湖南省益阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）益法行终字第119号
上诉人（原审原告）肖ＸＸ，男，汉族，教师，住桃江县桃花江镇天问路29附***号。
委托代理人习晔琳，湖南桃江县资江法律服务所法律工作者。
上诉人（原审被告）桃江县房地产管理局。地址：桃江县桃花江镇建设中路。
法定代表人李仁高，该局局长。
委托代理人吴美云，湖南义剑律师事务所律师。
委托代理人高卫，该局法制股股长。
原审被告桃江县人民政府。地址：桃江县桃花江镇。
法定代表人何军田，该县县长。
出庭负责人王军华，该县副县长。
委托代理人符庚申，湖南桃花江律师事务所律师。
原审第三人桃江县工业中等职业技术学校。
法定代表人彭新平，该校校长。
委托代理人袁明，该校工作人员。
委托代理人彭楚良，湖南湘资律师事务所律师。
上诉人肖ＸＸ、上诉人桃江县房地产管理局与原审被告桃江县人民政府、原审第三人桃江县工业中等职业技术学校房地产行政管理行政登记一案，桃江县人民法院于2015年10月19日作出（2015）桃行初字第22号行政判决，上诉人肖ＸＸ、上诉人桃江县房地产管理局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，鉴于本案与其它11件案件（编号（2015）益法行终字第108-119号）的被上诉人是同一行政机关，所诉行政行为相同，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第27、28条的规定，决定于2016年1月26日将该12案合并公开开庭进行了审理。上诉人肖ＸＸ等12人的诉讼代表人周振华、詹跃辉、肖ＸＸ、李平及其委托代理人习晔琳，上诉人桃江县房地产管理局的委托代理人高卫、吴美云，原审被告桃江县人民政府的出庭负责人王军华、委托代理人符庚申，原审第三人桃江县工业中等职业技术学校的委托代理人彭楚良、袁明均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
桃江县人民法院认定，1993年2月，桃江县工业中等职业技术学校向有关部门提交“关于申请兴建学校实习场地暨校舍综合楼的请示”，请求以公建私助的形式兴建一栋四楼实习场地和校舍的综合楼。该综合楼（后建五层）建成后，桃江县房地产管理局于1994年11月对五层用户颁发了房屋所有权证，为肖ＸＸ办理了第一层的一间房屋所有权证，并于1998年换发了新证。2000年11月，桃江县工业中等职业技术学校以第一层按原有规划应为桃江县工业中等职业技术学校实习车间不应成为私有财产为由向有关部门反映，要求有关部门处理。2002年桃江县房地产管理局根据《城市房屋权属登记办法》第25条作出了对肖ＸＸ位于第一层的房屋注销房屋产权的决定。2010年又依据该条作出了注销肖ＸＸ该层房屋所有权的决定，并于2011年向桃江县工业中等职业技术学校颁发“桃房产权证桃字第7110002**号房屋所有权证”（该证确认综合楼一楼共12间房屋的产权属桃江县工业中等职业技术学校，亦即12户肖ＸＸ持有的房屋产权），肖ＸＸ不服，向法院起诉，要求撤销桃江县房地产管理局的颁证行为。2011年法院以该颁证行为程序违法、适用法律错误为由，判决撤销了桃江县房地产管理局的颁证行为。2014年，桃江县房地产管理局根据《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第三条以房屋所有权与土地使用权不一致为由再次以文件形式宣告肖ＸＸ的房屋所有权证无效，肖ＸＸ申请复议，桃江县人民政府维持了桃江县房地产管理局的决定。为此，肖ＸＸ再次起诉。
