浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行终字第160号
上诉人（原审原告）孙明财，农民。
上诉人（原审原告）魏宝焕，农民。
上诉人（原审原告）许千宝，农民。
上诉人（原审原告）范正亮，农民。
上诉人（原审原告）范回泽，农民。
五上诉人的委托代理人周玲。
原审原告王爱月，农民。
被上诉人（原审被告）天台县国土资源局，住所地天台县赤城街道工人东路111号。
法定代表人叶海明。
委托代理人徐亦勇。
原审第三人天台县赤城街道清溪村经济合作社，住所地天台县赤城街道清溪村。
法定代表人朱兴富。
委托代理人徐俊。
委托代理人奚陈虹。
上诉人孙明财、魏宝焕、许千宝、范正亮、范回泽因其他行政行为一案，不服三门县人民法院（2015）台三行初字第10号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人孙明财、魏宝焕、许千宝、范正亮、范回泽及委托代理人周玲，被上诉人天台县国土资源局的应诉负责人张治飞、委托代理人徐亦勇，原审第三人天台县赤城街道清溪村经济合作社的法定代表人朱兴富、委托代理人徐俊、奚陈虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：天台县县城西区控制性规划图中的5-1地块，为原告等人所在的第三人赤城街道清溪村经济合作社集体所有。2000年3月3日，天台县人民政府天政发（2000）32号批复，对浙江育青科教发展有限公司（下简称育青公司）建设开发给予相应的政策，确定将5-1地块以划拨价格给予该公司土地使用权，土地征用后办理出让手续。2002年2月28日，育青公司与第三人签订征地协议书，征收该地块的23.134亩土地，征地价格每亩4.86万元。征地协议书签订后，育青公司按协议支付了征地款。2013年7月3日，天台县人民政府作出（2013）54号专题会议纪要，将5-1号地块按原征收土地面积23.134亩进行收储，确定该地块除幼儿园项目净用地15亩及村集体项目用地1.851亩外，其余部分用于城市的道路、停车、绿化等市政公共设施建设。2014年7月23日，被告与第三人签订了征地补偿协议书，该协议在2002年2月28日协议的基础上增加了相应的价格差额，后征地方案获省人民政府批准。原告等人自2014年6月份开始多次向被告举报要求查处第三人于2002年2月28日作出的出让土地行为。被告在2014年12月16日作出答复，称该协议系政府征地前期处理环节，不存在非法出让土地行为。2015年1月7日，原告向台州市国土资源局提出行政复议，市国土资源局维持了被告的回复。故原告起诉要求撤销被告在2014年12月16日作出的回复，同时要求判令被告对第三人2002年2月28日非法出让23.134亩土地的行为作出处理。
原审法院认为：政府是征收土地的组织实施者，有权进行土地征收活动，被告是土地征收的法定主体。从天台县人民政府天政发（2000）32号批复以及被告和第三人于2014年7月23日签订的协议中可以看出，育青公司与第三人赤城街道清溪村经济合作社签订的征地协议己得到政府的认可，是政府征收土地过程中的一个环节，育青公司是政府征收土地的参与者。被告于2014年12月16日对原告作出的答复并无不妥，原告要求被告查处第三人与育青公司在2002年2月28日签订的协议，理由不足，该院不予支持。第三人提出原告主体不适格的理由不足，该院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告孙明财、魏宝焕、许千宝、范正亮、范回泽、王爱月的诉讼请求。案件受件理费五十元，由原告孙明财、魏宝焕、许千宝、范正亮、范回泽、王爱月负担。
