云南省曲靖市沾益区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）云0328刑初133号
公诉机关云南省曲靖市沾益区人民检察院。
被告人张吉保，男，1966年3月14日出生，汉族，初中文化，中共党员，原沾益县工业贸易和科技信息化局驻大海煤矿安全监督员，户籍所在地云南省曲靖市沾益区，住沾益区。因涉嫌玩忽职守罪，于2016年6月6日被沾益区人民检察院立案侦查，同年6月22日经沾益区人民检察院决定并由曲靖市公安局沾益分局执行取保候审。现居家中。
辩护人杨泽虎，云南卢启云律师事务所律师。
曲靖市沾益区人民检察院以沾检公诉刑诉（2017）109号起诉书指控被告人张吉保犯玩忽职守罪，于2017年8月1日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。曲靖市沾益区人民检察院指派检察员周保柱出庭支持公诉，被告人张吉保、辩护人杨泽虎到庭参加诉讼。现已审理终结。
曲靖市沾益区人民检察院指控，被告人张吉保系原沾益县工业经贸和科技信息化局驻大海煤矿安全监督员，负有对所驻煤矿的安全生产进行监督管理、执法检查、发现并及时纠正、制止所驻煤矿的违法、违规、违章行为并督促整改等职责。被告人张吉保在安全监管中，没有按照工作职责要求督促煤矿严格贯彻落实大海煤矿13102采煤工作面作业规程和安全技术措施，没有跟踪煤矿落实整改隐患，未及时消除煤矿事故隐患，导致该煤矿于2015年5月11日13102采煤工作面发生顶板事故，致工作人员施某1等5人死亡、陈某等4人受轻伤，直接经济损失534万元的后果。上述事实，检察机关提交了书证、证人证言、被告人的供述与辩解等证据证实，指控被告人张吉保的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，构成玩忽职守罪。
被告人张吉保对指控的事实及罪名均无异议。
辩护人杨泽虎提出被告人张吉保已经认真履职，不构成玩忽职守罪。
经审理查明，被告人张吉保系原沾益县工业经贸和科技信息化局驻大海煤矿安全监督员，负有对所驻煤矿的安全生产进行监督管理、执法检查、发现并及时纠正、制止所驻煤矿的违法、违规、违章行为并督促整改等职责。被告人张吉保在安全监管中，没有按照工作职责要求督促煤矿严格贯彻落实大海煤矿13102采煤工作面作业规程和安全技术措施，没有跟踪煤矿落实整改隐患，未及时消除煤矿事故隐患，导致该煤矿于2015年5月11日13102采煤工作面发生顶板事故，致工作人员施某1等5人死亡、陈某等4人受轻伤，直接经济损失534万元的后果。
另查明，被告人张吉保于2015年5月12日接受事故调查时，如实供述其犯罪事实。
上述事实，有检察院提交的经质证、认证的下列证据证实：
1、书证案件来源、归案经过、立案决定书，证明了案件的来源及2016年6月2日，在大海煤矿排查询问相关人员时，驻矿安全监督员张吉保主动交代了自己未认真履行职责的情况，并表示愿意接受单位的处理。
身份证、云南省行政执法证、简历、志愿兵退出现役登记表、劳动合同书，证明了被告人张吉保已达刑事责任年龄；2013年12月，被告人张吉保系沾益区工业和科技信息化局下属企业沾益煤炭供销公司职工，张吉保与沾益县煤炭供销公司（国有）签订无固定期限劳动合同，2013年经沾益县工业经贸和科技信息化局招聘为驻沾益县大海煤矿安全生产监督员，且张吉保系从部队转业。被告人张吉保具有行政执法证，且证件在有效期。
刑事判决书，证明了蒋某2、孙某因犯重大责任事故罪，于2015年12月7日被沾益县法院判处有期徒刑三年，缓刑四年。
被害人情况，证明了被害人施某1、陆某、蒋某1、施某2、温某1死亡，被害人陈某、温某2、方某、瞿某系轻伤。
