广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤13行初55号
原告惠州大亚湾区西区街道塘布村塘三村民小组（下称塘三小组）。
负责人赖育强，小组长。
委托代理人林伟国，广东增华律师事务所律师。
被告惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会（下称大亚湾管委会）。
法定代表人范志益，主任。
委托代理人柯国冠,惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会办公室副主任。
委托代理人徐焕茹，广东惠宏信律师事务所律师。
第三人惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处（下称西区街道办）。
法定代表人何育忠，主任。
委托代理人曾石文，广东标远律师事务所律师。
委托代理人吕万伍，广东标远律师事务所律师。
第三人杨某。
法定代理人何某，系第三人杨某母亲。
委托代理人曾文东，广东指针律师事务所律师。
原告塘三小组不服被告大亚湾管委会于2017年7月18作出的《行政复议决定书》（惠湾行复[2017]6号），于2017年8月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月11日立案后，于2017年10月26日向被告大亚湾管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月24日公开开庭审理了本案。原告塘三小组负责人赖育强及其委托代理人林伟国，被告大亚湾管委会委托代理人柯国冠、徐焕茹，第三人西区街道办委托代理人曾石文、吕万伍，第三人杨某委托代理人曾文东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
第三人杨某的母亲何某作为其法定代表人向第三人西区街道办递交《申请书》，申请确认杨某享有塘三小组村民平等权利并具有塘布塘三村经济合作社集体经济组织成员资格。西区街道办于2017年3月17日作出《关于信访人何某反映信访事项的答复意见书》（惠湾西函[2017]71号）。杨某不服原行政行为，提起行政复议。被告大亚湾管委会于2017年7月18作出的《行政复议决定书》（惠湾行复[2017]6号），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条的规定，责令西区街道办自复议决定作出之日起60日内针对杨某的申请事项作出处理。
原告塘三小组诉称，一、被告作出的惠湾行复[2017]6号《行政复议决定书》，行政复议的申请人主体不适格，同时列原告为负有责任义务的第三人错误。二、被告受理第三人杨某的行政复议申请缺乏事实及法律依据。三、被告作出的惠湾行复[2017]6号《行政复议决定书》适用法律错误，程序违法。四、被告印发的《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见（试行）》（惠湾委发[2010]24号）要求街道办出具行政处理决定没有事实和法律依据，内容违法，程序不当，特申请审查其合法性。综上，为维护原告的合法权益，特起诉，请依法判决。诉讼请求：1、请求撤销被告作出的惠湾行复[2017]6号《行政复议决定书》；2、请求对被告作出的《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见（试行）》（惠湾委发[2010]24号）的合法性进行审查；3、本案诉讼费由被告承担。
原告塘三小组向本院提交了以下证据：证据一、《行政复议决定书》（惠湾行复[2017]6号）；证据二、《关于信访人何某反映信访事项的答复意见书》（惠湾西函[2017]71号）；证据三、杨某身份证；证据四、后附法条依据。以上证据均为复印件。
被告大亚湾管委会辩称，一、西区街道办《关于信访人何某反映信访事项的答复意见书》（惠湾西函[2017]71号）是具体行政行为。我委对杨某不服该具体行政行为提出的复议申请予以受理并作出复议决定具有合法性。原告要求撤销该复议决定没有事实根据和法律依据。二、原告的其他起诉理由也不成立。1.原告提出我委作出的行政复议决定书，行政复议的申请人杨某主体不适格，同时列原告为第三人错误，这一观点不成立；2.原告提出我委没有通知其参加复议程序，剥夺其知情权和申诉辩驳权利，违反法定程序，这一观点也是不成立的；3.原告认为中共大亚湾区委以及我委印发的《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见（试行）》缺乏依据、内容违法、程序不当是不成立的。综上，原告对我委提出的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求予以驳回。
被告大亚湾管委会向本院提交了以下证据：证据一、第三人参加行政复议通知书、邮寄凭单；证据二、《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见（试行）》（惠湾委发[2010]24号）。以上证据均为复印件。
第三人西区街道办述称，一、杨某与何某是二个不同的民事主体，何某申请行政复议主体不适格。二、杨某的行政复议没有法律依据。三、我办不存在行政不作为。四、我办能否超出村民自治范围作出行政处理决定，希望判决明示，以便指导今后工作。综上，我办不存在行政不作为，如果处理不当，愿意接受法院判决纠正。
第三人西区街道办向本院提交了以下证据：证据一、群众来访登记表、《申请书》；证据二、《关于信访人何某反映信访事项的答复意见书》惠湾西函[2017]71号；证据三、领取答复意见书签收表；证据四、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》。以上证据均为复印件。
