安徽省岳西县人民法院
行 政 判 决 书
（2012）岳行初字第00037号
原告：罗学红，男，汉族，1966年1月9日出生，农民，住安庆市望江县。
委托代理人：朱业荣，男，汉族，1950年3月14日出生，农民，住安庆市望江县。
委托代理人：鲍振华，安徽皖岳律师事务所律师，一般代理。
被告：望江县人民政府。
住所地：望江县华阳镇回龙路。
法定代表人：王进，县长。
委托代理人：张余，望江县人民政府法制办科员，一般代理。
被告：望江县杨湾镇人民政府。
住所地：望江县杨湾镇。
法定代表人：任水松，镇长。
委托代理人：袁长应，安徽大雷律师事务所律师，一般代理。
被告：安徽省杨湾闸管理处。
住所地：望江县杨湾镇杨闸街*号。
法定代表人：胡善民，主任
委托代理人：汪飞，安徽大雷律师事务所律师，一般代理。
原告罗学红诉被告望江县人民政府（简称“望江县政府”）、被告杨湾镇人民政府（简称“杨湾镇政府”）、被告安徽省杨湾闸管理处（简称“杨湾闸管处”）要求确认行政行为违法及要求撤销拆违实施方案并重新做出拆迁补偿一案，经由安庆市中级人民法院指定，本院于2012年9月10日立案受理并依法组成合议庭，于2012年10月18日公开开庭进行了审理。原、被告均委托代理人出庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2009年，望江县政府牵头组织开展杨湾闸管区违章建筑的“拆违整治”行动，杨湾镇政府和杨湾闸管处是这次行动的具体实施人。整个“拆违整治”行动包括三被告所作出的杨湾镇政府和杨湾闸管处联合动议的提出（2009年2月24日）、望江县政府召集相关部门会议对行动实施作出分工布置和安排（2009年3月15日）、杨湾镇政府和杨湾闸管处对拟被拆房屋的调查核实和登记（2009年4月8日前结束），以及杨湾镇政府对拟被拆房屋价值的委托评估（2009年4月8日）、拟定并公布拆违实施方案（2009年11月底）、签订拆违补偿协议和发放拆违补偿款（2010年6月22日完毕）等一系列行政管理行为。由于对拆违补偿标准及安置方案不满，原告罗学红（系“拆违整治”行动中的被拆违户）以本起“拆违整治”整体行动为标的，向法院提起行政诉讼，要求确认三被告所共同实施的以“拆违整治”和“违章建筑”名义拆除原告房屋的行政管理行为违法，同时要求撤销杨湾镇政府所作出的拆违实施方案，并判令被告重新作出补偿方案。
望江县政府在举证期内向本院提交了以下作出被诉行政行为的证据：
1、安庆市防指《转发省防指关于抓紧清除违章设障确保防洪安全的通知》（电话传真，编号14）；
2、杨湾镇政府、杨湾闸管处联合请示。
证1、2共同证明镇政府和闸管处根据省市指示就开展杨湾闸违章建筑拆围整治工作向县政府作出请示的事实。
3、望江县政府《6号专题会议纪要》，证明县政府召开会议就“拆违整治”工作进行布置安排；
4、《杨湾闸拆违实施方案》（杨湾镇政府拟定）；
5、《望国用（1994）第1763000003号土地使用权证》（“拆违整治”相关调查材料）；
6、违章房屋调查登记表，证明原告被拆违房屋位置、面积、建造年代等基本情况；
7、被拆违房产价值评估报告（安庆市恒宇房地产评估咨询有限责任公司出具）；
8、《杨湾闸拆违补偿协议》；
9、补偿款发放表；
10、现场照片复印件。
证4-10共同证明“拆违整治”合法合规；所有被拆违建筑始建于80年代以后。
11、相关法律依据：
①《中华人民共和国水法》；
②《安徽省实施〈中华人民共和国水法〉办法》；
③《中华人民共和国防洪法》；
④《安徽省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》；
