海南省第二中级人民法院
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（2017）琼97行初330号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2017）琼97行初330号
原告文美香，女，1953年7月6日出生，黎族，住乐东黎族自治县。
原告卢苏琼，女，1972年11月27日出生，黎族，住乐东黎族自治县。系文美香的长女。
原告卢苏恩，女，1975年2月5日出生，黎族，住乐东黎族自治县。系文美香的二女。
原告陈良，男，1992年3月18日出生，黎族，住乐东黎族自治县。系卢苏恩的长子。
被告乐东黎族自治县人民政府，住所地乐东黎族自治县抱由镇人民路2号。
法定代表人李永群，该县县长。
委托诉讼代理人黎俊，该县法制办主任。
委托诉讼代理人刘德明，该县抱由镇司法所所长。
原告文美香、卢苏琼、卢苏恩、陈良（以下简称原告文美香等人）诉被告乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）房屋征收补偿安置纠纷一案，于2017年11月9日向本院提起行政诉讼。本院于同年11月13日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月13日公开开庭审理了本案。原告文美香，被告乐东县政府的委托诉讼代理人黎俊、刘德明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告文美香等人诉称：2007年乐东黎族自治县（以下简称乐东县）实施旧城改造，在征收抱由镇西坊村的过程中原告被确定为拆迁户。被告就房屋征收补偿没有与原告达成协议，也未依法作出房屋征收补偿决定，2013年12月31日对原告宅基地房屋违法强制拆除。被告强拆原告宅基地房屋前，没有公告征收土地方案，没有公告征地补偿安置方案，也没有对征收原告房屋作出房屋征收补偿决定。2014年12月22日，海南省高级人民法院（以下简称省高院）作出（2014）琼行终字第241号行政判决（以下简称241号行政判决），确认被告于2013年12月31日组织实施的的对原告位××县的宅基地房屋强制拆迁行政行为违法。2016年6月24日，原告向被告递交《请求作出房屋征收补偿决定申请书》，被告仍不履行作出房屋征收补偿决定的法定职责，严重侵犯原告不动产财产权利。基于以上事实和理由，原告提起本案诉讼，请求法院判令被告就征收原告在乐东县抱由镇抱由村委会西坊村二组宅基地房屋，依法作出房屋征收补偿决定。
原告向本院提交了以下证据：1.省高院作出241号行政判决，证明2013年12月31日，被告强制拆除原告宅基地房屋的行政行为违法。2.请求作出房屋征收补偿决定申请书、收件回执单，证明原告于2016年6月24日向被告递交了请求作出房屋征收补偿决定的申请。3.行政赔偿申请书，证明原告于2016年12月19日再向被告递交行政赔偿的申请，被告超过两个月未答复。
被告乐东县政府辩称：
一、被告对抱由西坊旧村进行改造的行为符合政策法律规定。抱由西坊旧村是我县一个特殊的黎族自然村，原址在现乐东车站北侧，占地面积约49亩，全村有4个村民小组共238户1176人。该村受历史因素的制约，群众的生活水平落后，居住条件恶劣，茅草房比例高，卫生脏、乱、差，治安案件、刑事案件发案率高等，影响县城的建设和发展。2006年，省委、省政府要求加快少数民族地区茅草房改造，三年内完成改造工作。同年，抱由镇政府（以下简称抱由镇政府）将抱由西坊村列为”整村推进”村庄并上报被告，为改善少数民族群众的居住条件，被告决定另行选址，集中全县少数民族地区茅草房改造、旧城改造、生态文明村建设、农村饮水工程等资金建设抱由西坊新村，搬迁动员和补偿安置工作由抱由镇政府具体负责。