广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终306号
上诉人（原审原告）：清远市清新区浸潭镇大湾岗村委会大塘铺村民小组。
负责人：潘晖燊，组长。
委托代理人：毛福清，广东汇棋律师事务所律师。
委托代理人：郑婷婷，广东汇棋律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区太和镇府前路。
法定代表人：张仁建，区长。
委托代理人：李书远，广东劲龙律师事务所律师。
委托代理人：梁汉彬，清远市清新区林业局工作人员。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。
法定代表人：郭锋，市长。
委托代理人：张宇坤，清远市林业局工作人员。
委托代理人：陈庆锋，清远市法制局工作人员。
原审第三人：清远市清新区浸潭镇大湾岗村委会榕树潭村民小组。
负责人：冯建洪，组长。
委托代理人：冯木养、冯水洪，均为该组村民。
上诉人清远市清新区浸潭镇大湾岗村委会大塘铺村民小组(以下简称大塘铺村)因与被上诉人清远市清新区人民政府（下称清新区人民政府）、清远市人民政府以及原审第三人清远市清新区浸潭镇大湾岗村委会榕树潭村民小组(以下简称榕树潭村)林权争议行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，涉案争议山林“龙神岗”是一个独立的小山岗，由潘屋村、王屋村、榕树潭村、大塘铺村等村各占部分山场权属。第三人榕树潭村在“龙神岗”东面的山地挖土，原告大塘铺村的村民出来阻止，引发两村对“龙神岗”山林权属的争议，原告大塘铺村遂向被告清新区人民政府提出确权申请。清新区人民政府受理后，分别组织争议双方到现场实地勘察，制作了争议现场图并进行了公示，派员进行了调查、告知双方提交相关证据材料、询问了双方当事人并组织争议双方进行调解，经调解因双方各持已见，无法达成协议，遂于2016年1月12日作出被诉的清新府行决〔2016〕1号《浸潭镇“龙神岗”山林权属处理决定书》（以下简称《处理决定》）。
涉案清新府行决〔2016〕1号《处理决定》查明：争议地坐落在浸潭镇大湾岗村委会辖区内，山名叫“龙神岗”，经组织争议双方到现场勘查，其四至范围为东至迳仔坑（双方称），南至坑仔边（榕树潭村称）、龙神岗咀（大塘铺村称），西至烧灰窑头（榕树潭村称）山猪落槽（大塘铺村称），北至潘屋瓦厂（双方称），争议面积31亩（详见“龙神岗”山林权属面积及位置图）。
经现场勘查，龙神岗位于浸潭镇大湾岗村委会的南面，滨江河的北面，是一个基本独立的小山岗。争议地位于龙神岗山顶（即最高点）的东面，其东至榕树潭村边（即榕树潭村西面），南至滨江河边耕地（即滨江河北面耕地），西至龙神岗山顶（即最高点），北至以龙神岗山顶（即最高点）往东方向的山脊（即山形）。
争议地内的林木大部分为天然林，林木中有7成松树，其中7成松树中马尾松占5成（天然林）、湿地松占2成（人工林）；2成为桉树（人工林）；1成为竹（竹有水竹、杂竹、笋竹）。分布在山顶的松树（湿地松约10棵）双方承认是大塘铺村的村民种植的，而其他马尾松是天然生长的（详见《林相图》）。
大塘铺村持有的1981年原清远县人民政府颁发的NO.0004018号《山权林权所有证》中第三栏“龙神岗”，面积3亩，东至山顶，南至潘屋队，西至公路石，北至大塘甫二队。第四栏“龙神岗”，面积3亩，东至山顶，南至大塘甫二队，西至公路石，北至潘屋队。第五栏“龙神岗”，面积5亩，东至潘屋队，南至山顶，西至潘屋队，北至公路石。NO.0004019号《山权林权所有证》中第一栏“龙神岗”，面积2亩，东至山顶，南至潘贰队，西至山脚公路，北至大塘甫一队。N0.0004020号《山权林权所有证》中第四栏“龙神岗”，面积4亩，东至山顶，南至大塘甫二队，西至山脚，北至潘屋。
另查明，大湾岗村委会潘屋村持有的原1981年N0.0004031号《山权林权所有证》第七栏“龙神岗”，东至大塘甫，南至山顶，西至潘屋，北至公路。第八栏“龙神岗”，东至黄广坟，南至山顶，西至大塘甫，北至公路。NO.0004030号《山权林权所有证》的第五栏“龙神岗”，东至大塘甫队，南至岑顶，西至大塘甫，北至公路。
