广东省肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤1203行初172号
原告：黄忠，男，汉族，1943年3月22日出生，身份证住址：怀集县，
委托代理人：石循源，广东国政律师事务所律师。
被告：怀集县国土资源局，住所地：怀集县怀城镇上郭北路69号。
法定代表人：李天斌，该局局长。
委托代理人：苏扬君，该局执法监察部门负责人。
委托代理人：黄成生，广东洊江律师事务所律师。
原告黄忠不服被告怀集县国土资源局作出的《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》，于2017年9月14日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月20日通知原告补正材料，于2017年9月24日受理后，于2017年10月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用普通程序，组成合议庭，于2017年11月17日公开开庭审理了本案。原告黄忠及其委托代理人石循源，被告委托代理人苏扬君、黄成生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月26日，被告作出《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》，记载：黄忠于2017年2月向被告提交“关于要求贵局依法对徐知万予以刑事立案，并责令其恢复土地原状并赔偿控告人经济损失的控告状”，黄忠所反映的问题实属诗洞镇派出所门前的违法用地事项，黄忠曾多次信访反映此同一事项，被告已多次以口头和书面形式将有关情况向黄忠作出解释说明；针对徐知万的违法违规行为，被告已对其作出行政处罚，怀集县纪委亦已依法依规对其进行相应的处分；该信访案涉及的地块（原属一般耕地）总面积为7.9亩，目前已规划成建设用地；根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条的规定，此土地违法案未达到刑事立案标准，故不能移送公安部门审理；因诗洞镇圩镇规划发展建设需要，目前诗洞镇人民政府分步落实城镇建设工作；关于“赔偿经济损失”的问题，不属被告职能范围，黄忠可直接向人民法院提起诉讼，通过司法途径解决。
原告诉称，原告持有的1999年《农村承包土地证书》，证实位于怀集县××洞镇××村土名叫“木垒垌”的土地（以下简称“案涉土地”）属于原告承包经营，原告自上个世纪八十年代至今仍在承包经营管理，原告长期以来在该土地上种植农作物养家糊口。2009年至2014年期间，徐知万与金华村陆一、陆二、黄村经济合作社的部分村民购得2宗共30余亩土地，徐知万在没有办理合法用地手续的前提下，擅自对其中的一宗土地约15亩耕地进行填土推平和在推平的地块上建造房屋对外出售。事后，怀集县国土资源局对徐知万的违法行为进行查处，作出《行政处罚决定书》，责令徐知万自行恢复土地原状，罚款47502元。怀集县人民法院对徐知万的罚款已执行完毕，但恢复土地原状没有得以执行；同时，怀集县纪委也对徐知万给予党内严重警告的处分。2016年底，徐知万在未办理任何报建手续的前提下，在夜晚和节假日继续在推平的土地上偷建、抢建成永久性建筑物，现已经建成酒店、幼儿园和商铺对外经营并盈利。原告对徐知万的行为多次到被告处上访要求处理，被告向原告作出怀国土资信处字[2014]37号《国土资源信访事项答复书》，但原告对该答复不服。原告于2017年2月8日最先向怀集县公安局提交《关于请求贵局依法对徐知万予以刑事立案，并责令其恢复土地原状并赔偿原告经济损失的控告状》，怀集县公安局口头告知原告向被告提交控告材料后再由被告移送公安局。原告便在2017年2月9日向被告提交该控告状及其证据材料，几经催促，被告于2017年4月26日向原告作出《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》，原告不服，无奈向贵院起诉。
一、被告的《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》载明“此土地违法案未达到刑事立案标准，故不能移送公安部门审理”的观点是完全错误的。根据公安部关于《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》第四条的第二款之规定，是否达到刑事立案标准，是公安机关职责范围内决定的事情。被告不移送原告的控告材料的行为违反了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》国务院令（第310号）第五条之规定；因此，被告作出的《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》，对徐知万土地违法案不移送公安机关的具体行政行为，是一种拒不履行法定职责的行为，也是一种明显的越权行为；该不作为的具体行政行为和越权行政行为已经侵犯到原告的合法权益。