江苏省盱眙县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0830行初63号
原告：罗德才，男，61岁，汉族，住盱眙县。
委托诉讼代理人：黄国西，江苏法之衡律师事务所律师。
被告：盱眙县国土资源局，住所地盱眙县盱城街道燕山路1号。
法定代表人：郭茂，该局局长。
诉讼代表人：严巍，该局副局长。
委托诉讼代理人：朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。
原告罗德才因不服被告盱眙县国土资源局征收决定一案，本院于2017年3月22日立案受理，组成合议庭公开开庭进行了审理，2017年5月24日裁定驳回原告罗德才起诉。原告不服，提起上诉。淮安市中级人民法院认为本案应当受理，并作出实体处理，于2017年9月6日裁定：撤销本院（2017）苏0830行初15号行政裁定，指令本院继续审理。本案经本院重新立案后另行组成合议庭，于2017年12月21日公开开庭进行了审理。原告罗德才与其委托诉讼代理人黄国西，被告盱眙县国土资源局诉讼代表人严巍与委托诉讼代理人朱苏宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告罗德才向本院提出诉讼请求：1.判令撤销被告收取原告多交的173080元矿山环境治理保证金的行政行为；2.判令被告将原告多交的173080元矿山环境治理保证金及利息退还给原告。事实和理由：2005年10月，盱眙县农村公路建设指挥部与盱眙县河海采石加工厂（该采石厂为个体工商户，投资人为原告，已注销）签订沙石料供应合同，约定由河海采石厂在盱眙县河桥镇境内规划玄武岩资源开采，面积为38159平方米，原告开采16524平方米就无资源可采，而原告所缴纳的环境恢复治理保证金按照8元/平方米缴纳给被告，因未开采面积小于规划面积，故被告收取的未开采部分保证金173080元应退还给原告。为此原告向法院提起民事诉讼，后因不符合民事诉讼受案范围，淮安市中级人民法院撤销一审判决。现提起行政诉讼，请求法院判决如诉。
原告罗德才为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
1.淮安市地质队于2005年9月份出具的河海采石加工厂庙山水库建筑用玄武岩矿资源量估算说明书，该说明书对原告开采区域、矿区范围、开采面积为38159平方米。证明该份证据是淮安市地质队出具，但是该份说明书没有加盖淮安市地质队的印章。说明书不能说明地质勘查储量报告，仅仅对资源量即矿区范围进行估量，不具有严谨性。
2.原告2009年8月份委托淮安市地质矿产勘查院出具的一份河海采石加工厂庙山水库建筑用玄武岩矿资源量，该份勘查报告核查的开采面积为16524平方米，未开采的部分21635平方米，属于不经济矿，无经济效益。证明结合两份勘查报告，说明未开采的部分不具有开采价值。对未开采的部分所收取的保证金没有相应的法律依据。根据《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用办法》第八条的规定，矿山范围矿种或者开采方式发生变更，采矿权人应当按照变更后的标准缴纳保证金。
3.（2017）苏0830行初15号民事裁定书第二页上载明的四份证据。
被告盱眙县国土资源局辩称，一、原告所称的变更登记范围的事实不存在。二、被告收缴矿山环境恢复治理保证金有法律依据。原告罗德才通过“资源换石料”方式取得了庙港水库东侧矿点，矿点划点的总面积为38159平方米。按照《江苏省政府关于印发江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法的通知》（苏政发[2002]146号）第二条规定：“凡在本省行政区域内山地丘陵露天开采石材石料及其他矿产资源的采矿权人，必须依法履行矿山环境恢复治理的义务，向县级以上国土资源行政主管部门作出书面承诺，并缴纳矿山环境恢复治理保证金。”第四条规定：“保证金收缴标准按照不低于基本治理费用的原则，根据矿山登记面积及矿山对环境的影响程度确定。”原告开采的矿点按照标准计算环境恢复治理保证金为305272元，该费用由原告书面表示在金湖法院判决生效盱眙县政府给付的补偿款中扣除，目前已缴纳到位。三、原告诉请退还未开采矿山面积的矿山恢复治理保证金缺乏法律依据。矿山环境治理保证金的返还依据《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》第十三条规定：“采矿权人在矿山停办、关闭或者闭坑前，应当完成矿山地质环境恢复治理义务。在矿山停办、关闭或者闭坑后一年内，向负责收取保证金的国土资源行政主管部门提出书面验收申请。国土资源行政主管部门自收到采矿权人验收申请之日起三十个工作日内会同有关部门组织验收。