内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赤行初字第118号
原告翁牛特旗桥头镇大西营子村东哨村民组。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
负责人王志军，组长。
委托代理人张朋海，男，1962年1月26日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区翁牛特旗。
委托代理人王贺宏，内蒙古原法律师事务所律师。
被告翁牛特旗人民政府。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
法定代表人南振虎，系旗长。
委托代理人穆皓峰，翁牛特旗国土资源局工作人员。
被告赤峰市人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区。
法定代表人毕力夫，系市长。
委托代理人王玲玲，赤峰市人民政府办公厅复议应诉处工作人员。
第三人翁牛特旗桥头镇大西营子村民委员会。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
法定代表人董向平，主任。
委托代理人周桂茹，内蒙古恒伟律师事务所律师。
原告翁牛特旗桥头镇大西营子村东哨村民组不服被告翁牛特旗人民政府作出的翁政发（2015）44号《翁牛特旗人民政府关于桥头镇大西营子村东哨村民组与大西营子村土地权属争议调查处理决定》及被告赤峰市人民政府作出的赤政复决字（2015）101号《行政复议决定书》，于2015年9月21日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月3日公开开庭审理了本案。原告翁牛特旗桥头镇大西营子村东哨村民组的负责人王志军及委托代理人张朋海、王贺宏，被告翁牛特旗人民政府的委托代理人穆皓峰，被告赤峰市人民政府的委托代理人王玲玲，第三人翁牛特旗桥头镇大西营子村民委员会的委托代理人周桂茹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告翁牛特旗人民政府于2015年3月31日作出翁政发（2015）44号《关于桥头镇大西营子村东哨村民组与大西营子村土地权属争议调查处理决定》，内容为：经调查，大西营子村委会（当时为大西营大队），在1979年为了响应上级号召，在大西营子村东哨组境内的南山坡荒地上用大队机务队的链轨车开荒种草，时任大西营大队书记黄永发亲自主持此项工作，从此该地得名为草茬地。大队在该开荒地上种草五年，后来村委会将该草地通过协商承包给了东哨组王江等村民耕种农作物。申请人桥头镇大西营子村东哨村民组提供的贷款借据只能证明王江因种草借过贷款，且在该地上种过草，不能证明160亩草茬地归东哨村民组。大西营子村委会提供了：1、原书记黄永发、原主任刘芳、原书记刘德富的证明，证明草茬地一直由村委会经营管理。2、东哨村民组村民柳海提供的原书记王荣于2005年11月9日收取的土地承包费收据。3、民事判决中证人柳全、张素平的证言，证明该地自2001年至2010年村委会一直向外发包。4、2011年4月20日村委会会议记录证明柳森、王江等人承认上届村委会发包过土地，收取过承包费。综合以上事实证据证明此争议地一直由大西营子村经营管理。经实地测量，争议草茬地面积158.8199亩，有争议地块附图。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议处理办法》第三条规定，决定将争议地所有权确为大西营子村集体所有。
原告不服，向被告赤峰市人民政府申请行政复议，赤峰市人民政府于2015年7月26日作出赤政复决字（2015）101号《行政复议决定书》，维持了翁政发（2015）44号处理决定。
