山东省莱芜市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鲁12民再3号
抗诉机关：山东省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审被上诉人）：吕新萌，女，1990年1月13日出生，汉族，住莱芜市莱城区。
委托代理人：吕茂桂，男，1945年12月10日出生，住莱芜市莱城区，系吕新萌之祖父。
申诉人（一审原告、二审被上诉人）：宋文娟，女，1982年8月20日出生，汉族，住莱芜市莱城区。
申诉人（一审原告、二审被上诉人）：张燕，女，1982年8月19日出生，汉族，住莱芜市莱城区。
以上三申诉人共同委托代理人：孙爱民，山东恒志远律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审上诉人）：莱芜市莱城区高庄街道办事处吊鼓山村村民委员会，住所地：莱芜市莱城区高庄街道办事处吊鼓山村。
法定代表人：亓立伟，职务：村主任。
被申诉人（一审被告、二审上诉人）：山东华能莱芜热电有限公司，住所地：莱芜市莱城区高庄街道办事处对仙门村西。
法定代表人：王文宗，董事长。
委托代理人：王海平，该公司员工。
委托代理人：郑永红，山东鲁浩律师事务所律师。
申诉人吕新萌、宋文娟、张燕因与被申诉人莱芜市莱城区高庄街道办事处吊鼓山村村民委员会（以下简称“吊鼓山村委会”）、山东华能莱芜热电有限公司（以下简称“华能莱芜公司”）因房屋拆迁安置补偿纠纷一案，本院作出（2016）鲁12民终12号民事裁定，三申诉人不服向本院提出再审申请，本院作出（2016）鲁12民审37号民事裁定，驳回申诉人的再审申请，三申诉人向山东省人民检察院申诉，山东省人民检察院作出鲁检民（行）监【2017】37000000038号民事抗诉书，向山东省高级人民法院提出抗诉。山东省高级人民法院作出（2017）鲁民抗76号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。莱芜市人民检察院指派检察员李翠红、于坤出庭，申诉人吕新萌的委托代理人吕茂桂，申诉人吕新萌、宋文娟、张燕的共同委托代理人孙爱民，被申诉人华能莱芜公司的委托代理人王海平、郑永红到庭参加诉讼，被申诉人吊鼓山村委会经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
山东省人民检察院抗诉认为，首先，本案应系拆迁安置补偿纠纷，本案双方当事人应为华能莱芜公司和被拆迁房屋的所有权人和使用权人，根据国家及地方关于拆迁安置补偿的规定，在拆迁安置补偿过程中，拆迁安置方案的制定主体是拆迁人。由于吊鼓山村委会既非被拆迁资产的所有人，亦非拆迁安置补偿关系当事人，其不可能成为拆迁安置方案的制定人，在《吊鼓山村房屋拆迁补偿安置实施方案》（以下简称《实施方案》）中已经明确拆迁人为华能莱芜公司，并且方案的发布人为莱芜电厂扩建拆迁指挥部。终审裁定认定涉案《实施方案》系经吊鼓山村委会经民主程序制定并公示，认定的基本事实缺乏证据证明。
其次，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求相应份额的，应予支持。”上述法律规定表明，在涉及集体土地征收补偿的纠纷中，人民法院不予受理的情形只限于集体成员与集体经济组织之间就“用于分配的土地补偿数额”发生纠纷。而本案涉案拆迁安置补偿只涉及房屋补偿问题，并不涉及土地补偿费用的分配与否，故不属于村民组织范畴。最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”终审裁定以本案纠纷属于村民自治范畴。不属于人民法院民事案件受理范围为由驳回吕新萌等三人的起诉，属于适用法律错误。
申诉人吕新萌、宋文娟、张燕再审请求称，一，莱芜市中级人民法院认定《实施方案》经过吊鼓山村委会经民主程序制定并公示，无任何依据，该方案系莱芜电厂拆迁指挥部制定，其人员包括电厂、华能热电公司、市、区、办事处的人员参与制定，并不是村民代表大会协商制定，即非村民自治范畴。二，申请人二审时提供的会谈纪要中明确说明，吊鼓山新村的土地是由华能莱芜公司提供的划拨工业用地，被申请人华能莱芜公司为了自身利益让吊鼓山村民进行搬迁，并不属于村民自治范畴。两被申请人应当按照实施方案对申请人进行安置。
