江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏01行审复1号
复议申请人（申请执行人）：南京市国土资源局栖霞分局，住所地南京市栖霞区和燕路352号。
法定代表人：黄卫东，南京市国土资源局栖霞分局局长。
委托诉讼代理人：万鹏，男，1985年5月15日生，汉族，户籍地南京市鼓楼区。南京市国土资源局栖霞分局工作人员。
委托诉讼代理人：冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。
被执行人:南京八卦洲江滩旅游开发有限公司，统一社会信用代码91320113730563489H，住所地南京市八卦洲街道五一村。
法定代表人:何旻，该公司董事长。
委托诉讼代理人：肖红，江苏巨楷律师事务所律师。
复议申请人南京市国土资源局栖霞分局（以下简称国土栖霞分局）不服南京市栖霞区人民法院（以下简称栖霞法院）（2017）苏0113行审9号行政裁定，向本院申请复议。本院立案受理后，依法组成合议庭于2018年4月3日公开听证进行了审查。国土栖霞分局的委托诉讼代理人万鹏、冯现芹，南京八卦洲江滩旅游开发有限公司（以下简称江滩开发公司）的委托诉讼代理人肖红到庭参加听证。本案现已审查终结。
栖霞法院查明，2010年12月20日，国土栖霞分局作出栖国土资罚（2010）44-1号行政处罚决定书，认定江滩开发公司自2007年1月至今，未经依法批准，擅自占用位于八卦洲街道新合村166号面积为198.06亩的土地建设房屋等设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对江滩开发公司作出没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款人民币3300979元的行政处罚。该处罚决定书告知了相对人的复议权、起诉权及期限。由于江滩开发公司在规定的期限内未复议、未起诉，又未自动履行行政处罚决定，国土栖霞分局于2011年7月22日向该院申请执行。该院依法组成合议庭进行听证审查，依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第九十三条的规定，于2011年8月10日作出（2011）栖非诉行审字第10号行政裁定：国土栖霞分局对江滩开发公司作出的栖国土资罚（2010）44-1号行政处罚决定书准予执行。江滩开发公司不服上述裁定，向栖霞法院提出执行异议。
江滩开发公司异议称,2017年9月8日，何帮国（江滩开发公司总经理，法定代表人何旻之父）从其他处得知，国土栖霞分局申请执行另外一家公司土地违法案件,栖霞法院作出的（2015）栖非诉行审字第7号行政裁定书认定“国土栖霞分局不具有涉案行政处罚的权限，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十八条之规定，裁定如下：对国土栖霞分局作出的栖国土资罚[2014]24号行政处罚决定书不准予强制执行。”南京市中级人民法院于2015年11月20日作出（2015）宁非诉行审字第30号行政裁定书，维持了栖霞法院的裁定。与栖霞法院（2011）栖非诉行审字第10号裁定与上述裁定相矛盾，应当依法纠错。请求依法撤销栖霞法院（2011）栖非诉行审字第10号行政裁定书。
江滩开发公司向栖霞法院提交了国发【2004】12号《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革问题的通知》、苏政发【2004】82号、《江苏省人民政府关于国土资源管理体制改革的实施意见》等行等文件依据。
国土栖霞分局提交了2014年3月7日由南京市人民政府法制办公室、南京市国土资源局、南京市中级人民法院参会形成的《会议纪要》，此《会议纪要》载明，在国土资源管理体制改革过渡期，保留国土雨花台分局、国土栖霞分局行政处罚主体资格，继续履行行政处罚职责。由此证明国土栖霞分局具有行政处罚权。
栖霞法院认为，行政机关向人民法院申请执行其行政处罚行为，人民法院应当对其具体行政行为的合法性进行审查。本案争议的焦点是国土栖霞分局是否具有行政处罚权。根据国发【2004】12号《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革问题的通知》、苏政发【2004】82号《江苏省人民政府关于国土资源管理体制改革的实施意见》等文件要求，各市国土资源体制改革工作应在2004年10月前完成，自2004年11月开始，作为栖霞区人民政府土地管理部门的栖霞区国土局管理体制改革之后，名称变为国土栖霞分局，国土栖霞分局是南京市国土资源局的派出机构，其是否具有行政处罚权，应当从其处罚设定权与行政职权设置进行分析判断。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法有法律、法规或者规章规定，并有行政机关依照本法规定的程序实施、没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职责内实施。”据此，国土栖霞分局作为派出机构行使土地违法行政处罚权，应当有法律、法规或者规章的明确授权。《土地违法案件查处办法》第五条规定：“土地违法案件由土地管理部门管辖。”第六条规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内发生的土地违法案件。”第七条规定：“设区的市已实行土地监察集中统一体制的，由市人民政府土地管理部门管辖辖区内的土地违法案件。”由此可见，国土栖霞分局不具有对土地违法行为的行政处罚权。对于国土栖霞分局提交的《会议纪要》，因不是法律、法规或者规章，本案并不适用。故该院（2011）栖非诉行审字第10号行政裁定书结果错误，应予纠正。由于该院（2011）栖非诉行审字第10号行政裁定是非诉程序作出，现仍应由非诉程序进行纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、第一百零一条和《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第三款的规定，经该院审判委员会讨论决定，裁定：一、撤销该院2011年8月10日作出的（2011）栖非诉行审字第10号行政裁定；二、国土栖霞分局2010年12月20日作出的栖国土资罚（2010）44-1号行政处罚决定书不予执行。
