阳江市江城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）阳城法行初字第64号
原告：冯后款。系阳江市江城区银湾好好食品店的经营者。
委托代理人：唐代海、王开明，广东一粤律师事务所律师。
被告：阳江市城市综合管理局。住所地：阳江市江城区桔子北路**号。
法定代表人：林兜培，局长。
委托代理人：阮建荣，该局工作人员。
委托代理人：林进福，广东众君法律师事务所律师。
原告冯后款诉被告阳江市城市综合管理局其他行政纠纷一案，于2015年12月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2015年12月18日向被告送达起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2016年1月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人唐代海，被告的委托代理人阮建荣、林进福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月1日，被告以原告设置的户外广告牌（招牌）不符合设置标准，影响市容为由，依据《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第四十一条、第四十三条和《阳江市市区户外广告设置管理办法》的有关规定，将原告设置的广告牌强制拆除。
原告诉称，2014年11月23日，被告执法人员称因有人举报，至原告经营的位于江城区石湾北路永乐街31号的银湾好好食品店，认为店铺外围存在未经批准设置户外广告牌等违法行为，要求原告于2014年11月26日前整改。原告认为店铺外围系日常经营所须搭建的辅助设施（遮阳雨棚）而非户外广告牌，属正常利用范畴，便未予理会。为逼迫原告自行拆除，2014年11月27日，被告借口原告系占道经营，组织一群不明身份人员及车辆前来将原告店铺外围放置的全部食品饮料等货物均强行扣押掳走（载满两辆货柜车），在原告强烈要求下，才留下一张不记载任何物品明细仅标注“饮料、两车”字样的所谓《先行登记保存证据通知书》，后经原告清点核对估算被扣押掳走货物价值人民币达二十万元，该通知书告知该批物品保管期限一天，而迄今为止原告未见被告返还任何货物，经原告去被告场所实地探查发现货物大多散失实际已所剩无几。2014年12月1日，未经任何行政法定程序和权利告知及等待，被告便组织人员将原告店铺外围所搭建设施（遮阳雨棚等）强行拆毁。
原告认为，被告身为城市管理综合执法机关，任由喜好随意选择性执法，事实认定混淆不清，错误将店铺外围所搭建辅助设施（遮阳雨棚等）当成未经批准设置户外广告牌处置，其执法人员不具备应有的法治观念和程序意识，工作作风简单粗暴，遇到原告这样具有权利保护意识而不主动配合的对象，便恶意报复性执法，滥用职权非法扣押掳掠货物相逼迫，未达目的便目无法纪，剥夺行政相对人法定救济权利，强拆毁坏房屋（店铺）附属设施，且为掩盖事实真相而歪曲事实玩弄法律，以所谓占道经营于2015年4月28日作出行政处罚决定。
被告强拆损毁房屋附属设施和构筑物，该强拆行为如系公务行为，则在法律性质上属于行政强制执行。那么，无论被告依法是否具有对疑似具有广告牌功用的遮阳雨棚等房屋附属设施和构筑物实施行政处罚和强制执行的职权，其在实施前未严格依照《行政强制法》规定执法，未告知和听取原告的陈述和申辩、听证、作出处罚决定，催告和公告等，一纸整改通知书发出后直接强拆就是严重违反法定程序的侵权行为，应当承担行政赔偿责任，对相关责任人员应当予以行政处分。
被告的所作所为，严重违反我国《行政处罚法》、《行政强制法》等法律的具体规定，违法事实确凿，严重侵害原告合法权益及造成经济损失，违法行为与损害后果之间因果相连，依法应当承担行政赔偿责任。依照我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律规定，原告特此起诉，请求：1、依法确认被告2014年12月1日实施的行政强制执行（名为拆除广告牌，实为拆除房屋遮阳雨棚附属设施）行为违法；2、依法判令被告向原告赔偿房屋遮阳雨棚等固定设施被强拆经济损失15000元；3、由被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提供的证据有：1.居民身份证，证明原告的诉讼主体身份。2．个体工商户营业执照、食品流通许可证，证明原告的经营资质合法有效。3．违章广告（招牌）整改通知书，证明被告认定原告是违法设置户外广告牌，事实错误。4.现场视频20141201A、20141201B，证明被告于2014年12月1日强拆原告店铺遮阳雨棚等房屋设施构筑物。5.好好食品店遮阳雨棚现场效果图（含照片）证明原告店铺定做安装的是有实际使用功能的遮阳雨棚，并不是户外广告牌。6.遮阳雨棚定制安装收费单据（证明）等，证明被告于2014年12月1日强拆原告店铺遮阳雨棚等房屋附属设施造成的经济损失。
