湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终388号
上诉人（原审原告）龙某，女，1972年10月15日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。
被上诉人（原审被告）长沙市国土资源局芙蓉区分局，住所地湖南省长沙市芙蓉区车站北路236号。
法定代表人康哲新，局长。
委托代理人罗教论，系长沙市国土资源局芙蓉区分局副局长。
委托代理人涂阳，国浩律师（长沙）事务所律师。
上诉人龙某与被上诉人长沙市国土资源局芙蓉区分局（以下简称芙蓉区国土分局）限期腾地决定纠纷一案，不服湖南省长沙市芙蓉区人民法院（2017）湘0102行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，经湖南省人民政府（2014）政国土字第1228号《农用地转用、土地征收审批单》批准，长沙市国土资源局征收长沙市芙蓉区马王堆街道火炬村集体土地35.6612公顷作为统征用地项目建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，长沙市芙蓉区人民政府于2014年9月16日作出字（2014）第12号《征收土地方案公告》，规定了具体征地范围及登记期限。芙蓉区国土分局于2015年6月5日、7月7日分别作出了字（2015）第02号《征地补偿安置方案征求意见公告》、字（2015）第06号《征地补偿安置方案实施公告》，并在征收范围内进行了张贴。2015年8月17日，芙蓉区国土局对龙某、王汉武户作出芙国土资腾[2015]第51号《限期腾地决定书》。龙某不服，向长沙市芙蓉区人民法院提起行政诉讼。2016年3月15日，长沙市芙蓉区人民法院作出（2016）湘0102行初61号《行政判决书》，判决驳回龙某的诉讼请求。龙某不服，上诉至长沙市中级人民法院。2016年6月1日，长沙市中级人民法院作出（2016）湘01行终290号《行政判决书》，撤销长沙市芙蓉区人民法院作出的（2016）湘0102行初61号行政判决，撤销芙蓉区国土分局作出的芙国土资腾[2015]第51号限期腾地决定。芙蓉区国土分局在重新调查后于2016年11月1日对龙某户作出芙国土资告字[2016]第9号《限期腾地告知书》，并于当天送达给龙某。芙蓉区国土分局经调查核实，认定龙某户的房屋建筑面积190平方米（其中合法建筑面积为90平方米）属本次征收腾地范围之内。根据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》的规定，核定龙某户的房屋补偿费、装饰装修及设施补偿费、室外设施补偿费、购房补助费、搬迁补助费、过渡补助费、生产用房补偿费和农用工具牲畜补助费合计为307479元，并进行了专户储存。2016年11月10日，芙蓉区国土分局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对龙某户作出芙国土资腾[2016]第11号《限期腾地决定书》，并于当天送达给龙某。责令龙某户在接到本决定书之日起10日内到芙蓉区国土分局征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出龙某户在长沙市芙蓉区马王堆街道火炬村被征收范围内的房屋土地。龙某不服，向该院提起诉讼。
原审法院认为，《长沙市征地补偿安置条例》第三条第二款规定，市、县(市)、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作；第十五条第二款规定，发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县(市)、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。芙蓉区国土分局具有作出本案限期腾地决定的法定职权。
本案中，经湖南省人民政府（2014）政国土字第1228号《农用地转用、土地征收审批单》批准，长沙市国土资源局征收长沙市芙蓉区马王堆街道火炬村集体土地35.6612公顷作为长沙市芙蓉区火炬村统征用地项目建设用地。长沙市芙蓉区人民政府于2014年9月16日作出《征收土地方案公告》，规定具体征地范围及登记期限。芙蓉区国土分局于2015年6月5日、7月7日分别作出《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》，并在征收范围内进行了张贴。芙蓉区国土分局于在重新调查后2016年11月1日作出《限期腾地告知书》送达给龙某，并将龙某户的各项补偿费用专户储存。2016年11月10日，芙蓉区国土分局对龙某户作出芙国土资腾[2016]第11号《限期腾地决定书》，并于当天送达给龙某。关于龙某当庭提交的独生子女证，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳用于否定行政行为的合法性。为充分保障龙某的合法权益，相关部门在审查核实龙某提供的独生子女证后可以按照相关征地补偿安置政策进行处理，但不影响本案芙蓉区国土分局对龙某户作出的限期腾地决定行政行为的整体合法性。综上，芙蓉区国土分局对龙某户作出的芙国土资腾[2016]第11号《限期腾地决定书》认定事实清楚，证据充分，行政程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。龙某诉称的事实和理由不能成立，对其诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回龙某的诉讼请求。
