浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙10行初85号
原告浙江杰豹机械股份有限公司，住所地临海市古城街道许墅村。
法定代表人陈匡岳，董事长。
委托代理人童顺根，北京华泰（杭州）律师事务所律师。
委托代理人乔璐，北京华泰（杭州）律师事务所律师。
被告温岭市大溪镇人民政府，住所地温岭市大溪镇河滨路1号。
法定代表人林晓敏，镇长。
应诉负责人王辉，副镇长。
委托代理人柳正晞，浙江台温律师事务所律师。
被告温岭市人民政府，住所地温岭市人民东路258号。
法定代表人王宗明，市长。
应诉负责人梁丽萍，副市长。
委托代理人朱友对，该政府法制办公室工作人员。
委托代理人罗骁，该政府法制办公室工作人员。
原告浙江杰豹机械股份有限公司与被告温岭市大溪镇人民政府、温岭市人民政府为房屋行政强制一案，于2017年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月17日立案后，于同年4月26日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月2日公开开庭审理了本案。原告浙江杰豹机械股份有限公司的委托代理人童顺根、乔璐、被告温岭市大溪镇人民政府的应诉负责人王辉、委托代理人柳正晞、被告温岭市人民政府的应诉负责人梁丽萍、委托代理人朱友对、罗骁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告浙江杰豹机械股份有限公司诉称：自2000年开始原告租用被告大溪镇人民政府辖区沙岸村的村建设用地49.431亩，用于厂房建设。2005年3月1日，原告与温岭市大溪镇沙岸村村民委员会签订了书面《协议书》，明确了土地使用权租用的权利义务，租用期自2005年3月1日到2035年2月29日。大溪镇政府签署“属实，该地块符合村镇规划”同意了案涉地块的租用。2011年7月5日，大溪镇政府向原告出具《确认函》确认案涉土地使用权合法，并承诺“如遇……国家战略需要等，在接到通知后，会给予您公司十二个月搬迁期，如需延长，可以商议。在你公司搬迁完毕之前，不会组织对该地块进行平整清理等措施。”被告温岭市人民政府同意并在该《确认函》上盖章。2011年11月21日，温岭市大溪镇沙岸村村民委员会、浙江省温岭市国土资源局签署《产权证明》确认案涉土地上的生产厂房合法，产权单位为原告。2011年11月28日，大溪镇政府向原告出具了经过温岭市建设规划局确认的《情况说明》，确认案涉厂房合法。2016年7月，原告正在生产时被突然停电，事后得知是被告大溪镇政府以原告的厂房属于违建，要求供电所予以停电处理，造成原告极大损失。2016年8月没有任何前兆，二被告或其中之一拆除了原告10000多平方的厂房，原告很多的生产设备、办公设备、资料都被埋。2016年9月、10月，被告再次强行拆除了原告剩余的43000多平方米的厂房。据原告所知和网络上的资料，两被告是本次违法拆迁行为的实施者。原告认为，原告依法租用沙岸村的建设用地建造厂房用于生产，符合法律规定，且两被告都已确认所有的建筑为合法建筑。被告拆除原告的厂房违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定，存在诸如被告大溪镇政府并非拆除原告厂房行为的合法主体，没有依法告知拟作出的行政处罚行为、未告知原告享有陈述与申辩的权利等多处违法。综上，请求判令确认被告拆除原告位于温岭市大溪镇沙岸村的53000平方米厂房的行为违法。
