广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行初字第94号
原告梁乜奎（曾用名韦瑞金），女，壮族，农民。
委托代理人韦礼庚，广西兰盛律师事务所律师。
委托代理人梁东任，东兰县公安局干部。
被告河池市人民政府
法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人张鲜艳，河池市人民政府法制办公室干部。
原告梁乜奎不服被告河池市人民政府河政复驳字（2015）3号《驳回行政复议申请决定》，于2015年9月22日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月24日立案后，当日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月11日公开开庭审理了本案。原告梁乜奎及其委托代理人韦礼庚、梁东任，被告河池市人民政府的委托代理人张鲜艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告河池市人民政府2015年8月18日作出河政复驳字（2015）3号《驳回行政复议申请决定》查明，梁乜奎的父亲原是隘洞圩上的居民，与其同胞兄弟共有三间瓦房坐落在隘洞圩上。梁乜奎的父亲在1950年前病故。1952年，梁乜奎因母亲再婚而跟随母亲到东兰镇安篓村居住至今。1966年，因民房改建需要，拉料队所有的旧房屋全部拆除，全部统一规划安排居民建房。1990年，梁乜奎以陆艳君强拆其父一间瓦房占用全部材料并在该地基上建房为由，起诉陆艳君侵害财产所有权，要求赔偿损失并恢复原状。1990年4月14日，东兰县人民法院判决驳回了梁乜奎的诉讼请求。东兰县人民政府于1990年9月26日向陆艳君颁发兰集建（1990）第2803010136号《集体土地建设用地使用证》，2015年6月16日，梁乜奎得知该具体行政行为，于2015年7月9日向河池市人民政府申请行政复议。河池市人民政府认为，《中华人民共和国行政复议法》第四十三条规定：“本法自1999年10月1日起施行。1990年12月24日国务院发布、1994年10月9日国务院修订发布的《行政复议条例》同时废止。”国务院1990年12月24日发布的《行政复议条例》第五十七条规定：“本条例自1991年1月1日起施行。”根据上述规定，《中华人民共和国行政复议法》、《行政复议条例》对其实施之前的行政行为不具有溯及力。梁乜奎申请复议的具体行政行为（即东兰县人民政府1990年9月26日颁发的兰集建（1990）第2803010136号《集体土地建设用地使用证》的行为）发生在《中华人民共和国行政复议法》、《行政复议条例》实施之前，依法不属于《中华人民共和国行政复议法》、《行政复议条例》的调整范围，根据法不溯及既往原则及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回梁乜奎的行政复议申请。
原告梁乜奎诉称：一、复议机关认定事实错误。本案的颁证行为发生于《行政复议条例》实施后，属于《行政复议条例》和《行政复议法》的调整范围。（一）土地证上的发证时间有明显更改痕迹。通过仔细查看或放大，明显看出土地证上的落款时间有多处原是1991年，现均已更改为1990年。（二）土地证上宗地图的落款日期为1991年4月21日。土地证上的宗地图的审核日期为1991年4月21日，没有任何涂改。按土地证办理法定程序规定，先进行地籍调查并绘制宗地图后才颁发证书（勘测、绘图时间必须在先，颁证时间在后）。本案的颁证行为实际应发生于1991年4月之后，在《行政复议条例》生效之后。（三）陆艳君向隘洞乡人民政府交纳勘测、申报费的日期为1991年4月21日。从陆艳君向隘洞乡人民政府交纳勘测、申报费的行政事业性收费专用收款收据中可看出，其交款日期为1991年4月21日，与宗地图的日期完全相符，且为同一工作人员所为。加上办证时的审批程序，显然，政府颁证时间肯定在1991年4月21日之后。根据以上的事实，本案的颁证行为实际应发生于1991年1月1日《行政复议条例》开始实施之后，属于《行政复议条例》和《行政复议法》的调整范围。二、原告的复议请求依法应当得到支持。（一）东兰县人民政府违反中央政策为挤占孤儿私房者颁证，属滥用职权。1986年2月22日中办发（1986）6号明确规定：“‘文化大革命’中没收、挤占的私人房屋，应确认原房主的所有权，由现占用单位和现住户负责退还。”被告作为贯彻执行中央政策的主体，理应坚决贯彻落实党中央发还私房的政策，但执意还为挤占孤儿私房者颁证，属滥用职权。（二）争议土地使用证指向的土地存在权属争议，不符合颁证条件，东兰县人民政府的颁证行为违法。在1990年4月法院驳回原告诉讼请求的通知中可知，本案争议土地使用证指向的土地最迟自1990年起就存在争议，依照当时的颁证规则，有争议的土地不能颁证。东兰县人民政府在1991年给予争议土地颁证是违法的。（三）原告的复议申请符合法律规定的受理条件。对于东兰县人民政府的颁证行为，原告至2015年6月方知。原告在知道颁证行为之日起在规定的期限内已经提出复议申请，符合《行政复议法》和《行政复议条例》的相关规定。综述，被告在作出本案决定时，没有查明相关事实，作出了错误的复议决定，实质就是对应当作出的具体复议行为没有作出，形式上是作为，实质上是不作为。为此，原告依照《行政诉讼法》第二十六条第三款的规定提起本案诉讼，请求法院判决撤销河政复驳字（2015）3号决定，判令河池市人民政府重新作出复议决定。
