福建省漳平市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）漳行初字第3号
原告龙岩漳永高速公路有限责任公司，住所地福建省龙岩市新罗区中城龙川北路1幢（中银大厦）18层，组织机构代码：57474206-2。
法定代表人刘启仁，董事长。
委托代理人戴永琦，福建诺佳律师事务所律师。
委托代理人陈倩云，福建诺佳律师事务所实习律师。
被告漳平市安全生产监督管理局，住所地福建省漳平市粮食大厦6楼，组织机构代码：74908912-3。
法定代表人李智，局长。
委托代理人许天和，福建博平律师事务所律师。
委托代理人张南和，男，1975年9月3日出生，漳平市安全生产监督管理局副局长，住漳平市桂林街道桂北路45号，公民身份号码3526021975********。
第三人漳平市白石坑采石场，住所地福建省漳平市芦芝乡华寮村白石坑，组织机构代码：79838110-4。
法定代表人蔡阿福，矿长。
委托代理人吴永焕，龙岩市新罗区西城法律服务所法律服务工作者。
原告龙岩漳永高速公路有限责任公司不服被告漳平市安全生产监督管理局安全生产其他行政行为，于2014年5月28日向本院提起诉讼。本院于同年7月21日作出（2014）漳行初字第10号行政裁定，裁定驳回原告起诉。原告不服，向龙岩市中级人民法院提起上诉。2014年12月1日，龙岩市中级人民法院作出（2014）岩行终字第73号行政裁定，撤销一审裁定，指令本院对本案继续审理。本院于2015年1月5日受理了本案，并于同年2月4日依法组成合议庭进行公开开庭审理，原告龙岩漳永高速公路有限责任公司的委托代理人戴永琦，被告漳平市安全生产监督管理局的委托代理人许天和、张南和，第三人漳平市白石坑采石场的法定代表人蔡阿福及委托代理人吴永焕等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告漳平市安全生产监督管理局在法定期限内向本院提交如下证据材料和规范性文件：（一）证据材料：1、组织机构代码证书、漳委办（2013）156号文件一组，证明被告主体及职权依据；2、行政执法证一组，证明被告工作人员的行政执法主体资格；3、安全生产许可证延期申请书及附件一组、通知，证明漳平市白石坑采石场向被告提交安全生产证延期申请相应材料及办理结果等事实；4、安全生产许可证延期检查表一份，证明现场检查情况；5、技术意见书、龙安监（2011）116号通知书一组，证明有关技术专家对白石坑采石场现场检查所形成的结论，专家成员是龙岩安监局聘任的人员组成的；6、现场检查记录、检查表，证明被告依法对白石坑采石场安全生产现场进行检查情况和结果，该矿山存在安全隐患，不具备开采的条件；7、责令限期整改指令书一份，证明被告针对白石坑采石场存在安全隐患问题作出行政执法决定内容；8、报告、整改复查意见书各一份，证明白石坑采石场安全问题整改情况说明及被告对白石坑采石场安全问题整改情况检查结论；9、漳安监（2014）35号及龙岩市安监局函复一组，证明被告针对白石坑采石场安全生产证换证问题向上级请示及上级答复内容；证实了被告系履行上级布置的安全生产证延期工作中现场核实、检查职责，并非独立履行颁发安全生产证工作的职责。（二）法律依据：《中华人民共和国安全生产法》、《行政许可法》、《安全生产许可证条例》、《福建省安全生产条例》《福建省实施中华人民共和国矿山安全法办法》、《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》、《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》、《爆破安全规程》、闽安监矿山（2009）24号《通知》、闽安监管一（2012）《通知》，证明其职权来源依据、程序及实体处理依据合法。
