湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终384号
上诉人（原审被告）武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。
法定代表人盛洪涛，局长。
委托诉讼代理人汤皓，该局工作人员。
委托诉讼代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）武汉亿鑫科技发展有限责任公司，住所地武汉市青山区水泥厂路3号。
法定代表人李小娥，董事长。
上诉人武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）与武汉亿鑫科技发展有限责任公司（以下简称亿鑫公司）履行行政裁决一案，不服武汉市青山区人民法院（2017）鄂0107行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月20日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，亿鑫公司原址位于青山区水泥厂路××号，土地使用面积1,408.18平方米，土地用途为工业划拨用地并取得国有土地使用权证。其中商业、生产用房1,508.47平方米，办公、其他用房585.45平方米。2009年3月24日，原武汉市国土资源和房产管理局向武汉市建兴基础设施建设有限公司核发了武国土房拆许字（2009）第10号《房屋拆迁许可证》（2012年3月20日，被告市国土规划局准予对该《房屋拆迁许可证》延期至2012年9月20日止），亿鑫公司上述房屋在拆迁范围内。2009年底，亿鑫公司按城宇事务所的安排从原址青山区水泥厂路××号搬迁至编号为2-2、面积为5.84亩的地块。该地块是城宇事务所从青山热电公司征收土地106,166.45平方米中的道路红线外余留的一部分，在土地登记卡上显示，坐落于青山区红钢城街岱家湖以南武汉水泥厂以西，用途为划拨工业用地。该地块原建有两层楼房和一层楼房各一栋，亿鑫公司搬迁到该地块后自建了平房和车库，对原有的房屋进行维修，并使用至今。2012年11月16日，亿鑫公司与城宇事务所签订房屋拆迁货币安置协议书，该协议载明：“在拆迁范围内的拆迁房屋建筑面积2,093.92平方米，其中商业经营及生产用房1,508.47平方米，办公及其他用房585.45平方米，土地面积1,408.18平方米，补偿款为988.44578万元。”2016年5月，亿鑫公司认为城宇事务所及区土地储备中心收储了编号2-2土地后却未能给其办理产权置换手续，诉至法院要求：1、确认被告区土地储备中心将原青山热电厂水泥厂路地块红线外余留土地5.84亩（编号2-2）交付给原告亿鑫公司的行为合法有效；2、两被告协助原告办理原青山热电厂水泥厂路地块红线外余留土地5.84亩（编号2-2）的土地使用权证。本院受理后，于2006年4月26日作出（2015）鄂青山民二初字第00521号民事判决书，判决驳回了亿鑫公司的诉讼请求。亿鑫公司对该判决不服，上诉至武汉市中级人民法院。武汉市中级人民法院于2016年9月21日作出（2016）鄂01民终3440号民事判决书，判决驳回上诉、维持原判。该生效判决确认：“被告武汉城宇事务所依照阳光房地产估价公司的评估报告，补偿原告988.44578万元。其中，仅对建筑面积2,093.92平方米的房屋进行补偿，补偿金额608.52164万元，在房屋补偿明细一览表载明，有证房屋687.71平方米，历史遗留房屋1,406.21平方米，有证房屋按评估报告中的办公区位单价或者住宅区位单价加上成新单价后，乘以建筑面积计算补偿费；历史遗留房屋按照评估报告中的住宅区位单价加上成新单价乘以建筑面积后，再按85%的比例计算补偿费。同时该协议还对房屋装修、物品搬迁、设备设施、停产停业、有证房营业、历史遗留营业、搬迁奖励等，共计按379.92414万元进行补偿。补偿款中未包含对原告使用的土地面积1,408.18平方米，依照评估报告中的工业用地单价949元/㎡进行补偿。原告亿鑫公司虽有相关证据证明其与区土地储备中心对土地置换形成了某种默契，但由于双方未签订书面的土地置换协议且本案诉争的土地使用权目前仍然登记在案外人国电青山热电公司的名下。”2017年2月8日亿鑫公司向市国土规划局提交一份《城市房屋拆迁行政裁决申请》，申请将亿鑫公司土地使用权调换至武汉市青山区水泥厂路地块红线外土地5.84亩（原青山热电厂所有，现区土地储备中心自编号2-2地块），并提交了房屋拆迁许可证、房屋拆迁货币安置协议书、武汉市中级人民法院（2016）鄂01民终3440号民事判决等证据。市国土规划局收到该申请书后，于同月13日作出《行政裁决申请不予受理决定书》，主要内容为：“2012年11月16日，你公司已与拆迁人委托的武汉城宇拆迁安置事务所签订了《房屋拆迁货币安置协议书》，且已实际履行。因此，你公司已与拆迁人就补偿安置事宜达成协议，不属于房屋拆迁行政裁决受理范围。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定，对你公司提出的行政裁决申请，本机关决定不予受理。”该行政裁决书于2017年2月14日向亿鑫公司进行了送达。亿鑫公司不服，现诉至法院。
