江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏07行终106号
上诉人（原审原告）沈兰尚。
委托代理人ＸＸＸ，江苏云台山律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东海县国土资源局，住所地江苏省东海县牛山北路177号。
法定代表人朱燕昌，该局局长。
副职负责人陈路，该局副局长。
委托代理人马林，江苏蒋海荣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东海县曲阳乡人民政府，住所地东海县曲阳乡驻地。
法定代表人常振华，该乡乡长。
上诉人沈兰尚与被上诉人东海县国土资源局（以下简称东海国土局）、被上诉人东海县曲阳乡人民政府（以下简称曲阳乡政府）行政强制措施及行政赔偿一案，不服连云港市海州区人民法院（2016）苏0706行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人沈兰尚及其委托代理人ＸＸＸ，被上诉人东海国土局副职负责人陈路，委托代理人马林到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年3月22日，沈兰尚与吴恒连、沈卫东签订《土地租赁合同》，由沈兰尚租赁吴、沈两家位于东海县曲阳乡曹庄村村东侧、连徐高速公路北侧的曹庄村的“口粮田”从事养殖经营。协议签订后，沈兰尚即在租赁的土地上搭建钢结构养鸭大棚。2016年4月5日，东海国土局下属的曲阳乡国土所工作人员在例行巡查中发现了沈兰尚正在搭建的钢结构大棚。经现场询问得知该大棚系沈兰尚搭建后，曲阳乡国土所工作人员遂现场告知沈兰尚该地块是基本农田，不能用于其他用途，其行为涉嫌违反《土地管理法》第三十六条的规定，并现场下达了《责令停止违法行为通知书》，责令沈兰尚立即停止违法行为，听候处理。且告知沈兰尚主动纠正违法行为，消除违法状态，可以从轻、减轻或者免予行政处罚。此后沈兰尚并未停止搭建。2016年4月13日，东海国土局就沈兰尚未经批准擅自在基本农田建设养鸭大棚、占地4.26亩的违法行为予以立案查处。2016年4月20日，东海县曲阳乡建设管理服务所向沈兰尚下发《自行拆除通知书》，限令沈兰尚自接到通知之日起三日内自行拆除涉案钢架大棚。沈兰尚未予理睬。2016年4月29日，被告东海国土局及曲阳乡政府联合将沈兰尚搭建的钢架养鸭大棚予以强行拆除。沈兰尚不服强拆行为遂提起诉讼。
原审法院认为：1.关于涉案强拆行为是否违法。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门应当对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，沈兰尚为搞养殖，租赁取得位于东海县曲阳乡曹庄村村东侧、连徐高速公路北侧的曹庄村的吴恒连、沈卫东两户的“口粮田”，并在此搭建钢结构养鸭大棚，进行非农业建设。“口粮田”属于基本农田，系耕地。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，非农业建设不得占用耕地。沈兰尚在未经批准和未改变土地用途的情况下，直接占用涉案耕地搭建钢结构养鸭大棚进行非农业建设的行为属于非法占用土地，系土地违法行为，东海国土局对此负有监督检查的职责，有权进行查处。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定，土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像；（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；（五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。上述规定对土地行政主管部门在履行监督检查职责时，所能采取的行政措施予以了列举式规定，其中并不包括强制拆除在非法占用的土地上新建的构筑物和其他设施。依法行政是行政机关履职应当遵循的基本原则，也是建设法治国家对行政机关的基本要求。对行政机关而言，法无授权即禁止。被告东海国土局在对沈兰尚的土地违法行为进行查处的过程中，未遵循上述法律法规的规定，采取强制拆除沈兰尚养鸭大棚的措施没有法律依据，应当确认其实施的拆除行为违法。庭审中，被告东海国土局主张其实施的被诉行政行为不是强拆行为，仅是以有效阻止沈兰尚继续进行违法建设活动为限度而采取的责令沈兰尚立即停止违法建设的制止行为。对此，原审法院认为，该辩称意见没有证据证实，且根据在案证据所反映出的涉诉行为的方式和后果，应当认定涉诉行为为强拆行为，故东海国土局的该辩称意见，不予采信。曲阳乡政府作为乡级人民政府，虽然负有保护、开发土地资源，制止非法占用土地行为的义务，但其与被告东海国土局联合强制拆除沈兰尚违法搭建的养鸭大棚的行为同样没有法律依据，亦应当确认其行为违法。故对沈兰尚关于确认两被告作出的涉案强制拆除行为违法的诉讼请求，依法予以支持。
2.关于是否予以行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。从该条规定可以看出，国家赔偿成立的最基本的要件是违法行政行为侵犯合法权益。而本案中东海国土局实施的强拆行为虽被确认违法，但鉴于沈兰尚非法占用土地搭建钢结构养鸭大棚本身的违法性，因此，即使实施的行政强拆行为被确认违法，但因其侵害的并非是沈兰尚的合法财产权益，并不能必然导致对沈兰尚的国家赔偿，故对沈兰尚的该项诉讼请求，依法不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第六十七条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、东海县国土资源局、东海县曲阳乡人民政府于2016年4月29日拆除沈兰尚搭建的钢结构养鸭大棚的行为违法。二、驳回沈兰尚要求东海县国土资源局、东海县曲阳乡人民政府对其造成的损失予以赔偿的诉讼请求。案件受理费50元（沈兰尚已预交），由东海县国土资源局、东海县曲阳乡人民政府承担。
