安徽省合肥市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖01行终603号
上诉人巢湖市景瑞夜市餐饮管理有限公司（以下简称“景瑞公司”），住所地巢湖市城市之光东南角原半汤路段，统一社会信用代码：913401813940277315（1-1）。
法定代表人李梅，该公司总经理。
委托代理人石飞龙，安徽元贞律师事务所律师。
委托代理人宁顺利，安徽元贞律师事务所律师。
被上诉人巢湖市规划局，住所地巢湖市卧牛路5号，统一社会信用代码：12340181781069210Y。
法定代表人丁敏生，该局局长。
委托代理人王波，安徽权祯律师事务所律师。
委托代理人郑基云，该局监察大队长。
上诉人景瑞公司因巢湖市规划局所作的巢限拆字（凤凰山2017）第（026）号限期拆除通知书（以下简称“026号限拆通知书”）违法一案，不服安徽省巢湖市人民法院（2017）皖0181行初161号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院查明并确认以下事实：2013年8月3日，巢湖规划委员会召开第十五次会议，听取了巢湖规划局关于美食广场项目选址汇报，明确美食广场可分期建设。8月20日，巢湖城市管理局作出“关于在市区建设规范美食夜市申请的审核意见”，原则上同意景瑞公司在向阳路与团结路交叉口原红房子院内及原半汤路与长江路交叉口城市之光东南角地块设立规范美食夜市的申请，并要求景瑞公司“美食夜市建设占用场地的使用性质由市规划部门把关，美食夜市建设整体布局规划应取得市规划部门批准”。9月2日，巢湖规划局作出“关于在市区建设规范美食夜市方案申请的审核意见”，原则上同意景瑞公司在红房子和城市之光东南角地块的选址。同日，巢湖规划局作出巢湖（城市之光）美食夜市方案审定。2014年12月16日，巢湖规划局作出“关于城市之光夜市美食广场申请在原规划范围内进行部分隔断的回复”，为保障景瑞公司冬季经营，原则上同意景瑞公司在原规划夜市屋顶北部进行临时性封闭（可活动）。
2017年3月，行政执法人员在例行巡查时发现景瑞公司城市之光夜市广场存在违法建设，3月2日巢湖规划局予以立案调查。3月3日，巢湖规划局作出005号限拆通知书。3月9日，巢湖规划局撤销了005号限拆通知书。3月10日，巢湖规划局的执法人员进行现场勘查和实地调查。当日，巢湖规划局作出事先告知书，告知景瑞公司，其于2014年巢湖城市之光小区南侧（原半汤路段）建设2171平方米美食广场的行为，经核查，未办理规划许可证件，认定为违法建筑。该行为违反了《城乡规划法》第44条的规定。依据《城乡规划法》第66条和住建部《关于规范城乡行政处罚裁量权的指导意见》的相关规定，拟对其作出限期拆除违法建设的处罚决定。并告知景瑞公司陈述、申辩权及期限。3月13日，景瑞公司向巢湖规划局递交“关于不同意拆除美食广场的几点申辩意见”。3月15日，巢湖规划局作出听证告知书，告知景瑞公司听证权及期限。3月17日，景瑞公司向巢湖规划局递交听证申请书。3月27日，巢湖规划局作出听证通知书，通知景瑞公司定于4月5日下午在该局三楼会议室召开听证会，并于当日张贴听证公告。3月31日，巢湖规划局作出026号限拆通知书。4月5日下午，巢湖规划局举行听证会。4月6日，巢湖规划局向景瑞公司发出书面催告。4月10日，巢湖规划局作出强拆决定书。5月3日，景瑞公司申请巢湖市政府行政复议。5月16日，巢湖市规划局根据巢湖市政府编制的《巢湖规划局行政权力责任清单》，组织巢湖凤凰山街道办事处强制拆除了案涉美食广场商铺。6月19日，巢湖市政府作出复议决定，维持了巢湖规划局作出的强拆决定。
一审法院认为：一、关于限拆通知书是否是行政处罚的问题。国务院法制办在134号答复中，答复四川省政府法制办公室：“你办《关于‘责令限期拆除’是否是行政处罚行为的请示》（川府法[2000]68号）收悉。经研究，现函复如下：根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，《城市规划法》第四十条规定的‘责令限期拆除’，不应当理解为行政处罚行为”。依据该答复意见，景瑞公司认为巢湖规划局所作026号限拆通知书系行政处罚的主张不成立，依法不予支持。
