湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）张中行初字第145号
原告桑植县宏源煤矿，组织机构代码：78539132－X，住所地桑植县西莲乡双合村。
法定代表人鞠和平，总经理。
委托代理人向钦，湖南源阳律师事务所律师。
被告桑植县人民政府，组织机构代码：00646239－6，住所地湖南省桑植县澧源镇东正路。
法定代表人赵云海，县长。
委托代理人向飞虎，男，白族，桑植县落后小煤矿关闭退出工作领导小组工作人员。
委托代理人ＸＸ，湖南源阳律师事务所律师。
原告桑植县宏源煤矿诉被告桑植县人民政府行政管理不履行法定职责一案，本院于2015年12月29日立案后，于2015年12月31日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年1月26日公开开庭审理了本案。原告桑植县宏源煤矿的法定代表人鞠和平、委托代理人向钦和被告桑植县人民政府的委托代理人向飞虎、ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年国家实施关闭小煤矿给予奖补资金政策，2015年度，原告桑植县宏源煤矿的专项奖补资金340万元已到被告财政专户，被告已给原告拨付140万元，剩余200万元未予拨付给原告。原告多次找被告要求拨付，被告以原告与他人存在民事纠纷为由不予给付。2015年11月2日，被告召开协调会议，针对原告桑植县宏源煤矿的专项奖补资金200万元暂不予发放。原告桑植县宏源煤矿特向本院提起行政诉讼，请求判令被告立即给原告拨付煤矿关闭退出奖补资金200万元。
原告桑植县宏源煤矿诉称，2014年，按照国办发（2013）99号《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、湘政办发（2014）38号《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、张煤关退办（2014）4号《张家界市落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于桑植县﹤关于呈报桑植县关闭保留煤矿名单的报告﹥的复函》、桑政函（2014）125号《桑植县人民政府关于对桑植县玉京煤矿等11家煤矿企业实施关闭的决定》等文件，桑植县宏源煤矿关闭退出，2015年7月，政府拨付原告奖补资金共240万元，所有手续已经办齐，10月份国家拨付的100万元也已到县财政账户，共计340万元。被告应按期给原告拨付奖补资金。但是桑植县落后小煤矿关闭退出工作领导小组却以郁金城提出的所谓合同纠纷为由，只给原告拨付140万元，2015年11月2日下午，主管副县长谷忠涛召开桑植县落后小煤矿关闭退出工作领导小组、桑植县宏源煤矿、郁金城等三方协调会，被告决定扣留原告剩余的奖补资金。根据湖南省财政厅、湖南省煤炭局《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》、桑植县落后小煤矿关闭领导小组办公室《桑植县落后小煤矿关闭退出专项奖补资金兑现方案》等规定，煤矿关闭专项资金应专款专用，任何单位和个人不得截留，不得无故拖拨。被告应按期给原告拨付关闭退出奖补资金。被告以合同纠纷为由，停拨该项资金，其行为系行政不作为，应予以纠正。被告应履行行政职责，及时给原告拨付煤矿关闭退出的奖补资金。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条规定提起诉讼，请求人民法院判令被告立即给原告拨付煤矿关闭退出奖补资金200万元。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
第一组证据：1、国办发（2013）99号《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》；2、湘政办发（2014）38号《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》；3、张煤关退办（2014）4号《张家界市落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于桑植县﹤关于呈报桑植县关闭保留煤矿名单的报告﹥的复函》；4、桑政函（2014）125号《桑植县人民政府关于对桑植县玉京煤矿等11家煤矿企业实施关闭的决定》。拟证明来源政府文件，说明原告依政策关闭并依法已经关闭。
