安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终173号
上诉人（一审原告）六安市大禹医疗器械有限责任公司，住所地安徽省六安市皋城东路8号。
法定代表人陈志清，该公司董事长。
委托代理人李光昱，北京市铭泰律师事务所律师。
委托代理人贾鹏，北京市铭泰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）六安市金安区人民政府，住所地安徽省六安市金安区佛子岭路。
法定代表人霍绍斌，该区区长。
出庭负责人何实，该区副区长。
委托代理人杨兴法，六安市金安区重点工程建设管理局副局长。
委托代理人高洁，安徽皋兴律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）六安市人民政府，住所地安徽省六安市佛子岭路市政务中心。
法定代表人叶露中，该市市长。
委托代理人郑银银，该市政府法制办公室工作人员。
委托代理人熊培琳，该市政府法制办公室工作人员。
上诉人六安市大禹医疗器械有限责任公司（以下简称大禹公司）因诉六安市金安区人民政府（以下简称金安区政府）房屋征收决定及六安市人民政府（以下简称六安市政府）行政复议决定一案，不服六安市中级人民法院（2017）皖15行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大禹公司委托代理人李光昱、贾鹏，被上诉人金安区政府副区长何实、委托代理人杨兴法、高洁，被上诉人六安市政府委托代理人郑银银、熊培琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2016年12月5日，被告金安区政府作出金政征字【2016】66号《征收决定》，决定对汽车三队家属区城市棚户区改造项目规划红线范围内国有土地上房屋及附属物进行征收；同日，发布了金政征字【2017】67号《征收公告》和《征收补偿方案》，并附《关于汽车三队家属区城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的通告》，对征收目的（保障性安居工程建设）、征收范围、签约期限、征收补偿安置方式、过渡方式及期限、签约奖励、结算方式等内容作出了相关决定；对征收补偿方案征求意见及修改情况进行了通告。原告大禹公司所有房屋位于该项目规划征收范围内。经审查，在作出《征收决定》过程中，由房屋征收部门六安市金安区重点工程建设管理局（以下简称金安区重点局）对征收范围内被征收房屋的权属、面积、结构等情况进行了调查登记并作了两榜公示。2016年9月26日，金安区政府作出金政征字【2016】45号《关于汽车三队家属区棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）的通知》公布了《征收补偿方案（征求意见稿）》，向被征收人公开征求意见，其中载明征求意见的时间为30日。2016年11月11日，金安区重点局作出涉案项目房屋征收社会稳定风险报告并申请了社会稳定风险评估备案。2016年11月12日，金安区重点局作出《关于选定房屋征收评估机构适用的公告》告知被征收人参与选定评估机构事宜，同年11月25日，由征收部门工作人员和部分被征收人参加，经公证机关公证，通过抽签的方式随机选定了江苏国衡土地房地产资产评估咨询有限公司为房屋征收评估机构。2016年12月14日，六安市城市建设投资公司作出《关于确认补偿安置费足额到位、专户存储的函》，明确征收补偿资金已足额到位。另查明，针对涉案棚改项目建设，六安市国土资源局于2016年6月21日出具了符合土地利用总体规划的函。六安市城乡规划局于2016年6月22日出具了符合城乡规划的回复。六安市发展和改革委员会于2016年6月24日出具了符合国民经济和社会发展规划及纳入年度计划的函。
大禹公司对金安区政府金政征字【2016】66号《征收决定》不服，于2017年1月23日向六安市政府申请行政复议，六安市政府于当日作出《提出答复通知书》要求金安区政府依法答复，2017年2月3日，金安区政府作出《行政复议答复书》并提交相关证据、依据等材料。在行政复议过程中，六安市政府先后于2017年3月23日、4月11日对案件延期审理和中止审理，于2017年7月27日对案件恢复审理。2017年7月28日，六安市政府作出六政复决【2017】22号《复议决定》认为，金安区政府作出的《征收决定》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确，决定：维持金安区政府《征收决定》。《复议决定》向原告送达后，原告不服，遂向法院提起诉讼。
一审法院认为，本案争议的焦点为被诉金政征字【2016】66号《征收决定》的合法性，以及被诉六政复决【2017】22号《复议决定》复议程序是否合法，结论是否正确。国务院《条例》对征收职权、征收目的、征收程序、是否符合发展规划等予以了明确规定。被告金安区政府为实施棚户区改造项目作出房屋征收决定，符合社会公共利益需要，其征收权限、征收目的合法。根据《条例》第九条的规定，房屋征收应当符合“四规划一计划”，金安区政府虽然提供了土地、规划相关部门的证明函，但未能提供相关规划文件本身或者主管部门许可等直接材料予以证实，显然其主要证据不充足。在房屋征收过程中，房屋征收部门履行了摸底调查登记、拟定征收补偿方案、公布征求意见、选择房屋评估机构、作出社会稳定风险评估等程序。但本次征收涉及被征收人数较多，金安区政府未能提供政府审批确定征收补偿方案材料，没有政府常务会议讨论决定征收房屋材料，履行征收程序不全面。综上，原告部分诉讼理由正当，本院予以支持。被告金安区政府所作《征收决定》的主要证据不充足，履行征收程序不全面，考虑到撤销会给社会公共利益造成重大损害，本院依法确认其违法。被告市政府对《征收决定》进行行政复议，虽然复议程序合法，但认定事实不全面、适用法律错误，对《征收决定》予以维持不当，其《复议决定》应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、撤销六安市人民政府所作六政复决【2017】22号行政复议决定；二、确认六安市金安区人民政府所作金政征字【2016】66号六安市金安区人民政府房屋征收决定违法。
