浙江省瑞安市人民法院
行 政 判 决 书
（2010）温瑞行初字第76号
原告陈则东。
被告瑞安市人事局。
法定代表人王永旺。
委托代理人陈高武。
委托代理人林德洧。
第三人瑞安市塘下镇人民政府。
法定代表人陈世尧。
委托代理人冯蒋华。
原告陈则东诉被告瑞安市人事局、第三人瑞安市塘下镇人民政府其他行政行为一案，本院于2010年8月3日立案后，依法组成合议庭，于2010年9月17日公开开庭审理了本案。原告陈则东、被告的委托代理人陈高武、林德洧、第三人瑞安市塘下镇人民政府的委托代理人冯蒋华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告瑞安市人事局于2010年5月10日向陈则东发出瑞人（2010）21号《关于不予办理高校毕业生就业报到证的通知》，认为陈则东自2004年11月份进入瑞安市塘下镇联合执法中心工作，属于临时聘用人员。其在职期间取得浙江大学成人高等教育本科结业证书，不符合浙教学字（2000）第25号《关于做好浙江省高等教育自学考试及其他高等教育学历考试毕业生就业工作的通知》（以下简称为浙教学字（2000）第25号文件）关于“凡取得我省高等教育自学考试毕业证书及其他高等教育学历考试毕业证书的非在职本专科毕业生，可在全省范围内通过‘双向选择’就业或自谋职业。凭浙江省高等教育学历考试毕业生就业报到证按规定程序办理户口准迁和户粮迁移手续”的规定，因此不能为陈则东办理高校毕业生就业报到证到塘下镇人民政府或塘下镇联合执法指挥中心。
原告陈则东诉称，被告于2010年5月10日在瑞人（2010）21号文件中作出的“不能为原告办理《浙江省高等教育学历考试毕业生就业报到证》（以下简称为就业报到证）到用人单位瑞安市塘下镇人民政府报到并凭报到证办理户粮迁移的证明”的决定，属于认定事实不清，主要证据不足，适用依据错误，违反法定程序、滥用职权。首先，客观事实是温州市劳动和社会保障局于2010年6月25日作出温劳社复决字（2010）9号行政复议决定书，认定原告用人单位是瑞安市塘下镇人民政府，该事实也有原告于2006年2月20日与塘下镇人民政府签订的《浙江省高等教育学历考试毕业生就业协议书》为证。原告已于2006年6月4日向被告提出签发就业报到证到瑞安市塘下镇人民政府报到并凭该报到证办理户粮迁移证明的申请，但被告收到原告申请后，没有对申请事实进行审查，也没有根据浙教学字（2000）25号文件确定原告是否符合申请条件。被告于2010年5月10日重新作出的《关于不予办理高校毕业生就业报到证的通知》中，没有对原告申请的内容作出明确的事实认定，也没有说明原告具体有哪些情况不符合规定，其没有尽到认真审查义务和全面履行职责，因此被诉具体行政行为实质上是与被告在2009年7月27日向原告作出的瑞人（2009）50号文件所依据的事实和理由基本相同，属于认定事实不清，主要证据不足；其次，尽管原告被瑞安市塘下镇人民政府录用，被安排在瑞安市塘下镇联合执法指挥中心，但该联合执法指挥中心只是一个没有独立法人资格，没有组织代码，没有用人自主权的非法人组织，客观上瑞安市塘下镇人民政府未在编制职位序列中为原告提供明确、具体的职位由原告担任，也未向原告颁发任职文件，因此原告至今依旧属于非在职人员身份，该事实也由（2010）浙温行终字第34号行政判决书第6页第17-19行作出认定并予以证实：“被上诉人在行政复议和行政诉讼过程中辩称上诉人在申请时属于在职人员，缺乏事实根据…”，以及第三人2010年7月30日向原告作出的《政府信息公开申请书》的回函也作出说明：“鉴于中心成立的原因和功能定位…更无法依照党和国家的组织人事政策对你确定何种职务”。据此，被告瑞人（2010）21号文件认定原告属于在职人员所依据的事实和理由与瑞人（2009）50号文件基本相同，没有事实根据。