甘肃省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）甘行终214号上诉人（原审原告）赵泽荣。委托代理人张永年。被上诉人（原审被告）酒泉市肃州区人民政府（以下简称肃州区政府），住所地：酒泉市肃州区西大街3号。法定代表人张鸿，该区区长。委托代理人葸振海，该区林业局副局长。委托代理人李志军。原审第三人刘作顺。原审第三人王明军。上诉人赵泽荣因诉肃州区政府林地行政登记及不履行法定职责上诉一案，不服张掖市中级人民法院（2016）甘07行初31号行政判决，向本院提起了上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵泽荣不服一审判决，向本院上诉称，一审认定事实错误，定性不正确。上诉人提交的下河清乡政府与上诉人签署的“肃州区下河清乡宜林荒地资源开发协议”以及肃州区下河清乡人民政府作出肃下政字[2004]62号《关于给赵泽荣划拨宜林荒地的批复》，两份证据证明上诉人赵泽荣的林地四至界限及取得时间，且上诉人在取得林地后一直在经营管理。被上诉人给王明军颁发林权证时，四至界限没有相邻农户签字确认。被上诉人在上诉人不知情的情况下将有争议的林地使用权直接确定给第三人，侵害上诉人的合法权益，应当予以撤销。请求二审撤销原判，发回重审或改判支持上诉人诉请。被上诉人肃州区政府答辩称，一审法院认定事实清楚，证据确凿。上诉人主张林地使用权没有合法权属来源，下河清乡政府出具的批复文件违反了土地管理法和农村土地承包法的规定，属于超越职权审批土地行为，该批复文件不能作为合法林地权属证明使用。上诉人提出撤销第三人林权证的上诉请求不成立。上诉人主张的150亩土地没有明确的坐标，无法确认其诉状中所指的土地四至界限的具体位置，不能证明第三人侵犯其林地使用权的事实。一审庭审期间，上诉人也明确承认150亩诉争土地不包括刘作顺的林权证记载的林地。根据王明军宜林地家庭承包合同及集体林权勘界确权到户登记表记载，王明军的林地与上诉人赵泽荣的林地不相邻，为王明军颁发林权证的行为没有侵害上诉人的土地使用权。上诉人申请办理林权证不符合法律规定。《林木和林地权属登记管理办法》第五条的规定，个人申请办理林权证，应当提交申请登记的林地权属证明文件。农村土地承包法第十二条和土地管理法第十条、第十四条、第四十条的规定，如果是集体所有的土地，上诉人应当与村民委员会签订林地承包合同作为权属证明文件；如果是国有未利用土地，应当经县级以上人民政府批准。上诉人申请登记150亩林地使用权，没有合法林地权属证明文件，诉请不能成立。上诉人在一个行政诉讼案件中要求撤销第三人林权证，同时又要求肃州区政府为其办理林权证的请求不属于同一案审理事项，不符合行政诉讼要求。请求二审驳回上诉，维持原判。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三)项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条第一款规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行法定职责或给付义务；......。”第二款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”修改后的行政诉讼法对于诉讼请求作出列举规定，是诉讼类型化的体现，不同诉讼类型的行政案件审理对象，审理思路和裁判方式等存在较大差异。对于当事人在一个案件中，提起不同诉讼类型的诉请，人民法院应当履行释明义务。本案中，上诉人赵泽荣的诉讼请求为：1、撤销被上诉人颁发给原审第三人刘作顺、王明军位于肃州区下河清乡皇城九组耕地北荒滩使用权（东至淌沟边赵泽荣老林地，西至皇城二组耕地，南至赵泽荣防风林带，北至荒滩）的权属证书。2、判令被上诉人依法为上诉人履行上述林地初始登记造册职责并办理林权证。上诉人赵泽荣提起的第一个诉请类型为撤销之诉，且针对两个不同的行政行为；提起的第二个诉请类型为给付之诉。虽从诉请来看，事实上可能存在关联性，但对于不同诉讼类型，不同的行政行为，在具有可分性的情况下，在同一个案件中立案与审理不当。一审法院未履行释明义务，针对不同的诉讼，未分别予以立案处理，违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一)项规定，提起诉讼应当原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。