重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝行终62号
上诉人（一审原告）唐承淑，女，汉族，1956年5月10日出生，住重庆市九龙坡区。
委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。
委托代理人王佰华，重庆憬谦律师事务所律师。
上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人黄奇帆，市长。
委托代理人徐沙，该府工作人员。
委托代理人陈龙桥，重庆海外律师事务所律师。
一审第三人重庆市九龙坡区国土资源管理分局。住所地重庆市九龙坡区直港大道*号。
法定代表人李军，局长。
唐承淑、重庆市人民政府因唐承淑与重庆市人民政府（简称市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院(2015)渝五中法行初字第00075号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2006年3月2日，市政府向重庆高新区管理委员会作出渝府地[2006]88号《重庆市人民政府关于高新区实施城市规划建设征（转）收土地的通知》，通知对包括唐承淑所在的高新区高庙村张坪社全部集体土地等予以征收，并撤销建制。2006年3月11日，重庆高新区管理委员会发布《重庆高新区管理委员会关于征（转）收渝州路街道高庙村小沟、张坪两社土地的公告》（征地公告[2006]02号）。2012年9月3日，重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局发布《重庆市国土房管局高新区分局关于征收重庆高新区小沟、张坪经济合作社集体土地补偿安置方案的公告》，启动了被征地范围房屋拆迁补偿安置工作。2013年1月25日，原重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局向唐承淑发送《征地拆迁财产确认通知书》，将2007年4月15日到现场进行调查确认结果通知唐承淑：各类房屋补偿面积2033.74平方米，补偿金额579402元（不含残值和奖励），并告知唐承淑对该调查确认结果有异议，可在2013年1月30日进行财产核对并完善相关手续等。由于双方未就房屋的安置补偿达成协议，唐承淑于2014年4月2日向重庆市高新区管委会申请行政协调。因协调不成，重庆高新区管委会于2014年7月7日出具《行政协调意见通知书》。2014年7月21日，唐承淑向市政府申请行政裁决，请求：1、确认市政府渝府地[2006]88号征地批文通知自动失效；2、依法裁决被申请人九龙坡区国土资源管理分局（原重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局）按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对唐承淑进行征地拆迁安置补偿。市政府于2014年8月7日作出渝府地裁[2014]37号《征地补偿安置争议裁决书》，要求九龙坡区人民政府对属于补偿标准争议的问题重新组织协调，若有关争议仍未达成一致意见，需作出《征地补偿安置协调意见书》。唐承淑不服该裁决，起诉至重庆市第五中级人民法院。重庆市第五中级人民法院于2014年11月21日作出（2014）渝五中法行初字第00305号《行政判决书》，判决撤销渝府地裁[2014]37号征地补偿安置争议裁决书，并责令市政府在该判决生效之日起60日内重新作出征地补偿安置争议裁决。双方对该判决均未提起上诉。2015年2月2日，市政府作出渝府地裁[2015]4号《征地补偿安置争议裁决书》，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条等规定，裁决：1、对唐承淑提出确认重庆市人民政府渝府地[2006]88号征地批文通知自动失效的请求，不予受理。2、对唐承淑提出依法裁决按《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的标准对其进行征地拆迁安置补偿的请求，不予支持。唐承淑不服，遂诉至法院要求撤销渝府地裁[2015]4号《征地补偿安置争议裁决书》并责令重作。
另，在本案一审审理过程中，唐承淑与重庆高新区征地服务中心于2015年7月7日签订《征地房屋拆迁补偿协议书》、《征地农转非人员统建优惠购房安置协议》等，接受安置房屋并结算领取了全部补偿款项，于同月20日将房屋腾空交付完毕。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，市政府作为批准征用土地的人民政府，具有对唐承淑提出的征地补偿安置标准裁决申请进行裁决的职权。
