湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘11行终51号
上诉人（原审原告）何萍姣，道县国土资源局退休职工。
委托代理人李云，永州工贸学校老师，系上诉人何萍姣之女（特别授权）。
委托代理人张天全，湖南省道县舂陵法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）道县人民政府。
法定代表人刘勇会，该县县长。
委托代理人周定算，道县人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）道县国土资源局。
法定代表人蒋建俊，该局局长。
委托代理人喻成剑，该局工作人员（特别授权）。
原审第三人道县供销合作联社资产经营有限责任公司。
法定代表人李�军，该公司董事长。
委托代理人董建伶，该公司职工。
原审第三人陈进富，道县人民检察院工作人员。
委托代理人周文志，湖南省道县蓝天法律服务所法律工作者。
上诉人何萍姣因诉被上诉人道县人民政府（以下简称道县政府）、道县国土资源局（以下简称道县国土局）土地行政登记一案，不服道县人民法院于二○一五年十二月七日作出的（2015）道法行初字第27号行政判决，于2015年12月30日向道县人民法院提交上诉状，本院于2016年3月1日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员陈姬担任审判长，与审判员周文静、王焕江组成合议庭，代理书记员陈恒首担任法庭记录，于2016年4月1日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人何萍姣因病未到庭，被上诉人道县政府、道县国土局以及原审第三人道县供销合作联社资产经营有限责任公司（以下简称道县供销公司）的法定代表人因事未到庭。上诉人何萍姣的委托代理人李云、张天全，被上诉人道县政府的委托代理人周定算，被上诉人道县国土局的委托代理人喻成剑，原审第三人道县供销公司的委托代理人董建伶，原审第三人陈进富及其委托代理人周文志，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：原告何萍姣系肖双祥之妻（肖双祥系原道县供销合作联社主任）。1999年5月，原道县供销合作联社的下属单位原湖南道县农业生产资料公司（以下简称原生资公司）根据《中共道县县委、道县人民政府关于清理整顿“两会一部”有关资产变卖拍卖及税费征收等问题的暂行规定》，将原生资公�喜鹊塘仓库职工宿舍土地分若干宗编号转让。原生资公司只需向被告道县国土局缴纳40元工本费并提交转让合同，由被告道县国土局填写好《国有土地使用证》由原生资公司统一领回发放。1999年6月19日，原生资公司当时的财务股长唐来红代肖双祥与原生资公司签订《转让生资公司喜鹊塘土地合同》，约定转让原生资公司喜鹊塘仓库职工宿舍第3栋第5号，宿舍占地面积170平方米，转让价值5000元，原生资公司负责办理土地使用过户，本协议自签订之日起肖双祥交足款后生效。1999年6月24日，被告道县国土局依据原生资公司提供的肖双祥购地合同，为肖双祥填写了道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》。1999年6月25日，该证由原生资公司领取。因肖双祥未交付购地款，该证一直由原生资公司持有。2000年1月17日，肖双祥去世。2000年1月27日，第三人陈进富向原生资公�交付该宗土地款5000元。2000年1月28日，原生资公司向被告道县国土局出具证明“兹有县生资公司喜鹊塘仓库住宿土地使用证，原肖双祥改变为陈进富同志，奉请给予办理”。同时将给肖双祥填写的《国有土地使用证》退回交给被告道县国土局。原生资公司当时的经办人会计吴昌友将原生资公司与肖双祥签订的《转让生资公司喜鹊塘土地合同》中肖双祥名字改为陈进富的名字。被告道县国土局当时经办的工作人员在道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》上注明“2000.1.28转让给陈进富同志使用，收回存档”。2000年1月28日，原生资公司与第三人陈进富填写（2000）年（154）号《国有土地使用权转让申请书》，并签订《国有土地使用权转让合同书》，该合同记载的四至界限为：东至彭才清，西至敖永兰，南至院内通�，北至院内通道，使用面积为170平方米。同日，第三人陈进富填写好编号0104869《土地登记申请书》，并经四邻认可签名盖章。2000年1月28日，被告道县政府为第三人陈进富颁发了道国用（2000）字第0104869号《国有土地使用证》。该证记事栏内容注明“2000.1.28，肖双祥转给陈进富使用”。被告道县国土局当时经办工作人员周程证明该内容属笔误，应为“原生资公司转让给陈进富使用”。2008年4月12日，原道县供销合作联社组建的道县供销公司负责处理已破产的原生资公司遗留问题。2011年8月17日原道县规划建设局为第三人陈进富颁发了该宗土地的建规[地]字第201120817001号《建设用地规划许可证》。2013年底，原告何萍姣从他人口中得知肖双祥办有一本《国有土地使用证》后，多次向被告道县政府、道县国土局及第三人道县供销公司请求处理未果，诉至法院。
