山东省临沂市兰山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁1302行初229号
原告侯培来，男，1970年4月14日生，汉族，住山东省费县。
委托代理人于翔，山东隆泰律师事务所律师。
委托代理人徐兴军，山东隆泰律师事务所律师。
被告费县探沂镇人民政府，住所地：山东省费县探沂镇驻地。
法定代表人朱国栋，镇长。
委托代理人周海龙，费县探沂镇人大主席。
委托代理人李占燕，山东信誉永恒律师事务所律师。
原告侯培来与被告费县探沂镇人民政府（以下简称探沂镇政府）行政强制、国家赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月20日立案，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月19日公开开庭审理了本案。原告侯培来及委托代理人于翔、徐兴军，被告探沂镇政府委托代理人周海龙、丁兆娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告于2009年8月份响应国家号召，在探沂镇崮山后村投资建设了民房式猪舍，2017年8月15日20时许，被告突然派来大批人员将原告的猪舍强制拆除。根据费县环境保护局的责令改正违法行为决定书的要求，原告停止养殖就可以，猪舍作其他用途。被告违法拆除原告的合法建筑，侵害原告的合法权益。现原告为维护自己的合法权益，特向贵院起诉，请求依法确认被告强制拆除原告的猪舍的行为违法，请求判令被告依法赔偿原告的各项经济损失共计50万元。
原告提供以下证据：证据1、原告身份证复印件，证明原告主体适格。证据2、原告申请证人侯某1、侯某2出庭作证。证明原告的猪舍是在2009年左右响应国家号召在承包地上发展养殖业而建设的，对该情况被告是明知也是支持的，被告曾经向原告发放养殖补贴。2017年8月15日，被告带领大批人员到原告养殖场进行强制拆除，并以“做做样子的好交差”的名义诱骗原告将部分物品搬离，当天晚上和第二天上午，被告安排人员将拆除后的建筑材料强行拉走。被告的强拆及搬料行为严重违反行政强制法，侵害了原告的合法权益。证据3、农村土地承包经营权证、村集体证明。证明原告依法获得涉案地上畜禽舍占用的集体土地的承包经营权，有权在集体土地上发展种植业、养殖业，而建设地上畜禽舍是发展养殖业的应有之意，且该地块为农用设施用地，根据国土资发[2007]220号文件的要求，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续，无须获得城乡规划许可证及城乡建设许可证。所以，原告建设的地上畜禽舍不属于被告所述的违法建筑。证据4、照片一宗。证明被告将原告畜禽舍等设备设施予以非法拆除，并将拆除后的所有建筑物材料私自强行拉走进行处置。证据5、国土资源部与农业部在2007年9月21日联合下发的关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知（国土资发[2007]220号）及山东省乡村建设规划许可管理办法。证明根据通知第二条第一款及管理办法第二条第二款的规定，兴建规模化畜禽养殖设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，也无需办理建设用地审批手续。本案原告在承包地上建设的地上畜禽舍的行为属于直接用于畜禽舍的农业设施行为，依法并不需要被告所言的取得建设工程规划许可证，不属于违法建筑。证据6、赔偿明细表。
被告辩称，原告所诉与事实不符，原告猪舍被拆除并非是被告单独所为，被告实施的行政行为认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，应予维持，原告诉讼确认违法及赔偿的请求不能成立。一、原告所述与事实不符。1、原告所称“被告突然派来大批人员将原告的猪舍强制拆除”与事实不符。原告猪舍被拆除系根据费县中央环保督察工作协调联络组组织实施的，联络组以费县环保局为主，在拆除前各相关单位也明确告知原告环境污染违法行为，被告也先后多次通知原告，并向其送达《责令限期停养拆除通知书》、《禁养区养殖场关闭、搬迁、拆除通知书》等书面限期拆除通知。