广西壮族自治区田东县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）东行初字第13号
原告广西壮族自治区南宁市景之丰厨具有限公司。地址：南宁市××乡塘区××和××冬坡××天××路××屋××号。
法定代表人胡金爱，董事长。
委托代理人ＸＸ雄，广西颂诚律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被告广西壮族自治区田东县财政局。地址：田东县××××号。
法定代表人潘涛，局长。
委托代理人潘红梅，广西龙翔律师事务所律师，代理权限：特别授权。
委托代理人彭城洁，女，田东县财政局干部。代理权限：特别授权。
第三人广西信永工程咨询有限责任公司。地址：广西××路××利××号（领峰A座）610室。
法定代表人：闫英，副总经理。
委托代理人周涛，男，汉族，广西信永工程咨询有限责任公司项目主办。住百色市××区××单××室。代理权限：特别授权。
第三人永康市三方工贸有限公司。地址：浙江省××××号。
法定代表人杨振品，执行董事。
委托代理人莫佳宪，男，壮族，1968年3月31日出生，住广西百色市××城乡路××号。代理权限：一般诉讼代理。
原告南宁市景之丰厨具有限公司（以下简称景之丰公司）不服被告田东县财政局于2013年5月30日作出的东财采（2013）1号《政府采购投诉处理决定书》，于2013年9月9日向本院提起行政诉讼。原告在提起诉讼时将广西信永工程咨询有限责任公司（以下简称信永公司）、永康市三方工贸有限公司（以下简称三方公司）作为第三人一并提出诉讼。本院于同日受理后，于2013年9月22日、25、26日分别向被告田东县财政局和第三人信永公司、三方公司送达起诉壮副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年10月25日公开开庭审理了本案。原告景之丰公司法定代表人胡金爱其及委托代理人ＸＸ雄，被告田东县财政局的委托代理人彭城洁、潘红梅，第三人信永公司的委托代理人周涛，第三人三方公司法定代表人杨振品以及委托代理莫佳宪等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告在参加田东县2011年、2012年农村义务教育学校食堂改造项目设备采购活动中，因对第三人三方公司参加投标人资格向该项目的代理招标机构信永公司提出质疑，第三人信永公司作出质疑答复函后，原告向被告田东县财政局提出投诉书。田东县财政局于2013年5月30日对原告的投诉作出东财采（2013）1号《政府采购投诉处理决定书》，该处理决定书认为：三方公司的经营范围涵盖生产制造或销售不锈钢厨具或厨房设备，三方公司具有投标资格，而且该次招标活动是在公正、公开的原则进行，按综合评分排序，三方公司是综合评分的最高分。景之丰的投诉缺乏事实。为此，驳回景之丰公司的投诉。被告田东县财政局在法律规定的期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、GXBSZ2013—G1—2058—X“2011、2012年农村义务教育学校食堂改造项目设备采购”公开招标文件；开标会议通知；项目评标报告；中标结果确认书及中标公告。上述证据证明该项目的招标活动公开、公正、合法。2、三方公司的投标书、三方公司的企业法人执照、税务登记证、《中华人民共和国海关进出口货物收发货人报关注册登记证书、三方公司中小企业声明书、永康市工商局关于“永康市三方工贸有限公司”经营范围情况的说明，田东县财政局［东财采（2013）6号］关于要求确认永康市三方工贸有限公司经营范围函、永康市工商行政管理局［永工商函（2013）9号函］、《2011国民经济行业分类注释》；上述证据证明三方公司符合该项目的投标人资格。3、景之丰公司向信永公司提出的质疑函、信永公司给景之丰公司的质疑答复函，景之丰公司向被告提出的投诉书，（东财采（2013）1号）、《田东县财政局政府采购投诉处理决定书》、田东县财政局行政复议答辩书，田东县人民政府东政复决定（2013）3号《行政复议决定书》。上述证据证明原告提出质疑和被告已履行职责及其政府已作出复议决定。该案程序合法。4、《政府采购供应商投诉处理办法》、《政府采购法》章节条款复印件，上述法规、规章条规证明被告对原告的投诉依法有权作出处理的法定职责和对政府采购项目进行了监管。
