广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2016）粤0606行初1026号原告孙春敏，男，1978年6月19日出生，汉族，住广东省揭阳市市辖区，原告梁锡林，男，1978年2月27日出生，汉族，住广西兴业县，二原告的委托代理人徐丽娟，广东邦昊律师事务所律师。二原告的委托代理人欧阳红刚，广东邦南律师事务所律师。被告佛山市南海区桂城街道办事处，住所地佛山市南海区桂城街道南港大道中。法定代表人岑灼雄，主任。委托代理人陈波，该办工作人员。委托代理人冯伟彬，该办工作人员。第三人佛山市南海区桂城街花苑广场第二届业主委员会，住所地佛山市南海区桂城南海南桂东路60号花苑广场35座一层。负责人管铁生，主任。委托代理人李来斌，广东盈安律师事务所律师。原告孙春敏、梁锡林诉被告佛山市南海区桂城街道办事处行政备案登记纠纷一案，于2016年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于同月21日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市南海区桂城街花苑广场第二届业主委员会与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。因案情疑难、复杂，经广东省高级人民法院批准，本案延期三个月审理。本院依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。原告孙春敏、梁锡林的委托代理人徐丽娟、欧阳红刚，被告的委托代理人陈波、冯伟彬，第三人的委托代理人李来斌均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。佛山市南海区桂城街道房产管理所于2016年7月28日作出南桂业备字[2016]02号《佛山市南海区物业管理区域业主委员会备案回执》，内容为：“佛山市南海区桂城街花苑广场第二届业主委员会：你会提交的佛山市南海区桂城南桂东路60号花苑广场第二届业主委员会备案资料收讫。资料清单为：（1）管理规约、业主大会议事规则；（2）业主大会的会议记录和会议决定；（3）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况；（4）业主委员会备案申请表。备案资料显示本届业主委员会任期为2016年7月5日至2021年7月5日，本届业主委员会主任为管铁生，男，身份证号码：，住佛山市南海区桂城街道花苑路1号一幢702房。你会收到本备案回执后，应将备案情况告知物业服务企业，并在物业管理区域的显著位置公告。”原告诉称，原告于2016年9月8日在公告栏见到《招聘》、《佛山市南海区物业管理区域业主委员会备案回执》两份张贴，才知道花苑广场完成业主委员会筹备工作。经打听得知，存在许多严重侵犯业主知情权的行为，如：一、擅自以人手、天气、节日等理由没有按法定时限筹备业主委员会工作。二、已报名业主委员会筹备组、业主委员会候选人的业主，没有列入名单。三、需要公示的材料没有公示，公示材料未过公示期，未完成异议处理就推进下一步。被告未收集证据或进行必要的核实就予以备案登记，未能尽合理审查之义务，属认定事实不清。另据相关证据，在花苑广场小区换届选举第二届业主委员会期间，部分筹备组成员亲自参与且联合第三方机构聘请大学生伪造选票，导致本次选举的结果不真实。部分筹备组成员用投票箱收集完业主的选票后，并未将投票箱放到指定的位置，而是将投票箱提到其他地方将业主的选票倒出，另行将其伪造的选票放入投票箱中，致使2016年6月25日在花苑社区居委会、派出所、物业公司、业主监督下，由第三方机构进行开票、唱票的选票是虚假的选票，而本次的选举结果亦按照部分筹备组成员的安排选出，并非业主的真实意思表示。小区居民人数过半，专有部分面积占建筑物总面积过半，是选举合法的法定要求。本次选举存在伪造选票、票选结果虚假的情形，必然导致选举程序不合法，实体结果不合法，依法应认定选举无效。被告作出准予备案的具体行政行为并未按照《物业管理条例》第二十条第一款的规定核实真实参与选票的业主人数及其专有部分面积，其备案行为程序违法、证据不足，予以备案实质违法，应予撤销。《广东省物业管理条例》第二十三条规定：“业主大会会议表决采用记名投票的方式。任何人不得伪造业主选票、表决票、业主签名或者书面委托书。选票、表决票和书面委托书应当妥善保管，以备查询。”本案中，被告及第三人应在法定期限内向法庭提交《业主委员会备案申请表》中确认的“发出选票4304张，收回选票2550张，通过2491票”等数据来源，以供法庭核实人数是否过半，专有部分面积是否占建筑物总面积过半，花苑小区业主是否同意制定和修改《管理规约》、《业主大会议事规则》。故请求法院责令被告及第三人依法提供选票以供核查，如被告及第三人不能提供或隐匿损毁，依法应承担举证不能的法律后果。故原告提起行政诉讼，请求判决如下：1.撤销佛山市南海区桂城街道办事处2016年7月28日颁发的编号为南桂业备字[2016]02号《佛山市南海区物业管理区域业主委员会备案回执》；2.请求判令被告承担本案诉讼费用。原告在诉讼期间向法院提供下列证据：1.