江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏07行终61号
上诉人（原审原告）连云港春华秋实环保科技有限公司，住所地在连云港经济技术开发区荷花路18-56号。
法定代表人孙利，该公司执行董事。
委托代理人赵利伟，该公司经理。
被上诉人（原审被告）连云港市国土资源局，住所地在连云港市海州区朝阳中路21号。
法定代表人孔令泰，该局局长。
委托代理人何家能，连云港市国土资源局开发区分局副局长。
委托代理人王军强，江苏苍梧律师事务所律师。
上诉人连云港春华秋实环保科技有限公司（以下简称春华秋实公司）因与被上诉人连云港市国土资源局（以下简称市国土局）行政征收决定一案，不服连云港市连云区人民法院（2015）港环行初字第00021号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。上诉人春华秋实公司的法定代表人孙利及其委托代理人赵利伟、被上诉人市国土局开发区分局的委托代理人何家能、王军强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年2月，连云港经济技术开发区管理委员会（甲方）与上海春华秋实农林科技有限公司（乙方）签订《生态科技研发与产业中心项目投资合作协议》，约定由乙方在连云港经济技术开发区内投资建设生态科技研发与产业中心项目，项目总投资1.48亿美元。根据乙方项目投资实际，确定项目用地约700亩。之后双方就该项目还签订了补充协议。
2009年10月17日，连云港市规划局东区分局出具了连规东条[2009]135号《连云港市规划局东区分局建设用地规划设计条件》，确定用地位置为东方大道北、朱山路西（具体见附图连规东图[2009]第181号），总用地面积约213亩的建设用地五宗（其中ZS-01地块约24亩，ZS-02地块约44.7亩，ZS-03地块约59.5亩，ZS-04地块约52.8亩，ZS-05地块约32亩），规划用地性质为商业金融业、办公、文化娱乐兼容酒店式公寓。
后市国土局对上述五宗土地进行挂牌出让，春华秋实公司竞得该五宗土地的使用权。2010年1月12日，市国土局（出让方）与春华秋实公司（受让方）针对上述五宗土地分别签订《国有建设用地使用权出让合同》五份（合同编号为：3207012010CR0007～11），合同约定出让编号为LTC2009-81～85#五宗土地，出让宗地的用途为商务金融用地。合同还约定受让人同意合同项下宗地建设项目在2010年3月31日之前开工，在2013年3月31日之前竣工。
2010年2月4日，连云港市规划局东区分局向春华秋实公司颁发了三份《建设用地规划许可证》，该证载明的用地项目名称为春华秋实国际金融广场，用地位置为东方大道北、朱山路西，用地性质为商业金融业、办公、文化娱乐兼容酒店公寓。其中地字第320703201000019号《建设用地规划许可证》，用地面积约24亩；地字第320703201000020号《建设用地规划许可证》，用地面积约52.8亩，地字第320703201000021号《建设用地规划许可证》，用地面积约32亩。
2010年3月23日，市国土局向春华秋实公司发出关于受让地块国有建设用地使用权的批复（连国土资建[2010]18号-22号），经研究并报市人民政府批准，同意将上述五宗土地的国有建设用地使用权出让给春华秋实公司，土地用途为商务金融用地，土地使用年限为40年。
因春华秋实公司一直未按照合同约定进行上述土地的开发建设，2012年11月15日，市国土局向春华秋实公司发出《闲置土地约谈通知书》，初步认定该公司涉案五宗土地为闲置土地，为确认土地是否构成闲置及造成土地闲置的原因，要求该公司法人代表在收到通知书十个工作日内携带土地闲置原因情况说明等材料参加约谈，说明闲置原因。2013年10月10日，市国土局向春华秋实公司发出《闲置土地调查通知书》，要求该公司接受调查，并提供相关材料，春华秋实公司未按要求提供。2013年12月2日，市国土局向春华秋实公司发出《闲置土地认定书》，认定涉案五宗土地为闲置土地，闲置原因为超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发。2013年12月4日，市国土局又向春华秋实公司发出了《闲置土地处置听证权利告知书》，告知该公司将按出让价款（划拨价款）20%收缴土地闲置费，如有异议可申请听证，春华秋实公司在规定期限内未提出申请。2013年12月16日，市国土局经连云港市人民政府批准后作出连国土资闲征[2013]04号《征缴土地闲置费决定书》，决定对春华秋实公司征缴土地闲置费290.88万元。
2014年7月2日，春华秋实公司出具承诺书一份，承诺按2014年7月2日上报的土地开发建设计划推进和实施，并于2015年6月5日开工建设。如由于自身原因到期仍未开工建设，愿意按照国土部门的要求，补足20%的土地闲置费的剩余款额。2014年7月3日春华秋实公司交纳了土地闲置费290.88万元。
