重庆市奉节县人民法院行 政 裁 定 书（2017）渝0236行初45号原告：张前海，男，汉族，生于1965年1月12日，住重庆市云阳县。委托代理人：王延全，男，汉族，生于1973年6月10日，住重庆市云阳县，系张前海表弟。被告：重庆市云阳县高阳镇人民政府，住所地重庆市云阳县高阳场镇，统一社会信用代码11500235008657883P。法定代表人：黄波，镇长。委托代理人：林雄，重庆洲同律师事务所律师。原告张前海不服被告重庆市云阳县高阳镇人民政府（简称高阳镇政府）交地行为违法一案，本院于2017年4月26日立案受理。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告张前海及其委托代理人王延全，被告高阳镇政府的副镇长张术清、委托代理人林雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张前海诉称，2010年，高阳镇政府将政府大楼外侧靠河边的10亩国有土地，违法指令给重庆泰周房地产公司搞房地产开发，项目名称为“好运来花园”，该项目图纸中A区1-4号楼承包给原告承建，B区5-8号楼承包给刘兴承建。2011年6月，云阳县政府进行两违清理，“好运来花园”项目被纳入两违范围，致原告承建的工程停止施工半年。原告找泰周房地产公司解决，提出不让原告承包工程可以，但需将原告投入建设的资金补偿给原告。原告于2012年5月6日向云阳县人民法院起诉泰周房地产公司，要求赔偿损失，云阳法院于2012年5月28日受理此案，并出具了受理通知书，但后以两违建设纠纷属于政府管理范围为由，未给予处理。原告多次找到高阳镇政府，要求处理，一直未得到处理。2014年7月31日，被告将1-4号楼的建设用地进行调整，但在调整之前，被告应当主持原告与泰周房地产公司之间就工程款纠纷进行调解，被告未履行此义务。因此，原告认为，原告与被告虽不是直接利害关系人，但被告的两违建设行政行为给原告造成了严重的经济损失，请求依法判决确认被告高阳镇政府于2010年将高阳镇滨河路外侧土地用于房地产开发的行政行为违法。原告张前海为证明其诉讼主张，向本院提交了如下证据：1.民事起诉状；2.受理案件通知书（2012云法民初字第02503号）；3.民事裁定书（2012云法民初字第02503号）；以上三份证据拟证明原告就与重庆泰周房地产开发有限公司、黄刚之间建设工程分包合同纠纷一案向云阳县法院提起民事诉讼，云阳县法院以该案涉及两违建设，不属于民事诉讼受案范围为由，裁定驳回原告的起诉。4.《工程质量管理行政执法》（云阳府发[2011]36号）；以上证据拟证明被告未按照该文件规定执行，行政行为违法。5.张前海及其委托代理人与高阳镇政府周书记谈话视听资料；6.照片；7.行政答辩状；以上三份证据拟证明被告作出的行政行为侵犯了原告的合法权益。8.重庆云阳高阳镇居民联建房工程内部承包合同协议书；9.分包协议；以上二份证据拟证明原告承包好运花园小区A区部分工程的事实。被告高阳镇政府辩称，一、被告并未对原告作出行政行为，被告无论是开发滨河新城、同意泰周公司的开发、还是对两违地块的调整等行为的相对人均不是原告，原告也不是利害关系人，原告要求确认违法，不符合《行政诉讼法》第二十五条规定，不具备起诉主体资格；原告所称的两违建设，无论是两违建设的确认、审查、处理、复工等均不是被告的职能范围，被告也从未就两违建设做出过行政行为，因此，被告主体不适格。二、原告诉称的损失，是原告与泰周公司之间因施工合同关系形成的民商事纠纷所调整的范畴，不是行政诉讼的调整范围。三、原告曾多次就同一事由向人民法院提起行政诉讼，原告的起诉违反了“一事不再理”的原则。四、原告诉称的被告将滨河外侧土地用于开发建设的行为发生在2010年，现原告起诉超过起诉期限。五、原告与泰周房地产公司之间的工程纠纷，被告在调解的过程中，因原告承建的工程经检测不合格，所以未能调解成功。