江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）赣行终289号
上诉人（原审原告）江西龙氏新能源有限公司，住所地：江西省新余市渝水区下村工业基地。
法定代表人龙小兵，该公司董事长。
委托代理人严端生，江西弘道律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江西省新余市渝水区人民政府，住所地：新余市城南抱石大道32号。
法定代表人李虹，该区区长。
委托代理人桑俊杰，该区法制办主任。
委托代理人彭世伟，江西姚建律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）江西省正华电动汽车有限公司，住所地：新余市渝水区下村工业基地。
法定代表人李建辉，该公司董事长。
江西龙氏新能源有限公司（以下简称龙氏新能源公司）因其诉新余市渝水区人民政府（以下简称渝水区政府）行政协议及行政赔偿一案，不服新余市中级人民法院（2016）赣05行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明：2009年，深圳市鸿盛旺实业有限公司（以下简称鸿盛旺公司）经渝水区政府招商引资到新余市渝水区下村工业基地投资开办企业。同年9月8日，渝水区政府与鸿盛旺公司签订了一份合同书和一份补充合同书。双方约定，鸿盛旺公司投资分为两期共投资40亿元人民币，第一期20亿人民币，总占地面积2000亩，第一期约800亩。土地实行挂牌出让，鸿盛旺公司投资、投产达到约定的规模和要求后，渝水区政府给予其优惠政策，否则，渝水区政府有权单方将未建设的土地收回，或提高相应的用地价格。同时还约定，鸿盛旺公司所有的权利义务，自其出资在新余市渝水区注册成立新公司之日起，自行转移至新注册的企业法人名下。2009年9月24日，鸿盛旺公司首先在新余市渝水区注册了新余市淦海新能源有限公司，后由于公司规模较小，不便运作，又于2009年12月23日注册成立江西龙氏新能源有限公司。尔后，双方相互配合，办理相关的项目审批、建设工程规划许可等手续。龙氏新能源公司便开始建设厂房和办公楼，并向承建商收取了2000余万元的履约保证金。2010年12月1日，新余市国土资源局决定对涉案宗土地进行挂牌出让，由于龙氏新能源公司未交纳竞买保证金，摘牌未果。加之承建商的履约保证金、工程款不能按约履行，导致部分承建商不断向当地区、市、省政府上访。2011年1月8日，新余市渝水区下村工业基地管理委员会以龙氏新能源公司法定代表人龙小兵不知去向、公司人去楼空、公司所收取的履约保证金不知去向为由，向新余市公安局渝水分区报案。2011年2月17日，渝水区政府在鸿盛旺公司住所地有影响的《南方日报》登载了《解除合同通知书》，并向鸿盛旺公司公告告知了解除合同的事宜。2012年7月31日，龙小兵在公安机关的询问笔录中称其在2011年2月或3月间知道了渝水区政府发了一个单方终止合同通知。2013年7月22日，新余市渝水区人民检察院认为龙小兵犯罪事实不清，证据不足，不符合起诉条件，决定对龙小兵不起诉。一审法院另查明，2011年12月5日，渝水区政府与江西省正华电动汽车有限公司（以下简称正华公司）签订合同，将本案涉案土地挂牌出让给正华公司，正华公司合法取得该宗地的土地使用权。对该土地上的建筑物，新余市渝水区下村工业基地管委会委托新余市渝水区公共工程审核中心进行了工程决算，并将结算后的款项支付给了承建商。建筑物由正华公司使用至今。
一审法院认为，虽然与渝水区政府签订合同书的是鸿盛旺公司，但《合同书》第十一条约定：鸿盛旺公司自出资在新余市渝水区注册成立新公司之日起，鸿盛旺公司的所有权利和义务自行转移至新注册的企业法人名下。而龙氏新能源公司系鸿盛旺公司在新余市渝水区注册成立的企业法人，且自成立之日起，龙氏新能源公司与渝水区政府进行合作，享有合同权利，履行合同义务，龙氏新能源公司与本案有直接利害关系。龙氏新能源公司作为行政协议的权利义务相对人的承接人，依法享有提起行政诉讼获得司法救济的权利，但该权利必须在法定起诉期限内行使，否则，将造成对己不利的法律后果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称执行解释）第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知其诉权或者起诉期限的，从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。法律之所以作出这样的规定，目的是为了督促当事人及时启动法律救济程序，避免行政法律关系长期处于不确定状态。