浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1369号
上诉人（原审被告）宁波市鄞州区人民政府。住所地宁波市鄞州区惠风东路***号。
法定代表人陈国军，区长。
委托代理人郑秋妍，宁波市鄞州区人民政府工作人员。
委托代理人谢恩斌，浙江共业律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张济同，男，1946年6月12日出生，汉族，住宁波市。
被上诉人（原审原告）王鸣凤，女，1947年11月8日出生，汉族，住宁波市。
共同委托代理人王露莺，浙江素豪律师事务所律师。
共同委托代理人王小骏，男，1952年12月18日出生，汉族，住宁波市海曙区。系王鸣凤胞弟。
张济同、王鸣凤诉宁波市鄞州区人民政府城建行政复议一案，宁波市中级人民法院于2016年10月17日作出（2016）浙02行初89号行政判决。宁波市鄞州区人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2016年12月7日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经最高人民法院批准，本案已经依法延长审理期限。经阅卷、询问当事人。现已审理完毕。
原审审理查明：二原告系宁波市鄞州区高桥镇君园和庄住宅小区7幢26号703室的业主，冯金如系该小区7幢26号803室的业主。2014年5月22日，宁波市鄞州区住房和城乡建设局（下称：鄞州住建局）作出077号处罚决定。该处罚决定认定，冯金如在对上述803室房屋进行装修的过程中，在楼面板上三处搭砌红砖分隔墙体，上述墙体经原设计单位测算，对楼面板荷载板面配筋面积需要达到290平方毫米，而原有钢筋配筋面积为200平方毫米，超出了设计规范要求，属于超荷载，存在安全隐患。该行为违反了《宁波市城市房屋使用安全管理条例》（以下称：管理条例）第七条第（五）项关于“在楼面板上超过设计标准砌墙”的规定，依据管理条例第三十五条第一款“房屋所有人或者使用人有本条例第七条第（一）项至第（七）项行为之一的，由房屋使用安全管理部门责令其停止施工、恢复原状或者加固，并可处一千元以上一万元以下罚款；涉及违法变动房屋建筑主体和承重结构的，依照国家有关法律、法规的规定处罚；造成房屋结构、设施损坏的，责令责任人按照规定的标准赔偿损失，赔偿款专项用于该幢房屋的维修与加固”的规定，决定对冯金如作出如下行政处罚：责令改正，罚款2000元。因冯金如在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，又未履行相关义务，鄞州住建局向鄞州法院申请强制执行077号处罚决定。2014年12月2日，鄞州法院作出（2014）甬鄞行审字第228号行政裁定，认为077号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，执行程序合法，鄞州住建局申请强制执行罚款2000元符合法律规定，故对罚款2000元的内容准予强制执行，但该处罚决定中的责令改正不具有可强制执行的内容，故对该项内容不予执行。2015年3月31日，二原告因对077号处罚决定不服，向鄞州法院提起行政诉讼，要求撤销077号处罚决定，并责令鄞州住建局重新作出具有明确内容的处罚决定。2015年6月24日，鄞州法院作出（2015）甬鄞行初字第26号一审行政裁定，认为077号处罚决定已经非诉程序依法审查，经非诉程序作出的（2014）甬鄞行审字第228号行政裁定已经对077号处罚决定的效力及合法性进行了判定，077号处罚决定已被生效的法律文书效力所羁束，故裁定驳回二原告的起诉。二原告不服，提起上诉。2015年9月1日，宁波市中级人民法院作出（2015）浙甬行终字第145号二审行政裁定，认为鄞州法院作出的（2014）甬鄞行审字第228号行政裁定对“责令改正”作出了否定性评判，并对罚款予以合法性评判，077号处罚决定中“责令改正”等内容已为生效裁判所羁束，一审裁定驳回二原告的起诉正确，二审裁定予以维持。