抱由西坊新村按照统一规划、统一模式、统一面积、统一建造进行建设，新址在老村南边600米处，占地面积199亩，分三期进行，其中一、二期工程于2007年完成，共建房屋238幢，三期工程于2014年完成，共建独立房屋29幢。每幢房屋造价13.5万元，占地（宅基地）面积225平方米，建筑面积123平方米（结构为四房二厅一卫）。新村自来水、沼气池、村道、公共广场、公共运动场所、村委会办公楼等各类配套基础设施完善，群众满意度高，属省级生态文明村。抱由西坊旧村搬迁安置得到绝大多数村民的支持，截止目前为止，全村238户1176人中，221户1092人均无异议且已搬迁完毕，比例超过92%。
二、被告已就抱由西坊旧村的房屋及其他财产作出征收补偿决定，原告的诉讼请求缺乏事实根据。2007年5月22日，抱由镇政府下发《关于印发<抱由西坊村整体搬迁工作方案>的通知》（抱府发〔2007〕11号，以下简称<方案>），正式启动抱由西坊村整体搬迁改造工作。根据《方案》的要求，抱由镇政府组织抱由村委会以及抱由西坊村的四个村民小组即抱由第七（又称西一组）、第八（又称西二组）、第九（又称西三组）、第十村民小组（又称西四组）的干部对抱由西坊村各农户的房屋和其他财产进行登记，并根据当时的相关规定计算出农户的财产价值。同时，抱由镇政府会同抱由村委会及抱由西坊村的四个村民小组就征收补偿方案征求抱由西坊村村民的意见，根据三分之二以上村民的意见，最终形成以下征收补偿方案：每个基本户补偿搬迁费3万元（含青苗补偿款）；每户一男丁补偿独立房屋1幢，每幢四房二厅，建筑面积123平方米，宅基地面积225平方米；每户有儿子二个或二个以上的，父母随其中之一居住，不再补偿房屋；各户已经出嫁的女儿不参加补偿等。上述补偿方案虽未以正式文件公布，但在抱由西坊村是众所周知的，全村238户1176人中有221户1092人没有异议且已补偿搬迁完毕。截止2014年1月，抱由西坊村尚有17户村民不同意补偿方案，原告是其中之一。针对上述不同意补偿方案的17户村民，被告派出工作组认真做好群众工作，多次通过抱由镇政府及工作组以口头等方式告知补偿决定，补偿决定的内容与补偿方案一致。综上，原告诉称被告未做出补偿决定缺乏事实根据，且与客观实际情况不相符。
三、被告的征收补偿决定公平合理，充分保障被征收人的合法权益，依法应予维持。根据抱由村委会和抱由西坊村的四个村民小组对各农户的家庭人口、房屋和其他地上附着物的调查记录，原告文美香及三个儿子兄弟在内的一家四户的共同家庭财产价值28669元。被告已按3个基本户（卢聪邱、卢聪熬、卢冲从各1户）的标准补偿搬迁费9万元和房屋3幢，按每幢房屋造价13.5万元计算，二项合计49.5万元，远远超过其原财产价值，且未计算各类配套基础设施的投资在内。原告文美香与儿子卢冲从家庭共同居住，原告卢苏琼、卢苏恩均已外嫁，原告陈良系卢苏恩之子，不属于集体同意补偿的范围。被告的征收补偿决定公平合理，实际上没有造成原告的财产损失，反而大幅度增加其财产价值，充分保障原告的合法权益，依法应予维持。
四、原告起诉超过法定的起诉期限，应裁定驳回。早在2007年，抱由镇政府正式启动抱由西坊村整体搬迁改造工作。2008年11月17日和2009年9月15日，抱由镇政府两次发出公告，告知包括原告在内的村民及时搬迁。2013年12月26日，乐东黎族自治县征地拆迁办公室发出通知，要求未搬迁户2014年1月1日前搬迁。2013年12月31日，被告组织相关部门强制拆迁原告房屋。上述事实已为生效法律文书确认，原告是明知的，至今才提出要求被告作出征收补偿决定，明显超过法定的起诉期限。另外，原告再次要求被告将已拆迁完毕的行政行为作出征收补偿决定，既不合法也无实际意义。
