焦�市马村区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）马行初字第00005号
原告王小磨，男，1956年8月26日出生，汉族，住修武县。
原告宰玉枝，女，1958年2月10日出生，汉族，住址同上。
委托代理人王小磨。
被告修武县云台山镇人民政府。
法定代表人郭素萍，主任。
委托代理人刘喜庆，河南云台律师事务所律师。
委托代理人李彦，云台山镇人民政府委员。
被告修武县云台山镇古洞窑村村民委员会。
法定代表人鲁小强，村委主任。
委托代理人贾庆军，该村书记。
原告王小磨、宰玉枝（以下简称二原告）诉被告修武县云台山镇人民政府（以下简称被告云台山镇政府）、修武县云台山镇古洞窑村村民委员会（以下简称被告古洞窑村委会）行政确认及不履行法定职责一案，于2015年6月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年7月3日向被告修武县云台山镇人民政府、修武县云台山镇古洞窑村村民委员会送达了起诉状、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2015年8月6日公开开庭审理了本案。原告王小磨及原告宰玉枝的委托代理人王小磨、被告修武县云台山镇人民政府委托代理人刘喜庆、李彦、被告修武县云台山镇古洞窑村村民委员会委托代理人贾庆军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
二原告诉称，2006年春，二原告拆除了原有的旧房，准备建新房，这时乡土地所称，村里正在搞村规划，为避免二次拆迁，等规划出台后再让盖，强行阻止二原告建新房。2006年12月，古洞窑村出台了由《焦作市村镇服务中心》编制的《古洞窑村新农村建设规划》，该“规划”不仅以明确的标注、注记，确定了“新�的与村西相邻的80亩左右面积的建设用地”界址范围，而且还以明显的标注、注记确定了新村建设所必需的各宅、街、路等各项建设用地的坐落界址和用地总体布局。为规划管理行政许可和土地管理行政审批提供了合法的依据，并于2007年后半年向社会公布。2008年冬，为实施村规划，村委会以《划新丢旧，向集体交建房押金》为条件，该村一次通过了包括二原告在内的17户村民搬迁至规划地新划宅基地的决议。后由于村干部贾庆军不顾群众意见，擅自作出“由村干部定址不确使用权，由供、用地双方协商用地条件，协商不成，村干部不管的宅基地使用方案”，在未经村民会议讨论决定的情况下，以集体名义直接进入实施程序，最终导致包括二原告在内的6户未能落实宅基地的严重后果。后二被告对包括二原告在内的6户村民提出的规划宅基地申请长期不予受理。二原告自从2006年拆除旧房后，为等待村规划的落实，一直以借居为生，2008年冬，为结束借居，经二被告同意，二原告将其已拆旧房与其弟王秋根的旧房互换，搬到换后的旧房居住。2009年底，被告古洞窑村委会将二原告已拆旧房按王秋根完成拆除旧房论，并如数退还了王秋根交给集体的建房押金。自云台山景区开发至2010年底，经被告云台山镇政府批准的与二原告换后宅基地具有相同情形的本辖区内的三村（古洞窑村、岸上村、黑石岭村）近30户村民原有宅基地，已经全部完成了旧房改建。2011年春，二原告为主张其依法取得的规划地宅基地权利，向被告云台山镇政府提出解决新划宅基地问题，被告云台山镇政府以古洞窑村规划地的农用地不准规划宅基地为由，作出了“不批准二原告在规划地新划宅基地”的行政行为，继续实施不予受理。无奈，二原告向被告云台山镇政府提出在换后的宅基地旧房上改建的申请，并以此顶替其依法取得的“规划地”宅基地，被告云台山镇政府又以该宅基地不符合景区规划为由，对二原告作出了不批准该申请用地的行政决定。同时，被告云台山镇政府在明知二原告原拆旧房宅基地不符合村规划的情况下，为了实现村干部提出的“废止村规划”的行政管理目标，在二原告本人没有提出申请的情况下，对二原告作出了让二原告回到原拆旧房的老宅基地盖房的行政决定，并以该决定代替二原告依法取得的新划宅基地。后二原告每年不间断的向修武县人民法院提起诉讼，该法院不予立案。2015年1月19日，二原告向被告古洞窑村委会提出申请，要在换后原有宅基地旧房改建，经被告古洞窑村委会审查同意后上报到被告云台山镇政府，被告云台山镇政府自受理之日至今没有批准，仍以“该宅基地不符合景区规划”为由，以口头形式对二原告作出不批准用地的行政决定。
综上，为维护二原告的合法权益，请求法院依法确认《村干部贾庆军在2008年冬擅自作出的宅基地使用方案》违反法定程序并撤销该方案；依法确认被告云台山镇政府在2009年至今期间长期实施的规划地不准新划宅基地的行政决定违法并依法责令被告云台山镇政府按照“办理农用地转用审批手续”和“办理规划管理手续”依法履行职责；依法确认被告云台山镇政府在2011年至今期间内以口头形式对二原告作出的让二原告回到原拆旧房的宅基地盖房的批准用地行政决定违法并撤销该行政决定；依法确认被告云台山镇政府在2011年至今期间内对二原告提出的在换后宅基地改建用地申请作出的“该宅基地不符合景区规划，不批准该用地”的行政决定违法并依法作出责令被告云台山镇政府依法履行办理用地审批手续的�责。
