福建省龙岩市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）闽08行终45号
上诉人（原审被告）龙岩市森林公安局，住所地龙岩市。
法定代表人邱荣华，局长。
委托代理人姚集勇，住龙岩市。
委托代理人曹昌辉，福建联合信实律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）黄连娇，住龙岩市。
委托代理人郑贵天，福建金磊律师事务所律师。
原审第三人龙岩云顶茶园有限公司，住所地龙岩市。
法定代表人林哲濂，董事长。
委托代理人刘新策，福建正廉律师事务所律师。
上诉人龙岩市森林公安局因被上诉人黄连娇要求确认行政行为违法一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2015）龙新行初字第97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月27日公开开庭审理了本案。上诉人龙岩市森林公安局的负责人丘宏富及委托代理人姚集勇、曹昌辉，被上诉人黄连娇的委托代理人郑贵天，原审第三人龙岩云顶茶园有限公司的委托代理人刘新策到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，陈灿景、陈明山、陈富川、陈凡共同承包了位于龙岩市新罗区小池镇璜溪村隘亭坪及粗坑的林地，并于2004年8月19日办理了龙新林证字2004第09-07-3号《林权证》。2009年8月6日，原告黄连娇与陈灿景、陈明山签订了《广告牌租地协议》，主要约定：陈灿景等人将位于“原石彻路（鸭背岗）山场圳上”的林地租给原告使用，用于建设广告牌一座，租期十年，租金每年2000元。协议签订后，原告黄连娇在未办理征占用林地手续，亦未经过其他相关部门审批的情况下在租赁的林地上建设了落地式广告牌一座。陈灿景等人分别于2009年1月14日、2011年7月26日与第三人龙岩云顶茶园有限公司签订两份《转让合同》，将林地的承包经营权转让给第三人龙岩云顶茶园有限公司，其中第二份转让合同包括了原告向陈灿景等人租赁的林地。2011年9月29日，第三人与龙岩市新罗区小池镇璜溪村民委员会就承包山场事宜签订《承包合同》，并于2012年6月8日办理了龙新政林证字（2012）第00126号《林权证》。2013年12月26日，被告向第三人发出《关于停止非法占用林地违法行为的告知函》，要求第三人配合清理第三人经营管理的林地中的4块未经林业主管部门审批许可的广告牌，主动停止违法行为，恢复林地原状。2013年12月30日，第三人向被告出具《关于回复龙岩市森林公安局告知函的函》，请求被告将拆除期限宽限至2014年年初。2014年1月4日、2月18日，第三人以EMS快递方式分别向高速公路广告公司、谢小姐送达《关于要求拆除小池璜溪隘亭坪山场大型广告牌的函》、《通知书》，要求对方拆除在第三人承包林地范围内设立的广告牌。2014年3月23日，第三人向被告出具《关于拆除广告牌的委托书》，委托被告代第三人拆除未办理审批手续的4块广告牌，由此产生的法律责任由第三人负责。2014年4月8日，被告与龙岩力涛广告有限公司签订《承揽拆除广告牌合同》，主要约定龙岩力涛广告有限公司承揽拆除包括原告所建的广告牌在内的违法建设的11块广告牌。后龙岩力涛广告有限公司依约拆除了原告所建的广告牌。2015年3月10日，本院受理了原告黄连娇与陈灿景、陈明山合同纠纷一案，经查明事实后，本院于2015年6月3日作出（2015）龙新民初字第2267号民事判决书，判决：一、解除黄连娇与陈灿景、陈明山签订的《广告牌租地协议》；二、驳回黄连娇要求陈灿景、陈明山赔偿广告牌制作费352000元的诉讼请求。该判决书已于2015年6月28日生效。2015年11月3日，原告认为被告拆除广告牌的行为侵犯了原告的知情权和财产权，遂诉至法院，请求一、确认被告于2014年4月强制拆除原告所有的位于龙岩市新罗区小池镇璜溪村原石彻路（鸭背岗）山场圳上广告牌的具体行政行为违法；二、判令被告赔偿原告经济损失人民币352000元。原审另查明，2013年7月17日，龙岩市林业局将《中华人民共和国森林法》等法律法规规定的由林业主管部门负责的各类林业行政案件委托被告龙岩市森林公安局查处，委托期限为2013年8月1日至2014年7月31日止。诉讼中，原审法院根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，将原告主张的两项诉讼请求进行分案审理，本案审理原告主张的第一项诉讼请求，即确认被告于2014年4月强制拆除原告所有的位于龙岩市新罗区小池镇璜溪村原石彻路（鸭背岗）山场圳上广告牌的具体行政行为违法。
