海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）琼行终字第126号
上诉人（原审原告）：文昌市锦山镇下溪坡村民委员会潮滩南村民小组。
法定代表人：韩训，该组组长。
委托代理人：林宏标，男，1942年10月23日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：文昌市锦山镇下溪坡村民委员会潮滩北村民小组。
法定代表人：陈文明，该组组长。
委托代理人：陈文喜，男，1951年8月17日出生，汉族。
上述两位上诉人的共同委托代理人：陈华，海南新概念律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：文昌市人民政府。
法定代表人：刘春梅，市长。
委托代理人：伍一叶，海南外经律师事务所律师。
上诉人文昌市锦山镇下溪坡村民委员会潮滩南村民小组、文昌市锦山镇下溪坡村民委员会潮滩北村民小组（以下简称潮滩南、潮滩北村小组）因其诉被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）不履行政府信息公开职责纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第177号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月4日受理后依法组成合议庭，并于同年7月31日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。潮滩南、潮滩北村小组法定代表人韩训、陈文明及委托代理人陈华、林鸿标、陈文喜，文昌市政府委托代理人伍一叶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为，即潮滩南、潮滩北村小组于2013年7月31日向文昌市政府提出政府信息公开的申请，要求文昌市政府就“文昌市锦山镇下溪坡村民委员会下溪坡林场”（以下简称下溪坡林场）在锦山镇人民政府（以下简称锦山镇政府）和文昌市林业局备案登记情况以及该林场的经营现况、组织机构和场所、人员组成、财务等信息向其公开。文昌市政府收到潮滩南、潮滩北村小组的申请后，于2013年8月5日批转文昌市林业局办理但未答复潮滩南、潮滩北村小组的行为。
原审判决查明：1996年10月10日，文昌市政府作出文府（1996）136号《关于处理下溪坡林场土地权属、林权纠纷的处理决定》（以下简称136号《处理决定》），将坐落于文昌市锦山镇下溪坡村委会潮滩土亮的1890亩土地确定为国有，使用权确定归下溪坡林场。潮滩南、潮滩北村小组不服，向文昌市人民法院提起行政诉讼。文昌市人民法院于1997年8月1日作出（1997）文行初字第4号行政判决维持了136号《处理决定》。潮滩南、潮滩北村小组不服该判决提起上诉，1997年11月20日作出的（1997）海南行终字第53号行政判决维持了（1997）文行初字第4号行政判决。2013年4月，潮滩南、潮滩北村小组请求锦山镇政府出具下溪坡林场是否存在的证明。2013年5月2日，锦山镇政府对潮滩南、潮滩北村小组作出的《关于下溪坡村委会潮滩南北两村请求镇政府开具证明的回复》称：“下溪坡林场这种集体经济的特殊性，成立之初并没有进行注册登记，无法直接通过查看登记认定其存在与否。潮滩南、潮滩北村小组的请求超出镇政府的职权范围，镇政府不能出具下溪坡林场存在与否的证明”。2013年7月31日，潮滩南、潮滩北村小组以下溪坡林场可能已解散、文昌市政府应当就潮滩土亮1890亩土地重新确权为由，向文昌市政府递交《政府信息公开申请书》，要求文昌市政府就下溪坡林场相关信息向其公开。文昌市政府收到潮滩南、潮滩北村小组的申请后，以潮滩南、潮滩北村小组要求公开的信息不属其应当履行的政府信息公开职责为由，于2013年8月5日批转文昌市林业局办理。但文昌市林业局至2013年10月仍未给予潮滩南、潮滩北村小组答复。潮滩南、潮滩北村小组遂于2013年10月18日提起行政诉讼，请求判令文昌市政府就下溪坡林场在锦山镇政府以及文昌市林业局备案登记情况向其公开以及文昌市政府就下溪坡林场的经营现状、组织机构和场所、人员组成、财务等信息向其公开。
