云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云26行终38号
上诉人（一审原告）周发勇，男，1977年2月28日生，汉族，教师，云南省马关县人，户籍所在地马关县，现住马关县。
被上诉人（一审被告）马关县教育局。统一社会信用代码：115326250152199539。
住所地：马关县马白镇文化路***号。
法定代表人：杨立海，局长。
委托代理人：黄弘，云南天信律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人：李现奎，男，1958年6月24日生，汉族，河南省项城市人，户籍所在地马关县，现住马关县。
上诉人周发勇因不履行教育行政管理法定职责一案，不服马关县人民法院（2017）云2625行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月4日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。
一审判决根据当事人的举证并经庭审质证认定，2016年10月12日，原告周发勇向被告马关县教育局提出申请，要求被告马关县教育局依法督促原马关蓝天高级中学进行助学金等财务清算。被告马关县教育局于2017年1月18日作出批复，以《中华人民共和国民办教育促进法》第五十八条“民办学校终止时，应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算”的规定，要求原告周发勇商同原蓝天高级中学董事长李现奎自行进行财务清算，或者聘请有资质的中介机构按程序进行清算。为此，原告周发勇向一审法院起诉，请求人民法院确认被告马关县教育局未督促李现奎对原马关蓝天高级中学助学金财务进行清算的行为违法，请求判令被告马关县教育局及时督促李现奎对原马关蓝天高级中学进行助学金财务清算。
另查明，马关蓝天高级中学系民办学校，第三人李现奎系该校的法定代表人，该学校于2012年5月10日向被告马关县教育局申请停办，2012年5月25日，文山壮族苗族自治州教育局作出﹝2012﹞3号《文山州教育局关于马关蓝天高级中学申请停办的批复》，同意马关蓝天高级中学终止办学。
一审判决认为，公民、法人或者其他组织申请行政主体作出的一定具体行政行为，要在被申请的行政主体的法定职责和管理权限范围内。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十八条“民办学校终止时，应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算”的规定，马关蓝天高级中学自己要求终止，应由马关蓝天高级中学自行组织清算，被告马关县教育局并无组织马关蓝天高级中学组织清算的法定职责。原告周发勇请求人民法院确认被告马关县教育局未督促李现奎对原马关蓝天高级中学助学金财务进行清算的行为违法，请求判令被告马关县教育局及时督促李现奎对原马关蓝天高级中学进行助学金财务清算的诉讼主张，因马关蓝天高级中学的法定代表人，即本案的第三人李现奎已当庭认可被告马关县教育局已经督促过马关蓝天高级中学进行清算，被告马关县教育局已履行了其行政监督职责，故对原告周发勇的诉讼请求，本院依法不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周发勇的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周发勇承担。
上诉人周发勇不服一审判决上诉称：一、一审判决适用法律错误，判决内容不公平。上诉人一审诉讼请求是：请求法院依法判决马关县教育局及时督促李现奎对原马关蓝天高级中学进行助学金财务清算。诉讼请求里并没有要求被上诉人组织马关蓝天高级中学进行财务清算。而一审以《中华人民共和国民办教育促进法》第五十八条之规定，认为马关县教育局无组织马关蓝天高级中学进行财务清算的职责，从而驳回原告诉讼请求。这样的判决适用法律不正确。马关县教育局无组织马关蓝天高级中学进行财务清算的职责，并不能说明马关县教育局没有督促马关蓝天高级中学进行财务清算的职责。
二、对马关县教育局已履行了督促清算助学金的职责事实认定错误。文教[2012]3号明确要求被上诉人要依法督促第三人进行财务清算。所谓依法督促就是当学校不自觉主动清算财务时，被上诉人就要履行职责，将第三人不进行助学金财务清算、对国家助学金侵吞的行为进行调查，是否属于违法违规。如果存在违法违规，理应根据有关法规进行处理。第三人挪用国家贫困助学金的行为已经违规违法，被上诉人应该根据《普通高中国家助学金管理暂行办法》第十三条“对于挤占挪用套取资金等行为，将按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令427号）有关规定严肃处理”的规定，或是采取其他方式对第三人其进行督促。责令其退回违法所得。可被上诉人对第三人的违法违规行为视而不见，不予依法依规督促，任凭违法犯罪逍遥法外，更没有相关督促的证据。一审只凭第三人说被上诉人已经督促，就认定被上诉人已经履行了法定监督职责。这样的事实判定无依无据，荒唐可笑。这样的事实认定严重错误。