2014年7月7日，春华秋实公司取得了涉案土地的国有土地使用证，土地用途为商业用地。
2015年4月24日，连云港市规划局针对春华秋实公司于2015年4月17日报送的连云港经济技术开发区生态科技研发及产业中心项目规划设计方案，作出《关于春华秋实项目的规划意见》（连规函[2015]92号），经审查，该项目用地不符合江苏省人民政府2009年5月批复的《连云港市城市总体规划（2008-2030年）》，且其设计方案不符合地块挂牌出让《连云港市规划局东区分局建设用地规划设计条件》（连规东条[2009]第135号）和《国有建设用地使用权出让合同》（五块地合同编号：3207012010CR0007～11），决定不予审批。
原审法院另查明，春华秋实公司在2015年4月17日前未向连云港市规划局报送过相关规划设计方案。自《国有建设用地使用权出让合同》签订至市国土局作出《征缴土地闲置费决定书》之时，春华秋实公司未对涉案五宗土地按合同约定进行开发建设。另外，根据连云港市城市总体规划，涉案五宗土地范围规划为生态用地。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。市国土局作出的《征缴土地闲置费决定书》中虽告知了诉权，但未告知起诉期限，故不应适用未修改之前的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的三个月的起诉期限。市国土局关于春华秋实公司起诉超过起诉期限的答辩意见无法律依据，不予采信。《闲置土地处置办法》第十四条第（一）项规定，除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。参照上述规定，市国土局作为市级国土资源主管部门，有权在报经本级人民政府批准后征缴土地闲置费，市国土局享有征缴土地闲置费的法定职权。春华秋实公司关于市国土局作为征缴主体不适格的主张不能成立，不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。根据上述规定及《闲置土地处置办法》第十四条第（一）款规定，双方当事人签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定春华秋实公司应于2010年3月31日之前开工，在2013年3月31日之前竣工。而春华秋实公司在上述期限内并未实际开工建设。在市国土局于2013年10月10日按照法定程序向其下达《闲置土地调查通知书》时，已超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，在收到通知书后亦未按要求提供相关材料，说明土地闲置原因。市国土局根据其调查材料进行闲置土地认定，并决定征缴土地闲置费用，经连云港市人民政府批准后作出的《征缴土地闲置费决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。春华秋实公司关于涉案土地用途不符合连云港市城市总体规划的辩解理由，该院认为，春华秋实公司在市国土局作出征缴土地闲置费决定之前，并未向连云港市规划局报送相关规划设计方案，更未按照合同约定进行相关的开发建设，且春华秋实公司在市国土局所属国土部门进行闲置土地调查时也未提出上述问题，故该五宗土地用途与连云港市城市总体规划不符并非春华秋实公司在市国土局作出征缴决定前未按期进行开发建设的原因，故上述主张不能成立，不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回连云港春华秋实环保科技有限公司要求撤销《征缴土地闲置费决定书》（连国土资闲征[2013]04号）的诉讼请求。案件受理费50元，由连云港春华秋实环保科技有限公司承担（已预交）。
上诉人春华秋实公司不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律不当，审理程序违法。1、土地闲置费的征缴根据法律规定属于行政处罚范围，而原审法院定性为行政征收，案件编号又变成环境影响案件。2、《连云港市城市总体规划（2008-2030）》对连云港市城市区划内所有建设项目均有法定约束力，而不仅限于城市规划部门，涉案五宗土地的控制性详细规划与城市总体规划不符是自双方签定国有土地出让合同时就存在的，由于规划原因造成建设单位不能按合同约定如期开工，不属于土地闲置范围，征缴土地闲置费的决定合法有效的依据不存在。原审法院未对闲置土地处理是否遵守城市规划和土地利用总体规划的情形进行实质性审查。3、原审程序不当，未依法调取相关土地利用规划也未说明理由。请求依法撤销原审判决，重新审理。
