广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初3292号
原告：广州番禺辉宝制衣有限公司，住所地广州市番禺区东环街东沙村东沙路一号,统一社会信用代码914401136187848203。
法定代表人：吴洁贞，负责人。
委托代理人：吴子亨，广东金本色律师事务所律师。
委托代理人：陈立成，广东金本色律师事务所实习律师。
被告：广州住房公积金管理中心，住所地广州市天河区华就路12号2-4楼，组织机构代码74185439-6。
法定代表人：夏卫兵，主任。
委托代理人：彭佳涛，该中心工作人员。
委托代理人：谢佩雯，广东广信君达律师事务所律师。
被告：广州市人民政府,住所地广州市越秀区府前路1号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：胡丽桢，该府工作人员。
第三人：罗四妹，女，汉族，1974年10月27日出生，身份证住址广州市番禺区。
原告广州番禺辉宝制衣有限公司（以下简称辉宝制衣公司）诉被告广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府）住房公积金管理及行政复议一案，于2017年9月11日向本院提起行政诉讼，本院于同年9月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年11月8日公开开庭审理了本案。原告辉宝制衣公司的委托代理人吴子亨，被告公积金中心的委托代理人彭佳涛、谢佩雯，被告市政府委托代理人胡丽桢到庭参加诉讼。第三人罗四妹经本院合法传唤，无正当理由未到庭，本院依法缺席审理。现已审理终结。
原告辉宝制衣公司诉称，被告公积金中心于2017年6月2日作出穗公积金中心番禺责字〔2017〕838号《责令限期办理决定书》责令原告为第三人罗四妹补缴2005年6月至2010年6月期间的单位应缴存部分住房公积金共计人民币6435元，原告不服该决定向被告市政府提出行政复议，被告市政府于2017年8月24日作出穗府行复〔2017〕751号《行政复议决定书》维持被告公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字〔2017〕838号《责令限期办理决定书》，原告不服该复议决定，现以公积金中心和市政府为共同被告起诉至法院。一、被告公积金中心对涉案的行政行为性质认定错误，涉案的行政行为属于行政处罚而非行政强制，因此应适用《行政处罚法》关于处罚时效的规定。根据《行政强制法》第二条规定：“行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，行政强制措施为依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为；行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”可见涉案的行政行为既不属于暂时性的行为即不属于行政强制措施，也未向人民法院申请行政强制执行，因此涉案行政行为不属于行政强制。而根据被告公积金中心出具的《责令限期办理决定书》显示，其依据《住房公积金管理条例》规定第三十七条、第三十八条的规定要求原告办理公积金补缴手续，上述条款均属于条例中的“罚则”内容，属于行政处罚行为。根据《行政处罚法》第二十九条的规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”故此，第三人早已于2010年离职，至今与原告已不存在劳动关系，距今已达7年之久，已经远远超出《行政处罚法》规定两年的法定时效，因此被告公积金中心依据《住房公积金管理条例》第三十七条、第三十八条的规定对原告作出的处罚行为违法，应当予以撤销。二、原告与第三人不存在劳动关系，第三人并非原告的在职职工，原告无需为第三人缴纳住房公积金。根据《住房公积金管理条例》第二条及第十五条规定，用人单位需为在职职工办理住房公积金缴存账户及缴纳住房公积金，但经原告核实其与第三人并不存在劳动关系，第三人也并未提供证据证明其与原告存在劳动关系。同时根据《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》第一条关于“在职职工”的范围，明确不包括已离开本单位仍保留劳动关系的离岗职工。在本案中，第三人早在2010年就办理离职手续，并不符合《住房公积金管理条例》中所规定的“在职职工”的范围，原告无需为第三人缴存住房公积金。三、被告公积金中心作出《责令限期办理决定书》所依据的相关规定不能作为对原告处罚的依据。被告公积金中心在《责令限期办理决定书》提到其依据《住房公积金管理条例》第四十七条规定，但经原告查阅，该条例并没有第四十七条，总条款只有四十四条，显然被告公积金中心作出的本次《责令限期办理决定书》完全套用以前的规定，并未就实际情况实际分析。同时该条例中并未明确规定对于已离职的员工是否需要补缴以及有关追缴的年限，相反如上第一点所述，《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》明确规定第三人不属于追缴的范围。故此对于公民、法人来说法无禁止则自由，但对于行政单位而言法无规定则禁止，被告公积金中心的处罚欠缺法律依据。另外，被告公积金中心所依据的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》以及《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》不属于法律法规，不能作为其具体行政行为的法律依据。