安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）皖行终21号上诉人（一审原告）李红，女，1967年9月13日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。被上诉人（一审被告）宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路49号。法定代表人韩军，市长。委托代理人许小龙，宣城市人民政府法制办工作人员。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市长江中路221号。法定代表人李锦斌，省长。上诉人李红因诉宣城市人民政府政府信息公开、安徽省人民政府行政复议决定一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2015）宣中行初字第00047号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院审理查明，2015年1月4日，李红向宣城市人民政府申请公开“贵府同意改造宣城市环城北道道路所有改造相关批准情况”的政府信息。同年1月22日，宣城市人民政府作出2015第2号延答《政府信息公开申请答复书》，决定延长15个工作日再行答复。同年2月11日，宣城市人民政府作出2015第2号答《政府信息公开申请答复书》，主要内容为：“一、关于道路名称情况。根据宣城市政府2002年批准施行的《宣城市城市规划管理技术规定（试行）》，环城北路起点为西头湾路、终点为双塔路。2012年，宣城市政府批准了《宣城市城区地名规划》(2011-2020年),该规划中，工业干道及环城北路部分路段现在命名为拱极路。二、关于批准情况。2010年4月宣城市政府在《关于同意宣城市北门片区控制性详细规划的批复》（宣政秘〔2010〕149号）文件中，批准了环城北路（现名拱极路）的（北门片区内）规划道路红线。至于你申请的‘市政府同意改造宣城市环城北道（现名拱极路）道路批准情况’，经查，宣城市环城北道（现名拱极路）道路相关批准文件是市政府相关主管部门制作保存，本机关没有制作关于宣城市环城北道（现名拱极路）道路建设的批准文件，故本机关无此信息。三、信息提供方式。你申请的‘市政府同意改造宣城市环城北道（现名拱极路）道路批准情况’所含内容较多，包括环城北道（现名拱极路）项目备案批准、项目规划批准等，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》和《安徽省政府信息公开办法》第7条规定‘县级以上人民政府的有关职责事项依法由其所属部门承办的，承办该职责事项过程中制作或者获取并保存的政府信息，由所属部门负责公开’，请你按照‘一事一申请’原则，围绕‘环城北道（现名拱极路）项目备案批准、项目规划批准’分别向宣城市发展改革委（联系电话：302****）、宣城市城乡规划局（联系电话：261****）申请信息公开。”该答复书已于作出当日邮寄送达李红。李红认为宣城市人民政府未依法履行信息公开职责，向安徽省人民政府申请行政复议。安徽省人民政府维持了宣城市人民政府作出的2015第2号答《政府信息公开申请答复书》，李红不服，遂向法院提起行政诉讼。在案件审理过程中，一审法院依职权向安徽省高级人民法院、合肥市中级人民法院、合肥市庐阳区人民法院及宣城市宣州区人民法院、宣城市人民政府法制办公室调查，查明以下事实：据不完全统计，2013年5月至2015年4月期间，李俊、李红、李梅、李桂、李兰等兄妹5人以了解相关情况为由，分别向宣城市人民政府、宣城市住房和城乡建设委员会、宣城市国土资源局、宣城市城乡规划局、宣城市城市管理执法局、宣城市宣州区政府等机关共提起至少239次政府信息公开申请，要求公开大唐国际拆迁指挥部批准文件与组成人员名单及具体任务分工；原宣州市城市中心区域总体规划彩图；市北门片区控制性详细规划；依据宣城市住建委（2014）第13号答复内容，宣城市住建委是什么人、什么时间、用什么方式与宣城市人民检察院的办案人员联系的；宣城市住建委主任2013年全年公款用于招待的费用；宣城市住建委2010年3月份前的个人财产；参加讨论申请强制拆迁申请人父亲李大湖（已故）房屋的领导班子各个成员的意见；2010年3月12日上午，实施强拆申请人父亲李大湖（已故）房屋行为时，宣城市住建委所有参与人员的姓名及职务；宣城市住建委2010年因公出国（境）消费情况；宣城市住建委在建拆裁字[