被上诉人市国土局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。1、市国土局与春华秋实公司所签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。市国土局出让涉案土地是在取得规划前置条件之后依法、依规进行公开挂牌出让，符合法律规定的条件。2、根据《闲置土地处置办法》第二条之规定，春华秋实公司在取得出让土地后未在规定期限内进行开发建设，认定涉案土地为闲置土地合法有效。且涉案所有的调查程序及认定程序完全符合法律规定。3、本局依法认定涉案土地为闲置土地并作出暂收取闲置费290.88万元的征缴决定后，依法告知了春华秋实公司享有的听证、行政复议、行政诉讼的权利和期限，春华秋实公司未在法定期限内行使自己的权利。4、根据国土局与春华秋实公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》规定，春华秋实公司应在2010年3月31日前动工，但是春华秋实公司并未按照合同约定履行自己的义务。综上，涉案土地作出的《征缴闲置土地费决定书》无论从程序还是实体，均合法有效。
原审审理期间，原审被告向原审法院提交以下证据和依据：
证据1.2009年2月18日连云港经济技术开发区管理委员会与上海春华秋实农林科技有限公司签订的《生态科技研发与产业中心项目投资合作协议》。
证据2.2009年3月18日连云港经济技术开发区管理委员会与上海春华秋实农林科技有限公司签订的《连云港经济技术开发区工业项目投资框架协议书补充协议》。
证据3.2009年9月28日连云港经济技术开发区管理委员会与上海春华秋实农林科技有限公司签订的《连云港经济技术开发区工业项目投资框架协议书补充协议》。
以上证据证明案涉项目系春华公司母公司与开发区管理委员会合作的项目，系双方真实意思表示，合法有效。
证据4.2009年10月17日连云港市规划局东区分局连规东条（2009）第135号建设用地规划设计条件及设计条件附图，以此证明涉案地块的出让已经过规划部门规划许可，并且明确规划设计要符合《江苏省城市规划管理技术规定》（2004）有关规定。
证据5.2010年1月12日《国有建设用地使用权出让合同》五份。
证据6.2010年2月4日连云港市规划局东区分局《建设用地规划许可证》三份。
证据7.2010年3月23日连云港市国土资源局连国土资建[2010]18号-22号批复。
以上证据用以证明市国土局出让的涉案土地已经取得规划部门规划许可证，挂牌出让符合法律规定。春华秋实公司应该按照合同约定履行支付土地出让金和按期开发的义务。
证据8.2012年11月15日《闲置土地约谈通知书》及送达回证，以此证明因春华秋实公司未按合同约定履行按期开发义务，其依法告知该公司约谈，否则应承担不利后果。
证据9.2013年10月10日《闲置土地调查通知书》五份及送达回证，以此证明在约谈未果的情况下，该局依法送达《闲置土地调查通知书》并告知相关权利义务，但是春华秋实公司仍未配合。
证据10.2013年12月2日《闲置土地认定书》五份、《闲置土地处置听证权利义务告知书》五份及送达回执，以此证明该局在春华秋实公司不予配合调查情况下，依法尽调查义务并认定出让的五宗土地已构成《闲置土地处理办法》规定的闲置土地。同时，已告知相关听证权利和行使权利的期限，但春华秋实公司在法定限期内未持异议。
证据11.2013年12月26日连国土资闲征[2013]04号《征缴土地闲置费决定书》及送达回执。
证据12.2013年7月2日春华秋实公司《承诺书》及土地开发建设工作计划。
证据13.2014年7月3日进账单、支票存根及收据。
以上证据用以证明该局依法决定对闲置土地的行为征缴290.88万元的土地闲置费并告知行政复议或行政诉讼的权利。春华秋实公司于2014年7月2日出具《承诺书》并制定了新的工作计划，但是仍未能按期完成，并于2014年7月3日缴纳了土地闲置费，未提出异议。
证据14.2015年6月29日《律师函》。
证据15.2015年7月15日《律师函》。
以上证据用以证明春华秋实公司曾于2015年6月29日委托律师向该局发《律师函》提出相关诉求，2015年7月15日该局委托律师就相关事项予以答复并回复。
作出被诉行政行为的依据：
《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）。
原审被告市国土局根据原审法院要求补充以下证据：
闲置土地处置方案呈报表，以此证明在作出征缴决定前报市政府批准。
原审原告向原审法院提供如下证据：
证据1.闲置土地认定书，以此证明市国土局于2013年12月2日认定涉案土地为闲置土地。
证据2.征缴土地闲置费决定书（连国土资闲征[2013]04号），以此证明2013年12月26日市国土局作出征缴土地闲置费的处罚决定。
证据3.进账单、支票及连云港经济技术开发区专用账户收据，以此证明该公司已经依照征缴土地闲置费决定书的要求交纳决定书认定征缴的290.88万元土地闲置费。
证据4.连云港市规划局连规函[2015]92号《关于春华秋实项目规划意见》，以此证明连云港市规划局明确涉案土地用地不符合江苏省人民政府批复的连云港市城市总体规划。
