广东省广州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）粤01民终3910号
上诉人(原审原告)：广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司，住所地广州市从化吕田镇北街10号105房。
法定代表人：卢国豪。
委托诉讼代理人：魏艳，广东天地正律师事务所律师。
委托诉讼代理人：程宝雪，广东天地正律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：广州市从化区土地储备开发中心，住所地广州市从化区街口街青云路**号华兴花园侧。
法定代表人：梁姣华。
委托诉讼代理人：胡海源，广东流溪律师事务所律师。
委托诉讼代理人：黄锦新，该中心工作人员。
上诉人广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司因与被上诉人广州市从化区土地储备开发中心建设用地使用权纠纷一案，不服广州市从化区人民法院作出的（2016）粤0184民初205号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
上诉人广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司上诉请求：1.撤销一审判决第二项、第三项；2.改判广州市从化区土地储备开发中心向广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司支付用地意向保证金人民币49989674.78元自2010年1月12日起至2016年12月21日止的利息人民币19763570.67元(按中国人民银行同期贷款利率计算)；3.改判广州市从化区土地储备开发中心赔偿广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司项目前期投入的委托测绘、勘察等费用及水土保持补偿费的损失人民币7571939.75元；4.本案一、二审诉讼费用由广州市从化区土地储备开发中心承担。事实和理由：一、一审判决认定《用地意向书》合法有效，现双方庭审中明确同意解除《用地意向书》，确认该意向书于2016年3月14日解除正确。二、广州市从化区土地储备开发中心严重违约，一审判决认定其未违约错误。(一)《用地意向书》第三条“甲方责任”第1点约定“负责依法办理项目用地的审批手续，包括项目用地的征地补偿、申办规划设计条件等，使其达到公开出让的法定条件，并公开挂牌出让。”可见，广州市从化区土地储备开发中心的合同义务并非仅是负责办理项目用地的征地补偿、申办规划设计条件等审批手续，而且应使其达到公开出让条件并公开挂牌出让。一审判决曲解上述条款的约定，认定广州市从化区土地储备开发中心没有保证涉案土地达到公开挂牌出让条件的义务错误。其一，一审判决在认定土储中心具有“依法办理相关审批手续的义务，以及公开挂牌出让的义务”的情况下，又以“是否能够通过审批非土储中心的职权范围”、“其不应超越职权范围保证项目用地一定能够达到公开出让的法定条件”为由，认定其没有保证涉案土地达到公开挂牌出让条件的义务。一审判决认定错误。广州市从化区土地储备开发中心的义务是基于《用地意向书》产生的，是双方的民事行为；而广州市从化区土地储备开发中心的职权范围，是其依据政府授权行使的职责，是行政行为。两者属不同的法律关系。判断广州市从化区土地储备开发中心的义务，应基于《用地意向书》的约定，而不是土储中心被政府授权的职责范围。一审判决以土储中心无职权为由，认定其无合同义务，严重错误。其二，一审判决认定广州市从化区土地储备开发中心在《用地意向书》条款中无保证达到公开出让条件的意思表示错误。《用地意向书))第三条约定，广州市从化区土地储备开发中心负责依法办理项目用地的审批手续，使其达到公开出让的法定条件，并公开挂牌出让。虽然该条款没有写明“保证”、“确保”等字眼，但双方的真实意思表示就是广州市从化区土地储备开发中心负有使项目用地达到公开出让条件，并公开出让的义务。首先，该条款表述是清晰、明确的，即广州市从化区土地储备开发中心负责使项目用地达到公开出让的法定条件，并公开挂牌出让。“负责”、“使”等字眼的表述，与“保证”、“确保”等具有相同的内涵。一审判决超出合同的通常理解，曲解条款，偏袒广州市从化区土地储备开发中心。其次，即使双方对该条款的理解存在争议，《用地意向书》为广州市从化区土地储备开发中心提供的格式合同版本。广州市从化区土地储备开发中心没有给予广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司协商修改的机会，也没有就免除或者限制其责任的条款进行任何提示、说明。根据《合同法》第四十一条的规定，应当作出对广州市从化区土地储备开发中心不利的解释，即其负有使其达到公开出让的法定条件的义务。其三，一审判决以未约定土地不能达到出让条件、广州市从化区土地储备开发中心应承担违约责任为由，认定其没有保证土地达到公开出让条件的义务错误。首先，《用地意向书》是广州市从化区土地储备开发中心提供的格式合同版本，其没有给予广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司协商修改的机会，更不可能约定广州市从化区土地储备开发中心的违约责任。此从其第四条“违约责任”均约定的是广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的责任即可看出。其次，合同义务与违约责任是不同法律概念。在同一合同关系中，不是一一对应的。一审判决以没有约定违约责任，即推定没有合同义务严重错误。如按其逻辑，《用地意向书》没有约定广州市从化区土地储备开发中心的任何“违约责任”，其岂不是没有任何的合同义务？因此，一审判决曲解协议条款，偏袒广州市从化区土地储备开发中心，认定广州市从化区土地储备开发中心没有保证涉案土地达到公开挂牌出让条件的义务错误。(二)广州市从化区土地储备开发中心严重违约。《合同法》第六十二条规定“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……(四)履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。”自2009年12月签约以来，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司多次要求广州市从化区土地储备开发中心尽快办妥项目用地手续，从化区人民政府亦多次开会组织双方协调项目进度，至今已逾6年之久。此明显超出广州市从化区土地储备开发中心履行办妥项目用地手续等义务的合理期限。事实上，在广州市从化区土地储备开发中心依约使涉案土地公开挂牌出让前，其应办理的手续涉及用地指标、林地审批、土地规划、功能调整、环境评估等方方面面。