浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行终114号
上诉人(原审原告)绍兴顺金纺织窗材有限公司。住所地绍兴市柯桥区平水镇。
法定代表人宋卓林，董事长。
委托代理人魏立业、蒋雪冬，绍兴市越州法律服务所法律服务工作者。
被上诉人(原审被告)绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局。住所地绍兴市柯桥区兴越路****号。
法定代表人钱建明，局长。
委托代理人朱磊，男，绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人张玉林，男，绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局工作人员。
被上诉人(原审被告)绍兴市柯桥区人民政府。住所地绍兴市柯桥区群贤路****号。
法定代表人沈志江，代区长。
委托代理人ＸＸ非，男，绍兴市柯桥区人民政府工作人员。
上诉人绍兴顺金纺织窗材有限公司(以下简称“顺金窗材公司”)因劳动监察行政处罚及行政复议一案，不服新昌县人民法院（2016）浙0624行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院审理查明，祝怀会、黄国英原系原告顺金窗材公司职工，双方签订劳动合同，期限为2015年1月1日至2015年12月31日，合同到期后，祝怀会、黄国英继续在原告处上班至2016年农历春节前。2016年4月1日，祝怀会、黄国英到被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局（以下简称“柯桥区人社局”）投诉，称顺金窗材公司拒不出具解除劳动关系证明，致使其无法领取失业金。被告柯桥区人社局于当日对其投诉予以立案，并以“绍兴县顺金纺织有限公司”的名称，分别于2016年4月19日、5月24日向原告送达《调查询问通知书》、《限期改正指令书》各一份。后经向绍兴市柯桥区市场监督管理局查档获悉原告的正确全称应为“绍兴县顺金纺织窗材有限公司”，遂于2016年6月2日重新向原告顺金窗材公司送达调查询问通知书，要求原告派员于2016年6月6日8时30分提交十项资料到被告处接受询问，资料包括“营业执照、社会保险登记证、2015年1月-2016年4月从业人员花名册、全体职工劳动合同书、考勤记录、工资表、社会保险费缴纳凭证、黄国英、祝怀会二人在职期间的劳动合同、考勤记录、工资发放凭证、与黄国英、祝怀会二人解除劳动关系的书面凭证”等。因原告顺金窗材公司未按照调查询问通知书的要求在规定时间内提供相关资料并指派人员接受调查询问，2016年6月13日，被告柯桥区人社局作出行政处罚事先告知书并于当日送达原告。原告顺金窗材公司于2016年6月16日向被告柯桥区人社局提交申辩书。2016年6月21日，被告柯桥区人社局向原告送达绍柯人社监罚决字〔2016〕3号劳动保障监察行政处罚决定书和绍柯人社监令字〔2016〕17号限期改正指令书。原告对绍柯人社监罚决字〔2016〕3号劳动保障监察行政处罚决定书不服，向绍兴市柯桥区人民政府（以下简称“柯桥区政府”）申请行政复议。被告柯桥区政府经审查后作出维持原处罚决定的复议决定。原告对处罚决定及复议决定均不服，提起诉讼。另，原告顺金窗材公司于2016年8月5日经绍兴市柯桥区市场监督管理局变更登记，名称由“绍兴县顺金纺织窗材有限公司”变更为“绍兴顺金纺织窗材有限公司”。
一审法院审理认为，本案的争议焦点是被告柯桥区人社局出具调查询问通知书有无法律依据及事实依据。根据《中华人民共和国劳动合同法》第五十条第一款之规定，用人单位应当在解除或者终止劳动合同时出具解除或者终止劳动合同的证明。本案中，原告与祝怀会、黄国英的劳动合同于2015年12月31日终止，后祝怀会、黄国英继续在原告处上班至2016年农历春节前，原告有出具解除或者终止劳动合同证明的法定义务。因原告拒绝为祝怀会、黄国英出具上述证明，祝怀会、黄国英向被告柯桥区人社局投诉，被告柯桥区人社局具有监督管理本行政区域内劳动合同制度实施的法定职责，对该投诉应予受理。《劳动保障监察条例》第十一条规定，劳动保障行政部门对九项劳动保障监察事项实施劳动保障监察，包括用人单位与劳动者订立劳动合同、支付劳动者工资、参加社会保险、缴纳社会保险费等；第十四条第一款规定，劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。本案中，被告柯桥区人社局基于祝怀会、黄国英的投诉以及日常检查的需要，要求原告顺金窗材公司提交调查询问通知书的十项材料，符合法律规定。原告认为第1-8项材料与投诉无关、故无需提供的诉称与法律规定不符，不予采纳。原告认为第10项材料被告柯桥区人社局表述为“解除劳动关系”用词不当。一审法院认为，不管是解除还是终止，原告均有出具证明的义务，退一步说即使被告用词存在不当之处，也不能成为原告拒绝出具证明的理由。原告称祝怀会、黄国英要求出具证明是为冒领失业金。一审法院认为基于法律规定原告有出具证明的义务，祝怀会、黄国英拿到证明后的用途不属本案审查范围，原告不能以此为由免除应承担的法定义务。《浙江省劳动保障监察条例》第三十六条规定，拒不执行劳动保障监察询问通知书的，由劳动保障行政部门责令限期改正，并处以二千元以上二万元以下的罚款。原告顺金窗材公司在收到上述调查询问通知书后，未在规定时间内提交材料接受询问，被告柯桥区人社局对原告的拒不执行劳动保障监察询问通知书行为处以人民币10000元的罚款，事实清楚、正确确凿，适用法律法规正确。