贵州省铜仁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔06行终61号
上诉人（原审原告）黄前坤，男，土家族，1975年9月26日生，贵州省铜仁市人，住铜仁市。
上诉人（原审原告）黄前兴，男，土家族，1966年8月10日生，贵州省铜仁市人，住铜仁市。
二上诉人共同委托代理人黄前德，贵州献才律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）碧江区桐木坪侗族乡人民政府。
法定代表人杨宇，该乡乡长。
委托代理人何昌月，贵州泽富律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）向廷梁（曾用名向廷良），男，土家族，1959年4月21日生，贵州省铜仁市人，住铜仁市。
上诉人黄前坤、黄前兴因不予受理决定一案，不服贵州省思南县人民法院（2017）黔0624行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原判认定，2013年，因海螺集团公司征地，本案第三人向廷梁与其所在的凯楼村民组就征地丘块图编号为A40地块的权属产生了争议。经向廷梁申请，被告碧江桐木坪侗族乡人民政府（以下简称桐木坪乡政府）于2014年8月5日作出了桐府发〔2014〕60号处理决定，认定争议地由凯楼村民组管理使用。向廷梁不服，向铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）申请行政复议。同年11月7日，碧江区政府作出了碧府行复决定〔2014〕6号复议决定，该复议决定载明：“申请人（向廷梁）提交的其父向朝栋第一轮土地承包证记载了‘根湾’，四至抵界明确，其中‘上至坡顶’表明完全包含了争议地，申请人的第二轮土地承包证和《铜仁县集体山林管理证》也均能清楚证明争议地的管理使用权归属申请人。第三人（凯楼村民组）提交的向廷忠第二轮土地承包证所载‘磨子岩三个董’其中的‘西至耕湾’也清楚的表明争议地不在其登记范围内。双方的证据相互并不冲突和矛盾，不应发生权属争议。……被申请人作出的处理决定明显不当，应依法予以纠正。……”。碧江区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目的规定，撤销了桐木坪乡政府作出的桐府发〔2014〕60号处理决定。凯楼组不服，向碧江区人民法院提起行政诉讼，2015年1月14日，该院作出了（2014）碧行初字第38号行政判决，认定桐木坪乡政府作出的桐府发〔2014〕60号处理决定主要证据不足，程序违法，碧江区政府作出的复议决定合法，遂判决维持了碧江区政府的碧府行复决定〔2014〕6号复议决定。凯楼村民组不服，向铜仁市中级人民法院提起上诉。2015年4月2日，铜仁市中级人民法院作出了（2015）铜中行终字第17号行政判决，认定向廷梁所持有的第一、二轮承包证均系县级政府依法颁发的有效土地凭证，在未经法定程序撤销、变更之前，其仍然是处理土地权属争议的有效证件，且其第一、二轮承包证与其持有的《铜仁县集体山林管理证》前后已经形成证据锁链，能够证实争议地属于向廷梁承包范围，认为碧江区政府作出的碧府行复决定〔2014〕6号复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，原判认定事实清楚，采信证据充分，审理程序合法，适用法律正确，裁判结果得当，遂判决驳回上诉，维持原判。凯楼村民组不服，申请再审。铜仁市中级人民法院2015年6月9日作出（2015）铜中行申字第10号行政裁定，驳回其再审申请。此后，第三人向廷梁领取了涉案争议林地的补偿款。2016年12月12日，原告黄前坤、黄前兴以向廷梁为被申请人向桐木坪乡政府提出了确权申请，要求将花竹山林地（上抵花洞坡顶、下抵花洞横路、左抵客妈井、右抵向廷梁荒山，面积5263.82平方米）的使用权确定给二原告所有。