湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终1464号
上诉人（原审原告）：汝城县南洞乡淇南村村民委员会。
负责人：唐小明，该村村委会主任。
委托代理人：黄勇，湖南金州律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：汝城县人民政府。住所地：湖南省汝城县新行政中心。
法定代表人：黄志文，该县县长。
委托代理人：李文树，该政府处理山林纠纷办公室工作人员。
委托代理人：何大明，该政府处理山林纠纷办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）：郴州市人民政府。住所地：湖南省郴州市五岭大道*号。
法定代表人：刘志仁，该市市长。
委托代理人：曹亚君，该政府法制办公室工作人员。
委托代理人：王立强，该政府法制办公室工作人员。
原审第三人：汝城县南洞乡西边山村民委员会。
负责人：郭良秀，该村村委会主任。
原审第三人：汝城县南洞乡西边山村第一村民小组。
负责人：郭稳秀，该组组长。
原审第三人：李远红，男，1972年7月8日出生，汉族。
原审第三人：李件明，男，1957年10月21日出生，汉族,系李远红胞兄。
原审第三人汝城县南洞乡西边山村第一村民小组、李远红、李件明的共同委托代理人：胡晓惠，湖南展翼律师事务所律师。
原审第三人：郭献林，男，1961年1月21日出生，汉族。
原审第三人：肖义利，男，出生年月日不详，汉族。
上诉人汝城县南洞乡淇南村村民委员会（以下简称淇南村）因与被上诉人汝城县人民政府、郴州市人民政府及原审第三人汝城县南洞乡西边山村村民委员会（以下简称西边山村）、汝城县南洞乡西边山村一组（以下简称西边山村一组）、李远红、李件明、郭献林、肖义利林业行政处理决定及行政复议一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2016）湘10行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：涉案争议山坐落在汝城县××洞乡淇南村与西边山村交界的朝头垅（又称槽头垅），淇南村、郭献林称为风垇里，西边山村、西边山村一组、李远红、李件明称为食水垅，其四至为：东抵崎埂，南抵风垇岭顶大埂，西抵崎埂，北抵破小垅直上子埂至崎埂，面积294亩。争议山的林相部分为自然生长的杉、松、阔混交林，部分为郭献林、肖义利2012年砍伐木材的采伐迹地（现为残林），部分为李远红1996年至1998年营造的人工杉木林。1953年1月16日，汝城县人民政府给汝城县淇南乡料嘉村（现淇南村）郭位行颁发的区南字第0036号《土地房产所有证》（以下简称36号证），该证载明：坐落槽头垅，地名风垇里，四至为：东抵李仁庆子埂，南至路，西抵李仁庆山埂，北至岭顶。同年元月，汝城县人民政府给汝城县三育乡槽头垅村（现西边山村）李加胜（李远红之父）颁发的区南00682号《土地房产所有证》（以下简称682号证），该证载明：坐落朝头垅，地名食水垅，四至东南西北均到自己山止；地名元树排横路田边里，四至东南西北均到自己山止；地名元树排，四至为：东至江止，南至郭长富山止，西至自己山止，北至江垅止。1981年12月30日，汝城县人民政府给汝城县南洞公社淇南大队（现淇南村）颁发汝林集证（南）字第23号《集体山林所有证》（以下简称23号证），该证载明：坐落槽头垅，地名风垇里，四至为：东抵红粉石对门埂，南至路，西抵红粉石垇梓埂，北至岭顶。同日，汝城县人民政府给汝城县南洞公社育西大队野猪窝生产队（现西边山村一组）颁发汝林集证（南）字第267号《集体山林所有证》（以下简称267号证），该证载明：坐落朝头垅，地名梡树排，四至为：东抵江止，南抵大埂止，西抵岭顶止，北抵江垅止。1982年1月10日，汝城县人民政府给汝城县南洞公社育西大队野猪窝生产队（现西边山村一组）李家胜颁发汝林证字1613号《林权所有证》（以下简称1613号证），该证载明：坐落槽头垅，地名食水垅，四至为：东抵埂止，南抵岭顶止，西抵埂止，北抵垅口止。汝城县人民政府按照上述填证的四至范围，并结合实际，对争议山给予重新确认划分。汝城县人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条及《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条、第五条、第七条第三款的规定，于2015年6月12日作出汝政决[2015]4号林木林地权属处理决定，决定：一、争议的“食水垅”山场，林地所有权归西边山村一组所有，林地使用权和林木所有权归李件明、李远红所有。面积233亩，四至为：东抵崎埂，南抵岭顶大埂至风坳下第一条子埂，再破对门子埂直上至埂顶，西抵破崎埂，北抵破小垅至子埂至崎埂（详见山场确权位置图）；二、争议的“风垇里”山场，林木林地所有权属归淇南村所有，面积61亩，四至：东抵风坳子埂，南抵风坳岭顶大埂，西抵岭顶崎埂，北抵风坳下第一条子埂破对门子埂直上至埂顶（详见山场确权位置图）；三、西边山村一组267号证第一栏和李加胜1613号证第一栏的填证山场以及淇南村23号证第六栏填证山场的四至与本决定相抵触的，以本决定处理的四至为准。淇南村不服该决定，于2015年8月6日向郴州市人民政府申请行政复议。郴州市人民政府于2016年3月17日作出郴政行复决字〔2016〕13号行政复议决定，决定维持被诉行政决定。淇南村仍不服而提起本案诉讼，请求撤销汝城县人民政府汝政决[2015]4号处理决定和郴州市人民政府行政复决字〔2016〕13号行政复议决定。
