重庆市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2017）渝04行终104号上诉人（原审被告）彭水苗族土家族自治县社会保险局。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县绍庆街道插旗街**号。组织机构代码：78749224-7。法定代表人沈华凡，该局局长。负责人周平川，该局副局长。委托代理人周华美，重庆市彭水县黄家法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）高福元，男，1973年4月5日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。委托代理人王军，重庆中庸律师事务所律师。原审第三人彭水县富弘煤业有限公司环石墙煤矿。住所地：重庆市彭水县联合乡龙池村*组。组织机构代码：66356747-0。负责人彭陆鲜，该矿矿长。委托代理人严伟，重庆市彭水县桑柘法律服务所法律工作者。上诉人彭水苗族土家族自治县社会保险局（以下简称彭水县社保局）因与被上诉人高福元及原审第三人彭水县富弘煤业有限公司环石墙煤矿（以下简称环石墙煤矿）社会保险待遇行政给付一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（以下简称彭水县法院）作出的(2017)渝0243行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月24日公开开庭审理了本案。上诉人彭水县社保局的负责人周平川及委托代理人周华美，被上诉人高福元及其委托代理人王军，原审第三人环石墙煤矿的委托代理人严伟，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明如下事实，高福元原系环石墙煤矿的采煤工，2005年1月至2014年3月在环石墙煤矿从事采煤工作，其间环石墙煤矿为职工缴纳工伤保险费至2014年6月，自2014年7月起欠缴工伤保险费。2013年10月24日高福元被重庆市职业病防治院诊断为职业病观察对象，2014年9月30日被重庆市职业病防治院诊断为煤工尘肺壹期。2015年1月13日，彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局作出彭水人社伤险认决字〔2015〕24号《认定工伤决定书》，认定高福元所患职业病为工伤。2015年3月11日，彭水苗族土家族自治县劳动能力鉴定委员会作出彭水劳鉴（初）字〔2015〕030号《劳动能力鉴定（确认）结论通知书》，鉴定结论为高福元构成柒级伤残，无护理依赖。在彭水县法院主持下，2015年10月15日高福元与环石墙煤矿自愿达成双方解除劳动关系、高福元诉讼请求中应由社保基金支付项目由权利人自行向社保机构申请给付等调解协议，彭水县法院作出（2015）彭法民初字第02976号民事调解书予以确认。2015年10月30日，高福元向彭水县社保局提出申请，请求彭水县社保局支付一次性伤残补助金61594元、一次性医疗补助金37904元、鉴定费1500元。2015年11月9日，彭水县社保局作出彭水社险〔2015〕15号《彭水苗族土家族自治县社会保险局关于高福元申请行政给付工伤待遇的批复》（以下简称彭水社险〔2015〕15号《批复》），载明因高福元所在用人单位在高福元被确诊为职业病之前就未缴纳工伤保险费，故高福元申请的一次性伤残补助金和一次性医疗补助金应由环石墙煤矿补缴2014年7月以来的工伤保险费用后发放。高福元不服，于2016年1月11日向彭水县法院提起行政诉讼，请求判决撤销彭水县社保局作出的彭水社险〔2015〕15号《批复》，并同时请求判决彭水县社保局向高福元支付一次性伤残补助金61594元、一次性医疗补助金37904元、鉴定费1500元。2016年4月21日，彭水县法院作出（2016）渝0243行初6号行政判决，认定高福元所在的用人单位即环石墙煤矿已从2014年7月起未依法足额缴纳工伤保险费，依照《中华人民共和国社会保险法》第四十一条、第六十条和《重庆市工伤保险实施办法》第五十一条等规定，驳回了高福元的诉讼请求。高福元对该判决不服，上诉至重庆市第四中级人民法院。