山东省东营市东营区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第60号
原告董守元，X年X月X日出生。
委托代理人王建武，X年X月X日出生。
被告东营市工商行政管理局。住所地：东营市东营区。
法定代表人张庆升，局长。
委托代理人李蕊，山东龙合律师事务所律师。
委托代理人方朝霞，山东龙合律师事务所律师。
原告董守元因要求被告东营市工商行政管理局履行行政登记法定职责一案。于2015年9月14日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月14日立案后，于2015年9月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月7日公开开庭审理了本案。原告董守元及委托代理人王建武，被告东营市工商行政管理局负责人巴希滢、委托代理人李蕊、方朝霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告董守元等十人于2015年8月19日向被告提出所有权面积登记申请书，申请将东营光彩大厦营业面积证副本中记载的原告享有使用权的摊位面积变更登记为原告享有产权，并登记到《营业面积所有权证书》正、副本中，再将使用面积更正为所有权面积，至原告起诉前，被告未对原告等人的申请作出行政行为。
原告董守元诉称，原告以原始建造方式取得了投资于东营（集贸）光彩大厦（受益）所享有的全部所有权面积，其中包括投资摊位所有权证书、业主大会表决权确认证书中载明的权利，但被告给原告办理登记时，将原告所享有的所有权面积只写明摊位号及位置和长度，未登记专有面积，也未记明全部所有权面积、共有面积及共用部位面积，属于面积不明。因此，发生了多次纠纷，使原告的投资摊位专有面积无法出租。2015年8月18日，原告等十几人曾经向被告提出申请，但被告拒不按原告的要求办理登记，完善所有权人的全部所有权面积数量。另外，原始集资收据是原告参加共同联合开发建设该大厦时投资数额的重要证据，所有权人办理登记时应当提交与原投资收据相符的复印件即可，因此，原始集资收据被告应当返还给原告。为维护原告的合法权益，请求法院判决被告将原告所享有的全部所有权面积数量办理登记到《东营光彩大厦营业面积证书副本》中，并将副本中名称更名为“东营集贸光彩大厦营业面积所有权证副本”、将使用面积更正为所有权面积；判令被告返还原告集资收据原件。
原告向本院提交了以下证据：1.东营集贸大厦集资启事一份，证明东营市东营区个体劳动者协会发布集资启事，为合同要约，与被告无关；2.东营市集贸大厦业主大会表决权确认书一份；3.（所有权）营业面积证（正本）一份，2-3号证据证明原告享有的建筑面积；4.所有权面积登记申请书一份，证明原告向被告申请履行行政职责；5.被告出具的信访复字【2014】1号答复意见书一份，证明原告曾经于2014年5月份向被告要求落实国家行政管办脱钩政策，其中包含明细面积和维护业主合法权益；6.《关于印发山东省城乡集市贸易规范化管理若干规定的通知》（（90）工商市字第132号）第十八条、第二十九条，证明被告有安排摊位设置柜台货架的行政权力；7.《城乡集市贸易管理办法》第三条、第二十七条，证明被告具有规划市场建设的行政权力；8.于某某的营业面积使用证（正本）一份，证明被告承认、记明转让的是所有权；9.荆某某营业面积使用证及表决权确认书各一份，证明所有权人为荆某某，被告在证书上已认可；10.《关于东营市工商行政管理局光彩大厦市场管理处退出光彩大厦经营及物业管理后光彩大厦经营及物业管理的实施方案征求意见书》及《关于通报光彩大厦处置方案结果及实施整体出售征求意见书》各一份，证明被告承认光彩大厦系代管经营和物业管理，被告应当按照国务院和省政府管办脱钩文件规定退出光彩大厦；11.拆迁协议和公证书各一份，证明东营市东营区五台山路前的房子是1994年4月份以后拆除的，被告提交的建筑工程许可证是后来更换的，不真实；12.《关于对“光彩大厦业主大会筹备组、原业主代表联合关于工商局光彩大厦管理处同承租方所签合同的几点声明”的建议》，证明被告是承认业主大会筹备组和业主代表的；13.《东营光彩大厦基本概况》和《建市十年“话”市场》新闻报道复印件各一份，证明被告划分摊位是分配行为；14.（2004）东民初字第2171号民事判决书及庭审笔录各一份，证明被告承认该大厦的所有权归投资户，法院已查明光彩大厦产权系业户个人所有；15.关于召开光彩大厦业主大会进行业主确认的通知、业主联合（合伙）出租经营管理入伙份额及表决权确认说明书各一份，证明原告所提交的表决权确认书系光彩大厦业主大会筹备组的组织行为，不属于个人行为；16.集资收据复印件两份、所有权证书一份，证明集资款是由东营集贸大厦筹建领导小组办公室和东营光彩商业大厦筹建领导小组办公室收款；17.其他证据十份（包含照片四张），共十七页，证明东营市东营区人民政府负责成立的集贸大厦筹建领导小组并领导众投资人建设大厦，集贸大厦筹建领导小组和光彩商业大厦筹建领导小组牵头建设，被告不是建设单位。
