云南省富宁县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云2628行初4号
原告周用华。
原告刘兴凤。
二原告委托代理人刘帅、罗家燕，云南华汇（文山）律师事务所律师，特别授权代理。
被告富宁县交通运输局。
法定代表人杨炆明，局长。
委托代理人司钟全，富宁县交通运输局副局长，特别授权代理。
委托代理人韦盛华，云南玉泉律师事务所律师，特别授权代理。
原告周用华、刘兴凤诉被告富宁县交通运输局不履行法定职责一案，原告于2016年4月25日向本院提起诉讼，本院受理后，于2016年9月1日作出(2016)云2628行初7号行政判决书。判决书送达双方后，原告不服，向文山州中级人民法院提出上诉。2016年12月23日，文山州中级人民法院作出(2016)云26行终46号行政裁定书，将该案发回我院重审。2017年2月9日，我院以(2017)云2628行初4号受理此案。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告周用华及其二原告的委托代理人刘帅、罗家燕，被告的委托代理人司钟全、韦盛华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2015年8月22日傍晚，周某与妻子吴某带着女儿李某1、李某2与其他几位乡邻一行12人从富宁县城返回花甲乡的老家，19时许，一行人经过花甲公路平麻路段时，遭遇大面积山体滑坡，被泥土掩埋而亡。许多经常从该路段通行的路人都知道，在当月20日以前，事故路段已经发生过山体滑坡现象，但主管机关富宁县交通运输局并未及时采取应急处置措施，迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他安全防护措施，导致不明情况的群众继续从事故路段通行，最终导致周某、吴某等人被掩埋死亡。为此，原告曾与其他遇难者家属一起向主管部门提出赔偿申请，但被告富宁县交通运输局以此次事故属于自然灾害为由，未对遇难者家属进行赔偿。《中华人民共和国公路法》第四十三条第二款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，……保障公路的完好、安全和畅通。”《公路安全保护条例》第四十七条规定：“公路管理机构、公路经营企业应当按照国务院交通运输主管部门的规定对公路进行巡查，并制作巡查记录；发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，应当及时设置警示标志，并采取修复。”第五十三条规定：“发生公路突发事件影响通行的，公路管理机构、公路经营企业应当及时修复公路、恢复通行。”原告认为，如果被告能在事故路段一开始出现滑坡现象之时，就及时设置警示标志，及时修复公路以及采取其他安全防护措施，这十二个生命就不会惨遭横祸。正因为被告未按照法律、法规规定履行职责，才导致周某、吴某、李某1、李某2死亡。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条之规定，特向人民法院提起诉讼，请求人民法院判令：1.请求确认被告富宁县交通运输局未依法履行法定职责的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。
原告为支持自己的诉讼请求，向本院提交了如下证据：
第1组证据：原告身份证、户口簿复印件，用以证明原告身份信息及具有适格的诉讼主体资格。
第2组证据：死者周某、吴某、李某1、李某2户口注销证明，用以证明周某、吴某、李某1、李某2四人于2015年8月22日死亡并注销了其户口。
第3组证据：照片5张、原告代理人向证人邓某、向某、黄某1调取的调查笔录，用以证明富花公路平麻路段于2015年8月22日之前已经发生滑坡现象，但主管部门未在事故路段设置任何安全警示标志和采取安全防护措施，群众继续从事故路段通行。
