安徽省宿松县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0826行初38号
公益诉讼人安徽省宿松县人民检察院，住所地安徽省宿松县。
被告宿松县林业局，住所地安徽省宿松县。
法定代表人张新，局长。
委托诉讼代理人徐盛贵，宿松县林业局党组成员。
委托诉讼代理人彭记成，宿松县林业局工作人员。
公益诉讼人安徽省宿松县人民检察院诉被告宿松县林业局不履行法定职责一案，本院于2017年12月8日受理后，于2017年12月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月28日公开开庭审理了本案。公益诉讼人安徽省宿松县人�检察院指派检察员蔡绿山、张剑琴出庭，被告宿松县林业局的委托诉讼代理人徐盛贵、彭记成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
安徽省宿松县人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称，2013年12月31日，周结荣从安徽省国营宿松县林场承包所属仰角作业队林地约20亩用于生态养殖。2015年8月，周结荣未经审核同意占用该林地建设厂房开办养殖场。2017年3月21日，宿松县森林公安局民警对安徽省林业局卫片进行核查致案发，同日该局立案调查。3月27日，宿松县林业局对周结荣作出罚款16000元的行政处罚，并向周结荣发出《责令恢复原状通知书》[松林罚责通字（2017）第G1007号]，责令其于2017年10月1日前恢复林地原状。3月28日，周结荣缴纳罚款8000元，剩余罚款未再缴纳。周结荣养殖场至今仍在经营。公益诉讼人在履行职责中发现，宿松县林业局在本案中怠于履行职责，于2017年9月21日向其发出宿检民（行）行政违监[2017]34082600040号检察建议书，建议宿松县林业局对周结荣逾期未缴清罚款的行为依法采取行政强制执行措施，尽快采取有效措施督促周结荣恢复林地原状，逾期仍不履行的，依法采取行政强制执行措施。2017年10月24日，宿松县林业局书面回复，批准周结荣于2018年4月30日前完成异地恢复林地原状，剩余罚款批准其暂缓缴纳。公益诉讼人认为，依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《安徽省林地保护管理条例》等相关规定，宿松县林业局负有保护森林资源，确保辖区内林地不受侵占、破坏的监管职责。周结荣未经审核同意擅自占用林地建设厂房开办养殖场，破坏国有林地面积1600平方米。宿松县林业局虽对周结荣作出罚款16000元的行政处罚，并责令其于2017年10月1日前将林地恢复原状，但至今规定的期限届满，周结荣所建厂房仍未拆除，养殖场仍在经营，国家森林资源仍处于受侵害状态，宿松县林业局怠于履行监管职责。公益诉讼人发出检察建议后，宿松县林业局回复称批准周结荣于2018年4月30日前异地恢复林地原状，其在没有法定事由并经法定程序的情况下改变之前所作的行政决定，该行为无效，应予撤销。周结荣仍需履行《责令恢复原状通知书》确定的义务，逾期不履行的，宿松县林业局可根据《中华人民共和国行政强制法》的规定行使代履行职责。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，涉诉来院，要求判决：1、确认宿松县林业局怠于履行森林保护监管行政职责违法；2、撤销宿松县林业局《关于周结荣未经审核同意擅自改变林地案整改情况的回复》第1项，即经周结荣申请批准其于2018年4月30日前完成异地恢复林地原状的决定；3、宿松县林业局继续履行森林保护监管行政职责，督促周结荣限期履行松林罚责通字（2017）第G1007号《责令通知书》，逾期不履行的，依法行使代履行职责。
公益诉讼人为了证明自己的主张，在法定举证期限内向本院提交以下证据材料：
第一组：宿松县林业局组织机构代码。证明宿松县林业局主体适格。
第二组：1、宿松县林业局的行政处罚决定书、责令通知书、送达回证及缴纳罚款收据，2、安徽省国营宿松县林场与周结荣签订的协议书、宿松县森林公安局对周结荣作的询问笔录、宿松县林业调查规划设计室的鉴定意见书、宿松县林业局的调查终结报告。证明周结荣破坏国有林地1600平方米，宿松县林业局对其作出罚款的行政处罚，并责令其于2017年10月1日前恢复林地原状。
第三�：检察建议书。证明宿松县林业局怠于履行职责，宿松县检察院已履行公益诉讼前置程序。
第四组：宿松县林业局对检察建议的回复。证明宿松县林业局怠于履行职责。
第五组：1、周结荣询问笔录，2、现场照片，3、涉案地块林权证、宗地图、现状图、规划图。证明占用林地尚未恢复，国家林业资源处于受侵害状态。
被告宿松县林业局辩称，收到检察院责令通知以后我局比较重视，多次督促周结荣拆除违法搭建的棚并缴纳罚款，周结荣讲在羊卖掉之后就拆除（棚在开庭的前天已经开始拆除），且于2017年12月26日缴纳了下欠的罚款。我局理解2017年12月27日是可以向人民法院申请强制执行的期限，这之后检察院可以发个建议，给我局一个更正的机会。我局在法律的范围内履行了职责。
宿松县林业局为了证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：
1、林函字[2017]69号《关于撤销〈关于周结荣未经审核同意擅自改变林地用途整改情况的回复〉的函》，证明收到法院的起诉书之后及时做出了撤销；
2、收据，证明周结荣已经缴纳剩下的罚款；
3、图片4张，证明周结荣从开庭的前天下午已经开始在拆除棚。
宿松县林业局对公益诉讼人提交的证明无异议，公益诉讼人对林业局提交的证据也无异议，认为宿松县林业局正在积极的履行职责，但照片不能说明其履行的职责已经履行完毕，后期被告应继续将职责履行到位。
