湖南省新邵县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）新行初字第6号
原告邵阳市大祥区板桥乡烟塘村21组。
代表人马川生，该组组长。
委托代理人冒朝军（特别授权），湖南邵长律师事务所律师。
委托代理人朱礼铭，男，汉族，1965年4月25日出生。
被告邵阳市人民政府，住所地邵阳市大祥区城北路6号。
法定代表人龚文密，市长。
委托代理人朱伟民（特别授权），邵阳市国土资源局地籍科科长。
委托代理人陈善明，邵阳市国土资源局法规信访科科长。
被告邵阳市国土资源局，住所地邵阳市大祥区西湖路474号。
法定代表人谢景锋，该局局长。
委托代理人唐辉（特别授权），邵阳市国土资源局法规信访科副科长。
委托代理人赵富澄，湖南振威律师事务所律师。
第三人邵阳市大祥区板桥学校。
法定代表人王中华，该校校长。
原告邵阳市大祥区板桥乡烟塘村21组（以下简称烟塘村21组）不服被告邵阳市人民政府（以下简称市政府）、邵阳市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政登记一案，于2015年4月10日向邵阳市中级人民法院提起行政诉讼，邵阳市中级人民法院受理后，裁定将本案移交本院审理。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，通知第三人参加诉讼，依法组成合议庭，于2015年6月10日公开开庭审理了本案。原告烟塘村21组组长马川生及委托代理人冒朝军、朱礼铭，被告邵阳市人民政府委托代理人朱伟民、陈善明，被告邵阳市国土资源局委托代理人唐辉、赵富澄，第三人邵阳市大祥区板桥学校（以下简称板桥学校）法定代表人王中华参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：经被告市国土局进行土地登记审查，被告市政府于2012年3月31日为第三人板桥学校颁发邵大祥集用（2011）第J027号《集体土地使用权证》（以下简称第J027号土地使用证），该《集体土地使用权证》上注明土地使用权人为板桥学校，土地所有权人为大祥区板桥乡板桥村、烟塘村，地类为教育用途，使用权类型为划拔，使用权面积为9943.49平方米。
被告市国土局在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据：
一、以下证据拟证明被告主体资格合法。
1、组织机构代码；
2、法定代表人身份证明；
二、以下证据拟证明2011年大祥区教育局及板桥学校提出土地登记申请的事实。
3、大祥区教育局申请报告；
4、板桥学校申请报告；
5、土地登记申请书；
6、板桥学校事业单位法人证明；
7、板桥学校组织机构代码证；
三、以下证据拟证明争议的土地经有偿转让的事实。
8、板桥学校中学部征地协议；
9、补充协议；
四、以下证据拟证明2011年5月，被告对涉案土地登记行为进行公告后，原告的报告中只再次要求教育部门额外补偿征地费用，对登记发证未提出异议。
10、原告提交的关于反对板桥学校申办集体土地使用权的报告；
五、以下证据拟证明被告依法进行公告审查后，于2012年3月颁发土地使用权证。
11、公告；
12、土地登记审批表；
13、地籍调查表；
14、土地使用权证。
原告烟塘村21组诉称：第三人板桥学校因扩建中学部，需要占用板桥村、烟塘村10.699亩土地，1998年2月26日，烟塘村支两委在没有经过全体村民及原告集体讨论决定的情况下与板桥学校签订了《板桥学校中学部征地协议》，其中占用原告烟塘村21组8.865亩土地。2012年3月31日，被告市政府、市国土局为第三人板桥学校办理了土地使用权证，原告认为两被告系违法发证，于2014年12月25日向湖南省人民政府提出行政复议申请，2015年3月31日，湖南省人民政府做出了维持被告颁发的第J027号土地使用证的决定。原告不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销上述集体土地使用权证并判决由被告承担本案诉讼费。主要理由：1、《板桥学校中学部征地协议》的签订没有经过烟塘村全体村民及原告集体讨论决定；2、两被告先有办证公告及审核登记行政行为，后才有第三人申请，系超越职权的行为；3、第三人将农用地转为建设用地的用地行为没有经过县级以上地方人民政府批准，是违法用地，两被告为这一违法用地发放土地使用权证，程序违法。
原告向本院提交了下列证据：
1、烟塘村村民委员会的两份证明，拟证明板桥学校占用原告的土地8.24亩，没有给予补偿。
2、烟塘村21组良田系数表，拟证明板桥学校占用的8.865亩土地是21组所有。
