广东省东莞市第一人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤1971行初557号
原告东莞市领富广告有限公司，住所地：广东省东莞市虎门镇小捷滘社区市场一楼商铺，组织机构代码证：30423853-6。
法定代表人郑浩锋，该公司总经理。
委托代理人张建兵，广东众达律师事务所律师。
委托代理人陈柳婷，广东众达律师事务所律师实习律师。
被告东莞市虎门镇人民政府，住所地：广东省东莞市虎门镇虎门大道38号，组织机构代码：00733190-2。
法定代表人曲洪淇，该镇镇长。
委托代理人刘盛渊，该镇司法分局局长。
委托代理人方小君，该镇司法分局工作人员。
第三人东莞市虎门镇集体资产交易管理中心，住所地：广东省东莞市虎门镇虎门大道富民服装商务中心21楼，组织机构代码：05373893-0。
负责人万子秩，该中心主任。
委托代理人张良飞，广东赋诚律师事务所律师。
第三人东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社，住所地：广东省东莞市虎门镇小捷滘社区，组织机构代码：61811826-2。
原告东莞市领富广告有限公司因与被告东莞市虎门镇人民政府、第三人东莞市虎门镇集体资产交易管理中心、第三人东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社其他纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年8月31日公开开庭审理了本案。原告东莞市领富广告有限公司的委托代理人张建兵、陈柳婷，被告东莞市虎门镇人民政府的委托代理人方小君，第三人东莞市虎门镇集体资产交易管理中心的委托代理人张良飞到庭参加诉讼。第三人东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告东莞市领富广告有限公司诉称，2013年1月30日，东莞市虎门镇集体资产交易管理中心接受东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社委托，发布招标公告，将位于社区××路旁“昆圹”旧厂区使用权租赁进行竞投，并标明使用范围为“转型发展商业、仓储、物流等”。2013年3月5日，陈潮军竞投中标，与小捷滘股份经济联合社签订《厂房租赁合同书》。2014年12月10日，原告与陈潮军、小捷滘股份经济联合社，三方签订《合同转让协议》，约定由原告承受《厂房租赁合同》，及《和解方案》中的合同权利义务。虎门镇人民政府住房规划建设局于2013年9月25日作出虎建[2013]256号《关于虎门镇小捷滘社区“昆圹”旧厂区14幢厂房、宿舍等建设物相关建设手续的情况说明》，显示案涉“昆圹”旧厂区有10幢建筑未取得《建设工程规划许可证》。东莞市国土资源局虎门分局2014年11月7日出具的虎土国函[2014]158号《关于小捷滘社区办理“昆圹”旧厂房改造及临时报建手续的请示的复函》显示，“昆圹”旧厂区项目不符合虎门镇总体规划，其中9819.9平方米为一般农用地，其余位于建设用地区，地类全部为建设用地，无相关用地手续，必须作违法用地处罚并按照规划用途完善工地手续后再依批准情况使用土地，未经批准不得擅自加建或改变原土地用途。根据上述政府文件，案涉“昆圹”旧厂区的土地不符合政府规划，其中10幢建筑物未取得《建设工程规划许可证》，不存在“转型发展商业、仓储、物流等”商业用途的条件，如要用于商业用途，需经相关政府部门批准。但东莞市虎门镇集体资产交易管理中心没有尽到审查义务去充分审查出租厂房的状况，在没有取得政府相关部门批准情况下对外公开招租用于发展商业、物流、仓储等用途，违反了法律程序规定，应属于无效行为。东莞市虎门镇集体资产交易管理中心系被告的下设机构，东莞市虎门镇集体资产交易管理中心对外进行招标的行为实际上是由被告授权进行的。被告作为东莞市虎门镇集体资产交易管理中心的主管单位，没有对东莞市虎门镇集体资产交易管理中心公布的招标公告的内容进行审查，致使原告因不实的公告损失巨大，应承担连带责任。因此，原告为维护自身合法权益，提起行政诉讼，请求依法判决：确认被告东莞市虎门镇人民政府对小捷滘“昆圹”旧厂房改造项目的公开招标行为无效。
