安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）皖行终字第00276号
上诉人（一审原告）浙江越川经贸有限公司，住所地浙江省杭州市下城区。
法定代表人肖永华，执行董事。
委托代理人郑联明，浙江泽厚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国芜湖海关，住所地安徽省芜湖市经济技术开发区。
法定代表人刘良福，关长。
委托代理人曾虎，中华人民共和国芜湖海关办公室主任。
委托代理人周余浩，安徽宇浩律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）安徽省宁国市麦尔克塑业有限公司，住所地安徽省宁国市经济技术开发区。
法定代表人陈学巧，总经理。
委托代理人王方明，安徽皖宁律师事务所律师。
上诉人浙江越川经贸有限公司（以下简称越川公司）因诉中华人民共和国芜湖海关（以下简称芜湖海关）海关行政管理一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院于2015年6月25日作出的（2015）芜中行初字第00002号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
越川公司向一审法院诉称：因加工贸易货物异地备案的原因，芜湖海关于2010年11月26日通知越川公司缴纳风险担保金，越川公司于2010年12月10日通过银行向芜湖海关汇款171645元，后又经芜湖海关通知，于2012年4月24日以现金方式缴纳67743元，共计人民币239388元。依据相关规定，经营企业已经办理担保的，海关在核销结案后按照规定解除担保。故芜湖海关应在完成加工贸易备案手册核销后将上述风险担保金退还原告，但芜湖海关一直未予退还。请求判决芜湖海关向越川公司退还风险担保金人民币239388元及利息33514.32元（按银行同期贷款利率，从2012年11月21日起暂计算2015年3月20日止，之后按实计算）。
一审法院查明：越川公司与安徽省宁国市麦尔克塑业有限公司（以下简称麦尔克公司）系来料加工关系。越川公司提供原材料，麦尔克公司加工成产品交付越川公司。越川公司与安徽翔威报关有限公司（以下简称翔威公司）系报关代理关系。2010年-2012年，越川公司委托翔威公司向芜湖海关申请开展加工贸易业务，芜湖海关依据海关加工贸易相关监管规定，应收取越川公司的风险担保金，在其核销手册后由缴款人持《海关保证金、风险担保金、抵押金专用收据》退款联票据退还担保金。为此，芜湖海关先后向越川公司收取两笔风险担保金共计239388元，其中2010年12月10日由越川公司通过银行转账至芜湖海关171645元，翔威公司将该笔《海关保证金、风险担保金、抵押金专用收据》专用退款联票据交给了越川公司。因二次展期需要，2012年4月24日，麦尔克公司通过翔威公司为越川公司缴纳了第二笔风险保证金67743元。翔威公司将《海关保证金、风险担保金、抵押金专用收据》专用退款联票据退还给了麦尔克公司。2012年10月30日越川公司提出加工贸易备案手册执行完毕，委托翔威公司向芜湖海关申请办理加工贸易核销。在海关办结相关核销结案手续后，2012年11月15日，越川公司通过翔威公司向芜湖海关申请退还风险担保金。翔威公司向芜湖海关提交了退保申请、2张《海关保证金、风险担保金、抵押金专用收据》专用退款联票据、盖有越川公司业务公章的情况说明，要求芜湖海关将这两笔风险担保金退至其加工企业麦尔克公司。2012年11月21日，根据《海关保证金、风险担保金、抵押金管理办法》第十二条相关退保规定，芜湖海关业务部门向财务部门出具了《海关交（付）款通知书》，芜湖海关财务部门凭《海关交（付）款通知书》、《海关保证金、风险担保金、抵押金专用收据》退款联以及盖有越川公司公章的说明，在当天办理了退款手续，并将担保金退还给越川公司的指定收款方麦尔克公司。
一审法院认为：《海关保证金、风险担保金、抵押金管理办法》是规范海关与海关管理相对人有关海关保证金、风险担保金、抵押金的收取、退还等管理的部门规章，是海关与海关管理相对人应遵守的法律依据。该规章规定，对从事加工贸易货物物品备案征收风险担保金是海关监管工作中依法收取的担保资金，应向缴款人开具《海关保证金、风险担保金、抵押金专用收据》。当事人在担保期内履行纳税义务的，海关业务部门应自纳税人履行纳税义务之日起3个工作日内书面通知财务部门和当事人办理退款手续。财务部门凭当事人持有的《海关保证金、风险担保金、抵押金专用收据》退款联与业务部门转来的《海关（交）付款通知书》，在2个工作日内办理退款并进行账务处理。本案中，越川公司在2012年11月15日通过翔威公司向芜湖海关申请退还风险担保金，并提供了《海关保证金、风险担保金、抵押金专用收据》退款联票据及盖有公司业务公章的“情况说明”，芜湖海关将这两笔风险担保金按“情况说明”中的要求退至其加工企业麦尔克公司，履行了行政退款的职能，且符合越川公司的意思表示。
