山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终1401号
上诉人（原审原告）赵吉余，住山东省日照岚山区。
上诉人（原审原告）陈常礼，现住日照市东港区。
被上诉人（原审被告）日照市岚山区海洋与渔业局，住所地日照市岚山区岚山东路501号。
法定代表人郑培晋，局长。
赵吉余、陈常礼因诉日照市岚山区海洋与渔业局行政处罚一案，不服青岛海事法院于2017年5月22日作出的（2016）鲁72行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法�成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年10月17日，被告日照市岚山区海洋与渔业局作出《日照精品钢基地征用海域清点情况》文件一份。该文件显示，2012年7月21日至7月27日，被告会同区纪工委、审计、财政等部门，以及沿海乡镇街道渔业分管领导、水产工作站站长和村居渔业负责人，共同对山钢建设所涉及的5677公顷海域进行了盘查清点。清点范围坐标为：1、11927＇33.28＂3512＇05.29＂，2、11923＇17.87＂3512＇04.07＂，3、11922＇24.09＂3507＇47.01＂，4、11927＇34.99＂3507＇48.52＂。据统计，本次清点海域涉及浅海筏式养殖户16户，浅海增养殖（围栏养殖）户11户，双桩张网305个，渔民28户。原告赵吉余、陈常礼及案外人张斌不在清点的养殖户名单中。
2014年4月22日，被告向各沿海乡镇街道、各有关渔业村居、养殖单位、渔船发出《关于日照钢铁精品基地建设征用海域清理的通告》，要求各相关养殖单位、渔船在2016年4月30日前自行清理日照钢铁精品基地海域所有的养殖、增养殖及捕捞设施。在规定时间内不能自行清理的养殖和捕捞设施，将依法强制清除，由此引起的损失，自行承担。
2014年7月30日，日照市钢铁产业结构调整领导小组作出《加快推进日照钢铁精品基地建设第二十一次会议纪要》。会议对基地码头建设续征土地工作明确了续征土地红线图，对海上清点补偿工作确定了用海清理补偿标准。2014年12月12日，该领导小组作出《加快推进日照钢铁精品基地建设第二十九次会议纪要》。会议讨论了基地建设推进工作情况，确定了近期重点工作。
2016年4月14日，被告对两原告及张斌发出岚海渔检（2016）001号《检查通知书》，告知将从2016年4月14日�始对原日钢东围堰东侧海域进行检查。检查小组成员牟进强、于峰、于治波，由牟进强任组长。当日9时40分至11时45分，被告上述三名执法人员在两原告及张斌养殖办公室内制作了现场笔录。笔录记录现场情况：三名执法人员出示执法证件（于治波无执法证），在赵吉余带领下进入原日钢东围堰东侧养殖区占用海域现场进行检查。检查发现：该养殖区占用海域开始时间是2009年11月，现在仍在养殖；在该养殖区占用海域养殖的是两原告和张斌；该养殖项目未取得海域使用权证书。15时03分，被告执法人员向两原告及张斌提取了合伙养殖协议书、政策性养殖保险单、进购海参苗收据及证明等证据材料。15时03分至17时10分，被告调查人员牟进强、张东对赵吉余制作了调查笔录。笔录中，赵吉余称原日钢东围堰东侧养殖区（筏式养殖）是两原告和张斌三个人合伙养殖的，2009年11月投资40多万投放了第一批海参苗，2010年10月三人正式签订了合伙协议继续追加投资约100多万元。养殖海参面积约300亩，海虹和海蛎子筏架约180行，每行长度约110米。2010年三人到王家海屋村口头申请办理海域使用证，未获批准，养殖期间未获得任何许可。2012年7月山钢清点和2013年日钢清点时三人没有和工作人员对接过。三人养殖期间没有被日钢阻拦，也没有达成任何协议。
2016年4月15日，被告作出《立案审批表》，对两原告及张斌未取得海域使用权占用海域1000亩实施筏式养殖申请立案，并获得审批通过。同日，被告对两原告及张斌作出《责令停止违法行为通知书》，责令两原告及张斌立即停止未取得海域使用权在岚山区原日钢东围堰东侧进行筏式养殖的行为。该份通知书于2016年6月7日因当事人拒绝签收被留置送达于日钢东围堰。
2016年5月20日，�告向中国海监日照市支队发送通报材料，将两原告及张斌非法养殖有关材料通报给该支队。同日，被告与中国海监日照市支队共同作出《责令限期清理清除非法养殖通知书》，责令原告于2016年5月25日前自行拆除一切非法养殖设施，恢复海域原状；如逾期不拆除，将根据相关法律法规依法强制清理拆除，直至移送公安机关追究刑事责任。
