四川省成都市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）川01民初1143号
原告：成都市华信商务有限公司。住所地：四川省成都市高新区石羊乡政府*楼2—*号。
法定代表人：晏晓松，执行董事。
委托诉讼代理人：郑显芳，北京德恒（成都）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：高畅，北京德恒（成都）律师事务所律师。
被告：成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处。住所地：四川省成都市武侯区草金路北段**号。
负责人：吴强，主任。
委托诉讼代理人：黄萍萍，国浩律师（成都）事务所律师。
委托诉讼代理人：杨蓉，国浩律师（成都）事务所律师。
被告：成都市武侯区人民政府。住所地：四川省成都市武侯区武侯祠大街***号。
法定代表人：林丽，区长。
委托诉讼代理人：黄萍萍，国浩律师（成都）事务所律师。
委托诉讼代理人：杨蓉，国浩律师（成都）事务所律师。
被告：成都市植物检疫站。住所地：四川省成都市武侯区一环路西一段七道堰街。
法定代表人：汪世元，职务不详。
委托诉讼代理人：董燃燃，四川英济律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘耕志，四川英济律师事务所实习律师。
原告成都市华信商务有限公司（以下简称华信商务公司）以成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处（以下简称金花街办）、成都市武侯区人民政府（以下简称武侯区政府）为被告，以成都市植物检疫站（以下简称植物检疫站）为第三人向本院提起合同纠纷一案，本院于2017年4月7日立案受理后，依法组成合议庭于2017年6月21日公开开庭进行了审理。华信商务公司的委托诉讼代理人郑显芳、高畅，金花街办和武侯区政府共同委托的诉讼代理人黄萍萍、杨蓉，植物检疫站委托诉讼代理人董燃燃、刘耕志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
华信商务公司向本院起诉请求：1.判决确认华信商务公司是成国用（2003）字第276号国有土地使用权证中武侯区金花镇双凤村二社的7149.93平方米土地使用权的实际使用权人及该土地上建筑物的所有权人；2.判令武侯区政府和金花街办赔偿因未完全履行合同义务给华信商务公司造成的经济损失5350万元。（华信商务公司在庭审结束后，本院组织补充调查前撤回了该项诉讼请求）。事实和理由：2000年左右，原武侯区金花镇人民政府（以下简称金花镇政府）利用辖区内六家停产企业“占转征”方式取得的建设用地指标，招商引入华信商务公司等六家企业，由华信商务公司等支付土地款完成用地指标的征地手续，金花镇政府承诺为引进的六家企业办理征地更名手续（征地后土地使用权从原土地指标单位变更为华信商务公司等企业）。华信商务公司征地指标系金花街办以植物检疫站“占转征”名义取得。1998年10月，华信商务公司与金花镇政府签订《征用土地协议书》，金花镇政府承诺将本案16.138亩（含代征地5.413亩）土地提供给华信商务公司，由华信商务公司负责办理规划许可证、国土使用证等相关手续；协议还约定华信商务公司全包干缴纳征地费214.9万元，华信商务公司向金花街办支付30万元预付金后，本案16.138亩土地使用权归华信商务公司所有。1998年10月30日，华信商务公司向金花镇政府财政所缴纳征地土地费30万元，2002年前华信商务公司交清了协议约定的全部征地费用，并缴纳了部分应由政府缴纳的费用以及办理该土地使用权证的税费等。华信商务公司履行了征地协议约定的全部义务，金花街办迄今未履行将国有土地使用权证由名义上的权利人植物检疫站变更为华信商务公司的义务，导致华信商务公司无法像其他五家企业一样正常利用土地进行融资，且在周围土地均由工业用途变更为商住用地的情况下，华信商务公司也无法将该土地进行变性并获得相应利益，华信商务公司也无法为修建好的房屋办理所有权证，这些均给华信商务公司造成了巨大经济损失。因行政区划调整，金花镇政府已变更为武侯区政府的派出机构金花街办，武侯区政府应当对金花街办不完全履行义务给华信商务公司造成的损失承担连带赔偿责任，特提出上述诉讼请求。
