河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终2590号
上诉人（一审被告）西华县人民政府，住所地：河南省西华县安康大道398号。
法定代表人田庆杰，该县县长。
委托代理人王金磊，该县政府法制办主任。
委托代理人刘风雨，河南箕城律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）河南瑞阳化纤有限公司，住所地：河南省西华县将军路南段路东。
法定代表人吴玉良，该公司经理。
上诉人西华县人民政府（以下简称西华县政府）因与被上诉人河南瑞阳化纤有限公司（以下简称瑞阳化纤公司）解除行政协议争议一案，不服商丘市中级人民法院（2017）豫14行初239号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
瑞阳化纤公司一审起诉称，2013年5、6月份，经王常营牵线，林盈杉、侯朝阳、陈艳丽、吴玉良在西华县成立了瑞阳化纤公司，拟投资建设“年产20万吨再生涤纶短纤维、年产12万锭高档紧赛纺化纤纱建设项目”。2013年7月6日，瑞阳化纤公司与西华县政府签订投资协议书以及补充协议书。后瑞阳化纤公司借给西华县政府600万元用于前期林厂的拆迁事宜。因当时涉案土地的性质未尚从林地转化成工业用地，西华县政府未在规定时间内保证瑞阳化纤公司拉围墙，且在未将涉案项目用地招拍挂的情况下要求瑞阳化纤公司进行大规模建设，瑞阳化纤公司不同意，双方陷入僵局，项目暂时搁置。西华县政府及其派出机构产业集聚区为了政绩，在瑞阳化纤公司不知情的情况下授意王常营开始建设。瑞阳化纤公司知道后进行制止，但由于该项目由西华县政府及管委会工作人员在场督办，施工单位对瑞阳化纤公司的制止置之不理。王常营收取了大量工程保证金，欠下大量工程款和农民工工资后无法处置善后问题，在西华县政府的巨大压力下，其来找瑞阳化纤公司协商。瑞阳化纤公司于2015年8月28日与王常营、王大伟签订了项目合作协议，将公司的一部分股权转让给毛成功、任建设，由王常营等人融资1400万进行项目土地的摘牌，否则收回股权。在约定期限内，王常营、王大伟等人并未兑现承诺。西华县政府在建筑单位及农民工的巨大压力下，让西华县公安局介入调查，王常营、毛成功等人涉嫌犯罪被通缉，项目无法进行，现已形成违章建筑，且该项目涉嫌刑事犯罪，瑞阳化纤公司与西华县政府已无法履行双方签订的协议及补充协议，瑞阳化纤公司遂提起本案诉讼，请求判令解除双方于2013年7月6日签订的协议及补充协议，判令西华县政府返还借款600万元及同期银行贷款利息。
一审查明，瑞阳化纤公司原注册地为郑州市，股东为王大伟、任建设。2013年6月，瑞阳化纤公司迁往西华县，股东变更为林盈杉、陈艳丽、侯朝阳、吴玉良、李强强，吴玉良为执行董事，执行董事为法定代表人。2013年7月6日，瑞阳化纤公司作为乙方与西华县政府作为甲方，就投资建设“年产20万吨再生涤纶短纤维、年产12万锭高档紧赛纺化纤纱建设项目”签订协议及补充协议。协议约定：项目总投资为12亿元人民币，占地500亩，投资强度是216万元/亩，分两期实施。项目地址位于西华县产业集聚区，土地性质为工业用地。……。补充协议约定：乙方借给甲方600万元，打入甲方指定的账户，甲方保证乙方15日内开始围墙及地勘施工。如此借款数在征地时数额不足，双方另行协商。乙方享受西发（2010）9号文件招商政策。2013年7月22日，瑞阳化纤公司向西华县财政局土地出让金账户转账600万元。后瑞阳化纤公司在涉案项目土地上拉起了围墙，并委托了设计单位进行施工设计。因涉案项目土地的性质未从林业用地转化成工业用地，西华县政府未将涉案土地手续办理完备，未进入土地招拍挂程序，瑞阳化纤公司不同意先行建设，双方合作陷入僵局。