安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖04行初1号
原告淮南市国安标牌制作有限公司，住所地安徽省淮南市田家庵区。
法定代表人高鹏，该公司经理。
委托代理人刘名航，该公司职工。
委托代理人王鹏，安徽里奇律师事务所律师。
被告淮南市谢家集区人民政府，住所地安徽省淮南市谢家集区。
法定代表人邵兵，该区区长。
委托代理人汤治中，该区政府工作人员。
委托代理人张庆，安徽竞合律师事务所律师。
原告淮南市国安标牌制作有限公司（以下简称国安公司）因被告淮南市谢家集区人民政府（以下简称谢区政府）行政强制一案，于2016年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月5日立案后，于2016年1月8日向被告谢区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月23日公开开庭审理了本案。原告国安公司的委托代理人刘名航、王鹏，被告谢区政府的委托代理人汤治中、张庆到庭参加诉讼。谢区政府的法定代表人邵兵经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告谢区政府于2013年12月底将原告国安公司位于谢家集区唐山镇境内邱岗村和九里村设置的2座高立柱广告牌予以强制拆除。
原告国安公司诉称：2012年11月，其在谢家集区唐山镇邱岗村和九里村建造了2块广告牌。2013年12月，被告在未向其告知的情况下将2块广告牌予以强制拆除。被告的行为不仅严重违法，而且严重损害了其财产权利。为了维护自身合法权益，特向法院提起诉讼，请求判决确认被告的强拆行为违法。
原告在法定期限内向本院提交以下证据：
1、原告工商营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明及身份证付一件，证明原告诉讼主体资格；
2、高立柱广告牌焊接安装合同复印件；
3、现场照片2张；
上述两份证据证明原告设置广告牌的事实；
4、淮南市唐山镇人民政府出具的证明1份，证明涉案2块广告牌被被告拆除的事实。
被告谢区政府辩称：2013年12月，淮南市人民政府按照省委、省政府关于开展“三边三线”城乡环境综合整治的统一部署，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《淮南市城市市容环境卫生管理条例》等法律法规的规定，决定对全市户外广告进行集中整治，并于2013年12月11日在《淮南日报》上刊登了《关于集中整治户外广告的通告》，要求“违法设置的户外广告必须在限期内自行拆除；逾期不拆除的，由所在县、区或乡（镇）人民政府依法组织拆除”。2013年12月19日，谢区政府在《淮南日报》上刊登了《关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告》。经查，国安公司在合淮阜高速旁唐山境内设置的2座高炮广告牌，未经淮南市市容行政主管部门同意，也未按照有关规定办理审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条之规定。其已经告知原告在限定的时间内自行拆除，原告在规定的时间内未予拆除。其根据规定组织相关部门对原告违法设置的广告牌进行了拆除。综上，其组织拆除原告广告牌程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持其作出的具体行政行为。
被告在法定期限内向本院提交以下证据：
1、组织机构代码证及法定代表人身份证明，证明被告主体身份；
2、谢家集区城市管理行政执法局“关于对辖区高速公路两侧大型户外广告予以认定的请示”（谢城执字（2013）69号）；
3、淮南市城市管理行政执法局“关于高速公路两侧等处大型广告牌设置有关情况的批复”（淮城容（2013）120号）；
上述两份证据证明原告在设置广告牌前未办理审批手续，系违法设置；
4、淮南市人民政府关于集中整治户外广告的通告（2013年12月11日淮南日报刊登）；
5、谢区政府关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告（2013年12月19日淮南日报刊登）；
上述两份证据证明其已经告知原告违法设置的广告牌在限定时间内自行拆除，逾期不拆，其将予以强制拆除。
被告向法院提交的法律依据有：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条；
2、《淮南市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条；
3、《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条。
经庭审质证，被告对原告提供的证据发表的质证意见为：原告的证据1无异议；证据2-3的真实性无异议，对原告的证明目的有异议，认为上述证据不能证明原告设置广告牌经过了合法审批；证据4有异议，认为该证明并未讲明原告的涉案广告牌是由谁拆除的。
原告对被告提供的证据发表的质证意见为：被告的证据1无异议；证据2-3的真实性无异议，但对被告的证明观点有异议，认为上述证据不能证明被告强制拆除其涉案广告牌的行为合法；证据4-5的真实性无异议，但不能证明被告强制拆除行为合法，被告的强制拆除行为没有处罚决定，没有催告程序，也没有经过合法的行政强制程序，被告在拆除后未告知原告，导致广告牌灭失。
本院对上述证据认证如下：
对于原告提交的证据：证据1，可以证明原告诉讼主体资格，依法予以确认；证据2-3，可以证明原告在唐山镇设立2座高立柱广告牌的事实，且被告对该组证据的真实性予以认可，本院对该组证据依法予以确认；证据4，虽然没有明确原告2座涉案广告牌由哪个主体予以拆除，但明确了广告牌因何种原因拆除，结合被告答辩状的自认，可以确认涉案广告牌是由被告强制拆除。
