四川省绵阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）川07民终808号
上诉人（原审原告）：周仕容，女，生于1961年2月2日，汉族，三台县人。
委托诉讼代理人：范虹，三台县潼川法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：三台县水务局，住址：三台县潼川镇建设后街。
法定代表人：陈文光，局长。
委托诉讼代理人：杨德斌，该局法律顾问。
上诉人周仕容因与被上诉人三台县水务局劳动争议纠纷一案，不服三台县人民法院(2016)川0722民初2800号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人周仕容的委托诉讼代理人范洪，被上诉人的委托诉讼代理人杨德斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
周仕容上诉请求：一、撤销(2016)川0722民初2800号民事判决书中“驳回上诉人周仕容的诉讼请求”，改判被上诉人依法支付上诉人的经济补偿金32000元、额外经济补偿金160000元（额外经济补偿金上诉人与被上诉人可以协商解决支付）。二、本案上诉费由被上诉人承担。事实和理由：原审人民法院认定事实不清，适用法律错误。上诉人是工程技术人员，从开始到竣工工作长达二十多年。1978年以后被上诉人下属单位县指挥部继续聘用上诉人，实行了工资制，由被上诉人下属单位县指挥部发放工资。上诉人所举证据已证实了用人单位（聘用单位）的起薪时间、被辞退时间、工作累计年限等，都证明了双方存在事实劳动用工关系，被上诉人已确认且执行了川委办（1999）78号文件精神其中的一部分，未得到全面落实。上诉人证据已证明双方存在事实上的劳动用工关系，上诉人无需提供与被上诉人存在劳动合同或聘用合同关系的证据，适用政策是川委办（1999）78号文件、绵阳市人民政府“关于清理清退乡镇机关和事业单位临时人员的意见”。法律依据是《劳动法》第十六条，又根据《劳动合同法》第十条第二款、第三款规定，被上诉人应当与上诉人签订劳动合同，由于被上诉人未与上诉人签订书面劳动合同，过错在于被上诉人，上诉人无过错。根据劳部法（1994）481号文件第九条、第十条、人事部发（1996）64号文件《国家公务员被辞退后有关问题的暂行办法》的通知第四条，以上法律法规条款明确规定应支付劳动者的经济补偿金。上诉人在上访各级政府部门请求救济，于2000年前往四川省遂宁市人民政府办公室档案科调取川委办（1999）78号文件才知道自己的合法权利受到被上诉人侵害后，上诉人就前往省市县各职能部门多次上访，要求解决有关事项，上诉人从2000年至2016年5月9日一直上访各职能部门，要求救济解决处理有关事项，就应当适用《民法通则》和《劳动仲裁法》第二十七条第二款规定，诉讼时效中断，上诉人的请求并没有超过20年的诉讼时效。时效应该从2016年5月9日重新计算。人民渠完工解散后，通过县委、县政府衍生为鲁班水库管理所，管理所之后是鲁班水库管理局，管理局是水务局的分支机构，被上诉人主体是适格的。
被上诉人三台县水务局辩称，对于上诉人在被上诉人人民渠工作过的事实予以认可，但是双方不构成劳动法称的劳动关系，双方成立行政管理关系。水务局曾经对此调解过是事实，但是并不因此成立劳动关系。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
周仕容向一审法院起诉请求：调解或判决支付经济补偿金32000元（4000元×8年）、额外经济补偿金160000元，合计192000元。
一审法院认定事实：1970年8月28日，原三台县革命委员会的台革发（70）047文件载明：根据上级指示，决定成立“绵阳地区人民渠第七期工程三台指挥部”，下设政工、工务、后勤各级及安居、向阳、新生、古井、中太、三合、富顺、石安八个团……。
1973年8月5日，中共三台县委组织部“关于人民渠指挥部干部编制落实情况的汇报（四）”载明：……根据常委‘人民渠编制六十五人，在县级机关、企、事业编制总数内统一抽调’的原则，除去教师编制三人，各机关、企、事业单位应抽出六十二个编制……，人民渠指挥部作为局一级单位看待，归农口统一管理。人民渠指挥部干部工资由财政统一支付，属行政、事业编制的由财政局统一扣除，属企业编制的由局、行按平均工资标准加上各种费用分期上交财政。
