江苏省徐州市贾汪区人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）贾行初字第10号
原告胡兰珍。
委托代理人吴敬华（系胡兰珍之子）。
委托代理人鹿静，江苏彭淮律师事务所律师。
被告徐州市贾汪区人民政府，住所地徐州市贾汪区新城区。
法定代表人李淑侠，该区区长。
委托代理人桑成君。
被告徐州市贾汪区水利局，住所地徐州市贾汪区洪西路。
法定代表人刘安华，该局局长。
委托代理人孙晓红。
委托代理人王志刚。
被告江苏徐州工业园区管理委员会，住所地徐州市贾汪区工业园。
法定代表人吴峰，该管委员会主任。
委托代理人朱卫国。
委托代理人王聪，江苏彭隆律师事务所律师。
原告胡兰珍诉被告徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）、徐州市贾汪区水利局（以下简称贾汪水利局）、江苏徐州工业园区管理委员会（以下简称徐州工业园管委会）行政赔偿一案，本院于2013年9月23日受理后，于2014年9月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年11月29日、2013年12月16日公开开庭审理了本案，原告胡兰珍的委托代理人吴敬华、鹿静，被告贾汪区政府的委托代理人桑成君，被告贾汪水利局的委托代理人孙晓红、王志刚，被告徐州工业园管委会的委托代理人朱卫国、王聪到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告胡兰珍诉称：2011年10月17日被告区政府发布贾政通（2011）3号文件《贾汪区人民政府关于屯头河灾后重建工程的通告》，详见通告，2011年11月4日被告工业园发出《江苏徐州工业园区关于屯头河灾后重建工程的通告》，详见通告，原告按照上述通告的要求依法办理了树木采伐证，将承包范围的1800株杨树采伐，此后三被告未按规定赔偿树木损失，又将治理后的堤坝另行发包给他人，原告曾以水利局、工业园为被告提起民事诉讼，二被告均以该行为系区政府的行为为由拒绝赔偿，贾汪区人民法院及徐州市中级人民法院审理认为该案不属平等主体之间的民事法律关系范畴，属于行政机关行政行为范畴，故驳回原告民事诉讼。据此原告特提起行政诉讼，请求法院：1、判令被告赔偿原告树木损失36万元；2、治理后的堤坝应由原告继续承包；3、本案的诉讼费用由被告承担。在审理中原告第一项诉请变更为判令被告赔偿、补偿原告树木损失36万元。
被告贾汪区政府辩称：一、答辩人制定规范性文件并非具体行政行为，依法应当予以驳回起诉。为加强屯头河防洪保安功能，经省市批准屯头河治理，答辩人根据职权，2011年10月17日制发了《贾汪区人民政府关于屯头河灾后重建工程的通告》（贾政通（2011）3号），对屯头河治理工程作出了要求。这份文件属于规范性文件，而根据《行政诉讼法》第十二条，《行政诉讼法解释》第三条规定，行政机关针对不特定对象发布的能反复使用的行政规范性文件，不是人民法院行政诉讼的受案范围。区政府针对不特定对象发布的可以反复使用的规范性文件，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、答辩人制定规范性文件程序和内容符合法律及上级规定。《贾汪区人民政府关于屯头河灾后重建工程的通告》（贾政通（2011）3号）制发程序和内容符合法律规定。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一项规定，县级以上的地方各级人民政府应当执行上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令。此外，1999年6月9日，贾汪区人民政府《关于理顺水利工程经营管理体制的通知》（贾政发（1999）103号）规定，全区国有河道及大沟级以上的集体河道均明确由水利部门统一规划、统一管理，统一经营。目前对农民承包的河堤、滩面已到期的一律收回，由水利部门经营或重新发包，对尚未满承包期的，按有关规定变更承包关系。为此，全区河堤滩面承包合同的发包人均应变更为水利部门，变更后，区水利部门与承包人签订的《堤防滩地承包合同》均在第四条约定，“承包期间如国家治理河道时需要，乙方应完全服从，河道治理结束后原承包户优先承包，并减免两年的承包金”。从法律和以上文件、合同可以看出，确权范围内的河道、滩面由水利部门管理，《贾汪区人民政府关于屯头河灾后重建工程的通告》（贾政通（2011）3号）依据上述资料作出规定，违章建筑物、树木、电线杆等由其所有人或管理人自行清除，清除费用由所有人、管理人自理，具有合法依据。三、胡兰珍所诉树木系自行砍伐，并非答辩人采取行政行为清除。贾汪区人民政府关于屯头河灾后重建工程的通告》（贾政通（2011）3号）及《江苏徐州工业园区关于屯头河灾后重建工程的通告》下发后，屯头河沿线村组干部积极宣传，督促沿河两岸承包经营人按期自行清除。经贾汪区农林部门批准，对胡兰珍颁发了《江苏省林木采伐许可证》。原告砍伐树木后，还从村委会领了奖金。原告在诉状中自认，“原告按照通告的要求依法办理了树木采伐证，将承包范围的1800株杨树采伐”。由此可以认定原告砍伐树木是自愿行为，答辩人没有通过具体行政行为损害原告的利益，不应承担原告所谓的赔偿树木损失。综上所述，答辩人不是本案适格的被告，也没有实施具体行政行为砍伐原告树木，请求人民法院依法驳回原告对答辩人的起诉。
