广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西行重字第2号
原告陆海，男，1973年11月19日出生，壮族，住广西武鸣县城灵水居民区，
原告陆洋，男，1973年11月19日出生，壮族，住广西武鸣县城灵水居民区，
被告武鸣县住房和城乡规划建设局，所在地武鸣县城厢镇建设街53号。
法定代表人李培星，局长。
委托代理人李安宜，广西法严律师事务所律师。
委托代理人吴志云，广西法严律师事务所实习律师。
原告陆海、陆洋不服被告武鸣县住房和城乡规划建设局不履行颁发建设工程规划行政许可法定职责一案，武鸣县人民法院于2013年11月5日作出（2013）武行初字第4号《行政判决书》。原告不服提起上诉，南宁市中级人民法院于2014年2月28日作出（2014）南市行一终字第3号《行政裁定书》，裁定撤销武鸣县人民法院（2013）武行初字第4号行政判决，将本案交由本院重新审理。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年6月13日公开开庭审理了本案。原告陆海、陆洋，被告的委托代理人李安宜、吴志云到庭参加诉讼。本案已办理相关延长审理期限手续，现已审理终结。
原告陆海、陆洋诉称，2000年，原告两人在定罗开发区×号购买一块面积为251.10平方米的宅居地，并在该地上建起围墙及简易平房，并于2003年办理了国有土地证、建设用地规划许可证与建房位置图等手续。2005年，两原告商议在宅基地建房子时，被告口头告知，用户位置已规划做路，不能在此地建设。自2005年至今，原告两人多次找开发区、县政府信访局等多部门反映，均未得到解决。2013年1月14日，原告两人向被告申请建设工程施工许可证，提交了建设用地规划许可证、私人住宅建设用地审批单、国有土地证与建房红线图等材料。2013年3月19日，被告作出《关于对定罗区×号地块用地户陆海、陆洋申请办理规划手续的回复》，答复称因该户用地位置与标营新区路网有冲突，不能在原地建设，同意置换至定罗开发区×号，占地面积共167.44平方米。如此，欲予置换的土地面积少于原告所有的土地面积约84平方米。被告此行为严重侵犯了原告的合法权益。自2005年，定罗开发区×号被规划路网起，规划的道路未建设，政府部门未对原告建设用地给予安排，导致原告家庭无房可住。因此原告诉请人民法院依法判决：1、撤销武鸣县住房和城乡规划建设局《关于对定罗区×号地块用地户陆海、陆洋申请办理规划手续的回复》的决定；2、被告对原告作出建设工程施工许可；3、本案诉讼费用由被告承担。
2013年4月22日，原告向武鸣县人民法院提交变更诉讼请求申请书，申请变更诉讼请求为：1、判令被告武鸣县住房和城乡规划局向原告陆洋、陆海作出建设工程规划许可；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告向法院提供了下列证据：1、《国有土地使用权出让合同》，2、《中华人民共和国国有土地使用权证》，3、《中华人民共和国建设用地规划许可证》，4、宗地平面图，5、陆海、陆洋建房位置图，6、私人住宅建设用地规划审批单，以上证据1-6共同证明该使用地块是属于原告所有，被告过了两个多月才答复，且答复不公平；7、《关于对定罗区×号地块用户陆海、陆洋申请办理规划手续的回复》，补充证据1、责令停止违法行为通知书，证明被告书面告知原告停止施工建设。
被告武鸣县住房和城乡规划建设局辩称，一、原告在本案中诉讼请求是要求法院解决两个不同的行为，如此的诉讼请求并不符合行政诉讼法上“一个行政诉讼应是对一个行政行为的审查”的规定。因此，法院应驳回原告的起诉。二、被告于2013年3月19日作出的《关于对定罗×号地块用地用户陆海、陆洋申请办理规划手续的回复》并不是具体行政行为。被告在作出此答复时用“同意置换至定罗区××区××、××号”的词语句，而不是用“决定置换”。而随此回复所附的图纸也只是“陆海、陆洋拟置换位置”图，而不是用“陆海、陆洋置换位置”的词语。因此，被告的此回复不是行政决定，不是具体的行政行为，不会对原告的财产产生实际的影响。因此，原告以此为据提起行政诉讼并不符合行政诉讼法规定的起诉条件，应驳回原告的起诉。三、在两原告提起诉讼后，被告已撤销了原告据以提起行政诉讼的《回复》。尽管被告作出的《回复》并不是行政决定，不是具体的行政为，并不对原告产生法律影响力。但考虑到本案的土地因道路建设规划而不可能再建设，如修建道路最终占用此土地，应按法律规定的房地产征收程序进行征收。为避免本案诉讼的再一步深入，被告还是于2013年4月7日撤销了该《回复》，并于2013年4月11日送达原告。