吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉01行初68号
原告暨诉讼代表人冯宝，住址长春市绿园区。
原告暨诉讼代表人王振芳，住址同上。
原告王艳华，住址长春市绿园区。
原告王晓芝，住址同上。
原告张文富，住址同上。
原告齐秀石，住址长春市绿园区。
原告王德利，住址同上。
原告王秀芳，住址同上。
原告慈凤举，住址同上。
原告冯仁，住址同上。
原告王立臣，住址同上。
上述原告的委托代理人邱萍萍，北京京平律师事务所律师。
被告长春市绿园区人民政府，住所地长春市绿园区和平大街2288号。
法定代表人薛文革，区长。
委托代理人王蕾，长春市绿园区房屋征收经办中心副主任。
委托代理人黄志红，吉林创一律师事务所律师。
被告长春市人民政府，住所地长春市南关区人民大街10111号。
法定代表人刘长龙，市长。
委托代理人钱鹏斌，长春市人民政府法制办公室备案审核处副处长。
原告冯宝等11人与被告长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）、被告长春市人民政府（以下简称市政府）土地行政征收及行政复议一案，于2017年5月15日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2017年5月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月19日公开开庭审理了本案。除原告王艳华、王晓芝之外的其他原告及11位原告共同的委托代理人邱萍萍，被告绿园区政府的委托代理人王蕾、黄志红，被告市政府的委托代理人钱鹏斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月5日绿园区政府发布《长春市绿园区人民政府关于百里伊通河水系生态治理工程伊通河项目（翟家明沟、串湖明沟）、串湖污水干管截流工程（迎宾路-
四间水库上游）、绿园明沟污水管道工程（四季青市场-
串湖明沟）土地及地上房屋等附着物的征拆补偿安置方案》（以下简称《征拆补偿安置方案》），该方案确定了征拆范围、征拆安置补偿办法、房屋等附着物的评估、房屋征收部门、签约期限及搬迁期限、奖励政策、达不成协议的处理办法等内容。
2017年4月27日市政府作出长府复[2017]238号行政复议决定，该决定认为《征拆补偿安置方案》认定事实清楚，证据确凿，法律依据正确，程序合法，故维持了《征拆补偿安置方案》。
原告冯宝等11人诉称，原告系长春市绿园区城西镇四间村崔营子屯村民，在本村拥有承包地。由于长春市百里伊通河水系生态治理工程占用原告的承包地，原告通过政府信息公开知道绿园区政府作出了《征拆补偿安置方案》。原告不服《征拆补偿安置方案》，向市政府申请行政复议，市政府作出的行政复议决定维持了《征拆补偿安置方案》。原告提起行政诉讼，要求撤销绿园区政府作出的《征拆补偿安置方案》；撤销市政府作出的长府复[2017]238号行政复议决定。
被告绿园区政府辩称：一、绿园区政府作出的《征拆补偿安置方案》系贯彻执行市政府文件和重点工程启动函。2015年末，绿园区政府陆续收到长春市房屋征收经办中心下发的《关于启动百里伊通河水系生态治理工程伊通河项目（翟家明沟、串湖明沟）征收工作的函》、《关于启动串湖污水干管截流工程（迎宾路-
四间水库上游）征收工作的函》、《关于启动长春市串湖污水干管截流工程之绿园明沟污水管理工作征收的函》和《关于绿园明沟污水管道工程调整拆迁方案征求意见及建议的函》，要求绿园区政府启动上述项目的征收补偿工作。2016年市政府作出《长春市人民政府拟征地通知书》，绿园区政府在收到上级政府的文件及批示后才启动征收补偿工作。二、绿园区政府制定的《征拆补偿安置方案》程序合法。根据上级政府的要求，在收到《长春市人民政府拟征地通知书》后，绿园区政府向法制、国土、规划等相关部门征求意见后，依法定程序选取房屋评估机构，并在征收现场进行张贴公示。绿园区政府履行法定程序进行公告后，被征收范围内的村民知晓该公告，本案涉及村民共计1138户，已有1002户进行签约，仅剩136户未签，并不是原告所称通过申请政府信息公开才知道《征拆补偿安置方案》。三、《征拆补偿安置方案》内容合法。《征拆补偿安置方案》明确了项目的征收范围、被征收人选择权、选取评估中介机构流程、签约期限及鼓励政策等。同时，根据项目的实际情况，先后三次通过了三项补充奖励政策，以保障村民的合法权益。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称：一、行政复议程序合法。原告申请行政复议的时间是2017年3月2日，市政府于2017年3月8日向绿园区政府送达了《行政复议答复通知书》，绿园区政府于2017年3月15日递交了答复及相关证据。