3、烟塘村21组村民会议决议，拟证明原告推举同意由组长马川生做为代表向人民法院提起诉讼。
4、补充协议，拟证明板桥学校有偿使用原告8.865亩土地建校，仅对其中有的0.625亩进行了补偿。
5、事业单位法人证书，拟证明板桥学校的法人资格。
6、申请报告，拟证明2011年6月板桥学校申请办理土地使用证时，烟塘村没有在申请报告上签字，不同意办证。
7、市国土局大祥分局公告，拟证明市国土局大祥分局先发布登记公告，后板桥学校才申请发证。
8、关于反对板桥学校申办国土使用权证的报告，拟证明原告在公告期间向被告提出书面反对板桥学校申办土地使用权证。
9、集体土地使用权证，拟证明被告给板桥学校颁发集体土地使用权证的事实。
10、土地登记申请书，拟证明被告给第三人颁发土地使用权证时所填写的资料中有错误。
11、板桥学校中学部征地协议，拟证明板桥学校有偿使用原告土地的事实。
12、调查笔录（被调查人朱永明），拟证明板桥学校占用原告土地用减免统筹款农业税的形式进行补偿，其中0.625亩已进行一次性补偿，其余8.24亩未予一次性补偿。
13、行政复议决定书，拟证明湖南省人民政府经复议，维持被告颁发的邵大祥集用（2011）第J027号《集体土地使用权证》。
14、送达回证，证明原告在2015年4月4日收到湖南省人民政府行政复议决定书的时间。
15、调查笔录（被调查人张正前），拟证明本案涉及土地未予一次性补偿，被告未经原告同意颁证，现板桥学校部分土地已对外出租。
16、调查笔录（被调查人姚根志），拟证明内容同上。
17、调查笔录（被调查人呙兵和），拟证明内容同上。
18、市人民政府农用地转用、土地征用批复单，拟证明农用地转为建设用地应由县级以上人民政府批准，并下发此类批复单，而本案涉及的土地未经批准，没有批复单。
19、照片9张，拟证明板桥学校占用原告土地用于商业出租。
被告市国土局辩称：1、原告的起诉已经超过法律规定的起诉期限，应予以驳回；2、市政府、市国土局发放第J027号土地使用证，发证事实清楚，程序合法，请求依法驳回原告诉讼请求。板桥乡政府、板桥乡联校及板桥乡所辖烟塘村、板桥村、邵水村与第三人签订了《板桥学校中学部征地协议》，对第J027号使用证所涉土地由第三人使用的问题进行了约定，且采取了免除农业税和统筹款等方式予以补偿。其后，又签订了《补充协议》，对第三人使用第J027号使用证所涉土地中的10.699亩土地问题进行了一次性补偿。该项目用地是为了解决当地村民子女义务教育问题，属于公益事业用地，采取这一用地方式并无不妥。且该土地的所有权人仍为原集体经济组织，第三人只是土地使用权人，该土地并未改变原土地的所有权关系，只是对使用权状况根据历史与现实情况予以了确定，其颁证行为实体合法。市政府、市国土局根据第三人的发证申请，进行了集体土地使用权初始登记公告，经审查认为符合颁证条件后才向第三人颁发了《集体土地使用权证》，颁证程序合法。
被告市政府辩称，同意市国土局的答辩意见。
第三人板桥学校述称：1、1998年2月26日，在板桥乡人民政府、板桥乡联校见证下，板桥村、烟塘村、邵水村与板桥学校签订了《板桥学校中学部征地协议》，根据协议，烟塘村同意将其8.865亩土地无偿交给板桥学校扩建中学部使用，并同意土地由集体所有制转为国家所有制，任何单位和个人不得以任何理由侵占和阻挠，当时的烟塘村21组组长朱礼铭在场同意并签了字。因此，根据上述协议，板桥学校应为第J027号土地使用证所载土地的唯一合法的使用权人和所有权人。2、其中有争议的0.625亩土地也于2003年5月9日签订的补充协议解决了。3、板桥学校按要求提交了报告，经相关邻里签署了意见并公示，经国土部门发证，程序合法。4、板桥学校为国家义务教育学校，用地属国家公益事业性质，且1998年学校扩建以后便修建好围墙，一直在合法使用土地。
第三人没有向本院提交证据。
经庭审质证，原、被告及第三人提出以下质证意见：
原告对被告市国土局证据的质证意见为：对证据1-2无异议；证据3因为被告没有提供原件，因此认为被告在造假；证据4报告中没有烟塘村委会盖章；证据5土地权属性质有改动，申请登记的依据也为空白；对证据6-7无异议；对证据8-9无异议；证据10报告的标题即明确写明了反对发证；对证据11无异议；证据12登记类型错填为初始登记，使用权人不能办理初始登记，使用权类型错填为划拔，集体土地没有划拔类型，土地权属来源证明文件一栏没有填批复单内容；证据13土地权属性质为国有，而证据14又是集体土地使用权证。
第三人对被告市国土局提供的证据无异议。
被告市政府对原告提供的证据没有发表质证意见。
