黑龙江省大庆市龙凤区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑0603行初122号
原告耿德刚，男，1975年6月28日出生，汉族，无职业，住伊春市伊春区。
原告刘雁，女，1969年10月17日出生，回族，无职业，住辽宁大连市中山区。
原告方红梅，女，1970年5月31日出生，汉族，无职业，住大庆市红岗区。
原告柴大军，男，1976年10月16日出生，汉族，无职业，住大庆市红岗区。
原告共同委托代理人王梁，天津全唐律师事务所律师。
原告共同委托代理人冉华维，天津全唐律师事务所律师。
被告大庆市城乡规划局，住所地大庆市高新区发展路107号。组织机构代码证号：00190731-7。
法定代表人石阜东，局长。
委托代理人李强，黑龙江海天庆城律师事务所大庆分所律师。
委托代理人孙小奇，大庆市城乡规划局干部。
第三人大庆市佞金房地产开发有限公司，住所地大庆市让胡路区求实路131号。组织机构代码证号：72691259-4。
法定代表人宁希春，董事长。
委托代理人孙丽丽，北京市岳成律师事务所大庆分所律师。
委托代理人岳婷，北京市岳成律师事务所大庆分所律师。
原告耿德刚、刘雁、方红梅、柴大军诉被告大庆市城乡规划局（以下简称市规划局）行政答复一案，本院于2016年4月7日作出（2016）黑0603行初61号行政裁定书，裁定不予立案，大庆市中级人民法院于2016年8月4日作出（2016）黑行终101号行政裁定书，裁定本院立案受理。本院于2016年8月28日立案后，依法向被告市规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。因大庆市佞金房地产开发有限公司（以下简称佞金公司）与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月4日公开开庭审理了本案。原告方红梅、刘雁、柴大军及其委托代理人王梁、冉华维，被告委托代理人李强、孙小奇，第三人委托代理人孙丽丽、岳婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月10日，原告耿德刚、刘雁、方红梅、柴大军向市规划局提交违法查处申请书,要求被告依法对第三人让胡路区阳光乘风休闲购物广场未按照规划条件和规划许可内容进行建设的行为予以查处。被告市规划局于2015年11月15日向原告作出答复，称原告所反映的阳光乘风休闲购物广场6#第二层208、209房屋之间不存在改变规划建设的问题，第四层原本规划用途为办公的房屋用于商业的问题，因该项目在未经规划竣工验收的情况下投入使用，依据《建设工程质量管理条例》第五十八条之规定，应由建设行政主管部门对其进行监督处罚。
原告诉称，2013年，四名原告分别与第三人签订《商品房买卖合同》，约定购买第三人开发的位于大庆市让胡路区阳光乘风休闲购物广场项目6号楼的房屋，用途为商铺，开发商于2013年12月31日前取得验收合格并向原告交付房屋。合同签订后，原告依约履行了全部的付款义务。2015年10月，原告查看现场，发现开发商擅自将6号楼第四层原本规划用途为办公的房屋出租于商业。6号楼第二层208、209房屋之间原本设计有通道，但开发商却改变规划而未设计通道。在此之前，开发商未出示任何改变房屋用途的批准文件，也从未征得原告的意见。基于此，2015年10月10日，原告以EMS邮寄的方式向被告发送《违法查处申请书》，请求被告对上述问题进行查处。被告于2015年10月13日签收。直到2016年1月7日，原告才收到被告邮寄的《答复书》，被告称不存在改变规划建设的问题，且项目并未履行规划竣工验收程序，按规定不能投入使用，根据《建设工程质量管理条例》，由建设行政主管问题对其进行监管处罚。该《答复书》落款处为“大庆市城市规划监察支队”日期为2015年11月15日。基于此，原告认为被告答复有如下违法点：首先，原告现场查看，二层208、209房屋旁位置并未设计有通道，而根据房屋平面图纸的信息，此处应当设计有通道。被告答复不存在改变规划建设问题，不符合实际情况。其次，6号楼第四层诸多房屋目前用于商业经营活动，而且原告调查得知，该房屋原本用途为办公。因此，开发商改变房屋用途系有实行为。被告称述房屋未进行规划竣工程序，应当由建设行政主管部门监管处罚，明显属于规避履行法定职责。第三，该《答复书》作出主体为“大庆市城市规划监察支队”，但原告系向被告提起查处申请，应由被告作出答复，答复文书应当由被告作出。因此，被告作出答复主体错误。第四，原告系2015年10月10日提出查处申请，申请被告履行法定职责，被告于2016年1月6日向原告寄出《答复书》，显然超出了法定查处期限。根据《城乡规划法》第十一条：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域的城乡规划管理工作《黑龙江省城乡规划条例》第五十条：任何单位和个人有权就建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询，有权就涉嫌违法的建设活动向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报。