江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终786号
上诉人（原审原告）汪建栋，男，1976年10月17日生，汉族，住南京市沿江工业开发区。
被上诉人（原审被告）南京市社会保险管理中心，住所地在南京市建邺区水西门大街61号。
法定代表人钱国荣，南京市社会保险管理中心主任。
委托代理人韦祁昊，南京市社会保险管理中心工作人员。
委托代理人汪桂荣，江苏德序律师事务所律师。
上诉人汪建栋因诉被上诉人南京市社会保险管理中心（以下简称市社保中心）劳动和社会保障行政管理及行政赔偿一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月13日受理后，依法组成合议庭，于2016年11月17日公开开庭审理了本案。上诉人汪建栋，被上诉人市社保中心的委托代理人韦祁昊、汪桂荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，汪建栋因晚上加班时被一醉酒的人无故袭击致伤，南京市人力资源和保障局于2015年7月5日认定为工伤。2015年8月27日，汪建栋因认为市社保中心不受理其工伤保险待遇先行支付申请，向南京市建邺区人民法院提起行政诉讼，该院于2015年11月12日作出（2015）建行初字第236号行政判决书（以下简称236号行政判决书），责令市社保中心在判决生效之日起五日内对汪建栋提交的申请材料依法予以受理。2015年12月11日，南京市玄武区人民法院作出（2015）玄刑初字第416号刑事附带民事判决书（以下简称416号刑事附带民事判决书），判决被告人聂亮赔偿附带民事诉讼原告人汪建栋各项经济损失共计135046.8元。2016年1月6日，南京市玄武区人民法院受理了汪建栋的执行申请。2016年1月12日，汪建栋向市社保中心邮寄先行支付申请书。因市社保中心未履行236号行政判决书，汪建栋于2016年1月19日向南京市建邺区人民法院申请强制执行。后市社保中心于2016年2月17日受理了汪建栋的先行支付申请，并于2016年4月13日左右将《关于不予报销汪建栋医药费的函》（以下简称不予报销函）送达汪建栋，对于汪建栋先行支付的申请作出了不予支付的决定，该函落款时期为2016年4月1日。汪建栋不服，在法定期限内诉至原审法院。
原审法院认为，个人由于第三人的侵权行为××被认定为工伤，公民向社会保险经办机构书面申请工伤保险基金先行支付的，社会保险经办机构应依法办理。根据《中华人民共和国社会保险法》第八条的规定，市社保中心作为本市社会保险经办机构，具有审核工伤保险待遇支付工作的法定职责。
针对汪建栋要求对《工伤保险经办规程》第七十三条合法性进行审查的问题。原审法院认为，人力资源和社会保障部作为国务院负责全国社会保障管理工作的部门，具有制定工伤保险待遇领域规范性文件的法定职权。根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第四条的规定，申请人应当向社会保险经办机构提供工伤认定决定书和“有关材料”。《工伤保险经办规程》第七十三条规定的“民事伤害赔偿法律文书”与工伤待遇支付具有关联性，属于《社会保险基金先行支付暂行办法》第四条规定的“有关材料”范围。因此，《工伤保险经办规程》第七十三条不违反上位法的规定。
针对市社保中心作出的函是否合法问题。原审法院认为，《工伤保险经办规程》第七十三条第（三）项规定：“在申请相关工伤待遇时，涉及第三人责任的，业务部门在审核工伤待遇时，还应审核以下民事伤害赔偿法律文书：（三）经人民法院判决或调解的，需提供民事判决书或民事调解书等证明资料。”2016年2月17日，汪建栋向市社保中心提交了工伤医疗费用核报申报表、医疗票据、工伤认定书、后宰门派出所情况说明、病例、病程记录、出院记录、CT诊疗报告单、CT诊断报告单、医疗费用清单。其中，工伤医疗费用核报申报表背面内容已告知要求提交相关法律文书。416号刑事附带民事判决书确定了致汪建栋受到意外伤害的被告人聂亮的民事赔偿责任，但汪建栋在2016年2月17日提交申请材料时未将该法律文书提供给市社保中心。汪建栋关于市社保中心拒绝接收其提供的法律文书的意见，无证据支持，原审法院不予采纳。因此，市社保中心作出不予报销函认定事实清楚，适用法律正确。市社保中心于2016年2月17日收到汪建栋的申请，于2016年4月作出不予报销函，违反了《社会保险基金先行支付暂行办法》第九条规定，程序轻微违法，但对汪建栋权利不产生实际影响。故对于汪建栋要求确认市社保中心作出不予报销函的行政行为违法的诉讼请求，原审法院予以支持；对于汪建栋要求判决市社保中心履行先行支付义务的诉讼请求，原审法院不予支持。
