宁波市镇海区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬镇行初字第59号
原告杨建波。
委托代理人李维航，浙江铭生律师事务所律师。
被告宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处，住所地浙江省宁波市江北区北环西路500号。
法定代表人田向杰，主任。
委托代理人梁永上（特别授权代理），浙江和诚震旦律师事务所律师。
委托代理人张升勋（特别授权代理），宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处工作人员。
原告杨建波不服被告宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处于2015年7月17日作出的《信访事项情况说明》，于2015年12月24日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月24日立案后，于2015年12月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月18日公开开庭审理了本案。原告杨建波及其委托代理人李维航，被告委托代理人梁永上、张升勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
根据原告杨建波用地建房的申请，被告宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处于2015年7月17日作出庄街访（2015）021号信访事项情况说明，该情况说明认为，根据北政发（2014）14号第二条第七款中的其他规定，原无住房的农村村民，离婚后三年内申请建房的，双方家庭可申请建房面积之和最高不得超过离婚前家庭可申请建房面积（包括重组家庭），具体面积按离婚前家庭原可计入申请建房人口平均分摊，并且每户家庭最高不得超过建房面积双控标准。经查询档案，原告杨建波的父亲杨国光土地登记面积为160.96平方米，土地证号：甬集用（2008）05008**；原告杨建波的母亲周利妹土地登记面积为126.11平方米，土地证号：甬集用（2008）05008**。根据原告杨建波提供的信息（离婚时均为无房户且离婚年限未知均按离婚三年后计算），原告杨建波3人户（独子户）可享受宅基地面积90平方米；杨云霞3人户（独子户）可享受宅基地面积90平方米；按照规定原告杨建波父母房屋占用面积合计287.07平方米，超出部分（212.07平方米）都需要捆绑（287.07－75＝212.07）。原告杨建波及杨云霞二户可享受的总面积为180平方米，已超出原告杨建波及杨云霞需捆绑的面积212.07平方米，捆绑后原告杨建波及杨云霞已不能申请批地建房。
原告杨建波诉称：原告系宁波市江北区人民政府庄桥街道胡家村村民。因原告系无房户，故根据《宁波市农村宅基地管理办法》第九条的规定，向原告常住户口所在地的胡家村民委员会申请宅基地建房，且已获得所在地村委会同意。但被告对原告的申请作出决定，认定原告与原告胞姐杨云霞可享受的总面积为180平方米，已超过需和父母捆绑的面积，故不得申请用地建房。事实上原告曾与父母共同居住位于宁波市江北区庄桥街道胡家村胡家48号房屋，因父母离婚分家，并经一、二审法院判决，司法上已确认该处宅基地并非按家庭成员人数申请取得，原告对该处宅基地不享有任何权利。故原告实际从未享有过作为胡家村村民依法可以获得宅基地建房的合法权利。此外，根据上位法《宁波市农村宅基地管理办法》的规定，仅农村村民适用该办法，原告父亲系居民户，非政策上“捆绑”对象。被告错误适用处于下位法的《宁波市江北区人民政府关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》中的捆绑政策，剥夺了原告申请宅基地建房的法定权利。综上，该认定未尊重客观事实，且错误理解、适用相关规定，明显不当。故原告向法院提起诉讼，请求法院依法判令被告撤销于2015年7月17日作出的《信访事项情况说明》，并责令被告重新作出行政行为。
原告杨建波在举证期限内向本院提交下列证据：1.关于要求申请建住宅房的报告一份，用以证明原告依法申请用地建房；2.证明、关于请求建造住宅房的报告各一份，用以证明经过村两委会研究，认为原告符合建造住宅房的条件，胡家村民委员会同意原告批地建房并向被告作了报告；3.申请建房报告、个人建设用地规划许可证申请表各一份，用以证明原告经胡家村委会同意后，向被告申请宅基地；4.信访事项情况说明及送达回证各一份，用以证明被告以信访形式，实质作出了不予审核通过用地建房的决定；5.户口簿、身份证各一份，用以证明原告系胡家村村民，为申请宅基地建房的法定权利人；6.（2006）甬北民一初字第1090号、（2007）甬民一终字第1172号民事判决书各一份，用以证明经两审法院的判决，原告父母的房屋及宅基地与原告无关，原告未曾享有作为胡家村村民拥有的宅基地的法定权利；7.租房合同一份，用以证明原告只能承租他人房屋居住；8.原告父亲杨国光户口簿一份，用以证明原告父亲杨国光系非农业户，捆绑政策的对象为农村村民，故不该适用该政策；9.《宁波市农村宅基地管理办法》、《宁波市江北区人民政府关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》（以下简称《实施意见》）各一份，用以证明被告错误理解，并错误适用捆绑政策，剥夺了原告获得宅基地建房的法定权利。以上证据均为复印件，经本院核对后与原件无异。
被告宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处辩称：1.关于原告杨建波反映无房户要求批宅基地的事宜，被告信访办作出了庄街访（2015）021号《信访事项情况说明》的解释，被告认为，《信访事项情况说明》非信访答复意见书，更非一种行政行为，仅仅是信访部门核实原告的相关情况后给予原告一个说明、解答。故原告对被告作出的信访事项情况说明的行为不具有可诉性。2.关于原告杨建波要求批宅基地的要求，被告严格执行《宁波市农村宅基地管理办法》、《实施意见》的文件精神，以及《宁波市江北区人民政府办公室关于明确农村宅基地管理审批有关事项的通知》的各项规定。根据文件规定，原告申请宅基地需与其父母捆绑。原告在捆绑后，原告申请宅基地属于《实施意见》第二条第二款第一项的情形，属于不予批准的情形。综上，被告认为原告的诉讼无事实与法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处向本院提交了以下证据、依据：1.信访事项情况说明一份，用以证明被告对原告的信访事项作出的情况说明，该行为非行政行为，不具有可诉性，为对原告信访的说明与解答；2.宁波市国土资源局江北分局北土信访答字（2015）10号信访事项答复意见书一份，用以证明被告是在向宁波市国土资源局江北分局了解原告相关情况后作出的情况说明，是有事实依据的，在该答复意见书中详细地载明了原告以及原告父母的宅基地相关情况以及需要捆绑的法律依据。以上证据均为复印件，经本院核对后与原件无异。
