湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终40号
上诉人（原审原告）唐中建，男，1949年4月4日出生，汉族，住湖北省武汉市江夏区，
被上诉人（原审被告）武汉市江夏区人民政府，住所地湖北省武汉市江夏区纸坊街文化大道99号。
法定代表人张利，区长。
委托代理人段波平，该区法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）武汉市江夏区交通运输局，住所地湖北省武汉市江夏区纸坊大街648号。
法定代表人徐先成，局长。
委托代理人胡景兰，湖北君博律师事务所律师。
委托代理人何毓富，男，该局法规科科长。
上诉人唐中建因诉被上诉人武汉市江夏区人民政府（以下简称江夏区政府）、武汉市江夏区交通运输局（以下简称江夏区交通局）行政复议、公路行政管理及行政赔偿一案，不服武汉市江夏区人民法院（2016）鄂0115行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年5月3日，被告武汉市江夏区交通局向原告唐中建作出武夏伟通（2016）037号《违法行为通知书》，认定原告唐中建涉嫌在纸贺公路西甲湖段损坏公路，影响畅通行为，违反了《中华人民共和国公路法》第四十六条的规定，依据《中华人民共和国公路法》第七十七条的规定，拟作出立即停止违法行为，三日内自行拆除的处罚决定。该通知书还根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条及第四十二条的规定，告知原告有陈述、申辩和要求举行听证的权利。当日被告江夏区交通局即向原告送达了《违法行为通知书》。原告当日即自动拆除加水装置，停止了汽车加水经营。2016年5月18日，原告唐中建向被告武汉市江夏区人民政府提出复议申请，请求确认被告江夏区交通局（2016）037号违法行为通知书违法，赔偿损失6000元，准许原告恢复合法经营，履行承诺。被告江夏区人民政府于2016年5月20日作出行政复议受理通知书，告知原告已经受理了复议申请，并告知复议组人员名单和申请回避的权利。通过复议审查，被告江夏区人民政府于2016年7月11日向原告唐中建送达夏政复议[2016]6号复议决定书。该复议决定书查明：2008年10月15日，申请人以个体工商户经营者身份申请了工商登记，武汉市江夏区工商行政管理局向其颁发了营业执照，载明经营范围：汽车补胎及加水服务。（涉及许可经营项目的，应取得相关部门许可后方可经营）。2015年8月5日，因被申请人执法人员发现申请人在纸贺公路加水，申请人向被申请人出具《保证书》，载明：“本人唐中建从2015年8月5日起不在纸贺公路加水，如果发现自愿接受处罚，自愿接受公路法各项条款。”2016年5月3日，被申请人发现申请人在纸贺公路边（公路用地范围内）为机动车加水，被申请人执法人员进行了现场执法拍摄取证后，向申请人下达武夏伟通（2016）037号《违法行为通知书》。复议决定认为该《违法行为通知书》事实清楚，证据确凿，程序合法，应予维持，申请人其他复议请求不予支持。根据《中华人民共和国公路法》第八条第二款，第四十六条、第七十七条和《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持武夏伟通（2016）037号《违法行为通知书》。唐中建不服向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，武汉市中级人民法院立案审查后，认为作出最初行政行为的行政机关系武汉市江夏区交通局，应由最初作出行政行为所在地法院管辖，遂将本案移送本院。
原审法院认为，本案争议焦点是复议决定程序是否合法和《违法行为通知书》认定事实是否清楚。原告唐中建认为被告江夏区人民政府行政复议程序违法，没有召开听证会。被告江夏区人民政府辩解听证不是必经程序，原告亦未申请听证。该院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条规定：“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。”第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证方式审理。”由此，听证并非行政复议必经程序，被告江夏区人民政府受理了原告唐中建复议申请，依法组成了三人参加的复议组，通过审查当事人陈述和答复，审核各方当事人提供证据，通过集体讨论，依法作出复议决定，并依法送达，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项，作出维持被告江夏区交通局作出的武夏伟通（2016）037号《违法行为通知书》的复议决定，适用法律正确。关于被告江夏区交通局作出的武夏伟通（2016）037号《违法行为通知书》认定事实是否清楚。原告认为并未占道加水，而是在自家菜地上水泥坪加水，并未损毁公路，影响畅通。被告江夏区交通局辩解，认定原告唐中建违法行为事实有唐中建本人保证书，证实其2015年始即在纸贺公路占道加水，其违法行为处于持续状态。2016年5月3日，公路执法人员巡查时，当场查获原告唐中建占道经营汽车加水，当场拍照取证，并下达违法行为通知书。