广东省博罗县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）惠博法行初字第19号
原告惠州市粤桂船务有限公司
法定代表人廖恩光，经理。
委托代理人叶浩文，广东人为律师事务所律师。
委托代理人梁伯圣，男，汉族。
被告博罗县水务局
法定代表人申旭民，局长。
委托代理人李晓虎，广东力臣律师事务所律师。
委托代理人朱吉元。
原告惠州市粤桂船务有限公司不服被告博罗县水务局于2013年4月9日作出的博水（2013）行罚第2—2号行政处罚决定，向本院提起诉讼。本院于2013年7月4日受理后，依法组成合议庭，于2013年8月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人叶浩文，被告的委托代理人李晓虎、朱吉元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2013年4月9日作出博水（2013）行罚第2—2号行政处罚决定，认定原告于2012年11月8日擅自在××河段实施违法抽采砂石，违反了《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条和《广东省河道采砂管理条例》第九条的规定，根据《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条和《广东省河道采砂管理条例》第二十六条的规定，决定给予原告罚款人民币50万元的行政处罚。被告向本院提交以下证据：
1、立案呈批表，证明发现原告违反采砂事实并立案查处；
2、调查笔录、梁伯圣身份证，证明调查违法采砂情况；
3、责令停止违法行为通知书及送达回证，证明责令停止违法行为，梁伯圣拒绝签收；
4、扣押决定书及扣押清单及送达回证，证明扣押事实、梁伯圣签收；
5、延长扣押申请表；
6、延长扣押期限告知书及送达回证，证据5、6证明延长扣船，梁伯圣又拒绝签收；
7、现场勘验笔录及照片、送货单据、采砂日记账，证明原告2012年11月2日至8日共采了14船石粉砂，送货单和日记账吻合，其中8号采了700立方的石粉砂；
8、水行政案件合议笔录；
9、重大案件集体讨论记录；
10、行政处罚告知书及送达回证；
11、听证告知书及送达回证；
12、行政处罚听证申请书；
13、听证会通知书及送达回证；
14、公告及公告照片；证据8—14证明被告履行行政处罚之程序，梁伯圣签收处罚及听证告知书，并申请对其所涉及违法采砂一事进行听证。
15、听证笔录及相关证据材料，证明举行听证会，梁伯圣不承认其是实际经营者；
16、关于调取粤惠州货××号船相关材料的函；
17、船舶登记证书、工商登记等资料；证据16、17证明由于梁伯圣不承认是实际经营者，被告重新调查船舶所有人及经营者，扣船时效应从2013年2月25日查清违法当事人时起重新计算。
18、博水（2013）行告第2—1号；
19、博水（2013）听告第2—1号；
20、邮寄单据及退回单；
21、博水（2013）解通第2—1号；
22、邮寄单据及退回单；证据18—22证明对船舶所有人东生砂生公司重新送达的处罚、听证告知及解除扣押通知书，均送达不能。
23、博水（2013）行告第2—2号；
24、博水（2013）听告第2—2号；
25、邮寄单据及送达回证，证据23—25证明对船舶经营者（即原告）重新送达处罚听证告知书。
26、博水（2013）解通第2—2号；
27、邮寄单据及送达回证；
28、委托书、授权委托书；证据26—28证明2013年3月5日已通知原告解除扣船，并要求其3月7日领回，否则后果自负，原告3月6日也委托了梁伯圣来领船，故3月7日应为正式解除扣船日。
29、调查笔录，证明继续对原告调查，原告承认2月25日才查清船舶的实际经营者一事实；
30、通信地址确认函；
31、听证申请书；
32、听证会通知书及回执；证据30—32证明原告履行处罚程序。
33、退还暂扣违法作业工具决定书及送达回证，证明原告已知应于3月7日前领船，却迟至3月21日才领取，应自负责任；
34、会议记录；
35、公告及照片；
36、听证笔录；证据34—36证明再次召开听证会，查明原告违法采砂事实。
37、听证意见书；
38、重大案件集体讨论记录；
39、行政处罚决定书及回执；
40、缴款催告书及邮寄凭证；证据37—40证明依法作出行政处罚。
41、广东省水利厅粤水建管函（2012）448号规范性文件，证明根据第一条（一）、（二）项之规定，原告是在禁采区违法采砂；
42、广东省水利厅粤水政（2007）13号规范性文件，证明根据规定，未取得采砂许可证，利用河道工程弃料，即不论人工或自然的砂、石等，都以违法采砂论；
43、广东省水利厅粤水行罚字第（2011）22号行政处罚，证明省水利厅对相关案例已依法作出违法采砂的生效行政处罚；
