湖南省桂阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘1021行初8号
原告黄国胜，男，汉族。
委托代理人李炳元，湖南方缔园律师事务所律师。
委托代理人易香香，湖南方缔园律师事务所律师。
被告宜章县黄沙镇人民政府。
法定代表人李文，该镇镇长。
委托代理人周军发，男，汉族，系宜章县黄沙镇党委副书记。
委托代理人黄展徕，男，汉族，系宜章县黄沙镇司法所所长。
第三人李真翠，女，汉族，系原告黄国胜母亲。
原告黄国胜诉被告宜章县黄沙镇人民政府建设用地行政许可一案，于2018年1月9日向本院提起行政诉讼。本院依据法（2015）376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》，于同日立案后，于2018年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因李真翠与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法于2018年1月10日通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年4月8日公开开庭审理了本案。原告黄国胜及委托代理人李炳元、易香香，被告宜章县黄沙镇人民政府的委托代理人周军发、黄展徕到庭参加诉讼。第三人李真翠经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告宜章县黄沙镇人民政府于2016年12月6日为第三人李真翠颁发编号2016黄国土农个建字第319号建设用地许可证，占地地点为黄沙镇大黄家村10组，权属性质为集体，占地类别为老宅基地，占地面积为115㎡。
原告黄国胜诉称，原告系黄沙镇大黄家村10组村民。1988年，原告申请在黄沙圩连平塘黄太公路边上建房，经宜章县人民政府批准，办理了（88）宜政土字667号建房建设用地许可证。其四至为东靠责任田、南靠黄忠常、西靠公路、北靠旱土，占地面积为130㎡，并于1989年底建造完工，共三层。1994年，原告又进行了扩建，占地面积增加至240㎡，房屋建筑面积约为580㎡。扩建后的房屋四至为北邻黄福佑家，西临黄太公路，南临黄国正家，东边为后院。房屋后院为原告用自留地与大黄家村村民黄宽生、黄友华、黄力雄置换而来，并修建了围墙，院子北邻黄力雄院子，东界围墙外排水沟，南邻黄国正家院子，总面积约700㎡。1995年，原告在院子里建设了面积约300㎡的厂房。1998年，原告因事业发展举家搬迁至郴州。1998年至2012年期间，原告将房屋交给妹妹黄国香管理，2012年后，交给弟弟黄国山管理。2016年12月17日，黄国山未经原告同意，将原告房屋拆除。同时,以侵占为目的，利用欺骗手段,以李真翠名义向被告申请办理了编号2016黄国土农个建字第319号房屋建设用地许可证。黄国山以李真翠名义向大黄家村委会申请建房用地时，没有提供任何原告同意的证明。原告作为老宅基地的建设用地许可证持有人，被告在审批过程中，既没有对宅基地的权属进行调查，也没有与原告核实及签字确认，原告没有授权李真翠办理新证，且老证原件也一直保存在原告处。综上所述，被告未尽到告知和认真审查的义务，其颁证行为存在重大瑕疵，导致同一块宅基地上办出了三个建设用地许可证，严重损害了原告的合法权益。请求人民法院依法撤销编号为2016黄国土农个建字第319号建设用地许可证。
原告向本院提交如下证据、依据：
1.黄国胜常住人口登记卡复印件，拟证明原告身份；
2.建房建设用地许可证复印件，拟证明原告于1988年12月10日经宜章县人民政府批准取得130㎡宅基地使用权，原告于1989年建设一栋三层楼房屋，1994年扩建至240㎡，建筑面积580㎡；
3.2017年10月8日宜章县黄沙镇大黄家村民委员会出具的证明复印件，拟证明原告取得土地使用权及建设房屋面积情况；
4.黄国胜的情况说明复印件，拟证明黄国胜曾用名黄国信；
5.2016黄国土农个建字第319号建设用地许可证复印件，拟证明被告于2016年12月6日将原告1988年取得的土地使用权登记给第三人李真翠；
