浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙06行初140号
原告高兰玉，女，1954年9月19日出生，汉族，住嵊州市。
委托代理人邱拥民，浙江泽大（义乌）律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府。住所地嵊州市三江街道领带园区五路*号。
法定代表人徐建役，代市长。
委托代理人赵少杰，男，嵊州市人民政府工作人员。
委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。
原告高兰玉不服被告嵊州市人民政府房屋行政征收行为，向本院提起诉讼，本院于2016年9月21日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月23日公开开庭审理了本案。原告高兰玉的委托代理人邱拥民，被告嵊州市人民政府的委托代理人赵少杰、李淑芳到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限至2017年9月21日。本案现已审理终结。
原告高兰玉起诉称，原告系嵊州市××江街道××村村民，在该村有独立住宅，并已单独立户。2016年，被告发布房屋征收公告，原告一家居住的房屋被强行拆除。原告认为，被告对集体土地上的房屋征收行为违反了《中华人民共和国土地管理法》规定，所制定的嵊政〔2015〕15号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第二款、第四款的规定明显侵犯妇女权益，有违男女平等，违反了宪法、妇女权益保障法、农村土地承包法等相关规定，且涉案地块早已纳入城市规划区，对该地块上房屋的征收补偿应参照国有土地上房屋征收补偿标准进行。原告多次要求被告依法拆迁并对原告单独立户补偿安置，因沟通无果提起诉讼，请求：1.判决确认被告作出的房屋征收中涉及征收高南村集体土地上房屋的行政行为违法；2.审查嵊政〔2015〕15号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第二款、第四款的合法性；3.判令被告参照执行国有土地上房屋征收补偿标准并以单独立户标准对原告进行补偿；4.责令被告采取相应的补救措施，修正征收补偿方案。经庭审释明，原告请求撤回上述第3项、第4项诉讼请求，同时明确其第2项诉讼请求中的规范性文件应为嵊政〔2016〕5号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法》，该文件附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第七条第二款、第五款与嵊政〔2015〕15号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第二款、第四款的内容是一致的，请求对上述内容进行合法性审查。
原告高兰玉向本院提交了以下证据：
证据1.身份证、户口簿及结婚证各一份，证明原告身份情况。
证据2.姚岳永户签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》一份，证明涉案地块为混合地块。
证据3.专家论证意见书、嵊政〔2015〕15号、嵊政〔2015〕16号文件各一份，证明被告的房屋征收决定违法、嵊政〔2015〕15号文件附件2第六条第二款及第四款违法、征收补偿标准违法、征收补偿方案违法。
被告嵊州市人民政府答辩称：1.原告诉请不符合行政诉讼受理条件或行政案件受案范围，依法应予驳回。原告起诉状中所列的4项诉讼请求涉及房屋征收、征收补偿两个不同的行政行为，属诉讼请求不明确，不符合行政诉讼受理条件；且原告第2项、第3项诉请内容也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，不属于人民法院行政案件受案范围。2.答辩人下属机构实施的行政行为程序正当、内容合法、依据统一。原告所在的行政村位于嵊州市××中村拆迁改造范围。该村的城中村改造项目经村（居）民代表大会表决通过后向街道申请，报答辩人审批同意后，由答辩人下属机构嵊州市三江街道办事处（城南新区管委会）组织实施，并委托了有资质的单位具体实施房屋价格评估、协议签订、房屋拆除等工作，并制定有嵊政办批〔2016〕12号《关于确定2016年城区城中村改造整体征收区域市场比准价的批复》作为统一的指导性政策文件。安置补偿过程中，有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准及评估认定结果等均进行了公示和公告，原告所在户公示期间并未提出异议。上述房屋征收安置补偿均严格依照嵊政〔2016〕5号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法》的规定进行，程序并无不当，也不存在超越职权等违法情形。3.行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响，应当驳回原告的起诉。至签约补偿时止，本案所涉土地仍为集体土地，未涉及土地征收，相关补偿主要针对村集体土地上的房屋及附属物补偿。原告属于已出嫁但户口未迁出人员，根据城中村改造政策，原告被确权为安置人口，列入高舟其户安置补偿。该户由高舟其出面与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，原告户可得的安置补偿已全部包含在协议中。该协议签订后，除被嵊州市人民法院扣划了执行款132343元外，其余货币补偿款及房票已被高舟其户全部领取。