江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第255号
原告陈明华。
原告陈明付。
原告程广裕。
原告顾明发。
原告陈明泉。
原告张福生。
原告陈明英。
原告陈拥军。
原告纪丽红。
原告吴正泉。
原告吴正元。
原告于加俊。
原告陈明辉。
原告吕时美。
原告陈明先。
原告陈金华。
原告ＸＸ。
原告张丽华。
原告陈建。
原告石广付。
原告宗序却。
原告刘爱琴。
原告蔡宜兰。
原告陈明光。
原告秦贤华。
原告的诉讼代表人陈明华。
被告如皋市丁堰镇人民政府。
法定代表人储开平。
委托代理人周峰。
委托代理人冒月建。
陈明华等25原告诉被告如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）要求履行清产核资职责一案，陈明华等25原告于2014年12月9日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后向被告丁堰镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭于2015年1月23日、2月5日两次公开开庭进行了审理。25原告的诉讼代表人陈明华，被告丁堰镇政府的委托代理人周峰、冒月建到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
陈明华等25原告曾向被告丁堰镇政府提出清产核资申请，因被告丁堰镇政府未履职，故向如皋市人民法院提起行政诉讼。诉讼过程中，鉴于被告丁堰镇政府同意履行清产核资职责，陈明华等25原告申请撤诉。现陈明华等25原告再次起诉要求被告丁堰镇政府对原如皋县丁西娄庄饮服商店（以下简称饮服商店）资产清产核资。
被告丁堰镇政府提交的证据、依据：
一、事实、程序方面的证据：
1、如皋市丁堰镇人民政府丁政发[2013]77号关于组建娄庄饮服商店清理工作班子的通知；
2、关于娄庄饮服商店清资核产的具体工作安排；
证据1-2，证明被告丁堰镇政府于2013年11月28日成立了对饮服商店清产核资工作指导组、工作组，并对清产核资的具体工作作了安排。
3、娄庄饮服商店清理工作组于2014年5月20日作出的关于丁西娄庄饮服商店清理情况的报告，证明工作组在规定的期限内对饮服商店的资产进行了清理并做出相关报告。
4、2014年6月21日陈明华向被告丁堰镇政府递交的关于丁西娄庄饮服商店清理情况的报告依法不能成立的理由及建议，证明被告丁堰镇政府已将关于饮服商店清理情况的报告告知原告陈明华。
5、2014年7月2日娄庄饮服商店清理工作组制作的关于丁西娄庄饮服商店清理报告的补充报告，证明被告丁堰镇政府针对陈明华提出的关于饮服商店清理情况的报告依法不能成立的理由及建议，做出了进一步说明。
6、2014年7月17日陈明华写给丁堰镇党委崔书记的信和7月18日陈明华写给崔书记的由其草拟的一份行政处理决定书，证明被告丁堰镇政府已将其作出的关于饮服商店清理报告的补充报告内容告知陈明华。
7、丁堰镇娄庄饮服商店清理工作组于2014年11月18日作出的关于娄庄饮服商店清资核产报告，证明被告丁堰镇政府已对饮服商店进行了清产核资，经查，该商店已无任何实物资产，所以不存在清产核资问题。
8、2014年11月19日村民委员会会议记录，证明两委会（村委会与村党委会）对资产清理报告一致通过。
9、如皋县丁西娄庄饮服商店的工商登记资料，证明饮服商店自设立时其即是村集体企业而非陈明华等25原告所称的鞠庄村17组投资的企业。从工商档案来看饮服商店的投资人是村集体，并无鞠庄村17组投资的记录。该单位已于2000年3月10日被注销登记。
10、如皋市丁西被服厂工商登记资料，证明丁西被服厂的设立及后续的变更以及最终被吊销营业执照的相关事实，同时证明从工商登记资料反映丁西被服厂与饮服商店使用的土地系同一块土地。
11、顾明华等106人提交的要求对原丁西乡娄庄饮服部资产清产核资界权的申请报告；
12、被告丁堰镇政府于2010年1月14日所作答复意见。
二、法律、法规等规范性文件依据：
1、《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》；
