湖南省双峰县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘1321行初114号
原告吴彪，男，汉族，新化县人，农民，住湖南省新化县。
委托代理人余荣泽，男，汉族，冷水江市人，住湖南省冷水江市。
委托代理人郑建伟，系重庆中慈律师事务所律师。
被告冷水江市交通运输局，住所地冷水江市金竹西路5号。
法定代表人张共长，系该局局长。
委托代理人袁长兵，系该局工作人员。
委托代理人潘志江，系湖南荆剑律师事务所律师。
原告吴彪不服被告冷水江市交通运输局不予出租汽车经营权行政许可一案，原告于2014年6月4日向冷水江市人民法院提起行政诉讼，冷水江市人民法院于2016年4月19日受理后，报请湖南省娄底市中级人民法院指定管辖，湖南省娄底市中级人民法院于2017年2月28日指定本案由双峰县人民法院管辖。本院于2017年3月29日受理后，依法由审判员罗正学担任审判长，与人民陪审员孙菊连、周赛兰组成合议庭，由代理书记员左慧敏担任记录，于2017年6月20日公开开庭进行了审理。原告吴彪的特别授权委托代理人余荣泽、委托代理人郑建伟及被告冷水江市交通运输局的委托代理人袁长兵、特别授权委托代理人潘志江到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2014年2月25日，冷水江市交通运输局作出冷交决字（2014）第049号《不予行政许可决定书》，内容为：吴彪的个人申请不符合我市出租汽车实行公司化、规模化、集约化的发展计划及条件；且我市出租汽车经营权特许工作经新一轮的招投标，已暂行告一段落。依据《城市出租汽车管理办法》第十一条第二款及湖南省人民政府《关于进一步加强城市公共客运管理的意见》第二条之规定，对吴彪的出租汽车经营权申请不予行政许可。
原告吴彪诉称：被告冷水江市交通运输局作出的不予行政许可决定没有明确原告的申请不符合“发展计划及条件”的具体内容。其次，湖南省人民政府《关于进一步加强城市公共客运管理的意见》中规定积极引导出租汽车实行公司化、规模化、集约化经营，并未禁止或不得许可个人以个体工商户的形式取得出租汽车经营权。我国《行政许可法》第16条规定对行政许可条件作出的具体规定，法规、规章不得增设违反上位法的其他条件。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中规定“出租汽车经营资格证”属于国务院设定的行政许可项目。《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》对个体工商户取得“出租汽车经营资格证”应当具备的条件作出了明确规定，《城市出租汽车管理办法》第11条规定企业和个体工商户有权从事出租汽车经营。在上位法明确规定允许个人以个体工商户的形式申请取得出租汽车经营权的情况下，《关于进一步加强城市公共客运管理的意见》作为省政府文件无权增设违反上位法的其他条件，因此，该《意见》不能作为被告冷水江市交通运输局对原告的申请作出不予行政许可决定的法律依据。另外，《湖南省市政公用事业特许经营条例》规定符合条件的企业法人可以申请从事市政公用事业项目的特许经营，该《条例》并没有禁止公民申请取得出租汽车特许经营权。湖南省交通运输厅在法律的适用和政策上也没有将公民和个体工商户排除在出租汽车特许经营权的许可范围之外。实践中，冷水江市此前的出租汽车经营权大量授予给个体工商户。综前所述，被告冷水江市交通运输局对原告作出的冷交决字（2014）第049号《不予行政许可决定书》存在错误，原告请求法院撤销被告冷水江市交通运输局于2014年2月25日作出的冷交决字（2014）第049号《不予行政许可决定书》，并判决被告向原告授予出租汽车经营权。
原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据：
1、冷水江市交通运输局作出的冷交决字（2014）第049号《不予行政许可决定书》，拟证明被告作出了被诉行政行为。
2、原告的身份证复印件，拟证明原告的基本情况。
3、苏正贤的个体工商户营业执照、张文的城市出租汽车经营许可证、张文的城市出租汽车运营证、车辆行驶证。拟证明车辆的实际经营者为原告吴彪。
被告冷水江市交通运输局辩称：湖南省人民政府《关于进一步加强城市公共客运管理的意见》与《城市出租汽车管理办法》规定责任主体应积极引导出租汽车实行公司化、规模化、集约化经营，并根据出租汽车的发展计划及申请者的条件对出租汽车经营权申请作出审核决定。原告吴彪申请出租汽车经营权行政许可时，前述规章及规范性文件均有效适用，“积极引导”属于国家宏观调控确定的发展方向，前述规章及规范性文件不存在违反上位法的情形，可以作为被告作出行政行为的法律依据。况且，冷水江市对出租汽车采取公司化、规模化管理模式是当地政府针对冷水江市出租汽车行业的现状及未来发展报请上级主管部门批准而作出的整体规划。湖南省交通运输厅于2013年10月21日《关于冷水江市181台出租汽车经营权到期续牌的复函》明确要求冷水江市人民政府对该市181台出租车应“积极引导出租汽车企业实行公司化、规模化经营和员工制管理”。整改方案实施后，冷水江市的出租汽车经营权许可工作以出租汽车公司为竞标主体经过新一轮招投标对181台出租汽车经营指标已经实际确定和安排，对于有数量限制的行政许可，被告无权新增许可数量。原告吴彪仍以个人名义提出申请，显然不符合出租汽车应当公司化、规模化、集约化的要求，客观上也不具备获得行政许可的条件。鉴此，被告在执法程序上没有必要告知原告补正材料，即使原告吴彪补正相关材料，也不会对其是否能够获取经营权行政许可产生任何实质影响。综前所述，被告作出的冷交决字（2014）第049号《不予行政许可决定书》于法有据且符合法定程序，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告为支持其诉讼主张，在举证期限向本院提交了下列证据：