但截至目前，广州市从化区土地储备开发中心仅仅办理了林地审批手续一项，其他手续均未能办妥。而且，作为土地挂牌出让重要前提之一的用地指标、功能调整等手续，一直未能有效推进，且存在阻碍，仍未能办妥项目用地手续，致使广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的合同目的无法实现，其已构成根本违约。因此，即使《用地意向书》未约定广州市从化区土地储备开发中心的履约期限，但广州市从化区土地储备开发中心应在合理的期限内履约。一审判决认定其没有违约行为，是严重错误。三、广州市从化区土地储备开发中心依法应承担违约责任，一审判决其不担责错误。《合同法》第一百零七条规定“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”广州市从化区土地储备开发中心严重违约，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司有权据此解除合同，并要求广州市从化区土地储备开发中心返还用地意向保证金本金人民币49989674.78元及自2010年1月12日起至清偿日止、按中国人民银行同期贷款利率计算的利息；同时赔偿前期投入的勘察测绘等损失人民币7571939.75元。一审判决在错误认定广州市从化区土地储备开发中心没有违约的情况下，又以广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的损失属于正常的商业风险，以及从权利义务相对等和公平原则出发，广州市从化区土地储备开发中心不应承担所有的风险和责任为由，认定其不应担责错误，偏袒广州市从化区土地储备开发中心才是权利义务不对等、不公平。其一，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的投入损失，不属于正常的商业风险。从《用地意向书》的约定来看，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司除了支付用地意向保证金外，并不负有再行投入其他资金的义务。根据《用地意向书》第二条第(二)款的约定，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司缴付的项目用地意向保证金，主要用作广州市从化区土地储备开发中心的征地报批预存资金及前期工作支出。该笔费用，如广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司日后竞得地块，则转为出让金；如未竞得，则由广州市从化区土地储备开发中心退还。可见，项目用地报批的工作费用实际是广州市从化区土地储备开发中心从收取广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的用地意向保证金中支出的，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司无需另行再投入资金。但在《用地意向书》履行过程中，广州市从化区土地储备开发中心要求广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司支付相关的前期投入费用。该等费用是广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司签约时无法预见的。现广州市从化区土地储备开发中心违约，双方解除《用地意向书》，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司向其主张该等投入的损失合法合理。一审判决认定广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司对该等投入有合理的预见，属于正常的商业风险，是严重错误的。其二，广州市从化区土地储备开发中心不担责，不符合权利义务对等及公平原则。一审判决认定：从权利义务相对等和公平原则的角度出发，广州市从化区土地储备开发中心未在涉案项目中获利，其承担的责任应为按照各项法律规定和相关行政机关的要求尽力使土地达到招拍挂的条件，但能否完成各项审批最终使土地达到出让条件非其所能决定，不应由其承担所有的风险和责任。此严重错误。首先，广州市从化区土地储备开发中心是否应担责，应以其是否违约作为判断依据，而不是其是否在涉案项目中获利。其是否在涉案项目中获利，仅是判断其担责大小的依据。其次，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司应广州市从化区土地储备开发中心要求进行项目的前期投入，承担巨大风险和责任。一审判决认定广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的投入属于商业风险，认定广州市从化区土地储备开发中心不担责。此是双重标准，不符合权利义务对等及公平的原则。四、广州市从化区土地储备开发中心依法应按同期贷款利率计付用地意向保证金利息。一审判决仅支持活期利息错误。双方《用地意向书》解除后，广州市从化区土地储备开发中心应返还用地意向保证金本金，同时按中国人民银行同期贷款利率的标准计付利息。一审判决仅按活期存款利率计付利息缺乏依据，且根本不足以弥补广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司损失。(一)广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司存在融资成本损失。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司向广州市从化区土地储备开发中心支付的用地意向保证金是股东通过境外融资手段筹得，其融资成本的损失是现实存在的。该成本远大于活期存款利息。(二)从广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司2010年1月12日支付用地意向保证金至广州市从化区土地储备开发中心2016年12月21日返还该款项期间，广州市从化区土地储备开发中心实际占用了广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的资金人民币49989674.78元，产生了资金占用费。该等费用的标准一般与同期贷款利率相当。对此，相关司法判例均作出认定。(三)参照司法解释，亦应按同期贷款利率计付利息。