该院认为，被告江夏区交通局作出《违法行为通知书》，只是告知原告唐中建涉嫌在纸贺公路西甲湖段损坏公路、影响畅通，并告知该行为违反了《中华人民共和国公路法》第四十六条的规定，告知其依据《中华人民共和国公路法》第七十七条规定，拟作出停止违法行为，三日内自行拆除的处罚决定，还告知享有陈述、申辩和申请听证权利。该《违法行为通知书》的性质属行政程序中的告知程序，属于过程行为，该通知并未最终认定原告的违法行为和作出实质行政处罚，并不具有强制性，对原告的合法权益并未产生明显影响。原告根据该《违法行为通知书》自动拆除加水装置，停止经营汽车加水，系自愿行为，并非被告武汉市江夏区交通局强制拆除，故原告该项主张不予支持；原告唐中建还请求赔偿损失，而行政赔偿的前提是行政行为违法，故原告唐中建的该项主张不予支持；原告唐中建请求被告武汉市江夏区交通局履行承诺，该请求与本案没有关系，亦不支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第九条、第十条的规定，判决驳回唐中建的全部诉讼请求。案件受理费50元，由唐中建负担。
上诉人唐中建不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，违背行政诉讼法规定。请求二审法院：1、撤销湖北省武汉市江夏区人民法院（2016）鄂0115行初26号行政判决书，发回重审并依法改判；2、撤销被上诉人夏政复决（2016）6号行政复议决定书；3、撤销被上诉人江夏区交通局责令改正通知书武夏责改（2015）014号通知书和2016年5月3日违法行为武夏伟通[2016]037号通知书；4、赔偿上诉人经济损失6000元；5、赔偿上诉人停产停业几个月的经济损失，按每日200元计算；6、要求被上诉人依法履行承诺和法定职责；7、诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人江夏区政府辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。根据相关法律规定，听证并非行政复议的必经程序，本机关受理唐中建的行政复议申请后，审核各方提供的证据，通过集体讨论，依法作出行政复议决定，并依法送达，程序合法，作出的行政复议决定适用法律正确。上诉人认为行政复议未组织听证，行政复议程序违法的意见不成立。二、上诉人唐中建提出的诉讼请求，应予以驳回。上诉人唐中建请求赔偿损失（经济损失和停产停业损失），而行政赔偿的前提是行政行为确认违法，在行政行为并未确认违法前，该项请求不应支持。同时上诉人唐中建在收到区公路运输局送达的《违法行政通知书》后，自动拆除加水装置，停止经营汽车加水，系自愿行为，非区公路运输局强制拆除。综上，恳请人民法院公正审理，驳回上诉人唐中建的上诉请求，维持原判。
被上诉人江夏区交通局辩称，一、被答辩人的违法行为事实清楚，证据确凿；二、答辩人向被答辩人下达《违法行为通知书》，适用法律正确；三、《违法行为通知书》是不可诉的行政行为。该通知是作出行政处罚前的一个告知程序，且被答辩人系自行拆除加水装置，并非答辩人强制拆除，未对被答辩人的合法权益产生明显影响；四、答辩人作出的《违法行为通知书》认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人要求答辩人赔偿经济损失无事实和法律依据，诉讼请求不能成立。综上，被答辩人的违法行为事实清楚，证据确凿。答辩人作出的武夏伟通[2016]037号《违法行为通知书》符合法律规定，被答辩人在上诉状中陈述的事实和理由均不能成立，上诉人的上诉请求无理，法院应驳回上诉人的上诉，维持原判。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审相同，对原审法院认定的事实予以认可。
本院认为，上诉人虽办理了可从事经营汽车补胎及加水服务的工商登记，但其经营地在公路用地范围内，沿途加水的大型车辆直接停放在公路旁，占据部分车道，影响道路畅通与交通安全，同时，造成路面破损开裂。被上诉人江夏区交通局2015年8月的巡查中，上诉人向其出具了《保证书》，保证从2015年8月5日起不在纸贺公路加水。但被上诉人江夏区交通局在2016年5月3日的巡查中，发现上诉人仍在公路用地范围内从事汽车加水服务。被上诉人江夏区交通局根据《中华人民共和国公路法》的相关规定作出武夏伟通[2016]037号《违法行为通知书》，告知了陈述、申辩和申请听证权利，该行政行为执法主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人所称其经营汽车补胎和加水服务地点属其自家菜园与事实不符，本院不予支持。被上诉人江夏区人民政府在受理了唐中建行政复议申请后，审查当事人陈述和答复，审核各方当事人提供证据，通过集体讨论，依法作出复议决定，并依法送达，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，听证并非行政复议必经程序，且上诉人亦未提出听证申请，故上诉人关于被上诉人江夏区人民政府复议程序违法的主张，本院不予支持。上诉人关于请求被上诉人武汉市江夏区交通局履行承诺和法定职责的主张与本案缺乏关联性，本院不予支持。上诉人关于赔偿损失的请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人唐中建负担。
本判决为终审判决。
审判长 李莉荣
审判员 沈 红
审判员 罗 浩
二〇一七年三月二十三日
书记员 杜春艳