上海市高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）沪高民一（民）终字第13号
上诉人（原审原告）�海保集（集团）有限公司。
法定代表人裘东方。
上诉人（原审原告）上海佳富投资有限公司。
法定代表人裘东方。
上列两上诉人之共同委托代理人徐伟明，上海市诚建成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市崇明县规划和土地管理局。
法定代表人姚思平。
委托代理人黄亚忠，上海市申江律师事务所律师。
委托代理人陈子龙，上海市申江律师事务所律师。
上诉人上海保集（集团）有限公司（以下简称保集公司）、上海佳富投资有限公司（以下简称佳富公司）与被上诉人上海市崇明县规划和土地管理局（以下简称崇明规土局）因建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服上海市第二中级人民法院（2012）沪二中民二（民）初字第19号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人保集公司、佳富公司之共同委托代理人徐伟明，被上诉人崇明规土局的委托代理人黄亚忠、陈子龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2010年11月19日，保集公司、佳富公司购买位于上海市崇明县城桥镇的城桥商品房基地1、2地块国有建设用地使用权（以下简称系争地块）出让文件。
2011年1月30日，保集公司、佳富公司向上海市规划和国土资源管理局汇付人民币13，980万元（以下币种均为人民币）作为竞买系争地块的保证金。
2011年2月10日，保集公司、佳富公司向上海市土地交易事务中心提交竞买系争地块申请文件，其中《国有建设用地使用权竞买申请表》竞买申请人承诺处载明：1、若在国有建设用地使用权出让活动中，出现不能按期付款或有其他违约行为的，我方愿意承担全部法律责任，并赔偿由此产生的损失；…4、自本申请表提交之日起，对该地块出让文件均无异议，完全接受并愿意严格遵守有关法律、法规以及该地块出让文件中的规定和要求以及上述承诺，并将遵照履行全部义务。
2011年2月12日，保集公司、佳富公司竞得系争地块，竞买价格为100，191万元。根据现场书面报价记录表，未能竞得系争地块的竞买价格依次为84，720万元、78，200万元、58，250万元、51，888万元。
2011年2月12日，保集公司、佳富公司（受让人）与崇明规土局（出让人）签订《上海市国有建设用地使用权出让合同》，主要约定：出让宗地编号为XXXXXXXXXXXXXXXXX，出让宗地面积为155，318.5平方米。出让宗地平面界止为城桥商品房基地1、2号地块，西至湄州路，东至鼓浪屿路，南至花鸟路，北至育麟桥路。出让人同意在2011年4月25日前将出让宗地交付受让人，交付土地时该宗地应达到净地。宗地的国有建设用地使用权出让价款为1，001，910，000元，每平方米6，450.68元�宗地的定金为200，382，000元，定金抵作土地出让金，自本合同签订之日起的5个工作日内，即2011年2月18日前，受让人应当向地方国库支付保证本合同切实履行的定金。受让人同意在本合同签订之日起30个工作日内，向出让人一次性付清国有建设用地使用权出让价款余额。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。出让合同附件1地块出让条件及建设要求汇总载明，其中：12、地块中标后，由取得该地块国有土地使用权的开发商无偿提供安置房源，面积不小于3万平方米，……；13、取得该地块国有土地使用权的开发单位，应积极配合土地开发前期单位和拆迁管理实施部门，做好地块内原拆迁户的安置入户、合同签订和房地产权证等手续办理。住宅用房在房屋小产权证办理过程中应开具房屋销售发票中所涉及的税收及附加等由该地块国有土地使用权开发单位负责解决；14、取得该地块国有土地使用权的开发单位，应在签订《上海市国有建设用地使用权出让合同》之日起32个月内交付政府安置房源，逾期交付的须承担，逾期交付之日起至交房时期内，原地块拆迁户安置过渡费；18、基地中应根据规划要求配置一所幼儿园。根据教育部门提供的资料，幼儿园办班规模为15个班。为避免家长接送幼儿造成该园门前道路交通阻塞，增加该园用地面积300平方米，用于接送幼儿园的家长停放车辆，据此，该园用地总面积为7，500平方米左右。该幼儿园由通过竞拍取得本基地开发权的开发商负责土建，然后无�提供给教育部门，教育部门负责该幼儿园室内装潢及室外运动场地等配套建设。该园的规划设计要求应当严格按照2005年市颁《普通幼儿园建设标准》执行。具体要求请征询教育部门并签订相关协议。《出让合同》另对其他事项进行了约定。
