江苏省镇江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）镇行终字第64号
上诉人（原审原告）镇江市润州区房屋征收和拆迁安置中心。住所地：镇江市黄山南路**号。
法定代表人谢荣根，该中心主任。
委托代理人钟莹，该中心工作人员。
委托代理人陈悦忠，江苏思扬宏律师事务所律师。
上诉人（原审原告）镇江和泰房屋征收服务中心。住所地：镇江市梦溪路94号5楼。
法定代表人李鉴，该中心主任。
委托代理人许祥生，该工会主席。
被上诉人（原审被告）镇江市住房和城乡建设局。住所地：镇江市正东路33号。
法定代表人谢继步，该局局长。
委托代理人庄信宽，该局副局长，系出庭负责人。
委托代理人刘艳松，江苏江成律师事务所律师。
上诉人镇江市润州区房屋征收和拆迁安置中心（以下简称润州安置中心）、镇江和泰房屋征收服务中心（以下简称和泰服务中心）因诉被上诉人镇江市住房和城乡建设局（以下简称镇江市住建局）房屋行政登记一案，不服镇江市京口区人民法院（2015）京行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月7日受理后依法组成合议庭，于2015年5月29日公开开庭审理。上诉人润州安置中心的委托代理人钟莹、陈悦忠，上诉人和泰服务中心的委托代理人许祥生，被上诉人镇江市住建局的委托代理人庄信宽（出庭负责人）、刘艳松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2012年3月20日镇江市人民政府房屋征收办公室（以下简称镇江市征收办）发布《房屋征收补偿方案公示》征求公众意见。次日镇江市征收办向有关部门送达了镇政征暂停字（2012）第1号《通知》，要求有关部门依据《镇江市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十四条的规定暂停办理征收范围内房屋的相关手续，其中通知第（三）项要求暂停办理房屋析产、转让、抵押和租赁等手续。被告签收了该通知。原告润州安置中心于同年4月26日对包括张某、田某某房屋在内的拟征收房屋权属进行了调查公示，但该调查中未向房屋登记管理机构核实。2012年8月16日镇江市润州区金山街办跑马山15号房屋（房屋所有权证号为镇房权证润字第××号）所有权人张某、田某某与镇江市润州区明润农村小额贷款有限公司（以下简称明润公司）向被告提出房屋抵押权登记申请，并提交了最高额抵押借款合同［镇明润贷高抵借字（20120816）第02号］、抵押物清单、抵押人身份证明、房屋所有权证等材料，被告于2012年8月17日办理了房产抵押登记手续，向抵押权人颁发了《房屋他项权证》（镇房他证字第xxxxxxxxx**），但未在镇房权证润字第××号《房屋所有权证》上作他项权记载。
2012年12月7日镇江市人民政府发布房屋征收决定公告（镇房征告字2012年第4号），确定房屋征收部门为镇江市征收办，房屋征收实施单位为润州安置中心，征收过程中润州安置中心委托和泰服务中心参与实施征收事务。在张某、田某某作出被征收房屋与他人无任何纠纷的承诺下，2013年2月17日润州安置中心与其签订被征收房屋安置补偿协议，和泰服务中心在该协议上加盖印章，并于次日向张某、田某某发放了全部安置补偿款243万余元。后明润公司以张某、田某某及润州安置中心、和泰服务中心侵害其抵押权为由向镇江市润州区人民法院起诉，该法院认为润州安置中心、和泰服务中心将安置补偿款全部发放，致使抵押权人明润公司权益受损，应当承担连带赔偿责任，判决润州安置中心、和泰服务中心对明润公司120万元应收债权承担连带赔偿责任。润州安置中心、和泰服务中心不服，提起上诉，镇江市中级人民法院驳回其上诉，维持原判。润州安置中心、和泰服务中心认为镇江市住建局未在镇房权证润字第××号《房屋所有权证》上作他项权记载被诉登记内容以及办理《房屋他项权证》（镇房他证字第xxxxxxxxx**）的登记行为违法造成其损失，请求撤销镇江市住建局作出的《房屋他项权证》（镇房他证字第xxxxxxxxx**）。
