浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙行终88号上诉人（原审原告）姚小萍，女，汉族，1968年1月2日出生，住杭州市江干区。委托代理人沈莲芝，女，汉族，1966年3月5日出生，住杭州市江干区。被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局，住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。法定代表人谢建华，局长。委托代理人王波，杭州市国土资源局工作人员。委托代理人郭超，浙江天册律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号市民中心A座。法定代表人徐立毅，市长。委托代理人童跃军、饶馨，杭州市人民政府法制办公室工作人员。姚小萍诉杭州市国土资源局（以下简称市国土局）及杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）土地政府信息公开及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年11月30日作出（2017）浙01行初357号行政判决。姚小萍不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月16日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年10月24日，市国土局收到原告提出的政府信息公开申请，所需信息描述为“市国土局实施并保存的2008年报国务院批准的农用地转用和征收土地方案（含征地补偿和安置协议）（浙土资B〔2008〕-0030号浙江省建设用地审批意见书涉及的征地）。”2016年11月10日，市国土局作出第G201600420号《政府信息公开延期通知书》，告知原告延期答复。2016年12月1日，市国土局作出第20160390号《政府信息公开告知书》，向原告提供了浙土字B〔2008〕-0030号浙江省建设用地审批意见书，但未提供该审批意见书对应的《农用地转用方案》和《征收土地方案》，同时告知原告“你申请‘市国土局实施并保存的2008年报国务院批准的农用地转用和征收土地方案（含征地补偿和安置协议）（浙土资B〔2008〕-0030号浙江省建设用地审批意见书涉及的征地）’信息不明确，请明确具体建设项目名称等信息后，本机关再作答复。”2016年12月12日，市国土局收到原告2016年12月9日作出的书面说明，主要内容为“案涉‘浙土资B〔2008〕-0030号浙江省建设用地审批意见书’政府信息，应包括申请和批准的基础信息，即案涉征地补偿标准、征地安置、征地社会保障以及征地安置补偿协议、被征地农民参加社会养老保障所需的费用统计表、相关款项的拨付和收取的备案监督内容等信息。请完全公开并及时送达。”2016年12月20日，市国土局作出第G201600491号《政府信息公开补正通知书》，通知原告补充提交与原告生产、生活、科研等特殊需要有关的证明材料并具体建设项目的名称。该《补正通知书》第一次邮寄日期为2016年12月21日，ems编号为1076646315814，未妥投；第二次邮寄日期为2016年12月27日，ems编号为10766463158120114。原告于2016年12月28日签收该《补正通知书》，于2017年1月2日就与申请公开的信息利害关系、建设项目名称向市国土局作出《关于要求补正申请的进一步说明》，同时提供了征地房屋拆迁公告复印件。该《进一步说明》的主要内容为“原告身份证信息即可证明原告是江干区笕桥镇草庄村4组村民和所申请的信息有直接的利害关系；具体建设项目名称有草庄村多层农居公寓项目、草庄公园项目、草庄村R21-25等四个地块项目、笕桥港（机场港-白石港）综合整治项目。”市国土局于2017年1月4日收到该书面说明，于同月19日作出第G201600491号《政府信息公开延期通知书》，通知原告延长答复期限。2017年1月25日，市国土局作出案涉第20170024号《政府信息公开告知书》。主要内容为：一、经查询市国土局档案管理信息系统，本机关未制作、未保存以下信息：“草庄村多层农居公寓项目、草庄公园项目、草庄村R21-25等四个地块项目、笕桥港（机场港-白石港）综合整治项目的征地社会保障以及征地安置补偿协议、被征地农民参加养老保障所需的费用统计表，相关款项的拨付和收取的备案监督内容等”信息。二、经查询，上述四个项目所对应的征地补偿协议（杭征协字[2008]179号、杭征协字[2008]174号、杭征协字[2008]173号、杭征协字[2008]147号）予以提供，该协议内容包含征地补偿标准、安置情况等相关信息。请查阅。征地补偿费由被征地村所在国土部门拨付至被征地村，建议你向杭州市国土资源局江干分局查询了解。同日，市国土局将该告知书及附件征地协议交邮。原告于2017年1月27日收悉，因不服该告知书，于2017年3月16日向杭州市政府申请行政复议。杭州市政府于2017年5月12日作出《行政复议决定延期通知书》。经审理，杭州市政府于6月23日作出案涉复议决定。