广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤06行终995号上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地广东省佛山市南海区。法定代表人黄文富，镇长。委托代理人徐凤霞，广东骏和律师事务所律师。被上诉人（原审原告）关海伦。委托代理人陈士晖，广东易春秋律师事务所律师。原审第三人佛山市南海区狮山镇刘边村小榄股份合作经济社，住所地广东省佛山市南海区。负责人刘均荣，社长。上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）因被上诉人关海伦诉其乡政府行政处理一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初965号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，关海伦的母亲梁燕生于1961年9月19日出生，是佛山市南海区狮山镇刘边村小榄股份合作经济社（以下简称小榄经济社）的村民，户口一直保留在小榄经济社处，持有小榄经济社的股权，是小榄经济社的原始成员和初始股东。梁燕生与关耀威于1984年11月8日结婚后，于1987年9月29日生育关海伦。关海伦出生后随母登记入户小榄经济社处，是小榄经济社的村民。因关海伦的出生不够四年计划生育间隔期，其父母被征收了计划外生育费(该违法生育行为已处理完毕)。小榄经济社于2009年11月17日发给关海伦的成员证(证号：F160212020014)，确认了关海伦的集体经济组织成员身份，并明确其成员资格为原始村民自然取得，但小榄经济社一直未按成员同等待遇向关海伦发放任何股份分红和其他福利待遇。2017年5月17日，关海伦向狮山镇政府申请确认其具有小榄经济社的集体经济组织成员身份，享有其成员同等待遇。2017年7月3日，狮山镇政府作出狮府行决[官窑]（2017）93号《行政处理决定书》，驳回关海伦的请求，并依法送达关海伦及小榄经济社。关海伦不服提起行政诉讼。原审法院认为，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和第（六）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，对农村集体经济组织进行监督，是乡、民族乡、镇的人民政府的法定职权。本案中，关海伦认为自己的合法权益受到小榄经济社的侵害，要求狮山镇政府处理，狮山镇政府有权作出处理决定。狮山镇政府在收到关海伦的申请后作出处理决定，予以确认。狮山镇政府作出狮府行决[官窑]（2017）93号《行政处理决定书》后，依法送达给关海伦及小榄经济社，程序合法，予以确认。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，关海伦的母亲梁燕生一直是小榄经济社的村民，属于小榄经济社的农村集体经济组织成员，关海伦是梁燕生所生的子女，符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，应属于小榄经济社的农村集体经济组织的成员，狮山镇政府认为关海伦的出生不符合计划生育规定，不符合《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定。原审法院认为，《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益”的规定只是限定符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女享有农村集体经济组织的各项分配权益，但无明确规定违反计划生育规定的农村集体经济组织成员所生的子女不属于农村集体经济组织的成员，且根据《广东省人口与计划生育条例》第四十条第二款“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”的规定，也只是限制超生人员在七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利，并无规定违反计划生育规定的农村集体经济组织成员所生的子女不属于农村集体经济组织的成员。另外，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，关海伦出生后随母入户小榄经济社处，不存在户口迁入、迁出的情形，因此，该条规定不适用于本案关海伦。综上所述，狮山镇政府作出狮府行决[官窑]（2017）93号《行政处理决定书》认为关海伦的出生不符合计划生育政策，根据《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》作出狮府行决[官窑]（2017）93号《行政处理决定书》驳回了关海伦的全部申请，适用法律错误。关海伦请求撤销狮山镇政府作出的狮府行决[官窑]（2017）93号《行政处理决定书》的理由充分，予以支持。狮山镇政府的辩解理由不成立，不予采纳。关于关海伦提起本案行政诉讼并请求人民法院判令其享有小榄经济社的成员身份及享受同等待遇，因人民法院审理行政案件是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查的司法行为，不能直接代替行政机关行使行政职权，故对关海伦该请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销狮山镇政府作出的狮府行决[官窑]（2017）93号《行政处理决定书》；二、狮山镇政府应在一审判决发生法律效力之日起60日内对关海伦的申请重新作出行政行为；三、驳回关海伦其他诉讼请求。本案受理费50元，由狮山镇政府负担。上诉人狮山镇政府上诉称，一审判决未能分清所适用法律的位阶，适用法律错误。