吉林省松原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉07行终字第150号
上诉人（原审原告）杨文芬。
委托代理人郑国君，现住扶余县。
被上诉人（原审被告）扶余市社会保险事业管理局，住所地扶余市春华路，统一社会信用代码×××。
法定代表人孟宪伏，系局长。
委托代理人李福生。
委托代理人高洪波，吉林鑫海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）扶余市人民政府。
法定代理人刘永德。
委托代理人郭东义。
委托代理人薛立堂，吉林夫余律师事务所律师。
原审第三人扶余市商务行政综合执法大队，住所地扶余市粮食局*楼，事证第************号。
法定代理人李洪有。
上诉人杨文芬诉扶余市社会保险事业管理局（以下简称扶余市社保局）、扶余市人民政府劳动社会保障一案，不服扶余市人民法院（2016）吉0781行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年7月12日公开开庭审理了本案。上诉人杨文芬及其委托代理人郑国君，被上诉人扶余市社会保险事业管理局委托代理人李福生、高洪波，被上诉人扶余市人民政府委托代理人郭东义、薛立堂，第三人扶余市商务行政综合执法大队法定代表人李洪有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
扶余市社保局于2015年7月10日作出《关于杨文芬集体所有制合同工人办理退休事宜的申请报告答复函》，内容为收到扶余市商务局隶属单位商务局行政综合执法大队职工杨文芬关于办理退休事宜的申请报告，由于该单位性质是自收自支的事业单位，根据吉林省人民政府关于印发《吉林省统一企业职工基本养老保险制度实施办法》规定，自收自支事业单位基本养老保险费的征缴范围，单位应自批准成立之日起整体申报缴费，个人申请参保社保局不予受理。杨文芬对该答复函不服，向扶余市人民政府申请行政复议，扶余市人民政府于2015年11月18日作出扶府复决字【2015】7号行政复议决定书维持扶余市社保局作出的答复函。
原审原告杨文芬诉称，原告是扶余市商务行政综合执法大队事业单位编外的集体所有制合同工人，有人事档案及劳动合同书、执法证件、工资卡等书证证明。原告到了法定退休年龄之后一直申请办理退休，被告扶余市社保局一直拒绝为原告办理退休手续，原告在被逼无奈下只好向被告社保局及劳动监察大队要书面答复，2015年7月10日扶余市社保局作出《关于杨文芬集体所有制合同工人办理退休事宜的申请报告答复函》，原告对此不服向被告扶余市社保局劳动监察大队申请复查，复查意见仍为不予受理，原告于2015年8月18日向扶余市人民政府申请行政复议要求撤销被告扶余市社保局作出的答复函，扶余市人民政府作出行政复议决定维持被告的答复函。对此，原告认为二被告所作行政行为违法，原告提起行政诉讼，一、请求依法认定扶余市社保局拒绝原告到社保局交单位应交和个人应交的养老保险费全额办理退休手续的行为违法；二、请求依法撤销扶府复决字【2015】7号行政复议决定书；三、请求依法撤销扶余市社保局作出的《关于杨文芬集体所有制合同工人办理退休事宜的申请报告答复函》；四、请求判令被告扶余市社保局立即给原告按企业职工对待办理退休手续，落实老有所养政策；五、判令被告扶余市社保局付给原告由此拒绝原告办理退休时间（自2013年11月至2016年5月）约30个月，每月应领退休金1700元，一共51000元，同时补偿在此上访、诉讼期间发生的交通费、误工费、材料费等人民币30000元。原告提供的证据有：1、杨文芬的人事档案复印件包括集体所有制工人审批表等及劳动合同书，证明原告是扶余市商务行政综合执法大队的职工，原告属于事业单位编外的合同工人。2、扶余市商务行政综合执法大队在职人员核查表一份，证明原告是事业单位编外合同工人。3、扶余市经济和商务局证明一份，证明原告是扶余市经济和商务局下属单位扶余市商务行政综合执法大队聘用的合同制工人。4、《关于杨文芬集体所有制合同工人办理退休事宜的申请报告》，证明原告申报办理退休事宜是主管局和用人单位向社保局申请退休的，属于组织行为，不是原告个人申请参保，不是个人行为，是用人单位及主管局和个人共同申报缴费登记。5、《扶余市商务行政综合执法大队职员参保事宜说明》，证明扶余市商务行政综合执法大队没有给职工参保基本养老保险。6、《关于商务行政综合执法大队职工上访问题情况的说明》、《关于市商务行政综合执法大队职工上访问题的处理意见》，证明因原告用人单位扶余商务行政综合执法大队没有能力给职工缴纳养老保险和医疗保险费，合同制工人杨文芬因为没有参保一直办不了退休，本人要求解决集体应缴纳部分的保费。7、原告工作期间的执法证件复印件。8、《关于杨文芬集体所有制合同工人办理退休事宜的申请报告答复函》、《关于杨文芬集体所有制合同工人办理退休事宜申请复查的答复意见》、扶府复决字【2015】7号《扶余市人民政府行政复议决定书》。9、扶余市商务行政综合执法大队证明三份，证明原告系其单位合同制工人，到2010年7月13日就满50周岁，应退休，用人单位属于自收自支事业单位，原告工作一直到2013年10月份。2013年10月份后，单位没有收费项目，也没开支，原告没有工作，合同自然终止。10、吉林省人民政府文件及相关案例。
