海南省海口市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）海中法民一终字第1855号
上诉人（原审原告）：海南兆源农业发展有限公司。
法定代表人：李茂发，该公司总经理。
委托代理人：吴少波，该公司职员。
被上诉人（原审被告）：海口市秀英区石山镇道堂村民委员会。
法定代表人：陈明恩。
委托代理人：周亚敏，海南广哲律师事务所律师。
委托代理人：盛铭，海南广哲律师事务所律师。
上诉人海南兆源农业发展有限公司（以下简称兆源公司）因与被上诉人海口市秀英区石山镇道堂村民委员会（以下简称道堂村委会）土地使用权出让合同纠纷一案不服海南省海口市秀英区人民法院（2014）秀民一初字第254号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月10日立案受理后，依法组成由审判员曲洁担任审判长，审判员张莲凤、苏慧参加的合议庭，于同年11月14日公开开庭进行了审理，上诉人兆源公司的委托代理人吴少波，被上诉人道堂村委会的委托代理人盛铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2006年11月12日，兆源公司与道堂村委会签订《集体火山石荒地使用权出让合同》，该合同约定，道堂村委会将其所有的位于松涛干渠道堂段北侧的360.5亩火山石荒地使用权出让给兆源公司，进行绿色农业观光园及其他相关农业项目的经营开发，出让期限为50年，双方还约定了出让价格及支付方式、权利义务、违约责任等事项。该出让行为经道堂村委会三分之二以上村民代表同意。2007年4月12日，海口市国土资源局下发《关于海口市秀英区石山镇道堂村民委员会申请出让集体土地使用权问题的复函》，同意道堂村委会将上述土地出让给兆源公司用于农业开发建设。2007年7月26日，兆源公司就上述地块办理了《集体土地使用证》（海口市集用（籍）字第20070XXXXX号）。兆源公司自取得上述土地后未按双方合同约定的用途使用土地，造成土地闲置、连续撂荒超过2年。2012年4月5日，道堂村委会召开村民代表大会，认为兆源公司取得上述土地后未按规定开发建设，土地已闲置并且时间超过两年。道堂村委会根据《海南经济特区土地管理条例》第六十六条第二项的规定，于2012年4月10日作出《关于解除出让合同并无偿收回土地使用权的通知》，决定解除与兆源公司签订的土地出让合同并无偿收回上述240311.35平方米集体土地使用权。道堂村委会于2012年4月12日向海口市国土资源局申请注销上述《集体土地使用证》和撤销用地批文。2012年4月19日，海口市国土资源局向兆源公司作出市土资处字（2012）37号《注销集体土地使用证和撤销用地批文告知书》。道堂村委会和海口市国土资源局向兆源公司送达《关于解除出让合同并无偿收回土地使用权的通知》和《注销集体土地使用证和撤销用地批文告知书》，兆源公司得知后于同年5月9日向海口市国土资源局提出听证申请，海口市国土资源局经听证程序并报海口市人民政府批准后，于同年6月25日向兆源公司作出市土资处字（2012）126号《注销﹤集体土地使用证﹥和撤销用地批文决定书》，同日向道堂村委会下发《关于注销集体土地使用证和撤销用地批文的复函》，同意道堂村委会解除与兆源公司的土地出让合同以及无偿收回集体土地使用权，并决定注销兆源公司的海口市集用（籍）字第20070XXXXX号《集体土地使用证》并撤销市土环资用字（2007）643号用地批文。兆源公司不服，认为其在受让土地后，依合同约定在未改变土地性质的情况下正使用该土地，不存在取得土地后未按规定开发建设、土地闲置超过2年的情形，因此，兆源公司于2014年3月10日向原审提起诉讼，要求判令道堂村委会继续履行合同。
兆源公司在原审的诉讼请求为：1、判令道堂村委会继续履行合同；2、本案的诉讼费由道堂村委会负担。
原审判决认定：根据《海南省闲置农业用地处置规定》第四条的规定，依法以出让、合作、承包、出租等方式，取得国有或者集体所有农业用地的土地使用权（承包经营权），未按合同约定的期限开发利用，或者合同、用地批准文件没有约定开发利用期限，但自合同或者用地批准文件生效之日起，全部或者部分土地连续撂荒2年以上的闲置农业用地，属于集体所有的土地，可以由土地所有权人无偿收回全部或者部分土地使用权（承包经营权）……。以及《海南经济特区土地管理条例》第六十六条的规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准机关批准，可以无偿收回土地使用权：……（二）用地单位未按合同约定用途和期限使用土地，又拒不改正，造成土地闲置、弃耕抛荒满两年的。本案中，兆源公司于2006年通过出让方式取得涉案土地使用权，并于2007年取得《集体土地使用证》后，并未按合同约定进行绿色农业观光园及其他相关农业项目的开发经营，其行为造成土地闲置、连续撂荒超过2年。