中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申188号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：夏光被。
委托诉讼代理人：夏文珏，上海汇创律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：常熟市人民政府。住所地：常熟市金沙江路*号。
法定代表人：周勤第，市长。
再审申请人夏光被诉被申请人常熟市人民政府（以下简称常熟市政府）房屋行政征收一案，江苏省苏州市中级人民法院于2015年8月4日作出（2014）苏中行初字第00040号行政判决，驳回夏光被的诉讼请求。夏光被不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年8月3日作出（2015）苏行终字第00671号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。夏光被仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、马东旭参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明：2014年2月18日，常熟市政府作出常政发[2014]10号《市政府关于下达2014年住宅房屋征收搬迁计划任务的通知》，将常熟南门坛上历史街区保护整治工程列入常熟市2014年的征收搬迁任务。2014年3月17日，常熟市发展和改革委员会(以下简称常熟市发改委)作出常发改〔2014〕59号《关于常熟南门坛上历史街区（启动区）保护与整治工程项目可行性研究报告的批复》，同意常熟市历史文化街区保护发展有限公司实施常熟南门坛上历史街区（启动区）保护与整治工程项目。2014年4月2日，常熟市发改委出具证明，载明常熟南门坛上历史街区（启动区）保护与整治工程二期项目（以下简称南门坛上二期项目）符合常熟市国民经济和社会发展规划，已列入2014年国民经济和社会发展年度计划，经常熟市第十四届人民代表大会第三次会议通过。2014年4月3日，常熟市规划局出具项目规划意见，载明南门坛上二期项目符合规划，并出具了规划红线图。2014年4月3日，常熟市国土资源局出具项目土地审查意见，载明该项目红线范围内的土地性质为国有土地，项目用地符合土地利用总体规划。2014年4月7日，常熟市历史文化街区保护发展有限公司向常熟市政府提出南门坛上二期项目的房屋征收申请，常熟市房屋征收管理办公室(以下简称常熟市征收办)于2014年4月17日受理该申请后向常熟市政府请示，常熟市政府于2014年4月21日作出批复，同意启动南门坛上二期项目的房屋征收程序。同日，常熟市征收办与常熟市虞山镇人民政府签订房屋征收委托书，委托常熟市虞山镇人民政府实施南门坛上二期项目房屋征收与补偿的具体工作。之后，常熟市征收办发出暂停办理房屋征收范围内相关手续的通知，同时对征收范围内的房屋组织调查登记、测绘和采样评估，对未经登记的建筑移交常熟市规划局作出认定和处理，并将调查结果在征收范围内进行了公示。2014年6月17日，常熟市征收办将其拟定的南门坛上二期项目的房屋征收补偿方案上报常熟市政府，常熟市政府于2014年6月18日组织有关部门召开了房屋征收补偿方案论证会。2014年6月27日，常熟市政府将房屋征收补偿方案在常熟市党务政务公开网、常熟市房屋征收网和征收现场进行了公告，公开征求公众意见。2014年8月15日，常熟市政府将房屋征收补偿方案征求意见的情况及修改情况进行了公告。2014年8月18日，常熟市虞山镇人民政府对南门坛上二期项目房屋征收的社会稳定风险进行评估并形成评估工作报告。2014年8月27日，常熟市政府作出常政征〔2014〕3号《常熟市人民政府国有土地上房屋征收决定》(以下简称《3号征收决定》)，同日常熟市政府作出常政公〔2014〕12号《常熟市人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》，将《3号征收决定》及征收补偿方案在征收现场、常熟市党务政务公开网、常熟市房屋征收网及2014年8月27日的《常熟日报》上进行了公告。公告中告知了行政相对人如对征收决定有异议，有申请行政复议及提起行政诉讼的权利。夏光被对常熟市政府作出的《3号征收决定》不服，提起诉讼，请求确认《3号征收决定》违法并予以撤销。