《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二十四条第四款规定“买卖合同没有约定逾期付款违约金或者该违约金的计算方法，出卖人以买受人违约为由主张赔偿逾期付款损失的，人民法院可以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础，参照逾期罚息利率标准计算”；《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十七条规定“商品房买卖合同没有约定违约金数额或者损失赔偿额计算方法，违约金数额或者损失赔偿额可以参照以下标准确定：逾期付款的，按照未付购房款总额，参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算。”据此，按同期贷款利率计付利息依法有据。(四)广州市从化区土地储备开发中心以其是通过财政账户收款，收款后除活期利息外并无任何收益为由，主张不应按同期贷款利率计付利息，主张计付活期利息错误。广州市从化区土地储备开发中心迟延履行义务构成根本违约，应依法承担违约责任。其收取款项后如何使用、是否存在收益并不影响其违约责任的承担，更与广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司无关。五、广州市从化区土地储备开发中心应赔偿广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司前期投入等损失人民币7571939.75元，一审判决未予支持错误。(一)广州市从化区土地储备开发中心前期投入是为协助土储中心履行项目用地报批手续，具有必要性及合理性。在项目正式挂牌出让前，需要由广州市从化区土地储备开发中心负责办理征地、申办规划条件等项目用地审批手续。为了配合其工作，尽快推进项目进展，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司应其要求委托第三方出具项目总体规划、对土地进行勘察测绘、出具环境评价影响报告等。此均是项目用地审批过程中的必要准备工作，其工作成果均作为广州市从化区土地储备开发中心报批的附件材料。广州市从化区土地储备开发中心主张广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的投入不是办理项目用地审批手续的必要投入，且其不知晓。此与事实不符。对此，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司已提交《原告广州市蝴蝶谷旅游开发公司关于投入损失的明细表》予以详细阐述。可见，为协助广州市从化区土地储备开发中心进行用地审批，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的支出是必要合理的，广州市从化区土地储备开发中心依法应予赔偿。(二)广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的前期投入真实发生，不仅有委托合同、付款凭证等证据支持，亦有第三方出具的成果文件佐证，足以证明投入真实发生。对此，一审判决已认定了该等投入的真实性，但其未予支持广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司主张错误。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决严重不公。
被上诉人广州市从化区土地储备开发中心辩称：1.一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请二审予以维持，同意一审判决。2.广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司说双方签订的《用地意向协议书》是格式化文本毫无依据，该协议书经双方协商才签订，且一直以来广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司均未对该协议书提出异议。3.上诉状中所提到的司法判例等均与本案无实际上的关联，其提到的是买卖合同或房屋拆迁，均与本案无关。4.广州市从化区土地储备开发中心在2012年2月份已将广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的保证金退还其账户，退回是因为其户名不明。5.政策的、法律法规的、依法对社会公开的，包括环保法，而广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司作为房地产和旅游开发有限公司，其应当充分知道相关的法律法规，所以广州市从化区土地储备开发中心与从化政府并不存在隐瞒，而广州市从化区土地储备开发中心所做的7571939.75元投资，是因为其认为符合投资情况并可行才投资的。6.广州市从化区土地储备开发中心已按《用地意向协议书》全力协助广州市从化区土地储备开发中心办理用地的手续，且意向金广州市从化区土地储备开发中心已经退还，并不存在广州市从化区土地储备开发中心所称的多方催告。
广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司向一审法院起诉请求：1.解除双方2009年12月10日签订的《用地意向协议书》；2.广州市从化区土地储备开发中心返还广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司用地意向保证金49989674.78元及自2010年1月12日起至清偿日止的利息（按中国人民银行同期贷款利率计算，暂计至2016年1月8日为17661504.85元）；3.广州市从化区土地储备开发中心赔偿广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司项目前期投入的委托测绘、勘察等费用及水土保持补偿费损失7571939.75元；4.本案诉讼费由广州市从化区土地储备开发中心承担。
一审法院认定事实：2007年12月11日，在涉案项目正式批准之前，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的法定代表人卢国豪为投资“蝴蝶谷”森林公园项目，以佛山市南海濠迈置业有限公司（乙方）的名义与从化市吕田镇投资服务中心（甲方）签订《承包合同》，约定甲方将其承包的位于吕田镇新××村、××村的30892亩土地（包括耕地、林地、果园地）发包给乙方经营；承包期限70年；土地用途主要用于经营旅游度假、养生养老、健康、文化、商住等及相关配套设施建设；乙方每年支付相应的承包款、支付经济林木补偿款、对承包范围土地内的果树、竹、青苗等地上附着物进行补偿；乙方需要在承包范围内征收建设用地约600亩，甲方同意协助并向有关部门申报调整土地利用总体规划和办理土地征收事宜，征收土地补偿费用按照从化市政府有关文件执行；合同签订后乙方以吕田镇作为住所地成立新公司进行经营，由新公司与甲方继续履行本合同。
