广东省梅州市梅江区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1402行初5号
原告陈某。
被告梅州市食品药品监督管理局，地址：梅州市梅江区梅江四路100号。
法定代表人黄国良，该局局长。
委托代理人余弢远，该局干部。
委托代理人黄长云，系广东粤梅律师事务所律师。
被告广东省食品药品监督管理局，地址：广州市东风东路753号之二。
法定代表人段宇飞，该局局长。
委托代理人汪绚，该局干部。
委托代理人朱上恒，系广东经纶律师事务所律师。
原告陈某诉被告梅州市食品药品监督管理局、广东省食品药品监督管理局不服举报答复及复议决定行政纠纷一案，本院于2016年2月27日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。于2016年4月27日对本案进行公开开庭审理。原告陈某，被告梅州市食品药品监督管理局的委托代理人黄长云律师、余弢远，广东省食品药品监督管理局的委托代理人朱上恒律师、汪绚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告在2015年7月向被告广东省食品药品监督管理局提交举报信，举报梅州市内69家餐饮食肆涉及猫肉、狗肉经营。被告广东省食品药品监督管理局接到举报后，转交被告梅州市食品药品监督管理局办理。被告梅州市食品药品监督管理局于2015年8月5日收到转办文件后，将相关问题转给相关县（市、区）食品药品监督管理局进行调查处理，并于2015年10月15日向原告发出梅食药监投复（2015）z10号《投诉举报答复函》答复办理情况“您有关梅州狗肉饭店，未经检疫的狗肉进入饭店的投诉信，广东省食品药品监督管理局转我局办理，根据属地管理原则，我局已分别将相关事项转梅江区、梅县区、兴宁市、大埔县、五华县、丰顺县食品药品监督管理局调查处理，现就有关情况函复如下：一、…您投诉的69家餐饮店，曾记狗肉煲仔饭店等5家有营业但未发现经营狗肉；礼记狗肉店等8家经整治后已关门停业；香香狗肉等56家已要求对存在问题进行整改。二、对于狗肉问题，我局历来高度重视，多次与农业、畜牧等相关职能部门对狗及其制品进入市场进行深入的调查摸底，研究完善监管办法；督促各县（市、区）食品药品监督管理局加强对餐饮店的监管力度，规范狗肉经营市场，防止病狗、毒死狗等流向餐桌。三、食品安全整治是一项社会系统工程。现行法律法规并未规定禁止狗肉用于食用，目前国家也未制定定点屠宰规程和检验检疫的相关标准。食品安全整治既需要完善的法律法规支持，也涉及各级各部门及全社会的所有成员，需要大家的共同关注和参与，共同保障食品安全。”原告收到答复后不服，向被告广东省食品药品监督管理局提出复议申请。被告广东省食品药品监督管理局受理复议申请后经认真审查，于2016年1月4日作出粤食药监复决字（2015）119号《行政复议决定书》，维持被告梅州市食品药品监督管理局作出的梅食药监投复（2015）z10号《投诉举报答复函》。
原告陈某诉称，原告在2015年7月向被告广东省食品药品监督管理局提交举报信，举报梅州市内69家餐饮食肆涉及猫肉、狗肉经营，并于9月上旬接到被告梅州市食品药品监督管理局的书面受理告知书。梅州市食品药品监督管理局在10月的答复函－梅食药监投复（2015）z10号中，称对被投诉的经营单位调查处理结果是：其中5家未发现经营狗肉；8家经整治后已关门停业；56家已要求对存在问题进行整改。原告不服，向广东省食品药品监督管理局提起行政复议，被告广东省食品药品监督管理局于2016年1月4日答复，维持被告梅州市食品药品监督管理局的具体行政行为。
原告认为，被告梅州市食品药品监督管理局在答复函中所述的对原告投诉举报信的处理结果显示：该被告并未执法到位，或者并未监督下辖区县依法执法。在行政复议当中，被告更错误援引并越权解释国家法律法规，让巨量不符合食品安全标准的、不是食品的动物流向食品餐饮市场，作为肩负食品安全监督重任的行政部门，带头不遵守《食品安全法》及广东省食安办2013年第57号文等相关法律法规，放任猫狗肉非法经营，对于其管辖的整个地区不特定公众的生命健康安全是极其不负责任的渎职行为。首先，在被告梅州市食品药品监督管理局的投诉答复函中，称5家被举报单位“未发现经营狗肉”，经向当地市民核实，这一结果与事实不符；8家经整治后关门停业，这一结果信息模糊，法律含义不清，且没有公示明确执法信息作为自证；对复函中所称的56家已存在问题进行整改，这是错误援用法律依据，涉及违法经营的单位不予处罚而是“整改”明显是不依法行政。