河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南行终字第00088号
上诉人（一审被告）镇平县人民政府。
法定代表人李显庆，任县长职务。
委托代理人张征，镇平县国土资源局工作人员。
委托代理人康晓东，河南荣祥律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）镇平县文涛摩托有限公司。
法定代表人董文涛，任经理职务。
委托代理人张元卓，河南省镇平县法律援助中心律师。
一审被告镇平县国土资源局。
法定代表人肖斌，任局长职务。
委托代理人张小磊，镇平县国土资源局工作人员。
上诉人镇平县人民政府与被上诉人镇平县文涛摩托有限公司、一审被告镇平县国土资源局为履行法定职责一案，不服镇平县人民法院（2014）镇行初字第09号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人镇平县人民政府委托代理人张征、康晓东，被上诉人镇平县文涛摩托有限公司委托代理人张元卓，一审被告镇平县国土资源局委托代理人张小磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
镇平县人民法院一审查明：2000年12月29日，河南省人民政府下发豫政土（2000）162号文件《河南省人民政府关于镇平县2000年度第一批城市建设用地的批复》，同意镇平县人民政府转用并征用城郊乡碾坊庄村等耕地共计1.7648公顷，作为镇平县2000年度第一批城市建设用地。2001年5月23日，镇平县人民政府下发镇政土（2001）5号文件《镇平县人民政府关于对魏庄10KV开关站等4个�位用地请求的批复》，主要内容：……镇平县文涛摩托销售大楼使用国有土地3.16亩，位于县城北校场路西……，以上符合供地条件，按规定缴纳有关税费。原告镇平县文涛摩托有限公司的前身镇平县文涛摩托销售大楼缴纳了各项费用后，被告镇平县人民政府将该宗地予以置换。2002年7月8日，河南省人民政府下发豫政土（2002）151号文件《河南省人民政府关于镇平县2002年度第一批城市建设用地的批复》，同意镇平县人民政府转用并征用城郊乡碾坊庄村等耕地共计3.4155公顷，作为镇平县2002年度第一批城市建设用地。2002年9月29日镇平县建设局给原告镇平县文涛摩托有限公司颁发镇规建字（2002）014号建设用地规划许可证，该证载明用地位置镇平县城校场路北段东侧，用地面积3.3亩，用地项目为摩托大楼。2002年11月25日被告镇平县国土资源局与镇平县文涛摩托有限公司摩托大楼签订镇土出让（2002）19号《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让宗地位于镇平县城校场路北段东侧，出让面积3489平方米，用途商业用地，出让金每平方米24.4元，总额85128元，合同还约定镇平县文涛摩托有限公司摩托大楼在向镇平县国土资源局支付完全部土地使用权出让金后六十日内，依照规定申请办理土地使用权登记手续，领取《中华人民共和国国有土地使用证》，取得土地使用证。合同签订后，原告缴纳了土地出让金，并缴纳了各项费用两次合计60余万元。随后又按规定期限建好房屋。2002年11月29日被告镇平县国土资源局给原告镇平县文涛摩托有限公司颁发《建设用地批准书》，该证载明用地批准文号为豫政土（2002）151号，批准用地面积3489平方米，土地用途商业，建设性质新建。2002年12月6日被告镇平县人民政府下发镇政土（2002）27号文件《关于镇平�文涛摩托有限公司建名优摩托车销售和服务基地用地请求的批复》，同意原告镇平县文涛摩托有限公司使用国有土地3489平方米。原告于2014年4月8日到镇平县行政审批服务中心被告镇平县国土资源局窗口申请办理土地登记手续，同日，被告镇平县国土资源局出具退回件通知书，不予审批理由及主要依据为：1、根据国土资源部2002年7月1日起施行的《招拍挂出让国有土地使用权规定》第四条规定，对经营性用地没有按照拍卖、挂牌等方式出让的不予登记发证；2、该宗地所在区域的城区基准地价为商业用地土地登记二级，1998年－2002年该宗地基准地价每平方米380元，而该宗地的土地出让金仅为每平方米24.4元，依据豫国土资发（2008）146号文件规定，协议出让价低于出让底价的，不予登记发证，现对你单位提出土地登记申请不予受理，建议按上述有关规定整改完善后再申请�地登记。原告镇平县文涛摩托有限公司不服，遂向镇平县人民法院提起行政诉讼。
