湖北省恩施市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂2801行初86号
原告牟靖彬，男，生于1983年12月8日，土家族，湖北省利川市人，农民，住恩施市，
委托代理人（特别授权）王万书，女，生于1960年12月6日，湖北省利川市人，土家族，住址同上，系原告之母。
委托代理人（特别授权）张明，湖北将来律师事务所律师。
被告恩施市城市管理局，住所地：恩施市大桥路52号，统一社会信用代码为12442280156833365XQ。
法定代表人周勇，该局局长。
委托代理人（特别授权）ＸＸ，该局法制宣传科副科长。
委托代理人（特别授权）张廷红，湖北联信律师事务所律师。
原告牟靖彬诉被告恩施市城市管理局停业整治通知一案，于2017年8月10日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭适用普通程序于2017年9月20日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人王万书及张明、被告的委托代理人ＸＸ及张廷红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告于2016年12月6日作出《停业整治通知》，通知将于2016年12月7日对原告牟靖彬经营的养猪场采取停水、停电、停业整顿措施。
原告诉称，原告在法院（2017）鄂2801行初31号行政案件签收传票、阅卷时得知，被告于2016年12月6日采用留置送达的方式给原告送达《停业整治通知》，且停止供水电。原告认为被告签发的《停业整治通知》系行政行为，供水供电是民事行为，不受行政法调整，被告的行为超越行政权限是违法的。综上，请求依法撤销被告签发的《停业整治通知》及由被告承担案件受理费。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据（均为复印件）：
证据一、身份证，证明原告的身份。
证据二、《停业整治通知》，证明被告于216年12月6日因未联系到原告而将《停业整治通知》粘贴在原告经营场所的墙上，送达《停业整治通知》程序违法。
证据三、湖北省征收排污费专用收据、《种养大户》、《关于姚恩美养猪场的情况说明》、湖北省人民政府鄂政函【2009】260号《省人民政府关于利川市等三县（市）开展相对集中行政处罚权工作的批复》，证明原告在2004年就完成了在舞阳坝办事处枫香坪村桑××组修建养猪场的行为，原告的违法行为早在2004年养猪场修建完毕投入使用时就已结束。被告具有相对集中处罚权的时间应从2009年11月11日开始。被告作出《停业整治通知》的行政行为超越了职权范围。被告作出《停业整治通知》违反了法律的基本原则“法不朔及既往”及行政法原则“法无明文规定既禁止”。
经庭审质证：被告对证据一无异议；对证据二的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为该通知不能证明被告程序违法，因为通知的内容是对原告自行拆除违章建筑物的进一步催告，不是新的行政行为，通知内容告知的是市人民政府统一安排采取停业整顿的相关措施，而不是直接由被告作出的停业整治，不能达到原告的证明目的；对证据三的真实性无异议，对原告的证明目的有异议，原告的违法行为并没有结束，处于持续状态，停业整治通知不具有可诉性。
被告辩称，原告未经城市规划主管部门批准，未取得建设用地许可证和建设工程规划许可证的情况下，在恩施市××坝街道办事处枫香坪村桑××组违规修建厂房的违法事实清楚。被告作为行使相对集中行政处罚权的执法单位，对原告未取得建设用地规划许可、建设工程规划许可证而擅自修建厂房的违法行为，具有行政强制拆除职权。在原告拒不拆除违法建筑物的情况下，被告经报请恩施市人民政府批准，市人民政府根据《城乡规划法》第六十八条之规定，依法责成被告作出《强制拆除决定书》，程序合法，法律依据充分。被告没有实施停水断电行为。《停业整治通知》系根据上级环保督查交办的突出环境治理和限期整改工作要求而进行的统一工作安排，无违法表现。请求驳回原告的诉讼请求。
被告于法定期限内向本院提交了作出该行政行为的下列证据（均为复印件）：
证据一、法人登记证书、组织机构代码、法定代表人身份证明、被告法定代表人身份证，证明被告的主体资格及单位信息。
证据二、牟靖彬身份证、违法修建的生产用房屋现场照片、现场勘测笔录及附图、询问（调查）笔录、关于姚恩美养猪场的情况说明、排污费专用收据、《合法性审查表》，证明：1、原告承租红庙农科所物业管理公司位于恩施市××坝街道办事处枫香坪村桑××组的房屋用于养猪经营；2、原告于2003年11月自行修建厂房（砖混结构房屋一层）投入使用，该厂房修建没有取得建设工程规划许可手续，系违法建房。
