广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤行终576号上诉人（原审原告）：深圳市龙岗区平湖街道白坭坑社区居民委员会。住所地：广东省深圳市龙岗区平湖街道白坭坑村。负责人：刘爱平。上诉人（原审原告）：深圳市白坭坑股份合作公司。住所地：深圳市龙岗区平湖街道白坭坑社区白银路**号*楼（仅作办公住所）。法定代表人：罗仲文。共同委托代理人：郭安元、曾洛川，均为广东深桦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局。住所地：广东省深圳市龙岗区中心城建设大厦。法定代表人：周辉，局长。委托代理人：周书涛、麦伟洪，均为广东宝城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市规划和国土资源委员会。住所地：广东省深圳市福田区红荔西路****号规划大厦。法定代表人：王幼鹏，主任。委托代理人：周书涛、麦伟洪，均为广东宝城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市人民政府。住所地：广东省深圳市福田区福中三路市民中心。法定代表人：许勤，市长。委托代理人：葛俊，深圳市人民政府法律顾问室工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅。住所地：广州市天河区体育东路***号。法定代表人：邬公权，厅长。委托代理人：钟奕苑、吴兴菊，均为该厅工作人员。上诉人深圳市龙岗区平湖街道白坭坑社区居民委员会（以下简称白坭坑居委会）、深圳市白坭坑股份合作公司（以下简称白坭坑公司）诉被上诉人深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局（以下简称龙岗管理局）、深圳市规划和国土资源委员会、深圳市人民政府、广东省国土资源厅土地出让、登记纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院(2015)深中法行初字第54号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（三）、（四）项规定，人民法院受理行政诉讼的必备条件包括当事人提起行政诉讼有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据，必须属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。每一个行政行为都是独立的行政法律关系，法院应当从每一个行政行为是否属于人民法院的受案范围，受诉法院是否具有管辖权，行政行为的起诉期限，被告职权范围，行政行为的事实、程序和法律适用等方面进行独立审查。本案中，两原告起诉时以多个行政机关为被告，而提出的诉讼请求既包含撤销行政协议、撤销行政登记行为，亦包含撤销属于多个行政机关的信访回复意见，两原告针对数个行政机关职权范围内不同的行政行为笼统地陈述事实和理由，造成被告主体、诉讼请求及事实和理由不明确，诉讼法律关系混乱。同时，两原告起诉的多个行政行为是否属于行政诉讼受理的范围以及地域管辖、级别管辖都存在不确定性，故原告将多个行政机关的多个行政行为在一个案件中起诉，不符合法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（三）、（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定如下：驳回原告深圳市龙岗区平湖街道白坭坑社区居民委员会、深圳市白坭坑股份合作公司的起诉。上诉人深圳市龙岗区平湖街道白坭坑社区居民委员会、深圳市白坭坑股份合作公司不服一审裁定，向本院提起上诉称：上诉人提起本案诉讼是基于同一个基本事实，即属于上诉人所有的并至今仍在实际使用的位于深圳市龙岗区平湖街道白坭坑社区横东岭编号为G05605-1、G05605-2两幅土地被非法征收和非法出让以及非法颁证。行政协议、行政登记行为是土地征收过程中的两个不同阶段，非法征收完成后，非法出让和非法颁证即构成同一行政违法行为的两个有机部分，其中一个为前提一个为结果，是不可分拆的整体的土地行政违法行为。如何分别起诉？分拆到不同的法院如果作出不同的判决，岂不产生矛盾？即使一审法院认为本案应拆分为多个行政诉讼，上诉人认为也应当在一审法院合并审理。