山西省晋城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋05行终55号
上诉人（原审原告）杨某某，男，山西省阳城县人。
委托代理人杨XX，系上诉人杨某某之女。
上诉人（原审被告）晋城市卫生和计划生育委员会，所在地址晋城市城区凤台西街2179号。
法定代表人樊林奎，该单位主任。
委托代理人尚晋峰，该委员会工作人员。
委托代理人郎云强，山西权康律师事务所律师。
原审第三人山西晋城无烟煤矿业集团有限责任公司总医院，又名晋城大医院，所在地址晋城市城区北石店村。
主要负责人李树峰，职务院长。
委托代理人闫欣、王东妮，山西权康律师事务所律师。
上诉人杨某某、上诉人晋城市卫生和计划生育委员会（以下简称晋城市卫计委）卫生行政处理一案，不服晋城市城区人民法院（2016）晋0502行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨某某及其委托的代理人杨向平，上诉人晋城市卫计委委托的代理人尚晋峰、郎云强，原审第三人山西晋城无烟煤矿业集团有限责任公司总医院（以下简称晋煤总医院）委托的代理人闫欣、王东妮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经原审查明，原告杨某某在第三人晋煤总医院处进行了两次手术。原告认为第三人存在医疗违法行为，于2016年5月20日向被告晋城市卫计委邮寄了一份“医疗违法投诉书”（原告称该邮件中附有相关证据材料，被告称未收到任何证据材料），被告收到该投诉以后，批示由被告的内设机构“医政医管科”核实协调处理，并在来文阅办卡片中备注有“请晋城大医院调查核实，一周内书报医政科”。被告随后对第三人晋煤总医院进行了调查核实，晋煤总医院向被告晋城市卫计委作出了书面的情况说明。后被告对原告作出“患者杨某某投诉晋城大医院医疗违法调查情况”的回复。该《回复》对原告投诉的内容进行了解释回应，首页上盖有“晋城市卫生和计划生育委员会医政医管科”公章。原告杨某某对该《回复》不服，诉至本院。另查明，2016年9月23日、2016年10月11日、2016年11月10日、2016年12月6日原告又分四次向被告下属的执法部门“卫生监督所”将上述“医疗违法投诉书”中的问题进行了投诉举报。“晋城市卫生局卫生监督所”均制作有“投诉举报登记处理单”。2016年12月13日，晋城市卫生局卫生监督所向原告作出了书面回复。还查明，2014年12月30日，晋城市人民政府下发文件，设立晋城市卫生和计划生育委员会。将原晋城市卫生局、原晋城市人口和计划生育委员会的全部职责，划入晋城市卫计委，“医政医管科”系其内设机构。“晋城市卫生局卫生监督所”即是晋城市卫计委下属的行使卫生监督执法职能的单位。
原审法院认为，《医疗机构监督管理行政处罚程序》第十二条规定，卫生行政部门受理下列来源的案件：……（三）举报有据的。第十三条规定经初步调查，认为应予立案的，填写立案申请书报批。《卫生行政处罚程序》第十四条、第十五条也作出了类似的规定，即卫生行政机关对“社会举报的”案件应当及时受理并做好记录，以及对符合相关条件的，应当在七日内立案。本案中，原告向被告晋城市卫计委进行了书面的投诉举报，被告晋城市卫计委作为卫生行政部门，在接到原告的投诉举报后，应按规定受理、进行初步调查并核查是否符合立案条件，以及据此制作相应的书面材料以记录行政行为的过程。被告提供的证据虽能反映其向第三人有进行调查核实，但其未按照规定的程序步骤进行。同时，被告以其内设机构不具备相关职能进行答辩，其答辩意见忽视了原告是向被告进行投诉举报的事实，故不予采纳。《卫生行政处罚程序》第十八条规定，卫生执法人员应分别询问当事人或证人，并当场制作询问笔录。被告晋城市卫计委在向第三人晋煤总医院进行调查时，应当制作询问笔录以记录调查过程。而被告仅依据第三人单方面提交的书面情况说明即在对投诉人杨某某的回复中确认相关事实，作出行政行为的证据不够充分，没有获取的其他证据加以佐证。