山西省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 裁 定 书
（2017）晋行终828号
上诉人（原审原告）巩世成，男，1974年12月1日生，汉族，农民，住山西省和顺县。
委托代理人郭可淳，山西国士律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）和顺县人民政府，住所地：山西省和顺县新华街3号。
法定代表人马海军，县长。
委托代理人杜向斌，和顺县人民政府法制办主任。
委托代理人李彦军，山西正名律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）时书兵，男，1967年9月28日生，汉族，农民，住山西省和顺县。
委托代理人巩润全，男，1955年8月21日生，汉族，农民，住山西省和顺县。
委托代理人张爱明，男，1952年3月4日生，汉族，住山西省和顺县。
上诉人巩世成因诉被上诉人和顺县人民政府（简称和顺县政府）及原审第三人时书兵土地行政登记一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2017）晋11行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，1995年1月1日，第三人时书兵与玉女村委会签订了农村二轮土地承包合同，1994年12月25日，被告和顺县人民政府给第三人颁发了《集体土地农业用地使用证》。2002年，原告巩世成流转了本村部分农户的承包地包括本案诉争土地，用于退耕还林。之后，被告将退耕还林地给原告办理了《集体土地农业用地使用证》，并于2006年8月17日给原告颁发了《林权证》。
2013年因修路占地补偿问题，原告与第三人对流转土地使用权发生争议，形成上访。2014年8月4日，原告向被告提出诉争土地的确权申请，被告未予答复。2014年10月，原告向晋中中院提起行政诉讼，要求判令被告履行法定职责。2014年11月28日，和顺县国土资源局作出”关于平松乡玉女村部分村民农村土地承包纠纷的处理决定”，同日和顺县人民政府作出”关于确认平松乡玉女村部分村民所持农业用地使用证无效的处理决定”。2014年12月5日，晋中中院作出准许原告撤诉的行政裁定。后因案外人刘金堂等人不服上述行政处理决定，提起行政复议。2015年9月10日，晋中市人民政府作出行政复议决定，撤销上述两项处理决定。2015年11月24日，原告向被告提出要求对第三人证载争议土地是否有效作出决定，以及原告所持农业用地使用证、林权证是否有效作出决定，被告未予答复，原告向晋中中院提起行政诉讼。2016年7月15日，晋中中院作出（2016）晋07行初22号行政判决，判令和顺县人民政府在两个月内按规定履行法定职责。2016年9月30日，被告和顺县人民政府作出《关于对巩世成申请书的答复》（简称《答复》），认为第三人等人持有的农业用地使用证系有效证件，因退耕还林导致土地用途类别发生变更，目前尚未变更登记，原告持有的林权证的合法性问题已责成县林业局调查处理。至原告向本院提起本案行政诉讼，被告仍未对诉争土地使用权作出处理，导致诉争土地出现”一地两证”的情况。
原审法院认为，人民法院审查行政行为的合法性，是针对行政机关作出行政行为时所收集的证据和依据的规范性文件进行审查。本案当事人的诉争焦点是,原告巩世成是否超过起诉期限以及被告给第三人发证行为是否合法的问题。
关于原告巩世成是否超过起诉期限的问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本院认为，2013年巩世成因修路占地补偿与第三人发生土地使用权争议，最迟也在补偿纠纷发生时已经知道了被诉行政行为的具体内容，其于2017年3月29日向本院提起撤销之诉，显属超过法定2年的起诉期限，人民法院依法应不予受理，受理后应裁定驳回起诉。因此，被告主张原告超过起诉期限的理由成立，本院应予支持。
关于被告和顺县人民政府给第三人发证行为的合法性问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：”承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：”土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：”农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”根据上述规定，本院认为，农村土地承包合同自成立之日起生效，同时依法设立土地承包经营权，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证、林权证等法律凭证，是对承包方取得的土地承包经营权进行登记造册，隶属于一种行政确认行为，该确认行为的基础法律关系是农村土地承包合同。
