江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁环行初字第85号
原告毛翠萍，女，1934年12月7日出生，汉族。
委托代理人陈玲，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。
委托代理人郭丹，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。
被告南京市人民政府，住所地在南京市北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人文力，南京市人民政府工作人员。
委托代理人杨博伟，江苏三法律师事务所律师。
被告南京市国土资源局，住所地在南京市中山路171号。
法定代表人陈光，南京市国土资源局局长。
委托代理人范民，南京市国土资源局工作人员。
委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。
第三人吴献银(原告毛翠萍之子)，男，1959年1月23日出生，汉族。
原告毛翠萍因要求确认被告南京市人民政府（以下简称市政府）、被告南京市国土资源局（以下简称市国土局）为第三人吴献银审核颁发的国有土地使用权证无效，向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月8日立案受理后，在法定期限内向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人吴献银与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年1月18日公开开庭审理了本案。原告毛翠萍及其委托代理人陈玲、郭丹，被告市政府的委托代理人文力、杨博伟，被告市国土局的委托代理人范民，第三人吴献银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2005年7月25日，经被告市国土局初审后，被告市政府向第三人吴献银核发了宁栖国用（2005）第04709号国有土地使用权证。
原告毛翠萍诉称：1、原告毛翠萍与丈夫吴光宗共同拥有坐落于南京市栖霞区临江街38-19号房屋及院落一处。吴光宗于1998年2月16日去世，生前未留遗嘱，原告与五子女经协商一致同意放弃自己对房屋的继承权，并于2005年7月14日以买卖形式将原告个人拥有的部分出售给儿子吴献银。同时，吴献银写下保证老人生老病死均由其一人承担的承诺书一份。但其后的生活中，儿子吴献银并未一如既往地善待原告，甚至到了原告摔倒时其夫妇俩站在一旁都不愿伸手拉一把的程度。原告本指望拆迁时院子的补偿款能用以养老，但突然得知院子的土地使用权早已变更至儿子吴献银的名下。2、市国土局在原国有土地使用权人全然不知的情况下，将南京市栖霞区临江街38-19号包括院子在内面积241.9平方米的土地使用权予以变更的行为，违反了土地使用权变更登记程序，导致原告的权利受到严重侵害。在得知该违法变更登记行为由市政府最终批准，故追加市政府为共同被告，请求确认其违法变更登记行为无效、责令其予以纠正并承担本案诉讼费用。
原告毛翠萍向本院提供的证据有：1、《公证书》（[2005]宁证内民字第3196号）、户籍信息证明及户口簿5页，用以证明原告与原土地权利人吴光宗为夫妻关系，争议土地属双方共同财产，与变更后的土地权利人吴献银为母子关系，并以此证明涉案土地应由原告与第三人共同享有土地使用权；2、私有房屋所有权证，用以证明涉案房屋原为原告夫妻共有财产；3、《南京市房屋权属登记申请书（交易类）》，该证据与被告提交的房屋交易合同共同证明原告与第三人于2005年以买卖形式办理了涉案房屋的过户，房屋面积为101.9平方米；4、国有土地使用权证（宁栖国用[2005]第04709号），用以证明在原告不知情的情况下，241.9平方米的国有土地使用权全部变更登记在第三人吴献银名下，登记面积远超过房屋所有权面积；5、市国土局网上办事流程打印件二页，用以证明办理涉案土地过户手续违反了公示的流程，属违法变更登记。
