江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终208号
上诉人（原审原告）许浩然。
委托代理人丁红丽，江苏奔月律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市行政中心B座12层。
法定代表人纪成如，局长。
委托代理人吴广兴，如皋市人力资源和社会保障局副局长。
委托代理人周欣欣，江苏张峰律师事务所律师。
上诉人许浩然因诉被上诉人如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）不履行法定职责一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00397号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审认定，许浩然于1978年4月28日凭原如皋县革命委员会工业局出具的介绍信到如皋县丝织厂工作，从学徒工开始，然后转正定级。2002年1月该企业破产清算，许浩然成为下岗职工。2015年3月，许浩然达到法定退休年龄，在如皋人社局办理退休手续时，双方对工龄计算问题发生分歧。2015年4月1日，许浩然向如皋人社局社保中心提出书面退休申请，要求将其1969年1月至1978年4月在街道工作期间确认工龄，办理退休手续。如皋人社局经审核有关档案资料后，于2015年5月5日作出《关于许浩然同志来信事项的答复意见》，主要内容为：关于许浩然申请将1969年1月至1978年4月在原如皋县如城镇新光柴配厂等企业工作时间计算为连续工龄的问题，鉴于档案资料中既没有组织安排、录用为正式职工的审批材料，更没有单位与单位之间组织调动的手续，许浩然直至1978年4月作为知识青年留城待分人员由组织安排至原如皋县属大集体企业
--如皋丝织厂工作，许浩然的诉求不符合工龄计算的相关规定，不能将其计算为连续工龄。
2015年7月7日，许浩然再次申请办理退休。如皋人社局在许浩然退休呈报表上的审核意见是：许浩然参加工作时间为1978年4月，缴费年限为37年，符合办理正常退休条件，月基本养老金由市社会养老保险管理处计算核定，从2015年4月起执行。许浩然遂向一审法院提起诉讼，请求判令如皋人社局将其1969年1月至1978年4月的工作期间确认为工龄，并办理退休手续及补发养老金。
一审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条的规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作。如皋人社局作为社会保险主管部门对许浩然的退休养老保险待遇负有审批核定的法定职责。
案件的争议焦点是如皋人社局对许浩然工作年限的审核认定是否准确，对许浩然从1969年1月至1978年4月参加工作的期间不予视同缴费年限是否合法。
关于如皋人社局对许浩然工作年限的审核认定是否准确及对许浩然从1969年1月至1978年4月参加工作的期间不予视同缴费年限是否合法的问题。一般情况下，工龄计算是以实际工作年限来计算的，但我国计划经济年代下的工龄计算问题较为复杂，往往强调人员身份、工作单位性质等因素。符合一定条件，经过有权部门核准的工作年限才能记载为工龄，对于不符合条件，虽然劳动者可能实际工作，但在其个人档案中不能被记载为工龄，即计划经济年代下存在着工作未必计算工龄，未必视同养老金缴费年限的现象。本案中，从如皋人社局查询到的档案信息来看，许浩然是1978年4月作为待业人员被安排到如皋县丝织厂工作，从徒工的身份开始工作并享受工资待遇的。许浩然所举证据虽能反映许浩然在进入如皋丝织厂之前参加过工作的相关情况，但因其不能提供与相关单位存在着正式劳动用工关系和用工单位属于国营单位或者是市属大集体企业，可以被认定为视同缴费年限的证据，故对许浩然的诉讼请求，无法予以支持。如皋人社局依照相关法律、法规及有关规范性文件对许浩然的退休申请进行了认真审核与审查，并进行了信访答复，其履行职责过程中并无不当之处。根据关于职工社会养老保险有关问题的处理意见的规定，在1992年之前参加工作的只有在国营单位或者是市属大集体企业的正式职工才可以被认定为视同缴费年限，许浩然所述的其所工作的几个单位，均不属于国营单位或者市属大集体企业，如皋人社局根据有权部门出具的手续认定许浩然自1978年4月开始正式到市属的大集体单位如皋丝织厂工作，以徒工的身份开始工作，并认定其从1978年4月至1992年期间为视同缴费年限来计算连续工龄的做法符合法律、法规及相关政策的规定。许浩然认为其在相关单位工作就等同于可以计算连续工龄，并被认同为视同缴费年限，系误读了相关政策规定，故对许浩然要求将1969年1月到1978年4月之间的工作年限计算为视同缴费年限的诉讼主张，不予支持。综上，许浩然的诉请无事实依据与法律依据，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回许浩然的诉讼请求。