第三人杨某述称，一、我申请复议主体适格。二、原告具有第三人主体资格。三、原告系侵犯我合法权益的主体，与我在法律上具有利害关系。四、我在申请行政复议前，已依法向西区街道办提出行政处理申请，不存在原告所称的没有递交行政处理决定申请书。五、西区街道办惠湾西函[2017]71号书面答复代表了其处理意见，是一种具体行政行为，依法属于行政复议范围。六、西区街道办有权且有义务作出行政处理决定书。七、被告印发的《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见（试行）》（惠湾委发[2010]24号）文件系其处理辖区内行政事项的规范性文件，没有超越权限及违反上位法的相关规定等情形，系合法有效的。综上，我认为大亚湾管委会的行政复议决定认定事实清楚、适用法律准确，程序合法。请求法院依法驳回原告的全部诉请。
第三人杨某向本院提交了以下证据：证据一、《中华人民共和国民法总则》第二十条、第二十一条、第二十三条；证据二、《中华人民共和国民法总则》第九十六条、第九十九条，农业部对十二届全国人大五次会议第3691号建议的答复（农办议[2017]345号），《中华人民共和国行政复议法》第十条；证据三、《中华人民共和国村民委员会组织法》第四十条，《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第四十五条；证据四、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条，《广东省行政机关规范性文件管理规定》第六条；证据五、何某、杨某户口本、身份证，《行政处理决定书》（惠湾西行决字[2015]21号）、《民事判决书》（[2017]粤13民终2541号）。以上证据均为复印件。
经庭审质证，针对被告大亚湾管委会提供的证据，原告塘三小组发表质证意见如下：证据一、真实性无异议，合法性有异议：原告是群众性自治组织，并非集体经济组织，被告列原告作为行政复议第三人没有法律依据。证据二、真实性没有异议，合法性有异议，原告就该实施意见提出合法性审查。
针对被告大亚湾管委会提供的证据，第三人西区街道办发表质证意见如下：证据一、真实性无异议，合法性、关联性有异议，第三人对信访事项回复不服，只能申请复核，无权提出行政复议；信访复查只能由信访人复查，不能由第三人提出行政复议，第三人提出的行政复议我方认为没有法律依据。证据二、真实性无异议，合法性、关联性的意见是：办事处对信访人做出信访回复是有法律依据的，意见的前提是经过调解或资格委员会审查，再由办事处做出处理，本案没有经过这两个前置条件，故办事处没有作出处理也是遵守管委会意见；我方对意见的合法性问题：村民与村集体的分配问题属于人民法院的立案范围，无需由办事处作出处理决定。
针对被告大亚湾管委会提供的证据，第三人杨某对三性予以认可。
针对原告塘三小组提供的证据，被告大亚湾管委会发表质证意见如下：证据一、三性予以认可。证据二、真实性无异议，证明内容中有关不是行政不作为的部分不予认可。证据三、四、三性无异议。
针对原告塘三小组提供的证据，第三人西区街道办发表质证意见如下：证据一、真实性无异议，合法性、关联性有异议，该案不适用行政复议。证据二、真实性没有异议，关联性有异议，我方认为已经对信访作出了依法回复，因为不是本案的行政相对人申请，所以我方不存在行政不作为。证据三、第三人与其母亲（信访人）是两个不同的主体。证据四、三性无异议。
针对原告塘三小组提供的证据，第三人杨某发表质证意见如下：证据一、三性无异议。证据二、真实性无异议，对其证明内容，西区街道办“有行政处理”予以认可，但对“不是不作为”有异议，答复意见书对第三人的行政处理申请未作全面、实质的处理，是行政不作为。证据三、三性予以认可。证据四、真实性、合法性没有异议，关联性不予认可。
针对第三人西区街道办提供的证据，原告塘三小组发表质证意见如下：证据一、三性无异议。证据二、三性无异议。证据三、三性无异议。证据四、三性无异议，答复书证明了西区街道办依法办事的事实。
针对第三人西区街道办提供的证据，被告大亚湾管委会发表质证意见如下：证据一、真实性、合法性没有异议，证明内容有异议。证据二、三、四、三性无异议。
针对第三人西区街道办提供的证据，第三人杨某发表质证意见如下：证据一、真实性无异议，关联性有异议，第三人是未成年人，其中之一是无民事行为能力人，另一个是限制民事行为能力人，其母亲作为法定代理人和监护人有权代其提出行政处理申请，且登记表及申请书已经明确写明是代其儿子提出行政处理申请。证据二、真实性无异议，合法性、关联性有异议，答复意见书并无实际全面的处理解决第三人的行政申请事项。证据三、真实性、合法性无异议，关联性有异议，因第三人是未成年人，其母亲作为监护人及法定代理人有权代为领取答复意见书。证据四、三性无异议。
针对第三人杨某提供的证据，原告塘三小组发表质证意见如下：证据一、真实性无异议，证明内容有异议，该法条无法证明第三人有代为行使行政申请的事实；证据二、三、真实性、合法性无异议，证明内容有异议；证据四、真实性、合法性无异议，关联性、证明内容有异议；证据五、真实性无异议，合法性、关联性有异议：1、通过申请书可以明确申请人为两第三人的法定代理人，并非本案的第三人；2、本案我国不适用判例法，第三人的民事判决书不适用本案，同时，因第三人无提起行政申请，故不存在行政复议，被告出具行政处理决定书有违行政法的相关规定。
针对第三人杨某提供的证据，被告大亚湾管委会发表质证意见如下：证据一至四、三性无异议。证据五、真实性、合法性无异议，对证明内容的第一点无异议，第二点不予认可。