原告龙岩漳永高速公路有限责任公司诉称，原告是漳州至永安高速公路龙岩段（以下简称漳永高速公路）的建设单位。2014年4月29日，原告收到漳平市白石坑采石场诉原告财产损害赔偿纠纷案件的诉讼材料，才知道被告于2013年12月26日《现场检查记录》、《责令限期整改指令书》、2014年4月3日《整改复查意见书》中认定“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设以及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”并据此决定不予漳平市白石坑采石场《安全生产许可证》延期换证。由于被告不予延期《安全生产许可证》的行为与原告有直接重大的利害关系，且是导致原告被诉请巨额赔偿的直接原因。原告根据《行政许可法》第七条规定特此提起行政诉讼，请求：1、撤销被告2013年12月26日《现场检查记录》、《责令限期整改指令书》、2014年4月3日《整改复查意见书》中认定“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”的具体行政行为；2、撤销被告不予漳平市白石坑采石场《安全生产许可证》延期换证（退回处理）的具体行政行为；3、本案的诉讼费用由被告承担。其理由是：1、被告的行政行为不符合法定程序。（1）被告没有告知并听取利害关系人的意见；（2）被告没有告知申请人、利害关系人有听证的权利；（3）被告作出不予延期换证行为严重违反《行政许可法》关于期限的规定；（4）被告不予行政许可没有告知当事人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。2、被告认为“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”并据此不予延期换证没有事实、法律依据。（1）被告认为“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”没有事实、法律依据。根据原告的现场踏勘、测量，距离采石场最近的矿界点直线距离也有186.5米，且处于一重山以外不可视范围内。采石场现在的开采点距离高速公路用地外缘有350米以上，完全符合《公路安全保护条例》等行政法规定的安全距离要求，采石场的继续开采不会对漳永高速公路的建设及运营安全产生影响；（2）被告不予延期《安全生产许可证》的依据是：《爆破作业安全规程》、《福建省安全生产监督管理局关于非煤矿矿山产业办理安全生产许可证有关问题的通知》、《矿山开采设计》、《修改工艺设计》。上述依据大部分属于技术规程或技术资料，没有一项属于法律、法规、地方性法规或地方政府规章；（3）即使在《公路安全保护条例》与《爆破作业安全规程》、《福建省安全生产监督管理局关于非煤矿矿山企业办理安全生产许可证有关问题的通知》、《矿山开采设计》、《修改工艺设计》有冲突的情况下，根据《中华人民共和国立法法》规定，应当认定《公路安全保护条例》的效力较高，而应适用《公路安全保护条例》的规定。3、被告在2013年12月23日作出的现场检查记录、责令限期整改的指令书，2014年4月3日做出的《整改复查意见书》与第三人申请延期换证作退回处理的行政行为是同一行政行为，现场检查记录、限期整改指令意见书和复查意见书是在第三人提出延期办证申请以后被告针对特定事项按照内部规定的收件、核查的程序对第三人的矿山安全生产许可证延期进行实质审查过程中形成的法律文书，其目的是为了对第三人申请的安全生产许可证作退回处理的行为，是同一行政行为，不是被告辩称的日常审查。
