江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2016）苏1291行初233号原告吴桂林，男，1942年8月23日生，汉族，住泰州市海陵区。被告泰州市海陵区住房和城乡建设局，住所地泰州市海陵区税西街21号。法定代表人肖六林，该局局长。委托代理人（特别授权）王鹏，江苏江豪律师事务所律师。第三人泰州市海陵区信访局，住所地泰州市海陵区关帝庙巷70号。法定代表人王桂兰，该局局长。委托代理人（特别授权）陈旭旗、包雅玫，江苏律友律师事务所律师。第三人泰州市苏房房地产开发有限公司，统一社会信用代码91321202469029636D，住所地泰州市海陵区青年路北路187号。法定代表人王益凤，该公司董事长。委托代理人（特别授权）盛家华，江苏品衡律师事务所律师。原告吴桂林认为其出具的停访息诉承诺书（以下简称承诺书）、其与被告泰州市海陵区住房和城乡建设局（以下简称海陵区住建局）签订的海陵区城市房屋拆迁补偿安置协议（以下简称补偿协议）应予撤销，于2016年9月21日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月21日立案后，于2016年9月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月14日公开开庭审理了本案。审理中，因泰州市海陵区信访局（以下简称海陵区信访局）可能系补偿协议一方当事人，本院于2016年12月27日追加其为本案被告。本院于2017年2月14日再次公开开庭审理了本案。原告吴桂林，被告海陵区住建局的出庭负责人陈煜峰及委托代理人王鹏，第三人海陵区信访局的委托代理人包雅玫，第三人泰州市苏房房地产开发有限公司（以下简称苏房公司）的委托代理人盛家华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴桂林诉称：1.涉案补偿协议系原告在被告的胁迫下签订的；2.本案原房屋拆迁人是苏房公司，委托代理人是苏房拆迁安置有限公司，原告现住安置房为苏房公司所建。按区接访会办精神，苏房公司负担三分之一，政府负担三分之一，原告负担三分之一。但经2015年9月协议，原告负担增加至三分之二，这一安排违反了原会办合同精神，侵害了原告的权益；3.被告海陵区住建局与第三人苏房公司是相互勾结利用的关系；4.被告不公开泰海信纪（2015）19号会议纪要，明显违法。请求法院判决：1.撤销补偿协议及承诺书；2.按原领导相关部门接访会办精神，公开泰海信纪（2015）19号会议纪要，按城市房屋拆迁管理条例解决问题。原告吴桂林为证明其主张，向本院提交如下证据：1.来访人员登记表；2.拆迁裁决申请书；3.拆迁补偿、安置协议书；4.向相关部门书写的拆迁要求；5.泰州市海陵区人民政府通告；6.来信答复意见；7.泰州市房产管理处房管科证明；8.拆迁调查房屋分户平面图；9.1995年限期清除违法建筑、违章堆物的通告；10.吴桂林向江苏省住建部门的信访函；11.信访事项交办告知单；12.人民调解协议书；13.2004年协议书；14.2007年证明；15.阁楼平面图；16.天华物资经理部工商登记资料；17.第三人苏房公司出具的收条；18.江苏省信访局的转送单；19.国家住建部的来访事项转送单；20.法院释明笔录；21.泰州市中级人民法院的函、司法建议函；22.谈话笔录、释明函；23.相关的案例、合同订立的原则讲义、立法法相关条文；24.房产测量规范国家标准；25.拆迁的相关规程、房屋拆迁索赔指南讲义等文件；26.泰建发[2005]125号通知及附件；27.泰建发[2005]124号通知及附件；28.照片26张；29.行政强制拆迁听证公告；30.涉案补偿协议、2015年12月6日承诺书。被告海陵区住建局辩称：1.涉案补偿协议系根据原告吴桂林签署承诺书后签订，原告要求撤销该协议没有法律依据；2.承诺书系原告自行签署且并非向海陵区住建局提交，故原告要求撤销该承诺书无事实法律依据；3.涉案会议纪要不属于信息公开范围，不具有可诉性。