浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙甬行终字第157号
上诉人（原审原告）邱某。
法定代理人邱伟飞。
被上诉人（原审被告）宁波市镇海区人民政府，住所地浙江省宁波市镇海区招宝山街道胜利路112号。
法定代表人魏祖民，区长。
委托代理人李惠芳，浙江海册律师事务所律师。
上诉人邱某因诉被上诉人宁波市镇海区人民政府土地行政批准一案，不服宁波市镇海区人民法院于2013年11月12日作出的（2013）甬镇行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年12月11日受理后依法组成合议庭，并于2013年12月19日组织双方当事人进行询问。上诉人邱某的法定代理人邱伟飞，被上诉人宁波市镇海区人民政府的委托代理人李惠芳参加了询问。本案现已审理终结。
2013年1月14日，被上诉人宁波市镇海区人民政府对邱伟飞提出的农村私人建房用地申请，经审核后，认为上诉人邱某及其法定代理人邱伟飞不符合镇海区私人建房分户条件，决定不予批准。
原审法院经审理认定，原告邱某及其法定代理人邱伟飞为宁波市镇海区九龙湖镇汶溪村村民，邱永岳为原告邱某的爷爷，邱伟江为原告邱某的伯父。2012年12月17日，原告邱某及其法定代理人邱伟飞作为一户提出农村宅基地私人建房申请，被告宁波市镇海区人民政府于2013年1月14日认为其不符合镇海区农村私人建房分户条件，对其农村宅基地私人建房申请不予批准。原告邱某的法定代理人邱伟飞不服，于2013年3月25日向宁波市中级人民法院提起诉讼，宁波市北仑区人民法院于2013年4月9日根据宁波市中级人民法院（2013）浙甬行辖字第14号行政裁定受理后，原告邱某的法定代理人邱伟飞于2013年6月20日向宁波市北仑区人民法院撤回起诉，宁波市北仑区人民法院裁定准予撤诉。原告邱某于2013年5月28日向宁波市人民政府提出行政复议申请，宁波市人民政府于2013年8月2日作出甬政复决字（2013）107号行政复议决定，维持被告宁波市镇海区人民政府于2013年1月14日作出的不予批准建房申请行政行为。另查明，原告邱某的伯父邱伟江为宁波市镇海区公路运输管理所正式在编职工，干部身份。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，被告宁波市镇海区人民政府具有对辖区内农村宅基地申请进行审批的法定职权。《关于﹤宁波市镇海区农村宅基地管理办法﹥的补充意见》（以下简称《补充意见》）第四条第2项规定，符合申请建房条件的农户，计户标准为两个以上儿子且未分户的，父母亲必须与其中一个农业户口的儿子合户计算，非农业户口的儿子也必须与父母亲挂靠，在邱永岳儿子邱伟江为非农业户口且已取得一次性住房货币补贴的情况下，原告邱某的法定代理人邱伟飞作为邱永岳另一农业户口儿子，不符合农村宅基地审批中的分户条件。在原告邱某的父亲邱伟飞无法单独立户的情况下，被告宁波市镇海区人民政府对原告邱某及其法定代理人邱伟飞作为一户提出的农村私人建房用地申请不予准许，并无不当。
《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》（以下简称《管理办法》）第一条规定，农村宅基地管理办法中的户，是指按规定符合宅基地审批条件的人员组合的家庭。而户籍登记中的户是户籍管理的计户单位，与农村宅基地审批计户依据并不相同。原告邱某以公安机关的户口簿为依据请求按照独立一户申请宅基地与法无据。
《管理办法》及《补充意见》是宁波市镇海区人民政府在法律法规等未对户的认定及计户标准作出明确规定的情况下，根据当地宅基地使用的实际情况制定的具体操作办法，具有一定的合理性，这一政策在镇海区已经实施多年，现实执行的广泛性已经形成，宜予认可。原告邱某认为《管理办法》及《补充意见》并非法律法规及规章，无权自行制定分户条件的异议，不予采纳。
原告邱某虽为未成年人，但在行政诉讼中与其法定代理人邱伟飞为不同当事人，邱伟飞向宁波市北仑区人民法院虽曾提起诉讼后撤回起诉，但并不影响原告邱某对同一行政行为提起诉讼，且宁波市人民政府就原告邱某提出的行政复议申请亦予以受理，并作出实体处理决定。被告宁波市镇海区人民政府认为原告邱某现提出诉讼，属于重复起诉的异议，不予采纳。
综上所述，被告宁波市镇海区人民政府作出的不予批准决定事实清楚，证据充分，符合相关规定。但未向原告邱某送达不予批准决定书，仅在农村宅基地呈报表中注明其不予批准意见，未详尽说明其作出不予批准决定的理由及依据，存在瑕疵，在此予以指正，但该瑕疵并未对原告的实体权利义务造成损害。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告邱某要求撤销被告宁波市镇海区人民政府于2013年1月14日作出的不予批准其农村私人建房申请行政行为的诉讼请求。
