山东省青岛市李沧区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0213行初151号
原告：中国建筑一局（集团）有限公司，住所地北京市丰台区。
法定代表人：罗世威，职务董事长。
委托诉讼代理人：陈光华，山东天颐临律师事务所律师。
被告：青岛市李沧区食品药品监督管理局，住所地青岛市李沧区。
法定代表人：杜强，职务局长。
出庭行政机关负责人：董全祥。
委托诉讼代理人：王卫东，该局工作人员。
委托诉讼代理人：黄海波，山东和安律师事务所律师。
原告中国建筑一局（集团）有限公司不服被告青岛市李沧区食品药品监督管理局于2016年11月7日作出的青李食药监食罚〔2016〕115号行政处罚决定书，于2016年12月14日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月14日立案后，于2016年12月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年1月11日组织原、被告进行了证据交换，于2017年2月21日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人陈光华，被告青岛市李沧区食品药品监督管理局出庭行政机关负责人董全祥及委托诉讼代理人王卫东、黄海波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告青岛市李沧区食品药品监督管理局于2016年11月7日作出青李食药监食罚【2016】115号《食品药品行政处罚决定书》，以原告职工食堂未经许可从事餐饮服务活动，且伪造国家机关证件为由，依据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款、第一百二十二条第一款的规定，决定对原告予以以下行政处罚：一、没收伪造的卫生许可证；二、罚款人民币拾万元整。
原告中国建筑一局（集团）有限公司诉称，2016年11月7日，被告以2016年9月20日发现原告位于李沧区汾阳路西段北侧项目部的内部职工食堂没有《食品经营许可证》违反《中华人民共和食品安全法》第35条为由，依据该法第122条对原告进行罚款10万元的行政处罚决定。原告认为被告的行政处罚既不合法也不合理，理由为：1、被告作出的具体行政处罚不合法。原告单位的行为不适用《中华人民共和食品安全法》第35条第1款的规定，行政处罚的前提是违法，原告不存在违法的事实。原告单位内部十多人吃饭的食堂，既非生产也非经营，更谈不上食品销售和餐饮服务，因此不需要办理《食品经营许可证》；因行政处罚缺乏存在的基础、前提条件，故不应依法《中华人民共和食品安全法》第122条作出处罚10万元的行政处罚决定。另被告作出行政处罚行为未适用《行政处罚法》第38条的规定，原告认为违法事实不能成立，本不应给予行政处罚，即使违法也是违法行为情节轻微，没有造成危害后果，理应在行政处罚的适用上作出不处罚的决定。2、被告的行政处罚行为违反合理行政中的比例适当原则。行政处罚的食堂为原告项目部职工食堂，是无偿提供食品给员工的内部食堂，不存在以营利为目的生产经营，更不存在非法所得。原告内部食堂虽未取得《食品经营许可证》，但依据《中华人民共和食品安全法》第35条第1款的规定，并未规定单位内部食堂一定要办理《食品经营许可证》；即使必须取得，该情节和社会危害程度都显著轻微，依据《行政处罚法》第4条第2款的规定，行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。被告对单位内部的食堂，事前并没有进行监督检查，没有进行宣讲教育，也存在一定的过错，而唯一能体现的是为罚款而罚款，且是顶格进行罚款，违背实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚和教育相结合，教育公民、法人或其他组织自觉守法的基本原则。被告作出的行政处罚不符合法律规定的处罚幅度，有违比例适当原则。请求法院撤销或变更被告作出的青李食药监食罚【2016】115号行政处罚决定
原告除立案时提交的青李食药监食罚【2016】115号行政处罚决定书（同被告提交的行政处罚决定书内容一致），未提供其他证据。
