云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）楚中行终字第55号
上诉人（原审原告）王华平，男，1969年5月6日生，汉族，住云南省牟定县XX镇XX村委会XX村**号。公民身份号码XX。
委托代理人XX，云南XX律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）牟定县国土资源局。住所地牟定县共和镇中园路。组织机构代码XX。
法定代表人XX，局长。
委托代理人XX，云南XX律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人XX，牟定县国土资源局工作人员。代理权限为特别授权。
上诉人王华平因诉牟定县国土资源局（以下简称牟定县国土局）不履行行政许可法定职责一案，不服元谋县人民法院（2015）元行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，于2015年12月11日公开开庭审理了本案，上诉人王华平及其委托代理人刘洪文，被上诉人牟定县国土局出庭负责人黑明江，委托代理人刘昌启、熊国富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理确认本案的事实是，原告王华平原为牟定县共和镇庆丰杨旗屯村经营山砂开采的个体工商户，持注册号为532323600033228个体工商户营业执照，2004年6月3日被告牟定县国土资源局向杨旗屯砂场核发5323230410002号《中华人民共和国采矿许可证》，有效期至2009年6月。同年9月3日，牟定县杨旗屯砂场向被告牟定县国土局提交采矿权延期申请，要求延续采矿权。2009年3月开始，牟定县对砂石料市场开展集中检查整顿工作，要求对存在环境污染、水土流失严重、不具备安全生产条件或存在突出的安全隐患，严重影响当地群众生产生活的砂石料场进行整治，经整治达不到要求的予以关闭。经县政府组织各职能部门检查，认为原告王华平经营的共和杨旗屯砂场存在水土流失严重问题，泥沙直接排入庆丰水库，建议予以关闭。12月2日，牟定县人民政府第20次常务会议纪要决定，共和杨旗屯砂场的采矿许可证延期登记视其水土防治工程整改验收情况再定。2010年1月27日，被告牟定县国土局向杨旗屯砂场下达“不予受理行政许可事项告知书”，认定杨旗屯砂场为无证矿山，告知停办其一切行政许可事项审批。另查明，2009年7月10日，被告牟定县国土局进行矿业权实地核查工作，向采矿许可证已过期废止的杨旗屯砂场收取“矿业权核实费”3000元。2010年4月14日，收取杨旗屯砂场（王华平）探矿权采矿权价款收入10000。2010年10月11日被告牟定县国土局向一直在生产作业的杨旗屯砂场发出“矿产资源补偿费缴纳通知书”要求缴纳2010年1月至8月矿产资源补偿费2200元，杨旗屯砂场于10月18日缴纳资源补偿费2200元。2010年底杨旗屯砂场停产。
原审法院认为，原告王华平经营的杨旗屯砂场持有的5323230410002号《中华人民共和国采矿许可证》于2009年6月有效期满，采矿权人并未按照规定于有效期满的30日前向原采矿权许可机关提交延续登记手续，因此采矿许可证自行废止。被告牟定县国土局根据检查整治情况，向杨旗屯砂场下达“不予受理行政许可事项告知书”不予办理杨旗屯砂场采矿许可手续并未违反法律规定。原告王华平要求被告牟定县国土局返还的采矿权出让金，经查明应为“探矿权采矿权价款收入”。被告牟定县国土局在许可证废止，并作出“不予受理行政许可事项告知书”后，收取原告王华平探矿权采矿权价款收入10000元不符合规定。矿业权核查范围为已设置的合法有效矿业权，被告收取无采矿权杨旗屯砂场矿业权核实费3000元没有依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定：采矿权人申请办理采矿许可证时，应当向登记机关提交下列资料：（一）申请登记书和矿区范围图；（二）采矿权申请人资质条件的证明；（三）矿产资源开发利用方案；（四）依法设立矿山企业的批准文件；（五）开采矿产资源的环境影响评价报告；（六）国务院地质矿产部门规定提交的其他材料。