内蒙古自治区磴口县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）磴行初字第3号
原告段金平，男，19XX年XX月XX日出生，现住内蒙古巴彦淖尔市磴口县。
委托代理人杨俊生，系内蒙古日恒律师事务所律师。
被告磴口县人民政府。
法定代表人樊文，系该县县长。
委托代理人王海燕，系磴口县政府法制办工作人员。
委托代理人玉华，系磴口县农牧业局经管站工作人员。
第三人紫栓栓，男，19XX年X月XX日出生，现住内蒙古巴彦淖尔市。
原告段金平诉被告磴口县人民政府、第三人紫栓栓土地行政确认一案向本院提起诉讼。本院于2014年2月11日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月28日公开开庭进行了审理。原告段金平及其委托代理人杨俊生，被告磴口县人民政府委托代理人王海燕、玉华，第三人紫栓栓均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
磴口县人民政府2005年向第三人紫栓栓颁发合同编号为31号《草原承包经营权证》。该证承包草场基本情况登记中载明了发包方与承包方分别系包勒浩特嘎查和紫栓栓，以及承包草牧场面积为2839.96亩和承包期限30年等内容，填写落款时间为1998年5月30日。磴口县农牧业承包合同管理办公室于2005年11月20日核发此证。
被告磴口县人民政府在法定期限内向法庭提供以下证据。第一组证据：1、包勒浩特嘎查与紫栓栓签订的《草牧场承包合同书》并附草牧场承包示意图。1998年5月30日，沙金苏木包勒浩特嘎查将2839.96亩放牧场发包给第三人紫栓栓经营使用，承包期30年。2、31号草原承包经营权证。该证中载明自1998年5月30日，发包方包勒浩特嘎查将2839.96亩放牧场发包给第三人紫栓栓经营，承包期限30年。被告意在证实其依据上述已生效的《草牧场承包合同》和《农村土地承包法》的相关规定向第三人颁发《草牧场承包经营权证》，颁证程序、内容、主体合法。第二组证据：磴口县“双权一制”牧户审核表。该表填有牧户主紫栓栓、承包草场面积2839.96亩及经营权证号码为31号等内容，经包勒浩特嘎查委员会、沙金套海苏木政府、畜牧业局审核并加盖印章。被告意在证实第三人持有的《草牧场承包合同书》与《草原承包经营权证》于2011年均已通过嘎查委员会、苏木政府、农牧业局审核且登记备案。第三组证据：1、磴口县人民政府磴政字（20XX）X2号《关于沙区草牧场审验核发有关权证的通知文件》并附相关政策、法律、法规依据。该通知就开展审验核发沙区有关权证的总体原则、具体要求以及执行该项工作的法律、政策依据等内容予以通知，要求中表述了鉴于一轮草牧场经营责任制于1998年早已到期，根据有关法规，所有涉及草牧场承包经营权证，需要重新审验核发，凡未经审验核发的所有沙区草牧场有关证件一律作废并收回等内容。2、公告。2006年3月22日，磴口县人民政府就磴政字（20XX）X2号文件的具体要求内容予以公告。3、磴口县畜牧局2006年3月16日“关于撤销原磴口县小关井苏木牧民叶某某等的草原承包经营权证书的公告”。该公告就1985年以来颁发的未经沙金苏木政府认定，畜牧局备案的，所有沙区草牧场有关权证，一律属无效的证件，公告作废。被告意在证实：第一、原告持有的《草原承包经营权证》未在县农牧业局审核备案。属于我县已经公告作废的无效证件；第二、原告的《草原承包经营权证》是已经作废的证件，不可能与第三人持有的31号《草原承包经营权证》重叠。第四组证据：1、磴口县“双权一制”牧户审核表。该表填写牧户主为段某甲，承包草场面积为3400亩，经营权证号码003号，时任法定代表人签字并由畜牧业局审核备案、加盖印章。2、003号草原承包经营权证。