中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申5023号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村凤形组。诉讼代表人：汤本林，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村决冲组。诉讼代表人：汤放尧，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村五丰组。诉讼代表人：汤家萍，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村大万组。诉讼代表人：周石军，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村大祠组。诉讼代表人：汤少萍，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村新屋组。诉讼代表人：汤桂德，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村茶园组。诉讼代表人：巫家林，该组组长。上述七再审申请人的共同委托诉讼代理人何其桂，男，1944年6月23日出生，汉族，住江西省。上述七再审申请人的共同委托诉讼代理人吴成才，男，1942年12月14日出生，汉族，住江西省宜春市上高县。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇鸭路村大园组。诉讼代表人：刘传达，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇鸭路村新建组。诉讼代表人：王月发，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇鸭路村广坑组。诉讼代表人：刘福永，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇鸭路村荆坪组。诉讼代表人：陈国华，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇鸭路村源台组。诉讼代表人：陈庚昌，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇鸭路村团冲组。诉讼代表人：周日升，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇鸭路村桐子坡组。诉讼代表人：邱建萍，该组组长。上述七再审申请人的共同委托代理人刘传达，男，1957年2月24日生，汉族，住江西省。上述七再审申请人的共同委托代理人吴成才，男，1942年12月14日出生，汉族，住江西省宜春市上高县。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇坑背村高桥组。诉讼代表人：赖咸权，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇坑背村常青组。诉讼代表人：肖群来，该组组长。上述二再审申请人的共同委托代理人赖方毫，男，1952年2月17日出生，汉族，住江西省。上述二再审申请人的共同委托代理人肖群来，男，1965年2月6日出生，汉族，住江西省。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村丙甲组。诉讼代表人：余萍发，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村大冲组。诉讼代表人：贺迎春，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村新万组。诉讼代表人：易新发，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村石祠组。诉讼代表人：贺诗祥，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村大红组。诉讼代表人：刘启洪，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村上柞组。诉讼代表人：骆章发，该组组长。再审申请人（一审原告、二审上诉人)：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村东坑组。诉讼代表人：刘国文，该组组长。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江西省萍乡市湘东区人民政府。