市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，对绿园区政府提交的证据进行了书面审查。经审查后依法作出行政复议决定，维持了《征拆补偿安置方案》。二、行政复议决定认定事实清楚。1.《中华人民共和国土地管理法》规定，地方政府为了公共利益和城市建设的需要，可以依法征收集体土地。对于具体征收程序，《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》规定，《拟征地通知书》发布后，受委托的城区人民政府、开发区管委会应对拟征收范围勘测定界和土地权属、地类、房屋等附属物进行调查和登记。同时拟定征地补偿安置方案，进行公示。征地补偿安置方案公告内容包括被征收土地的范围、土地补偿费的标准、安置补助费的标准、房屋等地上附着物和青苗的补偿标准、其他有关征地补偿安置的具体措施。同时规定，被征收人对征地补偿安置方案提出异议，并且超过总人数一半以上要求听证的，应当在公告之日起10个工作日提出书面申请，符合条件的，驻城区、开发区国土部门应当按照规定组织听证。确需修改征地补偿安置方案的，应当依据有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改征地补偿安置方案的，应当依据有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。地上房屋等附着物补偿，由双方约定；约定不成的，由具有资质的评估机构评估后确定补偿标准。2.2013年4月11日市政府办公厅印发了《长春市征收集体土地上房屋等附着物补偿安置指导意见（试行）》，对被征收集体土地上房屋、温室、大棚等补偿进行了细化。同时规定了集体土地上房屋等附着物补偿安置的优惠政策和奖励措施，由城区政府、开发区管委会结合本辖区的实际情况制定。本案中，市政府发布了《拟征地通知书》，决定对绿园区城西镇的部分集体土地进行征收。原告的土地及地上物在本次征收范围内。绿园区政府按照征地决定和长春市征收经办中心的要求，依法作出征地补偿安置方案并经批准后，依照《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》的规定，履行了公示、告知的义务。《征拆补偿安置方案》内容确定了征收位置、安置补偿办法、评估方式方法以及明确了奖励政策。同时，采取了特殊补偿事项“一事一议”的方式，进一步提高安置补偿工作效率，维护被征收农民合法权益。在具体实施过程中，本次征收已达成协议1000余户，该补偿安置方案已得到大多数被征地农民的认可和支持。因此，该方案符合法律规定，没有直接影响或损害原告的实质权益。如对有关细节需要解释或说明的，应当向征收部门提出，由绿园区政府或征收部门协调处理。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
原告冯宝等11人向本院提交了以下证据：1.原告冯宝等人的耕地承包及经营合同，用以证明原告的承包地位于补偿安置方案涉及的征收范围内，原告与补偿安置方案具有利害关系；2.2017年2月4日绿园区政府办公室对原告作出的绿园区政府信息公开申请答复书，用以证明原告获知补偿安置方案的途径是通过申请政府信息公开；3.《征拆补偿安置方案》，用以证明原告土地权益受到侵害；4.EMS邮单，用以证明原告收到行政复议决定的时间以及起诉时间在法定期限内；5.《行政复议决定书》，用以证明市政府作出的行政复议决定侵犯了原告的合法权益，该决定适用法律错误，认定事实不清。
经庭审质证，被告绿园区政府和市政府对上述证据的质证意见是：对证据1、4无异议；对证据2的真实性无异议，但对其证明问题有异议，绿园区政府作出《征拆补偿安置方案》后在原告居住区域内张贴，有多达1000多户村民看到了张贴的方案，并知晓《征拆补偿安置方案》内容，原告主张的不知情违背诚信和客观事实。原告因超过行政复议申请期限，才以通过申请政府信息公开来计算行政复议申请期限，故该证据不能证明绿园区政府没有依法公示《征拆补偿安置方案》；对证据3的真实性无异议，但对其证明问题有异议，该份补偿方案从内容到补偿程序、补偿金额等方面完全按照集体土地征收程序制定的，切实保障了被征收人的合法权益；对证据5的证明问题有异议，行政复议决定是依照法律程序作出的，未侵犯原告合法权益。
被告绿园区政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1.长春市政府发布的《长春市人民政府拟征地通知书》；2.《关于启动百里伊通河水系生态治理工程伊通河项目（翟家明沟、串湖明沟）征收工作的函》；3.《关于启动串湖污水干管截流工程（迎宾路-
