湖北省罗田县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）鄂1123刑初5号
公诉机关罗田县人民检察院。
被告人丰继平，男。
辩护人廖家富，湖北神宇律师事务所律师。
被告人ＸＸ辉，男。
辩护人赵志义，湖北巴源律师事务所律师。
被告人张建民，男。
辩护人廖祥树，湖北神宇律师事务所律师。
罗田县人民检察院以罗检公诉刑诉（2015）133号起诉书指控被告人丰继平、ＸＸ辉、张建民犯滥用职权一案，于2016年1月4日向本院提起公诉。本院依法适用普通程序并组成合议庭，于2016年1月19日公开开庭审理了本案。罗田县人民检察院指派检察员瞿嘉出庭支持公诉。被告人丰继平及其辩护人廖家富、被告人ＸＸ辉及其辩护人赵志义、被告人张建民及其辩护人廖祥树到庭参加诉讼。案经合议庭合议及审委会讨论决定，现已审理终结。
罗田县人民检察院指控：1、2012年至2014年，被告人丰继平任匡河镇武装部长经办、分管水稻保险工作期间，违反《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》等规定，同中华联合财产保险股份有限公司罗田支公司（以下简称中华联合财保公司）工作人员协商后，采取冒用农户资料，由村干部垫付本应由农户自愿申请自行缴纳的保费，编造虚假赔款资料，套取水稻保险理赔款返还村干部。罗田支公司相应地获得中央保险保费财政补贴资金464007.768元、省级保险保费财政补贴资金290004.855元、县级保险保费财政补贴资金116001.942元，共计870014.565元。
2、2012年至2014年，被告人ＸＸ辉任河铺镇镇政府农业办公室主任分管水稻保险工作期间，违反《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》等规定，同中华联合财保公司工作人员协商后，采取冒用农户资料，由村干部垫付本应由农户自愿申请自行缴纳的保费，编造虚假赔款资料，套取水稻保险理赔款返还村干部。罗田支公司相应地获得中央保险保费财政补贴资金372480.416元、省级保险保费财政补贴资金232800.26元、县级保险保费财政补贴资金93120.104元，共计698400.78元。
3、2012年至2014年，被告人张建民任胜利镇副科级干事经办水稻保险工作期间，违反《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》等规定，同中华联合财保公司工作人员协商后，采取冒用农户资料，由村干部垫付本应由农户自愿申请自行缴纳的保费，编造虚假赔款资料，套取水稻保险理赔款返还村干部。罗田支公司相应地获得中央保险保费财政补贴资金358400元、省级保险保费财政补贴资金224000元、县级保险保费财政补贴资金89600元，共计672000元。
针对上述指控，公诉机关当庭宣读和出示了户籍资料、干部任免审批表等书证，证人匡某某、方某某、方某某等的证言；被告人丰继平、ＸＸ辉、张建民的供述，视听资料等证据材料。公诉机关认为被告人丰继平、ＸＸ辉、张建民身为国家机关工作人员，在办理水稻保险过程中，违反国家有关规定处理公务，致使中央、省级、县级保险保费财政补贴资金遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。