⑤《中华人民共和国河道管理条例》；
⑥《安徽省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》；
⑦《安徽省水工程管理和保护条例》；
⑧《安徽省长江、淮河河道堤防管理办法》；
⑨《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》；
⑩《中华人民共和国土地管理法》；
⑾《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；
⑿《城市房屋拆迁管理条例》；
⒀《安徽省城市房屋拆迁管理办法》。
上述法律依据共同证明三被告实施“拆违整治”管理行为权力来源，认定包括原告房屋在内的被拆除房屋系“违章建筑”，以及实施管理行为的程序均符合法律规定。
诉讼中，望江县政府补充提交证据如下：
1、夏龙（“拆违整治”中的被拆违户）与杨湾镇政府签订的《杨湾闸拆违补偿协议》原件，其中载明的补偿款金额为11546元，证明夏龙户获得的拆违补偿标准与其他被拆违户基本相同，不存在补偿不平衡的情况；
2、有关堤坝禁建区规定的早期政策、规章：
①《望江县人民政府通告》（望建字第七五七号，1954年10月6日）相关内容；
②望江县水利兴修总队部《关于转发〈禁止堤上开荒生产加强堤防管理养护工作的通知〉的通知》（水字第39号，1959年10月13日）相关内容；
③安徽省安庆专区防汛防旱指挥部《关于禁止堤上开荒生产加强堤防管理养护工作的通知》（防办字第158号，1959年10月7日）相关内容；
④安庆地委、专员公署长江电力局1961年2月30日联合发布的《关于堤防的管理办法》相关内容；
⑤国家水利电力部1964年3月发布的《堤防工程管理通则（试行）》相关内容；
⑥安徽省革命委员会1971年9月24日发布的《关于长江淮河堤防河道管理的规定》相关内容；
⑦国家水利部1980年10月25日发布的《河道堤防工程管理通则》相关内容；
⑧安徽省人大常委会1981年7月28日通过并颁布的《安徽省长江、淮河河道堤防管理办法》第十二、十三、十八条相关内容。
上述政策、规章内容共同证明我国自1954年以来即明确对堤防及护堤地范围和保护内容作出了规定，认定原告被拆除房屋属“违章建筑”符合上述规定。
杨湾镇政府在举证期内向本院提交了以下作出被诉行政行为的证据：
1、望江县政府《6号专题会议纪要》，证明望江县政府对“拆违整治”工作做出了统一安排；
2、安庆市大观区法院《（2011）观行初字第00001号行政裁定书》，证明《6号专题会议纪要》是行政指导行为，具有不可诉性；
3、《杨湾闸拆违实施方案》，证明杨湾镇政府根据上级政府的指示作出了一个安排性的法律文书，不属具体行政行为；
4、被拆违房产价值评估报告；
5、《杨湾闸拆违补偿协议》。
证4、5共同证明杨湾镇政府本着以人为本的原则，经合法评估以民事协议的形式，对原告等被拆违户进行了适当补偿。
6、补偿款发放表，证明“拆违整治”已因原告等拆违人领取补偿款而结束；
7、上级有关文件，证明杨湾闸的违章建筑严重影响了杨湾闸的安全，对杨湾闸的整治迫在眉捷；
8、法律依据[安徽省长江、淮河河道堤防管理办法（十三条）]，证明杨湾闸的建筑属违法建筑。
杨湾闸管处在举证期内向本院提交了以下作出被诉行政行为的证据：
1、组织机构代码；
2、法定代表人身份证明书；
3、法定代表人身份证复印件。
证1-3共同证明杨湾闸管处是事业单位法人以及杨湾闸管处的业务范围、工作职责（对杨湾闸的保护工作并不包含强制拆迁的权力）和法定代表人的身份情况。
4、望江县政府《6号专题会议纪要》；