原审法院认为，根据原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，市国土规划局作为拆迁管理部门具有作出房屋拆迁裁决的职权。2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可的项目，继续沿用原有的规定办理。本案所涉房屋拆迁许可证系2009年核发，又于2012年3月20日将上述许可证的拆迁期限延长至2012年9月止，故亿鑫公司的房屋拆迁补偿安置适用原有的拆迁规定。拆迁补偿是指拆迁人对被拆除房屋的所有人，依照相关规定给予的补偿。拆迁补偿的方式，可以实行货币补偿，可以实行房屋产权调换；也可以实行货币补偿与房屋产权调换相结合的方式，这种结合型补偿不违反法律法规的强制性规定。本案中，亿鑫公司与拆迁人委托的城宇事务所签订了《房屋拆迁货币安置协议书》并已实际履行，但对亿鑫公司己拆迁的工业用地未按评估报告中的工业用地标准进行补偿，该事实已经武汉市中级人民法院（2016）鄂01民终3440号生效判决予以确认。在签订上述《房屋拆迁货币安置协议书》之前，亿鑫公司就与城宇事务所、区土地储备中心对房屋产权置换形成了默契、达成了合意，但双方没有签订书面的产权置换协议。对此亿鑫公司提交了拆迁许可证、土地登记卡、房屋拆迁货币安置协议书、法院生效判决书等证据，这些证据可以证明双方未能就拆迁补偿安置中的产权置换达成一致，拆迁补偿问题存在争议尚未解决。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”故亿鑫公司向市国土规划局申请房屋拆迁裁决，符合法律规定。市国土规划局以亿鑫公司已签订房屋拆迁货币安置协议并已领取补偿款为由而不予受理，显属不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决：一、撤销武汉市国土资源和规划局于2017年2月13日作出的《行政裁决申请不予受理决定书》；二、责令武汉市国土资源和规划局于本判决生效之日起三十日内对武汉亿鑫科技发展有限责任公司的申请作出裁决。
上诉人市国土规划局不服原审判决向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求.一、原审判决适用法律错误。原审法院审理查明，2012年11月16日，被上诉人亿鑫公司与拆迁人委托的武汉城宇拆迁安置事务所签订了《房屋拆迁货币安置协议书》，且该协议已实际履行。上诉人认为，原审法院在行政判决书中已认定被上诉人亿鑫公司签订房屋拆迁补偿安置协议，只是拆迁补偿问题存在争议。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条明确规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时，可以向拆迁管理部门申请行政裁决;《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第三项规定，拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。同时，《最高人民法院关子受理房屋拆迁、辛卜偿、安置等案件问题的批复》规徒:“双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，来经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”因此，被上诉人亿鑫公司在签订房屋拆迁补偿安置协议后，认为拆迁补偿安置仍存在争议的，应当通过民事途径解决纠纷。原审判决判令上诉人受理行政裁决申请明显适用法律错误，应当依法予以撤销。二、原审判决认定事实不清。1,2012年11月16日，被上诉人亿鑫公司与拆迁人委托的武汉城宇拆迁安置事务签订的《房屋拆迁货币安置协议书》中已明确载明:“经武汉阳光房地产估价有限责任公司评估确定，并经双方认可，甲方对乙方房屋及土地的综合补偿费用为6085216.40元，其他补偿小计：3799241.40元，总计应补偿9884457.80元。”由此可知，被上诉人已明确选择货币补偿方式，且该补偿费中已涵盖房屋及土地的价值补偿。根据房屋拆迁法律法规规定，房屋拆迁补偿方式虽然可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换，但绝不是对房屋及土地价值已实行了完全的货币补偿后还能再进行房屋产权调换的重复补偿。