同月18日，桐木坪乡政府作出了《山林土地权属案件不予受理决定书》，该决定书认定，二原告提交的黄昌炳土地承包证的“花竹山”林木承包登记四至抵界为“上抵坡顶，下抵土，左抵克麻井，右抵樊家”，黄前坤承包土地明细登记表所载的“花竹山”四至抵界为“东抵坡顶，南抵土，西抵克麻井，北抵再书山”，上述两份证据体现不出与向廷梁的“耕湾”林地相邻。二原告承包的“花竹山”与向廷梁“耕湾”林地之间是杨再书的竹山，“花竹山”与“耕湾”没有交集。向廷梁的“耕湾”不存在权属争议。因此，二原告的确权申请不符合法定受理条件，遂根据《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，对二原告的申请不予受理。二原告不服，遂提起行政诉讼。
原判另查明，原告黄前坤、黄前兴与第三人向廷梁同为凯楼村民组村民。第三人向廷梁所持有的其父向朝栋1984年的第一轮土地承包证载明：“根湾，面积13亩，上至坡顶、下至路、左至炳吉、右至席保”，向廷梁持有的1998年土地承包证载明：“耕湾，东花洞顶、南廷海土埂、西席保土、北朝见土”，1982年登记为向廷良的《铜仁县集体山林管理证》载明：“根湾，上至花洞、下至花竹山路、左至席保、右至席保”，案外人杨再书1998年的土地登记表载明：“花洞边，3亩，上至坡顶，下至横路，左至黄老吉，右至宋云清”，宋云清1998年土地登记表载明：“花竹山，10亩，上至花洞，下至横路，左至杨再书，右至向家”。
原判认为，桐木坪乡政府根据法律规定作出是否受理权属争议的决定，是其法定职责。二原告黄前坤、黄前兴作为行政行为的相对人，不服被告作出的不予受理决定，提起诉讼，主体适格。本案的争议焦点为二原告的确权申请是否符合受理条件。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据”。依据该条规定，桐木坪乡政府有权根据二原告提供的证据材料及其它信息确定二原告是否与争议土地有利害关系、二原告的请求事项是否有事实根据。根据查明的案件事实，碧江区政府作出的碧府行复决字〔2014〕6号《行政复议决定书》已明确争议地归向廷梁管理使用，且碧江区人民法院、铜仁市中级人民法院均判决维持了碧江区政府的复议决定。原告诉称复议机关和一审、二审法院作出的裁决均是程序上裁决的意见。经查，无论是行政复议还是行政诉讼都对行政行为的合法性进行审查。而审查行政行为的合法性主要是从事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律、法规是否正确等方面进行全方位审查，因此本案所涉的复议决定和法院的判决、裁定不仅是从程序上审查，而且对案件的实体处理进行了审查。因此，对原告诉称无论是复议机关还是一审、二审法院作出的裁决均是程序上裁决的意见，不予采纳。碧江区人民政府的复议决定已被生效的裁判文书所确认，应作为认定该案事实的依据。另外，根据查明的原告黄前坤的土地承包证件、第三人向廷梁的相关土地承包证件及案外人杨再书、宋云清的承包土地登记表，黄前坤所承包的“花竹山”与向廷梁所承包的“耕湾”之间隔了宋云清和杨再书的承包地，二者之间并不相邻，且二原告提供的证据不能证实其确权申请书中载明的“花竹山”右抵向廷梁荒山的事实，其“右抵向廷梁荒山”实际包含了杨再书和宋云清的承包地。此外，依据二原告向桐木坪乡政府提交的证据，原告黄前兴并未持有和涉案林地有关的任何证件。因此，二原告黄前坤、黄前兴与争议的土地没有直接利害关系，其请求桐木坪乡政府将涉案林地使用权确定给二人所有没有事实根据，桐木坪乡政府据此认定二原告的申请不符合法定受理条件，作出的不予受理决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，符合法律规定，二原告要求撤销该不予受理决定没有事实根据和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄前坤、黄前兴的诉讼请求。
