贵州省安龙县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔2328行初109号
原告陈光明，男，1951年12月21日生，汉族，住册亨县。
原告陈光跃，男，1953年11月9日生，汉族，住册亨县。
共同委托代理人旷维身，贵州省安龙县新安法律服务所法律工作者。
被告册亨县坡妹镇人民政府，住所地册亨县坡妹镇。
法定代表人韦最才，该镇人民政府镇长。（未到庭）
委托代理人黄国锋，该镇国土所所长。
被告册亨县人民政府，住所地册亨县。
法定代表人张茂，该县人民政府县长。（未到庭）
委托代理人王飞，贵州集法律师事务所律师，执业证号15223201610136721。
第三人陈光雄，男，1970年5月15日生，汉族，住册亨县。（未到庭）
原告陈光明、陈光跃不服被告册亨县坡妹镇人民政府（以下简称坡妹政府）作出的坡府行决字[2016]1号《坡妹镇人民政府土地权属争议行政确权决定书》及被告册亨县人民政府（以下简称册亨县政府）作出的册府行复决字[2016]2号行政复议决定书，于2016年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11�14日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年11月22日公开开庭审理了本案。原告陈光明、陈光跃及其共同委托代理人旷维身，被告坡妹政府委托代理人黄国锋，被告册亨县政府委托代理人王飞到庭参加了诉讼，第三人陈光雄经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本院依法缺席审理本案，现已审理终结。
被告坡妹政府于2016年8月4日作出坡府行决字[2016]1号《坡妹镇人民政府土地权属争议行政确权决定书》，决定：争议地的使用权归陈光雄。原告陈光明、陈光跃不服该处理决定，于2016年8月18日向被告册亨县政府提出行政复议申请，被告册亨县政府于2016年8月22日受理后，于2016年10月17日作出册府行复决字[2016]2号《行政复议决定书》，决定：维持被告册亨县坡妹镇人民政府2016年8月4日作出的坡府行决字[2016]1号《坡妹镇人民政府土�权属争议行政确权决定书》。
二原告诉称：原告在地名为“新场坝”处有一块自留地，其载明的四至范围左抵陈光国老屋基、右抵陈智新新建房屋、前为老贞册公路，后抵陈通贵（原告之父）的屋基，该自留地是从1992年至2007年一直由原告轮流耕种管理使用。第三人在2008年修建房屋，遭到原告的反对，后第三人起诉到法院，经过贵州省高级人民法院、黔西南布依族苗族自治州中级人民法院和册亨县人民法院进行审理都驳回了第三人的起诉请求。但是第三人不履行法院的判决，并没有申请政府确权的情况下就强行占用原告的通道。原告无法只好向坡妹政府申请确权，坡妹政府在没有任何证据的情况下就把该争议地确权给第三人，严重损害了原告的合法权益，原告又只好提起行政复议，该案件受理后，册亨�政府在没有进行任何调查的情况下就书面作出了一个维持原决定。最后作出了一份违法、不合理、不公正的行政确权决定书，严重损害了原告的合法权益。
综上所述，被告明知争议地属原告及第三人管理使用，有意不按合法证据公正的处理纠纷，损害原告的合法利益。为了维护法律的尊严，为了维护公民的合法权益，原告请求人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三、四、五、七、十二条等法律法规之规定，现提起诉讼请求：1、判决撤销坡府行决字[2016]第1号行政处理决定和册府行复决字[2016]2号行政复议决定书；2、责令被告对争议自留地重新作出使用权归原告和第三人共有使用权的处理决定。
原告方向本院提交了以下证据：
1、身份证复印件，证明原告陈光明、陈光跃的主体资格。
2、2007年9月18日坡妹镇发贵诊所出具的《证明》复印件，证明陈光明、陈光跃、陈光国的父亲陈通贵、母亲刘发会住院医药费由陈光明先垫付后按发票金额几弟兄分担费用，原告尽到赡养义务，所以享有陈通贵的自留地。
3、2008年4月1日证人刘某1出具的《证明》复印件，证明陈光明、陈光跃、陈光国、陈光胜、陈光雄五弟兄安葬其父陈通贵，而当时陈光雄在读书无经济能力，其父的土地即财产五弟兄共同享有。
4、2008年5月27日证人王某出具的《证实》复印件，证明陈光明之父陈通贵身体不行，宗家遗产归陈光明保管使用，房产、地基分给小的，老房子房前、房后土地属于共同共有。