6.停建告知书复印件，拟证明被告于2017年11月6日通知黄国山停止建设；
7.照片复印件，拟证明原告原房屋情况及被告于2016年发证给第三人李真翠后，原告房屋被拆除后的状况；
8.户口注销证明、常住人口登记表、宜章县公安局黄沙派出所出具的情况说明复印件，拟证明原告黄国胜出生于宜章县黄沙镇大黄家村10组，系集体经济组织成员，其户口一直未迁出，于2012年3月28日因删除记录被注销；
9.照片复印件，拟证明李真翠已有一处宅基地，被告为李真翠颁发乡村建设规划许可证、建设用地许可证的行政行为违反土地管理法关于农村村民只能拥有一处宅基地的规定。
在庭审调查中，经人民法院同意，原告补充提交以下证据：
10.2017年10月9日宜章县黄沙镇大黄家村民委员会、宜章县公安局黄沙派出所的证明复印件；
11.结婚证复印件。
证据10-11，拟证明黄国信就是原告黄国胜。
被告宜章县黄沙镇人民政府辩称，一、黄国胜不具备原告诉讼主体资格。1、黄国胜无争议土地使用权的法定资格。黄国胜及家人的户籍均属郴州市区的城镇户口，在郴州市区有合法房屋，虽然黄国胜在2017年9月通过一定的方式将户口迁回了黄沙镇大黄家村10组，但其户口的性质无法变更，仍然是城镇居民，且黄国胜完全不符合“非转农”户口迁移条件，并且大黄家村是早已列入“村改居”城镇规划的村委会，按规定一律不得办理“非转农”迁入。同时，根据现有的相关法律法规，严禁城镇户口居民到农村占地建房等，因此，黄国胜完全不具备争议该土地使用权的法定资格。2、黄国胜对争议土地及房产无任何权利。根据黄国山提供的换地基协议、收据及对大黄家村10组村民、争议地原房屋承租人的调查，争议土地使用权以前归黄国山，但争议土地上的房屋确实是黄国胜出资建设的，黄国胜于2013年将争议土地及土地上的房屋全部转让给了黄国山。2016年黄国山将该争议土地上的房屋拆除，黄国胜完全知情，当时并未提出任何异议。因此，黄国胜对该争议土地及房产已无任何权利，应当裁定驳回起诉。二、本案起诉必须以行政复议作为前置程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，黄国胜未经复议起诉，应当裁定驳回起诉。三、被告给李真翠办理的建设用地许可证是依法依程序办理的。被告严格依照办证程序，由黄国山、李真翠本人申请，村民代表签字，村委会审核，国土所及城乡建设规划环保站核实，并将结果公示后再上报审批办理的，符合法律规定。黄国胜持有的建房建设用地许可证没有邻居、涉及四周界线的当事人及村民代表签名确认等，黄国胜的名字也有错误，该证是否有效，黄国胜需向法院提供出当时办证完整的档案资料方可认定，否则无效。同时，该证载明占地的面积仅为130㎡，而本案李真翠及黄国山的建设用地许可证，占地面积各130㎡，共计面积为260㎡，无法认定黄国胜130㎡土地的具体位置。同时，另外130㎡土地自然不在本案争议土地范围。因此，黄国胜超范围的诉讼不应在本案审理当中。四、黄国胜儿子多次到国土所、城乡建设规划环保站催办黄国山、李真翠建房手续，其中李真翠的建房用地手续全部是黄国胜儿子一手操办的，黄国胜称不知情，完全是谎言。在被告为黄国山、李真翠办理好乡村建设规划许可证、建设用地许可证后，黄国胜和黄国山商议一起出资建设房屋，具体由黄国山负责。预算造好后，黄国胜和黄国山两兄弟一并与他人签订了工程承包合同，黄国胜还预付了6万余元给黄国山。由此可以证明黄国胜一直是以李真翠的名义办理建房手续，实际是自己建房。至于产生纷争，引发本案诉讼，是因为当初黄国胜以李真翠名义办理建房手续后，李真翠表明要将其宅基地给黄国胜，随后又在黄国山的思想工作下，李真翠又立下遗嘱，要将其宅基地上的房屋赠予给黄国山的孙子孙女，致使黄国胜的全盘计划落空。因此，本案的根源系黄国胜的家庭纷争。综上所述，黄国胜并不具备诉争该土地的诉讼主体资格，被告颁发建设用地许可证的事实清楚、程序合法，应予维持。
被告在法定期限内向本院提交如下证据、依据：
1.组织机构代码证复印件，拟证明被告的基本情况；
2.法人代表证明书及身份证复印件，拟证明被告法定代表人的基本情况；