原审认为，根据本院（2015）龙新民初字第2267号民事判决书查明的事实，可以确认原告黄连娇是涉案广告牌的建造者。原告认为被告拆除广告牌的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼，故原告依法具有提起行政诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条的规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。龙岩市林业局出具的《林业行政处罚委托书》表明：龙岩市林业局委托被告查处《中华人民共和国森林法》等法律、法规规定的由林业主管部门负责的各类林业行政案件。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。据此，任何单位或个人未经林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，被告都有权依据委托权限依法予以查处，但应当在法定职权或委托权限范围内实施。综前所述，原告未经林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途建设广告牌，被告有权依据受委托权限对原告予以查处，责令其恢复原状，并处罚款，但应当按程序进行受理、立案、调查、作出处罚决定。现被告未按相关程序行使职权，其拆除广告牌的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：被告龙岩市森林公安局拆除原告黄连娇在龙岩市新罗区小池镇璜溪村原石彻路（鸭背岗）山场圳上建设的广告牌的行为违法。本案案件受理费50元，由被告龙岩市森林公安局负担。
宣判后，原审被告龙岩市森林公安局不服，向本院上诉称：1、上诉人不具备行政诉讼原告主体资格。（2015）龙新民初字第2267号民事判决书不能作为本案定案依据；原审认定被上诉人黄连娇是涉案广告牌的建造者也依据不足；即使本案拆除广告牌的行为可以定性为行政执法行为，被上诉人也不属于行政管理相对方。2、一审判决适用法律错误。上诉人接受第三人委托拆除广告牌的行为不属于行政执法行为；一审判决将民事委托行为定性为行政处罚行为，并依据行政处罚执法程序要求来处理本案，显然适用法律错误。请求：撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求。
被上诉人黄连娇答辩称：1、根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，（2015）龙新民初字第2267号民事判决书可以确定被上诉人是涉案广告牌的建造者、权利人，在广告牌被违法拆除后，有权依据《行政诉讼法》第二十五条的规定作为原告提起诉讼。2、上诉人被诉行为违反了《行政处罚法》第三十一、三十二条、《行政强制法》第三十五条的规定。上诉人针对广告牌一开始就是事实行政行为，而非民事委托行为。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人龙岩云顶茶园有限公司称：1、被上诉人黄连娇虽然与小池镇璜溪村前任林地承包人陈灿景签订《广告牌租地协议》，并不代表答辩人委托上诉人拆除的广告牌就是被上诉人所建。2、答辩人作为广告牌所处位置的山场承包人，有权决定是否拆除非法在答辩人承包山场建设的广告牌，且答辩人在委托上诉人拆除广告牌前，已尽合理通知义务。3、答辩人委托上诉人代为拆除违法建设广告牌，属民事法律行为。
经审理查明，上诉人和原审第三人对原审判决书查明事实中“2009年8月6日，原告黄连娇与陈灿景、陈明山签订了《广告牌租地协议》，主要约定：陈灿景等人将位于‘原石彻路（鸭背岗）山场圳上’的林地租给原告使用，用于建设广告牌一座”有异议，认为不能认定被上诉人是广告牌的建设者。被上诉人对“2014年1月4日、2月18日，第三人以EMS快递方式分别向高速公路广告公司、谢小姐送达《关于要求拆除小池璜溪隘亭坪山场大型广告牌的函》、《通知书》，要求对方拆除在第三人承包林地范围内设立的广告牌”有异议，没有证据证明与被上诉人有关联，是不客观的。本院经审查认为，各方当事人所提出的异议针对的并不是原审对事实的认定，而是对该事实认定进行补充说明，且均未提供证据证明予以证明，本院依法不予采纳。综上，本院查明事实与原审法院一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”联系本案而言，上诉人龙岩市森林公安局于2014年4月将案涉广告牌进行拆除，依据的是原审第三人向其出具《关于拆除广告牌的委托书》，该《委托书》属平等主体之间订立的民事协议；原审第三人龙岩云顶茶园有限公司作为广告牌所处位置的山场承包人，在委托上诉人实施拆除时未否认其是广告牌的所有权人，上诉人接受原审第三人的委托时已经尽到了相关注意义务。上诉人将案涉广告牌进行拆除，不是基于其行政职权而实施的行为，而是履行该民事协议的行为。因此，本案被上诉人黄连娇起诉要求审查的并不是行政机关作出的行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
综上，原审对被诉行为是否属于人民法院受案范围未加以认真审查，径行作出实体判决错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销龙岩市新罗区人民法院（2015）龙新行初字第97号行政判决；
二、驳回原审原告黄连娇的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 丁 建 岩
代理审判员 严 丽 梅
代理审判员 李 俊 锋
二〇一六年八月十八日
书 记 员 何艳玲（代）
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更……
《》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……