内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）内08行终4号
上诉人（原审原告）临河区城关镇蓿亥村第八村民小组负责人刘光全，组长。
上诉人（原审原告）临河区城关镇蓿亥村第九村民小组负责人侯财茂，组长。
二上诉人委托代理人ＸＸＸ，男，1972年3月12日出生，公民身份号码×××，汉族，住内蒙古自治区巴彦淖尔市。
二上诉人委托代理人侯才义，男，1955年8月14日出生，公民身份号码×××，汉族，住内蒙古自治区巴彦淖尔市。
被上诉人（原审被告）巴彦淖尔市临河区人民政府。住所地内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区教育街北金沙路东区。
法定代表人张如红，区长。
委托代理人张建国，该政府法制办工作人员。
委托代理人胡忠，内蒙古大法扬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）巴彦淖尔市人民政府。住所地内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区新华西街。
法定代表人张晓兵，市长。
委托代理人梁金栋，市政府法制办工作人员。
被上诉人（原审第三人）临河区城关镇远景村四组。
负责人赵金锁，组长。
委托代理人徐世荣，男，1949年1月29日出生，公民身份号码×××，汉族，住内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区城关镇远景村*组。
原审第三人临河区城关镇蓿亥村民委员会。
法定代表人吴占林，村长。
原审第三人巴彦淖尔市富源热力有限责任公司。
法定代表人付志平，总经理。
委托代理人王帅，该公司法务。
上诉人临河区城关镇蓿亥村第八村民小组、临河区城关镇蓿亥村第九村民小组因土地行政处理决定一案，不服巴彦淖尔市临河区人民法院（2017）内0802行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人临河区城关镇蓿亥村第八村民小组（以下简称蓿亥村第八小组）及临河区城关镇蓿亥村第九村民小组（以下简称蓿亥村第九小组）的委托代理人ＸＸＸ、侯才义，被上诉人巴彦淖尔市临河区人民政府（以下简称临河区政府）的委托代理人张建国、胡忠，被上诉人巴彦淖尔市人民政府的委托代理人梁金栋，被上诉人临河区城关镇远景村四组（以下简称远景四组）负责人赵金锁及委托代理人徐世荣，原审第三人临河区城关镇蓿亥村民委员会法定代表人吴占林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组所属的蓿亥村原为红光村。1997年3月20日，原巴盟热力公司（现巴彦淖尔富源热力有限责任公司）与临河市八岱乡红光村民委员会对位于110国道1003公里处85亩土地签订征用土地协议书，由巴盟热力公司给付红光村21.7万元。1998年远景四组得知消息后阻拦巴盟富源公司施工。2000年5月，原临河市人民政府向巴盟热力公司就该公司使用的土地颁发了临河国用（2000）字第306001001号国有土地使用证。后由于公司名称、占地面积、使用土地方式发生变化，巴彦淖尔市富源热力公司申请变更登记，2006年6月14日巴彦淖尔市人民政府为巴彦淖尔富源热力有限责任公司颁发了巴国用（2006）第1092号国有土地使用证。之后，远景村四组多次向国土资源部门及临河区政府反映土地权属情况，国土资源部门及临河区政府两次出具文件处理。2015年5月，远景村四组对巴彦淖尔市人民政府向巴彦淖尔富源热力公司颁发国用土地使用证的行政行为不服提起行政诉讼，经巴彦淖尔市中级人民法院和内蒙古自治区高级人民法院审理撤销了巴彦淖尔市富源热力公司的《国用土地使用证》。2016年，远景村四组对本案争议土地向临河区政府申请确权。临河区政府接到申请后指派巴彦淖尔市国土资源局临河区分局对该案件进行调查，通过调查及现场勘验，本案争议土地东至远景村高明礼房，南至110国道绿化带硬化带，西至王瑞加油站，北至远景村苏志忠、赵海燕耕地共88.08亩。在1989年第一次全国土地普查时，远景村文书李怀忠、红光村文书赵志成在《土地权属界线认可书》中签字认可两村的界址。现争议的土地在远景村四组界内。临河区政府根据巴彦淖尔市国土资源局临河分局出具的巴临国土资字[2016]123号调查处理意见作出《土地权属争议处理决定书》（临政决字[2017]1号），认为争议的土地按照历史变迁和1989年第一次全国土地调查成果资料及当时双方签字认可的《土地权属界线认可书》，证明该宗土地在远景村界内。确认面积88.08亩争议土地的所有权和使用权属于临河区城关镇远景村第四村民小组集体所有。蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组不服临河区政府作出的土地权属争议决定向巴彦淖尔市人民政府提起复议，巴彦淖尔市人民政府经过调查核实，认为临河区政府作出的土地权属争议处理决定书认定事实清楚，证据确实，适用依据正确，程序合法，作出巴政复决字[2017]7号行政复议决定书，维持了临河区政府2017年1月4日作出的《土地权属争议处理决定书》（临政决字[2017]1号）。蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组不服临河区政府、巴彦淖尔市人民政府的处理决定提起诉讼，要求撤销临河区政府作出的《土地权属争议处理决定书》及巴彦淖尔市人民政府作出的复议决定书。
