浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙丽行终字第25号
上诉人（原审被告）龙泉市住房和城乡建设局，住所地龙泉市环城东路198号。
法定代表人余盛全，该局局长。
委托代理人叶继清，该局副局长。
委托代理人叶军，浙江金铿律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）浙江飞特钢结构有限公司，住所地丽水市水阁工业区。
法定代表人施培华，该公司总经理。
委托代理人徐淑华，浙江晟耀律师事务所律师。
原审第三人浙江宝丽五金制品有限公司，住所地龙泉市工业区松溪弄一期2号地块。
法定代表人季松年，该公司总经理。
上诉人龙泉市住房和城乡建设局因与被上诉人浙江飞特钢结构有限公司城建其他行政行为一案，不服松阳县人民法院（2015）丽松行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年6月10日对本案进行了公开开庭审理。上诉人龙泉市住房和城乡建设局的委托代理人叶继清、叶军，被上诉人浙江飞特钢结构有限公司的委托代理人徐淑华到庭参加诉讼，原审第三人浙江宝丽五金制品有限公司经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院查明，2010年原告与第三人签订了《钢结构承包合同》，第三人将其工程地点位于龙泉市大沙工业区的1#、2#、3#厂房钢结构部分发包给原告施工，后因第三人未及时支付工程款，原告停止施工。2014年原告在对第三人拖欠的工程款向龙泉市人民法院申请强制执行过程中获悉，2012年在建设工程尚未完全竣工的情况下，被告出具了“关于对浙江宝丽五金制品有限公司厂区建设项目规划验收意见”。原告认为被告违法出具规划验收意见将可能侵犯其工程款优先权，应依法予以撤销，遂向法院提起诉讼。
原审法院认为，被告出具“关于对浙江宝丽五金制品有限公司厂区建设项目规划验收意见”系对相关建筑工程实施的竣工验收备案行为，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。”被告在第三人未提交上述（一）、（二）、（五）等法定资料的情况下对浙江宝丽五金制品有限公司的厂区建设项目作出同意规划验收的意见，违反了法定程序，依法应予以撤销。被告提出原告非本案适格的起诉主体，对此，原审法院认为，原告作为涉诉工程的合法承包人，对其建设工程的价款依法享有优先受偿的权利，被告在原告不知情的情况下违法出具规划验收意见、同意竣工验收的行为妨碍了原告工程款优先权的实现，故原告与被诉规划验收行为有法律上的利害关系，具备本案起诉主体资格。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决撤销被告龙泉市住房和城乡建设局于2012年1月10日出具的关于对浙江宝丽五金制品有限公司厂区建设项目规划验收意见。案件受理费50元，由被告龙泉市住房和城乡建设局负担。
上诉人龙泉市住房和城乡建设局上诉称，一、一审判决认为上诉人在第三人未提交法定资料的情况下就第三人的厂区建设项目作出同意规划验收的意见，该认定与案件事实背离。第三人向上诉人提出申请后，依照法定要求提交了龙泉市企业投资项目备案通知书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及工程单体完工后由专业检测机构出具的房屋结构安全鉴定报告等证据材料。上诉人的工作人员到实地进行调查验收，未发现与原许可规划不相符之处，经主管领导审批后依法为第三人出具了规划验收意见。被诉行政行为可谓证据确凿、程序合法、适用法律法规正确，依法应当予以维持。一审判决认为第三人应当依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定向上诉人提交证据材料，可见一审法院混淆了规划验收与竣工验收的区别，规划验收是对建设项目基本完工后是否符合原来的规划进行验收，它是竣工验收前的一个环节而并非竣工验收。二、一审判决认为被诉的出具规划验收意见的行为“妨碍了原告工程款优先权的实现，故原告与被诉规划验收行为有法律上的利害关系”的认识错误。行政诉讼中所谓的与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，系“被诉具体行政行为的做出侵害其某项权利或者导致其某项权利丧失或者为其实现某项权利设置了法律上的障碍”。但上诉人出具规划验收意见的行为未给被上诉人实现其工程款优先权造成法律上的障碍。最高人民法院《关于关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》第四条规定：“建设工程承包人行使优先权的期限为六个月，自建设工程竣工之日或者建设工程合同约定的竣工之日起计算”。设如被上诉人所施工之本案第三人之建设工程实际竣工，则被上诉人依法应当于工程实际竣工之日起六个月实现其工程款优先受偿权。又设如工程未实际竣工，被上诉人亦依法应当于约定的竣工日起六个月内实现其工程款优先权。