湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘03行终15号
上诉人（原审原告）沈耀云，女，1960年2月13日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区昭山乡昭山村樟木组***号。
委托代理人李汉和，男，1939年5月26日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区五里堆芙蓉世纪城*栋*单元*******号。
被上诉人（原审被告）湘潭市公安局岳塘分局，住所地湘潭市岳塘区下摄司路229号。
法定代表人陈静，局长。
委托代理人易德军，湘潭市公安局岳塘分局法制办公室民警。
被上诉人（原审被告）湘潭市人民政府，住所地湘潭市岳塘区湘潭大道。
法定代表人谈文胜，市长。
委托代理人曾鸣，湘潭市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人沈耀云因与被上诉人湘潭市公安局岳塘分局治安行政处罚和行政赔偿及被上诉人湘潭市人民政府行政复议一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2016）湘0304行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沈耀云及其委托代理人李汉和，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局的委托代理人易德军，被上诉人湘潭市人民政府的委托代理人曾鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，原告因征地拆迁问题，于2016年3月3日在全国政协十二届四次会议期间，到北京在北京中南海周边地区非信访设立或指定的接待场所上访，2016年3月3日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，后被湘潭昭山示范区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室接回。原告曾于2015年12月11日到北京中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。湘潭市昭山镇政府因原告上访进行劝返工作耗费四万多元，出动工作人员30余人次，北京市公安局西城分局府右街派出所两次对原告进行训诫，并作出《训诫书》，其中“训诫内容”第四条明确表示，“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。2016年3月5日，被告湘潭市公安局岳塘分局对原告依法进行传唤，询问原告并制作笔录；调查了原告所在街道的综治员，证实了原告实施了北京中南海周边上访，严重扰乱公共场所秩序的行为。被告湘潭市公安局岳塘分局作出岳公（治）决字[2016]第0211号《公安行政处罚决定书》，决定对原告实施拘留10日的治安行政处罚，并告知其申请行政复议和提起行政诉讼的权利。原告对该处罚决定不服，向被告湘潭市人民政府申请行政复议，被告湘潭市人民政府经审查后于2016年4月21日决定受理，将《行政复议申请书》副本和潭复答字[2016]第19号《行政复议答复举证通知书》送达给被告湘潭市公安局岳塘分局。2016年4月30日，被告湘潭市公安局岳塘分局向被告湘潭市人民政府提交《行政复议答辩书》一份，并附作出行政处罚决定的证据材料、法律依据及其他相关材料。经审查，被告湘潭市人民政府认为被告湘潭市公安局岳塘分局作出的岳公（治）决字[2016]第0211号《公安行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，遂于2016年7月18日作出潭复决字[2016]第13号《行政复议决定书》，维持了该行政处罚行为。原告对该行政复议决定仍不服，遂提起行政诉讼，请求1、依法撤销被告湘潭市人民政府潭复决字[2016]第13号行政复议决定书；2、确认湘潭市公安局岳塘分局岳公（治）决字[2016]第0211号《行政处罚决定书》违法并依法予以撤销；3、被告岳塘公安分局支付因错误限制原告沈耀云人身自由10日的赔偿以及精神抚慰金；4、被告向原告赔礼道歉，为原告消除影响，恢复名誉；5、被告承担本案诉讼费用。
原审认为，中华人民共和国国务院令第431号《信访条例》第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”，该条例第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。本案中，原告多次到北京在非信访设立或指定的接待场所上访，经北京市公安局西城公安分局训诫和教育后仍未停止违法行为，严重扰乱社会公共秩序和信访秩序。被告在调查了解相关情况后，根据上述法律、法规的规定，对原告处以拘留10日的行政处罚，合法且适当。被告作出岳公（治）决字[2016]第0211号《公安行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法。原告要求撤销该项行政行为并判令被告赔偿非法行政拘留赔偿金、精神损失抚慰金赔礼道歉，为原告消除影响、恢复名誉的诉讼请求,没有法律依据,本院不予支持。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，“复议机关与作出原行政行为的行政机关作为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款的规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”。本案中，收到原告提交的行政复议申请后，被告湘潭市人民政府按照《中华人民共和国行政复议法》和国务院令第499号《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定依法予以受理立案，并就作为诉争标的的行政行为作出过程中的事实认定、法律适用及程序履行等各个方面均进行了调查核实，充分保障了行政复议当事人的合法权益，依法履行了作为行政复议机关的法定职责，所作出的潭复决字[2016]第13号《行政复议决定书》亦属合理合法。原告请求撤销该项复议决定，不符合法律规定，法院亦不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决：驳回原告沈耀云的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告承担。
