贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）黔27民终533号
上诉人（原审原告）：首钢贵阳特殊钢有限责任公司，住所地贵州省贵阳市南明区。
法定代表人：赵民革，该公司董事长。
委托诉讼代理人：唐仲尼，贵州贵达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：罗镐昌，贵州贵达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：龙里县谷脚镇人民政府，住所地龙里县。
法定代表人：刘峰，该镇镇长。
上诉人首钢贵阳特殊钢有限责任公司（以下简称贵阳特钢公司）因与被上诉人龙里县谷脚镇人民政府（以下简称谷脚镇政府）确认合同效力纠纷一案，不服龙里县人民法院（2015）龙民初字第1276号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月15日立案受理后，依法组成合议庭，因未有足以推翻一审认定事实的新证据，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。
贵阳特钢公司上诉请求撤销原判，改判支持贵阳特钢公司的一审诉讼请求。事实和理由：一审判决认定事实和适用法律错误，导致判决错误。一、贵阳特钢公司按照合同约定履行义务，不存在违约行为，不具有解除合同的约定事由。首先，合同签订后，贵阳特钢公司投入大量资金进行开发，2001年，又补征160余亩地用于修建水库，其时，谷脚镇政府认可了贵阳特钢公司的开发行为。2013年因建设公墓占用部分涉案土地，龙里县人民政府还与贵阳特钢公司协商进行补偿，均说明谷脚镇政府未对贵阳特钢公司的履约提出异议。然而，谷脚镇政府为解除合同，仅凭不具司法鉴定资质的龙里县相关部门作出的测算报告，即认定贵阳特钢公司构成违约是错误的；其次，谷脚镇政府要求开发面积达到70%以上，虽然双方对此有合同约定，但该约定有违土地利用的客观条件。一审法院以此认定贵阳特钢公司构成违约，显然与事实相悖。二、谷脚镇政府的合同解除权已经消灭，无权再行使该权利。根据合同约定，如果贵阳特钢公司在取得土地使用权后两年内未开发，或两年内开发未达70%以上，或者，未按期开发或开发后又撂荒超过两年，谷脚镇政府均可以无偿收回土地重新出让。上述约定可知，双方确实约定了解除合同的条件，并未约定解除权行使期限。但根据相关法律规定，法律没有规定或当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。本案合同解除权应当自知道或应当知道合同解除权的情形发生之日起一年内行使。现双方履行合同近二十年，谷脚镇政府才提出解除合同，显然已过解除权行使期限。三、谷脚镇政府行使解除权对象错误，不发生合同权利义务消灭的效果。本案谷脚镇政府解除合同通知指向1996年5月9日的《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》，但该合同因未经批准或追认而无效；1996年5月22日双方重新签订的《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》，该合同经有权部门审批并取得相关权属证书，属生效合同。因此谷脚镇政府行使合同解除权对象错误。同时，由于双方争议的经出让土地，已经龙里县人民政府批准，行使合同解除权，亦应经审批机关批准，方可达到解除合同权利义务的效果。一审法院认定该行为有效，属于适用法律错误。
谷脚镇政府未作答辩。
贵阳特钢公司向一审法院起诉请求：1、依法确认谷脚镇政府解除与贵阳特钢公司于1996年5月22日签订的《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》的行为无效；2、本案诉讼费用由谷脚镇政府承担。
一审法院认定事实：1996年5月3日，贵阳钢厂以改革、技术改造，解决下岗职工再就业等为由，向谷脚镇政府申请集体荒山开发绿色产业和养殖业。同月9日，双方为加快非耕地资源开发，促进农村经济发展，增加农民收入，签订《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》一份，同月22日，双方又签订《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》一份。上述两份合同载明内容除第一条约定的出让总面积（前合同总面积约3305.6亩,后合同总面积约4005.6亩）和第三条约定的出让价(前合同出让价约96万元,后合同出让价约114.3330万元)不一致以外，其余约定事项、内容完全一致。