原告龙岩漳永高速公路有限责任公司在法定期限内提供如下证据材料：1、安全生产许可证，证明第三人漳平白石坑采矿许可证有效期至2014年1月12日；2、现场检查记录、责令限期整改指令书，证明被告于2013年12月26日做出认定“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投诉使用的漳永高速公路存在安全隐患”的具体行政行为，并不予《安全生产许可证》延期换证，同时责令限期整改指令书证明被告也是针对审查延期换证作出的具体行政行为，而现场检查记录则证明被告是在延期换证中进行检查的；3、整改复查意见书，证明被告于2014年4月3日做出认定“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”具体行政行为，也是针对延期换证核查过程中作出的；4、应诉通知书及民事诉状，证明第三人根据被告不予许可决定起诉要求赔偿，被告的不予许可行为与原告具有重大利害关系及原告直至2014年4月28日接到诉讼材料后，才知道被告的具体行政行为；5、高速公路至采石场平面图，证明原告高速公路用地外缘距第三人现开采点365.3米，距离第三人最近的矿界点186.5米及两者之间的距离处于《公路安全保护条例》规定的100米外，原告高速公路的建设运营与第三人继续开采不会产生影响及安全隐患。
被告漳平市安全生产监督管理局答辩称，1、被告作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据准确、程序合法，应予以维持。坐落于漳平市芦芝乡华寮村白石坑的漳平市白石坑采石场系被告监管辖区内的合法生产企业，已经取得福建省安全生产监督管理局颁发的《安全生产许可证》，该许可证有效期从2011年1月13日至2014年1月12日止。2013年12月份，被告收到第三人漳平市白石坑采石场提交的有关生产许可证延期申请材料后，根据上级要求，组织工作人员和技术专家依法对白石坑采石场的安全生产许可证延期申请材料、技术材料和现场实际开展核实、检查工作，根据现场实际情况依法制作形成《现场核查安全技术意见书》、《小型露天采石场安全生产基本条件检查表》、《现场检查记录》，并依法作出《责令限期整改指令书》，要求第三人对存在的安全隐患问题限期（于2014年3月30日前）完成整改，否则，依法给予行政处罚。同时，于2013年12月26日按规定退回申请材料。该企业于2014年3月31日明确反映无法完成整改，同时再次提交申请材料，2014年3月31日被告就有关现场核查和整改情况以及是否延期换证工作相关问题请示上级，龙岩市安全生产监督管理局给予答复，被告于2014年4月3日再次组织工作人员和技术专家依法对该企业安全生产现状进行复查并形成了《小型露天采石场安全生产基本条件检查表》、《整改复查意见书》，认定该企业没有完成安全整改。同时，于2014年4月4日按规定退回申请材料。被告的上述行为，一方面体现了被告履行协助上级部门开展核查工作性质，另一方面又体现被告履行安全生产监督管理工作职责的行政行为性质，具体分析如下：（1）根据福建省安全生产监督管理局规定，被告在该第三人的《安全生产许可证》延期换证工作过程中，对企业提交申请材料和安全生产现状承担着核实、检查环节业务，根据现场核查情况，提出初步处理意见并报告上级，由上级依法作出是否同意该企业《安全生产许可证》延期换证行政许可决定。在此过程中，被告制作相应《现场检查记录》和《整改复查意见书》，属于安监行政检查工作中形成的勘验检查笔录文件，并非独立的行政许可行为，依法不属于行政诉讼审查对象：（2）被告在开展核查工作中，发现白石坑采石场存在安全隐患，作出责令限期整改决定属于行政监督、检查过程中临时性行政管理措施，不属于行政许可范畴，该行政行为不适用行政许可法调整，因此，原告提出适用行政许可法审查该行政行为，明显无理：（3）被告认定漳平市白石坑采石场存在安全隐患的结论具有充分的事实和法律依据，应予维持，原告的主张无理，不应采信。2、原告的相关诉讼主张和请求明显无理，应予驳回。（1）被告非颁发安全生产许可证行政主体，被告非原告起诉行政不作为适格被告。根据法律规定，办理第三人的安全生产许可证延期换证的行政主体系福建省安全生产监督管理局，被告并非颁证行政主体，被告对该项工作没有独立的行政主体资格，依法无须承担相应的行政责任。在第三人申请办理安全生产许可证延期工作中，被告根据上级工作流程要求从事先期“核查”即现场核实、检查环节工作，在核查过程中发现高速公路在采石场安全警戒范围内，故不予上报延期申请，并将核查结果据实请示上级部门，由上级部门依法作出行政结论，被告的行为合乎安监系统内部工作程序要求。