湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂宜昌中行终字第00054号
上诉人（原审原告）刘玉萍，务农。
被上诉人（原审被告）宜昌市公安局伍家岗区分局，住所地宜昌市夷陵大道286号。
法定代表人赵正东，该分局局长。
委托代理人潘松枝，该分局民警。（特别授权代理）
委托代理人郭德刚，该分局民警。（特别授权代理）
上诉人刘玉萍因诉被上诉人宜昌市公安局伍家岗区分局治安行政处罚一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院（2014）鄂伍家岗行初字第00017号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年4月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年4月21日公开开庭审理了本案，上诉人刘玉萍，被上诉人宜昌市公安局伍家岗区分局的委托代理人潘松枝、郭德刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告刘玉萍自2012年以来多次到北京市中南海周边地区等非信访场所上访，先后在2013年9月7日、2013年10月20日、2014年7月2日被北京市公安局西城分局府右街派出所书面训诫三次。2014年7月3日，宜昌市公安局伍家岗区分局对刘玉萍作出宜公（伍）行罚决字（2014）218号《公安行政处罚决定书》，认定原告刘玉萍自2012年以来，多次到北京市中南海地区等非信访接访场所上访，被北京市公安机关多次书面训诫后，仍然于2014年7月2日继续前往上述非信访接访场所上访，其行为严重扰乱了公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对原告刘玉萍给予行政拘留十日的处罚。该局于当日将上述《行政处罚决定书》送达原告刘玉萍。原告刘玉萍不服该处罚，向法院提起行政诉讼，请求法院确认被告违法，并撤销被告作出的宜公（伍）行罚决字（2014）218号《行政处罚决定书》。
原判认为，双方争议的焦点有四个：一、被告对原告的违法行为是否具有行使行政处罚的管辖权；二、被告对原告行使治安管理处罚时是否存在重复处罚的情形；三、被告的负责人及原办案部门的承办民警是否应当出庭应诉。四、原告是否存在应受到治安管理处罚的违法行为。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。刘玉萍虽在北京市的非信访场所上访，但其户籍地在宜昌市伍家岗区，故被告依法有对原告违法行为行使行政处罚的管辖权。原告认为被告无权对其行使管辖权的理由不能成立。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。原告据此认为其已被北京市公安机关训诫处罚，被告不能再对其进行第二次处罚。法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。被告对原告作出的是治安管理处罚中的一种，即行政拘留，而训诫不属《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的处罚种类，原告认为公安机关对其重复处罚的理由不能成立。
原告提出被告的负责人及原办案部门的承办民警应当出庭应诉。法院认为，被告负责人及办案民警出庭应诉并非法律强制性规定。在庭审中，原告对被告的出庭人员身份无异议，且经法院审查，被告的出庭人员身份合法。
被告在作出具体行政行为前，按照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的规定进行了立案受理、行政处罚告知等程序。在行政处罚告知笔录上，因原告拒绝签字，由被告工作人员签名注释，并将处罚的事实、理由、依据和原告的陈述申辩权一并告知了原告，其程序合法。《信访条例》第十八条明确规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集。北京市公安机关对原告作出的《训诫书》，及宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室出具的说明，可以认定原告违反《信访条例》的规定，到非信访场所上访，属违法行为。故被告依法给予原告行政拘留十日的处罚，其依据的基本事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。综上，因被告不存在行政违法行为，原告的诉讼请求法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告宜昌市公安局伍家岗区分局于2014年7月3日作出的宜公（伍）行罚决字（2014）218号《公安行政处罚决定书》，并驳回原告刘玉萍要求确认被告违法的诉讼请求。
上诉人刘玉萍上诉称：一、原审判决事实认定不清，证据不足。上诉人向原审法院提供了北京市公安局西城分局出具的《政府信息不存在告知书》，证明上诉人在北京并不存在违法行为，原审法院对这份关键证据却不予认可并有意回避；根据全国人大常委会法制工作委员会对《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的释义：“本项行为具体表现为在公共场所内打架斗殴、损毁财物、制造混乱、阻碍干扰维持秩序人员依法履行职务，影响活动的进行等”，上诉人在北京上访的过程中没有上述行为；根据《信访条例》第四十七条第二款规定，违反信访条例第十八条、第二十条规定，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫和制止。该条款中规定的经劝阻、批评和教育无效的，说明对上访的次数并没有限制，无论上访次数的多少，只要没有违反治安管理的行为，公安机关只能予以警告、训诫和制止。北京市公安机关的书面训诫合情合理合法，《训诫书》也证明了上诉人的行为不构成违反治安管理。原审法院认为上诉人仅到北京市中南海周边地区上访就构成扰乱公共场所秩序，以多次上访就认定为情节严重，属于事实认定不清，证据不足。二、原审判决适用法律不当。被上诉人不仅违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十条之规定，也违反公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款之规定。根据前述条款规定，异地行使行政管辖所要求的程序，一是要有违法事实，二是由违法行为地公安机关移交，三是违法行为地公安机关移交前应当收集证据。但本案的案件来源并非是北京市公安局西城分局移交，而是宜昌市公安局伍家岗分局自行立案。原审法院明知被上诉人超越行政权限，仍然认可被上诉人有行政执法管辖权，其作出的原审判决明显适用法律不当。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判或发回重审，并由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人宜昌市公安局伍家岗区分局辩称：一、上诉人在北京市中南海周边地区等非信访接待场所上访，扰乱公共场所秩序的行为是客观事实，且证据确凿。2012年以来，上诉人刘玉萍因对房屋拆迁补偿问题不满，多次到北京市中南海周边地区上访，被北京市公安机关多次书面训诫。上诉人明知上述地点不是信访接待场所，也不允许信访人员滞留或聚集，但其不听劝阻，在北京市公安机关对其进行书面训诫后，仍到上述地区上访，属于扰乱公共场所秩序的违法行为。