浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终47号
上诉人（原审原告）嘉兴市吉禾玻璃经销公司。住所地：浙江省嘉兴市经济开发区二环北路3138号。
法定代表人潘行云，总经理。
委托代理人来晓明，浙江金道律师事务所律师。
上诉人（原审原告）嘉兴市吉禾建材有限公司。住所地：浙江省嘉兴市二环北路3138号－3。
法定代表人潘展辉，总经理。
委托代理人潘行云，男，汉族，1956年8月29日出生，住浙江省仙居县。系嘉兴市吉禾建材有限公司员工。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，省长。
委托代理人汪锐、陈书宏，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
嘉兴市吉禾玻璃经销公司、嘉兴市吉禾建材有限公司诉浙江省人民政府城建行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年1月16日作出（2016）浙01行初321号行政判决。嘉兴市吉禾玻璃经销公司、嘉兴市吉禾建材有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2017年1月11日立案受理后依法组成合议庭,并于2017年4月18日公开开庭审理了本案。上诉人嘉兴市吉禾玻璃经销公司的法定代表人潘行云及其委托代理人来晓明，上诉人嘉兴市吉禾建材有限公司的委托代理人潘行云，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人汪锐到庭参加诉讼。经最高人民法院批准,本案已经依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司、嘉兴市吉禾建材有限公司于2016年4月底向省政府申请行政复议，请求确认嘉兴市政府下属嘉兴××技术开发区管理委员会于2015年9月17日强制拆除其坐落嘉兴市中环北路3138号内房屋的行为违法并撤销，赔偿损失1072.184792万元。省政府于2016年5月6日作出《行政复议申请材料补正通知书》，告知原告所提供的强拆电视报导光盘无法读取，且证据需要有效证明被申请人实施了强制拆除行为，为此请原告提供嘉兴市经济技术开发区管理委员会实施了强制拆除行政行为的证据材料。2016年5月18日，原告向省政府提交《行政复议申请书（补充）》，并提交了新闻播报内容、嘉开管[2003]201号文件、《中环路整治补偿协议书》、《中环路整治补偿实施协议书》等证据材料。省政府于2016年5月19日向原告发送《行政复议案件受理通知书》。经审查，省政府于2016年7月7日作出浙政复[2016]120号《驳回行政复议申请决定书》，认为相关证据表明，嘉兴市综合行政执法局组织实施了强制拆除，被申请人嘉兴市人民政府下属嘉兴××技术开发区管理委员会不具有直接处置违法建筑的职责，也未直接实施拆除涉案建筑物的具体行政行为。因此，申请人以嘉兴市人民政府为被申请人提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（六）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。另查明，2015年8月4日，嘉兴市综合行政执法局曾就案涉建筑向嘉兴市规划管理局嘉兴××技术开发区（国际商务区）分局发送《调查取证联系函》，称对经销公司涉嫌在中环北路3138号主体厂房南侧、北侧建设9处1－2层的混合结构、钢结构及彩钢结构建筑物，合计建筑面积为3380.74平方米，并在中环北路金禾宾馆周边建设1处2层钢混结构建筑物，建筑面积为798.55平方米，总计建筑面积为4179.29平方米的行为，已立案调查，请该分局协助完成以下调查取证事项：1.上述建设的建筑物是否在嘉兴××技术开发区规划控制区范围内；2.上述建设的建筑物是否办理过《建设工程规划许可证》；3.如无办理，是否可补办《建设工程规划许可证》。该分局于2015年8月6日函复嘉兴市执法局，确认：一、上述建筑物的建设地点在经济技术开发区规划控制区范围内。二、上述两处建筑物未办理《建设工程规划许可证》。三、上述建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，不可补办建设工程规划许可手续。嘉北街道办、嘉兴市执法局的派出机构嘉兴市执法局经济技术开发区（国际商务区）分局及嘉兴市建委经济技术开发区（国际商务区）建设分局于2015年8月7日作出嘉经开联合执法限拆字[2015]第1号责令限期拆除违法建筑决定，认定经销公司未经规划行政主管部门批准，擅自在中环北路3138号主体厂房南侧、北侧违法建设9处1－2层的混合结构、钢结构及彩钢结构建筑物，合计建筑面积3380.74平方米，并在中环北路金禾宾馆周边违法建设1处2层钢混结构建筑物，建筑面积798.55平方米，总计违法建筑面积为4179.29平方米。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》、《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》的相关规定及省、市“三改一拆”文件的有关规定，限经销公司在接到通知书之日起15日内将上述违法建筑自行拆除，逾期不拆除的，将依法拆除。