四川省自贡市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）自民二初字第20号
原告自贡市万象农业开发有限公司，住所地荣县。
法定代表人廖长明，董事长。
委托代理人罗云宽，四川亚峰律师事务所（自贡分所）律师。
委托代理人何信建，四川亚峰律师事务所（自贡分所）律师。
被告荣县留佳镇新农村综合体产业发展办公室，住所地荣县。
负责人刘波，主任。
委托代理人曹正义，四川翰毅律师事务所律师。
被告荣县留佳镇人民政府，住所地荣县留佳镇。
法定代表人朱建华，镇长。
委托代理人郭珊，四川翰毅律师事务所律师。
委托代理人李荣东，1975年12月27日出生，汉族，住四川省荣县，工作人员。
被告荣县留佳镇小田村村民委员会，住所地荣县。
法定代表人王治祥，主任。
委托代理人吴泰祥，四川翰毅律师事务所律师。
委托代理人陈春梅，四川翰毅律师事务所律师。
原告自贡市万象农业开发有限公司（以下简称万象公司）与被告荣县留佳镇人民政府（以下简称镇政府）、荣县留佳镇新农村综合体产业发展办公室（以下简称产业办）、荣县留佳镇小田村村民委员会（以下简称村委会）合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，分别于2015年3月10日、2015年5月28日二次公开开庭审理了本案。原告万象公司法定代表人廖长明及其委托代理人罗云宽，被告镇政府的委托代理人郭珊、李荣东，被告产业办负责人刘波及其委托代理人曹正义，被告村委会委托代理人吴泰祥、陈春梅到庭参加诉讼。本案原告在起诉时，将荣县人民政府、荣县国土资源局列为被告，在诉讼过程中，原告撤回对荣县人民政府，荣县国土资源局的起诉，本院裁定予以准许。本案现已审理完毕。
原告万象公司诉称：为建设荣县留佳镇新农村综合体小田村核心示范区，镇政府于2011年9月7日成立产业办，2011年9月9日，村委会委托产业办负责办理小田核心示范区建设项目、招商合同签订等相关事宜。2012年1月14日，产业办与自贡市永安建筑安装工程有限公司（以下简称永安建司）订立了《荣县留佳镇新农村综合体小田村核心示范区投资项目合同书》，该合同约定：小田示范区建设规模为200-300亩，由永安建司全额投资（包括土地费、建设费、基础设施建设费）建设经营，永安建司享有独立建设经营、收益的权利。镇政府为该合同提供担保。
2012年11月3日，产业办、永安建司、万象公司订立了《关于变更〈荣县留佳镇新农村综合体小田村核心示范区投资项目合同书〉乙方的三方协议》，合同约定永安建司的权利、义务由万象公司承接。
在履行合同过程中，荣县国土资源局将小田示范区项目中属于万象公司的126.915亩农村集体建设经营用地变性为国有建设用地并挂牌出让，而万象公司已在此126.915亩土地上实施了高压电线等杆线搬迁、房屋拆迁安置、地块平基土石方工程、支付地块占用费等。故请求：1、判令被告共同给付原告荣县留佳镇新农村综合体小田村核心示范区B、C、D、E地块（126.915亩）投资款54691548.42元（其中垫付财务费用损失按投资金额的年回报率10%计算至2014年4月30日，拆迁过渡周转安置资金计算至2014年4月30日）及自2014年5月1日起至投资款付清为止按投资金额的年回报率10%计算给付垫资财务费用损失，自2014年5月1日起应付的拆迁过渡周转安置资金；2、判令被告共同赔偿原告可得利益损失11013529.68元；3、判令被告共同给付原告违约金11013529.68元（在诉讼中，原告撤回该诉讼请求）；4、本案诉讼费用由被告承担。
原告为证明自己的主张，提供了以下证据：
1.营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明；
2.《荣县留佳镇新农村综合体小田核心示范区投资项目合同书》、《关于变更荣县留佳镇新农村综合体小田核心示范区投资项目合同书乙方的三方协议》；
3.荣县留佳镇人民政府关于成立荣县留佳镇新农村综合体产业发展办公室的通知（荣留府（2014）61号）、授权委托书、授权担保书；
4.荣县人民政府第10次常务会议纪要等14份文件；
5.荣国土告字（2014）4、5号公告及BCE国有地块平面图，荣县留佳镇人民政府向荣县人民政府的情况汇报；
6.《评估报告书》；
7.十份规划图，证明原告投资签合同的目的是按规划图的规划实施建设；
8.民事调解书、借款协议三份、借条一份、担保书一份，证明原告实施本案所涉项目产生了财务费用或者说产生了资金占用利息损失；