经审理查明，2013年12月31日周结荣与安徽省国营宿松县林场签订协议书，约定将林场所属仰角作业队李屋旁一块面积约20亩的林地承包给周结荣用于生态养殖。2015年8月，周结荣未经审核同意占用该林地建设厂房开办养殖场，2017年3月21日，宿�县森林公安局对安徽省林业局卫片进行核查时被发现，当日，该局对其立案调查。3月27日宿松县林业局对周结荣作出松林罚决字[2017]第G1007号《林业行政处罚决定书》，行政处罚的内容为“（1）责令于2017年10月01日前恢复林地原状；（2）处非法改变用途林地1600平方米每平方米10元共16000元的罚款；本决定书中的罚款，限你于收到本决定书之日起，十五日内到中国银行（账号：18×××28）缴纳。到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”并于同日作出松林罚责通字[2017]第G1007号《责令通知书》，责令周结荣于2017年10月1日之前恢复林地原状。3月28日周结荣缴纳罚款8000元。2017年9月21日公益诉讼人向宿松县林业局送达检察建议，建议“1、对周结荣逾期未缴清罚款的行为依法采取行政强制执行措施；2、尽快采取有效措施督促周结荣恢复林地原状，逾期仍不�行的，依法采取行政强制执行措施。”10月21日宿松县林业局书面回复公益诉讼人“1、经周结荣申请我局批准其于2018年4月30日前完成异地恢复林地原状，我局将安排有关部门全程跟踪；2、剩余罚款经周结荣申请我局批准其暂缓缴纳。周结荣逾期仍不履行，我局将依法申请法院强制执行。”公益诉讼人认为宿松县林业局作出的松林罚决字[2017]第G1007号《林业行政处罚决定书》规定的限期已届满，周结荣所建厂房仍未拆除，养殖场仍在经营，国家森林资源仍处于受侵害状态，宿松县林业局怠于履行监管职责，发出检察建议后，宿松县林业局未有法定事由并经法定程序的情况下改变之前所作的行政决定，应予撤销。故涉诉来院望判如所请。在本院审理期间，宿松县林业局已撤销将责令恢复林地原状的时间推迟到2018年4月30日前的行政行为。
本院认为，依照《中华人民共和国森林法》第十三条的规定，被告对本辖区的森林资源具有保护和监督管理的职责。本案争议焦点是：一、宿松县林业局改变2017年3月27日的行政处罚决定是否应予撤销；二、宿松县林业局是否怠于履行职责，即被告是否负有代履行职责。
关于争议焦点一。行政行为一旦作出即具有法律效力，作出
的行政机关没有法定事由未经法定程序不得改变，被告在没有法定事由的情况下同意将责令恢复林地原状的时间推迟到2018年4月30日前的行为从而改变了原行政行为，明显违法。改变后的行政行为致使涉案林地继续处于遭受破坏的状态，应依法予以撤销。在本案审理期间宿松县林业局已经撤销该行政行为。
关于争议焦点二。首先，周结荣占用林地所建厂房未经批准，系违法建筑，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条“对违法�建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，宿松县林业局作为主管行政机关有权依法强制拆除。其次，周结荣占用林地建设厂房，破坏了自然资源，依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十条“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”的规定，在周结荣逾期不履行经催告仍不履行的情况下，宿松县林业局作为主管行政机关应当依法代履行或者委托没有利害关系的第三人代履行。而林地原状之恢复当须拆除林地上的非法建筑物，铲除林地上的硬化地面，并在上面栽种树苗。
综上，为保护森林资源，维护国家和社会公共利益，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、第五十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十二条、第七十四条第二款第（二）项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告宿松县林业局在作出松林罚决字[2017]第
G1007号林业行政处罚决定后，怠于履行监管执行职责的行为违法。
二、责令被告宿松县林业局继续催告周结荣履行松林罚决字[2017]第G1007号林业行政处罚决定的恢复林地原状的义务，经催告仍不履行的，应当依法代履行或者委托没有利害关系的第三人代履行。
案件受理费50元，由被告宿松县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十�日内向安徽省安庆市中级人民法院提出上诉，并按对方当事人或代表人的人数提交副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 万茂林
审 判 员 石文胜
人民陪审员 高用九
法官 助理 李 平
二〇一八年二月五日
书 记 员 王习松
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政处罚法》
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
第五十条行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
�二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。