山西省怀仁县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）怀行初字第1号
原告贺明，男，1956年6月23日生，汉族，怀仁县人。
委托代理人董伟卿，女，1955年11月22日生，汉族，山东昌邑人，系原告贺明妻子。
委托代理人宋姣，北京圣运律师事务所律师。
被告怀仁县国土资源局，住所地怀仁县怀安大街1号。
法定代表人王云中，任局长。
委托代理人ＸＸ，怀仁县国土资源局土地利用股股长。
委托代理人郭建军，山西剑铭律师事务所律师。
原告贺明请求撤销被告怀仁县国土资源局以怀国土资公告（2013）1号《怀仁县�土资源局国有建设用地使用权出让公告》形式违法作出征收原告房屋所在地集体土地的具体行政行为一案，于2015年1月15日向本院提起行政诉讼。本院已依法受理，并组成合议庭审理。本案审理中，2015年3月18日原告贺明以其代理律师在2015年4月20日前工作繁忙开庭日期已排满，无法参加本案庭审活动，申请延迟开庭审理。2015年4月7日经山西省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本院于2015年5月13日公开开庭审理了本案。原告贺明及其委托代理人董伟卿、宋姣，被告怀仁县国土资源局的委托代理人ＸＸ、郭建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告贺明诉称：原告在怀仁县康乐路9号拥有合法经营的怀仁县清泉浴园洗浴中心一处，该洗浴中心及地上附着物房屋在县人民医院东侧、六小路西侧行政征收范围内，原告为确认对其被征收的合法性，于2014年5�23日向被告申请相关政府信息公开，始得知被告作出的怀国土资公告（2013）1号《国有建设用地使用权出让公告》（以下简称《公告》），原告认为：首先，被告据以作出《公告》的依据怀政复（2012）70号《怀仁县人民政府关于怀安大街南、康乐路西25102.27㎡国有建设用地使用权出让方案的批复》，已经被朔州市人民政府作出的朔政行复（2014）26号《行政复议决定书》撤销，因此，被告依据上述批复作出的《公告》亦应撤销。其次，被告未履行农用地转用审批程序的征地行为违法，其作出的《公告》在形式上为国有建设用地使用权出让合同，实质上却是在未履行农用地转用审批程序情况下将原告房屋所在集体土地一并征收，严重违反国家土地用途管制制度和相关法律法规的强制性规定。此外，原告虽然迫于多方压力签订了征收补偿安置协议，但并不代表原告对房屋征收及补偿行为的合法性、公正性予以认可。退一万步而言，合法的农用地转用审批程序仅是将原告房屋所在集体土地性质转为国有土地，土地上的房屋所有权依然归属原告，原告对其享有物权法上的所有权以及由此衍生的处分权和救济权。综上，原告认为被告以怀国土资公告（2013）1号《国有建设用地使用权出让公告》形式违法作出征收原告房屋所在地集体土地的具体行政行为违法，侵害了原告的合法权益。诉请，依法撤销被告以怀国土资公告（2013）1号《怀仁县国土资源局国有建设用地使用权出让公告》形式违法作出征收原告房屋所在地集体土地的具体行政行为。
被告怀仁县国土资源局辩称：根据《物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。第一百�十八条规定“建设用地期间届满前因公共利益需要提前收回土地的，应当依照该法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿并且退还相应的出让金。”由此可知，在符合公共利益的基础上，依照法律规定的权限和程序可以提前收回土地使用权，原告虽然合法取得了土地使用权，但是处于旧城区范围内，属于公共利益范围内征收对象，可以实施征收。针对征收原告房屋的行政行为符合相关法律规定。
原告在康乐路9号房屋占地0.42亩，原用途为住宅用地，系集体建设用地。由于该区域集体土地仅占7.6%，其余均为国有建设用地，答辩人当时考虑到该区域回迁时间仅为18个月，如果按程序上报，时间周期长，所有被征收人不能按时回迁，就会引发群众集体上访，鉴于上述情况答辩人未履行土地征收报批手续。原告未经批准擅自改变土地用途�变更为经营性用地（清泉洗浴中心），属于非法改变土地用途行为。《土地管理法》第六十五条第二款规定：“不按照批准用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”原告在违法用地的情况下，从事违法建设和经营，且违法在先，是没有权力申请正当的土地权益的。
根据怀仁县人民政府《关于怀仁县人民医院东侧、六小路西侧家属区、居民住宅区房屋征收公告》和怀仁县人民政府怀政发（2012）9号文件《关于印发怀仁县人民医院东侧、六小路西侧家属区、居民住宅区房屋征收补偿安置实施办法》（以下简称《实施办法》）第四条规定：“怀仁县人民政府确定县住房保障和城乡建设管理局为怀仁县人民医院东侧、六小路西侧、居民住宅区房屋征收部门，组织实施征收范围内房屋征收补偿安置工作，并负责�理、规划、协调工作。《实施办法》中第八条规定：“根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，《山西省土地管理实施办法》第三十九条规定，农村村民经批准一户只能在本村拥有一处宅基地，凡超出标准且未进行建设的一律由所属乡镇人民政府无偿收回；已经进行建设的只对其地上建筑按本办法给予补偿，所占土地一律由所属乡镇人民政府无偿收回。《实施办法》中第十五条规定：房屋征收补偿安置协议签订后，被征收人土地使用权同时收回，被征收人应在搬迁期限内完成搬迁拆除。原告在2012年3月2日《房屋征收公告》发布后，截止6月11日，在确定的签约期限内，一直未与征收部门达成征收补偿安置协议。依据有关规定，6月12日怀仁县人民政府给原告下达了房屋征收补偿安置的决定。原告在规定期限内未向上级人民政府依法申请行政复议，也没有向人民法院提起行政诉讼。在2012年7月1日原告主动与征收部门签订了《房屋征收补偿安置协议》，并进行了公证，在协议规定的期限内，主动将被征收的房屋拆除，至此该宗土地的使用权已经发生了根本性的变化，第三方合法取得该宗土地的所有权，即该宗土地与原告贺明无关，贺明起诉答辩人不具备行政诉讼法要求的主体资格，依法应驳回原告的起诉。