涉案清新府行决〔2016〕1号《处理决定》认为：从大塘铺村所持有的三个《山权林权所有证》看，其载明的四栏“龙神岗”东至均为山顶，说明该三个证的四栏“龙神岗”座落范围只在龙神岗山顶（即最高点）以西的范围内，即不在争议地范围内。而NO.0004018号《山权林权所有证》的第五栏“龙神岗”，东至潘屋队，南至山顶，西至潘屋队，北至公路石。上述地名的范围只在龙神岗山顶（即最高点）以北的范围内，不在争议范围，且位于潘屋村两块林地中间。
潘屋村持有的N0.0004031号《山权林权所有证》的第七栏“龙神岗”东至大塘甫，南至山顶，西至潘屋，北至公路；第八栏“龙神岗”，东至黄广坟，南至山顶，西至大塘甫，北至公路；NO.0004030号《山权林权所有证》的第五栏“龙神岗”,东至大塘甫队，南至岺顶，西至大塘甫，北至公路。以上三个地名的南至都是到山顶，也说明该证范围在山顶以北的林地（即三个证的范围不在争议地范围内）。
综上，潘屋村、大塘铺村所持有的《山权林权所有证》均不在争议地范围内。由于争议双方都没有拥有争议地的权属凭证，因此，大塘铺村以其持有的《山权林权所有证》作为争议地确权依据，清新区人民政府无法对其请求予以支持。从上述分析可知，在争议地北面有潘屋村的林地与争议地相邻，而潘屋村认可山顶以南与榕树潭村的林地交界。另外，榕树潭村位于争议地的东南山脚下的村庄，与争议地相近邻，也就是该村的后背山。为此，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条关于“调解处理（以下简称调处）林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；……”及第十三条关于“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；（三）依照法律、法规和有关政策规定，可以作为森林、林木和林地权属的其他凭证”的规定，争议地的林地权属应归榕树潭村集体所有为宜。
对于林权的归属，榕树潭村认为桉树是其本村村民冯水洪种植，并且有马级岗村的村民陈锦才证实，而大塘铺村没有提供具体的种植者，因此，可以认定桉树是冯水洪种植的；对于山顶约10棵的松树（湿地松），由于争议地的西面（山顶以西）与大塘铺村交界，属大塘铺村民种植，符合邻近耕作的常理，对方对此亦予以承认，因此，山顶小部分的松树（湿地松约10棵）的林木权属归大塘铺村种植者所有；其他人工林木争议双方都没有提供种植的依据或有关林权的有效凭证予以证实，因此，其他人工及天然生长的林木亦应归林地所有者所有。
综上所述，清新区人民政府根据《中华人民共和国森林法》第三十七条和《广东森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第十二条、第十三条、第二十条等规定，决定如下：争议地“龙神岗”，东至迳仔坑(双方称)，南至坑仔边(榕树潭村称)龙神岗咀(大塘铺村称)，西至烧灰窑头(榕树潭村称)山猪落槽(大塘铺村称)，北至潘屋瓦厂(双方称)，面积约31亩，山权及林权归榕树潭村集体所有(位于山顶的10棵湿地松和人工种植的桉树除外)。
原告大塘铺村不服上述《处理决定》，向被告清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府与清新区人民政府查明的事实基本一致，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2016年5月30日作出清府复决〔2016〕28号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持清新区人民政府作出的《处理决定》。大塘铺村仍不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销被告清新区人民政府清新府行决〔2016〕1号《处理决定》以及被告清远市人民政府清府复决〔2016〕28号《复议决定》；2.责令被告清新区人民政府在法定期限内对涉案山林权属重新作出行政行为；3.本案诉讼费由被告承担。
原审查明，被告清新区人民政府上述《处理决定》查明的事实基本属实，予以确认。
