浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终995号
上诉人（原审原告）宁海县桃源街道塘溪村民委员会第六村民小组，住所地宁海县桃源街道塘溪村1组106号。
负责人应仁官，组长。
委托代理人李鸣杰、卢燕，浙江海州律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁海县人民政府，住所地宁海县跃龙街道县前街18号。
法定代表人林坚，代县长。
委托代理人徐叨武，宁海县土地储备中心主任。
委托代理人朱作德，浙江中汇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市江东区宁穿路2001号。
负责人唐一军，代市长。
委托代理人毛莹、许延东，宁波市人民政府工作人员。
被上诉人（原审第三人）宁海县桃源街道塘溪村经济合作社，住所地宁海县塘溪村。
负责人葛挺，社长。
被上诉人（原审第三人）宁海经济开发区科技园区管理委员会，住所地宁海县跃龙街道北斗北路221号。
负责人王日辉，主任。
委托代理人蔡文宗、吕挺，宁波市天河法律服务所法律工作者。
宁海县桃源街道塘溪村民委员会第六村民小组（以下简称第六村民小组）诉宁海县人民政府土地行政批准、宁波市人民政府土地行政复议一案，宁波市中级人民法院于2016年7月19日作出（2015）浙甬行初字第343号行政裁定。第六村民小组不服，向本院提出上诉。本院于2016年9月26日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人第六村民小组的负责人应仁官及委托代理人卢燕、李鸣杰，被上诉人宁海县人民政府的委托代理人徐叨武、朱作德，宁波市人民政府的委托代理人毛莹、许延东，宁海经济开发区科技园区管理委员会（以下简称科技园管委会）的委托代理人蔡文宗到庭参加诉讼。宁海县桃源街道塘溪村经济合作社（以下简称塘溪村经济合作社）经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
第六村民小组原审起诉称：2004年前，原告所有的土地多次被征收，用地单位是科技园管委会。按照留地政策，原告应分得8亩留地，但第塘溪村经济合作社在2014年明确表示不同意分给原告该留地。所以，原告向被告宁海县人民政府申请土地权属确认，被告宁海县人民政府答应原告会在留地确认中予以解决。后来，原告一直没有收到权属确认相关文件，就一直反映，在反映的过程中，原告拿到了涉案留地审批表，得知被告宁海县人民政府对塘溪村47.12亩集体留地面积、范围和规划用途进行了确认。原告认为，该留地审批表不仅是留地确认审批行为而且是确权行为，被告宁海县人民政府是用留地审批的形式将原告与塘溪村经济合作社存在权属争议的集体留地确权给了塘溪村经济合作社。该留地审批表没有将有争议的土地确认给原告，是错误的。因此，原告向被告宁波市人民政府申请行政复议，但被告宁波市人民政府作出了维持的复议决定，该复议决定也是错误的。现原告提起诉讼，请求法院：一、确认被告宁海县人民政府以村（社）集体留地审批形式作出的土地权属争议调查处理确权行为违法，并予以撤销；二、一并审理民事争议或责令被告宁海县人民政府重新作出确权决定；三、一并审查《关于城关地区土地征用涉及村集体留地的若干规定》第八条、第九条和《宁海县城市规划区村（社）集体留地开发利用若干规定》第二条、第七条、第十条；四、撤销被告宁波市人民政府作出的甬政复决字[2015]第158号行政复议决定。本案审理过程中，原告称其在涉案47.12亩留地地块拥有土地。
原审法院认为，根据原告起诉状列明的诉讼请求和事实理由、原告所作关于诉讼请求的说明以及原告在案件审理过程中所作的陈述，能够确定本案被诉行政行为是被告宁海县人民政府于2015年5月13日在《宁海县村（社）集体留地审批表》上对第三人宁海县桃源街道塘溪村经济合作社47.12亩留地予以确认的行政行为。该行为在性质上是留地确认行为，而不是原告所理解的对其所称8亩土地的权属争议进行确权的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告提供的《征地补偿协议》显示涉案征地补偿协议的签订主体并非原告，结合村集体留地是征收集体所有土地的一种安置方式，根据浙江省村级安置留地管理以及宁波市全市范围内留地返还的相关文件规定和通常操作方式，应当确定原告不是被诉留地确认行为的直接相对人。即使按照原告所称其在涉案留地地块拥有土地，但被诉行政行为仅是对涉案留地的面积、范围和用途作出确认，并未变更当事人的土地所有权与使用权，涉案留地审批表亦明确“按村留地处置程序办理”，因此，该行为并未对原告的土地权属、使用等产生实际影响。综上，本案应当认定原告与被诉行政行为之间不具有利害关系，原告对该行为的起诉不符合起诉条件，依法不应受理，已经受理的，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告宁海县桃源街道塘溪村民委员会第六村民小组的起诉。