5、2009年4�1日证人廖某出具的《证明》复印件，证明门前自留地属于共同共有。
6、2009年4月1日证人刘某2出具的《证明》，证明自留地轮流耕种，应归五弟兄所有。
7、2008年6月3日坡妹镇双喜村民委员会出具的《证明》复印件，证明1992年至2007年一直由陈光明、陈光跃、陈光国轮流耕种的事实，在2007年以后发生的争议，争议前一直是他们耕种管理。
8、贵州省高级人民法院（2009）黔高民申字第371号民事裁定书，黔西南州中级人民法院（2010）兴民终字第1号民事裁定书，证明陈光雄等诉陈光明、陈光跃、陈光国排除妨碍一案通过再审后驳回陈光雄等的诉讼请求。
9、2015年9月15日坡妹政府《调解协议》复印件，证明坡妹镇人民调解委员会对陈光明、陈光跃与陈光雄在自留地建房等进行调解未果。
10、2016年5月13日坡妹政府的《承诺函》复印件，证明坡妹政府于2016年5月13日对陈光明、陈光跃作出确权决定。
11、坡妹政府作出的坡府行决字〔2016〕1号《土地权属争议行政确权决定书》复印件，证明坡妹政府行政确权决定书不合理、不公正，缺乏证据证明，认定事实不清楚。
12、册亨县政府作出的册府行复决字〔2016〕1号《行政复议决定书》复印件，证明册亨县政府受理原告申请复议后没有到实地进行调查，作出维持的决定认定事实不清，证据不足。
13、证人刘某1出庭《证词》，证词内容：我的父亲与刘发会是亲姊妹。我来证明刘发会门前的自留地没有明确给谁过，�以前大家的自留地。
14、证人廖某出庭《证词》，证词内容：当时分土地时，我是生产队队长，也是会计。1981年分的土地，原告家门口的那块地是自留地，当时是原告家几弟兄共同所有，共同使用，之后他几弟兄怎么处理我就不清楚了。
15、证人齐某出庭《证词》，证词内容：我与原告是表亲关系，原告称呼我表哥。我不知道他们家土地扯皮的事，我只参与商量过原告家父亲过世，其父亲留下的宗教遗产道具书籍归陈光明，其他就没说什么了。也回忆他家老房子门前有便民路一直下来通公路，有1米宽左右。
被告坡妹政府辩称：争议地小地名是新场坝，属于自留地，四至界限与原告说的一致。我们通过调查下来争议地是第三人陈光雄所有，并组织双方进行调�，但是都达不成调解，之后作出处理决定，作出的坡府行决字[2016]第1号处理决定程序合法。
被告册亨县政府辩称：一、被告册亨县政府所作出《行政复议决定书》认定事实清楚。二原告和第三人陈光雄系同胞兄弟，双方争议的土地位于册亨县坡妹镇双喜村的新场坝（小地名），面积436.56平方米，第三人现占用该地修建房屋。争议地由责任田、自留地以及原陈通贵住宅院坝组成（陈通贵系二原告及第三人等人父亲），其中责任田属于陈通贵及其妻子刘发会（原告及第三人等人母亲）、第三人、陈光国、陈光珍、陈光艳等六人，于1986年12月7日办理的户主为陈通贵的宅基地使用证显示当时家庭人口为陈通贵、刘发会夫妇，第三人及陈光珍、陈光艳共5人。
陈光明、陈光跃分别于1971年、1978年分家另住�二人均自认分家另居时分得了自留地。二十世纪八十年代初实行家庭联产承包责任制后，二原告分别向组集体承包了责任地。在陈通贵19**年死亡以前，自留地是由陈通贵夫妇管理耕种，在这之后到2007年以前自留地则是由二原告及陈光国（1986年分家另住）轮流耕种管理。在第三人拟在争议地建房期间，二原告阻止而引发双方争议，由第三人及刘发会以排除妨碍提起侵权诉讼，经过了一审、二审及再审等司法诉讼程序。再审认为争议双方对自留地管理使用权存在争议，应由当地人民政府确权，最后裁定撤销一审、二审判决和驳回第三人及刘发会的诉讼请求。
坡妹政府处理争议的过程中，陈光国、陈光珍和陈光艳均同意第三人使用争议地中的责任田用以修房，刘发会则表示在陈通贵还在世时他们两人就同意将其中的自留地分给第三�。
二、作为维持的行政复议决定依据及理由。受理原告提出的行政复议申请后，经集体讨论，认为该案基本事实是清楚的，决定采用书面审查的审理方式。自留地是农村大集体年代由集体经济组织按政策分配给成员家庭长期使用的土地，使用权属于原确定的家庭成员共有，并有着“地随户走”的惯例，即自留地不能作为遗产继承，使用权由分配时家庭成员继续行使。因此，坡妹政府在组织双方调解未果后，作出土地权属争议处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用依据准确，因而作出了维持该土地行政确权决定书的行政复议决定。
综上，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求，维持二被告作出的处理决定。
