广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤07行终84号上诉人（原审原告）郭达，男，1977年12月27日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。被上诉人（原审被告）江门市蓬江区棠下镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区棠下镇棠下大道。法定代表人林建中，镇长。出庭负责人余国辉，副镇长。委托代理人李德昌，该镇政府工作人员。委托代理人李凯玲，广东明思律师事务所律师。上诉人郭达因与被上诉人江门市蓬江区棠下镇人民政府（以下简称“棠下镇政府”）镇政府其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初313号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：江门市蓬江区棠下镇农村集体资产管理交易中心（以下简称“交易中心”）是棠下镇政府设立在农村“三资”规范管理办公室，负责农村（集体经济组织）资产资源管理和交易指导、监督和服务的机构。2016年10月9日，江门市蓬江区棠下镇周郡村民委员会（以下简称“周郡村委会”）填报《棠下镇农村集体资产交易立项申请表》，委托交易中心对周郡村上道围临时用地使用权出租进行公开招标。2016年10月11日，交易中心在蓬江区农村集体资产管理网上交易平台上发布招标公告，定于2016年10月18日上午10时在周郡村委会会议室举行招投标会。2016年10月13日，郭达报名参加竞投并于次日取得《竞投资格确认书》。2016年10月14日，交易中心发现涉案地块地面有施工迹象，遂作出《关于迅速确认地块情况的通知》，通知周郡村委会在2016年10月17日下午4时前提交书面报告，确认涉案土地符合竞投条件方能组织开标。2016年10月17日，周郡村委会请求交易中心暂停涉案地块出租的招投标事宜。同日，中铁十一局集团第一工程有限公司南沙港铁路NSGZQ-3标工程指挥部以上述招投标项目地上有其建筑物，且与项目土地不可分割为由向交易中心提出异议。交易中心认为涉案土地上有建筑物，存在产权争议，根据《蓬江区农村（集体经济组织）资产资源交易管理办法（试行）》第十六条的规定，应当暂停上述出租项目的竞投，遂于2016年10月17日作出《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》，并在次日原定的开标时间前送达给郭达。郭达不服，遂提起本案行政诉讼。原审法院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。《广东省农村集体资产管理条例》第四条第一款规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处负责指导农村集体资产管理工作，并依照本条例的规定对农村集体资产管理实施监督。”第三十二条第一款规定：“县级人民政府应当建立健全农村集体资产交易服务平台，完善交易规则和相关制度，规范农村集体资产交易活动。”蓬江委办[2014]68号《关于印发蓬江区农村（集体经济组织）资产资源交易管理办法（试行）的通知》第二条第一款规定：“在本行政区域范围内，以农村（集体经济组织）为出让方、发包方（出租方）的资产资源交易行为，必须接受所在镇（街）交易中心监管，并按照本办法规定的交易程序进行交易。”第十一条规定：“农村（集体经济组织）资产资源交易实行分级交易，一是进入镇（街）交易中心进行交易，二是村（经联社）组（经济社）依规自行组织交易。”第十四条规定：“农村（集体经济组织）资产资源的交易，一般采取公开竞投方式进行，也可采取暗标、摇珠等竞投方式，具体竞投方式由村民（成员）代表大会决定。法律、法规、规章、上级文件有其他规定的，按其规定。”可见，交易中心作为棠下镇政府设立并负责农村（集体经济组织）资产资源管理和交易指导、监督和服务的机构，有权对其辖区的村民委员会的资产资源的交易进行监管，并按照上述办法规定的交易程序组织交易。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、本案是否属于行政诉讼的受理范围；2、交易中心作出的《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》是否合法。关于本案是否属于行政诉讼受理范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”本案中，交易中心在组织竞投过程中作出涉案暂停的通知，该通知对郭达的权利义务产生了实际影响，郭达作为获得竞投资格的公民，有权提起本案行政诉讼。