安徽省马鞍山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖05行终32号
上诉人（一审原告）汪仁木，男，汉族，1956年12月19日出生,住安徽省马鞍山市含山县。
委托代理人ＸＸ满，安徽蒋平华律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）含山县盐务管理局，住所地安徽省含山县华阳西路52号，组织机构代码78108296-8。
法定代表人夏正元，局长。
委托代理人李开仁，该局工作人员。
委托代理人徐亮，安徽明博律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）含山县人民政府，住所地安徽省含山县褒禅山路行政中心大楼，组织机构代码72331537-2。
法定代表人夏迎峰，县长。
委托代理人王强，含山县人民政府法制办主任。
委托代理人卢本涛，安徽吴楚律师事务所律师。
上诉人汪仁木因与被上诉人含山县盐务管理局（以下简称含山盐务局）及被上诉人含山县人民政府盐务行政管理行政处罚及行政复议一案，不服含山县人民法院（2017）皖0522行初23号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人汪仁木的委托代理人ＸＸ满，被上诉人含山盐务局委托代理人李开仁、徐亮，被上诉人含山县人民政府委托代理人王强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人汪仁木向一审法院起诉称，2017年7月13日，含山盐务局工作人员在检查时发现汪仁木购买了久大（应城）盐矿有限责任公司（以下简称久大公司）的九珍加碘精制盐20公斤，以涉嫌“在无食盐批发企业进货”为由对该20公斤食盐予以强行扣押。2017年7月17日，含山盐务局作出（含）盐政罚[2017]第011号《盐业违法案件行政处罚决定书》，认定汪仁木从未取得食盐批发许可证的企业私购食盐从事批发零售的行为违反了《食盐专营办法》第十四条及发改办经体（2017）604号、国发（2016）25号通知的有关规定，依据《食盐专营办法》第二十二条规定，没收购进的食盐20公斤。汪仁木向含山县人民政府申请复议，含山县人民政府于2017年10月30日作出（含）政复决字（2017）27号《行政复议决定书》，维持了含山盐务局的行政处罚决定。汪仁木系依法登记注册的个体工商户，购买食盐进行零售在经营范围内，久大公司具有省级盐业主管机构颁发的有效的食盐定点生产企业许可证及食盐批发许可证，依据国发（2016）25号通知的规定，从2017年1月1日开始，久大公司依法有权在安徽省跨省自主经营食盐批发业务。汤涛是久大公司职工，汤涛销售食盐属久大公司的职务行为，故处罚决定及行政复议决定违反了相关规定。请求人民法院1、判决撤销含政复决字[2017]27号行政复议决定及（含）盐政罚[2017]第011号盐业违法案件行政处罚决定；2、判决告含山盐务局返还其没收的盐产品（桂花牌九珍加碘精制盐）20公斤；3、两被告承担本案诉讼费用。
一审审理查明，汪仁木系个体工商户，2017年7月13日含山盐务局在市场检查时，发现汪仁木店内有外箱标注久大公司生产的加碘精制盐20公斤，认为汪仁木可能涉嫌违反《食盐专营办法》第十四条的规定，遂现场对汪仁木作出了《行政处罚事先告知书》，并告知其有陈述、申辩的权利，同时按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，对涉案的20公斤食盐予以登记保存。2017年7月14日，汪仁木在含山盐务局接受询问时陈述，该食盐是巢湖汤涛委托配送员杨慧敏送来的，双方没有签订食盐购销协议，对方也未提供发票，双方系现金交易。含山盐务局经过复核后认定上述案涉的20公斤食盐系汪仁木从不具有食盐批发销售资质的汤涛处购进的，其行为违反了《食盐专营办法》第十四条及发改办经体（2017）604号、国发（2016）25号通知的规定。2017年7月17日，含山盐务局作出（含）盐政罚[2017]第011号行政处罚决定，给予汪仁木责令改正并没收违法购进的盐产品20公斤的行政处罚。汪仁木不服，于2017年8月11日向含山县人民政府申请行政复议，请求确认行政处罚决定违法，撤销该行政处罚决定。含山县人民政府于2017年8月14日依法受理了汪仁木的复议申请，同时向含山盐务局送达了复议申请并通知其在规定的10日内提交书面答复。2017年10月10日，因案情复杂，经批准含山县人民政府将行政复议决定延期至2017年11月11日前作出，并告知双方。含山县人民政府在对此案审理后认为含山盐务局作出的（含）盐政罚[2017]第011号行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律并无不当，于2017年10月30日以含政复决字[2017]27号行政复议决定，维持含山盐务局作出的（含）盐政罚[2017]第011号行政处罚决定，并分别于2017年10月30日、2017年11月3日送达复议双方。汪仁木不服，提起行政诉讼，请求撤销行政复议决定及行政处罚决定。
