湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终838号
上诉人（原审原告）：孙伏良，女，1949年12月6日出生，汉族，住湖南省株洲县。
委托诉讼代理人：刘仕荣，湖南法健律师事务所律师。特别授权。
被上诉人（原审被告）：株洲县人民政府，住所地株洲县渌口镇学堂路。
法定代表人：刘克胤，县长。
委托诉讼代理人：袁林松，县政府法制办工作人员。
委托诉讼代理人：丁思琦，县政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）：株洲市人民政府，住所地株洲市天元区天台路58号。
法定代表人：阳卫国，市长。
原审第三人：孙成荫，女，1969年10月10日出生，汉族，株洲县人民医院职工，住株洲县。系孙伏良侄女。
原审第三人：朱喜林，男，1966年2月14日出生，汉族，株洲县火花塞厂职工，住株洲县。系孙成荫丈夫。
上诉人孙伏良因诉被上诉人株洲县人民政府、株洲市人民政府土地行政管理一案，不服株洲市中级人民法院（2017）湘02行初45号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审判决认定，孙伏良原户籍地为湖南省株洲县××桥乡××村火车××组××号，其侄女孙成荫、侄女婿朱喜林均为非农户口。2011年11月，孙成荫，朱喜林将孙伏良的户籍地伪造为株洲县南阳桥乡三望冲村袁家塘组，申请在株洲县××桥××村袁家塘组建房，村民小组21户村民和村委会签名认可，经乡政府和株洲县国土资源局审核批准，株洲县人民政府于2013年1月4日向孙伏良颁发了株县3B集用（2013）第012号《集体土地使用证�，使用面积为180㎡。2012年，孙成荫，朱喜林夫妇与孙伏良共同出资在孙伏良获取的株洲县××桥××村袁家塘组的宅基地建成一幢二层楼房，建筑面积约300㎡。2015年7月，株洲县国土资源局发现孙伏良申请株县3B集用（2013）第012号《集体土地使用证》的户籍资料系伪造，请求株洲县人民政府撤销孙伏良的土地使用证。2015年8月31日，株洲县人民政府作出株县政发[2015]8号《关于撤销南阳桥乡三望冲村袁家塘组孙伏良等3户集体土地使用证的决定》，撤销了颁发给孙伏良的株县3B集用（2013）第012号《集体土地使用证》。株洲市人民政府的（2016）株政复字第6号《行政复议决定》维持株洲县人民政府的撤销决定。因株洲县人民政府未能保障孙成荫，朱喜林的陈述申辩权，程序违法，一审法院以（2016）湘02行初3号行政判决撤销了株县政发[2015]8号《关于撤销南阳桥乡三望冲村袁家塘组孙伏良等3户集体土地使用证的决定》第一项和株洲市人民政府的（2016）株政复字第6号《行政复议决定》。2016年10月18日，株洲县人民政府就处理孙伏良的土地使用权证举行了听证会，并于2016年10月24日重新作出《关于确认株县3B集用2013第012号<集体土地使用证>无效的通知》。2017年2月21日，株洲市人民政府作出的（2017）株政复字第11号《行政复议决定书》予以维持。
另查明：2012年1月28日，孙伏良将户口（农业户口）从湖南省株洲县××桥乡××村火车××组××号迁入株洲县××桥××村袁家塘组07号附2号谢春桃的户头（农业户口）上。2013年8月5日，孙伏良从谢春桃户头分户，立为株洲县××桥××村袁家塘组07号附2号附1号。
一审判决认为，本案系土地行政管理案。争议焦点为株洲县人民政府作出的《关于确认株县3B集用2013第012号<集体土地使用证>无效的通知》和株洲市人民政府作出的（2017）株政复字第11号《行政复议决定书》是否合法。株洲县人民政府的原行政行为因程序违法被撤销，原行政行为被撤销后，株洲县人民政府就处理孙伏良的土地使用证举行了听证会，听证后重新作出了《关于确认株县3B集用2013第012号<集体土地使用证>无效的通知》。孙伏良认为新行政行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”但人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出的行政行为，不受此限。株洲县人民政府在充分保障当事人、利害关系人行使合法权益后重新作出《关于确认株县3B集用2013第012号<集体土地使用证>无效的通知》并无不妥。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”孙伏良取得的株县3B集用2013第012号《集体土地使用证》系株洲县人民政府核发，株洲县人民政府有权对自己核发的集体土地使用权证书作出处理。即便是其所属部门或下级政府作出的行政行为，上级行政机关同样有权对下级行政机关作出的行政行为进行监督并作出处理。《中华人民共和国行政处罚法》第八条：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”第二十九条第一款：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”《湖南省土地登记办法》第三十一条“采取欺骗手段获取土地权利证书的，或者伪造、涂改土地权利证书的，该土地权利证书无效，并由县级以上人民政府土地管理部门对有关责任人给予警告，可并处500元至1000元的罚款”。孙伏良伪造户籍信息，采取欺骗手段获取的株县3B集用2013第012号《集体土地使用证》属于无效证书，行政行为无效的后果是行政行为自始不发生法律效力，也永远不发生效力。株洲县人民政府确认原告采取欺骗手段获取的株县3B集用2013第012号《集体土地使用证》无效，是对自己所作出的行政行为的处理，并没有对行政相对人进行处罚，不属于行政处罚种类，不受两年处罚期限的羁束。尽管孙伏良的户口于2012年1月28日迁入株洲县××桥××村袁家塘组谢春桃户头，但其取得的株县3B集用2013第012号《集体土地使用证》系伪造户籍资料而获，应当认定为无效。株洲县人民政府作出的《关于确认株县3B集用2013第012号<集体土地使用证>无效的通知》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。株洲市人民政府作出的（2017）株政复字第11号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。孙伏良的诉讼理由不能成立，不予支持。据此判决：驳回原告孙伏良的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙伏良负担。
