广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第1008号
上诉人（原审原告）卜金湖，住广州市增城区。
委托代理人黄勇、范俊平，均系广东合众之源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广州市增城区石滩镇人民政府（原增城市石滩镇人民政府），住所地广州市增城区。
法定代表人董雄峰，该府镇长。
委托代理人梁捷畅，该府司法所所长。
委托代理人张文才，广东杰信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广州市增城区城市管理综合执法局（原增城市城市管理综合执法局），住所地广州市增城区。
法定代表人肖惠和，该局局长。
委托代理人陈永根，该局工作人员。
委托代理人贺从华，广东民诚众信律师事务所律师。
上诉人卜金湖因行政行为违法及行政赔偿一案，不服原广东省增城市人民法院（2015）穗增法行初字第10号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，卜金湖在原增城市石滩镇土江村单舞合作社大利洲建养猪场养猪，该猪场的建设没有办理用地、规划等相关审批手续。2013年2月25日，原增城市城市管理综合执法局对卜金湖作出增管执石违建处字[2013]第0002号《违法建设行政处理决定书》，决定书认定卜金湖未经城乡规划部门批准，于2001年5月至8月份期间，擅自在原增城市石滩镇土江村单舞合作社大利州（北三环桥下），建设:一、1幢1层石棉瓦屋盖砖混结构棚架，建筑面积500平方米；二、1幢1层石棉瓦屋盖砖混结构棚架，建筑面积350平方米；三、1幢I层石棉瓦屋盖砖混结构棚架，建筑面积120平方米；四、1幢1层石棉瓦屋盖砖混结构棚架，建筑面积100平方米；五、1幢1层石棉瓦屋盖砖混结构棚架，建筑面积100平方米；六、1幢1层石棉瓦屋盖砖混结构棚架，建筑面积100平方米；七、1幢1层石棉瓦屋盖砖混结构棚架，建筑面积100平方米；八、1幢1层石棉瓦屋盖砖混结构棚架，建筑面积100平方米；九、1幢1层石棉瓦屋盖砖混结构棚架，建筑面积40平方米；十、1幢1层石棉瓦屋盖砖混结构棚架，建筑面积500平方米；十一、1幢l层石棉瓦屋盖砖混结构棚架，建筑面积500平方米；十二、1幢1层石棉瓦屋盖砖混结构棚架，建筑面积345平方米（附现场勘验图）。上述行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《广东省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十条、《广州市城市规划条例》第二十八条的有关规定，根据《广州市城市规划条例》第六十三条的规定，已构成违法建设。上述违法建筑物未报先建，已严重影响城乡规划，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《广东省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十六条、《广州市城市规划条例》第五十二条的有关规定，决定责令卜金湖自接到本决定书之日起十五日内，自行拆除上述违法建筑物，整饰现场，恢复原貌。逾期不自行拆除的，将依法强制执行。决定书于当年2月26日送达了给卜金湖。2013年3月13日，原增城市石滩镇人民政府向卜金湖发出《限期清拆养猪场通知书》，内容为：卜金湖的养猪场位于原增城市生猪禁养区，根据原增城市人民政府《关于规范整治生猪养殖场（户）的通告》（增府[2012]6号）的规定，位于生猪禁养区内的生猪养殖场（户），要求在2012年12月底前基本关闭清理，停止养殖活动，拆除相关设备设施，特殊情况可延至2013年3月底前关闭清理，请卜金湖在2013年3月31日前关闭该养猪场，自行拆除相关设备设施，逾期不拆除的，相关职能部门将依法追究违法行为人相应的法律责任。2013年3月16日，原增城市石滩镇人民政府向各养猪户发出《关于限期搬迁能繁母（公）猪的通知》，内容为：根据《增城市规范整治散小乱养猪场（户）搬迁能繁母（公）猪奖励方案》的规定，在2012年12月31日前关闭清拆养猪场并将能繁母（公）猪迁离增城的，以每头1000元标准给予养猪场（户）奖励；在2013年3月31日前，关闭清拆养猪场并将能繁母（公）猪迁离增城的，以每头800元的标准给予养猪场（户）奖励。现离3月底限期只剩10多天，请各有关养猪户迅速签订搬迁协议书，逾期没有签订搬迁协议书搬迁母猪（公猪）的，不再给予奖励。
