山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁行终1679号上诉人（原审原告）李学勇，男，1959年3月25日出生，汉族，住山东省夏津县城区。被上诉人（原审被告）德州市人民政府，住所地德州市经济开发区东风东路1566号。法定代表人陈飞，市长。委托代理人李兴文，该单位法制办公室工作人员。原审第三人夏津县人民政府，住所地夏津县银城街道办事处南城街236号。法定代表人才玉璞，县长。委托代理人王朋朋，该单位法制办公室工作人员。委托代理人刘振礼，山东金剑光律师事务所律师。李学勇因诉德州市人民政府（以下简称市政府）、夏津县人民政府(以下简称县政府)不履行法定职责一案，不服德州市中级人民法院（2016）鲁14行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。原审原告李学勇诉称，由于“拓宽银山路项目”建设需要，原告合法所有的原鸿昌汽修厂厂房及院落（房产证号：2003A第01**号；原房产证号为99Ｂ字第××号）2012年6月18日被拆除后至今没有得到任何补偿。原告于2015年6月21日依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关要求，向夏津县政府邮寄了《政府信息公开申请表》和相关材料，申请公开原鸿昌汽修厂厂房及院落被拆除后的补偿以及安置情况。县政府于2015年6月22日签收后，原告于2015年7月8日收到县政府作出的《政府信息公开答复书》，原告认为该答复违法，遂于2015年7月15日向被告提起行政复议，被告最终以德政复决字（2015）138号《行政复议决定书》撤销了该答复，并责令县政府自收到复议决定后30日内履行信息公开职责。但县政府并未在期限之内履行其法定公开职责，故原告于2015年11月14日向被告提出申请，请求其依法督促县政府履行信息公开职责，但被告2015年12月1日作出德政复告字（2015）138号《告知书》，称由于原告所申请信息公开地块属于集体土地，土地所有权归岳庄村委会，且双方就该地块权益存在争议，需要调查并征询岳庄村委会意见，故此期间不计算在内，因县政府作出了延期答复告知书，故符合法律规定。原告认为被告前述告知内容无任何法律依据且明显存在推诿，其未依法履行督促职责构成行政不作为，具体理由为：依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条，行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令县政府重新作出具体行政行为的，县政府应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；依据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条，县政府应当履行行政复议决定。县政府不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。本案中，被告作为行政复议机关，即已依法作出《行政复议决定书》，县政府就应按照《行政复议决定书》所作决定履行其义务，但其超期仍未作出答复，原告便有权申请被告进行督促并切实保证其依法履行行政复议决定，但本案被告显然未履行督促职责，而且要求原告向县政府询问相关问题，其推诿行为明显属于行政不作为。综上，请求依法判令市政府依法履行其监督、督促的法定职责，诉讼费用由被告承担。原审法院经审理查明：2015年9月10日，被告市政府作出的德政复决�（2015）138号《行政复议决定书》，其中第2项为“责令被申请人自收到本决定书之日起30日内履行信息公开职责”。2015年10月13日，第三人县政府对原告李学勇作出《政府信息公开告知书》，告知其“经本机关政府信息公开工作机构负责人同意，本机关将延期答复（延长答复时间最长不超过15个工作日；但涉及第三方权益的，本机关征求第三方意见所需时间不计算在该期限内）”。同日，县政府向案外人岳庄村委会发送《政府信息公开第三方意见征询函》。2015年11月16日，原告李学勇向被告市政府提出“责令第三人夏津县人民政府履行信息公开法定职责”的申请，要求被告责令第三人县政府履行前述复议决定的内容。2015年11月18日，经被告市政府口头督促，县政府向被告作出书面情况说明，主张已向原告李学勇发送《信息公开告知书》，告知其将延期答复的情况。2015�12月1日，市政府向原告李学勇作出德政复告字（2015）138号《告知书》，告知其“我机关认为，县政府办公室认定你申请公开的事宜涉及岳庄村委会权益，须征求其意见，故在德政复决字（2015）138号《行政复议决定书》责令其公开政府信息的期限之前，向你送达信息公开告知书，告知延期答复事宜，此做法符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条之规定。