广东省肇庆市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）粤12民终683号
上诉人（原审原告）：黄福初，男，1975年6月9日出生，汉族，住肇庆市高要区。
委托诉讼代理人：梁孟杰、郭洁，均为广东山丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：肇庆市高要区金利镇西围社区伍江一经济合作社，住所地肇庆市高要区金利镇西围社区伍江一，组织机构代码77508955-7。
负责人：伍柳方。
委托诉讼代理人：潘正兵，广东华生律师事务所律师。
上诉人黄福初因与被上诉人肇庆市高要区金利镇西围社区伍江一经济合作社（下简称伍江一经济社）租赁合同纠纷一案，不服肇庆市高要区人民法院（2017）粤1204民初1066号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月13日立案后组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
黄福初上诉请求：一、撤销一审判决。二、判令支持黄福初一审提出的全部诉讼请求。三、判令由伍江一经济社承担本案的全部诉讼费用。
事实和理由：一、一审判决认定事实不清，缺乏充分有效的证据支持，请求二审法院依法予以撤销。首先，一审判决认定伍江一经济社在2014年4月公开对外招租前经其230名村民表决同意，但伍江一经济社提供的证据并不能证明这一事实。从伍江一经济社提供的《伍江一经济合作社二期留用地同意出租签名如下》来看，这份证据并没有注明签字时间，因此无法证明该份签名表是在涉案土地公开招标前形成的。对于上述问题，黄福初在质证阶段已经明确提出质疑，认为该证据是伍江一经济社在黄福初变更诉讼请求后才补充形成的。伍江一经济社依法应当举证证明该签名表形成于涉案土地公开招标前，否则应当作出对伍江一经济社不利的判决。其次，一审判决认定伍江一经济社以“招标方”的名义向社会公开发出一份《关于高要市金利西围伍江村一经济合作社部分集体用地招租的投票公告》，其认定的这一事实也没有任何有效证据支持。对于上述公告，黄福初从来没有见过，更没有通过任何途径得知上述公告的内容，伍江一经济社也没有提供任何证据证明其已将上述公告送达告知给黄福初等参与竞标人，上面也没有竞标人的签字。对于上述公告的真实性、合法性和关联性，黄福初在一审庭审过程中都予以否认，伍江一经济社依法应当举证证明其已将上述公告送达给黄福初等竞标人。然而，在伍江一经济社没有提供任何有效证据的情况下，一审判决竟然采纳了上述公告的全部内容并作出事实认定，这明显缺乏事实依据。第三，一审判决还认定“该公告并附有《伍江村壹队贰队长涌地段返还地及宅基地分配规划图》”更是没有任何事实依据。对于上述附图，黄福初也从来没有见过，该附图上关于“黄福初”的签字并非是黄福初本人签字，伍江一经济社一审期间也确认是由其队长签写的。第四，一审判决认定涉案土地“于2013年10月8日纳入城镇规划建设用地”，对于这一事实完全是没有任何证据支持。从伍江一经济社提供的由高要市国土资源局于2015年6月9日出具的《关于高要市金利镇西围社区伍江第一经济合作社申请办理集体建设用地的批复））充分可以证明：伍江一经济社于2015年6月9日才获得涉案土地的集体建设用地使用权，从此时开始涉案土地的性质才转为建设用地。因此，涉案土地不可能是于2013年10月8日就纳入城镇规划建设用地。伍江一经济社提供的2013年10月8日《用地图》只是高要市金利镇建设开发公司与被征收单位初步达成的返还地协议，并非是土地建设规划图。是否已纳入城镇规划建设用地，应当以国土部门或者规划部门作出的规划图为准。一审判决认定的事实不符合客观事实。二、伍江一经济社于2014年4月18日通过公开招租方式将1号地、6号地、7号地出租给黄福初的民事行为严重违反《土地管理法》和《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的强制性规定，属于无效的行为，一审判决适用法律错误，依法应当予以撤销。1，伍江一经济社于2014年4月18日对涉案土地公开招租时，没有按照法律规定取得法定的集体组织成员或者成员代表同意，也没有依法报乡镇人民政府批准。