2013年6月1日，卜金湖为乙方与原增城市石滩镇人民政府为甲方签订《养猪场（户）搬迁能繁母猪（公猪）协议书》，约定：双方经充分协商，同意订立以下协议共同遵守：一、乙方因位于石滩镇土江村的养猪场（能繁母猪、公猪存栏共260头）属规范整治范围，现决定于2013年6月15日前停止养殖行为，将所有能繁母猪（公猪）迁离原增城市行政区域，拆除猪舍及相关设施。二、甲方为帮助乙方解决实际困难，支持乙方搬迁，如乙方按照约定时间内搬迁清拆完毕，甲方同意对乙方进行奖励，按搬迁的能繁母猪（公猪）每头奖励600元计算，合计总奖励156000元，并在搬迁清拆完毕后一个月内兑付奖励金。三、违约责任，乙方不按约定时间内搬迁清拆完毕，甲方取消对乙方搬迁能繁母猪（公猪）的奖励。四、本协议自双方签字之日起生效，甲、乙双方各执一份。协议签订后，卜金湖将260头猪自行出售，并自行拆除了猪舍的上盖物，猪舍的砖墙由增城区石滩镇人民政府拆除。2013年6月5日，卜金湖收到原增城市石滩镇人民政府搬迁能繁母猪（公猪）奖励款156000元，2013年7月31日，卜金湖又收到原增城市石滩镇人民政府提前清拆猪场奖励款144000元，卜金湖两项共计收到奖励款300000元。2014年10月27日，卜金湖向原增城市石滩镇人民政府申请行政赔偿，请求原增城市石滩镇人民政府赔偿15576600元未果，为此，卜金湖向一审法院提起行政赔偿诉讼，请求判决支持其诉求：1、确认原增城市石滩镇人民政府、原增城市城市管理综合执法局强行拆除卜金湖养猪场的行为违法；2、原增城市石滩镇人民政府、原增城市城市管理综合执法局赔偿因强行拆除卜金湖养猪场给卜金湖造成的经济损失共计15576600元；3、原增城市石滩镇人民政府、原增城市城市管理综合执法局承担本案的诉讼费。
一审庭审中，卜金湖陈述猪舍的上盖物是由卜金湖自行拆除，猪舍的砖墙由原增城市石滩镇人民政府拆除；原增城市石滩镇人民政府与原增城市城市管理综合执法局陈述猪舍的砖墙由原增城市石滩镇人民政府拆除，原增城市城市管理综合执法局未参与拆除。
一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市村镇建设管理规定》第五条规定：“村镇各项建设必须符合土地利用总体规划和村镇规划，依法取得建设用地规划许可证、土地使用证和建设工程规划许可证。”卜金湖的养猪场在建设中未依规定申请办理有关审批手续取得建设用地规划许可证、土地使用证和建设工程规划许可证，因此，卜金湖养猪场的建筑物属违法建筑。
至于原增城市石滩镇人民政府拆除卜金湖养猪场猪舍砖墙的行为是否构成行政违法的问题。卜金湖的养猪场猪舍砖墙是由原增城市石滩镇人民政府拆除，原增城市城市管理综合执法局未参予拆除，因此，拆除卜金湖的猪场的行为是原增城市石滩镇人民政府实施的行政行为。根据2013年6月1日，卜金湖与原增城市石滩镇人民政府签订的《养猪场（户）搬迁能繁母猪（公猪）协议书》约定，卜金湖的养猪场属于原增城市规范整治范围，卜金湖与原增城市石滩镇人民政府对卜金湖停止养殖生猪、拆除涉案猪舍等相关设施以及奖励等问题已经达成协议，原增城市石滩镇人民政府拆除涉案猪舍砖墙是在卜金湖先自行拆除猪舍上盖物后进行的，是双方达成合意后实施的行为，而且卜金湖也依约定领取了原增城市石滩镇人民政府的奖励金，因此，卜金湖主张原增城市石滩镇人民政府的行政行为违法，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。
