山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终1007号
上诉人（原审原告）济南第一电机厂，住所地济南市历下区华阳路**号。
法定代表人陈益昌，厂长。
委托代理人刘玉海，该厂副厂长。
被上诉人（原审被告）济南市国土资源局，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
法定代表人刘大坤，局长
委托代理人李昭天，济南市国土资源局工作人员。
委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
法定代表人王忠林，市长。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人侯霈玥，济南市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人济南第一电机厂（以下简称电机厂）因诉济南市国土资源局（以下简称国土局）、济南市人民政府（以下简称市政府）行政补偿一案，不服济南市中级人民法院于2017年2月23日作出的（2016）鲁01行初853号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告电机厂诉称，1998年7月28日，被告国土局代表被告市政府与其签订《收回国有土地使用权协议书》（以下简称《收回协议》），约定收回位于山大路236号的36.8亩土地使用权，土地的各项补偿补助费4342.4万元由济南舜风房地产开发有限责任公司（以下简称舜风公司）直接支付给电机厂，协议批准后生效。1999年6月14日，被告市政府发布《济南市工业企业腾笼换业实施细则》（济政字[1999]36号，以下简称36号文），规定政府将土地使用权出让收益的80%-85%返还企业。1999年10月12日，市政府发布《关于公布济南市城区国有土地基准地价及调整政府出让土地纯收益标准的通知》（济政发[1999]33号，以下简称33号文），公布了新的土地基准地价标准，废止了济政发[48]号文（以下简称48号文）。36号文和33号文发布实施时，《收回协议》还未报批，国土局应当按照新规定同电机厂重新签订土地收回协议，确定应返还的土地出让金。但是，国土局于1999年12月31日递交了《关于收回国有土地并向济南舜风房地产开发有限责任公司出让土地使用权的请示》，得到了市政府的批准，在电机厂不知情的情况下把该宗土地低价出让给山东大舜天成置业有限公司（以下简称大舜公司，该公司前身系舜风公司）。电机厂认为其土地被低价转让，少得1000余万应返还的土地出让金，就一直不间断的向国土局、市政府、山东省国土资源厅、省人大等国家机关反映情况。山东省国土资源厅经调查函告国土局向市政府汇报，重新核定土地出让金。国土局要求舜风公司补缴了646.9702万元的政府土地收益，但并未向电机厂返还土地出让收益。电机厂认为其合法权益受到侵害，向法院提起诉讼，请求判令国土局和市政府支付收回土地补偿金及利息3562.1496万元。
原审法院查明：2007年7月26日，山东省人民政府作出鲁政复决字[2007]21号行政复议决定书，其中第18、19页载明：“经查，1998年3月28日、5月8日、6月26日，申请人（电机厂）与舜风公司签订《合同书》、《补偿协议》、《土地出让协议书》，就申请人使用的历下区山大路236号国有土地开发建设有关问题达成一致，约定土地使用权出让价格包括：土地补偿费、搬迁安置补助费、地上建筑物及附着物补偿费。1998年7月28日，……国土局与申请人签订《收回协议》，约定收回申请人的国有土地使用权，该土地‘位于山大路236号，经实地测量，该宗土地面积为24534.29平方米（36.8亩）’；同时约定‘该宗土地各项补偿补助费计4324.4万元，补偿费由舜风公司直接付给乙方（申请人），并由乙方出具收据证明，详见双方协议。乙方在收到补偿补助费……万元后十五日内将该宗土地使用权交给甲方（国土局）。甲方负责按有关规定的程序将该宗国有土地使用权提供给建设单位使用。’1999年12月21日，申请人向济南市规划局、国土局及政府各部门出具《证明信》，称其与第三人（舜风公司）关于山大路236号土地的纠纷已经全部解决完毕，同意将山大路236号土地过户到第三人名下。1999年12月30日，根据国土局《关于收回国有土地并向济南舜风房地产开发有限责任公司出让土地使用权的请示》（济土字[1999]274号），被申请人（市政府）下发《关于同意市国土局收回国有土地并向济南舜风房地产开发有限责任公司出让土地使用权的批复》（济政土字[1999]第227号，以下简称227号批复），同意收回申请人使用的历下区山大路236号24534.29平方米国有土地，并将该宗土地使用权出让给第三人。