江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏中行终字第00391号
上诉人（原审原告）苏州上美摄影文具有限公司（以下简称上美公司），住所地苏州市吴中区长桥镇。
法定代表人梁丽红，董事长。
被上诉人（原审被告）苏州市国土资源局（以下简称市国土局），住所地苏州市干将西路1018号。
法定代表人吴维群，局长。
委托代理人敖忠生，江苏竹辉律师事务所律师。
上诉人上美公司因土地行政管理一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2015）姑苏行初字第000176号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年2月1日，上美公司到市国土局吴中分局（以下简称吴中国土分局）申请改变涉案地块的用途，吴中国土分局向上美公司出具告知书一份，载明：“你公司申请的改变土地用途事项，经我局审查，该申请不符合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十六条、《中华人民共和国房地产管理法》第十八条的规定。你公司申请行政许可，需提供以下材料：申请书；土地权属来源证明（附宗地图）；房产证；法定代表人或委托代理人有效证件；规划同意建设用地改变用途的批准文件（附规划图）；区政府同意该地块改变用途的意见；营业执照等其他有关资料。2014年9月25日，吴中国土分局就信访人李三才反映上美公司用地批复问题向市国土局出具了吴地（2014）182号调查情况报告，载明已当面告知李三才改变用途需要提供的材料，信访人办理改变土地用途手续在报批前未先经城市规划行政主管部门同意，故不能办理改变用途手续。2015年3月10日，上美公司向苏州市吴中公证处申请办理从互联网上下载文件的过程进行保全证据的公证，苏州市吴中公证处于同年3月13日出具了（2015）苏吴证民内字第854号公证书及（2015）苏吴证民内字第855号公证书。公证书所附光盘内容显示：在苏州市行政中心国土资源局网页关于行政划拨、出让土地使用改变用途审批中，权力主体为市国土局，办理部门为市国土局用地处，办理地点是市国土局二楼，改变土地用途审批的依据为《土地管理法》第五十六条及《关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见》（苏府（2006）12号），土地使用权用途改变审批的流程中载明“材料不全，一次性告知，补齐后再受理，未通过审查作退件处理”。苏州市行政服务中心办事须知载明：“出让土地使用权改变土地用途审批的许可主体为市国土局，设定依据为《土地管理法》，申报资料包括：1、申请书；2、土地权属来源证明（附宗地图）；3、房产证；4、法定代表人或委托代理人有效证件；5、建设用地规划批准文件（附规划图）；6、营业执照等其他有关资料。2015年4月30日及5月5日，上美公司两次前往市国土局政务服务中心窗口递交“改变土地用途许可证”的申请材料。对于上美公司的前后两次申请行为，4月30日市国土局口头告知该申请不属于其受理范围，5月5日市国土局向上美公司出具书面“说明”一份，告知上美公司根据属地管理原则，其申请不属于市国土局政务服务中心窗口受理范围。上美公司认为市国土局此行为属行政不作为，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《土地管理法》第五条的规定，市国土局作为主管全市土地统一管理的机关，是本案的适格被告。《土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。根据上述规定，本案中上美公司申请改变土地用途的许可事项应由市国土局办理。吴中国土分局系市国土局的派出机构，其外部职责即是市国土局的职责，上美公司直接向市国土局申请并无不当，市国土局以“属地管理原则”为由，告知上美公司不属于其受理范围缺乏法律依据。但同时根据上述规定，申请改变土地用途的应先取得规划行政主管部门的同意。本案中，上美公司向市国土局提出申请时未能提供该规划批准材料，属于申请材料不齐全，上美公司要求市国土局直接受理，依据不足，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回上美公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由上美公司负担。
上诉人上美公司上诉称，一、上诉人递交“改变土地用途许可证”的申请，应由被上诉人受理，而非吴中国土分局受理。被上诉人认为不属于其受理范围，属于行政不作为。本案仅是解决管辖问题的行政诉讼，其他问题应由其他救济途径解决。二、按苏府（2006）12号文、苏府办（2006）72号文的相关规定和行政中心窗口发放的“办事须知”、已经公证的被上诉人及行政中心的相关网站、网页内容，上诉人申请“改变土地用途许可证”应当在被上诉人处进行办理，吴中国土分局并无此项行政审批权。三、综上所述，本案本该尘埃落定，然一审判决擅自扩大上诉人的诉请范围，认定上诉人申请材料不齐，并驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人的材料是否齐全，是否需要补充，被上诉人是否审批同意或不同意上诉人的申请，这些事项都是在被上诉人受理上诉人申请后再行判断，并不是上诉人在一审中提出的诉请，也不是本案的争议焦点，不需要在本案中解决。请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求，被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人市国土局答辩称，吴中国土分局承继了原吴县市国土部门的相关职能，上美公司的涉案土地在吴中区范围内，按照正常流程，其应当到吴中国土分局办理改变土地用途的申请。上美公司在2012年就相同事项到吴中国土分局申请办理过，但因缺乏受理的基本材料，吴中国土分局要求其补齐材料，并明确告知其受理所需要的具体材料。现在上美公司又要求市国土局直接受理其申请，同样因为其提供的材料不齐全而不符合受理条件。上诉人的诉讼请求是要求被上诉人受理其涉案申请，原审法院经审查认为上诉人的申请不符合受理条件，故驳回了其诉讼请求并无不当。原审法院审理的是上诉人的诉讼请求事项，并不存在上诉人所称的超出诉讼请求事项进行审查的情形。
本院经审查认定的事实与原审无异。
本院认为，根据《土地管理法》第五十六条的规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。本案中，上诉人申请改变土地用途的许可事项属于被上诉人市国土局的职责范围，吴中国土分局系被上诉人的派出机构，被上诉人以“属地管辖原则”为由认定上诉人的申请不属其受理范围，并要求上诉人向吴中国土分局提出涉案申请，无法律依据。综上所述，被上诉人作出的说明违反法律规定，依法应予撤销。对于上诉人的申请，被上诉人应当依法重新作出处理。至于上诉人提交的材料是否齐全，应由被上诉人在其职责范围内进行判断。原审判决对此直接作出认定，并以此为由驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。基于原审法院查明事实清楚，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销苏州市姑苏区人民法院作出的（2015）姑苏行初字第00176号行政判决；
二、撤销被上诉人苏州市国土资源局于2015年5月5日作出的说明，责令被上诉人苏州市国土资源局在本判决生效后依照法律规定期限对上诉人苏州上美摄影文具有限公司提出的“改变土地用途许可证”申请重新作出处理。
一、二审案件受理费各人民币50元，共计人民币100元，由被上诉人苏州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曹 军
代理审判员 赵 芬
代理审判员 林 磊
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 丁韵蕾