山西省太谷县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）太刑初字第168号
公诉机关太谷县人民检察院。
被告人董某，男，1978年2月21日出生，汉族，中共党员，大学专科文化程度，原系太谷县国土资源局某管理中心所副所长，现任太谷县国土资源局某村管理中心所所长。2015年5月18日该因涉嫌玩忽职守罪被太谷县公安局取保候审。
太谷县人民检察院以太检刑诉（2015）145号起诉书指控被告人董某犯玩忽职守罪于2015年11月11日向本院提起公诉。本院于当日立案，后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。太谷县人民检察院指派检察员侯艳芳、王旭芳出庭支持公诉，被告人董某到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控的犯罪事实是：被告人董某于2007年12月至2014年2月担任太谷县国土资源局某管理中心所副所长、某白乡某某村巡查包片责任人。
2010年8月，太谷县某白乡某某村村民田某某、乔某某在某某村某宝元坟地开始非法挖土，9月28日在被太谷县国土资源局某管理中心所工作人员巡查发现下达了责令停止违法行为通知书后仍继续挖土，截止2011年3月太谷县国土资源局某管理中心所向太谷县国土资源局上报田某某非法挖土违法行为时，已造成基本农田14.25亩被破坏。
2014年10月16日，晋中市国土资源局会同晋中市农业局有关专家共同对太谷县某白乡某某村擅自挖损耕地现场进行了审核，经市耕地破坏程度鉴定委员会审核认定，共挖损土地面积45.33亩（基本农田43.89亩、农村道路1.44亩），后经太谷县价格认证中心鉴定，损毁的土地价值349280元。
对于上述犯罪事实，公诉机关提供了相关证据予以证明。据此，公诉机关认为被告人董某作为太谷县国土资源局某管理中心所副所长、某白乡某某村巡查包片责任人，工作严重不负责任，对太谷县某白乡某某村村民非法挖土的行为监管不到位，致使基本农田大量被损毁，造成重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人董某对公诉机关指控的犯罪事实予以供认，当庭自愿认罪，未发表辩护意见。
经审理查明的事实：被告人董某于2007年12月至2014年2月担任太谷县国土资源局某管理中心所副所长，职责为协助所长做好全面工作，重点负责本行政区域国土资源执法监察工作，同时系某白乡某某村巡查包片责任人。
2010年8月，太谷县某白乡某某村村民田某某、乔某某在某某村某宝元坟地开始非法挖土。9月28日，被告人董某与时任太谷县国土资源局某管理中心所所长李某某等人在执法巡查时发现了田某某等人的违法行为，并向田某某下达了责令停止土地违法行为通知书。但田某某等人在接到违法行为通知书后并未停止非法取土的行为，被告人董某作为太谷县国土资源局某管理中心所副所长及某某村巡查包片责任人，在下达责令停止违法行为通知书后也未采取其他措施对非法挖土行为进行遏制。截止2011年3月太谷县国土资源局某管理中心所向太谷县国土资源局上报田某某非法挖土违法行为时，已造成耕地14.25亩被破坏。
2011年3月太谷县国土资源局某管理中心所将田某某非法挖土破坏耕地14.25亩的情况向太谷县国土资源局上报后，太谷县国土资源局经研究于2011年6月7日向某某村村民田某某下达了太国土资执罚（2011）83号国土资源违法案件行政处罚决定书，在此期间某某村村民田某某等人仍在非法取土，被告人董某作为太谷县国土资源局某管理中心所副所长及某某村巡查包片责任人仍未采取有效措施予以遏制。2014年10月16日，晋中市国土资源局市耕地破坏程度鉴定委员会审核认定时，某某村某宝元坟地被挖损土地面积已扩大至45.33亩（基本农田43.89亩、农村道路1.44亩）。后经太谷县价格认证中心鉴定，损毁的土地价值349280元。