原告梁乜奎向本院提供的证据有：1、原告身份复印件，证明原告的个人具体信息；2、河政复驳字（2015）3号行政复议决定书复印件，证明本案经过行政复议在起诉期限内；3、兰集建（1990）字第2803010136号集体土地建设用地使用证、宗地图、勘测、申报费发票复印件，证明兰集建（1990）字第2803010136号集体土地建设用地使用证实际办证时间是1991年4月份后和被告违法办证的事实；4、东兰县人民法院（1990）民判字第18号民事判决书复印件，证明原告与该行政行为有利害关系；5、东兰县国土资源局和隘洞镇国土所证明，证实原告诉讼没有超过诉讼时效和兰集建（1990）2803010136号集体土地建设用地使用证存在严重违法办证事实；6、隘洞人民法庭的函，证实法院判决认为部分错误和该土地一直存在纠纷尚未解决；7、隘洞乡人民政府给板老村公所的函，证实纠纷尚未解决；8、证明，证实现在争议地原是原告的宅基地；9、其他居民的土地登记材料，证实与本案争议宗地相邻的其他土地颁证时间都是在1991年，由此可以佐证争议土地使用证颁证时间也应当是1991年。
被告河池市人民政府答辩称：一、河政复驳字（2015）3号行政复议决定程序合法。答辩人于2015年7月9日收到梁乜奎提交的行政复议申请书，经审查后于当日以河政复办受（2015）75号《行政复议受理通知书》受理案件，并要求东兰县人民政府依法答辩。答辩人采取书面审查的方式于2015年8月18日作出河政复驳字（2015）3号行政复议决定，并依法送达相关当事人。答辩人严格按照法律法规规定的程序和期限对本案进行审理，因此河政复驳字（2015）3号行政复议决定程序合法。二、河政复驳字（2015）3号行政复议决定事实清楚，适用法律准确。答辩人在审理本案时，严格审查了兰集建（1990）字第2803010136号集体土地使用证所根据的事实和证据。经过审查，答辩人认为本案涉及的兰集建（1990）字第2803010136号集体土地使用证系东兰县人民政府于1990年9月26日核发，国务院1990年12月24日发布的《行政复议条例》系于1991年1月1日起实施，根据法不溯及既往原则及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，依法驳回梁乜奎的行政复议申请。三、关于兰集建（1990）字第2803010136号集体土地使用证在发证时间上有明显更改痕迹的问题。答辩人在本案审理过程中，跟有关当事人了解到，该集体土地使用证上发证时间的更改痕迹系当年民房重建时，生产队统一收集资料，统一申报办理集体土地使用证，系当时的证件经办人所改，发证时间确实是1990年，当时办理的同一批集体土地使用证中有多份证件均有这样的更改痕迹。综述，答辩人认为，河政复驳字（2015）3号行政复议决定的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，恳请人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告河池市人民政府向本院提交证明被诉行政行为合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书，证实申请人依法提出行政复议申请；2、兰集建（1990）字第2803010136号《集体土地建设用地使用证》，证实争议地的四至范围、名称及面积；3、行政复议受理通知书，证实复议机关按期限依法受理申请；4、第三人参加行政复议通知书，证明复议机关依法要求案件争议的相关当事人参与行政复议；5、行政复议答复通知书，证实复议机关要求东兰县人民政府依法进行答辩；6、行政复议答复，证实东兰县政府作出处理决定的事实和理由；7、行政复议法第二十二条，证实复议机关采取书面审查的方式合法；8、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条，证明复议机关在办理该行政复议案件由2人共同承办，程序合法；9、驳回行政复议申请决定书，证实复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确；10、送达回证，证实复议机关已向当事人送达案件受理文书。