三、对文教复[2012]3号明确要求的被上诉人要依法督促第三人进行财务清算的职责，认为不具有强制性，只具有指导性，这样的认定是错误的。一审在审理中向原告解释称，对文教复[2012]3号明确要求的被上诉人要依法督促第三人进行财务清算的职责，不具有强制性，只具有指导性。认为被上诉人只要已经通知到第三人，提醒到第三人进行财务清算就算督促到位，所以才会出现了只凭第三人说被上诉人已经督促，就认定被上诉人已经履行了法定监督职责。一审这样的想法和认定是不对的。
《民办教育促进法》第三十八条规定：民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督，民办学校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计师事务所进行审计，并公布审计结果。第十四条规定：教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导。第六十二条规定：民办学校有恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费的，由审批机关或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第六十三条规定：审批机关和有关部门疏于管理，造成严重后果的，由上级机关责令其改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他责任人员，依法给予行政处分；造成经济损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《普通高中国家助学金管理暂行办法》第十三条规定：各级财政、教育部门和普通高中要切实加强国家助学金的管理，严格执行国家财经法规和相关管理办法的规定，对国家助学金实行分账核算，专款专用，同时接受财政、审计、纪检检查等、主管机关等部门的检查和监督。对于挤占挪用套取资金等行为，将按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令427号）有关规定严肃处理。文财教[2011]3号、105号文件也明确被上诉人的监督职责，文教复[2012]3号也明确要求被上诉人要依法督促第三人进行财务清算。
以上法律法规及文件已明确规定被上诉人要依法督促第三人进行助学金财务清算的职责是强制性的。并不是像一审所说的不具有强制性，只具有督导性。
四、一审对部分案件关键事实没有审理认定。上诉人在一审起诉书中明确阐述，“系被告对国家贫困生助学金监督管理不力，导致第三人挪用贫困生助学金，致使原告被迫垫付助学金，使自身合法权益受到侵犯”。且所提交证据证实了第三人挪用助学金的事实。一审理应把第三人是否挪用助学金，被上诉人对助学金是否具有监督职责，作为审理的一个重点关键内容。对第三人是否挪用助学金的问题给予认定，从而作为马关县教育局是否具有依法督促其清算助学金的职责的依据。可一审却对第三人的挪用助学金的问题避而不审，有意淡化推脱被上诉人职责。
综上所述，上诉人认为一审法院对案件事实审理不清楚完整，对案件事实认定错误，判决适用法律错误，判决不公正、不合法。为此特依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向贵院提起上诉，望撤销原判决书，并依法改判支持原审的一审诉讼请求。
被上诉人马关县教育局答辩称：一审判决认定事实清楚，证据确实充分程序合法，依法应予以维持。
首先，行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。行政不作为违法必须以行政主体具有法定义务为前提。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十八条：“民办学校终止时，应当依法进行财务清算，民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算”的规定。本案中，马关蓝天高级中学因经费运转困难，无力支付教师工资，该学校法定代表人李现奎患病，无心管理学校，于2012年5月10日自行向答辩人申请停止办学。经答辩人向上级文山州教育局请示，后文山州教育局作出文教复（2012）3号文件，批准同意马关县蓝天高级中学停办，并在文件载明：马关县蓝天高级中学自己要求终止，由马关县蓝天高级中学组织清算。因此，马关县蓝天高级中学系自行申请终止的民办学校，按照《民办教育促进法》第五十八条之规定，应由马关县蓝天高级中学自行组织清算，不应当由答辩人组织清算。
其次，上诉人认为在学校终止后，答辩人有对助学金清算的法定义务，该主张依法不能成立。本案中，第三人挪用助学金的问题，已经经过马关财政局及答辩人进行调查核实，马关县纪律监察局也进行了调查，并作出相应文件进行处理（通过上诉人一审中提供的第六组证据予以证实），就学生未领到助学金的问题，答辩人已经督促第三人将未发放的助学金交到答辩人处，由答辩人统一发放，现助学金已经基本发放完毕。现上诉人主张的助学金问题，属于上诉人帮第三人垫付的之间，已经转变为上诉人与第三人之间的个人经济纠纷，不属于答辩人的法定义务，因此，答辩人不存在行政不作为的行为。
综上所述，上诉人主张的助学金清算问题，学生已经基本领取，已不存在挪用不发放的问题，属于上诉人与第三人之间的个人经济纠纷，不属于答辩人的法定义务。
第三人李现奎未提交二审书面答辩陈述。