一审法院经审理认为，第一次全国土地资源调查是经国务院决定，由国家四部委一局开展的全国土地资源的清查工作，要求查实大队（村）和农、林、牧、渔场生产队（或分场）等基层单位的土地面积，建立土地统计制度，满足制定农牧业规划，因地制宜组织生产；满足土地登记，建立土地档案，全面管理土地的要求。原临河市人民政府依据上级部门要求组织进行的土地调查，是具有法律效力的行政行为。在此过程中国形成的资料具有权威性、真实性、客观性。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，土地权属争议处理的原则是以法律法规为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中1989年由蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组所属红光村（蓿亥村）和远景四组所属远景村盖章并由相关人员签字的土地界址文件，是当时有权责人员对土地现状的确认，存档于国土资源部门，应为有效文件。临河区政府将其作为确认双方界址的依据事实清楚。蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组认为签字人无权代表集体且当事人不知情既无证据证实也不符合历史事实，理由不予支持。巴彦淖尔市人民政府接到蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组的复议申请后，通过调查核实证据，并在法定期限内作出复议决定，履行了其法定职责。此外，蓿亥村第八小组虽未收到答辩通知书，但是之后蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组一起进行了答辩，参与了整个确权程序，其权利得到充分的保障，因此临河区政府虽然在送达程序上存在一定的瑕疵，但并不影响整个行政行为的效力。综上，临河区政府作出的《土地权属争议处理决定书》（临政决字[2017]1号）和巴彦淖尔市人民政府作出的行政复议决定书（巴政复决字[2017]7号）认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组的诉讼请求。
上诉人蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组不服上述行政判决，向本院提起上诉称：两级人民政府的确权决定认定事实错误，争议宗地俗名乱坟滩，从来就是蓿亥村第八小组和蓿亥村第九组的土地，一直是蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组经营管理的，所埋的墓葬三十多个，而远景四组仅有一个。依据土地管理法和《确定土地所有权和使用权的若干规定》应确定给蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组，而临河区政府仅凭1989年第一次全国土地调查表中蓿亥时任会计签名的《土地权属认可书》便将争议宗地确认为远景四组的，一审法院不做核查便维持了临河区政府的确权决定。事实上，1989年的《土地权属界线认可书》仅仅是当时蓿亥的会计签的，村委会法定代表人并没有签字认可，也从未委托会计签字，会计的行为是一种无权代理行为。而且庭审中临河区政府未出示原件，该证据并不能作为定案依据。更重要的是，国务院已于2007年7月1日在全国启动了第二次土地普查。第二次普查明确要求查清每块地的地类、范围、面积分布和权属等情况。内蒙古自治区政府遵照国务院部署从2007年7月1日开始第二次普查，并以2009年12月31日为标准时点，汇总了二次普查数据，于2014年7月31日公布。因此，2017年确认土地权属应以第二次普查的成果为依据，而不能仍然以1989年的为依据。由此可见一审判决事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销该判决，撤销临河区政府临政决字[2017]1号《土地权属争议处理决定》和巴彦淖尔市人民政府巴政复决字[2017]7号行政复议决定书，确认争议宗地所有权属蓿亥村第八、第九村民小组。
被上诉人临河区政府答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应当予以维持。临河区政府作出的《土地权属争议处理决定》（临政决字[2017]1号）认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、证据充分、处理适当。依法应驳回蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组的各项上诉请求。
被上诉人巴彦淖尔市人民政府答辩称：1、一审判决合法正确、应予维持；2、确权机关临河区政府和复议机关作出的行政决定，合法正确。综上，蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组的上诉理由不能成立，依法应予驳回其上诉请求。
