广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行初92号
原告黄维实，男，汉族，1979年12月16日出生，住广东省怀集县，
原告莫协梅，女，汉族，1969年7月27日出生，住广东省怀集县，
原告陈秀花，女，汉族，1958年4月1日出生，住广东省怀集县，
原告黄棉伦，男，汉族，1956年4月25日出生，住广东省怀集县，
原告莫连，女，汉族，1953年8月23日出生，住广东省怀集县，
上述原告的共同委托代理人黄群雁，北京京平律师事务所律师。
上述原告的共同委托代理人朱月华，北京京平律师事务所律师。
被告肇庆市人民政府，地址：肇庆市端州区城中路49号。
法定代表人范中杰，该市市长。
委托代理人江敏，肇庆市法制局工作人员。
委托代理人欧志兵，肇庆市法制局工作人员。
原告黄维实、莫协梅、陈秀花、黄棉伦、莫连（以下简称：黄维实等5人）诉被告肇庆市人民政府（以下简称：肇庆市府）行政复议纠纷一案。原告黄维实等5人向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月26日不公开开庭审理了本案。原告黄维实等5人的共同委托代理人黄群雁和朱月华，被告肇庆市府的委托代理人江敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告黄维实等5人诉称，我们为怀集县怀城镇城东谭勒村第五经济合作社的村民。2014年间，怀集县人民政府以规划新建“公安三所（看守所、拘留所、强制戒毒所）”为名，发布《征收土地预公告》（怀府【2014】32号）征收我们所属第五经济合作社土名位于“白云顶”、“大顶背”的84.705亩的集体土地（旱地:41.084亩，水田41.948亩），其中包括我们享有合法承包经营权的耕地，目前涉案土地已被破坏并开始施工建设，因此我们与该征收行为存在法律上的利害关系。我们认为被告怀集县府征收行为违法，依法向被告肇庆市府提起复议，2017年10月17日我们收到被告肇庆市府作出的《驳回行政复议申请决定书》（肇府行复【2017】36-2号）。我们认为被告肇庆市府作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实错误，依法应予以撤销。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定特提起诉讼，请求：1.撤销被告肇庆市府作出的《驳回行政复议申请决定书》（肇府行复【2017】36-2号）；2.本案诉讼费由被告承担。
原告黄维实等6人提交了7份证据：
1.怀集县国土资源局2017年9月14日《关于行政复议协助调查函的答复》、怀城镇谭勒村四社复议申请人中属涉案被征收土地的承包户或者实际使用权人情况表复印件1份。
2.目前土地现状照片复印件若干组。
3.《征收土地预公告》（怀府【2014】32号）复印件1份。
4.肇庆市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（肇府行复【2017】36-2号）复印件1份。
5.肇庆市人民政府作出的《行政复议决定书》（肇府行复【2017】36-1号）复印件1份。
6.收到肇庆市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（肇府行复【2017】36-2号）EMS快递单复印件1份。
7.收到肇庆市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（肇府行复【2017】32-2号）EMS快递跟踪单复印件1份。
被告肇庆市府答辩称，一、我府作出肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，原告以怀集县府作为被申请人向我府申请行政复议，我府作为怀集县人民政府的上一级地方人民政府，在收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。
二、肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）原告对怀集县府有关征收土地行为不服，于2017年6月21日向我府申请行政复议。经补正，原告于2017年7月11日重新向我府提交申请材料，我府依法当日受理。我府行政复议机构于2017年7月17日向怀集县政府送达《行政复议答复通知书》。怀集县政府于2017年7月27日向我府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。2017年9月22日，我府行政复议机构召开调查听证会，听取了各方当事人意见。因案情复杂，我府决定延期作出复议决定。2017年10月9日，我府作出肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》，并通过邮寄方式于2017年10月17日将行政复议决定书送达到本案原告。