湖北省武穴市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1182行初73号
原告：马金铃，女，1978年12月17日出生，汉族，湖北省蕲春县人，住湖北省蕲春县。。
委托诉讼代理人：吴志明，男，1977年11月1日出生，汉族，湖北省武穴市人，湖北省武穴市号6。系原告马金铃丈夫。代理权限为一般代理。
委托诉讼代理人：�均平，湖北永铭律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告：蕲春县国土资源局。住所地：蕲春县漕河镇四路***号。
法定代表人：宋双良，局长。
委托诉讼代理人：王宇明，湖北太圣律师事务所律师。代理权限为一般代理。
委托诉讼代理人：胡志雄，蕲春县国土资源局监察大队大队长。代理权限为一般代理。
原告马金铃不服被告蕲春县国土资源局(以下简称“蕲春县国土局”)土地行政处罚决定一案，于2016年7月14日诉至本院，本院当日立案后，依法向被告蕲春县国土局送达了行政诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2016年11月11日公开开庭审理了本案。原告马金铃的委托诉讼代理人吴志明和张均平、被告蕲春县国土局副局长黄超及委托诉讼代理人王宇明和胡志雄到庭参加了诉讼。本案现已�理终结。
原告马金铃诉称，马金铃于2013年4月26日在蕲春县杨四岭村民委员会一组落户并经村民委员会审核同意在该组兴建住宅，在建房时向杨四岭村委会交纳了土地平整费、落户费及建房审批所应承担的各项费用五万元。马金铃在经村委会批准后利用村闲置荒山自建住宅一套并于2013年6月份建设完毕，至今已三年之久。在房屋建成后，其通过村民委员会向蕲春县国土局进行了宅基地土地使用权申报，但马金铃通过村委会申报的土地证件未办理，其间马金铃未收到任何单位的停建通知和告知土地涉嫌违法的事实。2016年4月，蕲春县国土局忽然以马金铃所建房屋涉嫌非法占地为由对其立案调查，并于2016年6月28日后马金铃下达行政处罚决定书（马金铃提出申请但出于种种压力的考虑事后放弃了听证权利），2016年7月1日，蕲春县国土局向马金铃下达了蕲土资罚（2016）第36号行政处罚决定书，马金铃认为蕲春县国土局处罚的行政行为违法。一、在杨四岭村委会落户建房符合《土地管理法》中一户一宅的用地要求，马金铃于2013年至村委会落户，当时利用村闲置荒山看山临时的房屋拆除重建，利用村闲置荒地兴建房屋可以在原来核定标准上的宅基地使用面积上合理上浮，其兴建房屋完工后通过村委会至蕲春县国土局申请办理集体土地使用权登记时，均未告知其所兴建的房屋为非法占地，由此不难看出，马金铃在村委会兴建住宅是利用村闲置土地及荒地，在村委会的批准下对集体土地的合理利用，在取得村委会同意后在各行政部门明确同意的情况下兴建住宅的行为仅仅是先建设房屋，事后审批的程序问题，而不存在故意非法占地的违法事实。二、导致马金铃住宅违规建设完毕系蕲春县国土局怠于行政监管职责所造成的后果，蕲春�国土局应当承担赔偿责任。马金铃所兴建的住宅不仅有村委会的同意，而且从兴建至完工至少迟续一年以上的时间，如果是违法建设，其违法占地行为发生在城区周边，明显是蕲春县国土局在监管能力范围内的监管对象。马金铃住宅兴建完工后至蕲春县国土局要求申请办理土地使用权证书时，蕲春县国土局对其的所谓违法占地行为仍未告知，由此可见，本案中，要不是蕲春县国土局在监管过程中听之任之的渎职行为，再者就是马金铃的建设符合当时的土地规划用地要求，蕲春县国土局当时没有监管的必要。总之，蕲春县国土局这种听之任之的事后执法行为给马金铃造成了巨大损失，蕲春县国土局应当依法赔偿。三、蕲春县国土局所送达的《行政处罚告知书》不但事实不清，而且涉嫌违法行政。蕲春县国土局在对马金铃的处罚中适用的法律事实和条款，涉及土地规�要求并且依据漕河镇《土地使用总体规划（2006～2020）》，但在整个查处事实中没有告知违背哪条哪款的规定，同时，也未查明马金铃审批的土地面积是否超出面积，超出多少，限定马金铃是拆除超面积土地上的房屋，还是全部房屋。由此可见，蕲春县国土局在整个行政处罚过程中未查明事实，分清责任。由此所作出的处罚结果不仅违法而且无法令人信服，这是其一。其二，即使马金铃不符合规划要求，蕲春县国土局作为土地管理部门只能对土地面积事实作出处罚，对于不符合规划范围的行政处罚属于规划局的职责范围，蕲春县国土局予以引用并作为处罚依据，明显属于越权行为，处罚事由对马金铃不具有约束力，应依法予以撤销。