中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申414号再审申请人（一审原告、二审上诉人）马贺友。再审申请人（一审原告、二审上诉人）林家丽。再审申请人（一审原告、二审上诉人）方静。再审申请人（一审原告、二审上诉人）罗运海。再审申请人（一审原告、二审上诉人）文玲霞。再审申请人（一审原告、二审上诉人）许春龙。再审申请人（一审原告、二审上诉人）张国华。再审申请人（一审原告、二审上诉人）张小兰。再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈昌邕。再审申请人（一审原告、二审上诉人）张进。再审申请人（一审原告、二审上诉人）钟兆华。再审申请人（一审原告、二审上诉人）张道明。再审申请人（一审原告、二审上诉人）卢子童。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）安徽省合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河区包河大道118号。法定代表人葛锐，该区区长。委托代理人孙元明，该区政府工作人员。委托代理人陈娟娟，该区政府工作人员。再审申请人马贺友等人因诉再审被申请人安徽省合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）房屋征收决定一案，不服安徽省高级人民法院（2015）皖行终字第00002号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马永欣、代理审判员胡文利、阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明以下主要事实：2010年6月8日，安徽省合肥市发展和改革委员会作出发改函（2010）190号《关于包河区王大郢社区王大郢居民组城中村改造项目开展前期工作的函》，同意开展前期工作，依法落实土地、规划等项目建设条件并按安徽省合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）城中村改造文件的要求，按基本建设程序报该委备案。2013年9月22日，安徽省合肥市规划局作出“关于确认王大郢城中村改造项目改造范围的复函”，主要内容：王大郢城中村改造项目位于南淝河路以南、铜陵路以东、当涂路以西，占地面积约440亩（具体范围见图），对该范围进行旧城改造符合相关规划要求。2013年3月7日，安徽省合肥市包河区望湖街道办事处（以下简称望湖街道办）以“望湖街道王大郢城中村改造项目办公室”的名义对项目范围内的业主发出“关于对包河区望湖街道王大郢城中村改造项目群众意愿和国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案（征求意见稿）征求意见的通知”并制定了“包河区望湖街道王大郢城中村改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案（征求意见稿）”。此后，望湖街道王大郢城中村改造项目现场办公室陆续向包括马贺友等13人在内的产权人征求意见。同年9月16日，望湖街道办又以“望湖街道王大郢城中村改造项目办公室”的名义作出包河区望湖街道王大郢城中村改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案。9月22日，望湖街道办向包河区政府提交了“包河区望湖街道王大郢城中村改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告”。9月27日，安徽省合肥市包河区望湖街道王大郢社区居民委员会召开王大郢城中村改造项目国有土地非住宅（67户）选择评估公司会议，10户居民参加投票，选择安徽中安房地产咨询有限公司作为评估机构。10月12日，包河区政府作出《征收决定》并同时作出合（包）房征告（2013）第5号《征收决定》公告对公众进行公告。10月31日，安徽省合肥市包河区房屋征收办公室向安徽中安房地产咨询有限公司发出了房屋征收评估委托书，对王大郢城中村改造项目征收规划红线图范围内国有土地上有合法证照的房屋、附属物及其构筑物进行评估。另查明：2014年4月14日，马贺友等13人向包河区政府申请政府信息公开，申请获得《征收决定》及红线图。4月24日，包河区政府向马贺友等13人提供了其申请公开的信息。马贺友等13人遂向合肥市政府申请行政复议。同年8月23日，合肥市政府作出合复决（2014）73号行政复议决定，维持包河区政府作出《征收决定》的具体行政行为。此外，包河区政府提供的资金证明为安徽省合肥市包河区住房和城乡建设局银行账户，截止至2013年8月30日，该账户余额为25038439.75元。安徽省合肥市中级人民法院作出（2014）合行初字第00050号行政判决，认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，被告对所作出的具体行政行为负有举证责任。关于作出国有土地上的房屋征收补偿决定应具备的条件和遵循的程序，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）已作出明确的规定，因此，包河区政府作出的被诉具体行政行为是否符合上述规定，是本案处理的关键。一、根据《条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。被告的证据中，没有能够证明需征收的建设活动符合国民经济和社会发展规划和市、县级国民经济和社会发展年度计划的有效证据。二、根据《条例》第十条、第十一条的规定：征收补偿方案应由房屋征收部门拟定并报市、县级人民政府。再由市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。然后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，征收与补偿安置实施方案是望湖街道办以“望湖街道王大郢城中村改造项目办公室”的名义进行拟定并对外公布并征求意见的，与《条例》的要求不相符合，在程序上存在缺陷。