中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行赔申208号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:张正华，男，1965年8月18日出生，汉族，住贵州省遵义市汇川区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:任正强，男，1968年4月18日出生，汉族，住贵州省遵义市汇川区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:贵州省遵义市汇川区人民政府。住所地:贵州省遵义市汇川区行政中心****室。
法定代表人：郭正勇，该区区长。
再审申请人张正华、任正强因与贵州省遵义市汇川区人民政府（以下简称汇川区政府）土地行政赔偿一案，不服贵州省高级人民法院（2016）黔行赔终128号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
贵州省遵义市中级人民法院一审查明，遵义四昌房地产开发有限责任公司（以下简称遵义四昌公司）拥有的15，824平方米土地座落于贵州省××高泥路，原为贵州万胜药业公司工业用地，因建设经济适用住房项目需要，贵州省遵义市经济技术开发区管理委员会于2007年7月26日作出遵开委发〔2007〕13号文件，同意将该土地使用权转让与遵义四昌公司，用作经济适用住房建设。遵义四昌公司向贵州万胜药业公司支付了土地转让费。2007年，贵州省遵义经济技术开发区国土资源分局颁发了〔2007〕15号土地使用权预登记证。该证载明土地使用者为遵义四昌公司、面积为15，824平方米、土地使用权类型为划拨、批准用途为经济适用住房。
2008年9月9日，张正华、任正强因其分别与遵义四昌公司、罗明炎民间借贷纠纷二案向贵州省遵义市汇川区人民法院申请强制执行。该院受理后，应张正华、任正强的申请，于2009年2月10日向贵州省遵义市汇川区国土资源局送达（2008）汇执字第625号民事裁定书和（2008）汇执字第625-1号协助执行通知书，轮候查封（贵州省遵义市红花岗区人民法院于2008年12月5日因罗启刚申请执行“遵义四昌公司”先行查封）本案所涉土地使用权。后又分别于2011年2月24日、2012年4月11日完善了续查封手续。
期间，遵义四昌公司取得上述土地使用权后，将该经济适用房建设项目转让给遵义县侨安房地产有限责任公司（以下简称遵义侨安公司），并于2008年11月2日与遵义侨安公司签订《项目变更协议》约定，将位于贵州省遵义市汇川区高桥镇泥桥村（面积为15，824平方米，登记证号为遵汇预登〔2007〕15号）经济适用住房建设项目转至遵义侨安公司名下。2008年12月23日，贵州省遵义市房地产管理局作出《关于高桥镇泥桥经济适用住房建设项目转让的批复》（遵市房管〔2008〕213号），同意遵义四昌公司将“高桥镇泥桥村经济适用住房建设项目”转让给遵义侨安公司，由遵义侨安公司投资，完成该经济适用住房的开发建设。2010年9月28日，汇川区政府作出《遵义市汇川区人民政府关于遵义县侨安房地产开发有限公司申请用地批复》（汇府复〔2010〕46号），载明：“一、收回遵义四昌房地产开发有限责任公司位于遵义市××泥路面积为15，824平方米国有土地使用权（证书号遵汇预登〔2007〕15号），连同该地块旁经省政府批准为国有的1709平方米的新增国有土地，共计17，533平方米国有土地，其中15，324平方米国有建设用地使用权划拨给遵义县侨安房地产开发有限责任公司做修高桥镇泥桥经济适用住房用地，另外2070平方米国有土地使用权代征作建城市道路用地，代征完后无偿移交政府，139平方米国有土地使用权为政府储备用地。该地块不得擅自改变土地用途，否则区人民政府将收回土地使用权另行处置。二、接此批复后，请你们按照有关法律、法规，认真履行相关义务，凭此批复办理土地使用权变更登记手续。”同年10月15日，贵州省遵义经济技术开发区国土资源分局与遵义侨安公司签订《国有建设用地交地确认书》（适用于划拨宗地），将520303-1020-HB-0007号《国有建设用地划拨决定书》载明的上述位于贵州省遵义市××泥路17，533平方米土地交付与遵义侨安公司使用。
