海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行终字第56号
上诉人（原审第三人）桂不四，女，汉族，系郑万利的遗孀。
委托代理人林叶敏，女，汉族。
委托代理人郑再生，男，汉族，系桂不四的儿子。
被上诉人（原审原告）黄东坚，男，汉族。
委托代理人王正郭，海南大华园律师事务所律师。
委托代理人桂在琼，女，汉族，系黄东坚的妻子。
原审被告临高县新盈镇人民政府。
法定代表人王健魁，该镇镇长。
委托代理人吴丹丹，该镇科员。
原审第三人新盈镇昆社村民委员会。
法定代表人桂小东，该村委会主任。
委托代理人黄永强，该村委会副主任。
上诉人桂不四因被上诉人黄东坚诉原审被告临高县新盈镇人民政府（以下简称新盈镇政府）及原审第三人新盈镇昆社村民委员会（以下简称昆社村委会）土地行政裁决一案，不服临高县人民法院作出的（2013）临行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年4月24日公开开庭审理本案。上诉人桂不四及委托代理人林叶敏、郑再生，被上诉人黄东坚的委托代理人王正郭、桂在琼，原审被告新盈镇政府的委托代理人吴丹丹，原审第三人昆社村委会的委托代理人黄永强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审被告新盈镇政府于2013年3月15日作出的新府字（2013）12号《关于昆社村郑万利与黄东坚宅基地纠纷的处理决定》（以下简称12号《处理决定》），该决定根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定作出以下处理决定：位于昆社村东至黄文范，南至空地，西至黄东勇，北至村路，长26米、宽4.26米的纠纷地使用权属于郑万利（已故）。
原审判决查明，争议地座落在临高县新盈镇昆社村委会昆社村东南部，其四至为东至黄文范，南至空地，西至黄东勇（荣），北至村内公路，长为26米，宽为4.2米。上世纪80年代期间昆社村村民纷纷相互圈地建房。黄东坚以争议地是其黄家祖宗地为由将争议地圈为宅基地，并于1991年在争议地上下了地基，并在宅基地上堆放建房石头。1995年经新盈镇政府批准颁发宅基地使用证明书。其后桂不四的丈夫郑万利以争议地是上世纪90年代期间当时昆社管理区（现昆社村委会）已从黄东坚手中收归集体用地并安排该间宅基地给郑万利家作宅基地使用，当时郑万利也交纳了土地补偿金人民币150元给昆社村委会，并在争议地上也堆放建房石头准备建房。黄东坚与桂不四一家发生纠纷后，昆社村委会调解未果，遂于2012年8月13日书面申请新盈镇政府作出处理，新盈镇政府经调查取证，并召集黄东坚一家与郑万利一家进行听证调解，于2013年3月15日作出12号《处理决定》，将争议地使用权归属郑万利。黄东坚不服该处理决定，在法定期限内向临高县人民政府申请行政复议。临高县人民政府于2013年8月6日作出临府复决字（2013）7号《行政复议决定书》，维持新盈镇政府的《处理决定》。黄东坚依照法律规定提起行政诉讼，请求依法撤销新盈镇政府作出的12号《处理决定》。
原审判决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，本院对新盈镇政府作出的12号《处理决定》的具体行政行为是否合法进行审查。本院认为本案的争议焦点是新盈镇政府对争议宅基地的确权行为是否合法。第一，在主要证据和事实方面的审查。争议宅基地是黄东坚主张在上世纪90年代初已在争议宅基地上下基础并堆放大量建房石头材料，且在1995年10月8日已报经新盈镇政府核准并领取由新盈镇政府颁发的《宅基地使用权证明书》，应对争议地享有使用权。而桂不四对争议地的主张理由是争议地是上世纪90年代由当时的昆社管理区（现昆社村委会）集体讨论安排给郑万利作宅基地建房并收取其土地补偿款人民币150元，故对争议地享有使用权，但何时安排，如何安排，桂不四未能提供相关证据，即《宅基地使用证明书》与交款单据，昆社村委会也未能提供相互印证的证据材料。显然，桂不四主张的理由属主要证据不足。第二，在法律程序方面的审查。新盈镇政府认定在1995年10月8日颁发给黄东坚的第28号《宅基地使用权证明书》内容存在较大瑕疵，未能作为确权证据，则应通过行政程序或法律程序予以撤销，不能同一个政府机关在上世纪90年代将争议地确权给原告黄东坚使用并颁发“宅基地使用证明”，相隔十几年后又做出处理决定确权给郑万利使用，前后两个确权行为相互矛盾，违反法律程序。综上，新盈镇政府作出的12号《处理决定》的行政行为主要证据不足，事实不清，程序违法，本院不予支持。黄东坚请求依法予以撤销，符合法律规定，本院予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决如下：一、撤销新盈镇政府作出的12号《处理决定》；二、责令新盈镇政府重新作出具体行政行为。
