广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0203行初71号
公益诉讼人：新丰县人民检察院。
被告：新丰县林业局，住所地：新丰县丰城镇人民东路23号。
法定代表人：吴庆东，局长。
委托代理人：罗汉文，该局法制股股长。
委托代理人：陈秀文，该局法制股工作人员。
第三人：新丰县创联矿业有限公司，住所地：新丰县梅坑镇利坑村。
法定代表人：潘小蓬，男，1974年2月16日出生，汉族，广东省新丰县人，住新丰县。
公益诉讼人新丰县人民检察院诉被告新丰县林业局、第三人新丰县创联矿业有限公司（以下简称创联公司）诉林业局不履行其他行政行为法定职责纠纷一案，公益诉讼人因认为被告存在不履行其他行政行为法定职责行为致使国家利益未能得到有效保护，向广东省新丰县人民法院提起行政公益诉讼，该院立案受理后，向广东省韶关市中级人民法院报请指定管辖，广东省韶关市中级人民法院于2017年1月5日作出（2016）粤02行辖118号行政裁定书，指定本案由本院管辖。本院于2017年2月20日立案受理了本案，并于次日向本案被告及第三人邮寄送达了本案的起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2017年5月31日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员江国勋、检察官助理潘明珠出席法庭，被告新丰县林业局的委托代理人罗汉文、陈秀文，第三人创联公司的法定代表人潘小蓬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称：本案第三人创联公司经营的利坑石场,位于在新丰县梅坑镇利坑村,紧邻G105国道、大广高速公路。2010年8月，广东省有色金属地质勘查局勘察估算出该矿区花岗岩资源含量33.63万立方米。2012年2月，创联公司因大广高速新丰段建设而取得该石场开采权。2015年底,高速路建成通车后,该石场仍未关闭,继续作业。经公安机关调查核实:2013年3月至2016年6月期间，创联公司在利坑石场经营过程中,非法占用林地资源开采花岗岩石料,为谋取暴利,多次违反国家关于林地的使用许可证制度,2014年之后其许可证过期，但在并未取得新的林地使用许可的情况下,创联公司继续雇用工人打着合法的旗号,不断非法扩大林地进行采石作业。
至案发即2016年6月止,经国家林业局中南林业调查规划设计院鉴定,创联公司利坑石场于2014年以后在原采石场范围内超采面积为18628平方米（27.94亩）。石场总面积为75422平方米（113亩），其中非林面积15707平方米，林地面积59715平方米，而该石场许可证采矿面积仅为57亩。2016年6月29日，经新丰县林业局鉴定，该石场非法占用林地面积为54.9735亩。利坑石场超采行为对国家林业资源造成了破坏，对生态环境造成了严重损害；特别是采石后由于没有及时进行植被恢复导致周边区域水土流失及泥石流滑坡，对该地村民生产生活安全构成潜在威胁。2016年6月28日，该石场非法生产的事实被省新闻媒体曝光。政府全面介入整治，目前该石场已被查封，停止了生产。
2016年11月7日，公益诉讼人对新丰县林业局发出督促其履职的检察建议，建议其加大对石场停产后续的执法力度，加强监督管理，对被破坏的林地进行加固复绿，以防止林业资源损失进一步扩大和环境灾害的发生。
2016年11月14日，新丰县林业局函复公益诉讼人：利坑石场非法开采被媒体曝光后，林业局高度重视，其中森林资源管护大队、森林公安分局、林政股等部门组成联合执法队，轮值进驻该石场，处理后续事宜。一是对非法占用林地行为依法惩处，当场扣押钩机一台，拘留石场工作人员多名，将创联公司法人代表拘押；二是及时进行植被复绿。从7月起，已组织施工队共复绿约27亩，投资20860元，今后仍需在此基础上复绿14.17亩；并将继续敦促创联公司对已复绿面积进行抚育和管护,对未复绿面积抓紧后续工作。前期的复绿费用林业局将向创联公司追偿。
公益诉讼人认为,发出督促履职检察建议后,新丰县林业局虽然采取措施,加强了对该石场的监督管理，这对防止林地损失扩大和生态保护起到了积极作用，但其监管仍不足够，如对被石场破坏的宜林14.17亩地段仍未复绿,被破坏山体仍未被加固,水土流失情况严重,引发泥石流的风险很高；这一境况也得到近日与公益诉讼人工作人员一起到实地察看的林业局技术人员的认同。
