中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申4168号再审申请人（一审第三人）：琼海市潭门镇金鸡村龙二经济合作社。负责人：符兴盛，该经济合作社组长。委托诉讼代理人：黄永锋，海南海大平正律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）：琼海市潭门镇金鸡村龙一经济合作社。负责人：黄宏胜，该经济合作社组长。一审被告、二审被上诉人：琼海市人民政府，住所地海南省琼海市嘉积镇兴海北路1号。法定代表人：宁虹雯，该市市长。再审申请人琼海市潭门镇金鸡村龙二经济合作社（以下简称龙二经济社）因与被申请人琼海市潭门镇金鸡村龙一经济合作社（以下简称龙一经济社）、一审被告、二审被上诉人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）颁发集体土地所有证行政纠纷一案，不服海南省高级人民法院（2016）琼行终46号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。龙二经济社申请再审称，一、二审判决认定事实错误。（一）二审判决认为“现有证据不能证明2004年琼海市政府组织对颁证宗地进行指界时，龙一经济社参与了争议土地权属界线的核定”，进而认定琼海市政府的颁证行为不具有合法性，与客观事实不符。现有证据表明，龙一经济社于2004年10月就已分别对该村成片的56.34491公顷土地、5.78821公顷土地以及位于龙二经济社内的L991插花地0.74647公顷（11.2亩）、C2插花地1.0亩，C3插花地2.0亩进行指认，时任负责人黄良拔在《土地权属界线核定书》（以下简称《核定书》）上签字确认。琼海市国土环境资源局于2004年10月20日、30日在金鸡村委会张贴《农村集体土地确权登记发证公告》，在张贴公告期间，龙一经济社未对公告提出任何异议。本案争议土地的面积有50余亩，远大于政府单独颁发《集体土地所有证》的L991插花地（11.2亩），如果龙一经济社认为本案争议土地归其所有，当时就应申请确权。龙一经济社连面积仅有1亩的C2插花地都予以指认了，更不可能忘记指认面积多达50余亩的本案争议土地。因此，对于龙一经济社在2004年没有对争议土地进行指认的唯一合理解释就是，龙一经济社在当时并不认为争议土地是属于其集体所有。在龙一经济社没有提出权利主张的情况下，琼海市政府没有理由必须让其参与该宗地权属界线的核定。退一步而言，即使龙一经济社没有参与争议土地权属界线的核定，那么其最迟在取得琼海市集有（2004）第002171号、第002172号、第002164号三本《集体土地所有证》之时，就已经明确知道琼海市政府并没有将本案争议土地确权在龙一经济社名下。如果龙一经济社认为争议土地归其所有，就应当依法向琼海市政府主张权利，或者向法院提起诉讼。但其在领取三本《集体土地所有证》后长达十余年的时间里，都没有对争议土地提出过任何诉求，充分证明龙一经济社在本案诉讼之前一直都是认可争议土地属于龙二经济社的。（二）二审判决认为“潭门镇人民政府（以下简称潭门镇政府）出具的《土地权属来源证明书》（以下简称《证明书》）所证明的颁证宗地系龙二经济社‘带地入社’并无其他证据佐证，从现有证据亦不能得出争议土地长期以来均由龙二经济社实际使用的结论”，与客观事实不符。首先，《证明书》是琼海市政府在2004年对农村土地进行确权时所制作的格式文书，“带地入社”是该证明书里的固定表达，即琼海市所有农村土地在《证明书》中的表达都是“带地入社”，包括龙一经济社所有的土地也都在《证明书》中表达为“带地入社”，没有其他任何证据可以佐证“带地入社”。对农村集体土地权属来源而言，最为关键的问题是权属是否有争议。只有发生权属争议时，才需要通过明晰土地权属来源的方式予以确权。因此，政府在对土地进行确权时，只要经依法公示后，无人对土地权属提出异议，就应当视为土地权属来源不存在问题。否则，一切都要推倒重来，会严重破坏已经稳定的土地权属关系。另，并不是所有土地都能够提供充分的证据来进行穷根溯源的。在土地权属无法穷根溯源时，政府仍应以现有证据对农村土地进行确权。