河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫13行初193号
原告信阳市上天梯储运公司。
法定代表人张萍，任经理。
委托代理人夏清亮，该公司工作人员。
委托代理人丁凡瑞，河南楚天阁律师事务所律师。
被告信阳市人民政府。
法定代表人尚朝阳，任市长。
委托代理人曾宪，该政府工作人员。
委托代理人金敏，该政府工作人员。
第三人信阳隆和房地产开发有限公司。
法定代表人艾泽良，任总经理。
委托代理人张祥魁，河南法正律师事务所律师。
原告信阳市上天梯储运公司（以下简称“上天梯公司”）诉被告信阳市人民政府及第三人信阳隆和房地产开发有限公司（以下简称“隆和公司”）为土地行政批复及赔偿纠纷一案，本院于2016年12月21日作出（2016）豫13行初494号行政裁定，驳回原告上天梯公司的起诉，上天梯公司不服向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院于2017年8月12日作出（2017）豫行终714号行政裁定，裁定撤销南阳市中级人民法院（2016）豫13行初494号行政裁定，指令南阳市中级人民法院继续审理。本院受理后依法组成合议庭，于2017年11月28日公开开庭审理了本案。原告上天梯公司的法定代表人张萍及委托代理人夏清亮、丁凡瑞，被告信阳市人民政府的委托代理人曾宪、金敏，第三人隆和公司的委托代理人张祥魁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年3月3日，信阳市人民政府作出信政土﹝2009﹞6号《关于对市国土局申请收回平桥区平桥街道办事处东平湖部分国有存量建设用地使用权公开拍卖出让方案的批复》，原告对此行政行为不服，提起本案行政诉讼。
原告诉称：原告通过划拨方式获得土地进行生产经营，并办理了信国用（1995）字第1553号国有土地使用证，后因其它建设项目占用部分土地导致公司用地面积减小，原告于2013年申请变更并获得新的土地使用证。2013年10月，原告得知被告已将原告的部分土地使用权通过信政土〔2008〕132号批复和信政土〔2009〕6号批复予以收回并已出让，致使原告土地使用面积减少共计14068.95平方米。被告收回土地未通知原告，也未予以赔偿。被告收回土地的行为导致原告丧失部分土地使用权，造成经营困难并蒙受极大经济损失。请求：1、撤销信政土〔2009〕6号批复，确定被告收回原告土地的行为违法；2、判决被告赔偿原告损失共计2817.62万元。
为支持其诉讼请求，原告向本院提交如下证据：
1、信阳市上天梯储运公司营业执照和组织机构代码，证明原告的主体资格；2、信阳市人民政府信政土〔2008〕132号批复及信政土﹝2009﹞6号批复，证明被告未按照法定程序收回原告的划拨土地，导致原告利益受损；3、信市国用（2013）第30076号国有土地使用证，证实原告对该土地拥有使用权；4、信同资评字（2013）第66号评估报告书，证明原告目前的损失。本次庭审原告补充提交：1、河南省计划委员会文件豫计征字（83）第748号《关于信阳地区燃料及信阳县建材工业局征用土地的批复》；2、信阳县建材工业局1983年9月1号《土地计算表》；3、信阳县经委、地区燃料公司共秀铁路专用线检查验收会议纪要；4、信阳市上天梯储运公司与信阳市平桥区平桥镇人民政府签订的《协议》。
被告答辩称：一、答辩人认为市政府依法收回是合法的。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。并可依照本条例的规定予以出让，因此答辩人认为市政府收回上天梯公司土地的行政行为于法有据。二、被答辩人不具备原告诉讼主体资格。《物权法》第二十八条规定，“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”也就是说，自信政土﹝2009﹞6号批复生效时，被答辩人享有的土地使用权已消灭，不再具有利害关系，也就不具有诉讼主体资格。三、该地块拆迁补偿已多次对接交换意见，并未侵犯被答辩人利益。为充分保障被答辩人利益不受损失，促使该地块早日达成拆迁补偿协议，平桥区政府及相关部门代表市政府多次与被答辩人及其主管部门上天梯管委会协商，虽尚未达成一致意见。但该地块目前尚未实质性占用，也未给被答辩人造成实质性利益损害。四、被答辩人可以申请拆迁补偿，但补偿金额应以有资质的评估机构评估价格为基准。2016年，被答辩人向答辩人提出行政赔偿申请，要求答辩人赔偿被答辩人共计2817.62万元经济损失。目前信阳市政府已出台《信阳市中心城区国有土地上征收与补偿实施办法》（信政文﹝2017﹞23号），信阳市范围内的拆迁补偿均实行市场化操作，即由有资质的评估机构按照市场价格进行评估，在此基础上进行充分协商达成拆迁补偿协议进行拆迁补偿。综上所述，请求驳回原告起诉。
为支持其答辩意见，被告向本院提交如下证据：
1、信阳市人民政府信政土〔2008〕132号批复和信政土〔2009〕6号批复，证明被告收回了两块土地；2、信阳市国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告二份、收回国有土地协议书二份、信阳县人民政府1992年10月14日会议纪要一份，以上证据证明被告有权收回国有土地，且履行了法定程序；3、宗地位置关系平面图、宗地图二份，证明两宗土地的关联性和具体位置、面积；4、信阳市人民政府信政赔偿决定〔2016〕1号不予行政赔偿决定书及送达回证，证明被告对原告的请求已经予以处理并送达。
