广西壮族自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）桂行终589号上诉人（一审原告）莫桥英，女，1960年6月25日出生，汉族，住南宁市江南区。委托代理人秦振勤，广西民族律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南宁市江南区人民政府，住所地：南宁市江南区壮锦大道19号。法定代表人黄海韬，区长。委托代理人蒋骎，南宁市江南区。被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市青秀区嘉宾路l号。法定代表人周红波，市长。委托代理人卜振国，南宁市法制办公室工作人员。一审被告南宁市江南区城市管理综合行政执法局，住所地：南宁市江南区壮锦大道19号。法定代表人贺为民，局长。委托代理人黄宏杰，南宁市江南区。委托代理人蒋骎，南宁市江南区。上诉人莫桥英因诉南宁市江南区城市管理综合行政执法局（以下简称江南区城管综合执法局）、南宁市江南区人民政府（以下简称江南区政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）房屋拆除行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服南宁市中级人民法院(2015)南市行二初字第22号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人莫桥英及其委托代理人秦振勤，被上诉人江南区政府委托代理人蒋骎，被上诉人南宁市政府委托代理人卜振国，一审被告江南区城管综合执法局委托代理人黄宏杰、蒋骎，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。南宁市中级人民法院一审查明：本案所涉被拆除的南宁市江南区南建路××号房屋共三层，分为地下一层及地上两层。1990年3月24日，原南宁市郊区那洪乡村镇建设办公室向莫桥英核发了《准建证》（编号：№.032234），批准莫桥英在南宁××化工厂围墙外××队土地建设红砖结构贰层房屋，面积为34.51平方米。1998年11月11日，原南宁市土地管理局郊区分局那洪土地管理所向莫桥英核发了《建设（住宅）用地许可证》（编号№.0006135），批准用地面积为42.8平方米。2013年2月19日，江南区城管综合执法局作出《综合执法检查通知书》（编号2817）并张贴于本案所涉被拆除房屋外墙，通知莫桥英在收到该通知之日起三日内携带相关材料到江南区城管综合执法局处接受调查询问，听取处理意见。同年3月22日，江南区城管综合执法局向莫桥英送达了《限期拆除告知书》（江城管〔2013〕013号）并张贴于本案所涉被拆除房屋外墙，称因莫桥英建设涉案房屋的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，构成违法建设，根据该法第六十四条的规定，拟对上述建设行为作出限期拆除违法建（构）筑物的决定，告知莫桥英在收到上述告知书之日起三日内向江南区城管综合执法局提出陈述和申辩意见，逾期视为放弃陈述和申辩的权利。同年4月22日，江南区城管综合执法局向莫桥英送达了《限期拆除决定书》（江城管〔2013〕013号）并张贴于本案所涉被拆除房屋外墙及入户门，载明依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条的规定，作出如下处理决定：责令莫桥英自接到该决定书之日起三日内自行拆除涉案房屋。同年8月20日，江南区城管综合执法局作出《限期自行拆除搬离告知书》，称因所使用的建（构）筑物的建设未经规划部门批准，属于违法建设，规划监察部门已根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定按程序对该违法建设行为进行了制止，但该户在期限内拒不接受处理，现相关法律程序已走完，并已报请上级同意进入依法强制拆除程序，告知该户于同年8月22日上午7时前自行拆除并及时搬离，逾期不自行拆除搬离的，政府将组织强制拆除。同年8月22日，江南区城管综合执法局对本案所涉南建路××号房屋进行了强制拆除。莫桥英对该强制拆除行为不服，诉至法院，请求：一、确认南宁市政府、江南区政府与江南区城管综合执法局在南宁市友谊路—××大道立交桥工程项目中，因征地补偿安置协商不下、转而以“拆违”形式强制拆除莫桥英位于南建路××号房屋的行为违法；二、判令南宁市政府、江南区政府与江南区城管综合执法局归还莫桥英房屋占地范围内的42.8平方米土地使用权并同意莫桥英在原址上复建，同时支付莫桥英房屋复建的一切费用（含过渡期间的临时安置费用、搬迁费、装修费等），或者以南宁市快环以内临街的相同面积土地置换原土地并支付复建的一切费用；三、赔偿强拆房屋时造成莫桥英家具、物品等其他财产损失人民币约75000元；四、由南宁市政府、江南区政府与江南区城管综合执法局共同承担本案的诉讼费用。莫桥英在一审庭审期间补充第二项诉讼请求为：如不能原址复建，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的标准进行产权置换，一楼临街房屋置换为同样的临街房屋，其他楼层可以按照相似楼层置换。南宁市中级人民法院一审认为：本案审理标的系房屋拆除行政强制及行政赔偿。根据行政诉讼“谁行为、谁被告”原则，作出被诉强制拆除行为的行政机关即为本案的适格被告。综合全案证据审查，莫桥英主张江南区城管综合执法局是被诉强制拆除行为的主要实施者，江南区城管综合执法局亦确认其以涉案房屋系违法建设实施了强制拆除的事实，故江南区城管综合执法局当是本案的适格被告。莫桥英没有确凿证据证明南宁市政府、江南区政府参与江南区城管综合执法局实施的强制拆除行为，且亦无证据证明江南区城管综合执法局对本案所涉被南建路原28-4号房屋所实施的强制拆除行为是受到南宁市政府、江南区政府的责成或委托，故南宁市政府、江南区政府不是本案的适格被告。经依法释明，莫桥英仍不愿意变更被告。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项的规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（三）起诉人错列被告且拒绝变更的”，本案在已经受理的情况下，应当依法驳回莫桥英对南宁市政府及江南区政府的起诉。