安徽省亳州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）皖16民初141号
原告：安徽亚龙房地产开发有限公司，住所地安徽省涡阳县紫光大道西段南侧（富民路）。
法定代表人：何文华，总经理。
委托代理人：张剑雄，安徽安泰达律师事务所律师。
委托代理人：张移生，安徽安泰达律师事务所律师。
被告：涡阳县楚店镇人民政府，住所地安徽省涡阳县楚店镇。
法定代表人：张敬华，镇长。
委托代理人：鲍进，安徽元贞律师事务所律师。
委托代理人：周川，安徽元贞律师事务所律师。
原告安徽亚龙房地产开发有限公司（以下简称为亚龙公司）因与被告涡阳县楚店镇人民政府（以下简称为楚店镇政府）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2016年4月26日作出（2015）亳民二初字第00085号民事判决。楚店镇政府不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院于2017年1月18日作出（2016）皖民终793号民事裁定，发回重审。本院依法另行组成合议庭，适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告亚龙公司的委托代理人张剑雄、张移生，被告楚店镇政府的委托代理人鲍进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
亚龙公司向本院提出诉讼请求：请求判令楚店镇政府立即支付建设工程款人民币36471369元及其利息1359732.57元（利息自2014年8月27日按银行同期贷款利率暂计算至起诉之日，后连续计算至款清之日止）,两项费用合计人民币37716941.19元。事实和理由：2013年8月28日，楚店镇政府与楚店镇委员会召开会议并形成《会议纪要》，《会议纪要》记载主要内容为：利用集镇废弃塘面及闲置土地建设文化广场及配套商业项目；建设用地具体位置为：楚店至孙××路东侧，小庄南地东西路南侧，S202线西侧，S202线至楚店镇政府路北侧；地块实际占地面积为87.5亩；楚店居委会已和涉塘涉地所有农户签订了拆迁安置补偿协议，涉塘涉地无争议；项目建设所涉及的安置补偿费、基础设施、文化广场建设等建设资金，由投资承建单位负责承担；投资承建单位所投资建设房屋除去安置补偿面积后，剩余的可自行处置。2013年9月7日，楚店镇政府与楚店镇委员会联合发布楚发【2013】127号《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》文件，同意上述项目由亚龙公司负责承建。2013年9月16日，亚龙公司与楚店镇政府就上述文化广场及集镇新区项目的建设签订了《土地合作建设美好乡村开发协议书》，约定：亚龙公司负责把该宗地建筑、道路、管网、路灯、用电、绿化等基础设施进行规划，报镇政府同意后按图施工，不得随意变更，图纸交镇政府一份备案留存，其中文化广场要先行建设；项目建设完成后，亚龙公司无偿向镇政府提供面向文化广场上下两层的门面172间，用于安置农户；无偿提供二楼以上住房185.4平方米用于居民安置；无偿建一幢三层楚居社区服务中心。以上所有工程完工后一并交给镇政府，由政府负责分配使用；亚龙公司一次性向镇政府支付400万元，用于集镇周边基础设施配套费用。协议签订后，亚龙公司即按约定对文化广场项目开工建设。县政府将楚王文化广场及集镇新区建设项目列为重点项目，并要求2014年7月20日前广场建成投入使用，新区主体工程完工、配套设施完工。2014年8月27日，亳州市国土资源局向亚龙公司发出一份《限期交还土地通知书》，确认楚店镇人民政府非法批地文件无效，限亚龙公司于30日内交出楚王文化广场（楚王新村）占用的87.5亩土地。2014年8月29日，亳州市国土资源局向楚店镇政府下达了《土地行政处罚决定书》，楚店镇政府将处罚决定书中非法批准征收、占用土地的行为告知了亚龙公司，并要求亚龙公司立即停止对该地块上的项目建设。2014年9月10日，亳州市国土资源局要求涡阳县政府对楚王文化广场违法建筑依法予以拆除。2014年11月20日，楚店镇政府向亚龙公司出具了一份《承诺》，承诺“关于楚王新村及文化广场建设占用楚店居委会87.5亩土地，由于土地手续存在问题，目前暂停施工，按土地部门要求予以退还该块土地，有关地面附属物处置由镇政府承担全部责任。”2015年2月3日，相关部门对楚王文化广场及新区建设项目工程予以拆除。在项目拆除前，亚龙公司委托了安徽金诚造价事务所对项目中已承建完成的工程予以造价评估，结论为：楚王文化广场及集镇新区项目建设中，亚龙公司承建的工程建筑面积为44126.94平方米，工程总造价为36471360.00元。
