山东省青岛市李沧区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0213行初13号
原告青岛蔚蓝假日酒店有限公司。
法定代表人马伟德。
委托代理人赵蒙，山东睿泽律师事务所律师。
被告青岛市规划局。
委托代理人施蕴涵，山东德衡律师�务所律师。
委托代理人张帆。
原告青岛蔚蓝假日酒店有限公司诉被告青岛市规划局行政认定一案，原告于2015年7月9日向青岛市市南区人民法院提起行政诉讼，青岛市市南区人民法院同日受理后，于2015年8月5日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。被告于2015年8月11日提出管辖权异议，案经一、二审，青岛市中级人民法院于2015年11月2日以本案应适用不动产案件专属管辖为由裁定将案件移送青岛市李沧区人民法院审理。青岛市市南区人民法院将案件移送本院，本院于2016年2月1日立案。本院依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭审理了本案。原告委托代理人赵蒙，被告委托代理人施蕴涵、张帆均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告青岛市规划局于2014年12月12日作出青规函告字[2014]X号《关于�知违法建设的函》，内容为，青岛市城市管理行政执法局：今日，我局在规划管理工作中发现，青岛市李沧区振XX路X号、蔚蓝假日酒店北侧正在进行围墙施工。经核实，该在建项目未经我局规划许可，属于违法建设行为，请贵局尽快予以依法查处。特此函告。
原告诉称，原告自2010年起租赁青岛市李沧区XX路X号房屋进行经营。该房屋系青岛国风集团药材有限责任公司（以下简称国风药材公司）所有的国有资产，国有土地使用权证青国用（94）字第XX号，占地面积4584平方米，房屋所有权证青房自字第XX号，房屋建筑面积3945.7平方米，房屋建成年代为1992年，在土地使用权范围内有围墙确定相邻权属及四至。2011年青岛市政府地铁三号线施工期间，地铁施工方因施工需要临时占用国风药材公司房屋及土地所有权内部分建筑物和土地作为施工场地。2011年地铁公司与原告签订临时占地补偿协议，明确约定地铁施工完成后，场地由地铁方负责按照新的规划要求以不低于临时占用前标准恢复，恢复所需费用由地铁方承担。2014年4月，地铁工程项目部、中铁八局集团有限公司出具证明：蔚蓝假日酒店围墙系因地铁施工需要拆除，因现需恢复办理相关手续，特此证明。后附拆除时照片。同时，上述单位会同建设分公司协调处、征迁协调处、工程一处、上海建科及原告等各方到现场实地放线，对恢复现场坐标进行了确认，出具了设计恢复方案。2014年8月，青岛市李沧区永清路街道办事处对原告递交的“关于对XX路X号场地恢复情况报告”进行了盖章确认。2014年10月，地铁公司对XX路X号场地进行了恢复性建设，恢复了部分围墙。
上述可知，该址上的围墙是建设在国风药材公司国有土地上的资产。原告现�的围墙是在拥有合法使用权的土地上建设，未形成新的使用面积，亦未侵占公共区域，且未形成新的围合结构；且该围墙并非新建，而是原建筑因地铁施工被临时拆除后在原址上恢复性建设。我国现有规划类法律、法规规定开工建设需要办理规划审批手续，地铁施工项目是青岛市政府重大项目，其开工必然办理了法定的规划审批手续，项目施工过程中对地面、绿化、人行道、地面建筑在施工过程中存在巨量的临时性拆除，施工后这些临时拆除是必须恢复的事项，而规划类法律、法规从未明确规定对恢复性建设需要办理规划审批手续。例如，地铁公司对振华路路面全部进行了开挖，施工完毕后进行了恢复；对振华路的绿化带全部铲除，现对绿化带进行了恢复。这些发生在同一地点的恢复性建设地铁公司从未进行恢复性审批规划，因为根本进没有该项审批事项。现地�公司对拆除原告围墙进行恢复性建设同样也无需办理恢复性审批。“法无禁止即可为”，同样，执法必须公平公正。被告在未进行现场核查的情况下，就错误认定原告围墙系违法建设，而对发生在同一地段的路面恢复、人行道恢复没有作为所谓的违法建设认定，仅针对原告做出涉案函件，进而致使青岛市李沧区城管局做出拆除违法建筑的行政处罚决定，严重侵害了原告的合法权益。故原告具状来院，请求依法确认被告关于“原告围墙系违法建设”的行政认定行为违法，依法撤销被告作出的青规告函字【2014】X号《关于告知违法建设的函》。本案诉讼费用由被告承担。
