广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤06行初116号
原告佛山市南海区罗村利华铸机厂，住所地佛山市南海区罗村镇沙坑工业区。
投资人庞翠菊。
原告庞翠菊，女，汉族，1971年7月23日出生，住广东省佛山市禅城区。
上述两原告共同委托代理人成平，广东英乾律师事务所律师。
被告佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区南海大道北88号。
法定代表人顾耀辉，区长。
委托代理人彭述海，佛山市南海区法制办工作人员。
委托代理人邓小晶，佛山市南海区法制办工作人员。
被告佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区狮山镇中心城区。
法定代表人黄文富，镇长。
委托代理人黄沃林，狮山镇政府工作人员。
委托代理人麦慧莉，广东法品律师事务所律师。
原告佛山市南海区罗村利华铸机厂（以下简称“利华铸机厂”）和原告庞翠菊诉被告佛山市南海区人民政府（以下简称“南海区政府”）和被告佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称“狮山镇政府”）房屋征收补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告利华铸机厂、庞翠菊诉称，2001年7月2日，庞翠菊与原南海市罗村镇沙坑经济联合社（以下简称“沙坑经联社”）、原南海市罗村镇沙坑村东华经济合作社（以下简称“东华经济社”）三方签订《使用土地合同》，约定：东华经济社将13.8亩土地出租给庞翠菊、庞翠银开办企业使用，使用年限自2002年1月1日至2021年12月31日，若遇上级征用该土地，三方向征地单位协商解决经济补偿，土地补偿费归乙方，经营损失补偿及厂房补偿归丙方。之后，庞翠菊在承租土地上开办利华铸机厂，建设了厂房等建筑物。2004年1月1日，庞翠菊与东华经济社签订《关于延期租用东华经济合作社土地合同的补充协议》，约定延长土地租用期限三年至2024年12月31日。
2012年，因政府立项建设机场路西延线，决定征用部分土地，原告承租的土地在征收搬迁范围内。南海区政府决定由佛山市南海区罗村街道办事处作为房屋征收部门组织实施相关房屋征收与补偿工作。2012年5月22日，罗村街道拆迁办公室发布《通知》，告知两原告其承租的土地已被征收的事实及洽谈拆迁补偿事宜。
2013年3月，佛山市南海区进行行政区划调整，撤销佛山市南海区罗村街道办事处，将其并入佛山市南海区狮山镇。原由佛山市南海区罗村街道办事处履行的职责依法应由佛山市南海区狮山镇人民政府承继。
2012年南海区政府作出机场路西延线征收决定，并确定由佛山市南海区罗村街道办事处组织实施相关房屋征收与补偿工作后，两被告没有履行法定职责，未能与两原告就征收土地的拆迁补偿事宜达成任何协议，也未能依据罗街（2009）39号文件及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，与原告协商确定有资质的评估公司和测绘公司对利华铸机厂内地上建（构）筑物进行测绘、评估。两原告的行政不作为行为导致原告取得补偿的合法权益一直未能实现。
原告租用土地已被征收，致使原告无法进行正常的生产经营，被征收土地上的建（构）筑物也无法得到妥善安置和处理，厂内多次遭受水淹事故，原告经济损失惨重。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及其他法律规定，原告有权请求两被告继续履行法定职责，对原告进行征收补偿并赔偿经济损失。请求人民法院判决：1.判令两被告履行法定职责，在判决生效后五日内由原告协商选定具有资质的测绘公司及房地产评估机构对利华铸机厂内的地上建（构）筑物的面积进行测绘，并对地上建（构）筑物的价值进行评估；2.判令两被告按照原告没有异议的评估公司对原告厂内地上建（构）筑物所作出的评估价值为依据，对原告进行征收补偿；3.判令两被告赔偿原告经济损失人民币200万元；4.两被告承担诉讼费用。
被告南海区政府答辩称：1.本案不存在可诉的行政行为，不符合行政诉讼起诉条件。南海区政府从未就争议土地作出相关征收决定或补偿决定，两原告提交的《关于禅西大道佛山机场立交新征土地的拆迁补偿具体实施方案的请示》及《关于禅西大道佛山机场立交新征土地拆迁补偿具体实施方案的批复》所涉土地并不包括两原告起诉所指向的厂房和土地，与本案并无关联。实际上，南海区政府从未决定对案涉土地、房产进行强制征收，更未作出相关法律文书。有关机场路西延线所使用土地均是通过协商补偿方式取得相关土地，未经行政机关强制征收，也没有通过实际强制占有、使用或拆除等方式损害原告权益。本案不存在可诉的行政征收行为或行政侵权行为，两原告的诉请缺乏作为基本前提的行政征收行为，不符合起诉条件，应当驳回其起诉。2.即使本案存在可诉的强制征收行为，两原告也不具备起诉主体资格。本案中，原告根据租约占有、使用相关土地和地上房产，但并不享有物权，未办理物权凭证，相关土地使用权及地上房屋所有权在法理上应归出租方。而征收行为的标的为物权，不存在征收行为直接影响原告债权权益问题。即使本案存在强制征收行为，有权起诉的只能是物权权属人，两原告与其无利害关系。对原告的起诉也应当驳回。
