四川省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）川行终190号
上诉人（原审原告）曾繁超、曾祥钦等29人（名单附后）。
诉讼代表人曾祥钦，男，汉族，1965年11月23日出生，住四川省合江县。
诉讼代表人丁银光，男，汉族，1975年8月5日出生，住四川省合江县。
诉讼代表人洪帮清，男，汉族，1956年5月20日出生，住四川省合江县。
诉讼代表人邹先刚，男，汉族，1973年1月8日出生，住四川省合江县。
委托代理人郝新锋，北京市农权律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）合江县人民政府。住所地：四川省合江县合江镇少岷路***号。
法定代表人胥兴贵，县长。
委托代理人张利梅，合江县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈建良，合江县人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）合江县国土资源局。住所地：四川省合江县合江镇人民街**号。
法定代表人程邦国，局长。
委托代理人税昌利，合江县国土资源局工作人员。
委托代理人李志琴，四川恒智达律师事务所律师。
上诉人曾繁超、曾祥钦等29人因诉被上诉人合江县人民政府（以下简称合江县政府）、合江县国土资源局（以下简称合江县国土局）土地行政征收一案，不服四川省泸州市中级人民法院（2015）泸行初字第57号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。
2015年8月11日，曾繁超、曾祥钦等29人向一审法院递交起诉状，请求：判令合江县政府、合江县国土局征占曾繁超、曾祥钦等29人的耕地和拆迁曾繁超、曾祥钦等29人房屋的行为违法无效，恢复原状。
一审法院查明：合法县锁口水库建设项目征地工作于2012年5月启动，合江县国土局向被征收土地的村社发出了《征地告知书》和《听证告知书》，并召开村民代表大会，就征地安置补偿方案征求意见。2012年7月12日、12月5日，合江县锁口水库水利工程建设管理指挥部办公室先后印发《泸州市锁口水库工程合江县征地补偿和移民安置实施办法》及《〈泸州市锁口水库工程合江县征地补偿和移民安置实施办法〉修改完善条款》。2012年11至2013年6月，合江县统一征用土地服务办公室先后与洪帮清、曾繁均、赵忠心、曾庆成、刘成海、钟应洪、殷荣超、王青禄、张德怀、张熙、汪久明、殷荣林、张德波、张祖康、黄辉明、赵忠文、何尔生、郑贵禄、殷华禄等19户签订了《征收土地房屋拆迁补偿安置协议》。合江县政府征收房屋办公室分别于2012年12月、2013年6月与王有华、丁银光、李世友、林明友、邹先刚等5户签订《合江县房屋征收产权调换协议书》。王有才于2013年1月提交了《自愿放弃残值承诺书》。锁口水库征地工作组于2013年3月10日向张祖容送达《办理征地农转非的通知》，由洪帮清代收。曾祥钦、曾繁超、王贵林未签协议。合江县人民政府、合江县国土资源局已按实施方案确定的补偿标准，将曾繁超、曾祥钦等29人的补偿款通过银行专用账户足额发放到位，并按规定办理了房屋安置、社保、医保、农转非等。
一审法院还查明，2014年7月5日，经国务院批准，由国土资源部行文批转四川省人民政府，同意锁口水库项目征收农民集体所有农用地180.6941公顷（其中耕地109.8241公顷），建设用地8.5336公顷、未利用地12.4728公顷；同意使用国有建设用地0.9764公顷。
一审法院认为，锁口水库项目的征地工作于2012年5月启动，同年7月制定了项目征地补偿和移民安置办法。至2013年6月，曾繁超、曾祥钦等29人中的大多数就安置补偿事宜与政府部门签订了协议，此时应当认定其知道合江县政府、合江县国土局的征地行为内容及对自己权益的影响。合江县政府、合江县国土局征收集体土地征收时，履行了发布《征地告知书》、《听证告知书》，召开社员代表大会征求群众意见等程序，曾繁超、曾祥钦等29人中未签订安置补偿协议的曾祥钦、曾繁超、王贵林此时也应当知道合江县政府、合江县国土局的征收行为。因此，曾繁超、曾祥钦等29人于2015年7月提起的本案诉讼，已超过两年。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，曾繁超、曾祥钦等29人的本案起诉已超过起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回曾繁超、曾祥钦等29人的起诉。
