广西壮族自治区柳州市柳南区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）南行初字第12号
原告柳州市柳南区门头村第十二村民小组。
负责人吴明忠，该村民小组组长。
委托代理人韦雄，柳州市恒益法律服务所法律工作者。（特别授权）
委托代理人吴连才，柳州市柳南区门头村第十二村民小组村民代表。（特别授权）
被告柳州市人民政府，住所地柳州市文昌路66号。
法定代表人肖文荪，市长。
委托代理人葛翔，柳州市国土资源局法规科科长。（特别授权）
第三人柳州市柳南区门头村民委员会。
法定代表人吴五四，村委会主任。
委托代理人詹家笔，柳州市柳南区人民政府律师。（特别授权）
柳州市柳南区门头村第十二村民小组（以下简称第十二村民小组）不服柳州市人民政府土地行政登记纠纷一案，本院受理后，依法由审判员韦永光担任审判长，与人民陪审员杨恂、韦晓英组成合议庭，于2013年10月25日、2013年12月26日、2014年1月9日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人韦雄、吴连才，被告的委托代理人葛翔，第三人的法定代表人吴五四及委托代理人詹家笔到庭参加诉讼。在审理过程中，本案已报广西壮族自治区高级人民法院批准延长审理期限。本案现已审理终结。
被告柳州市人民政府于2010年8月3日向第三人及原告颁发了柳南集有（2010）第200397号集体土地所有权证。该证记载：土地所有权人：柳州市柳南区门头村民委员会及柳南区门头村民委员会第十二村民小组，地址：柳州市柳南区门头村，土地总面积10.383公顷。
被告柳州市人民政府于2013年8月28日向本院提交了作出具体行政行为的证据：1、柳南集有（2010）第200397号集体土地所有权证及附图；2、土地登记申请书审批表；3、集体土地所有权登记申请书；4、地籍调查表；5、测量成果；6、集体土地所有权权属来源证明书；7、柳州市柳南区门头村集体土地所有权拟登记结果公告；8、土地所有权证签收簿；9、柳国用（2012）第127730号国有土地使用权证及附图；10、测量成果（申请分割，2份）。以上证据证明被告颁发本案争议土地证认定的事实清楚，程序合法。
原告第十二村民小组诉称：位于柳南区南环路边门头村第十二村民小组龙郎大凹的土地约500多亩，全部是我第十二村民小组的集体土地。一九六二年四固定是分给原告第十二村民小组的，1989年8月15日郊区人民政府再次确权属于我村民小组集体所有。1982年土地承包时和2000年的土地延包，我村民小组都发包给我组村民承包，都有承包证。1998年4月我村民小组为发展第三产业，将这片土地租给羊角山乡人武部做民武建材厂，后门头村委未经我村民小组代表开会同意，将民武建材厂所租的土地租给曾某某，还有一部分土地租给柳州市五岳投资置业有限公司私人老板使用。门头村委原村委干部又采取欺骗手段到市土地局办成村委与我村民小组共有的土地。我村民小组认为，这500多亩土地所有权全部是第十二村民小组的，不存在与门头村委共有的事实。第三人门头村委未经我村民小组代表开会决定，将该地作为村委集体所有的土地租给他人使用，并收取租金，侵犯了我村民小组的合法权益。现请求法院撤销被告颁发的柳南集有（2010）第200397号集体土地所有权证。本案诉讼费由被告承担。
为证明自己的主张，原告向本院提供以下证据：1、郊区政府调解协议，证明该土地已经在1989年8月15日经调解将该宗地确认给原告；2、羊角山人武部租地协议，证明这一块地的土地所有权是原告门头村第十二村民小组所有；3、曾某某土地承包合同书，证明村委把原告的土地租给了曾某某；4、五岳公司土地租赁合同，证明第三人把原告享有所有权的土地非法租给他人使用；5、原村委领导同意争议土地退回原告，证明第三人同意将土地归还原告；6、（2004）第0409075集体土地证，证明第三人通过欺骗手段骗取被告办理土地证的过程；7、（2010）第200397号集体土地证，证明第三人是采取欺骗手段办理所有权证；8、村民承包证19份，证明该宗地已经有53.5亩承包给原告村民。
被告柳州市人民政府答辩称：1、被告颁发柳南集有（2010）第200397号集体土地所有权证程序合法、事实清楚、证据确凿充分。
2010年4月，门头村委和第十二村民小组向柳州市国土资源局（以下简称国土局）提交土地登记申请书登记表，依法申请办理位于门头村103839.39平方米集体土地的所有权证，申请人为门头村委法定代表人曾某文和第十二村民小组组长吴某某。2010年4月，市国土局柳南分局对拟登记的集体土地所有权进行了公告，在公告期间无异议。2010年8月，根据当事人申请、公告结果、测量结果以及《土地登记办法》的规定。市人民政府给予门头村委及第十二村民小组办理了集体土地所有权证，土地证号为柳南集有（2010）第2003**号，面积为10.383公顷（约155.759亩）。2、原告的陈述与事实不符。柳南集有（2010）第200397号集体土地所有权证载明的土地总面积为10.383公顷（约155.759亩），地点位于柳南区门头村新坡弄（即原告所称龙郎大凹）。该宗土地周边原为国有荒山，经民武采石场多年开采以后，形成可利用的国有土地，在办理柳南集用（2010）第200397号集体土地所有权证时，相关当事人已指界认可，市人民政府于2012年12月31日办理了该宗国有土地的使用权证，土地证号为柳国用（2012）第1277**号，面积为37.5公顷（约562.5亩），原告所称的500多亩土地为第十二村民小组所有，没有依据。