辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽14行初199号
原告绥中县王宝镇王汉村赵明会村民组。
诉讼代表人赵守忠。
诉讼代表人高月明。
诉讼代表人赵恩英。
诉讼代表人赵臣学。
诉讼代表人王淑华。
被告绥中县人民政府。
法定代表人马茂胜。
委托代理人胡成祯。
委托代理人张莹。
被告葫芦岛市人民政府。
法定代表人王力威。
委托代理人蔡久峰。
委托代理人陈俭。
第三人绥中县王宝镇人民政府。
法定代表人马鹏宇。
委托代理人尚尔新。
原告绥中县王宝镇王汉村赵明会村民组不服被告绥中县人民政府作出的土地处理决定及葫芦岛市人民政府作出的复议决定，于2016年12月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月10日公开开庭审理了本案。原告绥中县王宝镇王汉村赵明会村民组的诉讼代表人赵守忠、赵恩英、赵巨学、王淑华，被告绥中县人民政府的委托代理人胡成祯，被告葫芦岛市人民政府的委托代理人蔡久峰，第三人绥中县王宝镇人民政府的委托代理人尚尔新到庭参加了诉讼。本案现己审理终结。
2016年8月18日被告绥中县人民政府作出处理决定：1979年11月11日当时绥中县王宝公社与揣家大队和赵明4个生产队，就土地权属达成一致意见，并签订了收交土地协议书。协议约定赵明4个生产队交出土地816.7亩，归公社集体财产。2005年绥中县国土资源局作出《关于对王宝镇林果场土地权属的处理意见》该意见认为：争议双方于1979年就争议地达成《收交土地协议》，明确权属归公社(现为镇政府)而且在协议中己通过免收征购粮、农业税的方式,对赵明4个生产队给予间接补偿。同时镇政府已使用超过20年。据此被告绥中县人民政府作出处理决定：王宝镇政府享有协议中816.7亩土地所有权和使用权。原告不服上述决定向葫芦岛市人民政府申请复议，被告葫芦岛市人民政府于2016年12月8日作出复议决定，予以维持。
原告绥中县王宝镇王汉村赵明会村民组诉称，一九七九年十一月十一日，当时经王宝公社负责人、林果场负责人与揣家大队负责人和赵明会四个生产队长签署了《收交土地协议书》。就因为这几个私人签署的一纸协议，赵明会村民失去了816.7亩土地的所有权和经营权。一、1979年所签的《收交土地协议》根本是不合理、不合法的协议。1、签署协议未经全体社员大会讨论通过，全体社员毫不知情，只由四个小队的队长签名，有的小队长不愿意签名，还强行让签。2、此协议未经县级以上政府批准，只是几个人的私下交易，只有几个人的签名盖章，没有大队，公社的公章。3、签订协议是为了办林果场，十一个大队联办，共同受益，并没有说土地归公社所有，公社占用赵明会村民集体所有的土地为非法行为。4、1992年林果场彻底解体。因为1979年所签协议的目的是办林果场，林果场解体，协议规定的受益人无法继续受益，其协议自然失去意义。5、林果场解体，林果场所有土地就应及时归还赵明会村民所有，而不应由镇里代管。因为这八百多亩土地不是林果场土地，而是赵明会全体村民固有的土地。6、镇政府这么多年来，一直未履行协议条款，原来签订的协议中，土地上原有的五百多棵果树受益后按价补偿可至今未兑现。二、2005年，绥中县国土资源局做出的《关于王宝镇林果场土地权属的处理意见》，是不是应该成为我们提出争议的直接证据。1992至2005年并未超过20年。三、2005年县国土资源局写给县信访办的处理意见，让人不理解。1992年林果场就解体了。林果场1979年至1992年经营并未满20年。1992年至2005年镇政府经营管理土地也未满20年。因此，我们赵明会全体村民恳求法院尊重历史，尊重事实，依据法律，实事求是，客观公正的作出判决。撤销葫芦岛市政府作出的《行政复议决定书》，撤销绥中县政府作出的《绥中县人民政府处理决定书》，判令王宝镇政府归还赵明会村民816.7亩土地所有权经营权。原告向本院提交三份证据：1、证人证言;2、信访交办函;3、协议书;4、关于对王宝镇林果场土地权属的处理意见。上述证据用以证明我们主张要过土地。
被告绥中县人民政府辩称：一、《处理决定书》认定事实清楚、证据确凿。1979年11月11日，当时经王宝公社与揣家大队和赵明4个生产对协商，就土地的权属已达成一致意见并签署了《收交土地协议书》。双方已明确了土地权利的归属：“这部分土地隶属公社集体财产”。2005年绥中县国土资源局就该权属纠纷进行过调查并出具过处理意见（依据《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条：农村集体经济组织使用其他农村集体经济组织的土地，连续使用已满20年，并且在此期间一方未要求返还的，土地所有权属于使用者。但双方另有协议的除外”的规定。该处理意见报信访局，同时抄送王宝镇政府，揣家村委会、上访人），当时赵明会屯村民收到此处理意见后并未提出异议。二、2016年8月18日作出的《处理决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。请求贵院作出公正的判决。被告绥中县人民政府向本院提交五份证据：1、王宝镇林果场土地四至界限的说明:2、航拍图;3收交土地协议书;4、询问笔录;5、王宝镇林果场土地权属的处理意见。上述证据用以证明作出处理决定事实清楚。
