河南省南阳市卧龙区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫1303行初93号
原告邓州市金川城乡建设有限公司。
法定代表人唐振，任该公司经理。
委托代理人余文平，河南三贤律师事务所律师。
被告邓州市国土资源局。
法定代表人尹桂峰，任局长。
委托代理人许婧，该局工作人员。
委托代理人何新有，河南框正律师事务所律师。
原告邓州市金川城乡建设有限公司与被告邓州市国土资源局土地出让金征收纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告邓州市金川城乡建设有限公司委托代理人余文平、被告邓州市国土资源局委托代理人许婧、何新有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年1月19日，邓州市国土资源局对邓州市金川城乡建设有限公司作出邓土出征字[2016]第201613号征收土地出让金决定书。邓州市金川城乡建设有限公司不服向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告邓土出征字[2016]第201613号征收土地出让金决定书，并判令被告赔偿原告因其迟延供地造成的损失。
原告诉称，原告于2008年11月竞得被告挂牌出让的DT[2008]7号国有建设用地使用权。因被告未能处理好当地群众问题，致使不能实际供地。为此，原告积极配合被告作群众工作，通过土地所在地湍河街道办事处，由原告出资垫付200万元安置被征地群众，原告又逐家挨户谈判赔偿400万元，才使得该地在延迟二年半之后才实施了供地。此时，又由于市委、市政府打造“百楼工程”，提高规划要求，将原定的2.6容积率提高为6.2，尔后，原告按照规划要求完成了开发建设。由于提高容积率，按规定需要补交相应土地出让金差价。此问题入市政府会审会签项目，经被告制表汇报，政府领导及各相关职能部门领导会审后进行了会签。会审意见是“（一）该地08年挂牌成交后，政府因村组问题，一直未能实施供地；（二）市委、政府打造：‘百楼工程’的总体要求；（三）该区位目前实际和城市规划需要，经研究同意，该地容积率调整为6.2，关于增加容积率和补交出让金问题应当和该地未及时供地和政府规划要求提高结合起来，综合考虑，由规划部门和国土部门合理性建议，呈报市政府；（四）必须确保日照间距。”之后，原告数次找被告，要求按会审会签意见办，但被告始终未予答复解决。2016年1月19日，被告向原告作出了邓土征[2016]第201613号征收土地出让金决定书。原告认为被告该行政行为属于武断行政，适用法律错误，不客观、不公正、不诚信。理由如下：一、决定书事实不清、证据不足，适用法律错误。被告作出的征收土地出让金决定中，其所计算需要补交的出让金没有显示依据、证据和计算方法，作出决定所依据的事实不清、证据不足。另外决定书称“你单位的行为违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划要求，开发、利用、经营土地的规定。”原告认为，原告不存在违反该行政法规的上述规定，其中变更容积率已经过政府批准，批准的效力是可以追溯到行为一开始的。同时，该法条的第二款规定了违反者的法律后果是“市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告，罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”故本案征收土地出让金的决定适用该条法律是错误的。二、决定书不客观、不公正、不诚信。被告故意忽略会审会签意见中“综合考虑合理建议的要求”，在明知该宗挂牌出让国有土地中存在着迟延供地，提高要求等诸多问题的情况下，不实事求是属于不客观。被告代表政府处理土地事务，回避对己不利的一面，只讲应该缴取的一面，属于不公正。会审会签表上有政府及政府各职能部门签署的研究意见，但却不严格执行，这属于不诚信行政。三、被告迟延供地应承担违约责任，赔偿损失。被告把并未妥善解决被征地村组问题、不具备交付供地条件的土地挂牌出让，导致原告代政府出资600万元又晚了二年半才得到土地，被告已违约在先，之后又不尊重客观实际迟迟不解决实质问题，因此，应当通过本案诉讼，正视自身问题，将应该赔给原告的损失和违约金有个交代。四、被告作出行政行为没有法律依据。本案属于国有土地出让合同纠纷，关于增减容积率有问题，合同中已经作出规定，因此属于民事关系，应按合同约定解决问题，即使应该补交出让金，依据也应该按合同，而非被告所依据的征收决定，所以被告以征收决定书的形式征收土地出让金没有法律依据。综上，请求法院依法撤销被告作出的邓土征字[2016]第201613号征收土地出让金决定，判令被告赔偿原告因其迟延供地造成的损失。
