广东省中山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤20民终944号
上诉人（原审原告）：中山市南朗镇农业和农村工作局。住所地广东省中山。
法定代表人：王成福，该局局长。
委托代理人：黎小凡，广东香山律师事务所律师。
委托代理人：黄钰欣，广东香山律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：黄应广，男，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：邓剑锋，广东润鼎律师事务所律师。
上诉人中山市南朗镇农业和农村工作局（以下简称南朗农村工作局）因与被上诉人黄应广民间借贷纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2015）中一法张民一初字第1551号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：黄应广系中山市南朗镇燕石围养殖场（以下简称燕石围养殖场）（个体工商户）的经营者，在中山市南朗镇从事海产养殖承包经营。2008年11月13日，中山市南朗镇人民政府农业办公室（以下简称南朗农办）与燕石围养殖场签订《借款协议》1份，主要约定，因南朗镇燕石围养殖场遭受当年14号台风加暴潮的影响，围堤受损严重，灾后复产投入巨大，为修复堤坝、恢复生产，燕石围养殖场向南朗农办借款50万元，借款期限为2008年11月13日至2009年5月13日止，如燕石围养殖场未能按期偿还的，应当按月息千分之六向南朗农办支付利息。上述协议签订后，南朗农办于2008年11月14日通过银行转账向燕石围养殖场支付了50万元，燕石围养殖场向南朗农办出具收据，确认收到上述款项。2013年1月7日，南朗农办向燕石围养殖场发出《企业征询函》1份，载明燕石围养殖场尚欠南朗农办50万元，燕石围养殖场在上述《企业征询函》盖章确认。现双方因借款发生纠纷，南朗农村工作局催告未果，遂向原审法院起诉，请求判令：1.黄应广立即向南朗农村工作局返还款项人民币50万元及利息（利息从2009年5月14日起至还清本息之日止按月息千分之六标准支付）；2.黄应广承担本案诉讼费、律师代理费。案件审理过程中，南朗农村工作局向原审法院提出申请，以南朗农村工作局作为政府机关，所管理的是财政资金，不应当作为民间借贷主体的出借方向自然人提供借款，而且南朗农村工作局的资质也不符合于借贷纠纷的法人范围，因此南朗农村工作局无权出借该笔借款、案涉的《借款协议》无效为由，将第一项诉讼请求变更为：黄应广向南朗农村工作局返还基于无效的《借款协议》而获得的不当得利款50万元。
原审另查明：因机构设置变更，原南朗农办已撤销，其权利义务由南朗农村工作局一体承接。原审庭审中，南朗农村工作局向原审法院明确表示，其基于《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条向原审法院提起诉讼，主张合同无效、返还款项。
原审再查明：燕石围养殖场于2013年4月7日注销了工商登记。黄应广当庭确认收到借款50万元，但主张南朗农村工作局的起诉已经超过诉讼时效。
原审法院认为：南朗农村工作局作为南朗农办的权利义务继承者，黄应广作为燕石围养殖场的投资人，南朗农村工作局现就南朗农办与燕石围养殖场签订的《借款协议》向黄应广主张权利，符合法律规定，原审法院予以准许。南朗农村工作局与黄应广对于黄应广向南朗农办借款50万元之事实不争，原审法院依法予以确认。南朗农村工作局现主张，双方签订的《借款协议》无效。原审法院认为，法律、行政法规未禁止政府或政府分支机构出借款项，南朗农村工作局与黄应广签订的《借款协议》系双方真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定，上述协议合法有效。南朗农村工作局主张上述协议无效，欠缺法律依据，原审法院不予采信。南朗农村工作局基于合同无效而诉请返还其向黄应广支付的款项，亦缺乏法律依据，原审法院不予支持。
综上所述，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回南朗农村工作局的诉讼请求。案件受理费8800元，减半收取为4400元（南朗农村工作局已预交），由南朗农村工作局负担。
宣判后，上诉人南朗农村工作局不服原审判决，向本院提起上诉称：原审适用法律错误。一、根据“举重以明轻”的法律原则，可认定涉案《借款协议》应属于无效合同。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（法释（2000）44号）第3条规定，国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。国家机关作为借贷关系的担保方、承担或然债务尚且为法律所禁止，何况国家机关成为借贷关系的出借方、承担必然债务。二、行政机关并非民间借贷纠纷的适格出借主体。根据《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第一条关于民间借贷范围的“公民之间的借贷纠纷，公民与法人之间的借贷纠纷以及公民与其他组织之间的借贷纠纷，应作为借贷案审理”的规定，行政机关作为掌握政府财政资金的公权力部门，并非借贷纠纷定义范围内的“法人”或“其他组织”。也就是说，行政机关并无权签订借款合同，与公民、其他组织建立借贷关系。三、行政机关出借资金业已违反法律的强制性规定。根据我国预算法第35条的规定，政府对外举债需要经过相应人大批准，纳入财政预算。除此之外，地方政府及所属部门不得以认可方式举债。合同法第52条关于合同无效的情形中第五项为违反法律、行政法规的强制性规定。结合上述两处法律的强制性规定可以认定南朗农村工作局作为政府部门，在未经相应人大批准的情况下私自与公民、法人建立借款关系的，属于合同法规定的无效合同情形。合同法第52条关于合同无效的情形第四项为损害社会公共利益。如政府部门私自将财政资料以借款方式对外发放，可能使政府承担借款无法收回、国有资产流失的风险，从而使得公民所缴纳的税收更多的用于填补政府无法收回债权的空缺而非用于社会建设，从而损害了社会公共利益。