海南省海口市秀英区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）秀行初字第13号
原告海南阳光村投资有限公司，住所地海口市海秀西路170号金华苑A幢3F房。
法定代表人林志洪，经理。
委托代理人李琳、王厚文，海南富安律师事务所律师。
被告海口市国土资源局，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区15栋北楼。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。
原告海南阳光村投资有限公司（以下简称阳光村公司）因不服被告海口市国土资源局（以下简称国土局）于2014年10月29日作出的海土资龙华字（2014）400号《行政处罚决定书》（以下简称400号决定书）的行政行为，于2015年1月28日向本院提起行政诉讼。本院于同年1月30日立案受理，并于2015年2月15日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月10日公开开庭审理了本案，原告委托代理人李琳、王厚文，被告委托代理人张礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局于2014年10月29日作出400号决定书，以原告阳光村公司未经依法批准，擅自占用海口市龙华区龙桥镇羊山主干道北侧集体土地建设阳光村驿站项目。经实地勘测，上述项目占地面积31207.71平方米（合46.812亩），其中，建筑物占地面积2262.91平方米，水泥硬化占地面积2420.04平方米。根据龙桥镇土地利用总体规划和土地利用现状成果，该项目用地的规划用途分别为村庄23053.33平方米，林地7647.26平方米，其他草地507.12平方米，实际占用农用地674.8平方米。其行为构成非法占地行为。依据相关法律法规规定，决定：一、没收原告在非法占用上述土地中符合土地利用总体规划的23053.33平方米土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地；责令原告限期拆除在非法占用上述土地中不符合土地利用总体规划的8154.38平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、按实际非法占用土地面积31207.71平方米土地处以每平方米30元罚款，即罚款936231.3元。被告于2015年2月25日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：1、《询问笔录》、现场照片、《案件立案呈批表》、《重大事项集体会审表》，证明被告工作人员在日常巡查中发现违法用地的过程和事实，且经集体研究决定，对原告的违法行为进行了立案查处；2、《海口市土地利用现状局部图》、《龙桥镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》、《海口市龙华区2014年度龙桥镇卫片图斑169号图斑示意图》，证明涉案土地属于农村集体土地，且土地规划用途属于村庄用地和农业用地，原告存在违法占用集体土地进行项目建设的违法事实；3、海土资龙华字（2014）257号《行政处罚告知书》及《送达回证》、400号决定书及《送达回证》，以上证明被告在查处违法行为时已经告知原告陈述申辩、听证权利，并根据调查清楚的事实，依法对作出了行政处罚，告知了原告提起行政诉讼和行政复议的权利和期限；4、《农村集体土地合作合同书》、《海口市龙华区企业固定资产投资项目备案表》、《海口市龙华区自行车慢行绿道领导小组会议纪要》第1期，以上证明原告的项目用地属于集体所有农业用地，其项目不属于可以使用集体所有土地的乡镇企业和村民建设住宅项目；且根据政府文件内容，其项目虽然经发改部门备案，但仍必须按照项目建设程序办理项目规划报建和土地利用手续。
原告阳光村公司诉称，被告国土局于2014年11月3日向原告阳光村公司送达400号决定书，该决定书认为：原告未经依法批准，擅自占用龙华区龙桥镇羊山主干道北侧集体土地建设阳光村驿站项目。上述行为违反了《土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条等法律规定，己构成非法占地行为。根据《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出以下处罚：一、没收原告在非法占用上述土地中符合土地利用总体规划的23053.33平方米土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地；责令原告限期拆除在非法占用上述土地中不符合土地利用总体规划的8154.38平方米土地上新建的建筑物和其饱设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地。二、按实际非法占用土地面积31207.71平方米土地处以每平方米30元罚款，即罚款936231.3元。对此，原告认为，国土局作出的400号决定书认定事实不清，适用法律错误，应依法予以撤销。具体事实和理由如下：
