北京市丰台区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0106行初439号
原告北京市丰台区海上海花园小区业主委员会（未备案），住所地北京市丰台区海上海花园小区。
负责人王秋良，主任。
委托代理人陈凤山，北京市丰台区海上海花园小区业主委员会（未备案）工作人员。
被告北京市丰台区人民政府大红门街道办事处，住所地北京市丰台区大红门北里6号。
法定代表人张晓光，主任。
委托代理人柴源，北京市丰台区人民政府大红门街道办事处工作人员。
委托代理人吕博杰，北京市嘉安律师事务所律师。
被告北京市丰台区人民政府，住所地北京市丰台区丰台镇文体路2号。
法定代表人冀岩，区长。
委托代理人胡德彪，北京市丰台区人民政府工作人员。
委托代理人马严，北京市丰台区人民政府工作人员。
原告北京市丰台区海上海花园小区业主委员会（未备案）(以下简称海上海业委会)不服被告北京市丰台区人民政府大红门街道办事处（以下简称大红门街道办事处）作出的《关于补充提交备案材料的告知书》（以下简称被诉告知书）及被告北京市丰台区人民政府（以下简称丰台区政府）作出的丰政复字［2017］130号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定书），于2017年9月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向二被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月9日公开开庭审理了本案。原告海上海业委会主任王秋良、工作人员陈凤山，被告大红门街道办事处的委托代理人柴源、吕博杰，被告丰台区政府的委托代理人胡德彪、马严，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月14日，被告大红门街道办事处作出被诉告知书。告知备案申请人王秋良，按照规定，街道办事处负责对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行指导和监督。经核实，大红门街道办事处于2017年6月14日收到的备案材料的核心内容存在以下问题：
一、依据《北京市物业管理办法》和《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》，物业管理区域的分立应当由物业管理区域内全体业主共同决定。业主的表决权应按照面积和人数计算，其中建筑物总面积应当为物业管理区域内专有部分面积的总和。海上海花园小区首次业主大会筹备组在确定业主大会表决权数时，未经海上海花园小区物业管理区域内全体业主依法作出共同决定，擅自决定将海上海花园小区2号楼及本小区已办理不动产登记车位面积不计入表决权数的实际行为违反《北京市物业管理办法》第十一条、第十三条、第四十五条和《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第二十一条的规定；
二、海上海花园首次业主大会所表决《海上海花园小区业主大会议事规则》中部分条款与《业主大会和业主委员会指导规则》及《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》不符，具体如下：
1．第十条第四款中“集体讨论方式、书面征求意见方式和电子表决方式可以在一次业主大会会议中同时使用”与《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第二十八条不符；
2．第二十一条中内容“依据《物权法》和《物业管理条例》，业主委员会委员由本住宅区的业主担任，并应当符合下列条件：热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力”与《业主大会和业主委员会指导规则》中第三十一条和《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第四十一条规定不符；
3．第三十四条中内容“业主委员会委员可以委托其他人出席业主委员会会议并递交书面意见，但不得委托代为表决业主委员会议题。无法亲自出席会议的业主委员会委员可以在会议召开前以书面形式或电子形式发表意见；需要对具体议题进行表决的，以书面形式或电子形式发表意见的业主委员会委员应当明确说明同意、反对或弃权意见”与《业主大会和业主委员会指导规则》第三十八条和《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第四十三条规定不符。