兆源公司闲置土地的行为是以自己的行为表明不履行合同义务或迟延履行义务致使不能实现合同目的，道堂村委会据此向兆源公司发出《关于解除出让合同并无偿收回土地使用权的通知》并无不当，且已经得到原批准机关海口市国土资源局的批准，并已向兆源公司送达了解除合同的通知，兆源公司最迟于2012年5月9日已经收到上述解除合同的通知且已经知晓其内容，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十四条的规定，……在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持，兆源公司于2014年3月10日才向法院起诉，已经超过上述三个月的期限，因此，双方签订的《集体火山石荒地使用权出让合同》已经解除，兆源公司在收到解除合同通知之日起超过三个月才向法院起诉要求道堂村委会继续履行合同，没有事实和法律依据，原审不予支持。道堂村委会的抗辩于法有据，原审予以采信。综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）第二十四条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定判决：驳回海南兆源农业发展有限公司的诉讼请求。本案受理费11010元，由海南兆源农业发展有限公司负担。
上诉人兆源公司不服原审法院上述民事判决，向本院上诉称：一、原审判决认定事实不清、证据不足。原审法院认定上诉人有《海南经济特区土地管理条例》第六十六条第二项规定的情形，即“用地单位未按合同约定用途和期限使用土地，又拒不改正，造成土地闲置、弃耕抛荒满两年的”，没有事实依据。
（一）上诉人取得涉案土地后按合同约定用途使用了土地。
《荒地使用权出让合同》第四条约定，涉案360.5亩土地（位于秀英区石山镇松涛东干渠北侧）用于绿色农业观光园及其他相关农业项目的经营开发。2007年5月至2010年2月期间，上诉人与其他关联公司一道，将分散在美楠、道堂、文甲、文龙、文明五村的荒山地通过有偿受让的方式逐步整合连片后，建设一个集有机农业种植、生态化养殖、观光农业和康体休闲度假于一体的农业观光园。2009年8月14日，海口市秀英区发展和改革局发出《关于美源生态农业旅游休闲观光园项目准予备案的通知》，同意建设美源生态农业旅游休闲观光园项目，并准予备案。
因此，上诉人使用涉案土地用于整体开发建设“美源生态农业旅游休闲观光园”项目，符合出让合同中约定的土地用途。
（二）上诉人按合同约定期限使用土地。《荒地使用权出让合同》第三条约定，该宗火山石荒地使用权出让期限为50年（自土地出让登记之日起计算）。上诉人自获得海口市国土资源环境局颁发的《集体土地使用证》至2012年6月25日止，土地证号为：海口市集用（籍）第20070XXX**号，面积为240311.35平方米，涉案土地仍在出让合同约定的土地使用期限之内。同时，《荒地使用权出让合同》第十条还约定，自合同签订之日起，出让地的使用权和开发经营权归上诉人所有。上诉人有权根据上诉人的项目规划进行开发经营。
（三）上诉人不存在未按合同约定用途和期限使用土地又拒不改正的行为。《荒地使用权出让合同》签订后，上诉人和被上诉人均按照合同约定履行合同义务。截至目前为止，上诉人从未接到被上诉人或国土部门要求上诉人改正的文件。
（四）上诉人依约利用涉案土地，没有造成土地闲置。自2008年始，上诉人在办理“美源生态农业旅游休闲观光园”规划及备案手续的同时，陆续签署了《临时设施工程施工合同》、《土方拉运合同》、《围墙砌筑工程施工承包合同》等，并已实际入场施工。截至目前为止，上诉人与其他关联公司共同开发建设的“美源生态农业旅游休闲观光园”已在美楠村、文龙村、道堂村、文甲村、文明村连片荒地上砌筑围墙，建立了三个开发建设指挥部及劳务队生活区，并完成了大量的填土平整工作。上诉人在涉案土地施工过程中，还经历了周边采石场和非法村民的破坏和干扰，上诉人均依法报请相关政府部门以维护上诉人的合法权益。被上诉人所提供的证据中也有上诉人涉案土地正在施工开荒的照片。
因此，被上诉人认为上诉人未按合同约定进行绿色农业观光园及其他相关农业项目的开发经营，造成土地闲置、连续撂荒没有事实依据。一审法院认定上诉人造成土地闲置系事实不清、证据不足。
二、原审判决适用依据错误。
原审法院依据《海南省闲置农业用地处置规定》第四条规定、《海南经济特区土地管理条例》第66条第2项规定，认定被上诉人有权解除《荒地使用权出让合同》系适用依据错误。第66条规定为：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准机关批准，可以无偿收回土地使用权：……（二）用地单位未按合同约定用途和期限使用土地，又拒不改正，造成土地闲置、弃耕抛荒满两年的。”但是，上述规定与上诉人涉案土地情形并不相符，不适用于上诉人的涉案土地。
（一）涉案土地不是建设用地，不符合“闲置土地”的法律定。1、涉案土地类别为“未利用地”，用途为“农业用地”。根据《土地管理法》第4条规定，国家实行土地用途管制制度，将土地分为“农用地”、“建设用地”和“未利用地”三类。
