江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终85号
上诉人(原审原告)陈大陆，男，汉族，1951年10月31日生，户籍所在地在南京市江宁区，现住南京市江宁区。
委托代理人储彪，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市公安局江宁分局，住所地在南京市江宁区淳化街道天元东路6号。
法定代表人赵立宏，南京市公安局江宁分局局长。
委托代理人达伟强，南京市公安局江宁分局工作人员。
委托代理人孙烨，南京市公安局江宁分局工作人员。
被上诉人（原审被告）南京市公安局，住所地在南京市秦淮区洪公祠1号。
法定代表人孙建友，南京市公安局局长。
委托代理人彭鹏，南京市公安局法制支队复议应诉大队民警。
上诉人陈大陆不服被上诉人南京市公安局江宁分局（以下简称江宁公安分局）作出的江公（开）行罚决字〔2015〕2318号《行政处罚决定书》（以下简称2318号处罚决定）及被上诉人南京市公安局（以下简称市公安局）作出的宁公复决字[2016]007号《行政复议决定书》（以下简称7号复议决定）一案，上诉人不服南京市秦淮区人民法院（2016）苏0104行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月23日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人陈大陆及其委托代理人储彪，被上诉人江宁公安分局的出庭负责人陈永安，委托代理人达伟强、孙烨，被上诉人市公安局的委托代理人彭鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，陈大陆系南京市江宁区居民。因房屋拆迁问题，陈大陆曾于2015年10月17日到北京市中南海地区非正常上访，并因此于2015年10月19日被江宁公安分局开发区派出所（以下简称开发区派出所）给予警告的治安管理处罚。2015年12月4日上午，陈大陆再次为房屋拆迁问题与殷信梅、靳玉恒、陈兆华等十四人到北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查扣并送至久敬庄接济服务中心。2015年12月5日，接到南京市公安局驻京工作组的通知后，开发区派出所受理了陈大陆涉嫌扰乱公共场所秩序一案。当日，开发区派出所对江宁区驻京信访工作人员杨祥荣、高文素、张政进行了询问调查。2015年12月7日，开发区派出所将陈大陆口头传唤至该所进行了询问。开发区派出所还调取了江苏省驻京信访应急办公室出具的2015年12月4日的重点地区上访人员报告单、南京市驻京信访工作小组出具的情况说明和南京市公安局驻京工作组工作人员出具的情况说明等证据材料。在履行了告知陈述、申辩权等程序后，江宁公安分局于2015年12月8日作出并向陈大陆送达2318号处罚决定，决定给予陈大陆行政拘留七日的处罚。当日，陈大陆被送至南京市第二拘留所执行拘留，执行期限为七日（自2015年12月8日至2015年12月15日）。陈大陆不服该决定，向市公安局申请行政复议。市公安局于2016年1月7日收到陈大陆的申请，当日予以受理。经书面审查，市公安局认为江宁公安分局对陈大陆的处罚认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，遂于2016年3月2日作出7号复议决定，决定维持2318号处罚决定。
原审法院认为，维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，是公安机关的法定职责。各级公安机关应当按照法律法规的授权，在其权限范围内依法履行治安管理职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安机关规定。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《行政案件程序规定》）第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。据此，因陈大陆系江宁公安分局辖区居民，故江宁公安分局具有作出被诉治安处罚行为的法定职权，江宁公安分局将案件的具体办理工作交其下属开发区派出所承办亦无不当。陈大陆主张江宁公安分局作为违法行为人居住地公安机关行使管辖权需以违法行为发生地公安机关移交管辖为基础是其对法律规定的误读。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据以上规定，公民、法人或者其他组织进行信访、上访，应当依法进行，不得有扰乱公共场所秩序的行为。本案中，江宁公安分局在对陈大陆涉嫌扰乱公共场所秩序一案受理立案后，经对陈大陆进行调查询问，结合对江宁区驻京信访工作人员杨祥荣、高文素、张政的调查询问和对当日与陈大陆一同在北京市中南海周边非正常上访的殷信梅、靳玉恒、陈兆华等人的调查询问，以及江苏省驻京信访应急办公室出具的2015年12月4日的重点地区上访人员报告单、南京市驻京信访工作小组出具的情况说明和南京市公安局驻京工作组工作人员出具的情况说明等证据材料，认定陈大陆于2015年12月4日上午在北京市中南海周边实施了非正常上访，扰乱公共场所秩序的行为，合法有据，并无不当。江宁公安分局据此依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，在履行了受理、传唤、调查取证、告知陈述申辩权、送达等法定程序后，结合陈大陆六个月内、即2015年10月19日曾受过治安管理处罚的情形，决定对陈大陆从重处罚，给予行政拘留七日，符合法律规定，程序亦无不当。