更何况，根据浙教学字（2000）25号文件第4条规定，我省各地高校毕业生就业主管部门审核签发就业报到证，是以高校毕业生是否与用人单位签订《浙江省高等教育学历考试毕业生就业协议书》为条件，而非是否在职为条件，故被告以原告是否在职作为审核签发“高校毕业生就业报到证”的条件，实质上是适用依据错误。第三、瑞安市人民政府于2009年6月21日作出瑞政复决字（2009）12号行政复议决定书责令被告于60日内作出具体行政行为，但被告无故拖延至2010年5月10日才向原告作出具体行政行为，违反法定程序；第四、（2010）浙温行终字第34号行政判决书中认定“被上诉人在行政复议和行政诉讼过程中辩称上诉人在申请时属于在职人员，也缺乏事实根据…”，然而被告重新作出的被诉具体行政行为所依据的事实与理由和瑞人（2009）50号文件基本相同，其行为构成滥用职权。综上，被诉具体行政行为认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序。为维护原告及第三人的合法权益不受非法侵害，请求：一、依法判决撤销被告于2010年5月10日向陈则东发出瑞人（2010）21号《关于不予办理高校毕业生就业报到证的通知》；二、判决被告重新作出具体行政行为。
被告辩称：一、被告作出的具体行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律准确。陈则东于2004年11月份被瑞安市塘下镇人民政府聘用为联合执法队员，属于临时聘用人员。2005年6月取得承认高校毕业证书，2006年2月，陈则东与瑞安市塘下镇人民政府主管的塘下镇联合执法指挥中心签订了《浙江省高等学校学历考试毕业生就业协议书》，该协议书表达的就业意向不外乎三种可能：一是将原告录用为公务员；二是将原告录用为事业单位工作人员；三是将原告建立临时聘用的劳动合同关系。前两种就业意向不符合法律法规规定。与原告签订就业协议书的用人单位是瑞安市塘下镇联合执法指挥中心，是没有核定行政或事业编制的非常设机构，不能录用公务员或事业单位工作人员。原告未经法定程序录用为公务员或事业人员，而用人单位是没有核定行政或事业编制的非常设机构，若按第一、二种就业意向签订就业协议书，协议违反《中华人民共和国公务员法》、《事业单位公开招聘人员暂行规定》，属于无效。对于第三种就业意向，在原告取得成人高校毕业证书及2006年2月签订《浙江省高等学校学历考试毕业生就业协议书》之前，自2004年11月开始，该临时聘用的劳动关系就已经存在，并一直在职。浙教学字（2000）第25号文件第三条规定：凡取得我省高等教育自学考试毕业证书及其他高等教育学历考试毕业证书的非在职本专科毕业生，可在全省范围内通过“双向选择”就业或自谋职业。凭《浙江省高等教育学历考试毕业生就业报到证》按规定程序办理户口准迁和户粮迁移手续，而原告是在职人员，因此不予办理高校毕业生就业报到证；二、被诉具体行政行为程序合法。2006年6月4日，原告向我局申请要求为其核准编制登记和签发报到证（介绍信）到瑞安市塘下镇人民政府或塘下镇联合执法指挥中心。2006年6月8日，被告就该申请作出“关于陈则东同志来信的复函”，其中明确答复原告：1、个人不是机构编制的申请主体；2、未被录用为公务员或事业单位工作人员不能办理报到证或介绍信到塘下镇人民政府或联合执法指挥中心。2006年7月18日原告就该复函提起诉讼，瑞安市人民法院裁定不予受理，温州中院裁定维持原裁定。2007年3月16日，原告以被告就该申请事项存在行政不作为为由，向瑞安市人民政府提出行政复议申请，瑞安市人民政府不予受理，后经浙江省人民政府责令受理，瑞安市人民政府于2009年6月2日作出瑞政复决字（2009）12号行政复议决定，责令被告就陈则东“要求签发高校毕业生就业报到证”事项于60日内作出具体行政行为。2009年7月27日，被告作出瑞人（2009）第50号《关于不予办理高校毕业生就业报到证的通知》。