江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终341号
上诉人（原审原告）徐际五，男，1957年5月1日生，汉族，住南通市崇川区。
上诉人（原审原告）徐亮，女，1945年8月19日生，汉族，住南通市港闸区。
上诉人（原审原告）戴永智，男，1973年1月6日生，汉族，住南通市港闸区。
上诉人（原审原告）戴永泽，男，1976年1月9日生，汉族，住南通市港闸区。
四上诉人委托代理人刘正明，南通益群法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）南通市港闸区住房和城乡建设局，住所地南通市。
法定代表人庄汝华，局长。
委托代理人顾迎庆，南通市港闸区住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人吴永刚，江苏大达律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）南通弘昌房屋征收服务有限公司，住所地南通市港闸区。
法定代表人秦福军，总经理。
被上诉人（原审第三人）徐小平，男，1953年6月7日生，汉族，住南通市港闸区。
被上诉人（原审第三人）徐坤林,男，1950年11月28日生，汉族，住南通市港闸区。
上诉人徐际五、徐亮、戴永智、戴永泽因房屋搬迁补偿行政协议一案，不服如东县人民法院（2017）苏0623行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，徐际五、徐亮的父亲徐松山、母亲徐汉英（曾用名徐和英、褚汉英、褚和英）育有三子三女，分别为：长子徐坤林、次子徐小平、三子徐际五、长女徐明、次女徐亮、三女徐连珍。徐明婚后育有二子，即长子戴永智、次子戴永泽。徐连珍于1998年8月21日去世，徐明于2010年4月15日去世，徐松山于2012年8月31日去世，徐汉英于2015年7月25日去世。1990年5月18日，徐坤林、徐小平、徐际五曾签订协议书，约定徐小平翻建楼房时将徐连珍二间房屋拆除移建至徐际五楼房前西边，拆建费用由徐小平负责。2015年4月7日，江苏省南通港闸经济开发区管理委员会（以下简称“港闸经济开发区管委会”）作出了[2015]8号关于民居自拆项目的会议纪要，主要内容为：1.船舶配套园区周边地块环境污染比较严重，群众反映强烈，疏航桥南侧地块作为安置房建设点，两个地块有必要尽快进场拆迁。2.两个自拆项目列入开发区二季度城建工作计划。3.进入自拆项目的征收服务公司，原则上在永兴商场扫尾重新排定的公司，以及对2015年扫尾作出突出贡献的单位中选择，本次自拆工程分四个标段，选择单位为欣宏、弘昌、弘祥和顺佳。
2015年4月10日，为完成港闸区疏航桥南侧安置房地块B标工程，港闸经济开发区管委会（甲方）与弘昌公司（乙方）签订了委托搬迁协议书，甲方委托乙方对该地块房屋予以搬迁。因徐坤林户、徐连珍户房屋均位于被搬迁地块，故搬迁工作组于2015年4月22日对上述房屋搬迁事宜提交搬迁指挥部集体讨论，最终讨论决定：“1.徐坤林本次房屋搬迁以170平方米（160平方米+10平方米）为依据；2.徐连珍的房屋搬迁以22平方米（52平方米-20平方米-10平方米）为依据。因徐连珍去世，根据1983年登记为依据，徐连珍户遗产房以母亲褚和英为代理，为遗产房。”2016年7月10日，甲方南通市港闸区住房和城乡建设局（以下简称港闸住建局）、乙方徐连珍（已故）、徐小平、丙方南通弘昌房屋征收服务有限公司（以下简称弘昌公司）签订了1501397号港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议，主要内容为：案涉房屋位于港闸区××××村，乙方为房屋所有权人，房屋总建筑面积为22平方米。乙方自愿选择协议搬迁方式进行补偿安置。甲方向乙方支付各项补偿款总计78800元。乙方在本协议订立后三日内腾空房屋，将搬迁房屋交给甲方。
2016年10月，案涉房屋被拆除。2017年1月3日，徐际五、徐亮、戴永智、戴永泽以弘昌公司为被告向南通市港闸区人民法院起诉要求恢复原状、赔偿损失，南通市港闸区人民法院于2017年3月31日作出（2017）苏0611民初19号民事裁定书，认为徐际五等人的诉请实际上是对搬迁补偿安置协议的效力不予认可，该协议属于行政协议，其提起的诉讼不属于法院受理的民事诉讼的范围，故裁定驳回起诉。徐际五、徐亮、戴永智、戴永泽仍不服，上诉至南通市中级人民法院，南通市中级人民法院于2017年6月8日作出了（2017）苏06民终341号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。后徐际五、徐亮、戴永智、戴永泽就案涉协议向一审法院提起行政诉讼，要求撤销港闸住建局作出的1501397号港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议。
