贵州省龙里县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔2730行初1号
原告陶启军，男，1977年8月8日生，布依族，贵州省贵定县人，住贵州省贵定县。
委托代理人张鸿，贵州大谋律师事务所律师。执业证号：A20115201110393。特别授权代理。
委托代理人王文龙，贵州大谋律师事务所实习律师。实习证号：2301170711226。特别授权代理。
被告贵定县盘江镇人民政府，住所地贵州省贵定县盘江镇。统一社会信用代码：11522723009810288D。
法定代表人王辉，镇长。
出庭负责人宋荣生，贵定县盘江镇人民政府副镇长。
委托代理人袁秀林，贵定县中心法律事务所法律工作者。特别授权代理。
原告陶启军诉被告贵定县盘江镇人民政府（以下简称盘江镇政府）规划行政强制一案，于2018年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月3日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月26日公开开庭审理了本案。原告陶启军及其委托代理人张鸿、王文龙，被告盘江镇政府副镇长宋荣生及委托代理人袁秀林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陶启军诉称，原告系贵州省贵定县盘江镇红旗村村民，居住于贵州省贵定县盘江镇红旗村洛桑寨。因原有住房条件有限，为改善居住环境，原告于2015年2月投入资金在原有住房对面右边48.16平方米院坝上修建了一栋砖混结构房屋，建筑面积约144.48平方米。原告已装修入住该房屋。被告盘江镇政府于2017年7月20日未经法定程序对涉案该房屋予以拆除。原告认为其自建房屋系原告合法财产，被告未经法定程序拆除原告房屋违法，原告遂诉至法院，请求：1．判决确认被告对原告位于贵定县盘江镇XXXXX寨的建筑面积约144.48平方米房屋实施的行政强制拆除行为违法；2．案件诉讼费由被告承担。在本案诉讼中，原告对贵定县人民政府制定的《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》第十二条提出规范性文件审查申请。
原告陶启军向本院提交如下证据：
证据1：照片5张，拟证明被告于2017年7月20日违法拆除原告新建的房屋；原告新建房屋与老房屋是连在一起的，被告在拆除新建房屋时对老房屋造成了损害。
被告质证意见：对该组证据真实性无异议。对新房屋的拆除无异议，对老房屋的损害有异议，照片上老房屋的裂痕不能证明被告损害了老房屋。原告到盘江政府反馈老房屋受损情况，被告曾告知原告自行申请评估机构评估，再由被告处理。
证据2：部分建材采购凭证（采购砖收款收据21张、钢材产品销货清单12张、门窗收款收据1张、五金产品收款收据7张）（当庭提交），拟证明原告用于新房屋建设投入金额102160元购买建筑材料。
被告质证意见：该组证据未在举证期限内提交且不能证明用于原告新房屋建设。
证据3：《贵定县人民政府信息公开目录》、《贵定县盘江镇人民政府权责清单目录》、《贵定县国土资源局权力清单和责任清单目录》（来源于贵定县人民政府官网）（当庭提交），拟证明被告无权对原告建房违法占用土地进行查处，被告行政行为违法。
被告质证意见：该组证据未在举证期限内提交；2017年的文件对于被告之前的行政行为没有约束力。
被告盘江镇政府辩称：原告陶启军2015年2月在贵定县盘江镇洛桑寨未办理相关合法手续私自建房约144.48平方米，是违法建设行为，违法建设的建筑应依法予以拆除。被告发现原告违法建设后，通知原告接受调查并下达违法建设停工通知书及责令限期拆除违法建筑决定书，责令原告停工并限期予以拆除。原告未在规定的期限内自行拆除，被告于2017年7月14日公告将强制拆除，同时告知了原告相关权利义务。被告是在贵定县县委、县政府的领导下按照相关规范性文件开展打击违法建设的行为，行政行为并无不当。原告要求赔偿老房屋的经济损失应向法庭提供相关证据，否则应予以驳回。原告所建涉案房屋位于尚在审批的镇区建设规划区内，也位于省级风景名胜规划区内。请法院考虑社会影响和社会效果，支持被告诉讼主张，驳回原告的诉讼请求，诉讼费用由原告承担。
被告盘江镇政府向本院提交如下证据、依据：
证据1：王辉任职证明、身份证复印件，拟证明王辉任盘江镇政府镇长一职，被告主体资格适格。
原告质证意见：无异议。
证据2：贵定县国土资源局动态巡查记录3份、照片3张、2017年7月3日询问笔录1份、现场勘查笔录1份、陶启军违法用地图、陶启军身份证、户口簿复印件、（2017）033号责令停止违法行为通知书及送达回证，拟证明被告在巡查中发现原告陶启军占用耕地修建房屋的违法事实，原告在下基础时被制止，在制止过程中原告陶启军家属抢夺被告执法人员手机。
原告质证意见：对该组证据真实性无异议，关联性有异议，该组证据是贵定县国土资源局在执法过程中的执法材料，与本案无关，不能作为被告行政执法的依据。
证据3：两违巡查工作记录表、行政执法调查通知书、执法文书送达回证、行政执法现场检查（勘验）记录、责令停止违法建设通知书、行政执法询问（调查）笔录、行政处罚案件集体讨论记录、责令停止建设审批表、责令限期拆除违法建设决定书及执法文书送达回证、陶启军建房照片3张、陶启军身份证、户口簿复印件（该组证据的前述证据均为当庭提交）及盘江镇政府盘府公告〔2017〕1号公告，拟证明原告方违法建房的事实以及被告向原告作出相关处理并送达了相关文书。