综上，大红门街道办事处2017年6月14日收到的备案材料的部分核心内容不符合《北京市物业管理办法》、《业主大会和业主委员会指导规则》和《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》相关规定，不符合备案条件。请于海上海花园小区首次业主大会决议作出之日起30日内，向我单位补充提交内容均完全符合法律、法规、规章和规范性文件的备案材料，以便于完成备案手续。海上海业委会不服被诉告知书，向丰台区政府申请行政复议，丰台区政府于2017年9月4日作出被诉行政复议决定书，对被诉告知书予以维持。
原告海上海业委会诉称，原告为北京市丰台区海上海花园小区首次业主大会会议选举产生的业主委员会。2017年6月14日，原告依据《北京市物业管理办法》第十七条规定向大红门街道办事处递交业主委员会备案材料，包括：（一）筹备组出具并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；（二）业主大会决议；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主委员会备案单。原告递交备案材料当日，大红门街道办事处向受托递交备案材料的王秋良出具被诉告知书，称收到的备案材料部分核心内容不符合《北京市物业管理办法》、《业主大会和业主委员会指导规则》、《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》相关规定，不符合备案条件，要求补充提交内容均完全符合法律、法规、规章和规范性文件的备案材料，以便于完成备案手续。原告认为大红门街道办事处在备案材料符合《北京市物业管理办法》第十七条规定情形的情况下，拒绝当场予以备案，违反国务院《物业管理条例》及《北京市物业管理办法》的有关规定，故于2017年7月11日向丰台区政府申请行政复议。丰台区政府于2017年9月4日作出被诉行政复议决定书，维持了被诉告知书。原告认为被诉行政复议决定书未依据《北京市物业管理办法》第十七条规定，对大红门街道办事处的不当行政行为作出审理。在被诉行政复议决定书第16页，丰台区政府将“材料齐全”解释为“材料合法、真实”，将形式审查改变为实体审查，存在曲解法律之处。丰台区政府将不具备强制力的《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》当作法律效力比国务院《物业管理条例》还高的强制性规范。丰台区政府未在被诉行政复议决定书中对原告提出的要求履行备案之复议请求作出决定，违反《中华人民共和国行政复议法》第四条之规定。原告认为依据《北京市物业管理办法》第十七条的规定，大红门街道办事处拒绝对原告当场予以备案，属于不当的行政行为，应当予以依法纠正。请求人民法院撤销被诉行政复议决定书，撤销被诉告知书，判令被告大红门街道办事处依据《北京市物业管理办法》第十七条规定，对原告给予备案。
原告出示以下证据证明其主张：1、申请成立海上海花园小区业主大会的申请材料一览表，2、业主委员会备案单、管理规约、业主大会议事规则、业主大会决议、首次业主大会选举情况报告（含附件），3、对《关于<物业管理条例>第十六条的请示》的答复，4、关于《物业管理条例》第十六条的答复，5、西政法复［2014］第3号《行政复议决定书》。
被告大红门街道办事处辩称，《业主大会和业主委员会指导规则》和《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》是拥有法律效力并未与任何法律法规相冲突的法律文件，是大红门街道办事处实施关于业主大会和业主委员会指导工作的具体标准。按照《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第五条规定，大红门街道办事处对业主大会、业主委员会的成立及活动提供协助、指导和监督，并有权撤销业主大会、业主委员会作出的违反法律、法规和规章的决定。大红门街道办事处在监督业主大会成立和活动中，必须对业主大会所表决文件中内容作出监督性审查，以判断是否存在与法律、法规、规章和规范性文件相违背的内容。原告没有按照被诉告知书的要求补充提交备案材料。根据住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定，物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。自2016年1月28日收到原告提交筹备成立首次业主大会的申请以来，大红门街道办事处便积极协助并指导成立事宜，分别于2016年5月19日、5月26日、6月24日、11月1日、11月17日、12月8日，2017年1月20日、3月14日共作出8次指导，特别是2016年5月26日、2017年1月20日和3月14日的指导中，大红门街道办事处明确指出筹备组确定海上海花园小区是否将该小区的2号楼及地下车位面积计入表决权数，并指出《海上海花园小区业主大会议事规则》中的问题条款。原告选举业主委员会的过程中表决权数及召开形式存在问题。