嘉兴市秀洲区人民法院（2015）嘉秀行初字第28号行政判决认为该建筑系违法建筑，应予拆除，但三被告作出责令限期拆除违法建筑决定，系超越职权的行为，应予撤销，判决撤销嘉经开联合执法限拆字[2015]第1号责令限期拆除违法建筑决定，驳回经销公司的其他诉讼请求。该判决经嘉兴市中级人民法院二审予以维持。再查明，经销公司于2016年1月5日向嘉兴市中级人民法院提起诉讼，列嘉兴市执法局、嘉北街道办、嘉兴经济技术开发区（国际商务区）建设交通局、嘉兴市政府为共同被告，请求判决开发区管委会2015年9月17日指派下属各机关联合对原告4179.29平方米房屋实行强拆行为违法，应予修复。在该案诉讼中，嘉兴市政府答辩认为其未实施对案涉的违法建筑拆除行为，不是适格被告。嘉兴市执法局答辩认为对案涉被拆除建筑物系违法建筑的认定有法有据，对案涉违法建筑实施拆除合法，原告要求给予修复于法无据。嘉北街道办答辩认为并不存在嘉兴××技术开发区管理委员会指派嘉北街道办对违法建筑进行拆除的事实。嘉兴××技术开发区（国际商务区）建设交通局答辩认为其并未实际参与案涉违法建筑的拆除，不是适格被告。原告在2016年2月26日该案开庭审理过程中，当庭提出撤诉申请，经法庭对其进行释明后，原告仍坚持撤回起诉。嘉兴市中级人民法院于当日作出（2016）浙04行初1号行政裁定，准许经销公司撤回起诉。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案中，原告向省政府申请行政复议，请求确认嘉兴市政府下属嘉兴××技术开发区管理委员会于2015年9月17日强制拆除其坐落嘉兴市中环北路3138号内房屋的行为违法并撤销。但原告提交的证据材料不足以证明开发区管委会实施了该强拆行为。嘉兴市执法局曾就案涉建筑向嘉兴市规划管理局嘉兴××技术开发区（国际商务区）分局发函，请求协助完成相关调查取证事项，又于2015年8月7日与其他两行政机关共同作出责令限期拆除案涉建筑的决定，在经销公司针对该拆除行为提起的行政诉讼中，对其实施拆除案涉建筑的行为进行了答辩。据此，被诉复议决定认定嘉兴市执法局组织实施了强制拆除，嘉兴市政府下属的开发区管委会未直接实施拆除案涉建筑物的行政行为具有事实依据。省政府以原告提出的行政复议申请不符合行政复议法律规定的受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回原告的行政复议申请，于法有据。行政程序上，因原告申请行政复议时申请材料不齐全，省政府书面通知其进行补正，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定。关于原告所提省政府未告知变更被申请人而予以驳回是否合法。审查认为，省政府在受理原告的行政复议申请之后，根据被申请人的答复及提交的证据材料认定适格的被申请人为嘉兴市执法局，在此情况下省政府认为被申请人不适格，驳回原告的复议申请，并无不当，原告认为被告未告知变更被申请人程序违法的诉讼理由不能成立。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司、嘉兴市吉禾建材有限公司的诉讼请求。
嘉兴市吉禾玻璃经销公司、嘉兴市吉禾建材有限公司上诉称：一、一审法院对上诉人提交的证据2不予采信明显错误。原审认证违背了证据规则的要求，违反了全面审查的法律要求，不能让人信服。案涉新闻报道是新闻机构根据党委政府提供的新闻通稿进行报道的，且新闻报道机构本身就隶属于当地党委政府，嘉兴电视台2015年9月18日的新闻报道足以证明嘉兴××技术开发区管理委员于2015年9月17日对上诉人房屋实施了强制拆除行为。二、一审法院认为被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，其认定事实错误。被上诉人提交的证据材料不能证明嘉兴市执法局组织实施了对上诉人房屋的强制拆除行为，也不能证明其行政复议程序合法，一审法院认定事实错误，驳回上诉人的诉讼请求明显违法。综上所述，一审法院在证据采信、事实认定上均存在明显错误。请求撤销一审判决，撤销被诉行政复议决定，判令被上诉人重新受理上诉人的行政复议申请。
浙江省人民政府答辩称：一、浙政复[2016]120号驳回行政复议申请决定书认定事实清楚，适用依据正确。答辩人经行政复议审理查明：上诉人涉嫌在嘉兴市中环北路3138号该公司主体厂房南侧、北侧违法建设9处1-2层的混合结构、钢结构及彩钢结构建筑物（合计建筑面积为3380.74平方米），并在中环北路金禾宾馆周边违法建设l处2层钢混结构建筑物（建筑面积为798.5平方米）。2015年8月4日，嘉兴市综合行政执法局对上述行为立案后发函给嘉兴市规划管理局嘉兴××技术开发区（国际商务区）分局，请求其协助调查取证。2015年8月6日，嘉兴市规划管理局嘉兴××技术开发区（国际商务区）分局向嘉兴市综合行政执法局书面复函，确认上述建筑物的建设地点在经济技术开发区规划控制区范围内，未办理《建设工程规划许可证》，无法采取改正措施消除对规划实施的影响，不可补办建设工程规划许可手续。2015年8月7日，嘉兴市秀州区人民政府嘉北街道办事处、嘉兴市综合行政执法局嘉兴××技术开发区（国际商务区）分局及嘉兴市建委经济技术开发区（国际商务区）建设分局作出嘉经开联合执法限拆字[2015]第1号《责令限期拆除违法建筑通知书》，责令上诉人限期自行拆除上述建筑物。