浙江省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2013）浙行赔终字第5号
上诉人（原审原告）徐芳。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。
法定代表人李强。
委托代理人吴伟、叶建明。
徐芳诉浙江省人民政府其他行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2013年8月22日作出（2013）浙杭行赔初字第5号行政赔偿判决。徐芳不服，向本院提出上诉。本院于2013年10月10日立案受理后依法组成合议庭，并于同年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人徐芳，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人吴伟出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2005年11月30日，浙江省发展和改革委员会作出浙发改交通（2005）1154号《关于舟山大陆连岛工程宁波连接线项目核准的批复》。2006年6月29日，浙江省发展和改革委员会作出浙发改设计（2006）73号《关于舟山大陆连岛工程宁波连接线项目初步设计批复的函》。2006年11月3日，宁波市规划局向浙江舟山大陆连岛工程高速公路有限公司核发（2006）浙规（地）证0205159号《建设用地规划许可证》。经国务院批准，国土资源部于2007年8月21日作出国土资函（2007）704号《关于舟山大陆连岛宁波连接线工程建设用地的批复》。2008年3月，徐芳所在的徐良智户被列入拆迁范围。2008年12月29日，徐芳向宁波市镇海区人民政府提出房屋拆迁裁决申请。2009年1月21日，宁波市镇海区人民政府作出镇政行裁（2008）15号房屋拆迁行政裁决。徐芳不服，向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该裁决。2009年11月10日，宁波市中级人民法院作出（2009）浙甬行初字第1号行政判决，驳回徐芳的诉讼请求。徐芳不服，向浙江省高级人民法院提起上诉。2010年1月25日，浙江省高级人民法院作出（2009）浙行终字第355号行政判决，驳回上诉，维持原判。2012年11月20日，徐芳向浙江省人民政府申请国家赔偿，认为浙江省人民政府没有正确履行法定职责，致使其宅基地房屋被浙江舟山大陆连岛宁波连接线（主线高架桥互通立交）围困在转盘内三年有余，造成其精神和财产的严重损害，请求：1.因违法建设造成其对承包地、宅基地权利丧失，由浙江省人民政府依法承担土地使用权的补偿费用；同时承担其和家人丧失土地后的安置费、基本生活保障费和社会保障费等相关责任；并对其现在居住的房屋予以货币或调产补偿安置。2.赔偿违法建设行为造成其被迫放弃个体行业四年零六个月的收入合计900000元。3.赔偿违法建设行为造成其财产直接损失300000元。4.赔偿违法建设行为造成其生活环境污染，全家的精神损失费200000元。2013年1月10日，浙江省人民政府向徐芳作出浙政赔（2012）1号《不予行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。徐芳不服，遂提起本案诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，原告提供的证据既不能证明被告实施了何种违法行为，亦不能证明其主张的损失与被告存在何种因果关系，故被告决定不予赔偿，并无不当。原告所主张的房屋拆迁补偿安置权利应通过法定程序来主张。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。
