中华人民共和国
山东省青岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）青行初字第89号
原告美国北方货运服务有限公司（NORTHCHINACARGOSERVICEINC）。
法定代表人冀玉胜，董事长。
被告中华人民共和国黄岛海关。
法定代表人张道虎，关长。
委托代理人田汶兵，中华人民共和国黄岛海关工作人员。
委托代理人张鹏，中华人民共和国黄岛海关工作人员。
原告美国北方货运服务有限公司（以下简称美国北方公司）诉中华人民共和国黄岛海关（以下简称黄岛海关）要求确认监管扣押集装箱行为违法一案，于2015年6月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告黄岛海关送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月29日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。原告美国北方公司的法定代表人冀玉胜，被告黄岛海关的行政机关负责人副关长高从军，委托代理人田汶兵、张鹏到庭参加诉讼。后本案定于2017年5月23日在本院第二十七法庭第二次公开开庭进行审理，但原告美国北方公司经本院依法传唤无正当理由未到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。
原告美国北方公司诉称，2006年3月至5月间，由中外运集装箱运输有限公司（以下简称中外运公司）承运原告自美国长滩港至中国青岛港60个40尺集装箱货物，品名为废纸，提单号：SNLLQD600051、SNLLQD600054、SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067。上述货物运抵青岛港后由于收货人青岛庆威国际货运代理有限公司未办理进口报关及提货，黄岛海关自2006年9月至2008年6月扣押、监管该货物及装载货物的集装箱。2006年11月，中外运集装箱运输有限公司以上述60个集装箱收货人未办理报关手续、提货且所有集装箱被海关及青岛港当局扣押，致使其不能取回涉案集装箱造成经济损失为由，向美国联邦法院提起诉讼。2010年5月，美国联邦第九巡回法院作出终审判决，认为原告应赔付上述集装箱被海关扣押期间所产生的损失。此期间原告于2008年6月向青岛市中级人民法院申请要求青岛海关出具是否扣押上述集装箱的相关证明。黄岛海关分别于2008年8月21日以黄关办函【2008】74号、于2008年9月23日以黄关办函【2008】87号、于2008年12月17日以黄关办函【2008】121号，青岛海关于2011年11月1日复函青岛市中级人民法院，称上述集装箱未被其扣押且未向中外运公司收取任何仓储费。2011年2月，原告以由于中外运公司向美国联邦法院提供伪证造成原告经济损失为由，向青岛市中级人民法院提起诉讼。2014年6月10日，青岛市中级人民法院以（2011）青民四初字第31号判决书驳回了原告的诉讼请求，且该案认为涉案集装箱系被海关监管，中外运公司未提供伪证。原告曾于2011年2月就青岛海关提供伪证、扣押集装箱达两年之久的行为提起行政诉讼，但未获得青岛市中级人民法院受理。综上，原告提起诉讼，请求依法判令：确认被告自2006年9月至2008年6月扣押、监管原告运抵青岛港货物、集装箱提单号：SNLLQD600051、SNLLQD600054、SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067项下60个40尺集装箱的行为违法。
原告美国北方公司向本院提交了以下证据：
1、（2011）青民四初字第31号民事判决书；
2、（2011）青民四初字第32号民事判决书；
证据1-2共同证明：在青岛中院的判决中载明，由于被告一直没有开启货物铅封，所以集装箱任何人无权处理，只有被告可以处理；
3、60个集装箱情况说明及附件，证明集装箱到达后有40个从2006年5月19日至2008年5月24日出港，另外20个集装箱的进港日期是2006年5月7日至13日，出港日期是2006年5月12日-13日，但不知集装箱去哪了，只有海关知道，故集装箱是被海关控制了。
被告黄岛海关辩称，一、关于本案起诉期限方面。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案原告请求法院确认违法的行政行为发生于2006年9月至2008年4月，原告现在起诉已经超过了《行政诉讼法》规定的起诉期限，请求法院依法驳回起诉。二、关于原告主体资格方面。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中原告并非被告行政行为的相对人，被告无法判断原告与本案标的及标的物是否存在利害关系，恳请法院核实原告主体是否适格。三、关于基本事实及海关执法依据。经核查，提单号SNLLQD600051、SNLLQD600054、SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLQD600067项下货物到港日期分别为2006年5月6日、2006年5月13日、2006年5月19日、2006年5月27日和2006年6月4日。