吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）吉中行终字第17号
上诉人（原审原告）伊玉成，住吉林市。
委托代理人王丽波，北京市君泰律师事务所律师。
委托代理人陈猛，北京市君泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉林市龙潭区人民政府，住所地吉林市龙潭区遵义东路65号。
法定代表人孙维国，区长。
委托代理人田庆国。
委托代理人浦克，吉林白桦律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）吉林市化学工业循环经济示范园区土地收储中心，住所地吉林市龙潭区汉阳街*号。
法定代表人赵丛明，主任。
委托代理人刘英伟，吉林白桦律师事务所律师。
上诉人伊玉成与被上诉人吉林市龙潭区人民政府（以下简称龙潭区政府）、被上诉人吉林市化学工业循环经济示范园区土地收储中心（以下简称收储中心）土地行政裁决一案，不服龙潭区人民法院作出的（2012）龙行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人伊玉成及委托代理人王丽波、陈猛，被上诉人龙潭区政府委托代理人田庆国、浦克，收储中心委托代理人刘英伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定：1999年8月19日，经国务院批准，中华人民共和国国土资源部作出了《关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国土资函（1999）407号），原则同意修订后的《吉林市土地利用总体规划（1997-2010）》。2011年7月15日，经国务院批准，中华人民共和国国土资源部作出《国土资源部关于吉林省长春市和吉林市2011年农用地转用和土地征收方案的批复》及附表（国土资函（2011）388号），同意吉长两市核减申报用地1057.4541公顷，其中新增建设用地874.7125公顷，农用地854.7125公顷（含耕地719.1873公顷）；同意将农用地2117.1718公顷（含耕地2002公顷）转为建设用地，同时办理2689公顷农民集体所有土地征收手续。共计批准上述城市建设用地2689公顷，其中新增建设用地2170公顷。2011年9月19日，中华人民共和国国务院作出《国务院关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国函（2011）109号），原则同意修订后的《吉林市土地利用总体规划（2006-2020年）》，2006-2020年吉林市新增建设占用耕地控制在14220公顷以内，到2020年，中心城区建设用地规模控制在215平方公里以内。2011年12月29日，经吉林省人民政府批准，吉林省国土资源厅作出《关于吉林市人民政府2011年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案十七的批复》及附图（吉国土资耕发（2011）215号），同意将农村集体农用地29.0002公顷（其中耕地27.1666公顷）转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农村集体建设用地27.2417公顷、未利用地0.9336公顷。2009年12月28日，吉林省人民政府作出《关于各市（州）征地统一年产值标准和区片综合地价有关问题的通知》（吉政函（2009）184号），要求各市将核定后的本市（州）及所辖县（市、区）征地统一年产值标准和区片综合地价标准及时予以公布，并于2010年1月1日起开始实施。2010年1月1日，经吉林省人民政府同意，吉林市人民政府作出《关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（吉市政函（2010）66号），其中规定新征地补偿标准实施范围为：在吉林市城区征收集体农用地纳入区片综合地价测算范围，征地时采用征地区片综合地价补偿标准，各县（市）征收集体农用地采用征地统一年产值补偿标准。新征地补偿标准由土地补偿费和安置补助费两部分构成，不包含青苗补偿费、地上附着物补偿费和拆迁补偿费。该文件中规定八家子村区片综合地价为65，334.00元／亩，平均补偿标准为65，334.00元／亩，换算后即为98.00元／平方米，该文件已经于2010年1月1日起实施。2012年1月1日，吉林市人民政府作出征收土地方案公告（（2012）1号），征收龙潭区八家子村集体土地57.1755公顷，地类为农用地29.0002公顷，建设用地27.2417公顷，未利用土地0.9336公顷。土地补偿安置标准按照吉市政函（2010）66号《吉林市人民政府关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》规定，吉林市城区征收农用地补偿标准为98.00元／平方米，建设用地和未利用地补偿标准为8.00元／平方米，地上附着物和青苗委托具有评估资质的评估部门作价补偿。原告承包的菜田位于征收范围内，旱田不在征收范围内。2012年1月1日，吉林市国土资源局作出征地补偿安置方案公告（（2012）1号），其中土地补偿安置补助费标准，依据土地法四十七条和吉市政函（2010）66号《吉林市人民政府关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》规定，吉林市城区征收农用地补偿标准为98.00元／平方米，建设用地和未利用地补偿标准为8.00元／平方米；地上附着物委托具有评估资质的评估部门作价补偿。