河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终字第52号
上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市。
法定代表人陈红民，区长。
委托代理人李怀广，郑州市二七区蜂蜜张街道办工作人员。
委托代理人袁拥军，河南豫威律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）张有永，男，汉族，1956年10月6日出生。
委托代理人邓瑞芳。
委托代理人黑慧敏，河南方邦律师事务所律师。
张有永诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）强制拆除违法一案，郑州市中级人民法院作出（2015）郑行初字第118号行政判决，二七区政府不服向本院提出上诉，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人二七区政府委托代理人李怀广、袁拥军，被上诉人张有永的委托代理人邓瑞芳、黑慧敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：张有永在原郑州市二七区西中和路后街19-2号有国有土地上房屋一处，2012年12月26日，二七区政府作出二七政房征决（2012）第02号《郑州市二七区人民政府国有土地上房屋征收决定》，该房屋在征收范围内。因安置补偿未能协商一致，双方没有达成安置补偿协议。2013年10月20日凌晨，张有永房屋被拆除。张有永认为二七区政府强制拆除其房屋违法，提起本案诉讼。
郑州市中级人民法院一审查明，张有永在原郑州市二七区西中和路后街19-2号有国有土地上合法房产一处，房屋所有权证号为郑房权证字第××号，建筑面积29.25平方米。2012年经相关部门批准，同意启动京广北路以东、中原路以北综合整治项目，以及二七区蜜蜂张村城中村改造。2012年12月26日，二七区政府作出二七政房征决（2012）第02号《郑州市二七区人民政府国有土地上房屋征收决定》，并制定公布了《京广北路以东、中原路以北综合整治项目房屋征收补偿方案》，张有永房屋在此次征收、整治范围内。为组织实施征收、拆迁工作，二七区政府分别成立了“二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部”和“郑州市二七区蜜蜂张城中村改造拆迁建设安置指挥部”。因该区域内国有土地和城中村集体土地连片改造，两个指挥部的人员和工作职责混同。两指挥部及其工作人员多次就张有永房屋的征收及补偿问题与张有永进行沟通磋商。经多次磋商后，双方仍未达成征收补偿安置协议，张有永亦未获得补偿安置。2013年10月20日凌晨，张有永房屋被拆除，张有永在废墟上搭建临时帐篷居住。
另查明，张有永与另案当事人邓瑞芳原为夫妻关系，离婚后其家原房屋进行分割，两人分别取得了独立的房产所有权证。在两人房屋被征收、协商补偿、主张赔偿等过程中，张有永委托邓瑞芳就其房屋一并进行主张。
郑州市中级人民法院一审认为，争议焦点是二七区政府是否是本案的适格被告，即是否是二七区政府拆除了张有永房屋；拆除张有永房屋的行为是否合法。关于被告是否适格问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中二七区政府为开展京广北路以东、中原路以北综合整治项目，作出二七政房征决（2012）第02号《郑州市二七区人民政府国有土地上房屋征收决定》，将包括张有永房屋在内的该区域内国有土地上房屋纳入征收范围，并成立了“二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部”；还对该区域范围内的蜜蜂张城中村（集体土地）连片改造，并成立了“郑州市二七区蜜蜂张城中村改造拆迁建设安置指挥部”。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定，二七区政府负责对张有永国有土地上房屋的征收与补偿工作，二七区政府确定的房屋征收部门即郑州市二七区房屋征收与补偿办公室组织实施对张有永房屋的征收与补偿工作，因此，依法有权对张有永房屋进行征收的主体只能是二七区政府，有权组织实施对张有永房屋征收补偿、拆除工作的只能是二七区房屋征收与补偿办公室。
而据张有永称，在对张有永房屋的具体征收、商谈补偿、拆除以及拆除后协商赔偿过程中，多是“郑州市二七区蜜蜂张城中村改造拆迁建设安置指挥部”的工作人员与其沟通，“二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部”的相关负责人还在双方初步达成的赔偿方案上签署意见，再结合张有永提交本院的证据，能够证明二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目（国有土地上）和二七区蜜蜂张城中村改造项目（集体土地上）在实际操作中是一体运行的。二七区政府虽然针对两个项目分别成立了“二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部”和“郑州市二七区蜜蜂张城中村改造拆迁建设安置指挥部”，但事实上两个指挥部存在机构、人员和工作职责混同情况。虽然二七区政府、二七区政府房屋征收与补偿办公室、“二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部”、郑州市二七区蜜蜂张街道办事处均否认自己拆除了张有永房屋，但综合全案证据，结合法律法规规定，不论二七区政府是否具体实施了拆除张有永房屋的行为，法律责任均应归于二七区政府。因此，二七区政府是本案的适格被告。