原审法院经审理认为，原告大塘铺村与第三人榕树潭村因“龙神岗”山场东面山林权属的归属发生争议，被告清新区人民政府依照《中华人民共和国森林法》第十七条的授权依法作出被诉的《处理决定》、被告清远市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定作出被诉的《行政复议决定》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条、第七十九条的规定，本案审理的是被诉《处理决定》和《行政复议决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，处理是否恰当的问题。
关于被诉《处理决定》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处理是否恰当的问题。2016年5月1日前实施的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条以及2016年5月1日起实施的《广东省林木林地权属争议调解处理条例》(以下简称《林权处理条例》)第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”《林权处理条例》第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：…..(十)当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；(十一)法律法规规定的其他证据。”第十一条第二款规定：“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。……”本案中，原告提供的几份1981年的《山权林权所有证》的东至均是至山顶或潘屋队，与本案争议山场的东至不符，应是争议山场西至的山顶以西林地的权属凭证，同时，原告也承认对争议山场没有权属凭证。第三人也未能提供争议山场的权属凭证。因此，本案应确认原告和第三人对涉案争议山场均没有权属凭证。按照上述《林权处理条例》第十条、第十一条的规定，应以当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明及结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。在涉案争议山场北面的潘屋村村民证实其山场的南面即现争议山场是属于第三人榕树潭村的；龙神岗咀炮竹厂持有的1989年7月26日人民政府颁发的《国有土地使用证》的四至是：东至榕树潭旱地围墙，南至榕树潭水圳围墙，西至滨江河边公路围墙，北至榕树潭村旱地围墙，也可以佐证涉案争议山场是属于第三人榕树潭村的；涉案争议山场内现种植的按树也是第三人榕树潭村的村民种植的。上述事实均能证实第三人对涉案争议山场在历史上有经营管理的事实。被告根据本案现有证据材料、经营管理事实、没有利害关系的知情人的证人证言，将涉案争议山场确权给第三人所有，事实清楚，也有证据予以支持；同时，被诉《处理决定》的处理结果也符合上述《林权处理条例》第十条、第十一条的规定，适用法律、法规正确，实体处理恰当。
关于被诉《处理决定》程序是否合法的问题。根据被告清新区人民政府提供的《争议“龙神岗”山林权属面积及位置图》和《争议“龙神岗”山林权属纠纷林相图》显示，清新区人民政府在调处期间已经组织争议双方到现场实地勘察，确定争议山场的四至、面积、林相等，争议双方也有在上述两“图”中签名确认。原告认为被告清新区人民政府调处程序违法的主要理由是认为被告没有组织双方同时进行现场勘查，对此，原审法院认为，被告既然已经组织了争议双方进行了现场勘查，至于是否是双方同时到场进行勘查并不构成程序违法。因此，原告该主张理由不充分，不予采纳。
原告提供的原清远县浸潭人民公社与原告大塘铺村签订的《征用土地协约》、“广东省地质灾害监测点”、《清新区地质灾害隐患点监测监控预警避让工作协议书》涉及的位置是位于涉案争议林地的西面，不在涉案争议林地范围内，与本案没有关联性；原告提供的其他证人证言因没有其他证据予以佐证，证明力不足，不予采纳；原告提供的其本村村民的证人证言，因与原告有利害关系，也不予采信。
根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政复议以书面审理为主。被告清远市人民政府受理了原告的行政复议申请后，通知原行政机关清新区人民政府提供作出行政行为的证据和依据并进行答辩，也通知了第三人答辩及提供证据，确保了各方当事人的陈述、申辩及提供证据的权利。清远市人民政府也在法律规定的期限内作出了《复议决定》及送达给各方当事人，已经依法履行了受理、通知应诉、审查、作出复议决定及送达等相关的法定程序和义务，对其作出的《复议决定》的合法性应予确认。
