广东省东莞市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）东中法行终字第73号
上诉人（原审原告）：梁坤，男，1945年9月7日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
上诉人（原审原告）：何桂，女，1942年12月30日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
上诉人（原审原告）：梁淑霞，女，1973年8月25日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
上诉人（原审原告）：梁寿，男，1953年7月9日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
上诉人（原审原告）：郭丽枝，女，1955年4月7日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
上诉人（原审原告）：梁银凤，女，1985年4月26日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
上述六上诉人共同委托代理人：雷海军，北京银雷律师事务所律师。
上述六上诉人共同委托代理人：祁柏辉，男，汉族，1963年4月3日生，身份证住址：广东省东莞市东城区，
被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局。住所地：东莞市东城区东城大道***号。
法定代表人：刘杰，该局局长。
委托代理人：吴开雄，广东方中天律师事务所律师。
委托代理人：莫庆君，该局工作人员。
原审第三人：东莞市百茂实业投资有限公司。住所地：东莞市高埗镇高埗大道三横路*号。
法定代表人：李新成，该公司董事长。
委托代理人：严伟，广东旗峰律师事务所律师。
委托代理人：路芳，广东旗峰律师事务所律师。
原审第三人：东莞市高埗镇塘厦第四股份经济合作社。住所地：广东省东莞市高埗镇塘厦村委会。
诉讼代表人：梁念登，理事长。
委托代理人：黎波，广东礼律律师事务所律师。
委托代理人：高杰，广东礼律律师事务所律师。
上诉人梁坤、何桂、梁淑霞、梁寿、郭丽枝、梁银凤(以下简称“梁坤等六人”)因与被上诉人东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）及原审第三人东莞市百茂实业投资有限公司(以下简称“百茂公司”)、东莞市高埗镇塘厦第四股份经济合作社(以下简称“塘厦第四经合社”)土地行政登记纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2013）东一法行初字第158号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，行政诉讼的原告应当与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。本案中，根据东莞国土局提交的《关于东莞市高埗镇2009年度第六批次申请调整用地地块位置的复函》和《关于东莞市高埗镇2006年度第三批次申请调整用地地块位置的复函》两份批次报批批复文件，涉案的地块中的农用地已经东莞市人民政府批准，转为集体建设用地。该变更土地用途的行为，在被有权机关依法撤销或改变前，其效力应当予以认可。据此，即便如梁坤等六人所述，涉案地块包含了梁坤等六人承包经营的土地，其承包权亦随土地用途性质的改变而消失。因此，梁坤等六人与涉案土地因出让而进行的权属登记已无法律上的利害关系。梁坤等六人认为涉案的土地用途变更违法，但该行为与本案中的土地权属登记行为是彼此独立，作出机关亦不相同，土地用途变更行为是否合法，不属于本案审查范围。综上，梁坤等六人与被诉行政行为无法律上的利害关系，其不具有原告诉讼主体资格。原审法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项、第四十九条第三款的规定，裁定：驳回梁坤等六人的起诉。