我府上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。我府审理查明：复议申请人提供的黄龙少等8户《农村土地承包经营权地块户籍核对表》没有发包方的审核签字确认和盖章，也没有在承包方签字确认。根据复议申请人在复议期间提交的材料以及怀集县国土资源局出具的公函，黄协梅、黄先妹、黄卓枝、邓牧妹、黄维实、孔翠妍、黄棉伦、莫勇妹、李秀芳、黄恒忠、黄龙少、邓珍妹、邓连英、莫连、陈秀花、邓霞妹、黄艺强、陈迎花、黄浓朋等19人不属于案涉被征收土地的使用权人或实际使用人。根据查明的事实，我府认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，受理行政复议申请的条件之一必须是申请人与具体行政行为有利害关系。本案中，黄协梅、黄先妹、黄卓枝、邓牧妹、黄维实、孔翠妍、黄棉伦、莫勇妹、李秀芳、黄恒忠、黄龙少、邓珍妹、邓连英、莫连、陈秀花、邓霞妹、黄艺强、陈迎花、黄浓朋等19人提供的材料未能证明其属于案涉被征收土地的使用权人或实际使用人，且怀集县国土资源局出具的公函亦认为上述黄协梅等19人不属于案涉被征土地的承包户（人），因此，上述黄协梅等19人向本机关申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定。故我府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回黄协梅、黄先妹、黄卓枝、邓牧妹、黄维实、孔翠妍、黄棉伦、莫勇妹、李秀芳、黄恒忠、黄龙少、邓珍妹、邓连英、莫连、陈秀花、邓霞妹、黄艺强、陈迎花、黄浓朋等19人提出的行政复议申请。
综上，我府作出肇府行复〔2017〕36-2号《驳回行政复议申请决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告肇庆市府提交8份证据：
1.肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》。
2.原告2017年6月21日提交的行政复议申请材料清单及收件回执。
3.原告2017年7月11日补正后提交的行政复议申请材料及收件回执。
4.行政答复书及证据清单、补充证据清单、答复函、收件回执。
5.调查签到表及调查听证笔录。
6.补正通知书、答复通知书、延期通知书、协助调查函、会议通知书等。
7.送达回证、邮政快递单及查询结果。
8.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例。
经庭审质证，被告肇庆市府对原告提交的证据1中使用权人情况表，三性有异议；证据2-7，三性无异议，证明内容有异议。
原告对被告肇庆市府提交的证据1、5，真实性认可，合法性不予认可；证据2-4、6-7，三性予以认可；证据8，三性没有异议，但对证明内容不予认可。
根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：2012年10月31日，广东省发展和改革委员会下发《广东省发展和改革委员会关于重新印发广东省政法基础设施建设“十二五”规划的通知》（粤发改投资【2012】988号），将怀集县公安看守所、怀集县公安局强制戒毒所、怀集县公安业务技术用房列入广东省政法基础设施建设“十二五”规划项目。2014年9月10日，怀集县府发出《征收土地预公告》（怀府【2014】32号），拟对怀城镇谭勒村经济联社属下第二社、第三社、第四社、第五社、第六社等经济合作社的集体土地实施征收，并公布了拟征土地补偿标准。2016年1月18日，怀集县国土资源局与怀城镇谭勒村第五经济合作社签订《建设项目征收土地协议书》，约定征收怀城镇谭勒村第五经济合作社位于“白云顶、大顶背”地段土地84.705亩，其中水田41.948亩，旱地41.084亩，园地1.673亩。土地补偿款（含安置补助费）为3130040元。2016年1月20日，怀集县府征地工作人员与怀城镇谭勒村第五经济合作社在《怀集县看守所强制戒毒所拘留所征用地类、青苗及附着物补偿兑现表》和《怀集县看守所强制戒毒所拘留所征用地类、青苗及附着物补偿确认表》上签名及盖章，确认五社84.705亩被征土地的青苗及附着物补偿款为75991.8元。但上述两表中没有记载地上青苗及附着物的种类、数量及现状，也没有原告黄棣其等九人的签名确认。2016年7月1日，怀集县征地服务中心向怀城镇谭勒村第五经济合作社支付土地补偿款（含安置补助费）及青苗补偿款合计3206031.8元。怀集县国土资源局于2017年6月2日、6月27日分别张贴《告示》，告知被征地经济社村民自行处理被征地块上的农作物，逾期不清理的后果自负。案涉土地现已被怀集县府收回，并进行建设。