在此工作流程中，被告受上级委托承担核查业务，形成的核查结果作为系统内部决策参考，没有独立的对外行政效力，更不属于本案行政诉讼中应予司法审查的对象。（2）原告提出被告适用法律错误的主张，缺乏事实和法律依据。原告认为：安全生产监管部门及技术专家对漳平市白石坑采石场安全项目评审时，应优先适用《公路保护条例》，不能适用有关矿山爆破作业规程的规定，显然是对法律的误解。因为《公路保护条例》作业行为法规，仅是对公路两侧100米特定区域内的安全生产事项作出特别限制性规定，对超出公路两侧100米范围以外其他区域安全生产问题并没有作出明确规定，在此情况下，根据《安全生产法》的规定，涉及的安全生产标准仍然应受到《安全生产法》及根据该法第九条、第十条规定颁发的《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》、《爆破安全规程》、《矿山开采设计》、《修改工艺设计》等部门规章和国家强制性标准的规定的调整和规范，故本案中，根据法律适用规则，安全距离认定应适用安全生产监管部门制定的标准。关于退件《通知》，是基于日常监管的行为作出的，由于采石场存在安全隐患在实体上不具备与高速公路300米安全距离，导致不符合基本的安全生产条件，根据相关规章规定不予开展审查工作，更不符合延期办证受理前置条件，该退件行为是独立的行为，被告认为原告起诉无理，应予以驳回。综上所述：被告作出的相关行政行为事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，认定结论应予维持，被告非原告起诉行政不作为的适格被告，原告的相关诉讼请求应予驳回，恳请人民法院依法审查并作出公正的裁决。
第三人漳平市白石坑采石场述称：1、原告起诉已经远远超出法定期限，应予以驳回；同时要求法院依法追究原告公司法定代表人及相关人员虚假陈述的法律责任。2、被告作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据准确、程序合法，应予以维持。3、原告对法律（法规）适用上存在错误的理解，本案安全距离的认定应当以安全生产法以及各级安全生产监督管理局颁布的技术性规范为准。综上所述，被告作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据准确、程序合法，应予以维持；原告起诉已经超出法定期限，同时，也应依法追究原告公司相关人员虚假陈述的法律责任。4、根据福建省安监局《关于印发﹤全省非煤矿矿企业安全生产许可证延期换证工作方案﹥的通知》中有关“程序与步骤”的规定，可以明确以下几点：（1）本案第三人应当向当地县安监局提出延期换证申请，即向被告漳平安监局申请。（2）由负责接受申请的安监部门对材料进行初审，即由被告漳平安监局对材料进行初审。（3）由被告对材料进行审查、现场核查；对核查不合格的，及时退回并书面说明理由，并责成限期整改，之后再提出核查申请；对再核查仍不合格的，由被告责令其停产整顿并限期整改，逾期仍未取得延期许可的，依法提请县级以上人民政府予以关闭（目前，第三人已经退回安全生产保证金，事实上已经关闭）。龙岩市安监局根据上述省安监局方案也印发《龙岩市非煤矿矿山企业安全生产许可证延期换证工作方案》，规定与省安监局方案一模一样的延期换证工作步骤与程序。被告漳平安监局就是根据上级所规定的“程序与步骤”，在“核查”阶段根据客观事实而作出行政行为。同时，根据这些《方案》规定，只有在“核查”合格后才有进入下一步的“受理、审查与审批”阶段。根据上述方案规定以及全省操作实践，本案有关行政行为具有以下7方面法律特征：①本案行政行为发生在“核查”阶段，还未进入“受理”。②在收件与核查阶段，被告漳平安监局具有独立履行安全生产监管的职权，对申请延期换证的企业是否达到安全生产条件具有审查、核查、责令整改等职权，这种职责来源于《安全生产法》所赋予的县级安监部门对辖区安全生产监管的法定职权，也是贯彻落实《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第三条所规定的非煤矿矿山企业安全生产许可证颁发管理工作实行“属地监管原则”的体现。