陕西省南郑县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南行初字第00011号
原告罗某，男，汉族，农民。
被告南郑县公安局。
法定代表人黄炜，该局局长。
委托代理人黄建华，该局民警（特别授权）。
委托代理人孟丹，该局民警（特别授权）。
原告罗某诉被告南郑县公安局不服治安行政处罚一案，于2014年11月17日向本院提起行政诉讼。本院于2014年11月17日受理后，于2014年11月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月21日公开开庭审理了本案。原告罗某、被告南郑县公安局委托代理人黄建华、孟丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：被告南郑县公安局于2014年7月6日对原告罗某作出“南公（新）行罚决字（2014）226号行政处罚决定书”，决定给予原告罗某行政拘留七日的处罚。
被告南郑县公安局在法定举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、法律依据：
第一组证据（罗某上访原因）：1、1997年新集镇政府复查决定。证明罗某与罗永清、罗兆安因地界产生纠纷的由来以及镇政府作的处理决定。
2、2002年新集镇政府调查回复。证明镇政府对罗某提出的假印章、假契约等问题作出回复。
3、2008年南郑县人民法院对罗某的回复。证明就罗某控告张骁私刻、伪造公章要求追究刑事责任等问题予以答复。
4、不予立案通知书。证明罗某控告张骁，要求追究刑事责任，公安机关通过调查认为没有犯罪事实作出不予立案决定，并通知罗某。
5、复议决定书。证明罗某不服不予立案通知，提出复议，经复议维持了不予立案的决定。
6、2009年南郑县公安局给罗某上访问题的回复。证明南郑县公安局对罗某要求追究张骁私刻印章、伪造印契刑事责任，南郑县公安局就不予立案依据的事实、理由和依据，向罗某作出的书面回复。
7、2011年南郑县公安局给罗某上访问题的回复。证明南郑县公安局对罗某要求追究张骁私刻印章、伪造印契刑事责任不予立案作出的书面回复。并告知解决途径。
8、罗某因辱骂他人被行政拘留的处罚决定书。证明2003年罗某因辱骂他人被行政拘留15日。
9、2013年处罚决定书。证明罗某在上访过程中违法而被行政拘留10日。
10、不予收拘通知书。证明罗某因病对其拘留十日而没有执行。
11、2014年5月22日汉中市公安局的复议决定书。证明罗某对处罚不服提出复议，市公安局维持复议的事实。
第二组证据（罗某涉访违法事实）：1、训诫书。证明罗某于2014年7月1日到北京市中南海周边上访被当地公安机关训诫。
2、罗某询问笔录。证明罗某于2014年7月1日到北京市中南海周边上访被训诫、接回的事实。
3、龚汉明询问笔录。证明罗某为同一事由多次进京上访派专人接回。并同时证实在接访罗某过程中，罗某向接访干部索要现金4000元遭拒绝。
4、杨星询问笔录。证明与龚汉明的证词相互印证。
5、《信访条例》、陕公通字（2009）85号文件。证明罗某的上访属于涉访违法行为。
第三组证据（程序证据）：1、《治安管理处罚法》。证明南郑县公安局有权对罗某的违法行为作出处罚。
2、罗某户籍证明。证明罗某的身份。
3、接处警情况登记表。证明接到报警情况。
4、线索来源、查获经过。证明罗某进京上访被北京警方查获并训诫，由新集镇政府派人将其接回并向当地公安机关报警。
5、南郑县公安局《受案登记表》。证明公安机关接警后，经初查以扰乱公共场所秩序受理案件。
6、受案回执。证明公安机关向报案人出具的受案回执。
7、传唤审批表。证明对罗某的传唤进行了审批。
8、传唤证。证明对罗某的传唤法律文书。
9、行政处罚告知笔录。证明在决定处罚前履行了告知义务。
10、当事人陈述和申辩复核书。证明对罗某的违法事实进行了复核。
11、会议记录。证明对罗某的处罚经过集体讨论决定。
12、行政处罚审批表。证明对罗某的处罚经过五级把关后作出的决定。
13、行政处罚决定书。证明依法作出行政处罚决定的事实。
14、《治安管理处罚法》。证明对罗某作出行政处罚的法律依据。
15、送达回证。证明对罗某作出的行政处罚决定书已向其宣读并当场交付送达。
16、体检报告。证明罗某符合收拘条件。