第六村民小组上诉称：一、原审法院驳回上诉人起诉的理由及依据是错误的。（一）被上诉人宁海县人民政府于2015年5月13日在《宁海县村（社）集体留地审批表》上对宁海县桃园街道塘溪村经济合作社47.12亩留地予以确认的行政行为,是以留地确认的形式把权属存在争议的土地全部确认给了宁海县桃源街道塘溪村经济合作社，故其在性质上决不是单纯的留地确认行为，而是对土地权属争议进行确权的行为；（二）上诉人虽然不是涉案征地补偿协议的签订主体，但依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、以及国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》、国土资源部中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证工作的若干意见》、宁波市人民政府《关于加快推进农村集体土地登记发证工作的通知》的有关规定，上诉人是毫无争议的涉案征地的土地所有权人之一，对此，被上诉人宁波市人民政府在涉案《行政复议决定书》中，也确认了这一事实。而且原审法院也确认村集体留地是征收集体所有土地的一种安置方式；（三）涉案的47.12亩留地范围内，尚有上诉人组员的宅基地、自留地。现在被上诉人宁海县人民政府在未依法办理相关土地征用手续的情况下，将其全部确认给了宁海县桃源街道塘溪村经济合作社，怎么还可以说是没有变更当时的土地所有权与使用权呢？既然村集体留地是征收集体所有土地的一种安置方式，被上诉人宁海县人民政府为什么可以拿一块还有村民宅基地和自留地的地块来安置被征地农民？怎么还会对上诉人的土地权属、使用不产生实际影响？据此可以确认，上诉人与被诉行政行为之间具有利害关系，原裁定既无事实依据，也无法律依据。二、原审法院在明知上诉人系涉案征地的土地所有权人之一，被上诉人宁海县人民政府通过《宁海县村（社）集体留地审批表》的形式，将征收集体所有土地的全部留地（并无视该留地上还有村民的宅基地、自留地，且尚未办理征地手续），确认给了非土地所有权××××村经济合作社的情况下，再以上诉人与被诉行政行为之间不具有利害关系为由，驳回上诉人的起诉。这既是一种故意堵塞上诉人正当司法救济途径的行为，同时也支持被上诉人宁海县人民政府侵害农民合法土地权益的行为。请求二审法院查明事实，依法撤销原裁定，指令原审人民法院依法继续审理。
宁海县人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：一、答辩人确认宁海县桃源街道塘溪村（以下简称塘溪村）集体留地的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序适当。自2001年始，为实施宁海县科技工业园区等项目建设需要，答辩人经批准征收塘溪村集体土地972.1亩。2014年7月1日，塘溪村经济合作社填报《宁海县村（社）集体留地审批表》，对2宗集体留地分别提出审批申请。经征地（用地）单位签署意见并附土地征收相关证明、留地面积、位置红线图，所在街道初步审核，于2015年5月6日，报县城区村（社）集体留地开发利用联席会议审议，原则上同意确认塘溪村2宗村留地，共计97.21亩。2015年5月，经县规划局出具规划审核意见，县国土局对留地符合土地利用总体规划审核通过，答辩人对塘溪村2宗村集体留地分别予以批准。因此，答辩人确认塘溪村集体留地的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序适当。并且，答辩人对上述塘溪村留地的面积、范围和规划用途作出确认的行为并非对上诉人所称的8亩土地的权属进行确权。因此，上诉人诉请确认答辩人确权行为违法及重新作出确权决定无事实和法律依据。二、一审裁定适用法律法规正确。上诉人的上诉请求和理由没有事实和法律依据，不能成立。一审法院根据审理查明的事实，认为上诉人并非涉案征地补偿协议的签订主体，且也并非上诉人所有或实际占有使用，认定上诉人与留地确认行政行为之间不具有利害关系，并适用行政诉讼法有关司法解释的规定，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人的上诉请求和理由没有事实和法律依据，不能成立，依法应予驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。请求驳回上诉，维持原裁定。