原审判决认为：根据已发生法律效力的136号《处理决定》、（1997）文行初字第4号行政判决和（1997）海南行终字第53号行政判决认定的事实，下溪坡林场不是由文昌市政府设立而是由下溪坡村委会于上世纪五十年代末至六十年代初创办的农村集体经济组织。该林场有自己的组织机构、组成人员和场所。因该林场不是由文昌市政府设立且其生产经营情况不受文昌市政府管理，因此有关该林场的组织机构、组成人员、场所、生产经营状况、财务等相关信息，在文昌市政府处并没有保存。虽然文昌市政府于潮滩南、潮滩北村小组对（1997）文行初字第4号行政判决提起上诉后在二审中辨称“下溪坡林场在锦山镇政府和文昌市林业局均有备案”，但这并不表明文昌市政府一定保存下溪坡林场的备案登记信息，且文昌市政府在作出136号《处理决定》时，也没有以下溪坡林场的备案登记情况作为土地确权的依据。因此，潮滩南、潮滩北村小组要求文昌市政府向其公开的信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的应由文昌市政府公开的信息。虽然文昌市政府于2013年7月31日收到潮滩南、潮滩北村小组递交的《政府信息公开申请书》后，没有告知潮滩南、潮滩北村小组已批转给文昌市林业局，且批转后没有督促文昌市林业局及时办理，存在一定的瑕疵，但该瑕疵并未实际影响潮滩南、潮滩北村小组向锦山镇政府和文昌市林业局申请获取下溪坡林场相关信息的权利，而且文昌市政府在诉讼中也已说明理由，并告知潮滩南、潮滩北村小组申请公开的信息不属于应由文昌市政府公开的信息，潮滩南、潮滩北村小组可直接到文昌市林业局查询办理情况。综上，潮滩南、潮滩北村小组的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，判决驳回潮滩南、潮滩北村小组要求文昌市政府就下溪坡林场在锦山镇人民政府和文昌市林业局备案登记情况以及该林场的经营现况、组织机构和场所、人员组成、财务等信息向其公开的诉讼请求。
潮滩南、潮滩北村小组上诉称：一、原审判决认定事实错误。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关应当在法定期限15日内予以答复，需要延长答复期限的要告知申请人且延长答复的限期最长不得超过15日。潮滩南、潮滩北村小组于2013年7月31日向文昌市政府提出信息公开的申请，并明确要求书面答复，但至今未收到文昌市政府的答复函。原审判决以文昌市政府2013年11月15日在诉讼中提交的答辩状与证据材料就认定其做了存在一定瑕疵的答复，明显不当。二、原审判决适用最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定，该规定明确载明适用的情形是“政府已经履行法定告知或者说明理由义务的”。而潮滩南、潮滩北村小组至今未收到文昌市政府的答复函，因此不能适用该规定。三、原审判决违反法定程序，遗漏当事人。文昌市政府称其已将潮滩南、潮滩北村小组的申请批转文昌市林业局办理，林业局应当在法定期限内主动向潮滩南、潮滩北村小组作出答复，但至今文昌市林业局未作答复。因此潮滩南、潮滩北村小组在原审中申请追加文昌市林业局为被告，并申请法院向文昌市林业局调取其保存的下溪坡林场的林权证及备案登记资料。原审法院通知驳回了潮滩南、潮滩北村小组追加被告的申请，违反了相关的法律规定，剥夺了潮滩南、潮滩北村小组的复议、上诉权利。另外，原审法院对潮滩南、潮滩北村小组调取证据的申请亦置之不理。四、潮滩南、潮滩北村小组请求文昌市政府公开下溪坡林场备案登记情况有充分的依据。文昌市政府作出136号《处理决定》，将1890亩土地使用权确定归下溪坡林场，潮滩南、潮滩北村小组针对该文提起诉讼后，文昌市政府在答辩中明确提及下溪坡林场有备案登记。这说明文昌市政府作出136号《处理决定》的依据之一就是下溪坡林场的登记材料，即使该登记材料保存在文昌市林业局，文昌市政府手中至少也保存有该材料的复印件。在我国，任何经济组织都应依据政府登记备案来确立，都有工商部门的登记，年检管理。综上，请求：一、撤销原审判决；二、判令文昌市政府就下溪坡林场在锦山镇政府及文昌市林业局备案登记情况向潮滩南、潮滩北村小组公开；三、判令文昌市政府就下溪坡林场的经营现状、组织机构和场所、人员组成、财务等信息向潮滩南、潮滩北村小组公开。
文昌市政府答辩称：一、潮滩南、潮滩北村小组向文昌市政府申请公开的信息不属于应由文昌市政府公开的范围，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。1、潮滩南、潮滩北村小组提交的《政府信息公开申请书》的第一项是请求文昌市政府向其公开下溪坡林场在锦山镇政府及文昌市林业局备案登记情况。潮滩南、潮滩北村小组要求公开的是其他行政机关的信息，而不是文昌市政府的信息。即使文昌市政府保存有其他行政机关的信息，依照《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。文昌市政府对这些信息无公开义务，人民法院在类似案件的审理也同样认定（如：最高人民法院于2013年2月28日在《人民法院报》发布的指导案例《行政机关对保存的其他行政机关制作的信息无公开义务-