9.荣县留佳镇人民政府的说明一份，说明该项目是政府投资的项目；
10.代建房屋合同一份，证明这个项目对于原告说不是房地产开发项目；
11.原告于2015年4月15日、5月4日向本院申请被告提供相关证据。
镇政府辨称：原告的诉状中所称126亩土地变成了国有土地，导致原告不能建设，在合同第三章中明确的约定，土地征用后招拍挂时，如果乙方没有取得土地使用权，甲方将乙方相对应面积的前期建设投入和土地价款纳入土地成本，由土地权获得者负责支付给乙方。国土资源部门对土地性质的变更不是双方当事人能够阻止的，不存在违约行为，不应承担违约责任，原告要求支付违约金的理由不充分。如有违约，申请对合同约定的违约金比例予以调减。评估结论里面140户人的购房价差款19471671.20元，这部分并非原告实际投入的。评估报告中涉及的财务费用过高及原告的可得利益不应该支持，可得利益只能按实际计算。
镇政府提供了以下证据：
1.被告荣县留佳镇人民政府组织机构代码证、法定代表人身份证明、证明被告主体身份；
2.荣县留佳镇人民政府荣留府（2011）61号文件，证实荣县留佳镇人民政府成立留佳镇新农村综合体产业发展办公室的事实；
3.荣县留佳镇小田村民委员会授权委托书、授权担保书，证明荣县留佳镇小田村民委员会将小田核心示范区建设的相关事宜授权给产业办及留佳镇人民政府为促成其项目顺利建成而担保；
4.小田核心示范区投资项目合同书以及变更协议，拟证明为建设小田核心示范区荣县留佳镇产业办与永安建司于2012年1月14日签订投资协议，约定了双方的权利义务，由永安建司全额投资建设经营，以及万象农业公司承接永安建司的权利义务来建设经营的事实；
5.荣县留佳镇人民政府荣留府（2012）19、21号文件及规划图，证明留佳镇政府启动新农村综合体小田核心示范区建设，向荣县人民政府的请示以及项目的可行性分析报告；
6.荣县人民政府第4次和第10次常务会议纪要及县政府（2012）12号文件，证明留佳镇政府的请示经县政府常务会通过以及2012年重大项目计划的通知中涉及到的留佳镇新农村综合体小田核心示范区建设项目；
7.留佳镇财政所关于小田综合体款项支付明细，证明小田村8、9、10组集体土地转换为国有土地的两补款支付以及镇政府支付万象公司先期拆迁平地垫资款和代付款项共计约2100万的事实。
产业办辨称：对于双方签订的投资合同书，因为625号政府文件将7.833公顷的集体用地转换为国有建设用地，有法律的规定。在合同履行过程中，产业办已经将每亩八万元相应的资金及垫付款项用于了项目的支付，产业办在合同履行过程中，不存在违约行为，不承担违约责任。产业办是临时机构，不应当由产业办公室承担相应的责任。
产业办提供如下证据：
1.《关于成立留佳镇新农村综合体产业发展办公室的通知》，拟证明2011年9月成立产业办；
2.留佳镇小田村民委员会《授权委托书》，拟证明产业办受村委会委托，全权办理新农村建设的有关事宜；
3.总账，拟证明原告每亩8万元取得的302.2亩土地相关补偿款项的支付情况；
村委会辨称：村委会在履行投资项目书的过程中不存在违约行为，不承担责任。村委会在产业办签订项目合同书后是积极配合，提供了302亩土地，原告还对土地进行了平整。《评估报告》垫支的财务损失在合同上没有明确约定，不应该评估。财务损失和可得利益不应该再支持。我们要求原告继续履行投资合同。
被告村委会提供如下证据：
1.《荣县留佳镇人民政府关于留佳镇合村（居）的通知》；
2.《当选证书》；以上证明荣县留佳镇小田村村民委员会的主体身份及王治祥系该村民委员会的村主任；
3.《证明》8、9、10村民小组，拟证明2011年9月9日向产业办出具的《授权委托书》是经村民会议表决同意；
4.《授权委托书》；
5.小田村8、9、10村民小组村民代表会议决议；
6.小田村8、9、10村民小组村民会议决议；
7.《小田村新农村综合体建设项目村民公约》；
8.《荣县留佳镇人民政府新农村综合体小田核心示范区建设项目占地搬迁安置方案》的公告；
9.《小田核心示范区8组、9组、10组土地补偿资金清算表》及附件。证明荣县留佳镇小田村第8、9、10村民小组向原告提供了302.2亩土地，收到产业办支付土地补偿资金2068.116万元及支付情况。
以上证据拟证明村委员会向产业办公出具《授权委托书》是经过8、9、10村民小组同意的，也是在履行《村民委员会组织法》赋予村委员会的职责；证明村委会积极履行《投资项目合同书》提供土地的合同义务。
