湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂荆门行初字第00009号
原告自贡市华燃天然气有限责任公司，住所地四川省自贡市沿滩区兴隆镇配气站内。
法定代表人邓超，男，董事长。
委托代理人罗毅，四川拓宇律师事务所律师。
被告荆门市人民政府，住所地荆门市东宝区象山大道53号。
法定代表人肖菊华，女，市长。
委托代理人程汉中，荆门市人民政府法制办公室副调研员。
委托代理人周明学，湖北兴联律师事务所律师。
第三人京山华润燃气有限公司，住所地京山县新市镇轻机大道272号。
法定代表人葛彬，男，董事长。
委托代理人柒启荣，该公司员工。
委托代理人王建瑞，湖北今天律师事务所律师。
原告自贡市华燃天然气有限责任公司不服被告荆门市人民政府作出的荆政复决（2014）12号《行政复议决定书》，于2014年10月31向本院提起诉讼。本院于2014年11月3日受理后，于2014年11月4日向被告及第三人分别送达了起诉状副本及应（参）诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月12日公开开庭审理了本案。原告自贡市华燃天然气有限责任公司的委托代理人罗毅、被告荆门市人民政府的委托代理人程汉中、周明学、第三人京山华润燃气有限公司的委托代理人王建瑞、柒启荣到庭参加诉讼。本案经合议庭评议并报经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
第三人京山华润燃气有限公司因不服京山县城市管理局与原告自贡市华燃天然气有限责任公司签订的《京山县城市管理局招商自贡市华燃天然气有限责任公司管道燃气经营框架协议书》（以下简称《框架协议书》），于2014年7月2日向荆门市人民政府申请行政复议。荆门市人民政府经过审查，于2014年9月22日作出荆政复决（2014）12号行政复议决定书，确认京山县城市管理局与自贡市华燃天然气有限责任公司签订的《框架协议书》违法，该框架协议书无效。
被告荆门市人民政府于2014年11月13日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
A1、京山华润公司行政复议申请书，证明京山华润公司于2014年7月2日提起行政复议；
A2、《行政复议延期通知书》发文送审单；
A3、《行政复议延期通知书》；
A4、《行政复议决定书》发文送审单；
A5、荆政复决（2014）12号行政复议决定书；
A6、2014年9月25日、26日《行政复议决定书》送达回证；证据A2-A6共同证明被告作出的荆政复决（2014）12号行政复议决定书程序合法；
A7、京山县城市管理局与自贡市华燃公司签订的《框架协议书》，证明京山县城市管理局与原告签订《框架协议书》的事实；
A8、京山县政府行政复议答复书，证明京山县城市管理局与原告签订的《框架协议书》未经京山县政府批准；
A9、京山县机构编制委员会编发（2012）23号文件，证明市政公用事业特许经营制度的实施、管理是京山县城市管理局的工作职责，京山县城市管理局是京山县燃气行政主管部门；
A10、2004年9月7日京山县建设局与荆门市金川公司签订的《京山县城市管道天然气项目投资建设协议书》；
A11、2005年3月17日《京山县城市管道天然气项目投资建设协议书》的补充协议；
A12、2004年9月7日京山县政府向京山县建设局出具的授权委托书；证据A10-A12证明荆门市金川公司与京山县建设局签订的《管道天然气项目投资建设协议书》，京山县政府出具了授权委托书，得到了县政府的批准；
A13、2011年6月21日《京山县管道天然气特许经营协议》，证明京山金烨公司与京山县住建局签订《管道天然气特许经营协议》的事实；
A14、2012年11月8日公司变更通知书，证明京山金烨公司变更为京山华润公司；
A15、京山华润公司燃气经营许可证，证明京山华润公司取得燃气经营许可；
A16、京山新华燃天然气公司快递单；
A17、关于准入自贡市华燃天然气公司实施英山县乡镇村管道天然气供气工程的批复（英建文（2014）22号文件）；
A18、蕲春县住房和城乡建设局关于同意自贡市华燃天然气公司在我县实施工民用天然气供气工程的批复（蕲建复（2014）2号文件）；证据A16-A18证明原告在我省其他县投资建设天然气项目得到了当地县政府的批准。
