广东省云浮市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）云中法行终字第49号
上诉人（原审原告）：黄细个，男，1947年5月1日出生，住郁南县。
委托代理人：黄天南，系上诉人黄细个的儿子。
委托代理人：黄伟雄，广东刚毅律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：郁南县人民政府。住所地：郁南县。
法定代表人：伍启汉，县长。
委托代理人：杨春华，郁南县法制局干部。
原审被告：郁南县国土资源局，住所地：云浮市郁南县。
法定代表人：卢海文，局长。
委托代理人：杨庆锋，郁南县国土资源局干部。
委托代理人：梁耀南，广东光源律师事务所律师。
原审第三人：周美媛，女，汉族，1953年8月6日出生，住郁南县。
原审第三人：许秀群，女，汉族，1972年7月1日出生，住肇庆市端州区。
原审第三人：黄细九，男，汉族，1965年9月29日出生，住云安县。
委托代理人：黄忠勇，广东石国律师事务所律师。
原审第三人：郁南县都城镇白木村民委员会建石四村民小组。
负责人：黄灿均，村民小组长。
上诉人黄细个因与被上诉人郁南县人民政府土地行政登记纠纷一案，不服郁南县人民法院（2015）云郁法行初字第14号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄细个的委托代理人黄天南、黄伟雄，被上诉人郁南县人民政府的委托代理人杨春华、原审被告郁南县国土资源局的委托代理人杨庆锋、梁耀南，原审第三人黄细九及其委托代理人黄忠勇到庭参加诉讼。原审第三人周美媛、许秀群、郁南县都城镇白木村民委员会建石四村民小组（以下简称建石四村民小组）经本院合法传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实：案涉宗地位于建石四村民小组福建山（地名）。2012年5月31日，郁南县人民政府核发郁府国用（2012）第0406号《国有土地使用证》给建石四村民小组，载明：座落建石四村民小组，使用权类型划拨，使用权面积6437.10平方米。2013年3月18日，建石四村民小组与周美媛、许秀群、黄细九签订《土地使用权转让合同书》，双方约定建石四村民小组将位于该村民小组面积为6437.10平方米的国有土地使用权［证号：郁府国用（2012）第0406号《国有土地使用证》］转让给周美媛、许秀群、黄细九，转让价款为600万元。2013年4月2日，建石四村民小组与周美媛、许秀群、黄细九共同向郁南县国土资源局提出土地登记申请，并提交郁府国用（2012）第0406号《国有土地使用证》、申请人身份证明材料、县政府常务会议纪要、组织机构代码证等材料。郁南县国土资源局受理土地登记申请后，对该宗土地进行了地籍调查，制作了地籍调查表，并办理登记手续，依法报郁南县人民政府登记造册。周美媛、许秀群、黄细九已支付600万元转让款给建石四村民小组，并支付土地使用权转让契税18万元。2013年4月15日，郁南县人民政府核发郁府国用（2013）第0733号《国有土地使用证》给周美媛、许秀群、黄细九，载明：座落建石四村民小组，使用权类型出让，使用权面积6437.10平方米。黄细个是建石四村民小组村民，其认为郁南县人民政府、郁南县国土资源局颁发国有土地使用证给周美媛等人侵害其合法权益，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案系土地行政登记纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”根据上述规定，郁南县人民政府作为县级人民政府核发本案所诉的郁府国用（2013）第0733号《国有土地使用证》给周美媛、许秀群、黄细九属其职权范围。郁南县国土资源局只是郁南县人民政府土地行政主管部门，不是核发本案所诉国有土地使用证的主体，故黄细个将郁南县国土资源局列为本案被告的诉讼主体不适格。
《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。”本案中，郁南县人民政府根据建石四村民小组和周美媛、许秀群、黄细九的共同申请，经审查，在权属明确、四至清楚、面积准确的情况下，予以土地变更登记，并向周美媛、许秀群、黄细九核发郁府国用（2013）第0733号《国有土地使用证》，符合上述规定，该行政行为并无不当。黄细个请求撤销郁府国用（2013）第0733号《国有土地使用证》以及请求郁南县人民政府按2013年3月18日建石四村民小组会议纪要确定给黄细个留用地的份额222.16平方米及位置划归黄细个使用，并办理土地权属证书的诉讼主张，理据不成立，对其诉讼请求，原审法院依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回黄细个的诉讼请求。案件受理费50元，由黄细个负担。
