山东省临沭县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁1329行初69号
原告胡怀树，居民。
委托代理人李裕常，山东坤都律师事务所律师。
被告临沭县环境保护局。住所地：临沭县城沭新东街**号。
代表人杜洪仪，副局长。
委托代理人袁堂妮，临沭县环境保护局工作人员。
委托代理人袁绍华，临沭沭河法律服务所法律工作者。
被告临沭县人民政府。住所地：临沭县城沭新东街*号。
法定代表人张雷，县长。
委托代理人邢连强，临沭县人民政府法制局局长。
委托代理人闫从杰，临沭县人民政府工作人员。
原告胡怀树不服被告临沭县环境保护局于2016年3月28日作出的沭环罚字【2016】020201号行政处罚决定书，于2016年8月11日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月1日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于同年12月1日公开开庭审理了本案。原告胡怀树及委托代理人李裕常、被告临沭县环境保护局委托代理人袁堂妮、袁绍华，被告临沭县人民政府委托代理人邢连强、闫从杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告临沭县环境保护局于2016年3月28日作出沭环罚字【2016】020201号行政处罚决定书，经查，2016年2月23日，胡怀树未办理环评手续建成养殖场并投入使用，处以罚款５万元、责令立即停产。原告胡怀树不服申请行政复议，被告临沭县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2016年7月25日作出沭政复字【2016】28号行政复议决定书，维持临沭县环境保护局作出的沭环罚字【2016】020201号行政处罚决定书。
原告胡怀树诉称，我是一个××人，左眼失明，看不清任何东西。为了维持家庭生活，在家里养牛。另外，我也在村委里任职，做点跑腿的工作，可能得罪了一些群众，于是，便有人向临沭县环境保护局举报我环境污染，临沭县环境保护局根本不听我的辩解，就认定我污染环境，并下达沭环罚字【2016】020201号行政处罚决定书，罚款50000元。我不服该处罚决定，于2016年5月26日申请复议，临沭县人民政府也没有经过调查，于2016年7月25日作出维持临沭县环境保护局的处罚决定书的复议决定书，我于2016年7月28日领取复议决定书。临沭县环境保护局是2016年2月23日接到举报，3月17日下发处罚告知书，我于3月20日将牛处理完毕，我将这一情况向临沭县环境保护局做了汇报，被告不予理睬，只是到现场看看，拍了几张照片就走了，并没有做相关的检测，就认定了我环境污染，直到现在我也不知道是大气污染还是土壤污染，还是废弃物污染，污染到了什么程度。该处罚依据《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》，根本就没有这一规定。综上，临沭县环境保护局下发的【2016】020201号行政处罚决定书，既没有事实依据，亦没有法律依据，临沭县人民政府作出维持的复议决定，也无法律依据。故原告对该复议决定书不服，向贵院提起诉讼，请求法院依法查明事实，撤销被告作出的沭环罚字【2016】020201号行政处罚决定书。
被告临沭县环境保护局辩称，一、答辩人行政主体适格。《中华人民共和国环境保护法》第七条规定，“国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”答辩人作为临沭县人民政府环境保护行政主管部门对辖区履行环境保护职责、查处环保违法行为，行政主体完全适格。二、行政处罚案情及处罚过程。2016年3月28日，答辩人作出《行政处罚决定书》（沭环罚字【2016】第020201号），给予临沭县玉山镇西月庄村居民胡怀树罚款五万元，责令其未办理环评手续擅自建设并投产的养殖场停产的行政处罚。主要事实：临沭县玉山镇西月庄村居民胡怀树，未办理环评手续，于2008年擅自建设肉牛养殖场并投产使用，本机关执法人员对该养殖场进行现场检查时，有肉牛存栏，该养殖场未办理环评手续已建成投产的违法行为处于连续状态。2016年2月23日，答辩人接群众举报原告违法建设肉牛养殖场并投产问题，执法人员于同日对该养殖场进行现场检查并调查取证，2月26日调查终结。经法规科初审后报请重大案件审理委员会集体审议，3月15日邮寄送达《责令改正违法行为决定书》（沭环违改字【2016】020201号）、《行政处罚事先告知书》（沭环罚告字【2016】020201号）《行政处罚听证告知书》（沭环听告字【2016】020201号），明确告知原告提出陈述申辩和听证申请权利的联系人、电话、地址和邮编，原告逾期未提出陈述申辩和听证申请，经机关负责人批准后，3月28日制作《行政处罚决定书》（沭环罚字【2016】020201号），并邮寄送达。答辩人严格按照《中华人民共和国行政处罚法》、国家环境保护部《环境行政处罚办法》规定的程序进行立案、调查取证、案件审查、告知和听证、实施处罚。