江苏省泰州市海陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏1202行初266号
原告朱国才。
被告兴化市水务局，住所地兴化市丰收北路13号。
法定代表人赵桂银，局长。
原告朱国才诉被告兴化市水务局水利行政强制，于2016年12月19日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2016年12月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年2月22日公开开庭审理了本案。原告朱国才及委托代理人孔某某，被告兴化市水务局出庭负责人暨委托代理人张某某、委托代理人刘某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
兴化市水务局于2016年9月23日作出兴水拆[2016]2号《限期拆除通知书》,查明朱国才未经水行政主管部门许可，擅自在自家房前河道中打坝，违反《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款之规定。通知书载明根据该法第五十五条之规定，限其于2016年9月30日前自行拆除所打“坝头”，恢复河道原状，逾期不拆除的，该局将依法强制拆除。2016年12月2日、8日兴化市水务局两次组织人员进行拆除。
原告朱国才诉称，1986年年初，原告在某村建房，后在门前自留地的小河上筑3米长、0.7米宽的小坝，围成鱼塘，养鱼至今，已有30余年。2016年9月23日，被告作出兴水拆[2016]2号《限期拆除通知书》，称原告打坝行为违反防洪法之规定，限原告于2016年9月30日前自行拆除，此后被告没有下达任何水违法行政处罚决定书和强制决定书。2016年12月8日上午，被告组织十多人将原告上述“坝头”拆除，导致鱼塘成品鱼损失。被告作出的《限期拆除通知书》及拆除行为认定事实不清，适用法律错误，违反《行政处罚法》、《江苏省行政程序规定》、《水行政处罚实施办法》等法定程序规定，属于违法行政。综上，请求依法确认被告拆除原告30年前围坝的强制执行行为违法，并判令被告恢复原状，承担本案的诉讼费用。
原告为支持其诉讼请求，向本院提供了以下证据：2016年9月29日村民委员会出具的证明，证明房屋建成时间以及围坝时间；村民代表签字的权属说明，证明朱国才建房时挖土填房基，形成鱼塘，鱼塘权利属于朱国才。
被告兴化市水务局辩称，被告作为水行政主管部门，具有本行政区域内水资源管理的行政职能；被告接到群众举报后，对原告围河打坝的行为进行现场核查并对原告进行调查，原告承认没有领取任何手续在河道中打坝，被告因此作出《限期拆除通知书》，限令原告于2016年9月30日前自行拆除。当日，原告儿媳妇张某某到被告处称朱国才年龄大了，在2016年9月30日不能自行拆除，承诺在2016年10月10日自行拆除，如到期不拆除，由水务部门代原告拆除，费用由原告承担。原告在此过程中未提供任何证据，亦未提及成品鱼问题。后被告多次要求原告履行承诺，直至2016年12月2日，原告同意由村帮助拆除，同月8日，被告和所在村帮助扫尾工作，在“坝头”上开了个口子，便于行洪，拆除过程中双方并无纠纷。被告并未实施行政强制行为，而是按原告承诺，帮助原告进行了拆除，故被告行为并无违法之处。此外，原告没有任何手续围河打坝，原告要求恢复原状，亦无事实法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告兴化市水务局在举证期限内，向本院提交以下依据、证据：1、《中华人民共和国水法》第十二条第四款、第五十九条第二款、第六十五条；《中华人民共和国防洪法》第八条第三款、第六十三条；2、行政执法举报记录，证明案件来源为原告被举报围河打坝；3、举报核查记录，证明原告围河打坝的事实；4、立案审批表，证明被告履行程序审批；5、原告围河打坝的现场照片5张；6、原告围河打坝的勘验图；7、卫星图片（电脑下载），证明原告围河打坝的事实；8、水系图，5-8均证明原告围河打坝的事实；9、原告调查笔录，证明原告承认其围河打坝未领取任何合法手续；10、调查终结报告；11、调查终结审批表，证明被告履行职责情形；12、《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款，证明原告违反的法律条文；13、《中华人民共和国防洪法》第五十五条，证明被告拟根据规定进行处罚；14、兴水拆[2016]2号《限期拆除通知书》，证明被告责令原告改正违法行为；15、送达回证，证明原告已收到该通知书；16、张某某的调查笔录；17、张某某的承诺书，证明原告亲属陈述、申辩并承诺自行于2016年10月10日拆除堤坝，如到期不自行拆除，由水务部门代原告拆除，费用由原告方承担；18、拆迁过程照片，证明被告帮助拆除；19、拆除后现场照片2张，证明原告已履行义务；20、村委会出具的情况说明，证明帮助拆除；21、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款，证明原告的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，按照法律规定不予行政处罚；22、结案报告，证明被告履行职责；23、南园村村委会说明函，证明朱国才提供证明的内容不真实。
