河北省满城县人民法院
民 事 判 决 书
（2014）满民初字第537号
原告李文山，男，1963年10月9日出生，汉族，满城县要庄乡大庄村人，住满城县爱琴海小区。
委托代理人韩晓军，河北弘正律师事务所律师。
被告满城县要庄乡大许城村民委员会。
法定代表人郭冲，该村委会主任。
委托代理人边杰，河北亚华律师事务所律师。
原告李文山与被告满城县大许城村委会土地承包合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告李文山及其委托代理人韩晓军，被告法定代表人郭冲及其委托代理人边杰等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2003年5月8日，原、被告签订《荒废沙滩复耕承包合同》，约定，原告承包被告的荒废沙滩千余亩（后经实际测量为565.555亩），自费修建拦河坝一条，改良土壤，平整土地，植树造林。原告按照合同约定，租用挖掘机、推土机、铲车、汽车等机械，平整沙坑、沙滩，置换土壤，将荒滩全部改成良田，修建堤坝1000多米，植树35000余棵，共计投入800多万元。经过几年的艰苦经营，原来的沙滩上已经树木成林，单株树木直径已达30多公分。在零收益的情况下，2008年11月10日，被告未经原告同意，与保定市富瑞生态园林有限公司（以下简称富瑞园林公司）又签订了一份土地承包合同，将原告承包经营的565.555亩土地及地上附着物又发包给了富瑞园林公司。被告与富瑞园林公司签约后才找到原告，要求提前25年解除与原告签订的荒滩复耕承包合同。原告表示坚决不同意，经要庄乡领导反复做工作，未果，后经县主要领导（时任县委书记闫志强、县政法委书记王凤林等）多次找原告谈话，要求原告顾全大局，并答应等有机会时再给原告补偿，或者县里有好项目时也可以优先考虑给原告。在此前提下，原告才被迫同意，并于2009年12月5日与被告签订了解除承包合同的协议。2013年，富瑞园林公司对其承包（租赁）的所有土地进行第二次补偿，被告村委会按50年的承包合同以每亩33400元获益，两次却只补偿原告损失700万元左右，而对原告解除合同后的收益方面的损失丝毫不给予赔偿。原告认为，原告依据沙滩复耕承包合同的约定进行了巨额投入，在没有任何收益的情况下，被告在未解除原合同的前提下就与富瑞园林公司又签订土地承包合同，显然违法，严重侵害了原告的合法权益。2013年，富瑞园林公司又以租该征的方式以每亩地33400元对被告进行第二次补偿，被告及有关领导原来承诺的条件已经具备。依照《民法通则》、《合同法》的规定，合同的解除不影响当事人要求赔偿损失的权利，被告依法应当对原告的经济损失进行赔偿。该损失额应包括原告实际投入方面的直接损失，还应包括合同如果履行后可以获得的利益方面的损失（即预期收益）。由于被告提前25年解除合同给原告造成的损失数额特别巨大，所以，根据富瑞园林公司对原告原承包经营的土地进行的两次增补情况，请求依法判令被告在原告受损的2000余万元和被告因解除原合同所获得的收益范围内赔偿经济损失750万元，并承担本案诉讼费用。
被告辩称，（一）、被告村委会对2003年土地发包给原告的事宜不知情，对原告承包土地后进行的建设投资事实更不认可。本案李文山非大许城村委会集体经济组织内成员，按照《农村土地承包法》、《土地管理法》等有关规定，村委会将该土地发包，未经本经济组织成员的村民会议2／3以上成员或村民代表同意，也未报乡政府批准，违反了法律、行政性法规的强制性规定，依法应确认无效。基于此，原告李文山所诉的承包事实应不受法律保护。对此，被告村委会代表大许城村民保留向原告主张返还已补偿的款项，以及因占地建设对土地进行破坏性生产经营行为所造成的损失。（二）、原告已收到全部赔偿款项，且已自愿解除承包关系。原告李文山与被告村委会签订了《解除承包合同协议》，该协议系原、被告双方自愿达成，其中明确约定了土地赔偿的款项、数额，原告在签订协议后对补偿款均已如数收到，并同意将承包的土地交由被告支配，协议中并无被告需对李文山进行第二次赔偿的约定。因此该《解除承包合同协议》在法律上应认定为全部赔偿额已付清。现原告在签订解除协议后另行主张赔偿显然不具备任何权利。（三）、本案不存在村委会将涉案土地二次发包的事实，富瑞园林公司占地系县委县政府为发展地方经济而实施的政府强制性行为。