山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）烟行终字第62号
上诉人（一审被告）：烟台市质量技术监督局。住所地：烟台市莱山区新苑路**号。
法定代表人：林永忠，局长。
委托代理人：张德浩，该局工作人员。
委托代理人：张宝义，该局工作人员。
被上诉人（一审原告）：蓬莱银鹿建材有限公司。住所地：蓬莱市龙山店镇宋庄村西。
法定代表人：柳志刚，经理。
委托代理人：罗世灿，山东同杰律师事务所律师。
蓬莱银鹿建材有限公司诉烟台市质量技术监督局质量监督行政处罚一案，烟台市莱山区人民�院于2014年4月11日作出（2014）莱山行初字第8号行政判决。一审被告烟台市质量技术监督局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年6月26日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人张德浩、张宝义，被上诉人的委托代理人罗世灿到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2013年3月5日，上诉人根据群众举报对被上诉人进行了现场检查，2013年3月18日，上诉人以被上诉人未取得工业产品生产许可证生产、销售白色硅酸盐水泥，违反了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《生产许可证管理条例》）第五条之规定，违法产品货值42.3862万元，违法所得无法查清，根据《生产许可证管理条例》第四十五条之规定作出（鲁烟）质技监罚字（2013）第2004号行政处罚决定书，对被上诉人给予以下处罚：1、责令停止生产；2、处违法生产产品货值金额1.5倍罚款，计63.57万元整。2013年9月17日，上诉人以违法货值金额计算有误为由，作出（鲁烟）质监撤字（2013）第201号通知书，撤销了第2004号行政处罚决定书。2013年10月16日，上诉人作出（鲁烟）质技监罚字（2013）第2004－2号行政处罚决定书，变更违法产品货值为29.42万元，决定给予以下行政处罚：1、责令停止生产未取得工业产品生产许可证的白色硅酸盐水泥；2、处违法生产产品货值金额1.5倍罚款，计44.13万元。被上诉人不服提起行政诉讼。
一审法院查明，原告成立于2013年1月31日，经营范围为：加工干粉砂浆；销售内外墙温沙浆、腻子粉、石膏、白水泥及其制品。未取得白水泥的生产许可证。2013年3月5日，被告对原告进行现场检查、拍照，制作了现场检查笔录和调查笔录，上述两份笔录均有柳志刚签名并加盖原告印章，同时从原�处取得原告与蓬莱市义利水泥有限公司的资产租赁合同、购买白水泥熟料的发票、出库单、出厂水泥发货回单、每天水泥销售日报表、原告向青岛高利石业有限公司出具的产品质量检验报告、记事等证据材料。2013年3月10日，原告向被告提交了整改报告。2013年3月13日，被告作出并送达原告（鲁烟）质技监罚告字（2013）第2004号行政处罚告知书，被上诉人的法定代表人柳志刚在告知书上签字确认：“货值42.3862万元计算不对，计算多了。对其它认定事实无异议。内部解决，不要求听证。”被告经重新核对相关证据，去掉了重复计算部分，撤销了第2004号行政处罚决定书，重新作出了本案诉争的行政处罚决定书。
一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法给予行政处罚的，行政机关必须查明事�；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”被告以原告未取得生产许可证生产、销售白色硅酸盐水泥，构成了未取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的违法行为，以违法产品货值为29.42万元作出诉争的处罚决定，被告则应提交充分证据证明原告生产了白色硅酸盐水泥且生产的违法产品货值为29.42万元。原告的经营范围包含销售白色硅酸盐水泥，所以认定其违法生产白色硅酸盐水泥及确定违法产品货值时应与经营范围许可的销售白水泥行为相区分。被告用以确定违法产品货值的出库单，抬头标明的是蓬莱优泥建材有限公司公司，虽加盖了原告的印章，但仅凭出库单并不能充分证明出库单上所售白水泥均系原告生产。另，被告2013年3月5日现场检查原告正在装车的水泥包装袋标识为优泥公司，而被告提交的镇政府致优泥公司的函并不能证明优泥公司实际停产时间，且优泥公司工商登记注销时间为2013年5月6日。再，被告所提交证据未说明对原告进行检查时原告正在生产白色硅酸盐水泥及明确出库单载明销售的产品即是原告生产；对原告法定代表人所作的调查笔录，亦未明确原告生产白水泥的数量及货值。综上，被告所作处罚决定证据不足，事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：撤销被告烟台市质量技术监督局于2013年10月16日作出的（鲁烟）质技监罚字（2013）第2004-2号行政处罚决定书。
烟台市质量技术监督局不服一审法院判决，上诉称：上诉人在执法检查时，被上诉人正在组织生产白色硅酸盐水泥。被上诉人的法定代表人柳志刚在调查笔录和行政处罚告知书中均承认了违法生产白色硅酸盐水泥的事实。其在一审庭审时，虽然予以否认，但并未提供有效证据证明。上诉人所提供�据已经形成完整的证据链，能够证明被上诉人违法事实。请求依法撤销一审判决，维持上诉人作出的行政处罚决定。