《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《沾益县工业经贸和科技信息化局关于2015年煤矿安全生产包矿督查监管的通知》、《沾益县煤矿安全监管执法大队驻矿安全监督员管理办法（试行）》、《关于调整2015年驻矿安全监督员的通知》、沾益县2015年驻矿安全监督员安全生产目标责任制、《沾益县工业经贸和科技信息化局2015年煤炭工作意见》，证明了驻矿安全监督员是经县政府统一招聘，向煤矿企业派驻的，代表县政府、煤矿安全生产监督管理部门对煤矿依法行使安全监督职权的专职人员。在检查中发现煤矿存在安全生产违法违规行为时，有权当场予以纠正、停止作业或者要求限期整改。当发现采掘作业未严格执行安全规程和安全措施的，有权立即予以制止，并作出停止作业、撤出人员的命令，同时应立即将紧急情况和处理措施向县级煤矿安全监督管理部门报告。
沾益县地方煤矿驻矿监督员考勤表，证明了被告人张吉保2015年5月1日至10日在矿，这期间下井五天，2015年5月11日交接班。
沾益县地方煤矿安全监督员驻矿检查及督促落实整改安全隐患情况表，证明了被告人张吉保2015年5月4日、2015年5月5日、2015年5月7日、2015年5月9日在井下检查四次，发现了13102工作面出现支护方面的问题。
检查记录及责令改正指令书，证明了沾益县工业经贸和科技信息化局执法人员于2015年4月16日到沾益县大海煤矿检查存在支护不规范、通风等问题，并限期于4月20日整改完毕后，将整改情况报沾益县工业经贸和科技信息化局。沾益县工业经贸和科技信息化局执法人员于2015年5月7日到沾益县大海煤矿检查存在支护不规范、通风等问题，并限期于5月12日整改完毕后，将整改情况报沾益县工业经贸和科技信息化局。
沾益县大海煤矿1837水平西翼13102回采工作面作业规程、沾益县各煤矿作业规程登记备案单，证明了大海煤矿工作面支护安全技术措施相关规定及大海煤矿作业规程同意登记备案。
大海煤矿“5.11”较大顶板事故直接经济损失计算表、沾益县大海煤矿“5.11”较大顶板事故伤亡人员情况表，证明了该事故后对五名死者、四名伤者的各项赔偿达534万。
中共曲靖市沾益区纪律检查委员会工业和科技信息化工作委员会出具的《关于张吉保在沾益县大海煤矿“5.11”顶板事故中的有关情况说明》，证明了被告人张吉保于事故发生次日凌晨及时向局纪委及相关领导报告事故情况，主动承认自己在住矿工作中有不到位的地方。
被告人张吉保自述关于沾益县大海煤矿“5.11”顶板事故的情况报告及调查笔录，证明了被告人张吉保于2015年5月12日主动交代其有履职不到位的情况。
2、证人宁某的证言，证明了他2011年至今任沾益县工业经贸和科技信息化局副局长（简称工信局），分管煤炭规划发展科、煤炭经营管理科、煤炭行业管理科，分管安全的副局长张仕祥调走后，就由他代管执法大队、安某、监测监控中心。煤矿安全监管人员是对全县煤矿安全生产进行行业监管；驻矿监督员是由政府统一招聘，派往煤矿进行煤矿安全生产现场安全监督指导，认真贯彻国家有关法律法规、安全技术操作规程及国家安全生产方针，杜绝重特大事故发生，减少一般事故，加大对煤矿违法违规行为及违章作业、违章指挥、违反劳动纪律的查处力度，一经发现，驻矿安全监督员有权责令煤矿立即停止作业，撤出人员，上报处理。大海煤矿驻矿监督员有张吉保和李某1两个，事故发生前是张吉保驻矿，李某1接班当天发生的事故。按照驻矿监督员的职责，发现安全隐患时，他们有权进行现场处理，处理不了时，可以上报执法大队处理，执法大队处理不了时再上报局领导处理。“5.11”事故发生前，他生病请假了，相关人员没有向他汇报过大海煤矿存在安全隐患等情况。