自2014年4月开始，王常营、毛成功未取得瑞阳化纤公司的授权，即让刘二红、黄猛、关刘喜、高振、闫玉柱等人建设了涉案项目的部分工程。2014年12月29日，西华县政府作出西政土【2014】37号关于东王营乡0.84亩、殡仪馆东侧35.83亩和华兴大道南侧194.93亩国有建设用地使用权出让方案的批复。2015年1月14日，西华县国土资源局发布涉案项目土地的国有建设用地使用权拍卖出让合同，瑞阳化纤公司未参与招标，涉案项目土地流拍。2015年8月15日，瑞阳化纤公司召开股东会，同意吴玉良辞去执行董事、总经理及法定代表人职务，并进行了股权变更以及公司章程变更，变更后，林盈杉持有16.15%的股权，陈艳丽、侯朝阳各持有15%的股权，毛成功持有43.85%的股权，任建设持有10%的股权。2015年8月28日，林盈杉、侯朝阳、陈艳丽作为甲方，王常营、王大伟作为乙方，双方签订了项目合作协议。主要约定甲方将其持有的涉案项目的43.85%的股权转让给乙方指定的毛成功、任建设，目的是让乙方融资进行项目的第一期200亩地的摘牌事宜。如其在西华县政府规定的土地摘牌期限内未融资1400万进行摘牌，双方应无条件把股权再重新转给甲方，并赔偿甲方300元。甲方把持有的股权中的部分转让给乙方指定的毛成功、任建设持有后，经股东会决议，重新任命法定代表人、监事、理事和执行董事。甲方自2013年7月共投资612万，土地摘牌时需再投入600万共持有公司46.15%的股份，乙方土地摘牌时需投入1400万元，持有公司53.85%的股权。2017年1月20日，西华县经济技术开发区管理委员会分别与西华县宏基建筑有限公司、河南省藤丰园林建设工程有限公司签订的协议显示：西华县政府决定终止与瑞阳化纤公司所签订的项目合同，取消县政府与瑞阳化纤公司签订的所有招商引资优惠政策，依法收回该项目（包括土地和附属物）所有权，另行处理。2017年6月16日，瑞阳化纤公司全体股东召开股东会会议，形成如下决议：一、免去毛成功的法定代表人职务，重新任命吴玉良担任瑞阳化纤公司的法定代表人，代表公司处理本公司对内对外相关事宜；二、该公司决定由公司合同章代替公章进行瑞阳化纤公司的对内对外民事、行政行为。
一审另查明，西华县政府以瑞阳化纤公司为被告向西华县人民法院提起民事诉讼，请求解除双方签订的协议书和补充协议书，判令瑞阳化纤公司承担1200万元的违约金。
一审认为：一、瑞阳化纤公司提起的本案诉讼是否有效。虽然瑞阳化纤公司在本案诉讼中提交的起诉状、企业法人营业执照（副本）、税务登记证（副本）等身份证明、授权委托书等加盖的是“河南瑞阳化纤有限公司合同专用章”，而非瑞阳化纤公司的公章，无法定代表人毛成功的签字，但其在诉讼过程中提供的全体股东会决议显示其法定代表人已经变更为吴玉良，由吴玉良代表瑞阳化纤公司处理内外事务，且庭审中对使用合同章代替公司公章进行了合理说明。虽然本案诉讼是在法定代表人变更之前提起的，瑞阳化纤公司全体股东授权吴玉良处理事务，且并未对本案诉讼提出异议，可以视为瑞阳化纤公司的全体股东对本案诉讼进行了追认，能够认定本案中吴玉良代表瑞阳化纤公司提起的诉讼行为有效。二、本案是否应当立案受理的问题。西华县政府为实现招商引资的行政管理目的，与瑞阳化纤公司所签订的协议书以及补充协议书，约定了涉案项目的投资、建设，并约定了相应的行政权利义务，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定的行政协议，应当纳入行政诉讼的受案范围。河南省高级人民法院作出指定管辖的裁定，指定一审法院对该案进行管辖，一审法院对该案具有管辖权，应当受理本案诉讼。