浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2009）浙嘉行初字第4号
原告芮川根，
委托代理人钱万平。
被告嘉兴市人民政府。
法定代表人李卫宁。
委托代理人曹伟平。
委托代理人郭强。
原告芮川根诉被告嘉兴市人民政府不履行行政合同义务一案，于2009年6月1日向本院提起行政诉讼。本院同月5日立案受理，同月8日向被告送达了起诉状副本、应诉通知及举证责任通知书。本院依法组成合议庭，于2009年7月15日公开开庭审理了本案。原告芮川根及其委托代理人钱万平，被告嘉兴市人民政府的委托代理人曹伟平、郭强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告芮川根诉称，原告为被告的浙江杭州湾钢贸城项目招商引资提供中介服务，并与被告下属的嘉兴港区开发建设管理委员会（以下简称港区管委会）达成了行政奖励的口头协议。现浙江杭州湾钢贸城项目成功运转，先后开办了浙江杭州湾钢贸城开发建设有限公司、浙江沪嘉担保有限公司、嘉兴杭州湾钢贸城物业管理公司、嘉兴杭州湾钢贸城经营管理公司和浙江杭州湾物流有限公司（上述公司已到位资金约1.7亿人民币），目前已经注册的经营公司超220家。原告在提供招商引资中介活动中从未向港区管委会报销过任何费用，2005年12月12日至2009年1月12日期间，原告向港区管委会先后递交了四份要求兑现招商引资奖励的申请报告，港区管委会拒绝支付。港区管委会的行为违法了法律、法规的规定，被告是港区管委会的主管机关，故港区管委会的过错责任应由被告承担。请求法院判令被告按规定以全部项目到位的资金的1%比率奖励原告人民币170万元。为证明上述诉请，原告提供了下列证据：1、2008年8月15日有吴某签署意见的《关于要求兑现杭州湾钢贸城项目招商奖励的报告》复印件一份。用于证明原告在2008年8月15日曾向港区管委会提出了要求兑现招商引资中介奖励的申请；嘉兴港区招商局原副局长吴某也证实原告为钢贸城项目的引进做了大量工作，港区管委会领导也明确承诺奖励的事实。2、2009年1月12日《国内信函收据》一份、要求港区管委会兑现招商奖励函件一份。用于证明2009年1月12日原告通过邮寄函件的方式第四次要求港区管委会兑现招商引资中介奖励。3、浙江杭州湾钢贸城开发建设有限公司、浙江沪嘉担保有限公司、嘉兴杭州湾钢贸城物业管理公司、嘉兴杭州湾钢贸城经营管理公司和浙江杭州湾物流有限公司等五公司的《企业法人营业执照》复印件各一份。用于证明浙江杭州湾钢贸城开发建设有限公司及配套公司均已成立，约1.7亿人民币注册资金已到位。4、照片三张。用于证明原告为杭州湾钢贸城招商引资中介事宜参加了2005香港·浙江周开幕式活动。5、浙江省嘉兴市人民政府、嘉兴港区开发建设管理委员会组织机构代码申报表各一份，用于证明港区管委会的主管部门是嘉兴市人民政府。6、港区管委会嘉港区（2003）109号《关于印发﹤嘉兴港区招商引资源共享中介奖励办法﹥的通知》及该“办法”复印件各一份。用于证明被告按奖励办法规定应给予原告奖励。另外，原告在举证期限内向本院提出书面申请，要求证人王某、倪某、洪某、吴某出庭作证，并提供了上述证人的线索；申请本院向港区管委会调取港区管委会在2004年12月10日、2005年2月28日、2005年3月18日召开有关杭州湾钢贸城招商引资的会议记录及会议纪要。本院依法向上述证人送达《证人出庭通知书》，向港区管委会发出了《调取证据通知书》。但上述证人均未出庭，港区管委会书面复函“没有贵院要求调取的这三次会议的会议记录及会议纪要”。
