重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝行终479号
上诉人（一审原告）鲁勤建，女，1964年5月17日出生，汉族。
上诉人（一审原告）鲁文新，女，1968年2月24日出生，汉族。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人张国清，市长。
委托代理人陈昌彬，重庆市人民政府工作人员。
委托代理人张勇，重庆中渡律师事务所律师。
一审第三人重庆市九龙坡区国土资源管理分局，住所地重庆市九龙坡区直港大道17号。
法定代表人李军，局长。
鲁勤建、鲁文新因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2017）渝05行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，1993年6月16日，重庆市政府作出重府地[1993]234号《重庆市人民政府关于重庆市重点公路建设指挥部等单位新建重庆汽车西站、陈家坪公共交通枢纽站、石桥铺高新技术产业开发区开发园工程征用土地的批复》（简称重府地[1993]234号《征地批复》），同意征收原沙坪坝区石桥乡歇台子村双巷子经济合作社全部土地和歇台子村属土地共计142507平方米（折合213.76亩）。同年，沙坪坝区启动征地实施工作，完成了人员安置、集体资产补偿等工作。鉴于当时工程建设用地需要，双巷子经济合作社部分旧房未拆迁、未补偿安置。之后，由于行政区划调整，原石桥乡（现渝州路街道）从沙坪坝区划入高新区。2009年，因实施主城区内环高速公路范围内“城中村”改造工作，重庆高新技术产业开发区管理委员会（简称高新区管委会）将双巷子经济合作社纳入“城中村”改造范围。2010年4月2日，高新区管委会印发了《柳背桥、双巷子经济合作社拆迁补偿安置细则》（渝高技委[2010]3号）。2010年4月12日，原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局（简称原高新区国土房管分局）发布了《关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》（2010年第1号），启动了柳背桥社、双巷子社“城中村”范围补偿安置和拆迁工作。涉案房屋位于九龙坡区红阳村221号，鲁勤建、鲁文新通过继承取得，该房屋《乡村房屋所有权证》记载产权人为杨德群（已故，系鲁勤建、鲁文新之母），房屋建筑面积为51.49平方米，砖石结构，房屋用途为住宅。2010年11月14日，原高新区国土房管分局对涉案房屋进行了征地补偿清理登记。《村民建筑物补偿清理登记表》记载，鲁勤建、鲁文新在征地范围内共有建筑物91.22平方米（其中：土墙石棉瓦结构51.87平方米、18砖墙石棉瓦结构39.35平方米）。鲁勤建、鲁文新对此次征地的补偿安置标准不服，向重庆市九龙坡区人民政府（简称九龙坡区政府）申请行政协调，经协调未能达成补偿安置协议，九龙坡区政府于2015年4月9日作出《征地补偿安置协调意见书》。2015年4月20日，鲁勤建、鲁文新向重庆市政府申请行政裁决。重庆市政府于2015年6月5日作出渝府地裁[2015]26号《征地补偿安置争议裁决书》，对鲁勤建、鲁文新要求被征地拆迁房屋参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿标准予以补偿的请求，不予支持。鲁勤建、鲁文新不服向重庆市第五中级人民法院提起诉讼。重庆市第五中级人民法院经审理后，认为鲁勤建、鲁文新提出的被征地拆迁房屋参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿标准予以补偿请求符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，作出（2015）渝五中法行初字第00433号行政判决，判决：一、撤销重庆市政府渝府地裁[2015]26号《征地补偿安置争议裁决书》；二、责令重庆市政府在判决生效之日起60日内重新作出征地补偿安置争议裁决。重庆市高级人民法院于2016年5月18日作出（2016）渝行终153号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2016年10月27日，重庆市政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条、《重庆市征地补偿安置办法》第六条，参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，作出渝府地裁[2016]103号《征地补偿安置争议裁决书》，裁决对鲁勤建、鲁文新提出位于原沙坪坝区石桥乡歇台子村双巷子经济合作社内的住宅参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿标准予以补偿的请求，属于产权合法面积部分，予以支持；被申请人重庆市九龙坡区国土资源管理分局（简称九龙坡区国土分局）应当在60日内对鲁勤建、鲁文新依法重新确定补偿安置标准。鲁勤建、鲁文新对其该裁决仍不服，认为该裁决侵犯其合法权益，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销重庆市政府作出的渝府地裁[2016]103号《征地补偿安置争议裁决书》。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府作为批准征用土地的人民政府，具有对鲁勤建、鲁文新提出的申请进行裁决的职权和职责。