上诉人周发勇为证明其主张，向一审法院提交了以下证据：1、原告周发勇的身份证复印件1份，以证明原告的身份信息；2、原告持有的已经对学校进行兑现助学金的表册单据以及相关部门进行的核算结论（复印件）1份，以证明原告周发勇依法对原马关蓝天高级中学享有债权64570元的事实；3、马关县人民法院（2012）马民初字第445号民事判决书、马关县人民法院（2014）马行初字第9号行政裁定书、马关县纪委监察局2015年第1号信访复函、马关县人民检察院马检控复字﹝2016﹞1号答复函（复印件）各1份；以证明原告2012年5月22日后，就相关问题分别向马关县人民法院进行过民事、行政诉讼，也分别向马关县公安局、马关县人民检察院等依法进行相关维权的事实；4、财政部、教育部财教﹝2010﹞461号关于印发普通高中国家助学金管理暂行办法的通知，文山州财政局、文山州教育局文财教﹝2011﹞23号、73号、105号文件，文山州教育局﹝2012﹞3号文件（复印件）各1份，以证明马关县教育局对马关蓝天高级中学助学金发放具有监督的职责，在学校终止办学后马关县教育局对助学金具有督促清算的职责；5、《申请书》、《关于请求督促马关蓝天高级中学进行财务清算的申请书》、马关县教育局马教复﹝2017﹞1号关于周发勇请求督促原马关蓝天高级中学进行财务清算的批复（复印件）各1份，以证明原告已经就被告不履行督促第三人进行财务清算问题分别向被告等部门进行申请处理；6、《请求书》、《马关县教育局关于李现奎助学金问题的初查情况报告》、《马关县财政局关于对普通高中国家助学金进行专项检查存在问题进行整改的通知》（复印件）各1份，以证明被告明知第三人挪用助学金，置第三人的违法行为不顾，未督促第三人清算助学金债务，被告已经对原告垫付助学金的事实进行了核实确认。
被上诉人马关县教育局未在法定期限内向一审法院提交证据。
第三人李现奎未向一审法院提交证据。
一审法院认为，原告周发勇提交的1号证据能证实周发勇的身份信息，予以采信。2、3、6号证据与本案无关，不予评述。对4号证据中财政部、教育部财教﹝2010﹞461号关于印发普通高中国家助学金管理暂行办法的通知，文山州财政局、文山州教育局文财教﹝2011﹞23号、73号、105号文件与原告周发勇请求被告马关县教育局督促李现奎对原马关蓝天高级中学助学金财务进行清算的诉讼请求无关，不予评述；文山州教育局﹝2012﹞3号文件中已明确“马关蓝天高级中学自己要求终止，由马关蓝天高级中学组织清算”，故对原告周发勇以该证据证实马关县教育局对助学金具有督促清算的职责的证明观点，不予采信。对5号证据，第三人李现奎认可被告马关县教育局已经督促过马关蓝天高级中学进行清算，对该证明观点予以采信。
上述证据已随案移送本院。
本院认为，一审法院对上诉人在一审提交证据的认证正确，本院对上列证据作出的认证与一审相一致。
经审查，一审法院审理程序合法。
本院二审查明的事实与一审法院认定的一致，本院予以确认。
本院认为，不履行法定职责是指行政主体负有法律、法规以及规章设定的职责，有义务、有能力履行而没有履行或不彻底履行的行为或事实状态。针对上诉人请求法院依法判决马关县教育局及时督促李现奎对原马关蓝天高级中学进行助学金财务清算的一审诉讼请求，本院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》、《普通高中国家助学金管理暂行办法》等法律、法规及规章并没有设定教育行政管理机关（本案对应为马关县教育局）有督促民办学校法定代表人（本案对应为李现奎）对民办学校（本院对应为原马关蓝天高级中学）进行助学金财务清算的法定职责，结合本案原马关县蓝天中学已自行要求终止的案件实际及《中华人民共和国民办教育促进法》第五十八条：“民办学校终止时，应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；……”的规定，本案上诉人周发勇要求被上诉人马关县教育局履行及时督促李现奎对原马关蓝天高级中学进行助学金财务清算的法定职责于法无据，本院不予支持。
文山壮族苗族自治州教育局于2012年5月22日批复给被上诉人马关县教育局的文教复〔2012〕3号《文山州教育局关于马关蓝天高级中学申请停办的批复》，虽有“……请你局督促落实相关工作，……三、依法进行财务清算。……”的内容，但该批复系上级行政机关对下级行政机关请示的答复公文，并不能代替法律、法规和规章设定行政机关的法定职责。
对上诉人认为第三人挪用国家贫困助学金的行为已经违规违法，被上诉人应该根据《普通高中国家助学金管理暂行办法》第十三条“对于挤占挪用套取资金等行为，将按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令427号）有关规定严肃处理”的规定，或是采取其他方式对第三人其进行督促，责令其退回违法所得的上诉理由，本院认为，根据《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”的规定，对上诉人主张的第三人挪用国家贫困助学金违规违法行为的处理、处罚机关依法应为县级以上人民政府财政部门及审计机关，不是教育行政管理机关。上诉人的该项上诉理由依法不能成立，本院不予支持。
综上所述，上诉人认为一审法院对案件事实审理不清楚完整，对案件事实认定错误，判决适用法律错误，判决不公正、不合法的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周发勇承担。
本判决为终审判决。
审判长 何建兵
审判员 王要师
审判员 陈古洪
二〇一七年十一月十四日
书记员 马 蓉