江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣行终493号
上诉人（原审原告）肖显棠，男，1958年11月17日出生，汉族，住上犹县。
被上诉人（原审被告）上犹县人民政府，住所地上犹县犹江大道16号。
法定代表人余业伟，县长。
委托代理人蓝流芳，上犹县土地房屋征收办公室主任。
委托代理人谢卫民，江西南芳律师事务所律师。
肖显棠诉上犹县人民政府不履行法定职责、行政赔偿一案，不服赣州市中级人民法院作出的（2017）赣07行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2011年10月21日，江西省国土资源厅批准上犹县将东山镇滨江村、东门村农村集体农用地转为建设用地，批准用地按呈报的土地开发用途用于幼儿园、商品房、看守所续建、医院项目建设。2011年10月21日，上犹县发展和改革委员会作出关于旅游文化城建设项目核准的批复，项目建设地点为东山镇滨江村庵背组牛角窝，该项目涉及该案肖显棠实际使用的土地。2011年12月19日，上犹县人民政府在未签订征收补偿协议也未作出征收补偿决定的情况下，将涉案项目中肖显棠实际使用的部分土地，包括山岭及小路挂牌拍卖。2012年2月23日，上犹县人民政府在对通往叶坑弃土点范围内的小路进行扩宽时，肖显棠认为上犹县人民政府未征收其土地而强推，造成土地损失和毁损了部分果树。肖显棠据此于2012年5月7日提起行政诉讼，要求上犹县人民政府取消2011年12月19日土地买卖项目，并赔偿肖显棠土地款518.75万元及果树赔偿款57520元。该案经南康市人民法院一审、赣州市中级人民法院二审终审，判决确认上犹县人民政府2011年12月19日拍卖土地的行为违法，并责令上犹县人民政府与被征收人签订好行政征收补偿协议或作出行政征收补偿决定并补偿到位。
该案判决后，上犹县人民政府组织工作人员对肖显棠果园的土地进行了丈量，并对果园内的果树及附属设施进行了清点及估价，因双方分歧较大，截至肖显棠提起该案诉讼前，上犹县人民政府未与肖显棠签订征收补偿协议，也未对肖显棠作出征收补偿决定。但因项目建设需要，上犹县人民政府在占用肖显棠部分果园的基础上，继续扩大占用了肖显棠的整个果园。
在该案审理过程中，上犹县人民政府于2017年6月8日作出并向肖显棠送达上府征补字[2017]2号《土地房屋征收补偿决定书》，内容为：经确认，你在征收范围内自建砖混结构房屋（无批建手续）建筑面积为184.3平方米，果园面积为40.732亩，林地面积为5.848亩，其它用地336.515平方米，附属物及设施包括：水池、砖木猪栏、挡土墙、铝合金窗、电表、沼气池、木门、公共设施等。为切实维护公共利益，保障城市建设的顺利进行，保护被征收人的合法利益，依据有关法律、法规的规定，作出土地房屋征收补偿决定如下：一、采取货币补偿方式进行补偿。国有果园的土地补偿标准以评估单位做出的评估价格，其它按《上犹县征收集体土地实施办法》（2011年3月10日县政府令第57号修订）及上犹县人民政府办公室《关于做好集体土地征收中果苗补偿工作的通知》的标准对征收范围内土地、苗木、果树、附属物及设施等给予补偿。1、房屋货币补偿金额117285.09元（含构筑物及其他辅助设施补偿费、搬迁费）。2、果园、林地、其它用地、附属物及设施、果树、苗木补偿金额2067858.67元。以上房屋和果园、林地、其它用地、附属物及设施等一次性货币补偿金额为人民币贰佰壹拾捌万伍仟壹佰肆拾叁元柒角陆分整（￥2185143.76元）。请你在收到本决定书之日起30日内到东山镇政府领取补偿款。逾期，将采取提存公证的方式支付土地房屋征收补偿款给你。二、你应当在接到本决定书之日起30日内将你所有的坐落于上犹县东山镇滨江村原顺昌果园内的房屋腾空并移交给东山镇政府拆除，被征收的房屋土地使用权同时收回。三、如你对本决定书不服，可在本决定书送达之日起60天内向赣州市人民政府申请行政复议，或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。逾期未申请行政复议或提起行政诉讼的，将依法申请人民法院强制执行。
