山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁14行初49号
原告李春静，女，1978年8月13日出生，汉族，住山东省德州市德城区。
原告梁某。
二原告委托代理人赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。
二原告委托代理人卢娜，北京市盛廷（上海）律师事务所律师。
被告德州市德城区人民政府，住所地德州市东方红西路1378号。
法定代表人ＸＸ秀，区长。
委托代理人赵会昌，德城区政府法制办公室工作人员。
委托代理人尹德刚，德城区建设局拆迁办公室工作人员。
原告李春静、梁某因要求确认被告德州市德城区人民政府（以下简称德城区政府）于2013年4月9日作出的德城政字〔2013〕16号《德城区人民政府关于对三河六岸地块房屋实施征收的决定》无效，于2016年4月11日向本院提起行政诉讼。经本院释明、原告补充材料后，本院于2016年5月5日立案，并于2016年5月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月23日公开开庭审理了本案。原告李春静及二原告共同委托代理人赵传学、卢娜，被告委托代理人赵会昌、尹德刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告德城区政府于2013年4月9日作出德城政字〔2013〕16号《德城区人民政府关于对三河六岸地块房屋实施征收的决定》，决定对“岔河大学路以南，西外环以东，东西两岸堤脚两侧向外各80米范围内属于德城区的区域及安置区域”范围内房屋实施征收。
原告李春静、梁某诉称，原告均系德州市德城区新华办事处池家堤口村村民，2016年3月9日，原告向被告书面申请公开“德（城）政发[2013]16号房屋征收决定”。同年3月31日，原告收到被告作出的《政府信息公开申请答复书》，并获得其在德州日报（德城版）2013年4月10日第40期上刊登的德城政字〔2013〕16号《德城区人民政府关于对三河六岸地块房屋实施征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），征收范围为“岔河大学路以南，西外环以东，东西两岸堤脚两侧向外各80米范围内属于德城区的区域及安置区域”，该征收决定可能包括了原告享有的宅基地及宅基地上的房屋，与原告具有法律上的利害关系。原告认为，被告作出的《房屋征收决定》严重违反法律规定，应当确认无效，具体事实与理由为：原告系德州市德城区新华办事处池家堤口村村民，在该村有宅基地，宅基地上均有房屋，宅基地属于农村集体土地。二原告房屋涉及地块的土地性质为农村集体土地。但是，被告却根据《中华人民共和国房地产管理法》和国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出了《房屋征收决定》；同时，被告又按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《德城区三河六岸征地搬迁补偿安置方案》规定进行拆迁安置补偿。被告错误地将原告房屋所涉及土地当做国有土地且违法实施房屋征收。因此，被告作出的《房屋征收决定》是严重违反法律法规规定的。即使按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施房屋征收，被告作出的征收决定也存在重大且违法的情形，被告作出征收决定的内容或者征收决定之前的审查违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条至第13条及第15条的规定，对于上述法律条文的违反充分说明被告没有按照590号令作出征收决定，也应当属于确认无效的范围。综上，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第49条和第75条之规定，请求：1、判决确认被告于2013年4月9日作出的德城政字〔2013〕16号《德城区人民政府关于对三河六岸地块房屋实施征收的决定》无效；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告李春静、梁某向本院提交了以下5组证据：1、原告身份证1份；2、原告户口本复印件1份；3、村镇规划选址意见书1份；4、2016年3月29日政府信息公开申请答复书（包含附件）1份；5、2016年5月11日德州市德城区人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》1份。以上5组证据均有原件并经法庭核对，原告均提交复印件。原告拟用证据1-3证明其具有原告主体资格；用证据4证明被告作出了被诉征收决定，被告于2016年3月29日作出该《政府信息公开申请答复书》，原告于3月31日收到并知道了该行政行为；用证据5证明被告未作出征收补偿安置方案。