对于被告提交的证据：证据1，可以证明被告的诉讼主体资格，依法予以确认；证据2-3，对其真实性予以确认，该组证据可以证明在强制拆除前，谢家集区城市管理行政执法局就其辖区合淮阜高速公路、淮蚌高速公路两侧现有高立柱广告牌在设置时是否进过审批向市城市管理行政执法局和市市容局进行了请示并得到相关广告牌在设置时未经审批的回复，但该组证据不能证明其在实施强制拆除时符合相关法定程序；证据4-5，对其真实性予以确认，该组证据可以证明被告在强制拆除原告涉案广告牌前将拆除时间和拆除后的广告物品的保管方式通过报纸公告的形式予以告知，但同样不能证明其在实施强制拆除时符合相关法定程序。
经审理查明：原告国安公司于2008年6月16日成立，法定代表人为高鹏，其经营范围为标示标牌制作、广告设计、制作、代理及发布等。2012年10月10日，国安公司与凤台县奥奇广告传媒有限公司签订高立柱广告牌焊接安装合同，由凤台县奥奇广告传媒有限公司制作2座高立柱广告牌，其中1座位于九里村东津渡大桥北侧，1座位于邱岗村砖厂南侧。
2013年，被告谢区政府按照安徽省委、省政府，淮南市人民政府关于开展“三线三边”城乡环境综合整治的统一部署，由谢区城管局于2013年12月3日向市市容局提出谢城执字（2013）69号《关于对辖区高速公路两侧大型户外广告予以认定的请示》，询问辖区合淮阜高速公路、淮蚌高速公路两侧现有立杆高炮广告的设置是否经市市容局同意，是否按规定报市规划委员会办理审批手续。市市容局于2013年12月11日作出淮城容（2013）120号《关于高速公路两侧等处大型广告牌设置有关情况的批复》，答复谢区城管局其请示的大型户外广告牌在设置前均未向其提出申请，也未报请市规划委员会审定。2013年12月19日，谢区政府在《淮南日报》上刊登了《关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告》。2013年12月底，谢区政府组织相关单位将国安公司位于合淮阜高速公路旁唐山镇境内设置的2座高立柱广告牌予以强制拆除。国安公司认为谢区政府强制拆除其涉案广告牌行为违法，向本院提起诉讼，要求确认该强制拆除行为违法。
本院认为，经过法庭审理，本案的争议焦点是被告谢区政府强制拆除原告国安公司2座涉案广告牌的行为是否合法。
针对上述争议焦点，本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》之规定，对违反城乡规划的违法建筑的拆除，行政机关应先行作出强制拆除的行政处罚决定，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的。行政机关应当在相关处罚决定的基础上，履行书面催告程序，听取行政相对人的陈述和申辩，如行政相对人在规定的期限内仍不履行，执行机关应当下达强制执行决定，确定强制执行的时间和方式，同时将强制执行的事项予以公告。当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关根据有关法律法规之规定予以强制执行。而本案中，被告既没有作出相关行政处罚决定，也没有依法作出强制执行决定，就予以强制拆除。被告在拆除原告广告牌后并未依照其公告设定的义务将被拆除的广告牌统一妥善保管，且也无证据证实广告牌由原告取回，导致涉案广告牌被拆除后不知去向，违反了法定程序和自行设定的保管义务，该强制拆除行为违法。鉴于原告所诉2座广告牌已经被实际拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认谢家集区人民政府强制拆除淮南市国安标牌制作有限公司在合淮阜高速旁唐山镇境内设置的2座高炮广告牌的行为违法。
案件受理费50元，由被告淮南市谢家集区人民政府承担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 张德玉
审 判 员 王雅琼
人民陪审员 缪新英
二〇一六年三月三日
书 记 员 汪絮梅
附相关法律规定：
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
……
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《淮南市城市管理相对集中行政处罚权办法》
第四条城管执法机关集中行使下列行政处罚权：
（一）市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；
（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（三）城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（四）市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（五）环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（六）工商行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（七）公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对擅自挖掘道路、占用道路施工等违法行为的行政处罚权；
（八）法律、法规规定和市人民政府决定集中行使的其他行政处罚权。
《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》
第二十九条市容行政主管部门对城市生活、生产、经营、施工中产生的垃圾实行统一管理，设置垃圾处置场，有偿集中受纳、处置垃圾。任何单位和个人均应按照市容行政主管部门规定的时间、地点、方式倾倒垃圾、粪便。在城市市区逐步推行垃圾袋装化。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
……
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。