甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘行终387号
上诉人（原审原告）陈亮。
委托代理人李国玺，甘肃晨东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平凉市人民政府征收与补偿办公室（以下简称：平凉市征收办），住所地：平凉市崆峒区南环中路3号。
法定代表人李建平，该办主任。
委托代理人张超，该办综合科科长。
委托代理人于五世，该办法律顾问。
被上诉人（原审第三人）平凉市崆峒区柳湖镇人民政府（以下简称：柳湖镇政府），住所地：平凉市崆峒中路。
法定代表人许克卓，该镇镇长。
委托代理人杨斌华，该镇法律顾问。
被上诉人（原审第三人）平凉市崆峒区柳湖镇柳湖村村民委员会（以下简称：柳湖村委会），住所地：平凉市崆峒区定北路113号。
法定代表人周小伟，该村委会主任。
委托代理人任伟，该村委会法律顾问。
被上诉人（原审第三人）平凉市崆峒区柳湖镇柳湖村三社（以下简称：柳湖村三社），住所地：平凉市崆峒区柳湖村。
负责人李世明，该社社长。
上诉人陈亮因诉平凉市征收办、原审第三人柳湖镇政府、柳湖村委会、柳湖村三社房屋行政征收一案，不服白银市中级人民法院（2016）甘04行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈亮及其委托代理人李国玺，被上诉人平凉市征收办的委托代理人张超、于五世，被上诉人柳湖镇政府的委托代理人杨斌华，被上诉人柳湖村委会的委托代理人任伟，被上诉人柳湖村三社的负责人李世明到庭参加诉讼，本案现已审理完毕。
一审法院经审理查明，2012年3月5日平凉市人民政府因城市建设的需要作出平政发[2012]36号《平凉市人民政府关于平凉柳湖新区房屋征收决定的公告》，决定对平凉柳湖新区房屋进行征收，确定征收主体为平凉市人民政府、实施单位为平凉市土地收购储备中心和平凉市征收办。并附《平凉柳湖新区房屋征收补偿实施方案》，该方案第六条第（一）款2项规定：“2.集体土地上的房屋征收不实行产权调换，以货币形式补偿”，第3项规定：“集体土地上的被征收人由所在村、社负责安置，具体安置办法由柳湖乡负责制定”。2012年3月26日，原告陈亮与被告平凉市征收办依据[2012]36号《平凉市人民政府关于平凉柳湖新区房屋征收决定的公告》，签订了《房屋征收补偿安置协议》，协议主要内容为：约定被告平凉市征收办因征收原告位于柳湖村三社的集体土地1058.5平方米，房屋建筑总面积210.98平方米，附属物及构筑物若干，由被告平凉市征收办给予原告陈亮土地安置补偿费、房屋补偿费、附属物及构筑物补偿金额、临时安置费、拆迁补助费等各项费用共计635716.60元，其中包括协议第三条约定的临时安置费。且第三条对临时安置费及过渡方式约定：“甲方（征收办）按乙方户口在册人数7人，每人每月按200元标准，过渡期限12个月，临时安置费共计16800元，甲方一次性支付后由乙方自行过渡安置。乙方过渡期自2012年3月26日至2013年3月25日。农户由所在乡、村社负责安置”。被告平凉市征收办于2012年3月29日、4月8日分两次支付补偿费共635716.60元，原告签字已确认收到上述全部款项。
一审法院认为，《平凉市人民政府关于平凉柳湖新区房屋征收决定的公告》及实施方案规定集体土地上的房屋征收不实行产权调换，以货币形式补偿。原告陈亮与被告平凉市征收办依据该公告及实施方案，自愿签订《房屋征收补偿安置协议》，协议经双方签字应确认真实有效。被告平凉市征收办根据协议约定向原告陈亮支付了全部补偿费用的事实清楚，被告已履行了协议的全部义务。关于双方诉争协议第三条“农户由所在乡、村社负责安置”的问题。原告认为被告及第三人应依据《房屋征收补偿安置协议》第三条给其安置2套楼房的诉求，经庭审查明，该协议第三条的内容是针对临时过渡性安置方式和费用的约定，并非是被告对原告解决安置房的承诺。另依据《平凉市人民政府关于平凉柳湖新区房屋征收决定的公告》的规定，原告诉求与其签订的协议内容不符，无事实依据，不属于被告安置范围，且协议亦未明确约定，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈亮的诉讼请求。