荣县国土资源局提供以下证据：
1.组织机构代码证复印件；法定代表人身份证明；上述证据证明荣县国土资源局主体身份、职能权限；
2.四川省人民政府川府土（2013）626号文复印件；
3.荣县人民政府征收土地方案公告（2013年第14号）；
4.荣县2013年第1批乡建设用地征地补偿安置方案公告（2013年第183、184、185号）及张贴复印件；
5.荣县国土资源局关于荣县2013年第1批乡建设用地征收土地补偿安置方案的请示（2013第313号）复印件；
6.荣县府地函（2013）180号《关于荣县2013年第1批乡建设用地征地补偿安置方案的批复复》；
7.征收土地补偿补助安置协议书及结算票据复印件；
8.荣县府地函（2014）91号、92号、93号、107号批复同意E、B、C三个地块的拍卖出让和供地方案复印件；
9.荣县国土资源局国有建设用地使用权出让公告复印件；
10.中国土地市场网发布拍卖出让公告复印件。上述证据结合《土地管理法》等法律法规证明荣县国土资源局对荣县留佳镇小田村8、9、10社部分土地实施征收补偿及出让国有土地使用权系依法履行行政职责。
经本院庭审质证，除三被告对原告提供的证据8与本案无关联性外，各方当事人对上述证据的真实性、关联性、合法性均无异议，本院予以确认。
本院经审理查明，2011年9月7日，镇政府以荣留府（2011）61号文成立留佳镇新农村综合体产业发展办公室，负责新农村综合体建设的体制、机制创新、探索以及项目的规划、组织、实施。2011年9月9日，村委会委托产业办主任刘波为村委会代理人，全权负责办理新农村综合体小田核心示范区建设项目招商、招商比选、招商合同的签订、建设方案审定、项目监督管理等相关事宜。该委托书盖有产业办印章及刘波印章。2011年9月27日，镇政府以荣留府（2011）65号文向荣县统筹办报告，其主要内容是关于启动留佳镇新农村综合体小田核心示范区项目建设。2012年1月14日，产业办（甲方）与永安建司（乙方）签订《荣县留佳镇新农村综合体小田核心示范区投资项目合同书》，该合同万象公司在委托代理人处加盖印章，镇政府在甲方担保人处加盖印章。合同主要约定：一、项目名称，荣县留佳镇新农村综合体小田核心示范区；项目地点，荣县留佳镇小田村民8组、9组、10组；项目资金来源，投资方自筹资金；建设规模，200-290亩，以最终竣工验收建设规模为准；建设范围，详内见《留佳镇重点地段修建性详细规划》中的本项目红线图A-
G区域；二、建设成本及经营模式。1、该项目由乙方全额投资建设经营。2、土地由甲方以每亩8万元的价格（含宅基地），提供给乙方作为农村集体建设经营用地，乙方享有独立建设经营的权利。3、项目建设的成本构成为建设费、土地费、基础设施建设费、规划设计费用、税收费用、其它手续费用、甲方提取的管理费、乙方按法律规定的管理费以及水、电、气、有线电视、通讯等开户费用组成，具体成本由乙方与甲方协商确定。4、受益房购房优惠，拆迁户和被占地户以甲方提供的实物调查清单为准，作为本合同的附件。项目所有基础设施费用由乙方承担；但，其中涉及移民安置区的基础设施由乙方垫资建设，甲方按照设计预算、财政评审、审计定价、公示的程序在移民安置区基础设施竣工验收后，半年内全额支付给乙方。乙方在本合同签订生效后5日内支付800万元土地价款，其余土地款根据甲方征地拆迁的进度滚动及时付款，在该项目土地交付后，10个工作日内全额支付给甲方。三、项目使用土地为农村集体建设用地。甲方提供位于荣县留佳镇小田村8组、9组、10组的土地200-290亩地给乙方，作为项目用地，建设生产用房、生活用房、公共基础设施和产业建设。该项目区的土地如果以后政策允许办理征用手续时，乙方对村组集体和农户不再做任何补偿，对国家应缴规费由所有权人负责。土地征用后招拍挂时，如果乙方没有取得土地使用权，甲方将乙方相对应面积的前期建设投入和土地价款纳入成本，由土地使用权获得者负责支付给乙方。四、工期要求，开工日期：2012年2月12日，竣工日期：2017年2月11日。五、违约责任，因不可抗力及国家政策调整，使乙方按本协议未能取得项目用地（约200亩—290亩）相关手续以及未能使乙方享受本协议约定的优惠政策，导致本项目工期顺延的，甲、乙双方协商解决。任何一方违约，按照项目实际投资总额的20%向对方一次性支付违约金、并承担因违约造成的全部损失。
2012年9月25日，荣县城乡规划委员会办公室以荣规委办发（2012）45号文原则同意《荣县留佳镇镇区重点地段详细规划及移民新农村综合体小田核心示范区建筑方案设计》方案。