因此，被告作出的《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》于法无据，应当予以撤销，被告应当依法履行对原告控告徐知万违法用地一案移送公安机关的法定职责。二、被告的《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》载明“案涉土地（原属一般耕地）总面积为7.9亩，目前已规划成建设用地”。原告认为案涉土地总面积约15亩，且属于基本农田保护的土地性质。三、根据最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条之规定，徐知万明知该土地是基本农田，在没有办理任何报建手续的前提下，以牟利为目的，购得土地后建造酒店和幼儿园经营，建造商铺出售，非法倒卖土地使用权约15亩出售给他人建房，已涉嫌触犯非法转让、倒卖土地使用权罪。被告作为土地行政管理部门，负有保护土地资源，查处违法用地行为等法定职责，原告向被告提出控告要求查处徐知万违法侵占原告土地的行为，被告对徐知万不应当仅是罚款了事，还应当责令徐知万恢复土地原状、拆除违章建筑等采取有所作为的具体行政行为。四、为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”之规定，特向贵院提出诉讼。请求法院判令:1、撤销被告于2017年4月26日对原告作出的《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》；2、被告对原告控告徐知万违法用地一案重新作出具体行政行为；3、诉讼费由被告承担。
原告提交了下列证据：
1、身份证复印件。证明原告的诉讼主体资格。
2、《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》。证明被告作出该告知书并告知“案涉土地（原属一般耕地）总面积为7.9亩，目前已规划成建设用地，此土地违法案未达到刑事立案标准，故不能移送公安部门审理”的事实。
3、关于请求贵局依法对徐知万予以刑事立案，并责令其恢复土地原状并赔偿控告人经济损失的控告状、收件回执。证明原告于2017年2月9日向被告提交该控告状的事实。
4、农村承包土地权证。证明原告对案涉土地享有承包经营权的事实。
5、《国土资源信访事项答复书》。证明原告为保护自己的土地承包经营权，多次到被告处上访，被告答复原告已经对徐知万予以罚款，纪委并对其进行党内严重警告处分的事实。
6、照片。证明案涉土地的现状。
被告辩称，一、本局作出《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》是依照《广东省信访条例》的规定履行法定职责的行为，符合《广东省信访条例》的有关规定。《广东省信访条例》第二条第二款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用网络、书信、传真、电话、短信、走访等形式，向国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关国家机关处理的活动。”第三十四条第一款规定：“国家机关收到信访人提出的信访事项，应当予以登记，区分情况在十五日内按照下列方式处理并以书面方式或者信访人提供的其他联系方式告知信访人：（一）属于本国家机关职权范围的信访事项，应当予以受理。”第四十二条规定：“国家机关对信访人提出的不属于诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的诉求，应当调查核实，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（一）诉求事实清楚，诉求事由符合或者部分符合法律、法规或者其他有关规定的，予以支持或者部分支持；（二）诉求事实清楚，诉求事由合理但缺乏法律、法规或者其他有关规定依据的，应当向信访人作出解释；……………”原告向本局提出信访事项诉求，本局已依法受理，并根据经调查核实的事实向原告作出《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》，本局已依法履行法定职责，且符合《广东省信访条例》的有关规定。二、本局作出的《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律、法规正确，处理适当。原告的诉讼请求理据不足。1、如前所诉，本局作出的《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》程序合法。2017年2月9日，本局收到原告提交的信访申请材料，本局依法予以受理，本局于2017年4月26日作出《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》，并于4月27日送达原告。本局上述作出信访告知书的整个过程符合《信访条例》的有关规定，程序合法。2、本局作出的《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处理适当。