江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）赣行终88号
上诉人（原审原告）兰祥英，女，1938年5月5日生，汉族，住赣州市章贡区。
委托代理人徐赣兴，男，1970年11月27日生，汉族，住址同上，系上诉人兰祥英之子。
上诉人（原审原告）徐赣兴，男，1970年11月27日生，汉族，住址同上，系上诉人兰祥英之子。
被上诉人（原审被告）赣州市章贡区人民政府，住所地：赣州市章江路16号区政中心。
法定代表人连天浪，该区区长。
委托代理人杨海涛，赣州市章贡区南外街道办事处党工委委员、人武部部长。
委托代理人王鹏，江西理公律师事务所律师。
上诉人兰祥英、徐赣兴因其诉赣州市章贡区人民政府房屋行政征收一案，不服赣州市中级人民法院（2016）赣07行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2011年2月24日，赣州市章贡区人民代表大会审议通过《赣州市章贡区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，将中心城区棚户区（危旧房）改造作为区重点项目建设作了明确规划。2015年2月10日赣州市章贡区人民代表大会审议通过《章贡区2015年国民经济和社会发展计划》，将中心城区棚户区（危旧房）改造列入年度计划。2015年9月3日，章贡区南外街道办事处就羊婆巷（含百罗丘）周边地块棚户区改造进行社会风险评估，形成评估意见并上报区政府。2015年9月24日，章贡区土地房屋征收办在政府网公示了《赣州市章贡区棚户区改造新赣南路周边等9个地块国有土地上房屋征收补偿方案》（社会征求意见稿），通过公告、网络等方式向社会征求意见，公示30日，期间收到意见27条。2015年12月18日，章贡区土地房屋征收办在政府网对《赣州市章贡区棚户区改造新赣南路周边等9个地块国有土地上房屋征收补偿方案》意见收集及修改情况进行了公告。2015年12月25日，赣州市章贡区人民政府作出《赣州市章贡区人民政府关于羊婆巷（含百罗丘）周边地块棚户区改造国有土地上房屋征收决定》并公告。原告兰祥英、徐赣兴位于西郊路111号1号、4号的房屋在征收红线范围内，二原告认为该征收决定违法，侵犯了其合法权益，提起诉讼，请求：1.撤销《赣州市章贡区人民政府关于羊婆巷（含百罗丘）周边地块棚户区改造国有土地上房屋征收决定》。2.确认《赣州市章贡区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》（区府发【2015】2号）无效。3.判决被告征收原告的房屋和土地，应依法给予原告公平补偿。4.诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，本案审查的对象是被告赣州市章贡区人民政府作出的房屋征收的合法性。依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称补偿条例）的规定，市、县级人民政府为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋。在进行房屋征收与补偿时，应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。本案中，羊婆巷（含百罗丘）周边地块棚户区改造作为章贡区重点建设工程项目之一，已纳入章贡区2015年国民经济和社会发展计划，并经同级人民代表大会审议通过，在土地利用规划及立项上也分别经依法审查批准，属于旧城区改造范畴，符合公共利益的需要。在作出征收决定过程中，征收补偿方案经区土地房屋征收办拟定，报区政府常务会议讨论并征求公众意见，修改后予以公告，符合法定的程序要求。
对于原告要求确认《补偿方案》无效的请求。由于补偿方案系征收决定的阶段性行政行为，在审理征收决定时必然对其进行审查。故原告不能单独对其提起诉讼。
对于原告要求判决被告进行公平补偿的请求。由于被告未对原告作出房屋征收补偿决定或与原告签订征收补偿协议，因此，对涉案房屋的补偿问题不属于本案的审查范围。
综上所述，被告作出《赣州市章贡区人民政府关于羊婆巷（含百罗丘）周边地块棚户区改造国有土地上房屋征收决定》，职权主体适格，符合法定的征收条件，征收决定及补偿方案的制订、公布，履行了法定程序，征收补偿费用进行了预算并做到了专款专用、专户存储，同时对该地块房屋征收可能影响社会稳定的隐患和风险进行了评估，符合法律法规的程序规定。原告要求撤销该房屋征收决定没有事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告兰祥英、徐赣兴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告兰祥英、徐赣兴承担。
