甘肃省天祝藏族自治县人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）甘0623民初1370号
原告(反诉被告）：甘肃兴临建筑工程有限公司，住所地甘肃省临夏州临夏县北塬乡崔家坡。
法定代表人：康尚成，该公司经理。
委托诉讼代理人:艾力涛，男，系该公司经理助理。
被告(反诉原告）：天祝藏族自治县国土资源局，住所地天祝县华藏寺镇祝贡南路（天祝县华晟医院向北100米）。
法定代表人：赵明军，该局局长。
委托诉讼代理人：李忠，男，系天祝藏族自治县国土资源局职工。
委托诉讼代理人：刘金生，天祝藏族自治县法律援助中心律师。
原告(反诉被告）甘肃兴临建筑工程有限公司（以下简称兴临公司）与被告(反诉原告）天祝藏族自治县国土资源局（以下简称天祝县国土局）合同纠纷一案，本院于2017年8月3日立案，被告(反诉原告）天祝县国土局于2017年9月8日提起反诉。本案受理后依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告(反诉被告）兴临公司委托诉讼代理人艾力涛、被告(反诉原告）天祝县国土局委托诉讼代理人李忠、刘金生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告(反诉被告）兴临公司向本院提出诉讼请求：1.被告向原告支付工程款608800元，赔偿损失255696元（工程款608800×月利率0.5%×84个月），合计864496元；2.本案诉讼费用全部由被告承担。事实与理由:2010年4月26日，原告与被告签订了《天祝县抓喜秀龙金矿矿山地质环境恢复治理工程施工合同》，工程内容：弃渣堆整平和采坑回填工程；河流疏导工程；整修牧道；人工生物工程恢复性试种。工程总价款为包干价1308800元。原告依照合同约定，于2010年5月1日开工，8月30日完工，被告仅支付原告工程款70万元，尚欠工程款608800元。近年来，原告多次向被告历任局长（张国良任期2010年8月；徐泽生任期2010年9月至2013年6月；铁国忠任期2013年7月至2016年9月；赵明军任期2016年10月至今）索要剩余工程款，但被告以各种理由推脱责任，拒不支付。为此，原告于2017年7月16日向被告发出催款函，要求被告在7月25日前支付剩余工程款608800元，但被告仍然拒绝支付，酿成纠纷。请求法院支持原告的全部诉请，保护企业的合法权益。
被告(反诉原告）天祝县国土局委托代理人辩称：1.被告不存在拖欠原告工程款的事实，原告方没有按照约定履行合同，在草原上非法采金，毁坏草原，导致沙漠化，最后由被告勒令其退场；2.被告对草原的毁坏，致使被告方在治理的过程中与第三方签订合同修复治理，形成了被告反诉请求中的相关费用；3.根据土地管理法的规定，保留依法追究对兴临公司的追究单位和法人代表的刑事责任。
反诉原告（本诉被告）天祝县国土局向本院提出反诉请求：1.请求判令被反诉人立即向反诉人支付违约金3万元；2.判令被反诉人赔偿因违法采金造成地质环境毁坏，致反诉人为恢复治理支出损失费51.522万元；3.判令由反诉人没收被反诉人的工程保证金10万元；4.判令被反诉人向反诉人支付因拖延工期造成的损失补偿金23.4万元（自2010年8月30日责令停止违约行为通知日起至2011年4月20日与第三方签订施工合同时止，计：234天×1000元）；5.诉讼费用全部由被反诉人承担。事实与理由：2010年4月26日，原、被告双方签订了《天祝县抓喜秀龙乡金矿矿山地质环境恢复治理工程施工合同》，合同约定了双方的权利义务，并同时约定了违约责任，合同签订后，双方开始以合同约定的权利义务履行合同，在合同履行过程中，被反诉人未按合同约定进行地质环境恢复治理工作，而是打着已恢复的幌子，私自违规进行采金行为，导致本来被破坏的地质环境再度被破坏，程度非常严重，令人发指，以现场图片为证；后反诉人及时制止了被反诉人的违法行为，并向被反诉人下发《责令违法行为通知书》和《责令停止违约行为通知书》，并按照合同约定，取消被反诉人的施工资格，要求被反诉人停工退场。况且被反诉人的违法采金行为，使被反诉人没有按双方合同约定的工期内完成治理工作；致使反诉方在经济上利益上蒙受了很大的损失，其行为违反合同规定的诚实守信原则，构成合同违约，根据我国《合同法》及其相关法律法规规定和合同约定的相关义务，被反诉人在履行合同约定权利与义务时对反诉人利益造成损失，至此，反诉人依法提起诉讼，请求人民法院公裁。
反诉被告（本诉原告）兴临公司委托代理人辩称：1.反诉原告的诉求超过了反诉时效，应当驳回，2.诉求既无法律依据也无事实依据，应当驳回；天祝县国土局在施工现场专门对工程施工全程进行监督，如果反诉被告中途有违约行为，反诉原告应该即时制止。3.反诉被告在提前一个月就完成了工程，也上报了监理公司，监理公司于2010年8月2日将工程款项上报给了天祝县国土局，反诉原告反诉请求中称2010年8月30日上报不属实，当时反诉被告已经走了。反诉被告如果存在违约行为，反诉原告的监督人员肯定会第一时间上报给反诉原告。4.反诉原告在诉讼请求中的提出的其利益受到了损害，国土局是行政机关，是不能谋取利益的，故反诉原告的诉讼请求不受法律保护，应当驳回其全部诉讼请求。