2016年9月14日，重庆市第四中级人民法院作出（2016）渝04行终79号行政判决，认为彭水县社保局作出的彭水社险〔2015〕15号《批复》认定事实不清，适用法律错误，遂判决：一、撤销彭水县法院（2016）渝0243行初6号行政判决；二、撤销彭水县社保局作出的彭水社险〔2015〕15号《批复》；三、责令彭水县社保局于本判决生效后在法定期限内对本案重新作出处理。重庆市第四中级人民法院（2016）渝04行终79号行政判决已经发生法律效力。高福元据此判决，于2016年12月29日向彭水县社保局申请支付一次性伤残补助金77625元、一次性医疗补助金41400元、鉴定费1500元（庭审中变更为由彭水县社保局立即向高福元先行支付一次性伤残补助金43381元、一次性医疗补助金34016元）。2017年1月13日，彭水县社保局作出彭水社险〔2017〕4号《彭水苗族土家族自治县社会保险局关于对高福元申请支付工伤待遇的回复》（以下简称彭水社险〔2017〕4号《回复》），以高福元所在的用人单位环石墙煤矿从2014年7月起一直未为职工缴纳工伤保险费用，而高福元系在用人单位停缴工伤保险费后的2014年9月30日才被确诊为煤工尘肺壹期，根据《工伤保险条例》第十条第一款、第六十二条第三款及《重庆市工伤保险实施办法》第二十六条、第五十一条第（二）项的规定，决定不予支付高福元的工伤待遇。原审法院认为，本案争议的焦点是彭水县社保局2017年1月13日作出的彭水社险〔2017〕4号《回复》是否应当撤销。彭水县社保局作为依法设立的工伤保险经办机构，根据《工伤保险条例》第四十六条的规定，具有管理工伤保险基金、核定和支出工伤保险待遇的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第三款规定，“行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第五十四条第（二）项、第五十五条的规定判决撤销或部分撤销，并根据行政诉讼法第六十五条第三款的规定处理。”该解释于2000年3月10日起施行且至今有效，只是解释中的原行政诉讼法第五十四条第（二）项、第五十五条、第六十五条第三款已分别被修改后的行政诉讼法第七十条、第七十一条和第九十六条取代。判断行政行为中的事实和理由是否同一，重点应当审查的是主要事实和主要理由是否一致，如果主要事实和理由一致就属于行政诉讼法规定的同一事实和同一理由，而如果仅仅是次要事实和理由的改变则不影响这一定性。同样，行政机关仅仅改变了次要事实和理由而重新作出同样的行政行为，而实质上却根本没有改变行政行为的内容，则仍属于基于同一事实和理由作出的相同的行政行为。所谓“同一事实”，是指行政机关重新作出行政行为时在无新证据的情况下，依据原有证据认定的案件事实与被撤销的行政行为认定的案件事实基本相同。所谓“同一理由”，是指行政机关重新作出的行政行为与被撤销的行政行为定性相同、适用法律依据相同。所谓“基本相同”，是指前后两个行政行为的法律后果、法律责任基本相同，无太大区别。如果行政机关再次作出的行政行为对行政相对人权利义务的影响与原行政行为对行政相对人的影响相同，前后两个行政行为就属于“基本相同”的行政行为。而“重作判决”，是指被诉行政行为违法，在判决撤销或部分撤销该行政行为时，要求行政机关重新作出相关行政行为的判决形式。法律设立“判决重作”的目的有二：一是督促行政机关依法行使职权，维护正常的行政法律秩序，保护国家利益、公共利益及当事人合法权益；二是防止行政机关因其违法行政行为被法院撤销而消极对抗判决，故意怠惰不履行法定职责。撤销判决确定后，禁止行政机关基于同一事实以同一理由，作出与被撤销行政行为内容基本相同的行政行为，这一行政法上的“禁止反复”规定，是一项重要的行政诉讼原则。这一原则的确立，虽不妨碍行政机关以被法院判定为违法理由以外的其他理由作出内容相同的行政行为，但禁止行政机关基于被法院判定为违法的同一事实和理由再次作出基本相同的行政行为。如果允许被告行政机关重新作出相同的行政行为，法院的判决效果就达不到行政相对人提起诉讼的预期，继而会使行政相对人陷入无休止的循环诉讼之中，既影响司法权威，也造成司法资源浪费，与法律对重作判决设立的初衷背道而驰。