三被告人对起诉指控的事实及罪名均无异议，均请求对其免予刑事处罚。被告人丰继平的辩护人认为被告人丰继平不是农村水稻保险工作的法律责任人，其是遵照领导的安排工作。2012年度匡河镇保险费财政补贴资金给保险公司的工作与丰继平没有直接因果关系，应予剔除。其具有坦白情节，且当庭自愿认罪，系初犯、偶犯，建议对其免予刑事处罚。被告人ＸＸ辉的辩护人认为被告人ＸＸ辉系国家工作人员，属于特殊主体，故本案中主体责任不适格。被告人的行为不是造成国家损失的根本原因，国家现行的惠农政策与农民的思想意识和政府的行政命令不协调，致使具体工作无法实施和操作，这是导致ＸＸ辉在工作中出现失职、渎职的客观原因，，建议对其免予刑事处罚。被告人张建民的辩护人认为其主观恶性较小，当庭自愿认罪，具有坦白情节，依法可从轻处罚。被告人张建民系初犯，其所经办的水稻保险有部分真实惠及农户，造成损失不大，建议对其免予刑事处罚。
被告人丰继平的辩护人为反驳公诉机关的指控当庭提交了证人吴某的情况说明一份，拟证明匡河镇2012年水稻保险工作是由吴某具体经办，丰继平是受吴某安排开展工作的。
经审理查明，1、2012年至2014年，被告人丰继平任匡河镇武装部长经办、分管水稻保险工作期间，违反《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》等规定，同中华联合财保公司工作人员协商后，采取冒用农户资料，由村干部垫付本应由农户自愿申请自行缴纳的保费，编造虚假赔款资料，套取水稻保险理赔款返还村干部。罗田支公司相应地获得中央保险保费财政补贴资金464007.768元、省级保险保费财政补贴资金290004.855元、县级保险保费财政补贴资金116001.942元，共计870014.565元。
2、2012年至2014年，被告人ＸＸ辉任河铺镇镇政府农业办公室主任分管水稻保险工作期间，违反《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》等规定，同中华联合财保公司工作人员协商后，采取冒用农户资料，由村干部垫付本应由农户自愿申请自行缴纳的保费，编造虚假赔款资料，套取水稻保险理赔款返还村干部。罗田支公司相应地获得中央保险保费财政补贴资金372480.416元、省级保险保费财政补贴资金232800.26元、县级保险保费财政补贴资金93120.104元，共计698400.78元。
3、2012年至2014年，被告人张建民任胜利镇副科级干事经办水稻保险工作期间，违反《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》等规定，同中华联合财保公司工作人员协商后，采取冒用农户资料，由村干部垫付本应由农户自愿申请自行缴纳的保费，编造虚假赔款资料，套取水稻保险理赔款返还村干部。罗田支公司相应地获得中央保险保费财政补贴资金358400元、省级保险保费财政补贴资金224000元、县级保险保费财政补贴资金89600元，共计672000元。
认定上述事实的证据如下：
一、书证
1、户籍证明，证明：丰继平、肖杨辉、张建民主体身份情况。
2、干部任免审批表，证明：2011年9月丰继平任罗田县匡河镇乡镇副科级领导职务；2009年12月肖杨辉任罗田县河铺镇农业办公室主任、工会副主席；2004年12月张建民任罗田胜利镇副科级助理、工会副主席。
3、河铺镇分工文件、胜利镇分工文件、匡河镇分工文件，证明：ＸＸ辉2012年至2014年任河铺镇农办主；张建明于2011、2013、2014任副科级干事、镇工会副主席协管大农业工作；丰继平在匡河镇于2012年分管大农业、2014年主管大农业。
4、罗发干（2011）43号、罗组二（2012）65号，证明：2011年9月19日丰继平任匡河乡党委委员；2012年7月3日张建民兼任胜利镇农业干事。
5、中华联合财保公司提供的2012年至2014年赔案，证明：中华联合财保公司在2012、2013、2014年度水稻保险过程中赔付情况。