被告村委会对原土地承包给原告是不知情的，根本不存在任何违约等过错行为；原告在解除承包协议后，富瑞园林公司进行土地的租该征工作，被告村委会超出合同约定也按照相关补偿标准，第二次对原告原承包的土地进行了地上附着物的补偿，业已超额支付到位，其中未扣除原已补偿的地上附着物款项。现原告再次主张赔偿已超出合同约定及相应赔偿标准。（四）、政府领导的承诺不能作为被告村委会需再次补偿的依据。原告所提交的冉东瑞、王凤林的证言，未经出庭作证并质询，不具有任何证明力。政府领导的表态无权代表村委会，系个人行为，对村委会不产生任何法律效力。且该证言也证实原告已同意了补偿条件，对承包关系进行了解除，也进一步明确了富瑞园林公司占地系政府工程。综上，请求法院依法驳回原告的所有诉讼请求。
经审理查明，上世纪九十年代至本世纪2003年前后，满城县漕河沿岸因河道淤堵，每逢夏季来临，河水泛滥，两岸的耕地经常被淹或冲毁。满城县大许城村地处漕河的拐弯处，受灾情况更严重，有时威胁到沿岸村民的生命财产安全。要庄乡党委和政府经多次请示满城县委、县政府，决定对漕河进行综合治理。但由于各村经济落后，县、乡两级政府又无力支付巨额的治理费用，当时的要庄乡党委和政府倡导、提出了一个治理机制，通过对河道里的荒滩实行长期承包，以寻找投资人，由投资人按照乡政府的统一规划进行治理，将来谁投资谁受益。被告村委会按照乡政府的要求，通过在全村进行了半个多月的宣传，无一人肯投资治理。主要原因是垫资太大，长时间得不到收益。后经被告村干部许连生找到原告李文山多次做工作，原告才同意承包被告的荒滩治理项目。双方于2003年5月8日签订了《荒废沙滩的复耕承包合同》，约定：被告把荒废沙滩千余亩（实际治理的面积为565.555亩）按现状承包给原告；原告要抓紧时间尽快完成平地和植树任务；为保障大、小许城两村人民的财产安全，由原告向漕河以南开发，自费修建拦河坝一条，用于防洪造林；因被告无力开发，30年内不向原告提取任何报酬，谁造林谁受益；村领导班子有变化不影响合同的执行。合同订立后，原告按照合同约定，租用挖掘机、推土机、铲车、汽车等机械平整沙坑、沙滩，置换土壤，全部改成良田，修建堤坝1000多米（上宽4米多、下宽14米多、高6米多），植树35000余棵，除使用自己的挖掘机、铲车和加油站的供油未计算进投入外，投资数百万元。经过几年的经营，原来的荒滩已经改良成耕地，树木成林，实现了原乡党委、乡政府提出的“万米绿化带”的建设目标。
以上事实，原、被告均提供了2003年5月8日签订的《荒废沙滩复耕承包合同》复印件，证实了双方订立荒滩复耕合同的内容。原告还申请被告的原党支部书记郭平生、副书记郭伦、村委会副主任郭二黑等出庭作证，证实1992年至2009年间，乡领导姜文英指示各村，要求治理河套、荒滩，被告以广播形式宣传了半个多月，也没人肯投资治理河套，后让村干部许连生找到李文山，要求他投资治理。村两委会答应，他投资他收益，有什么情况会帮助他协调。合同中没有让李文山交承包费，是以李文山建大坝的费用抵做的承包费。后来李文山开始修坝、栽树。当时是乡政府督促治理的。当时的县、乡领导都非常支持，全县的机关干部都去义务栽过树。签合同时虽然没有召开全村村民会议，但是召开了两委班子会议通过的。当时的村主任是郭志河，因为村子里没有工资，他为了养家糊口自己就去北京打工了，所以合同上没有村主任的签字。当时有文件说允许外村人搞承包。村民代表是从第一次选举就产生了，因为开会不给钱，大喇叭广播也没人去开会，所以一直到现在也没有开过村民代表大会。
本院庭前对现任满城县人大副主任姜文英（原要庄乡党委书记）调取的证言，证实其于2003年至2007年在要庄乡政府任职期间，因漕河河道经常泛滥，危及村民的生命财产安全。经过多次研究并向县委县政府请示，决定进行治理。后经治理，在漕河的左右岸各修建一条大坝，用于防洪；通过对河道进行清理、疏通、整地，将荒滩变成好地，用于栽树；同时严禁采沙卖沙。李文山与大许城村委会签订的承包治理合同就是在这种条件下达成的。
被告提出对原告的承包协议、承包事实、履行中的修坝、栽树、整地等情况不知情，均不认可，只认可双方2009年12月5日解除承包合同的协议内容。并提出，根据以上证人证言，完全能证实原告的承包行为并没有经过村民代表大会通过和没有经乡政府备案的事实。所以该承包合同应属无效。