另查明，2014年8月1日，常熟市历史文化街区保护发展有限公司汇入常熟市征收办征收补偿专户的征收补偿款为2918.81万元。2015年3月31日，常熟市征收办征收补偿专户上的资金余额为9987万余元，其中用于《3号征收决定》的征收补偿资金为6400万元。《3号征收决定》的征收补偿方案中确定的产权调换安置房源为：住宅房屋180套，其中包括阜湖苑二区（期房）、花园浜小区（期房）、莲花新村（现房）；另有新建菜场周边配套商业用房作为商业安置房屋。花园浜小区建设工程于2014年5月28日取得了常熟市规划局核发的建字第320581201400150号《建设工程规划许可证》，阜湖苑二区尚未取得相关的建设工程规划许可证。《3号征收决定》所涉的144户被征收人中，截止2015年3月31日，已有136户签署补偿安置协议，选择产权调换方式的被征收人为134户，其中60户选择了阜湖苑二区，其余74户选择了其他安置房源。
再查明，夏光被系常熟市花园浜路192号房屋的所有权人之一，常熟市花园浜路192号在《3号征收决定》征收范围。
一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。《征补条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。因此常熟市政府对本行政区域内因公共利益需要征收房屋的，有权依法作出房屋征收决定。
根据《征补条例》第八条第五项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案所涉常熟南门坛上历史街区属于常熟市旧城区的范围，为完善该历史街区的基础设施，改善环境，保护传统风貌，提升历史街区整体功能，常熟市政府进行南门坛上二期项目的征收工作，所作《3号征收决定》符合《征补条例》第八条第五项所规定的公共利益。夏光被认为常熟市政府以旧城区改建的名义对南门坛上历史街区进行征收缺乏依据，不符合公共利益需要的观点不能成立，不予采纳。
《征补条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。南门坛上二期项目已纳入2014年常熟市国民经济和社会发展年度计划，并经常熟市第十四届人民代表大会第三次会议审议通过。常熟市发改委出具的证明、常熟市国土资源局出具的项目土地审查意见和常熟市规划局出具的项目规划意见，可以证明南门坛上二期项目符合常熟市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。因此《3号征收决定》符合《征补条例》第九条的规定。夏光被认为，南门坛上二期项目缺少必要的前置审批手续，未取得规划选址意见书、建设用地规划许可证等，故《3号征收决定》违法。一审法院认为，《征补条例》第九条第一款仅规定了需要征收房屋的建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、城乡规划等规划要求，该条款并未规定市、县级人民政府作出征收决定前必须取得规划选址意见书、建设用地规划许可证等审批手续，因此夏光被提及的上述审批手续并非常熟市政府进行征收的前置程序。至于征收程序完成后，有关建设单位进行具体建设时向规划部门办理规划审批手续等事宜，不属于《3号征收决定》合法性审查的范围。夏光被上述观点缺乏依据，不予采纳。
根据《征补条例》第十条、第十一条的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，常熟市征收办将其拟定的南门坛上二期项目的房屋征收补偿方案上报常熟市政府后，常熟市政府组织有关部门召开了房屋征收补偿方案论证会，并将房屋征收补偿方案进行了公告，公开征求公众意见。之后，常熟市政府亦将征求意见的情况及修改情况及时予以公布。因在规定期限内未出现《征补条例》第十一条第二款规定的多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的情形，故常熟市政府无需组织由被征收人和公众代表参加的听证会。《3号征收决定》符合《征补条例》第十条、第十一条的规定。
《征补条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。常熟市政府在作出《3号征收决定》前，由征收实施单位常熟市虞山镇人民政府对南门坛上二期项目进行了社会稳定风险评估，形成了评估工作报告，分析了可能出现的风险并制定了化解措施。《3号征收决定》涉及的被征收人户数尚未达到数量较多的情形，无需经政府常务会议讨论决定。《3号征收决定》符合《征补条例》第十二条第一款的规定。
