甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘行终129号
上诉人（原审原告）高小玲。
被上诉人（原审被告）中国保险监督管理委员会甘肃监管局（以下简称：甘肃保监局），住所地：兰州市城关区广场北路168号。
法定代表人焦清平，甘肃保监局局长。
出庭负责人潘波，甘肃保监局副局长。
委托代理人陈邦瑞，甘肃保监局工作人员。
委托代理人李霞，甘肃保监局工作人员。
被上诉人（原审被告）中国保险监督管理委员会（以下简称：中国保监会），住所地：北京市西城区金融大街15号。
法定代表人项俊波，中国保监会主席。
委托代理人沈亮，中国保监会工作人员。
上诉人高小玲因诉甘肃保监局、中国保监会未予政府信息公开及行政复议一案，不服兰州市中级人民法院（2015）兰行初字第86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高小玲，被上诉人甘肃保监局的出庭负责人潘波及其委托代理人陈邦瑞、李霞，被上诉人中国保监会的委托代理人沈亮到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
一审法院经审理查明，2016年1月10日，高小玲通过中国保监会甘肃保监局政府信息公开系统平台向甘肃保监局提出3项政府信息公开申请，申请事项为：“1、申请公开甘肃太平人寿分公司与中国银行股份有限公司兰州市南山小区分理处（现中国银行股份有限公司兰州市兰馨花苑支行）签订的业务合作协议复印件；2、申请公开甘肃太平人寿分公司与中国工商银行股份有限公司兰州市山丹街第二支行签订的《保险兼业代理合同书》的复印件；3、申请公开甘肃保监局在保监会开展的‘两加强，两遏制’专项检查活动中，对甘肃保监局所监管的对象共查出了多少件违法行为，给予行政处罚的有多少件。”期望获取信息的方式为书面回复。2016年1月28日，甘肃保监局就高小玲提出的3项政府信息公开申请通过中国保监会甘肃保监局政府信息公开系统平台向高小玲分别进行了答复，并于同日向高小玲作出〔2016〕3、4、5号《中国保监会甘肃监管局政府信息公开答复书》。〔2016〕3号《中国保监会甘肃监管局政府信息公开答复书》的内容为：“我局未制作或获取过甘肃太平人寿分公司与中国银行股份有限公司兰州市南山小区分理处（现中国银行股份有限公司兰州市兰馨花苑支行）签订的业务合作协议复印件，故无法予以公开。”〔2016〕4号《中国保监会甘肃监管局政府信息公开答复书》的内容为：“我局未制作或获取过甘肃太平人寿分公司与中国工商银行股份有限公司兰州市山丹街第二支行签订的《保险兼业代理合同书》的复印件，故无法予以公开。”〔2016〕5号《中国保监会甘肃监管局政府信息公开答复书》的内容为：“根据《中国保监会关于开展保险机构“两个加强，两个遏制”专项检查的通知》（保监稽查[2014]207号）要求，我局组织对辖内10家保险机构开展了‘两个加强，两个遏制’专项检查。检查中发现部分被检查机构存在编制或者提供虚假的报告、报表、文件、资料；利用保险代理人从事以虚假保险中介业务方式套取费用；委托未取得保险销售从业资格证书的人员从事保险代理活动以及不严格执行内控管理制度等主要问题。基于检查中发现的应当予以行政处罚的问题，我局已于2015年召开行政处罚委员会会议，对相关保险机构作出了行政处罚决定。其中，对幸福人寿武威中心支公司及其直接责任人员，对阳光财产保险股份有限公司兰州中心支公司及其直接责任人员的行政处罚决定已经依法执行完毕，处罚信息已在甘肃保监局官方网站‘行政处罚’栏目下公开，请您自行查阅；对于检查中发现的部分其他保险机构存在的应当给予行政处罚的违法违规问题，已根据中国保监会‘两个加强，两个遏制’专项检查领导小组的统一部署，对拟给予行政处罚的意见提交领导小组进行研究审查。目前领导小组尚未对我局提出的拟处罚意见反馈最终结果。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》‘行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息’的规定，上述拟处罚意见属于过程性信息，目前尚不属于公开的范围。”同日，甘肃保监局电话通知高小玲携带身份证及复印件到其单位办公室300房间领取其作出的〔2016〕3、4、5号《中国保监会甘肃监管局政府信息公开答复书》，高小玲回复：行，我明白了。但高小玲至今未前往甘肃保监局领取〔2016〕3、4、5号《中国保监会甘肃监管局政府信息公开答复书》。2016年3月21日，高小玲向中国保监会申请行政复议。