贵州省安龙县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安行初字第15号
原告晏登阳，其余略。
委托代理人湛国胜，男，贵州圆方律师事务所律师，代理权限：一般代理。
被告安龙县德卧镇人民政府。
法定代表人夏青文，系该镇镇长。（未到庭）
委托代理人周建新，男，贵州绿海律师事务所律师，代理权限：一般代理。
第三人杨出会，其余略。
第三人杨出龙，其余略。
第三人杨出琴，其余略。（未到庭）
第三人杨出伦，其余略。
第三人共同委托代理人张伟，男，贵州权衡律师事务所律师，代理权限：特别授权。
原告晏登阳不服被告安龙县德卧镇人民政府德府决（2015）1号《关于盘龙社区杨出龙等与德卧村晏登阳土地权属争议处理决定书》，于2015年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月30日立案受理后，依法向被告安龙县德卧镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2015年7月15日公开开庭审理了本案。原告晏登阳及其委托代理人湛国胜，被告安龙县德卧镇人民政府的委托代理人周建新，第三人杨出会、杨出龙、杨出琴、杨出伦及共同委托代理人张伟到庭参加诉讼，现已审理终结。
被告安龙县德卧镇人民政府于2015年1月5日作出的德府决（2015）1号《关于盘龙社区杨出龙等与德卧村晏登阳土地权属争议处理决定书》，决定：申请人申请争议地属原杨南阶户的饲料地（自留地），经营权、管理权属原承包人杨南阶、申请人之祖母王元珍、母亲罗芳秀和四申请人共有，原承包人已逝世的，其承包份额由其继承人共有。
原告诉称：一、德府决（2015）1号《处理决定》认定事实不清。1、《处理决定》将争议土地的经营权、管理权确定给杨南阶、王元珍等共有，但争议土地的面积、四至界限却没有明确和查清。2、争议土地是否在1982年时已被九局征用。3、杨出伦提供的《土地出租协议书》系伪造证据，因为原告与杨出伦系土地转让的行为，并经德卧村民委员会同意，而非土地出租的行为。4、第三人杨出伦已将其自留地转让给原告管理使用，该转让行为符合《农村土地承包法》的相关规定，对双方都有约束力。
二、德府决（2015）1号《处理决定》适用法律错误。1、行政行为应当以宪法法律、行政法规和地方性规章作为依据，《处理决定》根据《土地权属争议调查处理办法》第五条之规定，将争议土地的经营权、管理权确定给第三人等共有，然而《土地权属争议调查处理办法》第五条是规定主管与管辖问题，是一个程序性的法律规则，因此，《处理决定》用一个程序性的法律规则来作出实体裁判，显然是适用法律错误。2、《土地权属争议调查处理办法》没有直接规定听证程序，但是《土地权属争议调查处理办法》施行的比较早，是2003年施行的，已经落后于时代。现代的行政体制更趋向于公正公平公开，如果没有听证程序就无法保证行政程序的公正性，在程序上剥夺了当事人的平等知情、平等抗辩的机会，这样就会使实体处理失去公正性，而《处理决定》没有告知原告要求举行听证的权利，致使原告失去抗辩的机会。
综上所述，德卧镇人民政府作出德府决（2015）1号《处理决定》，认定事实不清、程序违法，以及没有法律依据等应予撤销，原告根据《行政复议法》向安龙县人民政府申请行政复议，经安龙县人民政府复议，维持原具体行政行为。因此，原告提起行政诉讼，请求：撤销被告安龙县德卧镇人民政府作出的德府决（2015）1号《关于盘龙社区杨出龙等与德卧村晏登阳土地权属争议处理决定》。
原告向本院提交了以下证据：
1、原告身份证复印件，证明原告的主体资格。
2、德卧镇人民政府德府决（2015）1号《关于盘龙社区杨出龙等与德卧村晏登阳土地权属争议处理决定书》及安龙县人民政府复议决定书，证明德卧镇人民政府作出行政决定，县政府予以维持。