原告质证意见：盘府公告〔2017〕1号公告属于行政公文，但没有相应证据证明该证据的真实性，已经实际发布并张贴；该组证据其他证据是当庭举证，超过了举证期限，被告逾期提交证据应当视为没有提交相应证据。
证据4：中共贵定县委办公室贵党办发〔2015〕8号文件（《中共贵定县委办公室、贵定县人民政府办公室关于印发〈贵定县打击“两违”专项整治工作实施方案〉的通知》）、贵定县人民政府贵府令〔2016〕3号令（关于《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》公布实施的政府令），拟证明被告在中共贵定县委、县政府的领导下依法打击“两违”活动。
原告质证意见：该组证据是执法依据而不是执法证据。贵党办发〔2015〕8号文件不属于规范性文件，被告不能据此进行执法；且该规定第5页第二段的内容明确，对违法建筑的处罚和拆除是城乡管理局的职权范围。《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》适用于镇区规划范围之外的建房，原告所建范围应当位于镇区规划范围之内而不适用该文件；根据法律规定对于镇区规划范围之内的建房应当属于国土资源局及城乡规划局的职责范围内；并且，被告也没有决定对原告房屋进行拆除的法定职权，如该管理办法赋予了被告决定强制拆除及实施强制拆除的权利，那么原告认为该管理办法是违法的，请求人民法院依照行政诉讼法相关规定对该管理办法进行司法审查。
本院对上述证据认证如下：原告提交证据1，被告对真实性无异议，结合双方陈述，可以证实被告强制拆除原告涉案房屋的事实，本院予以采信；原告提交的证据2系当庭提交，且无法体现系原告户购买并用于涉案房屋建设，故本院不予采信；原告提交的证据3虽系当庭提交，经本院在相关网站核实属实，能够证实相关行政机关的法定职权，本院予以采信。被告提交证据1、2，原告质证对真实性无异议且内容客观真实，可以证实本案事实，本院予以采信；被告提交的证据3中盘府公告〔2017〕1号公告本身不能证实被告已发布并予以张贴的事实，本院不予采信；被告提交的证据3中的其他证据系逾期证据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条之规定，应视为没有相应证据，不能作为本案定案依据；被告提交的证据4实为相关依据，其中党办发〔2015〕8号文件系党政机关的内部指导性文件且并未作出明确被告在本案中相关职权，不作为本案定案依据；贵府令〔2016〕3号令（关于《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》公布实施的政府令）内容属实，各方均无异议，原告已对相关规范提出规范性文件审查申请，本院予以确认。
经审理查明，2016年初原告陶启军户在其位于贵州省贵定县盘江镇XXXXX寨XX路X号附XX号居住房屋旁边土地上新建房屋。2016年4月1日，贵定县国土资源局执法人员巡查发现原告在原居住房屋旁为新建房屋打基础，怀疑其违法占地，遂上前制止。2016年4月6日和2016年4月7日贵定县国土资源局执法人员又先后发现原告户仍在施工并予以制止。2016年4月11日，贵定县国土资源局执法人员发现原告户仍在施工，遂向原告下达《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止建设，听候处理。2017年6月13日，贵定县国土资源局执法人员巡查发现陶启军户新建房屋三层已经封顶，并向陶启军再次送达了《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止建设，听候处理。2017年7月3日，贵定县国土资源局执法人员经现场勘测认定原告新建房屋占地40平方米，同日对陶启军涉嫌违法占地建设的行为进行询问调查。经调查，陶启军认可其占用自家自留地40平方米新建房屋而未办理建设用地手续的事实。2017年7月20日，被告盘江镇政府组织人员对陶启军户位于贵州省贵定县盘江镇红旗村洛桑寨洛桑路6号附1号居住房屋旁边土地上新建房屋实施强制拆除，因新建房屋依原住房屋相邻而建，强制拆除时造成了原居住房屋部分墙体产生裂缝。原告认为被告之强制拆除行为违法，遂向本院提起诉讼，要求判如所请。
另查明，原告户新建涉案房屋占地面积40平方米，建筑面积144.48平方米，每层两间共三层六间，拆除前已安装好门窗。
本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。故，被告盘江镇政府对辖区乡、村规划区内的违反城乡规划进行建设的行为有权处理，被告有权处理的前提条件之一为违法建筑位于辖区乡、村规划区内。但是，被告未提供证据证明原告户的涉案房屋建设在当地的乡规划和村庄规划区内，且据本院了解，被告针对原告户的涉案房屋所在村寨尚未依法编制乡规划或村庄规划。另外，被告贵定县盘江镇人民政府当庭陈述涉案房屋所在位置已经被纳入贵定县盘江镇镇区建设总体规划区内但尚未经上一级人民政府批准；依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，即使原告户的涉案房屋建设在镇区建设总体规划区内，也应当是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责相关规划执法。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条之规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可，由此，相关管理部门不应当在城乡规划确定的建设用地范围以外开展规划行政执法。被告当庭陈述的涉案房屋所在位置位于省级风景名胜区规划范围内，本院认为，风景名胜区规划是为了加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源而由省级风景名胜区主管部门或县级人民政府组织编制的规划，与城乡建设规划的性质不同；依照《风景名胜区条例》第四条、第四十一条之规定，县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构是违反风景名胜区规划的执法主体，被告也不具备相应的法定职权。
