广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤03行初182号原告：胡芳珍，男，汉族，被告：深圳市人民政府，地址广东省深圳市福田区福中三路市民中心C区。法定代表人：许勤，市长。委托代理人：王程，系深圳市人民政府法律顾问室工作人员。原告胡芳珍不服被告深圳市人民政府作出的行政复议决定，于2016年11月3日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月3日受理后，于2017年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭审理了本案。原告胡芳珍、被告的委托代理人王程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2016年10月19日作出行政复议决定（深府复决〔2016〕1195号），以原告对中共深圳市委深圳市人民政府信访局（以下简称市信访局）提出的行政复议申请不属于受理范围为由，驳回原告的行政复议申请。原告诉称：深府复决〔2016〕1195号行政复议决定认定事实严重错误，办理过程违反了行政复议法的有关规定，适用法律错误，复议决定没有涉及实际申请的复议内容，不符合规定，复议决定严重违法，应依法撤销。一、违纪调查处理请求书的成因及寄送过程。由于被告没有对原告的复查申请依法依规进行办理，也没有履行对深圳市住房和建设局（以下简称市住建局）信访事项办理中违法违规行为进行监督检查的职责，2016年3月，原告向广东省人民政府寄送了履行法定职责申请书，请求责令被告改正错误，请求责令被告履行监督职责。2016年5月4日，原告接到了深圳市建设工程造价管理站（以下简称造价站）打来的电话，告知原告申请书已转到了造价站办理，上级部门也启动了督查程序，并说不管告到哪里最终还是要转到造价站办。当时原告就想这样的督查肯定也只是走走过场而已。2016年5月底，原告收到市住建局的回复函，市住建局坚持一贯的敷衍行为，就是不严格按照《信访条例》的规定办理原告的信访诉求，通常的信访监督机制对市住建局已没有实际的约束力，原告的正常信访途径已经被堵死了。万般无奈，2016年7月1日，原告向深圳市监察局（以下简称市监察局）寄送了请求依规对市住建局的主要负责领导及相关工作人员调查处理的请求书，市监察局在收到原告的请求书后，与原告进行了电话沟通，市监察局认为有关市住建局违反信访工作纪律的调查工作应该由市信访局主导进行，如需要处理而没有权限时，可以要求市监察局进行协助。原告认同了这种说法，《信访条例》第三十八条也规定了信访机构对在信访工作中推诿、敷衍的机关工作人员，可以向有关机关提出给予行政处分的建议。2016年7月9日，在将请求改为了“请求深圳市信访局、深圳市监察局依据国家信访局、监察部等制定的《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，对市住建局主要负责领导及相关的工作人员进行调查处理”后，原告又将请求书寄给了市信访局。这种监督途径是有监察部门介入的，这与《信访条例》中监督形式是不同的，原告是在寻求一条有效的救济途径。2016年8月19日，原告收到了市住建局深建访函〔2016〕139号答复意见书，在经过了解后才知道，市信访局已将请求书转给市住建局办理，这是严重的违法行为，无奈木已成舟。在征询了市信访大厅内有关律师的意见后，原告决定采用行政复议的途径进行自救。2016年8月22日，原告向被告寄送了行政复议申请书，并将违纪调查处理请求书和市住建局深建访函〔2016〕139号答复意见书作为了证据资料。二、复议决定认定事实严重错误。该复议称“经查：2016年7月11日，申请人以邮寄的方式向被申请人提交了一份请求书，反映深圳市建设工程造价管理站及原站长陈某某的相关问题”，原告提交的请求书是反映市住建局在信访事项办理过程中违反信访办理程序及敷衍信访事项办理的违法违规问题，白纸黑字的请求书是写的很清楚的，市住建局深建访函〔2016〕139号答复意见书也佐证了请求书诉求的内容，反映的是关于市住建局违反信访办理程序及敷衍信访事项办理的相关问题。请求书及市住建局深建访函〔2016〕139号答复意见书原告都已经提供给了被告，被告不进行认真的查证，就将请求书曲解为是“反映深圳市建设工程造价管理站及原站长陈某某的相关问题”，是严重的失职，由于认定事实的严重错误也导致了复议过程的不合法及复议结果的错误。三、复议办理过程违反了行政复议法的有关规定。被告将请求书曲解为“反映深圳市建设工程造价管理站及原站长陈某某的相关问题”，就不依照行政复议法第三条第三款的规定，履行“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当”的职责，而是避实就虚在“履行监督职责”上大做文章。