广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤03行终922号
上诉人（原审被告）深圳市宝安区土地规划监察局（原深圳市宝安区规划土地监察大队。
法定代表人陈健，局长。
出庭负责人黄国青，副局长。
委托代理人钟海燕，广东华商律师事务所律师。
委托代理人刘博文，广东华商律师事务所律师。
上诉人（原审被告）深圳市宝安区人民政府。
法定代表人姚任，区长。
委托代理人张巧婷，该区政府工作人员。
委托代理人岳彩成，北京大成（深圳）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）深圳市航港高尔夫球娱乐有限公司。
法定代表人孟昭勤，董事长。
委托代理人刘鸿，广东瀚宇律师事务所律师。
委托代理人刘静怡，广东瀚宇律师事务所实习律师。
上诉人深圳市宝安区土地规划监察局（以下简称宝安规划局）、深圳市宝安区人民政府（以下简称宝安区政府）因与被上诉人深圳市航港高尔夫球娱乐有限公司（以下简称航港公司）行政强制执行决定纠纷一案，不服深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初1846号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年8月23日，深圳市规划土地监察局（以下简称市规土监察局）作出深规土行罚字〔2012〕第0003-2号《深圳市规划土地监察局行政处罚决定书》（即涉案处罚决定书）。主要内容为：市规土监察局认定航港公司“未取得建设工程规划许可证，擅自在航港高尔夫球场内建设会所、宿舍、储藏室、门卫室四栋建筑物，总建筑面积7166.64平方米”，该行为违反了《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第三十二条之规定，遂依据《城市规划法》第四十条之规定，决定责令航港公司“自收到处罚决定之日起一个月内自行拆除球场内会所、宿舍、储藏室、门卫室四栋建筑物，总建筑面积7166.64平方米。
2012年12月13日，市规土监察局作出深规土监〔2012〕001号《限期拆除公告》（以下简称涉案限期拆除公告），其中载明：航港公司未在涉案处罚决定规定的期限内自行拆除涉案建筑的，“我机关将依法强制拆除，请各住户（租户）提前搬离”。次日，市规土监察局就涉案处罚决定对航港公司作出深规土监〔2012〕B003号《催告书》（以下简称涉案催告书），要求航港公司于当月31日前履行涉案处罚决定所确定的拆除义务。
13年8月7日，深圳市规划土地监察支队（以下简称市规土监察支队）对宝安规划局作出深规土监〔2013〕116号《市规划土地监察支队关于强制执行深圳市航港高尔夫娱乐有限公司违法建设案件的通知》（以下简称涉案市规土监察支队通知），其中载明：对于涉案处罚决定,“我支队已依法履行催告和公告等程序，当事人在法定期限内未申请行政复议和行政诉讼,且未完成自行拆除。综上,根据《关于规划土地监察行政处罚案件管辖若干事项的通知》（深府办〔2011〕37号）第八条规定，现将本案移交你大队强制执行，我支队将予以协助。”
2016年5月13日，宝安规划局以深宝规土监字〔2016〕（福永）第F070号《深圳市宝安区规划土地监察大队强制执行决定书》（以下简称被诉执行决定书）为载体作出被诉执行决定，并于当日送达航港公司。被诉执行决定书主文载明：“我机关（即本案宝安规划局）因你司（即航港公司）未取得建设工程规划许可证、擅自建设一案，向你（单位）作出并送达了要求限期拆除航港高尔夫球场内违法建设会所、宿舍、储藏室、门卫室的深规土行罚字〔2012〕第0003-2号《行政处罚决定书》，并于2012年12月13日，就限期拆除事宜进行了公告。因你（单位）未在规定期限内履行拆除的义务，2012年12月14日我机关向你（单位）发出了深规土监〔2012〕B003号《催告书》，但你（单位）迄今仍未履行，且未在法定期限内申请行政复议和提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条和《深圳经济特区规划土地监察条例》第四十四条的规定，我机关决定2016年5月17日强制拆除航港高尔夫球场内四栋违法建筑，拆除费用由你（单位）承担。”
