中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申3632号再审申请人（一审第三人）：鄂州市华容区庙岭镇大雄村11组，住所地：湖北省鄂州市华容区庙岭镇大雄村。负责人：潘协钊，该组组长。委托诉讼代理人：杨家瑞。系大雄村2组组长。被申请人（一审原告、二审上诉人）：湖北红莲湖旅游度假区开发有限公司，住所地：湖北省鄂州市湖北红莲湖旅游度假区。法定代表人:龚玉亮，该公司董事长。一审被告、被上诉人：鄂州市人民政府。住所地：湖北省鄂州市滨湖北路特*号。法定代表人：叶贤林，该市市长。一审第三人：鄂州市华容区人民政府。住所地：湖北省鄂州市华容区楚藩大道。法定代表人：陈攀，该区区长。再审申请人鄂州市华容区庙岭镇大雄村11组（以下简称大雄村11组）因与被申请人湖北红莲湖旅游度假区开发有限公司（以下简称红莲湖公司）、一审被告鄂州市人民政府（以下简称鄂州市政府）、一审第三人鄂州市华容区人民政府（以下简称华容区政府）土地行政复议一案，不服湖北省高级人民法院（2016）鄂行终128号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。鄂州市中级人民法院一审查明：2003年4月至2004年5月期间，红莲湖公司与华容区政府的派出机构红莲湖管委会签订《征地协议书》及补充协议、《1265.493亩征地协议书》，约定红莲湖公司征用位于×××村土地共计4883.113亩，土地补偿费5800元／亩2009年10月4日，省政府发布《关于公布湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》（以下简称《地价通知》），规定华容区庙岭镇征地补偿标准为39000元／亩自2009年12月1日起执行。2009年10月10日，华容区庙岭镇政府与红莲湖公司签订多份《土地征用协议书》，约定将土地补偿费由5800元调整为12400元／亩。双方同时签订《借款协议书》，约定将土地补偿费作为借款出借给红莲湖公司，年息12%，借款应于2012年12月31日前偿还。庙岭镇政府与大雄村村委会、大雄村村委会与大雄村组等村组同时签订与上述内容一致的《土地征用协议书》和《借款协议书》。此后，红莲湖公司每年年末通过红莲湖管委会向被征地农户支付利息。2013年2月，《借款协议书》期满后，大雄村2组、3组、5组（18组）3个村民小组农户按照约定的12400元／亩领完征地补偿费。大雄村11组等10个村民小组被征地农户则要求执行34500元／亩标准（政府承担4500元／亩），并拒绝按12400元／亩标准领取本金。2013年6月4日，红莲湖管委会通过大雄村村委会向未领取征地补偿费的被征地农户发出《关于宝安项目区内土地补偿费兑付的通知》，主要内容是：“红莲湖管委会、庙岭镇政府要求深宝公司对征用的土地补偿费再次进行调整。被征用的土地补偿费标准为34500元／亩，但必须扣除2008年至2012年期间已经领取的利息及原已领取了的资金。”大雄村11组等10个村民小组对上述行为不服，认为该扣除利息的决定不合法，遂以华容区政府作为被申请人向鄂州市政府申请行政复议，请求：1．维持“大雄村1994年至2012年期间所征用的土地按34500元／亩结算”的决定；2．撤销“大雄村原征用土地按34500元／亩结算时扣除利息”的决定；3．追补未付本金前的土地孳息及其追补年产值一倍的青苗费。鄂州市政府受理申请后，通知红莲湖公司、庙岭镇人民政府、大雄村村民委员会作为第三人参加行政复议，作出鄂州政行复决字（2013）84号《行政复议决定》认为，根据2009年省政府《地价通知》规定，华容区庙岭镇征地补偿标准为39000元／亩。而2009年10月10日庙岭镇政府与红莲湖公司、庙岭镇政府与大雄村村委会、大雄村村委会与大雄村11组等10个村民小组之间签订《土地征用协议书》约定12400元／亩，不符合省政府规定。其签订时间在发布之后。被申请人华容区政府未能及时告知信息，造成《土地征用协议书》签订时信息不对称，存在显失公平、明显不当状况，被申请人华容区政府通过大雄村村委会发出《兑付通知》，应认定为对协议签订不当情形的纠正或补救措施，确定新的标准符合省政府《地价通知》。