原告猪舍的拆除由费县环保局等联合执法部门共同实施的，原告对拆除也是同意的，并且拆除前先由原告自行将养殖的生猪转移、自行将养殖场顶棚、瓦片拆除、将养殖场所内的物品搬走，因主体结构拆除有危险，由联合执法小组租赁机器进行了拆除，以上拆除程序合法。同时因拆除是由联合执法小组共同实施的，应当追加联合执法的其他单位参与诉讼。2、原告称根据环境保护局的责令改正违法行为决定书的要求，原告停止养殖就可，猪舍可用作其他用途。但事实上本次拆除就是以费县环保局为主，因原告拒不停养，拆除前仍一直在养殖生猪，导致引起群体信访，且原告猪舍本是未取得用地审批手续的非法建设，正是原告的拒不停养及猪舍系违法建筑的事实，联合执法小组才进行拆除。3、原告要求赔偿的诉讼请求不能成立。首先，被告的联合执法单位拆除存在环境污染的违法建筑是法律赋予各联合执法单位的职权，无权要求被告赔偿。其次，原告诉状中所列损失数额系原告单方估算，不具合法性，且原告未经规划、土地等部门的批准，占用禁养区内的土地建设猪舍进行养殖、并造成污染，其建设的猪舍属于违法建筑、其养殖行为属于污染环境的违法行为。根据《国家赔偿法》的规定，只有公民、法人、其他组织的合法权益受到侵害，才能获得国家赔偿。反之，违法权益不受法律保护，即如果受到损害的不是合法权益，即使行政行为违法，国家也不承担赔偿责任。同时，在猪舍主体拆除前，原告已将生猪及舍内物品转移，还自行拆除了部分猪舍，拆除后的物料仍在原地。原告所诉损失根据不存在。二、联合执法小组实施的拆除行为认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。为整治畜禽养殖造成的环境污染，贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》，自2014年以来，省、市、县三级政府及相关部门先后多次下发针对畜禽养殖污染整治工作实施方案，其中2016年费县人民政府印发《费县畜禽养殖污染集中整治工作实施方案（费政办发[2016]47号）》，规定“按照属地管理、分级负责的原则和全县整治工作要求，各乡镇要切实做好辖区的畜禽养殖污染整治工作…禁养区域整治要求…畜禽养殖场，必须在三个月整治期间停养、拆除、转移或转产”。2017年费县人民政府印发《2017年畜禽养殖污染专项整治方案》，规定“对禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户进行清理取缔，对于必须拆除的养殖场依法进行拆除，是2017年9月30日前全面完成清理取缔工作…各乡镇按照属地管理原则，对辖区内畜禽养殖污染实施治理”。根据上述实施方案要求，费县环保局联合被告、畜牧、土地、规划等单位成立费县畜禽养殖污染整治领导小组开展专项联合执法工作。2017年4月24日，经检查发现原告在被告辖区内建设的猪舍位于崮山××（××区内），未取得村镇建设规划许可和合法用地审批手续、无任何环评等手续、排污不达标，根据《蓄禽规模养污染防治条例》确定费县畜禽养殖区域划分标准划分的探沂镇畜禽养殖区域，该猪舍位于“禁养区”内，存在污染行为，且无任何环评、用地审批手续不符合探沂镇乡村规划，系违法建筑，违反了《环境保护法》第四十九条“畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业等的选址、建设和管理应当符合有关法律法规规定。从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止环境污染”、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条、第十三条“畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的畜禽粪便、污水与雨水分流设施，畜禽粪便、污水的储存设施，粪污厌氧消化和堆沤、有机肥加工、制取沼气、沼渣沼液分离和输送、污水处理、畜禽尸体处理等综合利用和无害化处理设施。已经委托他人对畜禽养殖废弃物代为综合利用和无害化处理的，可以不自行建设综合利用和无害化处理设施。未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。