山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第116号
上诉人（一审原告）：张新生，居民。
委托代理人：张京德，男，系原告之子。
被上诉人（一审被告）：新泰市人民政府。住所地：新泰市。
法定代表人：刘钦海，市长。
委托代理人：白圣泉，男。
委托代理人：匡伟，新泰市森昌律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）：新泰市青云街道金斗社区居民委员会。法定代表人：张景亮，主任。
委托代理人：尹义辉。
被上诉人（一审第三人）：李运莲。
被上诉人（一审第三人）：张运龙，系李运莲之子。
张新生诉新泰市人民政府（下称市政府）土地行政登记一案，泰安市中级人民法院于2013年12月17日作出（2013）泰行初字第12号行政判决。张新生不服，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月21日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人张京德，被上诉人市政府的委托代理人白圣泉、匡伟，被上诉人新泰市青云街道金斗社区居民委员会（下称金斗社区）的委托代理人尹义辉，被上诉人李运莲、张运龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：1989年4月原告张新生次子张景彪与李运莲登记结婚，婚后张景彪、李运莲与原告张新生在一起居住。后于1990年2月份在本案所涉宅基地上建设房屋。市政府于1990年11月30日对房下宅基地进行登记，土地登记审批表编号是01090191，地籍调查表编号是191。1995年张景彪向金斗社区申请扩建房屋，该社区同意张景彪缴纳相关费用后，张景彪将本案讼涉宅基地上房屋向后扩建3.5米。张景彪于1998年因交通事故死亡，该房屋一直由张景彪之妻李运莲及其子张运龙居住。2009年金斗社区使用本集体的土地进行城中村改造。2009年11月17日，张运龙与金斗社区签订城中村改造拆迁协议书，并由张运龙将所涉宅基地的《集体土地建设用地使用证》原件-
土地使用者一栏写为“张新生（张景彪）”交给金斗社区。2009年12月初，张运龙及李运莲将本案所涉宅基地上的房屋拆除。与此同时，城中村改造拆迁范围内的房屋，包括原告张新生名下的另外一处宅基地上的房屋拆除后，根据金斗社区提交的《关于注销青云街道金斗社区居委会部分集体土地建设用地使用证的申请》（下称《申请》），被告于2009年12月31日作出新政土字（2009）187号《新泰市人民政府关于注销青云街道金斗社区居委会部分集体土地建设用地使用证的决定》（下称《注销决定》），注销了包括本案的涉案土地的所有相关宅基地使用证。内容如下：“按照新政发（2009）46号文件要求，于2009年11月至12月分别与张景亮等188户居民签订《金斗社区城中村改造拆迁协议书》，并实施旧村改造项目。市政府根据《申请》，经审查决定注销张景亮等188户的《集体土地建设用地使用证》。其附注销明细表中含使用权人为张新生（张景彪）的《集体土地建设用地使用证》。
一审法院认为：被告市政府作出《注销决定》是在张运龙及李运莲将本案所涉宅基地上的房屋拆除完毕，且城中村改造拆迁范围内的其他房屋，包括原告张新生名下的另外一处宅基地上的房屋拆除完毕后，根据第三人提交的《申请》作出的。城中村改造中的拆迁环节已实施完毕，本案所涉宅基地使用权已经灭失，被告市政府作出《注销决定》符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（三）项的规定，即因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权；符合《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十六条第二款的规定，即对收回和退出的宅基地，应当依法办理集体土地使用权注销登记手续；也符合《山东省土地登记条例》第十九条第一款第（四）项的规定，即土地权利人应当自土地权利终止事实发生之日起三十日内，持有关证明材料向土地登记机关申请注销登记。另被告所作《注销决定》并未涉及项目范围内的土地及房屋补偿问题，对原告所实质争议的房屋补偿等财产权利未作出处理，若对拆迁补偿的处理有异议，可另行主张权利。综上，原告张新生请求撤销该《注销决定》的理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（三）项，《山东省土地登记条例》第十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告张新生的诉讼请求。
张新生不服一审法院判决，上诉请求：依法撤销一审法院判决；依法确认李运莲、张运龙的第三人资格及其陈述、证词、证言无效；上诉费用由被上诉人负担。理由如下：1、山东省高级人民法院（2011）鲁行终字第91、92号行政判决确认上诉人张新生是依法登记的涉案土地使用权人。一审法院认为房屋和土地使用权属于张景彪和李运莲是错误的。张新生提供的土地登记表，在变更一栏中自始至终没有变更记录，面积为180平方米，房屋没有扩建。金斗社区在（2010）泰行初字第16号案的庭审中当庭承认：是其私自在土地证上张新生名字后面添加了张景彪，并将180平方米改为237平方米。一审法院认为1995年张景彪缴纳有关费用后将涉案土地上的房屋向后扩建3.5米是错误的。2、本案是在未与上诉人签订任何拆迁协议的情况下非法强拆造成的，不属于因撤销、迁移等原因而停止使用土地的情形，不存在土地使用权合法终止的情形，也不存在土地使用权人退出宅基地应当办理注销登记的情形。一审法院判决适用《中华人民共和国土地管理法》和《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等相关规定，属适用法律法规错误。3、《注销决定》的日期显示是2009年12月31日，事实上是被上诉人在2010年10月为了应付诉讼将日期提前到2009年12月31日。为了证实此事，上诉人在一审庭审中提出申请，请求对《注销决定》公章的加盖日期进行鉴定，并要求调取备案记录和会议纪要，但一审法院既未组织鉴定，也未调取相关文件，使得《注销决定》内容虚假。4、本案《注销决定》与李运莲、张运龙毫无关系，且此二人为本案初审的证人，一审法院在诉讼各方均未提出申请的情况下，强行将不具备资格的李运莲、张运龙列为第三人，程序严重违法。
