江西省景德镇市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）景行初字第6号
原告刘冬香。
委托代理人刘建民，北京市才良律师事务所律师。
被告景德镇市人民政府，住所地江西省景德镇市瓷都大道686号。
法定代表人颜赣辉，该市市长。
委托代理人刘春松，市政府法制办副调研员。
委托代理人张煜科，市政府法制办干部。
原告刘冬香因要求确认被告景德镇市人民政府（以下简称市政府）强制拆除行为违法，于2015年5月11日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年12月11日公开开庭审理了本案。原告刘冬香及其委托代理人刘建民，被告市政府的委托代理人刘春松、张煜科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府设立的景德镇市严厉打击“两违”领导小组（以下简称打击“两违”小组）2014年1月10日强制拆除原告房屋。原告对此不服，向本院提起诉讼，其起诉称：原告于2007年向竟成镇河西村委会购得一块200平方米的土地，并于2008年9月建成四层总面积为520平方米的房屋。2014年1月10日，打击“两违”小组发布通告，要求原告等人自通告之日起三日内主动到打击“两违”小组办公室说明情况，逾期不来的，视作无主房屋予以没收，并由属地县区执法机关将依法强制拆除。2014年1月10日凌晨，打击“两违”小组组织公安、城管、武警、消防等单位300多人将原告房屋强制拆除。原告认为强制拆除行为违反法律规定。由于打击“两违”小组系市政府设立的临时机构，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》相关规定，现以市政府为被告，提起诉讼，请求：1、确认市政府2014年1月10日对原告在景德镇市昌江区竟成镇河西村茶山、总建筑面积为520多平方米房屋强制拆除行为违法；2、要求被告将拆除房屋恢复原状，或赔偿原告房屋损失208万元；3、要求被告赔偿原告因强拆造成的室内物品损失10万元。
被告市政府辩称：1、原告购买土地没有合法手续，违法建房。2、市政府对“两违”强拆合法，在房屋拆迁前就对拆除行为提前进行了公告。3、从强制拆除2014年1月10日到现在已经17个月，原告起诉已经超出法定期限。4、私人物品损失应该由原告举证。5、关于原告缴纳的办证费用，被告曾通知原告来领取，而原告未来领取。为此，被告请求法院驳回原告诉讼请求。
被告市政府向本院共提交了三组证据：1、强拆前公告，证明被告已经履行公告义务；2、强拆过程中的摄影摄像和紧急请示，证明拆除过程合法；3、国有土地使用证和地图，证明原告非法占有国有土地，该宗土地原本属于景德镇市焦化工业集团。
原告向本院提交了五份证据：1、2014年1月10日被告发出的通告，证明原告房屋是由市政府组织拆除；2、拆除后的照片，证明拆除事实是存在；3、土地收据款，证明原告的房屋不在景德镇市焦化工业集团的土地使用权证划定的红线范围内，是通过合法购买土地建造；4、景德镇兴瓷司法鉴定中心出具的司法鉴定书，证明原告的房屋价值和其他损失；5、2008年12月16日、2010年12月22日分别向景德镇市无证私房清理整顿工作领导小组（以下简称无证私房清理小组）交纳的私房办证预交款3万元和补交款2.8万元票据两张，证明原告房屋属合法建筑。
庭审中，针对被告举证，原告质证认为：1、证据1真实性无异议，但打击“两违”小组只是被告临时性机构，没有权利作出该具体行政行为；2、证据2不能证明强制拆除行为合法；3、证据3与本案无关联，原告的房屋不在土地使用权证划定的红线范围内。
针对原告举证，被告质证意见为：1、证据1的真实、合法，无异议；2、证据2没有异议；证据3是收据，对其真实性无法判断，合法性有异议，购买土地是非法行为；3、对证据4的真实性、关联性没有异议，合法性有异议；其他资产都是原告一方自行申报进行评估，不予认可。在没有证据证明存在物品时，该价值评估不合法；4、针对证据5，被告也认可原告交钱，但手续不完善，所以证没有发下来。
庭审后，原告向本院补充提交鉴定费发票，证明本案房屋评估费用为1.7万元。被告对该证据不持异议，至于应否负担，由法院依法裁判。
本院对上述证据认证如下：1、原、被告均提交了打击“两违”小组发布的通告，对证据的真实性均不持异议，该证据予以采信；2.被告提交的证据2反映了拆除过程，具备证据属性，可作为定案依据；3、证据3不能直观看出原告房屋是否位于该区域，与本案无关联；4、证据4中，虽然房屋于2008年建成，评估点为2014年，但考虑材料的市场价格和货币增值规律，评估机构以2014年为评估点符合相关规定。关于物品损失，鉴定人员在双方当事人均在现场时对物品损失进行清点和勘查，物品损失评估具备客观性；5、证据5证明了原告根据被告要求交纳了办证费用；6、原告出具鉴定票据，是本案鉴定开支的费用，符合证据属性。
经审理查明：2007年，原告刘冬香从他人处购置景德镇市昌江区竟成镇河西村委会土地200平方米，并于2008年在该土地上建造房屋。房屋未办理土地使用权证和房屋产权证。为办理产权证，2008年12月16日，刘冬香向无证私房清理小组交纳私房办证预交款3万元；2010年12月22日，又补交款项22869元。但无证私房清理小组并未颁发产权证。由于景德镇市焦化工业集团有限责任公司认为该地为其所有，且为河西村委会非法侵占，遂于2011年、2012年、2013年向市政府抄报《关于非法占有国有土地的情况报告》、《关于请求拆除违法建筑的报告》等，请求拆除被侵占土地上的违法建筑。2014年1月10日，打击“两违”小组发布通告，主要内容为，根据相关法律规定，市焦化集团所属国有土地（西河路41号）范围内房屋业主，请你们接到通告三日内，主动到打击“两违”小组办公室说明情况，逾期不来，视作无主房屋予以没收，并由属地县区执法机关依法强制拆除。根据摄影资料，在通告当日即2014年1月10日凌晨六点，被告组织执法人员将原告房屋强制拆除。经原告申请，景德镇兴瓷司法鉴定中心2015年11月19日出具景兴瓷字（2015）第11号《司法鉴定意见书》，鉴定结论按两种方法评估。第一种按照市场评估，原告房屋价值为1335858元。第二种按照成本方法评估，原告被拆房屋总价值为1184534元，各项评估价值分别为：房屋建筑物类664789元，土地446600元，各种林木及家居生活品等23项损失73145元；其中，房屋建筑物材料成本为323283元，人工成本为181961元。本案鉴定费用为1.7万元。因原告主张赔偿未果，遂向法院提起诉讼。
