广西壮族自治区浦北县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初字第38号
原告浦北县官垌镇官垌村民委员会高峰口村民小组。
诉讼代表人陈基林，组长。
委托代理人张明喜，浦北县越洲律师事务所律师。
被告（原行政机关）浦北县人民政府，所在地浦北县小江镇解放路201号。
法定代表人韦业葵，县长。
委托代理人吴济烈，浦北县国土资源局干部。
委托代理人梁民，浦北县法制办公室干部。
被告（复议机关）钦州市人民政府，所在地钦州市永福东大街。
法定代表人唐琮沅，市长。
委托代理人张湘东，广西源群律师事务所律师。
第三人浦北县官垌镇官垌村民委员会根竹村民小组。
诉讼代表人黎宏贵，组长。
原告浦北县官垌镇官垌村民委员会高峰口村民小组（以下简称高峰口村）不服被告浦北县人民政府（以下简称县政府）作出的浦政决字（2015）8号《浦北县人民政府关于官垌镇官垌村民委员会根竹村民小组与高峰口村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）和被告钦州市人民政府（以下简称市政府）作出的钦政复决字（2015）31号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），于2015年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月1日受理后，于2015年6月4日向被告县政府送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等诉讼文书，于2015年6月9日向被告市政府送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年7月29日公开开庭审理了本案。原告高峰口村的诉讼代表人陈基林及其委托代理人张明喜、被告县政府的委托代理人吴济烈和梁民、被告市政府的委托代理人张湘东、第三人浦北县官垌镇官垌村民委员会根竹村民小组（以下简称根竹村）诉讼代表人黎宏贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于2015年1月8日作出《处理决定》，《处理决定》认定争议土地座落在官垌镇官垌村民委员会辖区，地名高峰口村称北插土败，根竹村称北插麓肚，面积2127平方米。四向界至为：东至岭头坎头边为界；南至周德财西边墙向东4米为界；西至官垌往寨圩方向水沟边为界；北至黎宏超屋边水沟为界。高峰口村以其持有的《合浦县生产队土地房产所有证附页》第9栏和1980年的0069号《山界林权证》（存根）以及2009年的（浦林证字2009第00047101号）《林权证》来主张争议林地的权属。其中《合浦县生产队土地房产所有证附页》第9栏记载内容为：“座落博插岭直上高峰岭，地名高峰口岭，类别山，数量长山一座，面积叁拾叁亩，四至：东至三角金自山、南至自山、西至高棉鼻、北至山顶天水”。经现场勘察，该栏记载的土地西向界至与横路直上的岭鼻相邻接，并没有包含争议土地。1980年的0069号《山界林权证》，其山林地名及四至范围记载在《浦北县官垌公社官垌大队山权证附表》内，该附表记载内容为：“生产队高峰口，编号20，林地面积陆佰零玖亩陆分，座落高棉麓与高峰口后背岭一带，四至：东至从官垌学校右边熊胆鼻上经电视塔岭颈直上三角头岭头以分水为界并与牛科背琵琶塘山接址、南至熊胆鼻经高峰口屋背过公路至高棉鼻为界、西至从高棉鼻起经高棉麓村后背岭岗到文丰垭围后背岭顶分水为界并与根竹生产队山地接址、北至从垭围后背岭顶左边第一个山头起经高峰麓顶三角顶分水与文丰大队为界”。该栏所记载的内容与上述《合浦县生产队土地房产所有证附页》第9栏记载的四至大体相吻合，也不包含争议的土地。2009年林改时颁发的《林权证》（浦林证字2009第00047101号）包含争议土地。根竹村以其《合浦县官垌公社官垌大队根竹生产队产权登记表》倒数第二栏主张争议地的权属，该栏记载内容为：“座落根竹，地名博扦，类别水田，数量贰拾壹，地基面积肆亩，四至：东至横路底、南至石鼻、西至江边、北至蓝厂”。经现场勘察，争议土地的东向现有一条小路，自南向北将北插岭横向分界。该栏记载的“东至横路底”是双方土地的分界点，因此，该证记载栏包含争议土地。争议土地在1981年“三山落实”前，大部分是水田和旱地，在水田和旱地周边插花有少数林木，一直以来由根竹村耕种管理。1981年实行家庭承包责任制分田到户后，根竹村的村民在争议地种上八角木等林木，管理使用至2000年1月。