综上所述，被告对抱由西坊旧村进行改造的行为符合政策法律规定，已对抱由西坊旧村的房屋及其他财产作出征收补偿决定，且征收补偿决定公平合理，充分保障被征收人的合法权益，原告起诉超过法定的起诉期限。为维护合法合理的行政行为，请人民法院查明事实，判决驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交以下证据：1.241号行政判决，证明2007年，抱由镇政府正式启动抱由西坊村整体搬迁改造工作；2008年11月17日和2009年9月15日，抱由镇政府两次发出公告，告知包括原告在内的村民及时搬迁；2013年12月26日，乐东县征地拆迁办公室发出通知，要求未搬迁户2014年1月1日前搬迁；2013年12月31日，被告组织相关部门强制拆迁原告房屋。2.抱由西坊村原住户青苗及地上附着物统计（部分），证明原告文美香及其三个儿子在内一家四户的共同家庭财产价值28669元。3.关于旧村搬迁补偿安置情况的说明及附表，证明抱由镇政府已作出补偿方案，对包括原告文美香等人在内的村民依法进行补偿，充分保障被征收人的合法权益。4.抱由西坊文明生态村安置房平号面图，证明抱由镇政府已按补偿方案给原告的儿子卢冲从家庭补偿独立住宅一幢，房屋编号为135号。原告文美香与卢冲从家庭共同居住。
经庭审质证，双方当事人对本案证据的质证意见如下：
（一）关于原告提交的证据。被告对证据1的真实性、合法性和关联均无异议，但对原告证明的内容和目的有异议，该判决于2014年作出，但原告2017年才提起行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限；对证据2的真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，该证据证明原告2016年6月已向被告提出房屋征收补偿申请，但2017年才提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限；对证据3的真实性、合法性和关联均有异议，该证据与本案无关。
（二）关于被告提交的证据。原告对证据1的真实性、合法性无异议，该证据充分证明被告强制拆迁的行为违法，被告未履行征收补偿决定的法定补偿原则，剥夺了原告的权利；对证据2的真实性、合法性有异议，该统计没有原告的签字，也没有制作时间，不能证明强拆的时间是从2007年到2014年，也不能证明原告整个家庭财产价值只有28669元；对证据3的真实性、合法性有异议，该证据是双方在之前的行政诉讼中形成的，不能作为证据，更不是被告拒绝履行作出征收补偿决定法定职责的依据；对证据4的真实性、合法性有异议，该安置和补偿情况违反了充分、合法、公平补偿的原则，原告至今都还是不同意、也不接受。
本院对上述证据认证如下：
（一）关于原告提交的证据。本院认为，原告提交的证据1、证据2均来源合法，内容客观真实，且与本案事实具有关联性，本院均予以确认，作为认定案件事实的根据；证据3属于行政赔偿的申请书，与本案没有关联性，故本院对该证据不予采信。
（二）关于被告提交的证据。本院认为，被告提交的证据均来源合法，内容客观真实，且与本案争议事实具有关联性，本院均予以确认；但证据3、证据4只能反映被告拟补偿原告文美香一家四户的情况，不能由此证明被告已实际对原告作出补偿决定，故对被告所要证明的目的本院不予认可。
经审理查明：2006年，海南省委、海南省政府要求加快少数民族地区茅草房改造，三年内完成改造工作。同年，乐东县抱由镇政府将抱由西坊村列为”整村推进”村庄并上报被告，为改善少数民族群众的居住条件，被告决定另行选址，集中全县少数民族地区茅草房改造、旧城改造、生态文明村建设、农村饮水工程等资金建设抱由西坊新村，搬迁动员和补偿安置工作由抱由镇政府具体负责。
2007年5月22日，抱由镇政府下发《关于印发<西坊村整体搬迁工作方案>的通知》，正式启动抱由西坊村整体搬迁改造工作。根据以上方案的要求，抱由镇政府组织抱由村委会以及抱由西坊村的四个村民小组即抱由第七（又称西一组）、第八（又称西二组）、第九（又称西三组）、第十村民小组（又称西四组）的干部对抱由西坊村各农户的房屋和其他财产进行登记，并根据当时的相关规定计算出农户的财产价值。同时，抱由镇政府会同抱由村委会及抱由西坊村四个村民小组就征收补偿方案征求抱由西坊村村民的意见，最终形成以下征收补偿方案：每个基本户补偿搬迁费3万元（含青苗补偿款）；每户一男丁补偿独立房屋1幢，每幢四房二厅，建筑面积123平方米，宅基地面积225平方米；每户有儿子二个或二个以上的，父母随其中之一居住，不再补偿房屋；各户已经出嫁的女儿不参加补偿等。