2012年11月3日，产业办、永安建司、万象公司订立了《关于变更〈荣县留佳镇新农村综合体小田村核心示范区投资项目合同书〉乙方的三方协议》，合同约定永安建司的权利、义务由万象公司承接。在协议中，万象公司，永安建司、产业办、村委会、镇政府均加盖印章。
在履行合同过程中，四川省人民政府于2013年9月25日以川府土（2013）626号文批复荣县人民政府，同意荣县留佳镇小田村8、9、10社集体农用地7.8730公顷（其中：非基本农田耕地3.2974公顷，林地0.7051公顷，园地3.6262公顷，其他农用地0.2443公顷）转为建设用地。同时将本批次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地0.5880公顷，合计8.4610公顷土地收为国家所有，作为荣县2013年第1批乡镇建设用地。2013年11月4日，荣县人民政府发布了2013年第14号征收土地公告，荣县国土资源局于2014年8月12日、2014年8月14日、2014年8月28日、2014年10月23日公开拍卖。
由于产业办与万象公司合同约定的地块中的126.915亩农村集体建设经营用地已变性为国有建设用地，因此，该126.915亩土地已无法按原有合同约定履行。2014年5月8日，产业办与万象公司共同委托四川成大建设工程项目管理咨询有限责任公司对本案B、C、D、E地块（面积126.915亩）的平基土石方工程，道路工程，土地范围内的高压电线杆线、电信、联通、移动、长途通信等杆线的搬迁，折迁工作人员工资，投资资金利息等进行评估；占地范围内的房屋拆迁安置，青苗及地上附着物补偿，拆迁补偿，占地范围内的优惠建房户建房垫资款等投资进行评估。2014年5月29日，四川成大建设工程项目管理咨询有限责任公司出具了《荣县留佳镇小田村B、C、D、E地块投资评估报告书》，报告书评估结论为总投资金额54691548.42元。其中：电线线路杆搬迁费1293680元；移动通讯杆线拆迁费59000元；长途通信传输局杆线搬迁费90000元；联通杆线搬迁费72999.99元；中国电信杆线迁改费48000元；杆线、管网搬迁青苗附作物赔偿费25630元；高压电架线辅助人工费及村组误工费79205元；拆迁工作人员工资270000元；小田村B、C、D、E地块占地费（126.915亩）10153200元；B、C、D、E地块征地拆迁过渡周转安置费350950元；B、C、D、E地块拆迁返安置房垫支房款（自拆自建30户）7789212元；B、C、D、E地块优惠建房价差款（140户）19471671.20元；拆迁户第一次搬家、打灶、误工费（28户）44500元；B、C、D、E地块平基土石方工程4901525元；B、C、D、E地块道路工程3540726元；拆迁过渡搬家打灶、房屋租赁费投资财务费用（年回报率10%）41306.88元；安置房、优惠建房、平基及道路工程投资财务费用（年回报率10%）4550042.77元；高压电线、通讯杆线搬迁投资财务费用（年回报率10%）261399.58元；小田村B、C、D、E地块土地费投资财务费用（年回报率10%）1648500元。
由于本案所涉土地不能按原合同履行，双方产生纠纷，原告万象公司起诉来院。
在诉讼过程中，原告万象公司撤回请求判令被告共同给付原告违约金的诉讼请求，因此，本院对原告的该项诉讼请求不予处理。
本院认为，各方签订的《荣县留佳镇新农村综合体小田村核心示范区投资项目合同书》、《关于变更〈荣县留佳镇新农村综合体小田村核心示范区投资项目合同书〉乙方的三方协议》均系当事人的真实意思表示，没有违反法律的禁止性规范，且符合国家统筹城乡发展的要求，加快农村全面小康和现代化建设步伐的目标和方向，其主要内容合法有效。
关于合同的主体。从合同的签订来看，合同相对人是万象公司和产业办，镇政府为担保人。产业办系镇政府的内设机构，不具有民事行为能力和民事责任能力，因此，其行为所产生的法律后果均应由镇政府承担；其受托于村委会也仅限于形式上，故产业办不应对该合同的履行承担责任。镇政府作为行政机关，其为该合同提供担保，不符合相关法律法规规定，其担保无效；由于该项目系政府主导的民生工程，无论从合同签订形式上还是具体履行合同的权利义务来看，镇政府均是合同的一方当事人和民事权利义务的承受人，故镇政府应对该合同的履行承担责任。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境，其在产业办的组织下已完成相关土地上人员的搬迁及土地使用权的移交义务，其不应对合同其他义务的履行承担责任。
