安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖行终750号
上诉人（一审原告）柏宗林，女，回族，1961年4月10日出生，住安徽省合肥市蜀山区。
被上诉人（一审被告）合肥市蜀山区人民政府，住所地安徽省合肥市梅山路107号。
法定代表人葛斌，该区区长。
委托代理人王华强，安徽华人律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合肥市蜀山区五里墩街道办事处，住所地安徽省合肥市蜀山区史河路。
法定代表人吴勇，该街道办主任。
委托代理人汪奎，安徽华人律师事务所律师。
柏宗林因诉合肥市蜀山区人民政府（以下简称蜀山区政府）、合肥市蜀山区五里墩街道办事处（以下简称五里墩街道办事处）房屋行政强制及不履行补偿安置法定职责一案，不服安徽省合肥市中级人民法院作出的（2016）皖01行初251号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
柏宗林向一审法院起诉称，其在杏华村镇五里岗村七里塘组（现合肥市蜀山区七里塘社区）享有合法产权的房屋（合郊房权证郊字第X号）。2010年11月，原告的房屋被二被告在未履行任何法定程序、也未达成任何安置补偿协议的情况下强制拆除。原告房屋占用的土地属于集体土地，且在房屋强拆之时已经纳入城市规划区。房屋被违法拆除后，至今未与原告达成任何安置补偿协议。原告认为二被告没有依照《合肥市城市房屋拆迁管理办法》规定的拆迁程序作出合法有效拆迁审批手续等，且至今未给予被拆迁人补偿，剥夺了原告的程序和实体权利，严重侵害了被拆迁人的基本权利。另，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释（2011）20）号第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”原告被拆迁的地块位置已经被纳入城市规划区，此时再对原集体土地上的房屋实施征收，应当参照国有土地上房屋征收标准予以安置补偿。然而，原告至今未获得任何安置补偿。原告认为二被告对集体土地征收及房屋拆迁的程序严重违法，且未按照法定征收补偿标准予以补偿安置，严重侵害了原告的合法权益。请求依法确认二被告作出的对原告房屋拆迁的行政行为违法；请求依法判决二被告按照国有土地征收补偿标准对原告被拆迁房屋进行补偿，或作出补偿安置决议；本案受理费由二被告共同承担。
一审法院经审理查明，合肥市蜀山区住房和城乡建设局于2010年12月24日作出《关于同意房屋拆迁的批复》（蜀建拆安[2010]17号），对五里墩办事处申报的龚洼城中村（七里塘组、方小郢）改造项目作出批复，同意按照市规划管理部门在地形图上确定的红线（墨线）范围内实施拆迁，并于同日向五里墩办事处颁发了《房屋拆迁许可证》（拆许字[2010]第17号）。原告诉称的房屋位于该项目拆迁范围内。合肥市蜀山区龚洼城中村改造项目建设指挥部办公室于2010年11月20日制定了《龚洼城中村居民征地拆迁安置补偿实施方案》和《龚洼城中村项目拆迁安置奖励办法》。2010年12月27日，合肥市蜀山区拆迁安置管理办公室发布《拆迁公告》，对拆迁人、拆迁范围、拆迁期限予以公告，拆迁期限自2011年1月5日至2011年2月3日止。被告五里墩办事处对包括案涉房屋在内的拆迁范围上房屋进行了拆除，原告诉称房屋拆除的时间为2010年11月，被告五里墩办事处称拆除时间为2011年元月。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据现有证据，不能证明有关案涉房屋的拆迁行为系蜀山区政府作出。根据查明的事实，涉案房屋系五里墩办事处组织拆除。原告要求确认蜀山区政府拆迁行为违法没有事实依据，系被告不适格。另，本案所涉城中村改造项目的拆迁许可、拆迁安置补偿实施方案、安置奖励办法的制定均发生在2010年，相关的补偿安置工作的主体应依据当时的地方性法规即《合肥市城市房屋拆迁管理办法》（以下简称《办法》）的规定予以确定。根据《办法》第四条的规定，拆迁人应当按照本办法的规定，对被拆迁人给予补偿、安置。本办法所称的拆迁人为取得房屋拆迁许可证的单位。本案中，蜀山区政府并不是涉案房屋的拆迁人，原告要求蜀山区政府对其进行补偿，或作出补偿安置决议没有事实和法律依据，亦为被告不适格。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）规定，错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。该规定中的错列被告包括单一被告不适格和多列被告的情形。如上所述，原告起诉蜀山区政府，要求确认对原告房屋拆迁的行政行为违法，以及对其进行补偿或作出补偿安置决议的两项诉讼请求均属于错列被告。经释明后，原告拒绝变更。
