四川省乐山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）川11行终158号上诉人（原审原告）：袁小英，女，1964年1月19日出生，住四川省乐山市五通桥区。上诉人（原审原告）：周袁杰，女，1990年8月6日出生，住四川省乐山市五通桥区。委托代理人：袁小英（系周袁杰之母），女，1964年1月19日出生，住四川省乐山市五通桥区。被上诉人（原审被告）：乐山市国土资源局，住所地四川省乐山市市中区柏杨东路199号，统一社会信用代码11511000008550509B。法定代表人：ＸＸ，局长。委托代理人：李成科，四川金顶律师事务所律师。上诉人袁小英、周袁杰因诉被上诉人乐山市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政复议一案，不服峨眉山市人民法院（2017）川1181行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年9月14日公开开庭审理了本案。上诉人袁小英，上诉人周袁杰的委托代理人袁小英，被上诉人市国土局副局长卢华军及其委托代理人李成科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明：2016年12月28日，袁小英、周袁杰向乐山市委、市纪委及市委彭琳书记递交了控告书及相关材料，反映五通桥区土地储备中心严重损害其母女拆迁安置合法权益问题，五通桥区法院和市中区法院枉法裁判，要求五通桥区土地储备中心给予袁小英母女应当享有的拆迁安置还房。2017年1月22日，中共乐山市委群众工作局将相关信件转给五通桥区政府，要求五通桥区政府认真调查，提出处理意见，限期落实并书面回复信访人。此后，乐山市国土资源局五通桥区分局（以下简称五通桥国土分局）根据上述信访事项交办要求进行了调查，于2017年3月14日作出了《关于袁小英母女反映问题的回复》（以下简称《回复》）并送达给袁小英和周袁杰。2017年4月12日，市国土局收到袁小英和周袁杰提交的《复议申请书》，复议请求事项为：1、撤销五通桥国土分局2017年3月14日作出《回复》；2、确认申请人拆迁安置资格。市国土局经审查，于4月17日决定受理袁小英和周袁杰的复议申请。2017年4月18日，市国土局向五通桥国土分局送达行政复议答复通知书，要求五通桥国土分局提交书面答复及证据材料。2017年5月8日，五通桥国土分局向市国土局提交了《行政复议答复书》和相关证据材料。2017年5月9日，市国土局工作人员对袁小英进行了调查询问。2017年5月31日，市国土局作出《决定书》驳回了袁小英和周袁杰的行政复议申请，并于当日通过邮寄方式送达给袁小英和周袁杰。袁小英和周袁杰不服在法定期限内诉至本院，请求判如前所述。本案审理中，袁小英明确其申请复议的第2项内容“确认申请人拆迁安置资格”就是要求认定袁小英和周袁杰属于《乐山市五通桥区人民政府关于实施乐山市五通桥区2009年第1批城市建设用地竹根镇茶花村2组征地补偿安置拆迁方案的批复》（五府土〔2011〕42号）文件所规定的安置对象，享受每人35平方米的安置房。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议。”之规定，被告市国土局作为五通桥国土分局的上级主管部门，具有受理行政复议申请并根据不同情形作出答复的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，被告市国土局2017年4月12日收到袁小英和周袁杰提出的行政复议申请后，于4月17日予以受理，又于4月18日向五通桥国土分局邮寄送达了行政复议答复通知书，后经审查于5月31日作出行政复议决定书，符合《行政复议法》的上述规定，程序和时限合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法。该条表明申请人申请行政复议的前提是要有对申请人的权利、义务产生实际影响的行政行为存在。本案中，根据审理查明事实，袁小英和周袁杰是以信访的形式向乐山市委、市纪委及市委彭琳书记提交的控告书及相关材料，后由市委群众工作局将相关信访事项转交五通桥区人民政府处理。因此，五通桥国土分局2017年3月14日针对袁小英和周袁杰所作的《回复》只是对其信访反映事项所作出的说明，并未就袁小英和周袁杰的实体权利进行任何处理，也没有设定新的权利、义务，对袁小英和周袁杰的权利义务不产生实际影响。故袁小英和周袁杰复议申请书第1项要求撤销五通桥国土分局《回复》的复议请求依法不属于《中华人民共和国行政复议法》所规定的行政复议受案范围。袁小英和周袁杰提出的第2项复议请求是要求确认申请人的拆迁安置资格，本案审理中袁小英明确“确认申请人拆迁安置资格”就是要求认定袁小英和周袁杰属于《乐山市五通桥区人民政府关于实施乐山市五通桥区2009年第1批城市建设用地竹根镇茶花村2组征地补偿安置拆迁方案的批复》（五府土〔2011〕42号）文件所规定的安置对象，享受每人35平方米的安置房。该院认为，袁小英和周袁杰的该项请求实质是对农村集体土地征收过程中市、县人民政府批准的征地补偿安置方案以及土地管理部门具体组织实施过程中确定的土地补偿有争议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”之规定，袁小英和周袁杰对于征地房屋拆迁补偿有异议，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，应当申请相关行政机关裁决。