葫芦岛市人民政府辩称，葫芦岛市人民政府（2016）葫行复决字第58号行政复议决定书认定事实清楚。答辩人认为：《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条规定：“农村集体经济组织使用其他农村集体经济组织的土地，连续使用已满20年，并且在此期间一方未要求返还的，土地所有权属于使用者。但双方另有协议的除外。”1979年11月11日，王宝公社、林果场与揣家大队和赵明4个生产队的负责人签订《收交土地协议书》，明确约定：“这部分土地所有制隶属公社集体财产”。此后，该部分土地由王宝公社林果场经营管理，林果场解体后由第三人王宝镇政府（原王宝公社）经营管理至今。申请人主张在第三人连续使用土地20年期间曾要求返还的事实，除提供的证人证言外无其他相关证据相互印证，因此，对该事实不予认定。综上，被申请人作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。被告葫芦岛市人民政府向本院提交七份证据：1、立案登记表;2、答复通知书回执;3、第三人参加复议送达回执;4、复议延期审批表;5、复议延期通知送达回执;6、听证通知回执;7、复议决定书送达回执。上述证据用以证明作出复议决定程序合法。
第三人绥中县王宝镇人民政府参述称，一、土地所有权移交合法有效。1979年11月11日签订的《收交地协议书》，叙述事实清楚，文字表达准确，相关手续齐全，具有法律效力。收交地之前，是通过召开相关会议决定的，并且是当时四个生产队的社员是都知道的，认可、承认、同意的，社员是没有意见的，如果当时社员有意见，能顺利交接并经营这么多年吗？二、交地补偿事实清楚，交地方当时为受益方。当时王宝公社是以免收揣家大队及四个生产小队的部分征购粮及农业税的方式进行了补偿。三、该块土地权属明确、经营合法。《收交土地协议书》中已明确“这部分土地所有制隶属公社集体财产”。也就是说该块土地所有权归王宝公社，也就是现在王宝镇政府所有，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十三条和《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条之规定，王宝镇花果山816.7亩土地所有权归王宝镇人民政府所有。第三人王宝镇人民政府未向本院提交证据。
经庭审质证，原告提交的证据1、证人证言，是本组村民出证证明村民向乡里要过土地，该证言与原告有利害关系，不予采信。证据2一4、信访交办函、协议书、关于对王宝镇林果场土地权属的处理意见，来源合法，与本案有关联性，本院予以采信。被告绥中县人民政府提交的五份证据，来源合法，与本案具有关联性，予以采信。被告葫芦岛市人民政府提交的七份证据，来源合法，能证明被告葫芦岛市人民政府复议决定的程序，本院予以采信。
经审理查明，1979年绥中县王宝镇人民政府(原王宝公社)为了响应国家号召修建果园。当时的绥中县王宝公社与揣家大队和赵明4个生产队，就土地权属达成一致意见，并签订了收交土地协议书。协议约定赵明4个生产队交出土地816.7亩，归公社集体财产。2005年原告绥中县王宝镇王汉村赵明会村民组因土地权属进行上访，认为该土地应归还原告村民小组所有。2005年11月10日绥中县国土资源局作出处理意见：王宝镇政府林果场享有816.7亩土地所有权和使用权。原告对此未复议亦未诉讼，后原告向被告绥中县人民政府申请对816.7亩土地权属进行确认，2016年8月18日被告绥中县人民政府作出处理决定：王宝镇政府享有协议中816.7亩土地所有权和使用权。原告不服向被告葫芦岛市人民政府申请复议，复议机关于2016年12月8日作出复议决定，维持绥中县人民政府的土地处理决定。原告不服向本院提起行政诉讼，请求撤销被告绥中县人民政府作出的处理决定、撤销被告葫芦岛市人民政府作出的复议决定。
本院认为，被告绥中县人民政府收到原告绥中县王宝镇王汉村赵明会村民组对土地确权的申请后，经过认真的调查核实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款，《土地权属争议调查处理办法》第三条以及《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条之规定，作出“王宝镇政府享有协议中816.7亩土地的所有权和使用权”的决定。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，争议的土地明确为集体所有土地，即为劳动群众集体所有制。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。被告绥中县人民政府作出本案土地确权决定时，将争议土地认定为“王宝镇政府享有”不符合《中华人民共和国土地管理法》第二条、第八条之规定，该确权决定认定享有争议土地的所有权和使用权的主体错误，故该决定违反法律规定，应予撤销。被告葫芦岛市人民政府作出复议决定的程序和适用法律虽然正确，但决定维持的原行政行为因违反法律规定，故被告葫芦岛市人民政府于2016年12月18日作出的（2016）葫行复决字第58号行政复议决定亦应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项，第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告绥中县人民政府于2016年8月18日作出的处理决定；
二、撤销被告葫芦岛市人民政府作出的（2016）葫行复决字58号行政复议决定；
三、责令被告绥中县人民政府于本判决生效之日起的法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告绥中县人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 陈丽娟
审判员 孙 彬
审判员 刘久斌
二〇一七年五月二十五日
书记员 张关中
本判决援引的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(二)适用法律、法规错误的；
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。