浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终973号
上诉人（原审原告）：杭州元智玩具有限公司，住所地杭州市滨江区浦沿街道西浦路1569号风尚蓝湾2幢1单元415室。
法定代表人：李成梅，执行董事兼总经理。
委托代理人：许全钢，男，1971年12月31日出生，汉族，住杭州市萧山区，该公司经理。
被上诉人（原审被告）：杭州高新技术产业开发区（滨江）市场监督管理局，住所地杭州市滨江区江陵路609号。
法定代表人：沈璞，局长。
出庭负责人：俞宇革，副局长。
委托代理人：刘闻瀚，该局政策法规科科长。
上诉人杭州元智玩具有限公司（以下简称元智公司）因与杭州高新技术产业开发区（滨江）市场监督管理局（以下简称滨江区市场监管局）其他行政行为一案，不服浙江省杭州市滨江区人民法院（2017）浙0108行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，元智公司于2009年7月1日在滨江区市场监管局处注册登记成立。2017年2月20日向龙泉市市场监督管理局递交企业迁入登记申请书，申请将企业地址从杭州现注册地址迁入龙泉市安仁镇溪东社区安仁路溪东小区A07栋一单元1楼，龙泉市市场监督管理局受理了元智公司迁入申请，并于当日向滨江区市场监管局开具（龙市监）登记内迁入字[2017]第1号《企业迁移登记调档通知函》，函请滨江区市场监管局按照规定办理迁移手续，将元智公司企业登记档案移送龙泉市市场监督管理局。元智公司于2月27日向滨江区市场监管局提出地址迁移申请，并向滨江区市场监管局提交《企业档案迁移申请书》、《企业迁移登记调档通知函》等材料。因2016年8月始，滨江区市场监管局陆续接到关于元智公司涉嫌广告违法行为、损害消费者权益的投诉举报，为了便于及时查处元智公司涉嫌的违法行为，滨江区市场监管局暂不办理元智公司于2月27日向滨江区市场监管局提出的将企业地址从杭州现注册地址迁入龙泉市安仁镇溪东社区安仁路溪东小区A07栋一单元1楼的迁移申请。原审法院另查明，元智公司曾于2016年8月12日，因实施虚构交易的违法行为被滨江区市场监管局行政处罚。滨江区市场监管局另于2016年9月22日通知元智公司前去处理投诉举报、并配合调查。元智公司于2016年10月10日被列入经营异常名录。2016年10月滨江区市场监管局以不能联系上元智公司为由中止了对元智公司被投诉涉嫌违法宣传、销售执行标准过期产品等行为的行政处罚程序。元智公司认为滨江区市场监管局暂不办理其迁移申请于法无据，向原审法院提起行政诉讼。请求：1、判令滨江区市场监管局履行办理元智公司地址迁移手续的法定职责；2、本案诉讼费用由滨江区市场监管局承担。
原审法院认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十九条“公司变更住所跨公司登记机关辖区的，应当在迁入新住所前向迁入地公司登记机关申请变更登记；迁入地公司登记机关受理的，由原公司登记机关将公司登记档案移送迁入地公司登记机关。”《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第三十九条“企业法人迁移（跨原登记主管机关管辖地），应向原登记主管机关申请办理迁移手续；原登记主管机关根据新址所在地登记主管机关同意迁入的意见，收缴《企业法人营业执照》，撤销注册号，开出迁移证明，并将企业档案移交企业新址所在地登记主管机关。企业凭迁移证明和有关部门的批准文件，向新址所在地登记主管机关申请变更登记，领取《企业法人营业执照》。”