湖南省娄底市娄星区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘1302行初20号
原告娄底市普众二手车交易服务有限公司，住所地：娄底市经济开发区迎春路国家粮食储备库5号门面。
法定代表人吴昊博，该公司经理。
委托代理人：范巧云，女，汉族，1988年9月9日出生，住湖南省隆回县，该公司财务人员。
委托代理人：杨柳艳，广东指针律师事务所律师，代理权限：全权代理。
被告娄底市公安局交通警察支队，住所地：娄底市长青西街旁助民巷8号。
法定代表人梁长根，该支队支队长。
委托代理人：龚俊、刘敏，湖南泰涟律师事务所律师，代理权限：一般代理。
原告娄底市普众二手车交易服务有限公司（以下简称普众公司）诉被告娄底市公安局交通警察支队行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告普众公司的委托代理人范巧云、杨柳艳，被告娄底市公安局交通警察支队委托代理人龚俊、刘敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年2月28日，被告所属部门车管所城中分所在其业务大厅张贴了以娄底市交通警察支队车管所城中分所署名的通知，通知内容为：“我所从2017年3月1日起，正式执行娄底市商粮局、公安局、工商局、国税局、地税局联合下发的娄商粮发[2016]131号《关于规范娄底二手车流通行业管理的通知》文件有关规定，凡是违规开具的二手车销售发票，一律不予办理车辆转移登记手续。”根据该通知，娄底市交通警察支队车管所城中分所自2017年3月1日停止办理原告普众公司出售的二手车转移登记手续。原告普众公司于2017年3月27日向被告所属部门车管所申请办理二手车转移登记手续，被告知不能办理。
原告诉称，原告普众公司依法登记注册，是一家专门从事二手车交易服务的有限公司，依照税务部门的正规发票交易，而被告所属部门车管所城中分所于2017年2月28日贴出通知“凡是违规开具的二手车销售发票，一律不予办理车辆转移登记手续……”。2017年3月1日，原告委托律师向被告的车管所城中分所及车管所进行交涉，并向其出具《律师函》，车管所向原告的委托律师出具了“娄底市商粮局向娄底市国家税务局的复函”，并强调只能认可复函中列明的五家二手车交易公司，而原告不属于复函中列明的五家之一。该“复函”是娄底市商粮局向娄底市国税局发的，原意是要娄底市国税局停止发放除这五家以外的税务发票，但娄底市国税局未予理睬，原告仍然得到娄底市国税局的税务发票，表明原告的经营合法，且娄底市商务粮食局只有向省商务厅转送备案的功能，无权决定二手车交易服务公司的合法与否，决定权在省商务厅。2017年3月27日，原告普众公司在被告处申请办理车辆转移过户手续被拒绝，给原告的经营带来了严重困难。被告所属车管部门不给原告普众公司办理二手车辆过户手续的行为属滥用行政权力，限制竞争，应当依法予以制止，因此，请求人民法院：一、判决被告自2017年3月1日起对原告经办的二手车交易停止办理二手车转移登记的行政行为（决定）违法；二、判令被告立即为原告（于2017年3月27日）的具体二手车交易办理二手车转移登记事项；三、判令被告赔偿原告经济损失5万元；四、本案所产生的一切诉讼费用由被告承担。
原告娄底市普众二手车交易服务有限公司向本院提交了以下证据、依据：一、被告所属部门车管所城中分所在其业务大厅贴的通知，出自车管所城中分所制作。拟证明被告所属部门作出了不当的行政行为。二、原告委托其代理律师向被告及所属部门车管所发出的《律师函》。拟证明被诉的行政行为无法律依据。三、被告向原告代理律师出具的“娄底市商粮局向娄底市国家税务局的复函”，拟证明被告行政行为的依据。四、原告开出的二手车发票，拟证明被告实施了具体的不当行政行为。五、原告委托律师进行维权的代理手续，拟证明原告及委托律师是依法依规进行的。原告当庭提交的证据有：一、关于申请政府信息公开的答复。二、娄底市商务粮食局、娄底市公安局、娄底市工商行政管理局、娄底市国家税务局、娄底市地方税务局关于废止娄商粮发[2016]131号文件的通知（娄商粮发[2017]106号）。三、娄底市商务粮食局、娄底市公安局、娄底市工商行政管理局、娄底市国家税务局、娄底市地方税务局、娄底市规划局关于废止娄商粮发[2016]132号文件的通知（娄商粮发[2017]107号）。以上证据拟证明被告所属部门车管所停止给原告办理二手车辆过户登记的行政行为违法。四、娄底市普众二手车交易服务有限公司财务报表，拟证明被告所属部门车管所停止办理二手车过户登记之前的收益情况及停止办理后的损失情况。