关于征收补偿资金足额到位问题。《征补条例》第十二条第二款关于“征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定，系为保障被征收人的实体权益。常熟市政府作出《3号征收决定》前，征收补偿专户上的征收补偿资金为2918.81万元，常熟市政府另提供阜湖苑二区、花园浜小区和莲花新村共计180套安置房及新建菜场周边配套商业用房作为产权调换房源。截至2015年3月31日，144户被征收人中，已有136户签订补偿安置协议，其中134户选择了产权调换方式。考虑到阜湖苑二区尚未取得相关的建设工程规划许可手续，为保障尚未签约的被征收人及已选择阜湖苑二区安置房源的被征收人的实体权益，征收补偿专户上有资金补充入账，截至2015年3月31日，专户上用于南门坛上二期项目的补偿资金余额为6400万元，能满足对被征收人进行补偿安置的需要。
根据《征补条例》第十五条、第二十四条第二款的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，常熟市政府作出《3号征收决定》前，常熟市征收办已对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，并将调查结果进行了公布，同时亦对征收范围内未经登记的建筑移交常熟市规划局作出了认定和处理。《3号征收决定》符合《征补条例》第十五条、第二十四条第二款的规定。
《征补条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。常熟市政府于2014年8月27日作出《3号征收决定》，同日将《3号征收决定》及征收补偿方案进行了公告，并告知被征收人有行政复议及行政诉讼的权利，符合《征补条例》第十三条的规定。
夏光被认为，《3号征收决定》不具有适当性和必要性，全部迁出征收范围内的原住民，违反了对历史街区有关居住人口的要求。《3号征收决定》的征收范围仅占南门坛上历史街区的一小部分，从《常熟南门坛上历史街区保护与整治规划》来看，整个历史街区中保留有部分居住区域，因此对涉案征收范围内的被征收人进行搬迁并不会影响整个历史街区的居住人口留存问题。夏光被上述主张缺乏依据，不予采纳。
综上，常熟市政府作出的《3号征收决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，符合公共利益的需要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回夏光被的诉讼请求。
二审法院认为：
一、《征补条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；第八条第五项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，常熟市政府依法有权作出《3号征收决定》。
二、常熟市政府提供的常熟市发改委常发改[2014]59号《关于常熟南门坛上历史街区（启动区）保护与整治工程项目可行性研究报告的批复》证明，南门坛上二期项目是为完善该历史街区的基础设施，改善居住环境，保护传统风貌，调整提升历史街区整体功能，故涉案房屋征收项目属于《征补条例》第八条第五项规定的情形，符合公共利益的需要。
三、常熟市政府提供的常熟市第十四届人民代表大会第三次会议关于常熟市人民政府工作报告的决议、常熟市发改委《关于“常熟南门坛上历史街区（启动区）保护与整治工程”房屋征收符合常熟市国民经济和社会发展规划及年度计划的证明》、常熟市国土资源局《项目土地审查意见》及常熟市土地利用总体规划图(2006一2020)，常熟市规划局《项目规划意见》及常熟市城市总体规划(2011一2030)等证据可以证明，南门坛上二期项目符合常熟市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已纳入2014年常熟市国民经济和社会发展年度计划，并经常熟市第十四届人民代表大会第三次会议审议通过。故《3号征收决定》符合《征补条例》第九条的规定。
四、常熟市政府在作出《3号征收决定》前，对拟定的征收补偿方案进行了论证，并将该征收补偿方案予以公告，征求公众意见。根据公众意见修改后的征收补偿方案也已依法予以了公告。因在规定的期限内并未出现《征补条例》第十一条第二款规定的多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的情形，常熟市政府无需再组织由被征收人和公众代表参加的听证会。
五、常熟市政府提供的房屋征收社会稳定风险评估工作报告能够证明常熟市政府作出《3号征收决定》前，征收实施单位常熟市虞山镇人民政府对南门坛上二期项目进行了社会稳定风险评估，分析了可能出现的风险并制定了化解措施，并形成社会稳定风险评估报告。《3号征收决定》涉及被征收人144户，尚未达到被征收人数量较多的情形，无需经政府常务会议讨论决定，故《3号征收决定》不违反《征补条例》第十二条第一款的规定。
