江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行初758号原告暨诉讼代表人方春梅，女，1973年2月5日出生，居民身份证号码3209211973********，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会*组**号。原告暨诉讼代表人宋连松，男，1955年7月19日出生，居民身份证号码3209211955********，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会*组**号。原告暨诉讼代表人宋连祥，男，1971年11月28日出生，居民身份证号码3209211971********，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会*组**号。原告暨诉讼代表人谢英兵，男，1955年1月1日出生，居民身份证号码3209211955********，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会*组**号。原告杨国平，女，1935年1月21日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连中，男，1960年2月21日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋锦林，男，1940年4月12日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连柱，男，1969年1月18日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连冬，男，1958年12月24日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告刘树花，女，1953年9月15日出生，汉族，住江苏省响水�开发区。原告宋连高，男，1967年6月19日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连亚，男，1966年2月12日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连培，男，1968年11月1日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连龙，男，1963年8月24日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋锦山，男，1932年2月15日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告陈梅，女，1975年8月8日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告陈军，男，1973年1月30日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告陈林海，男，1951年1月6日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连兵，男，1956年11月27日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连来，男，1966年3月10日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连君，男，1954年6月29日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告李勤高，男，1967年6月13日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告陈兵海，男，1953年7月21日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告谢英连，男，1964年1月8日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告谢英松，男，1971年7月11日出生�汉族，住江苏省响水县开发区。原告谢英龙，男，1960年11月12日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告谢英刚，男，1972年2月29日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告魏加怀，男，1944年4月7日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告谢英国，男，1973年4月18日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告邵广林，男，1967年11月22日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告谢英才，男，1970年5月20日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告谢英祥，男，1956年9月26日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告谢春兵，男，1954年1月5日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告谢春林，男，1959年6月15日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告孙友财，男，1962年3月19日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告孙友来，男，1965年9月28日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告张步锦，男，1949年5月22日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告张步钱，男