浙江省德清县人民法院
民 事 判 决 书
（2013）湖德商初字第169号
原告浙江省德清县莫干山旅游发展有限公司。
法定代表人姚茂国。
委托代理人李永华。
被告德清县莫干山镇人民政府。
法定代表人洪延艳。
委托代理人叶振伟。
委托代理人陈斌。
原告浙江省德清县莫干山旅游发展有限公司（以下简称原告）与被告德清县莫干山镇人民政府（以下简称被告）合同纠纷一案，于2013年5月21日向本院起诉，本院于同日立案受理。依法由代理审判员宣艳适用简易程序于2013年7月31日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李永华、被告的委托代理人陈斌到庭参加诉讼。2013年7月31日至2013年10月30日为双方庭外和解期间。本案现已审理终结。
原告诉称，被告为发展地方经济，加快小集镇建设，原告因建办莫干山度假娱乐中心项目需要用地，故在被告的策划安排下，双方协商签订《征用土地协议书》一份。该协议书约定，原告向被告征用座落于德清县莫干山集镇沙田头的杂地35亩，亩征用价为1.5万元，原告征用土地的一切手续全部由被告负责办理完毕等内容。协议签订后，原告于1995年11月16日按约支付被告10万元，搭建了项目筹建处临时用房约400平方米，被告着手开展用地报批的相关工作。1997年6月12日，被告以办理手续需用款为由向原告收取3万元。后被告的工作一直未能有实质性进展，原告曾多次向被告询问，但被告均以人员变动需要研究为由一再拖延。原告发现该土地已被开发利用后，曾多次与被告交涉，均未果。为此，请求判令：一、被告返还原告款项13万元；二、被告赔偿原告该幅土地差价73万元；三、被告赔偿原告项目筹建处临时用房建造费用14万元，上述三项合计100万元。
原告为证明其诉称主张，在举证期限内向本院提交了下列证据：
1、原、被告于1995年11月10日签订的《征用土地协议书》原件一份，拟证明原告向被告征用座落于德清县莫干山集镇沙田头的杂地35亩，亩征用价为1.5万元，原告征用土地的一切手续均由被告负责办理，协议签订后原告应预付10万元，工程开工后付3万元，余款待一切手续办理完毕后再支付的事实。
2、委托日期为1995年11月16日的汇票委托书（存根）、落款日期为1997年6月12日的德清县乡镇行政事业性收费统一票据原件各一份，拟证明被告曾向原告收取款项13万元的事实。
3、《德清县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》打印件一份，拟证明目前案涉土地使用权的出让价应为每亩25万元的事实。
4、照片原件一份，拟证明案涉《征用土地协议书》签订时的土地概况。
被告辩称，第一，原告的起诉已经超过诉讼时效。1995年11月10日，原、被告双方签订《征用土地协议书》。2000年10月，原告因非法占地被德清县土管局依法予以行政处罚，且该处罚决定书已登报公告。2005年12月15日，案涉土地使用权被挂牌出让并公告。如果被告存在违约，或者被告的行为侵犯了原告合法权益，则原告应当自其被行政处罚或者案涉土地使用权挂牌出让公告之日起两年内起诉，而本案起诉日已远远超过两年期间。
被告为证明其辩称主张，在举证期限内向本院提交了下列证据：
1、德清县土地管理局于2000年10月17日出具的《土地违法案件行政处罚决定书》一份（加盖德清县国土资源局档案查阅章）、《德清县土地管理局公告》复印件一份，拟证明1996年10月，原告因其自身原因无法办理案涉土地使用权征用的相关审批手续，于2000年10月17日被德清县土管局以非法占地为由予以行政处罚的事实。
2、德清县国土资源局于2005年12月15日出具的《德清县国土资源局挂牌出让国有土地使用权公告》、德清县国土资源局和浙ＸＸ盛达房地产开发有限公司于2006年1月19日签订的《挂牌出让成交确认书》各一份（均加盖德清县国土资源局档案查阅章），拟证明2005年12月15日，德清县国土资源局公开挂牌出让案涉土地使用权，并由浙ＸＸ盛达房地产开发有限公司竞买成功的事实。
3、询问笔录原件两份，拟证明原、被告签订《征用土地协议书》后，被告未按照约定在工程开工后向原告支付款项30万元，给被告造成严重损失，被告已发函通知原告终止协议的事实。
4、德清县莫干山镇燎原村村委会于2013年7月25日出具的《证明》原件一份，拟证明因原告未按约定向被告支付案涉土地使用权征用款，导致原告为该项目垫付本金202500元的事实。
5、支付凭证十四份（均加盖德清县莫干山镇村镇建设办公室公章），拟证明被告为案涉项目垫付利息238765元的事实。
对原、被告双方提交的证据，均当庭交由对方质证，结合本案庭审情况，现认证如下：
对原告提交的证据，被告质证认为，对证据1的合法性有异议，该份协议书的内容违反了土地管理法的相关规定，应属于无效合同；对证据2的真实性、合法性和关联性均无异议；对证据3的关联性有异议，案涉土地位于莫干山集镇沙田头，而公示出让的土地位于莫干山镇高峰村，两者无关联性，原告所称目前案涉土地使用权出让价为每亩25万元无依据；对证据4无异议。