验收依据为《江苏省地质环境保护条例》第十七条所规定的矿山地质环境恢复治理义务、《矿山地质环境保护与综合治理方案》及国家其他相关规定。”第十四条规定：“矿山地质环境恢复治理经验收合格的，由负责收取保证金的国土资源行政主管部门签发矿山地质环境恢复治理工作验收文件。采矿权人可持验收文件、保证金缴存凭据办理保证金本息返还手续”。河海采石厂庙港水库东侧矿点未申请过缩减矿区面积，原告的采石厂于2009年完全停止开采至今，未开展矿山环境恢复治理工作，未提交验收报告。因此，原告诉请返还保证金本息缺乏法律依据。综上，原告罗德才的诉讼请求及事实、理由不能成立，恳请人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告盱眙县国土资源局在法定期限内向本院提交以下证据：
1.《砂石料供应合同》；2.询问笔录；3.盱眙县矿山环境恢复治理保证金缴款通知单；4.盱眙县国土资源管理局关于核定资源换石料矿山开采年限的通知；5.原告要求延期开采的申请报告与被告关于对河海采石厂申请延期开采的答复；6.限期恢复治理矿山环境通知书；7.江苏省政府关于印发《江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法》的通知（苏政发[2002]146号）；8.《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》（苏政办发[2010]132号）；9.盱眙县人民政府和罗德才执行和解协议一份；10.矿山环境恢复治理保证金结算凭证一份。
经庭审质证，对于原告提供的事实证据和法律依据，被告发表如下质证意见：1.原告用《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用办法》的第八条不适用于本案。而本案适用的是《江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法》（苏政发（2002）146号）。根据该文件规定，是按照矿山登记的面积来收取保证金，而不是说以开采的面积来收取保证金。2.对原告所举的两份勘查报告的真实性不表异议，对第一份报告明确了登记开采面积为38159平方米，第二份报告只是认定所登记的面积范围内有开采价值和没有开采价值面积。3.（2017）苏0830行初15号民事裁定书第二页上载明的四份证据，同该案质证意见一致。
对被告提供的法律依据和文件依据，原告发表如下质证意见：
1.（2017）苏0830行初15号行政裁定书，到目前为止尚未生效。判决书并没有确认被告收取原告缴纳的矿山环境恢复治理保证金的行为是合法的；
2.对被告提供的相关证据的真实性没有异议，但合法性以及证明的目的原告有异议，上述证据不能证明被告收取原告矿山环境恢复治理保证金具有合法性和相应的法律依据。
结合原、被告双方的举证、质证以及辩论的意见，本院对双方提供的证据作如下认证：原、被告对对方提供的证据的真实性均没有异议，予以认定。
经审理查明，原告罗德才系个体工商户，字号为盱眙县河海采石厂，经营场所位于盱眙县××村小团山，经营范围及方式为玄武岩开采、加工与销售。2005年9月间，盱眙县农村公路建设指挥部根据中共盱眙县委《会议纪要》精神与原告罗德才达成“资源换石料”意向。原告委托淮安市地质队勘查，确定盱眙县河桥镇石港村庙港水库东侧作为盱眙县河海采石厂开采矿点，矿点面积38159平方米，资源量为18.095万立方米（45.237万吨）。2005年10月12日，原告与盱眙县农村公路建设指挥部签订《砂石料供应合同》，约定由原告罗德才经营的采石厂无偿提供砂石料200000吨，期限三年，从2005年10月12日起至2007年1月11日止。盱眙县河桥镇人民政府、盱眙县国土资源局与盱眙县政府领导从2005年11月14日到2005年12月28日间为原告办理了采矿权出让审批手续，确定上述矿点由盱眙县河海采石厂开采五年，即2005年11月至2010年11月。2005年12月2日，原告罗德才按相关规定出具了“江苏省采矿权人矿山环境恢复治理承诺书”，承诺保护环境、每年度12月31日前足额缴存矿山环境恢复治理保证金、矿山停办关闭或闭坑前，完成矿山环境恢复治理等。原告按照审批开采矿山至2009年8月间，又委托淮安市地质矿产勘查院重新对上述矿点进行勘查，该院出具《江苏省盱眙县河海采石厂庙山水库建筑用玄武岩矿资源量核查说明书》，说明截至2009年8月11日，已动用矿点范围面积为16524平方米，未开采的部分21635平方米，按原报告数据估算保有资源量为22.93万吨。现场观察认为矿石具有抗压强度达不到要求、吸水率高的特点，一般开采情况下属于不经济矿床，无经济效益。2010年7月20日，盱眙县国土资源局向原告经营的采石厂下达《盱眙县矿山环境恢复治理保证金缴款通知单》，要求原告在2010年8月10日前按规定交纳核定的矿山环境恢复治理保证金305272元，原告没有履行。期间，原告向被告反映了矿点存在的问题。2012年6月5日，原告申请对上述认为存在问题的矿点延期开采，经被告核定延期2年，从2010年8月1日起算。