被告狮山镇政府未在法定期限内提交答辩状。
原告利华铸机厂、庞翠菊向本院提交了以下证据：
1.佛山市南海区罗村利华铸机厂营业执照及其组织机构代码证（复印件）、庞翠菊的居民身份证复印件。
2.佛山市南海区狮山镇人民政府组织机构代码证。
3.2001年7月2日原告庞翠菊与原沙坑经联社、东华经济社签订的《使用土地合同》。
4.原告庞翠菊与东华合作社签订的《关于延期租用东华经济合作社土地合同的补充协议》。
5.罗街（2009）39号《关于禅西大道佛山机场立交新征土地的拆迁补偿具体实施方案的请示》及其附件《关于禅西大道佛山机场立交新征土地的拆迁补偿具体实施方案》。
6.南府复（2009）439号《关于禅西大道佛山机场立交新征土地拆迁补偿具体实施方案的批复》。
7.罗规建（2012）4号《关于“佛山机场路西延线”工程征地拆迁补偿的请示》。载明：佛山市南海区罗村街道国土城建和水务局于2012年3月12日就机场路西延线涉及征地拆迁补偿标准向佛山市南海区罗村街道办事处作出请示，并建议按照罗街（2009）39号《关于禅西大道佛山机场立交新征土地的拆迁补偿具体实施方案的请示》文件精神执行。
8.罗街复〔2012〕2号《关于“佛山机场路西延线”工程征地拆迁补偿的批复》。载明：佛山市南海区罗村街道办事处于2012年3月21日就佛山市南海区罗村街道国土城建和水务局请示事项作出批复，同意该局提出的三项建议。
9.罗村街道拆迁办公室向利华铸机厂、庞翠菊发出的《通知》，落款日期为2015年5月22日。
10.佛山市政府网2013年3月18日今日要闻《罗村及大沥5社区并入狮山》打印件，载明：佛山市南海区于2013年3月17日宣布，南海区新镇街区划调整方案通过省审批，根据方案，南海区撤销罗村街道，将其行政区域划入狮山镇。
11.佛山市南海区狮山镇通过佛山市政府网对行政投诉（编号NH20150401N007）所作答复。
12.律师函两份及其相应的邮单回执、查单信息。拟证明律师以原告代理人名义分别致函狮山镇政府和南海区政府敦促其履行对利华铸机厂征收补偿职责。
13.佛府南国用（2012）第0200192号、佛府南国用（2012）第0200190号、佛府南国用（2012）第0200186号《国有建设用地使用权证》、佛府南国用（2012）第0200185号、佛府南国用（2012）第0200191号《国有建设用地使用权证》、佛府南集用（2013）第0200250号《集体建设用地使用权证》。
14.罗管函【2014】36号《佛山市南海区狮山镇罗村社会管理处关于罗村沙坑经联社与庞翠菊等合同纠纷的复函》。
15.（2015）佛南法民三初字第318号民事判决书。
本院依法调取了以下证据：
1.佛山市南海区国土城建和水务局的《复函》、案涉6幅地的《宗地平面图》、佛山市南海区旧城镇旧厂房旧村居改造协调领导小组南旧改[2010]4号文件、佛山市南海区国有土地使用权收回协议书。
2.狮山镇政府提交的《示意图》，载明利华铸机厂租用土地范围，案涉6幅地的范围，机场路西延线规划范围。
上述证据经庭审质证，能够反映案件事实，本院均予以接纳。
经审理查明，2001年7月2日，庞翠菊与沙坑经联社、东华经济社三方签订《使用土地合同》，约定：东华经济社将13.8亩土地出租给庞翠菊、庞翠银办厂使用，使用年限自2002年1月1日至2021年12月31日；自签订本合同起若遇上级征用该土地，三方向征地单位协商解决经济补偿，土地补偿费归东华经济社，经营损失补偿及厂房补偿归庞翠菊、庞翠银，厂房补偿按使用的年限分摊：已使用的年限补偿归东华经济社，未使用的年限补偿归庞翠银、庞翠菊；合同期满，建筑物无偿归东华经济社。2004年1月1日，庞翠菊与东华经济社签订补充协议，将上述《使用土地合同》约定的土地使用年限延长三年至2024年12月31日。庞翠菊在承租土地上开办利华铸机厂，建设了厂房等建筑物。合同履行过程中，双方发生纠纷，并经人民法院作出生效判决，其中，佛山市南海区人民法院（2014）佛南法罗民三初字第14号和本院（2015）佛中法民三终字第140号民事判决认定：庞翠银、庞翠菊实际租用土地面积9.853亩。2015年6月3日，佛山市南海区人民法院作出的（2015）佛南法民三初字第318号民事判决，判决解除沙坑经联社、东华经济社与庞翠菊、庞翠银于2001年7月2日签订的《使用土地合同》。本院于2015年11月5日作出（2015）佛中法民三终字第868号民事判决，维持（2015）佛南法民三初字第318号民事判决。
庞翠菊、庞翠银所租用土地主要涉及6幅地，其中5幅地为国有建设用地，使用权类型为：划拨，使用权证编号分别为：佛府南国用（2012）第0200185号、佛府南国用（2012）第0200186号、佛府南国用（2012）第0200190号、佛府南国用（2012）第0200191号和佛府南国用（2012）第0200192号；1幅地为集体建设用地，使用权证编号为：佛府南集用（2013）第0200250号。
