浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1340号
上诉人（原审原告）顾桂法，男，1953年4月6日出生，汉族，住杭州市江干区，
委托代理人顾伶利，女，1981年1月7日出生，汉族，住址同上，系顾桂法之女。
委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府。住所地：杭州市庆春东路1号。
法定代表人滕勇，区长。
委托代理人葛宗萍，杭州市江干区人民政府工作人员。
委托代理人陈诚，浙江君安世纪律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。住所地：杭州市解放东路18号市民中心A座。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人郑祥、符晓雯，杭州市人民政府法制办公室工作人员。
顾桂法诉江干区人民政府、杭州市人民政府房屋行政确认及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年11月14日作出（2016）浙01行初204号行政判决。顾桂法不服，向本院提起上诉，本院于2016年12月2日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年2月15日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人顾伶利、周宁泽，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人郑祥，被上诉人杭州市江干区人民政府的委托代理人葛宗萍、陈诚到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案已依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：因江干区凯旋单元FG20－R21－13地块农转非居民拆迁安置房项目建设，原告顾桂法位于新塘社区新塘苑6幢1号的房屋被列入杭土资拆许字（2012）第007号《房屋拆迁许可证》核准的拆迁范围内。因该户没有相关批地建房报告，无法提供合法有效的权属权源文件，为保证拆迁工作的顺利进行，拆迁人杭州运河（江干段）综合整治与保护开发指挥部办公室于2015年5月12日向江干区政府申请，对原告户房屋权属予以认定。江干区政府经调查核实，于2015年5月20日作出《关于对顾桂法（户）权属的认定》。原告不服，于2016年3月16日向市政府申请行政复议。市政府于2016年3月18日受理，经审理，于2016年5月13日作出杭政复[2016]124号《行政复议决定书》，并于2016年5月17日邮寄给原告顾桂法及被告江干区政府。原告于次日收到，向本院提起行政诉讼。另查明，原告顾桂法户于1994年经批准建造二层楼房，建筑面积每层95平方米。2000年，原告户在原宅基地上进行房屋翻建，翻建后主房楼层5层，建筑面积约800平方米。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农民村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”。《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》第二条规定：“房屋（含住房、附房）、庭院、道地的面积，按照被拆迁人的合法权属来源证明文件记载为准。权属来源证明文件未记载相关面积的，或者被拆迁人未在规定期限内提供权属来源证明文件的，由原审批机关或者有权审批的其他机关依法认定。”江干区政府对其辖区内农村村民宅基地的合法建房用地面积具有相应的确认权。在拆迁过程中，因原告户无法提供合法有效的权属权源文件，江干区政府根据拆迁人的申请，对原告户房屋权属进行确认，并无不当，原告认为江干区政府没有行政职权的诉讼理由不能成立。《杭州市江干区农居建设管理实施细则》第十三条规定：“农村村民建房使用宅基地面积标准：二层以下住宅，小户（2至3人）75平方米，中户（4至5人）105平方米，大户（6人以上）125平方米。三层住宅：小、中、大户分别为60、84、100平方米。住宅面积的量算以建筑物外包着地面积为准。独生子女可按2个人口的用地面积标准计算。”原告户于1994年10月批准建房二楼95平方米，2000年进行翻建。江干区政府结合翻建时的规范性文件，认定原告户房屋面积为252平方米，合法有据。新塘社区情况说明载明原告户房屋系在2000年进行翻建，原告认为其房屋系2003年翻建，但未举证证明，对其诉讼理由不予采信。市政府在收到原告的行政复议申请后，于法定期限内作出杭政复[2016]124号《行政复议决定书》，符合行政复议法第三十一条之规定，程序合法。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告顾桂法的诉讼请求。
