湖南省长沙市开福区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘0105行初165号
原告傅巍巍，男，汉族，1986年12月20日生，住所地长沙市天心区。
被告长沙市芙蓉区食品药品监督管理局，住所地长沙市芙蓉区人民路189号。
法定代表人赵小午，该局局长。
委托代理人姚萍，该局工作人员。
委托代理人王朝，湖南国风德赛律师事务所律师。
被告长沙市食品药品监督管理局，住所地长沙市开福区营盘路戥子桥巷69号。
法定代表人郭塨，职务局长。
原告傅巍巍诉被告长沙市芙蓉区食品药品监督管理局（以下简称“芙蓉区食药监局”）、长沙市食品药品监督管理局（以下简称“市食药监局”）行政行为及行政复议决定一案，本院立案受理后，依法组成合议庭进行审查。本案现已审查终结。
原告傅巍巍诉称，原告于2017年4月11日举报长沙市芙蓉区某某餐馆无证经营的违法行为，被告长沙市芙蓉区食品药品监督管理局于2017年4月19日查实某某餐馆存在无证经营的违法行为。2017年8月10日，长沙市芙蓉区食品药品监督管理局认为案外人于2017年6月21日改正了违法行为，没有造成危害后果，遂作出不予处罚处理决定，按照撤案处理。2017年8月30日，原告认为该具体行政行为违法，向被告长沙市食品药品监督管理局申请行政复议。被告长沙市食品药品监督管理局于2017年10月25日做出维持的具体决定。综上所述，原告认为长沙市芙蓉区食品药品监督管理局按撤案处理该行为违法。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十条规定：违法本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品、食品添加剂生产经营者承担连带责任。根据上述法律规定，应当对某某餐馆经营者未取得食品经营许可证从事食品经营活动的违法行为，作出处罚，被告长沙市芙蓉区食品药品监督管理局适用《行政处罚法》第二十七条第二款的规定，对某某不予处罚的决定违法，属于适用法律错误，超出了法律授予的权限。同时，被告长沙市食品药品监督管理局对于被告长沙市芙蓉区食品药品监督管理局不予处罚复议决定进行维持，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此以长沙市芙蓉区食品药品监督管理局和长沙市食品药品监督管理局为共同被告。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，原告认为长沙市芙蓉区食品药品监督管理局作出不予处罚决定不当，特请求人民法院依法撤销被告长沙市芙蓉区食品药品监督管理局不予处罚的具体行政行为，并要求其重新作出行政行为。原告提出以下诉讼请求：1、依法撤销被告长沙市芙蓉区食品药品监督管理局作出的《回复函》；2、依法撤销被告长沙市食品药品监督管理局作出的复议决定；3、依法要求被告长沙市芙蓉区食品药品监督管理局就案外人吴某某的违法行为重新作出处理决定；4、依法判决被告承担本案诉讼费用。
被告芙蓉区食药监局辩称，一、被告于2017年4月17日接到原告投诉举报，反映位于长沙市××东郡路德政××心××单元××号的长沙市芙蓉区瑞禧茶馆涉嫌无证经营餐饮。被告于2017年4月19日来到该处进行现场检查，发现该处外墙体悬挂招牌“某某”，室内面积约200平方米，系102、103两套住宅打通结合使用，103房设有厨房，内摆放厨灶、炊具等设备；餐馆内共有用餐房间6间，均为包间，内摆放有桌椅、碗筷等用餐工具。该店未办理食品经营许可证，从业人员无健康证，经营者为吴某某。根据现场检查情况，依据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定，被告同日对某某经营者吴某某涉嫌未取得食品经营许可从事食品经营活动进行立案调查，并作出《（长芙）食药监食责改[2017]757号》责令改正通知书。根据查明的情况，被告认为吴某某未取得食品经营许可从事食品经营活动的行为性质不重，情节轻微且已改正违法行为，没有造成危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，2017年7月10日，被告作出对吴某某不予行政处罚的决定，对该案做撤案处理，并将处理结果以《回复函》的形式告知原告。1、本案认定事实清楚，证据充分。原告投诉的“某某”餐馆就其经营条件而言，具有与经营的食品品种、数量相适应的食品原材料处理和食品加工、贮存场所、设备设施等条件，能保持该场所环境整洁，且经营期间未收到顾客就餐后发生不良反映的报告和投诉，未办理《食品经营许可证》的原因在于经营场地性质的问题，因未取得“住改商”证明文件遂造成经营者吴某某未能及时办理《工商营业执照》，进而无法办理《食品经营许可证》。自该餐馆营业起，吴某某一直在积极与相关业主协商签字，力求早日办理相关证照，同时对相关业主所提要求也非常配合，积极整改。通过其努力，吴某某于2017年6月21日办理了食品经营许可证，经营者名称：长沙市芙蓉区某某餐馆，食品经营许可证编号：XXXXXX,食品经营许可证载明的主体业态：餐饮服务经营者，经营项目：预包装食品（含冷藏冷冻食品）销售，热食类食品销售，预包装饮料酒零售。以上事实，有2017年4月19日现场检查笔录，对吴某某的询问调查笔录，吴某某的身份证复印件，经营用的餐具、原材料等进货票据，相关利害业主签字同意单复印件，吴某某提供的情况说明和房屋租赁合同复印件，某某餐馆现场照片打印件，吴某某办理的营业执照、食品经营许可证复印件，工作人员健康证明复印件等证据证实。