新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新01行终156号
上诉人（原审原告）：张炎，女，1965年12月17日出生，汉族，无固定职业，住乌鲁木齐市。
委托代理人：杨红，新疆迪哲律师事务所律师。
委托代理人：叶娟娟，新疆迪哲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局，住所地：乌鲁木齐市。
法定代表人：陈玉，乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局局长。
委托代理人：周迅东，男，1973年7月29日出生，汉族，乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局水磨沟派出所副所长，住乌鲁木齐市。
委托代理人：李梦杨，男，1989年7月31日出生，汉族，乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局水磨沟派出所民警，住乌鲁木齐市。
上诉人张炎因与被上诉人乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局（下称水区公安分局）治安行政处罚一案，不服乌鲁木齐市新市区人民法院（2016）新0104行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年6月28日公开开庭审理了本案。上诉人张炎及其委托代理人杨红、叶娟娟、被上诉人水区公安分局委托代理人周迅东、李梦杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2014年1月19日，张炎因在北京中南海周边进行非正常上访活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所书面训诫。随后，张炎又于2016年7月2日到北京中南海周边走访上访被书面训诫。水区公安分局通过调查认为，北京中南海周边并非正常的上访场所，张炎的行为扰乱了当地正常的社会秩序和信访秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，水区公安分局于2016年7月8日作出水公（水）行罚决字[2016]1225号行政处罚决定，即对张炎行政拘留十日。张炎不服，诉至原审法院。
原审法院认为，维护社会治安秩序，保障公共安全，依法履行治安管理是公安机关的职责。本案庭审中，原审法院经释明，张炎在庭审中将其起诉状中第一、二项诉讼请求明确为要求确认水区公安分局作出的行政处罚决定（水公（水）行罚决字[2016]1225号）行为违法。原审法院认为，张炎多次到北京中南海周边进行非正常上访活动，并有北京市公安局西城分局府右街派出所书面训诫书为证。由此，原审法院认为，北京中南海并非为正常的上访场所，张炎多次在北京中南海周边等非信访接待场所进行走访上访的行为，违反了正常的社会公共秩序和信访秩序，并造成不良影响。据此，水区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对张炎作出行政处罚决定（水公（水）行罚决字[2016]1225号）行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。张炎庭审中提出，水区公安分局对张炎作出行政处罚决定违反法定程序。即水区公安分局未按照法律规定对张炎依法传唤，未依法告知张炎行政处罚的事实，理由和依据，也未告知张炎享有陈述和申辩权。其次，水区公安分局连续两次对张炎处以行政拘留十日的行政处罚决定，违反一事不再罚原则。水区公安分局无管辖权对张炎作出行政处罚决定。对此，原审法院认为，水区公安分局向原审法院提供的证据卷宗中存在张炎本人签名的行政处罚告知笔录，依法已告知张炎享有的陈述、申辩权利。水区公安分局向原审法院提供了对张炎进行传唤并制作的传唤证。张炎虽在传唤证上拒绝签名，但水区公安分局将张炎拒绝签名情况予以记明并留存视听资料为证可充分认定，水区公安分局对张炎的传唤符合法定程序。张炎未能向原审法院提供充分证据证实水区公安分局对张炎的同一违法事实重复作出行政拘留决定。故此，张炎提出的上述诉讼理由不能成立，原审法院不予采纳。此外，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，水区公安分局对张炎在北京中南海周边进行非正常走访上访行为具有作出行政处罚的管辖权。据此，原审法院认为，张炎要求确认水区公安分局作出的行政处罚决定（水公（水）行罚决字[2016]1225号）行为违法的诉讼请求，并无充分的事实依据与法律依据，原审法院不予支持。张炎提出要求水区公安分局公开赔礼道歉的诉讼请求，缺乏事实依据，原审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张炎的诉讼请求。
上诉人张炎上诉称，1、一审判决认定事实不清，属判决错误。一审判决已经查明，我只是途经中南海周边进行非正常上访的事实，不属于违法上访，当然不能进行违法处罚，我没有违反《信访条例》第十八条、第二十条禁止性规定，也没有违反治安管理处罚法第二十三条第一款第二项规定，原审法院在判决中对已经查明的事实不予认定，属于判决错误。2、一审判决适用法律错误，应依法改判。本案所谓的违法上访行为在北京，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定，水区公安分局要行使发生在北京的违法行为管辖权，应该由北京公安机关先行处理为前置条件，北京公安机关认为由行为人居住地管辖更为适宜的，再移送水区公安分局。北京公安机关对我的上访行为不认为是违法，因此并没有进行违法处罚，而是予以训诫，北京的公安机关并未将案件移送至水区公安分局，水区公安分局也当庭承认北京公安机关未移送的事实。一审法院认为水区公安分局对我的上访行为具有管辖权，属于法律理解和适用错误，应依法撤销或改判。3、一审判决程序错误，应依法撤销。根据中央政法委打击违法上访的规定，认定违法上访，都要经过公开听证，让人民群众都看到他是否属于无理和无理取闹。水区公安分局在没有公开听证的情况下，私自武断的认为我属于违法上访，对我进行违法处罚属于程序错误，应依法撤销。综上，一审法院认定事实不清，程序不当，适用法律错误。请求二审法院依法撤销或改判原审法院（2017）新0104行初28号行政判决书，依法改判支持我的一审诉讼请求，并由水区公安分局承担本案诉讼费用。
被上诉人水区公安分局答辩称，1、上诉人在上诉理由中陈述其是非正常上访，其在多次上访中不遵守法律，扰乱公共秩序，且被公安机关批评教育仍不改正，依照相关法律规定，应当依法予以对其行政处罚。2、管辖问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定的地点不是只指违法行为发生地，也包括违法行为结果地。张焱的多次违法上访，造成我机关多次去北京将其带回，造成大量资源浪费，我局有权对其进行处罚。我局作为违法行为人居住地公安机关，从节约成本、利于调查取证原则，也更适宜作出行政处罚。综上，我局认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法查明事实，维持原判。
经本院审理查明的事实与原审法院相同。
另查明，二审庭审中，张炎陈述，我两次到北京上访未给我弟弟划宅基地问题及要求我家享受征迁补偿问题，水区公安分局对我所作行政拘留十日的决定已经执行完毕。
以上事实有受案登记表、传唤证、询问笔录、到案经过、行政处罚告知笔录、训诫书（两份）、情况说明、送达回执、执行回执、一、二审法庭审理笔录等证据为证。
本院认为，水区公安分局依法负责本行政区域内的治安管理工作，维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
一、国务院《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，张炎多次到北京中南海周边进行非正常上访活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所先后进行训诫。北京中南海并非有关机关设立或者指定的接待场所，张炎多次在北京中南海周边进行走访上访的行为，违反了上述法律规定，亦违反了正常的社会公共秩序。据此，水区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对张炎作出治安行政处罚决定（水公（水）行罚决字[2016]1225号），证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人张炎上诉称其不属于违法上访、不应进行处罚的理由不能成立，其要求确认水区公安分局作出的行政处罚决定（水公（水）行罚决字[2016]1225号）行为违法并要求水区公安分局公开赔礼道歉的诉讼请求，本院不予支持。
二、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。据此，水区公安分局作为张炎居住地的公安机关，对张炎在北京中南海周边进行非正常上访行为具有治安行政处罚的管辖权，上诉人张炎上诉称水区公安分局对我的上访行为不具有管辖权的上诉理由，本院不予采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元（张炎已预缴），由上诉人张炎负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘瑞东
审判员 张 峰
审判员 王海亮
二〇一七年七月二十八日
书记员 高靖琳