证人刘某的证言，证明了2011年后，他于2005年至2015年任安全监管科科长。按照市煤炭局要求，分别对煤矿派驻两名驻矿监督员，沾益县工信局派了张吉保和李某1两名驻矿安全监督员对大海煤矿进行驻矿监管。2015年，沾益县工信局实行包矿督查监查管理，大海煤矿是一个包矿监查组，他是大海煤矿包矿督查监管组组长，组员有曹某（副组长）、李某2、温肆才等三人。大海煤矿包矿督查监管组的主要工作职责是：一是宣传国家安全生产法律法规；二是督促煤矿加强安全培训教育；三是督促煤矿定期召开安全生产会议；四是督促煤矿定期开展在用设备的检查、检测；五是监管督查组每周对煤矿开展一次安全检查。他们包矿督查监管组每星期都对大海煤矿开展一次安全检查，并且每次检查都做了现场检查笔录和行政处罚指令书，对每次检查出来的问题都在行政处罚指令书上提出了明确要求，一般是提出现场整改和限期整改。他于4月16日到大海煤矿进行过一次检查，之后因其他事因至5月11日事故发生前他都没有到大海煤矿进行过检查，都是由包矿督查监管组副组长带人到大海煤矿进行安全检查。临近“5.11”事故最近一次检查是2015年5月7日，他因陪市煤炭局领导下来检查指导工作，没有参加对大海煤矿的安全检查，由副组长曹乔书带领两名组员对大海煤矿进行检查。事故发生后他查阅了当天（5月7日）的现场检查笔录和行政处罚指令书，发现了当天检查笔录提出的问题有：13102准备回采工作面开切眼基本形成，支护不规范，以及通风、瓦斯监测监控管理等三个问题。行政处罚指令书对检查笔录提出的问题作了明确的整改要求：对13102准备回采工作面开切眼基本形成，支护不规范要求现场整改，其他问题要求于5月12日前限期整改完成。包矿督查监管组每周例行的安全检查，驻矿监督员都要参加，2015年5月7日的这次检查，驻矿监督员张吉保也参加了，并且在现场检查笔录和行政处罚指令书上签了名，包矿督查监管组按照正常工作将检查发现的问题交由驻矿监督员督查煤矿整改落实。驻矿监督员要督查煤矿制定方案，落实人员进行整改，如果整改不到位或煤矿存在重大安全生产隐患，驻矿监督员有权责令煤矿停止作业，撤出人员。如果煤矿不执行，驻矿监督员可直接上报煤矿安全生产执法大队处理。驻矿监督员张吉保对检查发现的问题如何整改落实没有向他们反馈，还没有到第二次检查时事故就发生了。5月7日包矿督查监管组检查中第3条记录了13102工作面存在安全生产隐患。煤矿对落实作业规程和技术措施存在一定差距。对此类问题，驻矿监督员要求现场整改，如果整改不到位可以责令停止作业，撤出人员。张吉保正常情况都要求煤矿对发现的安全隐患进行了整改，但是从这个事故的情况看，在落实作业规程和安全技术措施上还存在一定差距，落实不及时。
证人孙某的证言，证明了2008年任大海煤矿生产副矿长至今。主要职责是配合矿长（蒋某2）搞好煤矿的安全生产工作，负责煤矿的日常生产工作。大海煤矿“5.11”事故是一个较大顶板事故，共造成5人死亡、4人受伤、直接经济损失534万元。直接原因：一是事故点13102工作面地质构造，顶板压力过大；二是13102工作面临时支柱没打；三是当班作业人员未按13102工作面初次来压安全技术措施要求增设密柱、戗柱、木跺等加强支护措施，顶板初次来压推倒支架造成事故。间接原因：驻矿监督员张吉保（负责1-10日的安全监督检查），发现13102工作面破碎、脱落的情况，没有按照工作职责责令煤矿停止生产，撤出人员，并及时报告矿长蒋某2，召开安全生产调度会，研究决定处理办法，加强支护，采取加强戗柱、密柱、加密支护等措施处理。二只是采取口头纠正的处理措施。大海煤矿的驻矿监督员是张吉保和李某1，每10天一个班，2015年5月1日至10日是张吉保值班，5月11日至20日是李某1值班。在两人轮班时发生了“5.11”事故。驻矿监督员在值班期间基本每天都下井检查，有时隔一天下一次井，具体跟那个班次（每天三个班次）下井驻矿监督员自己决定，每下一次井在井下呆8小时。到事故发生后才知道驻矿监督员张吉保下井检查时发现13102工作面破碎、脱落的情况，但没有按照工作职责责令煤矿停止生产、撤出人员，并及时报告矿长蒋某2，召开安全生产调度会，研究决定处理办法，加强支护，采取加强戗柱、密柱、加密支护等措施处理。