其中SNLLQD600051项下货物，已于2006年5月17日从其他口岸正常申报进口，被告未对其作为超期未报关货物处理。《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）第三十条规定，进口货物的收货人自运输工具申报进境之日起超过三个月未向海关申报的，其进口货物由海关提取依法变卖处理。据此，被告分别于2007年12月3日和2008年4月3日将提单号SNLLQD600054、SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067项下货物依法拍卖。四、对原告诉讼请求的答辩。根据《海关法》第二十三条“进口货物自进境起到办结海关手续止，应当接受海关监管”之规定，上述货物属于海关监管货物，但被告从未对其实施扣押等强制行为。综上，原告的起诉存在超出法定起诉期限、主体适格存疑等问题，且其主张缺乏事实和法律依据，敬请人民法院依法驳回起诉。
被告黄岛海关在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1、SNLLQD600051号提单项下货物舱单申报信息；
2、SNLLQD600054号提单项下货物舱单申报信息；
3、SNLLQD600058号提单项下货物舱单申报信息；
4、SNLLQD600061号提单项下货物舱单申报信息；
5、SNLLQD600067号提单项下货物舱单申报信息；
以上五组证据共同证明五个提单项下货物运输工具申报进境时间。
6、提单号SNLLQD600054项下货物委托拍卖合同，证明被告委托青岛市拍卖中心有限公司对提单号SNLLQD600054项下货物进行拍卖；
7、提单号SNLLQD600054项下货物拍卖信息公告，证明有关货物拍卖前，被告对拍卖信息进行公告；
8、提单号SNLLQD600054项下货物拍卖回执及成交确认书，证明有关货物拍卖处理完毕及时间；
9、提单号SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067项下货物委托拍卖合同，证明被告委托青岛金诺拍卖有限公司对提单号SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067项下货物进行拍卖；
10、提单号SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067项下货物拍卖信息公告，证明有关货物拍卖前，被告对拍卖信息进行公告；
11、提单号SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067项下货物拍卖回执及成交确认书，证明有关货物拍卖处理完毕及时间。
本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，要求被告进一步补充提单号SNLLQD600051项下货物从中华人民共和国青岛大港海关（以下简称青岛大港海关）申报进口的证据。被告补充提供了证据12青岛大港海关的复函以及海关通关系统截图。
被告对原告证据的质证意见为：证据1和2只能证明货物运抵青岛港的情况以及原告与承运人、收货人之间的有关诉讼情况，不能证明被告对货物进行扣押的事实，该两组证据与本案关联性不大；对证据3真实性不予认可，且与本案关联性不大。
原告对被告证据的质证意见为：对证据1-11的真实性均没有异议，但证据中所载明的是一个不合理的时间段。因原告经本院依法传唤无正当理由未参加第二次庭审，故对被告证据12未予质证。本院又依法向原告邮寄证据12并通知其限期向本院提交书面质证意见，但原告亦未提交书面质证意见。
本院对双方当事人提交的证据认证如下：原告证据1-2系本院生效判决，本院对其真实性、合法性和关联性予以确认；证据3并未加盖公章且被告对其真实性提出异议，本院不予采信。被告证据1-12内容真实，形式合法，与待证事实相关联，本院确认为有效证据。
本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条之规定，依法调取了本院（2011）青民四初字第31号案件卷宗中原告提交的证据美国加利福尼亚中央区地方法院判决书，证明未报关货物拍卖后集装箱的处理情况。被告对该证据无异议，但认为其中记载的“中外运实际上于2008年6月4日向中国海关支付了400000元人民币”不准确，被告并未向中外运收取费用；因原告经本院依法传唤无正当理由未参加第二次庭审，故对该证据未予质证。本院又依法向原告邮寄该证据并通知其限期向本院提交书面质证意见，但原告亦未提交书面质证意见。
