广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤20行终39号
上诉人（原审原告）：冼锦光，男，汉族，住中山市，公民身份号码×××2295。
委托代理人：刘小燕，广东国融律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市海洋与渔业局，住所地中山市，组织机构代码××。
法定代表人：陈伟伦，局长。
委托代理人：李春平，副局长。
委托代理人：张宁，广东金丰华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地中山市，组织机构代码××。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
上诉人冼锦光因与被上诉人中山市海洋与渔业局（以下简称市海洋与渔业局）、中山市人民政府（以下简称市政府）海洋渔业行政登记及行政赔偿一案，不服中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第246号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年12月29日，冼锦光向市海洋渔业局就粤中渔×××95号船舶申请所有权、国籍登记，并提交了小型渔业船舶初次检验报告、渔业船舶船名核准书、渔业船网工具指标批准书等材料。其中，小型渔业船舶初次检验报告载明粤中渔×××95号船舶主机总功率为30.9KW（即折合42匹马力）。市海洋渔业局经审查，于2015年2月9日作出《关于粤中渔×××95号渔业船舶登记入户申请事项的审批意见》，认为根据粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》的规定，生产用的摩托艇一律限定在40匹马力以内，故认定申请所涉渔业船舶总功率已超出限定范围，冼锦光的申请不符合审批条件，遂决定不予批准登记。冼锦光不服，向市政府申请行政复议，市政府于2015年5月22日作出中府行复[2015]123号行政复议决定，维持市海洋渔业局作出的上述审批意见。冼锦光仍不服，诉至原审法院，请求1.撤销市海洋渔业局作出的《关于粤中渔×××95号渔业船舶登记入户申请事项的审批意见》，判令市海洋渔业局对冼锦光的粤中渔×××95号渔业船舶准予登记；2.撤销市政府作出的中府行复[2015]123号行政复议决定书；3.判令由市海洋渔业局、市政府共同对冼锦光进行国家赔偿，赔偿冼锦光自2014年12月24日（申请之日）起计至市海洋渔业局审批登记时止，因粤中渔×××95号渔业船舶未能及时登记造成的损失178416元；4.请求对规范性文件粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》进行合法性审查；5.判令由市海洋渔业局、市政府承担本案的诉讼费用。
原审法院另查明：2015年9月24日，广东省人民政府办公厅作出粤办函[2015]470号《广东省人民政府办公厅关于废止粤府办[1990]76号文件的通知》，载明粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》已经广东省人民政府同意废止，现予公布，自公布之日起施行。该通知未载明废止原因。
原审法院认为：因上位法未对摩托艇的马力作出具体要求，故广东省人民政府办公厅基于反走私管理工作的需要，制定粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》，要求生产用的摩托艇一律限定在40匹马力以内，该通知制定主体适格，内容合法。2014年12月29日，在冼锦光就粤中渔×××95号船舶申请所有权、国籍登记时，上述文件尚且有效，而粤中渔×××95号船舶的总功率确为42匹，在此情况下，市海洋渔业局依据上述规定，认定该船舶总功率已超出限定范围，从而作出不予批准登记的审批意见，并无不当。因此，对冼锦光要求撤销市海洋渔业局作出的《关于粤中渔×××95号渔业船舶登记入户申请事项的审批意见》的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。因市政府作出的行政复议决定程序合法，结果正确，故对冼锦光要求撤销市政府作出的中府行复[2015]123号行政复议决定书的诉讼请求，原审法院予以驳回。对冼锦光要求市海洋渔业局、市政府共同对冼锦光的损失赔偿178416元的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院一并予以驳回。
对冼锦光要求判令市海洋渔业局对冼锦光的粤中渔×××95号渔业船舶准予登记的诉讼请求，因对渔业船舶进行所有权、国籍登记并非属行政审判权限范围，故对该诉讼请求，原审法院予以驳回。但需要指出，因粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》于2015年9月24日因情势变更已被废止，因此，目前，冼锦光可另行向市海洋渔业局申请船舶所有权、国籍登记，市海洋渔业局应依法审查后另行作出是否准予登记的决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回冼锦光的诉讼请求。案件受理费50元，由冼锦光负担。