因而被告认定吴某某违法行为轻微，没有造成危害后果事实清楚，证据充分。2、本案处理程序合法。被告在法定期限内对案件进行了立案调查，办案机构荷花园食药监所对原告投诉举报的违法行为依法进行了查证。2017年6月17日，办案机构申请延长办理办案期限至2017年7月18日。根据查明的事实，违法行为的性质、情节以及社会危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，被告于2017年7月10日对吴某某作出不予行政处罚的决定，并对该案进行撤案处理。被告对本案的处理符合《食品药品行政处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局令第3号）第十七条、《湖南省行政程序规定》第八十一条第（四）项和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，系依法履职，程序合法。3、本案适用法律正确，行使自由裁量权适当。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：行政处罚遵循公正的原则，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。《中华人民共和国行政处罚法》第四条确立的公正原则、第五条确立的处罚与教育相结合的原则是行政处罚的基本原则，对所有机关的所有行政处罚都应该具有规范和约束作用，食品监督执法也不应当例外。正确理解和适用《食品安全法》必须与行政处罚的基本原则和精神相结合。食品监督执法不但不能违背行政处罚法的基本原则，还必须遵守行政处罚法的基本原则。《总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》（食药监办法函[2016]668号）第三条规定：“《行政处罚法》第二十七条明确了以下四种可以给予行政处罚从轻、减轻的具体情形：主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫有违法行为的；配合行政机关查处违法行为有立功表现的；以及其他依法从轻或者减轻行政处罚的。同时，该法还规定违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。各级食品药品监督管理部门在行政执法中，可以按照上述从轻、减轻及不予处罚的规定执行。”。本案中，涉案餐馆具有与经营的食品品种、数量相适应的食品原材料处理和食品加工、贮存场所、设备设施等条件，环境整洁，且经营期间未收到顾客就餐后发生不良反映的报告和投诉，经营者积极与相关业主协商签字后办理了食品经营许可证，工作人员取得健康检查合格证。鉴于涉案餐馆经营者的违法行为情节轻微且已改正违法行为，没有造成危害后果，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款之规定，作出不予处罚的决定适用法律正确，遵守了行政处罚过罚相当的基本原则，行使自由裁量权适当，没有违背行政机关依法行政的基本原则。二、原告不具有原告主体资格。被告针对原告的举报，依照法定程序立案调查并作出处理决定，将处理结果书面告知原告，依法履行了法定职责。原告举报吴某某无证经营餐馆，该举报事项与其自身合法权益没有利害关系，原告本身不是被调查对象，其在行政处罚程序中既不享有实体权利，也不对调查处理结果承担实体义务，被告如何处理原告举报事项，对原告的实体权利义务并不产生实际影响，原告与涉案举报事项处理结果之间不存在法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，原告与涉案举报事项处理结果没有利害关系，其基于举报事项而提起撤销被告2017年8月10日作出的《回复函》之诉缺乏请求权基础，故其不具有原告主体资格。综上所述，被告于2017年7月10日对吴某某作出不予行政处罚的决定，事实清楚，程序正当，适用法律正确，并以《回复函》的形式告知申请人处理结果，系依法履职行为，原告的起诉没有事实和法律依据，且与涉案举报事项处理结果没有利害关系，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告市食药监局辩称，一、被告于2017年8月28日收到原告的行政复议申请后立即进行审查，并于法定期限内即2017年8月30日作出受理决定。符合《行政复议法实施条例》第二十九条、《行政复议法》第十七条规定。被告依法于2017年8月30日以书面形式将《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本和相关材料分别寄送至原告和芙蓉区食药监督管理局。符合《行政复议法》第二十三条规定。2017年9月7日，芙蓉区食药监局在法定期限内书面提交了《行政复议答复书》及相关材料，针对原告的各项复议申请分别进行答复。符合《行政复议法》第二十三条规定。2017年10月25日，被告经审理调查，并按照《行政复议法》第二十八条的规定作出了维持芙蓉区食药监局作出的回复的复议决定。时限符合《行政复议法》第三十一条规定。综上，被告作出的行政复议决定程序合法。二、被告对于原告所作出的《行政复议决定书》事实清楚、于法有据，故请求贵院驳回原告的诉讼请求。