广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤04行终150号
上诉人（原审原告）：珠海军安企业（集团）有限公司。住所地：广东省珠海市拱北联安路***号**栋***房。
法定代表人：许卫斌，董事长。
委托代理人：宋华田，该公司职员。
委托代理人：左增信，北京市致宏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海高栏港经济区管理委员会。住所地：广东省珠海市高栏港经济区南水镇榕树湾。
法定代表人：姜建平，主任。
委托代理人：黄栋泮，该管委会工作人员。
委托代理人：邱小飞，广东莱特律师事务所律师。
委托代理人：陈晓菲，广东莱特律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路*号。
法定代表人：姚奕生，市长。
委托代理人：黄荣，珠海市法制局工作人员。
委托代理人：张露，珠海市法制局工作人员。
上诉人珠海军安企业（集团）有限公司（以下简称军安公司）因与被上诉人珠海高栏港经济区管理委员会（以下简称高栏港管委会）征用补偿行政合同纠纷一案，不服珠海市香洲区人民法院(2017)粤0402行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定事实
2002年11月25日，珠海市金湾区海洋与渔业局（甲方）与军安公司（乙方）签订《金湾区南水浅海滩涂生态环境保护贝类增养殖投资开发合同书》（以下简称《投资开发合同》），载明：为合理利用和有效保护沿岸海洋资源，实现可持续发展，防止对海洋资源无序、无度的掠夺性捕采，造成海洋资源灾害性的破坏，甲方决定由乙方对南水浅海滩涂生态环境保护、贝类增养殖进行投资开发。《投资开发合同》第一条明确了生态环境保护目的及贝类增养殖投资开发范围，其中海域使用范围：（1）东经113°05′48″，北纬22°04′30″；（2）东经113°07′20″，北纬21°57′；（3）东经113°06′30″，北纬21°53′20″；（4）东经113°11′00″，北纬21°54′40″，四点连线与石门咀连线段和东面沿岸线所包围的海域（以下称涉案海域）。《投资开发合同》第二条载明贝类增养殖投资开发时间为15年，从2002年11月25日至2017年12月31日止。《投资开发合同》第四条第三项载明不得影响环保统一规划和要求，另约定了开发经营范围、投资开发方式、许可证办理、征用补偿等内容。后经核定，前述坐标连线所包围的海域面积共7671.7公顷。该项目一直未报国务院审批。
2012年4月11日，高栏港管委会（甲方）与军安公司（乙方）签订《协议书》，载明：乙方同意甲方征用乙方位于黄茅海靠三虎山侧的贝类养殖海域1322139.35平方米，约1983.15亩（港中旅珠海海洋温泉有限公司拟建设的海泉湾二期项目用海范围）；双方同意就甲方征用乙方的上述贝类养殖海域，每亩补偿单价为4437元，总计补偿费用为879.9237万元；上述补偿费用双方自签订协议书30日内，由甲方一次性支付给乙方；等等。该协议一直未履行。
2016年4月6日，军安公司向原审法院另案提起行政诉讼，请求高栏港管委会履行《协议书》，支付补偿款，案号为（2016）粤0402行初12号。在诉讼过程中，高栏港管委会于2016年11月21日对军安公司作出《关于解除<协议书>的决定》（以下简称《决定》），称：军安公司与珠海市金湾区海洋与农渔局于2002年11月25日就黄茅海靠三虎山侧7671.7公顷海域的贝类增养殖签订的《金湾区南水浅海滩涂生态环境保护贝类增养殖投资开发合同》，我委因港区海泉湾度假村二期工程项目建设，征用黄茅海靠三虎山侧部分养殖海域，于2012年4月11日与你公司就征用补偿问题签订了《协议书》，决定征用补偿款为8799237元。根据珠海市法制局于2012年7月4日出具的珠府法[2012]524号批复文件《关于珠海军安公司相关情况的意见》，该《投资开发合同》属于无效合同。珠海高栏港经济区管理委员会海洋和农渔局已于2016年11月17日作出“关于解除《金湾区南水浅海滩涂生态环境保护贝类增养殖投资开发合同》的决定”。因此，你公司对《协议书》征用海域无合法使用权，《协议书》自始无效，我委决定解除《协议书》。
