昆明铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）云7101行初20号
公益诉讼人寻甸回族彝族自治县人民检察院。
被告寻甸回族彝族自治县国土资源局。
法定代表人：白当权，局长。
住所地：云南省寻甸回族彝族自治县仁德镇文苑路**号。
委托代理人张华伟、李丽萍，云南东风律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
公益诉讼人寻甸回族彝族自治县人民检察院（以下简称县检察院）诉被告寻甸回族彝族自治县国土资源局（以下简称县国土局）不履行法定职责一案，于2017年2月9日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月16日立案，并依法组成合议庭，于2017年4月27日公开开庭审理了本案。公益诉讼人县检察院检察员刘文礼、舒余魁、被告县国土局法定代表人白当权、委托代理人张华伟、李丽萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人县检察院起诉称：2012年10月25日，云南思瑞奇房地产开发有限公司（以下简称思瑞奇公司）在县国土局举办的拍卖活动中，成功竞得寻甸G2012008号地块国有建设用地使用权。同年12月18日，思瑞奇公司签署了《拍卖成交确认书》。2013年2月18日，县国土局与思瑞奇公司签订了合同编号为CR53寻甸县2012008的《国有建设用地使用权出让合同》，将坐落于寻甸县城市规划区月秀路北面、宗地号为G2012008号、总面积为27364平方米的国有建设用地的使用权出让给思瑞奇公司进行其他普通商品住房开发，出让价款为9500万元，双方约定在合同签订之日起30内一次性付清。2014年7月18日，县国土局向思瑞奇公司发出《出让金催缴通知单》。2014年11月6日，思瑞奇公司作出书面承诺，承诺将于2015年2月11日前缴清所欠国有建设用地使用权出让金。2014年8月至2014年11月，思瑞奇公司分次缴纳出让金3583万元。县检察院于2016年11月25日向县国土局发出检察建议，要求其依法履行职责，督促思瑞奇公司履行合同义务，缴纳拖欠的土地使用权出让金。县国土局于2016年12月23日书面回复称：已多次电话催缴并约谈了该公司的法定代表人，并向思瑞奇公司再次送达了《出让金催缴通知单》，明确该公司2016年12月31日不缴清所欠土地出让金，县国土局将通过司法途径追缴。2017年1月13日，思瑞奇公司缴纳土地使用权出让金230万元。思瑞奇公司尚有4475万元的出让金未缴纳，被告仍未完全履职，国家和社会公共利益依然处于受侵害的状态。根据我国相关法律规定和合同约定，县国土局负有督促思瑞奇公司完全履行合同义务，全额缴纳土地出让金的职责。综上，请求确认县国土局对思瑞奇公司长期欠缴国有建设用地使用权出让金怠于履行监督管理职责的行为违法；判令其在一定期限内履行法定职责。
被告县国土局答辩称：1.县国土局依法具有对土地管理使用的监管职责，在涉及土地征收出让过程中，依法征收、收储土地，并由土储中心依法交易，被告是招拍挂后同受让方思瑞奇公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。本案中，被告同思瑞奇公司之间存在的是合同关系。2.作为合同关系，根据最高人民法院的相关规定，对合同履行和纠纷处理只能按民事性质处理，对于合同履行，在相对方不全面履行合同的前提下，合同主体的救济手段依法只能是要求继续履行、解除合同并赔偿损失承担违约责任等方式。因本案所涉土地已交付思瑞奇公司开发使用，并且该公司已经缴纳了50%以上土地出让金，解除合同对交易双方都不利，也不利于稳定经济关系，故被告只能要求继续履行合同。3.对于继续履行合同，被告寻求的方式是发出《出让金催缴通知》和协同寻甸县相关部门联动，积极催缴。被告分别于2014年7月18日发出《出让金催缴通知单》，促使思瑞奇公司缴纳了4795万元土地出让金，协同检察机关约谈该公司法定代表人潘继永，催促其积极履行合同款项缴纳；2014年2月，通过向县政府汇报，积极促成各部门协同，共同追缴清理土地出让金；2016年12月1日，约谈该公司法定代表人，要求筹措资金缴纳出让金，并于次日发出《土地出让金催缴通知》；2017年1月10日，通过向县政府汇报，由政府牵头成立领导机构和工作小组，清理清缴出让金。被告在工作中积极努力，已采用各种行政手段督促履行。4.被告将穷尽法律救济手段来督促思瑞奇公司缴纳土地出让金。因近年地产形势下滑，地产经济不景气，思瑞奇公司房屋不能卖出、资金无法回笼，只能采用催促和其他行政方式督促履行。合同还未超过诉讼时效，届时，被告将采取最终的司法救济渠道追缴土地出让金。对于公益诉讼人的诉讼请求及观点，被告认为第一项有关确认违法的请求不明确不具体;第二项继续履行职责的请求，被告认为不履行法定职责与合同履行过程中没有穷尽完成所有救济手续应当有明确区别，被告已经履行法定职责进行了土地出让金的催缴。综上，请求驳回公益诉讼人的诉讼请求。