3.户籍证明复印件，拟证明原告原户籍在郴州市区，系城镇户口，于2017年9月6日将户口迁回大黄家村10组的事实；
4.黄国山换地基协议及收据复印件，拟证明争议土地原系黄国山的事实；
5.村民证明及房屋租赁合同书复印件，拟证明黄国胜于2013年将争议土地及土地上的房屋已卖给了黄国山的事实；
6.申请拆老屋建房批建的报告复印件，拟证明争议土地及房屋，黄国山享有使用权及所有权，系拆旧建新的事实；
7.黄国山宅基地选址意见书、放线单、公示表、监督登记卡、承诺书复印件，拟证明被告给黄国山办理的建设用地许可证、乡村建设规划许可证是依法依程序办理；
8.李真翠申请拆旧建新建房批建的报告、宅基地选址意见书、放线单、公示表、现场核实表、监督登记卡、承诺书复印件，拟证明李真翠办证所有材料全部都是黄国胜儿子填写的，并且与黄国山一起多次来黄沙镇国土所办理，自愿将该争议土地办理在黄国山、李真翠名下，被告给黄国山、李真翠办理的建设用地许可证、乡村建设规划许可证是依法依程序办理；
9.李真翠农村村民建房申请审批表复印件，拟证明黄国胜及其儿子办理李真翠建房手续目的是为了过户到黄国胜及其儿子名下，而在建房户基本情况栏中详细填写了黄国胜及其儿子的信息，自愿将争议土地办理在黄国山、李真翠名下，被告给黄国山、李真翠办理的建设用地许可证、乡村建设规划许可证是依法依程序办理；
10.工程承包合同复印件；
11.黄国胜儿子亲笔书写的建房帐目、开支明细复印件；
证据10-11，拟证明黄国胜、黄国山及黄国胜儿子一起办理建房手续后一起建房，被告给黄国山、李真翠办理的建设用地许可证、乡村建设规划许可证是依法依程序办理；
12.李真翠遗嘱复印件，拟证明2017年9月29日李真翠立下遗嘱将其批准的宅基地赠予给黄国山孙子孙女，致使黄国胜及其儿子亲自代办李真翠建房手续后，其目的未实现，引发本案诉讼的事实；
13.赠与协议复印件，拟证明黄国胜及家人自愿将其原有的建设用地许可证变更到李真翠的名下，并同意赠与给黄国香的事实；
14.放弃受赠与的声明复印件，拟证明黄国香放弃李真翠赠与该争议地，并同意将李真翠名下的宅基地过户给黄国胜的事实；
15.告知书复印件，拟证明黄国胜、黄国山一起办理了李真翠、黄国山的建房手续后，因黄国胜与黄国山未达成宅基地分配协议致使黄国胜宅基地的计划落空而引发本案诉讼的事实。
在庭审调查中，经人民法院同意，被告补充提交以下证据：
16.《关于黄国山非法损毁我合法房屋、侵占我宅基地及后院报告》复印件，拟证明村委会多次组织调解，且原告也参与了。
第三人未向本院提交书面的陈述意见，也未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对被告证据的整体意见：一是被告提供的证据3、5是在本案诉讼过程中收集的证据，应属无效证据；二是被告提供的证据3、5、10、11、12、13、14、15是被告作出行政行为后收集的证据，不是被告作出该行政行为时的依据。对被告证据的具体意见：证据1、2无异议；证据3的真实性有异议，不客观真实，原告户口一直未迁出，不是2017年9月6日迁回大黄家村10组，不合法，是在诉讼过程中收集的证据；证据4因被告没有原件，不客观真实，原告不予认可，形式也不合法，该协议没有换地双方当事人，没有换地内容，也没有与黄国山换地的人的签名；证据5中的村民证明不合法，不客观真实，原告没有将房屋和厂棚卖给黄国山，也没有其他任何证据佐证，更没有买卖协议，没有办理土地使用权转移登记，对房屋租赁合同真实性无异议，但与本案没有关联性；证据6的内容不客观、不真实、不合法，涉案老房屋不是危房，黄国山的老房屋不是涉案老房屋，黄国山不具有涉案老房屋所有权；证据7的真实性部分无异议，但合法性、关联性有异议，一是公示时间于2016年10月10日届满，被告于2016年10月6日向第三人颁发许可证，公示期未满。二是承诺书是在诉讼中出具的，将2017年改成2016年，无效。三是选址、放线、登记等不真实，不予认可；证据8、9中的申请报告内容不客观、不真实，一是涉案老房屋不是危房，李真翠的老房屋不是涉案老房屋，二是选址、放线、登记等不真实，不予认可；证据10-15的真实性无异议，合法性、关联性均有异议，是被告作出行政行为之后收集的证据，不是被告作出该行政行为时的依据，属于无效证据，且与本案没有关联性；证据16真实性无异议，但不能证明被告的证明方向。