A19、法律依据：《城镇燃气管理条例》（国务院令第583号）、《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）、《湖北省燃气管理条例》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》。
原告自贡市华燃天然气有限责任公司诉称，一、原告与京山县城市管理局签订的《框架协议书》程序合法。原告同京山县城市管理局签订《框架协议书》之前，京山县城市管理局就已经取得京山县人民政府的授权，依据就是京山县机构编制委员会京编发（2012）23号文件，该文件已经明确京山县的城市管理、公用事业管理职能划入京山县城市管理局，市政公用行业特许经营制度的实施、管理属于京山县城市管理局的工作职责。该文件已经将市政公用行业特许经营的管理权限赋予给了京山县城市管理局。再结合管道燃气经营属于市政行业特许经营范围的规定，足以证明京山县城市管理局与原告签订的《框架协议书》是在取得了京山县人民政府的授权的情况下签订的。被告在行政复议决定书中已经查实前述京山县机构编制委员会京编发（2012）23号文件，但在作决定时又无视该内容，前后矛盾。二、荆政复决（2014）12号行政复议决定书适用法律错误。被告所作的行政复议决定书适用的是建设部制定的《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）的第八条第（五）项，即“公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者签订特许经营协议”。原告认为被告适用该法律错误。因为该《办法》适用的前提是经过招投标的市政工程，但本案原告同京山县城市管理局并没有经过招投标程序，而是根据国务院《城镇燃气管理条例》第十四条第二款“社会资金投资建设的燃气设施，投资方可以自行经营，也可以另行选择燃气经营者”的规定，直接与燃气主管部门京山县城市管理局签订框架协议书，并未经招投标程序，所以原告和京山县城市管理局签订的框架协议书并不适用前述《办法》。三、原告与京山县城市管理局签订的《框架协议书》内容符合法律规定，未损害第三人京山华润燃气有限公司的合法权益。被告已经在复议决定书中查实，《框架协议书》虽然名为《框架协议书》，但内容完整，具有可执行性，实质上是一份管道燃气特许经营协议，这说明该《框架协议书》内容完全符合管道燃气特许经营的相关法律法规，且未损害到第三人京山华润燃气有限公司的合法权益。因为京山县金烨天然气有限责任公司（京山华润燃气有限公司前身）同政府部门之间签订的《京山县城市管道天然气项目投资建设协议书》和《京山县管道天然气特许经营权协议》的开发经营范围仅为京山县城市控制规划区范围，并未包括农村和乡镇。京山县城市管理局将京山县部门乡镇及农村的燃气经营权赋予给原告是合理合法的。四、原告认为被告在复议过程中，并未查实相关证据，因为原告经查询工商档案发现京山华润燃气有限公司在2010年10月14日便已经注册成立，而行政复议决定书中查实2012年11月8日京山县金烨天然气有限责任公司才变更名称为京山华润燃气有限公司，这明显存在问题。为此，原告质疑这其中是否涉及公司之间非法擅自转让特许经营权的行为。若真存在擅自转让特许经营权的行为，其特许经营权应当依法收归政府。综上，请求法院：1、判决撤销被告所作的荆政复决（2014）12号行政复议决定书；2、判决确认原告与京山县城市管理局签订的《框架协议书》合法有效。
原告自贡市华燃天然气有限责任公司向本院提供了下列证据：
B1、企业法人营业执照，证明原告诉讼主体资格；
B2、组织机构代码证，证明原告诉讼主体资格，原告系自然人投资控股的私营企业；
B3、法定代表人证明材料，证明邓超系原告法定代表人；
B4、《京山县城市管理局招商自贡市华燃天然气有限责任公司管道燃气经营框架协议书》；
B5、京山县机构编制委员会文件，证明框架协议书的签约主体资格合法，其中京山县城市管理局在签约之前已经根据京山县机构编制委员会文件获得了政府的授权，管理市政公用事业，具体负责京山县市政公用事业行业特许经营制度的实施和管理，双方签订的框架协议书程序合法，约定的内容也符合法律规定，应当属于合法有效的协议；
B6、企业法人营业执照；
B7、组织机构代码证；
B8、工商查询档案，B6-B8证明原告为更好的履行框架协议，根据燃气行业惯例，已经在京山县辖区内作为投资人依法成立了新公司，京山新华燃天然气有限公司，由该公司全面负责框架协议中所明确的区域范围内的燃气建设，框架协议已经开始实际履行；
