甘肃�金昌市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）金中民一终字第55号
上诉人（原审被告）王义和，男，汉族，生于1952年3月8日。
委托代理人黄文清，甘肃金天元律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）甘肃省国营八一农场小井子分场。住所地：甘肃省金昌市双湾镇小井子。
法定代表人师永东，场长。
委托代理人汤万家，该场职工。
委托代理人姜有生，甘肃金天元律师事务所律师。
上诉人王义和因与被上诉人甘肃省国营八一农场小井子分场（以下简称小井子分场）土地承包经营权出租合同纠纷一案，不服永昌县人民法院（2014）永民二初字第206号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人王义和及委托代理人黄文清，被上诉人小井子分场的委托代理人汤万家、姜有生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，1999年1月5日，原告小井子分场作为甲方与被告王义和作为乙方签订土地承包经营合同。约定：甲方将荒地211.7亩承包给乙方。期限30年，从1999年10月1日起至2029年9月30日止。小调整期限按有关规定程序进行；甲方按每年每亩20元的标准向乙方收取土地承包费，其中包括企业应承担的养老保险金、失业保险金、医疗保险金和农业税收，但不包括政策规定个人应承担的各项社会保险金。属原承包性家庭农场的承包费一定3年不变，以后每隔三年调整一次，属原开发性家庭农场的则按原合同规定的进档年限和比例执行，当进档至承包性家庭农场70%的任务不再增加。甲方的权利和义务是：1、对发包的土地进行质量评估，分等定级；2、按照承包合同规定收取土地承包费、养老保险金、失�保险金、医疗保险金和农业税，安排使用义务工；3、管好用好企业资产，监督乙方保护耕地，禁止乙方对土地搞掠夺式经营和破坏耕地的行为；4、有权统一规划和组织兴修水利、平田整地、修建道路、植树造林，有权划分作物轮作区和科技示范区，有权统一指导生产经营和安排指定作物的种植计划；5、有权收回乙方擅自出卖、出租、抵押或转为非农用的承包地；6、有权依法收回乙方不履行土地承包责任和义务的承包地及弃耕、荒芜的承包地。乙方的权利和义务是：1、依法经营土地，享有对承包地的经营自主权和收益权；2、保护土地资源及其附着物，培肥地力，增加投入；3、积极应用先进适用的农业生产新技术、新产品，提高产量、改善品质、增加收益；4、必须于每年11月15日前完成土地承包费和个人应承担的养老保险金、失业保险金、医疗保险金上交任务，�甲方计划安排完成义务工。双方还对其它事项作了约定。合同签订后，双方均按约履行合同。
2009年12月16日，双方对土地亩数测量核准，确认被告王义和承包土地为238.2亩。
原告小井子分场制定了《小井子分场开发性家庭农场管理（暂行）办法》，2011年3月18日，经小井子分场八届二次职工代表会通过。该《办法》第十四条（三）项规定：“凡户籍在八一农场以外，以及2010年12月31日后经过土地转让的八一农场内部非小井子分场人员兴办的开发性家庭农场，除按非职工人员收取相同的土地租赁费以外，每年每亩按实际种植面积加收100元的服务费。随着土地效益的增加，作相应的调整”。
2011年3月18日，小井子分场第八届职工代表大会第二次全体会议形成收取“天一小”公路养护费用的决议，确定从2011年起每亩地收取5元的“天一小”公路�护费。
2011年4月5日、2012年4月10日，原告小井子分场作为甲方与被告王义和作为乙方又分别签订2011年和2012年开发性家庭农场土地租赁合同两份，均约定：甲方将耕地238.2亩出租给乙方种植，乙方向甲方交纳租费及其他费用，其中基本水费476.40元，公路维修费1191元，管理费1191元；合同期限均为当年1月1日至12月31日止；乙方应交纳的租金及管理费于当年4月底前向甲方全额交清，其中基本水费2元／亩，公路维修费5元／亩；乙方不得改变承包耕地用途；未经甲方同意不得将租赁耕地转租、转包、互换流转或买卖，出现违约情况，甲方有权随时收回耕地；延期交付承包费、社保费、基本水费及其他费用的，从当年5月1日起，按日2‰收取滞纳金。双方还对其他事项作了约定。合同签订后，被告王义和均按合同全面履行了自己的义务。
