湖北省松滋市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂松滋行初字第00018号
原告湖北胖胖羊养殖有限公司（以下简称胖胖羊有限公司）。住所地松滋市洈水镇响水洞村杨杈岭林场。
法定代表人刘素云，胖胖羊有限公司总经理。
委托代理人向亚春，松滋市洈水法律服务所法律工作者。特别授权代理。
被告松滋市林业局（以下简称林业局）。住所地松滋市新江口镇金松大道3号。
法定代表人周民，林业局局长。
委托代理人谢朝兵，林业局林权登记管理中心主任，特别授权代理。
委托代理人王晓华，湖北盛华律师事务所律师。特别授权代理。
原告胖胖羊有限公司因认为被告林业局不履行林权登记法定职责一案于2015年7月1日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2015年7月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月2日及同年11月25日公开开庭审理了本案。原告胖胖羊有限公司委托代理人向亚春、被告林业局的负责人张廷武及其委托代理人谢朝兵、王晓华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月6日，原告胖胖羊有限公司向被告林业局提出办理林权证申请，要求将其于2012年9月1日经政府招商引资承包洈水镇响水洞村杨杈岭山林地1000亩，承包期限为三十年的该承包山林地办理林权证。被告林业局于2015年6月24日对原告胖胖羊有限公司作出了《不予登记告知书》。载明：你公司提交的申请材料不符合《林木和林地权属登记管理办法》第八条、第十一条的规定，本机关决定不予登记。
原告胖胖羊有限公司诉称，我公司于2012年9月1日与松滋市洈水镇响水洞村村民委员会签订了荒坡地租赁合同书，响水洞村委员会将位于本村杨杈岭林场1000亩山林地流转给原告，四至抵界清楚，租赁期限为30年，原告已向村委会交付了从2012年至2042年度的承包费和对农户的林木补偿费。该原告租赁该山地后，平整土地、修建公路、办公区、羊舍、购买设备等投资几百万元，进行生产经营。多种证件齐全并顺利通过了环评。原告于2015年6月初向被告书面提出办理该山林林权登记的请求，同年6月24日，被告向原告送达了《林木和林地权属不予登记告知书》。原告认为，被告送达给原告关于湖北胖羊羊养殖有限公司《林木和林地权属不予登记告知书》的主体不适格。并违反了国家法律规定，侵害了原告权利。依照《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》集体林地经营权和林木所有权权属清晰，被告应依法履行实地勘界、登记、核发全国统一式样的林权证，不论是公益林或不是公益林都符合发林权证的条件。国家林业局从2004年发文要求对合法的林地颁发林权证，然而被告也没有在规定的时间内为响水洞村合法的林地颁发林权证，被告的行为不依照法律规定履行办证之责还借口推脱给村委会未依法登记取得林权证不予登记。被告作为林业主管部门一直都没有给村委会颁证，没发林权证的林地不等于林地不合法，合法的林地不发证不符合《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的精神，同时《湖北省森林资源流转条例》第十八条规定，县级以上人民政府林业主管部门应当建立流转信息库，及时公布流转信息，指导和办理流转手续。根据国家林业局关于切实加强集体林权流转管理工作的意见的精神，原告对依法租赁承包响水洞村杨杈岭林场的林地符合发证条件要求及时给予登记发证，被告不予登记的理由是不成立的，现提起行政诉讼，请求法院1、依法判决撤销被告下达给原告的《林木和林地权属不予登记告知书》，2、判决被告履行为原告办理该宗山林的林木和林地权属登记的法定职责，3、判决由被告承担诉讼费用。
