重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝行终298号
上诉人（一审原告）黄文兴，男，汉族，1956年2月10日出生。住址：重庆市渝中区。
上诉人（一审原告）黄文德，男，汉族，1959年1月24日出生。住址：重庆市渝中区。
上诉人（一审被告）重庆市渝中区人民政府。住所地：重庆市渝中区管家巷*号。
法定代表人商奎，区长。
委托代理人林峰，重庆市渝中区人民政府工作人员。
委托代理人黄胜利，重庆丽达律师事务所律师。
黄文兴、黄文德诉重庆市渝中区人民政府（简称渝中区政府）房屋征收补偿决定一案，双方当事人均不服重庆市第五中级人民法院（2017）渝05行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审法院查明，黄文兴、黄文德于2007年10月18日取得101房地证2007字第17644号房地产权证，载明：房屋座落在渝中区建设新村64号；土地使用权用途为住宅用地、类型为划拨；房屋层数为1层，砖木结构建筑面积9平方米、其他结构建筑面积45平方米，用途为住宅。备注栏还载明：“该房为黄文兴、黄文德二人按份共有，各占50%。该房第1幢系无照扩建16平方米（违法建筑），第2幢属无照搭建（违法建筑）”。
2015年10月23日，渝中区政府作出渝中府征发[2015]28号《征收决定》，决定对包括黄文兴、黄文德所有的渝中区建设新村64号在内房屋实施李子坝（大公报）旧城区改建房屋征收。2015年10月26日，渝中区政府作出并发布了《重庆市渝中区人民政府关于李子坝（大公报）旧城区改建房屋征收的公告》及《李子坝（大公报）旧城区改建房屋项目安置补偿方案》。《重庆市渝中区人民政府关于李子坝（大公报）旧城区改建房屋征收的公告》对项目名称、征收范围、征收部门、签约期限、补偿安置方式、房屋征收补偿安置方案、行政复议及行政诉讼权利等内容进行了公示。在《李子坝（大公报）旧城区改建房屋项目安置补偿方案》中，载明在征收公告公布前，被征收人自行改变住宅房屋用途作为非住宅使用2年以上，且以该房屋座落与工商营业执照、税务登记（纳税记录）一致的，对其改变房屋用途的部分给予适当补助（含停产停业损失补偿），补助标准根据该房屋实际使用情况的评估价格与住宅房屋评估价格之差确定；还载明，在1990年4月1日以后搭建的未经登记（无证）建筑，给予一定的材料残值补助，简易结构按500元/平方米、砖木结构按1000元/平方米、砖混结构及以上的按1500元/平方米。2015年10月26日，该征收项目的房屋征收分户初步评估结果公示。
2015年11月2日，重庆金友资产评估土地房地产估价有限公司根据重庆市渝中区房屋管理局的委托，对该征收项目用于产权调换的房屋市场价格评估作出《房地产估价结果报告》。同日，重庆金友资产评估土地房地产估价有限公司作出了《“渝中区李子坝（大公报）旧城区改建房屋征收项目”国有土地上黄文兴、黄文德的被征收房屋价格评估结果报告》，评估结论为：房屋用途住宅；土地使用权类型划拨；砖木房屋9平方米，评估单价7110元/平方米；其他结构房屋45平方米，评估单价7010元/平方米。同日，重庆金友资产评估土地房地产估价有限公司根据重庆市渝中区房屋管理局的委托，对黄文兴、黄文德设定用途为商业经营性用房的砖木1层房屋出具（渝）金友房咨评（2015）字第019-1号《价值咨询意见书》，确定咨询时的公开市场价值为：17770元/平方米。《“渝中区李子坝（大公报）旧城区改建房屋征收项目”国有土地上黄文兴、黄文德的被征收房屋价格评估结果报告》于2016年5月10日送达黄文兴、黄文德。
2015年12月24日、2016年3月29日，征收部门工作人员与黄文兴、黄文德进行了谈话，双方未能达成一致意见、签订征收补偿协议。2015年12月24日，黄文兴、黄文德在房屋腾空点交单上签字认可实际交房给征收部门，市区供电公司、重庆市自来水有限公司、重庆燃气集团股份有限公司已分别拆除计量装置或销户。