2012年7月23日，经佛山市人民政府批准，佛山市国土资源和城乡规划局作出决定，上述地块中使用权证编号为佛府南国用（2012）第0200186号、佛府南国用（2012）第0200190号和佛府南国用（2012）第0200192号的3幅国有建设用地被收回。
2012年5月22日，佛山市南海区罗村街道拆迁办公室发送《通知》给利华铸机厂和庞翠菊，《通知》称：根据佛山机场西延线线位规划，东华村位于“蟠龙岗”的旧厂房在道路规划红线内，为加快推进佛山机场西延线工程建设，要求利华铸机厂和庞翠菊与村民小组协商解除原租赁合同，并与该办洽谈建（构）筑物的拆迁补偿事宜，道路红线范围内的搬迁工作务必在2012年8月31日前完成。佛山机场西延线规划用地涉及利华铸机厂租用的部分土地，包括编号为佛府南国用（2012）第0200185号、佛府南国用（2012）第0200191号和佛府南集用（2013）第0200250号土地使用权证证载土地的全部或一部分，面积约2.22亩。
截止本案诉讼期间，利华铸机厂厂房未被拆除，案涉地块仍由原土地权属人管理。
2013年3月，佛山市南海区行政区划调整，原佛山市南海区罗村街道办事处被撤销，其行政区域被并入佛山市南海区狮山镇。
本院认为，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件，起诉条件包括但不限于以下几个方面：1.原告是符合行政诉讼法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；2.被告是符合行政诉讼法第二十六条规定的行政机关；3.有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告利华铸机厂和庞翠菊认为其承租的土地已被政府征收，而起诉要求南海区政府和狮山镇政府对利华铸机厂地上建筑物进行测绘和价值评估，对利华铸机厂和庞翠菊予以征收补偿并赔偿经济损失。但是，第一，根据本院查明的案件事实，原告承租地块中的使用权证编号为佛府南国用（2012）第0200186号、佛府南国用（2012）第0200190号和佛府南国用（2012）第0200192号的3幅国有建设用地，经佛山市人民政府批准，被佛山市国土资源和城乡规划局作出决定收回。南海区政府或狮山镇政府不是作出收回国有建设用地行政行为的行政机关，原告以南海区政府和狮山镇政府为被告提起行政诉讼，所列被告不适格。第二，佛山市南海区罗村街道拆迁办公室曾以利华铸机厂厂房在机场路西延线规划范围内为由，通知利华铸机厂解除租赁土地合同、与该拆迁办公室洽谈拆迁补偿事宜，但是，机场路西延线规划仅涉及利华铸机厂租用的部分土地，机场路西延线部分路段已建设完毕，涉及利华铸机厂部分尚未建设，目前处于停滞状态。没有证据表明在机场路西延线规划范围内的利华铸机厂所租用土地已被征收或者收回，本案当事人也没有提供证据证明南海区政府或狮山镇政府针对机场路西延线规划作出了征收土地、征收房屋决定或者收回国有土地使用权的决定。原告关于因机场路西延线收回原告承租土地应予征收补偿的意见，缺乏事实根据。第三，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、第一百二十一条、第一百四十八条的规定，征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，收回国有建设用地使用权，其征收补偿的对象是土地、房屋的所有权人或者用益物权人。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，征收集体所有土地的征地补偿对象为土地所有权人和使用权人；第五十八条规定，收回国有土地使用权的补偿对象为土地使用权人。《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的征收补偿对象为被征收人，未对承租人补偿作专门规定，当然，《国有土地上房屋征收补偿条例》并没有排除承租人的权利保障，但是，承租人的装饰装修补偿、搬迁费用、临时安置补偿以及停产停业损失补偿等，可以通过与物权人协商或者民事诉讼方式解决。本案原告租用东华经济社和沙坑经联社土地，根据《使用土地合同》的约定使用案涉土地，建设厂房等建筑物并使用，没有证据证明原告获取了建筑物所有权，其依据合同占有、使用案涉土地和建筑物的民事权利属于债权范畴。民事债权具有相对性，债权人只能向特定的人请求给付。因此，即便南海区政府就机场路西延线作出了征收决定，原告也不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。综上所述，原告利华铸机厂、庞翠菊的起诉不符合法定起诉条件。南海区政府关于原告的起诉不符合法定条件的意见，有事实和法律根据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）（二）（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告佛山市南海区罗村利华铸机厂、原告庞翠菊的起诉。
本案不收取案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王咏章
审 判 员 陈智扬
代理审判员 温颖聪
二〇一七年六月八日
书 记 员 黄宁晖