河南省商丘市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫14行初122号
原告何建营，男，1974年5月5日出生，汉族，住河南省夏邑县。
委托代理人汪红梅，北京高度律师事务所律师。特别授权。
被告夏邑县人民政府，所在地河南省夏邑县。
法定代表人刘海鹰，该县政府县长。
委托代理人刘斌，该县政府工作人员。特别授权。
原告何建营不服夏邑县人民政府房屋征收决定，向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月3日立案受理后，依法向被告夏邑县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月21日公开开庭审理了本案。原告何建营及其委托代理人汪红梅，被告夏邑县人民政府之委托代理人刘斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为是被告夏邑县人民政府于2016年4月22日作出夏政土（2016）33《关于夏邑县亚太家具家电城项目范围内房屋征收的决定》。该决定主要内容是：为进一步完善城市功能，改善城市居民生产生活条件，推动亚太家具家电项目顺利开展，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）有关规定，决定对亚太家具家电城项目范围内的房屋进行征收，征收范围及其他相关事项如下：一、征收范围：雪枫路以南，东光街以北，孔祖华府以东。具体征收范围以房屋征收部门划定的征收红线为准。二、上述房屋被依法征收的，土地使用权同时依法收回。三、上述被征收房屋由城关镇、曹集乡人民政府组织实施。四、房屋征收时间延期至2016年12月31日；签订房屋征收协议时间延期至2016年5月31日。五、被征收人对本房屋征收决定不服的，可自本决定公告发布之日起60日内，向商丘市人民政府申请行政复议，或在6个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。
原告何建营诉称，1995年，被告夏邑县人民政府修建二环路时征用原告所在村庄近百亩土地，后将原告及其他村民安置在现居住地。2016年4月22日，被告夏邑县人民政府作出被诉房屋征收决定，将原告使用的集体土地视为国有土地进行征收违法，该征收决定并非基于公共利益需要，且违反法定程序。请求依法撤销被诉房屋征收决定。原告何建营向本院提供证据有：1.夏邑县曹集乡人民政府1998年7月8日颁发的曹集建（98）字第集体土地建设用地使用证，证明原告所使用在被诉房屋征收决定范围内的土地是集体土地。2.夏邑县国土资源局网站截图，证明被告提交的夏邑县国土资源局出具的证明中的夏邑县土地利用总体规划（2010-2020）是不存在的。3.被征收范围原告在2015年1月14日给夏邑县政府写的情况反映和在2015年2月3日给商丘市纪委写的情况反映，证明原告不同意政府拆迁。4.照片四张，证明原告提起诉讼后，被告将相关横幅撤掉，能够证明被告明知被诉房屋征收决定违法。
被告夏邑县人民政府答辩称，依据《条例》的规定，被告夏邑县人民政府具有作出被诉房屋征收决定的职权，被诉房屋征收决定系基于公共利益的需要，符合相关规划要求；夏邑县人民政府作出征收决定前组织了社会稳定风险评估，经过了县政府常务会议讨论，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并将房屋征收资金足额存入专户，最终作出被诉房屋征收决定并依法予以公告，符合《条例》规定的征收程序，适用法律正确。请求法院依法驳回原告何建营的诉讼请求。被告夏邑县人民政府在法定期限内向本院提供证据：1.夏邑县人民政府常务会议纪要；2.关于夏邑县2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划（草案）的报告；3.关于夏邑县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划（草案）的报告，证明夏邑县人大已批准将夏邑县亚太家具家电城项目列入县国民经济和社会发展计划，系公共利益需要，符合《条例》第八条规定。4.夏邑县国土资源局证明一份；5.夏邑县城乡规划管理中心出具的证明一份，证明原告的房屋在被告土地利用规划和建设规划范围内，被告的房屋征收符合土地利用总体规划、城乡建设规划。6.夏邑县亚太家具家电城项目范围内房屋征收与补偿标准征求意见公告，附补偿标准，证明被告按照规定公示起草征收补偿方案并广泛征求群众意见，程序合法。7.社会稳定风险评估报告。证明被告根据规定对夏邑县亚太家具家电城项目进行社会稳定风险评估。8.夏邑县财政局征收补偿资金证明，证明房屋征收补偿资金已专户足额存储。9.夏政（2015）70号房屋征收决定及征收公告；10.夏政土（2016）33号房屋征收决定，证明被告依法作出被诉征收决定，履行了相关的告知义务。
