江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终480号
上诉人（原审原告）杨国良，男，1952年9月6日出生，汉族，住江苏省常州市金坛区。
被上诉人（原审被告）江苏省国土资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街58号。
法定代表人李侃桢，江苏省国土资源厅厅长。
委托代理人李刚，江苏省国土资源厅工作人员。
委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师，执业证号13201200210614970。
上诉人杨国良与被上诉人江苏省国土资源厅（以下简称江苏省国土厅）土地行政复议一案，上诉人杨国良不服江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初485号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月11日公开开庭审理本案。上诉人杨国良，被上诉人江苏省国土资源厅的委托代理人李刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人杨国良一审诉称，2015年11月10日，常州市金坛区西城街道办事处（以下简称西城街道办事处）、常州市金坛区城市管理行政执法局（以下简称金坛区执法局）、常州市金坛区滨湖新城房屋动迁安置工作指挥部（以下简称滨湖新城指挥部）联名作出即将进场施工要求居民自行清理农作物的通告。因杨国良在该地块拥有合法承包地，且该地块未被依法征收，地块西面的第三自来水厂钱资湖取水处以西已于2016年3月进场非法占地施工，杨国良为保护自身合法权益，于2016年3月21日向常州市国土资源局（以下简称常州市国土局）提出了要求即刻对以上单位非法圈地占用的行为予以查处、责令其即刻停止违法行为、并将查处结果予以书面告知的《查处非法占地申请书》。常州市国土局在收到杨国良提交的查处申请后，未履行查处职责，严重违反了《土地违法案件查处办法》等相关规定。杨国良对常州市国土局的行政不作为行为不服，向江苏省国土厅申请行政复议，江苏省国土厅于2016年9月3日收到后，以杨国良的申请“属于信访事项，不属于行政复议受理范围”为由作出被诉《驳回行政复议申请决定书》。杨国良认为本案系依申请行政行为案件，并非信访，江苏省国土厅以信访为由剥夺杨国良通过行政复议获取行政救济的权利。请求确认被诉《驳回行政复议申请决定书》违法并予以撤销。
被上诉人江苏省国土厅一审辩称，杨国良采取书信方式向常州市国土局提出投诉请求系信访事项，不属于行政复议受理范围。2016年3月21日，杨国良通过邮寄方式向常州市国土局递交了《查处非法占地申请书》，请求对西城街道办事处、金坛区执法局、滨湖新城指挥部非法圈地占用行为予以查处、责令其即刻停止并将查处结果书面告知杨国良。常州市国土局收到该申请后，及时进行登记，于2016年3月24日按照信访办理程序作出《信访事项转送单》，将该信访事项转至常州市国土资源局金坛区分局（以下简称金坛国土分局）办理。金坛国土分局经调查核实，于2016年4月26日向杨国良作出《关于杨国良申请查处非法占地的回复》，并于2016年5月4日通过挂号信方式向杨国良送达。根据《信访条例》第二条的规定，杨国良的查处申请属于信访事项，不属于行政复议的受理范围。江苏省国土厅根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出行政复议决定符合法律规定，程序并无不当。江苏省国土厅于2016年7月4日收到杨国良的行政复议申请，于2016年7月6日作出《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》，并于次日分别邮寄送达杨国良和常州市国土局；于2016年8月31日作出《驳回行政复议申请决定书》，并于次日邮寄送达杨国良。被诉驳回杨国良行政复议申请的决定，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回杨国良诉讼请求。
原审法院认定，杨国良系常州市金坛区金城镇南戴村委悟贯村村民。2016年3月21日，杨国良认为西城街道办事处、金坛区执法局、滨湖新城指挥部三单位于2015年11月10日联名作出的“因即将进场施工而要求居民自行清理农作物”的通告影响其合法承包土地，遂以三单位为被申请人向常州市国土局邮寄一份《查处非法占地申请书》。该申请书的请求事项为：“1.请求对三被申请人非法圈地占用行为予以查处、并责令其即刻停止非法圈地占用行为；2.将查处结果书面告知申请人。”常州市国土局收到该申请书后，于2016年3月24日作出《信访事项转送单（存根）》（常国土资信转字[2016]5号），将该申请书作为信访事项转至金坛国土分局办理。2016年4月26日，金坛国土分局向杨国良作出《关于杨国良申请查处非法占地的回复》，并于2016年5月4日通过挂号信方式向杨国良送达。2016年7月2日，杨国良向江苏省国土厅邮寄提交《行政复议申请书》，要求确认常州市国土局对其《查处非法占地申请书》未履行相应法定职责行为违法并责令该局履行相应法定职责。