陕西省子洲县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕0831行初10号
公益诉讼人子洲县人民检察院。住所地：子洲县双湖峪镇实验路*号。
法定代表人延某，该院检察长。
被告蒲城县尧山镇人民政府。住所地：蒲城县尧山镇胜利街道。
法定代表人闫某，该镇镇长。
委托代理人刘某某，该镇司法所所长。
委托代理人王某，陕西辰玮律师事务所律师。
公益诉讼人子洲县人民检察院诉被告蒲城县尧山镇人民政府（以下简称尧山镇人民政府）不履行法定职责一案，陕西省人民检察院指定子洲县人民检察院向本院提起行政公益诉讼，陕西省高级人民法院指定本案由本院管辖。本院立案后，于2017年6月13日向被告尧山镇人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政机关负责人出庭通知书、开庭传票、廉政监督卡。本院依法组成合议庭，于2017年10月25日组织庭前证据交换，于11月9日公开开庭审理了本案。公益诉讼人子洲县人民检察院检察员张某某、贺某,被告尧山镇人民政府委托代理人刘某某、王某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人子洲县人民检察院诉称：蒲城县人民检察院在履行职责中发现，尧山镇上王初级中学西侧沟边堆放有大量垃圾，污染周边环境，遂决定对该案立案调查。经查，该处垃圾堆放场地不是蒲城县环保局审批的垃圾填埋点。2017年3月7日，蒲城县人民检察院会同有关部门对该处垃圾堆放场地进行实地勘查，经勘查：该垃圾堆放场地西侧紧挨退耕还林地，东距上王初级中学10米左右。垃圾堆放点基本呈长方形，东西长约30米，南北长约100米，高约20米，共计约60000方，严重污染周边生态环境，尧山镇人民政府不依法履行职责。
为督促尧山镇人民政府依法履行职责，蒲城县人民检察院于2017年3月29日向尧山镇人民政府发出蒲检民行建字(2017)第03号检察建议书，建议其依法正确履行监管职责，制定行之有效的整治方案和措施，消除对生态环境的影响。
2017年4月26日，尧山镇政府作出书面回复称：建议书中所指出的尧山镇上王初级中学西侧沟边，有大量的生活垃圾及其废弃物露天随意倾倒、堆放情况，隶属尧山镇上王村片区，经核实，此垃圾倾倒点属于历史遗留问题，由于没有任何垃圾处理设施及正规倾倒点，原上王镇片区村民长期以来都是向此处倾倒建筑生活垃圾。接检察建议后镇政府与县美丽办对此处建筑生活垃圾进行核算，目测有13万方。针对存在问题，尧山镇政府表示：一是加强巡查力度，镇村两级干部对此处垃圾非法倾倒点进行巡查。二是加强宣传力度，上王村召开两委会，要求每名干部党员要切实发挥自身作用，引导群众将垃圾投放至村统一建设的垃圾池内。三是镇政府已向上级环保部门为上王村申请配备垃圾转运设施，并已获批准，近期将发放投入使用，保证每户一个垃圾桶，每组一个垃圾箱，村配备一辆壁挂垃圾运转车。四是县级部门正在尧山镇建设统一规划的垃圾运转站，目前正在勘测地基，预计本年内前投入使用。
2017年5月9日，蒲城县人民检察院对尧山镇政府回复履职情况进行了跟踪监督，在相关单位的参与下，再次对该垃圾堆放点进行了现场勘查，经勘查：该垃圾堆放点东西长36米，南北长93米，高为20米，总计66960方。同时发现，尧山镇政府既未对长年堆放的垃圾进行处理，也未采取有效措施对辖区内新产生的垃圾进行转运，并且未阻止村民在该处继续倾倒垃圾，垃圾堆放点已进一步扩大，社会公共利益扔持续受到侵害。
公益诉讼人子洲县人民检察院认为，《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款、《陕西省固体废弃物污染环境防治条例》第二十五条第三款的规定，蒲城县尧山镇人民政府作为一级地方政府，应对本行政区域的环境质量负责，对村民生活垃圾负有法定的治理责任，对陈年垃圾负有清理职责，但该镇未依法履职，致使上王初级中学西侧沟边垃圾随意倾倒并大量堆积，污染周边环境，损害社会公共利益。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请依法裁判：1、确认被告尧山镇人民政府对尧山镇上王初级中学西侧沟边乱倒垃圾的违法行为未依法履行监督职责的行为违法2、判令被告依法履行职责，对尧山镇上王初级中学西侧乱倒垃圾的行为履行治理职责，切实保护周边生态环境。
公益诉讼人向本院提交了以下证据：
第一组证据：陕西人民检察院指定管辖通知书，证明陕西省人民检察院指定子洲县人民检察院管辖此案。
