江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行初578号原告徐雨，女，1968年6月3日生，汉族，住南京市江宁区。被告南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。委托代理人陈宇，南京市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人左正欣，南京市人民政府法制办公室工作人员。原告徐雨不服被告南京市人民政府（以下称市政府）作出的驳回行政复议申请决定，于2017年7月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月3日公开开庭审理了本案。原告徐雨，被告市政府的委托代理人陈宇、左正欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐雨不服南京市公安局江宁分局（以下称江宁公安分局）作出的行政处罚决定，以南京市公安局（以下称市公安局）及江宁公安分局为行政复议被申请人，向市政府申请行政复议。被告市政府于2017年5月19日作出〔2017〕宁行复第54号《行政复议决定书》（以下称《行政复议决定书》），驳回了徐雨对市公安局的行政复议申请，维持了江宁公安分局作出的行政处罚决定。原告徐雨诉称，2017年3月2日，江宁公安分局作出江公(谷)行罚决字〔2017〕296号《行政处罚决定书》（以下称《行政处罚决定书》），决定对徐雨行政拘留9日并已经执行完毕。2017年3月19日，原告以市公安局为共同被申请人，就《行政处罚决定书》向市政府提出行政复议申请。2017年5月19日，被告市政府作出《行政复议决定书》，驳回了原告以市公安局为被申请人的行政复议申请。原告认为，被告市政府作出该驳回行政复议申请决定违法。第一，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款的规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。江宁公安分局是市公安局的派出机构，我国现有法律、法规和规章并未授权江宁公安分局具有治安管理处罚权。因此原告以市公安局为共同被申请人申请行政复议是有法可依的。第二，《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下称《治安管理处罚法》）第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。显然，只有“县级以上人民政府公安机关”才有治安管理处罚权，并非是“县（区）级人民政府公安机关及分局”。换言之，江宁公安分局并不是“江宁县”公安局。综上，请求人民法院依法撤销《行政复议决定书》，并责令被告市政府重新作出支持原告以市公安局为共同被申请人的行政复议决定，本案诉讼费用由被告承担。原告徐雨向本院提交了以下证据：证据1、《行政复议申请书》，证明原告在2017年3月19日向市政府申请行政复议，被申请人是市公安局及江宁公安分局。证据2、《行政复议决定书》，证明被告市政府作出的行政复议决定违反法律规定。证据3、《行政处罚决定书》，证明原告提起行政复议的原因。被告市政府辩称：一、原告徐雨分别于2017年1月20日及2月21日在北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2017年3月2日，江宁公安分局作出《行政处罚决定书》，决定给予徐雨行政拘留9日的行政处罚。二、根据《公安机关组织管理条例》第六条“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局”、《治安管理处罚法》第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”及该法第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定，江宁公安分局系市公安局依法设置的派出机构，有权以自己的名义根据《治安管理处罚法》的规定，对本行政区域内的治安违法行为作出行政拘留的处罚。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第十条第四款的规定，作出具体行政行为的系江宁公安分局，故被申请人应为江宁公安分局。市公安局并未作出上述具体行政行为，也未批准江宁公安分局作出上述行政行为，故徐雨将市公安局列为行政复议被申请人错误。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，江宁公安分局对徐雨的违法行为具有管辖权。根据《中华人民共和国信访条例》相关规定，结合江宁公安分局提交的《查获经过》、《抓获经过》、《询问笔录》、《训诫书》等证明材料，江宁公安分局作出的《行政处罚决定书》符合法律规定。三、行政复议程序符合法律规定。2017年3月22日，市政府收到徐雨的行政复议申请并于当天立案受理，并书面通知市公安局和江宁公安分局提出答复。2017年5月19日，市政府作出《行政复议决定书》并邮寄送达各方。《行政复议决定书》的作出程序符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条关于5日内受理、7日内送达行政复议申请书副本和正常情况下六十日内作出行政复议决定的规定。综上，请求人民法院依法判决驳回原告徐雨的诉讼请求。被告市政府向本院提交了用以证明行政行为合法性的证据和依据。证据有：证据1、《行政复议申请书》，证明原告徐雨向市政府申请行政复议。证据2、宁行复〔2017〕第54号《行政复议受理通知书》（以下称《行政复议受理通知书》），证明市政府受理了原告徐雨提出的行政复议申请。证据3、《行政复议决定书》，证明市政府于受理行政复议申请后六十日内作出行政复议决定，符合法律规定。证据4、EMS快递单号及网络截图，证明市政府于法定期限内向原告徐雨送达了《行政复议决定书》。法律依据有：1、《行政复议法》第十条第四款、第十五条、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条；2、《公安机关组织管理条例》第六条；3、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条；4、《信访条例》第十八条、第二十条；5、《治安管理处罚法》第七条、第二十三条。