中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申4411号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴正华，男，1960年12月18日出生，汉族，住江苏省大丰市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴正林，男，1951年9月24日生，汉族，住江苏省大丰市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）余锦龙，男，1957年9月26日生，汉族，住江苏省大丰市。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）江苏省国土资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街58号。
法定代表人李侃桢，该厅厅长。
吴正华、吴正林、余锦龙等三人（以下简称吴正华等三人）因诉江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）不履行土地行政管理法定职责一案，不服江苏省高级人民法院(2015)苏环行终字第00050号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员马永欣、代理审判员阎巍、沈小平参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院经审理查明以下主要事实：吴正华等三人系江苏省大丰市大中镇泰西村三组的村民。2012年6月29日，江苏省人民政府作出苏政地〔2012〕349号批复，批准将包括吴正华等三人住所地在内的18.1459公顷建设用地用于江苏省大丰市沿海高速连接线延伸段工程建设。2015年5月24日，吴正华等三人以〔2012〕349号批复及征地范围勘测定界图，批准建设的道路全长4530米、路宽40米，而江苏省大丰市人民政府及江苏省大丰市国土资源局实际施工占地的路宽为68.5米，存在少批多占等违法征地、违法用地的情形为由，省国土厅提交了《违法征地查处申请书》，请求省国土厅对上述违法征地行为依法予以查处。2015年6月5日，省国土厅向江苏省盐城市国土资源局发出《关于调查处理群众反映违法占地的通知》(苏国土资执法函〔2015〕70号)，要求该局立即派员调查，调查处理情况于2015年6月16日前上报并告知投诉人。
2015年6月10日，江苏省盐城市国土资源局经办人员填写《违法线索登记表》(编号：20150001)称：“经查，信访人反映情况属实。江苏省大丰市国土资源局已于2011年12月15日进行了处罚，查处已经到位，相关人员已经追究到位，建议不再予以立案查处”。2015年7月6日，江苏省盐城市国土资源局向省国土厅提交《关于对大丰市大中镇泰西村群众反映违法用地问题调查处理的报告》(盐国土资发〔2015〕91号)称：“沿海高速连接线延伸段工程，由大丰市城建国有资产经营有限公司于2011年4月承建，存在建设项目在前、报批在后，并有少批多用的违法情况。江苏省大丰市国土资源局于2011年9月28日进行了立案查处，按照既查处事又查处人的原则，于2011年12月15日制作了《行政处罚决定书》(大国土资罚字〔2011〕5号)，并进行了送达。同时，向江苏省大丰市监察局移送《土地违法行为行政处分建议书》(大国土资处建字〔2011〕2号)，2011年12月28日，大丰市监察局分别给予相关责任人以行政警告、记过处分。大丰市国土资源局也已将没收的非法占用土地上的建筑物和其他设施(沿海高速连接线延伸段工程)移交给大丰市国资办处理，目前已查处完毕”。2015年8月20日，吴正华等三人以省国土厅不履行土地行政管理法定职责违法为由，提起诉讼。
江苏省南京市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》1“县级以上人民政府国土资源主管部门查处国土资源违法行为，适用本规程，法律、法规、规章另有规定的除外”。7.1.1“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外”。5.2“对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源、联系人基本情况、线索内容等，并提出初步处置建议，报执法监察工作机构负责人签批。执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查”。6.3“核查结束后，核查人员应当提交核查报告，提出立案或者不立案的建议”。
