江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏06行终398号
上诉人（原审被告）海安县国土资源局，住所地海安县城江海东路22号。
法定代表人苏建华，局长。
出庭负责人茆根明，海安县国土资源局副局长。
委托代理人周希勤，江苏紫石律师事务所律师。
上诉人（原审被告）海安县住房和城乡建设局，住所地海安县城中坝南路12号。
法定代表人周道，局长。
出庭负责人季宜海，海安县住房和城乡建设局副局长。
委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）江苏建宇置业有限公司，住所地海安县城河滨西路88号G5楼。
法定代表人张建君，董事长。
委托代理人胡志凤，江苏钻石律师事务所律师。
上诉人海安县国土资源局（以下简称海安国土局）、海安县住房和城乡建设局（以下简称海安住建局）因与被上诉人江苏建宇置业有限公司（以下简称建宇公司）行政合同一案，不服江苏省海安县人民法院（2015）安行初字第00123号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年8月4日公开开庭审理了本案。上诉人海安国土局出庭负责人茆根明及其委托代理人周希勤，上诉人海安住建局出庭负责人季宜海及其委托代理人沈群，被上诉人建宇置业法定代表人张建君及其委托代理人胡志凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，海安国土局拟对位于海安县城河滨路南侧、朝阳路东侧79788.7平方米土地挂牌出让。出让前，海安住建局于2012年11月7日依职权对该地块作出《海安县住房和城乡建设局建设用地规划条件》（编号：海建规地设CS××××号），对该地块用地性质、用地范围、建设控制、建筑退让、道路、管道等作出作出规划设计要点，其中，在“建设项目”栏中明确“出入口方位”为“河滨路、朝阳路、南侧规划道路、东侧规划草坝路”。
2012年11月15日，海安国土局以挂牌方式出让该地块国有建设用地使用权，规划条件是拍卖公告所附条件之一。2012年12月17日，建宇公司通过竞拍程序中买该地块，与海安国土局签订《土地出让成交确认书》，其中第四条载明，“……土地交付条件为净地，周边基础设施为现状。”
2012年12月27日，建宇公司与海安国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号××××）。合同第十五条第一款载明：按照海安县住房和城乡建设局海建规地设CS××××号建设用地规划条件履行。第四十条为，因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交南通市仲裁委员会仲裁。
建宇公司按约缴纳了70%的土地出让金，取得一期49242平方米土地（朝阳路与河滨路相邻区域）进行开发，现一期房屋已经验收、交房，并处于销售阶段。二期土地（30546.7平方米）尚未拆迁完毕及交付。
庭审中，建宇公司提出规划草坝路未打通对其商品房销售造成严重影响，对此，海安国土局、海安住建局未持异议。
另查明，就规划草坝路实施问题，建宇公司曾致函海安国土局，海安国土局函告该公司向海安住建局咨询。本案审理期间，本纠纷经县政府办、住建局、国土局、高新区等部门多次协调，未能形成明确方案。
原审认为，海安国土局作为土地行政主管部门，具有依法管理国有土地的职责，其依职权与建宇公司所签订的编号为××××的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。
本案的争议焦点，第一，本案是否属于人民法院行政审判权限范围；第二，规划草坝路出入口是否为合同的组成部分，海安国土局、海安住建局是否有明确规划草坝路实施时间的义务。
第一，关于本案是否属于人民法院行政审判权限范围的问题。首先，《国有建设用地使用权出让合同》出让方是行使国家权力的土地行政主管部门，受让方需根据出让方确定的地块面积、用途、年限、出让条件等使用土地，合同双方的权利义务具有不对等性，应为行政合同。其次，2004年《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》将行政合同列为行政行为种类之一，2014年新修订的行政诉讼法进一步明确行政合同属于行政审判受案范围。而根据法律规定，仲裁适用于平等主体间的合同纠纷和其他财产权益纠纷，故虽然协议中约定了仲裁条款，但建宇公司以行政合同纠纷为由诉至法院，应属于人民法院行政审判权限范围。
第二，关于规划草坝路出入口是否为合同的组成部分，海安国土局、海安住建局是否有明确规划草坝路实施时间的义务的问题。首先，案涉地块为带规划挂牌出让，规划条件列入合同内容，规划条件中“规划草坝路出入口”应为合同的组成部分。对国有建设用地使用权出让方而言，周边基础设施能够保障合同中“规划草坝路出入口”畅通应为合同之附随义务。海安国土局、海安住建局均辩称成交确认书约定周边基础设施为现状，原审认为该约定仅为交地时之要求，不代表海安国土局的合同义务就此履行完毕，同时亦印证了周边基础设施系其合同义务之一。规划红线图上标明的30米宽规划草坝路，正是保障该建设用地“规划草坝路出入口”畅通的重要周边基础设施，因此，规划草坝路应为合同义务。其次，对于海安国土局、海安住建局作出的实施规划非本部门职责范围的辩解。原审特别注意到，为规划草坝路实施问题，建宇公司曾多次向包括海安国土局、海安住建局在内的多部门咨询、反映情况，至今仍未得到任何确切答复。原审认为，行政职能划分的主要目的在于深化行政管理体制改革，实现规范、高效、文明管理。行政机关虽具有行政主体资格，但也是代表国家行使相应的行政管理职权，对外代表政府的公信。对海安国土局而言，其既是土地行政主管部门，具有“组织编制和实施全县国土规划、土地利用总体规划及其他专项规划”（来自中国海安门户网站部门机构信息公开栏目）等职能，又是合同相对方，有完全履行合同的义务，无论从哪个角度，职责范围不应成为其不完全履行合同的理由。海安住建局作为案涉规划条件的制定者，亦是国有土地使用权出让规划管理部门，对规划红线图（包括红线内、外）整体负责，推动规划按既定要求落实，与其工作职责并不相违背。因此，对海安国土局、海安住建局的此项辩解不予认可。
