湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终439号
上诉人（原审原告）:长沙菲达汽车贸易公司，住所地：长沙市枫林路82号。
法定代表人:颜建国，总经理。
委托代理人:李迪瑶，长沙菲达汽车贸易公司员工。
被上诉人（原审被告）:长沙市人民政府，住所地：长沙市岳麓大道218号。
法定代表人:胡衡华，该市市长。
委托代理人:孙中利，长沙市国土资源局工作人员。
委托代理人:曹湘京，湖南百信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）:长沙市国土资源局，住所地：长沙市劳动东路238号。
法定代表人:汪泽秋，局长。
委托代理人:孙中利，该单位工作人员。
委托代理人:曹湘京，湖南百信律师事务所律师。
原审第三人:冯书运。
原审第三人:长沙城投铁路站场迁建开发有限公司，住所地：长沙市芙蓉中路1段518号芙蓉大厦4楼。
法定代表人:陈德益，董事长。
原审第三人:广州铁路（集团）公司，住所地：广东省广州市越秀区中山一路151号。
法定代表人:武勇，董事长。
委托代理人:谭玉婷，湖南湘晟律师事务所律师。
原审第三人:长沙开福城市建设投资有限公司，住所地：长沙市开福区幸福桥145号。
法定代表人:李忠，董事长。
上诉人长沙菲达汽车贸易公司（以下简称菲达公司）因诉长沙市人民政府（以下简称市政府）、长沙市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政登记及行政赔偿一案，不服长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00394号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：菲达公司诉称，争议地原使用权人为长沙铁路总公司（现广州铁路集团公司），性质为划拨土地，但根据北政办发（1993）33号文件，长沙市政府下文由长沙市北区利众城市建设综合开发公司（现长沙开福区城市建设投资有限公司，以下简称利众公司）负责体育馆路拓宽取直工程，并于1994年4月18日与长沙市国土资源局签订宗地出让合同，即长沙市政府已将该宗地收回，出让给利众公司，长沙铁路总公司实际只享有该补偿性合同的债权。1995年2月，原告作为长沙市重点招商引资单位，与利众公司签订争议地转让协议，转让金额1500万元，约定由原告替利众公司代为缴纳土地出让金35万元，利众公司于1995年9月1日前将该宗地三通一平地交付原告使用。当年原告按合同标的支付了该宗地土地出让金，并将相关土地转让手续办理齐全，并向长沙市国土局递交了土地登记申请材料并且办理了登记，但市国土局以原告未缴纳依法不应缴纳的土地增值费为由拒绝发放国有土地使用证。1995年12月14日，该宗地的使用权实际已抵押在交通银行长沙分行，并由市国土局办理了长国土（1995）抵押字第003号抵押登记，后长沙中院在交通银行诉原告一案中确认抵押合法有效，并且查封至今。1996年，长沙铁路总公司申请办理土地登记，2001年，开福区人民政府为其发放了北国用（2001）第616号国有土地使用证。此后到2011年，该宗地的拆迁工程一直未启动。期间原告多次向市政府以信访的方式反映寻求解决方案，均无回应。2015年8月14日，原告通过政府信息公开途径从市国土局处得知该宗地的3.633亩已经划拨并登记在第三人长沙城投铁路站场迁建开发有限公司（以下简称迁建公司）和广州铁路(集团)公司名下，并将该宗地的使用权用于融资。原告认为，市政府和市国土局在收回国有土地使用权上程序违法，一是未拟定土地收回方案，二是未组织土地使用权人听证，三是未向土地使用权人、抵押权人下达收回国有土地使用权决定书，四是未办理该宗地的注销抵押登记手续，五是该宗地由人民法院查封，同时，其行为还违反了闲置土地处置办法的相关规定，另外，2011年，该宗土地的登记实际已经注销，迁建公司将该宗土地用于融资的行为违反了土地储备管理办法的相关规定。两被告未履行其义务在先，侵犯原告的物权在后，使原告造成了无法估量的经济损失。结合市政府关于处理该宗地纠纷的会议纪要，两被告应当根据当时土地出让合同的土地规划条件及现行地价标准进行评估，并赔偿原告的经济损失。故诉讼请求：一、确认长沙市人民政府、长沙市国土资源局将原告名下在长沙市喜鹊桥的3.633亩国有土地使用权划拨给第三人长沙城投铁路站场迁建开发有限公司的行为违法；二、判令长沙市人民政府、长沙市国土资源局赔偿原告就该宗土地经济损失人民币1.6亿元；三、判令长沙市国土资源局向原告发放其已办理登记的4.001亩国有土地使用权证。
