湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘03行终189号
上诉人（原审原告）张利华，女，1969年4月20日出生，汉族，湖南省湘潭市人。
被上诉人（原审被告）湘潭市公安局岳塘分局，住所地湖南省湘潭市岳塘区下摄司路229号。
法定代表人陈静，局长。
委托代理人罗超，湘潭市公安局岳塘分局民警。
委托代理人周京华，湘潭市公安局岳塘分局民警。
上诉人（原审原告）张利华因与被上诉人（原审被告）湘潭市公安局岳塘分局治安管理行政处罚一案，不服湘潭市岳塘区人民法院（2017）湘0304行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月11日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审判决认定，2016年11月14日，湘潭市公安局岳塘分局易家湾派出所收到湘潭昭山示范区综治维稳办公室提交的张利华于2016年10月24日、2016年4月28日到北京市中南海周边地区非法上访两次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的训诫书，以及中共湘潭市委湘潭市人民政府驻京维稳劝返办公室出具的《进京非访、涉访违法行为处理建议函》，被告认为张利华存在治安管理违法行为，于当晚在长沙火车站口头传唤原告张利华与ＸＸ元、沈耀云等人至易家湾派出所。2016年11月15日上午9时许，易家湾派出所进行了报警登记和受案登记，记载的报案内容和简要案情为“2016年10月24日11时许，张利华在中共中央十八届六中全会召开期间到北京市中南海周边地区非法上访，严重扰乱了社会秩序并造成恶劣影响，另查明2016年4月28日张利华到北京市中南海周边地区非法上访”，受案登记表上注明案件来源为“移送”。2016年11月15日上午11时左右，易家湾派出所民警对张利华进行了询问，但张利华基本保持沉默。易家湾派出所民警另对湘潭市岳塘区昭山镇安置办工作人员梁丹进行了询问，梁丹证明其于2016年10月24日与另一名工作人员到北京，次日将张利华接回湘潭的事实。被告对张利华制作了《公安行政处罚告知笔录》，发出了《被传唤人家属通知书》，该通知书的通知对象写为“张利华”本人，无家属姓名，但标注为“电话（手机短信、传真）通知”。2016年11月15日，被告作出了岳公（易）决字[2016]第1164号公安行政处罚决定书，对张利华行政拘留十日，并告知了申请复议和提起诉讼的权利。同日，被告发出了《行政拘留家属通知书》，该通知书上无家属姓名，且无已通知或未通知家属的相关标注。现张利华行政拘留已执行完毕。
原审判决另查明，原告曾因征地拆迁问题多次到北京中南海周边地区进行非正常上访，扰乱公共场所秩序，被告于2015年8月2日、2015年10月30日两次对原告作出行政拘留的治安管理处罚决定。
原审判决认为，《信访条例》第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”，第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，“有下列行为之一的，处警告或者两百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。根据上述规定并结合本案查明的事实，张利华于2016年10月24日在中共中央十八届六中全会召开期间到北京中南海周边地区非正常上访，严重扰乱公共场所秩序并造成恶劣影响，另2016年4月28日在北京中南海周边地区进行非正常上访被北京警方训诫，张利华的行为具有社会危害性，被告湘潭市公安局岳塘分局对张利华处以拘留十日的行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律及处理正确。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定，“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”第八十三条第二款规定，“公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。”第九十七条第一款规定，“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。”《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定，“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表”，第四十三条第一款规定，“实施行政强制措施应当遵守下列规定：……(五)实施限制公民人身自由的行政强制措施的，应当当场告知当事人家属实施强制措施的公安机关、理由、地点和期限;无法当场告知的，应当在实施强制措施后立即通过电话、短信、传真等方式通知;身份不明、拒不提供家属联系方式或者因自然灾害等不可抗力导致无法通知的，可以不予通知。告知、通知家属情况或者无法通知家属的原因应当在询问笔录中注明。”第五十三条第四款规定，“公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人，并通知其家属。公安机关通知被传唤人家属适用本规定第四十三条第一款第五项的规定。”第一百五十一条第一款规定，“作出行政拘留处罚决定的，应当及时将处罚情况和执行场所或者依法不执行的情况通知被处罚人家属。”该案中，被告收到违法线索后未及时登记受理，被告的《被传唤人家属通知书》和《行政拘留家属通知书》所载内容不准确，被告是否通知了原告家属的情况不明，其行政程序违法。