福建省龙岩市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽08行终141号
上诉人（原审被告）龙岩市永定区国土资源局地产公司，住所地龙岩市永定区凤城街道南通路70号，组织机构代码49086060－0。
法定代表人江建波，经理。
委托代理人游耀宗，福建宝能律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）永定工业园南部园区建设发展有限公司，住所地永定区凤城镇沿河北路南56号泰华大厦三、四楼，统一社会信用代码9135082266284216X6。
法定代表人张民锋，总经理。
委托代理人罗大京，龙岩市永定区康桥法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）赖庆财，男，1969年4月25日生，汉族，居民，住龙岩市永定区，
委托代理人张小伟，福建永宏律师事务所律师。
原审被告龙岩市永定区国土资源局，住所地龙岩市永定区凤城街道南通路70号。
法定代表人江海辉，局长。
委托代理人游耀宗，福建宝能律师事务所律师。
原审第三人永定区凤城街道西北社区居民委员会，住所地永定区凤城街道九一西路88号，组织机构代码79379125－1。
法定代表人王庆麟，主任。
上诉人龙岩市永定区国土资源局地产公司（以下简称“地产公司”）、永定工业园南部园区建设发展有限公司（以下简称“南部园区公司”）因与被上诉人赖庆财、原审被告龙岩市永定区国土资源局（以下简称“永定国土局”）、原审第三人永定区凤城街道西北社区居民委员会（以下简称“西北居委会”）要求支付幼林补助款一案，不服龙岩市永定区人民法院（2017）闽0803行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，原告赖庆财、被告永定国土局、地产公司、第三人南部园区公司、西北居委会对本案行政征收行为的合法性均无异议。原告赖庆财于2005年8月1日与西北居委会签订了《林地使用权、林木所有权转让合同》，取得了包括涉案被征收的23亩林地在内共计36亩林地使用权及林木的所有权和使用权，期限50年。2009年，永定县人民政府为建设南部工业园区，决定征收园区范围内集体所有的林地，并于同年11月20日发布了永政综（2009）364号《永定县人民政府关于印发永定工业园南部园区建设用地征收补偿实施办法通知》，被告地产公司是被告永定区国土资源局下属单位，负责实施涉案林地林木的征收补偿。2010年7月2日，地产公司与南部园区集体林地的所有权人西北居委会签订了（2010）年047号《山林地预征收协议书》，征收西北居委会非经济林地1328亩（其中属于本案原告赖庆财承包的林地23亩，案外人廖灿峰承包的林地1136亩，西北居委会未发包的林地169亩），征收补偿按照永政综（2009）364号《永定县人民政府关于印发永定工业园南部园区建设用地征收补偿实施办法通知》规定的征收补偿标准执行，即征收林木、林地的补偿标准为每亩各500元，合计1000元/亩，原告被征收的23亩林地林木补偿款合计23000元，该补偿款已经发放给原告赖庆财。由于被征收林地的农户认为征收补偿标准太低，意见很大，征地工作面临较大的压力。2010年7月12日，第三人南部园区和永定县凤城镇人民政府经请示永定县政府分管领导同意，向第三人西北居委会出具《承诺书》承诺“如五年内南部园区林地后期凤城镇辖区范围内征收价格有调整或者变动，保证按调高后的林地征收价格补偿，补足原征用林地面积差额部分给西北社区及承包户”。2010年以来，凤城镇辖区内征收林地的惯例是林地征收补偿后，因补偿标准较低，所以征收补偿后林木仍归还给林农。因对原告林地上的林木没有报批砍伐指标，原告又不能自行砍伐回去的情况下，南部园区领导经请示县相关领导后，作出林木由南部园区自行销毁，另向原告增补幼林补助款1000元/亩，原告已于2010年9月30日领到了此补助款23000元。2011年7月30日永定县人民政府出台永政综（2011）210号《永定县人民政府关于进一步完善全县征地补偿标准的通知》，该通知规定征收非经济林地的林木补偿标准为800－1600元/亩，土地补偿费标准为2600元/亩，村集体提留补偿标准为4000元/亩，通知自2011年8月1日起执行。