广东省佛山市南海区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）佛南法行初字第133号
原告陈效成，男，汉族，住址：佛山市南海区。
委托代理人黄金堂，广东法岸律师事务所律师。
委托代理人阮战明，广东法岸律师事务所律师。
被告佛山市南海区安全生产监督管理局，住所地：佛山市南海区。
法定代表人李晓佳，佛山市南海区安全生产监督管理局局长。
委托代理人周毅梅，佛山市南海区安全生产监督管理局副局长。
委托代理人叶淑敏，佛山市南海区安全生产监督管理局法规管理科科长。
原告陈效成诉被告佛山市南海区安全生产监督管理局行政处罚一案，原告于2013年12月6日向本院提起诉讼。本院于同月11日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月20日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人黄金堂，被告的委托代理人周毅梅、叶淑敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月17日，被告对原告作出（南）安监管罚（2012）132-2号行政处罚决定，认定原告自2011年8月31日起，将位于佛山市南海区大沥镇颜峰村委会丹邱工业区的一个非危险化学品专用仓库出租给不具备安全生产条件的周湘红储存危险化学品，租金为每月人民币2300元，自2011年9月至2012年11月期间共收取周湘红租金人民币34500元，其行为违反《中华人民共和国安全生产法》第四十一条第一款的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第八十六条第一款、《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十七条第（三）项的规定，对原告作出没收违法所得人民币34500元，并处人民币30000元罚款的处罚。
被告向本院提供了作出具体行政行为的证据：
1.2013年3月1日对原告作出的询问笔录（原件、1份）及其身份证（复印件、1份）；
2.2012年12月5日对邝信来作出的询问笔录（原件、1份）及其身份信息材料（复印件、1份）；
3.2012年12月28日、2013年1月11日对周湘红作出的询问笔录（原件、各1份）及其身份证（复印件、1份）；
4.2012年12月7日对黄柏森作出的询问笔录（原件、1份）；
5.2012年12月5日、12月14日和2013年3月13日对狄志飞作出的询问笔录（原件、各1份）及其身份证（复印件、1份）；
6.《仓库租用合同》（复印件、“由陈效成签名确认与原件相符”、1份）；
7.现场照片2页共4张。
证据1-7，用以证明：1.原告的主体资格；2.事故厂房（非危险化学品专用储存仓库）是由原告自建的，出租收益为其个人所有；3.《仓库租用合同》是原告与李志文（当时其为周湘红的丈夫）签订的，原告知道周湘红与李志文离婚后，由周湘红继续承租的事实；4.周湘红没有储存甲醇等危险化学品的安全生产条件，从2011年8月31日承租后至事故发生当天一直储存甲醇的事实；5.“12.5”火灾事故发生前，每月的租金（月租2300元）都是由周湘红交纳的，从2011年9月至2012年11月（15个月）共收取租金34500元。
8.《关于“12.5”大沥火灾事故结案的请示》及附件、《佛山市南海区人民政府关于“12.5”大沥火灾事故申请结案的意见》（原件、各1份），用以证明原告将非危险化学品专用仓库出租给不具备安全生产条件的周湘红储存危险化学品的事实。
9.《立案审批表》、《案件延期处理申请书》、《延期结案申请书》、《核准延期结案申请通知书》、《行政处罚告知书》、《听证告知书》、（南）安监管罚（2012）132-2号《行政处罚决定书》、文书送达回执、快递详情单（原件、各1份）、投递情况（打印件、1份）；
10.原告提交的听证申请材料、听证会通知书（原件、各1份）、授权委托书（原件、2份）及两受委托人的身份证（复印件、各1份）、听证笔录（原件、1份）。
证据9-10，用以证明被告作出的处罚决定符合法定程序。
被告向本院提供以下法律、规章依据：
《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、第四十一条第一款、第八十六条第一款，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第一款、第五十七条第（三）项，用以证明被告的行政处罚决定是依法作出的。