金花街办答辩称，1.金花街办已经如实履行了合同义务，不应向华信商务公司承担损失赔偿责任；2.华信商务公司所主张争议地块的使用权证未能实现变更登记系因政策变化的原因所导致，金花街办对此不存在过错。3.华信商务公司所主张的经济损失没有事实和法律依据，华信商务公司一直在使用争议地块用于汽车4S经营，也取得了经营收益，即使土地使用权人变更为华信商务公司，也不必然能够将该宗地用途变更为商住用地并获得相应利益。4.华信商务公司的诉讼请求已经超过法律规定的诉讼时效，依法应当驳回其诉讼请求。
武侯区政府答辩称，武侯区政府并非《征用土地协议书》的合同主体，不应承担该协议约定的义务。2.金花街办具有独立享有民事权利、承担民事义务的责任和能力，请求驳回华信商务公司对武侯区政府的诉讼请求。
植物检疫站答辩称，1.植物检疫站在武侯区城中村推进办因拆迁赔付前从未知晓该站在双凤村具有土地。2.经询问当年干部职工，植物检疫站仅以“占转征”名义租用双凤村土地5亩左右，2006年终止租赁协议，结清费用后，双方再无债权债务，植物检疫站从未办理或协助办理该土地国土证，且未见过国土证原件。3.植物检疫站从未缴纳过征地及国土证办理过程中相关费用，请求法院依法判决。
经审理查明，2010年7月13日，成都市机构编制委员会办公室向成都市农业委员会发出《关于成都市植保植检站更名的通知》，同意成都市植保植检站（以下简称植保植检站）更名为成都市植物检疫站。植物检疫站系登记成立的事业法人。
1997年11月27日，四川省人民政府发出《关于非农业建设用地清查中有关问题处理意见的通知》{川府发[1997]154号}，明确对清查出来的问题，应本着尊重历史，面对现实、严肃法纪、区别对待的原则，依法妥善处理。1998年12月26日，成都市人民政府向武侯区政府和植保植检站发出《关于成都市植保植检站补办征用土地的批复》，内容为：“成武府土发[1998]31号请示收悉，根据四川省人民政府《关于非农业建设用地清查中有关问题处理意见的通知》（川府发[1997]154号）精神，该项目用地符合补办要求，经研究，现复如下：（一）同意补办征用武侯区金花镇双凤村二组非基本农田保护区耕地16.1382亩（其中代征地5.4133亩），作为植保植检站修建车间、社会公德工程建设用地。（二）同意武侯区金花镇双凤村二组16名农业人员转为非农业户口，其中符合招工条件下10名劳动力，由武侯区劳动局按有关规定妥善安置。（三）征地涉及的补偿、‘农转非’指标、户口、粮油供应关系等问题，按有关政策规定办理。（四）此宗土地使用权为行政划拨，未经批准不得转让、出租、抵押和改变土地使用性质，用地单位必须到市国土局办理有关手续。（五）植保植检站未经批准先行用地是错误的，要认真吸取教训，增强法制观念，做到依法用地。武侯区人民政府应加强监督检查，杜绝类似事情再度发生。”