另查明：被告人董某在2015年间积极配合有关部门调查，并主动协调配合某白乡政府、某某村委会对某某村某宝元坟地土地进行复垦。后经太谷县国土资源局对现场重新勘测，目前该处土地已经达到耕种条件。
对于上述犯罪事实，经当庭质证、认证，可以定案的依据有：
1、中共太谷县纪律检查委员会太纪函（2015）3号关于移送李某某有关问题的函
证实：2015年1月22日，中共太谷县纪律检查委员会将原太谷县国土资源局某管理中心所所长李某某违法线索移交太谷县人民检察院查办。
2、国土资源执法巡查台账
证实：2011年2月15日、3月16日、3月28日、4月7日，时任太谷县国土资源局某管理中心所副所长董某带领该所工作人员高某某、程某某在执法巡查中均发现某某村村民田某某、乔某生非法取土的现象，其中2月15日的处理意见为定期巡查，3月28日和4月7日的处理意见均为下达停工通知。
3、太谷县国土资源局出具的情况说明及某管理中心所巡查人员巡查包片明细
证实：某管理中心所曾于2010年3月31日上报其中心所人员巡查包片明细，其中该所董某负责某某村。
4、太谷县国土资源局太国土办（2007）第25号、第26号文件
证实：2007年12月22日，被告人董某被任命为某国土资源所副所长。
5、干部履历表、太谷县国土资源局出具的证明
证实：被告人董某于2008年1月至2014年2月期间在某管理中心所担任副所长职务。
6、某管理中心所人员工作职责分工
证实：李某某时任某管理中心所所长负责该所全面工作。被告人董某任副所长，协助所长做好全面工作，重点负责本行政区域国土资源执法监察工作。
7、太谷县国土资源局出具的关于某某村村民田某某、乔某生在集体土地内挖沙取土一事的情况说明
证实：2011年，该局工作人员在巡查中发现某某村集体土地内有取土现象，当即对采挖当事人下达《责令停止土地违法行为通知书》。2011年6月7日，该局下达了太国土资执罚（2011）83号行政处罚决定书，并于2011年8月16日申请太谷县人民法院强制执行。2014年10月，经晋中市耕地破坏程度鉴定委员会鉴定，认定该处耕地被严重破坏。
8、太谷县国土资源局某管理中心所出具的情况报告及通知
证实：2011年2月至3月期间，太谷县国土资源局某管理中心所曾就发现的某某村村民乔某生、田某某取土破坏耕地一事向太谷县国土资源局、某白乡人民政府报告情况，并将该情况通知某白乡某某村民委员会。
9、责令停止土地违法行为通知书
证实：太谷县国土资源局曾分别于2010年9月28日和2011年5月16日向某白乡某某村村民田某某下达责令停止土地违法行为通知书，发通知人为李某某、董某，收件人为田某某。
10、太谷县国土资源局出具的请示报告、关于遏制太谷县辖区内私挖滥采土地矿产资源的报告、关于制止某马村、某某村因挖石、取土毁坏耕地的函
证实：太谷县国土资源局就某某村村民乔某生、田某某非法取土及其他区域存在的破坏土地行为曾与太谷县人民政府、太谷县公安局书面报告或协调，并曾就遏制太谷县辖区内私挖滥采土地矿产资源的问题向太谷县人民政府和晋中市国土资源局请示报告。
11、太谷县公安局治安管理大队出具的情况说明并附田某某非法占用农用地一案的案件材料
证实：太谷县公安局对田某某、乔某生非法占用农用地案的查处情况，证实2011年8月3日太谷县国土资源局将某某村村民田某某非法取土违法线索移送太谷县公安局。
12、太谷县国土资源局出具的关于某白乡某某村挖土一案的罚款计算情况
证实：某白乡某某村罚款计算标准情况。
13、太谷县国土资源局太国土资发（2015）59号文件、晋中市国土资源局关于对因在耕地内取土造成损失进行鉴定的复函
