湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘行终285号上诉人（原审原告）：周兵，男，1968年11月12日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。被上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区人民政府。住所地：湖南省永州市冷水滩区梧桐路***号。法定代表人：桂砺锋，该区区长。委托代理人：蒋崇国，该区杨家桥棚改指挥部副指挥长。委托代理人：唐箭，湖南云虹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。住所地：湖南省永州市冷水滩区逸云路*号。法定代表人：易佳良，该市市长。委托代理人：罗楦，该市政府法制办公室工作人员。上诉人周兵因与被上诉人永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）、被上诉人永州市人民政府（以下简称永州市政府）房屋征收补偿决定及行政复议决定一案,不服永州市中级人民法院（2016）湘11行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明：2014年5月29日，永州市政府办公室下发永政办发[2014]30号《关于进一步明确中心城区市属建设项目房屋征收工作有关事项的通知》规定：“经市人民政府研究决定，将市中心城区（冷水滩区、永州经济技术开发区）除跨县区项目或市政府认为应由市政府直接征收的重大项目外，其他市属建设项目的房屋征收工作职能职责下移，授权冷水滩区政府、永州经济技术开发区管委会为所辖区域房屋征收与补偿主体，并简化办事程序。”冷水滩区政府于2015年5月19日发布冷政函[2015]42号《关于永州市××江西岸棚户区改造项目征收房屋的通告》（以下简称《征收房屋通告》），并予以公布，该通告载明：冷水滩区政府决定征收永州市××江西岸棚户区改造项目内国有和集体土地上的房屋及建（构）筑物。一、征收项目名称：永州市××江西岸棚户区改造项目。二、征收范围：文昌阁片区房屋征收范围为北起于九嶷大道、南至凤凰路、西临零陵北路及文昌阁路、东至湘江范围内规划需要进行棚户区改造地块上的房屋及建（构）筑物；将军岭片区房屋征收范围为北起于规划中的西区路经伍家院街至杨家巷河边、南至舜皇路、西临零陵南路、东至湘江冷水滩区辖区范围内规划需要进行棚户区改造地块上的房屋及建（构）筑物。三、房屋征收部门。四、征收补偿方案：详见永州市政府官网公布的《征收补偿方案》。五、被征收人行政法律救济方式：被征收人对本征收决定不服的，可在本通告公布之日起60日内向永州市政府申请行政复议，或在6个月内向有管辖权的当地人民法院提起行政诉讼。行政复议或者行政诉讼期间，不停止本通告对房屋的征收。六、征收实施及签约时间。周兵的房产证号为永房权证冷水滩字第××号的房屋坐落于冷水滩区伍家院，建筑面积为81.64㎡。该房屋在冷政函[2015]42号《征收房屋通告》的征收范围内。周兵至今未针对该通告申请复议或者提起行政诉讼。2015年5月25日，永州市房产局、永州市政府国有土地上房屋征收与补偿办公室在永州市房产局政务网发布关于永州市××江西岸棚户区改造项目房屋征收评估信息公告，请有意向参与该项目的评估机构，自该信息发布之日起五个工作日内到指定地点报名。在规定期限内，共有湖南志成房地产评估有限公司（以下简称志成公司）、湖南潇湘房地产评估经纪有限公司、永州金典房地产评估有限责任公司等三家评估机构正式报名。2015年6月2日，永州市政府国有土地上房屋征收与补偿办公室发布关于协商产生评估机构的公告，要求湘江××棚户区改造项目被征收户在公告之日起七个工作日内，协商选定房地产评估机构，并将选定结果以书面形式报永州市政府国有土地上房屋征收与补偿办公室。2015年6月10日，永州市房产局、永州市政府国有土地上房屋征收与补偿办公室发布关于投票抽签选择房地产评估机构的公告。主要内容为：因协商截止日未收到被征收户选择评估机构的任何信息，依据《征收补偿方案》第六条规定，决定于2015年6月12日上午10时，在永州市房产局六楼会议室召开投票、抽签产生评估机构的会议，请湘江××棚户区改造项目被征收户按时参加，缺席会议，视为放弃该项权利。2015年6月12日，在永州市房产局六楼会议室召开了永州市××江西岸棚户区改造项目投票、抽签选择房地产评估机构大会。因到会的被征收人未达到三分之二，遂决定以公开抽签方式确定评估机构。经湖南省永州市冷水滩公证处公证，志成公司为第一中签的评估机构。其后，志成公司对永州市××江西岸棚户区改造项目红线范围内被征收房屋（住宅）市场价值进行了评估，并于2015年7月8日作出《永州市××江西岸棚户区改造项目房屋（住宅）征收评估初步结果》。其评估结果为多层砖混住宅的评估价为2933元/㎡，单层砖混住宅的评估价为3285元/㎡，单层砖木住宅的评估价为3075元/㎡。