青海省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）青行终47-2号上诉人（原审原告）海东市乐都区民乐种业有限公司（以下简称”乐都民乐公司”），住所地青海省海东市乐都区碾伯镇古城大街54－1号。法定代表人赵存英，经理。委托代理人王延辉，青海延辉律师事务所律师。委托代理人张凌斐，青海延辉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府（以下简称”乐都区政府”），住所地青海省海东市乐都区古城大道50号。法定代表人曾水清，区长。委托代理人祁辉成，青海智凡律师事务所律师。委托代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。上诉人乐都民乐公司因与被上诉人乐都区政府、海东市乐都区国土资源局（以下简称”乐都区国土局”）、海东市乐都区雨润镇人民政府（以下简称”乐都区雨润镇政府”）房屋行政强制一案，不服海东市中级人民法院（2016）青02行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审法院认为，第一、根据2015年11月23日青海省农牧厅、青海省农业综合开发办公室联合下发的青农函（2015）445号《关于2015年农业综合开发农业项目实施计划的批复》，原告实施的”青海省海东市乐都区农业综合开发'乐麦7号'冬小麦原原种扩繁基地建设项目”具有合法性。第二、根据国土资发（2014）127号文件规定，原告修建的种子晾棚属设施农用地中的配套设施用地，按文件规定，此类用地只需备案即可，不需办理农用地转用审批手续。本案中，原告虽向乐都区国土局、乐都区农牧局上报了《备案报告》，但并未取得《项目备案意见书》。原告在未取得《项目备案意见书》的情况下，擅自修建种子晾棚，即属违法建筑。第三、2014年3月2日，海东市乐都区雨润镇荒滩村已被省政府批复同意纳入城镇规划区，按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城镇规划区修建建筑物、构筑物等需要规划部门许可方可实施，但原告在未获得规划部门许可手续的情况下，擅自在规划区修建种子晾棚，也即属违法建筑。且本院认为，国土资发（2014）127号文件规定与《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定并不冲突，设施农用地不需办理农用地转用审批手续并不意味着在城乡规划区内修建建筑物不需办理建设工程规划许可证等相关手续，无规划部门许可，其修建行为即属违法行为，其建筑物即属违法建筑。第四、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，认为自己的合法权益受到行政行为的侵犯，是构成原告资格的必然条件，因此，本案原告有提供证据证明被拆除的种子晾棚为其合法权益的义务，但庭审中原告提供的证据并不能证明其修建的种子晾棚为合法建筑，也未能提供规划部门的任何相关行政许可手续，因此，原告修建的种子晾棚为违法建筑，属非法利益，故本案中乐都民乐公司不具有原告诉讼主体资格，对其提起的行政诉讼应不予受理。鉴于本案已经受理，故应驳回原告的起诉，对被诉行政行为的合法性不再进行实体审查。第五、根据庭审中被告乐都区国土局、乐都区雨润镇政府的答辩请求，经本院审查认为，本案原告诉请的是行政强制拆除行为，而并不是乐都区国土局、乐都区雨润镇政府作出的某一具体行政行为，且该案的行政强制拆除行为是由乐都区政府组织实施的，因此，本案的适格被告只为乐都区政府，乐都区国土局、乐都区雨润镇政府并不是本案适格被告。同理，原告申请追加的乐都区规划局也并不是本案适格被告。对此，本院在庭审中对原告进行了释明，要求变更，但原告拒绝对被告乐都区国土局、乐都区雨润镇政府的变更，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条之规定，对此应当裁定驳回原告的起诉。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条、第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告乐都民乐公司的起诉。案件受理费50元，退还原告乐都民乐公司。乐都民乐公司上诉称，2015年6月4日，国家发改委、财政部、农业部给上诉人下达了2015年青海省海东市乐都区农业综合开发”乐麦7号”冬小麦原原种扩繁基地项目，后乐都区政府、乐都区农业局向上诉人颁发了《农村土地承包经营权证》，上诉人根据文件要求和批复在乐都区雨润镇荒滩村流转土地上修建了防雨晾棚工程。