前述事实有环境违法行为立案呈批表、环境保护违法行为调查终结报告、行政处罚案件处理呈批表、重大案件审理委员会审理记录、责令改正违法行为决定书、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书、送达回证等证据予以证实。三、原告的诉讼请求依法不能成立。（一）关于处罚决定书认定事实不清问题。2016年2月23日，因信访举报，答辩人执法人员对原告建设的肉牛养殖场进行现场检查，发现该养殖场未办理环评手续建成并投产，该行为已构成“未批先建”的违法事实。上述事实，有调查询问笔录、现场检查（勘验）笔录、现场监察照片、原告身份证复印件等证据相互印证，足以证实原告的环保违法事实客观存在。答辩人依照法定程序进行告知和送达，《行政处罚事先告知书》（沭环罚告字【2016】020201号）载明当事人陈述申辩的联系人、联系电话、地址、邮编等信息，原告未按照告知书载明的途径进行陈述申辩，仅向调查人员提交了《责令改正违法行为决定书》（沭环违改字【2016】020201号）中行政命令履行情况的报告（证据目录中第15页），原告提出的“被告不予理睬”不成立。（二）关于行政处罚没有依据问题。该养殖场未办理环评手续，开工建设即构成违法，所以不必对该养殖场污染程度进行检测。依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》“14、畜禽养殖场、养殖小区，年出栏生猪5000头（其他畜禽折合猪的养殖规模）及以上或涉及环境敏感区的需做环境影响报告书，其他需做环境影响登记表。”该养殖场属于“其他”类，应当依法办理环境影响登记表。依据《山东省实施办法》第四十二条第二款：“建设项目未取得环境保护行政主管部门批准的环境影响评价文件，建设单位开工建设并以建成投产，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令其停产停业，并处以5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。其中，属于国家允许建设的项目，责令限期补办环境影响评价手续；属于国家禁止建设的项目，由县级以上人民政府责令限期拆除。”《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》“181、建设项目未取得环境保护行政主管部门批准的环境影响评价文件，建设单位开工建设并建成投产的，需做环境影响登记表，处5万元罚款。”对法律条文自由裁量权行使情况进行细，本机关依据上述条文对该养殖场作出“责令立即停产，罚款五万元。”的处罚决定。基于前述法律的规定，原告的违法事实客观存在，答辩人依法对其作出具体行政行为，责令立即停产，罚款五万元完全正确。（三）关于违法程度轻微、未理睬整改报告问题。原告的违法行为客观存在，针对原告违法的事实、情节及社会危害程度，答辩人决定对原告罚款五万元；责令立即停产。答辩人对原告行政处罚决定即符合前述法律规定，又符合案件客观事实，既公平公正，亦量罚适当。依据“谁污染谁治理”的原则，原告履行行政命令，并将履行情况报告环保部门，是其应尽的义务，不能作为免除处罚的依据。原告主张的履行行政命令，作为免除处罚的理由，依法不能成立。
综上所述，答辩人作出具体行政行为认定事实清楚、适用法律法规正确、裁决程序合法、实体裁决公正且量罚适当，原告的诉讼请求既缺乏事实依据，亦没有法律依据，其诉讼请求依法不能成立。故请求法院维持答辩人作出的《行政处罚决定书》（沭环罚字【2016】020201号）。
被告临沭县人民政府辩称，一、临沭县人民政府行政复议程序合法。原告胡怀树不服临沭县环境保护局作出沭环罚字【2016】020201号行政处罚决定书的行政行为，于2016年5月26日向临沭县人民政府提起行政复议申请，临沭县人民政府经审查依法受理了其复议申请，并于当日向临沭县环境保护局送达了行政复议答复通知书，临沭县环境保护局在法定期限内向临沭县人民政府提交了答复意见书及相关证据材料。之后，临沭县人民政府对临沭县环境保护局提交的有关材料进行了书面审查，经集体讨论及单位负责人批准后，于2016年7月25日作出沭政复字【2016】28号行政复议决定书，决定维持临沭县环境保护局作出的沭环罚字【2016】020201号行政处罚决定书，并分别送达申请人胡怀树和被申请人临沭县环境保护局。被告临沭县人民政府的行政复议程序完全符合《行政复议法》等有关法律法规的规定。二、临沭县人民政府作出的沭政复字【2016】28号行政复议决定书正确合法。原告胡怀树于2008年在本村南建设养牛场，有养牛棚三间并投产养殖牛肉，截止到2016年2月23日临沭县环境保护局现场检查时，原告养殖场在未办理任何环评手续情况下养殖肉牛23头。依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，原告胡怀树的养殖场需做环境影响登记表，而原告在未办理任何环评手续情况下擅自建设养殖场并投产使用，“未批先建”的违法事实一直持续，其行为违法了《山东省实施办法》第24条第二款规定的相关法律责任。临沭县人民政府在查明以上事实后，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出了沭政复字【2015】18号行政复议决定书，该复议决定书正确合法。
