河北省张家口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀07行初49号
原告张北锦汇房地产开发有限公司，住所地：张北县察哈尔大街兴和东路。组织机构代码：56324151-0。
法定代表人薛行雄，董事长。
委托代理人陈利斌，河北海龙律师事务所律师。
委托代理人刘文君，河北海龙律师事务所律师。
被告张北县人民政府，住所地：张家口市张北县张北镇政府路8号。
法定代表人ＸＸ举，县长。
委托代理人张素霞，张北县政府法制科科长。
委托代理人于彦芬，河北世纪方舟律师事务所律师。
被告张北县国土资源局，住所地：张北县张北新华东路10号。统一社会信用代码：11130722734342608D。
负责人刘志峰，局长。
出庭应诉负责人武顺，副局长。
委托代理人袁斗一，河北鸿义律师事务所律师。
原告张北锦汇房地产开发有限公司（以下简称锦汇公司）因要求确认被告张北县人民政府（以下简称县政府）于2016年6月19日作出的张北县人民政府（2016）4号常务会议纪要内容违法、确认被告张北县国土资源局（以下简称县国土局）于2016年7月13日作出的《张北县国土资源局关于察哈尔大街东、元中都博物馆北侧宗地收回土地使用权的通知》违法，于2016年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月15日立案后，于2016年11月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2016年12月8日组织原、被告进行证据交换。本院依法组成合议庭，于2016年12月16日公开开庭审理了本案。原告锦汇公司委托代理人陈利斌、刘文君、被告县政府委托代理人张素霞、于彦芬、被告县国土局负责人武顺及委托代理人袁斗一均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
因原告诉讼请求涉及两个不同行政机关作出的两个不同的行政行为且第二项诉讼请求即要求确认县国土局行为违法，应属基层法院管辖。经本院向原告释明，原告仍坚持原诉讼请求。本院只针对原告第一项诉讼请求即要求确认被告县政府于2016年6月19日作出的（2016）4号常务会议纪要内容违法进行审理。
被告县政府于2016年6月19日作出（2016）4号常务会议纪要，决定同意县国土局关于察哈尔东侧、元中都博物馆北侧宗地收回土地使用权的处置方案，依法收回察哈尔东侧、元中都博物馆北侧宗地的土地使用权。
原告锦汇公司诉称：为响应被告县政府的号召，推进地方经济建设，2010年8月25日筹建中的锦汇公司以张北锦源房地产开发有限公司（以下简称锦源公司）名义与政府签订《永胜昌新民居和同宗地商业住宅捆绑项目建设协议》及《永胜昌新民居和同宗地商业住宅捆绑项目建设补充协议》。协议约定将新民居工程与商业住宅项目捆绑建设，新民居建设用地由政府按照集体建设用地供应，公司不承担费用，但需垫付征地款、建安费及相关税费，竣工验收合格后政府按成本价回购；商业住宅用地由公司通过招拍挂程序竞拍取得，政府保证“七通一平”，确保项目顺利进行，并给予相关税费优惠。同时上述协议明确商业住宅用地土地出让金总价8688.75万元，公司先付款5792.5万元，余款2896.25万元从新民居工程一、二期建设竣工结算时政府从中扣回。上述协议签订后按政府要求，锦汇公司正式成立并对项目进行实际运营，并将协议要求的两宗地土地出让金超额打入县国土局账户。随后2010年11月12日锦汇公司依法通过挂牌分别竞得333.83亩和221.61亩两宗地块，摘牌价15万元/亩，并签订了《国有建设用地使用权出让合同》。但是，在公司缴纳6250万元（超出捆绑协议约定，协议约定缴纳5792.5万元）前提下，政府迟迟未能给公司办理两宗地的土地使用权证。直至2012年12月3日才为锦汇公司办理了333.83亩宗地的国有建设用地使用权证，更不可思议的是，政府竟然单方面予以涨价。另外，依据法律及双方协议约定，政府出让的土地条件应为“净地出让”，但是两宗土地均非净地，公司多次向政府提出异议。截止原告起诉之日，221.61亩宗地仍不符合净地出让标准。2016年6月19日县政府（2016）4号常务会议纪要决定收回221.61亩宗地。之后县国土局向原告发出《张北县国土资源局关于察哈尔东、元中都博物馆北侧宗地收回土地使用权的通知》。二被告无视锦汇公司全程依约履行义务的客观事实，屡次违反约定，通过其行政强制力撕毁了协议，严重损害了原告的合法利益。