广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤06行终73号
上诉人（原审原告）刘丽娟，女，1962年8月6日出生，汉族，住佛山市南海区。
委托代理人张家华，广东金石行律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市公安局南海分局，住所地佛山市南海区桂城街道南桂东路36号。
法定代表人夏化冰，局长。
委托代理人马占栋，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）佛山市公安局，住所地佛山市禅城区岭南大道北8号。
法定代表人邓建伟，局长。
委托代理人林盛山，佛山市法制局工作人员。
刘丽娟因诉佛山市公安局南海分局（以下简称“南海公安分局”）治安行政处罚及诉佛山市公安局行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民（2017）粤0606行初477号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，刘丽娟是佛山市狮山镇招大冼边村村民。2016年11月14日14时许，刘丽娟、吴渐崧等冼边村村民及白沙桥村村民约20人以两村村民入股分红诉求没有得到解决为由，堵塞狮山镇政府门口通道，之后强行冲进狮山镇政府门口，并在政府办公楼门口楼梯通道处静坐，阻碍工作人员工作，扰乱了狮山镇政府的秩序。南海公安分局派员到现场处置并对当时情况摄像拍照取证，在劝阻无效的情况下南海公安分局当日受理行政案件进行调查，并口头传唤刘丽娟等人到狮山派出所制作了询问笔录。因刘丽娟拒绝提供其家庭成员信息及联系方式，南海公安分局当日未能将相关传唤情况通知刘丽娟家属。经调查，南海公安分局认为刘丽娟的上述行为涉嫌违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，于2016年11月14日告知刘丽娟拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知刘丽娟其享有陈述、申辩的权利。刘丽娟没有提出陈述和申辩。2016年11月15日，南海公安分局作出《行政处罚决定书》，决定对刘丽娟处行政拘留十日的行政处罚。南海公安分局作出该决定书后于当日向刘丽娟宣告送达。同日，南海公安分局将刘丽娟交付拘留所执行拘留，并将刘丽娟的行政拘留情况通过邮寄的方式通知其家属。
刘丽娟对上述处罚决定不服，于2017年1月13日向佛山市公安局申请行政复议。佛山市公安局在2017年1月16日收到刘丽娟的申请材料后，当日决定受理，并于同年1月18日向南海公安分局送达《提出行政复议答复通知书》，南海公安分局在期限内进行了答复。2017年2月24日，佛山市公安局举行了行政复议调查会，就刘丽娟的复议申请向刘丽娟及南海公安分局进行调查。2017年3月15日，佛山市公安局以该案案情复杂为由，决定对该案的审查期限延长30日，并向刘丽娟及南海公安分局分别送达了《延长行政复议审查期限通知书》。经审查，佛山市公安局于2017年3月23日作出《行政复议决定书》，并于次日分别邮寄给刘丽娟及南海公安分局。刘丽娟于2017年3月25日收到《行政复议决定书》。
一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，南海公安分局依法有权对其辖区内违反治安管理的行为作出行政处罚。佛山市公安局作为南海公安分局的上一级主管部门，对刘丽娟不服南海公安分局作出的行政处罚决定提起的行政复议申请有权受理。佛山市公安局在受理刘丽娟的复议申请后，经延期在法定期限内作出并送达《行政复议决定书》，程序合法，法院予以支持。
案件争议的焦点是南海公安分局作出的《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。
一、事实认定方面。刘丽娟认为其不存在扰乱狮山镇政府秩序致使其机关工作不能正常进行的违法行为，南海公安分局作出的行政处罚决定事实不清，证据不充分。经查，根据南海公安分局提供的视频录像及根据视频录像制作的截图反映，事发当日刘丽娟存在与其他村民在狮山镇政府东门门口强行推开铁栅门进入政府内，并在政府办公楼通道静坐的行为，同案人吴渐崧在询问笔录中亦承认进入政府的村民不愿离开，后被警察带回派出所。虽然钟城在询问笔录中反映当日强行进入政府东门的人员为白沙桥村村民，未提及是否包括冼村的村民，但钟城作为狮山镇政府的工作人员，未能分辨现场人员具体身份符合常理，因视频录像已清晰反映刘丽娟有参与强行进入政府及静坐的行为，因此，即使钟城的笔录没有明确强行进入政府东门的人员有冼村的村民，亦不能否认刘丽娟有实施扰乱单位秩序的事实。综上，南海公安分局认定刘丽娟实施扰乱单位秩序的事实清楚、证据充分。刘丽娟的主张缺乏事实根据，不予采纳。