B9、《天然气供气框架协议》，证明原告为履行同京山县城市管理局签订的框架协议，已经与湖北省天然气发展有限公司签订了供气协议，原告已取得了上游供气条件；
B10、《京山县城市管道天然气项目投资建设协议书》；
B11、《关于〈京山县城市管道天然气项目投资建设协议书〉补充协议》；
B12-1、《京山县管道天然气特许经营协议》，证明原复议一案的申请人京山华润燃气有限公司的前身荆门市金川天然气有限责任公司、京山县金烨天然气有限责任公司同京山县建设局之前签订的《管道燃气特许经营协议》未经招投标程序，且未经京山县人民政府的书面授权；
B12-2、燃气经营许可证，证明京山华润公司的许可经营范围为京山县新市镇，和原告在框架协议中确定的经营范围并不重合，分别属于不同区域，互不影响；
B13、荆政复决（2014）12号行政复议决定书，证明本案经复议程序的事实，原告对该行政复议决定不服；
B14、原告2014年10月10日向东宝区法院邮寄起诉状的快递单和2014年10月22日向荆门市中级人民法院邮寄起诉状的快递单，证明原告起诉未超过起诉期限。
被告荆门市人民政府辩称，一、答辩人作出的荆政复决（2014）12号行政复议决定书程序合法。京山华润燃气有限公司对京山县城市管理局与原告签订的《框架协议书》不服，于2014年7月2日申请行政复议，答辩人依法予以受理。因情况复杂，2014年8月27日，答辩人决定延期至2014年9月30日前作出行政复议决定。经审查，2014年9月22日答辩人作出了荆政复决（2014）12号行政复议决定书，并于2014年9月25日、26日分别向京山华润燃气有限公司、京山县人民政府、京山县城市管理局以及原告进行了送达。二、京山县城市管理局与原告签订的《框架协议书》不符合法定程序。城镇管道燃气属于市政公用事业产品，直接关系公共利益。京山县城市管理局以招商引资的名义与原告签订的《框架协议书》，属行政机关与市场主体之间签订的行政合同。该框架协议书将京山县部分乡镇管道天然气的投资经营权授予原告。根据《湖北省燃气管理条例》第十六条的规定，管道燃气实行特许经营制度，燃气主管部门应当与燃气经营企业签订特许经营协议。《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）第八条第（五）项特别规定，主管部门与投资者或者经营者签订特许经营协议，应当经过市、县人民政府批准。京山县城市管理局是京山县燃气行政主管部门，与原告签订的《框架协议书》，并没有经过京山县人民政府批准，明显违反了《市政公用事业特许经营管理办法》的特别程序规定。京编发（2012）23号文件是京山县城市管理局主要职责、内设机构和人员编制的“三定方案”，市政公用行业特许经营制度的实施、管理是京山县城市管理局的行政管理职责，这并不等同于京山县政府的特别授权。“三定方案”对于行政管理职责的划分是概括性的，不能替代法律、法规以及规章的特别规定。《湖北省燃气管理条例》第十六条规定依据本级人民政府的授权，燃气行政主管部门负责管道燃气特许经营的具体实施。具体实施是指具体到供水、供气、供热、公共交通等每一公用事业项目的特许经营，都必须由本级人民政府书面授权或批准，燃气主管部门才能与投资者或者经营者签订管道燃气特许经营协议。《市政公用事业特许经营管理办法》第八条第（五）项明确规定，市政公用事业主管部门与投资者或经营者签订特许经营协议，应当经过市、县人民政府批准。未经过市、县人民政府批准，与投资者或经营者签订特许经营协议，则属于违反法定程序。三、荆政复决（2014）12号行政复议决定书适用法律正确。国务院《城镇燃气管理条例》第十四条规定“政府投资建设的燃气设施，应当通过招标投标方式选择燃气经营者。社会资金投资建设的燃气设施，投资方可以自行经营，也可以另行选择燃气经营者”。该条款只是对燃气经营者的选择方式进行了明确规定，而对燃气设施投资者的经营方式并未作出明确规定。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可”，第五十三条第一款规定“实施本法第十二条第（二）项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定”，管道燃气的投资以及经营直接关系公共利益，应当通过招标投标的方式公平选择投资者或经营者。