原告方在质证时提出，如果没有荒滩承包协议，就不会有解除承包合同的协议。被告对原告的承包事实、投资修坝、植树造林等情况不认可，却只认可解除协议的情况，自相矛盾。并认为，双方签订的合同虽未经民主议定程序，但不违反民主议定原则。双方是在被告无力完成县乡两级政府制定的发展规划任务，且本村村民均不愿意承包治理荒滩的情况下才签订的承包合同。不但经两委会通过了，还经过了县乡两级政府的备案、认可，且在履行承包合同五、六年期间，无任何村民、相关政府及主管部门提出过异议，说明被告以及村民对该承包行为是认可的，是没有违背被告全体村民的意愿的。所以，该承包行为并没有违反民主议定原则。另外，该承包合同的标的是“四荒地”（荒山、荒滩、荒丘、荒沟），按照当时的《村民组织法》（1998年11月4日实施）第十九条规定，村民委员会必须提请村民会议讨论决定的并没有涉及集体土地对外承包；第六项规定的是承包经营方案，均不适用本案对“四荒地”的对外承包情况。当时的《土地管理法》（1999年1月1日实施）规定民主议定原则是第十五条第二款，此款规定也只适用于农耕地，而不适用本案所涉及的“四荒地”。且以上两部法律也并没有规定，违反民主议定程序所签订的承包合同就属无效的法律后果。另根据《合同法》司法解释（二）第十四条，原告还认为，确定合同无效，必须要看该合同的内容是否违反法律法规效力性强制性规定。《土地管理法》、《土地承包法》关于土地承包前须经民主议定程序的规定属于法律法规的管理性强制性规定，并非效力性强制性规定。另随着我国《物权法》的颁布与实施，也对此做出明确的规定，“集体经济组织、村民委员会或者负责人做出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”据此规定，违反民主议定程序所签订的合同是可撤销行为，不是无效行为。而被告或其村集体经济组织成员在法定期限（一年）内并未行使撤销权，所以原、被告之间所签订的《荒滩复耕承包合同》应属有效合同。
另查明，2008年前后，满城县委、县政府为发展满城经济，决定从保定长城公司引资筹建富瑞园林公司，征地所涉及漕河沿岸的大册营镇、要庄乡、贤台乡的部分村庄。2008年11月10日，被告村委会未经原告同意，与保定市富瑞生态园林有限公司（以下简称富瑞园林公司）又签订了土地承包合同，将原告承包经营的565.555亩土地及地上附着物又发包给富瑞园林公司，并获得每亩15000元的承包费（租赁费）。被告与富瑞园林公司签约后找到原告，要求提前25年解除与原告签订的荒滩承包合同。经当时的县委征地工作组领导（时任县委书记闫志强、县政法委书记王凤林等）多次找原告谈话，要求原告顾全大局。并承诺等有机会时再为原告增加部分补偿，或者富瑞园林公司在满城施工时有好项目也可以优先考虑给原告，原告才同意解除原承包合同，并于2009年12月5日与被告签订了解除原承包合同的协议，被告收回原告承包经营的565.555亩土地及地上附着物，原告支取了266.1063万元的补偿款（按25年合同，按当时乡政府确定的土地补偿标准每亩7500元，原告应支取土地补偿款424166.25元，但实际只支取了土地补偿款199.9万元、地上附着物补偿款66.2063万元支取）。2013年，富瑞园林公司对其承包的土地进行以租代征，并依据原承包合同进行了第二次增补，按每亩50年又补偿了33400元。被告只以地上附着物补偿款之名义每亩8300元支付给原告468.95万元，对剩余的承包费（租赁费）决定不再补偿给原告。原告认为，自己因被迫解除合同造成经济损失2100余万元，被告按其单方制定的方式补偿的部分损失，远远不足以弥补自己的巨额损失。根据被告及有关领导原来承诺的条件，按长城公司第二次补偿给被告的每亩33400元，被告还应再给付其25年合同的损失（扣除已支付的每亩8300元外，按每亩25100元、50年合同的一半）。
以上事实，有原告提供的证人王凤林、冉东瑞的证言证实，2009年10月，满城县县委、县政府为发展满城经济，决定从保定长城公司引资，筹建富瑞园林公司，县委成立了征地工作组。期间，因涉及李文山承包的大许城村土地500多亩，经工作组和县委闫志强书记多次做工作，李文山才同意县政府确定的占地补偿条件。闫志强书记当时还表态，富瑞园林公司如果有什么工程，可以帮助协调李文山干，或如果土地使用性质发生变化再有补贴时，可协调村委会再补偿给原告部分损失。
