福建省福清市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0181行初5号
公益诉讼人：福清市人民检察院，住所地福清市清昌大道。
法定代表人：郑龙清，检察长。
委托诉讼代理人：蔡风平，福清市人民检察院副检察长。
委托诉讼代理人：翁斌，福清市人民检察院检察员。
被告：福清市国土资源局，住所地福清市清昌大道9号，统一社会信用代码11350181003685017Y。
法定代表人：林忠，局长。
委托诉讼代理人：俞道平，福清市国土资源局工作人员。
委托诉讼代理人：吴文深，福建鼎轩律师事务所执业律师。
公益诉讼人福清市人民检察院因认为被告福清市国土资源局不履行法定职责，于2016年11月11日向本院提起公益诉讼。本院于当日立案受理后，即向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月15日公开开庭审理了本案。公益诉讼人福清市人民检察院委托诉讼代理人蔡风平、翁斌，被告福清市国土资源局委托诉讼代理人俞道平、吴文深到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
福清市人民检察院诉称:福清市人民检察院在履职中发现，2014年7月23日经福清市人民政府批准，福清市国土资源局决定以挂牌交易方式出让2014工业挂-11号地块的国有建设用地使用权。根据融地工挂告字[2014]05号《关于2014年第五次工业用地土地使用权挂牌出让公告》规定，竞得人应当按规定缴纳土地出让金。2014年8月21日，源华能源科技（福建）有限公司（以下简称源华公司）竞得该地块的国有建设用地使用权，成交总价为2731.887万元。同日，福清市国土资源局出具融地工业挂牌[2014]05号《成交确认书》，要求竞得人源华公司应当在挂牌成交之日起5个工作日内按应交纳的土地出让金总额的60%支付预付款，剩余出让金应在30日内交清;未按时支付的，每迟延一日按迟延支付款项的千分之一向出让人支付违约金，迟延支付时间超过60日的，视为竞得人放弃竞得资格，已缴纳的竞买保证金不予退还，竞得人应按竞得土地价款总额的百分之二十向出让人支付违约金；在挂牌成交之日起5个工作日内与福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为放弃竞得资格，已缴纳的竞买保证金不予退还，并承担相应法律责任。截止起诉前，该公司仅缴纳保证金456万元，尚欠2275.887万元未缴纳，且至今未与福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。现该宗拍卖土地已被源华公司实际使用，并且未经审批即已在该地块上搭建厂房。福清市人民检察院于2016年4月13日向福清市国土资源局发出《检察建议书》，建议该局依法尽快收回土地出让金及违约金，以避免国有资产的流失，维护国家利益。2016年5月23日，福清市国土资源局以融国土资[2016]371号函答复称：该局于2016年4月15日向源华公司发出《催收土地出让金通知书》，要求该公司于2016年4月22日前缴交欠缴的土地出让金和未按期缴交土地出让金产生的滞纳金，因该公司贷款未获批资金困难，至今尚未缴纳。该局已于2016年5月9日将该公司欠缴土地出让金情况具体处理意见上报市政府，并建议取消源华公司竞得资格，收回土地使用权，待市政府研究后执行。但截至起诉前，福清市国土资源局仍怠于履行法定监管职责。请求依法判决：1.责令福清市国土资源局履行2014工业挂-11号地块国有土地使用权出让管理的法定职责；2.责令福清市国土资源局履行对源华公司违法使用土地行为进行查处的法定职责。
福清市人民检察院向本院提交以下证据和依据：A1.融检民（行）行政违监【2016】35018100004号检察建议书及送达回证，证明福清市人民检察院依法作出检察建议并送达给被告的事实。A2.融地工挂告字[2014]05号《关于2014年第五次工业用地土地使用权挂牌出让公告》，A3.融地工业挂牌[2014]05号《成交确认书》，A4.福建省行政事业单位（社团）往来结算凭证;A5.出让土地现场照片以及公益诉讼人于2016年12月5日委托福清市公安局对福建源华利恒新能源有限公司（以下简称利恒公司）的法人代表曹义明、源华公司法人代表张雄枝所作的调查笔录，A6.福清市城乡规划局、福清市住房和城乡建设局、福州市元洪投资区管理委员会出具的证明；证据A2-A6证明源华公司在未依法和依出让文件缴纳土地出让金，未取得相关部门审批的情况下，即对该宗土地实际使用，并在该地块上搭建了厂房的行为。A7.融国土资[2016]371号函答复，A8.《催收土地出让金通知书》；证据A7、A8证明福清市国土资源局未依法履职。A9.《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条，A10.《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条第三款、第二十一条第一款，A11.《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第十三条第六款、第十四条第一款，A12.《福建省国有土地使用权出让和转让办法》第十五条第一款第四项，A13.国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，A14.《国有土地使用权出让收支管理办法的通知》（财综[2006]68号）第三条第四款，A15.《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，A16.福清市人民政府《关于公布市直部门单位责任清单的通知》，A17.《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三条第二款、第四十八条，A18.《福建省土地监察条例》第九条第三项、第四项、第十四条；证据A9-A18证明被告具有管理土地出让及对违法占地行为进行查处的法定职责。