5、安庆市大观区法院《（2011）观行初字第00001号行政裁定书》。
证4、5共同证明望江县政府会议行为不具有行政可诉性。
6、杨湾闸管处向省长江河道管理局出具的《关于安徽省杨湾闸管理处管理范围内拆违整治方案的请示》；
7、省长江河道管理局《关于杨湾闸管理范围内拆违及土地开发利用规划方案的批复》；
8、报经省长江河道管理局核准的《杨湾闸管理范围内拆违整治方案》；
9、杨湾闸管处自行出具的《关于安徽省杨湾闸管理处拆违整治有关情况的说明》；
10、安庆市防指《关于开展河道清障工作的通知》。
证6、7、8、9、10共同证明杨湾闸管处系在业务范围内履行工作职责，同时证明杨湾闸管处没有实施具体行政行为。
11、望江县信访办《关于朱业荣同志信访事项的复查意见》，证明原告等被拆违户起诉缺乏事实依据。
原告诉称：原告在杨湾闸堤防附近有祖上遗留店面房一处，2009年望江县政府牵头实施杨湾闸堤防区建房“拆违整治”行动，在这次行动中，原告房屋被定性为“违章建筑”予以拆除，原告仅获得象征性补偿；被告依据现行法规定对早已有之的原告建房作出的定性不当；拆违过程中对原告所采取的恐吓、威胁手段违法；对原告给予的补偿远远达不到法定标准；“拆违整治”行动由三被告所实施的一系列行政管理行为共同构成，作为一项整体管理行为，它为原告等被拆违户设定了具体义务，具有强制力保障，属可诉具体行政行为。诉请法院判决确认该“拆违整治”行动整体违法，判决撤销被告所作出的拆违实施方案并判令被告重新作出补偿方案。
在举证期内原告向本院提交证据如下：
1、望江县政府《第6号专题会议纪要》；
2、杨湾镇政府《杨湾闸拆违实施方案》。
证1、2共同证明：望江县政府部署了“拆违整治”综合行政执法活动；杨湾镇政府根据县政府部署，制定并实施了《杨湾闸拆违实施方案》具体行政行为；拆违实施方案将原告等被拆违户门面房定性为“违章建筑”，并赋于强制拆除手段；“拆危整治”及“拆违实施方案”综合行政执法行为违法。
3、杨湾镇政府和杨湾闸管处《杨湾闸违章建筑调查结果统计表》；
4、杨湾镇政府与原告签订的《杨湾闸拆违补偿协议》；
5、夏龙户《拆违补偿协议》原件及已收取75000元拆违补偿款《证明》原件；
6、证人徐某（夏龙妻子）出庭证言。
证3-6共同证明：原告及其他被拆违户在杨湾闸管区的门面房成为被告所谓“拆违”对象；《6号专题会议纪要》和《拆违实施方案》是《拆违补偿协议》的依据；《拆违补偿协议》是被告单方面制定的格式化行政合同，没有协商余地；原告等被拆违户为免遭“强制拆除”，被迫签定了《拆违补偿协议》；夏龙户与其他被拆违户补偿金额的巨大差距，反映了被告的补偿行为违反公平原则，亦表明被告行政行为的随意性；《拆违补偿协议》违法无效。
7、望政办（2009）27号及望国土资（2009）47号文件；
8、望政办（2009）36号及望国土资（2009）60号文件。
证7、8共同证明：被告以所谓的“拆危整治”需要，收回土地使用权后又以商业开发为目的出让该土地使用权；被告收回并出让的土地虽然权属不清、面积未定，但都包括了原告等被拆违户门面房用地在内；被告收回并出让土地使用权行为是所谓的“拆危整治”活动的一个环节，是综合行政执法行为的一部分；被告收回并出让土地行政行为违法。
9、省信访机关对原告等被拆违户信访一事的回复、告知；
10、望信复字（2010）2号复查意见。
证9、10共同证明：原告等被拆违户对被告的一系列违法行为不满并不断上访；原告等被拆违户信访中反映的问题至今未获得解决。
11、人民网：史上最牛的商贸城；
12、安庆晚报：同马大堤被人挖了墙脚；
13、安徽卫视：新安夜空报道；
14、安徽电视台：新闻聚焦报道。