被告嘉兴市人民政府辩称，1、港区管委会及所属部门未与原告签订过杭州湾钢贸城招商引资中介合同，也无委托原告进行该项目招商引资中介的事实，原告不是中介人，无权获得招商引资的奖励。2、《嘉兴港区招商引资中介奖励办法》规定的奖励范围仅限于引进工业生产性企业项目的中介服务，原告举证的引进企业不属于工业生产性企业，故即使原告参与了招商引资中介也不能给予奖励。3、原告2005年12月12日已向港区管委会提出申请，直到2009年6月1日向法院提起行政诉讼，期间无中断、中止时效的情形，故本案诉讼已过起诉期限。被告在答辩期间提供了下列证据：1、嘉兴港区招商局2009年2月25日《关于芮川根申请奖励有关情况的说明》一份。用于证明杭州湾钢贸城项目是由港区招商局的工作人员经过努力取得的成果，未委托任何人提供招商中介服务。2、中共嘉兴市委嘉兴港区开发建设工作委员会嘉港区工委（2007）59号文件复印件一份，用于证明吴某同志于2007年12月28日被免去港区招商局副局长职务，故2008年8月18日其在原告《关于要求兑现杭州湾钢贸城项目招商奖励的报告》上签署意见非职务行为。3、2005香港·浙江周嘉兴市签约项目汇总表复印件一份，用于证明2005香港·浙江周嘉兴市签约项目中无杭州湾钢贸城项目。4、嘉兴市工商行政管理局关于浙江杭州湾钢贸城开发建设有限公司、浙江沪嘉担保有限公司、嘉兴杭州湾钢贸城物业管理公司、嘉兴杭州湾钢贸城经营管理公司和浙江杭州湾物流有限公司等五公司的经营范围证明复印件各一份，用于证明原告主张引入的五公司均不属工业生产性企业。5、港区管委会嘉港区（2003）109号《关于印发﹤嘉兴港区招商引资中介奖励办法﹥的通知》及该“办法”复印件各一份。用于证明港区管委会只对工业生产性企业的招商引资中介实施奖励。
经庭审质证，被告对原告提供的2008年8月15日有吴某签署意见的《关于要求兑现杭州湾钢贸城项目招商奖励的报告》有异议，认为不能证明原告已将该材料交付了港区管委会，同时手写的内容也不能证明是吴某所为；对2009年1月12日《国内信函收据》、原告要求港区管委会兑现招商奖励函件真实性无异议；对浙江杭州湾钢贸城开发建设有限公司、浙江沪嘉担保有限公司等五公司的《企业法人营业执照》的真实性无异议，但认为这些企业不是工业生产性企业，故对关联性有异议；对2005香港·浙江周开幕式三张照片真实性无异议，但认为不能证明原告为杭州湾钢贸城招商引资的中介活动而去香港，故对其关联性有异议；对浙江省嘉兴市人民政府、嘉兴港区开发建设管理委员会组织机构代码申报表真实性无异议；对港区管委会嘉港区（2003）109号《关于印发﹤嘉兴港区招商引资源共享中介奖励办法﹥的通知》及该“办法”真实性无异议，但认为仅适用于工业生产性企业的招商引资，故对关联性有异议。原告对被告提供的嘉兴港区招商局2009年2月25日《关于芮川根申请奖励有关情况的说明》的真实性有异议，认为招商局是港区管委会下属机构，作证的主体与被告存在利害关系；对中共嘉兴市委嘉兴港区开发建设工作委员会嘉港区工委（2007）59号文件的关联性有异议，认为与本案无关；对2005香港·浙江周嘉兴市签约项目汇总表的真实性有异议，认为该证据没有出具时间，同时出具方又系被告下属机构，双方存在利害关系；对嘉兴市工商行政管理局关于浙江杭州湾钢贸城开发建设有限公司、浙江沪嘉担保有限公司等五公司经营范围的证明效力有异议，认为该证据不具备被告需要证明对象的效力，同时是被告诉讼后收集的，违反了被告在作出具体行政行为后不得自行收集证据的法律规定；对港区管委会嘉港区（2003）109号《关于印发﹤嘉兴港区招商引资源共享中介奖励办法﹥的通知》及该“办法”有异议，认为被告未提供制订该文件的职权依据，同时文件有关“本办法由港区管委会负责解释”的规定剥夺了相对人救济权。
