甘肃省金昌市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）甘03行初76号
原告：王虎林，男，1948年1月19日出生，汉族，住所：武威市。
委托诉讼代理人：李宏伟，甘肃金天元律师事务所律师。
被告：武威市凉州区人民政府，住所：凉州区东大街66号。
法定代表人：朱星海，区长。
委托诉讼代理人：程斌，凉州区国土资源管理局干部。
委托诉讼代理人：陈守安，甘肃纵横律师事务所律师。
第三人：武威市鑫星工贸有限公司。住所：凉州区勤俭巷热力公司商业楼。
法定代表人：李建华，经理。
委托诉讼代理人：赵龙昌，甘肃德融律师事务所律师。
原告王虎林不服武威市凉州区人民政府作出的凉政办发〔2016〕85号《关于印发凉州区2016年第五次国土资源联审领导小组会议纪要的通知》（以下简称：《会议纪要》）中关于恢复治理和平镇西沙河废弃采石场的意见建议，于2017年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告武威市凉州区人民政府（以下简称：凉州区政府）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月24日公开开庭审理了本案。原告王虎林及委托诉讼代理人李宏伟，被告凉州区政府的委托诉讼代理人程斌、陈守安，第三人武威市鑫星工贸有限公司（以下简称：鑫星工贸公司）的委托诉讼代理人赵龙昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告凉州区政府于2016年5月31日印发《凉州区2016年第五次国土资源联审领导小组会议纪要》，会议同意由鑫星工贸公司投资对位于和平镇西沙河，四至范围：东至臧庄村三组，西至柏树乡接引村六组，南至河滩，北至连霍公路复线（具体用地范围及面积以勘测定界为准），原属建设连霍国道后废弃的沙石坑，进行地貌恢复治理。鑫星工贸公司将该宗土地恢复治理并验收合格后，确定给该公司用于从事农牧业，待规划用途确定后补办土地出让手续。
原告王虎林诉称，武威市凉州区柏树乡接引村东面的清水河道是历史形成的自然河道，上世纪70年代大兴水库、渠道建设后，该河滩断流，经接引村村民申请，原武威县人民政府（现凉州区政府）于1982年2月10日对这片废弃河滩进行了划界，按照村民实际人口，给包括原告在内的各户颁发了《武威县林地使用证》。该证对给各户村民的林地明确了四至，《林地使用证》明确备注：1、划给社员种植树木的土地，只准造林种树，不能作为它用。地权归集体，不准买卖、转让或出租。2、划给社员的造林地，如系荒山、荒滩，今后除国家建设需要外，应归社员长期使用。2011年，国家修建G30高速公路，需要在此河滩取土，承诺高速公路修建完成后恢复该土地原貌，村民同意高速公路修建者利用这片土地，孰料高速公路修建后，对于取土造成的约15米深的砂石坑，没有人出面恢复。几年来，村民只好自己出资恢复，引导城市建设工地建筑垃圾填埋。截止2016年基本填平砂石坑，正要准备重新植树造林，2016年12月，柏树乡政府未征求村民意见，亦未公示，擅自将使用权属于村民的土地划拨给第三人鑫星工贸公司进行所谓的恢复治理，鑫星工贸公司将该宗土地修筑了围墙，将村民合法拥有的土地强行霸占。村民质问柏树乡政府，乡政府答复称此地是国有土地，鑫星工贸公司是依据《会议纪要》第三条规定获得该宗土地。原告始得知凉州区政府认定该宗地为国有未利用地，划拨给鑫星工贸公司复垦。原告认为：《会议纪要》第三条将原告合法所有的土地，错误认定为无使用权人的国有土地，明显违法，损害原告合法权益。诉讼请求：撤销《会议纪要》第三项。
被告凉州区政府辩称，涉案土地原属自然形成的行洪河道，后因修建连霍公路形成沙石坑，近年来一直乱倒建设、生活垃圾，区政府批准将涉案土地交由鑫星工贸公司恢复治理符合法律规定。本案涉案土地权属清楚，凉州区政府依职责及法律规定吸引社会资本对土地进行恢复治理，并确定治理后土地的使用权，符合法律规定，原告的诉讼请求不能成立。
第三人鑫星工贸公司述称，认同凉州区政府意见，原告的诉讼请求不能成立。
被告凉州区政府在法定的举证期限内向本院提交了以下证据材料、依据的法律法规：
1、1991年土地权属界线协议书及附图；2、甘肃省国土资源厅甘国土资建发（2017）7号文件；3、西沙河土地现状图、影像图；4、凉州区林业局关于和平镇西沙河废弃采坑土地整理项目是否占用林地核对情况的函（凉林函字〔2016〕100号）；5、凉州区水务局关于《凉州区和平镇西沙河废弃采坑土地整理评价报告》的审查意见；6、凉州区柏树乡接引村村委会证明一份，证明涉案土地权属清楚，系国有土地，属未利用地；7、凉州区人民政府办公室凉政办发〔2016〕85号文件，证明被告依法依职责作出决定，程序合法；8、《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》第四十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条、第十七条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》《土地复垦条例》第二十三条、第三十三条。
原告经质证后认为，对证据1，因与政府发给权利人的林地使用证相违背，图是1991年成图的，不予认可；对证据2，因隐瞒向村民下发林地使用证的基本事实，答复中土地定性错误，不予认可；对证据3，真实性无异议，对证明目的有异议；对证据4，与客观事实不符，不予认可；对证据5，系水务局为迎合区政府所作的认定，与客观事实不符，不予认可；对证据6，该证明形式上不合法，且与事实不符；对证据7，缺乏基本的事实依据，严重违背现在仍合法有效的林地使用证，且与客观实际不符，严重违反行政法规，不予认可；对证据8，对法律法规本身无异议，但被告行为恰恰违反了上述法律法规。
