湖北省石首市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂石首行初字第00012号
原告刘颜智，男，汉族，1954年3月12日出生。
委托代理人熊冠众，石首市诚信法律服务所法律服务工作者。
被告石首市人民政府，地址石首市南岳山大道68号。
法定代表人石必成，系该市代市长。
委托代理人徐祥，湖北忠直律师事务所律师。
被告石首市国土资源局，地址石首市建宁大道。
法定代表人罗霄，系该局局长。
委托代理人王文青，湖北楚望律师事务所律师。
委托代理人李耀武，系该局土地收购储备中心副主任。
第三人石首市闽发投资有限公司，地址石首市绣林办事处建宁大道红星商贸城。
法定代表人张俊，系该公司总经理。
委托代理人潘坤明，男，系该公司副总经理。
委托代理人叶军，男，系该公司员工。
原告刘颜智诉被告石首市人民政府、石首市国土资源局土地行政登记一案，荆州市中级人民法院受理后，于2015年7月28日作出（2015）鄂荆中行初字第00025号行政裁定书，裁定将本案移送至本院审理。本院立案受理后，于2015年9月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因石首市闽发投资有限公司与被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并送达了相关的法律文书。本院依法组成合议庭，于2015年12月4日公开开庭审理了本案。原告刘颜智及委托代理人熊冠众，被告石首市人民政府委托代理人徐祥，被告石首市国土资源局负责人付为军、委托代理人李耀武、王文青，第三人委托代理人潘坤明、叶军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告石首市人民政府于2009年7月28日为第三人石首市闽发投资有限公司核发了石土国用（2009）第XXXXXXXXX号国有土地使用权证。2010年1月7日为第三人核发了石土国用（2010）第XXXXXXXXX—X号国有土地使用权证，该土地证系石土国用（2009）第XXXXXXXXX号土地权证的分证。
原告诉称，2005年原告与红星商贸城业主葛阳艺（又名葛扬艺）协商，将其位于石首市原红星商贸城107.85平方米的土地使用权转让给原告。后经石首市规划局许可办理用地规划许可证，建设一栋两底两楼的商住两用房屋，并且原告一直居住至今。2009年、2010年，被告石首市国土资源局在对原红星商贸城整体收购及资产处置过程中，将原告土地转让给第三人石首市闽发投资有限公司，并报经被告石首市人民政府登记造册，为第三人核发了石土国用（2009）第XXXXXXXXX号、石土国用（2010）第XXXXXXXXX—X号土地权利证书。原告曾多次找两被告申诉且向石首市国土资源局要求办理土地使用权证。2010年6月29日石首市国土资源局向原告出具了宗地图。2010年7月2日石首市国土资源局向市房产局、市规划局出具了《关于“红星商贸城”内零星地块办证的函》。但是时至今日，被告石首市国土资源局一直拒不撤销对第三人的颁证，也不为原告办理土地使用权证。原告认为，被告石首市国土资源局在原红星商贸城的整体收购和处置过程中，未经调查，将原告使用的土地转让给第三人并报石首市人民政府为其登记造册、核发土地权利证书的行为违法，且对原告造成经济损失。综上，请求法院依法判令撤销颁发给第三人的石土国用（2009）第XXXXXXXXX号、石土国用（2010）第XXXXXXXXX—X号国有土地使用权证；被告石首市国土资源局赔偿原告因迟延办证导致的经济损失4.8万元；本案诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，向本院提供如下主要证据：
1、原告身份证，证明原告主体适格；
2、刘颜智与原红星商贸城业主葛阳艺的建房协议，证明该房由葛阳艺承建；
3、土地使用权转让协议，证明原红星商贸城业主葛阳艺将诉争土地转让给了原告；
4、财产交付使用验收说明，证明红星商贸城业主葛阳艺为原告承建的房屋已竣工验收；
5、宗地图，证明争讼土地已由被告石首市国土资源局为原告制作宗地图；
6、建设用地规划许可证，证明原告依法拥有争讼土地的建设使用权；
7、被告石首市国土资源局致市规划局、市房产局的办证函，证明争诉土地由原告自行按程序可以办理有关手续；
8、二被告向第三人颁发的石土国用（2009）第XXXXXXXXX号、石土国用（2010）第XXXXXXXXX—X号土地使用权证，证明二被告的违法事实；
9、行政复议决定书，证明被告行为违法且被告应当重新作出新的行政行为；
10、徐炎兵的证言、袁再恒的证言，证明房屋租赁金为每年12000元，原告实际损失为每年12000元；
11、关于刘颜智要求办理用地审批及登记手续的协商意见，证明原告就诉争土地的问题与石首市国土资源局达成协商意见；