楚店镇政府辩称，《楚店文化广场及新区建设协议书》虽然冠以“建设协议书”名称，但该《建设协议书》明显有别于《建设工程施工合同》，不具备建设工程施工合同应有的发包方、承包方、工程概况、工程承包范围、合同工期、质量标准、合同价款以及通用条款、专用条款等要件，不是楚店镇政府以发包人身份向亚龙公司支付工程价款、获得工程成果，而是楚店镇政府将面积91.5亩土地交由亚龙公司开发建设，亚龙公司以集镇周边基础建设配套费用名义一次性向楚店镇政府支付400万元、承担全部建设费用和安置成本，所建房屋由亚龙公司自行对外销售获利，实质是非法批准征收、占用土地。楚店镇政府的上述行为的性质，已经亳州市国土资源局生效行政处罚书及蒙城县法院一审刑事判决书认定，系非法批准征收、占用土地。既不是作为建设单位发包给亚龙公司施工建设，也不是提供土地和亚龙公司合作开发、共同获利。应当承担的是违法批准征收、占用土地的相关行政违法责任。对同一事实的认定，不应与生效行政处罚文书和相关刑事审判的认定发生冲突。亚龙公司起诉主张建设工程纠纷及原判认定的合作开发房地产合同纠纷均不能成立。楚店镇政府违法批准征收、占用土地的行为不是亚龙公司房屋被拆除、损失产生的直接原因。导致房屋被拆除、损失发生的原因是，亚龙公司没有按照《城乡规划法》规定申请核发《乡村建设规划许可证》，便直接在集体土地上开发、销售商品房的违法建设行为，故后果应由其自行承担。如果亚龙公司认为楚店镇政府的违法批准征收、占用土地，与其违法建设行为存在直接因果关系、并导致所建房屋被拆除的后果，则依法通过行政赔偿之诉，来主张其合法权利。亚龙公司诉请“立即支付建设工程款人民币36471369元及利息1359732.57元”及原判依据－华春建设工程项目管理有限责任公司（以下称华春公司）的《司法鉴定书》不能成立。就涉案损失，亳州市人民检察院已委托安徽万隆建设项目管理有限公司出具了《关于“胡刘轶涉嫌非法批准征收、占用土地犯罪”一案的工程价格鉴定报告》，已认定实际施工面积39444.45㎡、工程价格鉴定为22393301.56元。同一事实，不应出现两个不同结果。华春公司的鉴定缺乏基础性材料，其鉴定是在现场不存在的情况下进行的，鉴定所依据的材料未经当事人签字确认，甚至相关鉴定依据仅仅是其笔记本上的随手涂鸦，其鉴定结论缺乏公允性。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。
亚龙公司为支持其诉讼主张，提供如下证据，楚店镇政府发表了质证意见：
1、《组织机构代码证》，证明楚店镇政府诉讼主体适格。
楚店镇政府无异议。
2、《会议纪要》，证明2013年8月28日，楚店镇政府与楚店镇委员会就开发建设集镇文化广场有关事项召开会议并形成《会议纪要》，会议纪要对建设文化广场及配套商业项目的基本情况、安置补偿、项目建设、资金投入等问题均作了记载。
楚店镇政府对真实性无异议，证明目的有异议，只是会议记录，不是双方协议，会议记录也达不到证明目的。
3、楚发【2013】127号《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》，证明2013年9月7日，楚店镇政府发布楚【2013】127号《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》文件，确定将楚店居委会废弃塘面及闲置土地建设文化广场及集镇新区项目，并将该项目交由亚龙公司负责承建。
楚店镇政府对真实性无异议，证明目的有异议，不能以承建来断定，该文件是说明该地由亚龙公司开发，亚龙公司拿地的地面情况很清楚。
4、《楚王文化广场及新区建设协议书》，证明2013年9月16日，双方就楚王文化广场及集镇新区项目的建设签订了《楚王文化广场及新区建设协议书》，协议对项目四至、房屋安置、资金投入等双方权利义务均予以明确约定。