另查明：各方当事人对被诉行政决定及行政复议决定的程序均没有提出异议。
原审法院审理认为：本案争议焦点是被诉行政决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款关于“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，汝城县人民政府具有对本行政区域内单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议处理的法定职责。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定：“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。该办法第八条规定：对同一林木、林地，双方均能提出具有同等效力的权属证据的，本着兼顾双方利益，结合自然地形的原则划分。本案中，郭位行的36号证和淇南村的23号证均部分包含争议山，西边山村一组的267号证、李加胜的682号证和1613号证均包含争议山。汝城县人民政府依据上述有效权证的四至范围，同时注重生产生活实际，兼顾各方利益，结合自然地形，对涉案争议山予以重新确认划分符合法律规定。故被诉行政决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被诉行政复议决定维持原行政决定正确，且符合法定程序。淇南村提出其23号证包含争议山，西边山村一组及李家胜的权证不包含争议山，请求撤销被诉行政决定及行政复议决定没有事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回淇南村的诉讼请求。一审案件受理费50元，由淇南村负担。
上诉人淇南村不服，向本院提起上诉称：1.一审认定基本事实不清。淇南村与西边山村一组分别向汝城县人民政府提交了“林业三定”时期颁发的《林地所有权证》，根据该两份证书中登记的两处山场四至范围可知，两山场相邻但不重合。汝城县人民政府作出被诉林业行政处理决定所依据的现场勘查记录只是争议双方参与人员在争议现场的口头陈述，且无证据支撑。2.一审适用法律不当。汝城县人民政府作出的被诉林业行政处理决定违反了《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条，没有保护淇南村持有的1981年《山林所有权证》所确定的权利，也没有尊重林地历史使用情况。3.被诉林业行政处理决定错误地将案外人的林地划归淇南村所有。案外人既未参与行政处理决定程序、也未参与诉讼程序。被诉林业行政处理决定、行政复议及一审程序均违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第27条的规定，遗漏了与本案有法律上利害关系的第三人。故请求撤销原判，判如淇南村原审所请。
被上诉人汝城县人民政府答辩称：1.被诉林业行政处理决定事实清楚。淇南村、西边山村一组、李件明、李远红各自提供了有效证据，汝城县人民政府对填证山场与实际情况相符的事实予以认可，对淇南村在现场指界范围与其填证山场范围四至不相符的，不予认可。对争议山场按照双方填证山场的四至范围，汝城县人民政府给予重新划分确权。2.被诉林业行政处理决定程序合法、适用法律法规正确。汝城县人民政府通过调查证人、证言，组织相关当事人进行调解、协商，因未能达成调解协议，才结合争议各方当事人举证证据，根据《中华人民共和国森林法》第十七条及《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条、第五条、第七条第（三）项的规定，制作了被诉处理决定，并及时送达了各方当事人。原审认定事实清楚，适用法律正确。故请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人郴州市人民政府答辩称：1.被诉行政复议决定程序合法。2.汝城县人民政府作出的被诉林业行政处理决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，复议维持正确。故请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人西边山村陈述称：267号证在1983年登记时出现重号。经反复核实，267号证登记的山林权属为西边山村一组，西边山村不是本案争议山场的权利主体。故请求依法查明事实后作出认定。