2008年10月8日，“蝴蝶谷”森林公园项目首期取得《广东省企业基本建设投资项目备案证》，申请单位为广州市蝴蝶谷投资有限公司。2014年12月15日经从化市发展和改革局批准，上述备案证申请单位变更为广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司，即本案原告。
2009年4月18日，从化市吕田镇人民政府向从化市人民政府作出吕府报（2009）5号《关于建立“广州市蝴蝶谷森林公园”项目的请示》，拟在广州市从化区吕田镇鱼洞村和新联村土名叫宫洞坳一带山场建设广州市蝴蝶谷森林公园。2009年5月21日，从化市人民政府作出从府办批（2009）344号《批复》，同意在吕田镇××、××村建立“广州市蝴蝶谷森林公园”项目，请吕田镇提供拟建森林公园的森林风景、环境质量及旅游开发条件等内容的可行性研究报告、1：10000地形图标示的森林公园范围等资料，按有关程序办理手续。
2009年10月20日，从化市城市规划局作出从规函[2009]690号《关于申请从化市吕田镇××与××村地段用地规划选址的复函》，同意广州市从化区土地储备开发中心将地块先行储备，地块总面积约为80000平方米（约合1170亩）。
2009年12月10日，经向从化市人民政府请示和批准，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与广州市从化区土地储备开发中心签订《用地意向协议书》，就“蝴蝶谷”项目达成协议，双方约定：1.开发项目及地点：项目开发范围位于吕田镇××与××村地段，意向用地面积约1170亩，用地性质为商业金融用地、居住用地（具体以规划部门出具的规划设计条件为准），按《招标拍卖挂牌国有土地使用权规范》的有关程序及要求以招拍挂方式供地。2.意向开发形式：广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司愿意以广州市从化区土地储备开发中心确定的公开出让起始叫价竞投或竞买。为表示开发诚意，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司向广州市从化区土地储备开发中心缴付用地意向保证金，主要用作广州市从化区土地储备开发中心的征地报批预存资金及前期工作支出，金额为1.1亿元（约9.4万元/亩）。第一期在协议签订后15日内缴纳6000万元，第二期在2010年3月5日后缴纳5000万元。广州市从化区土地储备开发中心完成征地并按国家相关程序且符合一般市场行情依法公开公正出让地块时，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司必须应价，以确保该宗地块的正常出让。如有其它竞买者参与，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司可在超出起始价时综合考虑相关因素后确定是否竞买。3.双方责任：广州市从化区土地储备开发中心负责依法办理项目用地的审批手续，包括项目用地的征地补偿、申办规划设计条件等，使其达到公开出让的法定条件，并公开挂牌出让。如广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司竞得地块，广州市从化区土地储备开发中心保证在该项目用地公开出让成交后的15天内将该意向保证金全额转入出让金，如广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司未能竞得地块，广州市从化区土地储备开发中心保证在该项目用地公开出让成交后的10天内将该意向保证金金额退还至广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司。如广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司竞得地块，必须按国家相关政策支付出让金及相关税费；4.广州市从化区土地储备开发中心依法公开挂牌出让时，如在起始叫价时广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司不参与竞买，且无其他竞买者竞价，造成该项目地块不能正常竞卖而流拍的，责任由广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司承担，广州市从化区土地储备开发中心将没收广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司所缴付的用地意向保证金的20%，其余80%待广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司下次招拍挂成功出让该地块并收齐出让金后再予以退还。
上述协议签订后，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司2010年1月12日向广州市从化区土地储备开发中心支付用地意向保证金49989674.78元。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司进行前期开发准备工作，协助推进该项目用地手续的办理进行了投入。
2010年9月13日，广州市从化区土地储备开发中心向从化市发展和改革局发出从地储函[2010]120号《关于申请吕田镇渔洞村地段商业金融业用地、居住用地（约440亩）立项的函》和从地储函[2010]121号《关于申请吕田镇新联村地段商业金融业用地、居住用地（约393.23亩）立项的函》，申请用地立项。2010年9月19日，从化市发展和改革局分别作出从发改函[2010]114、115号《复函》，同意立项。2012年5月23日，广州市从化区土地储备开发中心又向从化市发展和改革局发出从地储函[2012]91号《关于申请吕田镇新联村、渔洞村地段商业金融业用地、居住用地（约1448亩）立项的函》，重新按照原总面积申请立项，同时注销原有立项批复。2012年5月28日，从化市发展和改革局作出从发改函[2012]71号《复函》，同意立项，废止从发改函[2010]114、115号文。2010年9月19日，从化市发展和改革局又分别作出从发改函[2012]177、178号《复函》，分别同意吕田镇渔洞村地段政府储备用地约445.03亩和468.23亩用作广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司蝴蝶谷项目用地建设，按规定完善该项目建设所涉及的国土、规划、环保、水务等手续，凭相关资料办理项目立项。
从化市规划局于2014年5月9日分别作出从规函[2014]622、623号《从化市规划局关于申请从化市吕田镇渔洞村用地规划选址的复函》，地块用地面积分别为8008平方米（约合12.01亩）、33081.2平方米（约合49.62亩），同意广州市从化区土地储备开发中心先行储备，待地块纳入出让计划后，另行申请规划条件等，该项目选址需符合国土、环保、林业等职能部门有关要求。复函有效期为一年。