被告东营市工商行政管理局辩称，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此，行政诉讼审理的对象是行政机关的行政行为，不包括行政机关同公民、法人、或者其他组织发生民事法律关系而引起的民事争议。
被告出具《光彩大厦营业面积使用证》等行为系民事而非行政行为。东营光彩大厦是1991年10月29日由原东营区工商行政管理局（以下简称东营区工商局）报请东营市计划委员会批准立项的项目，为解决该项目的建设资金，1991年12月25日，东营区工商局和东营市东营区个体劳动者协会联合向社会发布《东营集贸大厦集资启事》，本着“谁投资、谁受益”的原则，公开向社会募集资金，并承诺投资者拥有永久使用权、可以出租、转让。后包括原告在内的诸多投资者主动参与投资，选择了经营类别，缴纳了集资款。《东营集贸大厦集资启事》性质上属于合同法上的要约邀请，原告缴纳集资款为要约，被告予以接受为承诺，要约承诺完成民事合同即已成立。1994年，光彩商业大厦建成，东营区工商局按照之前的承诺，凭集资收据给投资商户出具了《光彩大厦营业面积使用证》，确定了每个投资商户的使用摊位面积、楼层和具体的摊位号，是在履行《东营集贸大厦集资启事》中的公开承诺，认可原告基于集资行为而获得了光彩大厦摊位的使用权，其性质是民事行为，而非依据行政职权实施的行政行为，不具有任何行政登记的性质。从被告的职权范围看，被告的行政职权范围包括市场主体准入、市场秩序维护、消费者权益保护、商标广告监管、打击传销和规范直销等五大基本功能，关于房产的权属登记不属于被告的职权范围。
另外，被告于2015年8月21日收到原告的申请，至2015年9月10日原告提起诉讼不足两个月的法定履行期限，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，原告起诉违反法定程序。被告针对原告提出的请求已于2015年10月10日作出书面答复，告知原告其请求事项不属于被告的行政职权范围。
综上，请求法院依法驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：1.2014年12月24日《东营市人民政府办公室关于印发东营市工商行政管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》一份，证明被告是市场监管主体，不具有不动产所有权的登记、变更等行政职权；2.告知书一份、EMS全球特快专递一份、邮政特快专递查询单一份，证明被告于2015年10月9日作出书面答复，并于2015年10月10日向原告邮寄送达；3.《关于建设光彩商业大厦的计划书》复印件一份；4.《关于呈报区工商局新建光彩大厦计划任务书的报告》复印件一份；5.《关于东营区工商局新建光彩商业大厦计划任务书的批复》一份，3-5号证据证明光彩大厦项目的报批情况；6.《东营集贸大厦集资启事》一份，证明东营光彩大厦项目系向社会公开集资，投资者和东营区工商局之间形成民事契约关系；7.《国有土地使用权出让合同书》（东土合字（1998）第03号）一份；8.《建设用地规划许可证》（鲁17-921**号）一份，9.《建筑工程许可证》（92城建字第010号）一份，7-9号证据证明光彩大厦项目的土地出让、规划、施工许可文件；10.《光彩大厦营业面积使用证》样本、留存于被告处的原告《光彩大厦营业面积使用证》副本各一份，证明东营区工商局向原告出具《光彩大厦营业面积使用证》是履行《东营集贸大厦集资启事》承诺的民事行为，双方系民事法律关系，不具有行政强制力，不属于行政行为；11.东营仲裁委员会裁决书（（2005）东仲裁字第114号）一份，证明涉案争议系权属争议，属于民事争议范畴，不属于行政案件的受理范围；12.《中共东营市委、东营市人民政府关于中心城区建设管理事权调整的意见》（东发（2015）7号）复印件一份，证明涉案争议系权属争议，属于民事争议范畴，不属于行政案件的受理范围。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对1号证据真实性认可，证明被告现在对摊位的分配、登记失去了行政权力，应当按管办脱钩文件规定，按建设投资份额确定产权归属，办理产权变动登记；2号证据原告未收到；对3-5号证据真实性有异议，不予认可；对6号证据内容真实性无异议，对被告自行加盖印章不认可；对7号证据有异议，该合同是在原告委托被告办理出租、保险、维修等业务期间签订的，属于代理行为，按法律规定土地为各业主共有使用，被告为土地征用人，违反了土地法及房产管理法的有关规定；8号证据，因项目名称、建设单位与当时实际情况有差异，对真实性无法考证；9号证据《建筑工程许可证》是后来更换的，已不是原件；对10号证据真实性无异议，对被告将所有权人的面积审核成使用权有异议；对11号证据真实性认可，恰好证明被告对光彩大厦没有所有权，与原告也没有民事合同关系，因此被告在光彩大厦实施的管理行为只有行政行为，原告的诉讼主体合法；对12号证据真实性无异议，该文件是市委市政府让被告移交光彩家具城并非光彩大厦，与本案无关。
