湖北省黄冈市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂11行终59号
上诉人（原审原告）蕲春县鑫福源烟花爆竹有限公司。住所地：湖北省蕲春县漕河镇豁口社区*组。组织机构代码：421127000056950-1-1。
法定代表人童林，该公司董事长。
委托代理人张华，湖北乾行律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）蕲春县安全生产监督管理局。住所地：湖北省蕲春县漕河镇体育路**号。组织机构代码：74765290-4。
法定代表人高勇，该局局长。
委托代理人李先明，湖北亨迪律师事务所律师。代理权限为一般代理。
委托代理人王斌涛，蕲春县安全生产监督管理局执法大队大队长。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）蕲春县人民政府。住所地：湖北省蕲春县漕河镇漕河大道*号。组织机构代码：01128700-0。
法定代表人詹才红，县长。
委托代理人王正奇，蕲春县人民政府法制办公室副主任。代理权限为一般代理。
委托代理人王广正，蕲春县人民政府法制办公室工作人员。代理权限为一般代理。
上诉人蕲春县鑫福源烟花爆竹有限公司（以下简称鑫福源公司）因与被上诉人蕲春县安全生产监督管理局（以下简称蕲春县安监局）、蕲春县人民政府不履行法定职责及行政赔偿一案，不服武穴市人民法院（2015）鄂武穴行初字第00092号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院认定，2015年4月8日，鑫福源公司经工商注册登记成立，经营范围：烟花爆竹批发和零售（涉及许可经营项目，应取得相关部门许可后方可经营）。2015年4月5日，鑫福源公司向蕲春县安监局提出烟花爆竹批发经营布点申请。该局口头答复，根据湖北省安全生产监督管理局颁发的鄂安监发（2013）151号文件第二条、第三条的规定，烟花爆竹布点申请是县级安监部门申报，不属于鑫福源公司申请范围；同时，蕲春县已批准2家企业经营烟花爆竹批发，尽管蕲春县人口过百万，但蕲春县城区从2015年2月1日开始禁止燃放烟花爆竹，并不适合增加烟花爆竹批发布点。鑫福源公司遂向黄冈市安全生产监督管理局提出烟花爆竹批发经营布点申请，该局于2015年6月4日答复，根据湖北省安全生产监督管理局颁发的鄂安监发（2013）151号文件第三条规定“批发企业布点调整方案由企业所在县（市、区）安监局提出，方案应当明确布点大致地址（镇或乡、村）。经市（州）安监部门同意报省局批准。”鉴此，请你公司依法依规按程序办理。2015年7月9日，蕲春县安监局作出《关于蕲春县鑫福源烟花爆竹有限公司<关于申请烟花爆竹批发经营布点的请示>的回复》，“鑫福源公司申请烟花爆竹经营（批发）许可，不属县级安监部门受理范围，应向市级安监部门申请。”，并将该回复于2015年7月21日邮寄送达。2015年7月13日，鑫福源公司向蕲春县人民政府提出行政复议申请，请求确认蕲春县安监局行政不作为违法；责令该局立即核准向黄冈市安全生产监督管理局上报该公司的烟花爆竹批发经营布点请示；赔偿损失30000元。2015年9月11日，蕲春县人民政府作出蕲政复决字〔2015〕4号行政复议决定：蕲春县安监局具有对鑫福源公司的申请作出答复和上级安监部门提出该企业所在地县级行政区域内烟花爆竹经营批发企业布点调整方案的法定职责。蕲春县安监局是否履行前述法定职责，直接关系到鑫福源公司是否可能获得相应的许可。蕲春县安监局没有在法定期限内就烟花爆竹批发布点及相关的经营许可取得的途径、程序进行书面告知或者答复该公司，其行为构成了行政不作为。据此，责令蕲春县安监局在收到行政复议决定书之日起三十日内向鑫福源公司履行书面答复的法定职责；同时驳回鑫福源公司的其他复议请求。2015年9月28日，蕲春县安监局向鑫福源公司作出《关于蕲春县鑫福源烟花爆竹有限公司<关于申请烟花爆竹批发经营布点的请示>的回复》，主要内容为：“你公司反映我县烟花爆竹市场存在垄断和价格昂贵问题不属于我局职责管辖范围…虽然我县人口已过百万，已有烟花爆竹批发企业2家，但从2015年2月1日起，县城中心城区实施禁限鞭，实际上我县不属于‘非禁止燃放烟花爆竹的县级行政区域内’的范畴，不符合‘百万人口以上的县级行政区域烟花爆竹按3个布点’的规定，且国家安监局《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条规定，你公司申请烟花爆竹经营（批发）许可，不属于县级安监部门受理范围，应向市级安监部门提出申请。”鑫福源公司不服，遂向法院提起诉讼。
