广西壮族自治区来宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂13行终1号
上诉人陈春凤（原审原告），女，壮族，1961年8月17日出生，住广西象州县。
上诉人钟鸿俊（原审原告），男，壮族，1994年11月21日出生，住广西象州县。
上述二上诉人共同委托代理人覃晓，广西君桂律师事务所律师。
上述二上诉人共同委托代理人陈春玲，女，1966年8月18日出生，住广西南宁市。
被上诉人（原审被告）象州县象州镇人民政府，住所地：象州县象州镇银象路。
法定代表人覃家张，该镇镇长。
委托代理人谭云峰，象州县法律援助中心法律工作者。
原审第三人象州县象州镇城南社区居民委员会第十居民小组。
诉讼代表人江志明，该居民小组长。
上诉人陈春凤、钟鸿俊因政府不履行土地行政管理法定职责及赔偿纠纷一案，不服象州县人民法院于2017年10月19日作出（2017）桂1322行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月4日立案受理，并依法组成合议庭，于2018年2月6日公开开庭审理了本案。上诉人陈春凤、钟鸿俊及其委托代理人覃晓、陈春玲，被上诉人象州镇政府法定代表人覃家张、委托代理人谭云峰，原审第三人象州县象州镇城南社区第十居民小组诉讼代表人江志明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，上诉人陈春凤于1979年12月份经原象州大队第十生产队全体群众大会讨论通过，同意吸收上诉人全家五人落户象州大队第十生产队（现城南社区第十组），报象州县公安局办理了户籍迁入手续。1982年执行生产责任制时，上诉人全家五人与第十队社员一样同等分得土地、耕牛、农具、自留地等。1985年2月，以上诉人陈春凤为户主填发了土地承包使用证承包土地4亩4分整。1989年6月在完善生产队责任制手续时，上诉人一家以韦桂芳（上诉人陈春凤的母亲）为承包户与象州大队第十队签订土地承包合同书，并经象州县公证处公证，明确该承包土地使用权承包期限自1985年1月到1999年12月31日止。上诉人一户五人每年按时缴交土地承包公粮、购粮，一直交到2002年政府免收为止。上诉人至今实际仍然耕种着1982年以来所承包的土地，但是第三人城南社区第十组以两上诉人是挂靠户为由不与两上诉人续签延包合同，导致上诉人至今仍无土地承包证。2006年10月，上诉人向被上诉人象州镇政府申请调处，镇政府受理后，于2006年10月24日、12月20日两次组织双方调解，未达成协议，调解不成，于2007年4月10日作出《调解意见》书，认为1995年后第十村小组不给上诉人户办理土地延包手续，违背国家土地承包政策及法律规定，是错误，应当纠正。调解意见：上诉人可就与第十村民小组发生的土地承包经营权纠纷向县人民法院起诉。2008年，上诉人陈春凤向县信访局报告，请求维护土地承包经营权，县信访局转县农业局调处，2008年9月23日，县农业局作出《关于象州镇城南社区第10村民小组村民陈春凤请求维护承包经营权的调解意见》，建议象州镇城南社区第十村民小组应给予陈春凤一人承包本小组的一份耕地，对调解意见不服，可向县人民法院提起诉讼。2013年至2015年间，上诉人多次向城南社区、县群众工作部、象州镇政府申请调解，2014年4月9日，象州司法所代表政府再次召集双方调解，未达成协议。3、信访答复工作。2014年至2015年间，上诉人通过镇、县领导大接访日，分别向象州镇政府、县群工部申请调处，象州镇政府以信访答复书面形式告知上诉人救济途径。2015年8月12日，镇政府对第三人第十村民小组作出《关于给予陈春凤土地确权的意见》，并书面答复上诉人陈春凤。同时向第十村小组干部宣传法律法规、政策，要求给予上诉人土地承包确权，有谈话笔录、协调会记录、情况说明、来访记录证实。2015年12月30日，被上诉人象州镇政府根据《信访条例》规定，作出《信访事项不予受理告知书》。上诉人认为，被上诉人具有对第三人土地承包工作的指导、支持和帮助法定职责并协助上诉人办理土地确权登记领取土地承包权证的法定职责。被上诉人能够采取的措施包括但不限于就本案事实向村民公开通告并纠正其违法事实、提出整改意见，指导第三人重新召开村民会议，向上一级行政主管部门上报等。二上诉人对被上诉人不履行土地行政管理法定职责不服，遂引发本案诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项；第二十四条规定土地承包经营方案属于村民自治范围内，需经村民会议讨论决定。本案中，上诉人与第三人的土地承包经营权纠纷，自2006年上诉人申请调处起，已经被上诉人等多过部门调处，未能达成调解协议。被上诉人也作出书面意见要求第三人与上诉人签订土地承包合同的指导意见，但因第三人就该纠纷未能在村民会议上通过，没有与上诉人签订土地承包合同。根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条的规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。被上诉人对上诉人与第三人的纠纷在调解、指导未能的情况下，即提出上诉人可以通过申请仲裁、向法院起诉的途径解决，但上诉人始终未行使该权利，因此，被上诉人并不存在不履行法定职责的情形。上诉人的全部诉请，原审法院不予支持。第三人提出上诉人的起诉超过起诉期限，因该纠纷属于土地承包经营权侵权纠纷，侵权事实一直存在，因此，并未超过诉讼时效，该辩解原审不予采信。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈春凤、钟鸿俊的全部诉讼请求。
