江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）赣07行初48号原告林常财，男，汉族，1959年10月22日生，住于都县。原告李冬孜，女，汉族，1933年1月2日生，住址同上。原告共同委托代理人邱小平，于都县方安法律服务所法律工作者。被告于都县人民政府，地址：于都县贡江镇滨江大道。法定代表人陈阳山，县长。委托代理人邹永榜，于都县农业和粮食局股长。委托代理人钟明元，江西至中律师事务所律师。原告林常财、李冬孜诉被告于都县人民政府土地行政登记一案，于2017年4月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告林常财及其委托代理人邱小平、被告于都县人民政府的委托代理人邹永榜、钟明元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于都县人民政府于2016年10月11日对罗江乡人民政府作出于农确权办（2016）12号《关于变更登记林常财、李冬孜农村土地承包经营权确权登记的通知》：“依照调查事实依据……同意变更登记林常财、李冬孜农村土地承包经营权确权登记，……请你们通知当事人在收到本通知之日起五个工作日内，将此次确权登记发放给当事人的农村土地承包经营权证书统一交回到你乡镇按程序进行变更登记，逾期未交回证书的，及时报县确权办注销林常财、李冬孜土地承包证书上地块名为河背上下泥湾的确权登记。”该办公室于2017年1月6日对罗江乡人民政府作出于农确权办（2017）1号《关于注销林常财、李冬孜农村土地承包经营权证书登记的通知》，决定注销此次确权登记颁发给你乡下坝村林常财、李冬孜的《农村土地承包经营权证》上地块名称为河背上下泥湾的土地承包经营权确权登记。原告林常财、李冬孜诉称，原告林常财、李冬孜从1983年起至今分别承包了本组河背上下泥湾的2.5亩和1.4亩的土地，1998年二轮承包时进行了登记，获得了《土地承包经营权证》。2015年农村土地承包确权登记期间，原告继续承包上述的土地并根据程序于2015年9月22日至2015年10月2日进行了“调查信息公示”，2015年11月13日与小组签订了《农村土地承包合同》，于都县人民政府于2015年12月17日对原告颁发了《农村土地承包经营权证》(以下简称《承包权证》)证书编号:林常财360731xxxxxxx20017，李冬孜360731xxxxxxx20054。2016年，罗江乡政府以原告承包的河背上下泥湾土地承包存在争议为理由，向被告设立的于都县农村土地承包经营权确权办公室(以下简称土地承包经营确权办)申请变更原告的《承包权证》的登记，土地承包经营确权办于2016年10月11日作出了于农确权办字第[2016]12号《关于变更登记林常财、李冬孜农村土地承包经营权确权登记的通知》，决定变更登记林常财、李冬孜农村土地承包经营权确权登记并要求收回林常财、李冬孜的承包证进行变更登记。2017年1月6日作出了于农确权办字[2017]1号《关于注销林常财、李冬孜农村土地承包经营权证登记的通知》，决定注销林常财、李冬孜的《农村土地承包经营权证》上的地块名称为河背上下泥湾的土地承包经营权确权登记。被告将上述两通知先后送达了原告，并告知原告，该通知已注明“此件公开张贴公示”，也是公示材料，送达原告后就视为公示。原告对被告作出并送达的该二份通知有异议。1、被告作出变更登记和注销原告《土地承包权证》的决定所依据的事实错误。2、被告作出变更登记和注销原告《土地承包经营权证》决定的行政行为违法。根据法律规定，依法签订的承包合同一经成立，立即产生法律效力，只要持有《土地承包合同》，行政机关就必须依法颁发《土地承包经营权证》。行政机关无权在该《土地承包合同》未被确认无效和撤销的前提下进行变更和注销。《农村土地承包经营权证》非法定事宜不得变更登记和注销，根据《土地承包经营权证登记管理办法》第20条、21条，明确规定了收回及注销的法定情形，被告作出变更收回和注销的决定并不具备上述法律条。