畜禽养殖场、养殖小区自行建设污染防治配套设施的，应当确保其正常运行”。根据《环境保护法》第六十条以及《土地管理法》、《城乡规划法》第六十五条之规定、“费政办发[2016]47号以及费政办字[2017]21号规定，应当关停并予以拆除，根据原告养殖情况及养殖场的地理位置（既在禁养区、又在水源地附近），联合专项执法小组当天即向原告下达《责令限期停养拆除通知书》等书面文书，要求原告在2017年4月26日前自行停止养殖、消除污染，并拆除违法建筑物，恢复土地原貌，逾期不自行拆除或拆除不彻底的，将组织有关部门依法进行拆除。但原告在规定期限内未履行通知要求。2017年8月8日，联合专项执法小组再次向原告下达《禁养区养殖场关闭、搬迁、拆除通知书》，责令原告在两天内关闭、搬迁、拆除养殖场，消除污染，否则将强制清除，并按相关规定处罚。但原告仍未在规定期限内履行关闭、搬迁、拆除养殖场，仍然继续进行生猪养殖。2017年8月15日，费县中央环保督察工作协调联络组接到信访举报“费县××后村侯培来、侯胜国、侯义养猪，离村五十米远，把机井都污染了，群众喝水都困难，把大坝的河水也污染了，要求查处”。后联络组组织相关单位办理，要求联合执行单位在2017年8月17日10时前办结上报。2017年8月15日，联合专项执法小组再次来到原告养殖场所给原告等三户养殖户做工作，原告等三户养殖户表示同意拆除，并自行将养殖的生猪转移、自行将养殖场顶棚、瓦拆除、将养殖场所内的物品搬走。因主体结构拆除有危险，由联合执法小组租赁机器进行了拆除。综上所述，原告诉讼请求确认拆除违法及赔偿的请求依法不能成立，请法院查清事实后驳回原告的诉讼请求，维持被告正确的行政行为。
被告提交了下列证据：证据1、《责令限期停养拆除通知书》，证实被告于2017年4月24日向原告下达该通知书，责令原告在同月26日前自行停止养殖、消除污染，并拆除违法建筑物，恢复土地原貌，逾期不自行拆除或拆除不彻底的，将组织有关部门依法进行拆除。证据2、《禁养区养殖场关闭、搬迁、拆除通知书》，证实2017年8月8日被告向原告下达该通知书，责令原告在2天内关闭、搬迁、拆除养殖场、消除污染，否则将强制清除，并按相关规定处罚。证据3、费县中央环保督察工作协调联络组中央环保督察信访问题转办单，证实2017年8月15日该联络组接到对原告等人的信访举报，要求在同月17日10时前办结上报。证据4、《费县畜禽养殖污染整治工作实施方案》（费政办发【2016】47号）、《2017年畜禽养殖污染专项整治方案》（费政办字[2017]21号）、各单位督导的相关问题及部分标准界定方案规定：按照“属地管理、分级负责的原则和全县整治工作要求，各乡镇要切实做好辖区的畜禽养殖污染整治工作…禁养区域整治要求…禁止一切形式的畜禽养殖项目……各类养殖场，必须在3个月整治期间停养、拆除、转移或转产”，“对禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户进行清理取缔，对于必须拆除的养殖场依法进行拆除，至2017年9月30日前全面完成清理取缔工作…各乡镇按照属地管理原则对辖区内畜禽养殖污染实施治理”“既在禁养区，又在水源地附近，且规模程度化低污染严重的畜禽养殖场（户）一律拆除”。证实被告镇政府对辖区内的畜禽养殖污染整治有治理管理权。证据5、《费县畜禽养殖禁养区关闭搬迁及畜禽类污专项整治行动实施方案》费县畜禽养殖污染整治工作领导小组文件、临沂12345工单证实畜养殖污染整治是各单位联合执法，原告猪舍拆除是联合执法。证据6、探沂镇畜禽养殖区域划分方案。被告依照规定在辖区内划分禁养区、限养区等区域范围，其中村庄200米范围内为禁养区。证据7、视听资料录像。原告建设使用的鸭棚在探沂镇畜禽养殖区域的禁养区内，拆除前进行了现场勘查，原告养殖场存在污染行为。拆除时原告在场。证据8、山东省环境保护厅、山东畜牧普医局关于加强畜禽养殖禁养区关闭搬迁工作调度的函（鲁环函[2017]441号）、关于转发市畜牧局《临沂市铁路沿线养殖污染整治工作实施方案》的通知、临沂市环境保护局、临沂市畜牧局关于加强畜禽养殖禁养区关闭搬迁工作调度的通知（临环函[2017]173号）、传真电报证实为整治畜禽养殖造成的环境污染，加强禁养区内畜禽养殖的禁养管理，省、市、县三级政府相关部门先后多次针对畜禽养殖污染整治工作下达实施方案，畜禽养殖禁养区关闭搬迁工作形势紧迫。证据9、法律规定：《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条、第十二条、第十三条。《城乡规划法》第六十五条。《环境保护法》第六条、第二十四条至第二十六条、第四十九条、第六十条。《土地管理法》第四十三条、第五十九条。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条。
