湖北省武汉市洪山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0111行初112号
公益诉讼人：武汉市洪山区人民检察院。
被告：武汉市洪山区城乡统筹发展局，住所地武汉市洪山区珞瑜村90号。
法定代表人：李宏伟，该局局长。
委托代理人：周志浩，该局工作人员。一般授权。
委托代理人：王绘，湖北得伟君尚律师事务所律师。一般授权。
公益诉讼人武汉市洪山区人民检察院（简称洪山区检察院）因认为被告武汉市洪山区城乡统筹发展局（简称洪山区城乡统筹局）不履行渔业养殖监管法定职责一案，于2016年12月16日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月19日受理后，于2016年12月26日向被告送达了起诉书副本、应诉通知书及举证告知书等。本院依法组成合议庭，于2017年4月18日进行证据交换并召开庭前会议，于2017年5月5日公开开庭审理了本案。公益诉讼人洪山区检察院委派检察员黄书、秦雨，被告洪山区城乡统筹局法定代表人李宏伟，委托代理人周志浩、王绘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月28日，公益诉讼人洪山区检察院向被告洪山区城乡统筹局提�武洪检行建【2016】2号《检察建议书》，建议被告对青菱湖围栏、围网、网箱（简称“三网”）、投肥养殖行为及时履行监管职责，并要求一个月内回复处理结果。被告于2016年11月17日对公益诉讼人作出《关于对检察建议书有关青菱湖湖泊“三网”拆除工作情况的回复》，认为青菱湖的“三网”养殖设施建成于2000年以前，属于历史遗留问题，没有文件或细则就该历史问题的处理作出相关规定，其正在积极履行市区人民政府关于拆除“三网”设施的文件规定，按时圆满完成青菱湖的“三网”设施拆除工作。
公益诉讼人洪山区检察院诉称，青菱湖位于武汉市洪山区及江夏区，水域控制面积884.4公顷，其中洪山辖区内水域部分由武汉市洪山区青菱街渔业村管理使用。2011年12月6日，武汉市洪山区人民政府向青菱街渔业村（简称青菱街渔业村）颁发�鄂洪山区府（淡）养证【2011】第00007号水域滩涂养殖证，核准水域面积为11730亩，养殖方式为大水面放养，养殖权期限为2011年11月28日至2020年7月26日。核准的养殖水域中，青菱街渔业村村民承包经营青菱湖西面8730亩水面，采取“三网”的方式进行养殖。武汉炳林生态农业发展有限公司（简称炳林公司）租赁经营青菱湖北面3000亩水面，采取围网、投肥投饵养殖。现青菱街渔业村在青菱湖水面的围栏网长345600米，围栏方式2层，由组际、户际二级界网及户内围网组成，网箱15口，网箱总面积450平方米。2012年10月1日正式实施的《湖北省湖泊保护条例》及2014年7月1日正式实施的《湖北省水污染防治条例》，均对在湖泊水域围网、围栏养殖、投肥（粪）养殖行为予以禁止，并要求行政职能部门对湖泊水域围栏围网予以限期拆除。对此，洪山区城乡统筹局仅就青菱湖“三网”养�情况进行调查，于2014年向洪山区人民政府上报《关于洪山区湖泊拆网工作的报告》，并未依照《湖北省湖泊保护条例》第六十一条第一款及第三款的规定履行职责。为督促洪山区城乡统筹局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境、维护国家和社会公共利益的目的，公益诉讼人于2016年10月28日，向洪山区城乡统筹局发出武洪检行建【2016】2号检察建议，建议该局依法及时履行监管职责，以保护和改善湖泊生态环境，维护社会公共利益。2016年11月17日，洪山区城乡统筹局作出回复，认为：青菱街渔业村“三网”养殖应属历史遗留问题，没有法律法规或政策文件就该历史遗留问题的处理作出相关规定，该局一直积极进行青菱湖“三网”设施的拆除工作，但实施阻力较大，该局将继续积极采取措施落实市、区人民政府关于拆除湖泊“三网”的文件精�。截至目前，青菱湖围栏、围网、网箱、投肥违法养殖仍然存在，社会公共利益处于受侵害状态。