但在包河区政府对该行为予以认可后，可认为对上述缺陷进行了弥补。三、此次房屋征收的起因是旧城区改建需要，根据《条例》第十一条第二款的规定，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。但包河区政府提供的证据中，仅有自己制作的意见汇总表和征求原告意见的证据，没有其他绝大多数人的反馈意见，故将此意见认定为多数被征收人对征收补偿方案的意见证据不足。四、根据《条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，社会稳定风险评估报告虽然由望湖街道办作出，但在包河区政府将该报告予以采纳后，可以认定其履行了该项义务。五、根据《条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，包河区政府没有提供其作出房屋征收决定前，征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用的有效证据。其提供的资金证明显示的户名是安徽省合肥市包河区住房和城乡建设局，该账户上资金往来也有非征收补偿费用的内容，因此，认定征收补偿费用已专户存储、专款专用证据不足。此外，包河区政府委托评估的时间发生在作出被诉具体行政行为之后，包河区政府也没有提供此次征收补偿所需全部费用的其它证据，因此，银行账户存款余额也不能证明征收补偿费用已足额到位。综上，包河区政府作出的具体行政行为证据不足。由于该次征收已实际开展，如撤销该具体行政行为将会给公共利益造成重大损失，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决：1、确认包河区政府作出“合（包）房征决（2013）第5号合肥市包河区房屋征收决定”的具体行政行为违法。2、责令包河区政府对问题部分采取补救措施。马贺友等人不服，提起上诉。安徽省高级人民法院作出（2015）皖行终字第00002号终审判决，维持了一审判决。马贺友等人不服，向本院申请再审称：1.涉案《征收决定》本身不具有合法性。申请人是合肥市包河区望湖街道王大郢社区居民，在王大郢社区具有合法产权的房屋及土地使用权。包河区政府作出征收决定前，没有依法履行国务院《条例》规定的义务，剥夺了被征收人的程序和实体权利。同时包河区政府未依法与被征收人协商选定评估机构，而是单方面选择评估机构作出评估结果，并以此结果作出征收决定，系违法行政行为。请求人民法院依法撤销包河区政府作出的合（包）房征决（2013）第5号《征收决定》的具体行政行为。2.两审判决书所称《征收决定》前后，均不存在公共利益，征收决定属于可以依法撤销的行政行为。《条例》第八条规定的公共利益系“旧城区改建”，而非本案中的“城中村改造”。两审判决书均以涉案区域的房屋大多数被拆除，再予撤销将会造成“公共利益”受损，此种认定缺乏法律依据。故本案的《征收决定》属于可撤销的范畴并依法应予撤销。包河区政府辩称：本案征收符合公共利益的要求，其作出的合（包）房征决（2013）第5号《征收决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求人民法院驳回申诉。本院认为，根据《条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。被申请人包河区政府在一审提供的证据中，没有能够证明需征收的建设活动符合国民经济和社会发展规划和已经纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的有效证据。虽然二审提供了相应的一些证据，但已经超过举证期限，二审不予采信并无不当；根据《条例》第十条、第十一条的规定，征收补偿方案应由房屋征收部门拟定并报市、县级人民政府。再由市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。然后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，征收与补偿安置实施方案是望湖街道办以“望湖街道王大郢城中村改造项目办公室”的名义进行拟定并对外公布并征求意见的，与《条例》的要求不相符合，在程序上存在缺陷。根据《条例》第十一条第二款的规定，旧城区改建的，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。但包河区政府在一审提供的证据中，仅有自己制作的意见汇总表和征求原告意见的证据，没有其他绝大多数人的反馈意见，故将此意见认定为多数被征收人对征收补偿方案的意见证据不足。根据《条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，社会稳定风险评估报告虽然由合肥市包河区望湖街道办事处作出，但在包河区政府将该报告予以采纳后，可以认定其履行了该项义务。根据《条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，包河区政府没有提供其作出房屋征收决定前，征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用的有效证据。其提供的资金证明显示的户名是合肥市包河区住房和城乡建设局，该账户上资金往来也有非征收补偿费用的内容，因此，认定征收补偿费用已专户存储、专款专用证据不足。此外，包河区政府委托评估的时间发生在作出被诉具体行政行为之后，包河区政府也没有提供此次征收补偿所需全部费用的其它证据，因此，银行账户存款余额也不能证明征收补偿费用已足额到位。综上，原审认定包河区政府作出的被诉征收决定，主要证据不足，并无不当。由于该次征收已实际开展，大多数房屋已经被征收，申请人在申请再审时亦未对此提出异议。原审认为撤销被诉行政行为会给公共利益造成重大损失，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决确认被诉征收决定违法并无不当。综上，马贺友等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人马贺友等人的再审申请。审 判 长  马永欣代理审判员  胡文利代理审判员  阎 巍二〇一六年六月十四日书 记 员  卢琨琨