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告海陵区住建局为支持其辩称，向本院提交如下证据：1．原泰州市海陵区建设局给原告户的来信答复意见；2.原泰州市建设局对原告信访问题的复查意见；3.江苏省住房和城乡建设厅关于原告信访事项的复核意见，该意见中明确信访事项终结；4.泰州市海陵区人民政府的行政复议决定书。第三人海陵区信访局述称：1.本案不属行政诉讼受案范围，依法应驳回原告起诉；2.涉案补偿协议、承诺书系原告自愿签订的，不存在违法情形；3.海陵区信访局并非协议当事人，故非本案适格被告。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。第三人海陵区信访局向本院提交了泰海信纪[2015]19号信访专题会议纪要。第三人苏房公司述称：1.原告已经在承诺书中承诺不再向任何主体提出诉求；2.第三人并非涉案补偿协议当事人。请求法院判决驳回原告对第三人苏房公司的诉讼请求。第三人苏房公司未提交证据。经庭审质证，被告海陵区住建局及第三人海陵区信访局对原告所举证据30的关联性无异议，对其他证据的关联性不予认可；第三人苏房公司对原告所举证据1、30的关联性无异议，对其他证据的关联性均不予认可。原告对被告所举证据的合法性不予认可，第三人海陵区信访局、苏房公司对被告所举证据均无异议。原告对第三人海陵区信访局所举会议纪要的真实性不予认可，被告海陵区住建局、第三人苏房公司对该份证据无异议。本院认证意见：原告关于对其房屋的拆迁程序及补偿不合法之证据，与本案无关联性；但涉及原告多次信访、诉讼的相关证据，本院予以采纳。此外，原告所举证据30涉及本案讼争内容：第三人海陵区信访局在庭前提交了证据30的原件，其中承诺书原件与复印件一致，应予确认；而补偿协议原件与复印件仅有落款时间的差异，故对协议主文内容、落款处签字及盖章的真实性予以确认。对被告海陵区住建局、第三人海陵区信访局所举证据的真实性、关联性予以确认。经审理查明，苏房公司于2006年9月领取了泰建拆字（2006）14号房屋拆迁许可证，对泰州市福寿苑二期工程项目范围内的房屋实施拆迁。原告吴桂林所承租的破桥北河边房屋在拆迁范围内。2008年3月27日，原告与苏房公司签订拆迁协议。因不服拆迁补偿，原告自2007年起先后至江苏省信访局、海陵区信访局、泰州市海陵区拆迁管理办公室、原泰州市建设局、江苏省住房和城乡建设厅、国家住房和城乡建设部等单位信访，并就房屋拆迁安置补偿协议提起民事诉讼。因不服处理，终未息诉罢访。2015年4月，海陵区联席办为解决原告吴桂林的信访问题，召开专题会议。会议研究决定：考虑吴桂林户家庭居住困难，从维护社会稳定角度出发，本着个人出资、信访救助，解决吴桂林户公私合一拆迁安置房一套。吴桂林接受意见，并承诺就此息访。会办意见：1.安置吴桂林朝晖锦苑小区住宅房一套，建筑面积为81.03平方米；2.吴桂林户出资89133元（自购27.01平方米）；3.区信访救助资金解决89133元（用于购买住宅房，建筑面积27.01平方米产权归吴桂林所有）；4.上述住宅房剩余27.01平方米为泰州房管处公房，由房管处与吴桂林户签订承租协议。吴桂林户须按规定缴纳房租，如有违约由相关单位追究其经济和法律责任；5.上述房屋车位、层次差、物管费、公共维修基金等项费用均由其个人承担；6.吴桂林户须就房屋拆迁和阁楼确权补偿等一切问题，书面承诺息诉罢访。本次会议形成泰海信纪[2015]19号纪要。其后，海陵区住建局与吴桂林签订涉案补偿协议，向吴桂林安置位于朝晖锦苑小区面积为81.03平方米的房屋。协议第五条约定：1.按会议纪要要求，公私合一安置吴桂林，其中私房面积54.02平方米（吴桂林个人出资购买27.01平方米，区信访救助基金购买27.01平方米，系吴桂林私房），公房面积为27.01平方米；2.该户进宅时必须向海陵开发公司缴纳个人出资部分以及车位、层次差、物管等费用，相关办证税、费由其个人承担，公房部分与房管处签订公房租赁。详见泰海信纪[2015]19号会议纪要精神。