浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终891号
上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处，住所地杭州市富阳区东洲街道东洲村。
法定代表人费国民，该办事处主任。
被上诉人（原审原告）陈先洪（曾用名陈宪洪、陈献洪），男，1954年5月18日出生，汉族，住杭州市富阳区，
被上诉人（原审原告）张福娣，女，1954年6月22日出生，汉族，住杭州市富阳区，
被上诉人（原审原告）陈宝凤，女，1982年5月14日出生,汉族，住杭州市富阳区，被上诉人（原审原告）陈凤琴，女，1983年11月15日出生，汉族，住杭州市富阳区，
四被上诉人共同委托代理人吴乔珍，浙江好阳光律师事务所律师。
原审第三人杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村村民委员会，住所地杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村。
代表人楼加法，该村委会主任。
上诉人杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处（以下简称“东洲街道办事处”）因房屋行政强制及行政赔偿一案，不服杭州市富阳区人民法院（2017）浙0111行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
陈先洪等四人于2016年5月3日提起诉讼，请求：1.确认东洲街道办事处强制拆除陈先洪等四人坐落在东洲街道鸡笼山村（原民丰村）邱曹路27号房屋的行为违法；2.判令东洲街道办事处采取补救措施原址恢复原状，并要求行政赔偿182350元；如不能恢复原状，则按同村类似情况主房按2200元/平方米赔偿，合计总价值550000元。
原审法院经审理�明，陈先洪等四人系杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村民丰自然村村民，1986年陈先洪在原富阳县新民乡民丰村（现富阳区东洲街道鸡笼山村民丰自然村邱曹路27号）建造了占地面积106平方米的房屋，共二层，建筑面积为212平方米，土地管理部门进行集体土地建设用地使用权归户登记时，陈先洪户内共6人，该房屋于1991年3月25日取得《集体土地建设用地使用证》，土地使用者登记为陈宪洪。1999年陈先洪、张福娣的大女儿与陈先洪、张福娣等分户，单独立户，户主为陈宝琴，陈宝琴于2001年经审批在民丰村邱曹路28号建造了占地面积为100平方米的房屋，户内成员分别为陈宝琴及丈夫周国尧、女儿陈苗苗，2015年陈宝琴取得了邱曹路28号房屋的《集体土地使用证》。
为落实全省“三改一拆”行动，富阳市“三改一拆”工作领导小组办公室于2013年11月12日发布了《富阳市“一户多宅”整治专项行动实施方案》（富改拆办〔2013〕6号），该文件规定整治专项行动由各乡镇（街道）作为行动的主体，负责具体清理整治工作，整治对象为全市范围内农村集体土地上存在的“一户多宅”，并规定由各乡镇（街道）安排力量认真开展调查摸底，彻底摸清辖区内“一户多宅”户数、面积等基础数据，确定“一户多宅”统计名单，提出处置措施，并在各行政村公示栏予以公示，对前期未能自拆的建筑由乡镇（街道）组织力量进行强制拆除。2014年7月8日，富阳市“无违建”创建工作领导小组办公室发布了《富阳市“无违建”创建活动违法建筑认定办法》，该办法规定违法建筑当事人在限期拆除违法建筑决定载明的期限内不拆除的，属于集体土地范围内的，由市人民政府责成所在乡镇（街道）组织实施强制拆除。
经调查摸底，鸡笼山村公示了第一批“无违建”工作拟拆除房屋的信息，认定陈先洪的违建类型为“一户两宅”。2014年10月15日，鸡笼山村召开村民代表会议，该会议纪要内容为关于鸡笼山村“三改一拆”一户多宅的农户，不符合村镇规划，影响村容村貌的附房，结合市委市政府及街道精神进行拆除，本村（一户多宅）农户拆除后，主房补助100元每平方米按建筑面积计算，附房按50元每平方米。2014年12月30日，陈先洪等四人坐落于东洲街道鸡笼山村民丰自然村邱曹�27号房屋的主房部分被强制拆除，房屋拆除时，陈先洪在拆除现场。之后，陈先洪等四人在主房边私自搭建的小店屋及厨房（2012年左右搭建）也被强制拆除。
