兴宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1481行初157号
原告：梅州嘉应新天地有限公司（以下简称嘉应公司），统一社会信用代码91441400053799311T，住所地梅州市梅江区龙安路志昌大厦1-3号。
法定代表人：曾媛，该公司经理。
委托代理人：朱榕基，广东汉诚律师事务所律师。
委托代理人：曾韵冰，广东宝晟律师事务所律师。
被告：梅州市住房和城乡建设局（以下简称梅州住建局），统一社会信用代码11441400007207952R，地址：梅州市梅江区江南嘉恒路2�。
法定代表人：陈伟建，该局局长。
出庭负责人：曾详集，该局副局长。
委托代理人：范伟基，广东客中梅律师事务所律师。
委托代理人：黄建国，该局工作人员。
原告梅州嘉应新天地有限公司不服被告梅州市住房和城乡建设局在2017年8月11日向其作出的《梅州市房地产市场监管整改通知书》[以下简称《整改通知书》]，于2017年11月6日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，于2017年11月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月26日和2018年4月16日公开开庭审理了本案。原告委托代理人朱榕基、曾韵冰，被告副局长曾详集、委托代理人范伟基、黄建国等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告梅州市住房和城乡建设局在2017年8月11日向原告梅州嘉应新天地有限公司发出了�梅州市房地产市场监管整改通知书》。该通知书认为：原告开发的“壹江南”项目的架空层车位权属存在争议且未办理现房销售手续，存在擅自销售或变相销售行为，责令原告立即停止该项目架空层车位的销售或变相销售行为，在营销活动中不得引导或误导业主购买上述车位。对已卖出的架空层车位，要立即在售楼部醒目位置明确公示退款并无条件办理退款手续等四项整改内容。
原告嘉应公司诉称，其系具有法定资质的房地产开发企业。2013年起，其利用（2013）第00017、00018、00019号国有建设用地，建设位于梅州市江南梅水路20号壹江南商住小区，并于2013年12月27日取得商品房预售许可证。2016年8月3日竣工验收，8月23日梅州市规划局作出2016-071号《建设工程规划条件核实合格通知书》核实含631个车位在内的小区架空层（含商业）规划条件合格，10月28日竣工验�备案。2017年6月5日被告复函证实架空层架空部分为车位，2017年6月15日，梅州市不动产权登证局向其核发了《新建商品房权属登记通知书》，确认壹江南小区架空层车位为20851.76m2，产权人为原告。但被告2017年8月11日又作出《整改通知书》，认为该架空层车位权属存在争议且未办理现房销售手续，属于擅自销售或变相销售行为，责令其：一、立即停止架空层车位的销售或变相销售行为，营销活动中不得引导或误导业主购买上述车位；二、对己卖出的架空层车位，要立即在售楼部醒目位置明确公示退款并无条件办理退款手续，不得另外要求买受人签订与所购架空层车位无关的承诺书和法律文书；三、要本着实事求是的原则，将上述架空层车位的权属形成书面说明后在售楼部公示；四、要主动与该小区业主委员会沟通，解释该项目架空层目前的权属状况，全力化解矛盾�争议。并要求其在8月18日前报告整改情况，逾期未整改或整改不到位将暂停壹江南小区买卖合同网签业务，并列入不良行为记录向社会公示。其认为被告作出上述通知的行政行为违法，理由如下：一、该行政行为责令停止销售架空层车位和退款，明显将严重影响其权益。被告作出该行为前，未充分听取原告陈述、申辩，也未告知原告有申请复议或提起诉讼的权利，程序违法；二、该行政行为责令其对已卖出的架空层车位无条件办理退款手续，和不得另外要求买受人签订与所购架空层车位无关的承诺书和法律文书，实质是直接裁决解除其与业主的民事合同，和剥夺民事合同相对人意思自治的基本权利，以行政行为代替司法裁判，超越了被告的法定职权；三、该行政行为责令其无条件退款及在售楼部醒目位置明确公示退款，将上述架空层车位的权属形成书面说明后在售楼部公示，没有法律依据；四、该行政行为认定该架空层车位权属存在争议违背事实且证据不足。1、壹江南小区架空层停车位，是其利用合法取得的国有建设用地，依据第13209号《建设工程规划许可证》建设的规划停车位，已通过规划验收和验收备案，且未分摊销售或约定无偿给壹江南小区业主，依据《中华人民共和国物权法》第三十条、第三十九条和第七十四条之规定，该停车位归其所有，其有权通过出售、附赠或者出租等方式进行处分。