被申诉人华能莱芜公司辩称，《实施方案》是对本村村民宅基地被拆迁后安置补偿而制定的，村委会依照民主程序通过三分之二以上的村民通过最终确定的，因而，该方案是村民自治的范畴。答辩人不是《实施方案》的实施者，不参与方案实施中产生纠纷的处置，该方案的实施主体是吊鼓山村委会。
被申诉人吊鼓山村委会未作答辩。
申诉人吕新萌、宋文娟、张燕于2015年5月8日向一审法院起诉称：请求判令吊鼓山村委会、华能莱芜公司按照2009年9月25日《实施方案》第四条第3项为吕新萌、宋文娟、张燕在莱芜市莱城区高庄街道办事处吊鼓山新村各安置96平方米楼房一套，赔偿损失。
一审法院经审理查明：因华能莱芜公司扩建，吊鼓山村民集体搬迁，华能莱芜公司负责对该村安置楼房进行设计、施工等，2009年9月25日，莱芜电厂扩建拆迁指挥部制定《实施方案》，方案在村里公示并获得通过，该方案第四条第3款第3项规定：“符合下列条件的，可提供一套以上的楼房：一户一宅且达到分户标准（2009年12月31日子女年满18周岁）的，准许再按成本优惠价购买一套房屋。”吕新萌、宋文娟、张燕属于一户一宅，吊鼓山村委会、华能莱芜公司准予吕新萌、宋文娟、张燕的家庭每户分别按照成本优惠价购买了一套房屋后，拒绝再按成本优惠价对吕新萌、宋文娟、张燕进行安置。吊鼓山村安置完毕后，剩余四套安置楼房，吕新萌、宋文娟、张燕提出书面申请，请求按成本价优惠价购买安置楼房。2010年1月6日，吊鼓山村委会在吕新萌、宋文娟、张燕提交的按成本优惠价购买楼房的申请上书写明情况属实并加盖了村委会公章。2015年5月8日，吕新萌、宋文娟、张燕诉来该院，要求吊鼓山村委会、华能莱芜公司履行安置方案并赔偿其由此造成的损失。
一审法院认为：《实施方案》是由莱芜电厂扩建拆迁指挥部，根据相关法规制定并经过吊鼓山村里的公示，程序合法，对其效力予以确认。对该方案第四条第3款第3项的规定，吕新萌、宋文娟、张燕认为：该条款并没有写明截止2009年12月31日凡是年满18周岁的只照顾安置一套，只要达到了分户标准就应当安置。而吊鼓山村委会、华能莱芜公司认为：虽然达到了分户标准但并没有分户，所以就只能照顾安置一套，其他安置分得多套楼房的情形是因为分了户，属于一宅多户，而吕新萌、宋文娟、张燕家是一宅一户，因而就不能多分得安置楼房。该条规定确实存在歧义，表述的不明确、具体，吕新萌、宋文娟、张燕的理解及主张不无道理，既然规定达到年满18周岁的分户标准，无论是否另立门户，都应当享受安置，方案中没有界定必须分户的才能享受。因此，吕新萌、宋文娟、张燕符合该方案第四条第3款第3项规定的条件，有权按照该方案的规定，以成本优惠价格购买安置楼房，吊鼓山村委会、华能莱芜公司也有义务予以安置；而且，吊鼓山村委会曾对吕新萌、宋文娟、张燕请求按成本优惠价购买楼房的安置申请认可并盖章，对吊鼓山村委会现在的观点、主张，不予采纳支持；关于吕新萌、宋文娟、张燕要求未予安置造成的在外租房等损失，无证据证实，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决：一、吊鼓山村委会、华能莱芜公司于判决生效之日起十五日内继续履行《吊鼓山村房屋拆迁补偿安置实施方案》，按照安置方案第四条第3款第3项的规定对吕新萌、宋文娟、张燕进行安置。二、驳回吕新萌、宋文娟、张燕的其他诉讼请求。
一审判决后，吊鼓山村委会不服上诉称：《实施方案》是经由村民通过民主议事程序制定，经过三分之二户代表一致通过，体现出了全体村民的意志，根据《村民委员会组织法》的相关规定，吕新萌、宋文娟、张燕所诉争议的事项属于村民自治的范畴，不属于法院受理案件的范围。
华能莱芜公司也提出上诉称：一审判决推翻了村民大会通过的方案。对该类村民自治的事项，法院没有裁判权，这类争议不属于人民法院受理的范围。
被上诉人吕新萌、宋文娟、张燕共同辩称：本案争议的2009年9月25日《实施方案》应为有效的合同，应属《中华人民共和国合同法》所调整的范畴。吕新萌、宋文娟、张燕均已达到年龄及分户标准。且该方案并不是吊鼓山村委会所制定，也不是村民的意志所决定的，本案属于法院受理范围。