原告不服，提出复议申请，2009年9月27日，瑞安市人民政府作出瑞政复决字（2009）25号行政复议决定书，维持被告的（2009）第50号《关于不予办理高校毕业生就业报到证的通知》。之后，原告提起诉讼，瑞安市人民法院判决维持瑞人（2009）50号文件。原告向温州中院提出上诉，后温州中院认为被告“没有对上诉人陈则东的具体情况作出明确的事实认定，也没有说明上诉人何种情况不符合何种规定，…上诉人在申请时属于临时在职人员没有事实依据”为由，判决撤销瑞人（2009）50号《关于不予办理高校毕业生就业报到证的通知》，并限被告判决生效后2个月内重新作出具体行政行为。根据温州中院该判决书，被告于2010年5月10重新作出具体行为。综上，被诉具体行政行为事实清楚、程序合法、证据充分、适用法律准确，请求法院依法维持被诉具体行政行为并驳回原告诉讼请求。
第三人瑞安市塘下镇人民政府述称，原告是塘下镇联合执法中心临时招聘人员，被告以原告是在职为由不予办理就业报到证的行为是正确的；原告诉称其通过国家公务员考试被第三人录用等说法与客观事实不符，原告至今没有通过国家公务员考试，也不是公务员身份；被告作出的被诉具体行政行为不损害第三人的任何合法权益，原告在诉状中诉称为维护第三人的合法权益的说法，第三人不予认可。
被告于举证期限内向本院提供以下证据、依据：1、瑞人（2010）21号文件，证明被诉具体行政行为内容；2、瑞政办（2004）262号通知；3、2005年6月签发的原告毕业证书；4、临时工聘用计划审定表；5、临时聘用人员登记表；6、登报通告；7、人员基本信息、个人缴费档案；8、工资单；9、关于陈则东聘用情况的说明；证据2-8证明作出具体行政行为的事实依据，原告在取得毕业证时已在临时设立的机构上班，属于在职人员，不符合签发毕业生报到证的申请条件；10、关于陈则东同志来信的复函；11、（2006）瑞行立字第1号行政裁定书；12、（2006）温行立终字第26号行政裁定书；13、（2006）瑞行立字第2号行政裁定书；14、行政复议申请不予受理通知书；15、浙政复决字（2009）17号行政复议决定书；16、瑞政复决字（2009）12号行政复议决定书；17、瑞人（2009）50号通知；18、瑞政复决字（2009）25行政复议决定书；19、（2009）温瑞行初字第84号行政判决书；20、（2010）浙温行终字第34号行政判决书；证据9-20证明瑞安市人事局作出具体行政行为的程序合法。作出被诉具体行政行为的法律依据为浙教学字（2000）第25号通知。
原告陈则东向本院提供如下证据：1、原告身份证，证明原告身份；2、瑞安市红十字会证明，证明原告于2003年抗击非典自愿队成员身份；3、瑞人（2010）21号《关于不予办理高校毕业生就业报到证的通知》，证明被诉具体行政行为内容；4、瑞社工认字（2010）34号工伤认定书；5、温劳社复决字（2010）9号行政复议决定书；6、《浙江省高等教育学历考试毕业生就业协议书》，证据4-6证明原告用人单位为瑞安市塘下镇人民政府；7、温州市中级人民法院（2010）浙温行终字第34号行政判决书；8、瑞安市塘下镇人民政府《政府信息公开申请书》回函，证据7-8证明原告属于非在职人员身份；9、瑞安市人事局文件（陈则东同志来信的复函），证明瑞安市人事局于2006年6月5日收到原告提出向其申请签发就业报到证到瑞安市塘下镇人民政府报到并办理户粮迁移的证明；10、瑞政复决字（2009）12号行政复议决定书，证明瑞安市人事局无正当理由拖延履行复议决定书中确定的义务，违反法定程序；11、瑞人（2009）50文件；12、瑞安市人事局行政复议答复书；13、瑞安市人事局在2009温瑞行初字第84号一案中行政答辩状、瑞安市人事局在2010浙温行终字第34号一案中行政答辩状，证据11-13证明瑞人（2010）21号文件所依据的事实和理由与瑞人（2009）50号文件所依据的事实与理由基本相同；14、公务员考试笔试准考证、笔试成绩单，证明原告于2002年参加公务员考试，2004年原告被用人单位瑞安市塘下镇人民政府录用；15、（2007）瑞行立字第3号行政裁决书、（2007）温行立终字第3号行政裁定书，证明被告收到原告的申请后不作为，原告起诉，人民法院不予受理的事实；16浙教学字（2000）第25号文件，依据该文件被告应向原告签发就业报到证。
