甘肃省定西市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）甘11行初2号
原告礼县盐官镇新合村三组。
过半数村民李引正、左二姐、张甲武、王看娃等220人（名单附后）。
诉讼代表人王芝兰，女，汉族，住礼县盐官镇新合村*组。
诉讼代表人陈三娃，男，汉族，住礼县盐官镇新合村*组。
委托代理人曹瑜祺，甘肃纪元律师事务所律师。
委托代理人梁晨，甘肃纪元律师事务所律师。
被告礼县人民政府，住所地礼县城关镇西大街38号。
法定代表人孙根林，该县县长。
委托代理人吴建忠，礼县国土资源局信访室主任。
第三人礼县盐官食品厂，住所地礼县盐官镇西大街。
法定代表人李孝义，该厂厂长。
委托代理人李艳明，礼县法律援助中心律师。
委托代理人胡勇峰，北京市智汇律师事务所律师。
原告礼县盐官镇新合村三组诉被告礼县人民政府、第三人礼县盐官食品厂不履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告礼县盐官镇新合村三组诉称，1992年，礼县盐官镇新合村七组村民李孝义在七组自己的家中宰杀牲口、搞经营，有一定的经济实力。为了扩大经营，李孝义看中了原告（三组）集体所有的麦场，该麦场毗邻盐官镇的主街道，交通方便地段好。随后，李孝义通过盐官镇新合村委会，在村委会的办公室（当时在场人有村支部书记刘富生、村委会文书马旦子），原告的组长陈腊哥与李孝义达成书面租赁协议，约定将本案涉及的土地出租给李孝义使用二十年，租金共3万元，书面合同只有一份，由村委会保留。陈腊哥将麦场出租给李孝义的情况告诉了三组全体村民。租赁到期后，三组与李孝义交涉，李孝义告知原告相关土地已被征用、并不是租赁、归他拥有、与原告无关。原告随即开始寻求救济，通过救济的结果得知了李孝义经过被告等部门、单方面把原告的土地租赁变为了征用，并办理了不符合相关规定的登记手续、为他一人所用，侵害了原告的集体利益。同时，原告得知李孝义的企业（第三人）早已被吊销。对这些情况，原告在寻求救济之前全然不知。前述情况不合法的一些表现有：1、相关文件反映当时的征用土地是为了集体企业的建设，李孝义虚套集体企业之名、并涉及称有政府部门给予扶持资金、从而得到土地；2、土地本为原告小组集体所有，但村委会却配合李孝义将土地租赁变更为征用、且将征用方与使用方混为一体全部是李孝义（第三人）；3、被告为李孝义（第三人）制作了礼土建发（1992）第11号《礼县人民政府征用土地文件》，以小套大、将原告集体所有的3.13亩土地称为2.5亩；4、被告下属职能部门又为李孝义（第三人）颁发了不符合规定的相关证件及材料，从而在实体上侵害了原告的利益；5、被告、第三人背着原告实施的所谓土地征用程序违法，没有依照相关规定进行公告和通知相对人（原告）。结合以上情况可知，李孝义（第三人）采用了一些方法将原告蒙在鼓里，以租赁为名安抚原告村民，然后以违规的征用为手段、违法地获得了土地使用权，以此来对抗原告，侵害了原告的集体利益。依照1988年《土地管理法》第四十四条规定：乡（镇）村企业未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令退还非法占用的土地；2004年《土地管理法》第七十八条规定，第三人采取不当的方法获得的土地应当予以返还；更何况真正的租赁期限也已到期。另外，征用不同于征收、征用是为了某一时段的需要。即使违规的征用由于时间原因撤销的实质意义已不大，而李孝义的企业（第三人）早已被吊销，依据1988年《土地管理法》第十九条的规定，用地单位已经撤销或者迁移的应收回土地使用权，注销相关登记；2004年《土地管理法》第六十五条规定，因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，原告报经原批准用地的人民政府批准，可要求返还土地，同样相关登记予以注销就可以了。更何况原告在寻求救济时，有关部门也在相关文书中说明了这一点。原告随即于2015年9月28日面见被告的工作人员，同时以邮寄方式向被告提出申请，请求被告收回并返还土地，但被告超过法定期限拒不履行法定职责。综上，被告应立即履行法定职责，对礼土建发（1992）第11号文件中涉及的位于礼县盐官镇新合村三组的土地作出收回、并返还给原告集体组织的相关决定。诉讼请求：一、责令被告立即履行法定职责，收回礼土建发（1992）第11号文件中涉及的位于礼县盐官镇新合村三组的土地使用权。二、诉讼费全部由被告承担。
