陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宝中行终字第00024号
上诉人（原审原告）贾修。
被上诉人（原审被告）宝鸡市陈仓区虢镇街道办事处,住所地虢镇南环路。
负责人尚天宝，任主任。
委托代理人黄侃祥，陕西西虢律师事务所律师。
委托代理人杨婉莉，陕西西虢律师事务所律师。
上诉人贾修因宝鸡市陈仓区虢镇街道办事处行政决定附带审查规范性文件纠纷一案，不服宝鸡市金台区人民法院(2015)金行初字第00006号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后于2016年3月16日公开开庭审理了本案。上诉人贾修、被上诉人宝鸡市陈仓区虢镇街道办事处委托代理人黄侃祥、杨婉莉到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。
原审判决认定，2015年4月7日下午，宝鸡市陈仓区虢镇街道办事处工作人员张牛学、崔宝林、田鹏、杜宏钧，与北堡村选举委员会刘光礼等人，在村委会二楼会议室，召开会议。当天会议纪要记录：张牛学语“关于贾修的事，我问了上级有关部门是否可以当选，候选人要按五选八不选办事，但是村民要选也是合法的。街办主要把好关，不违法选举就行。因为书记未进选委会，所以选委会要认真负责，把这次选举工作搞好”。村选委会工作人员刘光礼语：“我和书记也说过，报名的都让大家选，贾修也报了名，预选时去掉不去掉再议。最后决定：已报了名，可以公布，但选票上不能印，要按八不选办事”。张牛学是宝鸡市陈仓区虢镇街道办事处副主任，刘光礼是村选举委员会成员。另查明，中共宝鸡市陈仓区虢镇街道工作委员会、宝鸡市陈仓区虢镇街道办事处于2015年2月5日，印发《关于第九次村民委员会换届选举工作的实施意见》，下发各村党总支部、村民委员会。
基于以上事实认定，原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼中第十二项为认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，原告贾修认为被告在村委会会议纪要上作出了侵害其选举权的行政决定，故提起行政诉讼，应属行政诉讼受案范围，被告辩称会议纪要系被告行政指导行为，不具强制力，未对原告权益造成侵害不属行政诉讼受案范围，没有法律依据，不予支持。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预属于村民自治范围内的事项。”第十二条规定“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。”2015年4月7日下午，宝鸡市陈仓区虢镇街道办事处工作人员张牛学、崔宝林、田鹏、杜宏钧，与北堡村选举委员会刘光礼等人，在村委会二楼会议室，召开会议。当天会议纪要记录：张牛学语“关于贾修的事，我问了上级有关部门是否可以当选，候选人要按五选八不选办事，但是村民要选也是合法的。街办主要把好关，不违法选举就行。因为书记未进选委会，所以选委会要认真负责，把这次选举工作搞好。”
作为陈仓区人民政府的派出机关的被告，在会议上对辖区北堡村村民委员会选举工作进行指导，并未违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定。该会议纪要记录被告工作人员张牛学讲话内容，意思表示并无强制性，并未对原告选举权予以剥夺侵犯。会议纪要记录显示最后决议“但选票上不能印，要按八不选办事”并非被告工作人员作出，故原告诉讼请求确认被告在该会议上作出的行政决定侵害其选举权违法并予撤销，没有事实及法律依据，不予支持。
原审法院亦认为，《宝鸡市规范性文件监督管理办法》第二条规定“本办法所称规范性文件，是指本市各级行政机关及法律、法规授权组织，依据法定职权和程序规定并公布，在一定范围、时间内，对公民、法人或组织的权利义务具有普遍约束力、可以反复适用的文件。”原告贾修诉请审查的被告制定的《关于第九次村民委员会换届选举工作的实施意见》，系中共宝鸡市陈仓区虢镇街道工作委员会与宝鸡市陈仓区虢镇街道办事处联合向辖区村党总支、村民委员会下发的，针对本地区第九次村民选举工作的实施意见。针对一定时期某项具体工作的实施意见，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件，原告贾修诉讼请求对该文件合法性进行审查，没有法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：一、驳回原告贾修要求确认被告宝鸡市陈仓区虢镇街道办事处行政决定违法并撤销的诉讼请求。二、驳回原告贾修申请对被告作出的《关于第九次村民委员会换届选举工作的实施意见》进行合法性审查的诉讼请求。案件受理费及其他诉讼费用50元，由原告贾修承担。