理由如下：1、位阶高的法律规定反映关海伦的申请事项缺乏法律依据。从法律的效力而言，《广东省实施办法》属地方性法规，其的位阶明显高于《广东省农村集体经济组织管理规定》这一地方性政府规章，在案件的法律适用中应优先适用位阶高的法律规定。本案关海伦属于违反计划生育政策出生的子女，不符合《广东省实施办法》第二十四条规定的要件，即法律没有规定关海伦可直接取得小榄经济社成员资格和成员待遇。2、本府引用的法律本质上并无一致，均明确关海伦不能依法直接取得小榄经济社的成员资格。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款与《广东省实施办法》第二十四条规定并无二致，均明确了必须履行法律法规和章程规定的义务，即作为下位法的《广东省农村集体经济组织管理规定》并没有扩大《广东省实施办法》的适用对象和适用范围。综上，本府认为一审判决未能区分《广东省实施办法》和《广东省农村集体经济组织管理规定》的位阶和效力，仅以《广东省实施办法》第二十四条规定没有规定不符合生育规定的子女不属于农村集体经济组织的成员为由，认为本府驳回关海伦的申请没有依据，属于对法律的理解性偏差，二审法院应纠正法律适用错误，请求：1.撤销（2017）粤0606行初965号行政判决，依法改判；2.本案一、二审诉讼费用由关海伦承担。被上诉人关海伦答辩称，狮山镇政府的上诉理由不成立，理由如下：一、被诉行政处理决定驳回关海伦的请求违反法律规定，一审判决适用法律法规正确。《广东省实施办法》第二十四条第二款规范的是作为“农村集体经济组织成员”的妇女之子女享受同等待遇的条件，而不是认定该子女具备成员身份的条件，且该条只从正面规定“符合生育规定的子女有权享有集体经济成员平等权益”，没有规定“不符合生育规定的子女无权享有平等权益”。同时，计划生育法律并没有限制不符合生育规定出生的子女应享有的权利，更没有剥夺其应享有的集体经济组织成员身份和同等待遇。一审判决适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条处理关海伦成员身份问题正确。二、狮山镇政府认为应优先适用《广东省实施办法》处理本案错误。该《办法》第二十四条第二款不涉及成员身份的认定问题，虽涉及是否享有成员同等待遇，但其适用对象是符合计划生育政策出生的子女，且《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五、十六条明确规定了成员身份的条件和成员享受权益的内容，应当作为处理本案的法律依据。三、狮山镇政府认为《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款与《广东省实施办法》第二十四条规定并无二致的观点是错误的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，说理透彻充分，请二审法院依法维持，驳回狮山镇政府的上诉请求。原审第三人小榄经济社在二审期间未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，上诉人狮山镇政府作为乡镇一级人民政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员中的妇女及其小孩合法权益的法定职责。对于被上诉人关海伦请求确认其具有原审第三人小榄经济社集体经济组织成员资格，享受集体经济组织成员同等待遇的申请，狮山镇政府在进行相关的调查取证后，作出本案所诉之狮府行决[官窑]（2017）93号《行政处理决定书》，其主体适格，本案予以确认。本案中，根据狮山镇政府及被上诉人提供的被上诉人户口本、被上诉人母亲的户口簿及股权证、南海区计划生育情况表审核表等证据可以证明被上诉人的母亲属于原审第三人的股东，被上诉人属于不符合计划生育政策出生的小孩，其出生后随母入户原审第三人处。狮山镇政府认定上述事实清楚，证据充分，本院予以确认。本案审查的焦点是狮山镇政府依照《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条的规定，以被上诉人的出生不符合计划生育规定为由，对被上诉人提出的确认组织成员身份及待遇的申请不予支持是否正确。经查，《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定的是符合计生政策的子女，且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，依法享有集体经济组织成员资格，对违反计划生育的子女是否具备农村集体经济组织成员资格并未作出明确规定，即该规定并不适用违反计划生育所出生的子女。《广东省人口与计划生育条例》第四十条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”由此可见，对于超生人员仅是限制其在一定年限内不能享有农村股份合作制分红及其他集体福利，并未剥夺超生人员的农村集体经济组织成员资格。本案中，被上诉人虽然属于违反计划生育超生的子女，并不符合《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条的规定，但如前所述，上诉人不能仅以此为由就认定被上诉人不具备原审第三人的集体经济组织成员资格。至于被上诉人是否符合成为原审第三人成员的其他条件，上诉人应在重新作出行政行为时予以审查认定。故上诉人依照《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条的规定，驳回被上诉人的申请，属于适用法律法规错误，依法应予以撤销。综上，上诉人认为其适用法律正确的理由不成立，本院不予支持，一审法院判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容代理审判员  王 慧二〇一七年十二月十八日法官 助理  张 靖书 记 员  暨晓莹