楚店镇政府对真实性无异议，但该协议说明了该协议系土地非法转让，协议第一款可以看出该工程并非建设工程关系，与建设工程合同不同，提供楼房是安置农户，有偿提供900平方米，大部分无偿，一部分有偿，显示是承包人给发包人钱。
5、《2014年重点项目推进工作方案》、《县重点项目调度会议方案》，证明亚龙公司承建的楚王文化广场及集镇新区建设项目为县政府重点项目，县政府把该项目的建设与机关问责相联系，并要求项目在2014年7月20日前广场建成投入使用，新区主体工程完工、配套设施完工。
楚店镇政府对真实性有异议，并无原件，系铅印版，且与本案无关。亚龙公司工程是否违规应按城乡规划法划分，与政府支持无关。
6、国土资监【2014】9号《土地行政处罚决定书》，证明：亳州市国土资源局认定，楚店镇政府楚王文化广场及楚店新区项目建设的占地违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，楚店镇政府的行为属于非法批准征收、占用土地行为。
楚店镇政府对三性无异议，这份证据说明了双方系土地非法转让，以协议书为样式。
7、《限期交还土地通知书》，证明亳州市国土资源局认定，楚店镇政府将位于S202路西侧、楚店集北至孙××路东侧一宗87.5亩土地交由原告开发建设，楚店镇政府的行为属非法批准占用土地行为。亳州市国土资源局限亚龙公司30日内交出楚王文化广场（楚王新村）占用的87.5亩地。
楚店镇政府对三性无异议，但证明目的不能成立，并非土地违法、用地违法应各方承担自身责任，楚店镇政府系违法批准占用土地。
8、亳国土资函【2014】329号《关于依法拆除楚王文化广场违法建筑的函》，证明亳州市国土资源局对楚店镇政府下达《土地行政处罚决定书》后，要求涡阳县政府对楚王文化广场违法建筑依法予以拆除。
楚店镇政府对真实性无异议，证明目的有异议，文件显示的是政府非法批准，占用土地开发是亚龙公司，拆除房屋是因为土地违法，但土地违法亚龙公司还在土地上建设是错误的，应自己承担后果。证据6－8证明了双方之间的关系是违法批准征收占用土地的关系。
9、《承诺》，证明2014年11月20日，楚店镇政府向亚龙公司出具一份《承诺》，承诺退还土地后，楚店镇政府对地面附属物的拆除承担全部责任。
楚店镇政府对真实性无异议，但承诺与支付责任无关，政府应依法行事，违法的承诺不能支持，承诺是为了亚龙公司交还土地，但亚龙公司未交还，失去了承诺条件。
10、《楚店楚王广场工程预算审核报告》，证明楚王文化广场及集镇新区项目建设中，亚龙公司承建的工程建筑面积为44126.94平方米，工程总造价为36471360.00元。
楚店镇政府对真实性无异议，证明目的有异议。只是预算审核报告，根据当事人提供的资料进行预算，与鉴定报告不同，检察机关已委托进行鉴定。
11、2014年11月21日退地协议一份，证明2014年11月21日亚龙公司根据国土局的文件将土地和地上建筑物退还给楚店镇政府。
楚店镇政府对真实性无异议，但该协议并未履行，2015年1月份亚龙公司还申请了听证。
楚店镇政府为支持其答辩意见，提供如下证据，亚龙公司发表了质证意见：
1、2013年9月7日楚店镇政府楚发（2013）127号《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司承建楚王文化广场及新区建设协议书》；
2、2013年9月16日《楚王文化广场及新区建设协议书》，上述证据证明涉案协议名为“建设协议”，实为非法批准征收、占用土地，即“甲方将坐落于S202西侧、楚店集北至孙××路东侧，面积91.5亩一宗土地交由乙方永久性开发建设文化广场及楚店新区使用”。
亚龙公司对真实性无异议，但证明内容亚龙公司已说明。
3、楚店镇文化商业广场工程承包协议书；
4、施工协议书；
5、楚店新街口（暂）项目委托代理销售合同（昆山新百纳房地产代理有限公司）及支出明细；
6、楚店·新街口定单（高强户）；
7、涡阳县楚店镇新街口商住楼房屋买卖合同（编号：071）及收条，上述证据证明在涉案集体土地上进行建设开发和销售的主体是亚龙公司（亚龙地产楚店美好乡村建设项目部），该公司没有按规定申请核发《乡村建设规划许可证》便直接开展建设活动、因此造成违法建设被拆除损失，该违法建设的行为后果应由其自行承担，而不能完全归咎于楚店镇政府的违法批准征收、占用土地行为所导致。
