湖北省宜昌市伍家岗区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0503行初1号
公益诉讼人宜昌市伍家岗区人民检察院，住所地：湖北省宜昌市伍家岗区伍家乡城东大道仁智路*号。
法定代表人彭颂东，该院检察长。
被告广水市国土资源局，住所地：广水市应山办事处三环路，组织机构代码：01131423-2。
法定代表人余洁，该局局长。
委托代理人黄瑞，广水市国土资源局法制科科长。代理权限：一般代理。
委托代理人周传圣，湖北印台律师事务所律师。代理权限：一般代理。
公益诉讼人宜昌市伍家岗区人民检察院因认为被告广水市国土资源局未履行土地行政执行法定职责，于2017年1月5日向本院提起行政公益诉讼。本院依据湖北省高级人民法院指定管辖裁定于同日立案后，于2017年1月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法由审判员宋亮、马丽、人民陪审员曲淑敏组成合议庭，宋亮担任审判长，于同年4月7日召开庭前会议，同月14日公开开庭审理了本案。公益诉讼人宜昌市伍家岗区人民检察院委派检察员李若、舒琴，被告广水市国土资源局委托代理人黄瑞、周传圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人宜昌市伍家岗区人民检察院诉称：2013年初，广水市××寨镇刘畈村村民刘顺喜成立广水市顺金种养专业合作社（以下简称顺金合作社），刘爱民、刘群应刘顺喜邀约加入该合作社。2013年6月至12月间，刘顺喜、刘爱民、刘群分别以顺金合作社的名义与刘畈村三组、四组的26户村民签订土地租赁合同，在无任何审批手续的情况下，非法将租赁的基本农田挖成鱼塘蓄水养鱼。经广水市国土规划勘测院勘测，刘顺喜、刘爱民、刘群三人挖水塘造成耕地被毁坏，占用面积为76338平方米，折合114.5亩，其中水田96.7亩、坑塘17.8亩。2014年2月13日，广水国土局向顺金合作社下达了《责令停止违法行为通知书》（广土资责停[2014]10号)。2014年2月18日，广水国土局鉴于案情重大，移送随州市国土资源局（以下简称随州国土局）查处。随州国土局立案审查后决定责令顺金合作社限期治理，恢复原貌，不予罚款。2014年3月4日，随州国土局作出《责令停止违法行为通知书》（随土资执责停[2014]1号），责令顺金合作社立即停止违法行为，听候处理；2014年4月14日，随州国土局又作出《责令限期治理通知书》（随土资责治[2014]1号），责令顺金合作社在十五日内对已经破坏的67.76亩基本农田进行治理，恢复原貌并恢复种植条件。2014年4月22日，随州国土局将本案移送随州市公安局立案侦查。2014年6月7日，随州国土局将本案作结案处理。2015年1月18日，刘顺喜、刘爱民、刘群因犯非法占用农用地罪，被广水市人民法院作出有罪判决，并处罚金。2014年12月，杨寨镇刘畈村村支部书记、土地协管员李建波，杨寨镇国土资源管理所所长杨文禄，杨寨镇农业办公室主任张峰锐因犯滥用职权罪和玩忽职守罪，被广水市人民法院作出有罪判决。2016年9月，经广水市国土规划勘测院勘测：顺金合作社在广水市××寨镇刘畈村挖塘养鱼破坏基本农田76338平方米（折合114.5亩），待复垦面积19610平方米（折合29.4亩）。为切实保护好国家土地资源，确保规划确定的基本农田面积不减少，维护国家和社会公共利益，广水市人民检察院于2016年10月14日向广水国土局发出检察建议，督促其继续履行监管职责，积极采取有效措施，恢复被破坏的基本农田。2016年11月5日、11月7日和11月21日，随州国土局、广水国土局和杨寨镇人民政府分别对检察建议进行了回复。2016年11月11日，检察机关进行了现场勘查，发现被破坏的基本农田仍未复耕到位。
公益诉讼人宜昌市伍家岗区人民检察院认为，基本农田是粮食生产的重要基础，对保障国家粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。作为老百姓的“吃饭田”、“保命田”，基本农田是国计民生的基础，关乎每位人民群众的生存与发展。本案中，根据《湖北省国土资源监督检查条例》第7条和广水市人民政府办公室（广政办发[2011]46号）文件，负有监管职责的广水国土局，未依照《中华人民共和国土地管理法》第36条第3款、第74条，《基本农田保护条例》第17条第2款、第33条的规定，依法履行行政监管职责，导致大量被破坏的基本农田没有恢复原种植条件，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为督促广水国土局依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，特提起行政公益诉讼，宜昌市伍家岗区人民检察院向本院提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认广水市国土资源局对被破坏的基本农田未依法履职违法。2、判令广水市国土资源局对被破坏的基本农田依法继续履行监管职责。
