山东省潍坊市奎文区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）奎行初字第5号
原告潍坊博文置业有限公司。
法定代表人叶凤云，董事长。
委托代理人周志敏，山东中强（潍坊）律师事务所律师。
委托代理人李灿灿，山东中强（潍坊）律师事务所律师。
被告潍坊市国土资源局。
法定代表人刘树亮，局长。
委托代理人吉华庚，山东英拓律师事务所律师。
委托代理人郎玉平，山东英拓律师事务所律师。
原告潍坊博文置业有限公司不服被告潍坊市国土资源局土地行政处罚一案，于2014年3月6日向潍坊市中级人民法院提起诉讼。潍坊市中级人民法院于2014年3月18日裁定本案移交本院审理。本院于2014年4月3日立案，同日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原被告委托代理人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告潍坊市国土资源局于2013年12月9日对原告潍坊博文置业有限公司作出潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定书，认定：原告未经依法批准，于2012年11月份在泰祥街以北、向阳路以东，擅自占用国有存量建设用地3486平方米建设住宅楼的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第五十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告处罚如下：1、责令退还非法占用的土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施；3、处以每平方米30元的罚款，共计104580元整。
被告在举证期限内向本院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定书及送达回证。证明被告于2013年12月9日依法对原告作出行政处罚决定书，并于2013年12月10日送达原告。至2014年4月3日奎文区人民法院受理本案时，原告的起诉已超过起诉期限。
2-1、鲁政土字（2009）1430号《山东省人民政府关于潍坊市2009年第六批次城市建设用地实施方案的批复》，2-2、潍国用（2010）第F036号《国有土地使用权证书》，2-3、潍政复（2012）216号《潍坊市人民政府关于收回潍坊市国有资产经营投资公司国有建设用地使用权的批复》，2-4、潍政复（2012）365号《潍坊市人民政府关于收回并挂牌出让2012-J03号和2012-J04号两地块国有建设用地使用权方案的批复》。证明其中的涉案土地于2009年10月12日经山东省人民政府鲁政土字（2009）1430号文件批准征收为国有建设用地，潍坊市国有资产经营投资公司于2010年10月18日取得涉案土地的国有土地使用权。潍坊市人民政府2012年7月7日作出潍政复（2012）216号文件，依法收回包括涉案土地在内的潍坊市国有资产经营投资公司的五宗国有建设用地使用权作为国有存量建设用地。
3-1、土地利用现状图，3-2、土地利用总体规划图，3-3、原告非法占地的照片，3-4、原告占地示意图。证明原告在未经国土资源行政管理部门批准，且未办理合法手续的情况下，非法占地开工建设的行为属于非法占地行为。
4、被告于2013年11月22日对原告的项目经理周某的询问笔录及周某的身份证复印件各一份。证明被告通过询问原告的项目经理周某，确认原告未经批准擅自占地建设的非法占地行为，并对非法占地现状进行了确认。
5-1、2013年11月22日现场勘测笔录，5-2、现场勘验图。证明被告通过现场勘验，确认原告未经批准擅自占地建设的非法占地行为，并对非法占地现状进行了确认，确认占地面积为3486平方米。
6-1、潍国土资行停字（2013）639号《责令停止违法行为通知书》、6-2、潍国土资责改字（2013）639号《责令改正违法行为通知书》。证明被告发现原告违法占地建设住宅楼，于2013年11月7日依法向原告下达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，责令原告立即改正土地违法行为，但原告收到通知书后未在规定的时限内整改。
7-1、潍国土资行告字（2013）602号行政处罚告知书及送达回证，7-2、潍国土资行听字（2013）602号行政处罚听证告知书及送达回证。证明被告于2013年11月28日依法向原告送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，向原告告知了作出行政处罚决定的事实、理由及依据和其享有的权利，原告未在规定期限内提出陈述、申辩，也未申请听证。
8-1、潍经国土资行移字（2013）06号《依法没收非法建筑物移交书》及《没收地面附着物移交清单》，8-2、原告交纳罚款收据。证明原告收到行政处罚决定书后，按期缴纳了全部罚款，被告对其违法建设的住宅楼予以没收，并移交给潍坊经济开发区财政局。
9、被告作出行政处罚决定的依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第四十二条。
被告以1-9号证据及依据证明其作出行政处罚决定证据确凿，程序合法，适用法律正确，证明原告的起诉超过起诉期限。
