福建省漳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽06行初39号
原告康宝华，女，1962年12月14日出生，汉族，住福建省厦门市集美区。
委托代理人马建波，北京圣运律师事务所律师。
被告厦门市集美区人民政府，住所地福建省厦门市集美区。
法定代表人何东宁，区长。
委托代理人翁睿，男，厦门市集美区人民政府工作人员。
委托代理人吴贵森，北京盈科（厦门）律师事务所律师。
原告康宝华诉被告厦门市集美区人民政府（以下简称“集美区政府”）驳回行政复议申请决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月22日立案后，于2017年5月25日向被告集美区政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月6日公开开庭审理了本案。原告康宝华及其委托代理人马建波，被告集美区政府的行政机关负责人林声群及委托代理人翁睿、吴贵森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告集美区政府于2017年2月20日作出厦集府行复驳【2017】1号《驳回行政复议申请决定书》，认为2016年10月27日办案民警在附卷的《行政处罚决定书》（厦公集（治安）行罚决字【2016】00020号）上注明的申请人拒收情况，以及《行政拘留执行回执》显示的申请人于2016年10月27日-2016年11月6日在厦门市第二拘留所被行政拘留的情况已足以说明申请人于2016年10月27日已知晓厦公集（治安）行罚决字【2016】00020号《行政处罚决定书》的内容。根据《拘留所条例》第二十九条规定，申请人在拘留期间享有提出行政复议的权利，鉴于申请人于2017年1月5日才提出行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《拘留所条例》第二十九条，申请人对厦公集（治安）行罚决字【2016】00020号《行政处罚决定书》的行政复议申请已超过行政复议申请期限六十日，属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定的情形，根据该条规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
原告诉称：原告因不服厦门市公安局集美分局作出的行政处罚决定，依法向被告提起行政复议申请，被告却不依法履行法定职责，受理后又找借口驳回原告申请。被告违背事实和法律，适用法律明显错误，望法院依法秉公裁判。请求：1.依法撤销被告作出的厦集府行复驳【2017】1号《驳回行政复议申请决定书》。2.本案诉讼费由被告负担。
被告辩称：原告提出行政复议申请已经超过行政复议申请期限，被告的复议决定符合法律规定。原告因在北京的上访行为受到厦门市公安局集美分局行政拘留十日的行政处罚，该处罚于2016年10月27日作出，并于当日送达原告，原告拒绝签字，办案民警采取留置送达方式而生效。原告随后在2016年10月27日至2016年11月6日被执行了该行政处罚。从厦门市公安局集美分局提供的处罚材料看，该处罚的送达程序合法有效，原告申请行政复议的期间应从2016年10月28日起开始计算六十日，即至2016年12月26日止，但原告申请行政复议的时间为2017年1月5日，显然已经超出法定期间。被告受理后查清事实作出的决定是合法的。
被告在举证期限内向法院提交下列作出被诉行政行为的证据、依据：
B1、厦公集（治安）行罚决字【2016】00020号《行政处罚决定书》；欲证明2016年10月27日，厦门市公安局集美分局对原告作出行政拘留十日的处罚。当场向原告宣告并送达，原告拒绝签字。决定书内容明示：如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向厦门市集美区人民政府申请行政复议。
B2、行政处罚告知笔录；欲证明笔录中明确原告有陈述和申辩的权利，原告并没有提出任何陈述和申辩。
B3、行政拘留家属通知书；欲证明行政拘留通知书合法送达原告的家属，家属在知情的情况下也没有采取申诉等救济途径。
B4、行政拘留执行回证；欲证明行政拘留时间为2016年10月27日至2016年11月6日。
B5、询问笔录及公安行政案件权利义务告知书；欲证明在2016年10月27日传唤中，明确告知了原告的申辩、申请行政复议和控告的权利。
B6、行政复议申请书；欲证明原告在2017年1月5日提出复议申请，申请人签具的时间为2017年1月5日。
B7、原告邮寄行政复议申请的快递单及快递查询单；欲证明原告在2017年1月5日对复议申请书进行了投递，被告于2017年1月6日收到该申请。
B8、厦集府行复驳【2017】1号《驳回行政复议申请决定书》；欲证明被告于2017年2月20日作出驳回行政复议申请决定书，认为其申请行政复议的时间超出了法律规定的期间，属于法定予以驳回的情形。
适用法律：《拘留所条例》第二十九条、《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项。