海上海花园小区首次业主大会筹备组在确定业主大会表决权数时，未经海上海花园小区物业管理区域内全体业主依法作出共同决定，擅自决定将海上海花园小区2号楼及小区已办理不动产登记车位面积不计入表决权数的实际行为违反《北京市物业管理办法》、《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》的规定。海上海花园小区首次业主大会所表决《海上海花园小区业主大会议事规则》中部分条款与《业主大会和业主委员会指导规则》及《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》不符。在首次业主大会设立过程中，大红门街道办事处于职权范围内依法指导，对筹备组作出的《海上海花园小区业主大会议事规则》违背法律规定、递交的备案材料不符合备案条件的问题，大红门街道办事处作出被诉告知书进行告知。复议机关作出被诉行政复议决定书对被诉告知书予以维持。综上所述，大红门街道办事处对于原告没有按照被诉告知书的要求补充提交备案材料，暂时不予备案合理合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
大红门街道办事处在法定时限内提交并在庭审中出示以下证据，证明被诉行政行为的合法性：1、大红门街道办事处多次进行指导的意见（包括：海上海小区业主大会指导意见20160519、海上海小区业主大会指导意见20160526、海上海小区业主大会指导意见20160624、2016年11月1日指导意见、关于提交海上海花园小区首次业主大会选票和相关资料的通知、关于要求海上海花园小区首次业主大会筹备组依法履职的指导意见、关于明确海上海花园小区首次业主大会筹备和召开过程中若干问题的通知、关于推进海上海花园小区首次业主大会工作的指导意见），2、被诉告知书，3、表决面积、海上海花园小区业主大会议事规则、北京匠心置业有限公司电子邮件截图打印件、2016年11月17日北京市东城区住房保障事务中心出具的证明、丰房管函［2017］7号《关于海上海花园小区首次业主大会召开若干情况的复函》，4、被诉行政复议决定书。被告大红门街道办事处以《业主大会和业主委员会指导规则》第六条、第三十一条、第三十八条，《北京市物业管理办法》第十一条第（二）项、第十三条、第四十五条，《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第二十一条、第二十八条、第四十一条、第四十三条作为法律依据。
被告丰台区政府辩称，丰台区政府于2017年7月11日收到原告提交的行政复议申请书及其他相关材料后，按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款的规定，正式受理原告的复议申请，并按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向大红门街道办事处发送了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。大红门街道办事处于收到申请书副本之日起10日内提交了书面答复以及履行法定职责的证据、依据和其他有关材料。丰台区政府收到上述材料后，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十五条的规定，及时通知原告前来阅览，保证了原告的阅卷权利。丰台区政府根据原告和大红门街道办事处提交的证据、依据，查明了复议案件的事实，对相关法律关系进行了审查，认为现有证据表明，原告所提交的《海上海花园小区业主大会议事规则》及海上海花园小区首次业主大会筹备程序中存在的不符合相关规定之处，大红门街道办事处认为材料不齐全，要求原告补充提交合法材料的行为不违反《北京市物业管理办法》第十七条规定。综上所述，丰台区政府作出的被诉行政复议决定书事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
丰台区政府在法定时限内提交并在庭审中出示以下证据，证明被诉行政复议决定书及复议程序的合法性：1、原告提交的行政复议申请书及相关材料，2、行政复议答复通知书及送达回证，3、行政复议答复书及证据材料目录，4、被诉行政复议决定书及送达材料。丰台区政府以《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作为法律依据。
上述证据经过庭审质证，本院认为，二被告的证据，原告的证据1、证据2具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。原告的其他证据与本案不具有关联性，本院不予采用。
经审理查明：
2016年5月19日，大红门街道办事处作出《海上海小区业主大会指导意见20160519》，就监事任职资格问题、表决事项和召开方案问题、确定表决权数的时间点问题对海上海小区业主大会筹备工作提出意见。
