西安铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2016）陕71行终105号上诉人（原审原告）郭甲，男，汉族。上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市凤城八路109号。法定代表人上官吉庆，该市市长。委托代理人吕斌，男，该市法制办干部。上诉人（原审被告）西安住房公积金管理中心，住所地西安市莲湖区南二环西段***号。法定代表人刘晓民，该中心主任。委托代理人张学文，男，该中心法规与审计稽核处干部。委托代理人庞怀孝，陕西伟龙律师事务所律师。上诉人郭甲、西安市人民政府（以下简称市政府）、西安市住房公积金管理中心（以下简称管理中心）因不履行法定职责一案不服西安铁路运输法院（2016）陕7101行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人郭甲、上诉人市政府委托代理人吕斌、上诉人管理中心副职负责人总会计师张林军，及委托代理人张学文、庞怀孝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2015年10月30日，原告以邮寄信件形式向被告公积金管理中心提出要求履行督促经开区管委会为其缴纳住房公积金的法定职责。被告公积金管理中心于同年12月8日向经开区管委会党群工作局作出（2015）西房金检通字第008号执法检查通知书。2016年1月27日，被告公积金管理中心向经开区管委会党工委、管理委员会作出《关于督促西安市经济开发区城市管理综合行政执法局建立健全住房公积金制度的函》，该函件要求“经开区管委会党工委、管理委员会应于2016年2月5日前将落实情况函告市公积金管理中心”。2016年2月19日经开区管委会予以复函“管委会人事部门正在结合养老保险制度改革等现行社保体系的相关规定，加强对住房公积金专项工作的深入研究，结合开发区的管理现状，完善各级人员社保体系”。原告于2016年1月14日向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2016年3月7日作出市政复决字（2016）12号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。2016年4月19日，经开区城市管理综合行政执法支队为原告郭甲开立了职工住房公积金个人账户并缴存了相关费用。原审法院认为，依照国务院《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）之规定，被告公积金管理中心负责西安市住房公积金管理工作，对违反《条例》规定的相关单位依法负有调查处理的职责，并有权责令相关单位限期办理，对逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款。本案中，被告公积金管理中心受理原告郭甲的投诉后仅发出执法检查通知书，在原告提起行政复议后才以函件的形式要求涉案单位为原告办理住房公积金账户设立手续，要求将落实情况于2016年2月5日前函告公积金管理中心，在涉案单位未依法办理相关事宜后，被告公积金管理中心未依照《条例》的规定责令涉案单位限期办理，亦未进行相应处罚。被告积金管理中心在法定期限内未按照《条例》履行法定职责的行为构成不作为的违法。被告市政府以被告公积金管理中心履行了相应的法定职责和相关执法工作目前尚未终结为由，驳回原告郭甲的复议申请，缺乏事实、证据依据，应予以撤销。诉讼中，原告单位已为原告开立职工住房公积金个人账户，并缴存了相关费用，判决被告公积金管理中心履行职责已没有实际意义。原告要求被告公积金管理中心处理缴费比例的问题，不是本案审查范围，可另案处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条一项、第七十四条二款三项之规定，判决如下：一、撤销被告西安市人民政府2016年3月7日作出的市政复决字（2016）12号行政复议决定书。二、确认被告西安住房公积金管理中心未依法履行职责的行为违法。案件受理费50元，由被告西安住房公积金管理中心负担。上诉人郭甲上诉称，上诉人要求被上诉人依法履行法定职责的内容理应包括：开户、补缴、依法确定缴存基数以及纠正经开区管委会违反相关规定为部分职工超标缴存住房公积金的现象。管理中心仍应继续依法履行下列调查处理职责：一、对经开区管委会按照2300元/月的标准计算城管执法人员住房公积金月缴存额的违法情况调查处理；二、对经开区管委会仅为城管执法人员补缴了2012年后的住房公积金，对于2012年以前的未依法补缴的问题调查处理；三、对经开区管委会超标为部分职工按照单位缴存20%比例标准缴存住房公积金的现象调查处理。综上，判决被上诉人在一定期限内依法履行上诉人请求的法定职责有紧迫需要和现实意义。原审法院认为“诉讼中，原告单位已为原告开立职工住房公积金账户，并缴存了相关费用，判决被告公积金管理中心履行职责已无实际意义”适用法律错误、判断错误。请求：一、撤销西安市人民政府作出的市政复决字[2016]12号行政复议决定书；二、确认西安市公积金管理中心不依法履行法定职责违法，判决其在一定期限内依法履行法定职责；三、一审、二审的案件受理费由被上诉人承担。郭甲辩称，一、虽然《条例》未明确法定作为期限，但并不意味着管理中心可以无限期拖延履行。法院只应审查管理中心在收到投诉材料至原告提起行政复议申请的这段时间是否依法履行了相应的职责。二、原审法院认定“被告公积金管理中心受理原告郭甲的投诉后仅发出执法检查通知书，在原告提起行政复议后才以函件的形式要求涉案单位为原告办理住房公积金账户设立手续”。原审判决认定确实错误，但与管理中心想表达的意思正好相反。因该《执法检查通知书》依然无人接待，无功而返，这与啥都没做基本没有区别。而且，至二审开庭管理中心依法没有将此案立案查处。三、行政处罚确属依职权行政行为，但当涉案单位拒不配合行政执法、拒不改正违法行为时，如果行政执法单位仍不继续采取进一步的行政强制措施或强制执行，任由行政违法行为继续，明显属于不作为。