第二组证据：蒲城县尧山镇人民政府统一社会信用代码证书复印件一份，证明蒲城县尧山镇人民政府机关性质为行政机关，法定代表人为闫某。
第三组证据：现场勘查笔录一份；现场照片两组。
1、现场勘查笔录一份，证明2017年3月7日蒲城县检察院副检察长刘某甲带领王某乙、黄某丙二名干警前往蒲城县尧山镇上王初级中学沟边垃圾填埋点进行实地勘查，垃圾填埋场没有采取任何技术规范措施，严重影响生态环境和周边群众的生产生活。
2、2017年3月7日，现场勘查两组照片，证明村民倾倒下的垃圾成堆，严重影响生态环境和周边群众的生产生活。
第四组证据：立案决定书、检察建议书、送达回证，证明蒲城县检察院对蒲城县尧山镇上王中学西侧垃圾处理掩埋点进行立案调查，经调查后对尧山镇人民政府未依法履行环保监管职责的行为发出检察建议，督促尧山镇人民政府履行治理职责，进行整改，消除污染生态环境的影响。蒲城县检察院履行了公益诉讼诉前法定程序，符合提起行政公益诉讼法定条件。
第五组证据：蒲城县尧山镇人民检察院核查笔录、现场勘查笔录、蒲城县环保局的情况说明及蒲城县市容管理局出具的测量人员具有资质的证明各一份、视频资料、现场照片、与尧山镇政府有关人员询问笔录及上王村村委会有关人员询问笔录，证明蒲城县人民检察院对尧山镇政府的履职情况进行了跟踪监督，发出检察建议后在相关单位的参与下，再次对该垃圾填埋点进行了现场勘查，经勘查：该垃圾填埋处东西长36米，南北长93米，高为20米，总计66960方。同时发现，尧山镇政府既未对长年堆放的垃圾进行处理，也未采取有效措施对辖区内新产生的垃圾进行转运，并且未阻止村民在该处继续倾倒垃圾，垃圾堆放处已进一步扩大，社会公共利益仍持续受到侵害。
第六组证据：2015年5月24日的蒲城县环保局文件，证明蒲城县尧山镇人民政府对该辖区环境质量问题负总责。
被告尧山镇人民政府辩称：一、法律法规并未明确规定作为乡（镇）人民政府的答辩人具有对村级垃圾处理的监督职责。被答辩人依据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款原则上规定地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，因此既不能由此确定乡（镇）人民政府对区域内垃圾处理具有监督职责，更不能由此认为区域内垃圾完全由乡（镇）人民政府来处理。这样既不符合法律规定的本意，也不符合客观现实情况。二、被答辩人对《陕西省固体废物污染环境防治条例》第25条第三款理解有误，该款规定：乡（镇）人民政府，街道办书处指导村民委员会，村民小组建立农村村庄保洁制度，按照村收集，乡（镇）转运，县处理的模式，做好农村生活垃圾治现工作。该款规定乡（镇）人民政府在村垃圾处理方面的职责，一是指导、二是转运。答辩人已指导上王村建设了垃圾收集台，并配备了垃圾转运车辆，已履行了指导职责。至于镇政府对垃圾的转运职责，这是一个承上启下的环节。转运工作必须以村垃圾的收集打包为前提条件，并且要有县政府设立的垃圾处理点可运送。垃圾转运环节并非独立存在，也无法独立完成。本案中所涉及的垃圾倾倒点，系本村村民自发形成的，属于村历史遗留问题，并非政府指定的垃圾收集点。由于该村未按要求对村垃圾进行收集，从而导致作为镇人民政府的答辩人无法进行转运。且县政府尚未建设乡镇垃圾处理场所，也导致答辩人无法履行转运职责。三、作为乡（镇）人民政府的答辩人，对本区域内垃圾处理已做了大量工作。1、对本区域内的垃圾非法倾倒进行了巡查；2、指导村民将垃圾投放到村建设的垃圾池内；3、申请为上王村配备垃圾转运设施；4、配合县级部门在本镇建设垃圾转运站；5、对该村道路进行了硬化，建设了村污水排放设施，解决了多年未解决的排污问题。由此可见，在垃圾处理工作上，作为镇人民政府的答辩人并非行政不作为，而是在力所能及的范围内积极地指导，协调各方努力将本区域内环境治理工作搞好。四、乡（镇）区域垃圾治理工作繁重而复杂，涉及部门较多，村民意识亟待提高。乡村环境治理需要多部门、各级政府协调配合，需要投入大量的人力、物力，需要广大群众逐步提高环境保护意识。综上所述。公益诉讼人对答辩人提起的行政公益诉讼本意是好的，但适用法律不当，也不符合客观实际情况。故建议人民法院驳回公益诉讼人的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：