四、依照广西壮族自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法的规定，申请人须先取得建设用地规划许可证、再取得建设工程规划许可证，然后才申请发放施工许可证。因此，现在原告尚未取得建设工程规划许可证的情况下，其是不能要求被告作出建设工程施工许可的。但其即使已经取得以上两个规划许可证，也因目前整个广西对私人住宅建设并未实施发放施工许可的行政管理（即只要个人取得国有建设土地使用权，并依法取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，即可申请定点放线建设），被告也不会向其作出设工程施工许可。综上，被告认为，被告作出的《回复》并不是具体的行政行为，原告不能就此提起诉讼；原告目前尚不具备要求被告作出建设工程施工许可的条件，被告目前也尚未对私人住宅建设实施发放建设工程施工许可的行政管理，原告不具有提请被告作出建设工程施工许可的诉权。请求法院驳回原告的起诉。
在原告变更诉讼请求后，被告补充答辩称：被告所作的变更诉讼请求申请实为提出新的诉讼请求。因此，法院不应准予该变更诉讼申请。原告在起诉时，诉讼请求为：1、依法撤销被告于2013年3月19日作出的《关于对定罗×号地块用地用户陆海、陆洋申请办理规划手续的回复》的决定；2、请求法院判令被告对原告作出建设工程施工许可证。将原告现提出的所谓的变更诉讼请求申请（判令被告武鸣县住房和城乡规划建设局向原告陆海、陆洋作出建设工程规划许可证）与以上两个诉讼请求相比对，可以看出所谓的变更诉讼请求与原告提起本案的诉讼时所提的两个诉讼请求并没有关联性，并不是在原诉讼请求的基础上对诉讼请求的进一步拓展或增加，而是提出新的另一个诉讼请求。依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十五条的规定，法院不应准许原告的变更诉讼请求申请。
被告向法院提供如下证据：1、南宁市规划管理局文件南规纪要[2009]159号《<武鸣县城总体规划（2008-2025）>方案调整审查会会议纪要》，证明武鸣县城的总体规划的调整方案于2009年经过了南宁市规划局的评议同意；2、广西壮族自治区人民政府桂政函[2010]75号《关于武鸣县县城总体规划的批复》、武鸣县城总体规划总平图（2008-2025），证明经南宁市规划管理局审查通过调整后的县城总体规划于2010年4月16日得到广西壮族自治区人政府的审批同意，同时也证明G区43号地的位置并该宅地因道路规划的调整已不符合规划建设的条件，拟置换的地块符合规划建设的条件；3、组织机构代码证、《中华人民共和国城乡规划法》、《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》，证明被告根据法律法规的授权履行规划建设审批的职责，同时证明目前原告尚不具备申请作出建设工程施工许可的条件；4、《关于撤销2013年3月19日<关于对定罗区×号地块用户陆海、陆洋申请办理规划手续的回复>的通知》，证明被告对原告以提起诉讼的文件已撤销。
在庭审中，原告对被告提交证据的真实性、合法性和关联性均无异议，但认为被告有权作出建设工程规划许可，如果原告地块已被规划他用，应给原告置换或资金补偿。被告对原告提交证据7的关联性有异议，认为该回复被告已撤销；对原告提交的其他证据无异议。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：被告向法庭提交的证据、依据来源合法有效，程序正当，均予以采信。对原告提供的证据、依据的关联性予以确认。
经审理查明，2003年9月30日，原告与武鸣县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，取得位于武鸣县经济技术开发区住宅××区，宗地编号43号，面积为246平方米的国有土地使用权。2003年8月8日、10月31日，原告分别就该土地办理了《建设用地规划许可证》和《国有土地使用权证》。原告在上述地块开展建设行为后，被告于2013年1月9日向原告作出武住规建L-201301001号《责令停止违法行为通知书》。原告遂向被告提出申请办理规划手续。2013年3月19日，被告向原告作出《关于对定罗×号地块用地用户陆海、陆洋申请办理规划手续的回复》，认为原告用地位置与标营新区路网有冲突，不能在原地建设，同意置换至定罗区××区××、××号。原告不服，诉至武鸣县人民法院，请求法院撤销被告的上述回复并责令被告作出建设工程施工许可。2013年4月7日，被告作出撤销上述回复的通知。原告遂向武鸣县人民法院申请变更诉讼请求为判决被告向原告作出建设工程规划许可。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定，被告作为县级以上人民政府城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，为本案的适格被告。
