江西省景德镇市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）景行终字第29号
上诉人（原审原告）江新辉，原景德镇市第二水泥厂职工。
委托代理人占明秀，江西京天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）被告浮梁县社会保险事业管理局，住所地浮梁县朝阳中大道49号。
法定代表人胡志华，该局局长。
委托代理人李辉来，江西昌南律师事务所律师。
上诉人江新辉因要求浮梁县社会保险事业管理局（以下简称浮梁社保局）履行法定职责纠纷一案，不服浮梁县人民法院（2015）浮行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告江新辉1965年3月22日出生，1983年12月参加工作，原系景德镇市第二水泥厂职工，2002年景德镇市第二水泥厂改制，造成原告下岗。原告从1986年起在被告浮梁社保局参加了社会保险，一直参保至2001年，持续缴纳社保金满15年。2009年原告身患××。2014年1月6日，经景德镇市劳动能力鉴定委员会鉴定原告江新辉为完全丧失劳动能力。2015年5月，原告江新辉曾到被告浮梁社保局申请办理病残手续。被告不认可原告要求的事项属于其履行职责的范围。原告江新辉向法院提起行政诉讼，要求判决浮梁社保局履行法定职责。
原审法院认为：本案是一起因公民要求行政机关履行法定职责而引起的行政诉讼案件。本案的争议焦点是：1、原告在起诉前是否向被告提出过申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……”之规定，当事人提出申请是要求行政机关履行法定职责的前置程序。本案原告要求被告履行法定职责，因原告不能提供其在起诉之前已向被告提出过申请的证据，被告于2015年5月收到原告申请，故原告诉请程序上缺乏事实证据。2、原告所诉请求是否是被告应履行的法定职责。根据《中华人民共和国国务院关于工人退休、退职的暂行办法》国发（1978）104号第一条第（三）项、《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》劳社部发（2001）20号第六条、《江西省人力资源和社会保障厅关于企业下岗职工办理病残退休问题的复函》赣人社函（2015）30号、《中华人民共和国社会保险法》第十七条之规定，原告虽符合办理病退手续条件和享有领取残疾津贴的权利，但被告只具有审核的职责，不具有审批的职责。所以浮梁社保局作为社会保险经办机构不具有该行政职责。综上，原告提起诉讼请求判令被告浮梁社保局履行法定职责事实根据和法律依据不足，理由不能成立，不予支持，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第六十九条之规定，判决：驳回原告江新辉请求判令被告浮梁社保局对原告的申请履行其法定职责的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江新辉负担。
上诉人江新辉不服一审判决，向本院上诉称：1、原审认定的事实错误，导致适用法律错误。原审认定：本案原告要求被告履行法定职能，因原告不能提供其在起诉之前已向被告提出过申请的证据，被告于2015年5月收到原告诉请，故原告诉请程序缺乏事实依据。上诉人早向被上诉人提出过申请，只是被上诉人没有给回执，再说被上诉人已收到申请，也应该给上诉人答复。2、原审认为被上诉人不具有上诉人请求的法定职能，而上诉人认为应该具有。上诉人曾经以景德镇市社保局为被告，向景德镇市昌江区法院提出起诉，而昌江区人民法院告知这一职能是被上诉人履行，故变更后移送至原审法院，而原审判决又认为不属于被上诉人的法定职责。综上，上诉人上诉至二审法院，请求：1、撤销浮梁县人民法院2015年6月25日作出的（2015）浮行初字第03号判决，依法判决支持上诉人的诉讼请求；2、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人浮梁社保局辩称：1、关于上诉人提出的要求，被上诉人履行法定职责前提出申请的时间问题，根据行政诉讼法第38条规定，原告起诉时间是2015年4月份，提出行政申请的时间到2015年5月份，起诉不符合行政诉讼程序。2、依照社会保障法第8条规定，被上诉人作为国家保险经办机构，是支付机构，不是审批机构；发放病残津贴的前提必须先有审批，否则被上诉人无法履行直接发放的职责。为此，被上诉人认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。
二审期间，双方当事人均未提供新的证据。二审查明的事实与一审查明的。
本院认为，结合当事人的诉辩意见，本案存在的争议焦点为：1、上诉人江新辉是否符合办理病退手续；2、如不符合，又能否从被上诉人处领取残疾津贴。
关于能否办理病退手续问题。根据《国务院关于工人退休、退职暂行办法》规定，男年满五十周岁连续工龄满十年，且经法定程序确认为完全丧失劳动能力的，可以办理退休。从年龄、工龄以及劳动能力等因素看，上诉人江新辉的确符合提前退休要件，但该办法规范的主体为企事业、事业单位等在职职工。而上诉人2002年就因企业改制而失业，属于灵活就业人员。针对该类人员能否办理提前退休，国家劳动和社会保障部尽管在劳社部发（2001）20号《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》规定：对于因病、非工致残，经当地劳动能力鉴定机构认定完全丧失劳动能力，并与用人单位终止劳动关系的职工，由本人申请，社会保险经办机构审核，经地级劳动保障部门批准，可以办理退职领取退职生活费。退职生活费标准根据职工缴费年限和缴费工资水平确定，具体办法和标准按省政府规定。然而，在我省范围内，相关部门对该规定并未出台实施细则。故针对上诉人提出办理病退主张，社保部门没有执行依据，客观上也无从操作。
关于领取病残津贴问题。根据我国社会保险法第十七条规定，在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。但该规定只是授权性法律规则，在实践操作中，需要由相关部门出台实施细则后，社保部门才能据此为符合条件人员发放病残津贴。而据江西省人力资源和社会保障厅回馈给景德镇市人力资源和社会保障局的复函可知：病残津贴制度是国家拟建立的一项新制度，属养老保险顶层设计，据了解，目前国家有关部委正在加快研究，积极推进出台这项制度。下一步，待国家制度政策出台后，我省将根据国家统一部署，做好贯彻实施有关工作。可见，在相关制度政策出台前，被上诉人无法办理该业务、发放病残津贴。
为此，就灵活就业人员办理病退或领取病残津贴事宜上，我省尚未出台实施细则或者制度政策，被上诉人作为办理社保的基层机构，依照职权法定原则，在该业务办理上没有可供依照或者参照的制度规范。而且上诉人在诉请中，也只是请求法院判令被上诉人为其办理病退手续或者发放残疾津贴，至于如何办理病退手续、领取退职领取退职生活费以及参照何标准发放病残津贴，没有提供具体明确的依据，从法律意义上而言属于“诉讼请求不具体”，故依照我国行政诉讼法第49条规定，应当驳回其起诉。在相关政策制度出台后，其可向相关部门申请办理。当然，就灵活就业人员办理病退或领取病残津贴，本院也充分注意到法律规范与实践操作存在未能衔接且需要完善地方，本院亦会从保护行政相对人的角度，向被上诉人发出司法建议，建议其积极向上级主管部门反馈，尽快出台制度政策或者实施细则。
综上，上诉人主张的诉讼请求不明确，应予驳回起诉，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，二审对此予以二纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
1、撤销浮梁县人民法院（2015）浮行初字第03号行政判决；
2、驳回上诉人江新辉的起诉。
裁定驳回起诉案件，当事人不需交纳诉讼费。上诉时，江新辉已申请办理缓交手续，本应在结案前结清，因本案裁定驳回起诉，故江新辉不需交纳二审诉讼费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈华明
审 判 员 侯月华
代理审判员 程丽君
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 龚 罡
附本案适用的法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
……。
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……。