2010年11月18日，遵义侨安公司向贵州省遵义市汇川区人民法院提出书面执行异议，要求解除对本案所涉土地使用权的查封。2011年4月24日，贵州省遵义市汇川区人民法院作出（2008）汇执字第625号执行裁定书，裁定“中止对登记在被执行人遵义四昌房地产开发有限责任公司名下的位于遵义市汇川区高桥镇泥桥村的土地使用权（面积为15，824平方米，登记证号为遵汇预登〔2007〕15号土地使用证）的执行。”张正华、任正强不服，向贵州省遵义市汇川区人民法院提起申请执行人执行异议之诉。该院受理后，于2011年10月24日作出（2011）汇民初字第652号民事判决。张正华、任正强不服该判决，提起上诉。贵省遵义市中级人民法院于2012年5月23日作出（2012）遵市法民三终字第143号民事裁定，将该案发回贵州省遵义市汇川区人民法院重审。贵州省遵义市汇川区人民法院在该案重审过程中，认为汇川区政府收回本案所涉被查封的土地另行划拨给遵义侨安公司是否违反法律规定，需要另案提起行政诉讼，该院于2012年9月25日告知张正华、任正强在十个工作日内就其是否违法另行提起行政诉讼，如果立案受理，该案中止审理。张正华、任正强未提起行政诉讼。贵州省遵义市汇川区人民法院于2012年11月20日作出（2012）汇民初字第1101号民事判决驳回张正华、任正强的诉讼请求。张正华、任正强不服该判决，上诉至贵州省遵义市中级人民法院。该院于2013年12月12日，以“遵义经济技术开发区国土资源分局（实为汇川区政府）已于2011年6月9日向遵义侨安公司颁发了汇国用〔2011〕第41号国有土地使用证，在该证中载明遵义侨安公司系本案涉及土地的使用权人。遵义四昌公司并不拥有本案涉及土地的使用权，该宗土地不能作为张正华、任正强申请强制执行遵义四昌公司民间借贷纠纷二案的执行标的。虽然本案涉及土地转让给遵义四昌公司时，遵义四昌公司向其支付土地转让费，但汇川区政府已将土地重新划拨给了遵义侨安公司并颁发国有土地使用证已是事实”等理由作出（2013）遵市法民三终字第125号民事判决，驳回上诉，维持原判。
张正华、任正强就其诉贵州省国土资源厅遵义经济技术开发区国土资源分局、遵义侨安公司确认土地使用权颁证违法一案，向贵州省遵义市中级人民法院提起诉讼。该院于2014年4月18日受理该案后，指定贵州省遵义市汇川区人民法院审理。该院于2014年9月16日以张正华、任正强错列被告且拒绝变更为由，作出（2014）汇行初字第30号行政裁定，驳回张正华、任正强的起诉。后张正华、任正强变更被告后向该院提出诉讼，该院受理后，以（2014）遵市法行初字第269号行政裁定书裁定贵州省仁怀市人民法院审理。2014年11月28日，贵州省仁怀市人民法院以颁发给遵义侨安公司汇国用〔2011〕第41号国有土地使用权证包含的15，824平方米土地，从2009年2月10日以来，一直处于贵州省遵义市汇川区人民法院因张正华、任正强申请执行遵义四昌公司、罗明炎民间借贷纠纷案的查封期间。汇川区政府不顾这一法律事实，将其登记在遵义侨安公司名下，并颁发汇国用〔2011〕第41号国有土地使用权证的行为，违反了国土资源部《土地登记办法》第六十九条的规定，遂判决确认汇川区政府于2011年6月9日颁发的汇国用〔2011〕第41号国有土地使用权证违法。汇川区政府不服，向贵州省遵义市中级人民法院提出上诉，该院以汇川区政府将贵州省遵义市汇川区人民法院依法查封的财产在查封期间办理变更登记并向侨安公司颁证的具体行政行为，违反了国土资源部《土地登记办法》第六十九条等法律的规定，既妨碍了人民法院的执行工作，也侵害张正华、任正强的合法权益为由,作出（2015）遵市法行初字第64号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。随后，张正华、任正强向汇川区政府申请行政赔偿，2015年9月20日，汇川区政府作出〔2015〕汇府赔字第1号行政赔偿决定书，对赔偿请求人张正华、任正强提出的赔偿请求不予赔偿。张正华、任正强不服，向贵州省遵义市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。诉请：1.汇川区政府赔偿张正华、任正强因汇川区政府的违法行政行为造成张正华、任正强申请贵州省遵义市汇川区人民法院依法查封执行遵义四昌公司拥有合法使用权的15，824平方米土地执行标的物灭失的经济损失881，400元及逾期还款利息；2，赔偿张正华、任正强因长期诉讼维权产生的误工、交通等费用50，000元。
贵州省遵义市中级人民法院一审作出（2015）遵市法行初字第536号行政赔偿判决认为，张正华、任正强对遵义四昌公司享有未履行的881，400元债权客观存在，该债权是张正华、任正强享有的应受法律保护的合法权益，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”及第三十六条第(八)项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，本案的争议焦点为汇川区政府的行政行为是否侵犯了张正华、任正强的合法权益，是否给其造成了直接的损失以及直接损失数额的多少。