经审理查明，2006年3月、5月，原告美国北方公司与中外运集装箱运输有限公司（以下简称中外运公司）签订海上货物运输合同，合同约定，中外运公司承运原告60个集装箱的废纸由美国长滩港运至中国青岛港。2006年4月、5月，原告向中外运公司订舱，将60个40尺集装箱从长滩港运至青岛港。货物装船后，应原告要求，中外运公司签发电放提单，编号为：SNLLQD600051、SNLLQD600054、SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067。提单托运人为原告，承运人为中外运公司，收货人为案外人青岛庆威国际货运代理有限公司（以下简称庆威公司）。提单号SNLLQD600051、SNLLQD600054、SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067项下的货物分别于2006年5月6日、2006年5月13日、2006年5月19日、2006年5月27日和2006年6月4日运抵青岛港并办理了运输工具申报进境手续。此后，提单号SNLLQD600051项下的货物于2006年5月17日向青岛大港海关办理了申报进口手续，且于2006年9月5日完税放行。提单号SNLLQD600054、SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067项下的货物收货人一直未办理报关手续，亦未提取货物。
2007年11月23日，被告在中华人民共和国海关总署官方网站上发布《2007年青岛海关第66期拍卖信息公告》，拍卖物品涉及提单号SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067项下的超期未报关货物。2007年12月3日，青岛金诺拍卖有限公司接受被告委托，对提单号SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067项下货物进行了拍卖，并以600元/吨成交；2008年3月20日，被告在中华人民共和国海关总署官方网站上发布《2008年青岛海关第12期拍卖信息公告》，拍卖物品涉及提单号SNLLQD600054项下的超期未报关货物。2008年4月9日，青岛市拍卖中心有限公司接受被告委托，对提单号SNLLQD600054项下的货物进行了拍卖，并以245.5元/吨成交。
另查明，2006年11月，中外运公司向美国加利福尼亚中央区地方法院起诉原告（以下简称美国案件），要求支付涉案集装箱的滞留损失和因提取集装箱而向前湾港集装箱码头有限公司支付的存储费。2009年2月，美国加利福尼亚中央区地方法院作出一审判决，判决原告赔偿中外运集装箱滞留损失1708900美元和400000元人民币存储费。在该判决中第三部分“损害赔偿”中认定：中外运实际上于2008年6月4日向中国海关支付了400000元人民币，拿回了四十个集装箱。原告不服该判决于2009年2月25日向美国联邦第九巡回区上诉法院提起上诉，该法院于2010年5月作出终审判决，驳回上诉，维持原判。该判决在美国司法辖区内已经发生法律效力。经查证，上述400000元人民币存储费实际上由前湾港集装箱码头有限公司而非被告向中外运公司收取。
再查明，2007年4月，原告将庆威公司诉至本院，要求庆威公司支付拖欠的60个集装箱货物的货款，该案案号为（2007）青民四初字第152号。在该案审理过程中，本院根据原告的申请，向黄岛海关核实涉案五份提单项下货物及集装箱的情况。2008年8月21日，黄岛海关出具黄关办函【2008】74号《关于协助调查取证的复函》，主要内容为：经核查，SNLLQD600051号提单未在我关办理通关手续。SNLLQD600054、SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067号提单项下货物属超期未报关进口货物，我关已按照有关法律、法规的规定将上述货物予以拍卖，现将货物检测报告及拍卖公告提交法院。2008年9月23日，黄岛海关出具黄关办函【2008】87号《关于协助调查取证有关情况的复函》，主要内容为：SNLLQD600054、SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067号提单项下货物属超期未报关进口货物，我关未曾扣押装载上述货物的集装箱。2008年12月17日，黄岛海关出具黄关办函【2008】121号《关于协助调查取证情况的复函》，主要内容为：我关从未要求中外运集装箱运输有限公司支付上述五个提单号项下货物的仓储费。
本院认为：
一、关于原告的诉讼请求是否有事实根据的问题
原告的诉讼请求中涉及监管和扣押集装箱两种不同行为，本院分别认定如下：
1、关于被告是否存在监管集装箱的行政行为。《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）第二十三条规定，进口货物自进境之日起到办结海关手续止，出口货物自向海关申报起到出境止，过境、运转和通运货物自进境起到出境止，应当接受海关监管。根据该条规定，本案五份提单项下的进口货物自进境之日起到办结海关手续时止都应当接受海关监管。海关总署令第110号《中华人民共和国海关对用于装载海关监管货物的集装箱和集装箱式货车车厢的监管办法》第四条第一款规定：集装箱和集装箱式货车车厢应当接受海关监管。结合上述两项规定可知，虽然《海关法》只是对海关监管进出口货物的职责作出了规定，但作为装载货物的容器，在货物办结海关手续前，集装箱亦应一体处于海关监管之下。因此，原告对被告监管集装箱的行为提起诉讼是有事实根据的。但是，因提单号SNLLQD600051项下的货物是通过青岛大港海关申报进口的，并未处于被告监管范围内，因而本案审查的范围仅限于对提单号SNLLQD600054、SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067项下集装箱的监管行为。