镇平县人民法院一审认为：一、原告镇平县文涛摩托有限公司申请办理国有土地使用证，被告镇平县国土资源局负有受理、审查、报请审批的职责，被告镇平县人民政府负有颁发国有土地使用证的职责，故本案镇平县国土资源局、镇平县人民政府是本案适格的被告；二、被告镇平县国土资源局作出的退回件通知书没有证据，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，……。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条同时规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证�任。被告应当在收到诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定具体行政行为没有证据、依据”。本案被告镇平县人民政府及镇平县国土资源局均未向本院提交认定原告申请办理土地证的宗地系商业用地土地等级二级，1998年－2002年基准出让地价每平方米380元的事实证据以及不予审批的法律依据，应当认定该退回件通知书没有证据；三、原告镇平县文涛摩托有限公司与被告镇平县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》合法有效。国有土地使用权出让合同属行政合同，双方之间确立的是行政管理法律关系，所以原、被告签订《国有土地使用权出让合同》之前双方是处于领导与被领导地位，合同签订成立之后系管理与被管理关系，原告是根据被告单方确定的要约条件而在已拟好�格式合同上签字确认的，原告是不能改变要约的实质内容。虽然签订行政合同的当事人的地位不同，但合同签订后即发生法律效力，双方均应严格按照合同的约定履行各自的义务，本案中原告镇平县文涛摩托有限公司按照《国有土地地使用权出让合同》的约定缴纳了土地出让金及各项税费，并根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条以及《中华人民共和国土地管理法》第二十三条的规定，办理了《建设用地规划许可证》以及《建设用地批准书》，那么被告镇平县国土资源局应按照《国有土地使用权出让合同》第九条的约定，依法为原告镇平县文涛摩托有限公司办理土地使用权登记手续，办理《中华人民共和国国有土地使用证》。故原告镇平县文涛摩托有限公司持相关材料，依据《国有土地使用权出让合同》的约定，要求被告镇平县国土资源局，镇平县人民�府办理国有土地使用权登记符合法律规定，应予准许；四、被告镇平县国土资源局、被告镇平县人民政府不予登记发证的理由不能成立。首先行政合同的订立应遵循合法原则，也即行政机关的要约属于行政机关的职权范围，具有法律依据，而合同内容亦符合法律规定和要求，所以被告镇平县国土资源局根据职权范围与原告镇平县文涛摩托有限公司签订的《国有土地使用权合同》符合法律规定和要求；其次二被告辩称依据《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》，对原告的申请不予登记发证，但该规定第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让……”，而对不采取招标、拍卖或者挂牌出让方式出让，仅规定对责任人员的行政处分，而无不予登记发证的相关规定，故二被告辩称不能成立；再次，二被告辩称依据豫国土资发（2008）146号文件规定，对出让价低于出让底价以及不按招拍挂方式出让，均不予登记发证，但结合本案实际上原告2000年底已取得3.14亩商业用途的国有土地使用权，并缴纳了部分费用后，又被二被告于2002年9月份置换到新的宗地并签订了《国有土地使用权出让合同》，这些情节均发生在2002年以前，但二被告依据2008年豫国土资（2008）146号文件对原告的申请不予登记发证不符合法不溯及既往原则，这原则既包括制订机关不得制定具有溯及力的法律规范，同时也包括行政机关在执法中不得擅自将法律规范溯及适用，本案中二被告显然将2008年的规定来管理2002年的行为，显然违反该原则，故二被告辩称本院不予采纳。综上原告镇平县文涛摩托有限公司按照法律规定及合同约定持相关手续到二被告处申请办理国有土地使用证，但二被告却持不能归责于原告的原因不予登记发证，这既违背诚实守信的合同原则，也不符合法律规定，因此，原告请求二被告正确履行法定职责为其办理、颁发国有土地使用证的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条、第五十四条第一款第二项（1）目、第五十四条第一款第三项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条之规定，判决：一、撤销被告镇平县国土资源局于2014年4月8日下发的退回件通知书；二、限被告镇平县国土资源局、被告镇平县人民政府于判决生效后六十日内为原告镇平县文涛摩托有限公司办理、颁发国有土地使用证。案件受理费50元，由被告镇平县国土资源局负担。
