广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤71行终540号
上诉人(原审原告)：周炳炎，男，1957年6月10日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。
被上诉人（原审被告）：广州市住房和城乡建设委员会。住所地：广州市越秀区府前路*号大院*号楼。
法定代表人：王宏伟，主任。
原审第三人：广州市广百新翼房地产开发有限公司。住所地：广州市荔湾区南岸路**号*楼***房。
法定代表人：杨树坪，董事长。
委托代理人：钟鸿，该公司职工。
上诉人周炳炎因诉被上诉人广州市住房和城乡建设委员会履行法定职责一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2629号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2002年3月5日，原告周炳炎与第三人签订了编号为穗房合字2001042302号《商品房买卖合同》，其中约定原告向第三人购买广州市越秀区西湖路大马站广百新翼大厦负一层Ｇ155号商铺；第三人应当在2007年6月30日前，依照国家和地方人民政府的有关规定，将经验收合格并符合合同约定的商品房交付买受人使用。后原告与第三人因房屋买卖合同纠纷，诉至广州市越秀区人民法院，广州市越秀区人民法院于2012年10月23日作出（2012）穗越法民三初字第1500号《民事判决书》，认定第三人已于交楼前办理了广百新翼大厦地下一、二层房产权属登记及涉案商铺的房地产权证，房地产权证是房管部门对已通过各项法定验收的建筑工程所核发的权属证明文件，判决驳回原告的全部诉讼请求。原告不服上述判决，提起上诉，广州市中级人民法院于2013年6月5日作出（2013）穗中法民五终字第593号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。原告主张其在上述民事诉讼过程中，发现原广州市城乡建设委员会并未依据《建设工程管理条例》对广百新翼大厦项目进行工程质量验收和建设工程竣工验收备案监督管理，遂诉至原审法院，要求被告履行法定职责及行政赔偿。
原审法院另查明，涉案工程项目名称广百新翼大厦，也称广州百货大厦新翼、广百新翼。2003年9月19日，广州市越秀区建设工程质量安全监督站向第三人出具了穗越质验[2003]第10号《建设工程质量验收意见书》，载明：贵单位在广州市西湖路大马站地段兴建的商业楼（广百新翼）工程，由于该工程未办理第11层至27层的施工许可、地下室加建、首层扩建等手续，擅自开工，一直未有验收，广州市城市规划局对其进行处罚后，于2003年7月8日由建设单位组织进行工程质量验收，并已提交《单位（子单位）工程质量验收记录》，经我站派员对该工程质量验收工作进行监督，根据国家、省、市有关法律、法规、规范、标准，该工程质量验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等基本符合工程质量验收有关规定，请及时办理工程竣工验收后的有关手续。
原审法院再查，2015年，因机构调整，原广州市城乡建设委员会的行政职责现由被告行使。其中，建设工程竣工验收备案的职责由区住房城乡建设部门行使。
原审庭审中，被告陈述根据《建设工程质量管理条例》第四条、第四十九条及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条规定，建设工程竣工验收备案是由县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责，被告属市级建设行政主管部门，涉案工程项目应由区级建设行政主管部门即广州市越秀区建设和水务局负责建设工程竣工验收备案。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告主张被告没有履行对广百新翼大厦工程竣工验收合格及备案的监督管理职责，根据《建设工程质量管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。”第四十三条规定：“国家实行建设工程质量监督管理制度。国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。”第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条规定：“国务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程（以下统称工程）的竣工验收备案管理工作。县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”涉案工程项目的竣工验收备案监督管理职责应由区级人民政府建设行政主管部门行使，不属于被告的法定职责，原告提起本案诉讼不符合起诉条件，应驳回原告的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告周炳炎的起诉。
