四川省自贡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川03行初10号
原告张怀玲，女，1960年7月出生，汉族，住四川省自贡市自流井区。
被告自贡市自流井区人民政府。住所地四川省自贡市自流井区丹桂大街***号。
法定代表人张序，区长。
委托代理人唐丽娜，自贡市自流井区人民政府工作人员。
委托代理人罗颖，四川品冠律师事务所律师。
原告张怀玲因与被告自贡市自流井区人民政府（简称自流井区政府）房屋征收补偿决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月26日立案后，于2016年4月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2016年5月20日、10月20日公开开庭审理了本案。原告张怀玲，被告自流井区政府的委托代理人唐丽娜、罗颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
自流井区政府于2015年10月16日作出自井府房征补决[2015]78号《关于对张怀玲国有土地上房屋征收补偿的决定》（简称自井府房征补决[2015]78号征收补偿决定）。
原告张怀玲诉称:原告现有坐落于自流井区郭家坳街牛石山居委会9组143号附2号房屋，产权证号为自房权证自井字**号，产权建筑面积105.87平方米。有证房和无证房都是原告的私有财产。2014年6月25日被告作出自井府房征补决[2014]82号《关于对张怀玲国有土地上房屋征收补偿的决定》（简称自井府房征补决[2014]82号征收补偿决定），对原告的房屋进行拆迁。该决定被自贡市大安区人民法院作出的行政判决予以撤销。被告于2015年10月16日再次作出自井府房征补决[2015]78号征收补偿决定。该决定同样违反了法律法规的规定，应予以撤销。主要理由如下：一、被告制定的《自流井区郭街部分片区改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案》（简称征收补偿方案）决策不民主、程序不合法、结果不公平。违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、第十一条的规定。2013年7月10日，自流井区政府制定并公告的《自流井区郭街部分片区改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》遭到了大多数被征收人的强烈反对，但是被告却只在程序上走形式，没有组织召开听证会听取被拆迁人的意见和建议。由于自流井区政府在制定补偿方案中没有依法保障被征收人享有的听证权利，使最后公布的征收补偿方案只注重拆迁方的利益，严重损害了被拆迁人的利益。二、被告根据征收补偿方案的规定对原告作出具体征收补偿决定违背《中华人民共和国民法通则》第四条、《中华人民共和国物权法》第四条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第八条的规定，被告对老街的征收，并不是基于公共利益需要，而是一种商业目的开发行为。对商业开发行为的征收，应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则，不能随意强制征收。三、《国有土地上房屋征收分户估价结果报告》（简称分户估价结果报告）违反法定程序。分户估价结果报告违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第九条、第十六条的规定。估价作业日期：2013年9月6日至2014年5月30日，但时隔一年多，原告才于2015年7月31日收到分户估价结果报告，且报告只作出估价结果，没有分析得出估价结果的步骤和依据，明显依据不足，随意性较大。四、自井府房征补决[2015]78号征收补偿决定会导致原告返贫。被告作出的自井府房征补决[2015]78号征收补偿决定以严重低于市场价格的标准补偿原告，明显不符合公平补偿原则，严重损害被征收人的合法权益，使被征收人基本生活没有保障，晚年生活质量严重下降。五、被告作出的自井府房征补决[2015]78号征收补偿决定严重违背依法行政原则。被告在自井府房征补决[2014]82号征收补偿决定被人民法院撤销后，并没有对原告的房屋进行重新评估，也未同原告进行任何协商，就于2015年10月16日作出与已被撤销的决定内容完全一致的征收补偿决定，明显违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。被告的违法行为增加了原告的诉累，严重地破坏了法律的严肃性和权威性。综上所述，被告擅自强行要求征收原告私有房屋的行政行为违反了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》有关私有财产受国家法律保护的规定，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》及建设部的有关规定。自井府房征补决[2015]78号征收补偿决定所依据的主要证据不足，严重违反法定程序，严重侵犯原告的合法权益。请求：1.撤销自流井区政府作出的自井府房征补决[2015]78号征收补偿决定。并审查规范性文件征收补偿方案的合法性。2.诉讼费用由被告承担。