原审被告扶余市社保局辩称，一、扶余市社保局不是行政机关，也不是法律、法规、规章授权作出行政行为的组织，因此不应当是行政诉讼的被告。根据《社会保险法》和《社会保险费征缴暂行条例》的规定，社会保险工作由社会保险行政部门（法律实施前称劳动保障行政部门）负责社会保险管理工作，社会保险经办机构提供社会保险服务。扶余市社保局属于法律规定的社会保险经办机构，根据行政诉讼法第二条之规定，不应当是本案被告。二、扶余市社保局作出的“答复函”不属于行政行为，不属于行政诉讼法第十二条的受案范围，应当依法驳回。行政行为是行政机关针对特定对象和特定的行为作出的行政决定，内容涉及设定、变更、和消灭对方当事人的权利义务，这种行政行为是否合法，是否侵犯了特定当事人的合法权益，当事人可依法提起行政诉讼。扶余市社保局针对原告参加基本养老保险作出的“答复函”不是行政行为，根据《社会保险法》的规定，社会保险行政部门是社会保险工作的管理部门，需要对特定的对象和行为作出行政决定，应当由社会保险行政部门作出。“答复函”只是交代作为个人，不符合法律和相关文件关于办理基本养老保险的法定条件，因此原告个人参保不予受理。其内容并没有涉及设定、变更、和消灭原告的权利义务，只要原告能够通过用人单位，采取合法途径向社保局申请参保的情况下，按照相关法律规定，作为社会保险经办机构仍然可以履行社会保险服务，原告要求退休的权利并不因为社保局作出的答复函而消灭。三、扶余市社保局提供社会保险服务在2011年7月1日之前依据的是国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》和政府的相文件，2011年7月1日后依据的是《社会保险法》。条例和法律在具体规定基本养老保险费的缴费方式时都明确是由用人单位与社保经办机构办理具体事宜，职工作为缴费个人，应当由所在单位进行代扣代缴。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告扶余市社保局于法定期限内向原审法院提供了以下证据：1、杨文芬的人事档案复印件，证明杨文芬的用人单位是扶余市商务行政综合执法大队，养老保险应由用人单位进行申报登记。2、《中华人民共和国社会保险法》、《社会保险费征缴暂行条例》、吉政发【1998】22号《吉林省统一企业职工基本养老保险制度实施办法》，证明原告符合基本养老保险的范围和对象，但参保必须首先由用人单位以单位名义进行申报登记，个人养老保险的个人缴费部分也必须由用人单位进行申报才能到社保局参保，如果用人单位未给职工办理养老保险的申报登记，责任不在社保局，原告的申请不符合法律的规定。
原审被告扶余市人民政府辩称，杨文芬是扶余市商务行政综合执法大队事业单位编外合同制工人，商务执法大队的单位性质是自收自支事业单位，杨文芬属于基本养老保险参保范围内参保人员。依据《中华人民共和国社会保险法》第六十条“用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人”。据此，市政府认为市社保局作出的答复函事实清楚、证据充分，法律依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，市政府维持市社保局作出的答复函。市政府在办理此行政复议案件过程中，严格按照行政复议法规定的程序受理、审查、办理、作出决定、送达，案件办理事实清楚、法律依据正确、程序合法，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告扶余市人民政府法定期限内向原审法院提供了以下证据：行政复议立案审批表、行政复议决定书签批单、送达回证。上述证据证明被告所作行政复议决定程序合法、事实清楚、证据充分。
原审第三人扶余市商务行政综合执法大队述称，原告是我们事业单位编外合同制工人，因为单位效益不好，单位一直没有给职工缴纳养老保险，找过市政府，也没给明确答复。我和原告杨文芬去找过社保局，目的是只缴纳杨文芬一个人的养老保险，但社保局答复是不能单独交一个人的，必须单位统一整体参保。
