江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吉中行终字第48号
上诉人（原审第三人）永丰县恩江镇水南背村委会第十四村小组。
代表人罗水兵，该村小组组长。
上诉人（原审第三人）永丰县恩江镇水南背村委会第十五村小组。
代表人程运华，该村小组组长。
上诉人（原审第三人）永丰县恩江镇水南背村委会第十六村小组。
代表人陈才根，该村小组组长。
上述三上诉人共同委托代理人邓武明，江西致成律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）永丰县恩江镇水南背村委会第十二村小组。
代表人程鑫尧，该村小组组长。
委托代理人陈英生，江西阳丰律师事务所律师。
原审被告永丰县人民政府，住所地永丰县恩江镇跃进路16号。
法定代表人钟义山，县长。
委托代理人帅小平，永丰县林业产权制度改革领导小组办公室副主任。
委托代理人杨家强，永丰县林业产权制度改革领导小组办公室干部。
上诉人永丰县恩江镇水南背村委会第十四村小组、永丰县恩江镇水南背村委会第十五村小组、永丰县恩江镇水南背村委会第十六村小组（上述三村小组以下简称第14、15、16村小组）因与被上诉人永丰县恩江镇水南背村委会第十二村小组（以下简称第12村小组）及原审被告永丰县人民政府（以下简称永丰县政府）林权行政登记一案，不服永丰县人民法院（2015）永行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，争议山场位于原油茶化工厂后面，面积5.7亩，地名叫“沙子堆”，主要植被是天然松树，现已砍伐殆尽。1982年林业三定时第12村小组获得了永丰县人民政府颁发的（永）权证字第NO：0020217号山林权证，该证第三栏所载“狮子岭”山场四至为：东至公路，南至南山田塅，西至狮子岭水库，北至畜牧场路，面积为150亩，山地类别为松山。1982年林业三定时第14、15、16村小组获得了（永）权证字第NO：0020214号山林权证，该证第一栏所载“枫树桥亭子内”四至为：东至13队松山田塅，南至大山养猪厂前田塅仔，西至田塅水库7队松山，北至九队松山田塅山栋分水，面积为250亩，山地类别为松山。2006年林改期间，该山场由第14、15、16村小组申请登记林权，永丰县政府在未经接界人签字确认和进行三榜公示的情况下给第14、15、16村小组颁发了永府林证字（2006）第42663号，永府林证字（2006）第42665号，争议山场编号为10号，登记权利内容为林地所有权，林地使用权、林木所有权和使用权。第12村小组发现争议山场的林权证在林改期间颁发给了第14、15、16村小组，遂以其有1982年山林所有权证为由提出该块山林权证的复核申请，永丰县政府认为发证行为证据充分、程序合法等理由作出维持了第14、15、16村小组的林权登记的通知。第12村小组不服该复核结果向吉安市人民政府申请复议，吉安市人民政府作出吉府复字（2014）62号复议决定，复议维持永府林证字（2006）第42663号林权证中0362425311111JDS00010号宗地林权登记、永府林证字（2006）第42665号林权证中0362425311111JDYMSY00010号宗地林权登记。第12村小组不服向法院提起诉讼。
一审法院认为，根据相关法律规定，永丰县政府具有颁发林地所有权证、使用权证、林木所有权证和使用权证的法定职责，上述四项权利统一登记在林权证上。林权复核是林权证发证机关依申请对发证行为进行重新审查，以确定发证是否错误。由于林改工作任务重、时间紧等原因，在颁发林权证的过程中存在对象错误、重复发证、界址不清等问题，为维护林权人的合法权益，降低相关权利人寻求救济、解决问题的成本而设立了林权复核制度。林权复核只是对原发证行为的重新审查，如果经过复核维持原发证行为，复核并非作出一项新的具体行政行为，其不应成为行政诉讼的审查对象，只能以原登记发证行为作为行政诉讼的审查对象。如果经过复核后撤销原林权证，则视为行政机关以新的具体行政行为撤销了原具体行政行为。案件复核结果维持了原林权证，那么就应对原发证行为进行审查，而非对复核行为进行审查。
根据《行政诉讼证据若干规定》，在行政诉讼中，应当由行政机关对其具体行政行为的合法性提供证据证明，而具体行政行为的合法性不仅包括具体行政行为的实体处理合法，还包括作出具体行政行为应当符合相应的程序规定。第12村小组不仅对永丰县政府的具体行政行为的实体处理提出异议，而且对永丰县政府在作出具体行政行为过程中违反法定程序提出异议，对此永丰县政府必须提供在作出具体行政行为时有关实体处理和程序方面均合法的相关证据。