公益诉讼人宜昌市伍家岗区人民检察院向本院提交了以下证据：
第一组证据：
1、2014年2月18日，广水市国土局《责令停止违法行为通知书》；2、2014年2月28日，广水市国土局向随州市国土局报送的《广水国土局关于国土资源领域违法违规案件报送报告》；3、2014年3月4日，随州市国土局随土资执责停[2014]1号责令停止违法行为通知书；4、4月14日，随州市国土局随土资责治[2014]1号责令限期治理通知书；5、2014年4月22日随州市国土局向随州市公安局作出随土资执犯移[2014]1号涉嫌犯罪案件移送书。上述书证证明:（1）广水市国土局发现刘顺喜、刘爱明、刘群成立的顺金合作社出现非法占用基本农田的行为，上报随州市国土局后对其作出了限期治理、恢复原貌并恢复种植条件的行政处罚。（2）刘顺喜等人非法占用基本农田的行为已经涉嫌犯罪，移送公安机关立案查处。
第二组证据：
1、2015年1月28日，广水市人民法院（2014）鄂广水刑初字00241号刑事判决书。2、2014年12月24日，广水市人民法院（2014）鄂广水刑初字00244号刑事判决书。证明：刘顺喜、刘爱明、刘群成立顺金合作社，在无任何审批手续的情况下，将租赁的基本农田挖成鱼塘蓄水养鱼，造成耕地毁坏，广水市人民法院以非法占用农用地罪，对刘顺喜判处有期徒刑二年缓刑二年六个月，并处罚金2万元，对刘爱明和刘群分别判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年，并处罚金1万元的刑罚。由于对刘顺喜、刘爱明、刘群违法占用基本农田，毁坏耕地行为的放任和疏忽，造成耕地被毁坏的严重后果，杨寨镇刘畈村村支部书记、土地协管员李建波，杨寨镇国土资源管理所所长杨文禄，杨寨镇农业办公室主任张峰锐因犯滥用职权罪和玩忽职守罪，被广水市人民法院作出有罪判决。
第三组证据：
1、土地勘测报告；2、勘测图；3、与村民签订合同书；4、租用土地承办面积表；5、租用土地复耕合同书。证明刘顺喜、刘爱明、刘群将租赁的基本农田挖成鱼塘蓄水养鱼，毁坏耕地76338平方米，折合114.5亩，其中水田96.7亩、坑塘17.8亩。
第四组证据：
1、《中华人民共和国土地管理办法》；2、广水市人民政府办公室（广政办发[2011]46号）文件《广水市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》。表明广水市国土局承担全市耕地保护的责任，确保规划确定的耕地保有量和基本农田面积不减少，指导土地复垦和耕地开发的监督工作；调查处理国土资源重大违法案件。以上证据证明，广水市国土局具有对全市耕地进行保护，对毁坏基本农田监督恢复的职责。
第五组证据：
1、广检行公建[2016]1号检察建议书；2、2016年10月14日，广水市人民检察院向广水国土局送达广检行公建[2016]1号检察建议书的送达回证；3、送达回证上签收人员骆浩的身份证复印件及广水市国土局出具的证明。以上证据证明，针对已经破坏的基本农田中29.4亩完全未恢复原貌和其他部分尚未完全恢复种植条件的现状，广水市人民检察院向广水国土局发出诉前检察建议。
第六组证据：
1、2016年11月5日，广水国土局对广检行公建[2016]1号检察建议的回复，表示“正在抓紧复垦中”；2、2016年11月7日，广水市杨寨镇人民政府和广水市国土局《关于广水市顺金种养专业合作社破坏耕地案有关情况的报告》、广水市国土局《关于广水市顺金种养专业合作社破坏耕地复耕的情况说明》，广水市气象局出具的气象资料，表示“因持续下雨，导致复垦工作进展缓慢”、“要求杨寨镇继续督办当事人抓紧时间开展剩余20多亩的水塘复垦工作，目前已复垦14亩”；3、2016年11月11日，检察机对违法行政相对人刘顺喜、刘群的询问笔录，二人对于被破坏的基本农田，均表示虽然现在仍未恢复，但愿意继续恢复；4、2016年11月11日，检察机关制作的现场勘查笔录和拍摄的现场照片，表明仍有大面积水塘没有复垦到位；5、2016年11月25日，广水市人民检察院对广水国土局执法大队长张猛的询问笔录，表示接到检察建议后，积极督促当事人恢复，但由于天气原因进展缓慢。以上证据证明，在检察机关提出诉前检察建议后，被破坏的基本农田仍然没有复垦到位，至本案起诉时，广水市国土局怠于履行职责。
