四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行终166号
上诉人（原审被告）盐边县人民政府。住所地：四川省攀枝花市盐边县。
法定代表人王岩辞，县长。
委托代理人谷永兰，盐边县人民政府法制办副主任。
委托代理人罗仲奎，四川三才律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）王德付，男，1966年2月26日出生，汉族，农民，住四川省盐边县。
委托代理人谷勇声，四川宏肯律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）江前发，男，1953年5月21日出生，汉族，农民，住四川省盐边县。
委托代理人朱琨，四川智达律师事务所律师。
上诉人盐边县人民政府和王德付因江前发诉盐边县人民政府（以下简称“盐边县政府”）其他行政行为一案，不服四川省攀枝花市中级人民法院（2015）攀行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决载明，经审理查明：1999年8月24日，盐边县政府给本案第三人王德付颁发《四川省农村土地承包经营权证书》，该土地承包经营权证书载明：王德付承包两块地，共10亩，其中“瓦厂公路边”地块面积4亩，四至界限为东至瓦窑、南至公路、西至人行道、北至岩子边，另一“李龚氏梁子”地块面积6亩，四至界限为东至梁子沟、南至人行路、西至公路、北至三块田大路。
2003年6月22日，盐边县政府给江前发颁发编号为“B5100125848”的《林权证》，该林权证载明四至界限为：东至大土湾、南至三块田横路、西至三块田、北至公路。
2012年3月5日，江前发向盐边县共和乡人民政府（以下简称“共和乡政府”）反映，称其6亩退耕还林地被王德付侵占，请求解决其退耕还林纠纷。
2013年10月23日，共和乡政府作出《关于江前发反映退耕还林纠纷信访事项答复意见书》，2013年11月18日，江前发向盐边县政府信访复查中心申请信访复查，2014年1月4日，盐边县政府作出盐府信复字〔2013〕14号《信访复查意见书》，对共和乡政府的处理意见予以维持。江前发仍不服，遂向攀枝花市信访事项复查复核委员会申请复核。2014年4月17日，攀枝花市信访事项复查复核委员会作出攀信复〔2014〕7号《关于江前发信访事项的复核意见》，责令盐边县政府重新调查处理。
2014年8月5日，盐边县政府在组织调查组重新调查核实后，作出了盐府信复字〔2014〕16号《信访复查意见书》，复查意见结论为：一、对江前发的诉求不予支持；二、鉴于江前发《林权证》记载的四至界限范围大于实际面积，并将王德付的承包地和3号荒地包围在其中，而王德付的《土地承包经营权证》记载的四至界限又包围了3号荒地，因此，根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，由被申请人共和乡政府组织村社按法律程序向林业及土地主管部门申请对江前发和王德付的林地和承包地按实际予以明晰地名并更正，同时，组织召开村民大会，通过村民大会对3号荒地进行合法处理，避免类似事件再度发生。同时查明，本案原告江前发的林地与第三人王德付的承包土地的范围有重叠。
一审法院认为，被告盐边县政府是盐边县行政区域内的行政主管机关。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款规定：“使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权”。同时，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；……”。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，故本案争议的土地属于农用地。本案原告江前发的《林权证》和第三人王德付的《土地承包经营权证书》，均是被告盐边县政府颁发的。所以，被告盐边县政府依法具有对原告江前发的请求事项予以处理的法定职责。
中华人民共和国国土资源部第17号令《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。……”本案中，对原告江前发与第三人王德付之间的土地权属争议应依法按照上述规定办理。首先，由盐边县国土资源局组织并主导调查和调解；然后，由盐边县国土资源局拟定处理意见报盐边县政府作出处理决定。而本案是由盐边县政府信访办牵头组织调查，然后由盐边县政府信访复查办依据《信访条例》作出的《信访复查意见书》。故被告盐边县政府在对原告江前发与第三人王德付土地权属争议处理中，违反了法定程序。同时，本案应适用《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》，并参照中华人民共和国国土资源部颁发的《土地权属争议调查处理办法》进行处理，而被告盐边县政府却是适用的《信访条例》进行处理，属于适用法律、法规错误。故应当依法撤销被告盐边县政府的《信访复查意见书》，并责令其重新作出行政行为。关于被告盐边县政府答辩称本案《信访复查意见书》不属于行政行为，不具有可诉性的问题。