河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫08行初93号
原告宋保明，男，汉族，1970年5月12日出生，住河南省焦作市山阳区。
委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。
委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。
被告焦作市山阳区人民政府。住所地：河南省焦作市人民路****号。
法定代表人李建超，男，区长。
委托代理人张红光，河南华凌律师事务所律师。
委托代理人郭稳世，男，焦作市山阳区人民政府法制办主任。
被告焦作市山阳区新城街道办事处。住所地：河南省焦作市山阳路。
法定代表人张涛，男，主任。
委托代理人蒋森森，男，焦作市山阳区新城街道办事处副主任。
委托代理人何红乔，河南好谦律师事务所律师。
原告宋保明因要求确认被告焦作市山阳区人民政府、被告焦作市山阳区新城街道办事处强拆房屋行为违法，于2017年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月20日立案后，于2017年7月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月22日公开开庭审理了本案。原告宋保明及其委托代理人朱艳姝、顾冬庆，被告焦作市山阳区人民政府的委托代理人张红光、郭稳世，被告焦作市山阳区新城街道办事处的委托代理人蒋森森、何红乔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宋保明诉称，原告系河南省焦作市山阳区新城街道办墙北村村民，在该村建有宅基地上房屋两处，一处用于经营，一处已居住多年。因焦作市中原路（山阳区段）项目需要占用原告房屋及土地，但是该项目至今没有取得有关用地的批准文件，更没有合法的补偿安置方案。在此情况下，2017年7月6日，二被告带领大批人员动用挖掘机将原告的两处房屋非法强行拆除，屋内所有财产均被掩埋，这给原告造成了严重的经济损失。原告认为，二被告在没有任何法律依据、未履行任何合法手续、未对原告作任何补偿的情况下，强制拆除其房屋，属严重违法。根据上述事实和理由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定，原告特提起诉讼，请求支持原告的全部诉讼请求。原告宋保明诉讼请求：1、依法确认二被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、本案全部费用由二被告承担。原告宋保明向本院提交的证据有：1、中原路占地居民房屋、人口调查表和营业执照。2、强拆房屋的录像和照片（二者都是2017年7月6日原告的儿子宋志用手机拍摄的）。证据1－2证明宋保明具有原告主体资格。3、110报警电话详情单、焦作市山阳区人民政府网站截图。证据2-3证明二被告对原告房屋实施了违法强拆行为。4、河南省国土资源厅政府信息公开告知书。5、焦作市国土资源局山阳分局政府信息公开告知书。6、焦作市住房和城乡建设局关于对李桂英申请政府信息公开的回复。证据4-6证明原告房屋下面的土地没有被依法征收，仍然是集体土地，在集体土地上进行中原路建设违反了《土地管理法》的规定。
被告焦作市山阳区人民政府辩称，一、答辩人没有实施“带领大批人员动用挖掘机非法强行拆除”被答辩人房屋的行为，被答辩人所述没有事实依据。二、本案涉及的相关审批手续均显示答辩人不是征收主体。1、案涉项目是河南省交通厅2002年3月25日以豫交计【2002】191号《关于卫柿路与桑沁路连接线改建工程可行性研究报告的批复》批复的，其中明确了工程路线需要经过墙北村，文件是对焦作市交通局请示的批复；2、焦作市环境保护局《关于焦作市住房和城乡建设局焦作市中原路（南山路-
省道S104）项目环境影响报告书的批复》（焦环审【2017】2号），以及焦作市国土资源局《关于中原路（南山路-
