湖南省醴陵市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0281行初11号
原告许运星，男，汉族，醴陵市人，住湖南省醴陵市。
委托代理人殷进文，湖南火炬律师事务所律师。委托权限：特别授权，即代为起诉，承认、放弃、变更诉讼请求，进行调解、和解，提起上诉，代收法律文书等。
被告醴陵市财政局，单位地址：湖南省醴陵市江源路16号。
法定代表人夏春良，局长。
委托代理人钟紫芳，系湖南弘扬律师事务所律师。代理权限：特别授权，即代为承认、变更、放弃诉讼请求，进行和解，提起上诉，代收法律文书。
第三人醴陵市渌江投资控股集团有限公司，单位地址：醴陵市国瓷南路8号。
法定代表人：黄小勇，董事长。
委托代理人：石伟，湖南弘扬律师事务所律师。委托权限：一般代理。
原告许运星诉被告醴陵市财政局、第三人醴陵市渌江投资控股集团有限公司国有资产行政管理一案，本院于2017年7月12日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月22日、9月28日、11月7日三次公开开庭审理了本案。原告委托代理人殷进文，被告醴陵市财政局委托代理人钟紫芳，第三人醴陵市渌江投资控股集团有限公司委托代理人石伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告醴陵市财政局在收到原告许运星提交的《关于对“醴陵市针纺大楼综合经营部”出资人权益纠纷出具处理意见书的申请书》后，于2017年4月28日向本案原告许运星作出《回复》，告知原告许运星醴陵市针纺大楼综合经营部为全民所有制企业所属的小集体所有制企业，其资产为国有资产。
原告诉称，1984年8月原告用家庭积蓄和离职补偿，挂靠醴陵县商业局，开办了“醴陵县商业局综合公司中心批发部”租门面搞针纺批发，自担风险，自负盈亏，独立经营。当时的企业登记主管部门将“醴陵县商业局综合公司中心批发部”登记为集体企业，后改为挂靠醴陵县（醴陵市）百货公司。随着企业租赁的门面的变化和网点的增加，名称几经变更。企业先后挂靠的两个主管部门未以任何形式出资，1989年元月11日醴陵市商业局向醴陵市工商局出具的《关于醴陵市百货公司针纺织品批发大楼企业法人资格的证明》中明确记载“醴陵市百货公司针纺织品批发大楼是一个独立核算，自负盈亏的大集体商业企业。企业具有自己的经营场地和资金,企业对一切收益分配有自主权利，与市百货公司无直接经济关系。百货公司对该企业的管理只是政策上、行政上的宏观管理，该企业具有法人资格。”因而该企业是原告投资开办，先后挂靠醴陵县商业局、醴陵县（醴陵市）百货公司的“名集体实个体”的企业，应按个体工商户对待，醴陵市针纺大楼综合经营部的资产归原告所有。原告通过相关情况了解到，被告下属的醴陵市国有资产投资经营有限公司有意通过对“针纺大楼经营部”改制的方式，将“针纺大楼经营部”的资产直接划为该公司名下的国有资产。原告为及时通过正当、合法的途径解决问题，维护自身合法权益特向被告醴陵市财政局提出申请，要求被告依法处理此事。2017年4月28日，被告收到申请后向原告作出书面回复称，醴陵市针纺大楼综合经营部是全民所有制企业所属的小集体所有制企业，其资产为国有资产。原告认为，醴陵市针纺大楼综合经营部是个体企业，该企业资产是属于原告所有的个人资产，认定企业性质的行政权力属于工商行政管理部门，被告醴陵市财政局认定醴陵市针纺大楼综合经营部为全民所有制企业所属的小集体所有制企业，明显越权。故请求法院确认被告2017年4月28日出具的《回复》中认定醴陵市针纺大楼综合经营部为全民所有制企业所属的小集体企业，其资产为国有资产的行政行为无效，并由被告承担所有诉讼费用。
原告许运星向本院提交了以下证据：
第一组证据：1、《关于对“醴陵市针纺大楼综合经营部”出资人权益纠纷出具处理意见的申请书》;2、被告向原告出具的《回复》。第一组证据拟证明：1、原醴陵市国有资产管理局单方决定收购“醴陵市针纺大楼综合经营部”资产；2、被告认定“醴陵市针纺大楼综合经营部”为全民所有制企业所属的小集体所有制企业资产，其资产为国有资产。
第二组证据：1、《商业企业登记申请书》（1984年8月1日），拟证明：1984年8月1日“醴陵县商业局综合公司中心批发部”开业，承租醴陵县中心街65号房屋作为门面，负责人登记为“陈知克”，挂靠醴陵县商业局。
