中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申177号再审申请人(一审原告、二审上诉人)鲁同和，男，1963年2月3日出生，汉族，住合肥市庐阳区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)范承方，男，1950年9月7日出生，汉族，住合肥市庐阳区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)范世保，男，1975年3月3日出生，汉族，住合肥市庐阳区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)沈国勤，女，1962年8月15日出生，汉族，住合肥市庐阳区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)吴国云，男，1963年12月6日出生，汉族，住合肥市庐阳区。上述五再审申请人共同委托代理人苏黎明，安徽金亚太律师事务所律师。上述五再审申请人共同委托代理人王自，安徽金亚太律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）合肥市庐阳区人民政府。住所地合肥市濉溪路***号。法定代表人黄卫东，该区人民政府区长。委托代理人高丽，北京德恒（合肥）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）合肥市人民政府。住所地合肥市政务区东流路***号。法定代表人张庆军，该市人民政府市长。委托代理人杨忠，该市人民政府复议应诉办公室主任。二审上诉人（一审原告）阮贵英，女，1978年11月28日出生，汉族，住合肥市庐阳区。二审上诉人（一审原告）阮后凯，男，1965年11月8日出生，汉族，住合肥市庐阳区。二审上诉人（一审原告）沈长青，男，1972年11月15日生出，汉族，住合肥市庐阳区。二审上诉人（一审原告）阮怀珍，女，1964年10月20日出生，汉族，住合肥市庐阳区。二审上诉人（一审原告）周保霞，女，1967年5月26日出生，汉族，住合肥市庐阳区。二审上诉人（一审原告）阮菊英，女，1960年2月22日出生，汉族，住合肥市庐阳区。二审上诉人（一审原告）阮寿生，男，1962年12月26日出生，汉族，住合肥市庐阳区。二审上诉人（一审原告）刘功英，女，1945年8月18日出生，汉族，住合肥市庐阳区。二审上诉人（一审原告）阮文兵，男，1968年3月12日出生，汉族，住合肥市庐阳区。二审上诉人（一审原告）阮会国，男，1973年6月10日出生，汉族，住合肥市庐阳区。一审原告阮永贵，男，1970年4月15日出生，汉族，住合肥市庐阳区。一审原告郑家财，男，1956年1月14日出生，汉族，住合肥市庐阳区。一审原告陈太华，男，1963年11月19日出生，汉族，住合肥市庐阳区。一审原告阮培宁，女，1969年6月17日出生，汉族，住合肥市庐阳区。一审原告阮怀经，男，1954年10月15日出生，汉族，住合肥市庐阳区。一审原告胡家珍，女，1961年6月3日出生，汉族，住合肥市庐阳区。再审申请人鲁同和、范承方、范世保、沈国勤、吴国云（以下简称鲁同和等五人）因阮永贵等21人（包括鲁同和等五人）诉被申请人合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）房屋征收决定及合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政复议决定一案，不服安徽省高级人民法院（2017）皖行终211号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员刘雪梅、审判员梅芳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。安徽省合肥市中级人民法院一审查明，2013年8月1日，合肥市发展和改革委员会作出发改备（2013）255号《关于杏花村街道五里片区城中村改造项目备案的通知》，同意该项目备案并据此开展下一阶段工作。2015年1月15日，庐阳第三届人民代表大会第四次会议批准了庐阳2015年国民经济和社会发展计划，该计划包含了五里片区城中村和危房改造一期工程。2015年7月15日，受庐阳房屋征收办公室委托，安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司作出了皖中信预评（2015）3255号房地产征收价格预评报告，对涉案的房屋价格进行了预评估。2015年7月19日，庐阳区政府组织相关人员召开了五里片区城中村改造项目国有土地上房屋征收补偿方案讨论会，对征收补偿方案进行了论证。2015年8月3日，庐阳区政府所属的房屋征收办公室将拟定的五里片区城中村改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见）在被征收地点进行了张贴公示，公示期限为2015年8月3日至2015年9月1日。2015年9月3日，庐阳房屋征收办公室针对房屋征收补偿方案的公示情况，出具了公告，认为公示期间未收到被征收人的异议。该公告亦在拟被征收地点进行了张贴公示。2015年8月25日和11月3日，庐阳财政国库支付中心分别向合肥市大建设庐阳重点工程指挥部账户支付了五里片区房屋征收项目进度款和五里片区汲桥小区房屋征收启动资金各2000万元。2015年11月6日，庐阳区政府作出合（庐）房征决（2015）第08号房屋征收决定及《五里片区城中村改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》。决定征收规划范围内的房屋、附属物及其构筑物。同日，庐阳区政府还作出合（庐）房征告（2015）第08号《合肥市庐阳房屋征收决定公告》，将征收范围、征收补偿方案、行政复议、行政诉讼权利等事项进行了公告。上述两份决定在被征收房屋现场进行了张贴公示。2016年1月14日，阮永贵等23人（包括鲁同和等五人）向合肥市政府申请行政复议，要求：1.