原审第三人西边山村一组、李远红、李件明共同陈述称：1.在双方四至均记载不明的情况下，汝城县人民政府通过双方当场指定边界是“山林林地确权”的法定做法，也是通常做法。淇南村现场指认其主张所有权山场的北抵与其填证山场北至不一致，且勘验笔录各方均已签字认可。2.西边山村一组村民李远红之父李加胜在1989年就曾与淇南村村民郭献林发生过争议。3.本案历时3年有余，在行政确权程序、行政复议程序、一审审理过程中，淇南村从未提出有效证据证实被诉处理决定将案外人的林地划归其所有，案外人也从未向有关办案机关提出过权利主张。原审法院认定事实清楚。故请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人郭献林、肖义利未提供书面陈述意见。
各方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经查，可以作为认定本案事实的依据。
本院二审期间，淇南村提交了三组共计11份证据：第一组证据：证据1.23号证第六栏曹头垅凤垇里山场地理位置图1份，证据2.267号证第一栏朝头垅梡树排山场地理位置图1份，证据3.1613号证曹头垅食水垅山场地理位置图1份，证据4.曹头垅凤垇里、朝头垅梡树排、曹头垅食水垅三个山场在地图上的位置图1份。证明目的：三个山场在地图上相邻但互不交叉，汝城县人民政府作出的被诉处理决定认定事实错误。第二组证据：证据5.汝林集证（南）字第252号《集体山林所有证》（以下简称252号证）第十栏风垇里山牛门山场地理位置图1份，证据6.案外人南洞乡育林村的252号证1份，证据7.根据汝城县人民政府作出被诉处理决定中确权的食水垅、风垇里山场四至绘制的地理位置图1份，证据8.案外人南洞乡育林村的山场、被诉处理决定确权的食水垅、风垇里山场在地图上的位置图1份。证明目的：被诉处理决定中确权给淇南村的山场四至包含了案外人南洞乡育林村拥有所有权的“山牛门”山场。第三组证据：证据9.《公证书》及其项下的《山地造林承包合同》，证明目的：1988年至2013年间，淇南村将风垇里山场对外发包给承包人进行了植树造林，证据10.村民证人证言，证明目的：淇南村发包的林地在造林承包合同履行期间无土地权属纠纷，证据11.《证明》一份，证明目的：南洞乡育林村共8位村民共同证明涉案的梡树排、风垇里山场不在同一个地方。
被上诉人汝城县人民政府质证意见为：淇南村提交的以上证据中有部分证据已经在一审提交。至于权证证据方面，未提交的是南洞乡育林村的252号证及图纸，对该252号证的真实性没有异议，但育林村在涉案争议林地的确权、复议程序中均未提出过异议，故对该份证据的证明目的有异议。且以上证据中系列图纸的制图人无授权委托书，也无法定职责，更无制图资质，所绘制的图纸也是单方制作，对所有图纸的合法性不予认可。
原审第三人西边山村、西边山村一组、李远红均赞同汝城县人民政府的质证意见。
本院对淇南村二审提交上述证据的认证意见为：淇南村二审提交的第一、二、三组证据包含了涉案各山场地理位置绘制图、案外人南洞乡育林村的252号证、证人证言等内容，上述证据淇南村均可在其向法院提出本案诉讼前自力获取，依法均应在一审程序中提供，且无任何正当事由导致其无法提供，另，因案外人南洞乡育林村证中填登的山场四至均为“岭顶”，无法确定一个唯一的山场闭合圈，亦无法证明被诉林业行政处理决定对该处山场进行了部分处理的事实。故本院对淇南村二审提交的上述证据均不予采纳。
本院结合二审现场踏勘及调查询问情况审理查明：本案争议山场中有大小山十多座，有多个岭顶、多个山埂。当地村民对“江”、“大江”、“小江”、“垅”、“梓埂”、“对门埂”的叫法不一。
本院二审查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为：本案的争议焦点为被诉林业行政处理决定及行政复议决定是否事实清楚、证据确实充分、法律适用准确。《林木林地权属争议处理办法》第六条、第八条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据。土地改革后至林权争议发生时，土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证可以作为处理林权争议的参考依据。本案中，淇南村主要以其持有的23号证中登记的“风垇里”山场主张本案争议山场林地使用权和林木、林地所有权，西边山村一组以其持有的267号证中登记的“梡树排”山场主张本案争议山场的林地所有权，李远红、李件明以其父李加胜持有的1613号证中登记的“食水垅”山场主张本案争议山场的林地使用权及林木所有权。各方持有的“林业三定”时期取得的合法有效的《集体山林所有证》、《林权所有证》应是处理本案林权争议的依据，在上述权证登记内容不明确的情况下，各方当事人提交的1953年土改时期的《土地房产所有证》可以作为参考依据。结合本案争议焦点及淇南村的上诉理由，评析如下：
