安徽省六安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖15行终81号
上诉人（一审第三人）朱玉保。
委托代理人刘大军，安徽昊华律师事务所律师。
委托代理人夏俭才，安徽昊华律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）朱玉权。
委托代理人孙邦潮，安徽美林律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）舒城县五显镇人民政府。
法定代表人赵进，该镇镇长。
委托代理人华宜德，安徽继宏律师事务所律师。
委托代理人孙文渊，安徽继宏律师事务所律师。
朱玉权诉舒城县五显镇人民政府（以下简称五显镇政府）房屋征收补偿协议一案，安徽省舒城县人民法院于2017年4月28日作出（2017）皖1523行初9号行政判决，朱玉保不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月20日公开开庭审理了本案。上诉人朱玉保及委托代理人夏俭才，被上诉人朱玉权及委托代理人孙邦潮，被上诉人五显镇政府的主任科员潘安稳、委托代理人华宜德、孙邦潮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
朱玉权一审诉称，1991年，朱玉保用其自家承包田置换了同村蒋畈组村民一块耕地，在上面用空心砖、石棉瓦和毛竹搭起四间（约80平方）简易房，建成后即租给他人使用，因生意不好，不久便无人租用，朱玉保全家在外打工，故该房屋一直闲置。因年久失修，屋面破烂，部分墙体倒塌、屋内杂草丛生，废不可用。1998年6月，经朱玉保同意，原告对上述废弃房进行清理，在该地块上新建了四间半（面积110平米）的基建房，结构为砖墙瓦顶，用作生产经营煤球的厂房，经营至1999年下半年停业。随后将该房租给杨大全经营拉丝厂、塑料穿珠厂，2006年杨大全停租，后免费给汪德胜用于养鸡。2015年2月，因105国道拓宽，该房需要拆除，被告即对该房进行丈量、确权登记、公示、公示登记的所有权人为原告。朱玉保得知后，以土地是他换来的为由，主张该房产为他所有，但因没有提供相关证据，被告开始不同意，朱玉保就长时间在被告处吵闹，被告在没有任何证据和法律依据的情况下，就将该房的所有权人改为朱玉保。2016年9月，原告听说朱玉保要领取补偿款，便找被告理论，没有结果。2016年9月23日向法院提起诉讼，举证期限内，五显镇人民政府提供了其与第三人签订的《集体土地上房屋征收补偿安置协议书》。现原告起诉，请求法院判决被告与第三人朱玉保签订的《集体土地上房屋征收补偿安置协议书》无效。
五显镇政府一审辩称，原告的诉讼请求不属于行政诉讼的审查对象，1991年第三人置换土地创办企业，2015年对涉案被拆迁房屋的确权属实，被告与第三人于2016年5月16日签订房屋征收补偿安置协议时原告是知情的，被告与第三人签订的房屋征收补偿安置协议的行为合法，请求驳回原告的诉讼请求。
朱玉保一审述称，原告请求属于民事合同的范畴，不属于行政诉讼的受案范围。原告在2016年9月就同一事实起诉，经审理驳回起诉，二审撤诉，现已经生效，原告再次起诉属于重复起诉行为，法院应当驳回起诉。原告起诉没有提供房屋所有权人的证据，涉案房屋是第三人承包土地与其他人更换所建房屋，第三人是土地使用权人，原告未对房屋翻建扩建没有提供证据，翻建近20年也从未主张过权利，超过两年起诉期限。2006年第三人务工回家后，该房屋一直由第三人使用管理，原告没有主张权利，已超过起诉期限。涉案土地的征收、房屋拆迁、签订协议，被告均按照法定程序进行，2016年5月16日签订协议，超过6个月起诉期限。原告两次起诉内容存在矛盾，对真实性有异议。第三人系1999年外出务工，故原告说1998年翻建房屋与事实不符。请求驳回起诉或诉讼请求。