被告市政府辩称：1、基本情况。2005年7月19日，第三人吴献银基于继承及买卖方式取得涉案房屋的所有权。2005年7月25日，吴献银向市国土局提出土地登记申请并提交了相关登记申请材料，市国土局受理后进行初审，报经我方批准后，由我方向吴献银核发了涉案土地使用权证。2、被诉国有土地使用权证的颁发行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。吴献银通过继承及买卖的方式取得涉案房屋的所有权。依据《南京市城镇建设国有土地登记实施条例细则（试行）》的相关规定，市国土局经初审确认其申请材料齐全且符合法律、法规规定后，报经我方准予注册登记，由我方核发涉案土地使用权证，并无不当。市国土局依法受理吴献银的土地登记申请，并对其提交的申请材料进行了初审，初审过程符合要求，初审结果正确。3、原告及第三人的权源来自于被继承人吴光宗生前对涉案房屋的所有权及土地使用权，吴光宗1996年的土地使用权证记载的地号为131××××9007、面积为241.9平方米，而在原告放弃继承权并将其享有权利的财产转移给第三人之后，我方颁发的被诉土地使用权证的地号仍为131××××9007，该幅土地从始至终为同一宗地。根据土地登记以宗地为单位登记的规定，被诉土地使用权的颁证行为程序合法、事实认定清楚，原告的诉请应予以驳回。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府在法定期限内向本院提交了证据、依据。证据有：1、《国有土地使用权登记审批表》、《土地变更登记申请、地籍调查表》，用以证明市国土局收到吴献银的申请材料后，经初审报市政府批准准予发证，程序合法，事实充分；2、申请材料：私有房屋所有权证、原国有土地使用权证（宁栖国用96号字第0931号）、《南京市房地产买卖契约》、《公证书》（[2005]宁证内民字第3196号）、土地登记交费通知单及土地证书领取签收单，用以证明吴献银依法提交了相关土地变更登记申请材料并缴纳了相关土地登记费用，市国土局依法受理、初审并将初审结果报请市政府批准后，由市政府准予注册登记颁发国有土地使用权证书。依据有：1、《中华人民共和国土地管理法》第十一条；2、《南京市城镇国有土地登记实施细则（试行）》第二十五条。
被告市国土局辩称，1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款之规定，我方为土地登记的受理及初审机关，并非本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，2005年为第三人吴献银核发国有土地使用权证的市政府为本案适格被告。我方仅为填发机关，并非被诉行政行为的作出机关，并非本案适格被告。2、吴献银通过继承及买卖的方式取得涉案房屋的所有权。我方依据《南京市城镇建设国有土地登记实施条例细则（试行）》的相关规定，对其变更土地登记申请予以受理后进行初审，报经市政府批准并最终由市政府向其核发被诉土地使用权证，事实充分、程序合法，符合法律规定。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告市国土局在法定期限内向本院提交了证据和依据。证据有：1、国有土地使用权证（宁栖国用[2005]第04709号），用以证明被诉行政行为由市政府作出，我方并非适格被告，应依法驳回原告对我方的起诉；2、《国有土地使用权登记审批表》，用以证明我方收到吴献银的申请材料后，经初审报市政府批准准予发证，程序合法，事实充分；3、《土地变更登记申请、地籍调查表》，用以证明吴献银提交了土地变更登记申请材料，我方依法予以受理；4、申请材料：私有房屋所有权证、原国有土地使用权证（宁栖国用96号字第0931号）、《南京市房地产买卖契约》、《公证书》（[2005]宁证内民字第3196号）、土地登记交费通知单及土地证书领取签收单，用以证明吴献银依法提交了相关土地变更登记申请材料并缴纳了土地登记费用。法律依据有：1、《中华人民共和国土地管理法》第十一条；2、《南京市城镇国有土地登记实施细则（试行）》第二十五条。
第三人吴献银未向本院提交书面陈述意见。庭审中其述称，我方系通过南京市公证处、南京市房产管理局等单位合法办理的房产登记，最后由市政府颁发国有土地使用权证，均依合法程序办理。2005年办理土地使用权证以后就开始由本人缴纳土地使用费，此前系由母亲办理和缴纳土地使用费。
第三人吴献银未向本院提交证据和依据。
庭审中，各方当事人对他方证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。对原告提交的证据，被告市政府对证据1-4的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可；对证据5的真实性、合法性予以认可，但认为与本案不具有关联性。被告市国土局及第三人均同意被告市政府的上述质证意见，市国土局同时认为证据5系其目前执行的土地登记“网上办事流程”，并非涉案土地登记行为发生的2005年执行的程序。