44、惠州市水务局2013年1月23日处罚案例，惠州市水务局对违法采砂，依据新的《广东省河道采砂管理条例》，作出了55万元的生效行政处罚；
45、聘用合同、工资表、巡查日志，证明被告已聘请工作人员看守被扣船只。
原告诉称：2012年11月8日下午，原告负责营运的粤惠州货××号船受梁润明等聘请为其经营的位于博罗县××小组的采石场码头水域清理石头和石粉，清理完毕后，××号船准备将石头和石粉转运到岸上堆放，被告的工作人员登船检查，并扣押了××号船。被告在船只被扣押超过30天后，未及时将船只退还给原告，也未按照相关规定向原告书面告知延长扣押的决定，被告一直到2013年3月21日才将××号船退不给原告，扣押船只时间长达134天，不但给原告带来船只停运的经济损失，船只机器还因长时间不运转没保养导致损坏严重，由此造成的经济损失达22万元之巨。被告于2013年3月26日应原告的申请举行听证会，并于2013年4月9日作出了博水（2013）行罚第2—2号行政处罚书，对原告处于人民币伍拾万元的罚款。原告认为该处罚存在认定事实错误、执法程序和适用法律不当的问题，理由是：1、从事实认定方面：在听证过程中，原告与被告对于原告受委托在东江河龙溪镇赤岭下河道协助清理码头附近水域，且抽取的为石头和石粉这一事实均无异议，该事实也有足够的证据证明。并且，原告只是将堵塞码头附近河道的石头和石粉清理到河边，而并不是在禁采区私自盗取河砂变卖以谋取非法利益的行为，两者之间存在性质上的不同。2、于程序方面：被告并没有依法对××号船上的操作人员作调查笔录，对于超期扣押船只也没有依法通知被告，其行为已违反了行政处罚法的相关规定。3、适用法律方面：《广东省河道采砂管理条例》是规范作为建设用途的河砂资源的开采而专门制定的条例，规定了河砂开采需采取公开招标、缴纳采砂费、总量控制等方面的内容，但并不包括河道清淤的内容。因此，河道清淤的行为并不应适用该采砂条例。原告的清淤行为只是在程序上没有申报，但其行为本身不损害个人或社会的利益，不具有社会危害性，并不是私自盗采河砂变卖以获取非法利益，故不应适用《广东省河道采砂管理条例》。综上所述，根据我国《行政诉讼法》第五十四条第二项的规定，原告认为被告适用法律错误，作出的处罚决定不当，请求人民法院依法判令撤销被告的行政处罚决定并赔偿因超期扣押船只造成的经济损失22万元。
原告向本院提交的证据有：
1、原告营业执照，证明原告是适格的诉讼主体；
2、内河船舶检验证书簿，证明粤惠州货9318船具备合法的营业资质；
3、听证会通知书、行政处罚决定书，证明被告对原告作出了50万元的处罚决定；
4、情况说明，证明原告受委托为码头清淤；
5、扣押清单、退还暂扣违法作业工具决定书，证明原告的船只被扣押长达134天；
6、粤惠州货××号2012年1月—10月报表，证明原告前十个月的收入利润。
被告辩称：一、原告违法采砂事实清楚，证据确实、充分。2012年11月8日晚18时许，以原告作为船舶经营人的粤惠州货××号船，在未经任何水政部门批准的情况下，擅自在××下河段水域违法采砂，被被告工作人员当场查获，当时船上已装满砂石，约700立方米。从对涉案人员梁伯圣（该船股东及管理人员）的调查及听证笔录可以证实，该船作业时无采砂许可证，没有办理任何批准手续，即在上述河段抽采砂石，同时被告的录像、拍照及现场勘测笔录等证据也对违法事实予以佐证，原告违法采砂一事事实清楚，证据确实、充分，其行为已违反了《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条及《广东省河道采砂管理条例》第九条之规定，违法行为及事实足以认定。二、对原告之违法行为进行处罚，有充分的法律依据。1、《广东省河道采砂管理条例》第九条规定，采砂须经水行政主管部门许可。2、根据《广东省河道采砂管理条例》第三十四条和《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定，原告之行为属于采砂，且采砂、取土都必须报经河道主管机关批准。3、原告采砂位置属于河砂禁采区。东江是省管河道，其每年的可采区和禁采区由广东省水利厅划定并向社会公告。2012年度东江河道可采区和禁采区在2012年3月27日《南方日报》上予以公告。根据公告的内容，原告采砂位置属于广东省水利厅划定的河砂禁采区。4、对原告违法采砂一事作出行政处罚，有法律、法规的授权，处罚主体适格。根据《广东省河道采砂管理条例》第三条规定，被告作为县级人民政府水行政主管部门，负有对河道采砂的统一管理和监督工作的法定义务，对原告违法采砂一事作出行政处罚，主体适格。5、对原告违法采砂一事作出的行政处罚有法律依据，且处罚标准恰当。根据《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定和《广东省河道采砂管理条例》第二十六条规定，对原告行政处罚在法定范围内，属法定最低罚款标准，处罚数额恰当。三、对原告之行政处罚程序合法。