新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）新行终字第15号
上诉人（原审原告）：李桂梅，女，回族，农民，住阿克苏市。
委托代理人：程波，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：新疆维吾尔自治区人民政府，住所地：乌鲁木齐市。
法定代表人：雪克来提*扎克尔，新疆维吾尔自治区人民政府主席。
委托代理人：焦燕，自治区人民政府法制办行政复议处副处长。
委托代理人：齐晓军，自治区人民政府法制办行政复议处主任科员。
上诉人李桂梅因与被上诉人新疆维吾尔自治区人民政府（以下简称自治区人民政府）土地行政复议一案，不服乌鲁木齐市中级人民法院（2014）乌中行初字第10号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，由审判员刘风瑞、审判员努尔买买提、助理审判员马荣依法组成合议庭，于2015年5月5日公开开庭审理了本案。上诉人李桂梅的委托代理人程波，被上诉人新疆维吾尔自治区人民政府的委托代理人焦燕、齐晓军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，阿克苏阿塔公路3.5公里处东西两侧土地为国有土地，兵团农一师工程团（现塔建公司）拥有该地土地使用权。2005年3月28日，塔建公司与李松柏签订《幼苗杨树林带承包经营合同》，合同约定：李松柏承包塔建公司位于阿克苏阿塔公路K3＋500米处两旁150亩的幼苗杨树林带更新改造种植成经济林和防风林，承包期限从2005年1月1日起，至2034年12月31日止，为期30年。在合同期限内，未经塔建公司同意，李松柏不能将林带转包、买卖、出租、抵押、弃耕、荒芜。擅自转包的，塔建公司有权解除本合同，并要求赔偿损失。在承包期内，塔建公司的林地一旦被阿克苏地、市政府或农一师相关部门征用，承包合同终止。此后，李松柏以塔建公司311项目部法定代表人的名义与李桂梅签订了《土地承包合同》，合同约定：李桂梅承包地点位于阿塔公路3.5公里处路西13.1亩，承包年限30年，前5年不缴纳承包费，第6年每年每亩缴纳150元承包费，……；承包期间如遇国家使用土地和其它特殊情况时，李桂梅应无条件退出土地；如国家征用，补偿金的分配按照土地开发和后期地面的植物2︰8分成，即发包方享受20％，承包方享受80％。经自治区政府同意、自治区国土资源厅2013年12月31日作出《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》（新国土资用地（2013）937号），将兵团农一师塔建公司使用的上述国有土地批准为建设用地。李桂梅对该批复不服，以个人名义于2014年6月27日向自治区政府邮寄行政复议申请书，自治区政府于2014年6月30日收到。自治区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，于2014年7月7日作出新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》。李桂梅不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，庭审中，自治区政府提供证人张义琼出庭作证，并出具了土地权属证明原件，其证实，本案涉案土地性质是国有农用地，实际用地单位是塔建公司，一直没有办理土地权属证书，李松柏承包塔建公司的土地150亩，此后又分别承包给了李桂梅等10人。
再查明，2014年5月13日，塔建公司给李松柏发出征地告知，并对其承包的土地进行了实地丈量。
原审法院认为，阿克苏阿塔公路3.5公里处东西两侧土地为国有土地，兵团农一师工程团（现塔建公司）拥有该地土地使用权，李松柏承包了该公司此处150亩的幼苗杨树林带更新改造种植成经济林和防风林，承包合同约定，未经塔建公司同意，李松柏不能将林带转包，此后李松柏又以塔建公司311项目部法定代表人的名义承包给李桂梅13.1亩，双方签订的《土地承包合同》约定：承包期间如遇国家使用土地和其它特殊情况时，李桂梅应无条件退出土地。自治区国土资源厅2013年12月31日作出《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》（新国土资用地（2013）937号），将兵团农一师塔建公司使用的上述国有土地批准为建设用地，塔建公司在法定的行政复议申请期限内未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。李桂梅对该批复不服，向自治区政府提出行政复议申请，李桂梅不是被征收土地的使用权人，而是因与李松柏签订了土地承包合同承包了此宗国有土地13.1亩，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的行政复议申请人的条件，即其作为行政复议申请人不适格。据此，自治区政府对李桂梅作出不予受理行政复议申请决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。李桂梅要求撤销自治区政府新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》的诉讼请求，本院不予支持。李桂梅请求判令自治区政府受理其提起的行政复议申请并作出复议决定，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持被告新疆维吾尔自治区人民政府于2014年7月7日作出的新政复不（2014）2号不予受理行政复议申请决定。
