江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终1523号
上诉人（原审原告）李锦裕，男，1953年2月16日生，汉族，住南京市栖霞区。
委托代理人张萍（系李锦裕妻子），女，1954年4月6日生，汉族，住址同上。
上诉人（原审原告）吴雪斌，女，1952年11月24日生，汉族，住南京市栖霞区。
上诉人（原审原告）张虎麟，男，1950年3月4日生，汉族，户籍地南京市鼓楼区，现住南京市栖霞区。
上诉人（原审原告）张忻缘，男，1979年3月4日生，汉族，住南京市栖霞区。
上诉人张虎麟、张忻缘的共同委托代理人吴雪斌（系张虎麟妻子、张忻缘母亲），自然情况同上。
上诉人（原审原告）孙玉青，男，1947年7月7日生，汉族，住南京市栖霞区。
上述五上诉人的共同委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市栖霞区人民政府，住所地南京市仙林大学城文枢东路1号。
法定代表人黎辉，该区区长。
委托代理人朱榕，南京市栖霞区房屋征收管理办公室副主任。
委托代理人严青，江苏欣达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，该市市长。
委托代理人李佳萱、胡婉，南京市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人李锦裕、吴雪斌、张虎麟、张忻缘、孙玉青（以下简称上诉人李锦裕等五人）因诉南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）房屋行政征收及南京市人民政府（以下简称南京市政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2015)宁行初字第331号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人吴雪斌、张虎麟，上诉人李锦裕的委托代理人张萍，上诉人李锦裕等五人的共同委托代理人张琨，被上诉人栖霞区政府的委托代理人朱榕、严青，被上诉人南京市政府的委托代理人李佳萱、胡婉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：
李锦裕系南京市栖霞区马群街97号18幢1-502室房屋所有权人。吴雪斌、张虎麟、张忻缘系南京市栖霞区马群街97号14幢2-402室房屋所有权人。孙玉青系南京市栖霞区马群街97号18幢4-401室房屋所有权人。2011年4月2日，栖霞区政府印发《栖霞区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，提出“统筹周边地区产业发展和交通布局，带动燕子矶滨江新城、新尧新城、龙潭新城建设，推进迈皋桥、马群、栖霞等片区改造，优化城市布局”；“对成片旧住宅区进行综合整治，到2015年，全部推进地区改造工作，有效改善城市环境和市容市貌”。2015年2月16日，中共栖霞区委员会、栖霞区政府印发《栖霞区2015年经济建设和社会建设工作目标》，其中的“征收拆迁项目”、“棚户区改造项目”均写明：实施立力煤矿机械公司家属区危旧房城中村棚户区改造征收项目。2014年6月12日，南京市环境综合整治指挥部办公室（以下简称南京市综指办）作出《关于增补栖霞区马群陈家院村等三个项目列入全市危旧房城中村改造计划批复》(以下简称南京市综指办《批复》)，同意增补立力煤矿机械公司家属区项目列入全市危旧房城中村改造计划。2014年6月21日，南京市栖霞区住房和城乡建设局（以下简称栖霞区住建局）作出《关于马群绕城公路周边老旧片区陈家院村等四个危旧房城中村改造项目的立项批复》，同意立力煤矿机械公司家属区危旧房城中村改造项目。2014年7月14日，南京市规划局栖霞分局（以下简称栖霞规划分局）作出《关于栖霞区马群街道南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目地块征收规划意见的复函》，回复：立力煤矿机械公司家属区范围北起中山门大街，西至现状钟牛路，南至钟山学院，东至立力煤矿机械公司，拟征收范围符合城市规划要求。2014年7月25日，南京市国土资源信息中心出具《建设项目用地勘测定界成果报告》及附页，对涉案项目的用地总面积、土地用途、来源及具体用地人（单位）等作出了测定。2014年9月16日，南京市住建委向南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称栖霞区征收办）作出编号为2014053的《征收范围确认书》并附征收红线图，确定涉案项目可以启动征收程序，征收范围经调查论证已经确定。2014年10月14日，南京市住建委组织了涉案项目的确定概算评估机构的抽签选定活动，中签机构为南京大陆房地产估价师事务所有限责任公司（以下简称大陆公司）。2014年10月17日，大陆公司出具《南京市国有土地上房屋征收项目补偿资金概算表》，评估涉案项目的补偿概算总金额为303663180元，但不包含拆迁补助费、临时安置费、设备拆移补助费等其他补助费用。栖霞区征收办组织对涉案项目进行社会稳定风险评估，于2015年4月28日填写了《江苏省社会稳定风险评估评审表》，经评估该项目风险为低风险。南京市栖霞区维护稳定工作领导小组办公室于2015年5月16日予以备案。后栖霞区征收办拟定了《南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目房屋征收补偿方案》并于2014年11月13日予以公告，该补偿方案写明了房屋征收目的、征收范围、征收范围内房屋基本情况、补偿方式、征收补偿补助及奖励费标准、征收补偿资金、产权调换房源、征收实施步骤、征收部门、征收签约期限等内容。