湖北省黄石市黄石港区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0202行初3号
公益诉讼人黄石市黄石港区人民检察院，住所地黄石市黄石港区花湖大道**号。
法定代表人曹中启，检察长。
被告黄石市林业局，住所地黄石市广州路。
法定代表人郑治发，局长。
委托代理人何衍明，该局副局长。代理权限：一般代理。
委托代理人王志军，该局资源科科长。代理权限：一般代理。
公益诉讼人黄石市黄石港区人民检察院因认为被告黄石市林业局不履行林业监管法定职责，于2016年12月26日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月24日公开开庭进行了审理。公益诉讼人黄石市黄石港区人民检察院委派检察员何秋实、许若文、代理检察员李子云，被告黄石市林业局委托代理人何衍明、王志军到庭参加诉讼。本案经合议庭评议并提交本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
公益诉讼人黄石市黄石港区人民检察院诉称：2013年7月31日，大冶市人民政府同意并印发《大冶市狮子山公益性公墓建设实施方案》，决定以大冶市金湖街道办事处辖区内的狮子山为中心区域建设公益性公墓，由大冶市城投公司负责投资建设，大冶市民政局负责承建和管理，狮子山公墓项目建设工程指挥部负责组织实施。该指挥部在未办理林地征占用手续的情况下，安排施工队对狮子山区域山体坡面进行挖掘和取土削平。经大冶市林学会认定，该公墓项目占用土地面积26.8亩，其中林地面积10.9亩（灌木林地4.1亩、荒山3.4亩、有林地3.4亩），致使地上植被被破坏，造成一定程度水土流失。
2015年3月16日，被告对狮子山公墓项目建设工程指挥部作出鄂黄林（黄森）林罚决字［2015］2号行政处罚决定书：1、责令限期一年恢复原状；2、并处非法改变用途林地每平方米27.5元的罚款，计人民币20万元整。次日，被处罚人缴纳20万元罚款后，将该林地弃置不管。该项目至今仍未办理林地征占用手续，亦未按照要求恢复林地原状。
2016年10月13日，公益诉讼人向被告发出港检行公建（2016）1号检察建议书，要求被告依法履行监管职责，立即采取有效措施，恢复狮子山地区受破坏林地原状，并于2016年10月17日向被告送达了检察建议书。但被告对该检察建议未回复，亦未依法履行监管职责。2016年11月，公益诉讼人委托湖北民丰林业工程勘察设计有限公司对被破坏林地现状进行勘查，并出具了《狮子山公益性公墓项目破坏林地现状认定书》，认定狮子山公墓项目破坏林地10.9亩，其中4.1亩已植树，栽植密度达到国家造林技术规程标准，但该范围内地面所砌水泥石坎未拆除，与原有林地状态不符；另外6.8亩未植树，与占用前林地原状不相符。
公益诉讼人认为，被告在对狮子山公墓项目建设工程指挥部作出行政处罚决定后，未依法履行监管职责，经公益诉讼人督促后，仍不履行法定职责，致使狮子山林地被破坏状态持续至今，国家及社会公共利益处于受侵害状态。为督促被告依法履行监管职责，保护环境，维护国家和社会公共利益，特向法院提起公益诉讼。请求：1、确认被告在作出行政处罚决定后，对狮子山公墓项目建设工程指挥部非法占用林地的违法行为未依法履行监管职责违法；2、判令被告继续履行监管职责，督促狮子山公墓项目建设工程指挥部恢复林地原状。
公益诉讼人为支持其主张，向本院提供了以下证据：
第一组证据：
1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、最高人民检察院关于印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》的通知（高检发民字［2015］2号）、《关于开展检察机关提起公益诉讼试点工作的通知》（高检发民字［2015］3号）；3、最高人民检察院《关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知》（高检民［2016］18号）；4、湖北省人民检察院关于《关于提请批准黄石市黄石港区人民检察院拟对黄石市林业局提起行政公益诉讼案件的请示》的批复（鄂检发行字［2016］31号）。该组证据拟证明公益诉讼人对本案提起行政公益诉讼的主体资格。
第二组证据：
1、黄石市林业局统一社会信用代码证书及黄石市机构编制委员会办公室证明；2、黄石市林业局主要职责内设机构和人员编制规定（黄政办发［2010］55号）；3、2016年12月5日黄石市林业局《关于狮子山公墓项目非法占用农用地（林地）案案件情况说明》。该组证据拟证明黄石市林业局的诉讼主体资格。