被告辩称：一、依照《机动车登记规定》第十九条，申请转移登记的主体是机动车所有人，而原告普众公司违规开具的《二手车销售统一发票》显示买方非原告普众公司，原告普众公司无权请求被告所属部门车管所城中分所为其办理二手车转移登记，且被告所属部门车管所城中分所拒绝办理车辆转移登记的行政相对人非原告普众公司，因此普众公司非本案的适格原告。二、原告普众公司未具体提出自2017年3月1日起向被告所属部门车管所城中分所申请过的二手车转移登记数量，申请车辆过户转移登记所提供的资料是否均符合过户转移登记也无从得知，原告请求确认自2017年3月1日起对其经办的二手车交易不予办理转移登记的行政行为违法属诉请不明。三、根据《二手车流通管理办法》第三十三条的规定，在取得二手车交易市场经营者主体资格后2个月内应到商务主管部门备案，《湖南省商务厅、公安厅、工商行政管理局、国税局、地税局关于贯彻<二手车流通管理办法>的实施意见》（湘商建设（2005）67号）规定，必须是依法到工商部门注册登记并具有企业法人资格的二手车交易市场、二手车经销企业、二手车拍卖企业、并经当地商务主管部门备案的企业，否则不得领用《二手车销售统一发票》，而娄底市商务粮食局、娄底市公安局、娄底市工商行政管理局、娄底市国家税务局、娄底市地方税务局以红头文件的形式发布了《关于规范娄底市二手车流通行业管理的通知》，该通知也对该项内容作出了明确规定，此外，通知还规定公安车管部门在办理车辆转移过户登记手续时要核查发票开具是否属于“二手车交易市场、二手车经销企业、二手车拍卖企业”范围，其他类型的企业违规开具的发票及手写发票，不予办理过户手续。原告普众公司没有在娄底商务主管部门备案，根据娄底市商务粮食局于2017年3月10日发给娄底市车管所的《关于提供全市二手车交易市场名单的复函》，已在商务部门办理了相关备案手续并获取规划意见书的五家二手车交易市场公司中也无原告，因此，原告普众公司取得的《二手车销售统一发票》系通过不正当手段，根据《机动车登记规定》第九条第（一）项、第十九条、第二十条第（四）项，《二手车交易规范》第八条、《机动车登记工作规范》第二十二条之规定，原告申请二手车转移登记提交的申请材料不符合法律规定。四、被告不存在违法行政行为，且其行政行为未对原告之合法权益造成任何伤害，原告递交的财务报表不能证明其经济损失，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，原告要求被告赔偿原告经济损失5万元的诉讼请求不能予以支持。综上所述，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。
被告娄底市公安局交通警察支队向本院提交了以下证据、依据：一、娄底市公安局交通警察支队组织机构代码证、法定代表人身份证复印件、法定代表人身份证明，拟证明娄底市公安局交警支队具备机动车转移登记的主体资格。二、《湖南省商务厅、公安厅、工商行政管理局、国税局、地税局关于<贯彻二手车流通管理办法>的实施意见》（湘商建设[2005]67号）；《关于规范娄底市二手车流通行业管理的通知》(娄商粮发[2016]131号)；拟证明依法到工商部门注册登记并具有企业法人资格的二手车交易市场、二手车经销企业、二手车拍卖企业，并经当地商务主管部门备案的企业才具备领取、开具《二手车销售统一发票》的资格。三、《关于提供二手车交易市场名单的复函》，拟证明2017年3月10日娄底市粮食局向娄底市车管所函告：已在商务部门办理了相关备案手续并获取规划意见书的五家二手车交易市场有限责任公司中并无原告，表明原告并未依法向商务主管部门进行备案。
经庭审质证，各方当事人质证意见如下：原告提交九份证据、依据，被告对第一份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为只能证明该行政行为存在，并不能说明其不当。对第二、三、四份证据，真实性无异议，对证明目的有异议。对第五份证据，被告不认可。此外，原告当庭提交了四份证据、依据，被告对第一、二、三份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该三份证据与被诉行政行为无关联性。对第四份证据，真实性、关联性均有异议。被告提交了三份证据、依据，原告对第一份证据的真实性、关联性无异议。对第二份证据，真实性无异议，对证明目的有异议，原告认为该份证据引用了湖南省六家单位发布的文件，而在给原告的通知引用的是娄底市五家单位发布的文件。对第三份证据，真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据中的文件是被诉行政行为作出以后实施的，被告的行政执法依据欠缺。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一、二、三、四份证据，证明行政行为存在，予以认可；对原告提交的第五份证据，其不属于证据范筹，不予认证。对原告当庭提交的第一、二、三份证据，真实性予以认可；对原告当庭提交的第四份证据，与待证目的有关联，予以认可。对被告提交的第一份证据，予以认可；第二、三份证据，真实性予以认可。