二审法院因为仅50余亩的所谓争议土地而撤销了包含土地面积42.78667公顷（641.8亩）的琼海市集有(2004）第002175号《集体土地所有证》（以下简称002175号土地证），使得龙二经济社所有土地的权属均处于不确定状态，这显然严重损害了龙二经济社的合法权益。其次，龙二经济社的多名村民在争议土地上长期进行种养活动，并且已经获取了琼海市政府颁发的《林权证》。此外，龙二经济社的村民还在争议土地上种植有约10亩辣椒等经济作物。这些事实均充分表明了，争议土地长期以来都是由龙二经济社而非龙一经济社使用的。二、二审判决适用法律错误。（一）琼海市政府在2004年实施的土地确权行为没有违反《海南省确定土地权属若干规定》（以下简称《确定土地权属规定》）第三条的规定。琼海市政府对龙一经济社和龙二经济社各自的集体所有土地开展确权工作。龙一经济社在领取琼海市政府给其颁发的三本《集体土地所有证》后，就已经明确知道政府并未将本案争议土地确权给龙一经济社，但其在此后长达十余年的时间里都没有就争议土地向琼海市政府提出过任何诉求，并且龙二经济社的多名村民还于2010年在争议土地上获得了琼海市政府颁发的林权证（面积共计28.84亩），此外还种植了辣椒等经济作物约10亩。在2015年龙一经济社向法院起诉本案之前，双方均相安无事。这充分证明了琼海市政府的土地确权工作是遵守国家和本省的有关法律、法规，尊重历史，实事求是，有利于社会稳定和经济发展的。反而是二审法院在撤销002175号土地证的同时，无端地破坏了一直稳定的土地权属关系，使得龙二经济社集体所有的全部土地均处于权属不确定的危险状态。这既不尊重历史，也没有实事求是，更不利于社会稳定和经济发展。（二）二审判决无视《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条的规定，支持龙一经济社以“祖宗地”为由的土地确权诉求，这明显是违法的。本案诉讼是龙一经济社在2015年8月提起的，法院在审理其诉求时当然要适用现行生效的法律法规。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条的规定，任何单位和个人不得以“祖宗地”为由要求确认土地权属。二审法院却无视前述法规，支持龙一经济社以“祖宗地”为由的土地确权诉求，这明显是违法的。（三）二审判决无视龙二经济社连续使用争议土地已满20年的事实，撤销002175号土地证，违反了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、《确定土地权属规定》第二十条和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定。本案中，关键证人何某、陈某和梁某均出面作证，龙二经济社连续使用本案争议土地已经超过20年。并且，从地理位置来看，本案争议土地与龙二经济社毗连，而与龙一经济社的距离则超过一公里。无论是从距离远近，还是从使用现状、生产活动习惯来看，争议土地都与龙二经济社关系更为密切。在此情况下，二审法院仍撤销002175号土地证，显然是违反上述规定的。（四）龙一经济社在一审中提出的土地确权诉求早就超过了起诉期限。龙一经济社最迟在2004年底领取琼海市政府给其颁发的三本《集体土地所有证》后，就已经明确知道本案争议土地的权属不在其名下。若龙一经济社认为琼海市政府颁发集体土地所有证的行为存在错误，就应当及时提出异议并积极主张权利。但事实上，在此后长达十余年的时间里，龙一经济社没有针对本案争议土地向政府提出过任何诉求，直到2015年8月才向法院提起行政诉讼，这显然是早已超过了法定的起诉期限。但二审法院对此却不予考虑，并且做出错误判决。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二、三、四项之规定，请求再审本案。龙一经济社提交意见称，一、争议的马坡园坡地从清朝至今一直为龙一经济社使用，《核定书》没有对插花地进行标注，黄良拔在其上签名仅是确认两村界线。黄良拔没有被通知到现场指认争议土地的界线。二、争议土地除潭门镇政府出具的龙二经济社“带地入社”证明外，无其他证据佐证龙二经济社对争议土地享有所有权，不能单独作为认定土地归属的证据。