广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初261号
原告：ＸＸＸ，男，汉族，1971年11月15日出生，住广东省江门市新会区，
委托代理人：陈柏念，系广东贯虹律师事务所律师。
被告：江门市新会区卫生和计划生育局。住所地：广东省江门市新会区朱紫路**号。
法定代表人：刘炳炼，系该局局长。
委托代理人：李晓林，系江门市新会区卫生监督所工作人员。
委托代理人：林柳仙，系广东华卓律师事务所律师。
被告：江门市新会区人民政府。住所地：广东省江门市新会区同庆路*号。
法定代表人：梁明建，系该区政府区长。
委托代理人：童铁东、余嘉文，均系该区政府工作人员。
原告ＸＸＸ诉被告江门市新会区卫生和计划生育局（以下简称：“新会区卫计局”）、被告江门市新会区人民政府（以下简称：“新会区政府”）卫生行政处罚纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2017年11月9日公开开庭进行了审理,ＸＸＸ及其委托代理人陈柏念，新会区卫计局的委托代理人李晓林、林柳仙，新会区政府的委托代理人童铁东、余嘉文，均到庭参加了诉讼,本案现已审理终结。
2017年5月4日，新会区卫计局作出新卫医罚［2017］001号《行政处罚决定书》，查明ＸＸＸ未取得《医疗机构执业许可证》，擅自从2010年5月至2017年2月9日在江门市××区××131铺开展口腔科诊疗活动，合计违法所得211100元，且ＸＸＸ为非卫生技术人员的事实，认为ＸＸＸ违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十四条和《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（二）项、第（三）项的规定，决定对ＸＸＸ没收非法所得211100元及药品（牙科药品40斤）、器械(ST-3604型连体式牙科综合治疗机1台、200系列低噪声纯无油空气压缩机1台、牙科器械28件），并处罚款6100元。ＸＸＸ对此决定不服，向新会区政府提出行政复议申请，新会区政府于2017年7月6日作出新会府行复〔2017〕7号《行政复议决定书》，维持新会区卫计局前述《行政处罚决定书》。
ＸＸＸ诉称，新会区卫计局以ＸＸＸ未取得《医疗机构执业许可证》，擅自从2010年5月至2017年2月9日在江门市××区××131铺开展口腔科诊疗活动为由对ＸＸＸ作出新卫医罚［2017］001号《行政处罚决定书》，对ＸＸＸ没收非法所得211100元及药品（牙科药品40斤）、器械(ST-3604型连体式牙科综合治疗机1台、200系列低噪声纯无油空气压缩机1台、牙科器械28件），并处罚款6100元。ＸＸＸ对此决定不服，向新会区政府提出行政复议申请，新会区政府于2017年7月6日作出新会府行复〔2017〕7号《行政复议决定书》。新会区卫计局对ＸＸＸ的处罚事实不清，证据不足，该行政行为应予撤销，故诉请法院判令：1、撤销新会区卫计局作出的新卫医罚［2017］001号《行政处罚决定书》；2、本案的诉讼费用由新会区卫计局、新会区政府承担。
ＸＸＸ在举证期限内向本院提交以下证据材料：1、ＸＸＸ居民身份证；2、新卫医罚［2017］001号《行政处罚决定书》；3、新会府行复〔2017〕7号《行政复议决定书》。以上证据拟共同证明ＸＸＸ的涉案诉讼请求，具有事实和法律依据，请求法院予以支持。
新会区卫计局辩称，新会区卫计局执法主体适格，所作出的涉案行政处罚决定所根据的事实是清楚的。2017年2月9日，新会区卫计局根据群众的投诉举报，对江门市××区××131铺进行检查，现场发现ＸＸＸ正为一名女性提供口腔科诊疗服务，场内有牙科综合治疗机、空气压缩机和其他开展口腔科诊疗活动的药械，印有“牙科诊所ＸＸＸ医生”等内容的名片，以及7本记录2012年5月2日至2017年1月15日牙科治疗收费情况的二联收据，以及该场所未见《医疗机构执业许可证》，ＸＸＸ也未能出示《医师资格证书》和《医师执业证书》。在接受询问调查时，ＸＸＸ承认其从2010年5月起在该场所开展口腔诊疗活动。卫生监督员与ＸＸＸ现场核对确认了7本二联收据的每例记录，初核其非法所得为211730元，立案后卫生监督所对7本二联收据进行复核，核实数额为211100元，相差的630元是由于计算错误所致。卫生监督员于2017年2月14日再次联系ＸＸＸ前来卫生监督所重新核实非法所得，其拒绝配合。鉴于其在询问调查过程中已承认该7本二联收据是用来记录其替患者整牙后的收款情况，并已逐例确认，本着有利于当事人的原则，减去计算错误的金额，将非法所得认定为211100元。