第二组证据：5、《中央财政整顿关闭小煤矿专项资金管理办法》；6、《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》；7、《桑植县落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于印发﹤桑植县小煤矿关闭退出专项奖补资金兑现方案﹥的通知》。该组证据来源于两级政府文件，拟证明两份文件均规定奖补资金要专款专用，用于关闭煤矿费用、安置工人和补偿经济损失，不得截留和延期拨付，被告应履行职责，将资金拨付到位。
第三组证据：8、桑植县小煤矿关闭退出专项奖补资金拨付申请表（240万元）；9、桑植县小煤矿关闭退出专项奖补资金拨付审查表（2015年7月6日）；10、发票（240万）；11、桑植县小煤矿关闭退出专项奖补资金拨付申请表（100万元、未批注）；12、桑植县小煤矿关闭退出专项奖补资金拨付审查表（2015年10月27日）；13、刑事附带民事调解协议书、刑事附带民事谅解申请书及附件；14、桑植县西莲乡双合村村委会证明；15、桑植县人民政府协调会纪要。拟证明被告已向原告支付奖补资金140万，剩余200万还没有支付，被告暂不发放原告奖补资金的会议纪要，实际就是不予发放，被告扣留款项没有法律依据，原告要求被告履行法定行政职责，按期拨付奖补资金理由成立。
第四组证据：1、曹天成询问笔录（日期2012年8月25日）。2、曹天成询问笔录（日期2013年4月13日）。3、曹天成书写《事情经过》。4、曹天成询问笔录（日期2013年5月14日）。5、郁世明询问笔录（日期2013年8月29日）。6、郁世明询问笔录（日期2013年8月31日）。7、郁世明询问笔录（日期2013年9月1日）。8、郁世明询问笔录（日期2013年9月7日）。9、郁世明询问笔录（日期2013年9月12日）。10、郁世明书写的道歉材料两份。11、郁金城询问笔录（日期2013年9月16日）。12、询问熊廷发笔录。13、郁金城与大丰公司《调解协议书》、《谅解申请书》、《和解申请书》。14、栾印宽报案笔录、报案报告、合作合同、大丰矿业公司章程及股东会决议。15、900万合同、2600万合同、2400万询证函、大丰公司提供的2400万付款账册凭证、支付1050万给郁世明、文绍春的银行凭证。16、田云介询问笔录。17、桑植县煤炭局提供的900万合同、延长技改期限报告。18、曹天成、郁世明监居决定书、取保决定书。拟证明不存在经济纠纷，且2600万合同是虚假的，900万的合同是真实的，调解协议是双方真实意思的表示。
被告桑植县人民政府辩称：1、基本情况：2014年国家关闭落后小煤矿政策实施后，被告决定同意关闭煤矿。2015年度，原告桑植县宏源煤矿的奖补资金已到位340万元，被告已给原告拨付了140万元，余款200万元未拨付的原因是基于案外人郁金城于2015年3月16日向桑植县煤炭局提出了《关于要求暂缓支付大丰公司宏源煤矿关闭奖补资金的报告》的信访诉求，被告及桑植县煤炭局多次组织协调处理，最终因双方分歧大和双方的煤矿转让合同中涉及刑、民事纠纷未予终结而没有达成一致协议。2、被告的处理符合政策法律规定，属已作为且行政行为合法。桑植县小煤炭关闭退出工作实施后，被告依据《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发（2014）38号）和《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》（湘财企（2014）54号）制定了《桑植县落后小煤矿关闭退出工作方案》、《桑植县落后小煤矿关闭退出奖补资金管理办法》等政策，特别是奖补资金管理办法中第七条规定：有关闭煤矿任务的乡镇人民政府必须协助县落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室对关闭矿井的资金组成关系、煤矿债权债务关系、劳动关系予以明确，处理好关闭煤矿债权债务、经济纠纷等各种问题，不得将矛盾上交，不得因相关问题处理不到位造成人员上访现象，确保一方平方。根据本条规定，处理好被关闭退出小煤矿各种债权债务、经济纠纷等问题是被告应尽的职责。案外人郁金城向桑植县煤炭局提出暂缓支付原告的奖补资金的诉求后，桑植县煤炭局立即向被告进行报告和要求提出处理方案，被告会同相关部门磋商，向相关人等了解情况后，组织当事人进行调解，被告最终认为双方的合同纠纷涉及到刑事案件调查终结由人民法院判决定刑的问题，鉴于双方调解意见差距大、难统一的情况，建议双方当事人以人民法院最终判决所确定的事实为准来解决纠纷，并决定暂缓给原告发放奖补资金余款。