，按照原定政策免予处罚或从轻处罚，国土资源管理部门不再执行土地及地上建筑物没收处罚。未经市政府批准已经开工的建设项目，严格依法进行处罚。”。2014年9月18日，呼市人民政府作出〔2014〕48号《研究解决建设项目办理审批手续存在的问题》会议纪要，其中�三条赛罕区原物资局家属危旧平房改造项目第（十）项内容：为加快回迁安置房建设，原则同意市规划局先行组织评审项目规划设计方案，建筑退让道路中心线40米，项目设计可以适当降低建筑容积率，提高建筑密度，与相邻建筑及周边环境相协调，具体指标由市规划局根据相关规范确定。2014年7月24日和2015年6月29日，呼市赛罕区政府两次向呼市城管执法局发函，主要内容为恳请市城管执法局对于内蒙古金虎房地产有限责任公司物资局平房棚户区改造项目，同意先行开工建设。2014年4月至2015年10月14日间，被上诉人因金虎公司未取得《建设工程规划许可证》及《建筑工程施工许可证》或者开工报告未经批准擅自施工的违法事实，先后十六次下达责令停工通知书，并告知金虎公司接受处理。2015年，呼市政府作出《呼和浩特市人民政府关于加快推进棚户区改造工作的通知》（呼政字〔2015〕156号）主要内容为：各旗县区人民政府认定的棚户区改造项目（包括市、区政府同意先行开工的项目），在规划管理部门确定选址并审定建设工程设计方案后，可以先行开工建设，有关行政管理部门不再以违法建设予以查处，不再给予行政处罚。对具备审批条件的要尽快补办供用地和建设审批手续，为筹集和落实棚户区改造资金创造条件。城乡规划管理部门依据旗县区人民政府的认定文件，先后审查。经规划审查已经建成或者基本建成的棚户区改造项目，不再评审建设工程设计方案，只审查项目是否影响近期建设规划或者控制性详细规划实施，不影响规划实施的补办规划许可手续。
本院认为，上诉人起诉状中的诉讼请求不明确，一审法院告知其进行明确后，其并未及时明确，根据一审法院的情况说明，上诉人向法院递交明确诉讼请求说明的时间为2016年5月5日即判决书作出当日，因此其认为法院未审查其变更后的诉讼请求违反法定程序的上诉理由，不予支持。本案第三人金虎公司是依据呼市政府及赛罕区政府相关文件，通过地方政府招商，对原物资局危旧平房进行棚户区改造。按照呼市政府呼政字【2015】156号及【2014】103号文件精神，金虎公司对回迁房部分先期进行了开工建设。在建设期间，被上诉人城管局以金虎公司未取得建设工程规划许可证及建设工程施工许可证为由，对金虎公司进行了十六次责令停工的行政处罚，致使金虎公司的施工处于停滞状态。上诉人认为金虎公司所建设的房屋对其通风、采光等权益造成了损害，但上诉人未举证证明金虎公司所建设的房屋�其采光、通风等相邻权造成了实际影响，按照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条一款（八）项即“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的规定，上诉人的起诉不符合上述法律规定，应予驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杨海鹰
审判员 任艳芳
审判员 鄂晓红
二〇一六年七月五日
书记员 王 燕