西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）陕71行终221号
上诉人（原审原告）温定定，男，汉族。
被上诉人（原审被告）户县公安局蒋村派出所，住所地户县蒋村镇东寨村。
负责人申森林，该所所长。
委托代理人李森，该所民警。
被上诉人（原审被告）户县公安局，住所地户县甘亭镇政法路12号。
法定代表人阎长青，该局局长。
委托代理人雒佺柱，该局民警。
上诉人温定定因诉户县公安局蒋村派出所治安行政处罚、户县公安局行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初445号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人温定定、被上诉人户县公安局蒋村派出所的负责人申森林、委托代理人李森、被上诉人户县公安局的委托代理人雒佺柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2016年3月21日10时30分左右，原告在温七星庄基地前的土堆上插着内容为“贪污、行凶案犯温七星，还我健康”的标语，温七星欲往标语处走时与原告发生冲突。当日10时40分许，温七星报警称，原告在其建房处张贴标语牌，并对其殴打。户县公安局蒋村派出所接警后由民警崔晓明、李森赶到现场调查。但因时间仓促，未来得及详细调查且未作出处理。当日14时许，温七星的三个舅舅巩联华、巩联涛、巩守福得知外甥温七星盖房时被原告插标语阻挡，遂将标语拔下撕坏，与原告及其妻子肖会芳发生厮打。14时50分左右，户县公安局蒋村派出所接到110指令的群众匿名报警，称蒋村街道有人打架。该所民警崔晓明及李森赶到现场处置，并将巩联华、巩联涛、巩守福及原告带回所里调查。被告户县公安局蒋村派出所于2016年3月22日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定，对原告作出了户公（蒋）行罚决字［2016］317号行政处罚决定书，并于当日向原告送达，原告拒绝签字。原告于2016年3月26日向户县公安局申请行政复议。被告户县公安局于2016年5月19日作出户公复决字［2016］003号行政复议决定书，维持了被告户县公安局蒋村派出所作出的行政处罚决定书，并向原告进行了送达。另查明，户县公安局蒋村派出所对于参与打架的巩联华、巩联涛、巩守福亦分别给予罚款500元的行政处罚。
一审法院认为，被告户县公安局蒋村派出所依法具有对本辖区违反治安管理行为的公民给予治安管理处罚的法定职权。原告温定定因温七星拔插其在温七星建房工地插放标语一事发生争执，巩联华、巩联涛和巩守福三人得知外甥温七星盖房时被温定定插标语阻挡，遂将标语拔下撕坏，后与温定定、肖会芳（温定定妻子）发生厮打，被告户县公安局蒋村派出所对2016年3月21日上午和下午发生的两起伤害事实的认定有原告的询问笔录、证人证言、监控录像、伤情照片等证实，作出了户公（蒋）行罚决字［2016］137号行政处罚决定书，事实清楚，证据充分。被告户县公安局蒋村派出所从接警、立案、调查取证、告知当事人相关权利、行政处罚决定书作出及送达，均按法定程序进行，户公（蒋）行罚决字［2016］137号行政处罚决定书作出程序合法。故对于原告温定定撤销被告户公（蒋）行罚决字［2016］137号行政处罚决定书的请求不予支持。对于原告提出的户县公安局蒋村派出所对温七星有报复念头、原告插标语的行为是为了反腐及维护其自身健康以及原告夫妻二人因此次打架所产生的医疗费未做处理等，因与本案被告的行政行为无关联性，故对其观点不予采纳。根据《中华人共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。故户县公安局对户县公安局蒋村派出所作出的对原告温定定罚款500元的行政处罚具有行政复议管辖权。户县公安局在法定复议期限内作出了户公复决字［2016］003号行政复议决定书并依法送达给了原告，均按《中华人共和国行政复议法》的相关法定程序进行。