1973年11月2日，中共三台县委的三委发（73）078号文件决定建立人民渠党委，由董晓恩、张革非等十五人组成，董晓恩任书记，张革非任副书记。在人民渠党委领导下设指挥部，董晓恩任指挥长。
1979年7月13日，中共三台县委组织部三委组知（79）372号文件“关于建立‘三台县人民渠管理所’的通知，载明：人民渠七期工程主干渠已完工通水，鲁班水库枢纽工程今年即将建成蓄水，开渠配套正在抓紧施工，鲁西干渠已开始受益，根据建管并重的原则，经县委研究决定建立‘三台县人民渠管理所’，下设三个管理站，即鲁西管理站，主管鲁班至西平，鲁香管理站，主管鲁班至中兴，鲁联管理站，主管鲁班至双乐。
1990年1月，三台县人民政府“关于人民渠指挥部资产移交有关问题的批复”对人民渠指挥部管理的资产（包括固定、简易房5499㎡，回收残值库存物资其折价85110元，工程汽车、机具配件等125200元）作了处理，分别划归三台县水利电力局、人民渠管理所、武引指挥部使用。
1999年12月，中共四川省委办公厅川委办（1999）78号文件转发“关于清理清退乡镇机关和事业单位临时人员的意见”载明：一、清退的范围和对象：乡镇机关、财政供养和行政性收费的事业单位（含县直部门派驻乡镇的行政、事业机构）的未经人事部门批准的临时人员。二、清退的原则及政策。……（四）被清退人员的生活补贴，合同有规定的按合同执行。合同无规定的，可参照人事部《关于国家公务员被辞退后有关问题的暂行办法》（人发1996年4号）和原劳动部《关于违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（劳部发（1994年481号）的规定执行，一般每连续工作一年发给本人一个月基本工资，最长不超过24个月。连续工作时间从最后一次被现单位聘用的时间算起，以往被其他单位聘用并被解聘的时间不予累计。按照“谁聘用谁清退”的原则，所需经费由用人单位自行解决。
2009年1月，绵阳市人民政府“关于解决被清退的乡、镇机关和事业单位临时人员有关问题的处理意见”主要内容：近两年来，特别是2007年底至今，大量被清退人员多次到市和县（市、区）有关部门上访。针对他们反映的问题，根据有关规定，经研究，采用以下办法解决他们的有关问题：一、兑现经济补偿。二、参加养老保险。三、发放定额补助。并该意见分别对三种情况的适用范围和具体执行办法作了规定。
2013年7月2日，三台县鲁班水库管理局在填制的“被清退的乡镇机关事业单位临时人员领取定额补助花名册”中载明：周仕容，临聘单位人民渠七期工程指挥部；起薪时间1977年1月，被辞退时间1985年1月；累计工作年限8年1个月；定额补助标准950元。
同年，原告周仕容等人多次向被告及有关行政部门反映诉求，要求被告按现行企事业单位人员的月平均工资标准支付经济补偿金及额外经济补偿金。三台县水务局及相关部门针对周仕容等人的诉求回复意见主要内容：1969年县革委按照三台县治水总体规划，决定从1970年5月开始发动全县数十万余人参加大型水利工程建设（鲁班、团结、武引），到1989年底基本结束，参建民工由当时人民公社体制和领导下的决定，在集体所有制生产队记工分，县指挥部给予适当补贴。因此，定性为“民工建勤”是准确的。其要求连续算工龄、解决辞退费的诉求无政策依据，且不符合相关人事政策，不予支持。
一审法院认为，本案争议的焦点是原、被告双方是否存在劳动用人关系。《中华人民共和国劳动法》第二条规定：在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、企业组织、社会团体和与之建立劳动合同的劳动者，依照本法执行。第十六条规定：劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。建立劳动关系应当订立劳动合同。审理中，原被告双方对对方提供的证据真实性无异议。从被告提供的相关文件规定可以看出，原人民渠七期工程指挥部系因修建大型水利工程成立的临时机构，其工作人员从当时的公职人员中抽调组成，采用农民投劳、国家补助、民办公助的方式修建工程。后随着工程逐步峻工，指挥部工作人员回原单位工作，参建民工自动解散，且县人民政府对指挥部的财产作了分配处理，由相关部门对人民渠七期工程进行管理。该指挥部并非被告下属单位，原告提供的证据不足以证明其与被告存在劳动用工关系。