原告诉称，翁牛特旗人民政府处理决定认定事实错误，适用法律不当。自上世纪70年代该160亩土地种草以后，直到2011年春，都是东哨村民组耕种，已经超过20年，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，应确定争议地所有权和使用权归原告所有。特别是，1992年9月24日，被告翁牛特旗人民政府翁政发（1992）96号《关于梧桐花镇双岭村套苏沟村小组与桥头镇大西营子村东哨村小组之间边界争议的裁决》第二项，明确裁决包括本案在内的160亩草茬地归原告所有。根据《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条“生产队范围内的土地归生产队所有”的规定，争议地也应归原告所有。综上，请求依法撤销翁政发（2015）44号处理决定以及赤政复决字（2015）101号行政复议决定。
为支持其诉讼请求，原告向本院提供了如下证据：1、黄永发的证言，2、张朋富的证言，3、宋国财证言，4、王江的证言，1-4号证据来源于（2011）翁民初字第1619号卷宗，证明政府作出的决定张冠李戴，亩数为200亩的一块地才是第三人村委会的，160亩是原告的；还证明1990年原组长王江雇人用张朋恩的车开荒种草，1990年至今对争议地的治理都是组的行为，并不是村的行为，村里没有投资。5、1990年中国农业银行单据三枚，证明时任组长王江为了治理160亩争议地向银行借贷；柳树春为了治理争议地向银行借贷，借款借据上写明用途为种草。6、翁政发（1992）96号裁决书，来源于翁旗档案馆，证明1992年套苏沟村小组与桥头镇大西营子村东哨村小组间产生土地纠纷，翁旗政府进行裁决时是以“小组”的名义将争议地裁决给原告的，而不是以第三人“村”的名义。7、王荣证言，来源于（2013）赤民一终字第447号卷宗，证明160亩草茬地属于东哨组。8、东哨村民证言，证明争议地属于东哨村民组。9、翁政发（1992）96号裁决书附图与翁政发（2015）44号处理决定书附图的综合拼制图，证明争议地的位置，在东哨西南方，距东哨100米左右，争议地属于东哨村民组。10、照片一张，2015年11月2日摄，证明争议地现状，水井及井屋都是原告出钱购置的，争议地属原告所有。11、林业站站长手稿图，来源于桥头镇林业站站长王树森笔记，大西营子村委会说的地是200亩地，不是本案争议的160亩草茬地，不是一块地。12、翁政发（1992）96号裁决书附图与林业站站长手稿图的综合拼制图，证明争议地块与大西营子村委会所说的地块不是一块地，大西营子村委会草地在东哨南梁。13、2006年草地承包协议、常江和林艳村证言，证明争议地块与大西营子村委会所说的地块不是一块地，第三人的地在南梁，王志军、柳双喜承包150亩，常福等四人承包约50亩，这两块地才是第三人的地。14、照片三张，2015年11月2日摄，证明大西营子村委会200亩土地的现状。15、翁政发（1992）96号裁决书附图与翁政发（2015）44号处理决定书附图示意图、林业站站长手稿图三张图的拼制图，证明争议地块与大西营子村委会的地块不是一块地，大西营子村委会的200亩在图的右侧下中间，与原告的160亩距离很远。16、证人刘俊文、王江出庭作证，证明被告所说的地实际是200亩那块土地，不是160亩，张冠李戴，160亩这块土地是原告的，也是由原告投资治理的。
被告翁牛特旗人民政府辩称，翁政发（2015）44号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告翁牛特旗人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、三份证人证言，证明争议地一直由大西营子村委会经营管理。2、收据，证明争议地由大西营子村委会经营管理。3、三份庭审笔录和三份判决书，证明争议地2001年至2010年一直由村委会经营管理、对外发包。4、2011年4月20日会议记录，证明争议地由村委会经营管理、对外发包。5、东哨草茬地承包合同和公告，证明争议地由村委会经营管理，向外发包。
被告赤峰市人民政府辩称，翁政发（2015）44号处理决定有充分事实及法律依据，赤政复决字（2015）101号复议决定依法给予维持事实清楚，程序适当，请求法院依法维持其复议决定。
