浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终17号
上诉人（原审第三人）楠溪江农业集团有限公司，住所地浙江省永嘉县上塘镇立新村。
诉讼代表人周光，管理人。
委托代理人邹永迪，浙江光正大律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）永嘉县枫林镇枫一村民委员会，住所地浙江省永嘉县枫林镇枫一村。
法定代表人徐建友，主任。
被上诉人（原审原告）永嘉县枫林镇枫二村民委员会，住所地浙江省永嘉县枫林镇枫二村。
法定代表人徐旭程，主任。
原审被告永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县南城街道繁华路1号。
法定代表人姜景峰，县长。
委托代理人王亿青，永嘉县林业局工作人员。
委托代理人戴秀成，浙江双塔律师事务所律师。
上诉人楠溪江农业集团有限公司因永嘉县枫林镇枫一村民委员会、永嘉县枫林镇枫一村民委员会诉永嘉县人民政府林业行政登记一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2015）温永行初字第78号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2006年7月26日，永嘉县人民政府依浙江楠溪江食品发展有限公司（楠溪江农业集团有限公司的前身）的申请，将永林证字（2005）第贰号林权证的林地使用权人由徐林变更为浙江楠溪江食品发展有限公司，该林权证载明：山场坐落在永嘉县枫林镇吊桥山、马道东佛陀山，面积600亩，东至陈垟村山为界，南至降峰，西至陈垟村山为界，北至坑。
原判认定：二原告系永嘉县枫林镇吊桥山、马道东佛陀山林地的所有权人。2005年8月16日，永嘉县枫林药材种植有限公司将上述林地向被告申请林权初始登记，2005年8月17日，永嘉县林业局进行了公告。2005年9月18日，被告向蔡怀怀（永嘉县枫林药材种植有限公司法定代表人）颁发永林证字（2005）第贰号林权证，林权证载明：林地共600亩，四至为东至陈垟村山为界、南至降峰、西至陈垟村山为界、北至坑，林地使用期为25年。2005年9月21日，被告根据徐林和蔡怀怀签订的转让协议，将该林地的使用权权利人变更为徐林。2006年7月18日，第三人的前身浙江楠溪江食品发展有限公司通过股东会决议，同意将公司法定代表人徐林名下的林地入股公司资产。2006年7月26日，被告根据徐林和浙江楠溪江食品发展有限公司的申请，将该林地的使用权权利人变更为浙江楠溪江食品发展有限公司。2008年9月18日，浙江楠溪江食品发展有限公司更名为楠溪江农业集团有限公司。2013年4月10日，永嘉县人民法院受理楠溪江农业集团有限公司债权人的申请，裁定该公司破产清算。2014年12月9日，楠溪江农业集团有限公司管理人发函给二原告，商讨如何处置楠溪江农业集团有限公司名下的涉案林地。2014年12月18日，二原告回函楠溪江农业集团有限公司管理人，声明由于林地使用权人长期拖欠租金，二原告将收回涉案山场。
原判认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条的规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其它方式流转的，应当报发包方备案。”该法所称农村土地，包括农民集体所有的林地。2006年7月26日，涉案林地的原使用权人徐林未经发包方即二原告的同意，仅凭公司的决议和其本人的申请向被告申请办理变更登记，违反了上述法律的规定。被告准予涉案林地变更登记的具体行政行为，主要证据不足，应予撤销。另根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10日个工作日，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为30日。”这里的登记申请包括初始、变更和注销登记。被告在应诉时未提供变更登记的公告证据，被告委托代理人在庭审中也承认未履行公告程序，故认定被告在准予原林地使用权人徐林将涉案林地变更至第三人名下时，未进行公告，程序违法。被告和第三人在庭审中均主张原告的起诉超出起诉期限，经查，二原告在2014年12月18日给楠溪江农业集团有限公司管理人的回函中，陈述到2005年6月原林地使用权人将涉案林地转让给第三人的事实，但并不代表二原告于2005年6月即知道涉案林地变更登记于第三人名下。根据最高院的司法解释，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其它组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其它组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。因此，二原告的起诉没有超出法定的最长起诉期限，被告和第三人的主张，理由不足，不予采纳。据此判决：撤销被告永嘉县人民政府于2006年7月26日将永证字（2005）第贰号林权证中载明的林地使用权权利人变更登记于第三人楠溪江农业集团有限公司名下的具体行政行为。
上诉人楠溪江农业集团有限公司诉称：本案属于行政复议前置案件，但两被上诉人从未就本案纠纷申请过行政复议，人民法院应当依法不予受理。两被上诉人的告知函表明其于2005年6月即已知晓林地使用权转让事宜，一审法院未认定该事实错误。徐林与上诉人人格混同，从徐林变更登记至上诉人名下，对两被上诉人权利没有产生实际影响，因此即便没有依法公告属于违法，也应视为程序轻微违法，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定判决确认违法，但不撤销行政行为。请求改判驳回两被上诉人的诉讼请求。
被上诉人永嘉县枫林镇枫一村民委员会、永嘉县枫林镇枫一村民委员会共同辩称：一审判决正确，被诉行政行为违法。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告永嘉县人民政府述称：被诉行政行为事实清楚，适用法律正确。2006年7月18日，浙江楠溪江食品发展有限公司和原林地使用权权利人徐林向原审被告申请林地使用权人变更，提供了企业法人营业执照、股东会议决议等材料。原审被告经审查，认为其申请符合《林木和林地权属登记管理办法》第八条的规定，且徐林作为浙江楠溪江食品发展有限公司的法定代表人与该公司在人格上存在混同，故依法进行了变更。
本案的争议焦点为本案是否属于复议前置的情形、是否超过起诉期限以及被诉变更登记的合法性。双方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。二审中，各方当事人均没有提供新的证据。原判认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。
本院认为：一、关于本案是否属于复议前置的情形。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。这里的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。因此，本案不属于复议前置的情形，一审法院予以受理正确。二、关于起诉期限。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，两被上诉人于2014年12月18日出具给楠溪江农业集团有限公司管理人的告知函中，陈述到2005年6月原林地使用权人将涉案林地转让给楠溪江食品发展有限公司的事实，上诉人及原审被告据此主张两被上诉人于2005年6月即知道被诉行政登记行为，缺乏事实根据。三、关于被诉行政行为的合法性。《林木和林地权属登记管理办法》第八条规定：“林权权利人申请办理变更登记或者注销登记时，应当提交下列文件：（一）林权登记申请表；（二）林权证；（三）林权依法变更或者灭失的有关证明文件。”《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其它方式流转的，应当报发包方备案。”本案中，浙江楠溪江食品发展有限公司和徐林申请被诉变更登记时，并未提供所涉林权变更已经涉案林地发包方即两被上诉人同意的材料，原审被告作出被诉变更登记的主要证据不足。《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10日个工作日，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为30日。”原审被告作出被诉变更登记前未进行公告，程序违法。因此，被诉变更登记主要证据不足，程序违法，原审法院判决撤销该登记正确，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人楠溪江农业集团有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏子文
审 判 员 来 敏
代理审判员 郑 宇
二〇一六年四月五日
代书 记员 李 鑫
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。