湖北省竹山县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂竹山行初字第00003号
原告胡绍虎，农民。
委托代理人董超，湖北弘亚律师事务所律师。代理权限：代为承认、变更、放弃诉讼请求，进行调解、和解，代为上诉，代收法律文书等特别授权。
原告金兴刚，农民。
委托代理人金兴平，农民。代理权限：代为承认、变更、放弃诉讼请求，进行调解、和解，代为上诉，代收法律文书等特别授权。
被告竹山县国土资源局。住所地：湖北省竹山县城关镇北大街***号。
法定代表人：朱爱民，局长。
委托代理人章伟，系竹山县国土资源局干部。代理权限：承认、变更、反驳诉讼请求、提供证据，代收法律文书等特别授权。
委托代理人杨贵斌，湖北弘亚律师事务所律师。代理权限：一般代理。
第三人胡瑞学，农民。
委托代理人胡少飞，农民。代理权限：代为承认、变更、放弃诉讼请求，进行调解、和解，代收法律文书等特别授权。
胡绍虎、金兴刚不服竹山县国土资源局2014年12月15日作出的竹土资发（2014）32号土地权属争议行政处理决定，向本院提起诉讼，本院于2015年1月14日受理后，于1月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案由审判员余禄担任审判长，与审判员卢涛（主审）、代理审判员秦科组成合议庭，于2015年2月5日公开开庭审理了本案。原告胡绍虎的委托代理人董超、金兴刚的委托代理人金兴平，被告竹山县国土资源局的委托代理人章伟、杨贵斌，第三人胡瑞学的委托代理人胡少飞等到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，并报经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
2014年12月15日，竹山县国土资源局以竹土资发（2014）32号土地权属争议行政处理决定认定竹山县人民政府于2014年4月22日向胡绍虎、金兴刚颁发的（2014）第20501017和（2014）20501018《集体土地建设用地使用证》作出作废的行政处理决定。原告胡绍虎、金兴刚不服，提起行政诉讼。被告竹山县国土资源局于2015年1月26日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、2014年12月15日，竹山县国土资源局竹土资发（2014）32号土地权属争议行政处理决定认定、2014年10月14日十堰市国土资源局十土资复决字（2014）2号行政复议决定书和2014年4月28日竹信领发（2014）督字48号督办通知各一份，以证明竹山县国土资源局在十堰市国土资源局作出的复议决定和竹山县集中处理信访突出问题及群体性事件领导小组办公室督办通知下作出（2014）32号土地权属争议行政处理决定认定的事实；
2、询问徐德荣、胡绍斌、胡绍祥、黄道田等九人笔录及现场勘测笔录各一份、胡绍虎与胡瑞学争议土地范围图2份，以证明根据市国土局的复议决定对原告和第三人所争议的土地使用权进行了实地调查的事实。
3、2014年3月31日竹山县国土资源局关于胡绍虎建房纠纷情况的会议纪要一份，以证明竹山县国土资源局在双方对土地有争议的情况下作出发证决定的事实。
4、2014年4月24日胡瑞学向十堰市国土资源局申请要求撤销竹山县人民政府于2014年4月22日给胡绍虎、金兴刚办理的（2014）第20501017和（2014）20501018《集体土地建设用地使用证》和2014年10月21日王正禄的证明各一份，以证明给胡绍虎、金兴刚办理集体土地建设用地使用证有争议的事实。
5、1986年12月1日原竹山县土地管理局为胡瑞学办理的no159号土地使用证一份，以证明争议土地原权利人为胡瑞学的事实。
6、2014年4月21日审批胡绍虎、金兴刚土地使用申请档案及二人土地使用证各一套，以证明在有争议的情况下为胡绍虎、金兴刚发证的事实。
7、2014年12月3日竹山县国土资源局向竹山县人民政府提交的关于土地争议行政处理决定报告一份，证明被告作出处理决定已按程序报经县政府批准，程序合法的事实。
8、《土地登记办法》第18条、《中华人民共和国土地管理法》第16条节选，以证明作出行政处理决定的法律依据。
原告胡绍虎、金兴刚诉称：我们于2014年2月28日向被告提出拆旧建新申请，4月21日被告批准了原告的建房申请，于4月22日经竹山县人民政府批准，为原告重新颁发了（2014）第20501017和（2014）20501018《集体土地建设用地使用证》。由于第三人对该宗土地提出权属争议，被告于2014年12月15日作出竹土资发（2014）32号土地权属争议行政处理决定认定，对原告持有的集体土地建设用地使用证予以作废。被告所作出的土地行政决定行政认定事实不清，在作出处理决定前没有告知原告相关的权利、义务；且依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，对土地权属及所有权存在争议的，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，被告未经法律授权作出具体行政行为，属无效的行政行为，综上由于被告所作出的行政处理决定认定事实不清，证据不足，超越职权作出的具体行政行为无效，依法应予撤销。
原告胡绍虎、金兴刚对其诉称事实提供如下证据：
1、2014年12月15日，竹山县国土资源局竹土资发（2014）32号土地权属争议行政处理决定认定一份，以证明被告对原告所有的土地使用证作出作废决定的事实。
2、胡绍虎2000年8月21日土地使用证复印件1份及2014年4月22日竹山县人民政府为二原告颁发的（2014）第20501017和（2014）20501018《集体土地建设用地使用证》复印件各1份，以证明二原告取得了土地使用权。
3、2014年2月22日胡绍虎向村、乡两级组织申请拆旧建新的申请书复印件一份，以证明建房得到了村、乡两级组织批准同意的事实。