认定上述事实的证据有：1、何萍姣与肖双祥的《结婚证》；2、《中共道县县委、道县人民政府关于清理整顿“两会一部”有关资产变卖拍卖及税费征收等问题的暂行规定》；3、肖双祥与原生资公司签订的《转让生资公司喜鹊塘土地合同》；4、道国用（1999）0104869号《国有土地使用证》；5、发证统计表；6、原生资公司的证明；7、原生资公司与陈进富的《国有土地使用权转让申请书》、《土地登记申请书》、《国有土地使用权转让合同书》、国有土地使用权四邻证明表；8、何江生的调查询问笔录、吴昌友的证明、周程的询问笔录及证明；9、陈进富的《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》；10、陈进富的交款发票；11、孟任志的证明。
原判认为：原生资公司与肖双祥签订《转让生资公司喜鹊塘土地合同》并依合同代办理土地使用过户。被告道县国土局只凭原生资公司提供的合同，没有严格按照《土地登记规则》的法定程序为肖双祥填写了《国有土地使用证》交给原生资公司领回。原生资公司作为土地转让和负责办理手续方在肖双祥没有交纳购地款违约情况下，将《国有土地使用证》退回给被告道县国土局。被告道县国土局虽然为肖双祥填写了《国有土地使用证》，但自始至终没有颁发给肖双祥，被告道县政府、道县国土局的颁证行政行为没有完成，行政行为没有完成不存在行政行为的相对人。第三人陈进富的《国有土地使用证》记事栏内容中虽注明由肖双祥转让给陈进富，但从第三人陈进富的土地登记文件资料证明，第三人陈进富的土地权属来源从原生资公司取得。被告道县政府给第三人陈进富颁证程序合法。原告请求法院确认二被告收回道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》违法，撤销二被告为第三人陈进富颁发的道国用（2000）字第0104869号《国有土地使用证》的诉讼请求，均不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告何萍姣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何萍姣负担。
宣判后，原审原告何萍姣不服，上诉至本院，其主要上诉理由是：1、道县供销公司以肖双祥未交购地款，将已登记给肖双祥的土地重复转让给他人错误。根据一审认定的事实，如果原生资公司仅因肖双祥生前没有交付5000元购地款才把已经办理国有土地使用证的土地转让给陈进富，那么原生资公司在肖双祥死后完全可以告�上诉人帮肖双祥交款，而不能瞒着上诉人将土地转让给他人。2、道县政府已经将登记在肖双祥名下的国有土地使用证发给肖双祥本人。肖双祥等人的国有土地使用证是由原生资公司统一到道县国土局办理的，是以土地转让当事人的委托代理人身份在道县国土局办理国有土地使用权转让登记的。原生资公司系土地登记行为的行政相对人，道县国土局将登记在肖双祥名下的国有土地使用证不管是发给原生资公司还是肖双祥，都应视为送达，土地登记行为发生了法律效力。3、陈进富没有与土地转让方原生资公司签订土地使用权转让合同。原生资公司擅自将与肖双祥签订的《转让生资公司喜鹊塘土地合同》中肖双祥的名字涂改为陈进富，系单方面变更合同主体，侵害了肖双祥的权利，道县国土局为第三人陈进富颁发道国用（2000）字第0104869号《国有土地使用证》程序违法�应予撤销。
被上诉人道县政府答辩称：1、道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》是未依法登记和未生效的土地使用证。道县政府只是从原生资公司收回未经依法登记和未生效的土地使用权证。因肖双祥去世且一直未给付购地款，原生资公司没有将道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》送达给肖双祥，也就没有发生法律效力。2、2000年1月28日原生资公司将该宗土地另行转让给陈进富并签订了《国有土地使用权转让合同书》，原生资公司将道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》直接交到道县国土局作废存档。道县政府不存在收回道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》的行政行为。3、原生资公司与陈进富签订《国有土地使用权转让合同书》后，原生资公司向道县国土局出具证明：兹有生资公司喜鹊塘仓库�宿土地使用证，原肖双祥改变为陈进富。同时，原生资公司将道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》退回道县国土局，并换发了道国用（2000）字第0104869号《国有土地使用证》土地使用者为陈进富。