福建省莆田市涵江区人民法院
刑 事 判 决 书
（2013）涵刑初字第483号
公诉机关莆田市涵江区人民检察院。
被告人刘某某，男，1971年9月10日出生于福建省莆田县，住址莆田市荔城区。因涉嫌犯玩忽职守罪于2013年3月6日被取保候审。
辩护人王乘波，福建品义律师事务所律师。
被告人林某某，男，1970年4月1日出生于福建省莆田县，户籍所在地莆田市涵江区。因涉嫌犯玩忽职守罪于2013年3月6日被取保候审。
辩护人陈建飞、李植，福建大涵律师事务所律师。
莆田市涵江区人民检察院以莆涵检公刑诉（2013）435号起诉书指控被告人刘某某、林某某犯玩忽职守罪，于2013年10月21日向本院提起公诉。本院依法适用普通程序，组成合议庭，公开开庭审理了本案。在本案审理期间，莆田市涵江区人民检察院因案件需要补充侦查，分别于2014年1月20日、同年4月17日建议延期审理，本院两次决定对本案延期审理。2014年5月9日，莆田市涵江区人民检察院补充侦查完毕移送本院，并提请恢复本案审理；同年5月15日，本院再次公开开庭审理了本案。莆田市涵江区人民检察院指派代理检察员王文振出庭支持公诉，被告人刘某某及其辩护人王乘波，被告人林某某及其辩护人陈建飞、李植到庭参加诉讼。现已审理终结。
经审理查明：自2009年7月1日起，莆田市涵江区商城管理委员会（下简称涵江区商城管委会）开展为期四个月的“天窗通道改造、走廊防火实体墙隔离和防火门安装”专项整治工作，并制订整治工作方案。同年7月29日，中共莆田市涵江区商城工作委员会、涵江区商城管委会对“两委”领导干部工作分工进行调整，被告人刘某某作为该管委会副主任，分管消防安全等工作，并担任上述专项整治工作的第三工作小组组长，以及商城一、二期三组的包片领导。整治期间，涵江区商城管委会包片干部排查发现被告人刘某某包片区域内的某某渔具店（涵江区涵西街道贸城街175弄＊号，商城居委会编号为C7幢-＊）存在未实施走廊防火实体墙隔离、经营与住宿防火门未安装等火灾隐患，向该商店发放整改通知书，要求限期整改，但业主未进行整改。对此，被告人刘某某未按照整治工作方案规定的阶段性整改要求，督促包片干部落实整改措施，或研究上报涵江区“三合一”场所整治办等相关部门，请求对该店强制整改。同年8月初，涵江区商城管委会向涵江区“三合一”场所整治领导小组办公室提交《关于抽调人员加强商城“三合一”场所整治力量的申请报告》。同年8月28日，涵江区人民政府办公室印发《涵江区商城管委会消防安全集中整治工作方案》，即日起至同年10月30日在商城开展沿街店铺经营与住宿合用场所消防安全集中整治工作，从涵江区安全生产管理监督局、建设局等十四家机关单位抽调干部，并成立十五个工作小组开展整治工作，被告人刘某某担任整治领导小组办公室成员及第一工作小组组长。后工作组检查人员、包片干部分别于同年9月初、2010年1月底检查某某渔具店，因该店仍然存在未实施走廊防火实体墙隔离、防火门未安装等火灾隐患问题，又向该店发放整改通知书，要求限期整改，但业主一直未整改。
2010年4月19日，涵江区商城管委会根据涵江区消防工作联席会议办公室涵联办（2010）1号文件精神，印发《商城2010年“三合一”场所、沿街店铺经营与住宿合用场所消防安全专项整治实施方案》，决定于同年4月至9月底开展“三合一”场所、沿街店铺经营与住宿合用场所消防安全专项整治工作，沿街店铺经营与住宿合用场所参照“三合一”场所的整治办法和措施进行整治，其中商城二期重点落实防火门安装、天窗改造、走廊实体墙隔离及旧电路整改工作。该方案还规定重新组织开展消防安全大检查，对排查出的“三合一”场所、沿街店铺经营与住宿合用场所统一登记造册，建立台帐，将拒不整改的场所通报给涵江区“三合一”场所整治办、沿街店铺经营与住宿合用场所整治办和相关执法部门；对排查发现的不具备基本消防安全条件的“三合一”场所、沿街店铺经营与住宿合用场所，要督促业主立即搬离住宿人员并限期改正其他火灾隐患；对严重违反规定，一旦发生火灾容易造成群死群伤严重后果且无条件改造的要坚决取缔；凡逾期不改或整治仍达不到基本消防安全要求，危及人员生命安全的，必须吊销相关证照并坚决依法予以取缔，力争同年9月30日前全部整治到位。同年4月23日，涵江区商城管委会分别成立商城管委会“三合一”场所、商城沿街店铺经营与住宿用场所火灾隐患整治工作领导小组，被告人刘某某任该两个领导小组的副组长，被告人林某某作为商城管委会安全生产监督管理室（下简称安监室）干事（后为负责人），以及商城二期三组包片干部，担任第三片区小组长；领导小组下设办公室，办公室主任由被告人刘某某兼任，成员包括被告人林某某。被告人林某某在安全隐患排查中发现包片区域内的某某渔具店一直未安装防火门，未落实经营与住宿、仓库防火隔离措施，却未向该店发放整改通知书，未督促业主将住宿人员撤离，也未向分管领导即被告人刘某某汇报该店存在的火灾隐患情况。被告人刘某某虽审阅被告人林某某报送的商城安全隐患排查、督办表，但未对报表中体现的某某渔具店一直未安装防火门等问题引起重视，未督促被告人林某某采取发放整改通知书等措施对该店进行整治。
