浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙杭行终字第182号
上诉人（原审原告）卢德坚。
被上诉人（原审被告）杭州市上城区人力资源和社会保障局，住所地杭州市上城区缸儿巷15号。
法定代表人方本成，局长。
委托代理人童晨红、郭力。
上诉人卢德坚为与被上诉人杭州市上城区人力资源和社会保障局（以下简称上城区人社局）社会保障行政答复一案，不服杭州市上城区人民法院（2014）杭上行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月9日受理后，依法组成合议庭，并于2014年5月26日公开开庭审理了本案。上诉人卢德坚，被上诉人上城区人社局的委托代理人童晨红、郭力到庭参加诉讼。
2013年12月5日，上城区人社局对卢德坚作出上人社信答字（2013）18号《信访事项答复意见书》，就2013年12月2日卢德坚向该局反映的要求落实其连续工龄视同缴费年限政策的信访事项，根据卢德坚的主要诉求及调查核实情况，处理答复如下：根据浙劳险（1995）221号文件规定，职工由于违反劳动纪律被除名的，其连续工龄和缴费年限按下列办法处理：①在实行职工个人缴纳基本养老保险制度之前被除名的，从重新参加工作之日起计算连续工龄。②在实行职工个人缴纳基本养老保险制度之后被除名的，除名职工个人缴纳养老保险费的时间，可与重新参加工作后的工作年限合并计算为连续工龄，其实际缴费年限也可以合并计算。根据此规定，你除名前的工龄不能计算为视作缴费年限。
原审原告卢德坚起诉称，2013年3月，其为办理退休证，花了7万余元买回了22年的工龄，但领取退休证时，发现自己除名之前的连续工龄计算有误。为此，向上城区人民政府和上城区人社局上访，但上城区人社局的复函上人社信答字（2013）18号却只字不提国家文件，只说浙江省浙劳险（1995）221号文件。卢德坚认为不执行国家文件的行为，是行政不作为。请求：1、撤销上城区人社局于2013年12月5日作出的上人社信答字（2013）18号信访答复意见；2、本案的诉讼费由上城区人社局承担。
原审法院认定事实如下：2013年12月2日，卢德坚到上城区人社局处信访，要求落实其连续工龄视同缴费年限政策的事项。上城区人社局于同年12月5日作出上人社信答字（2013）18号《信访事项答复意见书》并送达卢德坚。卢德坚不服，向杭州市人力资源和社会保障局申请行政复议。该局于2014年2月13日作出杭人社行复决字（2013）24号行政复议决定书，维持上城区人社局于2013年12月5日作出的信访答复意见。卢德坚仍不服，提起行政诉讼。另查明，卢德坚于1970年10月在浙江建设兵团工作。1976年6月招工进入康华洗染店工作。1982年11月调入杭州摩登洗染店工作。1992年卢德坚擅自外出做工，旷工41天，店领导多次做其思想工作无效。同年9月2日杭州市饮食服务公司作出了杭饮服劳字第（92）69号《关于对卢德坚作除名处理的批复》，决定对卢德坚作除名处理。再查明，卢德坚经上城区人社局对其工龄等予以审核认定后于2013年9月起退休并领取了职工退休证。
原审法院认为，关于本案的第一个争议焦点：上城区人社局于2013年12月5日作出《信访事项答复意见书》是否是一个可诉的具体行政行为。根据国务院《信访条例》及相关法律法规的规定，各级行政机关不仅具有对属于其职责范围的信访事项进行处理的职权，同时具有相应的行政管理职权。因此，行政机关为履行行政管理职能而作出的信访答复，有可能影响到行政管理相对人的权利义务，即可能具有行政行为的性质，其是否具有可诉性，必须根据具体的信访答复的性质来确定。根据《浙江省职工基本养老保险条例》第六条第一款规定，县级以上劳动保障行政部门主管本行政区域内职工基本养老保险工作。故本案上城区人社局，除具有依据《信访条例》负责处理相应信访事项的职能外，还具有上述条例赋予的主管本行政区域内职工基本养老保险工作的法定职责。