广西壮族自治区兴安县人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）兴行初字第25号
原告张荣祥，农民。
原告刘成志，农民。
被告兴安县人民政府。
法定代表人阳明，县长。
委托代理人艾少波。
委托代理人周海鹏。
原告张荣祥、刘成志不服被告兴安县人民政府2010年8月20日发布的《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》，于2013年7月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2013年8月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成由审判员朱回香担任审判长，助理审判员杨安刚、人民陪审员黄立富参加的合议庭，书记员陆月红担任法庭记录，于2013年9月18日公开开庭审理了本案。原告张荣祥、刘成志，被告的委托代理人艾少波、周海鹏到庭参加了诉讼。本案经广西壮族自治区高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
被告兴安县人民政府2012年8月20日发布《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》，内容如下：根据《中华人民共和国土地管理法》第46条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条和《广西壮族自治区土地管理法实施办法》的有关规定，兴安县人民政府决定批准征收兴安镇护城村委会集体土地约35公顷，现将批准的《征收土地方案》内容和有关事项公告如下：一、建设用地项目名称：太阳能节能扩建项目用地。二、征收土地位置（四至范围，被征收土地位于兴安镇护城村委会铁路村对边岭、排路边、柑子场等，其四至范围界限为：东凭13、14经济合作社已征收和未征收集体土地为界；北凭小路和13、14经济合作社未征收集体土地为界；南凭14经济合作社已征收集体土地和山塘为界；西凭海螺矿山已征收集体土地为界。（具体征地界线以征地红线图及实地埋设的界桩为准）三、被征地村（组）及面积：兴安县兴安镇护城村委会铁路村第13、14经济合作社集体土地约35公顷。四、土地补偿安置标准，（一）土地补偿费和安置补助费：其中水田土地补偿费标准为9倍、安置补偿费标准为14倍、合计41354元／亩；旱地土地补偿费标准为7倍、安置补偿费标准为9倍、合计22288元／亩；林地土地补偿费标准为6倍、安置补偿费标准为6倍、合计16716元／亩；园地土地补偿费标准为6倍、安置补偿费标准为4倍、合计29750元／亩；荒山、荒地、荒坡等2786元／亩。（二）地上附着物补偿标准：按有资质的评估单位的价格评估报告进行补偿。（三）青苗补偿标准：按有资质的评估单位的价格评估报告进行补偿。（上述征地范围内的青苗和地上附着物已全部录像并存入档案中）五、被征收土地所涉及的农业人员安置办法：货币安置。六、被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本公告规定的期限内，持土地权属证书或者其它有关证明材料，到指定的地点办理征地补偿登记，请互相转告。根据广西壮族自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法第55条之规定，凡从公告之日起，抢建、抢种的地上附着物一律不予补偿。被征地村、组：兴安县兴安镇护城村委铁路村第13、14经济合作社；登记时间：2010年8月20日至9月20日；登记地点：土地征用事务所；复核时间：2010年9月20日至9月27日。七、土地所有权人、土地使用权人在规定期限内不办理征地补偿登记的，将被视为放弃应有的权益。
被告兴安县人民政府在规定的期限内向本院提供作出具体行政行为的证据、依据如下：
1、2012年8月20日发布《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》，证明该公告发布时间是2012年8月20日。
2、2012年4月23日桂政土批函（2012）387号《广西壮族自治区人民政府关于兴安县2011年第一批次城市建设用地的批复》，证明自治区人民政府在2012年4月23日对兴安县人民政府2012年8月20日发布的公告进行了批示，同时证明2012年8月20日发布的公告是预公告。
3、2012年4月30日发布《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》，证明自治区人民政府的批文下发后县人民政府发布正式征收土地方案公告，同时证明2012年8月20日发布的公告是预公告。
4、国土资发（2002）233号《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》、国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第三大点第（十四）条健全征地程序的规定、国土资发（2004）238号关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知的第三大点关于征地工作程序的规定，证明在报批前要进行征收土地方案预公告，县人民政府按程序进行土地征收。