2010年5月10日，涵江区商城管委会为落实上述整治工作，决定对部分拒不配合整改的商户开展消防安全专项整治联合强制执法统一行动。在该行动的第三阶段联合强制执法中，被告人刘某某任副总指挥、强制执法组组长，被告人林某某是强制执法组成员。二被告人未将某某渔具店列入执法对象进行强制整治。同月20日，被告人林某某没有将拒不整改到位的某某渔具店填入“三合一”场所基本情况登记表、整治情况统计表，以及沿街店铺经营与住宿合用场所基本情况登记表、整治情况统计表，上报涵江区“三合一”场所整治办、沿街店铺经营与住宿合用场所整治办和相关执法部门。该整治工作于2010年10月结束后，某某渔具店依然存在未安装防火门等火灾隐患。
2010年5月至2012年2月，被告人林某某担任商城安监站负责人，负责统计、汇总商城安全隐患排查数据，并将汇总的《商城安全隐患排查、督办表》报送涵江区安全生产监督管理局。2010年12月2日，被告人林某某明知某某渔具店存在未安装防火门等火灾隐患，却未将其填入2010年第四季度商城安全隐患排查、督办表，即将该表格以电子邮件方式上报给涵江区安全生产监督管理局，致使该局未将某某渔具店列为涵江区安全生产“大检查、大整治”活动督查、抽查对象。
2011年2月22日23时20分左右，某某渔具店因一楼店铺中的电视机故障发生火灾，过火面积达116平方米，导致该店住宿人员即被害人唐某某、唐某甲、唐某乙3人当场死亡，烧毁、烧损渔具、电视等物品，建筑物轻微烧损，统计火灾造成直接财产损失人民币649391元。
2013年3月6日，被告人刘某某、林某某主动向检察机关投案。
上述事实，被告人刘某某、林某某在开庭审理过程中亦无异议，且有莆田市涵江区机构编制委员会涵编（1998）3号《关于撤销林柄经济技术开发区管委会组建莆田市涵江区商城管理委员会的通知》、中共莆田市涵江区委机构编制委员会涵委编（2008）22号《关于莆田市涵江区商城管理委员会机构编制问题的通知》，《中共莆田市涵江区商城工作委员会、莆田市涵江区商城管理委员会关于调整领导干部工作分工的通知》、《商城管委会关于工作人员分组包片、责任区域分工的通知》，涵江区商城管委会涵商管（2010）18号《关于成立商城安全生产委员会的通知》，涵江区“三合一”场所整治工作领导小组办公室涵整办（2008）29号《关于印发﹤涵江区“三合一”场所消防安全整治工作流程﹥等文件的通知》、《中共莆田市委办公室、莆田市人民政府办公室关于印发﹤莆田市沿街店铺经营与合用场所火灾隐患整治工作方案﹥的通知》（莆委办（2009）6号文件）、《中共莆田市涵江区委办公室、莆田市涵江区人民政府办公室关于印发﹤涵江区沿街店铺经营与住宿合用场所火灾隐患整治工作方案﹥的通知》（涵委办（2009）5号文件）、涵江区人民政府办公室涵政办（2009）77号《莆田市涵江区人民政府办公室关于印发涵江区商城消防安全集中整治工作方案的通知》、莆田市涵江区消防工作联席会议办公室涵联办（2010）1号《关于印发﹤涵江区2010年“三合一”场所、沿街店铺经营与住宿合用场所消防安全专项整治实施方案﹥的通知》，涵江区商城管委会涵商管（2009）43号《关于印发﹤商城开展“天窗通道改造、走廊防火实体墙隔离和防火门安装”专项整治工作方案﹥的通知》、涵商管（2009）47号《关于抽调人员加强商城“三合一”场所整治力量的申请报告》、涵商管（2010）8号《关于印发﹤商城“三合一”场所、沿街店铺经营与住宿合用场所消防安全专项整治实施工作方案﹥的通知》、涵商管（2010）10号《关于调整充实商城沿街店铺经营与住宿合用场所火灾隐患整治工作领导小组的通知》、涵商管（2010）11号《关于调整充实商城管委会“三合一”场所整治工作领导小组的通知》，《商城消防安全专项整治联合执法统一行动方案》、商城消防安全集中整治领导小组通讯录、整改通知书回执单、涵江区商城管委会消防安全日常检查记录材料、消防安全工作目标责任状，商城安全隐患排查、督办表，涵江区“三合一”场所基本情况登记表及整治情况统计表、经营与住宿合用