中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申5407号再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市平桂管理区羊头镇垒石村垒田片第11村民小组。诉讼代表人杨国福。委托代理人马鳞。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区贺州市八步区人民政府。法定代表人雷少华。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区贺州市人民政府。法定代表人林冠。行政机关负责人义芳。委托代理人陈磊鑫。委托代理人卢仕旺。被申请人（一审第三人、二审第三人）广西壮族自治区贺州市平桂管理区羊头镇垒石村狮子岭村民小组。诉讼代表人宋启才。再审申请人广西壮族自治区贺州市平桂管理区羊头镇垒石村垒田片第11村民小组（以下简称垒田11组）因诉被申请人广西壮族自治区贺州市八步区人民政府（以下简称八步区政府）、贺州市人民政府（以下简称贺州市政府）及贺州市平桂管理区羊头镇垒石村狮子岭村民小组（以下简称狮子岭组）土地确权行政裁决及行政复议决定一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年9月12日作出的（2016）桂行终498号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月24日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。争议土地位于贺州市平桂管理区羊头镇垒石村境内，垒田11组村民称狗地、猫抓老鼠地，狮子岭组村民称大岭头、上灯盏、下盏凹、石头花。争议土地范围从北至南共有5片土地。其中1号地块面积7.37亩；2号地块25.47亩；3号地块1.77亩；4号地块49.64亩；5号地块面积0.85亩。争议土地面积共85.1亩。1968年，因建设龟石水库，狮子岭组村民作为库区移民，由富川县吉山村搬迁至羊头镇垒石村狮子岭居住。上世纪七十年代初，原羊头公社机耕队（以下简称羊头机耕队）将争议土地由荒地开垦为耕地后，由龟石水库移民，即狮子岭组耕种。落实生产承包责任制后，狮子岭组将争议土地落实到各农户耕种。2011年初，因垒田11组村民到争议土地挖坑种树，垒田11组与狮子岭组发生纠纷，羊头镇人民政府（以下简称羊头镇政府）组织双方进行协调处理。2012年2月28日，狮子岭组向八步区政府申请土地确权。案件受理后，由平桂管理区组织调查。2012年2月29日，羊头镇政府向平桂管理区调处办提交《关于羊头镇垒石村委狮子岭自然村集体与垒田自然村杨国伦等4人土地纠纷调处工作的情况汇报》（以下简称羊头镇政府情况汇报），对镇政府主动调处、走访调查、现场查看后了解到的相关情况进行专门报告。平桂管理区在立案后，勘察现场，形成现场勘验笔录、勘验图；走访有关知情群众，形成对羊头机耕队成员李树恒、董利平的询问笔录，原垒石大队干部杨连金的询问笔录，垒田11组村民杨国伦、杨国琪、杨胜启的询问笔录等证据材料。2015年4月9日，经调解未果后，八步区政府根据平桂管理区调查情况作出贺八平政处字（2015）1号土地权属纠纷行政处理决定（以下简称1号处理决定），根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和2013年修订的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称广西权属纠纷处理条例）第十五条第二款、第三十五条第（二）项规定，将争议土地权属确定归狮子岭组农民集体所有。垒田11组不服，申请行政复议。2015年9月15日，贺州市政府作出贺政复决字（2015）31号行政复议决定（以下简称31号复议决定），维持1号处理决定。垒田11组仍不服，于2015年10月15日提起本案行政诉讼，请求撤销1号处理决定和31号复议决定，并责令八步区政府重新处理本案纠纷。另查明，2007年8月，广西壮族自治区人民政府作出桂政函（2007）57号《关于同意设立平桂管理区等有关问题的批复》，主要内容为：一、同意调整钟山县与贺州市八步区的行政规划，将钟山县望高镇、羊头镇划归贺州市八步区管辖。二、同意设立平桂管理区，将贺州市八步区黄田镇、沙田镇、鹅塘镇、公会镇、水口镇、大平瑶族乡、西湾街道办事处和新划入贺州市八步区的望高镇、羊头镇划归平桂管理区管辖。平桂管理区管理委员会（以下简称平桂管委会）驻贺州市平桂南路33号。