《土地管理法》第十四条规定，农村集体所有的土地对外发包流转的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第七条也规定，出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。本案，伍江一经济社在于2014年4月18日对涉案土地公开招租时，没有提供任何资料证明其已经按照上述法律规定经过本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，更没有提供证据证明其已报镇人民政府批准。虽然，伍江一经济社在第二次庭审前补充了其230名村民签名的材料，但是该签名材料并没有具体的时间，不能证实该签名表是在招租前形成的。因此，伍江一经济社的上述行为严重违反了上述法律的强制性规定，依法属于无效行为。2,伍江一经济社于2014年4月18日对涉案土地公开招租时，尚未依法取得该幅土地的相关权属证明，土地权属尚未确定，依法不得出租上述土地。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第四条第二项规定：有下列情形之一的，集体建设用地使用权不得流转：（二）土地权属有争议的。第十四条也规定：集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）的，农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权属证明……（包括其村民同意流转的书面材料），按规定向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。本案，伍江一经济社于2014年4月18日对涉案土地公开招租时，并没有集体土地所有权证或者使用证，伍江一经济社并没有提供任何有效证据证明其对该幅土地拥有合法权属，即该幅土地当时具有不确定性、争议性，根据上述法律规定不得流转出租。因此，伍江一经济社的上述行为违反上述法律规定，依法属于无效。3，伍江一经济社于2014年4月18日对涉案土地公开招租时，其程序严重违反《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十五条规定的程序。从伍江一经济社提供的由高要市国土资源局于2015年6月9日出具的《关于高要市金利镇西围社区伍江第一经济合作社申请办理集体建设用地的批复》第二条明确规定：涉及集体建设用地使用权流转的，按照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》执行。该办法第十五条规定：集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。本案，伍江一经济社出租给黄福初的上述土地是用于商业开发性质，根据上述法律规定，依法应当通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行，但是伍江一经济社完全没有按照该规定通过土地交易市场进行招拍挂，而是直接自行举办公开招租活动进行。因此，伍江一经济社的行为严重违反了上述法律规定程序，依法属于无效。三、《民法通则》第六十一条：“民事行为被确认为无效或者被撤销后，当事人因该行为取得的财产，应当返还给受损失的一方。有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案，由于伍江一经济社通过公开招租方式将涉案土地出租给黄福初的民事行为无效，且涉案土地未实际交付给上诉人使用，伍江一经济社依法应当向黄福初返还其收取的60万元保证金。四、伍江一经济社没有与黄福初签订合同，且在法院没有作出生效文书的情况下私自对涉案土地进行建设，导致黄福初受到损失，也使黄福初的合同目的根本无法实现，伍江一经济社应返还保证金给黄福初。