但被告的行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律依据及处理正确，对原告权利不产生实际影响，应属于行政行为程序轻微违法的情形，可确认违法，但不宜撤销行政行为，应保留其法律效力。故原告要求撤销岳公（易）决字[2016]第1164号公安行政处罚决定书的诉讼请求，不予支持。关于原告要求“确认湘潭市公安局岳塘分局及其人民警察滥用职权，侵犯人权，限制原告人身自由的行为违法”的诉讼请求，该院认为被告在办理治安管理行政处罚案件中采取行政强制措施是法律赋予的行政职能，本案对被诉行政行为的合法性审查已包含原告的该项诉讼请求，故不再另作评判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认被告湘潭市公安局岳塘分局于2016年11月15日作出的岳公（易）决字[2016]第1164号公安行政处罚决定书的行政行为违法；二、驳回原告张利华的其他诉讼请求。案件受理费由被告负担。
一审判决宣告后，张利华不服提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，主要证据不足。上诉人在2016年11月14日在长沙火车站购买了一张去北京的火车票，并没有任何违法行为，也没有去到北京，被上诉人以上诉人在2016年4月至10月之间曾两次到北京中南海周边非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所“训诫”构成扰乱公共秩序为由对上诉人作出行政处罚缺乏事实和法律依据。二、被上诉人对没有违法行为的上诉人进行阻拦，违反了《公安机关办理刑事案件程序规定》，超越了法律、法规授予的权限。三、被上诉人作出的《行政处罚决定书》不符合立案条件，没有听取被处罚人的陈述和申辩，文书送达不规范，应认定为违法。综上所述，请求二审法院：1、撤销湘潭市岳塘区人民法院（2017）湘0304行初28号行政判决；2、对一审法院所作判决依法予以改判；3、判决被上诉人依法向上诉人赔礼道歉、恢复名誉，追究其有关责任人相关法律责任，承担国家赔偿责任。
被上诉人湘潭市公安局岳塘分局答辩称,一、答辩人对上诉人作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法；二、上诉人在北京中南海周边地区进行非正常上访，扰乱了公共场所秩序，妨害了社会管理，具有社会危害性，应当受到行政处罚。依据相关法律法规的规定，答辩人具有管辖权，有权对上诉人进行行政处罚。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，本案争议的焦点主要有以下三个方面：
一、上诉人张利华是否存在违法行为，是否应当受到行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。”根据查明的事实，上诉人张利华于2016年10月24日实施了聚众携带上访资料在非信访地区中南海周边进行投递、滞留等非正常上访行为，其行为扰乱了该地区公共场所秩序，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局决定给予上诉人张利华相应行政处罚，不违反法律规定。
二、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人张利华作出行政处罚是否具有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”上诉人张利华的违法行为发生地虽然在北京，但其户籍所在地及经常居住地在被上诉人湘潭市公安局岳塘分局的管辖范围之内，故被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人张利华违法行为有权进行管辖。
三、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人张利华作出的岳公（易）决字[2016]第1164号《公安行政处罚决定书》程序是否合法，认定事实及适用法律是否正确。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条第一款规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。”第七十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”第九十七条第一款规定：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人;无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。”被上诉人湘潭市公安局岳塘分局在收到违法线索后未及时登记受理，对上诉人张利华作出行政拘留处罚决定后未及时通知其家属，程序轻微违法;所作《公安行政处罚决定书》中认定违法事实部分将上诉人张利华于2016年4月28日已过处罚时效的违法行为与本次处罚违法行为一并罗列，表述略有不当。但由于上诉人张利华违法事实存在，且被诉行政行为主要事实清楚，适用法律正确，故对上诉人张利华的权利不产生实际影响，其法律效力应当予以保持。
另，上诉人张利华在二审期间新增加行政赔偿的诉讼请求，不属于本案审理范围。
综上所述，上诉人张利华的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费50元由上诉人张利华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢 颖
审 判 员 谭四红
代理审判员 赵 祝
二〇一八年一月二十九日
代理书记员 钟 毅
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……