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，重庆市政府于2015年6月5日作出渝府地裁[2015]26号《征地补偿安置争议裁决书》对鲁勤建、鲁文新提出的被征收房屋参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿标准予以补偿的请求，不予支持。鲁勤建、鲁文新不服提起行政诉讼，经人民法院审理认为，鲁勤建、鲁文新位于石桥乡歇台子村双巷子经济合作社集体土地上的房屋，因1993年被重府地[1993]234号《征地批复》批准征收，并于同年完成了人员农转非安置，集体资产补偿等工作。鉴于当时工程建设用地需求，未对被征收土地上的房屋进行拆迁补偿安置。直到2010年4月12日原高新区国土房管分局发布《拆迁补偿安置方案的公告》，才启动对被征收土地范围内房屋补偿安置和拆迁工作。从征地批复下达之日至启动被征地范围内房屋拆迁补偿安置工作时间间隔长达十七年，且在2009年全市启动主城区内环高速公路范围内“城中村”改造工作中，高新区管委会已将鲁勤建、鲁文新房屋所在的经济合作社纳入“城中村”改造范围。因此，鲁勤建、鲁文新请求参照《国有土地上范围征收与补偿条例》规定的标准对其房屋进行安置补偿，符合上述司法解释的规定，对其请求应予支持。重庆市政府作出的渝府地裁[2015]26号《征地补偿安置争议裁决书》适用法律错误，重庆市第五中级人民法院以（2015）渝五中法行初字第00433号行政判决，判决撤销了该征地补偿安置争议裁决，并责令其重新作出征地补偿安置争议裁决。重庆市高级人民法院以（2016）渝行终153号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。前述判决生效后，2016年10月27日，重庆市政府依据《土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条、《重庆市征地补偿安置办法》第六条，参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，作出的渝府地裁[2016]103号《征地补偿安置争议裁决书》。一审法院认为，渝府地裁[2016]103号《征地补偿安置争议裁决书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，鲁勤建、鲁文新请求撤销该征地补偿安置争议裁决的理由不能成立，一审法院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回鲁勤建、鲁文新的诉讼请求；案件受理费50元，由鲁勤建、鲁文新负担。
鲁勤建、鲁文新上诉称，一、渝府地裁[2016]103号《征地补偿安置争议裁决书》认定补偿面积错误。该裁决书确定只有产权合法面积部分，即51.19平方米，才能够参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿标准予以补偿。但《村民建筑物补偿清理登记表》明确记载，鲁勤建、鲁文新在征地范围内共有建筑物91.22平方米，上述面积均为合法面积，均应予以补偿；二、鲁勤建、鲁文新向人民法院举示的个体工商户营业执照、食品卫生许可证等证据，能够证明涉案房屋一直用于经营，有合法的经营手续，应当认定为营业用房，而非住宅，应按照营业用房标准对其予以补偿。重庆市政府作出的渝府地裁[2016]103号《征地补偿安置争议裁决书》认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求撤销一审判决，并依法改判。
重庆市政府未向本院提交书面答辩意见。
九龙坡区国土分局未向本院提交书面陈述意见。
重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据和依据：
第一组证据：
1、重府地[1993]234号《重庆市人民政府关于重庆市重点公路建设指挥部等单位新建重庆汽车西站、陈家坪公共交通枢纽站、石桥铺高新技术开发区开发园工程征用土地的批复》；
2、渝高计委发[2010]3号重庆高新区管委会关于印发《柳背桥、双巷子经济合作社拆迁补偿安置实施细则》的通知及《实施细则》；
3、《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》；
4、《柳背桥、双巷子征地拆迁补偿安置有关事项的通知》；
第一组证据拟证明对涉案房屋、土地的征收实施过程符合法律规定，对涉案房屋、土地的征收处理符合法定程序。
第二组证据：
1、《行政裁决申请书》；
2、九龙坡府调[2015]1号《行政协调意见书》；
3、渝府地裁[2015]26号《行政裁决书》；
4、（2015）渝五中法行初字第00433号行政判决；
5、（2016）渝行终153号行政判决；
6、《重庆市第五中级人民法院关于执行土地行政裁决的函》（渝五中法函[2016]70号）；
7、渝府地裁[2016]103号《征地补偿安置争议裁决书》及送达回证；
8、《乡村房屋所有权证》、《村民建筑物补偿清理登记表》；
9、鲁勤建、鲁文新户籍；
第二组证据1—7拟证明重庆市政府作出行政裁决的主体合法，程序符合法律规定，适用法律正确；证据8拟证明鲁勤建、鲁文新被征收房屋合法产权面积为51.49平方米，用途为住宅；证据9拟证明鲁勤建为城镇户籍，征地实施后迁至涉案房屋处。
法律法规依据：
