贵州省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）黔高行终字第55号
上诉人（原审被告）德江县人民政府，住所地：德江县玉水街道办事处红旗路。
法定代表人：李云德，县长。
委托代理人杜尚奎，德江县政府法制办公室工作人员。
委托代理人田宏果，德江县政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）息烽县财政局，住所地：贵州省息烽县永靖镇花园路。
法定代表人杨天伦，局长。
原审第三人陶丽，女，其他不详。
上诉人德江县人民政府为与息烽县财政局、第三人陶丽土地行政赔偿一案，铜仁市中级人民法院于2009年9月10日作出（2008）铜中行初字第9号行政判决，息烽县财政局不服，向本院提起上诉，本院审理后作出（2010）黔高行终字第9号行政裁定，将本案发回铜仁市中级人民法院重审。铜仁市中级人民法院重审后作出（2012）铜中行初字第1号行政判决，德江县人民政府不服该判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行审理，因第三人陶丽下落不明，本院依法公告送达参加诉讼通知书。本案现已审理终结。
经审理查明：2002年8月26日，息烽县财政局与贵州银杏鹰实业有限公司（以下简称银杏鹰公司）及陶丽分别签订《贵州省农业综合开发财政有偿资金借款合同》和《借款抵押合同》，陶丽以其登记证号为德籍国用（2002）字第D－10号《国有土地使用证》的土地使用权作抵押。2002年8月27日，息烽县财政局与陶丽到德江县国土资源局办理了抵押登记，该局向息烽县财政局颁发了《土地他项权利证明书》。2002年9月3日，贵阳市公证处对息烽县财政局与银杏鹰公司及陶丽所签订的借款合同和借款抵押合同进行了公证。息烽县财政局按约向银杏鹰公司发放了人民币100万元借款。因银杏鹰公司到期未归还借款，息烽县财政局向贵阳市公证处申请办理强制执行公证。2005年10月10日，贵阳市公证处出具（2005）筑公经字第3841号执行证书，明确执行标的为106万元；执行财产为贵州省德江县青龙镇钟山西路德籍国用（2002）字第D-10号国有土地使用权一幅（宗地号：10、面积：12725.5平方米）。2005年10月12日，息烽县财政局向息烽县法院申请执行。
息烽县法院在执行中发现：在德江县国土资源局已经办理了抵押登记之后，德江县政府办公室出函要求该局将陶丽押置的德籍国用（2002）字第D-10号国有土地使用证由贵州银杏鹰超临界萃取（德江）有限公司法定代表人翟亚光借出。2002年9月9日，贵州银杏鹰超临界萃取（德江）有限公司以其房屋和陶丽已经抵押的德籍国用（2002）字第D-10号国有土地使用权为银杏鹰公司担保，向工商银行贵阳市云岩支行借款630万元，并在德江县房地产交易所办理了抵押登记。2002年9月10日，德江县国土资源局将陶丽的德籍国用（2002）字第D-10号国有土地使用权变更为贵州银杏鹰超临界萃取（德江）有限公司。由于银杏鹰公司到期未归还工商银行贵阳市云岩支行的借款，贵州省高级法院于2005年10月10日作出（2005）黔高民二初字第28-1号民事裁定书，对贵州银杏鹰超临界萃取（德江）有限公司设定抵押的房屋、土地及机器设备进行了查封。
息烽县法院认为，银杏鹰公司（陶丽）和贵州银杏鹰超临界萃取（德江）有限公司（翟亚光）弄虚作假，用同一抵押物重复抵押；德江县有关部门在办理产权手续和抵押登记中严重违规，至使债权人的债权不能实现。该案有犯罪嫌疑，应当移送公安机关立案侦查。且被执行人银杏鹰公司住所地和被执行财产均不在该院辖区，遂以无管辖权为由裁定终结执行程序。
2006年7月3日，息烽县财政局向铜仁市中级人民法院申请执行贵阳市公证处作出的（2005）筑公经字第3841号执行证书。2006年12月29日，德江县政府作出德府发（2006）42号《关于对贵州银杏鹰实业有限公司陶丽的德江县彩印厂国有土地使用权注销的决定》，将陶丽的德籍国用（2002）字第D-10号国有土地使用权证予以注销。