第三人隆和公司答辩称：1、被答辩人上天梯公司要求撤销信政土〔2009〕6号批复违法的诉求，不能成立。上天梯公司要求撤销该批复没有事实和法律依据，系明显重复起诉，因被答辩人在这之前已经起诉过，并且该批复经河南省高级人民法院终审认定合法有效，并已履行，现被答辩人再次起诉要求撤销和确认该批复违法，违背一事不再理的原则，应当驳回其诉请。2、被答辩人上天梯公司要求赔偿的诉求没有事实和法律依据，应当驳回其请求。本案土地系政府无偿划拨土地，现政府予以收回并进行出让的行为合法。被答辩人长期闲置划拨土地，且无任何建筑物和附属物，其要求赔偿2817.62万元的标准和依据不足，不应予以支持。
为支持其答辩意见，第三人向本院提交如下证据：
河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00142号、第00142号行政判决书，证明被告对两块土地进行征收合法。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告、被告、第三人提交的证据及依据的真实性、关联性均予以确认。
本院根据有效证据、涉案的生效法院裁判以及当事人质证意见认定以下事实：上天梯公司原为信阳县储运公司，在原平桥镇南环西路7号拥有一处国有土地，1995年依划拨方式取得了该宗国有土地使用证，证号为信国用（1995）字第1553号，用途为仓储，面积为55897平方米。2001年因华豫电厂运煤专用交接线建设，由信阳市人民政府协调，占用上天梯公司一部分土地，造成该公司土地面积减少，实测面积为45152.06平方米。2013年4月，上天梯公司向信阳市国土资源局申请，按现有实测面积，重新办理国有土地使用证登记，使用权类型、用途不变。2013年4月28日，信阳市人民政府经过审核为上天梯公司颁发了信市国用（2013）第30076号国有土地使用证。
2009年3月3日，信阳市人民政府作出信政土﹝2009﹞6号《关于对市国土局申请收回平桥区平桥街道办事处东平湖部分国有存量建设用地使用权公开拍卖出让方案的批复》。该批复收回的土地包含部分原告上天梯公司享有使用权的土地，且该批复未送达给原告上天梯公司。2012年10月19日，信阳市人民政府为隆和公司颁发了信市国用（2012）第30108号国有土地使用证及信市国用（2012）第30103号国有土地使用证，该两份土地证与上天梯公司的信市国用（2013）第30076号土地使用证有部分相重叠。经诉讼，上天梯公司持有的信市国用（2013）第30076号国有土地使用证被撤销。
另查明，信阳市人民政府作出信政土﹝2009﹞6号《关于对市国土局申请收回平桥区平桥街道办事处东平湖部分国有存量建设用地使用权公开拍卖出让方案的批复》以后，《批复》所涉及原告上天梯公司的土地一直由原告占有使用至今。
本院认为：一、《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发﹝2004﹞10号）要求行政机关必须依照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。本案被诉的信政土〔2009〕6号批复收回原告上天梯公司部分土地，在收回前未告知原告上天梯公司，也未听取上天梯公司意见，在批复收回土地后，也未将批复文件送达给原告上天梯公司，属程序严重违法。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”另根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物应当给予适当补偿。信阳市人民政府虽有权依法收回国有土地使用权，但本案信阳市人民政府收回原告国有土地使用权是出让用于商业开发，非基于公共利益或旧城区改造，且对于收回土地上的地上建筑物、附属物至今并未进行补偿，也未就土地使用权给予土地使用权人适当补偿。不符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，信政土〔2009〕6号批复缺乏事实依据和法律依据,主要证据不足。三、被诉的信政土〔2009〕6号批复作出以后，收回部分土地依然由原告上天梯公司占有使用，地上建筑物、附属物依然维持现状，该《批复》未对原告上天梯公司造成实际损失，故对原告要求赔偿的请求，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销信阳市人民政府2009年3月3日作出的信政土﹝2009﹞6号《关于对市国土局申请收回平桥区平桥街道办事处东平湖部分国有存量建设用地使用权公开拍卖出让方案的批复》中涉及收回上天梯公司土地使用权部分；
二、驳回原告上天梯公司其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告信阳市人民政府负担。
如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 闫 林
审 判 员 刘 琳
代理审判员 郭 娟
二〇一七年十二月十四日
书 记 员 王恒嵩