曾繁超、曾祥钦等29人不服一审裁定，上诉称：（一）本案中涉及的土地在2014年7月才经国务院批准同意征收。合江县政府、合江县国土局在此前进行的土地征收活动没有任何法律依据，是对曾繁超、曾祥钦等29人农村土地承包经营权的侵权行为。对物权受侵害的法律救济，没有时效的限制。（二）一审法院认定曾繁超、曾祥钦等29人在2013年6月就知道合江县政府、合江县国土局的土地征收行为，但在曾繁超、曾祥钦等29人提起本案诉讼时，土地征收行为还在进行之中，根本没有结束，相关的起诉期限还未到起算之日，认定起诉超过起诉期限没有法律依据。曾繁超、曾祥钦等29人上诉请求：撤销(2015)泸行初字第57号行政裁定；指令一审法院继续审理。
合江县政府二审答辩认为，本案涉及的因锁口水库建设实施的土地征收有国务院的批准文件，相关的安置补偿标准也作了大幅的提高，没有损害农民群众的利益。曾繁超、曾祥钦等29人早已知晓土地征收行为，其中的大多数人与政府部门在2013年中就签订了安置补偿协议，其于2015年7月才向人民法院提起诉讼，超过了法律规定的起诉期限。合江县政府二审答辩请求，维持一审裁定，驳回曾繁超、曾祥钦等29人的上诉。
合江县国土局二审答辩认为，本案涉及的因锁口水库建设实施的土地征收有国务院的批准文件，确定安置补偿标准有利于保护相关利益。况且曾繁超、曾祥钦等29人中的大多数人在2012年11月至2013年6月期间就与政府征地部门、城市房屋征收部门签订了拆迁安置补偿协议，曾繁超、曾祥钦等29人于2015年7月才向人民法院提起诉讼，超过了法律规定的起诉期限。合江县国土局二审答辩请求，维持一审裁定，驳回曾繁超、曾祥钦等29人的上诉。
本院二审查明，对于曾繁超、曾祥钦等29人本案的诉讼请求，一审法院曾进行释明，要求曾繁超、曾祥钦等29人对诉讼请求是请求确认行政行为违法、确认行政行为无效还是撤销行政行为进行明确，曾繁超、曾祥钦等29人明确表示是请求确认无效，但对请求确认无效的对象—哪个行政机关具体实施的哪个行政行为，一审法院未要求曾繁超、曾祥钦等29人具体明确。二审中，曾繁超、曾祥钦等29人对诉讼请求进行了明确，表述为：请求确认征占土地行为和安置补偿协议无效、请求确认国有土地上的房屋征收决定和安置补偿协议无效。对于曾繁超、曾祥钦等29人请求确认无效的行政行为，合江县政府和合江县国土局在一审中提交了相关证据，证明合江县政府曾于2012年7月20日以合府发[2012]64号《房屋征收决定公告》，决定征收锁口水库工程建设项目范围内的国有土地上的房屋和附属物，合江县政府房屋征收办公室于2012年12月至2013年6月期间分别与丁银光、李世友、王贵明、王友华、邹先刚、赵忠心等人签订了《合江县房屋征收产权调换协议书》。涉及征收集体土地的地上附着物和青苗的补偿协议由合江县统一征用土地服务办公室与被征地农户签订。
另查明，根据一审案卷记载，一审合议庭对本案进行评议时，裁定驳回曾繁超、曾祥钦等29人的起诉，仅是合议庭少数成员的意见。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项规定“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。”本案中，一审裁定结果没有遵照少数服从多数的合议庭评议规则作出，属严重违反法定程序的情形；对曾繁超、曾祥钦等29人的起诉请求虽作了一定程度的释明，但对起诉的行政行为没有要求明确，对请求确认征收国有土地上房屋补偿行为无效的诉讼，未通知合江县政府房屋征收办公室作为被告参加诉讼，属遗漏诉讼当事人的违反诉讼程序情形。
对于曾繁超、曾祥钦等29人提出的请求确认征占土地行为和安置补偿协议无效、请求确认国有土地上的房屋征收决定和安置补偿协议无效的诉讼，一审法院以超过法律规定的起诉期限为由认定不符合起诉条件，适用法律不当。
综上，一审裁定适用法律不当，审判程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销四川省泸州市中级人民法院（2015）泸行初字第57号行政裁定；
二、本案指令四川省泸州市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 季书勤
审判员 王代伍
审判员 刘洪峰
二〇一七年五月二十四日
书记员 王 耸
附上诉人名单：
曾繁超，男，汉族，1943年5月11日生，住四川省合江县九支镇文昌宫村一社51号，居民身份证号码510522194305115233。