官垌镇人民政府因扩建官垌至寨圩公路及城镇建设需要，挖平争议土地。除部分用作公路外，剩余土地由官垌镇人民政府规划为城镇建设用地，现争议土地上建有四幢建筑物，其余均为空地。2009年林改时，高峰口村以其持有的（浦林证字2009第00047101号）《林权证》包含争议土地为由提出土地权属争议。被告县政府认为，高峰口村持有的《合浦县生产队土地房产所有证附页》第九栏和1980年的《山界林权证》（存根）记载的林地并不包含争议土地，缺乏关联性；2009年颁发的《林权证》虽然包含争议土地，但登记的范围与1962年和1980年两份书证记载的范围不相符，且该《林权证》只是一种登记行为，并没有改变原来土地的权属性质。因此，高峰口村以这些书证主张争议土地的依据不充足，不予支持。而争议土地在1962年“四固定”时，已由合浦县人民委员会登记确权给根竹村农民集体所有，其持有的《合浦县官垌公社官垌大队根竹生产队产权登记表》倒数第二栏的记载已包含争议土地，且自登记以来一直由根竹村经营管理至2009年期间都没有发生过争议。因而，根竹村以该书证和经营管理使用的事实主张争议土地的权属，证据充足，理由充分，予以支持。被告县政府经集体讨论后根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第三十四第（二）项和第三十五条第（二）项的规定，将争议地的权属确为根竹村集体所有并撤销高峰口村的（编号450902915357证号00047101）所记载1小班的内容。原告高峰口村不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2015年5月12日作出《复议决定》，维持被告县政府作出的《处理决定》。
原告高峰口村诉称，被告县政府作出的《处理决定》认定事实不清，其确认争议地在1981年前大部分是水田和旱地不是事实。第三人根竹村的1962年土地证登记的水田在公路的西向，四向界至与争议地无关。争议地是山岭的延伸，东面的坎头是在2000年修公路时形成的。原告高峰口村的《合浦县生产队土地房产所有证附页》、《山界林权证》和《林权证》登记的范围均包含了争议土地，权属清楚。原告高峰口村于2009年经合法程序取得《林权证》，该案中被告县政府也认定该证包含了争议地，但却以同一事实理由撤销该证登记的一小班内容，程序违法。请求人民法院撤销被告县政府作出的《处理决定》和被告市政府作出的《复议决定》。
原告高峰口村向本院提供的证据有：1、证明和陈基林身份证，证明原告基本情况；2、《处理决定》和《复议决定》，证明被诉行政行为存在；3、邮政快递凭证，证明原告于2015年5月18日收到《复议决定》；4、高峰口村的《合浦县生产队土地房产所有证附页》、《山界林权证》、《浦北县官垌公社官垌大队山权证附表》和《林权证》，证明原告高峰口村取得了争议地的所有权并得到政府发证确认。
被告县政府辩称，一、县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、原告高峰口村起诉理由不成立。原告高峰口村没有任何证据证实其起诉的事实成立，也没有证据证实县政府认定的事实错误。原告高峰口村的《合浦县生产队土地房产所有证附页》和1980年《山界林权证》不包含争议地，此两证记载的类别与争议地的历史原状不符。原告高峰口村的2009年《林权证》虽然包含争议地，但权属来源不清，不能作为定案依据。第三人根竹村的《合浦县官垌公社官垌大队根竹生产队产权登记表》记载的类别及范围与争议地的历史原状相符。因此，请求人民法院依法驳回原告高峰口村的诉讼请求。
被告县政府于2015年6月18日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、证明，证明双方当事人法定代表人的身份；2、林地调处申请书、土地使用权确权申请书、土地权属争议案件受理通知现场勘测通知、答辩通知书和送达回证，证明依申请立案等程序；3、现场勘测笔录和争议现场勘察图，证明争议土地位置、界至、面积；4、根竹生产队产权登记表、官垌镇官垌村委根竹田生产队高峰口生产队位于北插土败争议宗地示意图，证明争议土地于1962年确为根竹生产队所有；5、黎宏贵、陈基林、陈基新、陈家地、黎宏新、陈国藩、陈国飞、陈国裕的调查笔录，证明第三人根竹村对争议土地的管理使用事实；6、协议书，证明第三人根竹村对争议土地的管理使用事实；7、调解会签到表及调解笔录、浦北县国土资源局土地权属争议案件讨论意见表、浦调字（2014）16号请示、县政府十六届第55期常务会议纪要、浦政决字（2015）8号处理决定，证明调解、讨论、决定、送达等程序。被告县政府提供作出被诉具体行政行为的依据是《调处条例》。