被告青岛市李沧区食品药品监督管理局辩称，被告作出涉案行政处罚决定的程序合法，事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确。2016年9月20日，被告执法人员对原告位于青岛市李沧区汾阳路西段北侧项目部的管理人员食堂进行监督检查，发现该食堂加工间有2名从业人员正在加工制作鱼、大蒜、肉、海螺等食品，处于正常运营状态，但原告无法出示有效食品经营许可证，涉嫌未经许可从事餐饮服务活动；同时该食堂就餐大厅悬挂着发证机关为青岛市李沧区卫生局、编号为鲁青李沧卫食证字（2015)第04783号《卫生许可证》，而“青岛市李沧区卫生局”印章自2015年2月起即已经作废，原告涉嫌伪造国家机关证件违法从事餐饮服务活动。同日，原告项目部负责人于云鹏接受被告书面询问时称，上述食堂自2015年5月起运营至今，其知道开办食堂需要办证，但不知道办理证件名称是什么，也不知道《卫生许可证》的真伪性；并称上述食堂每日向大约40人免费提供一日三餐，食品、食品添加剂货值大约1000元。为防止原告继续未经许可从事餐饮服务活动和转移涉嫌伪造的《卫生许可证》，被告于2016年9月20日依法现场扣押了《卫生许可证》，查封了原告管理人员食堂加工间。同日，被告决定对原告立案调查，并向青岛市李沧区卫生和计划生育局核实，认定原告职工食堂就餐大厅的《卫生许可证》系原告违法伪造的虚假证件。2016年10月14日，被告依法向原告送达《行政处罚事先告知书》，告知原告因其未经许可从事餐饮服务活动，涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定，拟对原告给予罚款人民币拾万元整的行政处罚；同日，被告还向原告送达《听证告知书》，告知原告依法有权要求举行听证。根据原告申请，被告于2016年10月27日举行听证会，原告委托代理人刘伟民称原告单位内部食堂于2015年3月开始有管理就餐人员10人左右，免费向职工供餐，无对外经营活动，食堂内部布局设施完全符合餐饮卫生许可要求，假的《卫生许可证》是原办公室主任詹均为了应付集团公司履约检查在外面办理的。根据《中华人民共和国食品安全法》第35条第1款、《食品经营许可管理办法》第2条、第9条、第10条、第52条，《餐饮服务许可管理办法》第1条、第2条、第4条、第39条，《餐饮服务许可审查规范》第2条、第5条规定，单位食堂属于食品经营主体，依法应当取得食品经营许可。另，原告同一工地的施工人员食堂大厅悬挂的《餐饮服务许可证》系原告伪造的虚假证件（另案处理），证明了原告明知开办单位食堂应当首先依法取得餐饮服务许可。鉴于原告管理人员食堂自2015年3月起便未经许可从事餐饮服务活动持续一年六个月，且存在伪造国家机关证件以及不依法配合被告的调查，拒绝提供该食堂采购原材料的财务明细，导致不能全面查明该管理人员食堂违法经营的食品、食品添加剂的货值金额的主观恶意和客观行为。为此，被告于2016年11月7日依法作出青李食药监食罚【2016】115号《食品药品行政处罚决定书》并向原告送达；同日依据上述行政处罚决定书，作出《没收物品凭证》，没收上述假的《卫生许可证》。本案原告存在三个从重处罚的客观因素，因此被告依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定，对原告作出罚款拾万元的行政处罚完全符合《山东省食品药品行政处罚裁量基准（食品）（试行）》和《山东省食品药品行政处罚裁量权适用规则》的规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告青岛市李沧区食品药品监督管理局提交以下证据：证据1、2016年9月20日制作的《现场检查笔录》、《询问调查笔录》(均由原告项目部经理于云鹏签字、捺印)，编号为鲁青李沧卫食证字（2015)第04783号的《卫生许可证》（发证机关为青岛市李沧区卫生局、发证时间为2015年5月28日）、《立案审批表》，上述证据证明2016年9月20日，被告的执法人员依法对原告位于青岛市李沧区汾阳路西段北侧项目部的管理人员食堂监督检查，发现原告涉嫌未经许可从事餐饮服务活动，并涉嫌伪造国家机关证件违法从事餐饮服务活动。同日，被告依法决定对原告立案调查。证据2、青岛市李沧区卫生和计划生育局于2016年9月20日出具的《情况说明》（内容包括李沧卫计局证明未查询到对鲁青李沧卫食证字（2015)第04783号《卫生许可证》的审批，也未受理原告提交办理卫生许可证的相关材料）、《青岛市李沧区卫生和计划生育局关于启用新印章的通知》（内容包括自2015年2月2日起青岛市李沧区卫生局印章作废），上述证据证明悬挂在原告管理人员食堂就餐厅的《卫生许可证》系原告违法伪造的虚假证件。证据3、《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》及送达回执，原告的《申请听证情况说明》，《听证通知书》及送达回执，《听证笔录》，上述证据证明被告在对原告作出行政处罚决定前，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有听证的权利。