沈阳高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽0192行初670号
原告赵刚，男，1954年9月7日出生，住址辽宁省辽中县。
委托代理人张怀琴，女，1954年8月10日出生，住址辽宁省辽中县。
委托代理人肖景岳，系辽宁众志城律师事务所律师。
被告沈阳市辽中区人民政府，机关所在地沈阳市辽中区滨水新城滨水路26号。
法定代表人张江徽，系该区区长。
委托代理人袁芳，系该区政府法制办工作人员。
委托代理人赵英伟，系辽宁英伟律师事务所律师。
原告赵刚诉被告沈阳市辽中区人民政府土地注销登记一案，于2016年9月18日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月15日公开开庭审理了本案。原告赵刚的委托代理人张怀琴、肖景岳，被告沈阳市辽中区人民政府的委托代理人袁芳、赵英伟到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
被告沈阳市辽中区人民政府于2015年5月18日作出《辽中县人民政府关于注销集体建设用地使用证的批复》（辽中政[2015]52号），内容为：“辽中县规划和国土资源局，你单位《关于注销集体建设用地使用证的请示》（辽规国土[2015]16号）文件收悉。经研究，批复同意按照法律规定办理冷子堡镇冷后社区市场综合楼2号楼第14号、15号、16号三套门市楼原核发的集体建设土地使用证书注销手续”。
原告赵刚诉称，原告于2001年11月15日取得了由辽中县规划和国土资源局颁发的XXX集体建设用地使用证。2003至2005年间，开发商胡玉印以诈骗的手段（胡玉印因此事构成诈骗罪，已被判刑）将原告所拥有的14号、16号土地使用权为他人办理了土地使用权证，造成一块宗地多人拥有使用权证的情形，引发了民事、行政等诉讼，被告为解决矛盾消极的作出了注销原告土地登记的行政行为。原告认为，被告所作出注销土地登记的行政行为认定事实不清，且未向原告进行调查，原告的土地使用权证书于2001年登记，系合法取得，并非原告自行伪造，至于重复发放土地证系被告失职造成的，应依法追究其自身的责任。被告注销土地登记的行政行为没有明确的法律、法规及规章作为依据，属于滥用职权的行为。故原告诉至法院，请求撤销被告沈阳市辽中区人民政府针对原告持有的XXX号集体建设用地使用证所作出的注销登记行为。
原告赵刚向本院提交如下证据：1、行政判决书（[2015]沈高开行初字第830号），证明原告于2015年10月10日向法院提起诉讼，请求撤销辽中县规划和国土资源局针对案涉土地作出的土地注销通知，该诉讼得到法院支持；2、行政裁定书（[2016]辽01行终362号），证明原告将辽中县规划和国土资源局列为本案被告错误，应列沈阳市辽中区人民政府为本案被告；3、关于注销集体建设用地使用证的请示（辽规国土[2015]16号），证明辽中县规划和国土资源局以文件形式，并向被告沈阳市辽中区人民政府请示，被告认定事实错误，适用法律错误，针对同一块宗地重复发证的错误在本案被告；4、辽中县人民政府关于注销集体建设用地使用证的批复（辽中政[2015]52号），证明被告适用法律、行政法规错误；5、辽中县规划和国土资源局关于注销集体建设用地使用证书的公告，证明公告认定事实和适用法律错误；6、刑事判决书（[2012]辽刑初字第336号），证明在本案原告赵刚依法取得案涉土地使用权证后，开发商胡玉印又以其名义将案涉土地所在的房屋卖与他人，构成刑事犯罪；7、行政判决书（[2015]沈高开行初字230号），证明原告于2015年12月30日向法院提起诉讼，请求法院撤销案涉土地上房屋所有权证注销登记的行为；8、行政判决书（[2015]沈中行终字第530号），证明一审法院判决撤销辽中县住房和城乡建设管理局作出的关于注销原告赵刚房屋所有权证的处理决定，该案二审法院判决维持一审判决；9、集体土地建设用地使用证（XXX）及房屋所有权证，证明原告于2001年11月5日取得了辽中县人民政府核准颁发的土地使用证，并于2002年8月15日凭三个土地证在辽中县村镇建设办公室办理了房屋所有权证，上述土地使用证是有效的，应该得到支持。
被告沈阳市辽中区人民政府辩称，被告注销土地登记的理由是原发证机关冷子堡镇越权发放，按照《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，土地证登记造册应由县级人民政府负责颁发。原告持有的土地证公章是套印的，不是合法取得的。综上，被告作出了注销土地登记的行政行为，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告沈阳市辽中区人民政府在法定期限内未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提交的全部证据的真实性予以采信，对其中原告提交的证据1、2，能够实现原告的证明目的，本院依法予以确认；对于其中原告提交的证据4，系本案审查客体，故不作为证据；对于其中原告提交的证据6、7、8，与本案无关联性，故本院不予确认；对于其中原告提交的证据9，能够证明原告持有案涉土地的集体土地建设用地使用证及房屋所有权证，具备原告诉讼主体资格。