，1958年6月2日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告程加刚，男，1969年2月2日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告王中�，男，1951年8月19日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋井标，男，1950年8月7日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连东，男，1960年8月25日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋树君，男，1971年8月19日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连成，男，1962年8月4日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连艮，男，1964年2月5日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连国，男，1968年2月7日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告张学荣，男，1969年7月3日出生，汉族，住江苏�响水县开发区。原告谢春荣，男，1952年2月16日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告张鹤花，女，1956年3月6日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告李勤付，男，1969年9月25日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告谢海亮，男，1989年1月11日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋连刚，男，1969年12月8日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告张步田，男，1953年2月7日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告张兰，女，1935年6月19日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告史秀芳，女，1950年9月21日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告宋树春，女，1953年6月10日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告魏善兵，男，1968年9月8日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告魏善军，男，1971年3月20日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告孙友全，男，1970年5月26日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告沈士英，女，1939年9月5日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告谢英君，男，1966年8月12日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告谢春和，男，1952年6月2日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。原告陈响海，男，1960年6月28日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。上述63位原告共同委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师，执业证号11101200910117539。被告江苏省国土资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街58号。法定代表人李侃桢，江苏省国土资源厅厅长。委托代理人周倜，江苏省国土资源厅工作人员。委托代理人张秋霞，江苏世纪同仁律师事务所律师，执业证号13201201711308421。原告方春梅等63人因不服江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）作出的《驳回行政复议申�决定书》行为，于2017年2月23日向本院提起行政诉讼。本院以(2017)苏01行初220号行政裁定书裁定不予立案。江苏省高级人民法院于2017年7月27日作出（2017）苏行终833号行政裁定书，裁定：一、撤销江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初220号行政裁定；二、指令江苏省南京市中级人民法院依法受理本案。本院2017年9月12日立案受理后，于2017年9月13日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月5日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人方春梅、宋连松、宋连祥、谢英兵及63位原告共同委托代理人周涛，被告省国土厅委托代理人周倜、张秋霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年2月15日，被告省国土厅针对原告方春梅等63人的行政复议申请，作出《驳回行政复议申请决定书》（〔2017〕苏国土资行�第111号，以下简称《驳回行政复议决定书》）。原告方春梅等63人诉称，原告系江苏省响水经济开发区响港居委会四组村民，并在该村合法承包集体耕地。响水县人民政府（以下简称响水县政府）在四组集体土地尚未被依法征收为国有的情况下，违法批准相关单位在该宗集体土地上进行响水中学的项目建设。该行为严重侵犯了原告的合法利益。