针对汪建栋提出的赔偿请求，原审法院认为，公民、法人或者其他组织取得行政赔偿，以行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权为前提。市社保中心作出不予报销函的行政行为属程序轻微违法，并未造成汪建栋的人身财产损害，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的情形，故对该赔偿请求不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第五条第（三）项之规定，原审法院判决：一、确认市社保中心作出不予报销函的行政行为违法。二、驳回汪建栋的其他诉讼请求。案件受理费50元，由汪建栋负担25元，市社保中心负担25元。
上诉人汪建栋上诉称：一、一审法院认定《社会保险基金先行支付暂行办法》第四条规定的“有关材料”包括《工伤保险经办规程》第七十三条规定的民事伤害赔偿法律文书，《工伤保险经办规程》第七十三条不违反上位法，进而要求上诉人应当主动向被上诉人提交民事伤害赔偿法律文书是错误的。1、236号行政判决书已经作出认定，只要受伤职工尚未获得医疗费等民事赔偿，其是否提起民事诉讼不影响受伤职工申请工伤保险基金支付工伤保险待遇。虽然《工伤保险经办规程》第七十三条规定，涉及第三人责任时需提供民事伤害赔偿法律文书，但《工伤保险经办规程》作为部门规范性文件，其效力低于《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》。该判决书已经生效，应当对双方具有约束力，一审法院作出与之完全相反的认定是错误的。2、《中华人民共和国社会保险法》第四十二条并未对工伤职工申请工伤保险基金先行支付设定任何条件。根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第四条和第十条第一款的规定，个人申请先行支付工伤医疗费用提供的“有关材料”是与认定医疗费用数额直接相关的“所有医疗诊断、鉴定等费用的原始票据等证据”，而不包括主张权利的民事伤害赔偿法律文书。个人申请先行支付医疗费用，涉及第三人赔偿的，只需要告知社会保险经办机构第三人不支付的情况即可，是否取得民事伤害赔偿法律文书不是先行支付的条件。《社会保险基金先行支付暂行办法》第十一条规定了个人已经从第三人处获得工伤医疗费用而拒不退还的救济途径，社会保险经办机构可以从以后支付的相关待遇中扣减其应当退还的数额，或者向人民法院提起诉讼。3、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》已经明确，个人申请先行支付工伤医疗费用无需对第三人提起民事诉讼，更无需向经办机构提供民事伤害赔偿法律文书，只要工伤职工未获得民事赔偿即可。4、从被上诉人答辩的理由来看，其拒绝向上诉人支付医疗费用的原因系上诉人不能提供法律法规规定的法律文书，但该情形显然属于材料不全的情况。根据行政法的基本原理，行政机关在收到申请人的申请后发现材料不全的，应当一次性书面告知需补充的材料，未告知的，应视为申请人提供的材料齐全。因此一审法院将行政机关应当主动履行的告知义务分配给上诉人，要求上诉人主动询问并提供没有法律法规明确规定的法律文书，显然是错误的。二、被上诉人的行为严重违法，损害了上诉人获得工伤保险待遇的财产权益，应当支持上诉人要求被上诉人赔偿损失的请求。综上，请求二审法院维持一审判决第一项，撤销一审判决第二项并依法改判，具体改判为：1、判令被上诉人立即向上诉人先行支付工伤医疗费用42578.05元；2、判令被上诉人赔偿上诉人损失（交通费用8元、邮寄费用20元、按工伤医疗费用42578.05元为基数自2015年10月12日起按同期银行贷款利率计算的利息损失）；3、对被上诉人依据的《工伤保险经办规程》的合法性重新进行审查。由被上诉人承担本案的一、二审诉讼费用。
被上诉人市社保中心辩称：一、236号行政判决书对本案没有约束力，该判决仅仅是对有关法律适用的理解，不是相关事实的认定。二、根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第八条第三款的规定，工伤保险待遇与第三人已经支付的医疗费用不能重复。上诉人已经于2016年1月4日就416号刑事附带民事判决书申请强制执行，其执行标的就包括上诉人向被上诉人申请支付的工伤医疗费用。上诉人拒绝提供相关的裁判文书，也没有提供法院中止或终结的执行法律文书，所以可能造成重复支付。综上，请求驳回上诉，维持原判。
上诉人汪建栋在二审中提供如下材料作为新证据：
1、补充提交材料要求先行支付的申请书；2、告知书；3、顺丰快递邮寄凭据。该三份证据用以证明一审判决后，上诉人又再次向被上诉人提出了申请并附相关材料，但被上诉人至今未答复，明显是行政不作为。
经庭审质证，被上诉人认为该三份证据的真实性无法核实，即便被上诉人收到该材料，也不能证明被上诉人原先的行政行为是否合法，该三份材料与本案无关联性。
