四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川行终254号
上诉人（原审原告）刘贵学，男，1941年4月23日出生，汉族，住四川省自贡市大安区。
委托代理人刘勇，男，1974年9月18日出生，汉族，住四川省自贡市大安区。系刘贵学之子。
被上诉人（原审被告）自贡市人民政府。住所地：四川省自贡市自流井区丹桂大街***号。
法定代表人刘永湘，市长。
委托代理人林尚武，自贡市人民政府办公室工作人员。
委托代理人陈群久，四川群久律师事务所律师。
上诉人刘贵学因诉被上诉人自贡市人民政府（以下简称自贡市政府）行政复议一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2016）川03行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，原告刘贵学不服自贡市城乡规划建设和住房保障局于2015年12月24日作出的《关于刘贵学信访事项的处理意见书》，于2016年2月1日向被告自贡市政府提交《行政复议申请》，请求确认自贡市城乡规划建设和住房保障局的行为违法、不履行查处职责违法，撤销自贡市城乡规划建设和住房保障局作出的《关于刘贵学信访事项的处理意见书》等事项。自贡市政府法制办公室于2016年2月4日作出《告知书》，载明：“刘贵学：你对自贡市城乡规划建设和住房保障局《关于刘贵学信访事项的处理意见书》不服，提出行政复议申请。经审查，你申请行政复议的事项是自贡市城乡规划建设和住房保障局对你信访事项处理的答复。根据《信访条例》第三十四条‘信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理机关的上一级行政机关复查’的规定，请向自贡市人民政府或者四川省住房和城乡建设厅请求复查。”2016年3月22日刘贵学以自贡市政府法制办公室不是行政复议机关，自贡市政府以其名义作出的《告知书》违法等为由，向一审法院提起行政诉讼。
上述事实，有原告刘贵学、被告自贡市政府共同提供的自贡市城乡规划建设和住房保障局《关于刘贵学信访事项的处理意见书》、自贡市人民政府法制办公室《告知书》，自贡市政府提供的刘贵学提出的《行政复议申请》、自贡市政府向刘贵学送达《告知书》的《送达回证》及原、被告双方当事人的陈述等证据在案为证。
一审法院认为，关于自贡市人民政府法制办公室2016年2月4日作出的《告知书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”及第十七条第一款：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”的规定，刘贵学不服自贡市城乡规划建设和住房保障局于2015年12月24日作出的《关于刘贵学信访事项的处理意见书》，向自贡市政府申请行政复议符合法律规定。自贡市政府在收到刘贵学的行政复议申请后，认为应当不予受理的，应将不予受理决定书面告知刘贵学。作出不予受理决定的主体应是自贡市政府。自贡市人民政府法制办公室不具备行政主体资格。涉诉《告知书》以自贡市人民政府法制办公室的名义作出，其主体和形式均不符合法律规定。刘贵学关�审查2003年自贡市政府实施相对集中行政处罚权的合法性的请求与本案无关联性，经向原告释明，其拒不变更诉求，应依法予以驳回。刘贵学关于追究相关人员的法律责任的诉求，不属于行政诉讼的审查范围，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决：确认自贡市人民政府法制办公室于2016年2月4日作出《告知书》无效；驳回原告刘贵学的其他诉讼请求；案件受理费50元，由被告自贡市政府负担。
上诉人刘贵学上诉称，一审判决结果与刘贵学诉讼请求事项不符；一审法院对本案有争议的规范性文件合法性未予审查，未将自贡市政府及其下属自贡市城乡规划建设和住房保障局的相关违法、违纪人员移送监察部门处理；一审判决认定事实和适用法律错误。请求撤销四川省自贡市中级人民法院（2016）川03行初8号�政判决，支持刘贵学全部诉讼请求，本案诉讼费用由自贡市政府负担。
被上诉人自贡市政府答辩称，上诉人刘贵学申请复议的自贡市城乡规划建设和住房保障局《关于刘贵学信访事项的处理意见书》是对刘贵学反映情况的书面答复，未对刘贵学的权利义务造成影响，不符合具体行政行为特征，不属具体行政行为；刘贵学对自贡市城乡规划建设和住房保障局所作《关于刘贵学信访事项的处理意见书》提出行政复议申请，不属行政复议法规定的受案范围，应依法不予受理，上诉人在一审中提出判令自贡市政府依法受理其行政复议申请的诉讼请求没有法律依据；刘贵学诉请确认的自贡市政府实施相对集中行政处罚权的合法性审查与本案其诉请确认《告知书》违法的诉讼请求无关，该诉请没有法律依据；刘贵学在一审中提出追究相关人员法律责任�诉请不符合行政诉讼法第六十六条第一款的规定。一审判决认定事实清楚，判决理由充分，上诉人刘贵学的上诉理由不能成立，请依法判决驳回上诉。