2007年1月7日，铜仁市中级人民法院作出（2002）铜中执字第45-1号民事裁定书，载明该院在2002年就已经立案执行华融资产管理公司贵阳办事处申请执行德江县彩印厂、德江县银杏黄酮厂债务案。2006年9月22日，原申请执行人华融资产管理公司贵阳办事处将其债权740余万元转让给德江县物资总公司，该公司取得取得债权后请求法院继续执行。由于被执行人仍然不能履行还款义务，该院于2007年1月25日将位于德江县青龙镇的厂房、机器设备和土地进行查封（该宗土地即为陶丽两次抵押借款并已被贵州省高级法院2005年10月10日裁定查封的土地），在委托铜仁地区物价局价格认证中心评估后，以评估价400余万元交德江县物资总公司抵偿债务。
2007年4月17日，铜仁市中级人民法院以息烽县财政局申请执行的抵押土地，已被人民法院另案以物抵债执行给了其他债权人，被执行人银杏鹰公司在当地已无可供执行的财产为由，裁定：贵阳市公证处（2005）筑公经字第3841号执行证书中止执行。
2007年6月8日，息烽县财政局向德江县人民政府、德江县国土资源局提出行政赔偿申请书，请求立即支付行政赔偿金130万元。因前述单位一直未予赔偿，2007年9月27日，息烽县财政局向铜仁市中级人民法院起诉，要求依法确认德江县人民政府、德江县国土资源局向第三人陶丽颁发德籍国用（2002）字第D-10号《国有土地使用证》的行政行为违法，并判令支付行政赔偿金130万元。
铜仁市中级人民法院2008年9月12日立案受理后，经审理认为，陶丽在申请土地登记时未依法提交土地使用权出让金支付凭证，不符合登记条件。在土地登记审批表中，德江县国土资源局没有签署审核意见，德江县人民政府也没有负责人签署批准意见，其核发德籍国用（2002）字第D-10号《国有土地使用证》的具体行政行为违反法定的审核批准程序，该行政行为违法，但鉴于德江县人民政府已经注销了该《国有土地使用证》，不具有可撤销内容。故于2009年9月10日作出（2008）铜中行初字第8号行政判决：确认德江县人民政府给第三人陶丽所颁发的德籍国用（2002）字第D-10号《国有土地使用证》违法。
另查明：2008年12月18日，贵州省高级人民法院执行局出具“情况说明”，证实在执行贵州银信实业有限公司、银杏鹰公司案件中，银杏鹰公司的财产已经严重资不抵债，尚不能清偿原来抵押和具有优先权的债务，因此其他债权已经不能受偿。
一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”，“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”，颁发土地所有权证书或使用权证书是县级以上人民政府的法定职权。德江县国土资源局不具有颁发土地所有（使用）权证法定职责，其实施的有关土地登记的行政行为，应当视为是受委托所实施的行为，所产生的法律后果应当由被告德江县人民政府承担。因被告德江县人民政府向第三人陶丽颁发的德籍国用（2002）字第D一10号《国有土地使用权证》是陶丽取得该证登记的土地使用权并以此设定抵押及银杏鹰公司获得借款的基础条件。本案中原告息峰县财政局正是基于对被告德江县人民政府给陶丽颁发《国有土地使用权证》的信赖，以及德江县国土局所办土地抵押登记行为的信赖，才给银杏鹰公司发放100万元借款。而德江县人民政府给第三人陶丽所颁发的德籍国用（2002）字第D一10号《国有土地使用权证》的具体行政行为已经生效的（2008）铜中行初字第8号行政判决确认违法，被告的该违法行为与原告息峰县财政局无法收回100元借款及利息具有直接的因果关系，被告德江县人民政府对此应当承担行政赔偿责任。被告辩称原告的贷款损失与其无任何关系，其没有义务对原告承担赔偿责任的理由不能成立，不予采纳。被告辩称原告与借款人银杏鹰公司签订的《贵州省农业综合开发财政有偿资金借款合同》无效以及原告与陶丽签订的《抵押借款合同》也无效，该辩解理由是否成立，不属本案审理范围。原告于2007年6月8日向被告提出行政赔偿申请，被告在法定期限内未作出赔偿决定，又于同年11月15日在向法院提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第三十二条第一款有关赔偿程序及请求国家赔偿时效的规定。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第四款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十二条之规定，判决：由被告德江县人民政府向原告息烽县财政局支付赔偿金106万元（100万元借款和6万元资金占用费）。
