山东省青岛市黄岛区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）黄商初字第1460号
原告朱胜全，男，1957年1月6日出生，满族，住青岛市市南区。
委托代理人朱绍显、刘光耀，山东鼎海律师事务所律师。
被告青岛集力运输集团有限公司，住所地青岛市黄岛区。
法定代表人臧家存，该公司总经理。
委托代理人何斌，山东恒信通律师事务所律师。
委托代理人肖德聚，青岛集力运输集团有限公司副总经理。
原告朱胜全与被告青岛集力运输集团有限公司合同纠纷一案，原告朱胜全于2015年5月5日向本院起诉。依法由审判员丁守兵适用简易程序于2015年7月15日公开开庭进行了审理，后因案情复杂转为普通程序，由审判员李明军担任审判长，与审判员丁守兵、代理审判员金玉兰共同组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告朱胜全之委托代理人朱绍显、被告青岛集力运输集团有限公司之委托代理人何斌、肖德聚到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告朱胜全诉称，原告朱胜全是黄岛至原胶南客运线的十五名个体城市小公共营运业户之一，2001年5月依法更新为19座金龙客车。2006年10月，青岛市黄岛区交通局召集原告等十五名小公共营运业户开会传达“集约化管理”，即让原告等个体小公共退出营运市场，由被告独家经营。原告等均提出反对意见，要求转营个体出租车，黄岛区交通局领导强硬表示以后不会再有转营出租车政策。同年11月份，被告向原告等业户书面明确承诺：将原告等的营运车辆及相关经营手续交给被告，只要黄岛区有新增出租车指标，被告保证给原告等15名业户一个出租车指标。原告等无奈只好照办，但原告至今未取得被告承诺的出租车指标。期间原告通过多方了解得知，2001年至2010年期间，青岛市黄岛区有20辆小公共转个体出租车、崂山区全部小公共转个体出租车、城阳区有90辆小公共转个体出租车。原告还得知，2006年11月16日前，原告等所有的车辆运营手续已经变更到被告名下，并于同年11月27日通过黄岛区交通局审核，11月28日经批准停业，停业原因一栏载明：“报废待延续经营”。被告后于2012年终将原告等15辆营运车辆的经营权逐步转营为其自己名下的15辆出租车。因此，被告在已经取得新增出租车指标的情况下，应当履行承诺，为原告办理出租车指标及营运手续，但被告拒不履行，故原告提起诉讼。请求法院判令被告青岛集力运输集团有限公司为原告办理出租车指标及营运手续并依法承担违约责任，赔偿损失人民币100000元，本案诉讼费由被告承担。
被告青岛集力运输集团有限公司辩称，被告承诺的是给原告出租车的优先承包经营权，现被告已履行了承诺，只是按照管理规定原告的车辆在运营六年后应更新车辆才能办理新的运营手续，但原告拒不更新车辆才导致出租车的营运手续无法办理，导致承包合同无法履行。因此，原告的诉求于法无据，应驳回原告的诉讼请求。事实与理由：1、2004年8月30日，青岛经济技术开发区交通局发出关于黄岛至胶南线路普通客运班车转营出租车的通告，将黄岛至胶南线路普通客运班车退出原黄岛至胶南班线而转营出租车。原告在通告传达后未主动转营出租车。根据通告规定，不转营出租车的普通客运班车可继续经营，车辆报废后将不再办理更新手续，也不再办理转营出租车的手续，原告车辆经营期限到期后应主动退出市场，主管部门和企业不承担任何责任。但原告在车辆报废前和道路经营集约化改造过程中采取到区交通局、区政府等相关部门信访等措施给被告施加压力。被告为解决原告在内的15辆线路班车业主的就业和经营问题，于2006年11月13日向包括原告在内的车主出具了“关于给黄岛—胶南线业户安排新增出租车承包的决定”，承诺新增出租车指标时优先照顾本批业主进行承包经营，并签订了“公车公营合同外补充协议书”等三份文件，该决定的实质内容是给予原告出租车的优先承包经营权。