广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第1786号
上诉人（原审原告）：广州市番禺区市桥街丹山村民委员会，住所地广东省广州市番禺区。
负责人：刘志强，职务：主任。
委托代理人：杨丛泽，广东纬国律师事务所律师。
委托代理人：梁映妍，广东纬国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府，住所地广东省广州市番禺区。
法定代表人：何汝诚，职务：区长。
委托代理人：邬健明，广州市番禺区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：陈峰，广东华誉律师事务所律师。
原审第三人：广州市番禺区房地产联合开发总公司，住所地广东省广州市番禺区。
法定代表人：梁仲立。
委托代理人：蔡剑辉，广东敏锐律师事务所律师。
委托代理人：郑碧浩，广东敏锐律师事务所实习律师。
上诉人广州市番禺区市桥街丹山村民委员会（以下简称丹山村委会）因诉被上诉人广州市番禺区人民政府（以下简称番禺区政府）核发给原审第三人广州市番禺区房地产联合开发总公司（以下简称房地产联合开发总公司）的番府国用（2003）字第G32-000048号国有土地使用证（以下简称涉案国有土地使用证）一案，不服广东省广州市番禺区人民法院（2015）穗番法行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2001年12月25日，房地产联合开发总公司作出土地登记申请书，申请对坐落在番禺区沙头街广番路与环市路交叉点西北侧的27013平方米的土地进行登记，权属证明材料是建设用地许可证（番国土（1993）非住宅用地字0021号），并提交了企业法人营业执照、法人授权委托证明书、法定代表人证明书、受委托人身份证明及《关于番禺市房地产联合开发总公司用地的批复》（番国土（1992）834号）及附件建设用地规划许可证（编号：010149）、附图、建设用地许可证（番国土（1993）非住宅用地字0021号）。其中，《关于番禺市房地产联合开发总公司用地的批复》是原番禺市国土局于1992年12月24日批复原番禺市房地产联合开发总公司（现变更为本案原审第三人房地产联合开发总公司）把位于市桥镇丹山村东环路与广番公路交叉口西北侧，经番国土（1992）556号文批准丹山村委会使用的国有土地40.52亩，转让给房地产联合开发总公司作为商业住宅建设用地，按照广东省国土厅海测队一九九一年六月测绘的用地界线图，用地界线拐点坐标见附图（丹山村委会在附图上加盖公章）。2003年2月24日，番禺区政府向房地产联合开发总公司核发了涉案国有土地使用证，土地使用者为房地产联合开发总公司，地址为番禺区沙头街广番路与环市路交叉点西北侧，使用权面积为27013平方米，用途为商住，使用权类型为出让。2003年3月6日，番禺区政府核发G32—000053号国有土地使用证，将涉案土地登记在番禺冠华房地产开发有限公司（以下简称冠华房地产公司）名下。涉案国有土地使用证上注明“业经出让”、“因转让注销此证”。丹山村委会对番禺区政府核发给房地产联合开发总公司的涉案国有土地使用证不服，诉至原审法院。
另查明，1992年7月21日，冠华贸易有限公司（以下简称冠华贸易公司）与丹山村委会签订《丹山村委会转让自留用地使用合同书》，约定丹山村委会转让位于白坭塘片土地一片给冠华贸易公司开发建设厂房、商业、住宅用地。1997年3月23日，冠华贸易公司与丹山村委会签订《土地转让补充合同》，双方明确丹山村委会于1992年7月21日将位于西环路与广番公路交叉点西北侧的土地40.52亩转让给冠华贸易公司用于房地产开发建设，冠华贸易公司亦于1992年12月24日经原番禺市政府领导同意及原番禺市国土局番国土（1992）834号文批准冠华贸易公司挂靠原番禺市房地产联合开发总公司上述的40.52亩土地进行房地产开发建设，并领取了有关国土开发证件。其中第四点约定，丹山村委会原转让给冠华贸易公司的红线西环路20米、市广路30米面积40.52亩土地，以及西环路边至征地红线的非建筑区的土地使用权完全归冠华贸易公司所有而概与丹山村委会无关。其后，丹山村委会与冠华贸易公司因土地转让发生纠纷，诉至法院，案经一、二审，2000年10月25日，广州市中级人民法院作出（2000）穗中法房终字第901号民事判决书，认为：《丹山村委会转让自留地使用合同书》、《土地转让补充合同》是双方真实意思表示，除约定转让非建筑区土地，因丹山村委会未能提供其可以合法转让的依据而无效外，其余约定并无违反法律法规的规定，合法有效。该判决为终审判决。
