江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏05行终465号上诉人（原审原告）凌峰，男，1974年2月12日出生，汉族，住所地太仓市。被上诉人（原审被告）苏州市住房和城乡建设局，住所地苏州市姑苏区锦帆路239号。法定代表人邵庆，局长。委托代理人顾东林，江苏致邦（苏州）律师事务所律师。原审第三人太仓景尚置业有限公司，住所地太仓市城厢镇郑和西路伟阳社区。法定代表人郝煜，总经理。委托代理人胡菁，上海胡菁律师事务所律师。上诉人凌峰因行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2017）苏0508行初200号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月1日立案受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，太仓景尚置业有限公司（以下简称景尚公司）为太仓市景尚西地块住宅项目的建设单位。2011年10月20日，上述工程项目竣工，后景尚公司作为建设单位，与勘察单位江苏省徐州工程勘察院、设计单位上海城乡建筑设计院有限公司、监理单位上海一测建设咨询有限公司、施工单位上海锦惠建设集团有限公司共同对该工程项目进行了竣工验收，验收结论为：该工程根据国家及地方规范、法规要求，对勘察、设计、施工等符合要求，同意通过验收。2011年12月19日，景尚公司向太仓市住房和城乡建设局（以下简称太仓住建局）申报上述工程竣工验收备案，向太仓住建局提交了竣工验收备案表（11-185）、竣工验收报告、建筑工程施工许可证（320585201006301001）、施工图设计文件审查合格书（10112第20100190号）、单位工程竣工验收证明书、单项工程竣工验收证明书（有线电视、电信）、新建住宅（小区）通邮申请表（2011031）、太仓市城市建设项目配套绿地指标踏勘审查意见书（2011年31号）、单项工程竣工验收证明书（雨水）、单项工程竣工验收证明书（污水管网）、证明书（电力）、单项工程竣工验收证明书（给水）、（2011）440号建设工程规划许可证、建设工程规划核实意见表（2011年12月8日）、建设工程竣工验收消防备案抽查合格意见书（备案号：320000WYS110045274；2011年11月29日）、房屋建筑工程质量保修书及图纸、住宅质量保证书（样表）。太仓住建局在竣工验收备案表上签署了备案意见：该工程的竣工验收备案文件已于2011年12月19日收讫，文件齐全。工程竣工验收合格后，太仓市建设工程质量监督站出具了《建设工程质量监督报告》（档案编号：11-183；监督注册号：2010172、20100224）。单位工程质量总体监督意见为：“1.参建各方质保体系基本健全，未发现责任主体质量行为存在不符合要求的问题；2.质量控制资料及有关安全、功能的检测资料基本完整，未发现有除上述问题以外的影响结构安全和使用功能的质量问题；3.桩基子部分、基础、主体等分部工程及竣工验收，各责任主体一致同意验收，并提交了工程质量验收报告及建筑节能工程施工质量专项验收报告；4.实体质量监督过程中发现的质量问题经建设、监理单位监督整改，并提交了整改完成报告，未发现其他有影响结构安全和使用功能的严重质量问题；5.单位工程观感质量一般。”2011年12月19日，太仓住建局对景尚公司的工程竣工验收备案申请作出了2011第185号《太仓市房屋建筑（市政基础设施）通过竣工备案通知书》，载明：你单位提交的景尚西地块住宅项目（1#-6#、9#-14#、17#-19#楼）（面积住宅29339.66；地下11968.84平方米）工程的竣工验收资料已通过备案，特此通知。2011年12月23日，景尚公司取得了2011第040号太仓市商品房交付使用通知书。2012年7月9日，凌峰取得了城厢镇东古路X号（即景瑞•翡翠湾）X幢X室房屋所有权证。2013年5月3日，景尚公司取得了环保认可文件《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》。2017年1月5日，太仓住建局对凌峰于2016年12月8日提交的对景瑞•翡翠湾X幢X室房屋质量重新核验申请作出答复，告知凌峰太仓住建局只是在施工过程中抽查监督和办理竣工验收备案，房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工已由验收核准改为告知性备案，故无法对房屋主体结构的质量进行重新核验，申请人可自行委托质量检测机构进行核验。凌峰因不服太仓住建局于2011年12月19日作出的2011第185号《太仓市房屋建筑（市政基础设施）通过竣工验收备案通知书》，于2017年2月28日向苏州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）邮寄《撤销2011第185号的申请》，经市住建局回函要求补正，凌峰向市住建局邮寄了补正后的《行政复议申请书》，市住建局于2017年3月9日收到该行政复议申请书后，经审查受理了行政复议申请，并向太仓住建局发送了行政复议答复通知书。太仓住建局于同年3月23日向市住建局提交了答辩状及相关证据材料。