被告柯桥区人社局在作出行政处罚之前，告知了原告顺金窗材公司处罚的事实、理由及依据，并听取了原告的申辩，作出行政处罚决定的程序合法。被告柯桥区政府于2016年7月25日受理原告顺金窗材公司的复议申请，9月22日作出维持原行政处罚决定的复议决定并送达原告及被告柯桥区人社局，复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：1.驳回原告顺金窗材公司要求判决撤销被告柯桥区人社局于2016年6月20日作出的绍柯人社监罚决字〔2016〕3号劳动保障监察行政处罚决定的诉讼请求；2.驳回原告顺金窗材公司要求判决撤销被告柯桥区政府于2016年9月22日作出的绍柯区复决字〔2016〕第12号行政复议决定的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告绍兴顺金纺织窗材有限公司负担。
上诉人顺金窗材公司上诉称：1.本案的争议焦点为柯桥区人社局在受理祝怀会等两人劳动用工合同到期后要领失业金而顺金窗材公司不肯配合的投诉时，有无查明其投诉事由是否成立。因顺金窗材公司已明知祝怀会等两人春节后已在绍兴市越城区明祥织布厂上班，她们要证明的目的是为骗领失业证，顺金窗材公司加以拒绝理由正当。故柯桥区人社局在受理案件后，应当审查祝怀会等两人是否具备领取失业金的资格、其目的是什么。鉴于祝怀会等两人的失业情形并不存在，顺金窗材公司拒开证明的行为没有造成祝怀会等两人所谓的合法权益受到侵害。根据《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干问题》第十八条第(二)项之规定，柯桥区人社局的立案便没有了法律依据。2.一审判决没有追加祝怀会等两人为第三人，又未就此予以释明为审理程序上的缺陷。二审法院应予纠正。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉请；或发回重审；案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人柯桥区人社局答辩称：1.祝怀会等两人的投诉完全符合《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干问题》第十八条之规定，柯桥区人社局作出立案受理决定，符合法律规定。首先，上诉人认可祝怀会等两人与其的劳动合同于2015年底到期，但两人一直工作至2015年农历底，而祝怀会等两人向柯桥劳动保障监察大队投诉时间是2016年4月1日的法定时效内，并未丧失投诉资格。其次，祝怀会等两人在投诉过程中，提供了顺金窗材公司的名称、住址等详细信息，两人投诉内容为顺金窗材公司未及时出具终止或解除劳动关系的证明，致使其无法享受失业保险待遇，侵害了其合法权益。依据《中华人民共和国劳动合同法》第五十一条第一款“用人单位应当在解除或者终止劳动合同时出具解除或者终止劳动合同的证明，并在十五日内为劳动者办理档案和社会保险关系转移手续”之规定，只要有解除或终止劳动关系的事实，用人单位都应当履行出具解除或终止劳动合同证明的法定义务。从祝怀会等两人的投诉内容看，顺金窗材公司存在涉嫌违反劳动法律的行为，而监督管理本行政区域内劳动合同制度的实施者是柯桥区人社局，故综合以上要素，柯桥区人社局应当立案受理该案件。2.顺金窗材公司对《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干问题》第十三条理解有误。制作调查询问笔录并非立案受理的前置条件。该案中已有投诉文书即柯桥区人社局制作的《劳动保障监察投诉登记表》，该登记表完全符合原劳动保障部办公厅劳社厅函(2005)291号《关于印发劳动保障监察执法文书格式的通知》及要求，该文书格式使用说明中第二点规定，投诉人确实不能填写“投诉登记表”，由接待人如实记录并向投诉人宣读，如果对记录内容没有疑义的，由投诉人签名或按指印确认。该案中柯桥区人社局工作人员按两投诉人的口述，填写相关内容后，由投诉人签名确认，符合相关规定。《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干问题》第十三条规定：“投诉应当由投诉人向劳动保障行政部门递交投诉文书。书写投诉文书确有困难的，可以口头投诉，由劳动保障监察机构进行笔录，并由投诉人签字。”从该法条看，并未将制作调查询问笔录作为立案受理劳动保障监察投诉案件的前提条件，且该投诉文书实际与对两投诉人的询问笔录效果相同。3.柯桥区人社局作出的行政处罚决定是对顺金窗材公司拒不执行劳动保障监察询问通知书的行为进行处罚，并非对案件的实体内容作出处罚。柯桥区人社局立案受理祝怀会等两人的投诉后，工作人员依法前往顺金窗材公司处进行调查，是为了还原事实并对顺金窗材公司有无违反劳动保障法律、法规进行监督。至于祝怀会等两人要求顺金窗材公司出具解除或终止证明的用途为何，并非本案要审查的问题，在顺金窗材公司出具证明后，即使祝怀会等两人去申领失业保险金，也要经过相关职能部门审查，符合规定的才可领取。顺金窗材公司多次指出柯桥区人社局调查及处罚意图是为帮助职工骗取失业金，而不反思自己的行为是否符合劳动保障法律、法规的规定，可见，顺金窗材公司自始即主观上存在无理抗拒、阻挠执法的意识。综上，顺金窗材公司的上诉请求完全与事实和法律相悖，故请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人柯桥区政府答辩称，顺金窗材公司不服柯桥区人社局的行政处罚决定向柯桥区政府提起行政复议，柯桥区政府经审理后认为，顺金窗材公司涉嫌与投诉人终止劳动合同时未出具终止劳动合同证明，柯桥区人社局依据《浙江省劳动保障监察条例》第二十七条规定对顺金窗材公司发出的《调查询问通知书》所涉及的询问事项，都是其在企业开办时或劳动用工管理过程中应依法取得或及时形成的资料，均是在法定的劳动监察事项范围内对顺多公司是否遵守劳动保障等事项进行的必要调查。