张怀玲为支持自己的主张于举证期限届满前提交了以下证据：
1.题为《老百姓的点子，含金量高哟！》新闻报道一篇，拟证明老街不能拆迁，只能微更新。
2.题为《自贡市自流井区老街纳入四川省历史文化街打造规划》新闻报道一篇，拟证明老街属于受重点保护的地区。
3.题为《自贡世界地质公园首次亮相国际矿业大会》新闻报道一篇，拟证明老街是地质公园，受到保护。
4.大额资金（来账）专用凭证、现金支票，拟证明老街拆迁的资金有问题。
5.自贡市自流井区国有土地上房屋征收管理办公室（简称自流井区征收办）《关于确定自流井区郭街部分片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，拟证明选定评估机构不合法。
6.自流井区老街地块国有土地使用权拍卖公告，拟证明土地是挂牌拍卖的商业用地，不是公共利益用地。
7.载有土地交易信息、土地基本信息的资料一份，拟证明是商业用地，不符合公共利益拆迁。
8.《行政复议答辩书》，拟证明土地已经拍卖了，拍卖在先，复议在后。
9.行政复议决定书送达回证。
10.自贡市自流井区人民政府自井府房催告字[2014]77号《关于履行房屋征收补偿决定的催告书》，拟证明被告威胁、恐吓原告。
11.关于《国有土地上房屋征收分户评估结果报告》的回复，拟证明被告的行为不合法。
12.自贡市自流井区国有土地上征收中心关于对张怀玲2015年8月6日来信意见的回复，拟证明评估机构不合法。
13.题为《四川自贡住房均价突破5600元/平方米》的资料，拟证明当时的房价评估太低，不符合《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定。
14.题为《自流井区老街获中央预算内958万资金支持》的新闻报道，拟证明被告欺上瞒下。
15.视频资料光盘一张，拟证明房屋征收没有任何手续。
16.对被征收人唐仲书的强制征收告知书，拟证明自流井区政府对老街拆迁是为所欲为。
17.分户评估结果报告，拟证明评估不合法。
18.自井房征补决（2014）82号征收补偿决定书、自井房征补决（2015）78号征收补偿决定书、拟证明两份征收补偿决定书是内容相同，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。
19.（2015）大行初字第3号行政判决书，拟证明自井府房征补决[2014]82号征收补偿决定被撤销的事实。
被告自流井区政府辩称：一、自井府房征补决[2015]78号征收补偿决定程序合法。1.征收补偿方案符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条的规定，属于民主、公开的行为。自流井区政府严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对征收补偿方案公开征求公众意见，并严格规定征收意见期限为30日。2013年8月11日，自流井区政府公布了《自流井区郭街部分片区改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案（修改意见稿）》。自流井区第十七届人民政府第29次常务会审议了征收补偿方案。自流井区政府于2013年8月16日发布了《自贡市自流井区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》，接受了群众全过程监督，程序合法。2.对原告张怀玲房屋进行了分户评估符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条及第二十条的规定，属于程序合法的行为。2013年9月，自流井区政府通过合法程序委托四川省君一四通房地产评估有限责任公司对被征收区域内房屋进行了评估，并作出和公布了《房地产估价评估报告》。绝大多数被征收业主对评估结果均表示满意。2014年5月30日，自流井区政府委托四川省君一四通房地产评估有限责任公司对原告张怀玲房屋进行了分户评估，并于2015年7月30日因原告拒绝签字向其留置送达了分户估价结果报告。自流井区政府及房地产评估单位、专家委员会自分户估价结果报告送达之日起10日内，并未收到原告张怀玲对评估结果的不同意见和复核评估书面申请，视为原告张怀玲认可评估报告。3.对原告作出自井府房征补决[2015]78号征收补偿决定前，自贡市城乡规划建设和住房保障局自流井区城乡规划办公室经自贡市城乡规划建设住房保障局同意，于2014年6月10日认定原告2007年在其二层房屋的顶层自行搭建的构筑物，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定的违法建筑。