场所基本情况登记表及整治情况统计表，163网易免费邮箱电脑截图，2010年6月份及2010年第四季度商城安全隐患排查、督办表及光盘一张，个体工商户登记基本信息，涵江区安全生产监督管理局出具的情况说明、涵江区“三合一”场所整治领导小组办公室出具的《关于涵江区商城管委会“三合一”台帐上报情况的说明》、涵江区商城管委会出具的《关于商城2.22火灾情况的几点补充说明》、《关于2.22火灾事件有关问题的答复》以及证明、情况说明，火灾现场勘验笔录、涵江商业城某某渔具店总平面图、莆田市公安消防支队出具的《关于莆田市涵江区商业城“2*22”火灾事故案件几点问题的复函》，法医学尸表检验鉴定报告，尸检照片，法医学尸体检验鉴定报告、莆田市公安局莆公刑化（2011）第53号理化检验报告、福建省公安厅物证鉴定中心闽公鉴（化）字（2011）第38号理化检验报告、莆田市公安局莆公鉴（DNA）字（2011）第84号遗传关系鉴定书、解剖尸体通知书、火化证、辨认笔录、《关于莆田市涵江区涵西街道贸城街175弄＊号某某渔具店“2011.2.22”火灾的调查报告》、莆田市公安消防支队莆公消火认字（2011）第2号火灾事故认定书及监控录像资料，火灾直接财产损失申报统计表、莆田市公安消防支队出具的情况说明，赔偿协议书、收条，证人黄某某、蚁某某、陈某某、唐某丙、刘某甲、余某的证言，初查呈批表、莆田市人民检察院交办案件通知书、户籍证明、抓获经过情况说明、同步录音录像资料等证据证实，足以认定。
关于被告人刘某某提出商城自2009年8月29日起至同年11月27日止开展消防安全集中整治工作，同年7月起开展的“天窗通道改造、走廊防火实体墙隔离和防火门安装”专项整治工作被替代，期间其负责第一整治小组，某某渔具店不在其包干区域内；针对包片干部未及时发放整改通知书问题，其多次在商城管委会工作会议上提出，并督促包片干部改正；在专项整治联合强制执法统一行动中，按照“先急后缓、先易后难”工作思路制订行动方案，这是工作失误，不是工作失职等辩解；其辩护人提出刘某某在商城消防安全整治工作中是尽责的辩护意见，并提交莆田市涵江区人民政府办公室涵政办（2009）77号文件、涵江区商城管委会涵商管（2009）47号文件、商城消防安全集中整治领导小组通讯录、照片三张予以证明。经查，辩护人提交的上述书证真实性可以确认、采信；三张照片来源不清，真实性无法确认，不予采信。涵江区“三合一”整治领导小组自2009年8月底起组织开展商城消防安全集中整治工作，而涵江区商城管委会自2009年7月起即开展“天窗通道改造、走廊防火实体墙隔离和防火门安装”专项整治工作。在涵江区商城管委会开展该项整治工作期间，刘某某作为分管消防安全工作的商城管委会副主任，担任第三工作小组组长，且为商业城一、二期三组包片领导，对存在火灾隐患而拒不整改的某某渔具店，没有严格按照该项整治工作方案规定的阶段性整改要求，督促包片干部落实整改措施；在商城消防安全集中整治工作期间，刘某某未建议涵江区“三合一”场所整治领导小组组织对该商店进行强制整改，导致该店火灾隐患继续存在。在2010年4月至9月底开展商城“三合一”场所、沿街店铺经营与住宿合用场所消防安全专项整治工作期间，刘某某担任上述两种场所火灾隐患整治工作领导小组副组长，对安监室负责人、包片干部即被告人林某某上报的安全隐患排查、督办表中体现的某某渔具店一直存在未安装防火门等火灾隐患问题未引起重视，未检查、督促被告人林某某按照整治文件的规定采取措施对该店进行整治，后也未研究上报涵江区“三合一”场所整治办、沿街店铺经营与住宿用场所整治办和相关执法部门进行强制整治，以致未能及时对该店存在的火灾隐患予以整治。综上，可以认定，在上述商城消防安全隐患整治工作中，刘某某没有严格按照有关整治文件的要求开展整治工作，不正确履行职责。被告人刘某某上述没有失职的辩解，以及其辩护人有关刘某某尽职尽责的辩护意见，与查明的事实不符，均不予采纳。