《云南省矿产资源开采登记管理办法》第十六条规定：采矿权申请人申请办理采矿许可证，应向采矿登记管理机关提交下列材料：（一）采矿权申请书；（二）经批准划定的矿区范围；（三）矿产资源开发利用方案或者矿山建设可行性研究报告及审查意见；（四）法人营业执照和个体营业执照；（五）具有矿山建设规模相适应的资金、技术和设备条件的证明材料；（六）开采矿产资源的环境影响评价报告及环境行政主管部门的审查意见；（七）矿山地质灾害危险性评估报告和审查意见；（八）安全生产主管部门对矿山安全措施的审查意见；（九）申请国家出资勘察探明矿产地的采矿权的，还应提交该采矿权价款的评估、确认及处置的有关证明材料；（十）采矿登记管理机关要求提交的其他材料。因此，原告王华平对申请杨旗屯砂场采矿许可所进行的矿山安全评价、开采设计、地质环境保护与恢复治理方案、水土保持方案报告等资料的设计、编制工作，及承包使用矿区土地属申请采矿许可证的必须条件，原告王华平要求被告牟定县国土局赔偿由于上述活动产生的相关费用的主张，不符合法律规定，且无合法有效的发票等证据证实；所提出的800000元可得利益损失的主张不符合法律规定亦无证据证实，应不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第二十三条之规定判决：一、驳回原告王华平要求确认被告牟定县国土资源局不履行向牟定杨旗屯砂场办理采矿许可证法定职责违法的诉讼请求；二、由被告牟定县国土资源局返还原告王华平矿业权核实费3000元，探矿权采矿权价款收入10000元，合计13000元；三、驳回原告王华平的其他诉讼请求。
王华平不服，提起上诉，请求撤销元谋县人民法院（2015）元行初字第25号行政判决，并依法改判确认被上诉人牟定县国土局未依法办理上诉人的采矿许可手续的不作为行为违法；依法判令被上诉人向上诉人返还交纳的采矿权出让金人民币10000元及矿业权核实费3000元；判令被上诉人向上诉人赔偿因其行政不作为给上诉人造成的经济损失人民币800000元；其主要理由是：一审判决采信证据不当、认定事实不清、适用法律错误，判决不公。首先，一审法院对涉案的2010年4月14日的《采矿权出让成交确认书》不予确认，属采信证据不当。该份《采矿权出让成交确认书》从其内容、形式上来说，是由被上诉人提供的格式合同，上诉人处的存件也是由被上诉人提供。虽然被上诉人未在该确认书上签字，但是被上诉人却依据该《采矿权出让成交确认书》于2010年4月14日收取了上诉人的矿业权出让金人民币10000元，又依据该《采矿权出让成交确认书》于2010年10月11日收取了上诉人的矿产资源补偿费人民币2200元。所以，该份《采矿权出让成交确认书》是成立的，也是生效和部分履行了的，不能因为被上诉人不签字的过错行为而不予确认。故一审法院不确认该份证据实属采信证据不当，应予以纠正。其次，一审法院认定上诉人未按规定于有效期满30天前向原采矿许可机关提交延续登记手续，采矿许可证自行废止属于认定事实不清。由被上诉人提交法庭《楚雄州季节性或临时性开采乙类矿产批准书》中已经明确记载了杨旗屯砂场的采矿许可证有效期限自2004年12月14日至2009年12月14日，这份批复的形成时间为2004年12月10日，是在被上诉人向上诉人签发了采矿许可证以后才形成，故上诉人的采矿许可证的有效期应当以此份批复为准。上诉人于2009年9月3日向被上诉人提交采矿权延期申请并未超过期限。一审法院认定采矿许可证自行作废属认定事实错误，请二审法院予以更正。再次，被上诉人未按《采矿权出让成交确认书》的约定向上诉人签发《矿区范围批复》、《采矿许可证》的行为属行政不作为的违法行为，一审法院基于对证据的采信不当，而造成了判决的错误。1、尽管被上诉人因各种原因曾于2010年1月27日向上诉人下达了“不予受理行政许可事项告知书”。但是，被上诉人又于2010年4月14日与上诉人签订了《采矿权出让成交确认书》，收取了该确认书所涉及的价款人民币10000元，即说明之前不予受理行政许可的原因已经消失。2、在一审中，被上诉人没有任何一份证据能够证明其未按《采矿权出让成交确认书》的约定向上诉人签发《矿区范围批复》、《采矿许可证》的行为的合理性及合法性。3、如果一审法院认为被上诉人不存在违法行为，那么又何必判决被上诉人需要向上诉人返还矿业权核实费3000元及探矿权及采矿权价款收入10000元，一审判决显然是自相矛盾的。第四，一审中，上诉人已经向人民法院提交基于被上诉人的行政不作为而给上诉人造成的所有损失的证据。如果被上诉人按照《采矿权出让成交确认书》履行了采矿许可证的颁发义务，则矿山安全评价、开采设计、地质环境保护及恢复治理方案、水土保持方案报告等资料的设计、编制工作自然就是开采矿山的必要条件。但是，被上诉人在与上诉人签订《采矿权出让成交确认书》后，不按该确认书履行采矿许可证的颁发义务，完成上述工作所产生的费用，自然应当由被上诉人负担。综上，一审判决是一份采信证据不当、认定事实不清、适用法律错误的不公平判决，应当予以纠正。请二审法院依法查清本案，并改判支持上诉人的上诉请求。