顺金窗材公司不按照柯桥区人社局的要求报送相关材料，柯桥区人社局依据《浙江省劳动保障监察条例》第三十六条第一款第（三）项规定对顺金窗材公司作出行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当。故柯桥区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出了维持行政处罚决定的复议决定。综上，柯桥区政府作出的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院依法维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据上诉人顺金窗材公司于一审时“判决撤销柯桥区人社局作出柯桥区政府复议维持的绍柯人社监罚决字〔2016〕3号劳动保障监察行政处罚决定”的诉请，故本案的争议焦点为被上诉人柯桥区人社局对上诉人顺金窗材公司作出的绍柯人社监罚决字〔2016〕3号劳动保障监察行政处罚决定认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、处罚程序是否合法、量罚是否得当，被上诉人柯桥区政府作出的复议程序是否合法。
《中华人民共和国劳动合同法》第五十条规定：“用人单位应当在解除或者终止劳动合同时出具解除或者终止劳动合同的证明，并在十五日内为劳动者办理档案和社会保险关系转移手续。”本案中，祝怀会等两人与上诉人顺金窗材公司劳动合同期限届满后虽继续工作至当年农历春节前才离开该公司，但因上诉人顺金窗材公司未出具解除或者终止劳动合同的相应证明。祝怀会等两人遂向被上诉人柯桥区人社局投诉该项事实，符合《劳动保障监察条例》第九条“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。……”之规定。被上诉人柯桥人社局劳动保障监察部门依据《劳动保障监察条例》第十条“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：……（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；（四）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为”之规定，受理祝怀会等两人的投诉后，依据中华人民共和国劳动和社会保障部令（第25号）《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障最监察条例〉若干规定》第十八条“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；（二）有明确的被投诉用人单位，且投诉人的合法权益受到侵害是被投诉用人单位违反劳动保障法律的行为所造成的；（三）属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的劳动保障行政部门管辖。……”之规定，于当日予以立案，于法有据。嗣后，被上诉人柯桥区人社局劳动保障监察部门依照《劳动保障监察条例》第十五条“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列调查、检查措施：……（二）就调查、检查事项询问有关人员；（三）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书；……”之规定，向上诉人顺金窗材公司发出调查询问通知书，并明确不按该通知书要求接受调查询问的法律后果，鉴于上诉人顺金窗材公司未按规定时间到被上诉人柯桥区人社局接受调查询问，也未按规定提供相关材料。为此，被上诉人柯桥区人社局向上诉人顺金窗材公司送达绍柯人社监罚告字(2016)3号劳动保障监察行政处罚事先告知书后，对其作出绍柯人社监令字(2016)17号限期改正指令书及处以10000元罚款的绍柯人社监罚决字〔2016〕3号劳动保障监察行政处罚决定书，符合《浙江省劳动保障监察条例》第三十六条规定：“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令限期改正，并处以二千元以上二万元以下的罚款：……（三）拒不执行劳动保障监察询问通知书的”之规定。综上，被上诉人柯桥区人社局对上诉人拒不执行劳动保障监察询问通知书的行为作出涉案行政处罚决定，于法有据，且量罚适当，程序合法。
被上诉人柯桥区政府于2016年7月25日收到上诉人顺金窗材公司不服被上诉人柯桥区人社局作出的涉案行政处罚决定书的复议申请后，于2016年9月22日作出涉案维持原处罚决定的行政复议决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》的程序规定，上诉人顺金窗材公司对复议程序亦无异议，本院予以确认。
综上，上诉人顺金窗材公司的上诉理由，并无相应事实和法律依据，本院不予采信。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人绍兴顺金纺织窗材有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 建
代理审判员 傅芝兰
代理审判员 郭海斌
二〇一七年七月五日
书 记 员 徐海莲