湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘行赔终24号
上诉人（原审原告）：李凡忠，男，汉族，住保靖县。
委托代理人：陈志飞，湖南大凤律师事务所律师
被上诉人（原审被告）：保靖县人民政府，住所地：保靖县酉水南路。
法定代表人：杨志慧，县长。
委托代理人：周进，该县工作人员。
委托代理人：龙承分，该县工作人员。
上诉人李凡忠因与被上诉人保靖县人民政府行政赔偿一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2017）湘31行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审查明，老场煤矿位于保靖县，矿长为李凡忠。2000年12月9日，该矿取得湘西州地质矿产局颁发的采矿许可证;2004年12月30日，取得湖南省国土资源厅颁发的采矿许可证;2006年3月6日，取得湖南煤矿安全监察局颁发的安全生产许可证;2006年6月30日，取得湖南省煤炭工业局颁发的煤炭生产许可证。以上各证均登记为集体企业，登记生产规模（设计能力）为1万吨／年。2006年7月6日，湘西州人民政府办公室发出《关于继续做好煤矿整顿关闭和资源整合工作的通知》（州政办明电[2006]79号），其中规定年生产能力达不到3万吨的煤矿属于坚决关闭和淘汰的八类煤矿之一。2006年8月1日，湖南省人民政府办公厅发出《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的通知》（湘政办明电[2006]116号），其中规定年生产能力在3万吨以下的煤矿纳入规划关闭范围之一，同时对不得进行资源整合的关闭煤矿也作了明确规定。根据省、州政府以上文件精神，2006年9月21日，保靖县人民政府分管领导主持召开煤矿整顿关闭工作会议，县政府分管领导、县经济局、县政府办等单位及双塘煤矿矿长段某、豹子洞煤矿矿长黄某、老场煤矿矿长代表李某及三家煤矿技术人员石某参加，会议形成了《关于煤矿整顿关闭有关问题的会议纪要》(保府阅（2006)13号），会议决定：采取资产整合形式对保靖县煤矿进行重组，即双塘煤矿与老场煤矿进行资产重组为一家，双方的责任、义务等相关细节可通过订立协议进行约定。9月27日，保靖县人民政府办公室印发了《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与保靖县野竹坪镇老场煤矿实行资产重组的通知》（保政办发[2006]48号），决定对双塘煤矿与老场煤矿实行资产重组，保留双塘煤矿的法人资格，要求资产重组方案报县经济局备案审定。10月11日，湘西州人民政府印发了《关于关闭龙山县洛塔煤焦公司苏家坪井、五台井和保靖县老场煤矿的决定》（州政函(2006]120号)，其中明确了老场煤矿与双塘煤矿进行资产型重组，关闭老场煤矿，保留双塘煤矿。2007年12月28日，湖南省人民政府办公厅复函湘西州人民政府《关于湘西自治州煤矿整顿关闭规划的复函》（湘政办函[2007]230号），确认了湘西州保留矿井名单，老场煤矿不在保留名单内。
老场煤矿与双塘煤矿均属于非煤与瓦斯突出矿井。2007年4月20日、2012年7月25日，双塘煤矿矿长段某与老场煤矿矿长李凡忠签订《煤矿资产重组协议》，老场煤矿成为双塘煤矿的第二采区。重组协议签订后，双方没有对各自有关证照作出相应的变更登记。
2014年6月5日，湖南省人民政府办公厅印发了《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》(湘政办发[2014)38号），要求将生产规模在9万吨／年以下的煤矿列入关闭对象，省人民政府安排专项资金，采取“以奖代补”的方式对2015年底前完成关闭退出目标任务的煤矿给予奖补。2014年8月14日，湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局联合下发了《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》(湘财企(2014)54号），决定对符合条件的关闭煤矿给予财政奖补资金，其中非煤与瓦斯突出矿井由省级财政安排奖补300万元／矿。2014年8月21日，湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作领导小组印发了《湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作方案》（州煤关退办[2014]1号），其中明确由州、县政府共同配套奖补资金100万元／矿。为进一步推动煤矿关闭退出工作，州、县人民政府另行向中央申请财政资金补助100万元／矿。2014年10月15日，双塘煤矿向保靖县人民政府递交了《关于申请关闭退出的报告》，县人民政府同意予以关闭，双塘煤矿在完成关闭退出工作经验收合格后可按以上政策得到共计500万元的政策性奖补。李凡忠认为老场煤矿与双塘煤矿已经合并，自己作为老场煤矿的实际投资人，应有权分享双塘煤矿因关闭退出可以获得的政策性奖补资金，被双塘煤矿拒绝。2016年5月17日，李凡忠向保靖县人民法院起诉，要求双塘煤矿分享奖补资金150万元，保靖县人民法院以企业兼并合同纠纷案立案受理。2016年9月6日，保靖县人民法院作出(2016)湘3125民初236号民事判决，驳回了李凡忠的诉讼请求。判决作出后，李凡忠在法定期限内没有提出上诉，该判决已发生法律效力。2016年10月10日，李凡忠以保靖县人民政府强制企业合并而造成老场煤矿500万元经济损失为由，向保靖县人民政府提出国家赔偿申请。保靖县人民政府受理后于2017年1月17日作出保政决字（2017）1号国家赔偿决定：驳回申请人李凡忠的国家赔偿申请。李凡忠不服，于2017年2月23日向湘西土家族苗族自治州中级人民法院院提起行政诉讼，要求被告保靖县人民政府赔偿因强制企业合并而给原告造成的损失500万元。
