海南省海口市秀英区人民法院行 政 判 决 书（2015）秀行初字第63号原告陈先照，男。原告陈庆龙，男。原告陈先光，男。原告陈李建，男。原告陈李进，男。原告陈先元，男。原告陈先才，男。原告陈先进，男。共同委托代理人连昌松，海南颖川律师事务所律师。共同委托代理人曾晓蓓，海南颖川律师事务所律师。被告海口市秀英区城市管理行政执法局，住所地海口市秀英区秀华路4号机关办公楼4楼。法定代表人戴洪泽，局长。委托代理人林椰韵，海口市秀英区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人刘清钢，海南维特律师事务所律师。原告陈先照、陈庆龙、陈先光、陈李建、陈李进、陈先元、陈先才、陈先进等八人因不服被告海口市秀英区城市管理行政执法局（以下简称城管局）于2015年9月22日作出的海管法罚字X2（2015）第0536号《行政处罚决定书》（以下简称0536号决定书）的行政行为，于2015年10月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，并于2015年11月3日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院适用简易程序，于2015年11月24日公开开庭审理了本案，原告陈先照、共同委托代理人连昌松，被告城管局委托代理人刘清钢、林椰韵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告城管局于2015年9月22日作出0536号决定书，认定原告陈先照等八人未经行政许可，于2012年在石山镇文风村擅自建造一栋9层半框架结构房屋，建筑面积3236平方米；一间平房，建筑面积10平方米及四周围墙。该行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第40条的规定，属违法行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，决定对涉案建筑的1-4层暂缓拆除，对5-9层及楼顶的半层予以没收，对10平方米的平房及围墙责令限期拆除。被告城管局于2015年11月9日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：第一组证据1、《案件初查通知书》（存根），2、海管法停字X1（2013）第5号《责令停止违法行为通知书》，3、《现场检查笔录》（文字）（图示），4、《证人调查笔录》，5、《询问调查通知书》（存根），6、《检查记录》，7、《海口市城市总体规划2011-2020》（摘录）及国函（2011）54号《国务院关于海口市城市总体规划的批复》，8、《中华人民共和国城乡规划法》（摘录）；证明2012年初，原告未依法办理建设工程规划许可手续，擅自在海口市城市规划区范围内建设建筑物，虽经被告责令停止违法建设，但原告置之罔闻，仍继续建设，并于2014年初装修完毕，原告擅自兴建的建筑依法应当认定为违法建筑。第二组证据9、海管法罚告字X2（2013）第787号《行政处罚事先告知书》，10、海管法罚字X2（2013）第787号《行政处罚决定书》，11、《事先告知书》与《处罚决定书》的留置送达回证，12、海管法罚催字X2（2015）第102号《催告执行通知书》及直接送达回证，13、城管局关于撤销海管法罚字X2（2013）第787号《行政处罚决定书》的决定书；证明被告依法作出行政处罚告知书、处罚决定书、催告执行通知书，并依法定程序送达给原告，但原告在规定的期限内并未履行行政处罚义务，之后由于《海口市违法建筑分类处置暂行办法》出台，被告拟适用该办法处理原告违法建筑，并撤销全部拆除被告违法建筑的处罚决定。第三组证据14、询问笔录，15、常住人口登记卡，16、海口市石山镇和平行政村村庄规划文风村建设规划；证明为慎重起见，被告再次进行调查取证，确认原告所建房屋存在违法情形，但可以适用《海口市违法建筑分类处置暂行办法》。