2、《江苏省农村集体资产管理办法》；
3、江苏省8部门共同出台的《农村集体“三资”清产核资工作方案》。
陈明华等25原告对被告丁堰镇政府提交的证据发表如下质证意见：对证据本身的真实性及与案件的关联性未提异议，但认为被告丁堰镇政府所提交的证据不足以证明其已履行职责。陈明华等25原告认为所谓履行法定职责应当体现在三方面：履行法定程序、按照法定方式、达到法定要求。而被告丁堰镇政府（1）未查清投资来源，仅依工商登记作为证据；（2）陈明华作为工作组的成员之一，对由谁查账，怎么查账一无所知。程序不透明；（3）未按《江苏省集体资产管理办法》规定作出处理决定；（4）提交的三份报告与其他结论相矛盾。
陈明华等25原告诉称，2010年1月10日，陈明华等25原告向被告丁堰镇政府提交申请，要求被告丁堰镇政府对饮服商店（亦称娄庄饮服商店、娄庄饮食店）资产清产核资界权。因被告丁堰镇政府收受申请后逾期不作为，陈明华等25原告向如皋市人民法院提起诉讼。经法院协调，被告丁堰镇政府于2010年12月9日作出书面承诺，承诺在60日内履毕职责。逾期被告丁堰镇政府未作为，陈明华等25原告再次诉讼，2013年11月28日，被告丁堰镇政府再次作出承诺于2014年6月底作出处理报告。但被告丁堰镇政府仍未作为，仅口头告知陈明华等25原告无法清产核资确权。陈明华等25原告认为，依据《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》、《江苏省农村集体资产管理办法》、《江苏省农村集体“三资”清产核资工作方案》、南通市市委办公室、市政府办公室《关于全面开展农村集体资产清产核资和确权发证工作的意见》，被告丁堰镇政府负有对饮服商店清产核资确权的法定职责，被告丁堰镇政府不履行职责有违依法行政原则。故陈明华等25原告起诉请求法院责令被告丁堰镇政府在一定期限内对饮服商店集体资产作出清产核资确权决定。
陈明华等25原告提交的证据：
1、如皋市人民法院（2013）皋行初字第0092号行政裁定书，证明陈明华等25原告曾提起诉讼的事实。
2、如皋市丁堰镇人民政府丁政发[2013]77号文件及具体工作安排，证明被诉事实存在。
3、公社党委会议记录（复印于如皋市档案馆），证明饮服商店初始是陈明华等25原告所在小组报经公社党委批准设立。
4、2010年12月5日丁堰镇鞠庄村会议记录，证明饮服商店先是原娄庄村1组所办，后为村与组合办，当时有账。
5、产权转让协议（丁堰镇娄庄村经济合作社与丁堰镇娄庄村六组吕国富于1996年9月26日签订），证明饮服商店是村与原娄庄村1组的投资。
6、关于原丁西被服厂土地确权的补充协议；
7、如皋市国土局国土资[2007]91号关于丁堰镇鞠庄村17组与如皋市丁西被服厂土地权属争议的答复意见；
证据6-7，证明如皋市丁西被服厂所用土地属原娄庄村1组（现鞠庄社区17组）所有，如皋市丁西被服厂无合法土地使用权。
8、工商查询资料，证明如皋市丁西被服厂于1990年1月2日设立，与饮服商店是同时并存的两个企业，并非由饮服商店变更而成。
9、顾忠华的情况反映、证词、顾忠明、陈国珍的证词，证明饮服商店由原娄庄村1组所办，后由村与该组共同追加投资合办。
10、戴子美、娄家驹的证词，证明饮服商店共有约11间房屋。
11、孙竹林、顾忠华、秦建萍、娄元珍的证词，证明饮服商店占有的土地归现鞠庄社区17组所有，且该组每年均因此受益。
12、张谷泉的证词，证明村委会在转让时明知现鞠庄社区17组有投资。
13、界址征询表（饮服商店土地征用地图）；
14、照片两张，证明后排朝西是5间，朝南主体是5间。
15、国家、乡（镇）建设用地清查登记表。
证据13-15，证明登记的建筑用地少于实际面积，房屋数量比实际少标注两间，疑因征收土地故意少做标记、少报面积。
法律法规等规范性文件依据：
1、国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》；
2、《江苏省农村集体资产管理办法》；
3、《江苏省农村集体“三资”清产核资工作方案》；
4、南通市市委办公室、市政府办公室《关于全面开展农村集体资产清产核资和确权发证工作的意见》；
