江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏06行终374号
上诉人（原审原告）石汉坤。
上诉人（原审原告）吴松和。
被上诉人（原审被告）如皋市长江镇人民政府，住所地如皋市长江镇。
法定代表人顾留忠，镇长。
上诉人石汉坤、吴松和因确认行政行为违法一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00093号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，一、1974年，原郭园公社在原郭园农具社的土地和遗留设备的基础上创建如皋市郭园农具厂，并于1989年11月24日进行工商登记。石汉坤系该厂的职工，1987年经原如皋县劳动局审批，明确石汉坤为大集体性质的农民工。1998年4月1日，原郭元乡乡镇企业管理服务站与郭园农具厂职工李文才签订租赁合同，约定将原郭园农具厂全部资产出租给李文才经营，租赁期自1998年4月1日至2001年4月1日止。2003年，因郭园镇农具厂未参加2002年度年检，如皋工商行政管理局作出行政处罚决定，决定吊销其营业执照，该企业目前处于营业执照吊销后未注销状态。
1995年，如皋市人民政府下发皋政发（1995）155号文，重申乡镇农具厂人、财、物按照1977年国务院的规定，划归所在乡镇领导，乡镇农具厂人员原用工性质不变。凡大集体人员参照市属企业执行档案工资，按所在企业效益情况执行实际工资福利待遇。各乡镇应积极帮助农具厂职工按国家有关规定办理养老保险。2002年，如皋市人民政府下发《市政府关于妥善处理原乡镇农具厂大集体人员养老生活保障问题的意见》皋政发（2002）151号文件，要求：1、根据国发（1977）66号、皋政发（1995）155号文件规定，原乡镇农具厂大集体人员由各乡镇人民政府领导和管理，其养老生活待遇由各镇人民政府负责；2、本着尊重历史、实事求是的原则，各镇人民政府可根据各自经济发展水平和实际承受能力，确定大集体人员的养老生活费标准，定量户口的，每人每月不低于85元，非定量户口的，每人每月不低于65元;3、凡通过改制或转产目前仍在运行的企业，资产剥离时，没有剥离这部分人员养老生活费的，企业应当继续发给大集体人员养老生活费。部分停产、半停产企业，可通过发展生产、出租出让土地、变现厂房设备等方式，积极筹措资金发放大集体人员养老费，仍有缺口的，可由镇政府统筹解决。部分倒闭、名存实亡的企业，其大集体人员养老生活费统一由镇政府协调解决。凡通过改制、歇业等形式已对大集体人员实行一次性补偿的企业，可维持现状。石汉坤作为非定量户口人员，自2004年起按照每月65元标准领取该款，此后每年均有幅度不同的增加。审理中，如皋市长江镇人民政府（以下简称长江镇政府）提供的“长江镇郭园片农具厂、老工业人员2015年二至四季度补助发放表”显示，石汉坤等人至2015年每月领取的养老生活补助为500余元，同时该表显示享受相关补助的人员计30人，无吴松和名单。
二、1970年6月27日，如皋县革命委员会以皋革办（70）字第010号文件征用原郭元公社顾扬大队五生产队土地5亩给郭园农具厂。1983年12月29日，如皋县计划委员会以皋计征（1983）41号文件同意郭园农具厂使用顾扬大队五生产队土地1.28亩。如皋县土地管理局以皋地用补（1987）54号文件同意郭园农具厂使用顾杨村五组耕地1.36亩。1987年12月12日，郭园农具厂土地登记面积为7.64亩。2006年5月，原郭园农具厂使用的3333.3平方米土地被挂牌出让。审理中，一审法院向如皋市国土资源局调取了案涉土地挂牌出让的卷宗材料，材料显示：2006年3月26日原郭园镇人民政府向如皋市国土资源局出具关于申请拍卖（挂牌）出让土地的函，拟请如皋国土资源局将位于其镇郭园局十四组地段内3333.3平方米国有土地实施拍卖（挂牌）出让。并承诺该地块应给予村组群众的费用已全部补偿到位，不存在任何纠纷，在成交后，保证能按时交地，若未能做到以上要求，由此产生的后果均有镇政府承担。2006年4月5日，如皋市人民政府向如皋市国土资源局作出《市政府关于同意收回和挂牌出让石庄镇居委会等地段部分国有土地使用权的批复》皋政发（2006）31号，批复同意……四、收回郭园农具厂使用的位于郭园镇郭园居委会十四组地段的3333.3平方米国有土地使用权（具体地块位置详见规划红线图）并予以挂牌出让，土地用途为商居用地，出让年限为五十年。同年4月13日，原郭园镇人民政府再次向如皋市国土资源局出具承诺书，内容为：我镇对原农具厂一块国有存量土地的盘活利用已进入定性组建“郭园镇商贸集居中心”阶段，现就在挂牌后相关事项承诺如下：1、因土地而引起的纠纷和群众上访事件，由郭园镇人民政府负责解决；2、因平面布置是否合理及建设引起的矛盾，概由郭园镇人民政府负责。