广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行再23号
抗诉机关广西壮族自治区人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）田东县祥周镇百渡村第1组。
诉讼代表人黄复韬，该组组长。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）田东县祥周镇百渡村第2组。
诉讼代表人黄复敬，该组组长。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）田东县祥周镇百渡村第13组。
诉讼代表人李品燕，该组组长。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）田东县祥周镇百渡村第14组。
诉讼代表人黄润光，该组组长。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）田东县祥周镇百渡村第15组。
诉讼代表人黄碧莲，该组组长。
上列五位再审申请人的共同委托代理人钟晓旭，广西齐川律师事务所律师。
被申请人（一审被告）田东县人民政府。
法定代表人黄文明，该县县长。
委托代理人韦仕任，田东县人民政府法制办公室副主任科员。
委托代理人黄适昆，田东县林业局干部。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）田东县祥周镇百银村第13组。
诉讼代表人何佳伟，该组组长。
委托代理人梁德勤。
田东县祥周镇百渡村（以下简称百渡村）第1组、第2组、第13组、第14组、第15组与田东县人民政府、田东县祥周镇百银村第13组（以下简称百银村第13组）林业行政登记纠纷一案，百色市中级人民法院于2014年6月11日作出的（2014）百中行终字第19号行政判决，已经发生法律效力。百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组不服，向检察机关申请抗诉。2015年12月28日，广西壮族自治区人民检察院作出桂检行监（2015）115号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2016年1月27日作出（2016）桂行抗10号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2016年10月27日公开开庭审理了本案。广西壮族自治区人民检察院指派检察员方跃彪出庭。百渡村第1组诉讼代表人黄复韬、百渡村第2组诉讼代表人黄复敬、百渡村第13组诉讼代表人李品燕、百渡村第14组诉讼代表人黄润光、百渡村第15组诉讼代表人黄碧莲及百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组的共同委托代理人钟晓旭，田东县人民政府委托代理人韦仕任、黄适昆，百银村第13组诉讼代表人何佳伟及其委托代理人梁德勤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
田东县人民法院一审查明，1983年2月22日在开展山界林权划定确权登记时，百银村第13组已取得由田东县人民政府颁发的编号为0000309号的《山界林权证》，面积165亩，四至范围以高程核定的山林集体所有权。2008年4月21日，百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组持由祥周镇人民政府和镇林业站出具的林地权属证明书与他人签订了《林业用地承包合同书》，将包括现争议地在内的共计1891.5亩的林地发包给吴世军。2009年初，田东县辖区开展林改工作，百银村第13组按照《田东县深化集体林权制度改革实施方案》的规定，于8月初按程序召开全体社员会议，成立“林改”工作领导小组，农户或集体提出申请表决通过“林改实施方案”，然后进行林地现状勘界指界，2009年9月22日，祥周镇人民政府对百银村第13组的林改方案作出批复。2010年9月25日，田东县林业局就百银村第13组的林权登记进行发证前公示。2010年9月25日至10月25日，县林改办对确权情况进行发证公示。公示届满后，田东县人民政府给予百银村第13组颁发东林证字（2010）第0205130001号《林权证》（以下简称《林权证》）。2013年初，百银村第13组的村民到《林权证》的范围内炼山，被百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组的群众阻挠，双方发生纠纷。为此，百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组于2013年12月30日向法院提起诉讼，请求撤销田东县人民政府颁发给百银村第13组的东林证字（2010）第0205130001号《林权证》。
田东县人民法院一审认为，田东县人民政府颁发给百银村第13组的《林权证》里的范围面积在2008年5月20日已由祥周镇人民政府和祥周林业站出具给百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组的权属证明书中已明确权属为百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组集体林地的一部分对外发包，致使造成一宗林地有两个所有权的两重权属。而且在庭审中对证据质证时，田东县人民政府提供的林权边界确认表（单位之间）的复印件与原件中已标有百银村第13组与中平村的相邻间存在纠纷的记载。但田东县人民政府仍发证给百银村第13组，虽然该部分不属本案的审理范围，但考虑到案件的整体和公正、公平的体现，该行为应当不受法律保护。为此，田东县人民政府颁发给百银村第13组的《林权证》的中间范围面积仍存在有争议和重复确权。根据《林权和林地权属登记管理办法》第十一条的规定，田东县人民政府颁发给百银村第13组的《林权证》程序违法，应当依法撤销，待纠纷解决后，重新核发证书。百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组提出请求撤销百银村第13组持有的《林权证》理由充分，有法可依，该院予以支持。依照《中华人民共和国诉讼法》第五十四条第二项的规定，遂判决：撤销田东县人民政府颁发给百银村第13组百银村的东林证字（2010）第0205130001号《林权证》。待纠纷处理完毕，重新核发证书。一审受理费50元，由田东县人民政府负担。
