辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽行终970号
上诉人（原审被告）新民市人民政府，住所地辽宁省新民市。
法定代表人邢鹏，该市政府市长。
委托代理人苏良，新民市住房和城乡建设管理局局长。
委托代理人迟红英，该政府法律顾问。
被上诉人（原审原告）魏淑君等65人（被上诉人名单附后）。
诉讼代表人魏淑君，女，1956年8月6日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
诉讼代表人张汉奎，男，1953年11月13日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
诉讼代表人张立军，女，1957年5月17日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
诉讼代表人于荣甫，男，1951年2月15日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
诉讼代表人朱丽娟，女，1960年1月23日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
魏淑君等65人诉新民市人民政府履行行政职责一案，新民市人民政府不服沈阳市中级人民法院（2015）沈中行初字第222号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。上诉人新民市人民政府的委托代理人苏良、迟红英，被上诉人的诉讼代表人魏淑君、张汉奎、张立军、于荣甫、朱丽娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告系新民市供热公司退休职工，2012年6月，被告转让了新民市供热公司的经营权，2012年2月起，原告退休金中津贴补贴数额为事业单位新补贴标准的50%，且没有取暖费福利待遇。2012年7月23日，被告作出《关于新民供热公司人员、职责、待遇，资产及债权债务核定的工作意见》（以下称《意见》），原告依据该《意见》的规定曾多次向被告主张给予原告100%津贴补贴发放退休金及取暖费福利待遇，但双方当事人对《意见》条款的理解问题发生争议，被告未履行，故原告以要求被告依据《意见》的规定100%发放退休金且享受取暖费福利待遇为由，诉至法院。
原审法院认为，新民市供热公司系自收自支事业单位，被告新民市人民政府于2012年6月转让了新民市供热公司经营权，2012年7月23日，被告作出了涉案争议《意见》。该《意见》系被告在转让新民市供热公司经营权的特定条件下作出的，结合当时情况，该《意见》中明确记载的给付内容，应视为被告对特定人员的承诺，被告亦对其承诺事项负有给付义务。
关于原告要求被告100%津贴补贴发放退休金的诉讼请求，系双方当事人对该《意见》第六条的理解问题，《意见》第六条规定：“根据沈阳市事业单位现行社保政策，退休人员暂不执行社会化发放。退休人员退休金保障由市财政补缴拖欠款项，由原单位100%发放。”该条款系被告对原告退休金保障的承诺，结合《意见》第三条规定：“资金来源：市财政拨款。”因原告现退休金中补贴数额为事业单位新补贴标准的50%，并未实现100%发放，故应由被告履行给付义务，原告要求被告100%津贴补贴发放退休金的诉讼请求，本院予以支持。
关于原告提出享受取暖费待遇问题，依据《意见》第七条规定：“福利待遇：福利待遇参照供热公司原有标准执行。”该条款系被告对原告福利待遇的承诺，依据现有证据及调查的事实，新民市供热公司转让经营权之前，单位职工享受取暖费补贴，故被告应履行该项承诺，对原告的取暖费待遇负有给付义务，故原告要求享受取暖费待遇的诉讼请求，本院予以支持。
关于原告要求被告承担原告因起诉所发生的交通费、误工费伙食费等费用，上述费用不属于履责范围，且无法律依据，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，判决：一、被告新民市人民政府在本判决生效之日起三十日内依据《关于新民供热公司人员、职责、待遇，资产及债权债务核定的工作意见》第六条规定给予原告退休金保障；二、被告新民市人民政府在本判决生效之日起三十日内依据《关于新民供热公司人员、职责、待遇，资产及债权债务核定的工作意见》第七条规定给予原告取暖费待遇；三、驳回原告的其他诉讼请求。本案诉讼费50元由被告新民市人民政府承担。
上诉人新民市人民政府上诉称：1、原审判决认定事实不清，适用法律错误，曲解了《关于新民供热公司人员职责、待遇、资产及债权债务核定的工作意见》相关内容，没有充分考虑上述《意见》制定背景及上诉人制定宗旨。2、本案上诉人与被上诉人并非行政管理关系。被上诉人企业是新民市住房和城乡建设局下属企业，本案意见的实施不是为了实现、维护公共利益的行政管理目标，本案为系统内依当地政策调整而产生的内部利益纠纷，不适用行政法调整，不具有可诉性。请求依法驳回被上诉人起诉，诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人答辩称：一、关于上诉人的上诉理由之一，被上诉人认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确。该《意见》的制定背景是：2012年初，上诉人无端转让供热公司经营权，一个好端端的单位被剥夺了生产经营权，成为一个空壳单位，既不能自筹，也不能自支，致使全单位336名职工吃空饷。在这个特定的条件下，根据2012年7月20日市长办公会议精神，新民市政府才制定该《意见》。该《意见》的制定宗旨是：解决转制后职工的工资及待遇问题。其第三条明确规定：“资金来源：市财政拨款。”明确了转制后的供热公司成为市财政直接拨款的单位；其第六条“退休人员退休金保障由市财政补缴拖欠款项，由原单位100%发放。”该条款是上诉人对被上诉人退休金保障的承诺；第七条“福利待遇参照供热公司原有标准执行”，该条款是上诉人对被上诉人福利待遇的承诺。根据上诉人发布的《意见》的宗旨及所表达的真实意图，被上诉人提出的诉求是完全正当的，合法的，法院依据法律作出判决是正确的。因此，上诉人提出的上诉理由没有事实及法律依据，理应予以驳回。二、关于上诉人的上诉理由之二，被上诉人认为：1、上诉人与被上诉人的关系：根据《意见》第三条“资金来源市财政拨款。”从2012年2月起，市财政直接给供热公司职工开工资，市政府对供热公司实行“钢性指标管理”，即供热公司一切费用开销都由市财政拨款。出示证据有：2015年《新民市财政局文件》（新财指经[2015]5号），其单位指标明细附表中明确有供热公司。两者关系“并非行政管理关系”，而是直接的工资供养关系。2、上诉人称“本案为系统内依当地政策调整而产生的内部利益纠纷，不在法律调整范围内。”但不在法律调整范围内的当地政策不具有法律效力。综上所述，根据《意见》第三、第六、第七条规定，新民市政府是原告诉求的法定支付人，一审判决是正确的、合法的。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是上诉人新民市人民政府是否具有履行案涉《意见》第六条、第七条规定的义务。关于案涉《意见》的可诉性问题。