新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新01行终203号
上诉人（原审原告）：王竹青，男，1954年1月10日出生，汉族，无固定职业，住乌鲁木齐市头屯河区中枢北路西一巷**号。
委托代理人：陈楠，河南郑大律师事务所律师
委托代理人：文永明，新疆鼎泽凯律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐经济技术开发区（乌鲁木齐市头屯河区）城市管理行政执法局，住所地：乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）维泰南路1号。
法定代表人：陈俊霞，乌鲁木齐经济技术开发区（乌鲁木齐市头屯河区）城市管理行政执法局党组书记。
委托代理人：黄艳宇，新疆井然律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市头屯河区人民政府，住所地：乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）维泰南路1号。
法定代表人：张峻祥，乌鲁木齐市头屯河区人民政府代理区长。
委托代理人：王艺晓,新疆大典律师事务所律师
委托代理人：姚庆富，男，1974年9月28日出生，汉族，乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）治理违法建筑管理办公室主任，住乌鲁木齐市沙依巴克区阿勒泰路**号。
上诉人王竹青因与被上诉人乌鲁木齐经济技术开发区（乌鲁木齐市头屯河区）城市管理行政执法局（下称头区执法局）、被上诉人乌鲁木齐市头屯河区人民政府（下称头区政府）规划行政处罚一案，不服乌鲁木齐市新市区人民法院作出的（2017）新0104行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月9日受理后，依法组成合议庭，于2017年9月18日公开开庭审理了本案。上诉人王竹青及其委托代理人陈楠、文永明、被上诉人头区执法局法定代表人陈俊霞及其委托代理人黄艳宇、被上诉人头区政府委托代理人王艺晓、姚庆富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2010年12月1日，案外人乌鲁木齐市头屯河区西缘产业发展中心（下称西缘产业发展中心）与王竹青签订一份《土地租赁合同》[该合同中甲方（出租方）为西缘产业发展中心，乙方（承租方）为王竹青]，约定：“经甲乙双方协商，就乙方租赁甲方土地开办钢渣微粉厂一事达成如下协议…租赁土地位于西缘产业发展中心管理三站区域内。王家沟原油库东大门（泄洪渠）以东，铁路多元化油库以西，进入铁路多元化油库路北侧。租赁土地面积16亩。…租赁期限为20年，2010年12月1日起至2030年12月1日止。…土地租赁后，乙方按要求办理土地相关手续；如生产需要需建临时建筑，必须取得有关部门合法手续。否则，后果自负。”王竹青提交的头屯河区临时建设项目规划审批单显示：2013年10月，王竹青（作为建设单位）申请在西缘产业发展中心上述租赁土地上建设临时物流项目（项目建筑面积6000平米），西缘产业发展中心、农林水牧局在该审批表上签署意见。2013年10月9日，乌鲁木齐市城乡规划管理局头屯河区分局（下称头区规划分局）在该审批单上签署审批意见：“同意在租赁土地上建临时仓储用房，面积应控制在25％以下。应征得国土部门的同意。”2014年6月，在未办理建设工程规划许可证的情况下，王竹青开始在上述租赁土地上修建钢结构彩板房。2016年7月21日，西缘产业发展中心向王竹青出具通知书，记载：“王竹青接区行政执法局通知，你单位在西缘产业发展中心租赁的土地上修建临时建筑，所办理的临时建筑手续须办理延期，请你单位接到通知后，及时办理，避免违规”。2016年7月21日，王竹青申请办理上述租赁土地上建设临时物流项目手续的延期，但未获规划部门批准。
2016年10月15日，头区执法局对王竹青在砂河子路修建的钢结构彩板房（建筑面积为9220平方米，用途为仓储物流）进行现场勘查，现场王竹青未能出示建设工程规划许可证。同日，头区执法局决定立案调查。2016年10月16日，头区执法局对王竹青进行了询问，王竹青称：“我在乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）砂河子路修建钢结构项目，于2014年6月开工建设，主要用于仓储物流，总面积为9300平方米，目前该项目已建设完成并投入使用。…由于各种原因，我未办理建设工程规划许可证，只有铁路系统核发的建设项目选址意见书”。2016年10月19日，头区执法局作出行政处罚事先告知书，告知王竹青拟对其作出限期拆除违法建筑物、构筑物决定，有陈述和申辩的权利。当天，头区执法局亦听取了王竹青的陈述和申辩。2016年10月21日，头区执法局作出行政处罚听证告知书，告知王竹青有申请听证的权利。同日，王竹青提交申请书要求举行听证。同日，头区执法局作出行政处罚听证通知书，告知王竹青举行听证的时间、准备有关证据等事宜。2016年10月28日，头区执法局举行听证会，听取了王竹青的陈述、举证及说明。2016年11月1日，头区规划分局向头区执法局出具头规函[2016]19号《关于“规划图斑L-11王竹清建设构筑物确认函”的复函》，载明：“经核查，2016年第14期图斑L-11王竹青位于王家沟原油库东大门（泄洪渠）以东、铁路多元化油库以西、进入铁路多元化油库路以南的土地上建设的构筑物未在我局办理规划手续”。2016年11月14日,头区执法局作出乌经开执拆违[2016]第C008号限期拆除违法建筑物、构筑物决定，载明：“王竹青：经查，你（单位）于2014年6月未依法取得建设工程规划许可证，在乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）砂河子路L-11规划卫片处建设钢结构彩板房，用途为仓储物流，建筑面积9220平方米。…依据《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第四条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第二十条之规定，现责令你（单位）于2016年11月21日前自行拆除该建筑物、构筑物，逾期不拆除的，本机关将依法强制拆除”。
