湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）株中法行终字第24号
上诉人（原审原告）袁绍其，男，汉族，1938年3月11日出生。
委托代理人李卫兵，湖南弘一律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）株洲市人民政府，地址：株洲市天台路8号。
法定代表人毛腾飞，市长。
被上诉人（原审被告）株洲市国土资源局，地址：株洲市天元区长江北路369号。
法定代表人何国安，局长。
被上诉人共同委托代理人殷光辉，男，汉族，1966年11月26日出生，株洲市国土资源局干部，代理权限为特别授权。
被上诉人共同委托代理人赵研艳，湖南西京律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人袁绍其与被上诉人株洲市人民政府、株洲市国土资源局土地行政管理一案，不服株洲市荷塘区人民法院（2013）株荷法行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，2014年5月13日、7月28日两次公开开庭审理了本案，上诉人及其代理人、两被上诉人代理人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审查明：1992年，株洲市人民政府因铁路枢纽工程建设征收了原告的房屋，安置原告在自留地重新建房。1992年6月28日，原告办理了铁拆1996号《建设工程规划许可证》，许可原告在清水乡先锋村一组的自留地上建房，用地面积120㎡，建筑面积208.8㎡。之后，原告建筑了一栋三层楼房，占地面积143.38㎡，总建筑面积429.48㎡。此外，原告另修建了两栋房屋和一栋简易房，未办理用地规划手续，总建筑面积为232㎡。1993年7月30日，株洲市国土管理株国土（征）字（1993）第31号《关于铁路枢纽工程征地转户人员行政交接会议纪要》规定转户居民的宅基地可换发《国有土地使用证》。
原审另查明：株洲市人民政府、株洲市国土资源局均非2010年2月6日拆除原告重建房屋及附属设施行为的主体。
原审认为，公民的合法权益应受法律保护，任何行政机关都应依法履行自己的职责，公民也应当在法律法规的范围内依法行使自己的合法权利。株洲市人民政府株政发（1989）10号《株洲市土地管理若干规定》第六条第一款第（三）项第一目、第七条第一款第（二）项规定：“村民建房用地标准占用非耕地每户一百至二百平方米；占用耕地的八十至一百二十平方米。”“用地标准市区每户不超过六十平方米；城郊偏僻地区和其他地区每户不超过八十平方米。”原告不按规划许可建房，严重超标，违反了相关规定。原告超标准用地建房是造成未换发国有土地使用权证的重要原因，且原告在1999年和2010年两次获知可换发国有土地使用权证的相关情况，一直未提起行政复议或诉讼，原告的诉讼现已超过起诉期限，原告要求确认被告不履行换发国有土地使用权证的行为违法的理由不能成立。原告要求被告赔偿2010年2月6日拆违行动造成的损失2435.9万元无事实和法律依据，且原告没有证据证明其遭受损失，被告株洲市国土资源局、株洲市人民政府也非拆违实施主体，对原告该请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（一）、（四）项之规定判决：驳回原告袁绍其的诉讼请求。案件受理费50元由原告袁绍其承担。
宣判后，袁绍其上诉称：本案并未超过起诉期限，原判混淆事实，适用法律错误。请求撤销原判，确认被上诉人行政不作为违法，并赔偿损失2435.9万元。两被上诉人辩称：原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人向本院提交了以下证据：
1、2011年4月13日株洲市国土资源局石峰分局国土资源信访事项处理意见书；
2、2011年5月18日株洲市国土资源局国土资源信访事项复查意见书；
3、2011年7月22日湖南省国土资源厅国土资源信访事项复核意见书；
4、株洲市荷塘区人民法院（2011）株荷法行初字第22号裁定书，以上4份证据拟证明上诉人一直要求换发国有土地使用权证。
两被上诉人质证意见：对上诉人证据的真实性无异议，但不属于新证据，（2011）株荷法行初字第22号裁定书与被上诉人无关；如果以上证据能证明上诉人向被上诉人提出过换发国有土地使用权证申请，同样也证明被上诉人对上诉人作出了答复。
本院依职权调取了以下证据：
1、2012年1月20日上诉人谈话笔录。
2、2011年12月12日上诉人向株洲市石峰区人民法院的起诉状。
上诉人质证意见：对两份证据的真实性、合法性、关联性均无异议。两被上诉人质证意见：对两份证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但谈话笔录证明了被上诉人是主动上门核实上诉人是否符合换证条件，也证明了上诉人从2012年1月20日知道诉权，上诉人应该在三个月内提起诉讼，因此上诉人起诉已过起诉期限。