一审认为，国发（2016）25号通知虽然规定了食盐企业可以跨区域经营，但工信厅联消费（2016）211号通知第一条第（二）项规定，通过自建分公司进行食盐销售业务，自建的分公司不得委托没有食盐批发资质的单位、个人开展经营活动。第（三）项规定，通过自建销售网点直接开展食盐销售业务。同时发改办经体（2017）604号通知中第三条第（二）项规定，自建的分公司或自建销售网点应该依据《劳动合同法》等法律法规与招用的劳动者签订劳动合同，依法支付工资并缴纳社会保险等。此外，皖经信消费（2017）131号文件第二条第（二）项规定，跨区经营企业自建销售渠道和开展销售业务的人员必须是本企业员工。本案的焦点是汤涛及配送员杨慧敏是否为久大公司正式员工。庭审中，汪仁木只提供了汤涛与久大公司签订的劳动合同及养老保险个人账户复印件和杨慧敏的养老保险个人账户复印件，没有久大公司支付给汤涛及杨慧敏工资发放证明，以及久大公司为汤涛及杨慧敏缴纳失业、工伤、医疗等社会保险的证据。故汤涛、杨慧敏不具有久大公司正式员工身份，其销售给汪仁木食盐的行为不能代表久大公司职务行为。汪仁木的行为显然违反了《食盐专营办法》第十四条的规定，故含山盐务局根据《食盐专营办法》第二十二条规定给予汪仁木责令改正、没收违法购进的盐产品20公斤的行政处罚行为并无不当。含山县人民政府在受理复议申请后，依法审查了含山盐务局作出的处罚决定所依据的事实根据和法律依据，认定含山盐务局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持含山县盐务管理局行政处罚决定。该复议机关在复议过程中认定的事实清楚、复议程序合法、适用法律正确。综上，对汪仁木的诉讼请求，不予支持，汪仁木要求含山盐务局返还其没收的盐产品（桂花牌九珍加碘精制盐）20公斤的主张于法无据，不予采纳。此外，汪仁木是从不具有批发销售食盐资质的汤涛处购买了食盐，而不是从久大公司直接购盐，含山盐务局对汪仁木的处罚与久大公司无任何法律上的利害关系，故对申请追加久大公司为第三人的请求不予采纳。一审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回汪仁木的诉讼请求。案件受理费50元，由汪仁木负担。
汪仁木上诉称，1、一审判决认定事实不清。被上诉人含山盐务局工作人员夏斌、王昌文是否有执法资格没查清，行政处罚是否有行政机关负责人审批未查清；7月14日当天向上诉人做的问话笔录存在疑点，工作人员卞海波一人到店里执法，夏斌签名是补签；含山县人民检察院《检察建议书》认定了被上诉人盐务局执法人员办案不规范，一审法院未予查明认定；行政复议中，含山盐务局涉嫌补充调查证据，一审对这一违法事实也未认定。行政处罚决定书中告知的起诉期限是三个月，非法剥夺了当事人的起诉权。2、一审判决适用法律不当，举证责任分配错误。一审认为上诉人应当证明购盐行为合法，而未审查盐务局处罚上诉人是否达到了事实清楚、证据充分、程序合法的标准。3、一审法院应当追加久大公司作为第三人参加诉讼，含山盐务局对上诉人进行处罚的理由，是上诉人从久大公司批发购进食盐违法，应当对久大公司作出相应处罚。且上诉人零售的食盐是否合法，应当由含山盐务局举证证明。新《食盐专营办法》已实施，一审应当根据新的规定审理本案。综上，请求二审法院查明事实，撤销一审判决，支持上诉人诉讼请求。
被上诉人含山盐务局答辩称，1、含山县盐务管理局处罚程序合法。按照行政处罚法和食盐专营办法规定程序进行的处罚，依法履行了调查、送达的程序。2、盐改政策规定了盐改过渡期开展销售活动的四种方式。上诉人在汤涛处购盐，违反了相关规定，盐务局有权进行处罚，并已经尽到了审核审查责任。上诉人认为其不需要证明自己行为合法，是错误理解。请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人含山县人民政府答辩称，1、复议程序合法；2、复议维持盐务局行政处罚决定，事实清楚、适用法律正确，处罚决定适当3、上诉人上诉理由不能成立，盐务局行政处罚是否存在违法，是上诉人的推断和猜测，没有相应证据证明，检察建议书和本案行政处罚并没有实质上关联。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