被上诉人远景四组答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，具体理由如下：1、该宗争议土地从解放初期到大集体时期是荒滩和水坑，远景四组将其作为集体墓地适用，当时土地无争议。1996年远景村四组将坟墓迁出后，在1997年蓿亥村将该宗土地以2万元租金先租赁后征用的方式租给巴彦淖尔市富源热力有限责任公司，租赁期30年，由此才引发土地权属争议。且蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组所指埋葬其先人的坟地，并非该宗土地。该宗土地历来就在远景四组境内。2、第一次全国土地资源调查是经国务院决定，由国家四部委一局开展的全国土地资源清查工作。由此，建立土地统计制度，满足制定农牧业规划；因地制宜组织生产、满足土地登记、建立土地档案，是具有法律效力的行政行为。该资料具有权威性、真实性、客观性，是当时有责权人员对土地现状的确认，存档于国土资源部门的是有效文件。《土地权属界线认可书》经双方签章，并且会计签名，会计属于村委会成员，担任村集体统计等重要职责，会计签字属于履行职责的职务行为，具有法律效力。3、全国第二次土地普查历时两年，是由内蒙古自治区人民政府遵照国务院部署，各旗县实施的土地情况普查，各村社都有普查资料，主要是土地的利用情况。如梁豆面积、经济作物面积、退耕还林面积、农民饲养牲畜情况及农民个人土地收入情况的统计表册，从未涉及到土地的权属问题和如何认定土地的权属问题。综上所述，一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、符合法定程序，请求二审驳回上诉、维持原判。
原审第三人临河区城关镇蓿亥村委会辩称：土地确权有土地法规定，会计不能代表法定代表人签字确权，我们应依法办事。
原审第三人巴彦淖尔市富源热力有限责任公司未到庭参加诉讼。
二审查明，二审审理中蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组以一审未提供原件未由要求核对《土地权属界线认可书》原件，经法庭要求，临河区政府提交了《土地权属界线认可书》原件，并组织蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组与远景四组以及临河区城关镇蓿亥村民委员会进行了质证，经核对该原件与一审时临河区政府所提交的复印件一致。
另查明，蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组所属的蓿亥村原为红光村。1997年3月20日，原巴盟热力公司（现巴彦淖尔富源热力有限责任公司）与临河市八岱乡红光村民委员会对位于110国道1003公里处85亩土地签订征用土地协议书，由巴盟热力公司给付红光村2万元。1998年远景四组得知消息后阻拦巴盟富源公司施工，由此引发土地争议。
二审对其他事实与证据的认定与一审一致，本院予以确认。
本院认为：本案争议土地东至远景村高明礼房，南至110国道绿化带硬化带，西至王瑞加油站，北至远景村苏志忠、赵海燕耕地，共88.08亩。在1989年第一次全国土地资源调查时，当时蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组所属红光村（蓿亥村）和远景四组所属远景村盖章并由相关人员签字而形成了《土地权属界线认可书》。该《土地权属界线认可书》中附有土地权属界线图，本案争议土地位于界线图中远景村范围内。由于第一次全国土地资源调查是经国务院决定，由国家四部委一局开展的全国土地资源的清查工作，并且此次土地资源详查的总要求是全面查清我国土地的类型、数量、质量、分布、利用状况并作出科学评价。故而临河区政府依据此次全国土地资源调查中形成的《土地权属界线认可书》确认争议土地的所有权和使用权属于远景四组集体所有事实清楚、证据确凿。蓿亥村第八村民小组、蓿亥村第九村民小组称《土地权属界线认可书》无村长签字，但其加盖了红光村（蓿亥村）民委员会及远景村民委员会公章，故蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组主张该《土地权属界线认可书》无效且其公章为伪造的理由不能成立，没有证据支持。巴彦淖尔市人民政府接到蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组的复议申请后，经过调查事实、核实证据后在法定期限内作出行政复议决定书（巴政复决字[2017]7号），该复议决定维持临河区政府作出的《土地权属争议处理决定书》（临政决字[2017]1号）证据充分，程序合法。综上，蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组的上诉理由不能成立，本院不予支持，一审判决并无不当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由上诉人蓿亥村第八小组、蓿亥村第九小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏婉春
审 判 员 刘宏强
代理审判员 塔 娜
二〇一八年三月二十二日
法官 助理 姚 莉
书 记 员 高宾坤
附：本判决适用的法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原审判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；