广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行终3号
上诉人（原审原告）广东烟草肇庆市有限责任公司。住所地：肇庆市工农北路**号。
法定代表人罗春华，该公司总经理。
委托代理人李继红，该公司职员。
委托代理人林霖，广东君鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市住房公积金管理中心。住所地：肇庆市明珠路*号。
法定代表人吴稳根，该中心副主任。
委托代理人戚世雄，该局工作人员。
委托代理人陈凤仪，广东砚正律师事务所律师。
原审第三人黄强义，男，1954年1月13日出生，汉族，住广东省肇庆市端州区。
上诉人广东烟草肇庆市有限责任公司（以下简称肇庆烟草公司）因与被上诉人肇庆市住房公积金管理中心、原审第三人黄强义行政处理纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2016）粤1203行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。肇庆市住房公积金管理中心副主任卢少媚作为行政机关负责人出庭应诉。案经协调，未能达成和解，审理期限顺延。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2008年1月28日，广东烟草肇庆市有限责任公司高要市分公司与原审第三人黄强义签订《广东省劳动合同》，约定双方劳动合同期限为从2008年1月1日起至法定终止条件出现时止（高要市分公司不具备独立的法人资格，原审第三人黄强义为肇庆烟草公司员工）。2011年3月3日，黄强义与肇庆烟草公司解除劳动关系。2010年11月8日，原审第三人黄强义因工资和福利待遇等争议向肇庆市劳动仲裁委员会申请劳动仲裁，2011年1月11日肇庆市劳动仲裁委员会作出肇劳仲案字[2010]187号《仲裁裁决书》，确认原审第三人黄强义2009年1月至2011年3月3日期间工资为7677元／月。在此之前的2008年1月至12月份原审第三人黄强义工资数额，肇庆烟草公司没有按要求提供给肇庆市住房公积金管理中心。肇庆市住房公积金管理中心根据黄强义提交的工资账户认定黄强义2008年2月份的工资为6343.92元，2008年度月平均工资为7717.71元／月。2008年至2011年肇庆烟草公司的住房公积金缴存比例为20%。2008年1月至2011年2月期间，上诉人为原审第三人黄强义缴存的住房公积金为3940元。
2010年4月至12月期间，原审第三人黄强义等人向肇庆市住房公积金管理中心书面反映了高要市烟草公司未按规定为合同制员工缴存住房公积金的情况。2014年7月9日肇庆市住房公积金管理中心作出肇公积金罚字[2014]2号《行政处理决定书》，责令肇庆烟草公司为黄强义补缴2008年1月至2011年2月期间的住房公积金合计52959.36元。肇庆烟草公司不服，向肇庆市人民政府提起复议。2014年11月3日肇庆市人民政府作出肇府行复[2014]49号《行政复议决定书》，决定维持肇庆市住房公积金管理中心的该处理决定。肇庆烟草公司不服，向肇庆市端州区人民法院提起诉讼，2015年2月12日，端州法院作出（2015）肇端法行初字第2号《行政判决书》，判决维持肇庆市住房公积金管理中心的该处理决定。肇庆烟草公司不服，向肇庆市中级人民法院上诉，2015年8月26日，肇庆市中级人民法院作出（2015）肇中法行终字第47号《行政判决书》，判决撤销（2015）肇端法行初字第2号《行政判决书》及肇庆市住房公积金管理中心的上述处理决定书，并责令肇庆市住房公积金管理中心在法定期限内重新作出行政处理决定。
2015年11月18日，肇庆市住房公积金管理中心作出并向肇庆烟草公司送达了肇公积查通[2015]4号《行政执法调查通知书》，要求肇庆市住房公积金管理中心提交相关资料。2016年1月18日，肇庆市住房公积金管理中心作出并向肇庆烟草公司送达了肇公积金罚告字[2016]第3号《行政处理告知书》，告知肇庆烟草公司拟作出行政处理的事实、理由及依据，并告知肇庆烟草公司享有的权利和须履行的义务。2016年1月29日，肇庆市住房公积金管理中心作出肇公积金罚字[2016]2号《行政处理决定书》，责令肇庆烟草公司在该行政处理决定书生效1个月内，为原职工黄强义缴存2008年2月至2011年2月期间未缴和少缴的单位应缴部分住房公积金合计48753.06元到职工住房公积金账户内。该决定书于同日送达给肇庆烟草公司。
原审法院审理认为，根据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定，对于单位逾期不缴或者少缴住房公积金的行为，肇庆市住房公积金管理中心有作出责令限期缴存行政行为的权限。