自流井区政府于2015年9月17日向原告送达《告知书》，要求其限期签订房屋征收安置补偿协议。原告未按期完成协议的签订。自流井区政府于2015年10月16日作出了自井府房征补决[2015]78号征收补偿决定并于2015年10月20日送达原告。二、听证会并非自流井区政府作出征收补偿方案的必须程序。经对征收补偿方案公开征求公众意见后，多数人均同意该方案。同时，自启动签约以来，截止2016年5月10日，累计完成签约798户（总计818户），签约率超过97.75%，实践证明本方案得到绝大多数业主认可。征收补偿方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定，属于符合多数被征收人意志行为，因此听证会并非必须程序。三、自流井区政府充分维护和保障了原告张怀玲的合法权益。自流井区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条及《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条的规定，对原告张怀玲房屋评估时已经充分考虑到房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等因素，评估价值并未低于房屋征收决定公告日被征收房屋类似房地产的市场价格。并无原告张怀玲所述“严重低于市场价格标准”的问题。同时，自流井区政府结合征收实际，决定对住宅房屋选择产权调换安置的，在原房产权建筑面积基础上增加25平方米以后就近安置；原房与安置房建筑面积相等部分不补差；超出原房产权建筑面积在25平方米以内（含25平方米）部分按每平方米1200元补差；超出原房产权建筑面积25平方米以上部分按每平方米2200元补差；进一步维护和保障了原告张怀玲的权益。综上所述，自流井区政府依法作出的自井房征补决[2015]78号征收补偿决定事实清楚、内容合法、程序恰当。请求依法维持自流井区政府作出的行政行为，驳回原告的所有诉讼请求。
自流井区政府在举证期限内向本院提交了以下证据及法律依据：
第一组证据：1.组织机构代码证及身份证复印件等，拟证明被告的主体资格及出庭代理人员身份证明。
第二组证据：2.自贡市自流井区第十七届人民政府第16次常务会议纪要；3.企业投资项目备案通知书；4.建设项目用地预审表；5.自贡市国土资源局自国土利函[2013]20号《关于委托下达宗地规划设计条件的函》及红线图；6.自贡市城乡规划建设和住房保障局自规建住函[2013]253号《关于自流井老街拆迁范围的函》及红线图；7.自贡市自流井区十七届人大常委会第十三次会议记要；8.自贡市城乡规划建设和住房保障局自规建住函[2014]157号《关于重新下达自流井老街地块规划设计条件的函》及规划红线图；9.自流井区征收办《关于郭街部分片区改造工程国有土地上房屋征收的社会稳定风险评估报告》；10.自贡市自流井区第十七届人民政府第29次常务会议纪要；11.自贡市城乡规划建设和住房保障局、自贡市文化广电影视新闻出版局自规建住函[2015]11号《关于加强自流井老街片区相关建（构）筑物保护工作的函》；12.自贡市城乡规划建设和住房保障局、自贡市文化广电影视新闻出版局自规建住函[2015]479号《关于再次明确自流井老街片区保护建构筑物的函》；13.大额支付（来账）专用凭证三份、国内汇兑专用凭证一份；14.摸底调查结果公示及照片；15.自流井区征收办对自流井老街改造专项工作组的委托书；16.自流井区政府关于公示《自流井区郭街部分片区改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案》的公告；17.自流井区征收办关于《自流井郭街部分片区改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案》公开征求意见期间被征收人反映情况的报告；18.自流井政府关于公布《自流井区郭街部分片区改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案》（修改意见稿）的公告及照片；19.自流井区政府关于郭街部分片区国有土地上房屋征收决定公告及征收补偿方案公告及照片。拟证明被告作出的征收决定的合法性。
第三组证据：20.郭街部分片区被征收人协商选择评估机构的说明；21.邀请房屋征收评估机构公告及所登载的报纸；22.确定房屋征收评估机构的公告及照片；23.房屋征收评估委托书；24.自流井区郭街部分片区改造项目国有土地上房屋征收初步评估结果及公示照片；25.自流井区郭街部分片区改造项目国有土地上房屋征收评估结果公示及照片；26.自贡市城乡规划建设住房保障局自流井区城乡规划办公室关于对张怀玲搭建构筑物进行规划认定的回复；27.房屋登记查询结果通知书；28.国有土地上房屋征收分户评估结果报告和送达回证；29.告知书和送达回证；30.自井府房征补决[2015]78号征收补偿决定书、送达回证及公示照片。拟证明被告对张怀玲作出征收补偿决定合法。