涉案土地的《集体土地所有权证》记载土地类别为“未利用地”；被上诉人请求海口市国土局审查批准并办理涉案土地出让登记手续的《申请书》中亦明确将其拥有的未利用地出让给上诉人进行相关农业项目开发。海口市国土资源环境局核发给上诉人的《集体土地使用证》记载上诉人涉案土地用途为“农业用地”。因此，上诉人涉案土地的出让类别为“未利用地”，用途为“农业用地”。
2、涉案土地不属于“闲置土地”界定的范围。国土资源部和海口市人民政府的规章对所谓的“闲置土地”均有明确的界定范围。行业管理部门规章《闲置土地处理办法》（国土资源部第5号令，1999年4月28日开始实施）第2条规定：“闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。”本地地方政府规章《海口市处置闲置土地若干规定》（海口市人民政府第47号令，2005年5月1日开始实施）第2条规定：“下列情形之一的闲置建设用地，市土地行政主管部门可以报经原用地批准机关批准后无偿收回土地使用权或占有的土地。”
据此，“闲置土地”的相关规定，只适用于“建设用地”，既不适用于上诉人涉案土地出让类别的“未利用地”，也不适用于上诉人涉案土地出让用途的“农业用地”。因此，上诉人涉案土地不属于“闲置用地”界定的范围。
（二）涉案土地不是耕地，不存在“弃耕抛荒”的情形。《土地管理法》第37条规定：“禁止任何单位和个人闲置荒芜耕地。……承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”由此可见，所谓“弃耕抛荒”，系指对原为耕地的土地，土地使用人放弃耕种，任其荒芜。而《荒地使用权出让合同》第六条第二款确认：“该出让地属火山石荒地（即不具备种植条件的石头地），需经综合开垦整治（含挖石、填土平整和水土保护等）才能使用。”
据此，被上诉人出让给上诉人使用的土地并非耕田，本身就是不具备种植条件的荒地，不符合“弃耕抛荒”的前提条件。因此，上诉人涉案土地根本不存在“弃耕抛荒”的情形。
（三）涉案土地不属于法定无偿收回的范围。无偿收回土地使用权，是对土地使用权人重大权益的剥夺，因此，只有法律才能规定无偿收地的适用条件。目前我国法律只有《土地管理法》第37条对于无偿收回土地使用权有所规定，具体内容如下：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”据此，可以无偿收回的土地使用权，仅限于土地类别为“耕地”，用途为“非农业建设”。而上诉人的涉案土地是不具备种植条件的火山石荒地，既不是耕地，也不是进行房地产开发的建设用地，不符合法定无偿收地的情形。
因此，原审法院依据《海南经济特区土地管理条例》第66条第2项规定做出判决适用依据错误。
三、被上诉人单方解除合同的行为无效，原审法院认定被上诉人已履行合同解除通知的送达义务没有事实和法律依据。作为平等民事主体，被上诉人与上诉人签订的《荒地使用权出让合同》，基于双方的真实意思表示，内容合法，已经生效并正在履行，对合同双方均有法律约束力。在《荒地使用权出让合同》中，没有任何单方解除合同的约定。根据《合同法》的规定，无法定事由和约定事由，任何一方无权单方解除合同。被上诉人在既无法定事由，又未与上诉人协商一致的情形下，单方擅自解除合同，而且解除合同的通知从未告知上诉人。被上诉人人单方解除合同的行为，没有法律效力，并已构成严重违约。
原审法院适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十四条的规定认定上诉人超过起诉期限，系适用法律错误。第二十四条对合同解除的异议期做出明确规定：“当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。”该条是对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销的异议期间及其法律后果的解释，而合同法第九十六条规定的是法定解除和约定解除事由。
本案中，上诉人取得土地后按约使用土地，不存在土地闲置事由。被上诉人单方解除合同既没有法定解除事由也没有约定解除事由。故该解除的异议期不适用24条的规定。原审法院适用第二十四条的规定认定上诉人起诉已超过期限没有法律依据。故请求二审法院判决：1、撤销（2014）秀民一初字第254号民事判决；2、被上诉人继续履行《集体火山石荒地使用权出让合同》；3、被上诉人承担本案全部诉讼费。
被上诉人道堂村委会针对上诉人兆源公司的上诉答辩称：一、兆源公司受让土地长期闲置，已经长达2年以上，道堂村委会的解除合同认定事实清楚，适用法律正确，依法应维持。根据我们道堂村委会下辖的8个经济社的证明，所有村民都证实是兆源公司受让土地后长期闲置，已经长达2年以上，根本没有按照合同进行农业开发及利用，完全是为了谋取暴利而囤积土地，是违法的圈地而不开发利用的情形，而且兆源公司受让土地之后，根本没有种植过一草一木，根本没有任何实质的农业开发耕作的行为，属于闲置土地。而且，上述土地作为农业用地，是可以耕作种植的，兆源公司说是“火山石荒地，不能种植”，该说法不能成立。上述火山石土地上面，完全有大量适合种植的土壤，本村老百姓在土地上种植有经济作物，果树等大量作物，是可以种植开发的农业用地。
