湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘08行终56号
上诉人（原审原告）甄汝来，男，1968年1月11日出生，土家族，农民，住湖南省张家界市武陵源区。
委托代理人戴秋桂，湖南金旅律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）张家界市规划管理局武陵源分局，住所地张家界市武陵源区军地坪街道办事处吴家峪居委会。
法定代表人罗方平，该局局长。
委托代理人唐汇兵，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）张家界市规划管理局，住所地张家界市永定区南庄坪。
法定代表人赵旭，该局局长。
委托代理人黄振江，该局法制科长。
委托代理人张维虎，湖南风云律师事务所律师。
第三人杜志初，男，1970年6月14日出生，土家族，个体工商户，住张家界市武陵源区。
第三人向延初，男，1969年8月19日出生，汉族，公务员，住张家界市武陵源区。
上诉人甄汝来诉张家界市规划管理局武陵源区分局（以下简称区规划局）不予撤销建设工程规划许可证的决定及张家界市规划管理局（以下简称市规划局）行政复议决定一案，不服湖南省武陵源区人民法院于2017年7月27日作出的（2017）湘0811行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月15日受理后，经过阅卷、调查和询问当事人，认为此案不需要开庭审理。本案现已书面审理终结。
原审法院经审理查明：甄汝来属原十里画廊搬迁户，1991年搬迁并安置在现军××办事处××新村路安置区。当时，甄汝来修建砖木结构住宅一层四间，1999年发生火灾，住宅无法居住。2000年2月18日，甄汝来因建房资金不足，邀约向延初、杜志初合作建房，双方签订了《合作建房协议》，并在张家界市××区公证处进行了公证。该协议约定：杜志初、向延初出资5万元，永久享有第三层房屋以上的产权。当年，房屋竣工，甄汝来将三楼的两套房屋分别交付给向延初、杜志初。原武陵源区建设委员会作为当时武陵源区规划行政主管部门于2000年4月12日为甄汝来核发了《建设用地规划许可证》，同时根据甄汝来和向延初、杜志初签订的《合作建房协议》，为分别为杜志初、向延初核发了编号为20000412144号、20000412145号《建设工程规划许可证》，两证记载建筑面积为86平方米，建设位置在甄汝来修建的房屋第二层上加建。2000年11月17日，原武陵源区建设委员会为甄汝来核发了20001117492号《建设工程规划许可证》，建筑面积为429.6平方米，建设位置在军地坪宏源市场对面新村路外侧，并备注了该户为索溪林场骆马峪搬迁，政府统一安排，申请翻建时，同意修建两层，第三层为杜志初、向延初两户修建等内容。2002年，甄汝来因对与杜志初、向延初签订的《合作建房协议》有异议，向本院提起民事诉讼，请求判令解除合同并按协议约定补偿。2002年6月25日，本院作出（2002）张武民一初字第37号民事判决，以双方虽然在协议中约定了解除条件，但协议约定的解除条件没有成就为由，判决驳回原告甄汝来的诉讼请求。甄汝来不服，向张家界市中级人民法院提起上诉。在二审审理期间，杜志初向张家界市房地产管理局武陵源分局申请房屋产权登记核发权证报告，提交了《合作建房协议》、合作建房协议公证书、建设工程规划许可证、《关于三楼楼梯间处理的协议》及房地产估价报告书，还提交了未发生法律效力的本院（2002）张武民一初字第37号民事判决书，作为产权无争议的房屋登记依据。2002年9月19日，张家界市房地产管理局武陵源分局为杜志初、向延初颁发了涉案房屋所有权证。杜志初以办理房屋所有权证为由进行抗辩，将房屋所有权证作为证据提交并得到二审法院采信。张家界市中级人民法院于2002年10月16日作出（2002）张民一终字第183号民事判决，驳回甄汝来的上诉，维持原判。原告甄汝来得知第三人杜志初办理房屋所有权证后，又得知向延初也办理了房屋所有权证，多次找到张家界市房地产管理局武陵源分局反映情况，但均未得到及时处理。2014年6月16日，原告甄汝来向本院提起行政诉讼，要求撤销张家界市房地产管理局于2002年9月19日给向延初、杜志初颁发的涉案房屋所有权证。2015年9月6日，本院作出生效判决，撤销张家界市房地产管理局为杜志初颁发的张家界房权证武陵源字第××号房屋所有权证、为向延初颁发的张家界房权证武陵源字第××号房屋所有权证。2015年11月3日，甄汝来以新的事实和理由起诉要求解除与向延初、杜志初签订的《合作建房协议》，并腾让房屋。在该案审理过程中，因甄汝来于2016年6月22日向区规划局递交《关于要求注销向延初、杜志初建设工程规划许可证的申请》而中止审理。2016年7月18日，区规划局作出张武规函[2016]48号答复函，以甄汝来的申请不符合行政许可注销的情形决定不予受理。甄汝来不服，向武陵源区人民政府申请行政复议。2016年8月16日，区人民政府作出复议决定，撤销区规划局作出的张武规函[2016]48号答复函，责令区规划局于20日内重新作出具体行政行为。2017年1月19日，区规划局作出张武规行决[2017]1号《张家界市规划管理局武陵源分局不予撤销建设工程规划许可证的决定》，甄汝来不服，向市规划局申请复议。市规划局于2017年4月17日作出维持区规划局不予撤销决定。甄汝来仍不服，诉至本院。另查明，原武陵源区建设委员会在2002年机构改革后被撤销，区规划局作为城市规划行政主管部门，承受其权利义务。