上诉人陈春凤、钟鸿俊上诉称，1.原审法院认定被上诉人已经履行其法定职责无事实依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”中央、省、市关于第二轮土地承包的各项政策和《关于做好土地延期承包工作的通知》要求及农业部、中央农村工作领导小组办公室等6部门以农经发〔2015〕2号联合印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》“对没有签订土地承包合同的，要重新签订承包合同”的规定，农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地，对于没有签订土地承包合同的，要重新签订承包合同。现第三人非法剥夺和限制了上诉人的土地承包经营权，被上诉人作为本辖区的行政机关，明知上诉人的权益一直受到侵害却没有有效的制止，应为没有履行法定职责。2.被上诉人组织双方调解并向第三人出具了书面意见并不能证明其已经履行了法定职责。根据《村民委员会组织法》第二十七条的规定，现第三人的行为明显违反了法律的规定，被上诉人应当责令其改正。该责令改正应当具有效果，达到不与法律法规相抵触的目的。而是否已达该目的，应由被上诉人进行举证。但一审法院在上诉人的权益尚在被侵犯的状态即认定被上诉人履行了法定职责，明显违背了事实，违反了法律规定。3.因被上诉人没有履行法定职责，导致上诉人实际的经济损失，该损失应当由被上诉人赔偿。本案中，正是由于被上诉人不履行法定职责，导致了上诉人于2009年至2014年因没有土地承包证而无法获得土地赔偿款。该直接损失参照其他经济成员的计付方式计算为6802元，被上诉人对上诉人的该实际损失应当承担赔偿责任。综上，上诉人认为原审法院认定事实错误，适用法律不当，应当依法撤销并予以改判；本案上诉费和一审诉讼费由被上诉人和第三人负担。
象州县象州镇人民政府答辩称，一、原审法院的认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、被上诉人已经履行了法定职责，被上诉人根据法律规定已经对上诉人进行了指导和帮助。三、被上诉人没有因不作为或乱作为而不需要国家赔偿给上诉人。综上所述，上诉人上诉的事实和理由不成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人象州县象州镇城南社区第十居民小组答辩称，原审法院判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求法院驳回上诉人的上讼请求。
经审理，二审确认的证据与原审确认的证据相一致，证据合法有效，可作为本案二审认定事实的依据。
根据以上确认的证据，二审查明本案的事实与原审判决认定的事实相一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条的规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案上诉人与原审第三人的土地承包经营权纠纷，被上诉人已向原审第三人发出书面指导意见，要求原审第三人与上诉人继续签订土地承包合同，且对于上诉人与原审第三人之间的土地承包经营权纠纷，被上诉人已根据上诉人的申请主持双方当事人进行了调解，在调解、指导未能的情况下，被上诉人亦及时告知上诉人可以通过申请仲裁、向法院起诉的途径来解决。故被上诉人并不存在不履行法定职责的情形，上诉人提出被上诉人组织双方调解并向第三人出具了书面意见并不能证明其已经履行了法定职责的主张，本院不予支持。至于上诉人提出原审第三人的行为明显违反了法律的规定，被上诉人应当根据《中华人民共和国村民委员会组织法》二十七条的规定，责令其改正，且责令改正行为应当具有效果，要达到不与法律法规相抵触的目的。对此，本院认为，政府作出责令改正的前提是村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表会议的决定违法，本案上诉人与第三人之间的土地承包经营权纠纷系平等主体间的民事纠纷，当事人可申请被上诉人通过调解或向人民法院提起民事诉讼的途径解决，法律并没有赋予被上诉人对平等主体间的民事纠纷具有最终裁决权及强制纠正权，反而对政府的权利作了限制规定，即根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、二十四条的规定，土地承包经营方案属于村民自治范围内，人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。综上，上诉人陈春凤、钟鸿俊上诉请求及理由不成立，本院不予支持，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈春凤、钟鸿俊负担。
本判决为终审判决。
审判长 罗 旭
审判员 闭振鹏
审判员 韦柳林
二〇一八年二月二十三日
书记员 韦淑玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；