关于被告提出其是根据《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》之相关规定开展涉案行政执法行为之诉讼主张，原告提出对《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》第十二条内容申请规范性文件审查。因庭前未组织证据交换，原告在看到该规范性文件具体内容后当庭提出规范性文件审查申请并随后提交书面申请，本院认为原告的申请符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条之规定，可以在本案中一并审查。本院收到原告的申请后，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条之规定通知《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》的制定机关贵定县人民政府，贵定县人民政府在指定的期限内未申请出庭陈述意见，向本院复函针对原告申请审查的规范条款陈述了意见，认为《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》第十二条“农村居民建房过程中有违法行为的，由镇人民政府、街道办事处按以下规定进行处理：（一）未经批准或者采取欺骗手续骗取批准，非法占用土地建住宅或超过批准面积占用土地建住宅的，依照《土地管理法》第七十七条处罚；……”之规定，应理解为“镇（街）在实施辖区内农村建房管理活动中，发现未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅等违法行为的，将违法线索移送县人民政府土地行政主管部门调查处理”；《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》第十二条明确依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定处理，而《中华人民共和国土地管理法》第七十七条明确相应情形由县级以上土地行政主管部门予以处理，两者并不矛盾。本院认为，按照制定机关贵定县人民政府的解释，《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》第十二条之内容与《中华人民共和国土地管理法》第七十七条并不冲突；只是被告在理解《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》第十二条之内容时存在偏差，被告不能根据该条款内容而享有针对涉案违法占用土地行为的执法权。
综上，被告盘江镇政府在城乡规划确定的建设用地范围以外开展规划行政执法，没有法律依据，属超越职权；被告主张其依照《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》而享有针对涉案违法占用土地行为的执法权的理由并不成立，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条之规定，被告对涉案违法占地的房屋作出行政强制拆除行为系超越职权。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告贵定县盘江镇人民政府于2017年7月20日强制拆除原告陶启军户建设的位于贵定县盘江镇XXXXX寨XX路X号附X居住房屋旁边土地上新建房屋之行政行为违法。
案件受理费50元，由被告贵定县盘江镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 朱二胜
审 判 员 李晓燕
人民陪审员 冯明祥
二〇一八年五月七日
书 记 员 邓 雪
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2.《中华人民共和国城乡规划法》
第四十二条城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
3.《中华人民共和国土地管理法》
第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。
第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
4.《风景名胜区条例》
第四条风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。
第四十一条违反本条例的规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，未经风景名胜区管理机构审核的，由风景名胜区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处2万元以上5万元以下的罚款，对单位处20万元以上50万元以下的罚款。