湖南省沅江市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沅行初字第16号
原告刘成章，男，1970年9月20日出生，汉族，住沅江市南洞庭芦苇场车子歧管区1队**号。
原告徐兵辉，男，1951年7月2日出生，汉族，住沅江市共华镇黄土包村七村民组**号。
委托代理人王学文，益阳市赫山法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理（代为出庭、调解、和解，变更诉讼请求，代收法律文书）。
被告湖南省沅江市地方海事处，住所地沅江市沿江路**号。
法定代表人毛红旗，系该处主任。
委托代理人郭峰，男，1979年1月21日出生，系该处副主任，代理权限为特别授权代理（代为承认，放弃，变更诉讼请求，和解、调解，提起反诉或者上诉）。
委托代理人梁兆艳，湖南天见律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。
第三人孙雪峰，男，1979年1月23日出生，汉族，住沅江市黄茅洲小机船队**号。
原告刘成章、徐兵辉不服被告湖南省沅江市地方海事处海事行政确认一案，于2015年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于同年5月20日受理后，于2015年5月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。本院于2015年9月23日公开开庭审理了本案。原告刘成章、徐兵辉及其委托代理人王学文，被告湖南省沅江地方海事处委托代理人郭峰、梁兆艳，第三人孙雪峰均到庭参加了诉讼。因孙雪峰与本案被诉行政行为在案件处理上有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本案现已审理终结。因本案案情复杂本院报请湖南省高级人民法院批准延长了审理期限2个月。
被告湖南省沅江市地方海事处于2013年11月12日作出的《沅江市“9*4”水上交通事故调查报告》，该调查报告被诉行政行为认定原告刘成章、徐兵辉（船舶所有人）与第三人孙雪峰（船舶所有人）船舶发生的水上交通事故是一起违章操作导致的事故，并依照《中华人民共和国内河安全管理条例》第六条、第九条、第二十一条及《中华人民共和国内河避碰规则》第十一条和《内河海事行政处罚规定》第十四条的规定，对事故驾驶员龚明、廖伯军移送公安机关处理，分别对事故船舶处一万元处罚，认定原告船舶对此次事故负主要责任，第三人对此次事故负次要责任。
原告诉称，被告作出的《沅江市水上“9*4”交通事故调查报告》认定原告负此事故主要责任，第三人负次要责任。原告至今未收到该报告。第三人孙雪峰将该报告作为事故处理后的证据提起民事赔偿诉讼。对此原告不服被告作出的行政行为，事故责任程序严重违法，请求法院依法确认程序违法并撤销被告作出的《沅江市“9*4”水上交通事故调查报告》。
原告向本院提交了以下证据：
1、《沅江市“9*4”水上交通事故调查报告》，拟证明二原告起诉的依据。
2、干线航行航道图，拟证明事故发生地沈家湾渡口是直线航道，并不是S型弯曲道。
被告辩称，被告作出的《沅江市“9*4”水上交通事故调查报告》不属于行政诉讼受理范围，具有不可诉性，调查报告即交通事故的责任认定，只能作为处理交通事故的证据使用。只有经人民法院确认并依法判决后才能对当事人的权利义务产生影响，判决生效之前没有实质产生权利义务关系。因此，不属于行政诉讼受理范围，且原告从知道或者应当知道之日起已超过三个月期限，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告为证明具体行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，向本院提供了以下证据：
1、《沅江市“9*4”水上交通事故调查报告》，
2、海事处处理相关资料，
3、（2013）沅民一初字第1303号民事判决书，
4、送达回证，
5、《关于恳请对沅江市“9*4”水上交通事故原因重新认定报告》，
6、龚明提交的现场图，
7、现场照片，
8、湘衡山机0010《内河船舶检验证书簿》，
9、湘衡山机0010《内河船舶吨位证书》，
