安徽省宣城市宣州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖1802行初9号
原告彭文军，男，汉族，现住安徽省宣城市。
委托代理人彭文志，男，汉族，现住安徽省宣城市。
委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。
被告宣城市宣州区城市管理行政执法局，住所地安徽省宣城市鳌峰中路6号。
法定代表人卢明，该局局长。
委托代理人琚丹，该局法制宣传科科员。
委托代理人蔡东梁，安徽金皖律师事务所律师。
原告彭文军因不服被告宣城市宣州区城市管理行政执法局（以下简称区城管局）限期拆除决定，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月8日公开开庭审理了本案。原告彭文军及其委托代理人彭文志、王大伟，被告区城管局出庭负责人黄建鹏及委托代理人琚丹、蔡东梁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月5日，区城管局对原告作出宣区城管（规划）限拆字第[2015]13019号《限期拆除决定书》，认定原告2000年2月至2000年3月在宣城市宣州区济川街道建设的2处一层砖木结构的房屋，总面积358.99平方米，该行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告于2015年8月7日前自行拆除违法建设，逾期不拆除的将依法强制拆除。
原告彭文军诉称，原告于2016年1月30日从原告诉被告行政强制拆除决定纠纷一案，在被告区城管局提交的答辩状中得知了区城管局针对原告的养殖场房屋作出宣区城管（规划）限拆字第[2015]13019号《限期拆除决定书》的行政行为。原告认为，原告在2000年根据宣州市人民政府宣政（1997）104号《关于加快农业化发展的实施意见》及相关法律规定在济川街道建设了宣城市文军养殖场，该养殖场为原告合法所有，合理使用十几年，受《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》等法律保护。被告区城管局为了配合拆迁、压低拆迁成本，针对原告的养殖用房作出了宣区城管（规划）限拆字第[2015]13019号《限期拆除决定书》，无论在实体上还是在程序上均违法，侵害了原告的合法权益，故向法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告区城管局作出的宣区城管（规划）限拆字第[2015]13019号《限期拆除决定书》的行政行为；2、判决被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件，证明原告的主体身份；2、宣区城管（规划）限拆字第[2015]13019号《限期拆除决定书》复印件一份，证明被诉行政行为的存在；3、被告在行政强拆决定纠纷案件中提交的答辩状及证据目录复印件，证明原告是从强拆案件中知道本案限期拆除行政行为的存在；4、营业执照复印件，证明原告的房屋依法领取了相关的营业执照，不存在违法；5、《责令改正通知书》复印件，证明被告作出的行政行为程序违法，通知书没有当事人和见证人签字，和被告提交的《责令改正通知书》不一致；6、宣州区人民法院（2015）宣行初字第00097号行政判决书复印件，证明被告认定的房屋面积错误；7、宣城市人民政府宣政[1997]104号文件复印件，证明当时政府出台文件鼓励村民在集体土地上搞养殖，原告建造的养殖场是经过政府鼓励的；8、国务院法制办对湖北省法制办《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函打印件，证明区城管局查处原告养鸡场已经超过两年的期限；9、宣城市人民政府《关于进一步规范城市规划区范围内集体土地上房屋征收补偿安置工作的通知》打印件，证明宣城市人民政府对宣政办〔2013〕45号文进行了修改，该通知第十条明确1990年4月1日至2007年4月30日期间未经批准建设的家庭多处住宅用房，也应该按照一定的标准予以补偿。
被告区城管局辩称，一、根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条及安徽省人民政府法制办公室文件《关于同意在宣州区城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条之规定，被告具备对原告违法建设行为查处的职权；二、被告接报原告在济川街道城东社区大塘组范围内有疑似违法建设，被告立案调查后通过询问调查、现场勘验以及宣城市城乡规划局的协助调查认定原告于2000年2月到3月期间在济川街道办事处城东社区大塘组内建设的两处房屋（面积共计358.99平方米），属于未经规划许可的违法建设。上述事实有《询问调查笔录》、《现场勘验检查笔录》、《证据材料登记表》（关于违法建设的摄影材料）、《协助勘验（检验、认定）委托书》、《协助调查意见书》等证据材料予以证实，原告对案涉房屋未取得规划许可的事实不持异议，其诉称的“案涉房屋由其合理使用十几年，为其合法所有”没有任何法律依据，原告的违法建设不因其使用而成为合法建造的房屋。被告作出的限期拆除决定事实清楚；三、被告立案后，依法定程序进行调查、履行相关告知义务，原告未提出异议，2015年8月5日，区城管局依法向原告邮寄送达《限期拆除决定书》，但是原告拒签，被退回，根据最高院的规定，文书退回之日就视为送达之日；四、原告建设房屋未依法取得规划许可证，违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，原告该违法建设完成后未依法补办相关手续，原告的违法状态一直持续至今，被告本着“实体从旧，程序从新”及“从旧兼从轻”的原则，适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，要求原告限期拆除违法建设，适用法律正确。