山西省吕梁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋11行终29号
上诉人（原审原告）山西宁远房地产开发有限公司，住所地吕梁市离石区马茂庄村。
法定代表人侯志亮，职务总经理。
委托代理人闫建发，山西太初律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吕梁市住房保障和城乡建设管理局，住所地吕梁市离石区龙凤南大街。
法定代表人李小明，职务局长。
委托代理人冯玲巧，吕梁市住房保障和城乡建设管理局法规科科长。
委托代理人闫小平，山西轩明律师事务所吕梁分所律师。
上诉人山西宁远房地产开发有限公司与被上诉人吕梁市住房保障和城乡建设管理局因城建行政处罚一案，不服吕梁市离石区人民法院（2015）离行初字第59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人山西宁远房地产开发有限公司委托代理人闫建发，被上诉人吕梁市住房保障和城乡建设管理局委托代理人冯玲巧、闫小平到庭参加诉讼。被上诉人负责人因客观原因未出庭应诉，向本院提交书面说明。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告山西宁远房地产开发有限公司于2013年10月在吕梁市区永宁中路北侧（原汽车站院内）建设宏泰广场项目，开工前未办理建设工程规划许可证、未公开招投标擅自确定施工、监理单位、未办理质量监督手续、未办理安全监督备案、未办理施工许可擅自建设宏泰广场项目以及地下室部分未按工程规划许可证规定内容建设。被告吕梁市住房保障和城乡建设管理局经调查，于2015年1月14日城管中心与住建局会议议定，对原告作出处以427.95万元罚款的行政处罚，内容包括：（一）开工前未取得建设工程规划许可证擅自建设，但目前已取得，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十六条的规定，处以罚款131.35万元（按取得规划许可证前工程量的评估价，每平米造价648元，已建面积40539.99㎡处违法建设部分总造价2626.99万元5%的罚款）；（二）未公开招投标擅自取得施工、监理单位，依据《中华人民共和国招标投标法》第四十九条的规定，处以罚款200.87万元。其中：①施工未招标，处以罚款200.16万元（市场价1574.21元／㎡规划许可总面积141278㎡，处施工合同价22240.12万元9‰的罚款）：②监理未招标，处以罚款0.71万元（监理合同价为10元／㎡规划许可总面积141278㎡，处监理总价141.28万元5‰的罚款）；（三）未办理施工许可证擅自建设，依据《建设工程质量管理条例》第五十七条的规定，处以罚款95.73万元（市场价1574.21元／㎡，已建面积40539.99㎡，处已建面积工程总造价6381.85万元1.5%的罚款）。原告不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，被告吕梁市住房保障和城乡建设管理局是主管本辖区城市规划及管理工作的行政机关，具有对辖区内的城市规划依法实行监督管理的行政职能。原告山西宁远房地产开发有限公司在开工前未办理建设工程规划许可证等相关手续，被告对其作出行政处罚决定，是其严格依法履行职责的具体表现。被告在查明违法建设行为后对原告作出行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，程序合法。因此，判决驳回原告山西宁远房地产开发有限公司的诉讼请求。
上诉人山西宁远房地产开发有限公司不服，上诉的主要理由与事实为，1.上诉人在建设宏泰广场项目的过程中，只有一个违法行为，并不是被上诉人所称的多个违法行为，所以被上诉人针对上诉人的一个违法行为作出多次行政处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”之规定。2.上诉人在动工修建该项目前，已经向各个主管部门申请办理了各自所属权限的许可证书，由于各行政主管部门的拖延或过错导致上述许可证书未在开工前发放到上诉人手中，并非被上诉人所称未办理。因此请求撤销吕梁市离石区人民法院（2015）离行初字第59号行政判决。
被上诉人吕梁市住房保障和城乡建设管理局答辩称，1.上诉人在建设宏泰广场项目过程中，实施了无规划许可证擅自建设、施工和监理单位未公开招标、无施工许可证的违法行为，事实清楚，证据确凿。2.被上诉人对上诉人的多个违法行为分别给予行政处罚，适用法律正确，未违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，上诉人三项违法行为标的不同，触犯的是不同的法律，不构成法条竟合，对其作出处罚为分别处罚，而非多次处罚。3.上诉人将其违法行为推卸给其他行政部门，无理无据。被上诉人在作出处罚前，经过立案、调查、听取当事人陈述、现场勘验鉴定、告知当事人陈述、申辩、听证权、集体讨论研究等程序，作出行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。
本院对被上诉人原审提交的第44份证据，即吕梁市住房保障和城乡建设管理局对山西宁远房地产开发有限公司作出的行政处罚陈述、申辩、听证告知书（吕住建执权告字（2015）第3号）送达回证，作如下认定，因该送达回证签署收到日期2015年2月7日或9日有涂改痕迹，难以甄别。本着保障行政相对人权利的原则，应作出对行政相对人更为有利的解释，且不会对行政行为的程序产生影响，本院认定该送达回证签署日期为2015年2月9日。
本院认为，被上诉人吕梁市住房保障和城乡建设管理局具有对本辖区内城市规划、建设施工依法实行监督管理的主体资格。上诉人山西宁远房地产开发有限公司对其违法事实不持异议。
一、关于上诉人诉称被上诉人对其同一违法行为作出了不同处罚的问题。被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十六条的规定对上诉人开工前未取得建设工程规划许可证擅自建设处以131.35万元的罚款；依据《中华人民共和国招标投标法》第四十九条的规定对上诉人施工未招标处以200.87万元，监理未招标处以7100元的罚款；依据《建设工程质量管理条例》第五十七条的规定对上诉人处以95.73万元的罚款；被上诉人作出上述行政处罚，依据的法律、法规不同，是对上诉人的不同违法行为作出的不同处罚，不构成重复处罚的行为。
二、关于上诉人诉称，2015年2月10日被上诉人作出处罚时其已取得建设工程规划许可证，被上诉人不得以该理由对其进行处罚的问题。本案中，上诉人在2013年就已经开始施工，并非2015年2月10日才开始施工，而上诉人在2013年开始施工前并未取得建设工程规划许可证。因此，该上诉理由本院不予支持。
三、关于上诉人诉称，被上诉人在作出处罚前履行告知听证程序违法，剥夺了上诉人听证权的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人其将受到该种行政处罚，并告知当事人有要求举行听证的权利。这是行政机关必须履行的告知程序，未履行这一程序而作出的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚不能成立。当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出。本案被上诉人对上诉人作出处罚决定金额为427.95万元，明显属于较大金额，应适用上述规定。被上诉人2015年2月6日作出行政处罚陈述、申辩、听证告知书（吕住建执权告字（2015）第3号），于2月9日送达；2月10日作出处罚决定，于2月13日送达。虽被上诉人2月10日作出处罚决定存在程序瑕疵，但其从2月9日送达陈述、申辩、听证告知书到2月13日送达处罚决定书，期间并未剥夺上诉人提出陈述、申辩、听证的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定。
综上所述，被上诉人吕梁市住房保障和城乡建设管理局对上诉人山西宁远房地产开发有限公司作出的吕住建执罚字（2015）第001号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决驳回山西宁远房地产开发有限公司的诉讼请求是正确的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人山西宁远房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 李俊泓
审判员 刘云兰
审判员 刘慧平
二〇一六年五月二十日
书记员 刘小连
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定，人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。