原审判决认为：区规划局作为城市规划行政主管部门，作出行政行为时应当事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”本案从庭审举证来看，原武陵源区建设委员会作为当时武陵源区规划行政主管部门，在向延初、杜志初没有提交有关批准文件的情况下，仅仅根据甄汝来和向延初、杜志初签订的《合作建房协议》，就为杜志初核发20000412144号《建设工程规划许可证》，为向延初核发20000412145号《建设工程规划许可证》，办证程序存在瑕疵，核发《建设工程规划许可证》的行政行为程序违法。但纵观全案，甄汝来是搬迁户，涉案房屋建设用地由政府审批，修建行为得到了行政主管部门的许可，同时也符合当时的城市规划，且该房屋于当年建设完成，已达十多年之久，从尊重历史，兼顾现实，维护行政行为的稳定性出发，不宜撤销。区规划局作出的张武规行决[2017]1号《张家界市规划管理局武陵源分局不予撤销建设工程规划许可证的决定》和市规划局作出维持的行政复议决定,证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，甄汝来要求撤销区规划局《张家界市规划管理局武陵源分局不予撤销建设工程规划许可证的决定》和市规划局的复议决定的诉讼请求，依法应予驳回。关于起诉期限，因甄汝来是在复议决定规定的期限内起诉，并没有超期，区规划局辩称超过了起诉期限的意见不予采纳。综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款规定，判决驳回原告甄汝来全部诉讼请求。
上诉人上诉称：上诉人不服被上诉人区规划局不予撤销建设工程规划许可证的决定及被上诉人市规划局行政复议决定，向张家界市武陵源区人民法院提起行政诉讼，对一审法院（2017）湘0811行初2号行政判决也不服。现提起上诉，上诉理由如下：上诉人对一审法院查明的事实没有异议，同时对一审法院对被上诉人区规划局为杜志初核发20000412144号《建设工程规划许可证》，为向延初核发20000412145号《建设工程规划许可证》的行政行为程序违法也不持异议。上诉人认为一审法院既认定行政行为违法，就应撤销违法行政行为所产生的结果。一审驳回上诉人全部诉讼请求的理由无从成立。
被上诉人区规划局辩称：一、被上诉人区规划局（原武陵源区建设委员会）为向延初、杜志初颁发的建设工程规划许可符合当时的法律规定，符合当时的城市规划，并无不当。二、第三人向延初、杜志初因取得规划许可所对应的建设行为早已完结，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，撤销该行政许可已无实际意义，属于不应予以撤销的情形。三、被上诉人为第三人向延初、杜志初在2000年办理建设工程规划许可没有损害上诉人的合法权益。四、上诉人请求撤销第三人向延初、杜志初的建设工程规划许可的申请已经超过了法定的60日申请期限，请求人民法院撤销第三人向延初、杜志初颁发的建设工程规划许可也超过了法定的六个月起诉期限。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院维持原判，驳回上诉人的全部上诉请求。
被上诉人市规划局和第三人均未向本院提交书面答辩意见和陈述意见。
当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。本院审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院对一审认定的证据和事实予以确认。
本院认为，根据1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”原武陵源区建设委员会作为当时武陵源区规划行政主管部门，在向延初、杜志初没有提交有关批准文件的情况下，仅仅根据甄汝来和向延初、杜志初签订的《合作建房协议》，就为杜志初核发20000412144号《建设工程规划许可证》，为向延初核发20000412145号《建设工程规划许可证》，属程序违法,应依法撤销为宜。被上诉人区规划局依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，作出不予撤销建设工程规划许可证的决定，但本案行政许可行为发生在《行政许可法》实施之前，法不溯及既往，该不予撤销决定明显适用法律错误，应当予以撤销。被上诉人市规划局作出的维持不予撤销决定的复议决定错误，也应予以撤销。原审判决认定事实正确，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
一、撤销张家界市武陵源区人民法院作出的（2017）湘0811行初2号行政判决；
二、撤销被上诉人张家界市规划管理局作出的张规复决字[2017]1号行政复议决定；
三、撤销被上诉人张家界市规划管理局武陵源区分局作出的张武规行决[2017]1号不予撤销建设工程规划许可证的决定；
四、撤销张家界市武陵源区建设委员会作出的20000412144号《建设工程规划许可证》和20000412145号《建设工程规划许可证》。
一、二审案件受理费共100元，由被上诉人张家界市规划管理局武陵源区分局和张家界市规划管理局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 强
审 判 员 尹相琼
审 判 员 阳 勇
二〇一七年十一月十五日
法官助理 陈建琳
书 记 员 王 晶
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。