2016年5月3日，陈先洪等四人提起了行政诉讼，要求确认东洲街道办事处强制拆除其房屋的行为违法。庭审中，东洲街道办事处否认其是强制拆除的组织者和实施者，杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村村民委员会（以下简称“鸡笼山村委”）认可涉案房屋是由其具体实施拆除。
原审法院认为，本案焦点问题是：被诉强制拆除行为的责任主体究竟是谁？拆除行为的责任主体是否应当承担赔偿责任？针对焦点问题，原审法院认为鸡笼山村委在审理过程中陈述，陈先洪等四人住宅按现在政策是一户多宅，案涉房屋应拆除，为�彻落实“三改一拆”政策，其和陈先洪户协商，该户同意拆除涉案房屋，但由于该户未自行拆除房屋，故其组织对房屋进行拆除。该陈述可以证明涉案房屋拆除属于落实“三改一拆”政策过程中对一户多宅的整治活动，而且陈先洪户与邱炳法户同时被列入了鸡笼山村第一批“无违建”工作拟拆除房屋信息公示表中，故陈先洪户与邱炳法户房屋被拆除应属于同一性质的行为。富阳市“三改一拆”工作领导小组办公室富改拆办〔2013〕6号《富阳市“一户多宅”整治专项行动实施方案》中明确，乡镇（街道）作为行政的主体，负责具体清理整治工作。各乡镇（街道）及时召开动员大会彻底摸清辖区内一户多宅户数、面积等基础数据。各乡镇（街�）确定一户多宅统计名单，提出处置措施，并在各行政村公示栏予以公示，接受群众监督。其中，处置措施要明确拆除时间、方式，限期自行拆除。各乡镇（街道）对前期未能自拆的建筑由乡镇（街道）组织力量进行强制拆除。据此，一户多宅整治专项行动系相关组织的专项执法活动，实质是农村违法建筑的集中查处行为，各乡镇（街道）应是此次一户多宅整治专项行动的责任主体，即便如鸡笼山村委所言，涉案房屋系由其组织拆除，亦应将该拆除行为的责任主体认定为东洲街道办事处，鸡笼山村委不过是具体的实施者，其行为应视为受东洲街道办事处委托，其行为法律后果仍应由东洲街道办事处承担，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的应视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”故东洲街道办事处是本案的适格主体，应当承担相应的法律责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。”本案中，东洲街道办事处未能提供有效的证据和依据，用以证明其实施或者委托鸡笼山村委实施强制拆除行为的合法性，应承担举证不能的法律后果，鉴于被诉强制拆除行为已经实施完毕，故依法应当确认其违法。
关于陈先洪等四人第二项诉讼请求，涉案房屋系1986年建造，并于1991年取得《集体土地建设用地使用权证》，因东洲街道办事处的违法拆除行为，给陈先洪等四人造成的直接损失东洲街道办事处应当赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”东洲街道办事处违法拆除陈先洪等四人房屋的行为，已损害陈先洪等四人的财产权，依法应根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定进行赔偿。陈先洪等四人在审理中将原诉讼请求中第二项诉请要求东洲街道办事处采取补救措施原址恢复原状，并赔偿损失300000元变更为要求东洲街道办事处采取补救措施原址恢复原状，并赔偿损失182350元，如不能恢复原状，要求赔偿房屋损失460000元�其他实际损失90000元，合计人民币550000元。房屋赔偿标准参照同村邱炳法被拆房屋的赔偿标准。原审法院认为陈先洪等四人要求在原址恢复原状的诉请，因房屋已被拆除，所拆位置村里另有他用，需重新建造陈先洪等人在审批方面也不符合当地政策要求，故根据陈先洪等四人的诉请考虑用经济赔偿的方式进行赔偿。因陈先洪等四人房屋已拆，赔偿标的物已灭失，现已无法进行评估确定其实际损失价值，根据公平原则及结合陈先洪等四人房屋的实际情况，从保障陈先洪等四人居住权的角度出发，酌情考虑判令东洲街道办事处向陈先洪等四人赔偿房屋及屋内物品损失45万元。对于陈先洪等四人要求赔偿小店屋及附房损失的诉请，原审法院认为，其小店屋及厨房小屋是在未经审批擅自搭建，系违法建筑，对违法建筑的拆除不应享有赔偿的权利，故对此请求不予以支持。