被告礼县人民政府答辩称，我单位于一九九二年九月八日作出的关于礼县盐官食品厂用地的批复征拨文件，符合法定程序，事实清楚，合法有效。第三人使用土地已依法登记，并持有礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证，其土地使用权应受法律保护，不应被收回。一、答辩人征拨土地的行政行为符合法律规定。1992年8月20日，礼县盐官食品厂与礼县盐官镇新合村第三组签订了土地有偿征用协议书，协议中明确约定通过政府合法手续，将第三组非耕地1667平米（2.5亩）征拨给盐官食品厂长期使用修建厂房，盐官食品厂一次性支付第三组土地补偿费3万元。同年9月1日，盐官食品厂按照协议向第三组组长陈腊哥支付土地补偿款3万元。1992年9月8日，礼县人民政府下发礼土建发（1992）第11号“关于盐官食品厂用地的批复”的征拨土地文件，同意在第三组征用非耕地1667平米（2.5亩）作为盐官食品厂址建设用地。根据1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第七条、第九条第二款、第二十五条第二款、第三十九条、1996年2月1日施行的《土地登记规则》第十九条、1988年9月20日施行的《甘肃省实施土地管理法办法》第三十条第（四）项之规定，乡（镇）村企业建设需要使用土地的，由县级人民政府批准；县级人民政府有权审批征用菜地、耕地以外其他土地十亩以下；国有土地可依法确定给全民所有制单位、集体所有制单位、个人使用，并由县级以上人民政府造册登记，核发证书，确认使用权。答辩人在第三人与第三组达成土地有偿征用协议，并由第三人支付土地征用补偿款的前提下，根据双方协议书的内容，在征用土地权限范围内，征用了第三组的麦场为国有土地，划拨给当事人作为厂址建设用地。此后又根据当事人申请，为第三人使用的土地颁发国有土地使用证。因此，礼县人民政府为第三人征拨土地的行政行为符合法律规定，手续完备，不存在第三人骗取批准土地的情形。二、被答辩人不具有原告的诉讼主体资格。自1992年9月8日礼县人民政府作出礼土建发（1992）第l1号盐官食品厂建厂用地的批复之日起，涉诉土地（原礼县盐官镇新合村第三组的非耕地场地1667平方米，折合2.5亩）已由原集体性质经政府批准征用转变为国有性质，原礼县盐官镇新合村及该村第三组不再拥有该涉诉土地的所有权和使用权。该涉诉土地由集体所有土地转变为国有土地后的土地使用权归属与作为农村集体成员的原告无任何关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故被答辩人身为礼县盐官镇新合村村民，既不是行政管理相对人，也不是涉诉土地的其他利害关系人，对该涉诉土地无权主张权利，无论涉诉土地登记在何人名下，原告均无权提起诉讼。三、第三人礼县盐官食品厂用地已依法登记，并持有礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证，其使用权应受法律保护，不应被收回。第三人于1992年设立之时，系由盐官镇及礼县人民政府批准的集体企业。此后第三人一直按与盐官镇人民政府签订的《关于盐官镇食品厂交纳管理费的合同》向盐官镇人民政府交纳管理费。1999年12月30日，礼县工商行政管理局下发礼工商（1999）03号文件，将第三人变更为私营企业。后第三人一直延续使用土地至今。可见，被答辩人在诉状中所称李孝义的企业（第三人）早已被吊销的说法不是事实。根据1997年实施的《中华人民共和国乡镇企业法》第二条的规定，不管第三人是集体企业还是作为农民个人的私营企业，均属于乡镇企业的范畴，且土地的使用是延续性的。也就属于《中华人民共和国土地管理法》第三十九条规定的征地用地主体。第三人于1999年12月30日变更为私营企业，仍是划拨土地的合法主体。第三人厂址仍在正常使用土地，不存在停止使用土地的情况，不属于应收回土地范畴。2008年1月15日，礼县盐官食品厂营业执照未年检被吊销。但吊销不等同于撤销，而且该厂仍在按原土地用途进行生产经营，继续进行畜产品的加工销售。经征拔所使用的土地亦然在未改变用途的情况下正常使用。还有该厂既没有兼并，也没有破产，更没有被撤销、被迁移及停止使用土地的状况，因而也就不符合《土地管理法》所规定的用地单位已经撤销或者迁移的应收回土地使用权的情形。故第三人食品厂的土地使用权不存在被收回的问题。1996年2月12日，经第三人申请，我单位为第三人依法颁发了礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证。根据原《土地管理法》第十一条规定：土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。因此，第三人食品厂使用的国有土地使用权依法应受保护。四、被答辩人的诉讼已超过诉讼时效期间。