吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉行再10号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）公主岭新康饲料有限公司。
法定代表人刘跃，经理。
委托代理人李树范，公主岭新康饲料有限公司副经理。
委托代理人黄琳，广东汇俊律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）公主岭市盐务管理局。
法定代表人马先营，局长。
委托代理人高广权，吉林景学律师事务所律师。
再审申请人公主岭新康饲料有限公司（以下简称新康公司）因诉公主岭市盐务管理局（以下简称公主岭盐务局）盐业行政处罚一案，不服公主岭市人民法院于2014年11月17日作出的（2014）公行初字第7号行政判决，向四平市中级人民法院提起上诉。四平市中级人民法院于2015年2月10日作出（2015）四行终字第2号行政判决。新康公司不服，向本院申请再审。本院经审判委员会研究决定，作出（2015）吉行监字第168号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人新康公司的委托代理人李树范、黄琳，被申请人公主岭盐务局的法定代表人马先营、委托代理人高广权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2014年3-4月份，原告新康公司先后从海盐调味品（福州）有限公司常州分公司购进“不一样”牌饲料添加剂氯化钠共计125吨作生产饲料用。2014年4月3日、2014年4月10日，被告公主岭盐务局对新康公司检查时查获该批饲料添加剂氯化钠，当即予以扣押。经公主岭市产品质量检验所检验，被扣押的饲料添加剂氯化钠中氯化钠的含量为99.7％。2014年5月21日，公主岭盐务局以新康公司违反《食盐专营办法》第十四条规定为由，依据《食盐专营办法》第二十二条对其作出1007255号行政处罚决定：责令改正违法行为；没收剩余饲料添加剂氯化钠105.82吨，并处罚款26万元整。
一审判决认为，新康公司购买的饲料添加剂氯化钠不但具有饲料添加剂的属性，还具有饲料生产用盐的食盐品属性，属于国家专营商品。又因《食盐专营办法》第二十八条规定“渔业、畜牧用盐适用本法”，因此，饲料添加剂氯化钠属于《食盐专营办法》的调整范畴。而《食盐专营办法》第十四条明确规定：“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”。原告新康公司作为吉林省境内的饲料生产企业，在生产过程中不向本地持有食盐批发许可证的企业购买所需的添加剂氯化钠，而是向海盐调味品（福州）有限公司常州分公司进购，明显违反上述规定，盐务局对其进行处罚于法有据。《食盐专营办法》第二十二条规定：“违反本办法第十四条的规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的，由盐业主管机构责令改正，没收违法购进的食盐，可以并处违法购进的食盐价值3倍以下的罚款”。中国轻工业总局制定的《关于贯彻实施食盐专营办法若干规定的意见》〔轻总盐办（1996）4〕规定：“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证得企业、单位或者个人购进食盐的，其食盐价值的计算，已购入食盐的数量，乘以食盐批发企业向其提供食盐的价格”。本案新康公司先后向海盐调味品（福州）有限公司常州分公司购进饲料添加剂氯化钠125吨，按照吉林省盐务管理局规定的公主岭市的食盐批发的价格844元每吨计算，新康公司违法购进的食盐价值为105500元。被告对其处以26万元的罚款，在违法购进的食盐价值的3倍以内，处罚适当。故经本院审判委员会2014年11月13日第36次会议研究决定，判决维持公主岭盐务局作出的1007255号行政处罚；驳回新康公司的其他诉讼请求。
新康公司不服，向四平市中级人民法院提出上诉。四平中院二审判决认为，公主岭盐务局对新康公司作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确。虽然罚款26万元欠当，但因新康公司没有针对此项裁决提出诉求，故判决驳回上诉，维持原判。