原审法院认为：关于两原告是否具备诉讼主体资格问题。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。“法律上的利害关系”必须是具体行政行为对其权利义务产生了直接的实际影响，本案中，即被告作出的房屋抵押登记行为是否对两原告的利益产生了直接的实际影响。首先，两原告既非抵押担保的债权人，也非担保物权人，与抵押登记行为并不具有法律上的关联性。其次，从（2013）润民初字第0963号民事判决书、（2014）镇民终字第00984号民事判决书反映的事实看，两原告在物权保护案件中承担的是基于过错承担的民事侵权责任，而非基于物权登记行为产生的相关民事责任。第三，从本案查证的事实看，两原告作为房屋征收补偿的具体实施人，依法负有对征收房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查核实的义务，应当依照《中华人民共和国物权法》第十六条第一款“不动产登记簿是物权归属和内容的依据，不动产登记簿由登记机构管理”；第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”的规定到房屋登记管理机构对被征收房屋进行调查，但原告提供的2012年4月26日对拟征收房屋权属的调查情况，并非来自法定的房屋登记管理机构。尤其是2012年12月7日镇江市人民政府作出征收决定公告后，两原告仍未依法对征收房屋到房屋登记法定管理机构进行调查，而是以当事人承诺代替调查，在张某、田某某作出被征收房屋与他人无任何纠纷的承诺下与其签订房屋安置补偿协议，并将房屋征收安置补偿款发放给张某、田某某，导致抵押权人权益受损，其行为显属重大过错。如果两原告依法履行房屋权属调查职责，完全可以避免民事侵权责任的发生，两原告的权益受损并非行政行为的必然结果，其认为承担民事责任与被告房屋抵押登记行为具有法律上利害关系的主张无事实和法律依据。关于被告登记行为是否违法问题。两原告认为被告实施的房屋抵押登记行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条、《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第（五）和第（六）项、建设部98号令《城市房地产抵押管理办法》第八条第（四）和第（六）项，及《镇江市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十四条第（三）项的规定；且该行为发生在房屋征收管理部门发出停止办理通知后。因张某、田某某系镇江市润州区金山街办跑马山15号房屋（房屋所有权证号镇房权证润字第××号）的权利人，依照《中华人民共和国物权法》的规定，所有权人对自己的不动产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。镇江市征收办2012年3月21日向相关部门送达的镇政征暂停字（2012）第1号《通知》，要求有关部门依据《镇江市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十四条的规定暂停办理拟征收范围内房屋相关手续，其中第（三）项暂停办理房屋析产、转让、抵押和租赁等手续，系减损公民权利的规定，无上位法依据。镇江市人民政府的房屋征收决定公告发布时间是2012年12月7日，被告办理抵押登记行为的时间是2012年8月17日，其时房屋征收决定公告尚未发布。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条的规定仅是针对新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途不当增加补偿费用的行为，且实施该行为的后果是不予补偿。而房屋抵押登记并不导致补偿费用的增加。此外，被告在办理抵押登记过程中，对抵押登记申请人提供的材料进行了必要的审查，其抵押登记行为并不违反法律规定。综上，两原告要求撤销被告作出的《房屋他项权证》（镇房他证字第xxxxxxxxx**）的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告润州安置中心、和泰服务中心的诉讼请求。
两上诉人润州安置中心、和泰服务中心上诉称：1、上诉人具备原告主体资格。由于被上诉人违反规定办理了抵押登记，颁发了他项权证，且未在原房产证上作他项权利记载导致两上诉人赔偿抵押权人130多万元。2、2012年3月20日镇江市征收办镇政征暂停字（2012）第1号《通知》公布了征收范围，虽然当时《房屋征收补偿方案公示》是征求意见，但是征收范围已经确定，这点可以从镇江市征收办向各部门暂停办理抵押登记中看出。被上诉人明知镇江市征收办《通知》所规定的“不得在该文件规定的征收范围和期限内办理抵押登记”（暂停期限为2012年2月20日至2013年2月19日），却在2012年8月17日对该文件规定范围内的跑马山15号房屋办理了抵押登记，发放了他项权证。作为行政机关不执行上级政府文件并违反规定办理抵押登记，被上诉人的违法行为给上诉人的权益造成损害。3、2012年4月26日普查公示并没有发现抵押情况。