因办理征占用林地审批手续，林业部门要求提供政府储备用地批复，广州市从化区土地储备开发中心于2014年6月11日向从化市人民政府发出从地储报[2014]25号、26号《请示》，申请将渔洞村地段49.6亩及12.01亩作为政府储备用地项目。从化市人民政府分别于2014年6月25日、26日作出从府函[2014]95号和100号《批复》，同意将位于吕田镇渔洞村地段约49.6亩及12.01亩地块作为政府储备用地项目，用途为商业服务业设施用地。
2015年8月28日，广州市从化区环境保护局出具穗从环函[2015]10号《广州市从化区环境保护局关于对蝴蝶谷森林公园有关问题的复函》中载明，对拟规划建设的进入蝴蝶谷森林公园的主干道（约22㎞）将穿越陈禾洞自然保护区的实验区（约17㎞）和广东省严格陆域区，是否满足陈禾洞自然保护区的规划及是否属于保护区管理道路，请与林业部门协调。蝴蝶谷森林公园规划建设的区域不属于陈禾洞自然保护区范围内，但大部分位于现行××控制区，根据《广东省环境保护厅关于规范生态严格控制区管理工作的通知》（粤环函[2014]796号），要求各地从严落实“严格控制区内不得进行与环境保护和生态建设无关的开发活动”的要求。
2015年11月16日，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司向广州市从化区土地储备开发中心提交《关于退还“蝴蝶谷项目”用地保证金的申请》，认为项目存在未能落实用地指标，未能开展各项征地筹备工作；项目涉及陈禾洞省级自然保护区，开发条件受限；项目涉及陆域控制区，开发受阻等。请求退还保证金及利息。
2015年12月29日，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司通过广东天地正律师事务所向广州市从化区土地储备开发中心发出《关于依法退还款项的律师函》，要求广州市从化区土地储备开发中心退还保证金及利息等。
一审法院于2016年11月14日向广州市从化区环境保护局发出协助调查函，了解2009年12月10日，蝴蝶谷森林公园项目实施的环保政策是什么？按照当时的政策是否能够通过环保要求？以及2009年12月10日至今，涉案项目用地方面的环保政策有无变化等。该局复函一审法院：（一）生态严格控制区的要求是广东省人民政府印发的《珠江三角洲环境保护规划纲要（2004-2020年）》（2005年2月18日）及《广东省环境保护规划纲要（2006-2020年）》（2006年4月12日）内予以明确的“陆域及近岸海域严格控制区内禁止所有与环境保护和生态建设无关的开发活动”，2009年及至今上述规划未有调整，要求未有变化。（二）广东省环保厅于2014年7月3日印发《广东省环境保护厅关于规范生态严格控制区管理工作的通知》（粤环函[2014]796号）要求各地从严落实生态严格控制区的要求，并对调整或穿越生态严格控制区的审查程序进行了明确。（三）依据《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年10月28日）及2016年修改版，均规定建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。因此2009年12月10日及至今，蝴蝶谷森林公园可开工建设的环保前提均为应依法开展环境影响评价等。
项目获批前后，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的具体投入资金情况：
1.项目测量费（合同金额51.8万元，已付51.8万元），广州市蝴蝶谷投资有限公司与广州强信勘察测绘工程有限公司于2008年8月20日签订《测绘合同》，对蝴蝶谷森林公园进行测量。双方约定工程完毕交资料付清款项。该公司于2008年9月出具从化市蝴蝶谷森林公园1：1000数字化地形测量资料等。
2.总体规划服务费（合同金额35万元，已付35万元），广州市蝴蝶谷投资有限公司与广州力方信息科技有限公司于2008年11月8日签订《技术服务合同》，双方约定规划成果通过评审后付清款。该公司于2009年3月编制了《广东陈禾洞省级自然保护区生态旅游规划（2011-2020》、《广东从化陈禾洞省级自然保护区总体规划（2011-2020），2009年4月30日通过专家评审。
3.环境影响评估服务费（合同金额128万元，已付51.2万元）。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与广州怡地环保实业总公司于2009年11月4日签订《规划环境影响报告书项目环保协议书》，双方约定签订合同后3日内预付总费用的40%即51.2万元，提交报告书后委托专家评审工作之前支付30%，余款提供环保部门通过审查文件时付清。该公司于2012年2月编制了《广州市蝴蝶谷森林公园总体规划环境影响报告书》。
4.水土保持方案技术咨询费（合同金额35万元，已付35万元）。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与北京水保生态工程咨询有限公司广州分公司于2009年11月11日签订《从化市蝴蝶谷森林公园水土保持方案技术咨询合同书》，双方约定签订合同后5天内支付30%即105000元，二期款在提交报告书后5日内支付50%即175000元，三期在报告书通过水行政主管部门组织的专家评审，并获得水行政主管部门行政批复文件后10天内付清。该公司于2010年4月出具了《从化蝴蝶谷森林公园水土保持方案报告书》。
2010年5月6日从化市水务局出具从水函[2010]15号《关于蝴蝶谷森林公园水土保持方案的复函》，基本同意水土保持方案等。2010年11月24日，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司向从化市水务局缴纳水土保持补偿费118.63万元。
5.测量费（合同金额107.5万元，已付107.5万元）。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与广州科测测绘技术有限公司于2010年6月23日签订《测绘合同》，对广州市从化区吕田镇鱼洞和新联村5.2平方公里进行地形测量、用地红边桩放样、勘测定界报告制作。双方约定测绘成果验收合格之日起25日内根据工程结算成果一次性结清工程款。该公司出具《从化市吕田镇新××村、××村1:500地形测量及地块放桩项技术设计》、《从化市吕田镇新××村、××村1:500地形测量及地块放桩项目（新联村）放桩成果表》、《从化市吕田镇新××村、××村1:500数字化地形测量GPS-
E级控制网平差计算手簿》、《从化市吕田镇新××村、××村1:500地形测量及地块放桩项目技术总结》。