你如对县政府办公室公开你所申请的政府信息工作进展存疑，请向县政府办公室进行询问。”原告李学勇不服该《告知书》，于2015年12月28日向法院提起行政诉讼。原审法院认为：关于原告李学勇是否符合法定起诉条件的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告李学�作为向被告市政府提出《请求责令夏津县人民政府履行信息公开法定职责申请书》的申请人以及市政府作出德政复告字（2015）138号《告知书》的相对人，具有提起本案诉讼的原告主体资格，且其起诉未超过法定期限，符合法定条件。第三人主张原告李学勇取得相关集体土地使用权没有法律依据、从而不符合起诉条件的理由，没有法律依据，法院不予采纳。关于被告市政府是否履行了法定的监督督促职责的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款之规定，被告市政府作为行政复议程序中的行政复议机关，对行政复议案件的被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的行为，依法负有责令限期履行的法定职责。本案中，县政府在收到市政府作出的德政复决字（2015）138号《行政复议决定书》后，于30日内（2015年10月13日）对李学�作出了（2015）第4号《信息公开告知书》，告知其将延期答复，并于同日向岳庄村委会送达了（2015）第1号《政府信息公开第三方意见征询函》。原告李学勇于2015年11月16日向被告市政府提出履行监督督促法定职责的申请，此时，考虑到延长答复的时间（最长不超过15日），县政府用于征求第三人意见的时间并未超过合理限度，其尚未构成拒绝履行或无正当理由拖延履行之情形，被告市政府依据当时之情形，认为第三人延期答复行为符合法律规定并无不当，原告李学勇据此要求被告市政府责令第三人县政府履行行政复议决定的理由不能成立，对其诉讼请求，法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李学勇的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李学勇负担。上诉人李学勇不服原审法院判决，上诉称：对于上诉人行政复议申请，市政府作出德政复决字(2015)138号行政复议决定书，责令县政府自收到复议决定后30日内履行信息公开职责。但县政府并未履职，只是在2015年10月13日向上诉人作出[2015]第4号《政府信息公开告知书》，称要征求第三方意见，故将延期答复。上诉人2015年11月14日要求市政府督促县政府履行信息公开职责的申请，市政府于2015年12月1日作出德政复告字（2015）138号告知书，称由于上诉人所申请信息公开地块属于集体土地，土地所有权归岳庄村委会，且双方就该地块权益存在争议，需要调查征求岳庄村委会的意见，此期间不计算在内。因县政府作出了延期答复告知书，故符合法律规定。原审法院审理认为上诉人2015年11月16日向市政府提出履行监督督促法定职责，而县政府用于征求案外人的时间并未超过合理限度，其尚未构成拒绝履行或无正当理由拖�履行之情形，被上诉人依据当时的情形，认为县政府延期答复行为符合法律规定并无不当的说法不符合法律规定。信息公开所涉及厂房的权属关系清晰，并未涉及其他人利益。征求其他人意见非必要程序，县政府的延期答复行为是推诿行为。上诉人根据夏津县人民法院(2002)夏民二初字第8号民事判决书及(2003)夏法民执字第11号的民事裁定书就取得了案件所涉及位于青石路的汽车修理厂的产权。根据物权法第二十八条的规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。截止到起诉时，(2002)夏民二初字第8号民事判决书及(2003)夏法民执字第11号的民事裁定书已发生效力，不存在涉及其他人利益的问题。根据“房地一体”原则，当上诉人取得汽车修理厂产权的同时也取得了土地使用权，因此根本无需征求岳庄村委会的意见。被上诉人未经过调查就认定县政府认定的上诉人申请信息公开涉及岳庄村委会的利益合理从而作出德政复告字(2015)138号告知书明显存在推诿，未依法履行督促职责，构成行政不作为。退一步讲，就算此地块权属并不清晰，但这个情况与上诉人申请的信息公开内容毫无关系。申请人向县政府申请的是“拓宽银山路项目”建设过程中原鸿昌汽修厂厂房及院落被拆除后的补偿及安置情况，从未涉及到地块的权属问题。县政府的信息公开答复存在明显的推诿和转移焦点现象。故提起上诉，请求撤销原审法院判决。被上诉人市政府答辩称：一、市政府于2015年9月10日作出德政复决宇(2015)138号行政复议决定书，责令县政府收到本决定书之日起30日内履行信息公开职责。县政府收到该决定书后于30日内（2015�10月13日）向上诉人作出了(2015)第4号《信息公开告知书》，告知其将延期答复，并于同日向岳庄村委会送达了(2015)第1号《政府信息公开第三方意见征询函》。