该证载明1998年5月30日巴音毛道嘎查将草牧场3400亩承包给段某甲经营，承包期限30年。2005年12月30日经磴口县农牧业承包合同管理办公室核发。3、沙金苏木草牧场承包示意图。该图标明了草牧场位置。4、磴口县“双权一制”牧户审核表。该表填写牧户主为段金平、草牧场编号为34号，草牧场面积为3960亩，经包勒浩特嘎查委员会、磴口县畜牧业局审核并加盖印章。5、草牧场承包合同书及草牧场承包示意图。包勒浩特嘎查将草牧场3960亩发包给段金平，承包期30年。被告意在证实：第一、原告在沙金苏木有以自己名义承包的34号草场，该编号草牧场位于包勒浩特嘎查。原告之孙段某甲承包的3号草场里也有段金平的份额，该编号草牧场位于巴音毛道嘎查。上述草场已经过相关部门审核验收，除此之外，原告不再拥有任何草场的承包经营权；第二、沙金苏木草场示意图，完全可以判断出原告及其孙段某甲的34号、3号草场与第三人的草场并不相邻，因此，不可能存在重叠；第三、原告段金平对磴口县草牧场承包经营权审验备案一事是知情的。
原告发表如下质证意见：原告对第一组证据中的1、2号证据不予认可，认为第一组证据存在严重违法。第一、合同是伪造的，第三人所承包的土地与包勒浩特嘎查没有关系，合同也没有四至界线和草牧场名称，且合同签订时，包勒浩特嘎查是属于小观井苏木辖区，但合同中的签章是沙金苏木；第二、原告认为，颁证机关就假合同没有严格审查，应该在发包方一栏内盖章签字才视为有效；第三，经营权证应填写具体经营使用的面积、四至界线。原告认为第二组证据“双权一制”牧户审核表不符合本案的客观事实，因为第三人承包的土地和核查的地方非同一处。原告对于第三组证据认为：首先、磴政字（20XX）X2号文件及公告严重违反《内蒙古自治区草原管理条例》第4条、12条、《草原法》第12条的规定；其次、颁发经营权证主要的依据是承包合同，二轮土地承包时巴音毛道嘎查与段金平所签订的合同是民事法律行为，政府部门无权调整，且调整的前提条件是村民大会三分之二村民通过，并报合同主管部门批准；其三、合同不存在作废，只有人民法院或者经过仲裁程序来确认无效。原告对第四组证据认为：第一、就段某甲“双权一制”审核表及经营权证的真实性无异议，对举证意图均不认可，称2005年，段某甲时年6岁，不能做为承包主体，因此不生效，是政府审核不认真；第二、原告段金平的草牧场承包合同书和牧户审核表合法有效，是经过审验的，被告不能以审验证件的程序来变更合同；第三、对沙金苏木草场示意图真实性无异议，但不认可举证意图，述称第三人紫栓栓实际承包地属巴音乌拉哈格那乌素，争议的土地属巴音毛道包道格乌素，而发包方是包勒浩特嘎查。
第三人对被告出示的证据本身及举证意图均予以认可。
原告诉称：原告系磴口县沙金苏木的牧民，1985年牧区实行草牧场承包时，原告就承包了沙金苏木保尔浩特嘎查的30000亩草牧场，并由磴口县政府给原告颁发草牧场使用证。1992年成立小观井苏木，新建了巴音毛道嘎查，原告承包的草牧场随之归属了巴音毛道嘎查，原告也随之成为巴音毛道嘎查牧民。98年在二轮承包时原告延续承包了一轮承包的30000亩草牧场，并与巴音毛道嘎查签订了书面集体土地承包合同，按承包合同约定，其中原告承包包道格乌素10000亩草牧场，四至界线为东至饲料地，南至哈腾界，西至巴音乌拉界，北至前进五队。合同签定后由磴口县人民政府向原告颁发了《草原承包经营权证》。2005年第三人紫栓栓将户口迁入巴音毛道嘎查，被告根据第三人紫栓栓持有的既未填写承包草牧场名称，也未填写承包草牧场的四至界线，只填写了面积2893.96亩且预先盖章签字的格式合同，于2005年11月20日在原告承包的包道格乌素草牧场范围内重复向第三人紫栓栓发放了《草牧场承包经营权证》，原告认为被告的颁证行为程序违法，重复发证行政行为错误。故诉至本院，请求依法撤销被告颁发给第三人紫栓栓的《草原承包经营权证》并承担本案诉讼费用。