《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定“市政公用事业的特许经营，政府应当通过市场竞争机制选择投资者或经营者”，第八条规定“主管部门应当通过招标程序选择投资者或经营者”，管道燃气属市政公用事业项目，有先期投资建设者与后期经营者之分，应当是先有投资建设者后有经营者，原告首先是管道燃气项目的投资建设者，作为投资者应当先经过招标程序，中标后投资建设燃气设施，至于经营者可以是原告，也可以另行选择。原告以“社会资金投资建设的燃气设施，投资方可以自行经营，也可以另行选择燃气经营者”，从而推定社会资金投资建设燃气设施的，作为投资者不需要经过招标投标程序，这是混淆法律概念。四、京山县城市管理局与原告签订《框架协议书》内容是否合法，是否损害京山华润燃气有限公司的合法权益与本行政诉讼案件无关。荆政复决（2014）12号行政复议决定书是以程序违法，确认京山县城市管理局与原告签订的《框架协议书》无效，如果《框架协议书》无效也就不存在原告是否损害京山华润燃气有限公司的合法权益的问题。本案争议焦点应当是京山县城市管理局与原告签订的《框架协议书》没有报经县政府批准是否违反法定程序，至于协议书的内容是否合法，是否损害京山华润燃气有限公司的合法权益，则与本诉讼案件无关。五、原告质疑京山华润燃气有限公司是否涉嫌非法擅自转让特许经营权不是答辩人办理该行政复议案件的审查范围。京山华润燃气有限公司在行政复议案件中是申请人，复议请求是请求复议机关确认经被申请人京山县人民政府授权，被申请人京山县城市管理局与原告签订的《框架协议书》违法，答辩人作为复议机关，在办理复议案件时，只对京山县城市管理局与原告签订的《框架协议书》的程序是否合法进行审查，至于京山华润燃气有限公司是否涉嫌非法擅自转让特许经营权，并不是答辩人办理该行政复议案件的审查范围。京山华润燃气有限公司是否涉嫌非法擅自转让特许经营权，应当由京山县政府和京山县城市管理局依法查处。综上，请求人民法院维持答辩人作出的荆政复决（2014）12号行政复议决定书。
第三人京山华润燃气有限公司述称，一、行政复议决定书认定原告与京山县城市管理局签订的《框架协议书》，未经京山县人民政府批准，违法了法定程序，是完全正确的。二、行政复议决定书依据《市政公用设施特许经营管理办法》第八条第（五）项规定，认定该框架协议书违反法定程序，是违法无效的，适用法律完全正确。三、原告与京山县城市管理局签订的《框架协议书》，内容具体明确，实质上是一份特许经营协议，严重侵犯了第三人的合法权益。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人京山华润燃气有限公司未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：对被告提交的证据，第三人无异议，原告对证据A5的合法性有异议，对证据A16、A17、A18的关联性有异议。本院认为，被告提交的证据A5系原告诉争的对象，其合法性是本案审查的范围，本院对其真实性予以确认；证据A16、A17、A18与本案无关，其效力不予确认；对当事人无异议的其他证据的效力本院予以确认。
对原告提交的证据，被告及第三人对证据B4、B5的证明目的有异议，认为该两组证据同被告提交的证据一致，但其证明目的与被告的证明目的恰好相反，对证据B6-B9有异议，认为其与本案没有关联性，对证据B12-1、B12-2的证明目的有异议。本院认为，证据B4、B5与被告提供的一致，原告提供该证据以证明京山县城市管理局具体负责京山县市政公用事业行业特许经营制度的实施和管理等同于县人民政府批准，对该证明目的本院不予确认；证据B6-B9与本案无关，对该组证据的效力本院不予确认；证据B12-1、B12-2的证明目的与本案无关，本院不予确认；对当事人无异议的其他证据，本院予以确认。
经审理查明，2014年3月11日，京山县城市管理局在未组织招标投标程序、未经京山县人民政府批准的情况下，与原告自贡市华燃天然气有限责任公司签订了《框架协议书》，约定原告在京山县辖区内部分乡镇投资、建设和经营管道天然气；待天然气主管管道铺设到宋河镇后，签订坪坝、宋河、三阳、罗店4个镇的管道燃气特许经营协议；待曹武、钱场、雁门口、石龙、永隆、孙桥、杨集、绿林8个镇在主管道安装工程完工四分之一时，签订管道燃气特许经营协议；2014年10月1日前主管道必须铺设到坪坝镇、宋河镇、三阳镇、罗店镇，确保2015年5月1日前通气；在框架协议地域范围内，由原告独家经营管道天然气业务。第三人京山华润燃气有限公司对该《框架协议书》不服，于2014年7月2日向被告荆门市人民政府申请行政复议，被申请人是京山县人民政府、京山县城市管理局，第三人是自贡市华燃天然气有限责任公司。被申请人京山县人民政府证实原告自贡市华燃天然气有限责任公司与京山县城市管理局签订的《框架协议书》，京山县城市管理局没有向京山县人民政府请示，京山县人民政府没有作过批复。被告因案情复杂将案件延期至2014年9月22日作出荆政复决字（2014）12号行政复议决定书，认定《框架协议书》未经京山县人民政府批准，违反了法定程序，确认该《框架协议书》无效。原告不服，诉至本院。