在庭审过程中，当事人均对对方所提供的证据进行了质证。
经审理查明，原告侯培来于2009年在探沂镇崮山后村投资建设了民房式猪舍一处，面积约450平方米，从事养殖业。为整治畜禽养殖造成的环境污染，贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》，自2014年以来，省、市、县三级政府及相关部门先后多次下发针对畜禽养殖污染整治工作实施方案。2016年，费县人民政府印发《费县畜禽养殖污染集中整治工作实施方案（费政办发[2016]47号）》，规定“按照属地管理、分级负责的原则和全县整治工作要求，各乡镇要切实做好辖区的畜禽养殖污染整治工作…禁养区域整治要求…畜禽养殖场，必须在三个月整治期间停养、拆除、转移或转产”；2017年，费县人民政府印发《2017年畜禽养殖污染专项整治方案》，规定“对禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户进行清理取缔，对于必须拆除的养殖场依法进行拆除，2017年9月30日前全面完成清理取缔工作…各乡镇按照属地管理原则，对辖区内畜禽养殖污染实施治理”。2017年4月24日，被告检查发现原告在辖区内建设的猪舍位于禁养区内，未取得村镇建设规划许可和合法用地审批手续、无任何环评等手续、排污不达标，违反了《环境保护法》第四十九条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条、第十三条的规定。根据《环境保护法》第六十条以及《土地管理法》、《城乡规划法》有关规定、“费政办发[2016]47号以及费政办字[2017]21号文件规定，应当关停并予以拆除。根据原告养殖情况及养殖场的地理位置（既在禁养区、又在水源地附近），被告在2017年4月24日向原告下达《责令限期停养拆除通知书》等书面文书，要求原告在同月26日前自行停止养殖、消除污染，并拆除违法建筑物，恢复土地原貌，逾期不自行拆除或拆除不彻底的，将组织有关部门依法进行拆除。但原告在规定期限内未履行。2017年8月8日，被告再次向原告下达《禁养区养殖场关闭、搬迁、拆除通知书》，责令原告在两天内关闭、搬迁、拆除养殖场，消除污染，否则将强制清除，并按相关规定处罚。但原告仍未在规定期限内履行关闭、搬迁、拆除养殖场，继续生猪养殖。2017年8月15日，费县中央环保督察工作协调联络组接到信访举报“费县××后村侯培来、侯胜国、侯义养猪，离村五十米远，把机井都污染了，群众喝水都困难，把大坝的河水也污染了，要求查处”。后联络组组织相关单位办理，要求被告单位在2017年8月17日10时前办结上报。被告再次来到原告养殖场所给原告等三户养殖户做工作，原告等三户自行将养殖的生猪转移、将顶棚、瓦拆除、将养殖场所内的物品搬走。2017年8月15日20时许，被告探沂镇政府派人员和机械将原告等三户的猪舍强制拆除，并将建筑垃圾清除。原告多次找被告探沂镇政府主张赔偿问题，没有结果。原告遂诉至本院。
在诉讼过程中，经原告申请，本院委托山东博尔信价格评估有限公司对原告被拆猪舍及辅助设施的价值损失进行评估。2017年12月11日，该公司作出山博价评字（2017）第273号价格评估报告书，认定原告的该处猪舍1建成于2009年，采用简易结构，共计可分为10间，脊高为3.60米，檐高为2.00米，长度为14.50，宽度为9.00米，建筑面积为130.50平方米。该猪舍采用红瓦屋面，木檀条，高粱杆把子，空心砖墙，铺设混凝土地面（15公分厚），安装铝合金窗6个，铁门1个，风扇3个。猪舍2建成于2009年，采用简易结构，共计可分为10间，脊高为3.60米，檐高为2.00米，长度为14.50，宽度为8.00米，建筑面积为116.00平方米。