对于原审第三人黄强义的工资数额确认问题，在肇庆烟草公司没有按肇庆市住房公积金管理中心要求提交原审第三人黄强义工资数额的情况下。肇庆市住房公积金管理中心根据生效的肇劳仲案字[2010]187号《仲裁裁决书》、（2015）肇中法行终字第47号《行政判决书》、以及依职权到相关银行查询的肇庆烟草公司存入原审第三人黄强义存折的黄强义月工资数额，确定了原审第三人黄强义2008年1月至2008年12月期间平均工资为人民币7717.71元／月；2009年1月至2009年12月期间平均工资为人民币7677元／月；2010年1月至2011年2月期间的工资，肇庆烟草公司也已按照7677元／月的工资标准向黄强义进行了支付的事实。故肇庆市住房公积金管理中心对原审第三人黄强义的工资数额确定事实清楚、证据充分、程序合法。
对于原审第三人黄强义公积金缴存比例问题，2008年1月至2011年2月期间，肇庆烟草公司按月工资20%的比例为其公司员工缴存住房公积金。因此，肇庆市住房公积金管理中心确认原审第三人黄强义2008年1月至2011年3月3日期间工资数额和肇庆烟草公司应按月工资20%的比例为原审第三人黄强义缴存住房公积金，责令肇庆烟草公司补缴其未按公司员工工资福利待遇为原审第三人黄强义缴存上述期间的住房公积金差额所作出的行政决定并无不当。至于肇庆烟草公司提出《国家烟草专卖局中国烟草总公司关于加强行业住房公积金管理的通知》对该行业职工住房公积金缴存比例、缴存基数的规定，因该通知为中国烟草总公司于2013年5月28日（即在本案当事人对原审第三人黄强义住房公积金缴存数额的争议时间之后）作出，故对本案不适用。
对于年度计算及适用法律的问题，根据《住房公积金管理条例》第十六条“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”的规定，已经明确职工缴存公积金是按照职工本人上一年度月平均工资计算的，该《条例》没有规定此处所称的年度是以7月份做为调整时间。将每年的7月份作为公积金计缴调整时间的规定是肇庆市住房公积金管理中心针对肇庆市范围内正常缴存公积金的问题而作出的，但肇庆市住房公积金管理中心没有规定这种年度计算方式也适用于补缴公积金的情况。《住房公积金管理条例》属于规范我国住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督的行政法规，且该条例并无区分适用正常缴存与补缴的情况，故肇庆市住房公积金管理中心在处理补缴公积金的案件中，适用《住房公积金管理条例》，按照自然年度计算月平均工资，事实清楚、适用法律正确。
综上，肇庆市住房公积金管理中心作出的肇公积金罚字[2016]2号《行政处理决定书》事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，作出如下判决：驳回广东省烟草肇庆市有限责任公司要求撤销肇庆市住房公积金管理中心作出的肇公积金罚字[2016]2号《行政处理决定书》的诉讼请求。
上诉人肇庆烟草公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人认为被上诉人超越行政职权，违法认定原审第三人黄强义的工资，违反依法行政原则。肇庆市住房公积金管理中心于2016年1月29日作出的肇公积金罚字〔2016〕2号《行政处理决定书》中，肇庆市住房公积金管理中心越权认定黄强义2008年1月至2008年12月的工资。（一）被上诉人肇庆市住房公积金管理中心的行政职能范围中并没有认定企业职工工资的权力，暨法无授权。且在原审答辩中，被上诉人也没有提出此项职权的来源。有权认定企业员工工资的机构应该是人力资源与社会保障局，肇庆市住房公积金管理中心并无此权力。（二）《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号，以下简称《指导意见》）第六条规定，“对工资有争议的，管理中心可以依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”这就说明，住房公积金管理中心无权认定黄强义的工资，对工资的争议，住房公积金管理中心应该根据本条依法执行。而不是超越自身权限，进行违法的调查、认定。综上，被上诉人肇庆市住房公积金中心无权认定黄强义的工资，被上诉人违反了依法行政原则和《指导意见》（建金管〔2005〕5号）等相关规定。且在原审中，被上诉人也没有说明此项权力的来源，系法无授权，原审法院对此也没有作出认定，也没有据此判决，请二审法院予以纠正。二、被上诉人于2016年1月29日作出的肇公积金罚字〔2016〕2号《行政处理决定书》违反已经生效的肇庆市人民政府肇府行复[2013]11号行政复议决定书的要求。