原告诉称：原告于2011年8月31日与李志文签订了一份《仓库租用合同》，约定原告将涉案仓库租给李志文使用，且双方约定未经同意，承租人不得转租或改变用途。后来，李志文在未征得原告同意的情况下，私自将仓库转交由周湘红使用，周湘红私自在仓库内违规放置了2个储存危险化学品的储罐。2012年12月5日，周湘红等人在装卸危险化学品甲醇至储罐时，因操作不当引发火灾。2013年3月18日，被告对上述火灾立案调查。同年7月17日，被告作出了（南）安监管罚（2012）132-2号《行政处罚决定书》，对原告处以没收违法所得34500元，并处30000罚款的行政处罚。后原告不服上述行政处罚，在法定期限内向佛山市南海区人民政府申请行政复议。经复议，佛山市南海区人民政府决定维持被告2013年7月17日作出的（南）安监管罚（2012）132-2号行政处罚决定。
原告认为被告作出的行政处罚决定是没有事实依据的。
一、被告单凭周湘红的《询问笔录》及现场照片就认定原告知道或应当知道周湘红违规储存危险品行为的存在是错误的。
被告所拍摄的照片形成于事故发生后，对于涉案储罐是何时存在及原告对此是否知晓的事实从照片中是无法认定的，而周湘红作为本次事故的其中一名伤者，其与原告之间存在着利害关系，其陈述不能作为认定案件事实的依据。因为只要原告被认定需对本次事故承担责任，则其可依此减轻因自身过错所导致赔偿责任，甚至要求原告对其作出赔偿。事实上，现在原告与周湘红等伤者的损害赔偿纠纷案件正在审理中，因此作为利害关系人的证言是不能作为认定事实的依据的。被告在作出具体行政行为时就仅以周湘红的笔录认定原告应当知道周湘红违规储存危险品行为的存在是错误的。
二、被告认为原告具有将非危险化学品专用仓库出租给不具备安全生产条件的周湘红储存危险化学品的行为是错误的。
被告认为，周湘红在仓库储存了危险化学品甲醇，而《仓库租用合同》中并没有约定“不能用于储存违禁品”，由此就认定原告存在将非危险化学品专用仓库出租给不具备安全生产条件的周湘红储存危险化学品的行为，被告对此事的认定，明显就是在做有罪类推。《仓库租用合同》是由原告与李志文签订，当时双方约定仓库用途是分拣塑料用。原告从来没有将仓库租给周湘红存放危险品，仓库是由李志文转交给周湘红使用的，因此将非危险化学品专用仓库出租给不具备安全生产条件的周湘红储存危险化学品行为的是李志文，而非原告。况且，行政机关在作出行政处罚时，应当是依据事实存在的证据来作出，而非根据漫无边际的推断或类推来达到最终处罚的目的，被告所作出的行政处罚决定应予撤销。
三、被告认定原告存在收取了34500元违法所得是错误的。
原告从来没有收取过周湘红交纳的租金，不存在收取违法所得的行为。原告与李志文签订的《仓库租用合同》中虽然是约定了月租金为2300元，但李志文在交纳了2个月租金4600元后就没有再缴纳租金，因此原告也不存在收取了34500元租金的行为。被告将原告与案外人李志文的可得利益作为实际收取的数额来认定原告已收取租金的数额是错误的，更错的是将此租金作为周湘红所交纳的租金，这明显又是被告在做毫无根据的推测，而非事实，由此而作出的处罚决定应予撤销。
综上所述，被告在作出具体行政行为时缺乏事实和法律依据，应予撤销。原告为维护自身合法权益，原告向法院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告2013年7月17日作出的（南）安监管罚（2012）132-2号行政处罚决定；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告在庭审中陈述：1.被告以原告违反了《安全生产法》第四十一条第一款的规定为由对原告作出处罚，但该法已经明确定义了生产经营单位是在我国领域内从事生产经营活动的单位，本案中原告是普通的市民，而非生产经营单位，原告也不存在被告所指的违法行为，因此被告对原告的处罚是没有法律依据的，应予撤销。2.在听证会上负责记录的书记员是本案的调查人员，该做法明显违反了法定程序，因此处罚应无效，请求法院撤销处罚决定。
原告向本院提供以下证据：
1.原告的身份证（复印件，1份），用以证明原告诉讼主体资格。
2.被告组织机构代码证（复印件、1份），用以证明被告诉讼主体资格。
3.（南）安监管罚（2012）132-2号《行政处罚决定书》（原件、1份），用以证明被告对原告的行政处罚情况。
4.行政复议决定书（原件、1份）、送达回证（复印件、1份），用以证明原告提起行政复议的情况，原告在法定期限内提起本案诉讼。
5.参加诉讼通知书（原件、3份），用以证明原告涉及周湘红等伤者的身体权纠纷一案，与该三名伤者存在利害关系。
被告辩称：一、案件基本情况
2012年12月5日15时许，位于佛山市南海区大沥镇颜峰村委会丹邱工业区的一无证照作坊发生一起火灾事故，导致三人受伤，直接经济损失人民币178782元。为查清事故经过、原因和损失，被告根据区政府的委托，成立“12.5”大沥火灾事故调查组。事故调查组查明，原告有将非危险化学品专用仓库出租给不具备安全生产条件的周湘红储存危险化学品的行为。