被告德城区政府答辩称：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的。”《德城区人民政府关于对三河六岸地块房屋实施征收的决定》（德城政字〔2013〕16号）于2013年4月9日依法作出，并于2013年4月10日将该决定刊登于德州日报（德城版）第一版，将决定的内容面向社会进行了公告。答辩人履行了告知义务，视为送达，答辩人有理由认为原告已经知道了该行政行为。现原告提起诉讼，距行政行为作出已超过了2年的法定期限。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条之规定，请求依法驳回原告的起诉。
被告德城区政府在法定期限内向本院提交了以下14组证据：1、房屋征收决定德城政字〔2013〕16号1份；2、德州日报德城版2013年4月10日首页1份；3、政府网站网上截图1份；4、现场张贴照片2张；5、市国土资源局证明1份；6、市规划局关于德城区三河六岸旧城改造项目符合城乡规划的复函1份；7、区政府2013年2月26日政府常务会议纪要1份；8、人大常委会关于同意将三河六岸旧城改造项目补充纳入国民经济和社会发展年度计划的决定1份；9、区政府2013年3月2日专题会议纪要1份；10、德城区三河六岸征地搬迁补偿安置方案1份；11、三河六岸房屋征收补偿安置方案公示记录1份；12、新华街道办事处关于村改社区的请示报告1份；13、关于同意新华街道陈公等三个村民委员会改建为社区居民委员会的批复1份；14、国土部确定土地所有权和使用权的若干规定1份。以上14份证据中，证据1、5、6、7、8、9有原件并经法庭当庭核对，证据2、3、4、10、11、12、13、14未提供原件，仅提交了复印件或者打印件。
经庭审质证，被告德城区政府对原告李春静、梁某提供的5组证据真实性、合法性均无异议，对关联性有异议，认为征收决定已于2013年4月10日在报纸上和网站上予以公开，具体行政行为已经送达了当事人，当事人应当知道该具体行政行为，原告于今年提出信息公开申请，不能证明原告没有知道被诉行政行为，原告不符合法定起诉条件。
原告李春静、梁某对被告德城区政府提供的14组证据质证认为：对证据1真实性没有异议，对合法性有异议，认为该征收决定没有告知诉讼和复议的权利，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条的规定；对证据2的真实性有异议，因为被告没有提交原件，无法确认其真实性且这份报纸上刊登的征收决定不足以证明原告知道了或者应当知道涉案的行政行为；对证据3真实性有异议，认为打印件无法确认其真实性，达不到被告证明目的；对证据4真实性有异议，认为照片没有提供产生的原始载体，没有注明制作时间、制作人员，张贴地点及内容无法确认，不具备真实性，达不到被告的证明目的；对证据5认为是德州市国土资源局给德城区“三合六岸”工程指挥部，并不是给本案被告的，与本案不具有关联性；对证据6的关联性不认可，该证据的作出时间是在2013年4月11日，晚于被诉征收决定作出的2013年4月9日；对证据7的真实性、合法性与关联性均有异议，认为没有加盖公章，不能证明征收行为合法性；对证据8真实性、合法性均有异议，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定；对证据9真实性、合法性有异议，不能证明征收补偿合法；对证据10真实性、合法性和关联性均有异议，该方案的名称、制作主体及制作过程均不合法；对证据11真实性、合法性和关联性均有异议，认为不能证实被告的证明目的；对证据12、13的真实性有异议，对证明目的不认可，该两份证据不能证明原告房屋所在的宅基地为国有土地。对证据14作为被告作出征收决定的依据，不予认同。
本院对上述证据认定如下：原告李春静、梁某提供的5组证据具有真实性、合法性和关联性，能够证明其具有提起本案诉讼的主体资格及申请政府信息公开并获得相应答复的过程，可以作为认定案件事实的依据。被告德城区政府提供的证据1具有真实性，可以证实被告作出被诉征收决定的事实；证据2与原告提交证据4中的附件内容虽一致，但因均为复印件且未提供原件核实，不能作为认定征收决定已经公告的有效证据；证据3、4，被告未提交证据原件，且原告对此不予认可，被告提交的证据形式不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》之要求，不能证明被告已对征收决定进行了公告、张贴的事实，不能作为认定案件事实的依据；证据5具有真实性，可以作为认定案件事实的依据；证据6因制作日期晚于被诉征收决定作出时间，不能用来证明征收决定的合法性，与本案不具有关联性；证据7被告提交了原件，作为内部会议材料，不盖公章符合会议纪要的行文格式，具有真实性，可以作为认定案件事实的依据；证据8具有真实性，可以作为认定案件事实的依据；证据9具有真实性，能够作为认定案件事实的依据，但不能达到证明被告征收补偿政策合法的目的；证据10被告未提供原件，原告对其不予认可，且无其他有效证据可以相互印证，不能作为认定案件事实的依据；证据11被告未提供原件，原告不予认可，且被告主张签字人员均为三河六岸工程指挥部办公室以及征收实施单位新华街道办事处、广川街道办事处的工作人员，不具有代表性和客观性，不能作为认定案件事实的依据；证据12、13被告亦未提交证据原件，原告对此也不予认可，在无其他有效证据相互印证的前提下，不能作为认定案件事实的依据。证据14作为部门规章具有真实性，但不能支持被告土地性质为国有土地的证明目的。