被答辩人认为征拨土地行为侵犯其合法权益的诉讼，已超过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，该诉讼早已超过诉讼时效期间。五、本案事实已为生效裁判所定论，第三人土地使用权系合法取得，答辩人不存在履行法定职责的情形，法院应当驳回被答辩人诉讼请求。该案于2015年6月9日上午9时，在两当县人民法院公开审理后，被两当县人民法院依法驳回，被答辩人不服两当法院（2015）两行初字3号行政裁定书，遂上诉于陇南市中级人民法院。2015年11月19日上午9时，陇南市中级人民法院又公开审理了此案，并作出了（2015）陇行终字第18号裁定书：驳回上诉，维持原裁定。此裁定为终审裁定。原一审、二审人民法院的裁定，事实清楚，定性准确，适用法律正确，对该案的诉讼早已表述的非常分明，且已产生法律效力，现被答辩人虽对定西中院刻意隐瞒案件真相，但事实胜于雄辩！故依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第八项之规定，诉讼标的已为生效裁判所羁束的，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。另外，被答辩人诉状中所称：于2015年9月28日面见答辩人的工作人员，同时以邮寄的方式向答辩人提出申请，请求答辩人收回土地，并返还土地的信访事项，我单位从未收到。因此，不存在我单位超过法定期限拒不履行法定职责一说。综上，礼县人民政府关于盐官食品厂用地的征拨行为符合法律规定，其土地使用权依法应受法律保护，根本不存在答辩人立即履行法定职责的情形。该案经一审、二审人民法院公开审理后，事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确。因此，为维护法律的公正，减少因重复诉讼而浪费司法、行政资源，依法保护第三人的合法权益，请人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人礼县盐官食品厂答辩称，一、礼县盐官食品厂系合法用地主体。1、礼县盐官食品厂原系依法成立的集体企业，其性质应为乡镇企业。1992年1月7日，经礼县盐官镇党委、政府会议研究，决定成立礼县盐官食品厂，企业性质为集体企业，并同时决定李孝义为该食品厂的法定代表人。1992年3月15日，礼县盐官镇人民政府下发盐政发（1992）05号文件，批准成立了礼县盐官食品厂，同时下发了盐政发（1992）06号文件，任命李孝义为礼县盐官食品厂法人代表。后礼县盐官食品厂又经报礼县人民政府相关部门批准、办理相关手续及在礼县工商局注册登记。可见，礼县盐官食品厂系依法成立的集体企业是没有任何疑议的。2、礼县人民政府给答辩人征拨建设用地的行为合法，该案涉诉土地不存在租赁一说。礼县盐官食品厂用地系礼县人民政府根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，经审查符合盐官镇规划要求，准予建设的。礼县盐官食品厂经盐官镇及礼县人民政府决定设立后，法人代表李孝义于1992年5月向礼县人民政府申请盐官食品厂建设用地，经盐官镇政府、新合村委会和新合村第三村民小组同意，原礼县城建局审查盐官食品厂用地符合规划，礼县人民政府遂于1992年9月8日下发了礼土建发（1992）第11号征拨土地文件，同意盐官食品厂在盐官镇新合村三组征用非耕地场地一千六百六十七平方米（2.5亩），自此该宗地已由新合村所有的集体土地变更为国有土地，并已划拨给礼县盐官食品厂使用。由此可见，答辩人取得该宗土地使用权完全合法，并不存在“未经批准或者采用欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的情形。礼县盐官食品厂已给新合村第三村民小组支付了征地补偿费用，不存在所谓租赁土地20年之说。1992年8月20日，新合村委会和新合村第三村民小组在盐官镇人民政府的主持、见证下，与盐官食品厂签订了《土地有偿征用协议书》，约定将新合村第三村民小组非耕地1667平方米长期征用给盐官食品厂使用，全部土地补偿费用为30000元。1992年9月1日，盐官食品厂给新合村第三村民小组组长陈腊哥支付了食品厂征地补偿款30000元，后该村民小组除将其中的2000元用于修建新打麦场围墙外，其余按第一轮土地承包时的划地人口人均八十余元的标准均分给新合村三组村民。由此可见，盐官食品厂已按原《土地营理法》第三十九条的规定给新合村第三村民小组村民支付了征地补偿费，该宗土地系征用无疑，并不存在原告所说的“将土地租赁给李孝义使用二十年”之说。