青海省海东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第01号
原告朱明太等12户村民（名单附后）。
诉讼代表人朱明太，男，汉族，生于1962年8月17日，青海省互助土族自治县人。
委托代理人许正金，青东律师事务所律师。
被告互助土族自治县人民政府。
法定代表人李青川，该县县长。
委托代理人陈玉录，互助县法制办主任。
委托代理人哈成堂，青海海源律师事务所律师。
第三人互助土族自治县高寨镇曹家堡村村委会。
法定代表人张守刚，该村村委会主任。
第三人互助土族自治县高寨镇曹家堡村十社。
诉讼代表人李存辉，男，汉族，生于1957年10月5日，互助县高寨镇人。
委托代表人张花邦，男，汉族，生于1944年4月5日，互助土族自治县高寨镇人。
朱明太等12户村民不服互助土族自治县人民政府作出的互政（2012）187号《关于高寨镇曹家堡村十社争议土地确权决定书》，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年4月9日公开开庭审理了本案，作出（2013）东行初字第9号行政判决书。宣判后，原告朱明太等12户村民不服，提出上诉。经青海省高级人民法院审理认为，本案遗漏了必须参加诉讼的当事人，于2013年10月9日以（2013）青行终字第11号行政裁定书，撤销本院（2013）东行初字第9号行政判决书，发回重新审理。本院于2013年11月15日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，依法另行组成合议庭于2013年12月25日公开开庭进行了审理。原告朱明太等12户村民的诉讼代表人朱明太及委托代理人许正金，被告互助县人民政府的委托代理人陈玉录、哈成堂，第三人互助县高寨镇曹家堡村村委会的法定代表人张守刚，曹家堡村十社的诉讼代表人李存辉、张花邦等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告互助县人民政府于2012年6月5日作出互政（2012）第187号土地确权决定书，该决定书认定：1996年土地小调整后互助县高寨镇曹家堡村十社还剩余8.36亩土地，朱明太等12名原告由于违反计划生育政策，家庭部分成员未分到土地。社里征得村委的同意下，将剩余的8.36亩土地以承包的形式分配给了朱明太等12户村民，并签订了该土地的承包合同。该土地不属于曹家堡村集体和本集体组织成员之间的正常发包、承包土地范围。对此不仅有曹家堡村十社流动地承包合同约定的年承包费70元／亩证明，而且在1998年登记的“互助县土地承包经营权证发放底册”中对所承包的争议土地也明确注明为代耕土地。因此，高寨镇曹家堡村十社为该土地使用权人，朱明太等12户村民为该土地的代耕人。为依法规范土地使用行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条、第十六条之规定，经研究决定：高寨镇曹家堡村十社争议的8.36亩土地属高寨镇曹家堡村集体流动地，其使用权属高寨镇曹家堡村十社集体。
被告互助县人民政府于2013年3月21日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1.高寨镇曹家堡村十社流动地承包合同，证明涉案的8.36亩土地并不是正常发包和承包的；2.互助县土地承包经营权证发放底册，证明原告朱明太等12户村民是涉案的8.36亩土地的代耕人；3.青海省互助县农村土地承包合同底册，与证据2相互印证，证明在1997-1998年土地延包期间曹家堡村十社与朱明太等12户村民签订的承包合同中并不真正包括涉案的8.36亩土地；4.青海省农村土地承包经营权证登记簿，证明在2007年换发补发土地经营权证时涉案的8.36亩土地并没有登记给朱明太等12名原告；5.对张花邦的调查笔录，证明涉案的8.36亩土地并非正常发包和承包，而是交由原告朱明太等12户村民代耕；6.确权申请书，证明县政府是依第三人的申请作出确权决定书的。
原告诉称，我国《农村土地承包法》第28条规定“集体经济组织依法预留的机动地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口”。这一规定就明确了机动地是不是属于承包土地范围，这完全说明发包方应当把集体机动地作为承包地进行发包，这种做法完全符合法律的规定，是属于承包土地的范围，也是正常的发包。互助县政府认为不属于承包土地范围的理由不能成立。12户村民于1997年与发包方签订了土地承包合同，合同自1997年就已经生效，原告就取得了土地承包经营权证。原告在此期间一直缴纳农业税，发包方没有提出过任何异议，没有主张过自己的权利，直到2011年3月土地被海东临空经济开发区征用后，发包方才提出异议。综上，本案完全属于农村土地承包经营权纠纷，不属于土地权属问题，从案件事实的本身来看，本案所争议的8.36亩土地所有权和使用权是属于互助县高寨镇曹家堡村十社集体土地，这点是无可非议的，互助县人民政府在事实清楚、权属明确的前提下作出的土地权属确权决定书违反了法定的程序，属于超越职权。土地确权的理由和依据不符合法律规定，不能成立。请求人民法院依法撤销互助县人民政府互政（2012）187号决定书，维护土地承包人的合法权益。
