江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）赣行终42号
上诉人（原审原告）毕涵海，男，汉族，1946年12月29日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）饶健，女，汉族，1952年12月30日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）杨桂芳，女，汉族，1965年11月5日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）房宜萍，女，汉族，1953年5月12日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）王应敏，女，汉族，1962年8月8日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）陈晨，女，汉族，1969年9月19日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）崔庆，男，汉族，1954年10月3日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）方红文，女，汉族，1960年2月14日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）丁利，女，汉族，1964年1月5日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）李建华，女，汉族，1959年11月30日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）褚香保，女，汉族，1951年1月1日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）李爱蓉，女，汉族，1978年3月29日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）侯志仁，男，汉族，1997年4月18日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）罗小荣，女，汉族，1959年4月1日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）刘凯，男，汉族，1969年10月23日出生，住南昌市。
上诉人（原审原告）朱瑾，女，汉族，1976年3月16日出生，住南昌市。
以上16名上诉人的诉讼代表人为毕涵海、饶健、杨桂芳、房宜萍。
被上诉人（原审被告）南昌市城乡规划局，地址南昌市红谷滩新区会展路199号红谷大厦B座22楼，组织机构代码01451118-6。
法定代表人罗剑云，该局局长。
委托代理人张海水，江西明远律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，地址南昌市红谷滩新区新府路118号，组织机构代码无。
法定代表人郭安，该市市长。
委托代理人罗林，该市法制办工作人员。
委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）南昌轨道交通集团有限公司，地址赣江南大道锦绣福楼南侧，统一社会信用代码91360125680900685J。
法定代表人毛顺茂，该公司董事长。
委托代理人艾建华，江西豫章律师事务所律师。
委托代理人李浩挺，江西豫章律师事务所律师。
上诉人毕涵海、饶健等十六人因诉南昌市人民政府、南昌市城乡规划局控规调整与审批、规划行政许可及不履行法定职责一案，不服南昌市中级人民法院（2015）洪行初字第143号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院经审理查明，2013年南昌市城乡规划局根据2001-2020年南昌市总体规划等，制作了《关于请求批准<南昌市西客站控制性详细规划>等十四个控规的请示》（洪规文[2013]20号）。2013年8月1日，南昌市人民政府办公厅下发《关于同意南昌市西客站控制性详细规划等十四个控规的批复》（洪府厅字[2013]336号），其中第3个即是《南昌市朝阳洲水厂路以北地区控制性详细规划》，涉案的CY101-B02地块在该控规范围之内,规划为红谷隧道及轨道交通1号线过江隧道预留控制用地，可在轨道交通1号线及红谷隧道工程规划确认后进行城市设计，综合开发。2014年10月27日起，南昌市城乡规划局通过网上公开和在中山路树立告示牌等方式对《南昌市中山西路以北控制性详细规划》CY101-B02地块规划调整方案和专家论证报告等进行公示，原则同意将该地块用地性质调整为商业、商务，容积率为≤4.85等，并征求周边居民和市民意见。2015年6月9日，南昌市人民政府办公厅针对南昌市城乡规划局作出《关于批准<南昌市水厂路以北地区控制性详细规划>中山西路以北CY101-B02地块控规调整方案的批复》（洪府厅字[2015]221号）。该批复主要内容为:经市政府研究，同意对《南昌市水厂路以北地区控制性详细规划》中山西路以北CY101-B02地块（即南昌轨道交通1号线中山西路站上盖物业项目用地）约37亩用地的控规调整方案（指标），相关地块主要指标如下：1.用地性质：商业、商务；2.容积率≤4.5等。饶健等十六人不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.确认南昌市人民政府、南昌市城乡规划局批准《南昌市水厂路以北地区控制性详细规划》中山西路以北CY101-B02地块控规调整的行政行为违法并予撤销；2.判决南昌市城乡规划局规划许可南昌轨道交通集团有限公司（以下简称南昌轨道公司）在涉案B02地块商业开发建地铁酒店高楼的行政行为违法并予撤销；3.确认南昌市城乡规划局对南昌轨道公司未批先建违法施工不制止不作为实则支持的行政行为违法，判令南昌市城乡规划局责成南昌轨道公司立即停工；4.诉讼费用和其他相关费用由被告承担。