本案中，渝水区政府在寻找龙氏新能源公司及鸿盛旺公司未果的情况下，向公安机关报案，并通过鸿盛旺公司当地报纸登载解除合同通知书，其行为符合相关法律规定。而事实上龙氏新能源公司的法定代表人和鸿盛旺公司的法定代表人龙小兵在2011年2月或3月份就知道了解除合同的相关内容，龙氏新能源公司的起诉期限应当在2年内行使。龙氏新能源公司于2016年2月19日起诉，明显超过了2年起诉期限。另根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。据此，龙氏新能源公司起诉渝水区政府违法单方解除合同要求赔偿及正华公司承担连带赔偿责任的诉求均已超过了法定的起诉期限，应当依法予以驳回。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称适用解释）第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回江西龙氏新能源有限公司的起诉。
上诉人龙氏新能源公司不服，提起上诉称：一审裁定认定事实错误、适用法律错误，请求二审法院查清事实、撤销一审裁定。1.一审裁定既然认定上诉人系行政协议的权利义务的承接人，具有提起诉讼的权利，那么被上诉人作出的行政行为的相对人应该是上诉人，而非鸿盛旺公司。因上诉人已经作为涉案合同书的一方当事人，依据合同书履行办理项目审批手续、投资建厂等义务，依法享有该合同书的全部权利并承担全部义务。鸿盛旺公司与上诉人是两个各自独立的公司法人，渝水区政府与鸿盛旺解除合同并不等同于与上诉人解除合同。因此，被上诉人因相对人主体错误而无效，对上诉人不产生法律效力。2.被上诉人在报纸上刊登解除合同通知书，送达程序违法。鸿盛旺公司有具体的办公地址及收件人，被上诉人在可以采取其他方式送达的情况下，通过登报公告方式送达，不符合行政诉讼法、民事诉讼法关于送达的规定。3.因该解除行政协议的行为无效造成损失的救济，不受时效的限制，上诉人拥有无期限的追诉权。4.一审裁定认定上诉人及其法定代表人龙小兵知道被上诉人解除合同以及解除合同的相关内容，显然是错误的。上诉人认为仅凭讯问笔录不能证实上诉人及龙小兵知道被上诉人已解除合同，上诉人是在本案立案之后才知道解除一事。据此，上诉人因其合法权益受到损害，依据物权法、侵权责任法、民法通则等规定，诉讼时效应从上诉人知道权利被侵害之日起（2016年2月22日）计算且适用最长20年的诉讼时效。同时，本案解除合同通知书是涉及不动产的具体行政行为，也应按照执行解释第42条适用20年的起诉期限。即便按照5年，也未超过起诉期限。5.一审裁定适用法律错误。因涉案合同书及补充合同书合法有效，其合法财产依法受法律保护。
渝水区政府答辩称：1.一审法院以本案已过起诉期限为由驳回上诉人的起诉系认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予以维持。在上诉人严重违反合同约定并收取实际施工人履约保证金二千万元后，其法定代表人龙小兵卷走巨款后下落不明，答辩人于2011年2月15日解除了与鸿盛旺公司于2009年9月8日签订的合同书及补充合同书。因鸿盛旺公司的法定代表人亦为龙小兵，鸿盛旺公司和上诉人均关门停止办公室，故答辩人于2011年2月17日在鸿盛旺公司工商登记所在地有影响的《南方日报》公告送达了解除合同通知书。上诉人于2016年2月19日向一审法院起诉明显已过起诉期限。2.答辩人解除与上诉人的合同书及补充合同书于法于事实有据。合同书第六条约定了项目分两期建设，一期投资20亿元人民币，须在2011年12月底前达产达标。但上诉人法定代表人龙小兵卷走保证金后下落不明，导致实际施工人上访、建设工程全部停止施工和建设。鸿盛旺和上诉人的行为已表明其不履行合同主要债务和义务，致使合同目的不能实现，故依据合同书及合同法解除合同于法于事实有据。3.答辩人解除与鸿盛旺公司签订的合同书及补充合同书程序合法。因龙小兵下楼不明，且两公司均关门停止办公，答辩人无法联系两公司后，由答辩人下属单位于2011年1月8日报案，后因龙小兵不知去向，于2011年6月4日将龙小兵列为网上逃犯后才于2012年7月31日在南昌找到龙小兵。基于上述事实，答辩人公告送达于法有据。4.上诉人认为本案起诉期限应为20年系对法律规定的理解错误。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