浙江高院判决马守英诉杭州市人民政府不履行政府信息公开法定职责案》），潮滩南、潮滩北村小组要求文昌市政府公开在其他行政机关保存的信息没有法律依据。2、潮滩南、潮滩北村小组提交的《政府信息公开申请书》第二项即请求文昌市政府向其公开下溪坡林场的经营现状、组织机构和场所、人员组成以及财务等信息，这不属于文昌市政府公开范围。1996年10月10日，文昌市政府作出136号《处理决定》认定锦山镇下溪坡村委会潮滩土亮1890亩林地属于国有土地，并将该1890亩林地的使用权划给下溪坡林场。潮滩南、潮滩北村小组不服，认为下溪坡林场早已不存在。已生效的（1997）文行初字第4号行政判决以及（1997）海南行终字第53号行政判决中，已对下溪坡林场的成立、是否有组织机构、场地等相关情况进行了查明。潮滩南、潮滩北村小组作为案件的当事人之一，对该事实非常清楚。法院的生效判决维持了文昌市政府作出的136号《处理决定》。潮滩南、潮滩北村小组多次对该案提出申诉，均被法院驳回。潮滩南、潮滩北村小组提起本案诉讼，实际上是其仍对136号《处理决定》不服。下溪坡林场是具有独立主体资格的集体经济组织，无论1996年还是2013年，下溪坡林场的经营情况、财务信息等情况均属于下溪坡林场在自主经营管理过程中的具体情况，不属于政府信息，更不能将其当作政府信息来要求文昌市政府予以公开。3、《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条规定，对村集体经济组织的财务管理进行相关的指导和监督是县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委、政府的职责。文昌市政府是县级以上的人民政府，没有对村集体组织的财务管理进行指导和监督的职责。潮滩南、潮滩北村小组根据该条规定认为文昌市政府应当保存下溪坡林场财务信息等相关情况并要求文昌市政府给予公开的主张，无事实依据与法律依据。4、潮滩南、潮滩北村小组与下溪坡林场的土地权属争议已经解决，潮滩南、潮滩北村小组不能再主张土地权属。即使下溪坡林场不存在了，潮滩南、潮滩北村并不能取代下溪坡林场享有潮滩土亮1890亩林地权属。因此，无论下溪坡林场现在是否存在，以及下溪坡林场的经营状况、财务、人员等相关情况如何，均与潮滩南、潮滩北村小组没有关系。综上，潮滩南、潮滩北村小组要求文昌市政府公开的信息不属于依法应由文昌市政府公开的信息，原审判决驳回了潮滩南、潮滩北村小组的诉讼请求，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
二、本案中不存在遗漏被告的情形，原审法院驳回潮滩南、潮滩北村小组追加被告以及调查取证的申请符合法律规定。潮滩南、潮滩北村小组的上诉理由不成立，依法应予驳回。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其它组织对县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。2013年7月，文昌市政府收到潮滩南、潮滩北村小组递交的《政府信息公开申请书》后，将该《政府信息公开申请书》批转给了文昌市林业局。文昌市政府是受理申请的机关，文昌市林业局是被批转的机关，并不是文昌市政府与文昌市林业局共同作出同一个具体行政行为，不存在必要共同被告的情形。根据上述规定，文昌市政府与文昌市林业局之间只能有一个被当作被告。原审法院驳回潮滩南、潮滩北村小组追加文昌市林业局为被告的申请符合法律规定。潮滩南、潮滩北村小组向法院申请调取在文昌市林业局保存的下溪坡林场的备案登记情况。保存在文昌市林业局的林权证潮滩南、潮滩北村小组完全可以依法进行查阅，这不属于依法应当由人民法院来调取的证据。潮滩南、潮滩北村小组提出的这些申请属于滥用诉讼权利。原审法院以通知的形式对潮滩南、潮滩北村小组提出的申请进行答复，未违反任何法律规定。
