广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行终324号
上诉人（原审被告）：中山市城市管理行政执法局，住所地广东省中山市石岐民族东路1号，组织机构代码73755074-4。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：黄洪楠，该局工作人员。
委托代理人：黄晓珩，广东中元律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：谭卓光，男，1972年8月24日出生，汉族，住广东省中山市。
被上诉人（原审原告）：秦曙光，男，1970年2月15日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：尹建平，广东翔宇律师事务所律师。
上诉人中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）、谭卓光因与被上诉人秦曙光履行法定职责一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，秦曙光是中山市兴文路88号远洋城逸山别墅15幢业主，与涉案谭卓光的中山市兴文路88号远洋城逸山别墅16幢相邻。2015年5月间，谭卓光对涉案别墅与秦曙光相邻部分进行加建建筑物。同年5月4日至2016年11月2日间，陆珍子、秦曙光通过政务投诉平台共8次向市城管执法局投诉，要求市城管执法局依法处理谭卓光的违法建筑行为。市城管执法局于同年5月7日、5月26日、6月2日三次进入涉案别墅现场进行勘验、检查，证实谭卓光存在加建建筑物行为，测量出加建建筑物占地面积约37.5平方米，二、三层建筑面积约63平方米，且不能提供规划报建审批文件，认定谭卓光违反《中华人民共和国城乡规划法�第四十条第一款的规定，分别作出三份责令限期改正（停止）违法行为通知书，责令谭卓光立即停止加建建筑物行为。但谭卓光没有按通知要求停止建设行为。同年6月17日，市城管执法局对谭卓光的违建行为进行立案。之后，市城管执法局接到秦曙光每次投诉后，前往涉案别墅多次勘验、检查，并制作勘验、检查笔录，均称涉案别墅现场因围闭或当事人拒绝不能进入现场测量违法建筑面积。市城管执法局又分别4次作出责令限期改正（停止）违法行为通知书，责令谭卓光立即停止加建建筑物行为，谭卓光均未履行。期间，市城管执法局向市国土资源局调取了涉案别墅资料，并通知谭卓光、远洋城物业接受调查未果，又向长江三溪社区工作人员作了调查，制作了调查笔录。2016年2月24日，市城管执法局向中山市国土资源局发出《关于停办中山市东区兴文路88号远洋城逸�别墅16幢房产权过户、交易等业务的协助函》，要求该局协助停办涉案房产的交易、过户、抵押等业务。2017年3月6日，市城管执法局向广东电网中山供电局东区供电公司及中山市供水有限公司发出《关于协助查处中山市东区兴文路88号远洋城逸山别墅16幢违法建设的函》、《关于协助查处中山市东区兴文路88号远洋城逸山别墅16幢违法建设的函》，要求供电、供水公司协助停止对上述地址违章建筑物的供电、供水相关业务。供电公司于同年3月9日对涉案房产进行了停电处理。秦曙光认为市城管执法局存在行政不作为的情形，诉至原审法院，请求判令：1.判令市城管执法局依法履行职责，强制拆除谭卓光非法建筑物；2.判令市城管执法局承担本案诉讼费。
原审法院另查明：市城管执法局对秦曙光的每次投诉，都派出工作人员到涉案别墅检查，并将情况通过政务�台回复投诉人。
原审法院认为：本案为履行法定职责纠纷。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、广东省人民政府粤府（2003）7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第二条第（二）项等相关规定，市城管执法局具有对辖区内违反城乡规划建设行为进行处罚的法定职责。本案争议焦点是：1.秦曙光是否具有原告主体资格；2.市城管执法局对谭卓光涉案别墅加建建筑物行为的处理是否履行了法定职责。
