西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕71行初223号
原告吴飞，男，汉族。
原告姚板娃，男，汉族。
原告郑虎平，男，汉族。
原告姚军伟，男，汉族。
原告宣建平，男，汉族。
原告陕西省榆林市榆阳区青云镇原宣沟村332名村民。
被告陕西省人民政府。住所地陕西省西安市新城广场省政府大院。
法定代表人胡和平，省长。
委托代理人王田华，该省政府法制办公室行政复议应诉二处工作人员。
委托代理人廉高波，该省政府行政复议应诉专家咨询组成员。
原告陕西省榆林市榆阳区青云镇原宣沟村吴飞等337名村民诉被告陕西省人民政府行政复议纠纷一案，于2016年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月26日立案后，2016年8月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原告就《榆林市榆阳区人民政府关于镇村综合改革撤并村的通知》（榆区政发﹝2015﹞2号）向榆林市人民政府申请行政复议事项，于2015年12月11日向陕西省人民政府寄交《责令审理并作出行政复议决定申请书》，申请陕西省人民政府履行行政监督法定职责。后原告于2016年3月6日向陕西省人民政府寄交《行政复议申请书》，申请对依法行政监督机关陕西省人民政府不依法履行行政监督法定职责的行政行为申请行政复议。被告陕西省人民政府在2016年3月8日签收行政复议申请。后于2016年4月6日、2016年4月27日、2016年5月13日向原告发出补正材料告知。后原告以被告在法定审理期限内未作出行政复议决定，没有依法履行行政复议法定职责为由，向本院提起行政诉讼。
原告诉称，因对《榆林市榆阳区人民政府关于镇村综合改革撤并村的通知》（榆区政发﹝2015﹞2号）向榆林市人民政府申请行政复议，榆林市人民政府未履行行政复议法定职责。原告不服，于2015年12月11日向陕西省人民政府寄交《责令审理并作出行政复议决定申请书》，申请陕西省人民政府履行行政监督法定职责，但陕西省人民政府签收后，没有依法履行行政监督法定职责。原告于2016年3月6日向依法行政监督机关陕西省人民政府寄交《行政复议申请书》，申请对陕西省人民政府不依法履行行政监督法定职责的行政行为申请行政复议。被告陕西省人民政府在2016年3月8日签收行政复议申请，签收后在5日行政复议审查期限内没有做出要求申请人补正申请材料的书面通知，没有向原告送达不予受理的书面通知，已经在法律上受理了原告的行政复议申请。在受理后60日的法定期限内没有依法作出行政复议决定，未依法履行行政复议法定职责。请求：1、判决被告依法限期履行行政复议法定职责；2、被告不依法履行行政复议法定职责，在判决责令其履行已没有实际意义之情形出现时，请求判决确认被告不履行行政复议法定职责的行政不作为违法。3、本案诉讼费用由被告承担。
原告提交了三份被告作出的《告知》，该告知落款时间分别为2016年4月6日、2016年4月27日、2016年5月13日，内容为要求原告方补正原宣沟村337名村民的授权委托书（村民签字原件）以及他们的身份证明。
被告陕西省人民政府在法定期限内答辩称：一、依据《行政复议法实施条例》第十九条、第二十八条、第二十九条的规定，复议机关通知申请人补正行政复议申请材料的行为符合法律规定。二、被答辩人在告知的期限内，无正当理由逾期不补正材料的，视为被答辩人放弃行政复议申请，是法律规定的直接法律后果。复议机关三次告知后，申请人只补正了村民的身份证明，无正当理由拒不补正337名村民授权委托书签字原件。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
本院经审理查明，众原告起诉时间为2016年7月19日。起诉状载明时间为2016年5月22日，吴飞等五人本人签章，其余原告名单附后，吴飞等五人签字委托的律师张某某本人签章。起诉后提交《共同代表人推选书》一份，内容为：“我们陕西省榆林市榆阳区青云镇宣沟村337名村民关于榆林市榆阳区青云镇宣沟村北沙3503亩土地维权法律事务及相关事宜及政府撤销宣沟村行政村级并村法律事务及相关事宜，推选宣沟村村民吴飞、姚板娃、郑虎平、姚军伟、宣建平为宣沟村村民共同代表人。代表我们宣沟村村民采取各种法律行为维权。代表人的权限为一般授权，但授予代表人在律师每次代理推选人实施具体维权法律行为（如申请和提起法律程序等）需要推选人向律师出具授权委托书时，代表人依法和2015年1月7日推选人为律师出具的《授权委托书》代表推选人给予律师特别授权和一般授权，除此之外，不授予代表人任何特别授权，均是一般授权。对于代表人代表推选人给予律师特别授权和一般授权，推选人视为推选人给予律师特别授权和一般授权，具有推选人给予律师特别授权和一般授权的法律效力。3-5名代表即可代表推选人，即3名以上代表人的共同代表行为对全体推选人发生法律效力，法律后果由全体推选人享有和承担。