被告辩称，一、被告作出的邓土出征字[2016]第201613号证书土地出让金决定书事实清楚。原告在邓州市兴建的“美景天成”小区所用土地系豫[邓州]出让[2008]第0005号《国有建设用地使用权出让合同》中的DT[2008]07号宗地，该合同第十三条约定“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，构筑物及其附属设施的，应符合建筑容积率不高于2.6不低于2.2”。2015年11月10日，邓州市城乡规划局以《关于2010-2014年房地产建设项目容积率专项整治集中处理第二批情况统计表》的形式函告我局“美景天成小区初核容积率：6.14”，超出了合同约定的容积率，违法事实清楚。二、被告作出的邓土出征字[2016]第201613号证书土地出让金决定书依法有据，适用法律正确。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”本案中原告应按照豫[邓州]出让[2008]第0005号《国有建设用地使用权出让合同》约定的内容开发利用土地，经规划部门认定原告“美景天成小区核容积率：6.14”，不符合出让合同中约定的“建筑容积率不高于2.6不低于2.2”这一条款，故原告称不存在违反该行政法规的说法是错误的。并且上述条款明确规定“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的”应当予以纠正，而“警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”是根据具体情节来作出的。现经规划部门认定，根据邓州市委、市政府的工作部署，依据《中共邓州市委办公室邓州市人民政府办公室关于印发〈邓州市中心城区房地产开发项目违规变更规划、调整容积率专项整治方案〉的通知》（邓办[2014]18号）要求，邓州市国土局要求原告补交出让金就是“纠正”的一种形式，故适用法律正确。三、被告作出的邓土出征字[2016]第201613号征收土地出让金决定书客观公正。首先，邓办[2014]18号文件就是市委市政府综合后制定的中心城区房地产开发项目违规变更规划、调整容积率专项整治方案进行征收应补缴的出让金是毋庸置疑的；其次，该会审会签表从另外的角度证实了原告建设的项目确实存在增加容积率的事实，应该补缴增加部分的出让金。综上，被告认为本机关对原告作出的邓土出征字[2016]第201613号证书土地出让金决定书事实清楚，依法有据，请人民法院依法维持我局的行政行为。
被告提交的证据如下：1、豫[邓州]出让[2008]第00005号《国有建设用地使用权出让合同》；2、邓州市城乡规划局2015年11月10日的《关于2010-2014年房地产建设项目容积率专项整治集中处理第二批情况统计表》；3、《中共邓州市委办公室邓州市人民政府办公室关于印发〈邓州市中心城区房地产开发项目违规变更规划、调整容积率专项整治方案〉的通知》（邓办[2014]18号）；4、《邓州市国土资源局关于中心城区房地产开发项目违规变更规划、调整容积率第二批补交土地出让金数额的报告》（邓国土资[2015]150号）；5、改变容积率补缴土地出让金通知书及送达回证；6、邓土出征字[2016]第201613号《告知书》、《听证告知书》及送达回证；7、邓土出征字[2016]第201613号《征收土地出让金决定书》及送达回证。
另提交《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发[2003]356号）、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）作为法律、政策依据。
原告对被告提交证据质证意见如下：1、决定书没有运算过程，事实不清，证据不足。2、楼面运算结果与按计算公式计算出来的结果242.29元不符。3、实际容积率6.14的计算过程也不清楚，对其真实性有异议。
经审理查明，2008年11月原告竞得被告挂牌出让的DT[2008]7号国有建设用地使用权，并于2008年12月20日签订国有建设用地使用权出让合同（豫（邓州）出让（2008年）第0005号），合同中约定该宗出让土地容积率为2.6。2015年11月10日，邓州市城乡规划局以《关于2010-2014年房地产建设项目容积率专项整治集中处理第二批情况统计表》的形式函告被告“美景天成小区初核容积率：6.14”，超出了合同约定容积率。2015年11月25日被告向原告邓州市金川城乡建设有限公司作出改变容积率补缴土地出让金的通知。2015年12月30日被告向原告邓州市金川城乡建设有限公司作出听证告知（邓土出征告字[2015]第201513号）。