湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湘高法行终字第96号
上诉人（原审原告）：张家界市永定区国营农场，住所地张家界市永定区南庄坪街道办事处。
法定代表人：张佰林，该场场长。
委托代理人：邓跃进，男，1958年1月14日出生，土家族。
委托代理人：庹新密。
被上诉人（原审被告）：张家界市人民政府，住所地张家界市永定区南庄坪。
法定代表人：许显辉，该市市长。
委托代理人：舒辉满，湖南金旅律师事务所律师。
原审第三人：李育胜，退休干部。
委托代理人：刘桂林，湖南正诚律师事务所律师。
委托代理人：李君，女，1966年12月26日出生，土家族，系李育胜之女。
上诉人张家界市永定区国营农场（以下简称永定农场）因与被上诉人张家界市人民政府（以下简称张家界市政府）国有土地颁证纠纷一案，不服张家界市中级人民法院2014年2月24日作出的（2013）张中行初字第55号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
张家界市中级人民法院审理认定：1988年张家界市永定区（原大庸市）南庄坪成立居民区，经当时政府同意，李育胜和其他9户居民共同向永定农场在南庄坪征用了2亩土地（平均每户0.2亩）用作宅基地。为取得土地使用权，李育胜向永定农场交纳了购买土地款和青苗补偿费，还按规定向政府相关部门交纳了耕地占用税、管理费等费用共计2260元。同年10月4日，依据李育胜的申请，政府相关部门为其办理了《城乡建设用地审批单》、《私人建房申请审批表》、《城乡建设用地通知单》，并颁发了（88）政土使字379号土地使用证。1992年因城市规划调整，李育胜在南庄坪取得的土地不宜用作宅基地，需要搬迁，永定农场同意给李育胜还建一个面积相当的宅基地。1995年，经政府协调，李育胜给永定农场交纳4000元下脚费后，以抽签的方式取得了永定农场位于永定区南庄坪个体商业城的一处宅基地，面积与原宅基地基本相同（还建前宅基地面积133.33平方米，还建后面积132平方米）。2004年张家界市国土资源局根据李育胜的申请，为李育胜位于永定区南庄坪个体商业城的宅基地颁发了张国用（划拨）第2004-0123号《国有土地使用证》。2013年，李育胜发现其宅基地被永定农场安置了一拆迁户，要求永定农场退还宅基地。永定农场认为1999年区长办公会议纪要，已明确清退，并收回了李育胜的宅基地。同时，认为张家界市政府在永定农场不知情的情况下，擅自将争议的土地许可给李育胜的行为违法，损害了其合法权益。为此，永定农场向原审法院提起本案诉讼。
原审另查明，1999年4月27日，为解决永定农场1992年至1994年拆迁还建宅基地遗留问题和有关土地问题，张家界市永定区人民政府召开了区长办公会议，并形成会议纪要。该会议纪要内容涉及到包括第三人在内的10户干部职工的宅基地问题。
永定农场向原审法院起诉称，1988年李育胜及另外9人（均系科级以上领导干部）为修私房，在永定农场征用了两亩稻田，平均每户0.2亩作住宅用地，征用地点在现张家界市建设局，当时十户均缴纳了耕地占用税、城市建设配套费等费用。1992年，因城市规划变更，加上不准修私房的规定，有5人自觉退还了宅基地。剩下包括李育胜在内的5人，永定农场便在现在南庄坪个体城预留了五个下好基脚的宅基地，但因农场职工不服上访告状，1999年4月27日永定区人民政府召开了区长办公会议，对李育胜在内的5人宅基地问题明确了处理意见，限一个月内办妥手续，未办理有关手续的，宅基地作退回农场处理。同年11月9日张家界市纪委、市监察局对其中四名市管干部下达了清退宅基地督查通知。由此可见，对于包括李育胜在内的10名领导干部的宅基地问题，已作出了结论，清退宅基地，退还所交部分款项，宅基地由原告收回。然而2013年9月26日李育胜找到永定农场，称其宅基地被永定农场安置一拆迁户，要求退还其宅基地，由此永定农场才得知张家界市政府将永定农场的一处宅基地的使用权确定给了李育胜。张家界市政府在永定农场不知情的情况下，擅自将永定农场管理的宅基地许可给李育胜，其行为严重损害了永定农场的合法权益。请求法院依法撤销张家界市政府给李育胜颁发的张国用（划拨）第2004-0123号国有土地使用证，由张家界市政府承担本案诉讼费用。
