新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新01行赔初55号
原告：冯保磊，男，1975年12月2日出生，回族，个体工商户，住乌鲁木齐市米东区。
被告：乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室（乌鲁木齐市米东区土地征收管理办公室）。住所地：乌鲁木齐市米东区稻香中路***号。
法定代表人：王亮，乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室（乌鲁木齐市米东区土地征收管理办公室）主任。
委托代理人：孙玉梅，女，1979年10月6日出生，汉族，乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室（乌鲁木齐市米东区土地征收管理办公室）政策法规科工作人员，住乌鲁木齐市天山区。
委托代理人：张海童，北京大成（乌鲁木齐）律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐市米东区人民政府。住所地：乌鲁木齐市府前中路***号。
法定代表人：金之镇，乌鲁木齐市米东区人民政府区长。
委托代理人：韩冬，男，1983年11月8日出生，汉族，乌鲁木齐市米东区人民政府法制办公室工作人员，住乌鲁木齐市米东区。
原告冯保磊认为被告乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室（乌鲁木齐市米东区土地征收管理办公室）（下称米东区征收办）、被告乌鲁木齐市米东区人民政府（下称米东区政府）未按照约定履行国有土地上房屋征收与补偿协议，于2017年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月16日立案后，依法组成合议庭，于2017年6月15日公开开庭审理了本案。原告冯保磊、被告米东区征收办委托代理人孙玉梅、张海童、被告米东区政府委托代理人韩冬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告冯保磊诉称，2013年9月13日，我与米东区征收办签订《国有土地上房屋征收与补偿协议书（合同编号：（2013）城北H44-005号）》（下称房屋征收与补偿协议），约定:米东区征收办征收我的房屋及附属物，经新疆华远房地产评估公司评估，我的房屋及附属物等项目补偿费合计5077051元，米东区征收办应于房屋征收与补偿协议签订后，一次性支付上述款项。但时至今日，米东区征收办一直未予支付。米东区征收办是受米东区政府领导，行使的是政府行为,故米东区政府亦应承担责任。综上，请求法院判令：1、被告履行房屋征收与补偿协议，支付补偿款5077051元；2、被告支付利息1340328元；3、本案诉讼费用由被告负担。
原告冯保磊针对其诉讼请求向本院提交证据：
证据一、2013年9月13日，冯保磊与米东区征收办签订的房屋征收与补偿协议,证明冯保磊的诉讼请求依据。
证据二、1997年12月4日，原米泉市土地管理局向原米泉市古牧地乡十三户村颁发的米土垦字（九七年）第005号土地开发许可证、乌鲁木齐市米东公证处作出的（2010）米证字第008793号公证书、（2010）米证字第009183号公证书。证明冯保磊承包了涉案土地及涉案土地上附着物的合法性。
被告米东区征收办辩称，1、我办对签订房屋征收与补偿协议的事实没有异议。该协议签订后，因工程紧、任务重，我办未对房屋征收与补偿协议认真审查，致使上级未拨付征收款。2、涉案评估报告所载水井、附属物等所有权非冯保磊所有，此款不应计入征收款中。。3、根据房屋征收与补偿协议第5条约定，在审核过程中发现原告并不是被征收房屋的合法当事人。综上，请求人民法院认定房屋征收与补偿协议无效。
被告米东区征收办向本院提交了以下证据：
证据一、2013年9月12日，新疆华远房地产评估有限公司出具的《冯保磊评估表结果一览表》，评估基准日为2013年9月11日，评估项目为1#房屋、水井、二次装修。证明其对冯保磊承包地上附着物进行评估的事实，还证明《冯保磊评估表结果一览表》未加盖公章，非正规的评估报告。
证据二、2013年7月1日，新疆华远房地产评估有限公司出具的《固定资产—构筑物及其他辅助设施清查评估明细表》，评估基准日为2013年6月27日，证明其对冯保磊承包地上构筑物及其他辅助设施进行评估的事实，还证明《固定资产—构筑物及其他辅助设施清查评估明细表》未加盖公章，非正规的评估报告。
证据三、2013年9月13日，米东区征收办与冯保磊签订的房屋征收与补偿协议,证明其与冯保磊签订协议的事实。
证据四、2013年11月14日,乌鲁木齐市建设委员会作出的乌建函（2013）544号《关于对城北主干道第十标段内冯保磊承包土地上附属设施征收核实情况的复函》（下称《复函》），拟证明冯保磊承包土地行为发生在给乌鲁木齐市政府已确定的征收补偿方案之后，乌鲁木齐市政府不同意对冯保磊进行征收补偿的事实。