住所地：江西省萍乡市湘东区湘东镇河洲村。法定代表人：杨博，江西省萍乡市湘东区人民政府区长。再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：江西省萍乡市五峰林场。住所地：江西省萍乡市湘东区湘东镇樟里村。法定代表人：巫丰林，江西省萍乡市五峰林场场长。一审原告、二审上诉人：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村塘冲组。诉讼代表人：巫启龙，该组组长。一审原告、二审上诉人：江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村金狮组。诉讼代表人：汤洪亮，该组组长。再审申请人江西省萍乡市湘东区东桥镇五峰村凤形组等23个村小组（以下简称凤形组等23个村小组）因诉江西省萍乡市湘东区人民政府（以下简称湘东区政府）林业行政确权及行政赔偿一案，不服江西省高级人民法院（2016）赣行终74号行政裁定，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、代理审判员王海峰、代理审判员沈小平组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。一审原告凤形组等25个村小组以湘东区政府作出的林地确权行为违法为由，向人民法院提起诉讼，请求撤销被诉行政行为并要求赔偿损失。江西省萍乡市中级人民法院一审查明：江西省萍乡市五峰林场（以下简称五峰林场）属于国营林场，成立于1986年。1989年7月至1991年8月期间，五峰林场陆续与江西省萍乡市湘东区东桥乡（即现在的东桥镇）五峰村、鸭路村、坑背村村委会签订《联营营造速生丰产林合同》，约定由当地村民提供自留山给五峰林场使用，长期联营，由五峰林场投资并造林育林，林木权归五峰林场所有，产生的利润双方按三七分成（五峰林场分七成，村组或户分三成）。在五峰林场经营过程中，凤形组等25个村小组村民为要求归还林地使用权等问题多次向有关部门上访。2009年7月22日，江西省萍乡市湘东区林业局（以下简称湘东区林业局）就湘东区东桥镇鸭路村陈作文、五峰村何其桂等村民要求五峰林场将联营山林的经营权归还村民等问题，向湘东区东桥镇各有关村委会作出书面答夏。答复的主要意见是：1、根据中共江西省委、江西省人民政府赣发[2004]19号文件《关于深化林业产权制度改革的意见》必须确保国有林场权属稳定的政策精神，和江西省林业产权制度改革领导小组赣林改字[2006]1号文件《关于林业产权制度改革若干问题的指导意见》中有关国乡联营山林权属处置意见的要求，该局认为五峰林场与东桥镇五峰、鸭路、坑背三个村村民的联营山林应当继续由五峰林场经营管理，联营山林的林地所有权证发给所属村民组，林地使用权证发给村民，林木所有权、使用权证发给五峰林场。2、责成五峰林场尽快与村民对原联营合同进行补充和完善，保障农户的合法权益。3、五峰林场与村民联营造林已成为不可争议的历史事实，在法律上尚未认定是侵权行为之前，联营山林暂不能归还村民自主经营，对于村民要求五峰林场赔偿侵权造成的经济损失的诉求，因不能认定不予支持。4、建议由江西省萍乡市东桥镇政府进一步做好五峰、鸭路、坑背三个村委会和广大村民的思想工作，树立顾全大局，着眼发展，互惠互利的意识，积极促成场地双方冷静地、有诚意地认真解决争执多年的权益纠纷问题。5、如在各级再次调解不成功的情况下，建议由村民申请合同仲裁机构裁决或村民上诉法院依法作出判决。湘东区林业局作出答复后，凤形组等23个村小组不服该答复向湘东区政府申请复议。2011年9月27日，湘东区政府作出“[2011]湘行复字第6号”行政复议决定书，维持湘东区林业局2009年7月22日作出的答复。凤形组等25个村小组仍不服，以湘东区林业局为被告，于2014年12月8日向江西省萍乡市湘东区人民法院起诉，请求该院判决撤销湘东区林业局2009年7月22日作出的答复。2015年2月3日，萍乡市湘东区人民法院作出(2015)湘行初字第1号行政判决，撤销湘东区林业局2009年7月22日作出的答复。2015年2月10日，凤形组等25个村小组向湘东区政府提出书面申请，请求湘东区政府对涉案联营山林的权属予以确定。此后湘东区政府一直未予答复，也未颁发林权证。凤形组等25个村小组认为湘东区政府未履行颁发联营山林林权证的法定职责，向萍乡市人民政府申请行政复议，请求事项：1、请求被申请人（湘东区政府）履行法定职责，归还林地所有权、使用权；2、1986年被烧毁油茶等森林13000亩，赔偿650万元（按每亩500元计算）；3、30年无收入，赔偿造成的经济损失1.2亿元；4、在权属未处理前，萍乡市五峰林场不得进入林区进行生产活动。