2011年2月14日，崇明规土局由所属土地储备部门、测绘部门向保集公司、佳富公司现场确认出让土地四至范围。保集公司、佳富公司在交地通知书回执上确认系争地块已交付。
2011年2月18日，保集公司、佳富公司向崇明规土局支付定金200，382，000元。之后，两公司收到被退还的系争地块竞买保证金。
2011年3月23日，保集公司、佳富公司向崇明规土局请示要求延期支付土地出让金，该请示载明：“根据出让合同约定，我司按照出让合同第十条约定于2011年2月18日支付了首期土地款。近期，国家及地方密集出台了一系列房地产调控措施，导致我司在建楼盘的按揭贷款、开发贷款不能及时发放，引起计划内回笼资金不能到位，虽经我司积极努力、多方筹措，仍不能按时筹集第二期土地款所需的资金，从而影响我司第二期土地款的正常支付。同时国家规定地方政府在3月底之前出台房价限价细则，使得我司不能再按土地出让前所设计方案进行实施，导致项目建设会因政府政策原因出现巨额亏损。鉴于上述原因，我司经认真研究、慎重考虑，虽然从战略发展的角度我司也希望进入崇明，积极参与崇明县的城市化建设，但由于国家政策变化带来的不可抗力，我司要求按出让合同约定时间推迟六个月支付第二期土地款，并免除由此产生的滞纳金。”
2011年3月25日，崇明规土局书面答复保集公司、佳富公司，援引出让合同条款，明确受让人不能按期支付土地出让金的违约责任。
2011年4月8日，崇明规土局向保�公司、佳富公司发函催缴系争地块土地出让金。
2011年4月27日，保集公司、佳富公司向崇明规土局提交《关于拟解除沪崇规土（2011）第116号出让合同的函》，该函件中称：“贵局与我司于二O一一年二月十二日签订沪崇规土（2011）出让合同第116号《上海市国有建设用地使用权出让合同》。
的确我司对贵局上述合同所公示的具体内容未进行仔细审阅及推敲，也基于我司对政府部门要式合同之要约的信任心态。
贵司合同公示内容与双方所签《出让合同》内容完全一致也是不争事实。
现经我司仔细解读《出让合同》的具体合同条款，发现合同的内容有些问题，疑惑如下：
一、关于合同附件1第12款中‘地块中标后，由取得该地块国有土地使用权的开发商无偿提供安置房源，面积不小于3万平方米，以整幢、整单元提供。’我司认为，我司与贵局之间签订的《出让合同�室有偿买卖土地使用权的合同，而上述条款的内容属赠予无偿性的内容，系两个不同的法律范畴，内容与性质也截然不同。贵局将无偿赠予的内容隐含置于附件1‘建设要求汇总’中，是否使人容易疏忽与误读，本条款是否应体现在主合同中的特别约定条款中。3万平方米安置房源涉及金额达几个亿人民币，是否应特别提示及特殊告知。因这项内容并非是土地出让合同的常规条款。
二、安置房源是涉及出让地块的动拆迁内容，严格意义上于受让‘净地’的房地产开发商无涉。安置房源属土地一级开发的成本，作为土地受让方的房地产二级开发的开发商，为何要承担属二个不同阶段，二个不同范畴的巨额一级开发成本。贵局在《出让合同》的附件中出现与众不同的条款，这不是‘一个愿打，一个愿挨’的简单问题。
三、3万平方米的安置房源，据我司所知贵局通过崇�土地发展有限公司安置342户动拆迁户，而我司受让地块中的动迁户只有108户，为什么‘净地’受让方要承担高于几倍受让地块的动迁户，为什么其他地块的动迁户要由本地开发商无偿提供安置房源。我司无偿提供这3万平方米安置房源是否涉及有偿于无偿捆绑‘强买强卖’之疑。这就有一个本地块及其他地块的土地一级开发的承办如何列支的问题。
四、中央有关部委三令五申，要求土地出让时‘不得将两宗以上地块捆绑出让’。我司受让地块原有宗地九个，也就是有九块宗地。从东引路及丁家桥河的自然地理分割也应是两宗地块。从出让地块贵局分为1号地块及2号地块，也可看出是两宗地块，从1、2号地块的容积率分别是1.2与1.0的强制性指标来看，现贵局将上述地块作为一宗土地，编制一个宗地号出让，是否规范。
五、关于7，500平方米幼托用地及300平方米幼托专�停车场问题，根据《出让合同》第五条‘本合同项下出让宗地的用途为普通商品房’。幼儿园属公建配套，但幼儿园及幼儿园的专用停车场系教育用地，其用地应为行政划拨土地。我司受让的土地是经营性用地，为什么贵局硬将本属行政划拨的教育用地放置、占用纯普通商品房土地面积中，这是否又是一项‘捆绑’，住宅与幼托是二项性质完全不同的用地。