根据《江西省山林权属纠纷调解处理办法》第二十一条规定“县内的山林权属争议，以林业三定时确定的权属为依据。林业三定时未确定权属的，参照农业合作化、四固定时确定的权属处理……”，第12村小组与第14、15、16村小组在1982年林业三定时均取得了国家颁发的山林权证，第12村小组的山林所有权证第三栏登载的“狮子岭”山场，山地类别为松山，面积150亩，四至界址为：东至公路，南至南山田塅，西至狮子岭水库，北至畜牧场路。第14、15、16村小组山林所有权证第一栏登载的“枫树桥亭子内”山场，山地类别为松山，面积250亩，四至界址为：东至13队松山田塅，南至大山养猪场前田塅仔，西至田塅水库七队松山，北至九队松山田塅山栋分水。第12村小组对第14、15、16村小组山权证所载山场东、南、西三面界址无异议，对第14、15、16村小组主张的北面界址包含争议山场有异议，认为该证所载北面界址九队松山田塅山栋分水仅到现博源公司内上面的田塅，没有延伸到争议山场；而第14、15、16村小组对第12村小组山权证所载山场的东、西、北三面界址无异议，对第12村小组主张的南面界址包含争议山场有异议，认为该证南面界址南山田塅只从狮子岭水库到桥南菜市场进去的水泥路止，没有延伸到争议山场。第一、从现场勘查来看，如果按照第14、15、16村小组所主张的第12村小组山权证所载南面界址只从狮子岭水库到桥南菜市场进去的水泥路止，则无法解释桥面菜市场以上至原油茶化工厂的土地属于第12村小组所有的事实，因此第14、15、16村小组的主张与事实不符。第二、第14、15、16村小组山权证所载北面界址九队松山田塅山栋分水无法延伸至争议山场，如果能延伸至争议山场，则也能延伸至原油茶化工厂，这也与事实不符。第三、根据证人汤某（8队村民）的证言，南山田塅是从狮子岭水库到冷水井，而冷水井位于博源公司内，不在争议山场。2014年第12村小组第一次起诉时提供的证人程某甲（11队村民）出庭证实南山田塅是从狮子岭水库到冷水坑，证人程某乙（13队村民）出庭证实南山田塅是从狮子岭水库到冷水井高岭上。第四、第14、15、16村小组主张第11队的山权证上“冷水井”山场北面所载是与第14、15、16村小组松山交界，而未与第12村小组交界，那么争议山场以下原油茶化工厂至永龙公路也与第11队交界如何解释，第11队山场北面在博源公司内有与第三人交界与事实相符。第五、从第8队山权证所载“沙子堆”山场四至（东至田塅，南至14、15、16队松山田塅，西至9队松山，北至水库上田塅）可以看出，其南面14、15、16队松山是在冷水井以上，而田塅是从狮子岭水库延伸至冷水井，整个南山田塅都属于第8队所有，现争议山场与第8队山场由田塅分割开来。因此永丰县政府将争议的山场确权发证给第14、15、16村小组证据不足。
就程序规定来说，根据《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第三条第一款规定“确权发证工作流程按照‘摸底造册→第一榜公示→制定、通过林改方案→勘查→第二榜公示→签订（完善）合同→审核→输机→发证前公示→颁证→建档’十一个步骤实施”，其中发证前公示规定，集体经济组织申请林地所有权或其他单位申请林地使用权、林木所有权或林木使用权的，在相关的乡镇、村、组公示，公示应包括反映问题的渠道，即时间、地点和联系方式，公示内容必须存档，并对公示榜进行拍照存底。该规范是颁发林权证必须遵守的程序规定，永丰县政府作为林权证发证机关必须依照上述规范进行颁发林权证的工作，但是永丰县政府在本案中提供的三榜公示表并未提供相关公示的影像图片资料证明进行了公示以及张贴公示的地点，其庭审中称委托乡政府进行的公示，公示情况不清楚，第14、15、16村小组也未提供相关证据，根据行政诉讼证据规则，视为永丰县政府作出具体行政行为没有符合相关程序的证据，应承担举证不能的法律后果。
关于第12村小组起诉是否超过起诉期限，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。永丰县政府给第14、15、16村小组颁发林权证的行政行为并未告知第12村小组，也没有证据证明第12村小组知道该具体行政行为的内容的时间，第12村小组在知道该具体行政行为之日起二年内提起诉讼并未超过诉讼时效，因此第14、15、16村小组的主张不予采纳。