2、原告经营黄岛至胶南线路普通客运班车时与被告签订的“客运车辆承包经营合同”本身就是承包经营性质，线路运营权属于被告所有。3、2008年1月19日，原、被告签订“公车公营合同外补充协议”约定由原告承包经营出租车，从而也说明原告是认可出租车的性质为承包经营。被告履行承诺的过程中，原告强烈要求自行购车经营，被告为了原告的利益采取了名义上“公车公营”的变通措施。实质上的公车公营出租车月承包费共计5600元，而原告经营的出租车月承包费为1015元，这实际上也是对业主自行购买车辆的折旧补偿。因原告承包的出租车经营使用期限为六年，到期后必须先更新车辆后再重新办理营运手续，现原告不愿更新车辆而导致无法重新办理营运手续。
经审理查明，原告朱胜全原系黄岛至原胶南客运线的小公共营运业户（运营期限至2008年5月）。2004年8月30日，青岛经济技术开发区交通局发出“关于黄岛至胶南线路普通客运班车转营出租车的通告”（以下简称区交通局通告），通告的主要内容：1、黄岛至胶南线路37辆普通型客运班车退出黄岛至胶南班线经营，转营出租车。2、转营的出租车实行经营权有偿使用，有偿使用期限为2004年10月1日至2008年9月30日，有偿使用费2.85万元，有偿使用费由该37辆客运班车原个体业户缴纳，经营权归该37辆客运班车原个体业户所有。3、转营的出租车仍挂靠原客运班车企业，原企业无出租车经营资质的可挂靠其他企业，该企业对原企业予以补偿。4、不转营出租车的普通型客运班车可继续经营，车辆报废后将再不办理更新手续，也再不办理转营出租车手续。通告下发后，原告朱胜全未办理转营出租车手续，而是继续经营原线路的客运班车。2006年11月13日，被告青岛集力运输集团有限公司作出“关于给黄岛—胶南线业户安排新增出租车承包的决定”（以下简称集力公司承包决定）：为充分照顾黄胶线15名在营运业户的经济利益，公司决定：“如果公司通过招标或其它形式取得新增出租车指标，将优先安排给黄胶线业户每车一个出租车指标承包经营，但这15个指标必须和公司其它新增出租车指标享受完全一样的国家法规和行业、企业政策。为体现对15名业户的优惠政策，公司将在购车方面予以变通处理，公司统一购车，业户承担全部购车款及所有相关费用，承包经营期限8年。承包期间，每车每月上交公司纯承包费（管理费）1200元整。此决定属绝密材料，必须由公司和业户共同以适当方式保管，届时必须由双方同时到场方可取到该决定，必须双方同时出示方为有效，任何单方出示均无效，该决定任何复印件无效。只要开发区（黄岛区）有新增出租车指标，公司将保证15名业户每名业户一个出租车指标。”
2006年11月13日，原告朱胜全提出申请（以下简称原告申请）：为今后发展，我自愿申请将目前在营运的车辆及目前使用的黄岛至胶南线路的线路经营权、道路运输证、机动车行驶证于2006年11月13日全部无偿交给公司，从此彻底退出黄岛至胶南线客运市场，并完全同意公司另有的安置办法。车辆报废后，车辆残值费归原车业户个人所有。2008年1月19日，原告朱胜全与被告签订公车共营合同外补充协议书一份（以下简称补充协议），约定由被告依法取得客运出租经营许可，负责组织客运出租汽车的经营，由原告出资买车辆，车辆产权属于原告，原告自愿接受被告管理，参加被告组织的出租汽车公车公营活动。由原告向被告每月上交承包费1200元（包括养路费110元、税金193元、公司管理费897元），承包期限为八年。同时约定，承包期满，该协议自动废止；承包期满后，原告愿继续承包时，被告按政府和公司规定模式优先安排。原、被告还约定，双方签订该协议的同时，必须签订公车公营正式合同，该协议与公车公营正式合同内容不符的，以该协议为准，无公车公营正式合同者，该协议无效。后原、被告签订出租车承包经营合同，该合同相关内容与补充协议内容有较大出入。合同签订后，原告一直承包经营出租车。2014年1月17日，根据规定原告经营的出租车需更新车辆后再继续经营，原告不同意更新而停止承包运营。