原告张荣祥、刘成志诉称，2010年11月26日，兴安县人民政府为扩大太阳能生产，委托兴安县国土资源局与原告所在的兴安县兴安镇护城村委会第十三经济合作社签订了征地协议书，征用了原告村集体位于铁路村西边568.859亩土地。被告于2010年8月20日发布了《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》，方案中的补偿标准明显低于桂林市人民政府公布的征地统一年产值标准。原告对被告的征收土地方案不服，向县政府、国土资源局要求按桂林市政府的市政（2010）13号文件的补偿标准进行补偿，县政府、国土资源局、桂林市人民政府作出的市政复决字（2013）93行政复议决定书都答非所问，歪曲原告的请求。对被告每亩降低2185元征地补偿标准的违法行政行为不作答复，却断章取义的对被告的公告是否合法进行答复和复议。被告实际征地60公顷多征收了25公顷，被告的公告与批文不相符，并且一个批文征收了两处土地，多征收了50公顷，被告的行为违反了国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定。被告征收原告的土地后，应按照国家政策给予征地农户安置预留地，其他被征收土地的经济合作社均已落实了安置预留地，兴安县国土资源局、市政府的复议决定都回避这一问题，严重损害了原告的合法权益，也严重违反了国发（2004）28号、国土资发（2002）233号、国土资发（2004）238号的相关规定。请求法院依法撤销被告2012年8月20日发布的《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》，并判令被告在一定期限内补足原告的征地补偿费、落实原告的预留地，多征收的土地按桂林市人民政府的补偿标准给予补偿。
原告提供的证据如下：
1、桂林市人民政府2013年6月24日作出的市政复决字（2013）93行政复议决定书，原告请求桂林市人民政府复核申请书，证明原告经过复议后向法院提起行政诉讼。
2、2010年2月5日、2010年3月18日、2010年11月26日兴安县国土资源局与兴安镇护城村委第13经济合作社签订的《征地协议书》，2010年2月27日兴安县国土资源局与兴安镇护城村委第13、14经济合作社签订的《征地协议书》；兴安县人民政府、兴安县国土资源局与兴安镇冠山村委会其他村民小组签订的征地协议；兴安县国土资源局与兴安镇护城村委第14经济合作社签订的两份《征地协议书》及《征地和安置协议书》。证明被告征地范围超出公告的四至范围，少批多征，一个批文征收铁路村与冠山两处土地，同时证明被告未批先征收土地。
3、2012年11月20日、2012年11月27日兴安县国土资源局《关于要求查阅征地批文报告的答复》、《关于要求查阅有关征地资料报告的答复》；2012年12月12日兴安县国土资源局兴国土资复（2012）40号《关于刘成志、张荣祥反映兴安县人民政府征收土地方案的公告是否合法等信访事项的答复》；2013年3月21日桂林市国土资源局国土资信查字（2013）第2号《国土资源信访事项复查意见书》。证明被告在2010年8月20日发布《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》后不久就征收原告的土地并进行了施工，被告的行为是未获得批准先征收土地。
4、2009年3月18日广西壮族自治区人民政府桂政土批函（2009）165号《广西壮族自治区人民政府关于兴安县2008年第三批次城市建设用地的批复》、2012年4月23日桂政土批函（2012）387号《广西壮族自治区人民政府关于兴安县2011年第一批次城市建设用地的批复》；2010年8月20日兴安县人民政府《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》。证明被告用桂政土批函（2012）387号批复到处征地，超批复征地，并且未获批准先征地。
5、照片四份，证明被告未获得批准就进行征收使用土地，并造成大量土地闲置。
被告兴安县人民政府辩称：一、2010年8月20日我县对重点工程太阳能光伏用地扩建发布了《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》，该公告属于预公告，是征地报批的前期工作。依据国发（2004）28号、国土资发（2002）233号、国土资发（2004）238号文件、通知的相关规定，县政府对太阳能光伏用地扩建发布征收土地方案预公告，告知并听取被征地群众意见后，组织相关工作人员对位于太阳能光伏三期扩建范围内的护城村委会第13、14经济合作社的约600余亩集体土地类别进行征地前期摸底丈量和青苗预评估工作，共丈量集体土地898亩，之后组织材料到自治区人民政府进行报批。根据国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第三点第十四条的规定，在征地报批前，要将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地的农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认······，要将征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批前的必备材料。因此该公告是征地前期发布的，是征地报批前的工作，依据相关法律的规定，征地公告只有取得征地批文后才能正式发布征地公告。原告请求撤销该预公告是没有法律依据的。二、根据群众的强烈要求，政府在财政极其困难的情况下，向银行贷款兑付了土地补偿费和青苗补偿费。在等待上级用地批复的过程中，拟被征地范围内的农户，集体经济组织给政府施压要求及时签订征地协议、发放补偿款。为维护社会稳定，政府向银行贷款一次性初步兑现了拟被征地的补偿费。三、取得用地批文后，政府对批准征收的土地进行了征收，尚未取得用地指标的土地保持原状，未进行建设。桂政土批函（2012）387号批复批准用地指标为37.1349公顷，其中农用地34.4219公顷，政府按相关规定，2012年4月30日发布了《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》，对已批准征收范围内的集体土地进行了征收。由于项目拟用地范围内的其他部分土地还没有用地指标付，没有得到征收土地的审批，现在仍在做报批工作，未批准的用地尚保持土地原状，待征地批文下达后再依法征收。请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据1、2的真实性没有异议，原告对被告提供的证据3的真实性有异议，认为这份公告没有进行张贴。被告对原告提供的证据1、2、3、4、5的真实性没有异议，但是对其证明的观点有异议，认为被告2010年8月20日的公告是预公告，按相关规定经报批获批准后，2012年4月30日发布了《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》，认为照片无法反映具体时间，原告提供的证据与本案诉讼无关，征收土地方案预公告不可诉。对双方无异议的证据本院予以确认。