原告向法庭提交如下证据：1、草牧场承包合同书（紫栓栓）附草牧场承包示意图。内容与被告提交的第一组证据中1号证据一致。原告意在证实：政府颁证行为违法。理由：第一、包勒浩特嘎查不具备发包的主体资格，且第三人亦称此草场属巴音毛道嘎查；第二、该合同只有发包草牧场的面积，没有具体地址、名称、四至界线，所以不能说明所承包土地的地理位置；第三，合同的落款时间是98年，并加盖沙金苏木印章，但98年应加盖小观井苏木印章。2、31号草原承包经营权证。与被告提交第一组证据的2号证据内容一致。原告意在证实被告的颁证行为严重违法。理由如下：（1）、颁证时间不严肃，证中登记98年5月30日由磴口县人民政府颁发，但承包草场附着物登记表中填写05年11月20日核发；（2）、核发该证没有合法依据；（3）、被告向紫栓栓颁发的《草原承包经营权证》没有发包方盖章及四至界限、名称等，存在严重的瑕疵；（4）、对发包方是包勒浩特嘎查，被告没有进行严格的审查。3、一轮草牧场使用证复印件。1985年，磴口县沙金套海苏木保尔浩特嘎查将草牧场固定给第二合作社段金平户经营使用。原告意在证实：一轮土地承包时原告承包了包勒浩特嘎查的包都格乌素10000亩、沙勒布仑10000亩、依坑库联10000亩，共计30000亩草牧场。4、磴党办督发［19XX］X4号、X5号文件。中共磴口县委办督查室向盟委办督查室就贯彻落实盟委扩大会议精神及二轮土地延包工作进展情况提交的报告。原告意在证实二轮土地承包是一轮土地承包的延续。5、集体土地承包合同。1998年1月1日，巴音毛道嘎查将包道格乌素10000亩、沙力布龙10000亩、一坑库联10000亩、共计30000亩草地承包给段金平经营，承包期限30年。原告意在证实根据上述X4号、X5号文件精神，段金平延续承包了巴音毛道嘎查30000亩草牧场，进而证明原告对已经登记的30000亩草牧场享有经营权的事实。6、草原承包经营权证。1998年小关井苏木巴音毛道嘎查将包力格乌素10000亩、沙力布龙的10000亩、一坑库联10000亩，共计30000亩放牧场发包给段金平，承包期限30年。原告意在证实自己对已经登记的30000亩草牧场享有经营权的事实。7、2000年4月11日巴盟土地管理局磴口分局证明。证明依照相关法律规定，2000年3月7日磴口县草原站、草原监理站已出具证明，证明了小观井苏木巴音毛道嘎查具有草场的所有权及发包权，土地局同意此意见的内容。原告意在证实在二轮土地承包时，巴音毛道嘎查对原告承包30000亩草牧场有发包权，原告经营草牧场合理合法。8、沙金苏木包勒浩特嘎查及孟根某某证明一份。证明1985年、1998年包勒浩特嘎查未给紫栓栓划分过草牧场。原告意在证实包勒浩特嘎查一、二轮土地承包时从未给第三人划拨过草牧场。9、包勒浩特嘎查与段金平签订的草牧场承包合同书并附草牧场承包示意图。包勒浩特嘎查将沙力布龙、依坑库仑草牧场3960亩自1998年5月30日起至2028年5月30日止发包给段金平经营。10、合同编号34号草原承包经营权证合同书。沙金苏木包勒浩特嘎查将草场3960亩发包给段金平经营，承包期限30年，并于2005年11月20日经磴口县农牧业承包合同管理办公室核发。11、萨某某与巴音毛道嘎查签订的草牧场承包合同书附草牧场承包示意图。合同就萨仁花承包巴音毛道嘎查草牧场的亩数及承包期限等内容进行约定。12、合同编号0X1号草原承包经营权证。巴音毛道嘎查将包道格乌素3427亩草牧场发包给萨某某，承包期限30年。13、0X1号退牧还草证。该证就萨某某退牧还草的基本情况、补助款领取情况等进行登记。9至13号证据原告意在证实：（1）、原告在98年二轮土地承包时既有合同又有经营权证，第三人在2005年审验之前没有经营权证和合同。