③“核查”是县级安监局独有的职权，被告在“核查”阶段作出行政行为具有独立性，以自己的名义作出，并不需要请示省安监局或经得省安监局同意；同时，由被告对“核查”阶段所作出的行政行为独立承担法律后果。④审理本案，应从县级安监部门对辖区企业安全生产具有法定监管职权的角度出发，来全方位理解省、市安监局《工作方案》的分工与步骤安排，进而认识到在“核查”阶段县级安监局履行职权的独立性。⑤被告作出《责令限期整改指令书》是独立的行政执法行为，就算第三人没有申请延期换证，当高速公路建设与石场爆破存在安全隐患时，被告依职权同样有作出《责令限期整改指令书》的法定职权，行使该职权并不依赖于“申请延期换证”。⑥本案所涉及的行政行为具有“二元”性，即：一是被告作出《责令限期整改指令书》，这是被告履行日常安全生产监管独有的职权；二是被告对第三人延期换证申请作出退回处理，这是被告根据“核查”职责而作出的。对本案的审理，应结合被告的安全生产监管法定职权、《责令限期整改指令书》权属本质来源、“核查”职责的独立性，以及深入认识到本案系列行政行为的“双重”性质，将作出《责令限期整改指令书》行为从“延期换证”行为中剥离出来，进行独立审查。⑦如前所述，本案行政行为法律本质上涉及两方面内容：一是根据安全生产法而作出的《责令限期整改指令书》的行政行为；二是“延期换证”程序中“核查”的行政行为。
第三人漳平市白石坑采石场提供证据材料：1、《漳永高速公路项目矿厂压覆协商意向书》，证明2010年12月25日原告项目前期协商机构“龙岩市高速公路建设管理处”承诺将协商解决高速路建设给第三人带来的损失；2、中国冶金地质总局二局三队所作的《开发利用方案》、龙岩市国土资源交易评审中心《开发利用方案评审意见书》，证明石场地质基本情况，以及矿石资源储量开发利用方案及经龙岩市国土资源交易评审中心专家评审通过《开发利用方案》中明确“采场周边300米范围，顺坡方向450米范围设爆破警戒线”，并且在所附《平面布置图》上叶划出爆破安全警戒线范围；3、龙岩市方圆测绘有限公司《关系情况说明》及测绘图纸《采掘工程平面图》一张，证明石场距离高速公路最近为185.61米，按照一般的“采场周边300米范围爆破安全警戒线”，则本案石场接近50%的范围达不到要求；按照《爆破安全规程》规定及经专家评审通过《开发利用方案》中所确定的“顺坡方向450米范围设爆破警戒线”的要求，则第三人石场95%以上范围达不到要求；4、福建省建筑材料工业设计院有限责任公司《白石坑采石场设计布置与现状及开采面与漳永高速关系相关问题说明》及所附三张图纸，证明矿山开采专业设计单位福建省建筑材料工业设计院有限责任公司也确认：毗邻的漳永高速路段在石场矿山爆破安全警戒线内，矿山继续开采，爆破对高速路存在安全隐患；5、《白石坑采石场安全生产许可证延期换证现场核查安全技术意见书》，证明被告所委托的三位龙岩市非煤矿山安全生产专家何庆标、王庆丰、范伯群经现场核查后认定：在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患等一系列由高速公路建设引起的安全生产不符合要求的问题，而且从专家意见上也可以证明存在标高差，属于顺坡；6、漳平市安监局《关于对漳平市白石坑采石场安全生产许可证延期换证的请示》、龙岩市安监局《函复》，证明龙岩市安监局认定漳永高速路建设给石场爆破带来安全隐患，并建议被告对石场存在爆破安全隐患问题的处理方式是：逾期仍无法整改的，提请漳平市人民政府关闭；7、原告于2014年3月31日向漳平市安监局提交的《石场整改报告》，证明第三人向被告如实报告了由于高速公路不能改线或停建而导致无法整改的情况；8、漳平市安监局《整改复查意见书》，证明由于漳永高速公路项目不可能改线或停建，因此第三人石场爆破安全隐患问题无法整改，导致石场无法