被告在2017年7月6日本案开庭审理前，又向本院提供下列证据材料：
B9、厦门市第二拘留所被拘留人权利义务告知书；欲证明原告进入拘留所后，拘留所工作人员进行了权利告知，明确告知其有申请行政复议的权利，并会在24小时内转交相关材料。
B10、拘留所室内照片（四张）；欲证明拘留所每一间房屋内都有张贴或悬挂权利义务告知书，告知享有复议权利。
原告在举证期限内向本院提供下列证据材料：
A1、EMS快递单及回执单（单号1096572738922）；欲证明原告于2017年3月2日向厦门市中级人民法院提起诉讼。
A2、《告知函》及厦门市中级人民法院向原告邮寄的EMS快递单（单号EY660967035CN）；欲证明厦门市中级人民法院于2017年4月20日告知本案原告应当依法向漳州市中级人民法院提起诉讼。
A3、行政复议申请书；欲证明原告依法向被告提起行政复议申请。
A4、厦公集（治安）行罚决字【2016】00020号《行政处罚决定书》；欲证明被告提交的证据B1厦公集（治安）行罚决字【2016】00020号《行政处罚决定书》与原告收到的处罚决定书不一致，是后补的，且不符合常理，不能达到被告的证明目的。
上述证据、依据，均经庭审举证、质证。
原告对被告所举证据、依据质证意见如下：对证据B1的证据三性及被告要证明的内容均不予认可，因为该处罚决定是本案被告后补伪造的，被告提交的该处罚决定书与拘留所释放原告时向原告送达的处罚决定书不一致，原告收到的处罚决定书中没有载明执行期限，也没有最后二行字的签署。对证据B2、B3、B4、B5，因本案争议的焦点和本案审理的问题是原告是否超过法定的复议申请期限，而被告提交的上述证据是证明行政处罚作出是否合法，与本案不具有关联性。对证据B6、B7的证据三性及被告要证明的内容均无异议。对证据B8的真实性无异议，合法性及证明目的不予认可。证据B9、B10是被告超过法定举证期限提交，附条件质证如下：被告当庭补交的证据不能达到其证明目的，对证据B9的真实性、合法性及证明目的均不认可，从无任何人员向原告进行告知，该证据有权机关可以随意在办公室制作，原告从未见到过，更未听说过。且法律规定的告知复议权利，应当告知申请行政复议的机关、时间、期限，所以，被告提交的证据B9不符合法律规定。对证据B10，被告承认形成于2017年7月3日，明显系后补，不符合证据规则的规定，达不到其证明目的。被告提供的《拘留所条例》，是对拘留所管理的规定，被告据此作为本案复议决定的依据，属适用法律错误；《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款明确规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。本案被告只强调第九条第一款规定，同样属断章取义，且根据下位法低于上位法效力规定，《拘留所条例》效力显然低于《中华人民共和国行政复议法》的效力。
被告对原告所举证据材料质证意见如下：对证据A1、A2未提出异议；对证据A3的真实性、合法性、关联性均无异议，对原告要证明的内容有异议，原告申请行政复议已经超过法定的申请期限。对证据A4的证据三性无异议，对原告要证明的内容有异议:处罚决定明确载明对康宝华处以拘留十日，且该决定书中明确了申请行政复议的具体期限及复议机关。原告是2016年11月27日被拘留，对拘留的起算时间无异议，对拘留的截止时间也是确定的，即使没有原告所说的“后补内容”，原告对自己被拘留的时间也是明知的。
本院对上述证据、依据认证如下：被告所举证据B1系厦门市公安局集美分局作出的行政处罚决定书，该处罚决定书除了“执行方式和期限”处增加了拘留起止时间和处罚决定书底部“被处罚人”签名处增加了两位民警手写签名备注的“已将行政处罚决定书向康宝华宣告并送达，康宝华拒绝签名”等内容与上诉人提供的证据A4不一致外，其他内容均一致。可以证明厦门市公安局集美分局对康宝华作出行政处罚决定的事实。被告所举证据B2、B3、B5，与本案待证事实之间不具有关联性，上诉人的质证意见成立，上述证据不具备证据关联性，本院不予采信。被告所举证据B4系行政拘留执行回证，可以证明原告被限制人身自由的起止时间，该事实与本案待证事实之间具有关联，原告庭审中确认的拘留时间也与该证据载明的拘留执行期限一致，该证据具备证据三性，本院予以采信。被告提供的证据B6、B7，原告对其证据三性及被告要证明的内容均无异议，本院予以确认。被告提供的证据B8厦集府行复驳【2017】1号《驳回行政复议申请决定书》，原告对其真实性没有异议，该证据来源合法、符合法定形式要件，是本案被诉行政行为的书面载体，亦具备证据关联性，本院予以确认。被告提供的证据B9、B10，是无正当理由超过法定举证期限后提交的证据材料，本院不予采信。原告所举证据A1-A4，具备证据真实性、合法性、关联性，本院予以确认。