原告景之丰公司诉称：一、《决定书》以永康市工商行政管理局的《复函》，作为“作出具体行政行为”的法定依据，涉嫌违法。《行政法规制定程序条例》行政法规的解释由国务院公布或国务院授权的有关部门公布；国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知（国办发（1999）43号）“《中华人民共和国企业法人登记管理条例》和《无照经营查处取缔办法》……由国家工商总局为行政法规作出解释，即行政解释，才具有与行政法规同等的效力。显然永康市工商行政管理局作出的复函属越权行为。通常一个公司的经营范围由公司章程规定后，应依法进行登记，依据工商行政管理部门核发营业执照中“核定的经营范围”内从事经营活动。根据我国《行政法》规定的“依法行政”原则，要求行政机关作出行政行为时必需有相应法律依据，永康市工商行政管理局在无任何法律依据和事实依据的情况下即出具《说明函》的行为本身属于违法行政，而被告田东县财政局对永康市工商行政管理局出具的复函予以采信并作为作出具体行政行为的依据，显然违法。
二、处理决定不合理。《决定书》中“三方工贸有限公司”不锈钢制品的经营范围涵盖生产、制造或销售不锈钢厨具或厨房设备，是对经营范围的曲解。招标更改公告对投标人资格进行了特别要求：“投标人必须为国内注册（指按国家有关规定要求注册的），经营范围涵盖生产、制造或销售厨具或厨房设备，并出具独立法定人资格的供应商”。显然是再次强调投标人必须具备：经营范围涵盖生产、制造或销售厨具或厨房设备和具有独立法定人资格的供应商。此处的“涵盖”应理解为包容、覆盖的意思，而不仅仅是生产、制造或销售其中某一类型的产品，如不锈钢产品。不可否认厨具及厨房设备中含有下锈钢制品，但不锈钢制品绝对不等于厨具及厨房设备，它只是其中的一小部分，只占本次政府采购项目招标文件中货物需求一览表中所罗列39个产品项目的7项，且是技术含量极低的工作台、餐车、碗具、生菜盘等。清单罗列产品项目中大部分厨具设备包含有冷柜、节能灶、抽排烟等技术含量较高的32项均未涉及。如果是这样的话，那营业执照的经营范围就失去意义，因为在营业执照范围一栏中只要填上：“金属、木制品的生产、加工、销售”就涵盖全部，为何经营范围还要细分？“烧烤炉、不锈钢制品制造、加要销售”是以不锈钢、铝等金属为主要原材料，加工制作各种日常生活用金属制品的生产活动。均属于国家统计局编制的金属制日用品制造业（338中类）的国家宏观管理范畴，绝非“涵盖生产、制造或销售厨具或厨房设备”的工商局核发营业执照中的经营范围。
三、处理决定认定事实不清。《决定书》把《投诉书》中的第二点理由描述成投诉事项二，属于认定事实不清，《投诉书》明确标明投诉事项只有一项：“中标人永康市三方工贸有限公司不具备投标资格，应取消其中标资格”。故《决定书》所指第二项投诉事项实际上仅是申请人支持其投诉事项的理由，故原《决定书》认定事实不清。鉴于以上事实，被告认定事实不清、处理决定明显不合理且处理决定违法，原告特依据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定提出行政诉讼，请求本着“以事实为根据、以法律为准绳”的原则，依法纠正被告的错误处理决定，维护原告方的合法权益。原告向本院提交证据有：1、本项目招标更改公告；2、永康市三方工贸有限公司营业执照及税务登记册（网上打印）；3、永康市工商行政管理局出具的《企业基本情况查询单》；4、申请人向招标代理公司出具的《质疑函》；5、招标代理机构出具的《质疑答复函》；6、申请人向田东县财政局提交的《投诉书》；7、田东县财政局作出的《投诉处理决定书》；8、该采购项目招标文件中货物需求一览表；9、《行政复议申请书〉；10、《田东县人民政府行政复议决定书》。