王竹青不服该决定，于2016年11月18日向头区政府申请复议。复议审查中，头区执法局提交行政复议答辩状（附相关证据材料及依据）。2016年12月27日，头区政府作出乌经开复决字〔2016〕12号行政复议决定：维持头区执法局作出的乌经开执拆违[2016]第C008号限期拆除违法建筑物、构筑物决定。王竹青仍不服，诉至原审法院。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，王竹青虽在2013年10月申请办理临时建设项目规划手续，但在2013年10月9日头区规划分局在头屯河区临时建设项目规划审批单上签署审批意见后，未征得国土部门的同意。王竹青在砂河子路修建钢结构彩板房的建筑物、构筑物前，也未取得建设工程规划许可证。王竹青亦未按头区规划分局2013年10月审批意见面积进行建设。《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第三条第一款规定：“市、区（县）城市管理行政综合执法机关是本级人民政府实施城市管理行政综合执法的行政执法机关，按照职责分工，依法查处发生在本辖区范围内的行政违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任”；《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第二十条规定：“对未依法取得建设工程规划许可证进行建设的，由行政综合执法机关责令停止建设，限期拆除违法建筑。当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由建设工程所在区、县人民政府组织有关部门依法采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据上述法律、法规规定，头区执法局有权对未取得建设工程规划许可证或临时用地规划许可证进行建设，或者未按建设工程规划许可证核准的内容进行建设、使用建筑物和构筑物的行为进行查处。对于王竹青诉称的涉案建筑物的建设时间为2014年6月，早于《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》（2015年6月1日起施行）的时间，王竹青涉案建筑物的违法认定，不能适用该条例规定的意见。原审法院认为，根据《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第三条规定：“本条例所称违法建筑，是指违反城乡规划管理，未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑和乡、村庄规划区内的违法建筑。违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定”。本案被诉的乌经开复决字〔2016〕12号行政复议决定书中仅是表述为“根据《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第三条以及《中华人民共和国城乡规划法》第二条的规定，申请人王竹青未取得《建设工程规划许可证》在砂河子路修建彩板结构建筑物、构筑物确属违法行为”，并未载明是依据《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》认定王竹青涉案建筑系违法建设，而2014年6月在未办理建设工程规划许可证的情况下，王竹青在乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）砂河子路修建的钢结构彩板房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《乌鲁木齐市拆除违法建筑办法》第二条规定：“严禁未取得建设工程规划许可证或临时用地规划许可证进行建设，或者未按建设工程规划许可证核准的内容进行建设、使用建筑物和构筑物的行为。违法建筑一经发现，一律依法予以拆除，不得以罚代拆”，已足以认定王竹青上述涉案建筑物为违法建筑，王竹青上述违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在，属于违法建设的继续状态，头区执法局作出限期拆除违法建筑物、构筑物决定时将《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第二十条列为法律依据并无不当。对于王竹青请求撤销乌经开执拆违[2016]第C008号限期拆除违法建筑物、构筑物决定及乌经开复决字〔2016〕12号行政复议决定，头区执法局对涉案王竹青建筑物、构筑物作出被诉行政决定前，已依法实施调查，并在作出被诉行政决定前告知了王竹青享有的申诉、申辩及要求听证的权利，亦根据王竹青的申请举行了听证。头区执法局作出被诉的行政决定，认定事实清楚，证据确凿，符合法定程序，适用法律正确。头区政府收到王竹青的复议申请后，依法作出乌经开复决字〔2016〕12号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，故对王竹青的原审诉讼请求，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王竹青的诉讼请求。