福清市国土资源局辩称：一、2014年8月12日至2014年8月21日，在福清市国土资源局举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，源华公司于2014年8月18日缴交保证金456万元，2014年8月21日竞得编号宗地2014工业挂-11号地块的国有建设用地使用权，同日与福清市国土资源局签订了《福清市国有建设用地使用权挂牌成交确认书》，确认书约定，源华公司应当在挂牌成交5个工作日内与福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按照应缴纳的土地出让金总额的60%支付预付款，不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》及未按时支付第一期土地价款，视为竞得人放弃竞得资格，已缴纳的竞买保证金不予退还。之后，因源华公司未按时与福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，也未按时支付第一期土地价款，福清市国土资源局分别于2014年11月25日、2015年3月26日向源华公司发出《催收土地出让金通知书》并多次约谈，要求源华公司缴交欠缴的土地出让金和未按期缴纳土地出让金产生的滞纳金。在收到检察建议后，福清市国土资源局于2016年4月15日再次向源华公司发出《催收土地出让金通知书》，通知其于2016年4月22日前缴交欠缴的土地出让金和滞纳金。因源华公司未能缴交土地出让金和滞纳金，福清市国土资源局于2016年5月9日将源华公司欠缴土地出让金情况的具体处理意见上报福清市人民政府，建议取消源华公司竞得资格并收回土地使用权。福清市人民政府至今未回复。2016年11月17日，福清市国土资源局向源华公司发出通知，取消其竞得资格，并没收已缴纳的竞买保证金。源华公司竞得土地后，未按确认书约定与福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》和支付第一期土地价款，其产生的法律后果，就是源华公司应当承担丧失竞得资格、保证金被没收的法律后果。福清市国土资源局向源华公司发出通知，取消其竞得资格，并没收已缴纳的竞买保证金，就已履行相应法定职责。不存在还要追究源华公司按照竞得价款支付土地出让金及逾期滞纳金的法律责任。二、关于福清市人民检察院诉求福清市国土资源局履行对源华公司违法使用土地行为进行查处的法定职责一事，因之前未有人反映存在源华公司违法使用土地的行为，福清市国土资源局在收到本案起诉的材料后，即着手对福清市人民检察院提出的源华公司违法使用土地行为进行立案调查，经初步调查，本案2014工业挂-11号地块2013年公开挂牌出让中，由利恒公司竞得，并于2013年6月8日与福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，之后利恒公司对该地块进行开发建设，2014年7月16日因利恒公司原因，利恒公司与福清市国土资源局签订了《解除国有建设用地使用权出让合同协议书》，之后才由源华公司竞得该地块。因2014工业挂-11号地块原为利恒公司受让土地后对地块进行占地开发建设，不存在源华公司违法占地行为。具体情况正在继续调查当中，福清市国土资源局将在调查结束后，给予福清市人民检察院书面答复。综上，福清市国土资源局已履行了相应法定职责。《检察建议书》中，并未建议福清市国土资源局对违法用地行为进行查处，公益诉讼人对此提起诉讼，不符合《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条及《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十二条的规定。故建议福清市人民检察院撤回本案起诉。
福清市国土资源局向本院提交以下证据：证据B1.《福清市国有，设用地使用权挂牌成交确认书》、B2.2015年3月26日《催收土地出让金通知书》，B3.2016年4月15日《催收土地出让金通知书》，B4.2016年5月9日《关于土地出让金欠缴情况的汇报》，B5.2016年5月23日《关于源华公司未按规定缴纳土地出让金问题处理情况的函》，B6.2016年11月16日《取消竞得资格及没收保证金通知书》，证据B1-B6证明2014工业挂-11号地块国有土地使用权竞卖人拖欠出让金一事，被告经多次催告无果，已通知源华公司取消其竞得资格并没收已缴纳的竞买保证金，履行了法定职责。B7.2016年11月16日立案处理批办单，B8.《国有建设用地使用权出让合同》，B9.《解除国有建设用地使用权出让合同协议书》，B10.2014工业挂-11号地块历年卫星正摄影像图，证据B7-B10证明对于公益诉讼人反映的源华公司违法使用土地一事，福清市国土资源局已进行立案调查，存在2014工业挂-11号地块原为利恒公司受让土地后对地块进行占地开发建设的情况。