被告辩称，一、原告冯后款未经市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，并按有关规定办理审批手续，而私自设置户外广告牌的行为是违法行为，其违法行为的证据确凿充分。原告冯后款是阳江市江城区银湾好好食品店的经营者，其未经批准在店铺建筑物上设置户外广告牌，严重影响市容，其行为违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款关于“大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第二十条关于“有下列行为之一者，应当先经主管部门同意后，再按照规定报有关部门审批：（一）需在城市街道两侧或者公共场所临时堆放物料、搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的；（二）需在城市设置大型户外广告的；（三）需在城市建筑物、设施上张挂、张贴宣传品等的；（四）需在城市街道两侧和公共场所设置商亭、固定摊点、电话亭、大排档的。”的规定及《关于加强户外广告、霓虹灯设置管理的规定》第四条关于“广告、霓虹灯的设置必须征得市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”及依据《阳江市市区户外广告设置管理办法》第六条关于“任何单位和个人在阳江市市区规划范围内公共或自有场所的建筑物、构筑物或其他载体上设置户外广告以及道路两侧小型广告灯箱，直接向市容主管部门提出书面申请，提供平面图、效果图、结构图和房屋（场地）租用协议书，经市容主管部门现场勘测定位同意，核发《户外广告设置许可证》后，方可按有关规定办理广告发布的有关手续，按照规定的技术标准设置。”的相关规定，原告冯后款在其店铺建筑物上未经批准而设置户外广告牌，该行为是违法行为。对于该事实有现场照片和视频可证实。根据证据显示，原告违规搭设的雨棚构筑物上面印有很多广告内容，具有广告宣传的性质，属于广告牌，客观上不能因雨棚的功能而否定其属广告牌范畴。原告未经批准而私自设置户外广告牌的违法事实清楚，证据充分。
二、原告冯后款未经批准在城市市区违法设置户外广告牌的行为违反了我国相关法律、法规的规定，被告依法对违法设置广告牌作出拆除行为符合相关规定。原告存在未经批准而私自设置户外广告牌的违法行为。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条的规定：“有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的”，《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第四十一条：“有下列行为之一者，由主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取补救措施，并可处以5００元以上5０００元以下罚款：（四）未经主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；（五）未经主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的”以及《阳江市市区户外广告设置管理办法》第二条规定凡在阳江市市区规划范围内设置户外广告、霓虹灯、电子显示牌、标语、橱窗、灯箱、画廊等（以下简称户外广告），必须遵守本办法。第六条任何单位和个人在阳江市市区规划范围内公共或自有场所的建筑物、构筑物或其他载体上设置户外广告以及道路两侧小型广告灯箱，直接向市容主管部门提出书面申请，提供平面图、效果图、结构图和房屋（场地）租用协议书，经市容主管部门现场勘测定位同意，核发《户外广告设置许可证》后，方可按有关规定办理广告发布的有关手续，按照规定的技术标准设置。第二十条未经市容主管部门同意，在市区规划范围内公共或自有场所的建筑物、构筑物、空间或其他载体上擅自设置大型户外广告，影响市容的，由市容主管部门或者其委托的执法单位依照《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第四十一条的规定，责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取补救措施，并处以500元以上5000元以下罚款等相关规定，原告违法事实清楚，证据充分，被告依据相关规定对其作出拆除行为是符合合法行政原则与合理行政原则的。
三、被告行使拆除职权前已向原告出具书面整改通知，要求其在规定的合理期限内对违法设置的广告牌进行整改，同时告知其逾期不整改，被告将依法进行查处拆除的法律后果。在规定的合理期限内原告没有对违法设置的广告牌进行自行整改，被告对该广告牌依法以予拆除，符合法定程序。被告执法过程中发现原告存在未经批准而设置户外广告牌违法行为，且其广告牌设置不符合标准、影响市容，并于2014年11月23日向原告下发阳城管责字（2014）1190号《行政执法违章广告牌（招牌）整改通知书》，限其于2014年11月26日对违法设置的广告牌进行自行整改，并告知其逾期不履行整改义务将应承担的法律后果。在规定的合期期限内，原告未对违法设置的广告牌进行整改，被告为履行自身职责、改善阳江市区的市容市貌，在2014年12月1日依法对广告牌进行拆除，符合法定程序。在原告举证提供的（2014）1190号《行政执法违章广告牌（招牌）整改通知书》上的日期原告存在擅自变更涂改行为，对该擅自变更涂改日期行为被告不予认可。
四、被告不存在滥用职权的行为，也不存在所谓的报复性执法，被告依法、依职权作出拆除原告户外广告牌的行为是在法律授予的权限范围内行使行政管理职权，与被告本身的职权相符。根据《城市市容和环境卫生管理条例》、《广东省城市市容和环境卫生管理规定》、《阳江市市区户外广告设置管理办法》等法律、法规、规章的规定都赋予被告管理城市市容市貌等职权，被告严格按照法律相关规定履行行政职能，没有幅度越权也没有种类越权。原告存在多个违法行为，被告依法对其作出不同的处理，符合法律要求。被告对原告作出拆除广告牌的行为以及对原告作出占道经营的行政处罚决定行为不违反“一事不再罚”原则，也不违反合法行政的基本原则。
综上所述，被告实施拆除违法设置广告牌的行政行为合法，程序符合规定，适用法律、法规正确，实体处理恰当，法院理应予以维持。原告诉请确认被告拆除广告牌的行为违法并请求赔偿经济损失15000元毫无事实与法律依据，理应予以驳回其诉讼请求。