3、被告为答辩人颁发了礼国用1996字第211709002号国有土地使用证的行为符合当时的法律规定。礼县盐官镇政府、新合村委会、新合村第三村民小组及礼县盐官食品厂法定代表人李孝义达成征拨土地的协议并经礼县人民政府批准征用后，礼县盐官食品厂遂在征拨的2.5亩厂房用地上修建门市部及库房。工程完工后，经答辩人申请，礼县人民政府土地管理局于1996年2月12日对现场进行地籍勘丈后，在“四至”无争议的情况下，给礼县盐官食品厂颁发了礼国用1996字第211709002号国有土地使用证。由此可见，礼县人民政府原土地管理局完全是按照1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十九条的规定进行批准的，应为合法的行政行为。二、盐官食品厂于1999年12月30日变更为私营企业后，仍属乡镇企业，属于土地管理法规定的征用土地用地主体。盐官食品厂于1992年设立之时，系由盐官镇及礼县人民政府批准的集体企业。此后，盐官食品厂一直按与盐官镇人民政府签订的《关于盐官食品厂交纳管理费的合同》向盐官镇人民政府交纳管理费。1999年12月30日，礼县工商行政管理局下发礼工商（1999）03号文件，将礼县盐官食品厂变更为私营企业。此后，礼县盐官食品厂一直年检至2007年。1997年实施的《中华人民共和国乡镇企业法》第二条规定：“本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。”“前款所称投资为主，是指农材集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用”。由此可见，不管盐官食品厂是集体企业还是作为农民个人投资的私营企业，均属于乡镇企业的范畴，也就属于《中华人民共和国土地管理法》第三十九条规定的征地用地主体，故不存在答辩人采用不当的方法获得土地的情形。三、答辩人已取得厂址内土地的使用权，用地符合土地管理法规定。前已述及，经礼县人民政府征拨，新合村第三村民小组原有的2.5亩打麦场在变更为国有土地后，已经礼县土地管理局确权给礼县盐官食品厂使用，礼县盐官食品厂已取得该宗地的合法使用权。按照《中华人民共和国物权法》相关规定，该用益物权受法律保护，任何人不得侵害。礼县盐官食品厂在生产经营期间，由于合法经营及产品优良，生产的产品“各达”牌五香驴肉被评为“甘肃省乡镇企业名牌产品”。由此可见，盐官食品厂属乡镇企业的性质更是不容质疑，其作为原土地管理法规定的征地用地主体更是合理合法。四、礼县人民政府征用、划拨给答辩人土地及颁发给答辩人土地的合法性，已经两级人民法院所确认。2015年，原告村民独生成等51人曾向甘肃省两当县人民法院起诉，要求撤销礼县人民政府给答辩人颁发的礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证。经两当县人民法院审理后，作出（2015）两行初字第3号裁定，该裁定认定礼县人民政府1992年9月8日征用原告原打麦场后划拨给答辩人的行政行为及1996年2月12日给答辩人颁发礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证的行政行为合法，并裁定驳回了原告的起诉。独生成等人不服该裁定，上诉陇南市中级人民法院。陇南市中级人民法院审理后，于2015年12月1日作出（2015）陇行终字第18号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原判。由此可见，礼县人民政府划拨给答辩人土地及给答辩人颁发土地使用证的行政行为无疑合法，答辩人是该宗土地的合法使用权人。五、礼县盐官食品厂营业执照虽被吊销，但土地仍按原用途使用。2008年，礼县盐官食品厂因受“5.12”汶川大地震的影响，延误了对企业年检，致营业执照被吊销。后该厂厂房因地震致房屋不同程度受损，但厂房依然按照原用途正常生产。此后，原负责人在不影响生产的情况下，陆续拆除受损房屋，维修、改建厂房。至2013年，“7.22”岷县、漳县发生地震，波及我县，又致使食品厂部分房屋受损严重。正当答辩人灾后重建之时，盐官镇新合村第三村民小组部分村民对答辩人改建房屋进行阻挡，致使改建受阻，生产停顿至今。可见，在部分村民阻挡之前，答辩人并未停止畜产品的生产和销售。正是由于村民的阻挡，才造成生产停顿的情况。六、原告不是答辩人所使用土地的利害关系人，不具有起诉礼县人民政府不履行收回土地职责的行政诉讼原告主体资格。行政诉讼的原告，是因行政机关的行政行为或不履行法定职责的行为侵犯了其利益的法人或自然人。换言之，只有行政机关的行政行为侵害了其利益的人才能提行政诉讼。