黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）哈行初字第96号
原告王丽娟，住哈尔滨市南岗区。
被告哈尔滨市南岗区人民政府，所在地哈尔滨市南岗区宣化街261号。
法定代表人梁野，区长。
委托代理人刘孝忠。
委托代理人高玉华，黑龙江振华律师事务所律师。
原告王丽娟不服被告哈尔滨市南岗区人民政府强制拆除房屋行为附带行政赔偿一案，本院于2015年11月11日受理后，于2015年11月13日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月22日公开开庭审理了本案。原告王丽娟，被告哈尔滨市南岗区人民政府委托代理人刘孝忠、高玉华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2015年9月20日凌晨，被告在没有人民法院强制执行手续的情况下，依据违法的房屋安全鉴定报告，强行拆除原告房屋，侵害了原告房屋所有权。依据《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第十九条，哈尔滨市房产行政主管部门设立的唯一合法机构就是哈尔滨市房屋安全鉴定办公室，省级权威鉴定单位不是哈尔滨市房产行政主管部门设立的机构，并不能作为认定房屋安全状况的依据。没有任何鉴定单位及鉴定人员亲临现场调查，鉴定报告涉嫌造假，被告拆除危房违法。《危险房屋通知书》应由市房产行政主管部门下发，原告作为危险房屋责任人并没有接到市房产行政主管部门下发的《危险房屋通知书》。《哈尔滨市房屋安全应急预案》通篇没有关于危险房屋应该如何紧急避险的规定，也没有任何文字能支持被告要求原告迁离转移的依据。该应急预案只是规定的各市县进行分预案的编制，以及批准的过程应该遵守的法律程序。自2011年10月被告作出征收决定以来，伴随部分居民签订征收补偿协议，相应房屋被拆除，如果真是危房、随时有倒塌的危险，为何政府在长达4年时间范围内无所作为，由此就可以看出被告强拆原告房屋的紧急避险行为违法。综上所述，被告在没有任何法律条文支持下，以南岗区城乡建设局及花园街道办事处的名义，对原告下达《危房停止使用告知书》、《紧急避险安全迁离决定书》，给原告房屋造成不可挽回的后果。请求确认被告拆除原告房屋行为违法，判令被告重建原告房屋并赔偿一切损失。原告向本院提交的证据有：关于建立哈尔滨市既有房屋安全监测鉴定中介服务机构名录的《通知》，该通知由哈尔滨市住房保障和房产管理局（以下简称市住房局）于2015年11月3日在哈尔滨日报上刊登。其内容明确指出，“我局拟建立既有房屋安全检测鉴定中介服务机构，为我市既有房屋安全检测鉴定工作提供技术服务。”说明在2015年11月3日之前，哈尔滨市既有房屋安全检测鉴定工作还遵循《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》，被告提供证据中黑龙江省龙建建设工程技术咨询有限公司（以下简称龙建公司）不具备鉴定资格，该公司鉴定行为违法，鉴定报告无效，被告以紧急避险为由对原告房屋强制拆除行为构成侵权。
被告辩称，一、原告被拆除房屋是具有安全隐患的危房，不及时拆除可能会发生人身伤亡和财产损失。花园街道办事处发现安全隐患后，立即委托省级权威房屋安全鉴定机构龙建建设工程技术咨询有限公司进行鉴定，结论为危房，房屋有严重安全隐患。为防止该房坍塌造成人身伤害事故，确保居民生命财产安全，及时向南岗区城乡建设局紧急报告，由南岗区城乡建设局向市住房局紧急报告。根据鉴定报告，被告各部门经研究决定实施危房联合抢险，签订了《南岗区危房抢险联合会签单》。为确保居民生命财产安全，被告积极采取有效措施，对原告危房进行拆除，消除了安全隐患。二、被告在拆除危房之前，已对房屋所有人履行了危房停止使用和安全迁离告知义务，并且进行了送达告知。为保证居民生命和财产免受损失，将险情降到最低，依据《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》和《哈尔滨市城市房屋安全管理办法实施细则》的有关规定，被告对该危房进行了拆除。三、该征收项目评估机构选定履行了法定程序，征收部门按相关政策为原告核算补偿。被告拆除危房程序和房屋征收工作合法有效，依据充分。
被告向本院提交了以下证据、依据：证据1.2015年9月14日，南岗区花园街道办事处向南岗区城乡建设局上报的《关于花园街周边地区危险房屋情况的紧急报告》；证据2.2015年9月14日，南岗区城乡建设局向市住房保障和房产管理局作出《关于花园街周边地区危险房屋情况的报告》。证据1-2证明发现并申请危房鉴定的程序合法。证据3.《房屋鉴定报告》，证明原告房屋鉴定结果为危房；证据4.《关于调整建设工程质量鉴定机构备案结果的通知》；证据5.《南岗区危房抢险联合汇签单》；证据6.《危房抢险明细表》；证据7.《危房停止使用告知书》；证据8.《紧急避险安全迁离决定书》；证据9.《送达回执》（附影像资料）。证据4-9证明被告履行危房拆除的法律程序。证据10.依法选定房地产价格评估机构的《通知》；证据11.确定房产估价公司的《公示》；证据12.