公益诉讼人县检察院提交以下证据：第一组1.寻甸回族彝族自治县机构编制委员会文件（寻编[2005]8号、寻编[2006]76号、寻编[2012]10号、11号）；2.县国土局《统一社会信用代码证书》。第二组1.《寻甸回族彝族自治县国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告》（寻国土告[2012]字7号）；2.《寻甸回族彝族自治县国有土地使用权招拍挂出让成交公示》（落款日期2013年1月14日）；3.拍卖成交确认书（云南玮元拍卖有限公司与思瑞奇公司签署）；4.拍卖成交确认书（寻甸回族彝族自治县土地储备中心与思瑞奇公司签署）；5.《国有建设用地使用权出让合同》（出让人：县国土局；受让人思瑞奇公司；合同编号：CR寻甸县201208）。第三组证据：相关财务凭证等十九份。第四组证据：土地利用现状照片十二张（2016年12月17日拍摄）。第五组证据：思瑞奇公司相关证照材料。第六组证据：县检察院调查笔录（思瑞奇公司法定代表人潘继永）二份。第七组证据1.立案决定书、检察建议书及相应送达回证；2.县国土局的相应回复材料；3.县检察院调查笔录（县国土局副局长马新喆）。以上证据欲证实：1.2005年寻甸县土地储备中心成立，性质为事业单位，隶属于县国土局；2012年3月，根据土地储备与交易分开的原则，县国土局不再承担土地储备职责，仅承担土地交易职责。2.2012年10月25日，思瑞奇公司在被告举办的拍卖活动中，竞得G2012008号地块，总价9500万元，同年12月18日，签订成交确认书；2013年2月18日，被告与思瑞奇公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。3.截止2017年1月13日，思瑞奇公司合计缴付土地出让金5025万元，尚欠4475万元未予缴纳4.相关土地已开发商品房十幢，尚有部分未开发。5.公益诉讼人依法履行相应诉前程序后，国家和社会公共利益仍然处于受侵害的状态。
经法庭质证，被告县国土局对公益诉讼人县检察院的上述证据的真实性、合法性予以认可，但不认可公益诉讼人的证明内容。寻甸县土地储备中心并非隶属于被告，且被告在合同签订后，多次对思瑞奇公司进行约谈和催缴，已经履行了相应的法定职责。
被告县国土局提交以下证据：1.县国土局《统一社会信用代码证书》；2.寻甸回族彝族自治县人民政府办公室文件（寻政办发[2014]10号）、寻甸县全面清理处置批而未用和清缴土地出让金工作方案（县国土局2017年1月10日），欲证实被告通过县政府协调，成立出让金清缴领导机构和工作小组清理催缴土地出让金；3.县国土局出让金催交通知单二份、思瑞奇公司承诺书，欲证实被告多次催缴土地出让金，已经履行了法定职责，不存在违法的情况；4.县国土局约谈记录（思瑞奇公司法定代表人潘继永）、县国土局关于云南思瑞奇房地产开发有限公司土地出让金追缴情况说明（县检察院），欲证实被告采用约谈的方式履行了法定职责；5.相关财务凭证等十九份，欲证实思瑞奇公司已经交纳5500多万元的出让金，还剩4000多万没有交纳，这就是被告履行法定职责的结果；6.受理案件通知书、诉讼费收款收据，欲证实被告已以合同纠纷为由向法院提起诉讼要求思瑞奇公司履行义务并承担相应违约责任，法院已经立案且被告已于2017年3月17日缴纳了相应诉讼费用。
经法庭质证，公益诉讼人县检察院对被告县国土局提交的证据三性均予以认可，但并不认可被告的证明内容，其认为上述证据并不能证实被告已经履行了相应的法定职责；另“寻甸县全面清理处置批而未用和清缴土地出让金工作方案（县国土局2017年1月10日）”仅系被告的工作动议、法院的受理案件通知书和诉讼费收据已经超过法定的举证期限。
本院对公益诉讼人、被告提交的证据评述认证如下：被告提交的“寻甸县全面清理处置批而未用和清缴土地出让金工作方案（县国土局2017年1月10日）”并非有权机关的正式行文，不符合行政诉讼证据的形式要求，不予采纳；被告提交的“受理案件通知书”和“诉讼费收据”应视为行政机关在诉讼过程中改变原行政行为的相关材料，本院依法采纳作为认定本案事实的依据。公益诉讼人、被告所提交的其他证据，均与本案相关联，具备合法性和真实性，本院均予以采纳，对其证明内容进行综合评判认定。