综上，公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请求：1、确认被告洪山区城乡统筹局怠于履行职责违法；2、判令被告洪山区城乡统筹局依法履行职责。
公益诉讼人在举证期限内提交了以下证据：
第一组证据：证据1、鄂洪山区府（淡）养证【2011】第00007号养殖证，载明渔业村在青菱湖水域的养殖面积为782.0公顷；证据2、渔业村委会与炳林公司、武汉市万有高科技农业发展有限公司（简称万有公司）签订《联合声明》，载明终止渔�村委会与万有公司签订的承包经营合同，渔业村委会将青菱湖3000亩出转发炳林公司承包；证据3、2007年8月28日渔业村委会与炳林公司签订的《租赁合同书》，约定渔业村委会将青菱湖3000亩水面出租给炳林公司从事渔业养殖；证据4、《青菱街渔业村湖泊水域12490亩禁养评估一次性补偿和今后全村正常运转每年需资金额度的预算方案》两份，载明：（1）青菱湖北面3000亩为承包投肥投食精养，青菱湖西面8730亩由村民联产承包围栏网养殖；（2）围网345607米，网箱15个；证据5、渔业村于2016年5月5日向青菱街出具的《对第八届政协第五次会议第76号代表提案的协办意见》，载明该村的处理意见：（1）立即停止投放饲料行为；（2）收回承包权，重新发包约定实行生态养殖，禁止在湖泊水域养殖珍珠和投化肥养殖；证据6、洪山区城乡统筹局的《附：全区“三村”湖泊围拦网（箱）基本情况》、《区湖泊养殖执法情况自查报告》，载明渔业村围栏网箱养殖水面11730亩，网箱15只；证据7、《青菱街湖泊养殖水域拆除“三网”设施及禁养工作方案》，载明：青菱湖北面3000亩为发包经营，以投肥投食精养为主；青菱湖南面8730亩，以联产承包围栏网养殖为主；证据8、公益诉讼人对渔业村副主任徐贤强的询问笔录。徐贤强陈述：（1）村民围栏网养殖部分投放饲料；（2）渔业村有15个网箱，投放饲料；（3）炳林公司围栏网养殖投放饲料及化肥；证据9、公益诉讼人于2016年7月20日拍摄的青菱湖围栏网箱养殖现场照片。上述证据1-9证明渔业村村民、炳林公司在青菱湖从事围栏围网、网箱、投肥养殖。
第二组证据：证据10、《武汉市地表水环境功能区类别》，载明青菱湖功能区类别为Ⅲ类；证据11、从洪山区环保局调取的二○一�年一月、三月、五月、七月、九月地表水、排污口监测简报，载明2016年1月青菱湖的水质监测结果为Ⅴ类，3月、5月、7月、9月均为Ⅳ类，总磷、化学需氧量等超标，呈中度富营养化；证据12、武汉大学资源与环境科学学院肖化忠副教授、王红萍副教授出具的专家意见；证据13、肖化忠副教授、王红萍副教授的任职资格证书（复印件）；证据14、武汉大学资源与环境科学学院出具的肖化忠副教授、王红萍副教授任职及研究领域的在职证明。上述证据10-14证明渔业村村民、炳林公司的围栏网箱、投肥养殖行为对青菱湖生态环境造成破坏，损害了国家利益和社会公共利益。
第三组证据：证据15、洪办发【2002】18号《中共洪山区委农村工作委员会洪山区农业局职能配置内设机构和人员编制规定》、洪办文【2010】23号《中共洪山区委农村工作委员会洪山�城乡统筹局（洪山区农林局）主要职责内设机构和人员编制规定》、洪文【2012】21号《洪山区城乡统筹局等单位职能职责调整方案》、洪政办【2012】56号《洪山区城乡统筹发展局洪山区房屋征收管理办公室主要职责内设机构和人员编制规定》；证据16、从洪山区人民政府官网下载的《对在湖泊水域围网、围栏养殖以及养殖珍珠和投化肥养殖的行政处罚办事指南表（基本信息表）》；证据17、公益诉讼人对洪山区城乡统筹局副调研员康玉泽作的询问笔录；证据18、2014年10月8日《关于洪山区湖泊拆围工作的报告》。上述证据15-18证明原武汉市洪山区农业局职能已划入洪山区城乡统筹局，该局对青菱湖围栏、围网、网箱、投肥违法养殖负有监管职责，但该局仅对围栏网箱养殖情况进行调查摸底和区政府提交拆围报告，并未依照《湖北省湖泊保护条例》第六十一条的规定履�查处职责。