本案中，省国土厅收到吴正华等三人提交的《违法征地查处申请书》后，根据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，及时向江苏省盐城市国土资源局发出《关于调查处理群众反映违法占地的通知》，要求立即派员调查、上报调查处理报告并告知原告。已经履行了土地行政管理法定职责。吴正华等三人主张省国土厅对涉嫌违法征地、违法用地不履行查处职责的具体行为违法，并依法对江苏省大丰市人民政府及相关政府责任人员违法征地、违法用地行为履行查处的法定职责的诉请，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告吴正华、吴正林、余锦龙的诉讼请求。
江苏省高级人民法院二审认为：本案的争议焦点为省国土厅是否履行了查处土地违法行为的法定职责。具体可以分为：1、吴正华等三人于2015年申请查处的违法行为是否与2011年大丰市国土局查处的违法行为系同一土地违法行为；2、省国土厅是否具备对本案所涉及的土地违法行为进行查处的法定职责；3、省国土厅是否履行了其土地管理法定职责。对此：1、现有证据不足以认定吴正华等三人申请省国土厅查处的土地违法行为系新的土地违法行为。吴正华等三人主张江苏省大丰市国土局于2011年对土地违法行为进行查处后，该项目违法占用土地的数量有所增加，但吴正华等三人未提交证据对该主张进行证明。2、现有证据不能证明吴正华等三人所举报的土地违法行为应当由省国土厅直接查处。如果吴正华等三人所申请查处的确属新的土地违法行为，且吴正华等三人向省国土厅提交查处申请时能够证明其曾经向江苏省大丰市国土局、江苏省盐城市国土局提交过查处申请，上述部门未依法履行其查处职责，江苏省国土厅即应当依照《国土资源违法行为查处工作规程》第7.1.2条的规定，履行对土地违法行为进行查处的法定职责。但吴正华等三人向江苏省国土厅提交查处申请时并未提出其曾经向江苏省大丰市政府、江苏省大丰市国土局、江苏省盐城市政府、江苏省盐城市国土局提出过查处申请，也未主张上述政府和机关未履行查处职责。江苏省国土厅将该申请转交盐城市国土局查处，符合《国土资源违法行为查处工作规程》第7.1.2条关于对土地违法行为进行查处的级别管辖的规定。3、江苏省国土厅将属于其下级机关查处权限内的土地违法线索移交给下级机关查处，并要求查处机关将查处结果告知查处申请人，符合《国土资源违法行为查处工作规程》的要求，已经依法履行了土地管理职责。吴正华等三人主张江苏省国土厅未履行对土地违法行为进行查处的法定职责的主张与事实不符。但江苏省国土厅未有效督促下级国土部门及时将查处情况告知查处申请人不当，应当在今后的工作中加以改进。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
再审申请人不服，向本院申请再审称:一、二审法院认定事实不清，适用法律错误，再审被申请人未依法履行土地行政管理法定查处职责，已经构成行政不作为。
一、2015年的违法行为与2011年已经查处的违法行为不是同一违法行为。再审被申请人辩称其已于2011年12月15目对违法征地行为进行了查处，以“一事不再罚”的原则进行抗辩，由此而认定其对再审申请人2015年5月24日提出的违法征收查处申请履行了查处职责，是对法律的严重曲解和违反。首先，依据当时的《土地违法案件查处办法》，一个土地行政查处案件包括受理、立案、调查、处理、决定、执行等一系列程序。再审被申请人仅仅提供一个行政处罚决定书，最重要的执行阶段及执行的结果均未证实。事实上，该行政处罚也未得到有效执行：涉案的466亩多占土地并没有退还给被征地的农户，违法建设的道路却已通车。违法占地的行为一直持续到2015年5月，与2011年大丰市国土厅查处的违法行为不是同一违法行为。因此再审申请人又向再审被申请人提交了查处的申请，那么，再审被申请人应对再审申请人再次提起的查处申请，重新进行上述查处的一系列程序。其次，根据我国《行政处罚法》第24条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。因此，行政处罚法“一事不再罚”的原则适用有两个要件，其一是“同一违法行为”，其二是“不得给予两次以上罚款的行政处罚”。在本案中，再审被申请人2011年12月15日的行政处罚是对相关单位2011年的“未批先占”的违法行为作出的处罚，而本案再审申请人提请查处的是相关单位在获得征地批准文件后的“少批多占”的违法行为。因此，这不满足“一事不再罚”的“同一违法行为”的要件。再审被申请人于2011年12月15日作出的行政处罚内容为，责令退还非法用地以及没收非法占用建筑物，处罚种类根本没有罚款。因此，这不满足“一事不再罚”的“不得给予两次以上罚款的行政处罚”的要件。