10、湘衡山机0010《内河船舶适航证书》，
11、湘衡山机0010《内河船舶载重线证书》，
12、廖伯军的户籍资料，
13、沅江市航道管理处证明，
14、型深与航道水深示意图，
15、刘建2013年9月17日第一次询问笔录，
16、湘益阳机3313《船舶所有权登记证书》，
17、湘益阳机3313《船舶国籍证书》，
18、湘益阳机3313《内河船舶检验证书簿》，
19、湘益阳机3313《内河船舶适航证书》，
20、湘益阳机3313《内河船舶吨位证书》，
21、湘益阳机3313《内河船舶载重线证书》，
22、湘益阳机3313《内河船舶防止油污证书》，
23、湘益阳机3313《内河船舶防止垃圾污染证书》，
24、湘益阳机3313《内河船舶检验报告》，
25、湘益阳机3313《船舶最低安全配员证书》，
26、曾庆明《内河船舶的适任证书》，
27、龚明身份证复印件，
28、徐军《内河船舶船员基本安全培训合格证》，
29、现场勘查记录，
30、打捞费明细，
31、赔偿清单，
32、价格鉴定结论书，
33、徐兵辉询问笔录，
34、廖伯军询问笔录，
35、石志耕询问笔录，
36、肖征保询问笔录，
37、徐军询问笔录，
38、龚明询问笔录，
39、案件移送书，
40、沅江市公安局处罚决定书，
41、视频资料（u盘），
42、1992年4月7日，交通部《内河船舶船员考试发证规则》节录，
43、《中华人民共和国内河船舶船员适任考试发证规则》（交通部令2005年第1号）节录，
44、《中华人民共和国内河船舶船员适任考试和发证规则》摘录，
45、《内河交通事故调查规定》。
第三人孙雪峰述称，原告驾驶人员未遵守交通规则，是原告船舶在不能追越的地方强行追越发生的事故，导致我船货翻沉。海事报告是被告依法调查作出的，请求法院驳回原告诉讼请求。
第三人孙雪峰未向本院提供证据。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
原告对被告提供的视频资料（U盘）真实性、关联性、合法性及其他证据的关联性均有异议，被告及第三人对原告提供的干线航道图，证明沈家湾渡口是直线航道并不是弯曲航道有异议。合议庭评议认为，原、被告提供的证据材料具有关联性，客观存在，合议庭对其真实性予以采信，但原、被告提供的证据均不能实现其证明的目的，合议庭对其证明目的不予认定。
经审理查明，2013年9月4日7时许，原告刘成章、徐兵辉的湘益机3313号钢质自卸运砂船从益阳装载650吨黄沙运往沅江市石矶湖砂石场途中与第三人孙雪峰的湘衡山机0010号钢质半舱货船装载280吨烟煤运往沅江市漉湖纸厂，两船同方向行驶至沅江市澧湘航线沈家湾航段时发生水上交通事故。次日，第三人孙学峰及原告驾驶员龚明先后向被告湖南省沅江市地方海事处报了案。被告立案受理后，对该起事故进行了调查。2013年9月9日，双方船舶驾驶人员涉嫌违法无证驾驶，被告将其相关人员移送沅江市公安局万子湖派出所处理。即日，沅江市公安局分别对龚明，廖伯军作出了行政拘留十五日，罚款一千元的处罚决定。2013年9月12日，被告作出了《沅江市“9*4”水上交通事故调查报告》，当事船舶一方孙雪峰于同年9月14日收到该报告并签收。随后，第三人孙雪峰以“水上交通运输财产损害责任”为由，并将《沅江市“9*4”水上交通事故调查报告》作为依据诉至法院，向原告提起民事诉讼。原告才得知被告作出了调查报告之事。于2014年12月28日，龚明以当事船舶驾驶员的名义，向上级海事部门书面报告，恳求对“9*4”水上交通事故进行重新调查，处理未果。湖南省沅江市人民法院民事判决书（2013）沅民一初字第1303号判决“由被告徐兵辉、刘成章于本判决生效之日起5日内赔偿原告孙雪峰损失292221.7元。”由此原告诉至本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》第二章、第四章、第五章对内河交通事故的报告、调查和处理的程序分别作出了规定，该《规定》第二十九条规定的《内河交通事故调查报告》和第三十三条规定的《事故调查结论》，系两个不同的法律文书，前者系在事故调查阶段制作的内部性质的行政行为，后者是在处理阶段制作并需送达给当事人的行政行为。被诉《沅江市“9*4”水上交通事故调查报告》，依据该《规定》应当属于内部性质的法律文书，但是，被告湖南省沅江市地方海事处将该调查报告送达给当事人，应当认定为内部行政行为外化，而该调查报告的本身具有涉权性，该调查报告对事故的责任进行了认定，同时提出了对事故责任者的处罚意见，对原告的权利义务产生实际影响。
