济南高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0191行初71号
原告董士娟，女，1979年12月20日出生，汉族，无业，住济南市。
委托代理人孙军（系原告之夫），男，1976年7月18日出生，汉族，自由职业者，住址同上。
被告济南市公安局高新技术产业开发区分局，住所地济南市。
法定代表人刘庆勇，局长。
委托代理人张雪，济南市公安局高新技术产业开发区分局办公室民警。
委托代理人姚天铎，济南市公安局高新技术产业开发区分局舜华路派出所民警。
原告董士娟诉被告济南市公安局高新技术产业开发区分局（简称高新区公安分局）行政处罚一案，原告于2017年11月8日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，于2017年11月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月7日公开开庭审理了本案。原告董士娟及其委托代理人孙军，被告高新区公安分局的委托代理人张雪、姚天铎均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年10月19日，被告高新区公安分局对原告董士娟作出高新（舜华）行罚决字【2017】10248号《行政处罚决定书》，认为2017年10月18日15时44分，董士娟到北京中南海周边上访，扰乱公共场所秩序，受到北京警方训诫。决定给予董士娟行政拘留十日的行政处罚。
原告董士娟诉�，一、被告作出的行政处罚决定认定事实不清及证据不足。法律中没有“非正常上访”这个概念，也没有规定不能到中南海周边上访。法无禁止皆可行，被告因原告到北京中南海周边上访就认定原告扰乱公共场所秩序，缺乏法律依据。二、被告作出的行政处罚决定违反法定程序。被告只调查了原告上访的时间、地点，没有调查违法行为的手段、后果、以及其他情节，缺少原告扰乱中南海周边公共场所秩序的现场证据。故请求1、依法撤销被告于2017年10月19日作出的高新（舜华）行罚决字【2017】10248号行政处罚决定；2、判令被告向原告承认错误、公开赔礼道歉，消除影响，并赔偿精神损害抚慰金10万元；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告高新区公安分局辩称，原告董士娟为济南高新区贤文村村民，因其丈夫�军不能享受贤文村村民待遇，遂于2017年10月18日到北京中南海地区上访。因北京中南海周边不是信访接待场所，而董士娟不听劝阻，被北京警方多次训诫后依然到中南海周边上访，其行为扰乱了中南海周边秩序。故被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。请求法院予以维持。
被告提交以下证据：
1、《统一社会信用代码证书》，拟证明被告的行政主体资格；
2、《受案登记表》（高新（舜华）受案字【2017】10804号），拟证明公安机关依法受案；
3、行政处罚告知笔录，拟证明行政处罚前履行了告知程序；
4、《行政处理审批表》（高新（舜华）审字【2017�10233号），拟证明按审批流程对行政处罚决定进行了审批；
5、《行政处罚决定书》（高新（舜华）行罚决字【2017】10248号），拟证明依法作出处罚决定；
6、行政拘留执行回执，拟证明依法将董士娟送拘留所执行；
7、《行政拘留家属通知书》（高新（舜华）行拘通字【2017】10189号），拟证明行政拘留后履行了告知义务；
8、《传唤证》（高新（舜华）行传字【2017】10048号），拟证明依法对董士娟进行了传唤；
9、《延长询问查证时间审批表》（高新（舜华）延传审字【2017】10055号），拟证明对董士娟延长询问查证时间进行了审批；
10、北京市公安局西城�局府右街派出所出具的工作说明，拟证明2017年10月18日董士娟到中南海地区非正常上访；
11、《北京市公安局西城分局训诫书》，拟证明2017年10月18日董士娟到中南海地区非正常上访被训诫；
12、济南市信访驻京工作组出具的董士娟进京情况说明，拟证明2017年10月18日董士娟到中南海地区非正常上访；
13、济南高新区管委会舜华路街道办事处出具的情况说明，拟证明2017年10月18日董士娟到中南海地区非正常上访；
14、2017年10月19日询问笔录，拟证明董士娟到北京上访被训诫；
15、董士娟户籍证明信，拟证明董士娟身份信息情况；
16、《山东省高级人民法院行政裁定书》（（2017）鲁行申571号、572号、573号），拟证明原告的上访行为已经多次被处罚而且得到了省高院生效裁定书的认定。
被告提交以下法律依据：
1、《信访条例》第十八条第一款、第二十条；
2、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。
经庭审质证，原告对被告提交的1号、3-4号、6-10号、12-13号、15号证据无异议。对2号、5号、11号、14号、16号证据有异议，认为本案不属于被告管辖，且原告被传唤后，被告没有依法通知其家属。
本院对上述证据认证如下：被告提交的1-16号证据来源合法、内容真实、符合法定形式，可以证明其对原告作出的行政处罚决定符合�律规定，本院予以采信。
经审理查明，原告董士娟系济南高新区贤文庄村村民。因其丈夫孙军不能享受贤文庄村村民待遇，原告于2017年10月18日15时到北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2017年10月18日，济南高新区舜华路街道办事处工作人员将原告董士娟从北京接回济南。同日，济南市公安局高新技术产业开发区分局舜华路派出所对原告董士娟立案调查。2017年10月19日，济南市公安局高新技术产业开发区分局舜华路派出所对原告董士娟进行传唤，并对其进行了询问。同日，被告向原告做了行政处罚告知笔录，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据。2017年10月19日，被告向原告作出行政处罚决定，认为董士娟扰乱公共场所秩序的违法行为成立，决定对其给予行政拘留十日的行政处罚。随后，原告�送往济南市第三拘留所执行拘留。现已执行完毕。
另查明，原告董士娟因其丈夫孙军不能享受济南高新区贤文庄村村民待遇的问题，曾多次到北京中南海周边上访，多次被北京警方训诫，亦多次被被告处以行政拘留的处罚。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，原告董士娟居住在被告辖区内，被告高新区公安分局作为原告居住地的公安机关，对原告扰乱公共场所秩序的违法行为具有管辖权。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作�员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。训诫系《信访条例》规定的批评、教育手段，并非法律规定的行政处罚种类。北京市公安局西城分局对原告董士娟进行训诫，并不能证明其已对原告扰乱公共场所秩序的行为进行了立案受理。故对原告提出的被告无管辖权的主张，本院不予支持。
《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，……违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。原告董士娟此前因同一原因多次到北京中南海周边上访，经多次训诫、被多次行政处罚后，已明知北京中南海周边不是规定的信访接待场所。但其无视《信访条例》的规定，仍然继续到该地上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序。被告高新区公安分局依据该事实，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出对原告董士娟给予行政拘留十日的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。
《中华人民共和国行政处罚法》第四章处罚程序规定，公安机关处理违反治安管理案件的程序是，受理登记、进行调查、传唤违反治安管理行为人、询问取证、告知、听取陈述申辩意见、送达等。本案中，被告提供的证据，可以证明其作出被诉行政处罚的决定的程序，符合上述法律规定。结合被告高新区�安分局提交的证据，其作出的《行政处罚决定书》中载明“2017年10月18日15时44分，董士娟到北京中南海周边上访，扰乱公共场所秩序，受到北京警方训诫。”证明被告已对原告实施违法行为的时间、地点、手段、后果等进行了查明。故对于原告提出的“调查的只有时间、地点。属于违反法定程序”的主张，本院不予支持。
综上所述，被告作出的高新（舜华）行罚决字【2017】10248号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销该处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。行政赔偿的前提是被诉行政行为违法，为此，原告要求行政赔偿的诉讼请求缺乏前提基础，本院亦不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告董士娟的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告董士娟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审判长 何道云
审判员 马东升
审判员 刘少梅
二〇一八年一月十五日
书记员 范 翠