原审认为，本案争议的焦点：一是原告李凡忠所诉的行政行为是否存在；二是如原告李凡忠所诉的行政行为存在，是否具有违法性；三是如原告李凡忠所诉的行政行为存违法，是否有原告李凡忠所诉财产损害事实的发生以及发生的财产损害事实和被告保靖县人民政府有无法律上的因果关系。关于一、根据该院采信的证据以及确认的案件事实看，生效的保靖县人民法院(2016)湘3125民初236号民事判决在本院认为部分进行了明确阐释，即“2007年、2012年原告老场煤矿与双塘煤矿兼并协议签订，并非是双方真实意思表示，在相关职能部门的引导下，考虑老场煤矿刚取得采矿权许可证，以整合形式，将老场煤矿挂靠在双塘煤矿名下，借用双塘煤矿资质从事经营”。很显然确认了职能部门的引导行为，即明确确认了本案被告保靖县人民政府行政行为的存在性；关于二、生效的保靖县人民法院(2016)湘3125民初236号民事判决说理中，亦明确确认了“以上行为违反矿产资源法、煤炭法强制性规定”，即李凡忠所诉的行政行为不仅存在，而且具有违法性；关于三、生效的保靖县人民法院(2016)湘3125民初236号民事判决，在本院认为部分还认定，“2014年10月14日，原保靖县野竹坪镇政府牵头，联合保靖县国土资源局、保靖县煤炭局、保靖县经信局、保靖县安全监督管理局成立的工作组，对双塘煤矿所属4个井口采取关闭措施，未包括老场煤矿所属矿井。双塘煤矿所持有的2013年采矿权证亦未包含老场煤矿采区范围。湖南省财政厅与煤炭管理局联合下发的湘财企(2014)54号《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》第六条明确了整合关闭矿井奖补范围的条件，故老场煤矿不属于本次关闭即2014年补偿范围”，很明显确认了并无原告李凡忠所诉财产损害事实的发生，更何况原告李凡忠老场煤矿被上述生效判决认定，早在2006年就已事实上被关闭，对此原告李凡忠并未否认，这在本案审理过程中，双方均向该院提交了保靖县人民法院生效的(2016)湘3125民初236号民事判决书，对此双方当事人均未提出相反证据予以推翻，该院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》予以采信，从而也从根本上否认了“发生的财产损害事实”和被告保靖县人民政府存在法律上因果关系的事实基础。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人、和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原告李凡忠并无合法权益受到被告保靖县人民政府的损害。原告李凡忠提出的行政赔偿请求，很显然缺少事实和法律依据，依法应当不予支持。据此，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告李凡忠的赔偿请求。
李凡忠上诉称：由于保靖县人民政府的强制企业合并行为，导致上诉人经营的老场煤矿在湖南省人民政府对2015年年底前完成关闭退出目标任务的煤矿给予奖补的政策中未享受到奖补。故请求：1、撤销湘西土家族苗族自治州中级人民法院(2017)湘31行赔初2号行政赔偿判决;2、由保靖县人民政府赔偿上诉人经济损失500万元。
保靖县人民政府答辩称：1、上诉人的赔偿请求已超过两年的时效;2、老场煤矿系集体企业，上诉人的主体资格不适格;3、被上诉人依据省、州政府的文件精神，从有利于煤矿发展的角度引导煤矿进行重组，得到了两个煤矿在内的参会人员的认可，不存在强制企业合并行为，没有违反法律及相关政策规定。综上，原审认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求维持原判决结论。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院根据原审证据,另查明，原告李凡忠诉被告保靖县野竹坪镇双塘煤矿企业兼并合同纠纷一案，保靖县人民法院于2016年9月6日作出（2016）湘3125民初236号民事判决：驳回原告李凡忠的诉讼请求。
本院认为，第一、李凡忠是否具有本案原告主体资格的问题。经查，老场煤矿虽未办理工商注册登记，所持采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证登记为集体企业，但李凡忠系老场煤矿的实际出资人，一直从事该煤矿的生产经营。且保靖县野竹坪镇小溪村委会也证实，该矿系李凡忠个人出资建设，并非村办集体企业，债权债务由李凡忠个人承担，李凡忠与本案中保靖县人民政府的行政行为有法律上的利害关系，故李凡忠的原告主体资格适格。
第二、李凡忠所诉的行政行为是否存在的问题。经查，李凡忠在本案一审中的讼诉请求是要求被告保靖县人民政府赔偿因强制企业合并而给其造成的损失500万元。其所诉的保靖县人民政府强制企业合并行为是指2006年9月21日保靖县人民政府（2006）13号“关于煤矿整顿关闭有关问题的会议纪要”和2006年9月27日保靖县人民政府（2006）48号“关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与老场煤矿实行资产重组的通知”。保靖县人民政府在《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与老场煤矿实行资产重组的通知》中明确：经县人民政府研究，决定对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与老场煤矿实行资产重组，保留保靖县野竹坪镇双塘煤矿法人资格。你们2家企业要认真做好资产重组方案，进一步强化安全基础管理，全面提升煤矿整体管理水平，实现煤炭工业可持续发展。资产重组方案报县经济局备案审定。很显然，保靖县人民政府的涉诉具体行政行为存在。
第三、李凡忠所诉的行政行为是否已超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案中，保靖县人民政府的（2006）13号“关于煤矿整顿关闭有关问题的会议纪要”和（2006）48号“关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与老场煤矿实行资产重组的通知”均于2006年就已经作出，虽未直接告知李凡忠诉权和起诉期限，但李凡忠于2006年就已经知道保靖县人民政府的上述行政行为。因此，根据上述法律规定，李凡忠的起诉已超过了起诉期限，依法应予以驳回起诉。
综上，原审判决认定的事实清楚，但适用法律不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院(2017)湘31行赔初2号行政赔偿判决；
二、驳回李凡忠的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王小纯
审 判 员 李隽明
审 判 员 彭斌韬
二〇一八年一月三十一日
代理书记员 骆 莎