且该7本收据属二联收据，当中记录了患者姓名、联系电话、诊疗日期、诊疗内容和收费情况并有经手人签名，多数收据第二联已撕，保留了第一联存根，现场执法过程中，ＸＸＸ在询问笔录中承认收据是用来记录其替患者整牙后的收款情况，并现场与卫生监督员核对并签名、盖指模确认每例患者的就诊日期、金额总数。执法人员根据收据本上的号码，随机联系了5名患者，该5名患者均能够表述在该场所的治疗过程情况，进一步证实了收据本上记录内容的真实性。因此ＸＸＸ的抗辩理由不成立。再者，从2010年5月起在该场所非法行医是ＸＸＸ承认并在笔录签名确认的，7本二联收据记录的诊疗时间范围是从2012年5月2日至2017年1月15日，各项调查所得证据可以看出ＸＸＸ的违法时间认定为从2010年5月至2017年2月，其仅以牙科综合治疗机的生产出厂时间辩称非法诊疗场所是在2016年8月后才开设的，此陈述与开设时间缺乏关联性。此外，考虑ＸＸＸ生活困难，结合相关规定，减轻行政处罚的数额，体现了教育与处罚相结合的原则。新会区卫计局认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律依据正确，请依法驳回ＸＸＸ的诉讼请求。
新会区卫计局在法定举证期限内向本院提交以下证据及依据材料：1、光盘两张（执法视频）；2、现场笔录；3、询问笔录；4、李晓林、崔志斌行政执法证；5、证据先行登记保存决定书；6、证据先行登记保存处理决定书；7、二联收据本（七本）；8、非法所得核实情况记录；9、光盘（对5名患者进行电话调查的视频）；10、名片；11、现场执法照片；12、卫生监督意见书；13、送达地址确认书；14、ＸＸＸ居民身份证；15、卫生监督意见书；16、照片；17、行政处罚事先告知书；18、答辩书及证据材料；19、陈述和申辩笔录；20、陈述申辩签到表；21、新卫医罚［2017］001号《行政处罚决定书》；22、送达回执；23、法律、法规（节选）。以上证据及依据拟共同证明新会区卫计局作出的涉案《行政处罚决定书》合法有效。
新会区政府辩称，事实方面ＸＸＸ确认7本收据均为记载收取患者的费用，新会区卫计局也从7本收据记录中抽取5名患者作电话询问，新会区卫计局认定事实清楚，其据此作出没收非法所得、处以罚款6100元等行政处罚适用法律依据亦正确，新会区卫计局作出涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿，执法主体适格，适用法律正确。新会区政府作出涉案《行政复议决定书》审查程序合法、适用法律依据正确。
新会区政府在法定举证期限内向本院提交以下证据及依据材料：1、行政复议申请书、证据材料清单；2、行政复议受理通知书、行政复议法律文书送达回证；3、提出行政复议答复通知书、行政复议法律文书送达回证；4、新会区卫计局向复议机关提交的《被复议申请人答复书》、证据材料；5、行政复议调查笔录；6、新会府行复〔2017〕7号《行政复议决定书》、行政复议文书送达回证；7、新会区卫计局抽取5名患者作电话询问及执法过程的电话录音、执法照片、光盘；8、《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十八条第（一）款、第三十一条的规定。以上证据及依据拟共同证明新会区政府作出的涉案《行政复议决定书》合法有效。
经审理查明，2017年2月9日，新会区卫计局到广东省江门市××区××131铺检查，发现ＸＸＸ正为一名患者提供口腔科诊疗服务，现场有1台连体式牙科综合治疗机(型号：ST-3604)、1台2**系列低噪声纯无油空气压缩机等药械、标有“牙科诊所”、“ＸＸＸ医生”等信息的名片以及7本收据单，该场所未发现《医疗机构执业许可证》，ＸＸＸ也未能出示其本人的《医师资格证书》和《医师执业证书》，新会区卫计局现场拍摄执法相片10张，并对ＸＸＸ制作《现场笔录》及《调查笔录》，均有ＸＸＸ签名并捺手指摸印确认。新会区卫计局对ＸＸＸ的前述牙科药械进行证据先行登记保存，相应的保存决定书有ＸＸＸ签名并捺手指摸印确认，新会区卫计局于当天立案调查处理，并向ＸＸＸ作出《卫生监督意见书》，责令其立即停止诊疗执业活动等。2017年4月1日，新会区卫计局对ＸＸＸ作出新卫医告〔2017〕001号《行政处罚事先告知书》，告知ＸＸＸ拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、数额及其进行陈述、申辩和要求举行听证等内容，ＸＸＸ于同月7日向新会区卫计局提交《申请答辩书》，认为其开设非法诊所只有3个月的时间，7本收据是为了支持患有先天性黄斑变性疾病的女儿接触社会、乐观接受治疗而伪造的诊疗收据，并希望新会区卫计局撤销非法所得的处罚和减少行政处罚数额。