湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岳中行终字第146号
上诉人（原审原告）戴前锋。
委托代理人吴卓凡，湖南金州律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平江县房地产管理局，住所地湖南省平江县城关镇北街。
法定代表人李秋桂，局长。
委托代理人陈争光，该局法规股副股长。
原审第三人湖南方泰投资开发有限公司，住所地湖南省长沙市高新技术开发区双塘路107号食用菌研究所。
法定代表人许时冬，总经理。
上诉人戴前锋因房屋行政登记一案，不服湖南省平江县人民法院（2015）平行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，2013年3月12日原告与李存财、罗慧芳签订借款合同，该合同约定：原告向李存财提供借款300万元，借款期限为2013年3月13日至2013年6月12日；借款利息为日息万分之七，逾期还款的，除约定借款利息外，每逾期一天按应还款金额为基数按合同约定借款利率的二倍支付滞纳金，超过30日仍未按合同约定偿还借款利息的，则按合同约定的借款本金的20%支付违约金，因借款人违约导致出借人发生诉讼仲裁的，出借人为实现债权而发生的诉讼费用、律师费用等均由借款人承担；约定担保方式为由罗慧芳、李玉莲提供连带责任保证担保。签订借款合同同日，原告与湖南方泰投资有限公司签订了房地产抵押贷款协议，约定以湖南方泰投资开发有限公司所有的平房城伍字第××号房屋作为李存财借款的抵押，李存财和罗慧芳向被告提交了房屋抵押登记申请，被告同日办理了抵押登记，并向原告颁发了平房他证伍字第09**号他项权证。2013年3月13日，原告按约履行了出借义务。李存财至今没有偿还借款本息。2013年11月，李存财因病去世，罗慧芳主动向原告出具了300万元的借条并多次承诺愿意偿还本金及利息，2014年4月原告向长沙市天心区人民法院提起民事诉讼，2014年9月该院作出（2014）天民初字第1244号民事判决，判决内容为：1、由罗慧芳返还原告借款300万元及借款利息（利息以300万元为基数自2013年3月13日起按中国人民银行同期同档次贷款基准利率四倍标准支付至借款履行之日止），并支付原告聘请律师费用80000元；2、李玉莲、湖南方泰投资开发有限公司对罗慧芳应履行的债务承担连带清偿责任；3、李玉莲、湖南方泰投资开发有限公司承担保证责任后有权向罗慧芳追偿。2014年12月长沙市天心区人民法院对原告的执行申请立案受理，2015年6月27日该院作出（2015）天执字第30号执行裁定书，以被执行人无履行能力，暂无法执行到位为由，裁定终结了执行案件本次的执行程序。原告在申请执行过程中发现第三人以平房城伍字第××号房屋多次抵押，遂向被告提出查询，2014年12月25日，原告向被告对其下属的伍市房产所进行投诉，提交了“在抵押权设立登记中滥用职权”的报告，2015年3月24日被告对原告的投诉进行了回复，回复内容为：认可本案抵押房屋在抵押给原告前作为第三人向经沣控股公司、刘曙光姐妹、和生小额贷款公司、兴业银行四家借款的抵押物并办理过抵押登记；抵押人名下的不动产根据湖南新融达房地产评估有限责任公司的估价报告价值可偿还债务，原告可通过申请企业破产保障其债权。被告同时向原告出具了办理抵押登记情况汇总，汇总显示第01××55号房产证在办理原告的抵押登记前已办理四次抵押，分别是：2011年7月11日登记的抵押权人为经沣控股，贷款额为1500万元（抵押房产证号01××05、01××45、01××03、01××08），2012年10月20日登记的抵押权人为刘曙光、刘朝晖，贷款额为700万元（抵押房产证号01××03、01××04、01××05、01××06、01××08、01××45），2012年11月27日登记的抵押权人为和生小额贷款，贷款额为1200万元（抵押房产证号01××92、01××43、01××45、01××03），2013年1月16日登记的抵押人为兴业银行，贷款额为500万元（抵押房产证号01××92、01××45、02××61、02××62、02××63、02××64、02××65）。