本院对上诉人的证据以及本院调取的证据的认定：上诉人的四份证据虽然不属于新证据，但能够反映基本案情，予以采纳。对本院调取的证据予以采纳。
本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。
本院另查明：2009年，株洲市人民政府因株洲市清水塘循环经济工业园安置房等项目建设，征收了上诉人位于清水乡先锋村一组的房屋。2010年2月6日，株洲市石峰区人民政府将上诉人的青苗以及附属设施强制拆除。2010年4月22日，株洲清水塘循环经济工业园安置房建设指挥部与上诉人的子女袁雄军等人签定了《房屋征购协议》，按集体土地上房屋征收标准对上诉人进行了补偿，株洲市石峰区人民政府于2010年5月协助上诉人将其房屋拆除。2010年12月9日，上诉人从株洲市国土资源局复印株国土征字（1993）第31号《关于铁路枢纽工程征地转户人员行政交接会议纪要》后，要求确认其宅基地为国有土地，株洲市国土资源局石峰分局于2011年4月13日作出了《国土资源信访事项处理意见书》，认定其宅基地为集体建设土地。2011年5月18日，株洲市国土资源局作出的株国土资信查（2011）1号《国土资源信访事项复查意见书》维持了株洲市国土资源局石峰分局的《国土资源信访事项处理意见书》。2011年8月10日，上诉人收到湖南省国土资源厅作出的湘国土资访核字（2011）9号《信访事项复核意见书》维持了株洲市国土资源局的株国土资信查（2011）1号《国土资源信访事项复查意见书》。2011年12月12日，上诉人向株洲市石峰区人民法院起诉株洲市国土资源局石峰分局土地行政管理案，株洲市石峰区人民法院于2012年1月20日向上诉人释明株洲市国土资源局石峰分局并非土地登记适格被告，应当列明适格被告，向具有管辖权的法院起诉，并要求上诉人在十五日内作出决定。2013年11月3日，上诉人向本院起诉株洲市人民政府、株洲市国土资源局土地行政管理案，本院于2013年11月8日移交株洲市荷塘区人民法院审理。
本院认为，本案系土地行政管理案。争议焦点为本案是否超过起诉期限；株洲市人民政府是否系本案诉讼主体；被上诉人是否应当对上诉人换发《国有土地使用证》的申请作出行政处理决定；被上诉人是否应当赔偿上诉人的损失。2010年12月9日，上诉人从株洲市国土资源局复印了株国土（征）字（1993）第31号《关于铁路枢纽工程征地转户人员行政交接会议纪要》后，知道其宅基地可以换发《国有土地使用证》。2011年3月1日，上诉人要求株洲市国土资源局确认其宅基地为国有土地，株洲市国土资源局石峰分局、株洲市国土资源局、湖南省国土资源厅均以信访处理意见答复上诉人，未能对上诉人的要求作出行政处理决定。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条第一款、第四十一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当受理。”“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”上诉人要求株洲市国土资源局换发《国有土地使用证》，株洲市国土资源局既没有作出行政处理决定，也没有告知上诉人诉权和法定起诉期限，本案的起诉期限应当为两年，即从2010年12月9日上诉人知道其宅基地可以换发《国有土地使用证》开始计算，上诉人于2011年12月12日向株洲市石峰区人民法院提起要求国土部门换发《国有土地使用证》的行政诉讼并未超过起诉期限。国土资源部《土地登记办法》第十九条规定：“国土资源行政部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。”审查上诉人换发《国有土地使用证》的申请并作出行政处理系株洲市国土资源局的法定职责，不属于株洲市人民政府的职责范围，株洲市人民政府并非本案适格的诉讼主体。尽管株洲市国土资源局对上诉人换发《国有土地使用证》的申请作出了信访答复，但信访答复不能代替行政处理决定，因此，株洲市国土资源局未能对上诉人换发《国有土地使用证》的申请作出行政处理决定违反了相关法律、法规的规定。上诉人要求赔偿损失，因证据不足，本院不予支持。原审认定事实清楚，但适用法律、法规错误，应当予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销株洲市荷塘区人民法院（2013）株荷法行初字第6号行政判决书；
二、确认被上诉人株洲市国土资源局对上诉人袁绍其换发《国有土地使用证》的申请未能作出行政处理违法；
三、责令被上诉人株洲市国土资源局对上诉人袁绍其换发《国有土地使用证》的申请在本判决生效后三十日内作出行政处理决定；
四、驳回上诉人袁绍其的其他诉讼请求。
本案一、二审受理费共计100元，由被上诉人株洲市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 德 华
审 判 员 王 敏
代理审判员 苏 新 柱
二〇一四年八月六日
书 记 员 欧卢会丹