四间水库上游）征收工作的函》，第一组证据用以证明市政府已经决定对项目范围内的土地实施征收，绿园区政府组织实施征收工作符合法律规定。第二组证据：1.《征拆补偿安置方案》；2.安置补偿方案公告张贴照片，张贴在被征收人居住现地；3.选取评估机构照片，第二组证据用以证明制定《征拆补偿安置方案》程序合法，该方案内容规定了征拆范围、征拆安置补偿办法、房屋等附着物的评估、房屋征收部门、签约期限及搬迁期限、奖励政策、达不成协议的处理办法等内容，符合法律规定。第三组证据：1.《关于执行棚户区相关奖励政策的请示》；2.《关于集体土地项目补偿安置补偿奖励政策的请示》；3.《关于集体土地征拆项目补充制定奖励政策的请示》，第三组证据用以证明补偿安置方案切实维护了被征收人的利益，未侵犯原告的合法权益。
被告绿园区政府提供的法律依据是：《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条；《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》第四条、第五条、第六条、第七条等。
经庭审质证，原告冯宝等11人对上述证据的质证意见是：第一组证据：对证据1的合法性有异议，该通知并未在被征收区域内张贴公告，也未向该区域内的农户告知，其内容也不符合拟公示告知的内容，不符合国发[2004]28号文件第十四条的规定；对证据2、证据3关联性、合法性有异议，这两份证据都是行政机关内部函件，并且该区域集体土地并未被批准征收。行政机关制作的这些文件无事实依据，根据该份证据实施土地征收和制定补偿安置方案更是违反征地法定程序，也达不到其证明目的。对第二组证据：对证据1合法性及证明问题有异议，因涉案集体土地未被批准征收，故补偿安置方案违反征地法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《征用土地公告办法》第七条的规定，在征地方案依法被批准后才可制定补偿安置方案，因此在拟征地阶段无权制定补偿安置方案。依据该方案标准对原告进行补偿属违法。《补偿安置方案》里对土地两费及青苗费的补偿标准违反《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，达不成协议的由区政府责成交出土地和房屋是没有法律依据的；对证据2、3的真实性、合法性及证明问题有异议，该照片未提供原始拍摄载体，不符合法定证据形式要求，原告未见该公告张贴出来，土地没有被批准征收，选取的评估机构也没有事实和法律依据。对第三组证据关联性有异议，该证据属于上下级之间的请示，与本案诉请无关联性。绿园区政府适用法律错误，可见本案安置补偿方案的作出违反该法律依据。被告市政府对上述证据无异议。
被告市政府向本院提交了以下证据：1.行政复议立案审批表；2.行政复议申请书；3.行政复议答复书；4.行政复议答复通知书的送达回证；5.行政复议决定书的送达回证及邮寄单。上述证据用以证明行政复议程序合法，适用法律依据正确。
被告市政府提供的法律依据是：《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项。
经庭审质证，原告冯宝等11人对证据1、2、4、5无异议；对证据3的合法性有异议，征收安置补偿方案的作出违反法律强制性规定，在土地未被批准征收的情况下制作该方案无事实依据和法律依据。被告绿园区政府对上述证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告冯宝等11人提供的证据1、2、4真实、合法且与本案被诉行政行为具有关联性，能够证明其要证明的问题，本院予以采纳；原告冯宝等11人提供的证据3、5系本案被诉行政行为，本院对其真实性予以确认。对被告绿园区政府提供的第一组证据的真实性，本院予以确认，但该组证据不能证明《征拆补偿安置方案》作出时，涉案土地经有权批准单位批准征收，故对其证明问题本院不予采纳；对被告绿园区政府提供的第二组、第三组证据的真实性，本院予以确认，但该组证据不足以证明绿园区政府依照法定程序制定《征拆补偿安置方案》。被告市政府提供的证据能够证明其按照《中华人民共和国行政复议法》等规定履行了行政复议的法定程序，对其证明问题本院予以采纳。
经审理查明，2016年7月29日市政府下发了长府拟征函[2016]54号《拟征地通知书》，决定对绿园区林园街道车家村、四季青村、城西镇四间村部分集体土地实施征收，此后，绿园区政府启动了集体土地征收补偿工作。原告冯宝等11人使用的土地位于城西镇四间村的征收范围内。2016年8月5日绿园区政府作出《征拆补偿安置方案》，该方案发布后，绿园区政府与1000余户被征收人根据该方案签订了征收补偿协议，部分被征收人的房屋已经实际拆除。就征收补偿问题原告冯宝等11人未与征收部门达成一致意见。2017年2月4日冯宝等11人通过政府信息公开获取了《征拆补偿安置方案》。冯宝等11人其对该方案不服，于2017年3月2日向市政府申请行政复议，市政府维持了该方案，故冯宝等11人向本院提起行政诉讼，要求撤销绿园区政府作出的《征拆补偿安置方案》及市政府作出的行政复议决定。