2、被告作出该行政行为前，未收集、出示任何能证明该架空层车位权属存在争议有效证据，明显证据不足；五、该行政行为认为架空层车位权未办理现房销售手续，其属于擅自销售或变相销售行为，违背事实且无法律依据。l、市国土局2017年6月15日核发确认架空层车位20851.76m2的《新建商品房权属登记通知书》后，其将包括该通知书在内已获得的全部确权证明，均出示给了被告完成现售备案手续，被告对均以该方式备案的壹江南小区其余物业的销售行为并无异议，说明该种方式完成现售备案符合要求。2、其预售、销售包括架空层停车位在内的壹江南小区物业的行为，均符合《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》《广东省商品房预售管理条例》《商品房销售管理办法》规定的条件和程序。3、无相关法律法规规定了其预售、销售行为为擅自销售和变相销售。故被告该行政行为超越职权，程序违法，无法律依据且违背事实。被告上述《整改通知书》《梅州市住房和城乡建设局关于暂停壹江南项目车位销售的通知》，现已被壹江南小区七位业主作为主要证据提交给梅江区人民法院起诉，要求解除其与业主就架空层部分停车位签订的《车位使用权转让合同》，并返还转让款及加倍支付赔偿款，且有更多业主拿该通知到其公司要求解约退款。可见被告该违法行政行为，已严重干扰其正常经营，严重侵害了其合法权益。
原告嘉应公司在起诉时提交如下证据：1、营业执照、法定代表人身份证明书，证明其身份信息、诉讼主体资格和建设主体资格合格；2、2017年8月11日《梅州市房地产市场监管整改通知书》，证明被告作出该通知书，违法要求原告停止销售架空层车位，无条件退款等相关内容；3、2017年4月12日《梅州市住房和城乡建设局关于暂停壹江南项目车位销售的通知》，证明被告2017年4月12日作出该通知及相关内容；4、房地产开发资质证书，证明原告具备开发壹江南小区的法定资质；5、(2013)00017,00018,00019号国土证，证明原告合法取得壹江南小区建设用地；6、地字第2012-021号建设用地规划许可证、用地规划条件，证明上�建设用地的规划条件及壹江南小区建设符合该用地规划条件规定；7、市规委会2013年2月23日“会议纪要”，证明市规委会要求提高壹江南小区停车位配比，并规定应达1.8个／户以上，故规划许可架空层架空部分为停车位；8、建字第13209号建设工程规划许可证，证明壹江南小区一层规划报建手续合法，以及该证规定一层架空层架空部分为规划停车位；9、建设工程施工许可证，证明壹江南小区建设施工手续合法；10、规划核实竣工测量成果表、梅规核字2016-071号《建设工程规划条件核实合格通知书》，证明包括架空层停车位在内的壹江南小区一层规划验收合格，架空层车位是规划停车位；11、竣工验收备案表，证明壹江南小区已合格通过竣工验收，具备交付使用条件；12、商品房预售许可证，证明壹江南小区依法办理了商品房预售许可证；13、2017年6月15日《新建商品房权属登记通知书》，证明梅州市国土局2017年6月5日重发《新建商品房权属登记通知书》确认了架空层车位权属，使得不仅达到被告4月12日通知要求的条件，也否定了该通知关于架空层车位未确权的认定，还让架空层车位具备现售条件；14、被告2017年6月5日答复，证明被告在2017年6月5日就已经确认架空层车位是规划车位，应适用物权法第七十四条第二款等规定认定归原告所有，被告在明知该事实的情况下还在涉案通知中认定权属存在争议要求原告停止销售并无条件退款，明显违法。
原告庭审中补充提交证据：15、房产面积测绘成果报告书，证明架空层车库（车位）不属于公共设施；16、商品房买卖合同（预售）两份，证明原告与购房方约定车库（车位）权属归属原告。
被告梅州住建局辩称：一、其作出涉案《整改通知书》符合法定职权。根据《商品房销售管理办法》第五条“直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门、房地产行政主管部门按照职责分工，负责本行政区域内商品房的销售管理工作”和第八条“房地产开发企业应当在商品房现售前将房地产开发项目手册及符合商品房现售条件的有关证明文件报送房地产开发主管部门备案”的规定，其对原告在本行政区域内的商品房销售有管理的法定职权，针对原告违法销售壹江南小区公共停车位的行为作出《整改通知书》符合法定职权；二、其作出的《整改通知书》事实清楚、证据充分。