第三人没有提供证据。
上述证据经庭审质证，陈则东对被告提供的证据的质证意见如下：证据2至9真实性没有异议，但与本案不具有关联性，且无法证明待证事实，因为中共塘下镇党委与政府一直未向原告颁发任职文件或公开宣布任职，也没有向原告颁发相关文件；其中证据2至5及证据9与被告在原来被诉具体行政行为瑞人（2009）50号文件中提供的证据和所证明的对象基本相同，违反了行政诉讼法的相关规定，不能作为认定案件事实的依据；其中证据6至8是被告在作出具体行政行为之后自行向第三人收集的，不具有合法性，不能作为证据使用；对证据10至20真实性有异议，但并非被告作出具体行政行为的经过，且被诉具体行政行为客观上没有依据瑞政复决字（2009）12号行政复议决定书在规定期限内作出，违反法定程序；此外证据14、17至19的证据因违法被依法撤销，不具有合法性和真实性，无法作为证明程序合法的证据使用。
第三人对被告提供的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
被告对陈则东提供的证据的质证意见如下：证据1没有异议；证据2红十字会证明与本案没有关联性；证据6就业协议书是针对未就业的应届毕业生，既然陈则东已经在职，就不应该签订该协议书，因此该协议书不合法，属于无效；对原告的其余证据的真实性没有异议，但不能证明待证事实。第三人对原告提供的证据的质证意见如下：证据1没有异议；证据2证明与本案没有关联性；证据3是被诉具体行政行为，不能成为原告的证据；证据4、5、6、7、8真实性没有异议，但证据4、5、6与证据7、8存在矛盾，前者证明用人单位是塘下镇人民政府，而后者是证明原告是非在职人员，因此该些证据之间本身存在矛盾，原告用人单位是塘下镇联合执法中心，该中心是临时设立的，没有政府序列，没有编制，没有法人资格，没有组织代码，涉及的相关事宜只能以塘下镇人民政府出面；证据9-15与本案没有关联性，这些证据仅仅是本案被诉具体行政行为作出的经过，但不管在被诉具体行政行为之前存在多少行政行为，这些证据都与本案被诉具体行政行为之间没有关系，除非生效的文书中存在认定事实可以质证，温州中院的行政判决书仅仅是认为被告认定原告是非在职人员的事实认定不清、证据不足，不能因此认为原告就是非在职人员。
本院对上述证据的确认如下：被告提供的证据7、8系被告于作出被诉具体行政行为以后自行收集，不具有合法性，不予确认；原告和第三人对被告的其他证据的真实性没有异议，且该些证据符合证据的真实性、合法性、关联性，予以采信。原告提供的证据2、14与与陈则东“受聘到瑞安市塘下镇联合执法中心工作及其取得成人高等教育毕业证书要求签发就业报到证”没有关联，不予确认；证据4、5、8中虽有提到陈则东系瑞安市塘下镇联合执法中心职工或临时招聘人员，但没有涉及到原告取得高等教育毕业证书及向被告提出签发就业报告证申请时，原告是否系该单位的职工或招聘人员的事实，不具有证明力。其余证据，被告和第三人对其余证据的真实性没有异议，且该些证据的真实性、合法性、关联性，予以采信。
