北京市平谷区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0117行初56号
原告冯健，住北京市顺义区。
委托代理人刘绍昆，北京市慧学律师事务所律师。
被告北京市平谷区峪口镇人民政府，住所地北京市平谷区峪口镇峪新大街9号。
法定代表人刘堃，镇长。
委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。
委托代理人陈连玉，北京市平谷区峪口镇人民政府工作人员。
第三人张新春。
原告冯健不服被告北京市平谷区峪口镇人民政府（以下简称峪口镇政府）作出的限期拆除决定，于2017年5月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告峪口镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月6日公开开庭审理了本案。原告冯健的委托代理人刘绍昆、被告峪口镇政府副镇长张明月、委托代理人赵一凡、陈连玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月17日,被告峪口镇政府作出京平峪限拆字[2017]第28号《限期拆除决定书》（以下简称被诉《限期拆除决定书》），主要内容为：经查，张新春于2005年在北京市平谷区峪口镇×村建设的房屋及养鸡棚，建筑面积646平方米，未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《北京市城乡规划条例》的规定。依据《城乡规划法》第六十五条及《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，被告责令张新春于2017年4月19日8时30分前自行拆除上述建设，恢复土地原貌，并接受复查。逾期不拆除上述建设，将依法实施强制拆除。
原告冯健诉称，2002年9月30日，平谷区峪口镇×村委会与案外人苏××签订《土地承包合同》，承包87亩土地用于养殖，承包期限为30年，年承包费为180元/亩。2006年9月30日，经平谷区峪口镇×村委会批准，案外人苏××与原告签订《转让承包合同协议书》，将原承包合同中的80亩土地流转给原告，由原告继续履行承包合同。自2006年10月起，原告在涉案土地上修建鸡舍646平方米养殖蛋鸡，日常存栏蛋鸡一直保持在5000只左右，每年产蛋约数千公斤。为饲养好蛋鸡，原告为鸡舍配备了喂料系统、饮水系统、供电照明系统、通风换气系统、排水系统和笼具、笼架等设备，还备齐了消毒和防疫用的药品和器械。为防止蛋鸡失窃和突发疫情，原告每天24小时安排专人值守，为此，特别购置了冰箱、彩电、空调、厨具、手机、电脑等必要的生产生活设施。原告承包涉案土地从事蛋鸡养殖业已超过10年，原告一直按照承包合同约定的用途使用承包土地，也从未违反合同约定的相关义务。2017年4月17日，被告突然在原告承包的鸡舍大门上张贴被诉《限期拆除决定书》，要求在2017年4月19日8时30分之前拆除承包土地上的设施，明显违法：一、认定事实不清。涉案土地地上物均为原告个人所有，但该决定书却将原告雇工当做当事人，搞错了行政相对人。二、适用法律错误。该决定书依据2008年1月1日起施行的《城乡规划法》认定原告于2005年建设的鸡舍为违法建设，违反了法不溯及既往的原则。被告作为乡镇人民政府，无视国家法律，违法作出《限期拆除决定书》，严重损害了原告合法权益。故此，原告诉至法院，请求法院撤销被诉《限期拆除决定书》。
原告冯健向本院提供下列证据并在庭审中出示：
1.《土地承包合同书》及《转让承包合同协议书》，证明原告于2006年9月30日与案外人苏××签订转让承包合同，经平谷区峪口镇×村委会盖章确认，原告使用涉案土地养殖蛋鸡具有合同基础。该合同在被告进行现场调查时，本案第三人曾经向被告出示过，被告却未调查核实。
2.《限期拆除决定书》，证明被告作出的决定书认定事实错误（鸡舍建造时间认定错误、主体认定错误）、适用法律错误。
3.照片，证明被告强制拆除原告鸡舍、房屋，损毁原告蛋鸡、鸡蛋、空调、冰箱、摩托车等合法财产，所有照片拍摄时间为2017年4月20日当天。
4.磅单，证明2017年4月21日，原告鸡舍被毁后不得已将剩余蛋鸡出售，此份磅单为出售蛋鸡的记录。
5.损失清单，证明原告的财产损失。
6.录像光盘，证明被告违法强拆过程，录制时间为2017年4月20日。