故户公复决字［2016］003号行政复议决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。至于原告提出的被告户县公安局在没有对原告进行询问，也未对案件进行实际调查的情况下，仅仅通过案卷审查就作出了复议决定的主张，本院认为，因行政复议程序原则上采取书面审查的方式，特殊情形下，即申请人提出要求或者复议机关认为必要时，才可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人的意见。由于原告在行政复议程序中未提出调查询问的请求，户县公安局采用书面审查的方式符合法律规定，原告的主张依法不予支持。故对于原告要求撤销被告户县公安局作出的户公复决字［2016］003号行政复议决定书的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告温定定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告温定定承担。
上诉人温定定上诉请求：1、撤销原审判决，并讨回500元罚金和受害人的损失费3-5万元；2、依法立案调查祖庵派出所和蒋村派出所长期不立案，包庇罪犯，警匪一家，以权谋私，徇私舞弊违法行为；3、依法追究温七星等人故意伤害罪的刑事责任和违法侵财国家32亩土地，故意破坏水利设施刑事两案引发刑事多案的刑事责任。上诉主要理由是一审判决与事实不符，上诉人曾经为保护合法集体耕地32亩基本农田示范点与温七星等人发生矛盾。
被上诉人户县公安局蒋村派出所答辩称：1、该派出所对上诉人的处罚事实清楚，证据确实充分；2、处罚程序合法，定性准确，适用法律正确，处罚适当；3、上诉人的上诉请求错误罗列不属于人民法院行政诉讼的受案范围的上诉事项，应予驳回。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，故请求驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人户县公安局答辩称：1、上诉人殴打他人的事实清楚，证据确实充分；2、被上诉人对温定定的复议程序合法，事实清楚，适用法律正确；3、上诉人的上诉请求错误罗列不属于人民法院行政诉讼的受案范围的上诉事项，应予驳回。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，故请求驳回上诉人的诉讼请求。
本院经二审审理查明，一审判决对事实的认定部分，是对案发当天案件基本情况及经过的记述，真实、客观、清楚，对该节事实，本院予以确认；该部分依据的证据，均经过一审开庭示证、质证，对证据的真实性、合法性、关联性，本院亦予以确认。
此外，经二审查明，本案被诉行政处罚决定存在以下三个方面的问题：
（一）被诉行政处罚决定认定的事实不清、主要证据不足。被诉行政处罚决定书认定，“2016年3月21日10时30分左右，温定定嫌温七星要拔插在温七星在建房屋门口土堆上的标语牌，温定定在温七星左臂部用拳头殴打。当日14时40分左右，温七星三个舅父巩联华、巩联涛、巩守福因外甥温七星盖房时被温定定用标语阻挡，几人与温定定、肖会芳夫妇发生厮打中，温定定还手将巩联华面部打肿。以上事实有温七星、巩联华、巩联涛、巩守福等人的询问笔录，证人证言，现场照片及调取的视频监控等证据证实。”该节中，涉及对温定定违法行为两处认定，一处是当日上午“温定定在温七星左臂部用拳头殴打”，另一处是“几人与温定定、肖会芳夫妇发生厮打中，温定定还手将巩联华面部打肿”。本院对该被诉行政处罚决定的事实依据依法进行审查，存在问题如下：
1、对第一处违法事实的认定，经查：（1）温七星于2016年3月21日11时许及当日22-23时许两次接受蒋村派出所民警询问（均有询问笔录在案），两次询问中，温七星对当天上午发生情况的描述前后不一致，第一次讯问中未提及温定定打他，第二次却称“他就用拳头在我面部、胸口打了有两三拳”，但两次笔录均未提及处罚决定书认定的“温定定在温七星左臂部用拳头殴打”之事实；（2）温定定于2016年3月21日11-12时许接受蒋村派出所民警询问（有询问笔录在案），温定定否认其殴打温七星；（3）证人边小毛于2016年3月21日21时许接受蒋村派出所民警询问（有询问笔录在案），称“定定用拳头在温七星胸口上打了两下”，该证言与处罚决定书认定“温定定在温七星左臂部用拳头殴打”的事实亦有出入；（4）在案的视频资料显示，该证据取自街道边的监控设备，距案发现场较远，确难清晰看到处罚决定书认定的该节事实。因此，被诉行政处罚决定认定的该节事实不清，主要证据不足，且证据间存在矛盾、无法相互印证。