二审法院查明的事实与一审法院认定的事实一致。
二审法院经审理认为：涉案《实施方案》是对被拆迁村民宅基地及地上房屋进行房屋安置及补偿制定的标准，该方案业经吊鼓山村委会经民主程序制定并公示，吕新萌、宋文娟、张燕对方案的内容及制定程序均无异议。对农村集体所有宅基地及其地上房屋进行拆迁的安置及补偿标准问题，属于村民自治的范畴，除安置方案外，因双方并未签订安置补偿合同，双方因对方案条文理解不同而产生的争议，不属于人民法院受理民事案件的范围。一审判决对本案作出实体处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百三十条之规定，裁定如下：一、撤销莱芜市莱城区人民法院（2015）莱城民初字第1278号民事判决；二、驳回被上诉人吕新萌、宋文娟、张燕的起诉。
再审查明的事实与原一、二审认定的事实一致。
本院再审认为，从莱芜市人民政府会议纪要及《实施方案》的内容可以看出，涉案房屋安置的前因系华能莱芜公司工程扩建需要拆迁吊鼓山村民的房屋，《实施方案》中“拆迁安置原则”为：拆迁安置房由拆迁人莱芜电厂（华能莱芜公司）出资，吊鼓山村负责建设符合国家建筑质量安全标准的房屋，对吊鼓山村被拆迁户进行安置，因此，本案应属拆迁安置补偿纠纷。由于被占用的作为村集体资产的土地，已经由华能莱芜公司以缴纳土地出让金的方式，由政府另行提供土地补偿给村集体，《实施方案》明确的拆迁范围为吊鼓山村地上所有房屋、构筑物及其附属设施、附属物，方案中所拆迁的范围不包含集体土地。故本案拆迁安置补偿关系的双方当事人应为华能莱芜公司和被拆迁房屋的所有权人，在拆迁安置补偿关系中，《实施方案》的制定主体应是拆迁人华能莱芜公司，且该方案的发布人为莱芜电厂扩建拆迁指挥部，吊鼓山村委不能成为拆迁安置方案的制定人，吊鼓山村委所称经民主议事程序通过该《实施方案》，系吊鼓山村委及其全体被拆迁村民对该方案的认可，即《实施方案》经拆迁人华能莱芜公司、被拆迁人全体村民同意，该《实施方案》合法有效，但吊鼓山村委会的议事程序并不能否定华能莱芜公司作为拆迁人的地位。
本案中，双方当事人对于《实施方案》本身并没有异议，三申诉人系请求按照《实施方案》第四条第三项的相关规定，对其进行安置，并非对拆迁补偿安置方案本身存在争议。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”，本案涉案拆迁安置补偿只涉及房屋补偿问题，系拆迁人华能莱芜公司与被拆迁人作为平等民事主体之间的权利义务关系，不属于村民自治范畴，原审裁定以本案不属于人民法院民事案件的受理范围为由驳回三申诉人的起诉错误。检察机关的抗诉理由成立，本院予以采信。
《实施方案》第四条第三款第三项规定为“符合下列条件之一的，可提供一套以上楼房：一户一宅且达到分户标准（2009年12月31日子女满18周岁）的，准许再按成本优惠价购买一套楼房。一户多宅且达到分户标准的可提供两套安置房。一宅多户且本村内没有其他住宅的可按户提供楼房，本案所涉当事人均属“一户一宅”情形，对于该项的理解结合前后表述，补偿安置标准并不存在争议，“一户一宅且达分户标准的，准许再按成本优惠价购买一套楼房；一户多宅且达分户标准的可提供两套安置房”，从该项“一户多宅”分房标准不难看出，前述“一户一宅”所确定的再按成本价购买一套楼房中的“一套”系指“一户一套”，而吕新萌、宋文娟、张燕的家庭已确认并按照此项规定以成本优惠价获得了房屋，其无权再按照该方案分配安置楼房，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款，第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销莱芜市中级人民法院（2016）鲁12民终12号民事裁定及莱芜市莱城区人民法院（2015）莱城民初字第1278号民事判决;
二、驳回申诉人吕新萌、宋文娟、张燕的诉讼请求。
本判决为终审裁定
审判长 蔚大鹏
审判员 李 胜
审判员 刘永刚
二〇一七年九月二十五日
书记员 陈 莹