的规定，滨江区市场监管局作为元智公司的原登记机关，在迁入地公司登记机关龙泉市市场监督管理局受理元智公司迁入申请，并依法向滨江区市场监管局开具（龙市监）登记内迁入字[2017]第1号《企业迁移登记调档通知函》后，具有根据迁入地公司登记主管机关同意迁入的意见，收缴《企业法人营业执照》，撤销注册号，开出迁移证明，并将企业档案移交企业新址所在地登记主管机关的职责。本案争议焦点为：滨江区市场监管局出于查处元智公司涉嫌违法行为的目的，采取暂不办理元智公司企业迁移事项的措施，是否合法、适当。对此，原审法院作如下论述：一、滨江区市场监管局出于查处元智公司的违法行为，督促元智公司前去配合行政调查，暂时性限制元智公司申请迁移企业地址。根据《浙江省行政程序办法》第四十九条“行政机关依法需要核查公民、法人和其他组织的申请的，或者对公民、法人和其他组织实施行政处罚、行政强制等行政执法行为依法需要查明事实的，应当合法、全面、客观、及时开展调查”，及第五十条第二款“行政机关依法开展调查的，公民、法人和其他组织应当予以配合、协助”的规定，元智公司有义务协助滨江区市场监管局查清涉嫌违法行为的情况，有义务配合调查及提供相关证据材料，但元智公司并未积极配合调查，如若元智公司在违法案件结案前将企业迁至异地，滨江区市场监管局的执法难度将会加大，联系元智公司、处理案件的行政成本亦将加大。另根据《浙江省行政程序办法》第四条第二款“行政机关实施行政行为所采取的方式应当必要、适当，并与行政管理目的相适应。”的规定，原审法院认为，滨江区市场监管局的涉案行为是必要且合理的。二、滨江区市场监管局暂缓办理元智公司迁移企业地址手续，一定程度上影响元智公司企业的经营安排，但在元智公司企业可能受到影响的经营利益与保障消费者权益、维护市场秩序的价值相冲突的情况下，滨江区市场监管局采取对不积极配合查处涉嫌虚构交易、违法发布互联网广告违法行为的相对人采取暂缓办理企业迁移事项的措施，并不违背行政法上的比例原则。否则，被动放任拒不配合调查的涉嫌违法企业在案件未结案前迁企异地，一定程度上不利于正常市场秩序的维护，亦会增加市场监管部门的执法难度。三、元智公司曾于2016年8月，因实施虚构交易的违法行为被行政处罚，之后的数月中，元智公司又多次被投诉举报，涉嫌数次违法行为。国务院于2015年10月13日公布并施行的国发（2015）62号《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（以下简称《意见》）第（二）项基本原则中明确规定了信用约束，即“加快推进全国统一的信用信息共享交换平台和企业信用信息公示系统建设，推进政府部门、行业协会、社会组织信用信息共享共用，强化信用对市场主体的约束作用，构建以信息归集共享为基础，以信息公示为手段，以信用监管为核心的监管制度，让失信主体‘一处违法，处处受限’。”滨江区市场监管局对元智公司办理企业迁移事项予以限制，符合该《意见》精神。综上，滨江区市场监管局采取的临时性措施，正当合理，符合行政法上的比例原则，对失信市场主体加以适用约束也有利于维护市场监管秩序。元智公司申请滨江区市场监管局履行法定职责理由不成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回元智公司的诉讼请求。
宣判后，元智公司不服，向本院上诉称，一审法院已经明确了被上诉人具有履行办理上诉人地址迁移手续的义务，但最终认定被上诉人采取暂不办理上诉人地址迁移事项的“临时性措施”正当合理，并判决驳回了上诉人的起诉请求。这显然是错误的，理由如下：一、被上诉人采取暂不办理上诉人地址迁移事项的“临时性措施”没有法律依据，违反合法行政原则。我国法律法规未授权被上诉人采取上述“临时性措施”。一审法院将被上诉人所采取的暂不办理上诉人迁移事项定位为一种“临时性措施”，目的在于便利“查处上诉人涉嫌违法行为”。