一、被告认定事实错误，具体表现如下：首先，阳光村休闲驿站是海口市龙华区龙桥镇挺丰村委会博片村民小组以集体土地折价入股与原告共同建设的项目，并不是非法占地。2012年3月1日，原告与海口市龙华区龙桥镇挺丰村委会博片村民小组签订《农村集体土地合作合同书》，就村民小组以集体土地折价入股与原告共同建设自行车漫道休闲驿站项目等事项达成一致协议。村民小组以土地使用权投资入股，土地的面积以实际核定面积为准，暂估面积68亩，四至以有关部门最终确定的红线为准。原告负责项目的开发建设、经营管理，承担开发建设、经营管理所需的全部资金。合同订立生效后，原告严格依照合同约定“经营项目所需的营业场所、办公楼及其他配套设施的建设”来使用上述土地，并不存在非法占地行为。
其次，阳光村环保木屋客栈是海口市龙华区政府城乡统筹的重点项目，按照有关指示建设完成，不存在非法占地行为。2012年4月20日，海口市龙华区自行车慢行绿道领导小组会议纪要《研究绿色慢行修仙系统建设工作》明确：“根据区委、区政府的工作部署，今年内要落实政府工作报告中提及的6个驿站的建设工作……阳光木屋驿站、天龙潭驿站今年底前要建成开业。”原告遵照有关方面的指示，严格按照时间要求完成项目的开发建设，为此投入了大笔资金，而且相关用地的报批手续经有关部门批准都在跟进办理过程中。故应该根据实际情况，具体问题具体分析，不应一概而论认定为“非法占地行为”。
二、被告对原告作出行政处罚的适用法律错误，具体表现如下：首先，按照《土地管理法》第四十三条的规定对原告进行处罚是错误。第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”阳光村休闲驿站项目是博片村民小组以集体土地折价入股与原告共同建设的项目，并且经过了有关部门的批准，属于该条法律规定的“除外”情形，不应据此对原告进行处罚。其次，《土地管理法》第七十六条规定的是“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”处罚措施，原告在本案中并不存在上述行为。原告的开发建设经过海口市龙华区发展和改革委员会的批准备案，并严格按照龙华区政府的指示精神进行开发建设。另外，《土地管理法实施条例》第四十二条的规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”原告不存在违法占用土地行为，故不应按照该标准进行处罚。
综上所述，被告在对原告作出行政处罚的过程中认定事实和适用法律错误，严重侵犯了原告的合法权益。请求法院查明事实，依法撤销国土局于2014年10月29日作出的400号决定书。
原告向本院提交了以下证据：1、400号决定书，证明行政处罚的内容；2、农村集体土地合作合同书，证明原告项目用地系土地使用权人以土地入资合作适用；3、海口市龙华区企业固定资产投资项目备案表，证明原告经营的项目业经相关部门登记备案；4、海口市龙华区人民政府专题会议纪要第56期《研究阳光村环保木屋客栈等项目推进工作》，证明原告经营的项目业经相关部门同意建设；5、海口市龙华区人民政府专题会议纪要第57期《研究绿色慢行休闲建设工作》，证明原告经营的项目业经相关部门同意建设；6、现场照片。
被告国土局辩称，一、被告作出的400号决定书，事实认定清楚，适用法律正确。2014年10月被告下属龙华国土分局工作人员动态巡查中发现，原告涉嫌未经批准和未取得合法用地手续在龙华区龙桥镇羊山主干道北侧集体土地上建设阳光村驿站项目。随后，被告依法对现场进行了实地勘察，并对原告的法定代表人进行了询问。经查，阳光村驿站项目属于原告利用海口市龙华区龙桥镇挺丰村委会博片村民小组的农村土地进行建设，并在2012年3月1日与博片村民小组签订了《农村集体土地合作合同书》。项目总占地面积为31207.71平方米，其中建筑物占地面积为2262.91平方米，水泥硬化占地面积为2420.04平方米。根据龙桥镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，项目用地的土地规划用途分别为村庄23053.33平方米，林地7647.26平方米，其他草地507.12平方米，实际占用农地674.8平方米。经集体讨论决定，2014年10月20日被告对原告的违法用地行为进行了立案查处。2014年10月23日，被告依法向原告发出海土资龙华字（2014）257号《行政处罚告知书》，告知原告涉嫌违法用地的事实和依据，并对拟做出的行政处罚事项以及陈述、申辩和听证权利进行了告知。2014年10月29日被告依法作出400号决定书，并依法进行了送达。综上，被告在作出400号决定书前，依法进行了现场勘察和询问，违法用地事实清楚，同时被告还告知了原告陈述、申辩、听证的权利，程序合法，适用法律法规正确。