2017年6月21日，包括原告黄维实等5人在内的44名怀城镇谭勒村第五经济合作社村民认为怀集县府的征收土地行为违法，向肇庆市府申请行政复议。经补正材料后，肇庆市府于2017年7月11日受理复议申请并于同年7月17日向怀集县政府送达《行政复议答复通知书》。怀集县政府于2017年7月27日向肇庆市府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。2017年9月22日，肇庆市府行政复议机构召开调查听证会，听取了双方当事人意见。因案情复杂，肇庆市府决定延期作出复议决定。2017年10月9日，肇庆市府分别作出肇府行复【2017】36-1号《行政复议决定书》和肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》，其中36-1号复议决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持怀集县府征收涉案有关土地的行政行为。而36-2号复议决定则根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回黄维实等19人的复议申请。两份复议决定均通过邮寄方式于2017年10月17日送达各申请人。原告黄维实等5人及黄棣其等9人仍不服，分别向本院提起诉讼，遂形成本案及（2017）粤12行初91号案。
另查明，被告肇庆市府在复议期间曾去函怀集县国土资源局调查包括原告黄维实等5人在内的44名复议申请人是否属于案涉被征收土地的承包户或实际使用权人。怀集县国土资源局复函反映，包括本案原告黄维实等5人在内的19名申请复议的怀城镇谭勒村第五经济合作社村民并非案涉被征收土地的承包户或实际使用权人。
本院认为，本案系行政复议纠纷。原告黄维实等5人因不服被告肇庆市府驳回其对怀集县人民政府作出的征地行政行为的复议申请而提起本案诉讼。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，肇庆市府为本案适格被告。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案审理主要对被告肇庆市府于2017年10月9日作出肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》的行政行为是否合法进行全面审查。
首先，关于复议程序是否合法问题。根据审理查明的事实，被告肇庆市府在受理包括原告黄维实等5人在内的44名怀集县怀城镇谭勒村第五社的村民提出的复议申请后，依法向被申请人怀集县府发出了《行政复议答复通知书》。在收到各方提交的书面材料后，肇庆市府组织各方召开了调查听证会，听取各方意见及进行了必要的调查，在综合各方陈述及调查核实的情况后在法定期限内作出书面复议决定并将复议决定书送达各方当事人。期间，肇庆市府以案情复杂为由决定延长复议期限，并将延期决定通知复议各方当事人。肇庆市府上述复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法。
其次，关于被告肇庆市府驳回包括本案原告黄维实等5人在内的19名村民的复议申请事实是否清楚，证据是否确实充分的问题。此为本案的争议焦点。根据审理查明的事实，在肇庆市府复议期间，怀集县国土资源局出具了调查核实材料证明，包括本案原告黄维实等5人在内的19名申请复议的怀城镇谭勒村第五经济合作社村民并非案涉被征收土地的承包户或实际使用权人。而原告黄维实等5人虽不予认可怀集县国土资源局的调查结果，但始终未能提供相反证据。故，对该事实，本院予以确认。由于黄维实等19名村民并非案涉被征土地的使用人，其与案涉征地行政行为不存在基于使用权产生的利害关系，所以黄维实等19名村民申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（二）项规定的行政复议受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项的规定，对该19名村民的复议申请，依法应予驳回。故此，被告肇庆市府作出肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》有充分的事实和法律依据。
综上所述，被告肇庆市府作出肇府行复【2017】36-2号《驳回行政复议申请决定书》的行政行为事实认定清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告黄维实等5人请求撤销该复议决定并责令被告肇庆市府重新作出复议决定的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告黄维实、莫协梅、陈秀花、黄棉伦、莫连的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告黄维实等5人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
审 判 员 张国良
二〇一八年五月二十一日
法官助理 梁国安
书 记 员 邱嘉炜