3、2005年3月24日签订的《土地使用权转让契约》，证明争议地系晏登阳向杨出伦流转所得，并经德卧村民委员会同意。
4、证人孙立国于2015年2月16日出具的《证明》复印件，证明争议地中部分属于晏登阳与孙立国互换取得。
被告辩称：一、争议土地使用权为第三人享有并实际管理使用是客观事实。1、被告在接到第三人的确权申请后，向原告送达了相关的通知，但是原告并未提交任何证据证明蹇家地属其所有。2、我镇德卧村的前进一组划归盘龙社区，被告在确权过程中就职权向县政府、州政府进行了请示，上级政府要求德卧政府继续调查处理。3、在确权过程中，被告进行了大量的调查，综合证据的证明内容可得出结论：争议地原系第三人在80年代分得的自留地，在使用过程中将土地出租给原告使用，四至清楚、范围明确。有德卧村的证明、盘龙社区的证明等予以证实，因原告未提交答辩和证据，被告根据其调查结果做出了处理决定。原告不服申请复议，在复议过程中，被告尚知争议地是原告向第三人转让所得。该争议地原来的使用权人是第三人，转让的程序是否合法不属于被告的职权，原告可以就转让协议提起流转争议的诉讼。
二、原告主张受让取得争议土地使用权的理由不成立。1、被告行使的是行政职权，是依据行政法律法规结合调查查明的情况对争议土地使用权归属进行确认。原告已承认争议地第三人使用，其变更的原因是转让协议，针对转让协议的效力，显然属民事法律关系范围，当事人为此产生的争议应诉至人民法院后，由人民法院依法判决。2、原告主张土地使用权，但从其所言的受让取得的情况来看，其在确权程序中从未提出，但是其主张受让取得，也就是对第三人对争议地享有实际管理使用的事实给予认可。3、在适用法律上，被告适用《土地权属争议调查处理办法》是土管法的细化，故适用法律并无不当。
综上所述，被告认为德府决（2015）1号《德卧镇关于盘龙社区杨出龙等与德卧村晏登阳土地权属争议处理决定》认定事实清楚，证据确实充分，处理程序合法，适用法律正确，应当给予维持。
被告向本院提交了以下证据：
1、土地确权申请书2页、盘龙社区证明1份、安龙县人民法院（2009）安民初字第789号民事裁定书1页、权属争议案件受理通知书1页、答辩通知书1页、送达回证1页，证明第三人申请确权并提交了相关材料，德卧镇人民政府予以受理并向晏登阳送达了相关材料。
2、王荣开、王荣江、杨出琴、符明学、杨出龙、孙玉荣、刘益楷、叶星亮、王祖明的九份调查笔录，证明①、明确了争议地的范围；②、争议地是第三人家80年代分得的自留地，但并未上证；③、第三人管理使用争议地的事实。
3、龙通方、符明学、王祖明、王荣开、王荣江、刘益楷等人签名的证明（第三人提供），证明争议地是杨南阶户（第三人家）的自留地未登记在承包证上。
4、2009年9月9日盘龙社区及前进一组组长龙通方出具的《证明》及2014年4月15日签订的《土地出租协议书》，证明争议地原属于第三人使用。
5、晏先荣、晏登阳调查笔录，证明①、晏登阳针对争议地的来源无依据说明；②、晏先荣的陈述争议地的范围与被告认定的一致；③、原告所述争议地是从第三人处流转取得，但是调查过程中并未证实。
6、争议地现场示意图，证明争议地的现场情况。
7、德卧镇人民政府德府决（2015）1号土地权属争议处理决定书及安龙县人民政府的复议决定书，证明德卧镇人民政府依法作出了土地确权决定，原告不服提起复议，县政府予以维持的情况。
8、安龙县德卧镇德卧村民委员会于2014年11月10日的《证明》，证明争议地划归了盘龙社区前进一组，我村不具有所有权而不主张权利。