被告峪口镇政府辩称：一、被告有权对辖区的违法建设进行查处。《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，乡镇人民政府系本辖区内违法建设的执法主体，有权对辖区内违法建设进行查处。二、被告适用法律正确。在法定期间内，原告未自行拆除违法建设，依据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干问题的规定》第十五条的规定，被告应当对该违法建设组织拆除，《限期拆除决定书》适用法律正确。《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）自1990年4月1日起施行。《城乡规划法》第七十条规定：“本法自2008年1月1日起施行。《城市规划法》同时废止。”涉案违法建设行为发生在2008年1月1日前，按照《城市规划法》第三十二条之规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。原告在建设时未取得建设工程规划许可证，且违法建设的违法状态仍在继续。被告根据实体从旧、程序从新原则，对该处违法建设予以拆除。三、被告在制作《限期拆除决定书》后，经过核实，发现涉案建筑实际上的建造者为冯健，故强制拆除行为的相对人是冯健。《限期拆除决定书》本身对原告的权利义务不产生影响，不具有可诉性。被告在实施拆除行为之前进行了财产转移，不存在对原告的财产造成损害的情形。涉案建设本身也不存在合法性，所以不存在损失。除《城市规划法》外，《村庄和集镇规划建设管理条例》于1993年实施，对于乡村建设也要求取得规划许可。被告在2017年实施具体行政行为时依据2008年的法律法规是正确的。综上所述，被告有权对原告的违法建设作出《限期拆除决定书》，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告峪口镇政府在法定期限内向本院提交以下证据并在庭审中出示:
1．立案审批表，证明被告依法立案；
2．现场勘验笔录，证明被告进行现场勘验；
3．现场检查笔录，证明被告进行现场检查；
4．证据材料登记表1，证明被告拍摄现场照片；
5．证据材料登记表2，证明被告拍摄现场照片；
6．《关于京平峪协字[2017]5号规划审批情况的函》，证明涉案建筑未取得乡村建设规划许可证；
7．《限期拆除决定书》，证明被告依法作出《限期拆除决定书》；
8．送达回证，证明被告依法送达。
第三人张新春向本院提交书面答辩意见称：其为原告冯健的雇员，负责看管鸡场，并不是鸡场所有人。在峪口镇政府工作人员和村书记到现场检查时，张新春将养殖租赁合同交给镇政府和村干部看了，张新春与本案结果不具有利害关系。第三人张新春未向本院提交证据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：对证据1真实性认可，但被告进行调查的过程中，张新春从未向被告出示过这两份合同；根据苏××与冯健签订的《转让承包合同协议书》，转让的是耕地，本案所涉地块的规划用途为基本农田，原告利用承包的土地从事养殖业并建设相应的鸡舍和附属设施是不合法的，属于违反了《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的相关规定，其利益不属于合法利益。对证据2真实性认可，关于主体问题，被告进行调查的过程中，原告冯健从未在现场露过面，而是张新春在现场进行管理并出面与被告进行谈话，张新春从未向被告披露过违法建设有实际的建设人。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十条的规定，违法建设的建设人和管理人都可以作为相对人，所以《限期拆除决定书》将张新春列为相对人也符合法律规定。证据3中标号为2、16、17的照片拍摄时间应该是在晚上，而被告进行强拆是在4月20日下午；对标号为15的照片真实性不认可，经过钩机拆除后，硬币还能码放整齐不符合常理；对其他照片真实性无异议。证据4真实性无法确认，与本案无关联。对证据5不认可。被告在实施强拆行为之前已经对违建场内的鸡以及饲料等有价值的物品进行了清理，统一堆放在了院外，没有对原告造成损失。证据6只反映出现场拆除的部分过程，且视频时间顺序有颠倒，是否存在剪辑有嫌疑。原告对被告提供的证据持以下质证意见：证据1中认定的相对人是张新春，被告认定相对人错误，而且被告代理人也承认被告对相对人认定错误。对证据2中所标注的建设面积及布局认可，但不认可证明目的，因为被告认定行政相对人错误。对证据3真实性认可，对合法性不认可。对证据4、5反映的养鸡场当时的现状表示认可，但是被告认定行政相对人错误。