广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2017）粤71行终1167号上诉人（原审原告）：史灿辉，男，1970年7月15日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：余笑艮，女，1958年3月23日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜秀容，女，1973年12月9日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：何进全，男，1964年2月6日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：何广证，男，1955年3月1日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：史志成，男，1958年10月11日出生，汉族，住广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅，住所地：广东省广州市体育东路160号。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：杜伟，该厅工作人员。原审第三人：东莞市人民政府，住所地：广东省东莞市鸿富路99号。法定代表人：梁维东，市长。委托代理人：杜灼尧，该府工作人员。委托代理人：方妙娇，该市国土资源局工作人员。原审第三人：东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城大道268号。法定代表人：刘杰，局长。委托代理人：谢浩华，该局工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。上诉人史灿辉、余笑艮、杜秀容、何进全、何广证、史志成因诉被上诉人广东省国土资源厅及原审第三人东莞市人民政府、东莞市国土资源局建设用地批复一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初474号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审查：2007年1月26日，广东省国土资源厅向东莞市人民政府作出粤国土资（建）字﹝2007﹞104号《关于东莞市麻涌镇2005年度第七批次城镇建设用地的批复》（以下简称《批复》），载明：“经你市人民政府审核同意上报的《关于申报我市麻涌镇2005年度第七批次报批建设用地的请示》（东国土资﹝2006﹞37号）及有关材料收悉。根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的有关用地方案。同意你市将麻涌镇新基村委会、大步村委会的集体农用地0.9269公顷（其中：水域0.4337公顷、园地0.4932公顷）及未利用地0.2441公顷转为建设用地并办理征收土地手续，另同意征收上述权属单位的集体建设用地65.7465公顷；以上合计批准使用土地66.9175公顷。上述土地经完善征收手续后同意按当地土地利用总体规划作为你市麻涌镇建设用地。具体项目供地请严格按有关规定办理，供地情况应报省国土资源厅备案。二、请你市人民政府组织实施征地依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；市土地行政主管部门应会同有关单位拟定具体的征地补偿安置方案并予以公告，听取被征地单位及农民的意见后，报同级人民政府批准后实施。经确定的征地补偿安置方案应报省国土资源厅备案。三、上述用地经批准后，涉及有关税费的收缴及调整请按有关规定办理。”史灿辉等人对上述批复不服，向原审法院起诉请求撤销粤国土资（建）字﹝2007﹞104号《批复》。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”上述规定中的最终裁决包括两种情形，一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。本案中，广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字﹝2007﹞104号《批复》是经广东省人民政府同意，由该厅代表广东省人民政府作出的批准征用土地的批复，不属于人民法院行政案件受案范围,已经受理的应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回史灿辉、余笑艮、杜秀容、何进全、何广证、史志成的起诉。上诉人史灿辉、余笑艮、杜秀容、何进全、何广证、史志成不服原审裁定，向本院上诉称：一、史灿辉等人向原审法院提起行政诉讼有明确、具体的诉讼请求，也提交了相应证据予以证明，符合法定起诉条件，原审法院适用法律错误。2017年1月13日，史灿辉等人依法向原审法院提起行政诉讼，并提交了行政起诉状和证据材料，广东省国土资源厅作出的《批复》损害其合法利益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的相关规定，史灿辉等人起诉符合法定条件。同时，史灿辉等人并未就《批复》向广东省人民政府申请行政复议，也不适用《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。二、原审法院对《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的理解错误。其一，征用土地决定并非最终裁决行为，不能因为作出主体是省人民政府就排除其可诉性，省人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地决定不符合最终裁决的基本特征。其二，原审法院依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定，排除对省人民政府作出的征地决定进行司法审查，属于机械适用法律。其三，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款所指的最终裁决对象为“行政复议决定”而非“征用土地决定”，针对确认土地所有权、使用权的行为复议前置。因此，无论征用土地决定，还是确认土地所有权、使用权，均不是行政裁决行为。综上所述，原审裁定认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。据此，请求二审法院撤销原审行政裁定，发回原审法院重新审理，并判令广东省国土资源厅承担诉讼费用。被上诉人广东省国土资源厅二审期间未提交答辩意见。原审第三人东莞市人民政府陈述称：原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款及最高人民法院司法解释的规定，国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，均属于最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。因此，广东省国土资源厅作出的被诉《批复》是经广东省人民政府同意并代表广东省人民政府作出的批准征用土地《批复》，不属于人民法院行政案件的受案范围，依法应驳回起诉。原审第三人东莞市国土资源局陈述称：一、本案不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款及《最高人民法院关于适用第三十条第二款有关问题的答复》、《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条的规定，广东省国土资源厅代表广东省人民政府作出的《批复》，属于由行政机关最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回史灿辉等人的起诉。二、史灿辉等人的起诉已超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。东莞市人民政府于2007年2月8日发布《征收土地方案公告》，将《批复》的具体内容包括征地批准机关、批准文号、征地位置及面积、土地补偿安置标准等信息告知被征地的集体组织及其成员。即使按东莞市国土资源局于2012年3月13日作出《信息公开告知书》，向何广证公开《批复》的批准机关、批复文件名称和文号等信息，也证明史灿辉等人于2012年已知道了《批复》的具体内容。因此，史灿辉等人于2017年提起本案诉讼，明显已超过法定起诉期限，且无正当理由，依法应驳回起诉。三、史灿辉等人不具有原告的诉讼主体资格，依法应驳回起诉。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条的规定，史灿辉等人以个人名义起诉的，应当提供证据证明其为案涉土地的使用权人或者实际使用人；以村集体名义起诉的，应提供证据证明其起诉人数已经超过所在村集体村民人数的一半，但史灿辉等人并未提供相应证据证明其起诉符合法定条件。因此，史灿辉等人没有原告诉讼主体资格，依法应驳回起诉。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，依法应予维持。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用第三十条第二款有关问题的答复》的规定：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”依照上述规定，广东省国土资源厅经广东省级人民政府批准同意，作出被诉《批复》的行为属于最终裁决行为。史灿辉等人因对《批复》不服而提起本案诉讼，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回起诉。因此，原审裁定驳回史灿辉等人的起诉正确，本院予以维持。上诉人史灿辉等人的上诉请求，于法无据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 邓 军审判员 陈作斌审判员 谭建军二〇一七年八月九日书记员 李梦瑶