福建省厦门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）厦行终字第134号
上诉人（原审原告）黄永和，男，1956年10月10日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。
上诉人（原审原告）黄文聪，男，1955年9月19日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。
上诉人（原审原告）黄桂霞，女，1954年9月18日，汉族，住福建省厦门市思明区。
上述上诉人共同委托代理人陈书森、吕晓华，福建典格律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市国土资源与房产管理局，住所地福建省厦门市思明区湖滨中路518号。
法定代表人余江河，局长。
委托代理人陈晓林，该局工作人员。
委托代理人伍毓锟，福建天衡联合律师事务所律师。
原审第三人诺林（厦门）房地产开发有限公司（下称诺林公司），住所地福建省厦门市思明区鹭江道8号国际银行大厦24DEF。
法定代表人林华国，董事长。
原审第三人林华国，男，1946年3月12日出生，香港居民。
原审第三人林蔡瑶蠲（曾用名蔡若桦），女，1955年5月15日出生，香港居民。
上述原审第三人共同委托代理人刘江南、陈丽华，福建旭丰律师事务所律师。
上诉人黄永和、黄文聪、黄桂霞因被上诉人厦门市国土资源与房产管理局土地房屋行政登记一案，不服厦门市思明区人民法院（2015）思行初字第38号行政判决、裁定，向本院提起上诉。本案依法组成合议庭，于2016年1月8日公开开庭�理了本案，上诉人黄永和、黄文聪、黄桂霞的共同委托代理人陈书森、吕晓华，被上诉人厦门市国土资源与房产管理局的委托代理人陈晓林、伍毓锟及原审第三人诺林公司、林华国、林蔡瑶蠲的共同委托代理人刘江南、陈丽华均到庭参加诉讼。经各方当事人同意，本案协调时间两个月。本案现已审理终结。
原审判决查明，厦门市思明区曾厝垵名仕御园系诺林公司与厦门市旅游总公司合作开发建设项目，其中包括涉讼的名仕俱乐部72号房屋。诺林公司与厦门市旅游总公司签订协议，约定由诺林公司负责房产销售。
1997年6月20日，林华国、林蔡瑶蠲与厦门市旅游开发总公司、诺林公司签署了编号为0047630商品房购销合同，向其购买涉讼房产。
2000年6月9日，林华国、林蔡瑶蠲向厦�市国土资源与房产管理局提交了《厦门市土地房屋登记申请书》，申请办理涉讼房产的购房初始登记，其中载明要求将诺林公司名下的涉讼房产初始登记至两人名下。此外，林华国、林蔡瑶蠲还提交了《关于合作兴建“名仕御园”商品房的批复》、《厦门市计委关于“名仕御园”商品房项目调整建设规模的批复》、《建设工程规划许可证》、身份证明、《厦门市国有土地使用权有偿出让合同书》、《土地使用证》、竣工证明、总平面图、《商品房购销合同》及购房发票等材料。厦门市国土资源与房产管理局受理后，认定林华国、林蔡瑶蠲申请符合规定，遂向林华国、林蔡瑶蠲颁发了厦地房证字第00123403号土地房屋权证。
2009年1月4日，林蔡瑶蠲因改名，与林华国共同向厦门市国土资源�房产管理局提出申请，要求将权属人名字改为林华国、林蔡瑶蠲，并提交了相关材料。厦门市国土资源与房产管理局受理审查后，认为符合相关规定，向林华国、林蔡瑶蠲颁发了编号为第00656104号土地房屋权证。
原审另查明，编号为963056的名仕御园别墅俱乐部建设工程规划许可证载明，建设单位为厦门市旅游总公司和诺林公司，规划用地性质为居住，建筑功能划分为地下设备、污水处理、保龄场，一层游泳、商场，二层餐厅，三层网球场。
原审认为，厦门市国土资源与房产管理局作为本市房地产登记管理部门，有权依法办理房屋权属登记并颁发权属证书。
从黄永和、黄文聪和黄桂霞的诉讼请求看，诉讼标的为厦门市国土资源与房产管理局针对涉讼房屋作出的初始登记、购�初始登记及变更登记行为。行政诉讼法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。黄永和、黄文聪和黄桂霞所在的物业区域业主大会及业主委员会暂时无法维权的情况下，如果涉讼登记行为侵害业主利益时，应当赋予业主个体起诉资格，以便维护业主合法利益。涉讼房产系厦门市旅游总公司与诺林公司合作建造，并以涉讼房产的业主单位名义行使所有者权益，向林华国、林蔡瑶蠲销售。现黄永和、黄文聪和黄桂霞以涉讼房产应属全体业主所有为由，主张厦门市国土资源与房产管理局针对涉讼房产的一系列登记行为违法，侵害业主利益。其中关于涉诉房产的初始权属登记行为，可能对业主的利益产生影响，赋予其诉权是必要的。但对于后续的购房初始登记以及变更登记行为，与黄永和、黄文聪�黄桂霞之间不存在直接的利害关系。因此，对于涉讼房产初始登记行为的合法性审查是本案丞待解决的重点。