在审理过程中，因丹山村委会提供的2014年11月12日打印的土地产权情况证明的备注一栏注明：该宗地与丹山村部分用地界线重叠，暂缓办理转让、抵押等业务。原审法院依法向广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局发出调查函，调查上述地块界线重叠的依据。广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局于2015年4月17日作出《市国土房管局番禺区分局关于土地权属界线重叠情况的复函》（穗番国房函（2015）619号），回复：经查阅有关的土地档案和卫星测绘数据，发现冠华房地产公司G32-000053号国有土地使用证的国有土地与丹山村委会的部分用地之间确实存在土地权属界线重叠的情况，并附重叠情况示意图。2015年6月29日，原审法院再次向广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局发出调查函，调查上述土地地块界线重叠的相关情况。2015年7月8日，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局作出《广州市番禺区国土资源和规划局关于土地权属界线重叠依据调查情况的复函》（穗番国房函（2015）1178号），回复：《关于广州市番禺区市桥镇丹山村民委员会申请补办村民住宅用地的批复》（番国土地补字（2000）第174号）作出时间为2000年11月8日（批复原文见附件）；2011年，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局在办理集体土地所有权确权登记中发现丹山村委会的建设用地批准书（番国土建用字（2000）第0572号）与冠华房地产公司的国有土地使用证（证号：G32-000053）两者的土地权属界线存在部分重叠；广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局已向冠华房地产公司发函要求协助办理有关批复和批准书附图的更正登记，但该公司不配合办理，现广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局正大力推进更正登记工作，届时涉及重叠地块权属的性质再行明确。
原审法院认为：番禺区政府于2003年2月24日核发给房地产联合开发总公司涉案国有土地使用证，根据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”因此，番禺区政府依法有权核发涉案国有土地使用证。
根据《国家土地管理局土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”本案中，房地产联合开发总公司向番禺区政府申请土地登记，提交了土地登记申请书、企业法人营业执照、法人授权委托证明书、法定代表人证明书、受委托人身份证明及《关于番禺市房地产联合开发总公司用地的批复》（番国土（1992）834号）及附件建设用地规划许可证、附图（丹山村委会在附图上盖章确认）。番禺区政府于2003年2月24日向房地产联合开发总公司核发涉案国有土地使用证，符合上述规定。
丹山村委会认为番禺区政府向房地产联合开发总公司核发涉案国有土地使用证事实不清，应予撤销。首先，《关于番禺市房地产联合开发总公司用地的批复》（番国土（1992）834号）合法有效，并且丹山村委会也在该批复附图上盖章确认，番禺区政府依据该批复核发涉案国有土地使用证并无不当。其次，经生效判决（2000）穗中法房终字第901号民事判决书确认：《丹山村委会转让自留地使用合同书》、《土地转让补充合同》是双方真实意思表示，除约定转让非建筑区土地，因丹山村委会未能提供其可以合法转让的依据而无效外，其余约定并无违反法律法规的规定，合法有效。再次，关于涉案土地部分界线重叠的问题。《关于番禺市房地产联合开发总公司用地的批复》（番国土（1992）834号）作出在前，《关于广州市番禺区市桥镇丹山村民委员会申请补办村民住宅用地的批复》（番国土地补字（2000）第174号）作出在后，现有证据不足以证明涉案地块重叠部分的权属属于丹山村委会。而且，涉案国有土地使用证已因土地转让而被注销，该宗某已于2003年3月6日登记在案外人冠华房地产公司名下，已不具有可撤销的内容。因此，丹山村委会主张撤销涉案国有土地使用证，原审法院不予支持。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定?》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”番禺区政府、房地产联合开发总公司认为丹山村委会的起诉超过了起诉期限，未提供证据予以证实，故原审法院不予采纳。
《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（（2005）行他字第4号）：“……有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”番禺区政府认为本案属于复议前置的案件，于法无据，原审法院亦不予采纳。
综上所述，原审法院于2015年7月21日依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回丹山村委会的诉讼请求。受理费50元，由丹山村委会负担。
