重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝行终72号
上诉人（一审原告）何登元，男，1948年11月21日出生，汉族。
委托代理人朱晓彬，北京京师律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市奉节县人民政府，住所地重庆市奉节县县政路88号。
法定代表人祁美文，县长。
委托代理人刘超，重庆市奉节县国土资源和房屋管理局工作人员。
委托代理人冯书国，重庆环法律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人张国清，市长。
何登元因诉重庆市奉节县人民政府（简称奉节县政府）土地性质确认通知及重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议决定一案，不服重庆市第二中级人民法院（2016）渝02行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2002年6月12日，奉节县政府应何登元的建房用地申请，颁发奉节县小城（集）镇建设用地许可证（NO.4194），同意何登元使（征）用奉节县万胜乡魏家小城（集）镇规划区的集体土地135平方米（耕地135平方米）作为经营项目建设用地。用地地址在原奉节县万胜乡魏家村2社（现奉节县西部新区管理委员会魏家社区1社）。2006年5月24日，何登元获颁奉节房地证2006字第01167号房地产权证，该证对土地状况记载为土地用途系住宅用地，使用权类型系划拨。但何登元在获颁小城镇建设用地许可证后，并未办理农用地转用审批手续以完成农村集体土地征收出让程序，奉节县政府在批准用地许可时也未对何登元建房占用的土地实施征收。
2011年4月29日，重庆市政府以渝府地[2011]374号《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和征收土地批复》（简称渝府地[2011]374号《征地批复》）批准对魏家社区1社等集体经济组织的部分集体所有土地实施征收，何登元建房占用的土地在土地征收范围内。为依法妥善实施土地征收补偿安置行为，奉节县政府于2015年5月18日作出奉节府裁[2015]14号《奉节县人民政府关于确定魏家村1组何登元建房用地性质的通知》（简称奉节府裁[2015]14号《通知》），确认何登元在原奉节县万胜乡魏家村2社（现奉节县西部新区管理委员会魏家社区1社）建房所使用的土地性质为农民集体所有。何登元不服该通知，向重庆市政府提出行政复议申请，重庆市政府作出渝府复[2015]921号《行政复议决定书》，维持了奉节府裁[2015]14号《通知》。何登元不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销奉节府裁[2015]14号《通知》及渝府复[2015]921号《行政复议决定书》。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”、第十一条第一款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”及国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”的规定，奉节县政府具有对土地所有权性质作出确认的法定职权。何登元认为奉节县政府作出的土地权属确认通知侵犯其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之规定向一审法院提起行政诉讼，其行为符合法律规定，具有本案原告的主体资格。奉节县政府是适格的被告。重庆市政府作为复议机关维持了奉节县政府作出的土地权属确认通知，应作为共同被告参与诉讼。何登元提起诉讼在法定期限内，一审法院应对本案争议做实体审查。
我国土地权属分国家全民所有及农民集体所有两种类型。建设占用农用地的，应依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。并且，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，对集体土地实施征用应由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准。因此，奉节县政府无权批准何登元征用集体土地建房。同时，何登元在建房占地时虽然办理了小城（集）镇建设用地许可证等手续，但并未依法办理农用地转用审批手续，其土地性质并未发生变化，仍是农民集体所有的土地。奉节县政府依法确认建房占用的土地为农民集体所有并无不当。
何登元主张奉节县政府确认行为程序违法。对此，一审法院认为，在土地所有权性质发生争议时，我国相关法律法规对土地权属确认行为的程序并未作出明确规定。本案中，奉节县政府在实施征地补偿过程中对土地性质进行调查，核实档案后作出被诉的通知行为，同时告知何登元申请复议、提起行政诉讼的权利并及时送达，符合正当程序的要求。一审法院对何登元的该主张不予支持。
何登元主张自己已获颁房地产权证，可以证明土地性质早已变为国有土地。对此，一审法院认为该证虽然是土地主管部门办理的土地权属的证明文件，但该证只是行政机关对土地权属确认行为的载体，载明的内容仍要依据行政机关的权属确认行为依法填写，如有错误仍应更正。在有充足的事实依据及法律依据的情况下，对其仍可不予采信。一审法院已查明何登元在建房占地时虽然办理了小城（集）镇建设用地许可证等手续，但该许可上明确显示占用的土地为耕地，何登元至今仍未依法办理农用地转用审批手续，其土地性质在被征收前并未发生变化，仍是农民集体所有的土地。奉节县政府根据核实情况不予采信房地产权证而重新确认土地权属的行为并无不当。
重庆市政府于2015年9月6日收到何登元的复议申请后予以受理，向奉节县政府送达行政复议答复通知，告知奉节县政府举证义务。经审查后，于2015年11月2日作出渝府复[2015]921号《行政复议决定书》，其认定事实清楚，程序合法，复议结果正确。
综上，何登元的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回何登元的诉讼请求；案件受理费50元，由何登元负担。
