江苏省常州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏04行终275号
上诉人（原审原告）刘卫民，男，1954年10月24日生，汉族，住常州市天宁区。
上诉人（原审原告）狄玉兰，女，1958年9月18日生，汉族，住江苏省常州市天宁区。
上诉人（原审原告）刘斌，男，1984年8月11日生，汉族，住常州市天宁区。
三上诉人的共同委托代理人陆建中，江苏瑞江律师事务所律师。
三上诉人的共同委托代理人吴波，江苏瑞江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：常州市国土资源局，住所地常州市太湖东路103号1号楼。
法定代表人贾金庚，该局局长。
委托代理人赵霄麟，常州市不动产登记交易中心工作人员。
委托代理人刘翎艳，常州市不动产登记交易中心工作人员。
上诉人刘卫民、狄玉兰、刘斌因与被上诉人常州市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政登记一案，不服江苏省常州市武进区人民法院（2015）武环行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2017年2月28日对本案公开开庭进行了审理。上诉人刘卫民及其刘卫民、狄玉兰、刘斌三人的共同委托代理人陆建中、吴波，被上诉人市国土局的到庭负责人王建伟及其委托代理人赵霄麟、刘翎艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经庭审举证质证认定，2010年9月21日，常州市钟楼区人民法院（以下简称钟楼区法院）分别作出以下裁定：1、民事裁定书[（2010）执字第743号]，裁定将坐落于常州市钟楼区松涛路51号壹地科技园内公安编号14、15幢房屋产权及房屋范围的土地使用权办理登记到申请人刘卫民名下；2、民事裁定书[（2010）执字第829号]，裁定将坐落于常州市钟楼区松涛路51号壹地科技园内公安编号19幢丙单元、34幢乙单元房屋产权及房屋范围的土地使用权办理登记到申请人狄玉兰名下；3、民事裁定书[（2010）执字第830号]，裁定将坐落于常州市钟楼区松涛路51号壹地科技园内公安编号33幢甲单元、乙单元、34幢甲单元房屋产权及房屋范围的土地使用权办理登记到申请人刘斌名下；4、民事裁定书[（2010）钟执字第831号]，裁定将坐落于常州市钟楼区松涛路51号壹地科技园内公安编号19幢甲单元、乙单元、丁单元房屋产权及房屋范围的土地使用权办理登记到申请人刘斌名下；5、民事裁定书[（2010）钟执字第832号]，裁定将坐落于常州市钟楼区松涛路51号壹地科技园内公安编号11幢乙单元、35幢甲单元、乙单元房屋产权及房屋范围的土地使用权办理登记到申请人刘卫民名下。2011年3月30日，常州市人民政府向刘卫民、狄玉兰、刘斌颁发了国有建设用地使用权证[具体证号为：常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号和常国用（2011）第变xx号]。2011年11月8日，钟楼区法院分别作出以下裁定：1、民事裁定书[（2010）钟执字第743-1号]，裁定撤销于2010年9月21日作出的将坐落于常州市钟楼经济开发区松涛路51号壹地科技园施工编号14号、15号两幢房屋及房屋坐落范围内的土地使用权过户给申请人刘卫民的（2010）钟执字第743号民事裁定书；2、民事裁定书[（2010）钟执字第829-1号]，裁定撤销于2010年9月21日作出的将坐落于常州市钟楼经济开发区松涛路51号壹地科技园施工编号19C、34B两幢房屋及房屋坐落范围内的土地使用权过户给申请人狄玉兰的（2010）钟执字第829号民事裁定书；3、民事裁定书[（2010）钟执字第830-1号]，裁定撤销于2010年9月21日作出的将坐落于常州市钟楼经济开发区松涛路51号壹地科技园施工编号33AB、34A三幢房屋及房屋坐落范围内的土地使用权过户给申请人石树青的（2010）钟执字第830号民事裁定书；4、民事裁定书[（2010）钟执字第831-1号]，裁定撤销于2010年9月21日作出的将坐落于常州市钟楼经济开发区松涛路51号壹地科技园施工编号19ABD三幢房屋及房屋座落范围内的土地使用权过户给申请人康志平的（2010）钟执字第831号民事裁定书；5、民事裁定书[（2010）钟执字第832-1号]，裁定撤销于2010年9月21日作出的将坐落于常州市钟楼经济开发区松涛路51号壹地科技园施工编号11B、35AB三幢房屋及房屋座落范围内的土地使用权过户给申请人刘卫民的（2010）钟执字第832号民事裁定书。2012年7月21日，常州市钟楼区人民检察院（以下简称钟楼区检察院）向市国土局出具了检察建议书[常钟检纠建[2012]7-19号]，认为钟楼区法院已撤销原（2010）钟执字第743号、（2010）钟执字第829号、（2010）钟执字第830号、（2010）钟执字第831号、（2010）钟执字第832号民事裁定书，因此上述十三份土地证已丧失法律依据，应当认定为无效，建议市国土局将十三份土地使用权证作废。