浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终869号上诉人（原审原告）盛孝尧，男，1964年1月19日出生，汉族，住浙江省。上诉人（原审原告）周梅娟，女，1965年10月30日出生，汉族，住浙江省。系盛孝尧之妻。共同委托代理人周岳定，男，1968年3月6日出生，汉族，住浙江省宁波市江东区。系周梅娟之弟。被上诉人（原审被告）宁波市镇海区人民政府。住所地：浙江省宁波市镇海区招宝山街道胜利路***号。法定代表人魏祖民，区长。委托代理人范柯，宁波市镇海区人民政府房屋征收办公室工作人员。委托代理人宋世益，宁波市镇海区人民政府房屋征收办公室工作人员。被上诉人（原审第三人）宁波市镇海区征地拆迁管理所，住所地浙江省宁波市镇海区招宝山街道南大街***号。法定代表人林晓杉，所长。委托代理人张云，宁波市镇海区征地拆迁管理所工作人员。盛孝尧、周梅娟诉宁波市镇海区人民政府拆迁行政审批一案，宁波市中级人民法院于2016年6月13日作出（2015）浙甬行初字第375号行政判决。盛孝尧、周梅娟不服，向本院提出上诉。本院于2016年8月16日立案受理，依法组成合议庭，并于2016年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人盛孝尧、周梅娟的共同委托代理人周岳定，被上诉人宁波市镇海区人民政府的委托代理人范柯、宋世益，被上诉人宁波市镇海区征地拆迁管理所的委托代理人张云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2011年5月27日，被告镇海区政府根据宁波市镇海区征地拆迁管理处的申请及提交的浙土字A[2006]-0394《浙江省建设用地审批意见书》、《宁波市2006年度报省第十七批次建设用地情况汇总表（镇海区2006年度计划第二批次建设用地）》、（2006）浙规（地）证0205162《建设用及规划许可证》及规划红线图、《骆驼街道金华村经济适用房地块项目集体土地房屋拆迁补偿安置房源证明》、《骆驼街道金华村经济适用房地块项目集体土地房屋拆迁补偿安置资金证明》及拆迁补偿安置资金、拆迁安置用地已经落实等相关材料，作出镇农拆[2011]5号《房屋拆迁实施方案批复单》，批准《骆驼街道金华村徐家自然村房屋拆迁实施方案》（下称《实施方案》），确定宁波市镇海征区地拆迁管理处为拆迁人。后宁波市国土资源局镇海分局发布镇农拆[2011]5号《拆迁公告》。2原告不服，认为被告镇海区政府批准房屋拆迁实施方案行为侵犯其合法权益，于2015年1月15日向宁波市人民政府提出行政复议。宁波市人民政府经审查后于2015年2月15日作出甬政复决字[2015]19号行政复议决定，维持了被告镇海区政府作出的批准房屋拆迁实施方案行为。2015年3月10日，2原告向本院提起行政诉讼，请求撤销被诉批准房屋拆迁实施方案行为。另查明，因事业单位清理规范，2012年1月17日起宁波市镇海区征地拆迁管理处更名为镇海拆管所。一审法院认为，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条第一款规定，“拆迁人应当依据依法批准的集体所有土地征收方案、拆迁规划红线图和本条例有关规定，制定集体所有土地房屋拆迁实施方案，经县（市）、区土地行政管理部门审核后报本级人民政府批准”。被告镇海区政府是涉案金华村徐家地块所在地的“本级人民政府”，有权批准涉案房屋拆迁实施方案。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第五条规定，“征收集体所有土地房屋拆迁实施方案审批时，拆迁人应提交以下资料：（一）征收土地方案批准文件；（二）规划红线图；（三）房屋拆迁实施方案；（四）拆迁补偿安置资金或安置用房、安置用地落实证明文件。宁波市镇海区征地拆迁管理处按照报批程序规定，向宁波市国土资源局报请审核涉案房屋拆迁实施方案时，提交了浙土字A[2006]-0394《浙江省建设用地审批意见书》、《宁波市2006年度第十七批次建设用地情况汇总表（镇海区2006年度计划第二批次建设用地）》、金华村徐家地块规划红线图和拆迁补偿安置资金、拆迁安置用房已经落实等相关材料，符合上述规定。宁波市国土资源局在审核过程中履行了申请听证告知程序，在此基础上，被告依宁波市国土资源局请示作出被诉房屋拆迁实施方案批准行为，符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条和第十条的相关规定。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条第三款规定，补偿安置资金应当根据预算专户确认、储存，安置用房和迁建用地可以折价计入。