2016年3月28日，中国保监会收到高小玲的行政复议申请，并于同日依法予以受理且批转法规部阅处。2016年4月5日，中国保监会向甘肃保监局发出保监复议〔2016〕75-1《行政复议答复通知书》，主要内容为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、《中国保险监督管理委员会行政复议办法》第二十七条的规定，现将行政复议申请书副本发送你局，请你局自收到申请书副本之日起10个自然日内，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、《中国保险监督管理委员会行政复议办法》第二十七条、第二十八条的规定，针对行政复议申请，提交书面答复及当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；未按规定提交的，视为该具体行政行为没有证据、依据，将依法予以撤销。2016年4月13日，甘肃保监局向中国保监会提交甘保监函〔2016〕83号《甘肃保监局关于提交行政复议答复书的函》，并提交了书面答复意见及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2016年5月6日，中国保监会作出保监复议〔2016〕75-2《行政复议决定书》，主要内容为：经审理，本复议机关查明以下事实：2016年1月10日，申请人通过中国保监会政府信息公开系统平台提交编号为20162134、20162135、20162136的政府信息公开申请，要求公开：1.申请公开甘肃太平人寿分公司与中国银行股份有限公司兰州市南山小区分理处（现中国银行股份有限公司兰州市兰馨花苑支行）签订的业务合作协议复印件；2.申请公开太平人寿甘肃分公司与中国工商银行股份有限公司兰州市山丹街第二支行签订的《保险兼业代理合同书》的复印件；3.申请公开甘肃保监局在保监会开展的“两加强，两遏制”专项检查活动中，对甘肃保监局所监管的对象共查出了多少件违法行为，给予行政处罚的有多少件。2016年1月28日，被申请人通过该系统对上述3项申请分别做出了答复。针对申请人提出的20162134、20162135号政府信息公开申请，被申请人告知申请人：“本局未制作或获取该信息，故无法予以公开”。针对申请人提出的20162136号政府信息公开申请，被申请人告知申请人：被申请人在中国保监会开展的“两个加强、两个遏制”专项检查中，发现部分被检查机构存在编制或者提供虚假报告、报表、文件、资料；利用保险代理人从事虚构保险中介业务方式套取费用；委托未取得保险销售从业资格证书的人员从事保险代理活动以及不严格执行内控管理制度等主要问题。基于检查中发现的应当给予行政处罚的问题，被申请人已对部分相关保险机构作出了行政处罚决定。其中，已执行完毕的行政处罚信息已在甘肃保监局官方网站“行政处罚”栏目下公开，请申请人自行查阅；对于检查中发现的部分其他保险机构存在的应当给予行政处罚的违法违规问题，正处于研究审查过程中，尚属过程性信息，目前不属于公开的范围。被申请人于通过信息公开系统作出政府信息公开答复当日，又分别印制了《中国保监会甘肃监管局政府信息公开答复书》（对应文号为〔2016〕3号、4号、5号），并于同日电话告知申请人被申请人已对其所提上述3项政府信息公开申请作出书面答复，请本人近期到保监局领取。申请人本人表示知晓，并无异议。截至2016年4月13日，申请人始终未到保监局领取上述书面答复。基于上述查明事实，本复议机关认为：一、被申请人收到申请人提交的政府信息公开申请后，依据《政府信息公开条例》、《中国保监会政府信息公开办法》等规定，答复了申请人，不存在行政不作为的情形。二、根据《政府信息公开条例》、《中国保监会政府信息公开办法》等规定，被申请人作出的相关政府信息公开答复并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，本复议机关决定如下：维持被申请人作出的政府信息公开答复及作出的《中国保监会甘肃监管局政府信息公开答复书》（〔2016〕3号、4号、5号）。同日中国保监会以EMS全球邮政特快专递方式向高小玲进行了送达。高小玲不服，提起行政诉讼。