被告市政府辩称，市政府作出的《复议决定》程序合法。市政府受理原告行政复议申请后，向被告县政府和第三人根竹村送达了行政复议申请书副本和告知书，在法定期限内对被告县政府作出的《处理决定》依法进行审查，才作出维持决定。被告县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。因此，请求人民法院依法驳回原告高峰口村的诉讼请求。
被告市政府于2015年6月24日向本院提交的证据有：行政复议案件受理通知书、提出答复通知书、行政复议告知书，证明市政府作出的复议决定程序合法。
第三人根竹村述称，根竹村的1962年土地证第二栏记载的界至包含了全部水田、旱地和山地，村民陈家棣的1962年自留地（山）使用证第五栏记载的内容也包含了横路以下的部分林地。根竹村村民的1962年房产登记表所记载的大头竹、单竹等现还存活，争议地上的八角树是根竹村村民长期经营管理的。1962年“四固定”后，根竹村与高峰口村都以历史形成的古路（横路）为界，横路以上的林木是高峰口村耕种，横路以下的竹木是根竹村耕种。高峰口村的1962年土地证和1980年的山权证的西向与根竹村的土地相邻，界至是高棉鼻，也即是横路以上的高棉鼻，与横路以下的争议地无关。因此，县政府作出的处理决定和市政府作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，请求人民法院依法予以维持。
第三人根竹村向本院提供的证据有：1、身份证，证明原告的法定代表人身份；2、《处理决定》，证明经县政府集体讨论决定将争议地确权给根竹村；3、《复议决定》，证明经复议，市政府维持县政府的处理决定；4、照片，证明争议地由南到北的横路；5、现场勘察笔录和证人证言，证明县政府现场勘界和证人证言；6、根竹生产队产权登记表，证明主张权属栏记载的水田和土地界至分明；7、官垌大队生产队自留地、饲料地、五边登记表，证明根竹村对争议地长期管理事实；8、陈家培等人的土地承包使用证，证明根竹村对争议地具有长期管理使用事实；9、陈家棣和黎国祥的合浦县社员自留地（山）使用证，证明争议地是根竹村管理的事实；10、陈家棣等人1953年的土地房产所有证，证明根竹村对争议地管理事实。
经庭审质证，一、被告县政府提供的证据，原告的质证意见是：证据1和证据7，无异议。证据2，争议地是林地，不应由国土局受理，送达证未能反映将申请书副本送达给双方当事人。证据3，与原告申请确权的界至不一致。证据4，该证据是复印件，没有注明证据来源，没有原件核对，不能作为定案依据。证据5，黎宏贵是第三人的组长，其证言不能作为证据使用；陈基林和陈基新的证言不能证明根竹村管理使用争议地；陈家地、黎宏新和陈国藩的证言部分不真实，其讲争议地是水田是错误的；陈国飞和陈国裕个证人同为一份笔录，程序违法。证据6，没有注明证据来源，不能确定其真实性；协议是否有效由法院认定。被告市政府和第三人根竹村对被告县政府提供的证据均没有异议。二、被告市政府提供的证据，原告的质证意见是：被告市政府没有证据证明被告县政府在规定的期限内提交证据，所以其程序是有缺陷的。被告县政府和第三人根竹村对被告市政府提供的证据没有异议。三、原告高峰口村提供的证据，被告县政府、市政府和第三人根竹村对证据1、2、3均无异议。证据4，被告县政府和第三人根竹村认为，争议地在1981年以前是水田而不是林地，这些书证与争议地无关；被告市政府的质证意见是无异议。四、第三人根竹村提供的证据2和证据3与原告提供的相同，证据5和证据6与被告县政府提供的相同，各方的质证意见同上所述。其他证据，原告的质证意见是：证据1，没有异议。证据4、7、8、9、10都与争议地无关联。被告县政府和市政府的质证意见是没有异议。
本院对上述证据认证如下：一、被告县政府提供的证据1和证据7，符合证据的关联性、真实性和合法性，原告高峰口村、被告市政府和第三人根竹村均无异议，本院采信其证明的内容。证据2，符合证据的关联性、真实性和合法性，证明了县政府的职能部门依法受理原告高峰口村的调处申请，并依法履行了告知义务，本院予以确认。证据3符合证据关联性、真实性和合法性，证明了争议地范围、名称、面积和界至，本院予以确认。证据4的产权登记表，符合证据关联性、真实性和合法性，证明了1962年政府登记发证给第三人根竹村土地范围，本院予以确认；争议宗地示意图，因被告县政府和第三人根竹村未能提供其他证据证明其合法性和真实性，本院不予采纳。