江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）连行初字第31号
原告严守军，男，汉族，1963年10月29日出生，住连云港市灌云县。
委托代理人严守仁(系严守军兄弟)，男，汉族，1953年5月23日出生，住连云港市灌云县。
被告灌云县人民政府，住所地在灌云县伊山镇西苑南路1号。
法定代表人朱兴波，该县县长。
副职负责人周光尧，该县副县长。
委托代理人杨军，江苏明亮律师事务所。
被告灌云县下车镇人民政府，住所地在江苏省连云港市灌云县下车镇下车村。
法定代表人高加鸿，该镇镇长。
委托代理人张学峰，该镇党委副书记。
委托代理人焦加忠，灌云县下车法律服务所法律工作者。
第三人灌云惠民拆迁服务有限公司，住所地在灌云县伊山镇胜利东路37号。
法定代表人陈守祥，该公司经理。
委托代理人孙泽清，该公司兼职会计。
原告严守军因诉被告灌云县人民政府（以下简称灌云县政府）、灌云县下车镇人民政府（以下简称下车镇政府）、灌云惠民拆迁服务有限公司（以下简称惠民公司）行政合同一案，于2015年9月2日向连云港市海州区人民法院提起行政诉讼。因本案被告之一为县级人民政府，连云港市海州区人民法院依法将本案移送本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月11日、10月28日公开开庭进行了审理。第一次开庭，原告严守军及委托代理人严守仁、被告灌云县政府的副职负责人周光尧及其委托代理人杨军、被告下车镇政府的委托代理人焦加忠、第三人惠民公司的委托代理人孙泽清到庭参加诉讼。第二次开庭，原告严守军及委托代理人严守仁、被告灌云县政府的委托代理人杨军、被告下车镇政府的委托代理人张学峰、焦加忠、第三人惠民公司的委托代理人孙泽清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告严守军诉称，被告没有按照《土地管理法》第48条规定依法公告征地批文，征地补偿标准暗箱操作，以国家建设名义欺骗原告签订协议，且未履行该协议。1、被告暗箱操作，补偿标准不同。2、按双方协议应规划16.6亩宅基地让拆迁户自建，被告却扩建70亩用以开发小区商品房，存在违法征地。3、在双方协议未解决时，被告未通知当事人违法将房屋推倒。旧材料不许原告自行搬走，也未将老宅基地复垦为耕地，应当补偿土地损失费。4、按协议书规划宅基地，按建房进度分期付款，但原告只得到第一期款，不知第二、三期款多少。
被告灌云县政府辩称，1、原告所述不属人民法院行政案件受案范围，依法应裁定驳回原告起诉。原告与下车镇政府所签的《连盐铁路房屋征收补偿与安置协议书》属民事合同关系，且该协议已履行。即使原告曾与镇政府及本案各方当事人存在征地、拆迁行政管理法律关系，也因补偿安置协议的签订从行政法律关系转为民事法律关系。原告如对征地补偿、安置标准不服，依法应向上级人民政府申请协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。2、《房屋征收补偿与安置协议书》合法有效。连盐铁路建设是国家重点交通基础设施建设项目，在工程用地范围内的房屋征收都严格按法定程序进行。征收管理部门对拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征收土地的农村集体经济组织和农户，对拟征房屋的权属、面积以及地上附着物等现状进行了调查，调查和评估结果均进行了公示并告知异议权，原告称其对协议不知情与客观事实不符。原告已领取补偿款并将房屋交付给下车镇政府拆迁，该协议已履行。位于上车村的安置房已建成并按照统一的、公平的分配方式进行安置。原告领取补偿款后原宅基地上房屋及附属设施权利已不再属原告所有，其要求自行拆迁废旧建筑材料用于重建房屋属无理要求，被拆迁房屋依法不能由不具有房屋拆迁资质的原告自行拆除。3、本机关并非涉案房屋补偿安置协议的合同当事人，将本机关列为被告主体不适格。请求人民法院依法裁定驳回原告起诉。
