湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘02行终105号
上诉人（原审原告）刘常华，男，汉族，1965年11月26日出生，住茶陵县。
委托代理人杨洁，湖南百杰律师事务所，代理权限为特别授权。
委托代理人李宏伟，湖南百杰律师事务所，代理权限为一般授权。
被上诉人（原审被告）茶陵县桃坑乡人民政府。
法定代表人张艳华，乡长。
委托代理人罗美元，女，汉族，1984年7月12日出生，住茶陵县，代理权限一般授权。
委托代理人陈智军，湖南挚友律师事务所，代理权限一般授权。
被上诉人（原审被告）茶陵县移民局。
法定代表人杨平华，局长。
委托代理人刘年平，男，汉族，1977年12月24日出生，系茶陵县移民局政策法规股长，代理权限一般授权。
委托代理人陈智军，湖南挚友律师事务所，代理权限一般授权。
被上诉人（原审被告）茶陵县人民医院移民工作组。
负责人郭小卫，组长。
委托代理人陈文发，湖南挚友律师事务所，代理权限为特别授权。
上诉人刘常华与被上诉人茶陵县桃坑乡人民政府、茶陵县移民局、茶陵县人民医院移民工作组行政协议一案，不服湖南省茶陵县人民法院（2016）湘0224行初2号行政判决，向本院提出上诉。本院于2016年9月7日受理后，依法组成合议庭，于2016年10月24日公开开庭审理了本案。上诉人刘常华及其委托代理人杨洁、李宏伟，被上诉人茶陵县桃坑乡人民政府的委托代理人罗美元、陈智军，被上诉人茶陵县移民局的委托代理人刘年平、陈智军，被上诉人茶陵县人民医院移民工作组的委托代理人陈文发到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：刘常华原籍系茶陵县桃坑乡晓枫村蕉岭组。在2004年进行的洮水水库淹没区实物指标调查时，因原告刘常华家的房屋在220m以上，不属于洮水水库淹没线205m以下范围而未被纳入调查，因此，原告刘常华本人及其全家没有被纳入洮水水库移民人口之列。2007年9月6日，因洮水水库环库公路建设的需要，在未经茶陵县人民政府授权和依法履行相关征地手续的前提下，被告桃坑乡政府与原告刘常华签订了一份《茶陵县洮水水库环库公路房屋拆迁补偿协议书》。协议约定，原告刘常华在签订协议后15日内，将其一栋坐落于茶陵县桃坑乡小枫村蕉岭的土木结构、建筑面积298.21㎡的正房和建筑面积15㎡的一间杂房及其附属设施一并拆除，其土地使用权用于环库公路建设，由被告桃坑乡政府按照茶政发[2005]9号和茶政办发[2007]14号文件确定的补偿补助项目和标准付给原告刘常华拆除实物指标补偿费和搬迁补助费共计71742元；原告刘常华自愿选择在茶陵县下东乡热窝里重建房屋，宅基地与移民户同等补偿、同等安排；原告刘常华按照有关规定获得补偿和补助后，不得无理要求再次补偿、补助或阻挠环库公路建设；协议未尽事宜，由双方按有关法律、法规和政策予以解决；双方签字盖章后，原告刘常华拟定并增加了“九、与影响区移民户享受同等权益和补偿”的内容。截至2007年10月19日止，原告刘常华领取了全部拆除实物指标补偿费和搬迁补助费共计71742元。2008年洮水水库环库公路工程施工时，原告刘常华家的房屋被拆除。同年4月4日，原告刘常华在茶陵县洮水水库工程建设协调委员会交纳了49600元的宅基地款项。4月7日，被告移民局通知原告刘常华于当月10日上午9:40前赶到指定地点参加热窝里第四批宅基地抽签，根据抽签结果，被告桃坑乡政府和移民局在茶陵县下东乡热窝里范围内框定了原告刘常华家建房的宅基地位置。2009年5月27日，原告刘常华通过移民工作组在茶陵县人民医院领取过渡安置房补助1000元。2013年5月以来，原告刘常华以被告桃坑乡政府、移民局未履行协议第九条的约定给予其享受影响区移民户同等权益和补偿为由，先后向茶陵县信访局、株洲市水库移民开发管理局、湖南省水库移民开发管理局上访，并请求予以解决。2015年8-12月间，经省、市水库移民开发管理局复查、复核，最终确认原告刘常华及其全家不具有洮水水库移民户身份，不能享受洮水水库移民户的相关权益。