上诉人黄细个不服原审法院上述判决，向本院上诉称：原审判决未能就郁南县人民政府、郁南县国土资源局的行政行为违法事实进行客观认定并撤销郁南县国土资源局、郁南县人民政府为周美媛、许秀群、黄细九办理土地登记手续和颁发郁府国用（2013）第0733号《国有土地使用证》是错误的。理由如下：一、根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第十条及第十二条第三款的规定，依法转让、出租、抵押国有留用地使用权或出让、转让、出租、抵押集体留用地使用权，须经本农村集体经济组织的村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表的同意，流转方案应在本集体经济组织范围内公示15日。留用地使用权通过出让、转让、出租或作价入股、出资与他人合作、联营等形式用于经营性项目和工业用地的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。否则县级以上土地行政主管部门不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续。在本案中，郁南县人民政府及郁南县国土资源局明显违反了上述规定，郁南县国土资源局、郁南县人民政府在为周美媛、许秀群、黄细九办理土地登记手续和颁发土地使用证过程中，既没有依法、依规进行公示，也没有对涉案的土地以土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行，但却为其办理了土地登记手续和颁发了土地使用证，明显违法。二、根据《土地登记办法》第十八条的规定，土地权属有争议的及未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的不应予以登记。但在本案中，存在以下问题：（一）涉案土地在转让中存在诸多问题，且黄细个已多次向政府及相关部门反映、投诉。但郁南县国土资源局、郁南县人民政府明知涉案的土地存在争议及诸多问题，也明知黄细个不同意转让，却仍然为周美媛、许秀群、黄细九办理了土地登记手续和颁发土地使用证。（二）根据周美媛、许秀群、黄细九所举证的购地款支付时间来看，2012年8月7日支付588万元，2013年5月16日支付30万元，而是郁南县人民政府核发给周美媛、许秀群、黄细九土地使用证的时间为则2013年4月15日，即在周美媛、许秀群、黄细九未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的情况下，郁南县国土资源局、郁南县人民政府就已办理了土地登记手续并核发了土地使用证给周美媛、许秀群、黄细九，存在明显违法。综上所述，郁南县国土资源局、郁南县人民政府为周美媛、许秀群、黄细九办理土地登记手续和颁发郁府国用（2013）第0733号《国有土地使用证》的行政行为违反了法律、法规的相关规定，依法应予以撒销，请求二审法院：1、撤销原判。2、撤销郁南县人民政府颁发给周美媛、许秀群、黄细九的郁府国用（2013）第0733号《国有土地使用证》。3、郁南县人民政府按2013年3月18日建石四村民小组会议纪要确定给黄细个留用地的份额222.16平方米及位置划归黄细个使用，并办理土地权属证书。4、本案的一、二审诉讼费用由郁南县人民政府、郁南县国土资源局承担。在本案二审庭审后，黄细个向本院提交书面代理词认为：黄细个与本案有利害关系，有权起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的有关规定，与行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。黄细个不仅是建石四村民小组的村民，而且最初的《都城镇白木村委建石四村民小组留用地说明》中已明确约定“该留用地未经村民小组所有村民同意及村委会同意不得转让，否则后果自负”，且此后超过三分之二以上村民作出暂停留用地的转让过户办证、同意分配给黄细个应得留用地222.16平方米等相关决定。但原任建石四村民小组组长黄爱莲滥用职权，漠视原有约定和后来三分之二以上村民的意见，仍然配合周美媛、许秀群、黄细九办理土地转让手续。郁南县国土资源局、郁南县人民政府亦为周美媛、许秀群、黄细九办理土地登记手续和核发郁府国用（2013）第0733号《国有土地使用证》，该行政行为与黄细个有法律上的直接利害关系，损害了黄细个的利益。因此，黄细个有权起诉。
原审被告郁南县人民政府辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，郁南县人民政府作为县级人民政府，具有核发国有土地使用证给周美媛、许秀群、黄细九的法定职权。二、周美媛、许秀群、黄细九具有涉案土地的国有土地使用权权属来源合法，事实清楚。（一）周美媛、许秀群、黄细九作为涉案土地的国有土地使用权人是具有事实依据的。1、郁南县人民政府为解决征地历史遗留问题同意原郁府国用（2012）第0406号《国有土地使用证》所登记的土地使用权（郁南县都城镇白木村委建石四村民小组留用地）转让给周美媛、许秀群、黄细九。2、2013年3月18日，涉案土地的原土地使用权人建石四村民小组与周美媛、许秀群、黄细九签订了《土地使用权转让合同》，合同约定建石四村民小组同意将涉案土地以总额600万元人民币的土地价全部转让给周美媛、许秀群、黄细九。（二）作为周美媛、许秀群、黄细九国有土地使用权来源事实依据的《土地使用权转让合同》合法有效。