安徽省黄山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖10行终89号
上诉人（原审原告）：项丽仙，女，1954年9月13日出生，汉族，户籍所在地安徽省休宁县，现住安徽省黄山市黄山经济开发区，
被上诉人（原审被告）：黄山市公安局黄山经济开发区分局，住所地安徽省黄山市黄山经济开发区梅林大道50号，组织机构代码66946081-8。
法定代表人：程金贵，局长。
委托代理人：李清健，该局干警。
上诉人项丽仙因行政处罚决定一案，不服安徽省黄山市屯溪区人民法院（2015）屯行初字第00084号行政判决，向本院提起上诉，本院于2016年4月5日作出（2016）皖10行终10号行政裁定，裁定本案发回重审。黄山市屯溪区人民法院另行组成合议庭进行了审理，并于2016年6月15日作出（2016）皖1002行初17号行政裁定。项丽仙仍不服，向本院提起上诉，本院于2016年12月26日作出（2016）皖10行终63号行政裁定，撤销黄山市屯溪区人民法院（2016）皖1002行初17号行政裁定，指令黄山市屯溪区人民法院继续审理。黄山市屯溪区人民法院继续审理后于2017年7月3日作出（2017）皖1002行初2号行政判决。项丽仙仍不服，再次向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明：2014年6月15日，项丽仙因与他人到北京中南海周边上访，被以扰乱公共场所秩序为由，处以行政拘留处罚。2014年7月30日，项丽仙再次与他人在北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2014年8月2日，项丽仙由黄山经济开发区社会事务管理局接访人员接回，并移交黄山市公安局黄山经济开发区分局新城派出所处理。当日，黄山市公安局黄山经济开发区分局新城派出所传唤项丽仙进行询问调查后，由黄山市公安局黄山经济开发区分局告知项丽仙其7月30日到北京中南海周边上访的行为，构成扰乱公共场所秩序。因项丽仙曾于2014年6月15日因扰乱公共场所秩序被处以行政拘留处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第一款第四项的规定，拟对其进行行政拘留十日的处罚。项丽仙进行了陈述和申辩。同日，黄山市公安局黄山经济开发区分局作出黄经公（新城）行罚决字［2014］第30号行政处罚决定，给予项丽仙行政拘留十日的处罚，并向其宣告和送达。项丽仙不服行政处罚决定提起行政诉讼，请求：1.确认黄山市公安局黄山经济开发区分局黄经公（新城）行罚决字［2014］第30号行政处罚决定违法，并予以撤销；2.诉讼费由黄山市公安局黄山经济开发区分局承担。
一审法院认为：信访人进行信访活动应当遵守法律法规规定，不得有扰乱社会公共秩序的行为。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集。项丽仙违反上述规定，于2014年6月已被训诫和处罚，应当知道在北京中南海周边上访，是违反《信访条例》第十八条、第二十条规定的违法行为，构成扰乱公共场所秩序。但其不听劝阻，再次于2014年7月又因在北京中南海周边上访，再次被北京市公安机关训诫，其违法事实清楚，已构成扰乱公共场所秩序。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条的规定，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚。故对项丽仙违法行为应依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以行政处罚。项丽仙居住地在安徽省黄山市黄山经济开发区，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，北京市公安机关对项丽仙违法行为训诫后未作出行政处罚的，黄山市公安局黄山经济开发区分局作为项丽仙居住地公安机关，可以行使案件管辖权。北京市公安机关将项丽仙转送分流中心，交信访接访人员带回并移交训诫书，即是将证明项丽仙违法行为的证据一并移交。故对项丽仙称没有北京市公安机关调取、固定证据和案件移交，黄山市公安局黄山经济开发区分局无案件管辖权的质辩意见，不予采纳。黄山市公安局黄山经济开发区分局接受移交后，经传唤查证、处罚告知后作出决定，履行了行政处罚程序相关规定。黄山市公安局黄山经济开发区分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第一款第四项规定，对项丽仙违反《信访条例》上访的违法行为进行处罚，适用法律正确，处罚适当。综上，项丽仙的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告项丽仙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告项丽仙负担。