城市、县城乡规划主管部门及其他有关部门应当公布举报方式，对公民、法人和其他组织举报的违法行为，属于本部门职责范围的，应当及时进行核实、处理，并答复举报人；不属于本部门职责范围的，应当及时转告相关部门并告知举报人。被告具有对原告投诉的开发商违法行为进行查处的职责，被告答复违法，且属于怠于履行法定职责，构成违法。故请求法院：1、请求法院依法撤销被告于2016年1月7日向原告邮寄的《答复书》；2、判令被告依照原告于2015年10月10日发的《违法查处申请书》申请事项履行法定职责，并对原告重新作出答复；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供了以下证据、依据：证据一、商品房买卖合同四份；补充协议四份；收据四份（均为复印件）欲证明四位原告与被诉的具体行政行为有法定利害关系，该处项目如果存在规划设计变更，而未征求原告意见，将对原告的权益会产生影响；证据二、2015年10月10日邮单一份；签收记录一份；查处申请书一份（复印件）欲证明2015年10月10日原告向被告发出了违法查处申请书，申请事项是请求被告对第三人在涉案项目中未按照规划条件和许可事项的内容进行查处，并将查处的结果及进展书面告知申请人，被告于2015年10月13日予以签收，根据最高院关于执行行政诉讼法若干问题解释第39条规定，被告履行法定职责的期限为60日，因此，被告给原告作出答复的期限应当在2015年12月12日截止；证据三、2016年1月6日邮单一份；签收记录一份（复印件）欲证明2016年1月6日原告收到被告给予原告的答复，被告履行法定职责超出了法定期限，属于程序违法。
被告市规划局辩称，第一、被告针对原告的违法查处申请书所做的答复书仅仅是一种解释或说明，对原告的权利义务不产生任何影响，不属于可诉的行政行为，原告无权要求法院予以撤销。第二、因为被告的答复书仅仅是对原告要求查处规划违法行为的解释和说明，而非法律规定必须以被告名义实施的具体行政行为。另外，大庆市城市规划监察支队作为被告内部专门查处规划违法行为的机构，完全有资格也有权利代表被告对原告反映的规划违法行为进行答复。第三、原告反映的6号楼2层208、209房屋旁的通道，经被告核实2层楼层平面图及现场情况，现场确实存在宽约50厘米的通道，虽然已经被占用，但与规划相符。被告只负责规划和监督是否按照规划建设，至于建成后的实际使用情况，不在被告职权范围。若原告对于占用行为有异议，可以向占用人主张相关权利。同样，对于原告反映的6号楼四层将规划用途为办公的房屋出租用于商业问题，这也属于建成后的实际使用情况，不是未按规划建设，也不在被告职权范围内。因此，被告答复书已经对原告反映的问题予以详细解答，内容也符合法律规定。第四、根据被告的答复书，开发企业不存在未按规划进行建设的规划违法行为，原告所反映的情况也不属于被告职权管辖范围，被告已经依法履行了法定职责，原告要求被告重新答复的诉讼请求无事实及法律依据。
被告在法定期限内向本院提供了以下证据、依据：证据一、现场检查笔录；询问笔录；照片两张（均为复印件）欲证明被告在接到原告的违法查处申请书后，去现场进行了调查核实，并对建设单位相关人员进行了询问。证据二、乘风休闲购物广场6号楼2层楼层平面图（复印件）欲证明经被告比对乘风休闲购物广场6号楼2层楼层平面图，建设单位在进行建设时已经按照规划设计建设了通道，符合规划要求。
第三人佞金公司述称，第一、第三人建设的房屋没有改变规划设计，不存在原告主张的应受处罚的行为，所以，被告作出的答复内容真实、程序合法、不应被撤销；第二、原告起诉已过法定期限，应驳回起诉，因原告在诉状中自认2016年1月7日收到被告邮寄的答复书，应当在6个月内向法院提起诉讼，但原告提交的起诉状时间为8月25日，已超过法律保护的6个月的期限；其他意见与被告一致。
第三人未向本院提交相关证据。
经庭审质证，原告对被告所提交的证据一有异议，称原告收到被告作出的答复在2016年1月6日，被告确实在收到原告申请法定期限内进行查处，被告应当在法定期限内给原告答复，基于被告迟延答复，原告有理由相信被告并未在法定期限内作出相应的查处；该份检查笔录显示208、209房屋与消防通道间存在50厘米的空间被个人占用，被告已经发现了相应的违法行为，而项目在2016年4月份才取得规划验收批准文件，被告在发现违法行为时，项目房屋并未交付使用，第三人开发的该房屋存在着该行为属于规划验收之前发生的违法行为，被告具有相应的查处职责，该份检查笔录见证人处并未有任何人员的签字和盖章，对该组证据的真实性、合法性及证明问题均不予认可；照片并不能显示相应的日期，不能确定是何时去拍照的。原告对被告所提交的证据二的真实性无异议，但对证明的问题有异议，该份证据能证明规划的是该处的实际情况，并结合被告用于说明该份证据208、209位置的彩色图纸，当时确实设计了消防通道，但消防通道已经被占用，因此，我方基于此才要求进行相应的查处，被告提供该份证据不能证明其履行了相应的法定职责，或其不需要履行法定职权；也说明了第三人在开发设计时是一套规划，在交付时是另一套规划，第三人变更了规划局设计时的规划设计，第三人违规出售了商铺，也是原告要求被告进行查处的原因。第三人对被告所提交的证据无异议。
