江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行初7号
原告仲为光，男，1964年4月21日出生，汉族。
被告江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。
法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。
委托代理人周敏，江苏省人民政府工作人员。
委托代理人谢婷婷，江苏省人民政府工作人员。
原告仲为光要求确认被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的《不予受理行政复议申请决定书》违法，向本院提起行政诉讼。本�于2016年1月5日立案受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月3日公开开庭进行了审理。原告仲为光，被告省政府的委托代理人周敏、谢婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月18日，被告省政府针对原告仲为光的行政复议申请作出《不予受理行政复议申请决定书》（（2016）苏行复不字第004号）。
原告仲为光诉称：1、被告省政府以徐州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室（以下简称徐州市土地承包领导办）印发的《政策解答》不属于行政机关作出的具体行政行为为由，认定原告的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议范围。但根据行政复议法的相关规定，行政相对人对具体行政行为所依据的抽象行政行为可以一并申请行政复议，复议机关对申请审查的规范性文件有权处理的，应当在30日内依法处理，无权处理的应当在7日内按照规定程序转送有权处理的机关依法处理。涉案的《政策解答》是徐州市人民政府进行农村土地承包经营权确认登记颁证工作的政策规定和要求，睢宁县人民政府及其主管部门正是依据该《政策解答》第21条、第27条、第35条的规定，不同意给原告确认登记颁证，侵害了原告的合法权益。原告的复议申请符合行政复议法第六条的规定，属于行政复议范围。2、因原告的二轮承包期内全部耕地在原告不知情的情况下被收回、调整和非法占用于非农房地产，原告不服徐州市中级人民法院的（2015）徐行初字第0022号行政裁定，向江苏省高级人民法院提起上诉，该案正在审理之中。原告要求该案与本案合并审理。综上，请求：1、确认被诉《不予受理行政复议申请决定书》违法并予以撤销；2、确认《政策解答》第21条、第27条、第35条违法并予以撤销；3、确认睢宁县人民政府不给原告二轮土地承包经营权确权登记颁证行为违法。
原告向本院提供的证据有：1、行政复议申请书、《不予受理行政复议申请决定书》，用以证明原告向被告提交了行政复议申请，被告作出了不予受理决定；2、《政策解答》第21条、第27条、第35条，用以证明该三条款违反了国家的法律规定，是违法的政策；3、向江苏省高级人民法院提交的行政上诉状、《受理案件及合议庭组成人员通知书》、原告手写的《本案概况》，用以证明江苏省高级人民法院程序违法。
原告向本院提供的法律依据有：1、行政复议法第六条、第七条；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条；3、1962年《农村人民公社工作条例》第四十条；4、1993年《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》；5、1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》第二条、第六条；6、1997年《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（一）；7、《中华人民共和国农村土地承包法》；8、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》；9、《中华人民共和国宪法》第十条；10、《中华人民共和国土地管理法》第二条；11、《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》；12、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》；13、《中华人民共和国物权法》第一百三十条、第一百三十一条；14、《全国人大常委会关于﹤中华人民共和国刑法﹥第九十三条第二款的解释》；15、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干�题的解释》；16、《中华人民共和国行政诉讼法》。
被告省政府辩称：1、基本案情。我方于2015年12月17日收到原告邮寄的行政复议申请书，经审查，其复议事项不属于行政复议法的受理范围，遂于2015年12月18日作出不予受理决定书，并于当日邮寄送达给原告。2、原告称在今年进行农村土地承包经营权登记颁证工作中，当地村及镇、县人民政府依据涉案的《政策解答》第21条、第27条、第35条，未给其第二轮农村土地承包经营权登记颁证。原告认为该三条款的内容侵害了其合法权益，请求予以撤销并责令睢宁县人民政府限期给原告颁发二轮承包经营权证书。涉案的《政策解答》并非行政机关作出的具体行政行为，原告对该《政策解答》中的相关条款申请行政复议不符合行政复议法第六条规定的行政复议范围。故我方根据行政复议法第十七条的规定作出不予受�决定。3、我方于2015年12月17日收到原告的行政复议申请，在确认其申请行政复议的事项不属于行政复议的范围后，于2015年12月18日作出不予受理决定，并于当日邮寄送达给原告。被诉不予受理决定书适用法律、法规正确，程序合法。综上，我方针对原告的复议申请已依法履行了相应的法定职责，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求予以驳回。