上诉人孙明财、魏宝焕、许千宝、范正亮、范回泽上诉称：一、原审判决在证据采信上有失客观公正。表现在：1、对上诉人提供的《征地协议书》不予采信，而对被上诉人提交的同一证据予以采信；2、对被上诉人提交的全部证据均以证据来源合法、内容真实客观且与本案有关联予以采信，未根据法律规定运用逻辑推理和生活经验全面、客观、公正地作出判断。二、原审判决将第三人非法出让土地表述为合法征地行为，属事实认定不清、缺乏相关证据。包括缺乏天台县政府授权育青公司向原审第三人征地的授权委托书，缺少天台县政府出具（2014）54号专题会议纪要前涉案土地的农转用审批手续。三、原审判决判定育青公司与第三人签订的征地补偿协议得到政府的认可，是政府征收土地的一个环节，并认定被上诉人作出的答复并无不当，明显于法无据。根据相关法律规定，征收土地的主体必须是国家，没有法律规定只要政府出面认可其他单位与农村集体经济组织签订征地协议，该征地行为便可视为政府征地行为，且不受法律追究。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人天台县国土资源局辩称：一、一审判决认定的事实是原审庭审中各方当事人均当庭表示无异议的事实。二、上诉人要求被上诉人履行行政处罚职责理由不成立。1、原审第三人与育青公司2002年2月28日签订协议的行为，是在县政府组织下进行，是征地过程的一个环节，政府后续的征地行为也是在此协议基础上进行完善和规范。2、违法转让土地行为的认定需具备签订转让协议、支付转让价款和实际接收、占有、控制土地。涉案土地一直是政府在控制使用，第三人违法行为不成立。三、即使非法买卖成立，因超过法定追诉期，被上诉人无权查处。又因数额巨大，触犯刑律，被上诉人无权以行政处罚代替刑事责任。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人天台县赤城街道清溪村经济合作社辩称：一、本案诉争土地系天台城区城西控制性规划地块，应征归国家所有。天台县人民政府于2000年3月3日作出（2000）32号《关于同意对育青公司建设开发给予相应政策的批复》，将该地块以划拨价给该公司使用。但征地过程中涉及用地单位与被征地单位间的相关权利义务，故原审第三人根据该批复，与育青公司签订《征地协议书》，是征地过程中的一个征地费用协议。二、2002年2月28日签订的《征地协议书》不是独立的征地行为。上述《批复》明确具体征地工作由原城关镇人民政府组织实施。《征地协议书》中约定，征地补偿款由育青公司从政府拨款中支付。该公司付款后土地未实际交付，一直由政府和第三人共同管理使用。直至2014年7月3日，天台县政府作出（2014）54号专题会议纪要，此后由被上诉人与第三人签订《征地补偿协议》，确定最终的征地补偿费用及相关权利义务。故2002年2月28日签订的《征地协议书》只是征地过程中用地单位与被征地单位间的补偿性协议，仅是征地过程的一个环节，且行为是在县政府（2000）32号批复的背景下基于授权完成。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审原告王爱月未向本院提交书面意见。
二审期间，上诉人向本院提交《信访答复意见书》一份，本院认为，该证据不属于新证据，本院不予审查。
经审理，原审法院查明的事实本院予以确认。
本院认为，本案被上诉人天台县国土资源局作为县级人民政府土地管理部门具有查处辖区内土地违法案件的法定职责。本案争议焦点是原审第三人天台县赤城街道清溪村经济合作社是否存在上诉人举报的非法出让土地行为。结合案件事实，本院认为，原审第三人与案外人育青公司于2002年签订《征地协议书》的行为系基于天台县人民政府作出的天政发（2000）32号批复。该批复确定将涉案土地以划拨价格给予该公司土地使用权，待土地征用后办理出让手续。出于对涉案土地将被依法征收的预期，原审第三人与育青公司签订《征地协议书》就征地款的计算、支付等事项进行约定。因此，原审第三人并无非法出让土地的主观故意。且在育青公司支付征地款至涉案土地被依法批准征收前，原审第三人亦未实际转让土地。综上，被上诉人经调查于2014年12月16日作出《回复》，认定原审第三人不存在非法出让土地行为并无不当。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙明财、魏宝焕、许千宝、范正亮、范回泽负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 超
审 判 员 屈雪香
代理审判员 张方杰
二〇一五年十月十四日
书 记 员 郭之仪