另查明，肖显棠使用的土地原属于上犹县公安局果园场，该土地实为山岭。上世纪九十年代，原上犹县公安局果园场破产，2001年10月2日破产清算小组将该果园场整体拍卖给余承铨，并签订协议书，协议中确定：拍卖价为人民币198000元，由上犹县公安局果园场破产清算小组必须负责办理好余承铨所购买的土地、房产等具有法律效力的所有权证交给余承铨，由此发生的费用由清算小组负责。2001年10月22日，上犹县人民政府为余承铨办理了拍卖土地的国有土地使用权证，确定土地座落上犹县东山镇水南村，独自使用面积为66594平方米，其中建筑占地面积638.45平方米，使用年限为50年，权属性质为国有土地使用权，土地使用权人为余承铨，在该登记表中没有共有使用权的登记。2001年10月2日，余承铨、李湖江、肖显槐（含肖显棠）、罗承维等人联合兴办上犹顺昌果场，该合伙组织法定代表人为余承铨，企业实行山场土地及全部资产以股份落实到户，统一规划，长期分户管理、使用、经营。2008年3月26日，上犹县房地产管理局为余承铨在顺昌果场内的房屋办理了上房字××号房产权证，确定房屋所有权证持有人余承铨，房屋共有人肖显棠，房屋建筑面积为20.66平方米、于2008年3月18日为肖显棠办理了上房字第××号房产证，确认房屋座落东山镇水南村牛角窝，建筑面积为26.43平方米。
原审法院认为，上犹县人民政府在占用肖显棠部分果园时，法院已判决要求其做好与被征收人签订好行政征收补偿协议或作出行政征收补偿决定并补偿到位。判决生效后，上犹县人民政府应按判决要求，及时对已占用肖显棠的果园部分履行补偿职责。如上犹县人民政府未履行生效判决，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条、第九十六条之规定，可由人民法院采取执行措施。因而对人民法院已经判决确认违法的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，该院不再予以审查。
对判决后上犹县人民政府扩大占用肖显棠果园的部分，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的…依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，直至肖显棠提起本案诉讼时，上犹县人民政府仍未对肖显棠进行补偿。上犹县人民政府在长达几年的时间里，对继续扩大占用肖显棠果园的行为，既未与肖显棠签订征收补偿协议，也未及时作出征收补偿决定，未能及时履行对肖显棠予以补偿的职责，应确认行为违法。但上犹县人民政府在本案诉讼过程中作出了征收补偿决定，不需要该院再判决上犹县人民政府在一定期限履行补偿职责。
对于肖显棠要求因上犹县人民政府未及时履行补偿职责而要求赔偿损失的问题。该院认为，肖显棠所主张的国有土地使用权、果园产值、果树等损失，是上犹县人民政府基于收回国有土地使用权行为而对肖显棠造成的财产损失，与上犹县人民政府未及时作出征收补偿决定没有直接关联。且在该案诉讼中，上犹县人民政府已经对肖显棠作出征收补偿决定并送达肖显棠，肖显棠如认为其损失未得到合理补偿，应对该征收补偿决定提起诉讼。故为减少诉累，对肖显棠的财产损失不予审查。
据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、确认上犹县人民政府对扩大占用肖显棠果园的行为未及时履行补偿职责违法；二、驳回肖显棠的其他诉讼请求。案件受理费50元，由上犹县人民政府承担。
肖显棠不服，上诉称：一、被上诉人上犹县政府应承担赔偿责任，一审判决驳回该赔偿诉讼请求是错误的。现上诉人经营的果园及园内建筑均被上犹县人民政府和开发商毁坏，由于上犹县人民政府不履行对征收上诉人经营的果园依法予以补偿安置的职责，侵害了上诉人的财产权，依法应当承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。二、原审判决混淆了行政赔偿和行政补偿的概念，行政补偿针对的是合法的行政行为，而行政赔偿针对的是违法行政行为。在本案中上犹县人民政府在上诉人起诉前并未对上诉人作出过合理补偿决定，该行为己经给上诉人造成了重大经济损失，应对其违法行为承担赔偿责任。