被告市国土局对原告证据的质证意见为：证据1-2中烟塘村村民委员会没有证明的主体资格；对证据3无异议；对证据4-11的证据三性无异议，但对证明目的有异议，这些证据应能证明被告的颁证合法；证据12、15-17对原告8.24亩的补偿问题的陈述不真实，该8.24亩并不是没有补偿，而是通过免除农业税的形式进行了补偿；对证据13-14无异议；证据18与本案没有关联性；证据19不符合证据形式要求，不能证明照片反映的就是板桥学校的现状。
第三人对原告证据的质证意见为：1、证据4补充协议只所以没有对原告的8.24亩土地做出补充约定是因为对该8.24亩的补偿方式已在原协议中约定得很清楚，原告也是认可的并没有再提出异议，只所以补充协议上只有村委会的盖章和村干部的签字，是因为原告只有0.625亩土地，就由村里代签并代领了补偿款。2、证据11协议中写得很清楚，原告将土地无偿交给板桥学校扩建中学部使用，今后由板桥学校管理使用，任何单位和个人不得以任何理由侵占和阻挠。但是还是约定了免除原告的农业税和统筹款，事实上是给予了补偿的，当时只约定免除原告的农业税和统筹款的意思就是不管以后国家规定农业税和统筹款交多交少、交还是不交，对于原告土地的补偿方式，都一次性约定清楚了。3、证据19照片反映的确实是板桥学校的一个角落。但是板桥学校仍是全日制的义务教育阶段的学校，学校性质、学校名称都没有改变，学校还是在用于教学，有110多个学生，16间教室。只是因为在1998年学校扩建前修建的两栋旧教学楼已经破旧成为危房，不能再用于教学，且根据国家政策一个乡只能办一所中学，因此板桥学校中学部被撤消了，造成了一部分教学楼闲置没有进行维修，但房屋长期闲置更容易毁坏，所以学校将旧房出租出去，由承租人进行了维修并使用。如今学校已有在旧房土地上修建操场的计划，所以已经通知承租人搬离。第三人对原告其他证据没有发表质证意见。
对于被告市国土局提供的证据，本院认证如下：证据1-3、7、13，来源合法、客观真实，本院予以认定；证据4-6、8-12、14与原告提供的一致，虽然双方对部分证据证明目的的主张不一致，有些证据也存在填写错误的地方，但这部分证据恰恰反映了市政府、市国土局发证的真实过程，本院予以认定；
对于原告提供的证据，本院认证如下：证据1反映还有8.24亩没有进行补偿这一情况，与本院在庭审中查明的事实不一致，本院不予认定；证据2本院予以认定；证据3，经庭审质证，被告无异议，本院予以认定；证据4-11，与被告提供的一致，虽然双方对部分证据证明目的的主张不一致，有些证据也存在填写错误的地方，但这部分证据恰恰反映了市政府、市国土局发证的真实过程，本院予以认定；证据12、15-17反映的内容与本院在审理过程中查明的一致，本院予以认定；证据13-14，被告及第三人无异议，本院予以认定；证据18为复印件且与本案没有关联，本院不予认定；证据19经第三人确认，确为板桥学校一部分土地的真实情况，本院予以认定。
经审理查明，1998年，第三人板桥学校因扩建中学部，需要占用板桥村、烟塘村、邵水村共10.699亩水田，1998年2月26日，板桥学校与烟塘村、板桥村、邵水村签订《板桥学校中学部征地协议》，板桥乡政府、板桥乡联校也在协议上盖章并签字。协议约定，烟塘、板桥、邵水三村将板桥学校背后一带田10.699亩无偿送给板桥学校作为修建校舍使用，今后其土地由集体所有制转为国家所有制，任何单位和个人得以任何理由侵占和阻挠。因烟塘村21组被占用的田较多，共8.865亩，因此约定原告烟塘村21组全组34人的农业税及统筹款每年4000多元由烟塘、板桥、邵水三村共同承担，同时原告其中的0.625亩田、烟塘村23组的1.502亩田及板桥村12组田0.332亩按800斤／亩折谷也由上述三村承担。同时约定，烟塘、板桥、邵水三村子弟若需在板桥学校就读，学校要给予保证。之后，板桥学校在原有两栋教学楼的情况下，在新征的土地上新建了一栋教学楼用于中学部教学，并修建了校门和围墙，但未办理建设用地审批手续，也未办理土地使用权证。2003年5月9日，各方签订的补充协议中注明，板桥学校占用了烟塘、板桥、邵水三村共计10.699亩土地，其中8.24亩已经一次性给予补偿，免去其应交的农业税和统筹款，还有2.459亩未给予一次性补偿，因此约定按5500元／亩给予该2.459亩土地一次性补偿。2011年，板桥学校撤销中学部，因原小学部的旧教学楼已陈旧且存在不安全因素，板桥学校将小学部迁置1998年建设的原中学部教学楼。之后，板桥学校将两栋闲置的旧教学楼对外出租。2011年2月26日，大祥区教育局向市国土局大祥分局递交了办证申请，市国土局大祥分局受理后，于2011年5月6日发布拟颁证公告，将板桥学校申请集体土地使用权初始登记的情况予以了公布，并注明：如对该土地登记有异议，从公告之日起7日内，请向本局递交书面报告。2011年5月11日，板桥学校单独提交申请报告，请求办理土地使用权证，同时填写了土地登记申请书。