江苏省如皋市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0682行初69号
原告陈海忠，男，1967年2月17日生，汉族，户籍所在地南通市通州区，现住南通市通州区。
委托代理人曹永林，男，1957年5月3日生，汉族，住南通市通州区，特别授权。
被告南通市通州区公安局交通警察大队，住所地南通市通州区碧华西路66号。
负责人曹忠，大队长。
委托代理人丁卫峰，南通市通州区公安局交通警察大队开发区中队指导员，一般代理。
委托代理人李峥嵘，南通市通州区公安局交通警察大队事故处理中队副中队长，一般代理。
原告陈海忠诉被告南通市通州区公安局交通警察大队（以下简称通州公安局交警大队）不履行法定职责一案，于2017年4月13日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于2017年4月14日向被告通州公安局交警大队送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2017年6月22日、8月10日公开开庭审理了本案。原告陈海忠及委托代理人曹永林，被告通州公安局交警大队副大队长吕民军及委托代理人丁卫峰、李峥嵘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告通州公安局交警大队于2017年3月30日作出通公交开证字[2017]第004号《道路交通事故证明》，认为事故车辆在路面的什么位置发生碰撞无法确认，致使道路交通事故成因无法查清。
原告陈海忠诉称，2017年3月6日，原告驾驶电动自行车与谢志成驾驶的电动自行车发生碰撞。事故发生后，被告所属开发区中队的交警到场测量、拍照，处理事故。原告认为，被告不进行现场调查询问，没有走访是失责。根据痕检报告及到底划痕等，完全可以确认发生事故时双方车辆在路面的具体位置，从而确认事故成因，认定谢志成承担事故的全部责任，而被告只作事故证明，推卸责任，完全是行政不作为。现诉至法院，要求判决确认被告通州公安局交警大队行政不作为。原告提供法律依据：《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条，证明交通事故证明可诉。
被告通州公安局交警大队辩称，1、根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款、《江苏省道路交通安全条例》第五条第一款、《道路交通事故处理程序规定》第四条的规定，被告作为县级公安机关交通管理部门，依法具有对本辖区内的道路交通事故处理工作的法定职权。2、2017年3月6日17时20分，原告驾驶绿能电动车与谢志成驾驶的载重王电动车发生交通事故。接到110指令后，开发区中队民警立即至事故现场，依法开展现场处置、现场勘查、查找现场证人等工作，在现场未找到直接目击发生事故的证人。根据双方陈述材料中反映的目击者，原告陈述是男的，谢志成陈述是女的，双方陈述不一致，且发生事故后该目击者离开现场，无法寻找。民警通过走访，也未能找到其他目击者。3、受理事故后，被告开发区中队民警依法对双方当事人进行询问、对事故车辆进行痕迹鉴定，整个调查过程依法依规进行。根据双方当时当事人的陈述及现有调查取证，无法确定双方车辆在道路什么位置发生碰撞，无法查清道路交通事故成因，故被告作出通公交开证字[2017]第004号《道路交通事故证明》，载明�路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。由于客观原因造成道路交通事故调查过程中对某些事实无法查清，使得事故的成因分析及责任的认定工作无法进行，被告根据相关规定出具《道路交通事故证明》，完全履行了法律赋予公安机关交通管理部门的职责。4、交通事故证明本身并不确定当事人之间的权利义务关系，不属于具体行政行为，当事人不能就交通事故证明提起行政诉讼。综上，原告的诉讼请求无事实依据、无法律依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。本院
被告通州公安局交警大队向提交了以下证据：
第一组（职权依据）
1、《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款
2、《江苏省道路交通安全条例》第五条第一款
3、《道路交通事故处理程序规定》第四条
以上证据证明被告具有对本辖区内的道路交通事故处理工作的法定职权。
第二组（事实证据）
4、接处警工作登记表