孙伏良上诉称：1、孙伏良取得的土地权利证书不应被撤销。上诉人虽然在申领土地权利证书时提供了不真实的身份信息，但上诉人是农村常住户口，经批准合法迁移，迁入后无住房，建房手续完善，是登记部门对申报资料的真实性没有尽到审查义务，造成登记瑕疵，没有达到剥夺上诉人土地权利证书的严重程度。2、株洲县政府无权重新作出行政行为。株洲县政府原作出的行政行为被法院撤销后，法院并未判决其重新作出行政行为，故株洲县政府又就同一案件事实重新作出行政行为缺乏法律依据。3、株洲县政府作出与原行政行为基本相同的行政行为违反了行政诉讼法第七十一条的规定，应属无效。4、本案处罚已超过追诉时效。请求撤销一审判决，撤销株洲县政府的《关于确认株县3B集用2013第012号<集体土地使用证>无效的通知》和株洲市政府（2017）株政复字第11号《行政复议决定书》。
株洲县人民政府辩称：1、县政府认定上诉人系以欺骗手段取得案涉土地权利证书的事实清楚，证据确凿充分。案涉土地的真实使用人是本案原审第三人，由其出�和建房，上诉人与当事人恶意串通，骗取《集体土地使用证》。2、县政府作出的确认上诉人以欺骗手段取得土地权利证书无效的具体行政行为程序合法，具有法律依据。3、县政府依职权行使的土地行政执法决定行为，并非对上诉人作出的行政处罚，不受追溯时效的束羁。请求维持一审判决。
株洲市人民政府辩称：上诉人户口迁移没有相关政策和依据，属违法办理，其采取欺骗手段获取用地批准和土地权利证书，事实清楚，证据确凿，株洲县政府作出确认集体土地使用证无效的决定，适用依据正确，程序合法，行政复议决定予以维持，事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人孙成荫、朱喜林没有提交书面陈述意见。
本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案被诉具�行政行为是株洲县人民政府《关于确认株县3B集用2013第012号<集体土地使用证>无效的通知》和株洲市人民政府（2017）株政复字第11号《行政复议决定书》。株洲县人民政府原作出的行政行为因程序违法被人民法院判决撤销，虽然人民法院没有同时判决株洲县人民政府重新作出行政行为，但作为县级人民政府，在本辖区内行使土地行政管理权是基于法律的授权，其可以依职权对其核发的《集体土地使用证》进行处理。且株洲县人民政府的原行政行为系因程序违法被撤销，重新作出的行政行为也未与原行政行为基本相同，故孙伏良上诉称株洲县人民政府无权重新作出行政行为，新行政行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”规定的上诉理由不能成立。此外，虽然《湖南省土地登记办法》第三十一条中有警告、罚款等行政处罚内容，但确认无效不是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类，不受两年处罚期限的羁束。
孙伏良等虽在2011年11月伪造了个人的户籍信息，申请在三望冲村袁家塘组建房，行为违反了相关法律、法规的规定，但孙伏良的户口于2012年1月28日已从株洲县南阳桥乡早禾冲村火车塘组迁入株洲县南阳桥乡三望冲村袁家塘组谢春桃的户头。2012年3月5日，袁家塘组和三望冲村均在孙伏良的《个人建房用地申请表》上签署“情况属实”的意见。同日，南阳桥乡政府也签署了“同意按程序报批”的意见。株洲县国土资源局于2012年11月4日批准孙伏良个人建房用地，株洲县人民政府于2013年1月4日向孙伏良颁发了《集体土地使用证》。孙伏良在最初申请建房时确无在三望冲村袁家塘组建房的主体资格，但在申请报批过程中，其户籍已迁入三望冲村袁家塘组，成为该集体经济组织成员，其早前提供的个人虚假户籍资料已得到补正和完善。且孙伏良的建房用地经过组、村、乡同意和有关行政机关的批准，孙伏良和第三人也据此投入资金将房屋建成。若孙伏良取得的《集体土地使用证》被确认无效，则其基于行政主体的授益性行为而产生的权益将难以得到保护。本案中，株洲县人民政府在行使行政职权时，没有根据本案的实际情况充分考虑相对人利益的保护与依法行政之间的权衡问题，没有遵循行政行为必须符合法律的目的，必须有合理的动机并考虑相关因素，应客观、适度、合乎情理的行政合理性原则。在孙伏良最初提供的个人虚假户籍资料已在申请程序中得到补正和完善的情况下，株洲县人民政府仍根据《湖南省土地�记办法》第三十一条：“采取欺骗手段获取土地权利证书的，或者伪造、涂改土地权利证书的，该土地权利证书无效，并由县级以上人民政府土地管理部门对有关责任人给予警告，可并处500元至1000元的罚款”的规定，作出《关于确认株县3B集用2013第012号<集体土地使用证>无效的通知》，超出了合理限度，行为明显不当。株洲市人民政府以（2017）株政复字第11号《行政复议决定书》予以维持亦属不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案被诉具体行政行为应予撤销。
综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予纠正。孙伏良的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销株洲市中级人民法院（2017）湘02行初45号行政判决；
二、撤销株洲市人民政府（2017）株政复字第11号《行政复议决定书》和株洲县人民政府《关于确认株县3B集用2013第012号<集体土地使用证>无效的通知》。
一、二审案件受理费100元，由株洲县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 鹏
审判员 朱晓春
审判员 刘前进
二〇一八年一月九日
书记员 汤杨程