新康公司向本院申请再审称：一、二审判决在事实认定与法律适用上有重大错误。1、从产品属性上看，以食盐和饲料添加剂氯化钠的主要成分（氯化钠）相同来判定二者为同一产品属于法律逻辑错误。产品的区别应当从主要成分、主要用途、外观等多维度评价。首先，饲料添加剂氯化钠属于饲料添加剂，不属于食盐。《食盐专营办法》第二条规定：国家对食盐实行专营管理。本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐。而饲料添加剂氯化钠是用于饲料生产，不属于直接食用和制作食品所用的盐。其次，饲料添加剂氯化钠也不属于《食盐专营办法》第二十八条规定的畜牧用盐。畜牧用盐是指直接供牲畜食用的盐，主要表现为粒状块状舔盐。饲料添加剂氯化钠是在饲料生产过程中添加的，不是供牲畜直接食用的。第三，饲料添加剂氯化钠、食用盐和畜牧用盐均有各自的国家标准，三个标准对产品的控制指标及生产、经营和购买存在明显区别。饲料添加剂氯化钠属于国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》的调整范围，依法应由农业行政主管部门监管，盐业局处罚属超越职权。2、从监管依据看，2013年10月10日，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布了新修订的《饲料标签》，并于2014年7月1日起正式实施。新修订的《饲料标签》标准中将饲料和饲料原料产品成分分析保证值项目食盐标示改为氯化钠标示。自此，饲料生产企业在加工饲料的过程中不能再使用食盐，而必须依法使用饲料添加剂的氯化钠产品。按照《饲料和饲料添加剂管理条例》、《饲料添加剂品种目录》等相关规定，作为饲料添加剂的氯化钠的生产、经营和购买使用均应由地方饲料添加剂管理部门监管，购买饲料添加剂氯化钠不受区域限制。3、农业部畜牧兽医局2001年给中国盐业总公司的复函已被废止。而农业部办公厅在2014年4月23日农办牧函（2014）7号《关于饲料级氯化钠有关问题的函》中称：康地饲料（中国）有限公司关于被“异地封存”的饲料级氯化钠的申请》收悉，根据你公司提供材料，我部经查核确认，海盐调味品（福州）有限公司常州分公司是经农业部审核批准、取得饲料添加剂氯化钠生产许可证的合法企业（生产许可证编号：饲添（2013）T00020），其销售的饲料添加剂氯化钠产品属于饲料添加剂，并依法取得产品批准文号（产品批准文号：苏饲添字（2013）230701），可以用于饲料生产。你公司采购使用该产品符合《饲料和饲料添加剂管理条例》及相关规定。4、2015年11月4日吉林省畜牧管理局《关于进一步加强饲料添加剂氯化钠监管工作的通知》要求：各地畜牧部门要严格按照《饲料添加剂目录》要求，对饲料生产企业使用食盐、畜牧盐、“三无”产品等替代饲料添加剂氯化钠行为予以坚决查处。依据该规定，新康公司在生产饲料的过程中只能使用料添加剂氯化钠，不能使用食盐和畜牧盐，否则将受到畜牧部门的处罚。该文件也进一步证明，饲料添加剂氯化钠监既不属于食盐，也不属于畜牧用盐，盐务局无权监管。5、国家发展和改革委员会在给淮安普瑞纳饲料有限公司的答复中明确指出：“农业部负责饲料盐管理，依法依规严格管理饲料盐等产品，防止流入食盐市场”。6、农业部办公厅农办牧（2016）31号《关于加强饲料添加剂氯化钠监管的通知》明确要求：“氯化钠是饲料生产中不可或缺的饲料添加剂，不属于食盐”。
公主岭盐务局辩称：饲料添加剂氯化钠实质上就是食盐，盐务局有权依据《食盐专营办法》进行监管。1、经过抽样检测，新康公司从调味品福州有限公司购买的饲料添加剂氯化钠99.7％的成分是氯化钠，远远超过了正常食用盐中氯化钠的含量。可见饲料添加剂氯化钠就是食盐。2、农业部畜牧兽医局在2001年给中国盐业总公司的复函中明确表明：“氯化钠、碘化钾、碘酸钙作为饲料级微量元素是常用的饲料添加剂，因此，被列入《允许使用的饲料添加剂品种目录》（农业部105号公告）。但由于食盐（包括牲畜用盐）是专营产品，饲料企业作为牲畜用盐的消费者应遵守《食盐专营办法》及相关法律规定”。3、按照《食盐专营办法》第二十八条的规定：“渔业、畜牧用盐适用本法”。可见，被查出的即使是饲料添加剂氯化钠，也同样属于《食盐专营办法》及相关法规调整范畴。4、吉林省编办2015年8月25日《关于饲料添加剂氯化钠监管职责问题的报告》中指出：省法制办行政执法监督处答复：“饲料添加剂氯化钠”具有饲料添加剂和畜牧用盐的双重属性，省畜牧管理局、省盐业管理局均有执法权。鉴于上述情况，提出如下建议：维持现状不变，待国家对相关法律法规进行修订后再行调整。该文件明确饲料添加剂氯化钠具有“饲料添加剂和畜牧用盐“的双重属性，省畜牧管理局、省盐业管理局均有执法权。5、吉林省盐务管理局2015年10月15日给各市县盐务管理局的通知指出：吉林省编办2015年8月25日《关于饲料添加剂氯化钠监管职责问题的报告》确认了盐业行政管理部门对饲料添加剂氯化钠执法权的合法性，并已先后呈报省政府阅知，各地盐务局应严格遵照执行。6、国家发展和改革委员会的答复和农业部办公厅农办牧（2016）31号文件均是在本案盐务处罚作出之后下发的，不具有溯及力。
