广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终853号
上诉人（原审原告）：杨启铎，男，1971年8月3日出生，台湾身份证住址：台北县，
委托代理人：梁伟杰，广东高特律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：博罗县人民政府。住所地：广东省博罗县罗阳镇博惠路**号。
法定代表人：卢伟航，县长。
委托代理人：陈炜嘉，博罗县国土资源局工作人员。
委托代理人：余胜仿，广东金卓越律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：博罗县国土资源局。住所地：广东省博罗县罗阳镇商业东街。
法定代表人：张志勇，局长。
委托代理人：罗志军，博罗县国土资源局工作人员。
委托代理人：余胜仿，广东金卓越律师事务所律师。
原审第三人：惠州市联合中林创兴发展有限公司。住所地：广东省博罗县长宁镇祥岗村牛过水组葫芦岭。
法定代表人：杨国强，总经理。
委托代理人：温志刚、温志坚，均为广东宏兴律师事务所律师。
上诉人杨启铎因与被上诉人博罗县人民政府、博罗县国土资源局、原审第三人惠州市联合中林创兴发展有限公司（下称中林公司）土地行政登记纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2016）粤13行初126号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2000年11月3日，博罗县罗浮山长江实业发展公司（下称长江公司）与杨启铎签订《土地使用权有偿转让合同书》，长江公司转让地的地址是黄龙公路南边，土名为葫芦岭，山地总面积（142米×70米）9940平方米，长江公司以每平方米37元人民币转让给杨启铎。
2010年8月3日，中林公司（甲方）、长江公司（乙方）、博罗县长宁祥岗村民委员会（丙方，下称祥岗村委会）签订《合并协议书》，中林公司与长江公司双方实行吸收合并，由中林公司吸收长江公司而继续存在，长江公司解散。2010年8月5日，祥岗村委会作出《关于成立博罗县罗浮山长江实业公司清算小组的决定》，决定该村集体企业长江公司拟向工商部门提出注销申请，特成立一清算小组负责清理长江公司的财产及债权债务情况。2010年8月10日，中林公司与长江公司发布《公司吸收合并公告》，载明中林公司拟吸收合并长江公司，合并后中林公司存续，长江公司解散，合并各方的债权债务均由合并后存续的中林公司承继，相关债权人自本次公告之日起45日内，可以要求公司清偿债务，或提供相应的担保。2010年8月11日，长江公司递交《非公司企业法人注销登记申请书》，申请注销登记原因为被吸收兼并，博罗县工商行政管理局信息中心加盖公章。2010年8月12日，博罗县工商行政管理局作出博罗核注通内字［2010］第1000305564号《核准注销登记通知书》，载明经审查长江公司提交的文件，长江公司的注销登记已予以核准。2010年8月25日，中林公司与长江公司在惠州日报刊登《公告》，载明中林公司拟吸收合并长江公司。
2010年8月26日，中林公司在惠州日报刊登《遗失声明》，载明长江公司与大连振南房地产开发公司（下称振南公司）遗失坐落在长宁祥岗葫芦岭的国有土地使用权证四份：1、地号：150××××1003，土地证号：博府国用（1994）第15000**号，建筑占地面积：6000平方米；2、地号：150××××1004，土地证号：博府国用（1994）第15000**号，建筑占地面积：6000平方米；3、地号：150××××1005，土地证号：博府国用（1994）第15000**号，建筑占地面积：6000平方米；4、地号：150××××1006，土地证号：博府国用（1994）第15000**号，建筑占地面积：6000平方米，声明作废。2010年9月13日，中林公司向博罗县国土资源局递交《关于补办4宗土地使用证的申请》，因上述四宗土地的国有土地使用证遗失，恳请博罗县国土资源局依法补办该四宗土地的国有土地使用证，并将该国有土地使用证变更至中林公司名下。2010年9月14日，博罗县国土资源局在惠州日报刊登《博罗县国土资源局公告》，载明博府国用（1994）第1500039号、1500038号、1500037号、1500040号《国有土地使用证》不慎遗失，已由土地使用者于2010年8月26日在惠州日报上声明作废，如无异议，博罗县国土资源局将在一个月后注销上述国有土地使用证，并准予补办土地登记手续。2010年11月30日，博罗县人民政府将上述四宗土地的土地使用权变更登记至中林公司名下，其中博府国用（1994）第1500037号变更为博府国用（2010）第150188号，博府国用（1994）第1500038号变更为博府国用（2010）第150189号，博府国用（1994）第1500040号变更为博府国用（2010）第150191号。