被告省政府在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据和依据。证据有：1、行政复议申请书及邮寄凭证，用以证明收到原告行政复议申请的时间；2、《不予受理行政复议申请决定书》（（2016）苏行复不字第004号）及邮寄凭证，用以证明被告于2015年12月18日作出不予受理决定；3、《政策解答》摘录，用以证明《政策解答》并非行政行为，不属于行政复议受案范围。依据有：1、行政复议法第六条、第十七条。
庭审中，双方当事人对对方证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。对原告提交的证据，被告对证据1、2的真实性、合法性、关联性均予以认可，但对证据2的证明目的不予认可；认为证据3与本案不具有关联性。对被告提交的证据，原告对证据1的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据2、3的真实性、关联性予以认可，但对合法性不予认可。
本院经审查认为，原告提交的证据1、2，被告提交的证据1-3均与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，依法予以确认。原告证据3中的行政上诉状、《受理案件及合议庭组成人员通知书》系在其他案件中形成材料，与本案被诉行政行为不具有关联性；原告证据3中手写的《本案概况》，不符合证据的形式要件；故对原告的证据3，依法不予确认。
本院经审理查明，原告仲为光系江�省睢宁县现代农业示范区乔单村路西组村民。2015年12月15日，原告仲为光向被告省政府邮寄一份行政复议申请书，称“在今年进行的农村土地承包经营权登记颁证工作中，村镇县三级人民政府”依据徐州市土地承包领导办印发的《政策解答》第21条、第27条和第35条的规定，不给其户二轮土地承包经营权登记颁证。请求被告省政府撤销该《政策解答》第21条、第27条和第35条，责令睢宁县人民政府限期给原告户颁发二轮土地承包经营权证书。被告于2015年12月17日收到原告的复议申请后，经审查，认为原告的行政复议事项不属于行政复议法的受理范围，遂于2015年12月18日作出《不予受理行政复议申请决定书》，并于当日邮寄送达给原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点有两点，一是原告仲为光申请复议的事项，即撤销《政策解答》第21条、第27条和第35条并责令睢宁县人民政府限期给原告户颁发二轮承包经营权证书是否属于被告省政府行政复议的受案范围；二是被告作出被诉《不予受理行政复议申请决定书》是否具有事实和法律依据。
首先，原告提出撤销《政策解答》的复议申请是否属于行政复议受案范围。行政复议法第七条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”第二十六条规定，“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第�条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。”本案中，原告要求被告撤销徐州市土地承包领导办印发的《政策解答》第21条、第27条和第35条的规定，而该《政策解答》并非行政机关针对行政相对人作出的具有权利义务内容的行政行为，亦非具有普遍约束力的规范性文件，不属于行政复议法第七条规定的可以在对行政行为申请行政复议的同时一并向行政复议机关提出审查申请的规定范围。故被告认为原告要求撤销该《政策解答》的复议申请事项不属于行政复议的受理范围，符合行政复议法的相关规定。
其次，原告要求被告责令睢宁县人民政府限期给�颁发二轮承包经营权证书的请求是否属于被告行政复议的职责范围。行政复议法第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，原告要求被告责令睢宁县人民政府限期颁发二轮土地承包经营权证书，系针对睢宁县人民政府未履行颁发二轮土地承包经营权证书的行政不作为行为提出的行政复议申请。根据行政复议法第十三条第一款的规定，原告对睢宁县人民政府的行政不作为行为不服，应当向其上一级人民政府即徐州市人民政府申请行政复议。原告直接向被告省政府申请复议，显然不符合上述规定。
再次，被诉《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。原告要求撤销的《政策解答》，不属于行政复议的受理范围；原告对睢宁县人民政府的行政不作为行为不服直接向被告省政府申请复议，不符合行政复议法第十三条第一款的规定。被告在收到原告的行政复议申请后，履行了相应的法定程序，并在规定的期限内作出《不予受理行政复议申请决定书》。被告的行为符合行政复议法的相关规定，程序亦无不当。原告认为当地行政机关未给其颁发二轮承包经营权证书行为违法，应依照法定程序、向有权机关提出行政复议申请。原告要求确认睢宁县人民政府不给其二轮土地承包经营权确权登记颁证行为违法，亦不属于本案行政诉讼的审理范围。
综上，原告要求确认被诉《不予受理行政复议申请决定书》及《政策解答》第21条、第27条、第35条违法并予以撤销等诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告仲为光的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告仲为光负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 李 兵
审 判 员 宋振敏
人民陪审员 刘鸿博
二〇一六年二月二十四日
书 记 员 孙 皓