关于赔偿问题，新康公司再审提出，公主岭盐务局应对新康公司承担下列赔偿事项：第一，被违法没收的105.82吨饲料添加剂氯化钠。因该批产品已超过2年的保质期，公主岭盐务局应赔偿新康公司购买该批产品的实际支出费用71534元。具体核算方法：33.30吨ｘ650.00元+72.52吨ｘ676.00元=71534元，相关证据为购销合同、购货发票、被没收的饲料添加剂氯化钠的外包装袋照片等；第二、新康公司被强制要求采购的食盐和饲料添加剂氯化钠之间的差价：224元／每吨ｘ90吨／每月ｘ6（月）=129600元；第三，新康公司账户被封存后增加的财务成本。账务被封存625天，由于不能进行网银付款，人工柜台支付往返车辆交通费共计20万元，暂时无票据；第四，新康公司因违法处罚导致的增加供应商的成本。出品10万吨，共计损失200万；第五，新康公司打官司所花的律师费用：一审3万、二审3万、申请再审5万，共计11万。上述事项申请赔偿的法律依据是《国家赔偿法》第九条、十一条等相关规定。
公主岭市盐务局辩称：1、从程序上讲，申请人在一、二审时均未明确提出各项损失及具体钱数，再审时提出程序不适当；2、从实体上讲，盐务局对新康公司的处罚是完全依据行政法律法规的规定，不存在违法性，也没有因为违法执法造成申请人的损害，所以不应对其进行赔偿；3、新康公司所谓的被强制使用食盐不是盐务局的行为，而是行政法规明确规定的，不存在盐务局赔偿的问题，且其未提供相应证据证明差价损失存在；4、新康公司账户被冻结是人民法院依据法定职权、法定程序依法采取的司法措施，不存在盐务局或法院违法的问题。新康公司的财务不便是因为其违反了相应的法律法规，而得到相应惩罚，其损失不应向盐务局主张；5、供应商成本增加及律师费的赔偿主张于法无据。综上，公主岭市盐务局认为其处罚行为合法，新康公司的损失是其自身违法行为造成的，盐务局不应承担赔偿责任。
本院再审查明的事实与原审查明的事实基本一致，依法予以确认。
本院认为，2014年《饲料标签》将饲料和饲料原料产品成分分析保证值的相关项目明确标示为氯化钠，而海盐调味品（福州）有限公司常州分公司是经农业部批准、依法取得饲料添加剂氯化钠生产许可和销售许可的合法企业，因此新康公司从该公司采购饲料添加剂氯化钠，并在饲料生产中使用，符合《饲料和饲料添加剂管理条例》、《饲料添加剂品种目录》以及《饲料标签》等相关规定。公主岭盐务局认为新康公司购进的饲料添加剂氯化钠属于食用盐和畜牧用盐，并适用《食盐专营办法》的相关规定对其予以处罚属于事实不清，证据不足，适用法律法规错误，依法应予纠正。原审判决予以维持不当。
《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：“（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金”。依据上述规定，公主岭盐务局应将违法没收的105.82吨饲料添加剂氯化钠返还给新康公司。因该批产品已过保质期限，公主岭盐务局应按照新康公司购买该产品的实际花费给付相应的赔偿金71534元。公主岭盐务局虽然对新康公司提供的购销合同和购货发票等证据的真实性提出异议，但未能提供充分证据予以推翻，故对其主张不予支持。新康公司提出的律师费用、账户被封存后增加的财务成本、强制要求采购食盐和饲料添加剂氯化钠之间的差价以及增加供应商成本等赔偿请求因不属于国家赔偿法规定的赔偿范围，依法不予支持。
综上所述，被申请人公主岭盐务局针对再审申请人新康公司作出的1007255号行政处罚主要证据不足，适用法律法规错误，原审判决予以维持不当。新康公司请求予以改判并予赔偿的理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项和第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条第（三）项之规定，经本院审判委员会2016年第2次会议研究决定，判决如下：
一、撤销公主岭市人民法院（2014）公行初字第7号行政判决；
二、撤销四平市中级人民法院（2015）四行终字第2号行政判决；
三、撤销被申请人公主岭盐务局针对新康公司作出的1007255号行政处罚；
四、公主岭盐务局应于判决生效之日起赔偿新康公司被违法没收的105.82吨饲料添加剂氯化钠的实际损失71534元；
五、驳回再审申请人新康公司的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费100元，由公主岭盐务局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘吉红
代理审判员 杜 鹃
代理审判员 吴劲松
二〇一七年一月十六日
本件与原本核对无异
书 记 员 寻 锴