何登元上诉称，一、渝府地[2011]374号《征地批复》及征地红线图不能证明何登元的房屋所在地是集体土地且在该批复征收范围之内；二、何登元的房地产权证合法有效，能够证明该房屋所在土地系划拨的国有土地。即使该证错误，也应由颁证机关撤销，该证未被依法撤销之前，仍然合法有效；三、奉节县政府作出的奉节府裁[2015]14号《通知》与何登元持有的合法有效的房地产权证相互矛盾，该通知应予撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，并依法改判。
奉节县政府及重庆市政府没有提交书面答辩意见。
奉节县政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：
1、何登元的户口证明，拟证明何登元的身份情况；
2、奉节县小城（集）镇建设用地许可证存根（NO.4194），拟证明何登元建房用地许可、批准情况；
3、渝府地[2011]374号《重庆市人民政府关于实施城市规划建设农用地转用和征收土地批复》及奉节县实施城市规划（西部新城一期）用地项目勘界红线图，拟证明何登元建房使用的集体土地于2011年4月27日被批准征收；
4、奉节府裁[2015]14号《奉节县人民政府关于确定魏家村1组何登元建房用地性质的通知》及公文送达回证，拟证明奉节县政府对何登元建房用地性质依法作出确认;
5、渝府复[2015]921号《行政复议决定书》，拟证明奉节县政府的确认行为被重庆市政府维持；
6、（2014）渝二中法行初字第00020号行政判决、（2015）渝高法行终字第00067号行政判决，拟证明何登元的诉讼请求不应得到支持；
奉节县政府超过法定举证期限向一审法院提交了以下证据：
7、位置结合图，拟证明何登元的房屋具体位置在征地红线范围内。
重庆市政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：
1、渝府复[2015]921号《行政复议答复通知书》及送达回证；
2、渝府复[2015]921号《行政复议决定书》及送达回证；
证据1—2拟证明重庆市政府复议决定认定事实清楚、程序合法。
何登元在法定期限内向一审法院提交了以下证据：
1、奉节府裁[2015]14号《奉节县人民政府关于确定魏家村1组何登元建房用地性质的通知》，拟证明被诉行政行为的内容；
2、奉节房地证2006字第01167号房地产权证，拟证明何登元建房所占土地为国有土地；
3、渝府复[2015]921号《行政复议决定书》，拟证明何登元针对被诉行为依法提起行政复议；
4、向重庆市第五中级人民法院通过邮寄方式提起诉讼的邮件单复印件；
5、被重庆市第五中级人民法院退回的提起诉讼的相关材料；
证据4—5拟证明何登元收到行政复议决定后15日内提起行政诉讼。
经一审庭审质证，何登元对奉节县政府举示证据1—2无异议；对证据3中的批复无异议但认为不能达到证明目的，不能证明何登元的房屋在征地范围内及房屋所占土地为集体土地；对证据3中的红线图有异议，对其证明内容不认可；认为证据4是本案所诉行政行为，不具有合法性，其送达回执无何登元的签字确认，不具有真实性；证据5因何登元已对其提起行政诉讼，尚未发生法律效力，不具有合法性；证据6与本案无关联性，不予认可；证据7超过举证期限，与本案无关联性，不予认可；重庆市政府对奉节县政府举示的证据均无异议。何登元、奉节县政府对重庆市政府举示的证据均无异议。奉节县政府对何登元提交的证据1、3、5无异议；对证据2、4的真实性无异议，但认为达不到证明目的：重庆市政府的质证意见与奉节县政府一致。
一审法院对当事人提交的证据认证认为，除奉节县政府提交的证据7超过举证期限不予采信外，各方当事人提交的证据均具有真实性、合法性、关联性，可以证明本案相关事实，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对当事人所提交证据的认证正确，被认证采信的证据能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。二审查明的案件事实与一审无异。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案中，何登元在占地建房时虽然办理了奉节县小城（集）镇建设用地许可等手续，但该许可明确载明其建房占用的土地为耕地。根据上述规定，奉节县政府并无批准何登元征用农民集体所有的土地进行建房的职权。该土地在2011年4月29日重庆市政府作出渝府地[2011]374号《征地批复》之前，并未按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行合法征收，其性质仍然是农民集体所有。奉节县政府在调查核实后，作出奉节府裁[2015]14号《通知》，确认建房占用土地为农民集体所有，并无不当。重庆市政府在受理何登元提出的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，维持了奉节府裁[2015]14号《通知》并依法进行了送达，该行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。
关于何登元提出的其房地产权证合法有效，能够证明该房屋所在土地系划拨的国有土地的问题。何登元持有的奉节房地证2006字第01167号房地产权证，是奉节县政府作出奉节府裁[2015]14号《通知》的证据之一。奉节县政府在作出被诉行政行为时，依法应对该房地产权证是否明显违反法律法规规定、事实是否明显错误等问题进行审查。何登元的房地产权证颁发于2006年5月24日，在该证颁发之前，因何登元房屋所占土地未按照《中华人民共和国土地管理法》的规定被合法征收，故该土地性质在被合法征收前未发生变化，仍然是农民集体所有，而并非国有土地。在此前提下，奉节县政府对何登元的房地产权证不予采信，并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。何登元的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人何登元负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 彦
审判员 许 勇
审判员 刘佳佳
二〇一七年四月十三日
书记员 李小燕