2016年12月7日，因黄文兴、黄文德仍未能与房屋征收部门达成补偿协议，渝中区房屋管理局向渝中区政府提交了《渝中区房屋管理局关于报请对渝中区建设新村64号后房屋作出征收补偿决定的申请》，报请渝中区政府作出征收补偿决定。2016年12月13日，渝中区政府作出并向黄文兴、黄文德送达了渝中府征补【2016】120《重庆市渝中区人民政府关于征收渝中区建设新村64号房屋的补偿决定》（简称《征收补偿决定》）：一、对坐落在渝中区建设新村64号房屋实施征收，被征收人黄文兴、黄文德可以选择货币补偿，或者选择房屋产权调换。（一）选择货币补偿的，1.被征收房屋补偿单价为砖木结构住宅7110元/平方米，补偿面积按54平方米。2.未登记建筑残值补助费砖木结构按1000元/平方米，补助面积按145.05平方米。3.改变房屋用途部分的补助标准按10660元/平方米（17770元/平方米-7110元/平方米）执行，补助面积按16.59平方米。4.提前签约奖、提前搬迁特别奖按签约期内签约的有关规定执行。5.搬迁费、货币补偿补助费等其他有关补偿费用按照本项目征收补偿方案执行。（二）选择房屋产权调换的，提供九龙坡区鑫汇民苑B栋31-7号房屋（建筑面积77.25平方米，结算单价4800元/平方米）安置被征收人黄文兴、黄文德，被征收人黄文兴、黄文德应按规定结清被征收房屋与产权调换房屋差价。二、限被征收人黄文兴、黄文德在收到本决定之日起十五日内与渝中区房管局办理房屋征收补偿手续。黄文兴、黄文德不服该《征收补偿决定》，向一审法院提起行政诉讼。
另查明，2015年7月9日，重庆市渝中区房屋安全鉴定所对黄文兴、黄文德房屋作出《渝中区危旧房屋鉴定实测图》，测绘黄文兴、黄文德位于建设新村64号房屋面积为199.05平方米（含有证），结构类型为砖木。2015年9月16日，重庆市渝中区房屋安全鉴定所对黄文兴、黄文德房屋作出《渝中区危旧房屋鉴定实测图》，测绘黄文兴、黄文德位于建设新村64号“私房经营面积”为16.59平方米，结构类型为砖木。庭审中，黄文兴、黄文德对其房屋总面积199.05平方米（含有证）无异议，但认为其实际用于商业经营的面积应为平街层54平方米且依法办理有工商营业执照、税务登记，而非渝中区政府认定的16.59平方米；对黄文兴、黄文德提出其无证房屋的补偿不合理不合法的问题，渝中区政府当庭解释，因黄文兴、黄文德未提供证据证明其无证房屋的修建在1990年4月1日前，且黄文兴、黄文德持有的2007年颁发的房地产权证已对无证或违章建筑予以记载，故渝中区政府以《李子坝（大公报）旧城区改建房屋项目安置补偿方案》为据，对黄文兴、黄文德无证房屋以“在1990年4月1日以后搭建的未经登记（无证）建筑的材料残值补助，砖木结构1000元/平方米”标准，给予1000元/平方米的补偿。
一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请县级人民政府作出补偿决定。据此，渝中区政府渝中区政府享有依法作出本案被诉《征收补偿决定》的法定职权和职责。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《李子坝（大公报）旧城区改建房屋项目安置补偿方案》中也对未经登记（无证）建筑的处理进行了明确，即“在1990年4月1日以后搭建的未经登记建筑，对当事人在签约期内主动搬迁的，冲抵户均保障、公摊系数保障政策所增加的面积后，给予一定的材料残值补助”，并具体规定砖木结构1000元/平方米。本案中，黄文兴、黄文德被征收房屋中有145.05平方米无证房屋，在渝中区政府已通过《李子坝（大公报）旧城区改建房屋项目安置补偿方案》公示1990年4月1日以后搭建的无证建筑补偿标准情况下，黄文兴、黄文德未向渝中区政府提供证据证明其无证建筑系1990年4月1日前修建；黄文兴、黄文德在诉讼中向一审法院举示的证据亦不能证明其无证建筑系1990年4月1日前修建。故渝中区政府认定黄文兴、黄文德无证房屋修建于1990年4月1日后，并在本案被诉《征收补偿决定》中按照安置补偿方案中规定的1990年4月1日以后搭建的未经登记建筑的标准给予黄文兴、黄文德补偿，并无不当。
