安徽省临泉县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）临行初字第00029号
原告李江山，男，1990年1月出生，汉族，农民，住安徽省临泉县，
原告李富友，男，1948年4月出生，汉族，农民，住安徽省临泉县，
委托代理人高国冬，安徽徽达律师事务所律师。
委托代理人陈琼，安徽徽达律师事务所律师。
被告临泉县城市管理行政执法局，住所地安徽省临泉县政务新区南楼2楼。组织机构代码55923751-9。
法定代表人张卫华，任局长。
委托代理人ＸＸ飞，临泉县文瑞律师事务所律师。
委托代理人刘彦章，城管局法规股负责人。
原告李江山、李富友诉被告临泉县城市管理行政执法局（以下简称城管局）要求确认房屋强制拆除行为违法一案，于2015年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月6日立案后，于2015年5月12日向被告城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月23日公开开庭审理了本案。原告李富友、李江山的委托代理人高国冬、陈琼，被告城管局的委托代理人ＸＸ飞、刘彦章到庭参加诉讼。本案因需要行政协调，于2015年9月25日暂停审理，于2016年11月21日恢复审理，在此期间暂扣审理期限。本案现已审理终结。
原告李江山因结婚需要建房，在未取得建设工程规划许可证的情况下开工建设。2015年4月17日，城管局执法大队执法人员在违法建设防控巡查时发现，要求施工工地负责人李运发提供建设工程规划许可证，李运发未提供，遂下发责令停止违法行为通知书。2015年4月25日下午，执法人员巡查时，发现墙体已建到1米以上，执法人员劝告李运发自行拆除。2015年4月26日，执法大队向领导汇报后将建成的墙体拆除。原告李江山、李富友不服，提起行政诉讼，请求确认被告城管局的强制拆除行为违法。
原告李江山、李富友诉称，李江山因结婚需要建房，因没有取得批准，私自在自家宅基地上准备建平房三间，在四周墙体建到4米左右时，城管局在没有出具任何手续、未出示执法证件的情况下，将原告所建的墙体拆除，由于是用绳索拉倒的，墙体发生连环倒塌，致使两原告被倒塌的墙体砸中，造成身体损伤。根据《城市规划法》第九条第二款规定，未经批准进行建设的临时建筑物超过批准期限不拆除的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除。所以被告作为城市管理部门，并不属于法定的违章建筑认定主体，且当场以口头的形式对违章建筑进行认定是超越其法定职权的。被告城管局作为城市管理部门，没有作出违章建筑认定书、强制拆除决定书、没有对违章建筑的认定予以公告、没有向原告下发限期自行拆除通知的情况下，就对原告房屋进行非法拆除，程序严重违法。
原告李江山、李富友向本院提供以下主要证据：
（2015）原告李江山、李富友身份证复印件及被告单位的证明，证明原告诉讼主体资格适格。2、现场照片7张、CT诊断记录。证明被告实施了强拆行为并造成原告受伤的后果。
被告城管局辩称，2015年4月17日，城管局发现临泉县万和社区小李庄有一处新建房屋施工工地，地基已建成，执法人员向施工工地负责人李运发下发责令停止违法行为通知书。2015年4月25日，执法人员巡查时，发现墙体已砌至一米以上，执法人员劝告李运发自行拆除。2015年4月26日，执法人员再次巡查时，发现该违法建筑不但没有自行拆除，还将墙体建至四米左右。执法人员在向大队领导汇报后强制将砌好的墙体用绳索拉倒，李富友在躲避时摔倒受伤。原告所建房屋属城市规划区范围内，且未办理建设工程规划许可证，属违法建设行为。根据安徽省建设厅建法函[2002]132号《关于建设行为行政执行问题请示的答复》：建设监察队伍制止正在发生的违法行为，并恢复原状，是一种行政强制措施。相关法律法规并没有规定建设检查的队伍在实施这种强制措施之前，必须出具书面的责令停止违法行为通知（或停工通知），鉴此，没有书面通知的，不属于执法程序违法。综上，城管局对原告违法建设进行强制拆除完全是按照有关法律规定和临泉县县委县政府制定的相关文件精神要求以及城管局职责进行的，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处理正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告城管局向本院提供以下主要证据：
1、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款；2、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第二项；3、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条第二款；4、2010年6月9日临政办[2010]13号《关于公布临泉县城市管理行政执法局（临泉县市容管理局）行政执法依据的通知》。以上证据证明被告单位依法具有行政强制措施的主体资格。
5、2005年4月17日、4月25日、4月26日被告单位工作人员对原告未经办理规划许可证进行建设行为的现场照片三张。以上证据证明被告单位工作人员口头告知后，原告方仍拒不停建，并抢建偷建。被告单位随即于2015年4月26日采取行政强制措施予以恢复原状。
6、《中华人民共和国行政强制法》第二条、第九条、第十七条、第十九条及2008年5月19日临办发[2008]41号关于印发《临泉县整治违法建设和市容环境工作意见》的通知；7、2015年1月7日建城[2015]9号安徽省县城规划建设管理联席会议办公室关于印发《全省县城规划提升行动实施方案》和《全省现场拆违专项行动实施方案》的通知；8、2014年5月8日临办发[2014]10号中共临泉县委办公室临泉县人民政府办公室关于印发《临泉县整治违法建设工作实施方案》的通知；4、2002年5月13日建法函[2002]132号《关于建设行政执行问题请示的答复》。以上证据证明本案被告单位在行使恢复原状的行政强制措施适用法律正确。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