在本案中，争议土地使用权第三人与村委1995年1月1日签订土地承包合同，而2002年村委台账及2003年地税局农业税登记表显示已转至原告。对此土地流转行为，当事人之间存在着重大分歧，原告主张在村委组织下签订了流转协议，但未提供书面协议；第三人辩解双方只是私下口头约定租种八年，到期后归还；而被告至起诉之前亦未作出处理决定，导致目前出现”一地两证”的情形。本院认为，在涉民行交叉的土地流转纠纷行政案件中，首先确定土地流转合同的效力，是判断原告与第三人所持证件是否合法的先决性问题，也是化解行政登记或确认争议的一般性原则。因此，当事人应先行解决基础民事争议，根据当时有效的法律规范确定流转合同的效力，而这不属于本案行政诉讼一并审理的范畴。现原告巩世成对第三人农业用地使用证过早提起行政撤销之诉，缺乏必要的事实根据，属于不适时的法律保护，没有诉的利益。原告可待流转合同效力依法确定后，再依据裁判结果主张相应的权利。鉴于本案被诉行政行为客观上存在阻却事由，裁判时机尚不成熟，故本院对其合法性不作评论。
综上，原告提出撤销第三人《集体土地农业用地使用证》中争议土地的诉讼请求，不具备诉的利益，故本院依法应裁定驳回其起诉。另外，当事人提供的其他证据与本次行政诉讼无关联性，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定驳回原告巩世成的起诉。
巩世成上诉称：一、原审法院认定上诉人超过法定起诉期限的事实错误。被上诉人和顺县政府于2016年9月30日作出《答复》，上诉人不服，于2017年3月29日提起本案行政诉讼，没有超过行政诉讼法第四十六条规定的法定起诉期限。二、原审法院以本案为民行交叉土地流转行政纠纷应先行解决民事争议为由，裁定驳回上诉人起诉缺乏法律依据。（一）诉涉土地用途已变更为林地，和顺县政府已依法确认并向上诉人颁发了《林权证》。（二）时书兵《集体土地农业用地使用证》上记载的”西南坡1.6亩耕地”与上诉人《林权证》中记载的”西南坡1.6亩林地”相重叠，上诉人在本案中要求和顺县政府撤销第三人时书兵《集体土地农业用地使用证》中重叠部分，不涉及任何相关民事争议，且和顺县政府《答复》已明确认定争议土地的用途发生变更、尚未进行变更登记。（三）法律没有规定民行交叉的土地流转纠纷行政案件应当先解决民事争议，原审法院驳回上诉人起诉显然严重违法。三、原审法院认定上诉人不适时提出行政撤销之诉、裁判时机尚不成熟错误，回避了上诉人不服和顺县政府《答复》的客观事实。四、原审裁定适用法律错误。上诉人与被上诉人时书兵土地流转发生在2002年，原审法院依据2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》、2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》、2004年1月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》审理本案，纯属适用法律错误。五、原审法院审理程序违法。（一）被上诉人和顺县政府超过法定期限提交证据，上诉人第一次开庭明确提出应当认定其没有证据的意见，但原审法院却专门休庭让被上诉人补充证据，后又违法认定被上诉人举证没有超出法定举证期限。本案应当认定和顺县政府作出《答复》的行政行为没有证据、依据。（二）被上诉人时书兵在原审法定举证期限内仅提供了《集体土地农业用地使用证》，其他证据均系当庭提交，依法不应作为证据采纳，但原审法院却违法作为有效证据予以认可。故请求：一、撤销山西省吕梁市中级人民法院（2017)晋11行初21号裁定；二、依法改判被上诉人和顺县人民政府撤销被上诉人时书兵《集体土地农业用地使用证》中西南坡1.6亩耕地的登记。
和顺县政府辩称：一、上诉人起诉超过了法定起诉期限。本案中上诉人诉讼请求是要求撤销1994年土地证，在2013年因征地和第三人产生纠纷时就应当知道其权利受到了侵害，2017年起诉明显超过了起诉期限。上诉人要求撤销的土地证是1994年颁发的，到目前为止已经超过了20年最长起诉期限。二、诉争土地证的发放基础是土地承包合同，原审第三人仍然持有合法有效的承包合同，不存在撤销基础，原审处理适当。请求驳回上诉，维持原裁定。
时书兵辩称，原裁定结果正确，应予维持。
本院二审查明的事实与一审认定的事实基本一致。
本院认为，当事人在法律规定的起诉期限内提起行政诉讼，是人民法院审判行政案件的前提条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：”因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案为撤销土地使用权登记纠纷，被诉土地登记行为发生在1994年12月25日，上诉人于2013年（要求领取征地补偿款时）得知诉涉土地证及其登记内容后，如果认为该证登记的内容侵犯了自己的合法权益，应当在2014年12月25日之前提起撤销诉讼，其于2017年才提起本案撤销之诉，显然已超过了法律规定的最长保护期限。和顺县政府2016年9月30日《答复》因履行晋中市中级人民法院生效判决确定的法律义务而作出，该判决针对的是上诉人请求政府对第三人土地证及上诉人土地证、林权证进行效力确认未获答复而引起的诉讼，未涉及上诉人撤销土地登记内容的要求，如果上诉人对该《答复》本身不服，可以依法另行主张权利，故《答复》及相关诉讼不影响本案起诉期限的计算，上诉人对此理解有误。综上，上诉人2017年提起本案诉讼确已超过了法定的起诉期限，不符合法定的起诉条件，原审裁定驳回上诉人起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长程彦斌
审判员郑宏
审判员魏佩芬
二〇一七年十二月十四日
书记员武蕾