湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终1331号
上诉人（原审原告）：湘潭市雨湖区红玫瑰酒家。住所地：湘潭市建设大厦*号门面。
经营者：胡建湘，女，汉族，1964年3月12日出生。
委托代理人：饶汝啸，湖南湘剑律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：胡建湘，女，汉族，1964年3月12日出生。
上诉人（原审原告）：刘青春，男，汉族，1961年2月6日出生。
共同委托代理人：胡军辉，上海建纬（长沙）律师事务所律师。
共同委托代理人：罗榆，上海建纬（长沙）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湘潭市雨湖区人民政府。住所地：湖南省湘潭市雨湖区人民路***号。
法定代表人：白云峰，该区区长。
委托代理人：干建武，湘潭市雨湖区人民政府法律顾问。
委托代理人：张子顺，湖南湘晋律师事务所律师。
上诉人红玫瑰酒家、胡建湘、刘青春诉被上诉人湘潭市雨湖区人民政府(以下简称雨湖区政府)房屋征收补偿决定一案，不服湘潭市中级人民法院2017年7月31日作出的（2016）湘03行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
湖南省湘潭市中级人民法院经审理查明：本案涉及征收项目为湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）项目。原告胡建湘、刘青春的房屋位于涉案征收项目的征收范围之内。2016年5月9日，湘潭市城乡规划局对湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治项目出具规划设计要点，包括交通优化、景观设计、环境整治等。重点范围是解放南路
--沿江中路--平政路--南步街--和平路--车站路--
民主路。2016年5月15日，湘潭市发展和改革委员会对湘潭大河西城市棚户区改造有限公司报请的《关于申请办理一大桥河西交通优化及环境综合整治项目立项申请报告的请示》作出批复，同意湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治项目立项，主要建设内容是优化一桥河西南北两侧交通，设置匝道，建设桥头公园，实施桥头堡及其周边环境综合整治工程。2016年5月24日，湘潭市城乡规划局审核认定湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治项目符合城乡规划要求，颁发建规[地]字第430302201600039号《建设用地规划许可证》并附有用地红线图，用地面积十万零柒佰玖拾点贰壹平方米。2016年6月14日，湘潭市国土资源局经审查认为湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治项目符合《湘潭市中心城区土地利用规划（2006-2020年）》。2016年6月20日，湘潭大河西城市棚户区改造有限公司向湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室（以下简称雨湖区征收办）申请启动一大桥河西交通优化及环境综合整治项目（一期）征收程序。
2016年7月5日，雨湖区征收办发布雨征办征告[2016]7号《关于启动国有土地上房屋征收工作的公告》，并在拟征收范围进行了张贴。该公告明确项目名称为“湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目”，拟征收范围为：东至关圣殿广场、南至沿江路、西至解放南路、新梁街、北至罗源广场，并附红线标注的房屋征收范围区域图，房屋征收主体为雨湖区政府，房屋征收部门为雨湖区征收办，房屋征收实施单位为湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所。同日，雨湖区征收办还分别向国土、规划、房产、城管、住建、地税、国税、工商等部门送达了《关于协助暂停办理相关手续的函》，要求相关部门在该项目征收范围内停止办理相关手续，并就该项目发布了雨征办征告[2016]7-1号《关于接受评估机构报名参与房屋征收工作的公告》。2016年7月11日，雨湖区征收办发布雨征办征告[2016]7-2号《关于协商选定一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目房屋征收评估机构的公告》，要求被征收人在公告发布之日起7个工作日内将书面的选定评估机构的报告提交该办公室。并将该公告在征收范围内进行了张贴。2016年7月20日，雨湖区征收办发布一大桥河西交通优化及环境综合整治(一期)征收项目协商选定评估机构结果公示，确定湘潭正佳房地产评估有限公司、湘潭正茂房地产评估有限责任公司、湖南广联房地产土地评估有限公司、湘潭新融达房地产评估有限责任公司为该项目的评估机构，参与调查摸底，开展征收评估工作。该公告也在征收范围内进行张贴。
2016年8月11日，雨湖区征收办就该项目征收范围内的国有土地上房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了公示，并告知如对调查结果有异议或认为有遗漏，可在公示之日起5个工作日内向雨湖区征收办书面提出，同日，该公告在征收范围内进行了张贴。原告在指定期限内未提出异议。2016年8月17日，被告雨湖区政府组织区建设局、区人大、区发改委等相关部门对该项目征收范围内未经登记建筑进行认定，并于2016年9月9日对未经登记建筑认定结果进行了公示。2016年9月2日，被告雨湖区政府组织区人大、法制办、建设局、规划局、行政执法局及项目业主等单位对该项目的国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）进行论证，并于2016年9月7日对外发布潭雨政征告[2016]8号《征求意见公告》，将该项目的征收政策、征收范围、征收签约期限、征收补偿方式及标准、产权调换房屋准备情况、补助和奖励措施等情况予以公开，并告知所有被征收入征求意见的期限为公告发布之日起30日内。同日，该公告在征收范围内张贴。原告在征求意见的期限内未向雨湖区征收办提出书面的意见和建议。
2016年10月13日，被告雨湖区政府就该项目征收补偿方案征求公众意见情况结果在征收范围内进行张贴公示。2016年10月8日，雨湖区征收办对该项目出具了社会稳定风险评估报告，认为该征收项目社会稳定风险可控，可实施。同日，该社会稳定风险评估报告经综治维稳、法制等相关部门会议审查通过。2016年10月13日，湘潭市房屋征收事务管理处对该项目征收资金到位情况予以审核通过。同日，雨湖区政府常务会议第44次会议同意作出湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目决定。2016年10月14日，被告雨湖区政府发布了潭雨政征字(2016)9号《国有土地上房屋征收决定》（以下简称9号征收决定），决定对湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收范围内（即东至关圣殿广场、南至沿江路、西至解放南路、新梁街、北至罗源广场）的国有土地上房屋实施征收。该征收决定并附该征收项目房屋征收补偿方案，明确了征收部门、签约期限，并告知了被征收人提起行政复议和行政诉讼的权利。该征收决定在征收范围予以张贴公布。原告认为该征收决定侵犯了其合法权益，特向法院提起行政诉讼。