关于水上交通事故责任认定是否属于可诉行政行为的问题。水上交通事故责任认定是海事管理机构在查明水上交通事故事实后，根据当事人的行为与水上交通事故之间的因果关系，以及其行为在水上事故之间的作用而作出的法律性结论。其行为是海事管理机构依据法律的授权在行政管理活动中履行职责的行为，具有行政管理的属性，其认定行为的作出不取决于当事人的意志，属于自由裁量行为，与技术鉴定运用专业知识和技能，对某些专门性问题进行分析、鉴别和判断作出的事实性结论有着本质的区别，海事责任认定过程中，遇专门性问题仍需委托专业技术机构进行鉴定，故海事责任认定的行为属于行政确认行政行为，对被告提出海事责任认定属于技术鉴定不属于行政行为的主张，本院不予支持。海事责任认定一经作出，即直接影响当事人的权利义务和法律地位，在行政法上使当事人处于行政管理的相对方，可能受到行政处理或者行政处罚，在民法上表现为民事权利义务的承担者或者享有者，在刑法上表现为可能成为刑事责任的承担者。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。目前，我国法律法规没有将海事责任认定这种行政行为不可诉作出特别规定，被告参照道路交通故的不可诉规定主张海事责任认定不可诉没有法律依据，故海事责任认定属于可诉的行政行为。
关于被告提出原告起诉超过法定起诉期限的问题。被诉行政行为未告知起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限的规定，故对被告提出原告起诉超过起诉期限的主张，本院不予支持。
综上所述，被诉行政行为系内部行政行为外化，对原告权利、义务产生实际影响的可诉行政行为，被告将内部行政行为外化，明显违反《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》的程序规定。《沅江市9*4”水上交通事故调查报告》属于内部性质的法律文书，不需要撤销，被告将内部行政行为外化的行为依法应确认无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下：
确认被告湖南省沅江市地方海事处将《沅江市“9*4”水上交通事故调查报告》作为水上事故调查结论的行为无效。
本案案件受理费50元，由被告湖南省沅江市地方海事处负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。
审 判 长 唐阳坤
审 判 员 王光明
审 判 员 何明华
二〇一五年十二月十一日
代理书记员 张 清
附相关法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
2、《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
3、《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》
第二十九条事故调查、取证结束后，海事管理机构应当制作《内河交通事故调查报告》。
《内河交通事故调查报告》应当包括下列内容：
（一）船舶、浮动设施概况（包括其名称、主要技术数据、证书、船员及所载旅客、货物等）；
（二）船舶、浮动设施所属公司情况（包括其所有人、经营人或者管理人的名称、地址等）；
（三）事故发生的时间和地点；
（四）事故发生时水域的水文、气象、通航环境情况；
（五）事故搜救情况；
（六）事故损失情况；
（七）事故经过；
（八）事故原因分析；
（九）事故当事人责任认定；
（十）安全管理建议；
（十一）其他有关情况。
经海事管理机构认定的案情简单、事实清楚、因果关系明确的小事故，海事管理机构可以简化调查程序。简化调查程序的具体规定由中华人民共和国海事局另行制定。
第三十三条海事管理机构应当在内河交通事故调查、取证结束后3O日内作出《事故调查结论》，并书面告知当事船舶、浮动设施的所有人或者经营人。