因此被告公积金中心适用法律有误，依据不足。四、被告公积金中心忽视了社会经济的客观状况，其作出的《责令限期办理决定书》不利于本地企业经营，违背了《住房公积金管理条例》维护劳动者就业条件的法律精神。原告经营时间长达10多年，而且在经营期间人员流动性极大，曾在本单位工作后离职的职工数以千计，如被告公积金中心要求原告对第三人以及与第三人类似的人员补缴住房公积金，不但违反法律规定，而且远远超出一般公民、企业对公积金缴存相关法律责任的预见范围，无限地加大企业的经营负担以及不可预见的经营风险，亦必将超出原告的承受范围，最终将可能导致企业面临停业的风险，导致更多劳动者失业。同时，本案将形成日后其他劳动者追缴公积金的案例依据，对于本地区以劳动密集型为主的经济体系来说，无疑是极大的隐患，此案一旦成立，则将有无数类似情况的劳动者将向被告公积金中心申请要求之前的用人单位补缴社保，引起一连串的社会效应，各个企业将疲于应对各种各样的补缴申请，不利于本地区的社会和谐和稳定、发展。而实际上，鉴于公积金的缴存方式需由单位以及职工本人共同缴存，且缴存后不便于提取，故此在实际执行过程中大部分职工均主动放弃购买，同时在实际管理过程中，大部分企业亦因市场环境惨淡、经营利润低甚至亏损、用工成本过大等客观因素，为维持企业的基本经营运作，不得不尽量缩减开支成本，以便创造更多的就业机会，解决就业难的问题，以及促进本地经济的发展。故企业未缴存公积金一方面是职工本人的意愿，另一方面是客观因素所造成。五、被告市政府作出的穗府行复〔2017〕751号《行政复议决定书》违反了《行政复议法》的规定，未完全履行告知原告救济措施的义务。根据穗府行复〔2017〕751号《行政复议决定书》第九页最后一段提及：“申请人、第三人如不服本府行政复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，以被申请人为被告向有管辖权的人民法院起诉。”但根据《行政诉讼法》第二十六条规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。被告市政府在穗府行复〔2017〕751号《行政复议决定书》作出维持被告公积金中心涉案行政行为的决定，因此应与被告公积金中心作为共同被告，而被告市政府为避免诉累，仅在决定书中告知可以被告公积金中心作为被告，未能完全履行告知义务，违反了《行政复议法》的规定，同时有可能导致一审审理遗漏主体，因此被告市政府作出的穗府行复〔2017〕751号《行政复议决定书》违反法律规定。综上所述被告公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字〔2017〕838号《责令限期办理决定书》不符合相关法律规定且忽视了社会经济的客观状况，违背了《住房公积金管理条例》保障劳动者就业条件的法律精神，被告市政府作出的穗府行复〔2017〕751号《行政复议决定书》违反了《行政复议法》的相关规定，请求法院判令：1、撤销被告公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字〔2017〕838号《责令限期办理决定书》及被告市政府作出的穗府行复〔2017〕751号《行政复议决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。
被告公积金中心辩称，我中心作出的《责令限期办理决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，该行政行为并无不当。原告提出的诉讼请求和理由于法无据，不应被支持。一、原告为法定的住房公积金缴存义务单位。《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）第二条第二款规定：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”据原告工商登记记载，原告开业日期为1991年9月11日，商事主体类型为有限责任公司，属于《条例》规定的住房公积金缴存义务单位。二、我中心作出的《责令限期办理决定书》程序合法。我中心在作出具体行政行为之前已依法向原告送达了穗公积金中心番禺核通字[2017]265号《核查通知书》，向原告核实其与第三人的劳动关系及其存续期间、第三人工资等事实情况，并明确告知原告可在规定期限内对事实情况提出异议，充分保障了双方的陈述申辩权。原告在异议期内提出异议，我中心经审查异议并不成立。2017年6月2日，我中心在查实原告仍未为第三人补缴住房公积金后作出了《责令限期办理决定书》，符合法律规定，并无不当。三、我中心作出的《责令限期办理决定书》认定事实清楚、证据充分。根据建设部、财政部及中国人民银行共同发布的《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管[2006]52号)（以下简称《通知》）对“在职职工”的范围作了明确规定：“根据《条例》、国家统计局有关统计指标解释和劳动保障部有关规定，《条例》所称在职职工，是指在单位中工作，并由单位支付工资的各类人员，以及有工作岗位，但由于学习、病伤产假（六个月以内）等原因暂未工作，仍由单位支付工资的人员。”我中心接到第三人的投诉后，依法审查了第三人提交劳动合同、纳税清单、养老保险缴费历史明细等证据资料。我中心认为上述证据足以证明第三人和原告的劳动关系及其存续期间（2005年5月至2010年6月），在这期间第三人是原告聘用并支付工资的人员，即第三人属于原告的在职职工。