此外，《农村土地承包经营权登记管理办法》是对行政机关在审查、登记、发放、收回、注销过程中规定，是规范约束行政机关在颁证过程的行为，行政机关对此没有自由裁量权。3、被告无权以行政权代行司法权。根据《土地承包法》第五十一条的规定，一旦发生承包纠纷，应由司法途径处理或申请仲裁，并没规定可以通过行政途径处理。4、被告设立的农村土地承包经营权确权工作领导小组办公室不具有注销《承包经营权证》的主体权力。原告的《承包经营权证》的颁证机关是于都县人民政府，而非农村土地承包经营权确权工作领导小组办公室。三、被告行政行为违反法定程序。根据《江西省实施原告为证明其主张，向法院提交以下证据：证据一、林常财、李冬孜身份证复印件；证据二、林常财《农村土地承包合同》、土地承包公示表、林常财编号为360731xxxxxxx20017《土地承包经营权证》、李冬孜编号为360731xxxxxxx20059《土地承包经营权证》；证据三、1998年林常财的土地承包证复印件、编号0117xxxx土地承包情况登记表复印件，共同证明原告1998年起获得地块土地承包承营权；证据四、于农确权办字(2016)12号《关于变更登记林常财、李冬孜农村土地承包经营权确权登记的通知》；于农确权办字（2017）1号《关于注销林常财、李冬孜农村土地承包经营权证书登记的通知》；证据五、罗江乡农村技术推广综合站函、罗江乡政府关于要求提供原件进行核实的通知、关于林常财反映信访事项的答复，共同证明被告变更、注销土地承包经营权证是因土地发包方与承包方承包争议引起，原告的土地承包证是因原告未能提供1998年的土地承包原件，而复印件及土地登记表与原始档案内容不一而被变更和注销；证据六、林常财《农户土地承包情况登记表》（编号0117xxxx）、林家利土地情况登记表（编号0117xxxx），证明被告变更、注销《土地承包权证》采用的证据；证据七、林家利的《土地承包情况登记表》（编号01170219），证明原始的《土地承包情况登记表》，被告提供林家利的《土地承包情况登记表》并非都是编号0117xxxx，而是01170219。被告于都县人民政府辩称，一、本案被诉行政行为是依法作出的行政纠错行为，程序合法有效。我县自2014年开展土地确权工作以来，依法制定了《工作方案》(见于府发〔2014〕3号文)，成立了“于都县农村土地承包经营权确权登记试点工作领导小组”，领导小组下设办公室在于都县农业和粮食局，具体负责全县农村土地承包经营权确权登记、变更、纠错、制证、颁证等日常工作。各乡镇也按规定成立了确权机构并结合实际制定了工作方案，按照“县领导、乡主导、村主体、组实施”的工作原则，村、组是实施主体，原告所在的罗江乡下坝村禾坪组也按要求成立了土地确权登记颁证工作理事会，理事长由原该组组长林家龙(现已被依法罢免)担任，李名金任副理事长，原告林常财任理事。在办理原告林常财、李冬孜两人的农村土地承包经营权证的过程中，相关人员发现罗江乡下坝村禾坪组集体土地“河背上、下泥湾”被错误登记在了本组村民林常财、李冬孜名下，共计面积4.02亩，其中林常财2.58亩，李冬孜1.44亩。据群众反映是由该村小组组长林家龙和林常财利用工作便利，通过篡改原始资料、伪造1998年土地承包经营权证复印件等弄虚作假手段，私自将涉案地块登记在林常财、李冬孜(系林家龙岳母)名下，以达侵占集体财产之目的。后罗江乡确权办工作人员通过反复比对，发现林常财提供的1998年的土地承包经营权证复印件有瑕疵，并且与原始1998年的土地权属登记表和1998年及2006年两原告与村小组承包合同内容不相符，遂通知其在规定时间带好原始证件或其它证明来核对，但林常财未能如期提供相关证件，也未来核对，罗江乡派员去村、组走访调查了相关知情群众及村、组干部(其中包括原组长林常龙)，并查阅了大量历史档案资料，确认该涉案地块属罗江乡下坝村禾坪组集体土地。之后，组、村、乡按程序上报纠错，按程序分别变更登记，县确权办按乡、村、组上报的材料下发了《关于变更登记林常财、李冬孜农村土地承包经营权登记的通知》(于农确权办字〔2016〕12号)、《关于注销林常财、李冬孜农村土地承包经营权证书登记的通知》(于农确权办字〔2017〕1号)文件，并按程序变更、注销了原告的土地承包经营权证、整个变更登记、注销过程属于制证、办证过程中的纠错行为，不是如原告所述以行政权代行司法权。