2015年9月14日，二原告向鄞州住建局提出申请，认为宁波市中级人民法院作出的二审裁定确认鄞州住建局作出的077号处罚决定中“责令改正”内容已被（2014）甬鄞行审字第228号行政裁定作了否定性评判，即该处罚决定未对冯金如违法行为作出剔除安全隐患，使其符合设计标准的具体行政处罚行为，要求鄞州住建局依法对冯金如违法行为作出具体行政处罚行为。2015年11月13日，鄞州住建局对二原告的申请作出回复，内容如下：其于2014年5月22日对冯金如房屋装修过程中的违章行为作出了责令改正、并处罚款的077号处罚决定，并在被处罚人不履行法定义务时，依法向鄞州法院申请了强制执行。从职权履行上来看，其已切实履行了相关职责，依照一事不再罚的法律原则，其不能违背法律规定再次作出行政处罚。因鄞州法院对其作出的责令改正未予执行，其现正与法院进行衔接，探讨是否可以通过补正的方式予以解决，后续情况会及时告知。二原告不服上述答复，于2015年11月15日向被告申请行政复议，要求被告责令鄞州住建局对冯金如违法在楼面板上超荷载搭砌红砖墙体的行为作出具体的行政处罚行为，以消除其房屋使用安全隐患。被告于2015年11月20日作出被诉行政复议不予受理决定，以法院已受理二原告就同一事实提起的行政诉讼并作出生效裁定，二原告的复议申请不符合受理条件为由，决定对二原告的复议申请不予受理。二原告不服，诉至宁波市中级人民法院，要求撤销被诉行政复议不予受理决定，并责令被告受理其提出的行政复议申请。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条的规定，被告具有作出被诉行政复议不予受理决定的法定职权。行政复议机关依法应对具体行政行为的合法性进行全面审查。根据查明的事实，本案涉及两个具体行政行为，一是鄞州住建局于2014年5月22日作出的077号处罚决定，二是鄞州住建局于2015年11月13日作出的答复行为。077号处罚决定包含责令改正和罚款2000元两项内容，经（2014）甬鄞行审字第228号的非诉审查裁定以及（2015）甬鄞行初字第26号、（2015）浙甬行终字第145号的行政诉讼一审、二审裁定认定，罚款2000元的处罚内容合法有效并已经准予执行，但责令改正的处罚内容和效力因不具有强制执行内容而被否定。至此，生效的077号处罚决定只有2000元罚款的内容；而责令改正的内容已经被生效裁判宣告无效，该内容已经不复存在。但是，在冯金如违法行为仍然处于持续状态、责令改正处罚内容已不存在的情况下，鄞州住建局对原责令改正内容失效部分仍然负有作出相应处罚行为直至消除违法状态的法定职责。二原告基于该后续事实向鄞州住建局提出申请，要求其作出具体行政处罚行为、以消除安全隐患，实质上是在077号处罚决定之外另行要求鄞州住建局履行法定职责，而鄞州住建局的答复实质上是拒绝履行法定职责的行为，该行为与077号处罚决定是两个不同的具体行政行为，二原告对该行为不服，可以另行申请行政复议。因此，本案二原告实际上并非基于对077号处罚决定不服而重复申请复议，被告认为二原告基于同一事实对077号处罚决定申请复议，不符合行政复议受理条件，进而作出被诉行政复议不予受理决定，混淆了077号处罚决定和不履行法定职责两个不同的具体行政行为和不同的事实基础，属于认定事实不清，适用法律、法规错误，应予撤销。另经审查，二原告提出的本案行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的行政复议受理条件，被告应予受理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十二条的规定，判决撤销被告宁波市鄞州区人民政府于2015年11月20日作出的（2015）鄞政复字第35号行政复议不予受理决定；责令被告宁波市鄞州区人民政府于本判决生效之日起5日内受理原告张济同、王鸣凤提出的行政复议申请。