原告虽然于2017年6月15日取得梅州市国土资源局不动产权登记部门作出的《新建商品房权属登记通知书》，其中确认有车位面积为20851.76平方米，但在该《通知书》的备注栏上明确注明“架空层车位（不计容面积）按市城乡规划局《建设工程规划许可证》建字第13209号的规定使用”�而根据梅州市城乡规划局《建设工程规划许可证》建字第13209号中第五项的规划要求“一层架空层架空部分（不计容面积）作为小区公共用途停车场地，不得改作他用或作为出售、出租等商业用途”。同时根据梅州市国土资源局于2017年7月13号和2017年8月7日分别两次向壹江南商住小区业主委员会发出的《关于申请政务信息公开的复函》（梅市国土资公开〔2017〕62号和梅市国土资公开〔2017〕67号）也确认了该小区架空层车位属公共部分，为全体业主共有，故只记载在不动产登记簿上，不核发权利证书，故该小区架空层车位不属于原告所有。根据《广东省物业管理条例》第五十四条“建设单位依法取得车位、车库权属登记后方能出售车位、车库”，原告销售架空层车位属违法行为。2017年5月9日和2017年7月25日壹江南商住小区业主委员会两次向其举报请求依法处理原告违规�售车位行为，经查明事实其于2017年8月11日作出涉案《整改通知书》责令原告进行全面整改，认定事实清楚、证据充分。三、其作出的《整改通知书》并非行政处罚，而是依法责令原告改正违法行为的事后补救措施。根据《广东省物业管理条例》第五十四条“建设单位依法取得车位、车库权属登记后方能出售车位、车库”的规定，市城乡规划局核发的《建设工程规划许可证》（建字第13209号）、梅州市国土资源局2017年6月15日发出的《新建商品房权属登记通知书》和《关于申请政务信息公开的复函》（梅字国土资公开〔2017〕62号和67号），证明原告并未取得该小区架空层车位的权属，擅自销售经国土资源和城乡规划部门认定的架空层公共停车位。同时，根据《商品房销售管理办法》第八条的规定，原告在销售该小区架空层车位前未向其申请办理商品房现房销售备案手续，按照《商品房销售管理办法》第四十二条规定，可以对原告作出“警告，责令限期改正，并可处以1万元以上3万元以下罚款”的行政处罚。但其并未启动对原告的行政处罚程序，而是在拟作出行政处罚前根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，以《整改通知书》的形式，责令原告改正违法行为，以维持法定秩序的事后补救措施。因而其作出的涉案《整改通知书》程序合法、依据充分。原告的起诉请求没有事实和法律依据，请求法院依法维持其作出的涉案《整改通知书》。
被告梅州住建局在答辩时提交如下证据材料：1、建字第13209号《建设工程规划许可证》，证明壹江南小区架空层停车位是小区公共停车场地，不得用于出租、出售等商业用途；2、新建商品房权属登�通知书，证明壹江南小区架空层停车位用途应当按建设工程规划许可证的规定使用，即不得用于出租、出售等商业用途；3、梅市国土资公开〔2017〕62号《梅州市国土资源局关于申请政务信息公开的复函》；4、梅市国土资公开〔2017〕67号《梅州市国土资源局关于申请政务信息公开的复函》，证据3、4证明壹江南小区架空层车位属公共部分，为全体业主共有，不属于原告所有；5、壹江南小区架空层停车位销售广告及销售合同，证明原告违法销售壹江南小区架空层停车位的违法事实行为；6、关于反映壹江南商住小区已购买车位业主的诉求的函，证明壹江南小区业主委员会向其请求依法处理原告违法出售架空层车位的行为；7、关于嘉应公司及其下属管理公司违规出售出租小区车位举报函，证明壹江南小区业主委员会向其举报原告继续违法出售架空层车位的行为，请求被告依法处理；8、梅州市房地产市场监管整改通知书，证明其受理壹江南小区业主委员会的举报及查明事实后，依法履行法定职责；9、相关法律法规依据，证明其作出《整改通知书》符合法定职责，程序合法，法律依据充分。
本院在第二次开庭时出示（2017）粤1481行初145、146号两份行政判决书。
经庭审质证，双方当事人对对方证据发表如下质证意见：
原告对被告提交证据的质证意见为：对证据1-8真实性无异议，证明目的和关联性有异议。证据1是说明原告是按照规划建架空层停车位，小区公共停车场地不等于业主共有停车场；证据2正好证明有关部门确认架空层车位权属归原告所有；证据3、4原告已经提起行政诉讼，对其内容无法确定，故不能作为证据使用；证据5-7证明小区业主有投诉行为但是不能以此证明原告存在违法出售架空层车位�事实；证据8程序违法、超越职权应予撤销；证据9和补充的法律依据可以看出被告作出涉案《整改通知书》依据不充分。
