中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申3455号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：荆州市玉星花园经理部。住所地：湖北省荆州市沙市区沙洪路*号。法定代表人：邹某某，该经理部经理。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：荆州市人民政府。住所地：湖北省荆州市江津西路***号。法定代表人：杨智，该市人民政府市长。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：荆州市国土资源局。住所地：湖北省荆州市江津西路***号。法定代表人：冯斌，该局局长。再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：荆州市荆州区旅游鞋厂破产清算组。住所地：湖北省荆州市荆州区荆中路***号。负责人：王卫平，该清算组组长。再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：荆州市东欣房地产营销策划有限公司。住所地：湖北省荆州市荆州区荆中路***号。法定代表人：姚守道，该公司经理。再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：姚守道，男，1946年12月5日出生，汉族，住湖北省荆州市荆州区。荆州市玉星花园经理部（以下简称玉星经理部）因诉荆州市人民政府、荆州市国土资源局（以下简称荆州国土局）、荆州市荆州区旅游鞋厂破产清算组（以下简称鞋厂清算组）、荆州市东欣房地产营销策划有限公司（以下简称东欣公司）、姚守道土地行政撤销一案，不服湖北省高级人民法院（2017）鄂行终30号行政裁定，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。湖北省荆州市中级人民法院一审查明：2001年底，鞋厂清算组为解决该厂职工安置问题，计划在该厂原址进行房地产开发，项目名称为“玉星花园”，并因此成立了玉星经理部，法定代表人由当时挂靠在荆州市长宏房地产开发公司（以下简称长宏公司）的邹某某担任。2002年8月，玉星经理部与有房地产开发资质的长宏公司签订了联营合同。2002年9月8日，鞋厂清算组分别与玉星经理部和长宏公司签订了《房地产转让协议书》，约定将涉案宗地全部转让给长宏公司。后经2003年4月1日和4月16日的两份协议，长宏公司解除了其与鞋厂清算组此前所签订的房地产转让协议及补充协议等，玉星经理部亦同意将涉案宗地使用权及房地产项目转让给姚守道，该事实已由湖北省高级人民法院（以下简称湖北高院）（2009）鄂民一终字第1号生效民事判决所认定。2003年7月22日，姚守道私刻主办单位公章，持伪造的证明文件到荆州市工商行政管理局办理变更登记，将玉星经理部的法定代表人变更为姚守道。2003年7月10日至29日，荆州国土局对涉案宗地完成建设用地报审，同时经荆州国土局查勘呈报、荆州市人民政府审批同意，向玉星经理部出让涉案宗地（综合用地）四十年的土地使用权。2003年7月29日，荆州国土局与以姚守道为法定代表人的玉星经理部签订了荆土出A（2003）45号《国有土地使用权出让合同》，将涉案宗地使用权出让给了玉星经理部。2003年8月12日，经荆州国土局登记审核，荆州市人民政府批准，为以姚守道为法定代表人的玉星经理部核发了11号证。该证办理后一直由鞋厂清算组保管至今。2003年11月27日，荆州市工商行政管理局作出对姚守道进行罚款并撤销其2003年7月22日核准的变更登记的行政处罚决定。次日，邹某某以玉星经理部的名义以涉案土地登记资料及证书遗失为由，申请补办新证。荆州国土局审核后报荆州市人民政府批准，于2003年12月22日为玉星经理部补发了39号证，并注销了11号证。后经鞋厂清算组、姚守道及东欣公司的举报和申请，荆州国土局在调查核实的基础上报荆州市人民政府批准，于2010年4月27日作出注销39号证，并继续维持11号证的注销效力的决定。上述事实及该决定效力已被湖北高院（2012）鄂行终字第12号生效行政判决所认定，该判决同时认定玉星花园项目的经营开发、土地使用权的变化与邹某某之间已没有法律上的影响。2015年11月3日，荆州国土局向玉星经理部作出拟解除荆土出A（2003）45号《国有土地使用权出让合同》、撤销用地审批的告知书。后经玉星经理部申请，荆州国土局于2015年11月10日向其送达了荆土资听〔2015〕第04号《听证通知书》，并于2015年11月16日组织了听证。2015年12月10日，荆州国土局向荆州市人民政府作出荆土资文〔2015〕210号《荆州市国土资源局关于撤销玉星花园经理部用地审批的请示》，荆州市人民政府在2015年12月23日收到后，经领导批示，于2015年12月24日作出同意请示所拟的处理意见。2016年2月2日，荆州国土局向玉星经理部、姚守道作出撤销2003年7月为玉星经理部办理的用地审批的决定，并于当日和次日进行了送达。