安徽省六安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖15行终15号
上诉人（一审原告）徐琴，女，1988年7月23日出生，汉族，住安徽省舒城县。
委托代理人陈晓峰，安徽龙鼎律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）舒城县土地储备中心，住所地安徽省舒城县城关镇桃溪路，统一社会信用代码123414257489291942。
法定代表人罗治文，该中心主任。
被上诉人（一审被告）舒城县国土资源局，住所地安徽省舒城县桃溪路170号，统一社会信用代码118414250032387789。
法定代表人方贤荣，该局局长。
出庭负责人董鸿雁，该局副局长。
两被上诉人共同委托代理人张新生，安徽龙鼎律师事务所律师。
两被上诉人共同委托代理人胡本银，安徽省舒城县城关镇法律服务所法律工作者。
徐琴诉舒城县国土资源局（以下简称舒城县国土局）、舒城县土地储备中心不履行征收补偿协议一案，安徽省舒城县人民法院于2017年12月25日作出（2017）皖1523行初32号行政判决，徐琴不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人徐琴的委托代理人陈晓峰，被上诉人舒城县国土局副局长董鸿雁，及其与舒城县土地储备中心共同委托代理人张新生、胡本银到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2011年10月18日，舒城县土地储备中心与原告签订《舒城县集体土地房屋征收补偿安置协议书》，对房屋的征收补偿达成协议：被征收房屋的征收补偿费合计28661.76元。其中规定，房屋征收安置过渡期临时安置由原告自行解决，被告舒城县土地储备中心按原告家庭现有人口3人安置（原告徐琴1人、独生子女杨珂宇宇2人份），每人每月补助150元，计12个月为5400元。安置办法为：在镇村统建的安置点安置，安置位置为舒中村安置点，安置时被告按交房顺序依次选择房型。
徐琴一审诉称，原告出生在舒城县城××舒中村，结婚后，2009年8月31日将户口从父母处分出，另立户。2010年生育一子杨珂宇，领取了独生子女证。婚前，父母将其自建的住房作与兄姐共有处理，原告在本村拥有房屋。2011年5月12日，舒城县人民政府颁布舒政（2011）16号文件，规定给每个安置人口65平方米安置房认购权，独生子女并持有独生子女光荣证的可增加一人。2011年9月，舒城县政府征收原告祖住的土地及房屋，被告对原告共有的房屋进行了现场勘测记录，原告将房屋进行了腾空处理，2011年10月18日，被告舒城县土地储备中心与原告签订了“舒城县集体土地房屋征收补偿安置协议书”，协议明确约定，“乙方家庭现有人口三人”、“在镇村统建的安置点安置”。2016年5月，被告出具“舒中村安置户涉及核减人员包保名单”，显示，取消原告享有的独生子女二人份130平方米安置房认购权利，5月29日，给原告一份《舒中村统建安置小区“分轮优先”选房排房单》，被告同意给原告个人65平方米安置房，并自7月起取消了二人份每月300元的“过渡期”临时安置费。原告认为被告违反舒政（2011）16号文件规定及征收补偿安置协议书约定，构成违约。起诉要求：1、要求被告履行2011年10月18日签订的《舒城县集体土地房屋征收补偿安置协议书》，自2016年7月起继续支付原告过渡期临时安置费每月300元；2、要求被告依舒重建指（2011）6号文件规定的价格，向原告交付独生子女130平方米安置房义务。
舒城县土地储备中心、舒城县国土资源局一审辩称：1、原告徐琴及其子不符合安置条件。2011年9月，被告根据政府文件规定，对舒城县城××舒中村部分土地及房屋实施征收，并对征收范围内的房屋面积及被征收户安置人口进行确认。原告徐琴在该拆迁范围内并无被征收房屋，被征收房屋的户主是其父徐传圣，原告徐琴是从其父亲徐传圣一户分户出去的，且已经出嫁，虽然户口未迁出，但是其在本村委会无自己的房屋，未承担集体经济组织成员义务，不具有本集体经济组织成员资格。根据规定，“对于外嫁女虽未取得嫁入地集体经济组织所在地户籍，但已经脱离嫁出地集体经济组织生产、生活的，应当具有嫁入地集体经济组织成员资格”。故原告徐琴无法获得安置。同时根据“舒政（2011）16号舒城县人民政府文件”中第三条第（二）款第（7）项及“舒城县重点工程建设指挥部舒重建指（2011）6号”中第四条（二）款第（6）项的规定，原告徐琴之子属于本集体经济组织内无房、无地的空挂户，不属于被安置对象，更不符合独生子女增加一人的安置条件。2、本案征地补偿协议应属于无效协议。原告违规取得本村委会的独立户口，后又违规将其子空挂在自己的户下，虽然原、被告双方于2011年签订征地补偿安置协议书，但是其现场勘测图显示，所勘测的房屋户主为徐传圣，并非原告徐琴。依据集体土地上征收补偿方案规定，集体土地安置人口认定，须待公示无异议后予以安置。该户在公示过程中，接到多方举报，经审核后，发现该户严重违反规定，存在骗取安置人口等行为。故取消了涉案的130平方米的安置权利。综上，被告认为原告的诉请无事实与法律依据，依法应予驳回。