对于本案被诉强制拆除行为的实体审理结果及诉讼费负担情况，将在（2015）南市行二初字第22号行政判决书中作出处理。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回莫桥英对南宁市人民政府、南宁市江南区人民政府的起诉。上诉人莫桥英上诉称：上诉人把江南区政府列为一审被告，既有法律依据，也有证据证实江南区政府就是被诉强拆行为的组织者。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，有权作出强制拆除决定的，必须是县级以上人民政府，江南区城管综合执法局显然不具有作出强制拆除决定的行政职权。江南区房屋征收补偿和征地拆迁办公室于2014年11月27日作出的《关于莫桥英信访事项的答复》明确称：“因项目建设需要，你房屋于2013年8月由江南区政府组织力量予以拆除。”上述证据充分证实，莫桥英涉案房屋因建设立交桥而被征收，被诉强拆行为是由江南区政府组织该城区几个政府部门联合执法而实施。且该强拆行为并非江南区城管综合执法局单独能做到，故江南区政府是本案适格被告。既然一审法院认定涉案房屋部分合法，前述证据也证实因“友谊-白沙大道立交桥”项目用地而实际征收、使用了上诉人的房屋占地，因征地主体只能是南宁市政府，故南宁市政府也是本案适格被告。如果莫桥英只起诉江南区城管综合执法局，可能冒被驳回起诉的诉讼风险。请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人一审提出的诉讼请求。被上诉人江南区政府答辩称：根据《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第四条规定，江南区城管综合执法局是依法成立、独立编制、独立核算的机关法人，其独立集中行使行政处罚权力，也对外独立承担责任。根据55号批复，江南区城管综合执法局具有实施与违法建设行政处罚相关的行政强制职权。涉案房屋系江南区城管综合执法局依法行使违法建设处罚和处理职责强制拆除，江南区政府未参与其中，不是本案适格被告。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人南宁市政府答辩称：莫桥英主张房屋系被江南区城管综合执法局以违章建设为由处理的，南宁市政府没有实施针对涉案房屋违法建设处理的行政行为，不是本案适格被告。莫桥英混淆违法建设处理和征地拆迁行为，仅以“南宁市政府依法需要对征地中的违法行为负总责”为由将南宁市政府列为被告，缺乏具体的事实和理由，于法无据。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。一审被告江南区城管综合执法局述称：江南区城管综合执法局具有实施本案被诉行政行为的行政主体资格。根据桂政函〔2012〕55号《广西壮族自治区人民政府关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》（以下简称55号批复）规定：“同意你市对现行的城市管理综合行政执法范围进行调整，即：将城乡规划管理方面的法律、法规、规章规定的对城市规划区内未取得规划许可进行建设的行政处罚权和土地管理方面法律、法规、规章规定的对城市规划区内未依法取得用地审批手续非法占用土地的行政处罚权，一并纳入城市管理综合行政执法范围，由城市管理综合行政执法机关统一行使。……根据《中华人民共和国行政强制法》有关规定，法律、法规规定与上述行政处罚权有关的行政强制措施一并由城市管理综合行政执法机关统一实施。”本案被诉强拆行为于2013年8月22日作出，在自治区人民政府对南宁市政府作出上述批复的2012年3月30日之后。因此，江南区城管综合执法局不仅具有实施城乡规划管理的行政处罚权，与此有关的行政强制措施也属其法定职权，故其具有实施本案被诉行政行为的行政主体资格。江南区城管综合执法局对涉案房屋违法建设进行强制拆除，事实清楚，证据充分，程序合法，于法有据。涉案房屋属违法建设，亦即违法财产，不属于国家赔偿法规定赔偿的合法权益范围，莫桥英无权主张房屋赔偿。对其提出赔偿家具、物品和其他财产的诉求，拆除房屋当日已将屋内物品搬出，安置到富乐新城。综上，莫桥英的诉求于法无据，请求二审法院驳回其诉讼请求。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，根据莫桥英一审诉讼主张和理由，本案审理的行政行为是强制拆除涉案房屋的行政行为。莫桥英主张江南区城管综合执法局是被诉强制拆除行为的主要实施者，江南区城管综合执法局亦确认其以涉案房屋系违法建设为由对涉案房屋进行了强制拆除的事实，故江南区城管综合执法局是本案适格被告，各方均无异议，本院予以确认。关于江南区政府是否本案适格被告的问题。综合全案证据审查，没有证据证实江南区政府组织或者参与实施被诉强拆行为，亦没有证据证明江南区城管综合执法局实施被诉强拆行为是受江南区政府的授权或者责成，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，江南区政府不是本案适格被告。莫桥英上诉提出推定江南区政府责成江南区城管综合执法局实施被诉强拆行为的理由，无事实依据。至于江南区房屋征收补偿和征地拆迁办公室作出的《关于莫桥英信访事项的答复》问题，该答复仅是信访答复意见，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定的可以直接认定的事实，莫桥英以该信访答复主张江南区政府实施了本案被诉强拆行为，缺乏事实依据。关于南宁市政府是否本案适格被告的问题。综合全案证据审查，没有证据证明南宁市政府组织或参与实施被诉强拆行为，亦无证据证明江南区城管综合执法局实施被诉强拆行为是受到南宁市政府的授权或者责成，故南宁市政府不是本案适格被告。莫桥英主张涉案房屋在征地范围内，南宁市政府是实施征地行为的行政机关，应当对征地行为中的违法行为负总责，应是本案适格被告的上诉理由，没有事实依据和法律依据。综上所述，江南区政府、南宁市政府不是本案适格被告，经一审法院依法释明，莫桥英拒绝变更被告，故一审裁定驳回莫桥英对江南区政府、南宁市政府的起诉正确。本案上诉人莫桥英的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 宋玉杰审 判 员 张丽丽审 判 员 陈 惠二〇一七年十二月二十八日法官助理 杜翰洋书 记 员 许 青