然而，综观被上诉人所列举的《广告法》、《消费者权益保护法》、《浙江省标准化管理条例》、《产品质量法》、《互联网广告管理暂行办法》以及一审法院据为依据的《浙江省行政程序办法》、国务院颁发的国发（2015）62号《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》均无明文规定该“临时性措施”。国务院发布的国发〔2004〕10号《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（以下简称《纲要》）第三部分第5项依法行政的要求明确阐述了合法行政的内涵，即：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民法人和其他组织义务的决定”；工商法字〔2015〕24号《工商总局关于深入推进依法行政的意见》第二部分第5条则更加明确的规定：“推进工商行政管理和市场监管部门的机构、职能、权限、程序、责任法定化，坚持法定职责必须为、法无授权不可为”。被上诉人在法律没有明确规定情况下，采取的所谓“临时性措施”限制上诉人依法迁移地址涉嫌违法行政。二、被上诉人暂停上诉人迁移地址行为缺乏合理性，违背合理行政要求。对行政行为的合理性探讨应建立在行政行为合法的基础上，被上诉人的行为不具备合法基础，因此对被上诉人行为合理性的论述本身不具备任何意义。假设被上诉人行为合法，也缺乏合理性。《纲要》第三部分第5项阐述了“合理行政”的基本内涵，即：“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式”。浙工商法〔2006〕2号《关于工商行政管理机关全面推进依法行政的实施意见》第三部分进一步细化《纲要》合法行政、合理行政要求为：“坚持合法性与合理性并重。工商行政执法要符合法律规定，做到公正合理。自由裁量权的行使，要考虑具体事项的具体情况，应当符合目的性、适当性和最小损害性”。根据以上《实施意见》精神，合理行政应符合目的性、适当性和最小伤害性。被上诉人暂停上诉人迁移地址行为不符合以上三性，违背合理行政要求。1.从目的性角度来看。被上诉人限制上诉人迁移地址并非其所称的为了查处上诉人涉嫌的违法行为。首先，从调查角度而言，被上诉人暂停上诉人迁移地址并不能直接帮助其调查上诉人所涉嫌的违法行为，只能损害上诉人的经营利益。上诉人现注册地址因租用的办公室解租早已无法使用，并于2016年10月10日被被上诉人以“通过登记的住所或经营场所无法联系”为由列入经营异常名录。也就是说被上诉人无法通过该地址对上诉人进行调查。如被上诉人需调查上诉人涉嫌的违法行为，完全可联系上诉人公司法定代表人李成梅，其联系电话从未变换或停止使用。被上诉人可以联系李成梅了解情况或者通过向阿里巴巴公司调查取证等方式查明事实，确定上诉人是否涉嫌违法行为。被上诉人暂停办理上诉人地址迁移行为所造成的唯一结果就是导致上诉人陷入经营困境，给上诉人带来巨大的经济损失。上诉人为一家从事木制玩具销售的贸易商，主要通过阿里巴巴网站批发和天猫网店销售的形式销售木制玩具。因被上诉人不予办理地址迁移手续，上诉人在阿里巴巴网店已停止运营达8个月，经营损失达100多万元；因无法招聘员工、无法开具发票等，上诉人天猫网店经营损失达300余万元，并面临被关停的危险。以上情况可以看出，被上诉人暂停上诉人迁移地址并不能直接帮助其调查上诉人涉嫌的违法行为，其行为不符合合理行政目的性要求。其次，被上诉人不但限制上诉人异地迁移，还限制上诉人在杭州本地迁移地址，与其声称的便利“查处上诉人涉嫌违法行为”目的相悖。在无法使用原注册地址经营后，上诉人即寻求进行地址迁移，以尽快恢复经营。出于与产品销售的配套考虑，上诉人向龙泉市市场监督管理局和被上诉人申请迁移地址至龙泉市。随后在申请过程中被上诉人拒绝了上诉人的迁移申请，并因此发生本案诉讼。