第四组证据：证据19、公益诉讼人于2016年10月27日作出的武洪检行建【2016】2号检察建议书；证据20、洪山区城乡统筹局签收检察建议书的送达回证；证据21、从洪山区财政与编制政务公开网下载的送达回证签收人身份与职位的证明。上述证据19-21证明公益诉讼人提起公益诉讼前，履行了诉前程序，向洪山区城乡统筹局发出检察建议，督促其依法履职。
第五组证据：证据22、洪山区城乡统筹局于2016年11月17日向公益诉讼人出具的《关于对检察建议书有关青菱湖湖泊“三网”拆除工作情况的回复》；证据23、公益诉讼人在2016年11月28日拍摄的青菱湖围栏网箱养殖照片、视频资料。上述证据22-23证明洪山区城乡统筹局收到公益诉讼人发出的检察建议后，仍未履行查处职责，围栏网箱违法养殖仍在继续，导致对青菱湖生态环境的破坏持续存在，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
法律依据：《湖北省湖泊保护条例》第四十条、第六十一条；《湖北省水污染防治条例》第二十二条。
被告洪山区城乡统筹局辩称，一、根据法不溯及既往原则，《湖北省湖泊保护条例》实施以前的围网围栏养殖事实不能作为证明答辩人怠于履职的事实。《湖北省湖泊保护条例》第四十条第二款规定“禁止在湖泊水域围网、围栏养殖；本条例实施以前已经围网、围栏的，由县级以上人民政府限期拆除。”《湖北省湖泊保护条例》实施以后新出现的围网、围栏养殖行为，属于违法养殖行为，由被告按照该条例第六十一条第一款的规定履行责令限期拆除等监管职责。该条例实施以前既有的围网、围栏，不视为违法养殖行为，但由县级以上人民政府限期�除。被告作为洪山区人民政府的组成部门，具体负责限期拆除工作。本案所涉的青菱湖部分养殖水域均是《湖北省湖泊保护条例》实施以前就已存在的围网、围栏水域，均应由洪山区人民政府限期拆除，由被告具体牵头负责实施。二、被告正在履行监管职责，积极组织拆除工作，且未超过《湖北省湖泊保护条例》和武汉市人民政府所规定的2017年12月的最后期限。根据《武汉市拆除湖泊渔业“三网”设施实施方案》（武政规【2016】17号），青菱湖的拆除渔业“三网”设施工作限期在2017年12月底之前完成。洪山区人民政府在2016年9月底之前完成调查、制定实施方案，2016年10月至2017年12月完成具体拆除工作。被告作为洪山区人民政府的组成部门，遵循武汉市人民政府所规定的期限，在2016年9月之前就已完成调查摸底工作，目前正在洪山区人民政府的领导下组织拆除工作。�止到2016年12月13日，洪山区辖区内青菱湖水域的原有围网11730亩、网箱15口,已全部拆除完毕。《湖北省湖泊保护条例》实施以后，被告针对该条例实施后出现围网、围栏与投肥养殖行为严格依法查处。公益诉讼人在起诉书和证据中也并未指出条例实施后出现过新增的违法养殖行为。至于投肥养殖行为，被告已进行过相关调查，并无确凿证据证明有投肥养殖行为存在，也未接到相关举报。公益诉讼人也未提供有力证据证明确实存在过投肥养殖行为。三、被告的履职行为取得了一定的良好效果，湖泊水质得到一定改善，社会公共利益得到了维护。青菱湖的农业污染是由于2012年以前长期存在的围栏、围网养殖、农田排污以及家禽养殖造成的。《湖北省湖泊保护条例》实施以后，被告积极履职行为阻止了围栏、围网养殖规模的继续扩大，维护了社会公共利益。四、被告自收�检察建议后，已继续加强监管力度。被告除于2016年11月17日向公益诉讼人出具书面回复外，还依照《武汉市拆除湖泊渔业“三网”设施实施方案》（武政规【2016】17号）和《洪山区养殖湖泊拆除围栏网（箱）设施实施方案》的要求，陆续组织拆除青菱湖原有的围栏网（箱）设施，对违法养殖行为严格监管。综上，请求依法驳回公益诉讼人的诉讼请求。
