广西壮族自治区百色市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）桂10行终78号上诉人（一审原告）覃玉光，男，1926年10月25日出生，壮族，农民，住广西西林县。委托代理人覃强，男，1955年12月25日出生，壮族，农民，住西林县，系覃玉光儿子。委托代理人王柳青，广西凌盛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）西林县国土资源局。住所地广西西林县八达镇城北一巷。法定代表人农正洪，该局局长。委托代理人李东硕，广西中名律师事务所律师。上诉人覃玉光诉被上诉人西林县国土资源局要求确认行政强制违法一案，不服隆林县人民法院于2017年5月16日作出的（2016）桂1031行初8号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人覃玉光经本院合法传唤未到庭参加诉讼，其委托代理人覃强、王柳青到庭参加诉讼，被上诉人西林县国土资源局的法定代表人李正洪因公务未能到庭参加诉讼，由其指派副局长陈佑赞作为行政机关负责人出庭履行法定职责并与委托代理人李东硕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2013年11月15日，被告在土地动态巡查中发现，位于西林县××××八洋屯（牛马市场）的部份群众未经批准占用集体土地建房，因找不到当事人，2014年4月15日，被告以13号建筑户为当事人，作出西国土责令字第[2014]第18号责令停止违法行为通知书，责令13号建筑户（原告）立即停止违法行为。2014年4月18日，被告经调查后对13号建筑户（原告）作出西国土资听字第[2014]第18号行政处罚听证告知书和处罚告知书，并告知13号建筑户（原告）依法享有陈述、申辩、听证的权利。2014年4月23日，被告作出西国土资罚字[2014]第21号处罚决定书，责令13号建筑户自收到行政处罚决定书之日起十日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。因找不到当事人，被告以留置送达方式将处罚决定书张贴在13号建筑物上，在法定期限内，13号建筑户（原告）未申请行政复议也未提起行政诉讼。2014年5月16日，被告以代履行方式对13号建筑实施强制拆除，恢复土地原状。一审法院审理认为，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告房屋于2014年5月16日被强制拆除，次日其应知道或者应当知道强制拆除行政行为，该时间点为起诉期限的起算点。被告强制拆除时未告知诉权或起诉期限，原告的起诉期限最长不得超过2年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条第一款规定：2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。因此，原告在修改后的行政诉讼法实施之后对新法实施之前提起行政诉讼的，应当在2年内的剩余期限内提起行政诉讼，但自修改后的行政诉讼法实施之日起最长不得超过六个月。原告房屋于2014年5月16日被强制拆除，但原告至2016年5月12日才向西林县人民法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第二款的规定，作出裁定：驳回原告覃玉光的起诉。覃玉光不服一审判决，向本院提出上诉称，一、一审法院未准许上诉人申请追加西林县人民政府为本案的共同被告，剥夺了上诉人的诉权，程序违法。由于拆除上诉人房屋的行为是由西林县国土资源局牵头的，因此在起诉时，上诉人只列西林县国土资源局为被告，但在西林县国土局作出答辩并提交证据后，上诉人发现该具体行政行为实际是由西林县人民政府组织由西林县国土资源局作为牵头的，西林县人民政府也应作为本案的共同被告，于是申请追加西林县人民政府为共同被告，隆林县人民法院为此中止审理，但在恢复审理后没有追加西林县人民政府为共同被告。上诉人认为，根据《行政诉讼法》第二条的规定，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，都有权依照本法向人民法院提起诉讼。且也没有限制追加被告的期限，只要当事人在一审辩论终结前申请追加的都应当准许。如果法院不准许，那就是剥夺了当事人的诉讼权利。至于人民法院经审理后，认为是不是共同被告，那是实体问题，不能在程序上就剥夺原告的权利。