广东省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2013）粤高法行终字第736号
上诉人（原审原告）：广东华侨信托投资公司。住所地：广东省广州市越秀区环市东路*******号广东华信中心**楼。
法定代表人：尹文健，副总经理。
委托代理人：杨文周，广东合邦律师事务所律师。
委托代理人：陈一新，男，住广州市天河区。
被上诉人（原审被告）：梅县人民政府。住所地：梅县新城行政区府前路。
法定代表人：钟光灵，县长。
委托代理人：胡继宏，广东客都律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：梅县住房和城乡规划建设局。住所地：梅县新城行政区府前路。
法定代表人：刘演政，局长。
委托代理人：李国元，梅县法律援助处律师。
委托代理人：林紫苑，该局工作人员。
上诉人广东华侨信托投资公司因与被上诉人梅县人民政府、梅县住房和城乡规划建设局行政赔偿纠纷一案，不服梅州市中级人民法院（2013）梅中法行初字第3号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定：1988年8月24日，梅州市人民政府作出《关于梅州市区范围内房屋所有权登记发证工作请示的批复》（梅市府办函（1988）28号），成立“梅州市区房屋所有权登记发证办公室”，梅州市区范围内的房屋所有权登记发证工作由该办公室负责。1988年11月9日，该市作出《关于开展梅州市区房屋登记的通告》（梅市府（1988）61号），规定1988年9月1日以后，任何房管部门在市区范围内所发的《房屋所有权证》均作无效，由发放单位自行收回。房屋所有人应到“梅州市区房屋所有权登记发证办公室”重新申请登记发证。
1994年7月26日，梅州市华龙针织制衣有限公司申请办理位于梅州市梅江区三角镇东升工业区网子岌{工业大楼}的房屋产权登记，梅县房地产公司经审核后，于1994年8月6日核发了粤房字第37837**号《房屋所有权证》，所有权人为梅州市华龙针织制衣有限公司，该《房屋所有权证》加盖了梅县人民政府房产证专用章。
梅县房地产公司经机构改革后，其职能逐步由梅县房产管理局，最终由梅县住房和城乡规划建设局承担。
1994年12月12日，梅州市华龙针织制衣有限公司以粤房字第37837**号《房屋所有权证》所记载房屋作为抵押物，向广东华侨信托投资公司贷款，签订《外汇抵押贷款合同》，并在梅县房地产公司办理《房屋抵押贷款他项权利登记证》。因梅州市华龙针织制衣有限公司未能偿还贷款，广东华侨信托投资公司向广州市中级人民法院提起诉讼，广州市中级人民法院作出（1998）穗中法经初字第729号民事判决书，判决梅州市华龙针织制衣有限公司偿还广东华侨信托投资公司贷款本金194万美元及利息，后又在执行中作出（1999）穗中法经执字第370号民事裁定书，裁定上述民事判决中止执行。
1996年12月1日，梅州市华龙针织制衣有限公司又将位于梅州市梅江区三角镇东升管理区网子岌的工业大楼向“梅州市区房屋所有权登记发证办公室”申请办理房地产权登记，“梅州市区房屋所有权登记发证办公室”经审核后，于1996年12月27日核发了粤房地字第06463**号《房地产权证》。此后，梅州市华龙针织制衣有限公司又以粤房地字第06463**号《房地产权证》所记载房屋作为抵押物向中国工商银行深圳分行借款。因梅州市华龙针织制衣有限公司未能偿还借款，引起诉讼，经梅州市中级人民法院审理并进入执行后，经过委托评估、委托拍卖，于2003年4月将处置梅州市华龙针织制衣有限公司位于梅州市梅江区三角镇东升管理区网子岌的工业大楼的款项分配完毕。广东华侨信托投资公司未得到该处置款项的分配。原审法院依法调取了（2003）梅中法执案字第14号案卷中《梅州正德会计师事务所报告书》。该报告书显示梅州市华龙针织制衣有限公司用于抵押的粤房字第37837**号《房屋所有权证》所指向的“梅州市梅江区三角镇东昇工业区网子岌工业大楼”评估值为5872660元。
2012年3月23日，广东华侨信托投资公司以梅县人民政府、梅县住房和城乡规划建设局明知对涉案抵押物财产无权核发房产证的情况下，滥用职权擅自核发房产证明给梅州市华龙针织制衣有限公司并向广东华侨信托投资公司办理抵押登记，以此误导广东华侨信托投资公司向梅州市华龙针织制衣有限公司出借194万美元而导致该贷款至今无法收回为由，向原审法院提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，请求法院判令梅县人民政府连带赔偿该司损失194万美元及利息损失（从1994年12月20日开始按照年利率10.5%计算至该司实际收回194万美元本金时止）并承担诉讼费用。