2016年5月26日，大红门街道办事处作出《海上海小区业主大会指导意见20160526》，要求海上海小区首次业主大会筹备组做到：一、所有文件草案应合法合规，表意清晰明确；二、业主专有部分面积应按不动产登记簿记载的面积计算……已经办理了不动产登记的车位、车库按照不动产登记簿记载的面积计算……业主人数按照专有部分的数量计算……关于北京匠心置业有限公司所持有部分房屋建筑物的面积确认问题，筹备组应当对5月19日公告的《海上海花园小区业主大会召开方案》中所涉及的建筑物的表决权重新进行确认。
2016年6月24日，大红门街道办事处作出《海上海小区业主大会指导意见20160624》，要求筹备组在首次业主大会召开前做好相应准备工作。
2016年11月1日，大红门街道办事处作出《指导意见》，要求筹备组做好计票统计工作。
2016年11月17日，大红门街道办事处作出《关于提交海上海花园小区首次业主大会选票和相关资料的通知》，称接到业主举报反映没有参加过业主大会投票，公示情况与实际不符，因此要求筹备组限期提交2016年11月2日首次业主大会计票会现场封存的全部选票原件及现场影像资料。
2016年12月8日，大红门街道办事处作出《关于要求海上海花园小区首次业主大会筹备组依法履职的指导意见》，再次要求筹备组提交2016年11月2日首次业主大会计票会现场封存的全部选票原件及现场影像资料。
2017年1月20日，大红门街道办事处作出《关于明确海上海花园小区首次业主大会筹备和召开过程中若干问题的通知》，要求筹备组对以下问题作出明确解释：1、已公示投票结果是否与2016年6月27日至10月31日期间投票情况完全一致。2、海上海花园小区首次业主大会筹备组在确认业主表决权数和面积工作中是否将海上海花园小区2号楼及地下车位面积计入表决权数。3、海上海花园小区首次业主大会筹备组制定、公告并提交业主大会表决的《海上海花园小区业主大会议事规则》中是否出现“具体工作，可以交付业主大会办公室完成”、“集体讨论、书面征求意见方式和电子表决方式可以在一次业主大会会议中同时使用”、“依据《物权法》和《物业管理条例》，业主委员会委员由本住宅区的业主担任，并应当符合下列条件热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力。本住宅区全体业主特别约定，除非被依法限制政治权利及业主权利，不得以任何理由剥夺本小区业主在业主共同管理权事务中的选举权、被选举权及其他权利”、“业主委员会委员可以委托其他人出席业主委员会会议并递交书面意见，但不得委托代为表决业主委员会议题。无法亲自出席会议的业主委员会委员可以在会议召开前以书面形式或电子形式发表意见；需要对具体议题进行表决的，以书面形式或电子形式发表意见的业主委员会委员应当明确说明同意、反对或弃权意见”四处表述。
2017年3月14日，大红门街道办事处作出《关于推进海上海花园小区首次业主大会工作的指导意见》，要求筹备组再次对选票进行核实统计、再次依法进行表决权数确认工作、对《海上海花园小区业主大会议事规则》中第三条、第十条第四款、第二十一条、第三十四条部分内容进行修改，不可与现行法律、法规、规章相抵触。
2017年6月14日，海上海业委会向大红门街道办事处递交业主委员会备案材料，包括业主大会成立和业主委员会选举情况的报告、业主大会决议、管理规约、业主大会议事规则、业主委员会备案单，要求大红门街道办事处对海上海业委会进行备案。同日，大红门街道办事处作出被诉告知书，原告不服向丰台区政府申请行政复议，丰台区政府作出被诉行政复议决定书维持了被诉告知书。原告不服，提起本行政诉讼。
另查明，《海上海花园小区业主大会议事规则》第十条规定“业主大会会议按下列程序召开：……（四）会议表决形式。业主大会会议可以采用集体讨论方式，也可以采用书面征求意见的方式，或者采用电子方式进行表决。……集体讨论方式、书面征求意见方式和电子表决方式可以在一次业主大会会议中同时使用”。第二十—条规定“依据《物权法》和《物业管理条例》，业主委员会委员由本住宅区的业主担任，并应当符合下列条件：热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力……”。第三十四条规定“……业主委员会委员可以委托其他人出席业主委员会会议并递交书面意见，但不得委托代为表决业主委员会议题。无法亲自出席会议的业主委员会委员可以在会议召开前以书面形式或电子形式发表意见；需要对具体议题进行表决的，以书面形式或电子形式发表意见的业主委员会委员应当明确说明同意、反对或弃权意见。”庭审中原告表示，海上海花园小区2号楼及地下车位面积并未计入表决面积，其收到被诉告知书后未再向大红门街道办事处补充提交材料。
本院认为，《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定，物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第五条规定，街道办事处、乡镇人民政府应当根据法律、法规、规章和本规则，本着依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一、政务公开的原则对业主大会、业主委员会的成立及活动提供协助、指导和监督。
