广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行终134号
上诉人（原审原告）肇庆市致美物流有限公司，住所地：肇庆市。
法定代表人梁悦明，该公司总经理。
委托代理人姚冠旺，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
委托代理人黄容，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市住房公积金管理中心，住所地：肇庆市。
负责人吴稳根，该中心副主任。
委托代理人崔焕敏，该中心员工。
委托代理人戚世雄，该中心法务。
原审第三人赵根娣，男，汉族，1961年12月1日出生，身份证住址：肇庆市端州区。
上诉人肇庆市致美物流有限公司（以下简称：致美公司）因与被上诉人肇庆市住房公积金管理中心、原审第三人赵根娣撤销行政处理决定纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，2015年10月16日，肇庆市端州区人民法院作出（2015）肇端法民三初字第417号民事判决书；赵根娣不服提出上诉，本院于2016年3月17日作出（2016）粤12民终48号民事判决书，判决维持原判。上述两份民事判决书认定：致美公司于2006年8月30日成立，赵根娣于2006年8月30日入职致美公司，岗位是司机，在2009年8月1日担任公司配送部副经理；从2014年12月1日起，赵根娣再没有返致美公司上班；工作期间双方没有签订书面劳动合同；查明赵根娣离职前十二个月的平均工资为3622.50元。2016年12月26日，赵根娣到肇庆市住房公积金管理中心处提交相关材料，投诉致美公司在其2006年8月30日至2014年12月1日工作期间没为其建立公积金账户和缴交住房公积金，要求致美公司补缴其工作期间的住房公积金。肇庆市住房公积金管理中心于2016年12月30日对赵根娣的投诉举报予以立案。2017年1月3日，肇庆市住房公积金管理中心作出《行政执法调查通知书》（肇公积金查[2017]1号），告知致美公司关于赵根娣反映其公司涉嫌存在违反《住房公积金管理条例》规定的行为的事实，要求致美公司提交已设立住房公积金账户的证明材料和员工名单以及说明相关情况。2017年1月24日，肇庆市住房公积金管理中心制作《行政处理告知书》（肇公积金罚告字[2017]1号），陈述致美公司存在欠缴赵根娣2006年8月至2014年12月的住房公积金的违法行为，且致美公司截止至2017年1月还没有建立住房公积金账户缴存住房公积金，赵根娣离职前的十二个月的月平均工资为3622.50元；拟作出行政处理决定，致美公司在行政处理决定生效之日其十五日内建立住房公积金账户，为赵根娣缴存2006年8月至2014年12月期间欠缴的单位应缴存部分住房公积金合计17750.25元到职工住房公积金账户内；并告知致美公司在3日内以书面形式提交陈述和申辩意见；肇庆市住房公积金管理中心于2017年2月4日将上述告知书邮寄送达给致美公司。2017年2月7日，致美公司制作并于当日邮寄给肇庆市住房公积金管理中心一份《行政处理陈述书》，陈述认为缴存职工住房公积金的金额过大，要求撤销行政处理告知书。2017年2月9日，肇庆市住房公积金管理中心制作《补充提供材料通知》（肇公积金通[2017]5号），告知致美公司针对其认为缴存职工住房公积金金额过大问题，要求致美公司补充提供赵根娣在其公司工作期间签订的劳动合同和发放的工资明细；肇庆市住房公积金管理中心于2017年2月10日将上述通知邮寄送达给致美公司。致美公司于2017年2月16日制作并于当日邮寄给肇庆市住房公积金管理中心一份《关于对<补充提供材料的通知>等的相关意见》，陈述肇庆市住房公积金管理中心按照月平均工资3622.50元作为补缴住房公积金的基数计算没有事实和法律依据；认为法律规定工资台账保留两年，超过两年的工资支付台账其公司无举证责任，超过两年的工资明细应由劳动者举证；认为住房公积金应由用人单位和劳动者共同缴存，仅要求用人单位补缴不符合法律规定。2017年2月22日，肇庆市住房公积金管理中心作出《行政处理决定书》（肇公积金罚字[2017]1号），肇庆市住房公积金管理中心于当日将该决定书邮寄送达给致美公司。致美公司不服上述《行政处理决定书》，遂向原审法院提起诉讼。