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人道县国土局答辩称：1、肖双祥未向原生资公司交付涉案购地款，根据合同约定，原生资公司有权将涉案土地转让给陈进富。2、道县国土局对肖双祥的颁证行政行为并未完成。肖双祥未实际购买涉案土地，自始至终未取得涉案土地使用权，也未领取到涉案土地的土地使用权证。原生资公司上缴道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》给道县国土局，未实际影响上诉人的权利，亦未对上诉人的权益造成损害。3、道县国土局为陈进富办理的道国用（2000）字第0104869号《国有土地使用证》的土地登记发证行为程序合法，应予维持。道县国土局根据《土地登记规则》第六条、第十条规定，依据原生资公司提交的陈进富合法的土地权属来源证明等申请资料，依法为陈进富登记发证的行为合法。
原审第三人道县供销公司答辩称：1、原生资公司与肖双祥签订的转让合同并未生效，原生资公司另行转让给陈进富合情、合理、合法。2、一审法院判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人陈进富同意被上诉人道县政府、道县国土局的答辩意见。
当事人在二审均未提交新的证据，当事人在一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。
本院认为：本案审查的焦点是被上诉人道县政府、道县国土局对肖双祥的道国用（1999）字第0104869《国有土地使用证》颁证行为是否完成以及给陈进富颁发的道国用（2000）字第0104869《国有土地使用证》是否合法。现具体分析如下：
一、被上诉人道县政府、道县国土局对肖双祥的道国用（1999）字第0104869《国有土地使用证》的颁证的行政行为并未完成，未发生法律效力。经查，道国用（1999）字第0104869《国有土地使用证》自始至终没有颁发给肖双祥，二被上诉人道县政府、道县国土局的颁证行政行为没有完成，亦不存在行政行为的相对人，故对肖双祥的合法权益并未产生实际影响，原审判决认定正确。再者，原生资公司统一�取的国有土地使用证中虽有道国用（1999）字第0104869《国有土地使用证》，但原生资公司作为涉案国有土地使用权的转让单位，其在肖双祥未交购地款并已故的情况下，并未申请将涉案国有土地使用权转让登记给肖双祥，而是将道国用（1999）字第0104869《国有土地使用证》上缴道县国土局，这一行为，并不能视为二被上诉人的颁证行为完成。上诉人提出“道县政府已经将登记在肖双祥名下的国有土地使用证发给肖双祥本人”的上诉理由，与客观事实不符，不能成立，要求确认二被上诉人收回道国用（1999）字第0104869《国有土地使用证》违法的诉请，本院不予支持。
二、被上诉人道县政府、道县国土局给陈进富颁发道国用（2000）字第0104869《国有土地使用证》合法。道县国土局根据《土地登记规则》第六条、第十条规定并依据转让单位原生资公司与受让人陈进富的《国有土地使用权转让申请书》、《土地登记申请书》、《国有土地使用权转让合同书》、国有土地使用权四邻证明表等证据依法为陈进富办理的道国用（2000）字第0104869《国有土地使用证》合法。上诉人提出“原生资公司擅自将与肖双祥签订的《转让生资公司喜鹊塘土地合同》中肖双祥的名字涂改为陈进富，单方面变更合同主体，侵害了肖双祥的权利；第三人道县供销公司以肖双祥未交购地款，将已登记给肖双祥的土地重复转让给他人错误；二被上诉人为陈进富颁发国有土地使用证违法，应予撤销”的理由，均不能成立。经查，将肖双祥的名字涂改为陈进富的《转让生资公司喜鹊塘土地合同》并不是本案中二被上诉人为陈进富颁发道国用（2000）字第0104869《国有土地使用证》的权属证据，事实上原生资公司与陈进富于2000年1月28日的正式签订了《国有土地使用权转让合同书》。另因道国用（1999）字第0104869《国有土地使用证》颁证行为并未完成，肖双祥未依法取得涉案国有土地使用权，原生资公司将涉案国有土地使用权转让给陈进富不存在重复转让，二被上诉人颁发道国用（2000）字第0104869《国有土地使用证》亦不存在损害肖双祥的合法权益的情形。故上诉人请求撤销二被上诉人颁发给陈进富的道国用（2000）字第0104869《国有土地使用证》的诉请，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决驳回何萍姣的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人何萍姣承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 周文静
审 判 员 王焕江
二〇一六年四月一日
代理书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原�决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。