一审宣判后，梁坤等六人不服，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审裁定；二、改判支持梁坤等六人的原审诉讼请求，即确认东莞国土局于2012年9月13日发放给百茂公司的《集体土地使用证》行为违法，并撤销该《集体土地使用证》；三、由东莞国土局承担本案诉讼费。事实与理由如下：一、梁坤等六人具备原告主体资格，原审驳回理由不成立。《关于东莞市高埗镇2009年度第六批次申请用地地块位置的复函》中涉案调整面积为3.1718公顷，《关于东莞市高埗镇2006年度第三批次申请用地地块位置的复函》中涉案调整面积为1.5729公顷，合计面积为4.7447公顷，折合71.1705亩。本案诉争土地为145025.3平方米，约217.5亩，远远大于上述批准面积。梁坤等六人实际使用的土地并不包含在诉争土地范围内，为非调整范围内土地。其次，根据上述两份复函显示，调整前地块保留农用地性质，应当按照法定程序申报供地手续。东莞国土局未提交后续办理手续，应当视为土地未实际变更性质。由此，梁坤等六人的农用地在梁坤等六人不知情的情况下被按照建设用地转让，侵害了梁坤等六人的合法权益。需要强调的是，本案的土地从农用地转为建设用地，需经国务院批准，在未完成上述程序之前，涉案土地使用性质不能变更。二、本涉案及腐败违纪问题，东莞国土局涉案权属登记事实不清、程序违法、适用法律错误，应当确认违法并予以撤销。1.《集体建设用地使用权流转申请表》中61名村民代表的签字是虚假的。其中，苏日华等多人为村干部，但并非村民代表，而梁树均、单建厚等多人重复出现，且未实际签字。梁松美等真实的村民代表，原审到庭旁听，均证实非本人签字。2.《集体建设用地使用权出让合同》，廖加发的签字系伪造，廖加发是村书记，并非法定代表人。当时廖加发因腐败案件被羁押，不可能签字。转让价款低于基准地价。3.程序违法，未召开村民代表大会。依照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第七条“出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意”及《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》第十二条“股东大会做出的决定，必须有过半数股东参加会议，并获得到会股东的过半数通过才能有效。股东大会做出的决定，必须有三分之二以上股东代表参加会议，并获得到会股东代表的三分之二以上通过才能有效”的规定，东莞国土局未提交百茂公司上述会议资料，视为未召开相关会议，依法属于违反法定程序。4.程序违法，未进行“招、拍、挂”。根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十五条“集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行”及第三十条“违反本办法第十五条的规定，集体建设用地使用权不实行公开交易的，县级以上土地行政主管部门不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续”的规定，塘厦第四经合社应当采取招标、拍卖、挂牌等方式进行土地流转，但东莞国土局未提交按照上述第十五条规定的方式流转的证据，依据第三十条的规定不得为其办理登记手续。5.未缴纳出让金。东莞国土局未提交银行记录，未核查百茂公司支付土地转让金的真实性，且转让金未达到基准地价。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第二十五条规定“集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。具体实施办法由省劳动保障部门会同省农业、民政、财政、卫生等部门制定,报省人民政府批准后实施。”综上，该具体行政行为主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定，该土地登记的具体行政行为依法应当撤销。
被上诉人东莞国土局答辩称：一、梁坤等六人与涉案土地不具有法律上的利害关系，梁坤等六人诉讼主体不适格，依法应驳回起诉。原审裁定认定事实清楚、依据充分、程序恰当，依法应予维持。梁坤等六人诉称其以“分田到户”形式依法拥有部分涉案土地的使用权，系“涉案土地地块上原耕种村民，种有瓜果菜等农产品，一直合法使用”，东莞国土局在梁坤等六人不知情的情况下，将涉案土地登记于百茂公司名下，损害其合法权益。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。但本案梁坤等六人并无证据证明其对本涉案土地具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，证明符合起诉条件的举证责任在梁坤等六人。因此，梁坤等六人与涉案土地不具有法律上的利害关系，主体不适格，依法应驳回起诉。