辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行终1076号
上诉人（原审原告）张志民，男，1960年7月24日生，满族，住址兴城市。
委托代理人国秀娟，女，1962年1月3日生，满族，住址同上。
委托代理人李会志，辽宁成功金盟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兴城市人民政府，住所地兴城市兴海南街。
法定代表人袁国相，该市政府市长。
被上诉人（原审第三人）兴城市农村经济发展局，住所地兴城市兴海北街。
法定代表人闫守庆，该局局长。
被上诉人（原审第三人）兴城市林业局，住所地兴城市兴海路。
法定代表人闫久利，该局局长。
张志民因诉兴城市人民政府征收原种场土地行政行为违法并赔偿一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2016）辽14行初56号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院审理查明：兴城市原种场属于经营性自收自支事业单位，主要从事种子繁育经营项目，土地性质为国有划拨土地。因该原种场多年来经营困难，兴城市人民政府按照国家、省、市体制改革相关政策，实施兴城市原种场转企改制工作。2013年5月2日兴城市农村经济发展局作出兴农发［2013］15号《兴城市原种场改制实施方案》。2013年5月15日兴城市人民政府第4次常务会议纪要研究关于原种场改制事宜，同意《兴城市原种场改制实施方案》，并成立原种场改制工作领导小组。2013年5月16日兴城市人民政府兴政［2013］66号文件《关于同意兴城市原种场转企改制的批复》，原则同意原种场转企改制。2013年5月20日兴城市机构编制委员会作出兴编发［2013］24号《关于撤销兴城市原种场的批复》。2014年3月12日第三人兴城市农村经济发展局向原告张志民发出通知，对其地上物进行了核量，并责令张志民限期清理相关附属物，领取补偿金。2016年3月11日原告张志民以兴城市人民政府、葫芦岛市人民政府为被告提起行政诉讼，一是请求依法确认被告兴城市人民政府对兴城市原种场撤销行为违法；二是请求依法确认被告兴城市人民政府征用原种场林地行为违法；三是请求依法确认被告葫芦岛市人民政府存在行政不作为，一并审查2003年1月1日实施的《葫芦岛市征地补偿安置暂行办法》，并责令重新制定葫芦岛市征地补偿安置办法标准；四是请求被告兴城市人民政府再给付原告地上物补偿2130431.5元。2016年5月９日原告张志民提交撤诉申请书明确“贵院已经受理的张志民诉葫芦岛市人民政府不作为，兴城市人民政府征收违法一案，现原告自愿申请撤回起诉，望准许”，2016年5月９日作出（2016）辽14行初45号行政裁定“准予原告张志民撤回起诉”。2016年3月11日原告张志民以兴城市人民政府、兴城市农村经济发展局为被告提起行政诉讼，请求确认被告兴城市农村经济发展局于2014年3月12日作出的通知违法并撤销。2016年5月９日原告张志民提交撤诉申请书明确“贵院已经受理的张志民诉兴城市人民政府兴城市农发局行政行为违法一案，现原告自愿申请撤回起诉，望准许”，2016年5月９日作出（2016）辽14行初46号行政裁定“准予原告张志民撤回起诉”。2016年5月12日原告张志民以兴城市人民政府为被告，以兴城市农村经济发展局、兴城市林业局为第三人提起本诉，请求依法确认被告兴城市人民政府征收原种场土地行为程序违法；要求一并审查2003年1月1日实施的《葫芦岛市征地补偿安置暂行办法》，并向制定机关葫芦岛市人民政府提出处理建议，抄送上一级行政机关辽宁省人民政府；请求判决被告给付原告地上物赔偿2662570元。
原审法院认为：被告兴城市人民政府批准兴城市原种场转企改制属于单位改制行为。兴城市原种场原属事业单位，其占有土地性质为国有划拨土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项规定，被告兴城市人民政府可以收回国有土地使用权。被告兴城市人民政府根据国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，依法收回兴城市原种场所使用的国有划拨土地。原告张志民系该国有划拨土地上的个体承包者，其发包单位为兴城市原种场，被告兴城市人民政府对兴城市原种场划拨土地收回过程中，对原告张志民的地上附属物已经给予适当补偿。原告张志民并非被告兴城市人民政府收回兴城市原种场国有划拨土地的行政相对人，因此原告张志民诉被告兴城市人民政府征收原种场土地行为程序违法并赔偿及附带审查《葫芦岛市征地补偿安置暂行办法》不具备原告主体资格，原告提起行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告张志民的起诉。案件受理费50.00元，免予收取。
