湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终935号
上诉人（原审原告）：杨万松，男，土家族，1958年12月13日出生，住湖南省慈利县。
委托诉讼代理人：高尚，湖南风云律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：慈利县人民政府，住所地慈利县零阳镇笔架路。
法定代表人:高靖生，县长。
委托诉讼代理人：陈新智，男，1965年9月28日出生，土家族，住慈利县。系慈利县人民政府副处级干部。
委托诉讼代理人：朱彩红，湖南慈姑律师事务所律师。
原审原告：向兵成，男，土家族，1962年8月7日出生，住湖南省慈利县。
上诉人杨万松、向兵成诉慈利县人民政府责令限期退网上岸决定一案，不服张家界市中级人民法院2016年6月17日作出的（2016）湘08行初25号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审经审理查明：黄石水库位于慈利县和桃源县境内。1990年代，慈利县和桃源县陆续有村民到黄石水库从事水产养殖，原告杨万松、向兵成也分别于1995年、1997年到黄石水库从事渔业养殖。2003年4月22日湖南省人民政府做出湘政函（2003）年77号“关于公布湖南省生活饮用水地表水资源保护区划定方案的通知”，将黄石水库划定为生活饮用水一级保护区。2014年张家界市政府、常德市政府、慈利县政府、桃源县政府多次就黄石水库保护治理工作进行协商，2015年11月19日慈利县政府和桃源县政府签订“黄石水库水环境保护治理工作协议书”。2015年11月24日，慈利县政府制订了慈利县黄石水库水产养殖退网上岸工作实施方案及“慈利县黄石水库水产养殖退网上岸奖励办法”，决定在黄石水库从事水产养殖的慈利籍养殖户自行拆除网箱和拦网养殖设施设备。慈利县政府召开了黄石水库水产养殖退网上岸动员大会，并通过电视广播宣传与宣传标语等形式，告知水资源保护及退网上岸工作的重要性。2015年11月25日慈利县政府向黄石水库慈利养殖户发出了“关于自行拆除网箱和拦网养殖设施设备的通知”，要求养殖户于2016年2月29日前自行拆除网箱和拦网养殖设施设备，终止在库区从事水产养殖的行为。大部分养殖户按要求与被告达成补偿协议，自行拆除网箱和拦网养殖设施设备。原告杨万松、向兵成及郭宏云、满兴志、牟伏成认为被告的行为侵犯了其合法权益，提起诉讼，要求撤销被告作出的要求原告退网上岸的行政行为，并给与行政赔偿。在诉讼过程中，郭宏云、满兴志、牟伏成以已与被告达成补偿协议为由申请撤诉。
原审经审理认为，我国水污染防治法第五十八条第二款规定“禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动”。2013年湖南省人民政府作出的湘政函（2003）77号文件即将黄石水库列为饮用水一级保护区，按照该规定，在黄石水库应当禁止从事网箱养殖活动，慈利县人民政府做出在黄石水库自行拆除网箱、拦网养殖设施设备的决定，符合法律法规的规定。原告方在庭审辩论中提出，湖南省人民政府湘政函（2003）77号文件，已自动失效，不能作为行政行为合法性的法律依据。经审查，湖南省人民政府在确定黄石水库为饮用水一级保护区之后，至今并未调整和撤销原决定，原告提出该文件无效，自动失效的理由不成立。原告还提出被告的行政行为是超越职权的无效行为，黄石水库的管理权在桃源县人民政府。该院认为黄石水库跨慈利、桃源两县，两原告系慈利县人，桃源县人民政府和慈利县人民政府就黄石水库水污染处理有共同协议，被告对本区域内的水污染治理有管辖权。两原告还提出被告的行政行为没有事实依据，黄石水库是否符合一级水源保护区的标准，被告在做出行政行为前均未查实，被告没有证据证明原告从事水产养殖的水面处在一级水源保护区内。本院认为湖南省人民政府将黄石水库列为饮用水一级保护区后，按法律规定在库区内不能从事网箱养殖活动，至于黄石水库水体质量是否符合一级水源保护区的标准，不是被告做出行政行为的依据，省政府是将整个黄石水库列为保护区，并非只将部分库区列为保护区，在库区任何一地都不得从事网箱养殖。