六、关于合同附件1第13款‘住宅用房在房屋小产证办理过程中应开具房屋销售发票中所涉及的税收及附加等由该地块国有土地使用权开发单位负责解决。’这就涉及前述无偿提供3万平方米安置房源问题。我司不但得无偿赠予3万平方米安置房，且得开具销售发票，还得对开具销售发票承担所有的税赋。关于这一条款涉及以下几点。
首先，这是否体现公平、合理原则。
其次，开具发票时这3万平方米的每平方米的单价如何确认、界定，是本地块的商品房的平均单价，还是本区域商品房市场的平均单价，或动拆迁协议中（动拆迁协议内容我司一无所知）协议价，还是适用经适房的平均单价。这几种不同口径的单价涉及税赋（土地增值税、营业税、企业所得税等）相差人民币一个多亿，是一项非常大的巨额款项。贵局设置这一条款与‘透明’、‘公开’原则相差甚远，隐形成分太大。
再者，这些隐形的内容，今后开发商与动拆迁户在办小产证、开具发票时会发生尖锐的矛盾。动迁安置房户希望发票开具数额越高越好，就高不就低，以利其今后二手交易时差价相对较小。这所涉及342户动迁户为此极有可能发生群体案件。今后如发生上述矛盾，地方政府只会强按开发商，满足百姓诉求，开发商如何承受？
七、关于《出让合同》第四十二条仲裁条款：‘提交上海市规划和资源管理局仲裁委员会仲裁。’现上海市是否存在‘上海市规划和资源管理局’这个政府职能部门，是否有此仲裁机构？
我司承认在本合同签约前，我司未仔细解读合同的所有条款，存在疏忽、失误和轻率。但作为合同相对方，贵局在要式合同的要约中，是否真正体现合理、规范和平等。
基于以上我司提出的问题与疑惑，我司要求解除116号《出让合同》，返还我司已付定金。…”
2011年5月19日，崇明规土局致函保集公司、佳富公司敦促履行合同义务，该函载明：“一、本局与贵司于二〇一一年二月十二日签署的沪崇规土（2011）出让合同第116号《上海市国有建设用地使用权出让合同》，系依照现行国家法律、法规，经上级政府审核批准，并通过法定程序签署的具有法律约束力的有效协议，签约当事人均应全面、切实履行，任何一方违反《出让合同》的约定，均应承担违约�法律责任。
二、贵司在二〇一一年四月二十七日《关于拟解除沪崇规土（2011）第116号出让合同的函》中就提供安置房源、宗地安排、幼托用地、安置房销售税收等事项提出的意见，本局认为该等事项所涉的权利义务均系《出让合同》的重要组成部分，在挂牌人上海市土地交易事务中心的《上海市国有建设用地使用权出让文件》中均已明确载明。《上海市国有建设用地使用权出让文件﹤国有建设用地使用权挂牌出让须知﹥》第十三条注意事项第（一）项明确规定‘竞买申请人须全面阅读有关出让文件。竞买申请人一经受理确认后，即视为该竞买申请人对出让文件及地块现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任’。贵司《关于拟解除沪崇规土（2011）第116号出让合同的函》中关于‘合同公示内容与双方所签《出让合同》内容完全一致也是不争的事实’的表述是客观准确的，而关于‘的确我司对贵局上述合同所公示的具体内容未进行仔细审阅及推敲’、‘我司承认在合同签订前，我司未仔细解读合同的所有条款，存在疏忽、失误和轻率’等托词则显然与事实不符，更不能作为贵司要求解除《出让合同》和返还已付定金的理由。
三、本局再次重申，《出让合同》是出让人与受让人真实意思的表示，其内容与法律、法规不悖，程序合法，《出让合同》的合法有效不容置疑，贵司要求解除《出让合同》和返还已付定金的理由依法不能成立。
四、依照《出让合同》规定，贵司应于《出让合同》签订之日起三十个工作日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款余额，然贵司2011年2月18日支付定金后，余额部分801，528，000元至2011年3月25日截止日至今仍未缴纳，构成违约。现再次函告并敦促贵司，请按照《出让合同》的规定�迅即履行支付国有建设用地使用权出让价款余额及缴纳逾期支付的违约金的义务。否则，由于贵司的违约，所造成的一起法律后果和经济损失均应由贵司承担。”
2011年5月21日，保集公司、佳富公司回复崇明规土局，认为崇明规土局对其函件中提出的疑惑未作解答，并希望积极沟通，使问题顺利解决。
2011年8月23日，崇明规土局与保集公司、佳富公司签订《谅解备忘录》，主要内容为：“一、鉴于受让人曾向出让人提出解除《出让合同》并退还定金的要求，为避免各方经济损失的扩大，维护社会经济稳定，受让人与出让人一致同意先解除《出让合同》，由出让人收回土地，尽快重新启动该地块的出让、开发程序。
