安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）皖行终字第00154号
上诉人（一审原告）：吴丽蓉，女，1975年7月8日出生，汉族，教师，住安徽省黄山市屯溪区。
被上诉人（一审被告）：黄山市人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区天都大道市委市政府大楼。
法定代表人：孔晓宏，该市市长。
委托代理人：黄高晖，黄山市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：程邦富，安徽昌法律师事务所律师。
上诉人吴丽蓉因诉黄山市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省黄山市中级人民法院于2015年6月25日作出的（2015）黄中法行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人吴丽蓉，被上诉人黄山市人民政府的委托代理人黄高晖、程邦富到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
吴丽蓉向一审法院起诉称：2014年9月30日，吴丽蓉依据黄山市人民政府作出的黄政复决（2014）64号《行政复议决定书》向黄山市监察局提起依法行政申请，要求黄山市监察局依法对屯溪区住房和城乡建设委员会未在法定期限内予以答复的违法行为进行查处，对该委的法定代表人、此次事件的主管责任人、分管责任人、具体经办人进行查处，并将监察查处结果书面告知。但黄山市监察局怠于履行职责，未作任何书面答复，故吴丽蓉向黄山市人民政府申请行政复议，请求确认黄山市监察局行政不作为违法。2014年12月29日，黄山市人民政府作出不予受理行政复议决定。请求法院判决确认该不予受理行政复议决定违法。
一审法院审理查明：2014年9月30日，因屯溪区住房和城乡建设委员会未履行黄山市人民政府黄政复决（2014）64号行政复议决定确定的限期答复义务，吴丽蓉向黄山市监察局提出依法行政申请，要求依法对该委不予答复的违法行为进行查处，对该委的法定代表人、此次事件的主管责任人、分管责任人、具体经办人进行查处，并将监察查处结果书面告知。因黄山市监察局未予书面答复，吴丽蓉遂向黄山市人民政府申请行政复议，请求确认黄山市监察局行政不作为违法。2014年12月29日，黄山市人民政府作出黄政复决（2014）204号不予受理行政复议决定。
一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政监察法》第二条规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照该法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。本案中，黄山市监察局对屯溪区住房和城乡建设委员会的相关人员查处与否，以及将是否查处情况予以反馈，均属于监察机关行使监察职能、履行监察职责的监察行为，依法不属于基于法律授予的行政管理权限对行政相对人实施的具体行政行为。此监察行为对吴丽蓉的实体权利义务不产生实际影响，依法不属于行政复议的受理范围。黄山市人民政府对吴丽蓉的行政复议申请不予受理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴丽蓉的诉讼请求。案件受理费50元由吴丽蓉负担。
吴丽蓉上诉称：1、一审认定事实有误。一审法院对吴丽蓉提交的行政复议决定未确认合法性有误；判决认定的争议焦点与庭审不符；一审判决理由无事实和法律依据。2、一审判决适用法律不全面。3、一审审判程序违法。吴丽蓉未申请人民陪审员参加庭审，也未看到任何有关人员陪审员的材料。请求撤销一审判决，改判支持吴丽蓉的诉讼请求。
黄山市人民政府辩称：1、吴丽蓉向黄山市监察局提起的依法行政申请实为请求监察机关对国家机关工作人员的行政处分，该申请不同于举报违法行为并请求行政执法机关对违法行为人作出具体行政行为。2、黄山市监察局对吴丽蓉的依法行政申请未作答复不属于行政复议法第六条规定的受案范围。同时该法第八条将不服行政处分排除在行政复议受案范围之外。另行政监察法也并未规定此种情况可以申请行政复议。3、对行政机关不履行复议决定确定的义务，法律已设定了其他的救济途径。4、吴丽蓉的行为已构成滥用政府信息申请权、行政复议权及行政诉讼权利。为达到自己提出的房屋征收补偿要求的目的，自2013年以来，吴丽蓉已提出100多个政府信息公开申请，因不服政府信息公开申请行政复议达93件，并提起多起行政诉讼。从吴丽蓉的主观动机及客观表现来看，其已构成对诉讼权利的滥用。请求驳回上诉，维持原判。
黄山市人民政府在一审中向法庭提供了以下证据：1、黄政复决（2014）204号《不予受理行政复议申请决定书》；2、行政复议申请书；3、行政复议申请材料；4、送达回证；5、发文审批稿；6、集体讨论笔录，以上6份证据证明行政复议决定认定事实清楚、程序合法、法律适用正确。7、行政复议一览表，证明吴丽蓉的行为构成滥用行政复议权利。
吴丽蓉在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件，证明吴丽蓉的身份情况；2、黄政复决（2014）204号《不予受理行政复议申请决定书》，证明被诉行政行为存在；3、黄政复决（2014）64号《行政复议决定书》，证明提出依法行政申请的依据；4、依法行政申请书，证明申请行政复议的依据。
上述证据均已随案移送本院。经审查认为，对吴丽蓉提交的黄政复决（2014）64号《行政复议决定书》，黄山市人民政府并无异议，依法应予认定，一审法院只确认了其关联性、真实性，未予确认合法性欠妥，但并未影响对案件事实的认定。一审法院对其他证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的事实依法予以确认。
本院认为：本案中，吴丽蓉申请黄山市监察局依法对屯溪区住房和城乡建设委员会不予答复的行为进行查处，对该委的法定代表人、此次事件的主管责任人、分管责任人、具体经办人进行查处，并书面告知监察查处结果。根据《中华人民共和国行政监察法》规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照该法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。监察机关应当受理举报并依法调查处理；对实名举报的，应当将处理结果等情况予以回复。但对监察机关未作回复的，该法并未规定公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。另根据《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条规定，行政复议的受案范围应是具体行政行为。所谓的具体行政行为是指行政主体在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的行为，具有明显的外部性特征。而监察机关只对行政机关及其公务员等实施监察，并不对公民、法人或者其他组织行使行政管理职权，其与监察对象之间是一种内部行政法律关系。故黄山市监察局对吴丽蓉的申请未予书面答复行为不属于行政复议受案范围。一审判决驳回诉讼请求并无不当。吴丽蓉上诉称因其没有申请人民陪审员参加庭审以及其未看到人员陪审员的材料，故一审合议庭组成不合法，属审判程序违法。根据《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第二条规定，人民法院征得行政案件原告同意由人民陪审员和法官共同组成合议庭审判案件，视为申请。一审法院在开庭前已向吴丽蓉告知了由人民陪审员组成合议庭，吴丽蓉对此并无异议。另该规定并未赋予当事人享有查看人民陪审员材料的权利。故吴丽蓉的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人吴丽蓉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 蒋春晖
二〇一五年九月十七日
书 记 员 刘 琳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。