2017年5月4日，新会区卫计局作出新卫医罚［2017］001号《行政处罚决定书》，查明ＸＸＸ未取得《医疗机构执业许可证》，擅自从2010年5月至2017年2月9日在江门市××区××131铺开展口腔科诊疗活动，合计违法所得211100元，且ＸＸＸ为非卫生技术人员的事实，认为ＸＸＸ违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十四条和《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（二）项、第（三）项的规定，经合议后决定对ＸＸＸ没收非法所得211100元及药品（牙科药品40斤）、器械(ST-3604型连体式牙科综合治疗机1台、200系列低噪声纯无油空气压缩机1台、牙科器械28件），并处罚款6100元，并载明告知如不服该决定有申请行政复议及提起行政诉讼的权利。ＸＸＸ对此决定不服，向新会区政府提出行政复议申请，认为其在相关清单中签名是按执法队的要求书写并签名确认，诊疗室在2016年8月后才开设，收据是其写给女儿的物品，211100元的非法所得处罚应予撤销，并承认开设非法诊疗室的违法行为同意接受执法部门6100元的行政处罚决定。新会区政府审查后认为符合受理条件于同年5月22日决定予以受理并向ＸＸＸ发出受理通知书，于当日向新会区卫计局发出《提出行政复议答复通知书》。在行政复议过程中，新会区卫计局向新会区政府提交了书面答复及相关证据、依据材料。新会区政府经调查核实后，于2017年7月6日作出新会府行复〔2017〕7号《行政复议决定书》并送达各方当事人，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持新会区卫计局前述《行政处罚决定书》，告知ＸＸＸ如对该决定不服有向人民法院提起行政诉讼的权利。ＸＸＸ不服，遂提起本案行政诉讼。
另查明，在新会区卫计局于2017年2月9日对ＸＸＸ制作并由ＸＸＸ签名并捺手指摸印确认的《现场笔录》及《调查笔录》中，均载有卫生监督员李晓林、崔志斌的姓名、执法证件号码、其有出示证件等内容，ＸＸＸ在前述调查中对执法人员未有提出异议，并确认其从2010年5月起在会城帝××131铺开展牙科诊疗活动，7本“二联收据”是从2012年5月2日开始到2017年1月15日收患者钱后出具的收据，共记录了184例，收取患者211730元整，新会区卫计局现场检查时，发现ＸＸＸ正为1名患者提供口腔科诊疗服务，现场有1台连体式牙科综合治疗机(型号：ST-3604)、1台2**系列低噪声纯无油空气压缩机等药械、以及7本收据单，该场所未见《医疗机构执业许可证》，ＸＸＸ也未能出示《医师资格证书》和《医师执业证书》。
由ＸＸＸ签名并捺手指摸印确认的“收据核实情况”中显示收据数额共为211730元。
本院认为，本案系卫生行政处罚纠纷。《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”第四十条规定：“县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：（一）负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验；（二）对医疗机构的执业活动进行检查指导；（三）负责组织对医疗机构的评审；（四）对违反本条例的行为给予处罚。”由上述规定可知，本案中，新会区卫计局作为新会区的县（区）级地方人民政府卫生行政部门，具有对新会区辖区范围内的医疗机构进行监督管理、对医疗机构的执业活动进行检查指导、对违反《医疗机构管理条例》的行为给予处罚等法定职责，其在本案中执法主体适格，本院予以确认。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议……”的规定，新会区政府作为新会区卫计局的本级人民政府，有权受理对新会区卫计局作出的行政行为不服提起的行政复议申请并作出处理。新会区政府作出涉案《行政复议决定书》主体适格，本院亦予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点如下：一、新会区卫计局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法；二、新会区政府作出的涉案《行政复议决定书》是否合法。
