浙江省湖州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙05行初3号
原告姚建荣，男，1965年10月5日出生，汉族，住湖州市南浔区。
委托代理人王浩然，浙江六和（湖州）律师事务所律师。
被告湖州市南浔区人民政府，住所地湖州市南浔区南浔镇向阳路601号。
法定代表人杨卫东，该区区长。
出庭应诉负责人陈先训，该区副区长。
委托代理人王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。
原告姚建荣诉被告长兴县人民政府不履行监督法定职责一案，于2018年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2018年1月10日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告在法定期限内进行了举证和答辩。本院依法组成合议庭，于2018年3月28日公开开庭审理了本案。原告姚建荣及委托代理人王浩然，被告湖州市南浔区人民政府的出庭应诉负责人陈先训及委托代理人王会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告姚建荣起诉称，原告姚建荣从小就居住在湖州市××家××村全兴桥生产队，是跳家扇村村民。现居住在三新公路双林段的路西，在原告居住地对面的湖州浙北机电调剂市场有限公司自2001年6月15日在三新公路东边成立以来，至目前为止在没有办理任何土地使用审批手续的情况下非法占用近60亩农用地已经长达16年之久。湖州市国土资源局南浔分局双林土管所就在�林，对于湖州浙北机电调剂市场有限公司没有办理任何土地使用审批手续占地经营的行为，不履行土地监督管理职责。原告就湖州市国土资源局南浔分局对湖州浙北机电调剂市场有限公司非法占用近百亩农用地进行机电调剂市场长达十六年之久的行为不履行土地管理职责的行为提起行政诉讼，却以原告不具有利害关系不予受理。湖州市国土资源局南浔分局是南浔区人民政府政府机构的组成部分，湖州市国土资源局南浔分局的土地监察管理职责，同时也是属于南浔区人民政府的政府职责的组成部分。原告是湖州浙北机电调剂市场有限公司非法占用跳家扇村集体土地所有者之一，就该占用集体土地的行为请求政府予以查处具有法律上的利害关系。在湖州市国土资源局南浔分局不履行土地监察管理职责的情况下，原告向被告南浔区人民政府提出申请，请求南浔区人民政�监督、查处湖州市国土资源局南浔分局不履行土地监督管理职责的行为。原告于2017年9月4日通过EMS特快专递向被告邮寄了申请，被告于2017年9月5日收到原告申请，至今已经超过60日，对原告申请事项不履行监督职责，也不对原告的申请给予答复，构成行政不作为。综上，请求：1、判令被告湖州市南浔区人民政府在收到原告邮寄的申请后在法定期限内不答复的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据材料：1、《请湖州市南浔区人民政府监督查处湖州市国土资源局南浔分局不履行对湖州浙北机电调剂市场有限公司非法占用集体土地搞建设的土地监察管理职责的申请》，证明原告向被告提出申请的事实；2、EMS快递单，证明原告于2017年9月4日通过EMS向被告提出申请；3、EMS快递查询，证明被告于2017年9月5�收到原告申请的事实；4、原告户籍资料5页，证明原告属于双林镇跳家扇村集体经济组织成员，涉案集体土地的使用与收益与集体经济成员具有利害关系。
被告湖州市南浔区人民政府答辩称，原告请求被告履行监督查处湖州市国土资源局南浔分局不履行土地监察管理职责的申请，应当属于控告检举行为，而被告在接到申请后不管是否启动监督查处程序，均属于行政机关内部的层级监督管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。原告对被告不履行内部监督职责提起的诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回原告起诉。一、根据《浙江省土地监察条例》第四、十四、十五、三十八条的规定，上级人民政府对下级人民政府的监督行为系基于其内部管理职权，对其下属的国家机关及其公务员或国家机关任命的其他人员的违纪违法行为进行调查，责令其改正，对其作出行政处分或其他处理决定的活动，属于行政机关内部的层级管理和监督行为。本案中，虽然被告有权对湖州市国土资源局南浔分局履行土地监察工作实施监督检查，但根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，这种职责属于行政机关内部的上下层级监督管理职责。二、姚建荣虽依法享有控告检举权，但并不因为其行使控告检举而当然取得了原告主体资格。1、根据《中华人民共和国宪法》第四十一条第一款的规定，虽然原告有权向被告举报湖州市国土资源局南浔分局不履行土地监察管理职责的行为，这属于法律赋予公民的控告检举权利，但法律没有赋予当事人可以申请启动上级行政机关行使层级监督权。2、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，原�在起诉状中诉称，其起诉过湖州市国土资源局南浔分局不履行土地监察管理职责的行政行为违法，但已经被人民法院认定其与行政行为不具有利害关系不予受理。