本院于2009年6月30日对吴某进行了调查，并制作了笔录。吴某确认原告提供的2008年8月15日《关于要求兑现杭州湾钢贸城项目招商奖励的报告》上手写的内容为其所写。同时其证明，港区管委会领导口头同意原告为杭州湾钢贸城招商引资中介人，原告开始引进的是香港投资的钢材市场项目，该项目夭折后原告再引进现在上海方投资的杭州湾钢贸城项目；港区管委会领导口头承诺兑现原告中介费，但未签订协议；双方就如何确定引进投资数额的基数、奖励的标准等细节问题没有协商过等内容。当事人质证后，原告认为吴某的证言内容真实。被告对吴某的证言有异议，认为其不能说清是港区管委会谁与原告有口头协议，谁承诺给予原告奖励；同时，吴某作为原告申请出庭的证人而未出庭，故其证言不能作为定案依据。
本院对双方当事人提供的证据确认如下：原告提供的两份要求兑现奖励的申请书，被告对其中的2008年8月15日《关于要求兑现杭州湾钢贸城项目招商奖励的报告》提出异议，但本院对该申请有港区招商局原副局长的签字，故两份申请真实性均予以认定；被告对原告提供的浙江杭州湾钢贸城开发建设有限公司、浙江沪嘉担保有限公司等五公司的《企业法人营业执照》及浙江省嘉兴市人民政府、嘉兴港区开发建设管理委员会组织机构代码申报表真实性无异议，对此本院予以认定。2005香港·浙江周开幕式三张照片虽证明了原告参与该活动，但该活动与后来的杭州湾钢贸城招商引资无关，故不作为本案定案依据认定。被告出具的《关于芮川根申请奖励有关情况的说明》系港区管委会下属的招商局出具，出具的主体与被告有利害关系，故不予认定；中共嘉兴市委嘉兴港区开发建设工作委员会嘉港区工委（2007）59号文件证明了吴某签署意见时的身份与本案存在关联，应予认定；2005香港·浙江周嘉兴市签约项目汇总表与本案争议的杭州湾钢贸城项目招商引资中介无关，故本院不予认定；嘉兴市工商行政管理局2009年2月20日出具的关于浙江杭州湾钢贸城开发建设有限公司、浙江沪嘉担保有限公司等五公司工商登记证明内容真实，应予确认，原告抗辩被告取证程序违法理由不成立。双方当事人均提供了港区管委会嘉港区（2003）109号《关于印发﹤嘉兴港区招商引资源共享中介奖励办法﹥的通知》及该“办法”作为诉讼依据，本院对该证据的真实性予以确认。至于本院对吴某调查笔录，吴某对2008年8月15日《关于要求兑现杭州湾钢贸城项目招商奖励的报告》上手写内容是其所为一节，本院予以确认；但吴某有关其他内容的证言，因无旁证证实，同时根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（三）项规定吴某作为原告申请出庭的证人，经法院通知未出庭作证，故不能作为定案依据。
根据上述确认的证据，本院认定事实如下：2005年12月12日、2008年8月15日、2009年1月12日，原告芮川根，以自己为杭州湾钢贸城项目的引进提供了中介服务，港区管委会领导也同意给予奖励为由，向港区管委会申请兑现奖励。其中，原告提供法院的2008年8月15日《关于要求兑现杭州湾钢贸城项目招商奖励的报告》上有港区招商局原副局长吴某（2007年12月28日因工作需要调离该职位）的签署的意见。内容为：“芮川根先生为钢贸城项目的引进做了大量工作，投入了大量财力、精力。项目谈判之初已明确其是项目中介人，后项目成功落户港区，管委会领导也明确承诺兑现奖励。报告内容属实”。因港区管委会拒绝支付，原告遂于2009年6月1日向本院提起诉讼。请求法院根据杭州湾钢贸城项目中已开办的浙江杭州湾钢贸城开发建设有限公司、浙江沪嘉担保有限公司、嘉兴杭州湾钢贸城物业管理公司、嘉兴杭州湾钢贸城经营管理公司和浙江杭州湾物流有限公司全部到位资金约1.7亿人民币的1%判令被告支付其奖励170万元。