桃江县人民法院认为：桃江县房地产管理局是对房屋产权进行登记的国家专职行政机关，是法定的房屋登记机构，有权注销、核发房屋产权证。桃江县房地产管理局可以在查清事实、符合法律法规的前提下宣布肖ＸＸ产权证无效，但非因法定情由、非经法定程序不得随意变更、注销或撤销。按照实体从旧、程序从新的法律适用原则，桃江县房地产管理局适用当时的执法依据《城市房屋产权产籍管理暂行办法》并无不妥。1991年实施的《城市房屋产权产籍管理暂行办法》即建设部第七号令规定：城市房屋产权与该房屋占有土地使用权实行权利人一致的原则，除法律、法规另有规定的除外，不得分离；同时第六条规定：城市房屋产权的取得、转移、变更、和他项权利的设定，均须符合有关法律、法规、规章和政策的规定。1991年11月，国务院办公厅转发了《国务院住房制度改革领导小组关于全面推进城镇住房制度改革意见的通知》，要求在城镇住房制度改革中，把现行由国家、企业统包的住房投资体制，转换成国家、集体、个人三方面共同负担的住房投资体制，各地政府应大力支持单位或个人的的集资、合作建房，计划、土地、规划、税收、财政等有关部门应该积极支持配合，通过减免税收等政策扶持，努力降低建房造价。1994年国务院发布（1994）43号文件《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确鼓励集资合作建房。湖南省（1994）第34号贯彻《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》的实施意见也规定，鼓励职工按成本价和标准价全额集资建房，按成本价全额集资建房的住房产权归个人所有。1995年桃江县人民政府颁布（1995）27号关于印发《桃江县深化城镇住房制度改革实施方案的通知》规定，集资建房实行五统一，土地配置实行行政无偿划拨。由此可知，所谓单位集资建房，就是单位提供国有划拨土地，由单位和职工共同集资缴纳建房款，再委托建设单位开发建设。这样也必然导致土地使用权和房屋所有权的分离。国务院的上述文件，在《立法法》实施以前发布。在《立法法》颁布以前，由国务院发布或由国务院批准、国务院主管部门发布以及经国务院同意、国务院办公厅下发的具有普遍约束力的规范性文件均按照行政法规对待。省、县的文件均是依据国务院上述文件而来，符合上位法的规定。上述文件，是制定、指导、规范住房制度改革的政策依据,也是肖ＸＸ建房和办证前后的历史背景和政策依据。故本案肖ＸＸ房屋的登记为房、地分离符合《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第三条：法律、法规另有规定的除外情形，也符合该法第六条的规定。桃江县房地产管理局以肖ＸＸ房屋产权与土地使用权不一致为由确定该房屋产权的无效是对法律认知的错误，系适用法律错误。桃江县人民政府复议维持亦违反了法律的上述规定。桃江县人民政府、桃江县房地产管理局的行政行为依法应予撤销。但是肖ＸＸ房屋按原有规划为桃江县工业中等职业技术学校的实习车间，是国有资产，为商业地产，且相关部门对当初的规划批准行为以及办证批复同意行为进行了撤销，该房屋权属尚存争议，如果撤销则可能导致国有资产的流失，给国家利益造成损害，故应依法确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十九的规定，判决：一、确认桃江县房地产管理局作出的《桃房字[2014]46号关于宣布桃房权证城字第000006**号房屋所有权证无效的决定》违法；二、确认桃江县人民政府作出的桃政复决字[2015]第2号行政复议决定书违法。案件受理费50元，由桃江县人民政府、桃江县房地产管理局各负担25元。
上诉人肖ＸＸ不服一审判决，上诉提出：一审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定错误，请求二审撤销一审判决，并撤销桃江县房地产管理局作出桃房字[2014]46号关于宣布桃房权证城字第000006**号房屋所有权证无效的决定和桃江县人民政府作出的桃政复决字[2015]第2号行政复议决定。
上诉人桃江县房地产管理局上诉提出：1、一审适用错误；2、一审确认桃江县房地产管理局的具体行政行为违法错误。请求二审撤销一审判决，改判驳回肖ＸＸ的诉讼请求，维持桃江县房地产管理局作出桃房字[2014]46号关于宣布桃房权证城字第000006**号房屋所有权证无效的具体行政行为。