征收过程中是否要对被征收房屋的权属到房屋登记部门再行核查，《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其他法律法规并无相关规定。4、建设部《房屋登记办法》规定，申请抵押权登记，应当提交抵押合同。在民事案件审理中当事人明润公司向法院提交的抵押贷款合同的签订时间为2012年是8月18日，抵押合同编号是第5号。而在行政案件审理中镇江市住建局向法院提供的抵押贷款合同时间是2012年8月16日，抵押合同编号是第2号。被上诉人发放他项权证书时间为2012年8月17日。合同是抵押人和被抵押人签订的，因此16日抵押合同是假的，被上诉人做伪证应当受到法律制裁。综上，上诉人具有原告主体资格，被上诉人的抵押登记行为违法，一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，请求法院撤销原审判决，维护上诉人的合法权益。
被上诉人镇江市住建局答辩称：1、上诉人不具有行政诉讼的原告主体资格。镇江市中级人民法院（2014）镇民终字第984号民事判决书认定上诉人是基于自身过错承担的民事侵权责任，而非基于物权登记行为产生的相关民事责任。上诉人承担责任的原因是其未仔细查询房屋的权属状况而轻信张某、田某某的承诺。上诉人强调被上诉人没有在原产权证记载抵押登记，但被上诉人认为产权的客观事实必须到被上诉人处查询产权登记簿。上诉人承担责任同被上诉人办理抵押登记行为没有直接法律上的利害关系，其不具备行政诉讼的原告主体资格。2、被上诉人办理抵押登记没有违法。镇江市征收办《通知》并非法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，被上诉人不能据此就违反物权法规定，限制减损公民权利。对于上诉人主张的必须要在《房屋所有权证》注明抵押登记，于法无据。《物权法》第十六条、第十七条规定，不动产权属以不动产登记簿为准。3、被上诉人在办理抵押登记中，程序合法。本案抵押人办理抵押登记过程中，已经向被上诉人提交了全部材料，包括抵押合同（镇明润贷高抵借字20120816第02号最高额抵押借款合同）。综上请求驳回上诉，维持原判。
上诉人提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。
本院经开庭审理，上诉人、被上诉人对原审证据均无新的质证意见。对原审查明的事实，被上诉人无异议；两上诉人异议认为：1、原审法院认定的“2012年8月16日，所有权人张某、田某某与明润公司向被告提出房屋抵押登记申请，并提交了最高额抵押借款合同第02号”的表述有误，其中提出房屋抵押登记申请的时间应该是2012年8月18日，最高抵押合同的编号应该是05号。被上诉人涉嫌作伪证。2、原审法院认定润州安置中心、和泰服务中心2012年4月26日普查公示，“该调查中未向房屋登记管理机构核实”的表述，没有任何事实依据，并认为其已向房屋登记管理部门进行核实。3、关于与张某户签订协议及发放补偿款的内容，原审法院表述不完整，应当是：上诉人和张某户拆迁补偿经过多次谈判，并核实了张某提供了房产证及共有权证原件的情况下，签订了协议，在张某交了钥匙、房产证后，才发放的拆迁款。其余事实无异议。
对上诉人的异议1被上诉人认为，被上诉人提供的证据材料是真实的，至于民事案件中明润公司提供的抵押登记的相关材料与行政案件的材料不一致，被上诉人不清楚，也与本案无关。本院对上诉人异议1认为，被上诉人向法院提供证据是抵押登记申请人办理抵押登记时的材料，上诉人以上述材料与民事案件中明润公司提供的材料不一致就认为被上诉人提供的证据材料涉嫌伪证，该推论不能成立，本院不予采信。对上诉人的异议2，原审法院关于润州安置中心、和泰服务中心2012年4月26日普查公示，“该调查中未向房屋登记管理机构核实”的表述，该认定对本案被诉行政行为的审查不产生影响，故对该事实认定不予审查确认。对异议3，因漏写的部分事实，对本案被诉行政行为的审查不产生影响，该异议不予采信。
本院经审理，原审法院对证据的认证正确，予以确认。根据庭审确认的证据，本院认定事实与原审认定事实基本相同。本院另查明：镇江市征收办公室发出镇政征暂停字（2012）第1号《通知》，要求在通知公布的征收范围内，暂停办理房屋析产、转让、抵押和租赁等手续；暂停期限为2012年3月20日至2013年3月19日。该通知于2012年3月21日送达给被上诉人、国土、规划、工商、镇江市公证处等部门。2012年8月17日被上诉人对在通知公布范围内的跑马山15号房屋办理了抵押登记，发放了他项权证。
