广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1021号
上诉人（原审原告）：惠州市五洲实业开发公司。住所地：广东省惠州市下角菱湖侨苑*楼。
法定代表人：周锦辉，总经理。
委托代理人：张远通，广东创通顺达律师事务所律师。
委托代理人：何超明，系该公司员工。
上诉人（原审被告）：惠州市人民政府。住所地：广东省惠州市惠城区江北云山西路*号。
法定代表人：麦教猛，市长。
委托代理人：荣艳，广东宝晟律师事务所律师。
委托代理人：曾景游，惠州市国土资源局工作人员。
上诉人（原审被告）:惠州市国土资源局。住所地：广东省惠州市惠城区江北三新南路*号。
法定代表人：曾庆全，局长。
委托代理人：荣艳，广东宝晟律师事务所律师。
委托代理人：曾景游，惠州市国土资源局工作人员。
上诉人（原审第三人）：惠州市富盈房地产开发有限公司。住所地：广东省惠州市江北16号小区双子星国际商务大厦*座*********号。
法定代表人：刘学斌，执行董事。
委托代理人：潘非凡，系该公司土地副总监。
委托代理人：范松，系东莞市富盈房地产开发有限公司法务专员。
原审第三人：惠州市阅粮畜牧场。住所地：广东省惠州市大湖溪。
法定代表人：欧阳兆平，场长。
委托代理人：周乐文，广东伟伦律师事务所律师。
委托代理人：余科宏，广东伟伦律师事务所实习律师。
上诉人惠州市五洲实业开发公司（下称五洲公司）、惠州市人民政府、惠州市国土资源局、惠州市富盈房地产开发有限公司（下称富盈公司）因五洲公司诉惠州市人民政府、惠州市国土资源局、富盈公司、惠州市阅粮畜牧场核发《国有土地使用证》行为行政纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：原告在2014年4月13日知道其位于惠城区大湖溪的1.67万平方米的国有土地使用权[证号：惠阳府国用（1993）字第特00119号]被重复办证后，分别向惠州市国土局、惠州市国土资源局惠城分局反映重复办证的事实，要求撤销惠府国用字（2009）第13021700416号《国有土地使用证》，2014年8月7日惠州市国土资源局作出答复，告知原告通过司法程序解决纠纷，原告于2015年1月向原审法院提起行政诉讼，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条和四十二条的规定，原告起诉没有超过诉讼时效。
原告持有的1.67万平方米国有土地使用权[证号:惠阳府国用（1993）字第特00119号]系原惠阳县人民政府于1993年9月3日颁发的，该证具有法律效力。根据《中华人民共和物权法》第十六条的规定“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条的规定“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”。原告持有位于惠州市大湖溪1.67万平方米国有土地使用权[证号:惠阳府国用（1993）字第特00119号]，是上述1.67万平方米国有土地使用权的合法所有人。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”及《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第六条“下列土地使用权可依法出让：（二）依据《中华人民共和国土地管理法》第十九条和《条例》第四十七条的规定，由政府收回土地使用权的国有土地；上述出让的土地可以是未经开发的土地，也可以是经过平整和进行设施建设的土地”的规定，本案中，从挂牌出让时间和回购土地时间来看，被告惠州市人民政府先挂牌出让涉案土地使用权，后回收土地使用权，违反了《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第六条的规定，属于程序违法；被告惠州市人民政府在未征收回购原告持有的惠阳府国用（1993）字第特00119号《国有土地使用证》的情况下，且在举证期限内未提交证据证明该土地不在涉案土地范围内，故应承担举证不能的法律后果，该行政行为属于在同一土地上重复向第三人惠州市富盈房地产开发有限公司颁发国有土地使用权证[证号：惠府国用字（2009）第13021700416号]。被告的行政行为侵犯了原告的合法利益，且原告的土地使用权证颁发在先，仍然合法有效，被告惠州市人民政府2009年10月30日向第三人惠州市富盈房地产开发有限公司颁发惠府国用字（2009）第13021700416号《国有土地使用证》属于违法的行政行为,应予撤销。
对于原告主张的5.5万平方米土地权益的问题，原告认为，其与惠州市阅粮畜牧场达成《原合作开发项目遗留问题处理协议》中所涉及的5.5万平方米土地权益，因惠州市土地储备中心已经向第三人惠州市富盈房地产开发有限公司盘整回收，原告认为其权利受到侵害，原审法院认为，《原合作开发项目遗留问题处理协议》所涉的5.5万平方米土地是平等主体之间的民事法律关系，如原告认为其权利受到侵害，其可循民事法律途径解决，不属于本案的审理范围。
