福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岩行初字第58号
原告滕树青，男，1946年1月9日出生，农民，住龙岩市新罗区。
委托代理人汪明敏，漳平市天泽法律服务所法律工作者。
被告龙岩市新罗区人民政府，住所地龙岩市新罗区。
法定代表人钟勇强，区长。
出庭应诉负责人陈清俊，男，龙岩市新罗区人民政府副区长。
委托代理人汤魁，男，龙岩市新罗区人民政府办公室工作人员。
原告滕树青诉被告龙岩市新罗区人民政府林业行政复议一案，于2015年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月8日立案后，于2015年10月9日向被告龙岩市新罗区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月9日公开开庭审理了本案。原告滕树青及其委托代理人汪明敏，被告龙岩市新罗区人民政府的出庭应诉负责人陈清俊及委托代理人汤魁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告龙岩市新罗区人民政府的法制办公室（以下简称区法制办）于2015年9月14日作出《关于滕树青申请书办理的情况说明》（以下简称情况说明），告知：新罗区林业局的情况说明没有具体的行政行为，不存在撤销情形，我办无法受理。
原告滕树青诉称：1983年，原告滕树青向万安公社（现万安镇）林业站申请在“浮竹洋”山场造林。经审批，原告于1984年在该山场造林、抚育面积为193亩，并于次年补苗、抚育扩大至219亩。因该山场林木的权属，原告与龙岩市新罗区万安镇梅村村民委员会发生纠纷，遂提供《审批造林通知》、1984年9月23日及1985年11月12日《龙岩市林业生产验收单》各一份，向龙岩市新罗区人民法院起诉要求确认原告享有讼争山场林木所有权。案件审理过程中，龙岩市新罗区林业局于2015年6月22日在龙岩市新罗区人民法院向其调取证据时作出《关于1984年、1985年新罗区万安镇梅村村集体、个体造林情况的说明》（以下简称《说明》）。该《说明》导致原告诉被告龙岩市新罗区万安镇梅村村民委员会、被告龙岩市新罗区万安镇梅村村梧宅村民小组所有权纠纷一案［（2015）龙新民初字第657号］一审败诉。原告对该《说明》不服，向被告龙岩市新罗区人民政府申请行政复议，但区法制办于2015年9月14日作出《关于滕树青申请书办理的情况说明》，告知该说明没有具体的行政行为，不存在撤销情形，不予受理。而该《说明》是龙岩市新罗区林业局对外作出的一种行政行为，可以撤销。原告对被告龙岩市新罗区人民政府不予受理原告行政复议申请的行政行为不服，请求确认被告龙岩市新罗区人民政府法制办公室于2015年9月14日作出《关于滕树青申请书办理的情况说明》的行为违法。
原告向本院提供了如下证据：1.原告身份证复印件一份，证明原告主体资格；2.《关于1984年、1985年新罗区万安镇梅村村集体、个体造林情况的说明》一份，证明龙岩市新罗区林业局出具该《说明》没有事实与法律依据；3.编号为NO.009《审批造林通知》、1984年9月23日《福建省龙岩市林业生产验收单》一份，证明原告通过审批造林，且经过验收的事实；4.2012年9月4日罗龙发调查笔录一份，证明原告投资造林的事实；5.1985年11月12日《福建省龙岩市林业生产验收单》一份，证明原告造林抚育并将生产扩大；6.《申请书》及区法制办作出的《关于滕树青申请书办理的情况说明》各一份，证明原告向被告申请行政复议，但区法制办以林业局的《说明》没有具体行政行为，不存在撤销情形，不予受理的事实。
被告龙岩市新罗区人民政府答辩称：1.原告滕树青于2015年8月24日向答辩人提出撤销龙岩市新罗区林业局于2015年6月24日作出的《关于1984年、1985年新罗区万安镇梅村村集体、个体造林情况的说明》的申请，答辩人依法受理，并于2015年9月30日依法作出龙新政复议（2015）2号《驳回行政复议申请决定书》，故原告认为答辩人不履行法定职责与事实不符；2.该《说明》是龙岩市新罗区林业局配合司法机关案件调查的日常工作，只是一种事实的陈述，未产生新的权利义务关系。3.在滕树青的强烈要求下，区法制办才作出《关于滕树青申请书办理的情况说明》的，是为其在另一诉讼案件的需要而给予的服务行为，不属于复议机关办理行政复议案件的行政行为。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告龙岩市新罗区人民政府在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据有：（一）证据部分。1.（2015）龙新法介字第241号《福建省龙岩市新罗区人民法院介绍信》，证明林业局作出的《说明》是应新罗区法院调查取证作出的，只是行政机关履行协助义务；2.《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、龙新政复议（2015）2号《驳回行政复议申请决定书》、《交寄挂号函件收据》各一份，证明答辩人依照相关规定，在法定的时间内办理了本案的行政复议申请，不存在不履行法定职责的情况。（二）依据部分。《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条第（十一）项。
