四川省宣汉县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）宣汉刑初字第17号
公诉机关宣汉县人民检察院。
被告人李某，男，生于1979年6月17日，汉族，大专文化，四川省宣汉县人。
辩护人苏重桦，四川立地律师事务所律师。
宣汉县人民检察院以宣检刑诉（2013）第180号起诉书指控被告人李某犯玩忽职守罪，于2013年12月10日向本院提起公诉。本院于同日立案，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。宣汉县人民检察院指派检察员张家猛出庭支持公诉，被告人李某及其辩护人苏重桦到庭参加诉讼。在诉讼过程中，宣汉县人民检察院先后于2014年2月8日、2014年5月28日两次以需要补充侦查为由建议延期审理本案，本院于同日决定延期审理本案；后宣汉县人民检察院补充侦查完毕，先后于2014年3月8日、6月4日两次建议恢复审理本案，本院于同日决定恢复审理本案。现已审理终结。
宣汉县人民检察院起诉指控：2011年1月至2012年6月，被告人李某根据某某乡规建办分工负责某某乡新红片区；2012年7月至今，被告人李某被指定为宣汉县某某乡规建办临时负责人。
2012年3月初，宣汉县某某乡毕某某，未办理国土使用及规划建设相关手续，将其购买的原乡企办房屋（系国有土地）拆除改建，并以书面协议承包给个体包工头刘某某承建。在挖地基时，原某某乡规建办副主任李某甲带该办工作人员崔某和被告人李某到该工地，口头要求毕某某停工，待办好建房手续后修建。该楼房修建到第三层时，被告人李某与乡国土部门等人员到该工地，发现施工人员正在使用国家禁止使用的独角拔杆而未向任何人汇报。2012年7月18日，该工程已修建到第五层，被告人李某和崔某到该工地，发现施工人员仍在施工，并使用国家禁止使用的独角拔杆，当即向毕某某发出书面停工通知，要求其限期拆除，而未到现场阻止施工，也未向领导汇报提请行政立案。同年8月10日，刘某某的妻子符某某在该工程六楼使用独角拔杆中坠楼死亡。
对上述事实，检察机关提供了相应的证据。检察机关认为被告人李某身为国家机关工作人员，不认真履行职责，致使一人死亡的重大事故发生，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。请依法判处。
被告人李某辩称：1、对他的身份职责认定有误。因为某某乡不应存在规建办，他是事业编制的工勤人员，是在规建办副主任李某甲的领导下协助对新红片区的建房接件并对违反《城乡规划法》的行为进行管理。2、宣汉县人民检察院认定的事实有误。起诉书第二页“该楼房修建到三层时未向任何人汇报”，事实是规建办副主任李某甲全程参与，是李某甲带领工作人员发现这些事实的，所以他没有汇报的必要；该起诉书第二页“2012年7月18日，未到该工程现场阻止施工”，他发放了停工通知书的，由于他受政府统一抽调去柳坪村协助风貌打造工作，在抽调之前，他向乡上分管领导李某乙进行了口头汇报，且李某甲叫崔某对该工地进行监督停工，所以他没有发表意见。3、刘某某的家属符某某死因不明。
其辩护人提出的辩护意见是：一、李某的行为不具备玩忽职守罪客观方面的构成要件，指控事实不清，证据不足，应当宣告无罪。1、本案被害人的死亡既无现场勘查笔录，也没有通过法医鉴定，死因不明。事故调查报告缺乏事实和法律依据。2、对使用独角拔杆的监督不是李某的法定职责，也没有法律规定可委托村建管理所行使，本案事故与李某的职责无关。3、对违规建房的行为，村建管理所已经报告，并在职权范围内采取了必要措施，已经履行了法定职责。4、李某没有越级重复报告，仅应对无建设手续建房这一行为有影响，而与使用独角拔杆造成本次死亡事故的后果无法律上的因果关系。5、村主任毕某某违规建房，并和符小红使用独角拔杆，直接造成事故发生，涉嫌犯重大劳动安全事故罪，却未予追究，对相应行政管理者亦不应追究刑事责任。二、假设李某的行为构成玩忽职守罪，因本次事故仅造成一人死亡的后果，刚好达到立案起点标准，应对其免于刑事处罚。
经审理查明：2010年1月，被告人李某调宣汉县某某乡村镇规划建设管理办公室（以下简称“某某乡规建办”）工作。宣汉县某某乡村镇规划建设管理办公室隶属于某某乡人民政府，系其内设机构，其人员为财政全额预算事业单位工作人员，其业务开展受宣汉县城乡建设和规划局领导。
