中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申949号再审申请人（一审原告、二审上诉人）李金国，男，1954年10月12日出生，土家族，住湖南省慈利县。委托代理人唐军化，女，1958年5月20日出生，土家族，住湖南省慈利县。委托代理人颜德新，男，1964年9月24日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）慈利县人民政府。住所地：湖南省慈利县零阳镇笔架路。法定代表人高靖生，县长。行政机关负责人朱新，副县长。委托代理人王海滨，该府法制办工作人员。委托代理人金山花，湖南慈姑律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）慈利县林业局。住所地：湖南省慈利县零阳镇笔架路。法定代表人谭国富，局长。行政机关负责人张立斌，副局长。委托代理人张会志，该局工作人员。委托代理人吴新元，湖南慈姑律师事务所律师。再审申请人李金国因诉被申请人慈利县人民政府（以下简称慈利县政府）、慈利县林业局不予换发林权证及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年9月12日作出的（2016）湘行终832号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年2月26日立案受理，依法组成合议庭审查本案，并于2018年3月16日上午在本院第一巡回法庭第三法庭进行公开询问。再审申请人李金国及其委托代理人唐军化、颜德新，被申请人慈利县政府的行政机关负责人朱新及委托代理人王海滨、金山花，慈利县林业局的行政机关负责人张立斌及委托代理人张会志、吴新元，均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。1984年“林业三定”时，位于慈利县××官××乡界河村境内××（××）、××（××）、××（××）××界河村分给李金国一家五口（李金国及其妻唐军化、女儿唐美群、儿子李美平、岳父唐方卓）的自留山，由五人共同使用，林木共同所有，林山登记在户主李金国名下。1986年，因李金国夫妇与唐方卓存在家庭矛盾，李金国举家搬迁到慈利县××××村生活居住，唐方卓一人在界河村生活居住，后唐方卓因年迈便过继唐承祥作为继子。2006年开展林地林权登记换发证工作时，界河村及三官寺乡林业站造册将案涉的三块林山登记到唐承祥名下，并拟给唐承祥核发林权证。李金国得知后，到市、县政府及相关部门，通过申请更正、上访等方式，要求纠正该错误。2009年12月31日，李金国向慈利县政府申请换发林权证，双方形成林权争议。2013年7月30日，三官寺乡政府作出《关于界河村十五组唐军化和唐方卓山林矛盾纠纷的处理意见》，称因唐方卓不愿到山林现场，不能确定山林界址，以致林权证上的四界不能填出。2014年3月18日，三官寺土家族乡人民调解委员会作出慈三调终字（2014）第1号调解终结书，对李金国、唐军化夫妇与唐方卓（唐芳琢）的林地所有权、林木使用权分割纠纷一案以及由此引发的纠纷予以调解终结，并建议由当事人按1984年林业“三定”及集体林权制度改革的相关规定，向林业主管部门申请换发，林地使用权的分割由家庭内部自行协商处理。2014年唐方卓去世，李金国夫妇主张唐方卓名下的林权应由唐军化继承，唐承祥则认为自己承担对唐方卓晚年的实际照顾和赡养义务，唐方卓的山林应由其继承。根据三官寺乡林业站的记录，李金国所称在案涉林地上的砍伐行为，2013年系唐方卓砍伐48棵树用作柴薪，2014年系唐承祥砍伐5棵树，因权属不明晰当时暂未处理。2015年10月29日，慈利县政府给李金国重新核发28.5亩林权证。随后，李金国向张家界市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求确认慈利县政府、慈利县林业局迟延九年办理林权证的行为违法侵权；判令慈利县政府、慈利县林业局向李金国赔偿因迟延九年办理林权证导致的损失共计40万元。张家界市中级人民法院（2015）张中行初字第141号行政裁定认为，按李金国的起诉，李金国在2006年就已经得知慈利县政府没有将诉争的林地登记在自己名下，李金国从2006年开始多次向慈利县政府提出纠正，直到2015年慈利县政府方才给李金国重新核发林权证。按照国家赔偿法第三十九条的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，从其知道或应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权财产权之日起计算，在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政诉讼法有关时效的规定。李金国是在提起行政诉讼要求确认慈利县政府迟延办理林权证的行为违法时，一并提起的行政赔偿请求，应适用行政诉讼法有关时效的规定。李金国起诉的是慈利县政府迟延办理林权证，系行政不作为，也就没有告知诉权或起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定。但李金国2006年既已知道慈利县政府未给自己颁发林权证，到2015年才提起诉讼要求确认慈利县政府行为违法，明显超过规定的期限，人民法院不予受理。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，裁定驳回李金国的起诉。李金国不服一审裁定，提起上诉。湖南省高级人民法院（2016）湘行终832号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于执行若干问题解释》对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为排除在行政诉讼受案范围之外。就本案而言，李金国自1984年起所持有林权证是由慈利县政府发给的合法有效证件，有效期为70年，慈利县政府自始至终未作改变，即便至2015年10月29日林权制度改革所发新证亦未作出变更。期间，李金国虽因家庭原因，曾一度与家庭其他成员有过纠纷，但发证机关从未作出变更决定，各级调解组织及相关部门所作调解也明确要求“在双方存在争议未处理以前，任何一方不得破坏现场原状。”至于家庭内“林地使用权的分割，由家庭内部自行协商处理”。在2003年开展的林权登记发证工作中，按有关文件规定，只是换发全国统一式样的林权证，其基本原则是“稳定森林、林木、林地权属原则”，不是“重新确定林木、林地权属，不是重新分山分林”，“林地林权证的期限为70年，具体时间从1982年开始计算”。