2、对第二处违法事实的认定，经查：（1）巩联华于案发后接受蒋村派出所民警询问（有询问笔录在案），称“温定定用拳头在我右眼、鼻子上各打了一拳，我用右手在温定定脸上扇了两下”；（2）巩联涛于案发后接受蒋村派出所民警询问（有询问笔录在案），称“我哥巩联华和温定定撕扯在一起，具体情况我当时没看清”；（3）巩联瑞（巩守福）于案发后接受蒋村派出所民警询问（有询问笔录在案），称“看见我大哥巩联华与温定定两人开始互相撕扯，温定定一手抓住我大哥的衣领，另一手乱抓，我大哥巩联华就用手在温定定的脸上和头上乱打”；（4）温定定于案发当日19-21时许接受蒋村派出所民警询问（有询问笔录在案），温定定否认其打过巩联华，称巩联华、巩联涛、巩联瑞三兄弟和在场的多人共同对他和妻子肖会芳进行殴打，称“展小飞是拉偏架的，…温远远在我腿上踏了几脚，…我拐棍被夺后，拿手乱抡来，具体抡到谁我也没看清”；（5）证人展小飞于案发当日20时许接受蒋村派出所民警询问（有询问笔录在案），称“温定定一手抱（巩联华）脖子，另一只手用拳头在对方脸上头上打”；（6）证人温有兴于2016年5月25日15-17时许接受蒋村派出所民警询问（有询问笔录在案），称“我就把那牌子拔起扔在土堆上，那会巩联涛他们正和温定定、肖会芳拉扯，…至于身后那些人怎么打架的我没注意”；上述各方证言对被诉行政处罚决定认定的“温定定还手将巩联华面部打肿”之情节，众说不一，亦难相互印证。此外，（7）在案的视频资料显示，该证据取自街道边的监控设备，距案发现场较远，确难清晰看到处罚决定书认定的该节事实；（8）在案照片、视频资料以及户县公安局蒋村派出所出具的对巩联华、巩联涛、巩联瑞的《行政处罚告知笔录》、《行政处罚审批表》、《行政处罚决定书》等证据均显示，案发当时，巩联华、巩联涛、巩联瑞等多人有共同对温定定及其妻子肖会芳按倒在地并进行殴打等违法行为存在；（9）在案有证据显示，巩联华、巩联涛、巩联瑞、温有兴等人皆与温七星有亲属关系；（10）户县公安局蒋村派出所于法院审理期间未提供案发时在场的证人肖会芳的询问笔录。综上，被诉行政处罚决定对该节事实的认定，主要证据不足，且证据间存在多处矛盾和出入，主要证人皆系与温七星有利害关系的亲属，其证言的客观性和证明力须审慎判断认定；加之，被诉行政处罚决定书认定“几人与温定定、肖会芳夫妇发生厮打中，温定定还手将巩联华面部打肿”，该“还手”属防卫行为还是违法行为，该节事实不清，证据不足。
（二）被诉行政处罚决定有失公正，属明显不当。如前所述，本案有证据显示，案发当日下午发生的事件，双方力量悬殊，上诉人温定定及其妻子肖会芳一方被对方多人按倒在地殴打，在此情况下，不排除温定定有采取防卫行为的可能。此外，客观上看，当天温定定行为的性质、后果及严重程度与对方众人有所不同，应有所区别。案发后，被上诉人户县公安局蒋村派出所对温定定、巩联华、巩联涛、巩联瑞等人的行为不作区分，一律处以罚款伍佰元的行政处罚，不合情理，有失公正。
（三）被诉行政处罚决定存在一定程序瑕疵，应予指正。本院在对被诉行政处罚决定的程序进行审查中发现：
1、上诉人温定定提交法院的被上诉人户县公安局蒋村派出所向其出具的《行政处罚决定书》，该决定书载明的案号为“户公（蒋）行罚决字【2016】号”，未显示编号，亦无落款日期；被上诉人提交的《行政处罚决定书》，与温定定持有的本应一致，但该决定书载明的编号为“户公（蒋）行罚决字【2016】317号”，“317”系手写添加进去，落款日期亦系手写添加的“2016年3月22日”。
2、被上诉人户县公安局蒋村派出所出具并提交法院的两份《接处警登记表》，第一份载明，“接警时间2016年03月21日10时40分”，编号尾数为“55110”；第二份载明，“接警时间2016年03月21日14时50分”，编号尾数为“54990”。接警时间在前，案件编号却在后。