第四组证据17、海管法罚告字X2（2015）第536号《行政处罚事先告知书》，18、536号决定书，19、《事先告知书》与《处罚决定书》的留置送达回证及留置送达照片，20、海管法罚催字X2（2015）第255号《催告执行通知书》及留置送达回证，21、海管法执字X2（2015）第177号《强制执行决定书》及留置送达回证，22、《公告》；证明被告决定重新对原告违法建筑作出处罚，并依法定程序作出行政处罚事先告知书、行政处罚决定书，原告在规定的期限内未自行履行行政处罚规定的义务，被告又向其作出了催告书和强制执行决定书，被告所有行政执法程序均符合法律规定。第五组证据23、《关于我们家族住宅楼建设的情况说明》，24、《证明》，25、《证明书》，26、《对行政处罚事先告知书的申辩意见》，27、海口市石山镇和平村村庄规划；证明原告向被告提交了申辩意见和部分证明材料，但仍然无法证明其建设的房屋履行了规划报建手续。第六组证据28、《国务院法制办公室关于在海南省海口市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，29、《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》；证明被告对原告的违法建设行为享有执法权。补充提交证据30、海口市秀英区石山镇政府文风村住户核查说明、原告自有建筑的照片，证明原告8户除了陈先光之外都有不止一套自有住房。原告陈先照等八人共同诉称，一、被告做出的0536号决定书认定的基本事实错误，应予撤销。1、各原告共同建设的9层半框架房屋符合村庄规划要求，未占用基本农田，未侵占他人土地，更未占用城市规划区用地，属于农村村民住宅楼。9层半框架住宅楼所占用土地系原告家族一直占有、使用的山地，原有住房也建在该片土地上，系原告分配所得的宅基地，未占用基本农田，也未侵占任何他人、集体的土地。该住宅楼的建设完全符合2012年11月海口市秀英区住建局和海口市城市规划设计研究院共同制定的《海口市石山镇和平行政村村庄规划—文风村建设规划》的要求，楼房处在村庄规划的住宅范围内，没有改变土地用途。该房屋的性质属于村庄规划区内的村民住宅楼，并非城市、镇规划区内的建设工程项目。2、住宅楼的建设已经过村民小组、村委会的批准，并按规定上报。住宅建设前，原告已向文风村民小组及和平村委会提出申请，得到村民小组及村委会的同意后才动工建设的。村委会也按规定上报了有关主管部门。但因海南省政府尚未制定具体管理办法，无相关部门处理，考虑村民小组及村委会已批准建设，而有关主管部门也没有向原告作出不准许原告建设住宅楼的答复，原告即动工建设住宅楼，原告已履行了相应的申请程序，而非擅自建设住宅楼。因此，0536号决定书对房屋用地性质的认定是错误的。二、0536号决定书适用法律错误，应予撤销。如上所述，住宅楼是建设在村庄规划区内的，而非在城市、镇规划区内进行建设工程项目，无需申请办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”原告所建住宅楼位于农村集体土地的村庄内，不属于该法条所规范的范围。被告依据该法条对原告作出0536号决定书适用法律明显错误。且根据2015年6月1日举行的“海南省整治违法建筑三年攻坚行动电视电话会议”内容，海南省从2016年1月起，实行农村建房规划报建、施工管理、验收备案、产权登记规范化管理。即当事人在2016年1月后，在海南省范围内建房，需申请规划报建手续。因此，原告在2016年1月之前在文风村建房，即使未申请规划报建手续，也并不违反我国法律及海南省地方性法规及行政规章的规定。被告对原告作出0536号决定书没有法律依据。三、原告建设住宅楼符合节约土地、集约发展的土地利用原则，也符合文风村的规划建设要求，政府对原告的行为应予以支持。1、住宅楼地处海口羊山地区，于2011年动工建设，施工报建符合当时的实际状况。文风村属于海口的羊山地区，土地均分到每家每户，按羊山地区的传统和习俗，“土地到老家”，村民对土地享有所有权和使用权，村集体一般不予干涉。2011年动工建设时，《海南省村镇规划建设管理条例》（2014年2月1日实施）尚未制定。《海南省城乡规划条例》尚无实施细则，地方镇政府、区政府还没有开始核发乡村建设规划许可证和施工许可证。