四、蕲春县国土局对马金铃的处罚事实已过追诉时效。我国《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予处罚”。本案马金铃违法行为既使成立，但在2013年6月份就已实行完毕，违法行为已经终了。蕲春县国土局在二年之后对马金铃立案处罚明显超过了行政处罚的追诉时效，其行政处罚行政行为违法，人民法院依法予以撤销。综上所述，马金铃在落户村委会审批建房征得了村级政府部门的同意，其自建房屋合理面积属其合法建设住宅，蕲春县国土局只应责令其限期补办证件，而不应拆除，蕲春县国土局作出拆除决定违背了行政行为的合理性原则；马金铃总面积的占地行为蕲春县国土局对违法事实未予查明且涉嫌违法行政，蕲春县国土局事先疏于监管事后处罚造成了马金铃重大损失，因其疏于监管、怠于行政行为给其所造成的损失，蕲春县国土局应予以赔偿，其违法行政处罚结果应予撤销。为了维护马金铃的合法权益，规范行政机关的行政行为，特请求人民法院依法判决�1.确认被告蕲春县国土局作出的蕲土资罚（2016）第36号行政处罚决定书违法；2.撤销被告蕲春县国土局作出的蕲土资罚（2016）第36号行政处罚决定书。原告马金铃为支持其诉讼主张，提供了以下证据（均为复印件）：1.蕲春县漕河镇杨四岭村民委员会收款收据三份，拟明原告是杨四岭村民，利用集体闲置土地进行建设，符合要求，原告交款后由村委会代为办理；2.照片八张，拟证明被告选择性执法，其他情况相同的都没有进行处罚，比原告后建设的、建设规模都要大的都没有进行处罚；3.2016年6月24日录取的录音，拟证明村主任刘清喜和被告要吴志明补签原告的名字，只有2016年4月14日签收的责令改正违法行为通知书是原告签的；4.2016年6月30日听证申请书及邮寄凭证，拟证明原告于2016年6月30日向被告提出了听证申请书，被告于2016年7月1日收到了该申请书。
被告蕲春县国土局辩称，一、蕲春县国土局对马金铃作出的行政处罚未超过追诉时效。根据最高人民法院行政审判庭作出［1997］法行字第26号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》规定：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继态，应根据案件的具体情况区别对待”。马金铃的违法占地行为自2012年开始实施违法建设以来一直持续至今未恢复原状，蕲春县国土局对马金铃的违法行为实施行政处罚是符合法律规定的。二、马金铃在诉状陈述中对土地利用总体规划、用地规划的理是对土地管理法、城乡规划法的片面理解、蕲春县国土局的行政处罚行为不存在越权，马金铃认为蕲春县国土局在执法过程中怠于行政监管职责没有事实依据。按照《土地管理法》第十七条等的规定，各级人民政府负责组织编制土地利用总体规划。《湖北省土地利用总体规划实施办法》第三条规定：县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责土地规划实施的管理工作。根据《城乡规划法》第五条、第十一条等条款的规定城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，城市总体规划、镇总体规划及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划、并与土地利用总体规划相衔接。本案中，蕲春县国土局引用的规划系土地利用总体规划，不同于城乡规划管理、依法查处违反土地利用总体规划的行为系国土资源部门的法定职责，蕲春县国土局作出的行政处罚不存在越权行为。在马金铃自2012年开始实施违法占地建房期间，蕲春县国土局的工作人员多次进行了现场制止，送达了书面《责令改正违法行为通知书》，并对马金铃违法抢建部分进行了制止、拆除。蕲春县国土局在作出行政处罚过程中，马金铃、杨四岭村委会主任刘清喜、法定代表人范和平的调查笔录中均证实了在马金铃实施违法占地建房期间进行了的行政执法行为，并有执法过程中作出的《责令改正违法行为通知书》证实，蕲春县国土局没有怠于行政监管职责。因马金铃未依法停止违法占地行为，继续建设形成的违法建筑，对其拆除蕲春县国土局依法不应承担赔偿责任。