江苏省无锡市中级人民法院民二庭
民 事 裁 定 书
（2016）苏02民终2091号
上诉人（原审原告）江阴市富民生猪产业合作联社，住所地江阴市人民东路*****号。
法定代表人顾卫平，该社理事长。
委托代理人钱国双，江苏维一律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江阴市供销合作总社，住所地江阴市司马街**号。
法定代表人濮益民，该社主任。
委托代理人金炎，江苏滨江律师事务所律师。
委托代理人季苏阴，江苏滨江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江阴市要塞供销合作社，住所地江阴市人民东路115号。
法定代表人陈志荣，该社主任。
委托代理人金炎，江苏滨江律师事务所律师。
委托代理人季苏阴，江苏滨江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江阴市西郊供销合作社，住所地江阴市澄江街道西郊通江南路2号。
法定代表人耿鸣跃，该社主任。
委托代理人金炎，江苏滨江律师事务所律师。
委托代理人季苏阴，江苏滨江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江阴市农产品经纪人协会，住所地江阴市司马街24号。
法定代表人徐志刚，该协会会长。
委托代理人金炎，江苏滨江律师事务所律师。
委托代理人季苏阴，江苏滨江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江阴市农业生产资料行业协会，住所地江阴市司马街24号。
法定代表人李健度，该协会会长。
委托代理人金炎，江苏滨江律师事务所律师。
委托代理人季苏阴，江苏滨江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江阴市顾山镇红豆村村民委员会，住所地江阴市顾山镇红豆村。
负责人夏飞龙，该村委会主任。
委托代理人金炎，江苏滨江律师事务所律师。
委托代理人季苏阴，江苏滨江律师事务所律师。
上诉人江阴市富民生猪产业合作联社（以下简称富民联社）因与被上诉人江阴市供销合作总社（以下简称供销总社）、江阴市要塞供销合作社（以下简称要塞合作社）、江阴市西郊供销合作社（以下简称西郊合作社）、江阴市农产品经纪人协会（以下简称农产品协会）、江阴市农业生产资料行业协会（以下简称农业生产协会）、江阴市顾山镇红豆村村民委员会（以下简称红豆村村委会）确认合同无效纠纷一案，不服江阴市人民法院(2015)澄商初字第01335号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2016年6月21日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
富民联社一审诉称：2010年3月3日，江苏江阴农村商业银行股份有限公司澄丰支行（以下简称农商行澄丰支行）与富民联社、江阴市燃料物资供销总公司（以下简称燃料总公司）、江阴市农业生产资料总公司（以下简称农业生产总公司）、供销总社签订售房协议书，将燃料总公司位于澄江镇环城西路99号和农业生产总公司位于澄江镇黄田街36号的房地产出售给富民联社，第7条约定遇城市规划拆迁由此产生的收益（补偿款）归富民联社所有，供销总社及燃料总公司、农业生产总公司有义务协助配合富民联社将占用在上述房地产中的人员搬迁安置。此时供销总社已经知晓该房屋涉及拆迁。2010年9月，黄田街开始拆迁；2011年10月环城西路19号开始拆迁。
为达到表面合法而实际侵占富民联社的资产，供销总社、要塞合作社、西郊合作社、农产品协会、农业生产协会、红豆村村委会于2010年11月30日成立江阴市农村合作经济联合会（以下简称农村联合会），目的是占有富民联社拆迁款项，其中供销总社占股80%，具有绝对控制权，且供销总社与要塞合作社是上下级关系，故供销总社可以通过要塞合作社的法定代表人陈志荣在其担任富民联社原理事长期间控制富民联社且对富民联社的资产作出处理。