2011年5月13日，烟塘村21组村民向市国土局大祥分局提交《关于反对板桥学校申办国土使用权的报告》，报告中提出“现学校已不是中学，国家也免除了农业税及统筹款，反而有农田补助了，要求教育部门适当的考虑补偿征地费用，请国土部门关注。”市国土局大祥分局认为，该报告仅要求教育部门适当考虑补偿征地费用，并未对土地权属提出异议，便填写了2011-J027号土地登记审批表，该登记表上将土地权属性质注明为集体，使用权类型注明为划拔。2012年3月31日，被告市政府为板桥学校颁发了邵大祥集用（2011）J027号《集体土地使用权证》。该《集体土地使用权证》上注明土地使用权人为板桥学校，土地所有权人为大祥区板桥乡板桥村、烟塘村，地类为教育用途，使用权类型为划拔，使用权面积为9943.49平方米。2014年7月，板桥学校利用暑假的时间进行维修，原告烟塘村21组与板桥学校发生纠纷，村民到板桥学校堵门，板桥学校校长王中华向村民示明板桥学校拥有合法的土地使用权证。2014年10月29日，烟塘村21组到市国土局大祥分局查询得知了板桥学校土地登记的具体情况，并复印了有关资料。2014年12月25日，原告烟塘村21组向湖南省人民政府申请行政复议，请求撤销第J027号土地使用权证。2015年3月31日，湖南省人民政府作出《行政复议决定书》，维持了第J027号土地使用权证。原告烟塘村21组不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销被告市政府颁发的第J027号土地使用证。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条之规定，被告市国土局接到大祥区教育及板桥学校的土地登记申请后，对拟发证的土地进行土地登记审查后报被告市政府登记造册，由市政府核发土地权利证书，两被告具有法定职权，主体资格合法。原告于2014年10月29日到市国土局大祥分局查询得知了板桥学校土地登记的具体情况，在法律规定的60日内即2014年12月25日，向湖南省人民政府申请行政复议，2015年4月4日，收到《行政复议决定书》后，在法律规定的15日内即2015年4月10日向法院提起行政诉讼，没有超过法定的起诉期限。被告认为原告的起诉超过起诉期限，请求驳回原告的起诉，本院不予支持。大祥区教育局作为第三人板桥学校的上级主管部门已于2011年2月26日先提交了办证申请，之后市国土局大祥分局受理后才将拟办证的情况进行公告。原告认为被告市国土局在没有经申请的情况下先进行公告，超越职权作出行政行为，与事实不符，本院不予釆信。原告还认为土地登记应当由当事人共同申请，而本案中原告做为土地使用权人没有共同申请，应为申请主体资格不符。本院认为，根据《土地登记办法》第七条第（二）项之规定，集体土地使用权的初始登记，可以单方申请。根据《土地登记办法》第三十三条之规定，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。被告市国土局应该按照《土地登记办法》的规定进行严格审查，不仅要进行形式审查，还要进行实质性审查。第三人板桥学校在并未提供建设用地批准文件的情况下申请登记发证，市国土局没有尽到完全的审查义务便报市政府登记，市政府为第三人颁发集体土地使用权证，应属作出行政行为的主要证据不足，依法应予以撤销。但本院另查明，板桥学校的宗旨和业务范围为教书育人，从事的是社会公益事业，板桥学校的招生范围主要为烟塘、板桥、邵水三个村，现烟塘、板桥、邵水三个村的小学生主要便是在板桥学校就读，正在使用的一栋教学楼及操场便正是座落在烟塘村21组1998年提供的土地上。若学校的土地使用证被撤销，势必会严重影响学校教学的正常进行，会严重影响烟塘、板桥、邵水三个村小学生就学，会给社会公共利益（包括原告烟塘村21组的利益）造成重大损害。
综上所述，被告市政府颁发第J027号土地使用权证的主要证据不足，依照《》第七十条第（一）项之规定应当撤销，但撤销会给社会公共利益造成重大损害，依照《》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：
被告邵阳市人民政府于2012年3月31日颁发的邵大祥集用（2011）第J027号《集体土地使用权证》违法。
本案案件受理费50元，由被告邵阳市人民政府负担。
如不服本判决，可在送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 何进军
审 判 员 何文娟
人民陪审员 谢绍辉
二〇一五年八月二十八日
书 记 员 张 磊
附相关法律规定
《》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。