证实：太谷县某白乡某某村村民田某某、乔某某在耕地内取土，没有矿产资源属性，不属于矿产资源，不按照破坏矿产资源进行损失鉴定。
14、照片资料
证实：某白乡某某村某宝元坟地被挖损的情况。
15、山西省国土资源执法巡查暂行办法、山西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法（2008修正）
证实：土地管理部门巡查规定及违法行为处理规定情况。
16、太谷县国土资源局某管理中心所出具的情况说明
证实：该所成立于2008年1月，李某某任所长，董某任副所长，管辖范围为某乡和某白乡。2014年3月，董某调任某村管理中心所所长，2014年12月李某某调回局机关工作。2015年8月，某村管理中心所同某管理中心所合并为现某管理中心所。关于2010年某管理中心所执法巡查台账，在两所合并时并未进行移交，经查找，所里现在没有留存2010年执法巡查台账。
17、太谷县国土资源局出具的关于对某白乡某某村村民田某某、乔某某破坏耕地取土现场重新勘测的情况说明附照片6张
证实：太谷县某白乡某某村村民田某某、乔某某于2010年至2011年间非法在某某村某宝元坟地集体土地内取土营利，挖取面积45.33亩。作为管辖某某村的太谷县国土资源局某中心所，时任所长李某某、副所长董某在2015年间积极配合有关部门调查，并主动协调配合某白乡政府、某某村委会对该处土地进行复垦。经该局对现场重新勘测，目前该处土地已经达到耕种条件。
18、被告人董某的户籍证明
19、证人李某某的证言
证实：我从2008年初到2014年11月底担任太谷县国土资源局某管理中心所所长，主要工作职责是负责某管理中心所全面工作。当时我们所有6个人，我和李某惠、王某珊负责某乡的巡查，副所长董某和高某转、程某爱负责某白乡的巡查，有特殊情况随时抽调安排人员。我们所里没有文件和会议记录，但是通过巡查台账可以看出来分组情况。巡查某白乡这个组的负责人是董某。依照《山西省国土资源执法巡查暂行办法》的规定巡查分为定期巡查和不定期巡查，定期巡查是对所辖村庄应当每周巡查一次。但是在具体工作中，我们会根据实际情况灵活安排时间，在巡查发现土地违法情况，符合立案标准的，我们要立案调查。根据调查情况，我们所提出处理意见上报国土局上会研究决定处理。2010年9月28日，我所工作人员董某、高某转、程某爱在例行巡查时，在某某村西发现有人用车拉土，经了解是某某村村民田某某在取土，随即我们对田某某依法下达责令停止违法行为通知书，并将涉及的人和车全部驱离，后来他们向我进行了汇报。在听取他们汇报后，我就安排董某、高某转、程某爱要对挖土区域进行重点监控，每隔两到三天就过去巡查一次。巡查一直持续到2010年年底，过了2011年春节，也就是2月份左右，巡查时发现田某某、乔某某大规模取土，我们立即制止并向局里进行了汇报，后来也向乡政府进行了反映。局里安排立即对田某某进行调查、现场勘测，再次下达了责令停止土地违法行为通知书，然后以《国土资源违法案件立案呈批表》进行立案，经过局里领导会审，对某某村村民田某某下达行政处罚决定书，责令其限期15日改正或治理，恢复原种植条件，对非法挖土破坏的9500平方米耕地，按耕地开垦费的一倍处以146333元的罚款。针对某白乡某某村田某某等人非法取土破坏的耕地，局里安排我们进行了一次勘测，局里申请市局做了一次鉴定，这两次勘测结果不一致，因为在我们勘测后，田某某的违法挖土行为就没有停止，我们上报情况后，局里也没有措施进行制止，该地块又被进行过破坏，等到市局勘测的时候破坏面积变大了。田某某的非法挖土行为具体持续到什么时候我不清楚。针对田某某私自在某某村耕地内挖土的事，我们下过几次手续，中间间隔时间较长的原因是因为找不到当事人，无法送达。某白乡某某村毁坏土地后，我作为所长对国家和个人造成的损失作为所里的负责人，我认为我应该承担一部分责任，不应该承担所有责任。