2009]66号房屋拆迁裁决案件（案号[2009]宣中行初字第0065号）中，用于聘请律师所用费用的具体金额以及相关票据；2010年的公务用车购置和运行费的消费情况；2013年1月17日拨打宣城市国土资源局“12336”国土资源违法举报电话登记记录；关于陶然新村二组团建设项目的2005年9月26日局长办公室会议纪要；宣城市市长2013年公车消费所有费用；宣城市市长2013年因公出国（境）的国家名称及次数；参与依照宣政秘[2010]31号执行李大湖（已故）房屋的行政强制执行行为的行政机关名称；[2014]205号答复书中所提交的资料复印件，宣国土告字[2006]6号《关于收回国有土地使用权的公告》是否是法律所规定的建设项目国有土地使用权批准文件，能否提起行政起诉或行政复议等政府信息。以上提出的政府信息公开申请中，李红等兄妹5人分别向宣城市人民政府、宣州区人民政府申请公开“宣城市双塔路建设用地规划、宣城市保温材料厂宣布倒闭的批准文件、原宣州市城市中心区域总体规划彩图”等内容相同的信息；向宣城市人民政府、宣城市住建委申请公开“宣城市北门危旧房改造项目实施建设单位名称、办公地点、联系电话、法定代表人姓名；2010年3月12日上午，实施强拆申请人父亲李大湖（已故）房屋行为时，所有参与单位名称”等内容相同的信息。李红等兄妹5人收到行政机关作出的相关政府信息公开答复后，分别向安徽省人民政府、安徽省住房和城乡建设厅、安徽省国土资源厅、宣城市人民政府等复议机关共提起至少69次行政复议。在经过行政复议程序之后，其又分别以“政府答复的信息内容与申请内容不一致、未按照申请人要求的形式答复及变相拒绝信息公开等”为由向安徽省高级人民法院、合肥市中级人民法院、合肥市庐阳区人民法院、宣城市中级人民法院、宣州区人民法院提起涉及政府信息公开、行政复议类诉讼至少47次，另提起其他各类行政诉讼至少50次。另查明，2013年5月以后，李红等兄妹5人相继向各级行政机关申请政府信息公开，其申请大量政府信息公开及提起相关行政诉讼的根源在于其父李大湖（已故）房屋被政府拆迁。李红等兄妹5人已于2011年10月21日对宣城市人民政府就其父亲所有房屋作出的强制拆迁决定向宣城市中级人民法院提起行政诉讼，2013年4月26日，宣城市中级人民法院作出宣行初字（2012）宣中行初字第00004号行政判决，判决驳回李红等兄妹5人的诉讼请求。2014年3月3日，安徽省高级人民法院对其房屋拆迁诉求作出的（2013）皖行终字第00070号终审判决，判决驳回上诉，维持原判，该判决已经生效。其以提起政府信息公开之诉为名行房屋拆迁诉求之实的行为，实质上系因同一事实理由向法院提起相同之诉的行为。一审法院认为，获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利。为了保障公民知情权的实现，行政机关应当主动公开政府信息，以提高政府工作的透明度。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十三条进一步明确，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。为了监督行政机关依法行政，切实保障公民依法获取政府信息，公民认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。但需要指出的是：任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民在行使权利时，应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。《条例》第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。李红等兄妹5人提出的众多政府信息公开申请具有以下几个明显特征：一是一天内多次向行政机关提出多件政府信息公开申请。2014年4月9日当天向宣城市人民政府提出了11件申请、2014年4月9日当天向宣城市国土资源局提出了13件申请、2014年4月30日当天向宣城市住房和城乡建设委员会提出了10件申请、2014年8月11日当天向宣城市规划局提出了3件申请。二是向不同机关提出相同或类似申请，内容多有重复。如多次向宣城市市政府、区政府、国土局、规划局、住建委分别申请双塔路建设项目信息17次；向宣城市市政府、规划局、国土局、住建委分别申请陶然新村建设项目信息16次；向宣城市市政府、规划局、住建委、国土局分别申请宣城市北门危旧房及老城区改造项目信息13次。