第4组证据：遇难家属赔偿申请书、富宁县交通运输局关于富花公路“8.22”山体滑坡事故遇难家属要求给予经济赔偿申请的答复复印件，用以证明遇难家属向政府提出赔偿申请，被告于2015年12月2日作出答复，以该事故属于自然灾害为由，未对遇难者家属进行赔偿，并告知遇难者家属可以通过司法途径解决。
原告申请证人邓某、向某、黄某1出庭作证。经询问，证人邓某、向某、黄某1的证言与第一次庭审陈述一致，因此未再次到庭作证，而是以第一次庭审的证言为准。
原告申请证人邓某、向某、黄某1出庭作证。经询问，证人邓某、向某、黄某1的证言与第一次庭审陈述一致，因此未再次到庭作证，而是以第一次庭审的证言为准。
证人邓某证实：2015年农历七月初六，平麻路段出现塌方，到初九才发生事故，当时那几天我都在附近放牛。路段发生塌方后，我没有见有人来设置警示标志，也没见有人在现场疏导和提醒行人。发生塌方后，大车不能通过，只有摩托车能通过，但摩托车在塌方处需要人推才能通过。在塌方之前，该路段有另外一条毛路可通行，但都没有人从毛路通过。发生塌方之后，政府才来修通毛路，才从毛路通过。在塌方路段处，没有路牌指示可以绕道那耶通行，但当地的人都知道可以绕道那耶，从塌方处绕道那耶，走路大概要半天时间。当时出现塌方后，是可以绕道从那耶通行的。
证人向某证实：2015年8月20日，我在富宁做工后骑摩托车回家，路过塌方路段时，驾驶技术好的人可以骑车过去，驾驶技术不好的人需要推过去。当时我没有见到相关的安全警示标志，也没有见到提示道路不通畅，所以我才骑车回家。
证人黄某1证实：2015年8月20日，我骑摩托车从富宁回花甲，看见半路塌方。我骑摩托车通过了塌方路段，大车过不了，人可以走。在塌方路段，我没有看见安全警示标志，也没有看见提示绕行。事故发生后才有警示标志并且阻拦不让人通过，并通知可往戈里那耶绕道，绕道路程具体有多少我不清楚，但我估计是原路的两倍左右。以前的那条路我没有走过，因那条路比较烂。
被告辩称，一、被告不是事故路段的抢修责任主体。根据《云南省农村公路条例》第二条、第四十七条规定，事故路段属于农村公路，该条例第四条第二款规定农村公路规划、建设、养护和管理的责任主体是县人民政府，该条例第五条第二款规定县级交通行政主管部门指导乡（镇）人民政府做好农村公路工作，条例第二十七条规定：“因自然灾害致使农村公路中断或者损坏时，县、乡人民政府应当及时组织修复。”结合本案实际情况，被告不是事故责任主体，《云南省农村公路条例》没有明确要求农村公路中断时被告一定应当及时设置警示标志。《云南省农村公路条例》第一条明确本条例是云南省根据《中华人民共和国公路法》及《公路安全保护条例》制定的，第二条也明确了云南省行政区域内农村管理的规划、建设、养护和管理适用本条例。另外，《中华人民共和国公路法》第八条第三款明确规定乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。《公路安全保护条例》第四十七条、第五十三条也明确规定发生公路突发事件影响通行的，公路管理机构、公路经营企业应当及时修复公路、恢复通行。综上法律法规明确规定了事故路段的养护、修复职责应当不是被告。二、原告对公路保护和公路养护的理解是错误的。公路的保护是指路权的保护，公路的路权受到第三人的非法侵害时必须采取维权措施。公路的养护指对公路的路况维修，在公路路面因塌方等原因不能通行时，应当及时采取措施对事故路段进行修复，确保车辆和人行通畅。保护和养护的主体不同、职责不同，不能将保护和养护混为一谈。三、原告对交通运输主管部门和公路管理机构、公路经营企业的理解也是错误的。交通运输主管部门就是交通运输局，公路管理机构指的是地方公路管理段，公路经营企业指的是地方公路养护公司。三者机构性质不同、职责不同，也不能混为一谈。四、因原告对公路的保护和养护及部门职责理解错误，导致其错误地认为被告没有履行法定职责。