原告的身份证、佛山市（南海区）房产查询证明二页，证明原告属于业主，具有诉讼主体资格。2.南桂业备字[2016]02号《佛山市南海区物业管理区域业主委员会备案回执》，证明2016年7月18日，被告在没有核实的情况下对第三人进行备案登记，第三人的成立实体上、程序上违法，依法应不予成立。3.十五张打印图片、录音光碟及文字说明，证明花苑广场小区第二届业主委员会的选举过程中存在筹备小组成员篡改选票，整个选举过程是非法的，所选举产生的业主委员会成员都不是业主的真实意思表示，也不可能代表全体业主的真实意志。4.《佛山市南海区国土城建和水务局关于花苑广场的业主杨卫东、漆桂培等信访问题的答复》，证明花苑广场小区的业主在得知第二届业主委员会在选举过程中存在诸多问题后，相继通过来访、来电、来信以及网络等方式反映问题，然而被告不重视原告的信访，没有进行调查核实就于2016年7月18日对第三人进行了备案登记。5.《房产证》复印件（编号：粤房地权证佛字第××号），证明位于佛山市南海区桂城区花苑广场小区的原业主梁国明已于本案业委会换届选举前将房子卖给了朱东，但在业主大会投票选举中出现原业主投票的票据，这也证明新一届业委会选举存在伪造选票的情形。被告佛山市南海区桂城街道办事处辩称，一、涉案备案回执合法有效。根据《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”，《广东省物业管理条例》第二十七条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料：（一）管理规约、业主人会议事规则；（二）业主大会的会议记采和决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当在收到上述材料后五日内发出备案回执。业主委员会收到备案回执后，应将备案情况告知物业服务企业，并在物业管理区域的显著位置公告。备案的有关事项发生变更的，业主委员会应当自变更之日起十五日内书面报告物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府”，《佛山市南海区人民政府〈关于物业管理行政职能调整下放的通知〉》（南府[2008]45号）第二条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的镇人民政府、街道办事处办理备案”的规定。2016年7月28日，被告收到花苑广场第二届业主委员会提交的备案材料后，材料齐全符合法律法规的规定，当天作出备案回执。涉案备案回执的程序、内容符合法律法规的规定是合法有效。二、本案不属于行政案件受理范围，法院应当不予以受理，受理了，应当裁定驳回。涉案备案回执不是行政行为，不可诉。1.涉案备案只是行政部门收取业主委员会提交材料以存案的行为，属于告知备案。根据《物业管理条例》第十六条第一款、《广东省物业管理条例》第二十七条，《佛山市南海区人民政肘〈关子物业曾理行政职能调整下放的通知〉》（南府[2008]45号）第二条的规定，被告收到涉案小区根据法律规定提交的相关资料之后作出备案回执，只是对第三人提交材料进行收取和存案的行为，是一种行政管理措施。此类备案不会对权利人的权利产生影响。2.涉案备案回执完全不具备行政行为的必备特征，不属于行政行为。行政行为具有一些必备的特征，例如公定力、即确定力、拘束力、执行力等。行政行为的拘束力指的是行政行为的内容约束行政机关和行政相对人（包括具体行政法律关系的对方当事人和利害关系人），使其遵守和服从该具体行政行为的法律效力，行政行为的执行力指行政行为生效后，行政相对人必须自己履行相应行政行为规定的义务。涉案备案回执只是行政部门收取业主委员会提交材料以存案的行为，并没有产生具体的权利义务内容要求行政相对人遵守，即该涉案备案回执行为并不具有拘束力。因为不具备拘束力，也就没有具体的权利义务需要行政相对人遵守，更谈不上采取强制措施使其遵守，因此也不具备执行力。即涉案备案回执完全不具备行政行为的必备特征，不属于行政行为。3.根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定。被告收到涉案小区根据法律规定提交的相关资料之后作出备案回执，只是对第三人提交材料进行收取和存案的行为，是一种行政管理措施。是否予以备案并不导致业主委员会的成立与否，业主委员会的成立是由业主决定，因此，被告的行为对原告的权利义务不产生实际影响，原告的诉求，法院不应受理本案，受理了，应当驳回原告的起诉。综上所述，本案不属于行政诉讼受理范围，涉案备案回执对原告的权利义务不产生实际的影响，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中提交了佛山市业主委员会备案登记申请表（第二届）和南桂业备字[2016]02号《佛山市南海区物业管理区域业主委员会备案回执》，证明2016年7月28日，业主委员会向被告提交备案的材料齐全符合法律法规的规定，同日，被告作出备案回执，备案回执的程序、内容符合法律法规的规定，是合法有效的。被告在诉讼中提供《物业管理条例》、《广东省物业管理条例》、《佛山市南海区人民政府〈关于物业管理行政职能调整下放的通知〉》（南府[2008]45号）等法规依据，证明被告作出被诉行政备案登记的法律依据。