广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终705号
上诉人（原审原告）：深圳市深鹏实业有限公司。住所地:广东省深圳市南山区大碪村工业路*号之**楼。
法定代表人：黄世健，董事长。
委托代理人：赖伟劲、赖晓静，均为广东中肯律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。住所地:广东省清远市清新区太和镇府前路*号。
法定代表人：张仁建，区长。
委托代理人：雷雪梅，广东平正信诚律师事务所律师。
委托代理人：张国军，清远市国土资源局清新分局工作人员。
原审第三人：清远市清新区国家税务局。住所地:广东省清远市清新区太和镇玄真路**号。
法定代表人：林宇光，局长。
委托代理人：郑国柱、何锦忠，均为该局干部。
原审第三人：梁桂波，男，汉族，1958年9月25日出生，住广州市越秀区。
原审第三人：陈佩平，男，1963年11月25日出生。
以上两位原审第三人的共同委托代理人：苏群英，广东平正信诚律师事务所律师。
上诉人深圳市深鹏实业有限公司（下称深鹏公司）因与被上诉人清远市清新区人民政府（下称清新区人民政府）、原审第三人清远市清新区国家税务局（下称清新区国家税务局）、梁桂波、陈佩平颁发《国有土地使用权证》行为行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：1993年6月28曰，原告深圳市深鹏实业有限公司与案外人清新县公安局、清远市清新区禾云镇人民政府签订了《清远市禾云镇新城开发区合资经营合同书》，约定三方合资成立清远市禾兴实业发展公司，开发禾云镇新城开发区。其中原告深圳市深鹏实业有限公司占50%股份，清新县公安局、清远市清新区禾云镇人民政府各占25%股份。1996年10月10日，清远市禾兴实业发展公司召开董事会议，制定了《禾兴公司董事会关于公司转制问题的决定》，公司股东股份变更为案外人广州市海珠区南州商业贸易公司占45%，原告占40.8%，清新县公安局占6%，禾云镇政府占8.2%。后清新县公安局退出禾兴公司股东股份，其拥有的股份由禾云镇政府承接共占14.2%股份。
2002年10月28日，清远市禾兴实业发展公司以禾云镇政府的名义将禾兴公司位于新城开发区3506.22平方米国土使用权转让给第三人清远市清新区国家税务局(前身为清新县国家税务局)，转让价款为953100元，第三人清远市清新区国家税务局支付了部分转让价款，余下596900元转让价款一直拖欠未付。2003年3月2日，清新县国土资源管理局出具了清新国土资(政)字(2003)第08号文件批复如下:“同意禾云镇政府将位于禾云镇新城开发区禾兴大道第壹号面积3506.22平方米的土地划拨给县国家税务总局作为禾云分局培训中心建设之用……。”2003年3月6日，第三人清远市清新区国家税务局向被告清远市清新区人民政府属下的土地登记管理部门申请办理涉案土地的土地登记，并向登记部门提交了土地登记申请书、关于县国家税务局要求用地的批复、申请人身份证复印件、清新县建设用地批准书、用地红线图、法人代表身份证明书等相关资料，并按规定如数交了相关登记费用。被告清远市清新区人民政府属下的土地登记部门根据《土地登记规则》等有关法律法规的规定，认定清新县国税局申请土地登记的资料齐备，遂报请被告清远市清新区人民政府于2003年3月11日向第三人清远市清新区国家税务局核发了清新国用(2O03)第190326号《国有土地使用权证》。
2003年11月3日，禾兴公司召开董事会议，制定了《清远市禾兴实业发展有限公司董事会决议》(03决议)，决定将公司应收欠款债权分配各股东追收，该决议内容摘录如下:“经审核，禾兴公司的应收款共有三笔:一是被告清新国税购地款596900元(总地价款953100元，已支付366000元，已办妥国土证);二是清新县地方税务局购地款750000元(总地价款800000，已支付50000元);三是供电公司(已转禾云政府承接)购地款555154元(总地价款800000元，已支付24486l元，已使用)。三笔应收款共计1902054元。根据各股东的股份比例对应收款进行分配:……委托深圳市深鹏公司(原告)向清新国税收地价款296900元……。”其中清新国税局的596900元欠款由南贸公司收300000元，原告收296900元。