对证据6不认可，城乡规划应当通过村民代表会或者村民大会决议后经过层层审批才能生效，原告并不知道涉案土地上的城乡规划是什么以及违反了何种规划，被告简单一句话就认定原告所建的鸡舍违反规划是错误的。对证据7不认可，被告认定行政相对人错误；对地上物的建设时间认定错误；被告依据新法来约束以前的行为，违反了法不溯及既往的原则；被告于4月17日下发《限期拆除决定书》，要求在4月19号拆除，一天时间要拆除600多平方米的建筑，处理5000多只蛋鸡和多种设施，明显是强人所难，违反合理性原则。所以《限期拆除决定书》违法、无效。证据8的受送达人是张新春，被告认定行政相对人错误；被告没有给予原告提起行政复议和行政诉讼的时间，且在复议和诉讼期间，被告就组织相关人员和设备对原告所有的房屋和鸡舍以及相关的生产和设施进行拆除，不具有合法性。
本院对上述证据作如下确认：原告提供的证据1真实，证明目的成立，本院予以采纳；证据2系本案被诉行政行为的主要内容，不属于证据，本院不予采纳；证据3-6与本案被诉行政行为的合法性无关，本院不予采纳。被告提供的证据7中的《限期拆除决定书》系本案被诉行政行为主要内容，本院不作评价；被告提供的其他证据来源真实，能够证明被告的调查过程以及涉案建筑未取得规划许可手续的事实，对此本院予以采纳。
经审理查明，2002年9月30日，平谷区峪口镇×村委会与案外人苏××签订《土地承包合同》，约定由苏××承包西洼子地87亩土地，承包项目为种、养、植，承包期限自2002年9月30日起至2032年9月30日止。2006年9月30日，苏××与原告签订《转让承包合同协议书》，约定将苏××与村委会签订的承包合同转让给原告，转让标的为80亩耕地。同年，原告在其承包的土地上建设房屋、鸡舍。2017年4月14日，被告进行立案，经被告现场勘验，涉案建筑总面积为646平方米，其中，北侧鸡舍东西长66.7米，南北宽8.24米，南侧房屋南北长16米，东西宽6米。经被告向北京市规划和国土资源管理委员会核查，上述建筑未取得乡村建设规划许可证。2017年4月17日，被告以本案第三人张新春为当事人，作出被诉《限期拆除决定书》，并于当日将《限期拆除决定书》张贴于涉案建筑门口。2017年4月20日，被告将涉案建筑予以拆除。原告对被告作出的《限期拆除决定书》不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处拆除的职责。本案争议焦点在于被诉《限期拆除决定书》所认定的涉案建筑的建设主体、建设时间以及所适用法律是否准确。
本院认为，行政机关作出处理决定，应当建立在充分收集证据、准确认定事实的基础之上，本案中，被诉《限期拆除决定书》认定涉案建筑的建设人为张新春，建设时间为2005年，但被告提供的证据均不能证明其在执法过程中对建设时间、建设主体进行了调查。被告对于涉案建筑的建设时间、建设主体的认定确属认定事实不清、证据不足。原告对被诉《限期拆除决定书》所认定的建设主体、建设时间的异议，本院予以支持。
但是，关于原告提出的其建设涉案建筑的行为发生于《城乡规划法》实施之前，被告不应适用《城乡规划法》规范其建设行为的主张，本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。原告称其建设行为发生在2006年，即《城乡规划法》实施之前，但根据其建设行为发生时有效的《城市规划法》、《北京市城市规划条例》的相关规定，原告于2006年进行建设时也应经过规划主管部门批准，而原告并未出具相关批准手续，原告未经规划主管部门批准即进行建设的行为即属违法行为。《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施后，上述涉案建筑持续存在，原告亦未按法律规定补办规划审批手续，涉案建筑的违法状态一直持续至今，故，被告适用《城乡规划法》对涉案建筑进行定性并查处并无不当，原告的此项主张不成立，本院不予支持。
综上，被诉限期拆除通知书存在认定事实不清、证据不足之情形，因涉案建筑已被拆除，被诉《限期拆除决定书》已经不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告北京市平谷区峪口镇人民政府于二〇一七年四月十七日作出的京平峪限拆字[2017]第28号《限期拆除决定书》违法。
案件受理费五十元，由被告北京市平谷区峪口镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 郝玉洁
人民陪审员 王爱民
人民陪审员 杨 华
二〇一七年十一月三日
书 记 员 刘光辉