原审认为：1、原告的第一、二项诉讼请求系对被告将争议地登记给迁建公司的行为不服并要求赔偿，第三项诉讼请求系对被告未为其就争议地之外的土地发证的行为不服。对第三项诉讼请求所涉行为，原告并无证据证明其向被告提出过登记发证申请，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，故本案系一并提起赔偿请求的行政诉讼，被诉行政行为是被告将争议地登记给迁建公司的土地登记行为。2、迁建公司认为原告对被诉土地登记行为早已知悉，其起诉已超过法定起诉期限，没有证据证实，不予采信。3、抵押权以使用权为基础，原告就争议地办理了抵押权登记，即证明其之前已取得争议地的使用权，被告认为原告自始未取得争议地的使用权，理由不成立，其称未办理土地使用权登记的问题，属应采取补救措施的内容，同时，迁建公司目前也取得了争议地的使用权，故争议地现存在二个不同的使用权主体，权属重叠。本案表面上是原告与被告之间就行政行为合法性的争议，但按原告的庭审意见，其实质是认为争议地的使用权应属其所有，本案实质上系原告与迁建公司就争议地的使用权归属问题的争议，属土地使用权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地使用权争议应先由人民政府处理，对人民政府的处理决定不服的，方可起诉，故本案起诉不符合法定条件。据此，按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（十）项的规定，裁定驳回原告长沙菲达汽车贸易公司的起诉。
上诉人长沙菲达汽车贸易公司上诉称：一审裁定与客观事实不符且适用法律错误。本案的核心争议点系涉案土地的权属问题，被告所作出的行政行为与涉案土地使用权归属密不可分。原告依法享有该宗地的使用权，原告在起诉前实际已主张市人民政府对于该土地使用权问题作出处理决定，也想市国土局申请了行政复议。长沙市人民政府及长沙市国土资源局是法定的解决土地使用权归属争议的行政主体，其行政行为程序违法。请求撤销一审裁定，依法改判。
被上诉人长沙市人民政府答辩称：争议土地在菲达公司签订转让合同后没有进行拆迁安置及土地开发，一直闲置，直至2011年才由本案第三人迁建公司组织完成拆迁安置工作。被答辩人系菲达公司的债权人，其要求是通过行使争议土地上设定的抵押权实现其债权。原审裁定认为争议土地上现存两个不同的使用权主体，权属重叠，案件的实质是两个使用权主体就争议土地使用权归属问题的争议，属于土地使用权争议纠纷。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求裁定驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人长沙市国土资源局答辩称：菲达公司一直没有办理争议地的土地登记，其办理的抵押登记时在当时特定历史条件下出现的历史遗留问题，应按历史遗留问题予以解决。迁建公司的申请符合法律规定的了土地登记条件。原审裁定认为争议土地属于土地使用权争议，裁定驳回上诉人的起诉正确。请求维持原裁定。
原审第三人广州铁路(集团)公司述称：1、广州铁路(集团)公司对开福区芙蓉北路609．45平方米的划拨地享有合法的使用权长国用(2011)第078369号国有土地使用权证及该地上房产均系答辩人合法财产。2、菲达公司对我公司已经登记并发放土地使用权的地块未取得土地使用权，对于我公司地块的抵押应属无效。因此，市政府及市国土局颁发土地使用权证的事实清楚、程序合法，依法应予维持。
原审第三人长沙城投铁路站场迁建开发有限公司、长沙开福城市建设投资有限公司均未提交书面答辩意见。
本院经审理查明：本案争议地位于原长沙市铁路北站喜鹊桥，根据相关资料，历史上属于铁路留用或征用用地。因情况复杂，用地矛盾多，路地双方难以达成共识，除原铁路有一栋4层宿舍和2栋平房（面积1465平方米，占地1.6亩）外，争议前尚无其他权属登记证明。
1993年12月15日，依据长建技(92)70号及北政办发(1993)33号文件，利众公司被批准承担长沙市重点工程体育馆路拓宽取直工程。1994年6月13日，长沙市人民政府下达建设征(拨)用土地审批单[(1994)政土字第098号]，同意出让划拨52．786亩国有土地给利众公司作为道路与拆迁安置用地，并签订了国有土地使用权出让合同书[长土合(94)053号]，划定了用地红线图，（红线图上注明“用地自批准之日，未经原批准单位同意，连续两年未使用的，依法收回用地单位的土地使用权”），但未办理土地登记手续。1995年2月27日，利众公司与菲达公司签订转让8.284亩国有土地使用权的协议；长沙市人民政府于同年12月11日同意上述转让行为并划定了红线图。菲达公司受让以后，准备在此宗土地上建设“菲达大厦”，并在市发改委、市规划局等部门办理了相关手续，因资金、拆迁等原因，菲达大厦停建，宗地维持原貌。1995年12月14日，市国土局为菲达公司核发了《长沙市国有土地使用权抵押许可证》（抵押许可证号：长国土【1995】抵押字第003号），抵押贷款总金额1500万元，抵押期限1995年12月14日至1997年12月14日。后延长至1998年7月14日。菲达公司在1997年2月6日至1998年1月13日期间以8.284亩土地作抵押，先后以流动资金贷款的名义与交通银行黄兴路支行签订10笔抵押借款合同，共计借款1529万元。由于菲达公司到期没有归还贷款，1998年6月14日，交行向长沙市中院起诉菲达公司，要求其偿还借款本金1529万元及利息。1998年7月6日，长沙中院作出【1998】长中经一初字第127-1号裁定，查封菲达公司8.284亩土地。