原告认为被告决定及行为缺乏事实和法律依据，是违法的，理由如下：一、县政府（2016）4号常务会议纪要“关于察哈尔东侧、元中都博物馆北侧宗地收回土地使用权的处置方案”决定违法，1、《国有建设用地使用权出让合同》签订后政府根据县长办公会议纪要（2012）25号调整土地出让金缺乏事实和法律依据；2、不存在闲置土地的事实，不能据此收回土地。二、《张北县国土资源局关于察哈尔东、元中都博物馆北侧宗地收回土地使用权的通知》违法，l、该决定系行政处罚。行政行为要严格遵循法定程序，依法送达，并保障相对人的知情权、参与权和救济权。被告剥夺了原告知情权、要求听证、申辩等多种权利，程序严重违法；2、该决定收回土地超越其法定职权范围，系无效行为；3、不存在闲置土地的事实，不能以此为由将土地收回。综上，县政府（2016）4号常务会议纪要决定内容违法，据此做出的《张北县国土资源局关于察哈尔东、元中都博物馆北侧宗地收回土地使用权的通知》缺乏事实和法律依据，故请求贵院依法确认其违法。
原告锦汇公司向本院提交了以下证据：证据1，县政府（2010）7号常务会议纪要（2010-8-10），该证据证明新民居建设用地与一类住宅用地捆绑挂牌出让及住宅用地出让价格15万元/亩。证据2，《永胜昌新民居和同宗地商业住宅捆绑项目建设协议》（2010-8-25），该证据证明商业住宅用地面积、出让价格以及政府保证“七通一平”，确保项目顺利进行，给予一系列税费优惠政策。证据3，《永胜昌新民居和同宗地商业住宅捆绑项目建设补充协议》（2010-9-15）,该证据证明土地出让合同只是捆绑协议的生效条件及捆绑协议履行的一个环节、土地出让金额及支付方式为部分缴纳部分抵顶。证据4，成交确认书（2010-11-12），该证据证明221.61亩土地出让金3324.15万元系通过合法招拍挂程序签订并确认。证据5，河北省土地出让金专用票据（2010），该证据证明锦汇公司于2010年缴纳土地出让金6250万元，超过捆绑协议约定的缴纳数额，已履行合同义务。证据6，《国有建设用地使用权出让合同》（2011-1-28），该证据证明出让金为3324.15万元，土地交付方式为净地出让，合同为格式合同。证据7，关于解决1#、2#宗地遗留问题的请示报告（2011-6-4），该证据证明因出让土地未达净地标准原告与政府交涉，政府承认并答应处理。证据8，关于要求办理土地使用权证报告（2012-3-3），该证据证明锦汇公司依约足额支付土地出让金，要求办理土地使用权证，批复同意办理土地证手续。证据9，宗地证明（2012-3-7），该证据证明批复同意先期办理土地手续，所欠资金从新民居款项中支付，证明锦汇公司不欠出让金，只是政府内部不履行账目处理手续。证据10，申请报告（2012-7-2），该证据证明政府仍未达到合同约定的交付土地标准。证据11，县政府（2012）25号县长办公会议纪要（2012-8-15），该证据证明县政府单方变更土地出让金及税费优惠政策、宗地不符合净地交付标准、县政府单方将新民居土地性质变为商业住宅用地，违规招拍挂、县政府单方将捆绑协议、补充协议废止。证据12，土地出让金缴款书（2014-6），该证据证明2014年土地储备中心仍在收取锦汇公司土地出让金。证据13，县政府（2016）4号常务会议纪要（2016-6-19），该证据证明在无任何法律及事实依据前提下，政府决定收回土地。证据14，收回土地使用权的通知（2016-7-13），该证据证明收回土地行政行为无事实及法律依据且程序违法。
被告县政府辩称，一、我方不是适格被告，应当驳回原告的起诉。我方常务会议只是针对被告县国土局“关于察哈尔东侧、元中都博物馆北侧宗地收回土地使用权的处置方案”所做汇报的审议，且我方仅就原告未按约缴纳土地出让金及县国土局依约解除《国有建设用地使用权出让合同》的事实作出决议，而对于该地块是否属于闲置土地未做认定。与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》的是县国土局，是否解除该合同的决定权亦属于县国土局，与我方无关。因此，我方不是适格被告，应当驳回原告对我方的起诉。二、我方做出的（2016）4号常务会议纪要不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。（2016）4号常务会议纪要是政府的内部文件，它在转化为对外发生法律效力的行政行为之前不具有法律上的强制执行力，该会议纪要并未向原告送达，未直接影响到原告的合法权益，不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。三、（2016）4号常务会议纪要决定内容是否违法与县国土局收回土地使用权的通知是否违法应当属于两个行政机关的两个行政行为，且不属于行政诉讼法规定的应列为共同被告的情形，两项诉讼请求应分别审查。原告应明确本诉的被告及诉讼请求，以明确双方的权利义务及法律适用。综上，我方不是适格的被告且（2016）4号常务会议纪要不属于具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，应当驳回原告对我方的起诉。