原告浙江杰豹机械股份有限公司向本院提交了以下证据：证据1、《协议书》一份，证明涉案地块土地性质符合协议书签订的目的、原告使用该地块的目的符合村镇规划；证据2、两被告签字同意的《确认函》，证明两被告都知悉案涉地块的使用性质、原告使用该地块的用途，属于行政许可的范畴；证据3、《产权证明》，证明案涉房屋具有合法的产权证明，属于合法建筑；证据4、《情况说明》，证明案涉房屋符合“大溪镇规划要求”；证据5、《证明》，证明案涉房屋所在的土地使用权为工业用地（建设用地），原告对该土地的使用用途符合土地管理法的规定；证据6、网页报道《我市拆除单体最大违法建筑》，证明被告大溪镇政府实施强制拆除行为的时间、拆除面积，该行为违反法律规定；证据7、照片共21页，证明被告拆除建筑物时，掩埋了原告的诸多机器设备和物资；证据8、温政发[2007]160号文件，证明原告的建筑物属于合法房屋；证据9、《温岭市人民政府关于公布行政规范性文件清理结果的通知》，证明温政发[2007]160号文件在两被告违法行政时，尚在有效期之内；证据10、温岭市嘉能电器配件厂、温岭市恒丰粉末冶金有限公司、乾丰泵业有限公司的企业基本资料，证明案涉地块在2006年、2007年都已经出租给这些企业作为建设用地，案涉土地的使用性质为建设用地。
被告温岭市大溪镇人民政府辩称：一、原告建造或使用的厂房没有任何审批手续，均系违法建筑。厂房主要由以下几个部分组成：第一部分是2002年9月份时，个体户陈亨法未经批准，擅自在涉案地块占用2554平方米建造了简易铁皮屋及其他设施，为此温岭市国土局在2003年3月20日作出处罚责令陈亨法退还2554平方米土地，并自行拆除非法占用土地上新建的房屋设施。因陈亨法没有履行处罚决定，温岭市国土资源局向温岭市人民法院提出申请要求强制执行。2003年6月2日温岭市人民法院下达了行政裁定书准予强制执行，但是一直没有执行。第二部分是2003年8月间，温岭市杰豹空压机厂未经批准擅自在沙岸村占用耕地26151.2平方米，建成了一幢4层办公楼、一排一层辅助房及一层生产车间。2003年12月9日温岭市国土资源局作出处罚，责令温岭市杰豹空压机厂退还在沙岸村占用的土地并没收在非法占用土地上的建筑物及其他设施并处以罚款，但温岭市杰豹空压机厂并没有执行。2008年4月17日温岭市国土资源局因原规划确认证明中对该地块是否符合土地总体规划证明有误，撤销了该行政处罚决定书，并以该厂涉嫌构成非法占用农用地罪移送温岭市公安局立案侦查。2009年8月28日温岭市人民法院判决认定陈亨法违反土地管理法规，非法租用农用地建造厂房、改变租用土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏，其行为已构成非法占用农用地罪，依法判处其有期徒刑一年缓刑三年罚金10万元。现原告所使用的土地就是上述两块土地所组成的，包括原告事后占用的部分土地，总共是37.45亩。故在2005年3月份，原告与温岭市大溪镇沙岸村村委会签订了协议，该协议上所占用的土地都是农用地，在该土地上建造的房屋按照规定都应办理农转用和土地征用手续，未经批准建造的房屋及其他设施均系违法建筑。二、原告的房屋及其他设施均系违法建筑，依法就应当予以拆除。在拆除涉案建筑前，被告大溪镇政府多次要求原告自行拆除，但是均没有效果。故被告大溪镇政府在原告房屋腾空后对违法建筑物进行强制拆除，该拆除行为并不违法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告温岭市大溪镇人民政府向本院提交了以下证据：1、温岭市国土资源局[2003]第0278号行政处罚决定书，证明陈亨法在2002年时未经批准擅自建房被国土局处罚的事实；2、行政裁定书，证明温岭市人民法院准予强制执行；3、温土资罚[2003]第1687号行政处罚决定书、撤销决定及案件移送函，证明温岭市杰豹空压机厂在2003年8月间未经批准，擅自建造房屋，涉案面积16151.20平方米。2008年4月，因对地块是否符合土地利用总体规划证明有误，温岭市国土资源局撤销了上述1687号处罚决定，并移送温岭市公安局侦查；4、刑事判决书一份，证明陈亨法非法占用农用地27.76亩，构成犯罪。