证11-14共同证明：被告的违法行为受到新闻媒体的多次关注、监督；被告的违法行为至今未得到彻底纠正。
15、杨湾闸拆违前后现场照片；
16、杨湾闸拆违前后平面图；
17、U盘（内存媒体采访、报道及现场影象等内容）。
证15-17共同证明：原告及各被拆违户门面房位于杨湾闸管处院墙外、望九公路西北侧，从陈旧程度和建筑模式能看出是上世纪六十年代至八十年代期间的建筑物；原告等被拆违户或门面房承租人一直在该处生活、经营；被告在实施“拆危整治”及其允许的商业开发中严重违反有关河堤保护、河道管理、土地使用等法律法规；佐证上述证据相关内容。
证1-17共同证明：被告所实施“拆违整治”程序违法。
望江县政府辩称：县政府召开会议研究布置杨湾闸“拆违整治”工作，系内部行政指导行为，其不可诉性已为法院生效裁定所确认；“拆违整治”行动中其他两被告所实施行为也不具备具体行政行为特征，同样具有不可诉性；原告房屋建于堤防禁建区内，对其作“违章建筑”定性正确，被告方依法定职权，所开展的“拆违整治”程序、实体合法，依法应予维持；被告方基于人文关怀，在法定可不予补偿前提下仍给原告一定补偿，并且原告也基于自愿签订了补偿协议领取了补偿款，本起拆违补偿已经以民事合同的方式予以了结，原告在此情形下所提起的诉讼应予驳回。
杨湾镇政府辩称：原告房屋建于堤防禁建区范围内，对其作“违章建筑”定性准确；杨湾镇政府依上级政府指令实施杨湾闸“拆违整治”相关管理行为正当合法；杨湾镇政府所制定的《拆违实施方案》不是具体行政行为，具有不可诉性，与被拆违户签订的《拆违补偿协议》性质属民事合同，同样不属行政诉讼审查范围；“拆违整治”行动程序实体合法，原告请求应予驳回。
杨湾闸管处辩称：杨湾闸管处系事业法人，无权在杨湾闸“拆违整治”行动中对原告设定义务，无法也没有对原告作出具体行政管理行为，不是本案适格的被告；诉争的县政府《6号专题会议纪要》和镇政府作出的《拆违实施方案》均不属具体行政行为，具有不可诉性；杨湾闸管处在拆违整治行动中配合和协助地方政府的管理工作，是履行对杨湾闸水工程管理保护职责的合法行为，原告的起诉应予驳回。
原告对望江县政府的举证，除证2认为无文件号其真实性存在疑议外，其余证据形式上的真实性均不持异议，但认为证1系“拆违整治”行动开始实施后上级部门下发的文件，与本案缺乏关联性；证3是“拆违整治”综合行政行为的集中体现，是具有一定强制执行力的具体行政行为；证4已明确反映出“拆违整治”的强制性；证5系杨湾闸管处的用地证明，与“拆违整治”缺乏关联性；证6登记的内容极不准确，其内容上的真实性不予认可；证8明确反映了补偿协议是不容协商的格式化合同，《拆违实施方案》和《6号会议纪要》是该协议的依据；证7缺乏评估机构及评估师的资质证明，同时评估机构的选定没有征询原告意见违反法定程序、评估内容也缺失很多补偿内容丧失公平性，该评估结论效力不予认可；法律依据部分，现行法不能作为原告既有房屋是否合法的认定依据，既往法只是一些规章和规章都算不上的文件，同样不能成为原告房屋是否合法的认定依据。原告同时认为望江县政府的全部举证均不能达到“拆违整治”行动程序合法的目的。
原告对杨湾镇政府的举证形式上的真实性不持异议，但证2不是有关事实内容进行的裁定，达不到被告方主张的《6号会议纪要》不具有可诉性的目的；证8系已废止的地方法规，且该法规颁行时，原告房屋早已建成，不能成为认定原告房屋系违法建筑的依据。其余证据质证意见同前。
原告对杨湾闸管处的举证形式上的真实性不持异议，但证6、7、8、9恰恰证明了闸管处行为超出了其职权范围，应该成为本案被告；证11达不到举证的证明目的，其余证据质证意见同前。
