安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖13行终118号
上诉人（原审原告）：关仁举，男，1970年9月6日出生，住安徽省宿州市埇桥区。
上诉人（原审原告）：李艳芳，女，1968年8月9日出生，住址同上。
被上诉人（原审被告）：宿州市埇桥区城市管理行政执法局埇桥分局，住所地安徽省埇桥区政府院内。
法定代表人：李再超，局长。
委托代理人：霍怀知，安徽君光律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：宿州市埇桥区三八街道办事处，住所地安徽省宿州市拂晓大道**号。
法定代表人：王朝喜，主任。
委托代理人：霍怀知，安徽君光律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：宿州市埇桥区人民政府，住所地宿州市胜利中路636号。
法定代表人：张建军，区长。
委托代理人：赵勇，埇桥区人民政府法制局工作人员。
上诉人关仁举、李艳芳诉被上诉人宿州市埇桥区城市管理行政执法局埇桥分局（以下简称区城管局）、宿州市埇桥区三八街道办事处（以下简称三八办事处）限期拆除通知及宿州市埇桥区人民政府（以下简称区政府）行政复议决定一案，不服安徽省宿州市埇桥区人民法院于2016年6月2日作出的（2015）埇行初字第00138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年10月27日公开开庭审理了本案。上诉人关仁举、李艳芳，被上诉人区城管局副局长邵卫东作为负责人，被上诉人三八办事处副主任李治国作为负责人，及共同委托代理人霍怀知，被上诉人区政府的委托代理人赵勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月29日，区城管局、三八办事处共同做出埇城管执拆通字（2015）123号《限期拆除通知书》，认定李艳芳位于汴河路安置区西侧，拂晓大道东侧，汴河西路北侧，西关大街南侧的一层房屋，经区住建局认定为违法建筑，通知李艳芳于3日内自行拆除。
原审法院查明：2015年9月8日，区政府发布《关于对汴河西路棚户区二期安置区项目范围内房屋进行征收的决定》并予以公告，征收范围为：东至汴河路安置区，西至拂晓大道，南至汴河西路，北至西关大街；征收部门：宿州市埇桥区房屋征收办公室；征收实施单位宿州市埇桥区三八街道办事处。关仁举、李艳芳的房屋位于汴河西路征迁项目中。2015年9月22日，宿州市埇桥区三八街道办事处拆迁办提出“违建认定申请”，要求对李艳芳位于光彩村，编号B92，建筑面积135.42平方米房屋进行违建认定。2015年9月25日，区住建局作出埇住建认字（2015）161号《征收区域违法建筑的认定》，依据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，认定该户房屋属违法建筑。2015年9月29日，区城管局、三八办事处共同做出埇城管执拆通字（2015）123号《限期拆除通知书》。2015年10月19日，区城管局、三八办事处送达埇城管催（2015）第063号《催告书》。关仁举、李艳芳不服《限期拆除通知书》，向区政府申请行政复议，2015年11月30日，区政府作出埇政复决（2015）19号《行政复议决定书》，维持埇城管执拆通字（2015）123号《限期拆除通知书》。
原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，关仁举、李艳芳在未取得建设工程规划许可证的情况下违法建设，所建设的建筑物系违法建设，且属于无法采取改正措施消除对规划实际影响的情形，依法应当予以拆除。区城管局作为埇桥区行使城市管理相对集中处罚的机关，有权对涉案违法建筑要求当事人限期拆除。三八办事处作为委托机关，负责征收实施工作，其与区城管局共同做出埇城管执拆通字（2015）123号《限期拆除通知书》。被告区政府做出复议决定予以维持，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。关仁举、李艳芳的请求缺乏事实和法律依据，不予支持。案经审委会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回关仁举、李艳芳的诉讼请求。案件受理费50元，由关仁举、李艳芳负担。关仁举、李艳芳不服，提起上诉。
关仁举、李艳芳上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。对于征收决定作出后关仁举、李艳芳位于征收区域内的房屋是否属于国家所有未查清；对于是否可以因为已经征收为国家所有的房屋对李艳芳做出限期拆除通知未审查清楚；对于征收决定作出后区城管局和三八办事处对违法建筑进行认定和处理是否违法未查清；对于限期拆除通知是否属于行政处罚未查清；对于区城管局和三八办事处作出限期拆除通知之前是否依法听取了关仁举、李艳芳的陈述和意见，是否告知要求听证的权利，是否进行集体讨论未查清；对于现场检查笔录是否合法并未审查清楚；对于三八办事处是否有权提出违建认定申请以及是否有权作出行政处罚及相应的法律依据未审查清楚；对于涉案房屋是否属于无法采取改正措施消除影响的情形未审查清楚。本案与区住建局违法建筑认定一案具有关联性，应当在另案审结之前中止审理而未中止，程序违法。综上，被诉行政行为证据不足，程序违法，适用法律错误。请求依法撤销一审判决，撤销埇城管执拆通字（2015）123号《限期拆除通知书》，撤销埇政复决（2015）19号《行政复议决定书》，诉讼费用由被上诉人负担。
