湖南省桑植县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桑行初字第57号
原告郁大红，男，1936年1月8日生，土家族。
委托代理人刘经学，湖南源阳律师事务所律师。
被告桑植县凉水口镇人民政府。
法定代表人李文超，副镇长。
委托代理人周照明，男，1974年1月1日生，土家族，系凉水口镇党委书记。
委托代理人汪文建，男，1972年1月6日生，土家族，系凉水口镇人民政府司法所长。
原告郁大红诉被告桑植县凉水口镇人民政府不履行法定职责一案，本院于2015年6月10日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月24日公开开庭进行了审理，原告郁大红及其委托代理人刘经学、被告桑植县凉水口镇人民政府的委托代理人周照明、汪文建到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告郁大红诉称：原告于1984年落实政策返回原籍凉水口镇楠木岗居委会居住，1984年三山变一山时，楠木岗居委会将无人耕种的马安子荒山分给原告，确认了界址，于2009年10月4日填发了农村土地承包经营权证，但被告凉水口镇人民政府在长达5年的时间内不给予审核盖章。在这期间，被告虽然给县人民政府写了报告，桑植县人民政府的相关部门县信访局、县法制办、县经管局都提出了相关处理意见，而被告仍不履行法定职责，督促指导楠木岗居委会给原告完善农村土地承包合同。为此，请求人民法院依法判令被告指导、督促楠木岗居委会给原告完善农村土地承包工作。
原告为证明自己的主张，向本院提交了下列证据：
证据1：请求凉水口镇政府再次核实发包农村土地承包经营权证的申请一份，拟证明原告落实该土地承包经营权，曾要求被告对楠木岗居委会进行指导、督促的事实。
证据2：楠木岗居委会于1989年出据的“土地利用意见”一份，拟证明楠木岗居委会同意将争议土地承包给郁天才使用的事实。
证据3：楠木岗居委会于2004年4月11日作出的“处理土地纠纷意见书”一份，拟证明楠木岗居委会对该土地承包纠纷提出过处理意见。
证据4：楠木岗居委会于2010年1月24日出据的“证明”一份，拟证明楠木岗居委会同意给郁天才办证的事实。
证据5：刘某某的证明一份，拟证明争议的荒地处理给郁天才、郁大红、郁大球使用的事实。
证据6：①桑植县人民政府法制办公室作出的“审查法律意见”；②桑植县人民政府的复查意见；③凉水口镇人民政府的信访答复意见。拟证明原告对争议土地有使用权，但没有给其颁证，被告没有督促指导居委会完善农村土地承包经营权合同的相关事项。
证据7：桑植县农村经济管理局关于凉水口镇楠木岗居委会上街组“马安子”地块承包经营权纠纷处理意见。拟证明该事一直没有得到处理，被告没有履行法定职责的事实。
证据8：《农村土地承包经营权证》一份，拟证明楠木岗居委会将争议土地已发包给郁天才、郁大红、郁大球，但镇政府不予审核盖章的事实。
被告桑植县凉水口镇人民政府辩称，原告所诉均与事实不符。1984年，原告由于落实政策从凉水口镇四层界村迁回原籍楠木岗居委会，因为当时责任地发包已完成，原告只承包到责任田，没有承包到责任地。1989年，经原告申请，楠木岗居委会同意将上街组位于“马安子”的一块荒地交由原告利用，并出具了土地利用意见：“该块荒地上齐马安子分水，下齐河沿，凡属原第四生产队的荒地可以由郁天才管业和耕种，但不得影响耕种户的利益”。2004年上半年，原告与同组居民郁大义因该荒地的界址发生纠纷，经楠木岗居委会、镇人民政府有关负责人实地核查和现场指界，并出具了书面的处理意见，后因楠木岗居委会反对未处理下来。2009年初，原告将该块荒山出租给他人开办采石场，原告及郁大球、郁天才三户与郁大义、向贤佐等原第五生产队部分村民为该块荒山的归属问题发生纠纷，后经镇人民政府多次协调，由于双方争议较大，此纠纷一直没有调解成功。被告认为，1989年楠木岗居委会出具的土地意见的行为实际上是农村集体土地发包行为，该行为引发的纠纷应属于农村土地承包经营权纠纷，被告只有依法调解的权力，而无权作出处理。楠木岗居委会于2009年10月4日给原告填发农村土地承包经营权证的行为不符合2003年11月14日农业部发布的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，且该经营权证无编号，被告对原告所持有的无编号的《农村土地承包经营权证》审核后不予签证盖章的做法是依法行政之举，并非不履行法定职责。且原告自己也认可其纠纷属于农村土地承包经营权纠纷，故原告应依法申请仲裁或以农村土地承包经营权纠纷向人民法院提起诉讼。综上所述，原告诉请被告不履行法定职责的理由不成立，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告凉水口镇人民政府为证明自己的主张，在举证期限内提交了下列证据：
证据1：桑植县人民法院于2012年5月28日作出的（2012）桑法民一初字第159号民事裁定书，拟证明被告依法向县政府写了报告，请求县政府对该纠纷给予处理。
证据2：凉水口镇人民政府关于对楠木岗居委会部分群众到镇人民政府信访的答复意见；拟证明被告已积极履行了法定职责，并给予了答复的事实。
证据3：桑植县人民政府桑政信查字（2009）5号信访事项的复查意见；拟证明争议地的荒山的权属人是楠木岗居委会。
证据4：凉水口镇楠木岗居委会于2014年3月5日发布的公示，拟证明本案涉及的争议地权属明确，没有争议。
经庭审质证，对原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7，被告对其真实性无异议，但对其证明目的有争议，认为上述证据不能证明被告没有履行法定职责；对原告提交的证据8，被告认为该份《农村土地承包经营权证》没有编号，不具备审核盖章的条件，且也不应由被告盖章。审查认为，原告提交的证据不能达到其证明被告不履行法定职责的证明目的，本院对原告提交的证据的真实性予以认定，对其证明目的不予认定。对被告提交的证据1、2、3、4，原告对其真实性无异议，但认为四份证据均与本案没有关联性。本院认为，被告提交的证据客观真实，对其证明目的本院予以认定。
经审理查明，1984年原告郁大红从凉水口镇四层界村迁回原籍楠木岗居委会，因当时楠木岗居委会的责任地发包已完成，原告只承包到责任田，没有承包到责任地。经原告申请，凉水口镇楠木岗居委会于2004年4月11日对原告要求承包“马安子”处的荒地作出了“处理意见书”，但此后楠木岗居委会一直没有给原告签订该处荒地的承包合同，也没有完善承包荒地的相关手续。原告为了完善该荒地的承包手续，多次找被告凉水口镇人民政府要求给予处理，被告为解决此纠纷组织相关当事人进行了调解，并于2009年6月9日和2014年3月1日两次对此纠纷作出“答复意见”，认为该纠纷属农村土地承包经营权纠纷，应根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定办理，被告无权对该纠纷作实体处理。原告以被告未督促、指导楠木岗居委会完善土地承包工作而提起诉讼。
本院认为，原告要求被告履行指导、督促凉水口镇楠木岗居委会为其完善农村土地发包工作的职责，该职责属行政指导范畴，不是有强制约束力，且本案中争议的土地存在承包经营权争议，原告应通过民事诉讼或农村土地纠纷仲裁程序要求解决。被告以原告诉请的事项不符合法律和政策规范，亦不属于其行政权能范围的抗辩理由成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郁大红的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。
审 判 长 王晓燕
审 判 员 吴其干
人民陪审员 田新明
二〇一五年七月二十九日
书 记 员 石 巍
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。