20、证人程某爱的证言
证实：我是2008年年底到太谷县国土资源局某管理中心所工作的，当时我们所有6个人。李某某是所长，董某是副所长。我们有相关的巡查制度，但是因为我不是负责人，就没有留意，也没有见过。平时在工作中我们基本上以不定期巡查为主。因为当时的工作程序不太规范，发现土地违法情况，先下达停工通知书，责令其停工，如果制止不了，就进行调查，由所长向局里汇报。所里的工作有职责分工和巡查包片明细，是2010年3月左右按照县国土局的要求上报国土管理中心所人员工作职责分工和巡查包片明细的时候定的，也是那个时候向我们宣布的。巡查包片当时定我、董某、高某转所包的村都属于某白乡，由董某带队。刚开始是按这个分片情况执行过巡查，但后来就不执行了，具体什么时候不执行的我记不清了，不执行的原因是当时挖土的情况太多。2010年9月28日所长李某某和董某、高某转、我在例行巡查时，在某某村西发现有人在私自拉土，经询问了解是某某村的田某某，我们立即对田某某下达责令停止违法行为通知书，并将涉及的人和车辆全部驱离现场。责令停止违法行为通知书上李某某和董某的签名是我签的，因为一般惯例是李某某和董某两个男的出去制止，我们女的填写文书，但填写文书和签名的时候李某某和董某都在现场，如果他们不在我肯定不替他们签名。之后我们对该地进行过巡查，但是具体巡查情况我记不清了。所长李某某没有安排过我们每隔两到三天就过去巡查，至于是否安排其他人我不知道。《国土资源执法巡查记录》某白乡片区应该是高某转填写的，这个记录2010年之前都有，但是没有要求作为档案保存，可能在所里搬家的时候丢了。
21、证人高某转的证言
证实：我从2006年开始在太谷县国土资源局某管理中心所工作，当时所里有6个人，李某某是所长，董某是副所长。当时我们局里有土地巡查制度，巡查工作是内业工作不紧的时候，我们就都下去巡查。在巡查发现土地违法情况，我们先进行询问调查，如需要停工的及时下达停工通知书，如果制止不了就上报局里。2010年到2011年某白乡某某村田某某、乔某某私挖乱采取土的情况是2010年9月28日巡查中发现的，我记不清当时是否在现场，之后是否对该地块进行巡查和监管我记不清了。某某村田某某非法取土的事情是李某某先知道的，然后安排我们去巡查。《国土资源执法巡查记录》因为所长安排我、董某、程某爱三个去某白乡片区巡查的多，所以就填的是我们三个人的名字。按局里的文件，所长是第一责任人。
22、证人王某珊的证言
证实：我是2007年年底到太谷县国土资源局某管理中心所工作的，2010年12月回县国土资源局工作。我在某管理中心所工作时共有6个人，李某某是所长，董某是副所长。内业工作有分工，听所长的安排。当时我们局里和所里都定有土地巡查制度，因为我不是负责人，没有留意过。所里的工作有过分工，是2010年3月左右按照县国土局的要求上报国土管理中心所人员巡查包片明细的时候定的，也是那个时候向我们宣布的。当时定的是李某某、李某惠和我负责某乡片区的巡查，董某、高某转、程某爱负责某白乡片区的巡查。平时每周总要下去巡查一次，但不是所辖村庄都能巡查到。平时巡查由所长李某某或副所长董某带队，或者他俩都和我们一起下去。在巡查发现土地违法情况，如果当事人在场，就先调查，下达停工通知书，如果当事人不在场就先下达停工通知书再调查，等材料准备好后报局监察股处理。某白乡某某村村民田某某于2010年到2011年非法取土的事情我不知道，因为某白乡不属于我们的巡查片区。
23、证人李某惠的证言所证明的内容与证人王某珊的证言内容基本一致。
24、证人乔某某的证言