原告提供以下证据证明自己的主张：1、《青岛市规划局关于告知违法建设的函》1份，证明被告作出行政行为的内容。2、限期拆除决定书1份，证明青岛市李沧区城市管理行政执�局依据证据1作出行政处罚决定。3、青国用（94）字第XX号国有土地使用证、青房自字第XX号房屋所有权证、土地登记审批表，证明青岛药材采购站对XX路X号房屋和土地享有合法的所有权和使用权，且该宗土地有明确的四至。4、企业名称变更核准通知书及营业执照复印件，证明青岛药材采购站名称变更为青岛国风集团药材有限责任公司。5、房屋租赁合同2份、企业名称变更信息查询、无偿使用房产证明，证明原告对涉案的XX路X号的房屋及相应的土地享有合法使用权。6、临时占地补偿协议，证明2011年2月始，青岛市地铁一期工程3号线西流庄站因地铁建设需要，青岛市地下铁道公司临时占用原告使用的部分土地作为施工场地。7、证明1份，证明青岛市地下铁道公司具体施工单位中铁八局集团有限公司证明当时临时拆除的原告围墙的实际状况，进一步证明了当时存在围墙，�原告的施工行为属于复建。8、青岛地铁集团工程建设分公司纪要及关于振华路8场地恢复情况报告，证明原告依据该会议纪要第3条进行围墙复建工程，且青岛市李沧区永清路街道办事处对上述复建工程进行了确认。
被告辩称，2014年11月底，被告接到群众举报，称李沧区XX路X号正在进行违法建设。接到举报后，被告前去勘察了现场，了解了该在建项目的相关审批情况，发现该在建项目未申请并取得建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设，建设单位或个人应当申请办理建设工程规划许可证。据此，被告认定原告的围墙系违法建设，故被告依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》和《青岛市规划局关于印发<青岛市规划局关于告知违法建设�函>的通知》，向青岛市城市管理行政执法局出具青规告函字【2014】X号《关于告知违法建设的函》。被告认定原告围墙系违法建设，并作出青规告函字【2014】X号《关于告知违法建设的函》，认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，应予维持。原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。
被告青岛市规划局在法定期限内向本院提交作出被诉行政行为的证据：1、青规告函字【2014】X号《关于告知违法建设的函》1份。2、送达通知照片1份，证明作出行政行为已经告知了青岛市城市管理行政执法局。
被告同时向本院提供如下规范性文件作为其作出行政行为的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第40条第一款、第64条、《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第20条及《青岛市规划局关于印发<青岛市规划局关于告知违法建设的函>的通知》。
经庭审质证，原告青岛蔚蓝假日酒店有限公司对被告提交的证据质证意见如下：对证据的真实性没有异议，对证明事项有异议，认为被告没有进行实地勘察，涉案围墙建设属于恢复性建设，法律没有规定该种情形必须办理行政许可，被告认定该系违法建设行为没有事实和法律依据。被告认为凡是在城镇规划区内进行工程建设均需要办理建设工程规划许可证，而是否勘察不属于法定的必要条件，且本案被告也进行了勘察。