退一步讲，一审法院最起码要保留对深圳市人民政府的诉讼请求的审理，将对其他被告的诉求移送有管辖权的法院，作出一个释明的中间裁定，而不应概括性的驳回起诉。本案上诉人起诉有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。一审适用法律错误，请求撤销原审裁定，由广东省高级人民法院直接审理本案。被上诉人龙岗管理局、深圳市规划和国土资源委员会二审答辩称：两上诉人针对数个行政机关职权范围内不同的行政行为进行起诉，造成本案被告主体、诉讼请求以及事实和理由不明确，诉讼法律关系混乱。一审法院认定该案不符合我国法律规定的行政诉讼的起诉条件，裁定驳回上诉人的起诉，事实清楚、证据充分，依法应予以维持。请求二审法院驳回上诉。被上诉人深圳市人民政府二审答辩称：一审认定事实清楚，适用法律、法规正确。深圳市人民政府并非本案适格的被告。上诉人起诉要求撤销的深房地字第1000637号、10006**号《房地产证》以及深房地字第8012755、8012756、8012757号《房地产证》，并非由深圳市人民政府颁发或登记。被上诉人广东省国土资源厅二审答辩称：一审裁定认定事实清楚、适用依据正确，程序合法。广东省国土资源厅作出的《广东省国土资源厅信访事项复核意见书》属于处理信访事项的行为，不属于《行政诉讼法》所规定的具体行政行为，本案不属于行政诉讼受案范围。广东省国土资源厅已认真履行了信访事项工作职责。本院经审理查明，白坭坑居委会、白坭坑公司认为位于平湖街道白坭坑社区横东岭编号为G05605-1、G05605-2两幅土地被非法转让，向原审法院提起本案诉讼，请求：1、撤销深圳市规划和国土资源委员会授权龙岗管理局与深圳柏高实业有限公司签订深龙地合字(1994)139号、140号《土地使用权出让合同书》的行政行为；撤销深圳市规划和国土资源委员会授权龙岗管理局与星江实业（深圳）有限公司签订深地合字(1995)139号《土地使用权出让合同书》的行政行为；2、撤销龙岗管理局核准深房现卖字第980027号（星江实业（深圳）有限公司非法转让历史用地给深圳市群星投资发展有限公司）《深圳市房地产买卖合同》的三级转移登记的行政行为；3、撤销深圳市人民政府颁发深房地字第1000637、1000638号《房地产证》（即撤销G05605-2和G05605-1两宗地的房地产证）的行政行为；4、撤销深圳市人民政府颁发深房地字第8012755、8012756、8012757号《房地产证》（即撤销房地产证号为1000638的G05605-1土地的非法三级转移登记）的行政行为；5、撤销龙岗管理局“深规土龙函(2014)2342号”文，撤销深圳市规划和国土资源委员会“深规土函(2015)285号”文，撤销广东省国土资源厅“粤国土资信核字(2015)36号”文，判令重新做出行政行为。6、本案诉讼费由被告承担。2015年11月24日，原审法院向白坭坑居委会、白坭坑公司释明：你将多行政行为放在一个案件进行起诉违反了管辖规定，建议对每个行政行为单独起诉。白坭坑居委会、白坭坑公司答：拆分后不利诉讼，本案事实与涉案土地有密不可分关系，本案行为属于一个整体，因此不同意拆分。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（三）、（四）项规定，人民法院受理行政诉讼的必备条件包括当事人提起行政诉讼有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据，必须属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。每一个行政行为都是独立的行政法律关系，法院应当从每一个行政行为是否属于人民法院的受案范围，受诉法院是否具有管辖权，行政行为的起诉期限，被告职权范围，行政行为的事实、程序和法律适用等方面进行单独审查。本案中，上诉人白坭坑居委会、白坭坑公司的诉讼请求涉及不同的行政机关作出的不同行政行为，其在本案中一并起诉不符合起诉的条件和要求。经原审法院释明后，白坭坑居委会、白坭坑公司仍不同意拆分。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十一）不符合其他法定起诉条件的。”的规定，原审法院裁定驳回白坭坑居委会、白坭坑公司的起诉，并无不当。综上所述，原审裁定正确，依法应予以维持；上诉人上诉请求改判的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  罗 燕代理审判员  刘德敏代理审判员  黄伟明二〇一六年六月二十三日书 记 员  朱璐明