广东省揭阳市揭东区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤5203行初2号
原告：华润混凝土（揭东）有限公司，住所地：揭阳市揭东经济开发区（市农科所前）。
法定代表人：潘永红，董事长。
委托代理人：何中伟，男，××年××月××日出生，住江西省吉安市永新县。
委托代理人：华毛中，上海市锦天城（深圳）律师事务所律师。
被告：揭阳市揭东区国土资源局，住所地：揭阳市揭东区。
法定代表人：卢培祥，局长。
委托代理人：谢少波。
委托代理人：郑旭，广东冠法律师事务所律师。
被告：揭阳市揭东区人民政府，住所地：揭阳市揭东区。
法定代表人：方烽，区长。
委托代理人：林泽伟。
委托代理人：王德雄，广东谨信律师事务所律师。
原告不服被告揭阳市揭东区国土资源局（下称揭东国土局）的土地行政处罚决定及被告揭阳市揭东区人民政府（下称揭东区政府）的复议决定，于2016年3月28日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，于3月31日和4月1日向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于5月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人何中伟、华毛中，被告揭东国土局委托代理人谢少波、郑旭，被告揭东区政府委托代理人林泽伟、王德雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告揭东国土局于2015年10月22日作出揭东国土资监罚（2015）17号行政处罚决定，认定原告于2009年10月与揭东经济开发区管理委员会签订了华润混凝土（揭东）项目投资合同（揭东开新项目［001］号），由原告使用揭东开发区新区规划范围内面积为36.119亩的土地；原告实际使用云路镇农科所前地段的土地24亩（折合1600平方米），其中20亩（折合13333平方米）为国有建设用地，已建有办公楼、混凝土生产线及配套设备；4亩（折合2627平方米）为农用地，作为临时堆场使用；已建设使用的土地符合土地利用总体规划，原告尚未取得合法用地手续；原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，构成违法占地的事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和第八十一条的规定，决定没收原告非法使用的国有建设用地上新建的建筑物，责令原告对临时堆场所使用的土地恢复土地原状。原告华润混凝土（揭东）有限公司不服，向被告揭东区政府申请行政复议，揭东区政府于2016年3月7日作出揭东府行复（2016）2号行政复议决定，维持了原行政处罚决定。行政复议决定作出的依据为揭东国土局调取的依据。
原告诉称，原告系被告二的派出机构广东揭东经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）引进的企业，双方于2009年10月8日签署华润混凝土（揭东）项目投资合同（合同编号：揭东开新项目【001】号），合同第三、四、五条约定：开发区管委会将揭东开发区新区规划范围内的36.119亩土地（具体范围及面积以双方共同确认的红线图为准）出让给原告用于商业混凝土项目建设用地，土地用途为工业用地，使用期限为50年，地价为人民币13.8万元／亩，地价款合计为人民币498.45万元；开发区管委会负责办理用地报批手续，并承诺以原告名义向国土部门申报办理国有土地使用证。开发区管委会作为被告二的派出机构，其签署合同的行为应是代表了被告二的有权行为。基于政府部门的公信力，原告对此给予了合理的信赖：截至2010年9月27日，原告已按上述项目投资合同的约定向开发区管委会支付了全部地价款的80%，即人民币398万元，并严格按照合同约定的投资规模及建设要求完成商品混凝土项目投资和建设，总投资额达到人民币3453万元。然而，因开发区管委会未成功履行合同义务办理国有土地使用证，2011年被告一却责令原告于15日内自行拆除地上新建的建筑物、恢复土地原状，并于同年3月5日实施了强拆，致使原告遭受了重大经济损失；2015年10月22日，被告一再次对原告作出揭东国土资监罚（2015）17号行政处罚决定书，决定没收原告地上新建建筑物和其他设施，并责令恢复土地原状。