浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙丽行终字第112号
上诉人（原审原告）炉桂英。
委托代理人何建林。
委托代理人张小青，浙江金铿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）庆元县住房和城乡建设局，住所地庆元县石龙街70号。
法定代表人练全安，任局长。
委托代理人吴荣步，浙江百山祖律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）郑建林。
上诉人炉桂英因城乡建设行政许可一案，不服龙泉市人民法院（2015）丽龙行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人何建林、张小青，被上诉人庆元县住房和城乡建设局负责人余国君及其委托代理人吴荣步，被上诉人郑建林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，第三人新建房屋坐落于庆元县淤上乡外童村山根寺8号，坐落于原告房屋西边，与原告房屋东西毗邻。2013年5月，第三人申请旧房改建规划许可，第三人所在村委会于2013年5月19日在庆元县农村村民建房审批相邻住户意见表签署了村民委员会意见。第三人向被告提交了庆元县农村村民建房审批相邻住户意见表、建筑设计图等材料。被告通过审查、审批等程序，于2013年7月15日向第三人颁发了乡村建设规划许可证，许可第三人建房层数为3.5层，建筑总高檐口小于等于12.5米。之后第三人开始建房。原告认为第三人在建房过程中未按照双方于2013年5月31日签订的协议中“在房屋后侧留出1.5米的空基”的约定，遂以严重影响了原告房屋的光照等理由，向被告等有关部门进行了反映。原告认为被告对第三人作出的乡村建设规划许可行为违反了原告与第三人之间的约定，审批行为违法，严重侵害了其合法权益，向法院提起行政诉讼。
原审法院经审理认为，本案争议焦点主要是被告审查第三人行政许可材料时，原告在相邻住户意见表上的“意见见2013年5月31日双方协议”是否已经形成以及该协议是否对第三人有约束力。从第三人提交给被告的相邻住户意见表上可以看出淤上乡外童村村民委员会签署意见时间是2013年5月19日，原告认为相邻住户意见表上的意见是在2013年5月31日原告儿子与第三人弟弟郑建顺达成协议后签署的，签署时间是2013年5月31日。原告主张的签署时间晚于村民委员会意见时间，但未提供充分有效的证据证明其签署意见的时间是在2013年5月31日。同时该协议主体双方分别是原告儿子何建林与第三人弟弟郑建顺。原告儿子明确表示代表原告签订。虽然协议内容涉及到第三人建房问题，但没有第三人的签字确认，该协议对第三人应无约束力。第三人所建房屋坐落于原告房屋西面，且与原告房屋达五米的距离，对原告的日照不产生实质影响。被告对第三人作出的乡村建设行政许可，认定事实清楚，已尽审慎审查义务，且程序上并无不当。原告认为被告所依据的庆元县农村村民建房审批相邻住户意见表不合法，违反原告与第三人之间的约定，审批行为违法的诉讼主张，缺乏充分有效的证据予以证明，其要求撤销被告颁发给第三人的乡村建设规划许可证的诉讼请求，该院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告炉桂英要求撤销被告庆元县住房和城乡建设局颁发给第三人郑建林的乡村建设规划许可证的诉讼请求；案件受理费50元，由原告炉桂英负担。
上诉人炉桂英上诉称：原审驳回其诉讼请求不当，理由如下：1.关于上诉人签署意见的时间问题。原审对该问题的认定不合客观事实。原审认为村委会签署意见的时间应晚于四邻签署意见时间。的确，正常程序应当如此。然而，由于第三人的房屋会对上诉人房屋造成影响，上诉人起初并未签署意见。根据被上诉人提供的《淤上乡农村村民建房审批联系单》，村委会早在2013年4月21日就已同意第三人建房。实际上，上诉人与第三人在何建明的协调下于2013年5月21日达成协议后才在相邻住户意见表中签字，并注明“意见见2013年5月31日双方协议”。而且，本案被上诉人也未能证明四邻签字必须在村委会之前，也不能证明其他审批项目签字顺序也是如此。被上诉人一审中提到的“意见见2013年5月31日双方协议”是由何建林添加的说法也无事实依据。2.关于协议书对原审第三人郑建林有无约束力问题。该协议是在村委监事会主任何建明主持下，由上诉人之子何建林与第三人弟弟郑建顺签署的，且二人全程参与了协商过程，因此上诉人完全有理由相信郑建顺是有代理权的。