姚小萍不服，复议至杭州市政府，杭州市政府于2017年6月23日作出94号复议决定：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持市国土局作出的杭土第20170024号《政府信息公开告知书》第二项答复和第一项答复中关于“相关款项的拨付和收取的备案监督内容”的答复；二、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，确认市国土局作出的杭土第20170024号《政府信息公开告知书》第一项中关于“征地社会保障”、“被征地农民参加养老保障所需的费用统计表”的答复违法；三、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，确认市国土局未就“农用地转用方案”、“征收土地方案”的请求事项作出处理违法。原告于6月27日收到该复议决定后不服，诉至一审法院。另查明：一、原告所称“2008年报国务院批准征收的土地范围”与“浙土字B〔2008〕-0030号浙江省建设用地审批意见书涉及的征地范围”并无重合区域。草庄村多层农居公寓项目建设用地在浙土字B〔2008〕-0030号浙江省建设用地审批意见书涉及的征地范围内；草庄公园项目、笕桥港（机场港-白石港）综合整治项目在浙土字B〔2008〕-0024号浙江省建设用地审批意见书涉及的征地范围内；草庄村R21-25等4个地块项目在浙土字B〔2008〕-0027号浙江省建设用地审批意见书涉及的征地范围内。二、市国土局就案涉各批次建设用地项目制作并保存有《被征地农民社会保障措施落实情况说明表》，该说明表中对涉及安置的农业人口数、所需保障资金总额、养老保险资金落实情况等内容均有记载。三、草庄村多层农居公寓项目、草庄公园项目、草庄村R21-25等4个地块项目、笕桥港（机场港-白石港）综合整治项目的征地补偿费用相关款项，由杭州市国土资源局江干分局拨付至江干区笕桥镇草庄村。四、复议过程中，杭州市政府曾于2017年6月13日召集双方当事人核实有关情况，当时市国土局向原告提供了浙土字B〔2008〕-0030号、浙土字B〔2008〕-0024号、浙土字B〔2008〕-0027号建设用地审批意见书涉及的农用地转用方案、征收土地方案、《被征地农民社会保障措施落实情况说明表》等材料。原告接收后予以签字确认。原审法院认为：本案原告申请公开的信息，结合其书面说明等补正材料可概括为：“涉及草庄村多层农居公寓项目、草庄公园项目、草庄村R21-25等四个地块项目、笕桥港（机场港-白石港）综合整治项目的相关建设用地审批意见书所涉农用地转用方案、征收土地方案及相关征地补偿标准、征地安置、征地社会保障以及征地安置补偿协议、被征地农民参加社会养老保障所需的费用统计表、相关款项的拨付和收取的备案监督内容等信息。”关于“农用地转用方案”、“征收土地方案”，市国土局在案涉《政府信息公开告知书》中未对该申请事项进行处理，确有不妥。但鉴于复议过程中市国土局已经向原告提供了上述信息，故无责令重新处理之必要。复议机关对上述未作处理行为确认违法，并无不妥。关于“征地安置补偿协议”，市国土局经查询其未制作、保存过名称为“征地安置补偿协议”的协议，故其向原告提供内容最为接近的四项目所涉“征地补偿协议”（协议内容包括征地综合补偿标准及征地农转非安置信息等），并无不妥。关于所谓“被征地农民参加社会养老保障所需的费用统计表”。经查，市国土局就案涉各批次建设用地项目制作并保存有《被征地农民社会保障措施落实情况说明表》，该《说明表》中对涉及安置的农业人口数、所需保障资金总额、养老保险资金落实情况等内容均有记载。虽然该《说明表》和原告申请信息中所表述的《统计表》名称不一致，但内容指向应确定并无二致。故该《说明表》即为原告所需申请信息。但市国土局在《政府信息公开告知书》中告知未制作、保存上述信息，与事实不符。鉴于市国土局已在复议过程中向原告提供了该《说明表》，撤销原答复内容并责令重新作出处理已无实际意义，故复议机关对该答复确认违法，并无不妥。关于“相关款项的拨付和收取的备案监督内容信息”。经查，案涉四项目的征地补偿费用相关款项，均由杭州市国土资源局江干分局拨付至江干区笕桥镇草庄村。市国土局并未保存上述信息。故市国土局告知原告向杭州市国土资源局江干分局查询了解，并无不当。另，案涉市国土局作出的《政府信息公开告知书》的文号为第20170024号，案涉复议决定中将其表述为杭土第20170024号，应予指正。综上，原告姚小萍的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告姚小萍的诉讼请求。姚小萍上诉称：根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及我国征地制度政策的规定，农用地转用和征收土地方案是批准征地必备要件，一审判决既然认定被上诉人杭州市国土资源局对该申请未作处理是错误的，就应当判令其公开上述信息，因为根据国土资源部的统一规定，农用地转用和征收土地方案，包含有征地补偿和安置补偿的内容，而案涉征地补偿协议确定的补偿金额仅是对草庄村集体所有土地转为国有的补偿，补偿对象是土地所有权，不能替代就业安置补偿。《被征地农民社会保障措施落实情况说明表》不是申请和批准征地的法定要件，也没有反映就业安置实际补偿的内容。综上，请求：1.撤销一审法院作出的(2017)浙01行初357号《行政判决书》;2.撤销“第20170024号”政府信息公开告知书并判令被上诉人杭州市国土资源局按照申请要求公开其实施并保存的浙土字B[2008-0030]号浙江省建设用地审批意见书涉及的农用地转用和征收土地方案(含征地补偿和安置的协议)政府信息。3.撤销被上诉人杭州市人民政府的“杭政复[2017]94号”《行政复议决定书》。4.