被告东莞市虎门镇人民政府辩称，一、本案不涉及任何具体行政行为或行政纠纷，依法不应当受理行政诉讼。原告所诉争议实为原告与社区集体经济组织之间的租赁合同纠纷或原告与案涉租赁物业原承租人之间的合同转让纠纷，与被告无关。第三人集体资产交易中心只是接受社区集体经济组织的委托代为进行房屋招租，而且完全是无偿性的，属于一般民事活动，不是行政行为。因出租方提供的资料和招标条件所发生的争议，或因租赁合同的签订、履行或转让所发生的争议，都属于合同当事人之间的合同纠纷，与招标代理方无关。被告、第三人集体资产交易中心均未对原告或案涉租赁合同原承租人作出任何具体行政行为，本案不存在任何行政争议，依法不应当受理行政诉讼。二、本案中，第三人集体资产交易中心作为招标代理方，严格按照委托方提供的资料和招标条件进行招标代理活动，并无任何过错。被告亦无须对第三人集体资产交易中心的招标代理活动承担责任。本案招标代理方并没有发布或提供任何不实的资料或信息。招标代理方只负有对招、投标当事人提供的文件资料进行形式审查的义务，没有真实性担保义务（由提供资料的当事人担保其真实性），也没有审查当事人能否最终实现合同目的的义务。本案在发布招标公告和签订租赁合同时，都充分告知了租赁物业的用地和报建手续现状，所有投标方及中标方在参与投标和签订租赁合同时亦有义务充分了解并且都书面确认已充分了解租赁物业现状状况，承诺按租赁物业现状、包括用地和报建手续现状承租，因之所发生的任何争议均与招标代理方无关。三、“转型发展”是当事人参与投标及签订租赁合同时向业主单位作出的确认和承诺，属于合同当事人之间的意思表示合意，是案涉租赁合同约定的合同目的之一。社区集体经济组织作为物业出租方，根据本镇由工业重镇快速进入产业转型期的客观现实状况，要求承租方有能力在一定期限内按照产业转型的趋势合理使用租赁物业，是案涉租赁合同的目的之一。租赁合同关于承租方自行负责办理转型发展相关报批手续的约定，从合同本意来看，存在三层意思：一是要求承租方在取得转型手续之前能够按照当时的用途使用租赁房屋，二是要求在未来获得批准转型之后能够按照变更后的用途使用租赁物，三是承租人知道存在不确定能否获得批准变更的风险并愿意和有能力承担该风险。原承租人按此条件参与投标及签订租赁合同，原告受让租赁合同后却对原租赁合同的签订提出异议，实际上是其对受让合同的反悔，属于原告与原承租人之间的纠纷，与出租方和招标代理方无关。四、工业化和城市化以及产业转型进程在客观上对土地和房屋使用制度所提出的适应性要求，是促进相关法律制度发展的积极因素，而不是消极因素。近三十多年来，东莞市和虎门镇快速实现工业化和城市化。在这一进程中，政府和农村集体不可能先知先觉地规划出全部工商产业园区并提前进行全部建设用地的国有化征收和开发建设，因为那样做不仅违反客观经济规律，也与土地管理法律制度相冲突。由于历史原因，全镇各村在向社区转型的同时，亦面临着80%以上的农村和社区集体厂房需要后补房屋产权相关手续的尴尬局面。这一局面不是对当时法律制度的突破，而是推动相关法律制度发展的积极因素，因为这些法律制度的目的与社会发展的根本利益是一致的。另一方面，产业转型也是省市政府推行的重要发展战略，是案涉租赁物业及周边区域当前和未来发展的必由之路。案涉业主单位提出租赁物业转型发展的要求，本身也是具有相应租赁需求的诚实投资人能够实现承租目的的最有效途径。五、如何正确适用物权法和合同法，保护历史形成的不动产物权，保护正当合法的租赁关系，是关系到依法保护改革开放成果和社会主义公有制经济的大事，是摆在司法机构面前的重大课题。