亚龙公司对真实性无异议，证明目的有异议，亚龙公司系整包施工，请其他施工队施工合理，收条是亚龙公司资金短缺，按协议书规定销售房屋解决施工问题。
8、亳州市国土资源局亳国土资监（2014）9号土地行政处罚决定书；
9、亳州市国土资源管理局亳国土资函（2014）329号《关于依法拆除楚王文化广场违法建筑的函》；
10、涡阳县规划管理局涡规秘（2015）8号《关于依法认定楚店镇楚王新村违法建设的函》；
11、涡阳县楚店镇人民政府（涡）楚店（规划）责（2015）001号责令改正通知书，上述证据证明涉案土地非法批准征收、占用性质的认定，以及楚王新村违法建设的认定及拆除过程。生效行政处罚文书认定：楚店镇政府发出楚发（2013）127号文及签订《楚王文化广场及新区建设协议书》的行为，违反了《土地管理法》第44条、45条的规定，属非法批准征收、占用土地。亚龙公司开发的楚王新村项目因未取得工程规划许可证、被规划部门认定为违法建设，被责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。该拆除后果，应由违法建设人亚龙公司自行承担。
亚龙公司对真实性无异议，没有规划许可证，是要先取得土地，但取得的土地是农地，土地不合法才导致地上建筑被拆除。
12、蒙城县人民检察院蒙检公诉刑诉（2015）1号起诉书；
13、安徽万隆建设项目管理有限公司《关于“胡刘轶涉嫌非法批准征收、占用土地犯罪”一案的工程价格鉴定报告》；
14、蒙城县人民法院（2015）蒙刑初字第00228号刑事判决书；
上述证据证明1、涉案行为引发的涉嫌犯罪问题，已由蒙城县人民检察院提起刑事诉讼，并已一审判决，判决确认；原楚店镇党委书记胡刘轶违反土地管理法规，非法批准征收、占用土地，构成非法批准征收、占用土地罪；被告单位亚龙公司构成非法占用农用地罪。2、刑案审理中，经亳州市人民检察院委托鉴定，该项目工程价格被鉴定为22393301.56元。
亚龙公司对真实性无异议，证明目的有异议。亚龙公司合同的对象是楚店镇政府，刑事部分是原党委负责人。对鉴定报告是为了证明非法批准土地造成的损失，与我们的工程有出入，面积差5000平方米，且很多并未鉴定，并不全面。
15、2015年1月8日楚店居委会证明；
16、2015年1月14日听证告知书；
17、2015年1月15日听证申请书，上述证据证明楚店镇政府于2015年1月14日通知亚龙公司，以其存在未取得《乡村建设规划许可证》进行建设、违反《城乡规划法》第41条规定的行为，根据《城乡规划法》第65条规定，拟对其作出限期七日内拆除的处罚。亚龙公司对告知书认定的事实、理由和依据持有异议，在接到该通知后的次日即申请听证。该两份告知书及申请书的内容，确认了楚店居委会的证明内容——“虽然与亚龙公司签订了退地协议，但亚龙公司没有执行”——是真实的、可信的。上述事实证明亚龙公司一审当庭补充举证的2014年11月《退地协议》并未实际履行，其补充举证所要证明的目的“土地及地上附属物均已交还楚店镇”不能成立，如真的如其所述已全部交还、拆不拆与亚龙公司无关，则显然不存在对拆除“持有异议”的问题。鉴于原告亚龙公司没有在2014年11月将土地等退给楚店镇，故此，楚店镇政府2014年11月20日函所称的“按土地部门要求出具退还手续。有关地面附属物处置由镇政府承担全部责任”失去继续执行的前提，不具有任何效力。亚龙公司据此主张楚店镇政府应承担全部附属物处置责任，就承诺关系来看，也不能成立。
本案原一审时，经亚龙公司申请，本院委托华春建设工程项目管理有限责任公司对楚店镇楚王文化广场及集镇新区项目被拆除户建筑物工程造价进行鉴定，结论为29640563.48元。亚龙公司对鉴定结果无异议。楚店镇政府认为鉴定时使用的材料未经过涉案当事人的确认，在程序上违规，鉴定人鉴定过程中对建设工程的造价的基础合同是模糊的，所使用的计价缺乏依据，鉴定人应某基础合同后确认工程造价。本案是因为房屋被拆除损失的计算向甲方提交工程的造价是有区别的。