原告潍坊博文置业有限公司诉称，2010年12月，原告承接北城街道招商引资的位于泰祥街以北、向阳路以东的小里庄旧村改造项目。2013年11月7日，被告下发《责令改正违法行为通知书》，责令原告限期拆除已建建筑。2013年11月27日，下发潍国土资行告字（2013）602号《行政处罚告知书》。2013年12月9日，下发潍国土资行罚字（2013）602号《行政处罚决定书》，没收原告已建设的建筑物、责令归还土地、并处罚款104580元。原告不服该行政处罚。原告于该土地建设房屋已经过相关部门许可，为合法行为。被告所作处罚决定过重。被告作出行政处罚程序不合法。请求法院判决撤销潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定书或确认该行政行为违法，被告负担诉讼费用。
原告提供如下证据：
1、（2014）潍行初字第25号行政裁定书，证明原告在2014年3月6日向潍坊市中级人民法院提起行政诉讼后，潍坊市中级人民法院于2014年3月18日裁定本案移送奎文区人民法院审理，原告的起诉未超过起诉期限。
2、2012年10月26日潍坊经济开发区北城街道小里庄村民委员会与潍坊博文置业有限公司签订的拆迁保证金协议书，证明与经济开发区北城街道小里庄村委签订协议书共同开发旧村改造项目，项目名称“绿洲豪庭”。
3、2012年10月23日小里庄村委收到旧村改造保证金的收到条复印件一份，证明原告履行合同义务。
4、经济区招商引资项目登记备案表复印件（原件在经济开发区招商局和北城街道备案），证明小里庄村旧村改造，引荐单位为北城街道，该项目系经济开发区的招商引资项目。
5、潍坊经济开发区建设工程质量安全监督站作出的《建筑工程安全隐患整改通知书》三份，证明至2012年11月份工程已经进展到一定程度。
6、2012年12月11日潍坊博文置业有限公司竞买申请书，证明2012年11月底已经针对该地块进行过拍卖程序。
7、北城街道小里庄村民委员会于2013年7月15日向原告出具的收款收据，证明北城街办仍收取共管转账资金，双方仍是合作开发关系。
8、视听资料：奠基仪式、网页，证明政府领导不但知晓，并积极鼓励支持该项目的运作。
9、证人周某出庭作证的证人证言：我于2013年8月份到潍坊博文置业有限公司工作，潍坊博文置业有限公司建设小里庄村住宅楼项目的对外事务全部由我来做。该项目有前期的潍坊经济开发区招商引资项目手续，没有土地手续，没有土地证。潍坊市国土资源局经济开发区分局对我作了询问笔录，询问时间记不清了，笔录记载的地点是正确的。现场勘测笔录中的签字不是我签的，是否是现场勘测我不清楚，记载的勘测时间不能确定是否正确，我曾经提交了一份规划图。现场勘验图是我在国土局办公室签的。责令停止违法行为通知书上的签名是我签的，该通知书的送达时间不是我写的，我和ＸＸ的签字不是同一天，具体是哪一天记不清了。行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书的送达回证中收件人签名均是我签的，日期均不是我写的，送达地点均是不正确的，上述文书我都收到了，但我不能确定签收时间。因为当时必须完成国土对我单位的行政处罚，达到土地的招拍挂净地的要求，在这种情况下我单位才同意签署一系列的文件，也就是为了招拍挂。
原告以上述2-9号证据证明合作开发系为完成政府招商引资任务，且政府部门积极鼓励并大力支持，因此，原告的建设行为是合法行为，不存在违法建筑。
被告潍坊市国土资源局辩称，原告提起本案诉讼超过起诉期限。我局作出的潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
本院依法向潍坊市中级人民法院调取了《一审行政诉讼材料收取清单》，其中载明原告于2014年3月6日向潍坊市中级人民法院提起行政诉讼。
针对原、被告的诉辩主张，合议庭归纳本案的争议焦点为：1、原告的起诉是否超过起诉期限？2、被告作出的潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定是否合法？
围绕以上争议的焦点问题，合议庭指导双方当事人进行了质证、辩论。
原告对被告提交的证据质证意见：
对被告提交的1号证据中行政处罚决定书的真实性无异议，对送达回证有异议，送达地点是在被告办公室，该送达回证中的签收日期非周某本人所签，该行政处罚决定书不是2013年12月10日送达，是2014年元旦之前送达的，具体送达时间记不清楚了，因此，被告程序违法。原告申请对该送达回证中的签收日期是否为周某本人于2013年12月10日所签做笔迹鉴定。
对2-1、2-2、2-3、2-4号证据真实性无异议。
对3-1、3-2号证据无异议。对3-3号证据真实性无异议，但不能证实拍摄时间。对3-4号证据来源有异议，该证据载明的地址是泰祥街以北，具体位置表述不清，对该证据不认可。
对4号证据内容的真实性无异议。
对5-1、5-2号证据真实性有异议，对其合法性有异议，当事人周某在现场勘测笔录中的签字不是其本人所签，现场勘验图中的签字是周某本人所签，但现场勘验图没有形成时间。勘测时间并非笔录记载时间，勘测地点也非笔录记载地点，根据当事人核实，现场勘测笔录的地点应为潍坊经济开发区民主西街10066号楼438室。
对6-1号证据真实性有异议，其中的签字是周某的，但不是2013年11月7日签收。对6-2号证据真实性有异议，其中的签字是ＸＸ所签，但签收日期不是2013年11月7日。根据《土地管理法》第六十七条的规定，应先进行程序的核实、核查，再下发责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书。