越川公司作为海关行政管理相对方，知晓并按照《海关保证金、风险担保金、抵押金管理办法》的相关规定履行了交付风险保证金的义务，也应知晓依据该规定维护自己的合法权利。越川公司在2012年11月15日向芜湖海关申请退还风险担保金后2个工作日未收到退款，就已知道或应当知道自己的权利被侵害。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。现越川公司在时隔2年后，向法院提起诉讼，已超过法定起诉期限，依法应驳回其起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十四条第（六）项、第六十三条第（二）项之规定，裁定驳回越川公司的起诉。
上诉人越川公司上诉称：1、一审法院关于起诉期限认定错误。（1）芜湖海关不退回风险担保金系依职权行政行为不作为，越川公司并不知晓行政不作为的内容，应适用5年的起诉期限，起诉期限从行政机关应当履行的职权职责产生之日起算。（2）根据有关规定，风险担保金属于海关收取的暂存性质的款项，除行政相对人视同放弃外，海关依法负有返还义务，该返还义务不因行政相对人的申请而产生，法律法规也未规定行政相对人在一定期限内不主张即视为放弃。即行政相对人（权利人）随时可以主张行使权利。只有在权利人主张权利后，海关明示拒绝或不作为才产生起诉期限计算问题。故对于起诉期限只能从2014年12月8日向芜湖海关发《律师函》时（为主张权利或申请之日）起算或从2015年1月29日收到芜湖海关书面回函时（知道权利为被侵犯）起算。2、一审法院认定事实错误。上诉人没有通过翔威公司向芜湖海关申请将风险担保金退给麦尔克公司的情形；芜湖海关在退还保证金的流程上违反相关规定。3、一审法院适用法律错误。一审法院认为《海关保证金、风险担保金、抵押金管理办法》为部门规章是错误的，以该办法规定的行政机关履职期限作为行政诉讼的期限起算点也是错误的。该办法是海关总署的规范性文件，人民法院在审理时不得参照适用。综上，一审认定事实错误、适用法律不当，请求依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
被上诉人芜湖海关答辩称：1、芜湖海关已积极履行了向越川公司退还风险担保金的行为，并非行政不作为。越川公司将退还风险担保金的所有手续和文件交付给其委托的报关公司办理退还风险担保金，应视为委托报关公司办理相应手续，其法律后果应由作为委托人的越川公司承担。将风险担保金退还至麦尔克公司账户是根据越川公司的书面请求，并已由麦尔克公司实际冲抵了越川公司与麦尔克公司之间的债权债务，至其起诉时已长达2年多，其声称不知情，不仅与事实不符，也与情理相悖。2、越川公司作为海关行政管理相对人，知晓并按照《海关保证金、风险担保金、抵押金管理办法》的相关规定履行了交付风险担保金的义务，也应知晓依据该规定维护自己的合法权利。若越川公司在2012年11月中旬向芜湖海关申请退还风险担保金后2个工作日内未收到退款，就已知道或应当知道自己的权利被侵害。其至2015年才向人民法院提起行政诉讼，显已超过2年的法定起诉期限。综上，一审裁定认定事实清楚、证据充分、程序合法，裁定驳回越川公司起诉的理由充分，应当依法予以维持。
一审原告越川公司向一审法院提举的主要证据有：
第一组证据：1、芜湖海关（2010）芜综保（131）号《征收加工贸易备案风险担保金告知书》；2、浙商银行企业电子回单。
以上证据证明越川公司作为经营企业因异地加工原因，根据芜湖海关的通知以银行汇款的形式缴纳了风险担保金171645元的事实。
第二组证据：1、律师函；2、《关于浙江越川经贸有限公司要求退保证金情况的函》和附件《情况说明》及《结算业务申请书》；3、《关于芜湖海关仅凭伪造的﹤情况说明﹥违规将保证金退给加工企业的函》。
以上证据证明越川公司就退还保证金事宜与芜湖海关交涉的事实以及芜湖海关告知越川公司已将风险担保金退给加工企业麦尔克公司致使越川公司合法权益受损的事实。
一审被告芜湖海关向一审法院提交的主要证据有：
第一组证据：海关交（付）款通知书、《海关保证金、风险担保金、抵押金专用收据退款联》。证明越川公司委托翔威公司持专用收据退款联办理退款，芜湖海关业务部门依照规定出具交（付）款通知书，财务部门退还保证金依据的材料齐全，符合规定。
第二组证据：交通银行业务结算申请书复印件一份。证明芜湖海关按规定通过银行转账退还保证金，方式合法。