对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对争议的证据和事实，本院认定如下：对亚龙公司提供证据5，因系复印件，无原件相互印证，故不予认证，证据10，因本案在诉讼中，亚龙公司已申请鉴定，对该份证据本院不予认证。对楚店镇政府提供的证据12，与本案不具有关联性，不予认证。对鉴定意见，扣除规费及税金后的数额予以认定。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2013年8月28日楚店镇政府、楚店镇党委《会议纪要》载明：楚店居委会申请利用集镇废弃塘面及闲置土地建设文化广场及配套商业项目且楚店居委会已和涉塘涉地所有农户签订了拆迁安置补偿协议，涉塘涉地无争议。该土地性质为集体建设用地，符合楚店镇土地利用总体规划和集镇建设整体规划；项目建设所涉及的安置补偿费、基础设施、文化广场建设等建设资金，由投资承建单位负责承担；投资承建单位拨付经费400万元，用于楚店集镇硬件设施建设。投资承建单位所投资建设房屋除去安置补偿面积后，剩余的可自行处置。
2013年9月7日，楚店镇政府与楚店镇党委联合发布楚发【2013】127号《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》，载明：项目坐落位置为楚店至孙××路东侧，小庄地南东西路南侧，S202线西侧，S202线至镇政府路北侧；总计91.5亩（主要是废弃大塘及闲置土地），经楚店居委会推荐并报经镇党委、镇政府研究通过，同意该宗地交由亚龙公司开发使用。
2013年9月16日，楚店镇政府（甲方）与亚龙公司（乙方）就上述文化广场及集镇新区项目的建设签订《土地合作建设美好乡村开发协议书》，约定：一、甲方将坐落于S202西侧、楚店集北至孙××路东侧，面积91.5亩一宗土地，交由乙方永久性开发建设文化广场及楚店新区使用。二、乙方责把该宗地建筑、道路、管网、路灯、用电、绿化等基础设施进行规划，报镇政府同意后按图施工，不得随意变更，图纸交镇政府一份备案留存（规划设计费由乙方负责），其中文化广场要先行建设。三、甲方承诺，在政策允许范围内，该项目在建设、经营、销售过程中的一切税费予以全部免征。四、乙方向甲方提供1号楼、2号楼、3号楼、4号楼、13号楼、10号楼东头12间（面向广场），共计门面房壹佰捌拾肆间（上下两层）安置农户。其中无偿提供门面房壹佰柒拾贰间（上下两层），有偿提供成本价900/㎡购买壹拾贰间（上下两层），以建成实际面积为准，购房款由乙方直接负责收取，无偿提供二楼以上商住房185.4平方米用于居民安置；无偿建一幢三层楚店社区服务中心，宽12米，长16米，工程完工后一并交给甲方负责分配，乙方不再参与……七、甲乙双方协议签订后，乙方一次性向甲方支付肆佰万元，用于集镇周边基础设施配套费用……。
2014年8月27日，亳州市国土资源局向楚店镇政府下达了《土地行政处罚决定书》，因楚店镇政府未依法办理农用地转用和征地审批，将涉案87.5亩集体土地（其中71.6亩基本农田）交给亚龙公司永久性开发建设楚王文化广场及楚店新区使用，处罚决定内容为：楚店镇政府非法批准征收、占用土地文件《土地补偿安置协议》、《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》和《楚王文化广场及新区建设协议书》无效。同日，亳州市国土资源局向亚龙公司发出《限期交还土地通知书》，确认楚店镇政府非法批地文件无效，撤销《楚王文化广场及新区建设协议书》和《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》（楚发【2013】127号），限亚龙公司于30日内交出楚王文化广场（楚王新村）占用的87.5亩土地。
2014年9月10日，亳州市国土资源局向涡阳县人民政府发出亳国土资函【2014】329号《关于依法拆除楚王文化广场违法建筑的函》，要求县政府对楚王文化广场已建联排二层楼房24栋（其中二层主体已基本完工20栋480间，已建房屋基础4栋84间，建筑面积约3万平方米，楚王文化广场及道路硬化8415平方米，建筑占地面积约48.5亩）违法建筑依法予以拆除。
2014年11月20日，楚店镇政府向亚龙公司出具《承诺》载明：关于楚王新村及文化广场建设占用楚店居委会87.5亩土地，由于土地手续存在问题，目前暂停施工，按土地部门要求予以退还该块土地，有关地面附属物处置由镇政府承担全部责任。