于公益诉讼人发出督促其履职的检察建议后,被告仍未正确履行职责,被破坏的林地依然没有加固和恢复植被,国家和社会公共利益仍处在被侵害状态。根据《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定,对森林资源的保护、利用、更新，实施管理和监督”及第四十四条：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株树一倍以上三倍以下的树木。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付”以及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意,擅自改变林地用途的,由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状,并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”的规定。同时，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授杈最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定,特向法院提起诉讼,请依法裁判。请求判令:一、被告在二个月内对被新丰县创联矿业公司利坑石场非法破坏林地面积14.17亩进行植被复绿；二、被告对创联公司破坏林地的违法行为进行行政处罚并向创联公司追讨较早前本应由创联公司负担已由被告垫付的石场植被复绿费用20860元；三、确认被告的行政行为违法。
公益诉讼人围绕其诉讼请求向本院提交了如下证据：
1、被告新丰县林业局统一社会信用代码证书，证明被告的主体资格合法。
2、新丰县林业局出具的《新丰县梅坑镇利坑村利坑石场占用林地情况鉴定意见书》和《关于委托贵院勘测我市新丰县利坑石场的函》、《新丰县创联矿业有限公司采石场占用林地面积核实调查报告》，证明新丰县创联矿业有限公司非法占用林地面积。
3、新丰县创联矿业有限公司营业执照及法人代表身份证，证明第三人的主体资格合法。
4、新林地[2011]06号《临时使用林地审核同意书》，证明利坑石场使用林地是被告的管辖范围。
5、新林罚书字（2012）第0086号《林业行政处罚决定书》、新林罚书字（2013）第13022号《林业行政处罚决定书》，证明林业局在其管辖范围内有权对违法行为进行处罚，应当对非法行为进行处罚。
6、粤林审决字[2014]28号《不予行政审批决定书》，证明利坑石场在申请的时候，审批职权在林业局。
7、新检民（行）行政违监[2016]44023300003号《检察院检察建议书》，证明公益诉讼人履行公益诉讼的职责，公益诉讼人要求被告履行职责。
8、新丰县林业局作出的《新检民（行）行政违监[2016]44023300003号<检察院检察建议书>的回复》，证明林业局对利坑石场履行了部分职责，对利坑石场进行了处罚，但是没有全面履职。
9、林业局复函后现场勘查现场图（9张），证明林业局监督以后，还有14.17亩没有进行复绿，林业局派出工作人员一起现场见证被破坏的事实。
10、韶公诉字（2016）00089号《起诉意见书》，证明利坑石场存在非法占用林地的事实，没有获批开采。
被告新丰县林业局辩称：一、被告已积极履行了植被复绿的法定职责。本案第三人创联公司于2012年2月利用大广高速新丰段地基建设为契机，依法取得了梅坑镇利坑村采石场的开采权。期间，被告对该利坑石场破坏林地已积极履行了植被复绿的法定职责。其事实理由表现如下：一是被告已对本案第三人创联公司开采矿石所占用的林地实行跟踪检查，发现问题及时向第三人发出《停工通知书》，并责令停止违法行为，督促本案第三人依法办理征占用林地手续，按规定进行复绿。二是被告制订《2013年新丰县梅坑镇利坑村利坑石场复绿实施方案》，对本案第三人经营“利坑石场”的无序开采，造成植被受到破坏的林地面积19.5亩进行复绿，使该处的生态景观得以改善，于2013年6年12日对“利坑石场”复绿进行验收，通过复绿，已绿化林地基本达到了生物治理目标要求，同时在2016年6月30日又制订了《2016年新丰县梅坑镇利坑村利坑石场复绿实施方案》，坚持因地制宜，适地适树的原则，进行人工造林方式进行复绿，并投入复绿人工造林投资总预算为20860元，此款费用将向本案第三人进行追偿。三是被告针对本案第三人经营利坑石场破坏林地面积14.17亩复绿方案，采取适地适树的原则进行复绿，其中包括泥石流滑坡11.48亩，撒播松仁;开采点余坪2.69亩，补植兼撒播松仁;道路，补植兼撒松仁。以上事实，足以证明，被告已积极履行了植被复绿的法定职责。