二、根据法律规定，道堂村委会合同解除效力之诉已经超过了请求法律规定的起诉期限。依法应驳回起诉。根据《合同法》司法解释（二）第二十四条当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。据此，道堂村委会的解除合同通知已经于2012年4月份就已经通知兆源公司，兆源公司到了2014年才向法院起诉，已经超过法定的起诉期限，人民法院不予支持。
三、道堂村委会解除土地出让合同，收回土地符合法律规定。
（一）土地所有权人依法有权收回兆源公司闲置的农业用地。《合同法》第九十四条第（四）、（五）项规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：…（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。本案中，兆源公司履行合同的过程中，既有其违约行为不能实现合同目的的情形，也有符合法律规定可以解除合同，收回土地之情形。首先，道堂村委会为了提高土地利用率，增进集体土地收益，盘活集体农业用地之目的，道堂村委会与兆源公司签订了土地出让合同，根据该土地证的登记事项，涉案土地用途为农业用地。但自2007年5月至今，兆源公司未对上述土地进行农业项目开发，造成上述土地一直处于闲置状态，根本没有实现道堂村委会合理开发利用农业用地的合同目的。其次，《海南经济特区土地管理条例》第六十六条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准机关批准，可以无偿收回土地使用权：（一）……；（二）用地单位未按合同约定用途和期限使用土地，又拒不改正，造成土地闲置、弃耕抛荒满两年的。《海南省闲置农业用地处置办法》第二条、第四条规定，以出让、合作、承包、出租等方式取得集体所有农业用地的土地使用权，未按合同约定的期限开发利用，或者合同、批准文件没有约定开发利用期限，但自合同或者用地批准文件生效之日起，全部或部分土地连续撂荒2年以上的闲置农业用地，属于集体所有的土地，可以由土地所有权人土地使用权无偿收回全部或者部分。兆源公司闲置土地的行为也违反了上述法律规定，道堂村委会依法应予解除合同，收回土地。
（二）道堂村委会收回土地的程序合法。针对兆源公司闲置土地的违法情形，为了更好的利用集体土地，2012年4月，道堂村委会经过村民代表大会讨论后决定解除与兆源公司签订的集体土地出让合同，并于2012年4月24日和2012年5月4日，分别通过邮寄和留置送达等方式向兆源公司发出解除土地出让合同并无偿收回集体土地使用权的通知。道堂村委会还报经海口市国土资源局、海口市人民政府批准该解除土地出让合同并无偿收回集体土地使用权，并有海口市国土资源局注销《集体土地使用证》及撤销市土环资用字复函的用地批文的决定书。整个程序符合法律规定。
综上所述，道堂村委会的解除合同通知程序合法，认定土地闲置事实清楚真实，适用法律正确，应予维持，而且农村土地珍贵，不能闲置不开发，而且农村工作稳定，只有尽快进行收回后才能发挥土地价值，不能反其道而行之，相反会造成农村工作的更大的不稳定。因此，请求法院依法驳回上诉。
二审期间双方当事人均未提交新证据。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为：关于兆源公司与道堂村委会签订的《集体火山石荒地使用权出让合同》是否已解除，道堂村委会是否应继续履行合同的问题。道堂村委会于2012年4月10日作出《关于解除出让合同并无偿收回土地使用权的通知》，决定解除与兆源公司签订的土地出让合同。虽然解除通知中未约定异议期限，但根据最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》的规定，当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除有异议的，在合同解除通知到达之日起三个月以后才向法院起诉的，人民法院不予支持。根据原审法院查明的事实，兆源公司最迟在其向海口市国土资源局提出听证之日即2012年5月9日已收到解除合同通知，其于2014年3月10日向原审法院起诉，已超过法律规定的三个月异议期限。原审法院根据上述规定认定双方签订的《集体火山石荒地使用权出让合同》已解除，并据此驳回兆源公司要求继续履行合同的诉讼请求符合上述规定，本院予以维持。
原审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费11010元，由上诉人海南兆源农业发展有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 曲 洁
审判员 张莲凤
审判员 苏 慧
二〇一四年十一月十四日
书记员 吴淑立