上诉人丹山村委会不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律不当，依法应当予以改判。一、《关于番禺市房地产联合开发总公司用地的批复》（番国土（1992）834号）并不能有效证明土地权属情况。该《批复》从性质上属于行政许可的行为，该《批复》是否实施或履行要结合实际情况，该土地属于丹山村，其是否已经支付土地转让款项等情况不能以该《批复》作为依据，因此，单凭该《批复》不能作为权属证明来源的依据。从《批复》第五条“未尽事宜按《土地出让合同》、《土地开发合同》和《征地协议》的有关条款执行”可清楚知道，丹山村的集体土地需要将征收、支付土地款项等程序履行完毕，并且签订《土地出让合同》后方能转为国有土地，但事实上，土地款仍未付清，该土地从集体转让国有的程序仍未完成。二、《丹山村委会转让自留地使用合同书》、《土地转让补充合同》未全面履行，房地产联合开发总公司无权取得涉案土地的使用权，应当取消用地手续，将土地归还丹山村委会。（2000）穗中法房终字第901号民事判决书确认《丹山村委会转让自留地使用合同书》、《土地转让补充合同》虽然是双方真实意思表示，但冠华贸易公司或房地产联合开发总公司未按照合同约定，足额支付清土地转让款，冠华贸易公司更无视法院的强制执行，拒不支付该土地转让款。房地产联合开发总公司作为资质的被挂靠方，其对土地款项的支付也不承担支付义务，丹山村委会的土地转让款至今仍未足额收取。按照广东省人民政府办公厅1998年1月27日发布的《关于加强农村征地补偿费管理使用的通知》的相关规定，“对所征用的土地，征地单位不能按期支付或无能力支付征地补偿费的，国土管理部门不得办理征地手续。对已办理征地手续但征地单位仍拖欠征地款的，国土管理部门负责限期追收，逾期不交的，应取消用地手续，将土地交还原被征地单位使用”，因此，在冠华贸易公司、房地产联合开发总公司不支付清该土地补偿款的情况下，国土部门应当取消用地手续，将土地交还给丹山村委会。三、涉案土地使用权证存在撤销的可能性。已判决生效的（2000）穗中法房终字第901号民事判决书确认以下事实：（一）该土地实际上是冠华贸易公司向丹山村委会购买的；（二）房地产联合开发总公司不投入资金，不承担亏损，只作资质及服务的投入，并收取服务费，冠华贸易公司负责出资把使用权转到房地产联合开发总公司，并提供资金兴建楼宇。房地产联合开发总公司与冠华贸易公司实际上是资质的挂靠关系。该土地目前权属人是冠华房地产公司，该公司是房地产联合开发总公司与冠华贸易公司成立的项目公司，冠华房地产公司承接了所有的权利、义务，因此，该土地实际上未发生产权变更、转让行为，因此，涉案的土地使用权证存在可撤销的现实可能性。四、番禺区政府办证程序错误，依法应当撤销涉案土地使用权证。（一）房地产联合开发总公司未依法缴纳契税，依法不应予以办理权属变更手续。涉案土地从丹山村的名下转移登记在房地产联合开发总公司名下，属于土地权属转移。根据《中华人民共和国契税暂行条例》第一条、第二条规定，转移土地权属应当依照本条例的规定缴纳契税，同时根据该《条例》第十一条规定，“纳税人应当持契税完税证和其他规定的文件材料，依法向土地管理部门、房产管理部门办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。纳税人未出具契税完税凭证的，土地管理部门、房产管理部门不予办理有关土地、房屋的权属变更登记手续”，在本案中，番禺区政府违反法律规定，在房地产联合开发总公司未缴纳契税的情况下办理权属变更手续，属于错误发证，程序违法。（二）房地产联合开发总公司未依法缴纳土地出让金。根据《土地登记规则》第二十六条规定，“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金某三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记”，综合该《批复》内容和本规定，土地出让合同及土地出让金才是其权属来源证明的关键依据，但番禺区政府、房地产联合开发总公司亦未提供该凭证材料，房地产联合开发总公司更未缴纳土地出让金，因此，番禺区政府未对《批复》内容进行审查，发证程序与法律相违背，程序错误。（三）番禺区政府未对涉案土地进行地籍调查，程序错误。番禺区政府提供的证据材料不足以证明其已按照相关法律规定进行地籍调查，在其提供的证据材料中，初始（变更）地籍调查表没有调查员签名，亦没有依据法律规定对地籍情况进行核实，丹山村委会从国土部门查档的土地登记资料显示，涉案土地与丹山村部分土地重叠，由此可知，番禺区政府地籍调查程序错误，导致土地地界线不明，损害了丹山村委会的合法权益。（四）番禺区政府未依法进行公告。按照《土地登记规则》（修正）第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗某予以公告，公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关。番禺区政府没有对涉案土地的登记情况进行公告，显然违反该法律规定。故请求二审法院：1、撤销原审判决，并依法改判；2、本案的诉讼费用由番禺区政府承担。