2013年起，被告王义和拒绝与原告小井子分场签订开发性家庭农场土地租赁合同，但被告王义和实际种植了租赁土地，并向原告小井子分场交纳了2013年度土地租赁费等29000元和2014年度土地租赁费等28345.80元。
2013年，原告小井子分场为加快农业建设步伐、减轻职工劳动强度，贷款建设了农田滴灌设施，作出按滴灌受益面积收取滴灌设施使用费的办法偿还贷款。确定承包性家庭农场按实际种植面积平均每亩每年收取滴灌使用费55元，开发性家庭农场按滴灌实际面积平均每亩每年收取滴灌使用费65元。滴灌费用的收缴时间为：2013年度滴灌使用费缴费时间为2014年5月1日之前。2014年度缴费时间为2014年10月底以前。之后各年度使用费的缴费时间为当年5月1日之前。收取年限为八年。被告王义和拒绝与原告小井子分场签订滴灌设施使用费缴纳协议，亦未缴纳滴灌设施使用费。但被告王义和实�使用了滴灌设施，灌溉面积为322.63亩。
2014年2月26日，被告王义和未经原告小井子分场同意，与金昌昌灵种植专业合作社签订土地租赁合同，将其承租的278亩土地转租给金昌昌灵种植专业合作社种植竹柳。2014年3月12日，小井子分场场发（2014）14号文件作出关于禁止在基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及标准建设农田林网的通知，并于2014年3月15日交由被告王义和看阅。被告王义和以合同已签、树苗已备为由，未按通知履行。2014年5月8日，金昌市国土资源局双湾管理所作出关于对小井子分场部分职工在基本农田内违法种植树木的处理意见，确定小井子分场职工在基本农田种植竹柳、洋槐的行为违法，责令其立即停止违法行为，限期恢复耕种。当日，金昌市国土资源局作出对被告王义和的违法后果预先告知书、责令停止违法行为通知书，并向�告王义和送达。
认定上述事实的证据有原、被告的陈述及原告提供的土地承包经营合同、小井子分场开发性家庭农场土地信息档案登记表、小井子分场开发性家庭农场管理办法、2011年、2012年度开发性家庭农场土地租赁合同、国营八一农场小井子分场场职发（2011）3号、场发（2014）33号、场发（2014）14号文件、金昌市国土资源局双湾管理所关于对小井子分场职工在基本农田内违法种植树木的处理意见、责令停止违法行为通知书、国土资源违法后果预先告知书、国土资源法律文书送达回证。
一审法院审理后认为，原、被告2012年签订的开发性家庭农场土地租赁合同合法有效，双方均应按约履行。合同到期后，双方虽未续签合同，但原告未收回土地，被告继续耕种，应视为双方对原合同的继续履行。履行过程中，被告未按约定向原告全额交纳相关费�，且2014年种植竹柳，将农业生产用地改变为非农业用地，改变了土地用途，属根本违约。原告请求解除合同并支付相关费用的请求，符合法律规定，予以支持；双方在合同中明确约定延期交付费用，从当年5月1日起，按欠款数额日2‰承担滞纳金，原告主张滞纳金的请求不违反法律法规的强制性规定，亦予以支持；原告主张的滴灌费用，虽在原合同中未作约定，但在实际履行合同过程中，原告为减少生产成本，对灌溉设施进行改善，包括王义和在内的种植户均为改善后灌溉设施的受益人，王义和亦实际使用了改善后的灌溉设施，理应支付由此产生的相关费用。费用收取的标准虽由原告单方确定，但因该标准适用于原告所辖土地的全部种植户，并不特定为被告王义和，原告主张滴灌费用的请求应予以支持。