被告洪山区城乡统筹局在举证期限内提交了以下证据：
第一组证据：证据1、省水产局关于推进湖泊拆围工作的意见；证据2、市农业局转发《省水产局关于推进湖泊拆围工作的意见》的通知；证据3、市人民政府关于批转武汉市拆除湖泊渔业“三网”设施实施方案的通知；证据4、洪山区养殖湖泊拆除围栏围网（箱）设施实施方案。上述证据1-4证明2014年湖北省和武汉市的政策为禁止新增围栏围网、对拆除既有围栏围网进行调查、准备工作；武汉市和洪山区于2016年9月正式启动拆除围栏围网的工作，并由洪山区人民政府统一组织辖区内的拆除工作。
第二组证据：证据5、关于洪山区湖泊拆围情况的汇报；证据6、关于洪山区湖泊拆围工作的报告。上述证据5-6证明被告于2014年开展了湖泊拆围的准备工作证据。
第三组证据：证据7、关于对当前湖泊拆网工作紧急建议的报告；证据8、洪山区养殖湖泊拆除围拦网（箱）设施补偿方案的紧急报告；证据9、洪山区养殖湖泊拆除围拦网（箱）设施补偿意见；证据10、关于明确拆除养殖湖泊渔业“三网”设施补偿标准的请示；证据11、关于我区湖泊禁养请给予政策支持的请示。上述证据7-11证明被告于2016年开展了湖泊拆围的准备工作。
第四组证据：证据12、关于加强青菱湖湖水质监管的整改通知；证据13、关于禁止向青菱湖水域投放饲料的整改通知。上述证据12-13证明被告于2014年开展了监管湖泊养殖污染的工作。
第五组证据：证据14、对第八届区政协五次会议第76号委员提案的会办工作意见；证据15、对第八届区政协五次会议第76号提案的答复；证据16、对第八届区政协五次会议第76号提案协办工作的意见；证据17、关于对第八届区政协五次会议第76号委员提案协办工作的意见。上述证据14-17证明被告协调其他部门共同开展湖泊养殖管理工作。
第六组证据：证据18、区湖泊养殖执法情况自查报告；证据19、洪山区城乡统筹发展局综合执法队2016年农业法制工作小结；证据20、洪山区城乡统筹发展局综合执法队2015年农业综合执法工作总结；证据21、�山区城乡统筹发展局综合执法队2014年上半年农业法制工作总结；证据22、洪山区城乡统筹发展局2013年度农业法制工作总结。上述证据18-22证明被告2013至2016年开展了渔业养殖管理以及2016年组织拆围工作。
第七组证据：证据23、关于对检察建议书有关青菱湖湖泊“三网”拆除工作情况的回复。证明被告在收到检察建议后，积极回复，继续加强监管力度。
第八组证据：证据24、武汉市青菱湖养殖湖泊“三网”调查登记表；证据25、武汉市洪山区养殖湖泊“三网”调查登记表；证据26、武汉市湖泊“三网”设施拆除进度统计表；证据27、洪山区投肥（粪）养殖查处情况统计表。上述证据24-27证明2016年6月和7月，青菱湖养殖网箱15口，围网面积11730亩；2016年12月12日至2017年1月3日，青菱湖养殖网箱和围网已全部拆除；且目前青菱�并未发现投肥养殖的情况。
第九组证据：证据28、武汉市南湖渔场渔业生产情况调研报告；证据29、湖泊水产业发展与水体保护要相互依存。上述证据28-29证明渔业养殖污染不是湖泊污染的主要原因，适度的渔业养殖规模有利于湖泊水体环境。
第十组证据：证据30、青菱湖水样检验报告2014年；证据31、青菱湖水样检测报告2015年9月；证据32、青菱湖水样检测报告2015年10月；证据33、青菱湖水样检测报告2016年6月；证据34、青菱湖渔业村检测报告2016年6月。上述证据30-34证明青菱湖水体环境污染源中涉及渔业养殖的污染得到控制，水质得到一定程度改善。