金花镇政府（甲方）与华信商务公司（乙方）签订《征用土地协议书》一份（签约时间不详），内容为：“经甲、乙双方协商，就乙方在甲方规划小集镇建设土地指标中征用16.138亩土地事宜协议如下：一、甲方将金花镇双凤村二组土地16.138亩，其中含代征地5.413亩（临武侯大道南延线）作为乙方用地（实际面积以市规划部门勘测资料为准）。乙方在征地过程中，甲方负责办理规划许可证、国土使用证等相关手续。二、乙方征地费每亩16万元正，代征地费用每亩8万元，合计总征地费214.9万元，属全包干费用，包括镇、村、组土地补偿费和管理费、村民的农转非安置和土地配套费等。如遇其它不可减免的相关手续费，由甲、乙双方协商解决。三、本协议签订后，乙方向甲方支付人民币30万元作为征地预付金，甲方16.138亩土地（其中代征地5.413亩）的使用权归乙方所有，甲方待市政府批文和征地规划许可证下达后，乙方向甲方支付征地费的70%，国土使用证办理完毕并交付乙方使用后，余款由乙方一次性付清。四、本协议是甲乙双方在依法征地前的前期工作协议，其它未尽事宜在征地过程中逐步完善，同时双方进行协商解决（以协商的依据为准）。如单方面违约造成的损失，由违约方负责。五、本协议一式四份，甲、乙双方各执两份，具有同等法律效力。”华信商务公司于1998年11月30日、2000年6月2日、2000年12月27日、2002年8月20日分别向金花镇政府支付土地费定金30万元、小区公路配套费643680元、征地款661658元、土地款60万元，金花镇政府财政所向华信商务公司出具了相应的收据。2002年4月24日，成都市武侯区国土资源局出具《四川省行政、事业性收费专用收据》，载明收到“植保站占转征土管费10758.81元”，并手写注明“由华信商务有限公司代”。2002年4月25日，成都市武侯区地方税务局开具了纳税人为植保植检站，金额为80691.40元的《耕地占用税完税证》，2003年2月25日，成都市国土资源局颁发了土地使用者为植保植检站的国有土地使用权证，用途为工业，使用权类型为出让，使用权面积为7149.93平方米，该土地使用权证由华信商务公司持有。
2004年6月2日，金花镇政府向武侯区政府发出《关于解决成都立基实业有限公司等六家企业征地手续更名的请示》，内容为：“1996年区划调整以前，金花镇有一批以占地方式兴建的乡镇企业。1998年处理违法用地时，经有关部门批准，成都澳丽丝鞋业有限公司等6家单位转为征地（详情见附表），并逐步开始办理征地的相关手续；但对由于市场变化，企业资金不足等原因，这6家企业相继停产且无力交纳征地的相关费用。为加快经济发展，充分利用有限的土地资源，我镇从2000年至2002年做了大量工作进行腾笼换鸟，先后引进了成都长虹热缩材料厂、成都齐侨皮革制品厂等6家企业利用原企业的土地厂房，并根据当时征地可以更名的政策，承诺为企业办理征地更名手续。直到2002年11月这批土地才基本完善征地的相关手续，领取了原征地单位的《国有土地使用证》；由于从2002年9月起新的征地政策规定不能直接更名，致使我镇无法兑现承诺，企业无法融资和上新的项目，给企业造成了严重的经济损失。现企业已准备通过人大代表议案的方式向市政府反映此事。由于长虹等5家企业均是工业企业，属我镇的重点纳税企业，前景农贸市场是我镇必不可少的配套设施；为帮助企业走出困境，培植税源，扶优扶强，企业和我镇均迫切希望能办理征地更名手续，因此我镇恳请区政府协调市国土局解决6家企业征地更名的问题。”所附《征地及企业情况一览表》中载明原征地单位：植保植检站，征地面积：16.1382亩，代征地：5.4133亩，用途为：工业，批准文号：成府土发[1998]927号，国土证号：成国用（2003）字第2**号，拟更名单位：华信商务公司，协议时间：1999.03，现企业生产项目：鞋业，是否符合规划：符合。
2004年7月6日，成都市国土资源局武侯分局向武侯区政府发出《关于解决成都立基实业有限公司等六家企业征地手续更名请示的意见》，内容为：“我局收到区府办转发成武金府[2004]55号文《关于解决成都立基实业有限公司等六家企业征地手续更名的请示》后，立即组织相关科室进行研究和了解，并到市局有关处室进行了咨询，金花镇六家企业当初是以占地方式兴建的乡镇企业，1998年处理违法用地时，经有关部门批准，转为征地。经与市国土资源局利用处、综合处联系后，按其要求提出如下意见：一、鉴于企业的情况较特殊，采纳市局综合处处长建议以武侯区政府的名义向市国土资源局去一份关于解决金花镇六家征地企业出让土地使用权变更的函。二、金花镇六家企业应及时提供所需的相关资料。三、等市局认可后，由分局配合相关部门办理有关手续。”
