山东省临沂市河东区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁1312行初19号
原告黄学玉，男，1955年1月6日生，汉族，住临沂市河东区。
委托代理人徐海霞，山东有泰律师事务所律师。
被告临沂市河东区人民政府。住所地：河东区东夷大街河东区人民政府驻地。
法定代表人姚运明，区长。
委托代理人张志华，河东区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人朱文乐，山东沂蒙律师事务所律师。
被告临沂市河东区农业局。住所地：临沂市河东区东兴路****号。
法定代表人王彦军，局长。
委托代理人于孝保，临沂市河东区农业局工作人员。
委托代理人鲍俊飞，山东嘉锐律师事务所律师。
第三人黄万成，男，1946年9月25日生，汉族，住临沂市河东区。
委托代理人黄学娟，女，1979年6月26日生，汉族，住临沂市河东区。
原告黄学玉诉被告临沂市河东区人民政府（以下简称河东区政府）、临沂市河东区农业局（以下简称河东区农业局）、第三人黄万成行政撤销一案，本院于2017年8月10日受理后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月19日公开开庭审理了本案。原告黄学玉及其委托代理人徐海霞，被告河东区政府委托代理人张志华、朱文乐，被告河东区农业局委托代理人于孝保、鲍俊飞，第三人黄万成委托代理人黄学娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告河东区政府于2015年10月份依据《中华人民共和国土地承包法》及农业部颁布的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，为第三人黄万成颁发了编号为371312107244000176J的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，原告黄学玉认为被告的颁证行为侵犯了其合法权益，诉讼至本院，请求予以撤销。
原告黄学玉诉称，2002年3月份，原告所在地的村委将本村东南角上剩余一部分的荒地（本案涉案土地）承包给原告，之后一直是原告经营，为了适用方便，原告在四周拉了院墙。直到2017年5月1日本案的第三人黄万成组织多人将原告栽种在院子里的树木砍伐了，原告通过监控发现后前往所在辖区派出所报案，经过公安机关的调查后，告知原告第三人持有被告河东区政府和河东区农业局为第三人办理的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，原告对此知情后，前往被告单位处理未果，现通过行政诉讼之贵院，请求查明事实，认定被告为第三人颁发的土地使用证不符合法律规定，请求依法撤销河东区政府、河东区农业局为第三人黄万成办理的集体土地使用证（编号为371312072440000151）。
原告提供了以下证据：证据1、身份证复印件，证明原告主体资格。证据2、村委负责人出具的证明一份（系复印件），证明原告对涉案土地享有承包权。证据3、所在村委财务记账单四份（系复印件），证实本案第三人黄万成自2013年下半年开始从村委支取涉案土地的流转费，一直支取到2017年上半年，间接说明第三人黄万成不享有涉案土地的承包权，因涉案土地在1998年开展农村土地二轮延包时，因第三人黄万成户口已经不在村委，不属于该村的集体村民，因此将涉案土地收回，据此，第三人黄万成采取过信访方式，要求相关部门给予处理，后村委针对涉案土地的上述行为给黄万成落实了土地流转费，也就是原告向法庭提供的会计记账单中记载的土地流转费用，说明黄万成自2013年到2017年的上半年一直在村委支取涉案土地的流转补偿款。