二、受让人认为要求解除《出让合同》的原因是该合同所涉的无偿提供安置房源、幼托用地、安置房销售税收等事项均显失公平，合同条款有违法律政策规定，因此要求收回全部已支付的定金20，038.2万元；出让人认为《出让合同》合法有效，解除《出让合同》的原因是受让人违约，不能返还受让人已支付的定金。鉴于前述分歧，出让人虽然不同意退还受让人全部或部分定金，但愿意将此争议通过受让人或出让人向人民法院起诉的方式，由人民法院依法调解或裁决，也可以依法通过其他合法的方式解决。
三、各方确认，本备忘录签署后，除是否应当退还定金事项约定外，受让人与出让人不再存在其他争议。鉴于受让人同意解除《出让合同》和及时退还出让土地的积极行为，出让人放弃向受让人追究除暂搁定金争议事项以外的其他违约赔偿责任的权利。”
同日，双方签订《解除协议书》，主要内容为：“一、出让人与受让人一致同意解除《出让合同》，由出让人收回土地。
二、受让人根据《出让合同》支付出让人的定金20，038.2万元，各方同意按《谅解备忘录》的约定，通过受让人或出让人向人民法院起诉的方式，由人民法院依法调解或裁决，也可以依法通过其他合法的方式解决。”
同日，双方签订《移交土地确认书》，约定：“接收人（崇明规土局）与移交人（保集公司、佳富公司）一致同意解除《出让合同》，并已由移交人将《出让合同》所涉的土地移交至接收人。移交人确认：《出让合同》所涉的土地在移交至接收人时，已不存在移交人在该等土地上的任何权利义务；接收人确认：《出让合同》所涉的土地已经接收，该等土地上的任何权利义务均由接收人享有承担。”
2012年3月27日，案外人上海同瀛宏明房地产开发有限公司竞得系争地块，与崇明规土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让价款为535，850，000元。涉及安置房源、幼儿园及其专用停车场、原拆�户办证税收承担等内容以特别约定方式予以载明，具体出让条件同崇明规土局与保集公司、佳富公司签订的《出让合同》一致。
原审法院认为，保集公司、佳富公司与崇明规土局签订的《出让合同》系双方当事人真实意思表示，亦未违反国家法律、行政法规的规定，应认定为合法有效，双方当事人均应遵守。
根据出让文件及《出让合同》约定，系争地块平面界址、宗地编号明确，保集公司、佳富公司认为崇明规土局捆绑出让国有土地使用权的意见，缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。
保集公司、佳富公司认为无偿提供3万平方米安置房实质是毛地出让，违反《土地法》及国家相关文件规定。根据《出让合同》约定，崇明规土局在交付土地时系争地块应达到净地。根据查明的事实，保集公司、佳富公司在崇明规土局交付系争地块时，双方未有争议。之后，�集公司、佳富公司亦按约支付定金。因此，可以认定崇明规土局所交付的土地符合合同约定的净地要求。根据出让文件记载和《出让合同》约定，系争地块受让人无偿提供不小于3万平方米安置房是系争地块出让条件之一，亦是保集公司、佳富公司应履行的合同义务。因此，保集公司、佳富公司关于此节的意见，缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。
同时，根据出让文件记载和《出让合同》约定，系争地块国有土地使用权开发单位负责解决住宅用房在房屋小产权证办理过程中应开具房屋销售发票中所涉及的税收及附加等（第13项），承担规划幼儿园土建并无偿提供给教育部门（第18项）。前述约定均为系争地块出让条件，不违反效力性强制性规定，是保集公司、佳富公司竞得系争地块后应履行的合同义务。本案系争地块系采用拍卖方式出让，相关出让文件在竞�之前均已公开，文件明确载明前述无偿提供安置房源、幼托用地、安置房销售税收等出让条件。各项出让条件均是影响竞买价格的重要因素，包括本案保集公司、佳富公司在内的各竞买人必然在竞买前予以充分注意并据此慎重确定竞买价格。保集公司、佳富公司竞得系争地块后，与崇明规土局签订《出让合同》时，亦未对前述各项出让条件提出异议。鉴于前述情况，不能认定《出让合同》约定的各项出让条件存在显失公平之处。因此，保集公司、佳富公司关于《出让合同》存在违法违规、显失公平情况的意见，缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。
保集公司、佳富公司与崇明规土局签订的《谅解备忘录》明确载明双方对于《出让合同》解除原因存在的分歧意见，明确双方除定金事项外不存在其他争议，并愿意将此争议通过向法院起诉或通过其他合法的方式解决。因此，双方虽协议解除《出让合同》，但尚存定金争议留待法院或其他有权机关依据事实予以判定。保集公司、佳富公司认为因《出让合同》已协议解除，不具备定金罚则适用条件的意见，明显与事实不符，原审法院不予采纳。