一审法院经审理查明，原告徐琴系案外人徐传圣之女，1988年7月出生在舒城县城××××组。1982年以前，徐传圣在舒中村龙桥组建房居住，1992年10月徐传圣取得农村集体土地建设用地使用权证，所建房屋没有办理房产证。2007年11月原告将户口从其父徐传圣户分出另立单独户，2009年3月原告与杨平结婚，婚后原告户口没有迁出，2010年1月19日原告儿子杨珂宇出生，户籍入户在原告徐琴户下，2011年3月5日，原告领取了独生子女光荣证。2011年5月23日，舒城县人民政府印发舒政［2011］16号文件《关于印发<舒城县城区房屋征收与补偿安置实施方案>的通知》，对城区房屋征收与补偿进行了规定。2011年9月30日，舒城县重点工程建设指挥部印发舒重建指［2011］6号文件《南溪河综合改造工程（一期）房屋征收安置工作方案》，决定对南溪河综合改造工程项目（一期）整体征收、统一规划、分片建设。徐传圣在舒中村龙桥组集体建设用地及土地上所建房屋位于被征收范围内。2011年6月被告对上述房屋进行测量登记，登记产权人为徐传圣。2011年10月18日，被告舒城县土地储备中心与原告徐琴签订了“舒城县集体土地房屋征收补偿安置协议书”，协议载明被告征收原告位于舒城县城××××组的房屋，协议约定房屋征收安置过渡期临时安置由原告自行解决，被告按原告现由人口3人安置（原告1人，独生子女2人份），每人每月150元的标准给予补助（300元/月）。在镇村统建的舒中村安置点进行安置，安置是按交房顺序依次选择房型。该协议由被告舒城县土地储备中心盖章，并由被告国土资源局副局长董鸿雁签字。协议签订当日被告出具被征收房屋腾空验收证明，载明原告徐琴已经将被征收房屋腾空，面积为19.826平方米。2016年5月10日，被告出具“舒中村安置房涉及核减人员包保名单”，备注原告徐琴系外嫁女，其子杨珂宇不予安置，取消独生子女2人份130平方米安置房认购权利。5月29日，被告向原告送达《舒中村统建安置小区“分轮优先”选房排房单》，同意给原告个人65平方米的安置房。自2016年7月起，被告停止向原告支付每月300元的过渡期临时安置费。原告提起诉讼，要求被告履行协议，自2016年7月起继续向原告支付过渡期临时安置费每月300元，向原告交付独生子女130平方米安置房义务。
一审法院认为，行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。被告舒城县土地储备中心系舒城县国土资源局下设的事业单位，受县政府委托在县土地资产管理委员会的领导和监督下，实施土地收购、收回、储备和土地供应前准备工作，并建立土地统征制度和用地管理新秩序。本案系集体土地房屋征收补偿安置协议，属于行政协议的类型。本案系因履行行政协议过程中产生的纠纷，原告起诉要求被告继续履行协议，被告辩称该协议无效，不应当履行。本案争议的焦点是，原、被告签订的“舒城县集体土地房屋征收补偿安置协议书”的效力？是否应当继续履行？被告舒城县土地储备中心虽然与原告徐琴签订了“舒城县集体土地房屋征收补偿安置协议书”，原告之子杨珂宇不属于舒城县人民政府舒政［2011］16号《舒城县城区房屋征收与补偿安置实施方案》以及舒城县重点工程建设指挥部舒重建指［2011］6号《南溪河综合改造工程（一期）项目征收安置工作方案》规定的“独生子女，并持有独生子女光荣证的可增加一人”的情形，无权享受独生子女2人份的补偿安置。且被告发布的“舒城县安置户涉及核减人员包保名单”已经将原告的独生子女2人份的安置房认购权予以取消，实际是对2011年10月18日签订的“舒城县集体土地房屋征收补偿安置协议书”内容的变更。原告对该变更行为并未提出异议，故被告舒城县土地储备中心与原告签订的“舒城县集体土地房屋征收补偿安置协议书”已经予以变更。现原告起诉要求判令被告继续履行协议，无事实与法律依据，不予支持。综上，经一审法院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条、第十四条、第十六条之规定，判决：驳回原告徐琴的诉讼请求。案件受理费2712元，由原告徐琴负担。