由此，对于本案第一个争点的判定，关键在于上城区人社局作出的答复是否是履行行政管理职责的行为，及该信访答复内容是否对当事人权利义务产生实际影响。本案中，卢德坚在2013年9月办理退休手续时，上城区人社局已经对其工龄以及能否视同缴费年限问题作出行政确认。卢德坚后于同年12月2日以信件形式要求上城区人社局落实其连续工龄视同缴费年限政策，实质是对上城区人社局已作出的工龄认定有异议要求重新认定，可以视为要求行政机关履行法定职责的申请。而对职工工龄进行审核认定，是基本养老保险工作的内容之一，属于作为劳动保障行政部门的上城区人社局的法定职责。且上城区人社局作出的信访事项答复意见为：“你除名前的工龄不能计算为视作缴费年限”，应当说是没有支持卢德坚的请求和主张，是否定性的答复意见，该答复已经对卢德坚的权利义务产生了实际影响，已不同于一般的处理信访行为，应属于可诉的具体行政行为，故属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，对上城区人社局认为本案不属于人民法院行政诉讼受案范围的抗辩意见不予采纳。关于本案的第二个争议焦点：上城区人社局作出上人社信答字（2013）18号《信访事项答复意见书》是否合法。本案中，因卢德坚向上城区人社局提出的申请事项属于上城区人社局已作出的行政确认行为已经处理的范围，实质上是对该行政确认行为合法性的争议，卢德坚可以通过法定救济途径解决。上城区人社局在收到卢德坚的信访投诉后，经调查核实，已及时作出书面答复并送达卢德坚，履行了相应的法定职责，亦无不当。综上，卢德坚起诉要求撤销上城区人社局作出上人社信答字（2013）18号信访答复意见的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决驳回卢德坚的诉讼请求。案件受理费50元，由卢德坚负担。
宣判后，卢德坚不服，向本院上诉称：1、我在2013年办理退休手续时，被上诉人却以“因除名”为理由，说我原有的21年零6个月连续工龄“按规定”不能计算为连续工龄，也不能视同缴费年限。在此情况下，我为了拿到退休证和养老金，就按照被上诉人所谓的“通知”，让我以21年零6个月不能计算连续工龄的工作年限为依据，一次性向社保机构缴纳养老费7万余元（不含医保费），我就借了钱，缴纳了这笔巨额养老费，才拿到了退休证，才可领取以22年缴费年限计算出来的养老金。此后，我还想要享受医保，被上诉人又要我再“一次性缴纳5万余元医保费”。这样一来，我前后要缴纳12余万元社保费。我感到吃惊又吃亏，就要寻找为什么遭受非难的法理所在。2、我原来在杭州市饮食服务公司下属的杭州摩登洗染店工作，加上上山下乡，工作年限长达22年，在社会保障制度建立之前，劳动部门对我这22年的工作年限，称之为连续工龄即本企业工龄。1994年，劳动部劳办发（1994）376号文件明文规定：由于违反劳动纪律受到除名处理的职工，除名前的连续工龄与重新就业后的工作时间，可以合并计算为连续工龄。这个文件论证了被上诉人的行政行为涉嫌违反实事求是原则，且违规。被上诉人所说的“因除名”而“不能计算连续工龄”违法规定，却找不出任何国家权威机关的依据。3、2013年12月2日，我向杭州市上城区政府信访局、向杭州市人社局信访，均要求被上诉人按照1994年国家劳办发（1994）376号文件精神办事，落实本人连续工龄视同缴费年限政策。但是，得到被上诉人的答复均是否定的。4、一审法院没有以我出示的劳办发（1994）376号文件作为主要依据审理本案，而是回避了这个唯一争议焦点，轻率地对该案作出了被上诉人“履行了相应的法定职责”错误判断。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉答复意见，责令被上诉人按照劳动部劳办发（1994）376号文件之规定办理，落实上诉人视同缴费年限政策。一、二审诉讼费均由被上诉人承担。