在行政复议当中，被告梅州市食品药品监督管理局并未对上述复议事项提出自证证据，却称原告提出申请事项及理由不成立。其称按照梅州市监管体制和食品药品监事权划分原则，一般违法行为的行政案件由县级食品药品监督管理局负责查处。原告认为，被告梅州市食品药品监督管理局作为受理举报及答复的行政单位，本身也是承担着食品生产、经营和使用过程的监督管理职能，同时作为县级食品药品监督管理局的上级主管部门，是对其行政行为负有监督的职责。而且，作为发函回复投诉举报的盖章单位，应对答复内容负责。被告梅州市食品药品监督管理局引用了《国务院食品安全办关于犬类屠宰许可和监管问题的复函》（食安办函（2015）25号），称《食品安全法》第34条第8款禁止生产经营的条款“未按规定检疫……”当中的“规定”目前尚无法律规章的依据，又指当前广东未出台狗肉监管的地方法规或规章，因此对市售狗肉无检疫检验，监管部门无明确的法规依据确定其为违法行为。原告认为，《食品安全法》有关动物源性食品的规定是与国家动物防疫检疫法律相互衔接的，某种动物没有屠宰规程，并不说明《食品安全法》第34条第8款的“规定”无法律依据。相反，《中华人民共和国动物防疫法》《动物检疫管理办法》对动物屠宰、及动物制品经营均有明确规定必须持有动物检疫合格证明。动物防疫、检疫办法法规对犬只没有屠宰规程，理论上有两个结论：1、不应当作为食品用途；2、无需动物检疫合格证就能够作为食品经营。被告梅州市食品药品监督管理局显然认为后者是正确结论，按其理解，《食品安全法》第34条禁止经营“未按规定检疫”的肉类，其中的“规定”无法律依据，因此对无检疫检验的狗肉经营不确定为违法行为。原告认为这一结论并不正确：1、犬和猫都属于有人畜共患疫病的防疫对象的易感动物，因此适用于动物防疫法，称这两种动物用于屠宰及肉类经营而不需检疫，是违背国家法律法规精神的。现实当中，我国因为屠宰动物而引起的疫情，非典和h7n9流感等惨重教训必须记取，所以被告梅州市食品药品监督管理局的这一结论不合法理。2、市售狗肉既没有动物产品检疫合格证，也就无法追溯其活体犬只的产地检疫合格证，事实上市场上的犬只普遍也不具备真实合法的产地检疫证明，说明其来源也是不合法的、不符合食品可追溯条件的。原告认为，被告越权解释及错误理解国家法律法规。现实当中，当前市售狗肉是来源于被盗、毒的家庭养护用于陪伴、看家犬，或者是由于宠物管理与法律缺失造成非法宠物繁殖买卖、人为弃养、走失、抓捕流浪狗等，各种来源复杂且不可追溯，但无论何种来源，都不属于食品农产品，也不符合食品安全法与食品安全标准要求，都不应作为食品与食品材料经营，不应有屠宰规程的出台，即使没有针对性的禁止条款，但可以依据现有的《食品安全法》第34条、第50条等相关禁止条例作为依据，杜绝狗肉违法经营，决不应认为应该等待地方出台屠宰规程，才能有法可依。再者，广东省食品药品监督管理局办公室在2013年12月已发文要求严格监管，禁止不具备动物检疫合格证的猫狗及其肉类进入食品流通或者作为食品加工材料，被告所说的无明确的法规依据，忽略了省政府食品安全管理机构下达的指导文件。除了《食品安全法》第34条第8款之外，该法第50条也规定了“食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品，应当查验供货者的许可证和产品合格证明”，餐饮服务食品采购索证索票管理规定（国食药监食（2011）178号）均有要求“查验动物产品检疫合格证明原件、供货方的许可证等证明原件。”被告广东省食品药品监督管理局在行政复议书面答复中认为“对市售狗肉无检疫检验，监管部门无明确的法规依据确定其为违法行为”欠妥。原告提出复议的申请事项并非其投诉其办事程序，而是具体的行政行为。该行政行为涉嫌渎职放任狗肉黑色产业危害食品安全、破坏市场秩序，由此滋生的盗抢犯罪活动危害各地城乡养犬家庭的生命财产安全，危害社会秩序，造成社会矛盾冲突风险，这都与不特定的社会个体成员的权益相关。
综上所述，被告梅州市食品药品监督管理局对原告的投诉举报的答复，是不合理不合法的，是与国家法律法规的立法精神及有关规定相悖的，是食品安全监管渎职的体现。被告广东省食品药品监督管理局作出的复议决定书，也是完全错误的。原告请求法院，一、判令撤销被告梅州市食品药品监督管理局作出的梅食药监投复（2015）z10号《举报答复函》，对被告广东省食品药品监督管理局作出的粤食药监复决字（2015）119号《行政复议决定书》一并作出相应判决。二、请求责令被告梅州市食品药品监督管理局重新对原告投诉举报的经营单位依法查处。