6、罗田县财政局提供的2012年至2014年全县水稻保险财政补贴资金拔付及中华联合财产保险股份有限公司黄冈中心支公司收取情况，证明：2012年罗田县财政已将中央、省、县三级配套资金2778854.58元全额拨付给了联合财产保险股份有限公司黄冈中心支公司，其中县级370514元、中央和省级2408340.58元；2013年全县水稻保险保费中央、省级、县级配套资金共计2796474元已全部拨付给中华联合财产保险股份有限公司黄冈中心支公司；2014年罗田县水稻保险中央、省级、县级财政补贴共计2882003.4元已全额拨付给中华联合财产保险有限责任公司黄冈中心支公司。该款已由中华联合财产保险股份有限公司黄冈中心支公司收取的具体情况。
7、中华联合财保公司提供的2012年至2014年水稻保险保费收入／赔款／明细表，证明：2012年到2014年中华联合财产保险股份有限公司在全县十二个乡镇开展水稻保险工作中投保面积、签单保费、配套资金及返农户本金的具体情况。
二、证人证言
1、证人匡某某的证言，证明：其系罗田县匡河镇农办主任，2012年至2014年匡河镇水稻保险工作由丰继平分管，具体工作都是丰继平一手操办。中华联合财保公司采取以国家粮食直补的面积以全面积投保的方式骗取大量的国家财政资金，并以虚假的理赔方式返还村干部垫付的保费，农户根本就没有参与投保工作，所以匡某某不愿意参与这项工作。保险公司的工作人员与匡河镇政府工作人员一起到匡河镇辖区每个村的村部，将写有农户水稻投保面积以及农户投保的《水稻保险投保清单》贴在村部的公示栏中，保险公司的工作人员照相留作资料，照完相后当场便将《水稻保险投保清单》从公示栏中撤下来。2012年匡河镇水稻保险投保面积为27000亩，签单保费378000元（其中中央配套资金为151200元、省级配套资金为94500元、县级配套资金为37800元、农户自缴94500元），2013年匡河镇水稻保险投保面积为27929.53亩，签单保费391013.42元（其中中央配套资金为156405.368元、省级配套资金为97753.355元、县级配套资金为39101.342元、农户自缴97753.355元），2014年匡河镇水稻保险投保面积为27929亩，签单保费391006元（其中中央配套资金为156402元、省级配套资金为97751.5元、县级配套资金为39100.6元、农户自缴97751.5元）。匡河镇2013年和2014年《湖北省农业保险财政保费补贴资金（保险机构）申报表》中审核意见一栏签“同意申报”的是丰继平。
2、证人方某某的证言，证明：其系罗田县河铺镇党委委员、政协联络处主任《湖北省农业保险财政保费补贴资金（保险机构）申报表》2013年在审核意见一栏中“同意”两个字是方某某签的，公章是肖杨辉盖的；2014年审核意见一栏中没有人签字是ＸＸ辉盖了农办的公章予以确认的。
3、证人赵某某的证言，证明：其系罗田县胜利镇党委副书记、副镇长、政协联络处主任，分管水稻保险工作，具体事情是由副科级干事兼农办主任张建民经办的。赵某某要求张建民按照县政府的文件和相关政策把保险任务完成好，把工作做好，具体业务赵某某没有经手。保险公司按每亩0.5元的标准作为薪酬返还给胜利镇，每年大约有六、七千块，这些钱没有入单位的账，但都用于了单位开展水稻保险的工作经费，如租车、组织村干部开会、文印等。
4、证人洪某某的证言，证明：其系中华联合财保公司原负责人，水稻保险是国家继减免农业税以后推出的又一重大惠民政策，通过以政府为主导、商业保险公司为补充、财政给予适当保费为补贴的政策性农业保险。中华联合财产保险股份有限公司为省政府指定的水稻保险承办机构，执行中央、省级及各级政府制定的三农保险工作相关规走。基本原则是“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”，落实“两公开”制度，利用“村务公开栏”“财物公开栏”公示农业保险投保、理赔等情况，接受村民监督。财政保费补贴采取“专户管理、封闭运行、保单结算、据实补贴”的办法。