同时，根据上述规定，对补偿标准争议申请批准征收土地的人民政府裁决的前置条件为经县级以上地方人民政府协调且协调不成。本案中，唐承淑对征地补偿安置标准有争议，经过了重庆市高新区管理委员会组织的协调，但协调不成，符合申请行政裁决的法定条件。唐承淑认为根据《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条的规定，裁决机关受理裁决案件后也要先行组织协调。因该通知系部门规范性文件，受理裁决后先行组织协调并非裁决机关的法定职责，故依法不予支持唐承淑认为裁决程序违法的请求。
关于市政府是否应当受理唐承淑提出的要求确认渝府地[2006]88号征地批文通知自动失效申请的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，市政府裁决的对象是征地补偿标准争议。市政府认为该项请求不属于征地补偿标准争议范畴，裁定不予受理并无不当。
关于是否应当参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的标准对唐承淑房屋进行征地拆迁安置补偿的问题。该问题既是市政府行政裁决的核心内容，也是本案争议焦点。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，市政府作出渝府地[2006]88号《重庆市人民政府关于高新区实施城市规划建设征（转）收土地的通知》，通知对包括唐承淑所在的高新区高庙村张坪社全部集体土地等予以征收并撤销建制，时间是2006年3月2日。但直至2012年9月3日，重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局才发布《重庆市国土房管局高新区分局关于征收重庆高新区小沟、张坪经济合作社集体土地补偿安置方案的公告》，启动了被征地范围房屋拆迁补偿安置工作。唐承淑请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行征地拆迁安置补偿，符合上述司法解释的规定。故市政府作出的征地补偿安置争议裁决属于法律适用错误，依法应予撤销并责令其限期重作。但因在本案审理中，唐承淑已就本案所涉征地范围房屋拆迁补偿安置与相关部门达成协议并实际履行，唐承淑的征地补偿安置争议已经解决，判决撤销被诉行政裁决并责令限期重作已无实际意义，在唐承淑不撤回起诉的情况下，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决确认重庆市人民政府2015年2月2日作出的渝府地裁[2015]4号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》违法。案件受理费50元，由重庆市人民政府负担。
唐承淑上诉称，一审判决认为唐承淑已就房屋拆迁补偿安置于相关部门达成协议并实际履行属于事实认定错误，一审判决确认被诉行政裁决违法属于法律适用错误。请求撤销一审判决，依法改判。
市政府上诉称，司法解释不是行政机关作出具体行政行为的依据，被诉行政裁决适用集体土地征收补偿相关规定正确。请求撤销一审判决，依法改判。
重庆市九龙坡区国土资源管理分局二审中未提交答辩意见。
市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据和依据：
1、《重庆人民政府关于高新区实施城市规划建设征（转）收土地的通知》（渝府地[2006]88号），拟证明唐承淑要求补偿的房屋在此次征地范围内。
2、《重庆高新区管理委员会关于征（转）收渝州路街道高庙村小沟、张坪两社土地的公告》（征地公告[2006]02号），拟证明征地批文下达后，及时发布了征地公告。
3、《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局关于征（转）收渝州路街道高庙村小沟、张坪两社土地补偿安置方案的公告》（2007年第1号），拟证明2007年4月2日发布了征地补偿安置方案公告，包含有征地应当补偿安置的各项标准。
4、《高新区高庙村张坪社农转非人员“两费”发放名册》（2007年8月）；
5、《重庆市国土房管局高新区分局关于重庆高新区实施城市规划建设征（转）收渝州路街道高庙村张坪经济合作社全部农村居民转为城镇居民的函》（渝国土房管高新函[2008]第18号）；