原告向本院提交的证据材料有：1、原告陈某的身份证复印件；2、农公开（医）（2015）1号《农业部信息公开申请答复书》；3、粤食药监复决字（2015）119号《行政复议决定书》；4、梅食药监投复（2015）z10号《投诉举报答复函》；5、（京朝）食药监食举答复（2015）220006号《关于北京永昌酒店管理有限公司经营未经动物卫生监督机构检疫的肉类举报事项的处理结果答复》；6、（京朝）食药监食举答复（2015）220008号《关于北京水晶峰餐饮有限公司海棠花第二分店经营未经动物卫生监督机构检疫的肉类举报事项的处理结果答复》；7、国家食品药品监督管理总局信访办的答复；8、网络资料复印件。
上述证据材料已随原告的起诉状副本送达给被告梅州市食品药品监督管理局、被告广东省食品药品监督管理局。
被告梅州市食品药品监督管理局向本院递交了答辩状并在庭审中辩称：2015年8月5日，我局接被告广东省食品药品监督管理局转来粤食药监投转201500000989号，称原告陈某举报梅州市梅江区东记狗肉餐饮店等69家餐饮店涉嫌经营未经检疫狗肉的问题并交我局办理。接被告广东省食品药品监督管理局转办件后，被告梅州市食品药品监督管理局即按投诉举报相关规定，将投诉人反映的涉及各县（市、区）辖区的问题转相关县（市、区）食品药品监督管理局进行调查处理。根据相关县（市、区）食品药品监督管理局回复的办理情况，我局于2015年10月15日向投诉举报人发出了梅市食药监投复（2015）z10号《投诉举报答复函》答复办理情况。
投诉举报的办理，国家有明确的办理规范要求。我局严格按照国家食品药品监督管理局《食品药品投诉举报管理办法》规定和广东省食品药品监督管理局投诉举报转办要求办理投诉举报，办理过程积极主动，程序规范，未有违规办理或超时答复等情况。答复情况依据担负行政监管职能的相关县（市、区）食品药品监督管理局的办理情况综合进行答复，符合客观事实。投诉举报内容的调查处理，国家食品药品监督管理局《食品药品投诉举报管理办法》第三条明确规定“投诉举报管理工作应坚持属地管理原则”，第十六条也规定“各级食品药品监督管理部门投诉机构受理一般投诉举报后，应依据属地管理原则和监管职责划分以及投诉举报办理的相关规定，及时转办或交办有关单位”。因此，投诉举报人投诉反映内容的调查处理交由相关食品药品监督管理局完全符合规定要求。我国相关法规也明确食品安全实行属地管理和辖区负责制。《中华人民共和国食品安全法》第六条规定：“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责”，第七条规定：“县级以上地方人民政府实行食品安全监督责任制”。广东省食品药品监督管理局《关于印发〈广东省食品药品监管系统事权划分指导意见〉的通知》（粤食药监法（2014）125号）对市、县食品药品监督管理局职权也依法作了明确的划分，明确县食品药品监督管理局“对辖区内所有监管对象（上级部门直接监管的除外）实施日常监督检查”“负责组织查处辖区内的食品药品违法案件（上级部门直接查处的除外）”。至于原告提到的监督职能，我局在投诉举报的办理过程中严格按要求督促各县（市、区）食品药品监督管理局对投诉举报内容进行调查处理和依时答复，就是依照国家食品药品监督管理局《食品药品投诉举报管理办法》履行了监督督促的职能。各县（市、区）食品药品监督管理局是各县（市、区）人民政府食品药品监督管理的行政职能部门，是独立的法人单位，独立行使监督执法职能。原告把上级部门对下级部门的监督职能简单理解为替代或包办行为，要求我局“对投诉举报的经营单位依法查处”与法不符，也不符合当前的食品监管体制和机构职能实际。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，行政诉讼的原告就是行政行为相对人或与行政行为有利害关系的主体。本案原告非行政行为相对人。在是否与行政行为具有利害关系的判断上，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》【法释（2000）8号】第十三条明确列举了四种情形，本案原告并不具有上述情形中的任何一种。据此，原告与投诉举报的经营单位依法查处的行政行为不具有利害关系，不具有对该行政行为进行诉讼的原告主体资格。
综上所述，被告梅州市食品药品监督管理局在办理投诉举报的过程中履行了法定职责，不存在行政不作为和过错，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院予以驳回。