被告在庭审中补充提交了以下证据：
第十一组证据：证据35、《市农委关于印发全市拆除湖泊渔业“三网”设施工作方案�2016-2017）的通知》。证明武汉市政府和武汉市农业委员会分别下发通知，明确各区人民政府是拆网工作的责任主体，由区人民政府组织乡、镇（街道）及相关职能部门具体实施，2017年12月底之前，完成全市湖泊保护目录的湖泊中的渔业“三网”设施拆除任务，并建立长效管理机制。
第十二组证据：证据36、武汉市湖泊“三网”设施拆除进度统计表2017年1月19日；证据37、湖泊“三网”拆除验收表-
青菱湖2017年3月10日；证据38、关于洪山区湖泊渔业“三网”设施拆除验收情况的报告。上述证据36-38证明被告于2017年1月19日完成青菱湖“三网”拆除工作。洪山区人民政府组织水务、农业、环保、财政等相关部门组成验收专班进行青菱湖验收，“三网”拆除验收合格。被告于2017年3月10日完成辖区内湖泊渔业“三网”的拆除任务，区政府向市防治农业面源污染工作领导小组办公室书面报告了此情况。
经庭审质证，被告对公益诉讼人的证据发表了以下意见：对证据1真实性无异议，但对其关联性及证明目的有异议，认为渔业村属合法养殖。对证据2、3的真实性无异议，关联性及证明目的有异议，认为渔业村委会有权将养殖证承包给单位或个人经营，其行为合法。对证据4中村委会出具证明真实性无异议，但认为内容是否真实无法确定，需要提供更有力的证据，对证明目的有异议，认为两份报告均无投肥养殖的内容。对证据5真实性有异议，需要核实事实。对证据6的真实性无异议，对证明目的有异议。对证据7的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该村养殖行为合法。对证据8的真实性、关联性及证明目的均有异议。对证据9真实性无异议，对证明目的有异议。对证据10真实性无法核实，认为发�日期是10年前，应提供湖泊保护条例实施之后的文件。对证据11真实性无异议，但对其证明目的有异议，即对其评价方法和检测结果、评价指标均有异议。证据10、11不能证明是由于“三网”养殖和投肥养殖导致的水质变坏。对证据12、13、14的真实性、证明目的有异议，认为专家意见应属证人证言的形式，证人未出庭，不符合证人证言的有效形式，应不予采纳。对证据15-18真实性无异议，被告管理的事多但人少，不能证明被告是“三网”拆除的责任主体和湖泊的保护主体。对证据19-21的真实性无异议，对证明目的有异议，2016年9月市政府规定其他湖泊包含青菱湖拆除期限是2017年12月底，被告在该期限内积极履职，不存在怠于履职。对证据22-23的真实性无异议，对其证明目的有异议，被告在规定期限未到时，公益诉讼人即下达检察建议书，没有法律依据。
公益诉讼人对被告提交的证据发表了以下质证意见：
对第一组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为不能以上级文件作为不履行职责的理由，且洪山区拆网活动中，被告是拆除“三网”的实际履职主体。对第二组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为2012年《湖北省湖泊保护条例》已经实行，被告两年后才对青菱湖进行“三网”拆除，属怠于履职。对第三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明被告履行了职责。对第四组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，没有送达回证不能证明送达给渔业村。