海南省海口市秀英区人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2016）琼0105行初128号
原告海南周立众业投资有限公司，住所地海口市龙华路14号太阳城大酒店8E。
法定代表人王文琪，总经理。
委托代理人符皓新，海南周立众业投资有限公司工作人员。
委托代理人李金良，海南中邦律师事务所律师。
被告海口市秀英区城市管理行政执法局，住所地海口市秀英区福秀小区。
法定代表人戴洪泽，局长。
委托代理人姚石空，海口市秀英区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人黄昭毅，海南维特律师事务所律师。
原告海南周立众业投资有限公司（以下简称周立公司）因不服被告海口市秀英区城市管理行政执法局（以下简称城管局）于2016年10月28日作出的海管法罚字X2（2016）第0541号《行政处罚决定书》（以下简称0541号决定书）的行政行为，于2016年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，并于2016年11月2日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。在审理过程中，被告于2016年11月17日以案件复杂为由向本院申请延期举证。经审查，本院对被告的申请予以照准。本院适用简易程序，于2016年11月24日公开开庭审理了本案，原告委托代理人符皓新、李金良，被告委托代理人姚石空、黄昭毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告城管局于2016年10月28日作出0541号决定书，其中认定，根据海口市规划局秀英分局海规秀英函（2016）104号《关于丽晶海景花园项目地下停车库问题的复函》，原告周立公司在位于海口市秀英区滨海大道北边丽晶海景花园项目中，于2003年3月与海南正兴房地产开发有限公司合作办理了《建设工程规划临时许可证》，4月取得《建筑工程施工许可证》，建设内容为：新建4栋25层，2栋21层，2栋3层，1层地下室（面积为21813.3平方米）。项目先由安徽省七建施工建设，2006年1月16日变更施工企业为海南森基建设工程有限公司，后因故停工。2009年6月9日，海南锋达贸易有限公司（以下简称锋达公司）经拍卖取得该项目部分产权，其中包括整个地下车库的使用权，并在2010年9月9日过户至其名下。2014年10月，原告未经地下室产权人同意，在原《建设工程规划临时许可证》、《建筑工程施工许可证》失效的情况下，强行施工续建地下室南面人防区域部分车位，面积为2011.9平方米，建有一堵长为110米，高度为3米的砖墙，三间封闭停车房，面积为157.5平方米。其行为违反《海口市城乡规划条例》第四十三条、四十八条的规定，属违法行为。依据《海口市城乡规划条例》第七十六条的规定，责令原告周立公司接到决定书之日起3日内自行拆除该人防区域停车位、砖墙、三间停车房，逾期未自行拆除的，将依法强制拆除。被告城管局于2016年11月21日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：1、委托书及身份证，2、案件初查通知书，3、检查记录，4、询问调查通知书，5、当事人询问笔录，6、现场检查笔录（文字、图示），7、照片，8、行政处罚事先告知书及留置送达回证，9、听证申请书，10、听证通知书及听证笔录，11、行政处罚决定书及留置送达回证；证明（1）被诉行政行为程序合法；（2）周立公司擅自建设地下车库、围墙及停车房。12、海口市建设工程临时规划许可证，13、地下室平面图，14、周立公司建设工程施工许可证，15、拍卖成交确认书，16、关于变更丽晶海景花园项目部分产权人的函，17、海口市规划局秀英分局海规秀英函（2016）104号《关于丽晶海景花园项目地下停车库问题的复函》，18、海口市规划局秀英分局海规秀英函（2016）110号《关于丽晶海景花园项目地下停车库问题的函》，19、锋达公司建设工程施工许可证；以上证据证明峰达公司经司法拍卖取得丽晶海景花园整个地下车库产权，周立公司未经产权人同意，且在原规划、施工证件失效的情况下，擅自施工。20、《海口市城乡规划条例》（摘录），21、《海口市城市总体规划》（2011-2020）及批复，22、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（摘录），23、《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（摘录）；证明相关法律规定及处罚依据。