2016年12月6日，原审法院作出行政裁定，裁定（2016）粤0402行初12号行政案件中止诉讼。
军安公司在2016年12月9日收到高栏港管委会的《决定》后，向珠海市人民政府申请行政复议。珠海市人民政府于2017年1月6日受理申请，于同年1月10日向高栏港管委会送达《提出答复通知书》。1月19日，高栏港管委会提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2月18日，珠海市人民政府向军安公司送达高栏港管委会的答复书及证据材料。期间延长了审理期限30日。2017年3月8日，珠海市人民政府作出珠府行复（2017）15号行政复议决定，维持高栏港管委会的《决定》。军安公司于2017年4月2日收到行政复议决定书，于同年4月13日提起本案诉讼，请求：1.确认《决定》违法并予以撤销；2.撤销珠海市人民政府作出的珠府行复[2017]15号《行政复议决定书》;3.诉讼费用由高栏港管委会承担。
另查明，2016年11月17日，珠海高栏港经济区管理委员会海洋和农渔局（以下简称高栏港海洋和农渔局）对军安公司作出《关于解除<金湾区南水浅海滩涂生态环境保护贝类增养殖投资开发合同>的决定》，称：军安公司与珠海市金湾区海洋与农渔局于2002年11月25日就黄茅海靠三虎山侧7671.7公顷海域的贝类增养殖签订的《投资开发合同》。2009年因珠海市金湾区和高栏港经济区管理体制调整，珠海市金湾区海洋与农渔局的行政职能移交划归我局。根据珠海市法制局于2012年7月4日出具的珠府法[2012]524号批复文件《关于珠海军安公司相关情况的意见》，《投资开发合同》因违反《中华人民共和国海域使用管理法》第十八条规定，属于无效合同，自始没有法律效力；同时，经我局核查，珠海军安公司存在未经海洋行政主管部门批准，进行非法采沙、非法采矿[经珠海市中级人民法院（2013）珠中法刑终字第56号刑事判决书确认]等违法行为，我局决定解除该《投资开发合同》。军安公司不服，另案向原审法院提起诉讼，请求撤销高栏港海洋和农渔局作出的决定，一审案号为（2017）粤0402行初6号。
再查明，自2007年6月开始，珠海市高栏港区管理委员会因修建航道、码头等基本建设需要，先后五次征用军安公司承包的涉案海域，并就被征收海域的养殖损失进行补偿。2012年，珠海市金湾区人民检察院指控军安公司原法定代表人、董事长王军华等人在经营、管理承包海域过程中犯有组织、领导黑社会性质组织罪、诈骗罪、非法采矿罪、敲诈勒索罪、合同诈骗罪、破坏生产经营罪、单位行贿罪等罪。其中指控的诈骗事实涉及上述五次征用补偿：“……军安公司为骗取政府高额赔偿款，被告人王军华、王新华通过与被告刘锋、彭立新、郭运生等人经密谋决定，一方面由王新华、彭立新等人负责组织党进金等人负责贿赂高栏港区管委会工作人员周健生、张荷阳和张汉华、朱长波等评估人员，以便在评估当天顺利将高栏港区管委会在现场监督的人员及评估人员带至作假海域取样评估。军安公司通过造假的方式，虚构事实，虚高评估价格，先后5次诈骗高栏港区管委会赔偿款共计6305.1万元，目前高栏港区管委会已经支付人民币4805.2万元，具体是：……5.2012年4月，高栏港区管委会因海泉湾二期工程需要，征用军安公司承包的南水镇三角山一带海域1983亩，被告人王军华、刘德涛与高栏港区管委会陈某某、黄某、张荷阳进行协商，最终谈定不需要进行评估，参照2010年赔偿价格，赔偿军安公司人民币879.9237万元，目前此款尚未支付。”2012年12月31日，珠海市金湾区人民法院作出（2012）珠金法刑初字第429号刑事判决，认为珠海市金湾区人民检察院指控的第二、四宗诈骗罪成立；指控的第一、三、五宗诈骗罪不成立，其中第五宗诈骗即为前述高栏港管委会与军安公司在2012年4月11日签订《协议书》所约定的补偿。本院于2014年5月26日作出（2013）珠中法刑终字第56号刑事判决，维持珠海市金湾区人民法院对两次诈骗犯罪的认定，并以被告人王军华等人犯诈骗罪分别处以有期徒刑等。该刑事判决已发生法律效力。
原审法院判案理由及结果