2016年5月30日，被告制作《行政处罚意见审批表》，根据案件基本事实和当事人陈述、申辩意见，对两原告及张斌未取得海域使用权擅自实施筏式养殖作出处罚意见，拟给予当事人“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款人民币325000元整”的行政处罚。该意见同日通过审批。
2016年6月2日，被告对两原告及张斌作出《行政处罚听证告知书》，通知当事人拟对其作出恢复海域原状，并处罚款325000元整的行政处罚，当事人有权要求举行听证。该份通知书于6月7日因当事人拒绝签收被留置送达于日钢东围堰。
2016年6月14日，被告对两原告及张斌作出岚海渔处罚（2016）001号《行政处罚决定书》，决定作出恢复海域原状并处罚款人民币325000元整的行政处罚，并告知原告及张斌行政处罚的履行方式和期限、复议和诉讼权利。同日，该决定书因当事人拒绝签收被留置送达于日钢东围堰。两原告不服该处罚决定，提起本案行政诉讼，请求：1、撤销被告作出的岚海渔处罚（2016）001号《行政处罚决定书》；2、诉讼费由被告承担。
原审法院认为：本案系原告不服渔业管理机关行政处罚的诉讼。本案中的行政处罚行为系被告于2016年6月14日以“未取得海域使用权占用海域1000亩实施筏式养殖”为处罚理由，作出了“恢复海域原状并处罚款人民币325000元整”的行政处罚。根据诉辩双方的请求和举证情况，本案审理的焦点为：1、被告认定两原告及张斌占用海域违法并作出恢复原状的处罚是否有依据；2、被告认定罚款数额是否合法；3、被告所作出的行政处罚程序是否合法。
关于焦点一，被告认定两原告及张斌占用海域违法并作出恢复原状行政处罚有依据。1、海域属于国家所有，不存在“自然养殖区”。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第一款规定，“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域”。本案中，根据被告在两原告及张斌养殖场地提取到的2010年3月三人签订合伙养殖协议书显示，三人商定在自然养殖区1200亩养殖天然海参，另外兼养海虹、海蛎子。三人商定养殖的位置南靠日钢码头、北靠华海船业码头、西靠海堤、东靠航道，该养殖�围依法属于国家所有。两原告及张斌构成非法侵占海域。2、两被告及张斌未取得海域使用权许可。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定，“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”。本案中，根据现场笔录、调查笔录以及提取的证据显示，两原告及张斌于2009年11月开始投放海参苗，三人合伙占用海域没有办理海域使用证，三人曾口头申请办理海域使用许可证，但未获批准。因此，三人合伙未经批准非法占用海域行为属实。3、被告对两原告及张斌做出行政处罚于法有据。《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条规定，“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款”。本案中，被告认定两原告及张斌非法侵占海域有事实依据，被告决定对两原告及张斌作出恢复海域原状并罚款的行政处罚有法律依据。4、被告作出行政处罚与两原告及张斌是否有可能获得补偿无关。首先，两原告及张斌是否有可能获得补偿不能改变其未获得海域使用权许可、非法侵占海域的事实，不会影响作出行政处罚的条件。其次，根据《日照精品钢基地征用海域清点情况》，两原告及张斌不在养殖户名单内。两原告及张斌与山钢、日钢在清点时都没有工作人员与其对接，也没有与日钢达成过任何协议。因此两原告以补偿为理由也没有事实依据。