2012年起罗田县水稻保险工作，在当地政府的统一部署下，与农业部门、财政部门及各乡镇相互协调沟通，采取虚假投保方式向县财政部门申请配套资金、并经县财政部门向省财政厅申请省级和中央保费财政补贴资金，在省级和中央保费财政补贴资金到位后采取虚假理赔的方式返还各村垫付的农户应自缴的保费，并给付一定比例的劳务费，以及各乡镇相关部门经费，保险公司采取虚假理赔案的方式返还给各乡镇农办统一收集的农户一卡通上，并将0.5元／亩的劳务费由中华联合财产保险股份有限公司委托的快钱公司打到由公司上报的各乡镇农办提供的银行卡上，另外公司付给县农办部分工作经费，由县农办开具收据也是通过快钱公司办理的。这些都是在水稻保险开展时就与各乡镇及县农办协商好的。洪某某口头与乡镇领导或农办负责人协商时要求乡镇农办协作搞好假投保、理赔工作，主要是由村干部堑付农民应缴的保费；收集农民的身份证（复印件）、银行账户等信息；盖好假投保、理赔资料所需的乡镇及村行政公章。在此基础上，保险公司承诺，在假理赔款中支付堑付的保费，并按0.5元／亩给付劳务费。投保资料从形式上反映都是真实投保资料，就是保险公司填好农户投保相关资料，由各村干部垫付由农户自缴保费部分进行投保，事实上农户根本不知道自己种植的水稻进行了投保。当然在这个过程中种植业保险单和种植业保险查验报告单的村、镇审核盖章也是走形式。按照三农保险“四到户、两公开”要求在投保资料中反映的水稻种植和公示情况照片是保险公司与各乡镇人员现场提取的，拍完照片后公示信息现场撕毁。保险公司与乡镇协商好采取虚假投保、虚假理赔的形式套取省级和中央的保费财政补贴成功后，各乡镇及农办在虚假投保做了大量配合协调工作，公司采取虚假理赔的方式返还各村干部垫付的应由农户自缴的保费外。具体操作方式为：按照保险公司理赔业务要求，到了水稻成熟期后，各乡镇将受灾情况报给保险公司备案，保险公司接案后出具农业保险出险通知书由村盖章、种植保险灾害查勘报告由村及农技站核实盖章，种植业赔款计算书及村盖章的赔款到户清单，并由乡镇农办提供农户银行账户进行赔付。由于是虚假理赔，在理赔时保险公司都安排各乡镇农办或村负责收集农户的身份信息、银行账户资料，理赔款拨付到其收集的农户银行账户后，由其自行取出用于支付双方以前协商好的返还其垫付的农户保费。保险公司与各乡镇协商联系的人员是各乡镇分管农业的领导、乡镇农办的工作人员。具体匡河镇是丰继平、匡某某，河铺镇是方某某、ＸＸ辉，胜利镇是赵某某、张建明。保险公司在开展水稻保险工作过程中如果遇到困难就找农办协调。
5、证人方某某的证言，证明：其于2011年7月至2012年9月底任中华联合财保公司副经理主持工作。该公司在执行国家水稻保险过程中存在一些违规行为。每年罗田开展“三农”（水稻）保险工作时，县政府都召集相关部门及各乡镇相关人员召开协调会，进行安排部署，县政府与各乡镇签订责任状，保险公司就与各乡镇协调，口头上达成协议，即由各乡镇垫付农户应缴的保费上交到保险公司，保险公司则承诺按一定比例支付工作经费，并以支付虚假理赔款的方式返还乡镇垫付的保费。每年十二月份县财政局将县级配套资金拨付给保险公司后，保险公司通过地方财政的拨款情况向省财政证实地方配套资金已到位，之后再申请省级和中央配套资金。而保险公司在国家补贴资金到位后，通过虚假理赔的形式，将各乡镇垫付农户应缴的保费返还给各乡镇。
6、证人肖某某的证言，证明：其2012年4月从罗田县能源办调入罗田县委县政府农村工作办公室任副主任，负责联系水稻保险等工作。水稻保险是政策性保险，罗田县水稻保险工作是由农办牵头，水稻保险工作方面乡镇的主要职责是宣传、发动水稻保险工作，领导农户自愿投保。我县农办没有要求各乡镇人民政府审核《湖北省农业保险财政保费补贴资金》申报表，也没有要求他们在该表上签名盖章。肖某某不知道各乡镇在审核申报表上盖章这个事，也没有要求他们去审核。按规定乡镇人民政府只是负责宣传和发动水稻保险工作，具体的保险工作要求农户自愿，市场化运作。由于我县农办负责水稻保险的牵头工作，所以保险公司每年向县农办提供一些工作经费，具体多少以查帐为准。
