山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终31号
上诉人（原告原告）吕思学。
委托代理人孙玉春、张波，均系山东齐创律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人刘金远，山东省人民政府工作人员。
委托代理人徐杰，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市李沧区人民政府，住所地青岛市黑龙江中路。
法定代表人王希静，区长。
委托代理人李德岗，青岛市李沧区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孙泽清，山东海剑律师事务所律师。
上诉人吕思学因诉山东省人民政府（以下简称省政府）、青岛市李沧区人民政府（以下简称李沧区政府）不履行法定职责一案，不服济南市中级人民法院于2015年9月11日作出的（2015）济行初字第259号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月28日公开开庭审理了本案。上诉人吕思学及其委托代理人孙玉春、张波，被上诉人省政府的委托代理人刘金远、徐杰，被上诉人李沧区政府的委托代理人李德岗、孙泽清到庭参加本案诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年9月29日，原告吕思学因不服被告李沧区政府关于征地补偿的答复，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决办法》第三条的规定，向法制办邮寄申请裁决书一份，法制办已收到该申请，但被告省政府否认收到过原告的裁决申请，至原告起诉之日，被告省政府未对原告吕思学的申请作出行政行为。原告未向被告李沧区政府提出过裁决申请。
另查明，原告提交的省政府法制网的网页宣传资料显示，山东省人民政府政府法制办公室（以下简称法制办）的内设机构-
行政应诉调解处的职责包括：……依法办理有关行政裁决案件……。法制办收到原告吕思学的申请后，其工作人员就申请事项多次进行过协调。
2015年7月9日，原告向被告省政府提出裁决申请，7月24日被告省政府以原告的裁决申请不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定为由，决定不予受理原告的裁决申请。
原审法院认为：《山东省行政程序规定》第六十八条第一款规定：“行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请……”。原告吕思学依据被告省政府网站载明的法制办的职责分工向其邮寄裁决申请，法制办收到原告吕思学的裁决申请后，如认为不属于其职权范围，应按照上述规定告知原告。本案中，原告吕思学于2014年9月29日邮寄裁决申请，法制办收到申请后，其工作人员多次就补偿事宜进行了协调，但至原告吕思学起诉之日，法制办并未告知原告吕思学其无裁决的法定职责，也未告知原告吕思学应向有权行政机关申请，致使原告误认为法制办具备裁决的法定职责。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”法制办是被告省政府的内设部门，因法制办作为或不作为侵犯相对人合法权益的，应当由被告省政府承担法律责任。法制办未在法定期限内对原告吕思学的裁决申请作出答复，构成违法，该责任应由被告省政府承担。因原告吕思学已重新向被告省政府邮寄了裁决申请，被告省政府已经作出不予受理决定，再责令被告省政府对原告吕思学的裁决申请作出行政行为，已无意义。因此，原告吕思学要求责令“被告省政府依法对原告与被告李沧区政府的征地补偿争议进行裁决”，不予支持。被告李沧区政府不是裁决机关，原告起诉被告李沧区政府不作为不能成立，不予支持。遂判决：一、确认被告山东省人民政府未在法定期限内对原告吕思学2014年9月29日的裁决申请作出行政行为违法；二、驳回原告吕思学的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告山东省人民政府负担。
上诉人吕思学不服原审法院判决上诉称，上诉人认可原审法院认定被上诉人省政府不履行法定职责行为违法的判项，但原审法院存在以下错误，具体理由为：一、上诉人主要诉求是解决征地的补偿争议问题，但原审法院未开庭审理该问题，上诉人专门书面向原审法院提出要求开庭未予理采，程序违法。既然省政府行政行为违法，原审法院应当直接判决其在规定时限内就补偿争议事项依法作出裁决，因此，原审法院程序违法。二、上诉人的土地在2006年就被征收，房屋于2009年被非法强拆，至今没有得到补偿，原审法院没有对补偿争议开庭审理，驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。三、原审法院认定上诉人没有向李沧区政府提出申请裁决，但原审法院没有对补偿争议开庭审理，是如何知道上诉人没有向李沧区政府申请裁决，因此，原审法院认为李沧区政府不是裁决机关，起诉李沧区政府不作为不能成立的理由属认定事实错误。请求二审法院依法就上诉人与李沧区政府对征地补偿的争议事项依法审理、裁判，上诉费用由二被上诉人负担。