关于交易中心作出的涉案《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》是否合法的问题。《蓬江区农村（集体经济组织）资产资源交易管理办法（试行）》第十六条规定：“下列农村（集体经济组织）资产、资源禁止交易：（一）产权关系不清的；（二）处置权限有争议的；……”第十七条规定：“交易中心应认真履行职责，对交易过程违反本办法的行为应及时予以制止和纠正，保证交易工作公开、公平、公正进行。”可见，对于产权关系不清、处置权限有争议的农村资产、资源不允许交易。本案中，交易中心在组织涉案地块土地使用权出租交易过程中，中铁十一局集团第一工程有限公司南沙港铁路NSGZQ-3标工程指挥部提出异议，周郡村委会请求暂停竞投活动，交易中心认为涉案土地使用权产权关系不清、处置权限有争议，遂依据上述交易管理办法作出涉案暂停通知并送达郭达，该行为并无不当。郭达请求撤销《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》没有事实和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回郭达的诉讼请求。一审案件受理费50元，由郭达负担。上诉人郭达不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1、撤销原审判决，并依法改判；2、由棠下镇政府承担本案一、二审诉讼费用。主要事实与理由：一、原审合议庭组成不合法。原审法院于2016年已确定入额法官名单，人数为24名，但名单中根本没有审理本案的第一次合议庭成员和第二次合议庭成员，故参与本案审理的第一次和第二次合议庭组成人员都是未入额人员。根据中政委的相关要求，今后未入额法官不能独立办案，亦不能作为合议庭成员参与办案。原审判决存在程序违法。二、原审未尽到通知义务。原审在棠下镇政府变更被委托人时，没有通知郭达，严重侵犯了郭达的合法权益，违背了《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十五条之规定。三、原审判决擅自变更案由违法。郭达于2016年11月8日收到的案件通知书明确载明本案的案由是行政撤销，这完全符合郭达当时的诉讼要求，但原审判决却擅自变更案由为其他行政行为。四、原审认定事实不清。原审未查明本次招投标土地使用权真的存在产权不清。事实上，棠下镇政府提供的证据立项申请表中记载非常清楚，本次招标项目有唯一资产编号070301010000—01—0001，根本不存在产权争议，产权关系非常清楚。原审“经审理查明，……遂于2016年10月17日作出《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》，并在次日原定的开标时间前送达给郭达。”郭达在一审中已出示了交易中心负责人李德昌签名确认《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》是2016年10月18日签发。另外，棠下镇政府提供的当时开标的录像也证明该份通知是2016年l0月18日10时10分送达给郭达的，也即约定的开标时间后送达的。五、原审认定棠下镇政府作出《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》行为并无不当是错误的。原审在未查明事实的基础上认定禁止交易。原审组成人员也到现场和周郡村委会摄像并调查清楚，争议土地早已出租出去了，原审作出的判决有误。六、棠下镇政府于2016年10月18日作出的《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》是越权行为，是一种无效的行为，是一种可撤销的行为。1.程序违法。棠下镇政府这种行政行为违背《蓬江区农村(集体经济组织)资产资源交易管理办法(试行)》第十五条关于信息发布的规定。周郡村委会作为出租方是2016年10月17日向棠下镇政府请求暂停交易，不符合上述规范性文件的规定。2.作出暂停竞投的通知主体不适格。依据《蓬江区农村(集体经济组织)资产资源交易管理办法(试行)》第二条规定交易中心的职责是监管，而第六条更明确规定：“交易中心是各镇(街)农村(集体经济组织)资产资源管理和交易的指导、监督和服务机构。”