第三，规划草坝路在合同签订时并未确定规划实施时间，因此，对海安国土局关于不存在违约行为的辩解予以认可。但案涉地块的用地性质为“商业、居住”，建宇公司取得该地块的目的是建设商品房进行销售。规划草坝路作为该地块与县城区相连接的唯一便捷通道迟迟未得到实施，与该公司合同目的的实现有密切联系。案涉合同签订至今已经三年有余，建宇公司已进行商品房开发并处于销售阶段，规划草坝路实施时间仍悬而未决，亦有违对行政相对方的信赖保护原则。现建宇公司要求合同相对方即海安国土局明确规划草坝路实施时间并无不当。海安住建局虽非案涉合同主体，但鉴于其制定和管理相关规划的职责，以及双方就案涉合同的争议主要在于合同中所列、其依职权制作的规划条件的情况，对建宇公司要求其与海安国土局共同明确规划草坝路实施时间的请求予以支持。
综上，本案系行政合同纠纷，属于法院行政案件受案范围。规划草坝路出入口作为合同的组成部分，规划草坝路对建宇公司商品房销售存在一定影响，对建宇公司要求海安国土局、海安住建局明确规划草坝路实施时间的请求予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款之规定，经原审法院审判委员会讨论，判决海安国土局、海安住建局于本判决发生法律效力后3个月内明确规划草坝路实施时间。
海安国土局上诉称，一审判决程序适当，法律适用错误；原审判决没有事实和法律依据。请求撤销一审判决，驳回建宇公司的一审诉讼请求。
海安住建局上诉称，其在本案中属于不适格主体；本案明显不属于行政合同纠纷，原审法院不享有受理权；原审判决认定事实有误；其对原审判决结果无法在行政职权范围内予以实现。请求撤销原判或者依法判决驳回建宇公司的诉讼请求。
建宇公司答辩称，案涉合同非普通民事主体之间基于平等、自愿、有偿原则形成的契约，具有行政合同特征；海安住建局未在案涉合同上签字，故合同中关于仲裁条款的约定无效；本案的处理与海安住建局有直接的利害关系，故该局为适格被告；本案中本公司基于法庭确定的案由，要求海安国土局、海安住建局在3个月内履行草坝路规划实施义务无需另行告知并重新给予答辩期；案涉土地开发项目东侧规划的草坝路可以进出是合同义务而非规划义务。上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
在本院审理过程中，上诉人与被上诉人对原审法院查明的案件事实均无异议，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，建宇公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应予裁定驳回。具体分析理由如下。
第一，《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款规定，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。而根据该法第二章、第三章、第四章的规定，城乡规划既涉及到规划的制定，更涉及到规划的实施、修改等诸多程序性和实体性事项。该法第十五条规定，县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民法院审批。该法第二十八条规定，地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。第三十四条第一款规定，城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。第三十四条第二款规定，近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为五年。由上述法条规定可以得出结论，城乡规划无论是总体规划、详细规划还是近期建设规划，其编制与制定是为实施城市、乡镇一定时间的发展目标而制定的土地利用和空间安排，方向是指向未来（或近期）。而且，城乡规划尚须经过有权机关审批或备案。据此可以看出，地方各级人民政府在编制城乡规划时，并不针对具体的建设主体。因此，从法律角度而言，地方各级人民政府制定城乡规划的行为属于抽象行政行为，具有不可诉性。同理，案涉草坝路的规划行为亦属于不可诉的行政行为（至于在该道路规划制定以后实施阶段的行为是否具有可诉性不在本案评判范围）。
第二，本案中，海安国土局、海安住建局虽分别系海安县人民政府的相关职能部门，但由于案涉的草坝路属于海安县人民政府所在地镇的行政区域内，故该道路规划的制定依法属于海安县人民政府的职责范围。海安国土局、海安住建局均非案涉草坝路规划制定的实施主体，在本案中均系不适格被告。
第三，建宇公司与海安国土局签订的合同中并无关于草坝路规划实施时间的约定。故建宇公司提出的要求海安国土局、海安住建局履行行政合同义务，明确草坝路规划何时实施的诉讼请求没有事实和法律依据。
综上，城乡规划的制定主体系地方各级人民政府；案涉草坝路的规划属于海安县人民政府的职责范围；海安国土局、海安住建局在本案中均系不适格被告；建宇公司要求海安国土局、海安住建局明确草坝路规划何时实施的诉讼请求没有事实和法律依据；案涉草坝路的规划行为属于不可诉的行政行为。建宇公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应予裁定驳回。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销江苏省海安县人民法院（2015）安行初字第00123号行政判决。
二、驳回江苏建宇置业有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 顾春晖
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一六年九月二十三日
书记员 吴 迪
附：本裁定适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规正确的，依法改判、撤销或者变更；