2013年7月22日，由南部园区牵头，组织了城郊乡、林业局、审计局、效能办、地产公司等相关部门，专题召开了南部园区已征林地差价补偿工作协调会，形成专题会议纪要，会议议定林木补偿由乡（镇）林业站按综合补偿标准每亩1420元提供林地调查表。针对2010年7月12日永定工业园南部园区向西北居委会出具的《承诺书》，2014年4月23日，被告地产公司与西北居委会在原2010年7月2日被告地产公司与西北居委会签订的《山林地预征收协议书》基础上，再次签订《预征收林地补差合同书》，该合同规定永定国土局地产公司应向原告追缴80元/亩[注：（2010）年047号合同补林木500元/亩，另南部园区幼林补助1000元/亩，两项共合计1500元/亩，按南部园区会议纪要林木应补1420元/亩，实际应追缴80元/亩]，合计106240.00元。根据（2010）年047号《山林地预征收协议书》、永政综（2011）210号《永定县人民政府关于进一步完善全县征地补偿标准的通知》、2013年7月22日南部园区协调会议精神，针对征收西北居委会、廖灿峰及原告赖庆财1328亩山林地的补偿标准是：林木补偿标准为1420元/亩，林地补偿标准为2600元/亩，村集体提留补偿标准为4000元/亩，合计8020元/亩。根据2014年4月23日《预征收林地补差合同书》第三条备注解释及《南部园区项目土地征收补偿款发放汇总封面》，被告在发放西北居委会、廖灿峰及原告赖庆财补偿款时按1328亩×【8020元/亩－500元/亩（原已发放的林木补偿）－500元/亩（原已发放的林地补偿）－1000元/亩（原已发放的幼林补助）】=7994560元发放。原告赖庆财认为幼林补助款1000元/亩，是属于合同外的额外补偿，不在调高后的林地征收价格1420元/亩内。为此原告赖庆财诉至本院，要求被告地产公司和第三人南部园区支付被扣去的幼林补助款23000元。
原审另查明，西北居委会、廖灿峰于2015年4月7日向本院起诉要求被告支付按每亩1000元计算的幼林补助款1305000元，本院于2015年9月11日判决地产公司、南部园区支付西北居委会及廖灿峰按每亩1000元计算的幼林补助款1305000元；判决后地产公司、南部园区均不服，上诉至龙岩市中级人民法院，龙岩市中级人民法院于2015年12月24日判决支持本院一审判决；后地产公司、南部园区向福建省高级人民法院申请再审，福建省高级人民法院于2017年4月25日驳回地产公司、南部园区的再审申请。
原审认为，被告地产公司于2010年9月30日发放给原告的幼林补助款1000元/亩，是在2010年7月2日被告地产公司（甲方）与西北居委会（乙方）签订（2010）年047号《山林地预征收协议书》基础之上，另外按惯例林木归还林农但因为对原告林地上的林木没有报批砍伐指标，又不能自行砍伐的情况下，南部园区领导经请示县相关领导后，作出林木由南部园区自行销毁，再向原告增补幼林补助款1000元/亩，是属于合同外的零星补偿款，此款有别于《山林地预征收协议书》内的林木补偿款500元/亩。被告根据2013年7月22日南部园区协调会议纪要，针对征收西北居委会、廖灿峰及原告赖庆财1328亩山林地的补偿标准定为林木补偿1420元/亩，不应将原增补的合同外的幼林补助款1000元/亩包含在内，只能将《山林地预征收协议书》内规定的林木补偿款500元/亩包含在内。2010年7月12日南部园区向西北居委会出具的《承诺书》，承诺：“如五年内南部园区林地后期凤城镇辖区范围内征收价格有调整或变动，保证按调高后的林地征收价格补偿，补足原征用林地面积差额部分给西北社区及承包户”，应该是针对《山林地预征收协议书》内的各项补偿标准而言的（包含林木补偿款500元/亩）。虽然2010年9月30日被告地产公司再向原告增补幼林补助款1000元/亩没有签定书面合同，但却是双方的口头约定，是对本案行政征收补偿内容的补充，是对原告被征收林地的林木未能砍伐回去所作的补偿，并已经履行，而且在凤城镇辖区内也有征收林地在发放林地征收补偿后，因林木未能砍伐回去再增补林木损失的惯例，现被告反悔，扣回原已承诺并已经履行的《山林地预征收协议书》之外再向原告增补的幼林补助款1000元/亩，没有合法依据。现原告赖庆财要求被告地产公司、第三人南部园区支付被征收林地上的幼林补偿款23000元，应予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第四条，《中华人民共和国合同法》第六条、第八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十三条、第七十八条第一款之规定，判决如下：被告龙岩市永定区国土资源局地产公司、第三人永定工业园南部园区建设发展有限公司于本判决生效之日支付原告赖庆财幼林补助款人民币23000元。如果被告龙岩市永定区国土资源局地产公司、第三人永定工业园南部园区建设发展有限公司未按本判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费375元，由被告龙岩市永定区国土资源局地产公司、第三人永定工业园南部园区建设发展有限公司共同负担。