百色市中级人民法院二审查明的事实与田东县人民法院一审查明的事实一致。
百色市中级人民法院二审认为，依据《中华人民共和国森林法》第三条第一款的规定，田东县人民政府具有对本辖区内集体的森林、林木、林地予以登记造册、颁发证书，确认所有权的法定职责和主体资格。田东县人民政府依据《田东深化集体林权制度改革实施方案》的步骤和百银村第13组提出的林改方案，根据1983年百银村第13组取得的《山界林权证》面积范围进行勘界并进行三次作出张榜公示，届满后给予百银村第13组颁发《林权证》，该次发证行为程序合法，应予支持。百银村第13组于1983年取得田东县人民政府颁发的《山界林权证》，虽然百银村第13组未能提交证书，但提供田东县档案馆保存的1983年2月22日百银村第13组领取证书时的《山界林权证发放登记表》，登记表明确记载山界的四至范围及面积，充分证实从1983年起，百银村第13组对争议地已取了《山界林权证书》，拥有争议地的使用权，该院予以认定。2008年百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组将属于百银村第13组的山界在内的林地发包给他人，虽持有祥周镇人民政府和镇林业站出具的林地权属证明书，但依据《中华人民共和国森林法》规定，只有县级以上地方人民政府才有权颁发证书，确认所有权和使用权，百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组所持证明书并不是合法的林权证书，不能对抗田东县人民政府颁发的《山界林权证》，故田东县人民政府颁发给百银村第13组的东林证字（2010）第0205130001号《林权证》不存在一宗林地有两个所有权的两重权属。关于纠纷地存在争议的问题，百银村第13组在1983年取得林权证后，已对山地经营管理几十年，在与中平村的土地权属界线上已明确，双方均予认可维持1991年土地权属界线核定书，不存在纠纷，故一审法院以该诉争地存在争议和重复确权而撤销东林证字（2010）第0205130001号《林权证》欠妥，应予纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项、第六十一条第三项的规定，判决如下：一、撤销田东县人民法院（2014）东行初字第2号行政判决；二、维持田东县人民政府作出的东林证字（2010）第0205130001号《林权证》。二审案件受理费50元，由百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组负担。
广西壮族自治区人民检察院抗诉认为，（一）田东县人民政府组织百银村第13组进行林地实地勘界时，未事先通知相邻的百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组到场共同指认界线，事后也未将划界结果书面通知缺席方百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组。随后的林地勘测结果、发包结果等项信息，仅在本小组内部进行张榜公示，未在相邻集体经济组织予以公示。田东县人民政在林改发证中的上述行政行为，违反《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第三十四条和第三十五条的规定。（二）本案在田东县2009年开始实施集体林权改革之前的2008年，因百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组将包括涉讼争议地在内的地块对外发包，百银村群众与百渡村五小组之间曾因权属问题发生过纠纷。在权属存在纠纷的情形下，田东县人民政府即颁发《林权证》，违反《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四十四条第一款和第四十五条规定，未能达到“校对无差错、公示无异议”的发证标准。（三）针对争议地的权属，百银村第13组未能提供《山界林权证》原件以供佐证。其证实争议地权属的证明材料为存档于田东县档案局的1983年《百银大队山界林权证书发放登记表》。该登记表记载的内容为：百银大队13队（即现百银村第13组）四至山界为“东以高程230.1为界、南以243.1为界、西以128.2为界”。该表中，对于北面界至未有记载。根据林业部《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，申请登记的森林、林木和林地应达到位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确才可予以登记。显然，在四至中至少一向界至不明的情形下，田东县人民政府以《山界林权证书发放登记表》作为确权依据，认定颁证宗地四至范围及面积明确，确认百银村第13组拥有涉讼争议地的使用权，缺乏事实与法律依据。综上所述，百色市中级人民法院（2014）百中行终字第19号行政判决，认定事实的主要证据不足，违反法律、法规之规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第九十三第一款的规定提出抗诉，请依法再审。百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组申诉称，（一）二审法院滥用审查权，错误采信百银村第13组在1983年的《山界林权证》。（二）二审判决认定事实不清。1.田东县人民政府提交的“林权边界确认表（单位之间）”已记载标有百银村第13组与中平村相邻存在纠纷，二审判决故意遗漏这一证据，作出了“在与中平村的土地权属界线上已明确，不存在纠纷”的认定。事实上，该地不仅与中平村，而且与百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组也有争议。2.二审判决认定“百银村第13组在1983年取得林权证后，已对山地经营管理几十年”，与事实不符。几十年来，百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组与百银村在该处山林地是以坡顶路为界，路的东侧是百银村经营管理，种植的是松木；路的西侧是百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组经营管理，种植的是杉木，并在2008年发包给他人，有承包合同为证。