湖南省常德市鼎城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）常鼎行初字第15号
原告石门县夹山镇秀坪园艺场秀山村第9村民小组，住所地湖南省石门县夹山镇秀坪园艺场秀山村。
负责人程国仙，该村民小组组长。
委托代理人李换荣，湖南劲鸣律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
委托代理人杨敏，湖南劲鸣律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被告石门县人民政府，住所地湖南省石门县楚江镇楚江路032号。
法定代表人郭碧勋，该县县长。
委托代理人毛建华，系石门县国土资源局工作人员。代理权限为特别授权代理。
委托代理人唐植建，石门县法律援助中心律师。代理权限为一般授权代理。
第三人盛忠波，男，1952年8月29日出生，土家族。
第三人石门县农村信用合作联社，住所地湖南省石门县楚江镇荷花居委会澧阳中路***号。
法定代表人杨坤忠，该社理事长。
委托代理人邓智军，湖南楚江律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
原告石门县夹山镇秀坪园艺场秀山村第9村民小组（以下简称秀山村9组）诉被告石门县人民政府（以下简称石门县政府）、第三人盛忠波、石门县农村信用合作联社（以下简称石门县信用联社）土地行政登记一案，原告秀山村9组向常德市中级人民法院提起行政诉讼。常德市中级人民法院于2014年7月17日作出（2014）常行初字第15号行政裁定书，指定本案由本院管辖。本院于2014年9月1日受理后，向被告石门县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2014年9月19日，本院依法追加石门县信用联社作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年9月28日公开开庭审理了本案。原告秀山村9组的委托代理人李换荣、被告石门县政府的委托代理人毛建华、唐植建、第三人盛忠波、第三人石门县信用联社的委托代理人邓智军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2012年6月14日，经第三人石门县信用联社申请补办历史用地手续，被告石门县政府为第三人盛忠波颁发石国用（2012）第0040号国有土地使用证。
被告石门县政府为支持该具体行政行为的合法性，向本院提供了如下证据：1、石国用（2012）字第40号土地登记审批表；2、土地登记申请书；3、土地登记卡；4、关于皂市水库移民宅基地使用国有建设用地相关问题的请示；5、宗地图及界址点坐标；6、盛忠波的常住人口登记卡；7、盛忠波的移民介绍信；8、原秀坪信用社房屋售让协议书；9、（2012）政土字第02号石门县人民政府国家建设征（拨）用土地审批单；证据1－9拟证明被告为第三人盛忠波颁发国有土地使用证的资料。10、申请补办历史用地手续的报告；11、关于申请补办原秀坪信用社国有土地使用权证的报告；12、秀坪园艺场秀山村村民委员会土地权属证明；13、执法大队对秀坪信用社补办备案；14、国家建设征（拨）用土地呈报表；15、国家、集体单位建设用地相邻单位权属界认定书。证据10－15拟证明原秀坪信用社补办征地审批手续的资料。
原告秀山村9组诉称：1987年，第三人石门县信用联社占用原告所有的集体经济组织土地，未办理任何土地审批手续，也未对原告进行补偿；1988年，石门县信用联社在该土地上修建五间二层的办公楼作为秀坪信用社，占地约2亩；1996年，秀坪信用社被撤销，并入三板桥信用社；2008年，石门县信用联社将办公楼以8.5万元的价格转让给第三人盛忠波；2012年，经石门县信用联社申请，被告石门县政府为盛忠波颁发国有土地使用证。原告认为，被告没有确认该宗土地存在权属争议且进行了合法的征收、补偿手续，就颁发国有土地使用证的行为侵犯了原告的集体利益，故诉至法院，要求撤销石国用（2012）第0040号《国有土地使用证》。
原告秀山村9组为了支持其诉讼主张，向本院提供了如下证据：
1、国家、集体单位建设用地相邻单位权属界认定书。拟证明石门县信用联社占地时间为1987年6月15日；
2、石国用（2012）第40号土地登记卡。拟证明被告的颁证行为违法，侵犯了原告权益；
3、石门县国土资源局关于秀坪园艺场秀山村9组村民反映原秀坪信用社有关问题的回复。拟证明原告具有主体资格，被告的颁证行为违法；
4、原秀坪信用社房屋售让协议书。拟证明石门县信用社实际占地时间为1988年；
5、对罗长佳的调查笔录。拟证明罗长佳在石门县信用联社的申请补办历史用地手续的报告上加盖公章是个人行为；
6、证人吴福忠的证言。拟证明石门县信用联社未对原告进行补偿，原秀坪信用社办公楼转让给盛忠波未经过秀山村9组组委会同意。