证据5，这些调查笔录除陈国飞和陈国裕的调查笔录在调查取证的形式上存在一定的瑕疵外，其他证据都符合证据合法性，这些证人证言部分客观真实，证明了第三人根竹村对争议地的管理使用事实，本院予以采信。证据6，符合证据合法性、真实性和关联性，证明了第三人根竹村对争议地的管理使用事实。二、被告市政府提供的证据符合证据关联性、合法性和真实性，证明了市政府依法受理复议申请并履行了告知义务，本院予以确认。三、原告高峰口村提供的证据1、2、3，符合证据的关联性、真实性和合法性，被告县政府、市政府和第三人根竹村均无异议，本院采信其证明的内容。证据4，符合证据关联性、合法性和真实性，证明了1962年政府登记发证给原告高峰口村的土地范围，本院予以采纳。四、第三人根竹村提供的证据2和证据3与原告提供的相同，证据5和证据6与被告县政府提供的相同，本院认证意见同上所述。第三人根竹村提供的证据1，符合证据的关联性、真实性和合法性，原告高峰口村和被告县政府、市政府均无异议，本院采信其证明的内容。证据4，符合证据的关联性、真实性和合法性，证明了争议地的东向有一条由南往北的小路，本院予以确认。证据7，不符合证据的合法性，本院不予采纳。证据8，符合关联性、真实性和合法性，证明了第三人根竹村村民承包经营的土地范围，本院予以确认。证据9和证据10，符合关联性、真实性和合法性，证明了政府登记发证给第三人根竹村村民的土地范围，本院予以确认。
经审理查明，原告高峰口村与第三人根竹村争议的土地坐落在浦北县官垌镇官垌村民委员会辖区内，地名北插岭，面积2127平方米。四向界至为：东至岭头坎头边为界；南至周德财西边墙向东4米为界；西至官垌往寨圩方向水沟边为界；北至黎宏超屋边水沟为界。争议地的东向有一条在1962年前历史形成的南北走向的小路，该路的东向是林地，西向原来是水田和旱地。1962年“四固定”后，政府对北插岭进行登记发证，现保存在官垌村民委员会的《合浦县官垌公社官垌大队根竹生产队产权登记表》倒数第二栏记载的内容为：“座落根竹，地名博扦，类别水田，数量贰拾壹，地基面积肆亩，四至：东至横路底，南至石鼻，西至江边，北至蓝厂”。政府颁发给原告高峰口村（现保存在官垌镇人民政府）的《合浦县生产队土地房产所有证附页》第九栏记载内容为：“坐落博插岭直上高峰岭，地名高峰口岭，类别山，数量长山一座，面积叁拾叁亩，四至：东至三角金自山，南至自山，西至高棉鼻，北至山顶天水”。1980年“三山落实”时，政府颁发给原告高峰口村的《浦北县官垌公社官垌大队山权证附表》记载为：“生产队高峰口，编号20，林地面积陆佰零玖亩陆分，座落高棉麓与高峰口后背岭一带，四至：东至从官垌学校右边熊胆鼻上经电视塔岭颈直上三角头岭头以分水为界并与牛科背琵琶塘山接址，南至熊胆鼻经高峰口屋背过公路至高棉鼻为界，西至从高棉鼻起经高棉麓村后背岭岗到文丰垭围后背岭顶分水为界并与根竹生产队山地接址，北至从垭围后背岭顶左边第一个山头起经高峰麓顶三角顶分水与文丰大队为界”。争议土地在1981年“三山落实”前，大部分是水田和旱地，由第三人根竹村管理使用。1981年实行家庭承包责任制分田到户后，第三人根竹村的村民在争议地种上八角木等林木。2000年1月，官垌镇人民政府因扩建官垌至寨圩公路及城镇建设需要，平整争议土地。除部分用作公路外，剩余土地由官垌镇人民政府规划为城镇建设用地，现争议土地上建有四幢建筑物，其余均为空地。2009年“林改”期间，原告高峰口村向被告县政府申请对争议地进行登记，并领取了《林权证》而产生权属纠纷。2013年6月28日，原告高峰口村向被告县政府申请对争议地进行调处，被告县政府受理后，进行了现场勘验、调查取证，调解未果后，由被告县政府的土地行政主管部门进行集体讨论提出确权建议，并经被告县政府集体讨论，于2015年1月8日作出《处理决定》。原告高峰口村不服，向被告市政府申请复议，被告市政府受理后，依法通知各方当事人进行答辩、举证，经复议作出《复议决定》，决定维持了被告县政府作出的《处理决定》。原告高峰口村不服，于2015年6月1日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告县政府作出的《处理决定》和被告市政府作出的《复议决定》并判令被告县政府重新作出行政行为。
