安徽省舒城县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）舒行初字第00048号
原告安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司，住所地安徽省六安市舒城县。
法定代表人戴长松，执行董事。
委托代理人童助旭，安徽巢阳律师事务所律师。
委托代理人徐祥，安徽巢阳律师事务所律师。
被告舒城县国土资源局，住所地舒城县。
法定代表人吴之敏，局长。
委托代理人钱微波，该局工作人员。
委托代理人潘成祥，安徽龙鼎律师事务所律师。
原告安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司不服被告舒城县国土资源局土地管理行政处罚，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭审理了本案。原告安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司的法定代表人戴长松、委托代理人童助旭、徐祥、被告舒城县国土资源局的委托代理人钱微波、潘成祥到庭参加了诉讼，被告行政机关负责人没有出庭应诉。本案现已审理终结。
被告舒城县国土资源局于2015年5月7日作出舒国土资监字（2015）第845号行政处罚决定书，认定原告非法占用集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《安徽省土地行政处罚自由裁量权实施办法》的规定，对原告作出如下处罚：1、责令退还非法占用的4698平方米土地；2、没收在非法占用的土地上建成的总建筑面积1405.6平方米办公用房、厂房、车间、食堂及其他附属设施；3、并处非法占用的4698平方米耕地，每平方米11元罚款，计罚人民币51678元整。
原告安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司诉称，2010年，原告由舒城县扶贫开发办公室招商引资到舒城县，经当地政府指定，在舒城县千人桥镇完备村投资建厂，并注册登记、投入经营。在设立之初，舒城县千人桥镇政府及舒城县扶贫开发办公室对原告使用集体土地自建厂房、办公用房给予了大力支持，为原告的设立登记提供了书面文件，协调有关政府机关，承诺适时办理土地征用、转用手续。自2010年开业以来，原告守法经营，按章纳税。2015年6月，被告作出行政处罚决定，对原告进行罚款，并对原告投资近2000万元的厂房及其附属设施予以没收，原告是按政府指定的地点投资建厂，被告认定原告投资建设的厂房等设施为非法占用土地依据不足，造成征用土地手续不全，是当地政府原因所致。被告在作出行政处罚之前，没有告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，剥夺了原告的陈述、申辩和听证的权利。综上，被告作出的行政处罚认定事实不清，违反法定程序，依法应当予以撤销。请求法院撤销被告作出的舒国土资监字（2015）第845号《行政处罚决定书》。
原告安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司为证明其主张向本院提交了如下证据：
证据一、原告营业执照、组织机构代码证复印件各一份，证明原告主体适格的事实。
证据二、舒国土资监字（2015）第845号《行政处罚决定书》、《安徽省政府非税收入一般缴款书》复印件各一份，证明被告作出的具体行政行为认定事实不清、适用法律错误，应当予以撤销的事实。
证据三、《土地租赁合同》复印件一份，证明原告使用的土地系合法租赁的事实。
证据四、原告工商登记档案材料复印件一份，证明原告使用租赁土地自建房屋用于经营，已经相关机关认可的事实。
证据五、舒城县扶贫开发办公室文件复印件二份，证明原告系舒城县招商引资企业，在租赁土地上建厂是经政府许可的事实。
证据六、荣誉牌、纳税凭证等复印件一组，证明原告长期守法经营、照章纳税、受到千人桥镇人民政府多次表彰的事实。
被告舒城县国土资源局辩称，原告非法占用集体土地事实清楚，证据确凿。2010年2月28日，原告法定代表人戴长松为筹建安徽省舒城佳艺成制衣有限公司与舒城县千人桥镇完备村大庄组21户村民签订了土地租赁合同，租赁土地总面积4698平方米，2011年建成投产。原告非法占用集体土地属农业耕地，在未办理农用地转用审批等行政手续的情况下，擅自改变土地用途兴建厂房，违反了土地管理法的规定，其行为应当定性为非法占用土地。被告作出行政处罚决定程序合法，适用法律正确。2014年底，被告通过土地卫片执法监督检查影像图片发现原告非法占用集体土地建厂的违法行为，2015年3月23日对该宗土地违法行为予以立案调查，通过现场勘察、对原告法定代表人问话等方式，获取了相关证据，对原告违法事实得以确认。2015年4月16日向原告送达了行政处罚告知书，告知原告的陈述、申辩和听证权，2015年5月17日，通过公告的形式向原告送达了行政处罚决定书，2015年5月20日，原告通过安徽舒城农村合作银行缴纳了罚款，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告舒城县国土资源局为证明其主张向本院提供了如下证据和依据：