关于被告人林某某提出其有口头要求某某渔具店整改；2010年12月份报表材料未全部汇总完毕，领导让其先把汇总完毕的表格上报，具体上报哪些店铺是商城“两委”决定，其已经尽到职责的辩解；其辩护人提出商城管委会于2009年6月就商城安全隐患排查工作存在的问题向涵江区“三合一”场所整治办汇报，请求发挥职能部门的优势，落实“三合一”场所整治工作；林某某制作并上报的2010年5月份涵江区商城管委会经营与住宿合用场所登记、统计表中有体现某某渔具店存在消防安全隐患的辩护意见，并提交涵江区商城管委会涵商管（2009）51号《关于请求区有关部门挂钩商城“三合一”整治及防火门安装工作的报告》、涵江区商城管委会经营与住宿合用场所登记、统计表（2010年5月6日）予以证明。经查，辩护人提交的上述书证真实性予以确认。涵江区商城管委会在二被告人到该管委会任职前提出请求涵江区相关部门协助商城管委会开展“三合一”整治及防火门安装工作的报告，虽然可以证明商城消防安全整治工作存在难度，但并不影响二被告人认真履行相应的职责。林某某作为该管委会安监室负责人，以及商业城一期、二期第三组包片干部，在2010年商城“三合一”场所、沿街店铺经营与住宿合用场所消防安全专项整治中担任第三片区小组长，在安全隐患排查中发现某某渔具店一直未安装防火门等火灾隐患，未按照上级有关专项整治文件、商城管委会整治实施方案的要求向该店发放整改通知书，督促业主整改火灾隐患，也未向分管领导即被告人刘某某汇报该店存在火灾隐患问题；2010年5月6日涵江区商城管委会经营与住宿合用场所登记、统计表中虽有体现某某渔具店存在消防安全隐患，但上报相关部门的商城沿街店铺经营与住宿合用场所基本情况登记表、整治情况统计表以及2010年第四季度商城安全隐患排查、督办表中未填报某某渔具店，且未建议报请相关职能部门联合执法整治，致该店火灾隐患未能得以整治。可见，被告人林某某在上述专项整治工作中，未严格按照整治实施方案的要求、措施开展整治工作，不认真、不正确履行职责，故其有关已尽职责的辩解不能成立，不予采纳。
关于被告人林某某的辩护人提出指控本案火灾造成财产损失人民币649391元是涵江区消防机构的统计数据，并不是价格认证机构鉴定的财产损失，不能作为本案火灾造成财产损失依据的辩护意见。经查，起诉书指控本案火灾事故造成的直接财产损失数额，是公安消防部门根据火灾事故当事人申报火灾造成财产损失和火灾现场烧损财产核查情况所作的统计数据。根据《中华人民共和国消防法》规定，火灾直接财产损失的核定统计是公安消防机构的法定职权，是调查处理火灾事故的一个环节；公安消防机构出具的核定火灾直接财产损失的统计数据，虽然不是火灾造成财产实际损失的鉴定意见，但可作为本案量刑情节的参考依据。
关于被告人刘某某的辩护人提出莆田市涵江区机构编制委员会涵编（1998）3号文件并未规定消防工作属于涵江区商城管委会的职责，涵江区人民政府有关商城管委会防火义务的文件是无效的辩护意见，以及被告人林某某的辩护人提出商城管委会不具有消防安全监管行政职权，涵江区政府以文件形式委托商城管委会行使消防安全监管的职权是违法、无效等辩护意见。经查，莆田市涵江区编制委员会涵编（1998）3号文件、中共莆田市涵江区委机构编制委员会涵委编（2008）22号文件证实，涵江区商城管委会属于涵江区人民政府派出机构，主要工作职责为商城开发建设管理、经济发展统筹规划、政策指导、组织协调、提供服务，商城区域内精神文明建设、党建工作、社会性事业的组织协调和建设管理工作，完成区委、区政府交办的其他工作等。可见，该管委会与政府派出机构街道办事处具有相似的行政管理职能。《中华人民共和国消防法》规定，消防工作由公安机关消防机构负责实施，政府有领导、组织、督促管理职责。法律没有授予县级政府及其派出机构在消防安全管理工作中享有行政处罚权、行政强制权，不等于其对消防安全没有督促、管理的职责。涵江区人民政府是将商城消防安全督促管理事项部分交给涵江区商城管委会，并非将公安消防机构职能交付该管委会完成。故消防安全管理是该管委会职责范围内的重要事项，尤其是“三合一”场所、沿街店铺经营与住宿合用场所的消防安全专项整治工作属于中共涵江区委、涵江区人民政府下达给各乡镇、街道、管委会等单位的工作任务，各单位应按照法律及相关文件规定履行相应职责。故涵江区商城管委会应视为受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织机构。被告人刘某某自2009年7月起至本案火灾发生前担任涵江区商城管委会副主任，分管消防安全等工作；林某某于2009年12月至2012年3月先后任该管委会安监室干事、负责人，根据《全国人民代表大会常务委员会关于﹤中华人民共和国刑法﹥第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定，二被告人属于在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，符合《中华人民共和国刑法》有关渎职罪的主体要件。二被告人的辩护人上述辩护意见及理由均不能成立，不予采纳。