综上所述，原告惠州市五洲实业开发公司请求撤销被告惠州市人民政府向第三人惠州市富盈房地产开发有限公司颁发的惠府国用字（2009）第13021700416号《国有土地使用证》理由充足，原审法院应予支持，其他诉讼请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项的规定，判决：一、撤销被告惠州市人民政府于2009年10月30日向第三人惠州市富盈房地产开发有限公司颁发的惠府国用字（2009）第13021700416号《国有土地使用证》；二、驳回原告惠州市五洲实业开发公司的其他诉讼请求。
上诉人五洲公司不服一审判决，提出上诉称：一、原审认定《原合作开发项目遗留问题处理协议》所涉及的5.5万平方米土地权益不属于行政案件审理范围是错误的，因为惠州市土地储备中心对上诉人的权益进行了行政干预，并与富盈公司签订了《国有土地使用权收购合同》，已不再是平等主体之间的民事法律关系，属于行政法律关系。二、原审认定5.5万平方米土地属于上诉人与原审第三人惠州市畜牧场协商签订的《原合作开发项目遗留问题处理协议书》中协议范围，而惠州市土地储备中心又将补偿款支付给富盈公司是错误的，因为该5.5万平方米土地权益属上诉人所有，惠州市土地储备中心2010年盘整回收时，在未经上诉人同意的情况下与富盈公司签订了《国有土地使用权收购合同》，并将土地盘整征收款1100万元支付给了富盈公司。上诉人持有的5.5万平方米国有土地为合法持有，并应当依法享有土地补偿款。综上，请求对判决第二项依法改判确认惠州市国土资源局将属上诉人的5.5万平方米土地权益出让给富盈公司的行为违法。
上诉人惠州市人民政府不服一审判决，提出上诉称：一、五洲公司不具提起本案行政诉讼主体资格，且其起诉超过法定期限，一审法院未裁定驳回其起诉错误。五洲公司与被诉具体行政行为之间不存在利害关系，上诉人在一审补充提交的证据足以证明五洲公司持有的惠阳府国用(1993)字第特00119号《国有土地使用证》登记的1.67万平方米土地与上诉人核发给富盈公司的惠府国用字(2009)第13021700416号《国有土地使用证》登记的土地不在同一个位置，因此不存在重复登记的情形。一审判决认定上述两证存在重复登记与事实不符。五洲公司与上诉人核发惠府国用字(2009)第13021700416号《国有土地使用证》的行政行为之间不存在利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，五洲公司不具有提起本案行政诉讼的主体资格，一审判决未裁定驳回其起诉不当。且五洲公司早在2014年4月14日向惠城区国土资源分局上访前就巳知道上诉人给富盈公司核发惠府国用字(2009)第13021700416号《国有土地使用证》的事实，并提出了撤销该国土证的诉求，但其并未在法定期限内提起行政诉讼，而是继续选择向有关部门上访寻求解决问题。根据法律规定，五洲公司于2005年2月向人民法院提起本案行政诉讼，已明显超过法定起诉期限，人民法院应裁定驳回其起诉。二、一审判决撤销本案《国有土地使用证》错误。上诉人作出核发本案《国有土地使用证》的行政行为合法，土地出让和发证行为事实清楚，适用依据正确，程序合法，应予维持。一审判决撤销本案《国有土地使用证》理由不成立。五洲公司持有的惠阳府国用(1993)字第特00119号《国有土地使用证》登记的1.67万平方米土地与上诉人核发给富盈公司的惠府国用字(2009)第13021700416号《国有土地使用证》登记的土地不存在重复，一审判决认定上述两证重复登记并据此认定上诉人核发惠府国用字(2009)第13021700416号《国有土地使用证》的行为侵犯五洲公司的合法权益缺乏事实依据。且富盈公司属善意取得土地，并已投入巨资进行开发，一旦《国有土地使用证》被撤销，将给该公司造成巨大损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条规定，即使上诉人核发本案《国有土地使用证》存在轻微瑕疵，依法也不应撤销该《国有土地使用证》。综上所述，请求二审法院依法撤销原审判决，并裁定驳回五洲公司的起诉。
