广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤06行终190号
上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥金融商贸区。
法定代表人黄伟明，镇长。
委托代理人吴咏瑜。
委托代理人陆林邦。
被上诉人（原审原告）肖友英，女，汉族，住佛山市南海区。
委托代理人孙杨俊，广东荆紫律师事务所律师。
原审第三人佛山市南海区大沥镇沥东村水头何股份合作经济社，住所地佛山市南海区。
负责人何焕影，社长。
委托代理人曾雪欢，广东枫丹律师事务律师。
委托代理人谢志锐，广东枫丹律师事务律师。
上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称大沥镇政府）因被上诉人肖友英诉其行政处理一案，不服佛山市南海区人民法院（2015）佛南法行初字第278号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：肖友英于1959年7月27日出生于广东省连平县，婚前为连平县油溪公社农民。肖友英与何锡坚结婚后于1982年6月16日户口由连平县油溪公社迁往广东省南海县大沥公社水头何村，户籍性质为农民户口，但户籍信息并未反映与何锡坚同一户籍。两人婚后于1982年X月X日生育一子何智威，但其出生后并未直接入户。根据佛山市公安局大沥派出所户籍资料显示，何锡坚所在户口于1984年3月23日“由县局批复户由本队转居民户”，但当中并未包括肖友英及其长子何智威。1985年1月6日，何智威随肖友英入户大沥镇沥东水头何村。1985年11月2日，肖友英及其长子迁往大沥时兴电子厂自理粮集体户口，户籍性质转变为自理粮。1986年11月24日，肖友英及其长子将户口从时兴电子厂自理口粮集体户口迁入大沥镇自理口粮散户280号。1992年5月30日，经当时的南海县公安局大沥镇派出所、南海县大沥镇沥东管理区办事处、南海县大沥镇水头何村民委员会加盖公章，在《证明》中明确肖友英及其长子迁入沥东水头何村农业户口，但该《证明》中明确肖友英及其长子两个暂时没有分配。1992年6月，肖友英及其长子迁回沥东水头何村农业户口。1993年5月26日，肖友英生育次子何智能。1994年5月6日，何智能随肖友英入户大沥镇沥东水头何村。
2015年4月13日，肖友英向大沥镇政府提出行政处理申请，请求：确认肖友英具有佛山市南海区大沥镇沥东村水头何股份合作经济社（以下简称水头何经济社）的农村集体经济组织成员资格与股东资格。大沥镇政府于次日收到了上述申请。经调查核实，大沥镇政府于2015年6月11日对肖友英作出《关于肖友英〈行政处理申请书〉的回复》（以下简称《回复》），认为经调查，由于肖友英并未有取得水头何经济社的股权证，亦非该经济社的在册股东，不属于南办发（2013）43号文《关于建立运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作机制的意见》（以下简称南办发（2013）43号文）规定的受理范围，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定”的规定，肖友英是否具有农村集体经济组织成员资格，可通过户籍所在地的农村集体经济组织按照法定程序表决。2015年6月12日、大沥镇政府将《回复》送达了肖友英。肖友英不服，向人民法院提起行政诉讼。
另查明，南办发（2013）43号文第二（一）点规定：“（一）适用范围。1.受理对象。以下人员的股权纠纷（含股份分红和征地款分配等纠纷）案件纳入运用行政及司法手段调处农村股权纠纷案件的受理范围：具备农村集体经济组织成员资格未获得相应股权权益（成员同等待遇）的人员，特别是已取得农村集体经济组织成员资格并取得股权证书或已领取过股份分红后被违规停止股份分红的人员。不具备农村集体经济组织成员资格人员的股权纠纷案件一般不纳入运用行政及司法手段调处农村股权纠纷案件的受理范围。2.受理条件。为减轻行政司法工作压力，农村股权纠纷案件应先通过信访和人民调解等调处渠道进行解决。经镇、村两级信访或人民调解调处仍未能落实合法权益的，才可以申请以行政及司法手段进行解决”。
南办发（2008）59号《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》（以下简称南办发（2008）59号文）第二条第7项规定：“符合以下条件之一的人员具有农村集体经济组织成员资格。……7.曾经转为‘自理粮’，2004年6月30日前‘自转农’户口迁回原村的人员……”。
原审法院认为：大沥镇政府所作《回复》认为“由于肖友英并未有取得水头何经济社的股权证，亦非该经济社的在册股东，不属于南办发（2013）43号文规定的受理范围”。经查，南办发（2013）43号文第二（一）点规定没有法律依据，不作为认定行政行为合法的依据。肖友英于1985年11月2日由南海县大沥公社水头何村农业户口迁往大沥时兴电子厂自理粮集体户口，户籍性质转变为自理粮，后于1992年6月迁回沥东水头何村农业户口。肖友英属于曾经转为自理粮户口，后自转农迁回原村的人员。对于该类人员是否属于集体经济组织成员，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，应从南办发（2008）59号文第二条第7项的规定。大沥镇政府所作《回复》，认为肖友英是否具有农村集体经济组织成员资格，可通过户籍所在地的农村集体经济组织按照法定程序表决，适用法律错误，应予撤销，大沥镇政府应当对肖友英2015年4月13的申请重新作出行政处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销大沥镇政府于2015年6月11日对肖友英作出的《回复》；二、大沥镇政府于本判决发生法律效力之日起六十日内对肖友英2015年4月13日的申请重新作出具体行政行为；案件受理费50元，由大沥镇政府负担。