后如皋市国土资源局对案涉土地组织进行了挂牌出让，2006年5月20日，如皋市国土资源局作出皋国土资挂确认字（2006）第3号《如皋市国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，确认竞得人上海龙泰节能工程有限公司取得该宗3333.3平方米的国有土地的使用权，挂牌成交总价是2093312.40元。上海龙泰节能工程有限公司依约支付了土地出让金2093312.40元。后如皋市国土局制作了“原郭园农具厂地段国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让结账清单”，该份清单载明，郭园镇政府从土地出让金中共付取1780628元，其中征地或给原使用单位补偿费（包括拆迁补偿）1655352.48元，社保基金99999元，镇财政分成25276.52元。经审判人员向如皋市国土资源局相关工作人员了解，其陈述支付给郭园镇政府“征地或给原使用单位补偿费”1655352.48元的主要依据是，郭园镇政府向如皋市国土资源局提交的农具厂遗留问题处理费清单，该清单列名的相关费用如下：应付账款52053.08元，短期借款935342.18元，短期借款利息126272.1943元，应付工资226968.43元，工伤补助149640元，老工人补助11000元，行管人员补助28000元，大集体人员补助83077.6元，拆迁费13000元，组织费30000元，合计1655352.484元。2016年1月6日，如皋市国土局出具情况说明称，皋国土资[2006]挂字3号挂牌出让结账清单中所列名的社保基金99999元，用于失地农民社会保障，该项费用与征地或给原使用单位补偿费1655352.48元，镇财政分成25276.52元，合计1780628元，已支付至郭园镇财政集中管理办公室。
三、石汉坤诉原郭园镇人民政府劳动争议一案，如皋市人民法院曾于2006年12月15日作出（2006）皋民一初字第0373号民事判决书，该判决认为劳动者要求单位为其办理养老保险、医疗保险或补发工资，应当以其与用人单位之间存在劳动关系为前提。与石汉坤存在劳动关系的是郭园农具厂，长江镇政府作为郭园农具厂的主管机关，在原用人单位被吊销营业执照后，不是原劳动用人单位的继承者，石汉坤要求长江镇政府承担上述义务缺乏事实依据和法律依据…至于石汉坤认为长江镇政府处理了郭园农具厂的资产，具有了为石汉坤解决上述费用的经济能力的问题。经庭审查明，郭园农具厂的土地出让，系如皋市人民政府通过收回原划拨给农具社的土地并由如皋市国土局按照法定程序挂牌出让，所得土地出让金归国家财政，石汉坤所诉亦无事实依据。基于上述理由，如皋市人民法院判决驳回石汉坤的诉讼请求。同年12月21日，如皋市人民法院又作出（2006）皋民一初字第0373-2号民事裁定书，将原判决书中“郭园镇政府后从中取得土地补偿等费用178元”更正为“郭园镇政府后从中取得土地补偿等费用178万元”，石汉坤于同日予以签收。后石汉坤不服该判决提起上诉，南通市中级人民法院于2007年4月16日作出（2007）通中民一终字第0162号民事判决书，认为郭园农具厂虽然被工商行政管理部门吊销了营业执照，但其作为企业法人，诉讼主体资格仍然存在，石汉坤与该厂仍然存在劳动关系。郭园镇政府为郭园农具厂的主管部门，其仅负有清理责任，石汉坤以劳动争议为由请求判令如皋市郭园镇政府直接承担责任于法无据，对其上诉请求不予支持，故判决驳回上诉、维持原判。
四、2013年3月下旬，如皋市进行行政区划调整，将20个镇调整为11个镇、3个街道。其中，撤销郭园镇、长江镇、将原郭园镇、长江镇所辖区域合并，设立新的长江镇。原郭园镇政府的职能由现在的长江镇政府行使。
五、一审庭审中，经审判人员询问，吴松和陈述，其于1974年至郭园农具厂上班，领取的计件工资，1998年因农具厂经营不景气而离开农具厂。吴松和庭后向一审法院陈述其2006年以来其从没有从郭园农具厂、原郭园镇人民政府及长江镇人民政府领取过任何费用，其也从未享受过大集体人员生活补助费。