双方约定：一、出让非耕地坐落位置和面积，谷脚镇政府（甲方）将位于龙里县谷脚镇的镇林场、药园，哨堡一、二、四组，羊大坎，白泥田的非耕地总面积约4005.6亩的使用权出让给贵阳钢厂（乙方）开发。二、出让年限和起止日期，出让年限为70年，从1996年至2066年止。三、成交价及付款办法，出让金额约人民币114.3330万元，合同生效后，贵阳钢厂以汇款方式支付谷脚镇政府出让金50％，贵阳钢厂领取县政府颁发的土地使用证后，30天内付清全部尾款。四、开发要求：1.允许贵阳钢厂在已取得使用权的土地上，开发农业基础设施建设，开办种植业、养殖业和加工工业，部份住宅建设；2.贵阳钢厂取得土地使用权后，两年内未开发的，谷脚镇政府无偿收回使用权重新出让（两年内开发面积达到总面积70％以上，其余第三年开发）。五、双方的权利义务，谷脚镇政府有权对出让给贵阳钢厂的土地以市场为导向，监督贵阳钢厂依法、依合同开发使用土地；谷脚镇政府依照合同按时把出让土地使用权交给贵阳特钢公司，负责解决原土地使用者对已出让给贵阳钢厂的土地争议;贵阳钢厂对所取得的土地使用权在开发要求范围内有经营自主权、成果收益权、开发治理后的转让权、继承权、抵押借贷和联合经营权；贵阳钢厂服从国家建设和集体公益事业对该宗地的征用，为他人行使合理的宗地相邻权提供方便；贵阳钢厂在开发荒山中，需要劳动力或管理人员时，在同等条件下优先录用被出让荒山村组群众。六、违约责任，贵阳钢厂不按合同开发要求按期开发或开发后又丢荒超过两年后，谷脚镇政府有权无偿收回另行出让。1996年5月22日，龙里县人民政府颁发龙里县（1996）非耕地用字第1号《非耕地使用权证》给贵阳钢厂，该使用权证载明土地所有者为谷脚镇林场、石灰粉厂、药材园，哨堡第一、二、四组，大坡村羊大凯组、岩后村白泥田组，谷定村上栗山组；土地使用者为贵阳钢厂；地址位于龙里县谷脚镇大营盘至栗山大坡；面积为3187.07亩（地类面积：荒山2882.67亩、零星耕地38.88亩、开垦耕地265.52亩）；用途为开发农业基础设施建设，以及种植业、养殖业、加工工业；批准使用期限为70年（1996年5月30日至2066年5月29日）。同日，谷脚镇政府将上述荒山2882.67亩、零星耕地38.88亩、开垦耕地265.52亩，合计3187.07亩交付贵阳钢厂开发使用。1998年8月17日，贵阳钢厂改制更名为贵阳特殊钢有限责任公司。2009年8月18日，贵州省工商行政管理局同意贵阳特殊钢有限责任公司变更为首钢贵阳特殊钢有限责任公司。2000年11月25日，贵州仁信会计师事务所作出黔仁会评报[2000]第11号关于贵阳特殊钢有限责任公司谷脚农场固定资产的资产评估报告书，评估贵阳特殊钢有限责任公司投资谷脚农场的固定资产,在评估基准日2000年9月30日的评估值为9452600.03元，其中：（1）家用电器26830元；（2）机器设备636423.41元；（3）车辆153744元；（4）房屋建筑物2771644.01元；（5）构筑物及其他辅助设施5863958.61元。评估结果有效期为一年（2000年9月30日至2001年9月29日）。2015年4月21日，谷脚镇政府以贵阳特钢公司签订合同至今，只在该土地上进行简单的修建房屋开发，未按合同约定履行开发义务。根据合同第四条开发要求第2点：“乙方取得土地使用权后，两年内未开发的，甲方无偿收回使用权重新出让（两年内开发面积达到总面积70％以上，其余第三年开发）”，第六条违约责任第1点：“乙方不按合同开发要求按期开发或开发后又丢荒超过两年后，甲方有权无偿收回另行出让”的约定，以贵阳特钢公司的行为已经构成违约为由，引用《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款、第九十四条、第九十六条的规定，通知贵阳特钢公司解除双方于1996年5月9日签订的《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》。同时，通知贵阳特钢公司如有异议，可以向法院诉请或申请仲裁确认解除合同的效力，如无异议，请贵阳特钢公司于收到解除合同通知书之日起10个工作日内到谷脚镇政府处理有关事宜，逾期不到，将依法注销非耕地使用权证。同月24日和27日，贵阳特钢公司分别向黔南州人民政府和龙里县人民政府书面报告和函告不接受谷脚镇政府收回土地使用权，并恳请上述州县两级政府协调解决。2015年5月8日，龙里县人民政府办公室安排相关职能部门，对贵阳特钢公司使用谷脚镇项目土地开发情况进行调查核实并汇报说明。同月12日，综合相关职能部门的调查情况，调查结果显示如下：非耕地总开发使用面积497亩,包括用地面积253亩、农作物种植耕地面积3.26亩、房屋建筑面积21139.97平方米(占地25.36亩),少数废弃住房不在总开发使用面积497亩内，对测量结果没有实质影响。