被上诉人蓬莱银鹿建材有限公司答辩称，我们没有违法生产白水泥，上诉人执法检查程序违法，认定事实错误，作出了违法的行政处罚决定，一审法院认定事实清楚，程序合法，请依法维持原判。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：上诉人所作的行政处罚决定是否合法，具体包括认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。针对上述审理重点，上诉人认为，其行政执法程序合法，所调查的事实清楚，适用的法律正确。被上诉人认为，被上诉人从来也没有生产白水泥，上诉人仅仅根据装卸工将白水泥装车就推定被上诉人生产白水泥是没有根据的。一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
各方当事人在一审中提供的证�已随卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。当事人二审中的质证意见与一审相同。
二审期间，上诉人提交了以下4份证据：证据1、2013年3月14号银鹿建材有限公司刘向东的调查笔录和检查笔录；证据2、2013年4月3号烟台市芝罘特尔腻子粉厂的调查笔录和检查笔录；以上证据证明被上诉人产品包装上写的是干粉砂浆，实际上装的是白水泥。证据3、《干混砂浆生产工艺与应用技术规范》；证据4、《白色硅酸盐水泥国家标准》。被上诉人认为这4份证据不是在一审举证期限内提供，不能作为证据使用。经审查，上诉人不能说明其延期举证的正当理由，故对上诉人提供的上述证据依法不予采信。
本院认为：
一、关于上诉人行政处罚职权问题。为了贯彻国家产业政策，促进社会主义市场经济健康、协调发展，国家对重要工业产品实行生产许可证管理制度，其中白色�酸盐水泥就属于国家列入实行生产许可证目录的特种水泥产品品种。根据《生产许可证管理条例》第六条的规定，上诉人烟台市质量技术监督局作为县级以上地方质量技术监督局，依法负责本行政区域内生产许可证的监督检查工作，对违反生产许可证制度的违法生产行为进行处罚，系上诉人的法定职责。
二、关于上诉人所作行政处罚认定事实问题。上诉人通过调查确认，被上诉人为了生产白水泥，租赁蓬莱义利水泥有限公司的厂房和设备，将熟料、石膏、沙和胶粉按照一定的比例配方生产白色硅酸盐水泥，所用的水泥包装袋是2013年1月从蓬莱优泥建材有限公司购进的，所用的熟料是从安徽阿尔博波特兰（安庆）有限公司购进的。上诉人现场检查时获取的《出库单》、《每天水泥销售日报表》、《出厂水泥发货回单》、记事本等证据能够证明其违法产品货值为29.42万元，被上诉人向青岛高利石业有限公司出具的《产品质量检验报告》所引用的产品标准也是白色硅酸盐水泥的标准，上诉人所作《现场检查笔录》、《调查笔录》都有被上诉人的法定代表人签字确认。以上证据形成了完整证据链条，可以证明被上诉人违法生产、销售白色硅酸盐水泥的事实成立，且在上诉人送达（鲁烟）质技监罚告字（2013）第2004号行政处罚告知书时，被上诉人的法定代表人柳志刚在告知书上签字确认：货值计算多了，对其它认定事实无异议。上诉人经重新核对，作出了本案诉争的行政处罚决定。上诉人所作处罚决定事实清楚，证据确实充分。一审法院认定上诉人处罚证据不足、事实不清不当，应予纠正。
被上诉人诉称其销售的是优泥公司生产的白水泥。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”被上诉人在一审中提交的《协议书》、《劳动合同书》、《股东会议记录》、《商标转让协议书》等证据，在行政程序中并未提交上诉人，其在庭审中提出的当时没来得及提交的抗辩理由不成立，依据上述规定，对被上诉人一审中提交的证据不予采信，其主张本院不予支持。
关于上诉人行政程序是否合法问题。上诉人于2013年3月5日接到举报后，安排两名执法人员对被上诉人进行了检查。2013年9月25日，上诉人作出并送达了（鲁烟）质技监罚告字（2013）第2004-1号行政处罚告知书，被上诉人在规定期限内没有提出陈述、申辩、听证要求，视为放弃上述权利，同年10月16日，上诉人对被上诉人作出本案被诉的行政处罚决定并送达被上诉人。上诉人作出行政处�的程序并无不当。
关于上诉人适用法律是否正确的问题。上诉人查明，被上诉人未取得生产许可证，生产销售白色硅酸盐水泥货值金额29.42万元，违反了《生产许可证管理条例》第五条的规定，扰乱了市场经济秩序，被上诉人对其违法行为应当承担相应的法律后果。上诉人根据《生产许可证管理条例》第四十五条的规定，决定对被上诉人责令停止生产，处以违法生产产品货值金额1.5倍的罚款。上诉人确定的罚款金额系在其法定的裁量范围内。上诉人作出的处罚适用法律正确。
综上，一审法院判决认定事实不清，适用法律不当，应予改判。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销烟台市莱山区人民法院（2014）莱山行初字第8号行政判决；
二、维持烟台市质量技术监督局于2013年10月16日作出的（鲁烟）质技监罚字（2013）第2004-2号行政处罚决定。
一、二审案件受理费各50元，由蓬莱银鹿建材有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 苏宁雪
审判员 张爱玲
审判员 杨道力
二〇一四年七月二十六日
书记员 闫彩玲