被上诉人牟定县国土局答辩称，一、上诉人王华平的起诉超过了起诉期限，其诉讼请求依法应予以驳回。根据王华平诉称的事实，我局应在2010年4月作出是否颁发采矿许可证的行政行为，现上诉人以我局未颁发采矿许可证为由提起行政诉讼，上诉人提起诉讼的时效期间为6个月，且期间至2010年10月即己届满。上诉人在远远超过法定期限以后才提起诉讼，其诉请显然不应得到支持。二、我局未向上诉人颁发采矿许可证完全合法。1、根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款及国务院《矿产资源开采登记管理办法》第七条的规定，上诉人申请延续采矿许可证有效期，其应在采矿许可证有效期届满30日以前申办延期手续。上诉人的采矿许可证至2009年6月期满，上诉人至2009年9月才提交申请，明显己超过法定期限，其采矿许可证依法己失效，显然己不再具备办理延长采矿许可证的条件。2、由于上诉人的砂场位于庆丰水库上游，砂场产生的泥沙污水直接流入庆丰水库，造成库区泥沙淤积、水质污染，在2009年3月牟定县人民政府组织开展的砂石场检查整顿中，该砂场责令关停。在原采矿许可证有效期满后，显然不具备再办理采矿许可证有效期延续的可能性。3、上诉人未提交办理采矿许可证延期所需的资料，按照国务院《矿产资源开采登记管理办法》及《云南省矿产资源开采登记管理办法的规定》，我局依法不应准予延期。三、上诉人诉称的主要事实明显不属实。我局从未与上诉人签订过《采矿权成交确认书》，从未许诺为其办理采矿权有效期延续手续，其诉讼请求建立在我局与其签订了《采矿权成交确认书》的基础之上，并据此要我局履行《采矿权成交确认书》约定的合同义务，没有任何依据。我局于2010年4月将不能办理采矿权延续的事项通知了上诉人，随后上诉人也自觉拆除砂场，并自动将设备移走。尔后，上诉人要在其他地方选址另开砂场，我局同意，并开展了相关工作，后因县政府未批准，致使开办新砂场未成。上诉人诉称的经济损失根本不存在，其要求我局予以赔偿，显然没有事实和法律依据，依法应不予支持。
二审中，上诉人王华平提交了下列证据：1、西南林业大学环境科学与工程学院出具的收款说明一份，欲证实西南林业大学环境与工程学院收取了杨旗屯砂场的编制费，杨旗屯砂场交的编制费是25000元，但西南林业大学环境与工程学院出具的说明是10000元。2、收条一份，欲证实2009年7月29日王华平交给时任杨旗屯陈家村民小组小组长陈国康10000元土地承包费的事实。3、云南省地质工程第二勘察院出具的杨旗屯砂场矿山地质环境影响预测评估图和地质环境保护与治理恢复部署图，欲证实上诉人一审时提交的云南省矿山地质普查、地质环境保护与恢复治理方案报告编制合同进行了履行，编制方收取了上诉人50000元编制费的事实。
经质证，被上诉人牟定县国土局认为，上诉人提交的收款说明不具备证据的真实性、合法性和关联性，不予认可，而且收取的是小仓屯砂场的编制费，与本案无关。收条不具备真实性和合法性，不予认可。评估图和部署图没有编制单位的印章，合同上也没有印章，而且没有提交过报告给国土局，因此对评估图、部署图的真实性、合法性和关联性不予认可。
本院认为，王华平一审提交的《采矿权出让成交确认书》虽然没有牟定县国土局的印章，但王华平提交的缴款通知书和缴款发票能够与之相印证，能够证实王华平主张的其与牟定县国土局签订《采矿权出让成交确认书》的事实，对《采矿权出让成交确认书》予以采信。
王华平二审中提交的西南林业大学环境科学与工程学院出具的收款说明，该说明的内容为：今收到牟定县共和镇小仓屯采砂工程水土保持方案编制费用共10000元。因小仓屯砂场与本案不具有关联性，因此对该份收款说明不予采信。王华平在一审中提交的砂场承包合同有当事人的签章，且有庆丰村委会的印章，该合同注明了砂场承包费于签订合同的当天交纳了10000元，经本院向时任杨旗屯陈家村民小组组长的陈国康核实，该村民小组收到了王华平的10000元承包费，因此对王华平提交的陈国康出具的收条，予以采信。云南省地质工程第二勘察院出具的杨旗屯砂场矿山地质环境影响预测评估图和地质环境保护与治理恢复部署图因无勘察院的印章，不具备证据的真实性，不予采信。
