广东省广州市从化区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗从法行初字第36号
原告：王伟泉，住广州市从化区。
委托代理人：张庆祥，住广东省深圳市罗湖区。
被告：广州市从化区民政局，所在地广州市从化区。
法定代表人：詹大欢，职务局长。
委托代理人：巫桂连，从化市公职律师事务所律师。
委托代理人：余静，从化市公职律师事务所律师。
原告王伟泉不服被告广州市从化区民政局停发退役补助，于2014年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于2014年9月4日受理后，依法组成合议庭，于2014年10月21日公开开庭审理了本案。原告王伟泉及委托代理人张庆祥，被告广州市从化区民政局委托代理人巫桂连、余静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王伟泉诉称：原告是建国后14次战役被认定为对越自卫还击战的参战退役军人。2007年至2008年8月领取参战退役军人优抚生活补助金，每月230元。2008年8月22日，原告落实从府办1534号文被公示推荐公益性岗位，安排到从化区城监大队做协管员工作，安排后的次月即9月份就被停发了优抚生活补助金至今。根据调查，全区被停发优抚生活补助金的就有173人，都是被推荐安排了公益性岗位的人员。对此，我们曾多次向民政局、信访局上访诉求，但相关单位答复认为我们是已安排公益性岗位，等同有工作单位，就应停发生活补助金。但我认为这是没有法律、法规依据规定的，单凭广东省民政厅优抚处的发文规定是无效的，它不具备向社会发文的资格，违反了国家行政机关公文处理办法的规定，因为原告身份认定是严格按照国家民政部、财政部和广东省民政厅粤民优（2007）18号文执行的，参加公益性岗位就取消优抚等待遇，是没有法规依据的。至于原告自愿放弃参战人员生活补助待遇的回执，该回执上原告并没有向任何单位和人员放弃优抚生活补助等待遇，回执落款也没有任何单位和个人签名盖章。所以，回执应当无效。当时原告在国企下岗，因年龄偏大，再找不到合适的工作，无固定经济收入，只靠优抚生活补助金的230元/月，安排公益性岗位工作每月有750元，相比之下，原告被迫签署回执，因此是政府职能部门人员误导所致，也是为了生存所逼。当年，原告为了祖国领土完整不受侵犯，为了民族的尊严，在战场上抛头颅，洒热血，立下了战功。参战退役人员生活补助金是对参战退役军人荣誉的认定，被告不应随意取消。根据民政部、财政部民发[2007]99号《关于调整部分优�对象抚恤补助标准的通知》第四条规定，对在农村和城镇无工作单位且家庭生活困难的参战退役人员，每人每月100元。根据前述规定，现时并无法规、规章规定，下岗后被推荐工作就业，就停发优抚补助金、医疗补助金等待遇。为此，原告认为被告停发的具体行政行为完全是违法的，理应重新处理。
综上，请求法院判令：一、确认被告于2009年8月停发原告参战退役军人生活补助、医疗补助金行政行为违法；二、被告补发被停发的生活补助金及优抚登记证；三、本案诉讼费用由被告承担。
被告广州市从化区民政局辩称：不同意原告增加第二项诉讼请求。关于原告起诉我局停发其参战退役军人生活补助行政行为，现根据本案事实和有关依据答辩如下：
一、原告诉请已超过行政诉讼时效，应予驳回。
原告因已被推荐到市城监大队�业，2009年7月7日书面表示自愿放弃参战退役军人生活补助，被告于2009年10月开始停发原告生活补助。该停发补助的行政行为至今已作出5年之外，原告2014年8月19日才起诉，已超过两年的行政诉讼时效。
二、被告对原告作出停发参战退役人员生活补助的行政行为于法有据、程序合法，应予维持。
1、对参战退役人员进行补助或停发补助并没有法律或法规依据，属于法律和行政法规均未作出明确规定的事项，应优先适用民政部的部门规章和广东省的地方规章及其规章解释。国务院2004年10月和2011年修改的《军人抚恤优待条例》均未规定对参战退役军人进行补助，广东省1992年《军人抚恤优待实施办法》也未规定对参战退役军人进行补助。只有民政部、财政部《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》第四条对参战退役军人进行补助作出了首次规定�而后，广东省民政厅、广州市民政局对此出台了一系列相关规范性文件。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第二条第四款规定，尚未制定法律行政法规的，部门规章和地方规章应当优先适用。该纪要第一条规定，规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。因此，对参战退役人员进行补助、补助的条件和停发补助并没有法律或法规依据，属于法律和行政法规均未作出明确规定的事项，应优先适用民政部的部门规章和广东的地方规章及其规章解释、规范性文件。