根据生效的肇庆市人民政府肇府行复[2013]11号行政复议决定书，肇庆市人民政府要求被上诉人在计算原审第三人黄强义住房公积金时，应按各年度缴存住房公积金基数从当年7月1日起执行，并明确了被上诉人从当年1月至当年12月的计算方法是错误的，并以此撤销了被上诉人的行政处理决定。此外，根据肇庆市住房公积金管理中心《关于做好2008年度住房公积金缴存基数调整有关问题的通知》（肇房金函〔2008〕3号）、《关于做好调整2009年度住房公积金缴存基数有关问题的通知》（肇房金函〔2009〕16号）、《关于调整2010年度住房公积金缴存基数有关问题的通知》（肇公积金通〔2010〕15号）三份通知的规定，2008年度住房公积金缴存基数从2008年7月1日起执行，2010年基数从2009年7月1日起执行，2010年基数从2010年7月1日起执行。被上诉人作出的肇公积金罚字〔2016〕2号行政处理决定书在计算原审第三人黄强义住房公积金时却直接按照年度从当年1月至当年12月计算，既违反了肇庆市人民政府的决定，也违反了被上诉人自己所印发的通知要求，存在有法不依和计算方式方法错误等问题。原审法院却对此没有进行认定，请二审法院予以确认，并纠正原审法院的错误认定。请求：1、撤销原审判决；2、撤销肇庆市住房公积金管理中心肇公积金罚字〔2016〕2号《行政处理决定书》；3、本案原审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人肇庆市住房公积金管理中心辩称：一、被上诉人作出的肇公积金罚[2016]2号《行政处理决定书》认定事实清楚。经被上诉人查明认定，原审第三人黄强义自1986年1月参加工作，入职时的工作单位是原高要市烟草公司，岗位为普通职工。2001年12月原高要市烟草公司进行了体制改革，随后，黄强义重新与改制后新组建的原广东烟草高要市有限公司建立劳动关系。2007年原广东烟草高要市有限公司再次进行行业改革，其员工均直接进入上诉人公司工作，由上诉人授权高要市分公司与员工签订劳动合同，建立劳动关系，黄强义亦属于该类员工之一。而上诉人的高要市分公司不具备独立的法人资格。2008年1月28日，上诉人的高要市分公司与黄强义签订《广东省劳动合同》，约定双方劳动合同期限为“无固定期限”：从2008年1月1日起至法定终止条件出现时止，该合同于2008年1月31日通过高要市劳动和社会保障局的鉴证。黄强义与上诉人的劳动关系从2011年3月3日起已经解除，并办理了相应手续。根据原审第三人黄强义提供的工资账户反映（银行清单注明“工资”字样）及市劳动争议仲裁委核实的资料得知：2008年1月至2008年12月期间黄强义平均实际所得工资为人民币7717.71／月；2009年1月至2009年12月期间黄强义平均实际所得工资为人民币7677元／月；2010年1月至2011年2月期间的工资，上诉人也已按照7677元／月的工资标准向黄强义进行了支付。经查核，上诉人单位2008年的住房公积金缴存比例为20%，根据《条例》第十七条规定，2008年黄强义的住房公积金计算以新参加工作的第二个月工资为基数，从新参加工作的第二个月开始缴存。黄强义2008年1月与单位签订劳动合同，2008年2月的工资为：6343.92元，2008年的住房公积金月缴存额为6343.92元／月×20%＝1268.78元，2008年单位部分的应缴存总额为：1268.78元×11个月＝13956.58元，但上诉人没有缴纳。上诉人单位2009-2011年的住房公积金缴存比例为20%，根据《条例》第十六条规定，黄强义2009-2011年2月的住房公积金计算方式为黄强义上一年度月平均工资乘以住房公积金缴存比例，具体如下；2009年度月缴存额：2008年度月平均工资7183.7元／月×20%＝1436.74元／月，单位部分的应缴存总额为：1436.74元×12个月＝17240.88元；2010年度月缴存额为：2009年度月平均工资7677.00元×20%＝1535.4元／月，单位部分的应缴存总额为：1535.4元×12个月＝18424.8元；2011年1-2月：2011年月缴存额为2010年度月平均工资7677.00元／月×20%＝1535.40元／月，单位部分的应缴存总额为1535.4元×2个月＝3070.8元。2009-2011年2月共应缴38736.48元，但上诉人只缴纳了3940.00元，少缴34796.48元。综上所述，上诉人应为黄强义补缴2008年2月至2011年2月的住房公积金总额为48753.06元。经查核，上诉人单位2008年的住房公积金缴存比例为20%，根据《住房公积金管理条例》（国务院令第350号）第十七条规定，2008年黄强义的住房公积金计算以新参加工作的第二个月工资为基数，从新参加工作的第二个月开始缴存。