吉林省梅河口市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0581行初21号
公益诉讼人：梅河口市人民检察院。住所，梅河口市。
法定代表人：李志刚，检察长。
委托诉讼代理人：王军，副检察长。
委托诉讼代理人：李长发，民事行政检察部检察员。
被告：梅河口市住房和城乡建设局。住所，梅河口市。
法定代表人：陈连发，局长。
委托诉讼代理人：林柞，该局副局长。
委托诉讼代理人：任伟，吉林享和律师事务所律师。
公益诉讼人梅河口市人民检察院诉被告梅河口市住房和城乡建设局不履行法定职责一案，本院于2017年6月22日受理后，于2017年6月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月13日公开开庭审理了本案。公益诉讼人梅河口市人民检察院委托诉讼代理人王军、李长发及被告梅河口市住房和城乡建设局委托诉讼代理人林柞、任伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人梅河口市人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称，2017年，本院在对我市人防工程易地建设费收缴情况进行专项检查时发现，梅河口市吉兴房地产开发有限公司（以下简称吉兴公司）、梅河口市广宇房地产开发公司（以下简称广宇公司）在共同开发梅河口市书香美苑小区项目时存在未按规定交纳人防工程易地建设费的问题。经查明，吉兴公司和广宇公司共同开发的书香美苑小区项目，2009年开始施工建设。该项目未按国家有关规定修建防空地下室，按当时规定标准，应交纳人防工程易地建设费共计207万余元（其中吉兴公司应交47.6121万元、广宇公司应交159.4328万元）。梅河口市住房和城乡建设局（以下简称住建局）规划管理处等相关部门，在未经人民防空主管部门审核的情况下，给该项目下发了工程规划许可证、施工许可证等相关手续。住建局人民防空主管部门，在知道该项目未交纳人防工程易地建设费的情况下，未能依法积极采取措施进行收缴，致使以上公司无正当理由，至今未缴纳此费用，使国家利益受到侵害的状况依然持续。上述问题，住建局存在不依法履行职责的问题。
2017年4月12日，依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》及最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，本院向住建局发出检察建议，建议立即依法采取有效措施，依法收缴吉兴公司和广宇公司应缴纳的人防工程易地建设费。住建局于2017年5月17日回复称：由于该项目涉及回迁等问题，造成亏损，现该项目开发公司正在积极处理库存，筹措资金，并承诺2017年6月30日前交纳所欠款项。到回复时仍未能收缴该项目应缴纳的款项。住建局未依法履行职责。公益诉讼人认为，住建局对吉兴和广宇两个开发公司具有以下违法履行职责的问题：
1.依据《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》中发［2001］9号第9条：“---未经人民防空部门审核批准，建设消防等部门不能办理相关手续。---”、中国人民解放军沈阳军区、辽宁省人民政府、吉林省人民政府、黑龙江省人民政府关于贯彻落实《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》的规定［2008］8号第十四条：“---所有新建、改建、扩建民用建筑项目，未经人民防空主管部门审核，计划部门不得批准建设项目计划，规划部门不得发给工程规划许可证，建设部门不得发给施工许可证，不予办理竣工验收备案，房产部门不得办理预售许可，不予办理产权登记。---”的规定，住建局未经人民防空主管部门审核的情况下，下发了相关手续，未依法履行职责。
2.依据《中华人民共和国人民防空法》第七条：“---县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。---”、吉林省实施《中华人民共和国人民防空法》办法第十二条：“---建设单位应当向所在地人民政府人民防空主管部门申请易地建设，或者按照国家和省有关规定向人民防空主管部门交纳结建人防工程建设费，由人民防空主管部门同意修建。”、《吉林省物价局、财政厅、人民防空办公室关于规范防空地下室易地建设收费规定的通知》第四条第一款：“（一）防空地下室易地建设费由各人防重点城市人防主管部门严格按照国家和省的规定执收。”的规定，住建局人民防空主管部门负有执收人防工程易地建设费的法定职责。但该局怠于履行法定职责，致使书香美苑小区项目人防工程异地建设费至今未得到收缴。
综上，检察机关依法向住建局发出检察建议后，该局仍未采取有效措施收缴书香美苑小区项目应交纳的人防工程易地建设费，国家利益仍处于受侵害状态。为避免国有资产流失，为国家的公共利益，现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向梅河口市人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：