被告云台山镇政府辩称，由于二原告并不具备再次申请规划宅基地的条件，云台山镇政府不予受理二原告规划宅基地申请，符合法律规定。根据《土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。由于二原告已经在古洞窑村拥有一处宅基地，而且其家庭构成也不符合《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十四条关于申请宅基地的条件，同时，根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十五条规定，对符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡（镇）人民政府或街道办事处审核后，报县（市、区）人民政府批准。而二原告规划宅基地的申请并未经古洞窑村委会集体讨论通过，所以被告云台山镇政府不予受理二原告规划宅基地的申请，并无不当。2006年春，二原告将其原有宅基地上的房屋拆除后准备重建，在此期间，古洞窑村委会提出了《新农村建设规划》，但由于该规划未能获取上级批准，停止了实施，二原告所选定的宅基地未能如愿，而其原有宅基地也一直处于闲置状态，现其宅基地左右邻居均已翻建完成，截止目前，被告云台山镇政府从未实施过阻止二原告在其原有宅基地上建房的具体行政行为。另外，二原告的弟弟王秋根所居住的宅院因旧村搬迁应当收回集体，但由于二原告无处居住，经王秋根和古洞窑村委会同意，二原告于2009年暂时住到该宅院内，古洞窑村委会并未将该宅基地的使用权确定给二原告。2011年二原告口头提出要求在其所借住的宅基地上修建房屋，但由于该宅基地在省道斗武线的规划红线范围内，且未经古洞窑村委会集体讨论通过，被告云台山镇政府根据修政文（2009）17号文件的规定，明�禁止二原告在借住的宅基地上建房并不违法。综上，二原告的各项诉请缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回二原告的诉讼请求。
被告古洞窑村委会辩称，古洞爻村委会不是行政机关，不符合行政诉讼的被告主体资格。
二原告向本院提交了以下证据：1、信访事项处理意见书两份，证明二原告申请划宅基地，古洞爻村村委会做出同意王小磨在村西规划宅基地内容的决定，之后二被告对王小磨提出的村西宅基地申请长期实施不予受理的行为；2、牛小玉、王志清、郭小河共同出具的证明材料一份及牛小玉、王志清、郭小河的当庭证言，证明王小磨申请宅基地，被告不予受理，镇政府作出不让群众在村西的农用地划宅基地的行政决定事实存在。
被告云台山镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、二原告的老宅基地照片一张，证明二原告在古洞爻村拥有宅基地一处，二原告在该处宅基地拆除旧房后该宅基地仍一直属于二原告，被告镇政府也从未制止二原告在该处盖房，由于二原告不具备再划宅基地条件，镇政府不予受理其再划宅基地申请是依法做出的决定；2、纪检委2432号案件共9页；3、修纪审（2010）16号通知共3页；该两组证据证明古洞爻村委会虽然制定了村里建设规划，但该规划并未经县级人民政府批准，古洞爻村委会在未经县政府批准的情况下擅自为村民规划宅基地，构成土地违法案件，受到了行政和党纪的处罚，说明二原告要求按照古洞爻村的规划重新申请划宅基地不符合法律规定；4、修政文（2009）17号文件一份，证明二原告现在所居住宅基地属于借用王秋根（原告弟弟）的，该宅基地本应当收回收归集体，只是在经村委会批准的情况下，由二原告临时暂住，且该宅基地处于斗武路规划红线�置范围内，所以被告镇政府才不予受理二原告在此处建房的申请。法律依据有：1、土地管理法第62条；2、河南省土地实施办法53条、54条、55条；3、村庄、集镇规划建设条例第14条。
被告古洞窑村委会未举证。
被告云台山镇政府及被告古洞窑村委会对二原告提交的证据发表如下质证意见：证明材料前三项是共性问题，与二原告无关，其中村庄建设规划审批权利在县级人民政府，宅基地审批规划权同样由县级人民政府批准，被告镇政府无权做出决定；对证明材料第四项的真实性没有异议，镇政府到目前为止，没有阻止二原告在原宅基地盖房的决定；对于第五项，关于二原告在现居住宅基地盖房由于不符合规划要求，所以被告不予受理这个决定是正确的。
二原告对被告云台山镇政府提交的证据及法律依据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议，对证明指向有异议：一、该宅基地原来是二原告的，现在已不是二原告的了；二、被告云台山镇政府说未阻止二原告盖房不是事实，当时被告云台山镇政府国土所的人不让盖房，说是要规划、让等，所以二原告就没盖。对证据2、3的真实性无异议，对证明指向有异议，该证据只能说明村规划用地没有批准，不能证明村规划没有批准，且被告云台山镇政府没有有效证据证明村规划没有批准，二原告认为修武县的县土地总体规划不能代替乡、村土地总体规划。对证据4真实性没有异议，对证明指向有异议：一、二原告现在所居住的宅基地是二原告与王秋根（二原告弟弟）商量之后换的宅基地，并不是借住；二、二原告认为该文件不能作为被告作出的不让二原告在该宅基地建房的行政行为的合法依据，该文件是无效的。