被告对原告提供的证据发表如下质证意见：证据6无异议；证据1的真实性无异议，但合法性、关联性有异议，原告的户籍是在被告发证之后才迁回的；证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，黄国胜无曾用名，1988年的建设用地许可证上的户主姓名是黄国信，后面扩建的部分属于违章建筑；证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，村委会无权证明该土地的归属；证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，村委会无权证明，且户口簿中黄国胜的曾用名是无；证据5的真实性、合法性无异议，但关联性有异议，建设用地许可证是在房屋已经被拆除的情况下办理的，颁证行为合法；证据7的真实性、合法性、关联性均有异议，后面扩建的部分属于违章建筑，被告没有重复发证，是在房屋拆除后颁证的；证据8的真实性、合法性、关联性均有异议，户口注销证明可以说明原告的户口于2012年就已经迁到城镇，原告主体资格不适格。常住人口登记卡证明原告的户口属于城市户口。情况说明不能证明黄国信就是原告黄国胜；对证据9的真实性、合法性、关联性有异议，老宅基地是原告父母亲名下的，不是黄国山的；证据10有异议，村委会和派出所不能证明黄国信与黄国胜是同一人。证据11的真实性无异议。
本院对上述证据作如下认定，被告提交的证据1、2、3、6、9，证据7、8中的黄国山、李真翠的宅基地选址意见书、放线单、公示表及李真翠申请拆旧建新建房批建的报告、承诺书、现场核实表，真实、合法，与本案关联，能够证明案件的基本事实，本院予以采信。原告提交的证据1-9，真实、合法，与本案关联，能够证明案件的基本事实，本院予以采信。原告提交的证据10、11，是经人民法院同意，在庭审调查中补充提交的，系原告反驳被告意见的证据，本院也予以采信。
被告提交的证据4因不能提供原件，本院不予采信；证据5中的房屋租赁合同，与被诉行政行为无关，村民证明因无其他证据佐证，本院不予采信；证据7、8中的监督登记卡、承诺书以及证据10-16，系被告作出行政行为后收集的证据，不是被告作出该行政行为时的依据，与被诉行政行为无关，本院不予采信。
经审理查明，原告黄国胜原系黄沙镇大黄家村10组村民，与黄国山系兄弟关系，均系第三人李真翠的儿子。
1988年12月10日，原告申请在黄沙镇大黄家村黄太公路边上建房，经宜章县人民政府批准，办理了（88）宜政土字667号建房建设用地许可证。其四至为东靠责任田、南靠黄忠常、西靠公路、北靠旱土，东西7.2m，南北18m,占地面积为130㎡。原告在该宅基地上建设房屋，后扩建为三层房屋，并修建了围墙。1998年，原告将户口迁入至郴州市苏仙区苏仙街道南岭山庄居委会。2017年9月6日，原告又将户口迁入了原籍。
2016年10月3日至10月10日，李真翠所在村民委员会对其申请宅基地情况进行了公示，村民、村民小组、村民理事会、村民委员会无异议。李真翠申请选址，村民委员会于2016年10月12日同意建房。同日，被告对其选址进行了放线。李真翠申请现场核实，2016年10月15日，黄沙镇城乡建设规划环保站核实认为符合村庄建设规划，黄沙镇国土资源所核实该地地类为拆旧建新，符合土地利用总体规划。2016年12月6日，被告宜章县黄沙镇人民政府为李真翠颁发编号为2016黄国土农个建字第319号建设用地许可证，占地地点为黄沙镇大黄家村10组，权属性质为集体，占地类别为老宅基地，东西10m，南北11.5m,占地面积为115㎡。同时，被告为黄国山颁发编号为2016黄国土农个建字第318号建设用地许可证。李真翠与黄国山上述建设用地相邻，位于原告原房屋宅基地及围墙空地范围内。
2018年1月9日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给第三人李真翠的编号为2016黄国土农个建字第319号建设用地许可证。