上诉人提出，案涉《意见》的实施不是为了实现、维护公共利益的行政管理目标，本案为系统内依当地政策调整而产生的内部利益纠纷，不适用行政法调整，不具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条（修改前为第十二条）第（二）项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布行政法规、规章或者其他具有普遍约束力的决定、命令的行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（一）项也规定，公民、法人或者其他组织对行政诉讼法第十二条规定的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述规定，行政机关针对特定的人和特定事项作出的、具有直接执行效力、不能反复适用的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围；行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，从案涉《意见》的形式来看，是具体的工作实施意见；从对象来看，明确针对的是新民供热公司；从具体条款来看，有单位性质、工作职责、资金来源、债权债务处置权益、集资款问题的处置、退休人员退休金保障、福利待遇等具体内容；从法律效力来看，制定后已对外发布，已发生法律效力。因此，案涉《意见》的实施对象特定，设定了具体的权利义务关系，不可反复适用，对外已发生法律效力，属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人的该项上诉请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。
关于案涉《意见》第六条、第七条规定的性质问题。第六条规定：“退休人员退休金保障由市财政补缴拖欠款项，由原单位100%发放。”第七条规定：“福利待遇参照供热公司原有标准执行”。从案涉《意见》的制定背景来看，新民市供热公司系自收自支事业单位，上诉人新民市人民政府于2012年6月转让了新民市供热公司经营权，2012年7月23日，上诉人作出了案涉争议《意见》，该《意见》系上诉人在转让新民市供热公司经营权的特定条件下作出的。因此，结合当时情况，案涉《意见》中第六条、第七条明确记载的给付内容的性质，应视为上诉人对特定人员的承诺，上诉人对其承诺事项亦负有给付义务。原审判决对此问题的认定并无不当。
关于被上诉人的具体诉讼请求问题。一是被上诉人要求上诉人100%津贴补贴发放退休金的诉讼请求，该请求系双方当事人对案涉《意见》第六条的理解问题。《意见》第六条规定：“根据沈阳市事业单位现行社保政策，退休人员暂不执行社会化发放。退休人员退休金保障由市财政补缴拖欠款项，由原单位100%发放。”该条款系上诉人对被上诉人退休金保障的承诺，结合《意见》第三条规定：“资金来源：市财政拨款。”因被上诉人现退休金中补贴数额为事业单位新补贴标准的50%，并未实现100%发放，故应由上诉人履行给付义务。原审判决对被上诉人的该项诉讼请求予以支持并无不当。二是关于被上诉人提出享受取暖费待遇问题。依据《意见》第七条规定：“福利待遇：福利待遇参照供热公司原有标准执行。”该条款系上诉人对被上诉人福利待遇的承诺，依据现有证据及调查的事实，新民市供热公司转让经营权之前，单位职工享受取暖费补贴，故上诉人应履行该项承诺，对被上诉人的取暖费待遇负有给付义务。关于上诉人提出的该条规定中“参照”应理解为“可以参照也可以不参照”的上诉理由，因该条规定是上诉人承诺给予福利待遇，在此前提下，具体福利待遇的标准“参照”供热公司原有标准执行，是具体执行的问题，至于本条规定，不存在“可以参照也可以不参照”的问题。上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。三是关于被上诉人要求上诉人承担因起诉所发生的交通费、误工费、伙食费等费用，原审判决认为上述费用不属于履责范围，且无法律依据，故不予支持，该项认定并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人上诉理由不能成立，对其主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人新民市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 武 江
审 判 员 徐桂伶
代理审判员 李 明
二〇一七年三月二十三日
书 记 员 李 鑫
附：被上诉人名单
被上诉人于荣甫，男，1951年2月15日出生，汉族，住址辽宁省新民市于家窝堡乡。
被上诉人张立军，女，1957年5月17日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人张汉奎，男，1953年11月13日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人朱丽娟，女，1960年1月23日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人魏淑君，女，1956年8月6日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人温丽艳，女，1950年11月13日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人柴玉范，女，1956年9月28日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人周承芬，女，1956年1月5日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人郭强，男，1954年9月15日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人刘金生，男，1943年4月12日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人韩英，女，1955年3月20日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人宋淑媛，女，1944年3月25日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人马中文，男，1953年11月8日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人佟英文，女，1963年2月13日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人王玉英，女，1946年8月7日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人赵莉，女，1955年5月16日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人李艳芹，女，1958年10月12日出生，回族，住址辽宁省新民市。
被上诉人段文财，男，1950年3月15日出生，满族，住址辽宁省新民市。