第一组证据：蒲城县尧山镇政府发布的三个政府文件：蒲[2016]315号、蒲[2017]161号、蒲政[2017]176号文件，证明其在积极进行争取环保资金、申请立项筹建垃圾转运站、筹建红星垃圾场等整改行为，已尽到了指导、转运的职责。
第二组证据：2017年2月27日、3月6日、3月20日、3月30日尧山镇政府会议纪要，证明尧山镇政府为建设美丽乡村，召开专门会议安排部署落实涉各村垃圾处理和环境保护工作，证明其已履行了辖区环保监管职责。
第三组证据：2017年8月前后两组现场照片（垃圾的收集台、转运站、转运垃圾三轮车，平整了垃圾堆，设立了禁倒垃圾标识牌），证明镇政府已在上王村等村落建立了垃圾收集台，配备了转运垃圾三轮车，平整了上王村垃圾堆，设立了禁倒标志，已经履行了环境保护处置职责。
经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的第一、二组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均无异议；对公益诉讼人提交的第三、四、五组证据的真实性无异议，对证明目的及关联性有异议，认为镇政府已经采取积极措施，尽到了监管指导责任；被告对公益诉讼人提交的第第六组证据真实性认可，认为不能以文件认定镇政府应负的职责，应当依据法律规定认定。
公益诉讼人对被告提交第一、二组证据真实性认可；对证明目的有异议，认为被告采取措施不足以消除该地环境影响。对被告第三组证据不认可，该镇人民政府虽采取了一定措施，但对尧山镇上王初级中学西侧垃圾处理掩埋点未产生实质性整体改变，此处垃圾掩埋点环境问题依然存在，被告应积极切实履职。
对双方提交的证据，本院作如下认定：
对公益诉讼人的第一、二组证据，被告无异议，该二组证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。被告对公益诉讼人第四、五、六组证据的关联性及证明目的有异议，认为其单位已履行了指导、转运村庄垃圾及环境保护职责。但经公益诉讼人核实，尧山镇上王中学西侧垃圾处理掩埋点现场情况未产生整体实质性改变，公益诉讼人提交的证据能够证明进行公益诉讼诉的前置程序，具备提起行政公益诉讼法定条件。经蒲城县人民检察院发出检察建议后，尧山镇上王村垃圾堆放问题依旧存在，尧山镇政府整改行为未达到法律法规规定的规范要求，这些证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。对被告提交的证据，证明自己已经履职，因其提交证据虽能够证明采取了一些积极措施，进行了一定的整改行为，但其所采取的措施未消除本案垃圾掩埋地对周围环境的影响，不能证明已经全面依法履职。故本院不予采信。
经审理查明：公益诉讼人蒲城县人民检察院在履行职责中发现，尧山镇上王初级中学西侧沟边堆放有大量垃圾，污染周边环境，遂决定对该处垃圾倾倒环境问题立案调查。经初查此处垃圾堆放地位于尧山镇上王初级中学西侧沟边，不是蒲城县环保局审批的垃圾堆放、填埋点。2017年3月7日，蒲城县人民检察院会同有关部门对该处垃圾堆放场地进行实地勘查，经本次勘查，该处所堆放的垃圾西侧紧挨退耕还林地，东距上王初级中学10米左右。东西长约30米，南北长约100米，高约20米，约有60000余方，严重污染周边生态环境，影响周边群众的生产生活，存在公共卫生安全隐患。该处垃圾系当地居民随意倾倒生活废弃垃圾堆积形成，时间已久，近二年垃圾倾倒量急剧增加。多年来尧山镇人民政府对此问题未依法履行监督管理职责。
2017年3月29日蒲城县人民检察院向被告尧山镇人民政府发出蒲检民行建字(2017)第03号检察建议书，建议其依法正确履行监管职责，对此处垃圾的治理工作应制定行之有效的整治方案和措施，消除生态环境影响和公共卫生安全隐患。
2017年4月26日，尧山镇人民政府向蒲城县人民检察院回复：建议书中所指出的尧山镇上王初级中学西侧沟边大量的生活垃圾及其废弃物隶属尧山镇上王村片区，该垃圾倾倒点没有任何处理设施，原上王镇片区村民常年以来都是向此处倾倒建筑生活医疗垃圾。接蒲城县人民检察院建议后尧山镇政府与县美丽办对此处建筑生活垃圾进行了目测估算，约有13万方。针对存在问题，尧山镇政府表示：一是加强巡查力度，镇村两级干部对此处垃圾非法倾倒点进行巡查。二是加强宣传力度，上王村召开两委会，要求每名干部党员要切实发挥自身作用，引导群众将垃圾投放至村统一建设的垃圾池内。三是尧山镇政府已向上级环保部门为上王村申请配备垃圾转运设施，并已获批准，设施到位后将发放投入使用，保证每户一个垃圾桶，每组一个垃圾箱，村配备一辆壁挂垃圾运转车。四是县级部门正在尧山镇建设统一规划的垃圾运转站，目前正在勘测地基，预计本年内前投入使用。尧山镇人民政府在回复蒲城县人民检察院后，针对辖区的环境工作问题召开了四次会议，积极向上级争取环保资金，申请立项建立红星垃圾处理场地及垃圾转运站，平整了尧山镇上王初级中学西侧沟边生活垃圾堆砌场地等行为。
