江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宿中行初字第00100号
原告赵月。
原告朱团结。
被告宿迁市人民政府，住所地宿迁市宿城区南湖路1号。
法定代表人王天琦，市长。
委托代理人郝浩然，市政府法制办工作人员。
被告宿迁市城市管理行政执法局，住所地宿迁市宿城区洪泽湖路140号。
法定代表人刘江，局长。
出庭负责人冯德斌，该局副局长。
委托代理人王惠，该局工作人员。
委托代理人罗桂芳，江苏正四方律师事务所律师。
原告赵月、朱团结诉被告宿迁市人民政府（下称市政府）、宿迁市城市管理行政执法局（下称市城管局）要求撤销行政处罚一案，本院2015年12月9日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月17日公开开庭审理了本案。原告赵月、朱团结，被告市政府的委托代理人郝浩然，被告市城管局的出庭负责人冯德斌及委托代理人王惠、罗桂芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月3日，被告市城管局对原告赵月作出宿城管罚字[2015]第0001893号《行政处罚决定书》，认定赵月于2005年开始在位于卫生路宿豫区国税局宿舍区无《建设工程规划许可证》建设简易房屋27.39平方米，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款等规定，该局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令赵月三日内拆除违法建设。原告赵月不服该行政处罚决定，申请行政复议。被告市政府于2015年10月9日作出（2015）宿行复第034号《行政复议决定书》，维持了被告市城管局作出的行政处罚决定。
原告赵月、朱团结起诉称，被告市城管局作出的行政处罚认定事实不清，适用法律错误，程序违法，被告市政府作出的行政复议决定错误，请求撤销二被告做出的行政复议决定和行政处罚决定。主要理由为：1、事实不清：涉案房屋2003年之前即已经建成并营业，并非行政处罚决定书认定的于2005年开始建设。涉案房屋位于卫生路东段、土地权属为宿豫区国税局，该局才是本案行政处罚的对象；2、程序违法：被告市城管局在处罚之前向原告送达了行政处罚事先告知书，并告知原告于三日内到宿迁市城市管理行政执法局（宿迁建设大厦）陈述和申辩及申请听证，但原告到宿迁建设大厦后，工作人员却告知不需要陈述和申辩，并出具一张草图，让原告到执法大队去陈述和申辩，原告没有找到这个地点，电话联系告知书上的执法人员，也无人接听，该行为事实上剥夺了原告陈述和申辩的权利；3、适用法律错误：涉案房屋在2003年前已经建成并营业，早已超过了行政处罚法规定的2年的处罚时效，不应当再被处罚。同时，《城乡规划法》于2008年生效实施，不应当调整该法生效实施之前的建设行为。被告只所以对涉案房屋进行处罚，主要是为了免除涉案房屋的拆迁赔偿款；4、被告市政府做出的复议决定没有查清案件事实，维持了被告市城管局作出的处罚决定错误。
原告赵月、朱团结提供的证据有：
1、结婚证、离婚证，证明朱团结具备本案原告资格；
2、2003年涉案房屋的航拍图，证明原告房屋建于2003年，并非行政处罚决定书认定的2005年；
3、被告工作人员绘制的陈述申辩意见地点草图及留下的联系方式，证明原告根据行政处罚告知书中的地点去陈述申辩，但却被告知不应在该地点陈述和申辩，拨打行政处罚告知书中的电话，也无人接听，被告实际上剥夺了原告陈述和申辩的权利。
被告市政府答辩称，其作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。主要理由为：1、朱团结不具备原告主体资格。行政复议申请人仅为赵月一人，并无朱团结。被诉行政处罚决定的处罚对象也仅为赵月，不包括朱团结。朱团结与本案无利害关系，不具有原告资格；2、被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持；3、行政复议程序合法。被告于2015年8月10日收到赵月的行政复议申请，于8月14日作出（2015）宿行复第034号受理通知书，并于当日向赵月邮寄送达。8月14日，被告还向市城管局作出（2015）宿行复第034号答复通知书，并于当日送达。市城管局于8月21日提交了行政复议答复书及相关证据材料。被告经审查后，于2015年10月9日作出被诉行政复议决定，并依法送达当事人。
被告市政府提供的证据有：
1、原告赵月的行政复议申请书及证据；
2、行政复议受理通知书及送达证明；
3、行政复议答复通知书及送达证明；
4、行政复议决定书及送达证明。
上述证明证明行政复议决定程序合法。