针对第三人杨某提供的证据，第三人西区街道办发表质证意见如下：证据一、真实性、合法性无异议，关联性有异议，法律规定的是法定代理人有权代表当事人，但仍然要以当事人的名义申请。证据二、真实性、合法性无异议，关联性有异议，本案是第三人母亲进行信访，不能以第三人提出行政复议。证据三、真实性、合法性无异议，关联性有异议，我方认为适用法律不当，《广东省实施中华人民共和国村民委员会组织法办法》第四十一条明确规定，由受害人申请，政府才能作出行政处理。证据四、真实性、合法性无异议，关联性有异议。证据五、对第三人及其母亲的户口本真实性、合法性无异议，关联性有异议，第三人及其母亲是两个主体，对行政处理决定书、民事判决书真实性无异议，合法性、关联性有异议，我国不适用判例法，所提供的案例与本案无关。
本院对上述证据认证如下：当事人针对其他各方提交的证据，无异议的，本院予以采纳；有异议的，在认定事实时予以参考。
经审理查明，第三人杨某的身份证显示：出生于20×年×月×日，住址为广东省××市××区西区塘×塘××号。
2017年1月19日，第三人杨某的母亲何某作为其法定代表人向第三人西区街道办递交《申请书》，申请确认杨某享有塘三小组村民平等权利并具有塘布塘三村经济合作社集体经济组织成员资格。2017年3月17日，第三人西区街道办作出《关于信访人何某反映信访事项的答复意见书》（惠湾西函[2017]71号），案件结论为：“你反映的问题因法律冲突，已向大亚湾管委会请示，待大亚湾管委会指导意见后，我办再根据指导意见办理。”第三人杨某不服该答复意见书，提起行政复议。2017年5月8日，被告大亚湾管委会作出《第三人参加行政复议通知书》，并通过邮政特快专递向原告塘三小组送达。第三人西区街道办于2017年5月9日收到被告大亚湾管委会作出的《提出行政复议答复通知书》并于2017年5月18日作出《行政复议答复书》。2017年7月18日，被告大亚湾管委会作出《行政复议决定书》（惠湾行复[2017]6号），决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条的规定，责令西区街道办自复议决定作出之日起60日内针对杨某的申请事项作出处理。原告塘三小组不服，起诉至法院请求撤销上述行政复议决定。
另查明，2010年11月19日，被告大亚湾管委会印发《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见（试行）》（惠湾委发[2010]24号）。
本院认为，第三人杨某是未成年人。《中华人民共和国民法通则》第十二条第二款规定：“不满十周岁的未成年人是无民事行为能力人，由他的法定代理人代理，或者征得他的法定代理人的同意。”在申请确认集体经济组织成员资格时，第三人杨某因是无民事行为能力人，这一项属于其获益的民事活动，由其法定代理人迳行代理是适当的，也是符合中华民族传统文化的。再，从其法定代理人（何某）填写提交给第三人西区街道办的《申请书》内容来看，已经明确表达了第三人杨某要求确认其为集体经济组织成员资格及享受待遇的请求，虽则形式是通过信访接访，但不影响第三人杨某以其法定代理人的名义向第三人西区街道办提出过实质的处理请求内容。故，应视为第三人杨某已向第三人西区街道办提出了确认成为集体经济组织成员的处理请求。在第三人西区街道办未作出处理后，第三人杨某不服，向被告大亚湾管委会提起行政复议，被告大亚湾管委会予以受理立案，符合《中华人民共和国行政复议法》第十条规定。被告大亚湾管委会在受理后，查实第三人西区街道办并未就第三人杨某是否具备集体经济组织成员资格作出认定，继而适用《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”，作出《行政复议决定书》（惠湾行复[2017]6号）是认定事实清楚，适用法律、法规正确的，本院予以支持。
至于对被告大亚湾管委会作出的《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见（试行）》（惠湾委发[2010]24号）是否进行合法性审查问题。如前所述，本案是因第三人西区街道办并未就第三人杨某的请求作出行政行为而引起的行政复议行为。在被告大亚湾管委会所作的行政复议决定中，其是依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，作出责令第三人西区街道办履行法定职责的复议决定，也即复议决定并未直接作出认定第三人杨某是否属于集体经济组织成员资格的决定。被告大亚湾管委会所作的复议决定，只是履行其作为上一级政府部门督促下级政府履行法定职责的权力，所依据的权力来源是行政复议法所赋予的职权。即本案中，被告大亚湾管委会作出的行政复议决定，并未依据其作出的《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见（试行）》（惠湾委发[2010]24号）而作出。因此，原告塘三小组诉请对该规范性文件审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政机关所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。……”的规定，故，对原告塘三小组的诉求应予驳回。
综上所述，原告塘三小组起诉理由不充分，本院不予支持。被告大亚湾管委会作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告塘三小组的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告塘三小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 张 海 涛
审判员 邱 炜 炜
审判员 覃 毅 华
二〇一七年十二月二十一日
书记员 汪烨会（兼）
李冬楹