被告对原告提交证据的质证意见为：证据1真实性无异议；证据2真实性合法性无异议，恰好证明被告作出涉案整改通知认定事实清楚、依据充分；证据3真实性合法性无异议，证明2017年4月12日被告已经就原告违法销售公共停车位的行为通知原告暂停销售，但是原告没有按照通知要求进行改正；证据4真实性无异议；证据5、6、7真实性合法性无异议；证据8真实性合法性无异议，恰好证明原告销售涉案小区架空层的停车位是经规划部门规划为公共用途的停车场地，不得改作他用或者作为销售、出租等商业用途；证据9真实性合法性无异议；证据10-12真实性合法性无异议；证据13真实性合法性无异议，恰恰证明原告开发的壹江南小区架空层停车位的用途应按照梅州市城乡规划局建字第13209号《建设工程规划许可证》的规定进行使用，从而证明原告擅自销售架空层车位的行为是违反规划和相关法律规定的；证据14真实性合法性无异议，该答复虽然证明架空层为停车位，但是不能以此证明该停车位不是公共的而是由原告可以销售的事实；证据15不能证明经测绘技术部门测绘的小区架空层车位权属归原告，测绘技术部门没有权利认定停车位的权属；证据16无法证明原告已经向买受人销售涉案公共停车位，故并不能证明涉案公共架空层车位是原告可以合法销售的事实。
原告对（2017）粤1481行初145、146号行政判决书没有异议，被告认为上述两份行政判决结果与本案没有关联性。
经审理查明，梅州市江南梅水路20号壹江南商住小区系原告嘉应公司投资建设、销售的房地产项目。因原告嘉应公司与壹江南商住小区业主委员会（以下简称壹江南业委会）对小区架空层车位权属存在争议。壹江南业委会遂在2017年5月9日和7月25日两次向被告梅州住建局举报请求依法处理原告违规出售车位的行为，期间在2017年6月27日和7月20日也两次向梅州市国土资源局申请公开小区架空层的相关信息。梅州市国土资源局于2017年7月13日和8月7日分别作出梅市国土资公开〔2017〕62号《复函》和67号《复函》，认为涉案小区架空层车位属公共部分，为全体业主共有。2017年8月11日，被告以上述两份《复函》作为主要依据向原告发出涉案《整改通知书》，该通知书认为，原告开发的“壹江南”项目的架空层车位权属存在争议且未办理现房销售手续，存在擅自销售或变相销售行为，责令原告按以下内容进行全面整改：一、立即停止该项目架空层车位的销售或变相销售行为，营销活动中不得引导或误导业主购买上述车位；二、对已卖出的架空层车位，要立即在售楼部醒目位置明确公示退款并无条件办理退款手续，不得另外要求买受人签订与所购架空层车位无关的承诺书和法律文书；三、要本着实事求是的原则，将上述架空层车位的权属状况形成书面说明后在售楼部公示；四、要主动与该小区业主委员会沟通，解释该项目架空层车位目前的权属状况，全力化解矛盾和争议。该通知同时要求原告务必于8月18日前将整改情况报被告房地产市场管理科。如逾期未整改或整改不到位，被告将暂停原告该项目买卖合同的网签业务，并记入不良行为记录向社会公示。后被告认为原告未进行整改，故在2017年10月10日至10月17日期间暂停原告对涉案开发项目买卖合同的网签业务。
审理中还查明，原告嘉应公司不服梅州市国土资源局分别在2017年7月13日和8月7日作出的梅市国土资�开〔2017〕62号《复函》和67号《复函》，于2017年10月16日向本院提起撤销上述两份《复函》的行政诉讼。本院审理后认为，梅州市国土资源局作出的62号《复函》、67号《复函》违反正当程序和确权程序、复函内容明显不当且对架空层定义存在矛盾，于2018年1月17日作出（2017）粤1481行初145、146号行政判决，撤销了梅州市国土资源局作出的62号《复函》和67号《复函》，该两份判决现已发生法律效力。原告嘉应公司（出卖人）与部分业主（买受人）签订的《商品房买卖合同》中，部分合同对买受人购买房屋所在项目所有地上车位、地下车位权属约定为原告嘉应公司所有，部分合同则对地上车位、地下车位权属没有约定。
本院认为，被告2017年8月11日向原告所发的涉案《整改通知书》要求原告停止销售存在权属争议的架空层车位和无条件办理退款手续等，而后又以原告未进行整改为由实施了对涉案开发项目买卖合同暂停网签业务的行为。可见该《整改通知书》对原告嘉应公司的权利义务产生实质性影响，故该《整改通知书》实际上是一个行政决定，一经作出即产生行政法律效果。结合双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点在于：一、被告梅州住建局作出《整改通知书》是否应当适用正当程序原则；二、被告梅州住建局作出《整改通知书》的程序是否符合正当程序原则；三、被告梅州住建局作出《整改通知书》时证据是否确实充分；四、被告作出《整改通知书》未列明法律依据是否属于明显不当。