第三组证据：
1、2014年5月28日、8月19日黄石市森林公安局民警对狮子山公墓项目主要负责人熊春俊的询问笔录；2、2014年8月22日黄石市森林公安局民警对原狮子山公墓项目建设工程指挥部办公室主任张松的询问笔录；3、2014年5月28日大冶市森林公安局民警对狮子山公墓项目成员刘干的询问笔录；4、大冶市林学会2014年6月6日出具的《金湖街办狮子山公墓占用林地认定书》；5、黄石市森林公安局《起诉意见书》、大冶市人民检察院《不起诉决定书》、《不起诉理由说明书》；6、鄂黄林（黄森）林罚决字［2015］2号《林业行政处罚决定书》及送达回证；7、湖北省非税收入一般缴款书（回单）复印件。该组证据拟证明狮子山项目部未办理林地征占用许可证，擅自破坏林地10.9亩，存在破坏社会公共利益的违法行为，被告依法对其作出行政处罚，被处罚人未申请行政复议也未提起行政诉讼，并于次日缴纳了罚款20万元。
第四组证据：
1、公益诉讼人于2016年7月拍摄的涉案林地现场照片；2、2016年7月29日黄石市林业局《关于大冶市狮子山公墓项目建设工程指挥部擅自改变林地用途案情况说明》；3、2016年10月20日公益诉讼人对狮子山公墓项目负责人熊春俊的询问笔录；4、2016年10月21日公益诉讼人对黄石市林业局资源管理科负责人王志军的询问笔录；5、2016年10月24日公益诉讼人对黄石市森林公安局民警姜君杰的询问笔录。该组证据拟证明被告作出行政处罚后，未继续履行监管职责督促被处罚人恢复林地植被，也未申请人民法院强制执行，被破坏的林地至今未恢复。
第五组证据：
1、2016年10月13日公益诉讼人作出的港检行公建〔2016〕1号《检察建议书》；2、王志军于2016年10月17日签收检察建议书的送达回证，以及王志军任黄石市林业局资源管理科负责人的证明。该组证据拟证明公益诉讼人已按照公益诉讼程序要求向被告发出检察建议，督促被告依法履行职责。
第六组证据：
1、2016年11月熊春俊对涉案林地现场的指认照片；2、2016年11月、2017年2月公益诉讼人拍摄的狮子山公墓项目涉案林地现场照片；3、2016年11月18日湖北民丰林业工程勘察设计有限公司《狮子山公益性公墓项目破坏林地现状认定》；4、2016年12月6日公益诉讼人对熊春俊的询问笔录；5、2016年12月5日公益诉讼人对王志军的询问笔录。该组证据拟证明被告经过公益诉讼人督促仍不履行法定监管职责，导致狮子山地区被破坏林地至今未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。
被告黄石市林业局答辩：被告对狮子山公墓项目建设工程指挥部非法占用林地的违法行为作出的行政处罚决定并无不当，符合法律规定。根据行政处罚法的规定，行政机关作出行政处罚决定后，可以申请人民法院强制执行，也可以根据自身的行政执法权督促执行。被告只是在履行监管责任、督促被处罚人恢复原状时，因山林恢复时间较长，对水泥石坎的拆除等细节上监管未到位，但该行为并未违法。
被告未向本院提交证据。
经庭审质证，被告对公益诉讼人出示的证据内容均无异议，只是认为被告履行了监管职责，但督促效果不佳。
公益诉讼人出示的证据均符合关联性、合法性、客观性的要求，本院均予以确认。
经审理查明：2013年7月31日，大冶市人民政府印发《大冶市狮子山公益性公墓建设实施方案》，决定以大冶市金湖街道办事处辖区内的狮子山为中心区域建设公益性公墓，并成立了大冶市狮子山公益性公墓建设协调领导小组，部分行政机关、金湖街道办事处、供水供电公司分别负责其职责范围内的协调管理工作，该项目由大冶市城投公司负责投资建设，大冶市民政局负责承建和管理，狮子山公墓项目建设工程指挥部负责组织实施。随后，该指挥部在未办理林地征占用手续的情况下，安排施工队对狮子山区域山体坡面进行挖掘和取土削平。2014年4月，湖北省林业厅根据群众举报，由湖北省森林公安局立案调查后，于同年5月将该案移交大冶市森林公安局侦查。2014年8月，被告黄石市林业局决定由黄石市森林公安局提办此案。同年9月，黄石市森林公安局侦查终结并移送大冶市人民检察院审查起诉。同年11月，大冶市人民检察院认定狮子山公墓项目建设工程指挥部日常工作具体负责人熊春俊犯罪情节轻微，案发后能如实供述犯罪事实，不需要判处刑罚，决定对熊春俊不起诉。