申请人大雄村11组等请求结算时不扣除利息，系土地征用补偿款结算方面问题，属民事法律关系事项，不属于复议审查范围。其他请求无事实根据和证据资料，不予支持。遂决定：一、维持华容区政府作出的“大雄村原征用土地按34500元／亩支付土地补偿费”的决定；二、驳回申请人的其他复议请求。红莲湖公司对复议决定不服，提起本案诉讼，请求：1．撤销鄂州政行复决字［2013］84号《行政复议决定》；2．判令鄂州市政府重新作出复议行为，对申请人的申请不予受理或撤销原行政行为。鄂州市中级人民法院一审认为，大雄村11组属于行政复议法第九条规定的“其他组织”，其认为华容区政府的行政行为侵犯其合法权益，有权申请行政复议，鄂州市政府受理复议申请，符合法律规定。被诉行政复议决定既部分维持了原行政行为，也包含了“不属于复议审查范围”的程序性驳回复议申请内容，故不属于全部维持原行政行为情形。红莲湖公司对复议决定不服，以复议机关为被告是适格的。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，经过依法批准且公告的征地补偿标准是征地补偿的依据。本案征地过程中未依照上述法定程序明确征地补偿标准，华容区政府作为征地实施机关，通过大雄村委会向被征地农户发出兑付通知，对已征收土地但未明确征地补偿标准这一特殊情形采取补救措施，并将扣除村级提留后的34500元/亩明确到户，不违反法律规定。鄂州市政府作出维持调整征地补偿标准的复议决定，合法、适当。《兑付通知》中“扣除五年期间已领利息”内容系结算问题，不属于征地补偿标准范畴，复议决定将其排除在审查范围之外并无不当。被诉复议决定中虽有对《土地征用协议书》进行相关评判，但未作出处理，该评判未导致当事人的权利义务发生变化，不产生相关法律后果，不属于越权审查。鄂州市行政复议委员会是鄂州市政府行政复议工作的议决机构，被诉行政复议决定加盖“鄂州市人民政府行政复议委员会”印章，应视为鄂州市政府的行政行为，该复议决定不违法。据此，红莲潮公司提出撤销行政复议决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回红莲湖公司的诉讼请求。红莲湖公司不服，提出上诉。二审查明该的事实与一审无异。二审另查明，2002年4月至2003年11月期间，红莲湖公司共取得16宗土地的《国有土地使用证》，面积共计4048.74亩，其中的1346.89亩土地已经转让。湖北省高级人民法院二审认为，（一）针对大雄村11组的复议决定提起的诉讼，被告应如何确定。根据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，起诉复议决定的，复议机关维持原行政行为时应以原机关为被告，复议机关改变原行政行为时应以复议机关为被告。本案中，华容区政府作为原机关，通过大雄村村委会向被征地农户发出《兑付通知》，其主要内容有两项：一是调整征地补偿费至34500元/亩；二是扣除2008-2012年期间已经领取的利息。复议申请人大雄村11组等村组农户对第二项扣除五年利息内容不服，鄂州市政府复议决定认为“土地征用补偿款结算方面的问题，属于民事法律关系事项，不属于行政复议审查范围”，并据此驳回申请人的复议请求，此项复议决定系以不符合复议受理条件为由的程序性驳回，不是“维持”或“改变”原行政行为，应属单独可诉的复议行为。因此，应认为复议机关鄂州市政府是本案的适格被告，法院也应对被诉复议决定进行全面审查。（二）关于被诉行政复议决定是否合法问题。本案涉案征地行为发生在2004年以前，上诉人红莲湖公司已取得《国有土地使用证》，部分土地也已转让，征地补偿标准应当适用当时的规定或约定。华容区政府完成土地征收程序并将相应土地出让给红莲湖公司后，红莲湖公司的产权利益即应得到保护。2009年10月，华容区政府与被征农户约定按新的补偿标准（12400元/亩）进行结算，华容区政府与红莲湖公司约定以付息方式支付土地补偿费，这些都是民事上的合意行为，并不涉及行政管理上的补偿标准调整问题，依法均应予以尊重。事实上，红莲湖公司已按照协议约定足额支付了相应利息。应认为，被诉复议决定认为红莲湖公司的征地补偿应当适用省政府2009年10月出台的地价通知标准（34500元/亩）进行结算，并维持华容区政府《兑付通知》中征地补偿费调整内容，缺乏事实根据和法律依据。