证人余某的证言，证明了2010年1月任工信局煤矿安全执法大队队长职务。沾益县的煤炭（煤矿）安全监管由煤炭局负责，2010年1月组建工信局后，具体的监管部门即工信局的沾益县煤矿安全监管执法大队，执法大队下设驻矿安全监督员，驻各个煤矿，进行安全监管。按照《曲靖市加强煤矿安全管理促进煤炭产业安全发展若干问题的规定》第26条第5款规定，驻矿监督员必须具备一定的煤炭、安全专业知识，要经过培训，取得执法资格，也就是要取得云南省行政执法证。2015年1月，大海煤矿的驻矿安全监督员调整为张吉保和李某1，根据《沾益县煤矿安全监管执法大队驻矿安全专职监督员管理办法（试行）》和《沾益县工业和科技信息化局关于2015年调整驻矿安全监督员的通知》，该2份文件明确规定了驻矿安全监督员的职责：认真贯彻国家有关法律法规，安全技术操作规程及国家安全生产方针，杜绝重特大事故的发生，减少一般事故，确保各项目标任务顺利完成。他们实施监管的根据是：《煤炭法》、《安全生产法》、《煤矿安全规程》以及国务院446号令、曲靖市人民政府30号公告、中共曲靖市委文件曲发【2012】25号《曲靖市加强煤矿安全管理促进煤炭产业安全发展若干问题的规定》和《沾益县工业和科技信息化局关于2015年调整驻矿安全监督员的通知》《沾益县地方煤矿2015年安全工作意见》等规定。驻矿监督员的履职方式有二：一是监督煤矿贯彻落实各级政府有关煤炭、安全等方面的法律法规；二是现场监管，通过加强检查的方式，现场查看煤矿的各个作业点或者面，是否按照相关的要求制定了作业规程或者安全技术措施，是否按照作业规程或者安全技术措施实施操作。发现一般性隐患及时督促现场整改，大的隐患责令停止作业，意见上报执法队处理，处理完后再恢复生产。2015年5月1日至10日是张吉保负责驻矿监督，11至20日是李某1负责驻矿监督，他们两人每10日一轮换。张吉保在5月1日至10日驻矿监督期间没有发现13102壁采工作面顶板有初次来压预兆，也就没有向执法大队反馈意见。按照《煤炭安全规程》，大海煤矿对13102壁采工作面已编制作业规程，并上报县工信局煤炭产业规划发展科备案。但现场支护和作业规程有一定差距。2015年5月11日14时许，宁平显副局长叫他去大海煤矿，坐在车上才知道大海煤矿出事了，凌晨7时许救援结束，此事故造成5死4伤，事故定性为顶板事故。大海煤矿“5.11”顶板事故调查报告：事故认定工信局驻矿监督员张吉保履职不到位，未督促大海煤矿贯彻落实13102采煤工作面作业规程和安全技术措施，没有跟踪煤矿落实整改隐患，及时消除煤矿事故隐患，对此次事故的发生负有主要责任。这个结论比较客观公正。