第二十五条第一款规定：“行政机关的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案上诉人赵泽荣提出撤销原审第三人涉案林权证的诉请。一审认定“2004年5月12日，肃州区下河清乡人民政府作出肃下政字[2004]62号《关于给赵泽荣划拨宜林荒地的批复》，同意给赵泽荣划拨皇城九组耕地北方位宜林荒地150亩，作为林业用地，有偿划拨费每亩100元人民币，共计15000元。2004年5月15日，原告赵泽荣（乙方）与下河清乡人民政府（甲方）签订《肃州区下河清乡宜林荒地资源开发协议》一份......。”起诉人提起诉讼后，并不是所有案件均进入行政行为合法性审查阶段。起诉人的起诉必须符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，且应当由其承担符合起诉条件的举证责任。上诉人赵泽荣向一审法院提交了肃下政字[2004]62号批复、开发协议、酒泉市国土资源局肃州分局答复等证据材料，能否证实与被诉行政行为之间具有利害关系，一审对此未予以查清，属认定事实不清，证据不足。一审认为“根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第四条：‘土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。’之规定，原告赵泽荣认为被告向第三人颁发林权证的行政登记行为侵害其本案所涉150亩宜林荒地的使用权时，有权依法提起行政诉讼。”一审适用上述司法解释的规定，认为上诉人赵泽荣作为土地使用人或者实际使用人，有权以自己的名义提起诉讼，而又认为“原告提交的现有证据，均不能证实原告对诉争的150亩宜林荒地拥有合法的土地权属来源证明，原告合法取得了该土地的使用权，与原告认可的150亩宜林荒地属集体土地的事实亦相矛盾，原告在不能证明被告向第三人王明军颁发林权证的登记行为侵犯了其合法林地使用权的情况下，其该项请求不能成立，依法不予支持。”上述论理之间相互矛盾，且一审在未查清肃州区下河清乡人民政府作出肃下政字[2004]62号《关于给赵泽荣划拨宜林荒地的批复》是否已被有权机关撤销，上诉人赵泽荣与下河清乡人民政府签订的《肃州区下河清乡宜林荒地资源开发协议》是否已解除的情况下，而作出上述认定，事实不清，证据不足。本案上诉人赵泽荣诉请被上诉人履行林地初始登记造册职责并办理林权证。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”《林木和林地权属登记管理办法》第二条第一款规定：“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。”第十四条规定：“对于经过登记机关审查准予登记的申请，应当及时核发林权证。”根据上述法律规定，虽县级以上人民政府具有登记造册，发放证书，确认使用权的法定职责，但县级以上林业主管部门具有具体审查林权登记申请的法定职责。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第二款“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”上诉人赵泽荣仅以被上诉人肃州区政府为被告，一审未释明上诉人追加肃州区林业主管部门为被告，亦未通知肃州区林业主管部门以第三人身份参加诉讼，遗漏当事人，违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”一审认定：“2010年7月，原告赵泽荣向肃州区林业局递交书面申请，申请就下河清乡人民政府[2004]62号文件批复划拨的150亩宜林荒地办理林权证，该局收到申请后，以赵泽荣没有提交林地权属证明文件为由未予办理。”一审未查清上诉人赵泽荣于2016年9月27日向法院提起行政诉讼是否存在不计算起诉期限的法定事由，径行作出实体裁判，属认定事实不清，证据不足。综上，一审判决基本事实不清，证据不足，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销张掖市中级人民法院（2016）甘07行初31号行政判决；二、发回张掖市中级人民法院重审。审 判 长  刘 晶代理审判员  徐文娟代理审判员  张云霞二〇一七年八月一日书 记 员  马中林