《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第十四条规定，单位申请新建房屋的初始登记，应提交下列文件：（一）初始登记申请书及身份证明；（二）土地使用权属证明（《土地使用证》或本规定第十三条第（二）、（三）、（四）项所列文件）；（三）建设项目批准文件；（四）建设工程规划许可证；（五）建设项目方案批文和竣工后的总平面和分层平面图；（六）竣工验收证明。该法第十六条规定，申请购买新建商品房的初始登记，应提交下列文件：（一）初始登记申请书及身份证明；（二）购房合同；（三）购房发票。厦门市国土资源与房产管理局主要提供了登记申请书、法人营业执照、国有土地使用证、土地出让合同书、土地金缴交证明、合作兴建批复、方案设计批复、规模调整批复、规划许可证、单位工程质量综合评定表、总平面图及其他附图、身份证明、商品房购销合同、购房发票及税费凭证等作为上述登记行为的证据。结合前述规定，厦门市国土资源与房产管理局所提供的证据基本符合单位初始登记及购房初始登记所需要的材料，但缺少初始登记申请材料。对此，厦门市国土资源与房产管理局辩称，当时涉讼房产对外销售后，其业主单位的初始登记以及买受人购房初始登记均一并办理，不单独分开，且归入同一卷宗，为当时通常做法，以提高办理效率及方便办理。原审法院认为，从厦门市国土资源与房产管理局提供的证据看，诺林公司初始登记及后续购房初始登记虽缺少初始登记申请材料，但已基本具备《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第十四条及第十六条规定的必�材料，足见权属明晰，手续齐全，并无明显不当。
黄永和、黄文聪和黄桂霞主张涉讼房产系小区配套公建，应属小区全体业主所有，厦门市国土资源与房产管理局罔顾该事实，仍予以办理涉案初始登记及购房初始登记，构成违法。对此，原审法院认为，房屋权属登记属于依申请进行的行为。在申请人提供法定的申请材料后，厦门市国土资源与房产管理局作为权属登记部门，在确定相关材料符合规定后，应予以办证。在此过程中，厦门市国土资源与房产管理局的主要职责是依法审查申请人的提交材料，并无判定房屋权属实际归属的权力，但有强制性规定除外。涉案初始登记及购房初始登记发生在2000年，当时法律法规并未对小区配套建设之归属有明确的规定。按照当时施行的《厦门市住宅区物业管理条例》第三十一条的规定，开发建设�位应向业主委员会移交已分摊计费到户的用于公共服务的物业管理用房，物业管理用房面积为住宅总建筑面积的千分之二，最低使用面积为30平方米，最多使用面积为200平方米，其所有权归全体业主共同所有。涉案房产面积达到3682.44平方米，从建设工程规划许可证所记载的内容看，其建筑功能为“地下设备，污水处理、保龄场、一层游泳、商场、二层餐厅、三层网球场”，未明确定位为管理用房等；厦建总字（1999）112号《关于“名仕御园”方案设计的批复》中也将俱乐部与管理用房单列并存，诺林公司提供的证据中也说明在涉讼房产之外尚有其他的管理用房。可见，涉讼房产并非当时法定属于全体业主共有的建筑。再者，从黄永和、黄文聪和黄桂霞提供的房屋权属证书以及诺林公司提供的别墅面积测算明细表可�看出，黄永和、黄文聪和黄桂霞各自房屋建筑面积当中，仅含有配电室分摊面积，并无其他分摊。若仅以消防部门的建筑设计防火审核意见书所提及的涉讼房产属于“小区配套工程”以及商品房购销宣传手册中的描述，主张涉讼房产应属于全体业主所有并以此为由认定登记在诺林公司名下违法，缺乏足够事实及法律依据，不予支持。黄永和、黄文聪和黄桂霞作为业主，如果认为诺林公司违反房产销售时的约定，侵害本应属于业主的物权，可以按照相关法律规定另行救济。
黄永和、黄文聪和黄桂霞还提及相关权属登记证书中所记载土地用途及房屋用途为商业，与规划许可不符。一般来说，权属证书上的土地用途栏填写土地的实际用途，房屋用途栏填写房屋的批准用途。从在案证据看，该地块系建设别墅、公寓�商品房项目，涉案房屋的建筑功能区分为“地下设备、污水处理、保龄场，一层游泳、商场，二层餐厅，三层网球场”。可见，厦门市国土资源与房产管理局上述关于土地及房屋用途的记载可能不够准确，但考虑未实际对他人合法权益产生影响，建议厦门市国有资源与房产管理局依法予以补正。