不予行政许可决定书邮寄回单及作出不予许可行政行为所适用的法律依据：《城市出租汽车管理办法》、湖南省人民政府《关于进一步加强城市公共客运管理的意见》、《湖南省交通运输厅关于冷水江市181台出租汽车经营权到期续牌的复函》。拟证明被告依法作出不予行政许可决定并将该决定书依法送达给原告。
经庭审举证、质证，本院对原、被告提交的证据认证如下：
原告对被告证据的真实性无异议，但认为被告不应曲解相关法律法规而作出违法的行政行为。被告对原告的证据1、2不持异议，认为原告的证据3不具备证据的“关联性”与“合法性”，不能实现其证明目的。本院对原、被告均无异议的证据予以采信。因原告的证据3不能实现其证明目的且与本案的审理结果无关联，故本院不予采信。
根据采信的证据，结合庭审查明的事实，本院认定如下案件事实：
原告吴彪于2014年2月12日通过快递信函形式向被告冷水江市交通运输局提交申请书，原告以其个人名义向被告申请出租汽车经营权行政许可，但没有提交其他相关申请材料。被告冷水江市交通运输局认为原告吴彪的申请不符合冷水江市人民政府对该市出租汽车正在实行公司化、规模化、集约化的发展计划及条件。特别是该市报上级主管部门批准将出租汽车经营权特许工作经新一轮招投标，该市181台出租车经营指标已经实际确定到位，中标主体为依法成立的城市出租汽车公司，故不存在对个人申请出租车经营权予以行政许可的客观条件。原告吴彪仍以其个人名义申请出租汽车经营权，该申请不符合该市对出租汽车行业进行统筹布局的要求。被告冷水江市交通运输局遂于2014年2月25日依据《城市出租汽车管理办法》第十一条第二款及湖南省人民政府《关于进一步加强城市公共客运管理的意见》第二条之规定，对原告吴彪作出冷交决字（2014）第049号《不予行政许可决定书》，决定不予行政许可。原告吴彪不服，于2014年6月3日向冷水江市人民法院提起行政诉讼，并提出了前述诉讼请求。
本案的争议焦点为：被告冷水江市交通运输局作出的冷交决字（2014）第049号《不予行政许可决定书》是否合法。
本院认为：《城市出租汽车管理办法》第十一条规定申请从事出租汽车经营的企业和个体工商户，应当向客运管理机构提交下列文件：（一）书面申请；（二）经营方案及可行性报告；（三）资信证明；（四）经营管理制度；（五）有关经营场地、场所的文件和资料；（六）符合其他有关规定的文件。由此可见，申请出租汽车经营权的主体应为企业或个体工商户，提出申请时另应提交相关申请资料。本案原告吴彪仅提交了书面申请，没有提交合法有效的个体工商户营业执照佐证其申请主体身份合法，也没有依法提交其他相关申请资料。被告受理申请后，对原告提出申请时的主体资格没有依法审查，也没有依照《湖南省行政程序规定》第六十五条第三项之规定，依法履行告知原告吴彪需要补正材料的义务，而是直接决定不予行政许可，被告冷水江市交通运输局属于执法程序违法。又由于原告吴彪的申请不符合冷水江市人民政府对出租汽车实行公司化、规模化、集约化管理的规定，且原告吴彪提出书面申请时，该市出租汽车经营权特许工作经新一轮招投标工作已告一段落，该市经批准允许投入的181台出租汽车经营指标已经发放完毕，不存在对原告予以许可的客观条件，被告对原告的申请决定不予许可符合相关法律法规规定，被告的不予许可决定程序违法但对原告的实体权益并不产生实质影响。鉴此，本院对被告冷水江市交通运输局作出的行政行为确认违法，但不予撤销。至于原告吴彪诉请法院判令被告冷水江市交通运输局向其授予出租汽车经营权，因是否行政许可属于行政机关的职权范畴，根据“司法权不能替代行政权”原理，本院对原告吴彪的此一诉讼主张不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告冷水江市交通运输局于2014年2月25日作出的冷交决字（2014）第049号《不予行政许可决定书》违法；
二、驳回原告吴彪的其余诉讼请求。
案件受理费50元，由被告冷水江市交通运输局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院或直接向娄底市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于娄底市中级人民法院。
审 判 长 罗正学
人民陪审员 孙菊连
人民陪审员 周赛兰
二〇一七年八月九日
代理书记员 左慧敏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。