广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终2245号上诉人（原审原告）：郑桂芳，女，汉族，1979年11月16日出生，住广州市越秀区，被上诉人（原审被告）：广州市文化市场综合行政执法总队。住所地：广州市天河区天润路**号*楼。负责人：袁定新，总队长。委托代理人：石磊，该单位工作人员。委托代理人：苏珊娜，该单位工作人员。上诉人郑桂芳因诉被上诉人广州市文化市场综合行政执法总队（以下简称广州文化市场执法总队）行政处罚决定一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初1001号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院�审理查明：广州市荔湾区塔影楼堤岸咖啡馆是2004年10月10日注册成立的个体工商户，经营场所为广州市荔湾区沿江西路36号首层、二层，经营者是郑桂芳，组成形式为家庭经营，经营范围为餐饮业。2015年8月，广州市人民政府发布了《广州市人民政府关于公布第八批广州市文物保护单位名单的通知》，位于广州市荔湾区沿江西路36号的塔影楼为广州市文物保护单位。2016年3月4日，广州文化市场执法总队对塔影楼进行检查，发现郑桂芳在未报广州市文物行政部门批准的情况下，对塔影楼擅自施工。广州文化市场执法总队当场制作现场检查（勘验）笔录，对现场情况进行拍照取证，并向郑桂芳发出《责令改正通知书》，认为郑桂芳对塔影楼的施工行为违反了《中华人民共和国文物保护法》第二十一条第二款的规定，责令其立即停止在广州市荔湾区沿江西路36号塔影楼施工的行为，并告知如需施工，依法到广州市文化广电新闻出版局履行报批手续，未经许可，不得施工。郑桂芳拒绝签收该通知书。同时，广州文化市场执法总队向郑桂芳出具调查询问通知书，通知其于2016年3月7日就擅自修缮塔影楼的行为接受调查询问，郑桂芳拒绝签收该调查询问通知书。2016年3月17日，广州市文物局应广州文化市场执法总队的申请，组织相关专家对塔影楼进行现场勘察。同月21日，广州市文物局出具了《关于塔影楼擅自进行局部改建问题的意见》，认为塔影楼的施工工程中，将西侧的一个窗户改为侧门，将南面部分木窗拆除，扩大了南门，南门前的地台重铺时有所加高，对文物建筑的完整性、真实性有所损害。2016年5月26日，广州文化市场执法总队再次到广州市荔湾区塔影楼堤岸咖啡馆进行检查，制作现场检查（勘验）笔录，并向郑桂芳发出调查询问通知书及《协助调查擅自修缮塔影楼案告知书》，通知郑桂芳于2016年5月30日携带相关材料到广州文化市场执法总队接受调查询问，郑桂芳不在现场，现场人员拒签上述文书。2016年8月18日，广州文化市场执法总队作出《文化市场行政处罚事先告知书》，告知郑桂芳未经批准擅自修缮不可移动文物的行为违反了《中华人民共和国文物保护法》第二十一条的规定，根据《中华人民共和国文物保护法》第六十六条第（四）项之规定，责令其改正违法行为，并拟给予郑桂芳罚款人民币贰拾万元整的处罚，告知郑桂芳依法享有提出陈述和申辩、提出听证申请的权利。该告知书于同日由郑桂芳的员工代为签收。2016年8月20日，广州市荔湾区塔影楼堤岸咖啡馆向广州文化市场执法总队提交《关于的异议书》，书面向广州文化市�执法总队提出了陈述和申辩，希望从轻处罚，未提出听证要求。2016年9月21日，广州文化市场执法总队作出穗文总罚字﹝2016﹞第0057号行政处罚决定，认为郑桂芳擅自对广州市文物保护单位塔影楼进行修缮，造成文物建筑完整性、真实性受损，违反了《中华人民共和国文物保护法》第二十一条第二款的规定，依据《中华人民共和国文物保护法》第六十六条第（四）项的规定，责令郑桂芳按要求改正上述违法行为，并处以罚款人民币贰拾万元整，该处罚决定书于次日留置送达给郑桂芳。2017年2月15日，广州文化市场执法总队作出穗文总催字﹝2017﹞第2号《行政处罚履行催告书》并于次日送达郑桂芳。郑桂芳不服，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款、第三款规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作，县�以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理，县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。《广州市文化市场综合行政执法总局主要职责内设机构和人员编制规定》，广州文化市场执法总队为广州市政府负责文化市场综合执法的行政执法机构，由广州市文化广电新闻出版局管理，其主要职责之一是贯彻执行国家有关文化、文物、新闻、出版、广播、电影、电视、版权、体育等行政执法工作的法律、法规以及相关的方针政策，承担对广州地区文化市场行使行政处罚、行政强制及监督检查职能。