上诉人张志民上诉称：一、一审法院事实未查清，认定事实有误。1、政府纪要称是征收而不是收回。被上诉人兴城市人民政府提供的《会议纪要》称是土地征收而不是收回，而被上诉人在庭审时又称是收回不是征收。2、兴城市原种场不是主动撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，而是被上诉人兴城市政府强行收回。3、上诉人与被上诉人之间并没有达成补偿协议。4、上诉人地上物是由三被上诉人强行拆除的。被上诉人兴城市农村经济发展局于2014年3月12日给上诉人及兴城市原种场其他职工下达通知：依据兴城市原种场转企改制文件精神，相关部门已对你户地上附属物进行了核量。望你户在2014年3月20日前将相关附属物清理完毕，并领取补偿金。逾期未清理的，视为放弃，政府将组织人员统一清理，由此造成一切损失自负。因上诉人地上种植有各种树木，被上诉人兴城市林业局并没有依法核查上诉人树木的树龄。5、被上诉人硬行给付地上物补偿数额532138.5元，同种树不同人给付的补偿标准也不一样。6、兴城市原种场改制和撤销并未查清。二、一审法院适用法律与判决自相矛盾。被上诉人兴城市林业局没有依法对上诉人树木树龄进行核查，造成上诉人地上物补偿数额极低，严重损害了上诉人的利益，上诉人与此行为有直接的利害关系，一审认为上诉人不具备主体资格是错误的。请求撤销原审裁定；依法改判确认被上诉人兴城市人民政府在征收原种场土地行为程序违法；改判一并审查2003年1月1日实施的《葫芦岛市征地补偿安置暂行办法》，并向制定机关葫芦岛市人民政府提出处理建议，抄送上一级行政机关辽宁省人民政府；请求改判被上诉人给付上诉人地上物补偿或赔偿款2662570元。
被上诉人兴城市人民政府答辩称：1、政府是收回而不是征收原种场土地。兴城市原种场属于经营性自收自支事业单位，主要从事种子繁育经营项目，土地性质为国有划拨。因多年来经营困难，2013年原种场转企改制，2013年5月20日兴城市机构编制委员会《关于撤销兴城市原种场的批复》撤销了原种场事业单位编制。依据国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条的规定，在原种场被撤销编制的情况下，政府收回划拨地，而不是征收原种场土地。2、上诉人的赔偿请求没有事实根据和法律依据。上诉人的地上物核量补偿款已全部支付完毕，张志民的部分补偿款因另案被法院查封。因此，本案不存在赔偿的事实基础。3、一审裁定正确。上诉人只是与原种场之间存在土地承包关系，在承包期限届满且有不得种植多年生植物的约定之下，政府收回划拨地与上诉人没有利害关系。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人兴城市农村经济发展局答辩称：一审裁定驳回上诉人的起诉是正确的，上诉人的上诉理由不成立。上诉人的起诉已超过起诉期限，应驳回其起诉。上诉人将答辩人列为第三人没有任何实际意义。上诉人的一审诉讼请求与答辩人没有关系。
被上诉人兴城市林业局答辩称：本案不存在征收原种场土地的行为。上诉人不具有行政诉讼主体资格。林业局只是地上物林木的核量单位，政府在收回划拨地时，要求林业局对土地承包人地上物林木进行核量，且核量结果经承包人签字认可。上诉人起诉没有事实根据。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。
另查明，1、2005年4月10日，上诉人张志民与兴城市原种场签订了《种植业合同》，该合同约定承包期为一年，并约定只要承包者不违反禁令，不影响统一制种，不损害他人，不妨碍交通，不干扰规划，不种植多年生作物，都可以自由种植。后上诉人在案涉土地上栽植树木。2、被上诉人兴城市人民政府补偿上诉人地上物补偿款532138.5元，上诉人领取了92138.5元，其余款项被兴城市人民法院以（2015）兴立保字第00006号民事裁定予以查封，上诉人未能领取。
本院认为，关于本案的被诉行为。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。”本案中，案涉土地原使用者为兴城市原种场，性质为国有划拨土地。在原种场编制被撤销的情况下，政府依据以上法律法规规定，对案涉国有划拨土地予以收回。因此，虽然政府会议纪要中有关于对案涉土地“征收”的表述，但被诉行为实质上是政府收回国有划拨土地行为而不是征收行为。
关于上诉人的诉讼请求。本案上诉人在一审时的诉讼请求是：1、请求依法确认被告兴城市人民政府征收原种场土地行为程序违法；2、请求一并审查2003年1月1日实施的《葫芦岛市征地补偿安置暂行办法》，并向制定机关葫芦岛市人民政府提出处理建议，抄送上一级行政机关辽宁省人民政府；3、请求判决被告给付原告地上物赔偿款2662570元；4、本案诉讼费由被告承担。即本案系确认行政行为违法并赔偿之诉。
上诉人与被诉行政行为是否具有利害关系。根据前文所述，本案系上诉人张志民对被上诉人兴城市人民政府收回国有划拨土地使用权行为而提起的确认违法之诉。该国有划拨土地的使用者为兴城市原种场，上诉人与兴城市原种场系土地承包关系，其并非被上诉人收回兴城市原种场国有划拨土地使用权的行政相对人，且在被上诉人兴城市人民政府对兴城市原种场的划拨国有土地使用权收回过程中，对上诉人张志民的地上附属物已经给予了补偿，上诉人也已经领取完毕（虽然部分补偿款未能领取，系因另案被法院查封）。因此上诉人张志民诉被上诉人兴城市人民政府收回兴城市原种场的划拨国有土地使用权行为程序违法并赔偿及附带审查《葫芦岛市征地补偿安置暂行办法》不具备原告主体资格。原审对此认定并无不当，上诉人的上诉主张不能成立，本院不予支持。
综上，原审裁定认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 武 江
审判员 徐桂伶
审判员 李 明
二〇一七年十月十二日
书记员 李 鑫