上诉人黄前坤、黄前兴上诉称，(一)上诉人有充足的证据证实自己承包的“花竹山”林地上部与涉案A40“耕湾”林地存在权属纠纷。1、上诉人之父黄昌炳1984年一轮土地承包证及黄前坤二轮土地延包证登记的“花竹山”林地均显示“上至坡顶”或“东至坡顶”。由此可见，位于花竹山林地中的花洞横路以上至坡顶部分仍然属于上诉人所承包的花竹山林地。虽然第三人向廷梁实际承包的“耕湾”林地与上诉人承包的“花竹山”林地四至抵界不相邻，但从铜仁海螺集团征地示意图显示的“A40耕湾林地”四至抵界来看，上诉人承包的花洞横路以上至坡顶部分的花竹山林地已完全被“A40耕湾林地”所包括、涵盖，显然存在权属重合、交叉。就本案来看，已然存在权属纠纷。2、上诉人提供的《铜仁海螺石灰石矿山项目征地勘丈补偿表》，很清楚的记载整个“A40耕湾林地”补偿款已被第三人向廷梁领走。很显然，第三人向廷梁以整个“A40耕湾林地”属于其合法承包之地领走补偿款的行为严重侵犯了上诉人的林地合法承包权益。且上诉人在申请确权和一审诉讼中提供了充足的证据来印证本案是存在权属争议的。据此，被上诉人理应受理。3、无论是被上诉人或是一审法院，在认定或查清本案基本事实上，完全忽视上诉人的合法承包权利，很显然存在严重的不作为。（二）一审法院和被上诉人之所以认定本案不存在权属纠纷，完全是适用法律错误。1、被上诉人于2014年8月5日以桐府发〔2014〕60号《处理决定》就上述包含“花竹山”林地的争议地“A40耕湾”林地作出的《处理决定》，已被撤销，已不具有证据效力。2、碧江区政府于2014年11月7日作出碧府行复决字〔2014〕6号《行政复议决定书》，在处理结果上只是“撤销”，并没有下达实质变更处理决定，并非直接把整个“A40耕湾林地使用权”确定给第三人向廷梁所有。同时，根据我国《行政复议法》第三十条第二款的规定，该处理决定并不是“最终裁决”。从程序上，被上诉人理应重新作出新的行政行为；在实质上，本案“A40耕湾林地”权属并没有最终确定。3、（2014）碧行初字第38号行政判决和（2015）铜中行终字第17号行政判决以及（2015）铜中行申字第10号再审裁定，上述生效裁决，裁判对象均是桐府发〔2014〕60号《处理决定》及复议机关撤销该处理决定是否正确的问题，并不是司法终局确认整个“A40耕湾”林地为第三人向廷梁所有的实质判决，在被上诉人未下达终局确权文件之前，上诉人提出具体权属争议，被上诉人理应依法受理。一审法院判决认定上诉人承包的“花竹山”林地与铜仁海螺集团征地丘块号A40“耕湾”林地没有权属纠纷和利害关系，不仅认定事实错误而且适用法律错误。请求：依法撤销思南县人民法院（2017）黔0624行初46号行政判决和桐木坪乡政府于2016年12月18日作出的《山林土地权属案件不予受理决定书》。本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人桐木坪乡政府没有提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地的使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”被告桐木坪乡政府具有作出是否受理权属争议的法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；……”。本案中，上诉人黄前坤、黄前兴申请确权的是2013年被海螺集团公司征地，本案第三人向廷梁与其所在的凯楼村民组发生争议的征地丘块图编号为A40地块（“耕湾”林地）。而该争议地在碧江区政府作出的碧府行复决字〔2014〕6号《行政复议决定书》中已明确表明归向廷梁管理使用。凯楼村民组不服提起诉讼后，铜仁市碧江区人民法院判决维持了碧江区政府的复议决定。本院二审维持了原判，后又驳回了凯楼村民组的再审申请。生效裁判实质上明确了争议地的使用权归属。上诉人黄前坤承包的是“花竹山”林地与第三人承包的“耕湾”林地，两地四至抵界并不相邻，中间隔了宋云清和杨再书的承包地。上诉人不能提供与争议的“耕湾”林地有直接利害关系的证据。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人黄前坤、黄前兴承担。
本判决为终审判决。
审判长 王 晋
审判员 刘开奎
审判员 陈继霞
二〇一七年十二月一日
书记员 谢德英