第一，汇川区政府在人民法院查封期间，作出了《遵义市汇川区人民政府关于遵义县侨安房地产开发有限公司申请用地批复》，收回属于遵义四昌公司拥有合法使用权的国有土地，并将该国有土地重新划拨给遵义侨安公司，并为遵义侨安公司颁发了汇国用〔2011〕第41号国有土地使用权证，违反了人民法院执行工作的相关规定，该院已作出生效的（2015）遵市法行终字64号行政判决书确认汇川区政府向遵义侨安公司的颁证行为违法，汇川区政府的违法行为导致张正华、任正强申请查封执行的国有土地使用权标的落空，可能影响其合法权益。第二，从本案涉案的国有土地性质来看，从贵州万胜药业有限公司到遵义四昌公司、再到遵义侨安公司，涉案土地都是划拨性质，从遵义四昌公司到遵义侨安公司，该土地均用于经济适用房项目建设。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”及第四十五条“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：…”的规定，张正华、任正强对遵义四昌公司申请人民法院查封的国有划拨土地使用权的执行需要经过土地行政主管部门的批准，且执行的款项需要补交土地出让金后才能清偿遵义四昌公司对外的债务。从本案事实看，在人民法院查封遵义四昌公司拥有合法使用权的国有土地前，遵义四昌公司已经将其经济适用房建设项目转让给遵义侨安公司，双方签订了项目变更协议并经经济适用房建设主管机关遵义市房产管理局的批复同意。因此，张正华、任正强对遵义四昌公司申请人民法院查封的国有划拨土地使用权能否实现其债权具有不确定性。第三，从该院（2013）遵市法民三终字125号民事判决书看，张正华、任正强未能通过遵义四昌公司拥有合法使用权的国有划拨土地实现其债权。对于张正华、任正强认为遵义四昌公司取得土地使用权时向贵州万胜药业有限公司支付了土地转让费，该费用应视作遵义四昌公司土地权益的主张。首先，尽管该院生效的民事判决和行政判决中查明有遵义四昌公司从贵州万胜药业有限公司取得涉案土地使用权时支付了相关费用，但并没有确认支付数额。张正华、任正强在本案中也没有提供证据予以证明。其次，遵义四昌公司支付相关费用，但并不能确定此费用改变了涉案国有土地的划拨性质，遵义四昌公司的投入难以确定有执行价值。综上，汇川区政府违法行政行为难以确认给张正华、任正强造成确切的权益损害。最后，张正华、任正强请求汇川区政府赔偿因其长期诉讼维权产生的误工、交通等费用50,000元，因上述费用并非汇川区政府的行政行为所致，且张正华、任正强也未提供相应的证据予以证明，对张正华、任正强的该赔偿请求，该院不予支持。
综上，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实和法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”之规定，判决驳回张正华、任正强要求赔偿的诉讼请求。
张正华、任正强不服，向贵州省高级人民法院提起上诉称，1.涉案土地系遵义四昌公司通过向贵州万胜药业有限公司支付土地转让费有偿转让取得的，且汇川区政府对该情况是知情且认可，后涉案土地一直登记在遵义四昌公司名下，故汇川区政府无权收回；2.一审赔偿判决作出“汇川区政府的违法行政行为难以确认给张正华、任正强造成确切的权益损害”的认定错误，因张正华、任正强申请贵州省遵义市汇川区人民法院查封的登记在遵义四昌公司名下的土地，在查封期间被汇川区政府违法无偿过户给遵义侨安公司，从而导致张正华、任正强申请执行遵义四昌公司款项881，400元及逾期还款利息无法执行的经济损失，该损失是明确具体的。故一审赔偿判决认定事实错误，审判程序违法，请求：1撤销贵州省遵义市中级人民法院（2015）遵市法行初字第536号行政赔偿判决，判决汇川区政府赔偿张正华、任正强因汇川区政府的违法行政行为造成张正华、任正强申请贵州省遵义市汇川区人民法院依法查封执行遵义四昌公司拥有合法使用权的15，824平方米土地执行标的物灭失导致张正华、任正强法律文书判决的款项881，400元及逾期还款利息以及张正华、任正强因长期诉讼维权产生的误工、交通等费用50，000元，或以原审赔偿判决认定事实错误为由发回重审；2.一、二审诉讼费用由汇川区政府承担。