且此次确权是以1998年二轮土地承包为基准的换发证，1998年签订的土地承包合同关系维持不变，同样原告林常财、李冬孜1998年与村小组签订的土地承包合同关系也维持不变。二、于都县农村土地承包经营权确权登记试点工作领导小组办公室是答辩人依法成立的内设机构，经授权作出的行政行为有效，应当视为委托行为，其有权作出变更或注销《土地承包经营权证》的具体行政行为。根据我国《物权法》、《农村土地承包法》、《江西省实施农村土地承包法办法》有关规定，答辩人是法定的土地承包权证发证机关，于都县农村土地承包经营权确权登记试点工作领导小组办公室是于都人民政府依法成立的内设机构，并获授权处理于都县农村土地承包经营权确权登记、制证、颁证、纠错等事项，其有权作出变更或注销《土地承包经营权证》的具体行政行为。综上，被告的行政行为只是将原告的权利义务关系恢复原状的一个行政纠错行为，事实清楚，程序合法，行为有效，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告于都县人民政府为证明其主张，向法院提交以下证据：证据一、于农确权办字【2016】12号关于变更登记林常财、李冬孜农村土地承包经营权确权登记的通知、于农确权办字【2017】1号关于注销林常财、李冬孜农村土地承包经营权证书登记的通知及原告签收通知的送达回证，证明被告依法作出决定并依程序送达给原告的事实；证据二、1、关于要求对林常财、李冬孜土地承包经营权进行处理的申请、农户《农村土地承包经营权证》校正申请表、关于下坝村禾坪组河背上、下泥湾旱地被林常财、肖赖元所侵占之声明、林常榕所写田块信息变更申请书函、关于要求提供农村土地承包经营权证书原件进行核对的通知、关于《关于变更林常财、李冬孜农村土地承包经营权确认登记的通知》文件落实情况的汇报；2、原告签收通知的送达回证、1998年禾坪组农户承包土地情况登记表、2006年禾坪组农户承包土地情况汇总表、原告已经注销的2015年制发的土地经营权证；3、对禾坪组村民及原告林常财的询问笔录。证明：①、涉案地块未曾分包到户的历史事实。②、证明涉案地块被错误登记在原告的承包权证的情况。③、证明被告是依合法程序，经调查举证向原告作出的变更、注销土地承包经营权证的行政行为。证据三、2003年原告林常财土地承包合同、2006年原告林常财土地承包合同、2003年原告李冬孜的儿子肖赖元土地承包合同、2006年原告李冬孜的儿子肖赖元土地承包合同（另附禾坪组村民林家利分别于2003年、2006年土地承包合同）、原告提供的1998年农村土地经营权证复印件、2014年原告林常财编码020、李冬孜编码017农村土地承包经营登记表、编号360731xxxxxxx20054J李冬孜未签字的农村土地承包合同，证明：①该涉案地块一直都不在原告承包经营土地范围；②证明原告擅自将涉案地块登记在自己名下的事实；③证明原告的登记表被反复涂改、擅自添加内容的事实；④证明原告李冬孜并未签土地承包合同，而是有人将其子肖赖元的登记表涂改成李冬孜的名字；证据四、中共于都县委办公室于办函[2014]8号文件、于都县人民政府文件于府发[2014]3号文件、于都县罗江乡下坝村禾坪村小组土地承包经营权确权登记颁证工作方案，证明被告依法按程序实施本县农村土地承包经营权确权登记工作的事实。另，法庭向被告方调取了《情况说明》及于农确权领字[2014]1号《关于明确确权登记工作领导小组成员单位职责分工的通知》、及成立领导小组的通知，原告和被告对上述证据均无异议，本院予以采信。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据一无异议，对证据二均有异议，对关于下坝村禾坪组河背上、下泥湾旱地被林常财、肖赖元所侵占之声明的户主签名有异议，签名笔迹是少数人代签的名字，对证据1的关联性及证据指向均有异议，对证据2中1998年禾坪组农户承包土地情况登记表有异议，没有生成时间，其次农户承包土地情况汇总表中的标注是不规范的，对其真实性有异议，对2006年禾坪组农户承包土地情况汇总表中年限1998年11月的签发有异议，签发存在不规范的情况，对证据2的证据指向有异议，与原告提供的林常财和林家利2006年与肖国锋填写的土地登记表内容不相符。