被告对原告提交的证据质证意见如下：对1号证据真实性无异议，被告出具的营业面积使用证是民事行为，而非工商行政管理部门行使行政登记的行政行为；对2号、3号证据真实性、合法性、关联性均有异议，不予认可；4号证据，被告于2015年8月21日收到原告等人的申请后，于2015年9月26日作出书面告知书，并于2015年10月10日送达原告等人，告知原告不动产所有权的变更登记等不属于被告的行政职权范围；5-7号证据均不能证明被告具有确认不动产权属的行政职权；8号证据，该证是营业面积使用证而非所有权证，出具该证的行为是被告依据集资启事而认可投资人基于投资者拥有一定面积使用权的民事行为，不是行政登记行为；对原告方擅自添加内容不予认可；“所有权人”的内容属笔误；对9号证据真实性及证明目的不予认可。10-14号证据，不能证明被告具有不动产登记职责，也不能证明涉案房屋的所有权人是原告；拆迁协议和公证书与本案无关，不予认可；《东营光彩大厦基本概况》和《建市十年“话”市场》新闻报道与本案无关，也不能证明办理所有权属属于被告的行政职权；民事判决书是针对个案的房屋租赁纠纷，而不是房屋的确权之诉，不能作为确定涉案房屋权属的合法有效依据；对15号证据真实性、合法性、关联性均有异议，营业面积使用证中有多处涂改，擅自添加，不能证明原告对光彩大厦享有所有权。对16号证据真实性无异议，但是根据集资启事，原告所取得的仅是相应面积的使用权，而非所有权；17号证据与本案不具有关联性。
本院对上述证据认证如下：原告提交的4号证据能够证明原告等人于2015年8月19日向被告提出所有权面积登记申请的事实。被告提交的1号证据真实、合法、与被告的职权具有关联性，能够证明被告作为市场管理主体所行使的行政管理职权范围；2号证据能够证明被告于2015年10月9日对原告等人的申请作出了答复；11-12号证据能够证明房屋所有权争议属于民事争议的范畴。原告提交的1号、2号、3号、8号、9号、14号、15号证据及被告提交的3-10号证据是光彩大厦建设的有关文件及原告等人对部分摊位使用权情况的证据，因光彩大厦尚未办理房屋产权登记，被告亦不是房屋所有权登记机关，故上述证据不能作为本案证据使用。原告提交的6-7号证据不能证明被告对房屋所有权具有登记职责；原告提交的5号、10号、11号、12号、13号、16号、17号证据与本案不具有关联性，不作为本案证据使用。
经审理查明，2015年8月19日，原告等人向被告提交所有权面积登记申请书，要求被告将业主大会表决确认证书载明的权利登记到《营业面积所有权证书》正、副本中，并将使用面积更正为所有权面积。原告主张，在其起诉前被告以口头告知方式拒绝对其请求的事项作出行政行为。
另查明，被告于2015年10月9日作出告知书，告知原告等人其请求的事项不属于被告行政职权的范围。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。被告于2015年8月21日收到原告的申请，原告于2015年9月14日向本院提起行政诉讼，未届满法律规定的两个月履行期限；庭审中，原告主张被告收到申请后，被告已作出不予变更登记的口头答复，被告也提交了在法定履行期限内作出的告知书及向原告送达的证据，因此，不能确认被告有不作为的行为。
根据法律规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力；不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。东营区工商局在管办脱钩前为原告出具的《光彩大厦营业面积使用证》，从该证注意事项记载内容看，“本证为光彩大厦使用面积永久合法凭证”，即该证只是使用权的凭证，不具有所有权证书的属性，只有经不动产登记机关登记、并记载于登记簿中，才能确认所有权。根据《东营市人民政府办公室关于印发东营市工商行政管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，被告是市场监管主体，不具有不动产物权登记职责。因此，原告要求被告将《光彩大厦营业面积使用证》变更为所有权证，并将使用面积更正为所有权面积于法无据。对于原告主张返还集资原始收据问题，因集资收据是民事行为的载体，不是被告行使行政管理职权的行政行为，不属于行政诉讼的审判权限范围，对原告的此项主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告董守元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告董守元负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。
审 判 长 任少华
审 判 员 马学忠
人民陪审员 宋玉水
二〇一五年十二月十一日
书 记 员 刘 瑞