徐芳上诉称：舟山大陆连岛宁波连线为基础设施建设项目，是单独选址的省重点建设项目，涉及浙江省宁波市镇海区蛟川街道陈家村农用地转建设用地。2006年12月12日，宁波镇海征地拆迁管理处与蛟川街道陈家村经济合作社签订了镇征字（2006）158号《征地补偿协议》。2007年8月31日，国务院批准浙江省人民政府有关舟山大陆连岛宁波连接线建设项目用地请示，同时批准镇征字（2006）158号《征地补偿协议》和按此协议编制的《征收土地方案》。并且，明确按此批准的征收土地方案实施征地补偿安置。2007年12月11日，经宁波市镇海区征地拆迁管理处与蛟川街道陈家村经济合作社协商一致，作废了镇征字（2006）158号《征地补偿协议》，并重新签订了镇征字（2007）69号《征地补偿协议》。一审中，浙江省人民政府承认宁波市镇海区征地拆迁管理处与蛟川街道陈家村签订镇征字（2007）69号《征地补偿协议》的事实，但并未提提供有关国务院批准该镇征字（2007）69号《征地补偿协议》和按此协议编制的征收土地方案的有关征地批复，视为该宗土地的征地补偿协议以及征收土地方案经国务院批准没有证据证明。这一事实，由上诉人在一审举证6足以证实。根据《土地管理法》第44条及其实施条例第23条规定，国务院是批准涉案建设项目农用地转用和土地征收的权力机关。即镇征字（2007）69号《征地补偿协议》和按此协议编制的征收土地方案必须重新报经国务院批准后，才能实施征地行为。然而，被上诉人在收到69号征地补偿材料时，没有呈报国务院批准。根据《土地管理法》第45条规定，应当确认，被上诉人越权批准了69号《征地补偿协议》和相关征收土地方案。另外，《浙江省重点项目管理办法》第8条规定，省重点建设项目，按照下列程序提出并确定：（一）省级有关部门、各市人民政府于每年年底前向省计划行政主管部门提出列入下一年度省重点建设项目的书面申请；（二）省计划行政主管部门在征求有关部门意见及综合平衡后，提出年度省重点建设项目初选名单，报省人民政府审批；（三）省重点建设项目经省人民政府批准后予以公布。应当承认，浙江省人民政府是涉案违法建设项目的行政主体。根据《土地管理法》第78条的规定精神，浙江省人民政府对其非法批准征收、使用土地行为，造成上诉人合法权益损失的，依法应当承担赔偿责任。综上，（2013）浙杭行赔初字第5号行政赔偿判决认为上诉人没有证据证明浙江省人民政府实施了何种违法行为，以及不能证明上诉人的损失与省政府存在因果关系，从而驳回上诉人请求浙江省人民政府赔偿损失的请求，既不符合本案的事实，也不符合法律规定。该一审判决，显失应由的客观性和公正性，恳请二审法院予以改判。
被上诉人浙江省人民政府答辩称：一、浙政赔（2013）1号不予赔偿决定认定事实清楚。舟山大陆连岛宁波连线工程项目建设单位为浙江舟山大陆连岛工程高速公路有限公司。2005年11月30日，省发展和改革委员会作出浙发改交通（2005）第1154号《关于舟山大陆连岛工程宁波连接线项目核准的批复》。2006年6月29日，省发展和改革委员会作出浙发改设计（2006）第73号《关于舟山大陆连岛工程宁波连接线项目初步设计批复的函》。2006年11月3日，宁波市规划局向建设单位核发（2006）浙规（地）证0205759号《建设用地规划许可证》。经国务院批准，国土资源部于2007年8月21日作出国土资函（2007）704号《关于舟山大陆连岛宁波连接线工程建设用地的批复》。根据该批复，需征收上诉人所在的镇海区蛟川街道陈家村位于五丰的集体土地13.0257公顷。上诉人与其父徐良智、母邹文开、女干露、子干耀鑫系陈家村在册的征地农转非人口。上诉人于2004年1月6日与其父徐良智分户。徐良智户在陈家村经登记宅基地面积为87.47平米的砖混结构楼房两间、木结构平房一间，未经宅基地登记被认定为历史老屋的建筑面积为13.48平方米的砖木结构平房一间，均被列入拆迁范围。在房屋拆迁协商过程中，上诉人就其是否应与徐良智夫妇合并计户享受拆迁补偿安置待遇问题与镇海区征地拆迁管理处协商不成，于2008年12月29日向镇海区人民政府提出房屋拆迁裁决申请。2009年1月21日，镇海区人民政府作出镇政行裁（2008）15号房屋拆迁行政裁决，认定上诉人不符合《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》规定的分户条件，须与父母按一户计算。上诉人不服，向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该裁决。2009年11月10日，宁波市中级人民法院作出（2009）浙甬行初字第1号行政判决，驳回其诉讼请求。上诉人不服，提起上诉。2010年1月25日，省高级人民法院作出（2009）浙行终字第355号行政判决，驳回上诉，维持原判。同时查明，上诉人不服宁波市规划局2006年11月3日向浙江舟山大陆连岛工程高速公路有限公司核发（2006）浙规（地）证0205159号《建设用地规划许可证》的具体行政行为，于2012年7月9日向镇海区人民法院提起行政诉讼。