第三人陈述称，第二届业主委员会的选举、成立均是符合法律的相关规定，原告没有任何证据证明第三人在选举成立的过程中存在违反法律规定的行为。第三人同意被告的意见，认为备案回执是合法有效，本案也不属于可诉的行政行为，请求法院依法驳回原告的诉求，并承担本案的诉讼费。第三人在诉讼中未向法庭提供证据。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提供的证据1、2，被告及第三人对其真实性均无异议，本院予以确认。原告提供的证据3，因原告未注明制作方法、制作时间、制作人等，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的规定，故本院不予采纳。原告提供的证据4，被告及第三人对其真实性均无异议，本院对其真实性予以确认，但该证据系佛山市南海区国土城建和水务局作出的答复，与被诉被告无关，与本案无关联性，本院不予采纳。原告提供的证据5，被告及第三人对其真实性均有异议，因原告未能提供原件予以核对，本院对其真实性不予确认。被告提供的佛山市业主委员会备案登记申请表（第二届），原告对其真实性有异议，第三人无异议，经核对，该申请表系第三人向佛山市南海区桂城街道房产管理所提出案涉备案登记申请时提交，本院对其形式的真实性予以确认。被告提供的南桂业备字[2016]02号《佛山市南海区物业管理区域业主委员会备案回执》，原告及第三人对其真实性均无异议，证明了被告对第三人的案涉备案申请进行了登记并出具回执，本院对其真实性予以确认。经审理查明，第三人于2016年7月28日向佛山市南海区桂城街道佛山市南海区桂城街道房产管理所提出佛山市南海区桂城街道花苑广场的业主委员会备案登记申请，佛山市南海区桂城街道房产管理所在收到申请之日作出南桂业备字[2016]02号《佛山市南海区物业管理区域业主委员会备案回执》，后原告于小区内公告栏处见到该回执，原告不服，向本院提起行政诉讼，形成本案诉讼。另查明，佛山市南海区桂城街道房产管理所系被告内设的一个部门，案涉回执的落款处为佛山市南海区桂城街道房产管理所的盖章。本院认为，《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《广东省物业管理条例》第二十七条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。”业务委员会一经行政机关依法备案，其作出的决定将对业主具有约束力，因此，行政机关对选举产生的业主委员会依法备案，是对业主委员会合法性的确认，是行政机关依法作出对业主具有约束力的行政确认行为。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”二原告作为案涉小区的业主，其对被告作出的行政行为不服提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告所提本案不属于行政案件受案范围的意见，于法无据，本院不予采纳。其次，依据《物业管理条例》第十六条第一款的规定以及《佛山市南海区人民政府〈关于物业管理行政职能调整下放的通知〉》（南府[2008]45号）第二条的规定“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的镇人民政府、街道办事处办理备案”，被告作为案涉小区所在的街道办事处，依法具有作出案涉备案的职权。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，佛山市南海区桂城街道房产管理所系被告内设的一个部门，该房产管理所以自己的名义作出案涉备案登记并出具回执，被告在诉讼中未能举证该房产管理所具有法律、法规或者规章授权，综上，佛山市南海区桂城街道房产管理所无权以自己的名义作出案涉备案登记，其作出案涉回执的行为明显超越其职权，本院不予支持。且根据《广东省物业管理条例》第二十七条第一款的规定，第三人在提出案涉备案申请时应提交法律规定的材料，但被告在本案举证期限内未提交相应证据，应承担举证不能的责任，被告作出案涉回执的主要证据不足，依法应撤销该案涉回执。综上，佛山市南海区桂城街道房产管理所作出案涉回执系超越职权的行为，且主要证据亦不足，依法应予撤销该回执。原告所提撤销佛山市南海区桂城街道办事处2016年7月28日颁发的编号为南桂业备字[2016]02号《佛山市南海区物业管理区域业主委员会备案回执》的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项的规定，判决如下：撤销被告佛山市南海区桂城街道办事处作出的南桂业备字[2016]02号《佛山市南海区物业管理区域业主委员会备案回执》。本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市南海区桂城街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  林晓春人民陪审员  关国基人民陪审员  胡小萍二〇一七年八月二十二日书 记 员  吴孙谋