6、《高新区高庙村张坪社农转非人员报批名册》、《重庆市高新区石桥镇高庙村张坪社征地农转非审批表》；
证据4-6拟证明唐承淑虽于1998年即农转非，但在2007年对唐承淑所在的张坪社村民都进行了农转非并发放了相关费用，唐承淑应当知晓征地行为。
7、《重庆市国土房管局高新区分局关于征收重庆高新区小沟、张坪经济合作社集体土地补偿安置方案的公告》、《重庆高新区小沟、张坪经济合作社征地补偿安置方案》及公告照片，拟证明2012年9月3日公告了征地补偿安置方案，启动了房屋拆迁补偿安置。
8、《集体土地登记申请书》（张坪社092号）、《乡镇房地产登记卡》（房地档案编86号），拟证明唐承淑房屋系集体土地上房屋，以其前夫名义登记，登记载明建筑面积为130.06平方米（其中违章面积70平方米）。
9、《村民建筑物补偿清理登记表》，拟证明2007年4月15日对唐承淑建筑物补偿清理登记时，唐承淑认可其有建筑物的情况：砖混结构1741.17平方米、18墙石棉瓦盖277.52平方米、12墙石棉瓦盖15.05平方米。以上共计2033.74平方米，但并非都是合法建筑。
10、唐承淑与杨某某《离婚证》及离婚协议书，拟证明唐承淑于2006年3月20日与前夫杨某某离婚，离婚协议书仅约定对130平方米的房屋按各65平方米进行分割，故除此之外的建筑均为违法建筑。
11、2013年2月27日《约谈记录》，拟证明对唐承淑多次约谈。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条。
唐承淑在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据和依据：
1、征地补偿标准裁决申请书，拟证明唐承淑提起了行政裁决申请。
2、《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2015]4号），拟证明被诉行政行为的存在。
3、重庆市第五中级人民法院（2014）渝五中法行初字第00305号《行政判决书》，拟证明市政府曾针对唐承淑的行政裁决申请作出渝府地裁[2014]37号裁决书，被人民法院判决撤销后重新作出本案被诉行政裁决。
4、渝府地[2003]733号《重庆市人民政府关于重庆警官职业学院扩建工程征（转）用土地的批复》，拟证明唐承淑房屋所在土地是渝府地[2003]733号批复即已征收。
5、《征地拆迁财产确认通知书》及《村社房屋实测表》，拟证明征地部门已认定2033.74平方米均为“有证面积”。
经庭审质证，唐承淑对市政府举示的证据1真实性、合法性、关联性均有异议，认为该批复已失效；对证据2真实性、合法性、关联性均有异议，认为没有见过该公告且公告内容也不符合法律规定；对证据3真实性、合法性、关联性均有异议，认为没有见过该公告且内容不明确；对证据4-6关联性有异议，认为与本案无关联，且不能达到证明目的；对证据7真实性、合法性、关联性均有异议，认为系通过另案才得知此方案，并没有公告，且根据市政府提交的证据，唐承淑房屋所在土地早已转为国有土地，当时未予补偿安置，因此应当参照国有土地上房屋进行补偿，市政府依据此方案作出本案被诉行政裁决不合法；对证据8有异议，认为唐承淑的房屋合法面积共有2033.74平方米；对证据9真实性无异议，但认为不能实现证明目的，应当2033.74平方米都是合法面积，因为从未对唐承淑房屋作出过违法建筑的认定；对证据10真实性无异议，但认为并不能证明唐承淑房屋为违法建筑；对证据11无异议，但认为并不能证明不应当按照国有土地上房屋进行补偿安置。
市政府对唐承淑举示的证据1-3无异议；对证据4认为与本案无关联；对证据5中《征地拆迁财产确认通知书》真实性无异议，对《村社房屋实测表》因无相关部门签字盖章确认，故认为真实性无法确认，且证据5不能证明唐承淑2033.74平方米房屋都是合法建筑。
一审法院对当事人提供的证据作如下认证：市政府举示的证据1-3、7-11，真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；证据4-6，与本案不具有关联，依法不予采信。唐承淑举示的证据1-3，真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；证据4，与本案无关联，依法不予采信；证据5中的《征地拆迁财产确认通知书》，真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；证据5中的《村社房屋实测表》，因既无经办人签字，也无有关部门盖章，且房款金额与《征地拆迁财产确认通知书》上载明的金额不一致，依法不予采信。