本院认为：被告人刘某某在担任涵江区商城管委会分管消防安全工作的副主任、商业城一期、二期第三组包片领导、商城“三合一”场所、沿街店铺经营与住宿用场所火灾隐患整治工作领导小组副组长期间，在商城2009年7月至2010年间各阶段火灾隐患专项整治工作中，未严格按照相关整治文件的要求开展整治工作，对包片区域内一直存在火灾隐患的某某渔具店，未尽检查、督促包片干部落实火灾隐患整治措施的职责；被告人林某某在担任涵江区商城管委会安监室负责人，商业城一期、二期第三组包片干部，以及2010年商城消防安全专项整治工作第三片区小组长期间，未认真落实相关整治工作方案，对其包片区域内存在火灾隐患的某某渔具店，未尽排查火灾隐患、督促业主落实整改、如实全面上报排查整改情况的职责。二被告人不认真、不正确履行职责，导致未能及时对拒不整改火灾隐患的某某渔具店予以强制整治直至发生本案火灾，与火灾事故造成三人死亡、财产损失的危害后果均具有刑法上的因果关系，且情节特别严重，二被告人的行为均已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立。二被告人案发后自动投案，如实供述自己的罪行，属自首，依法均予以减轻处罚。鉴于本案火灾事故系多人、多种不同性质及情节的综合作用所造成，即一果多因，尤其是商业城消防安全整治工作存在诸多客观不利因素，多年来的整治工作均无法消除商业城消防安全隐患，二被告人对本案火灾事故后果的发生应负的责任较轻，犯罪情节轻微不需要判处刑罚，依法可免予刑事处罚。二被告人提出从轻处罚的辩护意见，均予以采纳。被告人刘某某的辩护人有关刘某某的行为不构成玩忽职守罪的辩护意见，被告人林某某的辩护人有关指控林某某犯玩忽职守罪没有法律依据的辩护意见，理由不能成立，均不予采纳。据此，根据二被告人的犯罪事实、犯罪性质、情节和对于社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十三条第一款、第六十七条第一款，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（一）项、第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、被告人刘某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；
二、被告人林某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向福建省莆田市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 程益新
审 判 员 翁建明
人民陪审员 翁志红
二〇一四年六月三日
书 记 员 黄鹏程
附：相关法律条文
1.《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
……
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
第六十三条犯罪分子具有本法规定的减轻处罚情节的，应当在法定刑以下判处刑罚；本法规定有数个量刑幅度的，应当在法定量刑幅度的下一个量刑幅度内判处刑罚。
……
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
……
2.《全国人民代表大会常务委员会关于﹤中华人民共和国刑法﹥第九章渎职罪主体适用问题的解释》（2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）
全国人大常委会根据司法实践中遇到的情况，讨论了刑法第九章渎职罪主体的适用问题，解释如下：
在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。
3.《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》
第一条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；
（二）造成经济损失30万元以上的；
（三）造成恶劣社会影响的；
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；
（二）造成经济损失150万元以上的；
（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；
（四）造成特别恶劣社会影响的；
（五）其他特别严重的情节。