上诉人冼锦光不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定对于摩托艇的马力无上位法的具体规定，故可以适用粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》，但实际上上位法《渔业捕捞许可管理规定》中对渔船功率进行了明确规定，由省级渔业行政主管部门核准，而本案中冼锦光的船舶已经获得广东省海洋与渔业局核发《渔业船网工具指标批准书》；二、冼锦光的登记申请完全符合《中华人民共和国渔业船舶登记办法》，原审法院适用粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》属于适用法律错误，粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》在《中华人民共和国渔业船舶登记办法》之外增设条件，是对冼锦光权利的限制，违反了《广东省行政机关规范性文件管理规定》第九条：“没有法律、法规和规章的规定，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定“的规定；三、粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》不是公开文件，不能作为行政管理的依据；四、粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》已经发布25年，已经失去适用的背景，违反了规范性文件有效期的规定；五、市海洋与渔业局对功率的要求高于依法核发的《渔业船网工具指标批准书》中的标准，属于超越职权；六、市海洋与渔业局违法不予审批，导致了冼锦光的损失，故依法应该承担国家赔偿责任。故请求二审人民法院：1.撤销广东省中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第246号行政判决书；2撤销市海洋渔业局作出的《关于粤中渔×××95号渔业船舶登记入户申请事项的审批意见》；3.撤销市政府作出的中府行复[2015]123号行政复议决定书；4.判令由市海洋渔业局、市政府共同对冼锦光进行国家赔偿，赔偿冼锦光自2014年12月24日（申请之日）起计至市海洋渔业局审批登记时止，因粤中渔×××95号渔业船舶未能及时登记造成的损失178416元；5.请求对规范性文件粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》进行合法性审查；6.判令由市海洋渔业局、市政府承担本案的诉讼费用。
被上诉人市海洋与渔业局辩称:第一，上位法并未对摩托艇作出特别规定，涉案的粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》是广东省专门针对摩托艇的特别规定，在本省范围是合法有效应当适用的；第二，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”之规定，在上诉人申请办理登记时，涉案的粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》尚未失效，是针对反走私的特别规定，而渔业船舶登记办法并没有相关内容；第三，上诉人冼锦光一审提供的证据有边防派出所的证明，可见其明确知道粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》对摩托艇马力的限制，而且上诉人冼锦光在办理船检手续时，船检机构也明确告诉其粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》的内容及对摩托艇马力的限制；第四，广东省人民政府打击走私综合治理办公室在2009年的3月2日出具的粤打私办（2009）14号文表明了省政府在2009年重新审视了粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》的规定并作出了暂不修改的决定，因此上诉人冼锦光主张的与事实不符；第五，上诉人冼锦光关于国家赔偿的请求没有足够的证据支持，其主张的赔偿项目属于间接损失，依法不应予以支持。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人冼锦光全部上诉请求。
被上诉人市政府辩称：第一，同意市海洋与渔业局的答辩意见；第二，市政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，主体合法。综上，请求法院维持一审判决，依法驳回上诉人冼锦光全部请求。
本院经审理查明，确认原审法院查明事实。
本院另查明：冼锦光提供的加盖“广东省渔业捕捞许可审批专用章”的《渔业船网工具指标批准书》（编号：（粤）船网（2014）Y-000xxx号）显示：冼锦光被准予制造国内捕捞渔船1艘，双控功率31.6千瓦，批准时间为2014年11月18日。冼锦光与珠海香洲玻璃钢船厂签订的建造合同显示：涉案渔船造价27000元。在原审诉讼过程中，市海洋与渔业局主张:因马力（功率）超过限制，冼锦光使用无效的边防派出所的证明，通过了船舶检验，涉案渔船的船舶检验证书（证书编号：xxxx）为无效证书，并提供了广东渔业船舶检验局香洲检验站复函，拟证明上述船舶检验证书为无效证书。广东渔业船舶检验局香洲检验站的上述复函显示：广东渔业船舶检验局香洲检验站作为具体检验单位，认为上述船舶检验证书有效，且公安边防部门的证明材料不属于新造船舶船检审查文件。2015年11月3日，冼锦光所有的涉案渔船在未提交新材料的情况下，由市海洋与渔业局完成了所有权、国籍登记。2016年2月26日法庭调查时，冼锦光一方明确：依法渔船登记应在20个工作日内完成，故损失计算从2014年12月24日至2015年11月3日。损失包括：1.生产损失141250元（按每月12500元计算）；2.渔业油价补助107500元（按每年53750元计算）；3.休渔补助3000元（按每人每年1500元计算，船员2人，计一年）；4.渔船看守费用11300元（每人每月5000元标准计算，共2人）；5.渔船保养费用11300元（按每月1000元标准计算）；6.渔船贬值费用9416元（50000元购买，按每年贬值10000元计算）。