本案中，彭水县社保局2015年11月9日作出的彭水社险〔2015〕15号《批复》和2017年1月13日作出的彭水社险〔2017〕4号《回复》两个行政行为，其依据的主要事实和理由均相同。在彭水社险〔2015〕15号《批复》已被重庆市第四中级人民法院作出的生效判决撤销的情况下，又以同一事实和理由作出彭水社险〔2017〕4号《回复》的行政行为，实与《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定相悖，依法不能对本案彭水县社保局的行政行为给予合法评价。同时，因高福元请求彭水县社保局支付一次性伤残补助金、一次性医疗补助金等工伤保险待遇的权利可以依据生效的重庆市第四中级人民法院（2016）渝04行终79号行政判决书判决主文的第三项行使，不宜再对高福元要求彭水县社保局支付上述工伤保险待遇的请求给予重复确认。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十一条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十四条第三款的规定，判决：一、撤销彭水县社保局2017年1月13日作出的彭水社险〔2017〕4号《回复》的行政行为。二、驳回高福元的其余诉讼请求。本案案件受理费50元，由彭水县社会保局负担。上诉人彭水县社保局上诉称，《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定，“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”第六十条规定，“用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓交、减免。”《重庆市工伤保险实施办法》第五十一条第（二）项规定，“用人单位应当参加工伤保险而未参加，或少报、漏报参保职工以及未按时足额缴纳工伤保险费的，按以下办法办理：（二）2011年1月1日后受伤的工伤人员及工亡职工的供养亲属，按《条例》第六十二条规定，用人单位补缴工伤保险费和滞纳金后的次月起，新发生的除一次性工亡补助金、一次性丧葬补助金和一次性伤残补助金外的应由工伤保险基金支付的工伤保险待遇由工伤保险基金支付。”就用人单位欠缴工伤保险费期间，工伤职工的工伤保险待遇是否由工伤基金支付的问题，〔2015〕渝高法行示字第0005号答复已有明确意见，即“用人单位未按时足额缴纳工伤保险费属人社部发〔2013〕34号《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见（一）》规定‘未依法为职工缴纳工伤保险费’的情形，有关工伤保险待遇的支付倾向于按渝府发〔2012〕22号《重庆市工伤保险实施办法》第五十一条的规定办理，在用人单位未补交应当缴纳的工伤保险费之前，有关工伤保险待遇应当由用人单位支付，但对‘未按时足额缴纳的情形’认定应当根据证据从严掌握。用人单位在足额缴纳欠费后新发生的工伤保险待遇按照规定由工伤保险基金支付。”由此，是否缴纳工伤保险费为衡量是否参加工伤保险的唯一判断标准。高福元2014年9月30日被诊断为职业病，环石墙煤矿2014年7月开始欠缴工伤保险费，高福元被诊断为职业病时，环石墙煤矿就未依法缴纳工伤保险费，之后亦未补缴，高福元的工伤保险待遇应由用人单位支付，不应由工伤保险基金支付，一审判决结果错误。请求撤销一审判决，改判驳回高福元的诉讼请求。被上诉人高福元辩称，彭水县社保局在未改变主要事实及理由的情况下作出同样的处理决定，实属消极对抗生效判决，故意不履行法定职责，影响司法权威，浪费司法资源。在环石墙煤矿欠缴工伤保险后，彭水县社保局不履行向企业催缴的职责，影响企业职工的权益，彭水县社保局应对自己不作为的行为付出相应代价。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审理程序合法，应予维持，彭水县社保局的上诉事实及理由是对法律的误读及曲解。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人环石墙煤矿陈述称，高福元请求支付工伤待遇是因被诊断为职业病后进行了伤残鉴定，职业病不是一年半年形成的，一般在五年以上才能形成，高福元的职业病应是在环石墙煤矿缴纳工伤保险期间形成的，职业病不等同于职工因外伤构成工伤的情形，应由彭水县社保局支付高福元的工伤保险待遇。