被告石门县政府辩称：一，被告颁发的国有土地使用证所确定土地的性质为国有建设用地；石门县信用联社征用秀山村土地时未办理用地手续，后申请补办原秀坪信用社征用审批手续及拨用原秀坪信用社国有建设用地手续。本案所涉土地的性质是国有建设用地。二、被告颁发国有土地使用证的行政行为合法有效；2012年，被告通过审查盛忠波提交的申请土地登记的相关资料，认为符合登记条件，遂按房随地走的原则，为盛忠波颁发租赁国有土地使用证。三、原告不具有主体资格；根据法律规定，是否具有“法律上的利害关系”是审查原告主体资格的标准。原告并未举证证明本案所涉的土地是秀山村9组集体所有的土地，原告与被告的颁证行为没有法律上的利害关系，不具有原告的主体资格。四、原告的诉讼请求属于复议前置的案件；根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第三十条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》之规定，被告为盛忠波颁发国有土地使用证的行为属于行政确认，原告的诉讼请求是对被告的行政确认行为不服，原告应当先申请行政复议。综上，被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人盛忠波述称：一、同意被告石门县政府的答辩意见；二、盛忠波是水库移民，落户原告村、组是政府移民行为；其与石门县信用联社签订的房屋售让协议书合法有效，应当取得国有土地使用证。
第三人盛忠波向本院提供了以下证据：1、石国用（2012）第0040号国有土地使用证；2、关于接收盛忠波同志来我分场长期落户的座谈材料；3、原秀坪信用社房屋售让协议书、购房发票；4、国家、集体单位建设用地相邻单位权属界认定书、秀坪信用社平面图。以上证据拟证明第三人盛忠波买卖房屋的行为合法有效。
第三人石门县信用联社述称：一、同意被告的答辩意见和盛忠波的陈述意见；二、石门县信用联社征用本案所涉土地时已支付了补偿款，其与盛忠波签订的房屋售让协议书合法有效，被告为第三人盛忠波颁发国有土地使用证的行为符合法律规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人石门县信用联社在法律规定的举证期限内未向本院提供证据。
经庭审举证、质证，本院对原告秀山村9组、被告石门县政府、第三人盛忠波提供的证据认证如下：原告秀山村9组提供的证据1、2、3，被告、第三人盛忠波、石门县信用联社对其真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议。本院认为，证据1、2、3形式来源合法、内容真实，与本案有关联，本院对其证明力予以确认。原告提供的证据4，被告、第三人盛忠波对其真实性无异议，第三人石门县信用联社对其真实性、合法性有异议。本院认为，证据4反映了原秀坪信用社办公楼转让的客观情况，与本案有关联，本院对其证明力予以确认。原告提供的证据5，被告、第三人盛忠波、石门县信用联社对其真实性、合法性有异议，认为罗长佳在申请补办历史用地手续的报告上签名并加盖秀山村村民委员会公章的行为是职务行为，而非原告所称的个人行为。本院认为，该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条（三）项的规定，本院对其证明力不予确认。原告提供的证据6为证人吴福忠的书面证言，证人吴福忠亦出庭作证。被告、第三人盛忠波、石门县信用联社对证人的书面证言有异议，对证人出庭作证的证言无异议。本院认为，吴福忠出庭作证的证言能够反映原秀坪信用社征用原告村、组集体土地的客观情况，本院对其证明力予以确认。被告石门县政府提供的所有证据，第三人盛忠波、石门县信用联社对其真实性、合法性、关联性不持异议。被告提供的证据1－9，原告对其真实性、合法性、关联性有异议，认为当时的移民政策与本案无关联。本院认为，证据1－8反映了被告为盛忠波颁发国有土地使用证的客观情况，与本案有关联，与其他证据形成证据锁链，本院对其证明力予以确认。被告提供的证据10、13、14，原告对其真实性、合法性、关联性有异议，认为该证据的占地时间及面积与实际情况不符。被告提供的证据11，原告对其真实性有异议，认为占地时未进行过补偿。被告提供的证据12，原告认为与本案无关联。本院认为，证据9、10、11、12、13、14不能证明本案所涉土地权属无争议及颁证的具体行政行为程序合法，故本院对其证明力不予确认。被告提供的证据15，原告对其真实性、合法性、关联性不持异议，本院对其证明力予以确认。第三人盛忠波提供的所有证据，被告、第三人石门县信用联社对其真实性、合法性、关联性不持异议。盛忠波提供的证据1、3、4，原告对其真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议。本院认为，证据1、3、4形式来源合法、内容真实，反映争议土地及房屋转让的客观情况，与本案有关联，本院对其证明力予以确认。盛忠波提供的证据2，原告对签字、印章有异议。本院认为，证据2形式来源合法、内容真实，与本案有关联，本院对其证明力予以确认。