上诉人德江县人民政府不服该判决向本院提起上诉，请求：撤销一审判决；本案诉讼费用由被上诉人承担。简要理由：2012年12月5日，德江县人民法院已经立案受理了上诉人请求确认息烽县财政局2002年8月26日与银杏鹰公司及陶丽分别签订的《贵州省农业综合开发财政有偿资金借款合同》、《借款抵押合同》无效的诉讼，本案依法应当中止审理，原审法院继续审理本案，属程序违法；被上诉人息烽县财政局签订借款合同，发放农业综合开发财政有偿资金的行为违法；上诉人颁发10号土地使用权证的行为与被上诉人息烽县财政局发放贷款不能收回的损失之间没有直接的厉害关系，上诉人的损失是其违规发放贷款所致，上诉人即使有责任，也只是承担部分次要赔偿责任。
被上诉人息烽县财政局答辩称：息烽县财政局签订借款合同并不违反法律、法规的禁止性规定，符合相关政策要求，应为有效；息烽县财政局借款未能收回是由于上诉人德江县人民政府违法颁发土地使用权证所致，依法应承担赔偿责任。原审判决正确，请求予以维持。
本院认为：根据当事人双方的诉辩主张，归纳本案的争议焦点为，原审审判程序是否违法；被上诉人息烽县财政局所签订借款合同的行为是否违法；上诉人是否应当承担赔偿责任。
对原审审判程序是否违法的问题。本案是行政赔偿纠纷案件，根据已经生效的铜仁市中级人民法院（2008）铜中行初字第8号行政判决，已确认德江县人民政府给第三人陶丽所颁发的德籍国用（2002）字第D-10号《国有土地使用证》的行政行为违法，因此，本案需查明的是上诉人德江县人民政府的违法行为是否给被上诉人息烽县财政局造成损失。而上诉人另案提起的请求确认息烽县财政局与陶丽之间签订的借款合同无效一案与本案没有必然的联系，本案事实的认定，无须以该案的审理结果为依据，故上诉人认为本案应中止审理，原审审理程序违法的上诉理由不能成立，本院不予采信。
对被上诉人息烽县财政局所签订借款合同是否违法的问题。息烽县财政局所签借款合同是否违法，不属于本案的审查范畴，故对上诉人该上诉理由本院亦不予采信。
对上诉人德江县人民政府是否应当承担赔偿责任的问题。息烽县财政局与银杏鹰公司及陶丽分别签订《贵州省农业综合开发财政有偿资金借款合同》和《借款抵押合同》后，陶丽以其德籍国用（2002）字第D－10号《国有土地使用证》登记的土地使用权作抵押，双方于2002年8月27日在德江县国土局办理了抵押登记，取得了《土地他项权利证明书》，息烽县财政局按约向银杏鹰公司发放了人民币100万元借款。德江县人民政府向陶丽颁发德籍国用（2002）字第D－10号《国有土地使用证》，是陶丽取得该证登记的土地使用权并以此设定抵押借款的基础条件，息烽县财政局正是基于对德江县人民政府给陶丽颁发《国有土地使用证》的信赖，以及德江县国土局所办抵押登记行为的信赖，才给银杏鹰公司发放100万元借款。而德江县人民政府给陶丽颁发德籍国用（2002）字第D－10号《国有土地使用证》的具体行政行为，因违反法定的审核批准程序，该行政行为已被（2008）铜中行初字第8号行政判决确认违法。由于被上诉人息烽县财政局的100万元借款及相关利息至今未能收回，该损失与
德江县人民政府违法颁证行为之间具有直接的因果关系，本院认为德江县人民政府对此应承担全部行政赔偿责任。故上诉人上诉认为其颁证行为与被上诉人的损失之间没有直接的厉害关系，不应承担赔偿责任，或只应承担部分次要赔偿责任的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，上诉人上诉理由均不能成立，原判认定事实清楚，适用法律正确，据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 峰
代理审判员 柏 松
代理审判员 邱兴琼
二〇一五年六月十七日
书 记 员 刘 畅