公证书。证据10-12证明原告房屋单价评估合法有效。证据13.补偿安置方案的《情况说明》，证明按相关政策应得的补偿。法律依据有：《哈尔滨市城市房屋安全管理办法实施细则》第二十八条。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2真实性无异议，对证明的问题有异议，此两份证据不能证明被告发现并申请危房鉴定的程序合法。对于房屋安全鉴定，《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》有专门规定，鉴定机构龙建公司并非市房产行政主管部门依法设立的房屋安全鉴定机构，因此申请危房鉴定的程序违法，该证据应被认为无效证据。对证据3真实性有异议，证明的问题有异议。第一，《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第二十条规定，房屋所有人、使用人或者利害关系人均可委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。无论南岗区城建局或花园街道办事处均不是房屋所有人、使用人和利害关系人，其均没有委托的权利。第二，《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第十九条规定，房屋安全鉴定机构由市房产行政主管部门依法设立，?房屋安全鉴定机构作出的鉴定结论为认定房屋安全状况的依据。我市房产行政主管部门依法设立的房屋安全鉴定机构就是房屋安全鉴定办公室。龙建公司并非市房产行政主管部门依法设立房屋安全鉴定机构，没有任何委托关系，没有鉴定费用往来关系，也没有任何佐证材料表明哈尔滨市房屋安全鉴定办公室对龙建公司的资质及资格进行过审查，该公司不具备鉴定资格，所以对该证据证明的目的不予认可。第三，龙建公司鉴定报告均没有提供鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，没有提供相应人员的执业资格证书，没有加盖“房屋安全鉴定专用章”。第四，报告不按标准规定使用《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50292-1999中6.2规定必须连续两月以上观测才能对地基基础是否沉降进行评价，该报告对地基基础的检查一笔带过，连监测数据都没有。2015年8月23日接受委托，2015年9月7日作出鉴定报告，短短16天给出鉴定结论，明显造假。第五，报告的结论为“加固维修后基本能满足原来使用功能的要求。”根据《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第三十三条的规定，原告的房屋具有维修价值，作为房屋所有人，原告有权利作出修缮的选择，即使拆除也无需被告强制拆除。综上，该证据应被认定为无效证据。对证据4真实性无异议，证明的问题有异议。原告到黑龙江省建设厅下设的信访部门进行过咨询，该证据已于2015年4月份失效，该证据应被认定为无效证据。对证据5真实性有异议，证明的问题有异议。汇签单第5项明确了委托鉴定单位为花园街道办事处，违反《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第二十条规定，应被认定为无效证据。对证据6真实性有异议，证明的问题有异议。该证据明确指出“此表填写的范围应为国有土地上已依法办理了房屋所有权证，并已经市住房保障和房产管理局鉴定办认定的危险房屋。”然而被告列出的所有证据没有体现市住房保障和房产管理局鉴定办的任何资料，证据6与证据1、2自相矛盾，该证据应被认定为无效证据。对证据7真实性无异议，证明的问题有异议。依据《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第三十一条的规定，经鉴定为危险房屋的，市房产行政主管部门应当向危险房屋责任人下发《危险房屋通知书》，同时通知房屋所在地的区人民政府指定机构，故南岗区城乡建设局和花园街道办事处没有权利下发《危房停止使用告知书》，该证据应被认定为无效证据。对证据8真实性无异议，证明的问题有异议。南岗区城乡建设局和花园街道办事处下发《紧急避险安全迁离决定书》没有法律依据。南岗区城乡建设局16项行政权力清单中并无《紧急避险安全迁离决定书》的行政权力下发权，花园街道办事处工作职责中也没有该书的行政权力下发权，所以其下发《紧急避险迁离决定书》系违法行为，二者均没有权利下发该书。被告对原告的紧急避险强拆行为属于行政强制行为，但被告没有按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序强制拆除原告房屋，该证据应被认定为无效证据。对证据9真实性有异议，证明的问题有异议，不能看出当时的送达情况。证据10-13与本案无关。
