浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第153号
上诉人（原审被告）嘉兴市南湖区人民政府。住所地：嘉兴市凌公塘路****号。
法定代表人吴健。
委托代理人陆徽、钱颖薇。
被上诉人（原审原告）顾建华。
顾建华诉嘉兴市南湖区人民政府（以下简称“南湖区政府”）政府信息公开行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2015年3月25日作出（2015）浙嘉行初字第2号行政判决。南湖区政府不服，向本院提出上诉。本院于2015年5月25日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月24日公开开庭审理了本案。上诉人南湖区人民政府的委托代理人陆徽、被上诉人顾建华到庭参加诉讼。南湖区政府的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告于2014年10月15日通过网络向嘉兴经济技术开发区管委会申请公开《长新村经济合作社村级集体资产量化实施方案》等信息，嘉兴经济技术开发区管委会于2014年10月31日作出答复，指示原告联系城南街道办事处予以领取。嘉兴经济技术开发区管委会答复后，原告前往城南街道办事处，城南街道办事处未向原告提供纸质形式的信息。原告于2014年12月2日向被告提出行政复议申请，主张其向城南街道办事处提出申请公开的事项符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，而城南街道办事处未以其所要求的纸质方式提供信息，该行为侵害了原告合法权益，要求责令城南街道办事处履行法定职责，并确认该行为违法。被告于2014年12月9日作出不予受理决定，认为原告提出的申请内容属于村务公开的范围，不属于《中华人民共和国信息公开条例》规定的公开范围之内，应按村务公开的程序处理，不属于行政复议法规定的行政复议范围，原告的行政复议不符合行政复议法及实施条例规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条之规定，决定不予受理。
原审法院认为，本案的争议焦点为针对原告的复议申请被告作出不予受理决定是否合法？《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条罗列的行政复议申请应当予以受理的若干条件中，即包含申请是否属于行政复议法规定的行政复议范围。原告向城南街道办事处申请信息公开，城南街道办事处未以原告所要求的纸质方式提供信息，原告认为城南街道办事处的该行政行为违法，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一款规定，当事人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的范围，故本案中，原告只需主观认为城南街道办事处未提供纸质形式信息的行政行为侵犯其合法权益的，无论其实体主张是否符合法律规定或者本案的信息是属于村务公开抑或政府信息公开，原告的复议申请均属于行政复议受理的范围，故原告的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，被告应当予以受理。行政复议的目的旨在由行政机关对下级行政机关行政行为的合法性予以审查，由于城南街道办事处已经对原告的申请予以了回复，该回复当属行政行为，现原告认为该回复违法并提起行政复议审查其合法性，被告对原告的该申请，应当予以实体审查。至于城南街道办事处未提供纸质形式信息予以回复原告申请的行政行为是否符合法律规定，或者本案的信息是属于村务公开还是政府信息公开等实体问题，也应当在受理原告的复议申请之后，再依据事实和法律作出决定。现被告在程序上作出不予受理的决定，即表明被告对其下级行政机关的行政行为的合法性不予审查，该决定有违法律规定，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第2项之规定，判决：一、撤销嘉兴市南湖区人民政府作出南政复决字第（2014）4号行政复议不予受理决定的具体行政行为；二、责令嘉兴市南湖区人民政府在法定期限内重新作出行政复议决定。