一审认为“虽然协议内容涉及到第三人建房问题，但没有第三人的签字确认，该协议对第三人应无约束力”无事实和法律依据。如果认为第三人弟弟郑建顺无权签署协议，那么上诉人之子何建林在四邻意见表中的签字也应认定为无效。3.被上诉人庆元县住房和城乡建设局作出的乡村建设规划行政许可会对上诉人的采光产生影响。第三人与上诉人房屋之间尽管相距达5米，且这5米土地均是上诉人的土地。现第三人原拆原建的四层房屋与原二层相比，对上诉人的采光必然会产生影响。4.2013年9月27日召开的调解举证会已经认定第三人建房违法并当场责令其停建。后第三人停建十几天即复工，被上诉人庆元县住房和城乡建设局于2013年10月18日向第三人下达了责令停止违法行为通知书，由此可见本案被上诉人作出的规划许可违法。综上，被上诉人办理行政许可过程中未尽严格审查义务，对上诉人与原审第三人签署的协议书视而不见，违法所作规划许可应予撤销。恳请丽水市中级人民法院依法查明本案事实，撤销原判并改判支持上诉人一审的诉讼请求，一、二审案件受理费均由被上诉人庆元县住房和城乡建设局承担。
被上诉人庆元县住房和城乡建设局答辩称：1.相邻住户意见签署时间问题。首先，村委会在《庆元县农村村民建房审批相邻住户意见表》及《庆元县村镇个人建房呈报表》上签署意见的时间均为2013年5月19日；经村审核同意后报乡政府签署报批意见的时间为2013年5月20日。而郑建顺与何建林双方达成协议的时间为2013年5月31日，显然，村委会、乡政府签署意见时所谓的协议书尚不存在。当然，有可能是村、乡先签署意见再让相邻住户签字，也有可能先签署四邻意见再报村、乡审核批准。前一情形不符合审批程序，因此，除非有相关证据证明本案属该情形，否则应认定为后一情形即先签署四邻意见再报村、乡审核批准。2.关于《庆元县农村村民建房审批相邻住户意见表》中“意见见2013年5月31日双方协议”问题。该内容系上诉人之子何建林于2013年8月5日上午到答辩人所属的村镇管理处办公室查阅审批档案时擅自添加。由于工作人员缺乏经验，仅在笔记本上记录下“2013年8月5日上午，何建林在我办公室将郑建林建房档案中的四邻意见表上添加了一行，意见见2013年5月31日双方协议”。3.郑建顺与何建林达成协议的效力问题。首先，没有证据证明郑建林委托郑建顺订立协议，郑建林对该协议也没有追认；其次，协议具有相对性，任何单位和个人都无权将自己的意志强加于他人。4.2013年因郑建林违反施工设计图建设而被责令停止违规建设，而非因规划许可违法。5.郑建林新建房屋对上诉人房屋不产生实质性影响。郑建林新建房屋与上诉人房屋东西相邻且位置错开，中间相隔至少5米多。该间距即使作为经批准实施的村庄规划道路也已足够。郑建林对建房土地拥有使用权，至于第三人与上诉人房屋之间的土地使用权属谁并非乡村建设规划行政许可部门职权可确认的。综上，上诉人上诉理由不成立，请二审依法维持原判。
经审理，本院对原审判决查明的事实予以确认。
本院认为，本案被上诉人作出的乡村建设规划许可属行政许可的一种，《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款规定，“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定”。据此，行政许可具有单方意志性，是否准予行政许可的唯一标准是看申请人的申请是否符合法定条件、标准。提交四邻意见是为了保障利害关系人的知情权和陈述、申辩权，是行政机关作出行政行为时听取利害关系人意见、要求的一种方式，并非实施行政许可的法定必经程序。本案涉及的上诉人炉桂英方与被上诉人郑建林方于2013年5月31日达成协议的效力和是否在申请审批许可时已提交存有争议。本院认为，该协议书是双方平等民事主体间就相关事项协商一致的结果，并非被上诉人庆元县住房和城乡建设局决定是否准予许可及许可内容的唯一依据。因被上诉人庆元县住房和城乡建设局作出的乡村建设规划许可符合当地村庄规划条件与标准，上诉人炉桂英以该规划许可不符合协议内容要求予以撤销，理由不足。一审驳回原审原告诉讼请求的判决结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人炉桂英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱建民
审 判 员 梅剑文
代理审判员 李永光
二〇一六年三月十五日
代书 记员 叶 娃