广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第9号
上诉人（原审原告）：区少坤，男，1953年7月2日出生，汉族。
委托代理人：陈晓朝，广东国智律师事务所律师。
委托代理人：冯艳艳，广东国智律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市公安局。
法定代表人：谢晓丹，职务：局长。
委托代理人：张静，该局民警。
委托代理人：文峰，该局民警。
上诉人区少坤因信息公开一案，不服广州市越秀区人民法院（2013）穗越法行初字第243号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
案经原审法院审理查明，2013年5月31日，原告区少坤到被告广州市公安局填写广州市公安局政府信息公开申请表，在其中所需信息内容描述为：“2013年5月17日，在豪贤路监督到一部粤A×××××车假冒“武警特勤车”，5月22日市公安金盾网发布了对此事的处理。但区伯认为，市交警越秀大队对此事处理不妥：（1）共扣18分，罚款1600元偏轻；（2）私设警灯为何不作处理；（3）要求信息公开此事的处理依据。”被告受理后，于2013年6月13日作出穗公政务公开依申复（2013）第021号《广州市公安局政府信息公开告知书》，其中内容为：一、基本情况。2013年5月17日10时45分，我支队越秀大队接到110报警服务台转来的群众区少坤举报，有一辆安装有警用灯具的小型汽车用“武警特勤”字样的铁牌故意遮挡机动车号牌，停在豪贤路菜市场门口。越秀大队接警后迅速派出民警前往处理。经查，该车的车辆号牌为粤A×××××，属某银行所有。越秀大队根据相关法律法规的规定，决定采取扣留该机动车的行政强制措施。该车驾驶人张某在强制措施凭证上签名确认无异议，表示愿意接受相关处罚，越秀交警大队扣留该车后依法进行进一步调查。经调查核实，我支队越秀大队于5月19日依法对驾驶人张某作出处罚决定，并于5月21日在广州金盾网（www.gzjd.gov.cn）发布了新闻稿消息。二、对驾驶人张某实施各项交通违法行为作出处罚决定的内容及法律依据具体为：（一）依据《道路交通安全法》第九十五条第二款、第九十条，《广东省道路交通安全条例》第五十九条第一款第（二十四）项，对张某实施“故意遮挡机动车号牌”的违法行为处以200元罚款、记12分。（二）依据《道路交通安全法》第三十八条、第九十条，《广东省道路交通安全条例》第五十九条第一款第（十三）项，对张某实施“机动车违反禁止标线指示”的违法行为处以200元罚款、记3分。（三）依据《道路交通安全法》第十三条、第九十条，《道路交通安全法实施条例》第十六条，《机动车登记规定》（公安部124号令）第五十六条，对张某实施“上道路行驶的机动车未按规定定期进行安全技术检验”的违法行为处以200元罚款、记3分。（四）依据《道路交通安全法》第九十七条第一款、第十五条，《广东省道路交通安全条例》第六十一条第一款第（一）项，对张某实施“非法安装标志灯具”的违法行为处以1000元罚款，并强制拆除收缴该非法灯具。（五）对张某作出本次处罚决定后，由于其驾驶证累计记分超过12分（累计18分），依据《道路交通安全法实施条例》第二十八条，《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部105号令）第二十九条第（五）项和《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部123号令）第五十八条、第六十八条第一款第（二）项，扣留张某机动车驾驶证，责令其参加道路交通安全法律法规的学习、考试，并注销其最高准驾车型（A1）驾驶资格，办理降级换证业务。被告并将上述告知书邮寄给原告。原告于2013年6月14日收到穗公政务公开依申复（2013）第021号《广州市公安局政府信息公开告知书》后，不服该告知书向本院提起本次行政诉讼。
本案审理过程中，原告于2013年8月5日要求将其第2项诉讼请求由“判令被告纠正广州市交警支队越秀大队5月19日对原告举报的粤A×××××中国人民银行广州分行公务车未经公安机关批准，私设警灯和警用令旗，驾驶员张某驾驶假冒假警车只作罚款1600元，扣18分的错误行政处罚决定”变更为“判令被告依法对本案涉案张某、某银行的违法行为及遗漏未处理的行为作出处理。”并明确其诉讼请求并非针对行政处罚决定，而是针对被告广州市公安局不履行职责起诉。被告则陈述表示不同意原告变更诉讼请求。
另查，原告为证明其曾经向被告广州市公安局提出过履行查处职责的申请，提供其自述于2013年5月27日到广州市公安局交通警察支队办公场所（岑村）投诉的自行拍摄的视频录像作为证据，并指出其于2013年5月31日向被告递交的政府信息公开申请表中填写的“市交警越秀大队对此事处理不妥：（1）共扣18分，罚款1600元偏轻；（2）私设警灯为何不作处理；（3）要求信息公开此事的处理依据。”中的第（1）、（2）表明已向被告提出了履行职责的申请。对此，被告陈述表示广州市公安局只收到原告5月31日递交的信息公开申请，没有收到原告方的任何书面投诉意见；广州市公安局交通警察支队及广州市公安局交通警察支队越秀大队都有法律授权的独立主体资格，如原告对交警的处理有意见可另循途径解决。
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”由于本案为政府信息公开行政诉讼案件，应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定对被告答复的内容进行审查。经查，被告就原告填写提交的信息公开申请表申请的内容已依法作出答复告知书，原告要求撤销该告知书，应不予支持。而另一行政机关广州市公安局交通警察支队越秀大队对行政相对人作出处罚决定书的合法性不属本案审查范围。至于原告自述曾申请要求广州市公安局履行查处等职责，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“……在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。……”，原告对其提供的视频录像资料自述为前往广州市公安局交通警察支队投诉，该机关与广州市公安局并非同一行政主体，故上述材料不能证明原告已向广州市公安局提出了履行相关职责的申请。另查原告向被告填写提交的政府信息公开申请表中的（1）、（2）、（3），均为原告向被告申请政府信息公开所需信息的内容描述，原告陈述认为该申请表证明其已向广州市公安局提出履行相关职责申请的理由不能成立。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项的规定，判决驳回原告区少坤的诉讼请求。