我市房屋拆迁实践中，拆迁人基于保障住宅房屋被拆迁人的居住条件，有时会采取给予被拆迁人货币补偿同时提供住房供被拆迁人购买的方式，但这种方式的实质是货币补偿加保障的方式，而并非货币补偿与房屋产权调换相结合的重复补偿方式。因此，在被上诉人已选择货币补偿方式且货币补偿安置协议已实际履行的情况下，若再实行货币补偿与房屋产权调换相结合的方式，既没有法律依据，也不具有任何合理性，且对其他被拆迁人产生严重不公，甚至会造成国有资产的流失。原审法院在行政判决书中“也可以实行货币补偿与房屋产权调换相结合的方式，这种结合型补偿不违反法律法规的强制性规定”的观点有悖公平补偿原则。2、房屋拆迁法律法规规定的补偿方式是“房屋产权调换”，并未规定可以对土地使用权进行调换或置换。原审判决书认定，被上诉人亿鑫公司与城宇事务所、区土地储备中心对“房屋产权置换”形成了默契、达成了合意，其认定的事实明显混淆了房屋产权调换和土地置换的概念。被上诉人提交《城市房屋拆迁行政裁决申请》要求“将亿鑫公司土地使用权调换至武汉市青山区水泥厂路地块红线外5.84亩（原青山热电厂所有，现区土地储备中心自编号2-2地块）”，但根据土地管理、房屋拆迁相关法律法规，上诉人作为房屋拆迁管理部门，没有对土地使用权的调换或置换作出裁决的行政职权。原审判决认定的基本事实错误，应当予以撤销。综上，上诉人作出的行政裁决申请不予受理决定符合法律规定，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人亿鑫公司辩称，1,2009年3月24日，有关部门核发了武国土房拆许字（2009）第10号《房屋拆迁许可证》。亿鑫公司配合拆迁工作，只过了几个月，就在同年年底服从城宇事务所等相关部门的安排从原址青山区水泥厂路××号搬迁至编号为2-2、面积5.84亩的地块。在没有得到任何拆迁补偿时，就把房屋交给相关部门予以拆除。搬迁后的该地块原建有两层楼房和一层楼房各一栋，亿鑫公司搬迁到该地块后自建了平房和车库，对原有的房屋进行维修，并使用至今。这表明产权置换行为的存在。2、从2009年底到2012年11月签订房屋拆迁货币安置协议书，经过了3年时间，这属于货币补偿。这段时间里，亿鑫公司没有找相关部门和政府的任何麻烦。并且，城宇事务所及区土地储备中心也多次向有关部门出具证明、说明等材料，对货币补偿前的产权置换之事予以确认。3、同等地块的青山热电厂房屋拆迁，还是无证房屋，与亿鑫公司有证房屋一个补偿价获得约2千万外，土地还单独得到1个多亿的补偿。亿鑫公司配合拆迁，没有任何过错，应得到公平合理的补偿安置。4、一审判决正确。（2015）鄂青山民二初字第00521号民事判决和（2016）鄂01民终3440号民事判决中都查明，城宇事务所及区土地储备中心之前也是认为对亿鑫公司是采取货币补偿与房屋产权调换相结合的方式来补偿安置，实际中对亿鑫公司也是采取的结合补偿方式来执行。这不违反法律的规定，具有合理性，不会造成国有资产流失。且亿鑫公司搬迁至编号为2-2、面积5.84亩的地块上有两层楼房和一层楼房各一栋。市国土规划局作为房屋拆迁管理部门，应查明亿鑫公司与拆迁人在上述编号为2-2、面积5.84亩的地块上房屋产权置换是否合法、这些房屋是否有合法权证、亿鑫公司是否应支付对价等相关事实，并作出行政裁决。但市国土规划局把这说成是“对土地使用权的调换或置换”，这明显缺乏事实和法律依据。市国土规划局应依法履行职责，作出城市房屋拆迁行政裁决。综上所述，市国土规划局对亿鑫公司的申请应该作出裁决。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果符合法律规定，应予维持。
各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均随案卷移送本院。二审中，各方当事人坚持原审质辩意见。原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。
本院认为，本案中，被上诉人亿鑫公司配合拆迁工作，在未依法获得补偿安置的情况下，将房屋等交由相关部门拆除，并按照相关部门安排通过置换实际使用了有关房屋及土地，其本身并无过错。与同时期、同地段的其他被拆迁单位、部门相比较，应得到公平合理的补偿安置。在拆迁过程中，有诸多不能单独用货币补偿或者产权置换解决的问题，故存在货币补偿与产权置换结合的补偿方式，这种结合的补偿方式并不违反法律法规的强制性规定。被上诉人亿鑫公司提交的证据证明拆迁补偿问题存在争议尚未解决，上诉人市国土规划局作为房屋拆迁管理部门应对此作出裁决。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人市国土规划局的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市国土资源和规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 余汉平
审判员 刘 忠
审判员 朱金梅
二〇一七年八月十八日
书记员 张笑弥