龙某不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决刻意回避被上诉人提供的关键证据，错误地认定被上诉人的行政程序合法。国土资源部国土资函（2013）625号批复并不包含本案涉案土地，国务院没有批准征收涉案土地。由于国务院没有批准涉案土地征收，故省政府（2014）政国土字第1228号《农用地转用、土地征收审批单》、芙蓉区政府作出的《征收土地方案公告》、芙蓉区国土分局作出的《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿案安置方案实施公告》、《限期腾地决定书》等所有征地程序都不具有合法性。二、被上诉人应当提供其与火炬村村民委员会签订的《土地征收补偿协议书》，并按约定及时足额支付征地补偿费用，但既没有证据证明其已足额支付了征地补偿费用，又没有督促火炬村村民委员会实质性地履行村务公开，故上诉人有权拒绝腾地。三、原审判决错误地认定上诉人适用法律、法规正确。芙蓉区国土资源局先前作出的芙国土资腾[2015]第51号《限期腾地决定书》以及芙蓉区法院作出的（2016）湘0102行初61号行政判决已被长沙市中级人民法院依法撤销。《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《长沙市征地补偿安置条例》没有授权区级土地行政主管部门在作出限期腾地决定后被人民法院终审判决撤销，不必履行发生法律效力的判决，可以重新作出限期腾地决定。四、原审法院审判程序违法，有应当回避的法定事由而没有予以回避。五、被上诉人对上诉人应当享受的独生子女优待政策视而不见，刻意回避，有证据证明其知晓本户家庭人员情况，且本人已经向其提交了独生子女证的复印件，故其故意遗漏独生子女家庭在征地拆迁中应当享受的优待政策的行为明显构成违法。综上，请求二审法院依法撤销原审判决和芙国土资腾[2016]第11号《限期腾地决定书》。
芙蓉区国土分局答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持；二、芙国土资腾[2016]第11号《限期腾地决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，且依法给予了被答辩人征地补偿，没有侵害被答辩人的合法权益。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与原审查明的事实相同。
本院认为：一、关于行政主体问题。1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日起施行）第三条第二款、第六条、第十二条、第十五条第二款的规定，征地补偿安置的具体工作由县（市）、区土地行政主管部门负责，具体包括发布征地补偿安置方案征求意见公告、发布征地补偿安置方案实施公告、责令限期腾地等。因此，芙蓉区国土分局作为县级人民政府土地行政主管部门，依法具有作出限期腾地决定的职权，主体适格。
2.上诉人龙某提出“被上诉人芙蓉区国土分局系长沙市国土资源局的派出机构，不是芙蓉区政府工作部门，不具有执法主体资格”。对此，本院经审查认为，根据《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款的规定，发布征地补偿安置实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县、市（区）人民政府土地行政主管部门依法作出限期腾地决定；《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款对区、县（市）土地行政主管部门负责的征地补偿工作作出了具体规定。芙蓉区国土分局虽系长沙市国土资源局的派出机构，但其依法获得了地方性法规的授权，故有权作出限期腾地决定。至于长沙市人民政府第103号令的合法性问题，既不属于人民法院的审查权限，也不属于本案的审理范围，故本院对其该项上诉意见不予采信。
3.尽管本院曾在另案中依法撤销了芙蓉区国土分局对龙某户作出的芙国土资腾[2015]第51号《限期腾地决定书》，但芙蓉区国土分局依然可以依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的授权再次对上诉人户依照法定程序作出限期腾地决定，该项职权不因人民法院曾经作出的生效行政判决而归于消灭，故上诉人龙某提出的芙蓉区国土分局无权对其重新作出限期腾地决定的上诉理由不能成立，本院对其不予采信。
二、关于征收土地行为的公益性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款和《中华人民共和国物权法》第四十二条之规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征收并给予补偿。批准征收土地是法律赋予国务院或省级人民政府的权利，当事人对国务院或省级人民政府的批准征地行为不服的，应当由其作出最终裁决，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，当前对于集体土地征收中的“公共利益”如何界定没有明确的规定，应由有权审批机关在具体审批过程中酌情把握。因此，本案审查的是对龙某户作出的限期腾地决定这一行政行为的合法性，人民法院不宜在本案中对涉案的湖南省人民政府作出的《农用地转用、土地征收审批单》的批准用地行为是否基于公共利益的目的进行审查，否则就有超出行政审判权限范围之虞。