表现在：1.《中华人民共和国公路法》第八条第三款明确规定乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。从法律的高度明确乡道的建设和养护工作的主体不是交通运输主管部门。第四十三条第二款规定的是交通运输主管部门提高技术、质量、服务，以保障公路的完好、安全和畅通，而不是规定养护的职责是交通运输主管部门。2.《公路安全保护条例》第三条规定的是交通运输主管部门对公路有保护职责而不是养护职责。《公路安全保护条例》第四十七条第一款规定：“公路管理机构、公路经营企业应当按照国务院交通运输主管部门的规定对公路进行巡查，并制作巡查记录；发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，应当及时设置警示标志。”据此，能进一步说明了交通运输主管部门就是交通运输局，公路管理机构只是指地方公路管理段，公路经营企业指的是地方公路养护公司。三者机构性质不同、职责不同，不能混为一谈。同时，也从法律的高度明确了在对公路进行巡查时发现事故路段有塌方，应当及时设置警示标志的法定职责不是交通运输主管部门。该条例第五十三条也明确规定发生公路突发性事件影响通行的，公路管理机构、公路经营企业应当及时修复公路、恢复通行。3.《中华人民共和国公路管理条例实施细则》第九条规定：“各级公路主管部门可根据实际情况设置公路管理机构。公路管理机构依据公路主管部门的授权，责任公路管理工作。”据此，结合我县实际，富宁县地方公路管理段就是被告根据实际情况设置的公路管理机构，发生公路突发性事件影响通行的，应当由地方公路管理段及时修复公路、恢复通行。保护公路安全、完好和畅通等法定职责是地方公路管理段，而不是被告。五、虽然被告不是事故路段的抢修责任主体，但是被告仍然采取及时的抢救措施，而且是具有连续性的。2015年8月20日，被告接到花甲乡政府上报的消息，获悉花甲公路平麻路段发生塌方，导致道路堵塞无法通行。当天，就安排技术人员到塌方现场勘查，技术人员回来之后将现场情况汇报给局领导并提供了现场照片。2015年8月21日上午8:30分，被告就如何排除花甲公路平麻路段的塌方确保道路畅通召开局班子成员会议，同时邀请了富宁县地方公路管理段及富宁县地方公路保护公司的领导列席会议，经研究决定由富宁县地方公路管理段及时采取抢救措施。富宁县地方公路管理段接受抢险任务后，于上午10:00点也即及时开会讨论具体的排险方案，会议决定由富宁县地方公路养护公司于次日组织机械及人员进入事故路段清除塌方，并在路段两边设置警示标志待施工结束后再放行。当天下午，富宁县地方公路养护公司从洞波乡的抢险工地调回机械设备，第二天早上七点多从富宁出发，因道路多次出现水毁及塌方，施工人员一路清理疏通，没有到达事故路段就发生山体滑坡人员死亡的灾难。可见，虽然被告不是事故路段的抢险主体，但是被告仍然采取及时的抢险措施，而且是具有连续性的。为此，被告没有违反《中华人民共和国公路管理法》第四十三条第二款、《公路安全保护条例》第四十七条、第五十三条的规定，没有不履行法定职责的不作为。综上所述，原告诉被告不履行法定职责是没有事实和法律依据的，恳请法庭依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据（除第1组证据外，其余均为复印件）：
第1组证据：“8.19”花甲公路平麻路段山体滑坡现场照片，用以证明2015年8月19日花甲公路平麻路段山体滑坡，已导致公路无法通行。
第2组证据：被告8月21日会议记录，用以证明2015年8月21日8时30分，被告的党组和班子成员及时召开会议，对清理花甲公路平麻路段山体滑坡的塌方及疏通道路作出了具体部署。
第3组证据：富宁“8.22”山体滑坡死亡人员补助发放花名册，用以证明富宁县民政局已及时向“8.22”山体滑坡的死者家属发放抚慰金。