5、最高人民法院行政审判庭作出的《关于“红帽子”企业产权纠纷处理有关问题的意见》；
6、《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》；
7、如皋县人民政府皋政发[1984]102号转发县委农工部、县农行《关于进一步加强集体资金管理的试行意见》；
9、如皋县委皋委法（1984）40号《关于全面清理和管好用活集体资金的意见》；
10、如皋县委皋委发[1985]18号《关于推行农村专业会计制的通知》。
对陈明华等25原告提供的证据，被告丁堰镇政府发表如下质证意见：对证据1、2、8无异议；对证据3的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据4，因非原件，对证据的三性均持异议；对证据5的真实性无异议，但认为不能证明陈明华等25原告的出证目的，因无论是饮服商店还是丁西被服厂均为村办集体企业，证据不能证实陈明华等25原告所在的鞠庄社区17组曾对饮服商店进行过投资；证据6、7与本案无关联性；对证据9、10、11、12，认为证人均与案件存在利害关系，也未到庭作证，且证言与被告丁堰镇政府是否履职无关联性，故不能作为认定案件事实的证据；证据13，实际是饮服商店所领编号为005473号土地使用权证的附件，是一个勘界图；对证据14的真实性、合法性、关联性均持异议，认为从照片上不能辩别照片中的房屋与本案的关联性；对证据15的真实性、合法性、关联性无异议，该表证实饮服商店是村办集体企业，对照相关规定，所涉清产核资的义务主体不是被告丁堰镇政府。
经庭审质证，本院对陈明华等25原告、被告丁堰镇政府提交的证据作如下认证：
对陈明华等25原告提交的证据，能证明（1）陈明华等25原告曾因被告丁堰镇政府不履行清产核资职责诉至如皋市人民法院，在被告丁堰镇政府承诺履行职责的情况下申请撤诉；（2）陈明华等25原告所在村民小组在饮服商店设立时有过投资，且该饮服商店位于该村民小组；（3）丁堰镇娄庄村经济合作社在1996年9月26日将原如皋市丁西被服厂资产转让给吕国富；（4）如皋市丁西被服厂所用土地属原娄庄村1组（现鞠庄社区17组）所有，如皋市丁西被服厂无合法土地使用权；（5）饮服商店未归并于原如皋市丁西被服厂。对证据证明上述事实的证据效力予以确认。至于其提交的证据13－15，鉴于其出证目的与本案并无关联，本院对其证据效力不予认定。
对被告丁堰镇政府提交的证据，能证明（1）鞠庄村17组村民包括陈明华等25原告曾向被告丁堰镇政府提出申请要求履行对饮服商店清产核资职责，后诉至如皋市人民法院，在诉讼过程中，被告丁堰镇政府组建饮服商店清理工作组并作出具体工作安排；（2）被告丁堰镇政府组建的清理小组在2014年期间先后三次作了书面的非正式报告，原告陈明华知晓前两份报告内容并提出过异议。第三份报告未向陈明华等25原告告知、送达；（3）饮服商店于2000年3月被注销登记，其存在期间工商登记中载明的经济性质为村办集体；（4）饮服商店与原如皋市丁西被服厂使用的土地部分重合，重合部分的土地使用权被登记在饮服商店名下。本院对证据证明上述事实的证据效力予以确认。
经审理查明，2009年12月31日，如皋市丁堰镇鞠庄村17组顾忠发等106人向被告丁堰镇政府提交申请报告，要求对原丁西乡娄庄饮服部资产清产核资。2010年1月14日，被告丁堰镇政府作出书面答复意见。答复称，依据《江苏省农村集体资产管理办法》规定，被告丁堰镇政府只有在顾忠发等人向被告丁堰镇政府提供与对方当事人协商以及协商不成的证据时才可以进行处理。2013年1月6日，陈明华等25原告以被告丁堰镇政府不履行清产核资法定职责为由，向如皋市人民法院提起诉讼。诉讼过程中，被告丁堰镇政府启动清产核资程序，于2013年11月28日作出丁政发[2013]77号关于组建娄庄饮服商店清理工作班子的通知，目的为处理饮服商店遗留问题，同时组建娄庄饮服商店清理工作指导组和工作组，对清产核资工作作了具体的时间安排，明确在2014年6月30日前作出关于饮服商店清产核资的书面报告。在此情况下，陈明华等25原告申请撤诉。如皋市人民法院于2013年12月20日作出（2013）皋行初字第0092号行政裁定书，准许陈明华等25原告撤回起诉。被告丁堰镇政府在组建清理工作组后，相继于2014年5月20日、7月2日，以娄庄饮服商店清理工作组名义落款作出关于丁西娄庄饮服商店清理情况的报告、补充报告。原告陈明华已知晓上述两份报告的内容，并对其提出异议。2014年11月18日，被告丁堰镇政府以“丁堰镇娄庄饮服商店清清理工作工作组”名义作出关于娄庄饮服商店清资核产报告，该报告未向陈明华等25原告送达。