政府未查清事实便出具“带地入社”的证明损害他人合法权利当然应当纠正。本案只需撤销与争议土地有关的《集体土地所有证》即可，不会影响其他村集体的土地确权。三、龙二经济社主张其村民长期使用争议土地证据不足，其提交的《林权证》在一审、二审中均未提交，不能作为再审证据使用。且《林权证》本身系违法取得，经二审法院现场勘查，争议地内并没有树木，《林权证》不具有证明效力，龙一经济社已经着手准备撤销《林权证》的诉讼。另，《林权证》的颁发时间为2010年，龙二经济社主张其使用争议地20年无依据。四、琼海市政府的确权行为违反法定程序。琼海市政府发证公告内容不明确，未注明插花地，四至不清晰。且公告只在村委会张贴，没有在龙一经济社张贴，龙一经济社不知道公告土地确权的事情。五、《确定土地权属规定》第三条规定：“确定土地权属必须遵守国家和本省的有关法律、法规，尊重历史，实事求是，有利于社会稳定和经济发展。”龙一经济社持续使用争议土地至今，并非将土地长期撂荒，在确权时强调“祖宗地”是为了进一步说明龙一经济社是争议土地合法所有权人，符合尊重历史的法律规定。本案确权发生在2004年，《海南省土地权属确定与争议处理条例》是2008年11月1日实施，该条例第二十七条“任何单位和个人不得以‘祖宗地’为由要求确认土地权属”的规定不适用于本案。六、本案不存在超过起诉期限的问题。龙一经济社不知道争议土地被确权给龙二经济社，直到发生纠纷时龙二经济社以002175号土地证主张权利，龙一经济社才知道权利被侵犯。龙二经济社认为龙一经济社2004年就知道权利被侵犯没有证据支持。七、争议土地经济价值不大，划归龙二经济社不能带来多少经济效益，但龙一经济社的先人大多安葬于此，该地对龙一经济社的意义重大，该地被确权给龙二经济社，龙一经济社的先人坟墓必将受到破坏。土地确权的目的是有利于社会稳定和经济发展，但将争议地确权给龙二经济社后，两村关系不断恶化，冲突不断升级，两村一定是地区不稳定因素。综上，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，龙二经济社的申请理由无事实及法律依据，请求依法予以驳回。本院认为，首先，根据原国家土地管理局《土地登记规则》第十条的规定，土地登记申请者申请土地所有权登记，必须向土地管理部门提交土地权属来源证明及地上附着物权属证明。本案中，潭门镇政府出具的《证明书》所证明的颁证宗地系龙二经济社“带地入社”并无其他证据佐证，不足以证明龙二经济社对争议土地的权属源于“带地入社”。而龙二经济社提交的部分村民的《林权证》颁证时间系2010年，现有证据不能得出争议土地长期以来由龙二经济社实际使用且使用超过20年的结论。其次，根据龙一经济社原负责人黄良拔签字确认的《核定书》所示，龙一经济社参与龙一经济社与龙二经济社之间的L80、L995两条土地权属界线及三块插花地土地权属界线的核定，上述两条土地权属界线及三块插花地与争议土地不相邻，现有证据不能证明2004年琼海市政府组织对002175号土地证宗地进行指界时，龙一经济社参与了争议土地权属界线的核定。最后，琼海市政府及龙二经济社在一、二审程序中均未提出起诉期限抗辩，且龙二经济社并不能证明龙一经济社何时知晓龙二经济社领取002175号土地证，其主张龙一经济社超过起诉期限的理由不能成立。二审法院依据2004年该案土地确权登记时仍生效的《确定土地权属规定》第三条的规定，认为根据现有证据，琼海市政府颁证时未考虑争议土地的实际使用情况，案涉颁证行为存在认定事实不清，证据不足的情形，撤销琼海市政府于2004年11月4日给龙二经济社颁发的002175号土地证，并无不当。龙一经济社和龙二经济社可以依照法律规定，另行申请琼海市政府确认争议土地权属。综上，龙二经济社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二、三、四项规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回琼海市潭门镇金鸡村龙二经济合作社的再审申请。审 判 长  李 伟审 判 员  宫邦友审 判 员  于 泓二〇一六年十二月二十七日法官助理  赵 钊书 记 员  夏士莲