湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂28行终10号
上诉人（原审原告）陈立升。
上诉人（原审原告）陈立举（系陈立升胞弟）。
上诉人（原审原告）陈立英（系陈立升、陈立举胞妹）。
被上诉人（原审被告）恩施市国土资源局，住所地：恩施市施州大道222号。
法定代表人刘彬，局长。
上诉人陈立升、陈立举、陈立英因与被上诉人恩施市国土资源局不履行法定职责一案，不服恩施市人民法院（2015）鄂恩施行初字第00018号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，2011年4月，盛家坝乡人民政府向恩施市人民政府呈报了盛乡政文（2011）43号《关于加快集镇居民小区建设问题的请示》，次月23日，恩施市人民政府对该请示作出恩市政函（2011）82号《关于盛家坝乡集镇居民小区建设有关事宜的批复》，同意该乡实施水井坪、青树子、桅杆堡三个集镇居民小区建设，同时强调，要求该乡“精心编制建设规划、严格按照规划实施建设、依法办理土地等相关手续。”桅杆堡小区系三个集镇居民小区建设项目之一，以桅杆堡村委会为项目建设主体，选址于桅杆堡村委会对面，紧邻恩咸公路，建设所需用地由村与原土地承包经营权人协商后有偿收回，按3万元／亩的标准对原承包人给予补偿。2011年8月，桅杆堡村委会先后与包括三原审原告在内的25户村民签订了《有偿收回承包责任地协议书》，协议收回土地共计31.61亩，其中，三原审原告的承包地协议确认为4.922亩。2011年6月，桅杆堡村委会将收回的土地交由投资商唐甫进行“三通一平”等前期开发工作。该小区共计规划宅基地58宗，其中补偿被收回土地农户宅基地28宗，剩余30宗对外实行有偿转让。2012年2至8月，桅杆堡村委会将补偿给农户的宅基地和有偿转让的宅基地分别交由各用地户建房，要求采用统一图纸、统一外观、统一楼层的模式实施。三原审原告与村签订协议后，因与村委会及投资商唐甫发生纠纷，遂以签订协议系村委会强行要求，在各种压力下被迫所签为由，多次以本人或其家属名义，以上访、信访等方式向省、州、市有关部门反映桅杆堡村未经审批非法占地建房，要求退还被占用的承包地、并依法追究相关法律责任。2012年8月，原审被告恩施市国土资源局对三原审原告反映的非法占地问题正式立案调查。经查，三原审原告反映的小区建设过程中违法占地情况基本属实，该项目用地虽然符合该乡土地利用总体规划，但确未按程序在动工建设前办理农用地转用手续，其中，作为项目实施主体的桅杆堡村委会和投资商唐甫非法占用土地，涉嫌构成倒卖土地使用权罪和占用农用地罪，其他购买宅基地建房的业主具有非法转让集体土地用于非农建设的土地违法事实。鉴此，原审被告恩施市国土资源局对桅杆堡村委会、投资开发商唐甫及在桅杆堡小区内建房的业主分别下达了《责令停止土地违法行为通知书》，并向盛家坝乡人民政府发出了恩市土资函（2012）114号《关于对盛家坝乡桅杆堡村坝子上小区建设违法用地情况进行整改的函》，建议乡政府及时采取措施，对非法转让、非法占地行为及时整改。同年8月16日，原审被告恩施市国土资源局向盛家坝乡党委发出了对桅杆堡村委会主任黎代友给予行政处分的书面建议。同年11月29日，原审被告恩施市国土资源局将涉嫌犯罪的相关材料移送恩施市公安局。2013年3月，原审被告恩施市国土资源局对桅杆堡村委会、唐甫及有偿转让土地建房的业主均作出了相应行政处罚，其中，对桅杆堡村委会、唐甫的处罚为退还非法占用的土地，并没收非法转让土地所得196.8万元，并按违法所得的10%处罚款19.68万元；对其他26户违法建房业主的处罚为拆除在非法占用土地上新建的建筑物、恢复土地原貌、退还非法占用的土地、罚款。期间，三原审原告频繁上访，2013年5月，原审被告恩施市国土资源局与恩施市信访局、恩施市经管局、盛家坝乡政府联合行文向恩施市人民政府报送了《关于对陈立升等人信访事项办理情况的报告》。2013年8月24日，盛家坝乡监察室根据原审被告恩施市国土资源局建议作出了对村主任黎代友给予行政记过的处分。同年9月11日、9月25日，被处罚人桅杆堡村委会、唐甫分两期交清了全部罚款。同年10月25日，原审被告恩施市国土资源局向恩施市人民政府书面报告了对该案的处理情况，该案于10月29日呈报结案。由于建设范围内的土地已经平整，无法恢复原状，现存的未予呈报转用的土地实际不足4.922亩，致无法还返三原审原告原承包地。为此，三原审原告提起行政诉讼，请求判决确认原审被告恩施市国土资源局拒不履行行政职责违法，判决其在一周内履行查处移交职责，并承担本案诉讼费用。
原审还查明，2014年6月9日，恩施州国土资发（2014）15号《恩施州国土资源局关于批准恩施市2014年度第3批次农村村民建房农用地转用的通知》明确桅杆堡集镇居民小区建设用地已获农村村民建房农用地转用审批。
