云南省禄丰县人民法院
民 事 判 决 书
（2017）云2331民初1617号
原告：禄丰县财政局。
住所地：禄丰县金山镇金山南路**号。
法定代表人：刘某某，系该局局长。
统一社会信用代码：11532331015179760P。
原告：禄丰县经济贸易和信息化局。
住所地：禄丰县金山镇金源街*号。
法定代表人：李某某，系该局局长。
统一社会信用代码：115323310151797367。
委托诉讼代理人：黄晓玫，系云南精益律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被告：云南省禄丰严氏土产有限公司。
住所地：禄丰县勤丰镇鸡街。
法定代表人：严某某，系该公司执行董事（未到庭）。
统一社会信用代码：915323317194406563。
原告禄丰县财政局、禄丰县经济贸易和信息化局与被告云南省禄丰严氏土产有限公司占有物返还纠纷一案，本院于2017年7月21日立案受理后，依法适用简易程序于2017年8月8日公开开庭进行了审理。原告禄丰县财政局、禄丰县经济贸易和信息化局及其委托诉讼代理人黄晓玫到庭参加诉讼。被告云南省禄丰严氏土产有限公司经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原告禄丰县财政局、禄丰县经济贸易和信息化局向本院提出诉讼请求：判决被告返还原告财政补助款人民币600000元；本案全部诉讼费由被告承担。事实和理由：2013年6月，被告以在禄丰县勤丰镇建设松茸促繁公共技术平台为由，向原告申报2013年中央外贸公共服务平台建设专项补助资金100万元。经原告按程序上报审批后，同意在项目实施后先给予补助60%即人民币60万元，其余40%待项目验收合格后再按规定支付。2013年11月6日，原告向被告的银行账户转入了补助资金人民币600000元。被告所实施的项目原计划于2014年3月-5月完成，但到期后项目未竣工验收。经原告多次发通知催促，被告以2014年3月项目实施地发生森林火灾，一些设备材料被烧毁，5月份又进入雨季为由，申请将项目验收时间延期到2015年4月30日。被告申请的延期验收时间到后，仍未上报项目验收申请，经原告多次督促，被告实施的项目仍未竣工，也未申请验收。在此情况下，云南省商务厅，云南省财政厅于2015年11月下旬至12月中旬组织专家进行验收，被告所实施的松茸促繁公共技术平台未能通过验收。为此，云南商务厅、云南省财政厅于2016年2月16日以云商财〔2016〕6号文件，要求楚雄州商务局、楚雄州财政局及时收回财政下达给被告的项目补助资金。楚雄州商务局、楚雄州财政局于2016年3月22日以楚商通〔2016〕8号文件，要求原告收回下达给被告的项目补助资金。原告于2016年3月29日向被告发出了禄经信局〔2016〕9号文件，要求被告于2016年5月27日前将600000元财政补助资金退回原告账户。被告收到通知后一直未作回应。原告又于2016年8月19日再次向被告发送了催收通知书。但至今被告未退回补助资金。综上所述，被告在收到原告下达的项目补助资金后，未按照要求完成项目建设，根据国家相关的财政法律、法规和规章规定，原告有权要求被告返还已支付给被告的补助资金，故原告向人民法院提起诉讼，以挽回国家的财政资金。
被告云南省禄丰严氏土产有限公司辩称，本案不属于人民法院的受案范围，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，第一百二十四条之规定，原告的起诉应当依法予以驳回。