原告申请复议的市信访局的具体行政行为是“将请求书转给市住建局办理”，市信访局如果将请求书转给市监察局办理就是合法的，因为市监察局也是办理单位，也是有关法规中确定的责任单位。被申请人市信访局将请求书转给市住建局办理就是严重的违法行为，因为市住建局是请求书的被投诉单位。被告曲解请求书的做法是毫无道理的，请求书白纸黑字就在那里，是曲解不了的。有错就要勇于担当，改正就可以了。复议书中所称“监督检查”与原告在请求书中所说的监督检查根本就不是一回事，复议书所称的跟踪检查是动态的，不固定、不具体、不确定的，原告所请求的“监督检查”是对市住建局敷衍行为及未按规定办理信访事项的监督检查，是具体的、明确的，是《信访条例》第三十六条第四款规定的检查项目。连复议请求的基本事实内容都不搞清楚弄明白就作出复议决定，违反了行政复议法规定的办理程序。四、复议决定书适用法律错误。复议决定书曲解违纪调查处理请求书的诉求事项，曲解复议请求的监督检查内容，认为应当依据《信访条例》第四十一条的规定的救济途径请求上级行政部门进行监督，适用法律错误。原告的复议请求是非常清楚的，是责令市信访局改正错误的行政行为，履行法定的监督检查职责，原告在复议请求书的综述部分也明确指出了将违纪调查处理请求书转市住建局处理是错误的行政行为，请求被告责令市信访局改正错误。因为市住建局是被投诉单位，将请求书转给市住建局办理违反了《信访条例》第二十三条、第三十条的规定，是违法行为。市信访局随意解读违纪调查处理请求书的诉求事项内容，超越了信访部门的职权，也是违法的。由于市住建局对转办的请求书已给出了答复意见，做出了新的具体行政行为，已不可通过常规监督检查方式进行纠正，只能用行政的手段，对于涉及违法的行政行为的纠正，超出了《信访条例》监督检查的范畴，对信访主管部门的违法行为，通过信访的途径进行监督检查也是明显不适当的。由于市住建局坚持不改的敷衍行为，已经严重损害原告通过信访途径获得救济的权利，在常规的信访监督检查无效的情况下，原告请求市信访局、市监察局对市住建局的违规违纪行为进行调查处理是为了维护自己的合法权益。市信访局将原告的违纪调查请求书转给被投诉单位市住建局办理的行政行为违法，也影响了原告通过外部监督检查获得救济的权利，因此原告对市信访局的违法行政行为申请复议是符合行政复议法规定的，是合法的，合理的。复议决定书依据《信访条例》四十一条认为原告复议申请不属于受理范围，事实依据错误，适用法律错误。五、复议决定没有涉及实际申请的复议内容本身也不符合规定。复议决定驳回申请人胡芳珍提出的上述行政复议申请，其所称的上述行政复议申请是指要求市信访局履行法定的监督职责和对公职人员违反信访工作纪律进行调查、处理、处分。原告没有提出其所称的“上述行政复议申请”，这是极其不负责任的表现。原告的复议请求是“责令深圳市信访局改正错误的行政行为，履行法定监督检查职责”。改正错误的行政行为是“实”，履行法定的监督检查职责是“虚”，因为市信访局还没有履行请求的监督职责，复议书中所说的监督检查与原告要求的监督检查是完全不同的。原告复议申请的是责令市信访局改正将违纪调查处理请求书转给市住建局办理的违法行政行为。复议决定书没有涉及原告的复议申请，是不符合规定的。六、关于市信访局的答复。答复一称“通过调阅申请人提及的2016年7月9日递交的信访件，被申请人认为其反映的主要诉求是关于深圳市建设工程造价管理站及原站长陈某某的相关职务行为”，这是超越职权的违法行为。原告寄送给被申请人市信访局的违纪调查处理请求书中的诉求事项写的是很清楚的，“由于市住建局在本人信访事项办理过程中，一再违反《信访条例》的有关规定，故意歪曲事实，揣着明白装糊涂的敷衍合理合法信访事项的办理，请求深圳市信访局、深圳市监察局依据国家信访局、监察部等制定的《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，对市住建局主要负责领导及相关的工作人员进行调查处理”，是对市住建局违反《信访条例》的有关规定，敷衍信访事理的投诉，被投诉的单位是市住建局，市住建局深建访函〔2016〕139号答复意见书也佐证了这一点，事实很清楚，市信访局将违纪调查请求书转给被投诉单位市住建局办理是违法的行政行为。答复二称“已经履行了监督检查职能，多次致电市住房和建设局，要求按时答复申请人，如对履行督办职责有异议，不应通过行政复议的途径解决”。答复所称的监督检查是一种常规的，不确定的监督检查，与违纪调查请求书所请求的监督检查是不同的，请求书请求的是对市住建局敷衍信访事项办理的监督检查，对此原告并没有申请行政复议。答复三称“被申请人深圳市信访局并无对行政机关及相关工作人员进行调查处分的权力及职能，申请人要求查处市住建局违反信访工作纪律的请求应通过纪检监察途径反映，申请人的请求不属于行政复议的范围，不应通过行政复议的途径解决。”