经庭审质证，对于原告提供的证据，被告认为，对证据1、2、3的关联性有异议，认为原告用地建房不符合条件，被告已退还；对证据4的关联性有异议，认为信访事项情况说明不是被告作出的行政行为；对证据5的真实性无异议；对证据6的关联性有异议，认为二份民事判决书及原告父母登记在册的土地证说明了原告父母的土地权属情况及面积情况，为捆绑的事实依据；对证据7的真实性、关联性均有异议，认为无法证明原告现在租赁他人房屋居住情况；对证据8的关联性有异议，认为并非杨国光是非农户口，就不适用捆绑政策；对证据9的关联性有异议，认为恰证明了原告不享有用地建房的条件。本院认为，原告提供的证据与本案待证明的事实有关联性，本院予以确认。
对于被告提供的证据，原告认为，对证据1的关联性有异议，认为经原告提交宅基地申请，被告在区长督办下才作出的信访事项情况说明，该情况说明已明确捆绑政策等内容，认为原告无权申请宅基地用地建房，对原告的权利造成影响，故被告作出的是行政行为，原告有权利提起诉讼；对证据2的关联性有异议，认为宁波市国土资源局江北分局的意见与本案无直接关联，并不能证明捆绑政策的适用合法。本院认为，被告提供的证据2与本案待证明的事实无关联性，本院不予确认；被告提供的其他证据与本案待证明的事实有关联性，本院予以确认。
经审理查明，原告杨建波为宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处（以下简称庄桥街道）胡家村村民，在胡家村为无房户。2015年3月16日，原告杨建波向庄桥街道胡家村村委会提出书面的住宅用地申请。2015年4月21日，庄桥街道胡家村村委会出具一份证明，认为原告杨建波适合建造住宅房条件，请求上级有关主管部门审核批复。2015年5月6日，庄桥街道胡家村村委会向被告出具请求建造住宅房的报告，原告杨建波向被告提出申请建房报告及申请表。2015年7月17日，被告向原告出具一份信访事项情况说明，认为原告不能申请用地建房。
本院认为，根据《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条第一款的规定，对于农村村民建造住宅用地的书面申请，其户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布后，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。本案中，被告宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处具有的是原镇人民政府行使的对农村宅基地申请进行审核的法定职责，被告审核原告建房用地申请后，如认为该申请不符合条件，亦应签署审核意见，及时报江北区人民政府批准。而原告的建房用地申请是否应予以批准，应由江北区人民政府决定，被告宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处对原告杨建波建房用地申请于2015年7月17日作出信访事项情况说明，明确载明原告不能申请建房用地，系对原告的申请不予批准的行为，实际上行使了应由江北区人民政府行使的批准农村宅基地建房申请的权力，属超越职权作出行政行为，已构成违法。
对于被告认为其于2015年7月17日作出的信访事项情况说明并非行政行为，不具有可诉性的辩称意见。本院认为，行政行为根据内容的不同有多种存在形式。本案中，对于原告的用地建房申请，被告作出信访事项情况说明，认为原告不能申请用地建房。该行为虽以信访说明形式存在，但实质系对原告用地建房申请的否定，对原告的权利义务造成了实际影响，符合行政行为的构成要件，为具有可诉性的行政行为。故本院对被告的上述辩称意见不予采纳。
综上所述，对于原告杨建波的用地建房申请，被告宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处系超越职权作出行政行为，应予撤销，并重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：
撤销被告宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处于2015年7月17日作出的信访事项情况说明，责令被告宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处在30日内对于原告杨建波的用地建房申请重新审核上报。
本案案件受理费人民币50元，由被告宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处负担，于本判决生效之日起十五日内向本院交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书到宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费人民币50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，开户银行：宁波市中国银行营业部，账号3792；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室。汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作自动放弃上诉处理。
审 判 长 于广学
代理审判员 吴 蓓
二〇一六年三月十四日
代书 记员 汪晓晓
附：本案适用的法律、法规：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（四）超越职权的；
……
二、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》
第三十六条第一款农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。