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《重庆市土地管理规定》第三十七条规定，《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第四条、第六条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条。
鲁勤建、鲁文新在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
1、证明一份；
2、个体工商户营业执照；
3、食品卫生许可证；
证据1—3拟证明鲁勤建、鲁文新房屋一直用于经营，有合法的经营手续；
4、高新区征地拆迁建、构筑物补偿通知；
5、强拆住户情况调查表；
证据4—5拟证明鲁勤建、鲁文新房屋的建筑面积是91.22平方米，征收部门也予以认可。
九龙坡区国土分局在法定期限内未向一审法院提交并举示证据。
经一审庭审质证，鲁勤建、鲁文新对重庆市政府提交的第一组证据合法性有异议，认为证据1征地批文是1993年的，两年内未实施，已经失效，且根据当时规定重庆市政府没有权限作出征地批复；证据2—4不符合法定程序，因此，第一组证据无法证明征收实施过程符合法律规定，征地程序合法；对第二组证据的证据1无异议；对证据2—7真实性无异议，合法性不予认可；对证据8证据三性无异议，但认为达不到重庆市政府的证明目的，登记表中载明涉案房屋面积为91.22平方米，该房屋90年代开始一直是经营用房；对证据9关联性不予认可；九龙坡区国土分局对重庆市政府举示证据均无异议。重庆市政府对鲁勤建、鲁文新举示的证据认为，证据1—3系复印件，对证据三性均不予认可，同时不能达到其证明目的；对证据4—5真实性无异议，但认为不能达到其证明目的；九龙坡区国土分局的质证意见与重庆市政府一致。
一审法院对当事人提交的证据认证认为，重庆市政府举示的证据真实、合法，与本案有关联，予以采信；鲁勤建、鲁文新举示的证据真实、合法，有关联，但其举示的证据不能达到诉讼请求的证明目的，不予采信。
前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审法院根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案系鲁勤建、鲁文新认为重庆市政府作出的渝府地裁[2016]103号《征地补偿安置争议裁决书》违法而提起的行政诉讼案件，本案的争议焦点为被诉征地补偿安置争议裁决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
本案中，重庆市政府于1993年6月16日以重府地[1993]234号《征地批复》批准征收双巷子经济合作社全部土地，该社人员农转非安置、集体资产补偿等工作当时已经完成。而鲁勤建、鲁文新在被征收集体土地上房屋的拆迁、补偿安置直至2010年4月12日原高新区国土房管分局启动双巷子经济合作社“城中村”范围房屋补偿安置和拆迁工作时才开始实施。故重庆市政府对鲁勤建、鲁文新提出的按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对其房屋进行安置补偿的请求，经审查后裁决参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定。
关于鲁勤建、鲁文新提出的应当对其所有房屋面积参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿标准予以补偿的问题。本案所涉征地补偿安置争议，因征收集体土地而产生，虽然鲁勤建、鲁文新在集体土地上的房屋补偿安置标准可以参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，但拆迁补偿安置原则和实施仍应当适用征收集体土地补偿安置的法律、法规。《重庆市征地补偿安置办法》第六条规定，地上建筑物补偿以集体土地使用权证和农村房屋所有权证登记的合法面积为准计算，构筑物按实计算；第八条第（一）项、第（四）项规定，不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物；非法占用集体土地修建的建（构）筑物不予补偿。上述规定确定了被征收集体土地上合法建（构）筑物属于征地拆迁补偿范围的原则。因此，重庆市政府裁决对鲁勤建、鲁文新房屋属于产权合法面积部分，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿标准予以补偿，符合上述法律法规的规定。同时，《村民建筑物补偿清理登记表》并非涉案房屋的所有权证。鲁勤建、鲁文新提出的该上诉理由不能成立。
关于鲁勤建、鲁文新提出的其房屋一直用于经营，应当认定为营业用房的问题。涉案房屋《乡村房屋所有权证》明确记载房屋用途为住宅，而鲁勤建、鲁文新向人民法院举示的个体工商户营业执照、食品卫生许可证等证据，不能证明其房屋经过规划、国土资源等部门批准将住宅房屋改为营业用房或其他非住宅用房。据此，涉案房屋性质仍属于住宅，而并非营业用房，重庆市政府认定鲁勤建、鲁文新房屋属于住宅，并无不当。鲁勤建、鲁文新提出的该上诉理由亦不能成立。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。鲁勤建、鲁文新的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人鲁勤建、鲁文新负担。
本判决为终审判决。
审判长 尹 洁
审判员 许 勇
审判员 刘佳佳
二〇一七年十月二十七日
书记员 熊安琪