原审对证据的质证和确认如下：原告对被告扶余市社保局、扶余市人民政府提供的证据真实性无异议，但认为原告是和用人单位共同去被告处参保，不是原告的个人行为，被告的证据不能证明其所作行政行为合法。第三人对二被告提供的证据无异议。被告扶余市社保局认为原告只提供申请报告不能证明其诉求符合法律规定，因为申请缴费必须提供法人身份证原件、组织机构代码证、法定代表人身份证明等，不是一个简单的申请报告就成立的，必须申报和缴费同时进行，并且申报是单位不是个人。原告的相关案例和本案无关，对其它证据的真实性无异议。被告扶余市人民政府对原告提供的证据质证意见同扶余市社保局。第三人对原告提供的证据无异议。原告提供答复函及行政复议决定书为被诉行政行为，不是证据。对当事人无异议的证据本院予以确认。
原审法院经审理查明，原告杨文芬1976年参加工作，工作单位为扶余市长春岭刻字印刷社。1990年8月到扶余县酒类专卖管理领导小组办公室工作，双方签订有劳动合同书。1990年9月12日至2013年10月在扶余市商务行政综合执法大队工作，任执法检查员。2010年7月13日杨文芬满50周岁，应退休，但因用人单位属于自收自支事业单位，工作一直到2013年10月份。因用人单位没有为其单位职工参加养老保险导致杨文芬一直办不了退休。2015年4月22日杨文芬、扶余市商务行政综合执法大队及其主管局扶余市经济和商务局共同向被告扶余市社保局提出《关于杨文芬集体所有制合同工人办理退休事宜的申请报告》，要求对杨文芬按企业集体所有制合同工人对待，向社保局提出退休申请。被告扶余市社保局于2015年7月10日作出《关于杨文芬集体所有制合同工人办理退休事宜的申请报告答复函》，原告杨文芬对该答复函不服，向扶余市人民政府申请行政复议，扶余市人民政府于2015年11月18日作出扶府复决字【2015】7号行政复议决定书维持扶余市社保局作出的答复函。杨文芬不服向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条第二款：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作”。第八十三条第二款：“用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼’’。根据上述规定，扶余市社保局属于法律授权行使行政权力的组织，对其作出的行政行为不服用人单位或者个人可依法提起行政诉讼。被告辩称自己不是行政行为主体，其作出的答复函不属于行政行为，不具有行政诉讼的被告主体资格的意见本院不予采纳。《社会保险费征缴暂行条例》第三条第一款规定：“基本养老保险费的征缴范围:国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工”。《中华人民共和国社会保险法》第十条第一款规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费”。第十一条第一款规定：“基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。”第五十七条第一款规定：“用人单位应当自成立之日起三十日内凭营业执照、登记证书或者单位印章，向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记。社会保险经办机构应当自收到申请之日起十五日内予以审查，发给社会保险登记证件”。第五十八条第一款规定：“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记，未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费”。原告杨文芬的身份是事业单位编外合同制工人，属于基本养老保险费的征缴范围。但根据上述规定，应由其工作单位扶余市商务行政综合执法大队首先向社保局申请办理社会保险登记。通过庭审可以确认杨文芬的工作单位扶余市商务行政综合执法大队因经济效益欠佳，所有的在职事业单位工作人员（包括杨文芬）一直未到社保局投保，并且扶余市商务行政综合执法大队现有17人，其中占总人数的83%不同意现在以单位名义个人参保，同意等国家出台养老金并轨政策后，随机关、事业单位按规定统一纳入社保，导致现在仍然没有对职工进行社保登记。原告主张2015年4月22日其与用人单位和主管局一起去被告处申请社保登记，被告不予受理违法。根据《社会保险费征缴暂行条例》第七条规定：“缴费单位必须向当地社会保险经办机构办理社会保险登记，参加社会保险。