三、关于征地批准文件的效力问题。上诉人龙某提出“国土资源部国土资函（2013）625号批复并不包含本案涉案土地，国务院没有批准征收涉案土地。由于国务院没有批准涉案土地征收，故省政府（2014）政国土字第1228号《农用地转用、土地征收审批单》无效”，对此，本院经审查后认为，基于以下两点理由，不予采信龙某提出的该项上诉意见：1.根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农用地转用和土地征收由国务院及省、自治区、直辖市审批。本案涉及的农用地转用、土地征收审批单是由湖南省人民政府依职权作出的审批文件，且批单上明确注明“该项目农用地转用和土地征收方案已经国土资源部国土资函（2013）625号文批准”。该审批单在未经法定程序撤销之前是一个生效的法律文件，在限期腾地决定案件审理中，人民法院仅对其进行形式上的浅表性审查，只要其没有明显的违法之处，就应认定其法律效力。龙某如坚持认为涉案土地征收审批单的效力问题存疑或有明显违法之处，则其可另行通过其他合法途径予以解决；2.基于全面审查原则，本院经形式审查认为，本案征收涉及的几个主要前置文件，即省国土资源厅湘国土资（2013）47号《关于湖南省长沙市等四个城市2013年度建设用地审查意见的报告》、国土资源部国土资函（2013）625号《关于长沙市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》、芙蓉区国土分局（2014）第01号《预征土地方案公告》、市政府（2014）政国土报字第14号《建设用地报批单》以及省政府（2014）政国土字第1228号《农用地转用、土地征收审批单》作出的时间先后顺序均符合《建设用地审查报批管理办法》第八条第三款“国务院批准城市建设用地后，由省、自治区、直辖市人民政府对设区的市人民政府分期分批申报的农用地转用和征收土地实施方案进行审核并回复”之规定，龙某所称“国土资源部国土资函（2013）625号批复并不包含本案涉案土地，国务院没有批准征收涉案土地”与客观事实不符，故本院对其提出的该项上诉意见不予采信。
四、关于行政程序的问题。本案所涉土地征收经湖南省人民政府批准，办理了农用地转用、土地征收审批单，审批手续合法。根据征地红线图，龙某户的房屋在此次征地范围之内。芙蓉区国土分局依照法定程序，履行了“三公告一登记”的程序，依法保障了相关被征收户享有的申请听证的权利，依照《长沙市征地补偿安置条例》及其实施办法的规定，计算出龙某户的补偿数额，并书面告知。同时，芙蓉区国土分局又将上述补偿款项予以了专户储存。在征地补偿费用足额支付到位的情况下，由于龙某在拆迁腾地期限内未履行腾地义务，芙蓉区国土分局依法作出《限期腾地告知书》，告知龙某户拟责令其限期腾地以及陈述权、申辩权。之后，芙蓉区国土分局作出限期腾地决定，并告知龙某行政复议权和诉权。故芙蓉区国土分局作出限期腾地决定的行为，整体上符合法律法规规定和“正当程序”原则。
《长沙市征地补偿安置条例》第十条规定，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地公告规定的期限内，持土地权属证明到指定地点办理征地补偿登记手续。被征土地上有建（构）筑物的，还应当提供有关建（构）筑物的合法有效证明。土地行政主管部门应当组织工作人员到现场调查核实，并经被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人确认。被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人未在规定期限内办理登记手续或者对调查结果拒不配合予以确认的，其补偿内容以土地行政主管部门的调查结果为准。因此，被征地村民应当配合国土部门进行调查。在龙某户不配合的情况下，国土部门确认征地拆迁事务所的调查结果，符合行政法规的规定。龙某主张相关征地补偿资料未经被征收人签字确认，不能作为补偿依据，没有法律依据，本院不予支持。
此外，龙某提出的“涉案征地补偿费用没有足额支付到位，故其有权拒绝腾地”的上诉意见因与客观事实不符，本院不予认定。龙某还提出“芙蓉区国土分局没有督促火炬村村民委员会实质性地履行村务公开，故其有权拒绝腾地”，对此，本院认为村务公开既不属于芙蓉区国土分局的法定职责范围，又不是土地行政主管部门作出限期腾地决定前必须完成的事项，故对其该项上诉意见不予采信。
五、关于合法面积认定的问题。《长沙市征地补偿实施办法》（2008年4月1日起施行）第十二条规定：“未取得市、县（市）房屋产权管理部门2006年7月1日以后颁发的房屋权属证书的，其房屋合法建筑面积由区、县（市）土地行政主管部门按下列规定认定：（一）1987年1月1日以后兴建的房屋，一律以建设用地批准文件、建设工程规划许可证为依据；……”本案中，龙某户现有房屋面积为190平方米，但其不能提供办理了合法批准手续的相关证明文件，不能作为合法面积予以认定和补偿，芙蓉区国土分局在实际操作中，按照“人证结合”和最大可能有利于被征收人的原则出发，认定龙某户合法补偿面积为90平方米，并无不当。