2015年12月6日，吴桂林出具承诺书，内容：“本人因为破桥北河边8号房屋拆迁补偿安置过程中自建阁楼未确权计算房屋建筑面积等问题信访，经区领导及相关部门接访会办，形成了在本人书面承诺停诉息访的前提下：1.安置本人朝晖锦苑小区住宅房一套（建筑面积81.03平方米，具体事宜以与住建局签订的拆迁安置协议中约定的内容为准）；2.区信访救助资金解决89133元（用于购买建筑面积27.01平方米部分，产权归本人所有）处理意见。本人承诺，在领取89133元信访救助金后，将不再向任何单位就破桥北河边8号房屋提起任何诉求，不再进行任何形式的信访，并自觉维护信访及公共秩序，如违反承诺，将全额退还领取的救助金，并承担相应责任”。本院认为，原告在本案中就两个不同行为提起诉讼，应先行审查其起诉是否应予实体审查：关于原告的第一项起诉，系要求撤销涉案补偿协议及承诺书。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。本案中，涉案补偿协议系被告海陵区住建局与原告吴桂林签订，双方对各自签字、盖章的真实性并无异议，故协议应已成立，具备行政协议的主体要素。根据协议内容，由海陵区住建局根据联席会议纪要的要求，以公私合一的方式为吴桂林安置住宅一套；作为协议的签订条件，由吴桂林承诺停访息诉。协议与承诺书作为不可分割的整体，系原拆迁行政管理部门为平息常年信访，化解遗留问题，稳定社会关系之行政管理目标，与信访人达成的一致安排，具备行政协议的目的要素。涉案补偿协议为被告海陵区住建局设定了给付信访救助资金、以公房向原告提供租赁等义务；相应的，息诉罢访承诺对信访人之约束则构成协议的基础及其保有行政机关给付的条件，以上形成行政法上的权利与义务关系，具备行政协议的内容要素。综上，涉案承诺书及补偿协议属行政协议。原告要求撤销上述文件，属于行政诉讼的受案范围。关于原告的第二项起诉，其在审理中自认未就该纪要提出信息公开申请，故欠缺要求法院对信息公开行为予以司法审查的基础事实；而“按城市房屋拆迁管理条例解决问题”的诉讼请求既不明确也不具体，不符合行政案件的受理条件。因此，本院对该项起诉依法不予实体处理。本案的争议焦点为：涉案补偿协议及承诺书是否应予撤销。首先，被告海陵区住建局以信访专题会议纪要的决定内容为基础签订涉案补偿协议，具备针对协议内容的前置性决策程序及处分授权，故被告签订涉案行政协议的职权正当、程序合法；协议内容未违反国家法律、行政法规之强制性规定，亦未违反公序良俗，故不存在无效情形。鉴于海陵区信访局既非补偿协议记载的当事人，亦非协议中权利与义务的享有或承担者，本院据此变更海陵区信访局之诉讼地位为本案第三人。其次，原告吴桂林主张其受被告胁迫签订涉案补偿协议、出具承诺书，但并未提交任何证据予以证明，故其基于该事由要求撤销涉案补偿协议、承诺书，欠缺事实依据，本院不予支持。原告又以被告不诚信为由提起撤销请求，显然欠缺法律依据，本院亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，判决如下：一、驳回原告吴桂林要求撤销海陵区城市房屋拆迁补偿安置协议及停访息诉承诺书的诉讼请求。二、驳回原告吴桂林要求公开泰海信纪（2015）19号会议纪要并按城市房屋拆迁管理条例解决问题的起诉。案件受理费50元，由原告吴桂林负担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。[通过银行交纳上诉费时须如实填写以下内容：①上诉人姓名，填写上诉人本人的姓名或名称，而非代理人、经办人的姓名；②汇入单位：江苏省泰州市中级人民法院；③汇入银行：农业银行泰州市海陵支行；④帐号：10×××68；⑤行号：103312820114；⑥款项：上诉费；⑦一审案号；⑧编码：112001。]审 判 长  李剑峰人民陪审员  刘葆久人民陪审员  肖桂明二〇一七年三月十五日书 记 员  俞 洋附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。