（2）、原告的合同和经营权证在2005年以前全部经过审验，并非无效合同。14、（20XX）巴民四终字第X4号民事判决书。原告意在证实：以该判决书中认定“1998年元月一日，原告段金平与磴口县小关井苏木巴音毛道嘎查签订的集体土地承包合同及由磴口县人民政府颁发的草原承包经营权证为合法、有效”的内容而确认其所持经营权证和承包合同是不容质疑的。15、萨某某草牧场承包示意图。证明该草牧场的位置。原告意在证明萨某某承包的草牧场在包道格乌素草场内，在草原承包整体示意图中编为1号，即本案争议的土地。16、磴口县公安局沙金派出所出具第三人紫栓栓户籍证明。原告意在证实：第三人于2005年5月15日落户巴音毛道嘎查，之前不属于巴音毛道嘎查的村民，所以在二轮土地承包时不可以承包巴音毛道嘎查的草牧场。17、各嘎查行政区域界线图。证明各嘎查之间的界线位置。原告意在证实：巴音毛道嘎查、巴音乌拉嘎查、包勒浩特嘎查行政区域分界线，同时也证实哈格那乌素属于巴音乌拉嘎查。
被告对原告提交证据发表如下质证意见：对1、2号证据的真实性没有异议，但不认可原告的举证意图。被告认为：1号证据是发包方包勒浩特嘎查与紫栓栓自愿订立，至于合同是否无效和可撤销非本案的焦点，也不是行政诉讼所能解决的；2号证据的发证时间不符是为了与二轮土地承包期间吻合，因此，在05年颁证时将时间提前到了98年，且颁证依据的是紫栓栓与包勒浩特嘎查签订承包合同书及农村土地承包法的相关规定。同时认为，该承包经营权证上没有发包方的签章、名称等，不是证件无效或可撤销的法定要件，承包合同是否违法，应当进行民事诉讼。对3号证据真实性和举证意图不认可，理由如下：第一、证据未提供原件，即使是真实的，也只能证明在一轮期间有经营使用权；第二、四至界线不清，无法证明与第三人持有的证件重叠。对4号证据的真实性和举证意图不认可，认为该证据仅能证明二轮延续一轮的政策精神，而不能证明原告继续享有一轮土地的经营权。对5、6号证据的真实性、合法性和举证意图均不认可。理由：第一、磴口县政府颁发的承包经营权证与之匹配的草原承包合同书是由巴彦淖尔盟行政公署印制的黄皮合同，并不是原告出示的合同文本；第二、原告所持30000亩草原的承包经营权证，未经嘎查委员会、苏木政府和农牧业局双权一制审核，也未经备案登记，是县政府公告作废的证件。对7号证据的真实性和举证意图均不认可。第一、根据农村土地承包法的规定，县级以上农业、林业主管部门负责本行政区域内的农村土地承包工作，土地局没有该权限；第二、证明内容与事实不符，2000年磴口县还没有成立草原监理站；第三、依证明内容所述巴音毛道嘎查有发包权，也不能证明原告持有30000亩草原的承包经营权证是合法有效的。因此，不能证明与第三人所持经营权证重叠。对8号证据的真实性和举证意图不认可。第一，该份证明至少有三种笔迹，也就是写证明的人以及签字的人分别属于三个人；第二、该证明虽然也加盖了包勒浩特嘎查的公章，但是与农牧业局2011牧户审核表确认内容相矛盾。紫栓栓的双权一制牧户审核表已经法定代表人刘某某签字和嘎查委员会盖章，并经苏木政府认可。对9、10号证据的真实性和合法性予以认可，但对举证意图不认可，认为该草场与第三人承包草牧场的位置都不相邻，不存在重叠。对11、12、13号证据不认可，称此证据与本案无关。对14号证据真实性和合法性认可，但对举证意图不认可。理由如下：第一、该判决书未认定原告的草原承包经营权证是承包几号草场，故不能确认30000亩草原承包经营权是合法的；第二、判决书中明确，因政府的发证行为是一种具体的行政行为，一经做出，非经法定程序撤销之前其应是有效的，该内容可以看出政府是有权对非法颁发的承包经营权证行使撤销权。因此，依据2005年磴口县政府文件，可以认定原告持有的30000亩草场的承包经营权证无效。对15号证据真实性和举证意图不认可。第一、萨某某不是本案当事人，该证据与本案无关，不存在和第三人持有的经营权证相重叠。对16号证据不认可原告的举证意图，紫栓栓的户口没有迁入时间，并不能证明2005年紫栓栓不是该嘎查的村民。对17号证据的真实性和举证意图均不认可。