一审法院认为，徐际五等人虽仅主张撤销涉案补偿协议，但协议效力系人民法院主动审查的范畴，且徐际五等人起诉事由亦涉及协议效力问题。现就上述问题作如下评判：
第一，关于案涉协议的效力问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，房屋搬迁安置补偿协议系搬迁当事人就房屋搬迁安置补偿事宜协商一致达成的协议。港闸住建局作为搬迁人，徐小平是被搬迁房屋实际出资建设人，亦是该房屋继承人之一，系合法的被搬迁人。被搬迁房屋经测量评估，港闸住建局与徐小平就案涉房屋签订了房屋搬迁补偿安置协议，并对补偿、安置、搬迁、过渡等内容作出明确约定，该协议的签订双方均具有相应的民事权利能力和民事行为能力，该协议的内容亦未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，应属有效。至于徐际五等主张，港闸住建局签订协议未能得到徐连珍全体继承人的同意，此举损害了徐际五等人的合法权益。对此，法院认为，首先，港闸住建局作为案涉协议的搬迁部门其职责系与被搬迁人协商确定房屋搬迁补偿安置事宜，而非也无权解决案涉房屋的继承纠纷。其次，徐小平作为案涉房屋的建设人，港闸住建局以其作为代理人签订了案涉协议，亦征得了案涉房屋继承人之一徐坤林的同意，并在协议上签字确认。且在本案审理过程中，徐际五等人对案涉协议内容包括房屋面积、安置方式、补偿费用等方面均未提出异议。加之，港闸住建局在庭审中也陈述称，案涉房屋补偿款的归属人仍是徐连珍，其继承人只有通过公证或者诉讼才能取得该笔款项，故对徐际五等人主张的案涉协议签订损害了其合法权益的主张，法院不予采信。
第二，关于案涉协议是否存在应予撤销情形的问题。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，虽然徐际五等人的诉讼请求为要求撤销案涉协议，但其未能提供证据证明案涉协议存在重大误解、显失公平等可撤销的情形，故对于该主张不予支持。
第三，关于徐际五等人提出的被搬迁房屋地块未取得相关合法审批手续，搬迁行为违法的问题，本案中，案涉房屋的搬迁系属于集体土地上的房屋协议搬迁，且本案审理的范围是被诉行政协议的效力问题，徐际五等人的该主张不属于本案审理范围，故本案不予理涉。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐际五、徐亮、戴永智、戴永泽的诉讼请求。
徐际五等人不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决认定事实不清，一审判决认定徐小平是被搬迁房屋的出资建设人与实际不符，客观事实是，徐小平移建给徐连珍的房屋十分简陋无法居住，徐际五出资重新翻建了案涉房屋，徐连珍死亡后，案涉房屋一直由父母居住生活，徐际五管理、维修，父母死亡后，房屋仍由徐际五管理，因此徐际五才是真正的合法被搬迁人。港闸住建局绕开徐际五而与徐小平串通，损害徐际五等人的利益，作出的协议违法；2.一审判决适用法律错误，本案系行政行为，应当适用行政法规加以评判，港闸住建局未取得合法审判手续的情况下作出的协议具有违法性，应当确认无效或撤销，一审判决适用合同法规定评判本案适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销案涉搬迁补偿安置协议。
被上诉人港闸住建局辩称，一审判决对案涉协议作出了有效的认定，事实清楚，本案涉及的是合同的效力，一审判决适用合同法作出规定并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人弘昌公司同意港闸住建局的意见。
被上诉人徐小平述称，一审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人徐坤林述称，根据1990年的协议，徐连珍在徐小平建造的房屋居住到终生，与徐际五无关，徐际五对父母很恶劣，曾殴打母亲，派出所曾处理过此事。同意徐小平出面与政府处理案涉房屋。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2016年4月28日，南通爱德信房地产评估事务所有限公司对案涉房屋作出《南通市港闸区房屋搬迁补偿评估报告》，主要内容为：房屋产权人：徐小平、徐连珍（故）户，合法建筑面积22㎡，其中平房22㎡，合法土地使用面积41.46㎡，性质集体。评估时点为2015年4月10日，房屋搬迁补偿安置费用5项共计28429.54元。同日，南通爱德信房地产评估事务所有限公司作出补充报告一份，内容为：案涉房屋合法建筑面积区位因素与漏项等补偿50370.46元。