原审法院认为：城乡规划（包括总体规划和控制性详细规划）是对一定时期内的社会和经济发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，是对不特定的多数人制定的，是一种具有普遍约束力的行为规则，与行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令相当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案原告对《南昌市水厂路以北地区控制性详细规划》中山西路以北CY101-B02地块控规调整的编制和审批行为不服，认为该两行政行为违法，侵犯其合法权益，该争议不属于行政诉讼受案范围。市规划局是否向轨道公司颁发用地规划许可、工程规划许可，轨道公司是否违法施工，与本案控规调整的编制、审批行为无关。城市建设的监管问题，因其职能由南昌市城市管理执法局行使，非市规划局职责，且与本案无关。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回毕涵海、饶健等十六人的起诉。
毕涵海、饶健等十六人不服，提起上诉称：1.一审裁定认定事实错误。首先城市规划的制定和实施，必须遵守城乡规划法。而行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令不是法律法规，根本不能和法律类比等同视之。所以一审裁定认为城市规划的制定与行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令相当，以“相当”类比法律，生搬硬套，是违法错误的认定。其次，两被上诉人批准B02地块控规调整的批复，涉及的对象仅仅是特定的具体的B02地块，不具有普遍、不特定对象的意义。第三，两被上诉人违法审批许可已由其下属直管的原审第三人实施建设，实际已经外化为具体的违法行政行为。第四，上诉人起诉被上诉人批准批复变更用地性质、许可、不作为等行为符合规定的城市规划管理范围的受案范围。2.一审裁定认定“市规划局是否向轨道公司颁发用地规划许可、工程规划许可，轨道公司是否违法施工，与本案控规编制审批行为无关”错误。原审第三人未批先建就是根据被上诉人调整批复付诸实施，与被上诉人不作为有直接关系。3.关于城市建设监管问题。规划法明确规定，规划部门对规划编制、审批、实施、修改有监督检查的责任，城管部门只是集中行政处罚权工作，不能取代市规划局的全部监督检查责任。4.一审裁定适用法律不当。本案属于受案范围，一审裁定根据执行解释第四十四条第（一）（二）项规定驳回起诉，适用法律不当。饶健等16人具有主体资格，一审裁定引用执行解释第四十四条第（二）项规定驳回起诉不当。
被上诉人南昌市城乡规划局答辩称，被答辩人的上诉理由不成立，请二审法院依法维持一审裁定。理由如下:1.被答辩人没有原告主体资格。城乡规划法第四十八条规定，修改控制性详细规划应当征求规划地段内利害关系的意见，被答辩人系本案控规调整地段范围外的小区业主，不具有利害关系人身份。同时，被答辩人上诉称其与本案控规调整行为具有法律上的利害关系，罗列出防洪安全、居住环境、交通安全、视野权等。但所列权利或是法律未予认可的杜撰权利，或是宽泛宣言性的社会权利，而非控规调整行为所影响或侵犯的法律上的利害关系。2答辩人没有核发规划许可证，被答辩人诉请判决答辩人规划许可第三人开发建设的行政行为违法并予撤销，没有事实基础，应予驳回。3.对原审第三人的建设行为的监管职责不属于答辩人，被答辩人就此起诉答辩人不作为，系被告主体错误。行政处罚法规定，省级政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据省政府《关于同意南昌市开展相对集中行政处罚权工作的批复》《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，在南昌市范围内违反城市规划管理方面法律、法规、规章的全部行为都统一集中由南昌市城市管理行政执法局行使，且办法第五条规定，有关行政管理部门不再行使已由执法局集中行使的行政处罚权，仍然行使的，作出的行政处罚决定无效。4.本案控规调整没有改变南昌市总体规划的相关强制性内容，被答辩人诉请撤销控规调整行为，没有事实与法律依据，应驳回其诉讼请求。
被上诉人南昌市轨道交通集团有限公司（以下简称南昌轨道公司）答辩称：1.本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。2.假设控规调整行为属于行政行为，上诉人也不是控规调整的相对人及利害关系人，其无原告主体资格，根据法律规定也应依法裁定驳回上诉人的起诉。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院维持原裁定，驳回上诉人的上诉。
南昌市人民政府未提交书面答辩意见。