2011年1月，某某乡规建办以召开办公会议的形式进行了内部人员职责分工，被告人李某负责建筑安全管理和新红片区（包括某某村、官渡村、楠木村等）的工作。2012年7月，某某乡人民政府指定被告人李某临时负责某某乡规建办的工作。
2012年3月初至12月期间，宣汉县某某乡某某村村民毕某某在没有办理国土使用及规划建设等相关手续的情况下，擅自在某某村将其购买的原某某乡企办的房屋予以拆除建房，并以书面协议将该工程交给个体包工头刘某某承建。毕某某施工现场在挖地基时，原某某乡规建办副主任李某甲带该办工作人员崔某和被告人李某到该工地，口头要求毕某某停工，待办好建房手续后再动工修建。2012年7月18日，被告人李某和其所在的规建办工作人员崔某一起到毕某某的施工现场，发现施工人员没有戴安全帽和正在使用我国明令禁止使用的用摩擦式卷扬机驱动的钢丝绳物料提升机（俗称“独臂吊”或“独角拔杆”）作业，遂向毕某某发出《停工通知书》。该《停工通知书》上载明：毕某某未经宣汉县规划和建设局行政主管部门批准，擅自在某某乡某某村违章建设，安全措施不规范，没有办理相关的建设法律手续，停止该工程的一切施工活动。毕某某工地收到该《停工通知书》后没有按要求停止施工。被告人李某明知《停工通知书》发出后该工地没有停工，却没有进一步采取有效措施予以制止，也没有向该乡政府分管领导和县级建设主管部门汇报启动行政强制措施程序。2012年8月10日，个体包工头刘某某之妻符某某在该工地使用“独臂吊”运送建筑材料时坠楼死亡。事故发生后，毕某某已向死者亲属支付死亡赔偿金、抚养费、扶养费、精神抚慰金、丧葬费等共计32万元。
同时查明，根据宣汉县机构编制委员会宣编委（2009）64号《关于乡镇设立村镇规划建设管理办公室的通知》和中共宣汉县县委办公室、人民政府办公室宣县委办（2010）99号《关于明确村镇规划建设管理办公室有关工作职责的通知》精神，村镇规划建设管理办公室的主要职责是负责乡镇和村庄的规划编制、建设管理和监督工作；负责辖区内村（居）民自建房的建设审批；负责所在乡镇建设工程的项目设计、施工、建筑市场、施工队伍及建筑安全等进行监督管理；负责辖区内建设项目的日常监督，按照基本建设程序规定严格进行管理，及时制止并查处违法违章建设，需立案查处的案件报请县规划和建设局按程序立案并出具法律文书，由所在乡镇人民政府牵头组织依法实施行政处罚。
上述事实，有检察机关提交，并经法庭质证、认证的下列证据予以证明：
1、立案决定书，证实案件来源的情况。
2、被告人李某的户口信息，证实被告人李某的身份情况。
3、被告人李某的供述，证实2010年11月份，李某甲、崔某与他同时调入某某乡村规办工作，李某甲任常务副主任，主任是乡长或分管副乡长。2011年初，李某甲宣布由他负责新红片区（包括某某村、官渡村、楠木村等）的村规办工作。2012年7月份，李某甲调离后，曾祥平宣布由他临时负责某某乡村规办工作。村规办的具体职责是负责村镇建设管理。使用集体土地建房，必须经本人申请，村、社同意，经村规办和国土部门实地踏勘，符合条件的才能颁发“乡村规划许可证”，再报国土部门审批土地手续后由村规办和国土部门一起定点放线。如果是国有土地，还必须实行招拍挂，以出让的方式获得土地，由建设局村镇股办理规划许可证、选址意见书。2012年6月，他负责监督、管理新红片区的建房户建房，如果建房不合法、不合规，由他去发放停工通知书、安全整改通知书，如果建房户不停工，村规办就以政府的名义向住建局报告，乡政府和住建局对违章建筑进行强制执行。大概是2012年3月底，某某乡某某村村民毕某某开始修建他位于新红街道的住房，毕某某没有申办规建手续，并且使用国家禁止的独臂吊。房子修到二楼的时候，他、李某甲、崔某三人向毕某某发放了停工通知书、安全整改通知书。通知书发放后，毕某某没有停工、整改，他将毕某某违章的情况向分管副乡长李某乙汇报了，但没有汇报使用独臂吊的情况，李某乙要毕某某交5000元罚款。李某甲调离后，他口头通知毕某某后没有去监管和采取其他措施。在毕某某建房期间，他与其他工作人员先后三次叫毕某某补办建房手续。2012年8月10日下午7点钟左右，毕某某建房使用国家禁用的独臂吊，独臂吊上的钢丝断裂，造成有个妇女从顶楼摔下来经抢救无效后死亡，他和李华副乡长赶到现场，毕某某给死者亲属赔偿了经济损失32万元的事实。