被告临沭县环境保护局向本院提交了以下证据：1.居民身份证，证明原告主体适格。2.调查询问笔录，证明原告存在环保违法事实。3.现场检查（勘验）笔录，证明原告存在环保违法事实。4.现场照片，证明原告存在违法事实。5.立案呈批表，证明依法定程序实施具体行政行为。6.调查终结报告，证明依法定程序实施具体行政行为。7.行政复议案件处理呈批表，证明依法定程序提请审议。8.重大案件审理委员会审理记录，证明处理结果进行集体讨论。9.行政处罚决定审批表，证明依法履行审批手续。10.责令改正违法行为决定书，证明依法实施具体行政行为。11.行政处罚事先告知书，证明依法实施具体行政行为。12.行政处罚听证告知书，证明依法实施具体行政行为。13.行政处罚决定书，证明依法实施具体行政行为。14.送达回证，证明原告签收法律文书。15.报告书，证明原告报告行政命令履行情况，并非陈述申辩意见。立案依据：中华人民共和国环境保护部《环境行政处罚办法》第二十二条环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。经审查，符合下列四项条件的，予以立案：（一）有涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为；（二）依法应当或者可以给予行政处罚；（三）属于本机关管辖；（四）违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外。违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。处罚依据：1.《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。2.《山东省实施办法》第二十四条建设单位未依法报批环境影响评价文件或者报批后未获批准开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令其停产停业，并处以5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。其中，属于国家允许建设的项目，责令限期补办环境影响评价手续；属于国家禁止建设的项目，由县级以上人民政府责令限期拆除。3.《建设项目环境影响评价分类管理名录》第14条畜禽养殖场、养殖小区，年出栏生猪5000头（其他畜禽折合猪的养殖规模）及以上或涉及环境敏感区的需做环境影响报告书，其他需做环境影响登记表。4.《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》第181条建设项目未取得环境保护行政主管部门批准的环境影响评价文件，建设单位开工建设并建成投产的，需做环境影响登记表，处5万元罚款。
原告对被告临沭县环境保护局提供的证据质证意见如下：对证据1无异议。对证据2、3事实不清、程序违法，该两份证据均不是现场制作，而是后来制作的，原告的签字也是在2月23日以后签的，同时原告四周都是住户，也没有养鸭场，该两位调查人员是否具有执法资格，从被告提供的证据无法证明其是否具有执法资格。对证据4无异议，充分说明原告是在其院内养殖肉牛。对证据5-13事实不清、程序违法的情况下形成的，依法不予采信。对证据14无异议。对证据15无异议，但可以说明一点，原告只是家庭养殖，并不是规模养殖，无需办理环评。
被告临沭县环境保护局对原告的质证意见答辩如下：证据2、3证实被告环保局查清事实，在证据合法的情况下，现场制作，并且证据2、3都是有原告本人签字认可，从而说明被告环保局作出的行政处罚事实清楚，适用法律正确，裁决合法。原告的养殖数量23头，已经具有规模化，并不属于家庭养殖。
被告临沭县人民政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书、受理通知书，证明临沭县政府于2016年5月26日依法受理了胡怀树的复议申请。2.行政复议答复通知书及送达回证，证明临沭县人民政府依法向临沭县环境保护局发出了答复通知书。3.行政复议答复意见书及证据清单，证明临沭县环境保护局在法定期限内作出了答复。4.行政复议决定书及送达回证，证明临沭县人民政府在法定期限内作出了复议决定并送达各方当事人。
原告对被告临沭县人民政府提供的证据无异议。
原告胡怀树向本院提交了以下证据：1.沭政复字【2016】28号行政复议受理通知书，2.沭环罚字【2016】020201号行政处罚决定书，3.沭政复字【2016】28号行政复议决定书，证据1-3证明被告处罚无法律依据，事实不清。
被告临沭县环境保护局对原告提供的证据无异议。
