湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂01行终225号
上诉人（原审被告）武汉市新洲区人民政府阳逻街道办事处，住所地武汉市新洲区阳逻街汽渡路183号。
负责人肖新锋，该办事处主任。
委托代理人陈建学，湖北乾泰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张火焰，男。
委托代理人张钢琴，男，上诉人张火焰之子。
委托代理人陈亮，北京盈科律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市新洲区城市管理执法局，住所地武汉市新洲区邾城街龙腾大道176号。
法定代表人程奇才，该局局长。
委托代理人罗骏，该局法制科科长。
委托代理人袁新刚，湖北精图治律师事务所律师。
上诉人武汉市新洲区人民政府阳逻街道办事处（以下简称阳逻街办事处）因被上诉人张火焰诉其及武汉市新洲区城市管理执法局（以下简称新洲区城管局）强制拆除及赔偿一案，不服湖北省武汉市新洲区人民法院(2017)鄂0117行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告张火焰于1992年10月20日取得证号为新集建（92）字第M2018xxx号集体土地建设用地使用证。该宗土地位于本区××村××组，用地面积为72.9平方米，建筑占地面积为72.9平方米，用途为建住宅，地号为33号。原告张火焰以上述宅基地上的老房屋年久失修已垮塌为由，于2012年12月10日向本区阳逻街道办事处袁榨村村民委员会提出维修、整改房屋的申请，该村委会于次日在该申请书上批注：情况属实，同意原基改建。并加盖了该村委会公章。阳逻街国土资源和规划管理所工作人员潘登峰于同年12月24日在该申请书上批注：实地勘查，情况属实。并加盖了该所公章。年底原告在覆盖原宅基的基础上建成占地面积为152平方米，建筑面积为304平方米四间两层砖混楼房一栋。被告阳逻街道办应武汉市新洲区控制和查处违法建设工作协调办公室下发《关于依法拆除阳逻街11村违法建设应急、维稳方案》文件要求，在组织包括新洲区城管局、区国土规划局、区公安分局、区卫计委等多单位进行联合拆除违法建设活动中，于2017年3月28日，对原告张火焰上述位于新洲区阳逻街袁榨村冯家岗x号占地面积为152㎡，建筑面积304㎡的四间两层的楼房予以强制拆除。被告阳逻街道办组织联合执法队伍对原告房屋进行强制拆除前，既未通知原告到场，也未下达任何行政执法文书。被告新洲区城管局应邀参与了此次执法活动，根据上述应急、维稳方案的要求，协同区国土规划局负责现场的布控、调配、清场。
原审法院认为，一、关于涉案房屋强制拆除的责任主体认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告阳逻街道办根据新发[2013]7号文件“各街镇负责全面组织领导、实施、协调、报告本辖区范围内违法建设的控制和查处工作”的规定及武汉市新洲区控制和查处违法建设工作协调办公室下发的《关于依法拆除阳逻街11村违法建设应急、维稳方案》文件要求，组织领导10多个单位对自己辖区范围内袁榨村的违法建设进行强制拆除，实际上是由其组织领导的一次联合强拆执法行动。该联合执法行动中，参加单位有13个，如果都被认定为强制拆除的主体，显然不利于行政相对人进行及时有效的救济、维权；如果仅列其中的数个部门为强制拆除的主体，又有失公平原则。现实中，参加联合执法的单位都是互相推诿，没有谁愿意承担法律责任。联合执法行动中，确定联合执法行动的组织领导者——即牵头者为责任主体为宜。在本案联合执法行动中，被告阳逻街道办主任为总指挥长，其党工委委员为现场指挥长，并负责配备了反铲、拖车等拆除机械，组织领导了此次执法行动，应认定为涉案房屋的强制拆除主体。因此，街道办事处是本案行政诉讼的适格被告。被告阳逻街道办作为区一级政府的派出机关，对自己辖区范围内的违法建设全面组织领导、实施强制拆除，虽然超出了法律、法规授予的职权范围，但其作为一级行政机关，对其实施的行政行为可以对外独立承担法律责任。被告新洲区城管局虽然参与了此次执法行动，但并非组织领导者，而是应邀参加；另外方案中亦载明：对违法建设开展强拆前，区国土规划局必须下达相关执法文书。因此，上述方案亦排除了被告新洲区城管局下达相关执法文书的职责。被告新洲区城管局对外参与实施强制拆除原告房屋的行为，只能视为涉案联合执法组织实施者的委托，应由组织实施强制拆除的部门对外承担法律责任。故对原告诉请确认被告新洲区城管局强制拆除原告房屋行为违法的主张，原审法院不予支持。二、关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之二十的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除措施。根据上述法律及行政强制法、《武汉市控制和查处违法建设办法》的相关规定，违法建设的查处，必须由法定职权机关履行相应的法定程序，经过现场勘测、调查核实以后确定是否属违法建设。