吉林省通化市中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2014）通中行终字第8号
上诉人（原审原告）司国祯，男，1955年1月28日生，汉族，辽宁省营口市人，农民，住所地柳河县。
委托代理人梁满义，男，1970年4月21日生。
被上诉人（原审被告）柳河县住房和城乡建设局。
法定代表人赵永江，局长。
委托代理人秦英杰，吉林秦英杰律师事务所律师。
上诉人司国祯诉被上诉人柳河县住房和城乡建设局规划行政赔偿一案，不服柳河县人民法院（2013）柳行初字第18号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人司国祯及其委托代理人梁满义、被上诉人柳河县住房和城乡建设局的委托代理人秦英杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：上诉人司国祯家庭承包田已纳入柳河县城市总体规划（2008-2020）中心城区用地布局，该地规划确定用途为二类工业用地，属建设用地范畴。2009年以前上诉人司国祯家庭在该承包地种植水稻。由于市政建设需要，在该地铺设了污水管线，水田不能保水，上诉人司国祯将水田改为旱田，并于2010年建起了5座简易钢结构砖混塑料大棚，总面积达2000余平方米，同时在大棚附近建有砖瓦结构68平方米看护房。由于2010年该地遭遇水灾，大棚部分受损，上诉人司国祯于2011年进行了修缮，并在大棚内种植了部分应季蔬菜，过道内种植少许草莓苗，大棚外种植少许云杉树苗。看护房尚未完全投入使用。2011年7月19日17时20分，被上诉人所属城市管理行政执法局工作人员到上诉人司国祯家中对大棚的建设时间以及是否经行政审批进行调查，但未明确执法目的。在调查过程中向上诉人司国祯告知陈述、申辩和申请回避的权利，上诉人司国祯明确答复不申请回避。随后对大棚及看护房进行了勘验检查并向上诉人司国祯留置送达了加盖有被上诉人公章的限期拆除决定书。2011年7月20日，被上诉人党委及所属执法局分别对上诉人司国祯建大棚及看护房问题进行了集体讨论，一致意见为违法建筑，限期拆除。2011年7月23日6时许，被上诉人组织人力、设备对上诉人司国祯承包地上的房屋及大棚进行了强制拆除，拆除的残留物由上诉人自行处理。部分地上青苗受损，上诉人司国祯不服多次找被上诉人及相关部门要求解决。
2013年3月8日，柳河县人民政府作出征收土地公告，上诉人司国祯家庭承包田在征收范围之内。2013年4月7日，柳河县国土资源局作出责令上诉人司国祯交出土地的决定，上诉人司国祯以拆除其大棚和看护房行为违法应先行解决为由拒绝交出土地，并于2013年7月16日书面向被上诉人递交了行政赔偿申请，未得到答复。原审法院于2013年10月9日作出行政裁定书，准予执行国土资源局作出的责令交出土地的决定，并对上诉人司国祯建有大棚和看护房的土地进行平整利用。残留地间的大量废弃红砖由柳河县国土资源局代保管，上诉人司国祯的土地补偿款已经拨入集体组织，上诉人司国祯未予领取。
原审法院认为：上诉人司国祯所诉具体行政行为分为行政决定和行政强制两个阶段。上诉人司国祯承包地位于柳河县城市规划区内，虽为集体土地，但已被列为工业用地，依据“土地利用现状分类GB／T21020-2007”规定列为建设用地，属被上诉人行政许可范围，《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定：“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”上诉人司国祯在耕地内建设砖混钢结构大棚及较大砖瓦结构房屋，应得到城市规划部门许可。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”上诉人司国祯擅自建设农用设施，被上诉人具有对违法行为查处的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除：（一）未经批准进行临时建设的。”同时法律赋予行政机关强制执行违法建筑物拆除的职权，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限制拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”被上诉人作出限期决定是责令相对人改正违法行为，属行政决定，在未加重财产罚的情况下，不属行政处罚范畴。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关在实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”故对上诉人司国祯的查处行为可不按《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序进行，但为体现民主议定原则，被上诉人集体讨论决定在限期拆除之前作出，而不应先查处后研究，该行为应予以纠正。被上诉人在作出限期拆除决定行政行为过程中程序存在瑕疵，但适用法律正确，应确定其行政行为合法，上诉人司国祯在限期内未自动拆除违法建筑或有自动拆除行为，被上诉人采取行政强制执行措施且未扩大相对人损失，程序合法。
上诉人司国祯在被上诉人作出行政决定或行政强制执行之后两年之内向被上诉人申请行政赔偿，在未得到答复的前提下提起行政诉讼，不应视为超过请求国家赔偿的时效期限，原审法院应予受理。
被上诉人在依法行政的前提下，对上诉人司国祯采取行政强制执行措施，不应给予行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情况之一的，受害人有取得赔偿的权利：（二）违法对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施的；”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条规定：“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。”上诉人的违法行为应予纠正，上诉人无证据证明被上诉人在行政强制过程中造成上诉人不必要的经济损失，对违法建筑物强制拆除所造成的限度内的损失及上诉人在违法建筑物拆除后对遗留青苗或者地上物不当管理所造成的损失，应由违法人员自负。上诉人的土地补偿款系国家给予的合理补偿，上诉人可按相关程序领取。原审法院遂依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六规定，判决驳回上诉人司国祯的赔偿诉讼请求。