3、被上诉人户县公安局蒋村派出所出具并提交法院的两份《受案登记表》，第一份载明，“接报时间2016年03月21日10时40分”，编号为“1189号”；第二份载明，“接报时间2016年03月21日14时50分”，编号为“1188号”。接报时间在前，案件编号却在后。
4、被上诉人户县公安局蒋村派出所出具并提交法院的分别对巩联涛、巩守福（巩联瑞）、温定定、巩联涛作出的四份《行政处罚决定书》，均源于2016年3月21日当天发生的同一个案件，四份决定书在编号、时间、形式等方面却存在差异。其中，对巩联涛、巩守福（巩联瑞）进行处罚的两份决定书，编号分别为户公（蒋）行罚决字【2016】288号、289号，落款日期分别为“二○一六年三月二十一日”和“二○一六年三月二十二日”，内容均系打印，形式要件较为完备；另外对温定定、巩联涛进行处罚的两份决定书，编号分别为户公（蒋）行罚决字【2016】317号、318号，落款日期分别为“2016年3月22日”和“2016年3月21日”，编号在前的决定书，落款日期却在后，并且，这两份决定书的编号“317”、“318”及落款日期均系手写添加。同一个案件中的四份处罚决定书，编号两两相连却相距甚远，而处罚决定时间又参差交错，打印、手写亦存在不同。该情况实属不该，特予指正。
另，经查，一审判决书第8页第25、28行及第9页第2行共计三处“户公（蒋）行罚决字【2016】137号行政处罚决定书”皆应为“户公（蒋）行罚决字【2016】317号行政处罚决定书”，编号“137”应为“317”，属笔误，予以指正。
本院认为，行政诉讼的目的即在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，因此，人民法院审理行政案件时应当围绕行政行为的合法性进行全面审查。公安机关作出行政处罚行为应始终贯彻“以事实为根据，以法律为准绳”之原则。证据是认定案件事实的基础，只有查明事实，才能正确运用法律；反之，主要证据不足则致行政机关作出的行政行为缺乏基本事实依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的违法情形。本案中，被上诉人户县公安局蒋村派出所对上诉人温定定作出的行政处罚决定，没有全面认定案件事实，认定的事实缺乏足够充分的证据，导致处罚有失公正，明显不当，故依法应予撤销。此外，行政复议机关和人民法院对行政行为合法性进行审查，应当依据行政机关作出行政行为时所收集的证据、认定的事实、适用的法律和主张的理由进行综合判断。本案中，被诉行政处罚决定认定的事实不清、证据不足、处理明显不当，对此，被上诉人户县公安局作出维持该行政行为的户公复决字［2016］003号行政复议决定，显属不当，依法应予撤销；一审判决驳回温定定诉讼请求错误，亦应予撤销。综上，对上诉人温定定要求撤销一审判决的上诉请求，本院依法予以支持。对上诉人温定定要求本院判决赔偿3-5万元损失、立案调查公安机关徇私舞弊等违法行为以及追究温七星等人刑事责任的请求，因不属本案的审查范围，故本院不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）、（六）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销西安铁路运输法院（2016）陕7102行初445号行政判决；
二、撤销被上诉人户县公安局户公复决字［2016］003号行政复议决定；
三、撤销被上诉人户县公安局蒋村派出所户公（蒋）行罚决字［2016］317号行政处罚决定。
一、二审案件受理费共计100元（上诉人已预交），由被上诉人户县公安局蒋村派出所、户县公安局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张蕾
审 判 员 睢涛
代理审判员 李涛
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 贺宁