经庭审质证，原告梁乜奎对被告河池市人民政府提供证据及依据的质证意见：1、对证据一的真实性、合法性、关联性没有异议；2、对证据二的真实性、合法性有异议，该份证据是经过涂改的，从涂改的痕迹可以看出使用证是91年颁发的，反而说明了被告以被更改后的时间作为颁证时间是错误的；3、对证据三、证据四、证据五没有异议；4、对证据六有异议，被告未提供任何证据证实东兰县政府的答辩意见，不能证实被告做出的行政行为是合法的；5、对证据七、证据八合法性有异议，该两份证据是法条，被告以此证明本案在复议过程中由两名工作人员共同承办，但在提交的证据中并未详细列明具体承办人员的相关信息，无法证实被告在复议阶段是由两人共同承办；6、对证据九的真实性、关联性没有异议，对其合法性有异议，因原告认为该决定书不合法，才提起的诉讼；7、对证据十无异议。
被告河池市人民政府对原告提供的证据质证意见：1、对证据一、证据二的真实性、合法性及关联性没有异议；2、对证据三真实性没有异议，对证明内容有异议，不能以宗土地图落款时间为依据证实第三人是在91年取得土地使用证；3、对证据四有异议，该份证据与本案没有关联性；4、对证据五的真实性无异议，但不能证明原告的起诉没有超过期限；5、对证据六、证据七、证据八的三性没有异议；6、对证据九有异议，不能证实原告的颁证时间是在91年。
本院对上述证据认证如下：
被告河池市人民政府提供的第1至第10项证据、依据来源合法，对其关联性、真实性予以确认，可以作为认定案件事实经过的依据。原告提供第1至第8项证据来源合法，对其关联性、真实性予以确认，可以作为认定案件事实经过的依据。原告提供第9项证据与案件处理不具有关联性，本院不予采纳。
经审理查明，2015年7月8日，原告梁乜奎向被告河池市人民政府申请行政复议，请求撤销东兰县人民政府颁发给陆艳君的兰集建（1990）第2803010136号《集体土地建设用地使用证》。被告立案受理该行政复议申请后，于2015年7月10日向东兰县人民政府邮寄送达了行政复议申请书以及《行政复议答复通知书》，要求东兰县人民政府在收到材料之日起十日内作出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据以及其他材料。之后，东兰县人民政府向被告提交了行政复议答复书，答辩认为政府颁发的兰集建（1990）第2803010136号《集体土地建设用地使用证》土地来源清楚、颁证程序合法，原告不具备行政复议主体资格，为此请求被告驳回原告的复议申请。但东兰县人民政府到相关部门查询，尚未找到兰集建（1990）第2803010136号《集体土地建设用地使用证》相关的登记档案材料。2015年8月18日，被告作出河政复驳字（2015）3号《驳回行政复议申请决定书》。原告不服，遂向本院提起诉讼。
本院认为，行政机关作出行政行为应当事实清楚，证据确凿。东兰县人民政府收到被告河池市人民政府送达的行政复议申请书以及答复通知后，未能提供当初作出兰集建（1990）第2803010136号《集体土地建设用地使用证》的档案材料。但从《集体土地建设用地使用证》内容辨析即可发现确实存在明显涂改，该证书证号系由“（1991）”涂改为“（1990）”，证书的填发时间由“一九九一年九月二十六日”涂改为“一九九O年九月二十六日”。被告对证书存在涂改的事实并无异议。而证书所附宗地图绘图日期并未涂改，书写的时间为“91年4月21日”，与证书涂改后时间存在矛盾。另外，原告提供陆艳君宅基地勘测、申报费收款收据的落款时间亦为“1991年4月21日”，与证书宗地图落款时间相互印证。据此，被告作出河政复驳字（2015）3号《驳回行政复议申请决定书》，认定争议的兰集建（1990）第2803010136号《集体土地建设用地使用证》发生在1990年，并以此认为被申请复议的行政行为发生在《行政复议条例》开始施行之前，所作认定主要证据不足。原告请求撤销被诉行政行为理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决如下：
一、撤销被告河池市人民政府2015年8月18日作出的河政复驳字（2015）3号《驳回行政复议申请决定书》；
二、由被告河池市人民政府重新作出行政行为。
本案依法收取案件受理费50元，由被告河池市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状（上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账号：20×××77），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审判长 华卫江
审判员 梁海亮
审判员 寇四清
二〇一六年三月十八日
书记员 吴菊婵
附：本判决适用的相关法律、法规依据
一、《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
……