山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第205号
上诉人（一审原告）：王玉凤，农民。
委托代理人：王蕾蕾，天津益农律师事务所律师。
委托代理人：潘小俐，天津益农律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：聊城市人民政府。
法定代表人：王忠林，市长。
委托代理人：马远杰，男。
委托代理人：贾丽娟，女。
王玉凤诉聊城市人民政府行政复议一案，聊城市中级人民法院于2014年7月24日作出（2014）聊行初字第70号行政判决。一审原告王玉凤不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年12月8日公开开庭审理了本案。上诉人王玉凤及其委托代理人王蕾蕾，被上诉人聊城市人民政府的委托代理人马远杰、贾丽娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：被告聊城市人民政府根据原告王玉凤申请于2014年3月11日作出“聊政复不受字（2014）第49号”《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《49号不予受理决定》）。被告认定，被申请人阳谷县发展和改革局（以下简称阳谷县发改局）作出的《山东泰格房地产开发有限公司建设泰格·谷山美郡二期工程项目的核准意见》（以下简称《核准意见》）未设定申请人王玉凤的权利和义务，申请人与该《核准意见》行为之间不具有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，决定不予受理王玉凤的行政复议申请。王玉凤不服，诉至一审法院。
一审法院经审理查明：2005年12月29日，山东省人民政府作出鲁政土字（2005）1463号《关于阳谷县城镇建设用地的批复》（以下简称《1463号用地批复》）。该批复文件同意聊城市人民政府将阳谷县阳谷镇和阿城镇208426平方米农用地（其中耕地65399平方米）转为建设用地，其中就包括了原告王玉凤的承包土地。原告王玉凤所在布庄村程丕功、程允孔等73户村民对上述《批复》不服，向山东省人民政府申请行政复议。山东省人民政府于2010年11月2日作出鲁政复驳字（2010）71号《驳回行政复议申请决定书》，以程丕功、程允孔等人超过了法定申请期限为由，决定驳回了其复议申请。程丕功、程允孔等人不服该复议决定，诉至济南市中级人民法院，济南市中级人民法院于2011年2月23日作出（2010）济行初字第87号行政判决，驳回了程丕功、程允孔等73户村民的诉讼请求。
2011年12月13日，阳谷县发改局作出《核准意见》，核准同意山东泰格房地产开发有限公司在案涉土地上建设泰格·谷山美郡二期工程项目。原告王玉凤对《核准意见》不服，认为山东省人民政府批复文件已经自动失效，自己仍然享有案涉土地的承包权，阳谷县发改局作出的《核准意见》直接导致了自己的承包地被占用，于2014年3月7日向聊城市发展和改革委员会提起行政复议，聊城市发展和改革委员会于同日转送被告聊城市人民政府受理。被告聊城市人民政府经审查，于2014年3月11日作出《49号不予受理决定》。
一审法院认为：根据被告聊城市人民政府提交的山东省人民政府《1463号用地批复》，可以证明原告王玉凤承包的集体土地已经被依法批准征收为国有，原告的土地承包权因该集体土地被征收为国有而丧失。2011年阳谷县发改局作出《核准意见》，同意山东泰格房地产开发有限公司在被征收国有的案涉土地上建设泰格·谷山美郡二期工程项目。原告王玉凤认为该《核准意见》侵犯了其承包经营权没有事实根据，其与该《核准意见》不具有法律上的利害关系，依法不具有申请复议的主体资格。原告主张山东省人民政府《1463号用地批复》文件因被批准征收的土地已闲置两年以上，该批文已经自动生效，故案涉土地自然恢复为其本人的承包地，没有法律依据，不予支持。被告聊城市人民政府收到原告王玉凤的申请后，经审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，决定不予受理王玉凤的行政复议申请，该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告王玉凤的诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告王玉凤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王玉凤负担。
一审原告王玉凤不服一审法院判决，上诉称：上诉人与阳谷县发改局作出核准意见的具体行政行为具有利害关系，一审法院判决认定事实错误。理由是：泰格·谷山美郡一期工程项目所占用地是依据山东省人民政府2005年《1463号用地批复》，山东泰格房地产开发有限公司以竞拍方式与阳谷县国土资源局签订国有土地使用权出让合同是在2010年7月26日，间隔5年。阳谷县人民政府于2010年3月才对上诉人的果园耕地强行进行土地征收。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）（十九）规定：严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。即2007年12月29日《1463号用地批复》已经失效，阳谷县人民政府要征用该地块，应重新上报办理征地批复。上诉人理应继续享有土地的承包经营权。即使上诉人的丈夫程云功2010年11月2日要求山东省人民政府撤销《1463号用地批复》的行政复议申请被驳回，也不能证明阳谷县人民政府的征地行为合法。阳谷县发改局所作的核准意见导致一系列占地行为，直接涉及上诉人承包的土地，因此上诉人与该《核准意见》具有法律上的利害关系，一审法院判决认定事实错误。请求二审法院撤销一审法院判决并依法改判；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人聊城市人民政府庭前未提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：1、被上诉人聊城市人民政府作出的《49号不予受理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。2、一审法院判决驳回上诉人王玉凤的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。焦点问题是：上诉人王玉凤与被申请人阳谷县发展和改革局作出的项目核准行为是否具有利害关系。
针对第一个审理重点，上诉人王玉凤认为被上诉人聊城市人民政府没有针对阳谷县人民政府违法用地的事实进行审查，直接认定上诉人与《核准意见》不具有利害关系，认定事实不清，适用法律错误。被上诉人聊城市人民政府认为，《核准意见》仅是对泰格项目的开工、立项进行核准，《核准意见》本身对上诉人的土地承包经营权没有实质影响，也不是对上诉人的土地进行征收的依据，对上诉人的权利没有任何影响，被诉《49号不予受理决定》认定上诉人与核准意见没有利害关系正确。
针对第二个审理重点，上诉人王玉凤认为一审法院判决认定事实不清、适用法律错误，没有对违法用地进行实质审查。阳谷县人民政府根据山东省人民政府《1463号用地批复》进行征地，五年未用地，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）（十九）规定，该批复应当已经失效，上诉人仍然应当享有原承包土地使用权，一审法院未对该用地情况进行审查错误。被上诉人聊城市人民政府认为，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证，二审中双方当事人没有新证据提交。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。
本案中，阳谷县发改局作出的《核准意见》仅是对泰格项目的开工、立项进行核准，并未设定上诉人王玉凤的权利和义务。而且根据山东省人民政府作出的《1463号用地批复》，上诉人王玉凤原承包的集体土地已经被依法批准征收为国有。因此，上诉人王玉凤与阳谷县发改局作出的《核准意见》不具有法律上的利害关系。被上诉人聊城市人民政府据此作出《49号不予受理决定》，对其复议申请不予受理并无不当。上诉人以其原承包土地被征收为国有之后的项目核准行为侵犯其土地承包经营权为由，主张具有对该项目核准行为提起行政复议的主体资格，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。上诉人还认为依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）（十九）“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，山东省人民政府作出的《1463号用地批复》已经自动失效，涉案土地自动恢复为上诉人的承包土地，但并未提供充分证据证明涉案土地属于闲置情形，且山东省人民政府作出的《1463号用地批复》的合法有效性与本案被诉的《49号不予受理决定》的合法性并不属于同一法律关系。因此，对上诉人的该项主张，本院亦不予支持。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人王玉凤的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王玉凤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
审 判 员 马新光
代理审判员 山 莹
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 王 璐