3、原告的诉讼已过诉讼时效。2010年8月4日，门头村委已将办理好的柳南集用（2010）第200397号集体土地所有权证签收。2010年5月31日，在申请办理共有集体土地所有权证之后，为了分清门头村委和第十二村民小组在该宗地中各自的所有权面积，门头村委和第十二村民小组向市国土资源信息测绘所申请进行测绘。由于双方对各自所有权面积仍有争议，2011年4月19日，门头村委和第十二村民小组再次向市国土资源信息测绘所申请进行测绘。也就是说在2010年8月4日，第十二村民小组已明确知道该宗地的发证情况，但是直到2013年8月才向人民法院提起行政诉讼，已过诉讼时效。综上所述，柳南集用（2010）第200397号集体土地所有权证发证程序合法、事实清楚、证据确凿、充分。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，且所诉事项已过诉讼时效。请求法院依法驳回原告起诉。
第三人柳州市柳南区门头村民委员会（以下简称门头村委）答辩称：颁发柳南集用（2010）第200397号集体土地所有权证发证程序合法，事实清楚、证据确凿充分。原告所诉主张没有提出确实充分的证据予以支持，应当予以驳回。原告对部分事实的理解与客观事实并非一致。综上三点，请求驳回原告所有诉讼请求。
为证明自己的主张，第三人向本院提供以下证据：1、200397号土地证，证明原告和第三人对该宗地拥有合法的共有权；2、地籍调查表，证明被告当时进行了地籍调查；3、《土地承包证》，证明原告和第三人共有土地的情况；4、《新坡弄地图》；5、（走界）《示意图》，以上二份证据证明第三人和原告共同走界，共同签字确认。6、《元老会议纪要》；7、《复耕协议》；8、《协议书》，以上三份证据证明第三人与原告对讼争土地确权过程。9、《土地租赁合同书》；10、《土地承包合同》；11、收款凭证，以上三份证据证明第三人对讼争土地行使所有权；12、0409075号土地证，证据8-12共同证明土地合法所有权。
原告申请了原第十二村民小组组长吴某某出庭作证。吴某某证实，2010年4月26日的集体土地所有权登记申请书上的签名是其所签，是村委主任曾某文要求其签的。当时没有经过第十二村民小组集体讨论。
经庭审质证，原、被告及第三人对对方提供的证据的真实性均无异议。本院予以确认。被告提交的证据9、10，是在被告作出本案具体行政行为以后收集的证据，故不能作为本案的证据。
经审理查明，2010年4月24日，作为权利人的第三人门头村委及原告第十二村民小组向柳州市国土资源局递交土地登记申请书审批表，审批表上加盖了门头村委的公章。同年4月26日，原告及第三人向柳州市国土资源局提交了由门头村委主任曾某文及第十二队队长吴某某共同签名并加盖村委会公章的集体土地所有权登记申请书，同时提交柳南区人民政府南环办事处2010年4月26日出具的集体土地所有权权属来源证明书。该证明书记载：兹有柳南区门头村040806011058宗地，现有集体土地面积103639.39平方米，其土地权属界线界址清楚，无权属纠纷，面积准确，土地来源合法，希准予登记，并给予颁发集体土地所有权证书。同日，被告组织了相邻宗地的柳州市龙建投资发展有限责任公司（该公司在2012年12月31日取得相邻该宗地的使用权）及第三人门头村委会的主任曾某文到现场进行界址指界并完成了地籍调查及审核工作。审核意见记载：经审核，该宗地权属来源合法，界址清楚，四至无争议，调查结果正确，图件制作符合集体土地所有权登记的技术要求，拟准予登记面积10.383公顷。同日，柳州市国土资源局柳南分局对该宗土地所有权拟登记结果进行了公告。同年5月31日，柳州市国土资源信息测绘所出具测量说明，说明记载：依据市国土局柳南分局提供的民武采石场集体土地调查红线图及相关资料，按其红线范围扣除南环路征用部分后，经测量计算出红线范围内集体土地总面积为103839.4平方米，合155.759亩。同年8月3日，柳州市人民政府颁发了柳南集有（2010）第200397号集体土地所有权证，确认位于柳州市柳南区门头村面积为10.383公顷（约155.759亩）的土地所有权人为原告第十二村民小组及第三人门头村委，宗地号为040806011058，图号为2684.00-90.80。次日，被告将该宗土地所有权证发放给第三人。2013年8月15日，原告认为被告颁发的柳南集有（2010）第200397号集体土地所有权证侵犯了其合法权益，遂诉至法院，请求法院撤销柳南集有（2010）第200397号集体土地所有权证。
另查明，门头村委会主任曾某文及第十二村民小组组长吴某某在申请该宗地的登记时，均没有经过村民代表大会及原告第十二村民小组成员的集体讨论决定。在该宗地中，已经有53.5亩的土地在2000年1月1日承包给原告第十二村民小组的农户。
本院认为，本案争议的焦点为：一是原告的起诉是否超过起诉期限；二是被告颁证的行政行为事实是否清楚，主要证据是否充分及程序是否合法问题。关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”，第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被告只将土地所有权证颁发给第三人，而没有颁发给原告，其没有证据证明原告的19户村民中有过半数的村民已经知道其承包地办理了与村委会共有的集体土地所有权证。故原告的起诉并没有超过法律规定的起诉期限。