区城管局、三八办事处答辩称：一、限期拆除通知书不属于行政处罚。国务院法制办公室国法秘函（2000）134号答复中明确，责令限期拆除不应理解为行政处罚行为。二、三八办事处虽无直接行政处罚权，但其作为埇桥区人民政府的派出机构具有管理公共事务的职能，在授权范围内，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条，有权配合城管综合执法部门实施行政处罚。三、被诉行政行为事实清楚，证据充分。涉案房屋系2008年6月1日以后建造，未办理建设工程规划许可证，系违法建设。汴河西路棚户区二期安置征收工作从2015年7月份启动，在实施过程中，多次告知关仁举、李艳芳其房屋属于违法建筑，希望其配合征收工作，在数次工作无果的情况下，最后才下达违法建筑认定、限期拆除通知书等。因涉案房屋所在区域属于棚户区改造项目，属于无法采取措施消除影响的情形，必须拆除。四、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，征收机关作出征收决定，只是收回土地使用权，并不是房屋权属，对于土地上房屋及其附属物，还应根据政策进行补偿、安置。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
区政府答辩称：行政复议决定程序合法，事实清楚。请求依法驳回上诉，维持原判。
经审理查明：原审判决认定案件基本事实清楚，本院予以确认。
本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。本案中，埇桥区城管局、三八办事处责令李艳芳限期拆除房屋，是在埇桥区政府作出房屋征收决定后，因关仁举、李艳芳未在规定的期限内签订征收补偿协议而做出，被诉限期拆除通知的作出违反了该条例的规定。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，区城管局和三八办事处在未对关仁举、李艳芳的房屋是否属于无法改正措施消除影响情形作出认定的情况下，作出限期拆除通知书违反法律规定。另，区城管局作为埇桥区行使城市管理相对集中处罚的机关，具有相应的行政职权，但三八办事处并无相关法律、法规、规章等授权，其并无作出限期拆除通知的职权。另，该限期拆除通知书中未认定违建须拆除房屋的面积，属主要事实不清；且未写明作出决定的具体法律依据，应视为没有法律依据；亦未告知关仁举、李艳芳享有的诉讼及复议权利，程序违法。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。本案中，埇城管执拆通字（2015）123号《限期拆除通知书》系由埇桥区城管局和三八办事处共同作出，区政府收到关仁举、李艳芳的复议申请后，仅向区城管局送达了行政复议答复通知书，未通知三八办事处作为被申请人参加行政复议，故区政府复议程序违法。区政府作出埇政复决（2015）19号《行政复议决定书》，认定埇城管执拆通字（2015）123号《限期拆除通知书》事实清楚、证据充分、适用法律正确，该认定错误，依法应予撤销。
综上，区城管局、三八办事处作出的埇城管执拆通字（2015）123号《限期拆除通知书》事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。区政府作出的埇政复决（2015）19号《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销。一审判决驳回关仁举、李艳芳的诉讼请求不当，应予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第三款，第七十条第一款（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省宿州市埇桥区人民法院作出的（2015）埇行初字第00138号行政判决；
二、撤销被上诉人宿州市埇桥区城市管理行政执法局埇桥分局、宿州市埇桥区三八街道办事处于2015年9月29日作出的埇城管执拆通字（2015）123号《限期拆除通知书》及被上诉人宿州市埇桥区人民政府作出的埇政复决（2015）19号《行政复议决定书》。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宿州市埇桥区城市管理行政执法局埇桥分局、宿州市埇桥区三八街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘庆飞
审 判 员 戴宝琴
代理审判员 庄明义
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 彭思远
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。