另查明，2012年9月8日，经京山县机构编制委员会批准，京山县住房和城乡建设局所承担的城市管理、公用事业管理职能划入京山县城市管理局，市政公用行业特许经营制度的实施、管理属于京山县城市管理局的工作职责。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，荆门市人民政府具有负责本行政区域内的行政复议职责。本案中，根据《中华人民共和国招标投标法》第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”、《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家发展计划委员会令第3号）第三条“关系社会公共利益、公共安全的公用事业项目的范围包括：（一）供水、供电、供气、供热等市政工程项目”及《湖北省燃气管理条例》第十六条“管道燃气实行特许经营制度。燃气主管部门依据同级人民政府的授权，负责本行政区域内管道燃气特许经营的具体实施。特许经营权的授予符合招标投标条件的，应当采取招标投标的方式进行”的规定，本案原告在京山县部分乡镇进行管道天然气的投资、建设和经营属于供气市政工程项目，作为燃气主管部门的京山县城市管理局依法应当组织招标投标程序。同时，根据《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）第八条“主管部门应当依照下列程序选择投资者或者经营者：（一）提出市政公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标；……（五）公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者（以下简称“获得特许经营权的企业”）签订特许经营协议”的规定，原告与京山县城市管理局签订的《框架协议书》虽然在形式上是一份招商引资的框架协议，但双方约定的权利义务及违约责任具体明确，内容完整，具有可执行性，该框架协议书实质上是一份特许经营协议。该特许经营未经过招标投标程序，侵犯了包括第三人在内的其他经营者的公平竞争权。京编发（2012）23号文件是京山县城市管理局主要职责、内设机构和人员编制的“三定”方案，该方案规定了京山县城市管理局负责市政公用行业特许经营制度的实施、管理，但该管理权不能替代批准权，京山县城市管理局作为市政公用事业的主管部门，其与市政公用事业的投资者或者经营者签订特许经营协议时须经京山县人民政府的批准。本案中，京山县城市管理局未依法组织招标投标程序，也没有经京山县人民政府的批准，违反法定程序与原告签订了《框架协议书》。原告虽无过错，但京山县城市管理局的行政行为违反法定程序，致使《框架协议书》无效。被告作出的荆政复决字（2014）12号行政复议决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。关于《框架协议书》内容是否合法及原告质疑第三人京山华润燃气有限公司涉嫌擅自转让特许经营权的问题，不属于本案的审查范围。
综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告自贡市华燃天然气有限责任公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告自贡市华燃天然气有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费人民币50元，款汇湖北省高级人民法院，开户银行：中国农业银行武汉市东湖支行，户名：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：052101040000369-1。上诉人在上诉期届满后仍未交诉讼费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 缪 锟
审 判 员 鲁琼丽
代理审判员 朱瑞强
二〇一五年一月二十三日
书 记 员 曾 靖