另查明，1982年5月4日，原如皋县丁西公社党委召开会议讨论批准三大队（娄庄村）一组（队）（现鞠庄社区17组）在原工办传达室做饮食业。同年10月2日，如皋县丁西公社娄庄大队管理委员会向如皋县工商行政管理局提交“关于请求批准登记娄庄饮服商店”的报告。后该商店被登记为饮服商店，经济性质：村办集体，经营地址：原如皋县丁西乡娄庄村一组。1988年如皋县人民政府向饮服商店颁发土地使用权证，编号005473。证载土地坐落于如皋县丁西乡娄庄村一组，土地权属：集体。工商登记资料显示，1997年2月19日，饮服商店曾向工商部门申请变更登记，变更理由：因变更负责人，经主管部门丁堰镇人民政府同意。变更依据：如皋市丁堰镇人民政府于1997年2月19日作出的企业法定代表人任命书，任命的新负责人为吕国富。2000年3月，经如皋市丁堰镇娄庄村同意，饮服商店申请注销。企业申请注销登记注册书中企业人员安置、设备、设施、物资、债务等处理情况一栏中载明“债权债务由如皋市丁西被服厂负责处理”并加盖有如皋市丁西被服厂印章。
还查明，1996年9月，丁堰镇娄庄村经济合作社与丁堰镇娄庄村6组吕国富签订产权转让协议。协议约定，丁堰镇娄庄村经济合作社将其所属的如皋市丁西被服厂现有资产（除土地外）全部转让给吕国富。对于协议第一条最后手写部分“1.8万元转让金为村和一组对娄庄饮食店的投资”及协议中最后手写部分“本协议经双方签字且转让金到账后，原有村在被服厂的土地折股及村和一组在娄庄饮食店投资作价的股份即自行退出”，被告丁堰镇政府认为系丁堰镇娄庄村经济合作社在吕国富签字后，合作社盖章前自行添加。对于协议中约定的1.8万元转让金，吕国富并未实际履行。
因如皋市丁西被服厂逾期不办理年度检验，南通市如皋工商行政管理局于2006年2月作出皋工商监字（2006）第149-03号行政处罚决定书，吊销该厂营业执照。目前，该企业处于吊销后未注销状态，经济性质为集体所有制，主管部门系被告丁堰镇政府。
原如皋县丁西乡娄庄村一组，几经调整，现更名为如皋市丁堰镇鞠庄社区17组。
此外，如皋市国土资源局于2007年8月2日作出皋国土资[2007]关于丁堰镇鞠庄村17组与如皋市丁西被服厂土地权属争议的答复意见，答复称，如皋市丁西被服厂占有的1.574亩土地中，1.29亩土地的所有权属鞠庄村（原娄庄村）集体所有，0.284亩土地的所有权属丁堰镇（原丁西乡）集体所有。该厂所占土地不具备合法的使用权。
2011年10月17日，如皋市丁堰镇鞠庄村社区居委会与鞠庄村社区17组顾明发等106人签订关于原丁西被服厂土地确权的补充协议，协议确认土地所有权归鞠庄村社区17组所有。
本院认为，农村集体资产是广大农民多年辛勤劳动积累的成果，也是发展农村集体经济和实现农民持续增收的重要物质基础。随着农村改革的推进和行政区划的调整合并，农村集体资产的存量和结构发生重大变化，加之管理体制等诸多因素，导致农村集体资产产权不清、处置不当并致流失，并最终影响农村社会的稳定。鉴此，国务院及各省市相继颁布关于加强农村集体资产管理，并要求做好清产核资工作的各项规范性文件。且因清产核资工作涉及面广，政策性强，情况相对复杂，地方各级人民政府负有对清产核资工作在制定切实可行方案，作出具体部署的基础上，有计划地领导清产核资工作逐步展开的职责。
本案中，双方对以陈明华等25原告为代表的如皋市丁堰镇鞠庄社区17组村民曾多次向被告丁堰镇政府提交申请，要求被告丁堰镇政府对饮服商店资产清产核资界权，并几经诉讼、协调的事实不存争议，且有证据证实，本院予以确认。本案的争议焦点：1、陈明华等25人是否具备提起本次行政诉讼的原告主体资格；2、被告丁堰镇政府是否依法正确履行职责。