原告周立公司诉称，丽晶海景住宅小区项目整体用地面积为33097.24平方米，原为周立公司所有，锋达公司于2009年通过司法拍卖获得了该项目17399.84平方米的土地使用面积。司法拍卖后，海口市中级法院与海口市规划局、国土局协调，对该项目的土地进行了分割。周立公司依据海口市中院(2009)海中法执字第18号《关于恢复办理土地分割、过户手续的通知》，于2014年7月31日取得了土地证号为海口市国用（2014）第0063**号，使用权面积为15697.4平方米土地。2014年8月，周立公司对在建工程的地下车库进行续建施工。2016年10月28日，城管局下发了0541号决定书，决定责令周立公司自接到该行政处罚决定书之日起3日内自行拆除该人防区域停车位、砖墙，三间停车房，逾期未自行拆除的，将依法强制拆除。
一、0541号决定书查明事实错误。该决定书中表述，经查明，根据海口市规划局秀英分局海规秀英函（2016）104号《关于丽晶海景花园项目地下停车库问题的复函》......。本案中，海口市规划局秀英分局海规秀英函（2016）110号《关于丽晶海景花园项目地下停车库问题的函》已经对海规秀英函（2016）104号复函所查明的错误进行了更正，证明了周立公司所建成的停车位符合规划的要求，并未占人防区域。城管局对此有意忽视，造成了该决定书的内容错误。
二、城管局角色带入错误。本案中，周立公司是在自己的地下室进行施工，城管局在该决定书中强调未经地下室产权人同意的说法，完全是将其带入法院的角色，对有可能属于”相邻权”的民事纠纷进行判断。该行为的动机、目的让人不解。
三、该决定书适用法律错误。决定书中称：该行为已违反了《海口市城乡规划条例》第四十三条和第四十八条的规定，属于违法行为。《海口市城乡规划条例》第四十三条系对办理《建设工程规划许可证》政府机构的规定；第四十八条系对申领《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等在程序上和实效上的一些规定。在涉案工程中，周立公司已经取得了《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，不存在违反该条例第四十三条和第四十八条的情形。故城管局在决定书中关于周立公司行为违法的认定系错误的。
四、周立公司所取得的《建设工程规划临时许可证》和《建筑工程施工许可证》并未失效。两证都对证件失效的情况进行载明，《建设工程规划临时许可证》要求是在六个月内开始施工建设；《建筑工程施工许可证》要求在三个月内应予施工。周立公司在取得两证后，完全按照两证的规定进行了施工，由于工程量较大，施工进展较缓，工期一直延续至今。本案涉及的停车库工程就是相关工程的收尾部分，故该决定书中关于两证失效的说法没有事实和法律依据。
综上，城管局作出的0541号决定书依据事实不清、适用法律错误，严重侵害了周立公司的合法权益。依据《行政诉讼法》第四十四条的规定，特向法院提起诉讼，请求法院依法撤销城管局作出的0541号决定书并承担本案诉讼费由。
原告向本院提交了以下证据：1、0541号决定书，证明被告所做的具体行政行为依据的事实和相关法律情况错误。2、听证通知书，证明原告申请听证。3、行政处罚事先告知书，证明被告在处罚前对原告进行告知。4、协助执行函，证明划分土地的依据，锋达公司并未拥有全部土地。5、秀英规划分局的函，证明在建的车位是符合规划的，人防区域还未开工。6、土地使用证，证明原告的土地四至范围。7、预售许可证，证明原告作为整体项目的开发商是有合法的规划许可，说明原告的一系列建设行为是没有问题的。8、临时规划许可证，证明项目的规划条件。9、施工许可证，证明原告现在的施工许可证仍是有效的。