1.确认住建局城市规划管理处等相关部门，在未经人民防空主管部门审核的情况下，给梅河口市书香美苑小区项目下发工程规划许可证、施工许可证等相关手续的行政行为违法；
2.确认住建局人民防空主管部门，在梅河口市书香美苑小区项目人防工程易地建设费收取工作中，未依法履行职责的行政行为违法；
3．判令住建局依法履行职责，依法收缴梅河口市书香美苑小区项目的人防工程易地建设费，以避免国有资产流失。
公益诉讼人向本院提交以下证据材料：
第一组证据：书证：
1.《人防结建审批未办理（未缴费）项目表》。证明：2012年书香美苑42321.93㎡工程，按档案标准应缴费47.6121元；书香美苑46219.21㎡工程，按档案标准应缴费159.4328元，书香美苑项目总计未缴费207.0449万，两笔款项均未缴。
2.《防空地下室易地建设（缴费）审批表》主管部门审批意见为空白。证明：书香美苑42321.93㎡和46219.21㎡工程，未经过审批。
3.梅河口市规划处说明。证明：广宇和吉兴房地产开发公司2011年核发人防征询，人防部门未回复征询意见。
4.梅河口市规划处说明。证明：住建局核发建设工程规划许可证并非法定要件。
5.建设工程规划许可证。证明：住建局已核发建设工程规划许可证。
6.梅河口市检察院于2017年4月12日给住建局下发的《检察建议》。证明：梅河口市吉兴房地产开发有限公司和广宇房地产开发有限公司，共同开发的书香美苑小区未修建防空地下室，应缴纳费用207万余元。住建局未能积极采取措施进行收缴，致使国家利益受到侵害。我院建议：住建局应当依法履职，采取措施，督促缴纳人防工程易地建设费。
7.住建局的检查建议回复函。证明：该局虽采取了相应措施，但仍然未收缴该项费用。
8.梅河口市人民政府办公室文件，关于印发《梅河口市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》梅政办发【2014】14号。证明：2014年8月将梅河口市人民防空办公室的职责划入梅河口市住房和城乡建设局。
9.中共梅河口市委员会《城市规划领导小组会议纪要（3）》，证明：书香美苑工程项目享受梅河口市棚户区改造优惠政策。
第二组证据：证人证言
1.马喜昕（原梅河口市人防办监察大队队长）证言，证实书香美苑项目未缴纳人防工程易地建设费及主管部门未采取积极措施进行收缴和处罚。
2.孟淑英（梅河口市住建局人防工事审查科科长）证言，证实书香美苑项目未办理人防工程易地建设审批手续。
3.陈连发（梅河口市住建局局长）证言，证实检察机关向住建局发出检察建议后，住建局对书香美苑项目人防工程易地建设费仍然没有收缴。
被告梅河口市住房和城乡建设局辩称：一、未经人民防空主管部门审核的情况下，为书香美苑项目核发规划许可证是正当职权行为，符合法律规定。根据《中华人民共和国防空法》第四十八条及沈阳军区和东北三省人民政府《关于贯彻落实国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》的意见第十四条规定，确因地质、地形等原因不能修建的，经人防主管部门审核，报省人防办审批，按照有关规定缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一安排易地修建人民防空工程。书香美苑建设项目没有建设地下人防工程，在核发规划许可证、施工许可证过程中不受人防审核意见限制。其人防工程修建按规定缴纳易地建设费解决。因此，为书香美苑项目核发规划许可证和施工许可证等相关手续符合法律规定。二、关于收取易地建设费的问题。由于当年该项目涉及到的回迁房屋数量过大，开发单位与廉租房管理一直在进行回迁房核对工作，以至于影响了人防易地建设审批手续的办理工作。自从收到梅检行公建［2017］1号检察建议书后，我局非常重视，局党组认真研究，安排专人负责此项工作，多次与开发单位对接后，开发单位法人代表张尧承诺在2017年6月30日前一次性付清人防易地建设费。截止到2017年6月30日，梅河口市书香美苑仍未缴纳人防易地建设费用207万余元。7月3日，局党组研究决定，依法对书香美苑法人张尧履行行政处罚程序，准备送交法院依法强制执行，现相关材料正在准备之中。
针对上述辩解，被告依法提供卷宗两册（颁发规划许可及施工许可的卷宗），证明颁发规划许可及施工许可是根据规划法及建筑法依法颁发的，
庭审中，被告对原告提供第一组证据的真实性无异议，但对证明目的和引用法律条文理解有异议。认为关于应建防空地下室的建设项目是需要人防部门审核审批的之后才能颁发工程许可证，所有的法律都有除外的规定，确因地质条件限制不能修建防空地下室的项目是可以缴纳易地建设费的，这种情况建设规划许可不受人防前置程序限制的。按照吉林省实施防空法的办法第13条的规定，修建防空地下室的设计必须经人防主管部门审批，未经审批的不得颁发规划许可和施工许可，但本案的书香美苑小区是缴纳费用易地建设，不适用本条规定。对第二组证据无异议。原告对被告出示的颁发规划许可及施工许可的卷宗证据的真实性无异议，但认为是违反规定颁发许可。针对上述质证意见，双方对对方所提供证据的真实性均未有异议，以上证据与本案具有关联性，证据来源合法，本院予以确认，并作为定案依据。