原审法院审理认为，根据《住房公积金管理条例》第十条第一款、第三十七条和第三十八条的规定，肇庆市住房公积金管理中心具有对其辖区范围内的违反住房公积金管理法律、法规等的行为进行处理的职权。《住房公积金管理条例》第三十七条规定：“违反本条例的规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处１万元以上５万元以下的罚款。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”赵根娣于2006年8月30日至2014年11月30日期间在致美公司工作，有生效的法院裁判文书予以确定。本案中，致美公司存在没有按照法律规定办理住房公积金缴存登记和为赵根娣办理住房公积金账户设立手续以及为赵根娣缴存住房公积金的行为。依据赵根娣的投诉举报，肇庆市住房公积金管理中心作出行政处理决定要求致美公司办理住房公积金缴存登记，持审核文件到受委托银行为赵根娣设立住房公积金账户以及补缴赵根娣在致美公司工作期间的单位欠缴的住房公积金，符合上述法律规定。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)第六条规定：“单位补缴住房公积金(包括单位自行补缴和人民法院强制补缴)的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》(国务院令第262号)发布之月（1999年4月）起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”《住房公积金管理条例》第十七条第一款规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”致美公司没有办理住房公积金缴存登记和为赵根娣设立住房公积金账户，即致美公司从未缴存住房公积金，致美公司应补缴赵根娣参加工作的第二个月起欠缴赵根娣的住房公积金。本案中，致美公司认为肇庆市住房公积金管理中心责令其补缴住房公积金超过追诉时效，认为依据《劳动保障监察条例》(国务院令第423号)第二十条的规定，住房公积金的追缴应适用两年追缴期限。首先，本案中被诉行政行为属于行政处理决定，不是行政处罚行为；其次《住房公积金管理条例》对单位逾期不缴或少缴住房公积金的行为没有规定追缴的时效，《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)第六条明确规定了对单位从未缴存住房公积金的原则上应当补缴1999年4月起欠缴职工的住房公积金。第三，《住房公积金管理条例》和《劳动保障监察条例》是两个法律效力平行的行政法规，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障监察部门和劳动保障监察工作；根据《住房公积金管理条例》第十条的规定，住房公积金管理中心是直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）人民政府设立的不以营利为目的的独立的事业单位，不属于劳动保障监察部门，对致美公司违反住房公积金管理规范的行为进行处理，不适用《劳动保障监察条例》第二十条的规定。综上，致美公司认为单位给职工缴存住房公积金的追缴年限不能超过二年的理由不成立，住房公积金管理部门对单位逾期不缴或者少缴住房公积金的行为的查处没有追缴时效的限制。根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)第六条的规定，对不缴或少缴住房公积金的，单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。本案中，致美公司没有提供赵根娣的工资情况，赵根娣也无法提供其工资情况；已生效的法律裁判文书查明赵根娣离职前十二月的平均工资为3622.50元，对赵根娣离职前十二月的欠缴住房公积金的核算可以采纳该法律裁判文书认定的工资计算；对赵根娣的其他在致美公司的工作时间的欠缴住房公积金的核算，也应严格按照《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条的规定计算，在没有工资明细和当地劳动部门、司法部门核定的工资的情况下，可依据所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算；本案中，肇庆市住房公积金管理中心对致美公司欠缴赵根娣的住房公积金全部按照赵根娣离职前十二月的平均工资核算，显然属于适用法律错误。肇庆市住房公积金管理中心应在充分查实赵根娣在致美公司在职期间工资的情况下，严格适用法律、法规、规章的规定核算致美公司欠缴的赵根娣的住房公积金。肇庆市住房公积金管理中心作为辖区内的住房公积金管理部门，要求致美公司提供赵根娣的工资发放明细属正常行使调查核实职权，不属于违反法定程序。本案中被诉行政行为属于行政处理决定，不是行政处罚行为，不适用《中华人民共和国行政处罚法》关于听证程序的规定。肇庆市住房公积金管理中心作出的上述《行政处理决定书》记载“可以在接到本行政处理决定书之日起三个月内直接向鼎湖区人民法院提起行政诉讼”，属瑕疵，对致美公司行使诉权没有产生影响，予以指正。