宁波市鄞州区人民政府上诉称：一、法院非诉程序作出的(2014)甬鄞行审字第228号行政裁定书对处罚决定书“责令改正”的内容不予执行，不能得出行政机关应重新作出处罚的结论。上诉人对判决书第7页第6行“责令改正处罚内容已不存在的情况下，鄞州住建局对原责令改正内容失效部分仍然负有作出相应处罚行为直至消除违法状态的法定职责”的认定不服。上诉人认为尽管人民法院非诉程序作出的(2014)甬鄞行审字第228号行政裁定书认为“责令改正”不具有可强制执行内容，对该项内容不予执行。该裁定不能视为对该项处罚内容的撤销，不能得出对原违法行为应进行重新处罚的结论。上诉人认为，本案若再次作出处罚决定，会构成重复处罚。二、被上诉人要求重新作出具有明确内容的处罚决定的诉讼请求曾被人民法院驳回起诉，在此情况下，一审法院撤销上诉人的复议不予受理决定，逻辑上存在矛盾。判决书第5页第5行起记载了被上诉人于2015年3月曾起诉要求鄞州住建局重新作出具有明确处罚内容的处罚决定，被人民法院驳回起诉（详见2014甬鄞行初字第26号一审裁定、2015浙甬行终字第145号二审裁定）。现一审判决认定的鄞州住建局仍负有重新作出相应处罚行为的义务内容，与该案驳回起诉的裁定结果矛盾。三、对本案仍然存在的违法行为的解决渠道在处罚决定书“责令改正”内容存在缺乏可强制执行内容的情况下，可通过补正责令改正的具体内容等方式解决。事实上，鄞州住建局也已经在强制执行审查申请书上明确了“拆除君园和庄1期7幢26单元803室内三堵超荷载墙体”的申请内容（见鄞州住建局《强制执行审查申请书》）。我们认为本案还是应该从补正责令改正的具体方式、纠正不予执行裁定的角度解决违法状态持续的现状，而不应该让行政机关再次作出处罚决定。鉴于上述理由，请求撤销原审判决并改判驳回被上诉人诉讼请求。
张济同、王鸣凤在法定期限内未提交答辩意见。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审认定的基本事实予以确认。
本院认为，本案系因被上诉人张济同、王鸣凤不服上诉人宁波市鄞州区人民政府所作（2015）鄞政复字第35号行政复议不予受理决定提起的诉讼。被上诉人复议申请事项系要求被申请人鄞州住建局对相邻人冯金如建筑超荷载行为作出行政处罚。因此，鄞州住建局是否具有作出被复议申请事项的法定职责，是判断被诉复议决定合法性的重要依据。本案中，鄞州住建局尽管已就涉案建筑超荷载行为作出鄞建罚决字[2013]第077号“责令改正，罚款2000元”的行政处罚决定。但该处罚决定在申请鄞州区人民法院执行时，因其中“责令改正”处罚事项内容不明确而未被该院（2014）甬鄞行审字第228号生效行政裁定准予执行。故涉案建筑超荷载行为除受到罚款处罚外，其安全隐患仍然存在。况且，根据《宁波市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条规定，房屋所有人或者使用人有本条例第七条第（一）项至第（七）项行为之一的，由房屋使用安全管理部门责令其停止施工、恢复原状或者加固，并可处一千元以上一万元以下罚款；涉及违法变动房屋建筑主体和承重结构的，依照国家有关法律、法规的规定处罚；造成房屋结构、设施损坏的，责令责任人按照规定的标准赔偿损失，赔偿款专项用于该幢房屋的维修与加固。鄞建罚决字[2013]第077号处罚决定仅作“责令改正”处罚，明显违反该规定。据此，被上诉人复议申请要求上诉人责令鄞州住建局就该建筑超荷载行为作出处罚，以消除安全隐患，具备事实和法律依据。虽然生效的（2015）甬鄞行初字第26号、（2015）浙甬行终字第145号行政裁定驳回了被上诉人针对鄞建罚决字[2013]第077号处罚决定提起的撤销之诉，其理由是生效的非诉裁定已经对处罚决定的效力及合法性进行判定。但事实上，非诉裁定并未认可鄞州区住建局处罚决定所涉“责令改正”的执行效力，故被上诉人提出的行政复议申请并不违背“一事不二罚”原则，不违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项的规定。原审认定鄞州住建局的回复意见实为拒绝履职，并据此作出撤销被诉行政复议不予受理决定、责令上诉人限期履行受理被上诉人行政复议申请之判决，具备事实和法律依据，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人宁波市鄞州区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一七年六月二十一日
书 记 员 徐一菁