三是申请公开的内容包罗万象。诸如作出政府信息答复的经办人员、批准负责人姓名及职务；参与房屋强制拆迁的所有人员姓名及职务；宣城市市市长因公出国（境）的国家名称及次数；宣城市住建委主任的个人财产；宣城市人民检察院依职权调取申请人所需公开材料的理由等信息，且有诸多咨询性质的提问，李红等兄妹5人对部分信息也明知不属于《条例》规定的政府信息范畴。四是部分申请目的明显不符合《条例》的规定。李红等兄妹5人申请政府信息和提起诉讼的目的是为了向政府及其相关部门施加压力，以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视。上述特征表明，李红等兄妹5人多次、反复地向政府及其相关部门申请获取所谓政府信息，导致行政机关不得不将有限的人财物力用于处理此类事务，社会公共资源受到挤占，行政服务功能受到严重影响。其真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是通过申请大量信息公开及刻意“制造”诉讼的方式给相关部门施压，提升相关部门对个人问题的关注度，达到满足申请人私益的目的，以此实现拆迁补偿安置利益的最大化。对于拆迁利益和政府信息之间没有法律上关联性的问题，行政机关已经反复进行了释明和引导，但李红等兄妹5人这种背离《条例》立法目的，执意不断提出申请的做法，显然已经构成了对获取政府信息权利的滥用。保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。李红等兄妹5人所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。首先，李红等兄妹5人的起诉明显缺乏诉的利益。诉的利益是李红等兄妹5人存在司法救济的客观需要，没有诉讼利益或仅仅是为了借助诉讼攻击对方当事人的行为不应受到保护。本案李红的起诉源于政府信息公开申请，而申请政府信息公开的根源在于其父房屋被强拆，该房屋强拆诉请已依法通过诉讼途径由法院审理作出了生效判决，其获取政府公开信息并非支持其拆迁补偿诉求的必要的先决条件，李红等兄妹5人申请信息公开及提起相关诉讼的行为与其父房屋拆迁补偿诉求并不具有法律上的牵连关系，其通过信息公开诉讼来解决房屋迁拆补偿的目的不符合信息公开诉讼的诉的利益，故李红等兄妹5人起诉政府信息公开类案件在客观上并不具有值得保护的合法的、现实的利益。其次，李红等兄妹5人的起诉不具有正当性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”显然，行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的制度，李红等兄妹5人不断将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段，此种起诉已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼本旨。再次，李红等兄妹5人起诉违背诚实信用原则。诚实信用原则要求当事人实施诉讼行为、行使诉讼权利必须遵守伦理道德，诚实守诺，并在不损害对方合法利益和公共利益的前提下维护自身利益。骚扰、泄愤、盲目、重复、琐碎性质的起诉显然不符合诚实信用原则的要求。李红等兄妹5人本已滥用了政府信息公开申请权，所提起的几十起诉讼要么起诉理由高度雷同，要么是在已经获取、知悉所申请政府信息途径的情形下仍坚持提起诉讼，这种对诉讼权利的任意行使有违诚实信用原则。李红等兄妹5人明知其申请和诉讼不会得到支持，仍然一再申请政府信息公开，不论政府及相关部门如何答复，均执意提起行政复议和行政诉讼。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的行政和司法需求。李红等兄妹5人的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，《条例》的立法宗旨也在此种申请－答复－复议－诉讼的程序中被异化。李红等兄妹5人所为已经背离了权利正当行使的本旨，超越了权利不得损害他人的界限。纵观本案及相关联的一系列案件，无论是李红等兄妹5人所提出的政府信息公开申请还是向本院所提起的诉讼均构成明显的权利滥用。在现行法律规范尚未对滥用获取政府信息权、滥用诉权行为进行明确规制的情形下，本院根据审判权的应有之义，结合立法精神，决定对李红的起诉不作实体审理。