至于卜金湖请求原增城市石滩镇人民政府、原增城市城市管理综合执法局赔偿15576600元的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”依此规定，只有国家机关和国家机关工作人员行使职权被确认违法，且该违法行政行为使公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，才产生行政赔偿。卜金湖的猪场属于违法建筑，不具有合法性。原增城市石滩镇人民政府拆除卜金湖猪舍砖墙是在与卜金湖达成合意并且卜金湖先拆除猪舍上盖物后才实施的行为，而且卜金湖饲养的生猪在拆除前已经全部出售，没有出现猪只走失、压死等损失。因此，卜金湖请求原增城市石滩镇人民政府、原增城市城市管理综合执法局行政赔偿，于法无据，一审法院不予支持。
综上所述，一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决：驳回卜金湖的诉讼请求。案件受理费50元，由卜金湖负担。
上诉人卜金湖不服一审法院上述判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误。1、上诉人于1998年就已租用涉案土地并建设猪场，于2000年以前已建设完成。2、涉案猪场系由两被上诉人共同强制非法拆除。上诉人在一审中绝无此陈述猪场的上盖物是由上诉人自行拆除，猪舍的砖墙由原增城市石滩镇人民政府拆除。本案中，原增城市城市管理综合执法局提供了《违法建设行政处罚决定书》，原增城市石滩镇人民政府提供了《限期清拆养猪场通知书》，两者互相关联，具有连续性、不可分性，由此可见两被上诉人系联合执法。并且，原增城市石滩镇人民政府在一审答辩中明确表示本案强拆猪场系由城管执法局组织有拆除权限的主体实施的行政行为，这更能说明二者联合执法已是既定事实。3、上诉人未收到原增城市城市管理综合执法局的《违法建设行政处罚决定书》，更未与原增城市石滩镇人民政府达成协议拆除猪场。原增城市石滩镇人民政府一审提供的《养猪场(户)搬迁能繁母猪(公猪)协议书》没有原增城市石滩镇人民政府盖章，且不是上诉人的真实意思表示，属无效证据。此外，所谓的协议书中写明政府在养猪户搬迁清拆完毕后发放奖励。但本案中，原增城市石滩镇人民政府汇给上诉人的所谓“奖励款”发生在前，两被上诉人强拆上诉人猪场在后。这便印证两被上诉人不管上诉人同意与否，先以汇款方式向上诉人发放所谓的“奖励”，然后强制性违法拆除上诉人猪场，属非法强拆行政行为。最后，如果真如一审法院认定的“合意拆除”，拆除行为又怎能称作行政行为。二、一审法院适用法律错误。l、《中华人民共和国城乡规划法》系2008年1月1日实施，《广州市村镇建设管理规定》系2001年3月1日实施，而上诉人的养猪场于2000年之前便已建成。换言之，一审法院所依据的上述法律系在上诉人搭建养猪场的行为完成后实施的。依据《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”之规定，一审法院所依据的法律法规不适用于本案，一审判决无法可依，依法应当撤销。2、在2008年《中华人民共和国城乡规划法》公布实施之前，农民兴建养猪场根本没有报建报批的义务，并且国家及地方政府相继出台了大量规范性法律文件和政策以支持、扶持农民畜禽养殖业。所以，根据当时的法律法规和国家政策，在被上诉人负举证责任但未提供足够证据证明上诉人猪场属违法建筑的情况下，上诉人搭建的临时猪棚、猪舍未改变农业用地性质，无需报批报建，属合法建筑。三、两被上诉人联合强行拆除上诉人猪场，违反法定程序。一审中，原增城市石滩镇人民政府明确系直接依据法律法规作出强制拆除上诉人猪场的行政行为，所以两被上诉人在未告知上诉人陈述、申辩、诉权等权利的情况下，未依法作出《行政处罚书》，未经听证等法定程序，径直依据法律法规作出强制拆除猪场的行政行为，属于越权执法，暴力执法，滥权执法。综上所述，一审法院所作判决错误，请求二审法院撤销一审判决，改判两被上诉人赔偿上诉人经济损失共计15576600元，两被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人增城区石滩镇人民政府答辩称：一、同意一审判决，请求驳回上诉人诉讼请求。二、被上诉人增城区石滩镇人民政府不是强拆的单位，只是合意同意强拆。三、上诉人请求确认被上诉人增城区石滩镇人民政府违法的诉求不符合行政诉讼法的相关规定，被上诉人增城区石滩镇人民政府不同意增加该诉求。