2017年5月9日，蒲城县人民检察院对尧山镇人民政府的整改履职情况进行了跟踪监督，在相关单位和有垃圾测算资质人员的参与下，再次对该处所堆放的垃圾进行了现场勘查，经复查：该处所堆放垃圾东西长36米，南北长93米，高为20米，总计有66960方。同时发现，尧山镇人民政府既未对尧山镇上王初级中学西侧沟边常年堆积的垃圾进行防渗漏、防扩散、防流失等法律、法规要求的技术规范处理，也未采取有效措施对辖区内新产生的垃圾进行转运，社会公共利益仍持续受到侵害。
故公益诉讼人以尧山镇人民政府未履行环境保护监管职责为由，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条之规定，向本院提起行政公益诉讼，诉请判决：1、确认被告尧山镇人民政府对尧山镇上王初级中学西侧沟边乱倒垃圾的违法行为未依法履行监督职责的行为违法2、判令被告依法履行职责，对尧山镇上王初级中学西侧乱倒垃圾的行为履行治理职责，切实保护周边生态环境。
本院认为，本案争议的焦点为：一是被告尧山镇人民政府对尧山镇上王初级中学西侧沟边村民随意倾倒堆积所形成的垃圾是否负有法定的环境保护监管职责；二是被告是否依法履行了环境保护监管责任。《中华人民共和国环境保护法》第六条第一款、第二款规定“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，第二十八条规定“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”，第三十七条规定“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用”，《陕西省固体废弃物污染环境防治条例》第二十五条第三款规定“乡（镇）人民政府、街道办事处指导村民委员会、村民小组建立农村村庄保洁制度，按照村收集、乡镇转运、县处理的模式，做好农村生活垃圾治理工作”，同时蒲城县环境保护局文件中确定，各乡镇、党委对本辖区的环境保护及环境质量负总责。以上法律法规政策中明确确定，尧山镇人民政府在本辖区范围内对其环境保护负有法定主体责任，其作为一级地方政府，应对本行政区域的环境质量负总责，对居民生活垃圾负有法定的处置责任，但尧山镇人民政府未依法履行职责，致使该镇上王初级中学西侧沟边垃圾大量堆积，严重污染周边环境，损害社会公共利益。公益诉讼人诉请确认被告尧山镇人民政府未依法履行法定职责的行为违法，证据确实充分，于法有据，本院予以支持。被告尧山镇人民政府未依法履行环境保护职责，且在蒲城县人民检察院向其发出检察建议后，其虽提出一些积极整改措施，并逐步加以落实，但其所采取的措施未消除该垃圾堆放对周围环境的影响，在公益诉讼人再次到现场进行勘查核实后，该镇上王初级中学西侧沟边随意倾倒垃圾现象并未得到有效根治，且垃圾堆放面积还在逐渐扩大，环境污染依旧存在，社会公共利益仍处于持续受侵害的状态。被告尧山镇人民政府应当积极作为，承担起环境保护的法定职责和社会责任。故公益诉讼人请求被告继续履行监管治理职责，切实保护周边生态环境的诉讼请求，亦应予以支持。综上，为保护绿色生态环境，监督行政机关依法行政。依照《中华人民共和国环境保护法》第六条第一款、第二款、第二十八条、第三十七条、《陕西省固体废弃物污染环境防治条例》第二十五条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条、第七十四条第二款第一项的规定，本案经合议庭评议并报本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、确认被告蒲城县尧山镇人民政府对尧山镇上王初级中学西侧沟边随意倾倒形成大量垃圾未依法履行监管职责的行为违法。
二、责令被告蒲城县尧山镇人民政府于本判决生效后对尧山镇上王初级中学西侧沟边乱倒垃圾的行为及所形成的垃圾依法履行治理、监管职责。
案件受理费50元，由被告蒲城县尧山镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。
审 判 长 拓润前
审 判 员 周 飞
人民陪审员 钟 荣
二〇一七年十一月十日
书 记 员 乔秀秀