辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）辽01行终1473号
上诉人（原审原告）：沈阳奔之流电子工程有限公司，住所地沈阳市铁西区保工南街61号。
法定代表人：骆哲，系公司总经理。
委托代理人：王立成，男，汉族，系公司工作人员。
委托代理人：黄卫涛，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：沈阳市大东区房产局，住所地沈阳市大东区大东路26号。
法定代表人：刘兵，系局长。
委托代理人：张强，系单位工作人员。
被上诉人（原审被告）：沈阳市房产局，住所地沈阳市沈河区大西路187号。
法定代表人：陈杰，系局长。
委托代理人：赵申，系辽宁弘立律师事务所律师。
委托代理人：许晓冬，系单位工作人员。
上诉人沈阳奔之流电子工程有限公司（以下简称奔之流公司）诉沈阳市大东区房产局（以下简称大东房产局）、沈阳市房产局（以下简称市房产局）履行住宅专项维修资金审批和支付职责一案，不服沈阳市铁西区人民法院（2018）辽0106行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人奔之流公司的委托代理人王立成、黄卫涛，被上诉人大东房产局的委托代理人张强，被上诉人市房产局的委托代理人赵申、许晓冬到庭参加诉讼。
原审认为，根据《沈阳市物业专项维修资金管理办法》第二十一条“由市房产主管部门代管物业专项维修资金的，按以下程序使用物业专项维修资金：(五)工程完工后,业主委员会持工程质量监督报告、工程结算审核报告、业主分摊费用明细等材料向区房产主管部门申请结算”的规定，奔之流公司系施工单位,不是被诉要求履行物业专项维修资金结算审批职责的申请人，不是物业专项维修资金结算审批行为的相对人和利害关系人，不具有行政诉讼主体资格,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条一款、第四十九条（一）项规定的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼”的规定，原告应就民事争议提起民事诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条一款、第四十九条（一）项和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条（一）项之规定，裁定驳回原告沈阳奔之流电子工程有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告。
上诉人奔之流公司上诉称，一审裁定剥夺了上诉人的主体资格，应当予以纠正。上诉人系维修资金审批行为的利害关系人，沈阳市大东区新华壹品小区原业主委员会及业主大会同意，并经大东区住宅小区管理办公室、沈阳市小区办批准，启动维修资金对弱电工程改造，上诉人投标并完成了合同义务，在所有材料均准备充分，结算审核材料已经加盖业主委员会、物业公司、施工单位、监理单位、质管部门公章的情况下，被上诉人的审批行为直接关系到专项资金的支付，上诉人具备利害关系，具备主体资格。原审法院依据最高院的司法解释认为不具备主体资格，但是涉及维修资金的使用问题与行政行为密切相关，该法条也注明“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”在业委会无法履行职责的情况下，本案属于应当予以考虑和保护的情况。请二审撤销原裁定，指令继续审理。
被上诉人大东房产局在庭审中辩称，新华壹品小区业主到区、市反映业委会与物业联合。以前存在多起业主反映签字虚假，因原来房产局进行形式审查合格后审批的工作流程，导致该单位多人受到处分，现上级要求应当保护业主权益，因此同意市房产局意见，不能审批。
被上诉人市房产局在庭审中辩称，维修资金所有权属于广大业主，维修基金的审批仅为形式要件审查。新华壹品小区业委会提交的审批材料符合形式要件，但业主提出异议，如果业主反映材料虚假还进行审批，是行政机关滥用职权，所以不能审批。虚假材料的核实义务在业主委员会和街道办事处。
本院查明，沈阳市大东区新华壹品业主委员会2015年9月向大东房产局、市房产局提交《商品住宅专项维修资金使用申报审核表》，沈阳市大东区住宅小区管理办公室、市房产局审批同意新华壹品业主委员会启动维修资金进行小区相关维修。经招投标程序，奔之流公司中标，并签订了《新华壹品小区弱电改造工程合同书》，工程于2016年12月竣工。其后，沈阳市大东区新华壹品业主委员会向大东房产局提交《商品住宅专项维修资金使用结算资料》，至今该资金未获审批。
本院认为，其一，关于奔之流公司是否具有本案原告主体资格问题，虽然根据《沈阳市物业专项维修资金管理办法》第二十一条的规定，业主委员会是物业专项维修资金结算审批的申请人，奔之流公司系施工单位，既非申请人亦非工程款划拨对象，但本案中《商品住宅专项维修资金使用申报审核表》载明沈阳市大东区住宅小区管理办公室、市房产局已经审批同意原新华壹品业主委员会启动维修资金进行相关维修，奔之流公司与业主委员会之间自招标开始，也即在合同签订之前，维修的工程项目内容已经特定，工程款的出处也是特定的，现工程已完工，维修资金的审批与否决定了奔之流公司能否取得工程款项，可见奔之流公司至少对维修资金的审批行为已经具有了特殊的利害关系，因此原告具备本案的诉讼主体资格。
其二，奔之流公司是否应当先行提起民事诉讼的问题。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼”的规定，原审认为奔之流公司应就民事争议提起民事诉讼。但二被上诉人庭审中答辩明确表示原沈阳市大东区新华壹品业主委员会已经提交了结算审批申请且其上报材料符合形式审查所需要件，也即目前的情况是原沈阳市大东区新华壹品业主委员会已经履行了申报审批的合同义务，双方对于申请维修资金进行工程款结算没有争议，现在代行业主委员会职责的机构也没有对此提出异议，可见并不存在有待通过民事诉讼来解决的民事争议，因此原审裁定该理由不成立。
其三，本案涉及维修资金的审批和使用，关系到全体业主的利益，因此应当有代表全体业主利益的机构参加诉讼，也即应当由业主委员会或者代行其职责的机构参加诉讼，原审遗漏必须参加诉讼的当事人。
其四，原审法院应查明二被上诉人在维修资金审批和发放过程中的职责范围，查明对于审批事项是进行形式要件审查还是实质要件审查。在市房产局明确表示原沈阳市大东区新华壹品业主委员会提交的审批申请材料符合形式要件的情况下，大东房产局、市房产局不予审批和发放维修资金，是否存在不履责、不作为的情况。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款、第三款的规定，裁定如下：
一、撤销沈阳市铁西区人民法院（2018）辽0106行初15号行政裁定；
二、指令沈阳市铁西区人民法院继续审理。
审 判 长 龙国华
审 判 员 董 楠
审 判 员 吴 锡
二〇一八年六月二十七日
法官助理 李政谦
书 记 员 刘思宇
本裁定所依据的相关法律
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。……”
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。”