被诉复议决定认定事实错误，适用法律不当，依法应予撤销。原审判决认定事实错误，适用法律不当，依法亦应撤销。华容区政府与被征地农户间就征地补偿标准调整的约定，应由华容区政府承担后果，鄂州市政府作为复议机关也要承担本案后续社会风险防范的主体责任。被诉复议决定以鄂州市人民政府行政复议委员会的名义作出，但应由鄂州市政府承担责任，红莲湖公司认为被诉复议决定主体错误的理由不能成立，应不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一项及第二项规定，判决一、撤销湖北省鄂州市中级人民法院(2015)鄂鄂州中行初字第00008号行政判决；二、撤销鄂州市人民政府于2013年12月20日作出的鄂州政行复决字(2013)84号《行政复议决定》。大雄村11组申请再审称：（一）二审判决认定事实不清，撤销一审判决和鄂州市行政复议决定无事实根据。红莲湖公司取得的《国有土地使用证》是在未付土地费本金时于2003年办的，土地使用权还没有转移，二审判决认可该《国有土地使用证》无事实根据。申请人领取的土地补偿费用低于《鄂州政发[1994]95号文》规定的价格。根据合同法第63条规定，遇价格上涨时，按照新价格执行。行政复议支持华容区政府原征用土地按新价格执行，有理有据。（二）二审判决以约定为标准向被征地农户兑付本金和利息，适用法律错误。被征地农户无权与政府约定征地标准，按约定不合法。华容区政府与红莲湖公司约定的条款不在本案审查、判决范围内，红莲湖公司无权参与其中。（三）红莲湖公司无权提起行政诉讼。被诉行政复议决定的行政行为是对华容区政府与土地所有权人（各小组）之间的征地付款和同地不同价的问题进行复议，不涉及商人买地价格问题。对红莲湖公司的买受价格不産生实际影响。请求1.撤销二审判决，维持一审判决，维持鄂州市人民政府（2013）84号《行政复议决定》；2.驳回红莲湖公司诉讼请求；3.判令红莲湖公司承担延误兑付时间造成的按新价格执行的不利后果。本院经审查认为，本案争议焦点是鄂州市人民政府2013年12月20日作出的鄂州政行复决字(2013)84号《行政复议决定》是否合法的问题。再审申请人主张二审判决撤销了该行政复议决定无事实依据。根据一审、二审查明的事实，案涉征地行为发生在2004年以前，红莲湖公司与华容区政府的派出机构红莲湖管委会签订了《征地协议书》及补充协议、《1265.493亩征地协议书》。2002年4月至2003年11月期间，红莲湖公司共取得16宗土地的《国有土地使用证》，可见，华容区政府已完成土地征收程序，并将相应土地出让给了红莲湖公司。征地补偿标准应当适用当时的规定或约定。2009年10月省政府发布的《关于公布湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》自2009年12月1日起执行，不能作为之前已完成的土地征收行为的补偿依据。被诉复议决定认为红莲湖公司的征地补偿应当适用省政府2009年10月出台的地价通知标准（34500元/亩）进行结算，并维持华容区政府《兑付通知》中征地补偿费调整内容，缺乏事实根据和法律依据。至于2009年10月，华容区政府与被征农户约定按新的补偿标准（12400元/亩）进行结算，华容区政府与红莲湖公司约定以付息方式支付土地补偿费，是在华容区政府协调下几方就土地补偿费所达成的民事上的合意行为，而不能视为对补偿标准进行调整的行政决定，红莲湖公司已按照协议约定足额支付了相应利息。该调处和双方商定的协议应予尊重。再审申请人主张原征用土地按2009年新价格执行，要求维持被诉行政复议决定的理由不足，本院不予支持。因红莲湖公司与被诉复议决定中认定的苗岭镇征地补偿标准内容存在利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，红莲湖公司有权提起诉讼。再审申请人提出红莲湖公司无权提起行政诉讼的主张不成立。综上，再审申请人大雄村11组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回鄂州市华容区庙岭镇大雄村11组的再审申请。审 判 长 刘京川审 判 员 刘崇理审 判 员 阎 巍二〇一七年六月二十九日法官助理 李 牧书 记 员 雍 歌