被告的这一决定符合本案的实际情况，没有截留和无故延拨原告的奖补资金余款，而是基于纠纷暂缓发放，故没有对该笔奖补资金进行处分，不损害原告的利益。依据《湖南省信访条例》第二十七条，各级人民政府及其所属部门受理下列信访事项：（一）对本级和下一级人民政府及其所属部门的工作提出的建议、意见；第三十八条对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其它有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或其它有关规定的，予以支持……。被告对案外人郁金城提出的信访诉求受理并审查认为符合以上相关法律法规及本次小煤矿关闭退出的政策规定，故被告作出暂缓发放奖补资金余款给原告桑植县宏源煤矿的行政行为合法。综上所述，请法院依法判决驳回原告的诉讼请求，维护被告正确的行政行为。
被告为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：
第一组证据：1、湘财企（2014）54号《湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局关于印发﹤湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法﹥的通知》；2、《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》；3、湘煤关退办函（2014）11号《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于张家界市落后小煤矿关闭退出工作总体方案的复函》；4、桑煤关退办（2014）1号《桑植县落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于印发﹤桑植县落后小煤矿关闭退出工作方案﹥的通知》；5、《桑植县落后小煤矿关闭退出工作方案》；6、《桑植县落后小煤矿关闭退出奖补资金管理办法》。
第二组证据：7、2014年桑植县小煤矿关闭退出遗留问题摸底一览表；8、《关于桑植县永利、宏源煤矿关闭退出工作中涉及的相关事宜情况汇报》；9、《关于要求暂缓支付大丰公司宏源煤矿关闭奖补资金的报告》；10、《关于大丰公司所欠宏源煤矿转让价款的情况说明》；11、桑植县宏源煤矿企业注册登记资料；12、《桑植县宏源煤矿股权及资产转让协议》2份；13、郁世明保释候审决定书；14、郁金城《声明书》。
上述证据拟证明：1、被告暂缓发放原告的奖补资金是基于原告与案外人经济纠纷未处理清楚，按照政策和法律规定暂缓，但暂缓发放不侵害原告的财产权。2、协议是发生纠纷的根源，宏源煤矿是案外人郁金城转让给原来的主体单位桑植县劳务经济公司，双方发生了经济纠纷，江苏省泰州市警方已经立案调查，郁金城不断上访，要求桑植县政府要求暂缓支付剩余资金，所以政府作出了暂缓发放的处理决定。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：1、对被告提交的1-6份证据的真实性、合法性不持异议，说明原告是依法关闭，已经关闭，被告延期拨付奖补资金没有法律和政策依据。2、对证据7即2014年桑植县小煤矿关闭退出遗留问题摸底一览表的合法性不提异议，郁金城和宏源煤矿不存在合同纠纷，30万修路款已经解决，不存在经济纠纷，摸底表也不能证明被告履行了法定职责。3、其他证据均不能证明被告履行了法定职责，原告要求被告履行法定职责，给原告拨付奖补资金。
被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对原告提交的所有证据的真实性、合法性无异议，但对证明内容和关联性提出以下异议：1、原告提供证据相反能够证明被告在本次争议中履行了法定职责，与原告证明目的不符；2、关于原告申请人民法院调取的相关证据，不能达到原告的证明目的。泰州警方的证据没有依照法定程序，经过公诉机关等当事人进行质证，没有泰州法院生效判决定性，基于郁金城被迫作出的和解协议，即使证据反映事实客观，但没有得到依法认定，也不能随意处理。3、该合同纠纷应以人民法院作出的最终判决为准。如果检察院不起诉，应以不起诉决定书为准，如果公安不起诉，应以撤案决定书为准，如果起诉到法院应以法院的判决书为准。