被告对原告提交证据的质证意见为：对真实性无异议，对证明内容有异议，该通知是预成立报名的通知，与本案无关。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据3和证据4能够反映鉴定的过程，但因该房屋安全鉴定由花园街道办事处委托进行，启动的程序不合法，对鉴定结论不予采纳。被告提交的证据10-13与本案无关，原告提交的证据不能实现其证明目的，不予采纳。被告提交的其他证据能够反映被告强制拆除的过程和依据，证明相关案件事实。
经审理查明：2011年10月10日，被告发布哈（南）房征决字（2011）第004号房屋征收决定，决定对南岗区东起交通街，西至海城街、公司街，南起木介街、繁荣街，北至联发街、西大直街、花园街合围区域内的部分房屋实施征收。原告房屋位于征收范围内，双方尚未达成征收补偿协议。
2015年8月23日，南岗区花园街道办事处委托龙建公司对原告房屋结构安全性进行鉴定。2015年9月7日，龙建公司作出《鉴定报告》，结论为该建筑现状安全性等级评定为DSU，应立即处理；建筑抗震性能不满足相关规范要求；建筑适修性评定为Dr级，适修性差，是否有保留价值，取决其重要性和使用功能要求，建议拆除。
2015年9月14日，花园街道办事处向南岗区城乡建设局呈报《关于花园街周边地区危险房屋情况的紧急报告》，称（包含原告房屋在内的多处房屋）建成多年，损坏严重，已不能安全居住。经龙建公司鉴定为DSU级危房，房屋安全隐患严重，建议拆除。同日，南岗区城乡建设局作出《关于花园街周边地区危险房屋情况的报告》，将危房情况向哈尔滨市住房保障和房产管理局进行报告。
经南岗区多部门联合汇签，原告房屋被列入“危房排险”范围之内。2015年9月18日，南岗区城乡建设局、花园街道办事处共同作出《危房停止使用告知书》，内容为告知原告其房屋被评定为危房，已不能保证居住安全，应进行拆除处理。由于该房屋已不能保证居住安全，依据《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》《哈尔滨市城市房屋安全管理办法实施细则》的规定，为实现紧急避险，现要求原告家人应停止使用该房屋，立即迁离转移。如无其它住处，可提供位于北岸启程小区内的紧急避险临时安置房屋。同时告知原告可在2日内陈述和申辩。
南岗区城乡建设局、花园街道办事处在作出《危房停止使用告知书》的当日，又向原告作出《紧急避险安全迁离决定书》，内容为根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《哈尔滨市房屋安全应急预案》等相关法律、法规、应急预案的规定，作出安全迁离避险的紧急处理决定，限原告全家立即紧急避险迁离，如拒不迁离，将实施统一帮助安全迁离。迁离后，被告将对危房实施拆除。《危房停止使用告知书》、《紧急避险安全迁离决定书》张贴在原告房屋外墙上，未依法送达原告。
2015年9月20日，被告组织相关部门将原告房屋强制拆除。原告不服该强制拆除行为，提起本诉。
本院认为：建设部《城市危险房屋管理规定》第七条、第十二条规定，房屋所有人或使用人可以向当地鉴定机构提出房屋安全鉴定申请。《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第二十条亦规定，房屋所有人、使用人或者利害关系人均可委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。本案，房屋安全鉴定系由花园街道办事处申请启动，不符合上述规定。鉴定是在原告不知情、未参与的情况下作出，鉴定报告也未向原告送达，被告按照危险房屋强制拆除原告房屋，认定事实不清，主要证据不足。
行政机关作出行政行为涉及相对人合法权益时必须履行正当的行政程序，保证当事人的知情权、陈述申辩权和相关复议及诉讼的权利。本案，拆除原告房屋涉及到原告的重大权益，而被告在组织相关部门强制拆除原告房屋过程中，没有向原告依法送达行政文书，剥夺了原告依法享有的正当权益。而且，从行政行为内容看，南岗区城乡建设局、花园街道办事处于2015年9月18日对原告作出《危房停止使用告知书》，告知原告可在2日内陈述和申辩，又在同日作出《紧急避险安全迁离决定书》，要求原告全家立即紧急避险迁离，使得告知原告二日陈述申辩期限流于形式。同时，9月20日强制拆除原告房屋时，二日陈述、申辩期限尚未届满。因此，被告强制拆除房屋的行为，有违正当程序，依法应当确认为违法。
原告要求被告重建房屋并赔偿一切损失，因被拆房屋涉及征收，已无重建的可能，对房屋补偿问题，应当另行解决。至于赔偿其他损失，因原告没有具体的请求，也没有提交相应的证据，故本院亦不支持。
综上，被告强制拆除原告房屋的行政行为认定事实不清，主要证据不足，程序违法，但不具有可撤销内容，依法应确认为违法。对原告提出行政赔偿的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告哈尔滨市南岗区人民政府强制拆除原告王丽娟房屋的行政行为违法；
二、驳回原告王丽娟的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告哈尔滨市南岗区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审判长 韩玉清
审判员 尹月兰
审判员 范晓军
二〇一六年三月二十五日
书记员 庞 博
徐畅