中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行再88号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘建兴等15人。（名单附后）
诉讼代表人刘建兴。
诉讼代表人刘世盈。
诉讼代表人刘则仁。
诉讼代表人刘惠兴。
以上再审申请人的共同委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
以上再审申请人的共同委托代理人梁增。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区人民政府。住所地：广西壮族自治区南宁市民生路*号。
法定代表人陈武，主席。
委托代理人侯国广，广西壮族自治区国土资源厅执法监察局工作人员。
委托代理人唐伟名，广西方圆律师事务所律师。
原审第三人南宁市人民政府。住所地：广西壮族自治区南宁市青秀区嘉宾路*号。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人韦楠，南宁市国土资源局工作人员。
委托代理人黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。
再审申请人刘建兴等15人因诉被申请人广西壮族自治区人民政府（以下简称广西壮族自治区政府）及原审第三人南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年12月27日作出的（2016）桂行终624号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月23日立案，并于2017年9月25日作出（2017）最高法行申6578号行政裁定，提审本案。2017年12月4日，本院编立提审案号，依法组成合议庭审理本案，并于2017年12月15日上午巡回审判，在广西壮族自治区高级人民法院第五法庭公开开庭审理本案。再审申请人刘建兴、刘世盈、刘则仁、刘惠兴、刘立俊、刘昌有、刘保石、刘宝兴、刘嘉德、刘嘉振、严丽祥及全体再审申请人的共同委托代理人周涛、梁增，被申请人广西壮族自治区政府的委托代理人侯国广、唐伟名，原审第三人南宁市政府的委托代理人韦楠、黄伟先，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
南宁市中级人民法院经审理查明：刘建兴等人均为南宁市江南区沙井镇同乐村村民。2010年1月19日，南宁市政府向广西壮族自治区政府报送南府报（2010）8号《关于办理南宁市2009年度城市建设用地第二批农用地转用和土地征收实施方案手续的请示》。经广西××自治区国土资源厅审查认为：该实施方案用地01、02、03、04、05、06、07、12、13、14地块符合《南宁市土地利用总体规划（1997-2010）》，08、09、10、11地块符合经国土资源部审查批复的《南宁市土地利用总体规划大纲（2006-2020）》。根据广西××自治区国土资源厅下发的桂国土资发（2009）49号《关于进一步明确自治区批准区位调整建设用地有关问题的通知》的规定，南宁市已按规定对该实施方案用地与新一轮土地利用总体规划大纲衔接情况进行了说明，符合用地报批条件，安排调整使用已获批准的桂政土批函（2007）260号《南宁市2007年度城市建设用地第一批农用地转用和土地征收实施方案》和桂政土批函（2009）192号《南宁市2008年度城市建设用地第二批农用地转用和土地征收实施方案》所涉及的新增建设用地指标。同时，拟用土地的地类、面积标准，权属清楚，四至明确，无争议；拟订的农用地转用方案和补充耕地方案可行；拟订的征地补偿安置方案和使用国有土地补偿安置方案符合国家法律和自治区的有关规定；该实施方案用地符合国家的产业政策和供地政策；区位调整方案可行；不占用基本农田，依法办理林地使用手续，实施方案材料齐全。于同年2月21日向广西壮族自治区政府提交桂国土资建报（2010）137号《关于南宁市2009年度城市建设用地第二批农用地转用和土地征收实施方案审查意见的报告》，呈报广西壮族自治区政府审批。广西壮族自治区政府经审查后于2010年3月22日作出桂政土批函（2010）218号《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2009年度第二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（以下简称218号批复)。刘建兴等人对218号批复不服，申请行政复议。2015年6月23日，广西壮族自治区政府作出桂政行复（2015）46号驳回行政复议申请决定（以下简称46号复议决定），维持218号批复。2015年7月2日，刘建兴等人提起行政诉讼，请求撤销广西壮族自治区政府作出的46号复议决定，确认广西壮族自治区政府作出的218号批复行政行为违法。
南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第448号行政判决认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条及第四十六条规定，本案广西壮族自治区政府有作出涉案征地批复的法定职权。广西壮族自治区政府根据南宁市政府报送的相关材料，经过严格审核后，认为该实施方案符合法律规定。刘建兴等人对该批复不服申请行政复议，广西壮族自治区政府经过复议认为218号批复程序合法、事实清楚，适用法律正确遂予以维持并无不当，刘建兴等人请求确认218号批复行为违法理由不成立，应予以驳回。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定，该条款所指的“最终裁决”，包括了两种情形：一是国务院或省一级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。本案中，218号批复内容涉及土地征收，属于上述条款规定的行政机关的最终裁决。刘建兴等人请求撤销上述复议决定并确认广西壮族自治区政府作出的218号批复行为违法理由不成立，不予支持。广西壮族自治区政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘建兴等人的诉讼请求。刘建兴等人不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终624号行政判决认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款、(2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》规定，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或省一级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。故一审判决认定218号批复属于行政机关的最终裁决正确，予以维持。广西壮族自治区政府依照法定职权和程序对刘建兴等人的复议申请进行审查后，作出46号复议决定符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
刘建兴等人不服二审判决，向本院申请再审称：广西壮族自治区政府作出的涉案征地批复并非最终裁决，行政复议法第三十条第二款规定的最终裁决对象应为复议决定而非征用土地决定；最高人民法院（2005）行他字第23号答复在形式和效力上不能作为人民法院的审判依据；复议机关已对申请人就涉案征地批复进行实体审理，符合法律规定，一审援引最高院的答复将复议申请的合法性排除，违反法律规定。请求撤销二审判决，指令再审。