要塞合作社的法定代表人陈志荣于2011年11月11日在北京召开第二届第二次理事会，并作出理事会决议，接纳农村联合会加入富民联社，现金出资60万元，富民联社超出本联社业务收益按成员实际出资到位现金享受或承担责任。该理事会决议由10人签字，仅3人为理事会成员，其余7人为监事会成员及一般员工。富民联社于2015年9月30日通过成员大会及理事会撤消了该理事会决议。
2012年2月，陈志荣在供销总社的授权下与农村联合会进行拆迁补偿的洽谈，利用政府对拆迁的急切心态，以政府出面为由，以2011年11月11日的理事会决议为基础，确定会议纪要，无偿的给予农村联合会40%的分配权。后于2015年5月31日依据会议纪要签署了搬迁补偿协议，为了使农村联合会多分配，陈志荣甚至将400万元左右的成本均不计算在拆迁款内而直接分配。农村联合会取得款项后，在拆迁款尚未分配结束前就于2013年4月申请关闭，在2014年11月完成注销。在此过程中，农村联合会按比例取得6803187.55元。
根据售房协议书，拆迁房屋的所有收益应归富民联社所有，农村联合会既不是富民联社的成员，也无法律上的分配依据，农村联合会的设立、富民联社第一任理事长的人选确定、拆迁款的分配均在供销总社的控制下完成，农村联合会在拆迁款分配结束后就立即注销。从中可以看出，供销总社通过一系列合法手段掩盖了非法占有富民联社资产的目的，根据《合同法》52条的规定，应认定有关分配比例的所有内容无效。故农村联合会获得的拆迁分配款应予以返还。故富民联社诉至本院请求判令：1、判令2012年2月23日澄江街道办事处会议纪要第五部分补偿资金分配办法无效、2012年5月31日签订的燃料总公司搬迁补偿协议书关于富民联社与农村联合会分配部分的内容无效、2013年10月15日签订的协议书中关于分配比例的内容无效；2、判令供销总社、要塞合作社、西郊合作社、农产品协会、农业生产协会、红豆村村委会立即返还拆迁款6803187.55元及利息；3、判令供销总社、要塞合作社、西郊合作社、农产品协会、农业生产协会、红豆村村委会承担本案的诉讼费用。
供销总社、要塞合作社、西郊合作社、农产品协会、农业生产协会、红豆村村委会一审辩称：
一、富民联社诉供销总社、要塞合作社、西郊合作社、农产品协会、农业生产协会、红豆村村委会承担返还责任没有事实依据与法律依据。依据法律规定，农村联合会关闭后即使存在未清偿的债务，作为发起人，六被告仅承担清理责任，而不是直接清偿责任。农村联合会是代供销总社经办本案所涉房屋的拆迁事务，并代为签订相关合同、协议，接受拆迁补偿利益，其本身并未获得拆迁补偿利益，其代办事务所发生的后果均归属供销总社，与农村联合会的其他发起人无关。
二、供销总社、要塞合作社、西郊合作社、农产品协会、农业生产协会、红豆村村委会没有损害富民联社的利益。1、供销总社是富民联社的实际出资人。2009年供销总社牵头成立富民联社，具体筹备工作由要塞合作社负责，其中供销总社出资60万元，要塞合作社出资40万元，其余成员合计出资44.5万元，供销总社出资比例约为41.52%。供销总社委托江阴市怡康综合服务有限公司（以下简称怡康公司）支付出资款，怡康公司于2009年10月13日将60万元出资款汇入要塞合作社银行帐户，富民联社筹备组于当日出具了入股金收据，要塞合作社于2009年11月13日将该款汇入富民联社的基本帐户。2、本案所涉房屋的拆迁项目由富民联社进行运作的出发点是扶持富民联社，两处房产拆迁后有一定的收益，故决定以富民联社作为回购房屋及今后办理拆迁事务的运作平台，因房屋的物权仍属于供销总社下属企业，拆迁补偿的直接对象是产权方，且两处房屋的拆迁需要配合拆迁公司对实际居住人做大量的工作，故商定在参考供销总社向富民联社的初始实际出资比例的基础上，对两处房产拆迁后所得拆迁款扣除拆迁费用支出，按富民联社60%、供销总社40%的比例分成。因后续拆迁工作需要投入较大的人力物力，供销总社决定由农村联合会（供销总社出资80%）负责具体工作，所得收益亦以农村联合会名义代收，并告知了富民联社。3、在拆迁补偿协议书、会议纪要及双方的其他材料中，均明确了拆迁利益按照60%、40%分成，可见供销总社最终获得40%拆迁利益是基于两处房产的产权本来属于供销总社下属企业、供销总社参与拆迁工作、在富民联社实际投资等因素，并经双方协商一致达成协议，并无合同法规定的无效事由。