因此，广州文化市场执法总队对本行政区域内的文物保护实施监督管理，对造成广州地区文物保护单位文物损害的行为具有行使行政处罚的职权。本案中，郑桂芳经营的广州市荔湾区塔影楼堤岸咖啡馆所在地塔影楼，是广州市文物保护单位。根据《中华人民共和国文物保护法》第二十一条第二款之规定，对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准。郑桂芳未经广州市文物行政部门批准的情况下，擅自对塔影楼进行局部改建，根据广州文化市场执法总队提供的现场检查（勘验）笔录及相关现场照片足以证明郑桂芳擅自组织的改建行为已对文物的完整性、真实性造成了损害。根据《中华人民共和国文物保护法》第六十六条第一款第（四）项的规定，擅自修缮不可移动文物，明显改变文物原状的，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书。广州文化市场执法总队依照上述法律规定，责令郑桂芳按要求改�违法行为，并罚款贰拾万元，认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当。广州文化市场执法总队按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，进行调查，履行了相关告知义务，并及时作出行政处罚决定，程序合法。对于郑桂芳称广州文化市场执法总队错列处罚相对人的问题。郑桂芳是个体工商户广州市荔湾区塔影楼堤岸咖啡馆的经营者，广州文化市场执法总队以营业执照登记的经营者为被处罚人，并在行政处罚决定书中注明系某字号的户主，符合法律规定。郑桂芳称广州文化市场执法总队错列被处罚人，缺乏依据，对其主张，原审法院不予支持。对于郑桂芳称广州文化市场执法总队应单独向郑桂芳出具听证告知书的问题。广州文化市场执法总队作出的《文化市场行政处罚事先告知书》已明确告知郑桂芳依法享有提出陈述和申辩、提出听证申请的权利，且郑桂芳已向广州文化市场执法总队提交《关于的异议书》，郑桂芳已知晓其享有的相关权利，但郑桂芳未提出听证申请，郑桂芳的上述理由没有法律依据，原审法院不予支持。鉴于广州文化市场执法总队在作出行政处罚前已经书面告知郑桂芳享受陈述、申辩的权利，有提出听证的权利，郑桂芳向广州文化市场执法总队提出了书面的陈述意见，但并未提出听证申请，现郑桂芳称广州文化市场执法总队未将《关于塔影楼擅自进行局部改建问题的意见》告知郑桂芳，属于程序违法，理由不充分，原审法院不予采纳。综上，广州文化市场执法总队作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当。郑桂芳要求撤销广州文化市场执法总队作出的穗文总罚字〔2016〕第0057�行政处罚决定书，理由不成立，原审法院不予支持。对于郑桂芳要求撤销穗文总催字﹝2017﹞第2号行政处罚履行催告书，该催告书是广州文化市场执法总队根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，督促郑桂芳履行义务的告知行为，对郑桂芳权利义务不产生实际影响，对郑桂芳的该项请求，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郑桂芳的诉讼请求。案件诉讼费50元，由郑桂芳负担。上诉人郑桂芳不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院查明事实不清，原审法院不仅搞错了《关于塔影楼擅自进行局部改建问题的意见》的出具主体，还错将3名自称专家的意见直接当作文物局的意见看待，这属于对案件基本事实查明不清，最终导致判决结果错误。（一）《关于塔影楼�自进行局部改建问题的意见》是由3名自称专家的人作出，并不是文物局作出，郑桂芳至今不知晓3名专家的姓名、背景及在文物领域的专业程度，广州文化市场执法总队也不提供。（二）广州市文物局2016年3月28日作出的《广州市文物局关于转送广州市文物保护单位塔影楼擅自进行局部改建问题专家评估意见的通知》中没有关于窗改门、拆除木窗、扩大南门、地台加高的事实认定，也没有对是否违法作出认定。（三）广州文化市场执法总队是当庭才提交涉案意见，已经超过法定举证期限，在行政诉讼中不得作为证据使用。二、原审法院认定事实和适用法律错误。原审法院认为郑桂芳未经广州市文物行政部门批准的情况下，擅自对塔影楼进行局部改建，根据广州文化市场执法总队提供的现场检查（勘验）笔录及相关现场照片足以证明郑桂芳擅自组织的改建行为已对文物的完整性、真实性造成了损害，且根据《文物保护法》第六十六条第一款第（四）项作出判决。然而，并不是所有对文物擅自局部改建的行为均可处于罚款，而是还需同时满足明显改变文物原状、造成严重后果这两个必备条件。