省道S104）工程建设项目用地的预审意见》（焦国土资审【2016】17号），均显示中原路建设项目的主体是焦作市住房和城乡建设局；3、2017年4月13日，焦作市城乡规划管理局出具了《建设用地规划许可证》，显示用地单位为焦作市住房和城乡建设局。三、案涉土地的性质属于村集体土地，2011年03月17日，中共中央纪委办公厅、监察部办公厅发布实施的《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）中明确通知“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”为了达到“确保被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的上级要求，答辩人在贯彻执行土地征收工作中，指导辖区办事处充分尊重村民的意愿，在村集体制定征收补偿方案实施细则时严格执行“四议两公开”的议事规则。从答辩人了解和反馈的信息看，墙北村民委员会依法通过的补偿细则远远高于我市南水北调中线工程总干渠的标准，村集体为了大多数群众的利益（包括涉案的五户村民），支持政府为了公共利益而修路的行为。为此，村委会依法履行了手续，且对涉案群众利益有保障的前提下，自发组织起来自行拆除了妨碍修路的房屋。综上，被答辩人的起诉没有事实依据，依法不能成立，请求法庭查明案件事实后依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告焦作市山阳区人民政府向本院提交了以下证据：1、河南省交通厅2002年3月25日豫交计【2002】191号《关于卫柿路与桑沁路连接线改建工程可行性研究报告的批复》。证据指向：明确了工程路线需要经过墙北村，文件是对焦作市交通局请示的批复；2、焦作市环境保护局焦环审【2017】2号《关于焦作市住房和城乡建设局焦作市中原路（南山路-
省道S104）项目环境影响报告书的批复》，以及焦作市国土资源局焦国土资审【2016】17号《关于中原路（南山路-
省道S104）工程建设项目用地的预审意见》。证据指向：该两份文件是对焦作市住房和城乡建设局的批复，该项目的实施主体不是区政府；3、2017年4月13日，焦作市城乡规划管理局《建设用地规划许可证》。证据指向：显示用地单位为焦作市住房和城乡建设局。综上证据，印证焦作市山阳区人民政府不是案涉房屋及土地的征收主体，原告所述不能成立。
被告焦作市山阳区新城街道办事处辩称意见同被告焦作市山阳区人民政府一致。
经庭审质证，一、原告宋保明提交的证据。被告焦作市山阳区人民政府质证称，证据1中调查表没有原件，向法庭提交的复印件没有载明证据的合法来源，这个调查表不是区政府制作的，也没有相关工作人员的签字；证据1中营业执照上注明的经营者是赵素梅，原告没有提供赵素梅与原告之间的身份关系证明，对营业执照上注明的经营地址有异议，不能证明原告所诉房屋用于经营。证据2录像和照片的真实性由法庭核查，我们不清楚。另虽有山阳区买新华在对面路边站着的照片，但是不能证明买新华作为山阳区副区长利用行政手段参与强拆行为。证据3的真实性没有异议，但不能证明区政府参与了强拆。证据4、5、6真实性没有异议，但不能证明区政府实施了强拆行为。综上这些证据不能证明被告实施了强拆行为，另外原告没有提供相关的区政府实施强拆的决定、命令、文件。被告焦作市山阳区新城街道办事处质证称，证据1，调查表真实性有异议，是复印件，不应当作为证据来使用；营业执照真实性没有异议，但是不能证明原告的证明指向。证据2录像和照片对真实性不做评价，人物照片有侵权之嫌，且不能证明原告的证明指向。录像和照片中有新城街道办事处人员在场，但不能证明其参与或者指挥了强拆行为，新城街道办事处收到墙北村情况反映以后，得知村民委员会经过村民代表会议决议即将对阻碍中原路扩展工程的几处民房予以拆除，房屋里边已经没有居民，当时办事处为了防止出现矛盾激化，派有关人员现场了解情况。证据3的真实性没有异议，但不能证明办事处参与了强拆。证据4、5、6真实性没有异议，但不能证明办事处实施了强拆行为。二、被告焦作市山阳区人民政府提交的证据。原告宋保明质证称，证据1没有原件，真实性不认可，对关联性和合法性均不认可，证据1与证据2中的预审意见是相互矛盾的。根据《土地管理法实施条例》第22条第1项的规定，应当先有预审意见，再有可行性研究报告批复，本案的可行性研究报告批复在前，预审意见在后。证据2的真实性认可，合法性和关联性不认可。被告所举证据是为了证明本案这个项目的存在，并且是经过批准的，但是并不能够证明是项目单位实施了强拆行为，与本案的焦点问题没有任何关系，不能达到被告的证明目的。证据3的真实性无异议，关联性、合法性有异议，不能够达到被告的证明目的，不能证明项目单位实施了强拆行为，这个项目取得了建设用地规划许可证，只能证明该项目符合控制性详细规划确定的准许建设的范围，不能够证明这个项目取得了合法的用地手续，因为原告房屋下面的土地仍然是集体土地，根据《土地管理法实施条例》第23条第1款，建设项目必须使用国有土地，不能够达到被告的证明目的，没有合法用地手续。