证据三、《恩施市城市管理局行政案件立法审批表》、执法人员（ＸＸ、吴长国、杨靖、卓达航、康斌）的行政执法证、《责令限期拆除通知书》、《回查情况说明》、回查现场照片、《调查终结报告》、《恩施市城市管理局强制拆除措施审批表》、恩施市人民政府《责成行政强制拆除决定书》、《强制拆除决定书》及送达回证和在场见证人员的身份证明、《强制拆除决定书》现场粘贴照片、《强制拆除通知书》及送达回证和在场见证人的身份证明、《强制拆除通知书》现场粘贴照片、《停业整治通知》及送达回证，证明:1、对于原告违法建房的行为，被告依法受案查处并责令原告期限拆除；2、在原告拒不自觉拆除违法建筑物的情况下，被告报请市人民政府同意实施强制拆除，拆除程序合法；3、被告作出停业整治行为是根据上级环保督查交办而进行的统一工作安排。
被告在法定期限内向本院提交了作出该行政行为的规范性文件：《关于恩施市城管局执法主体资格及执法职责的公告》、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四、第六十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》（国发[2002]17号）、湖北省人民政府关于利川市等三县（市）开展相对集中行政处罚工作的批复。
经庭审质证：原告对证据一无异议。对证据二的真实性无异议，但认为该房屋是2003年11月修建并完工，2004年使用，其违法行为在使用过后就应当结束，被告具有部分集中处罚权的权力是2009年，从2003年11月至2009年11月，已经超出处罚的时间，不应进行处罚，该组证据达不到被告的证明目的。证据三达不到被告的证明目的，认为程序违法并超出了其职权范围，《停业整治通知》超出了被告的行政职权范围。
本院认证，对双方无争议的证据，本院予以采信；对双方有争议的证据，本院将审查其来源与形式的合法性、真实性及与本案的关联性，并结合双方当事人的陈述，综合认定其证明目的和案件事实。
经审理查明，被告恩施市城市管理局负责市容环境卫生管理、城市规划管理、市政管理、城市绿化管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理、交通运输管理、殡葬管理等方面法律、规章规定的行政处罚权。2004年，原告在恩施市桑枣坝恩施州农科院基地院墙外建房养猪，恩施州农科院每年收取管理费（水电维修、道路维修等费）7000元。2016年12月6日，被告作出了《停业整治通知》，载明：“牟来彬：按照《市人民政府办公室关于全市各类突出环境问题实行交办和限期整改工作的通知》要求和市两违清理整顿办公室的统一安排，我局对你（单位）未取得建设用地规划许可及建设工程规划许可进行违法建设的行为进行了立案调查。现查明，你（单位）至今未取得建设用地规划许可及建设工程规划许可，规划部门已明确该片区为商业用地非工业用地。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及第六十四条的规定，我局已向你（单位）下发了《责令限期拆除通知书》，要求你（单位）按要求自行拆除违法建筑。现责令自行拆除的期限已满，你（单位）未按要求自行拆除。根据市人民政府统一安排，将于2016年12月7日对你（单位）采取停水、停电、停业整顿措施。请你（单位）自行做好相关准备，积极配合市人民政府及相关部门工作。拒绝、阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，将依法追究法律责任”。被告于当日将该《停业整治通知》粘贴在原告经营场所院墙上，送达回证上载明“未联系到当事人已粘贴至经营场所院墙上”及见证人祝某在见证人栏签字。之后，原告被停水、停电。原告不服该《停业整治通知》而诉至本院，请求判准前述诉讼请求。
本院认为，被告虽有相对集中行政处罚的职权，但没有停水、停电的行政职权。被告在没有停水、停电行政职权的情形下，对原告作出《停业整治通知》超越了其职权，依法应予以撤销，但鉴于该行政行为已实际执行，撤销已无实际意义，应依法确认其违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条之规定，判决如下：
确认被告恩施市城市管理局于2016年12月6日对原告牟靖彬作出的《停业整治通知》违法。
案件受理费50元，由被告恩施市城市管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元。款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 向 云
审 判 员 李 静
人民陪审员 贺全银
二〇一七年十月二十八日
书 记 员 刘九江