2007年，抱由镇政府正式启动抱由西坊村整体搬迁改造工作。2008年11月17日和2009年9月15日，抱由镇政府两次发出公告，告知包括原告家庭在内的村民及时搬迁。2013年12月26日，乐东县征地拆迁办公室发出通知，要求未搬迁户2014年1月1日前搬迁。2013年12月31日，被告组织相关部门强制拆迁原告家庭的房屋。
截止2014年1月，抱由西坊村全村238户（1176人）中有221户（1092人）对补偿方案没有异议且已补偿安置完毕，但尚有16户村民不同意补偿安置方案，本案原告便是其中之一。
2014年，原告先向本院提起行政诉讼，之后不服本院一审判决向省高院提出上诉，要求确认被告强制拆除其抱由西坊村的宅基地房屋行为违法、判令被告对其进行行政赔偿和安置。2012年12月，省高院作出241号行政判决，根据该生效判决的内容，明确认定被告强制拆除原告抱由西坊村的宅基地房屋行为违法，但驳回了原告关于行政赔偿的请求；该生效判决同时对于原告主张的补偿安置问题进行了明确表述：”至于文美香等四人主张的补偿安置问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，文美香等四人可与乐东县政府协商解决，协商不成可由乐东县政府依照上述规定作出补偿决定，文美香等四人对补偿决定不服，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。现文美香等四人直接请求人民法院就其主张的补偿安置事项判令乐东县政府进行安置，没有法律依据，本院不予支持”。然而原告坚持认为被告应对其进行赔偿，仍不断进行申诉和起诉，本院和省高院先后作出了相关裁定，以重复起诉为由驳回了原告要求行政赔偿的起诉。
从2014年12月省高院作出241号行政判决至今，原告与被告就补偿安置未达成协议。2016年6月24日，原告向被告递交了请求作出房屋征收补偿决定的申请，但被告未作出正式回应，原告遂提起本案行政诉讼，请求法院判令被告就征收原告在乐东县抱由镇抱由村委会西坊村二组宅基地房屋，依法作出房屋征收补偿决定。
另外，根据被告提供的证据内容及户口簿信息显示，原告文美香与丈夫卢家安生育有儿子卢聪邱、卢聪熬、卢冲从，有女儿卢苏琼、卢苏恩，三个儿子均已成家。文美香家庭分成四户，文美香、卢苏琼、卢苏恩、陈良（卢苏恩的儿子、文美香的外孙）为一户，户主为文美香；三个儿子以及各自的妻子、子女单独分户，共有三户，户主分别是三个儿子。四户人员中，卢聪熬户已实际完成补偿安置，文美香户、卢聪邱户、卢冲从户等三户不同意被告拟补偿安置的内容，同时起诉至本院请求本院判令被告作出补偿安置决定，本院对于卢聪邱户、卢冲从户的起诉进行了另案处理，案号分别是（2017）琼97行初327号、（2017）琼97行初334号。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点有二：一是原告的起诉是否超过法定的起诉期限；二是原告要求判令被告作出房屋征收补偿决定是否有事实根据和法律依据。
一、关于原告的起诉期限问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。
