山东省烟台市福山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0611行初9号
公益诉讼人：烟台市福山区人民检察院。所在地，烟台市福山区王懿荣大街***号。
委托代理人：康健，男，烟台市福山区人民检察院检察员。
委托代理人：张永玲，女，烟台市福山区人民检察院检察员。
被告：烟台市福山区商务局。所在地，烟台市福山区永达街****号。
法定代表人：宫涛，该局局长。
委托代理人：姜秀伦、赵子翔，男，山东广宇行律师事务所律师。
公益诉讼人烟台市福山区人民检察院（以下简称区检察院）诉被告烟台市福山区商务局（以下简称区商务局）行政审批违法一案，于2017年4月28日向本院提起公益诉讼，本院于2017年5月2日受理后，于2017年5月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月8日公开开庭审理了本案。公益诉讼人区检察院委托代理人康健、张永玲，被告负责人李世文、委托代理人姜秀伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称：公益诉讼人在履职中发现，2010年12月，区商务局根据烟台市商务局、烟台市财政局《关于做好2010年“万村千乡市场工程”工作的通知》（烟商务【2010】442号）的要求，会同福山区财政局组织实施2010年度“万村千乡市场工程”项目，该文件是根据商务部办公厅、财政部办公厅《关于进一步加强“万村千乡市场工程”建设的通知》（2010年9月28日发布）、山东省商务厅、财政厅《关于进一步加强“万村千乡市场工程”建设的通知》（鲁商务建设字【2010】897号，2010年11月2日发布）制定于2010年11月30日发布，该文件规定，承办企业申请验收的配送中心，必须当年竣工并通过验收；配送中心建设项目应当符合《配送中心建设与改造规范》要求；实施企业当年建成的项目才可提出验收申请；对验收合格的项目，财政给予一定的扶持。
2010年12月28日，烟台市福山区农丰生产资料有限公司（以下简称农丰公司）为了享受国家财政补贴，将其下属的农用物资配送中心作为2010年新建、改造的配送中心向福山区商务局申请验收。该公司农用物资配送中心为平房建筑，由原供销合作社仓库于2007年改建而成。该建筑面积总计为1345.88平方米，净高不足5米；其在申请材料中编造配送中心项目开工、竣工年份，虚报项目总投资金额，且未提供验收申请相关证明材料。被告区商务局受理、初验工作，其工作人员未对该配送中心进行实地检查，未按照相关规定标准进行勘测确认，未要求公司提供验收申请所需的建设、改造资料及其他证明材料，即作出初验合格结论，并于2011年2月14日向烟台市商务局、财政局报送初验情况报告。烟台市商务局通过合格验收，于2011年2月21日向山东省商务厅、财政厅上报《关于2010年“万村千乡市场工程”验收情况报告》。2011年3月28日，烟台市财政局根据山东省财政厅通知，划拨该公司配送中心建设财政补贴资金43万元。福山区财政局据此于2011年5月12日向该公司拨付该笔资金。因福山区商务局违法行使职权，导致不符合“万村千乡市场工程”的配送中心得以通过合格验收，违法发放国家财政专项补贴资金43万元，致使国家利益遭受重大损失。
2016年11月9日，公益诉讼人向被告商务局发出烟福检民（行）行政违监【2016】37061100013号检察建议后，区商务局虽书面回复，但经核实，其对违法发放的43万财政补贴资金仍未追回，也未采取其他补救措施，致使国家利益持续处于受侵害状态。公益诉讼人认为，被告负有对项目承办企业申请受理、初审，对验收合格项目进行回访，确保项目建设运营质量，查处“只挂牌、不改造”“只挂牌、不配送”或不达标验收、弄虚作假行为等行政职责，对农丰公司以虚假申报手段套取国家财政补贴资金的非法行为，其在受理、初验、监管过程中违反规定履行职责，应确认行为违法。给国家利益造成重大损失，且公益诉讼人发出建议后仍未采取有效措施追回被套取的国家财政补贴资金，属于怠于履行法定职责，依法应确认其违法，并应判令其在一定期限内履行。为证明其主张，公益诉讼人起诉时提交以下证据：
