浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1363号
上诉人（原审原告）沈和样，男，1960年3月1日出生，汉族，住浙江省岱山县。
委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告暨复议机关）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路*号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人廖琦，浙江省国土资源厅工作人员。
委托代理人金国宛，岱山县国土资源局工作人员。
沈和样诉浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，舟山市中级人民法院于2017年8月30日作出（2017）浙09行初14号行政判决。沈和样不服，向本院提出上诉，本院于2017年10月18日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年12月28日公开开庭审理了本案。上诉人沈和样的委托代理人宋晓峰，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人廖琦、金国宛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：为实施城市规划，岱山县人民政府拟申请岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地24.7814公顷，土地利用现状均为存量建设用地。该批次建设用地涉及征收岱山县××渔山村集体土地24.7814公顷，拟申请用地地块为岱山县201515号至201540号地块，规划用途为工矿仓储用地，符合岱山县土地利用总体规划。土地权利人为沈和样的宅基地坐落于岱山县××号，即目前的岱山县201519号地块内，在上述集体土地征收范围内。2015年1月7日，岱山县国土资源局及岱山县人民政府发布岱征告字[2015]03号《征地告知书》，告知拟征收土地用途、位置、规模、补偿标准及安置途径等相关事项。同日，岱山县国土资源局将该《征地告知书》送达岱山县××渔山村，并张贴在该村村务公开栏上。经慈溪市水利建设勘测设计院有限公司杭州分公司对涉案土地勘测定界，制作土地勘测定界表，并绘制土地勘测定界图。同年1月22日，岱山县人民政府组织进行了涉案各地块土地权属调查、青苗及地上附着物调查，岱山县××渔山村村民委员会对上述调查结果予以确认。同年1月23日，岱山县国土资源局及岱山县人民政府发布《土地勘测定界公告》（岱国土资测告字[2015]03号），公告上述勘测定界表、勘测定界图、青苗及地上附着物调查登记表、土地权属调查表，并张贴在渔山村务公开栏上。同年1月28日，岱山县国土资源局发布岱国土资听告字[2015]03号《征地听证告知书》及附件《征地补偿安置方案》，告知被征地集体经济组织、农户和土地权利人就征地补偿安置方案等事项享有申请听证的权利及期限，该《征地听证告知书》及其附件于同日送达岱山县××渔山村，并在渔山村务公开栏中张贴。2015年2月2日，高亭镇渔山村召开村民代表会议，讨论征收该村集体土地有关事项，并形成会议纪要，同意岱山县国土资源局制定的征地补偿安置方案，放弃听证。岱山县国土资源局于同年2月6日出具情况说明，载明在法定期限内，该局未收到高亭镇渔山村听证申请。同年2月10日，岱山县国土资源局委托岱山县统一征地事务所与岱山县××渔山村签订岱国土资征字[2015]03号《征收土地补偿安置协议》，就征地补偿费用、青苗和地上附着物补偿、村民房屋征收补偿安置、被征地农民社会保障等问题达成协议。2015年2月10日，岱山县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料（“一书三方案”）》，包括《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》，以及《岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地情况汇总表》。同日，经岱山县人民政府审核同意上报，后经舟山市国土资源局审查及舟山市人民政府审核同意上报浙江省人民政府审批。浙江省人民政府于2015年2月13日作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》，同意岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地24.7814公顷（征收集体土地24.7814公顷）。沈和样等人经向浙江省国土资源厅申请政府信息公开，获知浙江省人民政府作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》的行政行为，于2017年2月13日向浙江省人民政府申请行政复议。经告知补正申请材料，浙江省人民政府于2017年2月28日受理该复议案件，并通知岱山县人民政府、浙江省国土资源厅进行书面答复。2017年4月6日，浙江省人民政府组织听证，沈和样参加了该次听证。2017年4月24日，浙江省人民政府作出浙政复[2017]143号行政复议决定，维持浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》批准岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地具体行政行为，同时告知维权途径及期限，并邮寄送达沈和样。沈和样不服浙江省人民政府作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》的行政行为及作出浙政复[2017]143号行政复议决定的复议行为，提起本案行政诉讼。