从2010年10月-2011年10月，第三人收储中心共计向江北乡人民政府经济管理农业服务中心拨付八家子村集体土地安置补偿资金384，963，513.15元，向吉林信翔房屋拆迁有限公司拨付八家子村房屋和地上附着物征收补偿资金121，711，354.00元。经第三人委托，信翔评估公司作出吉信拆字第（2010-055-14］号房地产估价报告，伊玉成房产及附属物价值275，730.00元。企达评估公司作出吉企达价估字第（2011033-30）号地上附属物价格评估报告，伊玉成拆迁号E19范围内地上物价值为1，662.00元。2011年7月-9月期间，吉林信翔房屋拆迁有限公司向原告送达该评估报告时，原告拒收。2011年9月23日和27日，征收工作人员与伊玉成进行协商，伊玉成提出土地补偿标准低和新增人口应该给予补偿的主张，并拒绝在协商笔录上签字。因第三人与原告就安置补偿标准存在较大差异，致使双方长期无法达成补偿安置协议，第三人收储中心于2012年1月4日向被告龙潭区政府申请行政裁决。龙潭区政府受理后，向原告送达了裁决申请书、答辩通知书、调解通知书，但原告拒收。2012年1月12日，龙潭区政府经吉林市人民政府授权作出吉龙裁字（2012）030号行政裁决书，内容为：一、被申请人伊玉成的货币补偿金额合计：602，062.08元。二、限被申请人伊玉成在本决定送达之日起十五日内自行拆除其在被征收土地上的地上物，将土地移交给申请人收储中心占有。逾期不自行拆除，将申请人民法院强制执行。被告于2012年1月20日将该行政裁决书送达原告。被告提供的行政裁决书送达回证上显示原告伊玉成留置送达，由孙洪奇、李凤龙作为见证人签某某。伊玉成不服，于2012年2月29日向本院提起诉讼。2012年11月26日，被告龙潭区政府作出吉龙政决字（2012）第009号行政决定书主动撤销了吉龙裁字（2012）030号行政裁决主文第一款。2012年12月19日，经本院询问，原告不同意撤回起诉。
一审判决认为：原告伊玉成到本院起诉要求撤销龙潭区政府的行政裁决，龙潭区政府亦出庭应诉，我院依法对龙潭区政府的土地行政裁决进行司法审查。本案审理过程中，被告于2012年11月26日作出吉龙政决字（2012）第009号行政决定书撤销了吉龙裁字（2012）030号行政裁决主文第一款，但原告坚持原诉请，经审查吉龙裁字（2012）030号行政裁决书认定事实存在瑕疵，应予以部分撤销。理由如下：一、关于征地行为及程序是否合法问题。其一，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）项之规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”。本案中，经吉林省人民政府批准，由吉林省国土资源厅作出的吉国土资耕发（2011）215号批复属于政府最终裁决的事项，从法律程序上排除了当事人向法院提起诉讼的可能。原告认为省政府批准征用土地行为不合法提起行政诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的司法审查范畴。其二，吉林市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征用土地的依照法定程序批准，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、……在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定，吉林市人民政府和吉林市国土资源局已经对经过吉林省政府依法批准的土地用途、范围，面积及征地补偿标准、安置等事项予以公告，符合上述法律、法规的规定。八家子村土地征收程序合法。其三，被告在本案审理过程中，提供了征收龙潭区江北乡八家子村土地经国务院、国土资源部、吉林省国土资源厅批准的相关证据文件，能够进一步佐证此次土地征收符合前置行政审批的要求。因此，原告关于土地征收违法的主张，本院不予采纳。二、关于土地补偿费和安置补助费标准是否合理问题。《吉林市人民政府关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》，即吉市政函（2010）66号文件系经吉林省政府同意的已经公布实施的文件，其所包含的区片综合地价标准由土地补偿费和安置补助费两部分构成，不包含青苗补偿费、地上附着物补偿费和拆迁补偿费，吉林市龙潭区江北乡八家子村征地区片综合地价为98.00元／平方米，平均补偿标准为98.00元／平方米，因八家子村三分之二以上的村民已经与村委会达成了安置补偿协议，说明该标准基本符合吉林市龙潭区江北乡八家子村农民的生活水平，不至于使农民原有生活水平降低。原告主张其年收入约为6万元／亩，仅凭自己估算，且未提供相关证据加以证实，本院不予采纳。三、关于原告主张2012年预期收入的青苗补偿费问题。《吉林省土地管理条例》第二十七条第一款规定“被征用土地的青苗补偿费按一个栽培期产值计算；如能收获的不予补偿。”本案中，吉林省人民政府于2011年3月4日作出批准征地的批复，同年12月龙潭区政府作出土地行政裁决，原告土地上的青苗已经达到一个栽培期并收获，原告主张2012年预期收入的青苗补偿费，于法无据，且原告未提供证据予以证明，故本院对原告的该项主张不予支持。