被告坡妹政府、册亨县�府共同向本院提交证明原行政行为的以下证据：
1、被告册亨县政府的组织机构代码证复印件、法人身份证书，证明被告册亨县政府的主体适格以及基本信息情况。
2、贵州省高级人民法院（2009）黔高民申字第371号民事裁定书及黔西南州中级人民法院（2010）兴民再终字第1号民事裁定书复印件，证明贵州省高级人民法院裁定指令对第三人及刘发会以排除妨碍提起侵权诉讼案件进行再审，以及再审裁定书所认定原告分家另居时间、陈通贵原住址宅基地登记等相关情况。
3、对陈光珍、刘发会、陈光国、陈光雄、陈光明、陈光跃、安登芬、吴昌华、廖再华的调查笔录复印件，证明争议地构成、归属，二原告分家另过时父母分给了二原告自留地以及在分家另居后从集体经济组织取得承包地，陈光国等相关共有人同意第三人使用争议地中的责任田用以修房，刘发会明确自留地归第三人使用等情况。
4、调解通知书及人民调解协议书复印件，证明被告坡妹政府作出土地权属争议处理决定前组织双方调解但未果的情况。
5、坡府行决字[2016]第1号行政处理决定复印件和册府行复决字[2016]2号行政复议决定书复印件，证明二被告作出的行政决定符合法律规定。
庭审后，被告册亨县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据证实：
1、册府行复受字[2016]6号《行政复议受理通知书》及送达回证，第三人参加行政复议通知书的送达回证，行政答复通知书的送达回证，行政复议决定书的送达回证。
原告对二被告提交的1号证据无意见，对2、3、4、5号证据有意见，对2、4号证据的质证意见是真实性无异议，但是不能证明被告的主张；对3号证据质证意见是被告提供的调查笔录都是调查与原告具有利害关系的证人，并不能证明被告具有合法性；对5号质证意见是二被告提供的证据是在原告起诉后，收到传票后才做出的处理。
被告坡妹政府和被告册亨县政府对原告提交的1、9、11、12号证据无意见，对2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12号证据均有意见，其中二被告对2号证据的质证意见是该证据不能证明原告证明目的，自留地不能作为父母的遗产继承；二被告对3、4、6号证据的质证意见是证人未到庭，真实性不予认可；二被告对5号证据的质证意见是该证据等廖某出庭作证时一并质证；二被告对7号证据的质证意见是该证据关联性有异议，该证据与坡妹政府调查的相矛盾，该调查中没有争议的四至界限和面积；二被告对8、10号证据的质证意见是真实性无异议，证明内容不予认可；二被告对12号证据的质证意见是对证据三性无异议，并且能证明被告册亨县人民政府作出的行政行为合法；二被告对于3、14、15号证据的质证意见是与案件无关联性。
原告对被告册亨县政府庭审后提交的证据质证意见是不予认可，该组据是庭审后补的。
经审理查明，原告陈光明、陈光跃与第三人陈光雄系同胞兄弟，其父亲陈通贵、母亲刘发会，陈通贵、刘发会夫妇共生育七个子女，分别为陈光明、陈光跃、陈光国、陈光胜、陈光雄、陈光珍、陈光艳。
原告陈光明、陈光跃与第三人陈光雄争议的土地位于双喜村小地名为新场坝，面积436.56平方米，四至界线为：左抵陈光国老屋基、右抵陈智新新建房屋、前抵老贞册公路，后抵陈通贵（原告之父）的屋基，争议地属于自留地、承包责任地，其中自留地占70%，承包责任地占30%。第三人陈光雄已使用争议地修建房屋。
1960年，原告陈光明、陈光跃与第三人陈光雄所居住的集体经济组织落实国家土地政策，以原告陈光明、陈光跃与第三人陈光雄之父陈通贵为户主分得自留地，分自留地时的家庭成员有陈通贵、刘发会、陈光明、陈光跃、陈光国。原告陈光明结婚后于1970年与父母陈通贵、刘发会分家另居，原告陈光明分得家庭共同管理的自留地中一块，用于种蔬菜，现原告陈光明已将分得的自留地修建成自家房屋的院坝。原告陈光跃结婚后于1979年与父母陈通贵、刘发会分家另居，原告陈光跃分得家庭共同管理的自留地中一块，用于种蔬菜至今。陈通贵、刘发会的子女陈光国结婚于1986年分家另居，陈光国分得家庭共同管理的自留地中两块。在1986年12月7日陈通贵办理老房屋的宅基地使用证，以陈通贵为户主的家庭成员为陈通贵、刘发会、陈光雄、陈光胜、陈光珍、陈光艳。陈光珍、陈光艳（职业教师）已出嫁，陈光雄为册亨县农业局退休干部，在1993年陈通贵已逝世后，刘发会与陈光雄一直在老房屋内居住。
1986年陈光国分家后至1993年陈通贵逝世前，争议的自留地是陈通贵夫妇管理耕种，1993年陈通贵逝世后至2007年以前，争议的自留地由陈光明、陈光跃、陈光国轮流管理耕种。