首先，关于秦曙光是否具有原告主体资格问题。本案中，涉案的谭卓光16幢别墅与秦曙光15幢别墅相邻，谭卓光对涉案别墅16幢进行加建行为，涉及秦曙光别墅的通风、采光、间距、视觉空间等，与秦曙光存在法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有�害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，秦曙光认为市城管执法局对其投诉没有履行对谭卓光违法加建行为进行处理的法定职责，有权提起诉讼，秦曙光依法具有行政诉讼原告主体资格。故对谭卓光认为秦曙光与其加建建筑物行为有无利害关系不能确定即认为秦曙光不符合行政诉讼主体资格的意见，原审法院不予采纳。其次，关于市城管执法局对谭卓光涉案别墅加建建筑物行为进行处理是否履行了法定职责的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”、第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”、第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”以及《广东省城乡规划条例》第八十七条“城乡规划主管部门作出责令停止建设的决定后，建设单位或者个人不停止建设的，城乡规划主管部门应当立即向本级人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起五个工作日内书�责成有关部门采取查封施工现场等措施。”的规定，市城管执法局存在不履行法定职责的行政不作为。一方面，市城管执法局没有有效制止谭卓光对涉案别墅的加建行为。市城管执法局自2015年5月4日接到涉案别墅违建行为的投诉后，7次作出责令限期改正（停止）违法行为通知书，谭卓光均未按通知要求停止建设行为。在此情况下，市城管执法局应当依照《广东省城乡规划条例》第八十七条的规定，报市人民政府责令有关部门查封施工现场，制止谭卓光继续建设行为。但市城管执法局没有依法将情况报告市人民政府，也没有采取进一步的措施制止谭卓光继续建设行为，放任谭卓光继续违法建设；另一方面，市城管执法局接到谭卓光涉案别墅违法建设的投诉后，于2015年5月7日、5月26日和6月2日三次派出人员到现场实地勘验、检查，已测量出加建建筑物的面积，故市城�执法局可在查清谭卓光加建建筑物行为是否经规划报建审批的情况下，即可对谭卓光的加建行为作出处理，但市城管执法局既没有向规划报建部门调查谭卓光是否合法报建和是否符合规划要求，也没有在已认定谭卓光是违法建筑的情况下对谭卓光加建建筑物行为作出处理。以上两方面可认定市城管执法局没有履行法定职责，构成行政不作为。市城管执法局提出其已穷尽执法手段，因不能进入违法现场测定违法建筑面积而不能作出处理，已履行法定职责的诉讼意见，原审法院认为，市城管执法局采取的限制涉案房产交易及停电、停水措施，不是其法定职责。同时，作为查处违建行为的执法部门，以不能进入违建现场为由不对违建行为作出处理，理由也不正当，市城管执法局的诉讼意见，原审法院不予采纳。秦曙光要求市城管执法局履行法定职责的诉讼请求，原审法院予以支持。是否拆除谭卓光加建的建筑物，是市城管执法局的职权，应由其依法决定。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：市城管执法局于本判决发生法律效力之日起60日内，对谭卓光在中山市兴文路88号远洋城逸山别墅16幢加建建筑物行为依法作出行政行为。案件受理费50元，由市城管执法局负担。
上诉人市城管执法局不服原审判决，向本院提起上诉称：针对谭卓光的违法行为，我局已经依法立案并作出责令其停工的行政行为，但因无法进入施工现场核实具体违法建筑面积，故不能取得城乡规划部门界定结果，从而无法作出行政处罚决定。但我分局对谭卓光的查处一直跟踪处理，并针对秦曙光举报的事实已经作出行政行为，并将结果告知秦曙光，且已在确保公民合法权益的范围内穷尽了一切手段，对涉案建筑采取了一系列的强制措施制止该规划违法行为，履行了法定职责。因此原审法院认为上诉人未履行法定职责，构成行政不作为的理由不能成立。综上请求二审法院判令：1.撤销中山市第一人民法院（2017）粤2071行初62号行政判决，改判驳回被上诉人秦曙光的全部诉讼请求；2.案件受理费由被上诉人负担。
