湖南省吉首市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘3101行初15号
原告吴成淮，男，1944年6月15日出生，汉族，湖南省吉首市人，身份证号：4331011944********。住吉首市车务段宿舍。
被告吉首市城市规划管理局。
住所地：乾州新区世纪大道市政大楼副楼。
法定代表人杨佑林，局长。
委托代理人梁菲，吉首市城市规划管理局工作人员。
委托代理人汤志强，湖南广湘律师事务所律师。
被告吉首市人民政府。
住所地：乾州新区世纪大道。
法定代表人李诗兴，市长。
委托代理人高莉声，吉首市人民政府法制办工作人员。
原告吴成淮诉被告吉首市城市规划管理局行政处罚及被告吉首市人民政府行政复议一案，本院2016年3月16日立案后，于2016年3月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月11日公开开庭审理了本案。原告吴成淮，被告吉首市城市规划管理局的委托代理人梁菲、汤志强，被告吉首市人民政府的委托代理人高莉声，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月14日，被告吉首市城市规划管理局作出吉城规拆字（2015）第81号《责令限期拆除通知书》认定：吴成淮在文溪路火车站地段修建建筑物建设工程，因未经批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十五条之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第五十一条之规定，限2015年10月19日12时前自行拆除，逾期不拆除，将依法上报市人民政府责成相关部门强制拆除。原告吴成淮不服，向被告吉首市人民政府申请行政复议，被告吉首市人民政府于2016年1月18日作出吉政复决字（2016）2号《行政复议决定书》，认为吉城规拆字（2015）第81号《责令限期拆除通知书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定予以维持。
原告诉称，2000年，原告在文溪路铁路集资建房建设区内158栋外修了5个门面。2015年10月14日，被告吉首市城市规划管理局作出吉城规拆字（2015）第81号《责令限期拆除通知书》，认定原告属违法建设，要求原告在五日内自行拆除。原告不服，向被告吉首市人民政府申请行政复议，被告吉首市人民政府于2016年1月18日作出吉政复决字（2016）2号《行政复议决定书》，予以维持。原告认为被告的行政行为违法，理由是：1、原告修建的建筑没有影响规划，对规划的实施没有影响，2、原告于2000年前修建建筑物，不应受到处罚或者受到拆除的处罚；3、复议机关没有从事实上审查，作出维持决定是错误的。两被告的行为损害了原告的合法利益。为此，原告提起行政诉讼，请求：1、撤销被告吉首市城市规划管理局作出的吉城规拆字（2015）第81号《责令限期拆除通知书》；2、撤销被告吉首市人民政府作出的吉政复决字（2016）2号《行政复议决定书》。
原告未向本院提交证据。
被告吉首市城市规划管理局辩称，原告因不服被告吉城规拆字（2015）第81号“责令限期拆除通知书”，向人民法院提起行政诉讼，其诉讼请求是要求人民法院撤销被告的81号拆除通知书。被告认为，原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。1、状告被告的行政行为，却以其他人的行为作为理由，明显不当。被告的81号通知书是否应当撤销，必须看其是否合法，合法性的第一个问题是执法主体，81号通知书是被告依法作出的。2、原告认为“原告的建筑根本就没有影响规划，更谈不上对规划的实施影响”，所以原告认为被告对其违法建筑限期拆除的行政处罚是违法的。原告此种讲法是错误的，是不能成立的。首先，被告确认的事实是，原告的违法建筑物在吉首市城市规划区内（1990
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2010版），且原告没有取得建设工程规划许可证和建设工程设计方案审查文件。其次，《城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施，消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款，无法采取改正措施消除影响的限期拆除，不能拆除的没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。原告在诉状中认为其违法建设是属于“尚可采取改正措施，消除对规划实施的影响的，限期改正”的情形，但对此，住建部2012年6月25日《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》中第四条：“对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形为：（一）取得建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设；（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件”。原告既未取得建设工程规划许可证，又未取得建设工程设计方案审查文件，其违法建筑不属可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被告对其违法建筑责令期限拆除是依法作出的。3、原告在诉状中称“有事实说明原告建设行为既没有妨碍铁路使用，也没有妨碍地方规划，更没有需要什么消除对规划实施的影响，所以规划管理局是曲解法律强加于人滥用职权。”原告以上讲法是完全错误的，因为：第一，被告是对原告的违法建筑的认定，并非是对铁路职工合法集资建房行为，两者不能混为一谈。第二，在城市规划区内进行建设，必须取得建设工程规划许可证，否则即为违法。第三，原告声称其取得宅基地使用权，但未向被告提供证件，退一步讲，即便拥有合法的土地使用权，但也必须遵守《城乡规划法》的规定，并不是原告所说想怎样建就怎样建，想怎么修就怎么修。不论省级、中央级企业在吉首市规划区内建设也必须符合吉首市城市规划，不能各行其事。综上所述，原告的诉请是没有道理的，被告对原告作出的责令限期拆除违法建设的通知，认定事实清楚，证据扎实，程序合法，处罚适当，适用法律正确，应予支持。