一审法院认为，首先，关于吴松和的主体资格问题，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条都规定了原告提起诉讼应当符合一定的起诉条件，其中条件之一即为提起诉讼的原告应当具备主体资格，法律规定了行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，也就是说有权提起行政诉讼的原告必须是与所诉行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，吴松和所诉的行政行为包括：1、认为长江镇政府实施了将郭园农具厂2.64亩国有土地赠送给他人的行为；2、实施了挂牌、出让郭园农具厂的5亩国有土地的行为；3、长江镇政府付取了土地出让金178万元，但未对吴松和等人进行安置、补偿。即使吴松和所诉的上述行政行为存在，那么，有权针对该行政行为提起诉讼的原告应当是认为该行政行为与其自身利益具有利害关系的公民、法人和其他组织。根据吴松和的陈述，其于1974年至郭园农具厂上班，领取的计件工资，1998年因农具厂经营不景气而离开农具厂。近年来，特别是2006年以来其从没有从郭园农具厂、原郭园镇人民政府及长江镇人民政府领取过任何费用，也从未享受过大集体人员生活补助费。审理中长江镇政府不予认可吴松和系郭园农具厂职工，吴松和起诉时及审理中也未能提交证据证明其具有郭园农具厂职工身份或其与案涉行政行为具有其他利害关系，同时，一审法院经审查长江镇政府提供的“长江镇郭园片农具厂、老工业人员2015年二至四季度补助发放表”，该发放表中亦无吴松和名单，故吴松和提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）规定的“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织”的起诉条件，不具有原告主体资格，依法应裁定驳回其起诉。
其次，关于石汉坤的第一项诉讼请求有无事实根据问题。石汉坤认为长江镇政府实施了“许可上海龙泰房地产开发有限公司占用原如皋市郭园农具厂的2.64亩国有土地使用权未经招拍挂并且订立土地出让合同、未缴纳土地出让金”这一行政行为，而长江镇政府则答辩称其从未实施该行为。《中华人民共和国行政诉讼法》规定原告提起诉讼必须有具体的诉讼请求和事实根据，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条规定，原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述法律、司法解释的规定，原告对证明起诉符合法定条件以及其他应当由原告承担举证责任的事项承担举证责任。本案中，石汉坤起诉及庭审时主张长江镇政府将郭园农具厂2.64亩国有土地赠送给上海龙泰房地产开发有限公司用于开发建设，且未收取土地出让金，但石汉坤对该主张仅提供了皋计征（1983）41号如皋县计划委员会关于郭园农具厂用地的批复、皋用地补（1987）54号如皋县土地管理局关于郭元乡水利站等二十二个单位补办用地手续的批复、郭园农具厂土地登记通知单及土地登记申请书等证据予以证明，上述证据能够证明郭园农具厂对案涉2.64亩土地享有使用权的事实，但是不能达到证明长江镇政府将该土地赠送给他人的证明目的，石汉坤对其起诉符合法定条件尚未完成举证责任，应由其承担不利后果。石汉坤提起的该诉讼缺乏具体的事实依据，不符合法定的起诉条件，应当裁定予以驳回。
再次，关于长江镇政府是否为适格被告的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。石汉坤的第二项诉讼请求为“要求确认长江镇政府将原如皋市郭园农具厂的5亩工业用途的国有土地使用权非法变更土地用途为商住用途，予以招拍挂违法”，而经审理查明，石汉坤所诉的对原如皋市郭园农具厂5亩国有土地使用权招拍挂、出让的行政行为系如皋市国土资源局所实施，并非原郭园镇政府实施的行政行为，故针对该行政行为，石汉坤起诉的被告主体不适格。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉……鉴于石汉坤一并起诉的其他诉讼请求及起诉的事实与理由认为其他两个行政行为实施的主体为长江镇人民政府，故无法要求石汉坤将第二项诉讼请求所诉的被告直接变更为如皋市国土资源局。一审法院审理中向石汉坤作出释明，建议其撤回第二项诉讼请求，并告知，若仍然要求确认案涉土地招拍挂、出让行政行为违法，可以在符合其他起诉条件的前提下，以如皋市国土资源局为被告向海安县人民法院提起行政诉讼。石汉坤明确表示不同意撤回第二项诉讼请求，要求依法裁判。