被告王义和关于涉案土地为其自费开发的荒地，不属于农垦公司固有的熟地，且自1999年起按时全额交付了每年应缴的各项费用，不同意解除合同的抗辩，因双方签订的合同中有“被告王义和不得改变承租耕地用途，否则原告有权随时收回耕地”之约定，其抗辩理由不能成立。被告王义和关于原告主张的土地承包费标准过高，单方对户籍不在八一农场的开发性家庭农场每亩增收100元服务费既不合理也不合法，要求追回上述已交纳的费用，并按日2‰支付滞纳金及追回2011年至2012年原告违规收取的公路维修费1190元的辩解，经查，原、被告2011、2012年签订的土地租赁合同约定：“原告将耕地238.2亩出租给被告用于农业生产种植，被告向原告交纳租金26678.40元、基本水费476.40元、公路维修费1191元、管理费23820元”。上述协议系双方自愿签订，是真实意思表示，不违反国家法律规定，双方应全面履行。被告已实际履约又提出不应�纳相关费用的理由违反合同约定。且被告为非农场职工，国家对农场职工经营农场土地的有关政策对其不适用，故对上述辩解亦不予采纳。
综上，依据《中华人民共和国合同法》第二百一十九条、第一百零七条的规定，判决：一、解除原告甘肃省国营八一农场小井子分场与被告王义和签订的开发性家庭农场土地租赁合同；二、被告王义和在判决生效后三十日内恢复238.2亩承租土地原状，并返还给原告甘肃省国营八一农场小井子分场；三、被告王义和给付原告甘肃省国营八一农场小井子分场2013年度土地租金23165.80元、滞纳金19227.61元；2014年度土地承租费23820元、滞纳金2382元；2013年度滴灌设施使用费20970.95元、2014年度滴灌设施使用费20970.95元。以上共计110537.31元。限于判决生效后三十日内履行。
宣判后，王义和不服一审判决，向本院提起上诉。请求：撤销原判，依法作出公正的判决。理由是：1、上诉人王义和与被上诉人小井子分场于1999年1月20日就签订了土地承包经营合同，该合同是为了贯彻落实党的十五届三中全会精神，进一步稳定和完善家庭农场联产承包责任制，明确土地发包方和承包方的权利义务而签订的，其亮点在于承包经营权30年不变。双方于2012年签订的开发性家庭农场土地租赁合同是土地承包经营合同的补充。因此，土地承包经营权30年不变是双方当事人权利义务的根本。被上诉人小井子分场将国有土地发包给上诉人王义和承包经营，向其颁发了土地承包经营权证书。涉案土地又系依法用于农业的土地，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条的规定，本案应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》。根据该法第二十六条第一款、第二十七条、第三十五条关于承包期内调整、收回承包土地的规定及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，双方在合同中关于收回土地的约定违反上述法律的规定，属无效。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，国家根据土地用途将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。农用地就是用于种植农作物，竹柳是用于造纸的原料，属经济作物。种植竹柳可以改良土壤，该行为也符合双方在土地承包经营合同第四条和第三项约定“积极运用先进的农业生产新技术、新产品，提高产量、改善品质、增加效益”。因此，种植竹柳就是种植农作物，也符合合同约定，没有改变土地用途。一审法院认定上诉人王义和种植竹柳属改变土地用途，适用合同法判决解除土地承包�营合同，认定事实及适用法律均错误；2、一审法院判决由上诉人王义和恢复土地原状，超出被上诉人小井子分场的诉讼请求范围，程序违法；3、上诉人王义和已经按照合同约定向被上诉人小井子分场足额交纳了土地承包费。被上诉人小井子分场向上诉人王义和收取的所谓每亩100元服务费，违反《甘肃省深化国有农场税费改革方案的通知》，属无效，对上诉人王义和没有任何约束力；4、被上诉人小井子分场向上诉人王义和按照每亩土地收取65元灌溉设施使用费，没有依据，属小井子分场超额获利。