界线泾渭分明。直到2010年百银村第13组获得林权证后的2013年才到本案争议地砍树炼山，因而引发纠纷。（三）二审判决错误解读法律。2008年4月间，百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组将争议地对外发包签订《林业用地承包合同书》时，所在的百渡村民委、祥周镇林业站和祥周镇人民政府出具《权属证明》，证明了争议地的权属归百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组集体所有，界限清楚，无山林权纠纷。二审判决认为《权属证明》不能对抗政府颁发的《山界林权证》，是错误地把登记、发证主体等同于确权主体，而且也超越了其法定职权。（四）东林证字（2010）第0205130001号《林权证》发放程序违法，二审判决遗漏了对颁证程序合法性的审理。1.《公示回执单》中祥周镇林业站和祥周镇人民政府未能如实签署意见，其签署“确无异议，同意上报”的意见与2008年祥周镇林业站和祥周镇人民政府出具《权属证明》前后矛盾；2.颁证公示仅在百银村第13组内公示，没有在相邻的单位公示；3.1991年8月31日核定的“土地权属界线核定书”（百渡和中平）和1977年祥周镇公社行政区域图，客观真实记载了土地状况，百渡村与中平村界线是以那中冲至右江河为界。政府勘界没有百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组参加，勘界结果也没有在百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组处公示。田东县人民政府在有权属争议纠纷的情况下将百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组经营的土地颁发林权证给百银村第13组，明显违法，应当撤销。二审法院采信证据错误，认定事实不清，适用法律错误，遗漏了颁证程序合法性审查，导致错误判决。故再审请求：撤销百色市中级人民法院（2014）百中行终字第19号行政判决，维持田东县人民法院（2014）东行初字第2号行政判决。田东县人民政府答辩称，（一）田东县人民政府给百银村第13组颁发东林证字（2010）第0205130001号《林权证》，事实清楚，证据充分。百银村第13组在1983年林业“三定”时已取得了由田东县人民政府颁发的《山界林权证》。该《山界林权证》记载的林地范围是百银村第13组经营管理范围。虽然百银村第13组的该证书已经丢失，但保存在田东县档案馆的《山界林权证发放登记表》，记载其登记的林地面积为165亩，东以高程230.1为界，南以243.1为界，西以128.2为界。虽然没有记载北边界线，但根据地形和登记面积，以及相邻土地经营者的指认，可以确定百银村第13组的林地位置和范围。田东县人民政府给百银村第13组颁发东林证字（2010）第0205130001号《林权证》，其实质是换证。（二）百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组与百银第13组没有土地相连接，与百银第13组林地相邻的是百银第4组、第12组、第14组，山脚下是第13组的农用地。因为百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组与百银第13组没有土地相邻，所以没有通知其到现场参加指界。（三）百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组与百银第13组没有土地权属纠纷，至今百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组没有提交其曾向政府机关提出权属纠纷调处申请并得到受理的证据。（四）田东县人民政府给百银村第13组颁发东林证字（2010）第0205130001号《林权证》，都是严格按照《田东县深化集体林权制度改革方案》进行的，程序合法。（五）田东县人民政府按照《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定给百银村第13组颁发林权证，适用法律正确。故请求驳回百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组的再审请求，维持二审判决。百银村第13组答辩称，百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组提供的《权属证明》，因出具人不具备对单位之间土地山林纠纷的确权资格，故不能作为本案定案的有效证据。而百银村第13组为证明自己是争议土地的所有权人，提供了《山界林权证发放登记表》复印件、《祥周镇百银村与中平村土地权属界线协议书》、《土地权属界线核定书》和《田东县祥周镇中平村发包山地范围示意图》予以证明，上述证据符合客观性、关联性、合法性的特征。田东县人民政府给百银村第13组颁发东林证字（2010）第0205130001号《林权证》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，整个过程都是严格按照《田东县深化集体林权制度改革方案》进行的，程序合法。百色市中级人民法院（2014）百中行终字第19号行政判决是正确的。请求再审维持二审判决。
再审期间，百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组提交如下证据：1.其在2008年对外发包土地时祥周镇林业站和祥周镇人民政府所出具的土地权属证明的红线图，拟证明发包范围土地属于百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组所有；2.调解记录复印件，拟证明田东县人民政府称争议地不存在纠纷，与事实不符。田东县人民政府提交了百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组向祥周镇人民政府递交的《报告》，拟证明百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组不是2013年炼山时才知道百银村第13组有林权证，百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组开始时对颁发给百银村第13组林权证并没有提出意见，到2012年12月7日才象征性向祥周镇人民政府提出要求修正百银村第12组、第13组、第14组林权证书的报告。