所以，原告按照当时农村建房的习惯性做法，报经村委会同意后，就开工建设，这完全符合农村当时的实际情况，原告作为农民，不存在任何过错。2、住宅楼的合建符合集约建设、整体布局的原则，节约了土地。原告来自同一家族，合建住宅楼，没有多占土地，完全符合统一规划、整体布局、节约土地、集约发展的原则，既改善了人居环境，美化了村庄，也因地制宜，促进了村庄全面协调可持续发展，没有损害任何国家、集体和村民个人的利益。同时，家族集中居住，和睦相处，弘扬中华民族的传统美德，应得到政府的大力支持。被告在作出0536号决定书的时候，原告根据行政处罚法在被告作出处罚决定之前，提交了申辩意见，但被告并没有组织原告进行听证就作出处罚决定书，剥夺了原告听证的权利，所以被告在作出0536号决定书的程序上违法。综上，被告做出的0536号决定书认定事实错误，适用法律不当，请求法院：1、依法撤销被告作出的0536号决定书并承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：证据1、证明书二份；证明文风村民小组及和平村民委员会共同证实原告陈先照系文风村民小组的村民，涉案房产是在其山地上建造，建房前得到村民小组及村委会的批准。证据2、海口市石山镇和平村村庄规划；证明原告所建涉案房产完全符合海口市城市规划设计研究院制定的和平村村庄规划，未改变占地的性质。被告城管局辩称，2013年7月，被告工作人员在巡查时发现在海口市秀英区疏港公路西侧、石山镇和平村委会文风村地界上正在建设一栋建筑物，经初步调查，建房业主并未办理建设工程规划许可手续，被告工作人员当即向建房业主作出了《责令停止违法行为通知书》。之后，被告对涉案建筑进行了多次调查并通过询问证人，查明了涉案建筑于2012年初开始兴建，房屋结构为九层半框架结构，建筑面积为4338平方米，建房业主为文风村村民陈先照、陈先光等人，当事人在建房前并未办理建设工程规划许可手续。根据《海口市城市总体规划2011-2020》，涉案建筑所处的文风村位于海口市规划区范围内，同时也属于海口市主城区范围，在该规划范围内的一切规划建设及土地利用均应遵照《城乡规划法》执行。但是，原告等人在建设涉案建筑前并未依法办理建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条，涉案建筑应当认定为违法建筑。又由于涉案建筑建设了九层半，违反了《海口市主城区个人住宅规划建设管理暂行规定》关于个人建设住宅的层数不得超过4层的规定，因此，无法采取改正措施消除影响，应当予以拆除。2013年7月10日，被告向涉案建筑的建房业主作出了行政处罚事先告知书，告知其拟对涉案建筑给予责令限期拆除的行政处罚。在规定的期限内，原告等人并未提出陈述、申辩，被告遂依据《城乡规划法》第六十四条的规定，于2013年7月17日作出了行政处罚决定书，责令原告等人对涉案建筑限期自行拆除。原告等人收到上述处罚决定书后，一直拒不执行。2015年6月25日，被告又向其作出了催告执行通知书，催促其履行自行拆除违法建筑的义务。2015年7、8月间，被告对涉案建筑的相关情况再次进行了调查，并询问了当事人及证人，进一步查明了以下事实：涉案建筑的实际面积为3236平方米，占用土地的权属并无争议，建房业主包括陈庆龙、陈先照、陈先光、陈李进、陈李建、陈先元、陈先才、陈先进等8户，涉案建筑在文风村村庄规划范围内，但修建的围墙、一间10平方米的平房以及700平方米的院落占用了规划道路。根据原告等8户的实际住房情况，被告认为可以适用《海口市违法建筑分类处置暂行办法》的规定，对涉案建筑的部分楼层暂缓拆除。被告遂于2015年9月18日作出了撤销之前《行政处罚决定书》的决定；同日，被告向原告等人作出了海管法罚告字X2（2015）第0536号《行政处罚事先告知书》，依据《城乡规划法》第六十四条的规定拟对涉案建筑的1-4层暂缓拆除，对5-9层及楼顶的半层予以没收，对10平方米的平房及围墙责令限期拆除。原告等人收到告知书后，虽然向被告提交了申辩意见及相应的材料，但是仍不能证明其建设的涉案建筑履行了规划报建手续或可以补办报建手续，被告遂于2015年9月22日作出了0536号决定书。