宁波市人民政府答辩称：一、答辩人作为行政复议机关主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第一款等规定，答辩人作为宁海县人民政府的上一级人民政府，负有履行行政复议的法定职责，依法受理上诉人第六村民小组的行政复议申请并作出甬政复决字[2015]158号行政复议决定，主体适格。二、被上诉人作出的甬政复决字[2015]158号行政复议决定程序合法，适用法律正确。答辩人于2015年7月17日收到上诉人行政复议申请，同年7月21日依法予以受理；因案情复杂，于9月15日依法延长行政复议审查期限30日，10月13日作出甬政复决字[2015]158号行政复议决定，并于同日将该决定书邮寄送达给上诉人和宁海县人民政府。上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等规定，程序合法。根据上诉人提交的行政复议申请材料和宁海县人民政府的行政复议答复材料，经审查，被上诉人认为宁海县人民政府确认塘溪村集体留地的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第一项的规定，依法作出维持的行政复议决定，适用法律正确。三、一审裁定符合法律规定，上诉人的上诉理由不能成立。本案被诉行政行为是宁海县人民政府对塘溪村经济合作社47.12亩留地的确认行为。一审法院以该行政行为在性质上是留地确认行为，而不是上诉人所理解的对其所称的8亩土地的权属争议进行确权的行为，上诉人并非涉案征地补偿协议的签订主体等为由，裁定被诉行政行为与上诉人之间不具利害关系并驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确。虽然在行政复议程序中，答辩人对上诉人的行政复议申请予以受理并作出维持的复议决定，但这是因行政复议与行政诉讼属于不同的法律救济制度，两者在审理范围、受理条件上存在区别而导致的不同。上诉人所称的其为涉案征地的土地所有权人之一，而塘溪村经济合作社并非土地所有权人，无事实依据，其上诉理由不能成立。请求依法驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。
塘溪村经济合作社在法律期限内无正当理由未提交书面意见。
科技园管委会在法定期限内无正当理由未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：一、答辩人认为上诉人的原告主体存在问题。一审时答辩人和塘溪村经济合作社已经提出过，现塘溪村经济合作社或村民委员会下设并没有第几村民小组这样的称呼，第几村民小组是上世纪五、六十年代才存在的概念，所谓的组长应仁官也没有向法庭提供其为第六村民小组组长和相关村小组推荐证明，所以上诉人主体存在问题。二、答辩人是实际的用地单位，当时用地合同签订相对方是塘溪村经济合作社，并不是和上诉人所称的村民小组或者个人签订的，所有用地行为的相对人也是塘溪村经济合作社。三、宁海县人民政府是按照市县两级人民政府的相关规定返还了部分村集体留地，具体返回给塘溪村经济合作社，并不是返还给具体的土地承包人。四、答辩人认为，上诉人与塘溪村经济合作社之间的纠纷应当通过民事诉讼的途径来确认权属纠纷。请求依法驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，各方当事人围绕着第六村民小组是否具备本案的原告主体资格的审理重点进行了质证、辩论。
本院认为，返还村集体留用地指标系浙江省征收农村集体所有土地的安置方式之一。根据浙江省、宁波市及宁海县有关村留用地的有关规定，村（社）集体留用地由村（社）集体经济组织提出申请，并逐级上报，由县（市）人民政府审批，也即村留用地应以村集体经济组织的名义返还。据上诉人第六村民小组一审时提交的相关《征地补偿协议》载明，涉案被征收的土地均是以塘溪村村集体的名义被征收，上述协议签订的主体也是塘溪村村民委员会。且宁海县人民政府于2015年5月13日在《宁海县村（社）集体留地审批表》中作出的审批意见仅系对塘溪村集体土地被征收后应返还的村留地的面积、位置、范围和用地性质的确认，并非上诉人所称的是对其与塘溪村留用地权属争议的处理决定，同时该审批表也明确载明“按村留地处置程序办理”，故该审批行为并不改变村留用地的所有权与使用权，一审法院据此认定上诉人与被诉的审批行为之间不具有法律上的利害关系，并无不当。上诉人以上述审批意见系土地确权决定，其在留用地范围内仍有宅基地、自留地为由，从而推定其具备原告主体资格缺乏事实和法律依据。如上诉人认为被征土地及返还的留用地的权属存在争议，可另行行使救济。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十二月一日
书 记 员 韦若莎