被告市城管局答辩称，同意被告市政府的答辩意见。补充理由如下：1、2015年6月10日，被告接到举报，称赵月的房屋无合法建设手续，系违法建设。经被告查实，原告赵月在宿城区卫生路南侧，宿豫区国税局宿舍内租用房屋经营餐饮期间，于2005年开始，无《建设工程规划许可证》先后在原有房屋西侧搭建27.39平方米简易房；2、原告赵月在未办理《建设工程规划许可证》的情况下，私自建设房屋，且该违法建筑至今未拆除，违法行为一直处于持续状态，并持续到《城乡规划法》实施之后，故该局适用该法对原告赵月进行处罚并无不当；3、2015年6月11日，该案立案后，被告进行了现场勘查，制作了现场检查笔录，询问了唐书明等相关人员，并向宿豫区国税局了解了相关情况，并依法履行了相关审批程序。2015年7月28日，被告作出了行政处罚事先告知书，告知了原告赵月陈述、申辩及申请听证的权利，并依法将该文书送达原告。原告在法定期限内未提出陈述和申辩，也未申请听证，被告于2015年8月3日作出被诉行政处罚决定，并依法送达原告赵月。该行政处罚程序符合法律规定。
被告市城管局提供的证据有：
第一组证据：证明被诉行政处罚决定认定赵月于2005年开始在位于卫生路宿豫区国税局宿舍区无《建设工程规划许可证》建设简易房屋27.39平方米事实清楚，证据共七份，分别如下：
1、2015年6月12日，市城管局对原告赵月的调查询问笔录；
2、2015年7月14日，市城管局对黄河社区工作人员徐士依的调查询问笔录；
3、2015年7月23日，市城管局对原宿豫区国税局宿舍区原门卫吴长俊的调查询问笔录；
4、2015年7月24日，市城管局对宿豫区国税局退休人员唐书铭的调查询问笔录；
5、宿豫区国税局出具的《宿豫区国税局南宿舍拆迁有关房屋情况的说明》；
6、2015年6月12日，市城管局对涉案房屋的现场检查笔录；
7、涉案房屋现场照片及上述被调查人员身份证复印件、询问被调查人时现场照片。
第二组证据：证明被诉行政处罚程序合法，共六份，分别如下：
1、2015年6月10日，案件受理登记表；
2、2015年6月11日，立案审批表；
3、2015年7月26日，案件调查终结报告；
4、2015年7月27日，行政处罚审批表；
5、2015年7月28日，行政处罚事先告知书及送达证明；
6、2015年8月3日，行政处罚决定书及送达回执。
被告市城管局对赵月、朱团结提供的证据质证认为：对赵月、朱团结婚姻关系的存续期间请法庭查实；对航拍图无异议，但该图为复印件不清楚，该局保存的航拍图底片显示，被处罚房屋所在地航拍图上显示为建设垃圾，可以印证处罚决定书认定被处罚房屋建设于2005年的事实，该航拍图不能证明被处罚的房屋建设于2003年；草图系该局出具，但不能证明原告的观点。
市政府同意市城管局的质证意见，认为草图和电话号码复议过程中没有提供。
赵月、朱团结对市城管局提供证据质证认为：对市城管局向这些人调查询问没有异议，但认为这些被调查人应当出庭作证，否则调查询问笔录的内容不能作为认定案件事实的证据；赵月的部分调查内容不属实，询问笔录上记载的内容有些并非赵月陈述；对其他证据无异议。
赵月、朱团结对市政府提供的证据无异议，对复议程序无异议。
本院认为，赵月、朱团结提供的证据可以证明其二人于2011年9月1日补发结婚证，2013年6月9日登记离婚；航拍图，被告无异议，可以作为证据使用，但不能证明被处罚的房屋建于2003年；被告认可草图等，可以作为证据使用，证明原告曾按照规定到市建设大厦陈述和申辩，但被告知到宿城分局陈述和申辩。
被告市城管局提供的第一组证据中的证据6、7及第二组证据，原告不持异议，可以作为定案证据使用。对第一组证据中的调查询问笔录，属于书证的一种，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第三项的规定，该笔录有行政执法人员、被询问人签字，可以作为证据使用。赵月虽陈述对其询问笔录记载内容不实，但未提供证据证实，且笔录的内容与其庭审中陈述的内容基本一致，故可以作为证据使用。
市政府提供的证据，原告不持异议，可以作为定案证据使用。
经审理查明：原告赵月于2005年前从他人处承租了位于宿迁市卫生路南侧宿豫区国税局宿舍东北角门面房。后原告赵月在其租赁的房屋西侧搭建了简易房屋27.39平方米，建房时没有取得《建设工程规划许可证》。2015年6月11日，市城管局以原告的建房行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，予以立案查处。经调查，2015年7月28日，市城管局作出宿城管告字〔2015〕第0001893行政处罚事先告知书，拟对赵月作出限叁日内拆除违法建设的行政处罚，该告知书还载明：……你有权在接到本告知书之日起三日内到宿迁市城市管理行政执法局（地址：宿迁市建设大厦，电话0527-843××××6）。该告知书还告知陈述申辩及申请听证权利。该告知书于同日向赵月送达，但赵月拒绝签字。后原告赵月到宿迁市建设大厦陈述、申辩。该局工作人员向赵月出具了一份草图并告知原告到宿城分局陈述申辩，并同时给赵月留下了工作人员手机号码和办公电话。后原告赵月在规定期限内没有陈述和申辩。2015年8月3日，市城管局作出宿城管罚字〔2015〕第0001893号行政处罚决定书，认定原告无建设工程规划许可证建设简易房屋27.39平方米，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，该局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出决定限叁日内拆除违法建设的行政处罚。赵月不服，申请行政复议。被告市政府2015年8月10日收到赵月的行政复议申请后，于2015年8月14日作出[2015]宿行复第034号受理通知书，并于当日邮寄送达赵月。同日，市政府作出[2015]宿行复第034号答复通知书，并于当日送达市城管局。市政府经审查，于2015年10月9日作出[2015]宿行复第034号行政复议决定书，维持了市城管局作出的宿城管罚字[2015]第0001893号行政处罚决定书。赵月、朱团结不服，因而成讼。