二、被告已对第三人创联公司破坏林地的违法行为进行了行政处罚及追偿由此而垫付的前期复绿费用。其一是被告已向本案第三人经营的“利坑石场”发出《林业行政处罚决定书》，该行政处罚决定书决定除处以罚款之外，还责令限期恢复原状，这也充分证实答辩人已履行法定职责的事实存在。其二是对非法破坏的林地加大执法力度，并由森林资源管护大队、森林公安分局、林政股等部门组成联合执法队，对该石场进行执法，对非法占用林地行为依法查处，同时立即对“利坑石场”新旧矿口和非林地可绿化地段进行复绿。其三是被告根据国家林业局林业调查规划设计院石漠化监测处出的《新丰县创联矿业有限公司采石占用林地面积核实调查报告》，按照“谁破坏，谁负责”的原则，应由本案第三人负责进行复绿抚育和管护，并追索前期由被告垫付复绿费用20860元。三、被告的行政行为合法。被告是根据本案第三人的违法行为依法所作出的具体行为是事实清楚，证据确凿，行政处罚程序合法，适用法律正确，被告上述的行政行为根本不存在违法之处，公益诉讼人的诉请，是于法无据的。综上所述，被告的答辩有理有据，理应得到法律的肯定。为此，被告请求人民法院依法驳回公益诉讼人的诉讼请求。
被告新丰县林业局当庭向本院提交了以下证据：
1、《新丰县林业局统一社会信用代码证》，证明被告的主体资格适格。
2、《2013年新丰县梅坑镇利坑村利石场复绿实施方案》，证明被告已经按照相关的规定对第三人经营的“利坑石场”造成植被破坏的林地进行复绿的事实。
3、《2013年新丰县梅坑利坑村利坑石场复绿验收报告》，证明被告对“利坑石场”造成植被破坏的林地进行复绿达标的事实。
4、《2016年新丰县梅坑利坑村利坑石场复绿实施方案》，证明被告已经按照相关的规定对第三人经营的“利坑石场”造成植被破坏的林地进行复绿的事实。
5、《新丰县梅坑利坑村利坑石场复绿要求说明》，证明被告对“利坑石场”造成植被破坏的林地进行复绿达标的事实。
6、《停工通知书回执》，证明告已对本案第三人经营的利坑石场占用林地面积跟踪监管的事实。
7、《新丰县创联矿业有限公司石场占用林地核实调查报告》，证明被告已按新丰县创联矿业有限公司石场占用林地面积核实调查报告的面积进行履行了法定职责的事实。
8、《对新检民（行）行政违[2016]44023300003号检察建议书的回复》，证明被告已按新丰县人民检察院的《检察建议书》进行了有序的履行了法定职责的事实。
9、《新丰县梅坑镇利坑石场复绿示意图》，证明被告已对14.17亩的林地复绿的事实。
第三人创联公司在庭审中未提出陈述意见，其也未向本院提交证据材料，但其明确要求人民法院驳回公益诉讼人的诉讼请求。
经庭审质证，被告新丰县林业局及第三人创联公司对于公益诉讼人提交的证据均无异议，公益诉讼人对被告新丰县林业局当庭提交的证据认为被告超过举证期限提交证据，故不同意质证。第三人创联公司对于被告新丰县林业局提交的证据材料无异议。
本院对上述证据认证如下：对于公益诉讼人提交的证据、材料，被告及第三人均无异议，本院予以确认并在卷佐证。对于被告新丰县林业局当庭提交的证据材料，属于无正当理由超过举证期限提交的证据，应依法视为没有提交证据。本院依据可予确认的证据及庭审查明的内容对于本案事实进行认定。
经审理查明，由潘彩虹、潘伟东等人投资经营的利坑石场，于2011年3月28日经被告新丰县林业局批准取得新林地[2011]06号《临时使用林地审核同意书》，依法取得新丰县梅坑镇利坑村学二队村民小组高围老山段的1.0667公顷林地使用权用于采石项目，根据审核同意书，林地的使用年限至2013年3月27日止。2011年8月22日，利坑石场的投资方成立新丰县创联矿业有限公司，并在利坑石场原来的经营场地和开采地点继续进行采石作业。2012年2月，创联公司利用大广高速新丰段地基建设为契机，依法取得了新丰县梅坑镇利坑村采石场的开采权，但创联公司在经营过程中，实际并未按照《临时使用林地审核同意书》限定的地段和面积使用林地，而是在未经批准的情况下，擅自破坏林地以获取石料。期间被告新丰县林业局分别于2012年、2013年对该公司的经营管理人员进行罚款处罚并多次责令恢复被破坏的林地，但创联公司并未完全恢复被破坏的林地。2013年3月27日利坑石场的林地使用权到期后并未进行重新办理，但创联公司亦照常经营，并继续在未经批准情况下使用林地进行采石，造成大面积的林地被毁。2014年，在林业主管部门的监督管理下，创联公司向广东省林业厅提出利坑石场项目使用林地的申请，广东省林业厅经审查后认为，创联公司的申请不符合有关规定，遂于2014年7月14日作出粤林申决字[2014]28号《不予行政审批决定书》，决定不予许可创联公司的申请，但创联公司并未停止其违法使用林地行为。