一审宣判后，项丽仙不服，向本院提起上诉称：一审法院认定事实及适用法律错误，判决错误。一、黄经公（新城）行罚决字［2014］第30号行政处罚决定认定项丽仙违反《信访条例》的规定，应依据《信访条例》第四十七条规定处理。而项丽仙已被北京市公安局西城分局训诫处理，依据一事不能二处的规定，黄山市公安局黄山经济开发区分局适用治安管理处罚法第二十三条第一款的规定，对项丽仙再次作出行政拘留十日的处罚，错误违法。二、黄山市公安局黄山经济开发区分局未向法庭提交项丽仙在信访过程中的扰乱公共秩序的违法事实证据，不存在项丽仙有扰乱公共场所秩序的行为。三、中南海周边地区不属黄山市公安局黄山经济开发区分局管辖，项丽仙如在北京有扰乱公共场所秩序的行为，也应由管辖地的北京市公安局西城分局管辖，并且北京市公安局西城分局于当日对项丽仙作出了训诫处理，足以证明其没有扰乱公共场所秩序的违法行为。四、项丽仙当时在北京如有扰乱公共场所秩序的违法行为，应适宜由北京市公安局西城分局处理，不应由居住地黄山市公安局黄山经济开发区分局处理。如适宜居住地公安机关处理，也应由案发地公安机关移交。黄山市公安局黄山经济开发区分局未提交移交的依据，不存在移交程序，在此情况下，居住地公安机关无权作出任何处理。一审法院认定移交训诫书是一并将项丽仙违法的依据移交，属认定错误。五、一审法院适用法律错误。六、项丽仙到北京中南海邮局邮信，并非去信访，如是信访也非非法信访，也只能是国家规定的非正常上访，并非违法，不受法律处罚。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销黄山市公安局黄山经济开发区分局黄经公（新城）行罚决字［2014］第30号行政处罚决定；3.黄山市公安局黄山经济开发区分局承担本案上诉费用。
黄山市公安局黄山经济开发区分局在法定期限内未提交书面答辩状。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的认定符合规定，据此认定的案件事实本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：一、一审法院维持黄山市公安局黄山经济开发区分局作出的黄经公（新城）行罚决字［2014］第30号行政处罚决定，事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确；二、黄山市公安局黄山经济开发区分局在黄山市屯溪区人民法院重审过程中提交作出案涉行政处罚决定行政处罚审批表，其程序是否合法。
关于焦点一。项丽仙因在北京中南海周边非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后送往分流中心的事实，由北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书、黄山市公安局黄山经济开发区分局询问调查笔录等相关证据予以证实，黄山市公安局黄山经济开发区分局据此认定项丽仙在北京中南海周边非正常上访行为违反《信访条例》，构成扰乱公共场所秩序并依法予以处罚，并无不当。《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，黄山市公安局黄山经济开发区分局作为违法行为人居住地公安机关，对本案具有管辖权；根据《行政处罚法》和《治安管理处罚法》所规定的治安管理行政处罚的种类，训诫不属于行政处罚，故项丽仙声称在北京市公安局西城分局府右街派出所对其训诫后不能再对其予以行政处罚的主张，于法无据。
关于焦点二。黄山市公安局黄山经济开发区分局作出黄经公（新城）行罚决字［2014］第30号行政处罚决定前已履行了询问、调查取证、告知、审批等程序，在黄山市屯溪区人民法院重审本案的举证期限内，黄山市公安局黄山经济开发区分局提交了包括黄经公（新城）行罚决字[2014]第30号行政处罚行政处罚审批表，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，程序合法。
综上，一审判决驳回项丽仙的诉讼请求并无不当，项丽仙的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人项丽仙负担。
本判决为终审判决。
审判长 郑 刚
审判员 郑璐荪
审判员 方惠灵
二〇一七年十月三十一日
书记员 凌 婕
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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