《南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目房屋征收补偿方案公告》中确定征求意见期限为2014年11月13日至2014年12月12日，被征收人对补偿方案有不同意见的，可在征求意见期限内，以书面形式向征收部门提出，并注明了联系电话和地址。之后，栖霞区征收办对被征收范围内的房屋进行了调查，并公示了调查结果。部分被征收人不同意《南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目房屋征收补偿方案》，于2014年11月27日向栖霞区征收办提交了《被征收人对<南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目房屋征收补偿方案>的不同意见报告》，该报告中提出本次征收程序违法，且补偿方案不能保障被征收人的权益，无法使被征收人生活得到改善。
2015年3月16日，栖霞区政府召开了涉案征收项目征收补偿方案的听证会，参加人员包括被征收人代表、栖霞区征收办工作人员、人大代表及政协委员。听证会上，各方陈述了意见，被征收人代表的意见主要为征收应确保被征收人的权益，使生活条件得到改善，否则不同意征收。部分参加听证会的被征收人代表于2015年10月24日作出“声明”，表示其在听证会上的言行仅代表本人意愿，不代表其他被征收人的意见。
后栖霞区政府制定了《南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目房屋征收补偿实施方案》。2015年7月22日，南京市住建委作出《征收补偿实施方案回复》。在此期间，南京领马投资发展有限公司（以下简称领马公司）与南京栖霞建设股份有限公司于2014年7月10日签订《保障性住房定购协议》，定购362套房屋作为产权调换房。2014年7月17日，栖霞区征收办向中信银行南京栖霞支行为涉案征收项目缴款134000000元。
2015年7月31日，栖霞区政府作出宁栖府征字[2015]第004号《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（以下简称004号《征收决定》）并进行了公告。吴雪斌等37名被征收人不服，向南京市政府申请行政复议。南京市政府于2015年9月9日收到申请人的行政复议申请，于2015年10月26日作出[2015]宁行复第137号《行政复议决定书》（以下简称137号《复议决定》），并于2015年10月28日向申请人送达。李锦裕等五人仍不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条的规定，栖霞区政府具有作出004号《征收决定》的法定职权。《征收与补偿条例》第八条至第十三条、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条至第十六条，对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制。据此，本案应当重点审查下列内容：（一）房屋征收决定是否基于公共利益；（二）建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；（三）旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；（四）是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；（五）因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征收与补偿条例》规定，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；（六）是否经过社会稳定风险评估；（七）征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；（八）房屋征收决定是否依法公告。
第一，004号《征收决定》是否基于公共利益。《征收与补偿条例》第八条对公共利益作出了界定。在案证据证明，涉案征收项目的目的是为了推进马群绕城公路周边老旧片区改造工作，提升区域形象，符合《征收补偿条例》第八条第（五）项规定的由政府组织实施的“对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，属于为公共利益的需要征收房屋的情形。李锦裕等五人主张该地块建设项目现未确定，故不属于基于公共利益进行征收，法院不予采纳。
第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。本案中，《栖霞区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出推进马群等片区改造；南京市综指办作出的《关于增补栖霞区马群陈家院村等三个项目列入全市危旧房城中村改造计划批复》同意增补立力煤矿机械公司家属区项目列入全市危旧房城中村改造计划；栖霞区住建局作出的《关于马群绕城公路周边老旧片区陈家院村等四个危旧房城中村改造项目的立项批复》同意立力煤矿机械公司家属区危旧房城中村改造项目；栖霞规划分局作出的《关于栖霞区马群街道南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目地块征收规划意见的复函》中说明拟征收范围符合城市规划要求；南京市住建委作出的《征收范围确认书》表明征收范围经调查论证已经确定。结合以上证据，可认定案涉征收项目符合规定。李锦裕等五人主张规划部门应当作出规划许可证，而非本案中的复函，故复函违法。但《征收与补偿条例》、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》均未规定规划部门应当作出何种形式的文件。故李锦裕等五人的该主张缺乏依据，法院不予采纳。