诉讼中，双方当事人围绕原告是否是杭州湾钢贸城项目招商引资的中介人、双方是否存在招商引资中介服务口头合同、杭州湾钢贸城项目是否属港区管委会发布的《嘉兴港区招商引资中介奖励办法》规定的奖励范围、原告起诉是否超过法定起诉期限等争议焦点展开辩论，双方均坚持上述诉辩意见。另查明，港区管委会设立的批准机关为中国共产党嘉兴市委员会，主管部门为嘉兴市人民政府办公室，不是一级行政机关。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条“原告对下列事项承担举证责任……（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实……”之规定，原告芮川根持2008年8月15日、2009年1月12日要求港区管委会兑现招商引资奖励的申请向法院提起诉讼，其程序意义上的诉权应受法律保护。同时，因港区管委会隶属于被告嘉兴市人民政府，不是一级行政机关，其对外的行政责任应由被告承担，故原告以嘉兴市人民政府为被告提起诉讼，被告主体适格。关于被告认为原告在2005年12月12日首次提出要求港区管委会兑付奖励，至2009年6月1日起诉，已超过最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限的问题。本案原告的诉请是要求被告履行行政奖励合同义务，行政合同因一方当事人是行政机关，其履约行为具有行政法意义上具体行政行为特点，但作为合同在权利与义务、履行、期限等内容上的设定还具有一般合同的属性。根据原告的诉称，2005年12月第一次提出申请至2009年1月12日最后一次提出申请期间，双方就兑现奖励的问题不断进行协商，吴某也在其2008年8月15日的申请上签了意见，从一般合同履行的角度上难以确定港区管委会明示拒付的时间；同时，原告主张招商引资的奖励数额是按照杭州湾钢贸城“全部项目到位资金约1.7亿的1%”给予奖励，而杭州湾钢贸城项下的五家公司，工商企业登记最后的时间为2008年1月16日，即引入资金到位最后的法定登记日在2008年，故被告主张的原告起诉已超过2年期限理由不成立。
本案的关键是被告应否履行支付原告招商引资中介费合同义务。由于当事人间未签订书面合同，双方在有无口头合同，原告中介人的身份，杭州湾钢贸城项目是否属《嘉兴港区招商引资中介奖励办法》规定奖励范围等问题上存在争议。原告提供的证据中，2005香港·浙江周开幕式三张照片与杭州湾钢贸城项目招商引资无关；原招商局副局长吴某签署的内容无法证明招商引资中介合同的具体内容，且被告方对此提出异议，吴又不出庭作证；其他证据均不涉及原、被告之间对招商引资中介合同具体条款如何约定的问题。另外，原告申请出庭的证人未到庭，申请调取的证据不存在。故本案原告主张双方协定的招商引资中介服务合同主要条款内容无法确定，进而无法确定原告中介人的身份及杭州湾钢贸城项目是否属《嘉兴港区招商引资源共享中介奖励办法》规定奖励范围的事实。本案原告主张的事实证据不足，其要求被告按规定支付170万元奖励的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告芮川根的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告芮川根负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元（户名：浙江省省本级财政专户结算分户，开户银行：农业银行西湖支行，帐号：39×××01）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李土根
审判员 孙 军
审判员 许艳华
二〇〇九年七月二十八日
书记员 张琳嫣