山东省日照市东港区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第17号
原告：徐庆宝，退休教师。
原告：徐庆安，农民。
上列两原告共同委托代理人：张波，北京京平律师事务所律师。
被告：日照市国土资源局。
法定代表人：吴学伟，局长。
委托代理人：张善波，该单位工作人员。
委托代理人：李兆义，山东世纪星律师事务所律师。
原告徐庆宝、原告徐庆安诉被告日照市国土资源局（以下简称“市国土局”至判决主文前）政府信息公开一案，于2014年3月24日向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月25日受理后，于2014年3月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月22日公开开庭审理了本案。两原告的委托代理人张波，被告的委托代理人张善波、李兆义到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局于2014年1月23日作出（2014）第2号《政府信息公开申请答复书》，对原告向其提出的关于公开其与山东金石沥青股份有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》的申请答复为：根据目前法律规定，国有土地使用权出让合同的性质为民事合同，内容主要涉及合同双方主体私法上的权利与义务，属私权范畴，不属于政府信息，故不予以公开。
被告于2014年4月8日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1、最高人民法院关于印发修改后的《民事案件案由规定》的通知第四部分第77项；证据2、国有建设用地使用权出让合同示范文本；证据3、山东金石沥青股份有限公司关于是否公开《土地出让合同》的函。
原告徐庆宝、原告徐庆安诉称：原告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条向被告提出政府信息公开申请，请求书面公开山东金石沥青股份有限公司于2010年10月以公开出让的方式取得原虎山镇徐家村、桥南头村国有土地使用权的《土地出让合同》。被告作出（2014）第2号《政府信息公开申请答复书》，以“国有土地使用权出让合同的性质为民事合同，内容主要涉及合同双方主体私法上的权利与义务，属私权范畴，不属于政府信息”为由，不予以公开原告申请的政府信息。原告认为被告的上述行政行为侵犯了原告的合法权益，请求确认被告不履行政府信息公开义务的行为违法，并责令被告限期按原告的申请重新答复。
以上主张，原告向法庭提交了如下证据：证据1、原告身份证复印件一份；证据2、日照市国土资源局岚山分局关于徐庆宝等同志信访事项答复意见书，证明原告房子的存在，同时证明本案公开的政府信息关系到原告房屋是否属于合法拆迁的行为，同时证明出让合同是公开出让的，公开其政府信息，不存在侵犯第三人的合法权益；证据3、政府信息公开申请材料复印件一份，证明原告就本案向被告申请政府信息公开的情况；证据4、政府信息公开申请答复书一份，证明被告以非法的答复方式没有履行公开的职责，同时侵犯了原告的合法权益。本案的土地出让合同属于政府信息，根据政府信息条例的规定，本案的土地出让合同是被告代表国家出让土地使用权，本案涉及的土地合同是被告制作的，根据原告的申请，被告没有履行政府信息公开，属于积极的行政不作为，被告不履行政府信息公开的行为侵犯了原告的知情权。
被告市国土局辩称：建设用地使用权出让合同为民事合同，属私权领域事项，不属于政府信息，不应予以公开。1、最高人民法院关于印发修改后的《民事案件案由规定》的通知，已明确把建设用地使用权出让合同纠纷列为民事纠纷处理。2、按照《物权法》的规定，建设用地使用权是一种民事权利，因此建设用地使用权出让合同也应是一种民事合同。《物权法》第一百三十八条也完全按照民事协议的条款和方式，对建设用地使用权出让合同作了规范。3、国土资源部、国家工商行政管理总局以国土资发（2008）86号发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本第一条规定依据的相关法律法规中《物权法》、《合同法》都属于私法，而国有建设用地使用权出让合同的签订首先要依据的是这两部法律，由此可见，国土资源部、国家工商行政管理总局也已把国有建设用地使用权出让合同作为民事合同来处理。综上，在国有建设用地使用权出让合同履行过程中，土地管理部门与受让方签订出让合同，是代表国家与受让方进行的民事活动，在出让过程中与受让方处于平等的主体地位，双方之间不是管理与被管理关系，而是平等主体之间的财产法律关系，不是行使行政管理权，应受民事法律调整，故合同属民事合同。民事合同涉及的是私法上的权利与义务，不属于政府信息。故原告无权要求被告公开该合同，请求依法驳回其诉讼请求。另，被告在原告诉讼后，为化解矛盾纠纷，曾征求合同相对方山东金石沥青股份有限公司的意见，但该公司以建设用地使用权出让合同属私权范畴为由，书面表示不同意公开。故被告不能向原告公开该出让合同。