确认庐阳区政府作出的合（庐）房征决（2015）第08号合肥市庐阳房屋征收决定及《五里片区城中村改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》的具体行政行为违法并予以撤销；2.依法对上述行政行为适用的依据《合肥市发展改革委员会关于杏花村街道五里片区城中村改造项目备案的通知》进行审查并予以撤销。2016年3月4日，合肥市政府作出了合复决（2016）007号《行政复议决定书》，维持了庐阳区政府作出的合（庐）房征决（2015）第08号合肥市庐阳房屋征收决定及《五里片区城中村改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》的具体行政行为。阮永贵等21人的一审诉求为：一、确认庐阳区政府作出合（庐）房征决（2015）第08号合肥市庐阳房屋征收决定及《五里片区城中村改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》的具体行政行为违法并予以撤销；二、依法对上述行政行为适用的依据《合肥市发展改革委员会关于杏花村街道五里片区城中村改造项目备案的通知》进行审查并予以撤销；三、诉讼费由被告承担。另查明，2015年5月8日，汲桥新村社居委根据房屋征收部门的安排，将对房屋征收范围内的房屋权属、建筑面积等情况的调查结果在房屋征收范围内进行了公告。2015年7月9日，庐阳房屋征收办公室作出了五里片区A组团城中村改造项目社会稳定风险评估报告，综合评价五里片区A组团城中村改造项目社会稳定风险程度“低”。2015年8月5日，庐阳区政府召开政府第92次常务会议，讨论决定了五里片区改造项目的房屋征收补偿方案。五里片区城中村改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。安徽省合肥市中级人民法院一审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，为满足旧城区改建的需要，庐阳区政府有权在其行政区域内作出房屋征收决定。庐阳区政府提供的证据相互印证，证明其（包括其确定的房屋征收部门）在作出房屋征收决定时，履行了拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见并将征求公众意见情况予以公布的义务；也履行了进行社会稳定风险评估、政府常务会议讨论决定、作出房屋征收决定后及时公告，在公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项的程序和义务，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条第一款、第十三条第一款、第十五条对其作出房屋征收决定的要求。在涉案的房屋征收决定作出前，庐阳区政府已向用于征收补偿的专户支付了项目进度款和征收启动资金，保障了征收补偿行为的正常进行，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的要求，没有侵犯阮永贵等人的合法权益。故阮永贵等人要求确认庐阳区政府作出的房屋征收决定行为违法并予以撤销的诉讼请求该院不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，在房屋征收补偿过程中，如房屋征收部门与被征收人达不成补偿协议，由作出房屋征收决定的人民政府作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服，可以提起行政复议或行政诉讼。复议机关和人民法院在对补偿决定的合法性进行审查时，必然会对作为补偿决定依据的补偿方案合法性进行审查，从而使被征收人的合法权利得到保障。由此可见，对被征收人权利产生影响的是补偿决定，《五里片区城中村改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》只是作出房屋征收决定的前置阶段性行为，对被征收人的合法权益没有产生实际直接影响。阮永贵等人对《五里片区城中村改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，原告在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对行政行为所依据的规范性文件合法性进行审查。该案中，《合肥市发展改革委员会关于杏花村街道五里片区城中村改造项目备案的通知》是庐阳区政府作出房屋征收决定是否合法的证据而不是依据的规范性文件，且该院已对该证据是否合法予以了审核并作出认定，故阮永贵等人要求依法对《合肥市发展改革委员会关于杏花村街道五里片区城中村改造项目备案的通知》进行审查并予以撤销的诉讼请求不能成立。综上，庐阳区政府作出的房屋征收决定行为，证据确凿，适用法律正确；合肥市政府作出的行政复议行为程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回阮永贵等人的诉讼请求。21名原告中的阮贵英等15人不服一审判决，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。鲁同和等五人向本院申请再审，请求依法撤销二审行政判决，提审或指令下级法院再审本案。其申请再审的理由为：一、二审认为涉案房屋征收决定符合公共利益需要的事实认定不清，主要证据不足，依法应当再审。本案涉诉地块上房屋均建成于2001年后，远未达到设计年限。被征房屋交通便利，区位优越，建筑容积率低，且与合肥市当前建筑设计规划要求相比并不落后，完全没有必要通过征收形式进行集中改建，并不具备实施征收的前提，即征收决定确定的范围内既无“危房”，也不存在“基础设施落后”的情况，征收的目的并非针对“公共利益”需要对“危房集中、基础设施落后”等地段进行旧城区改建。二、征收决定不具备“四规划一计划”的前置条件，二审判决认定事实不清、适用法律错误。庐阳区政府提交的《关于合肥市庐阳2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划草案的报告》其中陈述的“五里片区一期”城中村和危旧房改造并非本次被征收地块，庐阳区政府也未提交相关证据予以证明。