关于焦点二，被告认定罚款数额有法律依据。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定，对两原告及张斌应“并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款”。1、占用海域面积的认定。根据两原告与张斌的合伙养殖协议书，两原告与张斌商定占用海域总面积1200亩进行养殖。根据原告赵吉余在调查笔录中的陈述，“养殖海参面积约300亩”，“海虹和海蛎子筏架约180行，每行长度约110米”。因此，被告酌定两原告及张斌占用海域为1000亩合理。2、海域使用金标准的认定。《山东省海域使用金征收使用管理暂行办法》第五条中规定，“1.海底底播增殖、护养，每年每公顷300～1200元”；“4.海上网箱养殖，每年每公顷750～1500元。”；“5.海上筏式养殖，每年每公顷150～450元”。根据被告提取的两原告与张斌合伙养殖协议书，三人商定“打1000行养殖架子，放养海参苗3万斤，200行作海参吊笼养殖，海底放封闭式海参地笼5000个，海参网箱100个。另外兼养海虹400行，海蛎子400行”。两原告及张斌约定采取的是多种养殖方式。按照最低标准海上筏式养殖�年每公顷海域使用金为150元至450元，即每亩10元至30元。被告酌定按照海域使用金下限标准每亩10元认定合理。3、海域使用金征收年限的认定。《山东省海域使用金征收使用管理暂行办法》第十条第一款规定，“不同类型的海域使用，除填海项目用海的海域使用金一次性缴纳外，其余用海项目的海域使用金可按年度缴纳”；第十条第四款规定，“第一年和最后一年缴纳海域使用金时，不足半年的按半年计征，超过半年不足1年的按1年计征”。本案中，根据原告赵吉余在调查笔录中的陈述，两原告及张斌自2009年11月即开始养殖，2016年6月14日作出行政处罚时，侵占行为已跨越8年，但第一年和最后一年养殖均不足半年，被告酌定按照6.5年计算合理。综上，计算公式为1000亩×10元×6.5年×5倍=32.5万元，被告认定罚款数额合法有据。
关于焦点三，被告所作出的行政处罚程序合法。1、被告在执法过程中程序合法。被告在调查和检查时，执法人员不少于两人，并向当事人出示了证件。被告询问了当事人，制作了笔录，并收集了有关证据。被告在做出行政处罚前告知当事人有要求举行听证的权利，在做出行政处罚时告知当事人有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。2、被告留置送达《行政处罚决定书》等文书符合法律规定。根据《海洋行政处罚实施办法》第三十六条，“当事人拒绝接收海洋行政处罚决定书的，送达人应当邀请有关人员到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人和见证人签名或者盖章，把海洋行政处罚决定书留在负责收件的人或者被处罚人的住所，即视为送达”。本案中，被告在执法过程中，原告赵吉余在现场拒绝签字，被告邀请当地街道办事处及村渔业工作人员到场见证留置送达，送达程序�法。3、原告赵吉余可以代表两原告与张斌。《中华人民共和国民法通则》第三十四条规定，“合伙负责人和其他人员的经营活动，由全体合伙人承担民事责任”。本案中，被告在执法现场提取到了两原告与张斌的合伙养殖协议书，根据该协议，三人构成个人合伙关系。个人合伙组织任一成员在合伙经营范围内的对外活动，不论其是否为合伙负责人，均可代表全体合伙人组织整体。被告在执法时，原告赵吉余在养殖现场，被告现场处理的是三人合伙养殖行为，被告向三人合伙组织做出执法行为的法律后果均可通过原告赵吉余及于三人合伙组织。
综上所述，被告所作出的行政处罚决定行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，手续完备，符合法律规定。两原告请求撤销被告行政处罚决定书的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告赵吉余、陈常礼的诉讼请求。案件受理费100元，由两原告承担。
赵吉余、陈常礼不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判支持上诉人的诉讼请求。理由如下：（一）原审法院判决认定处罚依据合法错误。1、上诉人提供的涉及养殖时间和养殖面积的合伙养殖协议书、政策性养殖保险单、进购海参苗收据等材料，是上诉人认为被上诉人要对其养殖区域进行补偿才提供的，而不是为了接受处罚的，被上诉人有依据执法程序进行实际测量并客观取证的义务，仅凭上诉人自制的材料进行处罚无依据。2、被上诉人与中国海监日照市支队共同作出的《责令限期清理清除非法养殖通知书》没有对上诉人作出处罚的认定。被上诉人作出《责令停止违法行为通知书》已经要求上诉人进行改正，再作出《行政处罚听证告知书》对上诉人处以罚款，前后矛盾。（二）原审法院判决认定处罚程序合法错误。1、《海洋行政处罚实施办法》第三十六条规定的留置送达地点应为“住所”，而日钢东围堰不是合法的留置地点。2、原审法院依据民法通则的规定认定上诉人赵吉余可以代表两上诉人与张斌接收送达材料错误。民法通则明确的是经营活动而不是诉讼活动，行政处罚的送达程序应适用民事诉讼法的规定。本案受送达人为公民，均应各人收取各人的材料。如果认定受送达人为合伙组织，受送达人也是作为负责人的张斌，而不是上诉人赵吉余。