6.环评技术咨询费、水土保持方案编制费（合同金额分别为6万元和12万元，已付9万元）。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与广州环新环保科技有限公司于2012年5月7日签订《技术咨询合同》，就从化市吕田镇吕中村、联丰村、新联村村道路连接线工程建设项目进行环境影响评价及水土保持方案编制。该道路方案未通过。
7.观光道路勘察设计费（合同金额90万元，已付27万元）。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与广东珠荣工程设计有限公司于2012年9月25日签订《广东从化市吕田镇蝴蝶谷观光道路勘察设计合同》，为项目的观光道路进行勘察设计。该道路设计方案未通过。
8.工程设计费（合同金额8万元，已付8万元）。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与广州市公路勘察设计有限公司于2014年5月19日签订《建设工程设计合同》，为项目设计防火通道工程方案，双方约定方案设计完成后10天内一次性结清设计费。该公司于2014年7月出具《2015国道吕中加油站至新××村、××村道路项目建议书》、《2015国道吕中加油站至新××村、××村道路方案设计》。
9.技术服务费（合同金额35.65万元，已付21.39万元）。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与广州草木蕃环境科技有限公司于2014年9月25日签订《委托合同》，完成《蝴蝶谷防火通道工程建设对广东陈禾洞省级自然保护区生态影响评价》报告的编制工作并进行评审会后的可能性修改。双方约定合同签订后10日内支付60%经费即21.39万元，提交报告并通过原告的认定定稿后10天内支付经费的20%即7.13万元，余款在报告通过自然保护区主管部门组织的专家评审并按照专家意见修改定稿后10天内支付20%即7.13万元。该公司2015年5月出具《蝴蝶谷防火通道路项目对广东陈禾洞省级自然保护区生态影响专题报告》。
10.规划设计费18万（合同金额18万，已付18万元）。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与从化市规划建筑设计室于2014年5月19日签订的《规划设计合同》，对项目近期建设进行规划—新联村（鱼洞村）地块建设项目专篇研究。双方约定签订合同后5个工作日内付9万元，送审稿成果通过广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司审查后5个工作日内付7万元，最终成果提交广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司后5个工作日内支付2万元。该公司于2014年出具了《从化市吕田镇新联村村庄规划（2013-2020）》、《从化市吕田镇鱼洞村村庄规划（2013-2020）》。
11.2013年1月8日至2015年12月租金364512元。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与梁石强于2013年1月8日签订《广州市房屋租赁合同》，为涉案项目承租广州市从化区河滨南路34号之一房作为办公室。双方约定2013年1月8日至2013年2月7日月租为39200元，2013年2月8日至2015年1月7日月租为9200元，2015年1月8日至2016年1月7日月租为9476元。
12.展厅室内装修工程款33.5万元。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与陈建华于2014年3月17日签订《建筑室内装饰工程施工合同》，为位于从化区汇景明轩地铺34-1、2铺展厅作室内装饰工程。
13.模型制作费32万元。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与上海维耀模型有限公司于2013年8月6日签订《模型制作委托协议书》，制作项目景点模型。
14.照片拍摄费3万元。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与广州市海珠区龙凤新世纪图片社于2010年9月15日签订《拍摄协议》，拍摄项目及当地自然载体特色的照片。
2015年12月28日，广州市蝴蝶谷投资有限公司与广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司签订确认书，确认上述1-2项项目测量费51.8万元及总体规划服务费35万元，合计86.8万元，广州市蝴蝶谷投资有限公司同意技术成果归广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司所有，日后广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司可以向相对方主张相应权利。
又查：2010年1月12日，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司通过其44×××44的账号向广州市从化区土地储备开发中心支付49989674.78元保证金。2016年2月15日，广州市从化区土地储备开发中心向户名为“广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司”的原账号44×××44退款51111081.73元时（包括本金及活期存款利息），因户名不符被退回。2016年3月24日广州市从化区土地储备开发中心收到广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司提供的新的退款账户。2016年12月21日，广州市从化区土地储备开发中心向广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司提供的新账号转账退还保证金49989674.78元。
一审法院认为，本案为建设用地使用权纠纷，争议的焦点为：1.涉案广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司和广州市从化区土地储备开发中心签订的《用地意向协议书》的效力问题；2.广州市从化区土地储备开发中心应否按照贷款利率计付保证金的利息给广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司？3.广州市从化区土地储备开发中心应否赔偿广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的各项损失？
一、关于广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司和广州市从化区土地储备开发中心签订的《用地意向协议书》的效力问题
