温州市鹿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0302行初95号
原告温州经济技术开发区天河香香包子店，住所地浙江省温州经济技术开发区天河街道庄泉村繁荣北路**号。
经营者吴福正，男，1967年8月1日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。
委托代理人王芝洪（特别授权），浙江南越律师事务所。
被告温州市市场监督管理局，住所地浙江省温州市市府路496号。
法定代表人鲍小瓯，局长。
委托代理人董伟俊（特别授权），该局政策法规处干部，公职律师。
委托代理人董弼时（特别授权），该局开发区分局沙城市场监管所所长。
被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路321号。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人项波（一般授权），温州市人民政府法制办公室工作人员。
原告温州经济技术开发区天河香香包子店（以下简称温州香香包子店）不服被告温州市市场监督管理局（以下简称温州市市监局）工商行政处罚及温州市人民政府（以下简称温州市政府）工商复议决定，于2017年4月5日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年5月11日公开开庭审理了本案。原告温州香香包子店的经营者吴福正及其委托代理人王芝洪，被告温州市市监局的委托代理人董伟俊、董弼时及温州市政府的委托代理人项波出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月11日，温州市市监局作出温市监开处字[2016]115号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：当事人吴福正（系个体工商户，工商登记的名称为温州经济技术开发区天河香香包子店）于2015年10月8日生产销售的实心包（抽样基数50个；抽样数6个；备样数2个），经温州市质量技术监督检测院抽样检验，检验结论为甜蜜素指标为0.025g/kg。同时，当事人自2015年9月21日至同年10月8日，生产销售的实心包（计18天，每天销售50个，每个销售价0.5元，共计经营额450元，利润135元）都有添加甜蜜素，其行为已违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，构成生产经营超范围使用食品添加剂的食品违法事实。根据该法第一百二十四条第一款第（三）项的规定，对当事人的上述违法行为决定处于没收违法所得135元，罚款50000元，罚没款合计50135元上缴财政的处罚。原告不服，向温州市政府申请行政复议。2017年3月10日，温州市政府作出温政行复[2017]8号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉处罚决定。
原告温州香香包子店诉称，一、被诉处罚决定处罚对象错误。被诉处罚决定载明的当事人是吴福正，再注明经营单位经营者，而被诉复议决定载明的申请人是原告，再注明经营者，两者对于被处罚人的描述自身就存在矛盾，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十九条的规定，被诉处罚决定对当事人的描述是错误的。二、被诉处罚决定事实不清。1、被告温州市市监局和温州市质量技术监督检测院在原告处抽检样品时对于样品如何封存、如何提取检测未记录在案，最终由温州市质量技术监督检测院得出检验结论系实心包甜蜜素0.025g/kg，此检验结论如何确定是原告的包子？如何确定是哪个包子含量超标还是所有包子都超标？2、被诉处罚决定认定原告销售包子的天数、数量、单价、经营额、利润等，只有原告估计推算的口述，并无其他旁证予以证实，比照《刑事诉讼法》中“重证据、不轻信口供”和《治安处罚法》第九十三条“只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定”的规定，上述认定无事实和法律依据。三、被诉处罚决定适用法律错误。面包和实心包同属于用面粉所制作的食品，应该归于同类，适用同样的标准，因此，应当根据《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的规定将实心包归于第19类食品中。四、被诉处罚决定程序违法。1、被告于2016年1月7日正式立案调查，于2016年10月11日作出被诉处罚决定并于同月13日送达，办案期限严重超过法定期限。2、被告抽样检验时带回了实心包、肉包、豆沙包、青菜包、咸菜包各50个，除实心包有所谓检测报告外，其它均未说明有无检测，如果检测合格应该将实心包以外的其他包点退还给原告，但被诉处罚决定未作相应处理。五、被诉处罚决定与行政管理原则、目的相违背。被诉处罚决定对实心包的甜蜜素含量为0.025g/kg是什么概念没有说明。按《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的规定，酱菜、调味酱汁等，其最大可使用量为0.65g/kg。结合本案，即便实心包不属于上述范畴，其含量也只有为0.025g/kg，于0.65g/kg也相差25倍，原告就因为卖了0.5元的含有微乎其微的甜蜜素，被处以5万元罚款，如何与行政行为的必要性、适当性原则相适应？按此必要性、适当性原则，再依据《行政处罚法》第二十七条第一款“应当依法从轻或者减轻行政处罚”或第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，再结合本案原告的情节，更应该适用《行政处罚法》第二十七条第二款之规定，对原告作出不予处罚的决定。综上所述，请求撤诉被诉处罚决定及被诉复议决定。
