中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2015）行提字第23号
再审申请人（一审原告、二审上诉人)：胡宗周，男，1967年10月24日出生，汉族，住浙江省青田县。
委托诉讼代理人：滕玲玲，浙江锦丰律师事务所律师。
委托诉讼代理人：樊德珠，浙江锦丰律师事务所律师。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：浙江省丽水市人民政府。住所地：浙江省丽水市莲都区花园路丽水市行政中心大楼。
法定代表人：朱晨，该市人民政府市长。
委托诉讼代理人：陈江风，该市人民政府工作人员。
委托诉讼代理人：陈铭，该市人民政府工作人员。
再审被申请人(一审第三人、二审被上诉人)：胡宗玲，女，1960年11月21日出生，汉族，住浙江省青田县。
再审被申请人(一审第三人、二审被上诉人)：胡小玲，女，1962年3月17日出生，汉族，瑞典籍，住瑞典。
再审被申请人(一审第三人、二审被上诉人)：胡美玲，女，1964年1月7日出生，汉族，荷兰籍，住荷兰。
再审被申请人(一审第三人、二审被上诉人)：胡东玲，女，1966年10月4日出生，汉族，住瑞典。
再审被申请人(一审第三人、二审被上诉人)：刘春英，女，1936年8月22日出生，汉族，住浙江省青田县。
以上五名再审被申请人共同委托诉讼代理人：张宪法，浙江丽阳律师事务所律师。
再审被申请人(一、二审第三人)：胡宗南，男，1956年10月6日出生，汉族，住瑞典。
委托诉讼代理人：张丽红，浙江博翔律师事务所律师。
再审被申请人(一、二审第三人)：胡怡沃（IvoAlessandroHu），男，1945年5月3日出生，意大利籍，住址不详。
再审被申请人(一、二审第三人)：胡锡尔维（SilvioHu），男，1946年7月16日出生，意大利籍，住址不详。
再审被申请人(一、二审第三人)：IrisSangiovanni，女，1924年8月19日出生，意大利籍，住址不详。
再审申请人胡宗周诉浙江省丽水市人民政府（以下简称丽水市政府）房屋登记行政复议一案，浙江省高级人民法院于2011年12月14日作出（2011）浙行终字第71号行政判决，已经发生法律效力。胡宗周不服，向本院申请再审。本院于2014年9月29日作出（2014）行监字第98号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭，开庭进行了审理。再审申请人胡宗周的委托诉讼代理人滕玲玲、樊德珠，再审被申请人丽水市政府的委托诉讼代理人陈江风、陈铭，再审被申请人胡宗玲、胡小玲、胡美玲、胡东玲、刘春英的委托诉讼代理人张宪法，再审被申请人胡宗南的委托诉讼代理人张丽红到庭参加诉讼。再审被申请人胡怡沃、胡锡尔维、IrisSangiovanni经本院公告送达期满后，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
浙江省丽水市中级人民法院一审查明：胡锡珍（1999年8月13日病故）系青田华侨，意大利著名侨领。胡宗周与胡宗玲、胡小玲、胡美玲、胡东玲、胡宗南系同胞兄弟姐妹，均系刘春英的亲生子女，胡锡珍的孙子女。胡锡珍经青田县有关部门批准，于1981年在青田县鹤城镇××（以下××）建成住宅一幢和厨房一幢，于1990年4月25日领取了青字第2063号房屋所有权证。后胡宗周以接受赠与为由申领房产证。1995年10月13日，浙江省青田县人民政府（以下简称青田县政府）向胡宗周颁发了青字第12949号房屋所有权证（以下简称12949号证），房屋建筑面积（含住宅、厨房）共计999.80平方米。2005年4月18日，胡宗玲、胡东玲以对涉案房屋享有继承权为由，不服青田县政府对胡宗周颁发12949号证，向丽水市政府提起行政复议。在案件审理过程中，丽水市政府以龙津路19号房屋可能存在其他利害关系人为由于2005年7月17日决定中止案件审理，于同年8月22日恢复案件审理，同年8月23日作出丽政复决〔2005〕16号行政复议决定（以下简称16号复议决定），撤销青田县政府向胡宗周颁发的12949号证。