张家界市中级人民法院审理认为，永定农场于1995年为搬迁安置李育胜，将本案争议的宅基地还建给李育胜的事实清楚，永定农场诉称本案争议的土地，根据（1999）25号《张家界市永定区人民政府区长办公会议纪要》的内容，早已收回永定农场所有的主张，不予支持。因为，会议纪要是行政机关内部记载会议情况和议定事项的决议，是行政机关的内部行为，不是行政机关对外作出的具体行政行为，故本案的会议纪要，不能成为永定农场收回争议土地的依据。永定农场诉称，张家界市政府给李育胜颁发的《国有土地使用证》因严重违反法定程序，应予撤销的理由和请求，不予支持。理由是：一、李育胜因当年土地被征收，经政府出面协调，在永定农场同意面积不变的情况下，将土地置换到现争议土地的事实清楚，有张家界市政府所提交的李育胜在土地置换前办理原土地使用证的相关手续和取得的原土地使用证，以及永定农场在土地置换后向李育胜收取的宅基地的下脚费用为证，因此，李育胜取得争议土地的来源合法；二、虽然在地籍调查过程中，相关国土部门在调查程序上存在部分瑕疵，但自1995年至2004年李育胜申请办理土地使用证前，并无他人对该宗土地主张权利，且至今相邻土地使用者亦未对张家界市政府的颁证行为提出异议，因此，张家界市政府的地籍调查没有损害到相邻土地方的利益。另张家界市政府在举证期限内虽未提交其作出具体行政行为所依据的规范性文件，但提交了作出该具体行政行为的证据，张家界市政府的行为应视为举证不完善，不能认定其未在举证期限内提交证据、依据，故永定农场认为张家界市政府在举证期限内没有提交证据和规范性文件的理由不能成立，不予支持。综上，张家界市政府为李育胜颁发的张国用（划拨）第2004-0123号《国有土地使用证》的土地是永定农场还建的宅基地，该土地来源合法，颁证程序并无不当。永定农场请求撤销该国有土地使用证的理由不充分，其请求不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决驳回永定农场的诉讼请求。案件受理费50元，由永定农场负担。
永定农场不服判决上诉称：（一）原审认定事实错误。一是永定农场根本没有给李育胜置换土地，只是鉴于他是永定区政府的领导，同意给他一个宅基地的指标。二是永定区政府就李育胜等五人留宅基地指标的问题召开了区长办公会，会议明确决定，包括李育胜在内的五人，“不符合建私房的一律清退，符合条件的在三十日内办妥手续，超过规定时间的，指标一律由农场收回”。李育胜的宅基地指标，因其未办理任何手续而被收回，且后来安置农场的搬迁户，完全是执行上级的决定。三是原审认定“李育胜给永定农场交纳4000元下脚费后，以抽签的方式取得了永定农场位于永定区南庄坪个体商业城的一处宅基地”，是错误的。其一，李育胜作为领导干部，不准建私房是明知的；其二，他根本无权参加农场职工抽签分宅基地大会；其三，凡参加的抽签户，在抽签现场当即办理了《土地使用证》，如果李育胜系抽签所得宅基地，则不用于2004年再行办理《土地使用证》。（二）张家界市政府颁证程序明显违法。一是《土地登记规则》第十条、第十一条明确规定：土地登记申请者申请土地登记，必须提交“土地权属来源证明”，而张家界市政府却凭1988年原颁发给李育胜的《土地使用证》和已被征收的原居民点的用地审批单作为土地权属的来源，且不说1988年《土地使用证》依规应予注销，即使有效，张家界市政府也只能在原居民点给李育胜颁证许可，而不能将个体商业城的宅基地许可给李育胜。二是《土地登记规则》第六条（二）项规定，登记机关必须进行地籍调查，其中应当就土地来源进行核实。三是依据最高人民法院关于执行《行政诉讼法若干问题的解释》第26条的规定，被告应在规定的时间内提供作出具体行政行为的证据、依据，被告不提供或逾期提供，应当认定没有证据、依据。张家界市政府在规定的时间内没有提供依据，凭此一点就应当判决其颁证行为没有依据。而原审则认为张家界市政府在规定的时间内不提交作出具体行政行为的依据，是举证不完善。明显的曲解了此司法解释的本意。综上，上诉人认为，原审判决认定事实错误，张家界市政府颁证程序明显违法，且在诉讼中，在规定的时间内没有提交作出颁证许可的依据，依法应当撤销。请求：l、依法撤销（2013）张中行初字第55号行政判决；2、改判张家界市政府给李育胜的颁证程序违法，并撤销张国用（划拨）第2004-0123号《国有土地使用证》。
