贵州省安顺市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黔04行终30号
上诉人（原审原告）蒙光芬，女。
上诉人（原审原告）杨正岗，男。
上诉人（原审原告）周兴友，男。
上诉人（原审原告）杨正军，男。
上诉人（原审原告）陈天福，男。
上诉人（原审原告）陈登贤，男。
上诉人（原审原告）周兴明，男。
上诉人（原审原告）李成志，男。
上诉人（原审原告）丁文胜，男。
上诉人（原审原告）陈登益，男。
上诉人（原审原告）陈登旺，男。
上诉人（原审原告）黄仕芬，女。
上诉人（原审原告）丁文广，男。
上诉人（原审原告）刘加洪，男。
上诉人（原审原告）陈廷胜，男。
上诉人（原审原告）刘小金，男。
上诉人（原审原告）陈维，男。
上诉人（原审原告）彭志田，男。
上诉人（原审原告）陈廷仟，男。
上诉人（原审原告）刘加高，男。
上诉人（原审原告）陈登凯，男。
上诉人（原审原告）孟江，男。
上诉人（原审原告）周兴祥，男。
上诉人（原审原告）陈龙贵，男。
上诉人（原审原告）朱凤洪，男。
上诉人（原审原告）吉老二，男。
上诉人（原审原告）丁有德，男。
上诉人（原审原告）丁文庆，男。
上诉人（原审原告）陈龙艳，男。
上诉人（原审原告）周买平，男。
上诉人（原审原告）朱凤才，男。
上诉人（原审原告）周兴胜，男。
上诉人（原审原告）陈凡书，男。
上诉人（原审原告）朱凤祥，男。
上诉人（原审原告）陈登泽，男。
上诉人（原审原告）陈登井，男。
上诉人（原审原告）丁亚能，男。
上诉人（原审原告）陈龙江，男。
上诉人（原审原告）刘加登，男。
上诉人（原审原告）陈发亮，男。
上诉人（原审原告）陈登友，男。
上诉人（原审原告）刘文华，男。
上诉人（原审原告）陈龙生，男。
上诉人（原审原告）陈建中，男。
上诉人（原审原告）周承敏，女。
诉讼代表人彭志田、孟江。
被上诉人（原审被告）普定县发展和改革局。
法定代表人陈发勇，局长。
委托代理人刘健，贵州定南律师事务所律师。
委托代理人段梦文，贵州定南律师事务所律师。
上诉人蒙光芬等45户因土地其他行为一案，不服贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院（2017）黔0423行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原裁定认为：被告作出的普发改投资[2015]167号《普定县发展和改革局关于对普定县夜郎湖一级饮用水源保护区居民搬迁安置点建设项目立项的批复》（以下简称《立项批复》），是对普定县夜郎湖管理处《关于普定县夜郎湖一级饮用水源保护区居民搬迁安置点建设项目立项的报告》作出的批复，未对原告设立权利义务，也未对原告的权利义务产生实际影响；原告与该行为没有法律上的利害关系，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的主体资格，其起诉不符合法定条件，依法应当驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释第三条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定：驳回原告蒙光芬等45户的起诉。
裁定书送达后，上诉人蒙光芬等45户不服，上诉称:上诉人与被诉行政行为具有法律上的利害关系。《立项批复》审批的建设项目系政府部门组织上诉人搬迁后，用于安置上诉人的房屋。现普定县人民政府已经以保护水源的名义，强制拆除上诉人的房屋，强迫上诉人搬迁，并有意将上诉人安置至该立项批复所确认的建设项目之中。《立项批复》确立的建设项目，是上诉人未来被安置的居所地，该项目的合法性势必对上诉人最基本的居住权利产生影响。根据《中国行政审判指导案例》（最高院行政审判庭编）第一卷第二号案例，对合法权益的侵害，不仅包括现实的，也包括潜在的。因此，被上诉人作出的《立项批复》行为和上诉人具有法律上的利害关系。一审法院对事实认定存在错误，因而导致其适用法律错误。上诉人起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法具有诉讼主体资格。综上，上诉人认为一审法院认定事实和适用法律均错误，故向本院提起上诉，请求支持上诉人的上诉请求。