如上所述，由于历史原因，亦因正确地执行改革开放政策和相关法律制度的原因，虎门镇乃至东莞市80%以上的集体厂房，都存在需要根据变化了的用地格局和城镇化状况后补房屋产权相关手续的问题。《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》规定用于出租的房屋须取得建设工程规划许可证，但也规定其适用范围为“城市、镇规划区内的房屋”。而随着工业化和城市化进程，非规划区可能变成规划区。根据该《解释》序言的表述，法院确认房屋租赁合同的准据法是《物权法》和《合同法》，而不是土地管理法或城市规划法。农村集体利用本集体所有的土地，根据当时的政策和法律建设厂房等建筑，建成投入使用后即产生法律上的物权权利。《土地管理法》本质上是资源法，禁止闲置和滥用土地的行为，而禁止集体房屋出租的做法则是与此背道而驰的。综上所述，本案第三人集体资产交易中心的招标代理行为并非具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，不符合起诉的条件，依法应予以驳回起诉。原告的争议实为其与社区集体经济组织之间的租赁合同纠纷或原告与案涉租赁物业原承租人之间的合同转让纠纷，应协商或通过民事诉讼解决。故请法院查明实情，依法驳回原告的起诉。
第三人东莞市虎门集体资产交易管理中心述称，一、原告关于第三人集体资产交易中心发布招标公告的争议，实质是关于订立案涉房屋租赁合同的“邀约邀请”的争议，亦即关于民事合同成立之前的争议，与行政争议无涉。1、第三人集体资产交易中心接受业主单位的委托代为发布招标公告，该项被代理行为在民法上属于委托人的行为，是业主单位为订立合同而发出的“邀约邀请”。2、“邀约邀请”属于合同成立之前的行为，在合同成立之后对合同当事人再无约束力。因此，当事人对其有任何争议，应当在邀约发出或承诺生效之前提出。3、投标人参与投标并报价后，上述“邀约邀请”即招标公告所包含的租赁条件，随即转化为投标人的“邀约”条件：即“请求以若干租金标准租赁14栋厂房二十年，用于转型发展商业物流仓储等”。原告在合同成立后又回过头来反对邀约邀请，实际上是反对中标人所提出的邀约，是对其所订立合同的反悔。二、原告关于第三人集体资产交易中心“立项审查”的争议，实质是对合同相对方当事人订立合同的意思表示的真实性的质疑，亦即对对方向其提供订立合同的机会的质疑；这不仅与行政争议无涉，而且也与合同争议无关。1、第三人集体资产交易中心对社区集体资产交易进行“立项审查”，主要是通过对拟交易事项的合理性和民主决策程序进行审查，防止损害集体利益和大多数社区居民真实意愿的情况发生。2、第三人集体资产交易中心对社区重要事项的管理监督权，既源于居民委员会组织法、乡镇人民政府组织法和有关政府文件的明确授权，也源自于集体经济组织和全体居民的默示授权。3、第三人集体资产交易中心的“立项审查”，同国资委对国有企业的管理、公司法人的股东会和董、监事会对公司的管理一样，属于当事人内部的经济管理行为，与交易相对方无关。4、第三人集体资产交易中心对社区民主表决程序的监督，实际上属于业主单位对外订立租赁合同的真实意愿的形成过程。原告在签订（承接）租赁合同后对其表示质疑，等于说“你不应当出租房屋给我，因为这不是你真实的意思表示”！三、住建局《情况说明》和国土局《复函》都证实案涉房屋是可补办产权手续的，从而是可以合法使用和出租的房屋，而不是被要求限期拆除从而禁止使用的房屋。1、案涉房屋均兴建于1999年前后，当时《乡镇企业法》和《土地管理法》及国家和省市均大力支持乡镇企业的发展，支持发展所需的厂房、宿舍楼建设；而厂房和宿舍出租，不过是乡镇企业经营的另一种形式，是符合经济规律和法律制度要求的必然途径。2、案涉14栋租赁房屋，其中先期建设的10栋在兴建时没有事先办理建设工程规划许可证，但从后来的补办产权登记手续可以看出，所有房屋的建设都是符合建设当时的政策和法律规定的，并且是可以补办相关手续的。