被上诉人小井子分场答辩称，原判正确，请求予以维持。理由是：1、土地承包经营权30年不变的土地承包经营合同涉及的土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。本案双方争议的土地是被上诉人�井子分场将国有土地开荒后用于农耕的土地发包非小井子分场的人员王义和，根据《最高人民法院关于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权转让合同纠纷案件如何适用法律问题的批复》精神，本案不适用《中华人民共和国农村土地承包法》进行调整，应当适用《中华人民共和国合同法》及《中华人民共和国土地管理法》。上诉人王义和将其承包的基本农田未经被上诉人小井子分场同意擅自转租用于种植竹柳获利，改变土地用途，土地主管部门对此又进行了处理，小井子分场依约解除合同符合法律规定和合同约定，一审判决解除合同正确。2、合同解除后，上诉人王义和应当将种植竹柳后的土地恢复原状并予以返还；3、被上诉人小井子分场收取的每亩100元服务费，实质上是增加的土地承包费，该笔费用的收取是经过小井子分场职代会讨论通过，王义和应当交纳。
经审理查明，1999年1月5日，原告小井子分场作为甲方与被告王义和作为乙方签订土地承包经营合同。合同第五条其它事项第二款约定，土地承包费基数的确定和调整须经职工代表大会讨论通过。合同签订后，双方均按约履行合同。2005年3月，小井子分场制定了《小井子分场开发性家庭农场管理办法》，办法第十三条规定，对开发性家庭农场实行严格的合同管理。分场每年年初以合同的形式明确当年各开发性家庭农场应上交的土地承包费（租赁费）及其他各项费用的数额；第十四条规定，自2005年起，分场对所有开发性家庭农场土地承包费进行调整，并将土地承包费和企业养老、失业保险费、工作保险费、社会医疗保险费进行相对分离，并规定了具体的调整办法和收费标准；第十五条规定，2005年起，开发性家庭农场每年都要与分场签订土地承包经营合同或土地�赁经营合同；第二十四条规定，开发性家庭农场要坚持依靠科技进步推动农业发展。…加快对节水灌溉措施的落实，节本增效提高水的利用率。2011年4月，小井子分场在2005年3月制定的《小井子分场开发性家庭农场管理办法》基础上，又制定了《小井子分场开发性家庭农场管理（暂行）办法》并经小井子分场八届二次职工代表大会通过。该《办法》对原管理办法中的收费项目进行了变更，该《办法》第十四条（三）项规定：“凡户籍在八一农场以外，以及2010年12月31日后经过土地转让的八一农场内部非小井子分场人员兴办的开发性家庭农场，除按非职工人员收取相同的土地租赁费以外，每年每亩按实际种植面积加收100元的服务费。随着土地效益的增加，作相应的调整”。2011年4月5日、2012年4月10日，被上诉人小井子分场与上诉人王义和分别签订2011年和2012年开发性家庭农场土地租赁合同，上诉人王义和也按照管理办法中规定的收费项目及标准签订合同并全面履行了自己的义务。
二审诉讼中，被上诉人小井子分场提供了金昌市金川区国土资源局金川分局证明1份、金川区双湾镇基本农田保护管理责任书1份，证明涉案土地属国家基本农田。上诉人王义和对上述证据的真实性无异议，但称不能证明王义和改变了土地用途。本院对该证据的真实性予以认可。
认定上述事实的证据有土地承包经营合同1份、上诉人王义和提交的小井子分场于2005年3月制定的《小井子分场开发性家庭农场管理办法》复印件1份及《小井子分场开发性家庭农场管理（暂行）办法》原件1份。
本案二审查明的其他事实与一审法院认定一致，予以确认。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定，本法所称农村�地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。本案中，被上诉人小井子分场将国有土地开荒后用于农耕的土地发包给非小井子分场人员王义和承包经营，所涉及的土地为开荒后用于农耕而未交由农民集体使用的国有土地，并不属于《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定的农村土地，故不能适用该法调整。该类土地的流转，仍属于国有土地的性质，应当适用合同法和土地管理法等相关法律、行政法规的规定。