广西壮族自治区政府答辩称：1.被申请人作出涉案批复的主体适格，事实清楚，适用法律正确，且已经履行公告、确认及听证权利告知等程序，程序合法。2.拟定的征地补偿方案合法有效，且依法进行补偿，不存在损害申请人利益的情况。3.申请人以个人的名义提起行政诉讼，没有法律依据，主体不适格。4.申请人提出行政复议申请已经超过法定期限。5.被申请人作出涉案批复不属于人民法院行政诉讼受案范围，二审判决适用法律正确，应予维持。请求驳回刘建兴等15人的再审申请。
南宁市政府陈述称：1.涉案批复及复议决定为法律规定的省级政府终局裁决，不属于人民法院受案范围，二审判决适用法律正确。2.涉案批复主体适格，事实清楚，适用法律正确，且已经履行公告、确认及听证权利告知等程序，程序合法。3.拟定的征地补偿安置方案合法有效，已经补偿到位，不存在损害申请人利益情况，申请人与涉案批复没有利害关系。请求驳回刘建兴等人的再审申请。
本院经审理，对一、二审认定的事实予以认可。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》规定，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。依照上述法律及司法解释的规定，省级人民政府征用土地的决定属于最终裁决行为，省级人民政府对该征用土地决定作出的行政复议决定亦属最终裁决行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第五条亦规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，除法律规定行政复议决定为最终裁决的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。本案中，广西壮族自治区政府作出的218号批复，系经省人民政府批准的征收土地决定，属于上述规定的最终裁决行为，故该批复不属于人民法院行政诉讼的受案范围；广西壮族自治区政府作出的46号复议决定，亦不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，当事人起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，218号批复及46号复议决定均不属于行政诉讼的受案范围，不符合法定的起诉条件，应当裁定驳回起诉，一、二审均进入实体审理并作出判决，适用法律错误。
涉案复议决定中告知刘建兴等人有提起诉讼的权利。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。人民法院的审理启动必须在现行有效的法律范围内开展，不能超出法律范围。《中华人民共和国行政复议法》现行有效，应当作为审理的依据。如前所述，由于《中华人民共和国行政复议法》已经明确本案所涉的复议决定系最终裁决，故该复议决定不具有可诉性，刘建兴等人不能通过行政诉讼来继续寻求救济。行政机关对诉权和救济途径的告知不能违背法律、法规的规定。人民法院受理行政案件，应当依照法律规定的起诉条件进行审查，不因行政机关的错误告知而必须受理案件。故涉案复议决定中对于诉权的告知缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，一、二审判决适用法律错误。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款、七十九条第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，裁定如下：
一、撤销广西壮族自治区南宁市中级人民法院2016年4月19日作出的（2015）南市行一初字第448号行政判决；
二、撤销广西壮族自治区高级人民法院2016年12月27日作出的（2016）桂行终624号行政判决；
三、驳回刘建兴等15人的起诉。
刘建兴等15人交纳的一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 王毓莹
二〇一七年十二月二十二日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附1：再审申请人名单
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘建兴。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘世盈。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘则仁。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘惠兴。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘世成。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘绍有。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘立俊。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘昌有。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘则信。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁月娇。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘保石。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘宝兴。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘嘉德。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘嘉振。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）严丽祥。
附2：相关法律、司法解释条文
1．中华人民共和国行政诉讼法
第五条人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。
第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。
3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
4.中华人民共和国行政复议法
第五条公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。
第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。
5．（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》（2005年9月20日）
江苏省高级人民法院：你院《关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的请示》收悉。经研究，同意你院审委会第一种意见，即《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。