经庭审质证，被告市政府对原告徐雨提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为该证据并非市政府最终受理的行政复议申请书，市政府于2017年3月22日收到原告徐雨提交的行政复议申请并于当日立案受理；对证据2的真实性、合法性、关联性均没有异议，对原告的证明目的不予认可；对证据3的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。原告徐雨对被告市政府提交证据的质证意见为：对证据1、证据2、证据4的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据3的真实性、关联性均予以认可，对合法性不予认可。本院对上述证据认证如下：被告受理的行政复议申请书经原告修改，原告提交的证据1系修改前的申请，与被告市政府提交的行政复议申请书不一致，本院对该证据不予采信。原告徐雨提交的其他证据和被告市政府提交的全部证据来源真实、形式合法，与本案待证事实具有关联性，本院作为证明案件事实的证据予以采信。经审理查明，原告徐雨因于2017年1月20日及2017年2月21日在北京中南海周边进行非正常上访，被公安机关查获。2017年3月2日，江宁公安分局作出《行政处罚决定书》，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予徐雨行政拘留9日的处罚。2017年3月22日，原告徐雨以市公安局和江宁公安分局为被申请人，向市政府申请行政复议，请求撤销《行政处罚决定书》并确认该行政行为违法，由两被申请人对徐雨依法给予赔偿，并依法追究相关责任人的法律责任。后市政府于2017年3月22日作出《行政复议受理通知书》送达原告徐雨。经通知被申请人作出答复，被告市政府于2017年5月19日作出《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回徐雨对南京市公安局的行政复议申请；依据《行政复议实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，维持江宁公安分局作出的《行政处罚决定书》。被告市政府于2017年5月20日向原告徐雨邮寄送达该《行政复议决定书》，原告徐雨于2017年5月25日签收。另查明，2017年6月5日，原告徐雨以市公安局、江宁公安分局和市政府为被告，向南京铁路运输法院提起行政诉讼。南京铁路运输法院予以释明后，徐雨就《行政复议决定书》第一项，即驳回徐雨对市公安局的行政复议申请，于2017年7月11日向本院提起本案诉讼，就《行政复议决定书》的第二项，即维持江宁公安分局行政处罚决定，以市政府和江宁公安分局为共同被告，向南京铁路运输法院提起行政诉讼，南京铁路运输法院以（2017）苏8602行初1183号案予以受理，并于2017年10月24日开庭审理。本院认为，《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第十五条规定：“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：……(二)对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；……”本案中，江宁公安分局系作为市政府工作部门的市公安局依法设立的派出机构，江宁公安分局以自己的名义作出涉案的《行政处罚决定书》，市政府作为市公安局的本级地方人民政府，有权受理当事人就该《行政处罚决定书》提起的行政复议申请。《治安管理处罚法》第七条第一款规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。该法第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。据此，江宁公安分局作为市公安局依法设立的派出机构，接受市公安局的领导，属于县级以上人民政府的公安机关，具有根据法律授权作出治安管理处罚的法定职权。根据《行政复议法》第十条第四款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。本案中，江宁公安分局依据《治安管理处罚法》的授权，作出了涉案的《行政处罚决定书》，故适格的被申请人应为江宁公安分局。市公安局并未作出涉案的《行政处罚决定书》，该行政处罚决定的作出也未经市公安局批准，且根据《行政复议法》第十五条第二款的规定，对江宁公安分局依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，可以向市公安局或者市政府申请行政复议。据此，市公安局还可以作为涉案《行政处罚决定书》的行政复议机关。原告徐雨就涉案的《行政处罚决定书》提起行政复议，以市公安局和江宁公安分局作为行政复议被申请人显然与上述法律规定不符，故市公安局不是适格的行政复议被申请人。《行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……”，该条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。被告市政府受理原告徐雨的行政复议申请后，经审查认为，市公安局不是徐雨所提起的行政复议申请的适格的被申请人，决定驳回申请人徐雨对市公安局的行政复议申请，符合《行政复议法实施条例》的上述规定。因原告徐雨已经就涉案《行政复议决定书》第二项关于维持江宁公安分局所作行政处罚决定的内容向南京铁路运输法院提起行政诉讼，南京铁路运输法院已经予以受理，故对于该《行政复议决定书》第二项的内容本院不予理涉。《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查……除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”该法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”原告徐雨于2017年3月22日向市政府申请行政复议，市政府同日予以受理。2017年5月19日，被告市政府作出《行政复议决定书》并于次日邮寄送达原告徐雨，其程序符合以上规定。综上，被告市政府作出的涉案《行政复议决定书》中第一项内容即驳回徐雨对市公安局的行政复议申请适用法律、法规正确，程序合法。原告徐雨的诉讼请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告徐雨的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐雨负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长  刘苏文审判员  洪 途审判员  黄 飞二〇一七年十二月六日书记员  孙 皓