为尽快恢复经营，减少损失，上诉人曾在本案审理过程中，多次向被上诉人提出在杭州本地另择地点进行迁移，即可恢复经营，又可便利被上诉人继续调查上诉人涉嫌的违法行为。然而，被上诉人仍旧不同意上诉人的迁移申请。综上，上诉人认为被上诉人限制上诉人迁移地址并非其所声称的为了“查处申请人涉嫌违法行为”。被上诉人的行为不符合合理行政目的性要求。2、从适当性角度来看。暂停办理迁移手续并非被上诉人调查上诉人涉嫌违法行为的必要手段。首先，即使上诉人地址迁移到龙泉市，被上诉人需要上诉人配合调查违法行为的，完全可以通过龙泉市市场监督管理局进行，并不会影响其调查工作。其次，《广告法》、《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定》等相关法规均赋予了被上诉人充分的调查方式和手段，被上诉人完全可以通过搜集物证、书证等方式调查上诉人是否存在违法行为。被上诉人在非必要的情况下，不予办理上诉人依法提出的迁移要求，显然是不适当的。从最小损害性角度来看。最小损害性即行政法上的比例原则，要求行政机关适当地平衡行政行为对行政管理相对人造成的损害与对社会获得的利益之间的关系，禁止那些对行政管理相对人的损害超过了对社会的利益的措施。本案中，被上诉人对上诉人是否确实存在违法行为都未确定，尚未认定上诉人是否存在破坏市场秩序、消费者利益的行为。被上诉人仅仅因调查需要，即采取可能导致上诉人破产的“临时性措施”，其行为只能单纯损害上诉人利益，而没有保护到任何的社会利益。显然不符合合理行政最小损害性要求。三、一审法院错误曲解《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》精神。该《意见》规定的信用约束原则虽称要“让失信主体一处违法，处处受限”，但其前提是建立在“以信息公示为手段，以信用监管为核心的监管制度”基础上。即对失信主体的限制措施也应以法律法规（制度）规定为前提，也应符合合法行政原则。一审法院错误曲解《意见》精神，认为上诉人曾被行政处罚，并涉嫌违法行为就可以限制上诉人合法正当的迁移要求，不符合合法行政原则。如按其理解，则意味着行政权力的无限扩大，今天行政机关可以以此为由限制上诉人迁移，明天是否也可以以此为由任意进行其他损害上诉人利益的行为。若真当如此，则恐怕才是对市场监管秩序最大的破坏，对依法行政最大的违背。实际上，2016年12月1日实施的《浙江省工商行政管理机关企业信用监督管理办法》已经对如何监管失信主体作出了明确规定。该《办法》从信用公示、监管信用分类、信用监管协同、信用指导等多个角度对市场主体进行全面的信用监管。被上诉人亦是根据该《办法》将上诉人列入警示信用的监管信用类别，该《办法》第二十三条规定可对监管信用为警示的企业可采取的措施中并不包括限制迁移。综上，被上诉人对上诉人采取的暂停办理迁移手续的“临时性措施”没有法律依据，也不符合合理行政原则。一审法院认定“被上诉人采取的临时性措施，正当合理，符合行政法上的比例原则，对失信市场主体加以使用约束也有利于维护市场监管秩序”不成立。请求：1.撤销（2017）浙0108行初24号行政判决书；2.依法判令被上诉人履行办理上诉人地址迁移手续的法定职责。
被上诉人滨江区市场监管局答辩称：1.被上诉人对上诉人采取暂缓办理企业迁移事项的措施，符合“一处违法，处处受限”的政策精神。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）“（二）基本原则”中明确规定信用约束。加快推进全国统一的信用信息共享交换平台和企业信用信息公示系统建设，推进政府部门、行业协会、社会组织信用信息共享共用，强化信用对市场主体的约束作用，构建以信息归集共享为基础，以信息公示为手段，以信用监管为核心的监管制度，让失信主体“一处违法，处处受限”。“（十一）建立健全联合惩戒机制。”