山东省枣庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）枣行终字第34号
上诉人（原审原告）徐怀中。
委托代理人葛秀云。
被上诉人（原审被告）滕州市环境保护局。住所地滕州市政务服务中心*楼。
法定代表人张子玉，局长。
委托代理人王云栖，该局法制科科长。
委托代理人徐颜，山东滕达律师事务所律师。
上诉人徐怀中不服滕州市人民法院（2015）滕行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐怀中及其委托代理人葛秀云、被上诉人滕州市环境保护局副局长孙中辉及委托代理人王云栖、徐颜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告徐怀中于1997年在滕州市东郭镇苏楼村外建设一养鸡场从事蛋鸡饲养并经营至今。2012年7月以来，东郭镇大坞沟村村民多次联名上访，反映原告的养鸡场污染严重，导致周边村民身心××受到严重伤害，要求被告依法查处。被告依法受理，并经现场调查了解：原告无任何审批手续，养鸡场距离居民住宅仅40余米，远低于《山东省畜禽养殖管理办法》第十一条规定的标准，因此原告的养鸡场对周边居民确有恶臭气味影响，上访人反映情况基本属实。据此，被告依据相关法律法规对原告进行立案查处，多次责令其整改违法行为，并于2012年9月26日，以“位于居民区内从事畜禽养殖，未采取措施防治恶臭气体污染，且经多次督促整改，至今未能完成”为由，对原告作出了罚款1万元的行政处罚。同时，被告会同滕州市东郭镇人民政府与原告进行座谈，并联合滕州市信访局、东郭镇司法所对上访人和原告双方进行调解。经调解，原告承诺其养鸡场不再增加雏鸡，成鸡逐步淘汰，逐渐缩小养殖规模，并于2012年10月10日向被告上交了承诺书，并履行了处罚决定。之后，原告虽采取了一定措施，试图减少对周边居民生产生活的影响，但周边居民对其整改效果仍不满意，继续到滕州市人民政府及各级环保部门上访，并提出关闭原告养鸡场的要求。期间，被告与有关部门介入调查处理，督促原告按照要求继续整改，但未有效果，周边居民仍继续上访。2014年11月7日，被告对原告再次立案查处，通过现场勘验及调查询问，查明原告养鸡场位于居民区内，鸡舍及粪便收集池无异味处理设施，向大气排放恶臭气体。2014年11月10日，被告向原告下达了行政处罚事先告知书，原告提出申辩事由，被告未予采纳，并于2014年11月18日向原告下达了滕环罚字（2014）第67号行政处罚决定书，决定对原告罚款5万元。原告不服该行政处罚，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销滕环罚字（2014）第67号行政处罚决定书。
原审法院认为，《山东省实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》第三十二条规定：“从事畜禽养殖、屠宰、制革、橡胶、骨胶炼制、骨粉、鱼粉、生物发酵、饲料等向大气排放恶臭气体的加工、生产活动，必须远离居民居住区，并采取措施，防治恶臭气体对附近居民生活环境造成污染。”该办法第四十条规定：“违反本办法第二十一条、第二十三条、第二十四条第三款、第二十五条、第二十八条、第三十二条规定的，由县级以上环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为，限期改正，可以处五百元以下罚款；情节严重的，可以处五百元以上五万元以下罚款。”本案原告因其养鸡场向大气排放恶臭气体，造成环境污染，引发周边居民上访。被告已于2012年9月对原告作出行政处罚，并责令原告纠正违法行为，原告亦作出整改承诺，但未有积极效果。因周边居民持续上访，被告于2014年11月再次对原告立案查处，并经调查取证，作出罚款5万元的行政处罚。该行政处罚决定，有2012年对原告行政处罚卷宗材料、上访人揭发材料、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录等予以证实，处罚程序符合有关法律规定，适用法律正确。原告的违法情节，符合《山东省规范行政处罚裁量权办法》第十六条的规定，属于情节严重，可以依法从重处罚。鉴于原告未能有效纠正违法行为，造成周边居民持续上访，影响恶劣，对其作出罚款5万元的行政处罚并无不当，依法应予维持。《环境行政处罚办法》第十一条第二款规定：“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”原告首次接受行政处罚后，未能有效纠正违法行为，其养鸡场向大气排放恶臭气体，造成环境污染的事实状态仍在继续，被告据此作出新的行政处罚，不违反上述规定，原告所提“一事不再罚”的辩解理由，于法无据，不予支持。由于原告未能提供证据推翻被告在其行政处罚决定中认定的事实，其诉称的相关理由缺乏证据、依据支持，故原告提出的撤销所诉行政处罚决定书的诉讼请求，不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告滕州市环境保护局2014年11月18日对原告徐怀中作出的滕环罚字（2014）第67号行政处罚决定。案件受理费50元，由原告徐怀中负担。