实践中，意向书的形式具有多样性，其性质及效力不能一概而论，而是应当结合具体情形判断意向书内容是否具体确定、当事人是否有受约束的意思，进而认定其效力。本案中，首先，广州市从化区土地储备开发中心是从化市人民政府设立的属下事业单位，其根据政府授权的职责范围行使其职权，具有独立的法人资格，其有权与广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司签订《用地意向协议书》。其次，双方在协议书中表明本着平等互利、友好协商的原则订立该协议书，并约定双方签字盖章之日起生效。可见双方是在平等的基础上签订涉案协议书，并认可该协议书的效力。再次，该协议书中阐述了广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的用地意向和广州市从化区土地储备开发中心的供地意向，有具体的内容。因此，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司和广州市从化区土地储备开发中心之间合同关系成立，且是双方的真实意思表示，没有违反法律和行政法规的禁止性规定，合法有效。广州市从化区土地储备开发中心认为该协议仅为意向性协议不是正式合同，没有合同效力的抗辩理由理据不足，不予采纳。现广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司和广州市从化区土地储备开发中心在2016年3月14日庭审中均表示同意解除上述协议书，确认该协议书于该日已经解除。
二、关于广州市从化区土地储备开发中心应否按照贷款利率计付保证金的利息给广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的问题
广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司认为广州市从化区土地储备开发中心违反了意向协议书第三条第1款的约定，未履行使土地达到出让法定条件的义务，应承担违约责任赔偿广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司损失。广州市从化区土地储备开发中心则认为其仅负责项目用地的审批手续，其已经履行了自己应尽的职责，不存在违约行为，至于因客观情况发生变化以及其他政府部门的原因致使未能通过相关审批非被告责任造成不应由其承担责任。本院认为，涉案意向协议书未能继续履行的原因是涉案项目未取得用地指标，且不能通过环保部门关于生态严格控制区的环保要求，以至于项目用地无法达到公开出让条件，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司合同目的无法实现。广州市从化区土地储备开发中心应否对此违约责任，要看广州市从化区土地储备开发中心是否存在不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的违约行为以及是否存在不可抗力的法定免责事由。根据双方的陈述和提交的证据来看：
1.广州市从化区土地储备开发中心没有违约行为。首先，本案用地意向协议书第三条甲方责任第1款约定，广州市从化区土地储备开发中心负责“依法办理项目用地的审批手续，包括项目用地的征地补偿、申办规划设计条件等，使其达到公开出让的法定条件，并公开挂牌出让。”此条款表达了广州市从化区土地储备开发中心的责任是“依法办理项目用地的审批手续，包括项目用地的征地补偿、申办规划设计条件等”，广州市从化区土地储备开发中心有依法办理相关审批手续的义务，以及公开挂牌出让的义务，但是否能够通过审批非广州市从化区土地储备开发中心的职权范围，亦非广州市从化区土地储备开发中心的职责和义务，广州市从化区土地储备开发中心作为依法履行职责的单位，不应超越职权范围保证项目用地一定能够达到公开出让的法定条件。而条款中的“使其达到公开出让的法定条件，并公开挂牌出让”是广州市从化区土地储备开发中心依法办理项目用地审批手续后要达到的目标，该句话中并没有写明广州市从化区土地储备开发中心保证或确保土地达到公开出让的法定条件的肯定性语言，不能推论广州市从化区土地储备开发中心的真实意思表示是自己负有使涉案土地达到公开出让的法定条件的义务。而事实上能否最终达到出让条件要经过多个行政机关的审批，非广州市从化区土地储备开发中心的职责权限，也非广州市从化区土地储备开发中心能够保证和包办的。再次，双方在后续的违约责任条款中也并未约定土地不能达到出让条件广州市从化区土地储备开发中心应承担违约责任，也进一步印证了广州市从化区土地储备开发中心并没有保证项目土地能够进行招拍挂的义务，也没有需为此承担违约责任的意思表示。综上，意向性协议书中没有明确约定广州市从化区土地储备开发中心负有保证涉案项目用地达到公开出让的法定条件的义务，并承担违约责任的情况下，不应认定广州市从化区土地储备开发中心应当承担违约责任。
2.广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的损失属于正常的商业风险。在取得项目用地的审批过程中存在诸多不确定的因素，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司对此亦应有合理预见。从协议书的内容来看即使涉案土地达到招拍挂出让条件，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司亦存在最终竞拍不得的商业风险。
3.从权利义务相对等和公平原则的角度出发，广州市从化区土地储备开发中心并未在涉案项目中获利，其承担的责任应为按照各项法律规定和相关行政机关的要求尽力使土地达到招牌挂的条件，但能否完成各项审批最终使土地达到出让条件非其所能决定，不应由广州市从化区土地储备开发中心承担所有风险和责任。
综上，广州市从化区土地储备开发中心并没有保证使涉案土地达到出让条件的义务，没有违约行为，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的损失非因广州市从化区土地储备开发中心造成，广州市从化区土地储备开发中心无需承担违约责任。鉴于广州市从化区土地储备开发中心表示同意支付从2010年1月12日起至退还保证金之日止按活期存款利率利息给广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司，故广州市从化区土地储备开发中心应以49989674.78元为本金，从2010年1月12日起至2016年12月21日止按照中国人民银行活期存款利率计付保证金的利息给广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司。