上诉人邱某上诉称：一、一审法院审理违反程序。根据《关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知》规定，案情复杂的行政诉讼案件，行政机关负责人应当出庭应诉。被上诉人系县级人民政府，根据法律的规定属于重大复杂的案件，一审法院在被上诉人的负责人未出庭应诉情况下进行审理，违反程序。二、《补充意见》不合法，不能适用本案。根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《宁波市农村宅基地管理办法》的规定，被上诉人宁波市镇海区人民政府只具有在法律规定的最高值范围内，规定每户村民可获得宅基地面积的职权，而没有确定计户标准的职权。《补充意见》对计户标准进行规定，属超越职权。且根据《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第四条第二款的规定，《补充意见》应当报宁波市镇海区人民代表大会常务委员会备案，而被上诉人宁波市镇海区人民政府并未将《补充意见》报宁波市镇海区人民代表大会常务委员会进行备案。故《补充意见》应当认定为无效。三、上诉人及其法定代理人符合获批宅基地使用权的条件。对申请宅基地户的认定应当按照公安机关的户口簿作为依据。根据户口簿记载，上诉人一户的成员为上诉人邱某及其法定代理人邱伟飞，该户未申请过宅基地，符合获得申请宅基地的条件。上诉人邱某户籍所在地的村委会也确认上诉人一户符合宅基地申请的条件并予以公告，公告期内也没有任何人对此提出异议。上诉人邱某户籍所在地的镇政府、土地行政主管部门也认可上诉人一户符合宅基地使用权批准条件。浙江省高级人民法院的（2010）浙行再字第1号判决书对以户口簿作为分户的依据进行了确认。因此，被上诉人宁波市镇海区人民政府认定上诉人一户不符合分户条件错误，对上诉人户农村私人建房用地申请不予批准的行政行为错误。请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉具体行政行为。
被上诉人宁波市镇海区人民政府辩称：一、《补充意见》合法有效，可适用于本案。《补充意见》是依据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《宁波市农村宅基地管理办法》等法律法规制定的规范性文件，并已报宁波市人民政府法制办公室进行备案，故《补充意见》合法有效，可适用于本案。二、被上诉人宁波市镇海区人民政府认定上诉人邱某及其法定代理人邱伟飞所在户不符合宅基地申请条件的事实清楚。确认是否符合申请农村宅基地条件的依据是《管理办法》及《补充意见》。根据《补充意见》第四条第2项的规定，上诉人邱某及其法定代理人邱伟飞一户并不符合分户的条件，且宁波中级人民法院、浙江省高级人民法院以及最高人民法院的相关判决书和通知等法律文书上都认为户口簿不能作为农村宅基地计户的标准。浙江省高级人民法院的（2010）浙行再字第1号行政判决也并未对户口簿可作为分户的依据作出表态。因此，上诉人邱某认为户口簿可作为农村宅基地申请的计户标准缺乏法律依据。综上，被上诉人宁波市镇海区人民政府作出被诉行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，双方当事人均未向本院提供新的证据。双方当事人在一审期间向原审法院提供的证据均随案卷移送本院。本院根据随卷证据及询问认定的事实与原审法院认定的事实无异。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。据此，被上诉人宁波市镇海区人民政府具有作出被诉行政行为的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，被上诉人宁波市镇海区人民政府可以委托代理人参加本案诉讼。上诉人邱某认为被上诉人宁波市镇海区人民政府的负责人一审未出庭应诉违反程序的主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村宅基地的审批以户为单位。《补充意见》对申请宅基地计户标准的规定，系被上诉人宁波市镇海区人民政府根据本区实际情况，在具体实践操作中对农村宅基地申请户所进行的认定，并未与上位法相冲突。被上诉人宁波市镇海区人民政府也按照《浙江省行政规范性文件备案审查规定》第五条第一款的规定，将《补充意见》报宁波市人民政府备案。且该政策在宁波市镇海区已经实施多年，现实执行中已形成广泛共识，对其合理性应予以认可。根据《补充意见》第四条第2项的规定，上诉人邱某及其法定代理人邱伟飞一户不符合分户的条件。因此，上诉人邱某及其法定代理人邱伟飞不符合获批农村宅基地使用权的条件。被上诉人宁波市镇海区人民政府作出被诉的具体行政行为并无不当。上诉人邱某认为以户口簿作为分户依据的主张缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，本院认为原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邱某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆玉珍
代理审判员 孙 雪
代理审判员 秦 峰
二〇一三年十二月二十五日
代书 记员 袁丹蓉
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十九条当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。
……
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
二、《中华人民共和国土地管理法》
第六十二条……
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
……
三、《浙江省行政规范性文件备案审查规定》
第五条各级人民政府制定的行政规范性文件由制定机关报上一级人民政府备案；各级人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件，依照本规定向设立该机关的人民政府备案。
……