上诉人区少坤不服原审判决，上诉至本院称：一、一审判决对本案纠纷性质认定错误。本案无论从立案受理还是审理判决，均是以信息公开纠纷案处理，但上诉人的起诉意图并非如此。上诉人在举证期限内已向一审法院提交了《变更诉讼请求申请书》，要求变更第二项诉讼请求为“判令被告依法对本案第三人张某、某银行的违法行为以及遗漏未处理的行为作出处理”，以明确上诉人之诉请，即针对被上诉人不履行职责起诉。庭审过程中也再次表明上述请求。但一审法院未予回应，仍然在判决书中以“本案为政府信息公开行政诉讼案件”进行处理，显然不符合上诉人起诉本意，也不符合本案纠纷性质。上诉人在本案中要求被上诉人依法信息公开的目的，是要求被上诉人依法对涉案张某、某银行的违法行为给予应有的处理。这一诉求同时体现在上诉人填写提交的政府信息公开申请表中（要求对“处罚为何偏轻”、“私设警灯为何不处理”问题进行答复）。但被上诉人一方面回避了申请人要求公开的信息，另一方面未进行依法处理（此为主要义务），一审法院认为被上诉人已通过作出《告知书》来履行完全部义务显然是错误的。二、一审判决对被上诉人是否应尽职责问题认定错误。一审判决书称：“至于原告自述曾申请要求广州市公安局履行查处等职责……原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”上诉人在收到《告知书》前，曾将相关请求以书面形式递交给被上诉人，因对方不提供回执而无法在本案中作为证据材料提交。但即便如此，此处可以看出，一审法院的认定理由违反了行政机关（包括公安机关）执法原则，将被上诉人应尽职责限定在“不告不理”的范围内。上诉人提交申请的情况不应作为判断被上诉人是否应尽职责的前提条件，因为本案涉及的行为，在于涉案张某及其所在银行具有未处理的违法行为，甚至涉嫌犯罪，而公安交警对其作出的处理不当。被上诉人作为公安机关在面对上述违法行为时，应依据法律法规赋予的权利和职责主动进行查处。因此，本案争议解决的焦点应集中在违法行为是否属于被上诉人职责，公安机关应否履行对第三人依法查处的职责，即被上诉人履行或者不履行职责是否合法，而不是在上诉人提交书面申请的证据问题上。三、上诉人己提供被上诉人应对本案涉案人员、单位的违法行为进行处理的充分法律依据。上诉人在起诉状和庭审过程中，针对本案涉案人员、单位的违法行为，结合《治安管理处罚法》、《警察法》、《警车管理规定》甚至《刑法》的规定，详细说明了对涉案人员、单位未处理行为的法律适用问题，显然，上述部分并不属于交警的职责范围，而应属于被上诉人职责范围。那么，在有明文赋予权利及义务的情况下，被上诉人否认及拒绝履行，已构成行政不作为。此外，在一审审理过程中，上诉人曾书面请求追加张振龙和中国人民银行广州分行为本案第三人参加诉讼，但一审法院未予答复也未追加，这是违反程序的。综上，上诉人认为一审判决对案件性质及基本事实认定错误，程序错误，被上诉人应对涉案人员及单位主动履行职责，追究其违法行为及遗漏未处理行为。上诉人上诉请求：一、撤销（2013）穗越法行初字第243号《行政判决书》；二、改判被上诉人依法对本案涉案张某、某银行的违法行为及遗漏未处理的行为作出处理。
被上诉人广州市公安局答辩意见与一审答辩意见一致，认为一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求法院驳回上诉人上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决认定事实清楚且有相应证据支持，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”本案中，在接到上诉人填写提交的《广州市公安局政府信息公开申请表》后，被上诉人根据上诉人提出的政府信息公开申请要求，作出《广州市公安局政府信息公开告知书》（穗公政务公开依申复（2013）第021号），对上诉人的申请所需信息内容作出答复，被上诉人已经依法履行其政府信息的公开职责。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人认为原审法院对本案纠纷性质认定错误。经审查，上诉人在起诉状提起的诉讼请求有两项，其中第一项是撤销穗公政务公开依申复（2013）第021号《广州市公安局政府信息公开告知书》，且上诉人在一审庭审时也再次明确了该项诉讼请求。故原审法院认为本案为政府信息公开案件并无不当，本院予以支持。上诉人的第二项诉讼请求系判令被告纠正广州市交警支队越秀大队5月19日对上诉人举报的粤A×××××中国人民银行广州分行公务车未经公安机关批准，私设警灯和警用令旗，驾驶员张某驾驶假冒假警察只作罚款1600元，扣18分的错误行政处罚决定，并非本案审理范畴，原审法院不予处理，并无不当，本院予以支持。关于上诉人在一审审理期间请求变更第二项诉讼请求的问题，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”经审查，上诉人在2013年8月5日提出变更诉讼请求，系在起诉状副本送达给被上诉人之后，且上诉人未能提出其变更诉讼请求存在正当理由，被上诉人亦当庭表示反对上诉人变更其第二项诉讼请求，因此，上诉人变更诉讼请求不符合上述规定，本院不予支持。综上所述，原审法院认定事实清楚，处理结果并无不妥，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人区少坤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 余秋白
二〇一四年四月十五日
书 记 员 周文静