证据一、组织机构代码证、法定代表人身份证明书各一份，证明被告主体适格的事实。
证据二、现场勘测笔录、询问笔录、土地租赁合同、执法证各一份，证明原告违法占用土地的事实。
证据三、立案呈批表、调查报告、局长办公会记录、处理决定呈批表各一份，证明被告拟作出行政处罚决定的内部程序的事实。
证据四、行政处罚告知书、送达回证、执法证、图片、受送达人身份信息各一份，证明被告在处罚前向原告书面告知了陈述、申辩等权利的事实。
证据五、行政处罚决定书、送达回证、执法证、图片、缴纳罚款凭证各一份，证明被告通过公告的方式将行政处罚决定书送达原告的事实。
证据六、相关法条，证明被告具体行政行为符合法律规定。
经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为：对证据一无异议；对证据二无异议，认为被告在对原告法定代表人的询问笔录中记录不完整，对地上建筑物的形成过程没有说明；证据三与本案无关联性；证据四中的告知程序，认为应当采用直接送达的方式，送达不符合民诉法的规定；对证据五认为公告送达违反法律规定；对证据六无异议，但不能达到被告的证明目的。被告对原告所举证据的质证意见为：对证据一无异议；对证据二的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据三有异议，认为改变土地性质未经审批属违法行为，农用地转用需经相关部门审批；对证据四、五、六认为与本案无关联性。
经合议庭评议，本院对原告所举证据一、二予以认定，对证据三、四、五、六与本案无关联性，不予认定。对被告所举证据一、二、三、四、五、六予以认定。
经审理查明，2010年，原告安徽省舒城佳艺成制衣有限公司经招商落户于舒城县千人桥镇完备村大庄组。2015年4月17日，该公司名称变更为安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司。2010年2月28日，原安徽省舒城佳艺成制衣有限公司与舒城县千人桥镇完备村大庄组21户村民签订了土地租赁合同，租赁土地总面积4698平方米，原告取得土地后，没有办理相关审批手续即开始建厂房和办公设施，2011年建成投产。2014年底，被告舒城县国土资源局通过土地卫片执法监督检查影像图片发现原告占用集体土地建厂。2015年3月23日，被告舒城县国土资源局立案调查，2015年4月16日，向原告送达了舒国土告字（2015）第845号《行政处罚告知书》，告知了原告陈述、申辩及听证权利。2015年5月17日，被告向原告送达了舒国土资监字（2015）第845号《行政处罚决定书》，该行政处罚决定书认定原告占用耕地4698平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，构成非法占用土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省土地行政处罚自由裁量权实施办法》的规定，决定对原告作出如下处罚：1、责令退还非法占用的4698平方米的土地；2、没收在非法占用的土地上建成的总建筑面积1405.6平方米办公用房、厂房、车间、食堂及其他附属设施；3、并处非法占用的4698平方米耕地，每平方米11元罚款，计罚人民币51678元整。2015年5月13日，被告舒城县国土资源局将行政处罚决定书张贴于原告安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司大门上。2015年5月20日，原告通过安徽舒城农村商业银行缴纳了罚款51678元。
另查明，原告系舒城县扶贫开发办公室招商引资到舒城县千人桥镇完备村建厂办企业的，2010年12月31日，舒城县扶贫开发办公室先后二次发文申报招商引资项目，原告均在其列。2013年、2014年两次获得舒城县千人桥镇人民政府“发展地方经济先进集体”称号。原告自2010年建厂以来，因被告怠于管理，违法占地一直处于持续状态。
本院认为，被告舒城县国土资源局负责本辖区土地资源管理、开发利用和耕地保护工作，依法具有查处土地违法行为的职权。原告虽属招商引资项目，也应就土地使用办理相关审批手续，先审批后建设。在建成投产后，没有补办相关审批手续，致使违法状态一直持续。由于原告一直没有办理土地审批手续，且该宗土地为耕地，擅自改变了土地性质，此行为构成非法占用土地。被告作出的行政处罚决定，事实清楚，符合法律规定，本院予以支持。原告诉称被告在处罚前没有告知原告陈述申辩等权利，经查，被告是在原告拒收的情况下，采用留置送达的方式送达的，有现场拍摄的照片在卷佐证，符合相关法律规定。行政处罚决定书的送达有违相关法律规定，应予指正，但未影响原告依法行使诉权。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。
审 判 长 杨圣海
人民陪审员 李独贵
人民陪审员 胡勤才
二〇一五年十二月一日
书 记 员 陈先华