因此，袁小英和周袁杰提出的第2项复议请求依法亦不属于市国土局行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，由于袁小英和周袁杰提出的两项复议申请均不属于《中华人民共和国行政复议法》所规定的市国土局行政复议受案范围，市国土局作出驳回袁小英和周袁杰行政复议申请的结论并无不当。本案中需要指出的是，由于袁小英和周袁杰提出的第2项复议请求依法不属于市国土局行政复议的受案范围，故市国土局以袁小英和周袁杰第2项复议请求超过法律规定的六十日申请期限为由驳回行政复议申请属适用法律不当，该院依法予以纠正。但鉴于市国土局作出的驳回申请人行政复议申请的结论并不不当，撤销市国土局作出的复议决定并责令其重新作出复议决定也无实际意义，故对袁小英和周袁杰要求撤销《决定书》的请求该院依法不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告袁小英、周袁杰的诉讼请求。本案受理费50元，由原告袁小英、周袁杰负担。上诉人袁小英、周袁杰上诉请求：撤销原判，改判撤销市国土局的行政复议决定书并确认二上诉人的拆迁安置资格或发回重审。事实和理由：1.一审判决认定五通桥国土分局的《回复》只是对二上诉人反映的信访事项所作出的说明，没有设定新的权利义务，因而不属于行政复议的受案范围，这一结论是不正确的。该《回复》明显对二上诉人的拆迁安置资格予以否认，当然侵害了二上诉人的合法权益，属于应该通过行政复议和行政诉讼予以评判的事项。2.一审判决依据相关规定，认定二上诉人对征地房屋拆迁补偿有异议应由政府协调，协调不成的应申请行政裁决，因而不属于行政复议受案范围。这一认定是错误的。实质上，该《回复》就是对二上诉人拆迁安置资格的裁决。3.本案的实质和中心问题就是确认二上诉人是否享有接受政府拆迁安置资格。二上诉人对此先请求政府职能部门解决，不成申请行政复议，不成再提起行政诉讼，但行政复议和行政诉讼均未解决这一实质问题，二上诉人的合法权益未得到保护。4.本案还存在程序问题，本案应将五通桥国土分局和市国土局作为共同被告，但是一审法院立案时明确告知需分别立案、分别审理。二上诉人分别起诉后，另案被裁定不予受理结案。本应一案解决的，却肢解开来。5.即使如一审认定的本案是对拆迁补偿有争议，应协调后申请行政机关裁决，也应该明确告知裁决的行政机关是哪一级哪一机关。被上诉人市国土局辩称：1.答辩人的复议程序合法；2.五通桥国土分局的《回复》不属于行政复议受案范围，复议决定驳回二上诉人的行政复议申请适用法律正确；3.二上诉人就拆迁安置相关问题绕过政府直接申请行政复议，不属于行政复议的范畴。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，二上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。另查明：本院于2017年7月19日作出（2017）川11行终105号行政裁定书认定，五通桥国土分局作出的《回复》系其针对二上诉人向市委书记彭琳、市国土局去信反映问题的信访事项回复，该回复对二上诉人的合法权益明显不产生实际影响。该事实有市国土局提供的本院（2017）川11行终105号行政裁定书予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法。该条表明申请人申请行政复议的前提是行政行为对申请人的权利、义务产生实际影响。本案中，二上诉人是以信访的形式向乐山市委、市纪委及市委彭琳书记提交的控告书及相关材料，后由市委群众工作局将相关信访事项转交五通桥区人民政府处理。五通桥国土分局于2017年3月14日针对二上诉人反映的问题作出了《回复》。本院于2017年7月19日作出的（2017）川11行终105号生效行政裁定书认定，该《回复》系对信访事项的回复，对二上诉人的合法权益明显不产生实际影响。故二上诉人的复议申请书第1项要求撤销五通桥国土分局《回复》的复议请求依法不属于《中华人民共和国行政复议法》所规定的行政复议受案范围。二上诉人提出的第2项复议请求是确认其拆迁安置资格。该项内容已经包含在五通桥国土分局《回复》里，该《回复》中对此项内容进行的答复，只是对其信访反映事项所作出的回复，并未对二上诉人设定新的权利、义务。关于二上诉人要求确认其拆迁安置资格的问题，实质上属于对征地补偿安置方案以及土地管理部门具体组织实施过程中确定的土地补偿有争议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，应当申请相关行政机关裁决予以救济。综上所述，市国土局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，作出的乐市国土资复﹝2017﹞9号行政复议决定书并无不当。二上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁小英、周袁杰负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 平审 判 员  雷璐娜审 判 员  李亚莉二〇一七年九月十四日法官助理  程巧玲书 记 员  李菲菲附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。