对川委办（1999）78号文件如何看待的问题，该文件适用的范围和对象是乡镇机关、财政供养和行政性收费的事业单位（含县直部门派驻乡镇的行政、事业机构）的未经人事部门批准的临时人员。原告无证据证明其属于该文件调整的对象，即使被告参照该文件向原告发放了生活补助，但原告亦无证据证明与被告或原单位存在劳动合同或聘用合同关系，其要求按照该文件规定的办法支付经济补偿金及额外经济补偿金均缺乏政策和法律依据。原告诉称其于1985年被辞退，《中华人民共和国劳动法》自1995年1月1日施行，原告最迟应当在该法实施之日起知道其权利被侵害，原告的诉讼请求亦超过最长诉讼时效期间20年，法律不予保护。综上，原告的请求无事实和法律依据，对其请求不予支持。依照《中华人民共和国劳动法》第二条、第十六条，《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第六十五条之规定，判决如下：驳回原告周仕容的诉讼请求。案件受理费10元，由原告周仕容负担。
二审中，上诉人提交三台县鲁班水库管理局、水务局和人事局达成的清退临聘人员审批表复印件一份；拟证明：上诉人与被上诉人成立劳动关系；2、2016年定额补助发放表原件一份，来源于秋林镇镇政府，拟证明：补助发放的主体是三台县水务局，所以三台县水务局是本案适格的诉讼主体。被上诉人质证认为对审批表的真实性和合法性予以认可，但不认可证明目的，该证据从反向证明用人单位不是水务局，水务局是管理部门。对证据二不能证明聘用单位是三台县水务局，证据反映的是清退后按照政策给予的一种补助，本案中47位上诉人的每个人的情况不同，每个人都应当对此举证，而且该证据证明已经用该方式享受了补助，不能再以此来主张补助。水务局下有14个水利站，水利站聘用过临时人员，赵大财可能是水利站当时聘用的人员。我们认可赵大财的，但是不认可其他人员的。
二审审理查明的事实与一审一致。
本院认为，本案争议焦点在于被上诉人是否应向上诉人支付经济补偿金及额外经济补偿金。
首先，从双方一、二审提交的证据看，不能证明被上诉人三台县水务局系“绵阳地区人民渠第七期工程三台指挥部”转变而来，也无证据表明被上诉人承继了该“指挥部”的各项职能，依据现有证据不能认定被上诉人三台县水务局与上诉人之间成立劳动关系，且上诉人所举清退人员审批表中反映出被上诉人系县主管部门，上诉人亦陈述“绵阳地区人民渠第七期工程三台指挥部”其后变为鲁班水库管理局，是三台县水务局的分支机构，被上诉人不是本案适格主体。上诉人所举补助发放表系赵大财个人情况，对上诉人不具有证明作用，且该表秋林镇官井沟村委会单方制作，其与镇政府印章仅表明复印件与原件相符，对于临聘单位是否是三台水务局不具有直接证明作用。
其次，上诉人认为被上诉人应当依据川委办（1999）78号文件以及《劳动法》等相关法律及政策文件，支付经济补偿金等，但上诉人主张的提供劳动以及其所述的解除合同后未付经济补偿金等事实均发生于《中华人民共和劳动法》以及《中华人民共和劳动合同法》等法律法规实施以前，依照法不溯及既往的一般原则，本案双方诉争的事实不应受上述法律法规调整。同时，对于被上诉人是否应当按照川委办（1999）78号等政策文件向上诉人支付补助、补偿金以及补助、补偿金支付情况、标准等均不属于民事法律规范调整范畴，本案不予处理。
第三，上诉人诉称其于1985年被辞退，根据《中华人民共和国民法通则第一百三十七条“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护”、《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第165条“在民法通则实施前，权利人知道或者应当知道其民事权利被侵害，民法通则实施后，向人民法院请求保护的诉讼时效期间，应当适用民法通则第一百三十五条和第一百三十六条的规定，从1987年1月1日起算”、第175条“民法通则第一百三十七条规定的‘20’年诉讼时效期间，可以适用民法通则有关延长的规定，不适用中止、中断的规定”之规定，上诉人的诉讼请求超过最长诉讼时效期间20年，法律不予保护。
综上所述，周仕容的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款“第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理10元，由上诉人周仕容负担。
本判决为终审判决。
审判长 谭 红
审判员 刘立冬
审判员 马翰霖
二〇一七年五月十一日
书记员肖忠源