环石墙煤矿2014年7月停产关闭是事实，因企业停产，高福元及其他患职业病的职工没有上班后，环石墙煤矿才未缴纳工伤保险费用，之前均是按时足额缴纳，没有欠缴过工伤保险费用，彭水县社保局适用的法律、政策与本案客观事实不能相提并论。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，彭水县社保局作出的本案被诉的彭水社险〔2017〕4号《回复》缺乏主要事实依据，请求驳回上诉，维持原判。高福元向原审法院提交了以下证据：1.彭水县社保局2017年1月13日作出的彭水社险〔2017〕4号《回复》；2.（2015）彭法民初字第02976号民事调解书；3.渝职防诊字第[2013]1858号职业病诊断证明书；4.渝职防诊字第[2014]1993号职业病诊断证明书；5.彭水人社伤险认决字〔2015〕24号认定工伤决定书；6.彭水劳鉴（初）字〔2015〕030号劳动能力鉴定（确认）结论通知书；7.（2016）渝04行终79号行政判决书。彭水县社保局在法定期限内向原审法院提交了以下证据、依据：1.彭水县社保局2017年1月13日作出的彭水社险〔2017〕4号《回复》；2.高福元的身份证复印件、彭水人社伤险认决字〔2015〕24号认定工伤决定书、彭水劳鉴（初）字〔2015〕030号劳动能力鉴定（确认）结论通知书、渝职防诊字第[2013]1858号职业病诊断证明书、渝职防诊字第[2014]1993号职业病诊断证明书、（2016）渝04行终79号行政判决书；3.环石墙煤矿工伤保险欠费明细（2007.1-2017.3）。《工伤保险条例》第十条第一款、第六十二条第三项，《重庆市工伤保险实施办法》第二十六条、第五十一条第一款第（二）项、第五十四条第一款，人社部发〔2013〕34号文件第9条，2016年8月23日《人力社保领域典型案例研讨会议纪实》（第三期）第八条。原审第三人环石墙煤矿既未到庭参加诉讼，也未提交证据。原审法院对高福元、彭水县社保局提交的上述证据认证如下：除对高福元和彭水县社保局均作为证据提交的彭水社险〔2017〕4号《回复》的真实性、关联性予以确认，其合法性将在本判决中另行认证分析外，对高福元和彭水县社保局提交的其余证据的真实性、合法性和关联性均予认可，但彭水县社保局对高福元提交的证据2、证据7发表的质证意见和高福元对彭水县社保局提交的证据3及适用的法律法规等规范性文件发表的质证意见本院不予采纳。以上罗列的高福元、彭水县社保局在原审法院提交的证据，原审法院已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的评判理由充分，符合证据规则，予以支持。本院二审查明，高福元2005年1月至2014年7月在环石墙煤矿上班从事采煤工作，2014年7月环石墙煤矿停产歇业，2015年12月政策性关闭。本院查明的其他事实与原审法院查明的一致。本院认为，高福元因煤工尘肺壹期确诊为职业病，依法被认定为工伤，经鉴定为柒级伤残，遂向彭水县社保局申请支付一次性伤残补助金等工伤待遇，彭水县社保局于是作出彭水社险〔2015〕15号《批复》，批复认为用人单位环石墙煤矿参加工伤保险后未按时足额缴纳工伤保险费用，应由环石墙煤矿补缴从2014年7月以来的工伤保险费、滞纳金后发放。高福元对彭水社险〔2015〕15号《批复》不服提起行政诉讼，本院作出（2016）渝04行终79号行政判决，认为高福元从2005年1月至2014年7月在环石墙煤矿从事采煤工作，2013年10月24日被诊断为职业病观察对象，环石墙煤矿依法为高福元缴纳工伤保险费截止2014年6月，2014年7月之后高福元离开环石墙煤矿，同年9月被诊断为煤工尘肺壹期。尘肺病属职业病中的一种，尘肺是在职业活动中长期吸入生产性粉尘（灰尘）而引起的疾病，尘肺病的形成机理决定了高福元不可能在环石墙煤矿2014年7月欠缴工伤保险费的一个月内患上此病，彭水县社保局也未提供确凿证据证明高福元的尘肺病形成于环石墙煤矿欠缴工伤保险费期间，环石墙煤矿虽有欠缴工伤保险费的情况，但欠缴时间短、数额小，不应认定为未依法缴纳工伤保险的情形。