关于被告颁证的行政行为事实是否清楚，主要证据是否充分及程序是否合法问题。本宗地的登记第三人主要提供柳南区人民政府南环办事处出具的集体土地所有权权属来源证明，作为该宗地的权属来源证明。根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发（2011）178号）第二条规定，农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定；县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间依法达成的协议；履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律、法规规定的其他文件等。同时第四条规定，要把农村集体土地使用权确认到每个具有所有权的农民集体。确定农村集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组（原生产队）土地权属存在的，土地应确认给村民小组集体所有，发证到村民小组农民集体。2001年11月9日《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发（2001）359）第二点也要求：“要严格按照《土地管理法》的规定确定集体土地所有权主体，凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村名义还是以组名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有”。依据上述部门规章的规定，柳南区人民政府南环办事处是柳南区人民政府派出的办事机构，其不具有出具集体土地所有权权属来源证明的职权。况且该宗土地已经有53.5亩在2000年承包给了原告的农户，一直由原告的农户经营和管理。这53.5亩属于原告土地是没有权属纠纷的，而被告没有按照《物权法》及《土地登记办法》等法律、法规的要求对申请人提供的申请材料进行合理审慎的审查，就根据第三人提供的柳南区人民政府南环办事处出具的集体土地所有权权属来源证明，将属于原告所有的53.5亩登记在与第三人共同共有名下。显然，被告的颁证行为所认定的事实不清，主要证据不足。
关于本案颁证的程序问题。根据《村民委员会组织法》（1998年修订）的相关规定，村民委员会在法律地位上属于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织。实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但村委会主任曾某文及第十二队队长吴某某在申请该宗地的登记时，未按照《村民委员会组织法》的有关规定，未经村民代表大会及村民小组集体讨论决定，违反了《村民委员会组织法》第十九条、第二十四条的有关规定。另外，根据《城镇地籍调查规程》的规定，指界必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。两个以上土地使用者共同使用的宗地，应共同委托代表指界，并出具委托书及身份证明。一宗地有两个以上土地使用者时，要查清各自使用部分和共同使用部分的界线。本案中，被告在指界时没有按规定通知原告到场指界，而当时参加指界的曾某文也没有取得原告及第三人的共同授权。同时，相邻宗地的指界人柳州市龙建投资发展有限责任公司当时并没有取得相邻宗地的使用权。显然，被告的地籍调查不符合《城镇地籍调查规程》的规定，故其颁证的程序不合法。
综上，被告为第三人颁发的第200397号集体土地所有权证的行政行为认定的事实不清，主要证据不足，且程序违法，依法应予撤销。原告的诉讼请求依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项，《中华人民共和国物权法》第十一条、第十二条，《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十一条第一款，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条、第二十四条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第三条，《土地登记办法》第九条、第十一条、第十二条、第十三条，参照《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第二点及《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第二条、《城镇地籍调查规程》的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销被告柳州市人民政府于2010年8月3日为第三人柳州市柳南区门头村民委员会及原告柳州市柳南区门头村第十二村民小组颁发的柳南集有第200397号集体土地所有权证。
案件受理费50元（原告已预交），由被告柳州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。
审 判 长 韦永光
人民陪审员 韦晓英
人民陪审员 杨 恂
二〇一四年二月十二日
书 记 员 黎子宁
附相关法律、法规、司法解释、规章条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《中华人民共和国物权法》第十一条当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。