因四川省高级人民法院已经发生法律效力的行政裁定书明确认定，“江前发因林地纠纷问题请求政府解决争议，盐边县政府作出的《信访复查意见书》，实际上是以信访答复的形式履行行政管理职责的行为。江前发不服该行政行为而向法院起诉，应属于人民法院行政诉讼的受案范围”。故被告盐边县政府的该答辩理由不能成立，该院不予支持。关于被告盐边县政府答辩称本案已超过起诉期限的问题。因被告盐边县政府对原告江前发作出《信访答复意见书》中并没有告知其诉权。因此，本案应当适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”之规定。本案被告盐边县政府于2014年8月作出《信访复查意见书》，而原告江前发于2015年1月到法院起诉，故并未超过两年起诉期限。被告盐边县政府的该答辩理由亦不能成立。
综上所述，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款、《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十六条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项、参照中华人民共和国国土资源部第17号令《土地权属争议调查处理办法》第四条之规定，判决如下：一、撤销被告盐边县人民政府于2014年8月5日作出的“盐府信复字[2014]16号”《盐边县人民政府信访复查意见书》；二、责令被告盐边县人民政府重新作出行政行为。
盐边县人民政府不服，上诉称，一审法院认为盐边县政府对江前发的诉求不予支持，《复查结论》系盐边县政府复查办作出，江前发的林地和王德付的承包地的范围有重叠，江前发和王德付之间存在土地权属争议是认定事实错误，以国土资源部第17号令《土地争议调查处理办法》为依据解决本案纠纷，是适用法律错误，在上诉人举证期限届满后法庭调查前改变案由，违反法定程序。请求上级法院重新审理，依法改判维持盐边县政府的复查意见或撤销原判决发回重审。
王德付不服，上诉称，一审法院认定本案属于土地确权纠纷，江前发的林地和王德付的承包地的范围有重叠，江前发和王德付之间存在土地权属争议是认定事实错误，在上诉人举证期限届满后法庭调查前改变案由，违反法定程序，以国土资源部第17号令《土地争议调查处理办法》为依据解决本案纠纷，是适用法律错误。请求上级法院重新审理，依法改判维持盐边县政府的复查意见。
江前发书面答辩称，王德付的《土地承包经营权证书》和江前发的《林权证》对两人土地四至记载明确，江前发在起诉状中主张确权，一审法院没有错。
本院查明的事实和证据与一审的事实和证据一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，本案争议的土地属于农用地，而本案被上诉人江前发的《林权证》和上诉人王德付的《土地承包经营权证书》，均是盐边县政府颁发的，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款和《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，盐边县政府是盐边县行政区域内的行政主管机关，盐边县政府依法具有对江前发的请求事项予以行政管理的法定职责。
参照中华人民共和国国土资源部第17号令《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。……”本案中，对江前发与王德付之间的土地权属争议应依法按照上述规定办理。首先，由盐边县国土资源局组织并主导调查和调解；然后，由盐边县国土资源局拟定处理意见报盐边县政府作出处理决定。而本案是盐边县政府依据《信访条例》作出的《信访复查意见书》。故盐边县政府在对江前发与王德付土地权属争议处理中，违反了法定程序。同时，本案应适用《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》，并参照中华人民共和国国土资源部颁发的《土地权属争议调查处理办法》进行处理，而盐边县政府却适用《信访条例》进行处理，属适用法律、法规错误。
上诉人的上诉理由无事实和法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款、《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十六条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项、参照中华人民共和国国土资源部第17号令《土地权属争议调查处理办法》第四条之规定，判决撤销盐边县人民政府于2014年8月5日作出的“盐府信复字[2014]16号”《盐边县人民政府信访复查意见书》；责令盐边县人民政府重新作出行政行为并无不当。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人盐边县人民政府和王德付分担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐红
代理审判员 程刚
代理审判员 葛庆
二〇一六年六月十六日
书 记 员 朱渝