江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏03行终244号
上诉人（原审原告）李发明，男，1973年7月17日出生，汉族，住徐州市铜山区。
被上诉人（原审被告）徐州市铜山区公安局，住所地：徐州市铜山区北京南路329号。
法定代表人葛徐晓，该局局长。
出庭应诉负责人丁养启，该局副局长。
委托代理人邵惠鹏，该局法制大队民警。
上诉人（原审原告）李发明因与被上诉人（原审被告）徐州市铜山区公安局行政处罚一案，原审原告李发明不服徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月19日公开开庭审理了本案。上诉人李发明，被上诉人徐州市铜山区公安局出庭应诉负责人丁养启、委托代理人邵惠鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，因徐州市轻轨一号线建设占用原告李发明所在的铜山区汉王镇路窝村与马山村的土地，原告李发明等人认为征地拆迁补偿不合理，于2015年12月16日到北京上访。原告李发明等人先后到国家信访局、中纪委、国土资源局等地上访，并住宿在北京青年宾馆。期间，铜山区、汉王镇政府工作人员多次劝说原告李发明等人，并告知不能去天安门、中南海、大使馆附近上访。2015年12月29日上午，原告李发明等人到北京市中南海外围地区上访。2015年12月29日，徐州市铜山区驻京信访工作小组向铜山区公安局出具《12.29汉王马山村村民中南海集访综合情况》。2015年12月30日，徐州市驻京信访工作组出具徐京访字（2015）第182号情况说明，内容为：李发明，男，身份证号：，户籍地：江苏省徐州市铜山区汉王镇路窝村1队20号，该李于2015年12月29日上午到中南海外围地区上访，违反了北京市相关规定，被北京市公安机关收留后送久敬庄接济服务中心，后由工作组人员将其带离。2015年12月31日，被告徐州市铜山区公安局对原告李发明作出铜公（汉）行罚决字（2015）2275号行政处罚决定书，决定给予原告李发明行政拘留五日的处罚。该处罚现已执行完毕。原告李发明不服上述行政处罚决定，诉请来院。
原审法院认为：根据《中华人民共和国人民警察法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，公安机关具有对违反治安管理的行为进行调查处理并对违法行为人进行行政处罚的法定职责，即被告具有对原告的违法行为作出行政处罚的法定职责。原告李发明等18人因反映征地拆迁补偿问题到北京国家信访局、中纪委等地上访并滞留北京十几天，在区、镇政府工作人员多次劝说，并告知中南海地区不能上访后，原告李发明仍不采取合法手段反映诉求，为了引起领导重视到中南海外围地区上访，后被北京市公安机关收留后送久敬庄接济服务中心。被告依据当事人陈述、证人证言、到案经过、情况说明等证据，认定原告到中南海地区上访的行为构成扰乱公共场所秩序，事实清楚、证据充分。被告在作出该行政行为前履行了受理、调查取证、告知陈述申辩权等正当程序，其作出该行政行为的程序合法。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。被告依据上述规定，对原告李发明作出处罚决定适用法律正确。
原告李发明认为，其上访过程没有过激的语言及行为，不存在扰乱社会公共秩序的事实。本院认为，公民上访应到合法的上访地点反应诉求，中南海地区是敏感的政治区域，原告通过到中南海外围地区上访试图给政府施加压力，扰乱了中南海外围地区的公共秩序。原告还认为，依照中央联席会议关于加强对在京非正常上访行为依法处理工作和完善非正常上访人员劝返接回机制的实施意见试行、省联席会议关于完善对在京非正常上访人员劝返接回机制和加强依法处理工作的实施细则（试行）规定，对初次到中南海地区非正常上访的予以登记训诫，对原告李发明应先登记训诫。本院认为，因原告提供的该文件本院不予采信，故该意见本院不予支持。原告还提出，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条规定，行政处罚作出前需向公安机关负责人报告并经批准，被告提供的证据中没有该手续程序违法。本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条规定：实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须依法向公安机关负责人报告并经批准；……因该条款规定的是实施行政强制措施的情形，本案诉争行政行为系行政处罚，故该条款不适用本案情形。且被告在法定期限内向本院提交的证据复印件中有呈请行政处罚报告书，虽被告在庭审出示证据时未对此证据单独说明，但被告无论是举证期限内提供证据复印件还是在庭审出示的证据原件中均有该份材料，事实上被告已履行报批手续，故对原告此意见，本院不予支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。因被告徐州市铜山区公安局对原告作出的处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，原告要求确认被诉行政行为违法的诉讼请求，本院不予支持。进而，对原告要求被告赔偿其经济损失、精神抚慰金及公开赔礼道歉的诉讼请求，本院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项之规定，判决驳回原告李发明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李发明负担（已交纳）。