被告河东区政府辩称，一、河东区政府对第三人作出的编号371312107244000176J《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，认定事实清楚，适用依据正确。本案争议的地块位于八湖××东南角，河东区政府依据第三人与其村委会签订的土地承包合同等相关材料进行确权登记，程序合法。依据《中华人民共和国土地承包法》第二十三条规定“乡级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”农业部颁布的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，对土地承包经营权证的申请、初审、审核、登记、发放等程序和权限都作了明确、具体的规定。河东区政府的颁证行为系以承包合同为基础。二、对第三人的土地承包合同持有异议，原告应先行提起民事诉讼，确认承包合同是否合法有效，方能提起行政诉讼，解决颁证行为的合法性。本案原告未提起民事诉讼，直接提起行政诉讼，要求撤销河东区政府的颁证行为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，第三人与村委会签订的农村土地承包合同是合法的、有效的。原告的诉请请求要求撤销集体土地使用证号371312072440000151，经河东区法制办向河东区农业局核实，被告河东区政府及河东区农业局并没有向第三人颁发此证号的土地使用证号，实际证号为371312107244000176J，因此，原告的起诉没有事实依据，不具备可诉性，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告河东区政府提交以下证据：证据1、八湖镇人民政府信访事项办理意见，证明涉案土地在2011年时处于空闲状态，且经大十六湖村支两委研究将该地块补给第三人。证据2、原告农村土地承包经营权确权登记颁证档案，证明原告承包的土地中不包括涉案土地，且经公示均对此无异议。证据3、第三人农村土地承包经营权确权登记颁证档案，证明涉案土地的承包经营权为第三人所有，且经公示均对此无异议，被告为第三人颁发农村土地承包经营权证不论是程序还是实体均符合法律规定。
被告河东区农业局辩称，原告要求撤销第三人的农村土地承包经营权证经核实不存在，河东区政府为第三人黄万成颁发的土地权证编号为371312107244000176J，该颁证行为事实清楚，程序合法得当，适用法律正确，2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。也就是说承包方自合同生效时取得土地承包经营权权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定了农村土地承包经营证的颁发程序，山东省具体的实施办法第二十三条对该颁证进行了细化，上述规定确立办理农村土地承包经营的一般法律程序，本案中，第三人农村土地承包经营权证的确权登记，是按照2013年中发1号文件，为了更好的贯彻执行该项工作，山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅于2013年5月14日下发鲁办发2013-10号《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，河东区农业局根据上述相关法律意见进行了摸底调查，勘察测绘，登记确认，权证发放，进行了相关的上述行政行为，由河东区政府对第三人进行确权登记，从本案现有材料看，第三人的农村土地承包合同与农村土地承包经营权证及登记簿记载的事项一致，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定，因此，河东区政府为第三人颁发编号为371312107244000176J号的土地经营证事实清楚、程序合法得当、适用法律正确。第二，河东区农业局非本案适格主体，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，根据上述规定，河东区农业局属于审核农村土地承包经营材料的县级以上农业行政主管部门，不能作为本案的适格被告。综上，要求法院依法驳回原告所有的诉讼请求。
被告河东区农业局提交的证据同被告河东区政府提交的证据。
第三人黄万成述称，第三人持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》证号为371312107244000176J，系经河东区农业行政主管部门审查，河东区政府核准登记，确认承包方依法取得农村土地承包经营权的合法证件。原告黄学玉要求撤销的编号为371312072440000151的集体土地使用证编号并非第三人所持有。第三人系大十六湖村村民，持有