关于陈明华等25人是否具备提起本次行政诉讼的陈明华等25原告主体资格的问题，本院认为，所谓原告资格是指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，在主体上获得法律认可的条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释关于原告资格的规定，行政诉讼的原告资格需具备下列条件：1、当事人主张自己的权利受到侵害，且这种侵害因行政行为的履行或不履行而已实际发生，或必然将会发生；2、主张的权利需受法律保护、是合法的权利；3、当事人主张的权利与被诉行政行为间具有明确的因果关系。本案中，第一，陈明华等人曾经就清产核资一事向被告丁堰镇政府提出过要求其履行职责的申请，被告丁堰镇政府收到并作出过相关答复。第二，依据原娄庄村经济合作社与吕国富于1996年9月签订的产权转让协议，娄庄村经济合作社对原娄庄村一组曾对饮服商店有过投资的事实未予否认。第三,丁堰镇鞠庄社区居委会与鞠庄社区17组在2011年10月17日所签订关于原丁西被服厂土地确权的补充协议，确认原丁西被服厂所占有使用土地所有权归鞠庄社区17组所有，该鞠庄社区17组即原娄庄村一组。陈明华等人作为原娄庄村一组的成员请求被告丁堰镇政府对原饮服商店进行清产核资，被告丁堰镇政府是否履职及如何履职，其行为及结果均与陈明华等人存在法律上的利害关系，因此陈明华等25人具备提起本次诉讼的原告主体资格。且该案之所以再次诉至法院，系因陈明华等25人曾就诉争的事项向如皋市人民法院提起过行政诉讼，在诉讼过程中，鉴于被告丁堰镇政府承诺并以实际行为表示其将开始进行清产核资工作，陈明华等25人方才申请撤诉，但因被告丁堰镇政府未完全履行双方达成的协议，致陈明华等25人再次向法院提起诉讼，陈明华等25原告的起诉符合法律规定，法院应予受理。
关于被告丁堰镇政府是否依法正确履行职责的问题，需要从以下两方面进行分析。其一,陈明华等25原告申请的清产核资事项是否属被告丁堰镇政府的法定职责；其二,被告丁堰镇政府是否已依法合法、正确、完全地履行了职责。对于陈明华等25原告申请的清产核资事项是否属被告丁堰镇政府应予履行的法定职责的问题，被告丁堰镇政府主张无论是依据国务院作出的通知，还是江苏省的相关规定精神，乡镇人民政府对清产核资工作负有的仅是组织实施、监督和检查的法定职责，其不负有履行清产核资工作的具体职责。对此，本院认为，行政法中的“法定职责”，又称行政职责，是指法律、法规明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中，负有处理某类事务的责任，当这类事务发生时，行政机关必须依法处理。宪法授予了乡镇人民政府、县级以上各级人民政府及其职级部门制定行政规范的职能。因此，各级行政机关为执行法律、法规、规章或者实施行政管理，可以制定规范性文件，其制定的规范性文件在符合法律、法规、规章和国务院有关政策规定的前提下，对各级行政机关、人民政府设定的要求履行的相关职责，各级人民政府、行政机关应遵照执行。依据《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》、农业部《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》、农业部、财政部《乡（镇）村集体经济组织清产核资办法》、江苏省人民政府《江苏省农村集体资产管理办法》等规定，（1）农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产。属于组（原生产队）集体所有的资产，仍归该组成员集体所有；（2）所谓清产核资，其主要工作内容是清查资产、界定资产所有权、重估资产价值、核实资产、登记产权并建章建制等；（3）在界定所有权过程中，对所有权存有争议的，首先由当事人协商解决，协商不成的，由当地乡级人民政府或县级人民政府处理；（4）农业部是国务院主管农村经济工作的职能部门，其负有对集体资产管理工作进行指导和监督的职责。各级人民政府农村集体资产行政主管部门负责本行政区域内农村集体资产管理工作;（5）乡镇人民政府应组织成立清产核资工作指导小组，负责组织实施和指导辖区各村、组做好清产核资工作。