被告一对原告的处罚决定主要依据《中华人民共和国土地管理法》第76条，该条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”但事实上，原告使用土地，是经过被告二的派出机构开发区管委员会批准的，并且原告已支付80%的土地款，并不存在未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的行为；开发区管委会代表被告二与原告签订项目投资合同，其同意将土地给原告使用，并负责该项目土地报批手续。原告并无过错，对行政主体的信赖利益理应得到法律的支持与保护，而不应裁定违法用地的法律责任。原告取得揭东开发区新区规划范围内的36.119亩土地的合法使用权是项目投资合同订立和履行的最重要的前提条件，如国土部门没收该地上建筑物、设施，恢复土地原状，将造成原告极大的经济损失。开发区管委会未按约履行合同义务造成原告受损，被告二依法应对此承担责任。再则，根据《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定，听证应由行政机关指定的非本案调查人员主持。然而，被告一就本案行政处罚组织的听证程序中，听证人员之一郑初生副局长之前却参与了该案的调查，此为程序违法。综上所述，原告认为，被告一作出的行政处罚没有法律依据且程序违法，请求判令：1.撤销被告一于2015年10月22日作出的揭东国土资监罚（2015）17号行政处罚决定；2.撤销被告二于2016年3月7日作出的揭东府行复（2016）2号行政复议决定。
原告为证明其诉讼主张提供以下证据：
1.揭东府行复（2016）2号行政复议决定书及送达回执原件各一份，证明原告应收到被告一的行政决定书向被告二提起了行政复议，被告二维持了被告一的行政行为，为此我们向法院提起行政诉讼。
2.揭东国土资监罚（2015）17号行政处罚决定书原件一份，证明被告认为原告的土地违法占用国有土地，作出了处罚决定。
3.华润混凝土（揭东）项目投资合同原件一份，证明广东揭东经济开发区委员会与原告签订的合同，合同明确约定，原告作为广东省揭东经济开发区管理委员提供国有土地给原告使用，双方对土地的价格和付款方式以及土地办理手续给原告使用都是有相关规定的，证明原告首次使用的国有土地是经过广东揭东经济开发区交付给原告使用的，我们不存在违法占用土地。
4.催款通知书原件一份，证明在签订投资合同后，广东省揭东开发区管理委员会向原告催款的事实。
5.付款凭证原件三份，证明原告与揭东经济开发区管理委员会签订合同后，根据合同的约定，将土地款项支付给揭东经济开发区管理委员会，揭东经济开发区管理委员会向原告出具了广东省事业单位收费票据。一共支付了398万元。
6.2013年原告纳税的证明和员工花名册复印件各一份，证明了我们在经营过程中解决了员工的问题，也被当地有关部门评为A级。
7.用地证明原件一份，揭东经济开发区管理委员会出具的证明，原告在本案所用的土地办理的手续。
8.华润混凝土（揭东）有限公司未取得国有土地权证的说明原件一份，证明本案所说的手续已经获得了国土部门的批复，正在办理国有土地权证的相关手续，是2013年1月2日作出的说明。
被告揭东国土局辩称，一.答辩人作出本案行政处罚认定事实清楚，证据充分。答辩人在行政处罚决定书中认定：原告实际使用云路镇位于市农科所前地段的土地面积24亩（折合16000平方米），其中20亩（折合13333平方米）为国有建设用地，已建有办公楼、混凝土生产线及配套设施；4亩（折合2627平方米）为农用地，作为临时堆场使用。原告已建设使用的土地符合土地利用总体规划，但尚未取得合法用地手续，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，构成违法占地。这一认定事实清楚，有下列充分证据证实：询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、用地范围图、土地利用现状分类面积汇总表和土地利用规划分类情况表等。二.答辩人作出的行政处罚程序合法。答辩人作出行政处罚从立案、调查取证、告知当事人相关权利到最后作出行政处罚决定都是按照《行政处罚法》及国土管理相关行政处罚程序规定进行：2015年5月27日发出责令停止违法行为通知书，7月30日发出行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，8月31日举行行政处罚听证会，10月22日依法作出行政处罚决定书，10月25日行政处罚决定书送达原告。