对被告市政府提交的证据，原告对证据1、2的真实性、关联性均无异议，但对其合法性不予认可；同时提出证据1中的《土地变更登记申请、地籍调查表》中登记信息有误，原土地证号使用者应为吴光宗，而非第三人吴献银；吴光宗土地使用权证“变更纪事”一栏中明确注明需办析产手续,但被告在办理被诉土地使用权变更登记时，未对析产进行调查核实；原使用权人的吴光宗土地使用面积为241.9平方米，远远超出涉案房屋买卖契约约定的房屋面积。被告市国土局及第三人吴献银对被告市政府提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性均予以认可。
对被告市国土局提交的证据，原告对证据1、2的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据3、4的真实性、关联性予以认可，但对其合法性不予认可。被告市政府、第三人吴献银对被告市国土局证据1-4的真实性、合法性、关联性均予以认可。
本院经审查认为，原告提交的证据1-4，被告市政府提交的证据1-2，被告市国土局提交的证据1-4均与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，依法予以确认。原告提交的证据5并非被诉土地登记行为作出时所依据的办理流程，与本案不具有关联性，故依法不予确认。因原土地使用证证号为宁栖19960913，土地使用权人为吴光宗，故两被告提交的土地登记申请材料中《土地变更登记申请、地籍调查表》中对该土地证号的土地使用者姓名记录为“吴献银”与事实不符，被告市国土局辩称系笔误造成理由能够成立。
本院经审理查明，坐落于南京市栖霞区临江街38-19号房屋原产权人为原告毛翠萍的丈夫吴光宗，该房屋建筑面积为101.9平方米，土地使用面积为241.9平方米。原告毛翠萍与丈夫吴光宗共育有四个女儿，一个儿子。吴光宗于1998年2月16日去世，生前未留遗嘱。2005年7月12日，原告与五子女在南京市公证处办理了《公证书》（[2005]宁证内民字第3196号）。公证的内容为：原告毛翠萍及四个女儿均放弃继承权，上述房屋中属于被继承人吴光宗的遗产由儿子吴献银一人继承。2005年7月14日，原告毛翠萍与第三人吴献银签订《南京市房地产买卖契约》，约定原告将上述房屋中属于其个人的部分出售给儿子吴献银。吴献银办理了上述房屋的权属变更登记，并于2005年7月19日领取了证号为宁房权证栖字第××号房屋所有权证书，证载房屋建筑面积为101.9平方米。2005年7月25日，第三人吴献银向被告市国土局提交了变更土地登记的申请材料：吴献银领取的上述房屋的所有权证、使用权人为吴光宗的原土地使用权证（宁栖国用96号字第0931号）、原告毛翠萍与第三人吴献银签订的《南京市房地产买卖契约》、原告毛翠萍及其四个女儿放弃继承权的《公证书》等。同日，被告市国土局审查了上述材料，填写了土地使用权人为吴献银的《土地变更登记申请、地籍调查表》。在该《国有土地使用权登记审批表》中，被告市国土局在“土地管理机关审核意见”栏中填写了“同意初审意见，予以登记发证”的意见并加盖了该局土地登记专用章；被告市政府在“发证机关批准意见”栏填写了“准予发证”并加盖了市政府土地登记专用章。同日，被告市政府向第三人吴献银核发了宁栖国用字（2005）第04709号国有土地使用权证书，证载土地使用面积为241.9平方米。原告毛翠萍认为两被告向第三人吴献银核发土地使用权证的行为，侵犯其土地使用权，且程序违法，遂以市政府、市国土局为共同被告提起行政诉讼，要求确认被诉土地变更登记行为无效并责令其予以纠正，判令被告承担本案诉讼费用。
本院认为，本案的主要争议焦点有两点，一是被告市国土局是否为本案适格被告；二是被诉土地登记是否具有事实和法律依据，程序是否合法。
第一，关于市国土局是否为本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定，“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。”被诉土地登记发生于2005年，应当适用当时有效的《土地登记规则》的相关规定。《土地登记规则》第四条规定，“土地登记以县级行政区（含县级市、旗、自治县、市辖区、下同）为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。土地管理部门依法履行土地登记职责，任何单位和个人不得阻挠、干预。”