江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏06行终784号上诉人(原审原告)姜博，男，1989年2月23日生，汉族，住南通市崇川区。上诉人（原审原告）南通航姆国际船舶代理有限公司，住所地南通市崇川区。法定代表人成江元，董事长。两上诉人的委托代理人陈刚，江苏晨刚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南通市住房保障和房产管理局，住所地南通市崇川区。法定代表人吴永宏，局长。委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江苏省住房和城乡建设厅，住所地南京市。法定代表人周岚，厅长。委托代理人石杰，江苏省住房和城乡建设厅法规处工作人员。原审第三人中国房地产开发集团南通有限公司，住所地南通市。法定代表人高冲平，董事长。委托代理人祝志权，江苏通成律师事务所律师。上诉人姜博、南通航姆国际船舶代理有限公司（以下简称航姆公司）因诉南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通房管局）不履行建设工程行政监督法定职责及不服江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）行政复议决定一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年11月27日，姜博、航姆公司向南通房管局提交《房屋安全质量核验申请书》，要求南通房管局对姜博、航姆公司所有的位于汇达广场1105-1116共12处房产的工程质量进行核验。12月3日，南通房管局作出《关于对产权归申请人所有的位于港闸区汇达广场1105-1116共12处房产的工程质量进行核验申请事项的回复》，回复姜博，对照该局“三定方案”，工程质量监督事项并非该局职能。根据《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条之规定，可向具有工程质量监督职能的相关部门申请工程质量核验。姜博、航姆公司不服该回复，于2016年1月21日向省住建厅申请行政复议。3月7日，省住建厅作出[2016]苏建行复（决）字8号《行政复议决定书》，以南通房管局作出的回复遗漏了申请人之一即航姆公司，属于主要事实不清为由，确认南通房管局作出的《关于对产权归申请人所有的位于港闸区汇达广场1105-1116共12处房产的工程质量进行核验申请事项的回复》违法，并责令南通房管局在15日内重新作出具体行政行为。省住建厅于3月10日将该行政复议决定书邮寄送达南通房管局。3月22日，南通房管局按照复议决定书的要求，重新作出《关于对的回复》，并邮寄送达姜博、航姆公司。姜博、航姆公司仍不服，于5月16日向省住建厅申请行政复议。省住建厅于5月18日受理复议申请，并于5月19日向南通房管局作出[2016]苏建行复（受）字43号《行政复议答复通知书》，要求南通房管局进行书面答复并提供证据、依据。6月28日，省住建厅作出[2016]苏建行复（决）字43号《行政复议决定书》，维持了南通房管局作出的《关于对的回复》，并于6月30日将复议决定书邮寄送当事人。姜博、航姆公司不服，诉至一审法院，请求：1.判令南通房管局依法履行法定职责，对姜博、航姆公司所有的位于港闸区汇达广场案涉12套房屋工和质量进行核验。2.撤销省住建厅作出的[2016]苏建行复（决）字43号《行政复议决定书》。另查，一审法院在审理姜博、航姆公司诉南通市城乡建设局城建行政监督一案（[2014]港行初字第00282号）中查明以下与本案有关的事实：汇达广场位于南通市外环西路555号，由中国房地产开发集团南通有限公司（以下简称中房南通公司）开发建设。汇达广场1幢楼及人防工程于2013年3月10日通过竣工验收，同年4月12日在南通市城乡建设局办理竣工验收备案。姜博是汇达广场1幢1105、1108-1116室的商品房购买人，航姆公司是汇达广场1幢1106、1107室的商品房购买人。2013年4月，中房南通公司与姜博、航姆公司办理了商品房交付手续。2014年9月4日，姜博、航姆公司以2014年6月准备入住汇达广场时，发现房屋存在消防设备已被改变，不符合使用要求，各楼层都有承重构件被破坏、框架梁被敲、框架柱被切断、剪刀墙被坏问题为由，向南通市城乡建设局提出对汇达广场工程质量重新核验的申请。南通市城乡建设局接到姜博、航姆公司的申请后，两次派工作人员和专家到汇达广场进行勘察，并于2014年10月29日作出《关于对汇达广场工程质量重新核定的申请的回复》，明确因业主在项目通过竣工验收并交付使用后进行了装饰装修，无法对该项目目前的工程质量进行核验，并建议姜博、航姆公司委托有资质的质量鉴定机构对房屋质量进行鉴定。