浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终469号
上诉人（原审原告）鲍承禹，男，1954年11月16日出生，汉族，住浙江省平阳县。
被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路321号行政管理中心。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人鲍乐良、项波，温州市人民政府法制办公室工作人员。
鲍承禹诉温州市人民政府不履行行政复议监督法定职责一案，温州市中级人民法院于2017年3月20日作出（2017）浙03行初35号行政裁定。鲍承禹不服，向本院提出上诉。本院于2017年4月26日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月6日公开开庭审理了本案。上诉人鲍承禹，被上诉人温州市人民政府的委托代理人鲍乐良、项波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2016年11月5日，缪小丹、原告鲍承禹共同向被告温州市人民政府邮寄了要求责令平阳县人民政府受理及恢复审理其五个行政复议案件的报告等材料。被告温州市人民政府收到上述材料后，由温州市人民政府法制办公室于同月11日作出《温州市人民政府法制办公室关于对鲍承禹、缪小丹来信的答复》（温府法函〔2016〕36号），主要内容如下：经查，平阳县人民政府就你们提出的复议申请事项已经分别作出了平政复政字〔2016〕13号、平政复决字〔2016〕16号、平政复决字〔2016〕19号、平政复决字〔2016〕24号和平政复决字〔2016〕27号共5个行政复议决定。根据行政复议法第五条“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼”之规定，你如对上述行政复议决定不服，可依法向人民法院提起行政诉讼。原告鲍承禹收到该答复后，于2016年11月30日向被告邮寄《关于要求作出责令平阳县人民政府受理和恢复审查申请人行政复议申请案件5份文件的报告》，被告收到后于同年12月20日作出《温州市人民政府法制办公室关于对鲍承禹、缪小丹来信的答复》（温府法函〔2016〕89号），告知“本机关调取了上述5个案件的卷宗并进行了审查，未发现上述5个复议决定存在违法之处”。原告鲍承禹认为被告未责令平阳县人民政府受理和恢复审理上述5个行政复议案件系不履行法定职责，遂向本院提起诉讼。以上事实，有被告提供并经原告当庭质证无异议的原告两次邮寄材料、EMS邮政特快专递单、《温州市人民政府法制办公室关于对鲍承禹、缪小丹来信的答复》（温府法函〔2016〕36号）、《温州市人民政府法制办公室关于对鲍承禹、缪小丹来信的答复》（温府法函〔2016〕89号）、国内挂号信函收据以及双方庭审陈述等予以证实。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第(一)项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定，公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款规定，上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。第五十四条规定，县级以上各级人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民政府履行行政复议职责的监督。行政复议机关应当加强对其行政复议机构履行行政复议职责的监督。上述规定中的上级行政机关对行政复议机关的内部监督职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级行政机关是否履行该职责，不属司法监督范畴。本案中，原告诉请“判令被告温州市人民政府履行法定职责，在三十日内作出责令平阳县人民政府受理和恢复审理鲍承禹行政复议案件的文件并送达交给原告鲍承禹领取”，庭审中进一步明确该请求系要求被告履行监督下级行政复议机关作出行政行为，故原告提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告鲍承禹的起诉。
鲍承禹上诉称：上诉人因诉被上诉人不履行法定职责一案，于2017年1月18日向一审法院提起诉讼。一审法院审理后，以上诉人提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，驳回了上诉人的起诉。上诉人认为，上级行政机关应当依法对下级人民政府行政复议机关进行监督。被上诉人不履行法定职责，未作出责令平阳县人民政府受理和恢复审理5个行政复议案件的文件，上诉人向一审法院提起诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院作出驳回上诉人起诉的裁定是错误的。上诉人起诉符合法定条件，一审法院依法应予受理。请求二审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
温州市人民政府答辩称：一、基本情况。上诉人于2016年11月5日向答辩人邮寄要求责令平阳县人民政府受理及恢复审理其5份申请行政复议案件的报告等材料。经答辩人查明：平阳县人民政府就上诉人提出的5份行政复议申请分别作出了平政复决字〔2016〕13号、16号、19号、24号和27号共5份《行政复议决定书》，且未发现上述5份行政复议决定存在违法之处。2016年11月11日，答辩人作出了温府法函〔2016〕36号《关于对鲍承禹、缪小丹来信的答复意见》，告知上诉人，根据《中华人民共和国行政复议法》第五条“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼”之规定，如对平阳县人民政府作出的上述复议决定不服，可依法向人民法院提起行政诉讼，并通过挂号信方式邮寄送达上诉人。2016年11月30日，上诉人就同一事项向答辩人邮寄相同材料，提出相同请求，答辩人于2016年12月20日再次向上诉人作了答复意见。二、上诉人的上诉理由没有法律依据。在行政复议处理方式中，作出维持等复议决定系针对实体事项而作出的复议决定；不予受理、驳回复议申请决定系就程序事项所作的复议决定。上诉人认为行政复议决定只有维持、履行法定职责、撤销或变更四种结果，不予受理、驳回复议申请不属行政复议处理决定的认知是错误的，没有事实和法律依据。一审法院以不属于人民法院诉讼范围为由驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律依据正确。三、上诉人存在滥用救济权行为。上诉人以“温州市钢材交易中心平阳经营点”的名义自上世纪九十年代开始不断地提出申请、信访、复议、诉讼等，人民法院已经多次作出判决，均未在实体上支持上诉人的诉求。在终审判决之后，上诉人仍然无理纠缠。另外，即使本次上诉人存在合理诉求，平阳县人民政府已经告知上诉人依法向人民法院起诉，但上诉人却起诉后又撤诉，再向答辩人来信，要求所谓的不予受理监督。而事实上，平阳县人民政府已经受理其复议申请，并作出了复议决定。答辩人也对平阳县人民政府的复议决定进行了审查，未发现有违法之处。综上所述，上诉人的上诉没有法律依据，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院予以维持。
庭审中，双方当事人围绕上诉人鲍承禹的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。
经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案系因上诉人鲍承禹认为温州市人民政府收到其2016年11月30日邮寄的《关于要求作出责令平阳县人民政府受理和恢复审查申请人行政复议申请案件5份文件的报告》后，未履行责令平阳县人民政府受理或恢复审理相关五个行政复议案件的监督职责而引发的诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第二十条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款等规定，上级行政机关对行政复议机关无正当理由不予受理行政复议申请或驳回行政复议申请的理由不成立的，有权责令其受理或直接受理，或责令其恢复审理。此处所规定的是行政机关对所属工作部门或上级行政机关对下级行政机关的行政复议监督职责，属于行政机关的内部监督职责，并非对外履行行政管理的法定职责。故上诉人的起诉不符合法定起诉条件。原审法院据此驳回上诉人的起诉，并无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出其起诉符合法定条件不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年七月七日
书 记 员 韦若莎