汪仁木一审期间提交以下证据：证据1、汪仁木的身份证、个体工商户营业执照、食品经营许可证，证明原告诉讼主体资格，汪仁木是个体工商户，购买、零售食盐合法。
证据2、久大（应城）盐矿有限责任公司与湖北九珍物流有限公司签订的《委托运输物流服务合同》、食盐配送单（0040750）、增值税发票（No.12901616）、杨慧敏的社保证件，证明该食盐是汪仁木向久大公司合法购买，久大公司配送至汪仁木处手续合法。
证据3、久大（应城）盐矿有限责任公司营业执照、食盐定点生产企业许可证、食盐批发许可证，证明久大公司具有省级食盐生产及批发许可证，依据《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发[2016]25号）规定，有权在安徽省跨省自主经营食盐批发业务。
证据4、汤涛与久大（应城）盐矿有限责任公司签订的劳动合同、养老保险凭证，证明汤涛是久大公司职工，汤涛销售食盐是久大公司的职务行为。
证据5、（含）盐政登[2017]第011号《盐业行政执法先行登记保存证据通知书》，证明含山县盐务管理局于2017年7月13日以先行登记保存证据扣押原告的九珍加碘精制盐20公斤。
证据6、（含）盐政罚[2017]第011号盐业违法案件行政处罚决定书，证明含山县盐务管理局作出的该行政行为没收原告的九珍加碘精制盐20公斤，该行政行为违反现行法规。
证据7、含政复决字[2017]27号行政复议决定书，证明含山县人民政府作出的该复议决定维持含山县盐务管理局作出的（含）盐政罚[2017]第011号《盐业违法案件行政处罚决定书》行政行为，该复议决定认为含山县盐务管理局认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当错误，没有发挥监督的作用。
证据8、含山县人民检察院作出的检察建议书，证明含山县盐务管理局在作出（含）盐政罚[2017]第011号盐业违法案件行政处罚决定的过程中程序违法。
证据9、企业信用信息公示报告，证明含山盐业公司的法定代表人和含山县盐务管理局的法定代表人为同一人，涉嫌不正当竞争和行政垄断，也违反了相关规定。
证据10、行政判决书两份、行政复议决定书一份，证明其他地区均在积极的推进盐改政策，而含山县盐务管理局拒不执行国家的相关规定。
含山盐务局一审期间提交以下证据、依据：
1、先行登记保存通知书；2、行政处罚事先告知书；3、询问笔录；4、久大公司的营业执照；5、汤涛的久大公司名片；6、湖北久大物流有限公司的运输经营许可证；8、久大公司食盐生产企业证书；9、久大公司食盐批发许可证；10、加碘盐产品质量报告单；11、汤涛养老保险在职个人账户复印件；12、汤涛劳动合同书复印件；13、久大公司配送单编号为00400750的“久大（应城）盐矿有限责任公司配送单”；14、巢湖市居巢区兴隆调味副食品经营部编号为0010082的配送单；15、行政处罚决定书及送达回证。证明目的：1、含山县盐务管理局对原告食盐的封存采取了法定程序；2、含山县盐务管理局在案件调查过程中，汪仁木及汤涛提供的证据不能证明原告购买食盐的渠道和方式符合现行政策，含山县盐务管理局作出的行政处罚并无过错。16、依据《食盐专营办法》第十四条、二十二条、发改办经体（2017）604号、国发（2016）25号通知、皖经信消费（2017）131号文件。
含山县人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：
1、含山县人民政府组织机构代码，证明含山县人民政府系机关法人或特别法人。
2、行政复议受理审批表、含政复受（2017）26号受理通知书及回执，证明被告含山县人民政府于2017年8月14日依法受理复议申请。
3、提出书面答复通知书及回执，证明2017年8月14日依法通知含山县盐务管理局，要求其书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据及其他材料。
4、收集了相关证据材料。
5、案件延期审批表、案件延期通知书及送达回执，证明延期经依法批准。
6、复议决定书及送达回执，证明在法定期限内作出复议决定并送达。
上述证据随案移送本院。二审期间双方当事人均未提交新证据，仍以一审证据作为己方证据提交。