第三，旧城区改建是否纳入县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，栖霞区政府提交了《栖霞区2015年经济建设和社会建设工作目标》其中的“征收拆迁项目”、“棚户区改造项目”均写明：实施立力煤矿机械公司家属区危旧房城中村棚户区改造征收项目，可认定案涉征收项目符合上述规定。
第四，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。在案证据证明，栖霞区征收办作为栖霞区政府确定的涉案项目的房屋征收部门，拟订了《南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目房屋征收补偿方案》并公开征求意见，部分被征收人亦提出了意见。案涉项目的征收补偿方案进行了拟订、公告、征求意见等程序，不违反规定。李锦裕等五人主张该补偿方案未经论证。经法院审查，栖霞区政府确未能提供有效证据证明该补偿方案经过论证，但论证系内部程序，经论证的补偿方案仍需公示并征求被征收人的意见，论证与否不影响被征收人表达自己意见的权利，故该问题不足以导致确认004号《征收决定》违法。
第五，栖霞区政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会。本案中，涉案项目系危旧房城中村改造项目，属于因旧城区改建需要征收房屋的项目。在案证据证明，栖霞区政府于2015年3月16日召开了案涉征收项目征收补偿方案的听证会，参加人员包括被征收人代表、栖霞区征收办工作人员、人大代表及政协委员等。听证会上，各方均陈述了意见。听证会的参与人员符合《征收与补偿条例》及《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定。
李锦裕等五人主张听证会中被征收人代表的意见不能代表其他被征收人的意见。但经审查，听证会中被征收人代表的意见与部分被征收人于2014年11月27日向栖霞区征收办提交的《被征收人对<南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目房屋征收补偿方案>的不同意见报告》中表达的意见基本一致。李锦裕等五人的该主张与在案证据证明的事实不符，法院不予采纳。李锦裕等五人主张听证会应由栖霞区征收办组织，而不应由信访局、住建局、国土局和规划局组织。《听证会记录》表明，该次听证会由栖霞区政府组织，听证主持人由栖霞区信访局工作人员担任，听证员由住建部门、国土部门、规划部门工作人员担任。故李锦裕等五人的该主张与在案证据证明的事实不符，法院不予采纳。
第六，004号《征收决定》作出前是否进行社会稳定风险评估。在案证据显示，涉案项目进行了社会稳定风险评估，制作了《江苏省社会稳定风险评估评审表》并报南京市栖霞区维护社会稳定工作领导小组办公室备案，评定结论为低风险，故可认定004号《征收决定》作出前已经进行了社会稳定风险评估。李锦裕等五人主张本次风险评估应由栖霞区政府组织，而不应由栖霞区征收办组织。《征收与补偿条例》第四条第二款规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。故栖霞区征收办组织社会稳定风险评估符合上述规定。
第七，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。在案证据显示，涉案项目补偿资金经大陆公司评估概算为303663180元（不含搬迁补助费、临时安置费等其他补助费用）。向领马公司定购的362套房屋作为涉案征收项目的产权调换房，栖霞区征收办为涉案征收项目缴款134000000元。因征收补偿可采用产权调换或货币补偿两种方式，故两者合计可满足补偿费用足额到位的要求，且提供的产权调换房符合《征收与补偿条例》的规定。
第八，004号《征收决定》是否依法公告。栖霞区政府于2015年7月31日作出004号《征收决定》，并于同日公告且在公告中载明了征收补偿方式及申请行政复议、提起行政诉讼的权利等事项，其程序和内容符合《征收与补偿条例》的规定。
关于行政复议程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”南京市政府于2015年9月9日收到申请人的行政复议申请，于2015年10月26日作出[2015]宁行复第137号《行政复议决定书》（以下简称137号《复议决定》），并于2015年10月28日向申请人送达。行政复议程序符合上述规定。
本案审理中，李锦裕等五人以其已对《关于栖霞区马群街道南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目地块征收规划意见的复函》、《征收范围确认书》、《关于增补栖霞区马群陈家院村等三个项目列入全市危旧房城中村改造计划批复》提起诉讼、案件审理结果对本案有影响为由，申请中止本案诉讼。法院经审查认为，本案审理不需要以相关案件的审理结果为依据，故对李锦裕等五人中止本案审理的申请不予准许。
综上，栖霞区政府作出004号《征收决定》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。南京市政府作出的137号《复议决定》程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李锦裕等五人的诉讼请求。