登记事项包括：单位名称、住所、经营地点、单位类型、法定代表人或者负责人、开户银行账号以及国务院劳动保障行政部门规定的其他事项”。从庭审中第三人扶余市商务行政综合执法大队法定代表人李洪有陈述可以确认的是，2015年4月22日扶余市商务行政综合执法大队去被告处并不是去给单位及其全体职工申请社保登记，而是为原告杨文芬能否以个人名义进行社保登记进行咨询，而且并没有按照规定向扶余市社保局提供相关的手续及文件。《中华人共和国社会保险法》第六十条规定：“用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人。无雇工的个体工商户、末在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以直接向社会保险费征收机构缴纳社会保险费”。扶余市社保局因为原告的用人单位对职工不进行社保登记及缴费，对杨文芬个人申请社保登记缴费的行为不予受理不违反相关法律、法规的规定。杨文芬不符合第六十条规定的个人可以直接向社会保险费征收机构缴纳社会保险费的情形。被告扶余市社保局作出的《关于杨文芬集体所有制合同工人办理退休事宜的申请报告答复函》证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。扶余市人民政府作出的扶府复决字【2015】7号《扶余市人民政府行政复议决定书》程序合法。综上，经本院2016年第4次审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨文芬的诉讼请求。
上诉人杨文芬上诉称，原审法院在没有查清事实的情况下，判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的，属严重违法。故请求二审法院撤销原审判决和行政复议决定。确认被上诉人拒绝上诉人和第三人共同申请办理退休事宜的行为违法，并判令上诉人立即按第三人扶余市商务行政综合执法大队编外的合同工办理退休手续，落实所有养老政策。
被上诉人扶余市社会保险事业管理局辩称，杨文芬是扶余市商务行政综合执法大队事业单位编外合同制工人，商务执法大队的单位性质是自收自支事业单位，杨文芬属于基本养老保险参保范围内参保人员。但必须由其所在用人单位进行申报办理，不能针对其个人的申请进行办理。如杨文芬通过用人单位，采取合法的途径申请参保，被上诉人作为社会保险机构会依法履行社会保险服务义务。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
原审第三人扶余市商务行政综合执法大队述称，上诉人是我们事业单位编外合同制工人，因为单位效益不好，单位一直没有给职工缴纳养老保险，找过市政府，也没给明确答复。我和杨文芬去找过社保局，目的是只缴纳杨文芬一个人的养老保险，但社保局答复是不能单独交一个人的，必须单位统一整体参保。
本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险费征缴暂行条例》的相关规定，上诉人杨文芬作为事业单位编外合同制工人，属于基本养老保险费的征缴范围，应由其工作单位扶余市商务行政综合执法大队首先向社保局申请办理社会保险登记。由于扶余市商务行政综合执法大队因经济效益原因，一直未对职工进行社保登记。依据《中华人共和国社会保险法》第六十条“用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人。无雇工的个体工商户、末在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以直接向社会保险费征收机构缴纳社会保险费。”的规定，因上诉人的用人单位对职工不进行社保登记及缴费，扶余市社保局对杨文芬个人申请社保登记缴费的行为不予受理不违反相关法律、法规的规定。杨文芬不符合第六十条规定的个人可以直接向社会保险费征收机构缴纳社会保险费的情形。被上诉人扶余市社保局作出的《关于杨文芬集体所有制合同工人办理退休事宜的申请报告答复函》证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。扶余市人民政府作出的扶府复决字［2015］7号《扶余市人民政府行政复议决定书》程序合法。综上，原审法院判决驳回杨文芬的诉讼请求正确。应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨文芬负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘永学
审判员 刘 洋
审判员 薛静波
二〇一六年八月二十一日
书记员 李克举