被告没有向法院提交平房权证城伍字第××号房产的登记薄，而在其提交的作出抵押登记证据中的平房权证城伍字第××号房产证复印件中的设定他项权利摘要栏为空白，原告庭审中陈述办理抵押登记时对该房产已办理多个抵押登记不知情，被告对原告的陈述予以认可，且没有提供原告在办理抵押登记时知晓该房产办理过多个抵押的证据。因此，原告以被告抵押登记行为违法为由，请求人民法院判决确认被告抵押登记行为违法，并赔偿其因被告违法抵押登记行为遭受的经济损失449万元。
原审法院认为，1、被告的抵押登记行为违反了公示公信原则。房屋抵押登记行为是国家通过行政管理的手段对民事法律关系进行的调整，是公权力对物权关系的确认行为，不但具有物权法上的公示公信效果，而且还具有行政法上的公定力，抵押权人通过查看抵押财产的权属关系和抵押权的优先顺位，作出是否进行交易的合理预期，避免遭受损害。抵押物上已发生权利变动登记情况本应具有公示公信的法律效果，本案的抵押标的在办理本次抵押登记前已办理了四次抵押登记，被告在办理完之前四次登记后未将抵押事项登记在不动产登记薄上，更未告知原告之前的四次抵押登记情况，使原告产生抵押物上没有其他抵押物权的误导，让原告预期的优先受偿权处于不确定的状态；2、被告办理抵押登记未尽审查职责。《中华人民共和国担保法》第三十五条规定支持余额抵押，但对重复抵押和超额抵押是禁止的，本案被告依申请受理抵押登记后应当履行审核的职责，审核职责包括抵押物是否符合准许进入抵押交易市场的条件、抵押物是否已经设定抵押、房地产权属证书的真伪等等，抵押物01××45号房地产在本次抵押登记前已进行过四次抵押，四次抵押时抵押物是交叉重复评估的，没有对单个房产进行价值评估，进行本次抵押时抵押人未提交抵押物仍有余额价值的证据，被告在审核时也未就是否有余额进行审查，未告知抵押权人抵押事实的存在，形式审查都未进行，而直接办理了抵押登记。3、被告的行为违反了法定程序。抵押人在申请抵押登记时，提交的申请材料中房屋所有权证书是必须要提供的材料，而本案抵押人因已进行了抵押登记，房屋所有权证书是无从提供的，那么抵押人应当提供其他的证据材料证明其对房屋仍可以行使抵押权，被告未尽审查义务，用已办理抵押登记的房屋所有权证书的复印件作为办理登记的资料，登记程序违反了《房屋登记办法》第四十三条的规定。4、被告以抵押登记属于余额抵押和湖南方泰投资开发有限公司有价值14052.27万元的资产足以履约为由要求认定登记行为合法的主张不能成立。被告在办理登记时未对本次登记属于何种性质抵押进行分辨，也没有提供资料给原告分辨，被告用办理抵押登记后的预评估函来证实其作出登记属于余额抵押的理由不能成立；本案涉及的借款合同的借款人是李存财，而并非是第三人湖南方泰投资开发有限公司，办理抵押登记的物仅为第三人的一套房地产，如若不是借款合同中的担保条款约定了第三人的连带偿还责任，用作抵押债务清偿的财产不会涉及第三人的其他财产。5、原告请求判决被告赔偿原告直接经济损失449万元的诉讼请求不应予以支持。行政赔偿责任的构成要件由行政主体、行政违法行为、损害后果和因果关系四部分构成，本案虽然被告在办理抵押登记时有违法行为，但缺乏确定的损害后果的构成要件，本案争议的抵押登记虽程序违法，但抵押权经登记后已经设立，第三人的财产虽经多个法院查封，但并未变卖，抵押权的行使并未开始，原告因重复抵押造成的损失尚处于不确定状态，另原告诉罗慧芳、李玉莲、湖南方泰投资开发有限公司的民间借贷案件的民事判决书已发生法律效力，罗慧芳、李玉莲、湖南方泰投资开发有限公司分别是债务人和连带责任保证人，长沙市天心区人民法院作出的执行裁定书是终结本次执行程序，而非终结案件的执行，作为申请人如发现有可供执行的财产，执行程序随时可以恢复，所以本案原告并未穷尽追偿措施，原告的损失并不确定，该项赔偿请求不应予以支持。