5、受理道路交通事故案件登记表
6、道路交通事故现场勘查笔录
7、道路交通事故现场图
8、道路交通事故现场勘验照片
9、公安交通管理行政强制措施凭证
10、谢志成身份证复印件及人口信息网上查询记录
11、陈海忠身份证复印件及人口信息网上查询记录
12、陈海忠第一次询问笔录
13、陈海忠第二次询问笔录
14、权利义务告知书
15、谢志成询问笔录
16、权利义务告知书
17、交通事故当事人陈述材料（陈海忠）
18、道路交通事故检验鉴定委托书
19、道路交通事故痕迹检验报告书
20、关于陈海忠、谢志成道路交通事故走访情况说明
21、授权委托书
22、曹永林身�证复印件
23、送达回执(道路交通事故车辆痕迹检验意见书)
24、送达回执（道路交通事故证明）
25、告知单
26、曹永林关于陈海忠与谢志成道路交通事故分析材料
27、返还物品清单
28、道路交通事故证明
29、现场勘察视频资料
30、2017年3月8日民警在医院对陈海忠进行询问及告知时签字的执法记录仪录像光盘
以上证据证明被告依法履行法律赋予的职责
第三组（相关法律法规）
《中�人民共和国道路交通安全法》第七十三条、《道路交通事故处理程序规定》第五十条、全国人大法工委关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见。以上证明事故证明是处理交通事故的证据，不属于行政诉讼受案范围。
经庭审质证，原告陈海忠认为被告所举证据中的证据7交通事故现场图中当事人的签名和证据25落款时间为“3月24日”的告知单的签名，均不是其本人所签。认为证据30光盘涉嫌造假。对其余证据原告没有异议。同时，原告认为目击者曾经在现场停留并与围观群众说过话，路上也有其他附近的人，被告没有进行现场调查询问、没有走访，没有分析事故成因。并且原告曾联系谢志成去被告处调解，但被告民警丁卫峰以事故责任不明确拒绝参与调解。
本院对上述证据认证如下：原告虽然对证据7中本人签名提出异议，但综合事故现场的照片、视频以及询问笔录的内容，可以认定事故现场图的真实性。证据25和证据30能够相互印证，经被告民警告知，原告于2017年3月8日在告知书上一一签名确认。对于告知书上的落款时间并非均是3月8日，被告称是整理卷宗时的笔误。对于落款时间不影响原告在告知单上签名的真实性，但作为程序上的瑕疵，被告应在以后的工作中予以注意。故本院对于原告于2017年6月23日向本院申请对事故现场图和告知单中原告的签名、指纹要求鉴定的申请不予支持。原告对被告其余证据的真实性未提出异议，本院予以认定。
经审理查明：2017年3月6日17时20分左右，原告陈海忠驾驶绿能电动车由东向西行驶至南通高新区金新街道文山村7组时，与由西向东谢志成驾驶的载重王电动自行车发生碰擦。被告开发区中队接警后立案受理，民警朱建新、费翔至事故现场处置，制作了现场勘查笔录、事故现场图、现场勘验照片，对陈海忠、谢志成的车辆予以扣留，并开具行政强制措施凭证。陈海忠、谢志成分别在道路交通事故处理回避申请告知单、道路交通事故车辆扣留时限告知单、道路交通事故认定时限告知单上签名。2017年3月7日，被告民警与谢志成形成询问笔录，谢志成称“我们两个车子在南边半边发生事故的，对方是超过北边的那个女的和我碰到的”。因陈海忠受伤住院，该日未能与其形成询问笔录。2017年3月8日，被告民警至通州区人民医院与陈海忠形成询问笔录，陈海忠称“我后面骑车子的是男的，在我倒地之前就走过了。这个车子在我右侧行驶的，发生事故�这个人没有停车就走了。这个车子在我后面，在超车时三个车子平齐的，我们发生事故时，这个车子超过去了，我才倒地的”。陈海忠、谢志成分别在落款时间为“2017年3月24日”的道路交通事故诉前财产保全告知单、道路交通事故检验、鉴定告知单上签名。同日，被告开发区中队委托南通市通州区公安局刑事警察大队物证鉴定室对案涉两辆电动自行车的碰撞痕迹进行鉴定。2017年3月23日，南通市通州区公安局物证鉴定室出具公（通州）鉴（车痕）字[2017]120号《道路交通事故痕迹检验报告书》，检验结果：1、绿能电动自行车前轮叶子板损坏破裂；左侧车身有倒地擦痕；2、载重王电动自行车左侧把手护套有破损；前保险杠左侧有擦痕。该报告书于2017年3月24日向陈海忠、谢志成送达。因陈海忠、谢志成车辆在路面的什么位置发生碰撞无法确认，致使道路交通事故成因无法查清，被告通州公安局交警大队于2017年3月30日作出通公交开证字[2017]第004号《道路交通事故证明》。被告将前述事故证明与《道路交通事故损害赔偿诉讼时效告知单》分别于2017年4月1日、4月6日向陈海忠、谢志成送达，扣押车辆予以返还。原告陈海忠认为被告通州公安局不作为，向本院提起本次诉讼。