本院再查明：从2014年12月29日起（不计算本日）20个工作日内的期限至2015年1月28日截止，至涉案渔船完成了所有权、国籍登记，迟延约10个月。冼锦光申请登记的船籍港为橫门，涉案渔船证书编号：xxxx的小型船舶检验证书，载明：“准许航行作业区域：沿海，不超过5公里“。2015年南海伏季休（禁）渔期时间为期2.5个月（2015年5月1日12时至8月16日12时)，冼锦光自认，南海伏季休（禁）渔内，涉案渔船不能出海作业。
证人程某出具了证明一份，证明从1996年开始向冼锦光收鱼，收购其渔船粤中渔×××88号打的鱼,前一两年一般每天收鱼货1300元到1800元，多的有2000元到3000元，一个月约有3、4万元交易。2014年12月10日，中山市南朗镇横门社区居民委员会出具的证明（该证明同时加盖有中山市公安局南朗分局南朗边防派出所印章，该证明为冼锦光提交给市海洋与渔业局办理渔船登记的资料）载明：冼锦光为南朗镇横门社区居民委员会冲口门渔村渔民。
2014年，市海洋与渔业局曾向冼锦光所有的粤中渔×××88号船员发放共计3000元（1500元/每人）休（禁）渔补助金。
中山市人力资源和社会保障局公布的2014年中山市部分行业工资指导价位中渔业：高位月薪：4169元，中位月薪：2834元，低位月薪1909元。中山市人力资源和社会保障局公布的2015年中山市部分行业工资指导价位中渔业：高位月薪：4457元，中位月薪：3218元，低位月薪2262元。
本院认为，本案为海洋渔业行政登记及行政赔偿纠纷，本案的争议焦点为：一、市海洋与渔业局援引粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》作出不予登记的行政行为是否合法；二、冼锦光的赔偿请求能否支持。
关于焦点一，本院认为，首先，依照《中华人民共和国船舶登记条例》第一条：“为了加强国家对船舶的监督管理，保障船舶登记有关各方的合法权益”之规定，船舶的登记具有双重属性，一方面，登记行为具有公法属性，船舶登记是船舶获得一国船籍的必经程序，涉及政府对公民、组织行为的管理，船旗国需要通过登记的方式来宣示其权力。另一方面，船舶登记也具有私法属性，是各方登记人保障船舶相关物权的方法。其次，根据《中华人民共和国船舶登记条例》第二条：“……军事船舶、渔业船舶和体育运动船艇的登记依照有关法规的规定办理”之规定，参照《中华人民共和国渔业船舶登记办法》第十五条第二款：“申请渔业船舶所有权登记，应当填写渔业船舶所有权登记申请表，并提交下列材料：……（九）农业部规定的其他材料”；参照《中华人民共和国渔业船舶登记办法》第十七条第二款：“申请国籍登记，应当填写渔业船舶国籍登记申请表，并提交下列材料：……（九）农业部规定的其他材料”；参照《中华人民共和国渔业船舶登记办法》第五十六条：“各省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门可依据本办法，结合本地实际情况，制定实施办法，报农业部备案。船长在十二米以下的小型渔业船舶的登记程序可适当简化，具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门在制定实施办法时规定”之规定，渔业船舶登记同样必须考虑登记的公法属性和私法属性，地方渔业行政主管部门在没有制定实施办法并报农业部备案的情况下，不能援引地方性规范性文件对渔业船舶船籍登记进行限制。具体到本案，市海洋与渔业局不能援引粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》作为不予登记行为合法性的依据，冼锦光已经提供了《中华人民共和国渔业船舶登记办法》规定的所有权、国籍登记的必备文件，作为登记机关的市海洋与渔业局应依法登记发证。本院依法认定，市海洋与渔业局2015年2月9日作出《关于粤中渔×××95号渔业船舶登记入户申请事项的审批意见》没有法律依据，因2015年11月3日涉案渔船已由市海洋与渔业局完成了所有权、国籍登记，撤销前述不予登记回复已经没有意义，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，本院依法确认市海洋与渔业局2015年2月9日作出《关于粤中渔×××95号渔业船舶登记入户申请事项的审批意见》行为违法。