证人李某1的证言，证明了他2014年1月任煤矿驻矿安全监督员。根据沾工信【2015】3号文件明确规定了驻矿监督员驻矿时间、工作要求和职责：一是监督煤矿贯彻落实各级政府有关煤炭、安全等方面的法律法规；二是现场监管，通过加强检查的方式，现场查看煤矿的各个作业点或者面，是否按照相关要求制定了作业规程或者安全技术措施，是否按照作业规程或者安全技术措施实施操作。发现一般性隐患及时督促现场整改，大的隐患责令停止作业，意见上报执法队处理；三是督促煤矿每周进行一次安全生产检查。他2015年1月1日任大海煤矿驻矿监督员、任期1年。每个煤矿2名驻矿监督员（他和张吉保），4名挂矿人员（刘某、曹某、李某2、温肆才）。他和张吉保是10日一轮换，1至10日是张吉保负责驻矿监督，11至20日是他负责驻矿监督。事故当天刚好是张吉保交班，他接班，交接班完成后，11时20分左右他和宗某等人下井检查，下井到13102煤仓，遇到一名矿工，说工作面出事了，接着就开展救援工作。5月11日交接班时，张吉保和他说：13102工作面下段顶板破碎，要加强监管，督促支护，对发生事故的上段（13120工作面上段）张吉保没有交代。“5.11”顶板事故他认为直接原因是突发性事故。此次事故造成5死4伤。驻矿监督员有一定的责任。
证人曹某的证言，证明了2015年任沾益县工信局包矿督查监管组副组长。监管组职责是定期、不定期到所包煤矿检查；贯彻落实国家有关煤矿生产的法律法规；督促所包煤矿的安全隐患整改、落实。2015年4月到顶板事故发生，我们对大海煤矿进行过4次检查，最后一次是5月7日对大海煤矿进行检查。前几次检查的情况记不清了，只记得最后一次检查完之后，包矿督查监管组下井检查的人和他说总体上没有发现什么问题，只是在支护上有所欠缺，后来发生事故的这个工作面使用戗柱、密柱不到位。监管组发现上述问题处理情况：首先是包矿督查监管组召集煤矿上的相关人员召开会议，通报存在的问题和隐患，就存在的问题和隐患定时间、定人员、定措施进行整改落实，在没有整改完善之前不允许进行生产。当时分管安全的副矿长胡某、施某3、驻矿监督员张吉保在场，包矿督查监管组要求他们进行监督整改。在这种情形下，作为驻矿监督员负责监督煤矿进行整改、并且督促煤矿对整改内容进行落实。如果煤矿整改落实不到位，驻矿监督员应当向局里面报告或者采取相应的措施。包矿督查监管组安排要求张吉保督促整改落实后，因还没有到第二次进行检查，事故就发生了，事故发生前张吉保也没有向他们报告过，所以整改落实的情况就不太清楚了。只是事故发生后，从勘验的情况上看确实有整改落实支护、使用戗柱、密柱不到位的情况，对事故的发生有一定影响。
3、被告人张吉保的供述与辩解，证明了2002年3月至今在沾益工业科技和信息化局工作，其中2013年12月4日至今在大海煤矿工作，任煤矿驻矿安全监督员。2013年11月，县工信局组织到市煤炭局培训过，发过执业证书。2015年1月1日大海煤矿驻矿监督员调整为他和李某1，他们俩轮换值班，每10天一轮。根据国务院446号令及沾益县工业经贸和科技信息化局文件沾工信【2015】3号沾益县工业经贸和科技信息化局关于调整2015年驻矿安全监督员的通知，明确规定了驻矿时间和工作要求及工作职责。他们的工作职责：一是认真贯彻落实煤矿安全生产法律法规，安全规程和上级有关安全生产特别指令；二是现场监管，通过加强检查的方式，现场查看煤矿的各个作业点或者面，是否按照相关的要求制定了作业规程或者安全技术措施，是否按照作业规程或者安全技术措施实施操作。纠正煤矿违法、违规、违章冒险作业，督促现场整改，发现一般性隐患及时制止，现场处理，大的隐患责令停止作业，意见上报执法队处理；三是督促煤矿每周进行一次安全生产检查。关于驻矿监督员巡查和下井制度：2015年以前的规定是出勤不低于22天，下井次数不低于15次；2015年1月1日开始改为两人轮流驻矿，实行10天一换班，按照驻矿监督员管理办法严格下井制度对煤矿实行督查，加大对煤矿违法违规行为及违章作业、违章指挥、违法劳动纪律的查处力度，一经发现，驻矿安全监督员有权责令煤矿立即停止作业，撤出人员，上报处理。