2015年3月16日，被告黄石市林业局作出鄂黄林（黄森）林罚决字［2015］2号《林业行政处罚决定书》，认定大冶市狮子山公墓项目建设工程指挥部在未办理林地征占用手续的情况下，非法占用林地10.9亩，其中灌木林地4.1亩、荒山3.4亩、有林地3.4亩，其行为已违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款，《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款第（一）项的规定，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定对大冶市狮子山公墓项目建设工程指挥部处以行政处罚：1、责令限期一年内恢复林地原状；2、处非法改变林地用途每平方米27.5元，计人民币20万元的罚款。次日，大冶市狮子山公墓项目建设工程指挥部主动向被告缴纳了20万元罚款。
2016年，公益诉讼人黄石市黄石港区人民检察院经调查发现，大冶市狮子山公墓项目建设工程指挥部既未补办林地征占用手续，也未按照行政处罚决定的要求恢复林地原状。被告黄石市林业局未依法履行法定监管职责，未监督大冶市狮子山公墓项目建设工程指挥部在规定时间内恢复林地。2016年10月13日，公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条的规定，作出了港检行公建［2016］1号《检察建议书》，要求被告依法履行职责，立即采取有效措施，恢复狮子山地区受破坏林地原状，并要求被告于收到检察建议书后一个月内将办理情况书面回复公益诉讼人。公益诉讼人于2016年10月17日向被告送达了上述《检察建议书》。但被告对该检察建议书未予回复，亦未依法履行监管职责。2016年11月，公益诉讼人委托湖北民丰林业工程勘察设计有限公司对涉案林地的破坏情况进行了勘验认定，并出具了认定结论：狮子山公益性公墓项目破坏林地10.9亩，其中4.1亩已植树，栽植密度达到国家造林技术规程标准，但该范围内地面所砌水泥石坎未拆除，与原有林地状态不符；有林地3.4亩已平整为道路，未植树；宜林荒山荒地3.4亩未植树未作其它用途，与占用前林地原状不相符。2016年11月、2017年2月，公益诉讼人两次到涉案现场调查，发现所砌水泥石坎仍未拆除，亦未发现有补种的树木，且有部分山体出现水土流失的迹象。
另查明，湖北民丰林业工程勘察设计有限公司2016年11月出具的认定结论中，4.1亩已植树的林地，系公墓建设时为美化墓地而种植的法国冬青树，并非被告在作出行政处罚决定后种植的树木。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，被告系林业主管部门，对其辖区内的森林资源及生态建设具有监督管理的法定职责。大冶市狮子山公墓项目建设工程指挥部在被告依法下达鄂黄林（黄森）林罚决字［2015］2号《林业行政处罚决定书》后，只缴纳了20万元的罚款，未按要求在一年内恢复林地原状。虽然林木的生长需要一定的时间，但该指挥部既未铲除水泥石坎，更未重新在已被破坏的林地范围内补种树木。被告在对大冶市狮子山公墓项目建设工程指挥部下达行政处罚决定后，既未督促该指挥部补种树木，也未在行政处罚决定书到期后采取催告、加处罚款等方式督促其履行，更未在催告无效后采取代履行措施，致使已经发生法律效力的行政处罚决定中有关被破坏林地在指定期限内恢复原状的处罚内容未能得到执行，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。并且，被告在收到公益诉讼人依法向其发出的检察建议后，仍未纠正其不作为行为，仍然不履行法定的监管职责，使涉案林地至今仍处于被破坏的状态，故本院对公益诉讼人要求确认被告怠于履行法定职责的不作为行为违法，并判令被告继续履行监管职责，督促被处罚人恢复林地原状的诉讼请求予以支持。被告应当继续履行法定职责，通过持续有效的监管，促使被破坏的林地早日得到修复。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告黄石市林业局在作出鄂黄林（黄森）林罚决字［2015］2号《林业行政处罚决定书》后，未依法履行后续监管职责的行为违法。
二、责令被告黄石市林业局继续履行监管职责，督促大冶市狮子山公墓项目建设工程指挥部恢复被破坏的林地原状。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。
审 判 长 朱晓冬
审 判 员 付 芬
人民陪审员 全秀红
二０一七年四月十三日
书 记 员 刘 灿