陕西省宝鸡市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）陕03民终604号
上诉人（原审被告）：陕西日鑫隆房地产开发有限公司。住所地：西安市曲江区芙蓉东路**号中海铂宫***幢*单元*****室。统一社会信用代码91610000779908927H。
法定代表人：周超才，公司董事长。
委托代理人：宋红科，陕西国友律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：眉县卫生和计划生育局。住所地：眉县首善镇首善街东段***号。
法定代表人：李仓林，该局局长。
委托代理人：马蒙生，该局干部。
委托代理人：孙永鸿，陕西恒浩律师事务所律师。
上诉人陕西日鑫隆房地产开发有限公司因与被上诉人眉县卫生和计划生育局确认合同效力纠纷一案，不服眉县人民法院（2016）陕0326民初131号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月9日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人陕西日鑫隆房地产开发有限公司委托代理人宋红科、被上诉人眉县卫生和计划生育局委托代理人马蒙生，孙永鸿到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
上诉人陕西日鑫隆房地产开发有限公司不服一审判决，向本院上诉请求，本院上诉请求：1、确认双方签订的《太白山旅游区医院建设合作协议书》有效；2、一审法院违反级别管辖，本案一审应该由宝鸡市中级人民法院审理；3、一、二审诉讼费由被上诉人眉县卫生和计划生育局承担。事实与理由：双方签订的《太白山旅游区医院建设合作协议书》符合国家法律、政策，并不违反合同法第五十二条规定的无效情形；本案中被上诉人违约在先，没有按照合同约定履行相关义务，反而直接确认合同无效，明显错误。本案系确认之诉，确认之诉的级别管辖应该参照争议的标的额确定级别管辖。同时，本案诉讼费应该按照非财产案件收取诉讼费。
被上诉人眉县卫生和计划生育局答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
被上诉人眉县卫生和计划生育局向一审法院起诉请求：1、依法确认双方签订的《太白山旅游区医院建设合作协议书》无效。2、依法判令被告赔偿原告经济损失260万元。3、本案诉讼费由被告承担。
原审法院经审理查明，2013年10月29日，原告眉县卫生局（甲方）和被告陕西日鑫隆房地产开发有限公司(乙方)签订《太白山旅游区医院建设合作协议书》，协议约定，一、合作目标及范围：甲方提供现有15.04亩国有划拨土地作为建立医院的用地，由乙方出资在该地块建设一个占地15.04亩、建筑面积约1万平方米的旅游度假新区医院，医院加挂“眉县汤峪中心卫生院”和“太白山国家级旅游度假区中心医院”两块牌子，由乙方提供“眉县汤峪中心卫生院”40间约720平方米左右的办公住宿用房；建成后甲方对“眉县汤峪中心卫生院”拥有独立的经营管理权并自负盈亏，乙方提供给甲方的用房归甲方所有及使用，乙方对“太白山国家级旅游度假区中心医院”享有独立经营管理权并自负盈亏，其建筑物及土地使用权归乙方所有及使用，但甲方拥有建筑物及土地进出使用的权利，乙方使用权限为50年，50年后，建筑物及土地所有权和使用权归甲方所有；甲方以乙方“太白山国家级旅游度假区中心医院”所占土地15.04亩，作价900万元(每亩地价为60万元)，作为乙方代建“眉县汤峪中心卫生院”的补偿......。二、双方权利义务：（一）甲方权利义务：......2、甲方负责办理项目前期的土地划拨、图纸设计、规划审批、施工许可、土地许可证等各项费用......6、甲方负责协调国土资源部门将乙方建设的“太白山国家级旅游度假区中心医院”《国有土地使用权证》办理至乙方名下......等等。协议签订后，被告陕西日鑫隆房地产开发有限公司即和陕西长安建设集团有限公司签订了施工协议，进行项目建设。眉县卫生局在办理相关手续时，因种种原因没有把国有土地使用权证办理至被告陕西日鑫隆房地产开发有限公司名下，建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证均办理至眉县卫生局名下，为此双方发生纠纷，导致该项目的全面停止施工，因拖欠施工方工程款和农民工工资，造成农民工上访，原告方和被告方经多次沟通协商，被告方于2014年9月10日向原告出具了承诺书，承诺2014年9月15日前解决农民工工资问题，9月25日前工程复工，但被告方并未履行承诺。2015年1月16日原告向被告发出解除合作协议通知书，2015年1月17日被告签收，2015年1月19日被告回函原告，不同意解除合同。2015年1月23日和2015年2月2日，原告分两次以暂借的方式向陕西长安建设集团有限公司支付农民工工资共200万元，陕西长安建设集团有限公司向眉县卫生局出具了收据。现原告提起诉讼，请求：1、依法确认解除《太白山旅游区医院建设合作协议书》的效力；2、依法判令被告赔偿原告经济损失260万元；3、本案诉讼费由被告承担。