被告提供的《拆迁补偿安置资金证明》及银行存款回单、安置用房证明，可以证明补偿安置资金已经予以落实，2原告认为补偿安置资金尚未落实到位，并无证据可予证明，本院不予采纳。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十条规定，土地行政管理部门在审核集体所有土地房屋拆迁实施方案时，应当公开告知被拆迁人和其他利害关系人有要求听证的权利，但在集体所有土地征收方案批准前已经对房屋拆迁实施方案听证的除外。被拆迁人和其他利害关系人申请听证的，土地行政管理部门应当及时组织听证；第十一条第一款规定，土地行政管理部门应当在集体所有土地房屋拆迁实施方案批准之日起五日内发布拆迁公告。本案中拆迁听证公告和拆迁公告的张贴不规范，未在被征地村的村委会所在地——即金华村村委会张贴而仅是在徐家52号进行张贴，且被告提供的证据不能证明涉案拆迁公告在该方案批准之日起五日内进行了张贴公告，存在瑕疵。但宁波市国土资源局镇海分局于2011年5月10日举行了涉案房屋拆迁实施方案的听证会，保障了被拆迁户的权利，加之2原告也已经知道征收公告的内容，并未剥夺2原告获取救济的权利，该2公告张贴瑕疵并不影响批准行为的合法性，本院对此予以指正。农村宅基地计户标准的分户条件及一个子女必须与父母合户计算，是被告镇海区政府根据当地宅基地使用情况作出的规定，具有一定的合理性；这一政策在镇海区已经实施多年，现实执行的广泛性已经形成，宜予认可。《镇海区征收集体所有土地房屋拆迁有关价格和费用标准》是被告镇海区政府根据当地实际情况所制定，且无相关证据证明该标准严重背离当地合理的市场行情标准，对该文件确定的价格和补偿费用标准，宜予认可。且经对涉案房屋拆迁实施方案规定的其他补偿安置措施进行审查，尚未发现违法情形，故应予以认可。综上理由，本院认为被告镇海区政府作出的被诉房屋拆迁实施方案批准行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告盛孝尧、周梅娟的诉讼请求。盛孝尧、周梅娟上诉称：一、一审判决认定被诉批准行为批准的《实施方案》的内容合法，属于认定事实不清。1、被诉批准行为批准的《实施方案》第二条第（二）项和第三条所规定的“补偿安置户的认定”和“不予补偿安置的情形”等主要内容不合法。《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》第九条和《关于的补充意见》第四条规定的儿子与女儿在宅基地使用等方面的权利不平等，即“全为农业户口的一户农户，若有两个以上儿子且未分户的，其中一个已满法定婚龄的，允许分户，但父母亲必须与其中一个儿子合户计算；入赘女婿参照儿子标准对待”，而在同样条件下女儿却不享有分户的权利，这一规定违反了《妇女权益保障法》第二条、第三十二条和《浙江省实施办法》第二十八条等的规定，以及《宁波市农村宅基地管理办法》第十一条第一款第（三）项“符合常住人口中已领取结婚证书且原有的宅基地面积低于分户后可达到规定面积的90%情形的农村村民可以申请宅基地”的规定和《行政许可法》第十六条“对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”的明文规定。2、被诉批准行为确定的补偿安置标准、临时过渡补贴费、搬家补贴费，严重背离当地合理的市场行情标准。国务院明文规定征地拆迁的基本要求是确保被征地农民原有生活水平不降低，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第一条规定的立法宗旨亦要求保护被拆迁人的合法权益。二、一审判决认定被诉批准行为手续齐全且补偿安置资金已经落实，认定事实错误。1、根据国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条的规定，被上诉人于2011年5月27日作出被诉批准行为时，浙土字A[2006]—0394用地批文已自动失效。2、根据《宁波市城市规划管理条例》第二十七条第二款的规定，被上诉人于2011年5月27日作出被诉批准行为时，（2006）浙规（地）证0205162号建设用地规划许可证及其附图亦已自行失效。3、被上诉人在补偿安置资金严重不足的情况下作出被诉批准行为，违反了《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条第三款及其《实施细则》第六条的规定。三、被诉批准行为程序严重违法且超越法定职权，一审判决不予认定，与事实和法律规定不符。1、镇海区国土分局系宁波市国土资源局的派出机构，其本级人民政府应当是宁波市人民政府而非被上诉人，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条第一款的规定，被上诉人作出被诉批准行为超越法定职权。