被告广水市国土资源局辩称：一、该处土地经过复垦，已恢复种植条件，不存在未依法履职违法的事实。1、该处土地已复垦三次。自2014年4月至2017年2月中旬共进行了三次复垦，复垦面积102.43亩,保留原有水塘两口,面积12.06亩(毁坏前水塘总面积为17.77亩)。第一次是2014年4月,广水市顺金种养专业合作社收到《责令改正违法行为通知书》后，迅速展开了土地复垦工作，随州市国土资源局、广水市人民检察院、广水市人民法院、广水市公安局、广水市国土资源局和杨寨镇人民政府都派人到现场进行了督办。第二次是2016年10月13日,收到广水市人民检查院的《检察建议书》(广检行公建[2016]1号)后,我局立即与杨寨镇党委、政府商讨未复垦和复垦不到位的土地复垦事宜,并责成当事人迅速进行土地复垦工作,该项工作在驻刘畈村的杨寨镇党委委员、副镇长李建新具体指导、督办和杨寨国土所协助下进行。第三次是2017年2中旬,我局又督促杨寨镇人民政府进行复垦,将地块五复垦了18.01亩，剩下水塘面积8.1亩。2、保留水塘面积既符合农田耕种灌溉的需要，也是种植户的要求。广水市顺金种养专业合作社毁坏的基本农田处于京广铁路改线后的新、旧铁路之间，周边的耕地都是旱地，缺乏灌溉水系，需要新建灌溉水塘。广水市××寨镇刘畈村三、四组村民为提高农业生产能力，也一致要求保留上述水塘用于农业生产。3、关于破坏耕地恢复程度的鉴定意见，2016年12月30日，随州市国土资源局对广水市××寨镇刘畈村耕地破坏现场的土地复垦进行了第一次鉴定，认定地块一、二、三基本农田已得到恢复，基本达到了原有农田的灌溉、蓄水、土壤结构的种植条件。2017年2月底，我局又请示随州市国土资源局对广水市××寨镇刘畈村耕地破坏现场的土地复垦进行了第二次鉴定，2017年3月9日，随州市耕地破坏程度鉴定委员会认定该地基本农田的耕作层已基本得到恢复。公益诉讼认定待复垦面积29.46亩,经过第二次和第三次复垦,已复垦面积达34.67亩。因此，我局已履行了监管义务，不存在未依法履职，违法的的问题。二、该处土地利用总体规划已经调整，现规划用途为坑塘,现状与规划用途一致。杨寨镇是湖北省“四化同步”示范镇，2015年2月3日，随州市国土资源局向省国土资源厅上报了《随州市国土资源局关于“四化同步”示范乡镇广水市杨寨镇国土工作实施方案的审查意见》。2015年2月16日，省国土资源厅批复同意。三、被告已依法履职。2014年2月13日，被告接到电话举报后，即组织力量到现场调查取证并下达了《责令停止违法行为通知书》，鉴于案情重大，被告将案件报送给随州市国土资源执法监察支队查处。此后，被告更是多次积极督促整改。2016年10月13日，被告收到广水市人民检察院的《检察建议书》后，迅速与杨寨镇人民政府联系，继续督促当事人抓紧时间开展复垦工作，目前，被毁坏的耕地已全部复垦到位。综上，被告认为，被告已依法履职，公益诉讼人请求认定事实与实际事实差距较大，且未复垦的事实已经清除，请求依法驳回公益诉讼人的全部诉讼请求。
被告广水市国土资源局向本院提交了以下证据：
第一组证据：
1、杨寨镇刘畈村占用基本农田挖塘杨宇复垦勘测图一份；2、杨寨镇刘畈村民委员会建议书一份；3、2016年12月31日，随州市国土资源局《关于破坏耕地恢复程度的鉴定意见》一份；4、2017年3月9日，随州市国土资源局《关于破坏耕地恢复程度的鉴定意见》一份；5、复垦后照片（拍摄时间在2017年3月9日左右）；6、杨寨镇刘畈村出据的证明一份。以上证据证实毁坏和复垦的基本农田具体数量，因村民要求保留坑塘不予复垦；此后，29.4亩的基本农田已经全部复垦到位，复垦的农田已全部交还。
第二组证据：
1、违法行为报送报告；2、责令限期治理通知书；涉嫌犯罪案件移送书；刑事判决书。证实被告已按法律规定履职，被告在发现案情重大后将案件上报至随州市国土局，之后随州市国土局下发了限期治理通知书，并按法律规定将案件移送至公安机关。在案件审理的刑事判决书中都已经载明被破坏的基本农田已全部复垦到位。
第三组证据：