原告提交的证据依据有：1、胖胖羊有限公司工商营业执照；2、组织机构代码证；3、税务登记证；4、动物防疫合格证；5、松滋市环境保护局文件《关于湖北胖胖羊养殖有限公司黑山羊种羊项目环境影响报告表的批复》；6、不予登记告知书；7、湖北省松滋市洈水法律服务所见证书；8、杨念荣个人居民身份证复印件；9、企业法人营业执照（湖北胖胖羊养殖有限公司首次工商登记取得）；10、松滋市洈水法律服务所见证书（2012年洈（见）字082号］；11、松滋市洈水镇村级资产、资源变动申报审批表；12、《湖北省森林资源流转条例》；13、国家林业局关于公布首批获得中国国家森林公园专业标志使用授权的国家级森林公园名单的通知及第二批、第三批、第四批、第五批、第六批获得中国国家森林公园专业标志使用授权的国家级森林公园名单；14、国家林业局关于进一步加强退耕还林林权登记发证工作的通知［林资发（2003）49号］；15、国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知［林资发（2007）33号］；16、《湖北省生态公益林管理办法》；17、财政部、国家计委关于批准收取林权证工本费和林权勘测费的复函；18、湖北省林业厅转发国家林业局林改司关于加快集体林权登记发证工作的通知；19、国家林业局关于切实加强集体林权流转管理的意见［林改发（2009）232号］。
被告林业局辩称，一、原告不能在国家一级公益林区域内开展生产经营活动。国家级公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。2004年，松滋市委托宜昌市林业调查规划院对全市重点公益林进行了区划界定，初步划定重点公益林181578亩，其中响水洞村11164亩。同年7月4日，松滋市人民政府呈文省林业局审查批准。2009年9月，国家林业局和财政部联合发文，下发《国家级公益林区划界定办法》，因响水洞村位于洈水国家森林公园辖区内，被界定为国家一级公益林。洈水旅游开发区林业分局作为当地的林业主管部门，与响水洞村委会以及相关农户签订了《生态公益林保护合同》，明确了双方的权利与义务，并约定了管护责任。中央财政从2004年开始至今，每年都按期给响水洞村下拨生态效益补偿基金。原告在响水洞村国家一级公益林区域内开展林下养殖业，违反了《国家级公益林管理办法》［林资发（2013）71号］第十六条关于”国家一级公益林原则上不得开展生产经营活动”的规定。二、原告与响水洞村委会签订的《荒坡地租赁合同书》、《荒山地承包合同书》违反了《森林法》、《湖北省森林资源流转条例》的相关规定。国家级公益林不属于《森林法》第十五条第一款规定的情形，其林木和林地使用权不得转让。《湖北省森林资源流转条例》第七条第三款规定”生态公益林和其他法律、行政法规禁止流转以及权属不清的森林资源不得流转。”原告与响水洞村委会签订的《荒坡地租赁合同书》、《荒山地承包合同书》违反了《森林法》、《湖北省森林资源流转条例》的相关规定。三、原告无法提交合法有效的林权证明材料，依据国家林业局1号令应不予登记。经查，响水洞村至今未按《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》［中发（2008）10号］以及省、松滋市的规定开展集体林权制度改革，响水洞村杨杈岭林场和相关农户未依法申请登记取得林权证。原告提交的《荒坡地租赁合同书》、《荒山地承包合同书》等文件，不能作为合法有效的林权证明材料。依据《林木和林地权属登记管理办法》（国家林业局1号令）第八条、第十一条的规定，原告未能提交响水洞村杨杈岭林场以及相关农户的林权证，应不予登记。四、被告于2015年6月24日给原告送达的不予登记告知书上对原告主体表述”湖北胖羊羊养殖有限公司”确有一字校对错误，应为”湖北胖胖羊养殖有限公司”，现予更正，特此说明。综上所述，被告向原告下达的《不予登记告知书》事实清楚，依据充分，根据《行政诉讼法》第69条的规定，请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。
被告林业局向本院提交了以下证据、依据：1、组织机构代码证；2、包括（1）松滋市人民政府关于界定重点公益林区划的请示；（2）国家级公益林区划界定办法；××）国家级公益林小班表；（4）管护合同；（5）松滋市林业局关于拨付2013年国家级和省级生态公益林补偿资金的函。上述证据1、2旨在证明响水洞村杨杈岭林场及有关农户的山林属于国家一级公益林。3、原告的申请登记资料包括（1）申请书；（2）法定代表人个人居民身份证；××）营业执照；（4）组织机构代码证；（5）公司变更通知书；（6）见证书；（7）审批表；（8）协议及扩大面积的协议；（9）林权登记申请审批表；上述证据3旨在证明原告提供的登记材料印证该流转林地属于国家一级公益林，响水洞村没有进行集体林权制度改革，不符合登记条件。4、包括（1）《森林法》；（2）《湖北省森林资源流转条例》；××）《林木和林地权属登记管理办法》（2000年12月31日国家林业局令第1号］；（4）《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（国务院2008年6月8日发布文件）；（5）《国家级公益林管理办法》［国家林业局、财政部林资发（2013）71号文］；（6）《国家林业局关于省级公益林流转及林权登记发证问题的复函（林资发157号文）。上述证据4旨在证明原告申请登记不符合上述规定。5、包括（1）送达回证；（2）更正通知书。上述证据5旨在证明原告申请登记材料经被告审查不符合登记条件，其已向原告送达《不予登记告知书》及《更正通知书》。6、包括（1）关于撤销不予登记告知书的决定；（2）送达回证。上述证据6旨在证明被告已向原告制作并送达了撤销不予登记告知书的决定。