该猪舍采用红瓦屋面，木檀条，高粱杆把子，空心砖墙，铺设混凝土地面（15公分厚），安装铝合金窗6个，铁门1个，风扇3个。猪舍3建成于2009年，采用简易结构，共计可分为5间，脊高为3.60米，檐高为2.00米，长度为14.50，宽度为6.00米，建筑面积为87.00平方米。该猪舍棚面采用红瓦屋面，木檀条，高粱杆把子，空心砖墙，铺设混凝土地面（15公分厚），安装木窗1个，铁门1个，风扇1个。猪舍4建成于2009年，采用简易结构，共计可分为10间（由钢管分割），脊高为3.60米，檐高为2.00米，长度为14.50，宽度为8.50米，建筑面积为123.25平方米。该猪舍采用红瓦屋面，木檀条，高粱杆把子，空心砖墙，铺设混凝土地面（15公分厚），安装铝合金窗10个，铁门1个，风机1个，湿帘1个，规格[长x宽（m）]为1.50x1.50。现场勘查时该4处猪舍已被拆除清理。评估结果为：“委托标的物在价格评估基准日（2017年8月15日）的价值损失合计为113100元。”收取评估费2300元，由原告预交。在对该评估报告质证时，被告对评估损失价值数额提出异议，但对评估公司的评估资质及评估程序未提出实质性异议，未申请重新评估。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人，应当向市、县人民政府规划主管部门确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条、三十九条规定：农村集体经济组织、农民、畜牧业合作社应当按照乡镇土地利用总体规划建设畜禽养殖场按照农用地管理，同时，规定养殖场应到县级人民政府畜牧兽医主管部门备案。原告在费县××后村投资建设了民房式猪舍4处，无乡镇政府审查意见、无县级畜牧主管部门审查批准意见和县级国土资源部门用地备案手续，其所建设的民房式猪舍应认定为违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证的，乡、镇人民政府有权责令停止建设、限期改正、逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被告探沂镇政府在强制拆除前，未在一定范围内进行公告，未对原告的物品进行清点、登记造册、未委托有关单位或者个人进行保管，未能充分保障原告作为行政相对人的程序性权利和实体性权力，其强制拆除行为程序违法。被告探沂镇政府作为人民政府，应当鼓励、引导农村集体经济组织、个人按照法律、法规及上级文件，在不违反规定污染环境，合理、合法的情况下从事养殖业，以帮助农民发家致富并严格带头遵守法律规定。鉴于原告的养殖污染治理不达标，被告探沂镇政府的环境整治是根据上级指导、督促进行的执法活动，而加强环境治理，建设美丽中国，具有广泛深远的公益性，考虑到行政诉讼需要解决行政争议的立法目的，本院应综合考虑本案诸因素，酌情处理双方的赔偿纠纷问题。原、被告双方均有过错，根据公平、合理的原则，对原告的行政赔偿请求，本院确定由被告探沂镇政府对原告的损失进行适当赔偿。
原告侯培来和被告探沂镇政府均对评估损失价值数额的高低提出异议，并均申请重新评估。但双方对评估公司的评估资质及评估程序均未提出实质性异议，不符合申请重新评估的法定条件，本院对此不予允许。本院对山博价评字（2017）第273号价格评估报告的证据效力予以认定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告费县探沂镇人民政府于2017年8月15日对原告侯培来民房式猪舍实施强制拆除的行政行为违法；
二、被告费县探沂镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿给原告侯培来猪舍损失33930元；
三、驳回原告侯培来的其他诉讼请求。
案件受理费50元、价值评估费2300元，共计2350元，由原、被告平均负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审 判 长 张培亮
人民陪审员 解成军
人民陪审员 张华东
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 陆 槿