上述办案过程均严格遵循相关法律规定的程序。三.答辩人依法作出的行政处罚适用法律正确。根据原告的违法事实，答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和第八十一条的规定作出行政处罚，适用法律正确。四.原告起诉依法无据，理由不成立。（一）原告诉称，其不存在未经批准非法占用土地的行为，并无过错，理由是该土地系揭东经济开发区管理委员会批准并出让的，项目土地报批手续由管委会负责。原告这一说法依法无据，揭东经济开发区管理委员会依法无权批准和出让国有建设用地，这一职权在揭东辖区内依法只能由答辩人享有和行使，任何其他行政职能部门或政府派出机构均无权行使此项职权，因此，原告称其非法使用本案所涉土地并无过错的说法依法无据，理由不成立。（二）原告诉称答辩人在听证程序中的听证人员之一郑初生副局长之前参与了本案调查，不能作为听证人员。这与事实不符，郑初生副局长从来没有参与本案的调查，因此，其作为本案听证人员的身份符合法律规定。综上所述，答辩人认为，原告的起诉依法无据，理由不成立，其诉讼请求应予驳回。答辩人作出本案行政处罚认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。
被告揭东国土局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：
第一组：
1.询问笔录原件二份，证明原告未经批准非法使用土地的事实。
2.现场勘查笔录原件1份及现场照片原件4张，证明原告违法用地的事实。
3.违法用地范围图原件一份，原告违法用地的事实。
4.土地利用现状分类面积汇总表及用地规划分类情况原件各一份，证明本案所涉土地符合土地利用总体规划，但原告未经批准非法使用。
5.华润混凝土（揭东）项目投资合同及相关票据原件共8份，证明原告使用土地没有合法依据。
6.用地协议书原件一份，证明原告使用土地没有合法依据。
第二组：
1.组织机构代码证原件一份，证明被告主体资格。
2.立案呈批表原件一份，证明被告行政处罚程序合法。
3.责令停止责改违法行为通知书及送达回执原件共四份，证明被告依法责令原告作出整改。
4.调查报告原件一份，被告对原告违法用地的事实进行认定。
5.违法案件处理决定呈批表原件一份，证明被告行政处罚程序合法。
6.行政处罚告知书及送达回证原件各一份，证明被告行政处罚程序合法。
7.行政处罚听证告知书及送达回证原件各一份，证明被告行政处罚程序合法。
8.听证申请资料原件一份，证明被告行政处罚程序合法。
9.行政处罚听证通知书及送达回证原件共五份，证明被告行政处罚程序合法。
10.国土资源违法案件行政处罚听证笔录原件各一份，证明原告违法用地事实及被告行政处罚程序合法。
11.违法案件审理记录原件一份，证明被告行政处罚程序合法。
12.违法案件处理决定呈批表原件一份，证明被告行政处罚程序合法。
13.延期作出行政处罚申请书、行政处罚决定书及送达回证原件各一份，证明被告依法作出本案行政处罚决定并依法送达原告。
第三组：
1.《中华人民共和国土地管理法》第五条、第四十三条、第七十六、第八十六条的规定。
2.《行政处罚法》第二十三条、三十一条、三十七条、三十九条、四十二条的规定。
3.《国土资源行政处罚法》第二十七、二十八、三十二的规定。
4.《国土资源听证规定》第二章的第六至二十条、第二十五条的规定。
被告揭东区政府辩称，一.答辩人作出揭东府行复（2016）2号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确。1.揭阳市揭东区国土资源局作出的揭东国土资监罚（2015）17号《行政处罚决定书》依据充分，处理得当；答辩人作出维持该决定的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。被答辩人未取得合法用地手续，使用云路镇位于市农科所前的国有建设用地20亩，用于建设办公楼、混凝土生产线及配套设施，使用农用地4亩，作为临时堆场。被答辩人所建设使用的土地，尚未取得合法使用手续。有询问笔录、现场勘测笔录、华润混凝土（揭东）有限公司用地现场照片、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书等证据材料予以证实。被答辩人违法事实清楚，证据确实充分，足资认定。2.揭阳市揭东区国土资源局作出的行政处罚决定书适用法律正确。