广西壮族自治区贵港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）贵行终字第47号
上诉人（一审原告）桂平市蒙圩镇新建村第2生产队。
诉讼代表人韦某甲。
上诉人（一审原告）桂平市蒙圩镇新建村第6生产队。
诉讼代表人谭某某。
上诉人（一审原告）桂平市蒙圩镇新建村第8生产队。
诉讼代表人张某某。
上诉人（一审原告）桂平市蒙圩镇新建村第12生产队。
诉讼代表人韦某乙。
上诉人（一审原告）桂平市蒙圩镇新建村第14生产队。
诉讼代表人李某甲。
上诉人（一审原告）桂平市蒙圩镇新建村第15生产队。
诉讼代表人李某乙。
上诉人（一审原告）桂平市蒙圩镇新建村第16生产队。
诉讼代表人李某丙。
上诉人（一审原告）桂平市蒙圩镇新建村第17生产队。
诉讼代表人何某某。
上述上诉人的共同委托代理人曹旭成，广西旭成律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）桂平市人民政府。
法定代表人潘汉胜，市长。
委托代理人马万海，广西李俊杰律师事务所律师。
一审第三人桂平市蒙圩镇新阳村第3生产队。
诉讼代表人莫某某。
委托代理人莫良志，广西万益律师事务所律师。
上诉人桂平市蒙圩镇新建村第2、6、8、12、14、15、16、17生产队因土地行政裁决一案，不服桂平市人民法院于2014年6月30日作出的（2014）浔行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月12日立案受理并依法组成合议庭，2014年9月4日公开开庭审理了本案。上诉人桂平市蒙圩镇新建村第2、6、8、12、14、15、16、17生产队的诉讼代表人韦某甲、谭某某、张某某、李某甲、李某乙、李某丙、何某某等人及八上诉人的共同委托代理人曹旭成，被上诉人桂平市人民政府的委托代理人马万海，一审第三人桂平市蒙圩镇新阳村第3生产队的诉讼代表人莫某某及其委托代理人莫良志等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明事实：本案争议的杉山岭和七星岭两幅土地均坐落在桂平市蒙圩镇范围。其中，争议的杉山岭四至：东至从南向北以低洼旱坑和杉山岭的小路为界；南至往七星岭（垃圾场）的路边为界；西至流向现在开垦地的排水沟为界；北至杉山岭上的东西走向的小路为界。面积按图斑计算得210亩。争议的七星岭四至：东至流向永忠桥的小河边为界；南至往七星岭的路边为界；西至新建村6、7队荒草地边的小路为界；北至现在开垦后留作东西走向的大路为界。面积按图斑计算得192亩。争议的杉山岭岭边旱地中间有洼地，争议时此岭地内有新建村14-17生产队耕种的农作物芝麻、木茹、桑树、速丰按树、石榴树等。争议的七星岭土地原来属石朗地，不宜耕种。2001年10月13日，第三人将“靠近新合村七星岭土地”发包给桂平市人民政府贫困地区经济开发办公室综合开发。2004年，政府出资复垦七星岭土地为耕地。争议地开垦后，原告委托新建村民委员将复垦完成的土地出租给陈某甲种甘蔗，第三人知道后，以争议地是1976年因一七五○国防机场的建设需要，政府从国营石排农场划拨给他们为由，于2005年8月30日申请政府确权。被告曾于2009年1月19日作出浔政决字（2009）l号处理决定，确认争认的杉山岭、七星岭土地为农场土地，属国有土地，由第三人使用；案经贵港市人民政府作出贵政复决（2009）22号行政复议决定，认为本案争认的两幅土地不在原桂平国营石排农场长排分场土地范围之内，撤销了（2009）l号处理决定；后经法院一、二审判决均认定本案争认的两幅土地不在原桂平国营石排农场长排分场土地范围之内，驳回第三人的诉讼请求。2010年3月14日，新建村14、15、16、17生产队共八个小组将杉山岭旱地出租给韦某丙使用。2010年9月19日，新阳村3队再次书面申请政府将争议的杉山岭、七星岭两幅土地确认为国家所有，由新阳村3队长期无偿使用。在调处期间，原告未能举出两幅争议地在土改、合作化、“四固定”时期有关土地权属的有效证据。因桂梧高速公路建设，征收了七星岭19.683亩土地，杉山岭17.473亩土地。蒙圩镇新建村民委员会对本案争议的两幅土地不提出土地权属主张。