被告城管局辩称，一、原告未取得建设工程规划许可证就进行建设，属违法建设行为，被告认定事实清楚。2014年，原告在丽晶海景花园地下室南面兴建部分车位，面积2011.9平方米，并建有一堵长110米，高3米的砖墙，以及三间封闭停车房，确属未取得建设工程规划许可证就进行建设的违法建设行为，违反了《海口市城乡规划条例》第43条等法律法规的规定。理由如下：涉案构筑物所在的地下室，根据丽晶海景花园项目的《建设工程规划许可证》（编号海市规建2003AE-0048号）核定，地下室总建筑面积为21813.3平方米。地下室的产权，2009年由锋达公司经司法拍卖取得，相应的土地使用权和建设工程规划许可已经变更到锋达公司名下。2011年，锋达公司取得《建设工程施工许可证》，施工内容包含21813.30平方米的地下室。因此，原告不持有地下室建设所需的合法建设工程规划许可和施工许可。海口市规划局秀英分局来函确认：1、规划部门未曾批准将地下车位改建为停车房；2、原告在地下车库自设的围墙未经规划部门批准，影响了地下车库的交通组织。即上述原告所建围墙和停车房还违反了规划。
二、被诉行政行为适用法律正确，处罚内容恰当。原告违法建设行为违反了《海口市城乡规划条例》第四十三条的规定，而且由于原告并非地下室的产权人，不可能通过补办手续取得地下室的建设工程规划许可和施工许可，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。因此，被告遂根据《海口市城乡规划条例》第七十六条规定，作出0541号决定书，限期原告拆除涉案建筑，适用法律正确，处罚内容恰当。
三、作出被诉行政行为的程序合法。被告从接到群众投诉，前往现场检查，到向原告下发《询问调查通知书》，听取其意见，进行调查取证，再到作出《行政处罚事先告知书》，安排原告听证，最终作出0541号决定书。被告整个调查、处理程序完全是按照《行政处罚法》规定的程序进行，充分赋予原告陈述、申辩的权利，程序合法。
四、被告有权作出被诉的行政处罚，没有超出法定职权。按照《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的规定，被告有权在海口市××区范围内对在城市规划区范围内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行行政处罚，被告作出被诉的行政处罚在法定职权范围内。
综上所述，被告作出的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，程序合法且不超越法定职权。为此，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：
一、对原告提交证据的确认：
被告对原告提交的全部证据的真实性无异议，对证明内容有异议。原告提供的证据都是早期获得的，而后产生了纠纷，锋达公司经司法拍卖，已经取得一系列建筑物，导致了建设许可和规划许可的变更。从被告提交的证据可以看出整个地下室已经由锋达公司取得，因此，原告所取得的规划许可和施工许可已经失效。
本院对原告提交的证据1-3的真实性、关联性、合法性及证明效力予以确认；上述证据证实被告对原告作出行政处罚的经过及原告申请听证的情况。对证据4的真实性、关联性、合法性及证明效力予以确认；该份证据证实涉案项目经法院生效判决及司法拍卖程序，案外人锋达公司取得项目部分土地的使用权。对证据5的真实性、关联性、合法性及证明效力予以确认；该份证据证实原告修建的涉案地下停车库符合规划要求。对证据6的真实性、关联性、合法性及证明效力予以确认；该份证据证实原告取得涉案项目15697.40平方米土地的使用权，修建的地下停车库在其土地使用权范围内。对证据7-9的真实性、关联性、合法性及证明效力予以确认；上述证据证实原告在修建涉案项目时，曾取得由规划部门颁发的建设工程规划临时许可证和建筑工程施工许可证以及由房产部门颁发的房产预售许可证。
二、对被告提交证据的确认：
原告对被告提交的证据1-4的真实性无异议。对证据5的真实性无异议，确为原告工作人员的陈述，陈述中的停车房是业主私下修建，并不是原告建设，与原告无关。原告对停车房的情况并不清楚。对证据6-7的真实性无异议，对合法性、证明效力有异议。对证据8-11的真实性无异议。对于听证笔录，没有原告方听证人员的签字，所以听证笔录中关于原告方发言的内容是否真实的意见，原告无法确认。对证据12-19的合法性不予认可，被告作出行政处罚之前，并没有进行相关的调查取证，也没有看到被告向原告出示这些证据；这些证据均为原告诉讼之后，被告为应对本次诉讼单方向原告及其他人员搜集的证据。其中对证据12的真实性无异议，是原告在2003年规划报建的时候取得的。对证据13，也是在2003年规划报建的时候取得的，证据中可以看出涉案地下室报建时是作为停车场用途。对证据14，施工单位并没有变更，所以施工许可证是有效的。