综上所述，永丰县政府将争议山场林权证颁发给第14、15、16村小组的具体行政行为事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。据此，法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项之规定，经审判委员会讨论决定，判决：撤销永丰县人民政府颁发的永府林证字（2006）第42663号林权证中0362425311111JDS00010号宗地林权登记、永府林证字（2006）第42665号林权证中0362425311111JDYMSY00010号宗地林权登记，由永丰县政府重新作出行政处理决定。案件受理费50元，由第14、15、16村小组负担。
第14、15、16村小组不服上述判决，上诉请求撤销原判，驳回第12村小组的起诉。理由：1、本案超过行政起诉期限。江西省林业产权制度改革是2005年开始进行，2006年发证结束。在此过程中，第12村小组全程参与，对其所有的林权经过同样的程序进行了登证，三榜公示有其村小组代表签字。因此本案被诉发证具体行政行为第12村小组在林改结束前是应该知道的，林改发证的内容就是对林地进行确权，第12村小组不可能不明知。根据最高院关于行政诉讼法若干问题的解释第四十一条、四十二条，本案已远超两年起诉期限的规定，则应裁定驳回第12村小组的起诉。2、从发证程序来看，永丰县政府的具体行政行为是合法有效的。本案的诉讼标的为第12村小组要求撤销两个林权证的10号宗地登记，两个林权证书均是2006年8月颁发。发证程序与林改程序具有很大的差异性，不能将发证程序与林改程序混为一谈，更不能以林改程序的标准来衡量发证程序是否合法。山林所有权的发证程序是自下而上的过程，只要有申请人主动提出申请，林业部门按照规定审核合同，就可以向申请人颁发。而林改程序是自上而下的过程，由县政府主导，并有一套自己相对特殊的办理流程，政策性较强。按照一审判决，将林改自上而下的行政程序作为发证程序，不仅两本林权证的10号宗地要撤销，整个两本证甚至全村委会涉及的林改颁发的林权证均应撤销。争议山场的北边是油茶化工厂围墙，与第12村小组已无相邻关系，不需要第12村小组接界签字。而且，在林改发证期间，水南背村委会在发证过程中已经进行了符合规定的三榜公示，在此期间，第12村小组并没有就争议山场的所有权问题提出异议。3、从实体权利来说，该10号宗地属于第14、15、16村小组所有。从正的方面来说，首先上诉人提供的第20214号山林所有权证存根中的“枫树桥亭子内”山场北面界址“九队松山、田塅、山栋分水”与争议山场九队相邻及田塅、山栋分水的地形地貌特征完全一致。同时上诉人提供的第11队持有的20219号山林所有权证存根和编号为JDS00009号林改办颁发的林权证作为辅政，该两证的“冷水坑”山场北面相邻界址是“14、15、16队松山”，从而佐证了上诉人的松山延伸到了现争议山场，属于上诉人所有。从反面来看，被上诉人的第20217号山林所有权存根中的“狮子岺”山场东面界址为“永藤公路”，即地形图上所显示的由永丰县城至藤田镇的干线公路，11队9号宗地与争议的10号宗地之间的公路是“永藤公路”的支线“永八公路”（到八江乡）。“狮子岺”南面如果延伸到争议山场的南面，那么势必也会将11队的9号宗地“冷水坑”山场和9号宗地北面11队山场（现为民房）包括在内，显然是不符合逻辑的。而“狮子岺”山场南面界线是南山田塅，南山是指水库以上至胶合板厂之间的地方，从地形图和实地勘察的结论来看，“狮子岺”水库南面才是南山田塅，而8号宗地与争议山场之间有一条水沟阻断，南山田塅不能逾越这条水沟到达争议山场。且按照最近地标物原则，南山田塅与争议山场相差甚远，可以排除被上诉人“狮子岺”山场包括争议山场的可能。4、违反诉讼程序。原审判决采纳未出庭证人证言，违反证人必须出庭质证的程序规定。
第12村小组答辩称：1、从实体上来说，本案争议山场无论林地所有权、使用权还是林木所有权、使用权均系答辩人所有。首先，永丰县政府早在1982年便将争议山场确权给了第12村小组，并颁发了（永）权证字第N00020217号山林所有权证，该证第三栏所载“狮子岺”，经实地勘察完全包含现争议山场。其次，上诉人的（永）权证字第N00020214号山林所有权证，其登的所有两块山场枫树桥亭子内及金鸡山，其中枫树桥亭子内是在现去八江公路以上相差甚远，而金鸡山则是在现永丰县啤酒厂后面，均不包含现争议山场。再次，从现场勘察来看，结合原油茶化工厂土地属于第12村小组所有且出让的事实，可认定“狮子岺”南面界址南山田塅应从“狮子岺”水库延伸至争议山场以上。最后，证人汤某、程某甲、程某乙等均证实第12村小组“狮子岺”山场南面界址南山田塅均系从“狮子岺”水库延伸至现博源公司冷水井（冷水坑）位置，均包含争议山场。