建石四村民小组是在绝大多数村民同意的情况下，依法决定将涉案土地的国有土地使用权转让周美媛、许秀群、黄细九的，《土地使用权转让合同》合法有效，且周美媛、许秀群、黄细九已按照《土地使用权转让合同》的约定支付了600万元人民币的土地价款给建石四村民小组。因此，郁南县人民政府认为周美媛、许秀群、黄细九具有涉案土地的国有土地使用权权属来源事实清楚、并且合法。三、郁南县人民政府核发国有土地使用证给周美媛、许秀群、黄细九的行政行为程序合法。在核发涉案国有土地使用证的工作中，郁南县人民政府以及下属单位郁南县国土资源局始终按照《土地登记办法》的有关规定进行操作，发证程序合法。综上所述，郁南县人民政府核发郁府国用（2013）第0733号《国有土地使用证》给周美媛、许秀群、黄细九的行政行为事实清楚，证据充分，黄细个的上诉请求和事实理由不成立，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人郁南县国土资源局辩称：原审法院认定郁南县国土资源局不是本案适格被告是正确的，原审判决正确。
原审第三人黄细九述称：一、黄细个不是涉案土地的利害关系人，其作为本案原告、上诉人不适格。涉案土地原先属于留用地、属于全体村民，且该土地现为国有土地，现在的权属人也不是黄细个。二、周美媛、许秀群、黄细九已经按合同约定全额支付了款项，土地权属来源合法，郁南县人民政府核发国有土地使用证的程序也是合法的。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人周美媛、许秀群、建石四村民小组未向本院提交书面意见。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
另查明：2008年郁南县人民政府征用建石四村民小组福建山（地名）集体土地共62.05亩，并按相关规定安排9.65亩土地给建石四村民小组作为留用地。2010年10月16日，建石四村民小组召开村民代表大会，该村当时共有30户（户籍人数共计40人），每户都有代表参加该村民代表大会。经村民代表大会讨论，一致同意将上述留用地以总价600万元整体转让。2010年10月15日，建石四村民小组召集村民签署《土地转让同意书》，同意将上述留用地以600万元的价格整体转让给周美媛、许秀群、黄细九，该村各户的户主均在该同意书上签名并盖了手指模。2012年5月31日，郁南县人民政府依建石四村民小组的申请核发郁府国用（2012）第0406号《国有土地使用证》给建石四村民小组，该国有土地使用证所登记的地块即为上述留用地。
在本案二审期间，本院于2015年8月19日组织各方当事人到涉案土地现场进行勘查。经本院现场勘查，涉案土地位于一小山坡上，土地上种植了农作物。在现场勘查过程中，郁南县人民政府向本院提交了由郁南县都城镇人民政府、郁南县都城镇白木村民委员会、建石四村民小组盖章的《关于都城镇白木村委会建石四村民小组（枕头山）征地留用地现金分配的情况说明》及郁南县农村信用合作联社城东分社出具的账户余额查询单，该情况说明载明：“都城镇白木村民委员会建石四村民小组有29户，户籍村民40人，按照原村民大会的分配方案，每人征地留用地现金分值为15.5万元。到目前为止全村已有39人领取现金，村干部曾多次上门催领，现尚有黄天南父亲（黄细个）1人未领取留用地分配款，存储在账户名：郁南县都城镇白木村民委员会建石四村民小组，该账户余额为163252.31元。”上述账户余额查询单显示户名为建石四村民小组、账户为800200000025xxxxx的账户内余额为163252.31元。以上事实，已到现场的各方当事人当场进行了质证，本院予以确认。
本院认为：在本案中，郁府国用（2013）第0733号《国有土地使用证》所登记的土地原为建石四村民小组的留用地。参照《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第九条：“留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记，不得以个人名义登记。严禁将留用地分配到本村村民”的规定，留用地属于农村集体经济组织所有而非个人所有。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”根据上述法律规定，黄细个的诉讼请求应当由建石四村民小组提出或者在起诉人达全体村民过半数的前提下以建石四村民小组的名义而非个人名义提出。但在本案中，黄细个是以个人名义起诉，故其作为本案原告主体不适格。因此，原审法院受理黄细个的起诉并作出实体判决不当，本院予以纠正。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、法释（2015）9号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
一、撤销郁南县人民法院（2015）云郁法行初字第14号行政判决。
二、驳回黄细个的起诉。
本案一、二审案件受理费均不予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李开勇
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一五年十月九日
书 记 员 陈辉财