上诉人陈亮上诉称：一、一审法院认定事实错误。1.三个原审第三人给上诉人安置安置楼是继续履行协议的行为，他们改变征收补偿实施方案和安置有关问题问答中安置楼分配办法，是对《房屋征收补偿安置协议》内容的变更，事实上构成改变行政行为；2.本案的主要问题是原审第三人对上诉人不分配安置楼的行为是否合法，从现有证据无法证明其行为的合法性；3.原审第三人辩解上诉人的房屋没有征收，不存在安置，上诉人的房屋系非法建筑，依法不予补偿和安置，没有法律、政策和事实依据，不能在征收时是安置户，安置时却是非安置户；4.原审第三人对与上诉人情况相同的朱正奎、史利新等农户分配了安置楼，说明了其行为缺乏公正性；5.《房屋征收补偿安置协议》是按户口在册人数7人，解决临时安置的，上诉人主要是根据被上诉人印制的《平凉柳湖新区房屋征收补偿安置有关问题解答》的政策精神与被上诉人签订的征收补偿协议，如果知道被上诉人对上诉人不按规定安置安置楼，上诉人不会和被上诉人签订协议。二、原审适用法律错误，缺乏法律依据。一审法院应重点审查上诉人诉被上诉人和原审第三人不安置安置楼的行为是否合法，有无法律根据，是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定，而不应仅认为被上诉人和上诉人签订的协议仅仅是对临时性安置过渡的约定。综上，请求撤销一审判决，改判被上诉人和原审第三人给上诉人继续安置安置楼2套。
被上诉人平凉市征收办答辩称，原审认定事实清楚，依据充分，证据确凿，程序合法，应予维持。上诉人陈亮是集体土地使用者，承包了涉案的滩涂，经营池塘养鱼，在该土地上建筑了房屋，属于集体土地上所建用房，上诉人和被上诉人签订了《房屋征收补偿安置协议》，根据协议约定，被上诉人已经向上诉人足额支付了货币补偿金，协议约定内容已经全部履行完毕，上诉人的上诉请求没有事实和法律根据，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人柳湖镇政府答辩称，上诉人仅有一处宅基地和房屋，未被拆除，本次拆迁安置楼房针对的是在宅基地或者在庭院经济土地上建设的住宅，上诉人所承包的土地属于耕地，在耕地上建设的房屋不属于补偿范围之内，只对集体土地进行货币补偿。《房屋征收补偿安置协议》中所说的“农户由所在乡、村社负责安置”是指社保问题，并非指安置楼房。
被上诉人柳湖村委会和柳湖村三社口头答辩称，2011年平凉市征收办拆迁陈亮的房屋，该房屋是陈亮在承包地上未经批准的非法建筑。签订的房屋征收补偿协议应属于无效协议，不产生任何效力。应予驳回。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼轨道，行政主体不履行行政协议的，相对人可以依法提起行政诉讼。作为行政协议，与普通的民事合同的区别主要是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与行政相对人签订的具有行政法上权利义务内容的协议，但其本质仍然是合同，也具有合同的一般特征，如合同的相对性、意思自治等特征。本案争议的焦点是协议的内容，即上诉人与被上诉人签订的《房屋征收补偿安置协议》第三条关于临时安置费及过渡方式条款中“农户由所在乡、村社负责安置”是否包括了要给上诉人安置安置楼3套，如果协议包含了上述内容，被上诉人未给上诉人安置安置楼的行为即属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的“不依法履行、未按照约定履行协议”。本案中，上诉人陈亮认为协议包含了要给其安置安置楼的内容，而被上诉人认为“农户由所在乡、村社负责安置”仅指对农户社保的安置，因协议对此约定模糊，故上诉人要求给其安置楼房。在此情况下，根据“谁主张谁举证”原则，上诉人陈亮认为协议包含了给其安置楼房的内容并要求被上诉人履行约定的义务，必须提供相应的事实根据和法律依据。本案中，根据柳湖镇政府的政府发[2014］152号批复和柳村党[2014］号文件内容，本次安置针对的主要是2012-2013年时段内行政中心范围内三、四社被房屋拆迁征收的农户，而上诉人陈亮位于柳湖村农民公寓的住宅并未被拆迁，其所涉及的只有协议上拆迁的鱼塘，而在经营鱼塘的耕地上建设的房屋不属于宅基地上的房屋，且关于房屋的拆迁补偿已经与平凉市人民政府达成和解协议，得到处理。故上诉人的诉讼请求无事实和法律根据。另，上诉人陈亮作为完全民事行为能力人，对协议签订的内容、依据应当明知，对其意思表示真实、意思自治情况下签订的行政协议应该负责，故本案不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的“行政机关不依法履行、未按照约定履行协议”的情形，上诉人的上诉请求不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈亮负担。
本判决为终审判决。
审判长 冯 江
审判员 何克祥
审判员 张宏娟
二〇一七年十一月二十九日
书记员 丁卫东
李璐