江西省南昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）赣01行终146号上诉人（原审原告）曾细根，男，1948年12月24日出生，汉族，住南昌市红谷滩新区。委托代理人孟文静，北京来硕律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南昌市城乡规划局，住所地：南昌市红谷滩新区红谷大厦B座22楼，统一社会信用代码：113601000145111865。法定代表人罗剑云，局长。委托代理人张海水，江西明实律师事务所律师。委托代理人潘旻娜，江西明实律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地：南昌市红谷滩新区新府路118号。法定代表人郭安，市长。委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。原审第三人南昌市红谷滩新区管理委员会，住所地：南昌市红谷滩新区绿茵路669号，统一社会信用代码：12360100739171481A。法定代表人毛顺茂，主任。委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。上诉人曾细根与被上诉人南昌市城乡规划局（以下简称南昌市规划局）、南昌市人民政府（以下简称南昌市政府）、原审第三人南昌市红谷滩新区管理委员会（以下简称红谷滩管委会）建设工程规划行政许可一案，不服南昌市东湖区人民法院（2017）赣0102行初50号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，上诉人曾细根委托代理人孟文静、南昌市规划局委托代理人张海水、潘旻娜及该单位负责人陶筱玲、该单位负责人委托代理人李娜，南昌市政府委托代理人董峰及该单位负责人的委托代理人陈金强，红谷滩管委会的委托代理人董峰均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，原告曾细根房屋坐落在南昌市××、××号，在涉案生米大道建设工程规划行政许可的建设项目范围内。2012年11月27日，南昌市红谷滩新区经济贸易发展局作出《关于批准鄱阳湖生态经济区先导区九龙湖新城起步区市政基础设施一期工程立项的函复》，同意实施鄱阳湖生态经济区该工程项目，建设内容包括生米大道（昌樟大道-城运大道）；同年12月7日，第三人红谷滩管委会向被告市规划局提出建设用地规划许可获批准。2013年市规划局同意批复南昌市九龙湖新城起步区干道道路工程规划，2015年4月9日，第三人向被告市规划局提交行政许可申请书、2014年2月25日建设用地批准书（划拨土地）、南昌市九龙湖新城起步区干道道路工程规划、管线综合规划设计方案及平面设计图（南昌市城市规划设计研究总院制）等申请材料，申请道路建设工程行政许可。市规划局经审查认定符合控制性详细规划确定的位置、面积和允许建设的范围及规划条件，故于2015年4月20日核发了14号《建设工程规划许可证》：建设项目为南昌市九龙湖生米大道（昌樟高速-城运大道）道路工程，建设位置为生米大道，建设规模为城市干路，规划全长约4.2公里。原告2016年11月8日向被告市规划局提出上述涉案行政许可政府信息公开申请，11月22日得到回复获知该局向第三人颁发了14号《建设工程规划许可证》。原告不服，于2017年1月26日向被告市政府提出复议申请，该府3月27日作出92号维持行政许可的《行政复议决定书》。原告仍不服诉至本院，请求判令：撤销被告市规划局作出的14号《建设工程规划许可证》及被告市政府作出的92号《行政复议决定书》，两被告承担本案诉讼费。原审认为，被告市规划局根据《城乡规划法》第十一条规定，具有负责本行政区域内城乡规划管理工作的职权，依本法第三十七条、第四十条规定，被告市规划局认定第三人系涉案城市道路的建设主体，具备取得建设工程许可的法定条件，依第三人提交的建设用地批准书（划拨土地）、南昌市九龙湖新城起步区干道道路工程规划、管线综合规划等申请材料，经审查符合控制性详细规划条件后，颁发道路建设工程规划许可证于法有据、程序合法；被告市规划局在审查时，未发现行政许可事项直接关系原告的重大利益，故依照《行政许可法》第四十六条和上述《城乡规划法》的规定，未对原告进行告知、听证程序，并无不妥。原告自称其房屋已经被政府强制拆除，房屋所有权和对土地的合法使用权受到了建设工程许可行为的侵犯，与事实不符，可另行寻求救济途径。故对原告请求撤销被诉建设工程规划许可行为的诉讼请求，本院不予支持。