另查明，被处罚房屋所在地块已经被征收。至本案判决前，上述房屋尚未拆除。赵月、朱团结于2011年9月1日补发结婚证，2013年6月9日登记离婚。
本案的争议焦点为：1、朱团结是否具有本案原告主体资格；2、被告市城管局是否保证了原告陈述、申辩等权利，行政处罚程序是否合法；3、市城管局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确。
一、关于朱团结是否具有本案原告主体资格的问题。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被诉行政处罚决定处罚的对象及行政复议的申请人虽均系赵月一人，但被诉行政处罚的房屋系在赵月、朱团结夫妻关系存续期间所建，认定该房屋为违法建设将对朱团结的财产权产生影响，故朱团结与被诉行政处罚和行政复议决定具有利害关系，具有本案的原告主体资格。
二、关于被告市城管局是否保证了原告陈述、申辩等权利，行政处罚程序是否合法的问题。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该法第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”该法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”据此，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据并告知和保障当事人依法享有的陈述、申辩等权利。本案中，被告市城管局通过向原告赵月送达行政处罚事先告知书，告知了原告赵月行政处罚的事实、理由和依据，并告知了原告赵月享有陈述、申辩及申请听证的权利，被告市城管局已经保障了原告的相关权益。在赵月到市建设大厦陈述申辩时，被告工作人员告知了其更为具体的陈述、申辩地点，并为赵月绘制了陈述申辩地点草图，该草图标示的地点非常明确，该工作人员还告知了赵月相关执法人员的联系方式，足以保障赵月陈述和申辩的权利，故被诉行政处罚程序并不违法。
三、关于市城管局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，被告市城管局提供的对相关人员的调查询问笔录、现场检查笔录、证明等证据足以证明原告赵月系在租用他人房屋期间，在他人土地上没有取得建设工程规划许可证建房的事实，被告市城管局对其作出行政处罚有事实依据，因该地块已被纳入征收范围，被告市城管局作出限期拆除的决定亦符合法律规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”行政处罚追究时效应当从直接危害后果基本消除之日的次日开始计算。原告赵月违法建房，在该房屋未被拆除之前，该行为产生的违法状态基本上未消除，处于持续状态，故本案的行政处罚并未超过追诉时效。在该违法建设存续期间，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起开始实施，故被告适用该法对原告赵月进行行政处罚并无不当。原告关于被告市城管局作出的行政处罚认定事实不清、不应当适用《城乡规划法》对其进行处罚，且已经超过2年追究时效的主张不能成立，本院不予支持。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”该法第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告市政府在规定的期限内及时向原告邮寄了行政复议受理申请通知书，并在法定复议期限内作出行政复议决定并及时进行送达，复议程序符合法律规定。原告在庭审中也明确陈述对复议程序并无异议，本院对此予以确认。
综上，被告市城管局作出的行政处罚并无不当，被告市政府作出的行政复议程序合法，原告的诉讼理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告赵月、朱团结的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告赵月、朱团结负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 谈 强
审 判 员 刘国超
代理审判员 徐 宁
二〇一六年四月十一日
书 记 员 赵桐艺
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