被告晋城市卫计委辩称，原告应向卫生监督执法单位“卫生监督所”进行投诉。本案中，被告晋城市卫计委作为“卫生监督所”的主管单位，如果认为属于卫生监督执法部门的受理范围，应当将原告的投诉举报线索转交由其办理。或者在向投诉人作出的书面回复中告知其投诉途径，亦或以笔录形式告知。且原告向被告晋城市卫计委投诉，被告对原告以“医政医管科”的名义作出调查情况的回复不妥。综上，被告晋城市卫计委所作行政行为证据不足，程序违法，应予撤销。但鉴于原告在事后已向卫生监督执法部门即卫生监督所就相同内容进行了多次投诉，卫生监督所进行调查之后对原告也作出了书面答复。因此，本案中，判令被告针对原告杨某某之前的投诉重新进行处理已无实际意义。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条之规定，判决如下：被告晋城市卫生和计划生育委员会对原告杨某某的“医疗违法投诉书”所进行的行政处理行政行为违法。案件受理费50元，由被告晋城市卫生和计划生育委员会负担。
杨某某上诉称：一、杨某某没有再次全面投诉，一审判决没有事实依据。杨某某第一次投诉共计八项内容，再次投诉仅仅对其中的第四项进行。晋城市卫计委没有对杨某某第一次投诉内容进行实质处理，不对该回复的合法性进行审查，违反《行政诉讼法》第六条规定。一审法院认定杨某某再次全面投诉，没有事实依据。二、一审判决适用法律错误。一审法院应根据晋城市卫计委违法事实，判决其对投诉事项重新做出调查处理，一审法院依照《行政诉讼法》第七十四条的规定，判决违法，系适用法律错误。三、一审判决遗漏上诉人诉讼请求。晋城市卫计委依法履行职责是法定义务，被诉具体行为违法，通常的理解是应当撤销。杨某某原审的诉讼请求是撤销回复，责令重新作出行政行为，合法有据，一审判决仅判决违法，属遗漏诉讼请求。四、一审判决程序违法。晋城市卫计委负责人依法应当出庭应诉，一审中其没有出庭，违反法律规定，杨某某提出异议，请求法院依法责令被告退出法庭或休庭，一审法院不予支持，一审法院开庭违反法定庭审程序。综上，一审判决确认晋城市卫计委行政行为违法，未责令其重新履行法定职责，事实上减免了其违法成本，杨某某的投诉没有得到依法处理，减损了杨某某的合法权益，请求二审法院撤销原判，依法改判。
晋城市卫计委口头答辩称，1、杨某某的上诉请求不明确，上诉人杨某某上诉请求是撤销原判在查明事实的基础上改判，并没有请求改判的具体内容，上诉请求不明确。2、杨某某认为一审遗漏了其诉讼请求无事实和法律依据，在一审中杨某某提出变更诉讼请求的申请书，明确了诉讼请求有两项一是撤销回复二是责令被告重新作出具体行政行为，杨某某的两项诉讼请求一审法院一一作出回应。3、杨某某认为一审法院适用法律错误依法无据。行政诉讼法第74条明确规定，行政行为没有损害国家、社会的重大利益，对行政相对人的权利影响轻微，不需要撤销的可以不撤销，一审法院依据该法律规定没有撤销卫生行政部门的行政行为是符合法律规定的。4、杨某某认为一审法院程序违法没有事实依据。行政单位、行政负责人出庭虽有规定，但有另外的规定，确实无法出庭的经向法院说明理由可以由相关工作人员出庭，在一审庭审中晋城市卫计委依法向人民法院作出了解释并提交了书面情况说明，所以说一审法院审理程序是正确的，不存在违法。5、从一审查明的事实可以确定，杨某某实际上就其投诉的内容大多数都已经向晋城市卫计委的下属单位进行了投诉，由卫生监督所依法多次进行了查处，并给予上诉人杨某某书面回复，杨某某之所以在卫生监督所的投诉不完整应当视为其对自己权益的放弃或变更，所以说据此来认为一审法院对他的投诉内容没有完全回应这是其自己本身认识的错误。综上，我方认为杨某某的上诉请求既无事实和法律依据，又不明确具体，请求人民法院依法驳回杨某某的上诉请求。