本院经审查认为，上诉人提交的三份证据均形成于一审判决之后，而本案需要审查的是被上诉人不予先行支付的行为是否合法，应当根据上诉人原先申请时提交的材料进行判断，上诉人在一审判决后重新向被上诉人提交的材料与本案无关联性，本院对此不予采信。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人市社保中心作为南京市社会保险经办机构，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条和《社会保险基金先行支付暂行办法》第三条的规定，负有受理上诉人汪建栋提出的申请，并审核决定是否先行支付相应部分医疗费用的法定职责。
被上诉人市社保中心2016年2月17日收到上诉人的申请，在2016年4月作出不予报销函，不符合《社会保险基金先行支付暂行办法》第九条的规定，属于拖延履行法定职责，行政程序违法。一审判决已经对此确认违法，本院亦予以确认。
《中华人民共和国社会保险法》第四十二条规定：“由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。”《社会保险基金先行支付暂行办法》第四条规定：“个人由于第三人的侵权行为××被认定为工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，个人或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请工伤保险基金先行支付，并告知第三人不支付或者无法确定第三人的情况。”根据上述法律和规章的规定，工伤保险基金先行支付工伤医疗费用这一制度设立的目的在于优先保障工伤职工的工伤保险待遇。法律虽然规定了工伤保险基金的追偿权和社会保险经办机构对于骗取社会保险待遇的行政处罚权，但工伤保险待遇仍应当根据现实情况进行发放，轻易决定发放可能导致社会公共利益受损。《工伤保险经办规程》第七十三条规定：“涉及第三人责任的，业务部门审核工伤待遇时，还应审核以下民事伤害赔偿法律文书：（一）属于交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故的，需提供相关的事故责任认定书、事故民事赔偿调解书；（二）属于遭受暴力伤害的，需提供公安机关出具的遭受暴力伤害证明和赔偿证明资料；（三）经人民法院判决或调解的，需提供民事判决书或民事调解书等证明资料；（四）省、自治区、直辖市经办机构规定的其他证件和资料。”该规定细化了工伤职工申请先行支付时要提交的材料，均是判断是否构成先行支付条件所必需的材料，且这些材料也属于工伤职工能够提供的材料，并不需要额外的负担，没有增加法律规定之外的义务。因此，本院认定《工伤保险经办规程》的相关规定并不违反上位法的规定，可以在本案中予以适用。
关于上诉人提出的本案应适用236号行政判决书认定的理由以及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第八条的上诉意见，本院经审查认为，236号行政判决书系针对被上诉人未受理上诉人提出的先行支付申请的情形，而本案系针对被上诉人对上诉人先行支付条件审核的问题，故236号行政判决书认定的理由并不完全适用本案。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第八条第二款规定：“职工因第三人的原因受到伤害，社会保险行政部门已经作出工伤认定，职工或者其近亲属未对第三人提起民事诉讼或者尚未获得民事赔偿，起诉要求社会保险经办机构支付工伤保险待遇的，人民法院应予支持。”该款规定系针对申请人未提起民事诉讼或未获得民事赔偿的情形，在上诉人实际已提起刑事附带民事诉讼，并提出执行申请的情况下，被上诉人要求上诉人提供相应的法律文书并不与之冲突。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第八条第三款规定：“职工因第三人的原因导致工伤，社会保险经办机构以职工或者其近亲属已经对第三人提起民事诉讼为由，拒绝支付工伤保险待遇的，人民法院不予支持，但第三人已经支付的医疗费用除外。”该款规定系针对工伤职工是否提起民事诉讼的问题，而本案需要解决的是上诉人是否实际获得第三人赔偿的问题，故被上诉人要求上诉人提供相关法律文书以核查实际赔付情况，亦不与之冲突。
被上诉人根据《工伤保险经办规程》第七十三条的认定，认定上诉人未能提供必要的法律文书，进而决定不予支付医疗费用，具有相应的事实和法律依据。上诉人作为刑事附带民事诉讼的当事人，其必然持有判决书或执行文书，上诉人本可以直接提交法律文书却未提交，由此造成被上诉人无法进一步审核，故被上诉人对于至今未支付上诉人的医疗费用不承担责任。因被上诉人的行政行为虽构成程序违法，但未对上诉人的合法权益造成侵害，故对于上诉人的赔偿请求不予支持。
综上，上诉人的上诉主张，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汪建栋负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝莉坤
代理审判员 周 磊
代理审判员 李 彭
二〇一七年一月九日
书 记 员 曹 洁