中明确规定，对违法市场主体加大行政处罚和信用约束力度，依法实施吊销营业执照、吊销注销撤销许可证、列入经营异常名录和黑名单等惩戒措施。2016年底前，要建立健全跨部门联动响应机制和失信惩戒机制，在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产经营许可、从业任职资格、资质审核等工作中，将信用信息作为重要考量因素，对被列入经营异常名录、严重违法失信企业名单、重大税收违法案件当事人名单、失信被执行人名单、行贿犯罪档案等失信主体依法予以限制或禁入，形成“一处违法，处处受限”的联合惩戒机制。本案通过一审调查可知：1、上诉人曾于2016年8月因实施虚构交易，为自己提升商业信誉的违法行为被被上诉人行政处罚；2、此后的几个月中，上诉人又被多次投诉举报，因上诉人涉嫌违法被被上诉人立案调查。调查过程中，被上诉人发现通过上诉人登记的住所无法与上诉人取得联系，将其列入经营异常名录；3、上诉人在调查过程中，拒绝履行法定的配合调查义务，致使被上诉人对上诉人处理的案件中止，难以办结。鉴于此，上诉人存在多处违法行为，理应按照《意见》的基本原则，比照建立健全联合惩戒机制的举措，对上诉人办理企业迁移事项予以限制。2.被上诉人采取的“措施”，正当合理，依法有据，符合行政法上的比例原则。案涉争议因被上诉人要及时查处上诉人涉嫌的违法行为（包括使用绝对化用语发布违法广告、虚假宣传、销售不合格产品，损害消费者权益的行为）而引发。而《行政处罚法》第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。第三十七条规定，当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。《浙江省行政程序办法》第四十九条规定，行政机关依法需要核查公民、法人和其他组织的申请的，或者对公民、法人和其他组织实施行政处罚、行政强制等行政执法行为依法需要查明事实的，应当合法、全面、客观、及时开展调查。第五十条第二款规定，行政机关依法开展调查的，公民、法人和其他组织应当予以配合、协助。以及《广告法》第四十九条、《互联网广告管理暂行办法》第十九条、《产品质量法》第十八条规定行政机关可以行使的职权。从中可以得出结论：行政机关在实施行政处罚前须经全面、客观、公正的调查。为此，相关法律依据中规定了行政机关可以行使的职权，同时也规定了相关当事人协助调查或者检查，不得阻挠的义务。以保障行政机关依据法定程序收集相关证据材料，能全面、客观、公正地对案件进行调查。在调查中，上诉人完全掌握能证明案件事实的物证、书证、证人证言、视听资料和计算机数据等。而上诉人为逃避处罚，拒不配合。还要办理企业迁移事项，以进一步阻扰被上诉人执法办案。如果被上诉人办理该事项，就会彻底丧失联系、调查、送达、执行、约束、限制上诉人的途径和手段，进而使被上诉人难以对案件进行全面、客观、公正的调查，使将来的处罚决定难以送达，甚至有可能无法执行。《浙江省行政程序办法》第四条规定，行政机关应当公正实施行政行为，公平对待公民、法人和其他组织。行政机关实施行政行为所采取的方式应当必要、适当，并与行政管理目的相适应。第三十二条第一款规定，行政机关应当积极履行法定职责，提高行政执法效率，及时查处违法行为，确保行政执法权威性和公信力。据此，上诉人非法干预被上诉人调查的行为，已经影响到被上诉人的调查和收集证据，被上诉人可以采取措施，排除该非法干预。故该措施目的正当。且目前只是暂缓办理，而非永久性停办，只要上诉人停止非法干预，配合调查处理，被上诉人仍可恢复迁移事项的办理。3.法院不应当保护上诉人不合法的诉求。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案表面上看是为了保护其办理企业迁移的权利，实际上是为了逃避行政处罚。