上诉人李锦裕等五人上诉称：1、涉案房屋征收后，涉案土地的用途不明确，没有证据证明涉案房屋征收符合公共利益。2、栖霞区政府未提供证据证明涉案房屋征收项目符合土地利用总体规划、城乡规划等。3、涉案房屋补偿安置方案未经论证。4、栖霞区政府未根据被征收人提出的意见修改补偿安置方案。5、社会稳定风险评估应当由栖霞区政府组织，栖霞区征收办进行社会稳定风险评估违法。6、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并发回重审。
被上诉人栖霞区政府未向本院提交书面的答辩意见，其在庭审中答辩称：1、涉案项目系旧城区改建，符合公共利益。2、栖霞区政府提供的证据证明，其在作出004号《征收决定》前，已拟定补偿安置方案，并对补偿安置方案进行修改。3、004号《征收决定》作出前，已进行社会稳定风险评估。4、004号《征收决定》作出前，征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。5、004号《征收决定》符合《征收与补偿条例》的其他规定。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人南京市政府未向本院提交书面的答辩意见，其在庭审中除同意栖霞区政府的答辩意见外还主张，其在法定期限内作出137号《复议决定》，维持004号《征收决定》正确，行政程序合法。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：
1、《征收补偿条例》第四条第一款、第八条第（五）项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人栖霞区政府依法有权作出004号《征收决定》。
2、栖霞区政府提供的《栖霞区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《栖霞区2015年经济建设和社会建设工作目标》、南京市综指办《批复》等证据证明，涉案项目符合国民经济和社会发展规划，并纳入栖霞区国民经济和社会发展年度计划，同时证明涉案房屋征收项目系旧城区改建。旧城区改建利于完善城市公用配套设施、优化城市道路交通建设、提高城市环境质量、提升城市整体形象，故涉案房屋征收项目符合公共利益，004号《征收决定》基本符合《征收补偿条例》第八条第（五）项、第九条等规定。
3、栖霞区政府提交的涉案《房屋补偿方案》及公告、涉案《房屋补偿方案听证会签到表》、《听证会笔录》、涉案《房屋征收补偿方案实施方案》等证据证明，其在作出004号《征收决定》前，拟定了征收补偿方案并予以公告，广泛征求被征收人的意见。被征收人提出建议后，栖霞区政府通过召开听证会等方式修改补偿方案并再次公告。故004号《征收决定》符合《征收补偿条例》第十条的规定。
4、栖霞区政府提交的《江苏省社会稳定风险评估评审表》证明，其在作出004号《征收决定》前，已进行社会稳定风险评估。栖霞区征收办房屋征收部门有权组织社会稳定风险评估，且该风险评估已经南京市栖霞区维护稳定工作领导小组办公室备案。《征收补偿条例》第十二条第二款要求征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的立法宗旨，是为切实保障被征收人的实体权益，确保满足被征收人产权调换或货币补偿的选择需要。栖霞区政府提供的中信银行南京栖霞支行出具的《南京市国有土地上房屋征收与补偿专项存款缴款通知书》、《产权调换房订购协议》等证据证明，其在作出004号《征收决定》前，已专项存款134000000元用于货币补偿，同时订购362套房屋用于产权调换。004号《征收决定》公告后，大多数被征收人已签订补偿安置协议，并已实际搬迁。李锦裕等五人无论选择产权调换还是货币补偿，栖霞区政府均能依法予以保障。故004号《征收决定》符合基本《征收补偿条例》第十二条的规定。
5、栖霞区政府提交的004号《征收决定》及公告等证据证明，其在作出004号《征收决定》后已依法公告，公告中载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故004号《征收决定》符合《征收补偿条例》第十三条第一款的规定。
6、南京市政府收到行政复议申请并审查后认为，栖霞区政府作出的004号《征收决定》符合《征收补偿条例》的有关规定，行政程序合法，故其在延长的期限内作出137号《复议决定》，维持004号《征收决定》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条第一款等规定。
综上，上诉人李锦裕等五人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李锦裕、吴雪斌、张虎麟、张忻缘、孙玉青共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 军
审 判 员 张世霞
代理审判员 苗 青
二〇一七年十一月二十八日
书 记 员 吁 璇
附：本判决适用的相关法律依据
一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
二、《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条第一款行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；