代表人权限如下：与委托的律师共同代为申请政府信息公开、听证、行政复议、行政调查处理、依法行政监督、行政监察等，代为提起行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼（包括刑事报案等），代为应诉，代为提交各种材料、证据、陈述案情、辩论，代为参与调解、谈判、听证、沟通、协商、交涉、查阅、摘抄、复制相关资料，代为对律师给予特别授权，法律允许行使的其他权利。代表人在授权范围内的代表行为对推选人发生法律效力。生效条件及日期：自2015年1月8日起生效，至宣沟村北沙3503亩土地维权及撤村并村维权及相关事宜维权依法终结之日止。推选人确认原五位代表人在2013年10月24日之后的代表行为对推选人发生法律效力，法律后果由推选人享有和承担。”
2016年8月4日，本院审判人员前往原宣沟村调查了解，对原告之诉讼、推选共同代表人、委托诉讼代理人等意愿进行了核查，村民本人亲自表达同意诉讼的164人；同时告知村民应当于8月20日前来本院进行上述意愿的确认。其后截至8月20日，并无人员前来。
本院另查明，众原告起诉时提交授权委托书一份，制作时间为2015年1月7日。委托人载明为陕西省榆林市榆阳区青云镇宣沟村337名村民，受托人载明为张某某律师。委托期限为自2015年1月8日始，至宣沟村北沙3503亩土地维权法律服务及宣沟村撤村并村法律服务及相关事宜法律服务依法终结之日止。授权委托书内容为：“我们陕西省榆林市榆阳区青云镇宣沟村337名村民关于榆林市榆阳区青云镇宣沟村北沙3503亩土地维权法律事务及相关事宜及政府撤销宣沟村行政村及并村法律事务及相关事宜，均需要依法维权。在依法维权过程中需要采取各种维权法律行为（包括但不限于行政复议和行政诉讼等），为使律师在维权过程中便于和更好地实施维权行为，委托人给予律师整体概括的特别授权，授予的代理权限为：代为申请和撤回政府信息公开、听证、行政复议、行政调查处理、依法行政监督、行政监察等，代为提起和撤回行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼（包括刑事报案等），代为应诉、代为补正相关材料，代为提交证据、陈述案情、辩论、代为承认、放弃、变更复议和诉讼等请求，代为和解，代收法律文书，代为参与调解、谈判、听证、沟通、协商、交涉、代为查阅、摘抄、复制相关资料，代为采取、实施、提起、撤回具有法律意义和法律效力的其他各种维权行为（包括但不限与申请和提起法律程序等）。委托代理人在授权范围内的所有行为对委托人发生法律效力，法律后果由委托人享有和承担。生效条件及日期：授权委托书自2015年1月8日起生效，至宣沟村北沙3503亩土地维权法律服务及宣沟村撤村并村法律服务依法终结之日止。委托人确认委托代理人在2013年10月24日之后的代理行为对委托人发生法律效力。”
本院认为，诉的提起应当出于本人自愿且意愿真实，符合诚实信用原则。原宣沟村众村民的诉讼意愿是否真实、起诉前推选共同代表人、由共同代表人委托诉讼代理人的“一次性概括性”委托是否符合法律规定系本案目前的主要问题。
根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第七十六条之规定，代表人诉讼的前提条件首先是当事人应当本人、意愿真实提起诉讼；起诉时由当事人推选、法院提出人选与当事人协商确定、协商不成由人民法院指定等方式产生，并遵守代表人的权限约束即诉讼过程中的实质性权限，必须履行“征得当事人同意的”这一法定程序。
本案中，书证载明的原宣沟村众村民的代表人推选书及授权委托书之签名均为复印件，且日期为2015年1月7日。
经本院核实，仍有大部分村民不能表达本人诉讼意愿、或不明悉诉讼请求及目的，即推选人对自己诉权如何行使、何时行使、诉讼请求、诉讼目的均不明知，吴飞等人所享有的指向未来的“概括性”委托，违反了诉权作为公民基本权利专属于公民个人行使的基本诉讼原则，故该共同代表人的推选程序，因当事人意思表示不真实而不符合法律规定。同理，因共同代表人主体资格不合法，其代表众村民委托诉讼代理人的指向未来的“概括性”委托，亦为不合法。本案之共同诉讼，因原宣沟村村民之共同代表人推选及授权委托系概括性委托，致使代表人及律师提起的多起诉讼均不能确认系原告真实诉讼意愿，不符合起诉条件，故本次起诉应予驳回。另，原告起诉状所列第三人，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的第三人参加诉讼条件，故本院不予追加。原告在起诉期限内，提交符合法律规定的起诉材料后仍享有再次起诉的权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定如下：
驳回吴飞等337人的起诉。
案件受理费50元，退回原告吴飞等337名村民。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 刘 爽
审判员 屈艳红
审判员 左 昆
二〇一六年十月二十八日
书记员 赵 卫