第四，关于石汉坤提起诉讼有无超过法定起诉期限问题，前文已认定吴松和不具有提起诉讼的主体资格，故不再审查其起诉是否超过起诉期限。对于石汉坤起诉的第一、二项诉讼请求，分别因无事实根据、所诉被告主体不适格而应当予以裁定驳回起诉，故对起诉期限的审查，应审查石汉坤提起的第三项诉讼请求有无超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。同时，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案审理中查明，郭园农具厂原使用的3333.3平方米的国有土地被出让后，原郭园镇政府从土地出让金中共付取1780628元的事实客观存在。但2006年12月15日，如皋市人民法院对石汉坤诉原郭园镇人民政府劳动争议一案作出（2006）皋民一初字第0373号民事判决，同年12月21日，该院又作出补正民事裁定书，判决、裁定中确认了“郭园镇政府从土地出让金中取得土地补偿等费用178万元”的事实，2007年4月16日南通市中级人民法院对该案作出终审民事判决，同样确认了该节案件事实，也就是说，石汉坤最迟在2007年4月16日即已经知道原郭园镇政府从案涉土地出让金中付取178万余元的事实，如其对原郭园镇政府的该行为不服，应当在知道该行为后两年内提起行政诉讼，其直至2015年1月22日才提起诉讼，显然已经超过上述司法解释规定的从知道或者应当知道具体行政行为的内容之日起最长不超过2年的起诉期限。
综上，一审法院认为吴松和不具有提起本行政诉讼的原告主体资格，石汉坤起诉的第一项诉讼请求无事实根据，第二项诉讼所诉被告主体不适格，第三项诉讼超过法定的起诉期限，均应当裁定予以驳回起诉。根据行政诉讼的相关原理，因石汉坤、吴松和不符合起诉条件被裁定驳回起诉，故对案涉土地出让行为及原郭园镇政府付取土地出让金178万余元包括是否应当、有无安置、补偿等行为的合法性均不予评判，当事人可另寻求救济途径。一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）、（三）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，作出驳回石汉坤、吴松和起诉的裁定。
上诉人石汉坤、吴松和向本院提起上诉称，长江镇政府向如皋市国土资源局承诺处理郭园农具厂职工的安置问题，出售郭园农具厂5亩土地取得的178万元未用于依法安置职工违法；2.64亩土地没有合法手续由开发商使用违法；一审法院认定起诉超过起诉期限错误。请求二审法院依法裁判。
被上诉人长江镇政府未提交书面答辩状。
经审理查明，一审法院经审查认定的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，原告提起行政诉讼应当具备主体资格，有权提起诉讼的原告须与被诉行政行为具有利害关系。本案中，吴松和与郭园农具厂已经不存在劳动关系，吴松和亦未能举证证明其与案涉行政行为存在利害关系，故吴松和的起诉依法不符合关于原告主体资格的起诉要件，一审法院裁定驳回吴松和的起诉并无不当。
关于另一上诉人石汉坤所提诉讼是否符合起诉条件的问题。从石汉坤所提诉讼请求来看，第一项诉讼请求是要求确认长江镇政府许可上海龙泰房地产开发有限公司占用原如皋市郭园农具厂的2.64亩国有土地使用权未经招拍挂并且订立土地出让合同、未缴纳土地出让金的行为违法。行政诉讼法规定原告提起诉讼必须有具体的诉讼请求和事实根据，石汉坤所举证据不能初步证明长江镇政府将2.64亩国有土地使用权赠送给上海龙泰房地产开发有限公司事实，案涉土地属于出让还是租赁使用缺乏事实根据，石汉坤针对的诉讼标的无法确定，一审法院无法对该诉请进行实体审理。
关于石汉坤所提第二项诉请，即要求确认长江镇政府将原如皋市郭园农具厂的5亩工业用途的国有土地使用权非法变更土地用途为商住用途，予以招拍挂违法。根据一审法院查明的事实，案涉土地系国有划拨性质的土地使用权，如皋市人民政府收回后由如皋市国土局按照法定程序公开挂牌出让，出让5亩工业用途的国有土地使用权行为系如皋市国土局实施，长江镇政府并非出让主体，依法不属于适格的被告。一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定，告知石汉坤变更被告，石汉坤拒绝撤回和变更被告，并要求依法裁判，一审法院据此裁定驳回起诉符合上述司法解释的规定。
关于石汉坤所提第三项诉请，即确认长江镇政府付取土地出让金178万元，但未对吴松和等人进行安置、补偿的行为违法。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。石汉坤在2006年至2007年间诉原郭园镇人民政府劳动争议一案中，已经明确知道郭园镇人民政府从土地出让金中取得土地补偿等费用共计178万元的事实，而其直至2015年才提起诉讼，已经超过上述司法解释规定的起诉期限。
综上，两上诉人的上诉理由均不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张志新
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 王佳馨
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；