2016年6月29日，被告新丰县林业局派员至利坑石场进行实地鉴定，发现被非法占用的林地面的达3.6649公顷（54.9735亩）。2016年7月1日，韶关市林业局委托国家林业局中南林业调查规划设计院对于利坑石场占用林地面积进行勘测调查，该院勘测后作出的《新丰县创联矿业有限公司采石场占用林地面积核实调查报告》载明，至2016年6月创联公司利坑采石料场共占土地面积为75422平方米，其中林地面积59715平方米，非林地面积15707平方米，进行了植被恢复的林地面积为5210平方米，并且注明2012年该采石场违规采石1000平方米，林业主管部门发现后，进行了林业行政处罚，未进行植被恢复；2013年该采石场违法采石1338平方米，林业主管部门发现后，进行了林业行政处罚，其中937平方米未进行植被恢复，266平方米现在已经进行了植被恢复；在林业局的督促下，采石场对破坏的林地区域进行了植被恢复，面积为5833平方米；而因采石场石料运输道路拓宽，导致林地3503平方米遭到破坏，其中的135平方米已经进行了林业行政处罚；而由于没有及时进行植被恢复，导致周边区域水土流失面积及泥石流滑坡，又造成了7657平方米的林地遭受破坏。
针对创联公司及其经营者擅自毁坏林地，新丰县公安局森林分局及韶关市公安局对其涉嫌非法占用农用地一案进行了立案侦查并移送审查起诉。本案公益诉讼人在法律监督过程中发现被告新丰县林业局存在未完全履职情况，遂于2016年11月7日向被告新丰县林业局发出新检民（行）行政违监[2016]44023300003号检察建议书，建议被告新丰县林业局加大对第三人创联公司停产后续的执法力度，加强监督管理，敦促第三人创联公司停止侵害和恢复被破坏的植被，防止林业资源损失扩大和环境灾害的发生，如第三人创联公司没有对被破坏的林地进行复绿的条件，新丰县林业局应及时采取措施进行复绿，并向第三人创联公司追回复绿费用。检察建议书还要求被告新丰县林业局在收到检察建议书后一个月作出处理并将处理结果书面回复公益诉讼人。被告新丰县林业局于2016年11月14日向公益诉讼人作出书面回复，陈述了其在对第三人创联公司执法过程中所做的工作，并表示将就复绿费用向第三人创联公司追偿，还表态将利用第三人创联公司案件，举一反三，依法履职。公益诉讼人认为，被告新丰县林业局在收到检察建议书后，虽然采取了部分加强监督管理的措施，但其监管力度依然不够，尚有14.17亩的林地仍未复绿，被破坏山体仍未被加固，水土流失情况严重，引发泥石流的风险很高，故提起本案行政公益诉讼。
另查明，2012年、2013年期间，被告新丰县林业局多次向创联公司的经营者作出林业行政处罚决定书，对创联公司的经营者作出罚款处罚，并要求违法主体恢复被损毁的林地，但违法主体缴纳罚款后，并未按照处罚决定书恢复损毁林地的原状。后在创联公司经营过程中，被告新丰县林业局亦多次责令其停止破坏林地并依法办理林地使用手续，但收效甚微。被告新丰县林业局针对创联公司损毁的林地，也进行过部分的复绿工作，部分受损林地亦通过了新丰县林业局的验收，其中在2016年6月30日制定《2016新丰县梅坑镇利坑村利坑石场复绿实施方案》，采用人工造林方式复绿林地27亩，工程已投资20860元，但尚存在14.17亩被破坏林地未能得到复绿，被告新丰县林业局在书面回复公益诉讼人检察建议书中，载明其欲针对尚未复绿的14.17亩被破坏林地采取补植和撒播马尾松、百喜草种子进行复绿，但截至本案庭审之时，被告新丰县林业局确认针对该14.17亩被破坏林地尚未进行复绿，其解释原因为地质和天气条件。本院询问对于尚未复绿的14.17亩被破坏林地有无补救措施，被告新丰县林业局确认可通过播种松仁进行复绿。
还查明，就被告新丰县林业局进行利坑石场复绿工程已经投资垫付的20860元，被告新丰县林业局尚未向创联公司追偿，创联公司于本案庭审中明确表示其同意将上述款项及今后复绿产生的费用偿还给被告新丰县林业局。
本院认为，公益诉讼人作为国家的法律监督机关，负有履行法律监督的职责，其在履职过程中发现国家、社会的公共利益遭受损害提起本案行政公益诉讼，其起诉符合《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定。
本案中，公益诉讼人认为被告新丰县林业局存在怠于履行职责行为，要求人民法院判决确认其行为违法，并判令被告新丰县林业局限期对尚未复绿的14.17亩被破坏林地进行复绿，还要求判令被告新丰县林业局针对创联公司的违法行为进行行政处罚并追讨已经垫付的复绿工程款，被告新丰县林业局认为其履职合法，因此本案争议的焦点为被告新丰县林业局至今未完全对第三人创联公司破坏的林地进行植被复绿行为是否违法、被告是否应当继续对仍未复绿的14.17亩被破坏林地进行植被复绿。