顾桂法上诉称：第一、被上诉人杭州市江干区人民政府作出《关于对顾桂法（户）权属的认定》系对顾桂法（户）房屋所有权的认定，不是对宅基地使用权权属的认定，原审法院不依法给予认定，明显是认定案件事实不清，明显是认定案件事实错误。第二、上诉人户房屋系2003年翻建，并不是2000年翻建，原审法院不依法给予认定，明显是认定案件事实不清，明显是认定案件事实错误。第三、案涉房屋系上诉人户翻建所建并不是新划宅基地后所建，被上诉人江干区人民政府没有举证任何证据和法律依据证明其具有审批翻建房屋的行政职权，原审法院不依法给予认定，明显是认定案件事实不清，认定案件事实错误，适用法律错误。第四、上诉人户房屋系按照当时的法律规定和相关政策以翻建房屋审批流程进行的审批，上诉人户的翻建房屋申请报告在建房时己向相关行政机关提交，上诉人户的翻建房屋档案由被上诉人江干区人民政府保存，被上诉人江干区人民政府拒不提供上诉人户的翻建房屋档案应当承担不利责任，原审法院不依法给予认定明显是适用证据规则错误。第五、被上诉人江干区人民政府作出《关于对顾桂法（户）权属的认定》的目的不合法，被申请人完全是刻意配合拆迁。因案涉拆迁对上诉人户补偿太低，无法保障上诉人户的居住水平和长远生计，所以上诉人户没有与拆迁人签订拆迁协议，拆迁人及被上诉人江干区人民政府进行打击报复，被上诉人江干区人民政府故意不征求上诉人的任何意见，不到现场进行任何调查，然后径直作出《关于对顾桂法（户）权属的认定》，被上诉人江干区人民政府分明是故意滥用职权、超越职权来配合拆迁。第六、《物权法》和《不动产登记暂行条例》早己生效，而《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法的诵知》关于房屋权属认定的规定与上位法《物权法》和《不动产登记暂行条例》相冲突，依法当属无效。除此之外，并无有效证据证明被上诉人江干区人民政府具有审批上诉人户翻建房屋的职权，所以原审法院根据《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法的通知》第二条判定被上诉人江干区人民政府具有对上诉人户房屋面积进行认定的职权，明显系适用法律根本错误。第七、根据宅基地审批及相关政策推算上诉人户房屋面积没有任何法律依据，被上诉人江干区人民政府根据宅基地审批及相关政策推算上诉人户房屋面积，作出《关于对顾桂法（户）权属的认定》实属滥用职权。综上所述，原审法院作出的判决认定案件事实不清，认定案件事实错误，适用证据错误，适用法律错误，故依法提起上诉，请求撤销一审错误判决。
杭州市江干区人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚。一审审理查明。上诉人户房屋坐落于杭土资拆许字(2012)第007号《房屋拆迁许可证》核准的拆迁范围内。因该户没有相关合法权属来源文件，拆迁人于2015年5月12日向答辩人申请，对上诉人户房屋权属认定的申请。答辩人经审查于2015年5月20日作出《关于对顾桂法（户）权属的认定》。证明上述事实的证据有：申请书、房屋拆迁许可证。另查明，顾桂法户于1994年批准建造二层楼房、建筑面积每层95平方米，2000年在原宅基地上进行房屋翻建，翻建后主房为五层，建筑面积约800平方米。证明上述事实的证据有：建房用地申请表，该户批准建房情况说明，人口情况证明。上述证据足以说明上诉人户房屋翻建情况及家庭人口情况，上诉人陈述其翻建时间为2003年，缺乏事实依据，一审认定事实清楚无误。二、一审判决适用法律正确。（一）职权依据。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”<杭州市征用集体所有土地房屋拆迁补偿办法》（杭政办函[2009]123号）第二条规定“房屋（含住宅、附房）、庭院、道路的面积，按照被拆迁入的合法权属来源证明文件记载为准。权属来源证明文件未记载相关面积的，或者拆迁人为在规定期限内提供权属来源证明文件的，由原审批机关或者有权批准的其他机关依法认定。”本案中，答辩人作为农村村民住宅用地的审批机关，具有对上诉人户合法权属进行认定的职权。（二）认定内容合法有据。上诉人户于2000年进行翻建，答辩人根据当时的规范性文件即《杭州市江干区农居建设管理实施细则》(江政办(1997)64号）第十三条规定，对上诉人户按照中户标准认定房屋面积为252平方米合法有据。综上，上诉请求无事实和法律依据，恳请法院依法驳回。
