云南省保山市中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2017）云05行赔终1号
上诉人（原审原告）保山市三七产业发展协会。
住所地：保山市永昌路啤酒厂旁。
法定代表人杨新明，会长。
委托代理人魏建荣，云南金曦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人张国华，男，1963年5月15日出生，汉族，住保山市隆阳区。系保山市三七产业发展协会副会长。代理权限：特别授权代理。
被上诉人保山市隆阳区辛街乡人民政府。
住所地：保山市隆阳区辛街乡辛街街子*号。
法定代表人张小波，乡长。
委托代理人杨应美，保山市隆阳区辛街乡法律服务所法律服务工作者。代理权限：一般授权代理。
委托代理人王新枚，保山市隆阳区辛街乡司法所所长。代理权限：一般授权代理。
上诉人保山市三七产业发展协会因行政赔偿一案，不服保山市隆阳区人民法院于2016年12月29日作出的（2016）云0502行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2017年2月28日在本院115号法庭公开开庭审理了本案。上诉人保山市三七产业发展协会法定代表人杨新明、委托代理人魏建荣、张国华，被上诉人保山市隆阳区辛街乡人民政府负责人副乡长赵越及委托代理人王新枚、杨应美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定认定，原告系于2014年4月经登记成立的社团法人。辛街乡龙洞村委会龙洞一组村民蒋明好户承包经营的土地位于菜地坡，该土地属于集体土地。2011年3月以蒋明好之妻杨海艳名义成立隆阳区龙旺养殖场，经营场所位于蒋明好承包经营的菜地坡集体土地，蒋明好户在菜地坡建盖猪圈及部分围墙。原告于2014年12月30日与蒋明好签订租地协议，双方约定将位于辛街乡龙洞村委会龙洞一组菜地坡1.666亩承包地以租地形式出租给原告种植三七。原告在未获得批准建设手续情况下，在此承租的承包地上建盖简易房及围墙，作为三七种植管理项目部使用。后被告辛街乡人民政府将龙洞村委会龙洞一组菜地坡作为易地扶贫安置点，原告于2016年5月12日向被告递交《保山市三七产业发展协会关于辛街乡龙洞村三七种植基地项目部拆迁的说明函》，要求被告依法对原告所建项目部给予赔偿。被告于2016年7月1日作出《辛街乡人民政府关于龙洞菜地坡征地相关事宜的回复》，对原告的来函作出回复：1.该地块属农村集体土地，按辛街片区土地补偿标准旱地53750元/亩以面积1.666亩共计土地补偿款89547.5元，补偿对象为龙洞村委会一组土地承包人蒋明好。地上构筑物经实地询问核实，未提供相关用地手续证明，根据隆政发[2010]113号文件规定，经乡党委政府研究，该地块上构筑物予以补偿，采取“以奖代补”的形式拆迁，在规定时间内自行拆除的，给予4万元资金奖励。2、因张国华与蒋明好签订的《租地协议》，字迹潦草、任意涂改且未加盖公章及手印，被告无法辨认其真实有效性，故待双方自行协商解决。奖补资金4万元存于乡财政账户内，待双方就租赁纠纷协商处理好后再一次性兑付。原告对此回复不予认可。另查明，2016年5月25日保山市国土资源局隆阳分局作出并送达给蒋明好《责令改正违法行为通知书》，该通知书以蒋明好未经批准擅自占用龙洞村集体土地建养殖场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，要求蒋明好在收到通知书之日起十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。蒋明好拒绝签收该通知书。2016年6月12日原告位于龙洞村村委会龙洞一组菜地坡的三七基地的场所被拆除。故原告认为被告依法不作为的行为后果造成原告的极大损失和损害，向法院提起行政诉讼，要求被告补偿原告三七基地损失222020.7元，其中三七基地项目部设施90202.7元，遮阴网损失130000元。
原审被告保山市隆阳区辛街乡人民政府向一审法院提交了以下证据材料：一、龙洞村委会证明；二、责令改正违法行为通知书、送达回证、现场照片；三、租地协议；四、说明函及回复；五、蒋明好建设生猪养殖场的申报材料。
原审原告保山市三七产业发展协会向一审法院提交了以下证据材料：一、社团法人登记证书、组织机构代码证、法定代表人，保山市三七产业发展协会简报、人大信息；二、保山市三七产业发展协会关于辛街乡龙洞村三七种植基地项目部拆迁的说明函；三、保山市三七产业发展协会关于辛街乡龙洞村三七种植基地项目部拆迁的说明函、辛街乡人民政府关于龙洞村菜地坡征地相关事宜的回复、保山市三七产业发展协会针对辛街乡人民政府的回复提出不予认可理由和提出的处理方法；四、租地协议；五、项目结算书、税务发票。