根据原告的听证申请，被告于2016年10月27日依法公开举行听证会，原告委托代理人刘伟民称原告的管理人员内部食堂于2015年3月开始免费向职工供餐，无对外经营活动；食堂内部布局设施完全符合餐饮卫生许可要求，假的《卫生许可证》经证实是原办公室主任詹均为了应付集团公司履约检查在外面办的。证据4、《行政处罚决定书》、《没收物品凭证》及送达回执，上述证据证明原告管理人员食堂自2015年3月起未经许可违法从事餐饮服务活动，持续时间长达一年六个月，且原告存在伪造国家机关证件、蒙骗检查，以及不依法配合被告的调查、拒绝提供该管理人员食堂采购原材料的财务明细，导致不能全面查明该管理人员食堂违法经营的食品、食品添加剂的货值金额的主观恶意和客观行为，被告依据《中华人民共和国食品安全法》第35条第1款、第122条第1款之规定，于2016年11月7日依法作出青李食药监食罚（2016)115号《食品药品行政处罚决定书》；被告还依据该行政处罚决定，于同日作出《没收物品凭证》，没收了前述假的《卫生许可证》。证据5、《询问调查笔录》、编号为鲁餐证字（2015)第370213000352号的《餐饮服务许可证》，上述证据证明与原告管理人员食堂所在的同一工地的施工人员食堂，悬挂的发证机关为青岛市食品药品监督管理局李沧分局、编号为鲁餐证字（2015)第370213000352号、发证时间为2015年4月30日的《餐饮服务许可证》，系原告伪造的虚假证件（另案处理），证明了原告明知开办单位食堂应当首先依法取得餐饮服务许可。
被告对原告上述证据的真实性均没有异议，对证据1的基本事实没有异议，但提出原告内部管理食堂即非经营也非生产，而是解决内部人员饮食问题，与《中华人民共和国食品安全法》第122条规定的生产经营活动不符。证据2、4只能证明原告未取得卫生许可证。原告对被告提交的证据3、5的证明事项没有异议。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1至证据5，原告对上述证据的真实性均没有异议，本院确认为有效证据。
经审理查明，2016年9月20日，被告青岛市李沧区食品药品监督管理局三名执法人员对原告位于青岛市李沧区汾阳路西段北侧项目部的职工食堂进行监督检查，检查时原告职工食堂加工间有两名从业人员正在加工制作鱼、大蒜、肉、海螺菜品，原告单位现场无法出示有效食品经营许可证；同时原告的职工食堂就餐大厅悬挂着发证机关为青岛市李沧区卫生局、编号为鲁青李沧卫食证字（2015)第04783号、发证时间为2015年5月28日的《卫生许可证》，该许可证载明的单位名称为中国建筑一局（集团）有限公司，法定代表人或业主为符霞辉，地址为青岛市李沧区汾阳路11号，许可范围为食堂：面食、热菜，有效期限为2015年5月28日至2019年5月28日，而“青岛市李沧区卫生局”印章自2015年2月起即已经作废。因原告涉嫌未经许可从事餐饮服务活动及伪造国家机关证件违法从事餐饮服务活动，造成相关食品安全隐患，被告现场依法扣押了鲁青李沧卫食证字（2015)第04783号《卫生许可证》，并查封原告职工食堂的加工间。
2016年9月20日，被告依法决定对原告立案调查。同日，被告依法向青岛市李沧区卫生和计划生育局查询鲁青李沧卫食证字（2015)第04783号《卫生许可证》的真伪，李沧卫计局于2016年9月20日出具的《情况说明》，证明该局自2016年2月4日接到《国务院关于整合调整餐饮服务场所的公共场所卫生许可证和食品经营许可证的决定》后，便不再受理餐饮服务场所的公共场所卫生许可证相关业务；证明该局未查询到对上述《卫生许可证》的审批信息，也未受理原告提交办理卫生许可证的相关材料。另，李沧卫计局向被告提交了《青岛市李沧区卫生和计划生育局关于启用新印章的通知》，该通知记载了青岛市李沧区卫生局的印章自2015年2月2日起已作废。被告认定扣押的鲁青李沧卫食证字（2015)第04783号《卫生许可证》，系原告违法伪造的虚假证件。
2016年10月14日，被告依法向原告送达《行政处罚事先告知书》，告知原告因其未经许可从事餐饮服务活动，涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定，拟对原告给予罚款人民币拾万元整的行政处罚；同日，被告还依法向原告送达《听证告知书》，告知原告依法有权要求举行听证；如原告要求听证，应当在收到告知书后三日内告知被告，逾期视为放弃听证权利。2016年10月17日，原告项目部向被告提交《申请听证情况说明》，自述原告青岛北客站项目管理（人员）内部食堂自2015年3月开始有管理就餐人员10人左右，免费向职工供餐，无对外经营活动，食堂内部布局设施完全符合餐饮卫生许可要求，操作人员均取得健康证明，被告检查发现的假的“卫生许可证”经查实是原告单位原办公室主任詹均于2016年6月为迎接集团公司履约检查，因来不及申办私自办了被扣押的、假的卫生许可证，离职时没有交接到位。2016年10月19日，被告依法向原告送达《听证通知书》，告知原告举行听证会的时间、地点及不按时出席听证的法律后果。被告于2016年10月27日依法公开举行了听证会。