本案争议焦点：1、上诉人是否具备原告主体资格；2、被上诉人办理抵押登记的行为是否违法。庭审辩论中，各方当事人发表辩论意见时，均坚持各自的诉辩意见。
本院认为：一、关于两上诉人是否具备诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。本案中，镇江市征收办公室发出的镇政征暂停字（2012）第1号《通知》明确要求在2012年3月20日至2013年3月19日期间暂停办理征收范围内房屋析产、转让、抵押和租赁等手续，该通知于2012年3月21日送达给被上诉人。上诉人认为镇江市住建局违反上述《通知》办理抵押登记以及没有在原产权证记载涉案抵押内容造成上诉人判断错误，给上诉人造成损失，请求撤销涉案抵押登记。因该抵押登记行为影响上诉人支付补偿款合法性的判断，上诉人与被诉抵押登记行为有利害关系，故上诉人具有本案诉讼主体资格。至于被诉抵押登记行为是否合法，属于本案实体审查内容，不是否定原告主体资格的理由；上诉人是否存在过错，也不是否认原告主体资格的理由。原审法院认为上诉人不具有原告主体资格的理由不能成立，应予以纠正。
二、关于被诉抵押登记行为是否违法问题。
1、被上诉人是否应当办理本案抵押登记。2012年8月16日涉案房屋所有权人张某、田某某与贷款合同的债权人明润公司向被上诉人提出房屋抵押权登记申请，并提交了最高额抵押借款合同［镇明润贷高抵借字（20120816）第02号］、抵押物清单、抵押人身份证明、房屋所有权证等材料，被上诉人依法应当审核并办理抵押登记手续。其一，2001年8月15日修订的《城市房地产抵押管理办法》第八条第（四）项规定，已依法公告列入拆迁范围的房地产，不得设定抵押。本案中，镇江市人民政府就涉案房屋作出征收决定公告的时间是2012年12月7日，而被上诉人办理房产抵押登记手续的时间为2012年8月17日，因此被上诉人办理房产抵押登记的行为并未违反上述规定。而且涉案房屋在办理抵押登记时亦不属于《中华人民共和国物权法》第一百八十四条禁止抵押的财产。其二，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定仅是针对新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途不当增加补偿费用的行为，且实施新建等行为的后果是不予补偿，而房屋抵押登记并不导致补偿费用的增加。被上诉人办理抵押登记并不违反该规定。其三，虽然镇江市征收办公室镇政征暂停字（2012）第1号《通知》明确要求有关机关在2012年3月20日至2013年3月19日期间暂停办理征收范围内房屋析产、转让、抵押和租赁等手续，但该《通知》限制抵押登记，缺乏上位法依据，不能成为被上诉人拒绝办理抵押登记的依据。上诉人据此要求撤销抵押登记，于法无据。至于被上诉人没有执行上述《通知》及是否告知其他征收实施单位，不是本案被诉行政行为，本院不予理涉。
2、关于被上诉人没有产权证上记载他项权利内容是否违法。上诉人上诉称按照《城市房地产抵押管理办法》的规定，以依法取得房屋所有权证书的房地产抵押的，登记机关应当在原《房屋所有权证》上作他项权利记载后，由抵押人收执；而被上诉人在办理抵押登记时未在原《房屋所有权证》上作他项权利记载，违反了《城市房地产抵押管理办法》。根据2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》第四十四条规定，对符合规定条件的抵押权设立登记，房屋登记机构应当将下列事项记载于房屋登记簿；（一）抵押当事人、债务人的姓名或者名称；（二）被担保债权的数额；（三）登记时间。根据该规定，进行抵押权登记并不需要在原房屋产权证上作他项权利记载。结合后法优于前法的法律适用原则以及2007年10月1日《中华人民共和国物权法》施行后依据《房屋登记办法》发放的房屋所有权证书的内页中已经取消“他项权利”项目栏的实际现状，被上诉人在办理本案诉争房产抵押登记行为时依照《房屋登记办法》的规定，将相关内容记载于房屋登记簿，符合上述规定。上诉人根据2001年8月15日修订的《城市房地产抵押管理办法》的规定认定被上诉人未在原《房屋所有权证》上作他项权利记载违法，并进而认为被上诉人抵押登记行为违法的理由不能成立，本院不予采信。
综上，原审法院判决驳回润州安置中心、和泰服务中心要求撤销镇江市住建局颁发的《房屋他项权证》（镇房他证字第xxxxxxxxx**）的诉讼请求，结论并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王从国
审 判 员 曹 英
代理审判员 陈小娟
二〇一五年七月三十一日
书 记 员 刘佳惠