上诉人桂不四上诉称，一、原审判决认定事实不清。争议地属昆社村委会的集体土地，村民要使用宅基地应由村委会统一安排。被上诉人黄东坚圈占争议地被村委会收回后，村委会已将争议地安排给了上诉人的丈夫郑万利，而村委会也另安排了一块宅基地给黄东坚使用。此外，黄东坚持有的28号《宅基地使用权证明书》没有经办人和审核人的签名，村委会也不知道该证是如何办理，故该证不属于合法的使用权证明书。二、原审判决适用法律错误。原审判决完全避开昆社村委会的集体决定及相关证人证言，也未核查28号《宅基地使用权证明书》的真实性和合法性，直接适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定作出判决，属适用法律错误，请依法撤销原审判决，驳回被上诉人黄东坚的诉讼请求。
被上诉人黄东坚答辩称，从原审被告新盈镇政府作出的12号《处理决定》的事实来看，一、没有证据证明昆社村委会已依法通过民主议定程序将争议地安排给上诉人桂不四使用；二、也没有证据证明争议地已实际为上诉人桂不四使用。相反，有充分的证据证明争议地上的地基及堆放的石头为答辩人所堆放；三、新盈镇政府已给答辩人颁发了28号《宅基地使用权证明书》，证明争议地的使用权属答辩人。因此，原审判决认定事实清楚，证据充分，上诉人桂不四的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告新盈镇政府述称，与本案有关的几项基本事实已经证实：1、现争议地原为黄东坚家庭的圈地；2、虽然郑万利购买争议地的单据丢失，但昆社村委会、黄东坚、证人黄东洋、林益民等也均已认可购买争议地的事实；3、昆社村委会向黄东坚收回争议地后，也安排了一间宅基地给黄东坚居住使用；4、黄东坚所持有的28号《宅基地使用权证明书》没有法律效力；5、根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条：“农村村民一户只能拥有一座宅基地”的规定，黄东坚在争议地上堆放材料的行为，不能作为其对争议地享有使用权的依据。综上，我府作出的12号《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，请予以维持。
原审第三人昆社村委会述称，争议地属村委会的集体土地，统一由村委会管理。黄东坚擅自圈用土地是违法的。争议地已由村委会收回并安排给了桂不四，当时双方没有纠纷，后来村委会也安排了一块其他土地给了黄东坚。
本案全部证据材料均已已送本院并经庭审质证。本院认定的事实与原审判决认定的事实基本一致。
本院认为，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定，对土地权属争议一方或者双方均无法提供合法有效书面证据的，应当以查明争议土地的历史使用情况和使用现状，依法确定土地权属。但本案中，新盈镇政府作出的《处理决定》中，并未对争议地的历史使用情况和争议双方在昆社村委会宅基地的使用现状进行查明，在争议双方均未能提供有效书面证据证明土地权属的情况下，仅凭部分证人证言即将争议地确权给郑万利，属证据不足，依法应予撤销，原审判决认定事实基本清楚，其判决结果并无不当，本院予以维持。但原审判决认为新盈镇政府已向黄东坚颁发了《宅基地使用权证明书》，认定黄东坚应对争议地享有使用权。因土地权属的确认，依法属人民政府的职权范围，原审法院直接对争议地的权属作出确认，显然不妥，本院予以纠正。且黄东坚持有的《宅基地使用权证明书》也存在较大瑕疵，是否属于有效的书面权属凭证，应由新盈镇政府在重新处理该土地纠纷时依法查明认定。综上，上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共100元由新盈镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾希闯
代理审判员 李雪刚
代理审判员 曹荣刚
二〇一四年五月二十二日
书 记 员 买歌豪
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第二十六条下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件；（四）国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书；（五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议；（六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图；（七）地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件；（八）法律、法规规定的其他证据。
对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。