根据《出让合同》约定，保集公司、佳富公司应于合同签订之日起30日内，一次性付清出让价款余额。根据查明的事实，保集公司、佳富公司未按约定支付出让价款余额，延期付款超过60日，经出让人崇明规土局催缴后仍不能支付出让价款余额。保集公司、佳富公司逾期未付款，违反合同约定，应承担相应的法律责任。根据《出让合同》约定，出让人崇明规土局对于受让人保集公司、佳富公司的违约行为有权解除合同，受让人保集公司、佳富公司无权要求返还定金。因此，保集公司、佳富公司作为违约方无权要求崇明规土局返还已付定金。
综上所述，保集公司、佳富公司要求崇明规土局向其归还定金并赔付利息损失的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条、第一百一十五条之规定，于2014年5月22日作出如下判决：对上海保集（集团）有限公司、上海佳富投资有限公司要求上海市崇明县规划和土地管理局归还定金人民币2.00382亿元并按照银行同期贷款利率赔付利息损失之诉讼请求，不予支持。案件受理费1，092，689元，由上海保集（集团）有限公司、上海佳富投资有限公司负担。
保集公司、佳富公司不服原审判决，上诉称：系争地块上有两个容积率，说明是两块宗地，涉嫌捆绑出让。根据《出让合同》，保集公司、佳富公司要无偿提供3万平方米安置房，无销售收入，却要承担税赋，涉及虚开发票，所以�争合同违法无法履行。合同的违法性不因公示或当事人不提异议而合法，《出让合同》的违法性在先，作为合同相对方的保集公司、佳富公司不应被认定有违约行为。保集公司、佳富公司据此请求二审法院依法改判或发回重审。
崇明规土局不同意对方的上诉请求，认为捆绑出让是将不同性质、不相毗邻的土地设置条件捆绑出让，本案系争地块是一个宗地编号，经过市有关部门确认，不是捆绑出让，因地块涉及新老城衔接，容积率新城略低是该地块规划的需要。安置被拆迁户是销售行为，应该开具发票和缴纳税金，不涉及虚开发票，这是竞买人确定受让价格的因素，不存在违法。出让合同及其相关权利义务经过相关部门审核，保集公司、佳富公司未按约履行，要求解除合同，定金不能返还。据此，崇明规土局要求驳回保集公司、佳富公司的上诉请求。
本院经审理�明，原审法院查明的事实属实。
本院认为，本案系争土地出让界址清楚、明确，只存在一个宗地编号，保集公司、佳富公司称崇明规土局捆绑出让国有土地使用权，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。根据出让文件和《出让合同》，取得系争地块国有土地使用权的开发单位要无偿提供面积不小于3万平方米的安置房源，并负责解决住宅用房在房屋小产权证办理过程中应开具房屋销售发票中所涉及的税收及附加等。上述约定并不违反效力性强制性规定，其作为竞买条件已经在竞拍之前在相关出让文件中公开，保集公司、佳富公司作为竞买人在竞买前应予充分注意并据此慎重确定竞买价格。保集公司、佳富公司竞得系争地块后，与崇明规土局签订《出让合同》时，均未对前述条件提出异议，其在后来给崇明规土局的函中也承认“合同公示内容与双方所签《出让合同》内容完全一致也是不争事实”。现保集公司、佳富公司提出《出让合同》违法并导致合同无法履行，亦不能提供相应的事实和法律依据。保集公司、佳富公司未能按合同约定如期支付出让价款余额，延期付款超过60日，经出让人崇明规土局催交后仍不能支付，按照《出让合同》约定，作为出让人的崇明规土局有权解除合同，受让人保集公司、佳富公司无权要求返还定金。故一审法院根据查明的事实，对保集公司、佳富公司要求判令崇明规土局向其归还定金并赔付利息损失的诉请不予支持，并无不当。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由均不能成立。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币1，092，689元，由上诉人上海保集（集团）有限公司�上海佳富投资有限公司。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 洁
审 判 员 马 红
代理审判员 赵 超
二〇一五年六月二十五日
书 记 员 徐伯亨
附：相关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
……