本院对上述证据认证如下：对原告、被告各自提交的证据双方质证无异议的部分，应予认定；对于被告提交证据10《关于大丰公司所欠宏源煤矿转让价款的情况说明》中述称大丰公司所欠煤矿转让价款1550万元，因原告针对转让合同的真实性提出异议，合议庭认为，本案系被告给付专项奖补资金诉讼，该份证据与本案无关联性；对于原告提交证据12《刑事附带民事调解协议书》、《刑事附带民事谅解申请书》及附件，因被告提出与本案无关联性的异议，合议庭认为，从江苏省泰州市公安局提取的证据证实桑植县宏源煤矿转让中存在纠纷及存在合同诈骗嫌疑被刑事立案的事实，但与本案中被告应给付原告专项奖补资金的行政诉讼没有关联性。对于原告提交的证据6即桑关退办（2015）1号《桑植县小煤矿关闭退出专项奖补资金兑现方案》第六条：“对于煤矿关闭的奖补资金是各级财政安排用于煤矿关闭退出矿井的专项资金，专款专用，任何单位和个人不得截留、不得无故延拨”的规定与与被告提交的证据6《桑植县落后小煤矿关闭退出奖补资金管理办法》第七条：“有关闭煤矿任务的乡镇人民政府必须协助县落后小煤矿关闭退出工作领导小组对关闭矿井的资金组成关系，煤矿债权债务关系，劳动关系予以明确，处理好关闭煤矿的债权债务、经济纠纷等各种问题，不得将矛盾上交，不得因相关问题处理不到位造成人员上访现象，确保一方平安”的规定作出暂不发放的处理决定是否存在矛盾的问题，被告质证和辩论认为，被告有权对奖补资金的分配进行处置和处分，其中100万元没有完成相关的拨付手续，另100万元是依据案外人的上访作出的处理，暂缓支付没有损害原告的财产权；原告质证及辩论认为，奖补资金管理办法不是处理该案的法律依据，信访条例与本案没有关联，给予煤矿的相关经济损失等奖补资金是有文件规定，100万元已经履行拨付审批手续，另100万元因被告不同意给付，所有没有办理手续。原告认为被告暂付奖补资金的行为已经侵犯了原告的所有权和使用权。合议庭认为，原告诉称未拨付200万元中，有100万元系桑植县宏源煤矿奖补资金已审批同意拨付，而另100万元系桑植县宏源煤矿申请的奖补资金，有填写的申请表，拨付审查表中得到所在乡镇签署审查意见，但没有得到被告下设的桑植县煤矿关闭退出工作领导小组办公室审核同意，没有办理完成专项奖补资金拨付审批手续；同时，对于关闭煤矿的奖补资金发放应当符合国家政策和出台的规范性文件规定的程序办理，原告提交的“兑现方案”规定与被告提交的“管理办法”没有根本性冲突，均系被告出台的规范性文件，本案审理依据法律、法规及参照规章，规范性文件的规定不得与上一级规章、法规和法律相抵触。两个文件第七条均是明确乡镇政府的工作职责，均不属于法律、法规和规章，不能视为被告暂缓拨付专项奖补资金的强制性规定。
经审理查明，桑植县落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室是桑植县人民政府成立的专门处理桑植县小煤矿关闭退出工作的机构，为落实国办发（2013）99号《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》和湘政办发（2014）38号《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》，加快落后小煤矿关闭退出，2014年10月30日，桑植县人民政府经相关煤矿申请，省、市落后小煤矿关闭退出工作领导小组批复，下发桑政函（2014）125号《桑植县人民政府关于对桑植县玉京煤矿等11家煤矿企业实施关闭的决定》并附关闭退出小煤矿名单，原告桑植县宏源煤矿在名单之内。同时为贯彻《中央财政整顿关闭小煤矿专项资金管理办法》和《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》文件精神，被告桑植县人民政府以桑关退办（2015）1号《桑植县小煤矿关闭退出专项奖补资金兑现方案》等文件，将原告桑植县宏源煤矿列入桑植县关闭退出小煤矿专项奖补资金的拨付对象。
原告桑植县宏源煤矿享有的奖补资金为340万元，其中240万元到位后，原告于2015年7月6日填写《桑植县小煤矿关闭退出专项奖补资金拨付审查表》，经原告桑植县宏源煤矿自查，桑植县西莲乡人民政府审查签署意见，加盖公章，确认该煤矿企业在当地遗留问题已解决，不存在拖欠当地职工工资情况，依照桑植县小煤矿关闭退出的有关规定，已按小煤矿关闭5项标准直接关闭，并报经省、市验收合格。2015年7月13日，原告桑植县宏源煤矿法定代表人鞠和平填写《桑植县小煤矿关闭退出专项奖补资金拨付申请表》，申请给付桑植县宏源煤矿关闭退出专项奖补资金240万元，桑植县小煤矿关闭退出工作领导小组办公室签署：“拟同意拨付，请忠涛副县长审定”的意见，并加盖公章。2015年7月15日，被告分管副县长谷忠学涛签署“同意拨付”意见。