原审法院认为：行政机关承担行政赔偿责任的前提之一是行政相对人受到的损害是客观存在且确定的。虽然梅县人民政府、梅县住房和城乡规划建设局1994年8月6日核发给梅州市华龙针织制衣有限公司的粤房字第37837**号《房屋所有权证》的行政行为被确认违法，但梅州市华龙针织制衣有限公司所欠广东华侨信托投资公司款项，仍在广州市中级人民法院执行中，目前只是处于中止执行状态，广东华侨信托投资公司主张的贷款损失并不确定。且梅县人民政府、梅县住房和城乡规划建设局的违法登记行为仅是造成广东华侨信托投资公司抵押权无法实现的原因之一，广东华侨信托投资公司在向人民法院主张主债权时及以后均未主张抵押权，其抵押权是否仍受法律保护并未依法确认。因此，广东华侨信托投资公司请求法院判令梅县人民政府、梅县住房和城乡规划建设局连带赔偿该司损失194万美元及利息损失，缺乏事实依据，依法不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回广东华侨信托投资公司关于判令梅县人民政府、梅县住房和城乡规划建设局连带赔偿该司194万美元及利息损失（从1994年12月20日开始按照年利率10.5%计算至该司实际收回194万美元本金时止）的请求。
广东华侨信托投资公司不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理由主要有：（一）上诉人的贷款已经确定无法收回，原审判决认为损失尚未确定，是错误的。梅州市华龙针织制衣有限公司的财产已全部处置完毕，无财产可供执行。而且，被上诉人承担的是侵权责任，而非补充责任，根据物权法第二十一条，登记机关应先赔偿而后再追偿，债务人是否清偿，不能作为被上诉人赔偿的前提。（二）被上诉人核发的粤房字第37837**号《房屋所有权证》是上诉人贷款损失的唯一原因。若非被上诉人违法核发房产证并办理抵押登记，上诉人不会误信抵押有效、发放贷款，就不至于无法收回贷款。（三）上诉人的损失是无法收回的贷款本息，被上诉人应对此承担全部责任。抵押权自始无效，因此放款的同时，上诉人就开始遭受损失，回收部分债权只是在减少损失而已。目前共损失本息7379991.68美元，其中利息5439991.68美元。根据抵押登记前提供给被上诉人的评估报告，抵押物价值人民币3517.3万元，被上诉人清楚违法颁证将会造成何种损失，因此它们应对全部贷款损失负责，而不能仅以抵押物的处置价格为限，抵押物的价值应以贷前评估价为准。（四）上诉人就自身的贷款损失并无过失。上述《房屋所有权证》已被广东高院终审判决确认违法，作为其从属的《梅县房屋抵押贷款他项权利登记证》自然失效，因此梅州中院强制执行过程中，该司是无从申请参与分配的，不存在被上诉人所说的怠于行使权利问题。
被上诉人梅县人民政府、梅县住房和城乡规划建设局辩称：（一）上诉人仍保有债权，无损失可言。（二）上诉人如有损失，也是自身怠于行使抵押权和梅州市华龙针织制衣有限公司故意重复申请办证所致，与涉案《房屋所有权证》无因果关系。1.及时主张和实现抵押权的可行性。涉案《房屋所有权证》2013年12月才由广东高院终审判决确认违法，在此之前并不构成妨碍。对于类似因行政区划演变造成的跨区抵押登记，民事审判实务一向是认可的，有梅州市梅江区法院（1997）梅区经初字第97号民事判决书为例证，该案抵押房屋位于梅江区原西郊乡，但由梅县发证，法院仍判令抵押人在抵押房屋价值范围内承担连带清偿责任。而且，上诉人的主债权到期时，市政府还未核发另一本房产证，如果及时主张抵押权，是完全可以实现的，是上诉人一再错失机会。2.上诉人的过失。该司除了贷款到期后不及时催收，在广州中院（1998）穗中法经初字第729号案中也未主张抵押权，还未按照最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第92、93条的规定，通过广州中院向梅州中院提交参与分配申请书，导致未优先受偿。上诉人主张抵押权自始无效、无从参与分配、放款之日损失就已产生云云，是推卸责任，其实直至1998年，债务人仍在偿付利息，上诉人任由债务逾期，也不行使抵押权，才是最终未优先受偿的原因。3.被上诉人无责。担保法第五十一条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第七条，都未规定登记机关有赔偿义务。（三）退一步说，假如法院非要判令被上诉人赔偿，也只能在抵押物的拍卖价格限度内，按各方过错分担。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认原审判决认定的事实，另认定以下事实：1994年12月12日，梅州市华龙针织制衣有限公司与广东华侨信托投资公司签订《外汇抵押贷款合同》，约定借款金额为200万美元，期限为12个月。1998年12月29日，广州市中级人民法院作出（1998）穗中法经初字第729号民事判决，查明1994年广东华侨信托投资公司先后汇给梅州市华龙针织制衣有限公司194万美元，后者分别于1995年至1998年向前者支付利息615033美元、20000美元、122438.99美元、60000美元，判令梅州市华龙针织制衣有限公司偿还贷款本金194万美元及利息，其中利息需扣除已还的817471.99美元。