伍江一经济社辩称：黄福初在一审起诉时最初的诉讼请求是解除其与我社之间的事实租赁合同关系，并没有提出合同效力问题，因此，我社应诉时无需提供与合同效力有关的村民表决签名。在其变更诉讼请求要求确认合同无效的情况下，我社才补充提交了相关村民表决签名材料。该签名材料没有注明签字时间，恰恰说明了签名表决的真实性，我社没有为此造假，而黄福初也没有提供任何相反证据证实该签名材料形成于其变更诉讼请求之后。招标公告是对外招投标的重要资料，除了租金待投标定夺外包含了所有的合同条款，黄福初认为其从来没有见过该招标公告，与其主动交纳保证金、清楚知道中标标的是相矛盾的。我社在附图签上黄福初的名字，只是标注了涉案地块被其投得而已，并不影响黄福初实际投得涉案地块的事实。黄福初一再强调我社公开招标的行为违反法律规定，而相关法律认为无效的招标行为针对的是从事种养的承包法律关系，而本案涉案土地是商业出租，并不需要乡镇政府批准，且国家对类似涉案土地的出租是持鼓励态度的，只要三分之二村民或代表同意就可以。涉案土地双方之间的租赁合同是需要解除的，我社在黄福初明确提出解除的诉讼请求（之后变更为要求认定无效）后才另行租赁给其他人，这恰恰也证明我方涉案土地是可以进行商业开发的。黄福初一直为其不想租赁涉案土地找理由，其上诉理由不成立，请求二审法院予以驳回。
黄福初向一审法院起诉请求判令：⒈解除黄福初与伍江一经济社之间的事实租赁合同关系（之后变更为确认伍江一经济社于2014年4月18日通过公开招租方式将位于长冲地段1号地、6号地和7号地出租给黄福初的行为无效）；⒉伍江一经济社立即向黄福初返还租赁押金（保证金）60万元及其利息（利息从起诉之日起按中国人民银行同期贷款利率计算至还清之日止）；⒊伍江一经济社承担该案的全部诉讼费用。
一审法院认定事实：2014年4月上旬，伍江一经济社由其230名村民在内容为“伍江一经济社二期留用地同意出租签名如下：”的字据落款处分别签名后，以“招标方”的名义向社会公开发出了一份《关于伍江一经济社部分集体用地招租的投票公告》，该公告主要内容为：“致各投标者：贵方在决定投标前必须详细阅读本公告。如贵方在投标时提交有效之投标申请书并经土地权属单位同意，即视为贵方已接受本公告的所有规定所附文件的格式、条款，并自愿在中标后接受其约束，且本公告将作为中标者所签订合同的附件一。一、土地情况：本次招租的土地属伍江一经济社集体开发用地，权属伍江一经济社。现以按土地的现状向社会公开招租，土地情况如下：出租面积约36843平方米，位于金龙大道与金沙××十字交界旁边，金利镇商业城中心区内（具体位置，四至范围详见附图。该地块未办理土地使用权证及相关报建手续），……投标方一经递交申请书并被招标单位接受，招标单位即视投标方对上述土地的性质、权属、面积及现状等有关情况均已作详细了解并对此无辩议。二、租赁条件、租金、使用费及租期（其中租期为13年，租金每3年递增一次中标方式为价高者得，但租金、投标保证金、每次叫价单位栏均为空白）。1、在承租期内，有关的规划报建验收等手续以及其他一切费用由承租方自负。2、租金递增每3年一次……。3、投标方在投标前须一次性将投标保证金交给伍江一经济社。如中标的该保证金中20万元将自动转作为合同履约保证金。在中标方无违约且已支付清所有费用的情况下，中标方投标保证金剩余款项在10天内无息退还给中标方。承租方交付的履约保证金合共20万元，在合同期满或合同解除时，承租方无违约且已支付清所有费用的情况下，出租方15天内无息退还给承租方。未中标者，该保证金在公布中标后10天内无息退还投标方。4、每年先交租后使用，即上年底交下年租金。三、投标者应当具备的条件……五、中标者必须接受和满足以下条件：1、……2、权属单位只能按土地的现状交给承租方使用，承租方必须按照现时国家的法律法规及土地政策进行投资使用，……3、承租方在规划投资经营的整个过程中，伍江一经济社不承担任何法律义务和责任，不承诺任何合作的附带条件。4、……5、中标者必须在中标后立即与出租方所提供（租赁合同）版本签订合约，中标者如逾期10天未能签订上述合同，出租单位有权取消其中标资格，没收其已交的全部费用，包括投标的保证金人民币贰拾万元正，对该土地租赁权重新招标。6、出租单位已出示租用地的概貌及面积，合同以此为确实数据。……九、投标方式：1、本次投标采取在投标者的资格符合本公告的全部条件前提下，现场竞标、明标，价高者得的原则。……3、投标者在投标前必须向招标方交纳保证金人民币贰拾万元正，……。”该公告并附有《伍江村壹队长涌地段返还地及宅基地分配规划图》。
同年4月18日，伍江一经济社对其上述36843平方米集体土地使用权分八份地块进行公开招租，黄福初、张少琼、伍池光、钟镇扬等人参与投标；其中，黄福初参与了其中三处地块的投标，并中标投得1号、6号和7号三处地块的租赁权，伍江一经济社将黄福初三处中标地块参与投标时汇入该社银行账户的押金各20万元分别转作租赁保证金。此后，黄福初与伍江一经济社就上述中标的1号、6号、7号地块签订租赁合同的事宜多次进行协商，但拖延至今仍未能签订相应的租赁合同。直到2017年3月20日，黄福初委托广东山丰律师事务所向伍江一经济社发出了一份《律师函》，认为其投得上述三处地块后至今，该社仍未将该三处地块交付给其使用，且该三处地块规划不允许建造房屋，导致其目的完全无法实现，故要求该社解除租赁关系及退还押金本息。黄福初并于2017年5月25日提起本案诉讼。
