山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁01行终578号
上诉人（原审起诉人）王家信，男，1953年2月16日出生，汉族，住山东省淄博市。
上诉人（原审起诉人）李振银，男，1948年5月4日出生，汉族，住山东省淄博市。
上诉人（原审起诉人）张贵科，男，1948年12月9日出生，回族，住山东省淄博市。
上诉人（原审起诉人）刁金芝，男，1952年2月14日出生，汉族，住山东省淄博市。
上诉人（原审起诉人）贺可胜，男，1973年2月25日出生，汉族，住山东省淄博市。
上诉人（原审起诉人）陈继善，男，1959年7月3日出生，汉族，住山东省淄博市。
上诉人（原审起诉人）夏淑云，女，1956年2月11日出生，汉族，住山东省淄博市。
上诉人王家信、李振银、张贵科、刁金芝、贺可胜、陈继善、夏淑云行政其他一案，不服济南市市中区人民法院（2017）鲁0103行初91号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
原审法院认为：胶济铁路客运专线有限责任公司并非行政机关，也不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条所规定的参照适用范围。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款、最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定：对起诉人王家信、李振银、张贵科、刁金芝、贺可胜、陈继善、夏淑云的起诉，本院不予立案。
上诉人王家信等不服原审裁定，上诉称：上诉人依据“《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》第三十七条教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定，”向被上诉人申请政府信息公开:“申请人位于淄博市临淄区山王社区地号5-3-8-177地块的房屋被告知纳入胶济铁路客运专线有限责任公司建设胶济铁路客运专线项目(临淄山王段)建设征收范围内，为了解相关情况，现向贵单位申请书面公开向征地部门支付的征地资金往来明细等材料。”济南市市中区人民法院认为被上诉人并非行政机关，亦不属于参照�用的范围，作出不予立案的裁定，上诉人对此表示不服，表现在以下几点:1、本案向被上诉人申请信息公开的背景源于被上诉人占用上诉人合法拥有的土地和房屋修建胶济铁路客运专线项目，对于该项目的修建，上诉人双手赞同，但是征地程序应当合法，不能侵犯上诉人的合法权益。但是事实却恰恰相反，据上诉人通过政府信息公开的方式得知的征地补偿款的数额，却与被上诉人支付给征地部门的补偿款之间相差的不止是一个小数点的问题，甚至存在倍数的悬殊。为此上诉人依法向被上诉人提出政府信息公开申请，被上诉人在收到后并未在规定的时间内答复上诉人，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依法向济南市市中区法院提起行政诉讼，维护自己的合法权益。2、被上诉人从主体上，或者说从字面上看确实不属于规范的行政机关，但是《条例》第37条无论是从立法的角度还是司法实践的角度，(已有河南省南阳市卧龙区人民法院(2010)宛龙行初字第127号行政判决书，全国首例公民诉通信公司信息不公开案宣判)来看，被上诉人均有义务对上诉人的申请事项作出公开。《条例》第37条规定的信息公开义务主体公共企事业单位涉及多个种类，明文表述为“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等”领域。这里，尽管所列的主体公共企事业单位会因领域分类不同而在归属方面产生差异，但是，维系这些不同主体之间的共同归属，也是该条规定的共同之处是相应企事业单位从事的社会公共服务活动。由此可见，第37条通过文字表述的形式方面的规范，将在不同领域但具有活动性质相同的各类主体统合成该条统一规范的对象。如果单纯从企事业单位的性质看，暂且抛开其中复杂的事业单位类别及其设立目的，仅从法人的角度看，其主体地位与政府并非同归一类，私法主体的地位决定了其具有追求自身利益的正当性和合法空间，但是，之所以要第37条所规范的企事业单位承担信息公开的义务，是因为其具有公共性质，其“提供社会公共服务”方面的活动并非单纯的私法性质，该类企事业单位在法律上还担当着属于政府所应承担的公共服务职能。