广西壮族自治区北海市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂05行终58号上诉人（一审原告）林远，男，1965年10月8日出生，汉族，住北海市银海区。委托代理人林明，男，1969年9月28日出生，汉族，住北海市海城区。被上诉人（一审被告）北海市银海区发展和改革局，住所地北海市广东南路与新世纪大道银海区行政中心。法定代表人蒋扬海，局长。委托代理人黄世凤，北海市银海区发展和改革局工作人员。委托代理人满耀志，广西海鑫律师事务所律师。上诉人林远因认为被上诉人北海市银海区发展和改革局（以下简称“银海发改局”）不履行政府信息公开法定职责一案，不服北海市银海区人民法院（2016）桂0503行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人林远的委托代理人林明，被上诉人银海发改局的委托代理人黄世凤、满耀志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经查明，2016年8月22日，林远向银海发改局提交《政府信息公开申请表18》，申请公开北银发改[2015]5号《关于北海市银海区咸田村委西边村、咸田村、高沙龙村及咸田、白虎头村城市棚户区（城中村）改造项目立项的批复》（以下简称“北银发改[2015]5号《批复》”）、北银发改[2015]31号《关于北海市银海区咸田村委西边村、咸田村、高沙龙村及咸田、白虎头村城市棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告的批复》（以下简称“北银发改[2015]31号《批复》”）。林远认为上述项目所在的部分土地有属于其使用的养殖水面，需获知该项目用地是否合法；所需信息的用途：为了申请行政复议和提起行政诉讼收集证据、维护申请人是该宗地的使用权人的合法权益；获取信息的方式为当面领取；信息的载体形式为纸质文本。同日，被告向原告出具《北海市银海区发改局依申请公开政府信息受理回执》。同月25日，被告发函向北海银海区投资管理有限公司（以下简称“银海区投资公司”）征求意见，征询其是否公开原告申请公开的两份《批复》的详细内容。次日，银海区投资公司复函，称该项目用地的征地报批尚未批准，为保护业主和相关各方权益，避免出现抢种抢建等骗取征地地补偿款的违法行为，稳妥有秩序推进棚户区（城中村）改造工作，建议不公开该两份《批复》，待国土部门收到征地批准文件后依法进行公开听证。同年9月9日，被告对原告作出答复：一、原告申请要求获知的部分养殖水面使用权是否在项目范围内，需要提供养殖水面使用权的合法手续，由于原告没有提供该方面的资料，无法查阅其申请要求获知的养殖水面是否在该棚户区范围内；二、该项目是政府主导推动的棚户区改造项目，涉及村庄改造范围大，改造户数多，且该项目的第三方涉及全体改造户，不宜全部书面征求意见，且为了稳步、有序推进棚户区改造项目，综合以上两点意见，该项目审批的详细内容暂不公开。一审另查明，被告的主要职责包含负责审批区级权限内政府投资重大项目可行性研究报告、初步设计，负责全区重大建设项目的布局和前期工作的组织、协调、管理等。一审法院认为，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款“……因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定，原告申请公开的《关于北海市银海区咸田村委西边村、咸田村、高沙龙村及咸田、白虎头村城市棚户区（城中村）改造项目立项的批复》、《关于北海市银海区咸田村委西边村、咸田村、高沙龙村及咸田、白虎头村城市棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告的批复》，系被告行使对全区重大建设项目的布局和前期工作的组织、协调、管理职责，向银海区投资公司做出的内部审批手续，属于行政机关的内部管理信息，不属于应公开的政府信息。另根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条“……公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”及《最高法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（六）不能合理说明申请获取信息系根据自身产生、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的”规定，本案原告在政府信息公开申请表中明确写明其申请公开上述两份《批复》的用途是为了申请行政复议和提起行政诉讼收集证据、维护申请人是该宗地使用权人的合法权益，属诉讼需要，而不是《条例》所规定的生产、生活、科研等特殊需要；且原告既未能提供养殖水面使用权的相关资料，又未能在庭上对其申请公开的两份《批复》是否系根据其自身生产、生活、科研等特殊需要作出合理说明，被告据此作出不予公开政府信息的《答复》，符合法律规定。因此原告关于撤销被告作出的《答复》及确认被告不公开政府信息的行为违法的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十一条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款的规定，判决驳回原告林远的诉讼请求。案件受理费50元由原告林远负担。