综上，被告作出的宣区城管（规划）限拆字第[2015]13019号《限期拆除决定书》，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告区城管局向本院提交了以下证据：1、宣城市宣州区济川街道办事处《关于要求查处违法建设的报告》，证明区城管局对原告违法建设行为进行立案查处的案件来源；2、询问调查笔录，证明区城管局通过向原告询问调查了违法建设的具体情况，包括建设时间和建设位置及面积，同时也证实原告向被告提供了送达地址；3、现场勘验检查笔录，证明区城管局通过现场取证，勘验了解原告违法建设的位置、结构和面积等；4、证据材料登记表（关于违法建设的摄影材料）,证明违法建设客观存在的事实及其现状；5、《协助勘验（检验、认定）委托书》、《协助调查意见书》，证明区城管局委托宣城市城乡规划局进行勘验，并经城乡规划局认定原告属于未经规划许可在城市规划区范围内进行违法建设的事实；6、《责令改正通知书》，证明区城管局根据法定程序责令原告在规定期限内自行改正违法行为，内容适当、程序合法；7、《行政执法告知书》及邮政特快专递单，证明区城管局依照法律规定履行了告知程序，在作出具体行政行为之前告知其作出的理由、事实和依据，告知其享有的权利，并依法送达的事实；8、《限期拆除决定书》及邮政特快专递单、邮件回执查询单、退回的邮件，证明区城管局依据法律规定向原告作出了限期拆除的决定，并依法送达，由于原告拒签，该文书被退回；9、当事人、旁证人、见证人等身份证复印件，证明本次具体行政行为的相对人为原告，及相关旁证、见证人的身份信息；10、执法人员执法证，证明涉诉行政行为过程中执法人员的执法身份合法。
被告作出该行政行为所依据的规范性文件为：《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条，《关于同意在宣州区城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条，《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知第四条、第七条，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条，《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》。
经庭审质证，原告对被告所提交证据的质证意见为：对证据1“三性”均有异议，被告查处原告养殖场，执法目的不正当，该证据不能反映被告是什么时候收到办事处的查处报告的，又是什么时候立案的，既然没有立案就不能处罚；证据2真实性无异议，从该笔录可以看出原告的养殖场建设好已经有十几年了，并且取得了工商营业执照，当时也向城东社区打过申请。被告查处原告养鸡场对原告做笔录的地点就在城东社区，但被告却没有调查原告有没有打过报告，查处工作不到位；证据3“三性”均有异议，被告是怎么丈量的，丈量的照片也没有提交。检查笔录认定的房屋面积为358.99平方米，宣行初字第00097号判决书认定的面积330.2平方米，互相矛盾，所以被告作出的行政处罚事实不清。证据4“三性”均有异议，房屋到底在不在城市规划的范围内，照片上看不出来，被告的处罚缺乏事实依据。证据5真实性无法确定，不能证明区城管局向市城乡规划局进行了委托，即使进行了委托，市城乡规划局作出的《协助调查意见书》也没有证据证明对房屋进行了现场勘验，所以规划意见没有事实和法律依据，而且该《协助调查意见书》作出时间也超过了委托书规定的时间。证据6不能证明被告作出的处罚决定合法，《责令改正通知书》上也没有当事人签字。证据7有异议，《行政执法告知书》是通过邮寄向原告送达的，没有现场向原告告知权利义务，送达方式违法。证据8有异议，《限期拆除决定书》没有依法送达。证据9有异议，两份身份证复印时间均是在作出处罚后，是被告事后补的证据，处罚程序违法；办事处的证明是2015年5月13日，当时还没有立案查处，说明被告的查处完全是为了配合拆迁，不具有合法性。
被告区城管局对原告彭文军所提交证据的质证意见为：证据1、2、3“三性”均无异议，证据4营业执照与本案没有关联性，证据5恰恰证明了被告进行了留置送达，证据6真实性无异议，但是认为与本案没有关联性，证据7、8、9“三性”均有异议。
本院对上述证据认定如下：被告方提交的证据，《中华人民共和国城乡规划法》第九条规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为，原告关于举报人不是自然人，证据1的举报主体不适格的质证意见不予采纳，对证据1予以认定。证据2为行政执法机关依据法定职权而制作收集的证据，原告未提出相反证据证明其违法情形的存在，对该证据予以认定。证据3由被告执法人员制作，原告关于其不为专业人员，证据不合法的质证意见，因法律、法规未对现场勘验检查笔录制作人作出相应规定而不予采纳，对该证据予以认定。证据4是被告在查处过程中为证明违法建设客观存在的事实及其现状按照程序制作的材料，本院予以认定。证据5《协助勘验（检验、认定）委托书》和《协助调查意见书》是行政机关之间的一种文书往来，委托机关要求协助单位在指定的期间内回复，其指定期间不是法定期间，协助调查单位未能在规定时间内回复不影响其效力，原告关于协助单位回复超期无效的质证意见无法律依据，本院不予采纳，对证据5本院予以认定。证据6与原告提交的《责令改正通知书》主文一致，因为原告拒绝签字，所以被告提交的该证据记载有送达信息（见证人签字等事项），而原告提交的文本无送达信息，对该证据予以认定。证据7《行政执法告知书》及邮政特快专递单可以证明依法向原告送达，对该证据予以认定。证据8系本案的诉讼标的，对其不作证据认定。证据9、10具备真实性、合法性，与本案具备关联性，对该证据予以认定。原告提交的证据1、2、3被告无异议，本院予以认定。原告提交的证据4营业执照并不能证明原告建造养鸡场取得建设工程规划许可证，与本案不具备关联性，对该证据不予认定。原告提交的证据5《责令改正通知书》，与被告提交的《责令改正通知书》主文一直，因原告拒绝签字，故原告提交的《责令改正通知书》没有见证人及执法人员签字，对该证据予以认定。原告提交的证据6，因该案已被二审发回重审，对该证据不予认定。证据7、8与本案没有关联性本院不予认定。证据9，本案原告建造的是养鸡场不是住宅，故不适用该通知第十条之规定，该证据与本案没有关联性，本院不予认定。