姜博、航姆公司不服南通市城乡建设局所作回复，于2014年11月24日诉到一审法院，一审法院于2015年2月3日作出（2014）港行初字第00282号行政判决，以姜博、航姆公司向南通市城乡建设局书面反映的房屋质量问题明显属于业主在装饰装修环节形成，而非房屋建造过程中的主体结构质量问题，不符合《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条规定的重新核验的条件，但南通市城乡建设局所作回复适用法律错误为由，判决撤销南通市城乡建设局2014年10月29日所作回复，驳回姜博、航姆公司要求重新核验的诉讼请求。姜博、航姆公司不服，上诉至江苏省南通市中级人民法院。2015年8月6日，江苏省南通市中级人民法院作出（2015）通中行终字第00114号行政判决，驳回上诉，维持原判。一审法院认为，关于南通房管局有无对房屋主体结构是否合格的工程质量核验法定职责的问题。所谓法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。行政机关履行法定职责应当是一个完整的过程，依申请的行政行为通常应当经过受理申请、调查核实、告知、作出处理决定等几个基本程序。判断行政机关是否履行了法定职责不应着眼于其中的某一个孤立或者几个不完整的环节，而应对行政机关是否依照法律法规规定的环节履行相应的义务进行综合考量，缺少任何一个环节都有可能构成不履行法定职责。因此，判断行政机关是否履行法定职责应当从其是否具有法律、法规或者规章授权的职责及履行法定职责的过程完整性来衡量分析。《建设工程质量管理条例》第四条规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。该条规定明确了县级以上建设行政主管部门和其他有关部门是建设工程质量监督管理的主体。其他有关部门是指铁路、交通、水利等专业建设工程质量管理部门。第四十三条第三款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程质量监督管理工作。第四条第一款规定，本规定所称工程质量监督管理，是指主管部门依据有关法律法规和工程建设强制性标准，对工程实体质量和工程建设、勘察、设计、施工、监理单位（以下简称工程质量责任主体）和质量检测等单位的工程质量行为实施监督。第二款规定，本规定所称工程实体质量监督，是指主管部门对涉及工程主体结构安全、主要使用功能的工程实体质量情况实施监督。上述规定表明，对工程质量实施监督管理的行政主管部门为县级以上地方人民政府建设行政主管部门。现行工程质量监督管理方面的法律法规并未授权房产行政主管部门负有对工程质量核验的职责。因此，南通房管局并不具有对房屋工程质量核验的法定职责。姜博、航姆公司主张根据《城市房地产开发经营管理条例》第四条、第三十二条、参照《南通市市区城镇房屋安全管理办法》的规定，结合南通房管局网站公布的职责，南通房管局是工程质量核验的适格行政主体。《城市房地产开发经营管理条例》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府房地产开发主管部门负责本行政区域内房地产开发经营活动的监督管理工作。第三十二条规定，商品房交付使用后，购买人认为主体结构质量不合格的，可以向工程质量监督单位申请重新核验。经核验，确属主体结构质量不合格的，购买人有权退房；给购买人造成损失的，房地产开发企业应当依法承担赔偿责任。该条例第三十二条已经明确了重新核验的行政机关为工程质量监督单位，结合《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条第二款、第四条第一、二款的规定，可以得知工程质量监督单位指的是县级以上地方人民政府建设行政主管部门。从《南通市市区城镇房屋安全管理办法》及南通房管局网站公布的职责来看，并未有工程质量核验职责归属于南通房管局行使的明确规定。至于南通房管局内设部门房屋安全管理处的职责中有“负责系统内建筑工程质量的管理和监督”的内容，但该表述有“系统内”的限制语，南通房管局亦当庭解释该职责系针对直管公房、经济适用房、廉租房等的管理，不包括普通商品房，与工程质量核验并非同一概念。姜博、航姆公司主张工程质量核验职责归属南通房管局当属对相关法律法规的误解以及对工程质量监督单位的误判。《江苏省行政程序规定》第五十条第一款第（一）项规定，申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并书面告知当事人向有关行政机关申请。南通房管局收到姜博、航姆公司的申请后，于2015年12月3日作出《关于对产权归申请人所有的位于港闸区汇达广场1105-1116共12处房产的工程质量进行核验申请事项的回复》，告知工程质量核验不在其职责范围，可向具有工程质量监督职能的相关部门申请工程质量核验。因该答复遗漏了申请人之一即航姆公司，被复议机关撤销，责令在15日内重新作出行政行为。南通房管局于2016年3月11日收到该复议决定书后，于3月22日重新作出《关于对的回复》，再次告知姜博、航姆公司工程质量核验不在其职责范围。