被告田东县财政局辩称，一、被告作出的东财采（2013）1号《田东县财政局政府采购投诉处理决定书》（以下简称决定书）认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，主要理由如下：1、本次招投标活动依照我国《政府采购法》的规定，从发布采购信息至评、定标过程均遵循公平、公正、科学、择优的原则，并依据法定程序进行。采购项目的评委由评审专家、采购单位代表共5人单数组成，评审专家的选定是在田东县财政局、田东县人民检察、田东县政府采购管理办公室派员现场监督下，由田东县教育局代表从百色市政府采购评标专家库中随机抽取4位专家与田东县教育局代表评委组成评标委员会，评审委员会的组成符合财政部《政府采购货物和服务招标投标办法管理》第四十五条的规定。2、根据发布的采购公告，明确投标人的资格要求：“必须为国内注册，经营范围涵盖生产、制造或销售厨具或厨房设备，并具备独立法人资格的供应商”。开标后，评标委员在检察机关、财政部门、采购单位的监督下对所有投标人包括原告及永康市三方工贸有限公司的投标资格，已经按照法律法规的规定和招标文件的规定进行初审。三方公司于2004年3月25日在永康市工商行政管理局登记注册，注册号：330784000022228，注册资本1008万元，经营范围：户外休闲用品、行李架、烧烤炉、学校用具、办公家具（不含木竹制品）、不锈钢制品制造、加工销售；家用电器；货物及技术进出口业务。三方公司提交的投标文件包括永康市工商行政管理局出具的“关于永康市三方工贸有限公司经营范围情况的说明”，永康市工商行政管理局确认不锈钢制品的经营范围包括生产不锈钢厨具，评标委员会根据《2011国民经济行业分类注释》和代码表，金属制日用品制造业（338中类）包涵金属制厨房用器具制造（3381小类）、金属制餐具和器皿制造（3382小类）不锈钢制品属于金属制品，不锈钢制品已涵盖了不锈钢厨具或厨房设备，招标公告要求的是经营范围涵盖而不是注明生产、制造或销售厨具或厨房设备，因此评审委员会认定三方公司具备投标人资格。
二、原告诉称《决定书》以永康市工商行政管理局的《复函》，作为“作出具体行政行为”的法定依据，涉嫌违法，这一主张同样无理。因为：1、被告作为县级财政部门依法受理原告的投诉后，依据《政府采购商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十三条、第十四条的规定，收取双方的证据、资料和其他材料，并通过向永康市工商行政管理局致函询问三方公司注册登记的相关事项，是本局依职权收集双方的证据、资料和其他材料，属于行使调查权，程序合法。2、永康市工商行政管理局函告被告并说明不锈钢制品制造、加工、销售的经营范围涵盖生产、制造或销售不锈钢厨具或厨房设备，永康市工商行政管理局的《复函》不属行政法规解释，而是对公司登记的事项进行说明，根据国务院《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条及国家工商行政管理总局《企业登记程序规定》（工商行政管理总局令第9号）第二十条的规定，工商行政管理机关是公司登记机关，公司登记机关有权对公司登记事项进行说明、解释。公司登记事项属于经济流通信息，不是行政法规，工商行政管理部门向公众提供公司登记的说明属于信息公开的服务，也是工商管理部门履行管理的职责。
三、被告处理程序合法。1、原告认为其投诉第二个事项：三方公司不具备履行能力，仅是支持第一人事项的理由，并主张被告认定第二个投诉事项不符合提起投诉条件，属于无效投诉，根据招标文件公告的内容，符合履行能力也是对投标人要求的条件之一。原告在质疑程序提出：（1）中标供应商（三方公司）的经营范围不符合投标人资格；（2）开标会上公布的投标报价及保质期我公司明显优地中标供应商，为什么是三方公司中标？其仅对三方公司的经营范围和开标结果的公平提出质疑，没有对履行能力提出质疑。原告投诉三方公司不具备履行能力超过质疑的内容，根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十条第二款的规定，《决定书》认定该投诉事项不经质疑程序，不符合投诉条件，属于无效投诉的认定事实清楚。