湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终202号
上诉人(原审原告）潘某某，女，1951年7月8日出生，汉族，身份证住址湖南省望城县。
上诉人(原审原告）易某某，女，1970年10月12日出生，汉族，身份证住址同上。潘某某与易某某系母女关系，潘某某同时委托易某某作为其在本案中的诉讼代理人。
被上诉人（原审被告）长沙市望城区国土资源局，住所地长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。
法定代表人张宏彬，局长。
委托代理人夏德军，男，1975年11月4日出生，汉族，住长沙市望城区。系长沙市望城区国土资源局工作人员。
委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市望城区人民政府，住所地长沙市望城区雷锋北大道1699号。
法定代表人范焱斌，区长。
委托代理人姜妍，女，1986年4月10日出生，汉族，身份证住址冷水江市，系长沙市望城区人民政府法制办工作人员。
委托代理人李佳妮，北京德恒（长沙）律师事务所律师。
上诉人潘某某、易某某因与被上诉人长沙市望城区国土资源局（以下简称望城区国土局）及长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）土地行政征收及行政复议一案，不服湖南省长沙市望城区人民法院（2015）望行初字第00058号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院查明：2011年4月20日，望城区国土局发布预征土地方案公告，拟征收原望城县黄金镇三益村、廖家坪村、高塘岭镇莲湖社区土地面积161.9279亩，作为望城县人民政府2011年度第一批建设用地。2011年8月10日，湖南省人民政府[2011]政国土字第1045号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收原望城县黄金镇三益村、廖家坪村，高塘岭镇莲湖社区集体土地10.7952公顷作为望城县2011年第一批项目建设用地，其中潘某某房屋所在地的地块面积9.453公顷。2011年11月8日，原长沙市望城县人民政府发布《关于2011年第一批项目建设用地项目征收土地的公告》（望政发[2011]124号），对宗地项目名称、位置及面积，征地补偿标准及安置办法等进行了公示。2012年2月23日望城区国土局发布《关于2011年第一批项目建设用地项目征地补偿安置方案征求意见公告》（望国土资政发[2012]16号）。该公告明确了征地补偿标准按《湖南省人民政府关于发布湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2009]43号）、《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）、《长沙市人民政府关于执行征地补偿标准的通知》（长政函[2010]96号）、《望城县征地补偿安置办法》（望政发（2009）11号）和《望城县人民政府办公室关于印发<望城县征地补偿安置办法>实施细则的通知》（望政办发[2011]5号）、《望城县人民政府关于印发<望城县货币安置区限价商品房建设和管理实施办法>（试行）的通知》（望政发[2011]20号）等文件执行；农业人口安置办法：根据《长沙市征地补偿安置条例》、《望城县征地补偿安置办法》的规定实行货币安置，被征地农业人口按照《望城县被征地农民就业培训和社会保障实施细则》（望政办发[2009]17号）纳入城镇就业服务和社会保障体系；房屋安置办法：采取货币补助、补贴方式，具体按《<望城县征地补偿安置办法>实施细则》（望政办发[2011]5号）的规定执行，并提供拆迁安置限价商品房房源。被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人对房屋建筑面积如有异议，可以在公告发布之日起十日内向区人民政府申请复查，对方案内容如有不同意见或者当事人要求听证的，于公告发布之日起十日内以村（场）为单位，以书面形式送达长沙市望城区国土资源局，逾期未送达的，视为没有不同意见。就征地补偿安置方案征求意见后，经长沙市望城区人民政府批准，望城区国土局于2012年4月12日发布《关于望城县2011年第一批次建设用地项目征地补偿安置方案实施公告》，对项目征地补偿安置方案进行了公告实施。