被告下车镇政府辩称，1、本案《连盐铁路房屋征收补偿与安置协议书》是双方真实意思表示，不违反法律规定，属合法有效合同，双方当事人均应履行合同义务。双方当事人是在平等自愿、公开、公正、等价有偿、诚实信用、不违背公序良俗的原则下签订该协议，不存在法定无效情形。2、灌云县国土资源局已于2013年9月10日对下车镇上车村及有关农户下发（2013）第88号征地告知书，告知拟征地用途、拟征土地位置、拟定补偿标准、拟定安置途径等内容，并依法告知了听证的权利。灌云铁路办也对房屋征收标准在原告所在地进行了公示，没有违反《征收土地公告办法》的规定。3、本政府依法按照征收补偿与安置协议内容履行。该协议第三条规定，原告同意于2014年5月20日前搬迁完毕，将门窗完整的空房移交被告验收。在被告验收并拆迁该房屋过程中，原告未提出异议。4、原告诉状自相矛盾，从其诉讼理由和相关证据可以确定其看过国土资源局的征地告知书，其主张对拆迁协议不知情无事实依据。5、原告已按协议约定领取了房屋征收补偿款，根据协议其无权自行拆迁房屋和运走拆除的房屋材料。综上，本案征收补偿协议合法有效，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人惠民公司述称，原告所述与事实不符，请求法院依法驳回。
原告严守军为支持其主张，向本院提交以下证据：
证据1、灌云县下车镇上车村车下庄部分村民出具的证明一份，主要内容为连盐铁路征地未在该村村民小组公示征地批文和补偿标准，补偿标准不统一，并未经村民同意扩建70亩开发住宅小区。
证据2、下车镇胡圩村柴市被拆迁户部分村民出具的证明一份，主要证明内容同证据1。
证据3、严守军房屋征收补偿安置协议书；
证据4、灌（2013）第88号征地告知书；
证据5、灌云县下车镇人民政府信访答复件3份及连云港市驻宁信访应急小组转办材料一份，证明其为房屋拆迁问题向相关部门进行信访反映的事实。
证据6、江苏省灌云县人民法院（2015）灌民初字第00116号民事裁定书及连云港市中级人民法院（2015）连民终字第1701号民事裁定书，证明其曾就涉案征收安置协议提起民事诉讼，经一、二审人民法院审理，以该协议属行政协议为由予以驳回。
被告灌云县政府质证认为，证据1、2的内容不属实，不能作为证据使用，不具有证明力。对证据3-6的真实性、合法性无异议，但上述证据均不能实现原告的证明目的。证据3证明协议是原告自愿签订的，征收方是镇政府，灌云县铁路办是见证人的身份，其不是协议的当事人。证据4可以证明征地事项已经进行了告知，程序合法。证据5可以证明原告信访反映内容不属实。证据6，对协议内容进行实体审理不影响裁定的效力。被告下车镇政府质证意见同被告灌云县政府，并认为原告所举证据3反映了原、被告之间的真实意思表示，且该协议已履行完毕，证据5可以证明2013年9月4日进行了征收土地公告的事实。第三人惠民公司的质证意见同灌云县政府和下车镇政府。
被告灌云县政府在举证期限内向法院提交以下证据:
证据1、房屋拆迁调查表、宅地附着物拆迁调查表、地上附着物调查表、严守军户籍信息、证明两份。证明对被拆迁的地上附着物已进行了调查。
证据2、房屋及附属物征收工作公示及公示照片、被征收房屋评估结果公示表、附属设施汇总表、严守军房地产估价报告、评估机构营业执照及资质证书、评估人员资质证书、房屋评估结果公示表。证明已经对征收的房屋及地上附着物进行了评估、公示，程序合法。
证据3、房屋征收补偿与安置协议书、灌云县铁路建设指挥部资金拨付申请表、单据粘贴簿、批量开户清单、批量代收付明细清单、银行卡移交表。证明补偿安置协议已经得到履行，原告已经实际收到补偿款。
被告灌云县政府第一次庭审后，经本院限期举证，补充提供了以下三组证据：1、连云港市人民政府文件连政规发（2014）3号通知；2、苏铁领办发（2016）1号《关于印发江苏省铁路建设征地拆迁工作指导意见（试行）的通知》；3、灌政发（2014）23号灌云县人民政府印发灌云县国家重点工程征地补偿和被征地农民社会保障办法的通知。证明连盐铁路征收是省重点工程项目，根据市政府文件可以由乡镇人民政府在辖区范围内代为签订征收补偿协议。
被告灌云县政府在第二次庭审后，再次向本院补充举证《连盐铁路拆迁户安置协议》，以此证明下车镇政府与严守军在签订《连盐铁路房屋征收补偿与安置协议书》后达成补充协议，约定按统规统建方式进行补偿安置。