证据五、2013年10月29日，新疆翔宇建设工程有限责任公司出具《城北十标关于冯保磊承包地情况说明》，拟证明乌鲁木齐市政府已经对征迁土地测量后冯保磊才开始承包的事实。
证据六、2013年4月27日，米东区征收办与米东区米东南路街道办事处签订《征地协议（城北主干道征地项目）》，拟证明冯保磊承包涉案土地前，该土地的征收补偿已经完结的事实。
证据七、2017年6月13日，米东区米东南路片区兴业社区工作委员会出具的情况说明，拟证明冯保磊在涉案土地上的房屋和水井非冯保磊所有。
被告米东区政府辩称，涉案征收协议系米东区征收办与原告签订，我方非行政协议相对人。依据《国有土地上房屋征收于补偿条例》第四条、第五条之规定，在征收过程中，米东区征收办与原告签订房屋征收与补偿协议系其职责并承担相应法律责任。我方非本案适格被告。综上，请求依法驳回原告对我方的诉讼请求。
被告米东区政府未向本院提交证据。
经庭审质证，米东区征收办、米东区政府对冯保磊提交证据一的真实性、合法性、关联性均予以认可。米东区征收办、米东区政府对冯保磊提交证据二中的米土垦字（九七年）第005号土地开发许可证、乌鲁木齐市米东公证处作出的（2010）米证字第008793号公证书的真实性、合法性、关联性均予以认可。米东区征收办、米东区政府对冯保磊提交证据二中的（2010）米证字第009183号公证书的真实性、合法性予以认可，关联性不予以认可。
冯保磊对米东区征收办提交的证据一、证据二、证据三的真实性合法性、关联性予以认可，对证据四、证据五、证据六、证据七表示其在诉讼前从未见过，故对真实性、合法性、关联性均不认可。
米东区政府对米东区征收办提交的全部证据均予以认可。
本院综合全案情况进行审查，对上述证据认证如下：
1、冯保磊提供的全部证据系书证，内容完整清晰且符合证据种类，该证据的取得方式亦合法，故对该证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。
2、米东区征收办提供的证据一、证据二、证据三系书面证据，符合证据种类，该证据的取得方式合法，故对上述证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。
3、米东区征收办提供的证据四、证据五、证据七系书面证据，符合证据种类，该证据的取得方式合法，故对上述证据的真实性、合法性予以认可，但上述证据生成时间晚于冯保磊与米东区征收办签订的房屋征收与补偿协议，且未向冯保磊合法送达，故上述证据与本案的关联性不予认可。
4、米东区征收办提供的证据六系书面证据，符合证据种类，该证据的取得方式合法，故对上述证据的真实性、合法性予以认可，但该证据证实协议双方系米东区征收办与米东区米东南路街道办事处，冯保磊非协议当事人，且未向冯保磊合法送达，故该证据与本案的关联性不予认可。
根据上述有效证据，本院查明下列事实：
1、1997年12月4日，原米泉市土地管理局向原米泉市古牧地乡十三户村（下称十三户村）四百亩土地颁发的米土垦字（九七年）第005号土地开发许可证。十三户村将上述部分土地使用权承包给林伯通。2010年10月4日，林伯通与冯保磊签订土地使用权转让协议，约定将林伯通承包的十三户村土地使用权转让给冯保磊，米东区十三户集体资产管理委员会办公室亦在土地使用权转让协议上加盖公章予以确认。
2、因乌鲁木齐市城北主干道（第十标段）建设需要，需征收十三户村集体土地，冯保磊承包土地上的房屋及附属物在征收范围之列。冯保磊被征收房屋状况为无证房屋建筑面积81.44平方米(砖混结构，层数一层)、附属设施为水井、房屋装修、垫方、煤场清理等。2013年9月13日，米东区征收办与冯保磊签订房屋征收与补偿协议，约定：经双方同意，按照货币补偿房屋补偿；经新疆华远房地产评估公司出具的新华远20060728-DW-054-1号评估报告，米东区征收办应支付冯保磊被征收房屋补偿217526元、附属物补偿603525元、其他补偿包括垫方2.6万方，费用416000元、煤场清运16万方，费用3840000元；米东区征收办在签订房屋征收与补偿协议后一次性支付冯保磊合计补偿款5077051元。房屋征收与补偿协议落款处加盖米东区征收办公章及征收办负责人王亮签名，冯保磊亦在落款处签名。后，米东区征收办未向冯保磊支付房屋征收与补偿协议约定补偿款项，冯保磊诉至本院，请求如诉。
另查明，2013年11月14日,乌鲁木齐市建设委员会向乌鲁木齐市政府办公厅出具《复函》，该函意见为：对冯保磊承包地上场地平整及煤场（约16万吨）属城北主干道征收公告及范围发布后新增项目，乌鲁木齐市建设委员会同意城投公司意见，不予补偿。《复函》未向冯保磊告知和送达。
再查明，米东区征收办与冯保磊签订房屋征收与补偿协议后，于2013年10月将该协议约定的房屋及附属物搬迁,乌鲁木齐市城北主干道亦在涉案土地上施工完毕且已通行。
本院认为，米东区征收办是米东区政府确定的房屋征收部门，组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。米东区征收办与被征收人签订房屋征收与补偿协议并依法履行，是其法定职责。