对7-1号证据中的行政处罚告知书无异议，对送达回证有异议，送达时间非周某本人所签，送达地点并非项目施工部，而是在被告办公室。对7-2号证据中的行政处罚听证告知书无异议，对送达回证有异议，送达时间非周某本人所签，送达地点并非项目施工部，而是在被告办公室。对7-1、7-2号证据的合法性有异议。
对8-1号证据移交书真实性不能确定，移交清单不能证明已将该建筑物移交给潍坊经济开发区国有资产管理局。对8-2号证据无异议。
对9号被告作出行政处罚决定的依据有异议，对被告适用法律问题有异议，原告的行为是合法的，不应当进行处罚。被告应当遵守行政行为的有关程序性规定，被告违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，送达时间不清楚。违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，应当先进行提供文件及资料，要求说明相关问题，进行现场勘查，作出具体行政行为。作出具体行政行为是有程序要求的，否则即违法。
被告对原告提交的证据质证意见：
对原告提交的1号证据真实性无异议，但该证据不能证明原告所主张的其于2014年3月6日向潍坊市中级人民法院提交起诉状的事实，不能证明原告的主张。
对2号证据不能确认其真实性，该宗地块已于2009年被山东省人民政府征收为国有建设用地，小里庄村民委员会对该宗地块没有所有权和使用权，无权对该地块进行开发。
对3号证据真实性无法确认，该证据内容为“收到高密凯凯房地产开发有限公司的款项”，与本案没有关联性，不予认可。
对4号证据真实性有异议，该证据为复印件且未加盖有关政府部门的印章，该证据与本案没有关联性。
对5号证据有异议，该三份通知书送达单位是潍坊第二建筑工程公司，并不是本案原告，且该内容载明的是安全隐患问题，并不涉及土地手续问题，与本案没有关联性。
对6号证据有异议，是原告单方制作，该证据并不能证明原告已取得该宗地的土地使用权。
对7号证据真实性无法确认，该收据载明的事由是周转资金，与本案无关联性。
对8号证据真实性有异议，均是原告单方制作或打印，与本案无关联性。
对9号证据有异议，证人周某系原告的职工，与原告有利害关系，对其证人证言不应采信。周某陈述其已签收相关法律文书。对于签字时间和送达地点问题，原告及证人均未提供证据证明相关文书中记载有错误。
因此，原告提供的证据均不能证明原告对涉案土地享有合法使用权或经过合法审批手续，因此原告未经批准擅自占地建设住宅楼的行为属于非法占地行为。
原告对本院调取的证据《一审行政诉讼材料收取清单》无异议。
被告对本院调取的证据《一审行政诉讼材料收取清单》无异议。
合议庭经对双方当事人提供的证据核对无异后，对证据作如下认定：
（一）对被告提供的证据认定如下：
1号证据可证明被告对原告作出潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定书，并已向原告送达的事实，但不能根据本院受理本案的时间据此证明原告起诉超过起诉期限。
2-1、2-2、2-3、2-4号证据真实，可证明涉案土地已经被征收为国有建设用地的事实，确认为有效证据。
3-1、3-2、3-3、3-4号证据真实、来源合法，可证明原告非法占地建设住宅楼的事实，确认为有效证据。
4号证据真实、来源合法，可证明被告调查原告未经批准擅自占地建设的事实，确认为有效证据。
5-1、5-2号证据均经过原告方的盖章或签字确认，该证据真实，来源合法，可证明原告非法占地3486平方米建设住宅楼的事实，确认为有效证据。
6-1、6-2号证据均由原告的人员签收，原告主张不是2013年11月7日送达，但未提供证据证明，该证据真实，来源合法，可证明被告责令原告停止违法行为、改正违法行为的事实，确认为有效证据。
7-1、7-2号证据均由原告的人员签收，原告对送达时间、送达地点有异议，但未提供证据证明，该证据真实，来源合法，可证明被告在作出行政处罚决定前向原告告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告享有权利的事实，确认为有效证据。
8-1、8-2号证据系被告作出潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定之后形成，其中的《没收地面附着物移交清单》经原告盖章确认，其中的交纳罚款收据原告无异议，该证据与本案所审查的被诉行政行为的合法性没有关联性，但可证明原告向潍坊经济开发区财政局移交了被没收的建筑物并交纳了罚款的事实。
《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》系现行有效的法律法规，均适用于本案。
（二）对原告提供的证据认定如下：
原告提交的1号证据可证明原告向潍坊市中级人民法院提起本案之诉，潍坊市中级人民法院裁定将本案移交本院审理的事实，确认为有效证据。
原告提交的2号至8号证据，可证明原告于2012年11月在潍坊经济开发区北城街道小里庄村占地建设的事实，但均不能证明原告主张的合法用地的事实，在本案中均确认为无效证据。
原告提交的9号证据，系原告的工作人员周某的证人证言，其与原告有利害关系，对于周某所陈述的原告没有土地手续及土地证在小里庄村占地建楼、接受被告调查、签收被告送达的相关文书的事实，与其他有效证据可以相互印证，本院予以采信。对证人周某陈述的没有其他有效证据相印证的部分，本院不予采信。
本院调取的潍坊市中级人民法院《一审行政诉讼材料收取清单》，原被告均无异议，该证据可证明原告于2014年3月6日向潍坊市中级人民法院提起本案之诉的事实，确认为有效证据。