首先，在本案中原、被告之间不存在，也没有形成民法所要求的平等主体关系。原告禄丰县财政局于2013年10月9日下达给被告的禄财企〔2013〕84号文件，是其按照省、州的文件要求贯彻落实我省2013年外贸公共服务平台建设项目中央财政补助资金下达任务。该文件是被告松茸人工促繁项目得以执行的主要依据。该文件由国家财政部和商务部制定下发，并由省、州逐级至县发文贯彻执行，被告并没有就文件内容的制定参与其中，也谈不上就文件的制定与上述国家职能部门进行了平等协商，这完全是上述国家职能部门（包括原告）的单方意思表示，被告接受项目审批，其职责是按照上述国家职能部门行政文书确定的权利义务履行，并无与上述国家职能部门（包括原告）平等协商修定项目审批文件的余地。尽管双方当事人之间在本案诉争审批项目上不存在领导关系、隶属关系，但以上事实表明上述国家职能部门（包括原告）在制定和执行文件政策方面居于支配和主导地位。就整体上而言，在项目审批和执行中，被告在介入方式、政策制定、以及如何履行等方面，均居于次要和服从地位。双方当事人尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系。由于双方当事人在本案诉争中的法律地位不平等，决定了本案不属于人民法院的受案范围。
其次，双方当事人之间没有形成民事合同关系。我国合同法第二条规定：本法所称合同是平等主体的自然人、法人，其他组织之间设立，变更，终止民事权利义务关系的协议。合同是双方或者多方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的民事法律行为，是以设立，变更，终止民事法律关系为目的的协议。本案，被告接受的项目审批文件是被告未参与的情况下，由政府有关部门单方研究做出的，项目审批的载体即相关行政文件，不是民事合同，是政府行使国家公权利的体现，将此作为民事合同显然与合同法规定的合同定义不符。项目审批是行政决定，而不是民事合同。项目审批是政府部门单方面做出的，不是双方当事人平等自愿协商的协议。从形式到实体上，都不具备民事合同的特征，是附着在行政权力之下的行政文件。另外，迄今为止被告与原告之间并没有达成该项目资金使用的相关协议。同时，楚商通〔2015〕16号文乃一纸行政文件，是没有被告参与或通过双方平等协商情况下由原告的上级部门单方作出，不具有对双方当事人均有约束力的合意条款效力，即便被告在催收通知书上签字盖章，也不能改变其行政文件的性质。
第三，被告认为楚商通〔2015〕16号文出台的程序及内容制定是否合理，是否符合法律规定值得商榷。其中“逾期没有完成项目验收的，财政部门将收回补助资金”，这样的规定与中央制定以财政资金补助扶持中小企业政策的初衷格格不入。众所周知被补助扶持项目有的属于技术含量较高，甚至有的具有高风险性。而这样的项目实施不能保证都能如期获得成功，并通过验收。项目实施有可能最终不尽人意，如此这般都要收回补助资金，这无异是对项目实施人釜底抽薪，加剧项目实施人的经济负担和风险。这种政策的制定和执行不仅起不到鼓励大众创业，大众创新，相反还只会让想干事，会干事的人对政府扶持资金望而却步，不敢涉足其中，显然这不是一个好政策。被告衷心感谢省州县各部门对被告项目的大力支持，被告在项目实施中投入数百万元﹙含已拨付补助资金60万元﹚，但由于自然灾害等种种原因，终乏善可陈。被告承认确实辜负了各级政府及部门的殷切期望，在此表示深深的歉意。被告的项目虽未如期通过验收，但被告有信心在下一步工作中，通过总结经验教训，重整旗鼓，将项目重新纳入正常轨道，以回报社会各界的期待。综上所述，被告认为原告的起诉程序违法，请人民法院依法驳回其起诉。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：
原告提交了下列证据：
1、财政部、商务部，财企〔2013〕101号文件；云南省财政厅、云南省商务厅，云财企〔2013〕149号文件；楚雄州财政局、楚雄州商务局，楚财企〔2013〕116号文件。欲证实商务部、财政部对2013年外贸公共服务平台建设资金的使用管理要求，其内容包含了2013年外贸公共服务平台建设资金的使用原则、支持对象、支持内容、支持方式及标准等。其中支持内容包括了被告申报的公共技术研发平台。