由于涉案建筑位于海口市主城区范围内，根据《国务院法制办公室关于在海南省海口市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》及《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，被告对原告等人的违法建设行为具有行政执法权，在整个行政执法程序中，所有法律文书均依法定程序向原告等人送达，保证其充分行使相应的陈述和申辩权。原告在收到行政处罚告知书后，在提交给被告的申辩意见中并没有提出听证申请。综上所述，被告作出涉案处罚决定主体适格，查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告等人的全部诉讼请求。经审理查明，本案涉案建筑物位于海口市秀英区石山镇疏港公路西侧、石山镇和平村民委员会文风村民小组的集体山地上，属于海口市城市规划区范围，也在海口市秀英区住房和城乡建设局委托海口市城市规划设计研究院编制的海口市石山镇和平村村庄规划的住宅区范围内。2011年底，原告等人因家族人口众多，原居住的祖屋简陋，且地势低洼，雨季常被水淹等情况，经向文风村民小组和和平村委会申请同意后在村庄规划住宅区范围内开工建设涉案建筑。涉案建筑于2014年初建成装修入住。建成后的建筑为框架结构，楼高九层半，面积3236平方米，建筑物周边建有围墙及平房一间，面积约10平方米。2013年7月，被告工作人员在巡查时发现原告等人正在建设的涉案建筑物；经初步调查，因原告等人未办理建设工程规划许可手续，被告工作人员当即向原告等人作出了《责令停止违法行为通知书》。随后，被告对涉案建筑进行调查，通过询问证人，查明涉案建筑所处的文风村位于海口市规划区范围内，同时也属于海口市主城区范围，原告等人在建房前未办理建设工程规划许可手续，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，涉案建筑应当认定为违法建筑。又由于涉案建筑建设了九层半，违反了《海口市主城区个人住宅规划建设管理暂行规定》关于个人建设住宅的层数不得超过4层的规定，因此，无法采取改正措施消除影响，应当予以拆除。2013年7月10日，被告向原告等人作出了行政处罚事先告知书，告知其拟对涉案建筑给予责令限期拆除的行政处罚。在规定的期限内，原告等人并未提出陈述、申辩，被告遂依据《城乡规划法》第六十四条的规定，于2013年7月17日作出海管法罚字X2（2013）第0787号《行政处罚决定书》，责令原告等人对涉案建筑限期自行拆除。由于原告等人一直没有履行，2015年6月25日，被告又向原告等人作出了《催告执行通知书》，催促其履行自行拆除违法建筑的义务。2015年7、8月间，被告对涉案建筑的相关情况再次进行了调查，通过询问当事人及证人，明确了涉案建筑的面积为3236平方米，占用土地的权属无争议，建房业主为原告等8户，涉案建筑在文风村村庄规划范围内，但修建的围墙、一间10平方米的平房以及700平方米的院落占用了规划道路。根据原告等8户的实际住房情况，被告适用《海口市违法建筑分类处置暂行办法》的规定，决定对涉案建筑的部分楼层暂缓拆除。被告遂于2015年9月18日作出撤销之前的海管法罚字X2（2013）第0787号《行政处罚决定书》的决定；同日，被告向原告等人作出了海管法罚告字X2（2015）第0536号《行政处罚事先告知书》，告知原告等人拟重新作出的处罚。原告等人收到告知书后，向被告提交了申辩意见及相应的材料，但没有要求听证。被告遂于2015年9月22日作出了0536号决定书，决定依据《城乡规划法》第六十四条的规定对涉案建筑的1-4层暂缓拆除，对5-9层及楼顶的半层予以没收，对10平方米的平房及围墙责令限期7日内自行拆除。该处罚决定于同日留置送达原告等人。2015年10月10日，被告向原告等人作出《催告执行通知书》，催促原告等人在2天内履行自行拆除违法建筑的义务。2015年10月13日，被告向原告等人作出《强制执行决定书》，决定依法强制拆除10平方米的平房及四周围墙。原告等人不服，遂向本院提起行政诉讼。