办理延期换证；9、福建省安监局“闽安监矿山（2009）24号”文件、龙岩市安监局“龙安监（2009）14号”文件、漳平市安监局“漳安监（2009）7号”文件，证明省、市、县三级明确规定了非煤矿企业安全生产许可证延期换证工作的程序和步骤，根据这些文件，被告具有受理第三人延期换证申请与现场“核查”，以及对不符合要求申请不予受理，并将核查结论告知第三人的工作职责；被告根据高速公路建设所带来的爆破安全隐患且无法整改的客观事实对第三人作出不予受理延期换证的行为符合工作程序和步骤，并无不妥；10、《漳平市非煤矿山企业安全生产风险抵押金专户资金支付申请单》、《福建省农村信用社（农合行）通存转账方凭证》，证明政府已经将保证金退还给第三人，第三人的石场事实上已经关闭，申请单上的支付原因清楚记录了是由于高速路在爆破安全范围内；11、2011年11月《漳平市芦芝乡白石坑建筑用凝灰石料矿开采设计采矿工艺修改》（工程编号：K2006-206-修），证明第七页第四项内容，第三人石场因建设漳永高速路，在警戒范围内，且由于高速路原因不可能改建或停建而无法整改。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告所举上述证据材料1、2、原告无异议；证据3，原告对该证据的真实性没有异议，但认为这是第三人提供的材料，第三人的材料不能作为被告的行政行为依据，第三人提供的附件证明，矿山现开采点离原告在建的高速路直线距离有363.54米，超过了《公路安全保护条例》规定的100米的范围；2013年12月12日的说明，不是安全的评价文件，设计院不具备安全评价的资质，采石场的开采是中深孔爆破，不是浅孔爆破，爆破警戒范围是300米，而不是被告认定的450米。证据4、6，原告对证据的真实性没有意见，但认为被告认定安全生产距离没有事实依据，三个专家是以个人名义参与，没有相关的安全评价资质，也没有相关的法律依据，不符合行政许可程序规定。证据5，原告对该证据的真实性没有异议，但认为这些个人专家没有相关的资质，不符合行政许可程序，技术意见书中引用的《爆破安全规程》、《修改工艺设计》等所有规范性文件都不能认定被告具体行政行为合法的依据，认定意见没有事实依据。安全意见书第一页11-12行，证明是中深孔爆破，第二页第7-8行证明第三人与原告在建的高速公路分属两面不同的山坡，因此本案不存在顺坡的问题，2011年116号通知与本案不具有关联性，是在本案具体行政行为之前的文件。证据7，原告对该证据的真实性没有意见，认为被告的认定具体行政行为没有事实依据。证据8，原告认为被告的认定没有事实依据。证据9，原告认为不是具体的行政行为，但能证明本案被告具有受理、核查安全生产许可证延期换证的职责。
第三人对被告所举证据均无异议。
原告提供的证据材料1，被告及第三人对其真实性及所要证明的对象均无异议。证据2，被告认为整改指令书是发现隐患应急性的强制措施，是履行监管职责作出的行政行为，且认为现场检查记录是在延期换证和日常审查中都要审查的，是相结合的行为，不符合条件的就应该告知；第三人认为整改指令书是被告独立行使职权的行为，应当独立审查，而现场检查记录是针对事实存在的状况作出的，整改指令是相关部门对当事人的工作要求，两者不矛盾。证据3，被告认为是笔录性质；第三人认为只是告知，不是具体行政行为，整改指令行为要从延期换证的行为中剥离开。证据4，被告对该证据的真实性、合法性没有异议，但认为民事诉状与本案无关；第三人对该证据的真实性没有异议，但对原告的主张有异议，第三人被通知整改指令，存在需整改的问题但无法进行整改，无法进行延期换证，导致停产，这都是原告的建设行为引起的结果，原告理应进行赔偿。证据5，被告认为该证据的真实性无法确认，所谓的365.3米和186.5米没有相关的合法依据。第三人认为是原告自己画的，不符合事实情况，实际的直线距离是185.61米，该图纸不是作为本案的证据使用。