12、刘颜智地基转让费的收条，证明2003年诉争土地已经由葛阳艺转让给刘颜智。
被告石首市人民政府辩称：原告刘颜智已经申请了行政复议并且得到支持，现又以同一诉求起诉，不属于人民法院的受案范围；原红星商贸城的整体收购及处置行为是在石首市国有资产监督管理委员会的鉴证下进行的，石首市人民政府并不存在失察责任，且原告诉求与被告石首市人民政府无关，因此石首市人民政府不是本案适格被告。
被告石首市人民政府向本院提供了以下证据：
1、组织机构代码，证明被告石首市人民政府的主体资格。
2、行政复议决定书，证明被告石首市人民政府作出了行政复议决定。
被告石首市国土资源局辩称：原告刘颜智已经申请行政复议并得到支持，现又以同一诉求起诉，不属于人民法院受案范围；被告石首市国土资源局在对原红星商贸城的资产处置过程中，与原告不存在土地使用权争议。被告为第三人石首市闽发投资有限公司登记发证是依法履行资产转让合同的义务，登记程序合法；第三人取得土地证后，一直对该地块行使占有、使用、收益的权利，且争议土地办理了抵押登记，抵押期限是2012年12月6日至2015年12月3日，抵押存续期间，被告依法不能撤销第三人的土地证；尽管被告不存在过错，但是作为国家机关为了消除纠纷隐患，对原告问题十分重视，经第三人同意，曾向原告出具了宗地图，向市规划局、房产局出具了办证函。但是由于诉争土地使用权属于第三人所有，被告石首市国土资源局出具宗地图及办证函的行为本身不合法。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告石首市国土资源局提供了作出以上行政行为的证据和依据：
1、被告石首市国土资源局的组织机构代码，证明被告主体资格；
2、《石首市红星商贸城转让合同》，证明土地已于2009年1月15日转让给了第三人；
3、第三人土地登记的档案资料，证明被告为第三人办理土地登记程序合法；
4、第三人土地抵押资料，证明第三人土地已经办理了抵押；
5、《土地登记办法》，为第三人办理土地登记行为的法律依据；
第三人石首市闽发投资有限公司述称，2009年1月15日第三人与被告石首市国土资源局在石首市国有资产监督管理委员会鉴证下签订《石首市红星商贸城转让合同》，并依法取得原红星商贸城土地权证，该土地使用权依法应受法律保护。
第三人石首市闽发投资有限公司提供了以下证据：
1、第三人营业执照，证明第三人主体资格；
2、第三人委托代理人的身份证复印件，证明第三人委托代理人适格；
3、投资收购石首红星商贸城合作意向书，证明第三人受让合法；
4、石首市红星商贸城转让合同，证明第三人受让合法；
5、关于《石首市红星商贸城转让合同》审查法律意见书，证明第三人受让合法；
6、土地使用权证和房产证，证明第三人依法拥有；
7、关于《土地更正登记通知书》的回复函，证明第三人不接受石首市人民政府行政复议；
经庭审质证，原告对被告石首市国土资源局提交的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但是被告对其证明目的没有明确，认为不能证明土地登记行为是否合法；对证据3的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为被告在办理登记前缺乏调查；对证据4的证明目的有异议，认为不能证明土地登记行为是否合法。被告石首市人民政府、第三人石首市闽发投资有限公司对被告石首市国土资源局提交的证据均无异议。
原告对被告石首市人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2的证明目的有异议，认为行政复议决定并不是最终裁决结果，且被告石首市人民政府没有职权进行行政复议。被告石首市国土资源局对被告石首市人民政府提交的证据无异议。第三人对被告石首市人民政府提交的证据1无异议，但是对证据2内容有异议，认为复议决定中认定的事实及处理结果不正确。
被告石首市国土资源局对原告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1无异议；对证据2的真实性、证明目的有异议，认为葛阳艺没有出庭，且该建房协议签订的时间与证据3中土地使用权转让协议签订的时间2010年6月6日不相符；对证据3的真实性无异议，但是对证明目的有异议，认为该协议签订时间是在为第三人办证以后；对证据4真实性有异议，认为该财产交付使用验收说明的时间与证据3中土地使用权转让协议签订的时间2010年6月6日不相符；对证据5、6、7的证明目的有异议，认为市规划局出具的建设规划许可证及被告石首市国土资源局出具宗地图、办证函的行为本身不合法，因为当时诉争土地使用权为第三人合法所有；对证据8真实性无异议，对其证明目的有异议，认为该证据恰好证明了第三人为合法的土地使用权人；对证据9的真实性无异议，证明目的有异议，认为行政复议决定书已无法定效力；对证据10有异议，认为诉争土地为第三人合法所有，原告不存在租金损失的问题，且证人并没有出庭；对证据11真实性无异议，但是对其证明目的有异议，认为石首市国土资源局无权就争议土地权利与原告协商；对证据12的真实性有异议，认为2010年原告才与葛阳艺签订转让协议，2003年关于土地转让的收条不真实。