根据上述有效证据以及各方当事人庭审陈述，本院认定如下事实：原告康宝华不服厦门市公安局集美分局对其作出的厦公集（治安）行罚决字【2016】00020号《行政处罚决定书》，于2017年1月5日向被告集美区政府邮寄行政复议申请书申请行政复议。集美区政府于2017年1月6日收到，于2017年1月10日作出行政复议受理通知书受理了该申请，于2017年2月20日作出厦集府行复驳【2017】1号《驳回行政复议申请决定书》，以根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《拘留所条例》第二十九条规定，康宝华的行政复议申请已超过六十日的行政复议申请期限等为由，属《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定的情形，决定驳回申请人的行政复议申请。集美区政府于2017年2月21日向原告邮寄送达决定书，原告于2017年2月22日收到。原告不服，于2017年3月2日向厦门市中级人民法院邮寄起诉材料，厦门市中级人民法院于2017年4月13日向原告作出《告知函》，告知原告应向本院立案庭办理相关立案手续。原告于2017年4月20日收到该《告知函》，在起诉期限内向本院提起本案诉讼。
另查明，康宝华自2016年10月27日至2016年11月6日在厦门市第二拘留所被执行拘留。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案被告集美区政府认为原告康宝华于2016年10月27日已知晓厦公集（治安）行罚决字【2016】00020号《行政处罚决定书》，其于2017年1月5日才提出行政复议申请，已超过行政复议六十日申请期限。但经审查，康宝华自2016年10月27日至2016年11月6日期间在厦门市第二拘留所被执行拘留，该期间康宝华的人身自由受到限制，属于有正当理由耽误法定申请期限的情形，应不予计算，康宝华于2017年1月5日向被告申请行政复议，并未超过六十日的法定申请期限。被告辩称根据《拘留所条例》第二十九条关于“被拘留人提出举报、控告，申请行政复议，提起行政诉讼或者申请暂缓执行拘留的，拘留所应当在24小时内将有关材料转送有关机关，不得检查或者扣押”的规定，以及厦门市第二拘留所向康宝华送达的被拘留人权利义务告知书以及拘留所墙上均有张贴被拘留人权利义务的照片等证据材料，主张康宝华虽然人身自由受到限制，但对其提起行政复议、行政诉讼等权利并未形成阻却障碍，故该限制人身自由期限不能予以扣除。经审查，被告该辩称理由不能成立，《拘留所条例》第二十九条的有关规定，应是对拘留所法定职责的规定，而且虽然该条规定“被拘留人申请行政复议的，拘留所应当在24小时内将有关材料转送有关机关，不得检查或者扣押”，但根据《拘留所条例实施办法》第五十一条、第五十二条的规定，被拘留人在拘留期间打电话、会见等还是受到一定限制的。康宝华在被拘留期间其人身自由受限、未提出行政复议申请是客观存在的结果，复议机关不能以《拘留所条例》第二十九条的规定为由，不予扣除康宝华因被限制人身自由而耽误的申请期限。综上，本案被告认为康宝华已超过行政复议六十日申请期限不当，其依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定作出的厦集府行复驳【2017】1号《驳回行政复议申请决定书》，属适用法律错误，应予撤销。原告诉讼请求应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告厦门市集美区人民政府2017年2月20日作出的厦集府行复驳【2017】1号《驳回行政复议申请决定书》。
二、被告厦门市集美区人民政府应在法定期限内重新对康宝华的复议申请作出处理决定。
本案受理费50元，由被告厦门市集美区人民政负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 盖华丽
审 判 员 陈妙红
人民陪审员 彭瑛霞
二〇一七年七月二十六日
书 记 员 陈雪贞
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《拘留所条例实施办法》
第五十一条被拘留人需要打电话的，应当向民警提出申请，经批准后，使用拘留所内固定电话进行通话，通话费用原则上自理。被拘留人打电话应当遵守拘留所的管理规定，一般不超过3次，每次不超过10分钟。
第五十二条会见被拘留人应当持有效身份证件。被拘留人委托的律师会见被拘留人还应当持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函。拘留所民警应当查验会见人员的有关证件、凭证，填写会见被拘留人登记表，及时予以安排。
会见被拘留人应当在拘留所规定的时间、区域进行，并遵守拘留所会见管理规定。被拘留人会见次数一般不超过2次，每次会见的人数不超过3人，会见时间不超过30分钟。有特殊情况要求在非会见日会见或者增加会见次数、人数和时间的，应当经拘留所领导批准。
被拘留人委托的律师会见被拘留人不受次数和时间的限制，但应当在正常工作时间进行。
对违反会见管理规定的，拘留所可以予以警告或者责令停止会见。
会见结束后，拘留所应当对被拘留人进行人身检查后送回拘室。
经被拘留人或者其亲友申请，有条件的拘留所可以安排被拘留人进行远程视频会见。