本院对上述证据认证如下：一、原告宋保明提交的证据。证据1中的调查表系复印件、来源不清，营业执照不能说明与本案有关，故本院不予认定。证据2、3、4、5、6被告对真实性未提出异议，本院对证据的真实性予以认定。二、被告焦作市山阳区人民政府提交的证据。被告焦作市山阳区人民政府提交的证据系职能部门文件，本院对证据的真实性予以确认。
经审理查明，2002年3月25日，河南省交通厅对焦作市交通局作出豫交计【2002】191号《关于卫柿路与桑沁路连接线改建工程可行性研究报告的批复》，该批复中明确了工程路线经过墙北村。2016年11月20日，焦作市国土资源局对焦作市住房和城乡建设局作出焦国土资审【2016】17号《关于中原路（南山路-
省道S104）工程建设项目用地的预审意见》。2017年1月10日，焦作市环境保护局对焦作市住房和城乡建设局作出焦环审【2017】2号《关于焦作市住房和城乡建设局焦作市中原路（南山路-
省道S104）项目环境影响报告书的批复》。2017年4月13日，焦作市城乡规划管理局作出焦规地字2017第01号《建设用地规划许可证》，载明用地单位为焦作市住房和城乡建设局。中原路（南山路-
省道S104）工程建设项目需占用原告宋保明房屋所在土地，2017年7月6日，原告宋保明房屋被拆除。原告宋保明不服，于2017年7月20日向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点是原告宋保明房屋被拆除是谁实施的及拆除行为是否合法。一、拆除房屋的实施主体。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中宋保明房屋被拆除的事实存在，被告焦作市山阳区人民政府、被告焦作市山阳区新城街道办事处均称是村委会自发组织拆除了妨碍修路的房屋，而原告宋保明认为是二被告强制拆除其房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，建设使用土地的应使用国有土地；征收土地由县级以上地方人民政府组织实施。原告宋保明房屋被拆除是用于中原路工程建设项目，被告焦作市山阳区人民政府对于该工程项目也是知情的并有相应工作机制，且其也是法定的征收主体，故应认定宋保明房屋被拆除是焦作市山阳区人民政府实施的。被告焦作市山阳区新城街道办事处虽参与了拆除宋保明房屋，但其作为焦作市山阳区人民政府的派出机关，并不是征收的主体，该行为的法律后果仍应由焦作市山阳区人民政府承担，原告将焦作市山阳区新城街道办事处作为被告不当。被告焦作市山阳区人民政府、被告焦作市山阳区新城街道办事处所称是村委会自发组织拆除了妨碍修路的房屋，缺乏依据，本院不予支持。二、拆除行为合法性。行政机关的行为必须有法律依据，亦应履行相应的程序，因公共建设需要使用土地的须依法进行，而不能在未履行任何程序，也未作出决定的情况下，采取强制拆除的方式。本案中，中原路工程建设项目需要使用土地，焦作市山阳区人民政府在未解决补偿问题情况下，未履行任何程序，也未作出决定，就对需使用土地上的房屋进行拆除明显无法律依据，该拆除行为应确认违法。
综上所述，焦作市山阳区人民政府拆除宋保明房屋的行为不符合规定，应确认违法。原告宋保明要求确认焦作市山阳区人民政府拆除房屋行为违法的诉讼请求成立，应予支持。但原告宋保明将焦作市山阳区新城街道办事处列为被告依据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告焦作市山阳区人民政府2017年7月6日将原告宋保明房屋强制拆除的行为违法；
二、裁定驳回原告宋保明对焦作市山阳区新城街道办事处的起诉。
案件受理费50元，由被告焦作市山阳区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 周 潜
审判员 李培军
审判员 拜建国
二〇一七年十二月十三日
书记员 荆珍珍
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国土地管理法》
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
三、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。