被告依据我国《政府采购法》第五十六条和《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第二项的规定，驳回其投诉，适用法律正确，处理适当。2、被告行政处理过程中，依法接受并审核当事人的申辩，对资料和书面说明进行了审查，行使调查权，依法作出处理决定，并将处理决定书送达双方当事人及中标供应商，决定书已告知投诉人申请复议和起诉的权限和期限，处理决定符合法定程序。综上所述，被告认为，采购代理机构的招标活动程序合法，结果公平公正，符合法律法规和招标文件的要求，《决定书》认定事实清楚，符合法律程序，适用法律正确，处理适当，原告起诉的理由不能成立，请求法院维持东财采（2013）1号《田东县财政局政府采购投诉处理决定书》，驳回原告的诉讼请求。
第三人广西信永工程咨询有限责任公司辩称：一、我公司认为被告田东县财政局作出的东财采（2013）1号《田东县财政局政府采购投诉处理决定书》（以下简称决定书）认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，原告起诉的理由不成立，请求法院驳回原告的诉讼请求，维持《田东县财政局政府采购投诉处理决定书》。主要理由如下：1、我公司是依法成立，具有独立法人资格，并具备政府采购甲级资格的政府采购代理机构。我公司于2013年3月11日受田东县教育局的委托，对2011、2012年农村义务教育学校食堂改告项目设备采购（项目编号：GXBSZC2013-G1-2058-XY）项目进行公开招标采购，该采购项目资金来源已落实，并严格按照政府采购相关程序要求办理了政府采购申报备案手续，具备开标条件。2、我公司在代理过程中严格按照《广西壮族自治区政府采购供应商质疑处理办法》（桂财采（2006）11号）规定的程序和时限处理有关供应商的质疑答复。3、根据发布的采购公告，明确投标人的资格要求：“必须为国内注册，经营范围涵盖生产、制造或销售厨房设备，并具备独立法人资格的供应商”。开标后，评标委员在检察机关、财政部门、采购单位的监督下对所有投标人包括复议申请人及永康市三方工贸有限公司（以下简称三方公司）的投标资格，已经按照法律法规的规定和招标文件的规定进行初审。三方公司于2004年3月25日在永康市工商行政管理局登记注册，注册号：330784000022228，注册资本1008万元，经营范围：户外休闲用品、行李架、烧烤炉、学校用具、办公家具（不含木竹制品）、不锈钢制品造、加工、销售；家用电器；货物及技术进出口业务。三方公司出具了永康市工商行政管理局出具的“关于永康市三方工贸有限公司经营范围情况的说明”，永康市工商行政管理局确认不锈钢制品的经营范围包括生产不锈钢厨具，根据《2011国民经济行业分类》和代码表，金属制日用品制造业（338中类）包涵金属制厨房用器具制造（3381小类）、金属制餐具和器皿制造（3382小类）不锈钢制品属于金属制品，不锈钢制品已涵盖了不锈钢厨具或厨房设备，招标公告要求的是经营范围涵盖而不是注明生产、制造或销售厨具或厨房设备，因此评审委员会认可三方公司具备投标人资格。被告田东县财政局依法行使职责，对原告投诉的事项进行处理，处理决定合法，应依法予以维持。第三人永康市三方工贸有限公司辩称，第三人永康市三方工贸有限公司投标2011年、2012年农村义务教育学校食堂改造项目设备，中标结果应当受到法律保护。本案涉及的招标公告强调投标人必须具备：经营范围涵盖生产、制造或销售厨房设图示，并出具独立法人资格的供应商。第三人具有投标资格：一是具有独立法人的公司，第三人于2004年3月25日在永康市工商行政管理局登记注册，注册资本1008万元。二是具有生产经营能力。第三人经营范围为：户外休闲用品、行李架、烧烤炉、学校用具、办公家具（不含木竹制品）、不锈钢制品造、加工、销售；家用电器；货物及技术进出口业务。