第4组证据：富宁县地方公路管理段会议记录，用以证明：1.2015年8月21日上午，富宁县地方公路管理段根据被告的抢险工作部署，及时召开会议落实戈里至平麻路段（案发路段）抢险保通的具体方案，安排富宁县地方公路养护公司组织机械、人员及时进场施工。要求在出险路段两头设置安全警示标志，封闭施工，待施工完毕再放行；2.要求雨季期间工作人员必须24小时开通电话，安排好值班人员。
第5组证据：富宁县地方公路养护公司会议记录，用以证明：1.被告通知富宁县地方公路管理段安排富宁县地方公路养护公司负责清理戈里至平麻路段的塌方；2.富宁县地方公路养护公司决定2015年8月21日下午由机械手赵辉荣检查修理好装载机，于22日早上7时出发，由黄某2配送机械油，并做好方量的登记；3.强调施工现场必须设置警示牌。
被告申请证人全应忠、黄某2出庭作证。经询问，证人全应忠、黄某2的证言与第一次庭审陈述一致，因此未再次到庭作证，而是以第一次庭审的证言为准。
证人全应忠证实：我是在质量监督站工作，负责农村公路建设的质量监督。2015年8月20日，我们接到花甲乡政府的电话，说富花公路有塌方，具体是哪段塌方我们也不清楚。当天交通局就派了我、王代刚、黎文明去查看，下午我们就富宁出发沿路查看，4点左右到达塌方路段，塌方有4000立方米左右，大车和摩托车都通行不了，我用自己的手机拍了三张照片（现在照片存在我的电脑上），并及时用电话向局里汇报情况。到阿用路段就通过不了，我们就从那耶那条路返回，然后跟领导汇报。8月21日早上8点半，领导就组织开会讨论塌方事故。会议是刘应德副局长组织的，局长杨炆明在昆明开会。参会的人员有岑松伦、梁大贵、冉茂情、王代刚、黎文明，参会人员都在会议记录上签字了。会议内容是安排事故的处理办法，在会上，当时是通知地方公路管理段去抢修，在不能及时抢修的路段要及时设置安全警示标志，还要设置绕道的标牌。因花甲政府说塌方的方量小，不会有大问题，安排我们去疏通就可以了。在发生塌方之前，富宁大概下了十多天的雨。塌方路段有两条道路可以绕行，一条是从那耶老路，另一条是从塌方的下面通到戈里村委会，当时这两条路都是畅通的。富花公路以前在炮火设有公路养护段，现在已经取消了，现由地方公路养护公司来养护。按照法律规定，在公路发生塌方以后是应该设置安全警示标志等措施的，但当时塌方路段因为人不能通过，所以我们就没有设置安全警示标志。（原告向证人出示原告提交的3号证据的照片，证人对照片的真实性无异议。）
证人黄某2证实，2015年8月21日，我们公司接到通知，下午3点公司就组织开会，会议是法定代表人肖世武组织召开的，我也参加了会议，但没有签字。会议的主要内容是调一台装载机去抢修花甲路段，会上也提到要在毁损路段设置安全警示标志，因为当时只有我一个人在，因此就没有安排人员去设置。开完会我们就从洞波调了一台装载机，到了富宁已经是晚上了。第二天早上7点多我们从富宁出发去塌方路段抢修，一路上都是大大小小的塌方，我们就一路抢修，当天中午12点多，装载机还在十二公里处抢修，吃完饭又继续抢修，我们还没有到达塌方处，就已经发生塌方了。富宁县公路养护公司是负责全县公路的保通和养护，在需要设置安全警示标志措施时我们公司也会设置，交通局里面的具体分工我不清楚，富宁至花甲的公路是我们公司负责养护，赵辉荣当时是我们公司的员工，当时是他开装载机去抢修的。因为花甲这边没有机械，其他地方也需要抢修，所以就从洞波调来。