另查明，2015年9月11日，眉县卫生局与眉县人口和计划生育局合并，组建眉县卫生和计划生育局。诉讼中，经法庭释明，原告将诉讼请求第一项变更为请求依法确认双方签订的《太白山旅游区医院建设合作协议书》无效。
再查明，原被告合作开发所涉及的土地为划拨土地。该土地至今尚未办理土地使用权出让手续，人民政府亦未批准转让该土地的使用权。
原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第11条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效，但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效；第24条规定，合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。本案中，眉县卫生局和被告陕西日鑫隆房地产开发有限公司于2013年10月29日签订《太白山旅游区医院建设合作协议书》，双方虽然签订的是合作协议书，但从其协议的内容来看，眉县卫生局提供土地，并约定将该土地使用权办理至被告名下，被告公司出资建设，建好后给原告方提供40间约720平方米左右的办公住宿用房，即原告提供土地，而不承担经营风险，只收取固定利益，还约定将该土地使用权办理至被告名下，该合作协议实质为土地使用权转让合同，由于该地块为划拨土地，至今尚未办理土地使用权出让手续，在没有取得人民政府批准的情况下原被告双方签订协议转让该划拨土地的使用权，应认定该转让合同无效，故原告关于确认双方签订的《太白山旅游区医院建设合作协议书》无效的诉讼请求予以支持。原告其他诉讼请求中200万元是其以暂借的方式向陕西长安建设集团有限公司支付的农民工工资，与本案不属同一法律关系，不予审理，其余60万元诉讼请求没有提供相应证据，不予支持，应予驳回。被告辩驳意见不符合法律规定，不予采信。关于原告诉讼中能否变更诉讼请求的问题，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条有明确规定，人民法院向原告释明、原告变更诉讼请求并无不妥。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二四条（五）项和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、第二十四条及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条之规定，判决：一、眉县卫生局与陕西日鑫隆房地产开发有限公司于2013年10月29日签订的《太白山旅游区医院建设合作协议书》无效。二、驳回原告其他诉讼请求。本案受理费27600元，由原告负担20000元，由被告负担7600元。
二审法院查明的案件事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。”同时，根据该解释第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”本案中，2013年10月29日，双方当事人签订的《太白山旅游区医院建设合作协议书》，该协议约定，由被上诉人眉县卫生局提供国有划拨土地，上诉人出资建设，建好后上诉人给被上诉人提供40间约720平方米左右的办公住宿用房，并约定将该土地使用权办理至上诉人名下。即被上诉人仅提供土地，而不承担经营风险，只收取固定利益。据此，本案的协议书名为合作开发，实为土地使用权转让合同。涉案划拨土地在未经人民政府批准的情况下，双方就签订《太白山旅游区医院建设合作协议书》，该协议因违反法律的强制性规定应属无效。上诉人主张涉案协议有效的理由不能成立，本院不予支持。上诉人主张一审法院违反级别管辖的问题。级别管辖是人民法院依据案件影响、性质、复杂程度以及标的额等因素确定。本案系确认之诉，即确认合同是否有效、无效的问题，并未涉及合同的标的额等其他因素。同时上诉人起诉赔偿经济损失仅为260万元，并未超过基层法院管辖案件的标准。上诉人主张一审法院违反级别管辖理由亦不能成立，本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉理由均不能成立，应予驳回。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费27600元，由上诉人陕西日鑫隆房地产开发有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李宝萍
代理审判员 赵荣辉
代理审判员 孙亚峰
二〇一七年五月十五日
书 记 员 高 霞