在涉案房产初始登记行为并无发现违法之处，其后的购房初始登记及变更登记不对黄永和、黄文聪和黄桂霞的利益不产生实质影响，无需再行审查。
综上，涉讼房产的初始登记行为证据充分，符合相关规定；其后的购房初始登记及变更登记行为不对黄永和、黄文聪和黄桂霞的利益产生影响，无需审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，最高人民法院关于适用﹤中华人民共�国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁判如下：判决驳回黄永和、黄文聪、黄桂霞要求撤销厦门市国土资源与房产管理局对厦门市思明区曾厝垵名仕御园俱乐部72号房产所作出的初始登记行为的诉讼请求；裁定驳回黄永和、黄文聪、黄桂霞关于要求确认厦门市国土资源与房产管理局颁发厦地房证字第00123403号土地房屋权证的行为违法以及要求撤销厦门市国土资源与房产管理局颁发的第00656104号土地房屋权证的起诉。
宣判后，黄永和、黄文聪、黄桂霞不服，向本院提起上诉，请求撤销原审裁判，判决确认被上诉人对涉讼房产所作出的初始登记行为违法，撤销该登记行为；指令继续审理被上诉人对涉讼房产所作出的购房初始登记及变更登记行为；由被上诉人承担本案诉讼费用。理由：一、原审判决违反合法性审查的基本原则。根据行政诉讼法第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”原审判决认为“被告所提供的证据基本符合单位初始登记及购房初始登记所需要的材料，但缺少初始登记的申请材料”以及“…第三人诺林公司初始登记及后续房屋初始登记虽缺少初始登记申请材料，但已基本具备《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第十四条及第十六条规定的必要材料”，所谓“基本符合”、“基本具备”均违反合法性审查的原则。行政机关的行政行为必须具有相应的法律依据，不存在“基本符合”、“基本具备”的中间地带。二、被上诉人对涉讼房产所作的初始登记不合法。根据《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第十二条规定，办理不动产初始登记为开发商的义务。根据《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第十四条规定，被上诉人的证据中没有开发商的初始登记申请书、竣工验收证据及竣工后的总平面图，被上诉人提交的《单位工程质量综合评定表》仅为竣工验收所需众多文件中的其中一件，不能代表竣工验收证明。因此，涉讼房产初始登记违反1997年颁布施行的《厦门市土地房屋权属登记管理规定》。三、被上诉人将涉讼房产土地及房屋用途登记为“商业”没有法律依据，亦属违法。涉讼房产的《建设用地规划许可证》明确记载俱乐部规划用地性质为“居住”，并且名仕御园《国有土地使用权证》登记的用途为“别墅”，《厦门市国有土地使用权有偿出让合同》的土地性质为“别墅、公寓、商品房”，而被上诉人在颁发给林华国、林蔡瑶蠲的产权证均登记土地房屋用途为“商业服务业”。被上诉人的行政行为显然违反了法律规定，没有法律依据，被上诉人也未就其行政登记中变更土地房屋的用途提供所依据的规范性文件。原审判决认为“被告上述关于土地及房屋用途的记载可能不够准确，但考虑到未实际对他人合法利益产生影响，建议被上诉人依法予以补正”，该认定违反了行政案件合法性审查的基本原则，也违反了全面审查行政行为的原则。另，被上诉人的该“商业服务业”登记实际损害了包括上诉人在内的所有名仕御园业主的合法利益。四、被上诉人颁发的厦地房证字第00123403、00656104号土地房屋权证均违法，应当予以撤销。1.被上诉人办理初始登记行为违法，在此基础上的购买登记及变更登记行为均违法；2.厦地房证字第00123403、00656104号土地房屋权证将土地房屋用途登记为“商业服务业”亦属违法；3.原审裁定认为涉讼房产的购买初始登记以及变更登记的行政行为对上诉人不产生实质影响而无需审查，同样违反了人民法院全面审查行政行为的原则。