2015年11月16日上诉人向市政府再次提交申请书，要求责令县政府履行信息公开法定职责。市政府接到申请书后，即要求县政府提出书面答复意见及材料。县政府答复称，上诉人所申请信息公开的地块属于集体土地，土地所有权归岳庄村委会，岳庄村委会为该地块相关权利人，且双方就该地块相关权益存在争议，县政府在信息公开前要征求岳庄村委会的意见。市政府结合上诉人在行政复议程序中提交的夏津县人民法院(2003)夏法民执字第11号民事裁定书内容，认为县政府需征求第三方意见并延期公开信息符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条之规定，县政府未构成拒绝履行或无正当理由拖延履行之情�，故市政府于2015年12月1日作出了德政复告字(2015)138号告知书并送达给上诉人。市政府已经履行了相关的法定职责，不存在不作为行为。原审法院根据以上事实判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、县政府已经履行信息公开职责。2016年7月20日，县政府接到岳庄村委会的关于信息公开的答复函后，于当日向上诉人作出了（2016）第3号《信息公开告知书》，履行了信息公开职责，不存在不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的情形，市政府依法无需对其履行监督督促职责。原审第三人县政府答辩称：第三方岳庄村委会在原鸿昌汽修厂被征收拆迁前，始终是实际控制人，而上诉人也从未对岳庄村委会占有涉案房产进行质疑。因此，征求第三方意见是政府信息公开的法定程序，不存在推诿事由。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方权益的，应当书面征求第三方意见”、第二十四条“申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不算在本条第二款规定的期限内”，上诉人向我单位申请公开的政府信息是“原鸿昌汽修厂厂房及院落拆迁安置补偿情况”，经我单位核实，原鸿昌汽修厂所涉地块属于集体土地，归岳庄村委会集体所有。按照“房地一体主义”原则，对原鸿昌汽修厂厂房及院落的拆迁补偿也涉及到对土地权益的补偿，因此，如对该信息进行公开，有可能会损及第三方岳庄村委员的权益。2015年10月13日，县政府向岳庄村委会送达是否可以公开该信息的书面征求意见稿，2016年7月19日，岳庄村委会书面回复不同意向上诉人公开该信息。另外，经我单�调查，原鸿昌汽修厂在被拆迁之前一直由岳庄村委会实际占有，并长期收取租金，上诉人对该事实是清楚的，也未提出过质疑。因此，这也充分证明上诉人和岳庄村委会对涉案地块确实存在权属争议。关于对原鸿昌汽修厂拆迁安置补偿情况的公开必然要明确对集体土地权利人的补偿，因上诉人和岳庄村委会对涉案地块存在权属争议，对该信息的公开确实会损及第三方岳庄村委会的权益。综上所述，县政府征求第三方意见符合政府信息公开的法定程序，事实清楚，证据确凿，依据的法律正确，请求维持原审判决。根据原审法院判决和上诉答辩情况，本案的审理重点确定为：上诉人提起原审行政诉讼是否符合起诉条件。原审卷宗已随案移送本院，二审认定的事实与原审一致。二审中上诉人向本院提供了关于第三方岳庄村委会的书面意见及县政府向�诉人作出的（2016）第3号《信息公开告知书》，本院认为上述证据不影响本案的裁判结果，对上述证据本院暂不予评价。本院认为：按照我国的现有法律规定，德州市政府系夏津县政府的上级人民政府，是领导与被领导的关系。本案中，上级政府对下级政府的具体领导、监督、指导职责系通过行政复议予以体现，并影响上诉人的具体权利义务。根据上诉人的行政复议申请，市政府已经作出了涉案的行政复议决定，该复议决定对上诉人及县政府均具有约束力和执行力。县政府如果不依法履行生效复议决定，上诉人可以就该问题要求复议机关即市政府予以督促，但该问题仅是行政机关对内的督促行为，上诉人不因此产生对复议机关的诉权。且对于复议机关督促下级机关履行复议决定的问题并无程序上的具体规定，本案中复议机关对上诉人予以书面答复仅是告知复议决定履行过程中的有关问题，并非保障复议决定履行的法定保护程序，不在行政诉讼中予以合法性评价。原审法院判决未注意上述问题，对市政府收到上诉人申请后的有关行为进行行政程序中的合法性评价并直接作出实体判决，属于适用法律错误，应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》七十九条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销德州市中级人民法院（2016）鲁14行初5号行政判决。二、裁定驳回上诉人李学勇的起诉。一、二审案件受理费各50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长  许 琳代理审判员  蒋炎焱代理审判员  俞春晖二〇一七年一月十六日书 记 员  孟 真