2、2011年5月10日镇海区国土分局所召开的听证会是针对其他村民小组的拆迁问题，而非针对涉案地块的听证，被上诉人提交的“拆迁听证笔录”所记载的内容系被上诉人委托代理人范柯的自说自话。3、一审判决既然已认定拆迁听证公告和拆迁公告的张贴不规范，就应当依据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，确认被诉批准行为的送达程序违法。综上，上诉人请求撤销一审判决，撤销被诉批准行为。宁波市镇海区人民政府答辩称：被上诉人根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条规定，批准《实施方案》的行政行为主体合法、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。宁波市镇海区征地拆迁管理所未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭审中辩称：一审判决事实认定清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。二审庭审中，各方当事人围绕着被上诉人宁波市镇海区人民政府于2011年5月27日批准《实施方案》的行政行为（镇农拆[2011]5号）是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对一审认定的案件事实予以确认。本院认为，本案争议的关键在于被诉批准行为所批准的《实施方案》的内容是否合法。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十七条规定：“拆迁住宅用房，应当以集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件记载的事项作为安置计户依据，拆迁时符合市和县（市）、区宅基地管理办法规定的分户条件的，可以作为安置计户依据。”因此，被诉批准行为批准的《实施方案》以《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》第九条和《关于的补充意见》第四条规定作为安置计户依据，于法有据；被诉批准行为确定补偿安置标准、临时过渡补贴费、搬家补贴费所依据的《镇海区征收集体所有土地房屋拆迁有关价格和费用标准》，系被上诉人根据当地实际所制定，亦没有违反《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》中“住宅用房补偿安置”的相关规定。关于被诉批准行为的前置审批要件是否具备的问题。本案仅涉及金华村8.2117公顷集体土地上的房屋拆迁补偿安置，而未涉及该地块上的农用地征收补偿以及后续的土地划拨出让等事宜，故上诉人仅因被上诉人于2011年5月27日才作出被诉批准行为，即认为浙土字A[2006]—0394用地批文已自动失效，并无事实根据；上诉人以（2006）浙规（地）证0205162号建设用地规划许可证及其附图已自行失效为由，主张被诉批准行为欠缺合法有效的前置审批要件，亦于法无据。被上诉人提供的《拆迁补偿安置房源证明》、《拆迁补偿安置资金证明》及银行对账单，可以证明补偿安置资金或安置用房已经落实，故对上诉人在未提供足够的相反证据情况下，诉称补偿安置资金严重不足的主张，本院不予采信。关于被诉批准行为程序是否严重违法以及是否超越法定职权的问题。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条第一款规定授予了县（市）、区土地行政管理部门对《实施方案》的审核权，故被上诉人根据宁波市国土资源局镇海分局的审核意见作出被诉批准行为，具有法定职权依据。上诉人虽对被上诉人提交的“拆迁听证笔录”的真实性提出异议，但未提供足够的相反证据，故对上诉人提出的异议及其据此否认2011年5月10日镇海区国土分局曾就涉案地块的房屋拆迁事宜召开过听证会的主张，本院不予采信。在已召开听证会保障了被拆迁户知情权、异议权等权利的情况下，对于本案中拆迁听证公告和拆迁公告张贴不规范的问题，一审法院作为程序瑕疵予以指正，并无不当。综上，上诉人的上诉理由，均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人盛孝尧、周梅娟负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈裕琨代理审判员  管 征代理审判员  万成兆二〇一六年十一月一日书 记 员  徐一菁