经审理查明：2004年12月14日被上诉人牟定县国土局向牟定县青龙乡杨旗屯砂场（以下简称杨旗屯砂场）颁发了楚雄州季节性或临时开采乙类矿产批准书，杨旗屯砂场取得了采矿权，有效期限为五年，自2004年12月14日至2009年12月14日，上诉人王华平为该砂场的经营者。之后，为了规范登记工作，被上诉人向上诉人颁发了杨旗屯砂场采矿许可证，颁发时间写为2004年6月3日，在录入信息时将五年的有效期限的起止时间错误录为：2004年6月至2009年6月，双方未对该错误信息进行变更登记。2009年9月3日，上诉人王华平向被上诉人提交了采矿权延期申请。2009年3月牟定县对砂石料市场集中检查整顿，2009年12月牟定县决定对杨旗屯砂场采矿权延期申请视其水土防治工程整改验收情况再定。2010年1月27日被上诉人牟定县国土局对杨旗屯砂场作出了不予受理行政许可事项告知书，内容为：杨旗屯砂场，根据县人民政府第31次常务会议《关于庆丰水库周边环境综合整治的议案》办理意见要求，杨旗屯砂场属无证矿山，必须进行关闭，现特告知你砂场，我局即日起将停办你砂场一切行政许可事项审批。同时，我局已多次下发了《责令停止违法行为通知书》，请你砂场认真执行。否则我局将依法进行立案查处。一审中，上诉人王华平提交了一份签订时间为2010年4月14日的《采矿权出让成交确认书》复印件，出让人是牟定县国土局，受让人是王华平，协议内容是因杨旗屯砂场采矿期限届满，根据受让人的申请，牟定县国土局将杨旗屯砂场以10000元价款出让给王华平，出让年限为五年，即2010年5月1日至2015年4月31日止。王华平在该确认书上签名捺印，牟定县国土局没有在该确认书上加盖印章，王华平认为原件交给了牟定县国土局盖章后至今未收到该份确认书的原件。2010年4月14日牟定县国土局矿管股出具了采矿权价款缴款通知书给财务室，内容为：请收取共和杨旗屯砂场采矿延续登记价款10000元。同日，王华平向牟定县国土局缴纳了10000元费用。2010年10月11日，牟定县国土局向杨旗屯砂场出具了缴纳2200元矿产资源补偿费的矿产资源补偿费缴纳通知书，杨旗屯砂场于2010年10月18日缴纳了2200元的矿产资源补偿费。杨旗屯砂场于2010年12月底停产。后上诉人与被上诉人曾协商另外选址开办砂场一事，但未果。
2009年7月10日，被上诉人委托云南省有色地质局楚雄勘查院矿勘分院对牟定县的矿业权进行实地核查，楚雄勘查院矿勘分院收取了杨旗屯砂场的3000元实地核查费。2009年7月29日，王华平与杨旗屯陈家村民小组签订了杨旗屯罗坝山砂场承包合同，约定陈家村民小组将罗坝山沙场承包给王华平经营，承包期限为五年，自2009年9月30日至2014年9月30日，每年承包费为4000元，承包费分两次付清，合定签订之日支付50%即10000元，王华平于签订合同当日支付了10000元的承包费。
二审庭审中，各方当事人围绕本案争议的焦点即：一、王华平的延期申请是否超过法定期限；二、本案是否超过起诉期限；三、被上诉人牟定县国土局是否构成不履行法定职责；四、王华平的赔偿请求是否成立进行了辩论。
本院认为，牟定县国土资源局作为牟定县人民政府国土资源主管部门，对辖区内开采用作普通建筑材料的砂、石、粘土等矿产，矿产资源储备规模或者矿山建设规模为小型的具有审批并颁发采矿许可证的职权。《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定：……。采矿有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记。本案被上诉人在为上诉人换发采矿许可证时将上诉人的采矿许可证的有效期限录入错误，上诉人的采矿许可期限应当至2009年12月14日届满，而且被上诉人于2009年9月3日接收了上诉人的延期申请，并于2010年1月27日作出了不予受理行政许可事项告知书，被上诉人的行为表明其已认可上诉人在采矿许可证有效期届满前向其提出了延期申请，王华平的延期申请未超过法定期限。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十九条规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责。行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《矿产资源开采登记管理办法》第六条第一款规定：登记管理机关应当自收到申请之日起40日内作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。