对于黄文兴、黄文德将住宅改变用途为商业经营的房屋面积，应否为渝中区政府认定的16.59平方米的问题。本案所涉被征收房屋渝中区建设新村64号办理有营业执照、税务登记，渝中区政府亦认可该房屋部分实际用于商业经营；但对于面积的认定，重庆市渝中区房屋安全鉴定所虽于2015年9月16日作出《渝中区危旧房屋鉴定实测图》，载明“私房经营面积”16.59平方米、结构砖木，但黄文兴、黄文德对此持有异议且并未在此实测图上签字认可。故渝中区政府仅以该《渝中区危旧房屋鉴定实测图》为据，认定黄文兴、黄文德住宅改变用途为商业经营的房屋面积为16.59平方米，证据不足，事实不清。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第十九条规定，房屋征收部门应当及时向被征收人送达分户评估报告。据此，分户评估报告作出后，房屋征收部门及时送达分户评估报告是其法定义务；被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，有权依法申请复核评估及鉴定。本案中，重庆金友资产评估土地房地产估价有限公司于2015年11月2日作出了《“渝中区李子坝（大公报）旧城区改建房屋征收项目”国有土地上黄文兴、黄文德的被征收房屋价格评估结果报告》，渝中区政府本案中举示的证据，证明2016年5月10日才向黄文兴、黄文德送达该分户评估报告，明显违背前述法律规定的“及时送达”；而对于重庆金友资产评估土地房地产估价有限公司于2015年11月2日作出的（渝）金友房咨评（2015）字第019-1号《价值咨询意见书》，虽载明为委托方重庆市渝中区房屋管理局了解咨询对象渝中区建设新村64号，即黄文兴、黄文德本案被征收房屋住改非部分设定条件下的市场价值提供参考，但渝中区政府实际以此《价值咨询意见书》咨询结果“建面单价：砖木1层：17770元/平方米”为据，在本案被诉《征收补偿决定》中，确定黄文兴、黄文德改变房屋用途部分的补偿标准，故该《价值咨询意见书》亦应当依法送达黄文兴、黄文德，以保障其依法提出异议并救济的权利，但渝中区政府举示的证据不能证明向黄文兴、黄文德依法送达《价值咨询意见书》。故渝中区政府作出《征收补偿决定》程序违法。
综上所述，渝中区政府所做的本案被诉渝中府征补[2016]120号《征收补偿决定》事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销并重新作出行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第七十一条之规定，判决
一、撤销重庆市渝中区人民政府于2016年12月13日作出的渝中府征补[2016]120号《重庆市渝中区人民政府关于征收渝中区建设新村64号房屋的补偿决定》；二、限重庆市渝中区人民政府在本判决生效后60日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由重庆市渝中区人民政府负担。
渝中区政府不服一审判决提出上诉称，1、一审法院认定渝中区政府在认定黄文兴、黄文德住宅改变用途为商业经营的房屋面积为16.59平方米证据不足的事实错误；2、一审法院对渝中区政府未及时送达分户评估报告的认定错误；3、一审法院对渝中区政府未依法向黄文兴、黄文德送达《价值咨询意见书》的认定错误。请求二审法院撤销一审判决，依法驳回黄文兴、黄文德的诉讼请求。
黄文兴、黄文德不服一审判决提出上诉称，1、一审法院对黄文兴、黄文德的房屋修建时间以其取得房产证的时间2007年10月18日系事实认定错误；2、一审法院未对《李子坝（大公报）旧城区改建房屋项目安置补偿方案》中置换房选址问题是否合法进行认定；3、一审法院未对渝中区政府“未补偿就先拆迁”是否违法进行认定。请求二审法院撤销一审判决，依法对本案重新做出事实认定。
渝中区政府在一审法定期限内向一审法院提供并举示了以下证据、依据：