一审法院认为，根据《烟花爆竹安全管理条例》第十九条及《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条第三、四款的规定，申请从事烟花爆竹批发的企业，应当向所在地省人民政府安全生产监督管理部门或者其委托的设区的市人民政府安全生产监督管理部门提出申请。省级安全生产监督管理部门具有制定本行政区域的烟花爆竹批发企业布点规划职权，县级安全生产监督管理部门有关烟花爆竹批发企业布点规划调整与否，并不直接决定布点规划调整方案的施行。根据《湖北省烟花爆竹经营许可实施细则》第九条规定，参照湖北省安监局鄂安监发（2013）151号文件通知“非禁止燃放烟花爆竹的县级行政区域内，烟花爆竹批发企业按2个布点，百万人口以上的县级行政区域烟花爆竹批发企业按3个布点…”的规定。本案中，蕲春县中心城区于2015年2月1日开始禁止、限制燃放烟花爆竹。根据蕲春县统计局（2014）《统计年鉴》，蕲春县2014年人口为1021001人，而根据蕲春县公安局治安大队户政中队出具的《关于回复蕲春县安监局禁限鞭区域人口数的函》证明，“经在黄冈市人口管理系统查询，漕河城区（包括城东）人口总数为162333人。”在此情形下，蕲春县烟花爆竹批发企业布点是否调整，蕲春县安监局应按程序向上级安监部门上报请示，但该请示应是行政机关内部工作程序，不是一种可外化的行政行为。同时，鑫福源公司要求蕲春县安监局上报烟花爆竹批发布点规划调整方案，应直接向蕲春县安监局提交明确的上报申请，而未经此程序，直接向人民法院提起确认不上报规划调整方案违法，责令蕲春县安监局履行该项法定职责及赔偿损失的请求也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八的规定，鑫福源公司的赔偿请求与蕲春县安监局的不作为无因果关系，依法应不予支持。蕲春县人民政府不是本案的适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国烟花爆竹安生管理条例》第十九条、参照国家安全生产监督管理总局《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条第一、二、三、四款的规定，判决驳回鑫福源公司的诉讼请求。
鑫福源公司上诉称，根据湖北省安全生产监督管理局颁发的鄂安监发〔2013〕151号《省安监局关于进一步做好烟花爆竹经营布点工作的通知》规定，蕲春县烟花爆竹批发企业布点规划调整方案上报工作是蕲春县安监局的法定工作职责。一审法院认为，湖北省安全生产监督管理局有权依照相关规定决定烟花爆竹批发企业如何布点或进行经营批发业务企业数量的增减，县级安监部门有关烟花爆竹批发企业布点规划调整与否并不能直接决定上述规划方案的施行，属认定事实错误。蕲春县安监局不履行其职责影响到相对人的实体权利，造成损失，应具有可诉性。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，蕲春县安监局应当依职权主动履行法定职责，无需相对人向该局提出申请。一审判决适用法律错误。请求撤销一审判决；确认蕲春县安全生产监督管理局未及时开展并落实本县烟花爆竹批发经营三个布点规划调整方案上报工作属违法行为；判令该局落实并上报本县烟花爆竹批发经营第三个布点规划调整方案的法定职责并赔偿损失3万元。
蕲春县安监局辩称，根据《烟花爆竹安全管理条例》及《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条第三款、第四款规定，烟花爆竹批发经营布点规划的调整工作是省、市安监部门的工作职责，并非县级安监部门的工作职责。湖北省安全生产监督管理局下发的《省安监局关于进一步做好烟花爆竹经营布点工作的通知》（鄂安监发（2013）151号）系上级对下级提出的内部工作要求，并不外化为蕲春县安监局具有提出对蕲春县烟花爆竹批发经营布点调整方案并上报的法定职责。其次，根据湖北省安全生产监督管理局下发的鄂安监发（2013）151号通知，蕲春县尽管人口达102万，但蕲春县于2015年2月1日开始在县城城区实施禁、限燃放烟花爆竹，且蕲春县已批准2家企业从事烟花爆竹批发经营，是否符合该通知第二条规定“非禁止燃放烟花爆竹的县级行政区域内…百万人口以上的县级行政区域烟花爆竹批发企业按3各布点”的情形，蕲春县安监局多次请示，省、市安监部门均认为蕲春县不能新增第3家烟花爆竹批发企业。故蕲春县安监局不存在行政不作为，亦未造成鑫福源公司损失。请求驳回上诉，维持原判决。
蕲春县人民政府辩称，蕲春县人民政府不是本案适格被告。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，本案中，蕲春县人民政府不是决定维持原行政行为的复议机关，亦不是作出被诉行政行为的行政机关，其不是本案适格被告。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据湖北省安全生产监督管理局颁发的鄂安监发〔2013〕151号《省安监局关于进一步做好烟花爆竹经营布点工作的通知》规定，蕲春县烟花爆竹批发企业布点规划调整方案上报工作是蕲春县安监局的工作职责，但该行政行为的实施属上下级行政机关之间内部的行政行为，并不重新设定当事人权利义务，不具有可诉性。鑫福源公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，故应当依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，驳回鑫福源公司的起诉。一审判决适用法律不当，依法应予撤销。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）款的规定，裁定如下：
一、撤销撤销湖北省武穴市人民法院（2015）鄂武穴行初字第00092号行政判决；
二、驳回蕲春县鑫福源烟花爆竹有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈 军
审判员 张汉梅
审判员 何小军
二〇一六年十一月十日
书记员 徐 云