本局受理原告及有关村民的投诉事项后，经调查核实：原告诉称的诗洞镇金华村土名“木垒垌”的地块位于诗洞镇墟诗洞派出所旁，土地权属人为诗洞镇金华村陆一（六一）、陆二（六二）、黄村三个经济合作社集体所有。2009年至2012年期间，诗洞镇双龙村支书徐知万与金华村陆一（六一）、陆二（六二）两个经济合作社的部分村民签订土地出让协议书，商定两社村民以88000元每亩的价格出让位于“木垒垌”地块给徐知万，同时徐知万又和黄村社村民黄中源达成协议，黄中源以360000元的价款出让同样位于“木垒垌”的另一地块给徐知万。徐知万购得并进行填土的该两宗土地，面积合共7.9亩。据此，本局于2012年9月17日依法向徐知万发出《责令停止违法行为告知书》，据经现场测绘和核对图斑结果显示，徐知万违法占用“木垒垌”进行填土的土地面积为7.9亩，其中耕地面积4.75亩，其他土地3.15亩。徐知万的行为违反《土地管理法》第三十六条第二款的规定。本局依《土地管理法》第七十四条、第八十三条及《土地管理法实施条例》第四十条的规定，于2012年11月30日作出《行政处罚决定书》（怀国土资罚字[2012]128号），责令徐知万自行恢复土地原状并处以47502元罚款，该决定书于当天送达徐知万。徐知万在法定期限内不申请行政复议也不提起行政诉讼，又不履行处罚决定。本局于2013年3月26日将案件移送怀集县人民法院申请强制执行，怀集县人民法院经审查于2013年4月1日作出（2013）肇怀法非诉审字第35号《行政裁定书》，认为本局作出的怀国土资罚字[2012]128号《行政处罚决定书》符合法律规定应当具备的条件和主要证据充分，适用法律正确，该具体行政行为合法，遂裁定准予强制执行。经法院执行，2013年7月8日，怀集县人民法院作出（2013）肇怀法执字第155-2号《执行裁定书》，法院认为：“已经对被执行人徐知万的HHA737小型汽车查封，没发现被执行人有其他可供执行财产的线索。而恢复耕地，需要大型机械，合适季节，目前短期内难以完全处理完毕。”鉴于案件实际情况，怀集县人民法院裁定终结本次执行。本局作出的怀国土资罚字[2012]128号《行政处罚决定书》至迟已于2013年3月26日向怀集县人法院申请强制执行前生效，该处罚决定书中认定的徐知万违法占用耕地进行填土的土地位置、面积、违法事实均已被人民法院裁定予以确认。至此，本局作出的怀国土资罚字[2012]128号《行政处罚决定书》已由法院执行终结，本局依法依规完全履行行政职责，不存在任何行政不作为行为。三、经本局核查，徐知万占用“木垒垌”进行填土的土地面积为7.9亩，其中耕地面积4.75亩，其他土地3.15亩，该土地违法案件尚未达到最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定的刑事立案标准，故本局未将本案移送公安机关立案。2011年以来，原告等曾就徐知万上述违法占地行为向本局信访投诉，本局作出《国土资源信访事项答复书》（怀国土资信处字[2014]37号）后，原告等不服曾向肇庆市国土资源局申请复查，市国土资源局于2014年12月24日作出《国土资源信访事项复查意见书》（肇国土资信查字[2014]39号），原告不服，又向广东省国土资源厅申请复核，省国土资源厅于2015年3月6日作出《广东省国土资源厅信访事项复核意见书》（粤国土资信核字[2015]20号）。市、省国土资源管理部门的复查、复核，均认定徐知万违法占用“木垒垌”进行填土的土地面积为7.9亩，其中耕地面积4.75亩，其他土地3.15亩，并维持本局作出的《国土资源信访事项答复书》（怀国土资信处字[2014]37号）。根据最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第一款第二项：“以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权“情节严重”，依照刑法第二百二十八条的规定，以非法转让、倒卖土地使用权罪定罪处罚：（二）非法转让、倒卖基本农田以外的耕地十亩以上的”的规定，该土地违法案件尚未达到最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定的刑事立案标准，故本局答复原告本案不予移送公安机关立案符合法律规定。综上，本局作出《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，不存在任何行政不作为，依法应当予以维持。原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，请依法予以驳回。
被告提交了下列证据:
1、违法用地现场图、询问笔录、违法用地现场照片、《行政处罚决定书》（怀国土资罚字[2012]128号）、送达回证、履行行政决定催告书、送达回证。证明徐知万占用并进行填土的土地面积4.9亩，其中耕地4.75亩，其他土地3.15亩。本局作出《行政处罚决定书》（怀国土资罚字[2012]128号），责令徐知万自行清除所填泥土，恢复土地原状并处以47502元罚款所依据的事实。