望江县政府对原告的举证1、2、3、4、7、8、9、10真实性不持异议，但认为达不到原告所主张的证明目的，且证7、8、9、10与本案缺乏关联性；证5、11、12、13、14、15、16、17真实性不认可，不应作证据采用；证6证言内容矛盾，无证明力。
杨湾镇政府和杨湾闸管处认同望江县政府对原告举证发表的质证意见。
三被告各自间对相互方的举证及举证观点均表示认同。
对原、被告各方的举证，本院作认证如下：
望江县政府举证期内的证据除证6以及法律依据举证中⑩、⑾、⑿、⒀外，其余全部举证具备证据三性，可作证据予以采用；证6整体记录内容不完整、不规范，签名杂乱，签名人与产权人关系交待不清，虽能反应有一个调查登记的过程，但其记录内容不能直接作为认定事实的依据；法律依据中⑩、⑾、⑿、⒀不是实施本案诉争行政管理行为的依据，与本案缺乏关联性，不予采用。补充证据1为针对原告相关举证所提供的反证，补充证据2为经申请延期提交的法律依据，均可作证据采用。
杨湾镇政府全部举证具备证据三性，可作证据采用。
杨湾闸管处全部举证具备证据三性，可作证据采用。
原告举证1、2、4、7、8、9、10、15、16具备证据三性，可作证据采用；证3系自制统计表，无当事人签名确认，其记录内容不能直接采信，可结合其它材料参考采用；证5反映的内容与望江县政府提供的反证（补充证据1）内容不一致，申请的证人证言又未能对该证据真实性作有效证明，不作证据采信；证6证言中证人一方面称不知道自家签订了补偿协议，只是夏龙把钱拿回家后才知道自家被补偿了75000元的事，但另一方面又称《证明》和《拆违补偿协议》上“夏龙”的签名是自己代签的，证言内容明显存在矛盾，同时收款《证明》原件由收款人保存也不符合常理，因此该证言缺乏证明效力，不作证据采信；证11、12、13、14、17均系媒体采访材料，能反映媒体曾介入该事件的事实经过，但其内容不能作为本案认定事实的依据，同样不能作为本案的证据采用。
综合原、被告双方陈述、举证、质证及本院认证结果，查明本案事实如下：
杨湾闸系上世纪五十年代中期建于长江北岸安庆市望江县杨湾镇境内，长江同马大堤66Km＋20m处的一座阻隔长江干流与华阳河流域水流的国家中型防洪排水引灌水闸，自杨湾闸建成以后至上世纪九十年代，当地部分群众围绕闸东岸堤坝及同马大堤交叉地带（杨湾闸管处原用地围墙外），在未办理任何审批手续情况下，先后陆续建造房屋，至2009年集中“拆违整治”前，该地无证建房达三十余户，房屋相连，均用于店面经营，已形成小集市规模。由于该处建房对于闸坝及江堤保护构成不利影响，存在较大防洪隐患，因此历来为全省防汛督查整治的重点区域。2009年4月30日在省防指下发的《关于抓紧清除违章设障确保防洪安全的通知》中，即明确将望江县杨湾闸东护闸地杨湾村民建房列为违章设障建筑要求尽快清除。
2009年2月24日，杨湾镇政府和杨湾闸管处联合向望江县政府出具《关于杨湾闸管理范围内拆违安置用地的报告》，提出了对杨湾闸管区范围内违章建筑进行集中拆除统一安置的整治设想。
2009年3月15日，望江县政府主持召开“杨湾闸拆危整治工作协调会议”，县建设局、县国土局、县水利局、杨湾镇政府以及长江河道管理局和杨湾闸管处等单位派员参加了会议。会议形成纪要一份（《望江县人民政府第6号专题会议纪要》），明确了对杨湾闸管区违章建筑进行集中拆除安置的工作内容和操作原则，同时对开展本次“拆危整治”的方法、步骤，以及各部门的分工职责进行了具体布署和安排。其中有关杨湾镇政府和杨湾闸管处的工作分工内容是：向各拆违户征求意见，拟定具体实施方案。有关拆违令的下发主体，会议明确为“实施方案确定后，由县防办发布拆违令限期拆违”。
