浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2010）浙嘉行终字第3号
上诉人（原审原告）陈亚洪。
委托代理人李军民。
上诉人（原审被告）嘉兴市交通局。
法定代表人孙建华。
委托代理人赵海忠。
委托代理人崔明刚。
陈亚洪诉嘉兴市交通局不履行监督查处法定职责一案，嘉兴市南湖区人民法院于2010年1月8日作出（2009）嘉南行初字第65号行政判决，陈亚洪和嘉兴市交通局不服该判决，均向本院提起上诉。本院于2010年3月3日受理后，依法组成合议庭，于2010年3月25日公开开庭审理了本案。上诉人陈亚洪的委托代理人李军民，上诉人嘉兴市交通局的委托代理人赵海忠、崔明刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2008年10月31日，海宁市道路运输管理所（以下简称海宁运管所）颁发浙交运管浙字第3304816714号《道路运输证》，业户名称为海宁市金岛运输有限责任公司（以下简称金岛公司），车辆号牌为浙F×××××。该《道路运输证》备注栏标注：“营运权使用期限：2008年10月31日至2016年10月30日止，到期无条件收回。”同日，陈亚洪与金岛公司签订《出租车租赁经营合同》，约定将浙F×××××号车辆租赁给陈亚洪，但实际产权归陈亚洪所有。陈亚洪认为海宁运管所和海宁市交通局在作出行政许可时标注�到期无条件收回”缺乏法律依据，违反了公平、公正、公开原则。2009年7月6日，陈亚洪通过其代理律师李军民向嘉兴市交通局邮寄浙江天复律师事务所律师函〈（2009）浙天复律函字第41号〉，要求嘉兴市交通局查处海宁市交通局和海宁运管所相关违法行为。同年7月8日，嘉兴市交通局收到该律师函，至纠纷发生时未予陈亚洪答复。
原审法院审理认为，《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第五十八条第二款规定：“任何单位和个人都有权对道路运输管理机构的工作人员滥用职权、徇私舞弊的行为进行举报。交通主管部门、道路运输管理机构及其他有关部门收到举报后，应当依法及时查处。”《浙江省道路运输管理条例》（以下简称《省条例》）第五十五条规定：“道路运输管理机构应当公开办事制度，建立举报制度，接受社会监督；对�事人的投诉应当受理，并在受理之日起十五日内作出答复和处理。”上述规定体现了法规对当事人行使道路运输监督权的保护。本案中陈亚洪委托律师出具给嘉兴市交通局的律师函中有具体的诉求，嘉兴市交通局未依法及时给予答复和处理，明显有违上述法规的规定。至于嘉兴市交通局有无查处的法定职责，应以相关法律、法规的规定进行分析。《道路运输条例》第七条第二、三款规定：“县级以上地方人民政府交通行政主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”因此，海宁运管所作为法规授权的组织，其颁发给金岛公司的浙交运管浙字第3304816714号《道路运输证》为独立的行政行为，而非与海宁市交通局共同作出的许可行为。《交通行政执法监督规定》第三条第二款规定：“交通行政执法监督是指上级交通行政管理部门对下级交通行政管理部门的行政行为进行监督和检查的活动。”海宁运管所系具体实施道路运输管理工作的机构，而非一级交通行政管理部门，嘉兴市交通局对海宁运管所并无监督查处的法定职责。因此，陈亚洪要求嘉兴市交通局履行查处海宁市交通局和海宁运管所的职责于法无据。原审据此依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回陈亚洪要求嘉兴市交通局履行监督查处海宁市交通局和海宁运管所职责的诉讼请求。案件受理费50元，由陈亚洪负担。
上诉人陈亚洪上诉称，原审既然已经确定嘉兴市交通局未给予答复和处理违反法规规定，却回避陈亚洪提出依法确认嘉兴市交通局在60日内未给予答复违法的诉讼请求；海宁市交通局明知海宁运管所对陈亚洪等�别对待，岂能无关此事。故请求撤销原判，改判依法确认未在规定期限内答复违法，判令嘉兴市交通局履行行政职能，依法立案查处并追究海宁市交通局和海宁运管所违法行政的法律责任。嘉兴市交通局答辩认为，1、陈亚洪通过律师函要求嘉兴市交通局立案调查海宁市交通局、海宁运管所作出浙交运管浙字第3304816714号《道路运输证》的违法行政许可行为，并责令纠正，于法无据。2、陈亚洪的律师函从法律性质上属于信访投诉函。3、陈亚洪就同一事实分别向嘉兴市交通局、海宁市人民政府投诉，并造成同一个理由两次行政诉讼。4、陈亚洪在本案中不具备行政相对人资格，原判予以认定错误。
上诉人嘉兴市交通局上诉称，1、原判以《道路运输条例》第五十八条第二款的规定认定嘉兴市交通局明显有违法规规定属适用法律错误。该条明确为“对道路运输管理机构的工作人员滥用职权、徇私舞弊的行为进行举报……”，而非律师函中“要求对海宁市交通局和海宁运管所立案查处”明确针对两个行政组织。2、原判以《省条例》第五十五条的规定认定嘉兴市交通局违反法规规定属适用法律错误。该条明确为“道路运输管理机构应当公开办事制度……”，而嘉兴市交通局系该条例明确的道路运输行政管理部门。故请求对原审认定嘉兴市交通局违反相关法规规定的判决理由进行改判。陈亚洪答辩认为，原判认定嘉兴市交通局没有在规定时间内进行答复属于违反法规规定，是正确的。