一审期间，当事人向法院提交的主要证据有：《锂电新能源产业园项目合同书》及《补充合同》、项目基地现场照片、招商引资广告牌渝水区政府与正华公司签订的补充合同书、渝检刑不诉[2013]38号不起诉决定书、解除合同通知书、2011年2月17日《南方日报》、渝下管文[2010]62号《关于对江西龙氏新能源有限公司有关事项的通知》及签收单、赣访要字[2011]5号《关于交办罗昱兵等人上访问题的函》、接访文件、保安材料、渝公刑诉字[2012]0195号起诉意见书、龙小兵等人讯问笔录和询问笔录、相关民事判决书等。上述证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。
本院查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。本院另经二审谈话确认上诉人系于2016年2月19日向新余市中级人民法院提起行政诉讼。
本院认为，根据上诉人2016年2月19日提交的起诉状及2016年5月20日提交的变更诉讼请求申请书，其诉讼请求为判令渝水区政府赔偿因违法单方解除2009年签订的合同而给其造成的经济损失，故本案被诉行政行为为渝水区政府2011年2月15日单方解除合同的行为，该行为于2011年2月17日在《南方日报》进行了公告。根据行政诉讼法第十二条第一款第十一项关于“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，本案属于行政诉讼受案范围。
行政诉讼法第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案招商引资协议虽由鸿盛旺公司签订，解除合同的公告亦是针对鸿盛旺公司作出，但龙氏新能源公司是依据该协议成立的公司，且实际承继了该协议权利义务，其与解除协议行为具有利害关系，故其具有主体资格。
执行解释第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，上诉人于2016年2月19日提起行政诉讼，但多份证据均证实上诉人早在2014年2月18日之前即已知道或者应当知道被诉行政行为。
首先，被上诉人于2011年2月17日即在《南方日报》中公告称，“贵公司在筹建及建设过程中，违反合同约定，无法履行双方订立的《合同书》，致使不能实现合同目的，根据《中华人民共和国合同法》的规定，特此通知贵公司提前解除双方于2009年9月8日订立的《合同书》及《补充合同书》”。公告期届满之后，应当视为上诉人知道或者应当知道被诉行政行为。上诉人提出，本案公告行为以及解除行为因对象错误而不具有效力，且在具备直接送达的条件下，被上诉人不应采用公告送达方式。本院认为，鸿盛旺公司是协议的签订人，虽然协议约定权利义务转移给龙氏新能源公司，但该转移行为并未导致鸿盛旺公司与渝水区政府之间的法律关系完全归于终止。且执行解释第四十一条所称的“知道或者应当知道”是指“行政行为内容”，本案被诉解除行为的对象为2009年9月8日签订的行政协议，公告已经明确指向了该协议，包含了被诉行为的主要内容。同时，鸿盛旺公司与龙氏新能源公司虽具有独立法律人格，但“知道或者应当知道”是一种事实状态，公告已对解除行为广而告之，两公司的法定代表人均为龙小兵，故该公告可以作为推定行政相对人及利害关系人知道或者应当知道解除内容的有效证据。另根据新余市渝水区下村工业基地管理委员会2011年1月8日以上诉人法定代表人龙小兵不知去向、公司人去楼空、公司所收取的履约保证金不知去向为由报案的记录，渝公刑诉字[2012]0195号起诉意见书，龙小兵2012年7月30日在新余市公安局渝水区分局所作的谈话笔录以及（2011）渝民初字第01426号裁判文书等证据，结合上诉人的起诉状、正华公司在2011年拍得土地并实际取得地上建筑物等事实，被上诉人以公告形式送达并无不当。
其次，上诉人法定代表人龙小兵于2012年7月31日在新余市公安局渝水分局所作的讯问笔录中自称，“2011年2、3月份的时候，当时区政府发一个单方中止合同的通知，当时我没有看到，我公司执行董事喻文当时向我汇报了一下这事，内容大概就是区政府和鸿盛旺实业有限责任公司之间签订的合同中的内容全部中止”。该笔录虽使用“中止”一词，但该陈述可以证明龙小兵知道或者应当知道被诉行政行为已于2011年作出，且结合龙氏新能源公司建设项目早已停工、正华公司已实际取得土地和土地上建筑物等事实，可以认定龙小兵至晚在2012年7月31日即知道被诉行政行为。
综上，对于新余市渝水区人民政府2011年2月15日作出的解除合同行为，龙氏新能源公司于2016年2月19日提起行政诉讼已经超过起诉期限。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郑红葛
代理审判员 饶晓燕
代理审判员 洪发胜
二〇一七年一月二十日
书 记 员 柳雨青