庐阳区政府提交的《关于合肥市庐阳2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划的决议》不具有合法性，合肥市庐阳人民代表大会常务委员会无权批准国民经济和社会发展计划，只有部分变更的权力。三、庐阳区政府出示的房地产征收价格预评报告违法，评估机构选择程序违法，评估报告没有评估师的亲笔签字，评估结果严重偏离市场价格。四、社会稳定风险评估违法。该评估系区房屋征收办公室作出的，不是区政府本身对社会稳定风险所做的评估，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定。未经政府常务会议讨论决定，严重违反法律规定。庐阳区政府提交的庐阳区政府第92号常务会议纪要中，没有与会人员的签字，该会议纪要同意五里片区改造项目征收补偿方案，并未涉及社会稳定风险评估。五、庐阳区政府未出示作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用的相关证据，二审判决认定事实错误。2015年11月3日，被申请人出示的2000万元财政支付凭证为五里片区汲桥小区房屋征收启动资金，本次征收共涉及1036户，每户折合只有19305元安置补偿资金，在事实上无法证明安置资金足额到位。六、庐阳区政府未依法组织对征收范围内的房屋进行调查登记，未对调查结果实施三榜公示，未组织区级政府审核。七、庐阳区政府未依法公示征收红线图，程序违法，并且不能证明鲁同和等五人的房屋在本次征收范围内，二审判决认定事实不清。庐阳区政府、合肥市政府均提交书面答辩意见，请求驳回鲁同和等五人的再审申请。本院经审查认为，本案的争议焦点是庐阳区政府被诉房屋征收决定是否合法，对该房屋征收决定的合法性审查应严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定进行。本案中，庐阳区政府就五里片区城中村改造项目作出被诉房屋征收决定符合公共利益需要。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，市、县级人民政府可以作出房屋征收决定。本案中，被诉房屋征收决定涉及3个居民组，1000多户居民和多家企事业单位，被征收区域内多为原村民自建的低层住房，基础设施相对落后，形成“城中村”，与周边快速发展的城市建设不相适应。庐阳区政府根据城乡规划法的相关规定，对五里片区城中村进行改建，能够改善该区域居民居住、生活、生产环境，提升城市整体形象，且有利于集约、节约利用土地资源，有利于推动区域经济发展，符合公共利益的需要。鲁同和等五人认为本案征收不符合公共利益需要的申请再审理由没有事实依据，本院不予支持。庐阳区政府作出的被诉房屋征收决定符合“四规划一计划”的要求。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。根据原审查明事实，本案中庐阳区政府提供的合肥市发展和改革委员会《关于杏花村街道五里片区城中村改造项目备案的通知》、合肥市城市总体规划（2011-2020）、合肥市庐阳土地利用总体规划（2006-2020）、合肥市国土资源局庐阳分局《关于五里片区A组团城中村改造项目土地预审的情况说明》、合肥市规划局《建设项目选址意见书》及专题图、合肥市规划局庐阳分局《关于北二环路与蒙城路交口西北角（五里片区）规划设计预条件的函》、《关于合肥市庐阳2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划草案的报告》及庐阳人大通过该报告的《决议》等证据，足以证明涉案房屋征收涉及的建设活动符合“四规划一计划”的要求，鲁同和等五人认为本案被诉房屋征收决定不具备四规划一计划的前置条件，本院对其该项申请再审理由不予支持。庐阳区政府作出被诉房屋征收决定符合相关法定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一款规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”本案中，庐阳区政府作出被诉房屋征收决定前，区房屋征收办公室即作出《五里片区城中村改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见），并在被征收地点进行张贴公示，公示期限为2015年8月3日至2015年9月1日，符合上述规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，庐阳区政府2015年7月19日举行由相关部门和五里社居委、汲桥社居委参加的论证会后对征收补偿方案对外进行了公布，并将征求意见情况于2015年9月3日进行了公告，符合上述规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，庐阳房屋征收办公室于2015年7月9日作出《关于五里片区A组团城中村改造项目社会稳定风险评估报告》，该评估报告作出的主体非庐阳区政府，程序存在瑕疵，二审法院已经予以指正，但该程序瑕疵并不导致被诉房屋征收决定违法。因涉及被征收人数量较多，被诉房屋征收经2015年8月5日召开的庐阳常务会议第92次会议讨论决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，庐阳区政府提供的合肥市庐阳住房和城乡建设局出具的《证明》以及财政支付凭证能够证明庐阳区政府对涉案征收项目存储了征收补偿费用。因此，庐阳区政府作出的被诉房屋征收决定程序，基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，鲁同和等五人的相关申请再审理由不成立。在庐阳区政府作出的被诉房屋征收决定合法的基础上，合肥市政府经复议审查，作出合复决【2016】7号行政复议决定予以维持也无不当。故一审判决驳回诉讼请求，二审法院判决驳回上诉，维持原判，处理正确。综上，鲁同和等五人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回鲁同和、范承方、范世保、沈国勤、吴国云的再审申请。审 判 长 张志刚审 判 员 刘雪梅审 判 员 梅 芳二〇一八年三月十三日法官助理 苏志权书 记 员 袁正明