被上诉人张家界市政府答辩称：（一）李育胜1988年征用了永定农场的0.2亩土地作为宅基地，并办理了土地使用证，既属实也合法。（二）1992年因规划调整，1995年将其宅基地调整到现争议地块也是事实。（三）除李育胜之外的其他四户纪委均作了处理，而对李育胜未作处理。李育胜在争议处取得的不是仅仅一个宅基地指标，而是一处宅基地；李育胜取得的宅基地是经规划调整的地块，是合法的；有关机关没有要求李育胜退出土地，李育胜办理该土地的使用权证是合法的。综上，李育胜取得的2004-0123号国有土地使用证是在其1988年取得的土地使用证基础上，经过政府清理后换发的新证，办证程序合法。永定农场是清理工作组的成员单位之一，其至少1995年就知道宅基地换给了李育胜，永定农场称其没有调换给李育胜不符合事实，故一审判决没有错误。
原审第三人李育胜述称：（一）本人不属于清房对象，有关部门从未要求其退还宅基地。一是清房对象是副处级以上干部，本人直到退休都是科级干部，故不在清房之列；二是当时一同购地的其他几户都是副处级以上干部，因不能建私房才转让宅基地，市纪委监察局对其联合下达了《关于退还永定区南庄坪农场宅基地的督查通知》，唯独没有给本人下达；三是本人自购地以来，没有任何单位和领导过问过，永定农场亦从未要求本人退还宅基地，清理私房的相关文件和会议，本人一概不知；四是清房对象国土管理部门是有备案的，有备案就不能取得土地使用证，本人2014年还能换得新证，足见本人不属清房对象。（二）南庄坪个体商业城，按规划就是个体商业性质的用地，都是用来建私房的，现在的个体商业城几百户全部都是私房，在个体商业城内建私房并不违反原则。（三）永定农场要求撤销本人的《国有土地使用证》没有事实和法律依据。一是不能凭区政府的办公会议纪要就撤销本人的土地使用证；二是永定区政府办公会议纪要讲的是没有退还宅基地的限一个月补办手续，本人宅基地有合法手续，无需补办，只存在重新换证的问题；三是已经调换宅基地的几户都没有被收回，除本人外，其他几户的宅基地均转让给了他人，这说明上述会议纪要是未执行到位的。（四）对永定农场上诉意见的反驳。一是永定农场称没有给本人置换土地，只是给一个宅基地指标，是违背客观事实的。置换的土地是永定农场指定的，本人交纳了4000元宅基地下脚费用，一同换地的其他几户都得到了调换的宅基地。二是永定农场称宅基地已被收回，没有证据，而是谎言。如果被其收回，也要对本人进行费用清退和补偿，而事实上并未如此。三是关于抽签确定宅基地问题。调换宅基地是永定农场同意的，但具体方位是被调换的四户以抽签方式确定的。四是政府办证程序不存在问题。本人的宅基地是个历史问题，原征地手续是齐全的。后来永定农场换地，只存在换发证件问题，不属于新办证。再说当时的土地政策不完善，要用历史眼光看问题。五是本人1988年征地办证，1999年调地，2004年换发新证，可见本案早已永超过了时效，永定农场的请求不应得到支持。
当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
二审查明：1999年4月27日，为解决永定农场1992年至1994年拆迁还建宅基地遗留问题和有关土地问题，张家界市永定区人民政府召开了区长办公会议，并形成会议纪要。其中最后一条特别提出：“五、关于原市（县级）政府办10户干部职工宅基地问题。1989年原市（县级）政府办10户干部职工在农场住宅用地，1991年至1992年间，南庄坪开发时已有5户退回，未退的5户要按照个人建房的有关规定报批。符合条件的，限一个月内办妥手续，不符合条件或虽符合条件但逾期未办理有关手续的，宅基地作退回农场处理。”之后，该《会议纪要》并未送达给李育胜，也未真正执行，除李育胜外，其他几户的宅基地均转让给了他人，而没有一户退回永定农场处理。