关于焦点二，冼锦光要求赔偿的请求，本院认为，根据以下法规：1.《中华人民共和国船舶登记条例》第四条：“船舶不得具有双重国籍。凡在外国登记的船舶，未中止或者注销原登记国国籍的，不得取得中华人民共和国国籍“；2.《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》第十三条：“渔业船舶必须经船舶检验部门检验合格，取得船舶技术证书，并领取渔港监督管理机关签发的渔业船舶航行签证簿后，方可从事渔业生产”；参照《中华人民共和国渔业船舶登记办法》第十六条：“渔业船舶应当依照本办法进行渔业船舶国籍登记，方可取得航行权“之规定，同时，参照《农业部办公厅关于进一步明确渔船船网工具指标审核有关事项的通知》（农办渔[2012]159号）：“渔船主机总功率……不仅与渔船安全紧密相关，还是控制捕捞强度、渔船规范管理和享受国家惠渔政策的重要依据”之规定，本院识别渔业船舶国籍登记行为具有一定行政许可性质，根据《中华人民共和国行政许可法》第七十六条：“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿”之规定，市海洋与渔业局应对其违法行为给冼锦光造成的损失进行赔偿。具体赔偿数额，本院作如下分析：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定，冼锦光所主张的渔业油价补助107500元（按每年，53750元计算）、休渔补助3000元（按每人每年1500元计算，船员2人，计一年）属于可得利益期待，不属于法定损失，且相关船员可以获得的休渔补助不属于冼锦光的损失，本院依法不予支持。关于冼锦光所主张的生产损失141250元（按每月12500元计算）其亦具有可得利益期待的属性，但综合考虑到：1.冼锦光为渔民，涉案渔船为其自有的谋生工具;2.涉案渔船为原粤中渔×××88号淘汰后申请制造的渔船；3.冼锦光已经遵照《渔业捕捞许可管理规定》第九条：“制造、更新改造、购置、进口海洋捕捞渔船，必须经本规定第十一条和第十二条规定的审批权主管机关批准，由主管机关在国家下达的船网工具控制指标内核定船网工具指标”之规定，取得了渔船船网工具指标，制造的涉案渔船功率符合船网工具指标限制；4.船网工具指标与渔业船舶登记、渔业捕捞许可证密不可分，且以船网工具指标为基础；5.2015年11月3日，涉案渔船在未变更任何申请资料的情况下完成了所有权、国籍登记。本院认为，在涉案渔业船舶已经完成渔业船舶检验的情况下，市海洋与渔业局以马力（功率）超过限制为由不予进行渔业船舶国籍登记，已实质性改变了其上级机关广东省海洋与渔业局核发的《渔业船网工具指标批准书》，使冼锦光迟滞获得法律上的渔业捕捞权，基于“信赖利益保护”的基本原则，对市海洋与渔业局造成的客观性损害，市海洋与渔业局应当给予赔偿。冼锦光所主张的生产损失141250元包括部分客观性损害，客观性损害部分，本院依法予以支持。参考中山市人力资源和社会保障局公布的2015年中山市部分行业工资指导价位中渔业：高位月薪：4457元，综合考虑涉案渔船的造价情况（27000元）、证人程某的证明，本院酌定客观性损害部分为33427.5元[4457元×（迟延约10个月-2.5个月休渔期]。对于冼锦光所主张的渔船看守费用11300元（每人每月5000元标准计算，共2人）、渔船保养费用11300元（按每月1000元标准计算），均属于可以证明具体财产损失情况的项目，但冼锦光未对上述两项主张，提供任何相关证据，且涉案渔船为小型渔业船舶，正常使用与停航并不会发生保养费用、看守费用的巨大差异，对以上两项主张，本院依法不予支持。对于冼锦光所主张的渔船贬值费用9416元，其性质属于渔业捕捞的必要性支出，因本院酌定客观性损害赔偿数额时，已经包括了该部分费用，本院不再重复支持。
关于粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》的合法性，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条之规定，本院认为，行政案件的审理对规范性文件仅进行附带性审查，如前所述，市海洋与渔业局作出《关于粤中渔×××95号渔业船舶登记入户申请事项的审批意见》并不能援引粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》证明其合法性，且粤府办[1990]76号文已被粤办函[2015]470号《广东省人民政府办公厅关于废止粤府办[1990]76号文件的通知》废止，故本院不再对粤府办[1990]76号《关于加强沿海摩托艇管理的通知》作附带性审查。
另，市政府作出的中府行复[2015]123号行政复议决定书，属适用法律不当，本院一并予以撤销。
综上，冼锦光的上诉理由成立部分，本院依法予以采纳，原审法院判决适用法律不当，本院依法予以改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条第一项、八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院作出的（2015）中一法行初字第246号行政判决书；
二、撤销中山市人民政府作出的中府行复[2015]123号行政复议决定书；
三、确认被告中山市海洋与渔业局作出的《关于粤中渔82395号渔业船舶登记入户申请事项的审批意见》违法；
四、被告中山市海洋与渔业局于本判决生效之日起60日内赔偿冼锦光损失33427.5元；
五、驳回原告冼锦光的其他诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由中山市海洋与渔业局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一六年七月二十一日
书 记 员 余雪琳