黄强义2008年1月与单位签订劳动合同，2008年2月的工资为：6183.42元，2008年度的住房公积金单位部分的月缴存额为：6183.42元/月×20%＝1236.68元，2008年单位部分的应缴存总额为：1236.68元×11个月＝13603.48元,即上诉人应为黄强义缴存2008年的住房公积金为13603.48元，但上诉人没有缴纳。上诉人2009-2010年度的住房公积金缴存比例为20%，根据《条例》第十六条规定，黄强义2009-2010年2月的住房公积金计算方式为黄强义上一年度月平均工资乘以住房公积金缴存比例，具体如下；2008年度月平均工资6838.50元×20%＝1367.7元/月,2009年单位部分的应缴存总额为：1367.7元/月×12个月＝16412.40元；2009年度月平均工资8159.6元/月×20%＝1631.92元/月，2010年单位部分的应缴存总额为：1631.92元/月×12个月＝19583.04元。2009-2010年应为赖炳均缴存住房公积金35995.44元，但上诉人只缴纳了3540.00元，少缴32455.44元，即上诉人应为黄强义补缴2009年至2010年的住房公积金为32455.44元。综上所述，上诉人应为黄强义补缴2008年2月至2010年12的总额为46058.92元。二、被上诉人是依据合法的证据材料认定原审第三人黄强义的工资，非被上诉人的人为主观认定，该问题经由生效的法律文书认定。（一）《建设部财政部中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六点：“……单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”即在单位不提供工资或职工对工资有异议时，可依据上述规定核定工资。虽然上诉人不配合提供原审第三人黄强义的工资，但黄强义的工资数额是从肇庆市劳动争议仲裁委员会的生效仲裁法律文书、银行工资账户（银行工资账单上显示“工资”字样）等证据材料客观、明确反映而来，并非我中心的人为主观认定，黄强义对此无异议。（二）《指导意见》第六点：“单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”文中是“可”依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，而不是“必须要”依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，该条款并非是工资认定的必要前提条件。上诉人从未提供原审第三人黄强义任何工资明细等证据材料证明其观点，仅以简单的一句“有异议”就要求被上诉人忽视其他的证据材料而按《指导意见》第六点执行，有钻法律空子的嫌疑。根据《广东省工资支付条例》第四十四条的有关规定，在工资支付问题上的举证责任在于用人单位，本案中上诉人并未有效举证，应当承担举证不能的不利法律后果。（三）该问题已由生效的法律文书认定。根据肇庆市端州区人民法院（2014）肇端法行初字第2、3号《行政判决书》，原审法院已认定我中心对原审第三人黄强义的工资认定方式及数额，上诉人在上诉时并未对该问题提出异议。肇庆市中级人民法院（2015）肇中法行终字第47、48号《行政判决书》亦认定：“根据原审判决查明认定的事实及上诉人的上诉主张，各方当事人对肇公积金罚字[2014]2号《行政处理决定书》确定的劳动关系、计算住房公积金补缴期限、工资基数、缴存比例无异议。”原审第三人黄强义的工资计算数额已由生效的法律文书认定。被上诉人认为，在双方对工资没异议的情况下可依据生效的法律文书、银行的工资明细认定工资数额。上诉人认为我中心“无权认定黄强义工资”的观点是适用法律错误。三、住房公积金计算基数的年度计算方式问题。（一）《条例》第十六条“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例……。”其中“上一年度”包括自然年度调整和预调整年度。原审第三人黄强义的入职时间是2008年1月，故按照《条例》第十六条的规定按自然月划分年度并无不妥。肇庆市统计局每年5-6月才公布上一年度全市在岗职工的平均工资，所以我中心在每年的7月公布新一年度的缴存基数上限是属于预调整年度的做法，合法合规合理。无论按自然年度调整还是预调整年度方式计算住房公积金缴存基数都符合《条例》第十条的规定，两种方式并不冲突。且，对追缴拖欠的住房公积金，根据《条例》的规定，应按自然年度计算。（二）生效的法律文书已明确“年度”的计算方式，2013年的行政复议已不适用。肇庆市人民政府《行政复议决定书》是2013年作出的，期后，被上诉人重新处理后出现了新的复议和诉讼，肇庆市人民政府、人民法院已作出新的认定。肇庆市中级人民法院的判决，已经将计算年度说明了，所以2013年复议决定的事实已经改变。