2009年3月15日县政府协调会议后至2009年4月8日委托评估前，杨湾镇政府和杨湾闸管处着手组织对杨湾闸管区内违章建房情况进行调查摸底，对违章建房的产权人、面积、建造年代、位置以及状貌特征等相关情况进行了登记。但从调查登记表记录内容不完整、不规范、签名杂乱，签名人与产权人关系交待不清等情况看，本次调查登记工作存在着不认真仔细，马虎了事的现象，以致该调查登记表上记录的内容不能完全被作为案件事实而直接采信。
2009年4月8日，杨湾镇政府委托安庆市恒宇房地产评估咨询有限责任公司对拟拆除的违章房屋作价格评估，委托评估的内容为房屋价值和附属物价值，土地使用权价值，以及临时安置费、搬迁费、停业损失等项内容不在委托评估内容之中。
2009年11月8日，杨湾镇政府拟定了《杨湾闸拆违实施方案》，该方案对杨湾闸管区违章建筑拆违行动的时间安排、方法步骤、补偿标准、强行拆除的后果等诸项内容作出了规定。该方案对安置问题未作出明确规定安排，相关内容有：在指定期限内自愿签订补偿协议、主动拆除房屋的，可获得补偿款每平米50-30元、购买商品房每套15000-10000元（仅限1套）的奖励补助；对进入强拆程序的拆违户不仅取消前述奖励，同时将不能获得相应的拆违补偿。该方案在2009年11月21日至2009年11月30日期间进行了张贴公示。
至2010年6月22日，包括原告在内的多数被拆违户陆续与杨湾镇政府签订了《杨湾闸拆违补偿协议》，领取了拆违补偿款，并陆续自拆了房屋。其中《杨湾闸拆违补偿协议》为格式化内容，明确规定了前述《望江县人民政府第6号专题会议纪要》和《杨湾闸拆违实施方案》两份文件是该补偿协议的依据。
另查，①在拆违整治行动实施的同时，望江县国土局、土地收储中心、建设局、发改委以及杨湾镇政府等部门单位，经望江县政府的批准，着手开展杨湾闸管处原用地使用权的回收和通过对外招拍进行商业开发的工作。2009年6月23日，望江县思源房地产开发有限公司通过竞拍方式获得了该宗土地的开发使用权。其后经过了一系列审批程序，“杨湾闸商贸城”项目工程动工，至2012年3月该项目已基本完成了设计方案的全部工程。
②由于对拆违补偿标准及安置方案不满，原告及部分被拆违户自2009年11月开始，长期上访上诉。在本起诉讼发生前，原告等被拆违户曾以《望江县人民政府第6号专题会议纪要》作为标的向法院提起行政诉讼，受诉的安庆市大观区人民法院经审理于2011年6月27日作出《（2011）观行初字第00001号行政裁定书》，以诉争会议纪要系一种行政指导行为，不属人民法院行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回了原告的起诉。2012年5月间，原告又以前述政府对杨湾闸管处原用地使用权回收及开发行为为标的提起行政诉讼，因考虑到所诉行政行为与原告权益间缺乏法律上的利害关系，而后又申请法院撤回了起诉。
③诉讼中，原、被告双方分别对原告被拆违房屋的位置及建造年代事实内容进行了申报，其中房屋位置双方申报内容一致，为杨湾闸管处原用地东南围墙外到望九公路间，距江堤坝脚18米；关于建造年代双方申报不一致，原告自行申报的建造年代是1977年，被告申报的建造年代为1998年。
④从被告方提交的我国早期有关堤防及护堤地保护的政策性文件、规章规定内容看，早在1954年开始我国即对长江堤坝30米区域护堤地，以及护堤地内禁止建房作出了规定。
⑤杨湾闸管处系安徽省水利厅设置的杨湾闸水工程管理单位、事业法人，业务管理上直属省长江河道管理局。
⑥诉讼中，原告对诉称的被告方在“拆违整治”过程中采取了恐吓、威胁等非法手段的事实，未能提供证据予以证实。