彭水社险〔2015〕15号《批复》虽未明确具体适用的法律，但彭水县社保局在庭审中明确是适用《重庆市工伤保险实施办法》第五十一条的规定暂不支付，而该条规定针对的是“受伤的工伤人员及工亡职工的供养亲属”申请工伤保险待遇的办理办法，不适用于本案。彭水县社保局应依照《工伤保险条例》第三十条第一款、《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见》第九条的规定，支付高福元相应的工伤保险待遇，鉴于高福元请求支付的工伤保险待遇中有属于彭水县社保局行政裁量的数额，遂判决撤销彭水社险〔2015〕15号《批复》，责令彭水县社保局于判决生效后在法定期限内重新作出处理。（2016）渝04行终79号行政判决生效后，彭水县社保局未在法定期限内重新作出处理。高福元依据（2016）渝04行终79号行政判决、职业病诊断证明、工伤认定决定书、确认劳动能力鉴定结论通知书再次向彭水县社保局申请支付一次性伤残补助金等工伤待遇。彭水县社保局再次作出彭水社险〔2017〕4号《回复》，仍以环石墙煤矿未按时足额缴纳工伤保险费，按《重庆市工伤保险实施办法》第五十一条第（二）项的规定不予支付高福元申请的工伤待遇。判决生效后彭水县社保局未调查、收集新证据，对高福元的再次申请，依据被撤销的原行政行为的证据所认定的事实、定性、适用的法律依据、法律后果与原行政行为相同，明显是以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，与《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”相悖，应当撤销，原审判决撤销彭水社险〔2017〕4号《回复》正确。生效的（2016）渝04行终79号行政判决已明确彭水县社保局应依照支付高福元申请的相应的工伤保险待遇，鉴于高福元请求支付的工伤保险待遇中有属于彭水县社保局行政裁量的数额，为尊重行政机关的行政裁量权，人民法院责令彭水县社保局于判决生效后在法定期限内重新作出处理。但彭水县社保局并未主动履行人民法院生效判决确定的义务，高福元为维护自身的合法权益，督促彭水县社保局履行人民法院生效判决确定的支付义务，以同样的事实和理由再次申请彭水县社保局支付工伤保险待遇，高福元的此次申请不属新的申请，彭水县社保局依据高福元的再次申请作出的彭水社险〔2017〕4号《回复》，不仅是对高福元申请的回复，实质也是履行（2016）渝04行终79号行政判决确定的义务，但彭水县社保局并未完全、正确履行生效判决确定的支付义务，仍然拒绝支付高福元的工伤保险待遇，实是拒绝履行人民法院的生效判决，即使本院不能直接确认应当支付高福元的工伤保险待遇金额，也再无判令彭水县社保局在法定期限内重新作出处理的必要，为减少当事人的讼累，宜直接判决彭水县社保局在法定期限30日内支付高福元的工伤保险待遇。原审判决以高福元请求支付的工伤保险待遇可依据（2016）渝04行终79号行政判决主文的第三项行使，实质是认可生效判决确认的由彭水县社保局直接支付高福元请求支付的工伤保险待遇，具体金额由彭水县社保局确认，不再判决彭水县社保局重新作出处理，但判决主文第二项驳回高福元的其他诉讼请求表述不当，予以纠正。综上，彭水县社保局的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、维持彭水苗族土家族自治县人民法院2017年4月27日作出的（2017）渝0243行初9号行政判决第一项，即撤销彭水苗族土家族自治县社会保险局2017年1月13日作出的彭水社险〔2017〕4号《彭水苗族土家族自治县社会保险局对高福元申请支付工伤待遇的回复》的行政行为；二、撤销彭水苗族土家族自治县人民法院2017年4月27日作出的（2017）渝0243行初9号行政判决第二项，即驳回原审原告高福元的其余诉讼请求；三、责令上诉人彭水苗族土家族自治县社会保险局在本判决生效后30日内给付高福元的工伤保险待遇（给付金额由彭水苗族土家族自治县社会保险局依法确认）。二审案件受理费50元，由上诉人彭水苗族土家族自治县社会保险局承担。本判决为终审判决。审 判 长 张红梅审 判 员 蒲开明审 判 员 黄 瑶二〇一七年八月三十日法官助理 刘津坤书 记 员 王丽君