原告还提出被告的行政行为存在重大程序违法，被告做出该行政行为前没有征求相关权利人的意见，没有组织协商，没有组织听证。经查被告在做出决定前已经召开过黄石水库水产养殖退网上岸动员大会，并通过广播、电视、宣传车和宣传标语等形式，广泛宣传征求意见，并非没有履行相关程序，原告的辩论理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告杨万松、向兵成的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告杨万松、向兵成各承担25元。
上诉人杨万松上诉称：一、一审法院认定事实不清。1、原审法院没有查清上诉人从事水产养殖的水域是否处在一级水源保护区内。2、原审法院没有查清被上诉人作出退网上岸行政行为时上诉人从事水产养殖的水体质量和上诉人从事水产养殖的行为与水体污染现状是否具备因果关系。3、原审法院认定被上诉人与桃源县人民政府签订的就黄石水库水污染处理共同协议作为被上诉人依法具有行政职权的依据是错误的。4、原审法院认定被上诉人召开动员大会、广播、电视、宣传车和宣传标语等形式，即为履行了相关的程序是错误的。5、原审法院就被上诉人行政行为存在明显不当未予评判。二、原审适用法律错误。1、原审法院适用2003年湖南省人民政府出台的湘政函（2003）77号文件是错误的，该文件早已失效，不得作为适用依据。同时，也与上位法存在冲突。2、原审法院适用我国水污染防治法第五十八条第二款是错误的。综上，概括全案，被上诉人没有向法庭提交任何证明其行政行为具有合法性的相关证据，上诉人认为被上诉人作出的诉争的行政行为没有事实依据、也没有法律依据，且存在重大的程序违法、滥用职权和明显不当的情形。同时，被上诉人作出的退网上岸的行为是一个完整的、成熟的具体行政行为，加之原审法院认定事实和适用法律错误。特请求二审：1、依法撤销张家界市中级人民法院（2016）湘08行初25号行政判决。2、依法改判撤销被上诉人做出的退网上岸的行政行为。
被上诉人慈利县人民政府答辩称：一、本案涉及的退网上岸方案、通知行为合法，一审法院对该合法行为予以认定并判决驳回被答辩人的诉讼请求完全正确。二、被答辩人的上诉理由不成立。1、被答辩人认为原审法院没有查清其是否处在一级水源保护区内的上诉理由不能成立。2、被答辩人提出的要求法院查清答辩人作出退网上岸行政行为时被答辩人从事水产养殖的水体质量和从事水产养殖的行为与水体污染现状是否具备因果关系的上诉理由不能成立。3、被答辩人认为答辩人无权作出退网上岸行为的上诉理由不成立。4、被答辩人认为湖南省人民政府湘政函（2003）77号文件早已失效的上诉理由不能成立。请求二审驳回上诉人的上诉，维持原判。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
本院认为：《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条规定，禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。2013年湖南省人民政府作出的湘政函（2003）77号文件即将黄石水库列为饮用水一级保护区，按照该规定，在黄石水库应当禁止从事网箱养殖活动。本案中，慈利县人民政府做出在黄石水库限期自行拆除网箱、拦网养殖设施设备的决定，符合上述法律法规的规定。同时，在做出决定前已经召开过黄石水库水产养殖退网上岸动员大会，并通过广播、电视、宣传车和宣传标语等形式，广泛宣传征求意见，履行了相关程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。原审据此判决驳回杨万松的诉讼请求，有事实和法律依据。上诉人杨万松的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨万松负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 刚
代理审判员 袁文报
代理审判员 廖文宇
二〇一七年二月十四日
书 记 员 严健羽