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市国土局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人所作告知书符合法律规定。三、上诉人的上诉理由不能成立。答辩人在复议期间已向上诉人提供了四个项目所对应的建设用地审批意见书涉及的农用地转用方案、征收土地方案、被征地农民社会保障措施落实情况说明表等材料，上诉人也已签字确认。上述内容包含征地补偿标准、安置情况等信息。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。被上诉人杭州市政府答辩称：一、答辩人作出的复议决定，程序合法。答辩人于2017年3月16日收到上诉人不服市国土局第20170024号《政府信息公开告知书》提出的行政复议申请，次日作出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》。因案情复杂，经批准，于2017年5月12日作出《行政复议决定延期通知书》。2017年6月13日，答辩人组织双方当事人进行行政调解，6月20日，上诉人电话表示不愿继续调解。经审理，答辩人于6月23日作出案涉复议决定。上述文书均已及时送达，复议程序合法。二、答辩人作出的复议决定，事实清楚、于法有据。答辩人受理并审查后认为，本案上诉人申请公开的信息，结合其书面说明等补正材料可概括为：“涉及草庄村多层农居公寓项目、草庄公园项目、草庄村R21-25等四个地块项目、笕桥港（机场港-白石港）综合整治项目的相关建设用地审批意见书所涉农用地转用方案、征收土地方案及相关征地补偿标准、征地安置、征地社会保障以及征地安置补偿协议、被征地农民参加社会养老保障所需的费用统计表、相关款项的拨付和收取的备案监督内容等信息。”关于“农用地转用方案”、“征收土地方案”，市国土局在案涉《政府信息公开告知书》中未对该申请事项进行处理，确有不妥。但复议过程中市国土局已经向上诉人提供了上述信息，无责令重新处理之必要，故答辩人确认违法。关于“征地安置补偿协议”，市国土局经查询其未制作、保存过名称为“征地安置补偿协议”的协议，其向上诉人提供内容最为接近的四项目所涉“征地补偿协议”（协议内容包括征地综合补偿标准及征地农转非安置信息等），并无不妥，故答辩人予以维持。关于“被征地农民参加社会养老保障所需的费用统计表”。该《说明表》中对涉及安置的农业人口数、所需保障资金总额、养老保险资金落实情况等内容均有记载。虽然该《说明表》和上诉人申请信息中所表述的《统计表》名称不一致，但内容指向应确定并无两样。市国土局告知未制作、保存上述信息，与事实不符。鉴于市国土局已在复议过程中提供了该《说明表》，撤销原答复内容并责令重新作出处理已无实际意义，故对该答复确认违法。关于“相关款项的拨付和收取的备案监督内容信息”。因征地补偿费由杭州市国土资源局江干分局拨付至江干区笕桥镇草庄村。经查询，市国土局并未保存上述信息。故市国土局告知上诉人向杭州市国土资源局江干分局查询了解，并无不当。综上，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的是被诉政府信息告知书及复议决定的合法性问题，结合本案上诉人的政府信息公开申请，具体涉及以下几个方面的问题：一、关于“农用地转用方案”、“征收土地方案”以及“被征地农民参加社会养老保障所需的费用统计表”的公开申请。市国土局在案涉《政府信息公开告知书》中未对“农用地转用方案”、“征收土地方案”等申请进行答复，存在不当。此外，市国土局就案涉各批次建设用地项目制作并保存有《被征地农民社会保障措施落实情况说明表》，虽然该表和上诉人申请信息中所表述的《统计表》名称不一致，但内容指向基本一致。在此情况下，市国土局在《政府信息公开告知书》中告知未制作、保存上述信息，与事实不符。鉴于市国土局在复议过程中已向上诉人提供了前述信息，撤销原答复内容并责令重新作出处理已无实际意义，复议机关据此将答复中相关部分确认违法，并无不当。二、关于上诉人申请公开的“相关款项的拨付和收取的备案监督内容信息”。根据查明的事实，案涉四项目的征地补偿费用相关款项，均由杭州市国土资源局江干分局拨付至江干区笕桥镇草庄村。市国土局并未保存上述信息。故市国土局告知上诉人向杭州市国土资源局江干分局查询了解，亦无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。另上诉人在本院调查时提出，其申请本案政府信息公开的主要原因在于其作为失地农民未能依法享受相应社会保险待遇。对此本院认为，上诉人有无以及应否参加被征地农民社会保险的问题已超出本政府信息公开案件审理的范围。尽管从实质性化解行政争议的角度看，参加相应的社会保险一般系被征地农民一项重要的安置补助待遇，且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及原国土资源部《征用土地公告办法》等相关规定，作为征地方案及征地补偿安置方案的实施主体，市、县人民政府和土地管理部门应加强对安置补助费使用及公开情况的监督，但上诉人以此为由认为被诉政府信息告知及行政复议决定违法的意见不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人姚小萍负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇一八年四月十一日书记员  吕圣姻