市国土局收到钟楼区检察院的检察建议书以及民事裁定书[具体案号为：（2010）钟执字第743-1号、（2010）钟执字第829-1号、（2010）钟执字第830-1号、（2010）钟执字第831-1号和（2010）钟执字第832-1号]后，认为依据相关的法院民事裁定书及检察建议书[常钟检纠建[2012]7-19号]，上述十三份土地证已丧失法律依据，建议注销该十三宗土地使用权，常州市人民政府同意市国土局的意见，并在十三份土地登记审批表上盖章。2012年8月13日，常州市人民政府作出常州市土地登记注销公告[常国用（2012）公注045号]，将刘卫民、狄玉兰、刘斌持有的坐落于钟楼经济开发区松涛路51号壹地科技园的十三宗地的土地使用权进行注销登记，原土地权利证书废止[具体证号为：常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号和常国用（2011）第变xx号]。刘卫民、狄玉兰、刘斌不服，向钟楼区法院提起行政诉讼，该院未立案，后因环境资源类案件集中管辖，刘卫民、狄玉兰、刘斌又向常州市武进区人民法院提起本案行政诉讼，要求判决：1、撤销市国土局作出的常国用（2012）公注045号注销登记决定和注销登记行为，恢复常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号、常国用（2011）第变xx号国有建设用地使用权证的法律效力。2、本案诉讼费用由市国土局承担。
一审法院认为，根据《土地登记办法》第三条的规定，由县级以上地方人民政府核发土地权利证书，据此，常州市人民政府依法具有作出本案所涉行政行为的法定职权。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”据此，《市编委关于整合不动产登记职责的通知》{常编[2015]79号}和《市政府办公室关于印发常州市不动产统一登记工作实施方案的通知》{常政办发[2015]24号}明确，常州市实行不动产统一登记，由市国土局负责常州市范围的不动产登记工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因此，市国土局系本案的适格被告。《土地登记办法》第五十条的规定：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。”该办法第五十六条又规定：“土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。”市国土局收到检察机关的检察建议书和法院的裁定书，经调查认为刘卫民、狄玉兰、刘斌所持有的十三份土地权利证书已丧失法律依据，并经常州市人民政府审核批准，由常州市人民政府对原告持有的十三份土地权利证书进行注销并进行公告，符合《土地登记办法》的相关规定。刘卫民、狄玉兰、刘斌称钟楼区法院作出的五份撤销裁定未送达，不具备法律效力，但未提供证据证明其主张，该院不予采纳。刘卫民、狄玉兰、刘斌持有十三份土地权利证书因原裁定已被法院撤销，已丧失了法律依据，常州市人民政府所认定的事实是正确的，其据此作出的注销登记符合法律规定，故刘卫民、狄玉兰、刘斌要求撤销市国土局作出的常国用（2012）公注045号注销登记决定和注销登记行为并恢复相关国有建工用地使用权证的法律效力的诉讼请求不予支持，但常州市人民政府在土地登记审批表中载明法律文书的案号错误系工作中的瑕疵，属程序上存在轻微违法，应在今后的工作注意改正。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：一、确认常州市人民政府于2012年8月13日作出的注销登记公告[常国用（2012）公注045号]违法；二、驳回刘卫民、狄玉兰、刘斌的其他诉讼请求。案件受理费50元，由市国土局负担。
上诉人刘卫民、狄玉兰、刘斌上诉称，一、一审法院认定“2011年11月8钟楼区法院作出五份裁定书”、“2012年8月13日常州政府作出注销公告”无有效证据支持，认定事实错误。1、钟楼区检察院向市国土局提出检察建议时，提供了（2010）钟执字第743-1号、（2010）钟执字第829-1号、（2010）钟执字第830-1号、（2010）钟执字第831-1号和（2010）钟执字第832-1号五份裁定书复印件，市国土局没有裁定书原件，也未核对复印件与原件是否一致，并且法律并未规定人民检察院可以代替人民法院向当事人或相关部门送达法院作出的民事裁定书，故上述裁定书不能作为行政行为的事实依据。另外，一审法院未向刘卫民、狄玉兰、刘斌送达上述五份裁定书，故也不能作为法院认定事实的依据。2、市国土局一审提供的常国用（2012）公注045号《常州市土地注销公告》加盖了“常州市人民政府土地登记专用章”、落款时间为2012年8月13日，但我方提供的常国用（2012）公注045号文来源于市国土局官方网站，发布日期为2012年8月14日，无落款单位和时间。