被上诉人上城区人社局答辩称：1、一审法院认定事实清楚，这一事实上诉人也是确认的。2、根据浙劳险（1995）221号文件第二条的规定：职工由于违反劳动纪律被除名的，其连续工龄和缴费年限按下列办法处理：在实行职工个人缴纳基本养老保险费制度之前被除名的，从重新参加工作之日起计算连续工龄；在实行职工个人缴纳基本养老保险费制度后被除名的，除名职工个人缴纳养老保险费的时间，可与重新参加工作后的工作年限合并计算为连续工龄，其实际缴费年限也可以合并计算。杭州市实行职工个人缴纳养老保险费的时间为1992年4月1日。据此，上诉人1992年4月1日之前的工龄不能计算为连续工龄。3、劳办发（1994）376号复函未规定计算连续工龄的起始时间，即并未提及计算连续工龄的溯及力问题。根据劳动部办公厅对广州市劳动局作出《关于除名职工重新参加工作后工龄计算有关问题的请示的复函》（劳办发（1995）104号）第三条规定，关于除名职工连续工龄计算时效的溯及力问题，应从各地实行职工个人缴纳养老保险费的时间，作为除名职工计算连续工龄的起始时间。被上诉人认为，（1995）104号复函对（1994）376号复函关于除名职工计算连续工龄起始时间作出了明确规定，是对（1994）376号复函的补充，明确除名职工计算连续工龄的起始时间为各地实行职工个人缴纳养老保险费的时间（杭州是1992年4月1日起）。浙劳险（1995）221号是在劳办发（1995）104号复函之后作出的规范性法律文件，而且二者关于除名职工计算连续工龄的起始时间的规定是一致的。被上诉人对上诉人适用浙劳险（1995）221号并无不当。4、上诉人于2013年12月2日提出信访，被上诉人于2013年12月5日作出上人社信答字（2013）18号《信访事项答复意见书》并于次日直接送达上诉人，是符合《信访条例》的相关规定。综上所述，一审法院所作出的判决并无不当，上诉人上诉的理由不能成立应予驳回。
二审庭审中，各方以原审法院认定事实是否清楚、适用法律是否正确为争议焦点展开了质证与辩论，质证辩论意见与上述意见相同。
经审查，原审对证据的采信符合法律规定，根据采信的证据以及当事人庭审中的陈述，本院对原审认定的事实予以确认。根据庭审中双方当事人的陈述，二审另查明，卢德坚于2013年9月办理退休手续时，上城区人社局已经告知其因除名不能计算为连续工龄，卢德坚系一次性补缴养老保险费后才领取退休证。
本院认为，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，卢德坚于2013年9月办理退休手续时，上城区人社局已经告知其因除名不能计算为连续工龄，卢德坚系一次性补缴养老保险费后才领取退休证。也就是说其在办理退休手续的过程中已经知道上城区人社局关于其工龄的认定意见，其是在之后办理医保相关手续时对该认定意见产生不满，遂向上城区人社局提出信访。上城区人社局于2013年12月5日对卢德坚作出上人社信答字（2013）18号《信访事项答复意见书》，只是将其之前作出的认定意见再次向卢德坚告知，系对原认定意见的重复，没有为卢德坚设定新的权利或义务，对卢德坚的权利义务不产生实际影响，故不属于行政诉讼的受案范围。卢德坚若对上城区人社局认定其因除名不能计算为连续工龄不服，应直接以上城区人社局在其退休过程中作出的认定作为诉讼对象。一审判决认定事实基本清楚，但针对本案作出实体判决存在不当，依法应予撤销。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销杭州市上城区人民法院（2014）杭上行初字第29号行政判决；
二、驳回卢德坚的起诉。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 李希芝
二〇一四年六月三十日
书 记 员 汪金枝