安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖行终379号
上诉人（一审原告）李体银，男，1956年3月14日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。
被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路636号,统一社会信用代码113413020031917117。
法定代表人张建军，该区区长。
委托代理人雷琰，该区人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区三八街道办事处，住所地安徽省宿州市拂晓大道66号，统一社会信用代码113413020031923949。
法定代表人李志国，该街道办事处主任。
上诉人李体银因诉宿州市埇桥区人民政府（简称埇桥区政府）、宿州市埇桥区三八街道办事处（简称三八街道办）房屋行政强制拆除一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2017）皖13行初155号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
李体银向一审法院起诉称，其房屋位于三八街道办××村××组，面积约883平方米。2017年2月18日，埇桥区政府作出《关于对银通苑区域(二期)项目范围内房屋进行征收的决定》(简称《房屋征收决定》)，其房屋位于征收范围内。其就该征收决定向宿州市人民政府申请行政复议，宿州市人民政府于2017年5月28日作出宿复决字〔2017〕42号行政复议决定，确认埇桥区政府作出的《房屋征收决定》违法。同年9月7日，埇桥区政府及三八街道办将其房屋强拆，该强拆行为严重违法。综上，请求确认埇桥区政府及三八街道办强拆行为违法。
一审法院审理查明，2017年2月18日，埇桥区政府作出埇政征〔2017〕2号《房屋征收决定》，决定对项目范围内的房屋依法予以征收，李体银的房屋位于征收范围内。同年6月27日，宿州市城市管理行政执法局埇桥分局（简称城管局埇桥分局）和三八街道办联合作出了埇城管执拆通字三八[2017]004号《限期拆除通知书》，限令李体银自接到通知之日起3日内将房屋拆除。三八街道办认可其于2017年9月7日联合城管局埇桥分局对李体银的房屋进行了强制拆除。
一审法院另查明，城管局埇桥分局向该院出具情况说明，认可李体银的房屋由其和三八街道办共同拆除。
一审法院认为，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为是由被告作出的基本义务。对行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。本案中，李体银既未能提供有埇桥区政府工作人员在拆除现场的证据，也未能提供该拆除行为是由埇桥区政府组织实施的证据，埇桥区政府虽为该征收项目的征收机关，但不能以此推定征收项目内房屋的拆除行为均由其实施。且三八街道办已认可李体银的房屋系由其及城管局埇桥分局共同拆除，三八街道办虽是埇桥区政府的派出机关，但其可以在职权范围内独立承担相应的法律责任。李体银未能提供充足的证据证明埇桥区政府参与拆除行为，相关事实无法予以确认，其应承担举证不能的法律后果。埇桥区政府认为其并非本案适格被告的理由成立，该院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(二)项之规定，提起行政诉讼应当符合的条件包括有明确的被告。该条款所谓“明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。故李体银对埇桥区政府的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，其起诉应予驳回。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第(一)项之规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件为中级人民法院管辖的一审行政案件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项之规定，提起诉讼应当符合的条件包括属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，李体银对三八街道办作出的行政行为提起诉讼，不属于中级人民法院管辖的一审行政案件，其向该院提起诉讼，不符合起诉的法定条件。
综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回李体银对三八街道办、埇桥区政府的起诉。
李体银上诉称，一、一审裁定认定事实不清，对所有证据均未进行合法性认定。1、其提交的埇桥区政府官网网络截图显示三八街道办系埇桥区政府派出机构，一审法院未进行证据认定而直接认为其是派出机关，与事实不符。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款的规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。三八街道办是埇桥区政府的派出机构，埇桥区政府是适格的被告。2、房屋征收决定由埇桥区政府作出，其是征收主体，更是征收后的直接受益主体，三八街道办只是征收实施单位，三八街道办在征收过程中的行为应当由征收主体承担相应法律责任。二、一审法院审理程序违法。1、一审法院为了证明埇桥区政府不是适格的被告，要求城管局埇桥分局出具说明，违反了公平、公正原则。2、一审裁定违反了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定。本案不存在被告不适格及其不同意变更被告情形。如果法院认定城管局埇桥分局同样实施了涉案强拆行为，应依法追加被告。三、一审裁定适用法律错误。1、埇桥区政府是本案适格的被告，本案应由一审法院管辖。2、三八街道办自认实施了被诉行政行为，埇桥区政府否认实施了被诉行政行为，若一审法院认定埇桥区政府不是适格被告，也只能裁定驳回对埇桥区政府的政府，不应驳回对三八街道办的起诉。请求撤销一审裁定，支持其一审诉讼请求。
埇桥区政府、三八街道办未向本院提交书面答辩意见。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。“事实根据”就包括被告作出行政行为的相关事实根据。本案中，李体银诉请确认埇桥区政府强拆行为违法。但李体银在一审中提交的证据不能证明埇桥区政府对其房屋作出书面的拆除决定，亦不能证明埇桥区政府实施了强制拆除房屋的事实行为，故李体银起诉埇桥区政府强拆行为违法，缺乏事实根据，依法应予驳回。
在行政诉讼中，确定适格被告的依据是法定主体原则，即行政机关作出了被诉的行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。根据一审查明的事实，三八街道办、城管局埇桥分局均认可是由其共同对李体银的房屋实施的拆除行为。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款的规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。因此，虽然埇桥区政府官网上显示三八街道办为埇桥区政府的派出机构，但该证据不能否定三八街道办在法律上作为埇桥区政府的派出机关。鉴于三八街道办具有独立的法人地位，在职权范围内能够独立承担相应的法律责任，因此，三八街道办应是本案适格的被告。对三八街道办实施的强拆行为，李体银向中级人民法院提起行政诉讼，不符合行政诉讼法关于级别管辖的规定，依法应予驳回。
综上，一审裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。李体银的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 周 辉
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年五月二十八日
书记员 刘 琳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。