上诉人谭卓光不服原审判决，向本院提起上诉称：1.被上诉人秦曙光不符合行政诉讼主体资格，不是本案利害关系人，原审法院认定事实错误。2.市城管执法局已依法作出具体的有效的行政行为，向谭卓光发出责令限期改正（停止）违法行为通知书，于2016年2月24日向中山市国土资源局发函要求停止办理谭卓光涉案房产的交易、过户、抵押等业务，又在2017年发函供电、供水公司停止对涉案房产的供水供电。上诉人认为，市城管执法局已履行法定职责，不存在不作为，综上请求二审法院判令：1.撤销中山市第一人民法院（2017）粤2071行初62号行政判决，改判驳回被上诉人秦曙光的全部诉讼请求；2.案件受理费由被上诉人负担。
被上诉人秦曙光针对市城管执法局的上诉辩称：我方认为市城管执法局没有按照法定的程序和措施处理谭卓光的违法建筑行为，行政处理结果不符合法律规定的内容要求，其没有依法履行法定职责，其作出的停水停电停止交易的行为不符合规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第八十条规定，谭卓光的违法行为不属于合理采取措施消除影响的情形，其在多次下达通知后，谭卓光并未实际停止加建行为，违法建筑物在市城管执法局的行政不作为下而加建起来的，市城管执法局以无法进入违法建筑物等多种借口，作为其不履行职责的理由不能成立也不符合常理。请法院驳回市城管执法局的请求。
针对谭卓光的上诉辩称：秦曙光和谭卓光分别是15、16幢的业主，双方共用一堵公共围墙，谭卓光一方未经依法审批，擅自将房屋的基脚向公用围墙一侧挪动2.47米，并在该违建的基脚上加建三层密封的墙体，该建筑物显然不符合建筑安全标准，存在安全隐患，危及我方安全权益，其次，谭卓光将车库改建为一层，将负一楼的土层剥离接近两米，使得围墙基脚裸露开裂，围墙两侧的地平线高差超过两米，压力极不平衡，围墙存在坍塌的危险，违法建筑物还存在加宽加大加高等其他违建行为，影响到我方的通风，采光，视野和景观，综上，我方是本案的利害关系人，有权在自己合法权益受到侵害的时候，采取相应的法律措施。请求法院驳回上诉人的请求。
本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案涉及两个问题，�一，秦曙光是否与涉案建筑存在利害关系，是否具有本案的原告主体资格；第二，市城管执法局对涉案建筑违建行为的处理是否已履行了法定职责。
对于秦曙光的原告主体资格问题，秦曙光所居住的别墅与涉案别墅相邻，对于涉案建筑的加建行为，涉及到秦曙光的相邻权权益，秦曙光作为相邻权人对涉案建筑的加建行为存在法律上的利害关系，故其对涉案建筑提起本案诉讼具有原告主体资格。
对于涉案建筑是否存在违建行为的问题，首先，本案中，市城管执法局在接到谭卓光涉案别墅违法建设的投诉后，要求谭卓光自己提供合法报建手续，谭卓光未向市城管执法局提交报建手续，其次，市城管执法局于2015年5月26日对谭卓光作出询问调查通知书时要求谭卓光携带涉案加建行为的规划报建施工审批文件，但谭卓光一直拒绝交出，也未到市城管执法�指定的询问地点，故市城管执法局认定谭卓光加建涉案建筑物的部分属违建并无不妥。
对于市城管执法局对涉案建筑违建行为的处理是否已履行了行政法定职责，根据《广东省城乡规划条例》第八十七条“城乡规划主管部门作出责令停止建设的决定后，建设单位或者个人不停止建设的，城乡规划主管部门应当立即向本级人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起五个工作日内书面责成有关部门采取查封施工现场等措施。”的规定，本案中，市城管执法局在接到秦曙光前后8次投诉后，7次作出责令限期改正（停止）违法行为通知书，谭卓光均未按照要求停止建设行为，而市城管执法局并未依照上述规定向中山市人民政府报告，也未采取进一步措施制止谭卓光继续建设，故本院认为，市城管执法局并未穷尽其执法手段，应属未履行法定职责，属�政不作为。至于市城管执法局提出其已穷尽执法手段，因无法进入违法现场测定违法建筑面积而不能做出处理的主张，本院不予支持。
综上所述，市城管执法局、谭卓光上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人中山市城市管理行政执法局、谭卓光共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鹏
代理审判员 高 琳
代理审判员 何海鹏
二〇一七年十一月二十八日
书 记 员 陈 怡