2015年9月17日，嘉兴市综合行政执法局在有关部门的配合下，对上述建筑物进行了拆除。根据《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第四条规定，市、县（市、区）人民政府、市辖功能区管委会组织领导本辖区域内违法建筑处置工作。嘉兴市城市管理行政执法部门负责指导、监督全市违法建筑处置工作，可直接负责市区行政区域内城镇违法建筑的处置工作。相关证据表明，嘉兴市综合行政执法局组织实施了强制拆除，嘉兴市人民政府下属嘉兴××技术开发区管理委员会不具有直接处置违法建筑的职责，也未直接实施拆除涉案建筑物的具体行政行为。因此，上诉人以嘉兴市人民政府为被申请人向答辩人提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（六）项规定的受理条件。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复[2016]120号驳回行政复议申请决定程序合法。2016年5月3日，答辩人收到上诉人提交的行政复议申请。因申请材料不齐全，经上诉人补正，于同年5月19日予以受理。经审理后，于2016年7月7日作出浙政复[2016]120号《驳回行政复议申请决定书》并送达上诉人。该行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，答辩人所作的浙政复[2016]120号驳回行政复议申请决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请依法驳回上诉，维持原判决。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，双方当事人围绕着被上诉人浙江省人民政府浙政复[2016]120号《驳回行政复议申请决定书》的合法性等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人嘉兴市吉禾玻璃经销公司、嘉兴市吉禾建材有限公司不服被上诉人浙江省人民政府行政复议决定提起的诉讼。该行政复议决定认为，相关证据表明，嘉兴市综合行政执法局组织实施了被申请复议的强制拆除行为，且被申请人嘉兴市人民政府下属嘉兴××技术开发区管理委员会不具有直接处置违法建筑的职责，也未直接实施拆除涉案建筑物的具体行政行为。因此，上诉人以嘉兴市人民政府为被申请人提出行政复议申请，不符合行政复议的受理条件，据此驳回上诉人行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条还分别就行政复议范围及受理条件作出明确规定。本案中，上诉人以嘉兴市人民政府为行政复议被申请人的主要依据是其原审时提交的“强拆电视报导光盘及画面内容的文字记录”，以此证明2015年9月17日嘉兴市人民政府组织实施了强制拆除行为。在该电视报道的文字记录中，包括了“三改一拆势在必行，昨天早上嘉兴××技术开发区对城北路一处较大的违章建筑进行了拆除”、“此次的拆违行动是开发区强力拆违行动的一个缩影”的内容，以及“9月17号上午，嘉兴经开建设局、综合执法局、综治办、嘉北街道等单位开展了联合行动，对这一违章建筑进行了组织拆除”情形描述。仅凭此电视报道尚难确定上诉人主张的强制拆除行为系由嘉兴市人民政府的派出机构嘉兴××技术开发区管理委员会所组织实施。且原审已经查明，嘉兴市综合行政执法局曾于2015年8月4日就涉案中环北路3138号等建筑向嘉兴市规划管理局嘉兴××技术开发区（国际商务区）分局发送《调查取证联系函》征询意见。嘉兴市规划管理局嘉兴××技术开发区（国际商务区）分局于同年8月6日作出了回复。另外，被上诉人嘉兴市吉禾玻璃经销公司曾于2016年1月5日就其4179.29平方米房屋被强制拆除，曾以嘉兴市综合行政执法局、嘉兴市秀洲区人民政府嘉北街道办事处、嘉兴经济技术开发区（国际商务区）建设交通局和嘉兴市人民政府为被告向嘉兴市中级人民法院提起诉讼。后上诉人又于庭审后撤诉而被裁定准许，而在该案审理中，嘉兴市人民政府已经明确否认其组织实施强拆涉案房屋行为且认为其并非适格被告；嘉兴市综合行政执法局则答辩认为涉案房屋系违法建筑有法有据，对其实施拆除行为合法，且从未收到嘉兴××技术开发区管委会拆除涉案房屋的指令，而系依据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第二条、第三条、第六条第一款第（二）项和《浙江省违法建筑处置规定》第三十条的规定实施的拆除；嘉兴市秀洲区人民政府嘉北街道办事处答辩认为并不存在嘉兴××技术开发区管理委员会指令其对涉案房屋进行拆除的事实，作为“三改一拆”工作的责任主体，有权对本辖区内的违法建筑进行调查、督促和处置。故根据该案审理时的各方陈述，以及本案的附卷证据，被上诉人认定嘉兴市人民政府非本案复议事项的被申请人，并据此驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人嘉兴市吉禾玻璃经销公司、嘉兴市吉禾建材有限公司共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一七年五月三日
书 记 员 徐一菁