被告县政府未向本院提交证据。
被告县国土局辩称，一、双方是民事纠纷，锦汇公司提起行政诉讼不符合法律规定。二、锦汇公司欠缴221.61亩土地的出让金3144.658万元。三、锦汇公司主张的县政府欠其新民居垫资款不成立。四、国土局解除土地使用权出让合同，合法有理。
被告县国土局在庭审过程中未向本院提交证据。
经庭审质证，被告县政府对原告提交的证据发表如下意见：证据1至3,真实性无异，对关联性有异议，认为与本案无关，其签订主体不是原告。证据4无异议。证据6有异议，在2011年1月29号原告与县国土局就此地块重新签订土地出让合同，土地单价为17.8万元/亩。证据7、8、9与本案无关。证据10,申请报告中也明确说明了原告土地出让金调整为17.8万元/亩的事实，原告是明知的。证据11，真实性、合法性无异议。证据13无异议。证据14无异议。证据5和证据12，证明原告存在欠缴土地出让金的事实。被告县国土局对原告提交的证据没有质证意见。
被告县政府对原告提交的证据13、14无异议，本院予以确认。原告提交的其他证据与本案没有关联性，本院不予认证。
经审理查明,被告县政府于2016年6月19日作出张北县人民政府（2016）4号常务会议纪要第三项内容，决定同意县国土局关于察哈尔东侧、元中都博物馆北侧宗地收回土地使用权的处置方案，依法收回察哈尔东侧、元中都博物馆北侧宗地的土地使用权。被告县国土局于2016年7月13日作出《张北县国土资源局关于察哈尔东、元中都博物馆北侧宗地收回土地使用权的通知》，“…根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》…和张北县人民政府常务会议纪要（2016）4号会议精神要求，经研究决定，我局将解除与你公司（即锦汇公司）签订的《国有建设用地使用权出让合同》，无偿收回你公司位于察哈尔东侧、元中都博物馆北侧宗地的土地使用权。”以上事实有原告提交的证据在案佐证。
另查明，县政府（2016）4号会议纪要包括七项决议，其中：“一、机关事务管理中心关于乡镇高清视频会议及大项目监控系统租用协议的情况说明；二、关于云数据项目用地出让方案的说明；四、关于二台镇二牛村、东滩村等五个村进一步实施盐碱地治理的请示；五、关于馒头营乡李森林等两村土地整治（占补平衡）项目所需资金的请示；六、房地产管理处关于保障性住房有关事宜的汇报；七、卫计局关于2015年新型农村合作医疗意外伤害补偿工作情况的汇报。”与本案没有关联性。
本院认为，被告县政府于2016年6月19日作出（2016）4号常务会议纪要，该会议纪要被县国土局于2016年7月13日作出的《张北县国土资源局关于察哈尔东、元中都博物馆北侧宗地收回土地使用权的通知》执行并已外化，对原告的权利义务产生了实际影响，具有可诉性，属于人民法院的受案范围。对被告县政府称其不属于适格被告且会议纪要不具有可诉性的意见，本院不予采纳。会议纪要所涉及的一、二、四、五、六、七项内容与本案没有关联性，本院不予审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。在本案组织证据交换及审理过程中，被告县政府未向本院提交证据。同时，涉及原告权利义务的仅为张北县人民政府（2016）4号常务会议纪要其中的一项决议内容，依法撤销该会议纪要会对其他社会公共利益造成重大的损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第一款第一项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认张北县人民政府（2016）4号常务会议纪要“三、关于察哈尔大街东侧、元中都博物馆北侧宗地收回土地使用权的处置方案”内容违法。
二、责令张北县人民政府采取补救措施。
三、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告张北县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。
审 判 长 吴 义 清
代理审判员 岳 丽 媛
人民陪审员 宁永丽二〇一七年十一月七日
书 记 员 姚 春 海
附：适用的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。