被告于2013年8月29日作出浔政决字（2013）第23号处理决定（以下称23号处理决定），认为本案争议的杉山岭、七星岭两幅土地在土改、合作化、“四固定”各个时期均无土地权属定论，鉴于第三人有使用过七星岭，原告有使用过杉山岭的事实，七星岭离第三人的耕作区和居住区相对较近，杉山岭离原告的耕作区相对较近，因此，从有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理和建造和谐社会的原则出发，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款，国务院国发（1980）135号文批转广西壮族自治区人民政府的《关于我区处理土地山林水利纠纷的情况报告》（以下简称国发（1980）135号文）第三点第（四）项和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条的规定，确定本案争议的七星岭192亩土地在国家建设征收之前属于第三人集体所有，争议的杉山岭210亩土地在国家建设征收之前属于原告集体共同所有。
上述事实有被告提供的立案呈报表、通知书、送达回证、2007年10月25日现场勘测笔录、《争议现场踏界图》、确认书、2008年6月6日调解会笔录、2011年4月15日调解会记录、2011年6月22日调解会笔录、蒙政意字（2011）第一号处理意见书、2007年11月15日调查龙某某、陈某乙笔录、2008年7月24日调查于某某笔录、2007年12月3日桂平市蒙圩镇新建村委陈述书、2010年3月14日土地租赁协议书；原告提供的证据新阳3队的土地确权申请书、浔政决字（2009）1号处理决定书、贵政复决（2009）22号行政复议决定书、（2009）浔行初字第57号行政判决书、（2009）贵行终字第86号行政判决书、2014年2月28日黄某某调查笔录及其出庭作证的证词、现场照片9张等证据证实。
一审判决认为：一、被告作出的23号处理决定是对原告和第三人之间的土地权属争议所作的具体行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和2002年《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第二款的规定，是履行其法定职责的行为，原告和第三人对此亦无异议。二、根据国发（1980）135号文规定，关于土地权属的确认，一般应以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据。本案争议的杉山岭、七星岭两幅土地，原告和第三人都没能提供在土改、合作化、“四固定”各个时期为己方所有的依据，也不在石排农场范围内，被告虽然经多方调查仍未能收集到足以确定本案争认土地权属的合法有效证据，无法查明争议地权属。虽然被告在认定第三人有使用过七星岭，原告有使用过杉山岭，七星岭离第三人的耕作区和居住区相对较近，杉山岭离原告的耕作区相对较近这一事实有瑕疵，但被告从有利于团结，有利于生产，有利于管理和建造和谐社会的原则出发，将杉山岭210亩土地确权给原告，将七星岭192亩土地确权给第三人，符合国发（1980）135号文第三点第（四）项和2002年《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条的规定，该处理决定并无不当。为此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）的规定，判决驳回原告的诉讼请求。
上诉人桂平市蒙圩镇新建村第2、6、8、12、14、15、16、17生产队上诉称，23号处理决定认定事实错误，适用法律错误。2001年10月13日，一审第三人发包给桂平市人民政府贫困地区经济开发办公室综合开发的“靠近新合村七星岭土地”不在争议地范围内，一审第三人没有使用过争议的七星岭土地，事实上争议的七星岭、杉山岭土地坐落在新建村范围内，而且七星岭离上诉人寻窑屯较近，离一审第三人望天坪屯较远。争议地开垦前是上诉人的牧牛地、耕作地、柴草地、取石地，开垦后，上诉人已发包给他人种植甘蔗等作物，而且争议地在上诉人的耕作区范围内，即使土改、合作化、“四固定”的依据无法查清，根据“肉烂在锅”的原理，争议地也只能归新建村范围内的村民集体所有。争认的七星岭、杉山岭土地不在原桂平国营石排农场长排分场土地范围之内，一审第三人主张争议地权属的理由不成立。所以，被上诉人认为一审第三人有使用过七星岭，七星岭离一审第三人的耕作区和居住区相对较近，从有利于安定团结，有利于生产生活，有利于经营管理和建造和谐社会的原则出发，作出确认争议的七星岭192亩土地属于一审第三人集体所有的决定是错误的。如果适用“三个有利于”原则，应当确认争议地属上诉人所有。综上，一审第三人主张争议地权属没有任何事实和法律依据。23号处理决定事实不清，证据不足，适用法律错误，一审判决错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销23号处理决定。