被告石首市人民政府对原告提交的证据2、3的证明目的有异议，认为不能达到要求被告为其办理107.85平方米土地使用权证的证明目的，因为该证据上显示土地面积只有88.8平方米；对证据9的证明目的有异议，认为石首市人民政府作出的行政复议决定并非无效；对证据10有异议，认为房屋用途不确定，原告因此并不存在租金损失，且证人没有出庭；对其他证据的质证意见与被告石首市国土资源局相同。第三人对原告提交的证据3有异议，认为土地转让协议没有经过土地主管部门办理权利凭证的应该无效；对证据6有异议，认为规划局出具的建设规划许可证应该无效；对证据7有异议，认为国土局向市规划局、市房产局出具办证函不符合法定程序；对证据9有异议，认为行政复议决定书认定事实不符；对证据10有异议，认为土地权证属于第三人时租金收益应属于第三人。
原告对第三人石首市闽发投资有限公司提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2没有异议；对证据3的意向条款有异议，认为第三人不是合法受让；对证据4有异议，认为该转让合同不符合法律规定，侵犯了原告的财产权利；对证据5有异议，认为转让合同不合法；对证据6的真实性无异议，但是证书内包含了原告的土地和房屋；对证据7有异议，认为第三人对转让的部分土地没有合法权利。被告石首市人民政府对证据1、2、3的真实性无异议，但是对证据3的证明目的有异议，认为协议是第三人与国土资源局签订的，不能就此认定为被告的行政行为；对证据4证明目的有异议，认为不能认定为被告的行政行为；对证据5的真实性无异议，证明目的有异议，认为如果诉争土地属于原告，那么转让合同无效；对证据7的真实性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明行政复议程序违法；被告石首市国土资源局对第三人提交的全部证据均无异议。
综合分析原被告及第三人的所有证据，充分考虑当事人的质证意见，本院认证如下：被告石首市国土资源局提交的证据4与本案无关联，本院不予采信。原告提交的证据2系原告与被告石首市国土资源局在诉讼前交涉中提供的证据，石首市国土资源局没有提供相反证据否认，因此本院予以采信；证据3被告石首市国土资源局对其真实性无异议，本院对其予以采信。证据12系原告在庭审开始前首次提交的，因葛阳艺没有出庭，且没有其他证据辅证，其真伪不辨，本院不予采信。原告刘颜智、被告石首市人民政府、被告石首市国土资源局及第三人石首市闽发投资有限公司提交的其他证据均符合证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信。
经审理查明，2006年石首红星商贸城法定代表人葛阳艺按照与原告刘颜智的建房协议将位于石首市建宁大道中段原红星商贸城圆盘中心一两底两楼的房屋交付给原告使用。2007年2月14日石首市国土资源局与石首红星商贸城签订了《收回土地使用权补偿协议书》，将原红星商贸城土地使用权及其地上建筑物纳入石首市国土资源局土地储备库，其中包括原告占有使用的土地及房屋。2009年1月15日被告石首市国土资源局与第三人石首市闽发投资有限公司签订《红星商贸城转让合同》，将原红星商贸城整体转让给第三人石首市闽发投资有限公司。2009年7月28日被告石首市人民政府向第三人核发了石土国用（2009）第XXXXXXXXX号国有土地使用权证。第三人为方便抵押贷款于2010年1月7日申请被告石首市人民政府核发了石土国用（2010）第XXXXXXXXX—X号国有土地使用权分证。2010年6月6日刘颜智与葛阳艺签订《土地使用权转让协议》，协议中约定将红星商贸城88.8平方米土地转让给刘颜智。2010年6月29日被告石首市国土资源局为原告出具了其占有使用土地的宗地图。2010年7月2日被告石首市国土资源局向市规划局、房产局出具了盖有被告石首市国土资源局及第三人印章的《关于红星商贸城内零星地块办证函》，要求规划及房产登记部门为原告办理已从整体收购地块中剥离出来的107.5平方米宗地的个人建房规划审批和房产登记手续。2010年9月14日市规划局为原告办理了《建房规划许可证》。2013年7月18日原告向被告石首市人民政府申请了行政复议，要求依法确认石首市国土资源局将位于原红星商贸城（现湘鄂机动车产业城）内107.85平方米土地使用权颁证给第三人的行为违法，依法撤销该土地使用权证，并确认上述土地使用权为原告所有。行政复议期间被告石首市国土资源局与刘颜智签订《关于刘颜智要求办理用地审批及登记手续的协商意见》，约定石首市国土资源局将于2013年8月31日前负责完成原红星商贸城内刘颜智自建住房地块的相关遗留问题，期满未达成一致意见。2013年11月19日被告石首市人民政府作出行政复议决定，确认石首市国土资源局为第三人办理石土国用（2009）第XXXXXXXXX号及石土国用（2010）第XXXXXXXXX—X号国有土地使用权证的行为违法，责令其收到决定书之日起60日内重新作出行政行为。2014年4月1日被告石首市国土资源局依据该行政复议决定向第三人送达了《土地更正登记通知书》，欲注销为第三人所颁发的国有土地使用权证，第三人于2014年4月8日复函被告石首市国土资源局表示反对。