为此，原告桑植县宏源煤矿于2015年7月16日开具税务发票，付款方为“桑植县落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室”，收款方为“桑植县宏源煤矿”，项目名称为“煤矿关闭退出专项资金”，金额为240万元。被告给原告桑植县宏源煤矿拨付140万元后，对于剩余奖补资金100万元未拨付到位。另外100万元奖补资金到位后，原告桑植县宏源煤矿于2015年10月27日按上述程序申请被告拨付奖补资金100万元，但被告桑植县人民政府未予办理奖补资金100万元的拨付手续。2015年11月2日，被告召开协调会，认为原告桑植县宏源煤矿与案外人郁金城之间存在经济纠纷，决定对原告桑植县宏源煤矿的奖补资金200万元暂不发放。
本院认为，依据国办发（2013）99号《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》和湘政办发（2014）38号《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》的规定，在2015年底前完成落后小煤矿关闭退出工作的目标，并采取“以奖代补”方式，给予小煤矿关闭退出奖补资金，由各市州人民政府包干使用，不足部分由市县人民政府统筹解决。为此，湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局以湘财企54号《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》（以下简称《专项奖补资金管理办法》）文件，推动全省小煤矿关闭退出工作开展，对正式列入2013年以来关闭退出范围并在2015年底前关闭到位的小煤矿的专项奖补资金进行规范管理。原告桑植县宏源煤矿已列入湖南省张家界市关闭退出小煤矿名单，因此，原告请求被告拨付国家、省、市落后小煤矿关闭退出专项奖补资金符合上述国务院、湖南省人民政府文件的规定。被告桑植县人民政府作为桑植县小煤矿关闭退出工作的责任主体，负有向原告宏源煤矿拨付落后小煤矿关闭退出奖补资金的法定职责。
本案争议的焦点在于被告暂不拨付原告落后小煤矿关闭退出奖补资金的理由是否成立。根据湖南省人民政府批准出台的《专项奖补资金管理办法》第三条的规定：“本办法所称小煤矿关闭退出专项奖补资金（以下简称专项资金）是省级财政安排的，对纳入本轮关闭退出范围小煤矿的专项奖补资金。主要用于奖励、补助关闭煤矿职工安置费、经济损失、实施关闭等费用支出。”同时，第六条规定“专项资金奖补范围，以下几类关闭退出煤炭不予奖补：（一）2010年以来发生较大事故的煤矿；（二）限期退出煤矿；（三）资源枯竭煤矿；（四）超深越界开采、拒不退回煤矿；（五）被确定为关闭对象，经产煤县市区人民政府公告关闭后仍擅自组织生产的煤矿；（六）曾享受过国家政策性破产扶持资金的煤矿”。原告桑植县宏源煤矿应享有专项奖补资金340万元，但被告桑植县人民政府以案外人郁金城与张家界大丰矿业有限公司有经济纠纷为由，扣留专项奖补资金200万元明显与上述文件相抵触，不符合不予发放专项奖补资金的要件。被告辩称的根据《桑植县落后小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》第七条规定，处理好被关闭退出小煤矿各种债权债务、经济纠纷等问题是被告的职责，从而根据《湖南省信访条例》第二十七条和第三十八条的规定，对案外人郁金城的信访诉求受理并审查处理于法有据的观点，因被告根据案外人郁金城的信访诉求处理宏源煤矿债权债务、经济纠纷与被告向原告拨付奖补资金并不矛盾，被告以此为理由扣留原告奖补资金，理由不成立，本院不予采纳。综上，被告桑植县人民政府暂不发放原告桑植县宏源煤矿剩余200万元奖补资金没有事实和法律依据，被告应当及时履行职责给原告桑植县宏源煤矿拨付200万元奖补资金。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下：
被告桑植县人民政府于本判决生效之日起三日内应予履行拨付原告桑植县宏源煤矿落后小煤矿关闭退出专项奖补资金200万元的法定职责。
案件受理费50元，由被告桑植县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 钟 强
代理审判员 陈建琳
人民陪审员 屈迎昕
二〇一六年一月二十九日
书 记 员 王 芳
附相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。