南湖区政府上诉称：原审判决认为被上诉人只需主观认为城南街道办事处未提供纸质形式信息的行政行为侵犯其合法权益的，无论其实体主张是否符合法律规定或者本案信息是否属于村务公开抑或政府信息公开，被上诉人的复议申请均属于行政复议受理的范围，上诉人应予受理。上诉人认为，此判断系对行政复议法第六条第十一款的错误理解。此条款固然以行政相对人的主观认识为基础，但其主观认识需针对行政机关的具体行政行为，此具体行政行为的界定并非行政相对人主观判断可成立。其主观认识需建立在客观标准确定的具体行政行为上，其认知指向的才是其认为被侵犯的合法利益。故此条款应理解为，在存在客观具体行政行为的情况下，是否侵犯行政相对人的合法利益，只需行政相对人其主观认为存在即可。本案争议焦点是是否有当事人认为的具体行政行为存在。也即审查城南街道办事处未提供纸质材料的行为，是否为具体行政行为。如城南街道负有提供上述纸质材料的行政作为职责，其行为具有行政法律效果，反之则不具有行政法律效果，不视为具体行政行为。本案中，被上诉人要求城南街道提供村民组织委员会的资产核实结果，而此信息是村民委员会通过行使其自治职能所产生，该事项属于村民自治信息的公开范畴，公开程序需按照村民委员会组织法进行。而城南街道不具有公开村务信息的法定职责，不能因其保管有相关资料而在无任何法律依据情况下推定其具有公开相应资料的法定职责。上诉人在受理被上诉人的复议申请后，充分考虑了前述法律事由，在明确被上诉人主张的信息并非属于行政信息，城南街道保管前述村务信息行为，系一般事务行为，并不具有公开相关信息的法定职责。故从以上逻辑，即使存在被上诉人认为的其合法权利受侵犯的主观认识，但因不存在被上诉人所认为侵犯其合法权利的具体行政行为，故本案不属于行政复议范畴。一审判决错误理解行政复议法第六条第十一款的规定，对行政相对人的主观认识做了夸大理解，判决依据理解错误。另外，本案被上诉人错误选择复议被申请人和复议机关，不当行使法律赋予的复议、诉讼权利。本案中，被上诉人顾建华始终只存在一个信息公开申请行为，即其是向经济开发区管委会提出申请，城南街道办事处只是作为一个联络人角色，而非接受申请的主体。顾建华对具体行政行为不服，应以设立经济开发区管委会的嘉兴市人民政府为复议被申请人，向省政府提出复议。事实上，顾建华完全明白这一点，也已经这么做，并在复议被申请驳回后，向嘉兴市中级人民法院提起诉讼，目前正在审理中。本案所有的纠纷，均可在而且应当在前述案件中解决，由南湖区政府再受理顾建华提出的对城南街道的复议申请，完全不应当和无必要，且违反一事不再理原则。综上，请求二审法院对一审判决作出慎重对待，判令撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求，依法支持上诉人的主张。
顾建华答辩称一、一审法院支持答辩人的诉讼请求合法，上诉人对一审判决理解错误。复议被申请人城南街道给予查阅但不提供纸质信息的行为从主体身份到行为表现，显然属于具体行政行为，一审认为原告的复议申请满足行政复议的立案受理条件显然正确，一审法院对于《行政复议法》第六条第十一款的理解符合立法本意，并不存在上诉人所称的错误理解；二、城南街道办事处拒绝向答辩人提供政府信息的行为属于具体行政行为。（一）上诉人对具体行政行为的判定标准理解有误。判定一行为是否属于具体行政行为，应当看行政主体是否运用了行政权，而非上诉人所称的其是否具有某项具体的行政权限。退一步说，即便涉案信息属于村务公开信息，街道办拒绝提供，拒绝提供的行为也是属于具体行政行为。（二）上诉人对具体行政行为的判定逻辑有误。复议案件的审查，复议机关先要判定复议被申请行为是否属于具体行政行为，再看该具体行政行为是否属受案范围，然后再去认定相关具体行为是否合法合理，而上诉人的逻辑推理过程却是逆向进行。显然属于逻辑混乱错误。（三）城南街道办事处拒不提供涉案信息的行为是属于具体行政行为。首先，城南街道办事处的行为完全满足具体行政行为的构成：第一，其是独立的行政机关，第二，其具有公开政府信息的行政权，第三，街道办拒绝提供的行为就是对答辩人实体权利所作的一种处理，具有行政法律效果，第四，街道办的行为直接针对答辩人作出，具有外部性。此外，根据《政府信息公开条例》二十六条、三十三条第二款等规定，城南街道办事处拒绝提供纸质政府信息的行为，对于上诉人而言已经产生预期受阻的情形，那么该行为显然属于复议法规定的对复议申请人产生权利义务影响的具体行政行为。