经庭审对原告、被告提供的证据及依据进行质证，双方当事人意见如下：原告滕树青对被告龙岩市新罗区人民政府提供的证据质证认为：对证据1的真实性无异议；对证据2的真实性无异议，但不能证明林业局作出的《说明》没有相关法律依据；对证据3、5的真实性有异议，且与原告的诉请无关；对证据4，认为是当庭提交，不予质证，且与本案无关；对证据6的真实性无异议，但不能证明原告的主张，且区法制办是被告的内设机构无权作出不予受理的行政行为。被告龙岩市新罗区人民政府对原告滕树青提供的证据部分质证认为：对证据1的真实性无异议；对证据2，认为与被告的法制办出具的《情况说明》冲突，《情况说明》确是“无法受理”。
本院对上述证据、依据认定如下：对被告龙岩市新罗区人民政府提交的证据1，原告滕树青提供的证据1、2、6真实性，双方无异议且与本案有关联，本院均作为本案定案证据予以综合判断后采纳认定。原告提交的证据3-5，被告提出异议，且与本案无关联，本院不作定案证据。被告提交的证据2，原告提出异议，本院结合本案其证据综合判断后采纳认定。被告龙岩市新罗区人民政府在法定期限内提供了其作出被诉行政行为依据的规范性文件，证明其作出被诉具体行政行为的职权、遵循的程序以及适用的规范性文件规定，本院将作为对被诉行政行为合法性审查的依据。
经审理查明，龙岩市新罗区林业局为配合龙岩市新罗区人民法院调查、核实证据，于2015年4月22日作出《关于1984年、1985年新罗区万安镇梅村村集体、个体造林情况的说明》。原告滕树青不服，以该《说明》在龙岩市新罗区人民法院审理（2015）龙新民初字第657号民事案件中作为证据采用后导致该案败诉为由，于2015年8月24日向被告龙岩市新罗区人民政府申请行政复议，区法制办于2015年9月14日作出《关于滕树青申请书办理的情况说明》，告知：新罗区林业局的情况说明没有具体的行政行为，不存在撤销情形，我办无法受理。原告不服该《情况说明》于2015年9月29日以龙岩市新罗区人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认被告龙岩市新罗区人民政府不予受理原告请求撤销申请人龙岩市新罗区林业局于2015年6月24日作出的《关于1984年、1985年新罗区万安镇梅村村集体、个体造林情况的说明》的行政复议申请的行为违法。诉讼中，原告将其诉讼请求明确为确认被告龙岩市新罗区人民政府法制办公室于2015年9月14日作出《关于滕树青申请书办理的情况说明》的行为违法。另查明，被告龙岩市新罗区人民政府于2015年9月30日作出龙新政复决（2015）2号《驳回行政复议申请决定书》，决定：驳回申请人的行政复议申请。
本院认为，原告滕树青对龙岩市新罗区林业局作出的《关于1984年、1985年新罗区万安镇梅村村集体、个体造林情况的说明》不服，于2015年8月24日向被告龙岩市新罗区人民政府申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告具有受理该行政复议的法定职权。本案被诉行政行为是区法制办对原告申请被告行政复议事项以区法制办的名义对该申请作出不受理的告知。该告知是对外作出的直接影响原告权益的行政行为，原告对此提起行政诉讼符合法律规定。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，龙岩市新罗区人民政府为本案的适格被告。而区法制办作为被告龙岩市新罗区人民政府负责法制工作的内设机构，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条规定，履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。故区法制办以自己的名义对外针对原告滕树青向被告龙岩市新罗区人民政府提出的行政复议作出不受理的行为，于法无据。鉴于被告龙岩市新罗区人民政府已于2015年9月30日针对原告滕树青向被告提出的请求撤销龙岩市新罗区林业局于2015年6月22日作出《关于1984年、1985年新罗区万安镇梅村村集体、个体造林情况的说明》的行政复议申请，作出了龙新政复决（2015）2号《驳回行政复议申请决定书》，决定：驳回申请人的行政复议申请。可视为被告对其内设机构擅自对外作出行政行为的纠正，即改变了原违法行政行为，但由于原告坚持要求确认区法制办于2015年9月14日作出《关于滕树青申请书办理的情况说明》的行为违法，理由正当，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款之规定，判决如下：
确认被告龙岩市新罗区人民政府于2015年9月14日以“龙岩市新罗区人民政府法制办公室”名义作出《关于滕树青申请书办理的情况说明》的行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告龙岩市新罗区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 丁 斌
代理审判员 刘瑞春
代理审判员 廖晓红
二〇一六年二月二十九日
书 记 员 张毅晖
附法律条文
《中华人民共和国行政复议法》
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第二十条第二款行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。