1、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、三十七条第一款，被告对原告的违法行为进行了立案调查；2、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、四十二条，在作出行政处罚前，经集体讨论决定，书面告知了原告给予行政处罚的事实、理由和依据，告知了原告依法享有的各项陈述、申辩、听证等权利，并送达了原告；3、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、三十九条、四十三条、《广东省河道采砂管理条例》第二十六条之规定，作出了博水（2013）行告第2-2号《行政处罚告知书》，并依法送达。4、根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，作出博水（2013）听告第2-2号《听证告知书》，告知其有申请听证的权利，并依法送达。5、听证结束后，根据案件情况，结合原告提交的证据材料、所作陈诉和申辩，又经集体讨论、研究决定，对原告作出博水（2013）行罚第2—2号行政处罚决定，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条之规定，在作出《行政处罚决定书》七日内，依法向原告进行了送达。四、扣押船只较长是因原告自身原因造成，应由其自己负责。1、如证据所示，调查梁伯圣时，其身份是占20%份额的股东，且其在扣船决定、处罚及听证告知书的送达回证上都予了签收认可，并书面申请听证，要求“对其所涉及违法抽采砂石进行处罚一事进行听证”，故认定梁伯圣即是实际经营管理人，是案件违法当事人，故从2012年11月8日至12月8日的扣船是经其确定并合法的。2012年12月7日，决定延长扣押期限一个月至2013年1月8日，但梁伯圣拒绝签收，因此上述扣押期限是合法的。但至2013年1月16日听证时，梁伯圣又不予承认其是经营者，经向有关部门调查，重新确认原告是经营者，从2013年2月25日起，对重新查实的经营者即原告的扣船期限，应从该日起计，这也符合《行政处罚法》第二十九条，及《刑法》第八十八条规定的法律精神，意使违法行为不致于逃脱处罚。故，被告只是涉嫌从2013年1月8日至2月25日期间，因上述特殊原因，是有超期现象。2、在2013年2月25日查清当事人后，即应重新计算1个月的扣押期至3月25日。被告在3月1日即书面通知了原告解除扣船事项，并要求其在3月7日前来领取，并告知如逾期不领，后果由其自行承担。原告于3月5日也收悉，并于3月6日书面委托了梁伯圣前来办理领船手续，但是梁伯圣迟至3月21日才来办理领船手续，因此，自3月7日至21日间的14日扣船期，是原告自身故意造成，不应由被告负责，否则，原告拖至年底领船，也要被告负责吗。故，原告的赔偿请求显然于事实于法律都严重过高，请法院不予支持。综上所述，被告作为县级人民政府水行政主管部门，有权对原告的违法行为进行处罚，且处罚认定的事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。故，请法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告的处罚，并判决诉讼费由原告承担。
经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。
经审理查明，2012年11月8日18时，原告经营的粤惠州货××号船以受案外人梁某明等人委托清淤为由在××下河段水域抽取石粉。被告接举报后派出执法人员于19时赶到现场拦截查处，但船员未听从被告执法人员立即停止前行的指令，仍行驶至苏村渡口水域才停船。20时19分，被告执法人员登上涉案船只开展调查取证工作，进行拍照及现场勘查，同时，船员亦逃离涉案船只，因此，被告执法人员聘请船员驾驶，于次日凌晨00时20分将涉案船只暂扣至被告所属礼村执法点。2012年11月12日，涉案船只股东及管理人员梁佰圣到被告处接受调查询问，当日，被告向梁佰圣送达了扣押决定书，决定将涉案船只扣押三十日，期限从2012年11月8日起至2012年12月8日止。2012年12月7日被告决定延长扣押期限30日，至2013年1月8日止，并将《延长扣押期限告知书》送达给梁佰圣。2012年12月29日，被告向梁佰圣送达《行政处罚告知书》和《听证告知书》，拟对梁佰圣给予罚款人民币50万元的行政处罚。梁佰圣当日提出听证申请。2013年1月16日，被告召开听证会，梁佰圣提出涉案船只的所有人和实际经营者是原告。2013年2月25日，被告向惠州海事局调取涉案船只的《船舶所有权登记证书》、《船舶国籍证书》和《船舶检验证书》等船舶证书，上述证书证实涉案船只的所有人是惠州市东生砂业有限公司，经营人是原告。2013年2月26日，被告向惠州市工商行政管理局调取了上述两公司的工商登记资料。