2、《工商企业申请变更登记表》（1984年10月6日），拟证明：1984年10月6日根据醴陵县商业局文件，“醴陵县商业局综合公司中心批发部”更名为“醴陵县百货公司中心批发部”，主管部门变更为“醴陵县百货公司”，负责人即改为“许运星”。
3、《工商企业申请变更登记表》（1985年10月11日），拟证明：1985年10月11日因县改市，由“醴陵县百纺中心批发部”更名为“醴陵市百货公司中心街百货纺织批发部”，负责人登记为“许运星”。
4、《工商企业申请变更登记表》（1987年2月8日），拟证明：1987年2月8日因网点搬迁，地址由“解放路41号”变更为“胜利路20号”，负责人登记为“许运星”。
5、《工商企业申请变更登记表》（1988年12月19日），拟证明：1988年12月19日将企业名称由“醴陵市百货公司百货、纺织中心街批发部”变更为“醴陵市百货公司针织纺织批发大楼”，地址由“胜利路20号”变更为“胜利路6号”，负责人登记为“许运星”。
6、《企业法人代表履历表》（1988年12月20），拟证明：1988年12月20日醴陵市百货公司确认原告许运星具有企业法人代表资格，同时注明企业系“独立核算单位”。
7、《关于醴陵市百货公司针纺织品批发大楼企业法人资格的证明》（1989年元月11日），拟证明：醴陵市商业局明确承认“醴陵市百货公司针纺织品批发大楼与市百货公司无直接经济关系。百货公司对该企业管理只是政策上、行政上的宏观管理”。
8、《企业申请变更登记注册书》（1995年4月3日），拟证明：1995年4月3日企业名称由“醴陵市百货公司针纺织品批发大楼”变更为现名“醴陵市针纺大楼综合经营部”，法定代表人由“汤学辉”变更（恢复）为“许运星”。
第三组证据：证人严根多出具的书面《证明》，拟证明：1、1984年许运星提出他们夫妻离职单干，严根多最早跟许运星出来单干；2、该企业先是挂靠在县商业局，后来又挂靠了醴陵市百货公司，企业是原告自己租门面，主管部门商业局和百货公司均没有给钱，也没有拨门面给企业使用；3、企业进人、财务开支和经营决策都是许运星一个人说了算，不需要请示主管部门，也不要通过劳动部门办手续；4、严根多跟许运星夫妻出来后不久，另一个单位纺织品站的集体工张放林、曹家治才到企业上班。再后来晏朝晖也从阳三石商店到企业这边上班。1985年以后因为我们企业效益比较好，陆续有领导介绍子女和亲戚到我们企业上班。
第四组证据：醴政办发[2015]17号醴陵市人民政府办公室关于印发《醴陵市财政局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，拟证明：被告作出的《答复》是依照这个文件的规定依法行使职权。
被告醴陵市财政局辩称，一、被告醴陵市财政局对原告许运星作出的《回复》不属于具体行政行为，不能提起行政诉讼。2017年4月17日，原告向被告出具《关于对“醴陵市针纺大楼综合经营部”出资人权益纠纷出具处理意见的申请书》，要求被告下属的醴陵市国有资产投资经营有限公司（下称“国投公司”）就醴陵市针纺大楼综合经营部（下称“针纺大楼经营部”）的权属问题与原告进行协商。虽然针纺大楼综合经营部原属集体资产，国投公司与原告并非权益纠纷的双方当事人，但鉴于国投公司在2007年针纺大楼经营部改制时已收购该企业资产，现国投公司的国资管理职能由被告承担，同时也为了对原告负责，于是被告对其出具了一份《回复》，结合被告所了解的事实，告知原告针纺大楼经营部为全民所有制企业所属的小集体所有制企业，其资产为国有资产。被告所作的回复只是根据被告所掌握的情况，告知原告针纺大楼经营部的企业性质及当前资产权属情况，并不具有行政裁决性质，也不妨碍被答辩人通过其它法律手段解决企业性质和资产权属纠纷，显然不属于具体行政行为，不能就此回复提起行政诉讼。二、被告所作回复合法有据。被告所作回复涉及到针纺大楼经营部企业性质和资产权属两方面的情况，所告知的内容均有事实和法律依据。（一）无论从形式上，还是从内容上看，都是集体企业。形式上，针纺大楼经营部由醴陵县商业局于1984年开办，初始工商登记及历次变更登记中，均登记为集体企业。内容上，该企业的职工身份均为集体性质，员工招聘也按集体企业的有关规定进行。历年来，企业各项事务的进行，各项经营活动的开展也均以集体企业的名义进行。最后该企业进行集体企业改制，通过了职工大会的同意，改制时将欠缴的各项社会保险进行了挂账由政府承担，对职工进行了安置补偿。（二）2007年7月，根据政府有关文件精神，醴陵市商业总公司对商业系统17家集体企业实行了整体改制，其中就包括针纺大楼经营部。针纺大楼经营部在改制时，对职工进行了安置，也对企业资产进行了处置，包括土地使用权、针纺大楼等在内的企业资产均按相关文件规定由醴陵市国投公司进行收购。该土地为国有划拨用地，与针纺大楼的房产均登记在针纺大楼经营部名下，属集体资产，但由国投公司收购后，自然就转为了国有资产。综上，被告所作《回复》符合客观事实，具有法律依据，正确合法，而且该回复只是针对原告的要求而作，并非具体行政行为，请求法院驳回原告的起诉。