被上诉人番禺区政府答辩：一、涉案国有土地使用证已因转让而注销，现实无法撤销。丹山村委会就征地补偿问题多次起诉房地产联合开发总公司，市法院均已作出生效判决，该征地补偿问题与颁发涉案国有土地使用证没有关联。二、番禺区政府核发的涉案国有土地使用证事实清楚，程序合法，证据充分。根据《国家土地管理局土地登记规则》第十条的规定，房地产联合开发总公司提交的材料齐备，符合法定要求。另外，涉案国有土地使用证与番国土（1992）834号批复的附图界线是一致的，如丹山村委会为涉案土地与其部分集体土地用地界线存在重叠问题，应通过更正登记程序予以解决，与涉案国有土地的发证行为的合法性没有关联。丹山村委会的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求维持原审判决，驳回丹山村委会的上诉请求。
原审第三人房地产联合开发总公司答辩同意番禺区政府的意见。
二审审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
另查明，番禺区政府在一审诉讼中提交的证据材料中包括初始（变更）地籍调查表及土地登记审批表。土地登记审批表审查意见为：权源合法，业主具有土地使用权；调查时未发现有界线争议；经丈量核定面积为27013平方米；用途：商住；准予登记。番国土（1992）834号《关于番禺市房地产联合开发总公司用地的批复》第二点内容为：所承让土地所有权属国家。土地使用期共七十年，自签发《建设用地许可证》之日计算。用地期限内，该土地使用权属番禺市房地产联合开发总公司。土地使用期满，由市国土局代表市政府无条件收回土地使用权，无偿收缴在该土地上的建（构）筑物和附着物。编号为010149的建设用地规划许可证及番国土（1993）非住宅用地字0021号建设用地许可证上的用地单位均为“番禺市房地产联合开发总公司”。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”本案中，房地产联合开发总公司申请土地登记时，提交了土地登记申请书、企业法人营业执照、法人授权委托证明书、法定代表人证明书、受托人身份证明及番国土（1992）834号《关于番禺市房地产联合开发总公司用地的批复》、编号为010149的建设用地规划许可证和番国土（1993）非住宅用地字0021号建设用地许可证及附图等。其中，《关于番禺市房地产联合开发总公司用地的批复》明确同意把位于市桥镇丹山村东环路与广番公路交叉口西北侧，经番国土（1992）556号文批准丹山村委会使用的国有土地40.52亩，转让给原番禺市房地产联合开发总公司作为商业住宅建设用地，在用地期限内，该土地使用权属原番禺市房地产联合开发总公司；房地产联合开发总公司提交的建设用地规划许可证及建设用地许可证的用地单位均为“番禺市房地产联合开发总公司”。因此，番禺区政府经调查、审核后认为房地产联合开发总公司提交的材料符合上述规定，是涉案国有土地的使用人，并核发涉案国有土地使用证，并无不当。
至于丹山村委会上诉认为《关于番禺市房地产联合开发总公司用地的批复》不能有效证明涉案土地权属情况、房地产联合开发总公司未全面履行《丹山村委会转让自留地使用合同书》及《土地转让补充合同》，无权取得涉案土地的使用权的问题。本院认为，冠华贸易公司与丹山村委会签订的《土地转让补充合同》，已经明确丹山村委会将位于西环路与广番公路交叉点西北侧的土地40.52亩转让给冠华贸易公司用于房地产开发建设，冠华贸易公司经批准挂靠原番禺市房地产联合开发总公司对上述的40.52亩土地进行房地产开发建设，并领取了有关国土开发证件。生效的民事判决也认定《丹山村委会转让自留地使用合同书》、《土地转让补充合同》中除约定转让非建筑区土地无效外，其余约定合法有效。现无证据显示《关于番禺市房地产联合开发总公司用地的批复》无效或者违法，故丹山村委会认为房地产联合开发总公司无权取得涉案土地的使用权缺乏事实依据。番禺区政府提供的证据中有初始（变更）地籍调查表及土地登记审批表，丹山村委会主张番禺区政府未对涉案土地进行地籍调查、程序违法，依据不足。至于现有证据显示涉案土地部分界线重叠的问题，《关于番禺市房地产联合开发总公司用地的批复》所附的附图上有丹山村委会加盖的公章，番禺区政府核发的涉案国有土地使用证的面积与批准文件相符，原审法院经调查，有关部门现正对涉案土地部分界线重叠的问题进行处理，现有证据尚不足以证明番禺区政府在2003年核发涉案国有土地使用权证时存在审查地界错误的问题。番禺区政府核发涉案国有土地使用证的行为，并无违反《国家土地管理局土地登记规则》第六条、第十条的规定，丹山村委会请求予以撤销缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。丹山村委会的上诉请求依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市番禺区市桥街丹山村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁小琳
审 判 员 李 琦
代理审判员 茹艳飞
二〇一六年三月十五日
书 记 员 董广绪