2016年11月7日，被告作出青李食药监食罚【2016】115号《食品药品行政处罚决定书》，以原告职工食堂未经许可从事餐饮服务活动的行为违反《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，且鉴于原告单位伪造国家机关证件的行为，决定对原告予以以下行政处罚：一、没收伪造的卫生许可证；二、罚款人民币拾万元整。上述处罚决定书同时告知原告逾期不缴纳罚没款的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项的规定，每日按罚款数额的3%加处罚款；并告知不服处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等事项，该决定书于同日向原告留置送达。2016年11月7日，被告没收了原告伪造的鲁青李沧卫食证字（2015)第04783号《卫生许可证》。
原告不服上述处罚决定，于2016年12月14日向本院提起诉讼。原告对被告的行政处罚主体资格及作出行政处罚决定的程序没有异议；原告对被告作出的没收伪造的鲁青李沧卫食证字（2015)第04783号《卫生许可证》的行政处罚亦没有异议。
本院认为，《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定，“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可”。《食品经营许可管理办法》（国家食药监管总局令第17号）第二条第一款规定，“在中华人民共和国境内，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可”。《餐饮服务许可管理办法》（卫生部令70号）第二条第二款规定，“餐饮服务实行许可制度。餐饮服务提供者应当取得《餐饮服务许可证》，并依法承担餐饮服务的食品安全责任。”该法第三十九条规定，“本办法下列用语的含义：餐饮服务，指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务活动。……餐饮服务提供者的业态，指各种餐饮服务经营形态，包括餐馆、快餐店、小吃店、饮品店、食堂等。……”根据上述法律、行政规章的规定，国家对食品生产经营实行许可制度，从事食品生产、食品销售、餐饮服务均应当依法取得许可，其中包括单位食堂。本案中，原告为企业内部职工集中就餐经营食堂，其未依法取得《餐饮许可证》而提供餐饮服务，违反根据上述法律、行政规章的规定，依法应承担相应的法律责任。
《山东省食品药品行政处罚裁量权适用规则》第十二条规定，“法律、法规和规章对行政处罚的裁量情形没有规定或者规定不明确的，从重处罚或者认定情节严重，应当考虑以下因素：……（四）通过伪造、变造许可证、产品批准证明文件、检验检测报告或者其他证明材料的方式实施违法行为；……（六）违法行为持续时间一年以上；……”本案中，2016年9月20日，被告执法人员对原告位于青岛市李沧区汾阳路西段北侧项目部的管理人员食堂进行监督检查时，原告自述自2015年5月起经营上述食堂；另，2016年10月17日，原告向被告提交的《申请听证情况说明》中自述自2015年3月起经营上述食堂。原告承认鲁青李沧卫食证字（2015)第04783号《卫生许可证》系伪造的事实，被告亦查明上述《卫生许可证》系伪造的证件。根据原告自述的经营起始时间（无论2015年3月还是2015年5月）至2016年9月20日被告对原告的监督检查时，原告未取得《餐饮许可证》而提供餐饮服务的违法行为已持续一年以上，且存在伪造《卫生许可证》的违法行为。因此，被告在《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定的处罚幅度内适用较大的幅度处罚，对原告作出罚款10万元的行政处罚，符合行政执法裁量权规则的要求。
综上，被告青岛市李沧区食品药品监督管理局于2016年11月7日作出的青李食药监食罚【2016】115号《食品药品行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:
驳回原告中国建筑一局（集团）有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 贾瑞霞
人民陪审员 刘玉芳
人民陪审员 宋兆庆
二〇一七年二月二十二日
书 记 员 朱晓莹