被告根据区政府的批复，于2013年3月18日对上述违法行为进行立案调查，并于2013年6月3日向原告送达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》。经原告申请，于2013年6月21日依法举行了听证会。2013年7月17日，向原告送达了《行政处罚决定书》。2013年9月13日原告申请行政复议，佛山市南海区人民政府于2013年11月20日作出行政复议决定，维持被告处理决定。
二、答辩意见
针对原告在起诉状中提出的意见，现作如下答辩：
（一）原告存在将仓库出租给周湘红的事实，是适格的行政处罚相对人。
原告认为仓库只是租给李志文，并没有出租给周湘红的观点是错误的。被告于2013年3月1日对原告所作的询问笔录，证实原告知道李志文与周湘红为夫妻关系，且租赁合同签订后一直由周湘红实际支付租金，离婚后由周湘红继续承租并缴纳租金，也就是认可了周湘红承租该仓库的事实，周湘红属于该出租物业的实际承租人。原告对承租对象的认识错误，并不影响其违法出租事实的认定。
（二）原告违法出租的事实是客观存在的
原告认为其对承租方违规储存行为并不知情，没有违法出租的观点是毫无事实根据的。一是被告于2013年3月1日对原告所作的询问笔录，证实事故仓库为其自建的简易厂房，不符合储存危险化学品的安全条件，为非危险化学品专用储存仓库；二是周湘红的询问笔录、现场照片等证据可以证实，周湘红并不具备储存危险化学品的安全生产条件，而在仓库长期出租的过程中，原告未尽到应有的谨慎出租义务，没有了解和核实承租方存放的物品是否属于危险化学品。因此，原告具有将非危险化学品专用仓库出租给不具备安全生产条件的周湘红储存危险化学品的行为。
（三）对原告违法所得数额的认定是符合客观事实的
原告称其不存在收取违法所得行为的观点是违背客观事实的，是缺乏法律依据的。被告对原告、邝信来所作询问笔录以及现场照片可以证实，事故仓库为原告自建的简易厂房，从2011年9月至2012年11月共收取租金34500元。而根据对周湘红所作询问笔录可以证实，李志文、周湘红在与原告签订合同后，即2011年8月31日后便开始在仓库中存放甲醇直到事故发生当天。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十七条第（三）项的规定，原告收取的租金34500元属于违法所得。
综上，原告将位于佛山市南海区大沥镇颜峰村委会丹邱工业区的非危化品专用储存仓库出租给不具备安全生产条件的周湘红储存危险化学品，自2011年9月至2012年11月期间共收取租金34500元，其行为违反《中华人民共和国安全生产法》第四十一条第一款的规定，根据该法第八十六条第一款、《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十七条第（三）项的规定，对原告作出没收违法所得34500元，并处30000元罚款的处罚，证据确凿充分，适用法律准确，程序合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的处罚决定。
被告在庭审中陈述：1.对于原告是否属于生产经营单位的问题，安监总局2007年11月9日颁布实施的《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条明确规定，生产经营单位包括了自然人，原告作为出租方从事的是经营活动，是本案所处罚的对象。2.听证会笔录中显示书记员是被告的法规科副科长蔡业青，不是本案的调查人员，蔡业青的签名出现在被告提交的证据5中，是因为蔡业青是现场应急值班人员，对伤者进行了初步的询问了解是什么化学物质，以方便处置，当时被告尚未对该案进行立案调查。蔡业青只是在特殊的紧急情况下作的询问笔录，不是本案的调查人员。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
被告提供的证据1-8、9-10，分别是被告作出涉案行政处罚决定的实体性和程序性证据材料，证据真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。被告提供的法律、规章依据，适用于本案。
原告提供的证据1-5，被告没有异议，本院予以采纳。
经审理查明：2011年8月31日，原告与李志文签订《仓库租用合同》，约定原告将位于佛山市南海区大沥镇颜峰村委会丹邱工业区的一间仓库租给李志文使用，每月租金为2300元。同日起，原告将上述一间非危险化学品专用储存仓库出租给不具备安全生产条件的周湘红（李志文的前妻）经营，仓库每月租金为人民币2300元。周湘红在该仓库内设有2个未经安全审查的储罐，并在上述储罐内储存危险化学品甲醇（危险化学品编号：32058）。2012年12月5日，司机黄福元驾驶湘M709**号槽罐车将周湘红购买的甲醇运到该仓库，并负责卸下车上的甲醇约20吨至上述储罐中，由于黄福元在未断开输油管与储存罐连接的情况下拆卸输油软管，导致储罐内的甲醇沿输油软管倒流，喷溅到旁边的带电开关上引燃导致发生火灾，造成现场周湘红、黄柏森（周湘红聘请的工人）、狄志飞三人受伤的生产安全事故。至2012年12月5日发生上述火灾事故时，原告共收取周湘红自2011年9月至2012年11月期间的租金共计人民币34500元。