被告向本院提供其作出行政行为的证据有：1.行政执法违章广告牌（招牌）整改通知书（存根）被告对原告违法设置户外广告牌下发整改通知，要求原告自行整改。逾期不整改，将依法进行查处拆除事实。2.现场照片，证明原告未经批准而违法设置户外广告牌事实；3.拆除后照片，证明依法拆除原告违法设置户外广告牌后现状情况；
经庭审质证，针对被告提供的证据，原告的质证意见如下：证据1真实性无异议，合法性及关联性有异议：1.执行查检对象主体、身份没有明确，原告的店铺名称不是好好商行，被告执法对象不明确。2.被告在整改通知书中只就户外广告牌予以认定，并未涉案雨棚等构筑物，而其强制执行的是广告牌和雨棚一起。3.该法律文书适用法律错误，《广东省城市市容和环境卫生管理规定》只是省政府规章，《阳江市市区户外广告设置管理办法》只是地方政府部门规范性文件，不足以作为责令整改法律依据。证据2、3有异议，被告执法查检没有采取符合法定形式的取证措施，缺乏现场检查笔录，仅凭现场拍摄手段不足以认定原告店铺广告属于何种性质，是否属于大型户外广告。被告应采取测量等必要技术手段来取证。且从现场照片也看到，被告是将广告牌与遮阳雨棚等一并予以拆除。从最后一张照片可以看到原告店铺旁边的五金店广告的设置标准与原告没有差别，但并未受到被告执法。可见被告的执法就是选择性执法。针对原告提供的证据，被告质证意见如下：证据1无异议。证据2真实性无异议。证据3合法性、关联性无异议，但原告对该通知书的时间擅自更改，被告发作出整改通知书的时间是2014年11月23日，而不是12月23日。被告下发的通知书不存在事实认定错误。同时该通知书也告知原告若不如期整改所承担法律后果。证据4真实性、合法性由法庭认定。证据5真实性无异议。同时证明广告牌与雨棚广告内容一致。该广告牌是未经批准而设置。证据6三性不予认可。原告搭建广告是违法的，不存在赔偿损失情形。
本院对上述证据认定如下：被告提供的证据1-3符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。原告提供的证据1-5符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据6真实性存疑，本院不予采信。
经审查查明，原告冯后款是阳江市江城区银湾好好食品店（以下简称好好食品店）的经营者。2014年上半年，原告在好好食品店所在的建筑物二楼外墙设置广告牌和搭建遮雨棚（以下简称涉案广告牌），涉案广告牌内容主要为“凉茶就喝王老吉”等字样和王老吉凉茶的产品外观图片。2014年11月23日，被告作出阳城管责字（2014）1190号行政执法违章广告版（招牌）整改通知书并当日送达原告，内容为“好好商行：你（单位）在银湾市场周边路设置的户外广告牌（招牌）不符合设置标准，影响市容，根据《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第四十一条和第四十三条、《阳江市市区户外广告设置管理办法》的有关规定，现责令你（单位）2014年11月26日前对该广告牌（招牌）进行整改，逾期不整改，我局依法进行查处拆除。特此通知”。因原告没有在期限内自行拆除，被告于2014年12月1日组织执法人员强制拆除原告上述的广告牌和遮雨棚。2015年12月14日，原告以被告的拆除行为违法为由，向本院提起行政诉讼，请求如诉称。
本院认为，根据《阳江市城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》所规定的主要职责中“负责城市总体规划区的（公路两侧广告牌设施控制区范围除外）户外广告设置管理工作”的规定，被告具有法定的职权。
根据原告的诉讼请求，本案的争议焦点主要为被告强制拆除涉案广告牌的行政行为是否合法和原告要求被告赔偿其损失的依据是否充分。至于被告作出的整改通知书是否合法，因原告没有提出请求，本院不予审查。
关于被告强制拆除涉案广告牌的行政行为是否合法的问题。被告作为政府职能部门，其拆除涉案广告牌的行为属于行政强制行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”据此，对于违法设置的户外广告牌，行政机关可以依法强制拆除，但在实施拆除过程中应当遵从法定程序。从查明事实可知，在涉案广告牌被拆除之前，被告没有作出行政强制执行决定，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利等，剥夺了当事人应享有的合法权利。在此情况下，被告强制拆除涉案广告牌，程序违法。
关于原告要求被告赔偿其损失的依据是否充分的问题。由于原告没有提供被告拆除涉案广告牌时，其遭受到相关损失的事实根据，以及被拆除涉案广告牌经相关审批设置的依据，因此不能证实原告对被拆除涉案广告牌享有合法权益。据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，原告要求被告支付赔偿损失的请求，本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
一、确认被告阳江市城市综合管理局拆除涉案广告牌的行政行为违法；
二、驳回原告冯后款的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告阳江市城市综合管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于阳江市中级人民法院。
审 判 长 麦宗硕
人民陪审员 陈永宪
人民陪审员 关建威
二〇一六年三月三十日
书 记 员 雷明珂