的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》证号为371312107244000176J，其中编号为371312072440003151地块系1999年左右村委会进行土地调整时按村人均面积（不足部分）补给第三人承包经营的，村委会未及时进行土地承包合同变更。2001年左右，原告在未经第三人同意情况下，强行将该地块用水泥砖圈占起来，蛮横阻止第三人继续耕种，并意欲建房。第三人要求村委进行调解，村委未予以理会，期间第三人多次向村委、乡政府提出调解要求，均未做出明确答复，原告一直强占该地块。2010年3月，原告为了达到在该地块内建房的目的，将第三人（大概栽种时间为1999年）在该地块内的3棵杨某树干在地面以上剥掉高约40厘米的树皮，导致杨某死亡，后第三人报警处理，有临沂市公安局河东分局公安行政处罚决定书为证，现该地块内北头仍有两棵第三人栽种在自家地块的杨某为证。至2011年，第三人向行风热线反映此问题，经八湖镇政府和大十六湖村委会共同调查查明：该地块确属第三人合法承包经营，决定将此地块补给第三人经营使用，并于2011年12月12日前完善土地承包关系，将该地块承包经营权落实到位。2015年11月20日，经河东区农业行政主管部门审查、河东区政府核准将此地块登记到第三人持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》上。原告未提出合法有效的证据证明该地块系其合法承包经营。原告在起诉时提供了一份由刘维来、黄安玉签字的证明，并未提供正式的土地承包合同，且证明所述：为了土地看管，不让人推土，也未明确此承包土地的四至、承包期限具体为多长时间，缴纳承包费的相关证据，并不具有承包经营的合法权利，这种承包手续不具有合法性，原告以此来证明其对涉案地块承包经营权的合法性缺乏法律依据。综上所述，第三人对该地块具有法律认可的承包经营权，事实清楚，证据确凿。原告从2002年强行霸占至今，置法律和事实于不顾，严重损害了第三人合法权益。原告的诉求于法无据，纯属无理要求。请求人民法院查明事实真相，秉公处理，依法驳回其诉讼请求，以维护第三人的合法权益。
第三人黄万成提交以下证据：证据1，临沂市公安局河东分局行政处罚决定书，证明黄学玉有违法行为。证据2，信访意见，证明此块土地已落实到第三人黄万成名下。证据3，有村委出具的证明，证明此块土地是第三人黄万成承包经营的。
在审理过程中，本院依法对被告所作的具体行政行为的合法性进行了审查，对原、被告及第三人提交的上述证据进行了质证。
被告河东区政府对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1无异议。对证据2，属于证人证言，按照法律规定，证人应该出庭接受质证，对证据2的真实性有异议。对证据3，对真实性、合法性有异议，不能证明原告的诉讼请求。
被告河东区农业局对原告提供的证据发表如下质证意见：对于证据1，无异议。对证据2（系复印件），非法定证据形式，无法与原件核实一致，且属于证人证言，证人未出庭作证，也无法核实，因此真实性存在异议，即使该证据是真实的，也无法对抗第三人签订的土地承包经营合同，且未加盖村委会公章，属于个人行为，其证明的内容也只说剩余了一块荒地，没有确定争议土地的四至及面积，无法证实就是本案所涉争议土地。对证据3（系复印件），同区政府质证意见。
第三人黄万成对原告提供的证据质证意见同区政府和区农业局质证意见。
原告黄学玉对被告河东区政府提供的证据发表如下质证意见：对于证据1，真实性无异议，对关联性及证明内容有异议，该份证据能够证实被告所主张的涉案土地2011年属于空闲状态，而被告在作出具体行政行为时，唯一并且关键性的证据，第三人黄万成与村委签订的承包合同中，记载承包期限为1998年9月20日至2028年9月20日，承包合同记载的承包合同起始点与被告提供的档案中记载的时间一致，被告提供的证据1陈述的内容与证据2及其证据3对关键内容前后矛盾，原告申请法庭对多份相互矛盾的证据中，谨慎审核其真实性，被告提供的证据1，能够证实第三人黄万成对村委收回土地的行为采取了信访行为，但是事实上村委并没有依据信访事项办理意见中将涉案土地承包给黄万成，而是为其补偿了土地流转费，该部分与原告提供的证据相印证。