2016年6月22日，宝安区政府收到航港公司就被诉执行决定提出的行政复议申请并依法予以受理；同年7月1日，宝安规划局收到宝安区政府向其发送的航港公司行政复议申请书副本，并于当月11日对宝安区政府作出《行政复议答复书》、随附相关证据材料；同年8月19日，宝安区政府以“本案情况复杂”为由决定延长航港公司行政复议申请的处理期限30日，随后将该延期决定书面通知航港公司以及宝安规划局；同年9月21日，宝安区政府以深宝府复决〔2016〕35号《宝安区政府行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书）为载体作出被诉复议决定、对被诉执行决定予以维持，并分别于当月22日、23日送达宝安规划局与航港公司。
另查明，对于涉案处罚决定是否已经依法公告、催告的证明事项，航港公司、宝安规划局、宝安区政府各方的举证情况如下：除涉案限期拆除公告（执法机关留存联）、涉案催告书（执法机关留存联），以及载明市规土监察支队称其已依法履行涉案处罚决定公告、催告程序的涉案市规土监察支队通知以外，两被告未在法定举证期限内向原审法院提交其他证据予以证明,亦未依法向原审法院申请延期举证，且上述涉案限期拆除公告未附公告张贴证据、上述涉案催告书未附送达航港公司证据；航港公司未提交证据予以证明，且在庭审调查中称其不清楚涉案处罚决定的公告及催告情况。
庭审中，宝安区政府确认：被诉复议决定书的作出月份为“九月”，该份文书落款日期显示月份为“八月”系笔误；航港公司确认：其尚未对涉案处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼。
法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十二条规定：“规划土地监察机构对违法建筑物、构筑物、设施作出限期拆除的行政处罚决定后，应当依法送达并在三个工作日内将决定书内容予以公告。公告应当张贴在拟拆除违法建筑物、构筑物、设施的显著位置。”第三十三条规定：“规划土地监察机构送达有关法律文书，应当直接送达。受送达人是法人或者其他组织的，交其法定代表人、负责人或者收发部门签收；。对于有关违法建筑物、构筑物、设施的法律文书，采用本条第一款规定的方式无法送达的，规划土地监察机构将相关法律文书张贴在该违法建筑物、构筑物、设施的显著位置，并抄送违法建筑物、构筑物、设施所在地有关基层组织，即视为送达。采取上述方式无法送达的，经本级规划土地监察机构负责人批准，可以在本市主要报刊公告送达。自公告发布之日起三十日，即视为送达。”第四十五条规定：“对于市规划土地监察机构依照城市规划法律、法规、规章作出的限期拆除的行政处罚决定，符合强制执行条件的，由违法建筑物、构筑物、设施所在区的规划土地监察机构作出行政强制执行决定予以拆除。前款所称符合强制执行条件是指，经依法公告、催告，当事人未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，或者行政复议决定、行政诉讼判决维持原行政处罚决定的。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”第六十七条第一款规定：“。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”案中，宝安土地规划监察局作为涉案建筑所在区的规划土地监察机构，依法具有作出被诉执行决定的职权。作出被诉执行决定的法定要件之一，是涉案处罚决定已经依法公告、催告，此亦是作出被诉执行决定的法定前置程序。涉案市规划土地监察支队通知中载明的关于该支队称其已依法履行涉案处罚决定公告、催告程序的内容，并不足以证明涉案处罚决定已经依法公告、催告，宝安规划局及宝安区政府提交的其他证据仅能证明市规土监察局曾就涉案处罚决定作出公告、催告文书，不能证明相关公告文书已经依法张贴、催告文书已经依法送达，且航港公司对上述待证事实未予认可，故在案证据不足以证明涉案处罚决定已经依法公告、催告，被诉执行决定书中载明的关于涉案处罚决定已于2012年12月13日公告、涉案催告书已于2012年12月14日向航港公司发出的内容缺乏充分事实依据，宝安规划局及宝安区政府依法应承担举证不力的法律后果，即作出被诉执行决定的上述法定要件尚未成就、法定前置程序尚未履行，被诉执行决定具有主要证据不足、违反法定程序的情形，依法应予以撤销。