经审理查明：第三人石门县信用联社因工作需要，设立秀坪信用社，经秀坪园艺场秀山村及原该村3组（现为秀山村9组）同意，在该组原队部原址上修建秀坪信用社。当时未办理土地审批手续，仅进行了相邻权属的签字确认。1996年，秀坪信用社被撤销，并入三板桥信用社管理，原秀坪信用社的办公楼一直闲置。2008年，为安置水库移民，三板桥信用社与第三人盛忠波签订房屋售让协议书，将原秀坪信用社办公楼及其它建筑物以8.5万元的价格转让给盛忠波。盛忠波受让房屋后，多次要求办理土地使用证，2012年，石门县信用联社向被告石门县政府、石门县国土资源局申请补办原秀坪信用社国有土地使用证。同年6月14日，被告为盛忠波颁发石国用（2012）第0040号国有土地使用证，使用权类型为租赁。
本院认为，本案的争议焦点为：一、原告秀山村9组是否具有原告主体资格；二、原告的诉讼请求是否属于复议前置案件；三、被告石门县政府颁发国有土地使用证的行为事实是否清楚、程序是否合法。
关于争议焦点一，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，是否具有法律上的利害关系是审查原告主体资格的标准。根据1987年6月15日的国家、集体单位建设用地相邻单位权属界认定书，原秀坪信用社三方与秀山村3组相邻。石门县国土资源局出具的关于秀坪园艺场秀山村9组村民反映原秀坪信用社有关问题的回复中写明“秀山村3组（合村并组后为9组）”，原告秀山村9组即第三人石门县信用联社使用原告村、组土地时的秀山村3组，原秀坪信用社在原告村组范围内。原告作为被诉具体行政行为的行政相关人，有权提起行政诉讼。
关于争议焦点二，根据《最高人民法院关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号）及《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（2005行他字第4号）之规定，“行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。本案中，第三人石门县信用联社使用原告所有的村、组土地时并未办理土地审批手续，直到2012年向被告石门县政府申请补办土地登记手续，被告为第三人盛忠波颁发国有土地使用证的行为属于办理土地使用权初始登记，并为第三人盛忠波颁发石国用（2012）第0040号国有土地使用证。因此，不属于复议前置的情形。
关于争议焦点三，首先，第三人石门县信用联社使用原告村、组集体土地的具体时间不明确。国家、集体单位建设用地相邻单位权属界认定书显示测量原秀坪信用社四界的时间是1987年6月15日；第三人石门县信用联社于2012年4月11日分别向被告石门县政府、石门县国土资源局申请补办历史用地手续的报告及关于申请补办原秀坪信用社国有土地使用权证的报告上显示使用秀山村9组土地的时间是1982年，石门县秀坪园艺场秀山村村民委员会于2012年4月11日出具的土地权属证明中亦显示使用秀山村土地的时间为1982年；而三板桥信用社与第三人盛忠波签订的原秀坪信用社房屋售让协议书中写明“该房修建于1988年”。各方当事人均未提供其他证据佐证第三人石门县信用联社使用秀山村9组集体土地的具体时间及补偿情况。根据国家土地管理局（1995）国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三款之规定，“一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地……确定为国家所有”，石门县信用联社使用原告村、组土地时间的确定直接影响对本案所涉土地性质的认定。其次，被告石门县政府在使用土地时间存在争议且本案所涉土地权属不明确的情况下，即根据石门县信用联社的申请为第三人盛忠波颁发国有土地使用证，属于事实不清、程序违法。
综上，无论是1982年5月14日起施行的《国家建设征用土地条例》，还是1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》，均规定征用土地应当办理征用手续并进行补偿。第三人石门县信用联社使用原告村、组集体土地时并未申请办理土地征用手续，亦未提供进行过补偿的证据，直到2012年才向被告申请补办土地登记发证手续。而被告石门县政府在未确定第三人石门县信用联社使用原告村、组集体土地的具体时间、本案所涉土地的权属不明的情况下，即为第三人盛忠波颁发国有土地使用证，其颁证的具体行政行为属于事实不清、程序违法。由于被告未提供证据证明第三人盛忠波与三板桥信用社签订的房屋售让协议书存在违法或无效的情形，且第三人盛忠波系移民安置在秀山村9组，具有原告村民资格，应当享有集体土地使用权或宅基地使用权。如果撤销被告颁证的具体行政行为将损害第三人盛忠波的合法权益，并影响国家移民政策的落实，因此不宜撤销，可确认违法。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
确认被告石门县人民政府颁发的石国用（2012）第0040号国有土地使用证违法。
案件受理费50元，由被告石门县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。逾期不上诉，本判决即发生法律效力。
审 判 长 贾 军
代理审判员 易宇平
人民陪审员 郭朝霞
二〇一四年十月十三日
代理书记员 赵晓琳
附法律条文如下：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。