一审法院认为，2016年1月10日，高小玲通过中国保监会甘肃监管局政府信息公开系统平台向甘肃保监局提出3项政府信息公开申请并期望获取信息的方式为书面回复。2016年1月28日，甘肃保监局就高小玲提出的3项政府信息公开申请通过中国保监会甘肃保监局政府信息公开系统平台向高小玲逐一进行了答复，且于同日向高小玲作出〔2016〕3号、4号、5号《甘肃保监会甘肃监管局政府信息公开答复书》并电话通知高小玲携带身份证及复印件到其单位办公室300房间领取。但高小玲至今未前往甘肃保监局领取〔2016〕3号、4号、5号《中国保监会甘肃监管局政府信息公开答复书》。鉴于甘肃保监局已就高小玲提出的3项政府信息公开申请通过中国保监会甘肃保监局政府信息公开系统平台向高小玲进行了答复，且向高小玲作出了〔2016〕3号、4号、5号《中国保监会甘肃监管局政府信息公开答复书》，只是高小玲在甘肃保监局电话通知其携带身份证及复印件到甘肃保监局办公室300房间领取〔2016〕3号、4号、5号《中国保监会甘肃监管局政府信息公开答复书》后而其未予领取，由此对高小玲诉请依法认定甘肃保监局关于其申请的政府信息未予以公开答复的行为违法及判令甘肃保监局对其的申请依法作出公开答复的诉讼请求，本院不予支持。中国保监会于2016年3月28日收到高小玲的行政复议申请后即依法予以受理，并于2016年4月5日向甘肃保监局发出保监复议〔2016〕75-1《行政复议答复通知书》，要求其自收到申请书副本之日起10个自然日内，针对行政复议申请，提交书面答复及当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他材料；未按规定提交的，视为该具体行政行为没有证据、依据，将依法予以撤销。2016年4月13日甘肃保监局向中国保监会提交甘保函〔2016〕83号《甘肃保监局关于提交行政复议答复书的函》，并提交了书面答复意见及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。中国保监会审查后遂以保监复议〔2016〕75-2《行政复议决定书》决定维持被申请人作出的政府信息公开答复及作出的《中国保监会甘肃监管局政府信息公开答复书》（〔2016〕3号、4号、5号）。经审理，中国保监会所作保监复议〔2016〕75-2行政复议决定证据确凿，符合法定程序，故对高小玲请求撤销中国保监会作出的《行政复议决定书》保监复议〔2016〕75-2号决定之诉讼请求，本院也不予支持。据此，根据《最高人民法院关于受理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告高小玲的诉讼请求。
上诉人高小玲不服一审判决上诉称，一审法院审理程序违法，在开庭审理中未对复议机关中国保监会的证据予以质证，未在法定期限内将起诉状副本发送给中国保监会。在认定事实上，上诉人申请政府信息公开后，甘肃保监局打电话让上诉人携带身份证及复印件自行前往甘肃保监局领取书面答复，《政府信息公开条例》中没有这样的规定，这种做法完全有悖便民原则，属于超过法定期限未予书面答复的行为，经复议予以维持。一审法院认为甘肃保监局通过系统平台的答复以及书面答复已经作出而上诉人未予领取，认定已经答复，属于认定事实错误。《政府信息公开条例》第二十六条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。条例规定的是“予以提供”，而非自行领取。请求撤销一审判决，重新审理本案。
被上诉人甘肃保监局答辩称，二审答辩意见与一审答辩意见基本相同。2016年1月10日，高小玲通过中国保监会政府信息公开平台向我局提出3项政府信息公开申请。2016年1月28日，我局就上述3项申请通过上述平台作出答复。同日又进行了电话告知，请近期到我局领取书面答复。高小玲未予领取，却提出诉讼称未收到书面答复，属于不实之诉。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定书面形式包括数据电文形式，所以我局以数据电文形式在系统中向高小玲作出答复，符合法律规定的书面形式答复的规定。同时，《中华人民共和国政府信息公开条例》未对行政机关作出答复的形式、申请人获取信息的方式有限制性、禁止性规定。我局电话通知高小玲自行领取的方式符合法律法规规定。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人中国保监会答辩称，二审答辩意见与一审答辩意见基本相同。我会收到高小玲的复议申请并立案后，向甘肃保监局发出行政复议答复通知书，在收到甘肃保监局答复函及有关证据后。经审查，认为其在本次政府信息公开申请事项处理上，程序合法、事实清楚、适用法律正确，应予维持。故作出行政复议决定并送达了高小玲。我会作为复议机关已经全面履行了受理、审查、作出决定并送达的程序。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”本案中，上诉人高小玲向被上诉人甘肃保监局提交的政府信息公开申请书中要求书面答复，被上诉人甘肃保监局作出书面答复后，电话通知高小玲自行前往领取书面答复，又以数据电文形式在政府信息公开系统平台上向高小玲作出答复，使申请人申请政府信息公开的内容得以知晓。但本案上诉人高小玲并未对公开政府信息的内容提出质疑，却以超过法定期限未收到书面答复为由，提起行政诉讼，要求确认甘肃保监局未予公开答复的行为违法并予以公开答复。故本案中甘肃保监局要求高小玲自行前往领取书面答复材料成为认定是否属于未履行法定职责焦点问题。