百银村第13组提交了如下证据：1.《土地权属界线核定书》，拟证明百银村第13组与百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组没有土地相连；2.《林场发包合同书》，拟证明百银村第13组历来对涉案林地行使经营管理权。本院依法组织当事人进行了质证。对于百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组提交的证据，田东县人民政府和百银村第13组对其真实性、合法性、关联性均有异议。对田东县人民政府提交的证据，百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组和百银村第13组对其证明目的均不予认可。对于百银村第13组提交的证据，田东县人民政府认可其证明目的，但百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组对其真实性、合法性、关联性均有异议。本院对上述证据认证如下：对于百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组提交的红线图，因百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组对所涉土地是否享有所有权应由政府依法调处予以认定，故本院对其拟证事项不予认定；对于百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组提交的调解记录，因是复印件且无原件核对，现对方当事人对其真实性有异议，故不能作为定案的依据；对于田东县人民政府和百银村第13组提交的证据，因田东县人民政府在行政程序中未将其作为颁证行政行为所依据的证据，故不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。经再审庭审调查，各方当事人对原审查明的事实均无异议，故本院予以确认。根据各方当事人在再审庭审的陈述，本院另查明：存档于田东县档案局的1983年《百银大队山界林权证书发放登记表》，记载的内容为：百银大队13队（即现百银村第13组）四至山界为“东以高程230.1为界、南以243.1为界、西以128.2为界”。该表中，对于北面界至未有记载。百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组未参加东林证字（2010）第0205130001号《林权证》登记的该宗土地外业勘界，外业勘界的结果只在百银村第13组进行公示。
本院认为，根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第十条规定，林权存在权属争议的，依法调处解决，未调处解决的，不得发证。国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，林权登记应当符合权属无争议的条件。虽然田东县人民政府和百银村第13组均称与百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组就涉案登记的该宗土地不存在纠纷，但2008年百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组持由祥周镇人民政府和镇林业站出具的林地权属证明书，将包括该宗土地在内的林地对外发包的事实表明，田东县人民政府和百银村第13组所称该宗土地不存在争议的意见与查明的事实并不相符，故本院对该意见不予采纳。本案并无证据证明该争议已在颁发东林证字（2010）第0205130001号《林权证》之前已得到调处解决，故田东县人民政府向百银村第13组颁发东林证字（2010）第0205130001号《林权证》不符合上述林权登记发证的相关规定。同时根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第三十五条的规定，外业勘界应当通知相关权利人共同参加现场指界，相关权利人因故缺席的，应当将勘界结果书面通知缺席方。田东县人民政府并未通知相关权利人百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组参加东林证字（2010）第0205130001号《林权证》登记的该宗土地外业勘界，外业勘界的结果只在百银村第13组进行公示，也未书面通知相关权利人百渡村第1组、第2组、第13组、第14组、第15组，剥夺了其正当的程序权利，不符合上述相关规定。至于田东县人民政府主张颁发东林证字（2010）第0205130001号《林权证》实质是换证的意见。根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》的规定，林权制度改革确权发证工作并非是对1983年《山界林权证》的简单换证，而且田东县档案局的1983年《百银大队山界林权证书发放登记表》所记载的权属界线不是四至封闭的宗地，田东县人民政府颁发的东林证字（2010）第0205130001号《林权证》与1983年《百银大队山界林权证书发放登记表》所记载的权属界线并不完全吻合，故本院对其意见也不予采纳。因田东县人民政府给百银村第13组颁发东林证字（2010）第0205130001号《林权证》程序违法，故应予撤销，待纠纷处理完毕，重新核发证书。综上所述，原二审判决认定田东县人民政府颁发东林证字（2010）第0205130001号《林权证》程序合法有误，本院依法予以纠正；原一审判决结果正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销百色市中级人民法院（2014）百中行终字第19号行政判决；
二、维持田东县人民法院（2014）东行初字第2号行政判决。
本案一、二审案件诉讼费各50元，由田东县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱燕峰
代理审判员 蒋新江
代理审判员 韩胜强
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 廖倪捷