第三人提交的证据1，原告对该证据的真实性没有异议，但认为与本案没有关联；证据2，原告认为与本案无关联，也不能作为证明被告具体行政行为的依据；证据3，原告对证据的真实性没有意见，可以证明原告的路面与第三人开采的位置还有354米，存在安全隐患是一个假设的问题，客观事实不存在安全隐患，被告没有以客观事实为依据作出具体行政行为；证据4，原告认为第三人提供的材料不能作为被告作出具体行政行为的依据，三份图纸不是实际测量的结果，属于尚未发生的事实，不能作为被告行政行为的依据；证据5，原告认为个人的意见不具有安全评价的资质，认定书没有事实依据，安全技术意见书所依据的规范性文件不是合法的行政诉讼法规定的具体行政行为，证明第三人采石场和原告的高速路是两面山坡，不是顺坡；证据6，原告认为该证据不能作为认定被告具体行政行为合法的依据；证据7，原告认为这是第三人单方的报告，不能证明被告的行政行为合法性；证据8，原告对该证据的真实性没有意见，但认为整改复查意见书的认定没有事实依据，没有告知原告诉权和起诉期限；证据9，原告认为属于规范性文件，不符合《行政诉讼法》第五十二、五十三条的规定，不能作为认定本案具体行政行为的依据；证据10，原告对证据的真实性没异议，但对合法性、关联性有异议，认为该证据是在被告作出具体行政行为后作出，第三人的证据不能证明被告具体行政行为的合法性，该证据与本案无关；证据11，原告对证据的真实性没有异议，但对合法性有异议，认为该证据是第三人提供的，不符合关于行政诉讼证据若干问题的规定第60条的规定，不能作为被告行政行为的依据，不符合国家安全监督总局办公厅《关于湖南省安监局小型露天采石场安全距离如何适用法律法规》的函复。
被告对第三人所提供的证据均无异议。
本院认为，被告所举的证据与本案的待证事实相关联，证据材料真实，来源合法，能证明被告的主张，确认为定案证据；被告提供的法律、法规，确认为本案的审查依据。原告提供的证据1、2、3，与被告提供证据3、6、7、8中部分证据相同，本院已作认证，不再陈述；原告提供的证据4与本案的待证事实相关联，证据材料真实，来源合法，确认为定案证据；原告提供的证据5，不符合证据的形式要件，不予认定。第三人提供的证据1、2、3，与本案没有关联，不予认定；证据4、5、6、7、8与被告提供证据3、5、6、8、9中部分证据相同，本院已作认证，不再陈述；证据10系在被告作出具体行政行为后作出，不予认定；证据11，系第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条的规定，该证据不予认定。
经审理查明，2010年10月22日，第三人漳平市白石坑采石场取得了漳平市国土资源局颁发的采矿许可证，采矿地址为漳平市芦芝乡华寮白石坑。2011年1月13日，第三人漳平市白石坑采石场取得福建省安全生产监督管理局颁发的安全生产许可证，该许可证有效期为2011年1月13日至2014年1月12日。2013年11月份，第三人漳平市白石坑采石场向被告提交非煤矿矿山企业安全生产许可证延期申请书。2013年12月24日，被告组织工作人员和龙岩市非煤矿山安全生产专家组成员3人依法对漳平市白石坑采石场的安全生产条件进行检查、核查，并制作了《小型露天采石场安全生产基本条件检查表》，该表第14项“矿山开采周边安全距离是否符合相关法律法规、标准的规定”的审查结论为不合格。2013年12月26日，龙岩市非煤矿山安全生产专家组出具了《漳平市白石坑采石场安全生产许可证延期换证现场核查安全技术意见书》，该意见书的结论意见为：“在建的漳永高速公路在漳平市白石坑采石场爆破警戒范围内。矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患。矿山现场情况不符合《爆破安全规程》、《福建省安全生产监督管理局关于非煤矿矿山企业办理安全生产许可证有关问题的通知》的规定和《矿山开采设计》、《修改工艺设计》的要求。”同日，被告制作了《现场检查记录》，并作出（漳）安监管责改（2013）矿31号《责令限期整改指令书》，认定在建的漳永高速公路在漳平市白石坑采石场爆破警戒范围内，矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患，责令第三人对存在的安全隐患问题于2014年3月30日前整改完成。