上诉人李发明上诉称，一审法院认定的案件事实错误，上诉人不具有扰乱公共场所秩序的行为。首先，被上诉人作出的行政处罚决定书所依据的事实不足，证据不充分。2015年12月29日上午九点钟，上诉人乘坐公交车到府右街公交站台，下车后便被几个民警带到一个派出所。后铜山区公安局民警把上诉人带离北京。在等车期间，上诉人一直服从信访部门工作人员及所有民警的安排，没有任何过激的语言及行为。可见上诉人既没有扰乱中南海地区公共秩序的行为，也没有造成乱的结果，没有违反《信访条例》及其他相关规定。其次，被上诉人作出行政处罚决定书的程序错误。本案中，公安机关的卷宗材料未有任何依据法律规定接受案件发生地警方（即北京公安机关）案件移送而取得案件管辖权的资料，更没有北京警方调查违法事实的材料。故铜山区公安局办理该案无视法律规定。被上诉人在对上诉人处罚的证据收集程序及取得管辖权程序完全违反《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定。一审法院对该案的事实没有查明，对于“扰乱公共场所秩序”没有正确的理解，亦未对被上诉人作出处罚决定书的程序是否合法作全面的审查，故一审法院的判决无事实和法律依据，请求二审法院依法撤销一审判决，重新审理，作出公正判决。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人徐州市铜山区公安局答辩称，一、被上诉人已依据法定程序及时处警，依法受案调查后作出处理决定，证据确凿、程序合法、内容适当。二、上诉人诉称其到府右街不具有违法性。但未认识到其在明知该地区不属于信访接待场所，仍然到该地区上访，并被北京警方当场抓获，其行为已经扰乱了中南海地区的公共场所秩序。三、上诉人称应依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款，但未认识到根据该规定第九条第一款，被上诉人对该案具有管辖权。第二款仅是限定违法行为地公安机关的工作，并未规定必须移交后我局才有管辖权。四、2016年7月22日，徐州铁路运输法院已经判决驳回上诉人的诉讼请求。综上，被上诉人对上诉人李发明作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，处罚适当，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。上诉人在二审中申请证人朱某出庭作证，该证人证言能证明上诉人去了府右街公交站台，是一个开放地，并且下车以后，我们服从当地穿制服的人员的指挥，并没有给当地交通造成堵塞，没有扰乱当地的公共秩序。被上诉人发表质证意见认为一审判决已经认定上诉人到中南海地区上访，试图给政府施加压力，扰乱了中南海地区的公共秩序，且本庭证人朱某证实李发明等人到府右街力学胡同站台，被北京警方当场查获，收留后送久敬庄救济中心。本院认为，该证人证言符合证据形式，且被上诉人对证据的三性无异议，能够作为本案的证据使用。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
本案的争议焦点：1、被上诉人作出的涉案行政处罚决定是否合法；2、一审判决是否正确。
本院认为，首先，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”之规定，被上诉人作为上诉人居住地的公安机关有权对上诉人违反治安管理行为行使管辖权。其次，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。本院认为，公民对于自己的诉求，应当通过正当的程序和途径，以理性、合法的方式表达，即上访应该到信访部门反映问题，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集，上诉人未听铜山区、汉王镇政府工作人员中南海地区不能上访的多次劝说，仍到中南海地区上访，在一定程度上扰乱了公共场所秩序，被上诉人以上诉人违反上述规定对其作出行政处罚的决定并无不妥。第三，上诉人主张其并未在中南海实施违法行为，以及认为被上诉人办案程序错误的问题。本院认为，通过上诉人在庭审中的陈述、徐州市驻京信访工作组出具的情况说明、询问笔录、汉王马山村村民中南海集访综合情况，可以形成完整的证据链条，能够证明上诉人等18人于2015年12月29日，不听信访工作人员的劝阻，为了引起领导重视到,中南海周边地区集访，被北京公安机关收留后送九敬庄接济服务中心，由驻京工作人员接回，被被上诉人予以治安行政处罚的整个案件事实。上诉人的上述主张缺乏事实依据及证据支持，本院不予支持。第四，被上诉人在作出行政处罚过程中，依法履行了受案、调查、审核、告知等程序，符合行政处罚程序规定。被上诉人作出的涉案行政处罚事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。第五，关于上诉人的赔偿请求是否应予支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。”之规定，本案中因被上诉人对上诉人作出的涉案行政处罚并无不当，没有侵害其合法权益。故，上诉人要求被上诉人给予国家赔偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人李发明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
审 判 员 赵 涛
代理审判员 段淑君
二〇一六年十一月二十五日
书 记 员 王竞晗