一审法院已经将证据随案移交本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。本院经审理查明，在本案一审过程中，市政府向一审法院提交了《重庆高新技术产业开发区征地服务中心关于高新区唐承淑、杨某行政诉讼案件有关情况的说明》、《征地房屋拆迁补偿协议书》（编号：278）、《征地房屋拆迁补偿协议书》（编号：248-1）、《征地农转非人员统建优惠购房安置协议》（唐承淑278）、《征地农转非人员统建优惠购房安置协议》（杨某278-1）、《征地房屋拆迁补偿及货币安置协议书》（编号242）、《高庙村张坪社房屋拆迁领款表》、《高庙村张坪社房屋拆迁领款表》（死亡人员）、《高庙村张坪社房屋拆迁余额领款表》、《高庙村张坪社房屋拆迁余额领款表》（死亡人员）、《房屋交接单》（唐承淑）和《房屋交接单》（杨某、杨某某）以证明唐承淑与重庆高新区征地服务中心于2015年7月7日签订《征地房屋拆迁补偿协议书》、《征地农转非人员统建优惠购房安置协议》等并结算领取全部补偿款项、接受安置房屋的事实。本院法庭调查中，唐承淑陈述上述材料与事实客观真实，但表示其是因生活所迫被迫签订协议并领取补偿款项以应生活所需，且其签订的协议没有按照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿系违法安置，故其虽签订协议但仍未放弃参照国有土地上房屋征收补偿标准进行征地拆迁安置补偿的请求。本院查明的其它事实与一审无异。
本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”
本案中，市政府于2006年3月2日作出渝府地[2006]88号《重庆市人民政府关于高新区实施城市规划建设征（转）收土地的通知》，通知对包括唐承淑所在的高新区高庙村张坪社全部集体土地等予以征收并撤销建制，但直至2012年9月3日，重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局才发布《重庆市国土房管局高新区分局关于征收重庆高新区小沟、张坪经济合作社集体土地补偿安置方案的公告》启动被征地范围房屋拆迁补偿安置工作。从征地批复下达之日至启动被征地范围内房屋拆迁补偿安置工作，时间间隔长达六年，唐承淑房屋所在地已纳入城市规划区，周边房屋价格已经城市化，故唐承淑请求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对其房屋进行安置补偿，符合上述司法解释的规定，市政府作出的征地补偿安置争议裁决适用法律错误，依法应予撤销。上诉人市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。
土地行政裁决是因被征地人对征地补偿标准或征地补偿方案有争议而启动的行政程序，由批准征用土地的人民政府对征地补偿安置争议进行裁决。唐承淑在本案一审审理过程中已签订房屋补偿安置协议，虽唐承淑陈述其系因生活所迫被迫签订协议且该协议内容违法，但该协议内容已实际履行完毕，本案被诉行政裁决的内容已因该补偿安置协议而发生改变，被诉行政裁决实际已不再执行，撤销被诉行政裁决已无实际意义。一审法院未对市政府补充提交的相关证据材料进行质证即认定唐承淑与重庆高新区征地服务中心于2015年7月7日签订《征地房屋拆迁补偿协议书》、《征地农转非人员统建优惠购房安置协议》等并结算领取全部补偿款项、接受安置房屋的事实确属不当，本院予以指出。但是，由于上述事实客观真实，且与唐承淑在本院法庭调查时的自我陈述相符，故一审法院基于此事实认为撤销被诉行政裁决并责令限期重新作出行政行为已无实际意义正确。确认违法判决是撤销判决的补充，在不能或者不需要作出撤销判决的情况下，应当作出确认违法判决。本案中，由于唐承淑已经签订房屋拆迁补偿协议、领取补偿款项并接受安置房屋，被诉行政裁决实际已不再执行，应当判决确认被诉行政裁决违法。上诉人唐承淑的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，法律适用正确，审判程序合法。上诉人唐承淑、上诉人重庆市人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人唐承淑、上诉人重庆市人民政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹 洁
代理审判员 王 乐
代理审判员 许 鹏
二〇一六年四月十九日
书 记 员 李小燕