广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终1217号
上诉人（一审第三人）谭波，男，1957年3月10日出生，汉族，农民，住平南县。
上诉人（一审第三人）谭勇，男，1972年4月4日出生，汉族，农民，住平南县。
上诉人（一审第三人）谭强，男，1975年3月5日出生，汉族，农民，住平南县。
上述上诉人共同委托代理人林思聪，广西律翔律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）谭敏，女，1965年10月18日出生，汉族，住平南县。
委托代理人李金平，男，1962年2月16日出生,瑶族，住金秀瑶族自治县,与谭敏系同母异父兄妹关系。
委托代理人黄旭成，男，1973年5月13日出生，瑶族，住金秀瑶族自治县,与谭敏系同父异母姐弟关系。
一审被告平南县人民政府，住所地：平南县平南镇城东街344号。
法定代表人蓝胜，县长。
委托代理人张伟权，平南县农业局干部。
委托代理人林子程，广西律翔律师事务所律师。
一审被告贵港市人民政府，住所地：贵港市港北区荷城路888号。
法定代表人农融，市长。
委托代理人林锦华，贵港市法制办公室干部。
委托代理人梁艺超，贵港市法制办公室公职律师办律师。
上诉人谭波、谭勇、谭强因被上诉人谭敏诉一审被告平南县人民政府（以下简称平南县政府）、贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）行政登记纠纷一案，不服贵港市中级人民法院作出的（2017）桂08行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人谭波、谭勇、谭强及其委托代理人林思聪，被上诉人谭敏及其委托代理人李金平、黄旭成，一审被告平南县政府的委托代理人张伟权、林子程，一审被告贵港市政府的委托代理人林锦华、梁艺超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
贵港市中级人民法院一审查明：谭敏原属于平南县官成镇新建村相二屯村民，在农村落实土地承包责任制时，谭敏祖父谭桂南作为户主，代表包括谭敏在内的三位家庭成员承包了新建村相二屯集体发包的责任田地约4亩，其中有位于本屯囤连的水田2.6亩。1986年，谭敏出嫁到平南县官成镇旺石村大旺二屯，在夫家没有分配到承包田地，谭敏对原承包的田地经营管理到1992年后外出打工便将所承包经营的责任田地交给谭雄飞户经营管理。2003年8月30日，谭雄飞作为户主代表与新建村相二屯队长蓝朝桂签订了《平南县第二轮农村土地承包补充合同》（以下简称第二轮承包合同），该合同主要内容：发包方平南县官成镇新建村相二农经社，承包方谭雄飞，承包地总面积玖亩，其中水田伍亩，旱地肆亩（具体地块、质量等级见农村土地承包经营权证书）。该合同没有载明承包地块的面积、四至、坐落，也没有丈量具体地块的合同附件材料。2006年5月28日，平南县政府给谭波、谭勇、谭强颁发了平农地承包权（2006）第082151609009号《农村土地承包经营权证》（以下简称第9009号承包证），确认：发包方平南县官成镇新建村相二屯，承包方代表谭雄飞，承包期限至2029年12月31日，承包地总面积9.00亩，承包地块情况一栏没有填写地块的面积、四至和坐落地点。谭波、谭勇、谭强在一审现场勘验时确认该土地承包证登记的9亩承包地包括了谭桂南户原承包的约2.6亩水田在内。2015年底，谭敏向平南县官成镇人民政府提出土地承包经营权确权请求，该政府多次组织谭敏与谭波、谭勇、谭强调解协商，未能达成一致意见，官成镇政府于2016年4月26日作出《关于谭敏与谭波、谭勇、谭强农村土地承包经营权纠纷的答复意见书》，认为谭波、谭勇、谭强持有第9009号承包证，该证在被撤销前合法有效，谭敏提出的撤证请求不是其职权范围，告知谭敏通过有关法律途径解决。接着，谭敏向平南县政府申请确权，下属的平南县农业局于2016年9月20日作出《关于土地承包经营权确权申请的复函》，认为谭敏申请确权的承包土地有纠纷，暂不确权，建议谭敏先按有关程序获得土地承包经营权后再申请确权，同时答复谭敏，对于其与谭波、谭勇、谭强之间的农村土地承包经营权纠纷，因平南县尚未成立农村土地承包仲裁机构，建议直接向人民法院起诉。2016年11月2日，谭敏向贵港市政府提出行政复议申请，请求撤销第9009号承包证，贵港市政府依法受理后，于2017年1月22日作出了贵政复决[2016]70号行政复议决定（以下简称70号复议决定），维持第9009号承包证，并于次日以邮政快递方式向谭敏及谭波、谭勇、谭强送达复议决定书。谭敏于2017年2月6日提起本案诉讼，请求撤销贵港市政府作出的70号复议决定和平南县政府作出的第9009号承包证。