杭州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人因请求撤销江干区人民政府作出的《关于对顾桂法（户）权属的认定》的行政行为，于2016年3月16日向答辩人申请行政复议。答辩人依法受理并进行了审理，于2016年5月13日作出杭政复[2016]124号《行政复议决定书》，邮寄给双方当事人。答辩人的行政复议审理程序，符合行政复议法第十条第三款、第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。答辩人受理上诉人提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理并核实，答辩人查明以下事实：上诉人顾桂法（户）房屋于1994年10月30日经彭埠镇人民政府批准建造，主房占地面积95平方米，建造二楼，其（户）于2000年对房屋进行翻建，当时并未进行建房用地审批，房屋翻建后主房楼层5层，建筑面积约800平方米。上诉人顾桂法（户）现家庭成员情况为：顾桂法，户主；郑爱花，妻；顾伶利，女儿。顾伶利为独生子女。因江干区凯旋单元FG20-R21-13地块项目建设需要，杭州市运河综合整治与保护开发指挥部办公室于2012年2月23日取得杭土资拆许字(2012)第007号《房屋拆迁许可证》，拆迁许可证上记载的拆迁范围为：东至新塘路，西至新苑巷，南至景芳四区，北至严家弄路，上诉人顾桂法（户）房屋属于该范围内。拆迁过程中，因上诉人户未配合房屋丈量评估工作，为保证拆迁工作的顺利进行，拆迁人杭州运河（江干段）综合整治与保护开发指挥部办公室于2015年5月12日向江干区人民政府申请对新塘社区新塘苑6幢1号顾桂法（户）房屋权属进行认定，江干区人民政府经调查核实，于2015年5月20日作出《关于对顾桂法（户）权属的认定》，认定内容主要为：地址为杭州市江干区新塘苑6幢1号，户主为顾桂法，人口为3+1人，房屋面积为252平方米（84平方米乘以3层），建房时间为2000年。上诉人顾桂法不服江干区人民政府对其户权属所作的认定，向答辩人申请行政复议。依据查明事实，答辩人认为，第一，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”；第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”。《杭州市征用集体土地所有土地房屋拆迁管理条例》第二条规定“房屋（含主房、附房）、庭院、道地的面积，按照被拆迁人的合法权属来源证明文件记载为准。权属来源证明文件未记载相关面积的，或者被拆迁人未在规定期限内提供权属来源证明文件的，由原审批机关或者有权审批的其他机关依法认定。”本案中，由于上诉人顾桂法（户）房屋于2000年进行翻建，其于1994年10月30日获批的《杭州市江干区农村村民建房用地申请表》所记载的房屋面积已不能显示2000年的房屋面积。故在权属来源证明文件未记载相关面积的情况下，根据以上规定，作为有权审批机关，江干区人民政府作出<关于对顾桂法（户）权属的认定》具有职权依据。第二，《杭州市江干区农居建设管理实施细则》第十三条规定“农村村民建房使用宅基地面积标准：二层以下住宅，小户（2至3人）75平方米，中户（4至5人）105平方米，大户（6人以上）125平方米。三层住宅：小、中、大户分别为60、84、100平方米。住宅面积的量算以建筑物外包着地面积为准，独生子女可按2个人口的用地面积标准计算”；第十四条规定“农村村民建住宅的层次和高度：非集体统建的住宅，其层次、高度必须按当地村镇规划的统一规定控制．最高为三层……”本案中，上诉人顾桂法（户）房屋2000年翻建后，主房楼层5层，建筑面积约800平方米，但未能提供相关权属证明材料。在此情况下，江干区人民政府依职权对上诉人（户）房屋权属认定为“地址新塘苑6幢1号，户主顾桂法，人口3+1人，房屋面积为252平方米（84平方米乘以3层），建房时间为2000年”符合上述规定。第三，杭州运河（江干段）综合整治与保护开发指挥部办公室于2012年2月23日取得杭土资拆许字(2012)第007号《房屋拆迁许可证》，上诉人（户）房屋在该拆迁许可证列明的拆迁范围内；因上诉人拒绝房屋丈量评估，故杭州运河（江干段）综合整治与保护开发指挥部办公室于2015年5月12日向江干区人民政府提出对上诉人（户）房屋权属认定的申请，江干区人民政府经审查，于2015年5月20日作出对上诉人（户）房屋合法权属的认定，程序合法，并无不当。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持决定。答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，法律依据充分。综上，杭州市中级人民法院经公开开庭审理，根据查明的事实，依法作出驳回顾桂法诉讼请求的[2016]浙01行初204号《行政判决书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，请依法驳回上诉、维持原判。