经庭审质证，对被告提供的证据1、15、18、19无异议；认为证据2、3、4是事后补的且案情简介与立案依据缺少事实依据；证据5、6不能反映现场全貌；证据7、8看不清现场位置，亦无法证明被告所要证明的事实；对证据9的内容和形式均有异议；证据10、11的内容有异议；证据12、13、21并非证据，系法律规定；对证据14的内容有异议，该通知书载明了逾期不拆除，将依法强制拆除；证据16调查笔录中执法人员的执法证编号有误，且张某某并非原告本人，笔录内容亦不合法；证据17承诺书1份，无张某某签名且他人书写；证据20村委会的情况说明真实性及合法性均有异议；对证据22的内容有异议，隐瞒了违法执法行为；证据23形成于被告下发通知书之后，不符合证据形式。被告对原告提交的证据，认为不符合证据形式要求，对其内容有异议，认为不能证明原告主张的鱼塘权属合法。
本院对上述证据认证如下：原告所提交证据及其诉状、陈述就围坝形成时间前后不一，本院不予采信。被告提供的证据符合证据真实性、关联性、合法性的特征，原告虽对部分证据提出异议，但未能提供证据予以反证，故被告提交证据可以证明原告没有合法手续围坝、被告作出通知等相关事实，本院予以采信。
经审理查明，原告朱国才系某村朱园某组村民。2016年9月18日案外人举报原告朱国才有围河打坝行为，被告水政监察大队经核查认为情况属实，被告遂于次日立案，随后进行核查、现场勘验、向原告调查，原告承认其房屋南侧河道中的“坝头”系其所打，其“打坝头”“没有手续”。2016年9月23日，被告兴化市水务局于作出兴水拆[2016]2号《限期拆除通知书》并于同日向原告朱国才送达，通知书查明：朱国才未经水行政主管部门许可，擅自在自家房前河道中打坝，违反《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款之规定。根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条之规定，限朱国才于2016年9月30日前自行拆除所打“坝头”，恢复河道原状，逾期不拆除的，兴化市水务局将依法强制执行。2016年9月30日，被告兴化市水务局与原告朱国才的儿媳张某某谈话并制作笔录，张某某在笔录中表示同意拆除“坝头”张某某在内容为“渔塘西侧坝头10月10日前自行拆除，如不执行，由水务部门强制执行，费用自行承担”的承诺书中捺印。此后原告朱国才未拆除上述“坝头”，2016年12月2日、8日兴化市水务局两次组织人员进行拆除。原告遂提起诉讼，主张确认被告拆除其30年前围坝的强制执行行为违法并要求判令被告恢复原状。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。第五十九条第一款规定，县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。本案被告作为兴化市区域范围内的水行政主管部门，具有管理监督本行政区域内水资源的行政职权。本案的争议焦点问题在于1、被告对围坝进行拆除的行为如何定性、是否合法；2、原告要求恢复原状是否具有法律依据。
关于争议的第1个问题，被告的行为是原告自行拆除中的帮助行为，还是被告的强制拆除行为。被告主张帮助拆除主要基于以下理由：原告儿媳张某某在被告处表示同意拆除且张某某在承诺书中捺印；2016年12月2日原告同意由村里帮助拆除；2016年12月8日被告和村里帮助扫尾工作在坝头上开口子，拆除过程双方并无纷争。从本案案情分析，首先，张某某向被告表示“同意”拆除围坝，事前未提供原告朱国才本人签署的授权委托书，事后亦未得到原告朱国才的追认，即并无证据证明张某某同意拆除的行为系基于原告朱国才的授权且系朱国才本人的真实意思表示；其次，从承诺书内容看，承诺书虽写明2016年10月10日前自行拆除，但同时也注明如不执行，由“水务部门强制执行”，即该承诺书并无要求被告帮助拆除的内容；第三，被告主张原告同意由村（委会）帮助拆除，但此节事实未得到原告认可，亦无充分证据予以证明；第四，被告认为2016年12月8日被告和村里帮助做拆除的扫尾工作，双方并无纷争，但现有证据并不能证明原告本人在现场并主动提出要求被告帮助拆除，且双方有无纠纷各执一词；此外，即使双方没有发生纠纷，亦不能证明原告已认可被告的行为是应原告所求的帮助行为。故被告主张的其系帮助原告拆除的行为不能成立，应认定被告的行为系强制拆除的行为。《中华人民共和国水法》第六十五条第二款规定，未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物……。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，对于强制拆除原告朱国才的围坝，被告兴化市水务局未提供有效证据证明其作出行政决定并依法履行了相应程序，故依法应确认被诉行政强制行为程序违法。
关于争议的第2个问题，被告是否应当恢复围坝原状。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成财产损害的违法行为，受害人有权获得赔偿。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。从上述条文内容可知，行政机关承担赔偿责任的必备条件是违法行为侵犯了公民、法人和其他组织合法权益。本案中，原告朱国才并未提交任何证据证明其围河打坝经过审批或领取了合法手续，被告拆除围坝的目的是消除违法状态，故原告主张恢复原状，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告兴化市水务局对原告朱国才位于兴化市垛田镇南园村朱园2组房屋前围坝的强制拆除行为违法；
二、驳回原告朱国才的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告兴化市水务局负担并迳交原告朱国才。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。
审 判 长 环 震
人民陪审员 张 俊
人民陪审员 陈大明
二〇一七年六月十四日
书 记 员 王 宇