经审理查明，根据宣城市宣州区济川街道办事处《关于要求查处违法建设的报告》，被告对原告涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设一案进行查处。2015年6月12日，区城管局对原告进行了询问调查，制作了询问调查笔录，该笔录中记载原告现住址为宣州区济川街道办事处向阳新村C8栋306室，案涉违法建设于2000年2月开始建设，同年三月建设完工，共有两处，总面积为360平方米，没有到规划部门办理相关审批手续，原告在该笔录上签字确认。2015年7月1日，区城管局对原告涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设案进行现场勘验，制作了现场勘验检查笔录，现场勘验结果如下：彭文军建设的两处砖木结构的房屋，面积合计358.99平方米，未能出具建设工程规划许可证。2015年7月3日，区城管局委托宣城市规划局就案涉的房屋进行勘验（检验、认定）。2015年7月10日，宣城市城乡规划局出具《协助调查意见书》，对原告涉嫌违法建设案规划意见为：1、上述建筑均在城市规划区内，2、上述建筑未经规划局规划许可，3、上述建筑不能采取改正措施消除对规划实施的影响。2015年7月20日，被告向原告发出《责令改正通知书》，限其于2015年7月23日前自行改正违法行为。2015年7月29日被告通过邮寄向原告发出宣区城管（规划）行执法告字[2015]13019号《行政执法告知书》，告知其拟作的处罚及原告所享有的陈述、申辩和申请听证的权利，原告在规定时间内未向被告陈述、申辩、申请听证。2015年8月5日，被告对原告作出宣区城管（规划）限拆决字第[2015]13019号《限期拆除决定书》，并于当日通过邮寄送达给原告，后由于原告拒收被退回。《限期拆除决定书》认定原告2000年2月至2000年3月在宣城市宣州区济川街道建设的两处一层砖木结构的房屋，总面积358.99平方米，该行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告于2015年8月7日前自行拆除违法建设，逾期不拆除的将依法强制拆除。原告不服该限期拆除决定，2016年2月23日原告向本院提起诉讼。
本院认为，根据安徽省人民政府的《关于同意在宣州区城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，在宣州区行政区域管辖范围内（不含宣城市经济技术开发区、敬亭山风景名胜区）的城乡规划管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权，除城乡规划法第六十四条中“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”违法行为实施的行政处罚权由市局管辖，其余部分由区局管辖。区城管局对原告未取得规划许可进行房屋建设的违法行为具有处罚权。在城市规划区内新建建筑物，需取得建设工程规划许可证。本案中原告在城市规划区内未取得建设工程规划许可进行建设，且上述建设不能采取改正措施消除对规划实施的影响，上述事实有《询问调查笔录》、《现场勘验检查笔录》、《证据材料登记表》（关于违法建设的摄影材料）、《协助勘验（检验、认定）委托书》、《协助调查意见书》等证据材料证明，事实清楚。由于原告建设房屋未取得规划许可的事实一直存在，其也一直未能补办规划许可，未取得规划许可的违法事实一直延续，故对原告的处罚权未丧失，原告关于违法行为超过两年未处罚不再处罚的理由不成立。原告的建设行为始于《中华人民共和国城市规划法》实施之后，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，区城管局依据“实体从旧，程序从新”及“从旧兼从轻”原则适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对原告的违法行为进行处理，适用依据合法。本案中，原告在询问调查笔录中已经确认其现住址是宣州区济川街道办事处，区城管局作出的《行政执法告知书》也是按照上述地址邮寄送达并签收，区城管局作出《限期拆除决定书》后，按照上述地址通过邮寄送达当事人符合法律规定，邮件被退回的原因是由于原告拒签，故区城管局送达程序合法。综上，区城管局所作出的宣区城管（规划）限拆字第[2015]13019号《限期拆除决定书》认定事实清楚、适用依据适当、行政程序合法，原告的诉讼请求及理由不能成立。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下：
驳回原告原告彭文军的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告彭文军负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。
审 判 长 肖 鹏
人民陪审员 罗宣林
人民陪审员 周江生
二〇一六年八月四日
书 记 员 马 超
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。