被上诉人市政府答辩称：1、2009年12月初，张运龙、李运莲将房屋拆除后在拆迁范围内的其他房屋全部拆除的情况下，根据金斗社区的申请作出的《注销决定》，事实表明上诉人的宅基地使用权已经灭失，《注销决定》事实清楚，程序合法。一审法院判决认定事实正确。2、上诉人称涉案房屋是非法强拆的与事实不符，没有证据证明其主张，所涉房屋是李运莲、张运龙自行拆除的，与市政府无任何关系。《注销决定》适用《中华人民共和国土地管理法》、《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《山东省土地登记条例》是正确，符合法律规定。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人金斗社区答辩称：本案争议的房屋属李运莲、张运龙所有，在签订协议后其自行拆除。金斗社区根据市政府文件进行城中村改造，改造中履行了相关义务，并依据相关法律递交申请，市政府根据申请所作《注销决定》合法。
被上诉人李运莲、张运龙答辩称：涉案房屋在1995年经金斗社区批准向后扩了3.5米。当时在农村只要老人健在，就写老人的名字，所以土地证写的是张新生的名字。2009年金斗社区实施城中村改造，我们母子商量后由张运龙与村两委签订补偿协议，在上诉人的同意下于2009年12月将房屋拆除。
本案的争议焦点是市政府作出的《注销决定》是否超越职权，是否有法律法规依据。
围绕焦点问题各方当事人进行了辩论。上诉人张新生认为，注销土地登记是国土资源部门的职责，市政府无权作出，其行为超越职权。被诉《注销决定》的日期不是2009年12月31日，真实日期是2010年10月，且明细表出现大量的不规范格式，被诉行为内容虚假。李运莲、张运龙是本案的证人，一审法院将其列为第三人，程序违法。李运莲、张运龙与金斗社区签订的协议与张新生房屋没有关联，张景彪在金斗社区另有房屋一处，涉案房屋未扩建，上诉人未委托任何人签订协议并拆除房屋。被上诉人市政府认为，市政府作为土地管理者，集体土地建设用地使用证是市政府颁发的，注销登记也应以市政府名义作出，国土部门无权颁发土地证。《注销决定》的日期为2009年12月31日。市政府注销行为适用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第六十五条，《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十六条第二款，《山东省土地登记条例》第十九条第一款第（四）项正确。金斗社区认为，根据市政府城中村改造文件，金斗社区召开两委会、村民代表会，对补偿方案、安置协议进行了公示，均同意后向市政府申请将原集体土地建设用地使用证注销，符合法律规定。被上诉人李运莲、张运龙称其只有涉案房屋一处，对房屋进行了扩建，丈量的面积为237平方米正确，其母子一直在涉案房屋居住至拆除，张运龙与金斗社区签订协议后自行拆除房屋。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证，在庭审中进行了认证。经审理，本院同意一审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，关于市政府作出《注销决定》的行为是否超越职权的问题。《土地登记办法》（国土资源部令第40号）于2007年12月30日发布，于2008年2月1日施行。《国土资源部立法工作程序规定》（国土资源部令第41号）第二十八条规定：“部门规章有下列情形之一的，应当予以废止：……（三）同一事项已由部门规章规定并发布施行的。”根据上述规定，《土地登记规则》已被废止，不适用于本案。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”县级人民政府对经其颁发《集体土地建设用地使用证》的行为，在土地使用权灭失的情况下，可以作出注销土地登记的行为。因此，上诉人关于“按照《土地登记规则》的规定，国土部门是注销土地登记的法定机关，市政府所作《注销决定》，超越职权”的理由不能成立。
关于被诉《注销决定》的合法性问题。《山东省土地登记条例》第十九条规定：“有下列情形之一的，土地权利人应当自土地权利终止事实发生之日起三十日内，持有关证明材料向土地登记机关申请注销登记：……（四）土地权利终止的其他情形。”《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十六条第二款规定：“对收回和退出的宅基地，应当依法办理集体土地使用权注销登记手续。”本案在城中村改造中的房屋全部拆除完毕、涉案宅基地使用权已经灭失的情况下，被上诉人市政府根据金斗社区的申请，作出《注销决定》符合上述规定。
关于一审法院审判程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案李运莲、张运龙实际使用涉案房屋和集体土地，又自行拆除了房屋，与被诉《注销决定》有利害关系，一审法院为了查明案件事实，在实体审理中通知上述二人作为第三人参加诉讼，符合法律规定。一审法院判决未明确案件受理费的负担主体，确有不妥。但该判决并未发生法律效力，本院二审判决对其予以明确。
综上，被上诉人市政府所作《注销决定》无违法之处。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一、二审案件受理费各50元，均由上诉人张新生负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
审 判 员 马新光
代理审判员 于 晶
二〇一四年八月二十日
书 记 员 李 倩