一、人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，冯保磊从林伯通处合法受让土地使用权，经米东区十三户集体资产管理委员会办公室确认，冯保磊的权益应当予以保护。米东区征收办为实现公共利益或者行政管理目标，与冯保磊协商订立的房屋征收与补偿协议，性质上具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。《复函》系乌鲁木齐市建设委员会与乌鲁木齐市政府办公厅之间内部交流文件，未向冯保磊告知和送达，且该函件生成日期晚于米东区征收办与冯保磊签订房屋征收与补偿协议日期，故对冯保磊及房屋征收与补偿协议不产生行政法律关系的权利义务影响。
二、行政行为包括行政机关行使行政职权的单方行为，也包括行政机关为履行行政职责、实施行政管理与行政相对人签订行政协议的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条规定，房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案。本案中，米东区征收办与冯保磊签订房屋征收与补偿协议的行为系行政行为，建立并保存冯保磊的房屋征收补偿档案是米东区征收办的法定义务。米东区征收办在本案中抗辩房屋征收与补偿协议系无效协议，系对房屋征收与补偿协议提出新的主张，应当对该主张所依据的事实提供证据加以证明。米东区征收办在持有房屋征收补偿档案的情形下，未全面提供该档案材料，且无证据证实房屋征收与补偿协议无效，应当承担举证不能的不利后果，其抗辩理由本院不予采纳。涉案房屋征收与补偿协议系冯保磊与米东区征收办双方真实意思表示，不违反国家法律、行政法规的禁止性强制规定，亦未损害国家、集体、第三人合法权益和社会公共利益，应当认定合法有效。
三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、第二款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，米东区征收办与冯保磊签订房屋征收与补偿协议后，应当按照约定全面履行自己的义务，即米东区征收办应当先向冯保磊支付补偿款后，冯保磊才实施搬迁行为。但本案法律事实是冯保磊先实施搬迁行为，米东区征收办在城北主干道在冯保磊承包的土地上施工完毕且已通行的情况下，不予支付补偿款，显属无理。冯保磊请求米东区征收办履行房屋征收与补偿协议，支付补偿款5077051元的诉讼请求，既有事实依据，亦有法律依据。该诉讼请求本院予以支持。
四、房屋征收与补偿协议是以促进社会公共利益、实现行政管理目的，而非为了自身利益或营利。米东区征收办未履行房屋征收与补偿协议给冯保磊造成损失，应当予以赔偿。自2013年9月13日米东区征收办与冯保磊签订房屋征收与补偿协议迄今已有四年之久，客观上给冯保磊造成损失已是不争的事实，故本院酌情判令米东区征收办向冯保磊赔偿因迟延履行而遭受利息损失558475.61元（计算方式：中国人民银行2013年度一年期存款基准利率3%÷12个月×2013年10月至2017年5月合计44个月×补偿款5077051元）。
五、米东区征收办与冯保磊签订房屋征收与补偿协议属实，米东区政府非该协议的当事人，其与冯保磊无行政法律关系。冯保磊将米东区政府列为被告于法相悖。米东区政府抗辩所持其非本案适格被告的理由成立，本院予以采纳。冯保磊请求米东区政府履行房屋征收与补偿协议并支付补偿款、支付利息的诉讼请求，本院不予支持。
综上，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、第二款、第二十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》三十四条第一款、第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决如下：
一、被告乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室（乌鲁木齐市米东区土地征收管理办公室）继续履行《国有土地上房屋征收与补偿协议书》（合同编号：（2013）城北H44-005号），于本判决生效之日起十五日内向原告冯保磊支付补偿款5077051元；
二、被告乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室（乌鲁木齐市米东区土地征收管理办公室）于本判决生效之日起十五日内向原告冯保磊赔偿利息损失558475.61元；
三、驳回原告冯保磊要求被告乌鲁木齐市米东区人民政府支付补偿款及补偿款利息的诉讼请求。
案件受理费50元（原告冯保磊已预交），由被告乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室（乌鲁木齐市米东区土地征收管理办公室）负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 孔祥华
代理审判员 张海军
人民陪审员 李瑞周
二〇一七年八月十七日
书 记 员 万琳琳