被告市政府作出的92号《行政复议决定书》并无不当，原告要求撤销该复议决定的诉讼请求该院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曾细根要求撤销被告南昌市城乡规划局作出的建字第3601002015000014（管）号《建设工程规划许可证》的诉讼请求；驳回原告曾细根要求撤销被告南昌市人民政府作出的洪府复字[2017]92号《行政复议决定书》的诉讼请求；本案由原告预交的案件受理费50元，由原告承担。上诉人曾细根诉称，一审法院作出判决驳回上诉人的诉讼请求，其理由是被上诉人市规划局颁发建设工程规划许可证于法有据、程序合法，且未对上诉人进行告知、听证程序，并无不妥。上诉人认为一审法院作出的判决错误，应当予以撤销，具体理由如下：一、被上诉人市规划局颁发建设工程规划许可证违反法律规定。《江西省城乡规划条例》第四十四条规定：“申请办理建设工程规划许可证，建设单位或者个人应当提交以下材料：（一）建设工程设计方案及总平面图、施工图；（二）国土资源主管部门批准使用土地的有关证明文件；（三）需要进行日照分析、交通影响评价等的，提供有关技术论证报告；（四）需要编制修建性详细规划的，提交修建性详细规划；（五）法律、法规、规章规定的其他材料。”但在本案中，被上诉人市规划局提交的证明颁证合法的证据，并不符合上述规定。因此，被上诉人市规划局颁发的建设工程规划许可证违法，应当予以撤销。二、涉案建设工程规划许可证，与上诉人具有重大利害关系，对上诉人的合法权益产生了实际影响，被上诉人市规划局应当对上诉人进行告知，并举行听证。上诉人的房屋坐落于南昌市××、××号，其对该房屋享有合法权利。本案中，在上诉人并不知情的情况下，其房屋所在地便被划入到涉案建设工程规划许可证的规划范围之内。上诉人房屋所在地既然被划入到规划范围之内，其房屋和房屋所占用土地的使用就必然会受到影响，这是显而易见的道理。而房屋涉及到上诉人的重大切身利益，若其不能对房屋进行正常使用，其合法权益必将遭受严重的侵害。因此，涉案建设工程规划许可证的颁发，与上诉人具有重大的利害关系，会实际影响到上诉人的合法权益，被上诉人市规划局应当在颁证之前告知上诉人，并举行听证，听取上诉人的陈述和申辩意见后再决定是否颁证。故，被上诉人市规划局颁发的建设工程规划许可证程序违法，应当予以撤销。综上所述，一审法院作出的判决明显错误。请求撤销南昌市东湖区人民法院作出的（2017）赣0102行初50号《行政判决书》，并在查清事实的基础上发回重审或依法改判，即撤销原行政行为及行政复议决定。2.一、二审诉讼费由二被告承担。被上诉人南昌市规划局辩称，一、南昌市规划局颁发建字第3601002015000014（管）号《建工程规划许可证》（以下简14号《建设工程规划许可证》）行为合法。1、南昌市规划局颁发14号《建设工程规划许可证》程序合法。申请人即第三人南昌市红谷滩新区管理委员依照法律规定提交了《行政许可申请书》、《建设用地批准书》、道路工程规划、生米大道管线综合规划、控制性详细规划等申请材料，符合《城乡规划法》第四十条的规定：“……申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”南昌市规划局依第三人红谷滩管委员的申请核发建设工程规划许可证程序上符合法律规定。2、南昌市规划局颁发14号《建设工程规划许可证》内容合法。根据《城乡规划法》第四十条的规定，“对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”，案涉生米大道建设项目符合南昌市九龙湖区起步地区（龙兴大街以南地区）控制性详细规划，南昌市城乡规划局依照法律规定及案涉项目区域的控制性详细规划核发建设工程规划许可证的行政行为实体上符合法律规定。二、上诉人与案涉14号《建设工程规划许可证》没有利害关系。根据《行政许可法》第三十六条：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。第四十七条：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”案涉房屋已被政府强制拆除，其利益或利害关系应当在房屋征收环节，因此，上诉人不属于案涉生米大道建设项目的直接利害关系人，不属于法律规定的应当告知、听证的情形。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人南昌市规划局据此请求法院驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人南昌市政府辩称，案涉工程规划许可符合法律规定，南昌市政府行政复议符合法律规定，根据城乡规划法的规定，没有就城乡规划部门是否需要作出听证程序作出强制性规定，是否进行听证由城乡规划部门自由裁量，案涉行政许可不影响上诉人的权利，上诉人提到的没有举行听证，没有法律依据。