2006年5月8日，禾兴公司董事会又召开董事会议，制定了《清远市禾兴实业发展有限公司董事会决议》。该决议内容摘录如下:“……到目前为止，禾兴公司的债务已由股东清付完毕。分配给深圳方、广州方的追收款无法收取。原因是清新县国税局及地税局均明确表示把土地退回。因土地是以镇政府的名义转让的，故决定由禾云镇政府出面收回土地，并办妥有关手续，该土地权益归深圳方和广州方所有……”。
2008年4月8日，第三人清远市清新区国家税务局以拍卖的方式将位于清新县禾云镇禾兴大道面积3506.22平方米的土地使用权转让。当日，第三人梁桂波、陈佩平与清新县土地房屋交易所签订《成交确认书》，第三人梁桂波、陈佩平竞得该土地的使用权，成交总价为1380000元。2008年4月28日，第三人梁桂波、陈佩平与第三人清远市清新区国家税务局签订《土地使用权转让合同》，受让本案土地使用权，而后向清新国税局支付土地转让价款l380000元并交纳了相关税费。2008年8月19日，被告清远市清新区人民政府向第三人梁桂波、陈佩平核发了清新国用(2008)第192785号《国有土地使用权证》(用途为办公用地)。2012年1月6日，清新县国土资源管理局作出《关于梁桂波、陈佩平要求办理土地用途变更的批复》，同意将本案土地用途由原办公用地变更为住宅用地，同日，清新县国土资源管理局与第三人梁桂波、陈佩平签订《国有建设用地使用权出让合同》，办理了本案土地用途的变更手续，第三人梁桂波、陈佩平缴纳了土地差价634626元及有关税费。2012年2月17日，被告清远市清新区人民政府向第三人梁桂波、陈佩平核发了清新国用(2012)第190326号《国有土地使用权证》(用途为住宅用地)。
2013年7月，原告深圳市深鹏实业有限公司收到清远市清新区禾云镇人民政府2013年7月9日作出的《关于区领导批办事项办结处理情况答复》，其中内容写明:“通过有关协议，禾云镇政府将禾兴公司位于新城开发区约4000平方米土地卖给了原清新县国税局，原清新县国税局一直拖欠596900元地价款，该地已办国有土地使用证，并于2008年8月由原清新县国税局拍卖转让，拍卖款1380000元由原清新县国税局收取，根据2003年11月3日签订的《清远市禾兴实业发展有限公司董事会决议》第二条的规定，该笔购地款应由李亚瑞向原清新县国税局收取地价款300000元，黄世健向原清新县国税局收取地价款296900元，该笔购地款与禾云镇政府不存在债务关系……。”
2015年7月7日，清远市清新区人民法院受理了原告深圳市深鹏实业有限公司诉清远市清新区禾云镇人民政府、清远市清新区国家税务局联营合同纠纷一案，2015年9月30日，清远市清新区人民法院作出（2015）清新法禾民初字第248号一审民事判决，判决如下:一、被告清远市清新区禾云镇人民政府应在本判决生效之日起十日内支付土地使用权转让款296900元及其利息(从2008年5月1日起按照中国人民银行同期贷款利率计算至款项还清之日)给原告深圳市深鹏实业发展有限公司;二、驳回原告的其他诉讼请求。该案原告上诉后现处于中止审理阶段。
深鹏公司向原审法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告颁发清新国用(2O03)第190326号国土使用权证的行政行为违法。2、确认被告颁发清新国用(2O08)第192785号国土使用权证的行政行为违法。3、撤销被告颁发的清新国用(2012)第190312号国土使用权证。
原审法院认为：原告深圳市深鹏实业有限公司起诉请求确认被告清远市清新区人民政府颁发的清新国用(2O03)第190326号、(2O08)第192785号《国有土地使用权证》的行政行为违法和撤销被告清远市清新区人民政府颁发给第三人梁桂波、陈佩平的清新国用(2012)第190312号《国有土地使用权证》，该三份《国有土地使用权证》涉案的国有土地均为位于清新县禾云镇禾兴大道面积3506.22平方米的土地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案仅对被告清远市清新区人民政府颁证行政行为的合法性进行审查。