3、案涉14栋房屋的建设及周边工业区的形成，是当时快速工业化的结果，而快速工业化必然带来快速城市化，从而形成了一些已建房屋与建设后出台规定的土地和城市规划之间的冲突，这也是部分房屋尚未完成补办用地和产权手续的历史原因。4、对于上述已建房屋与当前土地和城市规划的冲突问题，其解决办法是要么通过“三旧改造”进行拆除重建或恢复绿地，要么准予申请改变土地用途，补办用地和产权手续。土地和建设部门对案涉14栋房屋的一致决定则是准予补办手续，而不是拆除和禁止使用。5、案涉房屋是业主单位在属于本集体所有的土地上根据当时的法律自行出资建设的生产经营用房，自建成之日起便拥有合法使用权。根据《物权法》相关条款的规定，办理产权登记并非物权取得和行使的先决条件。土地和房屋办证仅是对当事人既有物权的确认，而不是物权产生的原因。补办手续问题不能成为禁止房屋使用的依据。四、“转型发展”既是案涉房屋所属社区全体居民的共识，也是包括原承租人在内的所有竞标人的共识，是案涉房屋唯一实际可行的开发使用方式，不存在任何障碍或歧义。1、众所周知，同全市乃至全国各地一样，虎门的工业化和城市化发展也呈现了阶段性特征。自2008年以来，虎门经济进入急剧转型期，产业升级、转型发展、三旧改造等等，已是全市乃至全省的普遍课题，虎门镇和小捷滘本社区也不例外。2、众所周知，这里的环境条件已不适合也不可能进行农业生产；工业区内及周边的原有工业也已陆续迁离或转型，或面临这样一种趋势。产业转型，发展商业和其他产业，已是任何意向承租人投资使用案涉房屋的不二选择。3、以上形势并没有影响案涉房屋的使用价值。相反，案涉房屋招标吸引了众多意向人踊跃竞价，而原承租人陈潮军成功竞得，也是以确认和承诺通过“转型发展”的方式投资使用租赁房屋为前提的。4、虽然土地和房屋规划了用途，但这种规划是为了更好地适应和满足经济和社会发展的客观需要。国土和建设部门上述文件已为案涉房屋用途的调整指明了路径，原承租人陈潮军及本案原告也不可能不知道租赁合同约定的承租方负责办理相关手续的实际含义。五、本案争议的唯一实质，是原告要不要“诚信”的问题，是原告任性滥用诉权的问题，而实际上与合同的成立或效力无关，更与行政争议无关。1、如上所述，原告对招标公告的质疑，实际上是对租赁合同成立时中标方自身发出的合同邀约的质疑；原告对第三人集体资产交易中心管理集体经济所提出质疑，实际上是对合同相对方意思表示真实性的质疑。原告的诉求，不过是变相提出悔约要求。2、据了解，原告已就案涉租赁合同的成立和效力问题向法院提起了民事诉讼，法院已作出了原告败诉的生效民事判决。显然，本案不仅与行政争议无关，甚至连本案各当事人之间的民事争议也不存在。3、如上所述，“转型发展”是承租人订立或承接合同时所确认和承诺的履约条件和能力，是承租方不可能不知道的事实情况。原告本案的起诉，除了悔约和滥用诉权，找不到其他合理解释。4、原告提出其不愿履约的原因之一是办理转型发展手续的成本太高，其这一说法恰恰印证了其意图悔约的动机实质。5、案涉共计14栋房屋长达20年的承租权，是原承租人通过公开竞价排除所有其他诚意竞投人承租机会的方式取得并转让给原告的。如果支持原告的悔约行为，必将给社区集体和全体248户居民利益成严重损害，对当初参与竞价的其他诚意竞投人也有失公平。综上所述，本案不仅与行政争议无涉，实际上也与民事合同纠纷无关。原告滥用诉权提起本案诉讼，是为了达到其背信毁约的目的，其行为会给集体资产交易管理秩序和社区居民合法利益造成不应有的损害，不应得到法律的支持。恳请法院查明实情，依法驳回原告的起诉。
第三人东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社没有向本院提交答辩意见。
经审理查明，2013年1月31日，第三人东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社委托第三人东莞市虎门镇集体资产交易管理中心，对小捷滘捷南路旁“昆圹”旧厂区资产的使用权租赁进行竞投。2013年3月5日，陈潮军在该中心举办的现场举牌竞价交易中中标，同日与第三人东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社签订了《厂房租赁合同书》。