上诉人林远上诉称：2016年7月22日，上诉人向被上诉人提交《政府信息公开申请表18》，要求被上诉人依上诉人申请以书面形式公开北银发改[2015]5号《批复》、北银发改[2015]31号《批复》。同年9月9日，被上诉人作出《关于的答复》，以上诉人“未提供养殖水面权的合法手续”和“该项目涉及第三方利益，第三方是全体改造户不宜全部书面征求意见”为由不予公开。上诉人诉诸银海区法院，该院作出（2016）桂0503行初14号行政判决书，判决驳回上诉人诉讼请求。上诉人不服提出上诉，认为：一、一审判决认定本案信息属于内部审批文件，不属于政府信息事实不清。1.被上诉人是行政机关，涉案信息行政相对人是银海区投资公司，是企业，不是行政机关，且该企业与被上诉人没有管辖关系，故本案信息不是内部审批手续。2.根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(桂政办发[2014]59号)第二条的规定，被上诉人作为北海市银海区政府投资主管部门，具有对涉案政府投资项目进行核准和对可行性研究报告进行审批的法定职权。涉案批复属被上诉人依职权所作出的信息，属于《信息公开条例》第十条第（八）项规定的“重大建设项目的批准和实施情况”应当主动公开的信息。3.被上诉人的答复未以本案信息属于内部审批手续抗辩。因此，一审法院认定本案信息是内部审批手续的事实不清，依据不足。二、一审法院判决上诉人申请公开涉案信息用于诉讼不属于《信息公开条例》所规定的“为了生产生活科研等特殊需要”事实不清。1.诉讼需要本身就是为了维持生产生活正常运转的需要，《条例》所指的“等特殊需要”也包含了诉讼需要，不排除诉讼需要就是“等特殊需要”的情况。2.一审庭审未将诉讼需要是否是“科研等特殊需要”之一作为庭审焦点审查，并要求上诉人充分合理说明，以诉讼需要非“科研等特殊需要”且上诉人未作出合理说明为由判决上诉人败诉不当。三、被上诉人以上诉人未提交养殖水面使用权资料不予公开本案信息违法。1.被上诉人如果认为上诉人所提交的申请资料不齐备，应当作出补正通知书，而不是作出本案的不予公开答复。2.被上诉人审查上诉人所提交资料后出具受理单，证明其审查后认为上诉人材料齐全，无需补正其他材料。鉴于上诉人在（2017）桂0502行初28号案的诉讼中已获取了涉本案的北银发改[2015]5号《批复》，至于另一份编号为北银发改[2015]31号《批复》的政府信息公开与否已无意义。请求：1.撤销北海市银海区人民法院作出的（2016）桂0503行初14号行政判决书；2.判决被上诉人不予公开政府信息的行政行为违法；3.案件诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人银海发改局辩称：一、上诉人申请公开的政府信息属内部信息，不属于应公开的政府信息。一审判决支持被上诉人作出的不予公开答复符合法律法规的规定。根据发改局主要职责、内设机构和人员编制的规定，发改局仅对政府投资重大项目的可行研究报告、初步设计文件进行审批。该审批行为仅是政府投资重大项目内部行政流程的一个行为，并不对投资活动形成决定性作用，也不直接对社会公众形成利益影响。上诉人申请公开的北银发改[2015]5号《批复》以及北银发改[2015]31号《批复》，是被上诉人对银海区投资公司拟使用财政资金进行建设项目投资立项以及可行性报告的批复。而批复行为仅是行政机关对银海区投资公司拟进行的建设项目所作的行政机关内部审批，建设项目最终是否获得审批，还需经过财政、国土、规划等部门的审批，最终由人民政府决定。因此，两《批复》是政府投资项目起始阶段的一个把关环节，属内部、阶段性、过程性的信息，不属于应公开的政府信息。一审判决认定申请公开的信息属内部信息，驳回上诉人的诉讼请求，该判决认定事实清楚、适用法律正确，二审应予支持。二、上诉人以“为行政复议和提起行政诉讼收集证据”为由申请信息公开，不属于“为了生产、生活、科研等特殊需要”的正当理由，一审判决驳回其诉讼请求符合法律法规规定。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请工作意见》（国办发[2010]5号）的规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”上诉人以申请复议和行政诉讼收集证据为由，申请公开本案所涉的政府信息，不属于法律法规规定的正当理由。上诉人需要调取证据进行行政复议和行政诉讼的，完全可以依照《行政复议法》、《行政诉讼法》的相关规定，申请行政复议机关、人民法院依职权调取。上诉人申请信息公开的理由不符合法定理由。三、涉案的两份政府信息涉及商业秘密，银海区投资公司不同意公开，该两份信息不得公开。涉案两份政府信息是对银海区投资公司拟进行多处区域棚户区改造立项和可行性研究报告请示的批复，两份批复的内容载明了棚户区改造的范围、占地面积、建筑面积、涉及改造的户数、投资金额、资金来源等商业信息，还包含了改造项目招标工程范围标段估算金额等详细信息，经银海发改局征求银海区投资公司意见，该公司以“为避免出现抢种抢建等骗取征地补偿款的违法行为，稳妥有序推进棚户区（城中村）改造工作”为由，不同意公开涉案两份批复。根据《信息公开条例》第十四条第四款、第二十三的规定，本案所涉的两份批复不得公开。四、一审法院作出驳回上诉人诉讼请求的判决，符合最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件相关司法解释的规定，对一审判决应予维持。