被告对原告提交的第1号证据的真实性和证明事项没有异议。对第2号真实性没有异议，但认为该证据只能证明李沧区城管局要求限期拆除，不能看出事实依据。第3号证据中的国有土地使用证、房屋所有权证没有原件，对真实性不予认可，对X号房屋所有权证存根的真实性予以认可，但该证看不出XX路X号房屋，只显示地号，对证明事项不予认可。第4号证据为复印件，对真实性不予认可。第5号证据中房屋租赁合同和企业名称变更信息查询真实性予以认可，证明事项不认可，租赁合同中第六条第三款约定了承租人需要与第三人交换住房时需要事先征得出租人同意，因此青岛鑫茂投资有限公司单方出具的证明不能证明原告具有主体资格。第6号证据真实性无异议，证明事项不认可，认为与本案无关，该补偿协议约定施工完成后恢复所有费用由地下铁道公司承担，这只是对费用的约定，并不是约定不需办理相关规划手续。第7号证据的真实性和证明事项不认可，落款和加盖公章的不是同一个单位。第8号证据真实性予以认可，证明事项不认可，该证据只是对场地的设计方案进行认定，但需要依法办理相关的开工建设手续。
本院对以下证据作如下确认：被告提供的第1、2号证据，原告提供的第1-8号真实、合法，与本案有关联，本院予以采信。
根据上述确认的有效证据，可以认定以下事实：青岛市李沧区XX路X号的房屋由原告占有、使用。2011年10月12日，因青岛市地铁一期工程（3号线）西流庄站建设需要，青岛市地下铁道公司与原告签订协议，约定临时占用原告使用的部分土地作为施工场地，由青岛市地下铁道公司支付临时占地补偿费，地铁施工完成后，由青岛市地下铁道公司负责按照新的规划要求以不低于临时占用前的标准恢复，并承担相应费用。协议签订后，原告酒店围墙因地铁施工需要拆除。2014年4月29日，青岛市地下铁道公司与原告约定，由原告负责场地恢复，青岛市地下铁道公司一次性支付原告场地恢复费用。2014年10月�，原告开始建设，开工建设前，原告未申请办理建设工程规划许可证。被告于2014年12月12日作出青规函告字[2014]X号《关于告知违法建设的函》，要求青岛市城市管理行政执法局就青岛市李沧区XX路X号蔚蓝假日酒店北侧的违法建设行为依法予以查处，并将该函件送达青岛市城市管理行政执法局。2015年2月6日，青岛市李沧区城市管理行政执法局做出限期拆除决定书，责令原告于2015年2月17日前自行拆除违法建筑物（构筑物）。原告不服，向本院提起诉讼。
本院认为，被告作出青规告函字【2014】X号《关于告知违法建设的函》的行为属于行政认定行为，行政认定系行政机关依法对个人、组织的法律地位或权利义务的确定、认可和证明，是行政机关以法律规定标准并适用法律规定标准对客观存在的事实和现象所做认识、判断与结论的行为。《中华人�共和国城乡规划法》规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，责令停止违法建设、限期改正、拆除或没收。原告提交的其与青岛市地下铁道公司签订的临时占地补偿协议约定，青岛市地下铁道公司在临时占用场地施工结束后，须按照新的规划要求以不低于临时占用前的标准恢复，该协议表明,原告或青岛市地下铁道公司均明知在进行恢复建设时须遵照新的规划要求。原告在与青岛市地下铁道公司协议变更恢复建设主体后，在自行进行围墙建设时亦应当到规划部门申请办理建设工程规划许可证。原告自认，其在2014年10月进行围墙建设前未申请办理建设工程规划许可证。故被告依据《中华人民共和国城乡规划法》规定，认定原告在XX路X号进行的建设系违法建设，并依据《青岛市城市管理相对集中处罚权条例》的规定，告知有权机关青岛市城市管理行政执法局，其所作认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告之因地铁施工临时占用场地后进行的恢复性建设不须申办建设工程规划许可证的主张没有法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:
驳回原告青岛蔚蓝假日酒店有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 毛国宏
人民陪审员 王海丽
人民陪审员 王如植
二〇一六年七月十三日
书 记 员 朱晓莹