第三组证据：代理报关委托书、芜湖海关关税科呈报表、越川公司退保申请、情况说明复印件各一份。证明越川公司委托翔威公司代理报关，并申请将保证金退还至麦尔克公司处的事实。
第四组证据：加工贸易合同核销申请、结案报告单、加工贸易结案通知书、芜湖海关关税科呈报表复印件各一份。证明越川公司委托翔威公司代理报关，芜湖海关同意并依法办理结案手续的事实。
第五组证据：海关总署文件（署财发（2005）339号）复印件一份。证明该规范性文件内容合法，不违反国家法律规定；芜湖海关依据该文件附件第十二条规定的材料并通过银行转账办理退款，退款行为有法律依据。
一审被告芜湖海关申请证人戴某某出庭作证，证明：1、证人的单位是越川公司委托的报关公司，有相应报关手续。2、出庭证人具体为越川公司办理核销、退保业务的经办人，证明核销、退费资料来源是越川公司提供的。3、证明本案担保金分两次交付，第一次是越川公司汇款的，交费退款联收据由越川公司工作人员带回；第二次是由麦尔克公司的财务朱小兰带现金到芜湖，存到证人帐户，证人以越川公司名义交到海关，交费退款联收据由朱小兰带回。
一审第三人麦尔克公司向一审法院提举的主要证据有：
第一组证据：营业执照、组织机构代码证复印件。证明第三人主体身份。
第二组证据：1、2010年—2012年增值税专用发票复印件23份；2、加工协议。以上证据证明麦尔克公司为越川公司的实际加工人，与越川公司之间有经营加工委托关系。
第三组证据：1、海关保证金专用收据复印件两份；2、银行存款单据、客户回单复印件各一份；3、情况说明复印件一份。以上证据证明麦尔克公司为越川公司出资缴纳第二笔风险保证金67743元的事实。
第四组证据：往来账说明。证明越川公司尚欠麦尔克公司货款274471.67元。
本院二审查明：越川公司与麦尔克公司系来料加工关系。越川公司与翔威公司系报关代理关系。2010年-2012年，越川公司委托翔威公司向芜湖海关申请开展加工贸易业务，芜湖海关依据海关加工贸易相关监管规定，应收取越川公司的风险担保金，在其核销手册后由缴款人持《海关保证金、风险担保金、抵押金专用收据》退款联票据退还担保金。为此，芜湖海关先后向越川公司收取两笔风险担保金共计239388元。2012年10月30日越川公司提出加工贸易备案手册执行完毕，委托翔威公司向芜湖海关申请办理加工贸易核销。2012年11月7日芜湖海关同意核销结案。2012年11月15日，越川公司向芜湖海关申请退还风险担保金。2012年11月21日，芜湖海关将担保金退还给麦尔克公司。以上事实有以下证据予以证明：1、2010年—2012年增值税专用发票23份、加工协议；2、代理报关委托书；3、《征收加工贸易备案风险担保金告知书》、浙商银行企业电子回单、《海关保证金、风险担保金、抵押金专用收据退款联》；4、加工贸易合同核销申请、结案报告单、加工贸易结案通知书；5、越川公司退保申请、海关交（付）款通知书、芜湖海关关税科呈报表、结算业务申请书。
本院认为：1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《海关保证金、风险担保金、抵押金管理办法》系海关总署制定的部门规范性文件，该办法第十二条第一款规定：“当事人在担保期内履行纳税义务的，海关业务部门应自纳税人履行纳税义务之日起3个工作日内书面通知财务部门和当事人办理退款手续。财务部门凭当事人《海关保证金、风险担保金、抵押金收据》退款联和业务部门转来的《海关（交）付款通知书》在2个工作日内办理退款并进行账务处理。退款应通过银行转帐办理，无法办理银行转账的可以退还现金。”
本案中，2012年11月7日芜湖海关同意越川公司的加工贸易登记手册核销结案，2012年11月15日越川公司向芜湖海关申请退还风险担保金。在未收到退还的风险担保金的情况下，越川公司直至2015年4月8日才向人民法院起诉，显然不符合上述规定，亦超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限，且未提供证据证明存在《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十三条规定的可以不计算在起诉期间内的法定情形。故一审法院裁定驳回越川公司的起诉并无不当。上诉人越川公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 邓晓月
代理审判员 石 音
代理审判员 钟祖凤
二〇一六年一月二十五日
书 记 员 刘 琳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
第四十三条由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。