关于万象公司的投入和损失问题。在本案中，万象公司提出给付小田村核心示范区B、C、D、E地块（126.915亩）投资款54691548.42元（其中垫付财务费用损失按投资金额的年回报率10%计算至2014年4月30日，拆迁过渡周转安置资金计算至2014年4月30日）及自2014年5月1日起至投资款付清为止按投资金额的年回报率10%计算给付垫资财务费用损失、自2014年5月1日起应付的拆迁过渡周转安置资金。《评估报告》中小田村B、C、D、E地块电线线路杆搬迁费1293680元、移动通讯杆线搬迁费59000元、长途通信传输局杆线搬迁费90000元、联通杆线搬迁费72999.99元、中国电信杆线搬迁费48000元、青苗附作物赔偿费25630元、高压电架线辅助人工费及村组误工费79205元、拆迁工作人员工资270000元、占地费（126.915亩）10153200元、征地拆迁过渡周转安置费350950元、拆迁返安置房垫支房款（自拆自建30户）7789212元、拆迁户第一次搬家、打灶、误工费（28户）44500元、平基土石方工程4901525元、道路工程3540726元等共计28718627.99元，系原告万象公司已实际投入或实际支付给产业办，本院予以确认；关于优惠建房价差款19471671.20元是否属于万象公司的投入，双方在合同中约定了B、C、D、E地块的权利义务，现因上述地块被行政征收导致被告留佳镇政府无法交付相应土地使用权，原告万象公司在其他地块上建房对B、C、D、E地块拆迁户进行安置或提供优惠购房，且已实际执行，其在B、C、D、E地块上所承担义务应由被告留佳镇政府支付相应对价，所以B、C、D、E地块上140户拆迁户优惠购房的价差款应计为原告万象公司的投入，镇政府认为该部分并非原告实际投入的理由不能成立，本院不予支持。关于损失问题，各方在协议中明确约定原告万象公司全额垫资，故其原告为履行合同筹措资金所产生费用不能认定为损失。在本案中，由于原告实际投入B、C、D、E的资金确实产生了资金占用，被告对原告资金占用费应予以补偿。《评估报告》中投资财务费用为年回报率10%，其金额为6501249.23元（算至2014年4月30日），该结论是依据自贡市人民政府自府发（2012）12号文《关于进一步规范政府性投资建设工程融资建设的试行意见》第一条第一款第三项规定：全市采用BT融资建设模式的项目，……投资回报率固定（投资回报率不超过工程总造价的10%）……。本案所涉项目不是BT项目，报告以BT项目来确定投资回报不当，故本院对《评估报告》关于投资年回报率10%的计算方式予以调整，改为以中国人民银行一年到三年期贷款基准利率年息6.15%来计算，因此，该6501249.23元应调整为3998268.28元，其后的资金占用利息也应按中国人民银行一年到三年期贷款基准利率来计算。
关于原告万象公司主张按投资总额的20%计算可得利益损失11013529.68元问题。双方在合同中没有约定可得利益的金额，也没有对可得利益进行评估，其未提交相应的证据对可得利益的大小和计算方式予以证明，故本院对原告该项请求不予支持。
综上，由于镇政府没有按合同约定交付原合同约定的B、C、D、E地块，应支付万象公司在该土地上的投入及支付相应的资金占用利息。根据《中华人民共和国合同法》第八条、第八十八条、第一百零七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十二条之规定，判决如下：
一、被告荣县留佳镇人民政府在本判决生效之日起十日内支付自贡市万象农业开发有限公司在B、C、D、E地块中投入的资金48190299.20元及资金占用利息7350860.79元（已算至2015年6月28日，其后的资金占用利息以中国人民银行一年到三年期贷款基准利率算至本金付清之日止）；
二、驳回原告万象公司的其他诉讼请求；
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案案件受理费322018.00元，由被告荣县留佳镇人民政府负担225412.00元，原告自贡市万象农业开发有限公司负担96606.00元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 袁万雄
审判员 曾伟贤
审判员 李 彬
二〇一五年七月二十二日
书记员 曾 静