揭阳市揭东区国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及第八十一条规定，对被答辩人的处罚适用法律准确，处罚适当。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定，作出维持行政处罚决定书的行政复议决定适用法律是正确的。二.答辩人作出行政复议的程序合法。被答辩人不服揭阳市揭东区国土资源局作出的行政处罚决定书，向答辩人申请行政复议，答辩人受理该案件后，经审查，于2016年3月7日作出揭东府行复（2016）2号行政复议决定书，整个过程是严格按照《中华人民共和国行政复议法》等规定程序进行的，行政复议的程序完全合法。三.被答辩人的起诉没有事实依据和法律依据，应依法予驳回其诉讼请求。1.被答辩人认为其土地系揭东经济开发区管理委员会批准并出让，项目土地批报手续由管委会负责的是没有法律依据的。根据法律规定在揭东区辖区范围内只有揭东区国土资源局享有和行使该职权，其他行政职能部门无此项权利。2.揭东区国土资源局副局长郑初生作为听证人员的身份符合法律的规定。答辩人通过查证相关证据材料，并没有被答辩人所说的郑初生副局长在听证会之前参与该行政处罚案件调查的事实依据。被答辩人的违法事实客观存在，证据充分，揭阳市揭东区国土资源局依法作出的行政处罚决定书适用法律正确，并无不当；被答辩人要求撤销揭东国土资监罚（2015）17号行政处罚决定书和揭东府行复（2016）2号行政复议决定书是没有事实和法律根据的，应驳回被答辩人诉讼请求。综上所述，答辩人作出的行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。被答辩人的起诉请求是没有事实和法律依据的，应依法应予驳回其全部诉讼请求。
被告揭东区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1.被告的组织机构代码证复印件一份，证明被告的诉讼主体资格。
2.申请复议书原件一份，证明原告申请复议情况。
3.行政复议受理通知书及送达回执、邮寄单原件各一份，证明被告受理原告申请复议情况。
4.提出行政复议答复通知书及送达回执原件各一份，证明被告要求被复议人进行答复。
5.行政复议答复书原件一份，证明被复议人答复情况。
6.行政复议案件调查笔录原件一份，证明被告向被复议双方进行调查。
7.延长行政复议审查期限通知书及送达回执、邮寄单原件各一份，证明复议审查延期及送达情况。
8.行政复议决定书及送达回执、邮寄单原件各一份，证明行政复议决定及送达情况。
经庭审质证，被告揭东国土局对原告提供的证据认为：对证据1没有异议。对证据2的三性没有异议，但是原告说这份决定书违法有异议，被告一作出的决定无论从事实和法律都是合法的。对证据3的投资合同具体内容我们不清楚，开发区用地，当时签合同之前也没有上报第一被告，原告说要证明是一级政府部门交付土地给他们使用的，与法律的规定是有冲突的，任何一个部门要使用土地都是要经过法定程序的。对证据4的真实性没异议，但是具体内容不清楚。证明原告还存在欠缴开发区土地开发款的事实。对证据5的真实性在形式上没有异议，但是具体内容不清楚。对证据6因为没有原件，真实性无法确认，也与认为本案无关。证据7，对内容我们不清楚。这份证据在法律上是没有效力的，不能作为原告合法使用土地是依据。证据8，对内容我们不清楚。这份证据在法律上是没有效力的，不能作为原告合法使用土地是依据。被告揭东区政府对原告提供的证据认为：对证据1、2没有异议。对证据3、4、5我们认为不能证明原告所主张的其已取得合法的土地使用权利，特别是不能代替国土部门审批取得合法的土地使用权。因此对原告所证明的内容有异议。对证据6的真实性、关联性有异议，这些花名册都是随便打印出来，不是原件，也没有经过劳动部门的确认。对证据7、8这些恰恰证明原告确实未取得土地证，也未办理相关手续，无权使用土地进行建设，对于其证明目的有异议。