上诉人惠州市国土资源局不服一审判决，提出上诉称：一、一审判决认定事实不清。本案中，上诉人对富盈公司核发的惠府国用字(2009)第13021700416号《国有土地使用证》登记的土地与五洲公司持有的惠阳府国用(1993)字第特00119号《国有土地使用证》并不存在重复。结合惠州市人民政府已经提交到原审法院的惠州市国土资源勘察测绘院2016年1月22日出具的《关于惠州市五洲实业开发公司用地范围坐标的说明》、原审第三人惠州市阅粮畜牧场2016年1月2日出具的《证明》、惠州市惠城区人民政府水口街道办事处2016年1月21日出具的《证明》、2016年1月22日惠州市国土资源局马安国土资源所出具的《关于惠州市五洲实业开发公司用地的情况说明》，均可以证实五洲公司所持的惠阳府国用(1993)字第特00119号《国有土地使用证》无法确定证载附图的位置，而且也不在原审第三人惠州市阅粮畜牧场所属马安镇管辖范围内，与原审第三人惠州市阅粮畜牧场无关。那么，五洲公司在一审行政起诉状中所称的“与惠州市阅粮畜牧场协商一致，签订《原合作开发项目遗留问题处理协议书》”是不属实的。一审判决认定上述两证重复登记并据此认定上诉人核发惠府国用字(2009)第13021700416号《国有土地使用证》的行为侵犯五洲公司的合法权益缺乏事实依据，存在事实认定错误的情形，一审判决应被依法撤销。二、一审法院认为五洲公司在2014年4月13日知道上诉人作出了本案所涉具体行政行为并认为其侵犯其已依法取得的土地使用权后，分别向上诉人和惠州市国土资源局惠城分局反映，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条和第四十二条的规定，五洲公司自2014年4月13日已知道上诉人作出了本案所涉具体行政行为并认为其侵犯自己已经依法取得的土地使用权，而五洲公司于2015年1月19日才向人民法院提起诉讼，明显已过起诉期限，一审法院认定五洲公司起诉没有超过诉讼时效是错误的。三、一审判决适用法律错误。由于富盈公司属善意取得本案涉案土地的使用权，并已进行开发建设，一旦《国有土地使用证》被撤销，将给该公司的利益造成重大损失。因此，本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）款之规定和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条之规定，即使上诉人核发本案《国有土地使用证》存在轻微瑕疵，依法也不应撤销《国有土地使用证》。综上，请求二审法院依法撤销原判，将本案发回重审或依法改判。
上诉人富盈公司不服一审判决，提出上诉称：一、原审认定事实错误。上诉人是通过合法挂牌手续取得土地使用权证号：惠府国用字(2009)第13021700416号，不存在“惠州市人民政府先挂牌出让涉案土地使用权，后回收土地使用权”的事实。上诉人取得的土地使用权并不存在重复颁证的情形，原审对于此事实认定错误。二、一审适用法律错误。富盈公司依法取得的53573平方米国有土地使用权（证号：惠府国用字(2009)第13021700416号）应当受到法律保护，一审法院撤销惠府国用字(2009)第13021700416号土地使用权证无任何法律依据。即使惠州市人民政府违反了《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》，也无任何法律依据撤销上诉人持有的惠府国用字(2009)第13021700416号国土证。即使惠州市人民政府的行为构成程序违法，但由于撤销富盈公司持有的惠府国用字(2009)第13021700416号国土证，会导致社会公共利益受到重大损害，因此依法不能撤销该国土证。综上所述，请求二审法院依法改判驳回五洲公司的全部诉讼请求。
原审第三人惠州市阅粮畜牧场二审答辩称：一、我方与本案诉求之间不存在利害关系，五洲公司在原审中将我方列为第三人缺乏事实与法律依据。二、一审判决撤销惠州市人民政府于2009年10月30日向富盈公司颁发的惠府国用字(2009)第13021700416号《国有土地使用证》缺乏事实依据。一审法院在无确切证据证明五洲公司持有的惠阳府国用(1993)字第特00119号《国土使用证》登记的1.67万平方米与惠州市人民政府核发给富盈公司的惠府国用字(2009)第13021700416号《国有土地使用证》存在重叠的情况下，认定重复登记的存在进而判决撤销该核发《国土使用证》给富盈公司的行政行为缺乏事实依据。原审对五洲公司举证的惠阳府国用(1993)字第特00119号《国土使用证》真实合法性未予以查明，一审法院在五洲公司未提交原件或国土部门证明材料等以证明其说法的真实、合法、有效性时判决撤销惠州市人民政府所作出的具体行政行为错误。
本院查明：五洲公司于1993年与原审第三人惠州市阅粮畜牧场共同投资筑防洪、筑排洪沟、贴草皮绿化防洪堤，并与原审第三人惠州市阅粮畜牧场在大湖溪合作投资开发平整畜牧养殖场15万平方米土地。2007年9月18日，五洲公司与原审第三人惠州市阅粮畜牧场签订《原合作开发项目遗留问题处理协议书》，原审第三人惠州市阅粮畜牧场划地给五洲公司抵工程款，五洲公司取得了位于惠城区大湖溪的1.67万平方米的国有土地使用权（证号：惠阳府国用（1993）字第特00119号，地号：22-B1B2B3、图号:[F-50-25-(48)]）及惠州市阅粮畜牧场15万平方米土地中的5.5万平方米土地权益。