一审法院认为，双方于1996年5月9日签订《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》和1996年5月22日签订《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》所载明事项、内容除了出让的总面积和出让的金额约定不一致以外，其余约定事项、内容完全一致，应当认定后合同是前合同的补充。该两份合同形式、内容合法，属有效合同。第一个争议焦点，关于贵阳特钢公司是否存在双方约定的解除合同违约行为？双方签订的《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》第四条开发要求和第六条违约责任均约定了贵阳特钢公司与谷脚镇政府一方可以解除合同的条件。第一，贵阳特钢公司向谷脚镇政府申请受让荒山使用权的用途主要是两个方面，一是解决下岗职工再就业问题；二是开发绿色产业和养殖业。而贵阳特钢公司既未举证证明已实现解决下岗职工在上述已经取得的非耕地使用权的范围内重新再就业的事实，亦未举证证明已开发了哪些绿色产业和养殖业。第二，综合贵阳特钢公司提供的所有证据，只能确认贵阳特钢公司至2000年11月25日前，在上述已经受让的非耕地上投入开发资金计9452600.03元，且该投入主要体现于家用电器、机器设备、车辆、房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施，未提供相应证据佐证其已开发了哪些农业基础设施建设，开办了哪些种植业、养殖业和加工工业。根据“谁主张，谁举证”原则，应当由贵阳特钢公司承担举证不能的不利后果。第三，依照双方权利义务约定，谷脚镇政府有权对出让的土地以市场为导向，监督贵阳特钢公司是否依法、依合同开发使用土地。谷脚镇政府按合同约定，已经将所有的荒山2882.67亩、零星耕地38.88亩、开垦耕地265.52亩，合计3187.07亩交付贵阳特钢公司使用。贵阳特钢公司于1996年5月22日已经实际取得上述土地使用权。从2015年5月龙里县人民政府组织相关部门对贵阳特钢公司使用土地的调查结果显示，贵阳特钢公司开发非耕地计17.24％（497亩÷2882.67亩）。庭审过程中，贵阳特钢公司主张已进行林业管护，但未提供相应证据予以佐证。客观上，贵阳特钢公司只修建房屋开发，且建设的玻璃厂等其他设施建设均与农业基础设施无关，没有按申请用途充分开发利用荒山。综上，贵阳特钢公司开发非耕地确实没有达到70％，亦没有促进农村经济发展。《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定，当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。本案双方约定了解除合同的条件，结合本案的客观事实，贵阳特钢公司至今未严格按合同约定履行开发义务，贵阳特钢公司违约事实确凿，已经构成双方约定被告可以解除合同的条件。第二个争议焦点，关于谷脚镇政府依照《中华人民共和国合同法》相关规定行使合同解除权是否受合理期限限制？贵阳特钢公司认为，一、谷脚镇政府近二十年时间里没有提出解除合同，并继续为贵阳特钢公司补征土地，构成双方继续履行合同的默示，应视为谷脚镇政府对解除权的放弃。二、双方未约定解除权行使期限，谷脚镇政府应当在解除合同事由成就后一年内行使解除权，其在该期限内未行使解除权的，解除权消灭。《中华人民共和国合同法》第九十五条第二款规定，法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。本案双方没有约定解除权行使期限，贵阳特钢公司亦没有催告过谷脚镇政府，在这种情况下，谷脚镇政府解除权的行使不受期限的影响。本案还有一个特殊性，就是土地利用，根据国家集约利用土地的国家政策，本案更倾向于提供土地的一方不受期限的限制，因此，不存在谷脚镇政府行使解除权受到期限限制的问题。贵阳特钢公司主张谷脚镇政府应当在解除合同事由成就后一年内行使解除权，谷脚镇政府在该期限内，未行使解除权的，解除权消灭。贵阳特钢公司该上述主张于法无据，理由不能成立，不予支持。《中华人民共和国合同法》第九十六条规定，当事人一方依照本法第九十三条第二款的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除，对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。