法律虽赋予姚建荣有控告检举的权利，但法律没有赋予当事人可以申请启动上级行政机关行使层级监督权，也就是被告是否受理原告的反映，是否启动层级监督程序均未直接为姚建荣设定新的权利义务，为侵犯其合法权益。故原告不能因为行使控告检举权就演变成为行政诉讼法上的起诉权。三、人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《行政诉讼法》的规定进行。被告在收到原告的控告检举后已经批转湖州市国土资源局南浔分局处理，虽然原告认为被告未直接履行监督查处职责，但也未直接为原告设定新的权利义务，侵犯的仅仅是姚建荣的控告检举权利，所以，原告对被告不履行内部监督职责提起诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围。1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，本案中，被告在收到原告邮寄的《请湖州市南浔区人民政府监督查处湖州市国土资源局南浔分局不履行对湖州浙北几点调剂市场有限公司非法占用集体土地搞建设的土地监察管理职责的申请》后，已经批转湖州市国土资源局南浔分局进行处理，虽然未按照姚建荣的申请直接进行监督查处，但在这种情况下侵犯的也是法律赋予公民的控告坚决权利，而不是姚建荣的人身权和财产权。因此，姚建荣对被告不履行内部监督职责提起的诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围。2、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款的规定，除了认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益属于人民法院受案范围外，如果认为行政机关侵犯合法权益的，只有在法律�法规有特别规定可以提起行政诉讼的情况下，人民法院才能受理，但法律均没有特别规定行政机关侵犯公民的控告检举权力依法可以提起行政诉讼。四、被告认为，如原告认为湖州市国土资源局南浔分局不履行土地监察管理职责侵犯了其享有的人身权、财产权，可以依法通过直接起诉所属相关工作部门作出的行政行为来维护自己的合法权益。被告是否受理原告的反映，是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门的决定、命令等，均不属司法监督范畴。综上，原告对被告不履行内部监督职责提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围，同时，原告也不具有原告主体资格，请求依法驳回原告的起诉。
被告在法定期限内向本院提交以下证据：1、文件处理单，证明被告收到原告申请后，批转给湖州市国土资源局南浔分局要求�处；2、（2016）最高法行申87号行政裁定，3、案例《行政机关内部上级对下级监督行为不属于行政诉讼受案范围》，4、（2016）最高法行申1394号行政裁定，5、（2017）最高法行申143号行政裁定，证据2-4为最高人民法院生效裁定，证明向行政机关申诉控告的检举行为为行政机关的内部监督行为，不属于法院的受案范围。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下认定：
对于原告提交的证据，被告质证认为，对证据1-3无异议；对证据4的证明目的有异议。本院经审查认为，证据1-3能够证明原告向被告提出涉案申请，本院予以认定，证据4不能证明原告的证明目的，本院不予认定。
对于被告提交的证据，原告质证认为，对被告提交的证据的证明目的均有异议，原告认为不能证明涉案申请不属于人民法院的受案范围。本院经审查认为，证据1能够证明被告收到原告申请后作出处理的情况，本院予以认定，证据2-5与本案不具有关联性，本院不予认定。
经审理查明，原告姚建荣于2017年9月4日向被告邮寄了《请湖州市南浔区人民政府监督查处湖州市国土资源局南浔分局不履行对湖州浙北机电调剂市场有限公司非法占用集体土地搞建设的土地监察管理职责的申请》，“要求湖州市南浔区人民政府履行对湖州市国土资源局南浔分局土地监督管理职责的监督职责的申请。”次日，被告收到原告的申请并对该申请登记《文件处理单》，批示“请茹伟局长阅处”。原告认为被告未在法定期限内对其申请进行答复，对原告申请事项不履行监督职责违法，遂提起�案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项的规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。”本案中，原告向被告提出涉案申请属于举报行为，而被告是否进行监督以及如何监督属于上级行政机关对下级机关的内部层级监督行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故原告提起本案诉讼不符合法律规定，依法应当予以驳回。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告姚建荣的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 赵 龙
审 判 员 许婷婷
人民陪审员 周建华
二〇一八年四月十二日
书 记 员 凌烈妮
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