上诉人大沥镇政府上诉称：一、上诉人出具的《回复》认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”南办发（2013）43号文是由南海区人民政府依法制定并分布实施的。因此，上诉人依粤府令第189号及南办发（2013）43号文的规定，审查被上诉人肖友英提交的材料后，认为其不属于南办发（2013）43号文的受理范围并以答复的形式向其说明理由正确。二、被上诉人自迁入原审第三人水头何经济社所在地后，一直未履行农村集体经济组织成员的义务。按照1990年6月1日生效的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》的相关规定，被上诉人不应享受相应的待遇。三、被上诉人基于存在瑕疵的入户程序而取得农村集体经济组织成员资格，对原审第三人的全体成员显失公平。综上，请求二审法院撤销原审判决、依法改判；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人肖友英辩称：一、上诉人大沥镇政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款，明确指出法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的从其规定，南办发（2008）59号文即是另有规定。被上诉人适用该文第二条第七款的规定，应当认定具有原审第三人水头何经济社股东资格，不需要投票表决。南办发（2013）43号文与上位法、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定相冲突，不应当作为上诉人行政行为的合法性依据。上诉人认为被上诉人的申请不符合南办发（2013）43号文的受理范围，实际上是破坏了不属于基层人民政府职权范围的概念。二、上诉人认为被上诉人一直没有履行义务，却未能提供客观真实的证据，而仅以原审第三人的单方陈述作为依据，有失公允。三、上诉人认为被上诉人基于存在瑕疵的入户程序而取得农村集体经济组织成员资格，对原审第三人全体成员显失公平。上诉人的此观点前后矛盾，上诉人认为被上诉人不具有农村集体经济组织成员资格，又认为被上诉人是基于存在瑕疵的入户程序而取得农村集体经济组织成员资格。且上诉人认为被上诉人取得成员资格对原审第三人全体成员显失公平，是站在原审第三人的立场而漠视了被上诉人的合法权利。因此，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉。
原审第三人水头何经济社述称：一、原审第三人同意上诉人大沥镇政府的上诉请求及上诉事实和理由。二、原审第三人作为本村股东成员的管理组织，清楚了解股东成员的义务履行情况，而本案中的被上诉人肖友英改迁入户并没有固定居住在本村的辖区内，也没有履行股东成员所应履行的耕作土地、缴纳公粮、参与股东成员会议等义务，性质上是空挂户。被上诉人申请入户原审第三人村农民户口的时候，其本人的意愿是单挂户口，享受农民计生的福利，前提是自愿放弃其它的福利，在当时的入户文件中明确显示。而且被上诉人自迁入户以来，从未享受原审第三人社员分红，其本人也没有提出任何异议。随着经济发展，原审第三人的经济收入涨幅甚大，被上诉人因此到如今才提出异议。这不符合其本人入户时的承诺。三、原审第三人已经在2015年9月8日举行全体股东成员会议，通过表决否决了被上诉人的股东成员资格。因此为了维护上诉人及原审第三人其他股东成员的利益，恳请二审法院支持上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案中，上诉人大沥镇政府作为镇一级人民政府，对于被上诉人肖友英提出要求确认其具有原审第三人水头何经济社的农村集体经济组织成员资格与股东资格的申请，上诉人由其内设机构佛山市南海区大沥镇运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作领导组办公室作出本案所诉之《回复》，送达当事人，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。
本案的争议焦点在于上诉人大沥镇政府作出《回复》，以被上诉人肖友英并未有取得原审第三人水头何经济社的股权证，亦非该经济社的在册股东，不属于南办发（2013）年43号文规定的受理范围而不作处理是否合法。经查，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”由此可见，上诉人作为镇一级人民政府，具有保护本行政区域内劳动群众集体所有的财产和公民私人所有的合法财产以及监督农村集体经济组织经济活动的法定职责，对于辖区内有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容等违法情形的，有责令其改正的职权。对于被上诉人肖友英提出要求确认其具有原审第三人水头何经济社的农村集体经济组织成员资格与股东资格的申请，上诉人有作出行政处理的法定职责。而南办发（2013）年43号文第二（一）点规定：“（一）适用范围。1.受理对象。以下人员的股权纠纷（含股份分红和征地款分配等纠纷）案件纳入运用行政及司法手段调处农村股权纠纷案件的受理范围：具备农村集体经济组织成员资格未获得相应股权权益（成员同等待遇）的人员，特别是已取得农村集体经济组织成员资格并取得股权证书或已领取过股份分红后被违规停止股份分红的人员。不具备农村集体经济组织成员资格人员的股权纠纷案件一般不纳入运用行政及司法手段调处农村股权纠纷案件的受理范围。……”上述规定没有上位法依据，且与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定相冲突，不能作为认定行政行为合法的依据。上诉人以此为依据作出《回复》，认为被上诉人的申请事项不属于其受理范围，没有法律依据。原审判决撤销上诉人大沥镇政府所作《回复》并责令上诉人在期限内重新作出行政行为，处理正确，依法应予维持。至于被上诉人是否应当具有原审第三人成员资格，由上诉人重新作出行政处理决定时予以调查并作出认定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
代理审判员 何丽容代理审判员黄春英
二〇一六年五月十六日
书 记 员 李 蕴 晖