被告温州市市监局辩称，一、根据《民法通则》，个体工商户是纳入自然人范围进行规定的，表明个体工商户只是公民的一种表现形式，它实质上仍然是公民。原告温州香香包子店系个体工商户，经营者为吴福正，被诉处罚决定以吴福正为当事人，并列明个体工商户相关信息，并无不妥。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十九条的规定，仅针对行政诉讼程序，与被诉处罚决定以经营者为当事人并列明个体工商户相关信息，并不存在冲突，本质上是相同的。二、温州市市监局联合温州市质量技术监督检测院于2015年10月8日依法对原告生产经营的实心包等食品进行抽样检验，全程由执法部门参与，如实填写《食品安全抽样检验抽样单》，并制作《现场笔录》记录抽检全过程，并交原告签字确认，同时委托温州市质量技术监督检测院检验，出具符合法定形式的《检验报告》。上述抽样程序均符合《食品安全抽样检验管理办法》等有关规定。另需要说明的是，温州市市监局并未带回实心包等食品各50个，而是抽样基数为50个，且检验用的样品由被告购买，不存在退还的问题。关于经营额与利润，吴福正在询问笔录里是承认的。三、实心包不得添加甜蜜素。根据《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）附录表A环已基氨基磺酸纳（又名甜蜜素）的规定，甜蜜素作为食品添加剂，只能添加于冷冻饮品、水果、焙烤食品、调味品、饮料、酒类、果冻等19类食品中。根据该标准附录表E食品分类系统的规定，实心包属于粮食和粮食制品[包括大米、面粉、杂粮、块根植物、豆类和玉米提取的淀粉等（不包括07.0类焙烤制品）]，不属于面包、糕点等焙烤食品，不在甜蜜素允许添加的范围之内。根据温州市质量技术监督检测院出具的编号MGS15100083《检验报告》，原告生产经营的实心包实测结果显示含有甜蜜素，原告未申请复检。四、本案于2016年1月7日立案调查，后因涉嫌犯罪移送标准等问题，于2016年4月1日、4月18日分别经温州市市监局机关负责人批准、案委会集体讨论决定予以延长办案期限。2016年9月27日，温州市市监局在向原告直接送达《行政处罚告知书》时，原告拒签，故予以留置送达。2016年10月11日，温州市市监局作出被诉处罚决定，并于同月13日送达原告，程序合法。五、被诉处罚决定内容适当。原告在18天内生产经营添加了甜蜜素的实心包达900个，受众范围广，其违法行为明显不适用《行政处罚法》第二十七条第二款规定的不予处罚情形。温州市市监局在作出处罚决定时，已充分考量原告的违法行为的相关情节，在《食品安全法》第一百二十四条第（三）项的法定处罚幅度内从轻处理，仅作没收违法所得及在法定幅度内处最低罚款金额的决定，符合行政处罚宽严相济的原则。综上，被诉处罚决定，证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告温州市政府辩称，一、关于被诉处罚决定的合法性，同意温州市市监局的答辩意见。二、温州市政府在收到原告温州香香包子店的行政复议申请后，依照法定程序作出被诉复议决定，程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2015年10月8日，被告温州市市监局联合温州市质量技术监督检测院对吴福正经营的个体工商户温州香香包子店生产销售的实心包、肉包、豆沙包、青菜包等食品进行抽样检验（规格型号：散装实心包；抽样基数：50个；抽样数6个；备样数量：2个），并当场制作《现场笔录》、《食品安全抽样检验抽样单》，由吴福正签字确认。2015年10月20日，温州市质量技术监督检测院出具编号为MGS15100083的《检验报告》，该报告显示，实心包的指标要求是不得检出甜蜜素，但上述实心包甜蜜素为0.025g/kg，单项结论为不合格。2015年11月2日，被告温州市市监局将《检验报告》送达给吴福正，吴福正未提出复检申请。2016年1月7日，被告温州市市监局对吴福正上述在实心包里添加甜蜜素的违法行为予以立案调查。吴福正在被告温州市市监局对其的询问（调查）笔录中，承认于2015年9月21日至2015年10月8日期间，其在制作销售的实心包里添加甜蜜素，每天销售的实心包为50个，每个销售价为0.5元，经营总额为450元，共计利润为135元。经机关负责人审批，被告温州市市监局于2016年2月13日作出温市监开移字[2016]02号《涉嫌犯罪案件移送书》，并送达给温州市公安局经济技术开发区分局，认为原告的行为涉嫌犯罪，将该案移送该分局处理。2016年3月8日，被告温州市市监局收到温州市公安局经济技术开发区分局作出的《补充提纲》，要求补充材料。2016年4月1日，被告温州市市监局认为案情复杂，根据《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》第五十五条第一款的规定，决定延长调查期限30日。2016年4月18日，经案件审理委员会集体讨论，被告温州市市监局再次决定延长办案期限。2016年9月27日，被告温州市市监局向吴福正留置送达听证告知书。吴福正在法定期限内未提出听证要求。2016年10月11日，被告温州市市监局作出被诉处罚决定，并于同月13日留置送达吴福正。吴福正不服，以温州香香包子店为申请人向温州市政府申请行政复议。被告温州市政府于2017年1月18日受理后，经通知被告温州市市监局答复、审查案件材料、审批等程序后，于2017年3月10日作出被诉复议决定，并送达各方当事人，决定维持被诉处罚决定。吴福正仍不服，以温州香香包子店为原告提起本案诉讼。