被上诉人厦门市国土资源与房产管理局答辩称，一、本案上诉人与涉讼房产的初始登记及后续的转移登记没有关联性。上诉人认为涉讼房产系案涉小区的配套公建设施，依据是消防部门出具的《建筑设计防火审核意见书》中对涉讼房产属小区配套工程的认定。案涉小区建成年份久远，当时《物权法》尚未颁布实施，不适用小区配套公建�小区全体业主共有的这一规定。案涉小区内已有明确的物业管理用房，涉讼房产也不属于物业管理用房。本案应从民法公平原则出发，以涉讼房产面积是否计入小区公摊作为判断依据，本案中上诉人并未提交证据证明涉讼房产计入小区公摊，上诉人没有就涉讼房产支付任何对价，相应地不能对涉讼房产主张任何权利。无论涉讼房产登记与否，都与本案上诉人没有任何法律关系；且涉讼房产已出售给林华国、林蔡瑶蠲，上诉人不具备对涉讼房产权属登记行为提起行政诉讼的主体资格。二、根据当时施行的《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第十四条、第十六条规定，被上诉人没有对房屋进行统一的初始登记，而是要等到房屋出售后才进行初始登记，初始登记的主体是购房人，因此没有单位初始登记申请书，只有购房初始登记申请书，当时的表格是合二为一的，但�二者审查的材料是一致的，购房者申请购房初始登记时还需要提供初始登记的材料。三、被上诉人于原审中已补充提交了涉诉房产的总平面图。四、关于上诉人提及的房屋用途问题。当时施行的法律法规没有规定在住宅用地上不能存在商业用途的房屋，即便是现行法律法规也没有对此进行规定。本案中，被上诉人根据涉讼房产的《建设工程规划许可证》的记载及《房产测量规范》（CH5001-91）附录C3中“3商业服务业”的规定，将涉讼房产用途登记为“商业服务业”，并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁判。
原审第三人诺林公司、林华国、林蔡瑶蠲述称，一、原审法院对案件的合法性审查符合法律规定。被上诉人提供的证据符合单位初始登记及购房初始登记所需的材料�诺林公司的初始登记及后续的购房初始登记具备《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第十四条、第十六条规定的必要材料。被上诉人当时为方便登记、提高效率，对购房初始登记均采用“小拖大”的方式，并未违反国家法律法规的规定，是合法的。二、被上诉人提供的证据符合《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第十四条之规定，涉讼房产的初始登记合法。1.如上所述，被上诉人的证据中没有开发商的初始登记申请书系因厦门当时购房初始登记均采取“小拖大”的方式，是合法的。2.被上诉人提供的证据《厦门市权属调查送审图》、《厦门市宗地地籍图》即为名仕御园俱乐部竣工后的总平面图。3.诺林公司提交的《单位工程质量综合评定表》已明确载明，名仕御园俱乐部的开工日期为1996年12月17日，竣工日期为1998年5月10日。且经厦门市建设工程质量安全监督站盖章确认，涉讼房产质量合格。该份评定表已载明名仕御园俱乐部工程已竣工且质量合格，能够证明涉讼房产已竣工验收，能够代表竣工验收证明。故被上诉人提供的购房登记材料已具备《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第十四条规定的必要材料，足见权属清晰，手续齐全，并无明显不当。三、被上诉人将名仕御园俱乐部土地及房屋用途登记为“商业”是合法的。根据涉讼房产的建设工程规划许可证记载，涉讼房产地下一层为地下污水处理及保龄球场，一层为游泳池，二层为餐厅，三层为网球场。很明显，涉讼房产并不具备居住功能，实际建筑功能为商业服务业。涉讼房产建成后，林华国、林蔡瑶蠲将其交由厦门名仕俱乐部有限公司经营中餐、西餐、咖啡厅、网球场、保龄球场、室内温水游泳池等。后因业务发展需要，林华国、林蔡瑶蠲将涉讼房产转由厦门市鹭发美食大庄园相继经营管理。故涉讼房产建成至今，始终用于商业经营。故被上诉人将涉讼房产土地及房屋用途登记为商业系正确且合法的。退而言之，即便涉讼房产土地房屋用途为“别墅、公寓、商品房”，根据行政诉讼法第七十四条第（二）项规定，被上诉人将涉讼房产土地房屋用途登记为商业，对上诉人的权利并无任何实际影响，故上诉人要求撤销厦地房证字第00656104号土地房屋权证没有事实和法律依据。综上，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁判。