2015年7月8日，永州市房产局、永州市政府国有土地上房屋征收与补偿办公室发布《湘江西岸棚棚户区改造项目房屋征收评估初步结果公示》，将评估结果予以了公示，并告知被征收户“如对评估结果有异议的请自评估初步结果公示之日起10日内，向评估机构书面申请复核。”周兵未在上述期限内向志成公司申请复核。2016年3月10日，志成公司作出湘志成估字（2016）第0310YYDR002号《房屋征收分户评估报告》，对位于永州市××江西岸棚户区改造项目范围内周兵所有的被征收房屋进行了评估，确定该评估对象在2015年5月19日的评估价值为人民币263942元，并告知“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向我公司申请复核评估”，“征收当事人逾期不提出者，估价报告书生效。”周兵在收到分户评估报告后，未在上述期限内向志成公司申请复核。冷水滩区政府就房屋征收补偿事宜多次与周兵进行协调，因周兵的要求超出了《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《征收补偿方案》的相关规定，双方未能达成一致，故未签订征收补偿协议。冷水滩区政府于2016年5月10日对周兵作出湘江××棚户区改造项目征收补偿决定告知书，告知周兵“你坐落于永州市××室的房屋属湘江西岸棚改征收范围内，建筑面积81.64㎡，房屋所有权证号为永房权证冷水滩字第××号，房屋用途为住宅，市征收办和本指挥部按照《征收补偿方案》向你提出了选择货币补偿或房屋产权调换的征收补偿标准和补偿方式。你至今仍未签订征收补偿协议，市征收办及本片区指挥部拟报请冷水滩区政府按照《征收补偿方案》对你作出征收补偿决定，依法强制征收。届时房屋面积将以产权证登记的数据为准，未提供房产证复印件的以到房产部门查询到的房产登记信息为准。除给予临时安置补助、搬迁补助外不享有《征收补偿方案》规定的其他补助和奖励”。该告知书于作出当天送达给周兵。冷水滩区政府于2016年6月13日作出冷政征补〔2016〕第（0015）号房屋补偿决定，主要内容为：对周兵所有的、位于永州市××室、建筑面积为81.64㎡的房屋作出补偿决定：1、货币补偿方式，人民币277678元；2、产权调换方式，调换房位于湘江××棚户区改造项目内杨家桥安置小区规划的安置房，户型为79.95㎡，楼层和房号按方案规定确定，另补偿68449元；以上两种补偿方式由被征收人自行选择其一，过渡方式自行过渡，选择货币补偿方式的过渡期为6个月，选择产权调换方式的过渡期为30个月，被征收人搬迁腾空房屋经验收合格，房屋征收部门将各项补偿款在7日内一次性支付给被征收人，被征收人的房屋被依法征收，国有土地使用权同时收回；3、被征收人搬迁期限为15日。周兵不服该征收补偿决定，于2016年7月5日向永州市政府申请行政复议。永州市政府于2016年7月8日予以受理。并于同年8月15日作出永政复决字[2016]63号行政复议决定，维持冷政征补〔2016〕第（0015）号房屋补偿决定。周兵不服，遂提起本案诉讼，请求撤销上述房屋征收补偿决定及复议决定。永州市中级人民法院认为：本案争执的焦点是房屋征收补偿决定及复议决定是否合法。一、房屋征收补偿决定合法。1、冷水滩区政府于2015年5月19日发布冷政函[2015]42号《征收房屋通告》，周兵未在法定期限内对该房屋征收决定申请复议或提起诉讼，该房屋征收决定已经具有不可争议性。周兵提出的“将本不属于征收范围的周兵房屋纳入征收范围”的问题，不属于房屋征收补偿决定的内容，在本案中不予审查。2、冷水滩区政府是作出房屋补偿决定的适格主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”冷水滩区政府属于县级人民政府。《湖南省实施办法》第三条第一款：“设区的市（自治州）、县市区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该规定进一步明确区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《永州市政府办公室关于进一步明确中心城区市属建设项目房屋征收工作有关事项的通知》规定：“经市人民政府研究决定，将市中心城区（冷水滩区、永州经济技术开发区）除跨县区项目或市政府认为应由市政府直接征收的重大项目外，其他市属建设项目的房屋征收工作职能职责下移，授权冷水滩区人民政府、永州经济技术开发区管委会为所辖区域房屋征收与补偿主体，并简化办事程序。”永州市湘江××棚户区改造项目为永州市市属建设项目，冷水滩区政府有实施该市属建设项目房屋征收工作的职能。基于上述规定，冷水滩区政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，有作出房屋征收补偿决定的法定职权，是作出征收补偿决定的适格主体。周兵提出的湘江西岸棚户区改造项目的征收主体是永州市政府，而不是冷水滩区政府的主张不能成立，不予支持。3、冷水滩区政府作出房屋补偿决定的程序合法。首先，房地产价格评估机构的选定程序合法。