中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申4900号再审申请人（一审原告，二审上诉人）沈纯祥，男，1938年12月12日生，汉族，住贵州省毕节市。被申请人（一审被告，二审被上诉人）贵州省毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府），住所地贵州省毕节市七星关区百里杜鹃路。法定代表人胡敬斌，该区区长。被申请人（一审被告，二审被上诉人）贵州省毕节市人民政府（以下简称毕节市政府），住所地贵州省毕节市七星关区碧阳大道518号。法定代表人陈昌旭，该市市长。第三人贵州省毕节市宇洋汽车服务有限公司，住所地贵州省毕节市三江花园B栋一单元十楼D户。法定代表人胡家伦，该公司总经理。再审申请人沈纯祥因诉贵州省毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告以及毕节市人民政府行政复议决定一案，不服贵州省高级人民法院(2016)黔行终351号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。原审法院查明的主要事实为：沈纯祥系毕节市七星关区海子街镇小箐沟村第五组村民，在征收通告范围内有承包地。七星关区政府根据2011年4月28日《省人民政府关于毕节-大方城市总体规划的批复》(黔府函〔2011〕79号)、2012年12月31日贵州省国土资源厅《贵州省国土资源厅关于毕节市七星关区2012年土地利用总体布局调整方案的复函》(黔国土资源规划函〔2012〕92号)、2013年12月23日贵州省国土资源厅《贵州省国土资源厅关于毕节市七星关区2013年土地利用总体布局调整方案的复函》(黔国土资源规划函〔2013〕139号)：含海子街镇的40个乡镇办事处，将775.6945公顷土地有条件建设区调整为允许建设区，776.8049公顷土地允许建设区调整为有条件建设区。在2014年4月21日，七星关区政府发出了《七星关区2014年度第五批次城镇建设用地征前通告》，包括海子街镇小箐沟村土地在内的29.0623公顷集体土地征收为城市建设用地进行征前通告，并由七星关区国土资源局发出了《征前听证告知书》并送达，告知村委会和村民对征地补偿和安置方案有要求举行听证的权利，但在听证期限内，未有相关权利人提出听证申请。2014年8月12日，经贵州省人民政府以黔府用地函〔2014〕327号文批准，同意将七星关区海子街镇下坝村等29.0623公顷征收为国有(涉及小箐沟村4．7203公顷)。2014年9月10日，七星关区政府公布了《毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告》(七星府告〔2014〕34号)，并在村委会张贴通告，通告内容包括：征收土地的面积、土地位置、贵州省人民政府的用地批复和日期，用地项目名称，被征收土地村及面积，征地补偿费用标准、被征收土地所涉及的农业人员安置办法，被征收土地补偿登记办法。七星关区海子街镇小箐沟村第五组村民不服，向毕节市政府申请行政复议，毕节市政府于2015年3月17日作出毕府行复决字〔2015〕3号《行政复议决定书》，维持七星关区政府发布《毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告》(七星府告〔2014〕34号)，沈纯祥不服，提起行政诉讼。请求：确认七星关区政府发布的《毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告》(七星府告〔2014〕34号)违法。贵州省毕节市中级人民法院一审认为，本案争议的焦点为：一、七星关区政府所作出的《毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告》(七星府告〔2014〕34号)是否违法；二、沈纯祥的起诉是否超过十五日的起诉期限。七星关区政府根据贵州省人民政府《关于毕节市七星关区2014年度第五批次城镇建设灾后重建项目使用土地的批复》(黔府用地〔2014〕327号)、《省人民政府关于毕节—大方城市总体规划的批复》(黔府用地〔2011〕79号)、2012年12月31日贵州省国土资源厅《贵州省国土资源厅关于毕节市七星关区2012年土地利用总体布局调整方案的复函》(黔国土资源规划函〔2012〕92号)、2013年12月23日贵州省国土资源厅《贵州省国土资源厅关于毕节市七星关区2013年土地利用总体布局调整方案的复函》(黔国土资源规划函〔2013〕139号)，按土地征收程序发布了征收土地方案通告。在本案中，沈纯祥所提起的诉讼是请求确认七星关区政府所作出的《毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告》(七星府告〔2014〕34号)违法，本案审查的是通告的合法性。根据中华人民共和国国土资源部《征用土地公告办法(2010修正)》第三条“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告”、第五条“征收土地公告应当包括下列内容：(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；(三)征地补偿标准和农业人员安置途径；(四)办理征地补偿登记的期限、地点”之规定，七星关区政府公布了《毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告》(七星府告〔2014〕34号)，并在村委会张贴通告，通告内容包括：征收土地的面积、土地位置、贵州省人民政府的用地批复和日期，用地项目名称，被征收土地村及面积，征地补偿费用标准、被征收土地所涉及的农业人员安置办法，被征收土地补偿登记办法。通告符合中华人民共和国国土资源部《征用土地公告办法(2010修正)》的相关规定，并且沈纯祥也未对省人民政府的用地批复提起行政诉讼或者申请行政复议。其认为该批复中土地系基本农田，批复违反法律规定的理由，不予支持。毕节市政府收到行政复议决定后，依法受理行政复议申请，并向被申请人送达了复议申请书副本，被申请人也在法定期限内提交了当初作出具体行政行为的证据和书面答复意见，并按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，在规定的时间内作出行政复议决定，并送复议申请人，复议程序符合法律的规定，沈纯祥的诉讼请求也应予驳回。毕节市政府辩称，沈纯祥的起诉超过十五日的起诉期限，不应予以受理的理由，经查本案沈纯祥系第五组村民，收到行政复议决定书后以第五村民组为原告在十五日内提起行政诉讼，法院审查后认为该涉案地已经承包到各户，第五组村民不是适格的主体，村民应分别为原告自行提起诉讼，进行分案诉讼，毕节市政府的这一辩解理由不予支持。