河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫01行终289号
上诉人（原审原告）王庆军，男，汉族，1966年9月22日出生，住河南省荥阳市。
委托代理人胡双成，男，汉族，1974年10月10日出生，住郑州市金水区。郑州市食品药品监督管理局工作人员。
被上诉人（原审被告）荥阳市高山镇人民政府，住所地荥阳市。
法定代表人李静，镇长。
委托代理人刘红军，该镇副镇长。
委托代理人刘旭，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）王玉芬，女，汉族，1953年12月10日出生，住荥阳市。
被上诉人（原审第三人）王淑芬，女，汉族，1960年10月23日出生，住荥阳市。
被上诉人（原审第三人）荥阳市高山镇高山村村民委员会，住所地荥阳市。
法定代表人李超群，该村民委员会主任。
上诉人王庆军因诉被上诉人荥阳市高山镇人民政府（以下简称“镇政府”）其他行政行为一案，不服河南省巩义市人民法院（2016）豫0181行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年3月7日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审查明：1984年，荥阳市高山镇高山村村民委员会关帝庙组实行土地承包，原告王庆军的父亲王同保作为户主承包土地14.4亩，家庭成员为11人。1998年土地延保时，高山村关帝庙组实行承包地顺延，没有重新调整土地。2004年税费改革时，国家发放种粮补贴款，第三人荥阳市高山镇高山村村民委员会核定以原告作为户主的土地共计为5.7亩，上报被告后以此发放粮食补贴款。且该款项一直由原告领取，原告父亲于2011年死亡。2012年粮食补贴款增加，第三人王玉芬、王淑芬以其耕种土地，应该按她们实际耕种的土地面积直接将粮补款发放给她们为由，向第三人荥阳市高山镇高山村村民委员会及被告反映，后被告根据第三人荥阳市高山镇高山村村民委员会核定的原告王庆军、第三人王玉芬、王淑芬分别耕种面积为3.4亩、1.7亩、0.6亩土地分别发放了粮食补贴款。
一审认为：家庭联产承包责任制是农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。具体行为为：包干到户，包产到户。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。可以看出土地承包一直是以家庭为单位，承包到户。原告诉争的土地也是按照此政策以其父亲王同保的名义进行发包、承包，由其家庭成员进行耕种。2004年税费进行改革，国家发放粮食补贴款项，将王同保为名的家庭成员耕种的土地登记为原告进行粮食补贴款的领取。登记家庭成员的名字只是区别另一个以家庭为承包单位的承包方。从王同保仍在世登记为原告也可以看出，原告仅仅是领取权，领取后款项应该为家庭成员共同享有。在家庭成员分配不均时，应该内部协商解决或诉诸于法律进行确权。被告和第三人荥阳市高山镇高山村村民委员会在第三人王玉芬、王淑芬反映该情况后直接按实际耕种的土地分别发放粮食补贴，没有必要，也不能解决问题，在土地承包没有调整的情况下，尽量不调整由此产生的利益。但登记为第三人王玉芬、王淑芬并由其领取也并不影响该款项为家庭成员共同享有的性质。被告没有调整原告的土地，也如数将粮食补贴款项发放给了承包土地的家庭成员。被告的行为不违背法律、法规。原告请求被告给付粮食补贴款的理由不能成立，本院不予支持。原告要求被告返还承包的土地及粮食补贴款实际是原告与第三人王玉芬、王淑芬之间的民事纠纷。原告请求被告给付因2015年修路拆迁的林木赔偿款，本院不予合并审理，原告应另行主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王庆军对被告荥阳市高山镇人民政府的诉讼请求。
王庆军提起上诉称：一、被上诉人未在法定时效内调整土地，属于行政不作为。自1984年3月1日签发《土地使用证》至今天已超过30年，镇政府和村委会没有在法律规定的时效30年内，依据《中华人民共和国土地承包法》第二十一条规定办理土地承包合同，造成上诉人与两个姐姐之间的纠纷，属于行政不作为，应当承担行政败诉责任。二、上诉人与两个姐姐已经分别立户，不是同一户，一审法院认定事实错误。镇政府未经法定程序调整土地就随意变更承包土地登记户主并发放种地补贴，属于违法的事实行政行为，应当予以撤销。上诉人与两个姐姐同属一个农村集体经济组织内部的3个家庭农户，并且在30年前就已经分户，镇政府和村委会在处理争议的5.7亩承包地纠纷时，没有依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定的程序，依法作出处理，属于程序违法，处理结果也不应得到法律的支持。镇政府在没有任何证据的情况下将上诉人耕种的5.7亩承包地粮食直补款在2012年4月3日就非法支付给王玉芬1.7亩、王淑芬0.6亩款项，而后在2014年12月6日违法作出《关于王庆军粮补处理情况》。综上，请求撤销一审判决，依法重新审理或者依法改判，支持上诉人的上诉请求，由被上诉人承担本案诉讼费用。
镇政府辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉理由不成立，调整土地承包是村委会的职能，发包方也是村委会，本案中村委会和镇政府并不是没有履行法定职责，高山村委的土地承包在1998年二次延包的时候进行了顺延，没有大的调整，后来根据村里的实际情况进行微调，这完全符合国家的农村土地承包政策。镇政府发放粮食补贴，严格按照国家的有关政策，即谁种地谁补贴，种多少补多少，补贴是根据村集体上报的组织成员耕种土地的面积发放，本案中的上诉人并没有少得任何的补贴。上诉人一直主张土地承包合同中被上诉人和村委会违反法定程序，这属于另一个法律关系，与本案发放粮食补贴没有直接的关联。关于《王庆军粮补处理情况》是第三人高山村委会依照职权作出的，也符合本案的事实情况。
被上诉人村委会未出具书面答辩意见。
被上诉人王玉芬辩称：涉案的1.7亩土地自1983年起一直由其耕种，其耕种的土地应当由其领取粮食补贴。
被上诉人王淑芬辩称：涉案的0.6亩土地自1983年起一直由其耕种，其耕种的土地应当由其领取粮食补贴。
本院认为，上诉人王庆军所诉的2.3亩土地及粮食补贴款的调整行为均发生在2012年。王庆军自述2012年10月发现一卡通上的粮食直补款减少了很多，去找村委会、村民小组询问后，得知村委会、镇政府将其2.3亩粮食直补发放给两个姐姐。其提供的《信访事项处理意见书》，最早一次的信访日期为2013年10月10日，至少上诉人从当时已经知道被诉行政行为的内容，按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，上诉人应当在知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起2年内提起行政诉讼，上诉人对镇政府2012年的行政行为不服，于2016年8月才提起本案行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限。王庆军称其因不懂法律，故一直信访而不知道起诉的理由，不属于法律规定有正当理由耽误起诉期限的情况。一审对王庆军的起诉是否超期未作审查而作出实体判决，属于适用法律错误，应当予以撤销。上诉人要求被上诉人返还树木赔偿款问题，与本案不属同一法律关系，超出本案审查范围，本院不予审理。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项的规定，裁定如下：
一、撤销河南省巩义市人民法院（2016）豫0181行初95号行政判决；
二、驳回王庆军的起诉。
二审诉讼费50元，待本裁定生效后退还上诉人。一审诉讼费比照二审收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何信丽
审 判 员 耿 立
代理审判员 余 滢
二〇一七年六月二日
书 记 员 韩亚蕊
附录：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。