江苏省泰州市海陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏1202行初70号
原告朱晋林，男，1966年4月19日生，汉族，住泰州市高港区。
委托代理人杨锴鑫（特别授权），上海金齐隆律师事务所律师。
被告泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府，住所地泰州医药高新区野徐镇野徐村。
法定代表人ＸＸ，镇长。
委托代理人孔祥健（特别授权），江苏天滋律师事务所律师。
原告朱晋林因要求确认被告泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府于2017年2月15日作出的城建行政强制行为违法，于2017年4月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年4月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月3日公开开庭审理了本案。原告朱晋林的诉讼代理人杨锴鑫、被告泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府的出庭负责人周鹏及诉讼代理人孔祥健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府于2017年2月15日对原告朱晋林位于泰州市医药高新技术产业开发区野徐镇X号的房屋进行了强制拆除。
原告朱晋林诉称，原告合法拥有位于泰州市医药高新技术产业开发区野徐镇X号的房屋，2017年1月19日被告发出责令限期拆除违法建设通知书。原告认为被告无资格认定违章建筑，更无拆除违法建筑的权力。原告的涉案房屋早在1999年已经建成，政府在2008年10月23日还确认了原告房屋的合法性，原告也将上述意见表达给被告，但被告仍于2017年2月15日对原告的房屋进行了强制拆除，该行政行为违法。请求判令被告拆除原告座落于泰州市医药高新区野徐镇X号的住宅行为违法，判令被告将原告位于泰州市医药高新区野徐镇X号的住宅恢复原状，并承担本案诉讼费用。
原告朱晋林向本院提供了下列证据：1、户口簿、高港区房屋登记卡、江苏省村镇工程建设许可证、村镇房屋所有权证、土地使用权证，证明原告合法拥有讼争房屋，2008年10月23日有权部门确认了讼争房屋的合法建筑面积，被告主张的房屋灭失违背事实；2、责令限期拆除违法建设通知书，证明该通知书的主体无权发放，通知书内容违法；3、讼争房屋拆除后的照片，证明被告实施强拆行为的后果；4、光盘3张，分别记录了讼争房屋原状及拆除时状况，证明房屋拆除前原状与高港区房屋登记卡一致，被告陈述不实；5、信息公开材料，证明唐家村地块无任何用地申请等文件，讼争房屋土地使用权性质仍是集体土地，属于原告所有，任何人在该土地上进行任何行为均系违法，被告将原告的合法建筑予以拆除，理应恢复原状。
被告泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府辩称，被告具有查处违法建设的法定职权，执法主体合法。原告的证据所指向的房屋已灭失，此次被拆房屋系2000年后所建，在地籍调查中，被告向镇村镇建设管理服务站调档查询，未发现该户在2000年后改建或翻建的规划许可记录。被告通过立案调查，勘验现场，认定原告的自建房系违法建设，在2017年1月19日依法送达了责令限期拆除违法建设通知书，要求原告自行拆除。在通知书要求自行拆除时间逾期后，被告制定了行动方案，采取了强制拆除措施。被告的执法主体得当，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、2017年1月5日泰州医药高新技术产业开发区野徐镇村镇建设管理服务站出具的函，证明原告的房屋未经规划许可，系不合法建筑；2、责令限期拆除违法建设通知书，证明被告在实施强制执行前要求原告整改；3、《关于对唐家社区唐会等五户违建房屋进行拆除的行动方案》，证明原告的违法建筑面积为488.17平方米。
法律依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定；2、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。
经庭审质证，原告提供的证据，被告对证据1中的户口簿、江苏省村镇工程建设许可证、村镇房屋所有权证、土地使用权证的真实性无异议，对高港区房屋登记卡的真实性有异议，认为该卡所记载内容与其他证据相矛盾，反证了涉案房屋没有依法办理规划许可手续，系违法建筑；对证据2-4无异议；对证据5的关联性有异议，认为原告提供的材料指向搬迁，而本案属于拆除违章建筑。被告提供的证据，原告对证据1的真实性有异议，认为系事后补办，且内容与原告提供的高港区房屋登记卡矛盾；对证据2的真实性无异议，但对其合法性有异议，认为主体不合法，认定事实有误；对证据3有异议，认为该文件形成时间与证据2相同，明显矛盾。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，被告对证据1中的户口簿、江苏省村镇工程建设许可证、村镇房屋所有权证、土地使用权证的真实性无异议、对证据2-4无异议，本院依法予以认定；高港区房屋登记卡的登记时间为2008年10月23日，内容指向的房屋为高港区许庄镇唐家村小汪组41号，房屋建设时间、面积、坐落与原告提供的建设许可手续及房屋权属手续不符，原告所辩解套证以及登记错误仅为单方陈述，本院依法不予采纳；证据5与本案不具有关联性，本院依法不予采纳。被告提供的证据，本院将结合案件事实予以认定并在说理部分进行阐明。
经审理查明，原告朱晋林系泰州医药高新技术产业开发区野徐镇X号的房屋所有权人，其所持有的村镇房屋所有权证、集体土地使用证均为泰州市高港区人民政府颁发，其中村镇房屋所有权证记载的房屋建筑面积为128.2平方米，集体土地使用证记载的使用权面积为120平方米。被告泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府在地籍调查中，向村镇建设管理服务站进行查询，2017年1月5日，该单位答复朱晋林上述房屋无任何档案资料，未办理建设工程规划许可证等相关审批手续。2017年1月19日被告所属的泰州医药高新技术产业开发区野徐镇违法建设防治工作领导小组办公室作出了编号为00000xx的责令限期拆除违法建设通知书，认定唐家社区小汪组朱晋林未经批准擅自在野徐镇唐家社区小汪组建设房屋，责令其收到通知书一日内自行拆除违法建设。2017年1月19日，被告制定了《关于对唐家社区唐会等五户违建房屋进行拆除的行动方案》，其中拆除对象包括小汪组朱晋林户违建房屋面积约488.17平方米。2017年2月15日被告组织人员对原告的房屋进行了强制拆除。现原告诉至法院，要求判令确认被告拆除原告座落于泰州市医药高新区野徐镇X号的住宅行为违法，判令被告将上述房屋恢复原状，并由被告承担本案诉讼费用。