根据违反规划的不同区域及实际情况，由相应职能部门分别采取责令停止建设、限期改正、限期拆除决定、罚款或没收实物等措施，并下达相关法律文书。在限期拆除决定送达后当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，相应法定职权机关可以依法下达强制拆除决定书等文书，依照法定程序强制拆除。本案中，阳逻街道办以原告张火焰未经法定审批程序，将旧房改、扩建后房屋属违法建设为由，未经制作并下达任何违法建设的认定及限期拆除决定、拆除决定等文书，将原告的房屋全部拆除，未履行相应法定程序，属程序违法。即使原告存在违法建设的情形，在未经法定职权机关作出处理决定并依法定程序进行的情形下，其所作出强制拆除行为违法。三、原告张火焰要求恢复原状的诉求应否支持的问题。原审法院认为，《中华人民共和国民法通则》第七十五条第二款规定，公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述法律规定，只有公民合法的财产，才会受到法律保护。本案中，原告张火焰在原屋基上改、扩建房屋的行为，是否具有合法性，还未得到相关法定职能部门的认可，尚处在争议和不确定状态。其要求被告对已拆除的房屋恢复原状，理由不充分，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告武汉市新洲区人民政府阳逻街道办事处对原告张火焰所有的位于新洲区××村××组的房屋强制拆除的行政行为违法。二、驳回原告张火焰其他诉讼请求。
上诉人阳逻街办事处不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人并非涉案房屋强制的责任主体。参与本案强制拆除活动的十三家单位，确定涉案责任主体应当结合部门职权职责。一审认为，上诉人作为联合执法的牵头者或组织者，作为责任主体为宜。上诉人认为，依据“新发[2013]7号文件”以及《关于依法拆除阳逻街11村违法建设应急、维稳方案》，上诉人职责系受组织委托或指派协调相关职权部门执法，属于区政府授权的职责分工安排，不因此认定为查处本案违法建设和作出强制拆除的责任主体。另，一审认定“被告新洲区城管局对外参与实施强制拆除原告房屋的行为，只能视为涉案联合执法组织实施者的委托”，实属不当。一审将上诉人作为联合执法组织实施者，视新洲区城管局为参与实施强拆行为为受委托，完全错误，违背法律规定。本案涉案中的房屋属于违法建设，二审应予以认定。综上，请求二审法院：1.撤销湖北省武汉市新洲区人民法院(2017)鄂0117行初17号行政判决；2.驳回原审对上诉人的诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人张火焰承担。
被上诉人新洲区城管局、张火焰在二审中均未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以认可。
本院认为，一涉案行为是由上诉人阳逻街办主导的综合执法活动，应由其承担法律后果，是本案的适格被告。新洲区城管局虽然参与了涉案执法活动，但并没有自主意志，并非涉案行为的责任主体，不是本案适格被告。被上诉人张火焰起诉被上诉人区城管局不符合起诉条件，应予驳回。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。从上述法律规定可知，乡村违法建设由县级以上人民政府土地行政主管部门和乡、镇人民政府负责查处并拆除。虽然上诉人阳逻街办系新洲区政府的派出机关，并非乡镇人民政府的一级政府，也非县级以上人民政府的土地行政主管部门，本没有对涉案房屋查处的职权，但考虑到被上诉人阳逻街办系区政府派出机关，也有承担行为后果的能力，基于涉案房屋已被拆除，从节省行政资源，实质性化解纠纷考虑，应认定阳逻街办具有查处涉案房屋的职权。本案中，据新集建（92）字第M2018xxxx《集体土地建设用地使用证》记载，案涉房屋用地面积及建筑占地均为72.9㎡，上诉人张火焰未经法定审批程序，将旧房改、扩建至占地面积152㎡，建筑面积为304㎡的两层砖混楼房一栋。故上诉人在原屋基上改、扩建房屋的行为不具有合法性，属于违法建设。根据《城乡规划法》第六十五条、第六十八条等相关规定，违法建设的查处须由职权机关依照相应法定程序进行。本案中，虽然案涉房屋属于违法建设，但被上诉人阳逻街办事处未经任何法定程序，径行将被上诉人张火焰的房屋全部拆除，一审法院据此确认该拆除行为违法，并无不当。涉案房屋系违法建设，本应拆除，尽管强制拆除程序违法，但被上诉人张火焰请求恢复原状的理由不能成立，原审法院驳回其该项诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人武汉市新洲区人民政府阳逻街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李莉荣
审 判 员 沈 红
审 判 员 俞 震
二〇一八年五月二日
法官助理 王 瀚
书 记 员 祁 平