第三人均述称：一、1980年国家实行土地承包政策时，本案争议地由第三人及第三人的父亲杨南阶、祖母王元珍、母亲罗芳秀共同承包管理、使用，承包户主为第三人的父亲杨南阶。与争议地相邻的土地都为一组或二组的，并无三组的土地，而原告为三组的农户，在此未分得土地。在土地管理使用过程中，第三人一家一直耕种至今。1996年，第三人家将争议耕地出租给案外人刘益凯家耕种至1999年，从2000年至2003年该争议土地由第三人之一杨出龙管理和使用，从2004年开始，该争议土地由第三人之一杨出伦管理使用，并将该争议土地出租给原告耕种，每年由原告缴纳600斤玉米为租金，租期为6年。在原告租赁该争议地期间，将该争议地出卖给他人建房，导致本案的纠纷发生。
二、第三人依法申请土地确权后，被告依法组成调查组进行调查，经走访村组干部及争议地周边证人进行调查并制作相关笔录，根据盘龙社区出具的证明、证人证言等，依法确认争议地为第三人所有。
综上所述，被告作出的德府决（2015）1号《德卧镇人民政府关于盘龙社区杨出龙等与德卧村宴登阳土地权属争议处理决定书》认定争议土地归第三人所有事实清楚，证据确实充分，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提交了以下证据：
1、第三人的身份证复印件，证明第三人的主体资格。
2、德卧镇人民政府作出的德府决（2015）1号决定书及安龙县人民政府作出安府行复决（2015）1号行政复议决定书，证明德卧镇政府确权事实清楚、证据充分、适用法律证据。
经庭审举证、质证，原告对被告提交的证据1、5、8号无异议，2号证据的质证意见是南面的界限不符合，对3号证据的质证意见形式不合法，对4号证据质证意见是南面界限不符合，对7号证据的质证意见是真实性无异议，但认定事实和适用法律错误；第三人对被告提交的证据1-8号均无异议。被告对原告提交的证据1、2号无异议，对3号证据的质证意见是不能作为确权的证据，对4号证据的质证意见是证据存在瑕疵，但与现场不矛盾；第三人对原告提交的证据1、2号无异议，对3号证据的质证意见是真实性予以认可，对4号证据的质证意见是系复印件不予认可。被告对第三人提交的证据1、2号均无异议；原告对第三人提交的证据1号无异议，对2号证据的质证意见是真实性无异议，但认定事实和适用法律错误。
经审理查明，争议地位于德卧镇盘龙社区（原德卧村）大牛坪“蹇家地”处，四至界线为：东抵德卧镇地税分局围墙，南抵晏登娥家土地，北抵黄其顺家土地，西抵符明学家土地；原告主张四至界线是南抵原孙立国家土地，其余与上述界线一致，土地类型是自留地。
在上世纪八十年代初期土地承包到户前，根据当时的国家土地政策，将集体部分土地以“自留地”的形式分配到集体的家庭户进行管理使用，第三人之父杨南阶以家庭承包户的户主承包取得争议地的管理使用权，该土地系“自留地“而在土地承包到户时未进行登记。第三人之父杨南阶以其为家庭承包户的户主管理使用该争议地，1996年至1999年期间，第三人家将争议耕地出租给案外人刘益凯家耕种，从2000年至2003年该争议地由第三人杨出龙管理和使用，该争议土地由第三人杨出伦管理使用，第三人主张杨出伦在管理使用期间将该争议土地出租给原告耕种，原告在耕种期间又将该争议地出卖给他人建房，导致本案的纠纷发生。
第三人与原告因争议地发生纠纷，2011年4月，第三人向被告提出土地确权申请，要求确认争议地的管理使用权归第三人共有。被告受理第三人的土地确权申请后，于2015年1月5日作出德府决（2015）1号《关于盘龙社区杨出龙等与德卧村晏登阳土地权属争议处理决定书》，决定：第三人申请的争议地属原杨南阶户的饲料地（自留地），经营权、管理权属原承包人杨南阶、第三人之祖母王元珍、母亲罗芳秀和第三人共有，原承包人已逝世的，其承包份额由其继承人共有。原告不服该处理决定书，向安龙县人民政府申请复议，安龙县人民政府受理原告的复议申请后，于2015年4月7日作出安府行复决（2015）1号行政复议决定书，决定：维持被申请人2015年1月5日作出的《关于盘龙社区杨出龙等与德卧村晏登阳土地权属争议处理决定书》（德府决（2015）1号）。原告不服该行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。