2016年1月19日被告向原告作出征收土地出让金决定（邓土出征字[2016]第201613号），该决定书查明“邓州市金川城乡建设有限公司在邓州市兴建的‘美景天成’小区所用土地系豫[邓州]出让[2008]第0005号《国有建设用地使用权出让合同》中的DT[2008]07号宗地，该合同第十三条约定‘受让人在本合同下宗地范围内新建建筑物的、构筑物及其附属设施的，应符合建设容积率不高于2.6不低于2.2’。2015年11月10日，邓州市城乡规划局以《关于2010-2014年房地产建设项目容积率专项整治集中处理第二批情况统计表》的形式函告我局‘美景天成’小区初核容积率：6.14。你单位的行为违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条‘土地使用权者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地’的规定，依据《关于加强土地供应管理促进房产市场持续健康发展的通知》（国土资发（2003）356号）第三项、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二项我机关决定征收你单位在邓州市美景天成项目容积率由2.6调整到6.14后应缴纳的土地出让金983.90万元。”
本院认为，一、被告作出征收土地出让金决定依法有据，享有职权。国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)第二条第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条规定：“本办法所称国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：……改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，……等。”第五条规定“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”从上述政策、规章规定看，改变土地使用容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，土地出让收入可由国土资源部门征收。本案原告改变规划审批的容积率，虽然经过相关部门批准，但仍然属于改变土地使用条件，依上述规定应当补缴土地出让金。邓州市国土资源局向原告征收土地出让金有政策、规章依据。国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条规定：“……经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。……”该条规定了应补缴的土地出让价款标准。本案原告有偿使用国有土地进行房地产开发建设，在项目建设中变更规划，调整容积率，应当按照上述规定依法缴纳土地出让金差价，被告邓州市国土资源局向其征收土地出让金差价是履行职责。二、被告作出的邓土出征字[2016]第201613号征收土地出让金决定书认定事实不清。行政征收决定认定事实按行政文书的要求必须清楚明白。该文书仅认定出让土地时的容积率和实际竣工的容积率两个数据就直接决定征收容积率差额应补缴的土地出让金。根据这两个数据无法得出决定的数额。等于有“运算结果”无“运算过程”。尽管被告提交的土地出让金征收一览表上显示有楼面地价、容积率前后变化、土地面积、建筑面积等数据，庭审中也说明了计算方法，这些事实和计算方法本应在行政决定中认定和叙述却没有。且根据该土地出让金征收一览表上的数据和计算方法，无法得出“应缴纳的土地出让金983.90万元”的结果。三、被告于2008年12月20日与原告签订国有建设用地使用权出让合同是基于行政职权作出的行政行为，虽然有约定条款，但职权色彩鲜明，该合同属于行政合同。当合同约定的容积率提高后，被告作出征收土地出让金决定书有政策、法律依据。原告提出被告应提起民事诉讼而非征收的观点不符合法律规定，该观点不能成立。原告关于被告没有按会审会签意见上报审批的理由属被告对上级领导意见的态度问题，是上下级之间的工作要求，不是司法审查事项，本院不予支持。原告请求判令被告赔偿因迟延供地造成的损失属合同履行纠纷，本案审查的是被告征收土地出让金决定的合法性，行政合同和行政征收是两个不同的行政行为，属于两个法律关系。双方因土地使用权出让合同履行发生的纠纷不属本案审查范围。原告可另寻途径解决。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）的规定，判决如下：
一、撤销被告作出的邓土出征字[2016]第201613号征收土地出让金决定。
二、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审 判 长 高广山
人民陪审员 刘 健
人民陪审员 秦广华
二〇一六年十月二十日
书 记 员 王璐璐