肇庆市中级人民法院（2015）肇中法行终字第47、48号《行政判决书》认定：《住房公积金管理条例》第十六条“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例……。”的规定，对于职工缴存公积金的计算方式已明确规定，补缴住房公积金数额应首先适用《住房公积金管理条例》关于职工缴存的规定。我中心是依据生效法律文书认定的计算方式作出处理决定。（三）《条例》第十七条：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘职工住房公积金缴存比例。”原审第三人黄强义是2008年新入职，该年度的住房公积金计算方式不适用于上诉人所指的《条例》第十六条。综上所述，我中心认为，我中心作出的肇公积金罚[2016]2号《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求法院驳回上诉人的诉讼请求，本案诉讼费用由上诉人自行承担。
原审第三人黄强义二审没有答辩。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，本院决定对本案进行不开庭审理。
经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据肇庆烟草公司上诉以及肇庆市住房公积金管理中心的答辩、原审第三人的陈述，本案二审争议的焦点问题有：1.肇庆市住房公积金管理中心是否越权认定工资；2.住房公积金年度计算的问题；3.肇庆市住房公积金管理中心于2016年1月29日作出的肇公积金罚字[2016]2号《行政处理决定书》是否合法？
第一，关于肇庆市住房公积金管理中心的职权问题。根据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定，对于单位逾期不缴或少缴住房公积金的行为，肇庆市住房公积金管理中心有作出责令限期缴存行政行为的职权。同时，根据《建设部财政部中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六点：“……单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算”的规定，肇庆市住房公积金管理中心有权依据劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资进行认定，且被上诉人的认定亦无不当，本院予以支持。上诉人上诉认为肇庆市住房公积金管理中心超越职权、违法认定工资的依据不足，本院不予采纳。
第二，住房公积金年度计算的问题。根据《住房公积金管理条例》第十六条“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”的规定，已经明确职工缴存公积金是按照职工本人上一年度月平均工资计算的，该《条例》没有规定此处所称的年度是以7月份作为调整时间。将每年的7月份作为公积金计缴调整时间的规定是被上诉人针对肇庆市范围内正常缴存公积金的问题作出的，但被上诉人没有规定这种年度计算方式也适用于补缴公积金的情况。《住房公积金管理条例》属于规范我国住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督的行政法规，且该条例并无区分适用正常缴存与补缴的情况，故被上诉人在处理补缴公积金的案件中，适用《住房公积金管理条例》，按照自然年度计算平均工资，事实清楚、适用法律正确，本院予以支持。
第三，肇公积金罚字[2016]2号《行政处理决定书》是否合法的问题。根据生效判决，肇庆市住房公积金管理中心重新对案件进行了调查处理，于2015年11月18日向肇庆烟草公司送达了肇公积查通[2015]4号《行政执法调查通知书》，要求肇庆市住房公积金管理中心提交相关资料。2016年1月18日，肇庆市住房公积金管理中心向肇庆烟草公司送达了肇公积金罚告字[2016]第4号《行政处理告知书》，告知肇庆烟草公司拟作出行政处理的事实、理由及依据，并告知肇庆烟草公司享有的权利和须履行的义务。2016年1月29日，肇庆市住房公积金管理中心作出肇公积金罚字[2016]2号《行政处理决定书》，事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，本院予以支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规恰当，处理正确，本院应予以维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人肇庆烟草公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 高永宏
代理审判员 叶志敏
二〇一七年八月十一日
书 记 员 何剑锋