证据2当中的第3页承包起止时间记载1998年2月20日至2028年2月20日，与证据1证明内容相矛盾，证据2中的公示结果归户表中记载公示部分的时间为2015年10月20日，对公示结果意见一栏中标注的时间仍然为2015年10月20日，公示结果审核意见一栏中，日期为2015年10月21日，在三处的时间起止点上可以证实被告在作出具体行政行为时采取的公示程序违法没有依据行政法的相关规定，履行公示义务，公示行为与公示结果意见在同一天形成，并且与第二天通过了审核人的签字，足以证实被告对涉案的具体行政行为没有采取公示程序，农村土地承包合同其承包期限为1998年9月20日至2028年9月20日，与被告提供的证据1所证实的事实存在矛盾，并且该份合同签订的时间为2015年10月21日，能够证实第三人黄万成依据该合同对土地享有的承包权，与本合同签订的时间相隔十四年，其真实性值得怀疑，并且该合同的签订日期直接证实被告在作出具体行政行为时依据被告提供的证据，没有履行公示程序，依据行政法的相关规定，行政机关在作出具体行政行为时，应当履行事前的公示行为，而本案被告在公示程序上的缺陷直接导致本案具体行政行为违法，导致本案的原告对涉案具体行政行为一直处于不知情的状态，根据被告提供的承包地块示意图，证实该示意图未加盖制作单位的公章，并且制图时间为2015年10月12日，该示意图的审核时间为2015年10月18日，而涉案具体行政行为在2015年10月21日就已经经过审核程序，足以证实在时间上被告没有履行公示程序，原告对整个证据2未加盖临沂市河东区农业局公章的行为存疑，及农业局依据职权履行的审核手续均未加盖审核单位公章。对证据3中的第2页，地块名称为家前，地块编号为3713121072440003151，面积为0.5亩，该地块即为原告申请撤销的土地使用权。该份证据当中的公示记载事项一栏，记载日期为2015年10月20日，对公示结果的意见一栏日期为2015年10月20日，在公示结果审核意见一栏记载时间为2015年10月20日，在行政程序中，以上三个时间均应有法定的履行程序，而被告在同一天完成了上述三个程序，足以证实涉案行政行为程序违法，并且在公示结果审核意见一栏，没有加盖审核单位公章，之后的公示无异议声明书，也于2015年10月20日形成。黄万成与村委签订的农村土地承包合同，由村委将涉案土地编号为家前，尾号为0003151，承包给了黄万成，由黄万成在承包方代表处签字，根据我国农村土地承包经营法，该份合同应当系无效合同，黄万成不属于本村集体村民，不符合集体土地承办的主体资格，法律明确将此类合同归类为无效合同，被告依据该份合同作出的具体行政行为没有事实依据，并且该合同签订时间为2015年10月20日，而承包期限是1998年9月20日至2028年9月20日，与被告提供的证据1相矛盾，而签订的时间证实被告作出的具体行政行为在2015年10月20日一天之内完成了户主黄万成的声明，公示程序、公示结果的审核程序，公示无异议的声明程序，土地承包合同的签订，以上事实足以证实涉案具体行政行为依法应予撤销，被告提供的农村土地承包经营权登记本记载的承包权共有人为黄万成，而黄万成不符合农村土地承包经营权的主体资格，在申请人主体资格不符合法律规定的情况下，被告为其颁发农村土地承包经营权证，严重违反了我国的农村土地承包经营法，另外，被告农业局向法庭出具的上述三份证据足以证实农业局作为本案被告的主体适格。
被告河东区农业局对被告河东区政府提供的证据无异议。
第三人黄万成对被告河东区政府提供的证据无异议。
原告黄学玉对被告河东区农业局提供的证据质证意见同对被告河东区政府的质证意见。
被告河东区政府对被告河东区农业局提供的证据无异议。
第三人黄万成对被告河东区农业局提供的证据无异议。
原告黄学玉对第三人黄万成提供的证据发表如下质证意见：证据1系复印件，不符合证据规则，记载的内容没有明确系本案涉案土地，对本案没有证明作用。对证据2的质证意见，与原告对被告区政府提供的证据的证据1的质证意见一致，证据3的形成时间是2012年7月11日，而本案具体行政行为发生时间为2015年10月份，其证明内容不能追溯到具体行政行为形成时，证据3根据四至不符合涉案土地的地貌特征，对本案没有证明力。记载的亩数为0.85亩与涉案的0.5亩不一致，不能够证实系同一块土地。
被告河东区政府对第三人黄万成提供的证据发表如下质证意见：对证据1、2真实性、合法性无异议，对证据3真实性、合法性、关联性没有异议，能够证明该村支两委研究并决定将涉案土地补偿给了第三人，同时能间接证明颁证行为所依据的最主要证据，土地承包经营合同是合法有效的，原告应先与村委会进行民事诉讼，解决土地承包经营合同的问题，然后才能解决颁证行为合法性问题。
被告河东区农业局对第三人黄万成提供的证据质证意见同被告河东区政府对第三人黄万成的质证意见。
