湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘08行初48号
原告张孝义，男，1953年10月15日出生，苗族。
委托代理人陈英才，湖南昌隆律师事务所律师。
被告桑植县人民政府。
法定代表人赵云海，县长。
委托代理人黄生龙，男，1968年6月25日出生，土家族，系桑植县人民政府国土资源局党委委员。
委托代理人李兴旺，湖南新川律师事务所律师。
原告张孝义诉被告桑植县人民政府（以下简称桑植县政府）要求履行土地确权职责一案，本院受理后，于2016年10月19日向被告桑植县政府送达了行政起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月24日公开开庭审理了本案。原告张孝义及其委托代理人陈英才，被告桑植县政府的委托代理人黄生龙、李兴旺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2001年9月，因沙塔坪乡人民政府对集镇街道两边的空闲地对外出让，原告受让了一块土地，用于住宅建设，受让土地长28.8米，宽10米，面积为288平方米。2003年6月10日，桑植县政府给原告颁发了（2003）政土字第271号农村村民住宅用地审批单。原告在该宅基地内修建了一层水泥砖房，用于居住，因宅基地属于新填土方，部分发生了下沉，大部分成了危房。2013年11月，原告翻修砖房时，遭到了向周全等人阻挠，致使建房停工。原告以侵权为由将向周全告上法庭，案件经过一审、二审，2015年7月13日，张家界市中级人民法院作出终审裁定，认为桑植县政府给原告颁发的用地审批单虽标有红线图和长、款及面积，但该审批单没有标明东、南、西、北四至界限，属于权属不清，因而原告起诉没有得到支持。2015年9月14日，原告向桑植县政府申请确权，桑植县政府未予处理。2015年11月30日，原告以桑植县国土局行政不作为提起起诉，要求桑植县国土局履行确权行为，12月7日，桑植县国土局给原告出具了一份答复，答复一是不符合土地四至确权的法律形式；二是不符合法律授权的法定主体；三是对原告的申请事项没有给予合法的保护，对原告的相关权利造成严重影响，致使原告无法明确自己的土地权属，无法主张相关民事权利。12月9日，原告撤回了行政不作为起诉。2016年2月22日，原告起诉桑植县国土局乱作为，国土局接到法院的应诉通知后，多次要求原告撤诉，口头答复办理，但一直没有办，在桑植法院法官多次做工作的情况下，3月9日，桑植县国土局给原告下达了确权受理通知。此后，原告为了缓和局面，5月4日撤回了对桑植县国土局乱作为的诉讼。自此以后，原告多次到桑植县政府和国土局请求尽快办理，桑植县政府和国土局拖延至今未办，只是原告房屋损失无法处理，房屋无法修建，损失巨大。请求判决：一、被告依法履行土地确权行为；二、被告赔偿不履行职权给原告造成的误工损失14538元（242.3元×60天），精神损失1万元；三、被告赔偿不履行职权给原告建房损失5万元（以司法鉴定为准）。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：1、（2016）第1号土地权属争议案件受理通知书，拟证明桑植县国土资源局对原告的申请进行了审查和受理。2、宅基地四至确权申请书，拟证明被告下发通知的依据。3、桑植县人民政府农村村民建住宅用地审批单及图，4、桑植县人民政府农村农民建住宅用地审批单存根及报批手续，证据3、4拟证明被告给原告颁发的土地审批单仅有红线图，没有四至界限，致使原告与他人发生争议。5、（2015）张中民一终字第143号民事裁定书，6、（2014）桑法民一初字第685号民事判决书，证据5、6拟证明被告给原告颁发宅基地审批单没有标明四至界限，与他人产生争议后，人民法院无法对权利造成的损害进行处理，被告履行相关行政行为不明和不清，需继续履行。7、桑植县国土资源局关于对张孝义、张孝林申请事项的答复，拟证明该答复不符合土地权属确权的要素和主体资格，不符合法定程序。8、（2015）桑行初字第102号行政裁定书，9、（2016）湘0822行初6号行政裁定书，证据8、9拟证明原告因被告不履行行政确认和行政确权以及乱答复的行为，向人民法院提起了诉讼，被告应继续履行法定职责。
被告桑植县政府辩称：一、原告起诉被告行政不作为没有事实和法律依据。1、原告向被告申请确权，不符合《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”的规定，被告不能重复作为。原告申请农村集体土地建住宅，被告已经依法于2003年6月10日作出了[2003]政土字第271号农村村民住宅用地审批单，已明确了红线范围内的土地可用于建房，原告的土地使用权非常清晰，无第三人和原告提出土地权属争议，不需要将批准拨用给原告的土地使用权再进行确权。2、原告应当依法申请登记，将批准拨用的土地使用权受到法律的保护。由于村民建房时，处于某一区域的土地根本就没有明确的参照物，所以农村村民住宅用地审批单附件用地红线图为使用权人划定了红线范围，供使用权人进行建设。依照《湖南省土地登记办法》第二十条第二款规定“个人使用集体土地建住宅的，应当自竣工之日起30日内持有关证明文件，申请集体土地非农业建设使用权登记”。因原告当初修建房屋后，自己未依法申请登记，没有取得《土地使用证》，使用多年后翻建房屋又没有经过当地政府放线，受到其他第三人的阻挠，其他第三人没有依法申请确权，原告提出对法定的土地使用权再行确权，被告不需要进行作为。3、第三人的行为构成了侵权。原告将[2003]政土字271号农村村民住宅用地审批单红线区内所修的房屋拆除，准备重新修建房屋时，受到其他利害关系人的阻拦，其他利害关系人没有取得该宗土地的权利，故其干涉原告建房不属于土地权属争议，而属于土地侵权案件，原告完全可以基于土地审批单赋予的权利，要求第三人排除妨害，停止侵权。二、被告无需给原告赔偿损失。原告已取得农村村民住宅用地审批单项下的土地使用权，而其他利害关系人无法律赋予的土地权利，阻止原告建房，属侵权行为，对原告建房造成的经济损失，应当由侵权人赔偿，被告无需进行任何赔偿。综上，原告诉被告行政不作为，并要求被告赔偿的诉讼请求不应得到支持。
