连云港市海州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0706行初162号
原告张霞，女，住江苏省灌云县。
委托代理人武绍智，北京邦道律师事务所律师。
被告灌云县城市管理局，住所地江苏省灌云县恒驰大厦七楼。
法定代表人马东，局长。
委托代理人左亚东，该局党委委员。
委托代理人成殿军，该局法律顾问。
第三人灌云县长远通讯器材门市部，住所地江苏省灌云县苏果超市一楼。
负责人金立秋。
委托代理人陆咸江，灌云县侍庄法律服务所法律工作者。
第三人连云港千年珠宝有限公司灌云第一分公司，住所地江苏省灌云县苏果超市一楼。
负责人钟百波，经理。
委托代理人朱文静，该公司员工。
委托代理人屠勇，江苏云港律师事务所律师。
第三人连云港天峰通信有限公司，住所地江苏省灌云县苏果超市一楼。
法定代表人陈静，董事长。
委托代理人陆咸江，灌云县侍庄法律服务所法律工作者。
第三人南京隆巍广告装饰有限公司，住所地南京市秦淮区中华路312号5楼。
法定代表人崔高巍，总经理。
委托代理人朱铁军，江苏法哲律师事务所律师。
原告张霞诉被告灌云县城市管理局（以下简称灌云城管局）不履行城市管理法定职责一案，原告于2016年8月12日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告张霞及其委托代理人武绍智，被告灌云城管局的委托代理人左亚东、成殿军，第三人灌云县长远通讯器材门市部（以下简称长远通讯）及连云港天峰通信有限公司（以下简称天峰通信）的共同委托代理人陆咸江，连云港千年珠宝有限公司灌云第一分公司（以下简称千年珠宝）的委托代理人朱文静、屠勇，南京隆巍广告装饰有限公司（以下简称隆巍公司）的法定代表人崔高巍、委托代理人朱铁军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年7月18日，原告张霞以侵权为由向被告灌云城管局邮寄“拆除供销大厦二楼违建广告牌申请书”，要求被告拆除第三人长远通讯、天峰通讯及千年珠宝的广告牌并予以答复，被告在收到该申请后既未履行职责也未答复。
原告张霞诉称，2000年1月，原告取得了灌云县伊山中路供销大厦二楼房屋的产权证和土地证，自从发现原告屋外墙上挂满广告牌就多次向被告反映，一直不理。经了解，二楼沿街广告牌的所有人为长远通讯、千年珠宝和天峰通信，均未经原告允许。根据《民法通则》第七十五条的规定，该广告牌侵犯了原告的合法财产所有权。原告多次要求被告拆除，但未果。据了解，是被告许可他们挂上的广告牌。现原告依法提起诉讼，请求人民法院判令：被告拆除原告房墙上的广告牌。后原告申请追加隆巍公司为本案第三人，并将诉讼请求变更为，请求判令被告履行法定职责：1.拆除隆巍公司广告牌并赔偿损失70824元；2.拆除长远通讯、千年珠宝及天峰通信的广告牌并赔偿损失106565元。
原告向本院提交了以下证据：1.房产证、土地证；2.灌云县欧尚信息技术服务部营业执照；3.原告要求安装广告牌的申请；4.2016年5月13日及7月10日原告要求被告拆除第三人广告牌的申请；5.第三人悬挂广告牌现场照片；6.原告窗口被第三人广告牌遮挡的现场照片；7.损失计算表；8、与苏果超市协议书。
被告灌云城管局辩称，一、我局对长远通讯作出的行政许可书于法有据，程序正当。2015年4月9日，长远通讯向我局申请设置店招并提交了相关材料，我局依据《行政许可法》第三十八条及《江苏省户外广告和店招标牌设施设置技术规范》（以下简称《技术规范》）作出行政许可决定书属于依法履行职能，不存在侵害原告合法权益的事实。二、长远通讯申请设置店招标牌是以对底层楼房拥有使用权为基础的，没有侵犯原告财产所有权。《技术规范》第4.5条“沿街建筑物底层店招标牌设施”明确作出了授权规定。三、千年珠宝、天峰通信已申请设立店招标牌，尚未获得行政许可。该两家公司于2016年4月6日、5月3日擅自设置店招标牌，我局发现后于2016年5月12日、13日向其下达了责令改正通知书，要求其办理审批手续或说明情况。目前，相关审批手续尚在进行之中。四、隆巍公司的广告牌是历史原因造成的，未经我局行政许可。因原所有权人供销商场外墙招牌脱落造成安全事故并严重影响市容市貌，故当时的政府相关部门责令设置。当时二楼房屋属于供销商场，故该广告牌未构成侵权。此外，原告从未向我局反映要求拆除隆巍公司广告牌，且隆巍公司也是原告起诉后追加的，故不存在不作为的问题。五、原告的赔偿请求没有法律依据。综上，我局作出的行政许可决定书无不当之处，亦不存在行政不作为，请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：1.行政许可项目审批卷宗；2.责令改正通知书；3.《江苏省户外广告和店招标牌设施设置技术规范》；4.长远通讯、千年珠宝及天峰通信行政审批材料。