17、行政拘留执行回执。证明对罗某的拘留已执行。
18、传唤、拘留家属通知书。证明已向其家属履行了告知义务。
19、《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条。证明对当事人拒绝签名捺印该如何处理的规定。
原告罗某诉称，因原新集镇法定代表人张骁私刻印章，制作假契约、假鉴定报告，我要求南郑县公安局立案侦查，而该局拒绝立案。被逼无奈，走上了辛酸的上访路。多年来，逐级上访到北京，2014年7月我在北京上访时被新集镇的干部哄骗回到南郑，回来后新集派出所的民警对我询问后强行关押到看守所七天。我告原新集镇法定代表人张骁私刻印章、制作假契约、假鉴定报告是铁证事实，被告南郑县公安局不立案，我上访无罪，进京上访也无违法行为。被告打击报复我，违法决定对我行政拘留七日。现要求1、依法撤销南郑县公安局（2014）226号行政处罚决定书；2、请求对我依法赔偿。
原告罗某向法庭提交证据：
1、政府信息不存在告知书，2014年7月22日。
2、原告身份证复印件。
3、南郑县公安局南公（新）（2014）226号行政处罚决定书。
4、政府信息不存在告知书，2014年12月31日。
5、包头市医学院第一附属医院住院诊断证明及票据（复印件）。
被告南郑县公安局辩称，1997年，新集镇政府在处理罗某与他人地界纠纷时，罗某对对方出示的契约提出质疑，执意要求对该契约的真伪进行鉴定。2002年和2006年，新集镇政府和罗某先后分别委托相关部门对契约上的印章进行了鉴定。因两次鉴定结论不同，罗某便认为是时任新集镇镇长张骁伪造印章所致。此后，罗某提出追究张骁的刑事责任并赔偿经济损失的诉求开始上访。经我局调查，认为张骁没有伪造印章的犯罪事实，作出不予立案决定，罗某对此不服，不断到各级多部门上访。2008年4月、2009年4月9日、2011年1月18日我局分别就罗某对张骁伪造印章之事要求立案追究刑事责任并进行赔偿进行了书面答复。但罗某仍然不服，也不听劝阻，仍然到各级政府多部门重复上访。2014年7月1日，罗某在明知中南海周边不是信访接待场所的情况下，不听劝阻，不吸取曾因同一事由重复上访被批评教育、口头警告，甚至在上访过程中两次违法被行政拘留处罚之教训，再次窜至北京市中南海周边上访，被当地公安机关查获并训诫，其行为严重拢乱了北京市中南海周边地区的公共秩序。我局按照法定程序，依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定对罗某作出行政拘留七日的处罚，事实清楚，程序合法，处罚适当，适用法律正确。请人民法院驳回原告罗某的全部诉讼请求。
对被告南郑县公安局提交的第一组证据，原告罗某的质证意见如下：我告的是被告拘留我的事，该组证据与本案无关，不应采纳。对被告南郑县公安局提交的第二组证据，原告罗某的质证意见如下：对证据1、2、3、4号认为是假的不认可。对被告南郑县公安局提交的第三组证据，原告罗某的质证意见如下：该组证据不能证实我在南郑县的违法事实，而且第17号证据不真实。所以对该组证据不认可。对原告罗某提交的证据，被告南郑县公安局表示，除第5号证据与本案无关联性，而且是复印件无原件核实，不应采纳，对其他证据均无异议。
经庭审质证，本院认为被告南郑县公安局提交的第一组证据，符合证据规则要求，为有效证据，予以采信。对被告提交的第二组中第5号，第三组证据中第1、20号均属于法律法规，不作为证据质证；对其他证据，原告虽不认可，但是无相关证据反驳，而且该两组证据符合证据规则要求，为有效证据，予以采信。对原告罗某提交的证据认证意见为：对原告提交的证据，除第5号证据与本案无关联性，而且未提供出原件，不符合证据规则要求，本院不予认定。证据第1、2、3、4号，本院予以采信。
经审理查明：2014年7月1日，原告罗某以1997年与他人发生相邻权纠纷，在处理该纠纷时原新集镇镇长张骁伪造印章、契约，要求公安机关立案侦查追究张骁的刑事责任，赔偿经济损失，公安机关不予立案侦查为由，再次到北京市中南海周边地区上访，被当地公安机关查获并训诫。后被南郑县人民政府派人接回。南郑县公安局以原告罗某为同一事由重复到北京市中南海周边地区上访，其行为严重扰乱了北京市中南海周边公共秩序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对其作出七日的行政拘留。并已执行完毕。罗某对该行政处罚决定不服向本院提起诉讼，要求撤销该行政处罚决定，并对其进行经济赔偿。