市住建局经审理后认为，景尚公司在提交竣工验收备案材料时，环保认可文件《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》未提交，备案时材料并不齐全，不符合法定程序，但复议时备案所需文件已齐全，如撤销该竣工验收备案行为将会对公共利益造成重大损失，遂于2017年5月5日作出[2017]苏住建行复第1号行政复议决定，确认2011第185号《太仓市房屋建筑（市政基础设施）通过竣工验收备案通知书》违法，驳回申请人的其他复议请求，并于2017年5月9日向凌峰送达了行政复议决定书。凌峰不服上述复议决定，遂提起本案诉讼，要求撤销该复议决定。原审法院认为，行政行为一经作出，一般具有确定力、执行力，且强调效率。对受行政行为影响的救济，包括申请行政复议、提起行政诉讼，应受期限限制。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。行政复议法虽未对申请行政复议的最长期限作出明确规定，但基于行政复议的行政救济属性，行政复议与行政诉讼的先后顺序关系等因素，申请行政复议应有最长期限限制。故江苏省人民政府办公厅2016年11月23日颁布并实施的《关于明确行政复议时效的通知》第二项“因不动产申请行政复议的案件，自具体行政行为作出之日起超过20年的，其他案件自具体行政行为作出之日起超过5年的，行政复议机关不予受理”的规定具有正当性，应予参照执行。本案中，太仓住建局于2011年12月19日作出2011第185号《太仓市房屋建筑（市政基础设施）通过竣工验收备案通知书》，凌峰于2017年对该具体行政行为向市住建局申请行政复议，已超过5年的行政复议最长申请期限。依据上述规定，对凌峰的行政复议申请，市住建局应当不予受理。市住建局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定作出涉案行政复议决定，属适用法律错误，依法应予撤销。另，该行政复议决定中引用的《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第一项应为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项，予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决撤销市住建局[2017]苏住建行复第1号行政复议决定。案件受理费人民币50元，由市住建局负担。上诉人凌峰上诉称，一、原审判决适用法律错误。1、江苏省人民政府颁布实施的《关于明确行政复议时效的通知》只是地方性规范文件，不是原审判决依照的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项中所指的法律，原审判决将此通知认定为法律是错误的，即使被上诉人违反该通知也不可能构成适用法律错误。2、原审判决认定申请行政复议应当有最长期限限制只是法官的主观猜测，没有法律依据，《中华人民共和国行政复议法》并未规定申请行政复议的最长期限限制，故原审判决的这一认定是错误的。3、《关于明确行政复议时效的通知》对申请行政复议规定了最长期限的限制，明显减损了行政复议申请人申请行政复议的权利，与《中华人民共和国行政复议法》相违背，原审法院依据该通知的规定来判决是错误的。二、原审法院对本案的审理严重违法。在案件审理过程中，当事人均未对行政复议的时效提出异议，原审法院以一个从未在庭审和案件审理调查中出示过的通知作为唯一的法律依据进行了判决，违反庭审程序。三、上诉人在立案时共提出四项诉讼请求，原审法院使上诉人放弃部分诉讼请求，致使上诉人权益受到严重侵犯，上诉人请求恢复立案时的所有诉讼请求。四、原审判决未对当事人提供的事实依据及证据材料进行审查认定的做法是错误的，仅以行政复议申请应当不予受理为由作出判决，致使各类违法违规行为没有得到有效处置，使上诉人的合法利益继续受到不法侵害。请求撤销原判并依法审判，诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市住建局答辩称，行政复议是否受理属于程序性规定，从宽把握受理条件更有利于保障当事人的合法权利，因此被上诉人受理上诉人的行政复议并无不妥，请求维持被上诉人作出的[2017]苏住建行复第1号行政复议决定。原审第三人景尚公司述称，对于原审判决没有异议，请求法院依法处理。本院查明事实与原审法院查明事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。公民、法人或者其他组织申请行政复议，应当在规定的复议期限内提出复议申请，因不动产申请行政复议的案件，自具体行政行为作出之日起超过20年的，其他案件自具体行政行为作出之日起超过5年的，行政复议机关不予受理。根据本案查明事实，太仓住建局于2011年作出2011第185号《太仓市房屋建筑（市政基础设施）通过竣工验收备案通知书》，上诉人凌峰于2017年向被上诉人市住建局提出行政复议申请，要求撤销上述竣工验收备案行为，已经超过了5年的行政复议申请期限,应当不予受理,被上诉人市住建局受理上诉人申请并作出的[2017]苏住建行复第1号行政复议决定书适用法律错误，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人凌峰负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 洁审 判 员  刘正芳审 判 员  林 磊二〇一七年十二月二十六日法官助理  王雪麟书 记 员  丁韵蕾