二、程序方面，刘丽娟认为其为文盲，在制作完笔录后，办案人员并未就整份笔录的原文向其宣读，待刘丽娟理解后签名确认，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条的规定，而笔录记录的“我们进不去，就一人守一个门口……”并非其原话，南海公安分局应提供制作询问笔录时的视频录像，以便还原制作询问笔录的过程和事实。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第三款的规定，公安机关询问时全程录音、录像并非强制性要求，虽然南海公安分局未能提供对刘丽娟制作询问笔录时的录音录像，但从刘丽娟在询问笔录的末页书写“以上笔录我已看过，与我说的相符”，并签名及捺印确认的行为可知，刘丽娟对询问笔录的内容知悉并清楚，不存在记录内容与刘丽娟陈述不符的情形，刘丽娟的主张没有事实依据。刘丽娟又认为其被抓获时，南海公安分局的办案人员并未出示工作证件，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条的规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条关于“对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间”的规定，是为了保障违法嫌疑人对执法人员身份的知情权，事发当日警察身穿警服在狮山镇政府内处警，从刘丽娟的询问笔录反映，刘丽娟清楚口头传唤其到派出所接受审查的人员为公安机关的警察，故不存在不清楚执法者身份的情况，刘丽娟的上述主张理由不充分，法院不予采纳。刘丽娟还提出，南海公安分局对刘丽娟采取强制措施时并未及时通知刘丽娟的家属，至执行完毕后其家人才收到通知，刘丽娟在被采取强制措施时多次要求打电话通知家属，但被办案民警拒绝且没收刘丽娟的手机，南海公安分局的办案程序已违反《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条第（五）项的规定。经查，从刘丽娟的询问笔录反映，因刘丽娟拒绝向公安机关提供其家庭成员的信息及联系方式，南海公安分局才无法将刘丽娟被传唤情况通知其家属，但该局将上述情况在《被传唤人家属通知书》中注明，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条第四款、第四十三条第（五）项的规定，刘丽娟的主张明显与事实不符，且于法无据，法院不予采纳。南海公安分局在立案受理上述治安案件后及时进行调查取证，作出处罚决定前告知刘丽娟拟作出处罚的事实、理由及依据，并告知刘丽娟有陈述和申辩的权利，在作出行政处罚决定后，当场向刘丽娟宣告送达，并及时将拘留的情况通知刘丽娟的家属，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，程序合法。
三、适用法律方面，刘丽娟认为佛山市公安局基于错误的事实认定，并以法律无明确规定情节较重的情形为由，认定南海公安分局作出的对刘丽娟拘留十日的处罚决定适用法律正确，明显适用法律错误。经查，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”刘丽娟等约20名村民强行推门冲进狮山镇政府门口，并在政府办公楼门口楼梯通道处静坐，经劝说仍不愿意离开的事实，有视频录像等证据证实。刘丽娟在询问笔录中亦承认，其进入政府后，见到玻璃门都用防盗锁锁上，因村民进不去，就一人守一个门口，其与另一个冼边村的村民守在正对行政服务中心门口的那扇门，后又走到门外靠左边的楼梯上。由此可见，刘丽娟等人的行为，已导致事发当日狮山镇政府不得不封锁政府办公大楼的出入口，政府的办公秩序被扰乱，机关工作不能正常进行，情节较重，又因刘丽娟等人的行为未造成狮山镇政府严重损失，南海公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对刘丽娟处行政拘留十日的处罚，适用法律正确。刘丽娟的主张于法无据，法院不予支持。
综上，南海公安分局根据视频录像及该局对刘丽娟、吴渐崧、钟城所作的询问笔录等证据，认定刘丽娟与他人实施堵塞狮山镇政府门口通道，之后强行冲进狮山镇政府门口，并在政府办公楼门口楼梯通道处静坐的行为，阻碍工作人员工作，情节较重，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，对刘丽娟处行政拘留十日，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘丽娟的诉讼请求。案件受理费50元，由刘丽娟负担。
刘丽娟上诉称：一、刘丽娟没有强行冲进，只是跟着其他村民后面进入政府并坐在花坛旁边，并没有在政府办公楼门口楼梯通道静坐，也没有扰乱狮山镇政府的行为，故刘丽娟不存在南海公安分局所认定的扰乱狮山镇政府的违法行为。二、南海公安分局作出行政处罚决定的事实不清，证据不充分，其未提供全部的证据。1.根据《询问笔录》可知，刘丽娟提及其为文盲，没有读过书，在制作完笔录后，办案人员并未就整份笔录的原文向刘丽娟宣读，待刘丽娟理解后签名确认，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条的规定，南海公安分局应提供制作询问笔录时的视频录像，以便还原制作询问笔录的过程和事实。事实上，刘丽娟当时的原话是“我们到狮山镇政府之后，因没有工作人员接待我们，政府大楼的门都锁住，我们在等开门”，询问笔录记载的“我们进不去，就一人守一个门口……”不是刘丽娟的原话，南海公安分局的陈述有违事实。2.钟城的询问笔录中提及事情经过中的闹事人员为白沙桥村民，笔录记载“推门的时候白沙桥的村民很激动”，但整个事件中，南海公安分局没有拘留任何一名白沙桥村的村民，也没有带白沙桥村村民回去问话，反而错误拘留了作为冼边村村民的刘丽娟，明显与南海公安分局提供的证人证言自相矛盾，证明南海公安分局的行政处罚行为错误。