晋城市卫生和计划生育委员会上诉称：一、一审法院认定晋城市卫计委未按照规定的程序步骤处理被上诉人的“投诉”错误。晋城市卫计委所属的医政医管科作为负责处理医患纠纷的内设科室，具有医患纠纷行政调解职能。杨某某因与第三人发生医患纠纷，多次到我单位反映情况，均由医政医管科负责接待。后由于第三人不同意调解，杨某某索赔目的无法实现，继而向上诉人投诉第三人有医疗行政违法行为。鉴于杨某某之前的行为，且其投诉未提供初步证据证明第三人确有医疗行政违法行为及后果，其投诉有很大主观臆断及信访成份。故我单位责成之前已介入该事的医政医管科进一步核实相关情况，并无不当。医政医管科收到相关材料及领导批示后，及时向第三人调查核实相关情况，并据此向杨某某答复，并无不当。二、一审法院判决适用法律错误。双方当事人争议的焦点是晋城市卫计委对“投诉”的处理行为，而非“医疗卫生行政处罚行为”。杨某某主张以《医疗机构监督管理行政处罚程序》、《卫生行政处罚程序》等行政处罚程序法律相关规定认定晋城市卫计委“行政处理行为”程序违法，明显错误。例如《卫生行政处罚程序》第十八条规定的是医疗行政违法行为立案后的“行政调查程序”，是指“立案后”的调查收集证据程序，其目的是为行政处罚收集相关证据材料。而本案所涉行政行为是在卫生行政案件“立案前”的初步审核程序，其目的是为确定是否立案做准备，只是医疗行政违法案件立案前的一些前置工作。显然不应适用《卫生行政处罚程序》第十八条之规定。并且，《卫生行政处罚程序》颁布后，《医疗机构监督管理行政处罚程序》已被废止，一审法院以后者作为裁判依据，明显错误。三、一审法院裁判理由与裁判结果相矛盾。晋城市卫计委在本案所涉行政处理过程中，不存在任何程序违法事实。一审法院裁判理由说理部分并没有认定和指出上诉人有何程序违法行为和事实，仅指出我单位“以医政医管科名义作出调查情况的回复不妥”，而在裁判结果中却认定上诉人“程序违法”，明显相互矛盾。综上，晋城市卫计委认为，一审法院认定事实、适用法律错误，请求撤销原判，改判驳回上诉人的诉讼请求。
杨某某口头答辩称，一、晋城市卫计委医政科不具有法人主体，只具有医疗纠纷、行政调解职能，我邮寄的投诉书是被上诉人的卫计委并非医政科，卫生行政处罚程序第59条、医疗机构监督管理条例中有明确的规定，调查由指定的卫生监督员进行调查，所以说这个回复首先主体是不合格的。二、晋城市卫计委医政医管科作出的回复证据不足。我对医院的违法行为进行了投诉，并提供了相应的证据，我的邮寄票据上面因为篇幅的限制只写了部分的证据。三、关于对方指称我上诉请求不明确的问题，我在投诉的时候明确说明是医院的违法行为，晋城市卫计委对医院的违法就有履行责任的义务，并没有就医疗纠纷提起调解，我的请求非常明确。四、关于程序违法问题，行政机关的正职和副职出庭是法律规定，只有晋城市卫计委有充分的证据证明其不能出庭作证，且向法庭提供证据证明其不能出庭的原因，才可以委托相应的工作人员参加诉讼，所以说这个程序是违法的。
第三人晋煤总医院对二上诉人上诉答辩称，一、杨某某的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。我院对杨某某手术植入的全部器械均有一次性器械的唯一标识（条码或编号），杨某某称在我院进行手术治疗时手术植入的材料存在重复使用的问题，进而造成感染没有事实依据，系其个人猜测，晋城市卫计委对其个人猜测没有必要进行实质性处理。二、晋城市卫计委对杨某某的投诉的调查及回复程序均合法有效。晋城市卫计委接到杨某某投诉后，多次到我院进行调查，并且要求我院就投诉事项进行书面说明，根据调查事实对其进行回复，整个过程符合规定的程序步骤，答复也没有不妥。综上，我院在对杨某某的治疗中不存在任何违法行为，对于杨某某的投诉，晋城市卫计委无需进行重新调查并作出行政处罚。请求驳回杨某某的上诉，支持晋城市卫计委的上诉，维护第三人的合法权益。