原审人民法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，本案原告认为其合法权益受到侵犯，有权依法提起行政诉讼。本案原告的诉讼请求是要求被告补偿三七基地损失，因原告在诉讼中所涉及的行政行为是不作为和强制拆除行为，庭审中，已对原告就其诉讼请求和所涉及的行政行为的关联性及补偿、行政赔偿的区别及提起行政赔偿的程序作出充分的释明，但原告坚持其诉讼请求。根据原告的陈述、提交的证据材料及庭审查明的事实，原告的诉讼请求虽用词为“补偿”，但应该认定是原告认为被告的行为导致其财产损失而要求被告对该损失承担责任，故原告的诉讼请求应当视为行政赔偿，而不是补偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”。本案原告的诉讼请求是单独对其损失提起的诉讼，根据《国家赔偿法》的规定，原告不能就单独的行政赔偿直接向法院提起诉讼，而是应先向赔偿义务机关提出行政赔偿申请，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定或对赔偿决定不服的，赔偿请求人才能在法定期限内向法院提起诉讼。赔偿请求人也可以在提起行政诉讼时一并提出行政赔偿。原告未先向赔偿义务机关提出赔偿申请而直接提起行政赔偿不符合《国家赔偿法》的规定，应当裁定驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国国家赔偿法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告保山市三七产业发展协会的起诉。
上诉人保山市三七产业发展协会上诉称：1.上诉人起诉的被告是保山市隆阳区辛街乡人民政府，因其征用上诉人承包地进行易地扶贫安置点的开发建设使用，被上诉人系征用主体，因被征用的对象涉及需要补偿的地上房屋及房屋中财物遗失的赔偿，一审法院将征收人主体和实施强拆人的行为进行混淆，至于被上诉人征用上诉人房产时出现了保山市国土资源局隆阳分局的强拆行为，系被上诉人借用和动用相关部门的力量来达到目的，证明被上诉人的征收程序违法，没有体现依法行政，故本案基本事实应查清上诉人承包的土地及房屋被谁征收，程序是否合法。2.根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）“积极支持设施农业发展用地，设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按相关规定进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地”。故上诉人在其所承包的土地上原有的房屋设施上改建和修缮为办公用房应依法受保护，另《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条：“承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地”。故上诉人与原土地承包人所进行的流转承包的行为是受法律保护的，所以被上诉人征用该房屋应当依法进行补偿，遗失财物应当进行赔偿。综上，上诉人的诉讼及请求依法成立，符合法律规定，一审裁定违反法律规定，请求二审法院依法撤销保山市隆阳区人民法院（2016）云0502行初字15号裁定书，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人保山市隆阳区辛街乡人民政府当庭辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁定内容正确，应当依法维持；2.上诉人的主体资格不适格，应当依法驳回起诉；3.上诉人提出的上诉事实与理由于法无据，请求依法驳回其上诉。
其代理人认为：1.上诉人与蒋明好承包土地种植三七，但均未办理相应的许可而建盖简易房屋，因该承包土地作为易地扶贫安置点被征收，土地补偿费由承包人蒋明好领取，而作出拆除该简易房屋行政行为的系保山市国土资源局隆阳分局。2.本案上诉人在诉讼过程中没有明确的诉讼请求，不区分赔偿、补偿，应当驳回起诉。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”的规定，本案上诉人保山市三七产业发展协会对其经济损失主张进行补偿的诉讼请求，一审法院认定其文意表述的补偿应视为行政赔偿且系单独提起的行政赔偿诉讼的事实清楚。上诉人所主张的财物损失并未向赔偿义务机关申请，一审法院在经释明上诉人仍坚持起诉的情形下，裁定驳回其起诉并无不当，应予以维持，上诉人的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李术尤
审判员 何延武
审判员 李海斌
二〇一七年三月十七日
书记员 王 俊
附：本裁定适用的相关法律法规
1.《中华人民共和国国家赔偿法》第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。
赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。
2.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。
赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。
3.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。