在被征收人既未就选定房地产价格评估机构协商一致，又不愿根据冷水滩区政府的通知表决选定的情况下，冷水滩区政府通过公开抽签这一随机方式选定房地产价格评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定。其次，冷水滩区政府就房屋征收补偿事宜多次与周兵进行协调，因周兵的要求超出了《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《征收补偿方案》的相关规定，双方未能达成一致，故未签订征收补偿协议。周兵提出的“冷水滩区政府在征收过程中，对征收补偿标准、补偿方式、过渡期限等实际问题，一直未与原告进行协商”主张，与查明的事实不符，不予支持。再次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，双方未在冷政函[2015]42号《征收房屋通告》确定的签约期限内达成房屋征收补偿协议，冷水滩区政府遂作出征收补偿决定，符合上述规定。4、房屋补偿决定的内容公正合理。志成公司于2015年7月8日作出《永州市××江西岸棚户区改造项目房屋（住宅）征收评估初步结果》，于2016年3月10日作出湘志成估字（2016）第0310YYDR002号《房屋征收分户评估报告》，周兵均未在规定期限内提出异议，且在本案诉讼过程中未提供任何证据予以证实志成公司作出的评估初步结果及分户评估报告存在不公平、不公正或者违反法律法规的情形。故志成公司于2016年3月10日作出湘志成估字（2016）第0310YYDR002号《房屋征收分户评估报告》可以作为房屋征收补偿决定的依据。冷水滩区政府以该分户评估报告作为认定被征收房地产价值的依据，未损害周兵的合法权益。5、房屋补偿决定适用法律正确。被告在作出征收补偿决定适用了《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《湖南省实施办法》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《永州市国有土地上房屋征收补偿实施办法》等的规定，虽然没有具体到条、款、项，存在一定的不妥之处，但并不构成适用法律错误。二、行政复议决定合法。永州市政府作出的复议决定程序合法，对此，周兵亦无异议。因冷水滩区政府作出的冷政征补〔2016〕第（0015）号《补偿决定书》证据确凿，程序合法，内容适当，适用法律正确，依法应予维持，故永州市政府作出维持《补偿决定书》的决定是正确的。综上，冷水滩区政府作出的冷政征补〔2016〕第（0015）号房屋补偿决定及永州市政府作出的永政复决字[2016]63号行政复议决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九之规定，判决：驳回周兵的诉讼请求。一审案件受理费50元由周兵负担。周兵不服，向本院提出上诉称：一审法院认定事实错误，适用法律不正确。一审判决认为上诉人提出的“将不属于棚户区的周兵的房屋纳入征收范围”的问题，不属于房屋补偿决定的内容，在本案中不予审查系认定事实错误。冷水滩区人民政府作出房屋补偿决定的前提即违法，从而得出的房屋补偿决定也违法。上诉人的房屋不在棚户区的红线范围内。1.永州市房产局、永州市住房和城乡建设局无权审批同意《永州市湘江××棚户区改造项目规划选址红线图》。根据湘建保[2016]138号文件的规定，只有省人民政府对棚户区红线图有审批权，市州人民政府及相关部门只有初审权，没有决定权。本案中，永州市规划设计院绘制的《永州市湘江××棚户区改造项目规划选址红线图》不能作为上诉人的房屋在该红线图范围内的依据。该红线图仅是棚户区审批最初的一个程序，还未经当地人民政府同意并签章，未经省、市两级人民政府的审批，没有生效。一审法院以没有生效的《永州市湘江××棚户区改造项目规划选址红线图》认定上诉人的房屋在棚户区改造红线范围内，属认定事实错误。综上，请求二审撤销一审判决，撤销冷水滩区政府作出的冷政征补〔2016〕第（0015）号房屋补偿决定及永州市政府作出的永政复决字[2016]63号行政复议决定。被上诉人冷水滩区政府答辩称：一、冷水滩区政府实施的湘江××棚户区改造项目是政府为改造旧址住房、改善家庭住房条件而推出的一项民心工程，该项目于2015年5月19日向社会发布了冷政函[2015]42号《征收房屋通告》。征收通告告知了被征收人的法律救济方式，即可以在通告发布之日起60日内向永州市政府申请复议或者在6个月内向有管辖权的当地人民法院提起行政诉讼。但周兵并没有申请复议或者提起诉讼，上述征收通告已经生效，故一审法院对于上诉人提出的“将不属于棚户区的周兵的房屋纳入征收范围”不予审查，认定事实清楚。二、上诉人所称房屋不在棚户区红线范围内的说法不能成立。上诉人对于自己的房屋是否在征收范围内十分清楚，截止目前，上诉人房屋所在区域内4栋房屋共150户，只有提起本案诉讼的5户未签，该区域周边的房屋基本签约完毕，许多房屋已拆除。上诉人提及的湘建保[2016]138号文件，并不适用本案，该文件发布日期为2016年8月15日，而本案的冷水滩区湘江××棚户区改造项目于2015年5月19日已向社会发布公告。