第一组证据：1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《人民检察院提起公益诉讼改革试点方案》，证明确定山东省为公益诉讼试点省份；2、《山东省人民检察院关于印发山东省检察机关提起公益诉讼试点实施方案》，证明确定烟台市被确定为公益诉讼试点地区；3、山东省人民检察院鲁检发民字【2016】第21号《关于提请批准烟台市福山区人民检察院对福山区商务局提请行政公益诉讼案件的请示》的批复。
第二组证据:1、区检察院向区商务局发出的烟福检民（行）行政违监【2016】37061100013号检察建议书；2、区商务局2016年1月22日作出的《关于认真落实检察建议书情况的反馈报告》。该组证据用以证明公益诉讼人履行了公益诉讼诉前监督程序。
第三组证据：1、中文发（2010）1号《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》2、2010年9月28日商建发【2010】251号《商务部办公厅、财政部办公厅关于进一步加强“万村千乡市场工程”建设的通知》附《配送中心建设与改造规范》3、2010年11月2日鲁商务建设字【2010】897号《关于进一步加强“万村千乡市场工程”建设的通知》附《配送中心建设与改造规范》4、2010年11月30日烟商务【2010】442号《关于做好2010年“万村千乡市场工程”工作的通知》附《配送中心建设与改造规范》。该组证据用以证明被告其具有受理和初验的职责、验收的原则标准及中央财政补助金发放依据。
第四组证据：1、三级商务部门、财政部部门的规范性文件附件中《配送中心建设与改造规范》，证明农丰公司申请表中申请事项门店数、配送中心主体建筑面积、库房净高等不符合该要求。2、所有权人为农丰公司的烟房权证福股份制字第××号的房产证记载：编号为3、4、5号的房屋建筑面积分别为279.72、733.36、332.8平方米，结构为砖木，用途为库房，产权来源为法院调解。证明该配送中心面积总计1345.88平方米，未达到规范要求的主体建筑面积2000平方米以上的要求。3、区商务局、财政局《福山区“万村千乡市场工程”农家店配送中心初验情况报告》及验收申请表4、山东省财政厅《关于下达国家补助2010年万村千乡市场工程建设资金预算指标的通知》5、烟台市财政局《关于下达国家补助2010年万村千乡市场工程建设资金预算指标的通知》6、福山区财政局预算拨付款凭证。7、“福山区农丰生产资料有限公司万村千乡市场工程资金收支情况说明”。8、烟台市福山区人民检察院2016年4月23日、2016年11月14日对孙明利的讯问笔录。9、烟台市福山区人民检察院2016年5月12日对魏秀理、付艳军的讯问笔录。10、烟台市福山区人民检察院2016年4月22日对车廷文的询问笔录。11、烟台市福山区人民检察院2016年4月22日对李光明的询问笔录。12、烟台市福山区人民法院（2016）鲁0611刑初174号刑事判决书。13烟台市福山区人民检察院烟福检公诉刑诉【2017】68号起诉书。15、农丰公司私营企业登记信息查询结果。以上证据用以证明被告在福山区申报“万村千乡市场工程”农丰公司配送中心项目受理、初验不实，不符合《配送中心建设与改造规范》的标准，该项目的建筑面积不符合不少于2000平方米、主体建筑面积在2000平方米以上，3000平方米以下的库房有效净高不低于6米；设置3层托盘货架，3000平方米以上库房有效净高不低于9米的要求；不符合当年竣工并通过验收；不符合配送中心的配送的门店数在100家以上；配送中心布局、设施设备、信息化系统、运营管理。《福山区“万村千乡市场工程”农家店配送中心初验情况报告》不实，被告工作人员未到现场验收，未认真审核申报材料，使不符合验收标准的农丰公司配送中心确认初验合格并上报，取得国家补助资金43万元，给国家财产造成重大损失。