答辩人于2013年2月17日发布的《怀仁县国土资源局国有建设用地使用权出让公告》（怀国土资公告（2013）1号，以下简称《公告》），是根据县政府怀政征土字（2012）33号文件，受县政府委托对出让怀安大街南、康乐路西2.5102公顷国有建设用地使用权及县住建局于2012年9月10日出具对该区域改建的规划设计条件、地块规划图，编制了国有建设用地使用权出让方案，并上报县政府，县政府以怀政复字（2012）70号文件批�后，我局根据国土资源部第39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，于2013年2月17日在中国土地市场网发布了《公告》，其主要内容为：出让地块的位置、面积、用途和规划指标要求、申请人应具备的条件，出让竞价原则等，该公告系国有建设用地使用权出让公告，并非土地征收公告。
综上所述，该区域的房屋和土地征收工作全部是由县住房保障和城乡建设管理局行使的，答辩人一直没有参与，没有作出征收原告房屋所在地的具体行政行为。答辩人只是受县人民政府委托，编制了国有建设用地使用权出让方案，并上报县政府批准，然后按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，于2013年2月17日发布出让土地使用权《公告》，答辩人以上行为合法。原告的诉讼请求和事实理由，缺乏法律依据和客观事实支持并且自相矛盾，原告起诉�辩人征收其土地没有法律上的因果关系，答辩人作为被告，在主体资格上不适。故请求驳回原告的起诉。
本院经审查认为，原告提起诉讼应当符合起诉条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”之规定，对土地的征收，只有县级以上地方人民政府有权依照法律规定作出征收土地的具体行政行为。怀仁县国土资源局没有征收土地的法定职责，不具有征收土地的行政主体资格。怀仁县人民医院东侧、六小路西侧家属区、居民住宅区房屋是经怀仁县人民政府研究决定实施征收，并公告由怀仁县住房保障和城乡建设管理局具体组织实施房屋征收与补偿安置及管理、规划、协调工作。本案中，原告贺明所有的在康乐路9号清泉洗浴中心及其房屋，位于怀仁县人民医院东侧、六小路西侧即康乐路9号，在被征收范围内。2012年6月12日怀仁县人民政府作出《关于被征收人贺明房屋征收补偿安置的决定》，于6月13日送达原告贺明，并告知其诉权和起诉期限。贺明在收到《房屋征收补偿安置决定》之后未申请复议也未提起行政诉讼。2012年7月1日贺明与怀仁县住房保障和城乡建设管理局、怀仁县人民医院签订《房屋征收补偿安置协议》，并于同日申请山西省怀仁县公证处公证，于2012年7月4日前完成搬迁拆除。依据《怀仁县人民政府关于怀仁县人民医院东侧、六小路西侧家属区、居民住宅区房屋征收公告》及《怀仁县人民医院东侧、六小路西侧家属区、居民住宅区房屋征收补偿安置实施办法》相关规定，房屋征收补偿安置协议签订后，被征收人土地使用权同时收回的规定，贺明所诉涉案洗浴中心所在地集体土地在2012年7月1日其与征收部门签订协议后，即被收回，协议签订是当事人意思自治行为的表现，即原告贺明至此对自己的权益已经作了处理。而怀国土资公告字（2013）1号《怀仁县国土资源局国有建设用地使用权出让公告》是怀仁县国土资源局在贺明处分自己洗浴中心及其土地使用权被收回七个月之后作出的，是根据怀仁县人民政府2012年12月27日怀政征土字（2012）33号文件委托对怀安大街南侧、康乐路西国有存量建设用地2.5102公顷编制国有土地使用权出让方案，报怀仁县人民政府批准，对该宗土地使用权进行挂牌出让有关事项的公告，非征收土地公告与决定。原告贺明提交的证据亦不足以证明怀仁县国土资源局实施了征地行为。故原告贺明具状本院请求撤销被告怀仁县国土资源局以怀国土资公告字（2013）1号《怀仁县国土资源局国有建设用地使用权出让公告》形式违法作出征收原告房屋所在地集�土地的具体行政行为，缺乏事实根据，被告主体资格不适。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”与《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院管辖”之规定，本案原告所诉涉案土地是由怀仁县人民政府征收其洗浴中心时，在其与怀仁县住房保障和城乡建设管理局、怀仁县人民医院签订房屋征收补偿安置协议的同时将其土地使用权一并收回，对怀仁县人民政府作出的行政行为不服提起诉讼，不属于基层人民法院管辖。综上，原告贺明的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法�或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”及第四十九条第（三）项、第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”规定的起诉条件。鉴于本案原告贺明以怀仁县国土资源局为被告提起行政诉讼，被告主体资格不适，缺乏事实依据；原告起诉时错列被告，且拒绝变更被告；同时，依据相关法律规定，怀仁县人民政府作出的行政行为，不属于基层人民法院管辖，故原告贺明的起诉不符合法定起诉条件，因此，本院对本案只就程序方面进行审查，不涉及实体审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（三）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告贺明的起诉。
本案不收取诉讼费，预收案件受理费50元，退回原告贺明。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于朔州市中级人民法院。
审判长 马先锋
审判员 兰荣梅
审判员 武秀云
二〇一五年六月十一日
书记员 孙雪娇