原告对揭东国土局提供的证据和依据认为：对第一组证据中：对证据1的真实性有异议，对所证明的内容有异议，原告所用的土地是与广东省揭东开发区管理会签订的投资项目所获得的土地使用，其中24亩是获得了国有工业土地。对证据2没有异议。对证据3是复印件，其真实性无法确认。但开出的国有土地使用面积23.9545亩，面积是159696.7平方米，但是处罚书写的是24亩，面积是16000平方米，这些是不一致的。对证据4的真实性无法确认，是打印件。对证据5真实性没有异议。这些是我们取得土地的凭证。对证据6的真实性无法确认。对第二组证据中：对证据1真实性没有异议，但是证明的内容有异议，不能证明被告对广东省揭东开发区管理委员会管辖的土地有管辖权。对证据2没有异议。对证据3的真实性没有异议，但是我们没有违法。对真实性没有异议，但内容不予确认，我们不存在违法用地的事实。对证据5、6、7、8没有异议。对证据9有异议，对听证主持人郑初生的资格有异议，因为从第一次调查的时候他有带工作人员去调查，程序不合法。对证据10-13的真实性没有异议，但是对内容不予确认。对第三组的依据没有异议，但第一被告采取的没收处罚行为是不适当的。揭东区政府对揭东国土局提供的证据和依据没有异议。
原告对揭东区政府提供的证据真实性没有异议，但对行政复议决定书认定的违法使用土地的事实有异议。揭东国土局对揭东区政府提供的证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据1、2系被诉行政行为，不能作为证据使用；证据6与本案不具有关联性，应不予采纳；证据3、4、5、7、8具备证据的证明力，应予确认。被告揭东国土局提供的第二组证据中13的行政处罚决定书系被诉行政行为，不能作为证据使用；原告对第一组证据中2、5无异议和对第二组证据中的2、5、6、7、8无异议，均应予确认；揭东国土局提供的其他证据，形式符合最高人民法院《关于行政诉讼的证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案有关联性，应予确认。被告揭东区政府提供的证据8中的行政复议决定书系被诉行政行为，不能作为证据使用，原告对其他证据没有异议，应予确认。
揭东国土局提供的法律规范依据，均为合法有效，本院予以确认。
经审理查明，2009年9月14日，广东揭东经济开发区管理委员会（下称揭东管委会）与原揭东县云路镇古湖村古湖经济联合社（下称古湖经联社）订立1份开发区项目用地协议书，双方就开发区新区项目用地进行协商，协议约定古湖经联社同意揭东管委会使用位于该村市农科所前42.46亩土地等内容。同年10月8日，原告华润混凝土（揭东）有限公司与揭东管委会订立揭东开新项目［001］号项目投资合同，合同约定揭东管委会同意将位于揭东开发区新区规划范围内地块约36.119亩土地（具体范围及面积以红线图为主）报批后出让给原告使用，土地用途为工业用地，使用期限50年等内容。同年11月份，原告未依法申请且未经依法批准便在合同约定的土地（位于古湖村市农科所前）进行建设。2015年5月27日，被告揭东国土局对原告建设的土地进行勘查，并由调查人员谢少波、李勤国对原告和古湖经联社进行调查；6月15日，对原告用地范围进行测绘。揭东国土局经调查发现原告使用上述土地面积15969.7平方米，合23.9545亩，属允许建设区，符合土地利用具体规划；地上建有围墙、围墙内建设有办公楼、混凝土生产线及配套设施，占地面积13333平方米，合19.9996亩；围墙外为水泥堆场，现有空地，占地面积2627平方米。5月27日，揭东国土局对原告作出并送达揭东国土资责停（2015）56号责令停止违法行为通知书和揭东国土国土资责改（2015）56号责令改正违法行为通知书。7月3日，揭东国土局予以立案。7月29日，揭东国土局负责人对调查结果进行审查并作出决定。7月30日，揭东国土局对原告作出并送达揭东国土资监罚告（2015）17号行政处罚告知书、揭东国土局资监罚听（2015）17号行政处罚听证告知书，告知原告拟作出行政处罚决定的事实，理由、依据以及其享有陈述、申辩、要求听证的权利。8月5日，原告提出申辩意见和申请举行听证。8月19日，揭东国土局作出并向原告送达揭东国土资监听通（2015）1号行政处罚听证通知书。8月21日，揭东国土局作出并向原告送达更改听证时间和听证员。8月31日，揭东国土局举行听证，由郑初生主持，听证员为刘岳锋、黄刘荣，听证结果后，听证主持人、听证员等组成审理（会审）人员对案件进行审理，并形成违法案件审理记录。9月30日，揭东国土局以案情复杂为由批准延期作出行政处罚决定。10月19日，揭东国土局负责人审查并决定作出行政处罚。10月22日，揭东国土局作出被诉行政处罚决定，并于10月25日向原告送达该处罚决定。原告不服向被告揭东区政府申请行政复议，揭东区政府维持了揭东国土局的行政处罚决定。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对本辖区范围内的土地违法行为进行监督检查，是被告揭东国土局的职责。因此，揭东国土局有作出本案被诉行政行为的法定职权。但揭东国土局在查处本案过程中存在以下问题：