三、蕲春县国土局作出的蕲土资罚(2016)第36号行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，恳请予以维持。2012年2月，马金铃在没有经过县级以上人民政府批准及没有取得建设用地许可的情形下蕲春县漕河镇××组一组非法占地建房。2013年6月，马金铃对房屋进行了扩建。2016月4�8日，蕲春县国土局对马金铃的违法占地行为进行立案查处。2016年4月14日，蕲春县国土局经调查核实后，向马金铃送达了《责令改正违法行为通知书》，责令马金铃自接到通知之日起五日内改正违法行为，但马金铃拒不改正违法占地行为。2016年6月28日，蕲春县国土局向马金铃送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，马金铃收到告知书后，未进行陈述和申辩，并书面承诺放弃听证的权利。2016年7月1日，蕲春县国土局向马金铃作出《行政处罚决定书》并予以送达，但马金铃至今未履行。综上所述，马金铃在没有经过县级以上人民政府批准，在没有取得建设用地许可的情形下，违法实施建设，形成了非法占地的事实。蕲春县国土局作出的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法。蕲春县国土局依据《土地管理法》之规定，对马金铃的违法占地行为所作�的行政处罚，适用法律正确，恳请人民法院驳回马金铃的诉讼请求。被告蕲春县国土局在法定期限内提供了以下证据(均为复印件)：1.违法线索登记表，拟证明2016年4月7日，被告对原告的违法占地线索进行登记核查；2.立案呈批表，拟证明2016年4月8日，被告决定原告的违法占地行为予以立案查处；3.马金铃询问笔录，拟证明2016年4月14日，被告对原告的违法占地行为进行查处时，原告认可了未办理相关用地手续违法占地建房的事实；4.刘清喜、范和平询问笔录二份，拟证明2016年4月14日，被告对杨四岭村委会主任刘清喜、法定代表人范和平进行调查询问，二人证实马金铃未取得规划用地批准违法占地建房，建房过程中，村集体、规划部门及被告均进行了制止，但原告未停止违法占地行为，2013年6月原告对房屋进行扩建；5.责令停止违法行为通知书及送达回证和责令改正违�行为通知书及送达回证各二份，拟证明原告在违法占地建房过程中，被告依法采取了现场制止等行政管理措施并下达了《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法占地行为，2016年4月14日，被告在行政处罚过程中，对原告下达了《责令改正违法行为通知书》，要求原告改正违法占地行为，但原告拒不改正；6.现场勘测图片、现场勘测笔录、现场勘测图，拟证明原告违法占地情况；7.原告土地利用现状图、地类确认说明，拟证明原告所占土地为林地，违法占地面积约0.66亩；8.原告土地利用总体规划图、用地规划确认说明，拟证明原告所占土地不符合《漕河镇土地利用总体规划》（2016～2020年），违法占地面积0.66亩；9.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证、保证书，拟证明被告在作出行政处罚前，告知了原告享有陈述、申辩及听证的权利，原告自愿放弃听证权利；10.行政处罚决定书、行政处罚决定催告书及送达回证，拟证明被告依法对原告作出行政处罚，并予以送达，该处罚决定现已生效，原告未履行行政处罚决定。
经当庭质证，原告马金铃对被告蕲春县国土局提供的证据1、2、3、6、7、8、9、10真实性无异议；但对证据9中的“保证书”当庭作如下说明：其于2016年6月30日向被告邮寄了听证申请书，但被告7月1日收到听证申请后，随即就下达了处罚决定书，于是被告为了处罚决定书的合理性，于7月8日欺骗原告写下时间为6月30日的放弃听证权利的保证书；对证据3的证明目的有异议，称其是利用闲置土地进行建设；对证据4真实性有异议，认为该证据是事后制作的，有其录取的谈话录音为证，另杨四岭村收取了原告相关用地费用；对证据5有异议，称其根本没有收到相关文书。被告蕲春县国土局对原告马金�提供的证据1、2、4真实性无异议，但对关联性和证明目的有异议；对证据3的关联性有异议。