上诉人司国祯不服原审法院判决，向本院提起上诉，要求撤销原审法院（2013）柳行初字第18号行政判决。理由是：一是被上诉人强制拆除了上诉人的大棚及看护房，并将棚内外青苗毁损，侵害了上诉人合法权益，造成巨额经济损失，属违法行为。二是上诉人没有超过赔偿请求期限，没有丧失请求权，被上诉人在强制拆除过程存在纰漏和瑕疵，其行为不符合法律程序规定，属违法强拆；三是上诉人现有证据能够证明其经济损失，被上诉人在行政强制过程中造成上诉人不必要的经济损失。
被上诉人柳河县住房和城乡建设局答辩认为：原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉没有事实依据和法律依据，应予驳回。理由是：一是上诉人的请求不是合法权益，我国国家赔偿法规定保护的是受害人的合法权益，而上诉人依据其违法事实和违法权益要求被上诉人赔偿180余万元不符合我国国家赔偿法的规定；二是被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定具有负责本行政区域内城乡规划管理工作，上诉人未经行政审批建造大棚和看护房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，被上诉人将大棚、看护房认定为违法建筑并依法予以拆除符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、六十八条的规定；三是上诉人的告诉已经超过诉讼时效。《中华人民共和国国家赔偿法》规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为二年，上诉人应当在2013年7月23日前申请国家赔偿，但是在法定期限内，上诉人没有申请国家赔偿。同时申请国家赔偿的前提必须先确定行政行为违法，上诉人在限期拆除决定书送达后60日内没有提出行政复议，也未在三个月内向人民法院提起行政诉讼，该限期拆除决定已经发生法律效力，上诉人已经丧失诉权，该行政处罚行为合法有效；四是上诉人要求赔偿180余万元没有事实依据。现有证据证明在拆除大棚时，大棚内除有部分蔬菜，并无他物，上诉人也没有提供证据证明其在大棚内种植草莓、蓝莓、葡萄等其他作物。
二审庭审中，当事人提供的证据除与一审时一致，证明的问题也与一审相同外，上诉人又向法庭提供赵彦文、罗玉珍、申宝友、陈志江、杨淑华等五人出庭证人证言。经质证，由于以上五名证人证言无法证明拆除大棚过程中上诉人损失情况，故对以上五名证人证言与本案的关联性不予确认。
本院经审理查明：上诉人司国祯位于柳河县柳河镇采胜村家庭承包田纳入柳河县城市总体规划（2008-2020）中心城区用地布局，该地规划确定用途为二类工业用地，属建设用地范畴。2009年之前上诉人司国祯家庭在该承包地内种植水稻，后因市政建设需要，在该地块铺设了污水管线，水田不能保水，上诉人司国祯将水田改为旱田。2010年上诉人司国祯未经相关部门审批在其家庭承包田内建起5座简易钢结构砖混塑料大棚，面积达二千余平方米，同时建有砖瓦结构68平方米看护房。由于当年遭受水灾，部分大棚损坏，上诉人司国祯于2011年进行了修缮，同时棚内外种植了部分应季蔬菜、少许经济作物等。2011年7月19日17时20分许，被上诉人柳河县住房和城乡建设局所属城市管理执法局工作人员到上诉人司国祯承包田内询问大棚、房屋建设情况后留置送达加盖有被上诉人公章的限期拆除决定书。2011年7月20日，被上诉人党委及所属执法局分别对上诉人司国祯建大棚及看护房问题进行了集体讨论，一致意见为违法建筑，限期拆除。2011年7月23日6时许，被上诉人组织人力、设备对上诉人司国祯承包地上的房屋及大棚进行了强制拆除，拆除过程中部分地上青苗受损。在大棚、看护房被拆除后，上诉人司国祯多次到被上诉人处及其他部门反映相关问题。2013年3月8日，柳河县人民政府作出土地征收公告，上诉人司国祯家庭承包田在征收范围内。2013年4月7日，柳河县国土资源局作出责令上诉人司国祯交出土地的决定，上诉人司国祯以拆除其大棚和看护房行为违法应先行解决赔偿问题为由拒绝交出土地。原审法院于2013年10月9日作出行政裁定书，准予执行国土资源局作出的责令交出土地的决定，并对上诉人司国祯建有大棚和看护房的土地进行平整利用。上诉人司国祯的土地补偿款已经拨入集体组织，上诉人司国祯未予领取。
本院认为，上诉人司国祯提起的诉讼系行政赔偿之诉，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”的规定，上诉人首先应当向赔偿义务机关亦即本案被上诉人提出。上诉人司国祯虽然主张在其大棚及看护房被拆除后曾向被上诉人提出了行政赔偿申请，被上诉人对其主张并不予认可。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”的规定，上诉人因未提供相关证据予以证明，故本院对其主张不予支持。上诉人未按法律规定向赔偿义务机关提出赔偿请求的情况下，直接向人民法院提出行政赔偿之诉不妥。综上，上诉人司国祯直接向原审法院提起行政赔偿诉讼不符合法定的程序。对上诉人司国祯的起诉，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款之规定，经本院2014年第10次审判委员会讨论决定，裁定如下：
一、撤销柳河县人民法院（2013）柳行初字第18号行政判决；
二、驳回上诉人司国祯的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王艳刚
审 判 员 付文花
代理审判员 杨铁峰
二〇一四年五月二十九日
书 记 员 丛 稳