对第五组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告只向青菱街发送处理意见，该事项是否处理没有反映。对第六组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明被告履责，也没有被告对查处“三网”养殖的记载。对第七组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告没有依照检察建议履行职责。对第八组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。对第九组证据的真实性有异议，其中证据28、29与本案无关。对第十组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为检测结论不能证明青菱湖中涉及渔业养殖污染得到控制。对第十一组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为区政府是组织协调的，具体履责主体仍是被告。对第十二组证据无异议，对证明目的有异议，认为被告在2017年1月19日完成拆除，不是在检察机关提出检察建议后一个月内完成的拆除工作。
本院对公益诉讼人、被告提交的证据作如下认定：被告对公益诉讼人的第三、四、五组证据的真实性无异议，本院对上述证据的证明目的予以采信。公益诉�人提交的第一组证据中5、8与其他证据能够相互印证，本院对第一组证据予以采信。第二组证据与被告履行查处“三网”养殖行为及投肥养殖行为没有直接关联性，本院不予采信。公益诉讼人对被告提交的第一、二、三、四、五、六、七、八、十、十一、十二组证据的真实性均无异议，但上述证据只能证明被告于2014年开展了青菱湖“三网”设施拆除的准备工作，2016年开展了“三网”拆除工作，2016年12月13日完成青菱湖“三网”拆除工作，但并不能证明被告对青菱湖“三网”及投肥违法养殖行为及时、全面地履行了查处职责。省市区的相关文件规定的拆网工作的责任主体及完成的工作期限，并不能等同于法律规定的履职主体和履职期限。被告的第九组证据与本案没有直接关联性，本院不予采信。
经审理查明，2011年12月6日，武汉市洪山区人民政府向武汉市洪山区青菱街渔业村颁发了鄂洪山区府（淡）养证【2011】第00007号水域滩涂养殖证，核准水域面积为11730亩，养殖方式为大水面放养，养殖权期限为2011年11月28日至2020年7月26日。核准的养殖水域中，渔业村村民承包经营青菱湖西面8730亩水面。2007年8月28日，武汉市洪山区青菱街渔业村民委员会将青菱湖北面3000亩水面租赁给武汉炳林生态农业发展有限公司（以下简称炳林公司）经营。2014年6月17日，湖北省水产局向各市、州、县（区）水产渔业行政等主管部门作出鄂渔发【2014】10号《省水产局关于推进湖泊拆违工作的意见》。2014年8月21日及10月8日，被告向洪山区人民政府作出《关于洪山区湖泊拆围工作的汇报》、《关于洪山区湖泊拆围工作的报告》，在上述报告中载明青菱街渔业村在青菱湖存在“三网”养殖行为。2016年5月5日，被告对洪山区人民政府青菱街办事处（简称青菱街办事处）作出《对第八届区政协五次会议第76号委员提案的会办工作意见》，载明了对青菱湖投放饲料的三点处理意见：一是立即停止投放饲料行为；二是收回承包权，重新发包，约定实行生态养殖，禁止在湖泊水域养殖珍珠和投放化肥养殖；三是加强巡查力度，及时制止处理投放饲料行为；并要求青菱街办事处综合上述意见一并答复提案政协委员。2016年5月26日，青菱街办事处向提案政协委员作出书面答复，在该答复中载明青菱湖存在围网养殖，其中北面3000亩水面常年投肥养殖，并提出下一步处理意见。