原审法院忽略了这两个必备条件，其作出的前述认定亦存在错误。三、郑桂芳并不因为曾经提交了《关于文化市场行政处罚事先告知书的异议书》，而丧失对涉案处罚的听证权利，或者被认定为愿意接受20万元的处罚结果。同时，广州文化市场执法总队错将郑桂芳列为处罚相对人，郑桂芳已经在原审中提供了《人民法院报》刊登的案例以证明司法实践中已有将个体工商户作为独立主体，并与自然人主体同列公民范畴的裁判原则，原审法院不予支持错误。综上，请求二审法院依法判令：一、撤销原审判决及广州文�市场执法总队作出的穗文总罚字﹝2016﹞第0057号《行政处罚决定书》、穗文总催字﹝2017﹞第2号《行政处罚履行催告书》，或者将本案发回重审；二、本案一、二审诉讼费用由广州文化市场执法总队承担。被上诉人广州文化市场执法总队答辩称：一、本案被诉行政处罚决定的相对人正确。根据《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第四十六条规定，在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。依照该规定，凡对个体工商户的行政处罚，其违法主体均应认定为营业执照上业主的姓名，有字号的应在行政处罚文书中注明。郑桂芳是个体工商户广州市荔湾区塔影楼堤岸咖啡馆的经营者，广州文化市场执法总队以营业执照登记的经营者为被处罚人，并在行政处罚决定中注明字号的经营者，符合法律规定。二、被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。郑桂芳修缮文物的行为未经文物行政部门批准，且明显改变了文物原状，对文物的完整性、真实性造成了损害和严重后果。该行为已违反了《文物保护法》第二十一条的规定。根据《文物保护法》第六十六条第一款第（四）项的规定，广州文化市场执法总队依法对其作出行政处罚。综上，请求二审法院驳回郑桂芳的上诉请求及承担全部诉讼费用。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国文物保护法》（2015年4月24日修正）第二十一条第二款规定，对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准。第六十六条第一款第（四）项规定，擅自修缮不可移动文物，明显改变文物原状的，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书。本案中，郑桂芳经营的广州市荔湾区塔影楼堤岸咖啡馆所在地塔影楼系广州市文物保护单位，其在未经文物行政部门批准的情况下，擅自对塔影楼进行局部改建，对文物的完整性、真实性造成了损害。该违法事实有现场检查（勘验）笔录、现场照片、责令改正通知书等证据予以证实，且相互印证。同时，广州文化市场执法总队作出被诉行政处罚决定前，已向郑桂芳送达行政处罚事先告知书，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。因此，广州文化市场执法总队对郑桂芳作出被诉行政处罚决定，责令其改正违法行为，并处罚款20万元的行政处�，事实清楚，证据充分，程序合法，符合上述法律规定。原审判决驳回郑桂芳关于撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求正确，本院依法予以维持。关于郑桂芳主张撤销穗文总催字﹝2017﹞第2号行政处罚履行催告书的问题。因该催告书是广州文化市场执法总队依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，督促郑桂芳履行被诉行政处罚决定的一种告知行为，该行为对郑桂芳权利义务不产生实际影响，故原审法院不予支持郑桂芳请求撤销穗文总催字﹝2017﹞第2号行政处罚履行催告书的请求并无不当，本院予以维持。关于广州文化市场执法总队是否错列处罚相对人的问题。经查，根据营业执照显示，广州市荔湾区塔影楼堤岸咖啡馆的经营者为郑桂芳，类型为个体工商户，故广州文化市场执法总队以营业执照登记的经营者郑桂芳为被处罚人，并在被诉行政处罚决定中注明登记的字号，不违反法律规定，对郑桂芳的合法权益亦不产生实际影响。郑桂芳主张广州文化市场执法总队错列处罚相对人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，郑桂芳的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑桂芳负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  杨立志审判员  石晓利审判员  杨 芳二〇一八年四月九日书记员  颜悦怡