四川省广安市前锋区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）前锋行初字第292号
原告龚厚英，女。
委托代理人范建川，邻水县鼎屏旭升法律服务所法律工作者。
被告邻水县人民政府，住所地：邻水县鼎屏镇胜利街1号。
法定代表人黄永鸿，县长。
委托代理人冯建兵，男。
委托代理人江勇，四川欣锐律师事务所律师。
第三人屈建康，男。
原告龚厚英诉被告邻水县人民政府、第三人屈建康土地行政登记一案，于2015年9月28日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月28日受理后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。并依法组成合议庭于2015年11月10日对本案进行了公开开庭审理。原告龚厚英的委托代理人范建川，被告邻水县人民政府的负责人谢建平及其委托代理人冯建兵、江勇，第三人屈建康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2008年3月28日，原告龚厚英以公开竞买的方式购得原邻水县坛同畜牧兽医站（以下简称畜牧站）所有的位于邻水县高滩镇新隆街92号的房屋及附属土地，并与畜牧站签订了《售房协议》，原告按协议约定全额支付了出让款。根据邻高国用（2001）字第022号《国有土地使用证》及宗地图等法定资料，该房屋所占用土地面积为378平方米。2006年4月18日，邻水县高滩镇镇北居委会2社与第三人屈建康签订了编号为18号的《农村土地承包合同》，合同约定屈建康承包土地面积为0.96亩；该承包合同中共涉及承包田土六块，并不含所谓的地名为“兽防站”的承包土地。而被告在同年向第三人屈建康颁发《农村土地承包经营权证》时却违法将原告已经受让的高国用（2001）字第022号《国有土地使用证》中22.4平方米的国有土地确认为第三人屈建康的承包土地。被告的违法行政行为不仅导致原告与第三人屈建康之间产生权属纠纷，且导致原告至今无法对该部分土地办理相应的权属变更登记。综上，原告获得了座落于邻水县高滩镇新隆街92号房屋所占用土地的使用权，被告违法将该出让国有土地确认给第三人作为农村承包土地的行为不仅违法，且严重损害了原告的合法权益，遂起诉来院，要求判决撤销被告向第三人颁发的《农村土地承包经营权证》。
被告辩称：原告诉称被告违法将22.4平方米的国有土地确认为第三人经营使用的事实不成立。原畜牧站在征用土地时，与第三人所在村组未对土地界址进行确认。被告作出的颁证行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围，原告要求撤销被告向第三人颁发的《农村土地承包经营权证》，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第12条的受案范围，且原告对本案不享有诉权，请求驳回原告的起诉。本案是土地所有权和土地使用权的争议，应该先由争议双方协商处理，如果协商不成由政府处理，对政府处理不服向法院提起诉讼。本案原告在未经人民政府处理的前提下，直接提起行政诉讼，违背了先裁决后起诉的原则。
第三人屈建康述称：原告的要求不合法，第三人承包土地在前。畜牧站成立时没有办公地点，60年代末，原畜牧站站长谢祖庆向第三人所在生产队提出请求，需要一块地建办公场所，后经集体社员大会讨论通过，让出0.3亩地给畜牧站建办公场所。在建设完工后，第三人所在生产队收回了畜牧站以房屋滴水为界外的相邻土地并复耕。2008年，该畜牧站站长阳金友在处理畜牧站的国家财产时，违法将第三人与畜牧站相邻的土地办理了《土地建设使用证》，损害了第三人所在集体和第三人的利益。后阳金友将该畜牧站在未经公开拍卖的情况下以低价转让给其弟媳龚厚英。畜牧站办理的《土地建设使用证》和2012年制作的《龚厚英宗地图》都不真实。
经审理查明：2008年3月28日，原告龚厚英通过公开竞买的方式购得原畜牧站所有的位于邻水县高滩镇新隆街92号的房屋及附属土地，占地面积共378平方米，并签订了《售房协议》。被告于2006年为第三人屈建康办理了《农村土地承包经营权证》，其中一处承包地地块名称为“兽防站”。2013年1月14日，原告龚厚英向邻水县国土资源局提交了办理该房屋所属土地权属变更登记的书面申请，并提交了邻高国用（2001）字第022号《国有土地使用证》等相关资料。邻水县国土资源局接到申请后于2013年5月28日对原告申请办理权属变更登记的邻高国用（2001）字第022号国有土地的权属及界线在邻水县高滩镇镇北村二组进行公示。第三人屈建康于2013年5月向邻水县国土资源局提出权属异议，称原告申请办理权属变更登记的土地中有20多个平方是其承包地。原告认为其申请办理权属变更登记的邻高国用（2001）字第022号国有土地权属明确、四界清楚，不存在争议，遂起诉至本院，要求法院判决邻水县国土资源局为原告办理邻高国用（2001）字第022号国有土地权属变更登记。本院作出的已生效的（2013）前锋行初字第26号《行政判决书》审理查明，畜牧站于2001年10月取得的邻高国用（2001）字第022号《国有土地使用证》载明的土地四至与第三人屈建康持有的《农村土地承包经营权证》中的畜牧站地块四至存在交叉。
2015年9月9日，邻水县国土资源局将邻高国用（2001）字第022号《国有土地使用证》中无争议的355.60平方米的土地权属变更登记在了原告夫妻名下，余下的22.4平方米土地权属因存在争议至今也未能变更登记在原告名下。原告认为被告在为第三人屈建康颁发《农村土地承包经营权证》时违法将原告已经受让的邻高国用（2001）字第022号《国有土地使用证》中22.4平方米的国有土地确认为第三人屈建康的承包土地，导致原告至今无法对该部分土地办理相应的权属变更登记，已严重损害了原告的合法权益，遂起诉来院，要求撤销被告向第三人屈建康颁发的《农村土地承包经营权证》。
本院认为：案外人原邻水县坛同畜牧兽医站取得的邻高国用（2001）字第022号《国有土地使用证》与第三人屈建康持有的《农村土地承包经营权证》分别由邻水县国土资源局和邻水县人民政府颁发，均合法有效。两证载明的土地面积存在22.4平方米的交叉，此交叉部分土地同时存在国有土地和农村土地两种性质，且权属存在争议，两种不同性质的权利已发生冲突。从原告龚厚英要求撤销被告颁发给第三人屈建康的《农村土地承包经营权证》的请求及本案审理查明的事实来看，本案实质是原告认为被告将讼争土地确权给第三人屈建康的行政行为侵犯到了原告已经依法取得的土地使用权。第三人屈建康却认为此土地在很早之前就是自己的承包地，双方现因讼争土地的使用权产生了争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，对土地使用权和所有权有争议的，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。本案中，原告没有证据证明其向第三人屈建康就土地使用权问题进行过协商，也没有证据证明他们之间的争议已由人民政府已先行处理。因此，原告直接请求撤销被告作出的《农村土地承包经营权证》不符合法律规定，原告的起诉不具备起诉条件，应当驳回原告的起诉。据此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告龚厚英的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。
审 判 长 李 英
人民陪审员 欧光桂
人民陪审员 李自周
二〇一六年一月七日
书 记 员 董丽丽
附相关法律规定：
1、《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。