第十二条：【登记机构应当履行的职责】登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。
《中华人民共和国土地管理法》第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。第十一条：农民集体所有土地，由县级人民政府登记造册、核发证书，确认所有权。
第十一条第一款：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
《中华人民共和国村民委员会组织法》
第十九条涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：
（一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；
（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；
（三）从村集体经济所得收益的使用；
（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；
（六）村民的承包经营方案；
（七）宅基地的使用方案；
（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
第二十四条村民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。村民委员会进行工作，应当坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，坚持说服教育，不得强迫命令，不得打击报复。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”
第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第一条农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。
《土地登记办法》第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。
第十一条委托代理人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。
代理境外申请人申请土地登记的，授权委托书和被代理人身份证明应当经依法公证或者认证。
第十二条对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；
（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；
（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；
（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。
第十三条国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。
《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发（2001）359）第二点：“要严格按照《土地管理法》的规定确定集体土地所有权主体，凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村名义还是以组名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有”。
《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发（2011）178号）第二条规定，农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定；县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间依法达成的协议；履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律、法规规定的其他文件等。
第四条规定：要把农村集体土地使用权确认到每个具有所有权的农民集体。确定农村集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组（原生产队）土地权属存在的，土地应确认给村民小组集体所有，发证到村民小组农民集体。
《城镇地籍调查规程》
3.2.6.1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。
3.2.6.2单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书（见附录A）；个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿。法人代表或户主不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书（见附录B）。两个以上土地使用者共同使用的宗地，应共同委托代表指界，并出具委托书及身份证明。
3.2.6.6条一宗地有两个以上土地使用者时，要查清各自使用部分和共同使用部分的界线。