本案中，省高院241号行政判决已告知原、被告双方关于原告补偿安置的程序与解决的途径，双方均应自觉履行生效判决所确定的内容，依法履行自己的职责或行使自己的权利，特别是被告作为行政机关，更应该主动履行自己的职责，主动、积极与原告协商解决补偿安置问题，尽可能达成协议，妥善处理好搬迁改造的收尾工作。但是，双方至今并没有达成相关协议，而被告也没有根据省高院241号行政判决确定的内容主动依法向原告作出补偿安置决定。被告在收到原告的补偿安置申请后，并没有正式作出过回应，也没有依法作出补偿安置决定。原告在2014年12月收到省高院241号行政判决后就应知悉其合法权益应该通过补偿安置的途径进行解决，其仍不断申诉、重复起诉，主张通过行政赔偿的方式来解决其问题，确实存在一定程度上滥用诉权的行为。但是，法律并没有规定双方协商补偿安置的具体期限，也没有明确规定原告提出补偿安置申请、被告不作为之后原告的起诉期限，且被告强制拆除原告家庭的宅基地房屋的时间是2013年12月，原告的起诉也没有超过法律规定的最长20年的起诉期限。此外，被告对于补偿安置问题的处理也负有一定职责，根据信赖利益保护原则，对于原告的诉权也应给予积极的保护；被告没有主动、积极与原告协商或依法及时作出决定，导致原告的补偿安置问题悬而未决，如果将其责任完全归于原告，也显失公平。
因此，本案中不存在原告超过起诉期限的问题，被告主张原告的起诉已超过起诉期限，缺乏事实根据和法律依据，本院对其主张不予采纳。
二、关于判令被告作出房屋征收补偿安置决定的问题。
根据省高院241号行政判决表述的内容，就原告补偿安置的问题，原告与被告可先协商解决，协商不成后由被告依法作出补偿安置决定。但是，省高院241号行政判决作出后，双方并没有达成协议，在此种情形下被告应主动依法向原告作出补偿安置的决定。
被告辩称其已多次通过抱由镇政府及工作组以口头等方式告知原告补偿决定，补偿决定的内容与补偿方案一致，并据此主张其已实际对原告家庭作出补偿安置决定，但原告对此予以否认，并不认可被告所称的已实际作出补偿安置决定的意见。被告在本案中提交的证据3关于旧村搬迁补偿安置情况的说明及附表、证据4抱由西坊文明生态村安置房平号面图只能反映被告拟补偿安置原告家庭的情况，但不能由此证明被告已实际对原告作出补偿安置决定；被告在本案中也未提交其他有效的证据证明其已通过口头等方式作出补偿安置决定并明确告知了原告。由此，被告关于其已实际对原告作出补偿安置决定的主张缺乏有效的证据予以证明，本院对被告该主张不予采纳。被告没有主动依法作出补偿安置决定，原告有权提出补偿安置的申请，被告应及时依法作出相应的决定。
综上所述，原告的起诉并不存在超过法定起诉期限的情况，对其在本案中的诉权应依法予以保护。就原告家庭房屋征收补偿安置的问题，在被告与原告不能通过协商达成协议的情况下，被告应及时依法作出相应的补偿安置决定。被告未提供充分有效的证据证明其已对原告实际作出补偿安置决定，原告诉请人民法院判令被告作出补偿安置决定，有充分的事实根据和法律依据，人民法院可以依法责令被告在一定期限内履行法定职责，对原告作出补偿安置决定。
鉴于除了原告等十六户村民外，原告所在抱由西坊村的其他村民均已完成实际的补偿安置，被告可以参考其他村民的补偿安置标准，并结合原告家庭具体情况，依法对原告作出公平、合理的补偿安置决定。此外，本院认为，行政机关应依法规范行政，充分保护行政相对人的信赖利益和其他合法权益。因此，被告在向原告作出补偿安置决定时，应当以正式书面的形式载明决定的内容，说明决定的依据，告知相关的诉权，并将该决定及时送达原告。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
责令被告乐东黎族自治县人民政府于本判决生效后两个月内对原告文美香、卢苏琼、卢苏恩、陈良作出房屋征收补偿安置决定。
案件受理费人民币50元，由被告乐东黎族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长符波
审判员周文娟
审判员郝良存
二○一七年十二月二十日
法官助理王灵聪
书记员赵瑛瑛
书记员赵瑛瑛
附：本案适用的相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。