2012年9月3日，被告盱眙县国土资源局向盱眙县委领导书面汇报，确认对原告罗德才未配置到位的矿石资源为212700吨，2005年至2006年11月10日原告罗德才已向盱眙县农村公路建设指挥部供石料208700吨。2013年10月15日，原告罗德才与盱眙县人民政府、盱眙县农村公路建设指挥部、盱眙县国土资源局买卖合同纠纷案由金湖县人民法院立案审理，原告要求给付超供石料款及未配置到位的资源补偿款，该院于2014年3月27日作出判决，判决盱眙县人民政府给付原告补偿款及其他支出计币1113500元及相应利息。原告罗德才于2014年6月27日书面承诺应缴纳的环境恢复治理保证金在金湖县人民法院判决确定的补偿款中扣除，后由指挥部代扣代交，被告盱眙县国土资源局于2015年5月28日向原告罗德才出具收到保证金305200元的结算凭证一份。原告罗德才停止本案涉及的矿点开采数年来，未开展对所涉矿山环境恢复治理工作。
本院认为，个人、法人或其他组织认为行政主体以及法律法规授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益可以向法院提起行政诉讼，以保护自己的合法权益。本案争议的焦点是原告的行政行为是否合法，原告开采的矿点面积有无变更，原告要求按已开采面积征收保证金有无事实与法律依据。
保护环境人人有责，法律法规同时也有明确的规定。被告向原告征收环境治理恢复保证金是行使法律法规赋予的职权。征收环境治理恢复保证金的标准是按照不低于基本治理费用的原则，根据采矿许可证批准的矿区登记面积、开采方式以及对矿山生态环境的影响程度等因素确定。因此，被告作为征收环境治理恢复保证金的主体与征收方式、标准有法律依据。原告开采的矿点面积在2005年经过勘查确定，并经被告审定按相关规定的标准征收环境治理恢复保证金，当初双方没有争议。时至2009年，原告委托有关部门勘查认为有部分面积没有开采价值，未能达到其“资源换石料”的目的，就此认为开采面积发生了变化，其理由与依据不足。退步说，原告因“资源换石料”利益受损，其也通过诉讼得到补偿。原告以其委托勘查的说明，认为面积已变更，主要依据是《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》（以下简称办法）第八条规定，即“因矿区范围、矿种或者开采方式发生变更的，采矿权人应当按照变更后的标准缴纳保证金”。但该办法第九条同时规定“本办法实施前，已经按《江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法》（苏政发〔2002〕146号）规定缴存保证金，且采矿许可证未到期的，按原规定缴存保证金。采矿许可证期满需延续的，按本办法标准重新核定保证金。”虽然如何确定变更，该办法没有规定。但原告对该条的理解过于片面，按常理变更应履行一定的手续。《矿山地质环境保护规定》第十四条规定，采矿权人扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式的，应当重新编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，并报原批准机关批准。可见，变更不是随意的行为。且原告在5年开采期满后，又申请延期开采2年，与其之前认为没有开采价值相矛盾。
法规明确规定，采矿权人矿山停办、关闭或者闭坑前，应当完成矿山地质恢复治理义务。在矿山停办、关闭或者闭坑后一年内，向负责收取环境治理恢复保证金的国土资源行政主管部门提出书面验收申请，经验收合格后办理保证金本息返还手续。采矿权人拒不恢复治理的，保证金及利息不予返还，由矿区所在地国土资源行政主管部门用保证金统一组织治理，治理费用超过保证金的部分由采矿权人承担。并且对不按期交纳环境治理恢复保证金，不履行地质恢复治理义务的，给予处罚。并且，环境治理恢复保证金不是一成不变，治理费用超过保证金的部分仍需由采矿权人承担。原告罗德才未办理涉案矿区登记面积变更审批手续，停止开采矿山已多年，未履行矿山环境恢复治理的义务。在未经治理，原告已交纳的环境治理恢复保证金是否能够满足治理的需要不确定情况下，而要求按实际开采面积确定保证金，没有法律依据，故对原告的请求本院难以支持。综上，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条、第三十条，《江苏省地质环境保护条例》第十七条，《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》第九条，《矿山地质环境保护规定》第十四条的规定，判决如下：