从本案客观事实来看，城南街道办事处的行为也应当属于具体行政行为。城南街道办事处在接受答辩人的口头申请后，安排答辩人进行了查阅，相当于受理答辩人的政府信息公开申请，但其之后拒绝提供纸质信息，就是不完整不正确的答复行为，属于具体行政行为，答辩人有权进行复议。综上所述，城南街道办事处拒绝提供纸质政府信息的行为属于具体行政行为。上诉人不予受理，于法无据。三、答辩人申请公开的信息属于政府信息，非上诉人所称的村务信息。尽管本案争议焦点是城南街道的拒绝提供纸质信息行为是否属于具体行政行为。但上诉人不予受理的依据是认为相关信息非政府信息，所以相关拒绝行为不属于政府信息公开所管辖的范围，也谈不上具体行政为，故而也不属于行政复议的受案范围。答辩人认为，《政府信息公开条例》第二条规定行政机关在履职过程中获取的，以一定形式记录保存的信息也属于政府信息，本案中即使认为相关信息属于村务信息范畴，但城南街道办事处在撤村建居的履职过程中获取涉案信息并予以保存，符合信息公开条例关于政府信息的构成要件，属于政府信息。四、答辩人是基于不同的行政行为分别提起行政复议与诉讼，不违背一事不再理的原则。涉及答辩人的行政行为有三个，城南街道办事处不提供答辩人政府信息的行为是其中一个，上诉人不予受理答辩人行政复议申请的行为也是一个。本案中，答辩人向上诉人提出复议申请，针对的就是城南街道办事处不予提供的行为。针对上诉人的不予受理复议决定，答辩人提起了起诉。答辩人在一审法院另案诉讼的行为是嘉兴市政府对上诉人告知行为的变更。答辩人基于不同行为提起复议或诉讼，不违背一事不再理原则，也不存在滥用权利的情况。综上，上诉人理由无一成立。一审判决适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
庭审中双方当事人围绕着南湖区政府所作的南政复决字第（2014）4号行政复议不予受理决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，被上诉人顾建华2014年10月15日向嘉兴市经济技术开发区管委会申请公开的信息是《新中正会计事务所出具的审计结果报告书》，但其在向上诉人南湖区政府提起行政复议申请时所描述的信息是《长新村经济合作社村级集体资产量化实施方案》，之后顾建华在本案一审起诉状中将涉案信息内容纠正为《新中正会计事务所出具的审计结果报告书》。故原审法院在本院审理查明部分关于“原告于2014年10月15日通过网络向嘉兴经济技术开发区管委会申请公开《长新村经济合作社村级集体资产量化实施方案》等信息”的事实认定错误。对原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为，本案系因被上诉人顾建华不服上诉人南湖区政府所作行政复议不予受理决定而引发的诉讼。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一款规定，当事人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的范围。本案中，被上诉人复议申请事项是城南街道办事处不予提供相关纸质信息的行为。城南街道办事处作为行政机关，其对被上诉人的申请作出拒绝的意思表示，该拒绝行为属于行政复议的范畴。至于涉案信息是村务信息还是政府信息、城南街道办事处有无相关法定职责以及其拒绝提供纸质信息行为是否正确等问题，皆属于复议立案受理后的实体审查问题。上诉人以相关信息内容不属于政府信息范畴为由从而认为被上诉人的复议申请不符合复议范围，混淆了复议立案程序与复议实体审查的关系，其所作行政复议不予受理决定认定事实不清，适用法律错误。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。一审判决对被上诉人提出信息公开申请的内容确认错误，但该问题不影响一审判决对被诉行政复议不予受理决定是否正确认定，本院对此予以指正。综上，原审判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人嘉兴市南湖区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年六月二十四日
书 记 员 韦若莎