2、关于被告是否存在扣押集装箱的行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第九条规定：行政强制措施的种类：……（三）扣押财物；……根据该规定，扣押是一种行政强制措施，实施扣押行为应按照《行政强制法》的规定制作文书、履行程序。本案中，被告只是对进境的进口货物及装载货物的集装箱实施监管行为，原告并未提交证据证明在这个过程中被告有扣押行为。因此，原告起诉扣押集装箱的行政行为缺乏事实根据，依法应予驳回。
二、关于原告是否具有提起本案诉讼的主体资格问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告系涉案集装箱所装载货物的托运人，且已被美国相关法院判决承担赔偿中外运公司集装箱滞留损失和存储费的义务，因此，其与涉案集装箱存在利害关系，进而与被告监管集装箱的行为之间存在利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。
三、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据该规定，评价本案原告的起诉是否超过上述五年的最长起诉期限的关键在于明确被告监管集装箱行为的结束时点。
根据《海关法》第二十三条之规定，正常情况下，海关对进口货物及装载货物集装箱的监管期限截止到进口货物收货人办结海关手续之时。之所以截止到这一时间点，是因为办结海关手续后，装载着货物的集装箱即可离开海关监管区域。然而，本案的特殊之处在于收货人并未办理申报进口的海关手续。《海关法》第三十条第一款规定：进口货物的收货人自运输工具申报进境之日起超过三个月未向海关申报的，其进口货物由海关提取依法变卖处理，所得价款在扣除运输、装载、储存等费用和税款后，尚有余款的，自货物依法变卖之日起一年内，经收货人申请，予以发还；其中属于国家对进口有限制性规定，应当提交许可证件而不能提供的，不予发还。逾期无人申请或者不予发还的，上缴国库。由此可见，对于未向海关申报的进口货物，超过三个月的法定期限后，海关可依法提取变卖处理。变卖处理结束后，货物即可离开海关监管区域，海关对货物的监管行为便告结束。这种情况下，海关对于已与货物相分离的空集装箱是否仍负有监管职责就成为判断对集装箱监管行为截止时点的关键。《海关法》对集装箱的监管并未直接作出规定。《中华人民共和国海关对用于装载海关监管货物的集装箱和集装箱式货车车厢的监管办法》第四条第一款虽表述为“集装箱和集装箱式货车车厢应当接受海关监管”，但通观该监管办法，其立法本意并非是将空集装箱单独作为一个对象由海关加以监管，而是为了保障实现对货物监管的目的，规定用于装载海关监管货物的集装箱的制造、修理、报废以及其他相关事项等都需向海关办理相关手续。换言之，更多的是一种以方便货物监管为目的的日常管理行为。因此，在进口货物进境后，海关对货物及装载货物的集装箱的监管应是同步的，当对货物的监管结束时，对集装箱的监管也同样结束。本案被告于2008年4月3日将涉案的最后一批超期未报关货物拍卖完毕，此时被告对货物和集装箱的监管均已结束。因此，被告对提单号SNLLQD600054、SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067项下集装箱的监管期限截止到2008年4月3日。原告于2015年6月18日提起本案诉讼，要求确认对上述四份提单项下集装箱的监管行为违法，已经超过最长五年的起诉期限，依法应驳回其起诉。至于原告在诉状中所称的其曾于2011年2月以青岛海关为被告提起诉讼故未超过起诉期限的问题，经本院核实，立案一庭未查找到其曾于该时间提交起诉材料的记载，原告亦未提交证据加以证明，且其所称的被告是青岛海关，诉求是确认作伪证、扣押集装箱的行为违法，与本案的被告和诉求并不一致。综合上述三方面分析，对于原告所持的此项未超过起诉期限的理由，本院不予采纳。
综上，原告对被告扣押集装箱行为和监管提单号SNLLQD600054项下集装箱行为的起诉缺乏事实根据；对被告监管提单号SNLLQD600058、SNLLQD600061、SNLLQD600067项下集装箱行为的起诉超过最长起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告美国北方货运有限公司的起诉。
案件受理费人民币50元，不予收取。
如不服本裁定，原告美国北方货运有限公司可在裁定书送达之日起三十日内，被告中华人民共和国黄岛海关可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国山东省高级人民法院。
审判长 孙志刚
审判员 李玉兰
审判员 高沛沛
二〇一七年七月六日
书记员 赵洪峰
书记员 王周浩