上述证据证明原告在拆除前所使用的土地是非法占用土地，未经任何部门审批，均属于违章建筑。5、工商登记信息，说明大溪镇杰豹空压机厂、温岭市杰豹空压机厂以及浙江杰豹股份有限公司的由来，原告原使用的涉案土地及建筑物跟上述企业相关联；6、限期拆除通知书、照片和录像，证明被告在拆除前多次用不同的方式通知对方，以及拆除前物品的搬移情况；7、清单一份，证明原告厂房违法占地的面积。法律依据有：1、土地管理法实施条例、城乡规划法以及实施条例，主要证明乡镇企业要使用土地或者建房，必须要经过相关部门批准以后才可以，否则不能认定为合法建筑物；2、《违法建筑处置规定》，证明乡镇人民政府有权拆除管辖范围内的违法建筑物。
被告温岭市人民政府辩称，被告未实施拆除原告位于温岭市大溪镇沙岸村厂房的行为，非本案适格被告。原告将被告温岭市人民政府和温岭市大溪镇人民政府列为共同被告，系错列被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第三项之规定，请求驳回原告的起诉。被告温岭市人民政府未提交证据。
经审理查明，涉案建筑物位于温岭市大溪镇沙岸村，建于2003年至2006年间，占用土地为沙岸村村集体土地。2005年3月1日，原告的前身浙江杰豹机械有限公司与温岭市大溪镇沙岸村村民委员会签订协议书，约定由原告租用沙岸村土地51.302亩，实用49.431亩，租期暂定三十年。同年起，原告将涉案建筑物用作生产厂房，建筑面积约为53000平方米。2011年7月5日，被告温岭市大溪镇人民政府向原告作出《确认函》，确认在合同租约期间不会要求该公司作任何不在合同约定中之更改，如遇特殊不可抗力之因素会给予十二个月搬迁期，在该公司搬迁完毕前不会组织对该土地进行平整清理等措施。被告温岭市人民政府签署“同意”意见。2011年11月22日，被告温岭市大溪镇人民政府出具《情况说明》，载明原告在沙岸村生产符合大溪镇村镇规划要求。被告大溪镇人民政府、温岭市国土资源局大溪分局并就涉案用地符合当地村镇土地利用总体规划予以证明或确认。2016年7月、8月间，被告温岭市大溪镇人民政府两次向原告发送责令限期拆除通知书，责令其停止生产并自行拆除。2016年7月29日、9月8日、10月份，被告温岭市大溪镇人民政府分三次对原告的涉案厂房进行强制拆除。原告不服该强制拆除行为，具诉来院。
以上事实有当事人提交的《协议书》、《确认函》、《产权证明》、《情况说明》、《证明》、《责令限期拆除通知书》、网页报道、各方当事人庭审陈述及本院依职权对大溪镇沙岸村村干部杨际茂所作的询问笔录等证据证实。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案在案证据不能证明被告温岭市人民政府组织实施了拆除涉案厂房的行为，原告在庭审中也认可被告温岭市人民政府未实施拆除行为，但认为该政府曾在大溪镇人民政府出具给原告的《确认函》中签署意见，现违反了相关约定。本院认为，被告温岭市人民政府并非本案诉讼标的即强制拆除行为的主体，故该政府非本案适格被告，原告对其的起诉应予驳回。
根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案被告温岭市大溪镇人民政府在拆除涉案厂房前，未履行催告、公告等法定程序即予强行拆除，明显违反法定程序，该强制拆除行为应属违法。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回原告浙江杰豹机械股份有限公司对被告温岭市人民政府的起诉；
二、确认被告温岭市大溪镇人民政府拆除原告浙江杰豹机械股份有限公司使用的厂房的行为违法。
案件受理费50元，由被告温岭市大溪镇人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 蔡 超
审 判 员 屈雪香
代理审判员 张方杰
二〇一七年八月十五日
代书 记员 郭之仪