关于拆除张有永房屋行为是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”本案中虽然公告了房屋征收决定，但在其房屋征收部门未与张有永达成征收补偿协议的情况下，二七区政府亦未对张有永作出征收补偿决定，张有永未获得任何补偿，二七区政府即将张有永房屋强制拆除，违反上述法规规定，该拆除行为违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认二七区政府强制拆除张有永房屋的行政行为违法，案件受理费50元，由二七区政府负担。
二七区政府不服一审判决，向本院上诉称，1、二七政府作出的国有土地上房屋征收决定合法，涉案项目签约搬迁率已达98%。2、二七区政府没有作出过拆除张有永房屋的行为，张有永的起诉没有事实根据。从征收决定作出起，动迁工作人员多次与张有永协商签约搬迁，因张有永要求的补偿过高没有法律依据，远超出补偿方案确定的标准而未能达成协议。因少数未签约群众的过高要求激起了已搬迁群众的不满，已搬迁的群众盼望着早日回迁，多次到项目指挥部请愿准备自发拆除，并表达他们对少数未签约群众的愤怒，张有永起诉二七区政府组织人员强拆纯属猜测，没有事实根据。一审认定事实错误，故请求撤销一审，改判为驳回张有永的诉讼请求。
张有永辩称，2012年12月26日，二七区政府因京广和中原路综合整治项目进行房屋征收。其房屋在征收范围内。在征收部门郑州市二七区蜜蜂张城中村改造拆迁建设安置指挥部实施征收过程中，双方虽经协商但没能签订协议。2013年7月25日凌晨左右，指挥部安排人员开着挖掘机对张有永住房进行破坏，致房屋毁损严重，门前堆积拆迁垃圾无法通行。2013年10月20日凌晨两点半左右，指挥部组织人员用推土机强行将房屋彻底清除。经拨打110报警和事后向派出所办案警员询问，均以属于政府拆迁为由拒绝处理。2013年11月3日，指挥部同意为张有永安置住房并进行补偿，还要求签订保证书。但至今二七区政府对其损失也没有予以任何补偿。二七区政府设立的指挥部违法强拆，侵犯了张有永的财产权，一审认定事实清楚，裁判正确，请求驳回上诉，维持一审。
本院二审查明的事实与一审一致。
本院认为，（一）二七区政府组织拆除涉案房屋的可能性较大。（1）二七区政府是涉案房屋征收的行政主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，二七区政府因蜜蜂张城中村连片改造和二七区京广北路东、中原路北综合整治项目需要，对涉案房屋区域下发了征收决定，对涉案房屋实施征收，征收的责任主体是二七区政府；（2）二七区政府已具体实施了涉案房屋的征收补偿工作。涉案房屋被拆除的前后，“郑州市二七区蜜蜂张城中村改造拆迁建设安置指挥部”工作人员与张有永就涉案房屋的补偿安置进行多次协商，“二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部”的相关负责人还在双方初步达成的赔偿方案上签署意见，后因双方意见分歧未能达成协议；（3）涉案房屋被强制拆除，对二七区政府主导的征收工作最为有利。“郑州市二七区蜜蜂张城中村改造拆迁建设安置指挥部”以通知形式要求开发企业开挖基坑提前开工，避免被全市通报。如果少量被征收房屋不及时拆除，会影响整体的征收和建设进程。尽快的拆除被征房屋符合其征收和建设期限的主观意图，涉案房屋被拆除对征收工作的进展最为有利，二七区政府是最大受益人；（4）间接证据能够证明涉案房屋是二七区政府拆除的。张有永因房屋拆毁而报警，出警人员以属于政府拆迁行为为由不予处置，不予立案。（二）他人违法犯罪故意毁坏涉案房屋的可能性较小。损毁他人房屋是犯罪行为，应当有犯罪动机，尤其是涉案房屋在征收范围内，周边连片房屋已被拆除，他人故意毁坏房屋没有任何动机，因此他人故意毁坏可能性较小。（三）二七区政府未尽到对被征收人的保护义务。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋征收应当先补偿、后搬迁，不得采取非法方式迫使被征收人搬迁。根据其立法精神和依法行政的原则，征收机关负有保护被征收人财产权和人身权不受侵害的义务，二七区政府对被征房屋毁损事实的发生负有责任。（四）根据上述的分析，结合房屋征收的强制性质、双方当事人举证能力的差异，为充分保护被征收人的合法权益，根据公平原则，应当将张有永房屋被谁拆除的证明责任分配给二七区政府，二七区政府不能证明张有永房屋被他人拆除，应当承担举证不能的法律后果。二七区政府称，张有永房屋不是二七区政府拆除的，但没有提交证据证明是谁拆除的，应当认定二七区政府拆除涉案房屋。二七区政府认为其未组织实施强拆的上诉理由，本院不予支持。
综上，二七区政府未依法作出征收安置补偿决定，对涉案房屋强制拆除违法。一审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人二七区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 别志定
代理审判员 李继红
代理审判员 段励刚
二〇一六年××月××日
书 记 员 陈瑞丹