被上诉人普定县发展和改革局（以下简称普定县发改局）辩称：一、上诉人非诉争项目的利害关系人。被上诉人在法定职责权限内并无拆迁的行政决策权，而且也未作出类似的行政行为。故被上诉人的《立项批复》并未超越权限作出“拆迁”的决策，并未侵害其房屋所有权；二、涉诉项目征收的土地承包经营权并非属于上诉人蒙光芬等45户，故被上诉人的行政行为实质上也未侵害其农村土地承包经营权；三、即使上诉人全部选择以诉争项目安置点建房安置的方式获得补偿，也不能当然证明安置的房屋会对其造成何种影响。被上诉人对该项目进行立项批复的行为，仅仅是对该项目是否符合立项的条件作出审查和批复，但是否应当被征收、如何补偿、如何建设，并非被上诉人的职责所在，故上诉人在上诉中称因被上诉人的立项批复行为造成其所在农村集体土地被征收用于建房，明显错误。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人诉请的撤销《立项批复》理由不能成立，请求二审法院依法维持原裁定，驳回上诉人的上诉。
经审理查明：2015年12月15日，普定县夜郎湖管理处向普定县发改局上报《关于普定县夜郎湖一级饮用水源保护区居民搬迁安置点建设项目立项的报告》。2015年12月25日，普定县发改局作出普发改投资[2015]167号《立项批复》。此后，上诉人蒙光芬等45户的房屋被相关政府部门及其工作人员强制拆除。上诉人通过政府信息公开的方式，于2016年11月10日收到普定县发改局的《关于政府信息公开申请的回复》，获知其作出了普发改投资[2015]167号《立项批复》的行政行为。上诉人认为此行政行为违法，于2016年11月16日向安顺市发展和改革委员会申请行政复议，请求查明事实、依法处理。2017年1月3日，安顺市发展和改革委员会作出安发改政复决字[2017]1号行政复议决定，驳回其行政复议申请。2017年1月19日，蒙光芬等45户向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的普发改投资[2015]167号《立项批复》的行政行为。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”本案中，《立项批复》建设项目中所涉及的土地虽为原告所在村组集体所有土地，但上诉人对相关土地不享有承包经营权。未设立承包经营权的部分应由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，上诉人不直接对该土地享有权利义务，不是相关土地的利害关系人。因此上诉人主张因建设地点位于其所在村组集体土地而与其发生利害关系的理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，《立项批复》是对普定县夜郎湖管理处《关于普定县夜郎湖一级饮用水源保护区居民搬迁安置点建设项目立项的报告》所作的批复，该项目的内容是为夜郎湖一级饮用水源保护区内搬迁户新建安置住房。上诉人虽居住于计划搬迁的区域内，但该批复没有决定对原告等住户进行搬迁的法律效力，也没有对原告的权利义务产生实质上的影响，与上诉人房屋被强制拆除没有因果关系，因此《立项批复》与上诉人之间并没有法律上的利害关系,应驳回起诉。原裁定处理并无不当，应予维持。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，上诉人曾因对《立项批复》不服，向安顺市发展和改革委员会申请行政复议。安顺市发展和改革委员会于2017年1月3日作出安发改政复决字[2017]1号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六条第一款的规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件的为由驳回的除外。本案中，该复议决定驳回上诉人的行政复议申请，实际上维持了原行政行为。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七条的规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，上诉人对经复议的案件提起行政诉讼，安顺市发展和改革委员会与普定县发改局应为共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。本案中，在上诉人只起诉普定县发改局时，一审法院本应告知上诉人追加被告，在上诉人不同意追加时，由一审法院依职权追加被告。一审法院没有追加安顺市发展和改革委员会为共同被告便作出裁定，程序违法，本院予以指正。综上所述，一审法院认定事实清楚，处理并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一审案件受理费50元，退回上诉人蒙光芬等45户。
本裁定为终审裁定。
审判长 肖 帮 华
审判员 何 劲 松
审判员 洪 云
二〇一七年七月十三日
书记员 张甜甜(代)