本院对上述证据认证如下：被告蕲春县国土局提供的证据1、2、3、6、7、8是讼争行政行为据以作出的事实和程序证据，真实、合法，予以采信；证据4中有关原告非法占用集体林地建住宅的事实与证据3相吻合，予以采信；因证据5中的责令停止违法行为通知书及送达回证与证据1相矛盾，故不予采信；证据5中责令改正违法行为通知书及送达回证，因原告当庭陈述已签收，故予以采信；对被告证据9中的保证书不予采信，理由有两点：其一，原告6月28日收到听证通知书后，只要在规定的三日内不申请听证，即视为放弃听证权利，根本没有必要写保证书，写保证书放弃听证不合常理，其二，即使原告6月30日写了保证书放弃听证权利，但原告于同日寄出听证申请书，应视为原告对其所作保证的否定；被告提供的证据10中的行政处罚决定书及送达回证，是本案讼争的行政行为及程序证据，予以采信，对证据10中行政处罚决定催告书及送达回证不予采信，因为处罚决定正处在讼争中，其效力中止，被告不应发出催告书。原告马金铃提供的证据1、2与本案无关联，不予采信；证据3形式不合法，不予采信；证据4真实、合法，且与本案有关联，予以采信。
经审理查明，马金蕲春县漕河镇××组一组村民，于2012年2月至2013年6月，未经审批占用本村林地443.57平方米改、扩建住宅。2016年4月7日蕲春县国土局得知后，于同月11日以非法占用土地为由对马金铃立案查处，同月14日调查了马金铃、杨四岭村书记范和平和主任刘清喜，并制作了现场勘测笔录，拍摄了现场照片。蕲春县国土局在查清事实后，认为马金铃占用土地建住宅行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，遂根据《中华人民共和国土地管理法》七十四条之规定，于当日向马金铃发出了责令改正违法行为通知书，责令马金铃在五日内对非法占用土地建住宅行为予以改正，同年6月28日向马金铃发出了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，拟对马金铃作出“1.责令退还非法占用的土地；2.限期拆除在非法占用的443.57平方米土地上新建的房屋。”的行政处罚，告知了马金铃拟作出处罚决定的事实、理由和法律依据，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利。同月30日，马金铃通过邮寄将听证申请书提交给蕲春县国土局，蕲春县国土局7月1日收到听证申请书后，没有组织听证，即于当日以马金铃占用土地建住宅的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规�，作出蕲土资罚（2016）第36号行政处罚决定书，责令马金铃收到处罚决定书15日内拆除在非法占用的443.57平方米土地上新建的建筑物和其他设施，退出非法占用的土地，恢复土地原状。同日向马金铃送达了处罚决定书。
本院认为，被告蕲春县国土局作为县级政府土地行政主管部门，对本行政区域内土地违法行为有权实施监管查处。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二和第四十二条之规定，被告蕲春县国土局在作出本案讼争的行政处罚决定之前，应该告知原告马金铃拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知原告马金铃依法享有陈述、申辩和申请听证的权利，且必须充分听取原告马金铃的陈述和申辩，对原告马金铃申请听证的，应当及时依法组织听证。本案中，被告蕲春县国土局虽然在作出讼争处罚决定之前向原告马金铃发出了行�处罚告知书和听证通知书，但在原告马金铃提出听证申请后，却并没有依法组织听证，反而在听证期限届满前迳直作出了行政处罚决定，剥夺了原告马金铃申辩、陈述和听证的权利，不符合正当程序原则之要求，程序违法，其作出的行政处罚决定不能成立。故本院对原告马金铃要求撤销被告蕲春县国土局于2016年7月1日2016）第36号行政处罚决定书的诉求予以支持。故此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：。（三）违反法定程序的；”之规定，判决如下：撤销被告蕲春县
撤销被告蕲春县国土资源局于2016年7月1日出的蕲土资罚（2016)第36号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告蕲春县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人民法院。
审 判 长 夏少亮
审 判 员 宋文涛
人民陪审员 廖致立
二〇一七年八月九日
书 记 员 蒋 励