经审理查明：娄底市普众二手车交易服务有限公司系2014年2月24日登记注册的有限责任公司，营业执照登记的经营范围为二手车交易市场经营、为二手车交易提供场所及相关服务、二手车评估、二手车销售、汽车中介服务（涉及行政许可经营的办理许可证或资质证后，方可经营）。2017年2月28日，被告所属部门车管所城中分所在其业务大厅张贴通知，通知内容：“接支队车管所通知，我所从2017年3月1日起，正式执行娄底市商粮局、公安局、工商局、国税局、地税局联合下发的娄商粮发[2016]131号《关于规范娄底二手车流通行业管理的通知》文件有关规定，凡是违规开具的二手车销售发票，一律不予办理车辆转移登记手续。”自2017年3月1日起，被告停止给原告办理二手车过户登记，2017年3月1日，原告委托律师向被告的车管部门进行交涉，并向其出具律师函，后向被告反映并附送《律师函》。2017年3月27日，原告为从原告公司交易的二手车购买双方开具了号码为00288361号二手车销售统一发票，向被告申请办理车辆过户手续，被告以原告不属于已在商务部门办理了相关备案手续的二手车交易公司名单为由，拒绝原告的车辆过户登记申请。原告认为被告自2017年3月1日起停止给原告娄底市普众二手车交易服务有限公司办理二手车转移登记的行政行为违法，遂于2017年4月7日向本院提起行政诉讼。在诉讼过程中，被告于2017年5月16日重新开始给原告办理二手车转移登记手续。此后，娄底市商务粮食局、娄底市公安局、娄底市工商行政管理局、娄底市国家税务局、娄底市地方税务局于2017年7月25日联合下发娄商粮发[2017]106号文件，决定废止《关于规范娄底市二手车流通行业管理的通知》（娄商粮发[2016]131号）文件，从该文件下发之日起停止执行。娄底市商务粮食局、娄底市公安局、娄底市工商行政管理局、娄底市国家税务局、娄底市地方税务局、娄底市规划局于2017年7月25日联合下发娄商粮发[2017]107号文件，决定废止《关于印发<娄底市二手车交易市场发展规划（2016-2020年）的通知》（娄商粮发[2016]132号）文件，从该文件下发之日起停止执行。
本院认为，根据《机动车登记规定》之规定，被告作为本行政区域内的公安机关交通管理部门，具有办理本行政区域内机动车登记工作的法定职权，具体车辆登记业务由其所属辖区车辆管理所办理。原告娄底市普众二手车交易服务有限公司经工商部门核准登记，取得营业执照，营业执照登记的经营范围为二手车交易市场经营、为二手车交易提供场所及相关服务、二手车评估、二手车销售、汽车中介服务（涉及行政许可经营的办理许可证或资质证后，方可经营）。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”娄底市普众二手车交易服务有限公司与本案有利害关系，是本案的适格原告。从庭审中双方陈述及双方提供的证据来看，被告作为行政机关，从2017年3月1日起停止为原告经办的二手车交易办理机动车转移登记的行政行为存在，3月27日不予办理原告申请办理的具体机动车转移登记业务的行为亦存在。在诉讼过程中，被告于2017年5月16日改变了原行政行为，恢复办理了原告申请的二手车转移登记业务。后数个行政机关联合发文，废止了原娄商粮发[2016]131号文件和娄商粮发[2016]132号文件。在市场经济运行过程中，行政机关有权对市场主体的违法行为予以行政处罚，但是，必须依照法律法规的授权进行。原告持有税务机关开具的二手车销售统一发票，被告娄底市公安交警部门以原告未在当地商务部门备案、不具备领取并开具二手车销售统一发票的资质为由，拒绝给原告办理车辆过户登记，该行政行为并没有法律、行政法规的明确授权，根据“法无授权不可为”的行政法原则，被告的行政行为系超越职权，没有法律依据。在诉讼过程中，被告已改变了原行政行为，恢复办理二手车转移登记业务，因此，原告的第二项诉讼请求已无实际支持必要。原告诉称被告自2017年3月1日起停止为其办理二手车转移登记手续，给原告的经营带来了严重困难，要求赔偿损失，但原告提供的关于损失情况的证据不充分、不具体，因此，原告要求赔偿损失的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定，判决如下：
一、被告娄底市公安局交通警察支队自2017年3月1日起对原告娄底市普众二手车交易服务有限公司经办的二手车交易停止办理二手车转移登记的行政行为（决定）违法。
二、驳回原告娄底市普众二手车交易服务有限公司的其他诉讼请求。
诉讼费50元，由被告娄底市公安局交通警察支队承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于娄底市中级人民法院。
审 判 长 阳 彪
人民陪审员 彭 瑛
人民陪审员 贺孝如
二〇一七年十月九日
书 记 员 罗 敏
附相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第六十四条人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《二手车流通管理办法》
第三十三条建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。省级商务主管部门应当将二手车交易市场经营者和二手车经营主体有关备案情况定期报送国务院商务主管部门。