当日，被告还作出《关于退回漳平市白石坑采石场申办﹤安全生产许可证﹥延期换证材料的通知》。2014年3月31日，第三人向被告提交了《漳平市白石坑采石场安全检查的整改报告》，报告对石场存在的问题无法进行整改，同时再次提交申请材料要求延期换证。同日，被告作出漳安监（2014）35号《关于对漳平市白石坑采石场安全生产许可证延期换证的请示》，就漳平市白石坑采石场是否延期换证工作问题请示龙岩市安全生产监督管理局。2014年4月3日，龙岩市安全生产监督管理局作出《关于﹤关于对漳平市白石坑采石场安全生产许可证延期换证的请示﹥的函复》。同日，被告再次组织工作人员和龙岩市非煤矿山安全生产专家组成员3人对该企业安全生产现状进行复查并制作了《小型露天采石场安全生产基本条件检查表》、《整改复查意见书》，认定第三人无法进行整改。2014年4月4日，被告对第三人作出《关于再次退回漳平市白石坑采石场申办﹤安全生产许可证﹥延期换证材料的通知》。2014年4月22日，第三人向龙岩市中级人民法院起诉，要求原告支付第三人停产关闭各类损失。2014年4月29日，原告收到第三人诉原告财产损害赔偿纠纷案件的诉讼材料，获悉被告对第三人作出了《现场检查记录》、《责令限期整改指令书》、《整改复查意见书》等行政行为。原告认为被告作出的行政行为侵犯其合法权益，遂于2014年5月28日提起行政诉讼。
另查明，福建省安全生产监督管理局于2009年2月23日制定了《关于印发﹤全省非煤矿矿山企业安全生产许可证延期换证工作方案﹥的通知》，授权县（市、区）级安监局接受除中央、省属（含控股）、设区市属（含控股）的非煤矿矿山企业外的非煤矿矿山企业提出的延期换证申请、核查等事项。
本院认为，行政机关应当在法律、法规赋予的职权范围内实施具体行政行为，否则其行政职权就无法律依据，构成越权。而越权无效则是行政法的基本原则。根据《》第第一、二款，《》第的规定，省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门负责中央管理的非煤矿矿山企业以外的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理。因此，颁发安全生产许可证的行政主体应当是福建省安全生产监督管理局。本案被告漳平市安全生产监督管理局是受福建省安全生产监督管理局委托从事安全生产许可证延期换证的收件和核查工作的，被告漳平市安全生产监督管理局在行使受托职权时应以委托机关福建省安全生产监督管理局名义作出，但本案被告在没有法律、法规和规章授权的情况下，以自己的名义对外作出不予安全生产许可证延期换证的行为，属超越职权的具体行政行为，依法应予撤销，原告提出撤销被告不予漳平市白石坑采石场《安全生产许可证》延期换证的具体行政行为的诉讼请求有理，本院予以支持。原告提出撤销被告在2013年12月26日做出的《现场检查记录》、《责令限期整改指令书》、2014年4月3日做出的《整改复查意见书》中认定“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”的具体行政行为的诉讼请求，因与本案不属于同一个法律关系，应另案提起诉讼。依照《》第第（二）项第4目之规定，判决如下：
撤销被告漳平市安全生产监督管理局2014年3月30日作出的《关于退回漳平市白石坑采石场申办﹤安全生产许可证﹥延期换证材料的通知》和2014年4月4日作出《关于再次退回漳平市白石坑采石场申办﹤安全生产许可证﹥延期换证材料的通知》。
案件受理费50元，由被告漳平市安全生产监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。
审 判 长 陈 士 毅
人民陪审员 陈 之 金
人民陪审员 郑 巧 儿
二〇一五年三月二十日
书 记 员 邱惠琳（代）