庭审中，双方当事人围绕着嘉兴市交通局是否具有监督查处海宁市交通局和海宁运管所违法行政许可的法定职责，律师函的性质属于行政申请还是信访投诉，陈亚洪主张嘉兴市交通局未在60日内给予答复属违法是否成立以及原判认定嘉兴市交通局未及时答�和处理违反相关法规规定，适用法律法规是否正确等审理重点进行了辩论，双方各坚持其上述诉辨意见。针对嘉兴市交通局的答辩，陈亚洪认为，律师函是要求嘉兴市交通局履行行政监管职责，不是举报投诉，对行政不作为的可以进行诉讼。陈亚洪的车原挂靠在海宁市车辆服务公司，1998年实行有偿使用时就缴纳了使用费，陈亚洪享有营运权，原判认定陈亚洪系行政相对人是正确的。二审中，嘉兴市交通局对原判认定“原告（即陈亚洪）与金岛公司签订《出租车租赁经营合同》，约定将浙F×××××号车辆租赁给陈亚洪，但实际产权归陈亚洪所有”的一节事实有异议，认为该车辆产权仅指车辆本身，不包括营运权。经查，陈亚洪与金岛公司签订的《出租车租赁经营合同》第二项“车辆产权和处置”中约定：“车辆实际产权属乙方（即陈亚洪）所有，在合同期内可自行处置，……”，该项约定条款中没有涉及车辆价格包含营运权的文字内容。因此，原判对该节事实的表述客观，嘉兴市交通局对此所持异议不能成立。原判认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，陈亚洪认为海宁市交通局和海宁运管所作出浙交运管浙字第3304816714号道路运输行政许可时，在营运权使用期限上标注“到期无条件收回”的内容，而其他《道路运输证》上均无此注明，违反了公平、公正、公开原则。陈亚洪通过其代理律师向嘉兴市交通局发送律师函，要求嘉兴市交通局对其下属单位海宁市交通局和海宁运管所的违法行政许可行为进行立案调查，并责令及时纠正。诉讼中，陈亚洪主张依据交通部《交通行政执法监督规定》第三条第二款“交通行政执法监督是指上级交通行政管理部门对下级交通行政管理部门的行政行为进行监督和检查的活动”的规定，嘉兴�交通局负有监督和查处下级行政机关违法行政行为的职责。陈亚洪的这一主张，不能成立。根据《道路运输条例》第七条第二款、第三款和《省条例》第三条第一款、第二款的规定，县级以上地方人民政府交通行政主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作；县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。本案中，浙交运管浙字第3304816714号《道路运输证》的行政许可实施主体是海宁运管所，非海宁市交通局，也非海宁市交通局与海宁运管所共同作出的行政许可行为。再则，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十条“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为”的规定，嘉兴市交通局与海宁市交通局之间也不存在上下级行政机关的行政隶属关系，而海宁运管所又系法规授权具体�事道路运输管理的组织，不是一级行政机关。因此，陈亚洪起诉及上诉请求判令嘉兴市交通局履行行政职能，依法立案查处并追究海宁市交通局和海宁运管所违法行政许可的法律责任，缺乏事实和法律依据。本案律师函认为，陈亚洪在多次请求海宁市交通局和海宁运管所纠正无果情况下，委托律师维权，希望嘉兴市交通局对该两下属单位的违法行为立案调查，责令其及时纠正违法行政许可行为。并提出要求查处违法行为的申请，同时声明将保留提起行政复议和行政诉讼的权利。从上述内容看，律师函所表达的请求属于信访投诉性质，不属于行政申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民认为具体行政行为侵犯其合法权益的，应当自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款�（二）项规定，公民依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，如没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。上述法条所指的“60日”是对行政复议申请期限的规定，而律师函不是提出行政复议的申请，陈亚洪起诉及上诉请求确认嘉兴市交通局未在60日内给予答复属违法，于法无据。
《道路运输条例》第五十八条第二款规定：“任何单位和个人都有权对道路运输管理机构的工作人员滥用职权、徇私舞弊的行为进行举报。交通主管部门、道路运输管理机构及其他有关部门收到举报后，应当依法及时查处。”《省条例》第五十五条规定：“道路运输管理机构应当公开办事制度、建立举报制度，接受社会监督；对当事人的投诉应当受理，并在受理之日起十五日内作出答复和处理。”根据上述规定，律师函是要求嘉兴市交通局履行监督查处海宁市交通局和海宁运管所违法行政许可职责，并非是对海宁运管所的工作人员有滥用职权、徇私舞弊的行为进行举报，而嘉兴市交通局也非道路运输管理机构。因此，原判认定嘉兴市交通局收到律师函后未依法及时给予答复和处理有违上述法规规定不当，嘉兴市交通局提出原判这一认定属适用法律、法规错误的理由成立。嘉兴市交通局对信访函件未及时处理不当，但不属行政诉讼裁判范围。
综上所述，陈亚洪诉请判令嘉兴市交通局履行监督查处的行政职责，缺乏事实和法律依据，其上诉请求，本院不予支持。原判阐述嘉兴市交通局未及时给予陈亚洪答复和处理属违法的理由不当，嘉兴市交通局对此提出的上诉理由成立，但原审判决驳回陈亚洪的诉讼请求，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政�讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回陈亚洪的上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈亚洪负担。
本判决为终审判决。
审判长 李土根
审判员 孙 军
审判员 许艳华
二〇一〇年四月十五日
书记员 张琳嫣