综上，被告的登记行为违反了公示公信原则，登记程序违法，原告请求被告确认抵押登记行为违法的诉讼请求应予支持，但因违法行为造成原告的经济损失尚不确定，原告请求被告赔偿的诉讼请求不应予以支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，作出如下判决：一、确认被告平江县房地产管理局于2013年3月12日对第三人湖南方泰投资开发有限公司平房城伍字第××号房屋抵押进行登记并颁发平房他证伍字第09**号他项权证的行为违法；二、驳回原告戴前锋要求被告平江县房地产管理局赔偿原告直接经济损失人民币449万元的诉讼请求。
宣判后，上诉人戴前锋不服，向本院提起上诉称，原审判决虽已确认被上诉人的抵押登记行为违法，但以上诉人的赔偿请求不满足行政赔偿责任的构成要件为由驳回上诉人449万元的赔偿请求是错误的。理由如下：1、上诉人所主张的赔偿金额449万元，已经湖南省长沙市天心区人民法院判决予以确认，是因抵押担保债务无法实现，给上诉人带来的直接经济损失。2、上诉人是基于对被上诉人办理房产抵押登记的公示公信效果的信赖，才会与债务人签订巨额借款协议，是被上诉人的违法登记行为，直接导致上诉人交易失策以及最终不能实现担保物权和债权。因此，上诉人所遭受的损失与被上诉人的违法行政行为是直接因果关系的。综上，请求二审法院依法改判被上诉人赔偿上诉人经济损失449万元。
被上诉人平江县房地产管理局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
原审第三人湖南方泰投资开发有限公司未作答辩。
经审理查明，原审查明事实属实，本院予以确认。
本院认为，被上诉人未尽审查义务，违反了公示公信原则和法定程序，办理抵押登记的行为是违法的，双方当事人对此也均不持异议。所争议的是被上诉人的违法抵押登记的行为，当前是否应当对上诉人的经济损失承担行政赔偿责任。行政赔偿责任的构成要件由行政主体、行政违法行为、损害后果和因果关系四部分构成。本案中，被上诉人违法办理房产抵押登记手续，是符合国家赔偿责任的主体要件和行为要件。对于因果关系要件，被上诉人办理了本案所诉的房产抵押登记手续，上诉人是基于对被上诉人所办理抵押登记行为的信赖，才将300万元借给债务人。被上诉人未尽审查义务办理抵押登记的行为是导致上诉人无法行使抵押权的直接原因，上诉人有实际损失的话与被告的职务违法行为是有因果关系的。但上诉人缺乏请求行政赔偿的损害结果要件。理由是：1、上诉人主张其损失提供的证据只有（2014）天民初字第1244号民事判决，该判决已进入执行阶段，现仅仅是终结本次执行，并未终结执行。上诉人现无证据证明已经没有财产可供执行导致债权已经无法实现。2、用于抵押登记的抵押物已被查封，并未变卖，上诉人因抵押登记违法是否有实际损失，损失数额多少等因素不能确定，尚处于待定的状态。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告应对自己的损失承担举证责任。上诉人在本案中证明其实际损失的证据不足，且损失具体数额未能确定，因此，法院目前对上诉人的赔偿请求尚不宜作出判决，上诉人可以在其实际损失发生后，再另行提起行政赔偿诉讼。综上，上诉人的上诉意见和理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人戴前锋负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 廖细元
审 判 员 江 婷
代理审判员 傅美容
二〇一五年十二月十四日
书 记 员 颜 静
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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