第二十二条规定，“土地证书由市、县人民政府颁发。”第二十八条规定,“因赠与或继承、买卖、交换、分割地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地管理部门申请变更土地登记。”以上规定可见，土地登记系由县级以上人民政府土地行政主管部门受理并审核土地登记申请，由市、县人民政府颁发土地使用权证书。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。”本案中，市国土局作为市级土地管理部门，在办理土地权属登记中系受理土地登记申请、初步审查、提出审核意见的机关，并非出具土地权属证书的行政机关。因此，市国土局并非被诉土地权属证书的作出机关，因而并非本案的适格被告。原告认为市国土为本案适格被告的主张缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。
第二，关于被诉土地登记是否合法问题。被诉土地登记行为发生在2005年，对于其合法性的判断应当适用当时有效的法律、法规及规范性文件的相关规定。当时有效的《土地登记规则》第十一条规定，“以宗地为基本单元进行登记。拥有或使用两宗以上土地的土地使用者或土地所有者，应分宗申请。”第十二条规定，“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：１、土地登记申请书；２、土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；３、土地权属来源证明；４、地上附着物权属证明。”第二十八条规定，“因赠与或继承、买卖、交换、分割地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地管理部门申请变更土地登记。”第三十六条规定，“凡申请土地使用权、所有权以及他项权利变更登记的，除以上各条规定需要提交的文件资料外，必须向土地管理部门提交原土地证书。”第三十七条规定,“土地管理部门根据土地使用者、所有者、及他项权利拥有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册（土地归户卡组装）作相应的更改。”本案中，市国土局在受理第三人吴献银的土地登记申请后，审查了其所提交的产权人已变更为吴献银房屋所有权证、使用权人为吴光宗的原土地使用权证、原告毛翠萍与第三人吴献银签订的《南京市房地产买卖契约》、原告毛翠萍及其四个女儿放弃继承权的《公证书》等材料，认定其申请符合变更登记的条件，根据土地登记的审批程序上报至被告市政府，由市政府审核后作出被诉土地使用权的登记及权证发放。被诉土地登记行为并不违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，亦符合《土地登记规则》规定的程序。
《土地登记规则》第十一条规定，“以宗地为基本单元进行登记。拥有或使用两宗以上土地的土地使用者或土地所有者，应分宗申请。”本案中，涉案房屋所占用土地与其院落土地系一宗土地，该土地的使用权系因地上房屋权属的变更而发生变更。虽然被诉土地使用权面积大于房屋面积，但将其作为一宗土地进行登记并无不当。依据《土地登记规则》第二十八条的规定，因赠与或继承、买卖地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地管理部门申请变更土地登记。该条款并未明确要求双方共同到场申请办理土地变更登记。且申请人吴献银提交了有关放弃涉案房屋继承权的《公证书》、原告出让该房屋权属的买卖协议以及吴献银已经领取的房屋所有权证书，能够证明涉案房屋权属已经发生了转移，被告市政府根据该房屋的权属转移情况为该房屋所使用的宗地办理土地变更登记，符合《土地登记规则》规定的程序。综上，原告毛翠萍以市国土局为本案被告、要求确认对南京市栖霞区临江街38-19号土地使用权变更登记无效并责令予以纠正的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，判决如下:
一、驳回原告毛翠萍对南京市国土资源局的起诉；
二、驳回原告毛翠萍的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告毛翠萍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 宋振敏
代理审判员 赖传成
人民陪审员 郭 燕
二〇一六年二月二十五日
书 记 员 孙 皓