被告对原告所提交的证据一的真实性有异议，且根据该合同原告只是与第三人之间存在民事法律关系，并未最终取得该房屋的所有权证，不是物权法意义上的业主，对于涉案房屋不具有业主的相关权利，无权对房屋本身的规划提出异议。同时，原告刘雁所购的房屋在3层，而原告起诉状所反映规划违法问题的楼层是2层及4层，原告刘雁与本案不具有法律上的利害关系。被告对原告所提交的证据二的真实性无异议，但对证明的问题有异议，行政诉讼法解释第39条规定的是公民在申请行政机关履行法定职责时，行政机关接到申请之日内60日内不履行的，公民有权提起诉讼，这是对原告作为公民起诉期限的规定，而不是对被告查处期限的限制性规定，我国法律对于行政机关在接到举报后查处的期限并没有明文规定，因此，原告该份证据不能证明被告的查处过期。被告对原告所提交的证据三的真实性无异议，根据该份证据原告在2016年1月6日就已经收到被告的答复，但是，原告直到2016年8月25日才提起行政诉讼已经超过法定6个月起诉期限。第三人对原告所提交的证据一有异议，原告出示的是复印件，对真实性不予认可。原告与第三人形成的是房屋买卖关系，双方是存在合同民事法律关系，与行政行为指的利害关系不是同一概念，原告出示的该组证据不能证明第三人建成的房屋改变了设计规划，也不能体现208、209商铺间通道有变更。第三人对原告所提交的证据二中申请书中内容的真实性有异议，原告申请违背客观事实，第三人并没有改变规划设计，存在原告恶意举报的嫌疑，原告出示证据所引用的法律系法律适用错误，质证意见与被告一致。第三人对原告所提交的证据三的质证意见与被告相一致。
本院对上述证据认证如下：被告所提交的证据能够证实其所欲证明的问题，本院对被告所提交的证据予以采信。原告所提交的证据能够证明其欲证明的问题，本院对其证据予以采信。
经审理查明，2013年，原告四人分别与第三人签订《商品房买卖合同》，购买第三人开发的位于大庆市让胡路区阳光乘风休闲购物广场项目6号楼的商服。2015年10月10日，原告四人向被告提交《违法查处申请书》，认为第三人存在擅自将6号楼第四层原本规划为办公的房屋出租用于商业及改变规划，未设计原本在6号楼第二层208、209之间的通道的问题，要求被告对第三人予以查处。被告接到原告举报后，到涉案项目进行了现场检查及询问。2015年11月15日，大庆市规划局监察支队对原告所举报的事项作出《答复书》，并于2016年1月6日邮寄给原告，原告于次日收到该《答复书》。经查，涉案项目于2016年4月26日进行竣工验收。
本院认为，被告作为本行政区域内的城乡规划主管部门，具有对城乡规划的实施情况进行监督检查的法定职权，被告主体适格。本案中，原告要求被告履行检查监督的法定职责，根据被告所提交的证据，被告已经对原告所举报的事项进行了调查，涉案项目与被告所审批图纸相一致，不存在变更规划的问题。原告所举报的6号楼第二层208、209号房屋之间的通道被占用问题，系第三人对其商场内部的商服进行的分割所导致，不能证实其改变规划进行建设。对于原告举报第三人将6号楼原本用于办公的第四层改变用途，用于商业的问题，经查，涉案项目于2016年4月26日完成竣工验收，在原告举报时，该项目并未竣工验收，被告已根据《建设工程质量管理条例》第五十八条第一项之规定“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；”对原告进行了答复，并已告知第三人由建设行政主管部门进行监管处罚，被告已履行了法定职责。原告主张，被告邮寄给原告的《答复书》为“大庆市城市规划监察支队”，本院认为，该答复为被告的具有行政监督职责的职能部门作出，其法律后果亦由被告承担，故可以应视为被告作出的行政行为，不属于主体错误。综上，被告已依原告申请履行了法定职责，并作出了行政答复，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告耿德刚、刘雁、方红梅、柴大军的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告耿德刚、刘雁、方红梅、柴大军承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于大庆市中级人民法院。
审 判 长 李志杰
审 判 员 李庆庆
人民陪审员 林 君
二〇一六年十二月十六日
书 记 员 李 杨
附：相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；
行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销的内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意思的。