南京市玄武区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）玄行初字第42号
原告南京央采网络科技有限公司（以下简称央采网络公司），住所地在南京市秦淮区一品嘉园21号301室。
法定代表人颜丽，央采网络公司总经理。
委托代理人郑宇、赵海宏，江苏圣典律师事务所律师。
被告南京市财政局（以下简称市财政局），住所地在南京市玄武区长江路66号。
法定代表人翁国玖，市财政局局长。
委托代理人王和平、杨博炜，江苏三法律师事务所律师。
原告央采网络公司诉被告市财政局政府采购投诉处理决定一案，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告委托代理人郑宇、赵海宏，被告委托代理人王和平、杨博炜到庭参加诉讼。因案件协调，双方未能达成一致。本案现已审理终结。
被告市财政局于2013年2月16日作出宁财购决（2013）1号《政府采购供应商投诉处理决定书》（以下简称《投诉处理决定书》），认定：原告作为投诉人对“南京市中高考标准化信息考点建设”采购项目的成交结果向被投诉人南京市政府采购中心提出质疑，并对南京市政府采购中心作出的质疑答复不满意，向被告提出投诉。被告经审查后认为：1、投诉人存在未能实质性响应询价文件的情形，根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》第四十条及询价采购文件规定，其报价无效；2、根据现有的政府采购法律法规及本案现有的证据材料，尚不足以判定南京苏创汇网络有限公司（以下简称苏创汇公司）及南京易平方网络科技有限公司（以下简称易平方公司）在本项目投标活动中存在围标、串标、陪标行为。决定驳回投诉。
被告提供作出被诉具体行政行为的证据如下：
1、南京市政府采购中心关于“南京市中高考标准化信息考点建设”询价采购公告；
2、南京市政府采购中心关于“南京市中高考标准化信息考点建设”的询价文件；
3、“南京市中高考标准化信息考点建设”政府采购供应商登记表；
4、南京市政府采购中心评审报告；
5、“南京市中高考标准化信息考点建设”采购结果公告；
6、采购人采购结果确认函；
上述证据1-6证明①案涉南京市中高考标准化信息考点建设的询价采购公告、询价文件、供应商报名、专家评审、成交结果均依法进行；②原告虽为最低价，但评审专家及采购人认为该公司的报价由于存在未实质性响应询价文件、不符合询价文件要求的事项，故该公司报价为无效报价。③采购人依法对询价采购的结果进行了确认。
7、原告的质疑函；
8、南京市政府采购中心的质疑答复函［宁质答（2012）026］；
上述证据7-8证明原告对案涉项目的询价采购结果向南京市政府采购中心提出质疑，该中心对质疑进行了答复。
9、政府采购供应商投诉书及政府采购供应商投诉受理通知书；证明原告对南京市政府采购中心就其提出的质疑进行的答复不服向被告提出投诉，被告依法进行了受理。
10、南京市政府采购中心情况说明；
11、成交供应商答复函；
12、刘金楼个人社会保险缴费信息；
13、送达回执及原告的对被投诉人回复的反驳；
14、采购人的情况说明；
上述证据11-14证明被告在受理原告的投诉后依法进行相应的书面审查及调查，调查的结论是原告存在未能实质性响应询价文件、不符合询价文件要求的事项，原告在出具的对被投诉人的回复的反驳中亦承认未提供原厂服务承诺、未提供防御系统所有产品的功能配置截图等。其报价为无效报价；刘金楼系成交供应商苏创汇公司员工，在本项目的政府采购程序中并未同时担任两家供应商采购的联系人，依照现有证据材料尚无法认定成交供应商与第三人之间存在故意串通情形。
15、《投诉处理决定书》及送达回执，证明被告依法将投诉处理结果告知并送达原告。
以上证据提交法院均为复印件。
原告诉称，原告于2012年11月27日参加南京市政府采购中心组织的“南京市中高考标准化信息考点建设”（采购项目编号：NJZC-2012R248）项目的询价采购，该次采购采用最低评标价法，原告根据询价文件要求的内容进行报价，投标报价为318000元。2012年11月27日，南京市政府采购中心最终以苏创汇公司报价377700元为中标单位。原告于2012年12月6日向南京市政府采购中心提交质疑函，南京市政府采购中心作出《质疑答复函》。原告不服该答复，于2013年1月5日向被告进行投诉，被告于2013年2月16日作出《投诉处理决定书》，驳回原告的投诉。原告认为，原告提交的报价文件完全符合南京市政府采购中心询价文件中规定的实质性要求，所提交的证据中亦证明在2012年第4期政府采购公告中参与投标两单位均以同一联系人刘金楼进行投标，两单位实际存在围标、串标、陪标行为，苏创汇公司中标应属无效。而被告在《投诉处理决定书》“审查情况”中未查明原告投诉的事实，导致原告合法权益无法保障。因此，被告没有全面履行行政审查监督职责，对政府采购中心评标认定过程中合法性没有认真审查，对原告提交投标文件是否响应询价文件实质性要件的事实没有查明，对两单位存在围标、串标、陪标行为没有进行审查。故诉至法院，请求：1、判决撤销《投诉处理决定书》；2、判决取消苏创汇公司在南京市政府采购中心组织的“南京市中高考标准化信息考点建设”采购项目中的中标资格，由原告成为第一中标人；3、判令被告承担本案诉讼费用。