原告还提供了2008年11月10日被告村委会与保定富瑞园林公司签订的土地承包合同复印件，以证实被告在未解除与原告的荒滩承包合同之前就与富瑞园林公司订立了土地承包（租赁）合同，明显侵犯了自己的合法权益。原、被告均提供了2009年12月5日的双方签订的解除承包协议复印件，并均认可已解除该承包合同之事实。被告提供了其村委会于2013年10月20日村民代表会议记录，显示，对原告的补偿标准适用的是三类地价格；2013年11月19日被告监事会决定，只补偿地上附着物每亩8300元，不补偿地价款；还提供了原告的支款手续，于解除协议时原告（第一次）支取了2661063元，于2013年12月27日在二次增补时支取地上附着物补偿款4689500元。
在质证过程中，被告对证人王凤林、冉东瑞等证言不认可，并提出，即使证人证实的情况真实，县政府领导的个人承诺也不能代表村委会的意愿。
原告在质证时提出，如果没有县政府领导的承诺，自己绝不会在解除合同的协议上签字。正是由于县领导保证条件成熟时再给与其补贴部分损失，自己才同意解除原来的承包合同。县政府领导的表态完全能代表被告村委会。这是典型的附条件的民事行为，长城公司的第二次增补正是成就了这个条件。原告还对被告提供的监事会的决定表示异议，认为村委会认为的地价款实际是以租代征后的土地租赁费，并不是《土地法》意义上的土地补偿款，村委会（监事会）无权做出不补偿给承包户的决定。
诉讼中，原告对自己的损失委托保定中鑫资产评估有限公司对其投入进行了预算评估，结论是，前期投入经过工程造价结算为11197794.5元，对其承包期30年的预期收益评估为10230000元，两项损失共计21427794.5元。原告提出，自己的实际投入是800余万元，原因是当时自己的机械费、人工费、加油站的燃料费没有计算进去。
被告提出，该鉴定属于原告的单方委托；原告的总收入是间接的，是将来可获得的收益，评估结论未扣除购苗费、种植费、管护费等成本费用，而该费用均在原告承包期间支付了；评估结果是不科学的、不准确的，评估报告对预期内未考虑合同解除因素对评估结论的影响，而双方已实际解除了承包关系；评估报告未考虑种植面积及生长状况，系在全部565.5555亩承包土地用于种植107速生杨在正常管理条件下所做出的评估结论，从实际情况看，原告承包的土地上并未全部种植树木，因此评估结论不准确。原告的《工程造价概预算书》也不能代表原告的投入成本，因为原告的施工未得到相关政府部门的审批，原告应出示建设审批性文件、开工许可，以及配套的有资质的施工单位的《施工合同》等，并出示当时的结算报告证实实际施工成本，该工程预算书所依据的证人证言也不具有任何证明力。因此，原告凭以上两份鉴定材料不能证明其实际支出，以及可获得的必然收益损失。
本院认为，根据《合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规强制性规定而订立的合同才无效。《合同法》司法解释（二）第十四条对此又作了专门解释，这里的强制性规定必须是法律、法规效力性强制性规定。不管是1998年11月4日实施的《土地管理法》、1999年1月1日实施的《村民组织法》，还是现行的《农村土地承包法》，虽然都规定了涉及本村经济组织成员以外的人承包土地的，须经本村经济组织村民代表三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，但均未规定如违反后即属无效的法律后果。该些规定应属于法律、法规管理性强制性规定，不属于法律、法规效力性强制性规定。原、被告经协商，于2003年5月8日签订的《荒废沙滩复耕的承包合同》，是根据原满城县委、县政府对漕河治理的统一规划，经被告村委会多次宣传，在被告本村无人承包治理的前提下才达成的，虽未经过正式召开村民会议或村民代表签字等形式，但综合该合同订立时的历史背景、历史条件、合同目的、以及履行过程中被告及其村民的态度来看，该合同行为是因漕河的泛滥，为了治理荒滩、改良土壤、改善生态环境，并通过了公开、协商的方式，事后，被告村集体经济组织全体成员对该承包治理行为是认可的或追认的。所以，是不违背其全体村民意愿的，与我国法律所规定的民主议定原则并不相悖。尤其是从内容上分析，该合同也充分体现了双方的真实意思表示，该合同不但没有损害国家、集体或他人的合法权益，反而具有公益性，被告及其全体经济组织成员均因此受了益。该行为也完全符合国务院关于治理“四荒地”的有关政策的。在法律上，村委会也是民事主体一方当事人，在履行合同过程中与普通当事人的权利义务关系是平等的，而不应以自己具有村民自治的性质就可以随意侵犯合同相对人的合法权益。故被告以该合同未经民主议定程序通过、认为无效的观点不能成立，不予支持。