对�陈先洪等四人要求赔偿小店屋经营损失的请求，陈先洪等四人并未提交证明直接损失的依据，故此请求亦不予支持。综上，陈先洪等四人合理部分诉请予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处对陈先洪、张福娣、陈宝凤、陈凤琴位于杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村民丰自然村邱曹路27号房屋实施的强制拆除行为违法；二、杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处向陈先洪、张福娣、陈宝凤、陈凤琴支付赔偿金人民币45万元，于判决生效后十五日内付清；三、驳回陈先洪、张福娣、陈宝凤、陈凤琴其他诉讼请求。本案受理费50元，由杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处负担。
宣判后，东洲街道办事处不服，向本院上诉称：1.没有证据证明上诉人实施或者委托原审第三人实施强制拆除行为，上诉人不是本案的责任主体，不应当承担任何赔偿责任。没有事实依据的“推定”是错误的。本案完全由原审第三人排查确定一户多宅，由原审第三人强制拆除涉案房屋。2.邱炳法案与本案不同，上诉人应原审第三人的要求以上诉人名义对邱炳法户发出过“限拆”和“强拆”两份通知，实施过部分行政行为，而对本案拆除涉案房屋，上诉人始终没有参与，更没有授权委托过原审第三人，两案不具有可比性。3.原审仅从保障被上诉人居住权的角度出发，酌情考虑判令上诉人赔偿45万元，缺乏事实和法律依据。综上，请求撤销一�判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人陈先洪等四人未提交书面答辩意见。
原审第三人鸡笼山村委未提交书面意见。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系被本院指令继续审理的案件，关于被告如何确定的问题，在本院（2016）浙01行终653号行政裁定中已有明确阐述，不再重复。东洲街道办事处作为杭州市富阳区人民政府的派出机关，理应尽职履责、依法行政，但从本案反映的情况来看，其在贯彻落实富阳市“三改一拆”工作领导小组办公室《富阳市“一户多宅”整治专项行动实施方案》过程中，明显存在组织�力、失职推诿等行为。该方案中明确规定，各乡镇（街道）确定一户多宅统计名单，各乡镇（街道）对前期未能自拆的建筑由乡镇（街道）组织力量进行强制拆除。另外，“一户多宅”的认定及强制拆除均属于规划行政管理的范畴，应依照城乡规划法、行政处罚法、行政强制法等法律实施，是法律赋予行政机关的执法权。但是，东洲街道办事处不仅拒不履行法定职责，反而放任作为一个村民自治组织的鸡笼山村委去代其行使行政处罚权、行政强制权，以逃避其应承担的法律责任，该不作为、无担当的行为应当受到法律的惩戒，其违法行为引发的国家赔偿责任当然应由其承担。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉应予驳回。
需要指出的是，《中华�民共和国国家赔偿法》第三十七条规定，赔偿费用列入各级财政预算。赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。赔偿费用预算与支付管理的具体办法由国务院规定。据此，本案国家赔偿金的支付，需要赔偿请求人在本判决生效后向赔偿义务机关另行申请，而不是由赔偿义务机关主动支付。故一审法院判令杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处于判决生效后十五日内付清赔偿金，存在不当，予以指正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴宇龙
审判员 廖珍珠
审判员 刘 斌
二〇一七年十二月二十日
书记员 汪金枝
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
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