二审中，各方当事人向原审法院提交的证据材料均移送本院。上诉人向本院补充提交厦规信1567号《厦门市规划委员会关于名仕御园业主委员会信访事项处理答复意见书》，用以证明涉讼房产系名仕御园别墅区项目的配套项目，功能是限定的，至今没有规划变更。被上诉人将涉讼房产登记为商业用途，对小区业主权益产生重大影响，林华国、林蔡瑶蠲已将涉讼房产出租给他人开设医院，侵犯了小区业主的合法权益。被上诉人对该证据的真实性无异议，主张规划部门虽然在信访答复意见中将涉讼房产性质定性为配套项目，但是在963056号《建设工程规划许可证》内没有体现涉讼房产属于小区配套项目。原审第三人对该信访答复真实性无异议，对关联性有异议，认为本案争议焦点是被上诉人对涉讼房产作出的初始登记、购房初始登记及变更登记是否合法，而非涉讼房产作为医疗门诊部是否需经规划审批；规划部门将涉讼房产认定为小区配套项目没有任何依据，被上诉人将涉讼房屋用途登记为商业并不会对小区业主权益产生影响。本院认证认为，各方当事人对该答复意见的真实性无异议，本院予以确认。此外，本院向厦门市规划委员会发出《调查函》，厦门市规划委员会向本院作出厦规函（2016）53号《关于名仕御园俱乐部建筑功能的函》，本院将该函送达各方当事人并予以质证。
二审审理查明，1.被上诉人未对涉讼房产办理过初始登记，直接根据林华国、蔡若桦的共同申请办理了购房初始登记，于2000年7月26日向林华国、蔡若桦颁发了厦地房证字第00123403号土地房屋权证；后因蔡若桦改名为林蔡瑶蠲，进行了变更登记，向林华国、林蔡瑶蠲颁发了厦地房证字第00656104号土地房屋权证。2.2015年1月23日，黄永和、黄文聪、黄桂霞向法院起诉，请求判决确认被上诉人对涉讼房产的初始登记行政行为以及颁发厦地房证字第00123403号土地房屋权证、厦地房证字第00656104号土地�屋权证的行政行为均违法，并判令撤销厦地房证字第00656104号土地房屋权证。3.二审中，本院就963056号《建设工程规划许可证》载明涉讼房产的规划用地性质与建筑功能划分是否存在矛盾等问题向厦门市规划委员会发函调查。厦门市规划委员会作出厦规函（2016）53号《关于名仕御园别墅俱乐部建筑功能的函》，载明“经核查，名仕御园俱乐部系名仕御园别墅区的配套项目，于1996年7月取得《建设工程规划许可证》，与别墅区同一个用地红线，许可证上规划用地性质为居住，其建筑功能划分为'地下设备、污水处理、保龄场，一层用游泳池、商场，二层餐厅、三层网球场'，至目前为止查无规划许可变更手续。……一、《建设工程规划许可证》规划用地性质为居住，是按整体项目（建设用地面积32805平方�）来划定，该俱乐部是名仕御园别墅区的配套项目，其建筑功能划分是为项目业主提供配套服务。”
本院认为，从上诉人于原审的诉讼请求看，本案诉讼标的为被上诉人针对名仕御园俱乐部72号房屋作出的初始登记、购房初始登记及变更登记行为。在案证据表明，上诉人黄永和等三人系诺林公司与厦门市旅游总公司合作开发建设的名仕御园小区业主，购买房屋所属土地与涉讼房产位于同一个规划小区的用地红线范围内，涉讼房产系名仕御园小区的配套项目。被上诉人未对涉讼房产进行过初始登记，而是在林华国、蔡若桦向开发商购买涉讼房产后，直接根据购房人的申请进行购房初始登记，向林国华、蔡若桦颁发了厦地房证字第00123403号土地房屋权证；后因蔡若桦更名为林蔡瑶蠲，进行了变更登记，向林华国、林蔡瑶蠲颁�了厦地房证字第00656104号土地房屋权证。因此，原审判决认定被上诉人作出的涉讼房产初始登记行为证据充分、符合相关规定，缺乏事实依据，本案应直接针对购房初始登记及变更登记行为进行审查。原审裁判认定事实不清，审查方向发生错误，本院予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销厦门市思明区人民法院作出的（2015）思行初字第38号行政判决；
二、撤销厦门市思明区人民法院作出的（2015）思行初字第38号行政裁定；
三、本案发回厦门市思明区人民法院重审。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 纪荣典
代理审判员 宋希凡
二〇一六年五月五日
代书 记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
……