丽水市政府所作16号复议决定认定的事实包括胡锡珍于1995年9月9日出具《房产赠送书》一份，同意将龙津路19号的住宅、厨房、店面全部赠送给胡宗周；胡锡珍于同年9月13日又致函青田县房产发证办公室，同意将龙津路19号的住宅和厨房转给胡宗周继承；胡锡珍生前在国外有配偶、儿子。丽水市政府所作16号复议决定的主要理由为，青田县政府凭胡锡珍出具的《房产赠送书》将龙津路19号的住宅、厨房转移登记给胡宗周，颁发12949号证时，对该房屋是否存在其他共有人或利害关系人未作审查，也未依照司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》的规定，责令赠与双方提供赠与合同公证书和房屋契证，违反了《城市房地产转让管理规定》第七条的规定，认定事实不清，证据不足，程序违法。胡宗周不服丽水市政府所作16号复议决定，提起本案诉讼，请求予以撤销。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用该法，故该院对本案具有司法管辖权。根据1995年1月1日施行的《中华人民共和国房地产管理法》第六十条第二款的规定，房屋所有权证应由县级以上地方人民政府房产管理部门颁发。但青田县政府仍然以自己的名义颁发，对该未依法转移行政职权的行政行为，宜由其上级人民政府履行行政复议的监督职能，故丽水市政府具有行政复议的管辖权。本案中，胡宗周基于胡锡珍的赠与而申领涉案房屋的房屋所有权证，如赠与这一基础民事法律关系无效或应当撤销，胡宗玲等作为胡锡珍的法定继承人或胡锡珍遗嘱的受益人对涉案房屋便可以主张权利。据此，发证行为有可能影响其权利义务，故胡宗玲、胡东玲具有行政复议申请人资格。根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关行政复议申请期限的规定，行政复议的申请期限是知道或应当知道具体行政行为内容之日起六十日内。知道具体行政行为的内容包括知道行政复议权利、期限和复议机关。不知道权利救济内容的，不产生行政复议申请期限的起算问题。根据上述对行政复议申请期限的正确解读，胡宗玲、胡东玲提起行政复议未超过法定申请期限。丽水市政府根据合法性审查的原则，以青田县政府未审查赠与方财产共有人情况，未办理公证，未缴纳契税为由撤销原颁证行为，适用法律正确。丽水市政府依法履行行政复议监督行政执法的职能，应予支持。鉴于行政复议决定作出时，《中华人民共和国行政复议法实施条例》尚未出台，丽水市政府在行政复议程序中的瑕疵不宜认定为程序违法。胡宗周的起诉理由均不能成立，不予支持。丽水市政府所作16号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序基本合法。据此依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，作出（2005）浙丽行初字第2号行政判决，维持丽水市政府所作16号复议决定。
胡宗周不服，提起上诉。
浙江省高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为，作为胡锡珍申请建造涉案房屋时的家庭成员，且又系胡锡珍的法定继承人或遗嘱继承人，青田县政府将涉案房屋的所有权证颁发给胡宗周这一行为的合法与否，与胡宗玲、胡东玲具有法律上的利害关系，故胡宗玲、胡东玲具有行政复议申请人资格。一审法院根据本案的具体案情认定胡宗玲、胡东玲提起复议申请并未超过法定申请期限并无不当。从建房申请材料看，胡宗玲等人均系申请建房时的家庭成员。在涉案房屋的所有权性质尚未完全明确之前，青田县政府凭胡锡珍出具的《房产赠送书》将涉案房屋产权登记给胡宗周，缺乏充分的事实和法律依据。丽水市政府据此将颁证行为撤销，并无不当。对于行政复议未追加江伟珍为第三人的问题，因江伟珍与胡宗周系夫妻关系，在本案中具有共同的利益，故行政复议未追加其为第三人并无明显不当。胡宗周就此认为一审法院审判程序违法的理由不能成立。对于胡宗周提出的丽水市政府在行政复议程序中未听取其意见的问题，一审法院基于《中华人民共和国行政复议法实施条例》尚未出台等原因已将之认定为程序瑕疵予以指正。一审法院判决维持丽水市政府所作16号复议决定正确。据此依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