4、证人崔某的证词及工作笔记，证实她是某某乡村镇建设规划管理办公室的工作人员，李某甲是常务副主任。2011年1月4日，李某甲主持会议，在会上确定由李某负责新红片区的工作及建筑安全、工匠人员培训，她负责老柳池片区的工作及出纳、办公室等工作，并且2011年、2012年都是按照这次确定的分工在进行工作。毕某某建房期间，她与李某等人一共去过两次工地，第一次大概是2012年3月，他们路过毕某某的工地，看见毕某某在挖地基，他们要求毕某某办理建房手续。2012年7月18日，她与李某看见毕某某建房在使用独臂吊和施工人员没有戴安全帽，她填写停工通知，李某将停工通知发给毕某某，毕某某实际没有停工。2012年6月中旬，李某甲正式调离柳池村规办到东乡镇村规办工作后，分管副乡长李某乙告诉她由李某临时负责村规办的工作，后来李某实际在负责村规办工作的事实。
5、证人李某甲的证词，证实2010年2月4日至2012年4月，他任宣汉县某某乡规建办副主任。2010年3、4月份，某某乡村规办以办公会的形式进行分工，他是副主任，负责规建办全面工作，崔某负责老柳池片区工作，李某负责新红片区工作，具体是李某负责新红片区的建筑安全，由李某巡查、监督新红片区的村民建房。2011年，李某乙副乡长分管规建办工作，李某乙主持召开办公会进行分工，其内容与2010年时的分工一致。他在某某乡工作期间，毕某某在拆房子没有修建，加之毕某某没有申报，所以他安排李某、崔某去发停工通知书。他向李某乙副乡长汇报过毕某某的情况，李乡长要求把毕某某监管好，在没有办理手续前不能动工。2012年4月，县上出文将他调离某某乡规建办后，李某、崔某仍各司其职，负责其自己的片区，除他主动向崔某问过毕某某的情况外，李某、崔某没有向他汇报过任何事情。2012年6月下旬，他进行工作交接，向李某、崔某提到毕某某建房的事情，督促毕某某完善建房手续，否则对其停工，他把规建办的公章交给李某乙的。毕某某无手续并使用独臂吊建房的情况，李某没有向他汇报的事实。
6、证人李某乙的证词，证实2010年至2013年2月，他任宣汉县某某乡副乡长，2011年7月开始分管国土、规建、计划生育等工作。2011年7月，规建办的分工情况没有发生变动，乡长任规建办主任。李某甲是规建办副主任，负责全面工作；李某负责建筑安全管理和新红片区的工作；崔某负责办公室以及老柳池片区的工作。2012年6月底，李某甲正式调东乡镇规建办工作后，他根据王书江书记的意见，安排李某临时负责规建办工作。规建办的职责主要是指导、巡查、监督村民建房和办理相关建房手续，发现有违法违章建房行为，要及时制止，及时向领导汇报，对认为应当给予行政处罚的，应向相关领导汇报。建筑工地的安全由规建办监督。2012年3月，李某甲向他汇报毕某某在新红街道改建自用房，他表态要毕某某停工、补办手续，并按相关规定处罚，李某没有向他汇报过毕某某在工地使用独臂吊的事情。李某是临时负责某某乡规建办的工作，正式任职文件一直没有下来的事实。
7、证人陈某某的证词，证实2011年6月至2012年5月，他任某某乡乡长兼乡村规划建设管理办公室主任。规建办的职责是巡查、监督、指导全乡的村民建房和办理建房手续，发现违法、违章建房行为，及时制止，及时向领导汇报，对认为应当给予行政处罚的向领导汇报。违法、违章建房行为包括没有建房手续、超面积建房、使用独角拔杆等行为。副乡长分管规建办工作的事实。
8、证人毕某某的证词，证实2012年3月初至12月，他把旧房拆除建自住房，他建自住房时只有改建前的房产证，没有办理其他手续。他在修房屋第二层时开始使用独臂吊，直到8月份符某某因使用独臂吊死亡为止。规建办工作人员曾经到过他工地三次：在挖地基的时候，某某乡规建办的李某甲、李某、崔某到工地巡视过；中间李某单独到过工地一次；大概2012年7月份，李某、崔某来工地发放停工通知一次。李某来工地口头叫他停工，他没有停工，李某也没有到工地上规劝工人停工的事实。
9、某某乡规建办发出的停工通知书，证实某某乡规建办向毕某某发放书面停工通知的情况。
10、宣汉县某某乡政府出具的证明，证实李某的任职情况。
11、宣汉县安全生产监督管理局事故调查报告，证实2012年8月10日，刘某某组织符某某等人在毕某某的建房工地施工，因固定吊机架钢丝绳断裂，符某某从六楼坠落到地面上当场死亡。2012年8月11日，毕某某与死者亲属达成赔偿协议的事实。
12、现场照片，证实毕某某建房使用独臂吊的情况。
13、宣汉县国土资源局农村建房用地呈报表，证实毕某某建房用地的情况。
14、宣汉县人事局宣人办发（2010）68号文件，证实被告人李某于2010年1月22日从君塘镇规划和建设管理所调至某某乡便民服务中心村镇规划建设管理办公室工作。