原、被告双方对以下问题存在争议：
一、原告经营的黄岛至原胶南客运线小公共经营权归属问题
原告称其原经营的黄岛至原胶南客运线小公共经营权归原告所有，当时的小公共车辆是原告出资购买，因管理需要才挂靠在被告名下。为证明其主张，原告提供了以下证据：一是进站协议书，原告称进站协议书是个体经营者个人与黄岛汽车客运站所签订，而并非被告与汽车客运站所签订，这说明该车辆的经营权归原告个人所有。二是青岛经济技术开发区交通运输局关于张志勇等15名同志反映出租车有关问题的答复意见一份。三是被告为张志勇出具的证明一份：“兹证明鲁UTR2**系我公司挂靠出租车，车主为张志勇”。青岛集力运输集团有限公司二〇一一年四月二十六日。因原告的车辆情况与张志勇车辆相同，因此，该证明可以证明原告与被告之间是挂靠经营关系。
被告认为原告提供的进站协议只是证明原告与车站之间关于进出站、结算等内容的约定，并不能证明车辆经营权的归属；交通运输局的答复意见明确说明该批出租车的性质为公车公营，个人无经营许可权；为张志勇出具证明中所谓的“挂靠出租车”是承包经营的意思。
被告辩称，原告经营的黄岛至原胶南客运线小公共经营权属被告所有，是被告承包给原告经营的。为证明其主张，被告提供了客运车辆承包经营合同、行驶证及道路运输经营许可证，该承包经营合同约定被告将黄岛至胶南线路承包给个人经营，合同期满或解除，被告收回承包车辆的一切营运手续和行车证件，合同同时还对承包期限、承包费等事项进行了约定；被告提交的行驶证中载明车主为青岛集力运输公司；被告提交的道路运输经营许可证中载明的被许可人为青岛集力运输有限公司。原告对该合同、
行驶证、道路运输经营许可证的真实性无异议，但认为当时个人车辆必须挂靠在公司名下才能经营，所以原、被告双方才签订的该承包经营合同，被告对其该主张未提供证据予以证明。
青岛市黄岛区交通运输管理处出具证明称，黄岛至原胶南客运线小公共经营权申请人、被申批人、道路运输证业户均为青岛经济技术开发区集力汽车运输有限公司，即现在的青岛集力运输集团有限公司。
本院认为，从原、被告签订的客运车辆承包经营合同来看，原、被告均明确双方系承包经营关系；同时，道路运输经营许可证中记载的营运权利人亦为被告青岛集力运输有限公司，因此，应认定黄岛至原胶南客运线小公共经营所有权应归属被告所有，原、被告双方系承包经营关系。
二、原告经营的小公共停运及被告为原告出具承诺的情况
原告诉称，当时区交通运输局发出公告要求原来的小公共必须转营出租车，原告当时不同意转出租车，后来被告保证如原告小公共停运后被告取得出租车指标将给原告一个出租车指标。为此，原告将原小公共的相关手续交给了被告。为证明其主张，原告提交了以下证据：一是集力公司承包决定，原告称该决定被告承诺只要开发区有新增出租车指标，被告将保证原告一个出租车指标；二是车辆停业申请表一份，该申请表中载明原告原经营的小公共停业原因为“报废等延续经营”。被告认为，被告出具的决定的意思是保证为原告安排一辆出租车承包经营，而并非将出租车的运营权属归原告所有。被告对原告提交的停业申请表真实性无异议，但主张报废待延续经营的审批权的行政审批部门，而被告无审批权。
被告辩称，2004年区交通局发出公告后，原告没有将其经营的小公共转营出租车，后原告在小公共经营无法继续的情况下又要求转营出租车，但相关部门不再办理小公共转营出租车。为此，原告等人四处上访，后被告根据原告申请作出了集力公司承包决定，承诺在公司取得出租车经营指标的情况下为原告提供出租车承包经营。为证明其主张，被告一是提交了原告申请、补充协议。原告对被告提交的原告申请、补充协议的真实性无异议，但原告认为补充协议是2008年后补的。二是提交了《山东省交通厅关于推进我省道路客运集约化经营的意见》、《关于推进青岛市道路班车客运集约化经营的工作意见》、《青岛市人民政府关于进一步规范出租车行业管理有关问题的通知》，被告称，上述文件证明集约化改造为政府行为，2008年前出租车经营权属个人有偿使用，年使用费2.85万元，2008年后出租车全部实行特许经营。原告对三份文件的真实性无异议，但认为现实中该批出租车仍然属于挂靠经营。