伍江一经济社上述36843平方米集体土地系此前被政府部门征用该社不限于该36843平方米集体土地后，由政府返还所得的集体用地，并于2013年10月8日纳入城镇规划建设用地。该社于2014年4月18日对上述集体用地公开招租后，在与黄福初等人协商签订租赁合同的过程中，于2015年6月9日取得国土行政部门的批文并取得高要集用（2015）第04002号集体建设用地使用权证，地类（用途）为商住用地，后于同年11月9日取得上述集体用地的七处七份《临时建设工程规划许可证》。
诉讼过程中，伍江一经济社还提供《土地租赁合同》两份，证实伍池光、邓汝明在2014年4月18日的公开招租中分别中标投得另外地块后，已与该社签订租赁合同并正由双方切实履行。
此外，该院根据黄福初的申请，依法于2017年8月9日作出（2017）粤1204民初1066—2号民事裁定书，冻结了伍江一经济社在中国银行肇庆高要金利支行71×××15账户内的存款60万元，冻结期限至2018年8月13日止。
一审法院认为：该案系租赁合同纠纷。综合诉辩双方的陈述，归纳本案争议焦点为：一、伍江一经济社对涉案1号、6号、7号三处地块的使用权进行公开招租及黄福初中标租赁该三处地块的民事行为是否有效；二、伍江一经济社应否退还黄福初已向该社交纳的租赁保证金并支付相应的利息。结合双方当事人举证质证情况及该院查明的事实，分析如下：
关于焦点一：涉案的1号、6号、7号地块包括在伍江一经济社被政府部门征用后返还给该社的36843平方米集体土地之中，上述集体土地已于2013年10月8日纳入城镇规划建设，由此可见伍江一经济社对上述集体土地享有占有、使用及经营管理的权利，且该社于2015年6月9日取得上述土地的集体建设用地使用权。以上事实有伍江一经济社提供的《城镇建设用地规划图》《关于高要市金利镇西围社区伍江第一经济合作社申请办理集体建设用地的批复》《集体建设用地使用权证》等证据及庭审笔录足以证实，该院予以确认。伍江一经济社属于非法人组织，虽不具有独立法人资格，但能够依法以自己的名义从事民事活动；黄福初系完全民事行为能力人，依法可以独立实施民事法律行为。案中，伍江一经济社对其农民集体所有上述土地在该社超过2/3村民签名同意的情况下，于2014年4月18日通过对外公开招投标、对外出租的方式进行经营管理，没有证据证实伍江一经济社案中对外公开招租的行为违反了村民民主议定原则，其行为属于其真实意思表示，且不存在《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条规定的情形；根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十五条、《中华人民共和国民法总则》第一百一十四条、第一百四十三条及《中华人民共和国物权法》第三十九条、第六十条的规定，对伍江一经济社通过公开招租方式将位于长冲地段1号、6号、7号三处地块出租给黄福初的行为，该院确认为有效的民事法律行为。对黄福初认为伍江一经济社案中对外公开招租的行为严重违反法律强制性规定的诉称，与上述事实不符，且没有提供充足有效的证据予以推翻，故该院不予采信；对其要求确认伍江一经济社于2014年4月18日通过公开招租方式将位于长冲地段1号地、6号地、7号地出租给黄福初的行为无效的诉请，理据不足，该院予以驳回。对伍江一经济社相应的抗辩意见，该院予以采纳。