2013年9月25日，东莞市虎门镇人民政府住房规划建设局出具了虎建[2013]256号《关于虎门镇小捷滘社区“昆圹”旧厂区14幢厂房、宿舍等建筑物相关建设手续的情况说明》，内容为：虎门镇小捷滘社区“昆圹”旧厂区14幢厂房、宿舍等建筑物位于虎门镇长××与××路交叉口东南侧，总建筑面积33034平方米，其中，1999年5月份之前建成的建筑物有10幢，建筑面积总计25864平方米，因历史原因，该部分建筑物尚未取得《建设工程规划许可证》；1999年5月份之后建成的建筑物有4幢（幢号为1、3、13、14），建筑面积总计7170平方米，该四幢建筑物已取得《建设工程规划许可证》。上述14幢建筑物建设时均符合虎门镇当时的城市建设规划；2009年，未取得《建设工程规划许可证》的10幢建筑物中有8幢（幢号为4-11）申请了已建房屋产权补办，目前相关手续正在办理中。
2014年11月7日，东莞市国土资源局虎门分局向虎门镇党政办出具了《关于小捷滘社区办理“昆圹”旧厂房改造及临时报建手续的请示的复函》，内容如下：一、该项目不符合虎门镇总体规划，其中9819.9平方米为一般农用地，其余位于建设用地区，地类全部为建设用地，无相关用地手续；二、由于该项目地块无相关用地手续，因此，必须先作违法用地处罚并按照规划用途完善供地手续后再依批准情况使用土地，未经批准不得擅自加建或改变原土地用途。
2014年12月10日，第三人东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社作为甲方，原告作为乙方，陈潮军作为丙方签订一份《合作转让协议》，约定：丙方将甲、丙双方签订的《厂房租赁合同》及《和解方案》中丙方的合同权利义务全部转让乙方。自该协议生效之日起，乙方即成为上述租赁合同中新的承租方，享有承租方全部合同权利，履行和承担承租方的全部合同义务。
原告认为根据住建部门、国土部门出具的前述复函，案涉“昆圹”旧厂区的建筑、土地不符合规划，第三人东莞市虎门镇集体资产交易管理中心系被告的下设机构，被告作为该中心的主管单位，没对该中心公布的招标公告的内容进行审查，违反了法律程序，案涉招标行为应属于无效行为，向本院提起诉讼，诉请确认被告对小捷滘捷南路旁“昆圹”旧厂区的物业使用权租赁公开招标行为无效。
本院认为，原告诉求为确认案涉公开招标行为无效，因此，首先需对该招标行为的性质进行认定。《东莞市农村（社区）集体资产交易办法（试行）》第五条第二款规定：“各镇街指定农村（社区）集体资产交易服务机构为集体资产交易提供中介服务……”、第九条：“交易服务机构运作经费列入镇街财政预算，在集体资产交易过程中不得收取任何中介服务费用”。东莞市虎门镇集体资产交易管理中心接受东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社的委托，帮助其对位于小捷滘捷南路旁“昆圹”旧厂区的物业使用权租赁进行公开竞投，显然属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”规定的，镇政府对村委会的指导、支持和帮助行为。上述行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的”规定，应当裁定驳回原告的起诉。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告东莞市领富广告有限公司的起诉。
本案不收取案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 林冰洁
审 判 员 李德胜
人民陪审员 蒋 娟
二〇一七年一月十六日
书 记 员 何佩诗
书 记 员 周嘉裕