玉星经理部不服此决定，向法院提起行政诉讼，请求撤销该决定。湖北省荆州市中级人民法院一审认为：根据湖北高院（2009）鄂民一终字第1号生效民事判决和湖北高院（2012）鄂行终字第12号生效行政判决的认定，玉星经理部已经同意将玉星花园项目用地使用权以及项目的开发经营权转让给姚守道，该项目的经营开发、土地使用权的变化与其之间已没有法律上的影响。荆州市人民政府批准同意《荆州市国土资源局关于撤销用地审批的决定书》明显不会对玉星经理部的合法权益产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，裁定：驳回玉星经理部的起诉。玉星经理部不服，提起上诉。湖北高院二审认为：湖北高院（2009）鄂民一终字第1号生效民事判决和（2012）鄂行终字第12号生效行政判决均认定，玉星经理部已经协议将玉星花园项目用地使用权以及项目的开发经营权转让给姚守道，没有证据证明其在涉案土地上存在与被诉行政行为有关联的合法权益，该项目涉及的土地权属与玉星经理部之间没有法律上的利害关系。因此，该宗土地的用地审批撤销对玉星经理部也不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。玉星经理部不服，向本院申请再审称：（一）原审法院适用法律错误。原审法院援引《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉”的规定，适用法律错误。1.案涉行政行为对玉星经理部合法利益有重大影响。荆土出A（2003）45号《国有土地使用权出让合同》的签订，使玉星经理部确信已取得位于荆州××××面积3210.89平方米土地的使用权，先后支出各项费用和损失共计630万余元。时隔13年后，荆州市人民政府、荆州国土局又要撤销这一合同，将导致玉星经理部重大利益损失。2.“没有法律上的影响”并不意味着“不产生实际影响”。原审法院根据湖北高院（2009）鄂民一终字第1号生效民事判决和湖北高院（2012）鄂行终字第12号生效行政判决，认定该项目的经营开发、土地使用权的变化与玉星经理部“已没有法律上的影响”，继而得出结论不会对玉星经理部合法权益“产生实际影响”，混淆了法律关系。“没有法律上的影响”意味着一种法律关系的终结，不代表在该法律关系中玉星经理部合法权益的丧失。（二）原审法院认定事实错误。原审法院对2003年4月1日、4月16日两份协议的认定，对湖北高院（2009）鄂民一终字第1号民事判决存在对玉星经理部不利的选择性理解和错误认识。1.湖北高院的判决认定的事实基于湖北省荆州市荆州区人民法院〔1999〕荆民破字第421－4号民事裁定，目前荆州市两级法院正对这一裁定进行重新审查。2.2003年4月1日、4月16日的两份协议系长宏公司与姚守道、鞋厂清算组签订，没有涉及到玉星经理部的权利转让问题。3.湖北高院（2009）鄂民一终字第1号民事判决不能改变土地使用权主体，该裁定解决的是民事合同纠纷，不能改变土地使用权的行政审批。土地使用权的转让或改变必须经过国土资源部门，这块土地的使用权直到目前还属于玉星经理部。4.2003年4月1日签订的协议是无效协议。长宏公司从未取得该宗土地使用权，玉星经理部不存在将该土地使用权转让给姚守道的可能。国有土地使用权的转让，必须经政府批准，与国土资源管理部门签订合同。该协议是附条件的、未生效的、从未实际履行的协议。综上，原审法院认定事实、适用法律错误，损害了玉星经理部的合法权益。请求:撤销一、二审行政裁定，判决撤销荆州市人民政府批准同意、荆州国土局2016年2月2日作出的“撤销2003年7月为荆州市玉星花园经理部办理的用地审批”决定。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。即与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。经原审查明，湖北高院（2009）鄂民一终字第1号生效民事判决认定，玉星经理部已经协议将案涉玉星花园项目用地使用权以及项目的开发经营权转让给了姚守道。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。故玉星经理部已不具有案涉玉星花园项目用地的使用权以及开发经营权，荆州国土局2016年2月2日作出“撤销2003年7月为荆州市玉星花园经理部办理的用地审批”决定的行为，与其没有法律上的利害关系，玉星经理部的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。至于玉星经理部提出湖北高院（2009）鄂民一终字第1号生效民事判决认定事实错误的主张，不属于本案再审审查的范围，不予理涉。综上，玉星经理部的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回再审申请人荆州市玉星花园经理部的再审申请。审 判 长 刘雪梅审 判 员 方金刚审 判 员 阎 巍二〇一七年六月二十六日法官助理 王媛媛书 记 员 陈耀华