3.南海公安分局提供的六张截图完全违背事实。4.虽然南海公安分局不愿意将案发现场录像提供给刘丽娟，但刘丽娟在复议期间，曾观看过录像，录像中并没反映刘丽娟带头拥堵在狮山镇政府门口并推开政府大门，静坐在办公室门口楼梯处。刘丽娟只是在花坛旁边坐着，无扰乱单位秩序的行为，也未见到单位秩序被扰乱的结果。三、南海公安分局作出行政处罚决定的程序违法。1.南海公安分局对刘丽娟采取强制措施时并未及时通知其家属，刘丽娟在被采取强制措施时多次要求打电话通知家属，后被办案民警拒绝且没收了刘丽娟的手机，南海公安分局的办案程序已违反《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条第（五）项的规定。2.刘丽娟被抓获时，南海公安分局的办案人员并未出示工作证件，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条的规定。3.刘丽娟是文盲，但南海公安分局制作完笔录后，没有向刘丽娟宣读。四、一审法院认为《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》适用法律正确明显适用法律错误。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，刘丽娟的行为没达到“情节较重”的标准。虽然没有相关的法律法规对“情节较重”的认定进行明确规定，但并不表明南海公安分局可以根据该法条任意对刘丽娟进行处罚。按照佛山市公安局的认定，不管行为人的情节是否轻微或比较严重，公安机关都可以法律未对“情节轻微或较重”的认定进行明确规定为由，利用法律漏洞任意曲解和适用上述法条进行处罚，否则《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定关于“情节轻微或较重”的区分设置没有存在的意义。按照常理推断可知，“情节较重”一般是指多次扰乱单位秩序或者造成较大影响、较严重后果的情形。本次群体事件的领导、组织或者带头冲进政府门口静坐在办公室门口楼梯全是其他村民，刘丽娟和吴渐崧并非领导、组织者，既未带头实施扰乱单位秩序行为，也未多次扰乱单位秩序或者造成较大影响、较严重后果，只是跟着其他村民后面进入政府，并坐在花坛旁边，并没有在政府办公楼门口楼梯通道静坐，也没有扰乱狮山镇政府秩序的违法行为。因此，刘丽娟和吴渐崧的行为并没达到“情节较重”的标准。请求二审法院：1.撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初477号行政判决；2.撤销佛山市公安局作出的佛府行复〔2017〕17号《行政复议决定书》；2.撤销南海公安分局作出的佛公南行罚决字[2016]16183号《行政处罚决定书》。
南海公安分局辩称，其答辩意见与一审一致。
佛山市公安局辩称，《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当。《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”的规定，南海公安分局作为南海区人民政府的公安机关，具有对辖区内发生的违反治安管理的行为作出处理的法定职权。
经审查，刘丽娟提起上诉的事实、理由与其起诉的事实、理由基本一致，并没有提出新的观点。因一审判决已针对刘丽娟起诉的事实和理由进行了详细了论述，理据充分，本院予以确认，不再赘述。刘丽娟着重提出，其即使跟随其他村民进入了狮山镇政府并坐在花坛边的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，但其行为也没有达到“情节较重”的标准，不应处罚。对此本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》并没有对于何谓扰乱单位秩序“情节较重”作出明文规定，但公安机关可以根据违法行为人的行为手段、行为性质、行为后果等情节综合作出判断。现场视频资料显示，2016年11月14日下午上班时间，刘丽娟不顾狮山镇政府工作人员的劝阻，参与了强行推、挤狮山镇政府机关大院铁栅门的集体行动，并率先冲进了狮山镇政府大院内，在大院内静坐、逗留逾一个小时。刘丽娟等人的暴力行为破坏了国家机关单位的管理秩序，导致机关办公大楼紧闭，机关工作人员不能正常工作，可以认定刘丽娟的违法行为已达到“情节较重”的程度。南海公安分局据此对刘丽娟作出了行政拘留十日的处罚，具有事实和法律依据，程序合法，本院予以确认。
此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，佛山市公安局作为南海公安分局的上一级主管部门，有权受理刘丽娟提起的复议申请并作出复议决定。佛山市公安局受理刘丽娟的行政复议申请后，经审理，在法定期限内作出被诉之《行政复议决定书》并向当事人送达，程序合法，处理结果正确，本院予以确认。
综上所述，刘丽娟认为其不应受到行政处罚的理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘丽娟负担。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审判长 陈智扬
审判员 潘华容
审判员 王 慧
二〇一八年三月二十三日
书记员 黄 妍