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的内容，最高人民法院要求人民法院在审理信息公开案件时，不应局限于对答复的合法性、合理性进行审查，更包括了对信息应否公开的实质性问题进行审查，并作出是否公开政府信息的裁判。本案中，银海发改局作出的不予公开信息的答复，虽未全面、规范、完整的表达不予公开的理由，但一审法院通过对信息属性以及申请条件作实质性审查后，以上诉人申请公开的信息属于内部信息，上诉人申请公开的理由不符合法律规定为由，依据国务院关于信息公开的相关意见、规范性文件的规定，支持了银海发改局不予公开的答复，一审法院对案件的处理方式符合法律规定，作出驳回原告诉讼请求的判决，也符合法律规定，应予维持。双方当事人在一审提交的证据，一审法院均已随案移送到本院。二审期间双方当事人均未提交新证据。经审查，一审判决对双方提交证据的认证正确，本院予以确认。本院认定的事实与原审判决认定的事实一致。另查明，上诉人在一审庭审主张其本人在起诉××规划局规划选址意见书××（××初××）中通过××北海市规划局提交的证据材料已经得到本案申请公开的两份批复的其中一份即北银发改[2015]5号《批复》。2017桂05**行初28号案卷材料显示，北海市海城区人民法院于2017年3月6日立案受理林远、林光诉北海市规划局城乡规划管理一案（案号：2017桂05**行初28号），并于2017年3月27日向该案原告林远、林光送达被告北海市规划局提交的证据材料，其中包括北银发改[2015]5号《批复》。本案一审立案、开庭时间分别为2016年12月14日和2017年5月10日。上诉人一审请求撤销被上诉人《关于的答复》、判决确认被上诉人不提供涉案的信息的行为违法。二审庭审释明信息公开行政诉讼的目的是解决涉案信息应否公开，征求其意见是否需要请求法院判决被上诉人公开上诉人未取得的《批复》。上诉人明确表示被上诉人不提供北银发改[2015]5号、31号两份文件都是违法的，虽然还没得到北银发改[2015]31号《批复》，但判决公开已无意义，不请求判决公开未得到的批复，只要求判决确认被上诉人不公开北银发改[2015]5号、31号两份批复违法，其目的是法院确认被上诉人不公开违法后，需要请求被上诉人赔偿本案诉讼有关支出。被上诉人在二审庭审说明《答复》的第一点仅是情况告知，不是不予公开的理由，上诉人认同。被上诉人强调不公开的主要理由是《答复》的第二点涉及商业秘密，上诉人则强调涉案的两个批复的内容早已在各种场合公开，不存在商业秘密，被上诉人不予公开违法。本院认为，第一，被上诉人银海发改局在接受上诉人林远提交的政府信息公开申请后，在法定答复期限内作出《答复》明确表示暂不公开上诉人申请公开的政府信息，但该《答复》未明确不予公开政府信息的理由。虽然被上诉人在二审庭上明确表示了不予公开的理由是涉案批复属涉及商业秘密，但缺乏事实证据和法律依据，理由不能成立。第二，一审法院对被上诉人不予公开涉案信息合法性的审查脱离被上诉人《答复》不予公开的理由，另行认定涉案信息不公开的理由，缺乏事实和法律依据。一审判决以上诉人申请公开的信息属于内部信息，上诉人申请公开的理由不符合法律规定为由判决驳回上诉人的诉讼请求，与《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项的规定不符。第三，被上诉人未依法履行对上诉人信息公开申请的审查、处理职责，本应判决被上诉人重新审查处理。但是，上诉人已在本案一审诉讼过程中从另案被告北海市规划局提交的证据材料中获取了涉案两份批复中的其中一份，且其一、二审的诉求未请求人民法院判决被上诉人履行公开政府信息的法定职责。经本院释明后，上诉人仍坚持只要求人民法院确认被上诉人作出不予公开政府信息的答复行为违法，明确表示不需要公开未得到的信息。由此可知，上诉人的起诉，客观上不要求被上诉人履行公开涉案政府信息法定职责，主观上也不需要被上诉人对其申请公开的政府信息予以公开。而《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的是为了保障公民、法人和以其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。上诉人在本案诉讼过程中已得到涉案的其中一份政府信息，对于另一份未获取的政府信息，明确表示不需要请求人民法院判决被上诉人公开，坚持请求人民法院确认不公开违法。说明上诉人提起本案行政诉讼的目的并非要求法院保护其知情权，被上诉人作出的《答复》并未侵害上诉人依法获取政府信息的权利。上诉人坚持只要求法院判决确认被上诉人作出的《答复》违法，于法无据，对其诉讼请求依法应当判决驳回。一审判决没有认定上诉人在本案诉讼期间已通过其他途径获取涉案《批复》其中之一，对上诉人的诉讼请求与《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的不符未作依法处理、判决驳回上诉人诉讼请求理由不当，本院予以纠正。但一审判决驳回上诉人诉讼请求的结果正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人林远负担。本判决为终审判决。审 判 长 韩洁萍审 判 员 席淑燕审 判 员 侯应蓉二〇一七年十一月二十二日法官助理 黄良贯书 记 员 陈奔虹附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的。（四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开了，理由不成立的；（五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。