广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第1366号
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局，住所地：广州市豪贤路193号。
法定代表人：李俊夫，职务：局长。
委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广州市海珠区三和柜业制造厂，住所地：广州市石溪蚝壳洲东街**号之4。
法定代表人：陈朝晖，职务：经理。
委托代理人：何伟民、付爱玲，广东经国律师事务所律师。
上诉人广州市国土资源和房屋管理局因信息公开一案，不服广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第318号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
案经原审法院审理查明：2014年2月19日，原告广州市海珠区三和柜业制造厂向被告邮寄一份信息公开申请书，请求公开由被告广州市国土资源和房屋管理局报送广东省国土资源厅的穗国房字（2008）第176号《关于上报广州市2007年度第六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的请示》的政府信息。被告收到上述申请书后，于2014年2月27日作出穗国房公开（2014）75号《依申请公开政府信息答复书》，其中内容为：穗国房字（2008）第176号批文是我局向省国土资源厅的请示文件，属政府内部公文，根据《广州市依申请公开政府信息办法》的第八条第一款第（五）、（六）项规定，不属于应当公开的范围。另查，2009年11月11日，广东省国土资源厅向广州市人民政府作出粤国土资（建）字（2009）617号《关于广州市2007年度第六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，其中内容为：你市报来《关于上报广州市2007年度第六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的请示》（穗国房字（2008）1**号）收悉。根据国务院已批准的农用地转用和土地征收方案，经省人民政府审核同意，批复如下：……
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据上述规定，对原告提出的政府信息公开申请，被告在有关部门对其制作的穗国房字（2008）第176号《关于上报广州市2007年度第六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的请示》审核及已作出批复的情况下，仍以该请示属政府内部公文不属于应当公开的范围予以答复，理由不能成立。原告要求撤销被告作出的上述答复，应予以支持。综上所述，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条的规定，原审法院判决如下：一、撤销被告广州市国土资源和房屋管理局作出的穗国房公开（2014）75号《依申请公开政府信息答复书》；二、被告广州市国土资源和房屋管理局应于本判决发生法律效力之日起十五个工作日内对原告提出的信息公开申请重新作出处理。
上诉人广州市国土资源和房屋管理局不服原审判决，上诉至本院称：一、原审法院认为在广东省国土资源厅对穗国房字（2008）第176号《关于上报广州市2007年度第六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的请示》（以下简称《请示》）作出《关于广州市2007年度第六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（以下简称《批复》）的情况下，案涉《请示》即由内部公文转化为外部公文，该认定没有法律依据，也不符合法律逻辑。首先，按照《土地管理法》相关征地审批程序，对地块进行征收，征收公告发布之前，地块征收应当按审批权限经广东省政府或国务院审批。本案案涉地块的征收，由广州市政府向广东省政府提出征收申请，广东省政府同意后由广东省国土资源厅批复给广州市政府。广东省国土资源厅的《批复》是广州市政府对案涉地块进行征收的审批依据，《批复》应当对外公开，属于外部公文，而广州市政府的《请示》不是地块征收的审批依据，不需要对外公开，属于内部公文。其次，广东省国土资源厅的《批复》批复事项内容清晰，不需要引用广州市政府的《请示》以明确其批复事项，故广东省国土资源厅的《批复》并没有将广州市政府的《请示》由内部公文外化为外部公文。案涉地块的征收过程，征收主体也从未将《请示》作为征收依据而对外使用过，因此，《请示》在广东省国土资源厅批复后也没有外化为外部公文。原审法院误以为广东省国土资源厅批复后，《请示》就对外公开了，这不符合征地审批程序，也不符合本案事实。二、内部公文不属于依申请公开的范围。如前所述，《批复》才是征地程序的审批依据，才对被征收入产生利害影响，而《请示》未对被征收人产生利害影响，属于政府内部公文。依照《国务院关于做好政府信息依申请公开工作的意见》及《广州市依申请公开政府信息办法》第八条第一款（五）、（六）的规定，内部公文不属于公开的范围。上诉人的《依申请公开政府信息答复书》符合前述法律规定。故请求：一、撤销原审判决，驳回被上诉人诉讼请求；二、诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人广州市海珠区三和柜业制造厂答辩称：一、房管局认为涉案请示在批复作出以后由内部公文转换为外部公文并无法律依据，关于国土局这一点的认识我方认为是错误的。一审判决并未认为请示在批复作出以后由内部公文转换为外部公文，我方认为在批复作出以后由于请示的内容已经经批复所确认。我方只是认为请示已经成为外化的文件，而不是说转换为外部公文应当公开。对公开文件由主动公开与依申请公开，我方并无要求国土局主动公开，只是因为我方生产生活的需要依申请公开。因此国土局认为只要批复对外公开请示无需公开依法无据，我方申请国土局请示公开是因为一直以来我方都希望知道该批复内容里面在土地征用补偿方案上为什么并无地上构筑物的补偿，是因为省国土厅并无批复还是省国土厅批复了但国土局并无对地上构筑物作出补偿标准，从市政府国土局网上的公告就是并无地上构筑物补偿标准，我方恰恰处于被征用土地上一个大型厂房的拆除和征收，我方需要清楚就是批复漏了还是请示漏的重要内容。为什么是市政府向省政府请示有省政府批复，因为法律规定必须是广州市政府向省政府请示，现在是国土部门向上级部门请示批复。我方至今仍未看到省政府对省国土厅的授权，如果国土局是请示单位，那么法律依据是什么。二、关于内部公文，因为内部公文是否公开，既然作出答复那么请示是已经外化，我方是因为三需要的情况下向国土局申请公开，国土局是应当予以公开。如果国土局认为不予公开的，国土局至少要将请示提交给法院审查，法院既然收到该请示以后是不应当作出该判决，并且在判决并无反映国土局将请示交给法院审查。
经审理查明，原审法院认定事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，被上诉人向上诉人提出穗国房字（2008）第176号《关于上报广州市2007年度第六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的请示》的政府信息公开申请，该《请示》已经上诉人的上级部门广东省国土资源厅审核并作出粤国土资（建）字（2009）617号《关于广州市2007年度第六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》。该方案已经批准并实施，不再属于过程性信息或内部资料，上诉人对此不予公开没有法律依据。因此，原审法院判决撤销上诉人作出的穗国房公开（2014）75号《依申请公开政府信息答复书》并责令其限期内重新作出答复并无不当，本院予以维持。
对于上诉人主张穗国房字（2008）第176号《关于上报广州市2007年度第六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的请示》是内部公文不属于依申请应当公开的政府信息的问题。本院认为，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见﹤javascript：SLC（128433，0）﹥》第二条﹤javascript：SLC（128433，2）﹥第二款规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息。当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。本案中广东省国土资源厅作出批复后，当事人申请的穗国房字（2008）第176号《关于上报广州市2007年度第六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的请示》即已处于确定的实施阶段，被上诉人因自身生产、生活需要向上诉人申请公开上述信息，上诉人以该信息属于过程性信息、内部材料为由不予公开，对被上诉人行使知情权构成不当阻却。因此，上诉人主张穗国房字（2008）第176号《关于上报广州市2007年度第六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的请示》是内部公文不属于依申请应当公开的政府信息于法无据，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市国土资源和房屋管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
审 判 员 邓 军
代理审判员 余秋白
二〇一四年十二月九日
书 记 员 周芷诺
尹婷婷