浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙05行终68号
上诉人（原审原告）王丽华，女，1969年6月30日出生，汉族，住长兴县。
被上诉人（原告被告）长兴县公安局，住所地长兴县雉城街道画溪大道2689号。
法定代表人盛洪卫，该局局长。
出庭应诉负责人孙甫成，该局政委。
委托代理人鲁玉海，该局法制大队大队长。
委托代理人刘利明，该局法制大队工作人员。
被上诉人（原告被告）长兴县人民政府，住所地长兴县龙山新区广场路1号。
法定代表人杨中校，该县县长。
出庭应诉负责人黄江疆，该县副县长。
委托代理人朱健，该县政府法制办副主任。
委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。
上诉人王丽华与被上诉人长兴县公安局、长兴县人民政府治安行政处罚及行政复议一案，吴兴区人民法院于2017年4月28日作出（2017）浙0502行初5号行政判决。宣判后，王丽华不服，向本院提出上诉。本院于2017年6月5日立案受理后，依法组成合议庭进行审理，于同年7月12日公开开庭审理了本案。上诉人王丽华，被上诉人长兴县公安局的政委孙甫成及委托代理人鲁玉海、刘利明，被上诉人长兴县人民政府的副县长黄江疆及委托代理人朱健、许智荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，被告长兴县公安局作出行政处罚决定认定的2016年3月31日下午，王丽华为投诉占用耕地等事宜，虽明知北京中南海国家重点机关部门附近不属于走访范围，仍伙同李金娥至中南海国家重点机关附近走访，意图向有关中南海国家重点机关部门投递信访材料，后被公安机关查获的违法事实存在。为此，长兴县公安局于2016年4月1日口头传唤原告王丽华至派出所接受询问。经询问，结合北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》、扣押的信访材料、证人证言等材料，拟认定原告的行为构成扰乱公共场所秩序，将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十七条第一款之规定对其进行处罚，同时告知了陈述、申辩权。当日，被告作出长公（东）行罚决字[2016]11075号行政处罚决定，给予原告警告的处罚。原告不服，向长兴县人民政府申请行政复议，复议机关于2016年8月5日作出长政复决字[2016]10号行政复议决定，维持长兴县公安局作出行政处罚决定书，并于2016年8月7日送达被告长兴县公安局，2016年8月25日送达原告。原告仍不服，向该院提起行政诉讼。另查明，原告因涉嫌寻衅滋事于2016年7月22日被长兴县公安局刑事拘留，2016年8月23日经长兴县人民检察院批准执行逮捕，2016年10月27日因取保候审予以释放。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被告长兴县公安局对涉案行政案件具有管理职权和管辖权。原告在北京中南海周边上访，有其本人陈述、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》、证人证言等证据证实，且能相互印证。中南海周边非国家信访接待场所，不接受信访人员走访，也不允许信访人员滞留和聚集。原告为表达个人诉求，扩大影响，不在信访专门部门信访而选择敏感地点信访，构成了扰乱公共场所秩序的违反治安管理的行为，被告长兴县公安局据此依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十七条第一款之规定，作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。从在案证据看，被告长兴县公安局依法履行了受案、传唤、询问、调查、告知陈述申辩权及处罚的事实、理由和依据等程序，并无不当，被告长兴县人民政府对证据的采信、事实认定、法律适用均无误。原告诉请撤销被告作出的长公（东）行罚决字[2016]11075号、长政复决字[2016]10号行政复议决定的诉讼请求，该院不予支持。对于被告长兴县人民政府认为原告起诉已过期限的辩解，该院认为根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”之规定，本案原告因人身自由受到限制于2016年10月27日被释放，其于2016年11月8日向该院提起诉讼，未过起诉期限，故辩解理由不成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王丽华的诉讼请求。本案受理费50元，由原告王丽华负担。