胡宗周不服二审判决，向本院申请再审称，胡锡珍在国外不存在配偶，不存在财产共有人；胡宗玲等于1998年就已知道房屋登记行为，于2005年申请行政复议超过申请期限；青田县政府对涉案房屋是否存在共有人已尽到审查义务；司法部、建设部的规范性文件不能成为人民法院审理行政案件的依据，没有公证并不违法；缴纳契税不是颁发房屋所有权证的必要条件；丽水市政府没有听取其意见及正式通知江伟珍参加行政复议，程序严重违法；丽水市政府以案情复杂为由中止审理无依据，复议时间超过法定期限九十天，程序严重违法；丽水市政府没有提供作出复议决定适用的法律依据，应当认定没有法律依据；赠与行为有效。故请求撤销一、二审判决，发回重审，或依法改判撤销丽水市政府所作16号复议决定。
丽水市政府辩称，青田县政府未审查涉案房屋是否存在权利共有人，明显违法；涉案房屋颁证行为没有履行前置公证手续，程序违法；没有缴纳税费，赠与行为无效；青田县政府在涉案房屋的所有权性质尚未完全明确之前，将房屋产权登记给胡宗周，缺乏充分的事实和法律依据；行政复议程序合法。故请求维持一、二审判决，驳回胡宗周的诉讼请求。
胡宗玲、胡小玲、胡美玲、胡东玲、刘春英辩称，其是于2004年才通过诉讼知道房屋所有权证还在胡宗周名下，申请行政复议不超过法定申请期限；丽水市政府所作16号复议决定认定的主要事实和法律适用正确。故请求驳回胡宗周的诉讼请求。
胡宗南辩称，对于本案事实和法律依据，其同意丽水市政府的意见；胡锡珍于1994年10月立下分书，又于1998年1月5日立下遗嘱，内容一致，充分体现了胡锡珍的处理意见，希望孙子和孙女都有份，都能安居乐业；胡宗玲等于2005年申请行政复议，要求撤销其曾经于1997年取得的胡锡珍名下店面的房屋所有权证，其当时对此不太理解，但经一、二审行政诉讼败诉之后，明白撤销是正确的。故希望按照胡锡珍于1998年1月5日所立遗嘱分配家产，请求驳回胡宗周的诉讼请求。
本院经审理对一、二审法院查明的事实予以确认。另查明：胡锡珍生前在国外有同居未婚妻IrisSangiovanni。1998年1月5日，胡锡珍在我国驻米兰总领事馆领事的认证和孙明权等人的见证下，对龙津路19号的住宅、厨房、店面分配立下遗嘱一份。该遗嘱第一条载明房产的分配方案，第二条载明此前所立房产权书信一律作废，第三条载明所有房产所有权和土地使用权仍归其所有，待百年后按第一条办理房产权手续。随后产生落款日期为1998年6月6日的致青田县房地产管理处的函件。该函件载明“恢复房主胡锡珍先生的房产证及土地使用权”。对此函件，除胡宗玲、胡小玲、胡美玲、胡东玲签字以外，胡宗周亦签字。2005年7月19日，胡宗周缴纳了龙津路19号第1-5层房产的契税105060.00元。以上事实有浙江省丽水市中级人民法院（2012）浙丽民初字第2号民事判决、浙江省高级人民法院（2013）浙民终字第49号民事判决等在卷佐证。
本院认为，再审被申请人丽水市政府所作16号复议决定撤销12949号证有如下三个理由，一是青田县政府未审查龙津路19号的住宅、厨房是否存在其他共有人或利害关系人，二是青田县政府未依照司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》的规定责令提供赠与合同公证书，三是青田县政府未依照《城市房地产转让管理规定》第七条的规定责令提供房屋契税缴纳凭证。本案争议焦点问题就是，以上三点理由是否成立。
（一）关于青田县政府未审查涉案房屋是否存在其他共有人或利害关系人的违法性问题。赠与人胡锡珍原所持青字第2063号房屋所有权证载明的所有权人只有胡锡珍，未载明存在共有人。对此，需分析青田县政府在办理房屋转移登记时有无义务审查涉案房屋是否存在共有人或利害关系人。从合理性来看，房屋登记机关在办理转移登记时，如果对涉案房屋是否存在共有人或利害关系人进行审查，无疑有助于了解房屋权属状况，有助于确认房屋权属是否存在争议，有助于提高登记的公信力。但本案更应注意，青田县政府所作的房屋转移登记发生于1995年，当时有效的《城镇房屋所有权登记暂行办法》等登记规则并未就此提出明确要求，而且这种做法在实践中亦不普遍。