大禹公司上诉称，1、原审判决认定部分事实错误，涉案征收决定应予撤销而不应仅是确认违法。上诉人名下的土地和房屋不属于棚户区改造范围，不应列为征收对象，金安区政府以棚户区改造为名实施征收，不符合公共利益需要。原审判决认定撤销涉案征收决定会给公共利益造成重大损害，属于认定事实错误。除上诉人外，其余被征收主体均已经安置补偿完毕，撤销征收决定并不会给社会公共利益造成重大损害。2、原审判决对涉案征收决定其他严重违反法定程序的情形未予认定，金安区政府在涉案棚户区改造项目未经发改委立项前就单方作出征收决定，且征收决定作出前，征收补偿费用没有做到足额到位、专户储存、专款专用。征收决定涉及的社会稳定风险评估报告作出主体是金安区重点工程局而不是区政府，主体不适格，内容违法。金安区政府也未提供证据证明对征收补偿方案进行论证，程序违法。上诉人请求撤销一审判决，改判撤销金安区政府征收决定并责令在一定期限内采取补救措施，一、二审诉讼费由二被上诉人负担。
金安区政府答辩称，涉案征收决定作出后，区政府做了大量的拆迁安置工作，该棚改项目涉及拆迁安置对象330户，绝大多数已经签订补偿协议并领取了补偿款，有许多被拆迁户已经购买了改善型住宅并迁入新居。如果征收决定被撤销，势必引发连锁性社会问题，影响社会稳定。另外，该项目地块上的房屋建筑物已经全部拆除。区政府认为一审判决确认涉案征收决定违法，但不撤销合情合理合法，应当维持。
六安市政府答辩称，市政府作出行政复议决定程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，该棚户区改造项目符合公共利益需要，补偿费用足额安排到位，达成协议的被征收人已经得到安置补偿。金安区重点工程局作为区政府确定的案涉项目征收部门，其组织实施涉案项目的社会风险评估符合相关规定。此次房屋征收中大多数人已经签订补偿安置协议，可以认为征收行为获得大多数被征收人认可，出于公共利益考虑，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理认为，本案二审争议的焦点是涉案征收决定是否应当被撤销。
实施棚户区改造的根本目的是改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境，是重大的民生工程和发展工程。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》指出，在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。金安区政府提供的证据能够证明，本次棚户区改造项目是改善群众居住环境、完善城市整体功能需要，符合公共利益需要的规定。上诉人称其名下的土地和房屋不属于棚户区改造范围，不应列为征收对象，无事实依据和法律依据，本院不予支持。
上诉人称金安区政府在涉案棚户区改造项目未经发改委立项前就单方作出征收决定，且征收决定作出前，征收补偿费用没有做到足额到位等。至于棚户区改造项目立项是否是作出征收决定的前置条件和必经程序，《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未明确规定。至于补偿费用，金安区政府提供了相关证明，已经签订协议的也全部得到补偿安置，上诉人不能证明该项目有被征收户因资金问题未得到补偿。金安区重点工程局作为区政府确定的征收实施部门，其代表区政府对征收工作进行风险评估，并向区社会稳定风险评估领导小组办公室备案，并无不妥。关于上诉人认为金安区政府未对征收补偿方案组织进行论证，从证据材料上看，尽管金安区政府对征收补偿方案公布征求公众意见，征求意见情况和根据公众意见修改的情况也都能及时公布，但是未能提供组织相关单位对征收补偿方案进行论证的证明材料，履行征收程序不全面，本院予以指正。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。本案中，涉案棚改项目涉及拆迁安置对象330户，绝大多数已经签订补偿协议并领取了补偿款，补偿款发放有1.62亿元，地块上的房屋建筑物已经全部拆除。如果判决撤销征收决定，直接导致前面所有的行为全部无效，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，并非上诉人所称其他人员都得到安置、撤销征收决定不会造成公共利益损害。因此，一审法院判决确认违法但不撤销，符合法律规定。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果并无不当，上诉人大禹公司要求撤销涉案征收决定的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人六安市大禹医疗器械有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪结平
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一八年三月二十八日
法官 助理 戴 红
书 记 员 刘菊芳
附：适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;