本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。《江苏省道路交通安全条例》第五条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。《道路交通事故处理程序规定》第四�规定，道路交通事故由发生地的县级公安机关交通管理部门管辖。未设立县级公安机关交通管理部门的，由设区市公安机关交通管理部门管辖。据此，被告通州公安局交警大队具有负责辖区内道路交通事故处理工作的法定职责。
根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点：1、被告作出的通公交开证字[2017]第004号《道路交通事故证明》是否具有可诉性？2、被告是否履行了交通事故处理的法定职责？
关于争议焦点一，《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。关于交通事故认定书是否属于行政诉讼案件的受案范围问题，尽管学界存在着争议，但2004年全国行政审判座谈会上最高人民法院对该问题提出了�范性意见，即交通事故责任认定行政案件暂时不予受理。2005年1月5日全国人民代表大会法制工作委员会办公室对湖南省人大常委会法规工作委员会作出法工办复字（2005）1号答复，该答复明确“交通事故认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼”。现各级法院已形成共识，交通事故认定不属于行政诉讼案件的受案范围。《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。故交通事故证明作为交通事故处理的一种特殊认定形式，也不属于行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据该条文的规定精神，判断原告是否具有诉讼主体资格，主要应以利害关系作为基点。本案中，原告陈海忠认为根据痕检报告、倒地划痕等，完全可以确定案涉交通事故的成因、事故责任，被告仅作出《道路交通事故证明》，侵犯了其合法权益。根据原告的上述主张，本案有必要对被告通州公安局交警大队是否依法履行了对案涉交通事故处理的法定职责进行审查，即被告是否履行法定职责的行为与原告存在实体上的利害关系，故本院认为本案属于行政诉讼的受案范围。
关于争议焦点二，《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条、《道路交通事故处理程序规�》规定了公安机关交通管理部门接到事故报警后，进行现场处置和现场调查、检验、鉴定，并作出道路交通事故认定的职责范围和程序性要求。本案中，被告通州公安局交警大队接到报警后，派民警赶赴事故现场，对事故现场进行了勘查，制作了事故现场图和现场勘查笔录，拍摄了事故现场勘验照片，扣押了事故车辆，固定、提取和保全了现场证据材料，并对事故当事人进行了询问调查，委托鉴定机构对事故痕迹进行了检验，其后，被告作出了案涉道路交通事故证明书。被告的上述行为符合《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条及《道路交通事故处理程序规定》规定的程序。因涉案当事人陈海忠、谢志成对事故直接目击者的性别陈述不一致，且事故发生后该目击者离开了现场，被告无法寻找该直接证人，痕检报告也未能直接反映事故发生的地点。故在现有证据材料无法确认事故位置，事故成因无法查清的情况下，被告根据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定作出《道路交通事故证明》，系履行了交通事故处理的法定职责。
综上，原告认为被告不作为的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈海忠的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告陈海忠负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）
审 判 长 刘 斌
代理审判员 商晶晶
人民陪审员 环爱云
二〇一七年八月二十五日
书 记 员 黄欣蓉
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。