经庭审质证，被告对原告提交的第1组、第2组证据没有异议。对第3组证据中证人证实的2015年8月19日已有塌方堆在路上，高3至4米，长几十米，路已被堵断，大车无法通行，骑摩托车的也过不去的客观事实没有异议，但需要说明的是：1.虽然没有及时设置警示标志，但是来往的行人及车辆的驾驶员都知道道路被塌方堵断，有危险不能通行；2.死者是在明知道路有危险仍然冒险强行翻越塌方，在翻越塌方时发生山体滑坡造成车毁人亡的，在这一过程中死者存在完全过错。对第4组证据没有异议，但需要说明的是，事故发生后，被告及相关职能部门已及时采取抢险救灾措施，也积极履行了安抚慰问等人道救助。证人邓某的证言除了对书面证言的质证意见外，补充说明的是，证人证实大车可以绕道过“那耶”是事实，证明塌方路段并不是唯一通道，还有其他道路可以通行，并且可以保证大车畅通。同时其证明的塌方时间是2015年8月19日，当时大车不能通行，摩托车路过需要人推也是事实。证人向某所说的驾驶技术好可以骑摩托车过去，与原告提交的照片相矛盾，与客观事实不符。证人黄某1的证言除了对书面证言的质证意见外，补充说明的是，证人当庭陈述与其在调查笔录中的陈述相矛盾，故其证言不客观真实。而向某的证言与黄某1在调查笔录中陈述相矛盾，说明塌方路段摩托车是不能直接通过的，而是要借助人力推行。原告对证人邓某、向某、黄某1的当庭证言无异议。
原告对被告提交的第1组证据有异议，该照片没有日期，且该照片与原告提交的照片不一致，不能证实被告所要证明的内容。即便照片是真实的，但被告没有在塌方路段设置安全警示标志和采取安全防护措施，说明被告没有履行其法定职责。第2组证据有异议，理由是：1.没有参会人员的签字，形式上不符合证据的要件；2.会议记录是否就在当时形成的，无法知悉；3.在会前就出现路面塌方，但是被告在塌方之后才来开会，说明被告怠于履行职责；4.被告并没有证据来证实被告采取了相关措施。第3组证据的真实性没有异议，但与本案无关联性，且该组证据只是说明民政部门在履行职责，与被告无关。第4组证据的质证意见与第2组证据的质证意见一致外，需要补充说明的是，塌方已经十多天了，但被告没有在法定期限内履行职责，与原告方的家属死亡存在因果关系，因此需要承担相应的赔偿责任。富宁县地方公路管理段并没有召开本次会议，该会议是不存在的。第5组证据的质证意见与第2组、第4组的质证意见一致外，需要说明的是被告方以及上级机关在事故发生后没有及时采取相关措施，属于行政不作为的表现。且该会议记录没有参会人员的签名，其真实性无法核实，故该会议实际也没有召开。对证人全应忠所说的局长到昆明开会的事实有异议，因为会议记录上显示的是局长到文山开会，说明2015年8月21日上午8点半，交通局并没有召开会议，且该会议记录本上并未有人签名，而证人说他在会议记录本上签字是虚假陈述。证人的证言证实了被告的工作人员在勘查现场并没有及时采取设置安全警示标志或者其他措施，未履行其法定职责。对证人黄某2的证言有异议，理由是：1.富宁县公路养护公司属于被告所设立的对公路进行养护的单位，其会议应该有参会人员的签字，故对其会议真实性有异议；2.被告及富宁县公路养护公司没有积极采取相应的安全措施，且该公司当时只有一个人，不具备设立安全警示标志和防护措施的条件和能力，属于行政不作为，应当承担法律责任。被告对证人全应忠的证言无异议。被告对证人黄某2的证言无异议，但需要说明的是富宁县公路养护公司是一个企业，与被告没有任何隶属关系。
本院对上述证据认证如下：原告提交的1--
4组证据来源合法，内容真实，与本案有关联性，能相互印证本案的事实，予以采信。证人邓某、向某、黄某1的证言能相互印证2015年8月19日，富宁至花甲公路的平麻路段出现小面积塌方，塌方发生后，证人没有见到有人来设置警示标志，没有人在现场疏导和提醒行人，也没有路牌指示可以绕道通行。当时塌方路段的路况是大车不能通过，摩托车在塌方处需要人推才能通过。同年8月22日，该路段发生大面积滑坡，造成人身伤亡事故，相关部门才在塌方路段处设置警示标志、绕道通行指示牌，并封闭该路段不准通行。发生塌方的路段有另外两条路可供绕行，一条是通往戈里村委会的毛路（发生塌方前一般没有人从该毛路通过，发生塌方之后，政府才来修通毛路，才从毛路通过），另一条是从老公路经那耶绕行，但路程较远的事实，本院予以采信。