经本院审理查明，被告（反诉原告）天祝县国土局为恢复、治理天祝县抓西秀龙金矿矿山的地质环境，于2010年4月26日与原告（反诉被告）兴临公司签订了《天祝县抓西秀龙金矿矿山地质环境恢复治理工程施工合同》。合同涉及的工程内容为弃渣堆整平和采坑回填、河流疏导、整修牧道、人工生物工程恢复性试种。双方约定，被告天祝县国土局进驻施工现场，对施工过程进行全程监督，竣工后组织有关人员对工程进行竣工验收；原告兴临公司严格按照施工图纸，确保工程质量，保证工程如期完工和交付使用，服从被告天祝县国土局现场工作人员的管理，提供竣工验收技术资料和财务决算报件，参加竣工验收；原告在施工过程中若回收或采挖砂金，已经发现取消施工资格，无条件撤离施工现场，没收履约保证金，并承担因此对发包人造成的一切损失，发包人可申请人民法院对施工机械采取财产保全措施。合同约定合同价款实行包干价，共计人民币1308800元。现原告兴临公司以被告只支付了700000元的工程款，尚有608800元仍未支付为由向本院提起诉讼。被告天祝县国土局以原告兴临公司在履行合同中存在违规采金行为，违反合同约定为由，于2017年9月8日提起反诉。
本院认为，本案不属于人民法院民事诉讼的受案范围，具体分析如下：第一、本案双方当事人在合同制订和履行中地位不平等，不属于民法意义上的平等主体。根据《中华人民共和国民法总则》第二条”民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系”之规定，结合双方签订的《天祝县抓喜秀龙金矿矿山地质环境恢复治理工程施工合同》第七条”严格按照实际要求和验收标准施工，绝对禁止承包人在施工过程中回收回采挖砂金，一经发现取消施工资格，无条件撤离施工现场，治理抵押金不予退还，并承担因此对发包人造成的一切损失，发包人有权扣押施工机械等”、第八条第（二）项关于承包人工作中”服从发包人现场人员管理，提供竣工验收技术资料和财务决算报件、参加竣工验收”及第十一条第（四）项关于”承包人在施工过程中若回收或采挖砂金，一经发现取消施工资格，无条件撤离施工现场，没收履约保证金”约定，可以证实发包人天祝县国土局在合同履行时享有对承包人兴临公司的管理权,并享有单方取消承包人施工资格的权利，其明显居于合同履行中的支配和主导地位；承包人兴临公司需接受天祝县国土局管理，其在合同履行中处于次要和服从的地位；且双方当事人在合同中明确约定兴临公司若违约采金，则天祝县国土局”没收履约保证金”，”没收”明显属于行政处罚行为，系天祝县国土局作为行政机关行使的具体行政行为；故天祝县国土局作为行政主体，凭借国家赋予行政管理职能的优越地位，在合同签订和履行中处于主导地位并享有一定的行政特权，双方当事人未形成民法意义上关于平等主体之间的民事关系。第二、本案双方当事人之间没有形成民事合同关系。根据《中华人民共和国合同法》第二条”本案所称合同是平等主体的自然人之间、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定”之规定，民事合同是双方以设立、变更、终止民事法律关系为目的的协议。本案中双方签订的《天祝县抓喜秀龙金矿矿山地质环境恢复治理工程施工合同》约定工程名称为天祝县抓喜秀龙金矿矿山地质环境恢复治理工程，约定的工程内容包括弃渣堆整平和采坑回填、河流疏导、整修牧道、人工生物工程恢复性试种，故该合同实际系天祝县国土局作为国家行政机关基于行政管理的需要，履行其作为土地管理部门的行政职责，为实现矿山地质环境恢复、河流疏导、整修牧道等公益性目标而签订，合同并不是以设立、变更、终止民事法律关系为目的，而是为实现公共利益和天祝县国土局的行政管理目标。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条：”行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”之规定，双方签订的《天祝县抓喜秀龙金矿矿山地质环境恢复治理工程施工合同》属于行政诉讼法上具有行政权力义务内容的行政协议。第三、根据天祝县国土局提供的《中共天祝县委办公室天祝县人民政府办公室关于印发<近期重点工作汇报会议纪要>的通知》（文号：县委办发〔2011〕2号）文件中载明的”一、讨论研究了清理整顿金强河上游非法采金活动中有关事宜”中的第三点”国土局要责令项目单位立即停止实施项目，并查扣剩余的70万元项目款”表明，作出查扣剩余70万元项目款的决定系中共天祝县委与天祝县人民政府，天祝县国土局根据该决定作出查扣剩余项目款的行为系具体行政行为，原告兴临公司要求被告支付剩余工程款的诉讼请求不属于人民法院民事案件受案范围；反诉原告天祝县国土局要求没收反诉被告缴纳的工程保证金10万元亦不属于人民法院民事案件受案范围。
综上，本案双方当事人并非民法意义上的平等主体、双方签订的合同亦不属于民事合同，本案中本诉原告兴临公司提起的本诉与反诉原告天祝县国土局提起的反诉均不属于人民法院受理民事诉讼的范围，双方应提起行政诉讼解决纠纷。依据《中华人民共和国民法总则》第二条、《中华人民共和国合同法》第二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第四项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零八条第三款、《诉讼费交纳办法》第八条第二项之规定，裁定如下：
一、驳回本诉原告甘肃兴临建筑工程有限责任公司的起诉；
二、驳回反诉原告天祝藏族自治县国土资源局的反诉。
本诉原告甘肃兴临建筑工程有限责任公司交纳的案件受理费12445元予以退还；本院已准许缓交的反诉案件受理费6296元，反诉原告天祝藏族自治县国土资源局不再向本院缴纳。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于武威市中级人民法院。
审 判 长 王海山
代理审判员 郭福鹏
人民陪审员 柳兴宇
二〇一七年十一月二十一日
书 记 员 周晓芳