被告醴陵市财政局向本院提供了如下证据：
第一组证据：企业工商登记变更资料九份，拟证明：1、针纺大楼经营部由醴陵县商业局于1984年10月开办，初始工商登记及历次变更登记中，均登记为集体企业；2、针纺大楼经营部开办时的法定代表人为陈知克，其后也多次变更其法定代表人，除许运星外，还有严根多、汤学辉等担任过法定代表人。历任法定代表人均由其上级主管部门醴陵县百货公司等委派或任命。
第二组证据：集体所有制单位职工登记表（招工）二份，拟证明：针纺大楼经营部的职工为集体所有制企业职工。
第三组证据：房权证、国土证各一份，拟证明：胜利路6号市百货针纺批发大楼属集体财产，土地权属为国有划拨。
第四组证据：醴陵市政府醴政纪【2017】17号，醴陵市深化企业改革领导小组醴企改字【2006】4号，醴陵市委、醴陵市政府醴发【2006】20号三份文件，醴陵市针纺企业（针纺大楼经营部）改制实施方案一份，拟证明：2007年7月，醴陵市商业总公司对商业系统17家集体企业实行了整体改制，其中就包括针纺大楼经营部。针纺大楼经营部在改制时，对职工进行了安置，也对企业资产进行了处置，包括土地使用权、针纺大楼等在内的企业资产均按相关文件规定由醴陵市国投公司进行收购。
第三人醴陵市渌江投资控股集团有限公司没有进行答辩。
第三人醴陵市渌江投资控股集团有限公司未向本院提交证据。
经庭审质证，被告对原告提供第一组证据的真实性、合法性、关联性均有异议。第一，对针纺大楼经营部资产，并非国有资产管理局“单方决定收购”，而是在改制时，已按政府相关文件进行了收购。第二，从关联性上，该组证据并不能达到证明被告所作的《回复》为具体行政行为的目的。事实上，被告所作回复只是对来信来函的答复，非行政管理、行政裁决等行政行为；对第二组证据的真实性无异议，但对关联性有异议，从原告所称的“证明内容”来看，看不出他到底要证明什么，但绝对证明不了针纺大楼经营部是个体工商户，相反，该第二组证据正好可以证明针纺大楼经营部性质属集体企业；对第三组证据的三性均有异议，一是严根多未出庭，二是严根多证明内容与事实不符。事实上，严根多及证明中提出到其他人都属集体职工，招工、转证、升级等都经过了主管部门、劳动部门等的批准，改制时还对职工欠缴的社会保险进行了挂帐，针纺大楼一直按集体企业进行运作；对第四组证据的三性无异议。第三人醴陵市渌江投资控股集团有限公司对原告提交的第一组证据里面的证据1，真实性没有异议，合法性有异议，证明目的有异议，认为该申请书只能是代表原告单方面的意见，不符合政策和法律的规定；对证据2，三性都没有异议；对第二组证据真实性没有异议，对证明目的有异议，该组证据证实的内容是醴陵市针纺大楼综合经营部是集体企业不是挂靠醴陵县商业局的私营企业，它是根据醴陵市商业局发文所成立的集体企业，所以该组证据证实的内容是醴陵市针纺大楼综合经营部是经醴陵县商业局批准设立的集体企业，属于国有资产；对第三组证据，严根多的书面内容三性都有异议，根据针纺大楼所成立的过程来看，针纺大楼就是县商业局成立的集体企业不是原告的私人企业；对第四组证据，三性都无异议。
原告对被告提供的第一组证据的真实性无异议，合法性和关联性有异议。理由：1、工商行政管理机关的营业登记虽能对企业性质有所反映，但工商行政管理机关的登记对界定企业性质不具有唯一性。对此包括国家工商行政管理局、国有资产管理局、最高人民法院都明确认可企业法人登记的经济性质不能作为界定企业资产性质的唯一依据，其证明力应通过其他证据证明才能认定。1992年12月21日的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》再次规定产权界定基本原则是“谁投资，谁拥有产权”；2、严根多未担任过企业的法定代表人；3、企业法定代表人曾经由主管部门委派或任命，只能证明企业曾经挂靠该主管部门，属于“红帽子”集体企业，不能证明该主管部门对企业有投资，更不能证明主管部门有权处置企业资产。