贵州省安顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔04行终84号
上诉人（原审原告）王文美，女。
被上诉人（原审被告）黄果树旅游区黄果树镇人民政府。
法定代表人陈娴，镇长。
上诉人王文美因房屋行政处罚一案，不服安顺市西秀区人民法院（2017）黔0402行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原判认定：原告王文美系黄果树风景名胜区黄果树镇X村村民。2014年3月，原告在未取得乡村建设规划许可证的情况下，在规划区内的X村田坝集体土地上建房五层，占地面积142.3平方米，房屋主体结构已建成。2016年8月，被告黄果树旅游区黄果树镇人民政府（以下简称黄果树镇政府）接到群众举报，经调查，确认原告的违法事实存在。2016年11月28日，被告对原告作出《限期拆除违法建筑通知书》，责令原告于2016年12月1日前自行拆除违法建筑。2016年12月27日，被告向原告送达行政处罚告知书和听证告知书，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，当事人依法享有的权利。2017年2月13日，被告对原告作出黄府罚字[2017]第1号行政处罚决定，并送达原告。
原判认为：《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条、第十七条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定职权范围内实施。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告黄果树镇政府有查处本行政区域内违法建设的行政职责。《中华人民共和国城乡规划法》四十一条第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”上述条款规定了取得乡村建设规划许可证是在乡、村庄规划区内进行建筑物、构筑物建设的法定要件以及违法建设认定与处置的基本规则，违法建设产生的法律后果是停止建设、限期改正或者限期拆除。本案中，原告未经建设规划审批，在规划区的王山村田坝集体土地上建房，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款的规定，应当承担相应的行政法律责任。被告对原告的违法建设行为作出行政处罚决定，符合上述法律的规定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。故原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告王文美的诉讼请求。案件受理费50元由原告王文美负担。
判决书送达后，上诉人王文美不服，上诉称：一、一审法院认定事实不清，证据不足。一审法院认定：“上诉人未经建设规划审批，在规划区内的王山村田坝集体土地上建房。”与事实不符。1.上诉人于2013年10月16日向黄果树风景名胜区黄果树镇X村村民委员会（以下简称X村村委会）申请宅基地建房，经X村村委会同意后报被上诉人批准，被上诉人接到申请后，派工作人员亲临现场并同意上诉人建房。上诉人己依法向被上诉人申请并获同意才建房。上诉人同时依法向被上诉人申请并提交所有建房手续材料，被上诉人未在规定时间内作出行政审批，系行政不作为。上诉人于2014年3月开工建房，同年7月建好房屋，直至2016年8月12日前，未收到被上诉人的任何通知。因此，上诉人的房屋是经过被上诉人同意后所建的合法建筑。2.本案不能以1996年贵州省城乡规划设计研究院黄果树风景名胜区管理处编制的《黄果树风景名胜区总体规划》（以下简称《总体规划》）和《贵州省人民政府关于黄果树城总体规划的批复》（以下简称《批复》）作认定规划区范围的依据。依照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，下级人民政府城镇总体规划编制完成后要报上一级人民政府批准，经上一级人民政府批准同意核准的部分才有效。在此基础上政府还要根据经批准同意的总体规划的有效部分进一步制定城镇具体规划、村庄具体规划。具体的城镇规划、村庄规划经向社会公示后才能作为规划建设的依据。贵州省人民政府作出《批复》第三条：“同意黄果树城的规划区用地范围。规划区用地范围北至贵黄高等级公路以北500米，南至原320国道南1000米，西至白水河，东至白水河村所围成的区域总用地范围约8平方公里。”该《批复》同意黄果树新城的规划区用地比报批的总体规划用地面积要少很多。上诉人提供的百度地图已充分证明上诉人建房所在地的X村并不在上述《批复》同意的黄果树新城的规划区用地范围内。另外，该《总体规划》的期限是1995年至2010年，已不是一份有效的规划。同时被上诉人没有提供上诉人建房所在地X村的村庄具体规划。因此，一审法院认定事实不清；二、一审认定被上诉人作出处罚决定程序合法是错误的。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”依照上述规定，应当根据违法行为的不同阶段和情节轻重，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门予以行政处罚。本案被上诉人在上诉人建好房屋之前，未对其作出责令停止建设的前置处罚，直至上诉人建好房屋后直接对上诉人作出限期拆除的行政处罚，缺乏合法性及合理性。因此，被上诉人作出的黄府罚字[2017]第1号行政处罚决定程序违法。同时被上诉人的处罚送达方式违法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”上诉人于2014年7月就建好房屋，因此，被上诉人于2017年2月对上诉人的处罚时效已过；三、被上诉人作出的黄府罚字[2017]第1号行政处罚决定适用法律错误。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”第三条规定：“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。”按照本条规定，在我国还有许多乡、村庄是没有制定规划的。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求；乡、村庄规划区内的建设活动也应当符合规划要求。无论是城市、镇，还是乡、村庄，凡是制定了规划的，其规划区内的建设活动都必须符合规划的要求，违反规划的行为要依法予以处罚。但没有制定规划应当除外。第二十二条规定：“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”1.依据本法有关规定，并不是所有乡、村庄都编制规划，只有那些县级以上地方人民政府根据当地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，认为应当制定乡、村庄规划的区域才制定乡、村庄规划，其他区域也可以制定规划，只是法律没有做强制性要求。2.应当制定乡规划和村庄规划的区域，由乡、镇人民政府组织编制。3.乡规划、村庄规划应报上一级人民政府审批。4.尊重村民意愿。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或村民代表会议讨论同意。村庄规划涉及土地使用等问题，关系村民的切身利益，如果不经村民讨论同意可能规划无法实施，规划管理成本也可能会很高。另外，村民是规划实施的主体，村庄规划最终的落实主要还是在村民。因此，村庄规划报送审批前，应当经村民会议或村民代表会议讨论同意。上诉人修建的房屋地处黄果树镇王山村，不在《批复》第三条规定的黄果树城的规划用地范围内。上诉人修建的房屋地处的黄果树镇王山村又没有编制村庄规划。因上诉人修建的房屋不在城镇规划区、村庄规划区内，其建房行为不适用《中华人民共和国城乡规划法》，被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对上诉人作出的处罚明显适用法律错误；四、本案被上诉人存在处罚不公的情况。上诉人建房地处的王山村，同期建房的村民有很多户，但被上诉人却仅对上诉人作出处罚，处罚不公，滥用职权。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，被上诉人作出处罚决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误。请求二审法院查明案件事实，依法裁判，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人黄果树镇政府二审未提交答辩状。
当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。
本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条、第十七条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定职权范围内实施。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国城乡规划法》四十一条第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，被上诉人黄果树镇政府有查处本行政区域内违法建设的行政职责。上诉人王文美未经建设规划审批，未取得城乡建设规划许可证，违反土地利用总体规划，擅自在X村田坝集体土地上建房，其所建建筑属违法建筑，故被上诉人黄果树镇政府有权对该违法建筑限期拆除。被上诉人对上诉人的违法建设行为作出行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人诉称已依法向被上诉人申请并获同意才建房的上诉理由，因上诉人无法提供证据加以证明，故本院不予认可。
综上所述，一审判决认定事实清楚，处理并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王文美负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 江
审 判 员 肖 帮 华
审 判 员 洪 云
法官助理 郭 芮 男
二〇一七年十一月十五日
书 记 员 汤晓燕(代)