2008年，刘发会、第三人陈光雄在未办理建房用地手续将其居住的老房屋进行翻修，并占�争议地中的自留地。刘发会、第三人陈光雄在施工过程中，原告陈光明、陈光跃及陈光国以建房的宅基地、自留地系父母陈通贵、刘发会管理使用，要求刘发会、第三人陈光雄对宅基地、自留地分割后才能修建而发生纠纷。刘发会、第三人陈光雄以陈光明、陈光跃、陈光国为被告，向册亨县人民法院提起排除妨碍的民事诉讼。册亨县人民法院受理后于2008年6月10日作出（2008）册民初字第253号民事判决书，判决：陈光明、陈光跃、陈光国立即停止对刘发会、陈光雄行使宅基地使用权的侵害。陈光明、陈光跃不服该民事判决书向黔西南州中级人民法院提出上诉，黔西南州中级人民法院受理于2008年10月6日作出（2008）兴中民终字第406号民事判决书，判决：驳回上诉，维持原判。
在黔西南州中级人民法院作出（2008）兴中民终字第406号民事�决书生效后，陈光明、陈光跃于2009年向贵州省高级人民法院提出申诉，要求对本案进行再审。贵州省高级人民法院于2009年12月14日作出（2009）黔高民申字第371号民事裁定，指令黔西南州中级人民法院另行组成合议庭对本案进行再审。黔西南州中级人民法院经再审后，作出（2010）兴民再终字第1号民事裁定书，裁定：1、撤销贵州省黔西南州布依族苗族自治州中级人民法院（2008）兴中民终字第406号民事判决书和贵州省册亨县人民法院（2008）册民初字第253号民事判决书；2、驳回刘发会、陈光雄的起诉。
原告陈光明、陈光跃于2015年向被告坡妹政府申请对争议地进行确权，被告坡妹政府受理后组织工作人员进行调查，并于2015年9月15日组织原告陈光明、陈光跃，第三人陈光雄进行调解未达成协议，但被告坡妹政府未作出土地权属处理决�。2016年4月原告陈光明、陈光跃以被告坡妹政府不作为向本院提起行政诉讼。本院受理后在审理过程中，被告坡妹政府于2016年5月13日作出《承诺函》，承诺于2016年8月13日前对原告陈光明、陈光跃与第三人陈光雄争议的土地使用纠纷作出确权决定，原告陈光明、陈光跃向本院申请撤回起诉，本院于2016年5月16日作出（2016）黔2328行初38号行政裁定书，裁定：准予原告陈光明、陈光跃撤诉。
2016年8月4日，被告坡妹政府作出坡府行决字[2016]1号《坡妹镇人民政府土地权属争议行政确权决定书》，决定：争议地的使用权归陈光雄。原告陈光明、陈光跃不服该行政处理决定向被告册亨县政府申请行政复议，被告册亨县政府于2016年10月17日作出册府行复决字[2016]2号《行政复议决定书》，决定：维持被告坡妹政府于2016年8月4日作出的坡府行决字[2016]1号《坡妹镇人民政府土地权属争议行政确权决定书》。原告陈光明、陈光跃不服向本院提起行政诉讼。
另，被告册亨县政府于2016年11月4日收到本院送达的应诉通知书、举证通知书等相关法律文书，但未在举证期限内提交证明复议程序合性的证据。
以上事实，有原、被告的陈述及上述证据在卷印证，可以认定。
本院认为，本案的争议焦点：1、册亨县坡妹镇人民政府和册亨县人民政府是否有权对该土地争议进行处理；2、该争议地的权属归谁。
一、《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之�、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。原告陈光明、陈光跃与第三人陈光雄之间的土地争议，系个人之间的争议，被告坡妹政府对双方的争议地具有权属处理的职权。
本案的争议地包含一部分自留地，一部分承包责任地。首先，关于争议地中自留地的权属问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第九条规定：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。1955年11月9日《农业生产合作社示范章程草案》第十七条第三款规定：为了照顾社员种植蔬菜或者别的园艺作物的需要，应该允许社员有小块的自留地。社员每户自留地的大小，应该按照每户人口的多少和当地的土地的多少来决定，但是每口人所留的土地至多不能超过全村每口人所有土地的平均数的百分之五。1962年9月27日《农村人民公社工作条例》第四十条规：人民公社社员可以耕种由集体分配的自留地，自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七，归社员家庭使用，长期不变。可以看出，自留地的特征是所有权属于集体，以农户为经营单位，由家庭成员共同经营管理，生不增、死不减，长期不变，迁居、婚娶不能随带。同时自留地不是公民个人的财产。