原告起诉时提交的证据有：
1、《南京市政府采购中心询价文件》一套，证明：南京市政府采购中心就南京市中考标准化信息考点建设（采购项目编号：NJZC-2012R248）项目进行询价采购，并规定在满足实质性要求的前提下采用最低评标价法；
2、原告应标文件一套，证明：原告提供的资料完全符合南京市政府采购中心询价文件中所规定的实质性要求且报价为318000元；
3、采购结果公告；
4、销售供应商信息；
上述证据3-4证明：中标供应商的价格为377700元，远高于原告报价；且其联系人与另一竞标供应商易平方公司的联系人为同一人。
5、质疑函；
6、政府采购供应商投诉书；
上述证据5-6证明原告先后向南京市政府采购中心和南京市财政局提出质疑和投诉。
7、南京市政府采购中心情况说明；
8、政府采购供应商投诉处理决定书；
上述证据7-8证明被告驳回原告的投诉。
原告当庭补充提交的证据有：
9、苏创汇公司工商资料；
10、易平方公司工商资料；
11、张效春（苏创汇公司股东）人口信息资料；
12、王琼（易平方公司控股股东）人口信息资料；
13、应标报价单。
上述证据9-13证明苏创汇公司与易平方公司存在围标、串标、陪标行为。
以上证据提交法院均为复印件。
被告辩称，一、原告存在未能实质性响应询价文件的情形，其报价无效。根据“南京市中高考标准化信息考点建设”采购项目的询价文件规定，供应商应按照询价文件要求编制报价文件，报价文件应对询价文件提出的要求和条件作出实质性响应，否则按照无效报价处理。原告央采网络公司在报价文件中未能提供虚拟化软件厂家售后服务承诺函、没有对数据迁移实施方案进行说明、部分产品不能满足采购需求，存在未能实质性响应询价文件的情形，其报价虽为最低，但为无效报价。因此，采购人南京市招生委员会办公室根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则，确定了苏创汇公司为本次采购项目的成交供应商。本次采购行为合法有效，且该采购项目已于2012年12月份履行完毕，原告诉请取消苏创汇公司成交供应商的资格，并由其成为该采购项目成交供应商的主张，于法无据。二、无证据认定苏创汇公司与易平方公司在本次项目采购中存在围标、串标、陪标的行为。根据《政府采购法》第二十六条规定，政府采购采用的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。原告诉称“围标、串标、陪标”行为属于公开招标程序中可能出现的情形，但案涉的采购项目采用的是询价采购方式而非公开招标，并不存在“围标、串标、陪标”的法律前提。经查，刘金楼作为苏创汇公司的员工，代表该公司参与本次项目采购并无不妥。根据现行的政府采购法律法规和现有证据材料，尚无法认定苏创汇公司与易平方公司在本次项目采购中存在围标、串标、陪标的行为。此外，原告亦无证据证明其该主张能够成立。综上所述，被告认为，针对原告的投诉事项，被告经调查、审查后，根据《政府采购法》、《政府采购供应商投诉处理办法》规定，作出《投诉处理决定书》，决定驳回投诉。该处理决定认定事实清楚、证据充分确凿、适用法律正确、处理程序合法，应予维持；原告诉请无事实基础和法律依据，应予驳回。
经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1采购公告真实性没有异议，该公告第十条成交标准中第一项对实质性要求做了列举。并对询价的实质性要求做了说明。被告在处理决定中列举的三条认为原告没有实质性响应的条件均不符合该条规定。对证据2、3真实性没有异议。对证据4评审报告因并没有政府采购中心的盖章确认，故真实性无法确认；评审情况第二页第三项的表述很模糊，与采购中心提供的材料不一致；评审报告没有明确表明哪些投标产品不符合需要。对证据5采购结果公告真实性没有异议，该采购结果公告中金额是377000元。联系人刘金楼，在不同单位多次出现。