1、渝中府征发[2015]28号《重庆市渝中区人民政府关于对李子坝（大公报）旧城区改建房屋征收项目国有土地上房屋征收的决定》（以下简称渝中府征发[2015]28号《征收决定》）；
2、《重庆市渝中区人民政府关于李子坝（大公报）旧城区改建房屋征收的公告》及公告照片；
3、《重庆市渝中区人民政府关于<李子坝（大公报）旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案>征求意见及修改情况的公告》、《李子坝（大公报）旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案》、公告照片；
4、用于产权调换房屋叠彩西城小区和鑫汇民苑小区《房地产估价结果报告》；
证据1-4拟证明渝中区政府依法作出征收决定、征收安置补偿方案并公告，对用于产权调换的房屋作出了估价结果报告。
5、《房屋征收分户初步评估结果公示》及公示照片，拟证明征收范围的分户初步评估结果依法向被征收人公示。
6、黄文兴、黄文德被征收房屋的《房屋征收评估结果报告》；
7、《李子坝（大公报）房屋征收项目分户评估报告送达回证》；
证据6-7拟证明评估机构依法对黄文兴、黄文德被征收房屋作出分户评估报告并送达黄文兴、黄文德。
8、《渝中区房屋管理局关于报请对渝中区建设新村64号房屋作出征收补偿决定的申请》；拟证明2016年12月7日渝中区房屋管理局向渝中区政府提请作出征收补偿决定。
9、关于建设新村64号房屋的照片、《价值咨询意见书》和渝中区危旧房屋鉴定实测图；拟证明对被征收房屋进行了实际勘查，对有证面积和无证面积进行了测绘，对实际用于商业经营性用房进行了价值咨询。
10、关于建设新村64号的营业执照、税务登记证、个体工商户营业执照和房产证；拟证明黄文兴、黄文德被征收房屋中部分实际用于商业经营。
11、征收补偿谈话笔录二份；
12、《渝中区建设新村64号黄文兴、黄文德情况说明及安置方案》；
证据11-12拟证明房屋征收部门多次与黄文兴、黄文德协商。
13、渝中府征补[2016]第120号《征收补偿决定》；
14、送达回证；
证据13-14拟证明渝中区政府依法作出《征收补偿决定》并依法送达。
15、《李子坝（大公报）旧城区改建房屋征收项目房屋腾空点交单》；
16、《市区供电公司计量装置拆除工作单》；
17、《重庆市自来水有限公司装出拆回水表通知单》和天然气销户《证明》。
证据15-17拟证明黄文兴、黄文德自愿腾空交房系其真实意思表示。
18、法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》。
黄文兴、黄文德在一审法定期限内向一审法院提供并举示了以下证据：
1、余文吉等3人签字的《证明》一份，拟证明黄文兴、黄文德的房屋自1978年搭建,是合法房屋。
2、照片，拟证明黄文兴、黄文德平街层房屋54平方米全部用于经营。
经一审庭审质证，黄文兴、黄文德对渝中区政府举示的证据1-2无异议；对证据3-5认为没有见到过；对证据6-7的真实性没有异议，合法性有异议，认为评估有瑕疵，勘查人员没有表明身份，且分户评估报告是在对征收决定行政复议程序中，经重庆市人民政府法制办工作人员多次催促下才送达给黄文兴、黄文德；对证据8的合法性有异议，认为这个程序应该在签约期之后立即启动，而本案这一程序远远超过了签约期；对证据9的合法性有异议，认为虽然黄文兴、黄文德被征收房屋总面积正确，但对非住宅面积只认定16.59平方米不合法，黄文兴、黄文德拿多少面积来经营是其自己决定，营业执照上是54平方米的营业面积；对证据10没有异议；对于证据11的真实性不予认可，认为虽去过拆迁办公室，但没谈实质的东西，只是叫其签协议；对证据12认为不清楚；对证据13-14的真实性无异议，合法性有异议；对证据15-17的真实性、合法性无异议，但认为不能达到渝中区政府的证明目的。渝中区政府渝中区政府对黄文兴、黄文德举示的证据1真实性、合法性均有异议，认为仅是3个自然人签名而非有权机关的证明，且与黄文兴、黄文德2007年取得房产证相互矛盾，房产证上已经包含无证建筑，故黄文兴、黄文德其余的无证房屋修建是2007年之后；对黄文兴、黄文德举示证据2真实性无异议，但认为不能达到黄文兴、黄文德证明目的。