2008年湖南省人民政府发布的《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》中，也明确要求要“保持稳定”，对“权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体”。本案两次登记换证工作中，管理机关并未变更李金国的管理和使用的权利，只不过是李金国家庭原因产生纠纷，且当地有关部门多次组织调解。由此可见，行政管理机关慈利县政府的行为并未对管理相对人的权利义务产生不利影响。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第八项之规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，已经受理的，裁定驳回起诉。此外，根据《中华人民共和国森林法》第三条以及《林木和林地权属登记管理办法》第二条的规定，县级以上地方人民政府具有发放林权证书，确认所有权或者使用权的法定职责，县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。本案李金国一审的诉讼请求系要求确认慈利县政府、慈利县林业局为其颁发林权证的行政行为违法，根据该诉讼请求，慈利县林业局不应是本案的适格被告。结合全案分析，一审法院以超过诉讼期限驳回起诉理由不正当，但驳回起诉的结论并无不妥。一审裁定程序合法，适用法律正确，应予维持。李金国的上诉理由不能成立，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。李金国申请再审称：慈利县政府迟延九年发证的根本原因是村、乡、县林权管理系统人员已于2004年实施了违法侵权行为，帮助案外人唐承祥侵占了李金国的林权和树木；慈利县政府违法侵权并导致李金国损失40万元，有证据充分证实，依法应当承担赔偿责任。一、二审均存在程序违法、事实不清、证据不足、处理不当等问题，客观上剥夺公民的诉权和财产权。请求撤销一、二审裁定，确认慈利县政府迟延九年核发林权证行为违法侵权，判令慈利县政府赔偿因迟延发证行为引发上访告状及林木被盗伐等损失40万元，判令慈利县林业局承担连带赔偿责任。慈利县政府答辩称：一、二审裁定于法有据，李金国申请再审理由不成立。该府直至2015年10月29日才给李金国进行林权登记发证，究其原因是在国家实行集体林权制度改革及林地林权换发证过程中，案涉林地存在纠纷尚未解决，依据政策规定，暂不换发林权证，并非该府行为所致，该府无需承担赔偿责任。案涉三块林地如何分割是家庭内部行为，李金国跟唐方卓达成一致协议后才能发证，如何分割不属于行政机关的职权，该府没有改变李金国一家四口对林地的所有权和使用权，并没有对其权利义务造成影响。关于李金国提出的林业补贴款，经县林业局查阅图班可知，李金国的三块林地不是生态公益林，并不享有林业补贴款。请求驳回李金国的再审申请。慈利县林业局答辩称：李金国所诉的林权证登记地块存在权属争议，该局在争议解决后予以换证行为合法。根据《中华人民共和国森林法》第三条以及《林木和林地权属登记管理办法》第二条的规定，县级以上地方人民政府具有发放林权证书、确认所有权和使用权的法定职责，县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责，故该局不是本案适格被告。请求驳回李金国的再审申请。本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，提起行政诉讼必须属于人民法院受案范围，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，李金国所诉的系慈利县政府在2003年开始的林地林权登记换发证工作过程中，拖延不予颁发案涉林地林权证的行为。2003年4月14日，湖南省林业厅下发《湖南省林地林权登记换发证实施办法》，以确保林权登记换发证工作顺利开展。根据该办法第二部分确定的“基本原则”，本次林地林权登记换发证必须以现有林权为基础，凡在二十世纪八十年代初开展的林业“三定”（即山林定权发证、划定自留山、确定林业生产责任制）和1989年开展的国有林定权发证中已经确权并核发了林权证书的，必须保持稳定，在本次林地林权登记换发证中主要是用原证换发国家林业局印制的全国统一式样的林权证；开展林地林权登记换发证不是重新确定林木、林地权属，不是重新分山分林；任何单位和个人不得利用本次林地林权登记换发证之机，随意变动森林、林木、林地权属。在该办法的第六部分“林地林权登记换发证的工作程序”中则规定，在林地林权登记换发证中仍然存在林木、林地权属争议的，不得受理其权属登记申请。2003年开展的林地林权登记换发证工作，也要符合《中华人民共和国森林法》及《林木和林地权属登记管理办法》等法律、法规和规章的规定。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条、第十二条的规定，对经审查符合全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记，但是对于存在权属争议等不符合登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。本案中，案涉林地1984年登记在李金国户，唐方卓作为该户成员亦享有案涉林地及林木的权利。在2006年登记换证过程中，因李金国与唐方卓发生家庭内部纠纷，导致产生权属争议，而唐方卓去世后，唐承祥又提出对部分林地的继承，产生新的权属争议。慈利县政府未能于2006年期间向李金国颁发案涉林地的林权证，原因在于李金国户家庭内部存在权属争议，不符合颁证条件。慈利县政府于2015年10月29日给李金国颁发林权证，不存在拖延不履行职责的情形，且新颁发的林权证并未对1989年的林权证所确定的权属关系作出改变。慈利县政府2015年10月29日的发证行为，没有对李金国的权利义务产生实际影响。二审指正一审适用法律不当的情形，但是维持一审驳回起诉的裁定，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。综上，李金国提起本案再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回李金国的再审申请。审 判 长 熊俊勇审 判 员 龚 斌审 判 员 刘艾涛二〇一八年三月三十日法官助理 牛延佳书 记 员 余逸纯附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。3.林木和林地权属登记管理办法第十一条对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。第十二条对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。