一、高栏港管委会与珠海军安公司在2012年4月11日签订的《协议书》属于行政协议。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，军安公司于2002年11月25日与珠海市金湾区海洋与渔业局签订《投资开发合同》，开始使用涉案海域（包括黄茅海靠三虎山侧的海域）。2012年4月11日，高栏港管委会因征用军安公司使用的黄茅海靠三虎山侧的海域1322139.35平方米，而与该公司签订《协议书》。由此可见，《协议书》的一方当事人是行政机关，签订合同的目的是收回海域使用权，实现公共利益，因此，该协议属于法律规定的行政协议。军安公司认为高栏港管委会解除该协议的决定违法而提起的诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。
二、高栏港管委会于2016年11月21日作出解除《协议书》的决定合法。高栏港管委会与军安公司签订的《协议书》属于行政协议。行政协议既不同于一般的行政行为，也不同于民事合同，它同时具备行政性和合同性的特点，具有双重属性。作为行政协议一方当事人的行政主体，还同时兼备行政管理者的身份，为了更好实现行政管理目标，维护公共利益，行政主体在协议的履行过程中必然享有监督权、指挥权、单方变更和解除协议等行政优益权，故高栏港管委会在《协议书》的履行过程中享有单方解除协议的行政优益权。《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条也有明确规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。因此，军安公司诉称高栏港管委会以《决定》的方式提出解除合同超越法定职权，理由不能成立。
高栏港管委会与军安公司签订有关征用海域补偿内容的《协议书》，前提是军安公司与高栏港海洋和农渔局在2002年11月25日签订了《投资开发合同》，约定由军安公司使用被征用海域至2017年12月31日止。由于高栏港海洋和农渔局在2016年11月17日作出解除《投资开发合同》的决定，且原审法院2017年9月6日作出的（2017）粤0402行初6号行政判决，已确认高栏港海洋和农渔局作出解除《投资开发合同》的决定不违法，因此，《协议书》履行的基础已经不复存在。基于以上事实，高栏港管委会依法定职权，行使在《协议书》履行过程中的行政优益权，单方作出解除协议的行政决定，并不违法。
三、高栏港管委会在2016年11月21日作出《决定》后，将《决定》邮寄送达军安公司，并在《决定》上告知军安公司不服决定的救济权利，程序合法。
综上，军安公司请求确认高栏港管委会2016年11月21日作出的《决定》违法的理由均不能成立，对其诉讼请求依法应予驳回。
关于珠海市人民政府作出复议决定的程序问题。珠海市人民政府依法受理军安公司的行政复议申请，在规定期限内将行政复议申请书副本、提出答复通知书送达被申请人即高栏港管委会，经审理后在规定期限内作出行政复议决定，及时将行政复议决定书送达各方当事人，并告知各方当事人不服行政复议决定的救济权利，复议程序合法。故对军安公司关于一并撤销行政复议决定的诉讼请求依法应予驳回。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，判决驳回军安的全部诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由军安公司负担。
当事人二审诉辩主张
上诉人军安公司的上诉请求：1.撤销原审判决；2.确认《决定》违法并予以撤销；3.撤销珠海市人民政府作出的珠府行复[2017]15号《行政复议决定书》;4.一、二审诉讼费用由高栏港管委会及珠海市人民政府承担。其理由如下：（一）在军安公司提出关于履行2012年4月11日《协议书》的行政诉讼后，高栏港管委会在诉讼中动用了合同解除权，导致前面的行政诉讼被裁定中止审理，明显是利用行政权力干扰司法程序。（二）《决定》没有适用任何法律依据，仅仅依据珠府法[2012]524号批复文件，还将高栏港海洋和农渔局作出的《关于解除<金湾区南水浅海滩涂生态环境保护贝类增养殖投资开发合同>的决定》作为前置依据。其一，珠海市法制局的批复文件违法，且广东省人民政府亦确认其属于内部咨询文件，不对军安公司产生实际影响；其二，军安公司同一天收到高栏港管委会和高栏港海洋和农渔局作出的决定，即案涉《决定》作出时，作为其前置依据的行政行为并未生效；其三，一审判决将未生效的（2017）粤0402行初6号行政判决作为本判决依据。