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审判决认定的基本案件事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农民村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”。《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》第二条规定：“房屋（含住房、附房）、庭院、道地的面积，按照被拆迁人的合法权属来源证明文件记载为准。权属来源证明文件未记载相关面积的，或者被拆迁人未在规定期限内提供权属来源证明文件的，由原审批机关或者有权审批的其他机关依法认定。”故江干区人民政府具有认定其辖区内农村村民宅基地上的建筑占地面积的职责。本案中，由于上诉人未能提供其房屋合法权源依据的相关证明，故江干区人民政府具有对该房屋作出被诉房屋权属认定的法定职责。关于涉案房屋翻建时间的认定，上诉人顾桂法户于1994年经批准建造二层楼房，建筑面积每层95平方米，后未经合法审批翻建为五层楼房。二审对上诉人提供的杭州市规划局测绘图等材料，以此证明被诉权属认定所认定的涉案房屋翻建于2000年系事实错误。根据上诉人提供的截止时间为2001年5月的杭州市规划局测绘图显示，该房屋四层主体结构已于2001年5月前完成翻建，第五层的加层行为发生在此后。故上诉人认为其房屋是在2003年才翻建的主张缺乏事实依据。在上诉人无证据证明四层主体翻建的确切时间情况下，根据房屋所在地新塘社区的情况说明，原审认定其为2000年翻建并无不当。《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十五条规定：“……。农村村民宅基地的具体标准，由市、县人民政府在前款规定的幅度内根据当地实际确定”。江干区人民政府依据政办[1997]64号《杭州市江干区农居建设管理实施细则》第十三条之规定认为，上诉人户应参照三层中户的建房使用宅基地面积标准，所建房使用面积应确定为84×3，共计252平方米。经查，杭州市土地管理局于2000年4月30日发布并已施行的杭土建[2000]140号《关于规范市区农村宅基地审批的若干意见》规定：“在城市土地利用总体规划建设留用地以外区域，宅基地用地面积（包括主房、附房、庭院用地）标准可按小户（1至3人）不超过75平方米；中户（4至5人）不超过110平方米；大户（6人以上）不超过125平方米执行”。“户型人口的确定，按本村在册常住人口机关，农业人口按一人计算，独生子女凭证可按两人计算，非农业人口减半计算”。“在审批宅基地面积时，主房等建筑占地面积应控制在规定宅基地面积的85%以内；……”。2002年5月15日，江干区人民政府发布并施行的江政办[2002]16号《江干区农村村民建房管理办法（试行）的通知》明确规定：“农村村民宅基地（包括主房、附房、庭院用地）大户（六人以上）用地面积控制在125平方米以内；中户（四至五人）用地面积控制在110平方米以内；小户（一至三人）用地面积控制在75平方米以内”，审批的建筑占地面积，控制在宅基地用地面积的85%以内，即大户106平方米，中户93平方米，小户63平方米。本案中，上诉人房屋翻建于2000年，杭州市国土资源局的杭土建[2000]140号意见应当适用于本案，且该意见的中户宅基地用地面积上限标准为110平方米×85%以内即93.5平方米以内，高于江干区人民政府江政办[1997]64号实施细则确定的中户上限84平方米标准。且江干区人民政府于2012年8月6日对涉案同辖区翻建时间亦为2000年的相关房屋建房用地面积上限亦确认为93平方米标准，该确认面积行为已被本院（2013）浙行终字第148号生效行政判决确认并被羁束。现被上诉人江干区人民政府现又依据江政办[1997]64号实施细则作出被诉房屋权属面积认定，显属不当。杭州市人民政府杭政复[2016]124号行政复议决定维持被诉房屋权属面积认定以及原审判决驳回上诉人诉讼请求，均属于事实不清，证据不足，适用法律错误，应一并予以撤销。上诉人的上诉理由成立，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，现作判决如下：
一、撤销杭州市中级人民法院（2016）浙01行初204号行政判决；
二、撤销杭州市江干区人民政府《关于对顾桂法（户）权属的认定》；
三、撤销杭州市人民政府杭政复（2016）124号行政复议决定；
四、责令杭州市江干区人民政府于本判决生效之日起60日内重新对顾桂法（户）房屋作出权属认定。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由杭州市江干区人民政府、杭州市人民政府共同负担。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二○一七年四月十三日
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书记员徐一菁