2016年6月2日，武汉市洪山区水务局对青菱街办事处作出《对第八届区政协五次会议第76号委员提案的协办工作意见》，在该意见中载明：建议区城乡统筹部门查处向湖泊投肥（粪）的违规行为。2016年7月15日，被告作出的《武汉市洪山区养殖湖泊“三网”调查登记表》中载明：青菱街渔业村在青菱湖围栏网养殖面积为11730亩，围栏网方式2层，围栏网长度为34.56万米，网箱15口，网箱总面积为450平方米。2016年9月11日，武汉市人民政府对各区人民政府及市政府各部门作出武政规【2016】17号《市人民政府关于批转武汉市拆除湖泊渔业三网设施实施方案的通知》，要求2016年9月底前制定方案，2016年10月至2017年1月开展拆除工作并完成重点湖泊渔业“三网”设施拆除工作，至2017年12月前全面完成“三网”设施拆除任务。洪山区人民政府于2016年9月26日作出《洪山区养殖湖泊拆除围栏网箱设施方案》，要求各街道办事处、乡人民政府及各相关部门于2016年10月底前完成调查、审计、公示，制定方案并上报，2016年12月底前完成补偿准备工作；2017年1月20日前，组织湖泊业主自行拆除；2017年1月底前，对养殖湖泊未拆除的“三网”实施依法拆除。2016年10月28日，公益诉讼人经调查发现青菱湖的违法养殖行为仍然存在，遂向被告提出武洪检行建【2016】2号《检察建议书》，建议被告对青菱湖围栏、围网、网箱、投肥养殖行为及时履行监管职责，并要求一个月内回复处理结果。2016年11月10日，公益诉讼人对青菱街渔业村副主任徐贤强进行了调查，徐贤强陈述炳林公司租赁的青菱湖北面3000亩水面存在投肥养殖行为。被告于2016年11月17日对公益诉讼人作出《关于对检察建议书有关青菱湖湖泊“三网”拆除工作情况的回复》，认为青菱湖的“三网”养殖设施建成于2000年以前，属于历史遗留问题，没有文件或细则就该历史问题的处理作出相关规定，其正在积极履行市区人民政府关于拆除“三网”设施的文件规定，按时圆满完成青菱湖的“三网”设施拆除工作。2016年11月8日、11月30日、12月6日，被告先后向�汉市洪山区人民政府提交《关于对当前湖泊拆网工作紧急建议的报告》、《洪山区养殖湖泊拆除围栏网箱设施补偿方案的紧急报告》、《洪山区养殖湖泊拆除围栏网箱设施补偿意见》。2016年12月14日向武汉市农委提交《关于明确拆除养殖湖泊渔业“三网”设施补偿标准的请示》、《关于我区湖泊禁养给予政策支持的请示》，并动员养殖户自行拆除了部分“三网”设施，但仍有部分未拆除。为此，公益诉讼人向本院提起行政诉讼。2016年12月13日，被告对青菱湖的“三网”设施全部拆除完毕。
另查明，在庭审中，被告自认从上世纪九十年代开始就发现青菱湖存在“三网”养殖行为。鉴于被告已经对青菱湖的“三网”设施全部拆除完毕，公益诉讼人撤回要求被告洪山区城乡统筹局依法履行职责的诉讼请求。
本案争议的焦�问题一、被告是否负有对青菱湖的违法养殖行为予以查处的法定职责。
本院认为，2012年10月1日施行的《湖北省湖泊保护条例》第五条规定：“县级以上人民政府应当加强对湖泊保护工作的领导，将湖泊保护工作纳入国民经济和社会发展规划、协调解决湖泊保护工作中的重大问题。”第八条第二款规定：“县级以上人民政府农（渔）业行政主管部门在湖泊保护中具体履行以下职责：……（三）渔业养殖监管……。”第六十一条第一款规定：“违反本条例第四十条第二款规定围网、围栏养殖的，由县级以上人民政府农（渔）业行政主管部门责令限期拆除，没收违法所得……。”第三款规定：“违反本条例第四十条第三款在湖泊水域投化肥养殖的，由县级以上人民政府农（渔）业行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，处500元以上1万元以下罚款……。”以及2014年施行的《湖北省水污染防治条例》第七十六条第二款规定：“在江河、湖泊、水库、运河违法围栏、围网养殖的，由农（渔）业行政主管部门责令限期拆除，没收违法所得……。”