2012年8月6日，镇海区人民法院作出（2012）甬镇行初字第19号行政裁定，其裁定认定：“本案中，镇政行裁（2008）15号房屋拆迁行政裁决经行政诉讼后，已发生法律效力。原告徐芳的合法权益已通过人民法院对房屋拆迁行政裁决的合法性审查予以保护。镇政行裁（2008）15号房屋拆迁行政裁决生效后，原告徐芳应按照该裁决的要求履行搬迁腾空义务，享有补偿安置权利。而被诉具体行政行为是宁波市镇海区人民政府作出镇政行裁（2008）15号房屋拆迁行政裁决的前置行政行为，房屋拆迁行政裁定生效后，原告徐芳与被诉具体行政行为已不具有法律上的利害关系，原告起诉不具有诉讼主体资格”。依法驳回其起诉。上诉人不服省交通运输厅2008年1月15日批复同意建设单位关于舟山大陆连岛工程宁波连接线项目施工许可的具体行政行为，于2012年8月23日向交通运输部申请行政复议。2012年9月4日，交通运输部作出交复字（2012）9号《交通行政复议告知通知书》，告知上诉人：“经调查，被申请人在收到第三人提交的申请材料后，已按法定职责和法定程序对全部材料进行了审查。经审查，项目申请材料齐全，已履行相关基本建设程序，取得相关批复，完成招投标工作及其他主要施工准备工作。被申请人据此依法准予该项目施工。这一行为认定事实清楚，程序符合法律规定。”“被申请人于2008年1月15日作出的同意舟山大陆连岛工程宁波连接线项目施工许可的批复是被申请人对第三人作出的工程施工许可，不属于征地拆迁方案，不直接涉及你的房屋拆迁问题。”上诉人不服省发展和改革委员会浙发改设计（2006）第73号《关于舟山大陆连岛工程宁波连接线项目初步设计批复的函》、不服省交通运输厅就其浙江舟山大陆连岛宁波连接线项目“不具备开工建筑的先决条件，也不具有竣工验收的前置条件”等情况的投诉所作回复，不服省住房和城乡建设厅就其浙江舟山大陆连岛宁波连接线项目“无核发建设工程规划许可证”等情况的投诉所作回复，先后向答辩人申请行政复议，答辩人经审理后已依法作出行政复议决定。二、浙政赔（2013）1号不予赔偿决定适用依据正确。答辩人不存在《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的行使行政职权侵犯上诉人合法权益造成损害的情形，不构成该法第七条规定的赔偿义务机关。涉及上诉人房屋拆迁补偿安置的宁波市镇海区人民政府镇政行裁（2008）15号房屋拆迁行政裁决经人民法院二审终审，已发生法律效力。该房屋拆迁行政裁决生效后，上诉人应按照裁决的要求履行搬迁腾空义务，享有补偿安置权利。上诉人提出的行政赔偿申请，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条所规定的有取得赔偿权利的情形，且不符合该法第七条关于赔偿义务机关的规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第三款规定，答辩人作出浙政赔（2013）1号不予赔偿决定。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人浙江省人民政府是否存在违法行为、该违法行为是否给上诉人徐芳造成损害，以及上诉人的赔偿请求是否符合法律规定情形等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审认定的基本案件事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权过程中，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有权取得国家赔偿。该法第三、第四条规定，行政赔偿应以行政机关违法行为为前提。本案中，上诉人在向被上诉人提出国家赔偿申请及此后行政赔偿诉讼过程中，始终不能明确阐述被上诉人究竟存在何种违法行为，且其提供的证据不能印证被上诉人实施了何种违法行为及其主张的损失与被上诉人的行为之间存在法律上的因果关系。故应当承担《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定的举证不能的法律后果。原审判决据此以上诉人提起行政赔偿申请，但没能提供证据证明被上诉人存在何种违法行为致其损害发生等为由，认同被上诉人不予赔偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由依法均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一三年十二月九日
书 记 员 徐一菁