2000年7月1日，梅州正德会计师事务所受梅州市中级人民法院委托，出具梅正会评报字（2000）61号《资产评估报告书》，运用重置成本法和基准地价系数修正法，评估位于梅州市三角镇东升管理区网子岌华龙针织制衣有限公司内的工业大楼、综合楼、办公楼、印花车间、锅炉车间、职工宿舍、饭堂、会议室、值班室、仓库、配件房及厂内水泥路、土地等，在评估基准日2000年6月10日的公允价值为人民币12925670元，其中工业大楼评估值为人民币5872660元，上述评估结论在2000年6月10日至2001年6月9日有效。2002年4月9日，梅州市中级人民法院作出（2000）梅中法执案字第65号之一民事裁定，裁定将被执行人梅州市华龙针织有限公司位于梅州市三角镇东升管理区网子岌的厂房、办公楼【粤房地证字第0646364、0646363、0646365、0646341、0646367、0646340号】等建筑面积合计20806.89平方米及22219平方米的土地使用权（地籍号140002456201）以人民币500万元的价格拍卖给蒋志浩所有。2002年5月29日，梅州市中级人民法院作出（2002）梅中法执案字第197号民事裁定，裁定终结执行该院（1999）梅中法经二初字第83号民事判决，理由是被执行人梅州市华龙针织制衣有限公司和梅州市龙发制衣有限公司经查确无财产可供执行，申请人中国银行梅州分行亦无法提供被执行人可供执行的财产线索。2011年11月11日，梅州市中级人民法院复函广东华侨信托投资公司资产管理部，称“关于你单位到我院了解位于梅州市梅江区三角镇东升工业区的房产事宜，经查你们所要了解的房产于1997年1月10日由梅州市华龙针织制衣有限公司提供抵押给中国工商银行深圳分行，我院在执行此案过程中，于2000年6月依法委托评估，2001年1月委托拍卖，至2003年4月处置财产款项已全部分配完毕”。2013年12月18日，本院作出（2013）粤高法行终字第706号行政判决，维持梅州市中级人民法院确认粤房字第37837**号《房屋所有权证》违法的一审判决，驳回梅县人民政府、梅县住房和城乡规划建设局的上诉。
本院认为：被上诉人违法颁发的粤房字第37837**号《房屋所有权证》与上诉人无法实现的全部债权并无直接因果关系，仅与无法通过优先受偿权实现的部分债权具有因果关系。上诉人主张194万美元本金及利息损失均系被上诉人违法办理《房屋所有权证》造成，理由不能成立。
上诉人因违法发证行为所受损失的数额，在抵押物拍卖完毕、梅州市中级人民法院因被执行人梅州市华龙针织制衣有限公司无财产可供执行而裁定终结执行后，已告确定，即抵押物的现实处置价格。原审判决认为广州市中级人民法院仍在执行中，目前只是中止执行，因此上诉人的损失并不确定，与原审法院（2002）梅中法执案字第197号民事裁定认定梅州市华龙针织制衣有限公司经查确无财产可供执行相矛盾，本院予以纠正。
根据抵押物在债务人所有财产拍卖前评估总价中的占比，可计得抵押物的处置价格为人民币2271704.29元（工业大楼评估价5872660元÷总评估价12925670元×总拍卖价500万元）。未就2271704.29元拍卖价款优先受偿，是抵押人梅州市华龙针织制衣有限公司、被上诉人、上诉人共同造成的，应依据各方过错的大小，各自承担相应的责任。其中，梅州市华龙针织制衣有限公司的重复申请办证行为起主要作用，应负主要责任。被上诉人的违法登记发证行为也是造成上诉人抵押权未实现的原因之一，对由此造成的损失应负次要责任。上诉人在贷款到期后未及时行使抵押权，1999年广州市中级人民法院已告知上诉人梅州市中级人民法院正在依法处置抵押财产，但上诉人在此后长达十三年的时间内未及时向梅州市中级人民法院申报债权及主张抵押权，放任损失扩大，具有一定过错，亦应承担相应的责任。根据《中华人民共和国物权法》第十五条和《中华人民共和国合同法》第一百一十三条的规定，抵押权即使未成功设立，给抵押权人造成损失，抵押人应赔偿的也只是抵押权人的可得利益，即优先受偿额，该数额不可能超过抵押物拍卖或变卖价格，而登记机关承担的责任，也不可能高过抵押人。因此，上诉人在诉讼中主张其自身并无过失，被上诉人应对全部贷款损失负责，而不能仅以抵押物处置价格为限等，理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决不当，依法应予以纠正；广东华侨信托投资公司上诉请求改判的理据部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销梅州市中级人民法院（2013）梅中法行初字第3号行政赔偿判决；
二、梅县人民政府、梅县住房和城乡规划建设局在本判决生效之日起六十日内赔偿广东华侨信托投资公司人民币681511.29元（抵押物处置价格2271704.29元的30%）；
三、驳回广东华侨信托投资公司其他诉讼请求。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 戴剑飞
代理审判员 董嫦青
二〇一四年四月十八日
书 记 员 邓丽华