对第二组证据的三性均有异议，理由：1、严根多是百货公司从阳三石商店招工进来的，严根多从阳三石商店到许运星开办的批发部上班，是许运星一人说了算，未经过劳动局审批；2、谭朝晖1985年托关系到许运星开办的批发部上班，是许运星一人说了算，未经过劳动局审批；3、既然批发部成立时就挂靠主管部门成为“红帽子”集体企业，职工登记为集体企业职工只是前面错误挂靠行为的延伸，并不能反过来证明企业就是真正的集体企业。对第三组证据的真实性无异议，合法性和关联性有异议，理由：1、房屋所有权证是根据当时批发部挂靠集体企业的状况而登记产别为“集体单位自管产”，不能据此证明位于胜利路6号，房屋所有权人为“市百货针纺批发大楼”的房屋（醴房权证来龙门办字第000179**号）是集体企业财产，该房屋的权属和性质仍取决于批发部是“名集体实个体”的集体企业还是真正的集体企业；2、位于胜利路6号，房屋所有权人为“市百货针纺批发大楼”房屋的醴房权证来龙门办字第000179**号房屋所有权证原件一直由原告个人保存；3、房屋的租金一直由原告个人收取；4、房屋系原告以批发部名义出资购得旧房后，拆除重建。对第四组证据中的《中共醴陵市委醴陵市人民政府关于进一步推进企业改制工作的通知》醴发[2006]20号文件真实性、合法性无异议，关联性有异议,理由：“醴陵市针纺大楼综合经营部”不是市属集体企业，而是原告许运星出资开办的“名集体实个体”的个体工商户，不适用该规范性文件，也不能参照该文件执行。对《醴陵市人民政府关于市属企业改制扫尾工作有关问题的会议纪要》醴政纪[2007]17号真实性无异议，合法性、关联性均有异议,理由：其中“集体企业资产由市国资局作收购或由企业抵押给市国资局”明显缺乏法律依据，属于明显的强买强卖的规定，不能据此将“名集体实个体”的醴陵市针纺大楼综合经营部强行收购。对醴陵市深化企业改革领导小组《醴陵市改制企业资金管理办法》醴企改字[2006]4号的真实性、合法性均无异议，但与本案不具有关联性。即使醴陵市针纺大楼综合经营部是市属国有企业或市属集体企业，按照醴企改字（2006）4号文件，被告主张的所谓“收购合同”根本就是没有成立，更谈不上生效或有效的问题。理由：1、文件要求，由改制企业提出收购申请。本案中应当是由许运星代表企业提出申请，请求国投公司或市国资局收购，但原告根本不知情，不存在代表企业提出申请一说；2、文件要求，国投公司所收购资产的价格以中介机构对醴陵市针纺大楼综合经营部资产的评估报告为依据，事实上，原告作为醴陵市针纺大楼综合经营部的法定代表人没有委托中介机构进行评估，任何中介机构的评估都是非法和无效的；3、文件要求，收购要由国投公司与企业签订《资产收购协议书》，并由市公证处办理公证。而国投公司根本没有在自愿的基础上与醴陵市针纺大楼综合经营部签订任何协议，更谈不上对签约行为的公证。综上，即使按照上述醴企改字[2006]4号文件，也是要求企业提出申请（相当于《合同法》中卖方发出邀约），主管部门同意、有关部门审核、市国投公司拿出处理意见，报领导小组批准进行收购（相当于买方的内部审核程序），中介机构评估为双方的价格谈判确定一个参考依据，最后，双方作为平等交易的主体签订一个《资产收购协议书》，而且要求有公证处证明签约的主体适格，签约时双方的自愿、真实的意思表示，至此，《资产收购协议书》才对双方产生合同的约束力，任何一方不得反悔，否则要承担违约责任。而主张国投公司或原市国资局已经收购醴陵市针纺大楼综合经营部资产的被告，未提交任何证据证明国投公司或原市国资局通过市场交易的方式合法收购，醴企改字[2006]4号文件要求的任何程序都没有实施，被告主张的所谓“收购合同”根本就是没有成立，更谈不上生效或有效、无效的问题。对醴陵市针纺企业改制实施方案的三性均有异议，理由：1、醴陵市针纺大楼综合经营部是原告许运星出资开办的“名集体实个体”的集体企业，醴陵市商业总公司并非改制企业，其擅自代表醴陵市针纺大楼综合经营部改制明显越权无效；2、当时批发部的名称是“醴陵市针纺大楼综合经营部”，不是“针纺批发部”，也不是“针纺企业”，实际投资人（法定代表人、原告）许运星根本不知情；3、未经“醴陵市针纺大楼综合经营部”实际出资人和法定代表人（原告）许运星同意，原醴陵市国有资产管理局越权擅自对“醴陵市针纺大楼综合经营部”的资产估价为90万元，醴陵市国有资产投资经营公司单方按90万元价格收购“醴陵市针纺大楼综合经营部”的资产，无疑是在利用行政权力强买强卖、巧取豪夺，无论从合同法角度还是从行政法角度判断，均属无效，原告可以置之不理。第三人醴陵市渌江投资控股集团有限公司对被告提交的所有证据都没有异议。