被告梅州市食品药品监督管理局向本院提交的证据材料有：1、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释；2、中华人民共和国行政诉讼法（节录）；3、中华人民共和国食品安全法；4、粤食药监法（2014）125号《关于印发〈广东省食品药品监管系统事权划分指导意见〉的通知》；5、粤食药监投转201500000989号《投诉举报转办单》；6、被举报的69家餐饮食肆信息；7、投诉举报登记处理表；8、投诉举报受理告知书及送达回证；9、各相关县（市、区）的6份《投诉举报转办单》；10、各相关县（市、区）的核查情况汇报；11、梅食药监投复（2015）z10号《投诉举报答复函》及送达回证；12、关于梅州市梅江区东记狗肉餐饮店等69家餐饮店经营未经检疫的狗肉举报办理情况的报告；13、业务流转明细表。
上述证据材料已随被告的答辩状副本送达给原告、被告广东省食品药品监督管理局。
被告广东省食品药品监督管理局向本院递交了答辩状并在庭审中辩称：2015年11月10日，我局收到原告的《行政复议申请书》，原告不服被告梅州市食品药品监督管理局对其作出的《投诉举报答复函》（梅食药监投复（2015）z10号），提出行政复议。我局收到原告的复议申请后，于2015年11月12日作出《行政复议案件受理通知书》（粤食药监复受字（2015）119号），并于次日邮寄送达原告。被告广东省食品药品监督管理局作出受理通知书符合《行政复议法》第十七条及第四十条等有关时限规定。2015年11月12日，我局向被告梅州市食品药品监督管理局发出《提出答复通知书》（粤食药监复答字（2015）119号），并于2015年11月13日向被告梅州市食品药品监督管理局邮寄送达了答复通知书和相关行政复议申请书副本，符合《行政复议法》第二十三条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送原告。……”之规定。2015年8月5日，被告梅州市食品药品监督管理局收到上级转办有关原告的投诉。2015年8月10日，被告梅州市食品药品监督管理局将原告反映的涉及各县（市、区）辖区的问题转给了相关县（市、区）食品药品监督管理局进行调查处理，并于2015年10月15日根据相关县（市、区）食品药品监督管理局的办理结果，向原告发出《投诉举报答复函》（梅食药监投复（2015）z10号），答复办理情况。根据《食品药品举报投诉管理办法（试行）》第二十二条的规定，被告梅州市食品药品监督管理局的办理案件程序符合法律规定，依据事实清楚，适用法律正确。我局受理原告的复议申请后，根据查明事实，于2016年1月4日作出《行政复议决定书》（粤食药监复决字（2015）119号），并于2016年1月5日向原告邮寄送达了该《行政复议决定书》，符合《行政复议法》第三十一条：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”之规定。
被告广东省食品药品监督管理局根据《行政复议法》等有关法律法规，履行了法定职责。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告广东省食品药品监督管理局向本院提交的证据材料有：1、组织机构代码证；2、《行政复议申请书》及相关材料；3、《行政复议案件受理通知书》（粤食药监复受字（2015）119号）及相关邮件单；4、《提出答复通知书》（粤食药监复答字（2015）119号）及相关邮件单；5、被告梅州市食品药品监督管理局提交复议答复材料；6、《行政复议决定书》（粤食药监复决字（2015）119号）及邮件单；7、相关规范性文件（摘录）。
上述证据材料已随被告的答辩状副本送达给原告、被告梅州市食品药品监督管理局。
经庭审质证，本院认为当事人提供的证据材料能客观真实地反映本案事实，应予以采信。
本院根据上述证据，认定如下事实：原告于2015年7月向被告广东省食品药品监督管理局提交举报信，举报梅州市内69家餐饮食肆涉及猫肉、狗肉经营，未经检验检疫的狗肉进入饭店严重违反食品安全法，对人民群众的生命健康带来极大的危害。被告广东省食品药品监督管理局接到举报后，转交被告梅州市食品药品监督管理局办理。被告梅州市食品药品监督管理局于2015年8月5日收到转办文件后，将相关问题转给相关县（市、区）食品药品监督管理局进行调查处理。