综上，肇庆市住房公积金管理中心认定致美公司存在从未办理住房公积金缴存登记和未为赵根娣办理住房公积金账户设立手续以及欠缴赵根娣在其公司工作期间的住房公积金的行为，属事实认定清楚、程序合法，据此根据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定作出《行政处理决定书》[肇公积金罚字（2017）1号]责令致美公司在决定书生效之日起七天内办理住房公积金缴存登记，并持审核文件到受委托银行为赵根娣办理住房公积金账户设立手续，属适用法律正确；肇庆市住房公积金管理中心根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)第六条的规定，责令致美公司补缴2006年8月至2014年11月期间未为赵根娣缴存的住房公积金数额为17750.25元，属适用法律错误。即肇庆市住房公积金管理中心作出的《行政处理决定书》[肇公积金罚字（2017）1号]存在部分行政处理决定适用法律错误的情形。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，作出判决如下：一、维持肇庆市公积金管理中心于2017年2月22日作出的肇公积金罚字[2017]1号《行政处理决定书》中“责令致美公司在本决定书生效之日起七天内到本中心办理住房公积金缴存登记，并持审核文件到受委托银行为原职工赵根娣办理住房公积金账户设立手续”的行政处理决定。二、撤销肇庆市公积金管理中心于2017年2月22日作出的肇公积金罚字[2017]1号《行政处理决定书》中“补缴2006年8月至2014年11月期间未缴的住房公积金合计17750.25元到赵根娣住房公积金账户内”的行政处理决定。三、限肇庆市公积金管理中心于本判决生效之日起六十日内对上述第二判项撤销的行政处理决定重新作出行政行为。
上诉人致美公司不服原审判决，向本院上诉称，一、被上诉人肇庆市公积金管理中心于2017年2月22日作出的肇公积金罚字[2017]1号《行政处理决定书》作出程序违法，一审法院予以维持错误。根据《广东省工资支付条例》第十六条第一款的规定，对于超过两年的支付台账无保存义务，更无举证责任，被上诉人通知我公司提供赵根娣2006年8月30日至2014年12月1日间的工资明细超出我公司的责任范围，该通知程序违法，应予撤销。超过两年的工资支付情况应由赵根娣自行举证。二、被上诉人责令我公司补缴住房公积金早已超过追诉时效，一审法院判决我公司在《行政处理决定书》生效之日起七日内到被上诉人处办理住房公积金缴存登记等手续。我公司为赵根娣缴纳住房公积金是以我公司与赵根娣之间存在劳动关系为前提的，公积金和社会保险都属于国家强制单位缴纳的义务，根据《劳动保障监察条例》第二十条的规定，对单位的违法行为在2年内未被发现的，对单位的行为不再查处。赵根娣从2014年12月1日起便已离职，则住房公积金的追缴时效已于2016年12月1日截止。赵根娣向被上诉人投诉我公司欠缴住房公积金的行为发生在2016年12月1日以后，已经超过2年的追诉时效。一审法院适用《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》及《住房公积金管理条例》，没有适用《劳动保障监察条例》第二十条之规定，认为住房公积金管理部门对单位逾期不缴或少缴住房公积金的行为的查处没有追缴时效的限制是错误的。综上，我公司认为被上诉人作出的肇公积金罚字[2017]1号《行政处理决定书》程序违法，事实认定错误，法律适用错误，存在明显不当情形，严重剥夺了我公司的合法权益，依法应予撤销。一审法院适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决的第一项和第三项判决；改判撤销被上诉人作出的肇公积金罚字[2017]1号《行政处理决定书》；由被上诉人承担本案的诉讼费。
被上诉人肇庆市住房公积金管理中心答辩称，一、上诉人对于法律法规条例理解有偏差，存在偷换概念之嫌。我中心是依据合法的证据材料作出的《行政处理决定书》，程序合法。上诉人以《广东省工资支付条例》第十六条第一款的规定为由，逃避举证责任。此规定是至少保存二年，意思为应当保存支付台账两年及以上时间，而不是上诉人理解的只保存近两年的支付台账。上诉人根据《广东省高级人民法院、广东省劳动争议仲裁委员会关于使用<劳动争议调解仲裁法>、<劳动合同法>若干问题的指导意见》第二十九条第二款的规定，提出其对两年内的工资支付情况有举证责任，两年前的工资支付情况应当由劳动者负举证责任。上诉人有偷换概念之嫌，加班工资应属于劳动者劳动报酬，但是并不等同于工资。劳动者对追索两年前的加班工资负举证责任，而不是指劳动者的工资。我中心是依据合法的证据材料认定赵根娣的工资，作为补缴基数，没有违反法定程序，该问题经由生效的法律文书认定。对于上诉人与赵根娣的工资纠纷，已经由（2015）肇端法民三初字第417号民事判决书、（2016）粤12民终48号民事判决书认定，并非我中心的认为主观认定。综上，工资台账应由用人单位保管，在涉及工资台账举证及提供问题，用人单位负有责任，若用人单位认为超出其范围，由法院进行认定及划分。我中心所作出的《行政处理决定书》并没有违反法定程序。二、关于责令上诉人补缴住房公积金追诉时效问题，我中心适用法律、法规正确。