2、楚雄州财政局，楚财企〔2013〕154号文件；楚雄州2013年外贸公共服务平台建设项目中央财政补助资金拨付表；禄丰县财政局，禄财企〔2013〕84号文件。欲证实楚雄州财政局及禄丰县财政局依据云南省财政厅下发的〔2013〕273号文件的要求和内容同意支持被告100万元财政补助资金，在项目已经启动实施的前提下按照项目实施进度拨付支持额度的60%（即60万元），剩余部分在省财政厅、省商务厅共同验收合格后方可支付。
3、被告关于2013年外贸公共服务平台建设项目的实施情况。欲证实被告于2013年10月15日前完成部分基地建设工作，并计划于2014年3月-5月完成平台建设项目，后向省财政厅和省商务厅申请验收。
4、专项资金拨付申请表、银行信汇凭证。欲证实被告于2013年10月15日向原告申请拨付项目补助资金，原告已经于2013年11月6日将60万元财政补助资金划入被告银行账户的事实。
5、被告出具的项目情况说明。欲证实被告反映因火灾和雨季影响，请求将平台建设项目延期至2015年4月30日验收的事实。
6、楚雄州人民政府办公室，楚政办通〔2015〕20号文件，楚雄州商务局、楚雄州财政局，楚商通〔2015〕16号文件。欲证实楚雄州政府及主管部门对商贸流通领域项目及外贸公共服务平台项目建设的管理和验收工作均严格要求，并明确县市经信局督促项目实施企业按批准内容完成项目建设，并于2015年9月15日前组织验收，逾期没有完成项目验收的，财政部门将收回补助资金。
7、原告给被告的通知三份。欲证原告多次通知被告报送项目验收申请材料，逾期未上报的按楚商通〔2015〕16号文件收回财政补助资金。
8、禄丰县财政局、禄丰县经济贸易和信息化局，禄经信报〔2015〕15号文件。欲证实原告鉴于被告多次通知均未报送项目验收申请材料的情况，建议上级主管部门楚雄州商务局、楚雄州财政局收回补助资金的事实。
9、楚雄州商务局、楚雄州财政局，楚商通〔2016〕8号文件；云南省商务厅，云南省财政厅，云商财〔2016〕6号文件。欲证实云南省、楚雄州主管部门对被告的建设项目未予验收通过，并要求收回项目补助资金。其中未验收的项目包括了被告“松茸促繁公共技术研发平台项目”。
10、禄丰县财政局、禄丰县经济贸易和信息化局，禄经信报〔2016〕9号文件，及催收通知书。欲证实原告曾经两次向被告发出了收回60万元项目补助资金的通知，但收回未果的事实。
经质证，原告提交的第1组至第10组证据，符合证据的规范要求，来源合法，内容真实，与本案相关联，本院予以采信，能分别证实下列事实：1、财政部、商务部；云南省财政厅、云南省商务厅；楚雄州商务局、楚雄州财政局；禄丰县财政局的相关文件，原则规定或具体规定有2013年外贸公共服务平台建设项目中央财政补助资金的管理要求。2、被告申请建设项目，申报中央财政补助资金的情况。3、原告实际拨付财政补助资金给被告的情况。4、被告已实施该建设项目，但该项目未通过验收的情况。5、云南省财政厅、云南省商务厅；楚雄州商务局、楚雄州财政局；禄丰县财政局、禄丰县经济贸易和信息化局的相关文件，对2013年外贸公共服务平台建设项目中央财政补助资金的管理要求分别作了进一步的要求，对没有通过验收的2013年外贸公共服务平台建设项目，将要求收回财政补助资金。6、原告已责令被告将此前已拨付的财政补助资金60万元退回，并向被告送达了催收通知书。
被告在答辩期间向本院提交了下列证据：
营业执照一份、法定代表人身份证明书一份、严某某本人身份证复印件一份。