根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条、第二十二条、第三十一条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合该法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合该法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。行政复议原则上采取书面审查的办法。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，市公安局于2016年1月7日收到陈大陆的行政复议申请当日即决定受理，在书面审查了江宁公安分局提交的答复书和证据材料后，于2016年3月2日作出7号复议决定，决定维持2318号行政处罚决定，复议程序合法，适用法律法规和实体处理亦无不当。
综上所述，陈大陆要求判决撤销2318号处罚决定和市公安局作出的7号复议决定，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六条、第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回陈大陆的诉讼请求。案件受理费50元，由陈大陆负担。
上诉人陈大陆上诉称，原审认定事实不清。复议机关应举证证明其行政复议审理程序的合法性，被上诉人市公安局提交的证据，只能证明其收到行政复议申请与作出复议决定的事实，缺乏关于具体审理程序方面的证据。原审证据只能证明上诉人去北京上访，不能认定上诉人有扰乱单位秩序的违法行为。原审认定上诉人有违法行为系根据接访人员的情况说明，缺乏其他佐证，且情况说明中并无上诉人存在违法行为的表述。向上级机关走访是《信访条例》规定的信访基本形式并不违法。原审认定被上诉人市公安局复议审理程序合法，将未实施任何违法行为的到北京上访等同于扰乱单位秩序，存在适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，依法支持上诉人的诉讼请求；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人江宁公安分局未提交书面答辩状，当庭答辩称，2015年5月25日，因上诉人到北京市天安门外围上访，开发区派出所对其予以训诫。2015年10月19日，因上诉人到北京市中南海周边上访，开发区派出所给予其警告的行政处罚。2015年12月4日，上诉人再次到北京市中南海周边上访，同年12月5日开发区派出所受理此案，并于2015年12月7日对上诉人口头传唤进行询问。上诉人陈大陆对上述三次到北京市天安门外围及中南海周边上访的事实供认不讳。2015年12月5日，开发区派出所对接访人员开展了询问调查工作。2015年12月8日，被上诉人依法告知上诉人作出行政处罚的事实、理由、依据和相关权利，决定给予上诉人行政拘留七日的行政处罚，并当场送达处罚决定。同日，将上诉人送南京市第二拘留所执行行政拘留。被上诉人对案件的办理及作出处罚决定符合法定程序，适用法律正确，处罚适当。综上，请求依法驳回上诉人陈大陆的上诉请求。
被上诉人市公安局未提交书面答辩状，当庭答辩称，江宁公安分局对上诉人作出行政拘留7日的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。被上诉人根据《行政复议法》的规定予以维持，并向上诉人送达复议决定。请求驳回上诉，维持原判。
原审法院将各方当事人在原审中提交的证据、依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据审核、认证，符合法律规定。对原审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条第一款、《行政案件程序规定》第九条规定，江宁公安分局作为南京市江宁区公安机关，具有负责其辖区范围内的治安管理工作及对违法行为予以治安处罚的法定职责。根据《行政复议法》第十二条规定，上诉人陈大陆不服江宁公安分局作出的行政处罚，向市公安局申请行政复议，市公安局应当依法履行行政复议的法定职责。
《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共秩序的行为。本案中，上诉人陈大陆曾于2015年10月17日到北京市中南海地区非正常上访，被公安机关给予警告处罚。2015年12月4日，陈大陆再次因房屋拆迁问题到北京市中南海周边非正常上访。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。第二十条第四项规定，六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。上诉人陈大陆的非正常信访行为扰乱了中南海地区的公共场所秩序，且在六个月内因非正常上访曾受到治安管理处罚。江宁公安分局对陈大陆处以行政拘留七日的治安处罚，具有事实依据，并符合上述法律法规规定。
江宁公安分局在作出行政处罚决定过程中，依法传唤上诉人对其违法事实进行询问调查。在作出处罚决定前，被上诉人向陈大陆告知了作出处罚的事实、理由及依据和依法享有的陈述申辩的权利。在作出拘留处罚决定后，于同日向上诉人予以送达。因此，江宁公安分局作出行政处罚决定的程序合法，并无不当。
被上诉人市公安局受理上诉人的行政复议申请后，依法通知江宁公安分局就其作出的行政行为提出书面答复并提交证据、依据，并在法定期限内作出7号复议决定且送达上诉人，符合《行政复议法》第十七条、第三十一条的相关规定。
综上，上诉人陈大陆的上诉请求及理由，因缺乏事实与法律依据，本院均不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人陈大陆承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘苏文
审 判 员 洪 途
代理审判员 张 辉
二〇一七年四月二十日
书 记 员 曹 洁