被告区商务局辩称，1、涉案项目是当时国家为加速农村农资化肥农药及日用百货物流建设，有其特定形势与环境局限性。2、我局按照上级文件精神，是受理和初验单位，该行为不是一个独立的行为，最终验收是上级部门进行的，起主导作用的不是我局。项目的落实实施是由两级商务和财政系统共同进行的，被告不能仅仅列我局。3、涉案项目当时属于较好的项目，关于项目面积、层高的规范或验收文件是验收时才下发的，这时按照文件进行，恐怕难以推进。4、涉案项目自建成以来，企业一直举步维艰地进行相应工作，如果责令他们退返资金，政府的公信力会受到影响。
被告区商务局在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、法律依据。其中证据如下：
1、山东省商务厅《关于进一步加强“万村千乡市场工程”建设的通知》。用以证明按照文件规定项目允许“改造”的；市级商务、财政部门负责项目的验收，县级商务、财政部门只是负责受理。
2、烟台市商务局、烟台市财政局《关于做好2010年“万村千乡市场工程”工作的通知》及附件。用以证明县级商务局、财政部门按其规定负责受理、初验。市级商务、财政部门负责验收。
3、农丰公司“万户千乡市场工程’配送中心验收申请表。用以证明当时申请书没有层高的要求，表格中验收意见空白，说明最终意见是市级的验收意见，签署意见有财政局，说明是两个机构作出的行为。
4、烟台市商务局、烟台市财政局《关于2010年“万村千乡市场工程“验收情况报告》。证明市级商务局、财政局是最终验收合格并向省厅报告的。
5、福山区商务局作出的烟福商务函字（2016）11号《关于追回违规申请的国家补助资金的通知》证明我局采取了相关措施。
6、农丰公司回函。说明不退还的理由。
公益诉讼人对被告提交的配送中心验收申请表、《关于2010年“万村千乡市场工程”验收情况报告》提出异议，认为上述证据与事实不符，是不真实的；被告对公益诉讼人提交的证据无异议，但对个别证据的证明目的有异议，认为该项目是商务部门和财政部门两家共同实施的，只监督一家不合适,初验行为不是完整的验收行为。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼人起诉时提交的证明其具备原告主体资格及依法履行诉前监督程序的证据，被告无异议，本院确认为有效证据；被告对公益诉讼人提交的证明被告在实施“万户千乡市场工程”中，未认真审核，虚假上报区农丰公司配送中心符合项目要求，从而取得国家补助资金43万元，给国家财产造成重大损失的证据无异议，该些证据与本案有关联，合议庭确认为有效证据。对被告区商务局提供的证据，公益诉讼人对其提交的农丰公司“万户千乡市场工程”配送中心验收申请表及《关于2010年“万村千乡市场工程”验收情况报告》提出异议，本院认为该些证据与事实不相符，也不符合验收规范性要求，确认为不合法。
经审理查明，2010年为加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础，突出农村配送能力建设，提升农村流通信息化水平，构建覆盖农村的现代化流通网络的举措，国家商务部、财政部决定实施“万村千乡市场工程”。具体做法：2010年全市新建和改造900家农家店和4个商品配送中心，配送中心应符合：1、配送中心建设数量与当地人口、农家店数量、配送半径、商业网点规划相匹配；2、建设规模合理，建筑面积不少于2000平方米，配送车辆不少于10辆；已与100家以上农家店建立了商品配送业务并签订了五年以上供货合同。日用消费品配送品种不少于5000个，农资配送中心的农资品种不少于500个。3、进行信息化管理，具有商品购进、库存、销售及门店管理的信息管理系统，机械化作业程度高，功能分区完善；4、当年竣工并通过验收，5、财政支持资金不超过配送中心总投资的50﹪。要求严格项目建设验收标准，并规定了项目验收原则及程序。2010年12月28日承办企业区农丰公司申报“万村千乡市场工程”配送中心项目，该申请表验收负责人签字认可，2011年2月14日，被告出具了烟福商务【2011】10号文件《福山区“万村千乡市场工程”农家店配送中心初验情况报告》，上报上级部门后该农丰公司配送中心验收通过，领取了财政补贴43万元。