2016年6月3日，被上诉人乐都区政府、乐都区国土局、乐都区雨润镇政府等工作人员，在没有对上诉人下发任何文件和通知的情况下，强行拆除整栋房屋。乐都民乐公司是行政处罚的被处罚人，因此可以认定乐都民乐公司具有行政诉讼的主体资格。且被拆除的种子晾棚系乐都民乐公司所建，一审法院仅以该房屋属于违法建筑，不是合法权益为由认定乐都民乐公司不具有原告的主体资格属于认定事实不清，适用法律错误。其次，一审法院只针对乐都民乐公司的房屋是否系其合法财产进行了审查，并未对乐都区政府的行政行为是否合法进行审查属于程序错误。综上，请求撤销海东市中级人民法院（2016）青02行初24号行政裁定书，依法改判。乐都区政府答辩称，海东市乐都区雨润镇荒滩村已被青海省人民政府同意纳入城镇规划区，按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城镇规划区修建建筑物、构筑物等需要相关行政机关许可方可实施。但乐都民乐公司未能提供相关行政机关的许可手续，因此乐都民乐公司修建的种子晾棚为违法建筑，属非法利益。一审法院审查其所修建的种子晾棚是合法权益还是非法利益的前提下，认定乐都民乐公司不具有原告的主体资格并驳回起诉正确。乐都民乐公司以此为由认为一审法院认定事实不清，适用法律错误的理由不能成立。另外，乐都民乐公司称一审法院没有对行政行为的合法性审查属于程序错误的上诉理由也不能成立。故一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回乐都民乐公司的上诉，维持一审裁定。经审理查明，对乐都区政府组织强制拆除的种子晾棚系乐都民乐公司所修建、使用及实施拆除行为的主体为乐都区政府成立的联合执法组的事实，上诉人、被上诉人均予以认可，本院予以确认。另查明，2012年11月，上诉人承包乐都区雨润镇荒滩村村委会土地10.72亩，乐都区政府颁发了农村土地承包经营权证。2015年上诉人根据《青海省农牧厅、青海省农业综合开发办公室关于2015年农业综合开发项目实施计划的批复》实施青海省海东市乐都区”乐麦7号”冬小麦原原种扩繁基地建设项目，并建设了种子晾棚。2016年4月15日，上诉人制作了《关于申请建设2015年青海省海东市乐都区农业综合开发”乐麦7号”冬小麦原原种扩繁基地建设项目备案的报告》，向乐都区国土局、乐都区农牧局报请备案登记。本院认为，原告资格的本质是起诉人是否有权要求人民法院对被诉行政行为合法性进行裁判。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款和第二十五条第一款分别规定了有权提起行政诉讼的主体所需具备的主、客观条件。主观条件即起诉人自身认为其合法权益受到侵犯，这一标准具有起诉人主观认为特性；而对”合法权益”在此环节也应理解为”合法权益可能受到被诉行政行为影响”，这种影响具有实际和相当可能性。从客观上讲，起诉人本身应当是行政行为的相对人，即作为行政行为直接实施对象的人，如行政处罚中的被处罚人、行政强制措施的直接实施对象等或者与行政行为有利害关系的人。从层次上进行分析，两个条文在内容上存在着逻辑上的递进关系，前者是起诉人从自身角度进行的主观考量，后者则侧重于法院对其是否具备原告主体资格所进行的客观审查与认定。本案中，判断乐都民乐公司是否具有原告的主体资格，主要从主观上乐都民乐公司是否认为乐都区政府的强制拆除行为侵害了其合法权益，客观上乐都民乐公司与被诉行政行为是否存在利害关系加以分析。经审查，乐都民乐公司是乐都区政府实施强制拆除行为的直接对象，是被诉行政行为的行政相对人，被诉行政行为对行政相对人的权利义务会产生实质影响。因此，乐都民乐公司与被诉行政行为存在利害关系。现乐都民乐公司认为乐都区政府的强制拆除行为侵害了其合法权益并提起诉讼符合上述规定，是本案适格的原告。乐都民乐公司的上诉理由成立，本院予以支持。乐都区政府认为被诉行政行为因没有侵犯乐都民乐公司的合法权益，故乐都民乐公司不具有原告主体资格的主张不能成立，本院不予支持。原审法院认为乐都民乐公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定的”合法权益”，并认定其不具有原告主体资格有误，应予纠正。综上，原裁定适用法律错误，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销海东市中级人民法院（2016）青02行初30号行政裁定；二、本案指令海东市中级人民法院继续审理。审判长  刘富梅审判员  李成花审判员  吴晓良二〇一七年九月五日书记员  高 霜