7、证人闫某某的证言，证明：其系胜利镇金家河村书记。每年上半年，胜利镇农办主任张建民告诉金家河村的投保面积和农户应缴的保费，要求村里先行垫付应由农户自缴的水稻保险的保费，并保证下半年保险公司从赔付款中支付村里先行垫付的保费及工作经费。2011年、2012年是村会计陈某某垫付的，2013年、2014年是闫某某垫付的，所有农户并没有缴纳保费，实际上农户根本不知道水稻保险一事，保单也没发放到户。其和陈某某将垫付的应由农户自缴的保费交给农办主任张建民。保险公司每年做一些赔案，从中支付闫某某和陈某某先行垫付的保费及工作经费。二人将自己的一卡通提供给农办张建民主任，张建民上报给保险公司，保险公司到年底将二人先行垫付的保费及部分工作经费打到二人的一卡通上。2011年至2014年农户的参保资料包括投保资料和理赔资料，都是按照张建民及保险公司的要求，由陈某某协助保险公司制作的。每年都是张建民通知会计陈某某到镇里配合保险公司，在保险公司提供的空白《种植业保险投保单》、《种植业保险查验报告单》、《农业保险出险通知书》、《农业保险灾情勘察报告》以及《农业赔款保险赔款计算明细表》上加盖村委会公章。完成虚假的参保及理赔资料的制作。金家河村2011年至2014年没有出现灾情也没有向保险公司提出理赔要求，2011年至2014年保险公司每年所做的赔案只是为了支付二人垫付的应由农户缴纳的保费及工作经费。每年镇干部带领保险公司工作人员到村将投保到户的明细清单在村的公示栏处张贴后拍照留存，拍照后将投保明细清单撕毁。
8、证人陈某某（胜利镇梅花坳村妇联主任）、肖某某（胜利镇占家冲村会计）、胡某某（胜利镇上金垮村妇联主任）、徐某某（胜利镇涂家寨村会计）的证言，证明内容与证人闫某某证言证明内容一致。
9、证人大刘垸村、飞钟山村、毛家挡村等胜利22个村水稻保险经办人所写的“说明”，证明内容与证人闫某某、陈某某、肖某某、胡某某证言证明内容一致。
10、证人肖某某的证言（河铺镇姚家铺村书记），证明：河铺镇姚家铺村水稻投保面积是由镇里提供的，是依据财政所提供的粮食直补的水稻面积参保，具体每年投保的面积都是由镇里上报的。每年上半年，镇农办主任肖杨辉告诉肖某某的投保面积和农户应缴的保费，要求村里先行垫付应由农户自缴的水稻保险的保费，并保证下半年保险公司从赔付款中支付先行垫付的保费及工作经费。姚家铺村保费都是由肖某某先行垫付的，所有农户并没有缴纳保费，实际上农户根本不知道水稻保险一事，保单也没发放到户。农户的参保资料包括投保资料和理赔资料，都是按照肖杨辉及保险公司的要求，由各村协助保险公司制作的。每年都是肖杨辉通知肖某某到镇里配合保险公司，在保险公司提供的空白《种植业保险投保单》、《种植业保险查验报告单》、《农业保险出险通知书》、《农业保险灾情勘察报告》以及《农业赔款保险赔款计算明细表》上加盖村委会公章，完成虚假的参保及理赔资料的制作。姚家铺村2011年至2014年没有出现灾情也没有向保险公司提出理赔要求。2011年至2014年保险公司每年所做的赔案只是为了支付肖某某垫付的应由农户缴纳的保费及工作经费。每年镇干部带领保险公司工作人员到村将投保到户的明细清单在村的公示栏处张贴后拍照留存，拍照后将投保明细清单撕毁。
11、证人徐某某（河铺镇大河埂村会计）、郭某某（河铺镇马驿坳村会计，本届县人大代表）、鄂某某（河铺镇双凤坳村会计）的证言，证明内容与证人肖某某证言证明内容一致。
12、证人吴家河村、长林岗村、林家垸村等河铺36个村水稻保险经办人所写的“说明”，证明内容与证人肖某某、徐某某、郭某某、鄂某某证言证明内容一致。