本院认为，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，打击“两违”领导小组系被告市政府为打击违法占地、违法建设而成立的临时机构，其以自己名义作出行政行为的法律责任，应由被告承担。作为组建机关，市政府在本案中作为被告主体适格。结合本案案情，本案的争议焦点为：1、强制拆除房屋行为发生在2014年1月10日，原告在2015年5月4日提起诉讼，本案是否超过起诉期限；2、打击“两违”小组强制拆除原告房屋是否符合法律规定；3、如不符合，被告应承担多少赔偿责任。
关于起诉期限是否超过问题。《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，打击“两违小组”于2014年1月10日强制拆除原告房屋，强拆时并未书面告知原告诉权以及起诉期限，故自强制拆除行为之日起至原告2015年5月起诉，并未超过2年起诉期限，原告起诉符合法律规定，被告该辩解没有依据。
关于本案强制拆除行为是否合法问题。本案中，原告购买的房屋未依法取得工程规划许可证，未办理土地使用权证和房屋产权证等相关证件，属于违章建筑。市政府有权组织相关力量采取强制措施予以拆除。只是在采取行政强制措施时必须遵循法定程序。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。拆除决定作出后，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据规定，针对城市违章建筑，应该由城市规划部门根据城乡规划法的规定，结合当事人房屋现状予以认定且决定限期拆除。而本案中认定原告房屋为违章建筑、通告限期拆除的主体却是打击“两违”小组，与法律规定不符。其次，认定违章建筑、限期拆除决定作出后，应该及时向当事人送达，告知当事人权诉及起诉期限，给予当事人自我救济权利。当事人如在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关才能启动强制拆除程序，这是行政强制法第44条针对违章建筑强制拆除作出的特殊规定。再次，进入强制拆除程序后，行政机关应按照行政强制法第35条规定作出书面催告通知书，催告当事人履行拆除义务。在向当事人送达书面催告通知书的同时，还应当将强制拆除违章建筑的内容向社会公告。同时，应听取当事人陈述申辩，并对其陈述申辩作出处理。最后，催告通知及公告催告履行期满后，当事人仍不自动履行拆除义务的，行政机关可依法作出强制执行决定，确定强制执行时间。当事人在强制执行决定期限内未自动履行，行政机关可依法采取强制措施，对违法建筑强制拆除。因房屋拆除涉及到公民正常生活，行政强制法第43条规定，除紧急情况外，行政机关不得在夜间或法定节假日实施行政强制执行。而本案中，原告房屋被强制拆除，没有城市规划部门的限期拆除决定书，没有强制拆除执行决定；至于催告拆除公告，打击“两违”小组虽在2014年1月10日发布，但在发布当日凌晨六点就实施拆除，剥夺了当事人陈述、申辩、复议、起诉等各项法定权利，影响了当事人合法权益，打击“两违”小组实施的强制拆除行为超越法定职权，违背法定程序。
关于本案赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。因建筑物已被拆除，无法恢复原状，且建筑房屋需要法定手续，原告主张的恢复房屋原状诉请不能成立；但针对其提出的赔偿损失，可酌情考虑。尽管原告预交办证费用和其他税费，但相关证件并未办理，赔偿不能参照有证房屋。因原告并未合法取得用地，土地成本依法不予赔偿。违章建筑本身不合法，但建筑房屋的材料成本来源正当，属原告的合法财产，打击“两违”小组的强制拆除，毁损了原告正当的材料成本，剥夺了原告处理房屋建筑材料的权利，针对该损失即鉴定报告评估的323283元，被告应予赔偿。同时，打击“两违”小组实施的强拆行为导致原告树木、馆木、方料等23项资产毁损，针对该损失73145元，被告亦应赔偿。考虑原告两次缴纳办证费用，按照被告出台的政策进入办证程序，对房屋能办理产权证存在预期，而被告却因各种因素未能办理，故酌定由被告承担原告建造房屋的人工费即181961元。上述三项费用共计578389元。
综上，被告临时设立的打击“两违”小组实施的强制拆除行为违背法定程序，侵害了原告合法权益，原告的部分诉请依法能得到支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款、第四十一条第一款，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项之规定，判决如下：
一、确认景德镇市严厉打击“两违”小组强制拆除原告房屋行政行为违法；
二、被告景德镇人民市政府在本判决生效之日起15日内赔偿原告房屋损失578389元；
三、驳回原告刘冬香其他的诉讼请求。
案件受理费50元、鉴定费17000元，共计17050元，由原告刘冬香负担3050元，被告市政府负担14000元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉人江西省高级人民法院。
审判长 李 锋
审判员 陈华明
审判员 侯月华
二〇一六年三月十七日
书记员 龚 罡
附本案适用的法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
……
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
……。
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
……。
《中华人民共和国行政强制法》
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
……
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施；……。