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审驳回上诉，维持原判。被上诉人永州市政府答辩称：一、上诉人提起诉讼的事实和理由均不成立，《复议决定》认定事实清楚、证据充分，适用依据正确，内容适当，一审判决予以维持并无不当。1.上诉人被征收房屋在永州市××江西岸棚户区改造项目规划选址红线图范围内，属于被征收对象。2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，因上诉人与项目指挥部不能达成补偿协议，冷水滩区政府依法作出房屋征收补偿决定并送达，在征收范围内进行了公告，符合法定程序。3.涉案项目房地产价格评估机构的选定、评估结果及公示、评估价格的确定、冷水滩区政府作出的房屋征收补偿决定的方式、内容等均符合相关法律规定，并无不当。永州市政府予以维持正确。二、《复议决定》程序合法。综上，请求二审驳回上诉人的请求。二审对一审判决认定的事实予以确认。根据原审已经质证的证据，另查明：涉案征收项目实施过程中，冷水滩区政府组织对被征收范围内的房屋进行了入户调查，公示了调查结果；在公布了补偿方案征求意见稿后，举行了听证会。2015年5月5日，永州市××江西岸棚户区改造协调指挥部作出了《关于对永州市××江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋实施征收的社会稳定风险评估报告》。2016年6月8日，长沙银行股份有限公司永州分行出具拆迁补偿安置资金证明，证明截止2016年5月31日，湘江××棚户区改造项目开设的资金帐户余额为3252万元。二审还查明：另案中，永州市中级人民法院（2016）湘11行初51号生效行政判决对涉案征收决定即冷政函[2015]42号《征收房屋通告》的合法性进行了审查；确认冷水滩区政府作出征收决定是为了公共利益的需要，涉案棚户区改造项目经永州市政府常务会议多次讨论研究，并纳入了2015年永州市国民经济和社会发展计划，符合永州市土地利用总体规划、永州市城市总体规划等的要求。该项目报湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅进行了备案。永州市政府对征收补偿方案（征求意见稿）进行了合法性审核，冷水滩区政府就征收补偿方案公开征求了社会公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公布。其后，征收补偿方案经永州市政府第58次常务会议讨论通过，并按照有关规定就该项目的实施进行了社会稳定风险评估。该生效判决确认冷水滩区政府作出的房屋征收通告即征收决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本院认为：因已有生效判决认定涉案房屋征收补偿决定之前的房屋征收决定合法，故上诉人主张的与征收决定相关的问题，依法不属于本案审查范围。本案的争议焦点为涉案房屋征收补偿决定的合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《湖南省实施办法》第三条第一款：“设区的市（自治州）、县市区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”据此，冷水滩区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权，是作出房屋征收补偿决定的适格主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条及第十九条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。根据查明的事实，冷水滩区政府为实施湘江××棚户区改造项目，按照规定对被征收范围内的房屋进行了入户调查，公示了调查结果；公布了补偿方案征求意见稿后，举行了听证会；进行了社会稳定风险评估；发布了征收通告；将征收补偿费用专户储存；通过公开抽签的随机方式选定房地产价格评估机构并形成评估报告送达给上诉人，上诉人未对评估结果申请复核。就房屋征收补偿事宜与上诉人协商未果后，冷水滩区政府作出征收补偿决定，给予了上诉人货币补偿与产权调换补偿方式的选择权。该房屋征收补偿决定具有事实和法律依据，永州市政府作出永政复决字[2016]63号行政复议决定予以维持符合法律规定。原审认定该房屋征收补偿决定及行政复议决定内容合法，符合法定程序，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立。原审判决认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周兵负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  张 阳审判员  向黎丽二○二○一七年六月十九日书记员  张 弛附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……