《住房公积金管理条例》和《劳动保障监察条例》是两个法律效力平行的行政法规，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障监察部门和劳动保障监察工作；住房公积金管理中心是直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位，不属于劳动保障监察部门，不适用《劳动保障监察条例》第二十条的规定。根据《住房公积金管理条例》第十条第一、三款、第二十条第一款、第十五、十九、三十七、三十八条和《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管【2005】5号）第六条等有关规定，上诉人认为单位给职工缴存住房公积金的追缴年限不能超过二年的理由不成立，住房公积金管理部门对单位逾期不缴或者少缴住房公积金的行为的查处没有追缴时效的限制。综上所述，一审判决认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，请二审法院驳回上诉人的上诉请求，本案诉讼费用由上诉人自行承担。我中心服从判决书第二项，将于规定时间内重新作出行政处理行为。
原审第三人赵根娣答辩称，对一审判决没有异议，请二审法院予以维持。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人肇庆市住房公积金管理中心具有对辖区范围内违反公积金管理行为进行处理的职责，是本案的适格主体。本案中，被上诉人作出的肇公积金罚字[2017]1号《行政处理决定书》，是对上诉人致美公司没有履行办理住房公积金缴存登记、设立公积金账户、为职工缴纳公积金的行为进行处理，属于行政处理行为。被上诉人根据原审第三人赵根娣的投诉，对上诉人是否存在违反公积金管理行为进行立案调查，先后向上诉人发出《行政执法调查通知书》（肇公积金查[2017]1号）、《行政处理告知书》（肇公积金罚告字[2017]1号）、《补充提供材料通知》（肇公积金通[2017]5号），告知上诉人拟处理的内容及相关权利，程序合法。虽然在上述《行政执法调查通知书》、《行政处理告知书》中参照了《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，并不能据此认为本案属于行政处罚行为。
被上诉人根据（2015）肇端法民三初字第417号民事判决书、（2016）粤12民终48号民事判决书、原审第三人的投诉资料、上诉人的《行政处理陈述书》和《关于对<补充提供材料的通知>等的相关意见》等证据，认定上诉人存在从未缴纳住房公积金等违反公积金管理的行为，认定事实清楚，证据充分。本案中，因上诉人从未缴纳住房公积金，被上诉人要求上诉人限期缴存，符合《住房公积金管理条例》第三十八条“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行”和《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)第六条“单位补缴住房公积金(包括单位自行补缴和人民法院强制补缴)的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》(国务院令第262号)发布之月（1999年4月）起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算”的规定，上诉人认为超过两年期限，不应补缴的理据不充分，本院不予采纳。被上诉人根据查明的事实，限期上诉人办理住房公积金缴存登记和办理住房公积金账户设立手续，应当适用《住房公积金管理条例》第三十七条“违反本条例的规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；……”，但被上诉人在肇公积金罚字[2017]1号《行政处理决定书》中遗漏援引该条文作为处理的依据，属于适用法律上的瑕疵。本案中，被上诉人对上诉人欠缴原审第三人的住房公积金全部按照原审第三人离职前十二月的平均工资核算，不符合《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)第六条的规定，原审法院作出撤销该部分处理决定，并责令被上诉人重新作出行政行为的判决，处理得当。上诉人提出撤销原审判决第一判项和第三判项的理由不成立，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律恰当，处理正确，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人致美公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 张国良
审判员 潘启智
审判员 高永宏
二〇一七年十二月十五日
书记员 黄丹莉