原审被告桃江县人民政府答辩称：肖ＸＸ等12人的上诉理由不能成立，桃江县房管局作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，桃江县人民政府作出的复议决定认定事实清楚。一审判决认定事实清楚，但是适用法律错误。请求二审法院依法改判，驳回肖ＸＸ的诉讼请求。
原审第三人桃江县工业中等职业技术学校陈述：1、支持桃江县房管局的上诉请求，也支持桃江县人民政府的答辩意见。请求法院驳回肖ＸＸ等12人的上诉请求；2、桃江县人民法院的判决是错误的，应予改判；3、上诉人所谓的集资建房，都是违背当时的法律法规的；4、肖ＸＸ等12人所建房屋是本校的车间，是国有资产，其管理权属于本校所有，应当维护本校的合法权益。
在本院二审中，上诉人肖ＸＸ提交证据如下：提供桃江县工业中等职业技术学校开具的贾展鹏集资建房、购预制板、瓷砖收款收据12张，共计25848.75元，欲证明建房资金全部由个人投资，学校组织。原审第三人桃江县工业中等职业技术学校质证认为，贾展鹏不仅有门面，还有住房，不能证明款项到底是哪个，对真实性无异议，对于凭证应当保存在学校，而不是当事人手中。上诉人桃江县房地产管理局质证认为，对于新证据的真实情况不熟悉，以原审第三人的意见为准。原审被告桃江县人民政府质证认为，支持第三人的质证意见，如果上诉人肖ＸＸ等12人的收据，均在当事人手里，应当提供全部的依据，凭现有证据不足以证明全面集资的观点。原审第三人桃江县工业中等职业技术学校提交证据如下：1、【2002】桃监决字第14号湖南省桃江县监察局关于李显军同志所犯错误的处分决定、桃纪审【2002】第61号中共桃江县纪委关于李显军高国强同志所犯错误的处分决定；2、2002年10月24日益阳督查（报告）第35期关于对桃江工业中专教师来信所反映问题的督查报告。欲证明原来所发的许可证的手续不合法。上诉人肖ＸＸ质证认为，真实性没有异议，合法性有异议。上诉人桃江县房地产管理局、原审被告桃江县人民政府质证认为，该两份证据来源合法，客观真实，与本案具有关联性，可以作为本案的定案依据。本院综合评议如下，对上诉人肖ＸＸ提交的证据并不能证明肖ＸＸ所交集资建房款项是诉争综合楼一楼12间房屋中的一间，对该证据与本案的关联性，本院不予认定。对原审第三人桃江县工业中等职业技术学校提交的证据的真实性、合法性、关联性予以认定。
本院二审查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，肖ＸＸ集资建房和办证前后的历史背景符合当时的住房制度改革的政策，肖ＸＸ房屋的登记为房、地分离也符合《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第三条、第六条的规定。桃江县房地产管理局以肖ＸＸ房屋产权与土地使用权不一致为由作出的《桃房字[2014]46号关于宣布桃房权证城字第000006**号房屋所有权证无效的决定》系适用法律错误。桃江县人民政府复议维持亦违反了法律的规定，但肖ＸＸ房屋按原有规划为桃江县工业中等职业技术学校的实习车间，是属国有资产，为商业地产，且本案所涉房屋所有权证办理时所依据的规划批准行为已被相关部门进行了撤销，该房屋权属尚存争议，如果撤销桃江县房地产管理局被诉行政行为和桃江县人民政府复议决定则会导致国有资产的流失，给国家利益造成损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，故应依法对桃江县房地产管理局作出的《桃房字[2014]46号关于宣布桃房权证城字第000006**号房屋所有权证无效的决定》和桃江县人民政府作出的桃政复决字[2015]第2号行政复议决定书确认违法，但不予以撤销。两上诉人的上诉理由均不能成立，本院均不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律准确，处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人肖ＸＸ和上诉人桃江县房地产管理局各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡鹏飞
审 判 员 吴 斌
代理审判员 傅爱军
二〇一六年三月四日
书 记 员 龚佳妮