另查明：2010年4月8日，惠州市中级人民法院作出（2008）惠中法民一初字第60号《民事调解书》，审理查明：“1993年5月16日，振南公司与长江公司签订了一份《土地使用权有偿出让合同书》，约定由长江公司将其位于博罗县长宁祥岗管理区（现祥岗村）葫芦岭（地名）的山地有偿出让给振南公司使用，总转让款5336000元等。同日，双方又签订了一份《共同开发合同》，……1994年4月18日，博罗县国土资源局作出博国土征发（1994）150061、150062、150063、150064、150065、150066、150089、150090、150091、150092、150093号《关于出让国有土地给罗浮山长江实业发展公司与大连振南房地产开发公司联合兴建综合用地的批复》共11份批复。……1997年5月15日，博罗县国土资源局给振南公司和长江公司发出《关于办理领取用地批文手续的通知》，通知振南公司和长江公司到博罗县国土资源局办理有关领文手续，领取土地使用权证。其中博国土征发（1994）150064、150091、150092、150093号四份批文已分别办理证号为博府国用（1994）第1500037号、1500038号、1500040号、1500039号《国有土地使用证》，……振南公司于1993年1月16日成立，具有房产开发及销售的资质。长江公司是祥岗村委会（原祥岗管理区）于1992年10月组建开办的，……长江公司于2003年12月10日被注销。……本案在审理过程中，经本院主持调解，双方当事人（甲方为振南公司，乙方为长江公司，丙方为祥岗村委会）自愿达成如下协议：……一、甲、乙双方同意在本合同生效之日解除双方于1993年5月16日签订的《共同开发合同》。二、甲方同意退出该合作项目，将甲方在合作项目中享有的全部权利、义务转让给乙方，乙方愿意承受甲方在合作项目中享有的全部权利、义务。……本调解书经长江公司、祥岗村委会于2010年4月8日付款后，已经发生法律效力。……”
2016年11月17日，杨启铎向原审法院提起诉讼，请求：判令撤销博罗县国土资源局于2010年11月30日将长江公司、振南公司名下的博府国用（1994）第1500037号、博府国用（1994）第1500038号、博府国用（1994）第1500040号《国有土地使用证》变更登记到中林公司名下的行政行为。
原审法院认为，参照最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款规定：“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，长江公司与振南公司共同取得涉案土地的博府国用（1994）第1500037号、博府国用（1994）第1500038号、博府国用（1994）第1500040号《国有土地使用证》。根据惠州市中级人民法院于2010年4月8日作出的（2008）惠中法民一初字第60号《民事调解书》和中林公司、长江公司、祥岗村委会于2010年8月3日签订的《合并协议书》，中林公司取得涉案土地的全部权益。中林公司于2010年9月13日向博罗县国土资源局递交《关于补办4宗土地使用证的申请》，请求博罗县国土资源局依法补办四宗土地的国有土地使用证，并将该国有土地使用证变更至中林公司名下。博罗县人民政府于2010年11月30日将上述四宗土地的土地使用权变更登记至中林公司名下。博罗县人民政府向中林公司颁发的博府国用（2010）第150188号、博府国用（2010）第150189号、博府国用（2010）第150191号《国有土地使用证》属于变更登记，不属于初始登记。杨启铎没有就涉案土地的初始登记行为提起诉讼，只对后续变更登记的行为提起诉讼，应当裁定驳回起诉。
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“企业法人解散的，依法清算并注销前，以该企业法人为当事人；未依法清算即被注销的，以该企业法人的股东、发起人或者出资人为当事人。”本案中，杨启铎在行政起诉状上将长江公司列为第三人，因长江公司已注销登记，且中林公司吸收合并长江公司，故长江公司已不具备诉讼主体资格。杨启铎将长江公司列为本案第三人，不符合上述规定。
参照最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第三十四条第三款规定：“当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的，应当在举证期限届满前提出。”本案中，杨启铎于2017年1月19日向原审法院邮寄《关于原告杨启铎诉被告博罗县人民政府及博罗县国土资源局土地行政许可纠纷一案的补充说明》，请求变更诉讼请求为撤销博罗县人民政府、博罗县国土资源局办理涉案博府国用（1994）第1500037号、博府国用（1994）第1500038号、博府国用（1994）第1500040号《国有土地使用证》的遗失补办及变更名称登记到中林公司名下的具体行政行为。杨启铎在法庭辩论终结后提交上述补充说明欲变更诉讼请求，亦不符合上述规定。
综上，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回杨启铎的起诉。
上诉人杨启铎不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、长江公司与振南公司共同取得的博府国用（1994）第1500037号、博府国用（1994）第1500038号、博府国用（1994）第1500040号《国有土地使用证》属于初始登记，博罗县人民政府于2010年11月30日向中林公司颁发的博府国用（2010）第150188号、博府国用（2010）第150189号、博府国用（2010）第150191号《国有土地使用证》属于首次转移登记，杨启铎认为2010年11月30日的变更登记损害其合法权益提起诉讼并无不当。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》针对的是房屋登记而非土地使用权登记，在本案中并无可参照性。