原审认为，本案系行政协议纠纷。被告桃坑乡政府作为乡一级地方人民政府，在没有县级以上人民政府授权依据且未依法履行相关征地手续的前提下与原告刘常华签订《茶陵县洮水水库环库公路房屋拆迁补偿协议书》，虽明显超越职权且违反法定程序，但双方已经履行完毕,且未给国家利益、社会公共利益及原告刘常华的权益造成损害。现原告刘常华请求被告履行协议第九条，申报认定其家庭人口的移民身份，为其新分户进行安置，以及请求被告履行协议第七条，支付其过渡生活补贴和房租19000元，均缺乏事实根据和法律依据，该院不予支持。本案争议的焦点为：一、原告刘常华的起诉是否超过了期限？二、被告移民局和移民工作组是否是本案的适格被告？三、原告刘常华的第一项诉求是否属本案审理的范围？
关于焦点一：依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”。因此，原告刘常华的起诉没有超过起诉期限。
关于焦点二：本案中，被告移民局和移民工作组既不是签订上述行政协议的相对主体，也不是行政机关授权履行相关行政职权的其他组织，特别是移民工作组，仅仅是茶陵县人民医院配合移民工作派出的一个临时机构，不具有行政机关的主体资质。因此，移民局和移民工作组均不是本案的适格被告，均没有解决原告刘常华诉讼请求的行政职权。
关于焦点三：湘移函[2015]269号《关于刘常华信访事项的复核意见书》非本案所诉被告作出，而系湖南省水库移民开发管理局做出的，该院亦无权管辖，因此，针对原告刘常华的该项诉讼请求，该院不予审理。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘常华的全部诉讼请求，本案受理费50元，由原告刘常华负担。
宣判后，上诉人上诉称：1、一审认定在补偿协议中上诉人单方面增加第九条与事实不符。该协议是上诉人与茶陵县桃坑乡人民政府经过长期磋商达成的一致意见，上诉人不存在单方面增加第九条的可能性。2、一审认定被上诉人茶陵县桃坑乡人民政府未经授权与上诉人签订拆迁补偿协议且已经履行完毕，未对上诉人的权益造成损害时错误的。上诉人有足够理由认为茶陵县桃坑乡人民政府是经过授权签订协议的，该协议并未履行完毕且持续对上诉人的权益造成损害。3、一审认定上诉人的原房屋在220米以上，不属于洮水水库淹没线205米以下而没有被纳入洮水水库移民人口是错误的。上诉人与桃坑乡人民政府签订的协议可以证明上诉人是移民户，上诉人事实上也符合洮水水库移民标准，应享有移民政策的所有权益。与上诉人情况相同，房屋在洮水水库淹没线205米以上的其他居民被纳入了移民安置。4、一审认定证据错误，程序不合法。一审中上诉人向法庭提交了《洮水水库库区拆迁户补偿发放审批表》、《茶陵县洮水水库工程建设领导小组关于洮水水库移民安置有关配套政策规定》（摘自移民手册）、《茶陵县洮水水库第二批待定人口申报对象审核公示表》原件，但在一审判决书中并没有这些证据。上诉人在一审时提交的一些证据均与本案有关联，但一审认定与本案无关，显失公平公正。5、上诉人与被上诉人所签订的补偿协议书是双方真实意思表示，没有违反法律的强制性规定，上诉人按照协议约定自觉拆除了房屋并举家搬离原居住地，而被上诉人却至今不依法履行、不依照约定履行，给上诉人造成了巨大损害。一审法院应当依据《行政法》、《行政诉讼法》、《合同法》的相关规定依法判决被上诉人继续履行并赔偿损失，但一审法院仅仅依据《行政诉讼法》第六十九条简单粗暴驳回了上诉人的全部诉讼请求，有失法律的公平与正义。综上，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求，一、二审案件诉讼费由被上诉人承担。被上诉人茶陵县桃坑乡人民政府辩称：一审判决事实认定清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人所起诉的各项上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉。被上诉人茶陵县移民局辩称：同桃坑乡人民政府的答辩意见一致。被上诉人茶陵县人民医院移民工作组辩称：1、茶陵县人民医院移民工作组仅系茶陵县人民医院的一个下属机构，该工作组既不能独立行使行政职权，又不具有法律意义上独立承担行政责任的主体资格。2、茶陵县人民医院移民工作组并未以茶陵县人民医院的名义对上诉人刘常华实施任何法律行为，也未对上诉人刘常华产生或与其建立任何法律关系。综上所述，一审法院认定的事实清楚，适用法律准确，程序得当，请求依法驳回上诉人刘常华的上诉请求。