经庭审质证，对被告提交的证据，原告对证据1无异议；对证据2中”请示”的真实性无异议，对证明目的有异议，对”区划界定办法”真实性无异议，对证明目的有异议。对”小班表、管护合同”的真实性无异议，对证明目的有异议，且认为管护合同已过期。对”补偿资金的函”真实性无异议，对证明目的有异议。认为国家对公益林应有批文、公示，因为被告没有提交国家对杨杈岭林场林地属于公益林的批文，认为杨杈岭林场林地属于公益林的说法不是合法成立的。对证据3真实性无异议，对证明目的有异议。对证据4相关法律法规无异议，对证明目的有异议，认为不能达到被告证明目的。对证据5予以认可，对证据6暂不发表意见。
对原告的举证，被告对证据1、2真实性无异议，对证明目的有异议，对证据2中林权登记申请审批表、洈水镇村级资产、资源变动申报审批表、见证书、扩大山林面积协议、农户补偿协议书、租赁合同书、林权登记审批表的真实性无异议，对合同书的合法性无异议，但认为根据《森林法》的规定，对《荒坡地租赁合同书》、《荒山地承包合同书》所涉林地是不可转让的。对证据3无异议，对证明目的有异议。若原告需查询相关公益林的国家批文，我们可以庭后向法庭提交。对证据4的真实性无异议，认为原告提交的文件与本案无关联性，不能证明杨杈岭林地不属于公益林调整范围。
本院对上述证据认证如下：其一、对原被告各自所举证据，在当庭质证过程中，对于各自对对方所认证的证据，本合议庭确认予以认定。其二、原告对被告提供的证据真实性均无异议，对其证明目的有异议，但上述相关证据均为被告履行行政管理职能所制作及呈报的相关文件及适用的法律、法规、规章和规范性文件，其具有真实、合法、关联性，应予以认证。被告对原告提供的证据4（亦即本判决书中证据13），认为其提交的文件与本案无关联性，不能直接证明杨杈岭林地不属于公益林调整范围的异议成立。因上述证据只能证明获得国家森林资源专用标志使用权的国家森林公园名单，而洈水森林公园并未获得国家森林公园专用标志使用权，故对此证据应予排除。对原、被告各自提供的证据除本院予以排除的部分证据外，对其余部分证据综合考虑其他相关证据来认定其有效而予以采信。
经审理查明，原告胖胖羊有限公司（承租方）与松滋市洈水镇响水洞村民委员会（出租方）于2012年9月1日签订《荒坡地租赁合同书》，该合同书载明：为合理利用资源带动本地经济发展，经甲（响水洞村民委员会）乙（胖胖羊有限公司）双方充分协商，并经村民代表会议讨论通过。甲方同意将本村杨杈岭林场山地租赁给乙方经营，为明确甲乙双方的权利义务关系，特签订本合同。一、租赁荒山地点及四至界线：东至本村二组孙兰香承包的山林：南抵本市刘家场张山堰村接壤处：北至本市刘家场镇水淹淌村接壤（附图）。二、租赁期限为30年。即从2012年9月1日起至2042年8月31日止。三、租赁费及其支付方式：1、租赁费为30年每亩902元，以实际测量面积为准，签订本合同时按照400亩每亩902元的基数计算租金，乙方在签订本合同时一次性支付给甲方人民币叁拾陆万零捌佰元整（注30年总费用）。乙方新修公路占山、占地面积包括在400亩以内。2、签订本合同时乙方一次性将所属款项打入洈水镇财政所开户银行：农村信用社洈水信用社，帐号为：82×××70。四、双方的权利、义务。1、甲方协助乙方办理原林场场地的林木砍伐手续，所发生的一切费用由乙方承担。（2）甲方负责在乙方开工期间指派专人解决与农户协调工作，协助乙方办理用电的相关手续，保证乙方正常施工不受任何干扰。××）甲方负责处理好乙方新修公路占山、占地相关农户的各项补偿相关费用3万元包干，由乙方一次性支付给甲方，并向乙方如实提供补偿花名册留存，所属费用由甲方负责支付。（4）甲方负责协调乙方施工及租赁期间的其他矛盾，并提供相关服务。（5）本合同签订及乙方一次性支付租金360800元后，甲方负责在二个月内为乙方办理好该林地的林权证、砍伐证。2、乙方的权利义务。