贵港市中级人民法院认为：第一，第三人已确认第9009号承包证登记的土地包含有谭敏原承包经营的土地，谭敏认为平南县政府的发证行政行为侵犯其土地承包经营权而提起诉讼，与谭敏有明显的利害关系，谭敏提起本案诉讼是本案的适格原告。第二，平南县政府在作出第9009号承包证登记行为时，没有告知谭敏登记行为的内容以及享有的诉权和起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，谭敏应当自知道或者应当知道第9009号承包证的具体内容之日起二年内提起行政诉讼。谭敏在2016年4月26日平南县官成镇人民政府作出的答复意见书中知道第9009号土地承包权证的具体内容后，于2017年2月6日提起本案诉讼，没有超过二年的起诉期限。第三，1993年11月5日发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发[1993]11号）文件指出，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，并不断完善；在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二点第（一）项规定，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，第（二）项“土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的”。1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第十四条进一步明确了土地承包经营期限为三十年，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。2003年1月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条、第二十七条也作出相同的规定；此外《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”。前述的法律法规规定表明，个别承包者之间承包的土地要进行调整的必须依法定的程序进行审批。本案中，第三人持有的第9009号承包证登记的土地包括谭敏在第一轮落实土地承包责任制时承包经营的土地，依照前述的法律法规规定，在第一轮承包到期后，谭敏对涉案土地依法取得再延长30年的承包经营权，在承包期内，非经谭敏户自愿放弃承包经营权或者非经法定程序进行调整，任何单位和个人均不能剥夺谭敏户的土地承包经营权。从第三人提供的证据看，2003年8月30日平南县官成镇新建村相二屯农经社与第三人亲属谭雄飞签订的第二轮承包合同，约定谭雄飞承包的水田包括了谭敏户承包的田地，同时载明具体地块、质量等级见农村土地承包经营权证书为准，但平南县政府颁发的第9009号承包证却没有登记载明承包地块具体位置、面积和坐落，也没有相关证据材料证明如何将谭敏户的承包地调整给第三人户承包经营。显然，第9009号承包证登记的承包土地来源不清，主要证据不足，且第三人提供的证据不足以证明被告平南县政府颁发的第9009号承包证发证行为合法，故谭敏请求撤销第9009号承包证有事实和法律依据。贵港市政府作出的70号复议决定未尽监督审查义务，维持了主要证据不足的第9009号承包证的行政行为，程序虽然合法，但复议结果错误，依法应当一并予以撤销。判决：撤销第9009号承包证和70号复议决定。
上诉人谭波、谭勇、谭强上诉称：（一）一审法院以第9009号承包证没有标注承包地块的具体面积、四至、坐落及相关的丈量材料就对其合法性不予确认是错误的。2003年8月20日上诉人与发包发签订第二轮承包合同，该合同明确包含谭敏祖父母的承包地在内。现实中所发的承包证都没有标明这些内容，都按照第一次承包的土地一直耕种，没有产生过纠纷。（二）一审法院对起诉期限的认定也是错误的。办理涉案土地证时，政府通过各种途径告知所有的农民，要求通过签订合同的形式签订土地承包合同，因此谭敏在2003年至2006年平南县人民政府发证时已知道其承包土地重新签订承包合同的事实。请求撤销一审判决，驳回谭敏一审所有诉求。
被上诉人谭敏答辩称：（一）上诉人仅有5亩水田指标，却多占用12.21亩的水田。（二）上诉人没有证据证明调整谭敏承包地给上诉人，也没有证据证明上诉人的9亩权证包含了上诉人的4亩多田地在内。（三）谭敏夫妻一直耕种承包地至1991年底直至谭敏祖父母相继去世。完成养老送终后，谭敏口头委托谭雄飞代为管理谭敏承包地。二次延长承包期限的时候，上诉人没有通知谭敏，也未帮助谭敏续签。上诉人对谭敏祖父母尽了生养死丧义务的主张，无证据支持。请求驳回上诉，督促上诉人马上返还谭敏承包地并依法追究上诉人的法律责任。
一审被告平南县政府陈述称：（一）上诉人与谭敏祖父母存在遗赠抚养的民事法律关系；上诉人与相二屯签订的第二轮土地承包合同包含谭敏祖父母户原承包地，谭敏明知的情况下从签合同到颁证三年多没有异议，一审认定9009号承包证土地来源不清是错误的。（二）平南县政府颁发9009号承包证的程序合法。（三）在没有经过民事诉讼认定遗赠抚养关系是否成立的情况下，谭敏不具备提起行政诉讼的主体资格。请求撤销一审判决，驳回谭敏的诉讼请求。
一审被告贵港市政府陈述称：第二轮土地承包合同生效后谭雄飞户已实际取得涉案土地的承包经营权，行政机关的发证行为只是基于承包合同对承包经营权的一种行政确认，土地承包合同的效力问题不属于行政机关的审查范围，谭敏应先提起民事诉讼确认承包合同效力，其直接请求撤销第9009号承包证理由不成立。第9009号承包证及70号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。各方当事人对一审判决认定的事实无异议，据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。