经质证，原告严守军对证据1的真实性不予认可，认为除其户藉信息真实外均系伪造，对证据2和证据3的真实性、关联性予以认可，但认为该组证据不能实现被告灌云县政府的证明目的。对被告经本院限期补充举证的三组证据真实性无异议，但认为与本案无关联性。对被告在举证期限届满后提交的《连盐铁路拆迁户安置协议》的真实性不予认可，认为不是其本人所签。被告下车镇政府、惠民公司对被告灌云县政府所举证据均不持异议。
被告下车镇政府为证明行政协议合法性，在举证期限内向法院提交以下证据：证据1、灌（2013）第88号征地告知书；证据2、房屋征收公告照片；证据3、《连盐铁路征收补偿与安置协议协议书》。
原告严守军质证认为，被告所举证据1、证据3与其提交的证据内容相同，真实性无异议，但不认可被告的证明目的。被告举证的是征收公告，而不是连盐铁路征地拆迁批准文件公告。被告灌云县政府、第三人惠民公司对被告下车镇政府所举证据未持异议。
本院经审查对各方当事人均无异议的证据予以确认，对当事人有异议的证据分析如下：原告严守军提供的证据1、证据2不符合行政诉讼证据形式，证人均未出庭作证，本院不予采纳。被告灌云县政府在举证期限届满后提交的证据不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政诉讼被告举证期限的要求，不能作为认定行政行为合法的依据。对被告提供的其他证据本院予以确认，但被告关于征收补偿协议已经履行完毕的证明观点与证据内容不符，对该主张本院不予采信。
根据确认的证据，本院依法认定以下事实：2014年5月15日，被告下车镇政府（甲方）与原告严守军（乙方）、灌云县铁路建设领导小组办公室（丙方，以下简称灌云铁路办）、第三人惠民公司（丁方）达成《连盐铁路房屋征收补偿与安置协议书》，主要内容为：因连盐铁路项目建设需要，征收乙方位于连盐铁路房屋征收范围内的房屋，房屋总面积为238.92平方米。协议第二项约定：甲、乙、丙三方达成一致意见，按第二种方式即产权调换的方式进行补偿安置。该补偿与安置协议在产权调换的第（2）项上打勾，即：统规自建户，补偿款由丙方根据甲方提供的乙方自建进度分次进行补偿款。丙方在乙方腾空产房后至自建房建成支付乙方补偿款，价格结算表确定费用为：房产评估价格102998元，附属设施补偿费4790元，搬家补助费1434元，临时安置补助费17202元，奖金9947元，合计135981元。协议第三项为：乙方同意于2014年5月17日前搬迁完毕，将门窗完整的空房移交甲方验收。第四项其他约定为：暂扣安置房预订金4万元。双方并约定一方未履行协议或履约中发生争议的，当事方可依法向灌云县人民法院起诉。甲、丙、丁三方在协议上签名并加盖公章，乙方签名为严守军。协议签订后，灌云铁路办将严守军的征收补偿款扣除4万元，余款95981元存入银行卡交付给原告，原告已将该款取出。2014年12月5日，原告房屋被强制拆除。灌云县政府认可原告房屋已被拆除，但认为是原告自行搬迁完毕后将空房移交给被告。被告下车镇政府主张房屋拆除行为系惠民公司自行组织。
本院另查明，2015年4月22日，原告严守军以灌云县下车镇人民政府、灌云县交通运输局、惠民公司为被告，向灌云县人民法院提起民事诉讼，要求确认《连盐铁路房屋征收补偿与安置协议》无效，灌云县人民法院经审查，认为该案不属于民事诉讼范围为由，于2015年6月2日以（2015）灌民初字第00116号民事裁定书裁定驳回起诉。严守军不服，向本院提起上诉，本院于2015年8月17日以（2015）连民终字第01701号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原判。
本院认为，本案系因行政机关在履行土地征收过程中签订、履行行政协议产生的纠纷。结合各方当事人的诉辩主张，对本案争议焦点分述如下：
一、关于本案是否属于行政案件的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，灌云县政府、下车镇政府在连盐铁路征收过程中，为履行人民政府征收土地职责，与严守军签订的《连盐铁路房屋征收补偿与安置协议》系基于行政目的需要，由行政机关与原告协商签订，属于人民法院审理行政案件的范围，对被告关于本案为民事合同争议的抗辩主张本院不予采纳。
