云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云23行终23号
上诉人（原审第三人）楚雄绿色山庄食品有限公司，住所地楚雄市永安镇XX，统一社会信用代码：XX。
法定代表人XX，该公司经理。
上诉人（原审第三人）罗广丽，女，1965年10月2日生，汉族，高中文化，住楚雄市XX街**号**幢**单元**室。公民身份号码XX。
上诉人（原审第三人）邵曼娜，女，1988年9月12日生，汉族，大学文化，自由职业，住楚雄市XX街**号**幢**单元**室。公民身份号码XX。
三上诉人共同委托代理人XX，云南XX律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审原告）柳翠芝，女，1941年3月20日生，汉族，初中文化，退休职工，住楚雄市XX路**号**幢**单元**室。公民身份号码XX。
委托代理人XX，云南XX律师事务所律师。代理权限为特别授权。
原审被告云南省楚雄彝族自治州工商行政管理局，住所地楚雄市北浦路118号，组织机构代码XX。
法定代表人XX，系局长。
委托代理人XX，云南XX律师事务所律师，代理权限为特别授权。
委托代理人XX，系该局法规科工作人员。代理权限为特别授权。
上诉人楚雄绿色山庄食品有限公司（以下简称绿色山庄）、邵曼娜、罗广丽因工商行政登记一案，不服楚雄市人民法院（2015）楚行初字第64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年8月23日公开开庭审理了本案。上诉人绿色山庄、罗广丽及其共同委托代理人邵玮，被上诉人柳翠芝的委托代理人黄晓玫，原审被告云南省楚雄彝族自治州工商行政管理局（以下简称州工商局）负责人余琼芬、委托代理人赵云萍、何俊兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理确认的本案法律事实是：第三人楚雄绿色山庄食品有限公司成立于2005年11月29日，经营范围为餐饮服务，公司章程载明的股东及被告登记的股东为原告柳翠芝及陈芬，其中原告柳翠芝以实物出资40万元，陈芬以货币出资10万元。2008年4月8日，第三人楚雄绿色山庄食品有限公司向被告提交了公司变更登记申请书、股东会决议、转让协议、公司章程修正案等材料，在公司变更登记申请书中载明将公司股东由原告柳翠芝及陈芬变更为原告柳翠芝及第三人邵曼娜，在转让协议、股东会决议中载明公司股东陈芬自愿将其所有的股权10万元转让给第三人邵曼娜，公司股东原告柳翠芝自愿将其所有的股权10万元转让给第三人邵曼娜。2008年4月10日，被告作出（楚）登记内变字（2008）第2454号准予变更登记通知书。变更登记后，自然人股东陈芬退出该公司，第三人邵曼娜成为该公司股东，出资额为20万元，占40%，原告柳翠芝出资额为30万元，占60%。2013年9月2日，该公司向被告提交了变更登记申请书、股东会决议、转让协议、修正后的公司章程等材料，在变更登记申请书中载明将公司的法定代表人由原告柳翠芝变更为第三人罗广丽及将公司的股东由原告柳翠芝和第三人邵曼娜变更为第三人罗广丽、邵曼娜。2013年9月3日，被告作出了（楚）登记内变字（2013）第3566号准予变更登记通知书。变更登记后，原告柳翠芝退出该公司，第三人罗广丽为公司法定代表人，出资额30万元，占60%，第三人邵曼娜出资额20万元，占40%。在该公司上述两次变更登记提交的材料中，原告柳翠芝及第三人邵曼娜的签名及手印均为第三人罗广丽的签字和捺印。
原审法院确定的本案的争议焦点为：一、本案是否超过起诉期限？二、被告作出的变更登记行为是否合法？
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定,行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，第三人绿色山庄公司于2013年9月2日向被告申请公司法定代表人及股东变更登记，被告于2013年9月3日作出该公司法定代表人及股东变更登记，但被告并未告知原告诉权或者起诉期限，因此，在原告于2013年12月知道该公司变更登记行为，并于2015年11月提起诉讼并未超过2年的起诉期限。根据2005年《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条的规定，被告作为公司登记机关，具有作出公司变更登记行为的职责。第二条规定，有限责任公司和股份有限公司设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。第二十六条规定，公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。本案中，第三人绿色山庄公司于2013年9月2日向被告提交了公司变更登记申请书，申请书将公司的法定代表人由原告柳翠芝变更为第三人罗广丽及将公司的股东由原告柳翠芝和第三人邵曼娜变更为第三人罗广丽、邵曼娜，并提交了股东会决议、转让协议、修正后的公司章程等材料，被告经审查后于2013年9月3日作出了准予变更登记行为。庭审中，第三人罗广丽认可在公司上述变更登记中所涉及文件上股东的签名及手印均为其本人的签字和按指纹，因此，由于第三人绿色山庄公司申请变更登记所提交的文件均为虚假文件，导致被告核准的变更登记失去了相应的事实根据，故该变更登记依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定判决：撤销被告云南省楚雄彝族自治州工商行政管理局于2013年9月3日核准第三人楚雄绿色山庄食品有限公司的法定代表人及股东变更登记。案件受理费50元，由被告云南省楚雄彝族自治州工商行政管理局承担（未交,限于本判决生效之日起十日内付清，款交法院）。