经审理查明，原告赵刚持有XXX号集体土地建设用地使用证。三本证书所署日期均为2001年11月15日。其中第14号、16号证书土地使用者均由胡玉印手改为赵刚，并加盖辽中县冷子堡镇土地管理所印章，同时套印辽中县人民政府公章。原告持有的14号土地使用证与案外人陈宏所持有的土地使用证指向同一地块土地，原告持有的16号土地使用证与案外人柏天挺持有的土地使用证指向同一地块土地。案外人陈宏及柏天挺实际占有，并使用案涉土地上的房屋。
另查明，2012年12月10日，辽宁省辽中县人民法院作出（2012）辽刑初字第336号刑事判决书，该判决书认定以下事实，2001年赵刚在辽中县冷子堡镇为被告人胡玉印建辽中县冷子堡镇市场综合楼。工程竣工后被告人胡玉印欠赵刚工程款。胡玉印将其开发的冷子堡镇市场14号、15号、16号三处门市楼的产权办理到赵刚名下，以抵欠工程款，但赵刚未实际进驻，亦未进行管理和使用，并口头对胡玉印说，如果有人买，可以让胡玉印代卖。被告人胡玉印在没有通知赵刚的情况下，将已办理赵刚名下的三处门市楼又以其名义卖与陈宏等三人，并为陈宏等三人办理了房屋相关手续。据此，判决被告人胡玉印犯诈骗罪，判处有期徒刑五年，并处罚金十万元。该刑事判决书已发生法律效力。
又查明，2015年4月15日，辽中县规划和国土资源局针对注销原告持有的三本土地证及案外人陈宏、柏天挺持有的两本土地证一事向被告进行请示，被告于2015年5月8日作出同意注销上述五本土地证的批复。2015年6月3日，辽中县规划和国土资源局作出限期办理上述五本土地证注销登记手续的通知，并于2015年9月16日作出注销上述五本土地证的公告。原告赵刚对辽中县规划和国土资源局作出的注销通知不服，于2015年10月10日向本院提起行政诉讼，请求撤销该注销通知，本院于2016年2月29日作出（2015）沈高开行初字第830号行政判决书，判决撤销该注销通知，辽中县规划和国土资源局不服该判决提起上诉，沈阳市中级人民法院于2016年7月26日作出（2016）辽01行终362号行政裁定书，准许赵刚撤回起诉以及准许辽中县规划和国土资源局撤回上诉，原审判决不再执行，同时二审法院认为辽中县规划和国土资源局作出的注销通知，仅为辽中县人民政府注销土地证行为的一个组成部分，故赵刚是对辽中县人民政府注销其所持有土地证的行为不服，其应起诉确认该注销行为违法。现原告来院诉讼。
再查明，辽中县人民政府现已更名为沈阳市辽中区人民政府。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定，并参照《土地登记办法》第三条规定，被告作为县级以上地方人民政府，其有权对辖区土地进行登记造册，核发土地权利证书，同时被告亦具有作出案涉土地注销登记的法定职权。本案中，被告针对辽中县规划和国土资源局的请示作出批复，批复中同意注销了原告持有的土地使用权证书，但该批复系被告的内部行政行为，该行政行为的效力系通过辽中县规划和国土资源局作出的限期办理注销土地使用证的通知而外化，并被原告知晓，对原告的权利义务产生了实际影响。此外，被告以“原告持有的三本土地使用权证书均没有按照法定程序向被告申请登记备案，冷子堡镇土地管理所越权发放土地证违反法律规定”为由，并适用《土地登记办法》第五十八条规定，注销原告持有的土地证，但被告在作出注销土地登记行为时，未对案涉地块的使用权人进行认定，同时被告亦不能证明土地登记簿记载的事项确有错误，其仅依据原告持有的土地证系由土地管理所越权发放为由，径行注销案涉地块上全部土地使用权证，明显缺乏事实依据，属于认定事实不清，主要证据不足。另外，原告持有的土地证均套印原辽中县人民政府公章，该土地证对外具有公示效力，作为行政相对人的原告可以据此对行政机关产生合理信赖，而行政机关的审批程序存在瑕疵等问题并非原告过错造成，故被告以土地所越权发放为由注销土地登记理由不能成立，本院不予支持。另外，被告仅简单适用《土地登记办法》第五十八条之规定，对案涉土地使用权证书进行注销登记，但该条款系针对土地登记簿记载的事项存在错误进行更正登记的法律规定，而被告并非以土地登记簿记载的事项存在错误进行更正登记，而是以土地管理所越权发放土地证进行的注销登记，故被告适用法律错误。综上，对于原告主张的撤销被告对原告持有的XXX号集体土地建设用地使用证注销登记行为的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告沈阳市辽中区人民政府对原告赵刚持有的XXX号集体土地建设用地使用证注销登记的行为。
案件受理费人民币50元，由被告沈阳市辽中区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。
审 判 长 黄 沙
审 判 员 王守英
代理审判员 李 雪
二〇一七年一月十九日
书 记 员 周 璐
本判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。