一审法院经审理查明，1991年，朱玉保用自家的承包地与同村蒋畈组村民一块耕地进行置换，并在置换的耕地上搭建了四间简易房屋用于拉丝厂经营。拉丝厂停产后，第三人将厂房出租给他人经营。1999年初第三人全家外出务工，该房屋租赁给原告经营煤球厂，原告将上述简易房屋进行了新建，建成四间半基建房，作为煤球厂用房。2000年初，原告的煤球厂停产后，将该厂房转租给杨大全经营至2006年。2008年第三人将该房屋出租给汪德胜、杨化珍夫妇使用。2015年2月11日，因G105拓宽以及五显段三线三边绿化提升工程，该房屋需要拆除，被告对该房屋进行测量、确权、公示，在《舒城县集体土地上房屋征收现场勘测记录表》上登记该房屋所有权人为原告。2015年7月17日，第三人以土地是其调换为由，向被告主张该房屋所有权。被告经过调查了解后，将该房屋所有权人变更为第三人。2015年8月5日，原告知道该房屋权属变更后，向被告递交申请，要求予以纠正，被告未予答复。2016年5月16日，被告与第三人签订《舒城县集体土地上房屋征收补偿安置协议书》。2016年9月23日，原告提起行政诉讼，要求确认被告将原告房屋变更登记为第三人所有的行政行为无效。一审法院审理后认为，《舒城县集体土地上房屋征收现场勘测记录表》属于被告的内部记录，是过程性行为，不具有可诉性，判决驳回原告的诉讼请求。判决后，原告朱玉权不服提起上诉，二审期间又撤回上诉。2017年1月5日，朱玉权再次起诉，要求确认被告与第三人签订的《舒城县集体土地上房屋征收补偿安置协议书》无效。
一审法院认为：行政协议是行政机关为了实现共同利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼的受案范围。本案被诉房屋征收补偿安置协议属于行政协议，被告及第三人辩称该协议属于民事合同的性质不能成立，其抗辩意见不予采纳。被告在房屋征收时应当进行确权，明确产权，合法征收，在确定不存在权属争议的情况下与权利人签订安置补偿协议。本案中原告与第三人对涉案房屋均主张所有权，且已经向乡镇人民政府提出申请，说明双方对案涉房屋权属存在争议，在权属没有明确之前，不能签订补偿协议。现被告在涉案被征收房屋权属有争议的情况下，与第三人签订征收补偿协议，属于事实不清、证据不足，依法应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告与第三人朱玉保签订的《舒城县集体土地上房屋征收补偿安置协议》。案件受理费50元，由被告五显镇人民政府负担。
朱玉保上诉称：一审法院认定事实错误，程序违法。五显镇政府与上诉人所签的协议合法有效，属于民事合同，不属行政诉讼受案范围；假设房屋权属存在争议，依法应当复议前置，未经复议人民法院应不予受理，且朱玉权起诉已超过起诉期限，又是重复起诉，应驳回起诉。综上，请求撤销原判，依法改判。
朱玉权、五显镇政府二审辩解理由同一审。
朱玉权向一审法院提供以下证据材料：
1、照片，证人证言；
2、舒城县人民法院（2016）皖1523行初37号行政判决；
3、安徽省政府皖政地（2016）660号批文；
4、征收补偿勘测表；
5、征收补偿协议书；
6、证人叶某出庭作证证言一份；
五显镇政府向一审法院提交了以下证据：
1、信用代码证、身份证复印件；
2、五政[2016]60号文件；
3、勘测记录、计算清册、申请、情况说明等；
4、补偿协议、被拆迁户身份证复印件；
5、舒城县人民法院（2016）皖1523行初37号行政判决、六安市中级人民法院（2016）皖15行终101号行政裁定。
朱玉保向一审法院提交以下证据：
1、朱玉保身份证复印件。
2、2015年2月11日征收现场勘测记录；
3、朱玉保2015年7月17日出具的要求变更105国道拆迁厂房权属人的申请；
4、舒城县集体土地上房屋征收补偿安置协议书；
5、证人证言8份及单位证明一份；
6、原告于2015年8月5日提交的申请报告；
7、原告于2016年9月23日提交的行政起诉状；
8、舒城县人民法院（2016）皖1523行初37号行政判决、六安市中级人民法院（2016）皖15行终101号行政裁定。
上述证据材料均已随案移送本院。
经开庭审理，一审对证据的采信及查明的基本事实正确，二审予以确认。
本院认为：行政机关在履行行政管理职责过程中，应当做到事实清楚，证据确凿，依照法定的程序操作。本案中，五显镇政府为了推进省道改造以及绿化提升工程的需要，决定对S317道路红线外两侧的房屋等附属物进行征收，理应参照法定的征收程序操作。涉案房屋在征收过程中因所有权问题发生争议，征收实施单位应当先行确权，待权属明确后，方能与房屋所有权人签订补偿安置协议，现五显镇政府未经确权程序，即与一方签订协议，引起纠纷，违反了相关程序规定。一审法院经审理撤销所诉协议，并无不妥。上诉人所持上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱玉保负担。
本判决为终审判决。
审判长 张西湖
审判员 颜 凯
审判员 刘莹洁
二〇一七年七月三十一日
书记员 牛 婧
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。