被告吉首市城市规划管理局向本院提交了以下证据及依据（均系复印件）:
证据：1、立案审批表；2、建设工程现场勘验记录、现场照片、违法现场示意图、1990-2010吉首市城市规划区图；3、对原告的询问笔录；4、龙其松、高武身份证明；5、对李兴忠的询问笔录；6、群众反映报告；7、湘西州信访局函；8、张家界工务段、车务段对相关事项的答复；9、行政处罚意见告知书、拒签证明；10、原告申辩材料及听证申请书；11、听证会通知书；12、授权委托书、身份证明；13、听证会笔录；14、修建说明书、认定报告；15、听证会报告书、吉城规拆字（2015）第81号《责令限期拆除通知书》。
依据：《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》、全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》。
以上证据及依据拟证明被告行政行为合法。
被告吉首市人民政府辩称，原告不服吉首市城市规划管理局作出的吉城规拆字（2015）第81号《责令限期拆除通知书》，向被告吉首市人民政府申请行政复议，被告复议后认为，被告吉首市城市规划管理局于2015年10月14日作出的吉城规拆字（2015）第81号《责令限期拆除通知书》认定事实清楚，证据扎实，适用法律正确，程序合法，处罚适当，应予维持。被告作出的吉政复决字(2016)2号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，行政复议决定适当，应予支持，原告要求撤销《行政复议决定书》的理由不能成立，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
被告吉首市人民政府向本院提交了证明其复议程序合法性的证据及原行政行为合法性证据（均系复印件）：
行政复议申请书。2、行政复议答复通知书。3、关于对吴成淮关于请求撤销限期拆除决定的答复。4、行政复议答复书。5、关于对依法拆除吴成淮在光明社区文溪路违法建设的情况说明。6、吉政复决字（2016）2号《行政复议决定书》。
以上证据拟证明被告复议程序合法。
原行政行为合法性证据与被告吉首市城市规划管理局向本院提交的证据一致，证明目的一致。
原被告对证据的质证意见：
原告对两被告提交的证据均无异议，但认为不能达到证明原告行为违法的目的。两被告对双方提交的证据均无异议。
本院对被告提交的证据作如下确认：被告吉首市城市规划管理局提交的吉城规拆字（2015）第81号《责令限期拆除通知书》及被告吉首市人民政府提交的吉政复决字（2016）2号《行政复议决定书》是被诉的行政行为，可以证明被诉行政行为存在，其余两被告提交的证据是作出被诉行政行为的证据，符合证据的三性，予以采信，作为本案定案依据。
经审理查明，2000年，原告吴成淮在文溪路铁路火车站地段修建了5个门面，建筑面积133平方米，现用于出租。因未取得《建设工程规划许可证》，2015年1月12日，被告吉首市城市规划管理局立案查处。经调查后，被告于2015年9月17日向原告下发了吉城规罚告字（2015）第43号行政处罚意见告知书。经原告申请，于2015年9月30日举行了听证会。2015年10月14日，被告吉首市城市规划管理局作出吉城规拆字（2015）第81号《责令限期拆除通知书》，认定原告行为属违法建设，责令其限期自行拆除，并告知了原告不限期自行拆除的后果及救济途径。原告不服，向被告吉首市人民政府申请行政复议。2016年1月18日，被告吉首市人民政府作出吉政复决字（2016）2号《行政复议决定书》，对被告吉首市城市规划管理局作出的吉城规拆字（2015）第81号《责令限期拆除通知书》予以维持。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点是：1、原告修建房屋的违法事实是否存在；2、被告吉首市城市规划管理局能否对原告进行处罚，处罚依据是什么；3、被告吉首市城市规划管理局作出处罚是否适当。关于焦点1，原告修建房屋地段早在1990年已列入吉首市城市总体规划区内，按照《中华人民共和国城市规划法》的规定，原告应依法先取得《建设工程规划许可证》并按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设。本案中原告于2000年修建房屋，没有取得《建设工程规划许可证》，其修建房屋行为违法。关于焦点2，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。原告修建房屋违法事实至目前始终存在，违法行为有继续状态，被告吉首市城市规划管理局应对其违法行为进行处罚。《中华人民共和国城市规划法》已于2008年1月1日废止，同时施行的是《中华人民共和国城乡规划法》。原告于2000年修建房屋，被告吉首市城市规划管理局于2015年10月14日对原告作出责令限期拆除通知书，应适用现行法律《中华人民共和国城乡规划法》。关于焦点3，原告修建房屋行为并不属于可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定限期原告自行拆除违法建设处罚适当。本院对被告吉首市城市规划管理局作出的吉城规拆字（2015）第81号《责令限期拆除通知书》行政行为合法性进行了审查，该行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当。被告吉首市人民政府作为行政复议机关依法履行了复议程序，作出吉政复决字（2016）2号《行政复议决定书》，维持被告吉首市城市规划管理局作出的吉城规拆字（2015）第81号《责令限期拆除通知书》，该行为没有不当。故原告请求撤销被告吉首市城市规划管理局作出的吉城规拆字（2015）第81号《责令限期拆除通知书》及被告吉首市人民政府作出的吉政复决字（2016）2号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告吴成淮的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴成淮承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 杨 智
审 判 员 刘巧艳
人民陪审员 刘 明
二〇一六年五月二十日
代理书记员 龙志琼
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。