六、关于龙某户独生子女证的问题。对此，本院经审查后认为，龙某与其前夫王汉武育有一子取名王卓，并办理了独生子女证。在本案一审庭审中，龙某当庭提交了该独生子女证。芙蓉区国土分局在本案被诉限期腾地决定书中没有适用和计算龙某户独生子女证应当享受的征地补偿安置优待政策。根据《征用土地公告办法》第六条、《长沙市征地补偿安置条例》（2008年）第十条的规定内容，在农村集体土地征收过程中，作为被征收户，应当在规定的期限内履行征地补偿登记手续的配合义务，否则，相关的补偿内容以土地行政主管部门的调查结果为准。本案中，龙某没有在规定的期限内办理征地补偿登记手续，也未主动提交独生子女证；在征地调查过程中，芙蓉区国土分局工作人员上户谈话得知其持有独生子女证后，要求其提供予以核查，但龙某拒绝予以配合，其上诉称已向被上诉人的工作人员提交了独生子女证的复印件，但无证据予以佐证，直至本案一审庭审中才当庭提交。据此，原审法院认定龙某违反了最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”之规定，不以此为由否定涉案被诉限期腾地决定的合法性，由此导致的不利后果由龙某自行承担，本院对此予以认可。另一方面，为保障龙某户应当享受的合法权益，原审法院在裁判文书中特别指出并要求相关部门在审查核实龙某提供的独生子女证后，可以按照相关征地补偿安置政策进行处理，该做法属于有利于行政相对人的补救措施，并无不当，本院亦予认可，但在针对龙某户独生子女证采取的补救措施依法定程序落实到位前，不得对涉案土地及地上附着物采取强制措施。
七、关于补偿标准问题。上诉人龙某提出“2008年公布的103号令确定的征地补偿标准已经不适用2014年的征收，按照103号令征收将会降低被征收人的生活水准”。对此，本院认为，《长沙市征地补偿实施办法》（即长沙市政府第103号令）第二十二条规定：“各类征地年产值倍数、房屋补偿标准、生产和生活设施补偿标准、搬家补助费标准和过渡补助费标准等，由市人民政府颁布实施；并可根据社会、经济发展水平适时调整。”2013年10月12日，经湖南省人民政府批准，长沙市人民政府下发了长政发[2013]23号《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》，调整了征收农村集体土地地上附着物及青苗的补偿标准，芙蓉区人民政府和芙蓉区国土分局在公布并张贴的《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》中均明确告知了本次征地适用调整后的新的补偿标准，龙某认为本次征地仍适用2008年的补偿标准与客观事实不符。而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，芙蓉区国土分局在其分别发布的征地补偿安置方案征求意见公告和征地补偿安置方案实施公告中，已经明确告知征地补偿标准、安置办法以及如对征地补偿安置方案有不同意见提出异议的时间和途径。龙某如对征地补偿、安置方案有异议，应当在规定期限内按照上述法定途径解决，但征地补偿、安置争议并不影响征地方案的实施，龙某以对补偿标准不服要求撤销涉案限期腾地决定的理由不能成立，本院不予采信。
八、关于补偿是否到位的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，芙蓉区国土分局根据《长沙市征地补偿安置条例》（2008年）和《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）的规定，按照《长沙市人民政府关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发〔2013〕23号）所附的补偿标准，计算出龙某户依法应得的各项补偿费用，并予以了足额专户储存，依法告知了龙某，应视为龙某户的补偿已足额到位。
九、关于龙某提出未对涉案房屋和土地进行合法评估，纳入城市规划区的房屋补偿标准应当参照城市房屋进行的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。本院认为，芙蓉区国土分局对龙某房屋所在地的集体土地进行征收，应当适用长沙市征地补偿标准。龙某的房屋系集体土地上的房屋，政府在征收农村集体土地时应对土地上的房屋给予补偿，并不属于征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区的情形，故本案不适用最高人民法院上述解释规定。
综上所述，芙蓉区国土分局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，依法具有责令腾交土地的法定职权，其依照法定程序，在履行了征地审批、公告等手续后，依照《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日起施行）及《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）的规定，计算龙某户的补偿数额，予以书面告知并专户储存。在征地补偿费用足额支付到位以及《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限后，龙某户拒绝腾地。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日起施行）第十五条的规定，芙蓉区国土分局有权责令龙某腾交土地。芙蓉区国土分局作出的芙国土资腾[2016]第11号《限期腾地决定书》，认定基本事实清楚（遗漏龙某户独生子女证之相关事宜系不可归责于行政机关的情形），程序合法，适用法律、法规正确，原审予以支持，本院对此亦予认定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，对于龙某提出的要求合议庭法官回避等合理请求事项，依照相关法定程序予以处理，并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龙某负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴欣
审判员 彭杨
审判员 刘青
二〇一七年七月十二日
书记员 李芳
附相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决