其次，根据证人王凤林、冉东瑞等人的特殊身份，其证言的内容应属客观真实。不管是从2003年对漕河的治理，还是到2008年对漕河的开发，都是涉及满城县经济发展的重点建设项目。特别是长城公司的征地行为，一方面离不开满城县委、县政府的统一规划和部署，具有行政干预性质，但更离不开漕河沿岸各村村委会的具体实施和执行，还具有民间协商性质。二者缺一不可。否则，该解除合同的目的不可能实现。即，如果没有县政府领导、工作组的协调和承诺，原治理荒滩的承包合同不可能顺利解除，长城公司不可能将原告原承包的土地顺利承包到手，被告也不可能因解除该合同后得到巨额补偿款（承包费或租赁费）。可以说，这次征地的直接受益人是被告村委会。被告村委会在未解除与原告的承包合同之前就将原告承包经营的土地转包给长城公司，违约在先，后又在县领导和工作组的协调下与原告签订解除承包合同的协议，采取补救措施在后。因此，在2009年12月5日的原、被告解除原承包合同的过程中，县领导和工作组在协调过程中的承诺是原、被告能够解除原承包合同的必要条件，该承诺中的内容和条件应视为一种附条件的民事行为。该条件具备后，被告满城县大许城村委会作为受益人应为该承诺的内容和条件承担民事责任。长城公司的第二次增补虽然是在原、被告双方解除合同后进行的，但该行为仍然是根据原来的承包合同进行的补偿，被告不应以牺牲原告的合法权益而自己获益，该补偿款不能完全归属于被告。根据该地区各村普遍实行的“承包期内归承包户，承包期外归集体”的分配原则和公平原则出发，被告应在自己获益的范围内或按相关比例赔偿原告一定的损失。
第三、我国《农村土地承包法》第十六条第二项规定，“承包方享有承包地被依法征用、占用时依法获得相应补偿的权利。”《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第十二条规定，“承包方因承包经营的土地被依法征用或者被依法批准使用后，要求发包方按照有关法律、法规的规定给予补偿或者要求发包方对其为改良土地的实际投入给予适当补偿的，人民法院应当予以支持。”本案中，荒滩承包合同因解除而造成原告损失巨大，原告主张赔偿，应得到法律上的支持。原告的损失既包括其履行合同过程中实际投入方面的损失，也应包括如果原承包合同履行后可以获得的收益。河北中鑫资产评估有限公司对原告的实际投入和合同期内的预期收益进行的评估结论虽具有盖然性，但原告并未依此作为唯一依据主张权利，而是以被告在解除合同后的获益范围内（二次增补款）要求赔偿，该主张远远低于上述评估结论所确定的损失额。故原告的主张并无不妥，依法应予以支持。被告村委会在第二次增补中按50年获得每亩33400元的租赁费，原告自解除合同时至承包期满尚有25年，被告应在其获益的范围内赔偿原告25年的损失，除已支付给原告的每亩8300元，尚应再支付原告因解除合同而造成的损失7097715元【（33400元–8300元）×565.5555亩÷2）】。依照《中华人民共和国民法通则》第一百一十五条，《中华人民共和国合同法》第九十七条、第一百一十三条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第二项，《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第十一条、第十二条的规定，判决如下：
一、被告满城县要庄乡大许城村委会于本判决生效之日起十五日内给付原告李文山因解除合同造成的损失7097715元；
二、被告满城县要庄乡大许城村委会于本判决生效之日起十五日内给付原告李文山鉴定费损失60000元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费64300元，诉讼保全费5000元，共计69300元，由被告满城县大许城村委会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。
审 判 长 杜兰涛
审 判 员 张金刚
人民陪审员 范远征
二〇一四年十一月二十五日
书 记 员 袁丽丽