1996年10月30日，因湖南省华侨住宅开发总公司（以下简称“华侨公司”)与菲达公司房屋买卖纠纷一案，本院作出【1996】湘高法经初字第18号判决：菲达公司支付华侨公司购房款770万元及利息。1997年3月13日，湖南省高级人民法院下达[1997]湘高法执协字第02-1号）协助执行通知书，要求市国土资源局协助查封菲达公名下8.284亩土地。并要求：未经本院许可，不得为其办理过户手续，并不得予以抵押。因该块土地已经办理抵押，经湖南省高级人民法院与长沙中院协商，其中4.001亩于2000年8月3日由华侨公司拍卖竞得。后因芙蓉路拓改，2002年7月该地块由市政府依法收回并给予华侨公司相应补偿。
2004年6月7日，交通银行黄兴路支行将享有菲达公司债权1529万元及利息依法转让给中国信达资产管理公司长沙办事处。2006年6月1日，中国信达资产管理公司与美国嘉吉公司就菲达公司债权转让签订了《单户资产转让协议》。2006年8月30日，长沙中院依法将交行与菲达公司执行案中申请执行人变更为嘉吉公司并于2006年10月31日将该执行案定雨花区法院执行。2013年4月19日，高士通中国投资5有限公司与上诉人冯书运签订单户资产转让协议，将其对菲达公司所拥有的债权及抵押权等相关权利全部转让给冯书运，长沙市雨花区人民法院作出（2013）雨恢执字第38-1号民事裁定，变更冯书运为该案申请执行人。
1996年10月9日，本案第三人长沙铁路总公司即申请对位于长沙铁路北站(经武门一丽臣路桥下)站场用地进行土地登记，申请地籍号为5333003。2002年12月13日，长沙市开福区人民政府为该地块核发北国用[2001]字第616号国有土地使用证。2005年长沙铁路总公司依法更名为广州铁路(集团)公司。根据广州铁路（集团）公司、长沙市人民政府《关于长沙铁路南北站迁建有关问题的会议纪要》（广办函【2006】262号）和2006年11月7日签订的《长沙铁路南北站迁建工程合作协议》及2009年7月17日湖南省人民政府办公厅《关于长沙铁路南北站既有土地使用权处置有关问题的会议纪要》（湘府阅【2009】67号）的精神，长沙铁路南北站迁建后其既有的土地使用权委托长沙市人民政府依法收回、依法处置。原属广州铁路(集团)公司北站的全部既有国有土地所有权证于2010年12月31日移交本案第三人迁建公司。2011年8月9日，根据广州铁路(集团)公司的申请，长沙市人民政府、长沙市国土资源局审查同意为其办理相关土地使用权变更登记，并核发了新的国有土地使用证。其中长国用[2011]第078368号国有土地使用证的地籍调查和审批表国土部门初审意见中说明，该宗地原为长沙铁路总公司的行政划拨用地，是从北国用[2001]字第616号《国有土地使用证》分割出来的未列入移交的房改房用地（宗地在菲达公司1995年12月11日转让红线范围内，现至今未开发，也未进行拆迁和补偿，土地使用权实际仍在广铁集团公司名下）。
2015年8月14日，上诉人通过政府信息公开途径从市国土局处得知该宗地的3.633亩已经划拨并登记在第三人迁建公司和广铁(集团)公司名下，并将该宗地的使用权用于融资，遂向人民法院提起行政诉讼。
当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
本院认为：本案争议土地历史上属于铁路留用或征用用地，菲达公司虽然通过转让方式取得了涉案土地的红线图，但未取得国有土地使用权证。第三人迁建公司因湖南省铁路建设和长沙铁路南北站迁建的需要，实际取得了原属广铁集团含争议地在内的部分土地使用权并由长沙市人民政府颁发了国有土地使用证，故本案不存在土地权属争议。菲达公司虽然未取得涉案土地的国有土地使用权证，但其在获得转让批准后，进行了项目立项、缴纳了土地出让金和相关税费，并就涉案土地办理了抵押登记证，故其与被诉的市政府划拨登记行为有法律上的利害关系。上诉人冯书运通过资产转让，合法取得了涉案土地的抵押权，亦与被诉的市政府划拨登记行为有法律上的利害关系。故冯书运与菲达公司都具有本案的原告主体资格。其起诉符合法定的受理条件。原审裁定以该案存在土地权属争议为由驳回上诉人的起诉属认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。
综上，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00394裁定；
二、本案指令长沙市中级人民法院继续审理。
审 判 长 张 阳
代理审判员 向黎丽
代理审判员 李俊颖
二〇一六年八月三日
书 记 员 张 弛