第三人鑫星工贸公司对被告出示的证据均无异议。
原告向本院提交了以下证据材料：1、武威县人民政府1982年颁发给原告的武林字第27号《甘肃省武威县林地使用证》；2、取土时分给村民补偿款的分配表；3、村民会议记录复印件。
被告经质证后认为，对证据1，真实性无异议，证明目的有异议，一是该证无法证明原告的土地就是本案涉案的土地，二是林地使用证目前已经失效；对证据2，真实性无异议，对证明目的有异议，补偿事宜被告不清楚，补偿是谁给的为什么给不清楚；对证据3，不认可，系原告自己的陈述。
第三人鑫星工贸公司质证后认为，对证据1，不能证明原告所主张的该林地属于集体所有，该证载明的地段名称与第三人治理的土地不一致，该地块原告已作他用；对证据2，系复印件证明内容是耕地，与原告诉争的林地不是一回事；对证据3，真实性无异议，但系原告自述，无法律效力。
第三人鑫星工贸公司向本院提交了以下证据材料：1、三份文件和一组照片；2、村委会盖章的一份证明。
原告经质证后认为，对证据1，与本案无关联性；对证据2，对真实性无异议，但与事实不符。
被告经质证后认为，对真实性和证明目的无异议。
经审理查明，1982年2月20日原甘肃省武威县人民政府（现凉州区政府）向原告颁发了《甘肃省武威县林地使用证》（武林字第27号），该证载明，地段名称大沙河、长120米、宽24米、面积4.3亩，东至和平公社五坝大队、西至王虎林、南至王忠林、北至王桂林；备注：1、划给社员种植树木的土地，只准造林种树，不能作为它用。地权归集体，不准买卖、转让或出租。2、划给社员的造林地，如系荒山、荒滩，今后除国家建设需要外，应归社员长期使用。
2011年，因修建G30高速公路，在诉争土地取土，形成约15米深的砂石坑，近年来用于垃圾填埋。
2016年5月31日，凉州区政府办公室印发《会议纪要》，其中第三条讨论恢复治理和平镇西沙河废弃采石场的意见建议，主要内容为：宗地位于和平镇西沙河，面积180亩（具体用地范围及面积以勘测定界为准），属国有未利用地。四至范围：东至臧庄村三组，西至柏树乡接引村六组，南至河滩，北至连霍公路复线。该宗地原属建设连霍国道后废弃的沙石坑，深约15米，面积约6万平方米。近年来，因乱倒建筑、生活垃圾，严重影响了周边群众的生产生活，并且存在安全隐患。为了打好凉州大气污染防治攻坚战、全面治理周边环境，2015年3月和平镇政府与鑫星工贸公司协商，由鑫星工贸公司投资800万元，进行地貌恢复治理。会议同意，鑫星工贸公司将该宗土地恢复治理并验收合格后，确定给该公司用于从事农牧业，待规划用途确定后补办土地出让手续。
本院认为，会议纪要通常情况下是行政机关内部决议，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范格式的文书，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，不具有可诉性。但是本案被诉《会议纪要》中的第三条，”宗地位于和平镇西沙河，面积180亩（具体用地范围及面积以勘测定界为准），属国有未利用地。四至范围：东至臧庄村三组，西至柏树乡接引村六组，南至河滩，北至连霍公路复线。该宗地原属建设连霍国道后废弃的沙石坑，深约15米，面积约6万平方米。近年来，因乱倒建筑、生活垃圾，严重影响了周边群众的生产生活，并且存在安全隐患。为了打好凉州大气污染防治攻坚战、全面治理周边环境，2015年3月和平镇政府与鑫星工贸公司协商，由鑫星工贸公司投资800万元，进行地貌恢复治理。”会议同意，第三人鑫星工贸公司将该宗土地恢复治理并验收合格后，确定给该公司用于从事农牧业，待规划用途确定后补办土地出让手续。该《会议纪要》第三条与原告持有的武林字第27号《武威县林地使用证》有争议的土地使用权进行了权属界定”属国有未利用地”，原告通过信访的方式取得了该《会议纪要》，该《会议纪要》已经外化，对原告的权利义务产生了直接的影响，故原告可以对被告作出该《会议纪要》的行政行为提起行政诉讼。现第三人所使用的土地与原告持有的武林字第27号《武威县林地使用证》中所载明土地部分有争议，在此情况下，针对涉案土地的所有权与使用权纠纷问题，被告应当尊重历史，面对现实，实事求是，依法解决，而不是直接以《会议纪要》的形式界定涉案争议土地属于国有未利用地，第三人依据被告作出的《会议纪要》第三条，已经对涉案土地进行了部分恢复治理，庭审中被告虽然主张《会议纪要》同意第三人鑫星工贸公司恢复治理的土地与原告持有的武林字第27号《武威县林地使用证》所载土地不一致，但不能合理说明原告持有的武林字第27号《武威县林地使用证》载明的土地具体位置，亦未提供其确定给第三人使用”国有未利用地”与原告持有的武林字第27号《武威县林地使用证》载明的土地不一致的证据材料，故被诉《会议纪要》第三条将涉案争议的土地所有权与使用权界定为”国有未利用地”的主要事实不清，主要证据不足，被告应承担举证不能的法律后果。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销《凉州区2016年第五次国土资源联审领导小组会议纪要》第三条。
案件受理费50元，由被告武威市凉州区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长石建民
审判员叶志卫
审判员张建伟
二〇一七年十二月六日
书记员杨炜