富盈公司在惠州市土地与矿业交易中心挂牌交易取得了位于惠州市江东片区大湖溪的53573平方米商业及商品房住宅用地土地使用权，并于2008年6月25日与惠州市国土资源局签订了《惠州市国有建设用地使用权出让合同》并支付了土地出让金8530万元。惠州市人民政府于2009年10月30日向富盈公司颁发惠府国用字（2009）第13021700416号《国有土地使用证》。惠州市人民政府于2009年10月10日发布挂牌公告。
五洲公司主张的5.5万平方米土地权益，惠州市土地储备中心在2010年盘整土地时已经向富盈公司盘整回收，于2010年12月10日与富盈公司签订了《国有土地使用权收购合同》，惠州市土地储备中心将土地盘整征收款1100万元已经支付给了富盈公司。五洲公司持有的1.67万平方米国有土地使用权[证号：惠阳府国用（1993）字第特00119号]，不在该收购合同范围。
另查明：五洲公司于2014年4月13日向惠州市国土资源局惠城分局反映重复办证的事实，要求撤销“2008年4月29日惠州市阅粮畜牧场与富盈公司申请土地挂牌确认书以及2008年6月25日批复的16号土地出让合同；撤销惠府国用字（2009）第13021700416号《国有土地使用权证》”。2014年4月30日惠州市国土资源局惠城分局作出惠城国土资函[2014]95号国土资源信访事项告知书，告知五洲公司向惠州市国土资源局反映情况。2014年4月30日五洲公司到市委、市政府反映其土地被重复办证的事实。2014年8月7日惠州市国土资源局根据五洲公司的上访登记答复，建议五洲公司与争议方协商解决或通过司法程序解决。五洲公司于2015年1月19日向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、确认惠州市人民政府、惠州市国土资源局将五洲公司所有的位于惠阳县（现惠城区）大湖溪惠州市阅粮畜牧场7.17万平方米土地权益出让给富盈公司的行政行为违法；2、撤销惠府国用字（2009）第13021700416号《国有土地使用权证》。
本院认为：从上诉人五洲公司向一审法院提交的位于惠城区大湖溪的面积为1.67万平方米（证号：惠阳府国用（1993）字第特00119号，地号：22-B1B2B3、图号:[F-50-25-(48)]）的《国有土地使用权》所附宗地图来看，该地块四至相邻地块均为空地。惠州市人民政府与惠州市国土资源局向一审法院补充提交的惠州市国土资源勘察测绘院出具的《关于惠州市五洲实业开发公司用地范围坐标的说明》载明:经查看五洲公司所持有的惠阳府国用（1993）字第特00119号《国有土地使用权证》附图，无法确定证载附图的位置。由于惠城区水口城建办无法提供大湖溪第二开发区B1、B2、B3的具体位置，无法提供该国土使用证的用地红线坐标，因此，我院不能确定该国土使用证的用地红线坐标。因此，从五洲公司与惠州市人民政府、惠州市国土资源局向原审法院提交的现有证据来看，并无证据证明惠州市人民政府向富盈公司核发的惠府国用字(2009)第13021700416号《国有土地使用证》登记的土地与五洲公司持有的惠阳府国用(1993)字第特00119号《国有土地使用证》所载土地存在重叠的情形。一审法院应引导惠州市人民政府向惠阳府国用(1993)字第特00119号《国有土地使用证》的发证机关惠阳区人民政府及土地转让方原审第三人惠州市阅粮畜牧场调查取证，查明五洲公司持有的惠阳府国用(1993)字第特00119号《国有土地使用证》所载土地的具体位置，然后对于上述两证所载土地是否存在重叠的情形依法作出认定。一审法院以惠州市人民政府在举证期限内未提交证据证明惠阳府国用(1993)字第特00119号《国有土地使用证》所载土地不在惠府国用字(2009)第13021700416号《国有土地使用证》登记的土地范围内为由，认定惠州市人民政府向富盈公司核发的惠府国用字(2009)第13021700416号《国有土地使用证》登记的土地与五洲公司持有的惠阳府国用(1993)字第特00119号《国有土地使用证》所载土地存在重叠的情形，属于认定事实不清，证据不足，本院依法应予以纠正。此外，一审法院未查明涉案挂牌出让与盘整回收的土地是否属于同一地块，即认定惠州市人民政府先挂牌出让涉案土地使用权，后回收土地使用权，违反了《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第六条的规定，属于程序违法，亦属于认定事实不清。
另外，惠州市人民政府在颁发涉案《国有土地使用权证》的行为进行地籍调查的过程中，《地籍调查表》未经相邻宗地人对涉案地块的四至予以签名确认，一审法院对于涉案发证行为是否属于程序违法未作出认定，亦属于认定事实不清。
综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，本院依法予以撤销，本案应由原审法院重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第5号行政判决；
二、本案发回广东省惠州市中级人民法院重审。
本裁定为终审裁定。
审判长 罗 燕
审判员 刘德敏
审判员 黄伟明
二〇一六年九月二十八日
书记员 朱璐明