综上所述，被诉《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，处理程序合法，实体处理也恰当；被诉《复议决定》认定事实清楚，程序合法，对其合法性均予以确认。原告请求撤销被诉的两个行政行为，证据不足，理由不成立，予以驳回；两被告及第三人的答辩意见，证据、理由较充分，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告大塘铺村的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告大塘铺村负担。
大塘铺村不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决以及清新区人民政府作出的涉案《处理决定》基本事实不清，主要证据不足，程序违法，适用法律不当，依法应当予以撤销。（一）潘屋村出具证言称“认可山顶以南与榕树潭村林地交界”涉嫌与当事人恶意串通，损害大塘铺村合法权益。潘屋村持有的1981年清林证字NO.0004031号《山权林权所有证》第七栏、第八栏“龙神岗”载明的四至中没有任何一个与榕树潭村的后背山交界，反而与大塘铺村的山地交界。同时，潘屋村的证人在原审中也没有出庭作证，其出具的书面证明材料不符合法定形式，内容也不符合法律规定，依法不得作为认定涉案土地权属的依据。（三）榕树潭村隐瞒当地政府在1981年颁发给该村民小组的《山权林权所有证》，企图以合法形式掩盖非法目的，涉嫌虚假诉讼。当地政府已于1981年分别向榕树潭一、二、三队颁发了《山权林权所有证》，但榕树潭村在行政程序和原审中均称政府部门未曾颁发过。该三份《山权林权所有证》记载的山地名称并没有涉案争议地“龙神岗”的地名，其山地四至界址也没有与争议地交界。（三）原审判决采信虚假的《国有土地使用证》作为判决依据，程序违法。榕树潭村向原审法院补充提交的《国有土地使用证》没有原件、年度编号、证件编号，在当地国土部门也没有任何档案资料佐证，涉嫌虚假证据，应承担相应法律责任。同时，对该证据是否采信，属于政府确权时的法定职能，原审在该证据未经政府审查的情况下直接采信，明显程序违法，超越权限。（四）涉案争议地一直是大塘铺村经营管理，种植树木、竹等经济林，大部分村民还在该争议地周边新建房屋居住，大塘铺村村民的先人祖坟安葬、祭拜都在该争议地范围内进行。涉案《现场踏查图》上记载榕树潭村也承认争议地山顶一部分松树是大塘铺村村民种的。（五）原审判决及清新区人民政府认为“榕树潭村位于争议地的东南山脚下的村庄与争议地相近邻，也就是该村的后背山”，以及对证人证言的认定，不具有真实性、合法性，属于认定事实错误。争议地四至均与大塘铺村的土地或村庄相连。而榕树潭村与争议地相隔一条大河（迳仔坑），位于河的东面，该村“后背山”与争议地相隔二三公里，二者毫无关系。（六）清新区人民政府并没有组织双方进行现场踏查，但在《处理决定》中却称组织了双方踏查和调解，程序违法。（七）在争议地没有权属来源的书面凭证情况下，应当依据经营管理事实进行确权，但清新区人民政府及原审判决却在没有证据佐证潘屋村的“认可”及“与争议地相邻”的事实情况下，仍将其作为认定权属的依据，对大塘铺村提供的证据链却不予采信，适用法律错误。请求二审撤销原审判决，支持大塘铺村在原审中提出的全部诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人清新区人民政府二审辩称，其作出的涉案《处理决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。大塘铺村的上诉请求缺乏事实和法律依据。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人清远市人民政府二审辩称，其作出的涉案《复议决定》程序合法，清新区人民政府作出的涉案《处理决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人榕树潭村二审述称，大塘铺村上诉理由不成立。“龙神岗”山岭是潘屋村、榕树潭村、大塘铺村等几条村共有。大塘铺村称争议地北面、东面与该村农田、旱地连在一起，其实还有潘屋村、榕树潭村等村的土地。