2014年11月21日，亚龙公司与楚店居委会签订《退地协议》，载明:亚龙公司自愿放弃楚王新村建设项目，现将项目所使用的楚店镇楚店居委会一、三、四队集体土地87.5亩，退还原集体经济组织。楚店镇政府作为该协议鉴证方签字盖章确认。
2015年2月3日，楚王文化广场及新区建设项目承建的工程予以拆除。
另查明：亚龙公司与楚店镇政府协议签订后，向楚店镇政府交付配套费300万元，楚店镇政府已退还200万元。2015年5月5日，蒙城县人民检察院以楚店镇政府涉嫌单位受贿罪，楚店镇政府原党委书记胡刘轶涉嫌非法批准征用、占用土地罪，亚龙公司涉嫌非法占用农用地罪被移送起诉。
原一审期间，根据亚龙公司的申请，本院委托华春公司对涉案建筑物的工程造价进行了鉴定，结论为楚店镇楚王文化广场及集镇新区项目被拆除户建筑物工程造价为29640563.48元。
本院认为，综合双方当事人举证、质证及诉辩意见，本案争议的焦点是：1、本案法律关系的性质如何确定，是否属于民事案件审理范围；2、对华春公司鉴定结论如何认定，损失如何确定。
关于争议焦点一，楚店镇政府与楚店镇党委联合发布的《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》及楚店镇政府与亚龙公司签订的《土地合作建设美好乡村开发协议书》，证明楚店镇政府提供土地交由亚龙公司开发，亚龙公司给付楚店镇政府400万元并无偿向楚店镇政府提供部分房屋，双方的法律关系为一方提供土地，另一方进行投资建设，提供土地方不承担风险，故根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。楚店镇政府虽然存在非法批准征收、占用土地的行为，但其将非法获得的土地使用权转让给了亚龙公司，故亚龙公司与楚店镇政府之间系土地使用权转让合同关系，因此本案属于民事案件的审理范围。
关于争议焦点二，对于华春公诉的鉴定意见，本院开庭时，通知鉴定人出庭接受了质询。华春公司的鉴定系依照图纸，且原一审时法院组织到现场进行了勘验。楚店镇政府虽提出基础资料不合法，但未提供相反证据予以反驳。因本案合同无效，故损失应系建筑物的成本价格，华春公司系对建筑物的工程造价进行的鉴定，其价格包括利润及规费、税金，建筑物的成本价格应扣除该三项费用。依据华春公司出具的说明，该工程的规费为1337048.44元，税金为991966.75元，利润为496593.98元，扣除该三项费用后，建筑物的损失数额应为26814954.31元，加上设计费540000元，合计27354954.31元。楚店镇政府与亚龙公司签订的协议，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，该协议无效。对于合同的无效，楚店镇政府作为基层国家行政机关，明知其无权办理农用地转用审批手续，且亦未依法及时办理相关报批手续，但仍转让集体土地用于建设，故对合同的无效应承担主要的责任。亚龙公司作为房地产开发企业，应当知道未经批准征用的集体土地不得进行建设开发，但其仍进行开发建设，亦应承担相应的责任。本院综合双方的过错程度，确定楚店镇政府承担70％责任。故楚店镇政府应向亚龙公司赔偿27354954.31元×70％＝19148468.02元，及自向本院提起诉讼之日起（2015年4月30日）按同期银行贷款利率计算的利息。
综上所述，案经本院审委会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条规定，判决如下：
一、被告涡阳县楚店镇人民政府于本判决生效之日起十五日内，赔偿原告安徽亚龙房地产开发有限公司19148468.02元及利息（利息自2015年4月30日起按中国人民银行规定的同期银行贷款利率计算至付清之日止的利息）；
二、驳回原告安徽亚龙房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费230385元，鉴定费889216.9，合计1119601.9元，由原告安徽亚龙房地产开发有限公司负担335880.57元、被告涡阳县楚店镇人民政府负担783721.33元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 赵 亮
审 判 员 万学林
人民陪审员 郑巧玲
二〇一七年九月十五日
书 记 员 刘哓曼