《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第十二条规定：“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：……（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。”第十四条第二款规定：“国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”第四十八条规定：“土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还应当提交已补交土地出让价款的缴纳凭证。”上述《土地登记办法》的规定对申请土地使用权登记程序及提交申请材料作了明确规定。本案第三人清远市清新区国家税务局于2003年3月6日向被告清远市清新区人民政府申请办理涉案土地的土地登记，提交了土地登记申请书、用地的批复、建设用地批准书、用地红线图、法人代表身份证明书等相关资料，被告根据《土地登记规则》等有关法律法规的规定，认定其申请土地登记的资料齐备，遂于2003年3月11日核发了清新国用(2O03)第190326号《国有土地使用权证》。该证土地权属来源方面，根据证据显示，原告所在禾兴公司向第三人清远市清新区国家税务局转让涉案土地是经过禾兴公司全体股东包括原告一致同意的，在原告提供的2003年11月3日《清远市禾兴实业发展有限公司董事会决议》第二条:“禾兴公司的应有收款共有三笔:一是清新县国税局购地款596900元(总地价款953100元，已支付36600元，已办妥国土证)……”对此也予以证实。因此，被告颁发清新国用(2O03)第190326号《国有土地使用权证》证据充分，来源清楚。程序合法。而在2008年3月14日第三人清远市清新区国家税务局通过挂牌方式转让涉案土地，第三人梁桂波、陈佩平竞卖取得涉案土地使用权后签订了《成交确认书》，并向登记部门提交办理土地使用权转让登记等相关资料，缴交了土地价款、土地契税等相关费税，因此，被告颁发给第三人梁桂波、陈佩平核发清新国用(2008)第192785号《国有土地使用权证》行为符合法定登记程序。而后第三人梁桂波、陈佩平申请变更涉案土地用途，将办公用地变更为住宅用地，被告按照土地变更登记的规定和程序，向第三人梁桂波、陈佩平核发清新国用(2012)第190326号《国有土地使用权证》，同样颁证行政行为依据充分、程序合法。原告深圳市深鹏实业有限公司要求确认被告颁发清新国用(2O03)第190326号、(2O08)第192785号《国有土地使用权证》的行政行为违法和撤销被告颁发给第三人梁桂波、陈佩平的清新国用(2012)第190312号《国有土地使用权证》的请求缺乏事实和法律依据，不予采纳。
本案原告深圳市深鹏实业有限公司与其他股东合资成立清远市禾兴实业发展公司转让涉案土地，是经过禾兴公司全体股东包括原告一致同意的，是禾兴公司各股东真实意思表示，转让涉案土地没有违反法律法规规定。原告因禾兴公司转让涉案土地后应收未收的土地转让款可通过民事法律途径向义务人追偿，因涉案土地使用权已合同转让，并核发了《国有土地使用权证》，原告对涉案土地不再享有物权和权益。
关于被告和第三人清远市清新区国家税务局答辩认为原告不是本案的适格诉讼主体以及被告和第三人梁桂波、陈佩平答辩认为原告提起本案诉讼已超过法定的诉讼时效的。因原告原是涉案土地的权属人之一，存在联营合同和转让涉案土地权属纠纷，与本案行政行为的有利害关系人。原告提起本案诉讼的涉案土地使用权具备诉讼主体资格。关于原告的起诉是否超过法定诉讼时效的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年、其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，据此规定，对涉及不动产登记的具体行政行为，提起诉讼的期限应为20年。原告提起的诉讼并未超过20年的法定起诉时效，符合法定起诉条件。因此，被告清远市清新区人民政府和第三人清远市清新区国家税务局、第三人梁桂波、陈佩平上述主张，属于对诉讼主体资格和法律适用理解错误，对此辩解理由不予采纳。