被上诉人根据查明的事实，对其作出拘留十日的行政处罚，证据确凿，适用法律正确，处罚适当。二、上诉人认为被上诉人超越行政权限的上诉理由不成立。本案中，上诉人刘玉萍违法行为地系北京市中南海周边地区，北京市公安机关对其仅进行了训诫，没有作出行政处罚决定。被上诉人在收到区信访局的建议移交处理函后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、七十八条、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定受理调查本案，符合相关法律规定，上诉人的上诉理由不成立。综上，被上诉人作出宜公（伍）行罚决字（2014）218号《公安行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院认定的案件事实与原审相同。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案的被诉行政行为是被上诉人2014年7月3日作出的宜公（伍）行罚决字（2014）218号《公安行政处罚决定书》，在该《行政处罚决定书》中，被上诉人认定上诉人刘玉萍自2012年以来，多次到北京市中南海地区等非信访接访场所上访，被北京市公安机关多次书面训诫后，上诉人仍然于2014年7月2日继续前往上述非信访接访场所上访，其行为严重扰乱了公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，给予上诉人行政拘留十日的处罚。
本案双方当事人争议的焦点是：一、被上诉人作出《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分；二、被上诉人对上诉人在北京市的违法行为是否有管辖权。
1、针对被上诉人作出《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分的焦点。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：。（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集。北京市中南海周边地区即属于前述不得聚集、滞留的范围。2012年，上诉人和有关人员签订房屋拆迁赔偿协议后，又对该赔偿协议不满，之后多次到北京市中南海周边地区上访，上述地区不是信访接待场所，也不允许信访人员滞留或聚集，上诉人对此是明知的，为了达到个人目的，在上述地区上访，制造影响，以图给相关职能部门施加压力。上诉人不听劝阻，到中南海周边地区上访，属于扰乱公共场所秩序的违法行为，在北京市公安局西城分局府右街派出所于2013年9月7日、2013年10月20日、2014年7月2日三次对其书面告诫后，仍继续前往，属于情节严重。上述事实，也得到刘玉萍的陈述与辩解、北京市公安机关的《训诫书》、宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室的情况说明、赔偿协议书等证据证实。根据上述证据，被上诉人认定上诉人2014年7月2日的行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，并作出《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分。
上诉人上诉称其不存在在公共场所内打架斗殴、损毁财物、制造混乱、阻碍干扰相关人员依法履行职务的行为，被上诉人不能适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项对其进行处罚。但上诉人多次到北京市中南海周边地区滞留、上访，客观上扰乱了该地区的公共场所秩序，行为违法性明显，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项所规定的情形。另，上诉人提出根据《信访条例》第四十七条第二款规定，只能由北京市公安机关对其予以警告、训诫和制止。但《信访条例》第四十七条第二款同时规定：“违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚”。本案被上诉人就是依据《中华人民共和国治安管理处罚法》对上诉人作出了治安管理处罚。被上诉人在本案并没有适用《信访条例》，故上诉人的主张不能成立。
另，上诉人出具的北京市公安局西城分局制作的《政府信息不存在告知书》，只能证明上诉人2014年7月2日在该局没有因扰乱公共场所秩序而受到处罚的政府信息，并不能证明上诉人在北京不存在违反治安管理的违法行为；上诉人称其2014年7月2日只是到北京市中南海周边地区寄信，并非去上访，该主张与被上诉人提供的证据证明的事实不一致，本院不予认可。
2、针对被上诉人对上诉人在北京市的违法行为是否有管辖权的焦点。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。根据查明的事实，上诉人刘玉萍违法行为地系北京市中南海周边地区，而刘玉萍的户籍所在地和经常居住地为湖北省宜昌市伍家岗区旭光村九组12号。上诉人的违法行为虽然发生在北京市中南海周边地区，但是上诉人已经回到居住地，由居住地公安机关处理便于传唤、教育和执行。被上诉人对上诉人进行立案查处，符合公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定。
上诉人认为被上诉人违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十条和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定，在北京公安机关没有移交案件的情况下对上诉人行使异地管辖权，对上诉人进行行政处罚，属于超越行政执法权限。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定，公安机关对其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。第七十八条规定，公安机关受理案件后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查。在处理违反治安管理的违法行为时，《中华人民共和国治安管理处罚法》相对于《中华人民共和国行政处罚法》是特别法与一般法的关系，在法律适用上，应遵循特别法优于一般法的规则，即本案应优先适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条的规定。2014年7月3日，被上诉人收到伍家岗区信访局移送的上诉人违反治安管理案件后，根据上述规定及时受理，并进行登记和调查，符合法律规定。另，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条虽然规定行政处罚由违法行为发生地的公安机关管辖，但同时也明确规定，法律、行政法规另有规定的除外，如前所述，本案即属于法律、行政法规另有规定的情形，被上诉人对上诉人违反治安管理的案件进行管辖亦不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定。
综上，上诉人上诉理由不予采信，其主张本院不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元由上诉人刘玉萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一五年五月八日
书 记 员 宋佳佳