该公告明确被征地单位和个人在2012年4月12日至2012年4月22日以前实施拆迁腾地。潘某某的房屋在本项目征收红线范围内。易某1系非农户口，于1996年取得个人建房用地许可证，可使用集体土地100㎡建房，房屋二层，实际面积237.6㎡，依据《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》（103号令）、《望城县征地补偿安置办法》（望政发[2009]11号）等文件规定的补偿标准，按成本计算房屋补偿费为85536元，望城区征地拆迁事务所于2014年8月25日补充榜予以公示，并依据《长沙市征地补偿安置条例》第十四条的规定进行专户储存。望城区国土局于2014年11月5日将限期腾地告知书送达潘某某户，告知其享有陈述意见，申辩的权利，可在接到告知书之日起五日内向区国土局提出书面陈述或申辩，逾期不提出又不拆除房屋的，将作出限期腾地决定。潘某某户在规定期限内没有拆除房屋。区国土局于2014年11月29日作出望国土资腾决字[2014]44号《限期腾地决定书》，责令潘某某户在接到限期腾地决定书之日起10日内到长沙市望城区征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出土地。逾期不履行，将依法申请人民法院强制执行。并告知了救济途径和期限。潘某某、易某某不服，于2015年1月27日向区政府申请行政复议，在潘某某、易某某补充材料后，区政府于2015年2月10日立案受理。2015年2月13日向区国土局送达了行政复议答复通知书及申请书的附本。区国土局于2015年2月17日予以了答复。区政府于2015年4月2日作出望府案复字[2015]2号《行政复议决定书》，该决定书以邮寄方式向易某某、潘某某送达，易某某于2015年4月8日签收了该行政复议决定书。2015年4月1日，潘某某、易某某向区政府提出了中止审理行政复议申请书，以易某1就限期腾地决定的前置程序即实施公告已向人民法院提起诉讼且已经受理为由，认为限期腾地决定行政复议案件的审理应以前置必备案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，故申请对行政复议案件中止审理。区政府于次日收到该申请书。
另查明，望城区国土局于2012年12月20日对潘某某户作出望国土资腾决字[2012]363号《限期腾地决定书》，对潘某某户的除易某1名下房屋外的房屋予以了补偿，并对应安置人口予以了安置。潘某某不服该限期腾地决定，向长沙市望城区人民法院提起行政诉讼，经长沙市望城区人民法院及长沙市中级人民法院审理，判决驳回了潘某某的诉讼请求。
原审认为，望城区国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条、《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，有权依法作出限期腾地决定，其行政行为的主体资格合法。潘某某、易某某二人认为，望城区国土局作出该限期腾地决定时，其所在街道已划至高新区，望城区国土局无权作出行政行为。原审认为，潘某某、易某某二人所属街道属于原望城县黄金镇现长沙市望城区雷锋街道，现已由长沙市高新区托管，行政区划仍属于长沙市望城区。潘某某户易某1名下房屋所在地的土地征收工作是2011年启动，现在虽由长沙市高新区托管，但相关拆迁工作仍由长沙市望城区人民政府组织实施不违反法律规定。潘某某户易某1名下的房屋位于湖南省人民政府[2011]政国土字第1045号《农用地转用、土地征收审批单》的被征土地范围内，望城区国土局经公告、登记等一系列合法程序，对易某1名下的房屋进行入户调查和确认，并将补偿标准和数额告诉潘某某，同时告知对补偿标准及补偿有争议的，可能申请裁决。潘某某在规定期限未腾地，望城区国土局将补偿费进行专户储存，在向潘某某作出限期腾地决定前，向其送达了限期腾地告知书，潘某某仍没有按期拆迁腾地的情况下，望城区国土局于2014年11月29日依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，对被告潘某某户作出了望国土资腾决字[2014]44号《限期腾地决定书》。综上，望城区国土局的行政行为主体适格，认定事实清楚，行政程序合法、正当。