四、我中心的行政行为不属于行政处罚，不适用处罚时效的规定。我中心依法作出《责令限期办理决定书》，该行政行为不属于行政处罚，故其不适用《行政处罚法》中关于处罚时效的规定。并且《条例》中没有对住房公积金的追缴补缴规定时效，而根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）（以下简称《指导意见》）第六条规定：“单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》发布之月起欠缴职工的住房公积金。”我中心所依据的《指导意见》是对《条例》具体操作的细化，故在法律适用上二者并不存在冲突。五、我中心作出行政行为所适用的法律依据正确。我中心作出《责令限期办理决定书》所依据的《条例》属于行政法规，全称为：国务院《住房公积金管理条例》（中华人民共和国国务院令第350号），1999年4月3日发布施行，2002年修订。其中第四十七条规定：“本条例自发布之日起施行。”具体条文可查看附件材料之《条例》。我中心在送达《核查通知书》和《责令限期办理决定书》的同时均附有《条例》及其他法律依据（复印件）作为附件材料送达给原告。另，我中心依据的《指导意见》及《通知》属于部委规章，这两个文件皆是对《条例》具体操作的细化，故我中心根据《条例》《指导意见》及《通知》等相关规定作出《责令限期办理决定书》，适用法律依据正确。六、住房公积金的缴存具有强制性，我中心作出的行政行为体现了《条例》的立法宗旨。《条例》已明确规定住房公积金是单位及其在职职工必须依法缴存的长期住房储金，住房公积金的缴存具有强制性、义务性、专项性。《条例》第一条规定：“为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例。”从本条规定可以看出，我中心依法追缴住房公积金、维护劳动者的合法权益和《条例》的立法宗旨及内在精神要求是一致的。综上，我中心作出的《责令限期办理决定书》是合法、合理的。在此，我中心恳请法院依法驳回原告之诉讼请求。
被告市政府辩称，一、我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”原告不服被告公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字〔2017〕838号《责令限期办理决定书》，于2017年7月10日向我府提交了《行政复议申请书》及其证据材料，我府于当日受理该案件。二、我府的行政复议审查程序合法。被告公积金中心为我市管理住房公积金的单位，依法有权在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，责令其限期缴存。被告公积金中心已在作出《责令限期办理决定书》之前向原告发出《核查通知书》，原告提出的异议不成立，被告公积金中心有权按照《住房公积金管理条例》第十七条和《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条的规定，核定原告的补缴数额。被告公积金中心在查实原告存在未按规定为第三人缴存2005年6月至2010年6月期间的住房公积金的事实后，作出穗公积金中心番禺责字〔2017〕838号《责令限期办理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，处理适当。经审理，2017年8月24日，我府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条，作出穗府行复〔2017〕751号《行政复议决定书》，并于8月30日将该决定书向原告邮寄送达。综上，我府作出的穗府行复〔2017〕751号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。
第三人罗四妹未提交陈述意见。
经审理查明，2017年1月12日，第三人罗四妹向被告公积金中心投诉，反映原告辉宝制衣公司未为其足额缴存2005年6月至2010年6月期间的住房公积金，并提交投诉信、劳动合同、养老保险缴费历史明细、纳税清单等材料。被告公积金中心收到上述投诉后，于2017年2月22日作出穗公积金中心番禺核通字〔2017〕265号《核查通知书》，通知原告：第三人反映原告少缴2005年6月至2010年6月期间住房公积金6435元，要求原告对其与第三人之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为第三人缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，第三人相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知原告如对第三人所反映的事实、补缴数额有异议可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料；并附《住房公积金应缴数额统计表》一份。被告公积金中心于2017年3月8日向原告送达了上述《核查通知书》《住房公积金应缴数额统计表》等。原告在异议期向被告公积金中心提交《回复函》。被告公积金中心经审查，认为原告在该复函中提出的异议不成立，并于2017年6月2日作出穗公积金中心番禺责字〔2017〕838号《责令限期办理决定书》（以下简称决定书），认定原告未按规定为第三人缴存2005年6月至2010年6月期间的住房公积金，根据国务院《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管〔2006〕52号）等有关规定，责令原告在收到决定书之日起10个工作日内为第三人缴存2005年6月至2010年6月期间的单位应缴存部分住房公积金合计6435元到职工住房公积金账户内。被告公积金中心分别于2017年6月3日、6月30日向原告、第三人送达上述决定书。