被上诉人孙晓东，女，1963年11月8日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人任淑芹，女，1954年5月4日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人甄桂芹，女，1957年8月11日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人韩影会，女，1950年3月2日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人杨淑芹，女，1931年8月20日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人田玲，女，1956年1月1日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人朱凤岐，男，1931年10月1日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人张玉海，男，1949年7月30日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人聂桂英，女，1957年5月25日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人张风兰，女，1959年3月12日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人郭秀华，女，1953年11月13日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人马桂贤，女，1960年6月19日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人赵福全，男，1944年11月7日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人陶护林，男，1945年8月4日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人王任侠，男，1940年8月8日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人许志云，女，1961年4月30日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人姚素兰，女，1949年9月5日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人杨红，女，1959年4月11日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人张文艳，女，1952年4月13日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人单淑兰，女，1953年7月9日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人刘旭生，男，1945年12月12日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人任丽，女，1956年11月7日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人周春梅，女，1955年6月9日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人王庆茹，女，1956年6月12日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人宋冰洁，女，1958年3月13日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人聂永光，男，1953年6月3日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人赵淑媛，女，1957年7月14日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人岳红宇，女，1957年8月2日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人张纯明，男，1952年5月19日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人陈海彬，男，1953年9月29日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人周绍援，男，1945年1月19日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人门淑云，女，1947年3月22日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人王淑娥，女，1948年10月3日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人赵玉琢，男，1931年9月4日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人李秀君，女，1959年1月11日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人侯亚娟，女，1952年7月8日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人孟秀云，女，1954年8月17日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人王华国，男，1942年9月16日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人郑丽梅，女，1957年4月21日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人吴明德，男，1946年8月1日出生，汉族，住址辽宁省新民县新民镇。
被上诉人张宝秋，女，1962年10月3日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人田奎斌，男，1944年5月28日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人陈德珠，女，1957年3月2日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人王利，男，1949年7月3日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人沈福林，男，1941年9月5日出生，汉族，住址辽宁省新民市。
被上诉人郎孝晖，女，1967年8月13日出生，满族，住址辽宁省新民市。
被上诉人施美容，女，1982年5月2日出生，汉族，住址辽宁省新民市。