而且，上诉人认为，拆除上诉人房子的行为不仅仅是西林国土资源局，上诉人在一审时已举证证明该行为是由西林县人民政府组织、西林国土资源局牵头的行为，那么根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。因此，本案把西林县人民政府组织和西林国土资源局列为共同被告有充分的事实和法律依据。一审法院没有追加被告，严重违反了诉讼程序。二、上诉人的起诉未超过法定期限。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条的规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案被上诉人未能提供证据证明其实施强制拆除具体行为已告知原告有关诉权或者起诉期限，被上诉人在送达西国土资罚字[2014]第18号《西林县国土资源局行政处罚决定书》时并没有上诉人的签收，一审法院认定的西国土责令字[2014]第18号责令停止违法行为通知书、西国土资听字[2014]第18号责令行政处罚听证告知书和处罚告知书的当事人全是“13号建筑”，这些通知全是通知给“13号建筑”的，上诉人根本不知道有这些通知，更不知道有何诉权。被上诉人连房子是谁的都不知道，如何能证明其已履行了告知诉权的程序？被上诉人在作出西国土资罚字[2014]第18号处罚决定书时，处罚的当事人仍然是“13号建筑”，虽然张贴有《催告通知书》，但该通知书未含相关诉权和起诉期限内容，也不能推定上诉人已知悉。事实上，上诉人是在房子被拆除后才知道被上诉人的行政行为，因此，应推定上诉人知道或者应当知道具体行政行为内容之日为房子被拆之日。上诉人的起诉从被告强拆之日起没有超过2年，所以上诉人起诉并没有超过诉讼时效。况且，西国土资罚字[2014]第18号《西林县国土资源局行政处罚决定书》里有“如不服本行政处罚决定，可以自收到本行政处罚决定书之日起六十日内依法向西林县人民政府或百色市国土资源局申请复议，或者三个月内依法向西林县人民法院起诉”，而从2014年4月23日被上诉人作出处罚决定起，尚在六十日的复议期和三个月的起诉期内，被上诉人就于2014年5月19日作出强制拆除的行政行为，明显是剥夺了上诉人的诉讼权利。上诉人的起诉并没有超过法律规定的期限。三、在本案之前已诉讼的同样案件，百色市中级人民法院审理认定没有认定超过起诉期限，一审法院适用法律明显错误。上诉人在一审时提交的同类案件的判决书，即王永成要求确认西林县人民政府行政强制拆除行为违法一案。上诉人认为相同类型的王永成一案的一、二审在审理时间均在2015年5月1日《行政诉讼法》修实施之后，从2015年5月1日修改后的《行政诉讼法》实施到2016年1月6日起诉，期限也超过了6个月，但二审法院同样适用最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条的规定，认定其没有超过起诉期限。而本案一审法院以2015年5月1日实施的《最高人民法院关于适用若干问题的解释>第二十六条第一款的规定，认为上诉人提起行政诉讼的期限应在2年内的剩余期限内提起，但自修改后的行政诉讼法实施之日起最长不超过6个月，认为上诉人的房屋于2014年5月16日被强制拆除，至2016年5月12日才起诉，已超过法定期限，从而裁定驳回上诉人的起诉是明显适用法律错误。上诉人认为，本案应参照王永成一案的判决结果，才体现出裁判的统一和法律的确定性。综上所述，上诉人认为一审裁定认定事实不清，程序违法，适用法律错误，请求撤销一审裁定，发回重审，并指令一审法院追加西林县人民政府为本案的共同被告，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人西林县国土资源局答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。二审审理期间，各方当事人均无新的证据向本院提供。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院予以确认。本院认为，原告是对强拆其房屋的行政行为提起行政诉讼，根据案件查明的事实，组织多个部门组成联合强拆工作组的是西林县人民政府，不是被告西林县国土资源局，因此，本案适格的被告应该是西林县人民政府，一审法院将西林县国土资源局作为本案的被告是错误的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项的规定，裁定如下：一、撤销隆林县人民法院（2016）桂1031行初8号之一行政裁定；二、发回隆林县人民法院重审。审判长  罗锡平审判员  罗 敏审判员  许彩乐二〇一七年八月二十九日书记员  苏燕艳