关于焦点一，正当程序原则是行政法的基本原则之一，要求行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事前告知相对人，向相对人说明行政行为的根据和理由，听取相对人的陈述、�辩，事后为相对人提供相应的救助途径等。正当程序原则的要义在于，作出任何使他人遭受不利影响的行政权力的决定前，应当听取当事人的意见。正当程序原则是裁决争端的基本原则及最低公正标准。作为最基本的公正程序原则，只要成文法没有排除或另有特殊情形，行政机关都要遵守。即使法律中没有明确的程序规定，行政机关也不能认为自己不受程序限制，甚至连最基本的正当法律程序原则都可以不遵守。所以对于正当程序原则的适用，行政机关没有自由裁量权。只是在法律未对正当程序原则设定具体的程序性规定时，行政机关可以就履行正当程序的具体方式作出选择。本案中，被告梅州住建局作为对商品房销售管理具有法定职权的行政机关，在作出影响原告权益的整改通知书时，亦应当遵守正当程序原则。即便相关法律、法规未对作出整改通知书的具体程序作出规定，被告梅州住建局也应自觉采取适当的方式来践行上述原则，以保证其作出整改通知书的公正性。因此被告认为其作出涉案《整改通知书》不是行政处罚，无需遵循正当程序的主张不能成立，本院依法不予支持。
关于焦点二，正当程序原则保障的是相对人的程序参与权，通过相对人的陈述与申辩，使行政机关能够更加全面把握案件事实、准确适用法律，防止偏听偏信，确保程序与结果的公正。而相对人只有在充分了解案件事实、法律规定以及可能面临的不利后果之情形下，才能够有针对性地进行陈述与申辩，发表有价值的意见，从而保证其真正地参与执法程序进而维护自身合法权益。本案中，被告梅州住建局针对原告嘉应公司作出的《整改通知书》，内容包括停止销售存在权属争议的架空层车位、无条件办理退款手续等，且在《整改通知书》�出后实施了暂停涉案项目买卖合同网签业务的行为，部分业主也以此《整改通知》为证据之一向梅江区人民法院提起民事诉讼，要求原告返还购买车位款项并要求原告赔偿损失，可见这些整改内容和措施对原告权利产生实质影响，被告作出的涉案整改通知实际上是一个行政决定。综观原、被告双方提交的证据，被告在作出涉案整改通知书之前并没有遵循正当程序原则，导致原告嘉应公司难以进行充分的、有针对性的陈述与申辩来维护其自身合法权益。由此可见，被告作出涉案《整改通知书》违反法定程序。
关于焦点三，合法的行政行为包括作出行政行为的证据必须确实充分。本案中，从被告答辩状、证据和庭审意见看，其以梅州市国土资源局作出的梅市国土资公开〔2017〕62号《复函》和梅市国土资公开〔2017〕67号《复函》作为涉案《整改通知书》的主要�据，该两份《复函》认定架空层车位属公共部分，为全体业主共同所有。而上述两份《复函》已被本院以违反正当程序、确权程序、内容明显不当和对架空属定义存在矛盾为由依法予以撤销，可见被告作出涉案《整改通知书》依据的证据不足。
关于焦点四，作为一个对外发生法律效力的行政行为，其所依据的法律法规必须是明确具体的。唯有此，相对人才能确定行政机关的确切意思表示，进而有针对性进行权利救济。公众也能据此了解行政机关适用法律的逻辑，进而增进对于相关法律条款含义的理解，自觉调整规范自己的行为，从而实现法律规范的指引、教育功能。本案中，被告梅州住建局作出的涉案《整改通知书》中没有列明其作出整改内容所依据的法律、法规，仅在答辩和庭审时陈述根据《商品房销售管理办法》《广东省物业管理条例》等规定作出该通知。可见被告梅州住建局作出的涉案《整改通知书》没有列明法律依据属于行政行为存在明显不当的情形。
综上所述，被告梅州住建局作出《整改通知书》这一行政行为存在主要证据不足、违反正当程序和明显不当的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（六）项之规定，判决如下：
撤销被告梅州市住房和城乡建设局在2017年8月11日向原告梅州嘉应新天地有限公司作出的《梅州市房地产市场监管整改通知书》。
本案受理费人民币50元由被告梅州市住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。
审 判 长 廖 思 谦
审 判 员 罗健�
人民陪审员 罗 飞 燕
二〇一八年四月十八日
书 记 员 江 万 红