原审判决宣判后，贾修不服向本院提起上诉称：1、金台区法院认定事实不清，会议由被上诉人召集和主持，有很强的针对性和目的性，会议决议就是其意思表示，被上诉人应当对会议决议负责。一审判决认定被上诉人作出了侵害上诉人选举权的决议，一方面又以决议非被告工作人员做出为由，认为上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，自相矛盾。会议纪要中表明，街道办主要是把好关，不能上选票、村民要选只能在选票空格中出现，是明显的行政机关法外设定权力，没有法律依据做出减损公民权利的错误决定。2、一审判决适用法律错误一审将《宝鸡市规范性文件监督管理办法》做解释，认为被上诉人制定的《关于第九次村民委员会换届选举工作的实施意见》不属于规范性文件属于法律适用错误。3、一审错误判决影响恶劣，剥夺解除劳教的人员的权利。4、《关于第九次村民委员会换届选举工作的实施意见》中关于候选人基本条件的无选拔不选只是以往换届工作的经验积累，没有法律依据。上诉请求撤销原判，判令被告承担诉讼费用。
被上诉人宝鸡市陈仓区虢镇街道办事处答辩服判。
二审中双方均未提交新证据。上诉人贾修在一审提交了以下证据证明自己的观点：
1、会议纪要：证明被告行政决定违法；
2、《关于第九次村民委员会换届选举工作的实施意见》，证明违法的实施意见。
3、报名表，原告报名参加选举；
4、北堡村选委会公告，证明公告中有原告的名字；
5、预选票，证明在镇街干部干预下，把原告名字去掉了。
被上诉人一审质证对证据1、2、4、5真实性无异议，不认可证明目的。对证据3不发表质证意见，认为与本案无关联性。
被上诉人一审提交以下证据证明其主张：
1、2015年4月7日会议纪要一份，系选举工作中的会议纪要，由村委会保管，证明被告对选举工作是指导。
2、选票：证明被告行为并不剥夺原告被选举权。选票前两名是推荐的人选，空格栏是选民认为合适的人选。
3---7、法律法规规定。
上诉人一审中对上述证据的真实性没有异议，不认可证明目的。主张法律法规在本案中不适用。
二审查明事实同一审。
本院认为，选举权是宪法赋予每个公民的基本权利，公民有权利依法实现自己的选举权。按照《村民委员会组织法》、《陕西省实施村民委员会办法》、《陕西省村民委员会选举办法》的有关规定，乡镇人民政府可以成立选举工作领导机构，街道办所辖的村，由街道办成立选举工作领导机构，对村民委员会的选举工作进行指导。但村民委员会的选举工作由村民选举委员会负责实施。选举工作领导机构对村委会选举工作的指导目的是保障选举能够依法进行，选举具体工作由村民选举委员会决定、实施，两者在村委会选举时承担了不同的职责。但是，对于破坏选举行为，法律没有规定通过行政诉讼解决，而是规定行政先行处理。即公民可以向县、乡（镇）两级人大（常委会）、两级政府和民政部门主张，由乡镇和县级政府调查处理。《村民委员会组织法》第十七条规定：“对于妨害村民行使选举权、被选举权和破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或县级人民政府负责调查并依法处理”，对是否违反选举程序或操作规程进行判断和处理。即，判断村民选举委员会、选举工作领导小组或者其成员的行为是否违法及如何处理，属于政府的行政主管范围，而非司法审查事项。因此，上诉人贾修起诉请求不属于人民法院的行政案件受案范围，其附带审查事项亦无法在本次诉讼中实现。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销宝鸡市金台区人民法院（2015）金行初字第00006号行政判决书；
二、驳回上诉人贾修的起诉。
一、二审预收的案件受理费各50元，均退回上诉人贾修。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 衡飞玲
审 判 员 宋连奎
代理审判员 冯建华
二〇一六年六月二十七日
书 记 员 惠呈亮