本院立案后，向绿园区政府送达了起诉状副本以及举证通知，绿园区政府在法定举证期限内向本院提供了相应的证据，但未将涉案土地的征收批复作为证据向本院提供。2017年6月19日本案开庭审理过程中，绿园区政府向本院出示了吉林省国土资源厅于2017年5月14日作出的吉国土资耕函[2017]163号、164号、165号集体土地征收批复。庭后，绿园区政府向本院说明吉国土资耕函[2017]165号批复为涉案集体土地的征收批复。
本院认为：一、《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定了基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的土地征收由国务院批准，除此以外的土地征收，由省级人民政府批准，并报国务院备案。《征收土地公告办法》第四条规定了被征收土地所在地的市、县人民政府应当在受到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告；第七条规定了有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。由此可见，征地补偿、安置方案的拟定及公告，需要以获得征收土地方案批准文件为前提和基础。本案中，绿园区政府在涉案集体土地未经省级以上人民政府批准征收的情况下，作出涉案《征拆补偿安置方案》不符合法律规定。
二、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定了集体土地征收程序。在集体土地征收中，房屋及地上物征收并无独立的程序，而是在征收集体土地的同时，将房屋和地上附着物一并征收。《征收土地公告办法》第八条规定了征地补偿、安置方案公告的内容应当包括地上附着物的补偿标准和支付方式，故绿园区政府主张涉案《征拆补偿安置方案》只是被征收土地上的地上物的安置补偿方案，不适用《征收土地公告办法》中规定的相应程序，本院不予支持。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，行政行为违反法定程序，人民法院判决撤销或部分撤销；第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，虽然《征拆补偿安置方案》制定时涉案集体土地未被批准征收，但在征收程序进行过程中获取了征地批准文件，对批准征地一事进行了追认。因绿园区政府根据《征拆补偿安置方案》已经与被征收范围内1000余被征收人签订了补偿协议，部分被征收人交出的房屋等地上附着物已经拆除完毕，故《征拆补偿安置方案》被撤销会给社会公共利益造成重大损害，应对其确认违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，同时保留效力。
四、被告市政府受理立行政复议申请后，依照行政复议的法定程序对行政复议案件进行了审理，并作出维持《征拆补偿安置方案》的行政复议决定。虽然行政复议决定认为《征拆补偿安置方案》程序合法等不当，但该行政复议决定的结论不宜被撤销。这是由于本院对《征拆补偿安置方案》审理后，作出保留《征拆补偿安置方案》效力的判决，若撤销行政复议决定，将导致市政府根据行政复议申请人的申请，对人民法院已经确定效力的《征拆补偿安置方案》重新作出行政复议决定。为了避免增加行政复议机关、行政复议申请人和被申请人的诉累，本院对原告冯宝等11人要求撤销行政复议决定的诉讼请求，不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、被告长春市绿园区人民政府于2016年8月5日作出的《长春市绿园区人民政府关于百里伊通河水系生态治理工程伊通河项目（翟家明沟、串湖明沟）、串湖污水干管截流工程（迎宾路-
四间水库上游）、绿园明沟污水管道工程（四季青市场-串湖明沟）土地及地上房屋等附着物的征拆补偿安置方案》违反《中华人民共和国土地管理法》等的规定；
二、驳回原告冯宝等11人的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告冯宝等11人负担25元，由被告长春市绿园区人民政府负担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨 光
代理审判员 高婧明
代理审判员 于佳鑫
二〇一七年八月四日
书 记 员 刘雅林