被上诉人省政府答辩称，1、省政府行政复议机构没有对征地补偿标准争议协调裁决的职责。根据《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》规定，省国土资源行政主管部门具体承办由省政府裁决的征地补偿安置标准争议案件，上诉人应向省国土资源行政主管部门申请并提出裁决。2、原审法院认定事实错误。原审法院判决对于本案“原告吕思学于2014年9月29日邮寄裁决申请，法制办收到申请后，其工作人员多次就补偿事宜进行了协调，但至吕思学起诉之日，法制办并未告知原告吕思学其无裁决的法定职责，也未告知原告吕思学应向有权行政机关申请，致使原告误以为法制办具备裁决的法定职责……”认定事实错误。上诉人上诉请求缺乏事实和法律依据，请求依法改判驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人李沧区政府答辩称，1、李沧区政府不是涉案土地的征收单位，上诉人要求李沧区政府对征地补偿的争议事项依法审理、裁判没有事实和法律依据。原审法院驳回上诉人的该项诉讼请求并无不当。涉案土地的征收单位是青岛市统一征地办公室而不是李沧区政府，而且青岛市统一征地办公室已就涉案土地与侯家庄社区居民委员会签订了《青岛市征地补偿安置协议书》，涉案土地征收事宜与李沧区政府没有任何关系。李沧区政府不是涉案土地征收补偿方案拟定机关。即使各方当事人对补偿标准有争议，李沧区政府对补偿标准仅具有协调权利，不具有决定权。2、原审法院认为李沧区政府不是裁决机关，认定事实清楚。上诉人并未向李沧区政府提出过裁决申请的相关证据。另根据《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第三条规定：“省人民政府是征地补偿安置标准争议的裁决机关。省国土资源行政主管部门具体承办依法由省人民政府裁决的征地补偿安置标准争议案件”的规定，省人民政府是征地补偿安置标准争议的裁决机关，李沧区政府不是裁决机关。请求依法驳回上诉人的上诉请求。
本院二审确定的审理重点是原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，审判程序是否违法。
针对上述审理重点，庭审中，上诉人吕思学认为，根据《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第三条规定，省政府是征地补偿安置标准争议的裁决机关。原审法院没有按照该规定依法裁决省政府在法定期限内就涉案争议依法作出裁决，认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判。被上诉人省政府认为，2015年3月5日，省政府书面告知上诉人，省政府已依法作出行政复议决定书并邮寄上诉人，同时告知了对征地补偿标准有争议，可以向省国土资源行政主管部门申请裁决。省政府没有裁决职责，原审法院认定省政府未告知上诉人应向有权行政机关申请，认定事实错误。被上诉人省政府向本院提交省政府作出的（2011）26号行政复议决定书、省政府行政复议办公室于2015年3月5日给吕思学等四人告知书证据两份，以此证据证明，省政府对于上诉人要求征地补偿安置标准进行裁决已经履行了告知义务，原审法院判决认定事实错误。该证据经上诉人质证认为，该两份证据与本案没有关联性，省政府有裁决的职能，应当由省政府进行裁决。被上诉人李沧区政府认为，该两份证据与其无关，不予评价。经合议庭评议认为，被上诉人省政府提供的该两份证据是二审期间提交的证据，且上诉人对该证据不予认可。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十一条规定，本院对省政府本案中提供的两份证据不予采纳。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，《山东省行政程序规定》第六十八条第一款规定：“行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请……”。本案中，上诉人吕思学向省政府法制办邮寄裁决申请，法制办收到申请后，其工作人员虽多次就补偿事宜进行了协调，但并未告知上诉人吕思学其无裁决的法定职责，也未告知吕思学应向有权行政机关进行申请，违反有关法律、法规规定。该法制办属省政府的内设部门，因法制办作为或不作为侵犯相对人合法权益的，应当由省政府承担法律责任。原审法院判决“确认被告山东省人民政府未在法定期限内对原告吕思学2014年9月29日的裁决申请作出行政行为违法”，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人吕思学于2015年7月9日又以同一事实向省政府提出裁决申请，省政府于2015年7月24日就上诉人吕思学的裁决申请作出行政行为。原审法院判决已经确认被上诉人省政府未在法定期限内对吕思学裁决申请作出行政行为违法的情况下，现上诉人吕思学再申请责令省政府作出行政行为，已无实际意义，原审法院判决对此认定正确。上诉人吕思学认为省政府就征地补偿争议应当作出裁决的上诉请求，本院依法不予支持。李沧区政府并非是本案裁决机关，也非征地补偿争议的裁决主体，原审法院判决对此认定亦正确。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人吕思学的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人吕思学负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 张景凯
代理审判员 蒋炎焱
二〇一六年二月二十五日
书 记 员 蒋巧菲