三、富民联社内部决策程序并不影响对外签订合同的效力。富民联社以理事会会议程序瑕疵且已被其成员大会或新的理事会决议确认无效或已被撤销等作为确认本案合同无效的理由没有法律依据。2011年11月11日的第二届第二次理事会决议，吸收农村联合会为成员，实质上是通报供销总社的投资及相应权益委托农村联合会行使，并不是决议事项，农村联合会享有相应利益是基于供销总社的委托及后来签订的相关协议，而不是所谓的内部决议。富民联社以成员大会宣告理事会决议无效、以新的理事会决议撤销之前的理事会决议既无实体法的依据也无程序法依据，在章程中也没有规定，另该类宣告无效或撤销行为对富民联社与供销总社关于拆迁利益分成的约定的效力不产生任何影响。综上，富民联社的诉请不应得到支持，请求法院驳回富民联社的诉讼请求。
原审经审理查明：2010年3月3日，甲方农商行澄丰支行，乙方富民联社，丙方燃料总公司、农业生产总公司，担保方供销总社共同签署售房协议书，约定：燃料总公司所有的位于澄江镇环城西路99号的现有房地产以210万元出售给乙方、农业生产总公司所有的位于澄江镇黄田街36号的房地产以18万元出售给乙方。上述转让房产、土地至拆迁前的管理仍由担保方负责，其权益由乙方和担保方各享有50%。协议签订后，上述房地产因种种原因尚未或不能变更至乙方名下，遇城市规划拆迁等由此产生的收益（补偿款）归乙方所有，担保方和丙方有义务协助并配合乙方将占用在上述房地产中的人员搬迁安置。
2010年9月10日，甲方江阴市土地储备中心委托的拆迁实施单位江阴市城南房屋拆迁有限公司（以下简称城南拆迁公司）与乙方农业生产总公司签订拆迁货币补偿安置协议书，约定黄田街36号房屋的拆迁补偿、补助款为4508448.95元。同时签订搬迁奖励费、零星房源安置补贴支付协议，约定甲方应支付乙方3万元拆迁期限奖、22057.50元提前搬迁奖，共计52057.50元。
2011年11月11日，陈志荣、张龙、是膺臼、王强、姚文兴、唐秋刚、李定海、徐定伟、李志伟、李凯峰参加富民联社第二届第二次理事会，并作出决议：一、为了联社的发展壮大，同意接纳农村联合会加入富民联社，并且以现金方式出资60万元，其他股东出资金额不变。二、联社今后开展的超出本联社业务的收益按成员单位的实际到位现金出资比例享受或承担责任。其中，陈志荣为理事长，姚文兴、王强为理事，李定海、是膺臼为监事。
2012年2月16日，澄江街道办事处主任召开协调会议，专题研究市区环城西路19号房屋土地征收补偿涉及的相关问题。2012年2月23日，澄江街道办事处作出澄街政纪[2012]1号会议纪要：本次征收补偿协议的主体为农村联合会和富民联社，由江阴市仕振房屋拆迁有限公司（以下简称仕振公司）与两家单位签订征收补偿协议。第五条补偿资金分配办法载明：会议商定拆迁补偿总额扣除被拆迁承租户应得补偿款及富民联社支付给农商行澄丰支行的购房款后的余额，按富民联社成立时的现金占股比例进行分配，即农村联合会得40%，富民联社得60%，并由仕振公司分别直接划给农村联合会和富民联社。
2012年5月31日，甲方仕振公司、乙方燃料总公司、丙方富民联社、丁方农村联合会共同签订燃料总公司搬迁补偿协议书，约定了环城西路99号的房屋及设备等实施搬迁的相关事项。第四条约定拆迁补偿款根据会议纪要丙方得60%，丁方得40%。2013年10月15日，农村联合会与富民联社签订协议书，鉴于黄田街36号尚有部分住户还未搬迁的现状，为妥善分配最后一笔拆迁补偿款，双方协商一致，从最后一笔拆迁补偿款中预留180万元，预留后的拆迁补偿款余款按2012年5月31日的燃料总公司搬迁补偿协议书规定进行分配。预留的拆迁费用180万元如有余款，双方按40%和60%予以分配，如有缺额相应由双方分别承担40%和60%。
2015年9月30日，富民联社召开第三届第一次理事会，作出如下决议：撤销2011年11月11日所作出的第二次理事会决议。同日，富民联社召开第三届第二次成员大会，表决通过决议：确认本社2011年11月11日所作出的理事会会议为无效决议，不具有法律效力。