兰祥英、徐赣兴提起上诉称：1.原审判决认定征收补偿费用做到了专款专用、专户存储，属认定事实错误。《存款证明书》证明存款时间在征收时间之后，不符合补偿条例第十二条第二款关于在作出征收决定前，补偿款应当足额到位的规定。同时，被上诉人也没有提出证据证明该账户是专用账户及补偿款已足额到位。2.社会稳定风险评估报告完成的时间在补偿方案征求意见稿发布时间之后，程序不合法。该报告没有补偿方案合理性分析内容，也没有涉及补偿资金是否足额到位的内容，评估结论是低风险却作出了对中风险和高风险应急处置的内容，该报告内容不合法。该风险评估报告评估主体是南外街道办事处，主体不合法，该评估报告无效。被上诉人证据15没有当庭质证，一审法院采信该证据错误。3.被上诉人补偿方案不合法，主要表现为：该方案没有确定具体时间；只提供产权调换的补偿方式，剥夺被征收户的选择权；过渡期限过长，不符合江西省214号令；没有规定最低保障安置面积和补偿面积的规定，剥夺了弱势群体的利益。4.被上诉人一审答辩时间超过法律规定时间，一审法院没有组织证据交换，一审程序不公正。综上，一审认定事实错误，适用法律、法规错误，程序不合法，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人赣州市章贡区人民政府答辩称：1.为了确保棚户区改造顺利完成，国家从国务院、省、市三级均有棚户区改造的专项资金拨付，答辩人完全有足额资金确保上诉人的补偿，做到了补偿款“足额到位、专款专用、专户存储”。2.赣州市章贡区南外街道办事处系本次房屋征收的实施部门，该处作出社会稳定风险评估报告并无禁止性规定，应确认为合法。上诉人称补偿方案不合法，而本次诉讼的审查对象是征收决定，答辩人对上诉人的补偿行为还没有实施，补偿问题不属于本案的审查范围。3.一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，应予驳回。
本案双方当事人在举证期限内向一审法院提交的证据有：兰祥英、徐赣兴身份证、房产证50××08号、50××63号、国有土地证国用（99）字第D4011034号、民事调解书、征求意见稿的意见、公开相关信息申请书、征收决定的公告、被征收人基本情况表、关于申请重新测量房屋面积的报告、赣州市章贡区房屋征收测量登记表、赣州市章贡区人民政府关于羊婆巷周边地块棚户区改造国有土地上房屋征收决定及公告的网页截屏、社区公告、江西省国土资源厅关于章贡区土地利用总体规划的批复、赣州市章贡区土地利用总体规划、赣州市棚户区改造规划（2013-2017）、章贡区十二五规划、章贡区国民经济和社会发展2015年度计划、章贡区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）及意见收集修改情况公示网页截图、赣州市章贡区人民政府棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案（区府发【2015】2号）及网页截屏、房屋征收社会稳定风险评估报告、棚改专项资金银行《资信证明》、四份其他被征收户的补偿协议书等证据。上述证据材料随卷宗移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。
本院经审理查明的事实与一审判决查明事实一致，本院予以确认。
本院认为，补偿条例第十条第一款规定：“房屋征收部门拟定房屋征收补偿方案，报市、县级人民政府”。房屋征收安置补偿方案是政府作出房屋征收决定前由房屋征收部门拟定报市、县级人民政府批准，属于作出房屋征收决定之前的过程性行为，对房屋被征收人的权利义务不直接产生约束力。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，兰祥英、徐赣兴请求判令《赣州市章贡区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》（区府发【2015】2号）无效，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，应当裁定驳回上诉人兰祥英、徐赣兴该项起诉。上诉人兰祥英、徐赣兴请求判决依法给予其公平补偿，该项诉请系针对征收决定的后续实施行为，由于被上诉人赣州市章贡区人民政府尚未对上诉人作出房屋征收补偿决定或与其签订征收补偿协议，该征收补偿行为尚未发生，亦未对上诉人权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回其该项起诉。一审法院认为对安置补偿方案不能单独起诉，补偿行为不属于本案审理范围，却又判决驳回上诉人的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：
一、撤销赣州市中级人民法院（2016）赣07行初133号行政判决中驳回兰祥英、徐赣兴关于请求判令《赣州市章贡区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》（区府发【2015】2号）无效及请求判令赣州市章贡区人民政府依法给予其公平补偿的诉讼请求部分。
二、驳回上诉人兰祥英、徐赣兴关于要求判令《赣州市章贡区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》（区府发【2015】2号）无效及要求判令赣州市章贡区人民政府依法给予公平补偿的两项诉讼请求的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 葛 伟
审 判 员 王丽君
审 判 员 万 菁
二〇一七年八月十八日
法官助理 饶晓燕
书 记 员 张建平