被告桑植县政府为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：桑植县人民政府农村村民建住宅用地审批单存根和报批单，实地察看记录表，红线图一份。拟证明原告建房时进行了报批，被告作出了土地使用审批，履行了法定职责。
经庭审质证，被告对原告所提交证据的质证意见如下：对证据1的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，根据法律规定，房屋建好后，应由建房人申请，由国土部门确定土地四至并颁证，原告没有提出申请，国土局无法确定四至，达不到原告的证明目的；证据2达不到原告的证明目的，该申请书本身不合法，原告没有在建房后申请登记；对证据3、4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，达不到原告的证明目的，原告与他人产生争议，是因他人对原告土地使用权的直接侵犯，不属于土地权属争议；对证据5、6的真实性无异议，但达不到原告的证明目的，土地审批单赋予了原告土地使用权利，从该两份判决书可以看出原告起诉均属于土地权属纠纷，但实际上是土地侵权纠纷，导致人民法院无法处理并不是被告不履行法定职责所致，而是原告的起诉案由错误所致；对证据7的真实性无异议，但达不到原告的证明目的，相反能证明被告为解决原告的实际问题在积极作为。对证据8、9的真实性无异议，对证明目的有异议，土地审批单赋予了原告相应权利，不能证明被告行政不作为，原告把土地侵权当成了土地权属争议，导致问题无法解决。原告对被告所提交证据的质证意见如下：不能证明被告在原告与他人发生土地权属争议后履行的工作，报批单和审批单是2003年作出，而权属发生争议是在2013年。
本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的证据形式合法，内容真实，与本案有关联性，本院均予以采信。
经审理查明，2001年9月，因沙塔坪乡人民政府对集镇街道两边的空闲地对外出让，原告受让了一块土地，用于住宅建设，受让土地长28.8米，宽10米，面积为288平方米。2003年6月10日，桑植县政府给原告颁发了（2003）政土字第271号农村村民住宅用地审批单。原告在该宅基地内修建了一层水泥砖房，用于居住，因宅基地属于新填土方，部分发生了下沉，大部分成了危房。2013年11月，原告翻修砖房时，遭到了向周全等人阻挠，致使建房停工。原告以侵权为由将向周全告上法庭，案件经过一审、二审，2015年7月13日，张家界市中级人民法院作出终审裁定，认为桑植县政府给原告颁发的用地审批单虽标有红线图和长、款及面积，但该审批单没有标明东、南、西、北四至界限，属于权属不清，因而原告起诉没有得到支持。2015年11月30日，原告以桑植县国土局行政不作为提起起诉，要求桑植县国土局履行确权行为，12月7日，桑植县国土局给原告出具了一份关于原告宅基地四至界限情况的答复，12月9日，原告撤回了行政不作为起诉。2016年2月22日，原告再次起诉桑植县国土局，并于3月4日再次向桑植县政府申请对宅基地四至界址进行确权，3月9日，桑植县国土局给原告下达了土地权属争议案件受理通知书，正式受理原告的确权申请。5月4日，原告撤回了对桑植县国土局的起诉。但此后，被告一直未对该土地权属争议作出处理。
本院认为，根据《土地管理法》第十六条的规定，被告桑植县政府具有处理个人与个人之间土地权属争议的法定职责。桑植县政府已经受理原告宅基地四址确权申请，应当根据《土地权属争议调查处理办法》相关规定，在受理之日起六个月内对该争议作出处理。但被告至今未对该争议促成调解协议，也未作出处理决定，属于不履行法定职责。原告请求被告履行对宅基地四址确权的法定职责，理由成立，本院予以支持。原告请求被告赔偿不履行职权给原告造成的误工损失14538元（242.3元×60天）、精神损失1万元和建房损失5万元，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被告辩称原告向被告申请确权不符合《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，被告不能重复作为的观点，与被告已对原告的确权申请予以受理的事实相矛盾，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
一、责令被告桑植县人民政府于本判决生效之日起三个月内对原告张孝义提出的（2003）政土字第271号农村村民建房住宅用地审批单红线四址确权申请作出处理；
二、驳回原告张孝义的其他诉讼请求。
案件受理费50元,由被告桑植县人民政府负担。
如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 钟 强
代理审判员 陈建琳
人民陪审员 屈迎昕
二〇一七年四月七日
书 记 员 王 芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。