三、原审判决适用法律正确，潮滩南、潮滩北村小组的上诉理由不成立，依法应予驳回。本案首先应当认定的是潮滩南、潮滩北村小组要求公开的信息是否属于政府信息，若属于政府信息则是否属于文昌市政府应当依法公开的信息，之后才是查明文昌市政府是否负有法定的告知义务以及是否实施了告知行为。潮滩南、潮滩北村小组却认为本案首先要认定的“行政机关是否已经履行法定告知或者说明理由的义务”没有依据。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条中“被告已经履行法定告知或者说明理由义务的”的“法定”是指法律或法规的规定，并非潮滩南、潮滩北村小组所称的“法定期限、法定形式”，潮滩南、潮滩北村小组对此条规定存在错误理解。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，文昌市政府应当履行的是法定的告知或说明理由义务。潮滩南、潮滩北村小组要求文昌市政府提供的是其他单位的信息，文昌市政府对此不承担任何告知义务。潮滩南、潮滩北村小组向文昌市政府申请公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的应由文昌市政府公开的信息的范围。原审判决根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定驳回潮滩南、潮滩北村小组的诉求，适用法律正确，潮滩南、潮滩北村小组的上诉理由不成立，依法应予驳回。
原审判决遗漏查明文昌市政府没有对潮滩南、潮滩北村小组信息公开的申请进行答复的事实，本院予以纠正。
原审查明的其他事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，文昌市政府在收到政府信息公开申请后，能够当场答复的，应当当场予以答复。不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。根据查明的事实，潮滩南、潮滩北村小组于2013年7月31日向文昌市政府提出信息公开的申请，文昌市政府将该申请批转文昌市林业局办理后，既未告知潮滩南、潮滩北村小组其申请被批转办理的情况，也未督促文昌市林业局办理，而文昌市林业局也一直未将办理的结果告知潮滩南、潮滩北村小组。潮滩南、潮滩北村小组直到提起本案诉讼后才得知其申请被文昌市政府批转给文昌市林业局的情况。因此，文昌市政府存在行政不作为的情形。即使文昌市政府在答辩中称潮滩南、潮滩北村小组的申请事项不属于其应当公开的政府信息范围，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定，文昌市政府应当告知潮滩南、潮滩北村小组。对能够确定该政府信息的公开机关的，文昌市政府也应当告知潮滩南、潮滩北村小组该行政机关的名称、联系方式。原审判决适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，该规定明确适用的前提是“政府已经履行法定告知或者说明理由义务的”，而本案中文昌市政府并未履行法定告知义务或者说明理由义务，原审判决仅以该行为属于程序瑕疵为由，驳回潮滩南、潮滩北村小组的诉讼请求，属于适用法律错误，处理结果不当。另外，潮滩南、潮滩北村小组提出原审判决遗漏追加文昌市林业局为被告的意见，因潮滩南、潮滩北村小组是向文昌市政府提出信息公开的申请，并未向文昌市林业局提出，因此潮滩南、潮滩北村小组的关于原审判决遗漏当事人的上诉意见不能成立，本院不予支持。
综上，文昌市政府就潮滩南、潮滩北村小组信息公开的申请不予答复的行为，违反法律规定。原审判决适用法律错误，导致判决结果不当，应予以改判。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十条之规定，判决如下：
一、撤销（2013）海南一中院行初字第177号行政判决；
二、责令文昌市政府在本判决生效之日起30日内就潮滩南、潮滩北村小组信息公开的申请予以答复。
一、二审案件受理费各50元均由文昌市政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈宏琼
代理审判员 赵道远
代理审判员 尹茂平
二〇一四年十月二十日
书 记 员 齐 皇
附：相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《中华人民共和国政府信息公开条例》
第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；
（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
第二十四条行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。
行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件
若干问题的规定》
第十条被告对原告要求公开或者更正政府信息的申请无正当理由逾期不予答复的，人民法院应当判决被告在一定期限内答复。原告一并请求判决被告公开或者更正政府信息且理由成立的，参照第九条的规定处理。