二、原告诉称其不存在违法占地的事实，且其项目经政府合法批准，用地合法，没有事实依据和法律依据
1、在法律方面，根据我国《土地管理法》第四十四条关于“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，任何单位和个人进行建设涉及占用农业用地的，应依法办理农用地转用审批手续。本案中，根据龙桥镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，原告用于开发建设的阳光村驿站项目的土地完全属于村庄建设用地以及林地、草地等农业用地，且根据原告提供的项目资料和词问笔录，截至被告立案查处时，项目尚未办理农业用地转用批准手续，依法不能用于项目建设。
2、事实上，原告开发建设的阳光村驿站项目尚未报经规划、国土、建设部门的批准，尚不具备项目开工建设的基本条件。根据原告提供的《海口市龙华区企业固定资产投资项目备案表》内容显示，原告的项目虽然经过发改部门备案，但并不表示其项目建设手续合法。根据备案表的内容显示，上述备案表并不具备项目开工建设许可，项目业主仍应按照基本建设管理程序，依法办理项目报建，土地使用和施工许可等手续。因此，原告诉状所述没有法律和事实依据。
三、原告诉称被告做出的400号决定书适用法律错误，没有事实依据和法律依据。首先，原告诉状所称，阳光村驿站项目属于博片村民小组以土地作价入股与原告合作项目，并经过了政府批准，与事实不符。根据被告对其法定代表人的询问笔录和实地调查，原告与博片村民小组的土地合作合同只是经过大部分村民讨论通过，并没有经政府相关部门批准同意，且上述土地项目没有经过土地管理部门和建设部门的批准同意。其次，根据《土地管理法》第四十三条的规定，只有兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准才能使用本集体经济组织农民集体所有的土地。而本案中原告的项目明显不属于兴办乡镇企业和村民建设住宅，其项目建设依法应利用国有建设用地使用权。因此，被告按照《土地管理法》第四十三条及七十六条的相关规定进行处罚，适用法律正确。
综上，被告作出400号决定书认定的具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请予以维持。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：
一、对被告所举证据的确认：
原告对被告提交的证据1的真实性没有异议，对证明效力有异议；对证据2文本的真实性没有异议，对证明内容异议，被告没有提供测算的依据；对证据3的真实性没有异议，对程序的合法性没有异议；对证据4的真实性没有异议，对证明内容有异议。
本院对被告提交的4份证据的真实性、合法性、关联性及证明效力予以确认；上述证据证明原告的违法占地事实及被告依法处理的经过；原告作为涉案土地的实际使用人，未经批准擅自改变土地用途，被告对其作出处理并无不妥；但违法用地的面积，被告未进一步测量核实，且原告仅在涉案的一小部分土地上建起房屋并进行土地硬化，改变土地用途，其余土地仍保持原状。被告按涉案土地总面积对原告处每平方米30元的罚款主要证据不足且不合理。以上证据可以作为认定本案事实的依据。
二、对原告所举证据的确认：
被告对原告提交证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议；对证据2的真实性没有异议，对合法性有异议，集体土地的承包需要进行备案，原告没有备案；对证明内容也有异议，不能证明其建设行为是合法的；对证据3的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议，该证据仅能证明原告对方案进行了备案，但是并没有办理相关的施工许可和建筑许可手续；对证据4、5的真实性、合法性、关联性均没有异议，对证明内容有异议，原告的项目虽然是合法的，但是原告没有按照文件的要求办理相关的建筑施工手续；对证据6的真实性、合法性、关联性没有异议，但是该份证据不能证明原告是经过合法报建后进行建设的。
本院对原告提交的6份证据的真实性、合法性、关联性及证明效力予以确认。以上证据证实原告的建设项目虽然经过龙华区发展与改革委员会的固定资产备案，但未经过国土部门批准。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