二、东莞国土局核发东府集用（2012）第1900320404880号《集体土地使用证》给百茂公司事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。2012年3月31日，百茂公司与东莞市高埗镇塘厦村村民委员会（以下简称“高埗镇塘厦村委会”）向东莞国土局提交《集体建设用地使用权流转申请表》、批次报批批复文件、用地预审意见、《建设用地规划批准书》、《广东省企业基本建设投资项目备案证》、村民代表意见、营业执照及机构代码证、编号为东国土资流转出让合〔2012〕12号《集体建设用地使用权出让合同》等申请办理涉案集体土地使用权出让手续。东莞国土局受理后，依法进行审查。经东莞国土局高埗分局、东莞市高埗镇人民政府初审同意，东莞国土局于2012年4月23日根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》、《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》的有关规定，同意办理涉案集体土地使用权出让手续并报东莞市人民政府审批。东莞市人民政府于2012年5月18日审批同意办理。为此，东莞国土局于2012年5月28日作出东国土资流转出让字（2012）12号《关于东莞市百茂实业投资有限公司受让集体建设用地使用权的通知》，核准百茂公司受让涉案土地。2012年8月3日，百茂公司向东莞国土局提交《土地登记申请书》、《关于东莞市百茂实业投资有限公司受让集体建设用地使用权的通知》、编号为东国土资流转出让合〔2012〕12号《集体建设用地使用权出让合同》、营业执照及机构代码证及缴交税费单据等申请办理涉案土地登记。东莞国土局受理后，依法进行了地籍调查。经高埗镇塘厦村委会、东莞国土局高埗分局初审同意，东莞国土局报东莞市人民政府批准后，根据《土地登记办法》第三条、第九条、第三十三条等规定，于2012年9月13日依法核发涉案《集体土地使用证》给百茂公司。据此，东莞国土局核发涉案《集体土地使用证》给百茂公司事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。综上，梁坤等六人与涉案土地不具法律上的利害关系，主体不适格，依法应驳回起诉。原审裁定认定事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。东莞国土局核发涉案《集体土地使用证》给百茂公司事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。
原审第三人百茂公司述称:一、梁坤等六人与东莞国土局核发《集体土地使用证》的行政行为无法律上的利害关系，不具备本案的诉讼主体资格，原审法院据此裁定驳回梁坤等六人的起诉合理合法。1.涉案土地系高埗镇塘厦村集体所有之建设用地，即使涉案土地包含了梁坤等六人原来承包经营的土地，梁坤等六人对其承包土地享有的承包权也随土地用途变更为建设用地而消失。据此可见，梁坤等六人与东莞国土局为百茂公司核发第2012-08-1004号《建设用地规划许可证》已无法律上的利害关系。故，原审法院认定梁坤等六人在本案中不具有诉讼主体资格，并裁定驳回梁坤等六人的起诉是完全合理合法的。2.第2012-08-1004号《建设用地规划许可证》所涉及土地面积为201358.9㎡(包括第一期145025.3㎡和第二期56333.6㎡)均办理了批准手续，并不存在梁坤等六人所称涉案面积远远大于批准面积的事实。3.梁坤等六人所称其“实际使用的土地并不包含在诉争土地范围内，为非调整范围内土地”无事实依据。4.梁坤等六人所称“农用地转为建设用地，需要国务院批准”是对法律条文的错误理解。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。”之规定，百茂公司利用涉案土地进行“唯美陶瓷产品集散项目”显然不属于该条款规定应由国务院批准的项目。而且，涉案农用地转为建设用地的作出机关并非本案东莞国土局，其土地用途变更行为也不是本案被诉具体行政行为，其变更行为是否合法不属于原审法院审查范围。据上，梁坤等六人在本案中不具有原告诉讼主体资格，原审法院裁定驳回梁坤等六人的起诉合理合法，依法应予以维持。二、东莞国土局向百茂公司核发涉案《集体土地使用证》，事实清楚，程序恰当，适用法律正确，依法应当予以维持。1.