望城区政府受理潘某某、易某某的行政复议申请后，经通知被申请人望城区国土局作出答复后进行书面审查，在审理期限内作出行政复议决定，程序合法。潘某某、易某某认为望城区政府收到其提交的中止审理申请而没有中止，径行作出了行政复议决定违法。原审法院认为，易某1就涉案土地征收的实施公告向人民法院起诉，且已经由人民法院受理，但该实施公告的合法性已经本院（2013）望行初字第16号及长沙市中级人民法院（2013）长中行征终字第00152号行政判决书予以确认，行政复议案件的审理，无需等待易某1提起的实施公告案件的审理结果。故望城区政府未予中止审理，径行作出行政复议决定不违反法律规定。潘某某、易某某关于未中止审理程序违法的诉讼理由原审法院未予采纳。
关于潘某某、易某某在诉讼中提出的其他几个问题：
1、易某1名下所有的房屋，是否可以责令潘某某腾地。原审认为，易某1与潘某某系夫妻关系，属于同一家庭成员，其财产除特别约定以外属于夫妻共有。易某1因工作原因已转为非农业户口，不属于其房屋所在地的集体经济组织成员。在农村集体土地征收过程中是以户为单位，易某1、潘某某虽在公安户籍管理登记户中属于不同的户，但在征收补偿过程中对户数的认定与公安户籍管理过程中对户数的认定并非完全一致，望城区国土局依据相关规定将其作为一户予以征收补偿并不违反法律的规定。
2、望城区国土局是否以同一事实和理由作出与原审判决基本相同的行政行为。原审认为，望城区国土局于2012年对潘某某作出望国土资腾决字[2012]363号《限期腾地决定书》，责令潘某某腾出土地。该案在审理过程中，原审查明望城区国土局未将易某1名下房屋纳入征收。现针对易某1名下房屋作出限期腾地决定不属于同一事实和理由作出与原审判决行政行为基本相同的行政行为。
3、潘某某、易某某诉讼请求第三项为：将其对望城区国土局、望城区政府违法违纪截留农民土地征收补偿安置款的违法犯罪行为的事实证据材料移送公安、检查机关。原审认为，潘某某、易某某的该项诉讼请求不属于行政诉讼的请求范围，故不予支持。根据有关规定，人民法院在审理行政案件过程中，如发现有违法犯罪线索的，将及时移送相关部门进行处理。
综上所述，望城区国土局作出的望国土资腾决字[2014]44号《限期腾地决定书》认定事实清楚、程序合法、正当，符合法律、法规、规章的规定，对其合法性原审予以确认。望城区政府作出的望府案复字[2015]2号《行政复议决定书》程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的之规定，判决如下：驳回原告潘某某、易某某的诉讼请求。本案案件受理费50元，由潘某某、易某某负担。
上诉人潘某某、易某某不服该判决提出上诉，其上诉理由概括如下：1、涉案被征地征收补偿款被非法截留，在此基础上征地程序违法。2、涉案土地征收公告、征求意见公告、实施公告的发布时间均在《黄金镇大河西汽车城土地补偿付款表》、《黄金镇三益村、廖家坪村征地补偿标准费明细表》日期之后，程序违法。3、原审法院认定涉案被征收房屋权属错误，作出限期腾地决定行政相对人错误。4、原审遗漏必须参加诉讼当事人违法。涉案房屋登记产权人系易某1，且存在其他共有人。5、原审程序违法。易某某、潘某某以与本案有关行政案件正在审理中为由申请本案中止审理未果违法。原审审判长曾参与过易某某、潘某某的其他案件审理，故应回避而未回避违法。6、原审适用法律条文错误。望城区国土局于2014年11月29日作出的涉案限期腾地决定，依据是《望城县征地补偿安置办法》，但望城已于2011年5月20日撤县设区，且涉案房屋所属行政区划已于2014年5月1日起交由长沙市高新区托管。7、涉案土地征收存在虚报项目、少批多占，未发实施公告就先交付使用土地等违法之处。8、本案应属四户两基，但原审却认定为一户两基，此系原审法院对认定事实错误。请求：撤销原审判决。
被上诉人望城区国土局辩称：1、上诉人易某2、霍某某、易某1非原一审案件的原告诉讼当事人。在二审案件上诉期间，作为上诉人参加诉讼，无权提起上诉，请求驳回其上诉请求。
2、易某1系潘某某的丈夫，非农业户口，虽然原办理了个人建房许可证，但按土地管理法及望城征收政策规定，非农业户口不能单独按拆迁中的家庭自然户处理，故将其纳入潘某某户处理适当，原审法院认定该事实清楚。
3、关于征收土地补偿款是否被非法巨额截留土地款的问题，经查，该案件已由潘某某的女儿易某某单独提起诉讼，人民法院并依法已作出驳回其诉讼的裁定，且该土地征收款系农村集体经济组织支配使用，与本限期腾地决定没有关联性，该上诉理由不能成立。
4、关于原审法院是否无视土地征收过程中相关证据问题。经查，该土地征收程序中相关证据在原潘某某限期腾地案件中，已经长沙市望城区人民法院司法审查，判决驳回其诉讼请求，该事项已被生效判决书的效力所羁束，上诉人认为无视土地征收证据，枉法判决的上诉理由不能成立。