我方作为行政行为的相对人，有理由相信注销公告系市国土局作出，而以常州市人民政府名义作出的公告系为了本案诉讼事后制作的。二、一审法院认定的事实足以证明市国土局未核实案涉五份裁定书的真实性、有效性和关联性，故其作出的注销行为的主要证据不足。市国土局未核实五份裁定书复印件的真实性以及是否已经生效，更未核实上述裁定书是否撤销了原相应裁定，故其作出的土地注销行为，显然无事实依据。三、一审法院举证责任分配错误。我方称案涉五份裁定书未送达，但一审法院认为我方未提供证据证明上述主张，故不予采纳。根据行政诉讼法的相关规定，由被诉的行政机关负举证责任，而且对消极的事实我方不负举证责任，一审法院将举证责任分配给我方有悖证据规则，也违反行政诉讼法的规定。综上，市国土局作出土地注销决定和土地注销登记行为超载其职权，且缺乏事实依据，请二审法院查明事实，依法判决撤销市国土局作出的常国用（2012）公注045号注销登记决定和注销登记行为，恢复案涉十三宗土地国有建设用地使用权证的法律效力。
被上诉人市国土局答辩称，一、一审判决认定事实基本正确，我局在办理注销登记时在申请登记审批表上文书案号确实存在错误，只是工作人员的笔误，并不是导致行政行为违法的必然条件。因此被上诉人认为一审判决确认违法适用法律错误。二、对于判决的第二项无异议。关于注销文书的印章问题，当时在办理注销公告就已经盖上了，刘卫民、狄玉兰、刘斌认为是常州市政府事后加盖的，无事实依据。
二审期间，刘卫民、狄玉兰、刘斌提供以下证据：1、录音资料及录音文字整理稿，证明市国土局在注销案涉土地证过程中，未收到钟楼区法院裁定书原件，钟楼区法院也未要求其对涉案土地进行注销，更没有通过民事诉讼法规定的执行回转程序将土地回转给原权利人。由此说明案涉土地注销行为是违法的，应当依法予以撤销。2、2012年12月17日常州广电报和2013年1月31日现代快报的新闻报道，印证了钟楼区法院在接受媒体采访时明确案涉的五份裁定书没有送达给市国土局，也没有向其发出协助执行通知书。3、当时的市长对我方情况反映的签署意见，证明当时刘卫民、狄玉兰、刘斌向市长反映案涉情况时，常州市人民政府对土地注销行为并不知情，签署意见由常州市钟楼区区政府调处，由此说明案涉的注销行为并非是常州市人民政府的行为，而是市国土局的行为。市国土局越权处理了案涉土地，应当予以撤销。
市国土局质证认为，一、对于证据1、2，该录音系刘卫民在当事人不知情的情况下偷录，不具有证明效力。刘卫民提供这两份证据，目的是要证明钟楼区法院未向我局送达案涉5份裁定书，该5份裁定书确实不是钟楼区法院向我局送达的，是由钟楼区检察院在向我局送达常钟检纠建（2012）7-19号《检察建议书》时，一并将该5份裁定书作为附件送达我局的。案涉5份裁定书由钟楼区检察院送达并不影响裁定书的效力，并且钟楼区检察院在检察建议书中对该5份裁定书进行了确认。故我局依据裁定书办理土地使用权注销手续依据充分。二、对于证据3，仅能证明当时的常州市市长对刘卫民反映的情况作出指示，由他人处理，并不能证明刘卫民所主张的证明目的。我局提交的证据中，注销公告的土地登记审批表上均加盖常州市人民政府土地登记专用章，完全能证明该注销行为是由常州市人民政府所作出的。
本院经审理认定的案件事实与原审判决书所认定的基本事实一致。
本院认为，2012年7月21日，市国土局收到钟楼区检察院常钟检纠建[2012]7-19号检察建议书和5份民事裁定书[具体案号为：（2010）钟执字第743-1号、（2010）钟执字第829-1号、（2010）钟执字第830-1号、（2010）钟执字第831-1号和（2010）钟执字第832-1号]，上述5份民事裁定书撤销了原来将土地使用权过户给刘卫民、狄玉兰、刘斌的相对应的5份民事裁定书，钟楼区检察院认为案涉的十三份土地证已丧失法律依据，建议注销该十三宗土地使用权证。2012年8月13日，常州市人民政府同意市国土局的意见，作出常国用（2012）公注045号土地登记注销公告。由此可见，案涉5份民事裁定书系钟楼区法院作出，虽由钟楼区检察院交由市国土局，但市国土局通过常州市人民政府作出的注销公告是依据钟楼区法院的上述民事裁定书作出。市国土局作为土地管理部门，依照人民法院裁定书办理或注销土地使用证的行为，应属司法协助行为，而不是行政机关在行使行政管理过程中依其独立意志作出的行政行为。司法协助执行不是行政机关想作或不想作的问题，而是必须履行的法定协助义务，故其不属于行政诉讼受案范围，不属于行政诉讼审查权限范围，不具有可诉性。因此，对本案刘卫民、狄玉兰、刘斌的起诉，应不予受理，已经受理的，应驳回起诉。
综上，一审法院对本案进行实体审理并作出判决不当，应予
以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（七）项的规定，裁定如下：
一、撤销常州市武进区人民法院（2015）武环行初字第45号行政判决；
二、驳回刘卫民、狄玉兰、刘斌的起诉。
一、二审案件受理费各50元，均退还刘卫民、狄玉兰、刘斌。
本裁定为终审裁定。
审判长 谢唯立
审判员 王 莹
审判员 陈 卫
二〇一八年二月二十三日
书记员 邹 静