15、宣编委（2009）64号《关于乡镇设立村镇规划建设管理办公室的通知》、中共宣汉县县委办公室、人民政府办公室宣县委办（2010）99号《关于明确村镇规划建设管理办公室有关工作职责的通知》，证实村镇规建办的主要职责是负责乡镇和村庄的规划编制、建设管理和监督工作；负责辖区内村（居）民自建房的建设审批；负责所在乡镇建设工程的项目设计、施工、建筑市场、施工队伍及建筑安全等进行监督管理；负责辖区内建设项目的日常监督，按照基本建设程序规定严格进行管理，及时制止并查处违法违章建设，需立案查处的案件报请县规划和建设局按程序立案并出具法律文书，由所在乡镇人民政府牵头组织依法实施行政处罚。
16、中华人民共和国建设部第659号公告，证实国家明令禁止使用自制简易的或用摩擦式卷扬机驱动的钢丝绳物料提升机的事实。
本院认为，被告人李某作为宣汉县某某乡村镇规划建设管理办公室的工作人员，在负责该乡建筑安全管理和新红片区的工作期间，由于工作严重不负责任，不正确履行职责，致使毕某某违法建房并造成一人死亡的严重后果，其行为已触犯刑律，构成犯罪。公诉机关指控被告人李某犯玩忽职守罪的事实清楚，证据充分，适用法律正确，罪名成立，本院予以确认。关于被告人李某辩称起诉书认定其身份职责有误，他是事业编制的工勤人员的辩解意见，本院认为，被告人李某虽为事业单位工勤人员编制，但其是经人事部门任命的某某乡村镇规划建设管理办公室的工作人员，其工作职责是负责乡镇和村庄的规划编制、建设管理和建筑安全监督工作，在依法履行建筑安全管理职责时，其属于其他依照法律从事公务的人员，应适用刑法第九十三条第二款的规定，以国家机关工作人员论。故其辩解理由不成立，本院不予采信。关于被告人李某辩称起诉书认定的事实有误，规建办副主任李某甲全程参与，是李某甲带领工作人员发现问题的，他没有再向领导汇报的必要的辩解意见，与庭审查明的事实不符，其辩解理由不成立，本院不予采信。关于其辩护人辩称被害人死亡没有现场勘查笔录，没有法医鉴定，死因不明的辩护意见，本院认为，宣汉县安全监督管理局对该事故作出的调查报告、证人毕某某出具的证词等证据均能证实死者的死亡原因系在使用独角拔杆过程中坠楼而致，其辩护理由不成立，不予采信。关于其辩护人辩称对禁止使用独角拔杆的监督职责不是李某的职责，李某已在职权范围内对违规建房的行为采取了必要措施，履行了法定职责，被告人李某没有越级重复报告，仅应对无建设手续建房这一行为有影响，与使用独角拔杆造成死亡事故没有法律上的因果关系的辩护意见，根据宣汉县机构编制委员会宣编委（2009）64号文件、中共宣汉县县委办公室宣县委办（2010）99号通知的规定，各村镇规划建设管理办公室具有对所在乡镇建筑安全的日常监督职责，按照基本建设程序规定严格进行管理，及时制止并查处违法违章建设，需立案查处的案件报请县规划和建设局按程序立案并出具法律文书，由所在乡镇人民政府牵头组织依法实施行政处罚。被告人李某作为其所在的村镇规建办的建筑安全监管责任人，在明知毕某某工地没有按《停工通知书》的要求停止施工，且该工地一直在使用国家明令禁用的独角拔杆施工的情况下，由于在行使管理职责过程中严重不负责任，没有认真履行职责，进一步采取有效措施予以制止，也没有向该乡政府分管领导和县级建设主管部门汇报启动行政强制措施程序，放任该工地违规施工，导致死亡事故的发生。被告人李某的行为符合玩忽职守罪的构成要件，应当追究其刑事责任，故其辩护理由不成立，不予采信。鉴于被告人李某玩忽职守行为不是发生死亡事故的唯一原因，死亡事故的发生系多因一果，对被告人李某可酌情从轻处罚。根据被告人李某犯罪的事实、犯罪的性质、情节、对社会的危害程度及其悔罪表现，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人李某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院向四川省达州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 刘 康
人民陪审员 金玉明
人民陪审员 王益民
二〇一四年八月十九日
书 记 员 侯维平
附项：相关法律条文
《中华人民共和国刑法》：
第三百九十七条国家机关作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免于刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。