另，在案证据证明，涉案处罚决定以及涉案催告书的作出主体为市规土监察局，被诉执行决定书载明的关于上述两份文书的作出、发出主体为“我机关”的表述内容不准确，原审法院予以指正。此外，被诉复议决定的作出程序虽经审查并无违法或不当之处，但是，鉴于被诉执行决定依法应予以撤销，宝安区政府作出维持被诉执行决定的被诉复议决定结论错误、依法应一并予以撤销。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，第七十九条之规定，判决如下：1、撤销深圳市宝安区土地规划监察局于2016年5月13日作出的深宝规土监字〔2016〕（福永）第Ｆ070号强制执行决定；2、撤销深圳市宝安区政府对〔2016〕（福永）第Ｆ070号强制执行决定作出的深宝府复决〔2016〕35号行政复议决定。本案案件受理费人民币50元，由深圳市宝安区土地规划监察局、深圳市宝安区人民政府各自负担人民币25元。
上诉人宝安规划局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审判决并改判驳回被上诉人航港公司诉讼请求或发回重审；二、本案一、二审诉讼费被上诉人航港公司承担。事实与理由如下：一、关于限期拆除公告张贴、催告书送达问题，属于航港公司在原行政处理程序中没有提出的事由，法庭应允许上诉人补充证据。一审法院在未对补充证据进行质证认定的情况下，即以证据不足为由否定限期拆除公告、催告程序的合法性，诉讼程序违法。二、上诉人宝安规划局提供的补充证据可证实限期拆除公告依法张贴、催告书依法送达的事实，市规划土地监察局已依法履行了催告和公告程序，一审判决认定事实有误。三、即使《限期拆除公告》张贴、《催告书》送达程序存在瑕疵，也非本案被诉行政行为所致，其作为影响被诉行政行为的因素，在《关于强制执行深圳市航港高尔夫娱乐有限公司违法建设案件的通知》中已被上级机关确认依法履行，且被上诉人航港公司对该催告、公告程序未在法定期限内提出异议。也未在强制执行决定作出时进行申辩，上诉人宝安规划局据此认定本案符合强制执行的前提条件理由充分。
上诉人宝安区政府亦不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审判决并改判驳回被上诉人航港公司诉讼请求或发回重审；二、本案一、二审诉讼费被上诉人航港公司承担。事实与理由如下：一、关于限期拆除公告张贴、催告书送达问题，属于航港公司在原行政处理程序中没有提出的事由，法庭应允许上诉人补充证据。一审法院在未对补充证据进行质证认定的情况下，即以证据不足为由否定限期拆除公告、催告程序的合法性，诉讼程序违法。二、宝安规划局提供的补充证据可证实限期拆除公告依法张贴、催告书依法送达的事实，市规划土地监察局已依法履行了催告和公告程序，一审判决认定事实有误。
对宝安规划局、宝安区政府的上诉，被上诉人航港公司口头答辩称：一、两上诉人请求均无相关事实依据，所陈述的事实和理由均无相关证据予以佐证，且不符合相关的法律法规规定，依法应予驳回；二、航港公司经营的球场及相关配套设施均属于航空港项目建设范畴，航港球场及配套设施的建设获得民航总局和深圳市政府的批准许可，手续完备，从批准许可到建成运营至今已超过18年，因此不属于上诉人强行拆除的建筑范畴。三、原审法院依法作出撤销两上诉人行政行为的判决事实清楚、法律适用正确，二审法院应依法予以维持。
本院经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