证实：2010年8月底9月初的时候，太谷县某郭村收猪的许某喜告诉我外甥田某某说龙城修高速需要用土。田某某看中两个地方的土，碳素厂后面的一块地方和某宝元坟地这块地。在没有挖土之前，他们使用我的铲车修整道路，因为铲车经常坏，我就经常在那里看的。开始挖土后，我和田某某发生了矛盾，以后在田某某挖土的时候，我就再没去过。2011年3月许某喜又来找我，问我能不能挖土，当时我还有2亩多地，我就答应让他挖我的地，大约挖了两三天左右，由于他用不上车还有其他人干扰，所以就不再挖了。我和许某喜挖土的两三天时间，我一直就在挖土现场来，从来没有见过太谷县国土资源局某管理中心所得工作人员对我们进行过制止和处罚。2011年4月我让榆次魏岳的王某明来给我挖剩余的土，他挖了有二三十车，不到半亩，大概挖了一天，挖完还剩余有0.9亩的样子，没有见过太谷县国土资源局某管理中心所的工作人员来进行制止和处罚。
25、证人田某某的证言
证实：我和乔某某是2010年9月10号左右开始挖土的，挖了一个星期左右，太谷县国土资源局某管理中心所的工作人员就来到现场给我下达了《责令停止土地违法行为通知书》。我记得当时是李某某开的车，其他人包括给我下达停工通知书的那个女的我都不认识，董某是否去我记不清了。他们说我挖土的行为是非法的，给下达了通知书，以后不准再挖了，然后他们就走了。他们走后我没有停止挖，由于刚开始道路、车辆都不太好，所以挖的速度比较慢。他们给我下达通知书后十几天左右，因为地冻，高速上不要土了，我就没有再挖。这段时间我一直在现场，但是一直没有见他们过来。大概是在2011年3、4月份，地解冻了的时候，高速上又要土了，我就又开始挖。挖了十几天左右，因为我和合伙挖土的乔某某发生了矛盾，乔某某打了我，不让我干了，我就不干了。这期间我大部分时间都在现场，没有国土资源局某管理中心所的人来过。2010年9月至2011年6月这段时间，我第一次见太谷县国土资源局某管理中心所工作人员是在挖土场，后来通过村干部找过一次，留了电话后就通过打电话联系我，不存在找不到我的情况，我不在取土场就在村里，他们要和我联系肯定能找到。还有一次他们没去现场只是通知我签了个字。之后有一次李某某把我叫到某所让我签了一份《责令停止土地违法行为通知书》，后来又有一次是他们去我家给我送达了一份行政处罚决定书。
26、证人许某喜的证言
证实：2010年8、9月份，田某某雇佣我给他招呼挖土。当时我一共招呼了他两个月，田某某给了我6000元。我基本上每天都去挖土现场，田某某每天也都在，没有什么部门的工作人员检查过我和田某某，也没有制止过我和田某某。
27、证人田某亮的证言
证实：我从2001年至今任太谷县某白乡某某村村委会主任。2010年秋季，大约8、9月份左右，我村村民田某某、乔某生在村西南的某宝元坟地挖土时把村民的坟地给挖了。后来村民反映到某白乡政府，某白乡政府就给我打电话询问此事，没办法我就又给太谷县国土资源局某管理中心所的所长李某某打电话告诉了他挖土的情况，要求他们来制止。至于说之前他们是不是巡查来，我不是很清楚，我是没见他们来过，他们也没和我说过。报告太谷县国土资源局某管理中心所后，没有见他们来过几次，也没见他们采取过有效措施，因为此事我还和所里的工作人员生气说“通知了你们好几次，也不见你们来，也不管”。田某某和乔某生从2010年8、9月份左右开始挖土到2011年10月份左右停止挖土。在这期间，据我了解太谷县国土资源局某管理中心所好像去过现场一两次。
28、证人白某钢的证言
证实：我于2011年任某白乡政府副书记。大约到2004年全国土地直管，土地办撤销，土地管理员编制收回国土资源局，乡一级政府的土地管理工作、职责较之前相对有很大的淡化，由原来的巡查、检查、审批等工作转化为协调、配合国土局中心所做好辖区的土地工作。