上述事实，有售房协议书、理事会决议、富民联社章程、理事监事名单、成员大会决议、会议纪要、搬迁补偿协议书、协议书、拆迁款分配情况、拆迁款支付明细、关于市供销合作总社投入富民联社60万元股金的说明及汇款申请单、收据、审计报告、拆迁货币补偿安置协议书、拆迁搬迁奖励奖、零星房源安置补贴支付协议、授权书、委托书、民政局受理行政许可申请通知书、准予决定书、关于同意成立农村联合会的批复、民办非企业单位法人注销申请表及当事人陈述等证据在卷予以佐证。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法向人民法院提起行政诉讼。行政机关的内部会议纪要不可诉，但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的具体行政行为。富民联社认为会议纪要侵犯了其合法权益，在第一项诉讼请求中“要求法院判令2012年2月23日澄江街道办事处会议纪要第五部分补偿资金分配办法无效”，应属于行政诉讼的范畴，原审法院已依法向富民联社释明该案属于行政诉讼范畴，告知其应提起行政诉讼。据此，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零八条第三款之规定，该院裁定：驳回富民联社的起诉。案件受理费61240元，退还富民联社。
富民联社不服原审裁定，向本院提起上诉称：1、2012年2月23日澄江街道办事处会议纪要不属于具体行政行为。会议纪要是用于记载、传达会议情况和议定事项的公文，本案中澄江街道办事处会议纪要系对富民联社和农村联合会如何分配拆迁补偿款的一个会议记录，而非澄江街道办事处的单方行为。2、本案属民事诉讼，而非行政案件，原审法院无权确认会议纪要是否为具体行政行为。3、本案涉及的拆迁房屋系政府为鼓励合作联社的发展划拨给富民联社的，根据合作社法的规定，机构参与者不得超过5%，而富民联社的成员中已经有要塞合作社，故农村联合会物权作为富民联社的成员加入，也就没有相应的分配权利。即使按照所谓的约定进行分配，也应当扣除300多万元的成本后再计算分配数额。综上，请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理。
供销总社、要塞合作社、西郊合作社、农产品协会、农业生产协会、红豆村村委会答辩称：1、2012年2月23日澄江街道办事处会议纪要针对特定对象，决定具体事项，并赋予了当事人相应的权利和义务，是一种外化的具体行政行为，具有可诉性。当富民联社的理事长和总经理均参与了该次会议。2、富民联社的性质为合作联社，且依据其章程，富民联社的26加成员中仅有一位个人，其他的都是专业合作社或者企事业单位，故富民联社认为农村联合会不能成为富民联社成员的观点不成立。4、关于富民联社陈述的300多万元成本，一方面，该成本是否纳入协议中，不能作为相关会议纪要、协议无效的理由；另一方面，该300多万元均属富民联社运作本案所涉拆迁项目的内部成本或支出，而双方协议拆迁款所扣除的费用是指拆除两处房产所产生的补偿费用、搬迁费用。5、农村联合会取得相应的分配利益，是基于两处房产的原所有人是供销总社的下属单位，需要供销总社与农村联合会做大量的拆迁工作，以及供销总社在富民联社60万元的投资。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回富民联社的上诉。
本院认为：具体行政行为是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。2012年2月23日澄江街道办事处会议纪要，仅是对当事人在本次会议中所协商的相关虽记录了当事人之间的权利义务相关事项的记录，但该会议纪要并非行政机关针对当事人作出的单方行为，且并无行政强制力，不属于具体行政行为。另一方面，即使原审认定前述会议纪要属行政诉讼范畴，因富民联社请求确认2012年2月23日澄江街道办事处会议纪要相关内容无效仅是其第一项诉讼请求中的一部分，其余诉讼请求均属民事诉讼范畴，仍应当进行审理。故原审法院认定有误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十一条、第一百七十条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销江阴市人民法院（2015）澄商初字第01335号民事裁定。
二、指令江阴市人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 蔡利娜
审 判 员 费益君
代理审判员 包梦丹
二〇一六年七月十八日
书 记 员 卢志鹄