经审理查明，因太阳能节能扩建项目用地，2010年8月20日兴安县人民政府发布了《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》，公告对建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村（组）及面积、土地补偿安置标准、被征收土地所涉及的农业人员安置办法、被征收土地所有权人使用权人登记时间、登记地点、复核时间等相关内容进行了公告，并予以张贴，告知并听取被征地群众意见。征地工作人员就拟征收的兴安镇护城村委会第13、14经济合作社集体土地类别进行了征地前期摸底丈量和青苗预评估工作。之后兴安县人民政府根据摸底、评估及群众反映的意见，组织材料向广西壮族自治区人民政府报批。审批过程中，兴安县国土资源局于2010年11月、2011年3月、2011年9月与兴安镇护城村委会第13、14经济合作社签订了征地协议。之后兴安县人民政府按征收土地方案公告补偿标准一次性兑现了被征地农户的土地补偿款和青苗补偿费。2012年4月23日自治区人民政府作出桂政土批函（2012）387号《广西壮族自治区人民政府关于兴安县2011年第一批次城市建设用地的批复》，同意将兴安县兴安镇冠山村民委员会第十、十二村民小组，护城村民委员会铁路村民小组的集体农用地34.4219公顷转为建设用地并征收为国有，另征收上述有关农村集体经济组织的集体未利用地2.713公顷，共计37.1349公顷土地，作为兴安县2011年第一批次城市建设用地。2012年4月30日兴安县人民政府发布《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》，对已批准征收土地范围内的集体土地进行征收。该公告与2010年8月20日的征收土地方案公告区别是，2010年8月20日征收土地方案公告前面部分的“兴安县人民政府决定批准征收兴安镇护城村委会集体土地约35公顷”，在2012年4月30日的征收土地方案公告中变更为“以桂政土批函（2012）387号批复批准征收兴安镇护城村委集体土地约37.1349公顷”；2010年8月20日的征收土地方案公告中第三条“被征地村（组）及面积：兴安县兴安镇护城村委会铁路村第13、14经济合作社集体土地约35公顷”，在2012年4月30日的征收土地方案公告中变更为“被征地村（组）及面积：兴安县兴安镇护城村委会铁路村第13、14经济合作社集体土地约37.1349公顷”；2010年8月20日征收土地方案公告中“登记时间2010年8月20日至9月20日，复核时间2010年9月20日至9月27日”，在2012年4月30日的征收土地方案公告中变更为“登记时间2012年5月7日至6月7日，复核时间2012年6月8日至6月18日”；其余内容均一致。因太阳能扩建项目拟用地范围内的其他部分集体土地没有用地指标，也没有获得征收土地的审批，整个项目拟用地范围内的集体土地仍保持原状，未动工建设。原告对被告2010年8月20日发布的《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》不服，申请桂林市人民政府复议，2013年6月24日桂林市人民政府作出市政复决字（2013）93号行政复议决定书，维持了被告2010年8月20日发布的征收土地方案公告，原告仍不服，诉至本院。
本院认为，被告兴安县人民政府2010年8月20日发布的《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》是没有经过上级人民政府批准发布的征收土地方案公告，该公告实际是一个拟征地公告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征用原告集体土地的桂政土批函（2012）387号批复在2012年4月23日获得广西壮族自治区人民政府批准，同意被告征用土地。在获得上级人民政府批准后，被告于2012年4月30日发布了《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》，因此，2010年8月20日的征收土地方案公告是一个拟征地公告，对于拟征地公告，不具有可诉性。二原告的诉讼请求是确认被告2010年8月20日发布的征收土地方案公告违法，其诉讼理由是认为被告的征地补偿标准过低，没有安置预留地等，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。原告对征地补偿标准有异议，应与被告协调处理，协调不成后，向广西壮族自治区人民政府裁决，原告请求的事项不属于行政审判权限范围。原告请求确认被告兴安县人民政府2010年8月20日发布的《兴安县人民政府关于征收土地方案公告》违法的理由不能成立，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、驳回原告刘成志的起诉。
二、驳回原告张荣祥的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书书送达之日起十日内，向本院或者桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于桂林市中级人民法院。
审 判 长 朱回香
代理审判员 杨安刚
人民陪审员 黄立富
二〇一三年十二月十七日
书 记 员 陆月红