被告峰市人民政府向本院提交了证明复议决定合法的以下证据、依据：1、行政复议答复通知书及送达回证，证明答辩人于2015年4月28日受理了原告的行政复议申请，并向翁牛特旗政府下达通知书要求其依法答复。2、《第三人参加行政复议通知书》及送达回证，证明答辩人通知第三人在法定期限内参加行政复议。3、《行政复议延期审理通知书》及送达回证，证明答辩人在法定期限因案件情况复杂依法进行了延期审理。4、行政复议决定书送达回证，证明答辩人在法定期限内作出行政复议决定并向各方送达。
第三人翁牛特旗桥头镇大西营子村委会述称，翁政发（2015）44号处理决定和赤政复决字（2015）101号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。理由是：一、160亩草茬地自始至终都属于第三人所有。大西营子村委会在1979年为了响应上级号召，在大西营子村东哨组境内的南山坡荒地上用大队机务队的链轨车开荒种草，时任大西营大队书记黄永发亲自主持此项工作，从此该地得名为草茬地，权属归村委会所有。后来，村委会将该地发包给个人种地。后来王荣任书记期间，该地仍继续发包。2012年王志军等8人起诉请求判令确认柳刚、柳海与大西营子村委会签订的东哨草茬地承包合同无效一案，大西营子村委会提交了2011年3月14日村委会召集各组组长开会的会议记录，用以证明各组组长均同意村委会对外承包治理土地，包括东哨草茬地。大西营子村委会还提交了公告、见证书、承包费收据、2011年4月20日会议记录以证明大西营子村委会对涉案草茬地有合法的所有权。柳刚、柳海还提交了收据2枚，也证明大西营子村委对涉案160亩地有所有权，且证人柳全、张素平出庭作证，均证实该草茬地自2001年-2010年村委会一直向外发包，他们就耕种过该160亩地的部分地块，承包费均交付给原书记王荣。上述证据均被（2012）翁民初字第1619号民事判决确认为有效证据。二、被告对160亩草茬地确权正确。原告所述与事实不符，第三人将土地承包给原告小组的部分村民只能证明其对涉案地在承包期内有使用权，所有权还属第三人。三、翁政发（1992）96号裁决第二项内容并没有包括本案在内的160亩草茬地归东哨村民组所有的表述。原告提交的示意图上可以清楚的看到涉案160亩草茬地在东哨的南侧。四、《农村人民公社工作条例修正草案》对本案不适用，该条例没有经1979年的十一届四中全会提交审议，事实上已经废止了。
第三人向本院提供了如下证据：1、公告，日期是2010年11月26日，第三人张贴了其拥有所有权的包括东哨草地在内的地块进行承包治理的公告，证明第三人对涉案地拥有合法的所有权。2、东哨草茬地承包合同书，证明2011年4月17日第三人将争议地160亩发包给柳刚、柳海经营，第三人对涉案地拥有合法的所有权。3、4万元承包费收据，证明第三人对涉案地拥有合法的所有权。4、（2011）翁桥法见字第004号见证书，内容是桥头镇法律服务所对大西营子村委会与柳刚、柳海签订的草茬地承包合同书进行见证，证明所签合同是合法有效的，第三人对涉案地拥有合法的所有权。5、2011年3月14日会议记录，包括原告组长王志军在内的各组组长和村民代表均签字同意包括涉案地在内的地块对外承包治理，证明第三人对涉案的160亩东哨草茬地拥有所有权。6、2011年4月20日会议记录，内容记载争议地承包给柳刚、柳海后出现分歧；原来承包争议地的人常福、柳申等人都有上届村委会出具的承包费收据；村民柳森、王江、林彦存、常福、柳艳军、王玉军、王志军、柳双喜等人在会议记录上签字确认原来部分村民从第三人大西营子村委会承包过涉案草地的事实，证明第三人对涉案的草茬地拥有所有权。7、黄永发证明，证明涉案草地归第三人所有。8、540元收据，证明2005年柳刚从第三人大西营子村委会承包过160亩草茬地中的10亩，村支书王荣出具了收据，证明第三人对争议地拥有所有权。9、500元收据，证明2008年柳刚又从大西营子村委会的160亩草茬地中承包了10亩土地，王荣出具收据，证明第三人对争议地拥有合法的所有权。10、现金支出单据，内容是2001年王江负责看护大西营子村的荒地，村委会支付给其200元看荒工资，村民组长工资350元，大会战工资50元。证明王江是给第三人看护荒地，东哨草茬地的所有权归第三人所有。11、刘芳证明，证明争议地权属归第三人所有。