（1）乙方在承租期内经营项目仍为养殖山羊，租赁期内不得改变土地用途，除做厂房、住房及扩建水塘可以占地外不得改变土地现状。但做厂房必须经土地管理和有关部门审批，由甲方保障，费用由乙方自理。（2）乙方养殖的山羊应确保在租赁土地内放养，在界线内应设置护栏，保证羊群不危害当地农户的合法权益，如出现损害应由乙方及时予以补偿。××）合同期间乙方的投资不得低于400万元。（4）乙方常年在场的工作人员，应按照公安部门相关规定纳入本地管理，承租方应自觉遵守乡规民约及民风民俗。五、合同期满后，乙方在同等租赁条件下享有优先权利。若甲方收回该租赁荒坡地，甲方对乙方的实际投资依法给予经济补偿。六、本合同设置乙方在租赁期间实际投资数额的30%作为违约金，甲乙双方任何一方违反本合同的约定，违约方向守约方支付违约金。七、本合同未尽事宜，甲、乙双方经协商解决，并签订补充协议，补充协议与本合同具有同等效力。八、若履行本合同发生纠纷，甲乙双方尽量通过友好协商解决，协商不成，双方均可依法向人民法院提起诉讼。九、本合同经甲、乙双方签名、镇”三资办”盖章及见证单位洈水镇法律服务所签署见证文书生效。9、本合同一式四份，甲乙双方各执一份，镇”三资办”及松滋市洈水镇法律服务所各一份。附村民代表大会记录及其签名名单。上述荒坡地租赁合同签订并经洈水法律服务所见证后，原告胖胖羊有限公司于同年10月31日到松滋市工商行政管理局申请并办理了企业法人营业执照，该工商营业执照载明：1、（企业）名称湖北胖胖羊养殖有限公司，住所松滋市洈水镇响水洞村村部，法定代表人姓名杨念荣，注册资本五百万圆整，实收资本五百万元整，公司类型有限责任公司（私营）；经营范围山羊规模化养殖、销售（有效期至2013年9月30日），同年11月29日，胖胖羊有限公司与松滋市洈水镇响水洞村村民委员会再次签订了《荒山地承包合同书》（原荒山坡地租赁合同书之补充协议），将出租方变更为发包方（亦称甲方），承包方为湖北胖胖羊有限公司（亦称乙方），该承包合同书载明：甲乙双方于2012年9月1日签订为期三十年的荒坡地租赁合同书（简称原合同），经双方多次协商，达成关于原合同的补充协议，以便共同遵守：一、承包面积增加：原合同乙方承包面积约为400亩，现增加600亩，总面积1000亩，东至冯家岭至烧柴山止；西自张山堰村至长岭往刘家场小路为界处大墩岩止；南自张山堰村至达坳黄岭坡上；北自冯家岭至火烧屋场止，二、所增承包地的承包费：每年每亩5元，三十年每亩承包费150元、600亩承包费玖万元整（￥90000.00元）。乙方总包面积1000亩。含其公路旁山下边所建屠宰场、饲料加工厂、办公室、宿舍等配套房屋、设施、设备的占地，东自大堰堤；西自张山堰村至周文元的田止；南自响水洞村二组至二口大堰止；北自公路。四、公路边的办公室门口的水塘，乙方有使用权。五、将原合同的名称变更为《荒山地承包合同书》，出租方、承租方分别变更为发包方、承包方，凡用”租赁”一词处全部改为”承包”，租金变更为”承包费”。六、本协议一式两份，甲乙双方各执一份，签字盖章生效（本协议及原合同并经三分之二以上的村民代表讨论通过，不再见证后生效，附村民代表签字一份）。尔后，原告胖胖羊公司向松滋市洈水镇响水洞村民委员会交纳承包费人民币32万元，并于2014年7月1日重新办理了工商营业执照（注册号421087000029129）。该工商营业执照载明：名称湖北胖胖羊养殖有限公司，类型有限责任公司，住所松滋市洈水镇响水洞村村部，法定代表人刘素云，注册资本2000万元整，成立日期2012年10月31日，营业期限长期，经营范围山羊规模化养殖、销售（有限期至2016年11月1日）。同时于同年11月11日办理了《组织机构代码证》，于2013年12月13日办理了《税务登记证》，于2014年3月1日办理了《动物防疫合格证》，于2015年1月5日得到松滋市环境保护局《关于湖北胖胖羊养殖有限公司黑山羊种羊项目环境影响报表的批复》［松环保审文（2015）2号］，原告在松滋市洈水镇响水洞村村民委员会没有按所签订的《荒山地承包合同书》约定，为其办理关于林地相关林权证的情况下，于2015年6月6日向被告松滋市林业局提出了《办理林权证申请书》并通过邮政快递于同年6月23日递交给被告林业局。被告林业局于同年6月24日对原告胖胖羊有限公司作出了《不予登记告知书》。该不予登记告知书载明：湖北胖羊羊养殖有限公司，你公司于2012年9月1日租赁的洈水镇响水洞村杨杈岭林场，经查询相关档案资料，属洈水国家森林公园管辖范围，2004年被界定为国家重点公益林，2012年被区划为国家一级公益林。