1、检察建议书；2、气象证明；3、土地复垦情况报告。证实在收到检察机关的检察建议后，被告积极履行职责，组织进行了第二、三次复垦工作。因为天气的影响，导致进度缓慢，现被破坏的农田已经全部复垦到位，被告已经按法律规定履行了全部职责。
经庭审质证，被告广水市国土资源局对公益诉讼人宜昌市伍家岗区人民检察院提交的第一组证据的真实性、关联性、合法性均无异议。但对其证据目的有异议，认为自己按法律规定履行了职责；对公益诉讼人的第二组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均无异议；对公益诉讼人的第三组证据的真实性、关联性、合法性均无异议。但其认为自己在发现在违法事实后，积极履行职责，没有怠于履行法定职责。
公益诉讼人宜昌市伍家岗区人民检察院对被告广水市国土资源局提交的第一组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为不能证明被告已履职，复垦土地的鉴定结论应与勘测图相一致，鉴定结论不能明确说明复垦农田的具体位置。对第二组证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性。对第三组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，虽然被告在收到检察建议书后，组织了复垦工作，但复垦并没有完全到位，是在公益诉讼人提起诉讼后，被告才继续督促了复垦工作的进行，被告存在怠于履职的情况。
对双方均无异议的证据，本院予以采纳。对双方当事人提出异议的证据，本院认定如下：第一，对公益诉讼人提交第一、二、三组证据材料，其目的是为了证明发生了基本农田被破坏的事实，对该组证据的证据效力，本院依法予以认定；第二，公益诉讼人提交的第四组证据材料，其目的是为了证明被告对其辖区内被毁坏的基本农田具有监督恢复的职责，对该组证据的证据效力，本院依法予以认定；第三，公益诉讼人提交的第五、六组证据材料，目的是为了证明被告未履行职责、怠于履行职责，导致国家和社会公共利益受到侵害，对该组证据的证据效力，本院依法予以认定。第四，对被告提交的第一、二、三组证据材料，目的是为了证明在发生案情后，被告积极履职职责，破坏的基本农田已经全部复垦到位，对证据的真实性本院予以采纳，但对其证明目的需结合案件事实予以认定。
根据上述有效证据，本院对本案事实认定如下：
2013年初，广水市××寨镇刘畈村村民刘顺喜成立广水市顺金种养专业合作社（以下简称顺金合作社），刘爱民、刘群应刘顺喜邀约加入该合作社。2013年6月至12月间，刘顺喜、刘爱民、刘群分别以顺金合作社的名义与刘畈村三组、四组的26户村民签订土地租赁合同，在无任何审批手续的情况下，非法将租赁的基本农田挖成鱼塘蓄水养鱼。经广水市国土规划勘测院勘测，刘顺喜、刘爱民、刘群三人挖水塘造成耕地被毁坏，占用面积为76338平方米，折合114.5亩，其中水田96.7亩、坑塘17.8亩。2014年2月13日，广水国土局向顺金合作社下达了《责令停止违法行为通知书》（广土资责停[2014]10号)。2014年2月18日，广水国土局鉴于案情重大，移送随州市国土资源局（以下简称随州国土局）查处。随州国土局立案审查后决定责令顺金合作社限期治理，恢复原貌，不予罚款。2014年3月4日，随州国土局作出《责令停止违法行为通知书》（随土资执责停[2014]1号），责令顺金合作社立即停止违法行为，听候处理；2014年4月14日，随州国土局又作出《责令限期治理通知书》（随土资责治[2014]1号），责令顺金合作社在十五日内对已经破坏的67.76亩基本农田进行治理，恢复原貌并恢复种植条件。2014年4月22日，随州国土局将本案移送随州市公安局立案侦查。2014年6月7日，随州国土局将本案作结案处理。
2015年1月18日，刘顺喜、刘爱民、刘群因犯非法占用农用地罪，被广水市人民法院作出有罪判决，并处罚金。2014年12月，杨寨镇刘畈村村支部书记、土地协管员李建波，杨寨镇国土资源管理所所长杨文禄，杨寨镇农业办公室主任张峰锐因犯滥用职权罪和玩忽职守罪，被广水市人民法院作出有罪判决。
2016年9月，经广水市国土规划勘测院勘测：顺金合作社在广水市××寨镇刘畈村挖塘养鱼破坏基本农田76338平方米（折合114.5亩），待复垦面积19610平方米（折合29.4亩）。