原审第三人红谷滩管委会陈述，一、南昌市规划局（下称“市规划局”）颁发案涉建设工程规划许可符合法律规定，南昌市人民政府（下称“市政府”）行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的房屋位于南昌市××新区××马湖路，在“九龙湖新城起步区市政基础设施一期工程”中生米大道项目建设的范围之内。2012年11月27日，南昌市红谷滩新区经发局（原经贸局）作出《关于批准鄱阳湖生态经济区先导区九龙湖新城起步区市政基础设施一期工程立项的函复》（洪新经发[2012]22号），同意实施鄱阳湖生态经济区先导区九龙湖新城起步区市政基础设施一期工程，建设内容包含生米大道（昌樟大道—城运大道）。2015年4月9日，第三人依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”的规定，向市规划局提出建设工程规划许可申请并提交申请书、建设用地批准书、道路工程规划、管线综合规划等申请材料，请求审批九龙湖生米大道工程的建设工程规划许可证。2015年4月20日，市规划局根据九龙湖生米大道项目所属的控制性详细规划—《南昌市九龙湖片区起步区（龙兴大街以南地区）控制性详细规划》确定的各项指标，核发了案涉《建设工程规划许可证》（建字第3601002015000014（管）号），明确建设单位为第三人，建设项目名称为生米大道（昌樟高速—城运大道）道路工程，建设规模为城市干路，规划全长4.2公里。据此，市规划局作为法律授权的市一级城乡规划行政管理部门，其审核第三人提交的申请材料并下发案涉建设工程规划许可符合法律规定，市政府经复议审理后作出维持案涉建设工程规划许可的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人认为案涉建设工程规划许可未履行听证和告知义务没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十六条，“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并进行听证”以及《中华人民共和国城乡规划法》的规定可知，上述条款仅限于行政许可“直接”涉及申请人与他人之间存在“重大利益关系”。至于何为“重大利益”，法律没有明确作出规定和解释，许可法将认定权授予行政机关，加之城乡规划法并未就城乡规划部门核发建设工程规划许可需要听证一事做强制性规定，那么行政机关对是否需要听证一事具有自由裁量权。故在本案中，市规划局认定其规划许可事项是否涉及上诉人的重大利益关系，属于其自由裁量权范围；再结合本案的背景情况可知，上诉人系对红谷滩新区生米镇周边征收一事不满，所以与其重大利益有直接关系的当属政府征收活动这一环节，故涉案行政许可并不在实体上影响上诉人的权益，上诉人所谓市规划局作出行政许可时未向其告知、未履行听证义务故而行政行为违法的主张于法无据。综上，第三人领取的案涉建设工程规划许可系依法申请得来，市规划局亦系依法审批而核发，市政府决定维持该许可并无不当，故上诉人的诉讼的请求和理由与事实不符，且无法律依据。请求人民法院查明案件事实，依法驳回上诉人全部诉讼请求。二审期间当事人均未提交新的证据，二审查明的事实与一审基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地，否则，其用地行为就属于非法用地。城市规划主管部门决定是否向建设单位颁发建设用地许可，本身并不会直接影响曾细根的合法权益。如果曾细根认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在征收或补偿环节，而非颁发建设用地许可证环节。故其与涉案建设规划许可证有重大利害关系的上诉理由不能成立，本院不予支持。同时原告认为被上诉人南昌市规划局颁发建设许可证的行为违反了《江西省城乡规划条例》第四十四条规定，但无相关证据证明涉案工程需要进行日照分析、交通影响评估及编制修建性详细规划，因此，上诉人的该上诉理由亦不成立，本院亦不予支持。据此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判；案件受理费50元，由上诉人曾细根承担。本判决为终审判决。审 判 长  李 明审 判 员  张广金审 判 员  王宏瑞二〇一七年十二月十八日法官助理  陈 晶书 记 员  匡芳芳