贵州省高级人民法院二审作出（2016）黔行赔终128号行政赔偿判决认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”及第三十六条第（八）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：······（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”之规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
首先，贵州省遵义市中级人民法院判决认定汇川区政府于2011年6月9日颁发的汇国用（2011）第41号国有土地使用权证违法，是基于该国有土地使用权处于人民法院查封期间这一法律事实；且从本案客观事实看，在人民法院查封遵义四昌公司拥有合法使用权的国有土地前，遵义四昌公司已经将其经济适用房建设项目转让给遵义侨安公司，双方签订了项目变更协议并经经济适用房建设主管机关贵州省遵义市房产管理局的批复同意。同时，通过张正华、任正强提出的执行异议和执行异议之诉裁判文书已认定涉案国有土地使用权已被汇川区政府重新划拨给遵义侨安公司所享有，不能作为申请强制执行的标的。因此，汇川区政府的颁证行为违法判决并不必然导致其尚有可能实现的民事主体之间的法定债权转化为国家赔偿责任。
其次，本案中，张正华、任正强将人民法院暂未执行到位的法律文书款余额及逾期利息作为其损失主张赔偿，但该法律文书款余额及逾期利息人民法院现只是因被执行人遵义四昌公司暂无财产可供执行而终结本次执行程序，并不是终止执行，人民法院可以根据被执行人的具体情况随时恢复执行，因此，该法律文书款余额及逾期利息是否一定不能执行到位尚不能确定，显然不能认定为是其已然发生的直接经济损失，故对张正华、任正强要求汇川区政府赔偿其881，400元及逾期还款利息的赔偿请求，该院不予支持。
最后，张正华、任正强请求汇川区政府赔偿因其长期诉讼维权产生的误工、交通等费用50，000元，因该费用并非汇川区政府的行政行为所致，且张正华、任正强也未提供相应的证据予以证明，故对张正华、任正强的该赔偿请求，该院不予支持。
综上，张正华、任正强的上诉理由不能成立，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实和法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”之规定，一审判决驳回张正华、任正强的赔偿请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决驳回上诉，维持原判。
张正华、任正强不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，依法再审本案。主要理由为：（一）原审法院认定事实错误。汇川区政府在涉案土地查封期间违法无偿将土地过户给遵义侨安公司给张正华、任正强造成了确切的权益损害，应予赔偿。（二）原审法院审判程序违法。原审法院忽略张正华、任正强要求核实遵义四昌公司支付给贵州万盛药业有限公司土地转让费具体数额的请求，系程序违法。
本院经审查认为，本案的争议焦点在于汇川区政府是否应对其就涉案土地向遵义侨安公司颁发汇国用（2011）41号国有土地使用证的行政行为承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，关于张正华、任正强诉请汇川区政府赔偿其因土地执行标的物灭失而造成的经济损失及逾期利息问题，对于经生效判决确认的张正华、任正强未执行到位的余款及逾期利息，现只是因被执行人遵义四昌公司暂无财产可供执行而终结本次执行程序，并不是终止执行，张正华、任正强依法享有的债权并未灭失。人民法院可以根据被执行人的具体情况随时恢复执行，上述未执行到位的余款及逾期利息是否一定不能执行到位尚不能确定，不能认定为已然发生的直接损失。故原审法院不予支持张正华、任正强关于汇川区政府应赔偿其因土地执行标的物灭失而造成的经济损失及逾期利息的诉求，并无不当。关于张正华、任正强诉求汇川区政府赔偿因其长期诉讼维权产生的误工、交通费问题，因该费用并非汇川区政府的行政行为所致，且其也并未提供相应的证据予以证明，故原审法院不予支持张正华、任正强的此项诉求，亦无不当。另，经审查，张正华、任正强的其他申请再审理由，尚不足以否定原审生效判决，本院亦不予支持。
综上，张正华、任正强的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回张正华、任正强的再审申请。
审 判 长 李德申
审 判 员 李智明
审 判 员 杨科雄
二〇一七年十二月二十七日
法官助理 苏国梁
书 记 员 古函毓