原审认为，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并予查处系土地行政主管部门的法定职责。恩施市盛家坝乡桅杆堡村在建设规划范围内通过协议方式有偿收回承包地集中进行居民小区建设虽无不妥，但在未取得农用地转用审批手续的情况下即行组织施工显属违法。原审被告恩施市国土资源局作为法定职能部门在接到举报后组织专班进行了调查、核实，向恩施市人民政府书面汇报了调查情况，对相关责任主体依法给予了相应行政处罚，且将查处该案过程中发现的涉嫌土地犯罪相关材料移送给公安机关、向有关部门发出了对涉嫌违纪的责任人予以处分的书面建议，足以证明原审被告恩施市国土资源局已履行了法定职责。此外，该项目建设的实施主体是桅杆堡村委会，而非市、乡两级人民政府，故原审被告恩施市国土资源局作出的处罚决定中不存在漏列当事人问题。综上，原审被告恩施市国土资源局不存在未履行法定职责情形，原审原告陈立升、陈立举、陈立英起诉其不作为的理由不成立，要求确认其行政不作为违法的诉求与事实不符。据此，经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一项之规定，判决驳回原审原告陈立升、陈立举、陈立英的诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告陈立升、陈立举、陈立英共同负担。
上诉人陈立升、陈立举、陈立英不服上述判决，上诉请求撤销原判，依法改判。主要事实和理由如下：1.被上诉人恩施市国土资源局作出责令退还非法占用土地的行政处罚后，没有进一步处理，已构成怠于履行法定职责；2.原审法院认定“由于建设范围内的土地已经平整，无法恢复原状，现存的未呈报转用的土地实际不足4.92亩，致返还原告承包地不能”，与上述行政处罚决定的处罚结果冲突；3.通过协议方式有偿收回承包地集中进行居民小区建设违反了《中华人民共和国土地承包法》第二十六条关于承包期内发包方不得收回承包地的规定，恩施市人民政府对该项目的批复行为违反了土地管理法第四十四条的规定。
被上诉人恩施市国土资源局未提交书面答辩意见。
本院查明，2011年8月，恩施市盛家坝乡桅杆堡村委会先后与包括三上诉人在内的25户村民签订了《有偿收回承包责任地协议书》，协议收回土地共计31.61亩。后三上诉人以村委会逼迫签订协议为由，多次向相关部门反映问题。被上诉人恩施市国土资源局于2012年对三上诉人反映的非法占地问题立案调查。7月31日，被上诉人恩施市国土地资源局作出恩市土资执责停（2012）770号《责令停止土地违法行为通知书》，责令桅杆堡村委会立即停止在建项目，听候处理。8月24日，作出恩市土资执责停（2012）790号《责令停止土地违法行为通知书》，责令投资商唐甫立即停止建设，等候处理。同日，还作出恩市土资函（2012）114号《关于对盛家坝乡桅杆堡村坝子上小区建设违法用地情况进行整改的函》，要求盛家坝乡政府迅速对小区的建设方和施工方采取停水停电等制止措施，及时加以整改。11月29日，将桅杆堡村委会涉嫌非法占用农用地的证据材料移送至恩施市公安局。2013年1月22日，被上诉人恩施市国土资源局作出恩市土资函（2013）16号《关于责令桅杆堡小区立即停止违建行为的函》，再次告知盛家坝乡人民政府立即采取强制措施停止违建行为，并化解信访问题。3月12日，作出恩市土资罚字（2013）第33号《行政处罚决定书》，对桅杆堡村委会及唐甫处罚如下：1.退还非法占用的土地；2.没收非法转让土地所得196.80万元，并按违法所得额的10%的处罚款19.68万元，合计216.48万元。其同时还分别对有偿转让土地建房的业主均作出了相应的行政处罚。8月16日，作出恩市土资处建（2013）3号《行政处分建议书》，建议中共恩施市盛家坝乡委员会对桅杆堡村委会主任黎代友予以行政处分。盛家坝乡监察室于8月24日依据被上诉人恩施市国土资源局的建议，对黎代友给予行政记过的处分。9月11日和25日，桅杆堡村委会及唐甫分次缴齐了216.48万元罚款。10月25日，被上诉人恩施市国土资源局向恩施市人民政府书面报告了本案的处理情况，并于10月29日呈报结案。三上诉人陈立升、陈立举、陈立英遂诉至人民法院，请求判决确认恩施市国土资源局拒不履行行政职责违法，并判决其在一周内履行查处移交职责，并承担本案诉讼费用。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”被上诉人恩施市国土资源局对三上诉人反映的非法占地问题立案调查后，责令恩施市盛家坝乡桅杆堡村委会和投资商唐甫立即停止违法行为，还将情况告知了盛家坝乡政府，要求及时整改。在其建议下，恩施市盛家坝乡桅杆堡村委会主任黎代友被予以行政处分。被上诉人恩施市国土资源局对恩施市盛家坝乡桅杆堡村委会、投资商唐甫及有偿转让土地建房的业主均作出了行政处罚，收缴了非法所得及相应罚款。上述事实足以证明被上诉人恩施市国土资源局履行了法律规定的责令限期改正、没收违法所得并处罚款等法定职责，故原审认定其不存在未履行法定职责的情形，判决驳回三上诉人的诉讼请求正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈立升、陈立举、陈立英共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 田 政
审判员 彭 文
审判员 聂礼刚
二〇一六年四月十五日
书记员 张 宁