经审理查明，2009年6月5日，吉兴公司和广宇公司共同开发的书香美苑小区项目并开始施工建设。2011年该项目未按国家有关规定修建防空地下室，按当时规定标准，应交纳人防工程易地建设费共计207万余元（其中吉兴公司应交47.6121万元、广宇公司应交159.4328万元）。梅河口市住房和城乡建设局（以下简称住建局）规划管理处等相关部门，违反规定，在未经人民防空主管部门审核的情况下，给该项目下发了工程规划许可证、施工许可证等相关手续。住建局人民防空主管部门，在明知该项目未交纳人防工程易地建设费的情况下，未能依法积极采取措施进行收缴，致使以上两公司无正当理由，至今未缴纳此费用，致使国家利益受到侵害的状况依然持续。上述问题，住建局存在不依法履行职责的事实。
2017年4月12日，依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检查院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》及最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，公益诉讼人向住建局发出检察建议，建议立即依法采取有效措施，依法收缴吉兴公司和广宇公司应缴纳的人防工程易地建设费。住建局于2017年5月17日回复称：由于该项目涉及回迁等问题，造成亏损，现该项目开发公司正在积极处理库存，筹措资金，并承诺2017年6月30日前交纳所欠款项。但截止到目前，吉兴公司和广宇公司仍未缴纳人防易地费207万元。被告住建局仍未能收缴该项目应缴纳的款项，未依法履行职责。
本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院关于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、最高人民检察院关于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》中发［2001］9号第9条：“---未经人民防空部门审核批准，建设消防等部门不能办理相关手续……”、中国人民解放军沈阳军区、辽宁省人民政府、吉林省人民政府、黑龙江省人民政府关于贯彻落实《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》的意见［2008］8号第十四条：“---所有新建、改建、扩建民用建筑项目，未经人民防空主管部门审核，计划部门不得批准建设项目计划，规划部门不得发给工程规划许可证，建设部门不得发给施工许可证，不予办理竣工验收备案，房产部门不得办理预售许可，不予办理产权登记。---”的规定，被告住建局未经人民防空主管部门审核的情况下，为吉兴公司和广宇公司下发了规划许可证、施工许可证，违反了上述规定。依据《中华人民共和国人民防空法》第七条：“---县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。---”、吉林省实施《中华人民共和国人民防空法》办法第十二条：“---建设单位应当向所在地人民政府人民防空主管部门申请易地建设，或者按照国家和省有关规定向人民防空主管部门交纳结建人防工程建设费，由人民防空主管部门同意修建。”、《吉林省物价局、财政厅、人民防空办公室关于规范防空地下室易地建设收费规定的通知》第四条第一款：“（一）防空地下室易地建设费由各人防重点城市人防主管部门严格按照国家和省的规定执收。”的规定，被告住建局人民防空主管部门负有执收人防工程易地建设费的法定职责。但该局怠于履行法定职责，致使书香美苑小区项目人防工程易地建设费至今未得到收缴。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，本案被告未经人民防空主管部门审批为梅河口市书香美苑下发工程规划许可证、施工许可证不需要撤销，但行政行为应确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，被告应依法履行对吉兴公司和广宇公司人防工程易地建设费的收缴。综上，为避免国有资产流失，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
一、确认被告梅河口市住房和城乡建设局未依法履行对梅河口市书香美苑小区项目下发工程规划许可证、施工许可证审批职责违法；
二、确认被告梅河口市住房和城乡建设局未依法履行对梅河口市书香美苑小区项目人防工程易地建设费收缴职责违法；
三、责令被告梅河口市住房和城乡建设局依法履行对梅河口市书香美苑小区项目人防工程异地建设费的收缴职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省通化市中级人民法院。
审判长 郑海涛
审判员 李贵民
审判员 王宝秀
二〇一七年十月十三日
书记员 温 爽