百茂公司与土地所有者高埗镇塘厦村村民委员会依法向东莞国土局申请办理涉案集体土地使用权出让手续，且提交的资料齐全、程序合法，完全符合《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》、《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》的相关规定。根据东莞国土局提交的证据材料显示，百茂公司和高埗镇塘厦村村民委员会于2012年3月31日向东莞国土局申请办理涉案集体土地使用权出让手续，依法向东莞国土局提交了如下资料：①《集体建设用地使用权流转申请表》【含：高埗塘厦村三分之二以上村民代表同意出让涉案土地的意见及亲笔签名，56/61】、②用地预审意见书【2012.3.21，东国土资（预）函[2012]44号《关于东莞市百茂实业投资有限公司项目用地预审的意见》】、③建设用地规划批准书【2011.12.15批准，含“规划红线图”】、④立项批复文件【《广东省企业基本建设投资项目备案证》】、⑤批次报批批复文件【《关于东莞市高埗镇2009年度第六批次申请调整用地地块位置的复函》和《关于东莞市高埗镇2006年度第三批次申请调整用地地块位置的复函》】、⑥百茂公司营业执照及组织机构代码证、⑦《集体建设用地使用权出让合同》【东国土资流转出让合[2012]12号，含双方单位盖章认可的宗地图、出让宗地界址图】。上述申请材料完全符合《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》规定申请办理集体建设用地使用权出让手续应提交的材料。百茂公司和高埗镇塘厦村村民委员会向东莞国土局提交上述申请材料后，东莞国土局依法进行了审查，经东莞国土局高埗分局、东莞市高埗镇人民政府初审同意后，东莞国土局于2012年4月23日同意办理涉案集体土地使用权出让手续，并报东莞市人民政府审批，东莞市人民政府2012年5月28日审批同意办理，同日东莞国土局作出《关于东莞市百茂实业投资有限公司受让集体建设用地使用权的通知》，核准百茂公司受让涉案土地。可见，东莞国土局审查及核准百茂公司受让涉案土地的程序恰当，并无不当。2.百茂公司依法向东莞国土局申请办理涉案土地登记，提交的资料齐全，且东莞国土局审查程序恰当，完全符合《土地登记办法》之相关规定。2012年8月3日，百茂公司根据《土地登记办法》第九条之规定，依法向东莞国土局申请办理涉案土地登记，提交了以下材料：①《土地登记申请书》、②《关于东莞市百茂实业投资有限公司受让集体建设用地使用权的通知》、③《集体建设用地使用权出让合同》、④百茂公司营业执照及组织机构代码证、⑤百茂公司缴交相关税费的单据（含：土地出让金、管理费、契税、耕地占用税、耕地开垦费等）、⑥塘厦第四经合社出具的地价款支付完毕的证明。东莞国土局受理百茂公司的上述土地登记申请后，依法对涉案土地进行了地籍调查，经高埗塘厦村、东莞国土局高埗分局初审同意，东莞国土局报东莞市人民政府批准后，根据《土地登记办法》之相关规定于2012年9月13日核发了涉案《集体土地使用证》给百茂公司。东莞国土局对百茂公司申请办理涉案《集体土地使用证》的审查程序恰当、完全合法，并无不当。3.《集体建设用地使用权出让合同》上“廖加发”的签字系伪造，但梁坤等六人并未提供相关证据予以证实。4.根据《集体建设用地使用权流转申请表》显示，涉案土地流转已经获得塘厦第四经合社61名村民代表中的56名村民代表的签名同意，即超出2/3以上的村民代表的同意。梁坤等六人以未提交会议资料，称未召开村民代表大会而违反法定程序，没有事实依据。此外，梁坤等六人称《集体建设用地使用权流转申请表》上的签字系虚假签字，但梁坤等六人未提供任何有效证据予以证实。5.百茂公司已依法足额支付了土地出让金、耕地开垦费、管理费、耕地占用税、契税等费用，并不存在梁坤等六人所称未交纳出让金的事实。综上，东莞国土局核发东府集用（2012）第1900320404880号《集体土地使用证》给百茂公司，事实清楚，程序恰当，合法有效，依法应予维持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，其裁决结果合理合法，依法应予以维持；反之，梁坤等六人的上诉请求无事实和法律依据，依法应予以驳回。故，为维护百茂公司的合法权益，百茂公司恳请二审法院在查明本案基本事实的基础上，依法驳回梁坤等六人的全部诉求，维持原审裁定。