2013年3月5日，被告向原告送达《行政处罚告知书》、《听证告知书》和《解除扣押物品通知书》，拟对原告给予罚款人民币50万元的行政处罚和解除涉案船只的扣押并要求原告在2013年3月5日前领取。原告当日签收了上述文书。2013年3月6日，原告提出听证申请。2013年3月21日，被告作出《退还暂扣违法作业工具决定书》，决定退还扣押的涉案船只，当日，原告领回涉案船只。2013年3月26日，被告召开听证会，向原告说明了认定的事实、出示了调查的证据及拟处罚所适用的法律依据，并听取了原告的陈述和申辩。2013年4月9日，被告作出博水（2013）行罚第2-2号《行政处罚决定书》，决定对原告给予罚款人民币50万元的行政处罚，并告之了不服处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。原告不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的博水（2013）行罚第2-2号《行政处罚决定书》并赔偿超期扣押造成的经济损失人民币22万元。
另查明，根据广东省水利厅粤水建管函（2012）448号《印发关于划定2012年度省许可发证河道河砂可采区和禁采区公告的通知》的规定，原告抽取石粉的涉案河段已被省水利厅划定为禁采区。
本院认为，根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或淤泥”。以及《广东省河道采砂管理条例》第四条规定：“河砂属于国家所有，任何组织和个人不得非法采砂”和第二十六条规定：“违反本条例规定，无河道采砂许可证采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，暂扣违法采砂作业工具，没收违法所得，可并处三万以上三十万以下罚款；有下列情形之一的，可并处五十万以上一百万以下罚款：……（四）在禁采区、临时禁采区采砂的。”和第三十四条规定：“本条例下列用语的含义是：河道采砂是指在河道（含水库库区）的管理范围内采挖砂、石、土等行为”。原告于2012年11月8日在××下河段水域抽取石粉，既没有领取采砂许可证，又没有取得河道主管部门的批准，且该河段在2012年被广东省水利厅划定为禁采区。因此，原告的行为均违反了上述的有关规定。被告对原告作出罚款人民币50万元的处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律法正确，对被告作出的处罚决定，本院应予支持。
根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。”和第二十六条规定：“对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁，……因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担”。本案中，被告根据《广东省河道采砂管理条例》第二十六条规定暂扣原告的违法采砂船只和扣押期限届满作出延长扣押的决定，并告知了原告和说明理由，符合法律规定，但在2013年1月8日延长扣押期限届满后没有解除扣押及时退还涉案船舶，违反了上述规定，属违法超期扣押。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情况之一的，受害人有取得赔偿的权利：（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的”。因此，被告超期扣押的行政强制措施侵犯了原告的财产权，原告有取得赔偿的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第三款“赔偿诉讼可以适用调解”的规定，经原、被告双方确认超期扣押船舶104天并协商一致同意由被告赔偿原告因超期扣押造成的损失人民币15万元，原告不再对本案提出任何其它赔偿请求。因此，本院支持被告同意赔偿原告的损失人民币15万元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十七条第三款和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）的规定，判决如下：
一、维持被告博罗县水务局于2013年4月9日作出的博水（2013）行罚第2—2号行政处罚决定。
二、确认被告博罗县水务局对原告船只超期扣押的行政强制措施违法；判令被告在本判决生效之日起十五日内赔偿超期扣押原告船只的经济损失人民币15万元。
案件受理费50元，由原告负担25元，被告负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。
审 判 长 杨远忠
审 判 员 罗春华
人民陪审员 李群胜
二〇一三年九月二十九日
书 记 员 曾观凤