根据行政诉讼证据规则，结合双方的质证意见，本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据均能在不同程度上证实本案的相关情况，本院均予以认定。
经审理查明，2017年4月17日，本案原告许运星向被告醴陵市财政局递交《关于对“醴陵市针纺大楼综合经营部”出资人权益纠纷出具处理意见的申请书》，反映本案第三人醴陵市渌江投资控股集团有限公司，即被告下属的原醴陵市国有资产投资经营有限公司有意通过对“针纺大楼经营部”改制的方式，将“针纺大楼经营部”的资产直接划为该公司名下的国有资产，要求本案被告对此情况提出处理意见。2017年4月28日，被告醴陵市财政局向原告作出的回复称，该企业为全名所有制企业所属的小集体所有制企业,其资产为国有资产。原告认为，被告没有认定企业性质的行政权力，其作出的《回复》认定针纺大楼综合经营部为全民所有制企业所属的小集体所有制企业，缺乏依据且明显越权，侵害了原告的合法权益。因此，请求法院确认被告2017年4月28日出具的《回复》中认定醴陵市针纺大楼综合经营部为全民所有制企业所属的小集体所有制企业，其资产为国有资产的行政行为无效，并由被告承担所有诉讼费用。
本院认为，行政行为是指行政机关在实施行政管理活动中所有的与其行政职权相关联的作为与不作为行为。公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向法院提起诉讼。本案中被告醴陵市财政局对原告作出的《回复》属于行政机关实施的一种行政管理活动，是一个行政行为，原告认为该行政行为侵犯其合法权益的，可以向法院起诉。《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》国家国有资产管理局资法规发[1993]68号第三十一条规定：全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷，由全民单位提出处理意见，经同级国有资产管理部门同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依司法程序处理。本案中，被告醴陵市财政局在收到原告许运星《关于对“醴陵市针纺大楼综合经营部”出资人权益纠纷出具处理意见的申请书》后，对原告与全民所有制单位即本案的第三人醴陵市渌江投资控股集团有限公司之间的产权纠纷，没有依照法律规定的程序，要求其下属机构醴陵市渌江投资控股集团有限公司依照规定提出纠纷处理意见与本案原告协商，双方协商不成的，再告知原告可以通过司法程序解决，而是直接作出《回复》告知原告该有争议的企业和资产性质是小集体所有制企业，其资产为国有资产。根据我国对各行政部门的职能划分，认定企业性质的行政权力属于工商管理部门，或通过司法程序确认；因而本案被告在《回复》中直接作出的认定明显是超越其职权的行政行为，该行为明显侵犯了原告后续对该企业行使其合法权利。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下：
确认被告醴陵市财政局于2017年4月28日向原告许运星作出的《回复》无效。
案件受理费50元，由被告醴陵市财政局承担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。
提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按照不服本判决部分上诉请求数额向株洲市中级人民法院缴纳案件受理费。现金缴纳的，直接向农业银行株洲市荷塘支行驻株洲市中级人民法院收费点缴纳。汇款或转账的，开户行：农业银行株洲市荷塘支行，收款单位：代收法院诉讼费财政专户，帐号：18-161101040002686。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。
审 判 长 张 慎
人民陪审员 吴同玉
人民陪审员 邓春生
二〇一七年十一月十六日
书 记 员 刘 丽
本判决适用的法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》国家国有资产管理局资法规发[1993]68号
第三十一条全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷，由全民单位提出处理意见，经同级国有资产管理部门同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依司法程序处理。