故对房屋登记机关未审查涉案房屋是否存在共有人或利害关系人的情况，一般不宜认定违法，更不宜以此为由撤销相关房屋转移登记。更何况，根据另案生效民事判决和本院查明的情况，胡锡珍生前在国外虽有同居未婚妻，但并无证据证明其对涉案房屋享有共有权利。再审被申请人丽水市政府关于胡锡珍生前在国外有配偶的认定错误。再审被申请人丽水市政府在没有证据否定再审申请人胡宗周提交的《房产赠送书》等证明权属来源的相关材料的真实性的情况下，以青田县政府未审查涉案房屋是否存在其他共有人或利害关系人为由撤销房屋登记行为，适用法律不当。
（二）关于青田县政府未要求提供赠与合同公证书的违法性问题。公证的目的在于证明事实的真实性。司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》第三条之所以要求提交赠与公证文件，目的在于确认赠与合同系双方真实意思表示。青田县政府未要求提交赠与公证文件，虽在审查程序上存在一定缺陷，但在没有证据能够证明胡锡珍于1995年9月9日所立《房产赠送书》并非其真实意思表示的情况下，受赠人的利益更值得保护。以行政主体的程序问题惩罚值得保护的受赠人，显然有违法律精神。在此情况下，一旦房屋转移登记完成，如果没有出现赠与合同效力被依法否定或赠与非出自赠与人真实意思等情形，就不应以此为由轻易撤销。再审被申请人丽水市政府以青田县政府未要求提供赠与合同公证书为由撤销房屋登记行为，在尺度权衡上明显不当。
（三）关于青田县政府未要求提供房屋契税缴纳凭证的违法性问题。依法纳税是每个公民应尽的义务。依照当时有效的《城市房地产转让管理规定》第七条第五项的规定，当事人按照规定纳税是房地产转让的一个环节。本案中，青田县政府未要求提供房屋契税缴纳凭证就办理房屋转移登记，的确违反了上述程序规定。但与此同时应当注意，因房地产转让而产生的税款征收形成的是税务机关与纳税人之间的行政法律关系，房屋登记则是房屋登记行政主管部门与房屋登记申请人之间的行政法律关系，彼此不同。从本质上看，登记机关要求申请人提供房屋契税缴纳凭证，是代税务机关履行税收监管职责，并非不动产登记要件的要求，这方面的缺失可以弥补。再审申请人胡宗周在行政复议期间缴纳了契税，这实际上已经进行了弥补。在此情况下，不可将之作为撤销房屋转移登记的理由。再审被申请人丽水市政府以此为由否定青田县政府房屋登记行为的合法性并予撤销，构成适用法律错误。
基于上述分析，再审被申请人丽水市政府所作16号复议决定认为房屋转移登记存在的三点违法，要么不成立，要么虽然成立，但不足以导致房屋转移登记被撤销的后果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，本应判决撤销该复议决定。但胡锡珍于1998年1月5日对龙津路19号房屋的分配所立遗嘱及再审申请人胡宗周已在落款日期为1998年6月6日的致青田县房地产管理处的函件上签字等事实，表明再审申请人胡宗周已放弃12949号证下的房屋权利。在本院审理中，再审被申请人胡宗南亦表示希望按照该遗嘱分配家产。可见，再审申请人胡宗周与再审被申请人胡宗玲、胡小玲、胡美玲、胡东玲、胡宗南作为同胞兄弟姐妹，已就龙津路19号房屋的分配又形成共识。这种共识，理应尊重。因此，尽管再审被申请人丽水市政府所作16号复议决定违法，但客观上为再审申请人胡宗周与再审被申请人胡宗玲、胡小玲、胡美玲、胡东玲、胡宗南解决龙津路19号房屋的分配争议清除了障碍，未侵犯再审申请人胡宗周的实体合法权益，结果正确，故不予撤销，而依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，确认该复议决定违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销浙江省高级人民法院（2011）浙行终字第71号行政判决；
二、撤销浙江省丽水市中级人民法院（2005）浙丽行初字第2号行政判决；
三、确认浙江省丽水市人民政府丽政复决〔2005〕16号行政复议决定违法。
本判决为终审判决。
审判长 马永欣
审判员 李德申
审判员 李纬华
二〇一七年十二月二十八日
书记员 孔冰冰