上诉人徐怀中不服一审判决，提起上诉称，1、被上诉人在没有对养鸡场及养鸡场对周边的影响作出检测的前提下，就直接作出行政处罚决定，没有事实依据。2、上诉人经营养鸡场在前，养鸡场附近设为二级水源保护区在后，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第16条的规定，应当通知上诉人限期整改、治理，超期不整改的或治理不达标的，才可以采取相应的措施。因此，上诉人认为被上诉人作出的行政行为违反法定程序，法律适用不当，请求二审法院撤销原判，在查清事实的基础上依法改判或发回重审，一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人滕州市环境保护局辩称，1、被答辩人在充分调查取证的基础上作出了行政处罚决定，事实清楚、证据确凿。2012年7月26日以来，东郭镇大坞沟村村民多次联名到答辩人处上访，反映被答辩人的养鸡场污染严重，要求答辩人依法查处，答辩人依法予以受理。经答辩人现场调查了解：被答辩人于1997年开始从事蛋鸡饲养，并逐步扩大养殖规模，实际存栏高峰时约2.7万只，时约有1.8万只。且被答辩人无任何审批手续，养鸡场距离居民住宅仅4O余米，远低于《山东省畜禽养殖管理办法》第十一条规定的“畜禽养殖场、养殖小区选址应当符合下列要求：（一）符合城乡规划，地势、水源、土壤、空气符合相关标准，距村庄、居民区、公共场所、交通干线1000米以上”的标准。因此，被答辩人的养鸡场对周围居民确有恶臭气味影响，上访人反映情况基本属实。据此，答辩人对该业户进行立案查处，多次责令其整改违法行为，并于2012年9月10日依据《山东省实施﹤中华人民共和国大气污染防治法﹥办法》第四十条进行了行政处罚，对其罚款壹万元，并依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条责令被答辩人改正违法行为。同时会同东郭镇政府与被答辩人进行座谈，并联合滕州市信访局、东郭镇司法所对上访人和被答辩人双方进行调解。经调解，被答辩人承诺其养鸡场不再增加雏鸡，成鸡逐步淘汰，逐渐缩小养殖规模，直至停止养殖，并于2012年10月10日向答辩人上交承诺书。上访人同意调解结果，答辩人也依法履行了处罚决定。之后，被答辩人为了能够继续从事蛋鸡养殖，按照答辩人整改指令建设储粪池一处，同时采取冲刷鸡舍、无偿外运鸡粪等方式，试图减少对周边群众生产生活的影响，使上访人不再继续上访。但不久以后，被答辩人认为已对养鸡场进行了整治，增加了资金投入，在部分成鸡淘汰后继续购进雏鸡，未缩小养殖规模。周边居民对整改效果极不满意，认为被答辩人逐步减少养殖规模的承诺不可能实现，继续到滕州市政府及各级环保部门上访，反映强烈，提出关闭要求。期间枣庄市环保局、东郭镇政府和答辩人介入调查处理，督促被答辩人按照要求进行继续整改。被答辩人提出异议，认为整改指令过于严格，气味完全消除，其技术力量难以做到，抵触情绪逐步加大，拒不履行相关整改指令，并继续购买雏鸡。周边群众因受其气味影响，再次上访到省环保厅，情绪激烈，被答辩人的行为再次引起周边群众的严重不满，造成了很大负面影响。因此，答辩人于2014年11月7日再次对被答辩人的养鸡场进行现场勘验，并当场依法制作《调查询问笔录》和《现场检查（勘察）笔录》，同时拍照取证。调查发现被答辩人只是对鸡舍及粪便收集池进行了简单的清理，仍没有建设有效的异味处理设施，继续向大气排放恶臭气体，污染状况没有得到有效消除，其养鸡场对周边环境恶臭气味污染客观存在。2、答辩人所作行政处罚符合法定程序、适用法律适当。答辩人作出的行政处罚决定符合法律规定的程序，被答辩人的行为违反了《山东省实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》第三十二条“从事畜禽养殖、屠宰、制革、橡胶、骨胶炼制、骨粉、鱼粉、生物发酵、饲料等向大气排放恶臭气体的加工、生产活动，必须远离居民居住区，并采取措施，防治恶臭气体对附近居民生活环境造成污染”的规定。依照该法条规定，只要未采取防治措施对附近居民生活造成污染的，就应当承担相应的法律责任。因此，答辩人于2O14年11月7日对被答辩人再次立案查处，并依据《山东省实施（中华人民共和国大气污染防治法﹥办法》第四十条、《山东省规范行政处罚裁量权办法》第十六条第三款、第六款之规定，经答辩人行政处罚案件审查委员会研究决定，责令被答辩人改正违法行为，并处以人民币伍万元罚款，符合法律规定。且答辩人所作出该处罚决定，并不涉及被答辩人所称的水源地二级保护区问题，被答辩人所称答辩人未规定超期完不成治理任务或治理不达标的才可以采取处罚措施，没有法律依据。因此，答辩人所作行政处罚符合法律规定，无任何不当之处。综上所述，上诉人诉讼请求不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被诉行政处罚决定违反法定程序。首先，除《环境行政处罚办法》第二十四条规定的“需要立即查处的环境违法行为”外，一般程序是先立案，后调查取证。本案所涉争议已长达数年，显然不属于“立即查处”的范围。而被上诉人于2014年11月7日即先行调查取证，11月10日才立案，并出具了违法行为调查终结报告，违反了一般程序规定。其次，《环境行政处罚办法》第五十二条规定，“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录。”被上诉人作出的处罚数额高达5万元，属于“较重的行政处罚”，应当经集体审议决定，而被上诉人并未提供相应的证据予以证明。综上，被上诉人作出的行政处罚决定违反法定程序，本院依法予以撤销；原判决适用法律、法规错误，本院亦依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销滕州市人民法院（2015）滕行初字第19号行政判决；
二、撤销被上诉人滕州市环境保护局2014年11月18日作出的滕环罚字（2014）第67号行政处罚决定的行政行为。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人滕州市环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张昌民
审判员 李曙光
审判员 温 涛
二〇一五年十月十日
书记员 赵倩文