国土栖霞分局向本院申请复议称，第一，栖霞法院作出（2017）苏0113行审9号行政裁定书程序违法。江滩公司申请再审已经超过法定期限,其申诉依法不属于再审审查范畴,栖霞法院对本案无再审管辖权；第二，栖霞法院作出（2017）苏0113行审9号行政裁定认定事实及适用法律错误。根据国土资源行政处罚办法的规定，土地违法案件查处办法已经于2014年7月1日废止。栖霞法院仍然依据土地违法案件处罚办法认定国土栖霞分局不具有行政处罚权，系适用法律错误。国土栖霞分局的行政处罚之主体资格仍在改革过程中,目前尚无统一定论,实际上南京市政府法制办、南京市中级人民法院以及南京市国土资源局已经于2014年3月7日就该问题专门召开工作会议并形成《会议纪要》,确认了国土栖霞分局的行政处罚主体资格，而且相关的职权也已经在市政府的官方网站上进行了公布和公示，国土栖霞分局于2010年作出的行政处罚决定显然当时是具备行政处罚主体资格的。综上，请求：1、撤销栖霞法院（2017）苏0113行审9号行政裁定书；2、恢复执行栖霞法院（2011）栖非诉行审字第10号行政裁定书。
江滩开发公司辩称,1、国土栖霞分局申请行政复议的被申请人是栖霞法院，其行政复议的主体不适格。从主体上来看，这个行政复议就是错误的，应该予以驳回。2、国土栖霞分局主张栖霞法院作出的（2017）苏0113行审9号行政裁定书程序违法，没有法律依据。国土栖霞分局认为栖霞法院无管辖权以及认为超法定审限申诉不属于再审范畴，是其对法律的错误理解。非诉裁定书系法院裁定书的一种或一类，由于（2011）非诉行审字第10号行政裁定是栖霞法院根据非诉程序作出的，上述裁定出现错误，由作出错误裁定的法院自纠，是符合法律程序的。国土栖霞分局引用行政诉讼法第90条认为应由上一级法院管辖，这是断章取意地适用法律。发现裁定错误，由申请人申请上一级法院再审是一种途径，而行政诉讼法第92条规定，对本院发生法律效力的判决裁定有行政诉讼法第91条情形，认为需要再审的，应当提交审判委员会决定。因此，该条款充分证明了栖霞法院具有管辖权。法院自己认为原裁定错误而自纠的，法律并没有时效限制。3、国土栖霞分局认为栖霞法院作出的行审9号行政裁定适用法律错误，系其不知道如何适用法律造成的。栖霞法院适用《土地违法案件查办办法》是正确的。虽然国土栖霞分局认为该法在2014年7月1日废止，但行政处罚是在2010年作出的，依据当时的法律规定，国土栖霞分局就没有行政处罚权。到目前为止，国土栖霞分局没有提供当时其具有行政处罚的适格主体资格的相关的法律规定。国土栖霞分局提交的会议纪要并不是法律、法规、规章，无权越过法律、法规、规章，擅自扩大行政部门的权力。综上所述，复议申请人的复议请求和理由，无事实根据和法律依据。请求法院依法驳回。
栖霞法院查明的事实，本院予以确认。另查明，国土栖霞分局于2014年12月9日作出栖国土资罚〔2014〕24号行政处罚决定，以南京市八卦洲圭易农业发展有限公司（以下简称圭易公司）未经依法批准，擅自占用位于八卦洲街道下坝光明7、8组面积为2.6亩农用地用于建设木屋国由，给予圭易公司“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的行政处罚。圭易公司在法定期限内未提起行政复议及行政诉讼，也未主动履行涉案行政处罚决定，国土栖霞分局向栖霞法院申请强制执行。栖霞法院作出（2015）栖非诉行审字第7号行政裁定，以国土栖霞分局作出的栖国土资罚〔2014〕24号行政处罚决定，国土栖霞分局不具有涉案行政处罚的权限为由，对栖霞国土分局作出的栖国土资罚〔2014〕24号行政处罚决定裁定不准予执行。栖霞国土分局不服，向本院申请复议，本院作出（2015）宁非诉行审字第30号行政裁定，驳回复议申请，维持原裁定。
本院认为，《行政诉讼法》第九十二条规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。
《行政处罚法》第十五条、第十六条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，首先，栖霞法院在执行过程中发现该院作出的（2011）栖非诉行审字第10号行政裁定错误，符合《行政诉讼法》第九十一条规定情形之一，认为需要再审，提交该院审判委员会讨论决定后作出（2017）苏0113行审9号行政裁定书，符合法律规定。其次，对土地违法案件作出行政处罚，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门实施。根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关意见的通知》、《江苏省人民政府关于省级以下国土资源管理体制改革的实施意见》的规定，复议申请人国土栖霞分局是作为县级以上人民政府土地行政主管部门的南京市国土资源局的派出机构，其未能提供依据证明现行法律、法规、规章授予其行政处罚权，保留其行政处罚权的行为也不属于《行政处罚法》规定的由法律、法规、规章授予其行政处罚权的行为。《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”复议申请人国土栖霞分局没有对土地违法行为作出行政处罚的法定职权依据，即属于上述法律所规定的没有法定依据。据此，涉案行政处罚行为应属无效，符合《中华人民共和国行政强制法》规定的不予执行的情形。国土栖霞分局的复议请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一百六十一条规定，裁定如下：
驳回南京市国土资源局栖霞分局复议申请，维持南京市栖霞区人民法院（2017）苏0113行审9号行政裁定。
本裁定送达后即发生法律效力。
审判长 迟红宁
审判员 崔宗泽
审判员 陈树年
二〇一八年四月九日
书记员 李 好