2016年7月6日，江苏省国土厅向杨国良作出《行政复议受理通知书》，向常州市国土局作出《行政复议答复通知书》。2016年7月14日，常州市国土局作出《行政复议答复书》。江苏省国土厅经审查认为杨国良的投诉请求属于信访事项，不属于行政复议受理范围，遂于2016年8月31日作出《驳回行政复议申请决定书》（[2016]苏国土资行复第60号），并于次日邮寄送达杨国良。杨国良不服，提起行政诉讼，要求确认被诉《驳回行政复议申请决定书》违法并予以撤销。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，有权向行政复议机关申请行政复议。但公民、法人或者其他组织提出的行政复议事项应当属于行政机关行政复议的范围。根据国务院《信访条例》的相关规定，信访是公民、法人或者其他组织通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决投诉请求之外的一种途径，对信访人不服信访处理意见的，《信访条例》第三十四条、第三十五条规定可以向上级行政机关请求复查、复核，但没有规定可以申请行政复议或者提起行政诉讼。杨国良认为西城街道办事处、金坛区执法局、滨湖新城指挥部三单位要求居民自行清理农作物的通告行为影响其合法权益，应直接对该行为申请行政复议或者提起行政诉讼。杨国良将该行为作为违法线索要求常州市国土局通过信访途径进行查处，对常州市国土局的处理行为不服，应根据《信访条例》第三十四条、第三十五条规定向上级行政机关请求复查、复核，而非进行行政复议。江苏省国土厅认为杨国良的投诉请求属于信访事项，不属于行政复议受理范围，作出的《驳回行政复议申请决定书》符合法律、法规的相关规定，程序亦无不当。杨国良要求确认被诉《驳回行政复议申请决定书》违法并予以撤销的诉讼请求缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨国良的诉讼请求。
上诉人杨国良上诉称，杨国良以常州市国土局不依法履行法定职责为由申请行政复议，原审判决将上诉人的复议标的篡改为常州市国土局信访处理意见，该判决侵害了上诉人的复议权利和诉讼权利。上诉人依据《国土资源行政处罚办法》向常州市国土局提出查处土地违法行为的申请，常州市国土局具有查处土地违法行为的法定职责。原审判决将上诉人的查处违法行为申请认定为信访事项，系认定事实错误。常州市国土局未履行查处职责，上诉人对其行政不作为申请复议，原审判决认定上诉人的复议申请不属行政复议受理范围系认定事实错误。江苏省国土厅未对常州市国土厅是否依照申请履行法定职责进行审查即作出决定，系认定事实不清。原审判决未对常州市国土局履行查处土地违法行为进行审查即作出判决，系认定事实不清，适用法律错误。
被上诉人江苏省国土厅答辩称，上诉人对西城街道办事处、金坛区执法局、滨湖新城指挥部共同实施的占地通告行为不服，认为影响其合法权益，向常州市国土局邮寄查处非法占地申请书，要求对上述占地行为进行查处，并责令停止。根据《信访条例》第二条规定，上诉人所提起的查处申请应当属于信访事项，对信访处理行为不服不属于行政复议受理范围。被上诉人作出的复议决定符合法律规定，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，上诉人杨国良认为西城街道办事处、金坛区执法局、滨湖新城指挥部三单位要求其自行清理农作物的通告行为违法违法，向常州市国土局提交查处非法占地申请。但没有证据证明上诉人提交申请时存在着影响其合法权益的非法占地行为。即使存在着违法占地行为，上诉人可以直接以非法占地侵犯其合法权益的行政机关为被申请人依法申请行政复议，或者以其为被告提起行政诉讼。上诉人也可以向具有查处职权机关提交查处申请，以维护自身合法权益。国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》规定：“县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区划内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”上诉人应依照上述规定，向县级人民政府国土资源主管部门提出查处申请。但上诉人直接向具有查处职权的行政机关的上级机关常州市国土局邮寄查处非法占地申请书，要求对上述占地行为进行查处，并责令停止。被申请机关将该申请作为信访事项转交具有查处职权的机关，该处理行为并无不当，且对上诉人的合法权益不产生影响。上诉人所申请复议事项不在《中华人民共和国行政复议法》第六条所确定的行政复议范围。江苏省国土厅驳回上诉人的复议申请具有事实和法律依据。原审法院判决驳回杨国良的诉讼请求并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨国良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 迎
审 判 员 赵 黎
代理审判员 张 伟
二〇一七年十二月十八日
书 记 员 钱培培