经庭审质证，被告夏邑县人民政府对原告何建营提供的证据质证称，对证据1的真实性有异议，认为原告何建营所在的辖区已经列入城市规划范围内，原告何建营系安置户，其土地为国有土地，即便征收的土地中存在极少部分集体土地，因国有土地上房屋的补偿标准，实际高于土地管理法规定的集体土地及地上附属物的补偿标准，能够保障该部分集体土地上房屋产权人的利益，被告基于公平性合理性的考虑，在同一房屋征收决定中，对已经纳入城市规划区内的集体土地上的房屋参照同一区块内国有土地上的征收补偿标准予以补偿也是合理的；认为证据2不能达到原告的证明目的；认为证据3、4与本案被诉房屋征收决定没有关联性。原告何建营对被告夏邑县人民政府提供的证据质证称，对证据1有异议，认为该会议纪要没有与会人员的会议记录予以佐证，不能够证明被告召开了这次会议，且会议纪要的第3页，简要说明不到150字，不是对家具城项目系公共利益的需要的论证，不能证明是为了公共利益；对证据2、3有异议，认为没有加盖发改委的印章，不能证明发改委向人大做过这两次报告，不能证明该项目列入了国民经济和社会发展计划，被告也没有提供县人大审议通过这两份报告的决议，所以不能证明县人大已经批准将该项目列入国民经济和社会发展计划；对证据4有异议，原告使用的土地性质为集体土地，不是国有土地，在该土地未被征收为国有土地的前提下，县国土局同意该项目使用该土地的行为是违法的，且证明中提到的夏邑县土地利用总体规划（2010-2020）与县国土局网站上公示的夏邑县土地利用总体规划（2006-2020）不符，且被告没有提交河南省政府批准的夏邑县土地利用总体规划（2010-2020）和被告的房屋征收行为符合县土地利用总体规划的相关论证资料，不能证明被告的房屋征收行为符合土地利用总体规划；认为证据5达不到其证明目的，被告没有提交商丘市人民政府批准的夏邑县城市总体规划（2010-2020）和被告的房屋征收行为符合城乡规划和专项规划的论证资料；认为证据6依据的是国有土地上房屋征收和补偿条例，而原告的房屋使用的土地是集体土地，对原告房屋征收不适用该条例，公告的落款日期是2015年5月10日，与被告提供的证据2、3显示的被告是于2015年6月24日提出启动该家具广场项目的发展计划，2016年3月31日提出了推进该项目房屋征收工作的发展计划相矛盾，说明被告拟定房屋征收补偿方案的时间早于计划提出的时间，违反法定程序，被告在作出该补偿方案前，没有组织部门对补偿方案进行论证；被告没有提供证据证明该方案在征收范围内进行了张贴，或者在被告网站上进行了发布，也没有提供证据证明其公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况。所以不能证明被告公示了该补偿方案并广泛征求了公众意见；认为证据7依据国有土地上房屋征收和补偿条例，适用法律错误，因为原告的房屋使用的土地是集体土地，即便根据该补偿条例，该条例第12条规定，应当由被告组织风险评估和出具评估报告，但是被告提供的报告是亚太家具城项目指挥部出具的，该报告没有效力，该报告称综合评价该项目社会稳定性风险程度低，但是有发生个体冲突的可能，该评价与事实不符；该报告称被征收户代表参加了这次评估会议与事实不符；该报告出具的时间是2015年5月22日，时间早于被告向人大提出项目计划的时间，违反法定程序；认为证据8没有明确账户名称，不能确定该证明中的账号是家具城项目征收补偿费的专户，不能证明家具城项目征收补偿费数额及是否足额到位，资金足额到账的证明应该由银行出具；认为证据9、10适用法律错误，被告对原告房屋不具有作出征收决定的职权，征收决定应当经政府常务会员会讨论决定，被告未提供证据证明对该证据进行了张贴。
本院对上述证据认证如下：确认原告何建营提供的证据1，2的真实性，证据1能够证明原告何建营所使用的土地在被诉房屋征收决定范围内，原告何建营具备本案原告诉讼主体资格；但证据2不能达到原告的证明目的；证据3，与本案无关联性；证据4，达不到原告的证明目的，不予采信。对被告夏邑县人民政府提供的证据，真实性均予以确认，但不能达到其证明被诉房屋征收决定合法的证明目的。