《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》是由监察部和国家信访局等联合制定的，这实际上是赋与了信访部门在信访违纪调查处理方面一定的权力和职责，《信访条例》第六条第（六）项明确说明了信访部门有“对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导”的职责。也就是说有关信访违纪调查处理，市信访局的主导地位是法定的，《信访条例》第三十八条也明确的规定了“县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。”市监察局认为有关对市住建局的违纪调查应由市信访局主导来进行是有法律依据的。请求书请求的职能单位是市信访局和市监察局，市信访局应该与市监察局进行沟通协商联合办理。《广东省信访条例》第五十三条明确说明了“国家机关应当建立和完善信访事项主办单位办理责任制。信访事项涉及多个国家机关的，由主办单位牵头办理和统一答复信访人，并做好相应的说服解释工作。主办单位应当会同相关部门，共同研究处理信访事项；对于重大、复杂、疑难的信访事项，可以组织有关部门联合办理。”原告没有对违纪调查请求的办理申请行政复议。答复四称“申请人与斯维尔公司的技术纠纷问题，不服法院判决应向法院提出”，这实际是造价站原站长陈某某以造价站名义出具假证妨碍司法公正问题，对此我向中纪委、国家信访局、广东省纪委、深圳市纪委、市监察局等都进行了投诉，为了伸冤，原告保留了大量原始证据资料，市住建局就是不按《信访条例》的规定“查明事实真相，分清责任”，原告要求听证的请求也不理会，请求被告进行监督检查也是敷衍了事。答复五称“信访件的具体办理权限在责任部门。被申请人转办申请人的信访件并未对申请人的权利义务产生影响，不是具体的行政行为，不符合行政复议被申请人的条件”。这种解说是极其错误的，将信访诉求事项转给被投诉单位办理，对信访人权利义务产生的影响是巨大的，所以《信访条例》明确的禁止了这种行政行为，如果不是具体行政行为，为什么只对具体的信访人产生影响？！违纪调查请求书的办理责任部门是市信访局及市监察局，市住建局是被投诉单位，市信访局将原告的违纪调查请求书转被投诉单位办理是违法的行政行为，这种行政行为只对原告权利义务产生巨大影响，是具体的行政行为，因此将市信访局做为行政复议的被申请人是完全正确的。答复六称“8月12日市住建局作出的答复意见书已对申请人的救济途径作出了指引”是极其荒谬的。在前面，原告就已经明确的指出了市住建局敷衍信访事项办理的行为已经堵死了党和政府为冤民百姓开辟的法定救济途径，市住建局不可能自己调查自己，也不可能自己处理自己，也不可能给冤民百姓指出有效的救济途径。但是市住建局答复意见书，却佐证了违纪调查请求书的请求事项是关于市住建局敷衍信访事项办理的，市信访局超越职权曲解请求书诉求事项的违法行为已经非常清楚了，市信访局将请求书转给被投诉单位市住建局办理的具体行政行为违法，事实清楚证据确凿。综上所述，违纪调查请求书诉求的是对市住建局违反《信访条例》的规定敷衍信访事项办理的违纪行为进行调查处理，市信访局和市监察局是诉求办理的责任单位，市住建局是被投诉的单位，事实清楚，证据确凿。市信访局随意解读违纪调查请求书的诉求事项，超越了职权范围，将违纪调查请求书转给被投诉单位市住建局办理的具体行政行为也是违法的，对原告的权利义务产生了巨大影响，也使原告伸冤路变的更加漫长和艰辛。对市信访局的违法行政行为申请行政复议，符合行政复议法的规定，合情、合理、合法。被告作出的行政复议决定认定事实严重错误，办理过程违反了行政复议法的有关规定，适用法律错误，复议决定严重违法，应依法撤销。诉讼请求：1.依法撤销被告作出的深府复决〔2016〕1195号行政复议决定；2.责令被告依法重新办理复议申请；3.诉讼费用由被告承担。原告向本院提供的证据有：一、深府复决〔2016〕1195号行政复议决定书（复印件）；二、行政复议决定书EMS签收单复印件，证明原告收到决定书的日期是2016年10月22日；三、寄给被告的行政复议申请书及资料清单，证明：1.原告申请复议的是市信访局违法转办违纪调查处理请求书的行政行为；2.原告已向被告提交了违纪调查处理请求书及市住建局的相应答复意见书；四、寄给市信访局的违纪调查处理请求书，证明原告诉求的事项是关于市住建局违反信访纪律，敷衍信访事项办理；五、深建访函〔2016〕139号答复意见书，证明：1.市信访局已将违纪调查处理请求书转市住建局办理；2.佐证诉求的事项是关于市住建局敷衍信访事项办理的；六、2016年3月寄给广东省人民政府的《履行法定职责申请书》，证明原告已多次请求对市住建局违反信访纪律，敷衍信访事项办理进行监督检查及督办；七、深建访函〔2016〕160号回复函，证明市住建局坚持一贯的敷衍办理信访事项行为，常规的监督检查已无效能。被告答辩称：一、被告作出的行政复议决定程序合法。1.2016年8月24日，被告收到原告的行政复议申请，原告请求被告责令市信访局改正错误的行政行为，履行法定的监督检查职责，被告依法受理了该行政复议申请。