经审理查明，河东区农业行政主管部门审查，河东区政府核准登记，2015年10月份被告河东区政府为原告黄学玉颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》编号为371312107244000143J，承包地块总数共7块5.56亩，分别为：1、老荒西，地块编码3713121072440000058，地块东至黄秀财，南至黄法，西至黄永利，北至集体地，合同面积0.46亩，实测面积0.49亩；2、老荒西，地块编码3713121072440000470，地块东至坎，南至水沟，西至坎，北至水沟，合同面积0.50亩，实测面积0.51亩；3、老荒东，地块编码3713121072440000563，地块东至刘春全，南至水沟，西至黄安华，北至道，合同面积1.13亩，实测面积1.15亩；4、后石路南，地块编码3713121072440000763，地块东至黄森，南至水沟，西至黄学林，北至水沟，合同面积1.15亩，实测面积1.24亩；5、大亩地，地块编码3713121072440001337，地块东至黄成军，南至黄安玉，西至黄玉林，北至水沟，合同面积0.47亩，实测面积0.49亩；6、大亩地，地块编码3713121072440001422，地块东至李加波，南至沈桂玉，西至黄成林，北至黄永华，合同面积0.59亩，实测面积0.62亩；7、河上南，地块编码3713121072440001925，地块东至韩富贵，南至道，西至黄成兵，北至水渠，合同面积0.98亩，实测面积1.06亩。原告黄学玉所承包土地的承包期限自1998年9月20日起至2028年9月20日止，承包土地用途为农业生产。被告河东区政府为第三人黄万成颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》编号为371312107244000176J，承包地块总数共6块6.50亩，分别为：1、家前，地块编码3713121072440000209，地块东至黄安利，南至黄安顺，西至黄贵宾，北至黄安夫，合同面积0.26亩，实测面积0.28亩；2、三八路南，地块编码3713121072440000385，地块东至坎，南至黄玉福，西至坎，北至黄学银，合同面积0.48亩，实测面积0.52亩；3、三八路南，地块编码3713121072440000409，地块东至坎，南至黄永庆，西至坎，北至黄安同，合同面积0.27亩，实测面积0.28亩；4、三八路南，地块编码3713121072440000444，地块东至黄万成，南至水沟，西至黄永起，北至水沟，合同面积2.50亩，实测面积2.71亩；5、三八路南，地块编码3713121072440000445，地块东至坎，南至水沟，西至黄万成，北至水沟，合同面积2.05亩，实测面积2.21亩；6、家前，地块编码3713121072440003151，地块东至坎，南至坎，西至坎，北至坎，合同面积0.50亩，实测面积0.50亩。第三人黄万成所承包土地的承包期限自1998年9月20日起至2028年9月20日止。原告黄学玉认为被告为第三人黄万成颁发的土地使用证不符合法律规定，请求依法撤销河东区政府、河东区农业局为第三人黄万成办理的编号为371312072440000151的集体土地使用证。
本院认为，本案审理的焦点为：一、涉案的土地使用证颁发是否合法。二、原告的诉讼请求是否是行政行为，是否具有可诉性。三、被告河东区农业局作为被告的主体资格是否适格。关于焦点一及焦点二，被告河东区政府并没有向第三人颁发编号为371312072440000151的集体土地使用证，实际证号为371312107244000176J，因此，原告的起诉没有事实依据，不具备可诉性。关于焦点三，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据上述规定，河东区农业局属于审核农村土地承包经营材料的县级以上农业行政主管部门，不能作为本案的适格被告。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告黄学玉负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审 判 长 魏荣良
人民陪审员 刘建全
人民陪审员 刘洪涛
二〇一八年一月二十三日
法官 助理 李 妍
书 记 员 管计凯