被告贾汪水利局辩称：一、原告方以水利局作为本案被告提起行政诉讼，诉水利局具体行政行为侵权，并要求予以赔偿，无任何事实及法律依据。二、被告方水利局并未实施原告所诉的具体行政行为，对其有侵权的法律行为。三、原告方所讼诉求经过原告方予以变更，变更为赔、补偿其损失若干元，该诉讼请求并不明确，而根据民事诉讼法及行政诉讼法的相关规定，原告起诉要求侵权方予以赔偿诉讼请求应当具体明确，显然原告方的赔、补偿的诉求不明确。四、原告方起诉的第二项诉求显然不属于行政法律关系。五、综上，被告方水利局同意支持第一被告区政府的答辩意见，请求法院根据本案的事实和法律规定驳回原告方对被告水利局的诉讼请求。
被告徐州工业园管委会辩称：其答辩意见同被告水利局的答辩观点。
经审理查明，原告胡兰珍系江苏徐州工业园区白集社区居民委员会居民，其与原徐州市贾汪区青山泉镇白集村村民委员会签定协议，承包屯头河南岸河堰地，范围为：红旗桥南岸至白集四队，西至三队王胜君，北至河上坡地，南至大田地，长430米，宽43米。原告在承包土地上栽植有杨树1800棵。2011年10月17日，贾汪区政府发布贾政通（2011）3号《贾汪区人民政府关于屯头河灾后重建工程的通告》，通告第二项写有：屯头河灾后重建工程由区水利局负责组织实施。第五项为：在确权范围内，影响施工需要清除的违章建筑物、树木、电线杆等，必须于2011年10月23日前自行清除，不得拖延，清除费用由其所有人或管理人自理，清理工作由沿线所在镇人民政府依法执行；对已签订承包协议的农户，河道治理结束后若需要承包，原承包户享有优先承包权，并减免两年承包金。2011年11月4日，被告徐州工业园管委会发布《江苏徐州工业园区关于屯头河灾后重建工程的通告》，第三项为：在确权范围内，影响施工，需要清除的违章建筑物、树木、电线杆等附着物不予补偿，所有人或管理人必须在2011年11月11日前自行清除，不得拖延，清除费用自理，对已签订承包协议的农户，河道治理结束后若需承包，原承包户享有优先承包权，并减免两年承包金。如不按期清除，由相关部门依法强制执行。根据上述通告要求，原告办理了林木采伐许可证，自行将承包土地范围内的1800棵杨树采伐。后原告以贾汪水利局、徐州工业园管委会因屯头河工程重建，砍伐其承包的成片树木1800株未予补偿为由，以贾汪水利局、徐州工业园管委会为被告向本院提起财产损害赔偿民事诉讼，请求判令二被告补偿其30万元。2013年4月26日，本院以原告要求赔偿树木损失不应属于民事法律调整的平等主体之间的民事法律关系范畴为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉至徐州市中级人民法院，2013年7月8日徐州市中级人民法院驳回上诉，维持原裁定。后原告以贾汪区政府、贾汪水利局、徐州工业园管委会为被告向徐州市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，徐州市中级人民法院于2013年8月26日立案受理，同日作出（2013）徐行辖字第0029号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。庭审中，原告坚持要求三被告赔、补偿其损失36万元，第一被告贾汪区政府辩称其没有实施具体行政行为砍伐原告树木，不是适格被告，请求法院驳回原告对其的起诉。第二被告贾汪水利局、第三被告徐州工业园管委会则辩称，原告的起诉无事实和法律依据，请求法院驳回原告对其的诉讼请求。
本院认为，本案屯头河重建工程系贾汪区政府行使政府职能，发布通告确定由贾汪水利局负责组织实施的工程，属于行政机关行政行为范畴。本案系原告认为被告因屯头河灾后重建工程在实施具体行政行为时未对其所有的树木按相关法律规定进行补偿而提起的行政赔偿之诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第二款规定：公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。故，按照上述法律规定，原告应先向三被告提出行政赔偿申请，由三被告先行处理，对处理不服的可以向人民法院提起诉讼。原告曾对本案第二被告、第三被告提起财产损害民事诉讼，在民事诉讼中原告提起的具体要求、事实根据和理由与在本案行政诉讼提起的具体要求、事实根据和理由存在不同，且原告提起民事诉讼亦不能视为替代提起行政赔偿的法定程序。本案原告未按法定程序向三被告提出行政赔偿申请，也未经三被告先行处理，即向本院提起行政诉讼，原告的起诉不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。关于原告第二项诉请要求治理后的堤坝由其继续承包问题不属于行政审判权限范畴。综上，原告的起诉缺乏前置条件，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第二款、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，裁定如下：
驳回原告胡兰珍的起诉。
案件受理费50元退还给原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 付云汉
审 判 员 李守君
人民陪审员 李洪梅
二０一四年一月二十二日
书 记 员 窦藤秋