1999年11月9日，张家界市纪委、市监察局分别向除李育胜外的四人下达了《关于退还永定区南庄坪农场宅基地的督查通知》，通知明确指出，该四人不具备建私房资格，其宅基地应依法转让或退回农场。上述四人均为市管处级干部，而李育胜则为区管科级干部，但没有市、区哪个部门曾通知其退还宅基地。
1988年10月4日，当时的大庸市人民政府向李育胜颁发了（88）政土使字379号土地使用证，户主李育胜，被征地单位农场，土地类别水田0.2亩，东南西北四至均为空白。
2004年2月26日，李育胜向张家界市国土资源局提交了“关于请求换发土地使用证的报告”，2004年4月15日，张家界市国土资源局进行了地籍调查，调查人员在土地登记审批表上填写了“该宗地为行政划拨地，本宗地四邻界址清楚，权属来源合法，现场核实面积准确，无争议，建议上报为该户发证”。2004年4月27日，张家界市人民政府向李育胜颁发了张国用（划拨）第2004-0123号《国有土地使用证》，土地使用权人李育胜，坐落南庄坪商业城，地类（用途）住宅用地，使用权类型国有划拨，使用权面积壹佰叁拾贰平方米。
本院认为：李育胜等十人于1988年共同向永定农场征用2亩土地作宅基地，并取得了（88）政土使字379号土地使用证，对此诉讼各方均无异议，说明李育胜的土地来源合法。1992年因规划调整，经政府协调，李育胜的上述宅基地被置换到了永定区南庄坪个体商业城。之后，根据李育胜的申请，张家界市政府为其颁发了张国用（划拨）第2004-0123号《国有土地使用证》。永定农场上诉提出，根据永定区政府区长办公会议纪要精神，李育胜的宅基地已被收回。实际情况是，张家界市政府为李育胜颁发《国有土地使用证》之前对领导干部宅基地建私房问题虽然进行了清理，但因李育胜的宅基地来源合法，并不在清理范围之内。区长办公会议纪要虽提到了“政府办10户干部职工宅基地问题”，但其属于内部行为，并非对外作出的具体行政行为，更未对李育胜的宅基地作出明确处理，因此不能作为永定农场收回宅基地的依据，何况根本未通知到李育胜，永定农场也没有办理任何收回李育胜宅基地的手续，该会议纪要也并未真正执行，没有一户宅基地退回永定农场处理。因此，永定农场上诉称李育胜宅基地已被收回没有任何依据。关于永定农场上诉称张家界市政府向李育胜颁发国土证程序违法问题。张家界市政府在颁证前进行地籍调查时，虽然程序上存在一定的瑕疵，但并未因此影响相邻宗地使用者的权利，也并未影响办证的合法性。关于永定农场上诉称张家界市政府在一审规定的举证时间内未提供作出具体行政行为的依据问题。因本案颁证行为采用的是格式文本，《国有土地使用证》上已经引用了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律，只是没有具体条文。因为颁发国有土地证是一种授益性行政行为，张家界市政府在诉讼期间未提供依据的法律或规范性文件，但提交了作出颁证行为的事实依据，不能认为被诉行政行为没有依据，只能视为举证不规范。综上，李育胜取得的国有土地使用证是在其1988年已合法取得的土地使用证基础上，经过政府清理后换发的新证，事实清楚，办证程序合法。永定农场要求撤销张家界市政府向李育胜颁发的国土证的上诉请求依据不足，不予支持。张家界市政府向李育胜颁发国土证的行为有事实和法律依据，且程序合法。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人永定农场负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾新田
审 判 员 夏 阳
代理审判员 黄一凡
二〇一四年八月二十七日
书 记 员 刘柯岑