大塘铺村持有的山权证东至是山顶或靠近谁，不是到迳仔坑，这些证是山的西南边的证。榕树潭村历年来一直在争议山耕作和管理，以前在山南的龙神岗咀开办了瓦厂，近年来本村村民在此建了住宅。位于龙神岗咀的炮竹厂原厂长证明该厂侧面耕地是榕树潭村耕种的，该厂1989年7月26日的国土证证明与榕树潭村的土地相邻。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明，大塘铺村在原审中提交一份1975年10月19日《征用土地协约》，当事人为原清远县浸潭人民公社大湾岗生产大队大塘铺生产队与清远县浸潭人民公社砖瓦厂，主要内容为公社向该队征用龙神岗（近榕树潭边）作公社砖厂基地，征用范围左至榕树潭码头对面为界等。大塘铺村在本院二审中提交一份1986年9月9日《征地协议书》，当事人为原清远县浸潭区大湾岗乡大塘铺村民委员会与清远县浸潭区炮竹厂等，主要内容为该炮竹厂征用大塘铺村相关土地。大塘铺村在原审和本院二审中还提交了部分坟地照片等，以证明其对涉案土地经营管理的事实。但清新区人民政府、清远市人民政府和榕树潭村对大塘铺村提交的上述证据的关联性均不予认可。榕树潭村在原审中提交一份1989年7月26日权属人为浸潭炮竹一厂的《国有土地使用证》，以证明该厂与榕树潭村土地相邻，但未能提交该证原件。另外，榕树潭村与涉案争议地之间有一条名为迳仔坑的小河相隔。其他查明事实与原审基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案是林权争议行政纠纷，争议焦点是清新区人民政府作出涉案清新府行决〔2016〕1号《处理决定》和清远市人民政府作出涉案清府复决〔2016〕28号《复议决定》的具体行政行为是否合法。
《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条规定：“调解处理（以下简称调处）林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；（三）互谅互让，协商解决。”第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：……（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。……”第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；……”本案中，大塘铺村与榕树潭村作为林权争议的双方当事人，对争议地均未能提供有效的权属凭证，本案应当根据双方对争议地的经营管理事实等情况确定其权属。而清新区人民政府在调处过程中已经查明，争议地中的龙神岗山顶有小部分松树（湿地松约10棵）是大塘铺村村民所种植，即涉案争议地上的树木并非全部由榕树潭村村民种植。同时，榕树潭村虽离涉案争议地较近，但二者中间尚有一条小河相隔。另外，榕树潭村提交的浸潭炮竹一厂《国有土地使用证》没有原件，其真实性目前无法确定。而对大塘铺村提交的《征用土地协约》《征地协议书》等证据，清新区人民政府、清远市人民政府和榕树潭村目前提交的证据也不足以否定其与争议地的关联。综合审查全案相关证据，清新区人民政府以案外人潘屋村认可该村与榕树潭村林地交界，以及榕树潭村与争议地相近邻为由，认定涉案林地全部归榕树潭村集体所有，其作出的《处理决定》主要证据不足，应当予以撤销，并由其在法定期限内对涉案林权争议重新作出处理。清远市人民政府作出涉案《复议决定》维持上述《处理决定》错误，也应当一并予以撤销。
综上所述，原审判决认定事实不清，结果有误，本院予以纠正。大塘铺村的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初98号行政判决；
二、撤销清远市清新区人民政府于2016年1月12日作出的清新府行决〔2016〕1号《浸潭镇“龙神岗”山林权属处理决定书》、清远市人民政府于2016年5月30日作出的清府复决〔2016〕28号《行政复议决定书》；
三、由清远市清新区人民政府对涉案林权争议重新作出处理。
本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人清远市清新区人民政府、清远市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年九月二十一日
书记员 温 瑜