5、关于上诉人房屋作为一户按成本价补偿的问题。因上诉人在原望国土腾决字（2012）363号限期腾地决定书中，未将易某1名下的房屋征收补偿，为保障其合法权益，将重新以上诉人为征收户将遗露的房屋以原上诉人家庭自然户名义处置，根据原家庭人口，房屋建设情况，认定按成本价予以补偿处理适当。
6、关于审判程序是否合法问题。上诉人提出巨额截留土地款的案件在二审上诉期间，已提出中止审理，原审法院未予以支持，程序违法。答辩人认为巨额截留土地款案件已经司法审查，且与本限期腾地决定案件没有关联性，原审法院未中止审理程序合法。
7、关于继续按〈望城县征地补偿安置办法〉实行补偿是否合法的问题。〈望城县征地补偿安置办法〉相关规定，本办法实施前已完成的征地拆迁补偿安置的，按原规定办理。故上诉人提出适用原办法处理违法的上诉理由不能成立。
8、关于虚假项目实施报批，项目非法报批的问题。答辩人认为该上诉理由与本案件的合法性审理没有关联性，该理由系土地征收、转用审批单合法性审查范围，且该项目已经湖南省人政府合法审批，上诉人的上诉理由不能成立。
被上诉人望城区政府辩称：1、一审判决已查明了案件的事实情况，答辩人做出的涉案行政复议决定认定事实清楚。答辩人在受理该复议案件后，对案件的事实和程序进行审查后认为，望城区国土局做出涉案限期腾地决定程序合法，遂据此做出涉案行政复议决定。2、答辩人做出涉案行政复议程序合法，一审判决正确，未违反法律规定。答辩人立案受理被答辩人复议申请后，向望城区国土局送达了行政复议答复通知书及申请书副本，望城区国土局做出了书面答复，并提交了相关证据、依据及其他材料，答辩人在书面审查后，做出了涉案行政复议决定符合相关法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实一致。
另查明，2014年5月15日，本院作出（2013）长中行征终字第00152号行政判决，该案中，本院对于望城区国土局于2012年12月20作出望国土资腾字[2012]363号限期腾地决定书（以下简称363号限期腾地决定书）的合法性予以确认。同时，该判决查明事实包括：1、在363号限期腾地决定书所涉房屋中居住的人口有“潘某某、易某某、黄某某、易某3（征收公告发布后去世）、易某2、曾某某、霍某某、易某4、霍某1、易某1”等人，并认定“潘某某认为本案所涉房屋实际为几户共同拥有的理由不能成立”。2、潘某某于2008年取得个人建房建设用地规划许可证，规划用地面积180㎡，二层总面积360㎡；2010年8月取得望国土集建字[2010]第549号个人建房用地许可证，批准潘某某在原黄金镇三益村四组使用集体土地180㎡建房。潘某某建房实际占地面积223.08㎡，三层总面积684.54㎡。
本院认为，一、望城区国土局作出涉案限期腾地决定主体适格。望城区国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条、《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，有权依法作出限期腾地决定，其行政行为的主体资格合法。关于上诉人提出涉案房屋所在的行政区划已交由长沙高新区托管的问题。本院认为，涉案房屋所属街道属于原望城县黄金镇现长沙市望城区雷锋街道，是在2014年5月由长沙市高新区托管，但在行政区划上仍属于长沙市望城区。涉案房屋所在地的土地征收工作是2011年启动，相关征地拆迁工作仍由望城区政府继续组织实施并不违反法律规定。
二、望城区国土局作出涉案限期腾地决定认定事实清楚、程序合法。涉案房屋位于湖南省人民政府[2011]政国土字第1045号《农用地转用、土地征收审批单》的被征土地范围内，望城区国土局经公告、登记等一系列合法程序，对易某1名下的房屋进行入户调查和确认，并将补偿标准和数额告诉潘某某，同时告知对补偿标准及补偿有争议的，可以申请裁决。潘某某在规定期限未腾地，望城区国土局将补偿费进行专户储存，在向潘某某作出限期腾地决定前，向其送达了限期腾地告知书，潘某某仍没有按期拆迁腾地的情况下，望城区国土局于2014年11月29日依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，对潘某某户作出了限期腾地决定符合法律规定。
三、关于望城区政府做出涉案行政复议决定的合法性问题。本院认为，望城区政府在潘某某、易某某补正其行政复议申请后，决定立案受理其行政复议申请，望城区政府通知被申请人区国土局作出答复后，对该行政复议案件进行了书面审查，在审理期限内作出行政复议决定，程序合法。上诉人提出的行政复议未依法中止审理问题不能成立，本院不予支持。