上诉人刘贵学及被上诉人自贡市政府在一审中提交并经质证的证据均已随卷移送本院。一审庭审笔录记载了各方当事人对对方提交证据的质证意见，二审中各方当事人在举证期限内未提交新证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组织产生实际影响的具体行政行为。本案中，上诉人刘贵学因对他人违法�用耕地及违法建房，其耕种的农作物被损坏，相关部门不履行监督、查处职责等而向自贡市城乡规划和住房保障局信访反映，自贡市城乡规划建设和住房保障局受理刘贵学信访反映事项后，经调查，作出《自贡市城乡规划建设和住房保障局关于刘贵学信访事项的处理意见书》，对刘贵学信访反映的问题给予了明确的答复处理意见，刘贵学信访反映的农作物受损害并不是自贡市城乡规划建设和住房保障局所作该处理意见书所致，该处理意见书对刘贵学的合法权益不造成实质影响。刘贵学因对《自贡市城乡规划建设和住房保障局关于刘贵学信访事项的处理意见书》不服，向被上诉人自贡市政府申请行政复议不属于行政复议受案范围，其诉请责令自贡市政府受理其所提行政复议申请的理由不能成立，本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政复�法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”的规定，自贡市政府收到刘贵学的行政复议申请后，认为不属于行政复议受案范围，不符合行政复议法定受案条件的，应当依法作出不予受理行政复议申请决定。自贡市政府基于刘贵学所提行政复议申请，以其下属负责法制工作机构的名义于2016年2月4日作出《告知书》，告知刘贵学的行政复议申请事项是自贡市城乡规划建设和住房保障局的信访答复，针对该信访答复，应向自贡市政府或四川省住房和城乡建设厅请求复查。自贡市政府所作《告知书》内容实质是明确其所提行政复议申请不属于行政复议受案范围，不符合行政复议受案条件，此种以自贡市人民政府法制办公室名义及以《告知书》的方式对当事人复议申请进行处理的方式确实欠妥。但自贡市人民政府法制办公室是自贡市政府内设负责法制工作的机构，其工作职责包括负责处理本级政府行政复议事项，自贡市政府又对其以自贡市人民政府法制办公室作出《告知书》予以认可，该告知行为应视为自贡市政府的行为，自贡市政府对刘贵学的行政复议申请进行了实质上的不予受理处理，且该处理结果是正确的。如撤销该《告知书》，再责令自贡市政府重新作出决定已无实际意义。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，一审法院在刘贵学没有提出确认自贡市政府以自贡市人民政府法制办公室名义作出的《告知书》无效的情况下，判决确认该《告知书》无效，适用法律错误，应予纠正。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，刘贵学在提起确认自贡市政府以自贡市人民政府法制办公室名义作出《告知书》违法的同时，一并诉请对2003年自贡市政府实施相对集中行政处罚权的合法性进行审查。因刘贵学诉请审查的规范性文件不明确、不具体，且不是自贡市政府以自贡市人民政府法制办公室名义作出《告知书》的依据，刘贵学所提对2003年自贡市政府实施相对集中行政处罚权的合法性进行审查的诉求不属本案审理范围。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关”的规定，人民法院在审理行政案件中，是否应将行政机关的主管人员、直接责任人员有关违法违纪材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关等机关处理，由人民法院根据其掌握的违法、犯罪线索情况自行决定，不是人民法院依行政诉讼当事人请求审理的范围。
本案一审判决认定事实的主要证据有上诉人刘贵学、被上诉人自贡市政府共同提供的自贡市城乡规划建设和住房保障局《关于刘贵学信访事项的处�意见书》、自贡市政府以自贡市人民政府法制办公室名义所作《告知书》，自贡市政府提供的刘贵学提出的《行政复议申请》、自贡市政府向刘贵学送达《告知书》的《送达回证》及双方当事人的陈述等证据证实，一审判决审理查明的案件事实清楚，证据确实、充分。
综上，一审判决认定事实清楚，但认定自贡市政府以自贡市人民政府法制办公室名义作出的《告知书》无效，适用法律错误。上诉人刘贵学上诉所提一审判决与刘贵学请求事项不符、对本案有争议的规范性文件合法性未予审查、未将自贡市政府及其下属自贡市城乡规划建设和住房保障局的相关违法违纪人员移送监察部门处理、认定案件事实错误的上诉理由不能成立，本院不予支持；所提原判适用法律错误的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第�十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销四川省自贡市中级人民法院（2016）川03行初8号行政判决；
二、驳回上诉人刘贵学的诉讼请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元由上诉人刘贵学负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 军
审判员 胡 华
审判员 伍平会
二〇一七年七月十四日
书记员 刘军甫