为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障李红等兄妹5人依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于李红等兄妹5人今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，李红等兄妹5人须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十七条，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条之规定，裁定驳回李红的起诉。李红上诉称，1、一审法院没有对两被上诉人作出的行政行为进行监督，却对上诉人依法监督两被上诉人依法行政进行指责，违背了《行政诉讼法》第一条的宗旨。2、一审法院滥用职权调查与本案无关联性的事情，上诉人申请其他的政府信息、及上诉人的兄妹申请政府信息公开，寻求法律救济与本案毫不相干。3、上诉人没有滥用获取政府信息权，一审裁定没有事实和法律依据。根据《条例》第三十三条的规定，上诉人提起诉讼具有法律依据，且符合《行政诉讼法》第四十一条的规定。请求二审法院：1、撤销一审裁定；2、撤销宣城市人民政府作出的2015第2号答《政府信息公开申请答复书》；3、判决安徽省人民政府作出的皖行复〔2015〕69号《行政复议决定书》违法；4、判决宣城市人民政府按照上诉人申请的信息公开事项进行信息公开。宣城市人民政府答辩称，被诉答复内容适当，适用法律依据正确，宣城市人民政府已依法履行了法定职责。上诉人申请行为属于滥用获取政府信息权、滥用诉权行为。一审裁定符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定，对涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。本案中，针对上诉人李红是否存在滥用获取政府信息权、滥用诉权的行为，一审法院依职权调取李红及其兄妹有关信息公开申请、行政复议和行政诉讼的材料，符合相关法律、司法解释的规定。因房屋被强制拆迁，从2013年5月至2015年4月，李红等兄妹5人先后提起至少239次政府信息公开申请，2014年4月9日当天就向宣城市人民政府、宣城市国土资源局共提出了24件申请。其中，所提申请大多相同或类似，如17次申请双塔路建设项目信息、16次申请陶然新村建设项目信息。申请公开的内容繁多，如作出政府信息答复的经办人员、批准负责人姓名及职务等信息，且很多系以信息公开的名义进行咨询询问。李红等兄妹5人持续申请公开众多政府信息，借此表达自己不满情绪，通过重复、大量提起信息公开的方式向政府和有关部门施压，以实现拆迁补偿安置利益最大化。李红等兄妹5人的这种行为已明显偏离了公民依法、正当行使知情权和监督权的正常轨道，悖离了政府信息公开制度的初衷与立法目的，故一审法院认定李红等兄妹5人滥用获取政府信息权并无不当。提起诉讼是法律赋予公民的权利。但是，公民在行使权利的时候，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。李红的起诉源于政府信息公开，就个案来说，公民认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。但是，纵观李红等兄妹5人提起的一系列诉讼，其不管政府及相关部门如何答复，均申请行政复议，在未获复议机关支持的情况下，再就原政府信息公开行为或复议决定行为，向人民法院提起行政诉讼，并反复多次提起相同或类似的诉讼请求。李红等兄妹5人的这种行为已经使有限的公共资源在维护个人利益与公共利益方面有所失衡，这种损害他人或公共利益而对自己利益无益的情形，超越了权利行使的界限。另，李红等兄妹5人实施这些行为的根源在于房屋拆迁补偿诉求未得到满足，而对房屋拆迁争议，本院已作出生效裁判。李红等兄妹5人若对此不服，可依法申请再审或向检察机关申诉。其以诉讼为手段向政府及相关部门施压，从而达到拆迁补偿安置利益的最大化目的，不具有正当性。故一审法院认定李红等兄妹5人滥用诉权说理充分，并无不当。综上，李红的上诉理由不能成立，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王新林代理审判员  宋 鑫代理审判员  张高英二〇一六年三月七日书 记 员  刘 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……