第三人发表如下质证意见：对1、2号证据同意被告的质证意见。理由如下：第一、政府填写的发证时间自己不清楚；第二、承包草牧场的四至界线、名称、面积在示意图中明确，且合同中有法定代表人的签字和政府印章；第三、哈格那乌素草场85年就属自己承包，后经一轮转二轮，二轮土地承包时四至界线比一轮规范、明确。对3号证据不认可，称该证中没有具体的亩数，只有四至界线，且在1985年包道格乌素属巴音乌拉嘎查的草牧场，包勒浩特嘎查无权利发包，段金平在一轮土地承包时属于包勒浩特嘎查的牧民无权承包。对4号证据不发表意见。对5、6号证据同意被告的质证意见，并称该证据系伪造的。对7号证据不予认可，认为土地局的该证明违法，其对牧民的草牧场没有发包权、管理权。对8号证据不认可，称2012年孟根某某已不是法定代表人。对9、10号证据认可，已表明与本案无关联性；对11、12、13号证据不认可，认为2005年原告系时任村长，按规定每户只能享受一份草牧场，萨某某不能享受。对14号证据有异议，如果涉及到原告34号草牧场承包合同生效，其他草牧场承包合同即不生效，并阐明98年二轮土地承包时未给沙区的牧民发过证。对15号证据同意被告的质证意见，认为萨某某承包草牧场违法，且与第三人所承包草牧场，并非同一处。对16号证据的真实性无异议，并认可2005年因其查不到户口，补办登记手续。对17号证据不认可，称哈格那乌素92年以前属巴音乌拉嘎查的，92年以后属小观井巴音毛道嘎查。
被告辩称：磴口县人民政府的颁证程序及内容均符合法律规定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。理由如下：一、磴口县人民政府为第三人紫栓栓颁发的《草牧场承包经营权证》是合法有效的。包勒浩特与紫栓栓于1998年（实际签订时间2005年）签订草牧场承包合同，该合同书经发包方包勒浩特嘎查盖章，嘎查法定代表人签字，经沙金苏木签字盖章认可。《农村土地承包法》第22条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。据此，草牧场承包合同书签订之日起，紫栓栓即拥有合法的草牧场承包经营权。依据《农村土地承包法》第23条：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定以及发包方包勒浩特嘎查和承包方紫栓栓签订的《草牧场承包合同书》，磴口县人民政府为紫栓栓颁发了《草牧场承包经营权证》，确认其草牧场承包经营权，该颁证行为的主体、颁证程序、内容均符合法律规定。二、原告段金平持有的《草原承包经营权证》未在县农牧业局登记备案，属于我县已经公告作废的无效《草原承包经营权证》。2005年沙金苏木巴音毛道嘎查落实“双权一制”草场承包工作，磴口县人民政府下发《关于沙区草牧场审验核发有关权证的通知》（磴政字［20XX］X2号），文件要求所有涉及草牧场承包经营权证需重新审验核发，凡未经审验核发的所有沙区草牧场有关权证，不履行复验程序的旧证一律作废。原告段金平持有的《草原承包经营权证》从未在县农牧业局进行登记备案，属于无效的《草原承包经营权证》，不存在与第三人紫栓栓持有的31号《草原承包经营权证》重叠的问题。