对证据3，因为禾坪组村民是利害关系人，因此其询问笔录不能采信，其余证据无异议；对证据三有异议，对六份承包合同真实性有异议，肖赖元和林常财并没有在合同上签字，肖赖元智力低下，不可能自己签名；李冬孜未签字的农村土地承包合同是格式合同，对其合法性有异议，没有盖章和签名不能作为证据使用。对证据四于办函[2014]8号文件成立的机构是于都县农村土地承包经营权确权登记工作领导小组，而和本案涉及的工作小组的称呼不一致。于府发[2014]3号文是在对本次确权登记的工作方案，并没有规定于都县人民政府对土地变更和撤销登记的内容进行了确权。被告对原告提交的证据质证意见为：对证据一的真实性无异议，证据二中《农村土地承包合同》，事实上是原告采取欺骗手段制作的，应当以2003年的承包合同为准；对土地承包公示表的三性均有异议，审核人就是林常财本人，显然是不合理的，且该表有涂改痕迹，证明了原告采取了欺骗和不道德手段把涉案土地登记在自己名下并进行了公示，且该表是复印件不是原件，对林常财、李冬孜《土地承包经营权证》内容的真实性有异议；证据三需要提供原件，和我方提交的土地承包登记表是不一致的，与登记簿不一致的，应以农村土地登记簿为准；对证据四的三性无异议；对证据五真实性无异议，对其证明对象和关联性有异议。证据六原告没有提供证据，不予质证；证据七以证据原件为准。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、五，被告没有异议，本院予以采信；证据二中《农村土地承包合同》、林常财、李冬孜《土地承包经营权证》的真实性予以采信，土地承包公示表有涂改痕迹，且是复印件，本院不予采信；证据三系复印件，无原件核对，且对方当事人不予认可，无法确定其真实性，本院不予采信；证据四系本案被诉行政行为；证据六系原告仅在证据目录中引用被告的证据，不属于原告提供的证据；证据七系复印件，无原件核对，且对方当事人不予认可，无法确定其真实性，本院不予采信。被告提供的证据一系本案被诉行政行为及送达回证，本院予以采信；证据二、三、四可以证明被告实施被诉行政行为的依据及过程，本院证据的该证明对象予以采信。经审理查明，在于都县2014年以来开展的土地确权工作中，2015年11月13日，原告林常财与于都县罗江乡下坝村禾坪组签订了《农村土地承包合同》，于都县人民政府于2015年12月17日给原告林常财颁发了编号为360731xxxxxxx20017《土地承包经营权证》、给李冬孜颁发了编号为360731xxxxxxx20059《农村土地承包经营权证》。2016年，于都县罗江乡下坝村禾坪组村民向罗江乡政府反映禾坪组河背上、下泥湾旱地4.02亩系1981年以来没有发包的土地，2015年确权在林常财、肖赖元（李冬孜儿子）名下，罗江乡组织人员走访调查后，由组、村、乡上报校正申请表，申请将河背上、下泥湾旱地4.02亩更正为禾坪组全组村民所有。2016年9月26日，罗江乡政府向于都县农村土地承包经营权确权登记工作领导小组提交《关于要求对林常财、李冬孜土地承包经营权进行处理的申请》。于都县农村土地承包经营权确权登记工作领导小组办公室于2016年10月11日作出了于农确权办字[2016]12号《关于变更登记林常财、李冬孜农村土地承包经营权确权登记的通知》，决定变更登记林常财、李冬孜农村土地承包经营权确权登记，并要求收回林常财、李冬孜的《农村土地承包经营权证》进行变更登记；2017年1月6日作出了于农确权办字[2017]1号《关于注销林常财、李冬孜农村土地承包经营权证登记的通知》，决定注销林常财、李冬孜的《农村土地承包经营权证》上的地块名称为河背上下泥湾的土地承包经营权确权登记。被告将上述两通知先后送达了两原告。原告对被告作出并送达的该二份通知有异议，起诉至本院，要求撤销该两份通知。另查明，于都县农村土地承包经营权确权登记工作领导小组，系中国共产党于都县委员会及于都县人民政府共同组建的代表于都县人民政府行使土地确权行政管理职能的机构，不具有独立的法人资格。