上诉人在二审中向本院当庭提交了以下证据：1、2016年6月6日刘新汉的证言，拟证明本案上诉人与其他移民户都是在水库淹没线之上，他们享受了移民待遇，上诉人也应当享受该待遇。2、环库公路拆迁户补偿费发放审批表，拟证明2007年10月19日上诉人所在房屋已经被拆迁，而房子是2009年建的房，这两年间上诉人生活费用提高，要求提高补偿费。3、邝满香的证明，拟证明上诉人应该按照相关移民待遇以及进行分户安置。被上诉人茶陵县桃坑乡人民政府质证意见：证据1不是新证据，对该证据的三性均有异议，该证明没有原件，证人没有出庭作证；证据2不是新证据，发放的日期是2007年7月19日，证明是拆迁户身份，不是移民户身份；证据3不是新证据，邝满香本人只是一个移民户，不是当地政府或村组织的工作人员，该证明不具有真实性。被上诉人茶陵县移民局、茶陵县人民医院移民工作组与被上诉人茶陵县桃坑乡人民政府的质证意见一致。
经庭审质证，本院对上诉人当庭提交的证据认定如下：证据1要证明的事实无其他证据予以佐证，证人也未出庭作证，对该证据不予采纳；证据2、3不是新证据，不予采纳。本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。
本院认为，本案系行政协议案，争议焦点为：1、本案是否超过了诉讼时效；2、茶陵县移民局和茶陵县人民医院移民工作组是否是本案适格的诉讼主体；3、被上诉人茶陵县桃坑乡人民政府是否应依据《茶陵县洮水水库环库公路建设房屋拆迁补偿协议》的第七条支付上诉人生活补贴和房租19000元，是否应依据该协议第九条认定上诉人家庭人口的移民身份并对上诉人新增户进行安置；4、湖南省水库移民开发管理局湘移函[2015]269号《关于刘常华信访事项的复核意见书》是否是本案的审查范围。
2007年9月6日，上诉人刘常华与被上诉人茶陵县桃坑乡人民政府签订了《茶陵县洮水水库环库公路建设房屋拆迁补偿协议》，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”的规定，本案参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。由于上诉人未被按照移民户进行安置，上诉人进行了多次上访信访予以主张权利，根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》的相关规定，上诉人主张权利产生诉讼时效中断的效力，因此本案未超过诉讼时效。
茶陵县移民局、茶陵县人民医院移民工作组不是上诉人刘常华与被上诉人茶陵县桃坑乡人民政府签订的《茶陵县洮水水库环库公路建设房屋拆迁补偿协议》的签订方，与本案的处理结果没有利害关系，另外茶陵县人民医院移民工作组只是一个临时机构，并非一个具有行政管理职权的主体，因此，茶陵县移民局、茶陵县人民医院移民工作组依法均不是本案适格的诉讼主体。
上诉人刘常华的房屋在220m以上，不属于洮水水库淹没线205m以下范围，刘常华家没有被纳入洮水水库移民户范围。因环库公路建设的需要，上诉人刘常华与被上诉人茶陵县桃坑乡人民政府签订了《茶陵县洮水水库环库公路建设房屋拆迁补偿协议》，该协议约定上诉人的宅基地与移民户同等补偿、同等安排，约定对上诉人按照茶政发[2005]9号和茶政办发[2007]14号文件补偿，并未约定上诉人是移民户。同时，株洲市水库移民开发管理局《关于刘常华有关信访事项的复查意见》、湖南省水库移民开发管理局《关于刘常华信访事项的复核意见书》均认定，上诉人刘常华是洮水水库环库公路拆迁户，不是洮水水库移民户，上诉人刘常华已领取了相关补偿款并得到了安置。因此，上诉人不是洮水水库移民户，不能按照移民户的政策要求补偿安置，而且上诉人也已按协议领取了补偿款并得到了安置，上诉人要求被上诉人茶陵县桃坑乡人民政府依据《茶陵县洮水水库环库公路建设房屋拆迁补偿协议》的第七条支付上诉人生活补贴和房租19000元和依据该协议第九条认定上诉人家庭人口的移民身份并对上诉人新增户进行安置的诉讼请求，因其上诉理由不能成立，本院不予支持。
湖南省水库移民开发管理局不是本案的被告，其作出的湘移函[2015]269号《关于刘常华信访事项的复核意见书》不属本案的审查范围。
综上，原判决认定事实清楚，适用法律法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人刘常华承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴晓斌
代理审判员 苏新柱
代理审判员 刘 怡
二〇一六年十一月九日
书 记 员 吴 倩