二原告对被告云台山镇政府提交的法律依据�提出异议。被告古洞窑村委会对被告云台山镇政府提交的证据及法律依据均未提出异议。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：二原告所举证据即王小磨的信访处理意见书一份、牛小玉、王志清、郭小河共同出具的证明材料一份及牛小玉、王志清、郭小河的当庭证言，上述证据中关于二原告在2006年拆除旧房准备建新房，古洞窑村因进行村规划导致二原告停止建新房及2011年二原告提出在现居住宅基地（原王秋根的宅基地）上建新房未被被告云台山镇政府准许的内容，二被告未提出异议，上述事实确实存在，该事实本院予以确认；上述证据中其他内容，因与本案无关联性，本院不予确认；关于二原告所举证据即牛小玉的信访处理意见书一份，该证据与本案无关联性，本院不予采信。关于被告云台山镇政府所举证据1、2、3、4，上述证据形式合法，内容客观真实，二原告及被告古洞窑村委会对真实性均未提出异议，且该证据能够证明二原告拆除其宅基地上的旧房准备建新房时，古洞窑村进行村规划导致二原告停止建新房，二原告拆除旧房的宅基地现仍空着，也能证明古洞窑村的村规划未经批准，还能证明二原告现在所居住宅基地（原王秋根的宅基地）处于斗武路规划红线位置范围内的情况，与本案有关联性，上述证据效力均予以确认。
经审理查明，2006年春，二原告将其原有宅基地上的房屋拆除后准备重建，在此期间，由于古洞窑村委会提出了《新农村建设规划》，二原告被迫停止建新房，现二原告的原宅基地仍处于闲置状态。2006年12月，古洞窑村出台了由焦作市村镇建设服务中心编制的《古洞窑村新农村建设规划》，但该村规划未被批准。由于二原告无处居住，而二原告的弟弟王秋根已从其旧宅基地搬出�其所居住的宅院因旧村搬迁闲置，经王秋根和古洞窑村委会同意，二原告于2009年暂时住到该宅院内（原王秋根的宅基地）。2011年，二原告口头提出要求在其现在所居住的宅基地（原王秋根的宅基地）上建房屋，被告云台山镇政府以该宅基地在省道斗武线的规划红线范围内为由，未予准许。
本院认为，村民委员会并不是行政机关。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十三条规定：村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。本案中，即便是古洞窑村委会或村干部贾庆军擅自作出的“由村干部定址不确使用权，由供、用地双方协商用地条件，协商不成，村干部不管的宅基地使用方案”违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，也应当由村民会议或村民会议授权的村民代表会议依照法定程序撤销，显然不属于行政诉讼的受案范围，故对二原告要求依法确认《村干部贾庆军在2008年冬擅自作出的宅基地使用方案》违反法定程序并撤销的起诉，应当予以驳回。关于二原告要求依法确认被告云台山镇政府在2009年至今期间长期实施的规划地不准新划宅基地的行政决定违法并依法责令被告云台山镇政府按照“办理农用地转用审批手续”和“办理规划管理手续”依法履行职责的请求及要求依法确认被告云台山镇政府在2011年至今期间内以口头形式对二原告作出的让二原告回到原拆旧房的宅基地盖房的批准用地行政决定违法并撤销该行政决定的请求，本案中�古洞窑村村规划未被批准的事实存在，该村规划所批划的宅基地为耕地及所批划宅基地违法的事实清楚，证据确凿，本院予以认定。二原告没有提供有效证据证明其原宅基地被古洞窑村委会收回，且其现在在古洞窑村没有宅基地的事实存在，同样二原告也没有提供有效证据证明被告云台山镇政府作出有让二原告回到原拆旧房的宅基地盖房的批准用地行政决定违法的情况存在，故二原告上述请求均不予支持。关于二原告要求依法确认被告云台山镇政府在2011年至今期间内对二原告提出的在换后宅基地改建用地申请作出的“该宅基地不符合景区规划，不批准该用地”的行政决定违法并依法作出责令被告云台山镇政府依法履行办理用地审批手续的职责的请求，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。二原告未能提供有效证�证明自己符合再划宅基地的条件，也未提供有效证据证明其要求在现在所居住的宅基地建房的申请已经古洞窑村委会集体讨论通过，且二原告现在所居住的宅基地又确在省道斗武线的规划红线范围内，故二原告的该请求也不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回原告王小磨、宰玉枝要求依法确认《村干部贾庆军在2008年冬擅自作出的宅基地使用方案》违反法定程序并撤销的起诉；
二、驳回原告王小磨、宰玉枝的诉讼请求。
诉讼费50元，由原告王�磨、宰玉枝承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于焦作市中级人民法院。
审 判 长 王松领
人民陪审员 卢娇娇
人民陪审员 葛启蒙
二〇一五年十二月三日
书 记 员 陈姗姗