据以上确认的证据及各方当事人的陈述，本院认定如下事实：原告陈则东自2004年11月份进入瑞安市塘下镇联合执法中心工作，属于临时聘用人员，工作期间，取得浙江大学成人高等教育本科毕业证书。2006年2月20日，原告与第三人签订浙江省高等教育学历考试毕业生就业协议。2006年6月4日，原告向被告申请要求为其核准编制登记和签发报到证（介绍信）到瑞安市塘下镇人民政府或塘下镇联合执法指挥中心。2006年6月8日，被告就该申请作出“关于陈则东同志来信的复函”。2006年7月18日原告就该复函向瑞安市人民法院提起诉讼，要求撤销该复函，瑞安市人民法院裁定不予受理，后经温州市中级人民法院终审认定不属具体行政行为。2006年7月14日，原告采用邮寄方式向瑞安市委、瑞安市人民政府提出信访复查申请，瑞安市人民政府于2006年7月24日作出瑞信复通（2006）第2号信访事项复查不予受理通知单。2006年10月25日，原告就该通知单向瑞安市人民法院提起诉讼，经瑞安市人民法院裁定不予受理。2007年3月16日，原告以被告就该申请事项存在行政不作为为由，向瑞安市人民政府提出行政复议申请，瑞安市人民政府不予受理，后经浙江省人民政府责令受理，瑞安市人民政府于2009年6月2日作出瑞政复决字（2009）12号行政复议决定书，责令被告就原告“要求签发就业报到证”事项于60日内作出具体行政行为。2009年7月27日，被告作出瑞人（2009）50号《关于不予办理高校毕业生就业报告证的通知》。陈则东不服，向瑞安市人民政府提出申请复议。2009年9月27日，瑞安市人民政府作出瑞政复决字（2009）12号行政复议决定，予以维持。原告向本院提起行政诉讼，本院于2009年11月27日作出（2009）温瑞行初字第84号行政判决，维持被告作出的瑞人（2009）50号《关于不予办理高校毕业生就业报告证的通知》，原告提起上诉，温州市中级人民法院作出（2010）浙温行终字第34号行政判决，撤销本院作出的上述行政判决及被告作出的瑞人（2009）50号《关于不予办理高校毕业生就业报告证的通知》，并责令被告于该判决生效后二个月内重新作出具体行政行为。据此，被告于2010年5月10日作出被诉具体行政行为。
本院认为，浙教学字（2000）第25号文件关于“凡取得我省高等教育自学考试毕业证书及其他高等教育学历考试结业证书的非在职本专科毕业生，可在全省范围内通过‘双向选择’就业或自谋职业，凭浙江省高等教育学历考试毕业生就业报到证按规定程序办理户口准迁和户粮迁移手续”的规定中的“非在职”指的是未就业；与之相对的“在职”是指已经双向选择就业或自谋职业，也包括在公司企业法人或其他组织等单位工作，并非特指具有一定的行政及党内职务的职业；原告陈则东在取得浙江大学颁发的成人高等教育毕业证书时，已受聘到瑞安市塘下镇联合执法中心工作，属于已就业，不符合上述文件规定。原告诉称“原告被瑞安市塘下镇人民政府录用，被安排在瑞安市塘下镇联合执法指挥中心，但该联合执法指挥中心只是一个没有独立法人资格，没有组织代码，没有用人自主权的非法人组织，客观上瑞安市塘下镇人民政府未在编制职位序列中为原告提供明确、具体的职位由原告担任，也未向原告颁发任职文件，因此原告至今依旧属于非在职人员身份”系对浙教学字（2000）第25号文件规定中的“非在职”的误解；被诉具体行政行为系根据（2010）浙温行终字第34号行政判决重新作出，不存在程序违法，原告诉称的理由不能成立。综上所述，被告作出的被诉具体行政行为，事实清楚，证据确凿，程序合法，应予以维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持瑞安市人事局于2010年5月10日向陈则东发出的（2010）21号《关于不予办理高校毕业生就业报到证的通知》。
本案案件受理费50元，由原告陈则东负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，或通过农业银行电汇至浙江省级财政专户结算分户，帐号：31×××51，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 陈 建 昌
人民陪审员 李明人民陪审员陈光星
二〇一〇年九月二十一日
书 记 员 江 文 杰