本院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案作出被诉行政行为的机构为于都县农村土地承包经营权确权登记工作领导小组办公室，系于都县人民政府组建的代表于都县人民政府土地确权行政管理职能的机构，不具有独立的法人资格，故应以于都县人民政府为被告。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”由此可见，土地承包纠纷，依法应通过法律规定的上述途径解决。本案中，两原告与罗江乡下坝村禾坪组村民就禾坪组河背上、下泥湾旱地4.02亩是否属两原告承包经营存在争议，应通过调解、民事仲裁、诉讼的方式解决。被告作为行政机关直接对土地承包经营纠纷作出处理决定，不符合《中华人民共和国农村土地承包法》关于解决土地承包经营纠纷的规定。被告提出根据《江西省实施办法》第三十九条关于“县级以上人民政府农业、林业行政主管部门和乡（镇）人民政府发现已经颁发的土地承包经营权证记载的位置、面积与实际承包地不符的，应当组织核实，依法办理更正手续”的规定，其作出变更、注销决定系确权过程中的纠错行为。首先，《江西省实施办法》第40条规定：“有下列情形之一的，应当变更土地承包合同和土地承包经营权证：（一）依法征收、征用、占用致使承包方部分承包地丧失的；（二）经依法对承包地进行调整致使承包地位置、面积发生变动的；（三）因互换、转让方式以外的其他方式致使土地承包经营权分立、合并的；（四）承包方自愿交回部分承包地的；（五）法律、法规规定的其他情形。采取互换、转让方式流转土地承包经营权的，当事人可以申请办理土地承包经营权证变更登记。”第44条规定：“有下列情形之一的，应当解除或者终止承包合同，并由发证机关依法收回土地承包经营权证：（一）承包方提出书面申请，自愿交回全部承包地的；（二）依法征收、征用、占用致使承包方全部承包地丧失的；（三）承包耕地和草地的农户消亡的；（四）发包方依法收回全部承包地的；（五）法律、法规规定的其他情形。承包方无正当理由拒绝交回土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”以上规定明确了变更、收回及注销土地承包经营权证的法定情形，本案中，被告作出变更和注销的决定并不具备上述法定情形。而对于存在土地承包经营纠纷的，依法应在争议通过法定途径解决后，再作出变更或注销。其次，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”该办法第七条第（三）项规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”由此可见，行政机关系通过审核土地承包合同等相关申请材料来行使确认土地承包经营权的职权。故行政机关对于《土地承包经营权证》纠错行为，应在于审查《土地承包经营权证》登记内容是否存在与土地承包合同等登记材料不符的情形，而不是对土地承包经营纠纷的认定。综上，被告作出的涉案行政行为适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销，原告要求撤销的诉讼请求理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告于都县人民政府所设于都县农村土地承包经营权确权登记工作领导小组办公室作出的于农确权办（2016）12号《关于变更登记林常财、李冬孜农村土地承包经营权确权登记的通知》、于农确权办（2017）1号《关于注销林常财、李冬孜农村土地承包经营权证书登记的通知》。一审案件受理费50元，由被告于都县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉费（户名：江西省高级人民法院，账号：14×××42，开户行：农行南昌市象南广场支行），上诉于江西省高级人民法院。审 判 长  高 霞代理审判员  钟沈作代理审判员  赖晓玲二〇一七年九月七日书 记 员  谢泽安代理书记员  邱 宇