毕节市政府的这一辩称，该案系2015年5月1日行政诉讼法修改前复议的，复议机关不能作为共同的被告，因该案立案系在2015年5月1日行政诉讼法修改后，程序法适用新法，理应列为共同的被告，而不论复议机关是何时作出的复议决定。综上所述，七星关区政府所作出的《毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告》(七星府告〔2014〕34号)，符合中华人民共和国国土资源部《征用土地公告办法(2010修正)》的相关规定，行政复议程序合法，沈纯祥的诉讼请求不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈纯祥的诉讼请求。贵州省高级人民法院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。对于行政复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，诉讼标的有两种，即原行政行为和行政复议决定。故本案应当对七星关区政府作出的34号《通告》和毕节市政府作出的《行政复议决定书》(毕府行复决字〔2015〕3号)的行政行为一并作出裁判。一、关于七星关区政府作出征收集体土地的34号《通告》的审查通告是在一定范围内公布应当遵守或周知的事项时使用的公文，与公告是同义词。本案七星关区政府作出的34号《通告》载明了贵州省人民政府同意征收集体土地的批复文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、征地补偿费用标准、被征收土地所涉及的农业人员安置办法、被征收土地补偿登记办法等事项，实质是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告”的规定作出的公示行为，其目的仅仅是将通告中载明的内容告知发布公告人想要告知的人群，34号《通告》本身并未创设新的权利义务，对受众的沈纯祥的权利义务并不产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，沈纯祥所诉对象34号《通告》不属于行政诉讼的受案范围，其就34号《通告》的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项“提起诉讼应当符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，应驳回沈纯祥诉请确认34号《通告》违法的起诉。二、毕节市政府作出的《行政复议决定书》(毕府行复决字〔2015〕3号)的行政行为的审查《中华人民共和国行政复议法》(以下简称“《行政复议法》”)第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，沈纯祥认为七星关区政府作出的34号《通告》违法，有权向毕节市政府申请行政复议。本案中，2015年2月4日，毕节市政府受理行政复议申请后，同日向七星关区政府送达《提出行政复议答复通知书》。2015年2月12日，七星关区政府向毕节市政府提交了答辩状和作出34号《通告》的证据，符合《行政复议法》第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的规定。毕节市政府经审查后认为34号《通告》事实清楚，证据充分，遂于2015年3月17日作出《行政复议决定书》(毕府行复决字〔2015〕3号)，维持七星关区政府34号《通告》。毕节市七星关区海子街小箐沟村五组全体村民代表人沈纯忠于2015年3月30日签收了该行政复议决定，符合《行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”、第二款“行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章”、第三款“行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”的规定。故毕节市政府经审查作出《行政复议决定书》(毕府行复决字〔2015〕3号)的行政行为合法。上述行政复议证据，一审中毕节市政府法定举证期限内提交毕节市中级人民法院，且经过一审庭审质证。沈纯祥上诉认为毕节市政府在一审法定举证期限内未向人民法院提供证据，应依法认定毕节市政府作出行政复议没有事实依据和法律依据的理由不成立，不予支持。综上所述，沈纯祥提出的上诉请求无事实和法律依据，不予支持。原判决认定事实清楚、程序合法，但适用法律、法规部分错误，予以部分改判。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更……”的规定，判决：一、撤销毕节市中级人民法院(2015)黔毕中行初字第17号行政判决；二、驳回沈纯祥诉请确认毕节市七星关区人民政府作出《毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告》(七星府告〔2014〕34号)违法的起诉；三、驳回沈纯祥诉请撤销毕节市人民政府作出《行政复义决定书》（毕府行复决字〔2015〕3号）行政行为的诉讼请求。沈纯祥不服上述判决，向本院申请再审称，1.申请人具有土地承包合同书，在承包期限内应受到法律保护。2.被申请人胡乱作出勘测统计账目表。3.贵州省政府的批复指明是灾后重建项目用地，该涉案土地是商业性用地。据此请求：1.撤销原一、二审行政判决。2.判决《毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告》违法。3.判决被申请人停止侵害、返还原物、赔偿损失。本院认为，本案的争议焦点是七星关区政府所作的征收土地方案通告是否合法以及毕节市人民政府的行政复议决定是否合法。七星关区政府所作的征收土地方案通告是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”的规定作出的公示行为，主要是将征地事宜予以通知。因此，被诉的征收土地方案通告并未给申请人创设新的权利义务。毕节市人民政府收到行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定并送达，并无不当。因此，原审判决符合法律规定。综上，沈纯祥的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回沈纯祥的再审申请。审 判 长  梁凤云代理审判员  仝 蕾代理审判员  李小梅二〇一七年二月二日书 记 员  徐 超