宣判后，上诉人绿色山庄、罗广丽、邵曼娜不服，提起上诉，请求撤销楚雄市法院（2015）楚行初字第64号判决，并依法改判裁定驳回原审原告的起诉；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要上诉理由是：一、一审判决认定事实不清，证据不足。上诉人与被上诉人之间因股权转让纠纷曾提起民事诉讼，被上诉人在民事诉讼中的诉求是，请求确认股权转让协议无效，并返还股权，楚雄市人民法院于2015年10月21日作出（2015）楚民初字第1081号判决以原告主张股东身份并实际享有股东权利证据不足为由，驳回原告的诉讼请求。被上诉人提出上诉，楚雄州中级人民法院作出（2015）楚中民二终字第208号判决虽确认了协议无效，但对返还股权这一诉求未作出处理，柳翠芝是否享有股权仍是一个待证问题。被上诉人在民事诉讼中主张股东身份的唯一依据是2005年11月的工商登记，而据以进行该登记的材料本身就是罗广丽的单方行为，所有材料都是罗广丽自己制作，柳翠芝没有实际出资，甚至也没有在公司章程上签字，从始至终都只是一个挂名股东。一审行政判决仅以股东变更登记中所涉及文件上股东的签名及手印均为罗广丽本人所签为由就认为绿色山庄所提交的变更登记文件为虚假文件属认定事实不清，证据不足。二、一审判决适用法律错误。1、被上诉人在2015年11月提起行政诉讼，应适用2015年5月1日施行的《行政诉讼法》及其司法解释的规定，《行政诉讼法》第46条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”，被上诉人在其起诉书中自认其于2013年12月知道该工商登记变更行为不是事实，被上诉人一直知道自己挂名股东的身份，2013年9月3变更工商登记的事情被上诉人也是知道的，并通过其子陈武把自己的身份证复印件交给罗广丽。如按被上诉人所说其是股东，工商登记变更己通知公司，被上诉人却不知道明显不合常理。即使按被上诉人自认的2013年知道该工商登记变更，其起诉己超过了《行政诉讼法》46条规定的“6个月”时段，一审判决不适用2015年5月1日施行的新《行政诉讼法》第46条来裁判本案，而适用老《行政诉讼法》司法解释第41条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”属法律适用错误，新《行政诉讼法》及其司法解释中并未保留该“2年”期限的规定，关于“6个月”起诉期限的规定是最新的强制性规定。2、《行政诉讼法》第70条规定行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销:(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。一审判决认定撤销的理由是虚假文件，撤销的依据却是主要证据不足，适用法律错误。3、一审判决的判决理由是适用老《行政诉讼法》司法解释第41条进行分析，但作出判决是又适用新《行政诉讼法》第70条作为判决依据，分析评判适用法律不一致，也属于适用法律错误。综上所述，一审判决认定事实不清，证据不足，法律适用错误，请求二审人民法院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人柳翠芝答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请依法驳回上诉，维持原判。本案是行政诉讼案件，重点审查的是行政机关行政行为的合法性。至于上诉人在上诉状中提到的股权转让协议的效力问题，己经经过人民法院的生效文书予以确认其为无效协议，且上诉人一方也确定协议中的所有签名及手印均是上诉人罗广丽一方伪造的，行政机关据该无效股权转让协议办理的变更登记当然属于变更行为无事实依据，作出该具体行政行为属于主要证据不足，依法应当予以撤销。本案被上诉人一审的起诉当然没有超过诉讼时效，一审判决适用法律正确。根据最高人民法院法释（2015）9号司法解释第二十六条的规定，只有在2015年5月1日后根据修改后的行政诉讼法规定的起诉期限尚未届满的，才适用修改后的关于起诉期限的规定。本案中，作出具体行政行为的时间在2013年9月，登记机关在作出行政行为以后，没有告知被上诉人诉权或起诉期限，被上诉人在知道该具体行政行为的2年之内起诉，并没有超过法律规定的起诉期限。且本案中，作出具体行政行为的行政机关并没有提起上诉，这表明其对人民法院的判决并没有异议，至于上诉人提到的其与被上诉人之间的股权转让协议纠纷，如前所述，已经经过人民法院的处理，不是本案的审查重点。综上，请求二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。
原审被告州工商局述称，一、一审判决适用法律不当。关于是否超过起诉期限的问题，应当适用新的行政诉讼法司法解释第二十六条的规定，而不是适用旧的司法解释的规定。依照法律规定本案已经超过起诉期限。二、一审判决撤销行政行为的理由不当，行政机关在对变更登记材料进行审查时，依法只对申请人提交的证据材料是否齐全、是否符合法定程序进行审查，即只是程序上的形式审查，并不进行实质审查，行政机关无法对证据材料的真实性进行审查，申请材料的真实性依法由申请人负责，因此一审以虚假材料为由撤销变更登记行为理由不当，也不符合法律规定的撤销情形。三、一审判决不具有可操作性，工商登记属于依申请的行为，法律没有赋予工商行政登记机关单方撤销权，一审判决撤销变更登记行为客观上不具有操作性。