经质证，原告对被告所提交的该组证据均无异议，本院予以采信，能证实被告的身份事项。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2013年6月，被告云南省禄丰严氏土产有限公司以禄丰县松茸促繁技术研发平台基地建设项目，向原告禄丰县财政局、禄丰县经济贸易和信息化局申报2013年外贸公共服务平台建设项目中央财政补助资金100万元。原告依照财政部、商务部；云南省财政厅、云南省商务厅；楚雄州财政局、楚雄州商务局的相关文件，对被告申报的项目按程序进行了上报审批。经审批，同意在该项目启动实施后，先给予财政补助资金60%，即人民币60万元。2013年8月被告已按相关要求，开工实施该项目。至2013年10月15日被告已完成部分基地建设工作。2013年10月15日被告向原告申请拨付财政补助资金。2013年11月6日，原告禄丰县财政局通过其在禄丰龙城富滇村镇银行，禄丰县财政局周转资金账户，帐号650021010000017335，汇款拨付60万元，到被告云南省禄丰严氏土产有限公司在禄丰农行勤丰分理处，账号为302801040001451的账户内。在实施该项目的过程中，被告曾申请延期验收，但延期后项目验收时，被告未提供验收资料，该项目无法通过验收。原告遂根据云南省财政厅、云南省商务厅；楚雄州财政局、楚雄州商务局的相关文件，向被告发文，责令被告将此前已拨付的财政补助资金60万元退回，并向被告送达了催收通知书。
该笔财政补助资金拨付之前，楚雄州财政局，楚财企〔2013〕154号文件规定“在收到项目补助资金预算指标后，须在项目已经启动实施的前提下，按照项目实施进度等情况将项目资金额度的60%分批拨付至项目实施单位，其余40%需待项目实施完毕经州财政局、商务局共同组织初验后，报省财政厅、省商务厅共同验收合格后，方可按财政国库集中支付制的要求拨付剩资金。未通过考核验收的项目，剩余补助资金不再拨付”。禄丰县财政局，禄财企〔2013〕84号文件规定“项目建设企业收到资金预算指标后，须在项目已经启动实施的前提下，财政部门按照项目实施进度及时将不超过项目支持金额60%的补助资金拨付到项目实施单位，其余40%补助资金需待项目实施完毕，并经州财政局、商务局共同组织初验后，报省财政厅、省商务厅共同验收合格后，方可按财政国库集中支付制的要求拨付剩资金。未通过考核验收的项目，剩余补助资金不再拨付”。
该笔财政补助资金拨付之后，楚雄州商务局、楚雄州财政局，楚商通〔2015〕16号文件；禄丰县财政局、禄丰县经济贸易和信息化局分别于2015年7月30日、2015年8月25日、2015年9月9日向被告作出的通知；禄丰县财政局、禄丰县经济贸易和信息化局，禄经信报〔2015〕15号文件；云南省商务厅，云南省财政厅，云商财〔2016〕6号文件；楚雄州商务局、楚雄州财政局，楚商通〔2016〕8号文件；禄丰县财政局、禄丰县经济贸易和信息化局，禄经信报〔2016〕9号文件，以及催收通知书，均规定有逾期未完成项目验收的，将收回财政补助资金。
本院认为，被告申报中央财政补助资金项目，原告对该项目资金进行监管。原告实施监管，可以采取多种方式和手段。本案，原告以民事诉讼的方式，符合法律规定。
原告诉请占有物返还，占有构成要件，须有占有的不动产或者动产被侵占的事实。本案，被告收到的该笔财政补助资金，系原告按照相关文件审批后拨付，不存在非法占有的事实。且在当时的文件中，并未规定逾期未完成项目验收的应返还财政补助资金的条款。原告依照后制定的相关文件，以被告逾期未完成项目验收为由，单方作出通知，收回该笔财政补助资金，并非法定事由，不能改变该笔财政补助资金的占有性质。
本案，被告经本院传票传唤，拒不到庭参加诉讼，应承担相应的法律后果。
综上所述，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。原告主张由被告返还财政补助款人民币600000元的诉讼请求，因其所提交的证据不能充分证明，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条之规定，判决如下：
驳回原告禄丰县财政局、禄丰县经济贸易和信息化局的诉讼请求。
案件受理费减半收取4900元，由原告禄丰县财政局、禄丰县经济贸易和信息化局负担（已交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省楚雄彝族自治州中级人民法院。
审判员 李加会
二〇一七年九月二十八日
书记员 樊 辉