上述事实，有原、被告提供的原告身份证、行政处罚决定书、食品安全抽样检验抽样单、现场笔录、检验报告及资质证明、询问笔录、营业执照、检查照片、立案审批表、移送材料、延期审批材料、调查终结报告及批件、审核材料、听证告知书及送达回证、处罚决定审批材料、行政处罚决定书送达回证、行政复议申请书、原告提供的复议申请证据材料、行政复议立案审批表、行政复议答复通知书、行政复议答复书及证据清单、行政复议决定书、行政复议决定书送达邮件详情单等证据在案佐证。
本院认为，一、根据《中华人民共和国民法通则》第二十九条的规定，个体工商户、农村承包经营户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担。故被告温州市市监局在作出行政处罚时以个体工商户经营者吴福正为当事人，并列明个体工商户登记的基本情况，并无不当，且不会影响吴福正的合法权益。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十九条的规定适用于诉讼程序，原告香香包子店以该规定来主张被诉处罚决定的处罚对象错误，本院不予支持。二、《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）中“粮食和粮食制品”项下06.03.02.03“发酵面制品（经发酵工艺制成的面制品）”包括包子、馒头、花卷等，故实心包不得添加甜蜜素。原告提出实心包应归于第19类食品，可以添加甜蜜素的主张，与事实不符，本院不予支持。三、被告温州市市监局联合温州市质量技术监督检测院在现场对抽样的样品进行提取，并当场制作《现场笔录》、《食品安全抽样检验抽样单》，由吴福正签字确认；同时，就制作销售添加了甜蜜素的实心包的情况对吴福正进行了询问，吴福正关于销售添加了甜蜜素的实心包天数、数量、单价、经营额、利润等的陈述，可作为认定案件事实的依据。故原告对被告提取样品的程序、制作销售添加了甜蜜素实心包情况的异议，本院不予支持。四、被告温州市市监局按照《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》的相关规定，办理延长办案期限的相关手续，故不存在超期办案问题。五、根据《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（四）超范围、超限量使用食品添加剂的食品。该法第一百二十四条第一款第（三）项规定，违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品。本案原告在不得添加食品添加剂的实心包里添加甜蜜素的事实清楚、正确确凿，被告温州市市监局结合本案案件相关因素，对原告处于没收违法所得135元，罚款50000元，均上缴财政的处罚，适用法律正确、适当。六、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。被告温州市政府受理原告的行政复议申请后，依法通知被告温州市市监局答复，对当事人提供的证据材料进行审查，在法定的期限内作出被诉复议决定，并送达各方当事人，并无不当。综上所述，被诉处罚决定及被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告要求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告温州经济技术开发区天河香香包子店的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告温州经济技术开发区天河香香包子店负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。
代理审判员 麻永和
人民陪审员 郑黎萍
人民陪审员 蔡 红
二〇一七年五月二十三日
书 记 员 胡纯子
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政复议法》第二十二条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
第二十三条行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。
第二十八条第一款行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。
（二）被申请人不履行法定职责的
决定其在一定期限内履行。
（三）具体行政行为有下列情形之
的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
１．主要事实不清、证据不足的。
２．适用依据错误的。
３．违反
定程序的。
４．超越
者滥用职权的。
５．
４．超越或者滥用职权的；
５．具体行政行为明显不当的。
（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。
行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
?PAGE?-11-?