南通房管局所作答复符合法律法规规定，并无不当。关于被诉复议决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。具体到本案，姜博、航姆公司于2016年5月16日申请行政复议，省住建厅于5月18日受理，并于5月19日作出《行政复议答复通知书》，通知南通房管局书面答复。经过审查、复议，省住建厅于6月28日作出维持原行政行为的行政复议决定书，并于6月30日邮寄送达姜博、航姆公司。省住建厅在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出复议决定等法定程序，程序合法。综上，南通房管局不具有对房屋工程质量核验的法定职责。南通房管局答复姜博、航姆公司工程质量核验不属于其职责范围，并告知向具有工程质量监督职能的相关部门申请不违反法律规定。被诉复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。姜博、航姆公司的主张不能成立，对此不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姜博、航姆公司的诉讼请求。上诉人姜博、航姆公司不服，向本院提起上诉称，1.根据《建设工程质量管理条例》第四条的规定，县级以上人民政府建设主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条规定，商品房交付使用后，购买人认为主体结构质量不合格的，可以向工程质量监督单位申请重新核验。南通市中级人民法院（2015）通中行终字第00114号行政判决已认定南通市建设局不具有对案涉房屋质量重新核验的职责，现一审法院又认定南通房管局不具有对案涉房屋质量核验的法定职责，则在南通市范围内没有对案涉房屋质量核验的建设部门。故一审法院认定南通房管局无工程质量核验的法定职责事实不清，适用法律错误。2.一审法院认定案涉复议决定事实清楚，适用法律正确法律依据。请求查清事实，依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求或撤销一审判决，发回重审。被上诉人南通房管局答辩称，1.房屋主体结构的工程质量核验并非答辩人的法定职责。依据相关法律法规规定，答辩人没有鉴定房屋主体结构是否合格的权限。答辩人对不属于自己职权范围的房屋主体结构是否合格的工程质量核验的权力不予行使，是依法行政的体现。2.答辩人按照法定程序对上诉人姜博、航姆公司提出的房屋安全质量核验申请作出了答复。请求依法驳回上诉人姜博、航姆公司的诉讼请求。被上诉人省住建厅答辩称，南通房管局已经履行了相应的法定职责，省住建厅依法办理行政复议。请求依法驳回姜博、航姆公司的诉讼请求。原审第三人中房南通公司答辩称，1.案涉房屋在交付之前，其主体结构安全可靠，并通过了各方组织的质量竣工验收。2.交付后，经建设主管部门现场勘验，该房屋所争讼的质量问题是由于其他建筑区分权利人不当的装修行为，产生的安全隐患。中房南通公司与本案处理结果没有利害关系，请求法院查明事实，依法作出判决。本院经审理，根据上诉人在上诉状中的“上诉理由”，其虽然上诉称一审判决认定事实不清，但其实质是对一审判决理由即“本院认为”部分的分析理由不服，并非针对一审判决认定事实即“经审理查明”的事实部分提出的上诉，而被上诉人及原审第三人亦未对一审查明事实部分提出异议，且一审审法院查明的案件事实有经庭审举证、质证并经法院审查核实后确认的证据加以证明，故本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。在本院审理过程中，各方当事人均未提供新的证据。本院认为，根据各方诉辩意见，本案二审中的争议焦点是：一、南通房管局是否具有对上诉人的诉求作出答复的法定职责以及答复内容是否合法。二、省住建厅的复议决定是否合法。一、关于南通房管局是否具有对上诉人的诉求作出答复的法定职责以及答复内容是否合法问题《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序纠正后恢复诉讼。本案中，生效的本院（2015）通中行终字第00114号行政判决、南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00282号行政判决已经认定，姜博、航姆公司向南通市城乡建设局书面反映的房屋质量问题明显属于业主在装饰装修环节形成，而非房屋建造过程中的主体结构质量问题，不符合《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条规定的重新核验的条件，遂判决驳回姜博、航姆公司要求重新核验的诉讼请求。