二、关于行政协议的权利和责任承担主体。涉案《连盐铁路房征收补偿与安置协议书》的签订主体为：征收部门（甲方）下车镇政府、被征收人（乙方）严守军、县铁路办（丙方）灌云县铁路建设领导小组办公室、受委托人（丁方）惠民公司。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。灌云县政府作为县级人民政府具有组织实施土地征收工作的法定职责。在土地征收实施过程中，灌云县政府根据连云港市铁路建设工作领导小组办公室文件连铁办发[2013]9号《关于印发<连盐铁路连云港段征地拆迁前期重点工作意见>的通知》第三条第（七）款第（2）项规定，在被拆迁人自愿进入安置小区居住并同意拆迁款用于安置房建设的基础上，乡镇政府与被拆迁人签订购买统建安置房或自建安置房协议。下车镇政府作为征收部门签订拆迁安置协议的行为实质是接受灌云县政府的委托实施土地征收工作，相关土地征收主体责任应由灌云县政府承担。灌云铁路办系灌云县政府设立的临时性机构，在土地征收过程中因签订、履行协议产生的相关法律后果亦应由灌云县政府承担行政主体责任。
三、关于被诉行政协议是否有效。本院认为，行政协议亦应遵守合同法自愿、平等、协商一致的原则和基础。本案中《连盐铁路房屋征收补偿与安置协议书》中被征收人签名系严守军本人所签，原告系具有民事责任能力的自然人，涉案《连盐铁路房征收补偿与安置协议书》中房屋征收补偿各项标准均已列明，其在明知相关的补偿标准后予以接受并在协议上签名，属于真实意思表示。原告严守军主张被告未提供征收文件、征收文件未经公告而无效的观点依法不能成立。本院不予采纳。故双方协议的《连盐铁路房屋征收补偿与安置协议书》真实有效，是双方真实意思表示，对原告关于协议无效的诉讼请求本院不予采纳。
四、关于被诉行政协议是否合法。本院认为，基于诚实信用原则，行政协议的各方当事人均应依法有效履行协议约定各项内容。原、被告所签订的协议约定以统规自建的安置方式进行征收补偿，但被告未提供相应的宅基地用于被征收人自建房屋，亦未全额支付协议约定的补偿款，属于未按约定全面履行协议，被告应当继续履行并采取相应的补救措施。被告主张其与原告约定补偿安置方式为统规统建方式，证据不足，本院不予采纳。原告严守军关于协议未完全履行的主张成立，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，行政机关未完全履行协议的法律后果是继续履行、采取补救措施或者赔偿损失，原告严守军以行政协议未完全履行主张协议无效的观点不能成立。根据依法行政的要求，被告应在全面履行协议的前提下，依法定程序要求被征收人履行搬迁的合同义务，被告灌云县政府虽向原告支付了部分房屋补偿款，但履行协议不全面，原告严守军拒绝搬出房屋不构成违约，被告强制拆除原告房屋的行为构成行政违法，因此给原告造成的损失应由被告灌云县政府承担赔偿责任。鉴于本案中原告未向被告主张赔偿，亦未提供证据证明其损失程度，本案不作处理。为减少当事人的诉累，被告灌云县政府采取的补救措施应弥补因强制拆除给原告造成的损失。被告灌云县政府关于原告自行搬离房屋的观点没有证据证实，本院不予采纳。被告下车镇政府关于严守军的房屋系第三人惠民公司强制拆除的抗辩主张无证据证实，本院亦不予采纳。
综上，原告严守军的诉讼请求部分成立，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：
一、被告灌云县人民政府未按约定履行《房屋征收补偿与安置协议书》的行为违法，灌云县人民政府应在本判决生效后60日内继续履行协议并采取相应补救措施。
二、驳回原告严守军的其他诉讼请求。
案件受理费50元（严守军已预交），由被告灌云县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。
审 判 长 谢善娟
审 判 员 李翠玲
代理审判员 周文元
二〇一六年十二月二十三日
书 记 员 江 君
书 记 员 李盼盼
法律条文附录及上诉须知
一、法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。
收款人：江苏省高级人民法院
账号：10×××75
开户行：中国农业银行南京分行山西路支行