对证据6采购人采购结果确认函真实性没有异议，其中提及有三点认为原告不符合采购要求。与证据4评审报告和确认函中有不一致的地方，在证据4中称没有提供虚拟化软件授权，而确认函中说没有提供商家售后服务承诺函，而原告在应邀文件中对该项要求已经做出实质性的响应。在原告提供的产品报价表中对于招标文件虚拟化软件要求规格原告的报价响应是肯定的，接受了这样一个规格。再退一步说，被告的询价文件中对于该项要求并未以星号来标明，因此该项要求并非是实质性要求。所以该确认函中第一点理由是不成立的。第二条可以看被告证据1第八项，它只要求供应商现场了解业务软件和数据的迁移情况，从未要求供应商提供数据迁移实施方案，该理由也不成立。对于被告第三点理由中的虚拟化软件中的8个CPU，同样该项要求原告是做出了肯定的响应，且该项要求同样不是实质性的需要，对于后面的入侵防御系统功能截图被告在询价文件中也没有以星号标明，该项要求也不是实质性要求。被告第三条理由也不成立。因此，该采购确认函中列举的三条理由均非实质性需要。被告以此来否认原告的投标不符合实质性要求，没有事实依据。对证据7真实性没有异议。但苏创汇公司的联系人是刘金楼，而易平方公司的联系人也是刘金楼，说明这两家公司实际上存在重大的关联关系。对证据8真实性没有异议，但是该答复函是在没有进行细致认真调查的情况下草率做出的，没有对原告相关投诉情况进行细致认真调查。对证据9真实性没有异议。对证据10情况说明，质证意见同证据6质证意见。对证据11-14真实性没有异议。刘金楼在不同公司中参加招标的行为实际上被告是认可的。对证据15真实性没有异议，但被告没有对相关的事实和举报线索进行深入的调查，作为政府采购行为的管理监督机关，被告是怠于履行职责。
对于原告的质证意见，被告认为：原告认为专家的表达和最后政府采购中心以及采购人表述不一致的问题，通观询价文件提到询价项目当中要提供原厂服务承诺函的地方是出现在询价文件的第二章第一条第C目当中，对照被告提供的证据材料，表述是以上正版软件要求一年的原厂服务并提供原厂承诺服务函，专家评审时就该承诺函。结合刚才原告刚才质证意见中认为已经提供原厂软件的售后服务承诺函，根据专家意见以及采购人的确认，原告实际上并没有提供该软件的服务承诺函。原告在报价文件中所出具的授权函，系入侵防御系统厂家的授权函，并不是询价文件中所规定的软件系统售后服务函。原告在提供的报价文件中清楚的列举虚拟化软件品牌型号为思杰Citrix，询价文件中要求提交的是原厂服务的承诺函，原告并未提供。关于数据迁移方案，询价文件第一章第八项要求供应商要到现场了解业务软件和数据迁移情况，采购人要求供应商提供数据迁移方案，原告并未提供。另外，根据询价文件第一章第十条第一、二项的规定，所有的技术指标中打星号的选项和商务条款为实质性选项，那么要求供应商提供虚拟化软件供应商的售后服务承诺函，系商务条款。原告并未就该商务条款提供实质性的响应。同时，询价文件在上述条款中也提到非实质性要求负偏离的，最多接受5项负偏离。根据专家评审、采购人的确认及被告的核查，询价文件共有8处要求供应商就入侵防御系统向下技术标准提供产品功能配置截图，原告均未对上述8处产品配置功能截图进行提供，远远超过了询价文件所能接受的负偏离的程度。故原告提供的产品不能满足采购人的需求。没有提供产品功能配置截图原告在出具的答复函中也予以认可。刘金楼出现在易平方公司中作为联系人的情况并不是在本案所涉及的采购项目中，而是出现在与本案无关的其他的政府采购项目当中，并不能证明刘金楼及原告所述的成交供应商及易平方公司就本项目的政府采购存在围标、串标、陪标的行为。
被告对原告提供的证据发表质证意见如下：对于原告起诉时提交的证据1-8真实性均无异议。但证据证明目的不予认可，原告的询价文件存在未能实质性响应询价文件的要求，即存在超过5处以上的负偏离情形；对证据3-4的证明目的不予认可。
对于原告当庭补充提交的证据发表质证意见如下：1、该组证据在客观上原告是可以在被告做出本案被诉具体行政行为之前就可以提交给被告的。从行政行为认定事实的角度上看，被告对这组证据不在做出行政行为的考察范围之内。2、即便该组证据是真的，被告认为也不能达到原告方的证明观点，本案采用的是询价方式，而不是招投标，所以无从谈起串标和围标。其次，法律也未禁止具有关联的单位从事政府采购。因此被告认为上述证据与本案无关，不认可原告方的证明观点。
综上原、被告质证意见，本院认为，被告提供的证据系在做出具体行政行为时的相关证据，本院对其真实性予以确认；对于原告起诉时提交的证据1-8真实性本院予以确认。对上述证据的证明力，在判决中予以认定。对原告当庭补充提交的证据真实性予以确认，但不能证明原告主张。