四、管理中心称已经将经开区城管执法支队未建立住房公积金制度处理完毕，没有事实依据。经开区管委会仍未给城管执法队员补缴2005年和2006年的住房公积金。综上，市政府和管理中心的上诉纯属滥用诉权，无理取闹。上诉人市政府上诉称，郭甲上诉要求管理中心在一定期限内依法履行法定职责，罔顾本中心为其主张的公积金权益所做的大量工作。针对郭甲提出的四项上诉主张：开户、补缴、依法确定缴存基数以及纠正经开区管委会违反相关规定为部分职工超标缴存住房公积金现象，管理中心作了大量工作，已经依法履行了职责。请求：一、依法撤销西安铁路运输法院作出的（2016）陕7102行初124号行政判决书；二、依法驳回被上诉人的诉讼请求；三、诉讼费由被上诉人承担。市政府答辩称，上诉人郭甲的上诉请求不成立，超出了一审诉请范围。管理中心缴纳基数的核算应另案处理且与上诉人郭甲无利害关系。上诉人管理中心上诉称，一、一审法院以2015年10月30日郭甲邮寄投诉材料作为管理处履职起点日期，并认为管理处已受理该投诉材料明显不妥，与事实不符。二、一审法院判决“公积金管理中心在法定期限内未按照《条例》履行法定职责的行为构成不作为违法”，并无法定期限的依据。国务院《住房公积金管理条例》及《西安市住房公积金管理条例》均未明确规定住房公积金管理中心处理单位未为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的法定期限。综上，管理中心已合理合法地履行职责，请求：一、依法撤销西安铁路运输法院作出的（2016）陕7102行初124号行政判决书；二、依法驳回被上诉人的诉讼请求；三、诉讼费由被上诉人承担。管理中心辩称，一、通过管理中心的不断履职，一审期间，经开区管委会城管执法支队已为郭甲办理了个人住房公积金账户开设手续，补缴了相关费用。二、5月24日，经开区管委会城管执法支队将支队队员住房公积金开户情况以及相关缴存情况回复管理中心，并正在办理支队队员自入职以来的住房公积金补缴事宜。三、郭甲主张应以3666.32元作为其个人住房公积金缴存基数，不属于管理中心的履职范围，另外，郭甲要求管理中心查处经开区管委会超标缴存住房公积金的问题，于法无据。二审期间，各上诉人均无新证据向法院提交。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。本院认为，本案的争议焦点是管理中心对有关单位不依法办理公积金缴存的问题是否履行了相应的法定职责。本案中，2015年10月30日之前，管理中心已受理了类似举报，为敦促经开区管委会依法建立职工住房公积金账户事宜作过大量工作，应予肯定；但结合郭甲书面要求管理中心履行法定职责的时间以及其向市政府申请行政复议的理由来看，原审法院以2015年10月30日作为管理中心履行法定职责的起算日期并无不妥。根据管理中心2016年1月27日向经开区管委会作出的《关于督促西安市经济开发区城市管理综合行政执法局建立健全住房公积金制度的函》可知，经开区管委会城管局存在未建立住房公积金制度问题无疑，已违反了《住房公积金管理条例》以及《西安市住房公积金管理条例》相关规定。根据《条例》、西安市人民政府市政发[2008]21号《西安市人民政府关于印发西安市住房公积金四个管理办法的通知》以及西安市公积金管理中心西房金发[2014]62号《关于印发的通知》的相关规定，管理中心对该违法行为未按照规定程序予以立案，亦未根据《条例》规定责令涉案单位限期整改。2016年1月27日，管理中心向经开区党工委、管委会发函，要求经开区管委会2月5日前将落实情况函告，当其未在规定的期限内落实有关情况并函告的情况下，管理中心亦未作出相关处罚建议报相关部门研究决定。综上，管理中心未依照相关程序对郭甲举报事项进行调查处理，程序违法。另外，关于管理中心履行法定职责期限的问题。《行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，郭甲对经开区管委会的投诉举报应视为请求管理中心履行保护其财产权的法定职责，应适用法定两个月的履职期限。管理中心在2015年10月30日收到郭甲的申请履职的材料后，应在12月30日前履行法定职责，但管理中心在2016年1月27日向经开区管委会发函要求函告落实情况，超出了法定履职期限，亦构成程序违法。管理中心上诉称，《条例》等相关法规未明确规定其处理单位未为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的法定期限，于法无据，本院不予支持。综上，原审法院认为“管理中心未依照《条例》对涉案单位进行相应的处罚，未在法定期限内履职，构成不作为违法”，虽具有一定片面性，有违行政执法教育与处罚并重的执法理念，但认定违法正确，不能视其已经依法履行了法定职责。原审关于市政府的复议决定缺乏事实、证据依据，应予撤销的认定正确，应予维持，市政府的上诉请求及答辩意见，本院亦不予认可。郭甲上诉请求判决管理中心在一定期限内依法履行法定职责的诉讼请求，属于新增加诉讼请求，无法律依据，且其原审诉讼请求均已得到原审法院支持，依法均不予支持。郭甲原审诉讼请求是确认管理中心未依法履行法定职责违法，原审认定“判决管理中心履行职责已没有实际意义”，属于认定不当，但并不影响原审判决的公正性，本院予以指正。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持，上诉人郭甲、上诉人西安市人民政府以及上诉人西安市住房公积金管理中心的上诉请求和理由，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费150元，由上诉人郭甲、上诉人西安市人民政府、上诉人西安市住房公积金管理中心分别负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  左 昆审 判 员  刘 爽代理审判员  王一婷二〇一六年十月二十七日书 记 员  张 婧