此外，本案原告的第一项诉讼请求为要求确认对其房屋拆迁行政行为违法，从查明的本案事实来看，被告五里墩办事处对案涉房屋作出的行政行为系拆除房屋行为，并无其他对原告权利义务产生实际影响的行政行为，被告五里墩办事处提供的有关安置补偿协议书属于民事合同，并不属于本案审查范围。因此，不论是以原告诉称的2010年11月，还是以被告五里墩办事处所称的2011年元月确定涉案房屋的拆除时间，从原告知道或应当知道房屋被拆除之日起至其对房屋拆迁的行政行为提起诉讼，已超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条中规定的2年起诉期限，故原告第一项诉讼请求超过法定起诉期限。
综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（三）项的规定，裁定驳回原告柏宗林的起诉。
柏宗林上诉称，1、上诉人房屋所在土地为农村集体土地，征收该土地上房屋应当先变更土地使用权，再进行房屋拆迁。农村集体土地上房屋拆迁有征地和拆迁两个衔接紧密的环节，一审裁定仅对拆迁部分进行分析，没有充分注意到该土地的性质为集体土地，应当有别于国有土地拆迁方式。取得房屋拆迁许可证需先将土征收为国有土地，上诉人认为涉案土地性质变更及土地征收程序违法，导致房屋拆迁程序和行为违法，故被上诉人蜀山区政府应当承担相关责任。2、农村集体土地上房屋拆迁的前提是集体土地征收，上诉人诉请法院确认本次拆迁行为违法，并将征收土地的行政主体蜀山区政府及房屋拆迁的实施人五里墩街道办事处一并起诉，没有错列被告。一审裁定驳回起诉属适用法律错误。3、征收主体、拆迁实施人实施征地工作应当补偿安置，补偿安置是实施征地拆迁的前置程序。一审裁定认为拆迁安置补偿协议属于民事法律调整范围，但上诉人与二被上诉人均未达成任何拆迁补偿安置协议，二被上诉人应当为未与上诉人达成补偿安置协议而强制征地拆迁承担相关责任。综上，一审裁定认定事实及适用法律均错误，请求：1、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2016）皖01行初251号行政裁定，依法改判支持上诉人诉讼请求或发回重审；2、一、二审案件诉讼费用由二被上诉人承担。
被上诉人蜀山区政府和五里墩街道办事处在法定期间内未提交答辩意见。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关做出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，上诉人柏宗林诉称其房屋系于2010年11月被强制拆除，其至2016年12月21日才向一审法院提起本案诉讼，要求确认对其房屋实施拆迁的行为违法，显已超过法定起诉期限，且无证据证明其有正当理由。
在土地、房屋行政征收案件中，进行拆迁补偿安置的前提是征收行为合法，而对违法征收行为造成的损失，被征收人只能依法要求赔偿。本案中，并无证据证明被诉拆迁行为已经有权机关批准，且柏宗林亦称被诉拆迁行为违法。在此情况下，柏宗林要求蜀山区政府和五里墩街道办事处对其履行补偿安置法定职责显无法律依据。另，虽柏宗林在要求确认被诉拆迁行为违法的同时可以一并提出赔偿请求，但根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条的规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。因柏宗林对被诉拆迁行为的起诉已经超过法定起诉期限，故其因被诉拆迁行为提出的赔偿请求亦已超过法定起诉期限。
综上，柏宗林的起诉不符合法定起诉条件，一审裁定驳回其起诉并无不当。上诉人柏宗林的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一七年九月二十九日
法官助理 阮秀芳
书 记 员 潘玉丹
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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