12、柳全出庭作证的证言，复印于（2012）翁民初字第1619号民事案件，内容是2001年至2004年柳全的父亲承包过涉案土地，后来柳全的父亲没交承包费，王荣书记就把地发包给别人了，证明第三人对涉案的草茬地拥有合法所有权。13、张素平出庭作证的证言，复印于（2012）翁民初字第1619号民事案件，内容是2005年开始张素平承包村委会发包的160亩土地中的10亩，种到2010年，承包费交给了王荣。2010年11月村委会要发包这块地，并贴了公告。证明第三人对涉案的草茬地拥有合法的所有权。14、（2012）翁民初字第1619号民事判决，该判决确认了大西营子村委会提交的公告、2011年4月17日承包合同、收据2枚、2011年3月14日村委会会议记录、2011年4月20日会议记录均为有效证据。确认柳刚、柳海提交的东哨草茬地承包合同书、公告、见证书、收费收据、证人柳全、张素平的证言为有效证据。15、（2013）翁民再字第13号民事判决书，证明（2012）翁民初字第1619号民事判决经再审后被维持。16、（2013）赤民一终字第1328号民事判决，证明（2013）翁民再字第13号判决上诉后被维持原判。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告翁牛特旗人民政府认为，证据1黄永发证言也是被告所举的证据，证明不了原告所要证明的问题，证据2-4证人证言内容虚假。证据5银行借据与本案无关。对证据6翁政发（1992）96号裁决书本身的真实性无异议，但此裁决是针对梧桐花镇与桥头镇边界纠纷的处理文件，与本案没有关联性。证据7、8证人证言的内容都不属实。证据9拼制图是原告自己私自拼凑的，不具备法律效力。证据10照片与本案无关。证据11林业站站长手绘图只是复印件，没有本人的签字，不具备法律效力，也不能证明争议地归原告所有。证据12拼制图来源不合法，是原告自己私自拼凑的，不具备法律效力。证据13草地承包协议与本案无关，证人证言内容也不属实。证据14照片与本案没有关联性。证据15拼制图是原告自己私自拼凑的，不具备法律效力。证据16证人出庭证言，刘俊文在1984年后就不在大队工作了，不清楚争议地的具体情况，其证言无效；王江是原告小组村民，与本案具有利害关系。被告赤峰市人民政府的质证意见与被告翁牛特旗人民政府的质证意见一致，同时认为拼制图、照片等证据已经超过了举证期限，不应采纳。第三人的质证意见为：证据5银行借据只能证明贷过款，证据11、12绘制图来源不合法，且与本案无关，证据13承包合同恰证明争议地归大西营子村所有，证据15绘制图是原告自己绘制，与本案无关，证据16中刘俊文的证言是虚假的，对其他证据的质证意见与被告翁牛特旗人民政府一致。
对被告翁牛特旗人民政府提交的证据，原告质证认为，证据1中黄永发证言证明不了被告要证明的问题，被告未经实际调查就作出了确权决定。本案的160亩地不是村委会的；刘芳的证言说的也200亩地的事，不是争议地；刘德富的证言与本案没有关联性，看不出要表述什么问题。证据2收据，村委会没有权利发包争议地，争议地一直由原告实际种植。证据3判决和庭审笔录属于自证，不符合逻辑，原告对该判决一直在上诉主张权利。证据4会议记录是村委会自己的记录，属于当事人陈述。证据5承包合同和公告是第三人为将争议地承包出去而作的自证，无法证明其行为合法。被告赤峰市人民政府对上述证据没有异议。第三人同意被告翁牛特旗人民政府的证明意见。
对被告赤峰市人民政府提交的证据，原告质证认为都是程序上的证据，予以认可；没有实体证据，没有进行实体审查，没有履行真正的复议职责。被告翁牛特旗人民政府没有异议。第三人没有异议。
对第三人提交的证据，原告质证认为，证据1公告没有原件，即使是真实的，也属于自证，没有证明效力。证据2承包合同书，正因为承包合同书才引发了一系列诉讼，不能自证。证据3承包费收据，认为争议地不是村委会的，其没有权利发包。证据4见证书也是自证，无证据效力，不合法。证据5、6两份会议记录没有原件，对真实性有异议，不能支持第三人的主张。证据7黄永发证言，恰能证明原告的主张，证言内容是200亩土地，不是160亩土地。证据8、9承包费收据不能证明争议地归大西营子村委会所有。证据10现金支出单据没有原件，缺乏真实性。证据11刘芳证言说的是200亩地，与争议的160亩地无关。证据12柳全证言不真实。证据13张素平证言，张素平与本案具有利害关系，是民事案件对方当事人亲属。证据14-16三份判决书，认为不能自证。二被告对第三人提交的证据均无异议。