上诉人许浩然上诉称，上诉人1969年1月至1978年4月期间的工作经历有完整的证据材料证实，且所在的单位为城镇集体企业，该工作期间属于可以视同缴费年限的期间。江苏省劳动局苏劳险（1994）8号文件并非法律法规或规章，不能作为判断许浩然该段工作期间是否计算工龄的依据。按照江苏省人力资源和社会保障厅办公室《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的实施办法》、江苏省人力资源和社会保障厅《关于﹤解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法﹥有关问题的答复口径》的相关规定，许浩然1969年至1978年期间在城镇企业的工作年限亦符合可以视同缴费年限的情形。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审依法予以改判。
被上诉人如皋人社局辩称，许浩然自1978年4月起，经当时的县工业主管部门安排至原如皋丝织厂以学徒工身份开始工作，其此后的工作期间可以计算为工龄。许浩然此前的就业，因其不属于国营企业和县区属集体所有制企业的固定职工，不符合可以视同缴费年限的政策规定，如皋人社局未将该期间作为计发许浩然基本养老金的工作年限并不违反法律、法规及政策规定。许浩然已自2015年4月起享受养老保险待遇，其要求如皋人社局再自2015年4月起补发养老金没有法律依据。许浩然的上诉理由不能成立，请求判决驳回上诉，维持原判。
经审理查明，一审对事实的认定和对证据的采信并无不当，本院予以确认。二审审理中，上诉人许浩然确认其已经办理了退休手续，并自2015年4月起享受退休职工养老保险待遇，其诉讼请求系要求法院判令如皋人社局将其1969年1月至1978年4月的工作年限视同缴费年限，并据此重新核定其退休待遇。
本院认为，江苏省劳动局苏劳险（1994）8号《关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》，系江苏省处理职工基本养老保险问题的规范性文件，该文件与《中华人民共和国劳动法》等上位法规定并不冲突，且该文件有利于实行养老社会保险前未参保、未缴纳基本养老保险费职工的利益，故该文件可以作为人社部门行政行为的依据。职工符合该文件规定的情形的，可以按该文件规定享受相应的养老保险待遇。该文件第六条规定，除国有企业和县（区）属以上城镇集体所有制企业职工以外，其他种类所有制企业职工，在未参加养老社会保险以前的工作时间，除国家和省另有规定者外，不得视同缴费年限。本案上诉人自1978年4月经当时的县工业局安排入如皋丝织厂工作的年限，符合可以视同缴费年限的条件。但上诉人此前于1969年1月至1974年3月在其他数个单位临时就业的工作年限，因其不属于国有企业和县（区）属以上城镇集体所有制企业职工，不能视同缴费年限。被上诉人对上诉人进行退休待遇审核时，未将上诉人1974年4月前的工作年限视同缴费年限并不违反上述规定。
此外，江苏省人力资源和社会保障厅办公室《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的实施办法》中，针对的是原在城镇集体企业工作过可以进行补缴基本养老保险费的情形。而江苏省人力资源和社会保障厅《关于﹤解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法﹥有关问题的答复口径》第9点（1）中，明确规定可以视同缴费年限的是曾经经过县级以上政府人事、劳动等有权部门批准招收为国家正式职工的工作年限。上诉人仅在1978年4月以后，经过县级以上有权部门的安排，被招收为国家正式职工，其此前并未经由县级以上有权部门的安排被招收为国家正式职工，故上诉人提出的其1978年4月前的工作年限应视同缴费年限的上诉主张，与上述的实施办法及答复口径不相符。上诉人基于上述的实施办法及答复口径提出的其1969年1月至1978年4月可以视同缴费年限的上诉主张亦不能成立，本院不予采信。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人许浩然负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年五月二十五日
书记员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；