原告不服上述《责令限期办理决定书》，于2017年7月10日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于当日受理。同年7月11日，被告市政府向被告公积金中心作出《提出行政复议答复通知书》，并将该通知书和相关证据材料一并送达该中心。7月26日，被告市政府向原告送达《行政复议答复书》和相关材料。7月27日，被告市政府向第三人送达《第三人参加行政复议通知书》及相关材料。被告市政府经审查，于2017年8月24日作出穗府行复〔2017〕751号《行政复议决定书》（以下简称复议决定书），决定维持公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字〔2017〕838号《责令限期办理决定书》。并于8月30将该决定书送达公积金中心、原告,9月1日送达第三人。原告仍不服，诉至本院。
以上事实，有身份信息、投诉信、商事登记信息、劳动合同、养老保险缴费历史明细、纳税清单、核查通知书、回复函、住房公积金应缴数额统计表、住房公积金个人信息查询表、责令限期办理决定书、邮政特快专递详情单、送达回证、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、行政复议决定书、公文交换系统截屏等证据证实，各方当事人亦当庭陈述在案。
本院认为，《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”据此，被告公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。
《住房公积金管理条例》第二条规定：“本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管〔2006〕52号）对《条例》中“在职职工”的范围规定：“根据《条例》、国家统计局有关统计指标解释和劳动保障部有关规定，《条例》所称在职职工，是指在国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）中工作，并由单位支付工资的各类人员（不包括外方及港、澳、台人员），以及有工作岗位，但由于学习、病伤产假（六个月以内）等原因暂未工作，仍由单位支付工资的人员。”本案中，被告公积金中心根据劳动合同、养老保险缴费历史明细、纳税清单等证据认定原告与第三人存在劳动关系及劳动期间，以第三人提供的相关证据作为基础，初步查明原告欠缴第三人的住房公积金情况后向原告发出《核查通知书》，通知原告对相关事实进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予原告陈述、申辩的机会及举证的权利。原告接到核查通知后提出异议，被告公积金中心经核查后认为原告的异议不能成立，遂作出案涉《责令限期办理决定书》，并依法送达原告。被告公积金中心作出的涉案决定书符合上述规定，认定事实清楚，适用依据正确，程序正当。原告关于其与第三人不存在劳动关系，第三人并非其在职职工的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案被告市政府在收到原告的复议申请后，依法予以受理并查明相关事实，在上述规定的期限内作出并送达涉案复议决定书，其复议程序合法。
原告关于被告公积金中心责令其补缴住房公积金已超过两年追缴时效的主张。《住房公积金管理条例》对住房公积金补缴追缴的时效没有限制规定，而追溯时效必须有法律的明确规定，故被告公积金中心责令原告补缴住房公积金，符合《住房公积金管理条例》的有关规定。原告的该主张于法无据，本院不予采纳。
原告关于被告公积金中心适用法律有误的主张。经查，《住房公积金管理条例》于1999年4月3日发布施行，2002年修订，第四十七条规定：“本条例自发布之日起施行。”该《住房公积金管理条例》是被告公积金中心作出涉案《责令限期办理决定书》的主要依据，而《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）和《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管〔2006〕52号）均是被告公积金中心上级部门发布的规范性文件，该二文件是对《住房公积金管理条例》具体操作的细化，被告公积金中心遵照执行并予以援引并无不当。故原告上述主张理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原告要求撤销涉案决定书和复议决定书的请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告广州番禺辉宝制衣有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告广州番禺辉宝制衣有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 郭 嘉
审 判 员 钱秀娟
人民陪审员 何国梅
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 陈秋容