依法成立的合同，对双方当事人均具有法律约束力，双方应当按约履行各自的义务。上诉人王义和与被上诉人小井子分场签订的土地承包经营合同及开发性家庭农场土地租赁合同中均明确约定，未经被上诉人小井子分场同意，上诉人王义和不得改变承包耕地用途，不得擅自将租赁耕地转租、转包、互换流转或买卖，出现违约情况，被上诉人小井子分场有权随时收回耕地。该条实际上属双方约定了小井子分场解除合同的条件，在合同解除权的条件成就后，被上诉人小井子分场可以解除合同。上诉人王义和对被上诉人小井子分场要求解除合同的请求提出异议。因此，双方对此争议的焦点是上诉人王义和擅自转租并种植竹柳是否符合法律规定合同解除的条件。本案中，上诉人王义和未经被上诉人小井子分场同意，擅自将承租土地转租给金昌昌灵种植专业合作社种植竹柳，该行为经土地行政主管部门依法予以处理，种植竹柳属改变耕地用途。同时，被上诉人小井子分场在二审诉讼中提供的金昌市金川区国土资源局金川分局证明、金川区双湾镇基本农田保护管理责任书，证明涉案土地属国家基本农田。根据《基本农田保护条例》第十七条第二款的规定�上诉人王义和将承租土地转租他人种植竹柳，属改变国家对基本农田保护的规定，改变了土地用途。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款第（五）项、第二百一十九的规定，上诉人王义和擅自转租并种植竹柳，违反合同约定，双方在合同中约定的合同解除权的条件已成就，解除权人小井子分场依法行使合同解除权，符合法律规定和合同约定，该合同依法予以解除。
合同解除后，上诉人王义和应当将涉案土地返还给被上诉人小井子分场，一审判决由王义和恢复土地原状并返还土地，符合法律规定。被上诉人小井子分场要求上诉人王义和支付合同解除前的土地承包费及承担迟延履行的滞纳金的请求与法相符，本院予以支持。对土地承包费的具体数额，双方签订的土地承包经营合同中对开发性家庭农场的承包费未确定具体的数额，但约定土地承包费基数的确定和调整须经职工代表大会讨论通过。2005年小井子分场制定并经职代会讨论通过的《小井子分场开发性家庭农场管理办法》，该办法对开发性家庭农场承包费规定了具体的调整办法和收费标准。截止2011年以前，上诉人王义和也均是按照双方签订的土地承包经营合同及《小井子分场开发性家庭农场管理办法》规定的土地承包费交纳数额及标准实际履行交纳土地承包费的义务。因此，小井子分场制定并经过职工代表大会讨论通过的开发性家庭农场管理办法，实际上属土地承包经营合同的补充，与土地承包经营合同具有同等的法律效力。被上诉人小井子分场于2011年4月在原管理办法的基础上对土地承包费进行调整，变更了土地承包费数额，每亩土地增加100元承包费，该办法经职工代表会通过，依法对上诉人王义和发生法律约束力，上诉人王义和应当按照该《办法》中调整的收费项目交纳土地承包费。事实上，开发性家庭农场管理暂行办法经职代会修改通过后的2011、2012年两年期间，上诉人王义和实际也按照家庭农场管理暂行办法规定的方式及收费项目、标准，与被上诉人小井子分场签订土地租赁合同并全面履行两年承包费的义务。上诉人王义和虽辩解该两份合同是在胁迫的情形下签订，但未能提供证据证实，且其又自愿分次交纳了两年的土地承包费。其辩解在两年期间签订的土地租赁合同均存在胁迫的理由不能成立。上诉人王义和所提被上诉人小井子分场每亩土地收取100元服务费既不合理又不合法的理由不能成立，本院不予支持。因开发性家庭农场管理办法中规定要坚持依靠科技进步推动农业发展，节本增效提高水的利用率。小井子分场为此贷款建设农田滴灌设施，王义和亦实际使用了改善后的灌溉设施，理应支付滴�设施使用费。
综上，上诉人王义和的上诉理由均不能成立。原判认定基本事实清楚，判决结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费2511元，由上诉人王义和承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴建红
审 判 员 李 静
代理审判员 蔡中利
二〇一五年六月二十五日
书 记 员 张海彤