他是在2015年5月1日至10日在大海煤矿值班，在他当班的这10天内，他下井巡查4次，分别是5月4日、5日、7日、9日下井检查的，发现13102工作面的顶板破碎，有脱落，支柱局部歪斜，支护不规范等隐患。他当场就要求当班的管理人员施某1（此次事故造成5人死亡，他是5人之一）进行处理。根据驻矿监督员的文化和专业水平，相比专业人员的水平有差距，所以在处理当中要求还是严格的，但是处理当中与13102工作面的作业规程还是有一定差距。支护不规范主要是指局部有歪斜，顶板破碎、脱落。发现支护歪斜要用戗管泄压、重新打直、达到规范的工作面支护。他要求当班人员增加戗柱、密柱、木跺进行整改处理。如果发现顶板破碎、脱落比较严重及违章作业，应该按照他们的职责责令煤矿停止作业、撤出人员，并及时通知矿长蒋某2，召开一个安全生产调度会，研究决定处理办法，加强支护，主要采取加强戗柱、密柱、加密设备板等措施处理。如果处理不了，他就及时报告县工信局执法大队处理。“5.11”事故当天，他和李某1交接班过程中，告诉李某1顶板有破碎情况。此次事故共造成5人死亡，4人受伤。事故的直接原因是突发性事故，他认为事故调查报告的分析也是对的。驻矿监督员有一定责任。
4、沾益县大海煤矿“5.11”较大顶板事故调查报告、《云南煤矿安全监察局曲靖监察分局关于上报沾益县大海煤矿”5?11”较大顶板事故调查报告的请示》、曲靖市人民政府《关于同意沾益县大海煤矿“5.11”较大顶板事故调查报告的函》，证明了沾益县工业经贸和科技信息化局驻矿安全监督员张吉保于2015年5月1日至5月10日在大海煤矿驻矿期间，共下井巡查4次，未督促煤矿贯彻落实13102采煤工作面作业规程及初次来压期间安全技术措施。张吉保没有督促煤矿贯彻落实13102采煤工作面作业规程和安全技术措施，没有跟踪煤矿落实整改隐患，未及时消除煤矿事故隐患，对此次事故的发生负有重要责任。2015年7月10日云南煤矿安全监察局曲靖监察分局向云南煤矿安全监察局请示并呈报《“5.11”较大顶板事故调查报告》。曲靖市人民政府同意沾益县大海煤矿“5.11”较大顶板事故调查组对该起事故的性质认定及对有关责任人员的处理建议。
《云南煤矿安全监察局关于曲靖市沾益县大海煤矿”5?11”较大顶板事故调查处理意见的批复》，证明了被告人张吉保对事故的发生负有重要责任，给予行政记大过处分，并建议给予党内警告处分。
本院认为，被告人张吉保身为国家机关工作人员，在安全生产监督管理工作中未认真履行职责，造成五人死亡等情节特别严重的后果，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的事实清楚，罪名准确，予以支持。辩护人杨泽虎提出被告人张吉保无罪的辩护意见，查有证据证实被告人张吉保在发现13102采煤工作面出现问题后，没有督促煤矿贯彻落实13102采煤工作面作业规程和安全技术措施，没有跟踪煤矿落实整改隐患，未及时消除煤矿事故隐患，对此次事故的发生负有重要责任，在安全生产监督管理工作中未认真履行职责，造成五人死亡等情节特别严重的后果，被告人张吉保已构成玩忽职守罪，该辩护观点不成立，不予支持。被告人张吉保于2015年5月12日接受事故调查时，主动如实供述其犯罪事实，属自首，依法免除处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款之规定，判决如下：
被告人张吉保犯玩忽职守罪，免除刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向云南省曲靖市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 万 静
人民陪审员 张建芹
人民陪审员 甘德荣
二〇一七年十二月二十一日
书 记 员 郑 江