上犹县人民政府答辩称：一、一审判决书认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回上诉，维持原判。南康区人民法院(2012)康行初字第16号行政判决书、赣州市中级人民法院(2013)赣中行终字第44号行政判决书生效后，答辩人一直积极履行判决书所确定的作为义务，答辩人负责征迁工作人员多次找到上诉人肖显棠协商，宣传征迁补偿政策，希望与其尽快签订行政征收补偿协议。双方对涉征的土地、房屋、种植物、设备设施等数量进行了确认，但上诉人肖显棠一直提出远高于政策补偿标准的不合理诉求，也未明确表态不与答辩人签订行政征收补偿协议。因此，答辩人决定给予其充裕时间与家人商量考虑，待其考虑成熟后，再与其商谈征收补偿事宜，期间答辩人一直与上诉人保持沟通联系。故答辩人暂在本案一审被起诉前未直接向上诉人作出行政征收补偿决定。答辩人在收到上诉人的一审起诉状后，知道与其已无法达成行政征收补偿协议，于是依法对上诉人肖显棠作出了《上犹县人民政府土地房屋征收补偿决定书》(上府征补字(2017)2号)，履行了(2012)康行初字第16号、(2013)赣中行终字第44号行政判决书确定的作为义务。上诉人在答辩人作出上述征收补偿决定后，也已另行对答辩人的这一具体行政行为提起了行政诉讼。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回上诉，维持原判。二、上诉人诉请的损失赔偿数额无事实和法律依据。上诉人诉请的土地、果园产值、果树等损失，与答辩人是否及时作出征收补偿决定并无直接关联。答辩人作出的上府征补字(2017)2号)征收补偿决定书，对经上诉人确认的涉征的土地、房屋、种植物、设备设施等已按相关政策规定进行补偿。上诉人在上诉状中诉请的损失赔偿数额无事实和法律依据。综上，原审判决书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，……由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十五条规定，征地补偿安置不落实的，不得强行使用征用土地。对于上犹县人民政府于2015年4月14日强制推平肖显棠4.964亩果园的行为，本院（2016）赣行终275号判决已确认违法。对于上犹县人民政府继续扩大占用肖显棠果园的行为，因其未与肖显棠签订征收补偿协议，也未及时作出征收补偿决定，该行为亦违反了上述法律规定，应认定违法。虽然上诉人的诉讼请求表述为“请求确认上犹县人民政府对扩大占用其果园的行为未及时履行补偿职责违法”，但从本案相关事实可认定，上诉人诉讼请求的本质是以上犹县人民政府在未落实补偿安置的情况下先行征地违法为由，要求上犹县人民政府赔偿其遭受的财产损失。原审仅对上诉人要求确认上犹县人民政府对继续扩大占用其果园的行为未及时履行补偿职责违法的诉请进行审查并驳回其赔偿请求不当，应予纠正。针对肖显棠的诉请，法院能否囿于肖显棠的诉讼请求，而对原行政强制行为进行合法性审查。本院认为，行政诉讼具有监督行政机关依法行政和维护行政法律秩序的客观功能。这种客观功能来源于法院对行政行为合法性的全面审查，而不拘泥于原告的诉讼请求。在原告的诉讼请求之外，法院如果在审查过程中发现行政行为其他方面违法，也要作出相应判断。肖显棠虽然诉讼请求为要求确认上犹县人民政府不履行补偿职责违法，但上犹县人民政府的继续强制推平肖显棠果园的行为不因肖显棠要求上犹县人民政府履行补偿职责而转为合法行为。同时，因肖显棠提出了对强制使用其土地行为的赔偿请求，因此，本案应对强制行为进行审查并确认上犹县人民政府继续扩大强制推平肖显棠果园的行为违法。这样既有利于贯彻行政诉讼合法性审查的原则也有利于保护肖显棠的实质权益，否则其还要就强制使用土地行为单独提起确认违法之诉。
综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销赣州市中级人民法院（2017）赣07行初64号行政判决第一项；
二、确认上犹县人民政府继续扩大强制推平肖显棠的果园部分的行为违法。
一、二审案件受理费100元由上犹县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 芬
审 判 员 陈雯雯
审 判 员 章 华
二〇一八年五月十五日
法官助理 万进福
书 记 员 张建平