对证据15的真实性无异议，因为当时原告的资金链断裂，无法完成全部项目建设，而后通过司法拍卖的方式转移给锋达公司部分产权，这个事实可以通过各级法院的裁判文书认定的事实来确定。对证据16，明确了哪几栋楼拍卖给了锋达公司，规划局的函强调了项目建设内容仍按照原核发的临时规划许可证执行。对证据17，该复函已被110号复函所取代，应以110号复函为准，说明了目前在建的停车场是符合规划的。对证据19，与本案无关，锋达公司的土地范围在规划局的复函中已经很明确了，与本案争议的部分没有关联性。对证据20是否有关联性，将在辩论阶段详述。对证据21，与本案无关，太过于宏观，本案只需解决现在的项目是否符合规划。对证据22，根据行政诉讼法的规定，对规章只是参照，这份证据连规章都不是，与本案无关联性。对证据23，该份证据是红头文件，是无效的，不能采纳和适用，更不能约束行政案件的审理。
本院对被告提交的证据1-11的真实性、关联性予以确认，对合法性及证明效力不予确认；上述证据证明被告对原告修建地下停车库的行为作出行政处罚的经过，但该处罚未经集体讨论决定，违反行政处罚法的规定，程序违法。对证据12-14的真实性、关联性、合法性及证明效力予以确认；上述证据证实原告曾取得涉案项目的临时规划和施工许可，根据原规划，涉案项目地下规划设计为停车场。对证据15的真实性、关联性、合法性及证明效力予以确认；该份证据证实案外人锋达公司通过司法拍卖取得涉案项目的部分土地使用权及后续项目的续建权。对证据16的真实性、关联性、合法性及证明效力予以确认；该份证据证实案外人锋达公司取得涉案项目续建的四栋楼及地下车库、绿化工程的所有权，但该函并未明确地下车库是全部（包括已建和未建）还是已建成部分归属锋达公司。对证据17，由于该复函的部分内容已被规划局随后出具的110号函（即证据18）所更正，因此，对该复函的真实性予以确认，对证明效力不予确认。对证据18的真实性、关联性、合法性及证明效力予以确认；该份证据证实原告修建的地下停车库符合规划要求。对证据19，案外人锋达公司取得的建筑工程施工许可证上载明的地下室停车场面积为21813.30平方米，该面积为原项目规划整个地下停车场的面积。原告在建设一期项目时，已修建了部分停车库；已建的地下停车库在司法拍卖时已被拍卖交给案外人锋达公司。规划部门在重新颁发施工许可时未对原已建部分予以扣除，面积不符，不能证明案外人锋达公司取得整个地下室停车场的所有权。因此，对该份证据的真实性、合法性、关联性予以确认，对证明效力不予确认。对证据20-24，由于原告修建的地下停车库并未违反原规划，被告适用海口市城乡规划条例等法规对原告作出行政处罚属适用法律法规错误。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
本案涉案小区位于海口市××路，该项目整体用地面积为33097.24平方米，分两期开发共8栋住宅楼，第一期由原告周立公司开发建设，已建成4栋住宅楼及部分地下停车库并对外销售。在随后的项目建设过程中因产生纠纷，诉讼到法院并经法院判决执行，锋达公司通过司法拍卖取得该小区二期未建的4栋住宅楼的土地使用权及地下车库、绿化工程等部分的所有权。2014年7月31日，原告周立公司取得了该项目分割后面积为15697.4平方米的土地使用权，土地证号为海口市国用（2014）第0063**号。由于在原告的土地使用权范围内尚有部分停车库没有完工，造成项目未能通过验收，致使小区业主至今未能办理房产证。2014年8月，原告对在其土地界线范围内的地下车库进行续建施工，至今已建成停车位面积为2011.9平方米，并建有一堵长为110米，高度为3米的砖墙，三间封闭停车房，面积为157.5平方米。2016年9月28日，被告接到群众投诉举报，经现场调查及询问，查明原告建设地下停车场的事实。2016年9月29日，海口市规划局秀英分局作出海规秀英函（2016）104号《关于丽晶海景花园项目地下停车库问题的复函》，认为原告修建的停车库原规划审批为人防区域，不是停车位。2016年10月14日，海口市规划局秀英分局重新作出海规秀英函（2016）110号《关于丽晶海景花园项目地下停车库问题的函》，认为原告修建的地下停车库符合规划要求，规划批建的人防区域尚未建设。2016年10月13日，被告向原告作出海管法罚告字X2（2016）第0541号《行政处罚事先告知书》并向原告留置送达，告知原告违法事实、拟作出的处罚和陈述申辩及听证的权利。同年10月16日，原告提出听证申请；被告随后向原告发出听证通知书并在2016年10月28日召开听证会，听取原告的陈述和申辩。