根据上述生效判决，可以证明以下几个事实：第一，因本案上诉人未对其房屋进行过装修，故生效判决所指“两原告向南通市城乡建设局书面反映的房屋案涉房屋存在的质量问题明显属于业主在装饰装修环节形成，而非房屋建造过程中的主体结构质量问题”中的“业主”应为与上诉人所有的房屋存在相邻关系且进行过装修的业主。第二，生效判决虽然驳回姜博、航姆公司要求重新核验的诉讼请求，但这并不表明南通市城乡建设局不具有对案涉房屋主体结构质量进行重新核验的法定职责。理由是，首先，从生效判决的分析说理来看，事实上均未否认南通市城乡建设局对房屋建造过程中的主体结构质量问题，非经法定程序验收合格并交付用户前，具有对该主体结构质量因业主要求进行重新核验的法定职责。换句话说，生效判决仅是认为，由于案涉房屋质量是因业主装修过程中造成而非建造过程中造成，且已经竣工验收合格并交付了用户，故此情况下不存在由南通市城乡建设局重新核验的问题。反过来讲，如果案涉房屋质量是在建造过程中形成，且未经竣工验收合格即交付购买人使用，或者虽经竣工验收合格并交付购买人，但购买人以及相邻方并未进行过装修而认为主体结构质量不合格的（主观要件），即可以要求南通市城乡建设局进行重新核验。第三，生效判决已经判定，《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条对商品房交付使用后，购买人认为主体结构质量不合格的，可以向工程质量监督单位申请重新核验。此处的“主体结构质量不合格”指的是建筑工程施工过程中造成的建筑主体结构质量问题，而非业主装饰装修过程中造成的质量问题。这一判决理由表明，只要不属于业主装饰装修过程中造成的房屋“主体结构质量”问题，则在商品房交付使用后，只要购买人认为（属于主观判断标准）主体结构质量不合格的，即可以向有权部门如生效判决中的南通市城乡建设局申请重新核验。第四，上述生效判决确认的案件事实可以作为认定本案相关事实的依据，即：案涉房屋质量问题并非建造过程中形成，而是业主（上诉人以外的业主）装修过程中造成。本案中，无论是根据《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条、《建设工程质量管理条例》第四十六条、《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条的规定，还是从《南通市市区城镇房屋安全管理办法》以及南通房管局网站公布的职责来看，均不能得出南通房管局负有对房屋主体结构质量不合格进行重新核验法定职责的结论。此外，生效判决已认定案涉房屋主体结构质量不合格系业主（非本案上诉人）装饰装修过程中造成，且生效判决亦引用了《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第（一）项，《建设工程质量管理条例》第六十九条，《中华人民共和国消防法》第二十八条、第六十条的规定，指出房屋使用人在装饰装修过程中损坏建筑主体和承重结构，圈占、改变消防设施的行为由上述法律、法规和规章调整。这一分析理由表明，本案上诉人姜博、航姆公司享有依据上述规定，要求有关部门对损坏其房屋建筑主体和承重结构，圈占、改变消防设施的行为人（即生效判决中认定的对房屋进行装修并造成上述质量问题的“业主”）依法处理的权利。综上，南通房管局并无对案涉房屋主体结构质量不合格问题进行重新核验的法定职责。但是，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条关于“被申请人应当履行行政复议决定”的规定，由于生效的行政复议决定责令南通房管局在15日内重新作出行政行为，故南通房管局具有对上诉人姜博、航姆的诉求作出答复的法定职责（法定义务），且答复内容合法。二、关于省住建厅的复议决定是否合法问题本案中，省住建厅在收悉上诉人姜博、航姆公司的行政复议申请书后，已在法定期限内予以受理，并在法定期限内通知被申请人南通房管局进行答复，在南通房管局书面答复后，采取书面审查的办法对本案进行了审查、复议，亦在法定期限内作出了案涉复议决定并依法送达申请人与被申请人，符合法定程序，且认定事实清楚，适用法律法规正确。综上，一审法院认为南通房管局不具有对房屋工程质量核验的法定职责，南通房管局所作案涉答复未违反法律规定，被诉人复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确等理由并无不当，判决结果正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人姜博、航姆公司的上诉理由没有法律依据，对其上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人姜博、南通航姆国际船舶代理有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张志新审判员  郁 娟审判员  谭松平二〇一七年三月十日书记员  袁金君附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；