本院查明的事实与原审一致。本院另查明，南昌市城市管理委员会于2015年2月16日作出《关于南昌轨道公司房地产公司在中山西路建设问题的回复》。回复中称，“地铁上盖物业项目（写字楼、酒店）……一直未办理《建设工程规划许可证》。……南昌市查处违法建设联动机制领导小组办公室于2015年2月13日向南昌市轨道公司下达了洪查违联办督字[2015]002号督办单，要求市轨道公司立即责成南昌市轨道公司房地产开发公司在项目未取得规划审批手续的情况下，严格将该建筑物控制在目前状态。同时于2015年2月13日向市城管综合执法支队下达了洪管（规）督办字[2015]004号督办单，要求支队加大对该地块的日常巡查力度，在项目未取得规划审批手续的情况下，严格将该建筑物控制在目前状态，彻底防止违法建设行为发生，否则，依法采取拆除措施”。同时，上诉人在起诉时未提供被诉规划许可证，也未提供其于何时、以何种方式向南昌市城乡规划局提出过投诉举报的证据。
本院认为，本案上诉人共提出三项诉讼请求，依次涉及到南昌市人民政府和南昌市城乡规划局的规划调整及审批行为、南昌市城乡规划局的规划许可行为以及南昌市城乡规划局是否未依法履行规划管理法定职责。本案的审查重点即以上三项诉讼请求是否符合起诉条件。
关于规划调整及审批行为。南昌市城乡规划局所作的“《南昌市中山西路以北控制性详细规划》CY101-B02地块规划调整”以及南昌市人民政府《关于批准<南昌市水厂路以北地区控制性详细规划>中山西路以北CY101-B02地块控规调整方案的批复》的主要内容是调整用地性质、容积率等。根据《城市规划编制办法》第四十一条关于“控制性详细规划应当包括下列内容：……（一）确定规划范围内不同性质用地的界线……（二）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标”的规定，以上内容均属于对控制性详细规划的调整。《城市规划编制办法》第三条规定：“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第八条规定：“编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。”《江西省城市和镇控制性详细规划管理条例》第三条亦规定：“本条例所称城市和镇控制性详细规划，是指以依法批准的城市、镇总体规划为依据，对城市、镇建设用地的使用性质、使用强度和道路、工程管线、公共配套设施以及空间环境等控制要求作出的规划”。从以上规定可知，控制性详细规划本质是一种公共政策，其编制和调整实则是对公共事物的讨论与计划。根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第三条的规定，作为“城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据”，控制性详细规划虽然会对特定土地的用途进行限制或对容积率等指标作出强制设定，但该限制或设定是对涉及特定地区整体发展的公共政策安排，并非针对特定的行政相对人所作出。在特定对象取得土地使用权并申请相关规划许可时，城乡规划主管部门除需满足总体规划、控制性详细规划或修建性详细规划的限制和设定外，还应视情况考虑环保、消防、文物保护、防洪、地质灾害以及基于相邻关系的间距、采光等具体因素。此时规划主管部门所作出的规划许可行为才直接涉及到基于相邻关系的权利义务关系，即规划许可行为才有可能影响相邻权人的合法权益。综上，控制性详细规划并非针对特定相对人作出，并未直接影响相邻权人基于相邻关系的权利义务，作为一种公共政策其并非人民法院受案范围，同时也尚未对行政相对人的合法权益产生实际影响。上诉人提出“内部批复已经外化”并认为批复可诉，但有关规划调整及审批行为的不可诉性在于其内容属于控制性详细规划，而非其行为形式是否外化。据此，原审裁定驳回毕涵海、饶健等十六人的该项起诉并无不当。
关于规划许可行为。上诉人第二项诉讼请求为“判决南昌市城乡规划局划许可南昌轨道公司在B02地块商业开发建地铁酒店高楼的行政行为违法并予撤销”，但一审审理期间上诉人并未提供关于“商业开发建地铁酒店高楼”规划许可的证据，被上诉人南昌市城乡规划局否认作出过相关规划许可、南昌轨道公司亦明确称尚未取得过相关规划许可。在二审审理期间，上诉人提交了关于地铁轨道建设的规划许可证，该规划许可证既未在一审审理期间提供，也不属于其一审所起诉的关于“建设地铁酒店高楼”的规划许可，属于另一法律关系。据此，上诉人该项诉讼请求缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，原审裁定驳回其该项起诉的结果正确。
关于南昌市城乡规划局是否未依法履行规划管理法定职责。南昌市城乡规划局是否构成不作为，应以其属于职责主体、收到过投诉举报且有证据证明存在违反规划的行为以及该违法行为可能影响投诉举报人的合法权益为前提。本案中，上诉人未提供其向规划主管部门投诉举报的证据，且根据《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第八条的规定，城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权已集中至城市管理部门，南昌市城市管理委员会于2015年2月16日亦作出了责令停止建设、维持建筑现状的处理决定。据此，上诉人关于南昌市城乡规划局不作为的起诉亦缺乏事实根据，原审裁定驳回其该项起诉的结果正确。
综上，毕涵海、饶健、杨桂芳、房宜萍、王应敏、陈晨、崔庆、方红文、丁利、李建华、褚香保、李爱蓉、侯志仁、罗小荣、刘凯、朱瑾16人的起诉均不符合受理条件，原审裁定认定事实清楚，裁判结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 葛 伟
审 判 员 陈雯雯
代理审判员 洪发胜
二〇一七年五月十二日
书 记 员 柳雨青