四、此外，关于当事人争议较大的其他问题。
1、关于望城区国土局将潘某某、易某1等人认定为一户是否正确问题。本院认为，潘某某与易某1二人系夫妻关系，且根据本院于2014年5月15日作出的（2013）长中行征终字第00152号行政判决查明的事实，包括潘某某、易某1等人，均共同居住于363号限期腾地决定书所涉的同一栋房屋中，应当确认，潘某某、易某1等人具备共同生活的家庭关系。并且，在分别以潘某某与易某1名义申请宅基地建房的审批手续中，载明的人口均为八人，这与潘某某、易某某主张其家庭成员已分别立户相矛盾，特别是与其主张易某1系一人户相矛盾，亦可佐证潘某某与易某1等人具备共同生活的家庭关系。望城区国土局在查明上述事实的基础上，根据原望政发[2009]11号《望城县征地补偿安置办法》、原望政办发[2011]5号《望城县人民政府办公室关于印发《望城县征地补偿安置办法》实施细则的通知》的相关规定，认定潘某某、易某1等人仍属一户具备相应的事实依据，符合上述规范性文件的规定，本院对此予以确认。
2、关于望城区国土局以潘某某为对象作出涉案限期腾地决定的合法性问题。本院认为，涉案限期腾地决定的主要内容是要求行政相对人腾退相关土地，其效力及于该户包括潘某某、易某1在内的全部家庭成员，根据《长沙市征地补偿实施办法》的相关规定，并结合长沙市征地补偿安置工作实践，相关补偿与安置工作均系以户为单位进行，故涉案限期腾地决定以潘某某名义作出并不违反法律规定。
3、关于对易某1名下房屋给予成本价补偿的合法性问题。前已述及，易某1与潘某某系夫妻关系，二人与其子女等共同居住生活，具备共同生活的家庭关系，望城区国土局将其认定为一户并无不当。在此基础上，易某1与潘某某分别于1996年、2010年申请集体土地建房，且建房申请载明的人口数亦均为八人，明显违背《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地……”的规定。并且，易某1本人系非农户口，其申请用地建房时系事业单位正式在编职工，本身亦不符合申请宅基地建房的条件，故望城区国土局根据原望政发[2009]11号《望城县征地补偿安置办法》、原望政办发[2011]5号《望城县人民政府办公室关于印发《望城县征地补偿安置办法》实施细则的通知》的相关规定，对于潘某某名下房屋认定了360㎡的合法面积进行补偿，已经充分考虑和保障了该户的合法权益，而对于违反宅基地“一户一基”原则的易某1名下房屋给予成本价补偿，虽无明确的法律和政策依据，但鉴于该项补偿是对于行政相对人的授益性行为，对潘某某户有利，本院对此不予调整。
4、关于上诉人提出原审部分程序违法问题。上诉人以其诉望城区国土局在涉案土地征收过程中截留征地补偿款的行为违法案正在审理中为由，申请原审法院中止本案审理，但未获原审法院准许，故对原审程序合法性提出异议。本院认为，上诉人在原审程序提出的该项中止申请事由，不符合法定情形，原审法院对此处断得当，本院予以确认。此外，上诉人认为，依据《人民法院组织法》关于“凡在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判”的规定，原审法院审判长应回避本案的审理，但原审法院并未批准该项回避申请错误。本院认为，上诉人该项申请系其对法律条文的理解有误，本案原审审判长情形并不符合“凡在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员”情形，原审法院对于上诉人在原审中的该项回避申请的处断正确，本院予以支持。此外，上诉人还提出原审遗漏当事人和证据认定问题，均不能成立，本院均不予支持。
5、关于上诉人提出涉案征收补偿项目中存在截留征地补偿款等违法违纪情况问题。本院认为，上诉人提出的该问题不属于本案审理范围，上诉人如发现相关违法违纪线索，可向有权机关提出。
综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人潘某某、易某某的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由潘某某、易某某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贺元芳
审 判 员 刘 青
代理审判员 董强强
二〇一七年七月五日
代理书记员 刘朋飞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。