四、合同确认无效后，黄应广基于《借款协议》所取得的款项应当返还南朗农村工作局。原审法院已查明南朗农村工作局向黄应广出借款项50万元，双方对此均没有争议。那么，根据合同法第58条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，黄应广应当将其所收取的50万元款项返还给南朗农村工作局，并就此承担合同无效的过错责任。五、本案中，确认合同无效，要求黄应广返还款项不存在超过诉讼时效的问题。合同效力的认定，实质是国家公权力对民事行为进行的干预，只有人民法院和仲裁机构才有权确认合同是否有效。合同无效自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性，所以南朗农村工作局请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制。因此，南朗农村工作局请求二审法院判令：1.撤销原审判决，改判确认南朗农村工作局与黄应广签订《借款协议》无效，黄应广向南朗农村工作局返还款项人民币50万元及利息；2.黄应广承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人黄应广辩称：一、双方签订的借款合同合法有效，南朗农村工作局的上诉理由均是认为政府部门不能对外举债，但是作为出借方是允许的。二、借款是用于修复台风引起的围堤受损，用于灾后的复产重建，借款用途也符合中山市南朗镇人民政府农业办公室的相关政策。三、该借款用于修复围堤、恢复生产，受益方既是黄应广也是南朗农村工作局，基于借款的特殊用途，农业办公室是不打算收回该笔借款的，因此一直没有要求黄应广归还借款。按照相关法律规定，现要求黄应广归还借款已超过诉讼时效。四、南朗农村工作局请求确认合同无效缺乏法律依据，即使是合同无效也是自始无效，南朗农村工作局应该在法定的期限内提起诉求，而不是在法院确定无效之日开始计算诉讼时效，这样有可能导致诉讼时效无限延长。
本院经审理查明：原审法院查明的基本事实清楚，本院予以确认。
本院另查明：诉讼期间，南朗农村工作局提供中山市机构编制委员会于2011年12月16日发布的《关于印发南朗镇党委镇人民政府主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（中机编（2011）252号），及中山市南朗镇人民政府于2016年4月22日出具的《关于原南朗农业机构设置变更的情况说明》，拟证明南朗农村工作局负责农村、农业、林业、渔业、水利、气象等工作，原南朗农办已撤销，其权利义务由南朗农村工作局承接。黄应广确认南朗农村工作局提供的上述证据的真实性。经查，上述情况说明的内容为：“原中山市南朗镇人民政府农业办公室（下称南朗农业办）为我府内设机构，自2011年12月16日起，接中山市机构编制委员会通知，南朗农办职权整合至中山市南朗镇农业和农村工作局，原南朗农办已撤销，其权利义务均由中山市南朗镇农业和农村工作局承接。”
本院认为：本案为民间借贷纠纷。因原南朗农办已撤销，其权利义务已由南朗农村工作局承接，故南朗农村工作局是本案适格主体。又因黄应广是燕石围养殖场的投资人，且燕石围养殖场已注销，故原审认定南朗农村工作局现就南朗农办与燕石围养殖场签订的《借款协议》向黄应广主张权利，符合法律规定，并无不当。经查，原南朗农办与燕石围养殖场于2008年11月13日签订《借款协议》，约定燕石围养殖场向南朗农办借款50万元，借款期限为2008年11月13日至2009年5月13日止。该协议签订后，南朗农办于2008年11月14日通过银行转账方式向燕石围养殖场支付了50万元。燕石围养殖场及黄应广至今没有向南朗农办或南朗农村工作局归还上述款项。南朗农村工作局主张其属于政府机关，并非适格的出借主体，故请求确认涉案《借款协议》为无效合同。本院认为，法律、行政法规并未禁止政府或政府分支机构出借款项，故南朗农村工作局以其并非适格出借主体为由主张确认合同无效，于法无据，原审对其该主张不予支持并无不妥。南朗农村工作局与黄应广签订的《借款协议》系双方当事人的真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定，上述协议合法有效。因涉案借款协议已经明确约定借款期限为2008年11月13日至2009年5月13日止，而燕石围养殖场或黄应广于上述期限届满后并没有归还上述款项，则南朗农村工作局最迟应于2011年5月13日前向燕石围养殖场或黄应广主张权利，但南朗农村工作局直至2015年9月22日才向原审法院起诉主张权利，且其于本案中并没有提供充分有效的证据证明本案存在诉讼时效中断的情形，故其要求黄应广返还借款的请求显然已超过诉讼时效。南朗农村工作局因怠于行使权利，已丧失胜诉权。另，本院认为，本案即使退一步而言，认定涉案借款协议为无效合同，基于无效合同所产生的财产返还请求权或赔偿损失请求权等仍受诉讼时效限制。南朗农办或南朗农村工作局于合同履行期限届满之日（即2009年5月13日）起应知道其合法权益受到侵害，故南朗农村工作局最迟亦应于2011年5月13日前向燕石围养殖场或黄应广主张权利。故即使南朗农村工作局关于涉案《借款协议》无效的主张得以成立，其基于合同无效而诉请黄应广返还50万元款项，亦因超过诉讼时效而得不到法律的保护和支持。故不管涉案借款协议是否有效，南朗农村工作局请求黄应广返还借款的主张均超过诉讼时效，原审法院判决驳回南朗农村工作局的诉请并无不当。另外，对于当事人未上诉的其余部分，本院不作审查。
综上，上诉人南朗农村工作局的上诉请求没有事实和法律依据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，处理并无不当，应予维持。为此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费8800元，由上诉人中山市南朗镇农业和农村工作局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾 玲
代理审判员 吴合波
代理审判员 吴碧英
二〇一六年五月二十六日
书 记 员 胡置晓
第9页，共9页
第1页共9页