同时，被告陈述，涉案地区原属于泰州市高港区许庄镇，系乡、村庄规划区。2009年5月区划调整后，该地区属于泰州市医药高新区野徐镇，系城市、镇规划区。
庭审中，对于原告的第二个诉讼请求，即要求被告将房屋恢复原状，法院进行了释明，告知其根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要赔偿方式，能够返还财产或者恢复原状予以返还财产或者恢复原状。原告当庭表示坚持要求恢复原状，同时陈述如果涉及赔偿问题将另行提起诉讼。
本院认为，本案的主要争议焦点是：被告泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府于2017年2月15日对原告朱晋林位于泰州市医药高新技术产业开发区野徐镇X号的房屋进行强制拆除的行为是否合法；原告朱晋林要求恢复原状的诉讼请求能否得到支持。
关于第一个争议焦点，即被告强拆行为的合法性问题。
对于职权，被告主张其职权依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，根据该条的规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”而在本案中被告自认，原告朱晋林位于泰州市医药高新技术产业开发区野徐镇X号的房屋属于城市、镇规划区，故被告依据上述规定对原告的房屋实施拆除行为明显超越职权。
对于事实，被告所提供的镇建设管理服务站出具的函仅是该单位对其所管理的档案情况的说明，在原告持有合法权属证书的情况下，被告主张原告提供的权属证书指向的房屋都已灭失，涉案被拆房屋系原告2000年所建，仅仅是单方陈述，未能提供任何证据予以佐证，故被告认定原告房屋均为违法建设的事实证据不足。
对于程序，被告主张其作出本案强拆行为所依据的行政决定是责令限期拆除违法建设通知书。根据正当法律程序，行政机关对当事人作出不利的行政决定前，应当告知其决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述、申辩权；作出行政决定后，应当告知其依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对于重大事项，当事人要求听证的，行政机关应当依法组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。本案被告并没有履行其应尽的告知义务，没有告知应有的知情权、陈述权和申辩权，以及申请复议和提起诉讼的权利，而是直接下达责令限期拆除违法建设通知书，构成程序违法，且该通知书作为不合法的行政决定丧失了应有的执行力。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条的规定，行政机关在认定违法建筑后，应当在限期拆除通知书中给当事人设定一个合理的履行期限，并予以有效公告，在此基础上，当且仅当当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关才可依法强制拆除。本案行政机关的做法显然不符合法律规定，亦没有制作强制执行决定书，明显的程序违法。被告制作的《关于对唐家社区唐会等五户违建房屋进行拆除的行动方案》系其内部工作方案，不能证明其行政程序合法。
关于第二个争议焦点，即原告朱晋林要求恢复原状的诉讼请求能否得到支持问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关违法行为造成当事人财产损失的，依法应当承担行政赔偿责任。《中华人民共和国行政强制法》第八条亦规定，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。本案中，被告泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府违法强制拆除原告朱晋林房屋，造成原告房屋灭失，原告有权就被诉强拆行为给其造成的直接损失向被告提出行政赔偿请求。但关于赔偿方式，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要赔偿方式，能够返还财产或者恢复原状予以返还财产或者恢复原状。本案中，原告朱晋林的房屋已经强制拆除，且其被强制拆除的房屋面积远远大于其村镇房屋所有权证记载的房屋建筑面积及集体土地使用证记载的使用权面积，故恢复原状确属难以实现。经本院当庭释明后，原告未主张变更诉讼请求为支付赔偿金，坚持要求恢复原状，该诉讼请求依法不予支持。原告当庭表示如果涉及赔偿问题将另行提起诉讼，不属于本案审查范围，本案不予涉理。
综上，被告泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府作出的强拆行为存在主要证据不足、违反法定程序、超越职权等多项情形，应判决撤销。但因涉案房屋已被拆除，被诉行政强制行为已不具有可撤销的内容，依法应确认被诉行政行为违法。同时本院认为，由于行政强制具有显著的侵益可能性，行政机关在强制执行时应当严格遵守合法行政、合理行政，切实履行法律规定。行政机关在强制执行时应当在行政目的达成和当事人权益保护之间进行不断的衡量，选择出最适当、最优的解决方案，从根本上达到强制执行的目的，实现良好行政的目标。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府于2017年2月15日作出的强制拆除原告朱晋林位于泰州市医药高新技术产业开发区野徐镇X号房屋的行为违法。
二、驳回原告朱晋林要求将位于泰州市医药高新区野徐镇X号的房屋恢复原状的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时预交案件上诉费50元（通过银行缴纳上诉费时须如实填写以下内容：①上诉人姓名：填写上诉人本人的姓名或名称，而非代理人、经办人的姓名；②汇入单位：江苏省泰州市中级人民法院；③帐号：47×××53；④汇入银行：中国银行泰州分行营业部；⑤行号：104312800123；⑥款源：上诉费；⑦一审案号；⑧编码：112001）。
审 判 长 王 玮
人民陪审员 王凤林
人民陪审员 李兴萍
二〇一七年五月三十一日
书 记 员 窦秀梅