经审理查明，2012年11月，南京市政府采购中心受南京市招生委员会办公室委托，就南京市中高考标准化信息考点建设（项目）（采购项目编号：NJZC-2012R248）进行询价采购。同年11月13日，南京市政府采购中心发布询价采购公告，并发布了询价文件，在询价文件中载明了供应商须知、采购项目的技术规格、要求和数量等，该次采购采用最低评标价法。后原告与苏创汇公司、易平方公司及南京信义创网络科技有限公司作为供应商参加了该项目的询价采购，原告根据询价文件要求的内容进行报价，投标报价为318000元。2012年11月27日，经评审专家评审，认为原告：1、没有提供虚拟化软件授权；2、没有数据迁移实施方案；3、其中部分产品不能满足采购需求。当日，南京市政府采购中心发布采购结果公告，苏创汇公司为成交供应商，成交金额为377700元。2012年12月3日，在南京市招生委员会办公室致南京市政府采购中心的采购结果确认函中载明：央采网络公司虽然报价最低，但在报价文件中没有提供：1、虚拟化软件厂家售后服务承诺函；2、没有对数据迁移实施方案进行说明；3、报价文件中未响应需求一“虚拟化软件中的8颗CPU”，且未提供采购需求二“入侵防御系统中的所有产品的功能配置截图”，因此部分产品没有满足采购需求。2012年12月6日，原告向南京市政府采购中心提交质疑函，南京市政府采购中心作出宁质答（2012）26号《质疑答复函》；原告不服答复，于2013年1月5日向被告进行投诉，同年1月9日，被告作出《政府采购供应商投诉受理通知书》，南京市政府采购中心与原告均作了情况说明与答复函，南京市招生委员会办公室亦出具了情况说明。被告在先后向投诉人、被投诉人、成交供应商等单位和个人了解情况审查了该采购项目有关的文书等资料，并进行了相关调查后，认为：1、投诉人存在未能实质性响应询价文件的情形，根据《政府采购法》第四十条及询价文件规定，其报价无效；2、根据现有的政府采购法律法规及本案现有的证据材料，尚不足以判定苏创汇公司及易平方公司在本项目投标活动中存在围标、串标、陪标行为。2013年2月16日，被告作出《投诉处理决定书》，驳回原告投诉。原告遂诉至本院。
本院认为，根据《政府采购法》第四十条规定，采用询价方式采购的，采购人根据符合采购需求质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有被询价的未成交的供应商。本案中，根据“南京市中高考标准化信息考点建设”采购项目的询价文件规定，供应商应按照询价文件要求编制报价文件，报价文件应对询价文件提出的要求和条件作出实质性响应，否则按照无效报价处理。原告在报价文件中未能提供虚拟化软件厂家售后服务承诺函、没有对数据迁移实施方案进行说明、部分产品不能满足采购需求，存在未能实质性响应询价文件的情形，其报价虽为最低，但为无效报价。因此，采购人南京市招生委员会办公室依据专家评审意见，根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则，确定苏创汇公司为本次采购项目的成交供应商，采购行为合法有效。原告诉称苏创汇公司与易平方公司在本次项目采购中存在围标、串标、陪标的行为。根据《中华人民共和国政府采购法》第二十六条规定，政府采购采用的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式、原告诉称的“围标、串标、陪标”行为属于公开招标程序中可能出现的情形，但本案所涉采购项目采用的是询价采购方式而非公开招标程序，并不存在“围标、串标、陪标”的法律情形。而且，原告提供的证据亦表明刘金楼在本次询价采购活动中并未同时代表苏创汇公司与易平方公司。故原告主张苏创汇公司与易平方公司在本次项目采购中存在围标、串标、陪标的行为证据不足。被告根据《政府采购供应商投诉处理办法》的相关规定，在受理原告投诉后，先后向投诉人、被投诉人、成交供应商等单位和个人了解情况，并审查了该采购项目有关的文书等资料，进行了相关调查，认为原告投诉理由不能成立，并于2013年2月16日作出《投诉处理决定书》，驳回原告投诉，符合法律规定。据此，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告央采网络公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告央采网络公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 武圣祥
人民陪审员 徐莹莹
人民陪审员 竺春燕
二〇一三年七月二十六日
见习书记员 董 菲