六、被告与重庆长进实业（集团）有限公司、重庆森山实业有限公司签订的补充协议是一个行政合同，不属于行政强制行为，原告不是协议的相对方，不具有起诉资格。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。被告高阳镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.法定代表人身份证明书；以上证据拟证明被告法定代表人的主体身份。2.高阳滨河新城建设协议书；3.高阳镇滨河新城开发项目补充协议；以上二份证据拟证明协议约定开发建设过程中涉及的用地及其他相关手续由公司自行办理，两违建设与被告无关。4.云阳县“两违”建设项目会审表；5.同意复工意见书；6.《云阳县整治违法建设处置办法》；以上三份证据拟证明被告并无查处两违建设的职责。7.分包协议；以上证据拟证明原告主张的损失系与重庆泰周房地产开发有限公司之间的建工合同纠纷。8.重庆市建设工程质量检验测试中心检测报告；以上证据拟证明因原告承包建设的工程质量不合格，被告未能就原告与重庆泰周房地产开发有限公司之间建工合同纠纷调解达成协议。9.行政诉讼状（2016年1月2日）；10.行政裁定书（2016渝02**行初4号）；11.行政诉讼状（2016年5月16日）；12.行政裁定书（2016渝02**行初35号）；13.行政上诉状；14.行政裁定书（2016渝02行终380号）；15.行政诉讼状（2016年12月2日）；以上七份证据拟证明原告的起诉违反一事不再理的原则。经庭审质证：原告举示的证据，被告对证据1-3的真实性无异议，认为该组证据证明原告诉称的损失系与重庆泰周房地产开发有限公司之间的民商事纠纷所致；对证据4的关联性有异议；对证据5的关联性有异议，认为该证据即使与录音相符，也只是代表个人观点，并不能代表被告针对本案原告诉求作出意见；对证据6的关联性有异议；对证据7的关联性、证明目的有异议；对其他证据均无异议。被告举示的证据，原告对证据2的真实性、合法性有异议；对证据3的合法性有异议；对证据6的真实性有异议，认为未加盖云阳县政府公章；对证据8的真实性、合法性有异议；对其他证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告举示的证据，证据5不符合视听资料的法定形式要件，不予采信。其他证据真实、合法，与本案具有关联性，予以确认。被告举示的证据，真实、合法，与本案具有关联性，予以确认。经审理查明，2004年5月21日，高阳镇政府作为甲方与乙方重庆兆发实业公司签订《高阳滨河新城建设协议书》，协议约定由乙方投资2000万元左右建设高阳滨河新城工程项目。地点在镇政府正对面（小地名：蚂蝗冲）和已建成集镇沿河岸。乙方开工前一切行政手续由甲方负责办理，乙方承担费用。乙方负责规划、施工和整个工程建设，有关上级主管部门及职能部门的关系协调由甲方负责。2010年11月10日，高阳镇政府作为甲方与作为乙方的重庆长进实业（集团）有限公司、重庆森山实业有限公司签订《高阳镇滨河新城开发项目补充协议》，补充协议约定重庆兆发实业有限公司委托重庆市森山实业有限公司接替开发高阳镇新城滨河新城项目，甲方将高阳镇沿河岸边的约10亩（暂定）集镇统征土地交由重庆市森山实业有限公司进行开发建设。开发建设严格执行集镇规划和建筑规程。开发地四至边界：东起约小包岭广场梁下河边，西至渡船码头，南起高阳平湖库岸，北至约高阳广场到高阳码头公路边。开发建设之前，乙方必须负责解决好重庆兆发实业公司在本项目原开发过程中所有遗留问题。在开发建设过程中所涉及到的用地及其他相关手续由乙方自行办理，甲方予以协助。项目取名好运花园，项目启动后，由重庆泰周房地产公司实际从事该项目的开发建设。2011年12月18日，重庆泰周房地产开发公司与黄刚签订《重庆云阳高阳镇居民联建房工程内部承包合同协议书》，约定重庆泰周房地产开发公司将好运花园房屋A区二、三、四栋楼的主体工程建设承包给黄刚。