……”电机厂不服该复议决定向济南市历下区人民法院提起行政诉讼，请求判令市政府为大舜公司换发（2006）第0100207号《国有土地使用权证》的行为违法并撤销该土地使用权证，该院经审理后作出（2007）历行初字第40号之一行政裁定，驳回电机厂的起诉。电机厂仍不服，提出上诉，济南市中级人民法院于2016年10月24日作出（2016）鲁01行初512号行政裁定，维持一审裁定。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，市政府对国土局递交的收回涉案土地并向他人出让土地的请示作出批准意见，系上级行政机关的批准行为。与电机厂诉求有关且对其权利义务关系产生直接影响的是《收回协议》，市政府并未在该协议上署名，电机厂将市政府列为共同被告，于法无据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条第（一）项规定，基层人民法院管辖第一审行政案件；对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件，由中级人民法院管辖。依照上述规定，电机厂对国土局提起行政诉讼，依法应当由国土局所在地的基层人民法院管辖。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回电机厂的起诉。
上诉人电机厂不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审法院裁定，由原审法院继续审理本案。理由如下：1.市政府发布的36号文第十六条规定：“凡列入市工业企业腾笼换业计划、并经批准实施的企业，由市政府收回原厂区土地使用权。”国务院1990年发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权……”。根据上述规定，行使收回土地使用权的主体是市政府，国土局不具有该职权。因此，《收回协议》应视为市政府委托国土局签订，上诉人因《收回协议》的履行起诉市政府有法律依据。原审法院仅以市政府未在该协议上署名为由驳回上诉人对市政府的起诉，未能正确认定该协议性质，系认定事实不清，适用法律错误。2.原审法院并未查清上诉人的诉讼请求和内容，错误地作出了裁定。在《收回协议》报请批准前，市政府发布了36号文，规定政府将土地出让收益的80%-85%返还“腾笼换业”企业，因此市政府是支付收回土地补偿的主体。国土局违法低价出让涉案土地后，未能足额追缴土地出让金，造成了市政府拖延返还给上诉人，应当承担给上诉人造成损失的责任，市政府作为委托方也应承担责任。另外，国土局在没有见到上诉人收取《收回协议》约定的全部补偿补助费的情况下将涉案土地出让，其行为也有过错。
被上诉人国土局、市政府未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。本院在二审期间依法对各方当事人进行了询问，其陈述及意见已记录在案，各方当事人均没有提出与本案相关的新的事实、证据。
本院认为，本案争议的焦点是上诉人电机厂的起诉是否符合法定条件。本案中，上诉人起诉要求市政府、国土局向其支付土地补偿金，其所要求的土地补偿金既包括《收回协议》中约定的补偿补助款，又包括其认为政府应向其返还的土地出让收益，还包括其认为政府低价转让土地对其造成的损失，即上诉人的诉讼请求涉及的行政行为包括针对涉案土地的收回行为、出让行为以及不返还土地出让收益的行为。上述行政行为性质不同、相互独立，在职权主体、行政程序、适用法律等方面均有所不同，上诉人要求人民法院在本案中一并进行审查不符合“一案一诉”的诉讼原则，其起诉不符合法定条件，应当裁定驳回起诉。因此，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，处理结果并无不当。但原审法院未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第（三）款的规定对上诉人的起诉进行指导和释明，在上诉人不能明确所诉行政行为的情况下，认定本案系上诉人对《收回协议》不服而提起的诉讼，并据此作出驳回起诉裁定，确有不妥，本院予以指正。上诉人如认为市政府、国土局的相关行政行为侵犯其合法权益可依法针对具体的行政行为另行主张权利。
综上，上诉人的起诉不符合法定受理条件，原审法院裁定驳回起诉虽理由不当但裁定结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄明春
审判员 王云阁
审判员 许 琳
二〇一七年十月十八日
书记员 杨柳青