上诉人沈兰尚不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审事实没有查清。1、对于农业建设和非农业建设没有弄清楚，上诉人搭建的养殖大棚属于农业建设，不是非农业建设；2、上诉人的养殖大棚用地属于设施农业用地，不是非农业建设，国土资源部、农业部是支持上诉人发展设施农业的；3、上诉人搞养殖是符合国家政策的，应得到支持；4、被上诉人滥用职权，违反国家政策，错误执法；二、一审适用法律错误，上诉人搭建养鸭大棚，不是非农业建设，不适用《土地管理法》三十六条的规定。请求：维持原审判决的第一项；撤销原审判决的第二项，改判被上诉人赔偿上诉人30万元的损失，一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人东海国土局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立；上诉人在基本农田内建设养鸭用钢构鸭棚的行为属于违反《土地管理法》和《基本农田保护条例》的违法行为，依法应当予以纠正并消除违法状态，原审判决确认答辩人的行政行为违法，符合法律规定。答辩人的行政行为是为了避免基本农田继续遭受危害，有效控制基本农田受损危险的扩大等应急被迫采取的应急的强制措施。答辩人的行政强制行为并未损害上诉人的合法权益，原审法院驳回答辩人赔偿损失的诉讼请求符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人曲阳乡人民政府未作答辩。
原审法院审理期间，原审被告东海县国土局在法定期限内向原审法院提供以下证据和依据：第一组：立案呈批表、违法线索登记表、法律文书送达回证、询问笔录、现场勘测笔录，证明原告在基本农田范围内违法建设养鸭棚，被告依法立案、发出停止违法通知书、依法进行调查取证；第二组：土地利用现状图、土地利用规划图，证明原告建设的养鸭棚在基本农田范围内；第三组：原告违法建设的现场照片，证明原告违法建设的现场；第四组：共同制止原告违法建设的现场照片，证明被告依法制止原告违建。
原审被告曲阳乡政府没有提供证据。
原审原告在原审审理期间原审法院提交了以下证据：
1、《土地租赁合同》两份，证明其合法取得土地使用权，具有在土地上经营收益的权利；2、《自行拆除通知书》，2016年4月20日，东海县曲阳乡建设管理服务所下发的自行拆除通知，证明曲阳乡建管所无行政执法主体资格，该行政行为违法；3、《责令停止违法行为通知书》、《接处警登记表》，2016年4月5日，东海国土局下发的责令停止违法行为通知及东海县公安局曲阳派出所的接处警登记表，证明原告的大棚是被东海国土局强制拆除的事实；4、录音光盘，原告与国土所王军、建管所朱守营、乡政府田震的对话录音及国土所王军与曹庄沈卫东书记的通话录音，证明被告东海国土局和乡政府实施强制拆除行为；5、视频光盘，原告大棚被强制拆除的视频，证明原告的大棚是被全部砸毁，而不是被告所说的制止行为；6、照片，证明原告大棚被强拆的事实；7、损失清单及票据，证明原告所建大棚实际支出及实际损失为277802元；8、养殖大棚协议书，证明原告建棚费为92820元。
上诉人沈兰尚提起上诉后，原审法院已将上述证据随卷移送本院。
本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件事实同原审法院认定的事实。
本院认为，东海国土局作为县级地方人民政府行政机关负有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的权利。本案中，上诉人沈兰尚租赁了吴恒连、沈卫东两户的“口粮田”，并在此搭建钢结构养鸭大棚。被上诉人东海国土局在工作巡查中发现上诉人行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，遂告知上诉人涉案地块是基本农田，系耕地，不能用于其他用途，并现场下达了《责令停止违法行为通知书》，责令上诉人立即停止违法行为，后下发《自行拆除通知书》，上诉人未予理睬，继续施工，两被上诉人遂对养鸭大棚强行拆除。被上诉人东海国土局依据其职责，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对上诉人的违法行为进行查处是其履行法定职责的行为，但行政机关应当在法律、法规规定的职权范围内依法履行其法定职责，两被上诉人采取强制拆除上诉人养鸭大棚的行为没有法律、法规依据，原审法院确认两被上诉人实施的强制拆除行为违法，符合法律规定。关于上诉人提出养殖用地属于设施农业用地，不是非农业建设的，不应适用《中华人民共和国土地管理法》的规定的上诉理由，经审查认为，农业用地是指直接或间接为农业生产所利用的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、养捕水面、农田水利实施等其他一切农业生产建筑物占有的土地。依据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》〔国土资发（2010）155号文〕的规定，实施农业项目的发展，也应不占或少占耕地，严禁占用基本农田。基于此，上诉人搭建养鸭大棚即使系设施农业用地，也不能据此排除该土地系经批准允许占用的耕地或基本农田。故被上诉人东海国土局认定上诉人占用土地的行为是违法行为，并无不当。关于上诉人提出要求被上诉人赔偿其30万元损失的请求，因国家赔偿的前提是国家机关或者国家机关的工作人员实施的违法行为侵犯了公民的合法权益。本案中，基于上诉人搭建养鸭大棚，占用案涉土地的行为具有违法性，两被上诉人实施强制拆除的行为虽不具有合法要件，但其采取强拆的方法及手段并未导致上诉人合法权益受损，上诉人要求国家赔偿的理由不能成立，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沈兰尚承担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长 宋建霞
审判员 李 季
审判员 周文元
二〇一八年三月九日
书记员 周 杰
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；