以上事实，有原告等人提供的证明书二份，海口市石山镇和平村村庄规划；被告提供的《案件初查通知书》、《责令停止违法行为通知书》、《现场检查笔录》、《证人调查笔录》、《询问调查通知书》、《检查记录》、《海口市城市总体规划2011-2020》、《国务院关于海口市城市总体规划的批复》、《中华人民共和国城乡规划法》、海管法罚告字X2（2013）第787号《行政处罚事先告知书》、海管法罚字X2（2013）第787号《行政处罚决定书》、《事先告知书》与《处罚决定书》的留置送达回证、海管法罚催字X2（2015）第102号《催告执行通知书》及直接送达回证、城管局关于撤销海管法罚字X2（2013）第787号《行政处罚决定书》的决定书、询问笔录、常住人口登记卡、海管法罚告字X2（2015）第536号《行政处罚事先告知书》、536号决定书、《事先告知书》与《处罚决定书》的留置送达回证及留置送达照片、海管法罚催字X2（2015）第255号《催告执行通知书》及留置送达回证、海管法执字X2（2015）第177号《强制执行决定书》及留置送达回证、《公告》、《关于我们家族住宅楼建设的情况说明》、《对行政处罚事先告知书的申辩意见》、《国务院法制办公室关于在海南省海口市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》以及庭审质证笔录，足以认定。本院认为，本案当事人争议的焦点是被告作出的0536号决定书是否合法。经庭审质证后确认，原告等人是文风村村民，其修建的涉案建筑是农村村民自住房屋，该建筑在村庄规划的住宅区范围内，土地权属无争议且符合乡村规划。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。而被告作出的0536号决定书，却适用该法第六十四条的规定对涉案建筑物作出处罚；该条规定针对的是建设工程，不适用原告等人修建的农村村民自住房屋。且该条并未规定未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的可以暂缓拆除或者没收建筑物。因此，被告对原告等人作出的处罚适用该法第六十四条属适用法律错误。另据2011年9月1日颁布实施的《海口市城乡规划条例》第四十五条规定，在主城区以外的镇、村庄规划区（不含特定地区）内使用集体所有的土地进行镇企业、村公共设施和公益事业以及农村居民集中住宅楼建设的，建设单位或个人应当持建设工程设计方案和项目批准、核准、备案文件等材料向镇人民政府提出申请，由镇人民政府审查同意后，报区城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第七十八条规定，违反本条例规定，未取得乡村建设规划许可证擅自进行建设或者未按照乡村建设规划许可证进行建设的，由主城区以外的镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，由主城区以外的镇人民政府组织拆除。上述规定与《中华人民共和国城乡规划法》的规定一致。根据上述规定，农村居民在主城区以外的镇、村庄规划区内建设住宅楼的审批、违法处罚和强制拆除的权限在镇人民政府，被告作为城市管理行政执法机关，没有证据证明其对在海口市主城区以外的镇、村庄规划区内的建筑物是否违法享有行政处罚权。因此，被告对原告等人作出的处罚，超越职权。被告的上述两项答辩意见与事实不符且于法无据，本院不予采纳。综上，原告等人起诉的理由符合法律规定，本院予以支持；被告对原告等人作出的本案被诉行政行为，适用法律错误且超越职权，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（四）项之规定，判决如下：撤销被告海口市秀英区城市管理行政执法局于2015年9月22日作出的海管法罚字X2（2015）第0536号《行政处罚决定书》。本案诉讼费人民币50元，由被告海口市秀英区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海口市中级人民法院。euv4qplmldtpnsa8hu案件唯一码审判员  李会勤二0一五年十一月二十七日书记员兰雪韵附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。