经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：一、含山盐务局的行政处罚决定及含山县人民政府的复议决定是否有事实和法律依据；二、行政程序是否合法。
一、2016年4月22日，国务院以国发[2016]25号文，发布《盐业体制改革方案》，改革的基本原则之一是释放市场活力，取消食盐产销区域限制，改革食盐定价机制和工业盐管理，鼓励企业自主经营、产销一体。12月21日，工信部及国家发改委印发工信厅联消费[2016]211号通知，通知第一条规定自2017年1月1日至2018年12月31日为盐业改革过渡期，过渡期内食盐批发企业开展食盐销售经营活动可以通过四种方式进行。本案所涉行政处罚决定，是盐业改革过渡期内，市场经营改革调整的情形下发生的，因此，汪仁木的经营活动是否符合改革过渡期的相关规定，是本案审查的重点，也是认定本案行政处罚决定是否合法的焦点。
《食盐专营办法》规定，县级以上地方各级人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。《盐业体制改革方案》规定，保持现有专业化食盐监管体制不变，由盐业主管机构依法负责食盐管理与监督。因此，本案含山县盐务局有权对本行政区域的食盐进行管理与监督。
《食盐专营办法》于2017年12月26日修订公布施行，原办法第十四条规定：食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工厂用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐。新办法第十六条规定：食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐。由上述条款的修改可知，盐业改革虽然取消了食盐产销区域限制，但对批发经营活动仍有相应限定。盐业改革旨在放开市场，打破垄断，鼓励公平竞争，但一切市场活动都应依法接受监管，有效监管是对经营者参加公平竞争权利的保护，也是对市场经营秩序的保护，更是对消费者生命健康安全的保护。在市场放开的过渡期，含山盐务局有职责对盐改过渡期产生的各类违法经营现象辨别、惩处，以达到稳定市场、依法顺畅推进盐改的目的。汪仁木作为超市经营者，在盐改前就从事食盐销售，应当知道食盐批发在盐改前是严格的定点批发专营，其从案外人汤涛处购进食盐，说明其了解盐业改革已对市场适度放开，但作为食盐零售商，应谨慎保证所销售的食盐合法安全。汪仁木在含山盐务局调查期间，不能证明汤涛具有食盐批发资质，也就不能说明其购进食盐渠道合法。含山盐务局据此认定汪仁木违法购进食盐，事实清楚。
《食盐专营办法》虽经修订，但新旧办法均有规定，对未从合法途径购进食盐的零售者，由盐业主管部门责令改正，没收违法购进食盐，可处罚款，故含山盐务局对汪仁木作出没收食盐的处罚决定，合法有据。
二、含山盐务局在行政处罚过程中，依法经先行登记保存、事先告知、询问，调查后作出行政处罚决定，上述程序均制作文书并送达汪仁木，含山盐务局的行政处罚程序符合的相关法律规定，程序合法。被上诉人含山县人民政府在行政复议中，依据《中华人民共和国行政复议法》规定的程序和期限，在对相关事实进行调查认定后作出行政复议决定，程序合法。
关于汪仁木提出的上诉理由，其一，食盐是久大公司生产，如存在违法，应对久大公司违法先行查处。本院认为，是否由本案溯及调查汤涛及久大公司，由盐业主管机关依法决定，本案是对汪仁木是否违反市场监管秩序进行查处，可单独立案、处理，对此上诉理由，不予采纳。其二，汪仁木提出，行政处罚决定书中对起诉期限的告知存在错误。关于起诉期限，行政诉讼法规定的是六个月，而非行政处罚决定上表述的三个月，鉴于汪仁木已依法进行了复议和诉讼，起诉期限对其未构成实际影响，本院依法给予指正。其三，含山盐务局在行政处罚决定书中，在未作出罚款处罚决定的情况下，却交待如何缴纳罚款及不履行的法律后果，属于行政文书制作不规范，该告知对汪仁木并不发生拘束效力和权利影响，但对行政处罚决定书出现的疏错，本院予以批评指正。综上，上诉人依据上述理由，请求撤销案涉行政行为，不予支持。
一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人汪仁木负担。
本判决为终审判。
审 判 长 花 卉
审 判 员 袁国庆
代理审判员 司家佳
二〇一八年四月二十五日
书 记 员 毕亮亮
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。