关于原告变更诉讼请求的问题。原告原诉讼请求第一项为请求撤销被告作出的《关于对定罗×号地块用户陆海、陆洋申请办理规划手续的回复》。在诉讼中，被告主动撤销该回复，原告遂将该项诉讼请求撤回。本院认为，原告以被告改变所作的具体行政行为为由向法院申请撤回该项诉讼请求，是其处分自己行政诉讼权利的行为，且系其真实意愿表示，不违反法律法规的禁止性规定，也不损害社会公共利益和他人合法权益，依法应予准许。原告同时将“要求被告向原告作出建设工程施工许可”的诉讼请求变更为“要求被告向原告作出建设工程规划许可”。本院认为，根据《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十三条的规定，本案原告应先向被告申请取得建设工程规划许可证，方能继续向被告申请取得建设工程施工许可证。鉴于原告的根本诉讼目的是为了能够在其宗地上合法开工建设，被告在第一次答辩状中将此情况说明后，原告为达到上述目的，提出变更诉讼请求申请，属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条所规定的“正当理由”，本院予以准许。
关于被告是否构成不作为的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条、第四十条以及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三条、第三十一条等规定,建设活动应当符合规划要求。本案中，根据广西壮族自治区人民政府作出的桂政函[2010]75号《关于武鸣县县城总体规划的批复》及《武鸣县城总体规划总平面图（2008-2025）》，原告的定罗×号宗地已被城乡规划确定列入道路建设范围，因此原告向被告申请办理该宗地建设工程规划许可手续，已经不符合城镇规划条件。被告据此不予批准原告规划许可申请，并告知原告，并无不当。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告陆海、陆洋的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告陆海、陆洋共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区南宁市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内按南宁市中级人民法院的收费通知预交上诉费，逾期不交也不提出缓交申请或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黄子祥
审 判 员 颜 瀚
人民陪审员 张卫红
二〇一五年四月二十日
书 记 员 黄于容
附法律条文：
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十五条：起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。
第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《中华人民共和国城乡规划法》
第十一条：国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。
县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
第三十五条：城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。
广西壮族自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法
第三十三条：建设单位或者个人应当在取得建设工程规划许可证后1年内取得建筑工程施工许可证；期满需要延续的，应当在期限届满30日前向城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府提出申请，经批准可以延续1次，期限不得超过1年。未获得延续批准或者在规定的期限内未取得建筑工程施工许可证的，建设工程规划许可证失效。