原审第三人塘厦第四经合社述称：梁坤等六人的上诉请求及事实和理由没有事实和法律依据，应当依法驳回梁坤等六人的上诉，维持原审法院的裁定。理由如下：一、梁坤等六人不是本案的适格诉讼主体，应当依法驳回起诉。首先，梁坤等六人没有提供任何证据证明其一直在占有使用着涉案土地。其次，涉案土地已办理了合法的农用地转用审批手续，于2011年12月31日由集体农用地转为村镇集体建设用地，该农用地转用手续是经东莞市人民政府批准的，符合相关法律法规的规定，东莞国土局就该问题已于2013年8月9日向梁坤等六人作出了复函【东国土资（执法）函（2013）220号复函】。土地承包经营权的基础是存在可用于发包的集体农用土地，因此，集体农用地的承包经营权自转为集体建设用地之日起终止。假设，梁坤等六人的“承包地”包含在涉案土地内，其承包经营权也应当自集体农用地转为集体建设用地之日起终止，自该日起梁坤等六人对涉案土地即不享有任何权利。综上，梁坤等六人与涉案具体行政行为没有法律上的利害关系，其无权就该具体行政行为提起诉讼，应当依法驳回其起诉。二、东莞国土局核发《集体土地使用证》给百茂公司，事实清楚，依据充分，程序恰当，完全合法有效，依法应予以维持。1.涉案土地已依法定程序转为集体建设用地，经政府及有关部门批准符合土地利用规划，无权属争议，土地权利未被限制，可以合法流转。2.塘厦第四经合社流转涉案集体建设用地使用权程序合法，已取得本集体经济组织三分之二以上村民代表的同意，符合《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》、《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》的有关规定。3.东莞国土局提供的证据材料中，百茂公司在向其申请办理集体土地使用证时向其提交的材料中《集体建设用地使用权流转申请表》、《集体建设用地使用权出让合同》【东国土资流转出让合[2012]12号，含双方单位盖章认可的宗地图、出让宗地界址图】等，均是塘厦第四经合社的真实意思表示，东莞国土局根据这些材料向百茂公司核发《集体土地使用证》符合法律规定。综上，塘厦第四经合社认为梁坤等六人的上诉没有事实和法律依据，原审法院裁定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，应驳回梁坤等六人的上诉，维持原审裁定。
本院认为：本案为土地行政登记纠纷。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，梁坤等六人主张东莞国土局将涉案土地登记至百茂公司名下的具体行政行为违法，并要求撤销涉案《集体土地使用证》，但其提交的《东莞市股份经济合作组织股权证书》、东莞市高埗镇矿吓村四组村民不同意租与卖耕地签名表、土地使用人证明、梁满棠的承诺书、在物流城及牛角岭白花地向西垅等地块在用耕地村民签名书及图片，只能证实梁坤等六人是塘厦第四经合社的成员或持股人，不足以证明其是涉案《集体土地使用证》项下部分土地的使用权人或实际使用人，故其以自己名义提起诉讼缺乏法律与事实依据，梁坤等六人不具有本案原告主体资格。原审法院裁定驳回梁坤第六人的起诉并无不当，本院予以维持。需要指出的是，《中华人民共和国物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；……。”《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……。”《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年修订）第十二条规定：“农村集体经济组织应当履行以下职责：（一）经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产：……（六）法律、法规、规章和本组织章程规定的其他职责。”与第十三条第（一）项规定：“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权；……。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”由此可见，集体所有的土地属于集体经济组织的权益，集体经济组织的权益依法应由该集体经济组织享有和维护，当集体经济组织怠于履行相关职责而可能导致集体利益受损时，则村民可依前述程序形成集体意志后以该集体经济组织的名义依法寻求法律救济。
综上所述，上诉人梁坤等六人的上诉请求不能成立，本院予以驳回。原审裁定程序合法，适用法律正确，处理结果并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
根据《诉讼费用交纳办法》第八条规定，本案不交纳案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一四年七月十五日
书 记 员 吴俏虹