原审法院认为，根据土地管理法第四十四条第一款、第四款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。土地管理法第四十五条第一、二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案中，被诉《浙江省建设用地审批意见书》所涉土地24.7814公顷均为存量建设用地，不涉及基本农田和耕地，性质为集体土地。故浙江省人民政府具有作出被诉建设用地审批行为的法定职权。根据土地管理法实施条例第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。本案中，涉案土地位于岱山县××渔山村，符合岱山县土地利用总体规划。根据《土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。本案中，在涉案建设用地项目申报浙江省人民政府批准前，由岱山县国土资源局向岱山县××渔山村及农户发布了《征地告知书》并予张贴公告，告知拟征收土地、位置、规模、补偿标准及安置途径等事项；经专业机构对涉案土地进行勘测定界，并由岱山县人民政府组织了土地权属调查、青苗及地上附着物调查，并就上述情况进行公告；后岱山县国土资源局发布了《征地听证告知书》及附件《征地补偿安置方案》并予张贴公告，告知被征地集体经济组织、农户和土地权利人对征地补偿安置方式有权申请听证，而该局在规定期限内未收到听证申请；召开村民代表会议，就征地补偿安置方案等事项进行讨论，经村民代表讨论同意岱山县国土资源局制定的征地补偿安置方案并放弃听证，形成了会议纪要；后由岱山县国土资源局委托岱山县统一征地事务所与岱山县××渔山村村民委员会签订了《征收土地补偿安置协议》，就征地补偿费用、青苗和地上附着物补偿、村民房屋征收补偿安置、被征地农民社会保障等问题达成协议，该协议同时由岱山县人民政府盖章确认。在此基础上，由岱山县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料（“一书三方案”）》（包括《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》）以及《岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地情况汇总表》，经岱山县人民政府审核同意逐级上报，后分别经舟山市国土资源局审查、舟山市人民政府审核同意上报被告浙江省人民政府审批。浙江省人民政府于2015年2月13日作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》，同意岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地24.7814公顷（征收集体土地24.7814公顷），事实认定清楚，被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议，申报、批准程序符合土地管理法实施条例第二十条以及2010年《建设用地审查报批管理办法》中关于建设用地项目呈报、审查、审批程序的相关规定。沈和样在庭审中主张其对于相关征地告知、听证告知等不知情，但与本案已查明的事实不符，相关职能部门对于相关程序事项以直接送达、公告、张贴等形式予以公示告知，并未违反相关程序规定，故对沈和样的该节主张不予认可。沈和样等人经向浙江省国土资源厅申请政府信息公开，获知被告作出的浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》的行政行为，在法定期限内向浙江省人民政府申请行政复议。经告知补正后，浙江省人民政府于2017年2月28日受理该复议申请，并经通知书面答复、组织听证，于2017年4月24日作出了浙政复[2017]143号行政复议决定，维持浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》批准岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地具体行政行为，同时告知维权途径及期限，并邮寄送达沈和样，上述复议程序符合行政复议相关程序规定。至于沈和样在庭审中主张浙江省人民政府组织听证程序不规范一节，根据《行政复议法》第三十三条规定“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”，本案中，浙江省人民政府于2017年4月6日在岱山县进行调查、组织听证，沈和样亦参加了该次听证，并未违反行政复议相关程序规定，故对沈和样的该节主张，不予采纳。综上，浙江省人民政府作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》的行政行为认定事实清楚、证据确实充分，行政程序合法，法律适用正确；其作出浙政复[2017]143号行政复议决定的复议程序合法。沈和样提出的要求撤销被诉复议决定及土地批准行为的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回沈和样要求撤销浙江省人民政府作出的浙政复[2017]143号行政复议决定及撤销浙江省人民政府作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》的诉讼请求。
沈和样上诉称：对于被上诉人浙江省人民政府向原审法院提交的十七份证据，上诉人原审时就这些证据进行了详细的质证。然而，原审法院无视上诉人针对上述证据的质证意见，对证据客观存在的问题视而不见，没有进行任何的阐明及论述，对上诉人的质证意见没有任何的回应，即采信了被上诉人浙江省人民政府提交证据的证明效力。原审时被上诉人提供的证据，与其当庭提供证据原件的证据顺序、名称不一致，且建设用地审查报告没有提供给上诉人，部分证据与被上诉人当庭提供的原件不一致。原审法院对于被上诉人提供的全部证据的真实性、合法性及关联性都予以了采信，违背了证据认定和采信的相关规定。原审判决认定事实和适用法律均存在错误，请求二审法院依法撤销原判，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。