二、再审被申请人以其已经向盐城市国土资源局发出《关于调查处理群众反映违法占地的通知》即认定其已经履行了依法查处的职责，是严重的行政不作为。根据《土地管理法》第76条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。因此，根据该条规定，对非法占地的行为的查处结果为：应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地、对相关单位和人员给予行政处分或者依法追究刑事责任。且《国土资源违法行为查处工作规程》规定查处国土资源违法案件的基本流程为：违法线索发现，线索核查与违法行为制止，立案，调查取证，案情分析与调查报告起草，案件审理，作出处理决定，执行，结案，立卷归档。在本案中，再审被申请人对再审申请人提出的查处申请不仅未按上述程序进行执法，更未对违法行为作出任何实质的处置，仅仅以已要求下级部门派员调查为由主张其已履行了法定职责。在案件一、二审审理过程中，再审被申请人的代理人也向法院陈述了违法用地行为仍在持续的事实，再审被申请人根本未正确行使对违法占地行为的查处职责。
基于以上事实和理由，再审申请人请求本院：一、撤销南京市中级人民法院作出的(2015)宁环行初字第11号《行政判决书》及江苏省高级人民法院作出的(2015)苏环行终字第00050号《行政判决书》；二、依法改判或者发回重审；三、本案诉讼费用由再审被申请人承担。
本院认为，从再审申请人提交的《违法征地查处申请书》所载明的内容看，再审申请人要求查处的违法征地行为主要是道路修建中存在的“少批多用”问题。对此，再审被申请人省国土厅在给江苏省盐城市国土资源局“关于调查处理群众反映违法占地的通知”（苏国土资执法函〔2015〕70号）中，明确指出“吴正华等3名群众的《违法征地查处申请书》，反映‘大丰市沿海高速连接线延伸工程少批多用’等问题，请你局立即派员调查，如属实应依法查处。”而在江苏省盐城市国土资源局在《关于对大丰市大中镇泰西村群众反映违法用地问题调查处理的报告》(盐国土资发〔2015〕91号)中称：“沿海高速连接线延伸段工程，由大丰市城建国有资产经营有限公司于2011年4月承建，报批宽度为40米，在原有道路基础上实际建成的宽度约57.5米。存在建设项目在前、报批在后，并有少批多用的违法情况。江苏省大丰市国土资源局于2011年9月28日进行了立案查处，按照既查处事又查处人的原则，于2011年12月15日制作了《行政处罚决定书》(大国土资罚字〔2011〕5号)，并进行了送达。同时，向大丰市监察局移送《土地违法行为行政处分建议书》(大国土资处建字〔2011〕2号)。2011年12月28日，江苏省大丰市监察局分别给予相关责任人以行政警告、记过处分。江苏省大丰市国土资源局也已将没收的非法占用土地上的建筑物和其他设施(沿海高速连接线延伸段工程)移交给江苏省大丰市国资办处理，目前已查处完毕”。据此，土地管理部门已经针对再审申请人反映的违法占地问题作出了处理，在程序上也没有违反《中华人民共和国土地管理法》以及国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定。至于省国土厅未有效督促下级国土部门及时将查处情况告知申请人的问题，原审法院已经在判决中予以指出。因此，原审法院判决驳回吴正华、吴正林、余锦龙的诉讼请求并无不当。
综上，吴正华、吴正林、余锦龙的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人吴正华、吴正林、余锦龙的再审申请。
审 判 长 马永欣
代理审判员 阎 巍
代理审判员 沈小平
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 卢琨琨