涉案房屋也由该户主动腾空并依据协议约定拆除。原告户获得的补偿款并不低于该区域周边同地段新建商品房市场成交价格（结合房屋实际新旧程度），故客观上没有减损原告利益，对其合法权益也不产生实际影响。4.答辩人作出的嵊政〔2016〕5号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法》符合法律规定，可以作为涉案城中村改造项目房屋拆迁安置的依据。城中村改造是一项利国利民的民生实事工程。嵊政〔2016〕5号文件及相关附件中有关城中村改造房屋拆迁安置补偿标准、范围及安置方式的规定并未违反相关法律规定，并已在嵊州市政府门户网站上进行了公示。城中村改造指挥部亦将相关政策文件装订成册后分发每一户被征收户，所有操作均在“阳光”下进行。综上，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告嵊州市人民政府在法定期间内向本院提供了以下证据：
证据4.关于高南村实施城中村改造的申请报告、村民代表表决单及签到单等一组，证明经村民代表讨论向三江街道（城南新区管委会）申请要求对原告所在村实施城中村改造的事实。
证据5.嵊州市城南新区管理委员会嵊城南委〔2013〕44号《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》及嵊州市人民政府办公室嵊政办批〔2013〕176号《关于同意对合新等村（社区）实施城中村改造的批复》各一份，证明三江街道（城南新区管委会）根据村委报告，向嵊州市人民政府提出城中村改造申请并经批准的事实。
证据6.《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收一号公告》、《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收二号公告》、《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收三号公告》、《高村区块城中村改造第一次公示》、《高村区块城中村改造第二次公示》、《城南新区（三江街道）高村区块城中村改造房屋征收补偿安置结果公示》等一组，证明涉案城中村改造项目和安置补偿结果经公告及公示的事实。
上述证据4-证据6，同时证明被告启动程序已征得同意，是双方自愿签订协议的行为，被告并未实施房屋征收行为。
证据7.嵊州市人民政府办公室嵊政办批〔2016〕12号《关于确定2016年城区城中村改造整体征收区域市场比准价的批复》一份，证明依法对涉案房屋进行评估的事实。
证据8.中标（成交）通知书、营业执照、嵊州市城南新区（三江街道）城中村改造区块房屋签约服务采购项目采购合同各一份，证明实施单位委托具有相应资质的拆迁服务机构的事实。
证据9.房屋征收补偿安置联审确权表、浙江省行政事业性收费统一票据、浙江省代收罚没款收据、编号为92-1390和92-1391的土地登记审批表、评估报告、拆迁房屋测绘图、货币补偿及房票安置结算清单、城中村改造房屋征收补偿安置协议书等一组，证明原告所在户与三江街道（城南新区）委托的拆迁公司签订城中村改造房屋征收补偿安置协议，原告的安置补偿款已计算在该安置补偿协议中的事实。
证据10.房地产公司的商品房成交情况表一组，证明被告支付给原告所在户的补偿款价格并不低于本地同时期就近地段国有土地上商品房的市场成交价格，客观上未侵犯原告合法权益。
证据11.补偿款（房票与现金）发放凭证一组，证明原告所在户已领取包括原告补偿款在内的房票与现金。
被告嵊州市人民政府同时明确，《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、嵊政〔2012〕91号《嵊州市人民政府关于推进城中村改造的实施意见（试行）》、嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》、省政府文件等系其实施行政行为的依据。
经庭审质证，双方当事人发表了如下质证意见：
被告嵊州市人民政府对原告高兰玉提供的证据1的真实性无异议，可以证明原告系高南村村民；对证据2的关联性有异议，与本案无关；对证据3中的嵊政〔2015〕15号、嵊政〔2015〕16号文件无异议，但认为上述文件并非涉案房屋征收的政策依据；对证据3中的专家论证意见书的证明目的有异议，部分专家的理论观点不能作为本案的定案依据。
原告高兰玉对被告嵊州市人民政府提交的证据4-证据11的真实性均无异议，对合法性、关联性有异议，认为不能证明被告实施的房屋征收行为的合法性。
本院对上述证据认证如下：
原告高兰玉对被告嵊州市人民政府提交的证据的真实性均无异议，本院对证据4-证据11的真实性予以确认。被告对原告提交的证据1的真实性无异议，本院对其真实性予以确认；证据2与本案审查不具有关联性，不予确认；证据3中的嵊政〔2015〕15号、嵊政〔2015〕16号文件与本案不具有关联性；专家论证意见书，仅体现了个别人对相关问题的法律认识，不符合证据要件，本院不予认定。