在审理过程中，本院依法对被告所作具体行政行为的合法性进行了审查，对原、被告提交的证据进行了质证。原告对被告提供的证据1和证据2有异议，认为与本案没有关联性，不能证明被告合法的履行了公开政府信息的职责。对证据3的真实性无异议，但对其关联性、合法性有异议，该证据是被告作出信息公开答复后所作的行为，且本案涉及的土地出让合同也无需征询山东金石沥青股份有限公司的意见，该证据也证明了本案属于政府信息，说明被告认为该政府信息涉及第三人的利益而做出的征询意见。
被告对原告提交的证据1真实性无异议，但因涉案土地已出让，因此原告不是涉案国有土地的权利人，与目前涉案土地没有关联性。对证据2至证据4真实性无异议，但对证明的内容有异议，因涉案合同是民事合同，被告是以国家所有者的身份参与签订合同，而非以管理者的身份参与签订合同，如果被告将该合同公开，在未经受让人同意的情况下，对受让人构成侵害，被告的答复意见并没有侵害原告的合法权益，该答复符合法律规定。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：关于被告提供的证据1至证据3，原告对其关联性均提出异议，本院认为，被告的证据1为最高人民法院公布的民事案件案由，与本案无关联性，故不予采信。证据2虽为空白合同文本，但该文本为国土资源部与国家工商行政管理总局联合下发的示范文本，根据被告陈述该文本除未填充相关实体权利内容外，其余内容与涉案国有土地出让合同一致，故本院对该证据予以采信。证据3，因涉案土地出让合同并不涉及商业秘密，是否应公开无需征求山东金石沥青股份有限公司的意见，故本院不予采信。
关于原告提供的证据，被告对证据1至证据4的真实性无异议，但认为证据1与涉案土地没有关联性，对证据2至证据4证明的内容有异议，本院认为，原告的证据1至证据4能够形成证据链条，证明原告是涉案国有土地使用权出让合同中涉及的国有土地的原使用权人，与涉案土地出让合同有利害关系，以及其曾向被告申请公开政府信息，被告答复不予公开的事实，故本院对该4份证据均予以采信。
经审理查明，原告徐庆宝、徐庆安均居住在日照市岚山区虎山镇徐家村。2010年10月，被告以公开出让方式与山东金石沥青股份有限公司签订国有土地使用权出让合同，将包括两原告原住宅地在内的日照市岚山区虎山镇原徐家村、桥南头村的415776平方米国有土地出让给山东金石沥青股份有限公司。2014年1月14日，两原告向被告申请信息公开，要求被告以快递方式向其书面公开涉案国有土地使用权的土地出让合同。被告于2014年1月23日作出书面答复称：“根据目前法律规定，国有土地使用权出让合同的性质为民事合同，内容主要涉及合同双方主体私法上的权利与义务，属私权范畴，不属于政府信息，故不予以公开”。两原告不服该答复，诉至本院。
本院认为，本案争议的焦点问题是涉案国有土地出让合同是否为政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”。关于被告辩解的其并非是以管理者的身份而是代表国家作为民事主体与案外人签订了涉案国有土地出让合同，合同性质为民事合同，故其签订该合同的行为不属于履行公务，对此，本院认为，涉案国有土地出让合同是被告按国土资源部与国家工商行政管理总局联合下发的示范文本以其名义与案外人签订，并保存在被告处，该签订合同的行为属被告履行土地管理法定职责的行为，该国有土地出让合同属政府信息。且被告在法定举证期限内提交的证据不能证明其上述辩解意见，因此，本院对被告的辩解意见不予采纳。
依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”之规定，被告应当公开涉案国有土地出让合同。综上，被告作出的《政府信息公开申请答复书》缺乏事实及法律依据，应予撤销，其应按原告的申请重新作出答复。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，判决如下：
撤销被告日照市国土资源局于2014年1月23日作出的（2014）第2号《政府信息公开申请答复书》。限被告于本判决生效之日起十个工作日内根据原告徐庆宝、徐庆安的申请重新作出答复。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。
审 判 长 赵家娜
人民陪审员 李 勇
人民陪审员 杨 阳
二〇一四年六月十二日
书 记 员 潘光妮