鉴于农村集体资产清产核资工作涉及面广，政策性强，情况相对复杂，仅凭农村集体资产行政主管部门无法独立完成，需要地方各级政府各部门的相互协作、配合，因此国务院及省人民政府规定要求地方各级人民政府负有对清产核资工作在制定切实可行方案，作出具体部署的基础上，有计划地领导清产核资工作逐步展开的职责。因此，被告丁堰镇政府对其行政辖区范围内的农村集体资产负有组织实施、检查并监督清产核资工作具体开展、实施的职责。对于被告丁堰镇政府是否已依法合法、正确、完全地履行职责的问题，被告丁堰镇政府认为，其作为一级人民政府仅需组织成立指导小组负责组织实施和指导工作，无需进行具体的清产核资工作，且因饮服商店在2000年3月已被依法注销，其债权债务由如皋市丁西被服厂负责处理，故饮服商店已无任何资产，不存在清产核资的问题。对此，本院认为，所谓履行法定职责是指行政机关依法完全、正确、及时地履行法律、法规、规章等规定的行政管理职责。行政机关及其工作人员在行政管理活动中，当发生法律、法规规定对某类事务由其处理的情况，拒绝处理或者拖延处理的，则为不履行法定职责。构成不履行法定职责的条件：（1）必须是法律、法规明确规定的职责；（2）行政机关或其工作人员对其职责消极地不去实施自己应当实施的行为或明确拒绝履行或者部分拒绝履行法律、法规赋予其应当履行的职责。依照前述国务院、农业部及江苏省人民政府的规定，清产核资的工作内容或目标是清查资产、资产估价与价值重估、界定资产所有权、核实资产、登记产权并建章建制等。而（1）资产清查要求做到对集体所有的资产，包括账内外、库内外、地上地下、村内外都要进行彻底清查，不得遗漏，在清查资产中把实物盘点与核查账务相结合；（2）界定产权则指依据国家法律、法规和有关政策规定，对集体经济组织集体所有的资产的所有权归属关系进行确认的行为。其界定行为应坚持“谁投资，谁所有”的原则，同时充分考虑资产形成过程，从有利于管理和农村社会稳定出发，实事求是地进行。对于农村集体经济组织投资兴办的企业涉及产权变更时，应尊重该组织农民的意愿，严格按照规定的程序进行。具体到本案，陈明华等25原告主张饮服商店系由其所在组投资所办，并提供了从如皋市档案馆复印的当时丁西公社党委会议记录，陈明华等25原告所在村经济合作社与吕国富所签协议等证据证明其主张。结合被告丁堰镇政府提供的证据及以清理工作组名义作出的报告，对于饮服商店建立初期，陈明华等25原告所在的原小组进行过投资，及饮服商店占用的土地位于原娄庄村一组的事实无可否认。被告丁堰镇政府认为，丁堰镇娄庄村经济合作社在1996年与吕国富所签协议，协议中涉及饮服商店投资事实的手写部分系丁堰镇娄庄村经济合作社在吕国富签字后，合作社盖章前自行添加，从而否认原娄庄村一组对饮服商店存有投资的事实。但（1）无论协议中涉饮服商店投资事实的手写部分是否系丁堰镇娄庄村经济合作社在未经吕国富同意的情况下自行添加，然对于娄庄村一组确曾对饮服商店作过投资的事实，丁堰镇娄庄村经济合作社至少在1996年与吕国富签订协议时对该事实并不否认；（2）若确如被告丁堰镇政府陈述，即协议中涉及饮服商店投资事实的部分为丁堰镇娄庄村经济合作社在吕国富签字后擅自添加，而被告丁堰镇政府又未提供证据证明饮服商店财产已被处置给如皋市丁西被服厂，则其自始至终所主张的饮服商店的资产已归并如皋市丁西被服厂的事实并不存在，被告丁堰镇政府称饮服商店已在1996年前资不抵债无法经营而归并如皋市丁西被服厂，其已无产可核则无任何依据；（3）若如被告丁堰镇政府所述饮服商店在1996年前已归并如皋市丁西被服厂，则1997年2月，饮服商店在变更负责人时应无需如皋市丁堰镇人民政府作为主管部门任命并同意；（4）既然饮服商店早已因资不抵债无法经营而致没有了资产，且归并如皋市丁西被服厂，饮服商店2000年申请注销时应无债权债务需要处理；（5）既然现有证据不能证明饮服商店已归并如皋市丁西被服厂，则该饮服商店有无资产、为何在2000年注销登记时申请中注明债权债务由另一企业处理，债权债务具体的组成，有无剩余资产，资产组成，该企业又是如何处理饮服商店资产，其处理的依据又是什么。被告丁堰镇政府在未厘清上述问题、矛盾，未给陈明华等25原告所在小组村民一个明确的无产可清的理由情况下，即以认为其已依法履行职责显然与法相悖。