关于新会区卫计局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法的问题。《医疗机构管理条例》第二十四条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”第四十四条规定：“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（二）项、第（三）项规定：“对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，处以三千元以上一万元以下的罚款：（二）擅自执业的人员为非卫生技术专业人员；（三）擅自执业时间在三个月以上……”本案中，新会区卫计局依职权经立案、调查取证、在作出行政处罚前履行内容包括拟作出行政处罚决定的违法事实、理由、依据、处罚数额及陈述、申辩权、要求举行听证权利等告知程序，其后作出载明行政处罚的履行方式和期限等内容的行政处罚决定并送达ＸＸＸ且告知其有申请行政复议或提起行政诉讼的权利，其程序符合法律规定。同时，新会区卫计局查明ＸＸＸ未取得《医疗机构执业许可证》，擅自从2010年5月至2017年2月9日在江门市××区××131铺开展口腔科诊疗活动，合计违法所得211100元，且ＸＸＸ为非卫生技术人员等事实，前述认定事实基本清楚，新会区卫计局据此认定ＸＸＸ违反《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，符合相关法律规定。最后，新会区卫计局根据查明事实依据前述《医疗机构管理条例》第四十四条和《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（二）项、第（三）项的规定，决定对ＸＸＸ没收非法所得211100元及前述药品、器械，在法定幅度范围内对其作出罚款6100元的行政处罚，处罚依据适用符合法律规定，罚款数额并无明显不当，实体处理未违反前述《医疗机构执业许可证》的规定，其中新会区卫计局基于有利于被处罚人权利的原则经过调查核实在行政程序中减少ＸＸＸ涉案非法所得数额，亦无明显不当。至于ＸＸＸ提出的关于执法人员资格、ＸＸＸ开设非法诊所时间、非法所得数额等异议主张，由于相关事实已有ＸＸＸ本人签名并捺印确认，其在涉案行政程序中亦未对执法人员的资格提出过异议，其在本诉讼程序中提供的证据也不足以推翻新会区卫计局的涉案行政处罚决定及对其涉案违法事实的认定，该一系列主张亦不足以对涉案违法事实的认定或定性构成实质性的影响，故ＸＸＸ的一系列涉案主张，事实与法律依据不足，本院不予支持。
二、关于新会区政府作出的涉案《行政复议决定书》是否合法的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性……”本案中，新会区政府维持新会区卫计局作出的涉案《行政处罚决定书》，故本院在审查新会区卫计局作出的涉案《行政处罚决定书》合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
中华人民共和国行政复议法》第三条规定：“……行政复议机关……履行下列职责：……（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当……”第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第二十三条规定：“行政复议机关。应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当……提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见……按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”本案中，ＸＸＸ对新会区政府作出的涉案复议决定的程序合法性无异议。同时，新会区政府在收到ＸＸＸ提出的涉案行政复议申请后进行受理，书面通知了各方当事人并履行了通知新会区卫计局提交证据、依据和其他有关材料等程序，经审查，认为新会区卫计局作出的涉案行政处罚决定主体适格、认定事实清楚、程序合法、适用依据证据，依照法定程序作出维持的涉案复议决定，送达给各方当事人并载明其如对该决定不服具有向人民法院提起行政诉讼的权利，并无不当。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告ＸＸＸ的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告ＸＸＸ负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 廖杰华
代理审判员 李周旭
人民陪审员 曾润长
二〇一八年一月十日
书 记 员 林惠敏