本院认为，根据各方的诉辩意见及一审判决的内容，本案的争议焦点是，案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在无效或者应予撤销的情形。
行政协议作为行政机关实施行政管理的方式，法院应当依照行政诉讼法的规定围绕被诉行政行为的合法性，优先适用行政法律规范进行审理。本案中，2015年4月7日，港闸经济开发区管委会作出了[2015]8号关于民居自拆项目的会议纪要，认为船舶配套园区周边地块环境污染比较严重，群众反映强烈，疏航桥南侧地块作为安置房建设点，两个地块有必要尽快进场拆迁。本次自拆工程分四个标段，选择单位为欣宏、弘昌、弘祥和顺佳。行政协议的目的在于实现行政管理目的，法律并不排斥行政机关通过与被搬迁人通过协商一致的方式签订协议从而实施房屋搬迁，港闸住建局基于行政管理的需要，与被搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议，并无不当。
关于案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在无效或者应予撤销情形的问题。人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
《中华人民共和国物权法》第二十九条规定，因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。第九十三条规定，共有包括按份共有和共同共有。第一百零三条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。本案中，虽然徐际五、徐小平均主张案涉房屋由其所翻建，但是，根据案涉地块搬迁指挥部集体讨论决定：“徐连珍的房屋搬迁以22平方米（52平方米-20平方米-10平方米）为依据。因徐连珍去世，根据1983年登记为依据，徐连珍户遗产房以母亲褚和英为代理，为遗产房。”因此，无论案涉房屋由谁建造，均不可改变房屋为徐连珍所有，系徐连珍遗产房的事实。在徐连珍已去世的情况下，其在案涉房产中所占份额依法属于遗产，在没有特殊情形时，为该遗产的法定继承人的共有财产。
《中华人民共和国物权法》第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。根据该规定，只有在按份共有的情况，占份额三分之二以上的按份共有人才有权处分共有的不动产，而对于共同共有的不动产进行处分，应当经全体共同共有人同意。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，虽然徐小平、徐坤林对案涉房屋享有权利，但作为部分共同共有人，处分权受到一定限制，不具有单独处分该房产的权利，依法应认定为无处分权人，其因处分房屋而与他人订立的合同只有经其他共有人追认或者订立合同后取得处分权，才具有法律效力。现港闸住建局与徐小平、徐坤林签订的房屋搬迁补偿安置协议未得到徐际五等其他继承人的追认，依法应属无效协议。
综上，一审判决认定房屋搬迁补偿安置协议有效，系适用法律错误，本院予以纠正。上诉人徐际五、徐亮、戴永智、戴永泽的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销如东县人民法院（2017）苏0623行初85号行政判决；
二、确认被上诉人南通市港闸区住房和城乡建设局与被上诉人徐小平、徐坤林签订的1501397号港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议无效。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人南通市港闸区住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
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审判长 郭 德 萍
审判员 鲍蕊审判员张祺炜
二〇一八年八月二十七日
书记员 王 引
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国合同法》
第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。