六、《征补条例》第十二条第二款要求征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的立法宗旨，是为切实保障被征收人的实体权益。常熟市政府在作出《3号征收决定》前，征收补偿专户上的征收补偿资金为2918.81万元，常熟市政府另提供阜湖苑二区、花园浜小区和莲花新村共计180套安置房及新建菜场周边配套商业用房作为产权调换房源。截至2015年3月31日，144户被征收人中，已有138户签订补偿安置协议，其中134户选择了产权调换。考虑到阜湖苑二区尚未取得相关的建设工程规划许可手续，为保障尚未签约的被征收人及已选择阜湖苑二区安置房源的被征收人的实体权益，征收补偿专户上有资金补充入账，截至2015年3月31日，专户上用于南门坛上二期项目的补偿资金余额为6400万元，可以保障被征收人的补偿权利得到落实。
七、常熟市政府作出《3号征收决定》前，常熟市征收办已对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查、认定和处理，并将调查、认定的结果在征收范围内予以公告，符合《征补条例》第十五条、第二十四条第二款的规定。
八、《征补条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，常熟市政府2014年8月27日作出《3号征收决定》后依法进行了公告，该公告载明了征收补偿方案，并告知被征收人行政复议和行政诉讼权利，符合《征补条例》第十三条的规定。
综上，常熟市政府作出的《3号征收决定》符合《征补条例》的相关规定。夏光被的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
夏光被向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，对本案进行再审，确认《3号征收决定》违法并予以撤销。其申请再审的事实与理由为：1.本案不符合《征补条例》第八条第五项规定的公共利益，违反国务院禁止性规定，且不是“确需”征收的情形。2.常熟市规划局出具的项目规划意见证明效力明显不足，被申请人未履行建设项目立项时文物保护的要求，程序违法。3.被申请人的征收补偿方案缺少对未经登记的空地和院落予以补偿的内容，违反了公平补偿原则，应予撤销。
本院认为，本案争议的焦点在于《3号征收决定》是否符合《征补条例》的规定。
一、关于再审申请人提出的《3号征收决定》是否符合公共利益的问题
首先，《征补条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。本案中，常熟市发改委常发改〔2014〕59号《关于常熟南门坛上历史街区（启动区）保护与整治工程项目可行性研究报告的批复》证明，涉案的南门坛上二期项目是为完善该历史街区的基础设施，改善居住环境，保护传统风貌，调整提升历史街区整体功能，故作出《3号征收决定》符合保障公共利益的目的。其次，《征补条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。根据常熟市政府提供的常熟市第十四届人民代表大会第三次会议关于常熟市政府工作报告的决议、常熟市发改委《关于“常熟南门坛上历史街区（启动区）保护与整治工程”房屋征收符合常熟市国民经济和社会发展规划及年度计划的证明》、常熟市国土资源局《项目土地审查意见》及常熟市土地利用总体规划图(2006一2020)，常熟市规划局《项目规划意见》及常熟市城市总体规划(2011一2030)等证据可知，南门坛上二期项目符合常熟市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并经常熟市第十四届人民代表大会第三次会议审议通过。从征收决定作出所需要件及程序来衡量，《3号征收决定》体现了社会公众意志，符合公共利益的需要。
二、关于再审申请人提出的征收补偿方案问题
《征补条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案等事项。第十条、第十一条对征收补偿方案作出的程序进行了明确，第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案常熟市政府在作出《3号征收决定》前，进行了征收补偿方案的制定和修改，符合《征补条例》上述条款
的要求。征收补偿方案本身所包括的补偿项目、标准等是否公平合理，不属于征收决定合法性之诉的审查内容。
综上，夏光被的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人夏光被的再审申请。
审 判 长 白雅丽
审 判 员 耿宝建
审 判 员 马东旭
二〇一七年五月三日
法官助理 陆 阳
书 记 员 周志兴