被告竹山县国土资源局辨称：原告称已享有该宗地土地使用权，且不存在争议的诉讼理由不成立，其说法没有事实根据。被告所作出的土地权属争议行政处理决定是执行十堰市国土资源局作出的行政复议决定而作出的具体行政行为，且该具体行政行为在作出前已报竹山县人民政府批准，不存在超越职权等违法事实。对原告持有（2014）第20501017和（2014）20501018《集体土地建设用地使用证》予以作废，是被告自行纠错行为，其行为并无不当。所争议的宗地，其使用权早在1986年12月就被登记在第三人胡瑞学名下，2000年8月在没有进行注销登记的情况下，又将同一宗地土地使用权登记给原告胡绍虎，导致胡瑞学与胡绍虎之间发生争议。2014年初，胡绍虎拆旧建新，胡瑞学与胡绍虎发生冲突。在明知道双方有争议的情况下，于2014年4月21日批准了胡绍虎、金兴刚的用地申请，并于次日向原告二人颁发了证书，明显违反《土地登记办法》第十八条不予登记的规定。被告在本着实事求是、有错必纠的原则下作出废止为原告颁发的土地使用证的行政处理决定，所作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律适当，请求依法予以维持。驳回原告的诉讼请求。
第三人胡瑞学述称：本案原告属土地使用权侵权行为人，与第三人之间土地权属争议事实存在。被告作出竹土资发（2014）32号土地权属争议行政处理决定，体现了行政机关依法行政，有错必纠，正确履职的行政行为，被告作出的行政处理决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处理结果正确，原告的诉请不能成立，请求依法予以维持。
第三人胡瑞学为支持其述称，提交如下证据：
1、1986年9月28日胡瑞学以150元的价格购买窑棚（与原告所争议的宗地）收条和1986年12月1日原竹山县土地管理局为其颁发的no159号土地使用证及宗地图复印件各1份，以证明第三人对所争议的宗地初始来源，依法进行了登记并持有合法凭证的事实。
2、2014年10月14日十堰市国土资源局作出的十土资复决字（2014）2号行政复议决定书复印件1份，以证明所争议宗地，第三人胡瑞学为解决争议宗地的使用权申请行政复议，复议机关作出了复议决定要求重新作出具体行政行为的事实。
经庭审质证，原、被告双方及第三人对所争议宗地办证演变过程及原告与第三人就该宗地发生争议时被告为原告办理了新的集体土地建设用地使用证，第三人胡瑞学申请复议后，竹山县国土资源局作出（2014）32号土地权属争议行政处理决定，被告对原告持有的土地使用证作出作废决定的事实没有异议，本院予以确认。
原告对被告是否超越职权，认定事实是否清楚，程序是否合法双方存在争议，合议庭作以下分析认定：
1、被告是否超越职权问题。原告认为被告超越职权，无权对竹山县人民政府颁发的集体土地建设用地使用证作出作废的决定。合议庭认为根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定对土地权属及所有权存在争议的，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。法律明文规定对此项争议的处理机关是乡级人民政府或者县级以上人民政府。本案中原告持有的集体土地建设用地使用证是以竹山县人民政府名义颁发的，要对此证予以撤销或作废，也应当以竹山县人民政府的名义作出，而不能以国土资源局自己的名义作出处理决定，故竹山县国土资源局超越了职权，程序违法。
2、本案所认定的事实是否清楚问题。合议庭认为，由于被告在超越了职权，程序违法的前提下作出的处理决定，不管所认定的事实是否清楚，不影响决定的效力，对事实问题可以不予审查，可直接作出结论意见。
综上，应认定本案的事实如下：
2014年初，胡绍虎（与金额兴刚合伙）将位于竹山县楼台乡三台村2组旧房屋拆除建设新房，因胡瑞学与胡绍虎对该宗地有争议，双方发生冲突。竹山县人民政府于2014年4月21日批准了胡绍虎、金兴刚于2014年2月22日提出的用地申请，并于次日向原告二人颁发了（2014）第20501017和（2014）20501018《集体土地建设用地使用证》，第三人胡瑞学知晓情况后向十堰市国土资源局申请行政复议，2014年10月14日十堰市国土资源局作出十土资复决字（2014）2号行政复议决定书，要求本案被告在查清事实后重新作出具体行政行为。2014年12月15日，竹山县国土资源局以竹土资发（2014）32号土地权属争议行政处理决定作出对竹山县人民政府颁发给二原告的（2014）第20501017和（2014）20501018《集体土地建设用地使用证》作出作废决定。原告不服引起诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权发生争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。本案中二原告的土地使用证是以县人民政府的名义颁发的，作废（或注销）时也应当以政府的名义，被告以自己的名义作出宣告原告持有的土地使用证作废，属超越职权的行为，程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目和参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决如下：
撤销竹山县国土资源局2014年12月15日竹土资发（2014）32号土地权属争议行政处理决定。
本案受理费50元由被告竹山县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。上诉人应在递交上诉状时，预交案件受理费50元。湖北省十堰市中级人民法院诉讼费专户名称：十堰市财政局非税收入汇缴结算户；开户银行：中国农业银行股份有限公司十堰五堰支行；账号：17×××33。通过邮局汇款的，款汇湖北省十堰市中级人民法院，邮编：442000；地址：十堰市邮电街12号。上诉人应将注明一审案号的交费凭证复印件同时交本院。上诉人在上诉期届满之次日起七日内未预交，也未提出缓交、减交、免交上诉案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理（本院不再另行送达预交上诉案件受理费通知）。
审 判 长 余禄
审 判 员 卢涛
代理审判员 秦科
二〇一五年四月二十八日
书 记 员 刘敏
中华人民共和国土地管理法
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行；
（四）行政处罚显示公正的，可以变更。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。