2、对参战退役人员停发补助有明确的规章依据、规章解释依据及规范性文件依据。
民政部、财政部《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》第四条规定，对在农村和城镇无工作单位且家庭生活困难的参战�役人员，每人每月补助100元；广东省民政厅《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》，享受民政部、财政部《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》文件给付的抚恤标准的人员范围为居住在农村或城镇，无工作单位且生活困难的1954年11月以后参战退役人员及原8023部队和其他参加核试验军人退役人员。因此，对参战退役人员补助的范围需同时满足“无工作单位”和“生活困难”两个条件，否则不能享受补助。对于“无工作单位”的理解问题，民政部规章解释及广东省民政厅、广州市民政局的规范性文件专门作出了明确的解释；民政部办公厅民办函（2004）102号《关于因核辐射致病的原在职退役军人如何界定“无工作单位”的复函》规定，“无工作单位”是指符合以下条件之一的：（1）退伍后从未安置过工作且未曾就业；（2）退伍后安排过工作的�职退伍军人，同时具备依法与所在单位解除劳动（聘用）关系及工作关系、未能享受社会保险待遇、未再就业三个条件；广东省民政厅优抚处《关于对部分军队退役人员身份认定问题中有关问题的复函》第四条第六款规定，“无工作单位”是指符合以下条件之一的：（1）退伍后从未安置过工作且未曾就业；（2）退伍后安排过工作的在职退伍军人，同时具备依法与所在单位解除劳动（聘用）关系及工作关系、未能享受社会保险待遇、未再就业三个条件；广东省民政厅优抚处2008年10月《关于对部分军队退役人员身份认定问题中有关问题的复函》第三条明确规定，政府已安排公益性岗位的，应属于实现再就业，等同于有工作单位，因此不能享受参战退役人员生活补助；广州市民政局《转发省民政厅优抚处<关于对部分军队退役人员身份认定问题中有关问题的复�>的通知》，要按照省厅优抚处的复函精神，对已确认的参战退役人员进行认真细致核对，不符合有关规定要求的，要立即停止发放生活补助。根据上述规定，原告于2009年8月参加公益性岗位，实现了再就业，已不符合“无工作单位”的补助条件，不能再享受参战退役人员生活补助。
3、对原告停发参战退役人员生活补助是在调查审核并告知后作出的，程序合法。
经调查，原告是对越自卫还击战退役军人，于1973年1月入伍，1980年1月退伍，曾在企业当过厂长，后失业。2007年8月，根据广东省民政厅《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》，原告申请认定为参战退役人员身份，符合有关条件，享受了参战退役人员定期生活补助金。2009年8月，政府同意将各镇街上报推荐的23名包括原告在内的退役军人安置到空缺的公益性岗位报到。其中，原告被安排到从化区城市管理综合执法局城监大队工作，一直工作至60岁法定退休年龄，并在2013年7月办理了退休手续，2013年8月起开始每月领取社会保险金，到2014年9月，其领取的社保待遇已达到每月2467.05元。2009年9月，被告根据广州市从化区人民政府办公室《关于做好对越自卫反击战退役军人公益性岗位补缺工作的通知》以及广州市民政局《转发省民政厅优抚处<关于对部分军队退役人员身份认定问题中有关问题的复函>的通知》、省民政厅“参加公益性岗位工作的参战涉核军队退役人员，不能继续享受生活补助”的有关规定，作出《关于停发部分参战退役人员定期生活补助金的通知》，自2009年10月1日起停发包括原告在内的15名参战涉核退役人员的定期生活补助，其余8名由于放弃公益性岗位安置或暂未上岗而继续领取生活补助金。
三、原告参加公益性岗位工作而放弃参战退役人员生活补助是其自愿作出的选择。