本条第三款规定：准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费，并依照本办法第十条的规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。被上诉人在作出不予受理行政许可事项告书后又向上诉人收取了10000元采矿权使用费，并向上诉人收取了2200元的矿产资源补偿费，根据信赖利益原则，上诉人有充分理由相信被上诉人准许其采矿权延期，被上诉人在《采矿权出让成交确认书》载明的出让期限内应当对上诉人的申请进行审查并作出是否准许的行为。上诉人提起本案诉讼没有超过起诉期限，被上诉人认为本案已经超过起诉期限的理由不能成立。在上诉人对被上诉人产生了信赖利益的前提下，被上诉人未在《采矿权出让成交确认书》载明的出让期限内对上诉人的申请进行审查并作出是否准许的行为属于不履行法定职责的行为，上诉人请求确认被上诉人不履行法定职责的行为违法的理由成立，应予以支持。
1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定：公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十七条规定，原告对下列事项承担举证责任：……；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。根据上述法律规定，上诉人应当对其受到的损失提交证据予以证明。王华平支付给杨旗屯陈家村民小组的承包费10000元和被上诉人收取的王华平的采矿权使用费10000元属于王华平的直接损失，应当赔偿上诉人王华平。上诉人虽然提交了评价协议、咨询服务协议书，但没有提交相应的证据证明其支付了安全评价款7000元和开采设计报告费10000元的事实，因此对其主张的安全评价款7000元和开采设计报告费10000元的诉讼请求不予支持。王华平虽然提交了西南林业大学出具的杨旗屯砂场项目水土保持方案报告表、专家评审意见及牟定县水利局对该砂场出具的关于对《牟定县共和镇杨旗屯砂场项目水土保持方案报告表》的批复，但是王华平不能提交有效证据证明编制方收取了其25000元的水土保持方案报告编制费的事实，因此对其要求赔偿水土保持方案报告编制费的诉讼请求不予支持。王华平与云南地质工程第二勘查院第五工程处虽然签订了云南省矿山地质普查、地质环境保护与恢复治理方案报告编制合同，但是王华平不能提交充分有效证据证明编制方收取了其地质普查费50000元的事实，因此其主张的地质普查费50000元的诉讼请求不能成立。上诉人主张的3000元的矿业权核实费属于在其采矿权有效期间依照相关规定支出的费用，该笔费用不属于被上诉人不履行法定职责造成的损失，其要求被上诉人赔偿的请求不能成立，不予支持。上诉人要求赔偿的应得利益不属于直接经济损失，其要求赔偿应得利益的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。
综上所述，一审认定事实不清，适用法律错误。上诉人的上诉理由部分成立，对其上诉请求，部分予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，1989《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第六十七条第一款，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十七条第（三）项、第五十七条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销元谋县人民法院（2015）元行初字第25号行政判决；
二、确认牟定县国土资源局不履行对王华平采矿许可申请进行审查的法定职责违法；
三、由牟定县国土资源局于本判决生效后十日内赔偿王华平采矿权使用费10000元，土地承包费10000元，合计20000元；
四、驳回王华平的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由牟定县国土资源局承担。因王华平已预交，由牟定县国土资源局在履行上述款项时一并支付王华平。
本判决为终审判决。
审判长 刘 芳
审判员 冯 艳
审判员 陈翠连
二〇一五年十二月十九日
书记员 苏正生