三、瑞阳化纤公司的诉讼请求能否成立的问题。瑞阳化纤公司与西华县政府签订的协议书以及补充协议书系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，为有效协议。按照瑞阳化纤公司与西华县政府签订的协议约定，自签订协议后半年内涉案项目用地进入招拍挂程序。瑞阳化纤公司在协议签订后，向西华县政府转账600万元借款。西华县政府未按照协议的约定将涉案项目用地进入招拍挂程序，双方合作不能继续，合同目的已不能实现。瑞阳化纤公司请求解除双方签订的协议及补充协议，西华县政府在诉讼中亦表达了解除协议及补充协议的意愿。瑞阳化纤公司所提解除双方所签订的协议书以及补充协议书的诉讼理由能够成立，其诉讼请求依法予以支持。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。瑞阳化纤公司请求西华县政府返还600万元本金和利息的主张能够成立，利息应当以600万元为基数，自2013月7月23日起至本判决确定给予之日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算利息。关于西华县政府所提垫付工程款及工资款的主张，其已向西华县人民法院提起民事诉讼，可通过民事诉讼予以解决。一审判决：一、解除河南瑞阳化纤有限公司、西华县人民政府所签订的协议书以及补充协议；二、责令西华县人民政府于本判决生效之日起三十日内返还河南瑞阳化纤有限公司向其缴纳的借款600万元人民币以及利息（利息以600万元人民币为基数，自2013月7月23日起至本判决确定给予之日止，按照中国人民银行同期贷款基准利率计算）。案件受理费50元，由西华县人民政府负担。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的利息。
西华县政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、关于被上诉人的起诉效力问题。被上诉人2017年3月向周口市中级人民法院起诉时，周口市中级人民法院受理、立案均是错误的。本案立案之前被上诉人的股东、法定代表人已变更，被上诉人没有提供企业变更后的营业执照等证件，其立案应当无效。被上诉人的新法定代表人吴玉良的变更是在2017年6月，在此之前，吴玉良既没有公司授权亦没有原法定代表人的授权，其诉讼行为应当认定无效,裁定不予受理。二、上诉人和被上诉人签订协议的主要内容系各方民事权益的约定，应当按民事争议处理，一审判决按行政合同争议认定与事实不符，本案应当告知被上诉人按民事争议另案处理，裁定驳回被上诉人的起诉。三、上诉人和被上诉人合同涉及600万预缴土地出让金，但作为政府并不收取该资金，也就没有返还的责任和义务，即使确需返还，其应当向财政部门提出请求，若财政部门拒绝返还，依法处理。综上，一审判决错误，应予撤销，请求二审改判驳回被上诉人的起诉，告知其按民事纠纷处理。
被上诉人瑞阳化纤公司答辩称：一、关于被上诉人起诉效力问题。被上诉人2017年3月向周口市中级人民法院起诉前，由于瑞阳化纤公司的法定代表人毛成功涉嫌犯罪被通辑，该公司股东紧急召开会议，形成决议：免去毛成功的法定代表人职务，重新任命吴玉良担任瑞阳化纤公司的法定代表人，代表公司处理本公司对内对外相关事宜；该公司决定由公司合同章代替公章进行瑞阳化纤公司的对内对外民事、行政行为。所以，吴玉良作为法定代表人参加诉讼不存在任何法律问题，被上诉人的起诉符合立案条件。二、本案属于行政案件受案范围，上诉人是为实现行政管理目的而与被上诉人签订的协议及补充协议，不属于平等主体之间的民事纠纷。王常营、毛成功不是被上诉人公司的工作人员或者股东，其行为不能代表被上诉人。三、关于上诉人返还600万元预缴土地出让金问题。上诉人由于资金紧张，先借被上诉人600万元是用于林地性质变更及小企业加工厂拆迁，事后这600万元在土地招拍挂时抵土地出让金的，借款主体是上诉人，与西华县财政局没有任何关系。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。