二、关于巢湖规划局所作026号限拆通知书程序是否违法的问题。
1.《城乡规划法》第十一条第二款规定“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域的城乡规划管理工作”，案涉美食广场位于巢湖，巢湖规划局是巢湖城乡规划行政主管部门，其对美食广场是否符合城乡规划享有行政管理权，故其行政主体资格适格。
2.《城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，巢湖规划局发现景瑞公司的违法建筑后，即立案调查，并作出005号限拆通知书，因程序违法，自行撤销。此后，在进行现场勘察、实地调查的基础上，重新作出事先告知书，并听取了景瑞公司的陈述、申辩；之后，再作出026号限拆通知书；程序上并未违反法律规定。至于听证问题，如前所述，限拆通知书非行政处罚，听证非法定程序。故对景瑞公司表示听证程序违法的主张，不予审查。
综上，景瑞公司现认为巢湖规划局所作限拆通知书程序违法的主张，无事实和法律依据，不予采信。
三、本案争议焦点是巢湖规划局所作的026号限拆通知书是不是独立、完整的行政行为，是否对景瑞公司的权利义务产生实际影响，其判断标准应结合案件事实和通知书的具体内容综合把握。026号限拆通知书载明“……责令你单位在收到本通知书之日起三日内自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除……”，其实质是给予行政相对人即景瑞公司自行改正的机会，以期达到行政行为有效与经济之目的。如当事人逾期不改正，则依法继续采取相应行政措施进行处理。故巢湖规划局所用026号限拆通知书系前置程序性行为，不是独立、完整的行政行为，对景瑞公司的权利义务并未产生实际影响。
据此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项之规定，裁定驳回巢湖景瑞夜市餐饮管理有限公司的起诉。
上诉人上诉称：一、责令限期拆除属于行政处罚，一审适用法律不当；二、责令限期拆除属于可诉行政行为，侵犯了上诉人的财产权的合法权益；三、限期拆除通知的作出违反法定程序，属于程序违法。一审裁定错误，依法应当撤销，请求二审法院撤销一审裁定并发回重审。
被上诉人答辩称：一审法院适用法律正确，裁定符合法律规定应予以维持，上诉人上诉理由不成立。1.责令限期拆除是否属于行政处罚，国务院答复明确，城乡规划法没有规定责令限期拆除为行政处罚，当事人自己也否定了其为行政处罚，没有任何法律依据。2.在一审中明确了限期拆除为行政命令，是给予其改正机会，没有侵犯其实体权利，只有当其没有拆除时，才会采取强制措施。3.限期拆除是按照城乡规划法及行政强制法作出的，程序合法。听证是在作出决定前，给予当事人申辩的程序，上诉人是基于听证之后才做出强拆决定，符合法律规定。
一审证据均已随案移送本院。本院认为，一审裁定对证据的认定符合法律规定，本院予以确认。经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。
本院认为，巢湖规划局所作的026号限拆通知书系前置程序性行为，是其做出行政强制前的告知行为，不是独立、完整的行政行为，对景瑞公司的权利义务并未产生实际影响。景瑞公司对强拆及赔偿也另案提起诉讼。一审裁定结果正确，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 施光远
代理审判员 张 俊
代理审判员 都 宏
二〇一八年二月二十三日
书 记 员 杨 丽
附：本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。