本院认为，行政机关作出的具体行政行为是否合法，应从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权和被诉行政行为的证据是否确凿、程序是否合法、适用法律及法规是否正确进行全面审查。一、被告县政府和市政府是否享有作出被诉行政行为的职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，本案中原告高峰口村与第三人根竹村发生土地所有权争议，被告县政府作为县级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，本案原告高峰口村不服被告县政府作出的行政行为，被告市政府作为被告县政府的上一级人民政府，其对原告高峰口村的复议申请有权作出复议决定。二、被告县政府作出的《处理决定》所认定的事实是否清楚、证据是否确凿充分的问题。从土地登记的情况来看，1962年政府对北插岭的土地和林地登记发证，确权给原告高峰口村的是林地，确权给第三人根竹村的是水田和旱地，第三人根竹村的水田和旱地东向的界至以横路为界，该横路也即原告高峰口村的林地与第三人根竹村的水田旱地的分界线。本案中，争议地在1962年“四固定”时原是水田和旱地，其东向有一条在1962年前历史形成的小路。这条路南北走向，东向是林地，西向原来是水田和旱地，所以第三人根竹村1962年的土地证记载的内容包含争议地，而原告高峰口村的1962年的土地证记载的内容并没有包含争议地，其1982年的《浦北县官垌公社官垌大队山权证附表》记载的内容也不包含争议地。从经营管理的事实来看，自土改以来，争议地一直由第三人根竹村管理使用。根据《调处条例》第三十四条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（二）农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料”和第三十五条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考凭证材料：……（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定，被告县政府将争议地确权给第三人根竹村集体所有，事实清楚，证据确凿。三、程序是否合法的问题。1、被告县政府对原告高峰口村的土地权属调处申请进行了受理，受理后向第三人根竹村送达了林地确权申请书副本，并进行了现场勘验、调查取证，调解未果后经被告县政府的行政主管部门即浦北县国土资源局集体讨论提出确权建议，并经被告县政府集体讨论决定，遂作出《处理决定》，符合《调处条例》的程序性规定。因此，被告县政府作出《处理决定》的程序是合法的。2、市政府在受理复议申请后，履行了举证等告知义务，但其没有依法组织纠纷双方当事人进行调解，违反了《调处条例》第十二条关于调解的程序性规定。因此，被告市政府作出的《复议决定》程序违法。四、适用法律及法规是否正确问题。《调处条例》第三十四条第（二）项明确规定了1962年“四固定”时确定的权属凭证作为调处土地山林水利权属纠纷、确定权属的证据材料；第三十五条第（二）项规定了当事人管理使用争议地的事实作为调处土地山林水利权属纠纷、确定权属的参考凭证材料，故被告县政府作出《处理决定》适用以上法律、法规确定争议地的权属是正确的。五、被告县政府作出《处理决定》撤销原告高峰口的《林权证》所记载1小班的内容，也属于一项行政行为，应当在查明事实、证据确凿的基础上，依据相关的法律规定作出行政行为，但其未有查明原告高峰口村的《林权证》记载的内容与本案争议地是否重叠，撤销该《林权证》也没有适用相关的法律规定。因此，被告县政府撤销原告高峰口村的《林权证》记载1小班的内容，事实不清、证据不足、适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款的规定，判决如下：
一、确认被告钦州市人民政府于2015年5月12日作出的钦政复决字（2015）31号《钦州市人民政府行政复议决定书》程序违法；
二、撤销被告浦北县人民政府于2015年1月8日作出的浦政决字（2015）8号《浦北县人民政府关于官垌镇官垌村民委员会根竹村民小组与高峰口村民小组土地权属争议的处理决定》的第二项决定；
三、驳回原告浦北县官垌镇官垌村民委员会高峰口村民小组要求撤销被告浦北县人民政府于2015年1月8日作出的浦政决字（2015）8号《浦北县人民政府关于官垌镇官垌村民委员会根竹村民小组与高峰口村民小组土地权属争议的处理决定》的第一项决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告浦北县官垌镇官垌村民委员会高峰口村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。
审 判 长 梁斯林
审 判 员 容新彬
人民陪审员 宁良兴
二〇一五年八月十八日
书 记 员 廖显华