被上诉人日照市岚山区海洋与渔业局书面答辩称：上诉人存在违法事实，被上诉人对其作出的行政处罚决定于法有据，程序合法。
原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质�。经审查，本院同意原审法院查明的事实。
本院认为：
本案争议的焦点问题在于被诉行政处罚决定是否合法及原审法院判决是否正确。
（一）关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、主要证据是否确凿的问题。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”根据本案查明的事实，涉案海域南靠日钢码头、北靠华海船业码头、西靠海堤、东靠航道，该海域属于国家所有，任何单位或者个人不得非法侵占；上诉人及案外人张斌在未取得涉案海域使用权的情况下，自2009年11月开始至被诉行政处罚决定作出前，合伙占用超过1000亩的海域进行筏式养殖，其行为违反了�述规定，已构成对涉案海域的非法侵占。故被诉行政处罚决定认定被处罚人存在侵占海域的共同违法行为，并无不当。上诉人主张，被上诉人不能仅凭向上诉人提取的合伙养殖协议书、政策性养殖保险单、进购海参苗收据等材料认定养殖面积和养殖时间，应当进行实际测量并客观取证。但是，被上诉人所提取的上述材料来源合法，内容与据以作出被诉行政处罚决定的主要证据（包括上诉人赵吉余在调查笔录中自认的案件事实以及被上诉人所作的现场笔录和现场照片）能够相互印证，本案综合以上证据足以认定上诉人占用海域的面积和期间，上诉人对此虽有异议，但未提供相应证据予以反驳，故对其该项主张不予支持。
（二）关于被诉行政处罚决定适用法律是否正确、处罚是否适当的问题。被上诉人在查明违法事实的基础上，将上诉人非法占用海域的面积确定为1000亩，将上诉人非法占用海域的期间酌定为6.5年，在规定幅度内将每亩海域使用金酌定为10元，并依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条关于“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款。”的规定，对被处罚人作出恢复海域原状并处罚款人民币325000元整的行政处罚，并无不妥。上诉人认为，被上诉人在《责令限期清理清除非法养殖通知书》中没有对上诉人作出处罚的认定，并且被上诉人已经要求上诉人进行改正，不应再对其罚款。然而，被上诉人对上诉人采取的制止违法行为的措施并不影响其之后作出行政处罚决定，上诉人改正违法行为亦不影响被上诉人对其处以罚款，故上诉人的该项主张缺乏法律依�，不予支持。
（二）关于被诉行政处罚决定的作出程序是否合法的问题。被上诉人在作出被诉行政处罚决定的过程中，履行了调查、询问、行政处罚先行告知等程序，保障了被处罚人的陈述、申辩和要求听证的权利，符合《海洋行政处罚实施办法》第二十二条、第二十五条的规定，程序并无不当。被上诉人在处罚决定相关材料的送达上，因上诉人赵吉余拒绝签收，故在当地街道办事处及村渔业工作人员的现场见证下采取留置送达的方式，将相关材料留在被处罚人的养殖场所即日钢东围堰，符合《海洋行政处罚实施办法》第三十六条的规定，程序亦无不当。上诉人关于日钢东围堰不是法定留置送达地点以及上诉人赵吉余不能代表其他被处罚人接收送达材料的主张，因被处罚人基于合伙协议构成个人合伙组织，对外共同承担法律责任，任何一人的行为可以及于全体合伙人，考虑到本案海水养殖的实际情况，被上诉人将处罚决定的相关材料留置在被处罚人的养殖场所，并由上诉人赵吉余代表其他被处罚人接收送达材料，不违反法律、法规的禁止性规定，并无不妥，故对上诉人的该项主张不予支持。
综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚，主要证据确凿，适用法律正确，处罚适当，程序合法。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费100元，由上诉人赵吉余、陈常礼共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 韩 勇
审判员 孙晓峰
二〇一七年十二月二十六日
书记员 蒋巧菲