徐琴上诉称：一审判决驳回上诉人的诉讼请求，缺少事实和法律依据。一审法院既肯定了上诉人与被上诉人所签涉案安置协议的效力，又驳回了上诉人享有的权利，自相矛盾。请求撤销一审判决，依法判决。
舒城县土地储备中心二审辩称:一审判决认定事实清楚，适用法律正确。徐琴之子不符合安置条件，其要求给予130平方米安置房没有事实和法律依据，依法对不符合安置条件的人员予以核减正确。请求驳回上诉人，维持原判。
舒城县国土资源局二审辩称：答辩人不是本案适格被告；一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉。
徐琴为证明其主张成立，向一审法院提交以下证据材料：
1、户口本、身份证、结婚证、独生子女证;
2、舒政（2011）16号文件，舒城县重点工程建设指挥部舒重建指（2011）6号文件，征收现场勘测记录、被征收房屋腾空验收证明、舒城县集体土地房屋征收补偿安置协议书;
3、2016年5月10日舒中村安置户涉及核减人员包保名单;
4、存单。
舒城县土地储备中心、舒城县国土资源局向一审法院提交如下证据：
1，安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见；
2，舒城县人民政府（2011）16号文件《舒城县城区房屋征收与补偿安置实施方案》、舒城县重点工程建设指挥部舒重建指（2011）6号文件《南溪河综合改造工程（一期）项目征收安置改造方案》、舒城县城关镇《南溪河一期综合改造工程沙埂、舒中村安置房分配政策答疑》。
上述证据均已随案移送本院。
二审中，上诉人向本院提交两份证据材料：1、舒城县安置房规划建设分配管理工作领导组《关于对<城关镇沙埂、舒中村安置房分配方案>的批复》(舒安置[2016]3号)，证明对原舒城县人民政府舒政[2011]16号文件内容进行了变更，否认了原文件效力；2、舒城县集体土地房屋征收补偿安置协议书（徐东，系徐琴兄弟），证明其父房屋安置由家庭成员共同协商平分。
两被上诉人质证认为，舒安置[2016]3号并非对原文件的否定，只是补充说明；徐琴父亲的房屋仍为其父所有。
本院认为，上诉人二审提交该两份证据不能达到其证明目的，不予采纳。一审法院根据采信的证据查明的基本事实清楚，二审予以确认。
本院认为，本案起因系徐琴与舒城县土地储备中心因履行集体土地房屋征收补偿安置协议产生纠纷，根据相关法律的规定，本案的主要争议焦点主要为徐琴诉请两被上诉人履行相关协议义务是否有事实和法律依据。从查明事实来看，涉案补偿安置协议签订的前提是基于政府征收集体土地对被征收人依法进行安置补偿，协议涉及的补偿范围、费用及标准，主要根据舒城县人民政府批准的涉案地块征收补偿方案，亦即舒城县人民政府作出的舒政[2011]16号文件及舒城县重点工程建设指挥部舒重建指[2011]6号文件。本院认为，结合本案争议内容，上述两份文件所附的具体补偿方案对集体土地上房屋征收补偿内容中对被安置人口确认、不予安置的几种情形作了明确规定，同时也规定对上述方案的未尽事项如何解释，授权给相关征收主管部门负责解释。
本案中，从舒城县土地储备中心与徐琴签订的房屋征收补偿安置协议书内容看，针对被征收房屋征收补偿费、结算方式以及安置办法等内容作了明确，并未对具体安置内容，如房屋安置面积等情况作出约定；且结合徐传圣户集体土地上房屋分割给其子女以及徐琴在该集体组织实际上未拥有房屋等事实，徐琴户不应享有超出该县安置政策之外的补偿内容。因此，舒城县征收部门作出的舒中村安置核减名单实际上对之前签订的补偿安置协议部分内容的变更（安置人口），现徐琴以其与舒城县土地储备中心于2011年10月18日签订的《舒城县集体土地房屋征收补偿安置协议书》，诉请要求舒城县土地储备中心、舒城县国土局继续支付过渡期临时安置费、按相关文件规定的价格交付独生子女130平方米安置房的诉讼请求，缺少事实和法律依据，依法不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律并无不当；上诉人上诉请求不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费2712元，由上诉人徐琴负担。
本判决为终审判决。
审判长 张西湖
审判员 颜 凯
审判员 刘莹洁
二〇一八年三月二十六日
书记员 牛 婧
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。