驳回原告罗德才的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告罗德才承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。
审 判 长 金 刚
人民陪审员 武振波
人民陪审员 晏祥春
二〇一八年二月六日
书 记 员 徐芳芳
附：相关法规条款
《中华人民共和国环境保护法》
第六条一切单位和个人都有保护环境的义务。…
第三十条开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。
《江苏省地质环境保护条例》
第十七条采矿权人在采矿过程中，停办或者关闭矿山前，应当履行下列矿山地质环境恢复和治理义务：
（一）整修被损坏的道路，地面设施，使之符合相关技术和质量标准，达到安全可利用状态；
（二）整治被破坏的土地，使之达到种植、养殖或者其他可供利用的状态；
（三）整修露天采矿的边坡、断面并恢复植被，消除安全隐患，使之与周围环境相协调；
（四）采取有效措施，使地下井巷、采空区达到安全状态；
（五）按照规定处置矿山开采废弃物；
（六）法律、法规规定的其他矿山地质环境恢复和治理义务。
县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当对采矿权人履行矿山地质环境恢复和治理义务的情况进行监督检查。
第十八条矿山地质环境恢复和治理实行保证金制度。采矿权人应当在办理采矿许可证时缴存矿山环境恢复治理保证金。
采矿权人对矿山地质环境进行恢复和治理，经验收达到规定标准的，矿山环境恢复治理保证金予以返还，边开采边治理的可以分阶段按比例返还；拒不恢复和治理的，矿山环境恢复治理保证金不予返还，由县级人民政府使用该保证金组织进行矿山地质环境恢复和治理，恢复和治理费用超过该保证金的部分由采矿权人承担。
矿山环境恢复治理保证金的缴存标准，按照不低于恢复治理费用的原则，根据矿区面积、开采方式以及矿山开采对生态环境的影响程度等因素确定。矿山环境恢复治理保证金的具体缴存标准和使用管理办法由省人民政府制定。
江苏省政府关于印发江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法的通知生效日期:2002-12-04
根据《江苏省人大常委会关于限制开山采石的决定》制定。第四条保证金收缴标准按照不低于基本治理费用的原则，根据矿山登记面积以及矿山对环境的影响程度确定。
第十五条..采矿权人拒不恢复治理的，保证金及利息不予返还，由矿区所在地国土资源行政主管部门用保证金统一组织治理，治理费用超过保证金的部分由采矿权人承担。
3、《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》
第五条按照不低于基本治理费用的原则，根据采矿许可证批准的矿区登记面积、开采方式以及对矿山生态环境的影响程度等因素，确定保证金收缴标准。
第八条因矿区范围、矿种或者开采方式发生变更的，采矿权人应当按照变更后的标准缴纳保证金。
第九条本办法实施前，已经按《江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法》（苏政发〔2002〕146号）规定缴存保证金，且采矿许可证未到期的，按原规定缴存保证金。采矿许可证期满需延续的，按本办法标准重新核定保证金。
矿山地质环境保护规定（2009年3月2日中华人民共和国国土资源部令第44号公布根据2015年5月6日国土资源部第2次部务会议《国土资源部关于修改〈地质灾害危险性评估单位资质管理办法〉等5部规章的决定》第一次修正根据2016年1月5日国土资源部第1次部务会议《国土资源部关于修改和废止部分规章的决定》第二次修正，国土资源部令64号予以公布施行）
第十四条采矿权人扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式的，应当重新编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，并报原批准机关批准。
第二十二条矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经国土资源行政主管部门验收合格，并提交验收合格文件，经审定后，返还矿山地质环境治理恢复保证金。
逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。