被上诉人增城区城市管理综合执法局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，请求上诉人的诉讼请求。被上诉人增城区城市管理综合执法局坚持一审庭审质证及答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，原增城市城市管理综合执法局以上诉人卜金湖拒签为由，在上诉人卜金湖的住所留置送达增管执石违建处字[2013]第0002号《违法建设行政处理决定书》，并由原增城市石滩镇土江村支部书记及村委副主任在《执法文书送达回证》上签名见证。上诉人卜金湖在其向原增城市石滩镇人民政府提出的《行政赔偿申请书》中，称原增城市石滩镇人民政府于2013年2月25日向其送达上述《违法建设行政处理决定书》，该决定书要求其三个月内向法院提起诉讼，而其没有起诉。
本院认为，上诉人卜金湖位于原增城市石滩镇土江村的养猪场在建设中未申请办理有关审批手续及取得建设工程规划许可证，违反了当时仍有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条关于在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物必须向城市规划行政主管部门提出申请，在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后方可申请办理开工手续的规定，故上诉人卜金湖的养猪场建筑物属违法建筑。原增城市城市管理综合执法局作出的增管执石违建处字[2013]第0002号《违法建设行政处理决定书》，亦认定上诉人卜金湖的养猪场建筑物系违法建筑。因此，上诉人卜金湖称其养猪场建筑物系合法建筑的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”故原增城市石滩镇人民政府有权拆除上诉人卜金湖违法建设的养猪场建筑物。原增城市城市管理综合执法局向上诉人卜金湖送达增管执石违建处字[2013]第0002号《违法建设行政处理决定书》后，原增城市石滩镇人民政府又向上诉人卜金湖发出《限期清拆养猪场通知书》和《关于限期搬迁能繁母（公）猪的通知》，以及与上诉人卜金湖签订《养猪场（户）搬迁能繁母猪（公猪）协议书》，并依约向上诉人卜金湖发放了清拆养猪场奖励款。因此，原增城市石滩镇人民政府拆除上诉人卜金湖违法建设的养猪场建筑物，并无违反法定程序。上诉人卜金湖称其未收到上述增管执石违建处字[2013]第0002号《违法建设行政处理决定书》及未与原增城市石滩镇人民政府达成拆除养猪场的协议，与本院查明的事实不符，本院不予采信。上诉人卜金湖称原增城市石滩镇人民政府拆除其养猪场建筑物违反法定程序的上诉理由不成立，本院不予采纳。原增城市石滩镇人民政府拆除上诉人卜金湖违法建设的养猪场建筑物的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且系双方签订上述《养猪场（户）搬迁能繁母猪（公猪）协议书》，达成搬迁清拆养猪场的合意后实施的行为，故上诉人卜金湖称原增城市石滩镇人民政府的上述行政行为违法的上诉理由不成立，本院不予采纳。原增城市石滩镇人民政府的上述行政行为合法，且在拆除上诉人卜金湖的违法建筑过程中并无造成上诉人卜金湖的人身或者财产的损害，故上诉人卜金湖请求原增城市石滩镇人民政府给予行政赔偿，没有事实及法律依据，本院不予支持。上诉人卜金湖、原增城市石滩镇人民政府、原增城市城市管理综合执法局在一审庭审时均陈述上诉人卜金湖的养猪场建筑物系原增城市石滩镇人民政府拆除，故上诉人卜金湖主张其养猪场建筑物系原增城市石滩镇人民政府和原增城市城市管理综合执法局联合拆除，缺乏事实依据，本院不予采信。因此，上诉人卜金湖请求确认原增城市城市管理综合执法局拆除其养猪场的行为违法及原增城市城市管理综合执法局赔偿其损失，一审法院不予支持正确。
综上所述，上诉人卜金湖的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人卜金湖负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 庞智雄
审 判 员 曲卫东
代理审判员 丘 杰
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 付金芬