2、（2013）肇怀法非执审第35号《行政裁定书》、（2013）肇怀法执字第155-2号《执行裁定书》。证明徐知万在法定期限内不申请行政复议也不提起行政诉讼，又不履行处罚决定。本局遂向怀集县人民法院申请强制执行，怀集县人民法院经审查认定行政处罚符合法定条件，证据充分，适用法律正确，行政行为合法并作出《行政裁定书》，裁定准予强制执行；后鉴于案件实际情况，怀集县人民法院作出《执行裁定书》，裁定终结本次执行。
3、《国土资源信访事项交办书》、《国土资源信访事项答复书》、送达回证、《复查申请书》、《国土资源信访事项复查意见书》、《广东省国土资源厅信访事项复核意见书》。证明原告于2014年7月15日越级向广东省国土资源厅信访，经县、市、省三级国土资源管理部门答复、复查、复核，均认定徐知万占用“木垒垌”进行填土的土地面积为7.9亩，其中耕地面积4.75亩，其他土地3.15亩，徐知万的土地违法行为尚未达到破坏土地资源刑事案件的立案标准，本局依法给予行政处罚正确。
4、控告状、《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》、送达回证。证明本局作出《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律、法规正确，处理恰当。
5、法律法规（节录）。证据本局作出《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》的法律依据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据没有异议。原告对被告提供的证据1中的现场图有异议，认为没有公章、签名等，无法反映土地的具体情况；对证据1中询问笔录有异议，认为无法证实案涉土地为7.9亩；对证据1中照片真实性没有意见，但认为照片上没有日期；对证据1中的证据真实性没有异议；对证据2、3没有异议，但认为认定案涉土地为7.9亩缺乏证据，土地性质为一般耕地无法认定，认为应追加徐知万刑事责任；对证据4真实性没有异议，认为被告无权作出是否达到刑事立案标准的认定；认为证据5超过举证期。
本院经审查认为，对原告提供的证据真实性予以确认。对被告提供的证据1中的现场图的真实性无法认定，对其他真实性予以确认。
经审理查明，2012年11月30日，被告作出《行政处罚决定书》（怀国土资罚字[2012]128号），认定徐知万在诗洞镇金华村委会陆一、陆二、黄村经济合作社集体所属耕地，未经批准，擅自占用耕地进行非法填土，面积4.75亩（3166.82平方米）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定，决定处罚如下：责令徐知万在收到行政处罚决定之日起15日内自行清除所填泥土，恢复耕地原状，并罚款47502元。
2013年3月26日，被告作为申请执行人，向怀集县人民法院申请强制执行《行政处罚决定书》（怀国土资罚字[2012]128号）；该法院于2013年4月1日作出（2013）肇怀法非诉审字第35号《行政裁定书》，裁定对《行政处罚决定书》（怀国土资罚字[2012]128号）准予执行。2013年7月8日，怀集县人民法院作出（2013）肇怀法执字第155-2号《执行裁定书》，以“已经对徐知万的HHA737号小型汽车查封，没有发现其他可供执行财产；而恢复耕地，需要大型机械，适合季节，目前短期内难以完全处理完毕”为由，裁定终结本次执行。
2014年7月3日，广东省国土厅收到黄忠等四人的一封《举报、投诉信》，陈述2009年8、9月期间，金华村委会原党委支书植玉炎与原双龙村委会党支书徐之万在未办理任何手续、未订立任何协议的情况下，强行运泥土将坐落于怀集县诗洞镇诗洞派出所门前土名“木垒”的十多亩水田（一级良田）填平作宅基地开发出卖；陈述其向当地镇、县、市国土、政府、纪委等部门投诉，至今仍无结果。2014年11月6日，被告作出《国土资源信访事项答复书》（怀国土资信处字[2014]37号），并于2014年11月12日送达给黄忠。被告作出的《国土资源信访事项答复书》记载：一、黄忠等人反映侵占土地叫“木垒垌”的土地经测量面积为7.9亩，属于一般耕地；双龙村原支书徐知万与该片耕地户主私自签订土地转让协议后，在没有办理合法用地手续情况下，擅自改变土地用途对其中4.75亩进行填土推平，余下的土地保持原状，徐知万在填土地块上搭建铁棚用作建酒店、商铺和临时建筑共约520平方米（约0.78亩），其余的3.97亩耕地已按有关法律规定责令填土人进行复耕，另3.15亩耕地经及时制止，目前还是耕地。二、被告从2011年11月起得知徐知万违法行为后发出了停工通知书，多次到现场进行制止，并于2012年10月9日立案查处，于2012年11月30日对徐知万的违法行为作出《行政处罚决定书》（怀国土资罚字[2012]128号），于2013年3月26日向怀集县人民法院申请强制执行，徐知万已交清了罚款；2013年12月，怀集县纪委对徐知万的违法行为作出党内严重警告处分的决定。黄忠等人不服，向肇庆市国土资源局申请复查；肇庆市国土资源局于2014年12月24日作出《国土资源信访事项复查意见书》（肇国土资信查字[2014]39号），维持了被告作出的《国土资源信访事项答复书》（怀国土资信处字[2014]37号）。黄忠等人再次不服，向广东省国土厅申请复核，广东省国土厅于2015年3月5日作出《广东省国土资源厅信访事项复核意见书》（粤国土资信核字[2015]20号），维持了肇庆市国土资源局作出的《国土资源信访事项复查意见书》（肇国土资信查字[2014]39号）。