经庭前证据交换及庭审质证，原告对被告所举的第一组证据、第二组证据中的证据16、第三组证据中的证据27的真实性无异议；对第二组证据中的证据2、证据4、证据7、证据9、证据10、证据11、证据12、证据15、证据17因不知情，未发表意见；认为证据3、证据8，证明被征收房屋所属土地不是用于公共利益。认为证据6的第二款注明了拆迁范围内的建构筑物是否拆迁以规划审批的方案为准，但一直没有看到审批方案；对证据13的真实性有异议；对证据14认为，摸底调查表没有公示；对证据18、证据19认为没有采纳被征收人的意见，没有进行修改；对第三组证据中的证据20、证据22、证据23、证据24认为不合法；对证据21认为程序违法；对证据25认为没有评估师的签字，不合法；对证据26认为没有送达原告，也没有公示，不合法；对证据28认为不合法，其没有在送达回证上签字；对证据29的真实性无异议，其没有在送达回证上签字；对证据30的真实性无异议，但其没有在送达回证上签字。被告对原告举示的证据1、证据2、证据3、证据6、证据7、证据13、证据14、证据16认为本案没有关联性；对证据4的真实性、合法性及与本案的关联性均有异议；对证据5的真实性无异议，但认为其拟证明的违法行为不存在；对证据8认为证明被告的行政征收补偿决定的合法性；对证据9、证据19的真实性无异议；对证据10、证据18的真实性、合法性及与本案的关联性没有异议；对证据11认为不能证明征收补偿决定违法；认为证据12是真实的，但恰好证明拆迁行为合法；对证据15的合法性及与本案的关联性均有异议；对证据17认为原告关于不合法的意见没有依据，被告是严格按照程序选定评估公司的。
本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据的真实性、合法性及与本案的关联性予以确认。对原告提供的证据5、证据8至证据12、证据17至证据19的真实性，合法性及与本案的关联性予以确认；对证据1至证据3、证据6、证据7、证据13、证据14、证据16认为与本案无关联性，不予采纳；对证据4因原告未提交原件予以核实，对其真实性不予确认；对证据15因未证明其来源合法，故不予采纳。
经审理查明，原告张怀玲所有的房屋坐落于自流井区郭家坳街牛石山居委会9组143号附2号，产权证号为自房权证自井字**，产权建筑面积105.87平方米，用途为非成套住宅。2013年6月17日自流井区政府关于自流井区老街-
顺龙坝棚户区改造的议案报自贡市自流井区第十七届人大常委会审议通过。2013年8月16日，自流井区政府公告了国有土地上房屋征收决定及征收补偿方案，确定项目名称为自流井区郭街部分片区改造项目，自流井区征收办为征收部门，自贡市自流井区国有土地上房屋征收中心为征收实施单位，对自流井区郭家坳街部分片区规划红线范围内国有土地上房屋进行征收。公告载明签约期限为2013年9月8日至2013年11月7日，并载明申请行政复议权利及期限、提起行政诉讼权利及期限等。征收补偿方案经公告征求被征收人意见后通过了自流井区政府常务会议的审议。征收范围涉及自流井区郭家坳街路边井社区、双牌坊片区、牛石山片区、火井沱社区的部分组。原告张怀玲的房屋属于征收范围。2013年8月19日自流井区征收办在自贡日报上刊登《关于邀请房地产价格评估机构的公告》。2013年8月30日君一四通房地产评估公司作出的《自流井区郭街部分片区改造项目国有土地上房屋征收评估结果》及《自流井区郭街部分片区改造项目国有土地上房屋征收初步评估结果一览表》在被征收范围内公示。2014年6月10日自贡市城乡规划建设和住房保障局自流井区城乡规划办公室对自流井区征收办作出关于对张怀玲搭建构筑物进行规划认定的回复，认定：张怀玲于2007年在其二层房屋的顶层自行搭建构筑物约50平方米，未办理任何规划审批手续，属于违法建筑。2014年5月30日，君一四通房地产评估公司作出张怀玲户房屋的分户估价结果报告，载明：估价时点为2013年8月16日；该被征收房屋为非成套住宅，房屋建筑面积105.87平方米，混合结构；经估价测算每平方米单价2550元。2014年6月25日，自流井区政府作出自井府房征补决[2014]82号房屋征收补偿决定。张怀玲不服，向本院提起行政诉讼。本院将该案移交大安区人民法院审理。大安区人民法院于2015年6月9日作出（2015）大行初字第3号行政判决，以自流井区政府未对张怀玲楼顶无产权面积的建筑进行调查、认定和处理，违反法定程序为由，判决撤销自井府房征补决[2014]82号房屋征收补偿决定。2015年7月30日，征收实施单位向张怀玲送达分户估价结果报告。2015年10月16日，自流井区政府作出自井府房征补决[2015]78号房屋征收补偿决定，提供房屋产权调换及货币补偿两个方案供其选择。