王竹青不服，提出上诉称，1、原审法院认为涉案建筑物系违章建筑，认为被上诉人头区执法局有权进行查处，系对本案认定事实不清，证据不足的错误认定。上诉人王竹青于2010年12月1日与西缘产业中心签订土地租赁合同，与合伙人筹资建设物流仓库。乌鲁木齐市国土资源勘测规划院编制的土地利用现状图显示：上诉人租赁并用于建设仓库用地的土地类型为裸地。上诉人在取得土地后，开始建设前，头区规划分局在临时建设项目规划审批单中明确同意上诉人在租赁土地上建临时仓储用房，同时土地部门和农林水牧局亦确认同意。2、上诉人同时取得了乌鲁木齐铁路局工程建设项目规划选址审理单，该审理单上所有相关部门均盖章同意。上诉人随后向建设和规划部门进行了临时建筑相关手续的申报和备案，相关部门同意上诉人进行建设，但却一直未给上诉人颁发建设工程规划许可证，但在建设期间，建设、规划及执法部门均未对上诉人的建设行为提出过异议，也未对上诉人所持的临时建筑项目规划审批单和工程建设项目规划选址审理单提出异议，这表明上述政府部门认可上诉人的建设行为和所建建筑的合法性。3、头区执法局于2016年7月通知上诉人办理临时建筑手续的延期。这也说明上诉人所建临时建筑属于合法建筑。但在上诉人已经申报延期手续期间，被上诉人头区执法局却于2016年8月向上诉人下达乌经开执拆违[2016]第C008号限期拆除违法建筑物、构筑物决定,认定上诉人所建建筑物属于违法建筑，显然与其之前的认可行为自相矛盾。上诉人所建建筑物并非违法建筑，因此并不适用《中华人民共和国城乡规划法》、《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》等规定。原审法院在未查清建筑物的基本情况，没有充分证据的情况下，错误的适用法律。4、原审法院认定被上诉人头区政府作出的行政复议决定适用法律正确，显然是错误的。上诉人提出复议后，头区政府认定,上诉人所建建筑物属于违法建设的依据是《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第三条，而涉案建筑的建设时间为2014年6月，早于该条例的实施时间，本案不应适用该条例的规定，故头区政府作出的行政复议决定适用法律明显有错，原审法院对此法律适用的认定也是错误的。故原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求二审法院撤销原审法院（2017）新0104行初53号行政判决，发回原审法院重审或改判，支持上诉人一审的全部诉讼请求。
被上诉人头区执法局答辩称，1、上诉人王竹青称，其进行过查实，其租赁并用于建设仓库用地的土地类型为裸地，这是指土地状态而不是土地类型，本案涉案土地类型应当是绿地。2、上诉人王竹青称，其已获得临时建设项目的规划审批手续是错误的，上诉人并未取得该项目的全部审批手续，故上诉人所称的临时建设项目并未生效。3、上诉人王竹青所称的临时建设项目延期审批手续依旧未予审批通过，上诉人在未取得相关审批手续的情况下，即开始建设钢结构彩板房，并在建设项目完工后仍未取得合法手续。据此，我局作出乌经开执拆违[2016]第C008号限期拆除违法建筑、构筑物决定的行政行为认定事实正确，且程序合法。原审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人头区政府答辩称，我机关同意头区执法局的答辩意见。我机关在行政复议审查中，对被上诉人头区执法局的具体行政行为全案进行了审查，对行政复议各方当事人的权利做了充分保障。综上，我机关作出的乌经开复决字[2016]12号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。原审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。
以上事实有立案审批表、调查询问笔录、现场勘验笔录、案件处理审批表、行政处罚事先告知书、陈述申辩笔录及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、（听证）申请书、行政处罚听证通知书及送达回证、行政处罚听证笔录、听证处理意见、建设项目选址意见书、《关于“规划图斑L-11王竹清建设构筑物确认函”的复函》、行政复议申请书、行政复议答辩状、土地租赁合同及租赁协议、头屯河区临时建设项目规划审批单、铁路局工程建设项目规划选址审理单，延期通知书、L-14图斑基本情况核查表及一、二审法庭审理笔录等在卷为证。
本院认为，头区执法局作为乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）行政规划区内的行政综合执法机关，负有对违法建筑依法查处的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第三条规定：“本条例所称违法建筑，是指违反城乡规划管理，未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑和乡、村庄规划区内的违法建筑。违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。”本案中，被上诉人头区执法局对涉案钢结构彩板房，依法立案调查，并履行了行政处罚事先告知、行政处罚听证等法定程序。上诉人王竹青提交的头屯河区临时建设项目规划审批单上，虽有规划部门等单位签署的意见，但该审批单并未取得国土资源部门的审核意见，也不能就此认定上诉人取得了涉案的建设工程规划许可证，故头区执法局认定涉案建筑物为违法建筑并无不妥，且该违法建筑一直处于持续存在的状态。综上，头区执法局于2016年11月14日作出的乌经开执拆违[2016]第C008号限期拆除违法建筑物、构筑物决定，认定事实清楚，证据确凿，符合法定程序。被上诉人头区政府受理上诉人王竹青的复议申请后，作出维持头区执法局上述行政决定的乌经开复决字〔2016〕12号行政复议决定应属正确。上诉人王竹青上诉称，乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）政府的建设、规划及执法部门事实上已认可上诉人取得的临时建设项目规划审批单及工程建设项目规划选址审理单,并主张该涉案建筑物不属于违法建筑，头区执法局无权拆除，其上诉理由因缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉。维持原判。
二审案件受理费50元（上诉人王竹青已预交），由上诉人王竹青负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘瑞东
审判员 张 峰
审判员 王海亮
二〇一七年九月二十九日
书记员 戈 静