综上所述，被告颁发清新国用(2O03)第190326号、(2O08)第192785号、(2012)第190312号《国有土地使用权证》的行政行为认定事实清楚，依据充分，适用法律法规正确，颁证程序合法。应予确认其合法性。原告深圳市深鹏实业有限公司请求撤销被告颁发给第三人梁桂波、陈佩平的清新国用(2012)第190312号《国有土地使用权证》缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告深圳市深鹏实业有限公司的诉讼请求。
上诉人深鹏公司不服一审判决，提出上诉称：一、原审判决对被上诉人以划拨方式颁发2003年国土证的违法事实认定不清，前后矛盾，适用法律错误，应改判确认被上诉人颁发2003年国土证的行为违法。二、原审判决对被上诉人颁发2008年国土证行为主要证据不足的事实认定不清，判决2008年国土证颁证行为合法实体判决错误。三、原审判决对被上诉人颁发2012年国土证的行为违法的事实认定不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判，改判支持上诉人的上诉请求。
被上诉人清新区人民政府二审答辩称：原审法院对我府颁证行为的合法性进行审查，适用法律正确。我府颁发三个国土证的行为证据充分，程序合法，原审判决应予维持。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人清新区国家税务局二审答辩称：上诉人对本案的被诉发证行为不具备原告诉讼主体资格，请求依法驳回上诉人的起诉。
原审第三人梁桂波、陈佩平二审答辩称：原审法院认定清新国用（2008）第192785号、清新国用（2012）第190312号国有土地使用权证合法有效，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人起诉已超过法定的诉讼时效，请求裁定驳回起诉。
经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院依法予以确认。
本院另查明：二审诉讼期间，原审第三人向本院提交了广东省清远市中级人民法院于2016年2月29日作出的已生效的（2015）清中法民三终字第818号民事判决，该终审判决维持清远市清新区人民法院（2015）清新法禾民初字第248号民事判决，驳回深鹏公司的上诉请求。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，深鹏公司与其他股东合资成立清远市禾兴实业发展公司转让涉案土地，是经过禾兴公司全体股东包括深鹏公司一致同意的，深鹏公司因禾兴公司转让涉案土地后应收未收的土地转让款可通过民事法律途径向义务人追偿。况且，清远市清新区人民法院于2015年9月30日作出（2015）清新法禾民初字第248号一审民事判决，判决:一、清远市清新区禾云镇人民政府应在本判决生效之日起十日内支付土地使用权转让款296900元及其利息(从2008年5月1日起按照中国人民银行同期贷款利率计算至款项还清之日)给深鹏公司;二、驳回深鹏公司的其他诉讼请求。2016年2月29日，广东省清远市中级人民法院作出已生效的（2015）清中法民三终字第818号民事判决，该终审判决维持清远市清新区人民法院（2015）清新法禾民初字第248号民事判决，驳回深鹏公司的上诉请求。因此，深鹏公司的债权债务关系已由上述生效的民事判决予以确定，上诉人深鹏公司与本案被诉发证行为之间没有利害关系，深鹏公司依法不具备提起本案诉讼的原告主体资格，依法应裁定驳回其起诉。原审判决驳回上诉人深鹏公司的诉讼请求不妥，本院依法应予以纠正。
综上，原审判决不当，本院依法应予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省清远市中级人民法院(2015)清中法行初字第104号行政判决；
二、驳回深鹏公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 罗 燕
代理审判员 刘德敏
代理审判员 黄伟明
二〇一六年七月十九日
书 记 员 朱璐明