《北京市物业管理办法》第十一条规定，业主对物业管理区域共用部分实施共同管理。申请分立或者合并物业管理区域由业主共同决定。第十三条规定，业主可以成立业主大会，业主大会由物业管理区域内全体业主组成，对物业管理区域内共用部分实施共同管理，按照相关规定开展与物业管理有关的活动。一个物业管理区域成立一个业主大会。第四十五条规定，本办法所称物业共用部分，是指物业管理区域内业主专有部分以外按照规定由业主共同管理的建筑物、构筑物及配套设施设备和相关场地。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第二十一条规定，业主的表决权按照面积和人数计算。业主的面积表决权数按照下列方法认定：（一）专有部分面积，按照不动产登记簿记载的面积计算；尚未进行不动产登记的，暂按测绘机构的实测面积计算；尚未进行实测的，暂按房屋买卖合同记载的面积计算；（二）建筑物总面积，按照前项的统计总和计算。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第二十八条规定，业主大会会议可以采取集体讨论或者书面征求意见形式召开。《业主大会和业主委员会指导规则》第三十一条规定，业主委员会由业主大会会议选举产生，由5至11人单数组成。业主委员会委员应当是物业管理区域内的业主，并符合下列条件：（一）具有完全民事行为能力；（二）遵守国家有关法律、法规；（三）遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务；（四）热心公益事业，责任心强，公正廉洁；（五）具有一定的组织能力；（六）具备必要的工作时间。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第四十一条规定，业主委员会委员由物业管理区域内的业主担任，并应当符合下列条件：（一）具有完全民事行为能力；（二）遵守管理规约、业主大会议事规则；（三）未被业主大会依约限制被选举权；（四）热心公益事业，责任心强，公正廉洁；（五）具有一定组织能力；（六）具备必要的工作时间；（七）管理规约、业主大会议事规则规定的其他条件。《业主大会和业主委员会指导规则》第三十八条规定，业主委员会会议由主任召集和主持，主任因故不能履行职责，可以委托副主任召集。业主委员会会议应有过半数的委员出席，作出的决定必须经全体委员半数以上同意。业主委员会委员不能委托代理人参加会议。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第四十三条规定，业主委员会会议应当按照业主大会议事规则约定的业主委员会议事规则召开。会议由主任委员召集和主持；主任委员不能履行职责或者不履行职责的，由副主任委员召集和主持；副主任委员不能履行职责或者不履行职责的，由半数以上委员共同推举一名委员召集和主持。业主委员会会议不得以书面形式召开。业主委员会会议应当有过半数委员出席，每名委员拥有一票表决权，委员不能委托代理人参加会议。业主委员会作出决定必须经全体委员过半数同意并书面签字确认，自作出决定之日起3日内在物业管理区域内显著位置公告，公告时间不少于7日。业主委员会作出的决定自公告之日起对业主具有约束力。
本案中，大红门街道办事处收到原告的备案申请后，认为其提交的业主委员会备案材料的部分内容不符合《北京市物业管理办法》、《业主大会和业主委员会指导规则》及《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》的规定，且在选举业主委员会的过程中表决权数存在问题，遂作出被诉告知书，告知原告补充提交符合规定的备案材料以便完成备案手续，并无不妥。丰台区政府接到原告的复议申请后，履行了告知、审查、送达等程序，作出维持的复议决定，并无不当。至原告提起本诉讼时，其未向大红门街道办事处提交补充材料。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告北京市丰台区海上海花园小区业主委员会（未备案）的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告北京市丰台区海上海花园小区业主委员会（未备案）负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费五十元，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 阎雪莲
人民陪审员 李煜昌
人民陪审员 李艳玲
二〇一七年十二月二十八日
书 记 员 姜尚言
书 记 员 胡一兵