本院对上述证据综合认证如下：原告提交证据1黄永发证言，证人无正当事由未出庭作证，不符合行政诉讼证据的形式要件，不予确认。证据2、3、4证人证言内容复印于翁牛特旗人民法院庭审笔录，本院对该份笔录本身真实性予以确认。证据5银行借据本身只能证明贷过款种草，借据本身无法证明争议地的权属。对证据6（1992）96号文件本身真实性予以确认。证据7王荣证言不符合行政诉讼证据的形式要件，不予确认。证据8村民证明中证明人是原告小组村民，属当事人陈述，其所述内容的真实性需有其他证据予以佐证。证据9、12、15绘制图是原告方个人绘制而成，是否与争议地相符无法核实，不予确认。证据10、14照片本身与争议地权属无关。证据11林业站长手绘图来源不清，不予确认。证据13草地承包经营合同经本庭核对与原件无异，对合同本身的真实性予以确认；证据16刘俊文证言、王江证言需结合其他证据综合认证。对被告翁牛特旗人民政府提交的证据1三份证言，不符合行政诉讼证据的形式要件，不予确认；对其他证据本身的真实性予以确认。对被告赤峰市人民政府提交的证据，各方当事人均无异议，本院予以确认。对第三人提交的证据7、11黄永发证言、刘芳证言，证人无正当事由未出庭作证，不符合行政诉讼证据的形式要件，不予确认。对其他证据本身真实性予以确认。
经审理查明，争议地约160亩，位于原告大西营子村东哨村民组境内。上世纪七八十年代，为响应上级号召，该争议地被开荒种草。后来，争议地块以第三人大西营子村委会名义发包给个人耕种，第三人收取承包费。2010年11月26日，第三人发出公告，将涉案地重新发包。2011年4月17日，第三人与原告小组村民柳刚、柳海签订东哨草茬地承包合同，将涉案160亩地承包给二人，期限五十年，承包费4万元。此事引发原告小组其他村民的异议。原告认为土地权属归原告小组所有，第三人无权发包，向被告申请确权，被告作出翁政发（2015）44号处理决定将争议地所有权确给第三人所有。原告不服，引发本案诉讼。
另查明，王志军等8人曾起诉确认第三人与柳刚、柳海签订的涉案地即东哨草茬地承包合同无效，翁牛特旗人民法院作出（2012）翁民初字第1619号民事判决，驳回其诉讼请求。该判决经（2013）翁民再字第13号民事判决，（2013）赤行终字第1328号民事判决维持原判。
本院认为，本案争议焦点是被告翁牛特旗人民政府作出的翁政发（2015）44号《翁牛特旗人民政府关于桥头镇大西营子村东哨村民组与大西营子村土地权属争议调查处理决定》及被告赤峰市人民政府作出的赤政复决字（2015）101号《行政复议决定书》是否正确。根据现有证据材料，可以认定涉案地自上世纪七八十年代开荒种草，大约种了三五年之后，一直由原告小组成员实际耕种的事实，但原告耕种是源于第三人大西营子村委会的发包行为，第三人一直作为经营管理权人出现，根据《土地权属争议调查处理办法》第三条：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”规定的原则精神，并依据生效的赤峰市中级人民法院（2013）赤民一终字第1328号民事判决书中确认的“双方争执的160亩草茬地位于东哨村民组南侧，原系荒地，归大西营村全体村民所有。1990年……后由大西营村委会收回管理和使用……”等事实，将争议地确归第三人所有并无不当，原告请求撤销二被告的处理决定无法律依据。原告称争议地应归其所有，但其提供的证据不足以证明该主张成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告翁牛特旗桥头镇大西营子村东哨村民组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担；邮寄费140元，由原告、二被告、第三人各承担35元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 李海波
审 判 员 刘淑波
人民陪审员 丁玉芳
二〇一五年十一月三日
书 记 员 苏 赫