29、被告人董某的供述
证实：我于2007年年底到太谷县国土资源局某管理中心所工作，任副所长。所长李某某的职责是对中心所工作全面负责，带领全所人员完成上级交办的各项任务，协调处理辖区范围内涉及土地方面的事项。副所长的职责没有明确过，局里也没有文件规定过。在平时实际工作中就是完成所长交办的任务。我们平时工作中是春季和秋季定期巡查，每隔一个星期或十天左右巡查一次，不定期巡查就是在平时工作不忙的时候出去巡查或出去处理土地问题的时候，顺便沿途进行巡查。巡查包片明细我知道，是县局上报市局时需要，所里按所辖村的大小给所里每个人进行匹配，当时就把某某村分给我了，但实际工作中根据当时的工作环境和工作条件没有按照这个规定执行。2010年9月28日，我和所长李某某、高某转、程某爱在例行巡查时发现某某村西有人在私自拉土，经询问了解是某某村的田某某，我们立即对田某某下达责令停止违法行为通知书，并将涉及的人和车辆全部驱离现场。之后我们对该地块每隔七八天巡查一次。2011年3月，在巡查中我们又发现田某某动用大型机械大规模取土，我们当时立即制止，但是制止不住，然后我们就进行调查取证，上报局里。经局里会审研究，对田某某下达处罚决定。我不知道田某某是什么时候停止取土的，局里安排我们进行过调查和勘测。此次测量完成后，田某某等人还在该地块继续非法取土，巡查中发现被破坏的面积不断增大，推测是在夜间挖的。2010年9月28日我们对田某某下达停工通知书的时候见过田某某一次，之后我们也去巡查了，但我去的时候没有见到田某某。巡查记录里反映的“当事人态度强烈或不在场、不配合、文书无法下达、调查工作难以进展、取土行为未能制止”等情况都是事实。至于田某某是否随传随到、积极配合，我没有联系过他，不知道他是否随传随到，积极配合。我当时的职务和工作情况，只能是积极配合所长，听所长安排，没有更大的权力。局里下达处罚决定书，送达是我们送达的，当时调查的是14亩多，所以罚款金额是146333元。
30、晋中市国土资源局出具的关于太谷县某白乡某某村耕地被破坏的鉴定报告
证实：经市耕地破坏程度鉴定委员会审核认定，太谷县某白乡某某村被挖损土地面积为45.33亩，其中基本农田43.89亩、农村道路1.44亩，严重破坏基本农田43.89亩。
31、山西省太谷县价格认证中心太价认鉴（2015）第71号价格鉴定结论书
证实：某白乡某某村村西南某宝元坟地集体土地被取土29106.86平方米，合计174641.16立方米，经估价取土价值为349280元。
本院认为：被告人董某在担任太谷县国土资源局某管理中心所副所长期间，未能认真履行土地巡查监管职责，对巡查中发现的太谷县某白乡某某村村民田某某等人在该村某宝元坟地非法取土问题未采取有效措施予以制止，致使被损坏土地面积不断扩大，最终造成公共财产损失达349280元，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立，本院予以确认。鉴于被损毁土地经复垦已恢复耕种条件，且被告人董某当庭自愿认罪，犯罪情节轻微，对其可免予刑事处罚。为打击刑事犯罪，维护国家机关正常工作秩序，保护公私财产权益，依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十一条之规定，判决如下：
被告人董某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书第二日起十日内，通过本院或直接向晋中市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本两份。
审 判 长 马宪斌
审 判 员 杨 琛
人民陪审员 何 鑫
二〇一五年十二月十八日
书 记 员 房立村