浙江省宁波市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙甬行终字第106号
上诉人（原审原告）陈维玉。
委托代理人牟联章。
被上诉人（原审被告）象山县国土资源局，住所地浙江省象山县丹东街道宾阳路20号。
法定代表人李达飞。
委托代理人郑新安。
委托代理人史小飞。
被上诉人（原审第三人）象山县东陈乡岳头村经济合作社，住所地浙江省象山县东陈乡岳头村。
法定代表人吴增产。
被上诉人（原审第三人）象山县统一征地事务所，住所地浙江省象山县丹东街道宾阳路**号。
法定代表人黄礼海。
委托代理人朱永富。
上诉人陈维玉因诉被上诉人象山县国土资源局土地行政征收一案，不服象山县人民法院于2014年6月9日作出的（2014）甬象行初字第18号行政裁定，于2014年6月30日向本院提起上诉。本院于2013年7月15日受理后依法组成合议庭，并于2014年7月31日组织各方当事人进行了询问。上诉人陈维玉的委托代理人牟联章，被上诉人象山县国土资源局的委托代理人史小飞，被上诉人象山县东陈乡岳头村经济合作社（以下简称岳头村经济合作社）的法定代表人吴增产，被上诉人象山县统一征地事务所（以下简称统征所）的委托代理人朱永富参加了询问。本案现已审理终结。
2013年1月1日，被上诉人统征所与被上诉人岳头村经济合作社签订了象征协字（2012）377号《征地补偿协议书》，约定征收岳头村集体所有土地132.1847公顷拟用于大目湾管委会建设项目，征地总费用99920786元。该协议在征地方案和该协议经有权批准的人民政府批准后生效。协议还就其他相关内容作了约定。
原审法院经审理认定，原告陈维玉系象山县东陈乡岳头村村民。2006年10月26日，象山县人民政府向原告陈维玉颁发象林证字（2006）第14020107号林权证，确认原告享有位于象山县岳头村黄狗盘窝的林地使用权和林木所有权，林地面积五分八厘。2013年1月1日，统征所与岳头村经济合作社签订了象征协字（2012）377号《征地补偿协议书》，约定征收岳头村集体所有土地132.1847公顷，拟用于大目湾管委会建设项目，征地总费用99920786元。同时约定统征所按协议计算的征地补偿标准据实编制征地方案，征地方案和协议经有权批准的人民政府批准后自动生效，由统征所根据实际批准征收面积一次支付岳头村经济合作社征收费用。2013年4月12日，象山县大目湾开发管理委员会、象山县东陈乡人民政府、象山县东陈乡岳头村村民委员会联合发出通告，告知有关村民立即停止在沙塘湾区域的管理行为，并于2013年6月1日前自行清理在该区域的附着物及所有设施。建设单位将会同有关部门于6月1日以后对该区域进行平整处理，对逾期未清理的，不再给予补偿，由此引起的一切损失由相关责任人自行负担。
另查明，协议所涉及的土地并未报有关机关批准、实施；统征所系被告象山县国土资源局下属的事业单位。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织为被告。第三人统征所虽具有事业单位法人证书，属行政机关依法成立的组织，但其签订征地补偿协议的职能并非法律、法规授权，故其不能作为行政诉讼的被告。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。第三人统征所系被告设立的机构，其以自己的名义与第三人岳头村经济合作社签订征地补偿协议的法律责任应由被告承担。被告象山县国土资源局系本案的适格被告。
被告下属的统征所与岳头村经济合作社签订了《征地补偿协议书》，但签订该协议是为大目湾管委会建设项目建设用地的征用所作的前期准备工作，该协议明确约定征地方案和协议经有权批准的人民政府批准后自动生效。截至目前，该协议并未报有权机关批准，尚未对原告的权利义务产生实际影响，不属行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第三十二条第二款、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告陈维玉的起诉。
上诉人陈维玉上诉称：一、涉案征地补偿协议对征地范围、补偿费用及支付方式等内容进行了约定，且正在实际履行，该协议不属于为后续征收涉案土地所订立的草签协议。上诉人是协议征收山林项下的承包人，协议内容对上诉人的权利义务必然产生实质性影响。原审法院认为该协议对上诉人尚未产生实际影响，不符合客观事实。根据相关法律规定，征地补偿协议属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院对上诉人就该协议所提起的行政诉讼，应当予以受理。二、在被上诉人统征所签订涉案征地补偿协议后，象山县大目湾开发管理委员会、象山县东陈乡人民政府、象山县东陈乡岳头村村民委员会根据协议约定已经联合发出通告，要求上诉人等山林承包人按期清退原承包的山林，征收涉案土地行为在客观上已经存在。上诉人认为该征地行为侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。三、被上诉人统征所与被上诉人岳头村经济合作社签订的涉案征地补偿协议，缺乏前置合法性依据，不可能获得有权批准土地征收的人民政府的批准，应当依法宣告无效。综上理由，请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人象山县国土资源局辩称：一、被上诉人统征所是具有独立法人资格的事业单位，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定的不具有独立承担责任能力的机构，其与被上诉人岳头村经济合作社签订征地补偿协议的行为后果应由其自行承担，被上诉人象山县国土资源局不是本案的适格被告。二、被上诉人统征所与被上诉人岳头村经济合作社签订的涉案征地补偿协议，需经有权批准的人民政府批准后才能生效，该协议至今尚未得到批准，尚不具有法律拘束力，上诉人不能对其提起行政诉讼。原审法院裁定驳回上诉人起诉正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人统征所辩称：一、被上诉人统征所虽然根据涉案征地补偿协议约定，履行了给付义务，但该协议至今尚未生效，不具有可诉性；二、涉案山林现仍由原山林承包人进行管理，征地补偿协议并没有损害上诉人的合法权益。综上理由，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人岳头村经济合作社辩称，除上诉人等少数原山林承包人外，均已领取了补偿款；其他意见与前2位被上诉人的意见相同。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。
二审审理期间，各方当事人均未向本院提供新的证据。各方当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。本院根据随卷证据和询问所认定的事实与原审法院认定的事实无异。
本院认为，涉案征地补偿协议是被上诉人统征所与被上诉人岳头村经济合作社基于双方意思自治所订立的合同，不属于行政主体行使行政职权所实施的行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条的规定，该协议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回上诉人起诉正确，应予维持。
根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施细则的相关规定，土地征收过程是通过若干个相关行为予以完成的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及其他相关规定，人民法院行政诉讼的受案对象是具体行政行为，当事人认为相关行政主体在土地征收过程中侵犯其合法权益，应以行政主体具体实施的行为为对象，提起行政诉讼。上诉人认为涉案山林在客观上已被征收，其对土地征收行为可以依法提起行政诉讼的主张，不符合起诉条件，本院不予采纳。涉案征地补偿协议在法律上是否合法有效，不属于本案审理范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈信根
代理审判员 孙 雪
代理审判员 秦 峰
二〇一四年八月十八日
代书 记员 俞 佳
附本案适用的相关法律规范：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实依据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第六十一条第（一）项原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
二、《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。
三、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
……
（十一）起诉不具备其他法定条件的。
第九十七条人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。