另，原告在庭审中提出被告应该对其承包的机动地上青苗进行补偿的主张，因该机动地不在征收范围内，故本院对原告该项主张亦不予支持。四、关于裁决书认定土地面积为3480平方米少于伊玉成家庭实际承包土地的问题。原告伊玉成提供的农村土地承包经营权证书记载原告承包菜田2.929亩，旱田0.6亩，其中旱田位于西崴子不在征收范围内，被告龙潭区裁决时将征收红线范围外的旱田部分进行了裁决，属于认定事实存在瑕疵。五、关于评估及送达问题。经收储中心委托，由具有评估资质的信翔评估公司和企达评估公司对伊玉成征地范围内房屋和地上物价格进行评估。该评估报告已经向原告伊玉成送达，虽然伊玉成拒收，但是从被告提供的两份协商记录和庭审中原告的陈述及调解意见可以看出，原告伊玉成对土地征收及补偿标准、评估结果是清楚的，仅是认为评估结果和安置补偿标准过低，而没有与第三人达成安置补偿协议。在本案审理过程中，原告伊玉成提供了房屋所有权证和个人建房审批手续，是否将该三处房屋认定为有证房屋进行补偿属于行政机关行使自由裁量权的审查范围，而不属于人民法院对行政裁决合法性的审理范围，虽被告已经撤回了行政裁决主文第一款关于补偿内容的裁决，但原告提出的有证房屋补偿问题可在重新裁决中予以处理。六、关于新增无地人口补助费问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”的规定，新增人口不属于被征收土地的原承包经营权人或原使用人，如需安置，可以由农村集体经济组织统一解决。七、关于行政裁决程序合法性问题。被告在作出行政裁决书前，向原告送达了裁决申请书副本、答辩通知书以及调解通知书，并提供了上述文件的送达回执，因原告拒绝调解造成被告无法组织双方进行调解，本院经审查后认为被告裁决程序合法，适用法律、法规正确。
综上，被告吉龙裁字（2012）030号行政裁决认定事实存在瑕疵，对裁决中涉及补偿项目的第一项裁决主文予以撤销，但是被告征收土地符合法律规定的程序和要求，根据《吉林省土地管理条例》第二十九条“市（州）、县（市）人民政府征用土地的征地程序和安置补偿方案符合法律、法规规定的，被征地单位和个人必须服从”的规定，被告裁决原告移走或拆除、倒出其在被征收土地上的地上物，将土地移交给申请人收储中心占有，符合法律规定，本院予以维持。经本院审判委员会讨论，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：一、维持被告吉林市龙潭区人民政府作出的吉龙裁字（2012）030号行政裁决书主文第二款；二、撤销被告吉林市龙潭区人民政府作出的吉龙裁字（2012）030号行政裁决书主文第一款；限吉林市龙潭区人民政府于本判决生效后三个月内对吉林市化学工业循环经济示范园区土地收储中心与伊玉成征地补偿内容重新作出裁决。
伊玉成上诉称：一、一审判决既未能真实反映出上诉人的质证意见又没有对被上诉人证据依法审查；二、被上诉人土地征收行政行为程序违法，1.该征地行政行为没有进行公告，所提供公告图像是伪造的；2.我们的地是基本农田，不是耕地，超出35公顷审批土地权限，并且分批次审批，审批程序违法；三、土地补偿标准明显不合理，依据法律法规，八家子村失地农民土地补偿费和安置补助费应当是840元／平方米（14倍），而政府征收执行区片综合地价是98元／平方米，远远低于失地农民原有的生活水平；四、一审判决认定西崴子（高速公路以北）0.6亩旱田不在征收范围内是错误的；五、《房地产估价报告》评估过低，《吉林市龙潭区八家子村占地范围内地上附属物价格评估报告》无效；六、被上诉人提供的第五组证据裁决申请书副本、答辩通知书、调解通知书的《送达回执》是假的；七、新增无地人口应享有土地补偿费和安置补助费；八、依法取得但未过户的有产权证房屋及持有审批手续的无证房屋，应当按有证房屋得到补偿；九、征收承包的机动地应给予补偿。综上，请求判决撤销龙潭区政府行政裁决和龙潭法院一审判决，限期龙潭区政府重新作出裁决。
龙潭区政府答辩称：被上诉人原审所提举证据真实，所谓时间重叠是因为后一次的土地利用整体规划发生变化所至。被上诉人此次征收土地不是基本农田，征收土地是经过行政审批的，土地征收进行了公告，土地补偿标准是按照我市统一区片综合地价作出的，履行了相关送达程序，行政程序不违法。关于高速公路以北土地并不在此次征收土地范围内，一是农民自愿签协议交回土地得到补偿的，另一种情况是政府行政裁决补偿的，对此种情况政府已经作出决定予以撤销。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
收储中心未向本院提交书面答辩意见，庭审时同意龙潭区政府答辩意见。
本案争议焦点：龙潭区政府作出的吉龙裁字（2012）030号行政裁决是否合法。
各方当事人二审提举证据和所要证明的问题及质证意见与一审一致。并对一审认定的事实无异议，本院查明的事实与一审一致。
本院认为：本案所涉土地征收系经吉林省人民政府批准，征收行为及程序合法。至于上诉人所提补偿问题，因龙潭区政府已对裁决中相关内容自行决定予以撤销，原审法院已判决龙潭区政府予以重作，应在龙潭区政府重新裁决过程中解决。
综上，原审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉主张不成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人伊玉成负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 寅
审判员 于晓峰
审判员 钱 岩
二〇一三年四月二十八日
书记员 隋雨桐