被告丁堰镇政府虽在陈明华等25原告向如皋市人民法院提起诉讼后，在法院审理过程中，以通知的方式组建了清理工作指导组、清理工作组，并作了书面的的具体工作安排。但在诉讼过程中，结合陈明华等25原告、被告丁堰镇政府向法院提交的证据，被告丁堰镇政府对饮服商店的清产核资工作未有最终的结论性意见。其在庭审中对其所称的因饮服商店无资产可清，故而不存在清产核资事宜的理由出现两种不同说法，其一饮服商店之所以无资产可清，系因饮服商店早在1994年即已资不抵债，无法实际继续经营，故在1996年其资产已被归并原如皋市丁西被服厂；另一说法是，在2000年饮服商店被注销，工商登记资料中载明，饮服商店的债权债务由如皋市丁西被服厂处理。对于其第一种说法，被告丁堰镇政府认可其对此无任何证据向法院提交以证实其陈述的真实。对其第二种说法，其陈述的依据系有关饮服商店的工商登记资料。但对于饮服商店与如皋市丁西被服厂间的关系，及饮服商店的债权债务为何应由该企业处理，被告丁堰镇政府并未就此进行举证说明。依照《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》的规定，在集体资产所有权界定工作中应理清乡（镇）、村、组之间的资产所有权归属关系，对集体经济组织出资的，应按出资比例界定资产权属。凡将归集体经济组织全体成员集体所有的资产界定、登记为其他性质的，应重新界定。该办法同时要求界定工作需核查有关账目或原始凭证，在摸清情况的基础上，确定集体经济组织投资或投入的资产。因此，被告丁堰镇政府不仅需要核实饮服商店是否存有资产，还需厘清资产归属。而被告丁堰镇政府仅以其组建了清理工作组，工作组出具了三份内容不相一致的报告，即认为其完成了清产核资职责，明显与上述规范性文件规定不符。即便如被告丁堰镇政府所述其依法仅需承担组织实施监督和检查的职责，但上述国务院、部委、江苏省人民政府制定的规范性文件所提及的乡（镇）人民政府组织实施监督和检查的职责是否即如被告丁堰镇政府所理解认为的，仅需被告丁堰镇政府组织建立清产核资工作组并作个具体的时间安排，而无需对具体进行清产核资工作的组织予以检查、督促，并进而对具体实施清产核资工作的组织是否正确合法的完成工作进行必要的监督，即属完成上述法律法规等规范性文件规定的职责，答案显而易见。
此外，以陈明华等25原告为代表的如皋市丁堰镇鞠庄社区17组的村民，历经数年，几经申请、诉讼，目的仅是要求被告丁堰镇政府对一个企业的资产进行清产核资。但被告丁堰镇政府至今尚未能依法完全、正确地履行其职责，被告丁堰镇政府的行为违反了行政诉讼法及相关法律法规规定的要求行政机关在行政活动中应遵循的法定的程序和时限，积极履行法定职责，保证行政管理顺利实施的行政效率原则，同时其行为也致陈明华等25原告多次诉讼，占用本已有限的司法资源。希被告丁堰镇政府在今后的行政管理活动中认真依法履职。
综上，被告丁堰镇政府在接到陈明华等25原告申请后，其虽进行了调查，做了一定的工作，但未依法在法定的期限内作出相应的处理，其行为显然属不正确履行法定职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：
一、被告如皋市丁堰镇人民政府不正确履行法定职责行为违法；
二、被告如皋市丁堰镇人民政府于判决生效后六十日内对陈明华等25原告的申请事项作出处理，并予以答复。
案件受理费人民币50元，由被告如皋市丁堰镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 张晓红
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 尤文华
二〇一五年四月三十日
书 记 员 施玲玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项
人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
……
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第二款
…….
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。