本案谷脚镇政府鉴于贵阳特钢公司违约的客观事实，依照《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款、第九十六条的规定，于2015年4月21日，向谷脚镇政府发出《谷脚镇人民政府解除合同通知书》，同时，依法履行告知义务。谷脚镇政府向贵阳特钢公司发出解除权通知，就是实施了解除行为。综上，谷脚镇政府行使合同解除权，有事实依据且于法有据，解除有效。贵阳特钢公司诉请确认谷脚镇政府解除与贵阳特钢公司于1996年5月22日签订的《龙里县谷脚镇出让非耕地使用权合同书》的行为无效的诉讼请求不能成立，应予以驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款、第九十五条第二款、第九十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回首钢贵阳特殊钢有限责任公司的诉讼请求。案件受理费60元，由首钢贵阳特殊钢有限责任公司承担。
二审中，当事人没有提交足以推翻一审认定事实的新证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，针对贵阳特钢公司的上诉主张，本案二审需解决的问题主要集中在合同解除权行使的效力认定上。对此，应当解决如下两个方面的问题，一是合同解除权行使的正当性；二是合同解除权行使的时效性。
关于第一个问题，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”的规定，从法律的层面已规定了合同解除权行使的正当性。同时，上述法律第九十三条也规定了当事人约定当事人一方解除合同的条件，如达该约定条件，则赋予当事人解除合同的权利。本案中，一方面，根据双方当事人合同约定，涉案合同签订目的有二，一是贵阳特钢公司因改革、技术改造，通过集体荒山开发绿色产业和养殖业，解决下岗职工再就业；二是谷脚镇政府需引入资金开发农业产业，促进农村经济发展，解决农民就业，增加农民收入。但合同签订后至发生争议前，贵阳特钢公司投入主要体现在房屋建筑物、构筑物及相关机器设备、家用电器、车辆等物质，未有证据显示贵阳特钢公司依合同约定进行绿色产生开发和实施养殖业及全同约定的产业，从而无法实现双方的合同目的；另一方面，双方合同明确约定，如若贵阳特钢公司在取得土地使用权后两年内未开发，或两年内开发未达70%以上，或者未按期开发或开发后又撂荒超过两年，则认定为违约，谷脚镇政府均可以无偿收回土地重新出让。根据现有证据，贵阳特钢公司仅开发少部分非耕地，仅为出让总面积的17.24%，显然未达双方约定的开发比例。谷脚镇政府作出该开发面积的报告后，一审庭审质证时，贵阳特钢公司虽对该调查报告有异议，但并未提出充分的反驳证据证实其主张，也未请求进行司法鉴定，一审法院认定该行为已达解除合同的条件正确。二审中，贵阳特钢申请对其开发面积进行鉴定，但因其申请不符合民事诉讼证据规则有关申请司法鉴定提出时限的规定而不予准许。
关于第二个问题，根据《中华人民共和国合同法》第九十五条“法律规定或者当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭”的规定，合同解除权的消灭，应当满足以下条件：一是行使期限有法律规定或合同约定，期限届满而不行使；二是在没有法律规定和合同约定的情况下，需经一方催告而行使。本案中，首先，双方当事人在合同中并未对合同解除权的行使期限有过约定，仅对违反合同约定的义务后赋予守约方解除合同的权利，以此为视角，不能限制守约方随时行使合同的解除权；其次，从签约到发生本案诉讼之前，也没有任何证据证实合同当事人有过催告解除合同的行为，因此对贵阳特钢公司关于谷脚镇政府的合同解除权已消灭的上诉主张，因与法律规定不符，本院不予支持。
另外，贵阳特钢公司二审中还提出双方1996年5月9日和1996年5月22日分别签订的《龙里县谷脚镇出让非耕地地使用权合同书》合同迥异的问题，对此本院认为，一方面，该两份合同签订的当事人相同，标的相同，只是在合同面积及金额约定上不一致之外，其余合同内容完全一致，因此一审认定后合同为前合同的补充并无不当。同时，贵阳特钢公司收到谷脚镇政府解除合同通知后，分别向龙里县人民政府和黔南州人民政府去函请求协调解决双方的争议，并未对此提出异议，因此其关于前份合同无效的主张，本院不予采信；其提出的合同签订已经审批，导致合同相对方作出的合同解除通知无效的主张，因无法律依据，本院亦不予支持。
综上所述，贵阳特钢公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费60元，由首钢贵阳特殊钢有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘国红
审判员 李颖敏
审判员 王 锦
二〇一七年五月三日
书记员 黄佑荣