根据《中华人民共和国森林法》第十条：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”的规定，被告新丰县林业局作为县级林业主管部门，对于本地区的森林和林地负有监管保护职责，并有依据《中华人民共和国森林法》及其他相关法律法规对于破坏森林资源的行为进行查处的职责。本案中，第三人创联公司未经林业部门的审核批准，违法破坏林地进行生产经营，被告新丰县林业局虽针对第三人创联公司的违法行为发出《林业行政处罚决定书》，要求其恢复被破坏林地的原状，但长期以来，创联公司并未按处罚决定书的要求从事，现该公司主要经营者因涉嫌非法占用农用地被移送审查起诉，正处于被追究刑事责任程序之中，此种情况下，创联公司能够依照处罚决定书恢复被损林地的可能性更是微乎其微，创联公司的行为完全符合法律所规定的拒不补种情形，根据《中华人民共和国森林法》第四十四条：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”的规定，为保护国家森林资源，在违法主体拒不补种树木的情形下，理应由林业主管部门代为补种，并由违法主体承担补种的费用。被告新丰县林业局作为林业主管部门，负有保护国家森林资源的职责，在违法行为人拒不补种树木的情形下，即应依照《中华人民共和国森林法》第四十四条之规定以代为补种方式恢复森林资源。从本案查明的案情来看，被告新丰县林业局明知创联公司长期以来拒不恢复林地原状，但对于被创联公司破坏的14.17亩林地并未进行复绿，被告新丰县林业局在2016年11月即收到公益诉讼人的检察建议书，并在2016年11月14日书面回复表示将对该14.17亩林地进行复绿，但时至本案庭审之时，被告新丰县林业局仍未采取措施确保其之前要求创联公司恢复林地原状的行政处罚得到落实或者通过代为补种行为对被破坏的林地进行复绿，其间时间跨度较大，甚至包含适宜种植苗木的整个春天季节，造成国家林地资源未能得到及时有效的保护，在此过程中，被告新丰县林业局存在怠于履行职责事实清楚，公益诉讼人要求判决确认被告新丰县林业局怠于履行职责行为违法的诉讼请求，有事实和法律依据，本院予以支持。创联公司多次无视被告新丰县林业局林业处罚决定书中要求恢复林地原状的内容，以其行为表明其拒不对被损毁的森林进行补种，为及时保护国家的森林资源，本院根据《中华人民共和国森林法》第四十四条的规定，并结合当前时间段可通过播种松仁等苗木种子进行复绿的事实，对于公益诉讼人请求判令被告新丰县林业局在判决生效两个月内对被创联公司非法破坏的14.17亩林地进行植被复绿的诉讼请求予以支持。
针对创联公司及其经营者的违法行为，被告新丰县林业局虽然在2012年、2013年期间对部分违法行为作出过处理，但创联公司一直经营至2016年6月，虽然其经营者因涉嫌非法占用农用地已处于追究刑事责任程序之中，但此期间创联公司有无新的、尚未进行处理的违法行为有待被告新丰县林业局进一步查实，故被告新丰县林业局应继续履行依法查处林业违法行为职责。至于被告新丰县林业局垫付的用于林地复绿的20860元款项，依法属于国家的财政资金，被告依据《中华人民共和国森林法》的规定代为补种，使用财政资金先行垫付，亦应依法责令违法主体及时偿还。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十二条、第七十四条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条、第六十条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告新丰县林业局在处理被新丰县创联矿业公司利坑石场非法破坏的14.17亩林地植被复绿过程中怠于履行职责的行为违法；
二、被告新丰县林业局应于本判决发生法律效力之日起两个月内，对新丰县创联矿业公司利坑石场非法破坏的14.17亩林地履行植被复绿职责；
三、被告新丰县林业局应继续履行依法查处新丰县创联矿业公司林业违法行为职责，并向新丰县创联矿业公司追讨已由被告新丰县林业局垫付的石场植被复绿费用20860元。
本案受理费50元，由被告新丰县林业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审判长 陈伟清
审判员 胡 敏
审判员 刘三瑞
二〇一七年六月十九日
书记员 杨 琼