根据上述关于发放优抚对象抚恤补助标准的文件规定，政府已安排公益性岗位的，属于实现再就业，等同于有工作单位，就不能再享受参战退役人员生活补助，二者只能选其一。原告根据政策，自行报名申请政府安排工作，且经过所在街道政府审核之后，才向政府有关部门推荐就业的。而且，即使是政府推荐就业，原告也可以象其他8名推荐人员一样放弃公益性岗位安置而继续领取生活补助，但原告自愿选择了岗位，放弃了补助。
四、原告不属于《广州市优抚对象医疗保障实施办法》规定的优抚对象，不能享受医疗门诊补助金。
根据广州市民政局、广州市财政局、广州市人社局、广州市卫生局文件《关于贯彻落实<广州市优抚对象医疗保障实施办�>有关问题的通知》以及2010年9月1日开始实施的《广州市优抚对象医疗保障实施办法》第二条，享受优抚对象医疗保障的对象是指“具有本市户籍，且在本市行政区域内领取定期抚恤金或定期生活补助的退出现役的××军人、参战退役人员等五类优抚对象”。2009年9月，原告到政府安排的公益性岗位工作后，不能继续享受参战退役人员定期生活补助，因此不属于2010年9月1日起施行的《广州市优抚对象医疗保障实施办法》规定的可享受有关门诊补助待遇的对象。因此，原告因不符合有关法规和政策，没有享受过优抚对象医疗门诊补助，被告不存在停发其医疗补助金的行政行为。
综上所述，被告对原告作出停发参战退役人员生活补助的行政行为于法有据、符合政策、程序合法。原告是在自愿、清楚明了的情况下选择接受政府安排公益性岗位工作而不继续领取参战退役人员生活补助金。原告不属于《广州市优抚对象医疗保障实施办法》规定的可享受有关门诊补助待遇的优抚对象，不能享受优抚对象门诊补助金，其诉讼请求应予驳回。
经审理查明：原告王伟泉系参战军队退役人员。被告于2007年8月1日起每月向其发放生活补助170元，优待金60元。2009年7月7日，原告出具“我同意服从组织推荐就业，自愿放弃优抚参战核军队退役人员生活补助”的《回执》。8月14日，为照顾部分退役军人就业，广州市从化区人民政府下发从府办[2009]156号《关于做好对越自卫反击战退役军人公益性岗位补缺工作的通知》，将原告等23名退役军人推荐到各公益性岗位工作。原告被推荐到从化区城监大队工作。9月27日，被告作出《关于停发部分参战退役人员定期生活补助金的通知》，认为政府已安排公益性岗位的，应属于实现再就业，�决定停发参战涉核军队退役人员生活补助。原告自述其于2008年9月知道被停发生活补助，之后就被告停发行为一直向相关部门主张权利。
本院认为：《军人抚恤优待条例》第五条规定：“国务院民政部门主管全国的军人抚恤优待工作；县级以上地方人民政府民政部门主管本行政区域内的军人抚恤优待工作。”因此，被告作为从化区辖区军人抚恤优待工作的行政主管部门，具有对发放军人抚恤优待金进行行政管理的法定职权。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。第四十条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告主张其就不服被告停发补助的行政行为一直向有关行政机关进行申诉信访，故未过起诉期限。本院认为，公民受行政行为侵害进行救济的途径有行政救济和司法救济两种方式，但选择行政救济还是选择司法救济是当事人自己的权利。在司法救济过程中，现行法律对行政诉讼的起诉期限作了明确规定，其并不适用中止、中断情形。虽然法律规定不属于起诉人自身原因可以延长起诉期限，但该原因严格限定在不可抗力、人身自由受限制或重大疾病等确实不能行使起诉权利的范围内。因此，原告寻求行政救济的行为不能成为起诉期限延长的理由。原告自述2008年9月就知道被告停发其相关补助，但其直至2014年8月才向法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，故对其起诉应予以驳回。
综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第（六）项之规定，裁定如下：
驳回原告王伟泉的起诉。
本案不交纳案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
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审 判 长 郭焕华
审 判 员 何欣颖
代理审判员 姜巧玲
二０一五年十一月�十日
书 记 员 徐颖聪