根据以上有效证据和当事人无争议的陈述，本院确认如下案件事实：
原告未经依法批准，于2012年11月份在潍坊经济开发区泰祥街以北、向阳路以东占地建设住宅楼。该宗土地已于2009年经山东省人民政府批准征收为国有土地。被告发现原告违法占地建设，于2013年11月7日向原告发出责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书，责令原告停止违法行为，拆除违法建筑，恢复土地原状。2013年11月22日，被告对原告的项目经理周某进行调查询问，并对原告占用国有存量建设用地建设住宅楼的情况进行现场勘测，确认原告占地面积为3486平方米。2013年11月28日，被告向原告送达潍国土资行告字（2013）602号行政处罚告知书、潍国土资行听字（2013）602号行政处罚听证告知书，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩和听证的权利。
2013年12月9日，被告作出潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定书，认定原告未经依法批准，于2012年11月份在泰祥街以北、向阳路以东，擅自占用国有存量建设用地3486平方米建设住宅楼，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第五十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告处罚如下：1、责令退还非法占用的土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施；3、处以每平方米30元的罚款，共计104580元整。该潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定书已送达原告。此后，潍坊市国土资源局山东潍坊经济开发区分局向潍坊经济开发区财政局移交所没收的原告建设的住宅楼，原告在《没收地面附着物移交清单》中盖章确认。2013年12月24日，原告缴纳罚款104580元。
2014年3月6日，原告向潍坊市中级人民法院提起行政诉讼。2014年3月18日，潍坊市中级人民法院裁定将本案移交本院审理。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。据此，被告负有对违反土地管理的行为进行查处的职责。
（一）原告的起诉是否超过起诉期限的问题。
本案系潍坊市中级人民法院裁定移交本院审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外”。本案中，自被告作出潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定书，至原告于2013年3月6日向潍坊市中级人民法院提起诉讼，期间尚不足三个月，因此，原告的起诉未超过起诉期限。
（二）被告作出的潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地”。本案中，被告对原告占用土地的情况进行了调查、勘测，并收集了有关证据，被告认定原告未经依法批准于2012年11月份在泰祥街以北、向阳路以东擅自占用国有存量建设用地3486平方米建设住宅楼的事实清楚，证据确凿。
被告发现原告违法占地建设后，向原告发出责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书，向原告送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，在作出行政处罚决定之前，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了原告依法享有的权利。被告作出行政处罚决定后依法向原告送达了行政处罚决定书。被告作出行政处罚决定的程序合法。原告主张被告向原告送达行政处罚决定书的送达回证中的签收日期非周某本人所签，该行政处罚决定书不是2013年12月10日送达，是2014年元旦之前送达的，具体送达时间记不清楚了，因此，被告程序违法，并申请笔迹鉴定。本院认为，现有证据可以证明被告已向原告送达潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定书的事实，原告关于该行政处罚决定书送达日期的事实的主张即使成立，也不能否定被告已向原告送达潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定书的事实，不能否定被告对原告作出的潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定具体行政行为的合法性。因此，本院对原告的笔迹鉴定申请不予准许，并已向原告释明。
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。被告据此对原告作出行政处罚决定，适用法律、法规正确。
综上，被告作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告潍坊市国土资源局2013年12月9日作出的潍国土资行罚字（2013）602号行政处罚决定。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审判长 姜 波
审判员 王启先
审判员 蒲 斌
二〇一四年六月二十七日
书记员 王 欣