2004年7月23日，武侯区政府向成都市国土资源局发出《关于解决成都立基实业有限公司等六家企业征地更名问题的函》，内容为：“1996年区划调整以前，我区金花镇有一批以占地方式兴建的乡镇企业。1998年处理违法用地时，经有关部门批准，成都澳丽丝鞋业有限公司等6家单位转为征地，并逐步开始办理征地的相关手续；但由于市场变化，企业资金不足等原因，这六家企业相继停产且无力交纳征地的相关费用。为加快经济发展，充分利用有限的土地资源，金花镇从2000年至2002年做了大量工作，以‘腾笼换鸟’的形式先后引进了成都立基实业有限公司、成都长虹热缩材料厂等6家企业利用原企业土地和厂房，并根据当时征地的相关政策，承诺为企业办理征地更名手续。直到2002年11月，原六家企业的‘占转征’土地才基本完善征地的相关手续，领取了原征地单位的《国有土地使用证》。由于从2002年9月起实施新的征地政策，导致金花镇无法兑现为引进企业办理征地更名手续的承诺，因此企业无法融资和上新的项目，给企业造成了较大的经济损失。由于成都立基实业有限公司等六家企业是金花镇的重点纳税企业，为帮助企业走出困境，培植税源，扶优扶强，我区均恳请贵局根据企业的特殊情况，同意解决成都立基实业有限公司等六家企业征地更名的问题。”所附《征地及企业情况一览表》中载明原征地单位：植保植检站，征地面积：16.1382亩，代征地：5.4133亩，用途为：工业，批准文号：成府土发[1998]927号，国土证号：成国用（2003）字第2**号，拟更名单位：华信商务公司，协议时间：1999.03，现企业生产项目：鞋业，是否符合规划：符合。
2009年1月5日，金花街办向武侯区政府发出《关于解决成都华信有限公司征地遗留问题的请示》，内容为：“1998年，植保植检站租用了原金花镇双凤村二组16.1382亩土地兴办乡镇企业。1998年处理违法用地时，经有关部门批准，该宗地转为征地，并开始办理征地相关手续。但由于植保站资金不足，无力交纳征地相关费用。为充分利用有限的土地资源，原镇政府以‘腾笼换鸟’的方式引进华信商务公司使用该宗土地，并根据当时的相关政策，承诺为企业办理征地更名手续（附《征地协议书》）。至2003年11月该宗征地手续完善。但由于该宗地范围已调整为‘198’非城市建设区，控制性详细规划尚不明确，所以土地无法更名到华信商务公司名下。由于华信商务公司已交纳了大量征地费用，但一直无法取得该宗土地使用权，企业多次要求街道解决该宗地遗留问题，为此，请区政府与市规划局协调，尽快确定‘198’区域的规划，尽快解决该宗的征地遗留问题。”
另查明，植物检验站提供了成都市国土资源档案馆复制的《宗地登记信息查询结果》、《国有土地登记审批表》、《国有土地使用权出让合同》和《征地协议书》，以上证据上均载明案涉土地的征地方、受让人和登记权利人均为植保植检站。
上述事实，有《关于成都市植保植检站更名的通知》、《关于非农业建设用地清查中有关问题处理意见的通知》{川府发[1997]154号}、《关于成都市植保植检站补办征用土地的批复》、《征用土地协议书》、收据、《耕地占用税完税证》、《国有土地使用权证》、金花镇政府《关于解决成都立基实业有限公司等六家企业征地手续更名的请示》、成都市国土资源局武侯分局《关于解决成都立基实业有限公司等六家企业征地手续更名请示的意见》、武侯区政府《关于解决成都立基实业有限公司等六家企业征地手续更名问题的函》、金花街办《关于解决华信商务公司征地遗留问题的请示》、《宗地登记信息查询结果》、《国有土地登记审批表》、《国有土地使用权出让合同》和《征地协议书》，当事人的陈述等证据予以证实。