本院二审查明，公安机关在逃人员（毛成功）登记信息表载明：2015年1月至2015年6月期间，犯罪嫌疑人王常营、毛成功、李强强以建设瑞阳化纤公司工厂名义，未经瑞阳化纤公司股东授权，通过私用瑞阳化纤公司印章手段，与受害人刘东升等人签订工程承包合同……。西华县政府同意毛成功在本案协议及补充协议中约定的土地上进行建设。
本院二审查明的其他事实与一审一致。
本院认为：一、瑞阳化纤公司提起本案诉讼符合法律规定。本案起诉时，瑞阳化纤公司在起诉状上加盖公司合同专用章代替公司公章的行为，瑞阳化纤公司对其作出了合理解释，且该行为在诉讼中获得该公司股东会决议的追认，故瑞阳化纤公司在起诉状上加盖公司合同专用章代表公司提起诉讼的行为应为有效。2017年6月16日，瑞阳化纤公司股东会作出决议任命吴玉良为该公司的法定代表人，该法定代表人变更虽然没有完成登记，但吴玉良作为该公司变更后的法定代表人代表公司参加诉讼，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十条第二款的规定。二、本案涉案协议及补充协议属于行政协议。涉案协议中有关土地价款奖励、税收优惠及奖励等内容，是西华县政府为实现招商引资的行政管理目的而与瑞阳化纤公司签订的，该协议具有行政法上权利义务的内容，属于行政协议。三、西华县政府应当承担返还瑞阳化纤公司600万元借款及利息的责任。根据西华县政府与瑞阳化纤公司签订的补充协议第一条约定：瑞阳化纤公司借给西华县政府600万元，在该款打入西华县政府指定账户后，西华县政府保证瑞阳化纤公司15日内开始围墙及地勘施工。2013年7月22日，瑞阳化纤公司向西华县政府指定的账户打入600万元，2015年1月至2015年6月期间，西华县政府在未经瑞阳化纤公司授权的情况下同意毛成功在涉案协议约定的土地上进行建设。由上述可见，在涉案协议履行过程中，由于西华县政府的违约导致涉案协议的目的不能实现，瑞阳化纤公司要求解除涉案协议并返还600万元借款及利息符合法律规定。根据协议相对性原则，瑞阳化纤公司依据补充协议的约定将涉案600万元借款打入西华县政府指定的账户，其要求作为协议相对方的西华县政府承担返还责任符合法律规定。四、西华县政府一审主张其垫付的工程款及工资款不应当从涉案返还款项中扣减。根据公安机关在逃人员（毛成功）登记信息表载明的事实，西华县政府同意毛成功在本案协议及补充协议约定的土地上进行建设的行为未经瑞阳化纤公司授权，毛成功等人私用瑞阳化纤公司印章与刘东升等人签订工程承包合同，该行为已被公安机关认定为涉嫌合同诈骗犯罪，毛成功在本案协议及补充协议约定的土地上进行建设的行为后果不应当由瑞阳化纤公司承担，西华县政府一审主张其垫付的工程款及工资款应当从涉案返还款项中扣减没有依据，本院不予支持。综上，一审判决支持瑞阳化纤公司要求解除涉案协议并返还600万元借款及利息的诉讼请求并无不当，应予维持。西华县政府上诉理由不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人西华县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
审 判 员 张ＸＸ
代理审判员 崔传军
二〇一七年十二月十四日
书 记 员 孟亚娟