关于焦点二：如上所述，伍江一经济社通过公开招租方式将位于长冲地段1号、6号、7号三处地块出租给黄福初的行为属于有效的民事法律行为。案中，伍江一经济社作为招标方，对其36843平方米集体土地使用权向社会公开发出《关于高要市金利西围伍江村一经济合作社部分集体用地招租的投票公告》，该公告内容具体确定，该社上述行为实为要约；黄福初参与投标并投得其中1号、6号、7号三处地块的租赁使用权，且已向伍江一经济社支付了保证金共60万元，其行为实为承诺，该承诺确已到达要约方伍江一经济社并发生法律效力。上述伍江一经济社的要约与黄福初的承诺的内容一致且具有租赁合同的基本要素，黄福初没有提供证据证实该要约、承诺在后来已被依法撤回，也没有提供证据证实其在承诺后对要约的内容作出了实质性的变更。在招标、中标后，伍江一经济社与黄福初虽没有依上述公告约定在10天内签订书面的租赁合同，但该社确已收取黄福初的租赁保证金共60万元，后又办理了涉案招租土地的《临时建设工程规划许可证》；在黄福初没有提供证据证实其确有理由拒绝接受该社已履行义务的情形下，依法应认定双方之间的租赁合同成立。鉴于黄福初没有提供证据证实伍江一经济社存在违反上述公告的约定或其他违约情形，故对黄福初要求伍江一经济社返还租赁押金（保证金）60万元及其利息的诉请，该院不予支持。
对于双方当事人没有提出主张和请求的其他问题，该院不作审查和处理。
综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十五条，《中华人民共和国民法总则》第一百一十四条、第一百四十三条，《中华人民共和国物权法》第三十九条、第六十条，《中华人民共和国合同法》第十四条、第二十一条、第二十二条、第二十五条、第三十六条，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第六十五条、第七十五条的规定，判决：驳回黄福初的全部诉讼请求。该案受理费9800元，财产保全费3520元，合计13320元，由黄福初负担。
二审中，黄福初提交一份照片，证明案涉土地现在进行与双方所签合同无关的建设，导致黄福初的合同无法实现。伍江一经济社认为对方要证实涉案土地的事实我方是确认的，也提交与对方相一致的照片9张，证明涉案土地在对方明确解除合同的情况下，不得已找第三方承租，并且处于实际经营的状态，说明所租赁的土地是可以进行经营活动的。本院对此事实予以认定。同时，对一审法院查明的事实，本院予以确认。
本院认为，本案为租赁合同纠纷。根据当事人的上诉、答辩和陈述以及查明的事实，本案二审争议的焦点是：1、伍江一经济社对涉案地块的使用权进行公开招租的民事行为是否有效。2、伍江一经济社所收取的合同保证金（押金）是否应退还及支付相应利息给福初。
首先，案涉土地属伍江一经济社的农民集体用地，已经招租方伍江一经济社的三分之二以上村民签名同意对土地的使用权进行公开招租，既没有违反国家法律法规对土地禁止对外租赁的强制性禁止性规定，也没有违反农民集体用地对外租赁的村民议定原则，依法应认定合法有效。黄福初起诉认为该对外招租行为无效，缺乏事实和法律依据，一审法院对黄福初主张该对外招租行为无效的起诉请求不予支持，是正确的，本院予以维持。黄福初上诉否认伍江一经济社提供经其230名村民表决同意对外招租的签名的真实性，却又未能提供足以推翻该签名真实性的证据，本院对其上诉主张不予采纳。
其次，黄福初在其向伍江一经济社招标押金（后转为租赁保证金）、参与投标案涉土地之时，理应知晓伍江一经济社向社会公开发出的《关于高要市金利西围伍江村一经济合作社部分集体用地招租的投票公告》，现黄福初上诉认为其从来没有见过该公告，更没有通过任何途径得知该公告的内容，有违诚实信用原则，本院对其该项上诉主张不予采信。而根据该公告的第五条第5点“中标者必须接受和满足以下条件：5、中标者必须在中标后立即与出租方所提供（租赁合同）版本签订合约，中标者如逾期10天未能签订上述合同，出租单位有权取消其中标资格，没收其已交的全部费用，包括投标的保证金人民币贰拾万元正，对该土地租赁权重新招标。”，已经明确中标者在中标后未能与出租方签订租赁合同的后果，就是：没收其已交的全部费用，包括投标的保证金，对该土地租赁权重新招标。一审法院据此作出驳回黄福初要求伍江一经济社返还租赁押金（保证金）60万元及其利息的诉请判决，理据充分，本院予以维持。黄福初上诉认为伍江一经济社未将案涉土地实际交付、造成其合同目的不能实现，要求伍江一经济社返还保证金及支付相应利息的诉讼主张，理由不成立，本院不予采纳。
对于当事人没有提出上诉和请求的其他问题，本院不作审查和处理。
综上所述，黄福初的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费9800元，由黄福初负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢肇雄
审 判 员 何 桑
审 判 员 张秀丽
二〇一八年六月六日
法官助理 黎颖诗
书 记 员 李少锋