原告就其主张提供如下证据：1.互助县1999年至2004年农业税及附加纳税通知单，证明朱明太等人于1999年至2004年交纳了农业税；2.1999农村土地承包合同书，证明朱明太等十二户村民与曹家堡十社签订了土地承包合同；3.2007年农村土地承包经营权证，证明2007年根据《青海省人民政府办公厅关于做好农村土地承包经营权证换发补发工作的通知》青政办（2006）80号文件的要求，对曹家堡村换发了农村土地承包经营权证；4.关于对互助县高寨镇东庄村八社村民提出撤销牛永知等三户农村土地承包经营权证申请一事的答复。上述证据用于证明土地是承包的，而不是代耕的；5.互助县人民法院（2011）互民初字第1278号民事判决书及海东地区中级人民法院（2012）东民一终字第49号民事判决书，证明同类的土地承包经营权案件属于民事调整的范围。
被告互助县人民政府辩称：县政府作出的互政（2012）187号土地确权决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，请求人民法院依法予以维持。
第三人互助县高寨镇曹家堡村村委会述称没意见。
第三人互助县高寨镇曹家堡村十社的委托代表人述称，县政府的处理决定正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人没有向法庭提供书面证据。
经庭审质证，本院对下列证据予以确认：
被告提供的证据1.高寨镇曹家堡村十社流动地承包合同；2.互助县土地承包经营权证发放底册；3.青海省互助县农村土地承包合同底册；4.青海省农村土地承包经营权证登记簿；5.对张花邦的调查笔录；6.确权申请书。
原告提供的1、2、3号证据本院予以确认；4、5、6号证据本院不予采纳。
经审理查明，1996年土地小调整后，互助县高寨镇曹家堡村十社还剩余8.36亩土地，朱明太等12户村民由于违反计划生育政策，家庭部分成员未分到土地。社里征得村委的同意情况下，将剩余的8.36亩土地以承包的形式分配给了朱明太等12户村民代耕，并签订了承包合同。在1998年登记的“互助县土地承包经营权证发放底册”中对所承包的争议土地明确注明为代耕地。2007年农村土地承包经营权证换发、补发时，原告的代耕地被十社收回。2011年国家征用该争议土地时，原告与第三人引发争议，第三人互助县高寨镇曹家堡村十社向互助县人民政府提出确权申请，县政府确权决定为高寨镇曹家堡村十社争议的8.36亩土地属高寨镇曹家堡村集体流动地，其使用权属高寨镇曹家堡村十社集体。原告朱明太等12户村民不服提起行政复议，海东行政公署于2012年11月19日作出东署复决字（2012）第14号行政复议决定书，维持互助县人民政府作出的互政（2012）187号土地确权决定书。原告朱明太等12户村民遂提起行政诉讼。
本院认为，本案的焦点问题是被告作出的确权决定是否合法有效。经查，虽然原告提供的证据土地承包合同书（1999年）和农村土地承包经营权证（2007年）上没有记载代耕地，但从被告互助县人民政府提供的互助县土地承包经营权证发放底册（1998年）中记载给朱明太等12户村民的是代耕地，与曹十社流动地承包合同（1997年签订）的地名一致，只是亩数上有出入。2007年农村土地承包经营权证换发、补发时，原告的代耕地已被收回，所以原告提供的2007年土地承包经营权证上没有代耕地，当时原告并没有提出异议。根据《青海省人民政府办公厅关于做好农村土地承包经营权证换发补发工作的通知》青政办（2006）80号文件第三项第（二）个问题的要求：农村土地承包经营权证登记要做到“四相符”，即证书登记的内容要与实际承包地块相符、与上级划定的基本农田相符、与签订的承包合同面积相符、与村组调查摸底的底册及汇总台账相符。故，争议的8.36亩土地是曹家堡村十社的集体土地。互助县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条、第十六条的规定，将该争议地确权给第三人互助县高寨镇曹家堡村十社集体，并无不当。综上所述，被告互助县人民政府作出的（2012）187号《关于高寨镇曹家堡十社争议土地确权决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销互助县人民政府作出的确权决定书的理由不能成立，本院不予支持。经合议庭评议，并报本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决如下：
维持互助县人民政府互政（2012）187号土地确权决定书。
本案诉讼费50元由原告朱明太等12户村民负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长 林 海
审判员 汪 茹
审判员 李秀春
二〇一四年一月二十二日
书记员 张 朝
原告名单：
解统元，男，汉族，生于1956年4月17日，青海省互助县高寨镇。
朱明太，男，汉族，生于1962年8月17日，青海省互助县高寨镇。
朱增太，男，汉族，生于1973年7月14日，青海省互助县高寨镇。
解统林，男，汉族，生于1956年3月5日，青海省互助县高寨镇。
解统鹏，男，汉族，生于1968年11月9日，青海省互助县高寨镇。
朱云太，男，汉族，生于1968年12月15日，青海省互助县高寨镇。
魏占月，女，汉族，生于1971年10月28日，青海省互助县高寨镇。
解玉珠，男，汉族，生于1961男11月15日，青海省互助县高寨镇。
张守锡，男，汉族，生于1964年7月5日，青海省互助县高寨镇。
曾光雄，男，汉族，生于1962年9月1日，青海省互助县高寨镇。
张发邦，男，汉族，生于1963年11月19日，青海省互助县高寨镇。
李啟莲，女，汉族，生于1961年7月12日，青海省互助县高寨镇。