永康市工商行政管理局在复函中确认不锈钢制品的经营范围包括生产不锈钢厨具，根据《2011国民经济行业分类》和代码表，金属制日用品制造业（338中类）包涵金属制厨房用器具制造（3381小类）、金属制餐具和器皿制造（3382小类）不锈钢制品属于金属制品，不锈钢制品已涵盖了不锈钢厨具或厨房设备，该招标公告要求的是经营范围涵盖而不是专门注明生产、制造或销售厨具或厨房设备，因此评审委员会认可三方公司具备投标人资格，准许进入评标程序适当。三是公司属小型企业。根据招标公告的《评标标准和评标方法》，按照投标人的企业类型，对小型和微型企业投标人的报价给予6%的扣除，扣除后的价格为投标人的评标价格，是否属小型或微型企业，以工信部门提供的证明材料为主。该项规定已公布，第三人提交的“中小企业声明书”声明三方公司属小型企业，永康市石柱镇政府及永康市经济和信息化局盖章确认，符合招标文件的要求，三方公司报价为8988240元，扣除6%后报价为8448945.60元，该报价为投标人中最低，原告只是一家注册资金为100万元的企业，由于其出具的“中小企业声明函”无工信部门的确认，该声明不符合招村文件规定的以工信部门提供的证明为主，属无效，无折扣优惠。综上所述，第三人认为，该招法活动事实清楚，程序合法，结果公平公正，符合法律法规规定和招标文件要求，应当依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据材料及法律、法规及规章依据作如下确认，对被告提供的证据，第三人均无异议。原告除了三方公司的企业法人营业执照和2012年5月12日永康市工商局“关于‘永康市三方工贸有限公司’经营范围情况的说明”及2011年国民经济行业分类注释外，原告对其他证据和依据无异议，原告对三方公司的企业法人营业执照，认为是在参加投标时没有厨房用具专项，到了2013年5月的更新营业执照时才加进厨房用具项目，对永康市工商局的说明超越职权范围，工商局作为管理机关无权作出司法解释，对2011年国民经济企业分类注释说是金属类，不是不锈钢，上述三份证据不能作为定案的依据。本院经审核三方公司在参加投标时的2004年核发的营业执照虽然没有很具体的列有厨房用具，已经列有不锈钢制品制造，这一项完全可以说明该公司可以对不锈钢产品进行制造加工不受厨房用具限制。而事实上，在2012年8月8日三方公司持有的《中华人民共和国海关进出口货物收发货人报关注册登记证书》上，就已经设有厨房用具这一项目。原告认为永康市工商局的《复函》不能作为司法解释，工商局无权作出司法解释，本院认为，这个说明，不是司法解释，而是一种对经营者范围的补充说明，没有违反法律规定和损害他人利益，是其管理工作的职权范围。而对2011年国民经济行业分类注释，是有权威机关国家统计局作出的一种行业性解释。为此，本院认为，该三份证据与具有着关联性和其合法，本案予以确认。可以作为本案的证据使用。对于被告提供的作出具体行政行为的法律、法规和规章条款的依据，原告及第三人均无异议。被告以及第三人对原告提供的证据认为以被告提供的证据相一致，无异议。可以作为本案的定案依据。
经审理查明，广西信永公司受田东县教育局的委托，对2011、2012年农村义务教育学校食堂改造项目的进行公开招标。并通过政府网发布公开招标。招标信息发布后，共计有原告、第三人三方公司以永康市宝红工贸有限公司，百色市旭光工贸有限公司、南宁市高厨士厨具有限公司，南宁市健雄厨房设备有限公司、南宁冠泰电了科技有限公司等七家公司参加投标。2013年4月3日在田东县政府采购管理办公室、田东县人民检察院、田东县财政局的监督下，从百色市评标专家库随机抽取4名专家以及业主代表组成评标小组、对6家招标人递交的投标文件，投标资格、报价等进行综合评分，最后确认三方公司中标，原告作为中标候选人。开标确认后，景之丰公司以三方公司的经营范围不符合投标人资格和三方公司的报价以及质量保期低于景之丰公司，为何不中标为由于2013年4月10日向信永公司提出质疑函，信永公司于2013年4月23日对原告的质疑作出质疑答复函。2013年5月2日原告向被告提出中标人“永康市三方工贸有限公司”不具备投标资格，应取消其中标资格投诉书。被告在收到原告的投诉书于2013年5月10日向浙江省永康市工商行政管理局发出东财函（2013）6号关于《要求确认永康市三方工贸有限公司经营范围的函》，2013年5月17日，永康市工商行政管理局以永工商函（2013）9号函予以复函。