被告提交的第1组证据不能完全反映富宁至花甲公路平麻路段2015年8月19日发生塌方的全貌，且与原告提交的第3组证据现场照片所反映的现场概况不相符，不能证明待证事实，不予采信。第2、4、5组证据，来源合法，内容真实，与本案有关联性，予以采信。第3组证据与本案争议无关，不予采信。证人全应忠的证言中，证人证实自己是在质量监督站工作，负责农村公路建设的质量监督。2015年8月20日，证人接到交通局办公室的电话，被告知富花公路平麻路段有塌方，当天交通局就派了证人、王代刚、黎文明去查看，下午他们就从富宁出发沿路查看，四点左右到达塌方路段，塌方有4000立方米左右，证人用自己的手机拍了照片，并用电话向局里汇报情况。8月21日早上8点半，局领导就组织开会讨论塌方事故，会议是刘应德副局长组织的，会议内容是安排事故的处理办法，在会上，当时是通知地方公路管理段去抢修，在不能及时抢修的路段要及时设置安全警示标志，还要设置绕道的标牌。在发生塌方之前，富宁大概下了十多天的雨。塌方路段有两条道路可以绕行，一条是从那耶老路，另一条是从塌方的下面通到戈里村委会。富花公路以前在炮火设有公路养护段，现在已经取消了，现由地方公路养护公司来养护。按照法律规定，在公路发生塌方以后是应该设置安全警示标志等措施的，但当时证人认为塌方路段因为人不能通过，所以就没有设置安全警示标志的事实以及证人认可原告3号证据的真实性属实的事实，予以采信。其余证言不属实，不予采信。证人黄某2的证言属实，予以采信。
经审理查明，（一）位于富宁县境内的富宁至花甲公路属于县道，其主管部门为被告富宁县交通运输局。2015年8月份，富宁县境内以中到大雨天气为主，导致自然灾害频发。同年8月19日，富宁至花甲公路平麻路段出现塌方。8月20日，被告接到花甲乡人民政府上报的消息，获知富花公路平麻路段出现塌方。当天被告就安排其技术人员全应忠、王代刚、黎文明去查看，下午4点左右技术人员到达塌方路段，发现塌方约有4000立方米左右，全应忠用自己的手机拍了照片，并用电话向局领导汇报了情况。因被告技术人员认为，塌方已堵断了道路，行人不能通行，故未对塌方路段采取任何警示和安全防范措施，也未提示可绕道通行。8月21日早上8点半，被告就如何排除平麻路段的塌方，确保道路畅通召开了班子成员会议，并邀请富宁县地方公路管理段及富宁县地方公路养护公司人员列席了会议，会议决定由地方公路管理段及时去抢修。富宁县地方公路管理段接受抢险任务后于同日上午10时召开了会议，会议决定由富宁县地方公路养护公司于次日组织机械及人员进入事故路段清除塌方，并在路段两边设置警示标志待施工结束后再放行。当天下午3点钟，富宁县地方公路养护公司召开会议布置平麻路段塌方的清理工作，决定由机械手赵辉荣检修装载机，由黄某2配送机械用油并做好方量登记工作。因公司的机械都在外面进行抢险，因此就从洞波抢险工地调回一台装载机，该装载机到达富宁时已经是晚上了。8月22日早上7点多，赵辉荣就从富宁驾驶装载机去塌方路段抢修，因一路上有大大小小的多处塌方，赵辉荣就一路抢修，当天中午12点多，装载机只推进到十二公里处抢修，装载机未到达塌方路段时就已经又发生了大面积滑坡。
（二）2015年8月19日，富花公路平麻路段发生塌方后，虽然大车不能通过该路段，但是行人和摩托车依然从该路段通行，只是经过该路段的摩托车需要人推才能通过。同年8月22日19时许，周某、吴某、李某1、李某2等12人一行在通过该路段时，发生了大面积山体滑坡，12人全部被滑坡体掩埋死亡。事故发生后，被告才在事故路段设置警示标志、绕道指示牌，并封闭该路段不准通行。同时，在省、州、县政府的领导下，被告及相关职能部门开展了搜救遇难者的工作。搜救结束后，富宁县民政局向遇难者家属发放了每名遇难人员27000元的抚慰金。
（三）富宁至花甲公路的主管部门和管护责任主体均为被告富宁县交通运输局，在举证期限内，被告未能提供对该条公路的巡查记录。