但被上诉人却到2014年1月才诉至法院要求实现其工程款优先权，其懈怠于实现其工程款优先权的情况非常明显。如果一审法院认为系因上诉人出具规划验收意见导致第三人可以办理了房产证，并使得第三人可以办理银行抵押贷款，故而妨碍被上诉人实现其工程款优先权，但该理由亦不成立，因为依照《物权法》第一百八十条第（五）项的规定，正在建筑的建筑物亦可抵押。可见，被上诉人的工程款优先权的丧失或者无法顺利实现，完全因其自身怠于行使权利所致，与上诉人出具规划验收意见的行为无法律上的逻辑关系。一审判决未明确上诉人之被诉的出具规划验收意见的行为怎样妨碍被上诉人实现工程款优先权，含糊其词称“妨碍”了被上诉人实现其工程款优先权，进而认为被上诉人与被诉的规划验收行为有法律上的利害关系，逻辑不通，失之公允。基于一审判决存在的如上问题，上诉人特提出上诉，请求贵院依法支持上诉人要求撤销一审法院行政判决及被上诉人承担本案的诉讼费用的上诉请求。
被上诉人浙江飞特钢结构有限公司答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。1、上诉人出具的《关于对浙江宝丽五金制品有限公司厂区建设项目规划验收意见》，本质是对工程竣工验收备案行为。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，工程验收应提交验收备案表、竣工验收报告等相关材料，但本案所涉工程并没有实际竣工验收，在此基础上作出的竣工验收备案行为违反了法律规定，应予以撤销。2、上诉人认为该规划验收行为是针对竣工验收前的规划验收，本身并非竣工验收，其上诉理由不能成立。根据《城乡规划法》第45条规定，城乡规划主管部门出具规划验收意见应在工程竣工之后，《浙江省城乡规划条例》第44条规定，城乡规划主管部门对工程规划验收核实应由建设单位主动提出，条件是工程要竣工，建设单位必须提交测绘报告等材料，城乡规划主管部门在对建设工程核实时应当现场勘验，对符合规划条件的应当出具建设工程规划核实确认书，并非验收意见。该条例第45条中对确认书应当载明的内容也作了规定。上诉人出具的验收意见中，只是对面积核实，并没有对建设工程用途进行核实，而且该内容超出了确认书所规定的内容，涉及了工程已整体竣工验收等相关内容，是工程竣工验收备案。3、答辩人与本案所涉行政行为有法律上的利害关系。答辩人作为涉案工程承包人，对建设工程价款享有优先受偿权利，上诉人行为妨碍了答辩人工程款优先权的实现。因此，答辩人具备本案主体资格。
原审第三人浙江宝丽五金制品有限公司未作书面答辩。
本院经庭审认为，龙泉市精诚房屋测量队于2012年1月12日出具的原审第三人房屋平面测绘图，系在被诉规划验收之后，故该证据本院不予采信。上诉人提供的龙泉市人防工程易地建设审批表，因主管部门意见一栏没有负责人签署审批意见，故该证据本院亦不予采信。上诉人提供的2011年12月浙江大合建设工程检测有限公司对第三人1-4#厂房出具的房屋结构安全鉴定报告系工程质量等级鉴定报告，浙江省自工程竣工验收备案管理制度实施后已停止核定工程质量等级，故上诉人提供该证据作为被诉规划验收的实体证据，本院亦不予采信，但上诉人在庭审中称是以房屋结构安全鉴定报告代替竣工验收报告的陈述，本院予以采信。
二审查明，2012年底，被上诉人停止涉诉建设工程的施工。2013年1月17日，被上诉人与原审第三人就履行涉诉合同的有关事项签订补充协议，2014年2月27日，双方经龙泉市人民法院调解又达成协议。
其他二审查明的事实与原审认定一致，本院予以确认。
本院认为，根据《浙江省城乡规划条例》第四十四条第一款规定，建设工程竣工后建设单位申请建设工程竣工规划核实，但原审第三人申请规划核实时涉诉建设工程尚未竣工。其次，根据《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第七条第（一）、（三）项规定，申请建设工程竣工规划核实应当提交建设工程竣工规划核实申请表、建设工程竣工测绘报告及图件等材料，但原审第三人申请规划核实时未提交上述法定材料。再次，根据《浙江省城乡规划条例》第四十四条第二款规定，符合规划许可内容的出具建设工程规划核实确认书；第四十五条第一、三款规定，建设工程规划核实确认书应当载明分类建筑用途及相应建筑面积，具体格式由省人民政府城乡规划主管部门制定，但上诉人未按规定格式出具建设工程规划核实确认书，且上诉人出具规划验收意见的内容亦不符合上述法律规定。最后，从原审第三人用房屋结构安全鉴定报告代替竣工验收报告提交、上诉人以消防备案为同意规划验收前提来看，被诉规划验收行为实为竣工验收备案。综上，被诉规划验收行为违法。上诉人对涉诉建设工程规划验收，被上诉人是涉诉建设工程的施工单位，与被诉规划验收行为有利害关系，故被上诉人具有本案诉讼主体资格。据此，一审法院判决撤销上诉人出具的被诉规划验收意见并无不当，本院予以支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龙泉市住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹一峻
审 判 员 黄力芝
代理审判员 李永光
二〇一五年七月三十一日
代书 记员 吴美珠