证据5.律师函2份，以此证明该公司于2015年7月通过律师函向市国土局就上述事宜进行沟通。
证据6.江苏省人民政府苏政复[2009]38号省政府关于连云港市城市总体规划的批复，以此证明2009年5月15日江苏省人民政府对连云港市城市总体规划的报批作出批复。经江苏省人民政府批复后的连云港市城市总体规划具备法律规定的生效要件，正式生效。根据城乡规划法的规定，城市总体规划是管理城市规划区范围内一切建设用地和建设活动的强制性法律文件。
证据7.连云港市城市总体规划2008-2030中心城区土地利用规划（证据来源：连云港市规划局官方网站2012年发布），以此证明涉案土地在城区土地利用规划图中明确用地性质为生态用地，而不是居住用地、商业用地、工业用地中的任何一种，不能作为建设用地出让。
证据8.连云港市规划局东区分局连规东图[2009]181号附图，以此证明涉案土地区位，该位置有坐标系，在规划图中为生态用地。
证据9.连云港市东部城区东部分布图，以此证明涉案土地在规划局的项目分布图中为市政公共设施。
上诉人春华秋实公司提起上诉后，原审法院已将上述证据和依据随卷移送本院。本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。
根据确认的证据，本院查明的案件事实与原审法院认定的事实相同。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人市国土局作出的连国土资闲征[2013]04号《征缴土地闲置费决定书》是否合法进行了辩论。
上诉人春华秋实公司主张，本案过错可能在规划部门，不在国土部门，但土地出让时的规划先置是规划设计条件，规划设计条件是形式要件，土地出让时没有将规划设计条件列入土地出让合同，按照城乡规划法第三十九条规定土地出让合同无效，但是规划部门在编制规划设计条件的时候并没有编制该区域的控制性详细规划，而且与省人民政府批准的具有法律效力的连云港市城市总体规划不符，按照城乡规划法和行政许可法规划设计条件和建设用地规划许可证因违反强制性规定都应被撤销，故五宗土地违法性一直存在，属典型的违法规划违法出让权利。是否构成免责事由，请法院予以充分考虑。
被上诉人市国土局认为，规划设计条件已经在土地出让合同13条予以明确，春华秋实公司在2010年1月取得涉案土地的权利之后，直至2015年4月对于该涉案地块未采取任何开发，也没有向规划或土地管理部门进行过书面的延期申请或者其他相关申请。市国土局认定其为闲置土地并依法征收闲置土地使用费符合法律规定。
本院认为，根据《闲置土地处置办法》第四条规定，市、县国土资源部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。第十四条第（一）项规定，未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。市国土局作为土地管理行政部门具有认定闲置土地并报经本级人民政府批准后征缴土地闲置费的法定职权。《闲置土地处理办法》的立法目的是有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为。明确禁止国有建设用地使用人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地。本案中，上诉人春华秋实公司于2010年1月12日与被上诉人市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》,该合同约定春华秋实公司应于2010年3月31日之前开工，在2013年3月31日之前竣工。而春华秋实公司在取得涉案国有土地使用权后未实际开工建设,也未依照《闲置土地处置办法》第八条的规定，向国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料。在市国土局进行涉案地块的调查、认定和行政处理程序中均未就土地闲置情况向国土资源主管部门说明原因，其在土地闲置期间远超过一年后再以涉案地块不符合城市规划作为免责事由的主张本院不予采纳。被上诉人市国土局依法对其闲置土地的行为进行调查处理,告知了相关的程序权利后依法作出《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。上诉人关于原审法院定性错误、程序违法的主张无法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人连云港春华秋实环保科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 谢善娟
审判员 宋建霞
审判员 王海军
二〇一六年五月三十一日
书记员 李盼盼
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；