三、平桂管委会作为贺州市政府的派出机构，行使相当于县（区）级的管理职能。平桂管委会机构按照“精简、统一、效能”的原则参照县（区）级设置，所需编制和经费由贺州市解决。四、请钟山县、贺州市八步区协助做好相关工作。所涉及行政区域界线，按照有关规定及时勘定。2008年3月，贺州市政府印发贺政阅（2008）8号《关于平桂管理区“三大纠纷”调处、行政复议工作协调会议纪要》（以下简称8号纪要），主要内容为：一、平桂管理区要尽快成立土地、山林、水利纠纷（以下简称“三大纠纷”）调处机构和行政复议机构，2008年开始要做好管理区内的“三大纠纷”调处和行政复议工作。二、截止2008年1月20日，八步区政府、钟山县人民政府（以下简称钟山县政府）已经受理的“三大纠纷”案件，分别由八步区政府、钟山县政府处理及下处理决定书。三、2008年1月20日起，平桂管理区负责处理其辖区内的“三大纠纷”案件及行政复议案件，其行政处理决定书、行政复议决定书应以八步区政府的名义行文，具体行政行为的法律后果和法律责任由平桂管理区实际承担。四、八步区管辖的乡镇与平桂管理区所管理的乡镇之间发生的“三大纠纷”，由八步区和平桂管理区的领导共同会签，以八步区政府的名义作出处理决定（具体的会签方法可由八步区政府和平桂管委会协商）。五、平桂管理区管理的乡镇、行政机关作出的处理决定，在告知法律救济途径时，应当告知当事人向八步区政府申请行政复议，由平桂管理区代为受理，并同时告知办公地点和联系电话。六、“三大纠纷”案件、行政复议案件的立案及相关的法律文书送达手续由平桂管理区具体办理，等等。贺州市中级人民法院（2015）贺行初字第29号行政判决认为，争议双方都不能提供争议土地的书面权属凭据。狮子岭组从库区搬迁到狮子岭居住，在羊头机耕队将现争议土地由荒地开垦成耕地后，一直耕种管理至本案争议前。八步区政府将争议土地权属确定归狮子岭组集体所有，并无不当。贺州市政府依申请、按照法定复议程序对有关材料和事实证据进行审查，作出31号复议决定，认定事实清楚，证据充分，行政复议程序合法，适用法律正确，结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回垒田11组的诉讼请求。垒田11组不服，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终498号行政判决认为，争议双方均不能提供合法有效的权属凭证，证明争议土地在土改、合作化、四固定等历史时期已确定过权属。八步区政府在处理本案纠纷过程中形成现场勘验笔录，羊头机耕队成员李树恒、董利平的询问笔录，原垒石大队干部杨连金的询问笔录，垒田11组村民杨国伦、杨国琪、杨胜启的询问笔录，羊头镇政府的情况汇报等证据，可形成证据链，证明争议土地由羊头机耕队开垦为耕地，自上世纪70年代初以来，一直由狮子岭组管理使用。垒田11组并无相反证据否定上述事实，其主张狮子岭组对争议土地的管护行为是非法侵占，亦缺乏事实依据。八步区政府根据争议土地系划拨给狮子岭组，并由其长期管护的事实，将争议土地确定归该小组集体所有，符合广西权属纠纷处理条例确立的“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则。八步区政府依照广西权属纠纷处理条例第三十五条第（二）项规定的证据认定规则，作出1号处理决定，适用法律、法规有瑕疵，但不影响实体处理的正确性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。垒田11组申请再审称：1.不存在“贺州市平桂管理区羊头镇垒石村垒田片第11村民小组”，争议土地属羊头镇垒田村第一、三村民小组集体所有，本案诉讼主体错误。2.本案的调查、调解及作出处理决定的机关为平桂管理区，平桂管理区不属于县级以上行政机关；八步区政府没有参与案件的调处，不是管辖垒田村、狮子岭组的县级以上人民政府，无权对本案土地权属争议作出确权决定。3.李树恒、董利平的证言来源、形式不合法，内容不真实。1号处理决定认定的争议土地的四至范围理据不足，认定狮子岭组将争议土地落实到各农户耕种的依据不足，认定争议土地为耕地错误。询问笔录为无效证据，调查人不是作出被诉行政行为机关的人员，各证据未形成证据链。争议土地的周边都是属于垒田村的集体土地，将争议土地确权给狮子岭组没有事实根据。请求撤销一、二审判决，对本案予以再审，改判涉案土地所有权归申请人所有。八步区政府答辩称：1.再审申请人向八步区政府有关部门提交的《答辩书》落款为羊头镇垒石村垒田自然村11组，平桂管理区羊头镇垒石村委会出具再审申请人的《组长证明》，内容是羊头镇垒石村十一组，垒田11组不存在不是事实。