一审法院对上述证据认证如下：渝中区政府举示的证据1--
17真实、合法、与本案有关联，依法予以采信。黄文兴、黄文德举示的证据1既无证人身份证明，形式不合法，又与其在2007年取得的房产证上认定面积矛盾，且无其他证据佐证，故依法不予采信；证据2不能实现黄文兴、黄文德提出的平街层54平方米全部实际用于经营的证明目的，一审法院依法不予采信。
前述证据，已随案移送本院。本院经审查，一审法院对证据的分析认定正确，上述证据可以作为本案的定案依据。一审法院认定的事实基本属实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。
本院认为，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵遁正当程序原则，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。本案中，对于重庆市渝中区建设新村64号房屋的住宅改为商业经营面积认定问题，对产权人黄文兴、黄文德的权益影响重大，而渝中区政府认定其商业经营面积为16.59平方米的依据仅有重庆市渝中区房屋安全鉴定所出具的《渝中区危旧房屋鉴定实测图》。《渝中区危旧房屋鉴定实测图》中的商业经营面积既没有得到房屋产权人黄文兴、黄文德的签字认可，也无其他第三方见证人员的签名及测量现场照片等证据相印证，且渝中区政府没有举示任何证据证明在认定房屋商业经营面积过程中保障了黄文兴、黄文德的程序性权利，如告知黄文兴、黄文德相关认定面积的依据、理由，听取其陈述、申辩，以及如有异议的相关救济途径等等，所以现有证据不足证明渝中区政府对黄文兴、黄文德房屋商业经营面积的认定遵遁了正当程序原则。一审法院以此认定渝中区政府证据不足、事实不清并无不当。
对于无证建筑的补偿标准问题，本案中，黄文兴、黄文德被征收房屋中有145.05平方米是无证建筑，在《李子坝（大公报）旧城区改建房屋项目安置补偿方案》公示了1990年4月1日以后搭建的无证建筑补偿标准情况下，黄文兴、黄文德未向渝中区政府提供证据证明其无证建筑系1990年4月1日前修建；且根据黄文兴、黄文德于2007年10月18日取得101房地证2007字第17644号房地产权证上载明的内容，也足以证明145.05平方米无证建筑不是1990年4月1日前修建，故渝中区政府认定无证房屋修建于1990年4月1日后，并在本案被诉《征收补偿决定》中按照安置补偿方案中规定的1990年4月1日以后搭建的未经登记建筑的标准给予补偿，并无不当。
对于重庆金友资产评估土地房地产估价有限公司出具的《价值咨询意见书》是否应当依法送达给黄文兴、黄文德的问题，因《李子坝（大公报）旧城区改建房屋项目安置补偿方案》中载明了被征收人自行改变住宅房屋用途作为非住宅的补偿标准，补助标准根据该房屋实际使用情况的评估价格与住宅房屋评估价格之差确定，该补偿标准相较于《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第二十九条、《重庆市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法（暂行）》第四、五、六条的补偿标准，已经很大程度保障了被征收人的实体利益，所以渝中区政府未将《价值咨询意见书》送达给黄文兴、黄文德不足以认定《征收补偿决定》程序违法。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。渝中区政府和黄文兴、黄文德的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由渝中区政府和黄文兴、黄文德各负担一半。
本判决为终审判决。
审判长 许 勇
审判员 吴永铭
审判员 刘佳佳
二〇一七年七月十四日
书记员 张惠中