本院认为，根据2008年2月1日国土资源部颁布实施的《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”为申请人核发土地权利证书是县级以上人民政府的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关复议机关提出。”本案中，石土国用（2009）第XXXXXXXXX号及石土国用（2010）第XXXXXXXXX——X号国有土地使用权证系被告石首市人民政府依法作出的行政行为，申请人对该行政行为不服的，应当向石首市人民政府的上一级人民政府即荆州市人民政府申请行政复议。但是被告石首市人民政府收到行政复议申请后，没有告知申请人应向相关行政复议机关提出，而是作出了行政复议决定，该行政复议决定无效。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”被告石首市人民政府是石土国用（2009）第XXXXXXXXX号及石土国用（2010）第XXXXXXXXX—X号国有土地使用权证的核发机关，原告对该颁发土地权利证书行为不服，石首市人民政府应为被告，因此石首市人民政府是本案适格的被告。
根据《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；”本案中，原告自2006年8月开始占有使用原红星商贸城（现湘鄂机动车产业城）内诉争土地上的房屋，被告石首市国土资源局对此并无异议。2010年被告石首市国土资源局向原告出具了宗地图，并向规划和房产部门出具了《关于红星商贸城内零星地块办证函》，办证函中被告明确表示在整体收购和处置红星商贸城时已经将面积107.85平方米的零星地块剥离出来，并且要求规划和房产部门为原告办理个人建房规划审批和房产登记手续，规划部门于2010年9月14日为原告办理了《建房规划许可证》。2013年7月被告石首市国土资源局又与原告签订协商意见，承诺“负责完成红星商贸城内刘颜智自建住房地块的相关遗留问题”。这说明被告石首市国土资源局在为第三人办理石土国用（2009）第XXXXXXXXX号、石土国用（2010）第XXXXXXXXX—X号国有土地的登记手续时已知道该土地权属存在争议。被告石首市国土资源局在审批土地权利申请，石首市人民政府在登记造册核发土地权利证书时明知土地权属有争议却为第三人办理了土地权利证书，该登记行为违反法定程序。
根据《国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行为造成损害的事实提供证据。”国家赔偿中造成财产损害的只赔偿直接损失，不赔偿可期待利益的损失，且赔偿请求人必须对造成损失的事实提供证据。本案中，原告并没有提供证明被告行政行为造成其财产直接损失的证据，原告认为造成其经济损失4.8万元属于可期待利益，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
1、撤销由被告石首市人民政府核发的石土国用（2009）第XXXXXXXXX号、石土国用（2010）第XXXXXXXXX—X号国有土地使用权证。
2、驳回原告要求被告石首市国土资源局赔偿其因迟延办证导致的经济损失4.8万元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告石首市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人在提交上诉状时，应根据《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款的规定，预交上诉案件受理费，款汇湖北省荆州市中级人民法院，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行，帐号：XXXXXXXXX。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 周 宏
审 判 员 王爱民
人民陪审员 秦德华
二〇一五年十二月二十五日
书 记 员 张 义