（三）一审判决未经法定程序就推翻了已经生效的（2012）珠金法刑初字第429号《刑事判决书》关于“军安公司与珠海市金湾区海洋和渔业局签订的上述承包合同，本案现没有证据证实合同的取得及合同内容违反法律或国家和社会利益的情况下，军安公司取得承包经营权并有权获得政府征收补偿费，有一定的事实依据”的认定内容。（四）案涉《决定》依据的就是珠海市法制局给出的咨询意见，珠海市法制局受理军安公司的复议申请，属于自己评判自己，无法体现复议的公正性。
被上诉人高栏港管委会答辩称：（一）《协议书》是行政合同，高栏港管委会在行政合同的履行中除了享有合同法规定的一般权利和合同中约定的权利外，还享有一般民事合同主体所不享有的行政优益权，具体表现在对合同履行的监督权、指挥权、单方变更和解除权。（二）《投资开发合同》已于2016年11月17日被高栏港海洋和农渔局解除，《协议书》的履行前提已不存在，继续履行将严重损害国家利益。（三）高栏港海洋和农渔局根据《海域使用管理法》第十八条的规定、珠海市法制局于2012年7月4日出具的珠府法[2012]524号《关于军安公司相关情况的意见》，以及（2013）珠中法刑终字第56号刑事判决，认定《投资开发合同》因违反法律强制性规定，自始无效；军安公司及其法定代表人、高管人员等利用《投资开发合同》使用的海域，实施多种违法犯罪行为，危害后果严重。高栏港海洋和农渔局作出解除《投资开发合同》的决定，认定事实清楚、适用法律正确。（四）2012年4月11日签订《协议书》后，2012年5月10日，军安公司及其管理人员因涉嫌非法经营罪、诈骗罪、合同诈骗罪、单位行贿罪等被羁押调查，最终被判刑，事实上军安公司已停止履行《投资开发合同》。而《协议书》确定的补偿金额的计算是以军安公司在2012年至2017年有效承包范围期间的期待利益为补偿基础的，《协议书》确定的补偿前提已经不存在，高栏港管委会无需支付补偿款。
被上诉人珠海市人民政府答辩称：（一）珠府行复[2017]15号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。（二）根据《行政复议法》和《珠海市人民政府行政复议规定》，珠海市行政复议委员会具有审理行政复议案件的法定职责。珠海市人民政府依军安公司的申请于2017年3月8日依法作出行政复议决定。珠府行复[2017]15号《行政复议决定书》具有事实和法律依据，军安公司关于行政复议决定缺乏公正性理应撤销的说法不能成立。
二审查明的事实
各方当事人在二审中均没有提交新的证据。
二审查明，珠海市香洲区人民法院于2017年9月6日作出（2017）粤0402行初6号行政判决，驳回了军安公司关于撤销高栏港海洋和农渔局作出的《关于解除<金湾区南水浅海滩涂生态环境保护贝类增养殖投资开发合同>的决定》的诉讼请求。军安公司不服，向本院提起上诉，本院于2017年12月22日作出（2017）粤04行终149号行政判决，驳回了军安公司的上诉，维持原判。
原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
二审判案理由及结果
本院认为，军安公司因诉高栏港海洋和农渔局海域行政管理一案，经二审终审判决，驳回了军安公司关于撤销高栏港海洋和农渔局《关于解除<金湾区南水浅海滩涂生态环境保护贝类增养殖投资开发合同>的决定》的诉讼请求，故案涉《协议书》的履行基础已经不复存在，高栏港管委会依职权解除《协议书》并无不当。
经审查，珠海市人民政府依法受理军安公司的复议申请，在法定期限内作出行政复议决定，复议程序合法，本院依法予以维持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。军安公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海军安企业（集团）有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 唐 文
审判员 宋义明
审判员 陈 伟
二〇一七年十二月二十五日
书记员 梁敏儿