2.2016年8月26日，被告向市信访局送达行政复议答复通知书和行政复议申请书副本，要求其在收到通知之日起十日内作出书面答复并提交其作出行政行为的证据、依据和其它相关材料。3.2016年8月26日，市信访局向被告提交了行政复议答复书以及相关证据材料。4.2016年10月19日，被告根据双方提交的证据材料及相关法律法规，作出行政复议决定，并依法送达给原告及市信访局。被告作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条等相关规定，行政复议程序合法。二、行政复议决定事实认定清楚、适用依据正确。1.2016年7月11日，原告以邮寄的方式向市信访局提交了一份请求书，反映深圳市建设工程造价管理站及原站长陈某某的相关问题，并要求市信访局依据《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》对市住建局的主要负责领导及相关工作人员进行调查处理。市信访局接到该份申请书后，认为原告所反映的主要诉求是关于市住建局的下属单位深圳市建设工程造价管理站及原站长陈某某的相关职务行为，故按照《信访条例》所规定的“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，转市住建局处理，并认为已通过跟踪办理情况等方式履行了监督检查的职责。2016年8月12日，市住建局向原告作出深建访函〔2016〕139号《深圳市住房和建设局关于胡芳珍信访事项的答复意见书》。原告接到市住建局作出的上述答复意见书后，认为市信访局将原告提出的违纪调查处理请求转市住建局处理是错误的行政行为，故申请行政复议，要求市信访局履行法定的监督检查职责。2.根据《信访条例》第六条规定：“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，具体负责信访工作。县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：（一）受理、交办、转送信访人提出的信访事项；（二）承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；（三）协调处理重要信访事项；（四）督促检查信访事项的处理；（五）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；（六）对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。”第四十一条规定：“县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应当履行督办职责而未履行的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”在本案中，原告通过涉案请求书向市信访局反映深圳市建设工程造价管理站及原站长陈某某的相关问题，并要求市信访局依据《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》对市住建局主要负责领导及相关工作人员进行调查处理。信访局根据上述规定将有关反映深圳市建设工程造价管理站及原站长陈某某的相关职务行为转深圳市住房和建设局处理，并及时跟踪检查该信访事项的处理情况。虽然原告认为市信访局未履行法定督办职责，但因《信访条例》第四十一条已对信访工作机构应当履行督办职责而未履行的情形规定了救济途径，该救济途径与行政复议并非同一范畴，故原告应遵循《信访条例》第四十一条的规定另寻救济途径。至于原告认为市信访局未依照《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》的规定对市住建局的主要负责领导及相关人员进行调查处理的问题，被告认为对行政机关公务员及工作人员违反信访工作纪律进行调查、处理、处分的行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议的范围；原告应另寻其他法律途径解决。3.原告的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的受理范围，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出复议决定，驳回原告提出的行政复议申请。三、原告的诉讼请求没有事实和法律依据。原告不服市信访局将其违纪调查处理请求转市住建局处理，请求被告责令市信访局改正上述转办行为。根据最高人民法院（2005）行立他字第4号答复，信访人对信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案原告对信访工作机构的交办行为不服，亦不属于行政复议法第六条规定的受理范围。