被告于听证会结束当天向原告作出本案被诉的0541号决定书，决定书认定，根据海口市规划局秀英分局海规秀英函（2016）104号《关于丽晶海景花园项目地下停车库问题的复函》，原告周立公司在位于海口市秀英区滨海大道北边丽晶海景花园项目中，于2003年3月与海南正兴房地产开发有限公司合作办理了《建设工程规划临时许可证》，4月取得《建筑工程施工许可证》，建设内容为：新建4栋25层，2栋21层，2栋3层，1层地下室（面积为21813.3平方米）。项目先由安徽省七建施工建设，2006年1月16日变更施工企业为海南森基建设工程有限公司，后因故停工。2009年6月9日，海南锋达贸易有限公司（以下简称锋达公司）经拍卖取得该项目部分产权，其中包括整个地下车库的使用权，并在2010年9月9日过户至其名下。2014年10月，原告未经地下室产权人同意，在原《建设工程规划临时许可证》、《建筑工程施工许可证》失效的情况下，强行施工续建地下室南面人防区域部分车位，面积为2011.9平方米，建有一堵长为110米，高度为3米的砖墙，三间封闭停车房，面积为157.5平方米。其行为违反《海口市城乡规划条例》第四十三条、四十八条的规定，属违法行为。依据《海口市城乡规划条例》第七十六条的规定，责令原告周立公司接到决定书之日起3日内自行拆除该人防区域停车位、砖墙、三间停车房，逾期未自行拆除的，将依法强制拆除。原告对被告作出的行政行为不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案当事人争议的焦点是被告对原告作出0541号决定书的行政行为是否合法。经庭审质证后确认，首先，0541号决定书认定原告的违法事实是否清楚。根据海口市规划局秀英分局作出的海规秀英函（2016）110号《关于丽晶海景花园项目地下停车库问题的函》，认定原告修建的地下停车库符合规划要求。原告修建的地下停车库是根据原规划实施的续建行为，不是新建、改建和扩建工程。被告的职责为查处本辖区内违反城乡规划的违法建设行为，而本案原告修建地下停车库的行为并未违反城乡规划。在规划部门重新作出原告修建地下停车库符合规划要求的函件后，被告仍依照规划部门原来的104号复函认定案件事实并作出处罚属认定事实不清，主要证据不足。对该停车库是由原告修建还是由案外人锋达公司修建的问题，原生效判决并未明确案外人锋达公司取得的地下停车库是否包含未建部分，况且锋达公司对原告的续建行为并未提出异议，即使锋达公司就此提出异议也不属被告审查处理认定的范围。其次，处罚程序是否合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。设置这一规定的目的，是为了防止作出处罚的随意性和保障行政处罚的严肃性。被告认定原告修建地下停车库的行为属于重大违法行为，被告对原告作出责令限期拆除的行政处罚，属于给予较重处罚的范围，应根据上述规定由被告的负责人集体讨论决定。被告未经集体讨论决定就对原告作出限期拆除的行政处罚，程序违法。第三，被告适用《海口市城乡规划条例》第四十三条、四十八条和七十六条对原告作出处罚，上述条款均是对申请办理、领取及未取得建设工程规划许可或未按该许可进行建设的行为所规定的处罚，而本案原告已经取得涉案项目的规划许可和施工许可，并不符合上述规定的情形，且续建停车库并不是新建、扩建或改建。因此，被告作出的处罚，适用法律法规错误。对案外人锋达公司取得新的施工许可，原告在其取得的土地使用权范围内依照原规划能否续建地下停车库的问题，同样不应由被告来作出认定和处理。综上，原告起诉的理由成立，本院予以支持；被告的辩解理由与事实不符，且于法无据，本院不予采纳，其作出的0541号决定书认定事实不清、主要证据不足，适用法律法规错误且违反法定程序，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告海口市秀英区城市管理行政执法局于2016年10月28日作出的海管法罚字X2（2016）第0541号《行政处罚决定书》。
本案诉讼费人民币50元，由被告海口市秀英区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。
审判员李会勤
二0一六年十一月二十八日
书记员兰雪韵
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律法规错误的；
（三）违反法定程序的。