2016年10月14日，广水市人民检察院向广水国土局发出检察建议，督促其继续履行监管职责，积极采取有效措施，恢复被破坏的基本农田。2016年11月5日，广水国土局向广水市人民检察院回复称“未复垦土地面积为24.24亩，由于前期一直下雨，雨停后当事人迅速投入土地复垦工作。”同年11月7日，广水国土局再次向广水市人民检察院回复称“继续督办当事人抓紧时间开展剩余20多亩的水塘复垦工作，目前已复垦近14亩。”11月21日回复称“因持续下雨，导致复垦工作进展缓慢，目前复垦工作仍在继续。”2016年11月11日，广水市人民检察院进行了现场勘查，发现被破坏的基本农田仍未全部复耕到位。2016年12月30日，随州市国土资源局出具《关于破坏耕地恢复程度的鉴定意见》，载明“经现场调查核实，并与周边地块对比，地块一、二、三基本农田的耕作层已基本得到恢复，恢复后耕作层厚度约为160厘米，面积84.42亩，水稻种植一年一熟，交通、浇灌条件良好。”2017年1月5日，公益诉讼人以被告未履行职责、致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态为由，向本院提起行政公益诉讼，要求本院确认被告未依法履行职责违法，并判令其依法继续履行监管职责。
在本案审理过程中，广水市国土局于2017年2月再次督促杨寨镇刘畈村对被破坏的基本农田进行复垦，2017年3月9日随州市国土局出具《关于破坏耕地恢复程度的鉴定意见》，载明“经现场调查核实，并与周边地块对比，该块基本农田的耕作层已基本得到恢复，恢复后耕作层厚度约为80厘米，面积18亩，水稻种植一年一熟，交通、浇灌条件良好。”截止此时，本案所涉被破坏的基本农田，已全部复垦到位。
根据本案查明的事实，本院认为：
首先，关于公益诉讼人宜昌市伍家岗区人民检察院请求确认被告广水市国土资源局对被破坏的基本农田未依法履职违法的诉讼请求。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款、第七十四条，《基本农田保护条例》第十七条第二款、第三十三条的规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令正改或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，被告在发现广水市顺金种养合作社有破坏基本农田的行为后，虽在2014年2月向其下达了《责令停止违法行为通知书》并将案件报送至随州市国土局进行查处，但在广水市顺金种养合作社的负责人受到刑事处罚后，被告未再依法对被破坏的基本农田进行监督管理，督促复垦义务人进行复垦，致使被破坏的基本农田未在规期限内恢复原貌和种植条件，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告虽组织人员进行了复垦，但进度缓慢，仍未及时全部复垦到位。本院受理本案后，被告虽然进行了整改，督促复垦义务人对被破坏的基本农田进行了全部复垦，但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，应当确认被告怠于履行法定职责的不作为行为违法。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院予以支持。
其次，关于公益诉讼人请求判令被告广水市国土资源局继续履行法定职责的诉讼请求。虽然目前被破坏的基本农田已全部复垦，但只是基本恢复了种植条件，被破坏的基本农田要完全恢复原状尚需一定时日，且只有在正常监督、维护下才能实现修复目的，被告作为对基本农田的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，其当然承担被破坏农田后续工作的监督、管理法定职责。被告应当继续履行上述法定职责，通过持续有效的监管，促使被破坏农田全面恢复到原有的要求标准。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院亦予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第二项之规定，判决如下：
一、确认被告广水市国土资源局对被破坏的基本农田未依法履行后续监督、管理法定职责的行为违法。
二、责令被告广水市国土资源局在本判决生效后六十日内对被破坏的基本农田恢复工作继续履行监督、管理法定职责。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 宋 亮
审 判 员 马 丽
人民陪审员 曲淑明
二〇一七年五月二十日
书 记 员 税梦宁