事发后，被告于2012年12月5日向邝信来（颜峰村丹邱村小组村委），于2012年12月5日、12月14日、2013年3月13日向狄志飞，于2012年12月7日向黄柏森，分别于2012年12月28日、2013年1月11日向周湘红，于2013年3月1日向原告调查了解火灾事故发生的情况。受佛山市南海区人民政府委托，被告成立事故调查组（事故调查组的成员包括被告、监察机关、公安机关、检察院、工会等部门和大沥镇政府的工作人员）对该事故进行调查。经调查取证后，事故调查组于2013年3月4日作出《“12.5”大沥火灾事故调查报告》，该报告从事故概述，事故基本情况，事故发生经过、救援过程及善后处理，事故原因及性质，事故的责任认定及处理建议，事故教训和防范措施方面进行了详细阐述。2013年3月8日，被告将该调查报告上报佛山市南海区人民政府。2013年3月14日，佛山市南海区人民政府作出《关于“12.5”大沥火灾事故申请结案的意见》，同意事故调查组提出的处理意见和防范措施。2013年3月18日，被告对该事故立案查处，后因需要延长处理期限，依法办理了案件延期处理手续。
2013年5月30日，被告向原告发出（南）安监管罚告（2012）132-2号《行政处罚告知书》和（南）安监管听告（2012）132-2号《听证告知书》，告知原告拟对其作出的行政处罚的事实、理由、依据及其享有陈述、申辩和申请听证的权利。应原告的听证申请，被告于2013年6月21日组织了听证。被告在举行听证之前，向原告的两名委托代理人告知了听证主持人、听证员和书记员，并询问原告的两名委托代理人是否申请上述人员回避，原告的两名委托代理人明确表示不申请回避，被告调查人员提出了当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，给予了原告的两名委托代理人进行申辩和质证的权利，听取了原告对被告拟作出行政处罚决定的意见。2013年7月17日，被告对原告作出（南）安监管罚（2012）132-2号行政处罚决定，认定原告自2011年8月31日起，将位于佛山市南海区大沥镇颜峰村委会丹邱工业区的一个非危险化学品专用仓库出租给不具备安全生产条件的周湘红储存危险化学品，租金为每月人民币2300元，自2011年9月至2012年11月期间共收取周湘红租金人民币34500元，其行为违反《中华人民共和国安全生产法》第四十一条第一款的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第八十六条第一款、《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十七条第（三）项的规定，对原告作出没收违法所得人民币34500元，并处人民币30000元罚款的处罚。同日，被告将该《行政处罚决定书》送达给原告。原告不服被告作出的上述行政处罚决定，向佛山市南海区人民政府申请行政复议。复议机关维持了被告所作的上述行政处罚决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：依据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”和《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条第一款“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定”的规定，被告作为佛山市南海区人民政府安全生产监督管理部门，依法享有对本行政区域内的安全生产事故进行处理和处罚的职权。
本案的争议焦点是：被告对原告所作的（南）安监管罚（2012）132-2号行政处罚决定是否合法，原告的诉讼请求应否得到支持？