上诉人沈耀云对该判决不服，向本院提出上诉称，一、本案没有北京公安部门的移交手续，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对本案无管辖权。二、上诉人没有实施任何违反《信访条例》第二十条以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的行为，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局也没有任何证据证明上诉人实施了违法行为；三、《训诫书》是伪造的，法律规定行政处罚决定书应当当场交付被处罚人，但被上诉人作为证据提交的《训诫书》，上诉人没有收到；上诉人在有关接济中心见到的《训诫书》与被上诉人提交的不一致，《训诫书》来源不合法，且不能证明上诉人实施了任何具体违法事实。原审法院开庭前未将证据送达上诉人，上诉人在原审中无证可质，原审程序违法。湘潭市人民政府的复议决定以及原审法院的判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人湘潭市公安局岳塘分局辩称，根据国务院令第431号《信访条例》第十六条、第二十条之规定，原告因征地拆迁等问题进行信访，应向依法有权处理的本级或者上一级行政机关提出，同时应采取合法、正当的方式进行；北京中南海周边及天安门地区不是有关机关设立或者指定的信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集。同时，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款第（二）项的规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款……扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序。”上诉人曾因有关征地拆迁问题到北京非正常上访被拘留，又以此为由于2016年3月3日到北京进行非正常上访，上诉人的行为已经严重扰乱了公共场所秩序。具有社会危害性。另外，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和公安部令第125号《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，上诉人的违法行为发生地虽然在北京市，但其户籍所在地和居住地均为湘潭市岳塘区，属于被上诉人湘潭市公安局岳塘分局的管辖范围，其进行信访亦是基于户籍所在地的征地拆迁等问题，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人的情况更为了解，对其进行管辖更为适宜。综上，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人作出岳公（治）决字[2016]第0211号《公安行政处罚决定书》，给予其行政拘留十日的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求驳回上诉，维持原判。
被告湘潭市人民政府辩称，被上诉人湘潭市人民政府作出的潭复决字[2016]第13号《行政复议决定书》，符合法定权限、法定程序，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，二审中，当事人无新证据。原审中上诉人沈耀云以开庭准备阶段未将被上诉人的证据材料复印件送达为由，对当庭出示的证据拒绝质证。二审中，对被上诉人的证据重新进行了质证。经审查，原审采信证据正确，原审认定的上诉人因征地拆迁问题，于2016年3月3日到北京在北京中南海周边地区非信访设立或指定的接待场所上访，2016年3月3日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，后被湘潭昭山示范区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室接回，以及被上诉人分别作出相应的治安行政处罚决定、复议决定等基本事实清楚，二审予以确认。上诉人提出被上诉人提交的证据“《训诫书》是伪造的，法律规定行政处罚决定书应当当场交付被处罚人，但被上诉人作为证据提交的《训诫书》，上诉人没有收到；上诉人在有关接济中心见到的《训诫书》与被上诉人提交的不一致，《训诫书》来源不合法，且不能证明上诉人实施了任何具体违法事实”。经查上诉人提交的训诫书是没有针对特定训诫对象作出的文书样本；而被上诉人提交的训诫书是北京公安部门针对上诉人作出的具有法律效力的法律文书。故上诉人提出的训诫书不真实、不能证明上诉人有违法事实等主张均与事实不符。
本院认为，本案二审争议的焦点是：一、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人作出治安行政处罚是否有管辖权；二、上诉人是否实施了相应的违法行为；三、原审程序是否合法。
关于焦点一，第一、《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”由此，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的违法行为具有管辖权。第二、《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条第一款规定，“治安管理处罚的种类分为：(一)警告;(二)罚款;(三)行政拘留;(四)吊销公安机关发放的许可证”，故北京市公安机关对上诉人作出的训诫，不是治安管理处罚。上诉人主张北京市公安机关已立案且没有移送被上诉人湘潭市公安局岳塘分局、湘潭市公安局岳塘分局没有管辖权的上诉理由不能成立。
关于焦点二，原审中湘潭市公安局岳塘分局提交的《训诫书》等证据足以证明上诉人沈耀云因为房屋拆迁补偿问题，于2016年3月3日实施了到北京中南海地区非正常上访的扰乱公共场所秩序的违法行为。上诉人关于“只有《训诫书》不足以证明上诉人实施了治安违法行为”的主张，不能成立。
关于焦点三，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定，“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示”；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条规定，“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据”。根据以上规定，证据应当在法庭上出示，但法律对开庭审理前的证据交换没有强制性规定，本案中被上诉人在法定期限内向原审法院提交了证据，且在原审法院开庭中，被上诉人出示了证据，上诉人主张“原审判决开庭前未将证据送达上诉人，上诉人在原审中无证可质，原审程序违法”，没有法律依据。原审中，上诉人拒绝质证，是其对自己诉讼权利的处分，由此造成的法律后果，应由上诉人承担。
综上所述，湘潭市公安局岳塘分局对上诉人作出的岳公（治）决字[2016]第0211号《公安行政处罚决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人湘潭市人民政府作出的潭复决字[2016]第13号《行政复议决定书》，符合法定权限、法定程序，认定事实基本清楚，适用法律正确。原审判决程序合法、处理正确，应予维持。上诉人的上诉主张不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费，本院予以免收。
本判决为终审判决。
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审 判 长 黄在强
审 判 员 康 婷
代理审判员 秦泽湘
二〇一七年四月六日
代理书记员 马镌文
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……