本案涉案土地位于海口市龙华区龙桥镇羊山主干道北侧，属海口市龙华区龙桥镇挺丰村委会博片村民小组集体土地。2012年3月1日，原告与海口市龙华区龙桥镇挺丰村委会博片村民小组签订《农村集体土地合作合同书》，约定由博片村民小组以面积68亩土地使用权投资入股，原告负责项目的开发建设、经营管理，承担开发建设、经营管理所需的全部资金，共同建设阳光村环保木屋客栈项目。该项目已在海口市龙华区发展与改革委员会进行了固定资产投资项目备案。原告随后开工建设，目前已建至接待大厅主体完工，部分木屋和自行车道硬化，均未装修投入使用。项目现已停工。2014年10月被告下属龙华国土分局工作人员在动态巡查中发现，原告涉嫌未经批准和未取得合法用地手续在涉案土地上建设阳光村驿站项目。随后，被告依法对现场进行了实地勘察，并对原告的法定代表人进行了询问；并根据原告与博片村民小组签订的《农村集体土地合作合同书》，认定项目总占地面积为31207.71平方米，其中建筑物占地面积为2262.91平方米，水泥硬化占地面积为2420.04平方米。根据龙桥镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，项目用地的土地规划用途分别为村庄23053.33平方米，林地7647.26平方米，其他草地507.12平方米，实际占用农地674.8平方米。2014年10月20日，被告对原告的违法用地行为进行了立案查处。2014年10月23日，被告依法向原告作出海土资龙华字（2014）257号《行政处罚告知书》，告知原告涉嫌违法用地的事实和依据、拟作出的行政处罚事项以及享有陈述、申辩和听证的权利。2014年10月29日，被告作出本案被诉的400号决定书，以原告阳光村公司未经依法批准，擅自占用海口市龙华区龙桥镇羊山主干道北侧集体土地建设阳光村驿站项目。经实地勘测，上述项目占地面积31207.71平方米（合46.812亩），其中，建筑物占地面积2262.91平方米，水泥硬化占地面积2420.04平方米。根据龙桥镇土地利用总体规划和土地利用现状成果，该项目用地的规划用途分别为村庄23053.33平方米，林地7647.26平方米，其他草地507.12平方米，实际占用农用地674.8平方米。其行为构成非法占地行为。依据相关土地管理法律法规规定，决定：一、没收原告在非法占用上述土地中符合土地利用总体规划的23053.33平方米土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地；责令原告限期拆除在非法占用上述土地中不符合土地利用总体规划的8154.38平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、按实际非法占用土地面积31207.71平方米土地处以每平方米30元罚款，即罚款936231.3元。原告在接到被告作出的处罚后不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案当事人争议的焦点是被告作出的400号决定书是否合法。经庭审质证后确认，原告在与博片村民小组签订《农村集体土地合作合同书》后，虽在海口市龙华区发展与改革委员会进行了固定资产投资项目备案，但未经国土管理部门依法批准，擅自在涉案土地上修建阳光村环保木屋客栈项目，对部分土地改变了用地性质，其行为违反国家土地管理法律法规，构成非法占地行为。被告在发现原告违法用地的情况下，经立案、调查等程序，对原告作出处罚，程序合法。但涉案土地面积为31207.71平方米（合46.812亩），其中，建筑物占地面积2262.91平方米，水泥硬化占地面积2420.04平方米。也就是说，原告只是对涉案的31207.71平方米土地中的4682.95平方米土地改变了用途，其余土地仍保持原状。被告按涉案土地总面积31207.71平方米对原告处每平方米30元的罚款，主要证据不足且不合理。且原告违法用地的面积仍需进一步测量核实。综上，原告起诉的理由部分成立，本院予以支持；被告的处罚，主要证据不足且不合理，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第（1）目之规定，判决如下：
撤销被告海口市国土资源局于2014年10月29日作出的海土资龙华字（2014）400号《行政处罚决定书》。
本案诉讼费人民币50元，由被告海口市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海口市中级人民法院。
审 判 长 李会勤
审 判 员 张一晨
人民陪审员 谭传声
二〇一五年三月十六日
书 记 员 杨 衢
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律法规错误的；
3、违法法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。