本案争议焦点：原告罗某2014年7月1日就同一事由，再次越级进京到北京市中南海周边上访是否违法；被告南郑县公安局对发生在异地的违法行为是否有权作出处罚；所做出的南公（新）行罚决字（2014）226号行政处罚决定书是否合法，所作出的处罚是否属一事二罚，是否应予撤销及赔偿。
本院认为，公民、法人或其他组织认为其合法权受到侵害时，应正确行使自己的权利，通过正当的方式依法来维护自身合法权益。上访也应遵照《信访条例》和有关法律、法规规定进行。法律、法规具有普遍约束力。公民采取走访的形式进行信访时，不得作出法律、法规禁止的行为。如有违反将会承担相应的法律责任。《信访条例》第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，上访应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。但原告罗某在2013年12月上访时，已知中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集。但其2014年7月1日又再次以同一事由到该地区上访，并再次受到训诫处理，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》和《信访条例》的有关规定，扰乱了正常的社会治安管理秩序和信访秩序。违反《中华人民共和国治安管理处罚法》和《信访条例》的有关规定，到非接访场所、国家重点地区或其他敏感区域的非正常上访，虽无其他违法过激言行也属于违法行为。如果为同一事由经回复后重复多次到非接访场所、国家重点地区、国家机关办公场所或其他敏感区域的非正常上访，均属严重扰乱公共或机关正常秩序的违法行为。必将受到法律的制裁。原告认为其申请公开的北京市公安局西城分局制作的相关信息不存在，就说明其在北京市中南海周边没有违法这个观点是错误的。训诫实际为一种批评教育措施，并非《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚种类。本案中所诉的具体行政行为不属一事再罚情形。根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的地域管辖中明确载明：行政案件如果由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。这主要是考虑提高行政执法效率、节约执法成本、以体现教育与惩罚相结合的原则需要而制定。对异地上访人员，其居住地公安机关比较了解上访人的基本情况和上访原因，容易做上访人的思想工作、化解矛盾，故被告南郑县公安局对罗某的涉访违法事实有管辖权，其管辖符合法律规定。南郑县公安局依据报警，调查核实后，经受案、调查、处罚审批、告知并依法送达处罚决定书等法定程序，对罗某的涉访违法行为进行的处罚，符合相关规定，程序合法。根据证人证言及书证，认定原告罗某越级重复非法上访、扰乱重点治安区域秩序，认定事实清楚，证据充分。适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，对原告罗某予以行政拘留七日的处罚，适用法律正确，处罚适当。综上，原告罗某的诉讼主张，本院依法不予支持。被诉具体行政行为应当予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
一、维持被告南郑县公安局于2014年7月6日作出的“南公（新）行罚决字（2014）226号行政处罚决定书”的行政处罚决定；
二、驳回原告罗某要求被告南郑县公安局赔偿的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告罗某负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内提起上诉，并按对方当事的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。
审 判 长 戚晓军
审 判 员 王汉娉
人民陪审员 方 伟
二〇一五年二月四日
代理书记员 崔 粟