2015年10月15日，被告梅州市食品药品监督管理局根据所辖县（市、区）食品药品监督管理局的办理结果，向原告发出《投诉举报答复函》（梅食药监投复（2015）z10号），答复办理情况“您有关梅州狗肉饭店，未经检疫的狗肉进入饭店的投诉信用广东省食品药品监督管理局转我局办理，根据属地管理原则，我局已分别将相关事项转梅江区、梅县区、兴宁市、大埔县、五华县、丰顺县食品药品监督管理局调查处理，现就有关情况函复如下：一、梅江区、梅县区、兴宁市、大埔县、五华县、丰顺县食品药品监督管理局于2015年8月12日至10月11日期间对相关餐饮店进行现场检查和监督。您投诉的69家餐饮店，曾记狗肉煲仔饭店等5家有营业但未发现经营狗肉；礼记狗肉店等8家经整治后已关门停业；香香狗肉等56家已要求对存在问题进行整改。二、对于狗肉问题，我局历来高度重视，多次与农业、畜牧等相关职能部门对狗及其制品进入市场进行深入的调查摸底，研究完善监管办法；督促各县（市、区）食品药品监督管理局加强对餐饮店的监管力度，规范狗肉经营市场，防止病狗、毒死狗等流向餐桌。三、食品安全整治是一项社会系统工程。现行法律法规并未规定禁止狗肉用于食用，目前国家也未制定定店屠宰规程和检验检疫的相关标准。食品安全整治既需要完善的法律法规支持，也涉及各级各部门及全社会的所有成员，需要大家的共同关注和参与，共同保障食品安全。”原告收到答复函后不服，于2015年11月10日向被告广东省食品药品监督管理局提出行政复议申请。被告广东省食品药品监督管理局收到原告的复议申请后，于2015年11月12日作出《行政复议案件受理通知书》（粤食药监复受字（2015）119号），被告广东省食品药品监督管理局根据查明事实，认为：一、省局于2015年8月5日将申请人的举报转交被申请人处理，被申请人于2015年8月10日将其举报转交相关县（市、区）局处理，并于2015年10月15日将办理结果书面告知投诉举报人（梅市食药监投复（2015）z10号）。被申请人在法定期限内对申请人的举报进行办理及反馈，符合《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第二十二条的规定。二、对于申请人反映的被举报人涉嫌违法经营狗肉的问题，被申请人已按照属地管理原则，将举报转交相关县（市、区）局调查处理，并将相关县（市、区）局对被举报人进行现场检查作出处理的情况书面反馈申请人，被申请人履行了其法定职责。被告广东省食品药品监督管理局根据查明的案件事实和相关法律依据，于2016年1月4日作出《行政复议决定书》（粤食药监复决字（2015）119号），并于2016年1月5日向原告邮寄送达了该《行政复议决定书》。原告亦对此复议决定不服，遂于2016年1月26日向广州铁路运输第一法院提出行政诉讼，请求法院判令撤销被告梅州市食品药品监督管理局作出的梅食药监投复（2015）z10号《投诉举报答复函》和被告广东省食品药品监督管理局作出的粤食药监复决字（2015）119号《行政复议决定书》，并责令被告梅州市食品药品监督管理局重新对原告的投诉举报进行依法查处。广州铁路运输第一法院受理后于2016年2月17日将本案移送本院受理。
本院认为，被告梅州市食品药品监督管理局受理原告陈某举报梅州市内有69家狗肉店，未经食品安全检验检疫将狗肉上餐桌，要求相关部门进行查处的投诉后，将相关问题移交所辖的县（市、区）食品药品监督管理局进行调查，被告根据调查的事实和相关法律法规，对原告作出梅食药监投复（2015）z10号《投诉举报答复函》，对存在问题的单位和个人作出处理，该《投诉举报答复函》认定事实清楚，程序合法，处理恰当。被告广东省食品药品监督管理局经原告的复议申请，在复议过程中，认为我国法律到目前为止没有一项法律规定禁止食用狗肉、猫肉。因此，根据查明的事实和依据相关法律法规，依法维持了被告梅州市食品药品监督管理局的梅食药监投复（2015）z10号《投诉举报答复函》，该复议程序合法。原告诉请撤销被告梅州市食品药品监督管理局作出的《投诉举报答复函》（梅食药监投复（2015）z10号）和被告广东省食品药品监督管理局作出的《行政复议决定书》（粤食药监复决字（2015）119号），并要求被告梅州市食品药品监督管理局重新对原告的投诉举报进行依法查处，但未能提供充分的证据证实，亦没法律依据。原告的诉请没有事实根据和法律依据，证据不充分，依法应驳回其诉讼请求。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第69条之规定，判决如下：
驳回原告陈某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式三份，上诉于广东省梅州市中级人民法院。
审 判 长 林青山
审 判 员 张玉芳
人民陪审员 梁 薇
二〇一六年八月十九日
书 记 员 陈志炜