原告于2016年8月24日向盐城市国土资源局（以下简称盐城市国土局）提交书面查处申请，要求其对响水县政府非法批准使用基本农田的行为进行查处。盐城市国土局一直未履行查处职责，原告遂向被告省国土厅申请行政复议。2017年2月15日，被告省国土厅作出《驳回行政复议决定书》，以申请查处行为系信访事项，不属于行政复议受理范围为由，驳回原告的复议申请。原告向盐城市国土局申请查处土地违法行为，不属于信访事项。被申请人盐城市国土局以简单的信访情况对待，严重的行政不作为。被告省国土厅却维护被申请人的渎职违法行为，作出涉案《驳回复议申请决定书》，认定事实和适用法律错误。首先，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十八条之规定，本案中对响水县政府非法批准用地的行为进行查处系盐城市国土局的法定职责；其次，响水县政府违法批准响水中学项目使用涉案土地，占用了原告合法承包的耕地，侵害了原告的合法权益。原告向盐城市国土局申请查处违法批准用地行为，盐城市国土局不履行查处职责，原告申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”行政复议受案范围。原告的土地是400余亩的基本农田，被告明知道被申请人盐城市国土局辩称涉案土地是依法经过江苏省人民政府（以下简称省政府）批准征收没有任何事实依据。《关于响水县2010年度第12批次村镇建设用地的批复》（苏政地﹝2010﹞1700号，以下简称苏政地﹝2010﹞1700号批复）征收原告的集体建设用地，《关于响水县2011年度第6批次村镇建设用地的批复》（苏政地﹝2011﹞888号，以下简称苏政地﹝2011﹞888号批复）根本没有征收响港居委会的土地。该两份批文也能反映响水县政府以瞒骗的手段违法批准占用基本农田的事实。而被告却纵容包庇违法的事实。请求法院依法撤销被告省国土厅作出《驳回行政复议决定书》；判令被告依法履行行政复议职责，对原告要求确认盐城市国土局行政不作为行政复议一案进行继续审理；本案诉讼费用由被告承担。原告为支持己方的主张,向本院提交了如下证据:证据1.原告土地承包经营权证复印件,证明原告对案涉宗地享有合法的土地承包经营权，与涉案违法用地行为具有法律上的利害关系。证据2.《土地违法行为查处申请书》复印件,证明原告向盐城市国土局提出违法用地行为查处申请，要求盐城市国土局履行法定职责的事实。证据3.《行政复议申请书》,证明原告向被告提出行政复议申请的事实。证据4.《驳回行政复议决定书》复印件,证明被告作出案涉复议决定，驳回原告复议申请，缺乏事实和法律依据，应当依法予以撤销。被告省国土厅辩称,1.原告的投诉请求属于信访事项，盐城市国土局已经根据《信访条例》的规定进行处理。根据《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反应情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。本案中原告通过邮寄方式提出对响水县政府违法批准在江苏响水经济开发区响港居委会四组集体土地上进行响水中学项目建设的违法行为进行查处的投诉请求，属于信访事项。盐城市国土局在接到原告的举报投诉后，将投诉信件转交给响水县国土资源局（以下简称响水县国土局）调查处理。响水县国土局向原告作出《关于对响水中学新校区建设项目的回复》将调查结果告知原告。2.信访答复行为不属于行政复议受理范围，我方作出《驳回行政复议决定书》并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，只有对申请人权利义务产生实际影响的具体行政行为，才属于行政复议受案范围。本案中，响水县国土局作出的《关于对响水中学新校区建设项目的回复》系有权处理信访事项的行政机关依据《信访条例》作出，主要是告知原告投诉事项的调查处理情况，未对原告设立新的权利义务，也未对其权利义务产生实际影响，故该答复意见不属于行政复议受案范围。我方根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回原告行政复议申请的决定，认定事实清楚、适用法律正确。3.我方作出本案复议决定程序合法。2016年12月6日，原告向我方申请行政复议，经补正我方于2016年12月20日依法予以受理。2016年12月21日，我方作出《行政复议受理通知书》，次日向原告邮寄送达。2017年2月15日，我方作出涉案复议决定，依法驳回原告的行政复议申请，并于次日向原告及盐城市国土局邮寄送达。我方作出涉案复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的程序。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告为支持己方的意见，向本院提交了如下证据、依据：证据1.《行政复议申请书》及邮寄凭证；证据2.《补正行政复议申请通知书》及邮寄凭证；证据3.《行政复议受理通知书》及邮寄凭证；证据4.《行政复议答复通知书》及邮寄凭证；�据5.《驳回行政复议申请决定书》及邮寄凭证；证据1—5证明省国土厅作出涉案行政复议决定程序合法。证据6.《土地违法行为查处申请书》及邮寄凭证，证明原告向盐城市国土局提出查处申请的事实及原告的投诉请求的性质属于信访事项。证据7.《国土资源信访事项转送通知书》，证明盐城市国土局在接到原告的申请事项后，依据属地管理、分级负责的原则进行了转办。证据8.《关于对响水中学新校区建设项目的回复》；证据9.苏政地﹝2010﹞1700号批复；证据10.苏政地﹝2011﹞888号批复；证据11.《建设用地�准书》（响水县﹝2011﹞建字第56号）；证据12.《建设用地批准书》（响水县﹝2011﹞建字第57号）。证据8—12共同证明响水县国土局依法对原告投诉的事项进行了调查，并将调查结果向原告进行了告知，已履行了相应的法定职责。依据有：1.《信访条例》第二条、第三十四条；2.《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条、第二十三条、第三十一条；3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条、第四十八条第一款第（二）项。庭审中，双方当事人对对方当事人提交的证据均发表了质证意见。