故原告的诉讼请求没有事实和法律依据。综上，被告作出的行政复议决定事实认定清楚，适用法律正确，符合法定程序，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了证明行政行为合法性的证据、依据：一、行政复议申请材料及邮单，证明原告申请行政复议；二、行政复议收案、立案表，证明被告受理该行政复议申请；三、行政复议答复通知书及送达回证，证明被告通知市信访局答复行政复议；四、行政复议答复书及随附证据材料，证明市信访局书面答复行政复议，证明市信访局已履行法定职责；五、行政复议决定书及送达回证、邮寄信息单，证明被告作出行政复议决定并送达原告及市信访局；六、《中华人民共和国行政复议法》，证明被告作出行政复议决定的依据。经庭审质证，原告对被告提交的证据没有异议，被告对原告的第一份至第三份证据没有异议，对第四份至第七份证据真实性没有异议，但不认可与本案关联性。本院对上述证据认证如下：原告提交的第六份证据即2016年3月寄给广东省人民政府的《履行法定职责申请书》，缺乏广东省人民政府的收文和处理情况证明，与本案争议没有关联性；原告提交的其他证据、被告提供的证据，可以证明案件事实经过，与案件争议具有关联性，取得方式合法，可以作为本案证据。经审理查明：2016年8月24日，被告收到原告提交的行政复议申请书，原告称2016年7月9日向市信访局邮寄请求书，请求市信访局依照《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》对市住建局违反《信访条例》一再故意敷衍办理信访事项的主要负责领导及相关工作人员进行调查处理，但市信访局又将原告的请求书转给市住建局办理，2016年8月19日原告收到市住建局作出的信访事项答复意见书，市信访局将原告的请求事项作为信访事项转给市住建局办理的行为，违反《信访条例》第三十条的规定，没有履行对市住建局违反信访工作纪律的行为进行调查处理的法定职责。原告以市信访局为被申请人，请求被告责令市信访局改正错误的行政行为，履行法定的监督检查职责。被告收到原告的行政复议申请后，通知市信访局进行了答复。2016年10月19日，被告作出深府复决〔2016〕1195号行政复议决定，认为原告以市信访局对其要求对市住建局的主要负责领导及相关工作人员进行调查处理的请求不履行法定职责违法为由申请的行政复议，应当依照《信访条例》第四十一条规定的信访救济途径处理，要求对市住建局的主要负责领导及相关人员进行调查处理，不属于行政复议的范围，原告的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回原告的行政复议申请。原告对被告作出的行政复议决定不服，诉讼请求：1.依法撤销被告作出的深府复决〔2016〕1195号行政复议决定；2.责令被告依法重新办理复议申请；3.诉讼费用由被告承担。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案被告系以原告的行政复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，原告可以单独起诉被告作出的行政复议决定，人民法院应审查被告作出的行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议的范围，被告作为行政复议机关，应当依照法律规定的范围受理复议申请并作出行政复议决定。原告对市信访局没有履行调查处理市住建局负责信访事项办理的领导和工作人员的职责提出行政复议申请，被告在行政复议决定书中记载了原告申请行政复议的事由和请求，既写明了原告向市信访局反映造价站及原站长相关问题，也写明了原告要求市信访局对市住建局的主要负责领导及相关人员进行调查处理，并没有错误理解原告的行政复议申请。被告受理原告提出的行政复议申请后，通知市信访办提交了书面答复和相关证据、依据，审查认定原告申请行政复议的事项属于信访事项办理过程中的事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条的行政复议范围，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回原告的复议申请，具有事实和法律依据，复议程序亦符合法律规定。因此，原告要求撤销被告作出的行政复议决定并重新办理复议申请的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告胡芳珍的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告胡芳珍负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇一七年六月二十六日书记员  叶益力