原告对被告的主体资格方面的证据提出异议，认为《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，作出决定后，当事人不停止建设或不强制拆除，行政部门才可以强制拆除，因此做出强制拆除的部门应当是县级以上人民政府责成，不应当是被告。被告辩驳认为，证据2、3证明城市规划管理方面的处罚已经国务院及安徽省行政服务中心授权由行政执法部门实施，因此被告具有依法对本案的涉案建筑予以强制拆除恢复原样的主体资格。本院认为，原告异议的理由不能成立，城管局具有强制拆除涉案建筑的主体资格。
原告对被告认定事实方面的证据提出异议，认为关于被告所述的口头告知，事实上被告没有任何证据证明其有口头或书面的告知，而且通过4月25日及4月26日两张图片内容，现场没有任何施工人员，该房屋自4月20日后已停工，并不存在抢建偷建的情形。被告认为，该三组照片清晰的反映涉案建筑在4月17日、4月25日、4月26日建设进度均在增加，城管局于4月26日采取恢复原状的措施，是为了避免原告方因抢建造成更大的损失。城管局已于4月17日向涉案建筑的施工负责人李运发下达停止建筑的通知，但是李运发因不是施工单位当事人拒不接受，城管局已尽到告知义务。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。被告在强制拆除原告房屋之前，没有对原告房屋是否违法作出认定，没有作出强制拆除决定，被告的强制拆除行为属认定事实不清。
原告对被告处理程序提出异议，认为根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告没有严格按照《中华人民共和国行政强制法》所规定的强制拆除程序进行拆除，没有作出限期拆除决定书，没有事先催告程序，而且被告实施强制拆除的时间是2015年4月26日（周日）。原告的房屋自2015年4月20日后就未进行建设，通过被告2015年4月25日、4月26日拍摄的照片也可以看出现场无施工人员，房屋也没有加盖，不存在任何情况紧急的情形。被告的强制拆除行为，严重违反法定程序。被告认为，鉴于本案的原告施工工地负责人拒绝签收责令停止建设通知书，及原告存在偷建抢建的行为，城管局随后予以强制拆除是为了避免原告方因偷建抢建造成更大财产的损失。在规划区内建设时，未取得建筑工程许可证的，建筑规模小或建筑工程刚开始，是按照简易程序，不需要先认定、再催告、再强拆。因为工程小，如果按照强拆程序需要期限，等到程序走完，原告方就将房屋建成了，给原告方带来的损失更大，该案是按照简易程序，符合《中华人民共和国行政强制法》第十九条的规定。本院认为，行政机关在作出强制拆除行为时，应当严格遵循《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，而被告没有依照法定程序进行强制拆除，被告辩驳的理由不能成立，本院不予采信。
原告对被告适用法律提出异议，认为被告没有依照法律规定进行强制拆除。被告提交的2015年4月25日及4月26日的照片上也能显示现场没有施工人员，不属于《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定的情况紧急，不适用安徽省建设厅建发函[2002]132号《关于建设行政执行问题请示的答复》，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定进行强制拆除，被告适用法律错误。被告认为，城管局已于2015年4月17日向建设单位予以口头警告，原告方仍进行建设，其行为属于正在发生的违法行为，被告适用法律、法规正确。本院认为，被告实施强制拆除行为不符合法律规定的紧急情形，且事后没有补办批准手续。原告异议的理由成立，本院予以采信。
经审理查明，原告李江山因结婚需要建房，在未取得建设工程规划许可证的情况下开工建设。2015年4月17日，城管局执法大队执法人员在违法建设防控巡查时发现该工地正在施工，执法人员要求施工工地负责人李运发提供建设工程规划许可证，李运发未提供，执法人员向李运发下发责令停止违法行为通知书，李运发拒不接收。2015年4月25日，城管局执法人员巡查时，发现该工地仍在施工，执法人员劝告李运发自行拆除。2015年4月26日城管局执法人员再次巡查时，发现该建筑工地不仅没有停止施工，而且墙体已建齐。城管局执法人员向大队领导汇报后，对违法建设墙体予以拆除。原告李江山、李富友提起行政诉讼，请求依法判决被告城管局的强制拆除行为违法。
本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第二项、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条第二款、临政办[2010]13号《关于公布临泉县城市管理行政执法局行政执法依据的通知》的规定，临泉县城市管理行政执法局具有被告的主体资格。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”被告城管局在实施强制拆除行为之前，没有作出责令停止建设或者限期拆除的决定，没有书面催告通知书，也未将强制拆除违法建筑的内容向社会公告，未作出强制拆除执行决定，且违反不得在法定节假日实施强拆行为的规定，被告城管局的强制拆除行为事实不清，证据不足，违反法定程序。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告临泉县城市管理行政执法局于2015年4月26日对原告李江山建筑物实施的强制拆除行为违法。
案件受理费50元，由被告临泉县城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 李煌真
审 判 员 程晓明
人民陪审员 魏 玮
二〇一六年十一月二十四日
书 记 员 宋亚茹
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。