上诉人王丽华不服，上诉称,上诉人系因以下两件事情在本地无法解决,到北京向有关部门反映:一是省高级人民法院对长兴县人民政府违法征地拆迁的案件作出了驳回再审通知书,该通知书明确长兴县人民政府征地拆迁住宅违法,并说明长兴县人民政府向省高级人民法院书面承诺,通过协商解决上诉人的问题,但被上诉人长兴县人民政府未履行该承诺;二是上诉人向被上诉人长兴县人民政府的土地主管部门检举,上诉人所在村的某些干部非法占地建造建筑,被土地主管部门查处,但该查处避重就轻,上诉人在本县多个部门反映无果,上述两问题上诉人向省有关部门反映也未能解决,上诉人只能去北京向国家有关部门反映。在北京期间，上诉人去了趟中南海外面，被上诉人长兴县公安局就对上诉人作出了行政处罚。上诉人认为，上诉人去了趟中南海外面，未在任何场所闹事，更未扰乱任何部门秩序，长兴县公安局作出的涉案行政处罚是错误的。上诉人向被上诉人长兴县人民政府申请行政复议，长兴县人民政府维持了该处罚决定，上诉人不服，向原审法院提起了行政诉讼。2017年5月3日，上诉人收到原审法院的行政判决书，上诉人认为该判决认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：1.原审判决认定被上诉人长兴县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出涉案行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确不当。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序。据此，必须符合三个要素：一是特定场所；二是行为人采取一定的行为；三是产生一定的后果。本案中，首先，原审法院认定上诉人在中南海周边扰乱秩序系场所不明；其次，原审法院认定上诉人扰乱秩序的行为是信访行为，但信访并不会导致秩序混乱，且上诉人也未进行信访，故上诉人无扰乱秩序的行为；再者，上诉人实际上未在任何场所，采取任何行为，扰乱秩序的结果也不存在。2.原审判决认定中南海周边非国家信访接待场所，不接受信访人员走访，也不允许信访人员滞留和聚集。上诉人为表达个人诉求，扩大影响，不在信访专门部门信访而选择敏感地点信访，构成了扰乱公共场所秩序的违反治安管理的行为不当。首先，原审判决称中南海周边非国家信访接待场所，不接受信访人员走访，也不允许信访人员滞留和聚集无法律依据，故上诉人即使去了也不违法。其次，原审判决所称的敏感地带无法律规定，上诉人即使去了也不违法。再者，原审判决称，选择敏感地点信访，构成了扰乱公共场所秩序的违反治安管理的行为不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定。3.原审判决认定事实不清，其所依据法律驳回上诉人的诉讼请求亦错误。综上，请求二审法院：1.撤销吴兴区人民法院（2017）浙0502行初5号行政判决;2.撤销长兴县公安局作出的长公（东）行罚决字[2016]11075号行政处罚决定书；3.撤销长兴县人民政府作出的长政复决字[2016]10号行政复议决定书。
被上诉人长兴县公安局答辩称，1.2016年3月31日下午，王丽华为投诉占用耕地等事宜，明知中南海国家重点机关部门附近不属于走访范围，仍和李金娥行至中南海地区附近走访，意图向有关国家重点机关部门投递信访材料，后被公安机关查获。王丽华的行为构成扰乱公共场所秩序。上述事实有王丽华、李金娥的陈述和申辩、证人证言、检查笔录、被扣押的信访材料及相关照片、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据予以证实。王丽华的行为构成扰乱公共场所秩序。2016年4月2日，长兴县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十七条第一款之规定，决定给予王丽华警告的行政处罚。根据该法第十一条第一款之规定，决定收缴王丽华持有的信访材料九页。本案中，长兴县公安局依法受理治安行政案件，开展相关调查取证工作，履行处罚前告知程序，依法作出行政处罚决定，行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等规定，适用法律正确，量罚适当。2.上诉人认为原审判决认定事实不清的理由不能成立。上诉人认为其没有在任何场所，也未采取任何行为，扰乱秩序这一结果不能成立，以及没有法律规定中南海周边不允许走访的理由不能成立。本案中，王丽华和李金娥为投诉占用耕地等事宜，明知中南海国家重点机关部门附近不属于走访范围，仍携带相关信访材料走访至该地区，其行为已经扰乱了中南海国家重点机关部门周边的正常秩序。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”上诉人携带相关信访材料至中南海国家重点机关部门附近走访，违反了《信访条例》的规定。3.上诉人认为原审判决适用法律错误的理由不能成立。原审判决根据事实和证据，依法判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律正确。综上，长兴县公安局作出的长公（东）行罚决字[2016]11075号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，量罚适当。吴兴区人民法院作出的（2017）浙0502行初5号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，请求判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人长兴县人民政府答辩称，长兴县公安局作出的长公（东）行罚决字[2016]11075号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，量罚适当。长兴县人民政府作出的长政复决字[2016]10号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人于2016年5月13日以不服涉案的行政处罚决定书为由向长兴县人民政府申请行政复议，长兴县人民政府依法予以受理。