本院认为，三被告所共同参与并实施的杨湾闸“拆违整治”，无论所实施的行为是内部性的还是外部性的，由于内部行为已外部化，且整体行为的结果直接造成了相对人居住权、财产权等重要权利的灭失，行政行为与相对人已形成了重大利益关系，原告就此提起行政诉讼其诉权成立。杨湾闸管处作为杨湾闸“拆违整治”行动成员之一，并实施了一定管理行为，原告以其作为共同被告提起诉讼亦无不当。
本案一项重要焦点问题是，三被告所共同参与并实施的杨湾闸“拆违整治”行为性质及其管理权行使主体的界定。我国“行政强制法”第五条规定“行政强制的设定和实施应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。结合我国水法、防洪法、河道管理条例，以及相对应的省实施办法和《安徽省水工程管理和保护条例》相关规定内容来看，为增强行政管理灵活性，提高行政管理效率和人性化效果，在我国法律有关堤防及护堤地保护行政管理行为规定内容中，存在一种不启动行政强制和行政处罚的“疏导式”行政管理行为，这种行政管理行为管理权的行使主体相对宽泛，程序要求也不严格，与行政强制或行政处罚管理权行使主体特定，程序要求极为严格有着明显的区别。本案中三被告所共同实施的杨湾闸“拆违整治”综合管理行为，并未进入“强制拆除”程序阶段，尚处于“疏导式”行政管理行为过程中。对于这种“疏导式”行政管理行为，望江县政府和杨湾闸管处应都具备管理权行使主体资格，唯杨湾镇政府的管理权行使主体资格法律尚无直接规定。但结合具体案情看，杨湾镇政府行使的终究是望江县政府的授权行为，在法律没有对这种管理权的授予和委托行使作出限制性规定的情况下，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条（二）项和第六十一条（一）、（七）项规定，杨湾镇政府接受县政府的正当授权指令所实施的相应行政管理行为，其效力应当予以确认。
原告的房屋依其本人申报建于1977年，座落于距江堤脚18米处，而我国早在1954年开始，就对30米江堤堤防保护区以及保护区内禁止建房作出了规定，因此被告对原告被拆除房屋“违章建筑”性质认定是正确的。对照我国法律有关“违章建筑”的历来处理规定，被告在《杨湾闸拆违实施方案》中向原告及各被拆违户告知并要求的“不主动签订补偿协议拆除房屋即实施强拆，并由被强拆人承担相应补偿不利后果”的内容，并不违反法律规定。
三被告所实施的杨湾闸“拆违整治”尚处于“疏导式”行政管理行为过程中，而目前法律对这种行政管理行为实施的程序未作出明确的要求，那么，三被告的以镇政府和闸管处提出动议；县政府召集相关部门对行动任务作统一部署安排；镇政府和闸管处作为具体实施人，经过调查登记、委托评估、拟定并公布实施方案，最后以与被拆违人签订补偿协议、向被拆违人发放补偿款并由其自拆房屋等一系列行为过程的方式，处理完结与被拆违人因本起“拆违整治”所产生的全部权利义务关系，应该说三被告所实施的行政管理行为在程序上也是适当的，不存在违法情形。
综上，三被告对各自在杨湾闸“拆违整治”行动中所实施的行为享有法定权限，实施行为对原告被拆除房屋性质认定准确，处理实体内容合法，程序并无不当，原告诉请缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。案经本院审判委员会讨论，并依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
驳回原告罗学红的诉讼请求。
案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 刘 俊
审 判 员 王机英
审 判 员 王志文
二〇一二年十一月二十八日
代书记员 方 琴