经庭审举证质证，福清市人民检察院与福清市国土资源局对对方提交的证据真实性均无异议。经审查，上述证据具备客观性、合法性、关联性特征，本院予以确认。
本院根据以上有效证据及当事人庭审陈述认定以下事实：
2014年7月23日经福清市人民政府批准，福清市国土资源局决定以挂牌交易方式出让2014工业挂-11号地块的国有建设用地使用权。同年8月21日，源华公司竞得该地块的国有建设用地使用权，成交总价为2731.887万元。同日，福清市国土资源局与源华公司签订了融地工业挂牌[2014]05号《福清市国有建设用地使用权挂牌成交确认书》，约定：1.地块成交总价为2731.887万元；2.竞得人源华公司应当在挂牌成交之日起5个工作日内按应交纳的土地出让金总额的60%支付预付款，剩余出让金应在30日内交清；3.竞得人未依规定按时支付第一期土地价款的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人已缴纳的保证金不予退还；4.竞得人未按时支付第二期土地价款，每迟延一日按迟延支付土地款项的千分之一向出让人支付违约金，迟延支付时间超过60日的，视为竞得人放弃竞得资格，已缴纳的竞买保证金不予退还，竞得人应按竞得土地价款总额的百分之二十向出让人支付违约金；5.竞得人应当在挂牌成交之日起5个工作日内与福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为放弃竞得资格，已缴纳的竞买保证金不予退还，并承担相应法律责任。但源华公司除了投标时交纳保证金456万元外，尚欠2275.887万元未缴纳，也未与福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2016年4月13日，福清市人民检察院向福清市国土资源局发出《检察建议书》，建议被告依法尽快收回土地出让金及违约金，以避免国有资产的流失，维护国家利益。2016年5月23日，福清市国土资源局向福清市人民检察院发出融国土资[2016]371号函，称该局于2016年4月15日向源华公司发出《催收土地出让金通知书》，要求该公司于2016年4月22日前缴交欠缴的土地出让金和未按期缴交土地出让金产生的滞纳金，因该公司贷款未获批资金困难，至今尚未缴纳。该局已于2016年5月9日将该公司欠缴土地出让金情况具体处理意见上报福清市人民政府，并建议取消源华公司竞得资格，收回土地使用权，待市政府研究后执行。2016年11月11日，福清市人民检察院以福清市国土资源局怠于行使法定职责为由，向本院提起行政公益诉讼，要求福清市国土资源局履行国有土地使用权出让管理和对源华公司违法使用土地行为进行查处的法定职责。2016年11月16日，福清市国土资源局负责人做出内部批示，其内容为：“请财务科、监察队即刻取消竞买资格，非法占地进行立案处理。”次日，福清市国土资源局向源华公司发出《取消竞得资格及没收保证金通知书》。诉讼中，福清市人民检察院与福清市国土资源局均确认2014工业挂-11号地块在交付前存在被实际使用的事实。
本院认为，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，国土资源部门负责土地出让收入的征收工作，并督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。福清市国土资源局作为县级土地管理部门，具有负责对土地出让收入的进行征收的法定职责。福清市国土资源局在出让2014工业挂-11号过程中，对受让人源华公司未按《福清市国有建设用地使用权挂牌成交确认书》约定履行义务的情况，未及时作出处理。在福清市人民检察院向其发出检察建议后，仍未在合理期限内履行法定职责，已构成行政不作为。鉴于福清市国土资源局在本案诉讼中已主动向源华公司发出《取消竞得资格及没收保证金通知书》,判决其履行法定职责已没有意义，本院依法确认其行政行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》、《福建省土地监察条例》的规定，福清市国土资源局作为县级土地管理部门，具有对本行政区域内土地违法案件进行查处的法定职责。福清市国土资源局在2014工业挂-11号国有土地尚未依法交付的情况下被违法使用的行为应当及时进行查处，否则亦构成行政不作为。鉴于其在福清市人民检察院提起本案诉讼后，已主动对涉案土地涉嫌被违法使用一事启动调查程序，本院对此不再处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条、第七十四条第二款第三项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第四款规定，判决如下：
确认被告福清市国土资源局不履行对2014工业挂-11号地块国有土地使用权出让管理的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告福清市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 郑承武
审 判 员 翁荣钦
人民陪审员 林玫芳
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 王小亮