本院认为，原告是指认为自己的民事权益受到侵害或者与他人发生争议，向人民法院提起诉讼，并可能引起诉讼程序发生的人。被告是指被诉侵害原告民事权益或者与之发生民事权益争议，被人民法院通知应诉的人。第三人则是指对他人争议的诉讼标的有独立请求权，或者虽然没有独立的请求权，但案件的处理结果与他有法律上的利害关系，因而参加到当事人已经开始的民事诉讼中来进行诉讼的人。从本案中原告起诉时提出的两个诉讼请求来看，第一个诉讼请求直接针对的对象就是植物检疫站，应该认为植物检疫站与华信商务公司在财产权属上存在民事权益争议，故植物检疫站的诉讼地位应为被告而非第三人，华信商务公司在起诉时将植物检疫站列为第三人不当，本院直接予以变更。
开庭审理结束后，植物检疫站又补充提交了证据，本院在组织各方当事人对该证据进行质证前，华信商务公司向本院申请撤回第二项诉讼请求，该申请系当事人真实意思表示，且不损害国家、集体或者他人的合法权益，本院予以准许。华信商务公司撤回第二项诉讼请求发生在《诉讼费用交纳办法》第二十一条规定的法庭调查终结前，依照该规定应当按照减少后的诉讼请求计算相应的案件受理费。华信商务公司的第二项诉讼请求撤回后，本案变成了确认之诉，故应当按照所确认的财产价值交纳案件受理费。当事人未提供土地使用权及地上建筑物价值的证据，本院按照华信公司包干缴纳的征地费214.9万元作为计算案件受理费的依据，对华信商务公司多交纳的部分案件受理费予以退还。
关于华信商务公司请求确认其是成都市武侯区金花镇双凤村二社7149.93平方米土地[土地证号为：成国用（2003）字第2**号]的实际使用权人问题，根据查明的事实，本案所涉土地原系集体土地，植保植检站违法占用后，根据四川省人民政府1997年出台的政策，允许违法占地企业补办用地手续，补交有关土地税费后依法取得该土地的国有土地使用权。由于原占地企业植保植检站无征地意愿，金花镇政府采取所谓的“腾笼换鸟”的方式，引进华信商务公司出资以植保植检站名义征用土地，然后待条件成就时再进行更名，说明华信商务公司真实目的是取得土地使用权，而非代植保植检站出资。由于华信商务公司不具备征地资格，故以植保植检站名义签订《征地协议》、缴纳土地出让金和办理国有土地使用权证。该土地征用后，一直由华信商务公司进行占用、使用，土地使用权证也由华信商务公司保管，植物检疫站并无相关的证据材料及权利凭证，其向本院提供的证据均来源于成都市国土资源档案馆，而且植物检疫站陈述其过去根本不知道该宗土地登记在其名下，只有在武侯区城中村推进办因拆迁赔付才知晓，这些事实均足以证明华信商务公司对案涉土地进行实际使用，而植物检疫站只是该土地的名义使用权人，故本院对于华信商务公司要求确认其是案涉土地实际使用权人的诉讼请求予以支持。
关于华信商务公司请求确认其是案涉土地上建筑物的所有权人的问题，华信商务公司在本案中没有提供证据证明在案涉土地上修建了哪些建筑物，也没有提供相关部门批准建设的资料，不能证明属合法建造的房屋，且这些建筑物也未登记在他人名下，植物检疫站也未对建筑物的权属提出主张，不存在权属争议，故本院对华信商务公司的该项诉讼请求不予支持。
综上所述，华信商务公司的诉讼请求部分成立，虽然本院确认其是案涉土地的使用权人，但并非植物检疫站的原因导致的登记错误，故本院确定案件受理费由华信商务公司负担。据此，依照《中华人民共和国民法通则》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认成都市华信商务有限公司系成都市武侯区金花镇双凤村二社7149.93平方米土地[土地证号为：成国用（2003）字第2**号]的实际使用权人；
二、驳回成都市华信商务有限公司的其他诉讼请求；
案件受理费23992元，由成都市华信商务有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 曾光勇
审判员 曹 洁
审判员 张卫敏
二〇一七年八月八日
书记员 袁龙飞