湖南省湘潭市中级人民法院经审理认为：一、根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称为“国务院590号令”）第四条、第十三条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称为“省政府268号令”）第三条、《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称为“市政府2号令”）第三条的规定，各县市区人民政府负责辖区内房屋征收与补偿工作，为了公共利益的需要确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定。故被告雨湖区政府具有作出涉案征收决定的法定职权，其在作出征收决定并在被征收范围内进行公示，并不违反法律的强制性规定。
二、根据国务院590号令第八条第(二)项的规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，属于“为了公共利益的需要”。国务院590号令第九条第（一）款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”涉案项目系湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治项目，该项目对完善城区基础设施体系、优化河西、河东交通环境、促进区域经济和社会发展有着十分重要的意义，经湘潭市发展和改革委员会审核后同意立项，并经过了规划、国土等部门的审查，取得了建设用地规划许可，符合湘潭市中心城区土地利用规划（2006-2020）。被告依据国务院590号令、市政府2号令规定作出涉案征收决定，事实清楚。被告在具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府2号令第十条、第十一条规定的情形和法定资料后，依法公布了征收范围，公布了待选评估机构并在被征收人协商选定评估机构后予以公开，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果，就征收补偿方案征求了意见，公布了征收补偿方案征求意见修改情况，对项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。在完成前述程序后，被告雨湖区政府作出9号征收决定，并告知了被征收人相关救济权利，故其所作房屋征收决定程序合法。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”本案中，因原告所诉行政行为即雨湖区政府作出的9号征收决定，该决定载明的市政府2号令是告知被征收人在补偿程序中将适用的依据，而非作出9号征收决定所依据的规范性文件，至于后续的补偿程序中是否具体适用该规范性文件，以及是否对原告的合法权益产生实际影响，不是审理9号征收决定合法性时应审查的内容，故对市政府2号令的合法性该院不予审查。
综上，被告雨湖区政府作出的9号征收决定认定事实清楚，行政程序合法、适用法律、法规正确。原告湘潭市雨湖区红玫瑰酒家、胡建湘、刘青春要求确认该征收决定违法及对市政府2号令合法性进行附带审查的理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告湘潭市雨湖区红玫瑰酒家、胡建湘、刘青春的诉讼请求。本案案件受理费决定予以免收。
红玫瑰酒家、胡建湘、刘青春不服上述判决，向本院提出上诉称：1.原审法院对市政府2号令的合法性不予审查错误；2.原审法院认定雨湖区政府作出的9号征收决定项目符合法定的规划要求错误；3.原审法院认定9号征收房屋决定依法将征求意见情况及公众意见修改的情况及时予以公布与事实不符；4.原审法院认定9号征收房屋决定的风险评估合法错误；5.原审认定9号征收房屋决定补偿费用已依法足额储备与事实不符。请求：1.撤销湘潭市中级人民法院作出的（2016）湘03行初182号行政判决；2.确认被上诉人雨湖区政府作出的9号征收决定及其他知识行政行为违法；3.请求依法对湘潭市人民政府潭政发【2013】2号《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》进行合法性审查；4.由被上诉人承担案件受理费。
被上诉人雨湖区政府答辩称：本案征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；2.本案征收项目一将征收补偿方案的征求意见情况及根据公众意见修改的情况及时公布；3.本案征收项目依法进行了社会风险评估；4.本案征收项目已依法足额存储征收补偿费用，且已有大部分被征收人已经实际领取。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。
二审中，根据原审已经质证的证据，本院另查明：
1.涉案征收项目共涉及被征收户1228户，其中私产1216户，公产12户，截止本案二审期间，除包括上诉人在内的10户外，其余均已经与征收部门签订了补偿协议。
2.市政发2号令制定于2013年3月4日,省政府268号令制定于2014年2月22日，自2014年4月1日起施行。涉案的9号征收决定载明：根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国务院590号令、省政府268号令、市政府2号令等相关规定，对一大桥河西交通优化环境综合整治（一期）项目范围内国有土地上房屋实施征收。
本院查明的其他事实与原审无异。
本院认为：根据国务院590号令第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。被上诉人雨湖区政府具有负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职权，是作出房屋征收决定的适格主体。
根据国务院590号令第八条第(二)项的规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，符合公共利益的需要。国务院590号令第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，湘潭市一大桥河西交通优化环境综合整治（一期）项目经湘潭市发展和改革委员会同意，列入优化一桥河西南北两侧交通，设置匝道，建设桥头公园、桥头堡及其周边环境综合整治工程，下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。被上诉人雨湖区政府作出房屋征收决定前，依法公布了征收范围，发布了该项目《征收补偿方案征求意见公告》，听取了被征收人对征收补偿方案的意见。依法确定房屋价格评估机构，对涉案项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。被上诉人作出的房屋征收决定程序合法。上诉人认为征收决定程序不合法，已将征求意见情况及公众意见修改的情况及时予以公布、补偿费用足额储备均与事实不符的理由，本院不予支持。上诉人认为市政府2号令违法，但没有提交相应的事实依据，本院不予采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄一凡
审 判 员 章晋湘
审 判 员 夏 阳
二〇一八年二月二十四日
法官 助理 陈 未
代理书记员 袁 璇