一.违反法定程序。首先，揭东国土局的调查取证发生在立案之前。按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚程序一般包括立案、调查、审查、告知、决定和执行等程序。《国土资源行政处罚办法》第十二条、第十三条分别规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。
违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案”，“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。调查取证时，案件调查人员应当不少于二人，并应当向被调查人出示执法证件”。本案揭东国土局于2015年5月27日、6月15日对原告的土地违法行为进行调查、勘查、取证，于同年7月3日才予以立案，立案后并没有再组织调查取证。揭东国土局的调查取证发生在立案之前的一个多月，违反了《国土资源行政处罚办法》第十二条、第十三条的规定，严重违背了程序正当的原则。其次，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，其中行政处罚的决定程序则包括简易程序、一般程序和听证程序，除适用简易程序由执法人员当场作出行政处罚决定外，对于适用一般程序和听证程序的行政处罚案件，一般案件应由执法人员调查终结后，行政机关负责人对调查结果进行审查并单独决定；较重行政处罚案件在听证程序后，按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，由行政机关负责人集体讨论决定。因此，集体讨论决定是行政机关作出较重行政处罚的重要程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。本案揭东国土局以案情复杂为由延长了办案期限，并在行政处罚前告知了原告享有要求听证的权利，对原告作出没收其在13333平方米土地上所建的建筑物及其他设施的行政处罚，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定中应当集体讨论决定的情形。但揭东国土局提供的证据没有证明其负责人对本案进行集体讨论决定，因而，未经集体讨论决定而作出行政处罚决定，属程序严重违法。
二.认定事实主要证据不足。
本案从揭东国土局提供的用地规划分类情况表显示，原告使用的24亩土地属允许建设区，符合土地利用总体规划。但揭东国土局以此认定原告已建设的20亩（折合13333平方米）为国有建设用地，4亩（折合2627平方米）为农用地作为临时堆场使用，属认定事实缺乏依据，导致对原告作出责令其对临时堆场使用的土地恢复土地原状的处罚决定，缺乏事实根据。
三.适用法律错误。
本案原告并没有存在《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定的违法情形，揭东国土局适用该法第八十一条对原告作出行政处罚决定，属适用法律错误。另外，揭东国土局在援引法律条文时，没有援引具体法律条文的条款，均属适用法律错误。
综上，揭东国土局对原告作出行政处罚决定，严重违反法定程序，且认定事实主要证据不足，适用法律错误，属违法行政行为，依法应予以撤销。揭东区政府作出的复议决定，依法均应一并予以撤销。因此，原告请求撤销被诉行政行为，理由充分，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）、（二）、（三）项，第七十九条的规定，判决如下：
一.撤销揭阳市揭东区国土资源局作出的揭东国土资监罚（2015）17号行政处罚决定。
二.撤销揭阳市揭东区人民政府作出的揭东府行复（2016）2号行政复议决定。
三.责令揭阳市揭东区国土资源局在60日内重新作出行政行为。
本案受理费50元，由被告揭阳市揭东区国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省揭阳市中级人民法院。
审 判 长 陈汉瑞
审 判 员 洪丽辉
人民陪审员 林晓平
二〇一六年八月十七日
代书 记员 林鸿珍
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第19页共20页