2.根据8号纪要，平桂管委会负责处理其辖区内的“三大纠纷”案件及行政复议案件，并以八步区政府的名义行文，平桂管理区具有相应职权。3.申请人的代表杨国伦、杨胜启确认，本案土地权属纠纷发生前，争议土地由狮子岭组耕种。现场勘验笔录中，双方代表确认争议范围内狮子岭村民在1号、4号地范围内种有部分桉树，其余为耕地，由狮子岭组耕种。请求驳回垒田11组的再审申请。贺州市政府答辩称：1.垒田11组是本案的适格当事人，垒田村与本案无利害关系，不是本案的适格当事人。2.八步区政府有权调处本案纠纷。3.1号处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。请求驳回垒田11组的再审申请。狮子岭组未提交书面答辩意见。本院经审查认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。广西权属纠纷处理条例第三十五条第（二）项规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地的事实资料和有关凭证，可以作为处理土地权属争议的参考证据材料。本案中，根据羊头机耕队成员李树恒、董利平，原垒石大队干部杨连金，垒田11组村民杨国伦、杨国琪、杨胜启的证言，以及羊头镇政府情况汇报等证据，能够证明争议土地由羊头机耕队开垦为耕地且自上世纪70年代初以来，一直由狮子岭组管理使用的事实。至2011年垒田11组村民雇用挖掘机挖坑栽树发生纠纷时，狮子岭组已经连续使用争议土地40年。八步区政府根据上述事实，将争议地土地权属确定给狮子岭组，并无不当。垒田11组主张“贺州市平桂管理区羊头镇垒石村垒田片第11村民小组”不存在，本案诉讼主体错误。但是，在土地确权行政程序以及一、二审诉讼程序中，垒田11组作为确权纠纷一方当事人、原告、上诉人，并未对其自身身份提出异议，且自然村并非具有法人资格的组织，按照其自身对外表明的身份作出行政决定、参加诉讼活动，不违反法律规定。申请再审中否定自身身份，没有事实根据，本院不予支持。垒田11组又主张，八步区政府没有参与案件的调处，无权对本案土地权属争议作出确权决定。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政权委托行使并不违法，只是委托的行政机关应当对外承担法律责任，在诉讼中作为被告。8号纪要规定，平桂管理区负责辖区内的“三大纠纷”的处理，并以八步区政府的名义行文，实际是指平桂管理区受八步区政府委托，行使“三大纠纷”处理的法定职权。平桂管理区受委托进行土地权属纠纷调查处理，最终以委托机关八步区政府的名义作出1号处理决定，不违反法律规定。垒田11组还主张，本案相关证言不真实，不能作为认定事实的根据。但是，相关证言有证人的签字确认，证人身份明确，证言之间不存在冲突和矛盾，能够证明本案的基本事实。垒田11组否认相关证据及案件基本事实，没有充分的理由和证据证明，本院不予支持。综上，垒田11组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回广西壮族自治区贺州市平桂管理区羊头镇垒石村垒田片第11村民小组的再审申请。审判长  郭修江审判员  奚向阳审判员  龚 斌二〇一七年十月三十日书记员  陈清玲附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.确定土地所有权和使用权的若干规定第二十一条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。4.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例第三十五条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（一）土地利用现状调查、城镇地籍调查、森林资源清查有关成果资料；（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证；（三）依法划定的行政区域界线及其边界地图；（四）县级以上人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让土地（含林地）时有关的说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证；（五）其他可以作为参考的证据材料。