上诉人周炳炎不服原审裁定，向本院提起上诉称：2002年3月5日，上诉人与原审第三人签订《商品房买卖合同》，合同约定上诉人购买原审第三人开发的广州市越秀区西湖路18号地下一层的G155号商铺。由于原审第三人未能按约定交付房产使用，上诉人于2010年4月11日诉至越秀区法院，请求原审第三人交付房产使用和支付迟延交付使用的违约金。该案经过一审、二审，上诉人均败诉。在诉讼当中，原审第三人提供了原广州市房管局2003年12月16日核发的《广州市房地产权属证明书》和《广州市房地产权证》两份证据，致使法院认为房地产权证是房管部门对已经通过各项法定验收的建筑工程所核发的权属证明文件，认定原审第三人属已通过各项验收的合法建筑物，达到了交付房产的合同条件。上诉人和其他业主在调查取证过程中，发现广百新翼大厦项目由原广州市城乡建设委员会核发批准的《建设工程施工许可证》，原广州市城乡建设委员会并未依据《建设工程管理条例》对涉案工程项目进行工程质量验收和建设工程竣工验收备案监督管理。广百新翼大厦在没有通过建设工程竣工验收备案的情况下交付营业十四年。被上诉人对涉案工程项目没有履行应尽的法定职责，监督履行不力，被上诉人应对涉案工程项目重新组织建设工程竣工验收，并赔偿因其没有依法履行法定职责给上诉人造成的损失，故上诉人诉至原审法院，但原审法院裁定驳回上诉人的起诉错误。根据广州市建设委员会2009年1月发布的《广州市建设委员会关于进一步明确市、区房屋建筑和市政基础设施工程管理权限问题的通知》(穗建筑﹝2008﹞1245号），对本市、区房屋建筑和市政基础设施工程管理权限的分工工作进行调整。明确了属于国家、省、市重点工程，国家、省（部）投资的工程，建设地点跨区的市政工程等重大工程的竣工验收备案工作都由被上诉人负责，其他一般性的工程的竣工验收备案都授权区一级的单位处理。涉案项目工程施工许可证是被上诉人批准核发，应由其负责。被上诉人下属机构越秀区建设水务局和建设工程质量安全监督站是其授权机构，仅仅处理具体事务。
综上所述，请求二审法院判令：1.撤销(2016)粤7101行初2629号行政裁定；2.确认被上诉人对广百新翼大厦建设工程竣工验收及备案的监督管理工作没有履行法定职责；3.被上诉人责令涉案项目工程重新组织建设工程竣工验收；4.被上诉人赔偿上诉人起诉原审第三人交付西湖路18号地下一层G155号商铺房产使用和迟延交付房产使用案件败诉的费用损失124914元；5.被上诉人赔偿上诉人起诉原审第三人迟延交付西湖路18号地下一层G155号商铺房产使用案件败诉的违约金损失1016348元。
被上诉人广州市住房和城乡建设委员会答辩称：一、原审法院认定事实清楚、适用法律法规正确。涉案项目所在地的区级人民政府建设主管部门依法具备竣工验收备案的监督管理职责。越秀区建设工程质量安全监督站向原审第三人出具了《建设工程质量验收意见书》，说明涉案项目的工程质量监督由区级建设主管部门具体实施，竣工验收备案监督管理的职责也由区级建设主管部门依法履行。二、被上诉人已依法履行涉案工程项目竣工验收工作的监督职责。根据国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》【国发[2002]24号】第323项，建设工程竣工验收不属于行政许可事项，建设单位才是涉案工程项目验收工作的主导者。2003年7月8日，原审第三人就涉案工程项目联合施工单位、设计单位、勘察单位、监理单位进行竣工验收，并在验收合格后出具了《单位（子单位）工程质量验收记录》和《建设工程竣工验收报告》，越秀区建设工程质量安全监督站在验收当日到场进行了质量验收监督工作。2003年9月19日，监督站就涉案工程的质量验收工作出具《建设工程质量验收意见书》，涉案工程项目已通过竣工验收。三、涉案工程项目已竣工验收合格，具备交付使用条件，被上诉人不存在监督不作为情况。根据《广百新翼工程质量验收签到表》、《建设工程质量验收意见书》等工程质量验收文件，足以证明涉案工程已办理竣工验收，具备交付使用的条件，且上诉人已经取得《房地产权证》。因此，上诉人称被上诉人行政不作为没有任何事实和法律依据。四、竣工验收备案实质为存档备查，并非对房屋质量的验收，对工程竣工验收不产生实质性影响。竣工验收的备案实质只是在工程竣工验收后，竣工验收文件交由被上诉人存档备查的一种行政管理方式。无论涉案工程项目有无进行竣工验收备案，亦不能对工程竣工验收工作产生实质性影响，涉案工程于2003年7月8日经五方参建单位验收合格。五、组织建设工程竣工验收不属于被上诉人职责范围，被上诉人对工程竣工验收仅履行监督职责，组织建设工程竣工验收的主体为建设单位。六、上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。本案上诉人就涉案工程竣工验收问题2012年就向法院提起过民事诉讼，上诉人最迟于2012年就知道被上诉人存在监督职责的行政内容。若上诉人认为被上诉人存在行政不作为的情况，其最迟应在2013年提起诉讼。因此，上诉人提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，应予驳回。七、上诉人要求被上诉人赔偿缺乏事实和法律依据。首先，被上诉人不存在行政不作为，无需对上诉人承担赔偿责任。其次，上诉人与建设单位之间的合同纠纷属民事范畴，跟本案是两个完全不同的法律范畴，不管是上诉人维权产生的败诉费用，还是其要求建设单位赔偿违约金均与被上诉人无关。综上，请二审法院依法维持原判。
原审第三人广州市广百新翼房地产开发有限公司二审期间未提交书面的陈述意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《建设工程质量管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。”第四十三条第三款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。”依据上述规定，涉案工程项目的竣工验收备案监督管理职责应由区级人民政府建设行政主管部门行使，不属于被上诉人的法定职责，上诉人提起本案诉讼不符合起诉条件。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，裁定驳回上诉人的起诉，事实和法律依据充分，本院予以维持。上诉人周炳炎的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈作斌
审 判 员 石晓利
代理审判员 金 霞
二〇一七年六月十九日
书 记 员 颜悦怡
陈洁雅