本院认为，本案的争议焦点是：一、黄国胜是否具备原告主体资格；二、被告的颁证行为是否合法。
关于争议焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告为第三人颁发的2016黄国土农个建字第319号建设用地许可证所涉及的建设用地位于原告原房屋宅基地及围墙空地范围内，且被告未提供任何有效证据证明在颁证之前原告已将原房屋转让给他人，故原告与被诉行政行为有利害关系，有权提起诉讼，具有原告主体资格。
关于争议焦点二。一、根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。郴办发（2013）9号《中共郴州市委办公室郴州市人民政府办公室关于规范农村村民建房管理的指导意见》中规定，按照简政放权、扩权强镇的改革要求，除涉及农用地转为建设用地外，各县市人民政府将村民建房的县级审核报批、监管、查违等权限委托下放至乡镇人民政府（北湖区、苏仙区、郴州高新技术产业园区按市政府有关规定办理）。宜办发（2013）13号《中共宜章县委办公室、宜章县人民政府办公室关于进一步规范农村村民建房管理的实施意见》中规定，对符合建房条件和规划要求的村民申请建房，由乡镇人民政府审批，核发《集体建设用地许可证》和《乡村建设规划许可证》（副本）。本案被告有权核发建设用地许可证。二、《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。第六十五条第一款第（三）项规定，因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。本案中，涉案土地使用权原系原告所有，该土地上的房屋拆除后，对该土地的使用权既没有协商解决，也没有经过有权机关处理，客观上尚存在争议。同时，《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第十三条规定，在村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍原件、村民委员会书面意见、住宅建设工程设计方案或者政府提供的通用设计图等材料，报所在地镇、乡人民政府审批，核发乡村建设规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第四款规定，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。本案中，第三人的建设用地位于原告原房屋宅基地及围墙空地范围内，被告将涉案宅基地批准给第三人使用前，第三人没有提供宅基地使用证明，被告既没有进行宅基地权属核查，也没有告知原告陈述和申辩的权利。另外，本院作出的（2018）湘1021行初7号行政判决书，已撤销了宜章县黄沙镇人民政府颁发给第三人李真翠的编号为(2016)319号乡村建设规划许可证，被告为第三人李真翠颁发的建设用地批准文件即建设用地许可证缺乏前提基础。
关于被告提出本案诉讼应当先申请行政复议问题，本案原告起诉的是被告的颁证行为，并不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的权属争议情形，故被告的主张本院不予支持。
综上所述，被告作出的行政行为事实不清，证据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告宜章县黄沙镇人民政府颁发给第三人李真翠的编号2016黄国土农个建字第319号建设用地许可证。
本案案件受理费50元，由被告宜章县黄沙镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。
审 判 长 彭国军
审 判 员 龙孝周
审 判 员 谢丰辉
二〇一八年五月七日
法官助理 孟超群
书 记 员 刘 当
附本案适用的相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。