本案中，争议地中的自留地部分是以陈光明、陈光跃、陈光雄之父陈通贵为户主在60年代分得的自留地，分自留地时陈通贵的家庭成员有陈通贵、刘发会、陈光明、陈光跃、陈光国。�据上述法律法规的规定，以陈通贵为户主分得的自留地，陈通贵、刘发会、陈光明、陈光跃、陈光国共同享有经营管理使用权。但，陈光明、陈光跃、陈光国结婚后分别1970年、1979年、1986年分家另居时，陈通贵将陈光明、陈光跃、陈光国作为家庭成员享有的自留地份额已分别分给了陈光明、陈光跃、陈光国。至此，余下的自留地归以陈通贵为户的家庭成员陈通贵、刘发会、陈光雄、陈光胜、陈光珍、陈光艳共同管理使用，陈通贵现已逝世，陈光珍、陈光艳已出嫁并系国家公职人员，陈光胜已为国家公职人员，在本集体经济组织生活的有刘发会、陈光雄，且陈光雄的母亲刘发会一直与陈光雄共同生活，系陈光雄的家庭成员，故争议地中自留地部分的管理使用权归陈光雄。
其次，关于争议地中承包责任地部分的权属问题。庭审中，�光明、陈光跃均认可争议地中承包责任地的性质，并未主张该部分的管理使用权，故争议地中承包责任地部分的管理使用权归陈光雄。
综上，被告坡妹政府作出的坡府行决字[2016]1号《坡妹镇人民政府土地权属争议行政确权决定书》，认定事实的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告陈光明、陈光跃要求撤销该处理决定的理由不能成立，本院不予支持。
二、《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：对地方各级人民政府的行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。原告陈光明、陈光跃对被告坡妹政府作出的坡府行决字[2016]1号《坡妹镇人民政府土地权属争议行政确权决定书》不服向被告册亨县政府申请行政复议，被告册亨县政府受理原告陈光明、陈光跃的行政复�申请并作出行政复议决定，符合法律的规定。
关于被告册亨县政府作出的复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为有举证责任。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第六十七条规定：被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日�七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。《中华人民共和国行政复议实施条例》第九条规定：行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。
针对本案，被告册亨县政府作为复议机关，在本案的举证期限内提交了证据。从提交的证据来看，被告册亨县政府提交的证据主要是证明原行政行为合法性，不能证实被告册亨县政府向被申请人坡妹政府发送行政复议申请书副本和通知利害关系人陈光雄参加行政复议。虽然被告册亨县政府在庭审后提交发送《复议受理通知书》、《第三人参加行政复议通知书》的送达回证，但属于无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。同时，原告对被告册亨县政府庭审后提交的证据不予认可，故被告册亨县政府作出的册府行复决字[2016]2号《行政复议决定书》属于违反法定程序，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。为此，应确认被告册亨县政府作出册府行复决字[2016]2号《行政复议决定》违法。
综上，本院依照上述法律条文的规定及理由，判决如下：
一、驳回原告陈光明、陈光跃要求撤销被告册亨县坡妹镇人民政府于2016年8月4日作出的坡府行决字[2016]1号《坡妹镇人民政府土地权属争议行政确权决定书》的诉讼请求。
二、确认被告册亨县人民政府�2016年10月17日作出的册府行复决字[2016]2号《行政复议决定书》违法。
案件受理费50元，由原告陈光明、陈光跃承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。逾期不提出上诉，则本判决发生法律效力。
审 判 长 罗 柠
代理审判员 黄金梅
人民陪审员 姚国祥
二〇一六年十二月二十二日
书 记 员 姜安利