被告临沭县人民政府对原告提供的证据质证意见如下：对该三组证据的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，原告所提交的三组证据恰恰证明了县政府复议程序的合法性。
经审理查明，原告胡怀树于2008年在本村南建设场所一处，
场所内有养牛棚三间,未办理环评手续。2016年2月23日被告临沭县环境保护局接群众举报到原告的养殖场检查时，发现原告养殖肉牛23头，认为原告胡怀树未办理环评手续建成养殖场并投入使用，违反了《山东省实施办法》第十一条规定，于2016年3月28日作出沭环罚字【2016】第020201号行政处罚决定书，给予胡怀树罚款5万元、责令立即停产的行政处罚。原告胡怀树不服该行政处罚决定，于2016年5月26日向被告临沭县人民政府提起行政复议申请，临沭县人民政府受理后，经审查，于2016年7月25日作出沭政复字【2016】28号行政复议决定书，决定维持临沭县环境保护局作出的沭环罚字【2016】020201号行政处罚决定书。原告胡怀树遂诉至本院，请求撤销被告临沭县环境保护局作出的沭环罚字【2016】020201号行政处罚决定书。
本院认为,从被告提供的现场检查笔录看，原告的养殖肉牛的场所北邻、东邻、南邻均是住户，作为养殖场进行建设显然不合常理。养殖肉牛的场所是居住为主要功能还是养殖为主要功能不能界定，且原告建设的建筑物面积、2008年原告在建设完毕后，在其场所（或养殖场）内是仅此一次的家庭养殖行为还是一直养殖肉牛或养殖其他牲畜均无相关证据证实而不能认定，故被告以建设项目无环境影响评价文件对原告处罚，事实不清。环境保护部关于《环境保护法》（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函（环政法函[2016]6号），答复第四项关于新法实施前已经擅自开工建设的项目的法律适用:“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未批准，在2015年1月1日前已经擅自开工建设，并于2015年1月1日之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当根据新《环境保护法》第六十一条的规定责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状；被责令停止建设，拒不执行，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，应当根据新《环境保护法》第六十三条第一项的规定将案件移送公安机关处以拘留。对已经建成投产或者使用的前述类型的违法建设项目，立案查处的环保部门应当按照全国人大常委会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复【2007】2号）确定的法律适用原则，分别作出相应的处罚。即，对违反环评制度的行为，依据新《环境保护法》和《环境影响评价法》作出相应处罚；同时，对违反“三同时”制度的行为，依据《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等现行法律法规作出相应处罚。”
本案中，原告的行为有2008年的建设建筑物的建设行为、2016年2月养殖肉牛23头的行为和被告临沭县环境保护局现场检查时养殖场废水未进入沼气池而直接排入场外沟渠的排污行为。其中的两个行为涉嫌是否违反环境保护法规，其一是原告的建设项目即无环境影响评价文件的养殖行为，其二是原告养殖肉牛的场所内废水未进入沼气池而直接排入场外沟渠的排污行为的行为是否违反“三同时”制度。按照环境保护部关于《环境保护法》（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函，被告临沭县环境保护局在对原告的未批先建行为作出行政处罚时，应当依据新《环境保护法》和《环境影响评价法》作出相应处罚，而不应当仅依据《山东省实施办法》对原告作出行政处罚。被告若对原告养殖23头肉牛违反“三同时”制度的行为进行处罚时，亦应当依据《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等现行法律法规作出相应处罚。综上，被告临沭县环境保护局对原告胡怀树作出的行政处罚决定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。被告临沭县人民政府的复议决定虽然程序合法，但因被复议的行政行为应当撤销，故复议决定亦应一并撤销。依据依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决如下：
撤销被告临沭县环境保护局作出的沭环罚字【2016】020201号行政处罚决定和被告临沭县人民政府作出的沭政复字【2016】28号行政复议决定。
诉讼费50元，由被告临沭县环境保护局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审 判 长 李延安
审 判 员 禚洪阳
人民陪审员 刘 龙
二〇一七年四月二十八日
书 记 员 田会芳