经审理查明，原告高兰玉在嵊州市××江街道××村集体土地上拥有房屋。2013年5月15日，嵊州市××江街道××村村民委员会提出《关于高南村实施城中村改造的申请报告》，5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报被告嵊州市人民政府审批，被告于7月29日发文批复同意该请示。涉案城中村改造具体由城南新区管理委员会组织实施。2016年1月4日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收一号公告》，原告的房屋位于此次改造范围内。2016年1月27日，被告作出嵊政〔2016〕5号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法》。同年2月3日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收二号公告》，明确嵊政〔2016〕5号文件为本区块征收的政策依据、杭州正望房地产评估有限公司为房屋测量和评估机构、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司和嵊州市国安房屋拆迁有限公司为房屋拆迁服务机构和房屋拆除机构。嵊州市城南新区管理委员会于2016年2月14日起就《嵊州市城南新区（三江街道）高村区块城中村改造待征收人口房屋与权证基本情况汇总表》公示五天；于2016年3月6日起就《高村区块城中村改造房屋征收补偿安置确权联审结果汇总表》公示五天，高舟其户在册人口6人，安置人口7人，均包括原告高兰玉在内；于2016年4月27日公示《高村区块城中村改造房屋征收补偿安置结果汇总表》，其中涉及高舟其户相应补偿安置情况。2016年4月1日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收三号公告》，主要内容为：从2016年3月11日起，至2016年3月31日止（争先签约期），本区块内预签订房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%。即日起，所有城中村改造房屋征收补偿安置协议书生效。根据协议书条款，自本公告之日起一个月内（以30天计，即4月1日至4月30日）为该区块搬迁腾空期限，请各被征收人积极配合。
另查明，2016年3月29日，以嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市××中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为甲方、高舟其为乙方，签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。涉案房屋已被拆除。
本院认为，本案争议焦点有三，一是原告高兰玉的起诉是否符合法定起诉条件；二是被告嵊州市人民政府实施的行为是否合法；三是嵊政〔2016〕5号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第七条第二款、第五款的合法性。现结合相关事实和法律规定，分述如下：
一、原告高兰玉的起诉符合法定起诉条件。被告嵊州市人民政府于2013年7月29日批准同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并在2016年3月29日采取由其确定的城中村改造房屋征收实施单位委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与原告所在的高舟其户签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的形式，将涉案房屋征收、拆除。上述行为符合集体土地上房屋征收的要件，并已产生房屋征收的实际结果，被告辩称其并未实施房屋征收行为，与事实不符，本院不予采纳。因原告与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系，且订立上述征收补偿安置协议前，涉案集体土地未经依法办理征地审批手续，原告据此要求确认房屋征收行为违法，符合行政诉讼的受理条件。被告有关原告所在户已签订补偿安置协议、领取补偿款，被诉征收行为对原告的合法权益不产生实际影响等辩称，不能成立，本院不予采纳。
二、嵊州市人民政府对涉案房屋实施的征收行为缺乏事实和法律依据。本案涉及集体土地上房屋的征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。而被告在未完成涉案集体土地征收的各项审批手续前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定。但因高兰玉仅就嵊州市人民政府征收其房屋的行为有利害关系，与征收所在村其他房屋的行为无关，其要求确认嵊州市人民政府征收高南村集体土地上房屋的行为违法，于法无据。本院对原告诉讼请求中涉及请求确认征收原告房屋行为违法的部分，予以支持。
三、嵊政〔2016〕5号文件中附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第七条第二款、第五款不属于本案审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”上述《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》是房屋被征收后，针对后续补偿安置过程中安置人口认定方面的规定，并非嵊州市人民政府据以作出被诉房屋征收行为的依据，原告要求将该办法第七条第二款、第五款规定的合法性纳入本案审查范围，于法无据，本院不予支持。
综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，本院对原告的部分诉讼请求予以支持。鉴于征收行为已实际实施，且涉案房屋征收系基于城中村改造的公共利益需要而作出，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告嵊州市人民政府所作征收原告高兰玉房屋的行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
代理审判员 傅芝兰
人民陪审员 马雅萍
二〇一七年八月十日
书 记 员 徐海莲