2011年12月20日，黄刚与张前海签订《分包协议》，约定黄刚将云阳高阳镇好运花园房屋A区二、三、四栋楼承包给张前海施工。承包单价为740元/㎡。其他内容按黄刚与重庆泰周房地产开发公司签订的合同执行。2011年6月，云阳县政府进行违法占地、不按基本建设程序开工建设和在施工过程中擅自改变审批方案等违法违规的“两违”建设清理，将处在场坪基础阶段的好运花园纳入“两违”范围。2011年11月19日，云阳县“两违”建设集中整治办公室经审查同意好运花园复工。2012年1月，刘星与重庆泰周房地产开发公司之间因工程款发生纠纷，阻止了1-4号楼正在进行的施工。张前海遂向重庆泰周房地产开发公司结算工程款，双方发生纠纷。2012年5月28日，张前海以重庆泰周房地产开发公司、黄刚为被告向云阳县法院提起建设工程分包合同纠纷民事诉讼，云阳县法院以张前海讼争的建设工程未经相关部门进行规划许可和建设许可，该违法建筑未完工，未交付，亦未进行结算，暂不属于人民法院民事诉讼范围为由，裁定驳回张前海的起诉。2014年1月14日，张前海以高阳镇政府为被告向云阳法院提起行政赔偿诉讼，云阳法院以张前海单独提起行政赔偿诉讼，不符合受理条件为由，裁定驳回张前海的起诉。2016年2月26日，张前海向高阳镇政府申请行政赔偿，高阳镇政府于2016年4月22日作出《不予行政赔偿决定书》，对张前海申请的行政赔偿，决定不予赔偿。2016年5月16日，张前海再次向云阳法院提起行政赔偿诉讼，云阳法院以张前海起诉的高阳镇的行为未被确认违法，单独提起行政赔偿诉讼不符合受理条件为由，裁定驳回张前海的起诉。张前海不服，向本院提起行政诉讼，经本院释明，原告张前海明确其诉讼请求为确认被告高阳镇政府于2010年将高阳镇滨河路外侧土地用于房地产开发的行政行为违法。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，提起行政诉讼的原告必须与被诉行政行为有利害关系，即行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。本案中，张前海起诉的行为是高阳镇政府于2010年将高阳镇滨河路外侧土地用于房地产开发的行为，该行为产生的依据无论是2004年5月21日高阳镇政府作为甲方与乙方重庆兆发实业公司签订的《高阳滨河新城建设协议书》，还是张前海述称的2010年11月10日高阳镇政府作为甲方与作为乙方的重庆长进实业（集团）有限公司、重庆森山实业有限公司签订的《高阳镇滨河新城开发项目补充协议》，该两份协议的相对方均不是张前海，即张前海不是高阳镇政府实施交地行为的相对人。张前海虽与黄刚签订《分包协议》，承包了项目的部分工程，但张前海诉称的高阳镇政府的交地行为并未影响其在工程建设过程中的合法权益，其与重庆泰周房地产开发公司、黄刚之间因工程建设产生的工程款纠纷与高阳镇政府的交地行为并无关系，故，张前海不具有提起诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，具备原告主体资格是提起行政诉讼的法定条件之一。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法关于起诉条件规定、已经立案的起诉，法院应当裁定驳回。综上，原告张前海的主体不适格，其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张前海的起诉。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，裁定驳回起诉的案件不收取受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  李兰兰代理审判员  费明军人民陪审员  陈祖万二〇一七年八月十八日书 记 员  梁艳林