第三人长远通讯述称，一、原告诉讼主体不适格。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，张霞既不是行政行为相对人也不是利害关系人，因为被告的行政行为没有侵犯原告的通风、采光等合法权益。二、原告起诉已超过法定起诉期限。长远通讯于2013年至2015年4月9日获得行政许可设置户外广告至今，原告明知该事实直到现在才提起诉讼，已超过起诉期限，应当驳回起诉。三、我方的行政许可决定书系被告基于我方申请，经审查认定不存在违法之处后依法定程序作出，无不当之处。四、根据《江苏省户外广告管理办法》的规定，原告诉请拆除广告牌没有法律依据。五、原告要求赔偿损失没有法律和事实依据。
长远通讯向本院提交了行政许可决定书和现场视频光盘。
第三人千年珠宝述称，同意长远通讯意见。
第三人天峰通信述称，我方于2016年4月底在设置户外广告的基础上改变文字内容，后向被告申请行政许可，被告尚在审查之中。我方的申请符合相关规定，依法应当获得许可。其他同长远通讯陈述意见。
以上两第三人均未向本院提交证据。
第三人隆巍公司述称，一、原告因被告不作为提起诉讼，人民法院不应支持。根据法律规定，因行政机关不作为提起的诉讼原告应首先举证曾向行政机关提出过申请，原告并未向被告提出拆除我方广告牌的申请。二、我方在供销商场楼顶发布广告已取得被告的许可。三、我方与房屋所有权人供销商场在2003年签订的协议中明确约定对涉案房屋楼体享有使用权。四、我方设置的广告牌已存在多年，原告对此是明知的，现早已超过起诉期限。五、本案不属于行政诉讼审理范围，而应通过民事诉讼解决。
隆巍公司向本院提交了以下证据：1.与供销商场协议书；2.被告批复；3.现场照片。
经质证，原告对被告证据1合法性不予认可，对证据2证明目的不予认可，对证据3认为已修改，对证据4的真实性、合法性不予认可。被告及第三人对原告证据1-6真实性无异议，但对证明目的不予认可，对证据7、8关联性不予认可。原告对第三人长远通讯的证据1合法性不予认可，对第三人隆巍公司证据关联性不予认可。被告及其他第三人对上述证据无异议。
本院对当事人提交的证据认证如下：原告证据4中2016年7月18日申请书证明原告向被告提出履职申请，予以确认；其他证据无法证实其诉讼主张，不予确认。被告证据1-3具有真实性予以确认；证据4行政许可材料系本院根据《行政诉讼法》第三十九条的规定要求被告补充提交，该证据与长远通讯原行政许可及原告的行政许可材料具有一致性，故予以确认。第三人长远通讯证据具有真实性，予以确认。第三人隆巍公司证据与本案无关联性，不予确认。
经审理查明，原告张霞在灌云县伊山中路供销大厦二楼内经营“欧尚家居用品礼品城”，其具有该房屋的产权证。房屋外有一沿街平台，位于一楼的第三人长远通讯、千年珠宝及天峰通信在该平台边缘位置分别设置了店招标牌，隆巍公司在房屋上方悬挂了大幅广告牌。原告认为其对该房屋具有所有权，屋外平台亦应归其所有，第三人未经其同意在该平台上设置广告牌属于侵权行为，遂于2016年7月18日向被告灌云城管局邮寄“供销大厦二楼广告牌拆除申请”，要求被告拆除长远通讯、千年珠宝及天峰通信设置的广告牌并要求在15日内答复。被告于7月20日收到该申请后既未履行职责又未答复，原告遂诉至本院。
另查明，被告于2015年4月9日向长远通讯作出了行政许可决定书，准予其设置店招标牌，期限为2015年4月9日至2016年4月9日。2016年4月11日，长远通讯重新向被告提出申请。2016年5月12日、13日，被告以擅自设立店招标牌为由向天峰通信和千年珠宝发出责令改正通知书，两公司分别于同年5月16日和18日向被告提出申请。上述申请被告均予以受理且已基本完成审批手续。庭审中，被告表示第三人的申请符合审批条件，因考虑到原告多次投诉又涉及本案诉讼，故行政许可决定书暂未作出。
本院认为，根据《城市市容和环境卫生管理条例》和《江苏省户外广告管理办法》的相关规定，本案被告灌云城管局作为建设部门下设事业单位法人具体负责灌云县市容、环卫工作，并具有对违法设置的广告设施予以查处的法定职责。原告张霞以第三人长远通讯、千年珠宝和天峰通信设置的店招标牌侵犯其财产权为由向被告提出书面申请，要求拆除上述店招标牌并予以答复，被告收到申请后应进行调查处理，如不能支持原告请求应当告知理由。被告既未履行法定职责又未答复，在原告提起诉讼后以第三人符合行政审批条件且正在办理审批手续为由进行抗辩，实际上是认为原告申请查处的恰恰是其允许的，故而不能按原告要求履行职责。因此，本案的焦点在于被告不履行查处职责的理由是否正当。