上诉人李桂梅上诉称，上诉人李桂梅对涉案征收批复具有利害关系，被上诉人应当受理复议并作出复议决定。1、从本案事实上看，上诉人与批复具有利害关系。上诉人与李松柏于2005年签订了土地承包合同，并在该土地上种植了果树。上诉人李桂梅是实际的土地使用权人，实际管理、使用、收益该土地及地上附着物。2、从法律规定来看，上诉人与批复有利害关系。依据《行政复议法》第6条，征收财物行为是复议受理范围。另依据《行政复议法实施条例》第28条第2项，申请人与具体行政行为具有利害关系。本案中，因该批复行为，阿克苏市人民政府及兵团农一师向上诉人送达征地告知及2013年李松柏承包果树调查及补贴情况一览表（2014年5月13日），兵团农一师并依据该批复要求上诉人搬迁。该批复已经对上诉人产生了实际的影响，上诉人与该批复具有利害关系。3、在没有司法机关认定合同违法的情况下，上诉人具有合同上的权利，对土地具有实际的使用权。4、塔建公司对批复不提出行政复议，不代表其他权利人无权提出复议。该批复对上诉人的权益产生了实际影响，无论是否是行政行为的相对人，上诉人具有复议申请的资格。5、被上诉人未认真履行行政复议职责，其不予受理复议决定的行为违法。请求二审法院：1、依法撤销（2014）乌中行初字第10号行政判决书；2、判令被上诉人受理上诉人提起的行政复议申请并作出复议决定；3、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人自治区人民政府答辩称，1、上诉人要求被上诉人撤销征地批复缺乏事实依据。兵团农一师新疆青松塔里木建筑安装工程有限公司（以下简称塔建公司）与其职工李松柏签订的《幼苗杨树林带承包经营合同》约定，“未经塔建公司同意，李松柏不能将林带转包、买卖、出租、抵押、弃耕、荒芜”。之后李松柏擅自以“建安总公司311项目部法定代表人”身份与上诉人李桂梅等10人签订转包合同。该合同亦约定，如遇政府用地合同终止、补偿款如何分配等条款。上诉人向被上诉人提出行政复议申请，要求撤销用地批复缺乏事实依据。2、上诉人与《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》（以下简称《批复》）不存在利害关系，上诉人要求撤销用地批复无法律依据。2013年12月31日，自治区国土资源厅作出《批复》，将塔建公司使用的国有农用地专用为建设用地。《批复》处分了塔建公司的国有土地使用权，塔建公司并未在法定期限内对《批复》提出行政复议申请，李松柏作为承包人与《批复》存在利害关系，根据《行政复议法》的规定，如果塔建公司提出行政复议申请，李松柏可以以第三人身份参加行政复议。但一审时，李松柏表示自己只是对补偿有异议，对《批复》并无异议，并当庭撤回了起诉。上诉人通过于李松柏签订《土地承包合同》使用该土地，与《批复》并无利害关系，并非《行政复议法》、《行政复议法实施条例》所规定的适格行政复议申请人。请求驳回上诉人的上诉人请求并承担本案的诉讼费用。
二审中，被上诉人新疆维吾尔自治区人民政府提供新的证据：（2014）乌中行初字第12号行政裁定书，证明李松柏对用地批复没有异议，一审时主动撤回起诉。上诉人质证认为，对裁定的真实性、合法性和有效性没有异议，李松柏一审撤诉并非因为没有异议，而是受到了当地政府施加的压力。李松柏参加了行政复议，本案审理的是行政复议决定，行政复议的申请人包括李松柏在内。
经审理查明，一审法院查明的事实与本院查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行全面审查。结合各方当事人的上诉请求和答辩情况，本案的争议焦点在于上诉人是否具有行政复议主体资格，新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》是否符合法律规定及程序是否合法。
《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照《行政复议法》申请行政复议”。上述规定中所称的“合法权益”，在审查复议申请人资格问题上，只要求复议申请人的请求和理由能够证明其使用土地具有一定的合理性，在审查复议申请人资格时，申请人主张的合法权益仅是可能存在。至于是否事实上存在“合法权益”并非申请人资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。本案中，兵团农一师塔建公司于2005年3月28日与李松柏签订《幼苗杨树林带承包经营合同》，此后，李松柏以塔建公司311项目部法定代表人名义承包给上诉人李桂梅13.1亩。该情形应当落入《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的范围。至于李松柏是否未经塔建公司同意将涉案土地违法转包给上诉人李桂梅，上诉人李桂梅是否就涉案土地享有合法权益，应系实体审查的范畴。被上诉人自治区人民政府认为上诉人不是被征收土地的使用权人，只是与此宗国有土地使用权人签订了承包合同，因此不是符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定条件的申请人系适用法律不当。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，自治区人民政府于2014年6月30日收到上诉人邮寄的行政复议申请书，于同年7月7日作出《不予受理行政复议申请决定书》，超出行政复议法规定的法定期限，程序违法。自治区人民政府未能在法定期限内作出是否受理的决定，即视为其受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。之后，自治区人民政府如认为上诉人的申请不符合行政复议受理条件的，也应当驳回行政复议申请。而自治区人民政府作出不予受理的决定，不符合上述规定，系适用法律错误。
综上所述，自治区人民政府作出新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》违反法定程序，适用法律错误，原审判决对此认定不当，本院应予以纠正。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《行政复议法》第六条第（十一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销乌鲁木齐市中级人民法院（2014）乌中行初字第10号行政判决；
二、撤销自治区人民政府新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》；
三、自治区人民政府于收到本判决六十日内重新作出行政行为。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人自治区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 风 瑞
审 判 员 努尔买买提
代理审判员 马 荣
二〇一五年十月十六日
书 记 员 高 雅