换而言之，该类企事业单位是以私法主体的地位，借助私法(如合同等)的方式提供政府对社会提供的公共服务，即非“行政机关”提供了属于(政府)“行政机关”的公共服务。因此，从上述内容可见，避开行政组织法的角度，从行政行为法的角度而言，第37条的内容应该是规范与前36条相关，在广义上也属于“政府”活动范围，只是其处于前36条的“行政机关”尚无法涵盖范围之外，即活动主题并非组织法意义上的主体（非行政机关）所作出的行政活动。更进一步而言，第37条将“提供社会公共服务”的“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等”福利性质的，由非行政机关承担的，属于非权力型行政活动也纳入了《条例》规范的对象范围。这里必须注意的是，在通常的情况下，行政法学往往只关注经典意义上的行政活动，即以(政府)行政权力支配为基础的行政活动(权力性行政活动)，而第37条则进入了非权力性的行政领域。由此可见，第37条的公共企事业单位有别于前36条规范的行政机关，在从事的行为或活动方面，分属两个种类，但毕竟同为行�属性，有着类同性质。基于这样的认识，在解释第37条时所采的基本立场如下:(1)《条例》前36条的内容中的基本原则以及所有的规范，均可一般性地适用于第37条。即第37条只是前36条构成的《条例》整体在行为活动方面的延伸。因此，第37条所规定的不是(就公共企事业单位方面的信息公开)立法授权内容，而是适用性质的规定。第37条适用时，应遵循前36条规定中的所有规范。只有在整体上将《条例》作为一个系统看待，才能从《条例》整体的体系上寻找和理解作为《条例》部分的第37条的内容。正因为如此，此一基本立场也为如何理解第37条后句规定的制定“具体办法”的内容提供了解释基础。第37条后句规定的“参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定”的含义也应在适用而非创制新规范的�围之内解释。相应的主管部门可以制定具体办法，该办法的内容应受限于前36条内容的制约，而不是根据第37条该句的规定，全新地建立单独适用于公共企事业单位信息公开的法律制度。同时，根据同样的理由，即使有关的主管部门尚未制定相应的具体办法时，在处理相应领域中的信息公开申请时，理所当然应根据前36条内容的规定，推导出能够适用于相应公共企事业单位的信息公开事项，而不能以具体办法尚未由有关主管部门制定而不承担公开的义务。概括而言，第37条后句规定设定的不是创制性立法义务，而是设置了解释成文规范的义务。本案中，被上诉人作为公共企事业单位具有不同于行政机关的、独立的民事法人资格，因此其不同于在组织法本身就规定为行使公共权力的行政机关。同时，公共企事业单位又接受业务主管行政机关的管辖，以及在相应业务活动�面必须接受相应领域的行政机关的管辖，由此，其相关的信息、也会由这些行政机关“获取”。被诉的是拒绝履行信息公开的行为。该行为针对的被申请公开的信息只要在“表面证据”层面上属于“公共服务”属性的，那么拒绝履行公开义务就可以归入“法律法规授权的组织”作出的行为的范围之内。综上一审法院并未依据《条例》对被上诉人的组织机构性质进行区分，亦未对上诉人申请公开的内容做详细的了解，仅凭字面意思理解“行政机关”“信息公开”。显然违背了《条例》设立第37条的立法目的，阻断上诉人行使诉讼救济的权利。综上，请求二审法院依法裁断，支持上诉人的上诉请求。
本院经审查认为，上诉人此前系欲了解胶济铁路客运专线项目(临淄山王段)建设征收项目的有关征收信息，而向胶济铁路客运专线有限责任公司申请政府信息公开，现系因胶济铁路客运专线有限责任公司未予答复而提起本次行政诉讼，对此，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《山东省土地征收管理办法》的规定，土地征收机关系市、县级人民政府，土地征收实施机关为国土资源管理部门等行政机关，上述机关依法应当制作并保存相关征收信息，胶济铁路客运专线有限责任公司并非征地决定及实施的行政机关，亦不负有制作和保存相关征收信息的法定职责，因此，上诉人在原审时将其列为被告并提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的起诉条件，故原审法院对上诉人的起诉，裁定�予立案，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘继英
审 判 员 张启胜
代理审判员 胡一帆
二〇一七年九月十四日
书 记 员 赵 莹