对此，《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款规定：“大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”《江苏省户外广告管理办法》第十三条规定：“利用户外广告非专用设施发布户外广告影响市容市貌的，或者影响交通安全、公共安全的，经营者或者发布者应当先向市容部门、公安部门或者交通部门办理有关审批手续，再向工商部门申请领取《户外广告登记证》。”根据上述规定，被告具有户外广告行政审批职权，有权对相关申请作出是否准许的决定。本案中，长远通讯、千年珠宝和天峰通信均已向被告提出了申请，而被告也基本完成了相关审批程序。
据此，行政审批职权和已完成的审批程序构成了被告履行行政作为义务法律上的阻却因素，即在依法为第三人办理行政审批的情况下，其当然无需履行查处职责，故被告的抗辩理由具有正当性，本院予以支持。但是，被告对原告的履职申请不予答复不符合法律规定。根据《行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，行政机关不履行法定职责既包括拒绝履行或者拖延履行，也包括不予答复。本院注意到，被告于2016年7月20日收到原告申请，原告于8月12日提起诉讼时被告法定履职期限尚未届满，但直到本案审理终结前被告也未向原告作出答复，应当认定为违法。
本案中，第三人认为张霞不具有原告资格且起诉已超过法定起诉期限。本院认为，张霞向被告提出履职申请，被告对该申请不予处理，张霞据此提起行政不作为之诉，其当然具有原告资格，亦未超过法定起诉期限。
对原告的其他诉讼主张，本院分述如下：对原告提出第三人广告牌侵犯其财产权，被告审批不合法的主张，因本案系不作为之诉，该主张不属于本案审查范围，本院不予理涉，原告可另行主张权利。对原告提出要求被告拆除隆巍公司广告牌的主张，根据《行政诉讼法》第三十八条的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。原告在申请中并未提及隆巍公司及其广告牌，原告于庭审中称曾口头向被告反映，但被告当庭予以否认，因原告无证据证实其主张，故不予支持。对原告提出要求调阅被告受理第三人行政审批档案资料以核实审批与否的主张，因被告已在诉讼中提交了长远通讯、千年珠宝和天峰通信的申请和审批材料，该证据材料与长远通讯2015年行政许可项目审批卷宗以及原告的行政审批材料一致且原告业已质证，故不予采纳。对原告赔偿经济损失的诉请，原告认为其经济损失是被告违法审批造成的，从第三人开业起计算，因该损失与被告不予答复无因果关系，且缺乏事实和法律依据，故不予支持。
综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持；被告不予答复行为违法，本院予以确认。依照《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款、《江苏省户外广告管理办法》第十三条及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第三十九条、第四十七条第一款及第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告灌云县城市管理局不予答复行为违法；
二、驳回原告张霞的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由被告负担，于本判决生效之日起十日内给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交上诉案件受理费50元。连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：44×××94。
审 判 长 汤茂忠
代理审判员 于华天
人民陪审员 徐发英
二〇一七年一月十六日
书 记 员 相 媛
法律条文附录及上诉须知
一、法律条文
【一】《国务院城市市容和环境卫生管理条例》
第十一条第二款大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续
【二】《江苏省户外广告管理办法》
第十三条利用户外广告非专用设施发布户外广告影响市容市貌的，或者影响交通安全、公共安全的，经营者或者发布者应当先向市容部门、公安部门或者交通部门办理有关审批手续，再向工商部门申请领取《户外广告登记证》。
【三】《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。
第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。