本案中，原告投诉举报后，芙蓉区食药监局经现场检查后决定适用《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款进行立案查处，并作出《（长芙）食药监食责改[2017]757号》责令改正通知书。2017年6月2日，芙蓉区食药监局作出回复，告知原告现场检查和立案查处情况。2017年6月17日，办案机构荷花园食药监所申请延长办理办案期限至2017年7月18日。该涉案餐馆于2017年6月21日办理了食品经营许可证，工作人员办理了健康证明。2017年7月10日，芙蓉区食药监局作出不予行政处罚决定并对该案进行撤案处理，并将处理结果以《回复函》的形式告知原告。被告于2017年8月30日受理行政复议申请后，经审理认为：芙蓉区食药监局接到投诉举报后依法进行了调查。根据《总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》（食药监办法函[2016]668号）：“三、《行政处罚法》第二十七条明确了以下四种可以给予行政处罚从轻、减轻的具体情形：主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫有违法行为的；配合行政机关查处违法行为有立功表现的；以及其他依法从轻或者减轻行政处罚的。同时，该法还规定违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。各级食品药品监督管理部门在行政执法中，可以按照上述从轻、减轻及不予处罚的规定执行。”。本案中，涉案餐馆具有与经营的食品品种、数量相适应的食品原材料处理和食品加工、贮存场所、设备设施等条件，环境整洁，且经营期间未收到顾客的投诉，经营者积极与相关业主协商签字后办理了食品经营许可证，工作人员取得健康检查合格证。鉴于涉案餐馆经营者的违法行为情节轻微且已改正违法行为，没有造成危害后果，芙蓉区食药监局根据《行政处罚法》第二十七条第二款之规定，作出不予处罚的决定符合法律规定。综上所述，原告要求撤销被告所作出的行政行为的诉请无任何事实和法律依据，被告在行政复议过程中的程序合法，证据充分确定，适用法律正确。特此，被告恳请贵院依法审理后，判决驳回原告的诉讼请求，支持被告的依法行政活动。
经审查查明，2017年4月11日，原告向被告芙蓉区食药监局举报长沙市芙蓉区某某餐馆存在无证经营的违法行为，被告芙蓉区食药监局于2017年4月19日到长沙市芙蓉区某某餐馆进行现场检查，发现该店未办理食品经营许可证，从业人员无健康证，经营者为吴某某。根据现场检查情况，被告芙蓉区食药监局对长沙市芙蓉区某某餐馆经营者吴某某涉嫌未取得食品经营许可从事食品经营活动进行立案调查，并作出《（长芙）食药监食责改[2017]757号》责令改正通知书，责令吴某某对未办理食品经营许可的行为进行改正。后吴某某在调查过程中办理了食品经营许可，从业人员办理了健康证明，被告芙蓉区食药监局认为吴某某未取得食品经营许可从事食品经营活动的行为性质不重，情节轻微且已改正违法行为，没有造成危害后果，于2017年7月10日对吴某某作出不予行政处罚的决定。2017年8月10日，被告芙蓉区食药监局向原告作出《回复函》，将上述处理结果告知原告。原告不服，于2017年8月30日向被告市食药监局申请行政复议。被告市食药监局于2017年10月25日作出《行政复议决定书》，维持被告芙蓉区食药监局作出的回复。原告不服，遂诉至法院。
另查明，经本院询问，原告称其举报系针对长沙市芙蓉区某某餐馆的无证经营行为，但原告未说明其与长沙市芙蓉区某某餐馆无证经营行为具有法律上的利害关系，亦未提供相应证据证明。
本院认为，当事人提起行政诉讼，应当具备原告资格，符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告诉请判决的内容实为被告芙蓉区食药监局对长沙市芙蓉区某某餐馆经营者吴某某的无证经营行为所作的不予处罚决定是否合法或恰当。根据本院查明的事实，被告芙蓉区食药监局作出的行政不予处罚决定系针对被举报人长沙市芙蓉区某某餐馆的经营者吴某某作出，被告芙蓉区食药监局作出的行政处罚行为的相对人为长沙市芙蓉区某某餐馆经营者吴某某，不是原告，原告亦无证据证明被举报人的无证经营行为及该不予处罚决定与原告之间存在法律上的利害关系，对其合法权益产生了明显的实际影响。因此，被告芙蓉区食药监局对被举报人长沙市芙蓉区某某餐馆的经营者吴某某作出的不予行政处罚决定并没有侵害原告的合法权益，原告与涉诉具体行政行为没有法律上的利害关系，故原告不具备提起请求撤销行政不予处罚决定并要求限期重新作出处理决定的主体资格，而原告请求撤销的《回复函》仅仅是对不予处罚决定的一个告知行为，亦不对原告的权益明显不产生实际影响，故原告亦不具备提起请求撤销《回复函》并要求限期重新作出处理决定的主体资格。同时，鉴于原告请求撤销复议决定亦是认为被告芙蓉区食药监局的行政不予处罚决定及《回复函》不当，基于上文的分析，行政不予处罚决定及《回复函》对原告的权益明显不产生实际影响。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告傅巍巍的起诉。
本案受理费人民币50元，待本裁定生效后退还给原告傅巍巍。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于长沙市中级人民法院。
审 判 长 周 元
人民陪审员 彭 斌
人民陪审员 李荣干
二〇一七年十二月二十日
代理书记员 龙星宇