，第七条更详细规定了交易中心职能，并且通读《蓬江区农村(集体经济组织)资产资源交易管理办法(试行)》全文都没有赋予交易中心有权以自己名义作出关于暂停竞投的通知，法无明文规定即禁止，交易中心只不过提供一个交易平台，从而交易中心于2016年10月18日作出的《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》是越权行为，是一种无效的行为，是一种可撤销的行为。棠下镇政府作出的《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》的具体行政行为严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释。另外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。而结合本案事实，棠下镇政府作出的行政行为程序上不合法并且法律法规没有明文规定棠下镇政府享有该项权利，一切越权作出的行政行为都是无效的和非法的。七、原审判决附件中适用的相关法律依据中没有《蓬江区农村(集体经济组织)资产资源交易管理办法(试行)》是错误的。因本案诉争纠纷适用的法律依据就是《蓬江区农村(集体经济组织)资产资源交易管理办法(试行)》，并且棠下镇政府作出的具体行政行为也是以此为依据。故原审法院脱离案件适用法律依据作出的判决是完全可撤销的。综上所述，请求撤销原审判决，并依法改判。被上诉人棠下镇政府辩称：（一）原审判决不存在程序违法。并没有明确的法律规定未入额法官不能独立办案，亦不能作为合议庭成员参与办案。法院是逐步实现由入额制法官办案，但各地法院改革进度不同，各地法院只能根据自身具体情况逐步实现全部由入额法官办案，而且即使法院内部有类似的通知也只是法院内部规定，不应成为上诉的理由。（二）郭达称原审未尽通知义务与事实不符。原审开庭时，法官已经明确告知郭达棠下镇政府的负责人由于会议不能到庭，代理人方先波变更为棠下镇政府工作人员李德昌，还询问了郭达有没有异议。一审庭审笔录可以证明该事实。（三）原审变更案由并不违法，不应成为上诉理由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，本案应属于法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件，案由定性为其他行政行为并无不妥，也并不影响本案的实体审理。（四）一审判决认定事实清楚、正确。1.交易中心是棠下镇政府的下设机构，负责监管本行政区域内农村(集体经济组织)资产资源交易行为，其有权作出《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》，且程序合法，事实清楚，证据充分。(1)交易中心有权接受周郡村委会的委托，为周郡村委会对涉案土地招租进行公开竞投提供交易平台。《广东省农村集体资产管理条例》第四条、第三十二条、江门市蓬江区人民政府作出《蓬江区农村(集体经济组织)资产资源交易管理办法（试行）》第四条、第六条均有明确规定。因此，交易中心有权接受周郡村委会的委托，为周郡村委会对涉案土地招租进行公开竞投提供交易平台。(2)交易中心作出《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》程序合法。2016午10月14日，交易中心经巡查发现涉案地块地面有施工迹象，遂向周郡村委会送达《关于迅速确认地块情况的通知》，通知为了避免竞投成功后地块交接纠纷发生，要求周郡村委会在2016午10月17日下午4时前，提交书面报告，确认并证明地块符合竞投条件方能组织开标，否则中止本次竞投。2016年10月17日，中铁十一局集团第一工程有限公司南沙港铁路NSGZQ-3标工程指挥部就上述招投标项目以地上有其建筑物，且与项目土地不可分割为由向交易中心提出异议。2016年10月17日，周郡村委会以涉案土地上有中铁十一局集团有限公司建筑物，且与涉案土地不可分割，涉案土地出租可能导致产权争议为由，向交易中心提交《关于周郡村上道围临时用地使用权出租项目暂停竞投的通知》，要求暂停上述出租项目竞投。交易中心根据现场巡查情况、中铁十一局集团第一工程有限公司南沙港铁路NSGZQ-3标工程指挥部提出的异议以及周郡村委会提交的出租项目暂停竞投的通知，认为涉案土地上有建筑物，存在产权争议。应权利关系人要求，根据《蓬江区农村(集体经济组织)资产资源交易管理办法(试行)》第十六条的明确规定“产权关系不清，处置权限有争议的集体经济组织资产、资源禁止交易”，交易中心于2016年10月17日决定暂停上述出租项目竞投，并作出《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》，作出该通知是合法的、必要的。2.