第一，被诉林业行政处理决定认定事实不清,证据不足。首先，西边山村一组及李远红、李件明所提交的证据均无法证明其证中登记的山场包含了本案争议山场。从西边山村一组所持《集体山林所有证》中填登的“梡树排”山场、李远红之父李加胜所持《林权所有证》中填登的“食水垅”山场四至内容来看，该两处山场的东、南、西、北四至均不明确，在争议山场范围内有数处“岭顶”、“埂”、“垅”、“小江”（或“江”），根据该两处山场填登的四至内容均无法分别确定一个唯一的山场地理位置。在此情形下，参考1953年李加胜的《土地房产所有证》中所填登的小地名为“食水垅”、“元树排横路”的菜土、杉山四至，也无法确定“食水垅”山场是否在本案争议山场范围内。故，在无其他证据佐证“梡树排”、“食水垅”山场具体位置的情况下，汝城县人民政府认定西边山村一组所持《集体山林所有证》中填登的“梡树排”、“食水垅”山场均全部包含了本案被争议山场，事实依据不足。其次，淇南村提交的证据亦无法证明其证中登记的山场包含了本案争议山场。从淇南村所持《集体山林所有证》中填登的“风垇里”山场四至内容来看，该山场的北至界线为“岭顶”，不能确定为争议山场中哪座山的岭顶。该山场的另外东、南、西界线中虽有特征明确的参照物（东至中的“红粉石对门埂”、南至中的“路”、西至中的“红粉石垇梓埂”），但因争议山场中有诸多山埂，亦无法确定一个唯一的“风垇里”山场四至闭合圈。参照其组员郭位行36号证中登记的“风垇里”四至（东至李仁庆子埂、南至路、西至李仁庆山埂、北至岭顶），亦无法形成一个确定的四至闭合圈。再次，汝城县人民政府对淇南村与西边山村一组对争议林地进行现实管业的四至范围，未予查明。从汝城县人民政府查明的事实来看，其认可争议山场林相分别为郭献林、肖义利、李远红三人的人造林及自生混交林。但郭献林、肖义利、李远红三人分别管业、造林的四至范围及自生林的四至范围均不明，是否存在他人虽无山林权属但对山林进行了长期现实管业的情况亦不明，以上事实未查明则无法依据管业事实进一步确定相应争议山场范围内的各方权属。
第二，被诉林业行政处理决定适用法律错误。《林木林地权属争议处理办法》第十条、第十一条规定，处理林权争议时，当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。本案中，淇南村与西边山村一组均提交了双方各自持有的“林业三定”时由县级人民政府依法核发的《集体山林所有证》，而《湖南省林木林地权属争议处理办法》第七条第（三）项规定的处理原则是在林木、林地权属无“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书的情形下适用，汝城县人民政府在被诉林业处理决定中将该条表述为“第七条第三款”不当，适用该条、项所规定的处理原则对争议山场进行处理亦适用法律错误，故汝城县人民政府将涉案294亩争议山场中的233亩确权给西边山村一组、61亩确权给淇南村，没有事实和法律依据。
另，关于淇南村在二审期间提出的关于被诉林业行政处理决定将案外人南洞乡育林村的合法山林权属确权给其所有的问题，因南洞乡育林村证中的“山牛门”山场四至亦无法确定一个唯一的山场闭合圈，若淇南村反映的情况属实，案外人可通过其他法定途径寻求救济。
综上，汝城县人民政府作出被诉林业行政处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误。郴州市人民政府对被诉林业行政处理决定作出维持的复议决定，亦事实不清，适用法律错误，依法均应予撤销。上诉人淇南村的上诉理由部分成立，对其成立部分依法予以支持。原审判决认定事实部分不清，适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销湖南省郴州市中级人民法院（2016）湘10行初32号行政判决；
二、撤销被上诉人汝城县人民政府汝政决[2015]4号林木林地权属处理决定；
三、撤销被上诉人郴州市人民政府郴政行复决字〔2016〕13号行政复议决定；
四、责令被上诉人汝城县人民政府在本判决生效后两个月内重新作出处理决定。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人汝城县人民政府和郴州市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付海燕
代理审判员 丁恒芳
代理审判员 孙卫晓
二〇一七年三月二十九日
书 记 员 刘海涛
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。