13、证人孙某某的证言（原匡河镇石桥铺村会计），证明：每年上半年，匡河镇丰继平部长开会或电话通知孙某某，告诉石桥铺村的投保面积和农户应缴的保费，要求孙某某先行垫付保费，并保证下半年保险公司从赔付款中支付其先行垫付的保费及工作经费。工作经费是保险公司付给孙某某等人的费用。2014年保险公司赔付村的8860元，打在孙某某和张辉在信用社开户的一卡通上（账号：81010000122430051、81010000137505533）这8860元除了孙某某垫付的水稻保费外还有一千多元费用，具体多少记不清。石桥铺村保费都是由孙某某先行垫付的，农户并没有缴纳保费，实际上农户根本不知道有水稻保险一事，保单也没发放到户。农户的参保资料包括投保资料和理赔资料，都是按照丰继平的要求，由孙某某协助保险公司制作的。每年都是丰继平通知孙某某到镇里配合保险公司，在保险公司提供的空白《种植业保险投保单》、《种植业保险查验报告单》、《农业保险出险通知书》、《农业保险灾情勘察报告》以及《农业赔款保险赔款计算明细表》上加盖村委会公章，完成虚假的参保及理赔资料的制作。石桥铺村2012年至2014年没有出现灾情也没有向保险公司提出理赔要求。2012年至2014年保险公司每年所做的赔案只是为了支付孙某某垫付的应由农户缴纳的保费及一千多元的工作经费。每年镇干部带领保险公司工作人员到村将投保到户的明细清单在村的公示栏处张贴后拍照留存，拍照后将投保明细清单撕毁。水稻保险的政策丰继平在大会上宣布过，但没有发文，孙某某只是按照丰部长的要求完成具体工作。
14、证人闻某的证言（匡河镇镇长），证明：水稻保险工作按照县政府的要求，都是由主管大农业的镇领导具体负责，匡河镇从2012年至2015年都是由主管的丰继平负责，没有成立专门的领导小组。
15、证人周某某（匡河镇张家河村会计），吴某某（匡河镇石马山村书记兼村长兼会计）的证言，证明内容与证人孙某某证言证明内容一致。
16、证人戏龙庙村、安仁山村、四口塘村等匡河43个村水稻保险经办人所写的“说明”，证明内容与孙某某、周某某、吴某某证言证明内容一致。
三、被告人供述
被告人ＸＸ辉于2015年10月26日、张建民于2015年10月23日、丰继平于2015年10月26日的供述，证明内容与上述证据证明内容相互印证。
四、其他证据
1、相关法律、法规、政策、规定，证明：相关的法律、法规、政策、规定关于农业保险的规定。
五、视听资料，证明三被告人的审讯过程。
上述证据，经庭审质证，能证实本案事实，本院予以采信。
本院认为，被告人被告人丰继平、ＸＸ辉、张建民身为国家机关工作人员，在办理水稻保险过程中，违反国家有关规定处理公务，致使中央、省级、县级保险保费财政补贴资金遭受重大损失，其行为均构成滥用职权罪，依法均应予刑事处罚。三被告人均如实供述自己的罪行，有助于对定案证据的收集，依法可从轻处罚。三被告人虽均构成犯罪，但其犯罪情节轻微，依法可免予刑事处罚。被告人丰继平的辩护人提出对指控被告人丰继平2012年度的事实应予剔除及被告人ＸＸ辉的辩护人提出被告人ＸＸ辉主体不适格的辩护意见与庭审查明事实及法律规定不符，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人丰继平犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
被告人ＸＸ辉犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
被告人张建民犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省黄冈市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本四份。
审 判 长 李怡焕
审 判 员 杨 柳
审 判 员 陈志全
二〇一六年六月二十七日
代书记员 叶小娟