曾繁均，男，汉族，1963年5月28日生，住四川省合江县九支镇文昌宫村一社47号，居民身份证号码：510522196305285258。
曾庆成，男，汉族，1948年3月9日生，住四川省合江县九支镇双桂村八社45号，居民身份证号码510522194803095255。
曾祥钦，男，汉族，1965年11月23日生，四川省合江县九支镇双桂村八社52号，居民身份证号码510522196511235235。
丁银光，男，汉族，1975年8月5日生，住四川省合江县九支镇文昌宫村十社37号，居民身份证号码510522197508055238。
何尔生，男，汉族，1966年9月11日生，住四川省合江县九支镇安溪大街上段998号附256号，居民身份证号码510522196609115231。
洪帮清，男，汉族，1956年5月20日生，住四川省合江县九支镇双桂村一社52号，居民身份证号码510522196505205235。
黄辉明，男，汉族，1967年1月6日生，住四川省合江县九支镇双桂村四社12号，居民身份证号码510522196701065230。
李世友，男，汉族，1973年10月1日生，住四川省合江县九支镇文昌宫村十社1号，居民身份证号码510522197310015230。
刘成海，男，汉族，1953年3月2日生，住四川省合江县九支镇双桂村四社34号，居民身份证号码5105221953030255239。
汪久明，男，汉族，1956年10月23日生，住四川省合江县九支镇双桂村一社56号，居民身份证号码510522195610235236。
王贵林，男，汉族，1957年7月13日生，住四川省合江县九支镇文昌宫村六社37号，居民身份证号码510522195707135231。
林明友，女，汉族，1972年7月22日生，住四川省合江县九支镇文昌宫村六社38号，居民身份证号码510522197207225248。
王青禄，男，汉族，1961年9月27日生，住四川省合江县九支镇安溪大街上段998号附248号，居民身份证号码510522196109275239。
王有才，男，汉族，1958年6月25日生，住四川省合江县九支镇文昌宫村六社5号，居民身份证号码510522195806255239。
王有华，男，汉族，1967年4月22日生，住四川省合江县九支镇文昌宫村十社7号附1号，居民身份证号码510522196704225236。
殷华禄，男，汉族，1966年3月9日生，住四川省合江县锁口乡双桂村二组49号，居民身份证号码510522196603095235。
殷荣超，男，汉族，1963年6月11日生，住四川省合江县九支镇双桂村二社43号，居民身份证号码510522196306115234。
殷荣林，男，汉族，1960年3月3日生，住四川省合江县九支镇双桂村二社45号，居民身份证号码510522196003035237。
张祖康，男，汉族，1948年8月8日生，住四川省合江县九支镇双桂村二社18号，居民身份证号码510522194808085259。
张德波，男，汉族，1974年4月4日生，住四川省合江县九支镇双桂村二社18号附1号，居民身份证号码510522197404045238。
张德怀，男，汉族，1975年5月19日生，住四川省合江县九支镇双桂村一社39号，居民身份证号码510522197505195235。
张熙，男，汉族，1970年12月15日生，住四川省合江县九支镇双桂村十一社6号，居民身份证号码510522197012155235。
张祖容，男，汉族，1964年9月9日生，住四川省合江县九支镇双桂村一社31号，居民身份证号码51052219640909523X。
赵忠文，男，汉族，1954年4月22日生，住四川省合江县九支镇安溪大街上段998号附271号，居民身份证号码51052219540422523X。
赵忠心，男，汉族，1956年8月8日生，住四川省合江县九支镇双桂村四社37号，身份证号码510522195608085232。
郑贵禄，男，汉族，1947年2月11日生，住四川省合江县九支镇安溪大街上段998号附292号，身份证号码510522194702115237。
钟应洪，男，汉族，1948年12月3日生，住四川省合江县九支镇安溪大街上段998号附255号，居民身份证号码510522194812035238。
邹先刚，男，汉族，1973年1月8日生，住四川省合江县九支镇文昌宫村一社57号，居民身份证号码510522197301083510。