原告对被告证据1—5的真实性、关联性以及证明目的均没有异议，对证据5的合法性不�认可；对证据6的真实性、合法性、关联性没有异议，证明目的不予认可；对证据7、8的真实性、关联性、合法性不予认可；对证据9—12的关联性不予认可。被告对原告证据1的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可；对证据2的真实性、合法性、关联性均予以认可，证明目的不予认可；对证据3、4的真实性、合法性、关联性均予以认可。本院对双方当事人提交的证据作如下认证：原告提交的证据1—4，被告提交的证据1—12均与本案待证事实有关联，且来源真实、合法，本院予以确认。本院经审理查明，原告方春梅等63人均为江苏省盐城市响水县经济开发区响港居委会四组村民。2011年3月31日，省政府向盐城市人民政府作出苏政地﹝2010﹞1700号批复，同意将响水县南河镇太平村，响水经济开发区灌江居委会、响港居委会，响水镇城南居委会3.7129公顷集体农用地（其中耕地2.2942公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将响水经济开发区响港居委会9.9168公顷集体建设用地征收为国有。2012年2月9日，省政府向盐城市人民政府作出苏政地﹝2011﹞888号批复，同意将响水县陈家港镇草港村、王商村，经济开发区灌江居委会、金湾居委会、响港居委会，双港镇双港居委会、响水镇城南居委会、苗寨村、五河村、小浦村，小尖镇四丰村、豫顺居委会、中舍村等28.0552公顷集体农用地（其中耕地24.6571公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将陈家港镇王商村，经济开发区灌江居委会、金湾居委会、响港居委会，小尖镇四丰村、豫顺居委会、中舍村的5.4701公顷集体建设用地、0.1698公顷未利用地征收为国有。2016年8月24日，原告通过邮寄方式向盐城市国土局提交《土地违法行为查处申请书》，申请“对响水县政府违法批准在申请人位于江苏响水经济开发区响港居委会四组集体土地上进行响水中学项目建设的违法行为进行查处，并对申请人作出书面答复”。2016年9月1日，盐城市国土局作出《国土资源信访事项转送通知书》将原告申请查处的事项转给响水县国土局调查处理。响水县国土局收到材料后调查核实了相关情况，经调查，响水中学新校区位于响水经济开发区城东干道东侧、响港和金湾村居委会境内，占地面积226.72亩。2011年3月31日、2012年2月9日，该地块分别经苏政地﹝2010﹞1700号批复、苏政地﹝2011﹞888号批复批准征收为国有。响水县国土局分别于2011年9月、2012年10月依法向响水中学办理了226.72亩供地手续。2016年6月响水中学根据上级要求对“四星级”校区进行配套完善，新建一幢三层建筑面积约4000平方米，占地面积约3.2亩的“风雨”体育设施（室内体育活动场所）。该建设项目占地在响水县局批准用地范围内，没有新占用土地，不存在土地违法用地的情形。2016年9月28日，响水县国土局作出《关于对响水中学新校区建设项目的回复》，并于2016年9月30日向原告邮寄送达。2016年12月6日，原告以盐城市国土局拒不履行查处职责为由，向被告省国土厅申请行政复议，请求确认“盐城市国土局未依原告申请对响水县人民政府违法批准在位于江苏响水经济开发区响港居委会四组集体土地上进行响水中学项目建设的行为进行查处的行政不作为违法；并责令盐城市国土局立即履行对上述违法行为进行查处的法定职责，并对原告作出书面答复。”2016年12月12日，省国土厅作出《补正行政复议申请通知书》，并于次日向原告邮寄送达。省国土厅在收到原告的补正材料后于2016年12月21日依法予以受理，并于同日向盐城市国土局邮寄《行政复议答复通知书》。省国土厅后经审查认为，原告的投诉请求属于信访事项，不属于行政复议受理范围，遂于2017年2月15日作出案涉《驳回行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请，并于次日向原告及盐城市国土局邮寄送达。原告对被告省国土厅的行政复议程序无异议，但认为《驳回行政复议决定书》违法，故诉至法院。本院认为,信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理�，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。国务院《信访条例》第二条规定：“信访是指公民、法人或者其他组织向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”《信访条例》第四条规定：“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”本案中，原告于2016年8月24日向盐城市国土局提交《土地违法行为查处申请书》，要求“对响水县政府违法批准在申请人位于江苏响水经济�发区响港居委会四组集体土地上进行响水中学项目建设的违法行为进行查处，并对申请人作出书面答复”，属于信访事项。2016年9月1日，盐城市国土局根据“属地原则”作出《国土资源信访事项转送通知书》，将原告申请查处的事项转给响水县国土局调查处理。响水县国土局经调查，于2016年9月28日向原告作出《关于对响水中学新校区建设项目的回复》，告知不存在土地违法用地的情形，并于2016年9月30日向原告邮寄送达。已经履行了处理信访事项的法定职责。原告对盐城市国土局的行政行为不服，向被告申请行政复议，因不属于行政复议受理范围，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请并无不当。原告要求“撤销被告省国土厅作出的《驳回�政复议决定书》；判令被告依法履行行政复议职责，对原告要求确认盐城市国土局行政不作为行政复议一案进行继续审理；本案诉讼费用由被告承担”的诉讼请求，因无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告方春梅等63人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告方春梅等63人负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  李兵人民陪审员  龚婷人民陪审员  张岚二〇一七年十二月八日书 记 员  王笑