认为，本案被诉具体行政行为是宝安规划局于2016年5月13日作出的深宝规土监字〔2016〕（福永）第Ｆ070号强制执行决定，人民法院依法对该行为的合法性进行审查。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十二条规定：“规划土地监察机构对违法建筑物、构筑物、设施作出限期拆除的行政处罚决定后，应当依法送达并在三个工作日内将决定书内容予以公告。公告应当张贴在拟拆除违法建筑物、构筑物、设施的显著位置。”第三十三条规定：“规划土地监察机构送达有关法律文书，应当直接送达。受送达人是法人或者其他组织的，交其法定代表人、负责人或者收发部门签收；。对于有关违法建筑物、构筑物、设施的法律文书，采用本条第一款规定的方式无法送达的，规划土地监察机构将相关法律文书张贴在该违法建筑物、构筑物、设施的显著位置，并抄送违法建筑物、构筑物、设施所在地有关基层组织，即视为送达。采取上述方式无法送达的，经本级规划土地监察机构负责人批准，可以在本市主要报刊公告送达。自公告发布之日起三十日，即视为送达。”第四十五条规定：“对于市规划土地监察机构依照城市规划法律、法规、规章作出的限期拆除的行政处罚决定，符合强制执行条件的，由违法建筑物、构筑物、设施所在区的规划土地监察机构作出行政强制执行决定予以拆除。前款所称符合强制执行条件是指，经依法公告、催告，当事人未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，或者行政复议决定、行政诉讼判决维持原行政处罚决定的。”由此，涉案的限期拆除违法建筑物的行政处罚决定已经依法公告、催告，是作出被诉强制执行决定的法定前置程序和法定条件之一。而《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”第六十七条第一款规定：“。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”原审法院受理案件后，亦依法向作为行政诉讼被告的宝安规划局、宝安区政府分别送达了举证通知书，要求在收到起诉状副本之日起十五日内，提供据以作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。不提供或者无理由逾期提供证据，将视为被诉行政行为没有相应证据。如上所述，涉案的限期拆除违法建筑物的行政处罚决定已经依法公告、催告，是宝安规划局作出被诉行政强制执行决定的法定前置程序和法定条件之一，宝安规划局要证明其所作出的被诉行政强制执行决定合法有据，就必须提供相关的证据证明涉案的行政处罚决定已经依法公告、催告，作出被诉行政强制执行决定的法定前置程序已经履行完毕，作出行政强制执行决定的法定要件已经具备。换言之，作出被诉行政强制执行决定的法定前置程序已经履行完毕、作出行政强制执行决定的法定要件已经具备是作为行政诉讼被告的宝安规划局必须履行举证义务的事项，其并不因诉讼的相对方原告是否提出该理由而免除其相关的举证义务。该情形并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二规定的被告可以补充证据的情形。宝安规划局、宝安区政府以航港公司在原行政处理程序中没有提出限期拆除公告张贴、催告书送达问题为由，认为原审法院应允许宝安规划局、宝安区政府补充证据，并据此认为原审法院未对宝安规划局庭审后补充提交的证据进行质证，并将其作为定案证据，属于程序违法和导致认定事实有误，以上主张不能成立，本院不予采纳。宝安规划局、宝安区政府未按照《中华人民共和国行政诉讼法》上述相关规定和原审法院的举证通知要求在法定期限内提交证据，不履行相关的举证义务，应自行承担不利后果。本案中，宝安规划局及宝安区政府在举证期限内提交的证据不足以证明涉案处罚决定已经依法公告、催告。因此，被诉执行决定书中载明的关于涉案处罚决定已于2012年12月13日公告、涉案催告书已于2012年12月14日向航港公司发出的内容缺乏事实依据，无证据证明宝安规划局作出被诉强制执行决定的法定前置程序已经履行完毕、法定要件已经成就。被诉强制执行决定具有主要证据不足、违反法定程序的情形，原审判决据此撤销被诉强制执行决定，处理正确、适当，本院予以支持。宝安区政府受理复议申请后，作出维持原行政行为的复议决定，处理错误，该复议决定应予以撤销。综上，宝安规划局、宝安区政府的上诉请求、事实和理由均不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳市宝安区土地规划监察局、深圳市宝安区人民政府各负担人民币25元。
本判决为终审判决。
审判长 李育元
审判员 罗毓莉
审判员 谭晓鹏
二〇一七年十二月二十二日
书记员 张庆臣