宣判后，原审被告地产公司不服，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误。1、一审法院“按惯例”把讼争的幼林补助款1000元/亩判决给被上诉人，以“惯例”作为判决的事实依据明显错误。2、国土局和地产公司没有对被上诉人作出任何承诺，不存在所谓反悔之事。3、被上诉人认为一审法院把2010年9月30日发放的1000元/亩的林木补偿排除在1420元/亩的林木补偿款之外，明显违反法律法规的规定，请二审法院依法纠正。4、上诉人认为一审法院认定的其他相关事实没有任何证据加以证明，请二审法院务必查清本案事实。5、上诉人认为，2015年4月7日，廖灿峰、西北居委会诉地产公司和南部园区，一二审和再审法院认定案件性质是“物权保护”“返还财产”的民事纠纷。而本案的案件性质是行政征收，两个案件都是基于地产公司同一行为引起，为什么适用法律不同，一审法院没有回应一审被告和第三人南部园区提出的质疑。6、上诉人认为，行政诉讼，人民法院是对行政机关的行政行为的合法进行审查，如果行政机关作出的行政行为合法，则应该判决维持行政机关的行政行为。就本案来说，永定国土局和地产公司是严格按照国家的法律以及永定县人民政府征收标准来发放补偿款，实体和程序都合法，依法应当驳回被上诉人的诉讼请求。7、2010年7月2日和2014年4月23日地产公司与原审第三人西北居委会签订的征收合同《山地预征收协议书》、《预征收林地补差合同书》的合法有效的，是双方依照征收补偿法律规定和永定区政府有关征收补偿的文件规定的补偿标准签订的，是符合法律的规定，不能任意增加或减少。综上，一审法院判决认定事实不足，缺少法律依据的支撑。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
原审第三人南部园区亦对原审判决不服，上诉称，1、一审法院认定事实不清，证据不足。一审法院认定“南部园区领导经请示县相关领导后，作出林木由南部园区自行销毁”的事实没有任何证据加以证明。2、南部园区履行了2010年7月12日《承诺书》中全部法律义务。3、被上诉人要求额外补偿1000元/亩林木款没有政策，法律和合同依据。4、一审法院在事实认定中直接采用2015年4月7日西北居委会、廖灿峰诉上诉人的民事判决结果显然是不当的。5、地产公司、南部园区不应该支付被上诉人赖庆财幼林补助款人民币23000元。一审法院没有任何事实和证据证明在支付调高后的林地林木补偿标准后还要额外支付1000元/亩的幼林补助款。为此，一审法院的判决是没有依据的，请求二审法院予以撤销。7、2010年7月2日和2014年4月23日地产公司与原审第三人西北居委会签定的征收合同《山地预征收协议书》、《预征收林地补差合同书》是合法有效的，是双方依照上级政策的规定经协商后签订的，符合法律的规定，不能任意地增加或者减少。综上所述，南部园区已经完全履行了承诺的义务，调高后的《预征收林地补差合同书》是合法有效的，具有法律约束力，并且实际完成了支付。被上诉人要求额外支付1000元/亩的幼林补助款没有政策法律和双方的合同依据。为此，请求二审法院依法撤销一审法院的判决，在查清事实后予以改判，以维护上诉人的合法权益。