在原公告确定的开标时间前，交易中心已经明确告知郭达暂停涉案土地使用权出租竞投，但郭达不予理会。2016年10月17日下午4时多，郭达来到交易中心办公室，交易中心工作人员随即告知郭达因涉案土地上有产权不清的建筑物，因此拟10月18日举行的项目土地使用权出租竞投将暂停。郭达对此表示不满，并当场大吵大闹，声称认识某某领导，甚至要公安局派人来抓交易中心的工作人员，无理取闹至下午六时多才离开。2016年10月18日凌晨1时56分左右交易中心工作人员又电话通知郭达暂停竞投，并在当日早上9时40分在周郡村委会办公室将暂停竞投通知书面送达给郭达，郭达不予理会，随后自导自演“开标中标”，直至10时10分才在暂停竞投通知的送达回证上签名。棠下镇政府一审中提供的录像可以充分证明该事实。另外，在原公告确定的开标时间前、郭达自行组织开标前，交易中心在蓬江区农村集体资产管理网上交易平台上已经发布暂停竞投公告。综上所述，交易中心有充分的法律和事实依据作出《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》，且程序合法。一审判决认定事实和适用法律正确，请二审法院予以维持，驳回郭达的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明：原审庭审中，合议庭已经告知郭达棠下镇政府的委托代理人方先波变更为棠下镇政府工作人员李德昌。本院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。原审判决确定本案案由并无不当，本院予以确认。根据《广东省农村集体资产管理条例》第四条第一款“县级以上人民政府农业行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处负责指导农村集体资产管理工作，并依照本条例的规定对农村集体资产管理实施监督”、第三十二条第一款“县级人民政府应当建立健全农村集体资产交易服务平台，完善交易规则和相关制度，规范农村集体资产交易活动”、蓬江委办[2014]68号《关于印发蓬江区农村（集体经济组织）资产资源交易管理办法（试行）的通知》第二条第一款“在本行政区域范围内，以农村（集体经济组织）为出让方、发包方（出租方）的资产资源交易行为，必须接受所在镇（街）交易中心监管，并按照本办法规定的交易程序进行交易”、第十一条“农村（集体经济组织）资产资源交易实行分级交易，一是进入镇（街）交易中心进行交易，二是村（经联社）组（经济社）依规自行组织交易”、第十四条“农村（集体经济组织）资产资源的交易，一般采取公开竞投方式进行，也可采取暗标、摇珠等竞投方式，具体竞投方式由村民（成员）代表大会决定。法律、法规、规章、上级文件有其他规定的，按其规定”等规定，交易中心作为棠下镇政府的下设机构，负责农村（集体经济组织）资产资源管理和交易指导、监督和服务，其具有对辖区内的村民委员会的资产资源交易进行监管以及依法定的程序组织交易的法定职权。本案的争议焦点为交易中心作出的《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》是否合法。根据《蓬江区农村（集体经济组织）资产资源交易管理办法（试行）》第十六条“下列农村（集体经济组织）资产、资源禁止交易：（一）产权关系不清的；（二）处置权限有争议的；……”、第十七条“交易中心应认真履行职责，对交易过程违反本办法的行为应及时予以制止和纠正，保证交易工作公开、公平、公正进行”的规定，若农村资产、资源存在产权关系不清、处置权有争议的情况，交易中心可予以制止交易。本案中，周郡村委会请求交易中心暂停涉案地块出租的招投标事宜，中铁十一局集团第一工程有限公司南沙港铁路NSGZQ-3标工程指挥部亦以上述招投标项目地上有其建筑物，且与项目土地不可分割为由向交易中心提出异议。交易中心经核查认为涉案土地使用权关系不清、处置权限存在争议，遂决定暂停竞投并作出涉案通知送达郭达。同时，交易中心亦在蓬江区农村集体资产管理网上交易平台上将暂停竞投事项予以公告，符合及时制止交易的规定，并无不当。故交易中心作出的《关于暂停周郡村上道围临时用地使用权出租项目竞投的通知》合法。另外，原审法院依法组成合议庭后已充分保障了郭达申请回避等诉讼权利，现郭达以入额法官办案问题主张原审程序违法，本院不予采纳。原审法院亦已经告知郭达棠下镇政府代理人的变更情况，并不存在违反法律规定的情形。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭达负担。本判决为终审判决。审 判 长  邓 球审 判 员  廖学安审 判 员  陈 健二〇一七年九月二十二日法官助理  吴慧仪书 记 员  陈秀霞