2015年7月22日，江西省萍乡市人民政府作出“萍府复决字(2015)9号”行政复议决定书，决定：1、被申请人(湘东区政府)在30日内履行颁发林权证的法定职责；2、驳回申请人（即凤形组等25个村小组）的其他行政复议请求。该行政复议决定书送达后湘东区政府未颁发林权证。凤形组等25个村小组于2015年11月向江西省萍乡市中级人民法院提起诉讼。另查明，凤形组等25个村小组向该院提交的起诉状中，东桥镇五峰村茶园组组长巫家林、石祠组组长贺诗祥、大红组组长刘启红、上柞组组长骆章发、东坑组组长刘国文、塘冲组组长巫启龙均无签名（而是签其他人的姓名）。一审法院认为：凤形组等25个村小组的第1项诉讼请求是要求法院判决撤销湘东区政府作出的将涉案联营山中的林木所有权及使用权确权给五峰林场的行政行为。但诉讼中各方当事人均未提供湘东区政府作出的确权决定书，也未提供涉案联营山林权属登记为五峰林场的《林权证》或其他有关林地、林木所有权和使用权已登记为五峰林场的证据。就联营山林的权属问题，能体现湘东区政府行政意志的仅仅是其2011年9月27日作出“[2011]湘行复字第6号”行政复议决定，即维持湘东区林业局2009年7月22日作出的答复。因湘东区林业局作出的答复已经被江西省萍乡市湘东区人民法院2015年2月3日作出的行政判决（该判决已生效）撤销，故湘东区政府作出的“[2011]湘行复字第6号”行政复议决定也随之被撤销，其无任何行政效力。因此凤形组等25个村小组所诉行政行为无任何载体。并且从凤形组等25个村小组后来就联营山林向湘东区政府申请确权以及江西省萍乡市人民政府复议决定“湘东区人民政府应履行法定职责（即颁发林权证）”等事实，也证明了五峰林场经营涉案林地后，湘东区政府对涉案联营山林未予确权。故凤形组等25个村小组所诉行政行为并未实施，不存在撤销与否的问题。因此就第1项请求依法应不予受理，在已经受理的情况下，应当裁定驳回起诉。关于凤形组等25个村小组提出的赔偿请求（即第2项至第5项诉请）。该院认为，因第2项至第4项是指1986年冬烧毁林木所造成的损失，其与被诉行政行为即凤形组等25个村小组所诉的“2005年至2007年被告就联营山林的确权行为”无关联，且这些赔偿请求已被萍乡市人民政府作出的行政复议决定驳回，故依法不能受理。凤形组等25个村小组提出的第5项请求赔偿项目是指湘东区政府不作为造成的凤形组等25个村小组诉讼成本损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，诉讼成本损失不属行政赔偿范围。且该项赔偿请求亦与所诉行政行为并无关联，其不属于人民法院应当受理的行政赔偿。另外，因凤形组等25个村小组提交的起诉状中有六个村民小组组长未签名，不具备起诉的基本要件。相关的六个村民小组无原告主体资格。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一、四、十项之规定，裁定驳回凤形组等25个村小组的起诉。二审法院经查明的案件事实与原审判决认定的事实一致。江西省高级人民法院以与一审法院基本相同的理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。再审申请人凤形组等23个村小组不服一、二审判决，向本院申请再审。其主要事实和理由为：原审裁定查明事实不清，五峰林场没有林地与林木的所有权和使用权，不具备国营林场的基本条件；五峰、坑背、鸭路三村委会并未与五峰林场签署过“联营合同”，五峰林场声称拥有的“联营合同”是假冒的；被申请人应按1984年版档案补发申请人的林权证；被申请人应赔偿申请人近两万亩林地遭烧毁、侵占之损失。本院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十三条第一款关于“复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效”的规定，湘东区政府作出的[2011]湘行复宇第6号行政复议决定已于2015年2月3日自然无效。且从凤形组等25个村小组后来就联营山林向湘东区政府申请确权以及江西省萍乡市人民政府复议决定“湘东区人民政府应履行法定职责（即颁发林权证）”等事实，也证明了五峰林场经营涉案林地后，湘东区政府对涉案联营山林未予确权。因此，再审申请人要求撤销的被诉确权行为在其起诉时并不存在，其提出相关赔偿请求亦不能成立。此外，再审申请人没有证据证明被申请人实施了烧毁其林木的行为，其要求赔偿损失的请求缺乏事实依据，且其诉称的行为发生于1986年，系行政诉讼法施行之前，当时的法律没有规定法院受理此类案件，人民法院不能受理。因此，原审裁定并无不当。综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人凤形组等23个村小组的再审申请。审 判 长  梁凤云代理审判员  王海峰代理审判员  沈小平二〇一七年六月三十日书 记 员  卫倩男