第三人述称：原告段金平提出撤销被告给第三人颁发的《草牧场经营权证》无事实、无依据，不合法、不合理。理由如下：第一、第三人一轮草牧场承包时就承包了巴音乌拉嘎查哈格那乌素的草牧场，并由巴彦淖尔盟行政公署和磴口县人民政府及沙金套海苏木、嘎查颁发了一轮草牧场证。92年，成立了磴口县小观井苏木政府，本人所住房屋土地在小关井苏木范围内，经政府部门协调，巴音乌拉嘎查部分牧民划给小观井苏木，户口也由小观井苏木派出所管理。1998年，部分牧民户口回到了巴音乌拉，在巴音乌拉划分了草牧场，但第三人户口迁到了小观井苏木，不在巴音乌拉嘎查，故第三人在巴音乌拉嘎查未划分到草牧场。2001年撤乡并镇，本人所在地属于沙金苏木巴音毛道嘎查三社。2005年沙金苏木政府根据上级指示精神，废除85年的草牧场证，持一轮草牧场证换发二轮草牧场证，第三人持有85年第一轮草牧场证，位置为哈格那乌素，于2005年换发了二轮草牧场证；第二、原告段金平所持的30000亩草牧场证本身无效；第三、原告98年与巴音毛道嘎查签订的30000亩的土地承包合同，第三人认为与本案无关。综上，请求政府部门、司法部门进行调查核实，维护第三人的合法权益。
第三人向法庭提交如下证据：1、紫栓栓的31号草牧场承包合同书和草原承包经营权证。与被告及原告提交的相同证据内容一致。第三人意在证实：自己持有证件中的草牧场与原告起诉的草牧场没有任何重叠。2、2014年3月19日，沙金苏木巴音乌拉嘎查支部委员会、嘎查委员会证明一份。证明1983年紫栓栓在巴音乌拉嘎查，93年迁到小观井巴音毛道嘎查居住，在巴音乌拉嘎查98年二轮草牧场承包未分草牧场。3、紫栓栓常住人口登记卡。证明紫栓栓2005年6月20日迁到沙金苏木巴音毛道嘎查。第三人提交2、3号证据意在证实：第三人的户口是93年迁入巴音毛道嘎查的。
原告对第三人提交1号证据的质证意见和对被告提供的第一组1、2号证据质证意见一致。对2号证据不认可，认为是伪证，内容与第三人的答辩意见相互矛盾。对3号证据其认为可印证2号证据是假的，因该登记卡中写明第三人于2005年6月20日迁入本址。
被告对第三人提交的1、2号证据无异议。对3号证据不发表意见。
以上证据经庭审质证，本院认为：被告提交的一、二组证据，来源合法，内容真实客观地反映了被告向第三人颁发草原承包经营权证的依据、审核程序及颁证过程，予以确认；原告及第三人所提交紫栓栓现持有的草牧场承包合同及经营权证与被告提交的该部分证据内容一致，予以确认；原告、被告及第三人提交的其它证据均与本案被诉具体行政行为不具有关联性，本案不作认定。
根据以上有效证据查明：二轮草牧场承包期间，沙金苏木包勒浩特嘎查与第三人紫栓栓签订《草牧场承包合同书》，包勒浩特嘎查将2839.96亩放牧场自1998年5月30日至2028年5月30日发包予紫栓栓，承包期限30年，并附有草牧场承包示意图。之后，磴口县人民政府为第三人紫栓栓颁发了合同编号为31号《草原承包经营权证》，该证中载明的承包草牧场面积、承包期限等内容与《草牧场承包合同书》一致。2011年通过磴口县“双权一制”牧户审核已备案。原告认为，被告向第三人在其承包的草牧场内重复颁证，行为违法，诉请撤销被告向第三人颁发的合同编号为31号草原承包经营权证。
本院认为：承包经营权证是以承包合同为基础，由县级以上人民政府以颁发经营权证的方式对承包经营权的一种确认，本案被告磴口县人民政府向第三人颁证的前提是依据其与包勒浩特嘎查所签订的《草牧场承包合同书》，且第三人紫栓栓持有的《草牧场承包合同书》与《草原承包经营权证》已于2011年经磴口县“双权一制”牧户审核备案。原告提交的证据与被告作出向第三人颁证的具体行政行为无必然联系，故原告的诉请理由不能成立，不予支持，经合议庭评议，依据最高人民法院〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉第五十六条一款四项之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于巴彦淖尔市中级人民法院。
审 判 长 孟雪芹
代理审判员 李 英
人民陪审员 张丽华
二〇一四年五月五日
书 记 员 赵鹏起