二审中上诉人晋城市卫计委及第三人晋煤总医院没有提交新的证据。上诉人杨某某提交了新的材料，因其未说明一审未提交的正当理由，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院对其材料不作为证据使用。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案属患者向卫生行政主管部门就医院的医疗、管理行为进行投诉，医疗卫生行政部门对投诉进行处理，对该处理的合法性进行评价的案件。根据《卫生行政处罚程序》（卫生部令第53号）第三章“受理与立案”第十四条规定“卫生行政机关对下列案件应当及时受理并做好记录：（三）社会举报的；”杨某某向晋城市卫计委进行投诉后，晋城市卫计委进行登记后责成医政医管科进行核实协调处理。根据《晋城市人民政府办公厅关于印发晋城市卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（晋市政办〔2014〕100号文件）关于医政医管科的分工：“贯彻实施医疗机构、医疗技术应用、医疗质量、医疗安全、医疗服务、采供血机构管理等有关政策规范、标准，……”可以证明医政医管科具有相应的职责分工，晋城市卫计委着其进行核实，并无不当。《卫生行政处罚程序》第十五条：“卫生行政机关受理的案件符合下列条件的，应当在七日内立案：（一）有明确的违法行为人或者危害后果；（二）有来源可靠的事实依据；（三）属于卫生行政处罚的范围；（四）属于本机关管辖。”根据该条规定，卫生行政处罚案件的受理和立案是两个不同的阶段，受理的案件符合该条的规定才能予以立案。而对立案条件的核实，需要遵循什么样的程序，法律并无明确的规定，晋城市卫计委向晋煤总医院核实相关情况，晋煤总医院就投诉内容进行书面说明，并不违反相关法律规定。杨某某的投诉内容，包括怀疑医疗器械假冒、医方提供虚假文书、拒绝提供涉及患者切身利益的相关信息、拒绝提供全部客观病历、恶意胁迫患者、查明手术当天具体活动情况六项内容，晋煤总医院均进行了解释，现有证据不能证明这些事实成立。杨某某投诉的“一次性植入材料重复使用，造成患者感染”属于医疗事故，对此国家有专门的医疗事故技术鉴定制度，对医疗事故的技术鉴定需要专家依照特别程序专业进行，晋城市卫计委作为行政机关，既不具有相关职责，也不具有相应能力。基于杨某某投诉的前述七项内容均不成立，其投诉的第八项内容“医方纪委，职控科不作为、乱作为，违法作为”也缺乏事实依据。基于杨某某投诉并不符合上述医疗行政处罚的立案条件，晋城市卫计委并未进行立案，对于不符合立案条件的投诉举报线索如何进行回复，法律并无明确规定，晋城市卫计委将调查情况书面回复杨某某，并在回复告知其可以通过申请医疗鉴定或法律途径维权，并无不当；回复上加盖其负责核实调查的医政医管科的印章，虽然不够规范，但并没有违反相关法律的规定。原判决“被告提供的证据虽能反映其向第三人有进行调查核实，但其未按照规定的程序步骤进行。”缺乏相关依据，其后又引用《卫生行政处罚程序》第十八条的规定，认定晋城市卫计委调查程序违法，此条规定的是行政处罚案件立案后的调查程序，而本案只是处于立案条件的核实阶段，因此系适用法律错误。一审及二审程序中，晋城市卫计委负责人未出庭，但依法委托相关工作人员出庭，并进行了相应解释，杨某某认为行政机关负责人必须出庭，否则应提交确实证据证明不能出庭的主张，于法无据，本院不予支持。
综上，晋城市卫计委对杨某某投诉的处理不存在违法之处，杨某某的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原判决程序合法，认定事实清楚，但适用法律法规错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销山西省晋城市城区人民法院（2016）晋0502行初36号行政判决。
二、驳回杨某某的诉讼请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元均由杨某某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李先翠
审 判 员 郑金坤
审 判 员 赵仁义
二〇一七年十二月十八日
法官助理 张文莉
书 记 员 石丹丹