2017年2月，原告向被告提供一份《控告状》，认为徐知万的非法转让、倒卖土地使用权达到7.9亩（实际10多亩）的行为达到了刑事立案条件，要求对徐知万非法转让、倒卖土地使用权的行为予以刑事立案以及责令徐知万恢复土地原状、赔偿控告人的经济损失50万元。2017年4月29日，被告作出《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》，并于次日送达给原告，原告不服遂提起本案诉讼。
本院认为，本案属撤销行政行为纠纷。《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》是对原告的《控告状》的答复。原告的《控告状》提出了三项要求，一是认为徐知万非法转让、倒卖土地使用权达到7.9亩（实际10多亩）的行为属于刑事犯罪，要求被告对徐知万的违法行为予以刑事立案；二是要求被告责令徐知万恢复土地原状；三是要求被告责令徐知万赔偿控告人的经济损失。原告的《控告状》记载徐知万在2009年2014年期间向金华村陆一、陆二、黄村经济合作社的部分村民签订土地转让协议购得7.9亩土地（实际为10多亩），在没有办理合法用地手续的前提下徐知万擅自对其中4.75亩耕地进行填土推平和在推平的土地上搭建临时建筑；被告对徐知万的上述违法行为进行了查处，作出行政处罚决定书，责令徐知万自行恢复耕地原状和罚款；被告对上述行政处罚决定向怀集县人民法院申请了强制执行，法院对徐知万的罚款已经执行完毕，但恢复土地原状没有得以执行。结合怀集县、肇庆市和广东省国土部门向原告作出的信访事项答复、复查、复核意见书，可知原告于2017年2月向被告提交《控告状》前，其是明确知道本案案涉的徐知万的违法行为，明确知道被告对徐知万的违法行为已经进行了行政处罚，明确知道被告已经作出了责令恢复土地原状的行政处罚，也明确知道被告已经将行政处罚决定移送法院强制执行以及法院对恢复土地原状没有得以执行。故原告的《控告状》实际上属于对被告对案涉徐知万的违法行为作出的行政处罚决定不满意，认为案涉徐知万的违法行为应该构成刑事犯罪，要求被告对案涉徐知万的违法行为重新作出刑事立案和责令恢复土地原状的行政处理决定。
原告《控告状》中要求的事项不属于行政诉讼的受案范围。首先，被告对案涉徐知万的违法行为作出了行政处罚决定，原告不是该行政处罚决定的当事人，该行政处罚的结果对原告的合法权益没有产生影响，故原告与该行政处罚决定不具有利害关系，原告对该行政处罚决定不具有行政诉权；如原告对被告对案涉徐知万的违法行为的行政处罚决定不满意，可通过其他途径解决，且针对案涉徐知万的违法行为，原告已经向怀集县、肇庆市和广东省国土部门进行了信访，上述国土部门对原告信访事项作出了答复、复查、复核意见书。第二，原告要求被告对案涉徐知万的违法行为予以刑事立案，刑事立案属于司法侦查机关的司法权，被告没有该司法权，且是否予以刑事立案也不属于行政诉讼的受案范围；如原告认为案涉徐知万的违法行为属于刑事犯罪，可向有权机关提出报案、控告等。第三，被告已经对案涉徐知万的违法行为作出了责令自行恢复原状的行政处罚决定，该行政处罚决定也已经申请法院强制执行和法院对恢复土地原状没有得以执行，原告是明确知道该事实，案涉土地的恢复原状事项已经进行司法执行程序，是否得以执行属于司法执行的问题，不属于行政诉讼的范围，原告再次要求责令徐知万恢复土地原状属于重复，且原告对被告作出的行政处罚决定也没有行政诉权。第四，原告要求被告责令徐知万赔偿控告人经济损失50万元，该要求事项不属于行政诉讼受案范围，原告可通过民事诉讼解决。
原告的《控告状》不是提供新的违法事实线索要求被告立案查处，而是对被告已经作出的行政处罚决定不满意，属于发表自己对案涉徐知万的违法行为的意见、观点，要求被告按照其意见、观点进行行政处理，实质上属于信访。被告针对《控告状》作出《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》，该告知书只是对原告上述观点、意见的答复，对原告提出的上述意见、观点没有予以同意，对原告的合法权益没有作出行政处理决定，该告知书实质上属于对信访事项的处理意见，即该告知书对原告的合法权益不产生实际影响，故原告不服上述《关于黄忠控告徐知万事项的告知书》提起的本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>》第三条第（八）、（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告黄忠的起诉。
案件受理费50元，由原告黄忠负担。
如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 郭德远
人民陪审员 张燕萍
人民陪审员 李 映
二〇一七年十二月二十七日
书 记 员 蔡学汉