而本案中，自1992年9月8日礼县人民政府征拨其打麦场时起，该宗地已转变了国有土地，土地已归政府所有，新合村及第三村民小组已非该宗地的所有权人，该组村民亦非该宗地的使用权人，该宗地在使用过程中是否违法，是否应被政府收回，确已与原告无关。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”由该规定可见，只有农村集体土地的权利人或利害关系人对涉及农村集体土地的行政行为有权提起行政诉讼。而本案中，盐官食品厂所使用土地确系国有土地无疑，并不具有农村集体土地的性质，自然原告不是该宗土地的权利人，更非利害关系人。由此可见，政府是否履行收回土地的法定职责，与原告并无利害关系，更不能侵害原告利益。因此，原告无权要求礼县人民政府“履行法定职责”，自然不具有提起行政诉讼的原告主体资格，故原告在本案中诉讼主体资格不适格。综上所述，答辩人认为，礼县人民政府给答辩人划拨土地并颁发土地使用证的行政行为合法，答辩人是该宗土地的合法使用权人，且该宗土地在原告村民阻挡之前一直在正常使用；原告非答辩人使用的已征收为国有土地的盐官食品厂宗地的所有人及使用人，更无利害关系，无权要求礼县人民政府收回答辩人使用的土地，故其不具有《行政诉讼法》规定的原告主体资格。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特提出上述答辩，请判决驳回原告起诉。
经审理查明，1992年8月20日，原告礼县盐官镇新合村三组与第三人礼县盐官食品厂签订土地有偿征用协议书，明确约定通过政府合法手续，将原告礼县盐官镇新合村三组非耕地场地1667平方米（2.5亩）征拨给第三人礼县盐官食品厂作为厂址建设用地长期使用，土地补偿费三万元。1992年9月1日，第三人礼县盐官食品厂向原告礼县盐官镇新合村三组组长陈腊哥支付了全部土地补偿款。1992年9月8日，被告礼县人民政府作出礼土建发（1992）第11号《关于盐官食品厂建厂用地的批复》，同意在盐官镇新合村三组征用非耕地1667平米（2.5亩），作为第三人礼县盐官食品厂的厂址建设用地。1996年2月12日，被告礼县人民政府给第三人礼县盐官食品厂颁发了礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证。原告礼县盐官镇新合村三组村民独生成、王芝兰等51人因不服被告礼县人民政府为第三人礼县盐官食品厂颁发的礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证，向两当县人民法院提起行政诉讼。2015年7月10日，两当县人民法院作出（2015）两行初字3号行政裁定书，裁定驳回独生成、王芝兰等51人的起诉。独生成、王芝兰等51人上诉后，陇南市中级人民法院于2015年12月1日作出（2015）陇行终字第18号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。2016年1月28日，原告礼县盐官镇新合村三组的过半数村民李引正、左二姐、张甲武、王看娃等220人以原告礼县盐官镇新合村三组名义向本院提起行政诉讼，请求责令被告礼县人民政府履行法定职责，收回礼土建发（1992）第11号文件中涉及的位于礼县盐官镇新合村三组的土地使用权。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。第三人礼县盐官食品厂与原告礼县盐官镇新合村三组签订土地有偿征用协议书，并支付了土地补偿费，被告礼县人民政府根据第三人礼县盐官食品厂的申请，作出礼土建发（1992）第11号《关于盐官食品厂建厂用地的批复》，将土地有偿征用协议书中的集体土地经征用转变为国有土地后，该宗土地属于国家所有，原告礼县盐官镇新合村三组不再拥有该宗土地的所有权，该村村民也不再享有该宗土地的使用权，既不是被告礼县人民政府作出批复行政行为的相对人，也不是该行政行为的利害关系人，不具备提起行政诉讼的原告主体资格，无权对被告礼县人民政府的批复行为提起行政诉讼和要求其履行法定职责。原告礼县盐官镇新合村三组的起诉无法律依据，诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告礼县盐官镇新合村三组的起诉。
案件受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 陈有良
审判员 刘 锋
审判员 张建文
二〇一六年五月三日
书记员 赵 燕
附：原告名单
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