经审理查明：2012年10月25日，思瑞奇公司竞得寻甸G2012008号地块国有建设用地使用权。2013年2月18日，被告县国土局作为出让人与受让人思瑞奇公司签订了合同编号为CR53寻甸县2012008《国有建设用地使用权出让合同》，将坐落于寻甸县城市规划区月秀路北面、宗地号G2012008号、总面积27364平方米的国有建设用地的使用权出让给思瑞奇公司进行开发，双方约定出让价款为9500万元，就上述价款的支付方式约定在合同签订之日起30日内一次性付清。2014年7月18日，被告县国土局向思瑞奇公司发出《出让金催缴通知单》；2014年11月6日，思瑞奇公司书面承诺于2015年2月11日前缴清所欠国有建设用地使用权出让金，2014年8月至2014年11月，思瑞奇公司分次缴纳出让金3583万元，尚欠4705万元出让金未缴纳。公益诉讼人县检察院于2016年11月25日向被告县国土局发出检察建议，要求其依法履行职责，督促思瑞奇公司履行合同义务，缴纳拖欠的土地使用权出让金。被告县国土局于2016年12月23日书面回复：已多次电话催缴并约谈了该公司的法定代表人，并向思瑞奇公司再次送达了《出让金催缴通知单》，明确该公司2016年12月31日不缴清所欠土地出让金，县国土局将通过司法途径追缴。2017年1月13日，思瑞奇公司缴纳土地使用权出让金230万元，尚欠4475万元未缴纳。2017年2月9日，县检察院向本院提起诉讼。
另查明，被告县国土局以合同纠纷为由向昆明市中级人民法院提起民事诉讼，要求思瑞奇公司履行《国有建设用地使用权出让合同》义务并承担相应违约责任。案件现已立案，县国土局于2017年3月17日缴纳了诉讼费用。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，致使国家或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”县检察院有权提起行政公益诉讼，是本案的适格主体。县国土局作为国有土地使用权出让领域负有行政职责的行政机关，是本案适格被告。
国家设置行政公益诉讼制度的目的在于更好地实现对行政机关依法行政的有效促进，这一制度目的的实现客观上要求法院的相关审理工作兼顾检察机关法律监督和人民法院司法审判两方面职能作用的发挥，因而人民法院对于行政公益诉讼中行政机关相关行政行为的合法性审查，应当采取较公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼中更为严格的审查标准。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定了县级以上人民政府土地管理部门在国有土地使用权出让过程中相应的行政监督管理职责；本案中，县国土局与思瑞奇公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》对县国土局相应合同权利的约定，即为上述法律规定的行政职责在具体行政管理过程中的体现。被告县国土局作为负有相应职责的行政机关，从2013年2月18日合同签订至2016年11月25日公益诉讼人发出检察建议期间，其虽采取了一定的措施、履行了一定的督促职责，但结合在案证据显示并综合案件事实分析，思瑞奇公司长期欠缴土地使用权出让金虽有客观因素限制，但县国土局的相应履职行为并不积极、充分，并不符合全面依法履职的要求。公益诉讼人关于确认被告对思瑞奇公司长期欠缴国有建设用地使用权出让金怠于履职的行为违法的意见，符合行政公益诉讼制度设置的目的，且有相应的事实和证据佐证，本院予以支持。对于公益诉讼人关于判令被告在一定期限内履行职责的诉请，在案证据显示，被告县国土局在公益诉讼人提起本案诉讼后，已向相关法院提起民事诉讼追究思瑞奇公司的相应违约责任，其对相应职责履行的措施已经穷尽；经本院释明，公益诉讼人仍坚持上述诉讼请求，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定予以处理。对于被告县国土局提出的公益诉讼人第一项诉请不明确、其已履行相应职责并取得实际效果以及第二项诉请不符合本案客观事实，故上述两项诉讼请求均应予驳回的意见，本院基于以上分析，不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第二项、最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第二十二条、第二十三条的规定，判决如下：
确认被告寻甸回族彝族自治县国土资源局对云南思瑞奇房地产开发有限公司欠缴国有建设用地使用权出让金未正确履行职责的行为违法。
案件受理费50元，由被告寻甸回族彝族自治县国土资源局承担，于本判决生效后三日内缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。
审判长 贺春辉
审判员 邱 林
审判员 龚 袭
二〇一七年七月十一日
书记员 吴 娜