2013年5月30日被告对原告的投诉作出东财采（2013）1号《政府采购投诉处理决定书》。原告不服，在期限内向田东县人民政府提出行政复议，田东县人民政府于2013年8月26日作出东政复决字（2013）3号《行政复议决定书》，原告收到决定后，于2013年9月9日向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告田东县财政局根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条、第五十六条、《政府采购供应商投诉处理办法》第三条的规定，依法享有对本辖区内政府采购活动的监督和依法受理和处理供应商投诉的法定职责。原告在参与2011、2012年农村义务教育学校食堂改造项目的政府采购招标活动，因对中标人三方公司的投标资格有异议，依据《中华人民共和国政府采购法》第54条的规定，向采购人委托的采购代理机构信永公司提出质疑，景之丰公司在接到信永公司的质疑答复函后，认为信永公司的答复不满意，遂向田东县财政局投诉，被告在受理投诉后，依程序在法规规定的时间内作出了投诉处理决定书。被告作出的东财采（2013）1号《政府采购投诉处理决定书》程序合法。对于原告提出的三方公司是否具备投标资格人的质疑意见，被告在受理原告的投诉后，对原告和第三人三方公司提供的相关材料及永康市工商管理局的复函进行书面审查后，认为三方公司是在浙江省永康市工商行政管理局注册的一个合法公司，其经营范围包括“不锈钢制品制造、加工、销售”的项目，这个不锈钢制品制造、加工、销售项目就包涵不锈钢厨具的制造、加工、销售。因此认定三方公司经营范围符合报投标的条件，具有投标资格。而且该项目的招标活动均按照《政府采购货物和服务招标标准管理办法》依规进行。遵循公平、公正、科学、择优的原则和在检察机关、财政部门和采购单位的监督下，评委以招标文件为依据认定三方公司有投标的资格，然后独立评分、按综合评分确定三方公司中标，被告依据这个事实认为原告的投诉缺乏事实依据，作出了驳回原告投诉的《政府采购投诉处理决定书》。被告作出的投诉处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合理。至于原告在诉讼中提出的“永康市工商局的函违法”的诉讼意见，依法律法规规定，工商行政管理部门不具司法解释权，但永康市工商行政管理局给被告的复函中，只是作了不锈钢制品制造、加工、销售就包涵不锈钢厨具的经营范围的说明，同时从2011年《国民经济行业分类注释》的代码为338-3383项，就明确了“金属厨用器具制造的范畴。这个注释属专业性解释，具有权威性，所以原告的诉讼意见缺乏科学和事实依据。故原告要求撤销被告田东县财政局的东财采（2013）1号《政府采购投诉处理决定书》的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告南宁市景之丰厨具有限公司提出撤销田东县财政局作出的东财采（2013）1号《政府采购投诉处理决定书》的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告南宁市景之丰厨具有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或者直接向百色市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于百色市中级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费（数额视当事人提出的上诉请求数额确定）。户名：待结算财政款项──法院诉讼费专户，帐号：605101012001397，开户行：农行百色分行营业部。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 林 敏
审 判 员 黄承产
人民陪审员 梁 焕
二〇一三年十一月六日
书 记 员 覃 斌