经审理查明：原告李春静、梁某为德州市德城区新华办事处池口村居民，在该村拥有宅基地及相应房屋。2013年2月26日，德城区政府常务会议经研究一致同意对“三河六岸”项目作出房屋征收决定。2013年2月28日，德城区人大常委会作出《同意将三河六岸旧城改造项目补充纳入国民经济和社会发展年度计划的决定》。2013年3月2日德城区政府专题会议研究了三河六岸征收补偿政策。2013年4月9日，德州市国土资源局向德城区三河六岸工程指挥部出具材料，认定征收范围内的土地符合土地利用总体规划。2013年4月9日，被告德城区政府作出《关于对三河六岸地块房屋实施征收的决定》，主要内容为：“一、征收范围：岔河大学路以南，西外环以东，东西两岸堤脚两侧向外各80米范围内属于德城区的区域及安置区域。二、征收补偿标准：按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《德城区三河六岸征地搬迁补偿安置方案》规定进行补偿。三、征收实施单位：新华街道办事处、广川街道办事处。四、征收实施期限：2013年4月9日至2013年4月30日。”被告认可原告李春静、梁某的宅基地位于前述征收范围内，是被征收人，现其上房屋已被拆除。2016年3月29日原告李春静经向被告德城区政府申请政府信息公开后，被告知德城政字〔2013〕16号征收决定的相关信息已经主动公开过，并附有德州日报（德城版）2013年4月10日第40期（复印件）。2016年5月11日，被告德城区政府答复原告李春静称“不存在以区政府名义公布出台的《德城区三河六岸征地搬迁补偿安置方案》。”据此，原告李春静、梁某向本院提起本案行政诉讼。
本院认为：
关于原告李春静、梁某是否符合法定起诉条件的问题。庭审中，被告认可原告宅基地位于被诉征收决定确定的征收范围内，原告属于被征收人，因此，原告李春静、梁某具有提起本案诉讼的原告主体资格。另外，原告主张其于2016年3月29日通过申请政府信息公开才获知被告作出了被诉征收决定，并未超过法定起诉期限。被告则主张其已经于2013年4月10日通过《德州日报》进行了公告，原告应当知道被诉征收决定作出的这一事实。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”之规定，被告未提交2013年4月10日《德州日报》公告原件，原告对该证据复印件不予认可，且被告提供的其他证据也难以证实其已经在被征收房屋范围内进行了张贴公告，因此，应当认定原告的起诉并未超过法定期限。对于原告所提其起诉符合法定条件的主张，本院依法予以采纳。
关于被告作出被诉征收决定是否无效的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，无论是集体土地还是国有土地上的房屋，被告德城区政府均具有对其依法征收的法定职权。被告德城区政府作出被诉征收决定是依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国房地产管理法》和国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出，虽然其提供的证据不能证实其已经根据被征收房屋所在土地的性质全部履行了相应的法定程序，但其行为并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，不能依法确认为无效。
然而，由于被告德城区政府提供的证据不能证实其在作出被诉征收决定前已经履行了法定的批准手续或者其建设活动符合城乡规划和专项规划以及拟定征收补偿方案、进行社会稳定风险评估、征收补偿费用足额到位等前置程序，该行政行为确属违反了相应的法律规定，依法应予撤销。但鉴于被诉征收决定行为涉及的范围已经进行了旧城改造和城市道路交通设施建设，撤销该行政行为将会给国家利益和社会公共利益造成重大损失，因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告德州市德城区人民政府作出的德城政字〔2013〕16号《关于对三河六岸地块房屋实施征收的决定》违法。
案件受理费50元，由被告德州市德城区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 师延锋
代理审判员 郭喜珂
人民陪审员 毕建梅
二〇一六年九月十八日
书 记 员 周晓萌