被上诉人桂平市人民政府辩称，23号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。争议地在土改、合作化、“四固定”各个时期均无土地权属定论，被上诉人根据有利于安定团结，有利于生产生活，有利于经营管理和建造和谐社会的原则作出23号处理决定正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人桂平市蒙圩镇新阳村第3生产队述称，一审第三人从1976年一直管理使用争议的七星岭、杉山岭土地到2004年。一审第三人放弃了原来生活和管理使用的土地，为了国防建设搬迁到现在生活的土地上，如果丧失了赖于生存的本案争议地，将向有关部门抗争到底。23号处理决定是正确的，上诉人的上诉没有事实依据，请求法院依法驳回上诉。
上诉人在二审诉讼期间提交证据材料：2014年8月28日蒙圩镇国土资源管理所证明、2014年8月25新建村委会证明复印件。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，上诉人在二审诉讼期间提交的两份证据不属于新证据，且被上诉人及一审第三人均不予认可，而且也不能证实本案争议地权属，故本院不予采纳。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，争议的七星岭、杉山岭土地在土改、合作化、“四固定”各个时期均无权属定论；发生纠纷时，上诉人在争议的杉山岭耕种有农作物；争议的七星岭土地原来属石朗地，不宜耕种，争议双方均没有证据证实在发生纠纷前有管理使用该地的事实，但从2001年10月13日一审第三人将“靠近新合村七星岭土地”发包给桂平市人民政府贫困地区经济开发办公室综合开发可以证实，一审第三人即使无法证实其管理使用过争议的七星岭土地，但其确实有管理使用七星岭部分土地的事实。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条“权属纠纷的调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。”和国发（1980）135号文第三点第（四）项“要从多数人民群众的利益出发，本着有利于团结，有利于生产，有利于管理的原则，实事求是地考虑双方群众的利益，解决双方群众的实际问题。”的规定，被上诉人作出23号处理决定，确定本案争议的七星岭192亩土地在国家建设征收之前属于第三人集体所有，本案争议的杉山岭210亩土地在国家建设征收之前属于原告集体共同所有，符合有利于安定团结，有利于生产生活，有利于经营管理和建造和谐社会的原则。所以，本院认为，被上诉人作出的23号处理决定，事实清楚，证据充分，适用依据正确。2005年争议地开垦后，上诉人将复垦完成的土地出租给陈某甲种甘蔗，第三人知道后即调处异议并申请确权，因此，上诉人在2005年后对争议地的管理使用不能作为确定土地权属的依据。上诉人认为其在争议地发生纠纷前即管理使用争议地，但未能提供证据证实，本院不予采信。上诉人认为争议地在上诉人的耕作区范围内，争议地只能归新建村范围内的村民集体所有，没有事实和法律依据，本院不予采信。发生权属纠纷后，本案由依法享有调解管辖权的蒙圩镇人民政府立案受理，组织调解，在调解未果后提出处理意见并报送被上诉人作出处理决定，调处程序符合法律法规的规定。综上，23号处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，依法予以维持，一审判决维持正确。上诉人上诉理由不成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人桂平市蒙圩镇新建村第2、6、8、12、14、15、16、17生产队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 覃干义
审 判 员 苏洁平
代理审判员 王健玲
二〇一四年九月十九日
书 记 员 刘玉萍