本院经审查，证据1、2、4能证明原、被告于1995年11月10日签订《征用土地协议书》一份，约定原告向被告征用案涉土地使用权，并对双方的权利义务进行了约定，协议签订后，被告向原告支付款项13万元的事实，本院予以认定；证据3系打印件，不符合法律规定的证据形式要件，且无其他证据予以佐证，故本院不予认定。
对被告提交的证据，原告质证认为，对证据1的真实性有异议，原告从未收到过该行政处罚决定书，且该决定书反映的是行政法律关系，而本案是民事法律关系，两者无关联性；对证据2，当时个人与政府签订土地征用协议书在实践中很普遍，土地管理法到1998年才得以完善，即使该协议无效，责任也在于被告；对证据3的真实性无异议；对证据4，原告并没有违约，不能证明被告举证主张的事实。
本院经审查，证据1的两份证据即行政处罚决定书及公告能形成证据链，以证明原告未经土地管理部门依法批准，擅自于1996年10月非法占用德清县莫干山集镇沙田头543.2平方米土地建造莫干山度假娱乐中心办公用房，2000年10月17日，德清县土地管理局作出德土罚字（2000）64号行政处罚决定书并通过在报纸刊登公告的方式向原告送达该决定书的事实，本院予以认定；证据2能证明被告举证主张的事实，本院亦予以认定；证据3系被告单方调取并出具，无其他证据予以佐证，证据4、5与本案均无关联性，故本院不予认定。
本院经审理，认定事实如下：
1995年11月10日，原、被告双方签订《征用土地协议书》一份。该协议书约定，原告为建办度假村（暂名为“莫干山度假娱乐中心”），向被告征用座落于德清县莫干山集镇沙田头的杂地35亩，征用价为每亩1.5万元（含购置费、办理土地使用权证、建房土地证、非建房土地证及一切有效手续费）；款项支付方式为，原告于协议书签订后支付10万元，工程开工后支付30万元，余款待一切手续办理完毕后一次性付清；原告征用案涉土地使用权的一切手续由被告负责办理完毕。协议签订后，原告分别于1995年11月16日、1997年6月12日支付被告10万元、3万元，合计付款13万元。1996年10月，原告未经土地管理部门依法批准，擅自非法占用莫干山集镇沙田头543.2平方米土地建造莫干山度假娱乐中心办公用房。2000年10月17日，德清县土地管理局作出德土罚字（2000）64号《土地违法案件行政处罚决定书》，对原告的该行为予以行政处罚，并通过在报纸刊登公告的方式向原告送达该决定书。2005年12月15日，德清县国土资源局发布德土地（2005）挂字第4号《德清县国土资源局挂牌出让国有土地使用权公告》，公开挂牌出让位于莫干山镇黄郛东路北侧、兴旺路东侧地块的国有土地使用权（出让面积为26.47亩，含本案所涉位于莫干山集镇沙田头的部分杂地）。2006年1月19日，浙ＸＸ盛达房地产开发有限公司对上述土地使用权竞买成功，并与德清县国土资源局签订了《挂牌出让成交确认书》。现原告以被告一直未办理有关手续，且案涉土地已被开发利用，双方多次交涉未果为由而诉至本院。
本院认为，原、被告之间签订的《征用土地协议书》系双方真实的意思表示。本案中，原、被告双方在协议书中约定，原告征用土地的一切手续由被告负责办理完毕，而被告于2006年1月19日将部分案涉土地使用权出让给案外人浙ＸＸ盛达房地产开发有限公司，却未及时将有关款项返还给原告。原告未经土地管理部门依法批准，非法占用部分案涉土地用于建造办公用房，且曾下落不明，主观上亦存在一定过错。原告要求被告返还款项13万元的诉请于法有据，本院予以支持。被告未及时返还原告支付的款项，给原告造成了一定的经济损失，原告有权要求被告赔偿损失，但原告诉请的损害赔偿数额偏高，理由不当。本院综合考察合同履行情况、双方过错程度及可预期利益等因素，参照相关规定，酌定被告赔偿原告损失8万元，对原告诉请中的超出部分不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第六十条、第一百零七条、第一百一十三条第一款和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
一、被告德清县莫干山镇人民政府在本判决生效之日起七日内返还原告浙江省德清县莫干山旅游发展有限公司款项13万元；
二、被告德清县莫干山镇人民政府在本判决生效之日起七日内赔偿原告浙江省德清县莫干山旅游发展有限公司经济损失8万元；
三、驳回原告浙江省德清县莫干山旅游发展有限公司的其他诉讼请求。
若被告德清县莫干山镇人民政府未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费减半交纳6900元，由原告浙江省德清县莫干山旅游发展有限公司负担5451元，被告德清县莫干山镇人民政府负担1449元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。
代理审判员 宣 艳
二〇一三年十一月十四日
代书 记员 李亚平