依照《中华人民共和国民法通则》第八十四条，《中华人民共和国合同法》第五条、第四十四条、第六十一条的规定，本案经本院审委会讨论决定，判决如下：一、确认广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司与广州市从化区土地储备开发中心于2009年12月10日签订的《用地意向协议书》于2016年3月14日已解除；二、广州市从化区土地储备开发中心应于本判决发生法律效力之日起10日内支付保证金的利息（以49989674.78元为本金，从2010年1月12日起至2016年12月21日止按照中国人民银行活期存款利率计付）给广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司；三、驳回广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的其他诉讼请求。本案受理费419916元，由广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司负担403305元，广州市从化区土地储备开发中心负担16611元。
二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案属于建设用地使用权纠纷。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司和广州市从化区土地储备开发中心签订《用地意向协议书》，是双方的真实意思表示，没有违反法律和行政法规的禁止性规定，合法有效。广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司和广州市从化区土地储备开发中心在2016年3月14日一审庭审中均表示同意解除上述协议书，一审判决确认该协议书于该日已经解除，双方均无异议。
本案上诉争议的焦点为：1.广州市从化区土地储备开发中心应否按照贷款利率计付保证金的利息给广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司；2.广州市从化区土地储备开发中心应否赔偿广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的各项损失。
关于广州市从化区土地储备开发中心是否存在违约行为的问题。
根据双方的陈述和提交的证据来看，涉案《用地意向协议书》未能继续履行的原因是涉案项目未取得用地指标，且不能通过环保部门关于生态严格控制区的环保要求、以至于涉案项目用地无法达到公开出让条件，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司合同目的无法实现。对此，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司认为广州市从化区土地储备开发中心违反了《用地意向协议书》第三条第1款的约定，未履行使土地达到出让法定条件的义务，应承担违约责任赔偿广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司损失。广州市从化区土地储备开发中心则认为其仅负责项目用地的审批手续，其已经履行了自己应尽的职责，至于因客观情况发生变化以及其他政府部门的原因致使未能通过相关审批非广州市从化区土地储备开发中心责任造成不应由其承担责任。
对于广州市从化区土地储备开发中心是否应当承担违约责任，要看广州市从化区土地储备开发中心是否存在不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的违约行为以及是否存在不可抗力的法定免责事由。涉案《用地意向协议书》主要阐述了广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司的用地意向以及广州市从化区土地储备开发中心以招拍挂形式供地的意向，其中协议第三条甲方责任第1款约定，广州市从化区土地储备开发中心责任是负责“依法办理项目用地的审批手续，包括项目用地的征地补偿、申办规划设计条件等，使其达到公开出让的法定条件，并公开挂牌出让。”可见，双方在签订该协议时，明确约定了广州市从化区土地储备开发中心负有使涉案土地达到公开出让的法定条件并公开挂牌出让的义务。广州市从化区土地储备开发中心作为土地储备机构，收购、储备土地属于其职权范围，若该合同条款没有广州市从化区土地储备开发中心应使涉案土地达到公开出让的法定条件并公开挂牌出让的意思表示，则与广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司支付保证金并投入资金运作以达到取得项目用地的初衷相违背。广州市从化区土地储备开发中心抗辩认为未取得用地指标及通过环保部门的审批属于不可抗力，非其原因造成应当免责的理由不成立，一是根据广州市从化区环境保护局的复函，生态严格控制区的要求是广东省人民政府印发的“珠江三角洲环境保护规划纲要(2004—2020年)》(2005年2月18日)及《广东省环境保护规划纲要(2006—2020年)》(2006年4月12日)内予以明确的“陆域及近岸海域严格控制区内禁止所有与环境保护和生态建设无关的开发活动”，2009年及至今上述规划未有调整，要求未有变化。可见从双方签订合同至今此方面的法律规定并未有变化，故广州市从化区土地储备开发中心称未通过环保部门的审批是因为政策变化的不可抗力因素导致，无事实依据。二是广州市从化区土地储备开发中心作为专业从事土地储备等工作的机构，对于取得土地的流程应当熟悉，并且在广州市从化区土地储备开发中心办理涉案土地审批手续的过程中，规划部门在相关复函中也写明，该项目选址需符合国土、环保、林业等职能部门有关要求，广州市从化区土地储备开发中心对于涉案项目能否通过环保方面的审批应有合理的预见。广州市从化区土地储备开发中心并未能举证证明在合同订立后存在法律或者新政策的变化等导致合同不能履行的情况，不存在不能预见、不能避免并不能克服的情形，不构成不可抗力。三是根据《中华人民共和国合同法》第一百二十一条规定“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决”，可见，合同责任具有相对性，并且合同责任属严格责任不以主观过错为前提，因此广州市从化区土地储备开发中心认为其已经履行了相关职责，因第三方的原因造成了违约不应承担违约责任的抗辩理由，理据不足，本院不予采纳。因此，广州市从化区土地储备开发中心未能按照合同约定使涉案土地达到法定出让条件并公开挂牌出让构成违约。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，广州市蝴蝶谷旅游开发有限公司主张广州市从化区土地储备开发中心构成违约行为，本院予以采纳，广州市从化区土地储备开发中心依法应当承担违约责任。
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