本院认为：关于谭敏是否具备原告主体资格问题。各方均认可被诉的第9009号承包证中包含了谭桂南户原承包地，而谭敏作为当时的户内成员，是涉案土地的原承包人，谭敏认为涉案土地未经村集体调整就颁证给谭雄飞户侵犯了其土地承包经营权，显然与被诉颁证行为有利害关系，其提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，主体资格适格。平南县政府主张先经过民事诉讼确认谭雄飞与谭桂南夫妇是否具有遗赠抚养关系才能确定谭敏是否具备本案原告主体资格没有法律依据。
关于谭敏的起诉是否超过法定期限的问题。平南县政府没有提供证据证实其在颁发第9009号承包证之前进行了公示，也没有向谭敏告知诉讼权利和起诉期限，没有举证证明谭敏在自认的2016年4月26日之前就知道其颁发第9009号承包证的具体内容，因此谭敏于2017年2月6日提起本案诉讼，没有超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限。上诉人以第二轮延包时政府进行了大力宣传为由主张谭敏当时就知道本案被诉具体行政行为的内容，没有事实依据。
关于第9009号承包证的合法性问题。根据2002年《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第二十二、二十三条及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《承包经营权证管理办法》）第二条的规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。虽然颁发承包证是一种行政确认行为，不直接创设新的权利和义务，但行政确认能使行政相对人的法律地位、法律事实、法律关系等取得法律上的承认，是行政相对人取得其他权利的依据和前提，行政主体在进行行政确认前应当全面认真审查当事人所提供的材料，以免侵犯到第三人合法权益。本案中，上诉人谭波、谭勇、谭强确认其持有的第9009号承包证上登记的9亩承包地包括了谭桂南户原承包的约2.6亩水田在内。而作为平南县政府颁发第9009号承包证主要依据的第二轮承包合同，没有承包土地的位置、四至、面积等基本内容，合同标的不明确，不符合《土地承包法》第二十一条的规定，平南县政府没有提供证据证实其按照《承包经营权证管理办法》第七条规定的程序进行了认真审查，所颁发的第9009号承包证不具备《承包经营权证管理办法》第六条第（四）项、第（五）项规定应当具备的内容，颁证行为违法，应予撤销。贵港市政府作出的70号复议决定虽然程序合法，但维持第9009号承包证处理结果错误。一审判决撤销第9009号承包证和70号复议决定并无不当，本院依法予以维持。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，处理结果正确。上诉人谭波、谭勇、谭强的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谭波、谭勇、谭强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋玉杰
审 判 员 黄碧辉
审 判 员 陆 海
二〇一八年五月二十七日
法官助理 方虞雅
书 记 员 王家兴
中华人民共和国农村土地承包法
（2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）
第二十一条发包方应当与承包方签订书面承包合同。
承包合同一般包括以下条款：
（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；
（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；
（三）承包期限和起止日期；
（四）承包土地的用途；
（五）发包方和承包方的权利和义务；
（六）违约责任。
第二十二条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。
第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。
颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。
中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法
（2003年11月14日农业部令第33号）
第二条农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。
农村土地承包经营权证只限承包方使用。
第六条农村土地承包经营权证应包括以下内容：
（一）名称和编号；
（二）发证机关及日期；
（三）承包期限和起止日期；
（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；
（五）农村土地承包经营权变动情况；
（六）其他应当注明的事项。
第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：
（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。
（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。
（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。