根据国家、省、市商务部门和财政部门要求，县级商务、财政部门对该配送中心实施受理、初验，初验合格后再将初验材料报上级商务、财政部门验收。在本案具体初步验收过程中，被告的工作人员未能实地查验、不按照商务部指定的《配送中心建设与改造规范》的标准执行、审核把关不严，在验收申请表填写的项目“当年竣工”其实不是当年竣工并通过验收、仓储面积“3026平方米”实际面积（1345.88平方米）达不到规定标准、项目总投资存在虚报的情形下，被告仍签字上报材料，致不合格的配送中心获得国家财政补贴。
2016年11月9日，公益诉讼人向被告商务局发出烟福检民（行）行政违监【2016】37061100013号检察建议后，区商务局虽书面回复，但经核实，其对违法发放的43万财政补贴资金仍未追回，也未采取其他补救措施，致使国家利益持续处于受侵害状态。公益诉讼人认为，被告负有对项目承办企业申请受理、初审，对验收合格项目进行回访，确保项目建设运营质量，查处“只挂牌、不改造”“只挂牌、不配送”或不达标验收、弄虚作假行为等行政职责，对农丰公司以虚假申报手段套取国家财政补贴资金的非法行为，其在受理、初验、监管过程中违反规定履行职责，应确认行为违法。
另，公益诉讼人在审理过程中要求变更诉讼请求，由“（一）确认被告受理、验收行政行为违法；（二）判令被告在一定期限内履行职责，追回因违法行政行为被套取的国家补贴资金43万元”变更为：依法确认烟台市福山区商务局在烟台市福山区农丰生产资料有限公司“万村千乡市场工程”配送中心项目初审行为违法。合议庭准许其变更诉讼请求。
本院认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《人民检察院提起公益诉讼改革试点方案》、《山东省人民检察院关于印发山东省检察机关提起公益诉讼试点实施方案》、山东省人民检察院鲁检发民字【2016】第21号《关于提请批准烟台市福山区人民检察院对福山区商务局提请行政公益诉讼案件的请示》的批复，烟台市福山区人民检察院有权提起本案的行政公益诉讼。本案“万村千乡市场工程”是根据《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础若干意见》的精神，为突出农村配送能力建设，提升农村流通信息化水平，构建覆盖农村的现代流通网络的一项惠民工程。各级商务部制定的《关于进一步加强“万村千乡市场工程”建设的通知》及附件《配送中心建设与改造规范》不违反相关法律法规，其规定合法有效。被告在配送中心项目受理、初验过程中应依上述标准严格执行。但在本案农丰公司配送中心项目初验中，被告未到实地查验，审核不实便在申请表上签字，并向上级部门上报初验情况报告，将不合格项目上报合格，致国家财政资金被骗取，其违法行使职权造成国家和社会公共利益受到侵害。被告初验行为不符合上级主管部门的规范性文件规定，因此公益诉讼人要求依法确认被告在农丰公司“万村千乡市场工程”配送中心项目初审行为违法应予支持。商务部的主要职责之一是“指导大宗产品批发市场规划和城市商业网点规划、商业体系建设工作，推进农村市场体系建设，组织实施农村现代流通网络工程”。被告区商务局作为“万村千乡市场工程”的主要实施单位，公益诉讼人针对其违法行为提起的公益诉讼并无不当。被告主张公益诉讼人应对福山区财政局作为共同被告一起提起公益诉讼，因公益诉讼人未对区财政局作出诉前监督程序，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条一款二项之规定，判决如下：
确认被告烟台市福山区商务局在烟台市福山区农丰生产资料有限公司“万村千乡市场工程”配送中心项目申请中初审行为违法。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 王文丽
人民陪审员 汪国勇
人民陪审员 由庆生
二○二○一七年九月二十八日
书 记 员 陈一宁