二审庭审中，上诉人在提交了下列证据：1、情况说明二份；2、精益律师事务所授权委托书、介绍信各一份。欲证实柳翠芝于2013年12月11日就知道变更登记的事实。经质证，被上诉人柳翠芝认为，对情况说明的真实性、关联性不予认可，对委托书、介绍信的真实性没有异议，但与本案没有关联性。原审被告认为，上诉人提交的证据与本案具有关联性，能证明上诉方的主张。本院认为，上诉人二审中提交的证据材料欲证明的事实与一审认定的及被上诉人柳翠芝认可的其于2013年12月知道作出本案被诉的变更登记行为的事实，本院予以采信，能否证明本案是否超过起诉期限在说理部分予以评判。
二审中各方当事人对一审认定的事实均无异议。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
归纳各方当事人的诉辩主张，本案争议的焦点是：一、本案是否超过起诉期限；二、原审被告州工商局作出被诉变更登记行为认定事实是否清楚，证据是否充分，是否尽到了相应的审核义务；三、一审判决适用法律是否正确。
上诉人与原审被告认为，被上诉人的起诉超过法定起诉期限，原审被告的变更登记行为认定事实清楚，证据充分，尽到审查义务申请人对材料的真实性负责；被上诉人认为，其未超过起诉期限，上诉人提供的材料不真实，原审被告作出的变更登记行为认定事实不清，主要证据不足。本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”，该规定明确了按照修订前的行政诉讼法规定的起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法规定的起诉期限。而《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，该规定明确了行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的情形。由于修订后的行政诉讼法及其司法解释对行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的情形未作出规定，因此，对行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限仍应依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限。本案被上诉人柳翠芝知道被诉变更登记行为的时间是2013年12月，柳翠芝于2015年11月提起诉讼并未超过2年的起诉期限。
《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称《条例》）第二条第二款虽然规定“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”，但该规定并未免除公司登记机关对申请材料真实性进行必要审核的义务，《条例》第五十一条规定公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：……。（二）申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。第五十三条第二款规定，公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。国家工商行政管理总局工商企字[2009]83号《内资企业登记提交材料规范》中规定有限责任公司股东变更登记需提交股东双方签署的股权转让协议或者股权交割证明，并注明涉及股东签署的，自然人股东由本人签字；自然人以外的股东加盖公章。《条例》及《内资企业登记提交材料规范》的规定均赋予了工商行政登记机关在办理登记过程中应当对申请人提交的材料进行必要核实，对涉及自然人股东签署的股权转让协议或者股权交割证明，需要对自然人股东的签字是否是本人签字进行必要的核实。本案州工商局在办理被诉变更登记行为时对申请人提交的股东会决议、股权转让协议中“柳翠芝”的签字是否是柳翠芝本人签字未作必要的核实，没有尽到相应的审核义务，故被诉变更登记行为事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》尚未废止，其规定在不与《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定不一致的情况下可以适用。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……。一审根据查明的事实，认定上诉人绿色山庄申请变更登记时提交的股东会决议、股权转让协议是虚假材料并无不当，申请材料属于行政机关作出行政行为时的证据材料，州工商局根据该虚假材料作出本案被诉变更登记行为事实不清，证据不足，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定的情形，故一审判决适用法律正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人楚雄绿色山庄食品有限公司、邵曼娜、罗广丽承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 芳
审判员 陈翠连
审判员 吴启贤
二〇一六年九月七日
书记员 苏正生