关于被上诉人甘肃保监局要求上诉人高小玲自行前往领取书面答复书的行为，是否违反法律规定的问题。高小玲认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条规定应当按照申请人要求的形式予以提供，甘肃保监局就应当将书面答复进行送达，不是要求自行前往领取，法律也没有要求申请人自行前往领取书面答复的规定，所以，没有送达就属于没有履行申请人要求的形式予以提供的法定职责。甘肃保监局认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条还同时规定，无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。实践中查阅行为必然需要申请人自行前往行政机关完成，这种形式与申请人自行到行政机关领取已经做出的政府信息的做法无实质差异，属于法律规定的“其他适当形式”。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条第一款规定：“行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。”据此，法律明确规定行政机关不承担政府信息公开的邮寄费用。2008年发改委价格司、财政部综合司对《政府信息公开条例》实施过程中收费政策予以解答时明确提出：“依申请公开信息是满足了特殊人群的特殊需要。如果满足特殊人群需要的成本由全体纳税人负担，在一定程度上是不公平的。所以由申请者承担一部分公开信息的费用，可以有效避免个别主体对政府公开信息提出过度的需求，更好、更公平地为广大人民群众提供服务。”所以，要求申请人自行领取书面的政府信息公开材料，不违反法律规定。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条规定了行政机关依申请公开政府信息的形式，要求行政机关原则上应当按照申请人要求提供信息，并且应当按照申请人要求的形态和格式提供。同时也存在一些例外情况，有些信息无法按照申请人要求的形式提供。如某些政府信息由特殊形式的载体记录，如果按照申请人要求的形式提供，可能损坏政府信息本身，如年代久远的历史档案无法进行复印、影音，这时就应当考虑通过其他形式，如安排查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供给申请人，以便充分保证申请人能够及时、有效地获取政府信息。也就说立法目的是为了让行政机关的答复内容与申请人申请内容一致，并非指行政机关无条件的送达到申请人手中。故本案中甘肃保监局作出书面答复后，告知高小玲自行前往指定地点，领取书面答复材料的行为并不违反法律规定。高小玲在接到电话通知后，未自行前往领取书面答复书，应当责任自负，以此认为行政机关不履行政府信息告知义务的理由不能成立。
关于中国保监会作出的复议决定是否合法问题。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被上诉人中国保监会属于适格的行政复议机关，有权根据当事人的申请作出行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，作出维持的行政复议决定。本案中，被上诉人中国保监会收到上诉人行政复议申请后，在全面查清案件事实的基础上，作出的行政复议决定程序适当，认定事实清楚，复议决定内容并无不当。
综上，一审判决结果正确。上诉人高小玲的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高小玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何克祥
代理审判员 姚振勇
代理审判员 朵利民
二〇一七年四月二十四日
书 记 员 丁卫东
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。