江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终180号
上诉人（原审被告）南通市通州区二甲镇人民政府，住所地南通市通州区。
法定代表人倪健忠，镇长。
委托代理人张家楠，江苏金平川律师事务所律师。
委托代理人季国新，江苏金平川律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郭华,男,1963年4月24日生，汉族，住南通市通州区。
委托代理人曹卫琴，女，1965年10月21日生，汉族，住南通市通州区。
被上诉人（原审第三人）郭志达，1950年6月24日生，汉族，住南通市通州区。
委托代理人朱建新，江苏清心律师事务所律师。
上诉人南通市通州区二甲镇人民政府（以下简称二甲镇政府）因与被上诉人郭华、郭志达履行法定职责一案，不服江苏省如东县人民法院（2016）苏0623行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审经审理查明，郭华系南通市通州区二甲镇定桥村29组的村民，其位于该村组的老宅长期无人居住。郭华老宅北侧的郭志达在2010年未经批准，擅自修建了围墙，郭华认为该围墙妨碍了其正常通行，双方为此发生纠纷。郭华于2013年7月向通州区信访局提出信访申请，要求恢复其房屋东侧通道。二甲镇政府在接到信访转办通知后，于2013年9月27日作出二政发[2013]40号《关于郭华信访事项的答复意见书》，并于当日向郭华进行了送达，该答复意见书的主要内容是：“本着邻里相处，以和为贵的原则，经镇村干部多次协调，已达成共识，镇建设办负责具体督促实施。现在桥头栏杆已切割到位，路南头填筑铺平，拖拉机运输不成问题，通道现已畅通无阻”。2015年3月16日，二甲镇政府针对郭华的再次信访作出二政信复（2015）19号《关于郭华信访事项的答复意见书》，其内容是：“郭华反映二甲镇定桥村29组居民郭志达侵占道路一事，五年前你们两户之间有协议，路成以后，纠纷不断，镇村干部现场协调多次，因双方要求高，未能达成共识。路面的强度问题，也专门请了专业机构做了测试，强度满足农用车运输。至于你户要修房子，现在南侧水泥路的路基已成，待2015年度财政路计划批下来，即可修筑路面，到时对你无任何妨碍”。由于郭华的多次信访，二甲镇政府于2014年下半年计划在郭华老宅门前南侧往西新建一条67米长、4米宽的水泥路，也已完成土地流转与路基夯实等工作，但因周边群众不同意施工，致使该道路未能建成。2015年4月，二甲镇政府又拿出了从郭华家门前南侧往东新建一条水泥路，路面宽3米，通南北中心路的方案，并得到郭华夫妇的认可，后实际进行了施工。郭华于2015年5月13日向二甲镇政府提出履行法定职责的书面申请，要求二甲镇政府责令拆除郭志达立即拆除违法建筑物，恢复郭华的历史通道。二甲镇政府未向郭华作出答复或处理，故郭华提起本案行政诉讼，要求二甲镇政府履行法定职责，对郭志达的违建行为作出处理决定。
同时查明，在郭华家北侧，分别居住着郭志达与案外人陈某某，根据郭志达的陈述，其整体围墙的修建是郭志达与陈某某两户共建，但郭华举报、信访投诉、履职申请均是针对郭志达一户。
一审法院认为，关于郭华是否具备行政诉讼原告主体资格问题。南通市中级人民法院（2016）苏06行终180号行政裁定书已确认其具备行政诉讼原告主体资格，在此不再赘述。关于二甲镇政府是否具有查处涉案建设行为的法定职责的问题。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三条规定，本条例所称村庄，是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点。本条例所称集镇，是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。本条例所称村庄、集镇规划区，是指村庄、集镇建成区和因村庄、集镇建设及发展需要实行规划控制的区域。村庄、集镇规划区的具体范围，在村庄、集镇总体规划中划定。该条例第三十六条、三十七条、三十九条、四十条等法条对当事人违反村庄、集镇规划而实施的相关违法行为赋予了乡级人民政府相应的处罚职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。可见，集镇规划区、村庄规划区均应当包含在行政区划内，二甲镇政府对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为具有依法查处的法定职责。二甲镇政府将村庄建设用地规划区与村庄规划区相混淆，辩解其无法定职责，是对相关法律、法规的错误解读。
关于二甲镇政府是否依法履行了涉案建设行为查处的法定职责问题。一审认为，行政机关履行查处法定职责是一个完整的过程，通常包括立案、调查、作出决定等阶段。判断行政机关是否履行了法定职责不应着眼于其中的某个孤立的环节，而应对行政机关是否进行立案、调查、作出决定等进行综合的考量，缺少任何一个环节都有可能构成不履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。虽然该条是关于行政机关不履行法定职责时的起诉期限的规定，但其立法目的在于督促行政机关及时履行保护公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益的职责，防止行政机关怠于履行法定职责。根据该条的立法目的，结合“法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定”的表述，我们可以明确，这里的“两个月”不仅是公民、法人或者其他组织取得诉权的一般期限，而且是行政机关履行法定职责的一般期限。也就是说，除法律法规另有规定的情形外，行政机关应当在两个月内履行法定职责，否则就构成不履行法定职责。现行法律法规并未明确行政机关查处违法建设行为的期限，故二甲镇政府二甲镇政府应当在接到郭华提出的履职申请之日起两个月内履行查处职责。本案中，在郭华多次对郭志达建设的围墙认为属于违法建设而提出信访及明确要求二甲镇政府查处郭志达违法建设的情况下，二甲镇政府虽然为郭华与郭志达之间调解矛盾、修路等做了大量的工作，基本上满足了郭华的通行需求。但对郭华所申请要求依法查处郭志达的违法建设事项仍然作为信访事项对待，至今没有依法启动对郭志达的建设行为调查、处理的程序，显然属于未履行法定职责。需要说明的是，本案中，郭华认为邻居郭志达违法建设围墙的行为影响其通行，要求二甲镇政府履行查处职责，未要求对案外人陈某某的行为提出履职申请，故不将其列为第三人。综上所述，郭华具有本案原告的主体资格，二甲镇政府具有查处案涉建设行为的法定职责，但二甲镇政府却没有依法履行，故应当判决其一定期限内履行。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决二甲镇政府于本判决生效后两个月内履行对郭志达的案涉建设行为进行查处的法定职责。
