甘肃省镇原县人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）镇民初字第1745号
原告马秀荣。
委托代理人丁波。一般代理。
委托代理人包维宁，甘肃北斗律师事务所律师。特别代理。
被告丁志龙。
原告马秀荣与被告丁志龙返还原物纠纷一案，本院于2015年11月11日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告马秀荣及其委托代理人丁波、包维宁，被告丁志龙均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告马秀荣诉称，被告丁志龙系其丈夫丁志明胞弟，其与被告1988年分家。2010年10月经镇原县孟坝镇城镇建设管理所批准，其在孟坝镇新集路口自己残疾儿子丁鑫的承包地内修建了一幢三层楼房。同年12月被告将该楼第一层两间门面房门锁撬坏，强行霸占，经亲友多次协商处理未果。2015年7月被告又将该两间门面房内原告之前在镇原县孟坝镇农村供水管理所申请办理的水表拆除，自行安装了水表，并持有水表卡，导致其他承租人无法用水。且修建楼房时，同村村民慕锋、谭丰田给其出让四间楼房土地，丁志明与慕锋、谭丰田签订了《兑地协议书》，丁志明是城镇户口，未经原告同意，该协议无效。现要求依法确认《兑地协议书》无效，并由被告返还侵占原告的两间房屋（价值20万元），赔偿4年未出租经济损失12万元，恢复水表正常使用。
被告丁志龙辩称，其与胞弟丁志明1988年分家属实。现争议的门面房所占用的土地是兑换胞弟丁志海的土地。只要土地权属清楚了，房屋权属就清楚了。且根据《兑地协议书》，该争议的房屋钥匙是慕锋、谭丰田交付的，其并未撬坏门锁，故不是本案适格被告。现要求确认《兑地协议书》无效，不同意返还房屋，并收回原告另外两间房屋。
经审理查明，被告丁志龙系原告丈夫丁志明胞弟，1988年原、被告分家。2010年10月16日原告经镇原县孟坝镇城镇建设管理所批准，以孟城管字（12）号《准建证》，在孟坝镇新集路口修建三层砖混结构商品房，同时修建商品房的还有同村村民慕锋、谭丰田。因原告修建的商品房位置临近孟坝街道，所占用的土地位于慕锋、谭丰田修建商品房前，相互影响，经丁志明与慕锋、谭丰田协商，达成协议：谭丰田兑给丁志明1间门面房的土地及1.2米道路土地，土地补偿款20000元；慕锋兑给丁志明3间门面房的土地。协议签订后，在施工过程中，被告同其母王俊英以楼房所占用土地使用权归其所有为由阻挡工程施工。2010年6月24日经苏克义、糟志强（均为回族）见证，丁志明及其他成员王俊英、丁志龙、丁志峰、丁志元与慕锋、谭丰田重新签订了《兑地协议书》，协议内容为慕锋、谭丰田出让丁志明四间商品房的（每间宽3.3米，长11.5米）土地，支付丁志明土地补偿费10万元，该费用全部作为丁志明母亲王俊英养老费用；慕锋、谭丰田出让门面房土地，并负责把第一层前述两间门面房交付王俊英使用（王俊英拥有产权及所有权，有自由和权利指定继承人，任何人不得干涉）；该出让土地所建商品房第二、三层由丁志明经营，第一层两间土地使用费由慕锋、谭丰田支付，第二、三层土地使用费由丁志明支付，但该三层楼建造费由丁志明出资。协议签订后慕锋实际支付王俊英5万元，谭丰田实际支付王俊英3万元，丁志明实际支付王俊英2万元。工程于2011年7月竣工，丁志明支付该楼房部分建造费，10月承包修建该工程项目的李兴将房屋钥匙交付丁志明。同年12月原、被告就该争议两间房屋发生矛盾至今。2015年被告将镇原县孟坝镇农村供水管理所丁志明户下的水表付费更换，持有水表卡，导致其他承租人无法正常使用。
另查明，镇原县孟坝镇城镇建设管理所孟城管字（12）号《准建证》证明原告马秀荣所建商品楼符合孟坝镇城镇建设规划，但修建的该商品楼所占用的集体土地变更为建设用地，应到土地管理部门办理相关农用地转用审批手续，原告马秀荣在法庭开庭审理辩论终结前未能提供农用地转为建设用地审批手续。
上述事实，有原、被告陈述、身份证明、镇原县孟坝镇城镇建设管理所孟城管字（12）号《准建证》复印件，证人段小飞、冯毅、谭丰田、慕锋、苏克义、糟志强、李军忠、李兴、丁志明证言、王俊英收取10万元收条复印件、《兑地协议书》复印件、《工程合同》复印件、镇原县孟坝镇农村供水管理所证明等证据证实，证据经庭审质证、认证，来源合法，客观真实，可以认定本案事实。
本院认为，本案原告所诉要求被告返还的商品房虽经行政机关许可在城镇规划管理范围内修建，但该商品房所占用的农用地还需办理经行政机关审批转为建设用地的相关手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”及《2015年全国民事审判工作会议纪要》（五）关于“小产权房”问题第34条“对于未履行相关土地征收、征用手续即占用耕地进行房屋建设引发的合作开发房地产及房屋买卖合同民事纠纷，应先由行政机关解决该被占耕地的保护问题。在行政机关未对违法占用耕地的行为进行处理之前，人民法院不宜直接审理民事案件。”的会议纪要精神，该涉诉商品房现所占农用地原告至今未履行经行政机关审批转为建设用地的相关手续，性质待定，应先由行政机关确认该农用地性质，在未取得农用地转用审批手续之前，人民法院不宜直接审理民事纠纷。故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下：
驳回原告马秀荣的起诉。
案件受理费6100元，退付原告马秀荣。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省庆阳市中级人民法院。
审 判 长 肖 杰
审 判 员 张建军
人民陪审员 刘社平
二〇一六年三月二十八日
书 记 员 刘彦雄
附注：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民管辖。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第二百零八条人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，且不属于第一百二十四条规定情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接受起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。
需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。
立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。
《中华人民共和国土地管理法》
第四条国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
《2015年全国民事审判工作会议纪要》
（五）关于“小产权房”问题
34、对于未履行相关土地征收、征用手续即占用耕地进行房屋建设引发的合作开发房地产及房屋买卖合同民事纠纷，应先由行政机关解决该被占耕地的保护问题。在行政机关未对违法占用耕地的行为进行处理之前，人民法院不宜直接审理民事案件。