依据《国家林业局关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》［林改发（2009）232号］关于”切实维护集体林权流转程序。区划界定为公益林的林地林木，暂不进行转让：但在不改变公益林性质的前提下，允许以转包、出租、入股等方式流转，用于发展林下种养业或森林旅游业。”的规定，你公司只能在不改变公益林性质的前提下，以转包、出租、入股等方式流转，用于发展林下种养业或森林旅游业。依据《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》［林资发（2007）33号］关于”各级林业主管部门要把权属证明文件是否合法有效以及申请人是否具有申请资格作为林权登记审查的重点。按照《农村土地承包法》的有关规定，因农村集体林地承包经营权发生流转，当事人申请林地承包经营权变更登记时，对于以下几种情形应当不予登记：1、采取转让或流转方式对林地承包经营权进行流转、流转方未依法取得林权证，受让方直接申请登记的。2、采取转包和出租方式对林地承包经营权进行流转，原承包关系不变，受转包方和承租方申请登记的规定，响水洞村杨杈岭林场未依法登记取得林权证，你公司直接申请登记，应不予登记；响水洞村以出租等方式流转给你公司的公益林地，你公司直接申请登记的，应不予登记。综上所述，你公司提交的申请材料不符合《林木和林地权属登记管理办法》第八条、第十一条的规定，本机关决定不予登记。原告收到上述《不予登记告知书》后，对该不予登记告知书所作不予登记决定不服，遂于2015年7月1日向本院提起行政诉讼。
同时查明，此案在本院审理过程中，被告林业局于2015年9月21日作出了《松滋市林业局关于撤销不予登记告知书的决定》［鄂松林决字（2015）001号］。该决定内容载明：湖北胖胖羊养殖有限公司：我局于2015年6月24日向你公司作出的《不予登记告知书》，因主体表述错误，规范性文件引用不当等问题，经本局审查，作出如下决定：撤销2015年6月24日向你公司作出的《不予登记告知书》。该上述法律文书被告已于同年9月29日向原告送达。此后至今，被告亦未对原告办理林权申请另行作出明确答复，致使对原告申请办理林权证之事项尚在未履行法定职责之中。
另查明，松滋市洈水镇响水洞村村民委员会与原告胖胖羊有限公司所签订《荒山地承包合同书》上载明由其发包给原告承包的1000亩山地范围内的林木及林地至今未实行集体林权制度改革，亦未申请办理首次林权登记事项及领取相关林权证书。
本院认为，行政机关在履行法定职责中，理应遵循合法、合理行政和诚实守信、程序正当、高效便民以及权责统一的原则，以充分保障行政管理相对人的合法权益。被告林业局于2015年6月24日对原告胖胖羊有限公司作出的不予登记告知书，因其内容存在对原告主体表述错误及规范性文件引用不当等问题，因此其作出的不予登记告知行政行为违法，被告林业局于同年9月21日作出决定撤销原不予登记决定属行政机关自主行使行政管理权能，其自身纠正原违法行政行为并无不当。但撤销原不予登记决定后，原告要求被告履行办理林权证的申请就恢复到初始程序阶段，此后被告理应随即对原告申请办理林权证之请求相关事项开展审查工作，并应在合理期限或法定期限内，对原告申请办理林权证能否满足和实现依法作出明确回复。但被告至今对原告之申请未重新作出行政行为，其行为当属拖延履行法定职责，原告的诉讼请求并无不当，应予维护，对被告的辩称理由不予支持。综上所述，被告理应依法履行法定职责作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告松滋市林业局对原告胖胖羊有限公司作出的《不予登记告知书》的行政行为违法。
二、责令被告松滋市林业局在本判决发生法律效力之日起三十日对原告胖胖羊有限公司申请办理林权证履行法定职责重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告松滋市林业局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院，上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇：收款人：荆州市中级人民法院，帐号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李成钢
审 判 员 陈能元
人民陪审员 佘昌兵
二〇一五年十二月四日
书 记 员 许冬梅