由此可见，洪山区人民政府在湖泊保护中具有组织领导、协调解决等职责，被告作为洪山区人民政府的农（渔）业行政主管部门，对青菱湖的违法养殖行为负有履行查处的法定职责，是作出限期拆除等处罚措施的主体。本案青菱湖的违法养殖行为从《湖北省湖泊保护条例》施行之前一直持续到诉讼发生时，因此被告以青菱湖的违法养殖行为发生在《湖北省湖泊保护条例》以前，其不具有查处的法定职责以及该湖泊的违法养殖行为应当由洪山区人民政府限期拆除的理由，不能成立。
本案争议的焦点问题二、被告是否对青菱湖的违法养殖行�怠于履行查处职责。
本院认为，《湖北省湖泊保护条例》、《湖北省水污染防治条例》等法律、法规对湖泊存在的违法养殖行为，仅规定了违法行为人应受到的处罚，没有对查处违法行为规定具体期限。但并不意味着农（渔）业行政主管部门无需遵循时限，不讲求行政管理效率。国务院早在2004年3月22日发布的国发【2004】10号《全面推进依法行政实施纲要》提出，依法行政应当遵循高效便民原则。就是要求行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。因此，被告应当自发现青菱湖存在“三网”养殖的违法行为时起，及时履行调查处理职责，不得超过必要的合理期限，切实体现依法行政的高效便民要求。
本案中，被告早在《湖北省湖泊保护条例》施行前发现青菱湖存在“三网”养殖的违法行为。2016年5月，被告也通过政协委员的提案以及青菱街办事处对提案的答复，得知青菱湖存在投肥养殖的行为，但被告并未提交证据证明其对投肥养殖行为进行了调查处理。被告虽然就青菱湖的“三网”设施拆除工作多次向洪山区人民政府等部门提交报告，在收到检察建议后，也将办理情况进行了回复，但直至2016年12月13日，才将青菱湖“三网”设施全部拆除。虽然武汉市人民政府（武政规【2016】17号）文件规定，各区人民政府于2017年1月完成重点湖泊“三网”设施拆除工作，2017年12月底之前完成其他湖泊“三网”设施拆除工作。但该文件是上级人民政府对下级人民政府履行监督职责作出的规定，该文件要求的期限并不是农（渔）业行政主管部门履行查处“三网”养殖违法行为的法定期限。显然，被告履行查处职�已经超过了必要的合理期限，不符合高效便民的原则。
综上，本院认为，水是生命之源、生产之要、生态之基。湖泊是水资源的重要载体，是自然生态系统的重要组成部分，在调蓄洪水、提供水源、美化景观、提供生物栖息地、维护生态多样性、调节气候等方面发挥着不可替代的作用。加强湖泊管理保护，维护湖泊健康可持续发展，直接关系人民群众切身利益，关系区域及国家经济社会发展，是生态文明建设的一项重要任务。被告作为农（渔）业行政主管部门，应当依照《湖北省湖泊保护条例》履行湖泊保护工作职责，但被告对青菱湖存在的违法养殖行为却没有及时、全面履行法定职责，其行为违反了法律规定。被告认为没有超过（武政规【2016】17号）文件规定的期限，不构成怠于履职的理由不能成立。诉讼中，公益诉讼人虽撤回要求被�继续履行查处职责的诉讼请求，但仍要求确认被告怠于履行查处职责的行为违法。因此，本院对公益诉讼人的该项诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，判决如下：
确认被告武汉市洪山区城乡统筹发展局对青菱湖的围网、围栏、网箱及投肥违法养殖行为没有及时、全面履行查处职责的行为违法。
案件受理费50元，由被告武汉市洪山区城乡统筹发展局负担。
如不服本判决，公益诉讼人、当事人可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 李 薇
审 判 员 熊 刚
人民陪审员 郑武平
二〇一七年五月十五日
书 记 员 魏慕华