本院认为，从原、被告提交的上述证据可以认定，原、被告在经过协商的基础上达成了合意，即原告退出黄岛至原胶南客运线小公共运营，被告保证为原告安排出租车经营，但双方就被告为原告安排经营出租车的运营手续所有权归属问题发生争议。结合被告青岛集力运输集团有限公司作出“关于给黄岛—胶南线业户安排新增出租车承包的决定”的标题及承包决定中的具体内容，以及原告原经营的黄岛至原胶南客运线小公共系承包经营关系来看，应认定承包决定中被告为原告提供出租车系承包经营，出租车的运营手续所有权应归被告集力运输公司。
三、被告出具承包决定后，原告承包被告提供的出租车的情况
原告主张，被告承诺给原告一个出租车指标后较长时间未予落实，后被告采取先由原告承包出租车经营再提供出租车指标的方式答复原告，原告无奈之下只好自己出资购买车辆并与被告签订承包合同的方式运营。原、被告双方约定的承包期限为八年，但实际承包至2014年1月17日，因为被告要求原告更新车辆后再继续经营，原告不同意更新。庭审中，原告明确表示不再承包经营被告提供的出租车。
被告辩称，原告自行出资购买车辆是被告应原告的要求才采取的变通方法，这与公车公营的规定相违背，目的是为了照顾原告的利益，因为按照公车公营的规定，一辆出租车的费用每月为5600元，原告自行买车的情况下被告每月只收取原告管理费1015元。被告为证明其主张，提供了承包经营合同一份，合同对原告承包经营被告出租车的期限、承包费等事项进行了约定，该合同与补充协议约定的内容有较大出入。被告按照上级规定要求原告更新车辆后再继续经营，责任不在被告，因为这是交通管理部门的规定，如果原告不更新车辆，管理部门不核发相关运营手续，车辆无法上路运营。
上述事实，有原告提交的进站协议书、青岛经济技术开发区交通运输局关于张志勇等15名同志反映出租车有关问题的答复意见、证明、车辆停业申请表一份、承包决定等，被告提交的客运车辆承包经营合同、行驶证及道路运输经营许可证、申请、补充协议等证据，以及原、被告当庭陈述笔录在案为凭，业经庭审质证及本院审查，可以认定。
本院认为，原、被告双方争议的焦点问题是被告青岛集力运输集团有限公司作出“关于给黄岛—胶南线业户安排新增出租车承包的决定”中“只要开发区（黄岛区）有新增出租车指标，公司将保证15名业户每名业户一个出租车指标”的理解问题，即原告认为该出租车指标是指出租车的所有运营手续、权利等归原告所有，而被告则认为该出租车指标是承包指标，出租车的所有运营手续、权利等归被告所有。首先，从原告原经营的黄岛至原胶南客运线小公共经营所有权来看，通过前述证据的综合分析，本院认为黄岛至原胶南客运线小公共经营所有权应归被告所有，原、被告双方系承包经营关系。其次，从集力公司作出的“关于给黄岛—胶南线业户安排新增出租车承包的决定”来看，该决定的标题及决定中的具体内容均围绕出租车承包经营展开，而且从决定的上下文义理解以及原、被告双方随后签订的公车公营合同外补充协议书和实际承包经营出租车运营的情况来看，亦应认定被告承包决定中的一个出租车指标是指承包经营指标，即出租车的所有运营手续、权利等归被告所有。综上，原告朱胜全的主张依据不足，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下：
驳回原告朱胜全的诉讼请求。
案件受理费2300元，由原告朱胜全负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或青岛市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 李明军
审 判 员 丁守兵
代理审判员 金玉兰
二〇一五年十一月十七日
书 记 员 薛 丹
书 记 员 于卓然