同月18日，长兴县人民政府向长兴县公安局送达了申请书副本，通知长兴县公安局提供书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。长兴县公安局于同月26日向长兴县人民政府作出书面答复并提交有关证据材料。因案情复杂，同年7月8日，长兴县人民政府决定延长复议期限至同年8月11日。同年7月12日，长兴县人民政府以听证方式对案件进行了审理。长兴县人民政府经审理查明：2016年3月31日下午，上诉人和李金娥为投诉占用耕地等事宜，明知中南海不属于走访范围，仍携带信访资料到该地区，意图向有关部门、领导反映信访事项，投递信访资料，被北京市公安局西城分局府右街派出所执勤民警发现。执勤民警对上诉人进行了当场训诫，并将上诉人带离现场。2016年4月2日，长兴县公安局认定上诉人的行为构成扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十七条第一款之规定，作出长公（东）行罚决字[2016]11075号行政处罚决定书，给予上诉人警告的行政处罚；根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款之规定，收缴上诉人持有的信访材料九页。长兴县人民政府认为，本案争议焦点在于长兴县公安局作出的涉案行政处罚决定书所依据的事实是否清楚、适用法律是否正确。本案中，上诉人及李金娥的陈述与申辩，柳陈胜等证人证言，北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书以及扣押的信访材料等材料能够证明上诉人与李金娥一起携带信访资料意图在中南海向有关国家机关及领导人反映信访事项、投递信访资料，被执勤民警检查发现后带离现场并进行训诫的事实。同时，上述证据也证实上诉人对中南海地区不是信访接待场所这一情况是明知的。中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，其秩序应当严格管控。在中南海地区实施信访行为必然会对中南海周边正常秩序产生影响。上诉人在中南海地区滞留，招致执勤民警的盘问、检查，并被带离现场，已在一定程度上扰乱了中南海地区的正常秩序。因此，上诉人的行为构成扰乱公共秩序的违法行为。长兴县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十七条第一款之规定对上诉人作出警告处罚并无不当。上诉人持有的九页信访材料，是上诉人用于违法信访，扰乱中南海周边秩序的工具，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款应当进行收缴。2016年8月5日，被上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十三条之规定，作出长政复决字[2016]10号行政复议决定：维持长兴县公安局作出的长公（东）行罚决字[2016]11075号公安行政处罚决定书。长政复决字[2016]10号行政复议书依法送达。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院。经审理,对原审判决认定的事实本院予以确认。另查明，长兴县人民政府受理王丽华的涉案行政复议申请后，于2016年7月8日作出行政复议决定延期通知书，决定延长复议期限至2016年8月11日，并送达申请人、被申请人。
二审期间，各方当事人围绕长兴县公安局作出的长公(东)行罚决字[2016]11075号行政处罚决定书及长兴县人民政府作出的长政复决字[2016]10号行政复议决定书认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法等审理重点进行了辩论。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。据此，被上诉人长兴县公安局具有负责其行政区域内治安管理工作的法定职权。2016年3月31日，上诉人王丽华和李金娥携带信访材料走访至中南海附近,并被训诫。上述事实有被上诉人长兴县公安局提供的王丽华、李金娥、柳陈胜、陈天佑的询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、检查笔录、信访材料、扣押物品照片等证据予以证实。被上诉人长兴县公安局受理本案后，通过调查取证，履行了审批和告知程序，认定上诉人的行为构成扰乱公共场所秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十七条第一款、第十一条第一款之规定作出长公(东)行罚决字[2016]11075号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当。被上诉人长兴县人民政府受理上诉人的复议申请后，因案件疑难复杂作出行政复议决定延期通知书，后在规定期限内依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定作出长政复决字[2016]10号行政复议决定书，决定维持长兴县公安局作出的长公(东)行罚决字[2016]11075号行政处罚决定书符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人王丽华负担。
本判决为终审判决。
审判长 汤政强
审判员 何育红
审判员 赵 龙
二〇一七年七月二十七日
书记员 凌烈妮