上诉人二甲镇政府向本院提起上诉称，一审判决混淆了行政诉讼原告主体资格与原告法定起诉条件的概念，系认定事实不清和适用法律错误；法律法规赋予上诉人的行政处罚是在集镇、村庄规划区内，一审判决认定上诉人具有查处涉案建设行为的法定职责于法无据，属于适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判驳回郭华的起诉。
被上诉人郭华答辩称，郭华属于本案适格原告；上诉人称郭志达的违章建筑不在村庄规划区，上诉人没有法定查处职责的理由不能成立；郭华的住所与郭志达的违章建筑均在定兴桥村的总体规划内，故根据《中华人民共和国城乡规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》等规定，上诉人具有对郭志达违章建筑进行查处的法定职责。
被上诉人郭志达述称，郭志达建造围墙时曾与郭华家进行过协商，达成了在河道间架空水泥板的一致意见，对此郭华认可。且郭志达修建的水泥板符合要求，也解决了通行问题。郭志达修建围墙不损害郭华的权益；郭华要求拆除围墙，违反诚实信用原则，损人不利已；郭华诉称的小道只能行人通行，现在修建的水泥板改善了通行条件，如果被上诉人要求拆除围墙，郭志达也会拆除水泥路面，因此被上诉人不具有诉的利益。根据行政诉讼法司法解释的规定，本案应当驳回郭华的起诉。
在二甲镇政府提起上诉后，一审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。
在本院审理过程中，上诉人二甲镇政府未提供新的证据。郭华提供了以下证据，并认为属于新的证据：1.2009年11月20日通州市二甲镇镇区建筑维修审批表，来源于二甲镇政府。证明二甲镇政府有法定职责。2.通州市监察局、通州市建设局通建（2006）13号文件。证明二甲镇政府对案涉违章建筑具有查处的法定职责。
上诉人二甲镇政府质证认为，证据1、2在一审中已经向法院提交，故不能作为新证据。证据1是复印件，该证据来源不符合法律规定。且证据1即审批表是一份维修审批表，与本案的查处违章建筑行为是两个不同的行政行为。证据2原是通州市监察局和建设局规范农村集中居住秩序的管理性文件，不能证明上诉人在村庄和集镇规划区外具有案涉违章行为的处罚职能。
被上诉人郭志达的质证意见与上诉人二甲镇政府的质证意见相同。
本院经审核认为，郭华提供的上述证据1.2均已在一审中提供，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，故本院不予采信。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。二甲镇政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求应予驳回。具体评判理由如下。
首先，关于二甲镇政府上诉主张郭华的起诉不符合法定起诉条件的理由能否成立问题。本院发生法律效力的（2016）苏06行终180号行政裁定已确认郭华的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，故二甲镇政府的该上诉理由没有法律依据。
其次，关于二甲镇上诉主张一审判决认定事实不清能否成立问题。二甲镇虽然在上诉时提出一审认定事实不清，但其实质是对一审判决理由不服，而非针对一审查明的案件事实不服提出上诉，且一审法院查明的案件事实有经过庭审举证、质证，并经法院审核认证后的证据证明，各方当事人在二审中亦无异议，故二甲镇政府的该上诉理由不能成立。
最后，关于二甲镇政府上诉称不具有对涉案建设行为进行查处法定职责能否成立问题。一审中，二甲镇政府提供了2009年3月6日二甲镇定兴桥村村民委员会的申请报告、南通市通州区人民政府通政综【2009】43号关于同意二甲镇定兴桥村集中居住区规划的批复、通州区二甲镇定兴桥村居民点规划说明及图纸（部分）、通州区二甲镇总体规划（2013-2030）（部分），以此证明郭华申请二甲镇政府履行法定职责的区域不是村庄建设用地规划区，二甲镇政府在该区域内无责令停止建设，限期改正或拆除违法建设的法定职责。本院认为，第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十二条第三款的规定，村庄、集镇建设用地应当符合村庄、集镇规划。而本案中定兴桥村集中居住区规划系由定兴桥村村民委员会提出申请后，由二甲镇政府报经南通市通州区人民政府批准建设，故定兴桥村集中居住区规划显然属于村庄规划区。第二，本案涉及的是在村庄规划区内而非乡（镇）土地利用总体规划中的违法建设行为，况且二甲镇政府亦未提供该镇土地利用总体规划的证据。故二甲镇政府以上述证据证明其在定兴桥村集中居住区内对违法建设行为无法定查处职责的主张没有事实和法律依据。第三，由于定兴桥村集中居住区属于《村庄和集镇规划建设管理条例》规定的村庄规划区，则根据《中华人民共和国城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，作为对该规划区域行使行政管理职权的二甲镇政府具有对涉案违法建设行为进行查处的法定职责。二甲镇政府的该上诉理由没有事实依据，依法不能成立。
综上，一审法院认为郭华具有本案原告主体资格，二甲镇政府具有查处案涉建设行为的法定职责，因二甲镇政府未依法履行，故应当判决其在一定期限内履行的理由并无不当，判决结果正确，应予维持。二甲镇政府的上诉主张没有事实和法律依据，对其上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人南通市通州区二甲镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一七年四月十八日
书记员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；