本院认为，1.关于富宁县交通运输局是否是本案适格被告的问题。依照《中华人民共和国公路法》第八条第二款：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”《公路安全保护条例》第三条：“国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作。县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的公路保护工作；但是，县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作。”的规定，富宁至花甲公路属于县道，被告富宁县交通运输局是该条公路的主管部门，因此被告富宁县交通运输局是本案的适格被告。2．关于富宁县交通运输局是否具有不履行法定职责行为的问题。依照《中华人民共和国公路法》第四十三条第二款：“县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通。”《公路安全保护条例》第四十七条第二款：“公路管理机构、公路经营企业应当按照国务院交通运输主管部门的规定对公路进行巡查，并制作巡查记录；发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，应当及时设置警示标志，并采取措施修复。”第五十三条：“发生公路突发事件影响通行的，公路管理机构、公路经营企业应当及时修复公路、恢复通行。设区的市级以上人民政府交通运输主管部门应当根据修复公路、恢复通行的需要，及时调集抢修力量，统筹安排有关作业计划，下达路网调度指令，配合有关部门组织绕行、分流。”《中华人民共和国公路管理条例实施细则》第九条：“各级公路主管部门可根据实际情况设置公路管理机构。公路管理机构依据公路主管部门的授权，负责公路管理工作。”的规定来看，被告及其下属公路管理机构具有对公路进行巡查，并制作巡查记录；发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，及时设置警示标志，并采取措施修复；加强对公路的保护，保障公路的完好、安全和畅通等法定职责。依据庭审查明事实，本案事故发生前的8月19日，富花公路平麻路段出现了小面积的塌方，被告在8月20日接到花甲乡人民政府报告的公路塌方消息后，就于同日下午派出技术人员到塌方路段进行勘查。21日上午就召开会议安排清除塌方工作，会议决定由富宁县地方公路管理段及时采取抢险措施。富宁县地方公路管理段接受抢险任务后，也于同日上午10时开会讨论具体的排险方案，并安排富宁县地方公路养护公司于次日组织机械及人员进入事故路段清除塌方。22日早上，公路养护公司的赵辉荣就驾驶装载机去塌方路段抢修，因一路上有大大小小的多处塌方，赵辉荣就一路抢修，当天中午12点多，装载机只推进到十二公里处抢修，装载机未到达塌方路段时就已经发生了大面积滑坡，导致事故发生。由此可见，被告是履行法定职责的，但在履行职责过程中，被告确实存在未及时设置警示标志的行为，且该行为违法，本院依法予以确认。
综上所述，本案经本院审判委员会讨论决定，原告的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国公路法》第八条第二款、《中华人民共和国公路法》第四十三条第二款、《公路安全保护条例》第三条、第四十七条第一款、第五十三条、《中华人民共和国公路管理条例实施细则》第九条规定，判决如下：
确认被告富宁县交通运输局在事故路段没有及时设置警示标志、绕行标志，采取安全防范措施的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告富宁县交通运输局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院。
审判长 黄永树
审判员 陈晓丽
审判员 庞何海
二〇一七年十一月三十日
书记员 卢富杰