2、永丰县政府将争议山场确权发证给第14、15、16村小组严重违反林改发证程序。首先，永丰县政府没有组织相邻方进行踏山勘界，也没有要相邻方含第12村小组进行签字确认。其次，没有对争议山场林改发证进行三榜公示。3、本案未超过起诉期限。永丰县政府将争议山场的林权证颁发给第14、15、16村小组，其发证前后均未告知第12村小组，第12村小组完全不知晓。只是在将争议山场树木砍伐后，第14、15、16村小组到相关部门报案后，第12村小组才知道，并随即提起行政复议等。4、关于采纳证人汤某、程某甲、程某乙等证言问题，因在2014年第一次起诉时，该三个证人均到庭接受了质证，因此就同样争议山场的第二次诉讼，一审法院根据前次诉讼情况予以采纳，完全符合法律规定。因此，无论从实体还是程序上来说，永丰县政府将争议山场发证给第14、15、16村小组严重错误，请求法院撤销永丰县政府就争议山场的林权登记，责令其重新作出处理决定，并依法裁定该争议宗地所有权、林木所有权及林木使用权等均归第12村小组所有。
永丰县政府答辩称：永丰县政府对本案争议的10号宗地的登记事实清楚、证据充分、程序合法，请法院予以支持。理由：1、争议山场林改发证程序符合《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》规定。2、第14、15、16村小组的（永）权证字第20214号山林所有权证第一栏所载“枫树桥亭子内”山场属于大范围登证。3、第12村小组提供的（永）权证字第20217号山林所有权证第三栏所在“狮子岺”山场，南向界址不具体，难以认定。
二审除一审法院查明的事实之外，另查明：争议山场相邻的油茶化工厂所占土地系由第12村小组出让。2006年林改期间，第14、15、16村小组申请登领争议山场的山林所有权证时，永丰县政府并未组织第12村小组到场指界，第12村小组亦未在接界人一栏签字确认。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案永丰县政府在林改期间将争议山场的林权证颁发给第14、15、16村小组，但并无证据证明第12村小组知晓，第12村小组在其村民于2012年砍伐了争议山场的林木，才知道林改期间永丰县政府向第14、15、16村小组颁发了争议山场的林权证，这与第14、15、16村小组提交的永丰县恩江镇水南背村委会2015年5月24日出具证明亦相符。随即，第12村小组提起林权复核、行政复议，故并未超过起诉期限。
同时，本案争议山场位于油茶化工厂和博源公司之间，根据《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》的规定，确权发证工作流程应该经过勘查，需要宗地相邻各方的指界确认，虽然第12村小组已将油茶化工厂出让给他人，但第12村小组作为争议山场原接界人，在林改现场勘查时仍需第12村小组的指界确认，而本案永丰县政府将争议山场颁证给第14、15、16村小组时，并未组织第12村小组到场进行指界确认。为此，永丰县政府在林改期间将争议山场颁证给上诉人不符合《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》的相关规定，存在程序违法。为此，一审法院判决撤销永丰县政府争议山场的林改发证，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人永丰县恩江镇水南背村委会第14、15、16村小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 山
审 判 员 颜 莉
代理审判员 李国红
二〇一五年十一月四日
书 记 员 钟君林
附：本判决适用的相关法律依据
《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》
第三条确权发证工作流程
按照“摸底造册→第一榜公示→制定、通过林改方案→勘查→第二榜公示→签订（完善）合同→审核→输机→发证前公示→颁证→建档”十一个步骤实施，具体步骤如下：
…………
㈣勘查
根据村（组）林改实施方案，由驻村工作组和村组干部组织权利人及其相邻权利人、勾图技术员，到实地确定四至界线，对经勘查无异议的，勾图技术员当场在1：1万地形图上勾绘出宗地界线，指明地形图上的东、南、西、北四界，四至接界人、勾图技术员及其它踏查人员当场在《林权登记申请表（内表）》（见附表2）签名或盖章。
…………
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
…………