在程序方面。被告在对原告作出（南）安监管罚（2012）132-2号行政处罚决定前，依法告知了原告拟对其作出的行政处罚的事实、理由、依据及其享有陈述、申辩和申请听证的权利，并应原告申请举行了听证；被告经调查取证，依法延长案件办理期限后作出行政处罚决定并依法将《行政处罚决定书》送达给原告。被告作出上述行政处罚决定的程序合法。原告主张听证会上负责记录的书记员是本案的调查人员，该做法明显违反了法定程序，因此处罚应无效。对此，本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（四）项的规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。上述规定对听证的书记员身份未作出限制规定。另外，本案中被告在举行听证之前向原告的两名委托代理人告知了听证主持人、听证员和书记员，并询问原告的两名委托代理人是否申请上述人员回避，原告的两名委托代理人明确表示不申请回避，被告调查人员提出了当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，给予了原告的两名委托代理人进行申辩和质证的权利，听取了原告对被告拟作出行政处罚决定的意见。因此，被告的听证程序合法。原告认为被告的听证程序明显违反了法定程序，处罚应无效，没有法律依据，本院不予支持。
在实体方面。关于原告是否为适格的行政处罚对象。参照《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条第一款“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”的规定，原告作为自然人，属于《安全生产违法行为行政处罚办法》规定的生产经营单位范围。关于原告是否从事了生产经营活动，被告分别对原告、邝信来、周湘红、黄柏森、狄志飞所作的询问笔录，仓库租用合同，事故现场相片相互印证，形成证据链，能够证明原告自2011年8月31日起，将位于佛山市南海区大沥镇颜峰村委会丹邱工业区的一个非危险化学品专用储存仓库出租给不具备安全生产条件的周湘红储存危险化学品，自2011年9月至2012年11月期间共收取周湘红租金人民币34500元，上述仓库发生火灾事故的事实。因此，原告从事了将非危险化学品专用储存仓库出租给不具备安全生产条件的个人储存危险化学品，并收取租金的经营行为，是本案适格的行政处罚对象。原告认为其是将涉案仓库租给李志文，而不是租给周湘红，李志文在未征得原告同意的情况下，私自将涉案仓库转交由周湘红使用。本案中，虽然《仓库租用合同》是原告和李志文签订的，但根据被告对原告、周湘红所作的询问笔录，周湘红与李志文原系夫妻关系，且租赁合同签订后（包括周湘红与李志文离婚后）一直由周湘红实际经营仓库并支付租金，因此周湘红是涉案仓库的实际承租人。故本院对原告的上述主张不予支持。关于违法所得数额的认定，原告认为李志文在交纳了2个月租金4600元后就没有再交纳租金，因此原告不存在收取34500元租金的行为，被告将原告与李志文的可得利益作为实际收取的数额错误。对此，本院认为，被告对原告、周湘红所作的询问笔录一致证实原告收取了周湘红交纳的自2011年9月至2012年11月的涉案仓租租金（每月租金2300元）共34500元的事实。故本院对原告的上述主张不予支持。参照《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十七条第（三）项的规定，提供安全生产中介、租赁等服务的，以服务收入或者报酬作为违法所得。被告所作（南）安监管罚（2012）132-2号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。《中华人民共和国安全生产法》第四十一条第一款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”。根据被告对周湘红所作的询问笔录，周湘红不具备安全生产条件和资质，其在《仓库租用合同》签订后就一直在仓库中存放甲醇，原告作为出租方，对承租方的安全生产条件、资质和实际使用仓库的情况未尽审查、监督义务，违反了上述规定。《中华人民共和国安全生产法》第八十六条第一款规定：“生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，单处或者并处一万元以上五万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任”，被告依据上述规定和《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十七条第（三）项的规定对原告作出没收违法所得人民币34500元，并处人民币30000元罚款的行政处罚决定，适用法律、规章正确。
综上，被告对原告所作的（南）安监管罚（2012）132-2号行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告请求撤销该行政处罚决定，没有事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告陈效成的诉讼请求。
本案受理费50元（原告已预交），由原告陈效成负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 刘晓霞
人民陪审员 黎燕华
人民陪审员 陈艳芬
二〇一四年一月二十日
书 记 员 李国辉