被上诉人赖庆财针对两上诉人的上诉，一并答辩称：一、关于1000元/亩的幼林补助款的性质事宜方面：1、根据当时的征收补偿惯例及做法，林地征收补偿后，被征地上的林木仍归还给被征地农户，该林木的所有权仍然是属于被征地农户，由被征地农户执行砍伐回去进行自己处理。但是由于该被征林地上的林木中的幼林，当时没有报批砍伐指标。因此不能由被征地上的农户自行砍伐，而当时上诉人永定工业园南部园区建设发展有限公司的建设工期即为紧促，工程无法拖延，在此情况下，经请求区相关领导后，作出被征收1328亩林地（其中答辩人23亩）上的林木由上诉人永定工业园南部园区建设发展有限公司自行处理，另行向被征地农户征补幼林补偿款1000元/亩。2010年9月，上诉人永定工业园去南部园区建设发展有限公司向答辩人发放了幼林补助款23000元（1000元/亩*23亩）从上述过程事实可证实：上诉人永定工业园去南部园区建设发展有限公司之所以发放1000元/亩林地幼林补助款是基于双方达成了口头协议后才实施履行的。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，此协议不违反法律的规定，是有效协议，对于双方当事人均具有法律约束力，且双方也履行完毕，任何一方不得反悔。2、此幼林补偿款不包含在现在及今后若有调高时被征收林地的补偿标准单价之内，是征地补偿标准之外的额外补偿。二、调高征地补偿标准之后，上诉人在发放调高征地补偿款差额时从应发放给答辩人的征地补偿款中予以扣回先前就已经发放的1000元/亩幼林补助款23000元。实际上是对双方之间已经履行完毕的行政协议的反悔。侵犯了答辩人的合法财产权益。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告龙岩市永定区国土资源局答辩称，1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，土地使用权人仅仅可以就地上附着物及青苗等属于其所有的物品获得补偿。本案中被上诉人只是涉案林地的使用权人，并非集体土地的所有权人，一审法院把土地补偿款和安置补助费判决支付给被上诉人明显是适用法律错误。2、国土局和地产公司把涉案土地补偿款、安置补助费及地上附着物和青苗补偿款支付给西溪乡政府设置的礼田村民委员会征地补偿款专户，符合相关规定。3、本案一审原告吴灿祥明确对《征收土地安置补偿方案》有异议，依法应当依照相关行政法规和司法解释的规定，先向批准征收土地的福建省人民政府申请裁决，如果不服方可向人民法院起诉。4、本案中国际赛车道的项目早已搁浅，仅仅是将林地补偿款等发放给西溪乡政府，根本没有向本案吴灿祥征收林地，吴灿祥至今也没有交付土地。请求支持两上诉人的上诉请求。
两位上诉人对彼此的上诉理无异议。
西北居委会未答辩。
本院认为《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被上诉人提起本案诉讼，要求支付幼林补助款计人民币23000元，但已经生效的（2015）岩民终字第1563号民事判决书已经查明“2014年10月20日，永定工业园南部园区（永定工业园南部园区建设发展有限公司简称'永定工业园南部园区'）征用凤城镇书院社区居民委员会林地时，在补偿方面，林地征收补偿后，林木仍归还林农，但因为被征林地砍伐指标没有报批，与林农协商，永定工业园南部园区另外再每亩补偿林木损失费1000元，支付损失后，被征林地上的林木归永定工业园南部园区所有。”由此可见,被上诉人赖庆财主张的1000元/亩幼林补助款,系基于永定工业园南部园区建设发展有限公司的承诺,并非相关的征地补偿方案的规定。且征地补偿方案中的林木和林地补偿款是由地产公司支付，幼林补助款是由永定工业园南部园区建设发展有限公司支付。因此，幼林补助款并不属于政府征收林地补偿款，而是永定工业园南部园区建设发展有限公司与林农协商平等后自行作出的民事承诺。被上诉人赖庆财要求永定工业园南部园区建设发展有限公司履行该承诺的主张，系要求解决平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院行政诉讼受案范围，被上诉人赖庆财提起本案行政诉讼不符合上述法律规定的起诉条件。原审法院未对被上诉人即原审原告赖庆财的起诉是否符合行政诉讼起诉条件进行审查的情况下，迳行作出实体判决错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销龙岩市永定区人民法院（2017）闽0803行初9号行政判决；
二、驳回被上诉人赖庆财的起诉。
本案不收取一、二审案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林 静
审 判 员 黄智勇
审 判 员 丁建岩
二〇一七年十一月二十九日
法官助理 李俊锋
书 记 员 谢冰燕
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；