如果上诉人胜诉，实际上就助长了企业通过迁移方式给被上诉人执法调查制造困难。此外，对于拒不配合调查，导致未结案件的企业，采取暂缓办理企业迁移的措施，是整个杭州市场监管系统长期以来的普遍采取的措施。本案一旦被上诉人败诉，将给整个杭州市场监管系统的执法工作带来巨大困扰，使得大量案件不能得到及时查办，造成负面影响。4.如让上诉人办理企业迁移，被上诉人担心上诉人逃避行政处罚的目的可能得以实现。根据《公司登记管理条例》第二条第一款、第八条的规定，在办理企业迁移事项前，被上诉人是上诉人的登记机关，具有对上诉人变更登记和注销登记的管辖权。本案如办理该迁移事项，则被上诉人将丧失该管辖权。上诉人完全可能为了逃避处罚，在其他具有变更和注销登记管辖权的登记机关，申请注销登记，则案涉处罚最终会因上诉人主体资格的消亡而导致案件终止。5.被上诉人采取的措施，不但不会损害上诉人的合法权益，反而可能会保护其合法权益。上诉人所称不迁移造成损失缺乏事实依据。如果上诉人积极配合调查，被上诉人调查后认定违法事实不成立的，可以作出销案处理。即便做出处罚决定，上诉人也可通过复议、诉讼方式维权。6.上诉人称“为尽快恢复经营，减少损失，上诉人曾在本案审理过程中，多次向被上诉人提出在杭州市本地另择地点进行迁移，即可恢复经营，又可便利被上诉人继续调查上诉人涉嫌的违法行为。然而，被上诉人仍旧不同意上诉人的迁移申请。”但是事实并非如此。首先，上诉人从未向被上诉人提出在杭州另择地点迁移的要求。其次，即便是上诉人提出类似申请，也是为了给其异地迁移创造便利条件。综上，本案实质是上诉人为了阻扰执法调查，逃避行政处罚。故请求驳回上诉，维持原判。
经审查，对一审法院认定的事实本院予以确认。
本院认为，滨江区市场监管局作为元智公司的原登记机关，在迁入地公司登记机关龙泉市市场监督管理局受理元智公司迁入申请，并依法向滨江区市场监管局开具《企业迁移登记调档通知函》后，具有根据迁入地公司登记主管机关同意迁入的意见，收缴《企业法人营业执照》，撤销注册号，开出迁移证明，并将企业档案移交企业新址所在地登记主管机关的职责。本案争议焦点为：滨江区市场监管局出于查处元智公司涉嫌违法行为的目的采取的暂不办理元智公司企业迁移事项的措施是否合法。本院认为，行政机关实施行政管理，应依法进行。《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》等法律、法规中对于企业办理迁移手续的条件作了明确规定，其中并未规定在市场监管部门对企业涉嫌违法行为进行调查处理时，企业不得办理迁移手续。本案滨江区市场监管局并非以元智公司办理迁移手续所需资料不全为由拒不办理迁移，其基于“查处元智公司涉嫌违法行为的需要”而采取暂不办理上诉人地址迁移事项的所谓“临时性措施”，没有法律依据，违反依法行政的基本原则。滨江区市场监管局就元智公司涉嫌违法行为的查处，可依法定程序进行，但不能以此为由拒不履行办理企业迁移手续的法定职责。综上，上诉人的上诉请求，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销浙江省杭州市滨江区人民法院（2017）浙0108行初24号行政判决；
二、责令杭州高新技术产业开发区（滨江）市场监督管理局依法为杭州元智玩具有限公司办理企业迁移手续。
一、二审诉讼费各50元，由被上诉人杭州高新技术产业开发区（滨江）市场监督管理局负担。
上诉人杭州元智玩具有限公司于本判决生效之日起十五日内向本院及浙江省杭州市滨江区人民法院申请退费；被上诉人杭州高新技术产业开发区（滨江）市场监督管理局于本判决生效之日起七日内，向本院及浙江省杭州市滨江区人民法院交纳应负担的诉讼费。
本判决为终审判决。
审判长 刘晓辉
审判员 王银江
审判员 刘 斌
二〇一八年三月一日
书记员 徐 丹