镇平县人民政府不服该判决上诉称：被上诉人以协议出让方式所取得的该宗地使用权严重违背了《招标、拍卖、挂牌出让国有土地�用权规定》规定的经营性用地必须以招标、拍卖、挂牌的方式出让。一审判决断章取义，仅以认定了该规定对责任人员的行政处分，而不认定经营性用地的出让方式，属严重违背法律规定。根据2002年度镇平县该地段的基准地价情况，该宗地价格明显低于基准地价标准，属合同约定，存在瑕疵，按照豫国土发（2008）146号文件规定，对出让价低于出让底价以及不按招、拍、挂方式出让的，均不予登记发证，有法可依。国土资源管理部门不是法定的发证机关，不是发证的主体，一审错列被告，认定国土资源管理部门是适格被告严重违背法律规定。上诉人对此不予登记是合法的，一审判决认定事实不清，程序违法，判决错误，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人镇平县文涛摩托有限公司答辩称：答辩人提交的证据均已证实答辩人的土地�用权是经人民政府批准，后经置换、批准后，签订了《国有土地出让合同》，颁发了建筑许可证书和用地批准证书，答辩人缴纳了60万元的费用，待去办理土地使用证，上诉人却以该土地没有挂牌出让，该宗地为二级土地，每平方米出让的基准底价为380元为由不予办理，认定该土地是二级土地没有充足的证据证实。答辩人的国有土地使用权在置换前，挂牌出让的规定没有出台，根据法不溯及既往的原则，该规定不能适用于该土地，政府不予办证的行为违反了禁止反言原则和诚实信用原则。答辩人作为弱者没有能力自己去挂牌出让，完全听信于政府，政府没有叫挂牌出让，现完全怪罪于答辩人，让人难以接受。国土资源管理局是政府职能部门，是具体办证机关，且不予办证的单位就是国土资源局，镇平县国土资源局是适格的被告。一审判决正确，请求予以维持。
一�被告镇平县国土资源局没有提交书面答辩状，庭审中称，土地登记发证是县级人民政府的职权，答辩人作为被告不适格。一审原告取得的土地使用权违背了招拍挂的相关规定，一审认定经营性用地不经过招拍挂是不对的。一审原告取得该地的价格明显低于标准地价，出让合同存在瑕疵，按照规定对于出让价低于出让地价，而且不按照招标、挂牌出让的，均不予登记。合同的双方是平等的民事主体，一审判决认定合同是领导与被领导的地位是错误的。镇平县人民政府的通知单事实清楚，合法有效，请求人民法院驳回一审原告的起诉。
本院二审查明的事实同一审法院相一致。
本院认为：镇平县人民政府对颁发国有土地使用证是其法定职责，是本案适格的被告。镇平县国土资源局作为镇平县人民政府的土地管理职能部门，对颁发国有土地使用证依法享有受理、地籍调�、权属审核、报请审批的职责，也是本案适格的被告，镇平县人民政府、镇平县国土资源局称镇平县国土资源局不是适格被告的理由不能成立，本院不予采信。一审被告没有提供作出《退回件通知书》关于该地为商业用地登记二级及宗地基准地价的证据依据，一审法院撤销被诉的《退回件通知书》并无不妥，本院予以维持。同时被上诉人取得和使用该宗地时间在前，豫国土资发（2008）146号文件规定施行在后，根据法不溯及既往的原则，一审被告以此文件规定来约束之前的行为，于法无据。2001年5月23日，镇政土（2001）5号《批复》被上诉人使用的土地位于城北校场路西，期间，被上诉人缴纳有相关费用，当时国土资源部《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》尚未公布施行。现被上诉人使用的土地是从原批准使用的土地置换而来，是否要经过招拍挂，以及没�经过招拍挂就应该不予办理土地登记，该国土资源部《招标、拍卖、挂牌出让土地使用权规定》对此并无规定。同时，镇平县国土资源局与被上诉人签订了《国有土地使用权出让合同》，并经镇政土（2002）27号《批复》用地许可，按照信赖利益保护原则，行政机关的行政行为一经作出，应该保持稳定性，让人信赖，非经正当程序不得随意撤销或变更。且事实上被上诉人已在该土地上建起楼房，对该土地进行实际使用，上诉人称该土地应经过招拍挂，已不符合实际。因此，上诉人称该土地没有经过招拍挂不应办理国有土地使用证的理由不足，本院不予采信。一审判决认为双方签订《国有土地使用权出让合同》之前是处于领导与被领导地位，此表述不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，�持镇平县人民法院（2014）镇行初字第09号行政判决。
二审诉讼费50元，由上诉人镇平县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 白 云
审判员 宋汉亭
审判员 尹乐敬
二〇一四年七月二十二日
书记员 郭 栋