浙江省人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：一、答辩人向原审法院提交《建设用地项目呈报材料》及《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》、《岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地情况汇总表》、建设用地审核报告、《被征地农民社会保障措施落实情况说明表》、岱国土资测告字[2015]03号《土地勘测定界公告》、《土地勘测定界图》、《项目土地勘测定界表》、公告情况记录表及张贴照片、《土地权属调查表》、《青苗及地上附着物调查登记表》、《征地听证告知书》、《征地补偿安置方案》、张贴照片、村民（代表）会议纪要、《村民代表会议代表签到表》、《岱山县土地利用总体规划规划局部图》等材料，可以证实答辩人作出被诉征地批准行为事实清楚、适用依据正确，程序合法。二、答辩人向原审法院提交了《行政复议申请书》、《行政复议申请材料补正通知书》、《行政复议补正情况说明》、《行政复议答复书》、听证笔录、听证签到表及浙政复[2017]143号《行政复议决定书》及快递单等材料，可以证实答辩人作出涉案行政复议决定的程序符合行政复议法的相关规定。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人浙江省人民政府作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》是否具备事实和法律依据、程序是否合法，以及其作出浙政复[2017]143号行政复议决定的程序合法性等审理重点，进行了质证、辩论。就上诉人沈和样提出的原审时被上诉人浙江省人民政府没有将《关于岱山县2015年度计划指标第一批次建设项目用地的报告》作为证据提交，《社会保障措施落实表》《征地告知书》《勘测定界图》等证据没有提交原件，以及《村民代表会议纪要》《会议代表签到表》与原件不符等问题。二审庭审后，应本院的要求，浙江省人民政府向本院提交了《村民代表会议纪要》《会议代表签到表》原件，上诉人沈和样明确表示放弃对该两份证据进行核实质证。经本院核实，关于证据《关于岱山县2015年度计划指标第一批次建设项目用地的报告》，原审时浙江省人民政府已经作为证据提交；关于《社会保障措施落实表》《征地告知书》《勘测定界图》等证据，与原件核对无异；《村民代表会议纪要》、《会议代表签到表》亦与原件核对无异，可以证实涉案土地征收已经村民代表大会讨论同意的事实。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人沈和样不服被上诉人浙江省人民政府作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》及浙政复[2017]143号行政复议决定提起的诉讼。本案中，围绕着被诉审批事项，浙江省人民政府于原审时提交的《岱山县201519号地块土地勘测定界图》，可以证实被诉征收土地的范围和位置；提交的《岱山县土地利用总体规划（2006-2020年）（2013年修改版）规划局部图》，可以证实涉案建设用地符合土地利用总体规划和城乡建设规划；提交的岱山县国土资源局就拟征收涉案土地的用途、地类、面积、征地补偿标准等于2015年1月28日发送的《听证告知书》《征地补偿安置方案》及向高亭镇渔山村民委员会送达的回执，高亭镇渔山村民委员会2015年2月2日出具的《村民（代表）会议纪要》、《参加渔山村土地整体征收村民代表会议代表签到表》，岱山县国土资源局2015年2月6日出具的《未收到听证申请的情况说明》，岱山县统一征地事务所与高亭镇渔山村于2015年2月9日签订的《征收土地补偿安置协议》，上述证据可以证实岱山县有关部门已将涉及征地的有关内容及听证权利通过公告的方式告知村集体经济组织和相关权利人，公告期满无人申请听证，且涉案土地征收已经村民代表大会同意；提交的岱山县人力资源和社会保障局与岱山县国土资源局共同盖章确认的《岱山县被征地农民社会保障措施落实情况说明表》，可以证实岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地被征地农民基本生活保障资金得到了落实和安排；岱山县国土资源局于2015年2月10日编制的《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，以及2015年2月10日作出的《关于岱山县2015年度计划指标第一批次建设项目用地的报告》等材料，可以证实岱山县人民政府、舟山市人民政府同意报浙江省人民政府批准岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地24.7814公顷的事实。上述征地报批过程，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十七条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条等规定。浙江省人民政府据此作出被诉审批意见书，具备事实和法律依据，行政程序亦无不当。
上诉人沈和样庭审中认为浙江省人民政府组织听证程序不规范，故其作出的复议决定程序不合法。组织听证并非行政复议的必经程序，且本案中浙江省人民政府也于2017年4月6日在岱山县组织了调查、听证，上诉人沈和样亦实际参与了该次听证，并未违反行政复议的相关程序规定，故对上诉人沈和样的前述主张，不予支持。除此之外，上诉人沈和样对浙江省人民政府的复议程序并无其他异议，经审查，本院对本案行政复议程序的合法性予以确认。
综上，浙江省人民政府作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》具备事实和法律依据，行政程序合法；作出浙政复[2017]143号行政复议决定的复议程序合法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈和样负担。
本判决为终审判决。
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审判长 马惟菁
审判员 王红根
审判员 夏祖银
二〇一八年一月十日
书记员 吕圣姻