原审法院认为杨启铎应就涉案土地的初始登记行为提起诉讼，但最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款规定的是首次转移登记行为，而首次转移登记行为与初始登记行为不能等同，原审裁定亦未对初始登记行为具体所指阐明清楚。二、长江公司于2003年12月10日已被注销营业执照，长江公司与中林公司于2010年8月3日签订的《合并协议书》应属无效，中林公司无权单独以其名义申请补办国有土地使用证。补办的国有土地使用证仍应登记在长江公司与振南公司共同名下，博罗县人民政府直接变更登记到中林公司名下应属不当。博罗县人民政府、博罗县国土资源局提供的证据中只有中林公司单方的申请材料，并无有关部门关于合并的批准文件，故涉案土地变更登记行为违反了《土地登记办法》第四十一条的规定。三、博罗县人民政府、博罗县国土资源局在明知涉案土地存在争议的情况下，仍将涉案土地变更登记到中林公司名下，严重损害了杨启铎的合法权益，该行为应予撤销。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，裁定驳回杨启铎的起诉不当。请求二审法院撤销原审裁定，支持杨启铎的一审诉讼请求。
被上诉人博罗县人民政府于二审时答辩称：一、本案的起因系杨启铎与长江公司签订的《土地使用权有偿转让合同书》履行过程中，长江公司未能依约办理土地变更登记手续所引发的经济合同纠纷，所涉行为系平等民事主体之间的行为，不属于行政管理及公共事务领域范畴，杨启铎应通过平等协商或提起民事诉讼的途径解决争议。博罗县人民政府系在长江公司与中林公司实施公司兼并事宜后且在中林公司向博罗县国土资源局提供齐全、合法、有效的材料的情况下，通过法定程序将涉案土地使用权办至中林公司名下，该行为属于变更登记行为，不属于转移登记行为或初始登记行为，对杨启铎的权益不会造成任何影响。二、中林公司向博罗县国土资源局申请办理涉案国有土地使用证的遗失补办及变更登记时，提供的材料齐全、合法，博罗县人民政府将涉案土地使用权变更至中林公司名下符合相关法律规定，依据事实清楚、程序合法，适用法律正确，依法应予维持。三、杨启铎受让的目标土地为土地批文所属附图上的第三号地块，而涉案三宗土地分别对应第六、七、八号地块，两者不属于同一地块，杨启铎亦无证据证明其目标地块与涉案土地之间存在关联。杨启铎于2002年自行在涉案土地范围内种植了大量桉树，将种植地块即涉案土地中的部分土地视为其目标地块，之后以此主张该种植地块属其目标地块，认为博罗县人民政府将涉案土地使用权变更登记至中林公司名下的行为损害了其合法权益。杨启铎认为其享有种植地块土地权益的主张缺乏依据，其与涉案土地变更登记行为之间不存在任何利害关系，不具备诉讼主体资格。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回杨启铎的起诉并无不当。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人博罗县国土资源局于二审时提交的书面答辩意见与博罗县人民政府的上述答辩意见基本一致。此外，博罗县国土资源局还认为，博罗县国土资源局并非办理遗失补办及土地变更登记手续的主体，依法不属于本案的适格被告，杨启铎将博罗县国土资源局列为本案被告属错告主体。
原审第三人中林公司于二审时均未提交书面答辩意见。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。……”《中国人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案事实表明，涉案土地使用权原属长江公司与振南公司共同享有，并领取有博府国用（1994）第1500037号、博府国用（1994）第1500038号、博府国用（1994）第1500040号《国有土地使用证》；2010年4月，长江公司与振南公司达成和解协议，并由原审法院作出（2008）惠中法民一初字第60号《民事调解书》，确认振南公司在合作项目中享有的权利义务全部转让给长江公司；2010年8月，中林公司吸收合并长江公司，合并后中林公司存续，长江公司解散，合并各方的债权债务由中林公司承继；2010年9月，因涉案土地的国有土地使用证遗失，中林公司向博罗县国土资源局提出补办申请，同时申请变更至中林公司名下；2010年11月，博罗县人民政府将涉案土地的国有土地使用证变更至中林公司名下，并颁发了被诉博府国用（2010）第150188号、博府国用（2010）第150189号、博府国用（2010）第150191号《国有土地使用证》。杨启铎提起本案诉讼，以其与长江公司2000年11月签订的《土地使用权有偿转让合同书》为据主张涉案土地变更登记行为侵犯了其合法权益，请求予以撤销，但涉案土地使用权当时系长江公司与振南公司共同享有，而《土地使用权有偿转让合同书》仅为长江公司一方与杨启铎所签订，且在杨启铎仅享有合同债权、而未能提供证据证明其对涉案土地享有合法有效物权的情况下，应认定杨启铎与涉案土地变更登记行为并无法律上的利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审法院裁定驳回杨启铎的起诉结论并无不当，本院予以维持。杨启铎如认为长江公司未依照《土地使用权有偿转让合同书》的约定履行相应的合同义务，理应先循民事途径寻求救济，其直接起诉涉案土地变更登记行为理据不足，本院对其上诉主张不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 方丽达
审判员 付庆海
二〇一七年十一月二十九日
书记员 肖 威