经审理查明，被告夏邑县人民政府于2016年4月22日作出房屋征收决定，决定对夏邑县雪枫路以南，东光街以北，孔祖华府以东范围内的土地上的房屋进行征收，对土地使用权予以收回。原告何建营使用的土地及土地上的房屋在该房屋征收决定范围内。原告何建营认为该征收决定严重侵犯了其合法权益，请求法院依法撤销该征收决定。
另查明，被诉房屋征收决定确定的征收范围涉及夏邑县曹集乡被征收人共计49人，其中46人提起行政诉讼要求撤销被诉房屋征收决定，该46人处于被诉房屋征收决定范围内的土地与房屋依然由其管理使用，被诉房屋征收决定所述的夏邑县亚太家具家电城项目尚未实施。
本院认为，1.关于被诉房屋征收决定是否适用《条例》的问题，该问题实质是涉案土地是否为国有土地使用权的问题。原告依据自己持有的夏邑县曹集乡人民政府颁发的集体土地建设用地使用证，主张涉案土地系集体土地，被诉房屋征收决定不适用《条例》。被告则主张涉案土地处于城市规划区内、当然属于国家所有，故被诉房屋征收决定适用《条例》。根据国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的解释意见“农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转化为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”之规定、国办发（2007）71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的精神，城市规划区内的土地并不当然属于国家所有。根据《条例》第一条的规定，《条例》适用于国有土地上房屋征收与补偿活动。被告夏邑县人民政府未能提供证据证明被诉房屋征收决定确定的征收范围内土地性质，即认定其征收范围内土地性质为国有土地，依据《条例》作出被诉房屋征收决定，并决定对该土地使用权予以收回，属于适用法律、法规错误。2.关于被诉房屋征收决定是否符合法定程序的问题。根据被告提交的证据来看，虽然提交了夏邑县人民政府常务会议纪要、关于夏邑县2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划（草案）的报告、关于夏邑县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划（草案）的报告，但是没有提交人大常委会的审议通过决议；虽然提交了夏邑县国土资源局、夏邑县城乡规划管理中心出具的证明，但是没有提交涉案土地是国有土地的权属证明，其证明中提到的夏邑县土地利用总体规划（2010-2020），与夏邑县国土资源局网站上公示的夏邑县土地利用总体规划（2006-2020）名称不符，不能证明被告的房屋征收行为符合土地利用总体规划；虽然提交夏邑县亚太家具家电城项目范围内房屋征收与补偿标准征求意见公告，附补偿标准，但是没有证据证明被告按照规定公示起草征收补偿方案并广泛征求群众意见；虽然有社会稳定风险评估报告，但是没有证据证明风险评估会议按照法定程序召开，项目涉及范围内49户有46户起诉至本院，并否认有被征收户参加了风险评估会。夏邑县财政局征收补偿资金证明不显示征收补偿款数额、户名，不能证明房屋征收补偿资金已专户、足额存储；被诉房屋征收决定没有证据证明进行了公告。《条例》对征收程序各个环节的程序、步骤进行了明确的规定，法定程序是对被征收人财产权、知情权、参与权的保障，应该说从其立法本意上来说是希望通过程序正义的设置达到维护被征收人权利的目的，被告提交的房屋征收补偿方案、风险评估报告、补偿资金证明均为结论性证据，没有提交这些结论形成的程序、背景，不能证明被告作出被诉房屋征收决定符合法定程序。综上，被告夏邑县人民政府向本院提供的证据不能证明其作出被诉房屋征收决定证据确凿、程序合法、适用法律、法规正确。原告何建营主张被诉房屋征收决定事实不清、证据不足、适用法律、法规错误的理由成立，其诉讼请求本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告夏邑县人民政府于2016年4月22日作出的《关于夏邑县亚太家具家电城项目范围内房屋征收的决定》。
案件受理费用五十元，由被告夏邑县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提供上诉状副本八份，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 何 彬
审判员 宋 冲
审判员 苏刚强
二〇一六年六月二十七日
书记员 闫 锦