同时查明，第三人与原告属于原德卧镇德卧村村民，系同一集体经济组织成员，2008年德卧镇进行村级整合，整合后第三人为德卧镇盘龙社区前进一组成员，原告为德卧镇德卧村前进三组成员。
2009年9月8日，第三人之父杨南阶以原告侵犯其土地使用权向本院提起民事诉讼，在诉讼过程中，第三人之父杨南阶经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院于2009年9月12日作出（2009）安民初字第789号民事裁定书，裁定：本案按撤诉处理。
第三人杨出会、杨出龙、杨出琴、杨出伦系亲兄妹关系，父母分别是杨南阶、罗芳秀，祖母系王元珍，第三人于2011年4月申请土地确权时，其父母杨南阶、罗芳秀及祖母王元珍已逝世。
原告所属的德卧镇德卧村民委员会，于2014年11月10日出具《证明》，表示第三人与原告产生争议地的所有权归德卧镇盘龙社区前进一组，该村民委员会对争议土地不具有所有权。
庭审中，原告认可管理使用争议土地，是2005年3月24日通过与杨出伦签订《土地使用权转让契约》取得，该转让契约并经原德卧镇德卧村民委员会同意。
上述事实，有原、被告及第三人提交的上述证据，并与原、被告及第三人的当庭陈述在卷佐证，可以采信。
本案争议的焦点：被告作出德府决（2015）1号处理决定书认定事实是否清楚。
本院认为，第三人与原告分别属于德卧镇盘龙社区和德卧村两个不同的集体经济组织成员，原告所属的德卧村民委员会已表示，双方争议土地归盘龙社区前进一组所有，并不主张争议土地的所有权。因此，第三人与原告就争议土地的管理使用权发生纠纷，属于个人与个人之间的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告依法作出处理系其职权范围内。
被告作出德府决（2015）1号处理决定书认定事实是否清楚的问题。2011年4月，第三人向被告提出争议地的管理使用权确权申请，在被告调查过程中，原告及原告之父晏先荣均主张争议土地是其原告之父晏先荣为户主在1977年由当时的生产队分给的自留地，并于2002年左右分给原告管理使用，而被告通过对王荣开、王荣江、杨出琴、符明学、杨出龙、孙玉荣、刘益楷、叶星亮、王祖明进行调查笔录及其他证据相互佐证，综合确定争议地是第三人家以其父杨南阶自上世纪八十年代初期前分得的自留地，故确定第三人与原告就争议地发生权属争议。但在本案的诉讼过程，原告提交的行政诉讼状及在庭审中，均认可争议地是2005年3月通过与杨出伦签订《土地使用权转让契约》取得管理使用权，第三人与原告双方的纠纷是土地承包经营权纠纷，不属于土地权属争议，系普通的民事案件纠纷，可通过民事诉讼解决。
综上所述，因原告在被告确权过程中，未提交相应的证据及进行虚假陈述，致使被告将第三人与原告之间的土地承包经营权流转纠纷确定为土地权属争议，导致被告认定本案的事实不清，主要证据不足，超越职权。故被告作出德府决（2015）1号处理决定书应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（四）超越职权的”的规定，判决如下：
撤销被告安龙县德卧镇人民政府于2015年1月5日作出的德府决（2015）1号《关于盘龙社区杨出龙等与德卧村晏登阳土地权属争议处理决定书》。
案件受理费50元，由被告安龙县德卧镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
逾期不提出上诉，本判决发生法律效力。
审 判 长 罗 柠
审 判 员 黄贵榜
人民陪审员 姚国祥
二〇一五年十二月二日
书 记 员 黄金梅
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