房屋产权调换方案为安置2套建筑面积65.97平方米住宅，地点位于自流井区郭街“顺龙家苑”新建商住小区；各项补差款及补偿款品迭后原告应向征收实施单位缴纳款项共计3229.24元；货币补偿方案按评估价格提高20%并按原房面积给予每平方米300元的购房补贴，确定补偿总额为389667.35元，其中包括被征收房屋货币补偿金额、搬家费、临时过渡补助费、水电气闭路电视补助费等。征收补偿决定书于2015年10月20日向张怀玲送达。张怀玲不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，在大安区人民法院审理（2015）大行初字第3号案时，自流井区政府未提交自贡市城乡规划建设和住房保障局自流井区城乡规划办公室对自流井区征收办作出的关于对张怀玲搭建构筑物进行规划认定的回复，导致征收补偿决定被认定为程序违法。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”的规定，自流井区政府具有作出国有土地上房屋征收与补偿决定的行政职权。自流井区政府对老街范围内的房屋实施行政征收是经批准进行的棚户区改造项目。征收补偿方案是征收决定的一个组成部分，不属于规范性文件。征收补偿方案的内容符合国有土地上房屋征收相关法律、法规的规定。在签约期届满后，自流井区政府与张怀玲未能达成补偿协议。自流井区政府根据征收补偿方案及对张怀玲房屋的分户评估结果，依照国有土地上房屋征收相关法律、法规的规定对张怀玲户作出房屋征收补偿决定，提供产权调换和货币补偿两种方案供其选择，符合相关法律、法规的规定。张怀玲诉称《自流井区郭街部分片区改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》遭到了大多数被征收人的反对，但未提交证据予以证明。现有证据不能证实老街地块多数被征收人认为征收补偿方案不符合法律、法规规定，故该项目不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定的应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会情形。张怀玲诉称被告在自井府房征补决[2014]82号征收补偿决定被人民法院撤销后，并没有对原告的房屋进行重新评估，也未同原告进行协商，就作出与已被撤销的决定内容完全一致的征收补偿决定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称若干解释）第五十四条规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制。”若干解释所称的“行政诉讼法第五十五条”是指1999年《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条，该条款为现行《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条。大安区人民法院以自流井区政府违反法定程序为由，判决撤销自井府房征补决[2014]82号房屋征收补偿决定。自流井区政府对违法程序进行补救后重新作出征收补偿决定不受《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的限制。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给与补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”的规定，自贡市城乡规划建设和住房保障局认定张怀玲房屋顶层未登记构筑物未办理任何规划审批手续，属于违法建筑，其未登记建筑不属于补偿范围。虽然有关部门未对该违法建筑进行处理，但是否对违法建筑进行处理属于另一个行政法律关系，与本案无关联性。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”的规定，房地产价格评估机构应当提供被征收房屋整体评估报告。从现有证据看，君一四通房地产评估公司未提交整体评估报告，对张怀玲户的分户估价结果报告于2014年5月30日作出后，于2015年7月30日才向张怀玲送达，评估程序及评估报告的送达存在瑕疵。但该程序瑕疵不影响张怀玲的合法权益。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、确认自贡市自流井区人民政府2015年10月16日作出的自井府房征补决[2015]78号关于对张怀玲国有土地上房屋征收补偿的决定违法；
二、驳回张怀玲的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告自贡市自流井区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 赵月维
审判员 谭爱华
审判员 徐 云
二〇一六年十月二十日
书记员 朱梦洁