中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4113号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）周鹏细。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）周瑞香。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁明县人民政府。住所地：广西壮族自治区宁明县城中镇江滨大道**号。
法定代表人黄一碧，县长。
委托代理人林吉新，宁明县国土资源局工作人员。
委托代理人黄爱，广西宁源律师事务所律师。
原审第三人许岑夫。
再审申请人周鹏细、周瑞香因诉被申请人宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）及第三人许岑夫土地行政登记一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年6月12日作出的（2015）桂行终字第191号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年6月5日立案受理，依法组成合议庭审查，并于2017年7月17日下午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人周鹏细、周瑞香，被申请人宁明县政府的委托代理人林吉新、黄爱，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
周鹏细、周瑞香均系北斗社区北斗三组村民，周鹏细在地名为“大派”处承包水田0.95亩，周瑞香在“大派”处承包水田1.08亩。许岑夫系北斗社区六组社员，在地名为“那城”处有责任田0.9亩，在地名为“那卜”处有责任田1.03亩。周鹏细、周瑞香与许岑夫的哥哥许岑恩曾口头约定将上述“大派”责任田与“那城”、“那卜”责任田互换，由许岑恩、许岑夫经营鱼塘，但未签订书面协议，没有办理土地经营流转合同手续。1996年8月，许岑夫在宁明城中镇北斗村水田及空闲地上非法占地119.93平方米建房。1998年5月13日，宁明城中镇人民政府（以下简称城中镇政府）在经过现场勘测和调查后作出城府土字（1998）第3号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定没收许岑夫在非法占用的土地上新建的房屋，建筑面积119.93平方米；同日，城中镇政府向许岑夫作出《没收建筑物（房屋）作价通知书》，将没收许岑夫户在非法占用土地上所建的建筑物（房屋）优先卖给许岑夫，按每平方米20元作价，共计价款2398.60元。2000年7月26日，许岑夫向城中镇政府按每亩15元缴纳了1798.95元罚款和土地管理费、变更权属调查地籍测绘费、权属变更土地管理费791.54元；同日，许岑夫申请对该宗地进行权属登记。2000年9月，宁明县政府向许岑夫颁发宁集用（2000）字第0302013号《集体土地使用证》（以下简称0302013号证），用途为住宅，使用权面积为119.93平方米。2012年，许岑夫在该证记载的土地上建楼房，周鹏细、周瑞香要求许岑夫退还原互换的水田而发生纠纷。周鹏细、周瑞香遂申请仲裁，要求退还水田，将土地恢复原状。2013年11月1日，宁明农村土地承包纠纷仲裁委员会作出宁农裁字（2013）01号裁定，该仲裁裁定载明：“俩申请人（周鹏细、周瑞香）与被申请人（许岑夫）口头互换责任田是事实，但没有签订任何书面协议，不明确互换期限；二轮延包时双方也没有办理土地经营权流转合同手续；俩申请人持有位于“大派”处的承包责任水田经营权证书，承包责任田的面积分别为0.95亩和1.08亩的范围四至清楚，符合事实。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第三十七条规定，因双方当事人在互换当时没有签订流转合同，俩申请人要求被申请人退回互换在“大派”责任田面积0.95亩和1.08亩有法律依据。被申请人在互换地名“大派”水田改造鱼塘经营，在水田填泥土和非农建房，改变土地所有权的性质和土地的农业用途。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条、第三十七条、第四十三条之规定，裁决支持俩申请人周鹏细、周瑞香要求收回和被申请人许岑夫互换在“大派”的责任田请求，按土地承包经营权责任合同书承包的责任田面积0.95亩和1.08亩归俩申请人耕种，俩申请人要退出那卜及那城处的水田给被申请人自己经营；被申请人许岑夫在2013年12月30日前将互换在“大派”的责任水田如数退给俩申请人自己经营；被申请人在“大派”水田种有的芭蕉和杂物限期于2013年12月30日前移植和处理完毕，并尽量恢复到适耕为准。仲裁过程中，周鹏细、周瑞香在宁明农村土地承包纠纷仲裁委员会仲裁庭上知道许岑夫已取得了0302013号证。2015年7月3日，周鹏细、周瑞香提起本案行政诉讼，请求撤销宁明县政府颁发的0302013号证，判令许岑夫立即停止侵害、排除妨碍、恢复原状，将土地归还给周鹏细、周瑞香经营管理。另查明，许岑恩现经营的鱼塘面积为2.87亩。
广西壮族自治区崇左市中级人民法院（2015）崇行初字第14号行政判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。周鹏细、周瑞香以宁明县政府土地登记行为侵犯其承包水田为由提起诉讼，与被诉行政行为有利害关系，具有原告诉讼主体资格。本案中，许岑夫于1996年未经有关部门批准，擅自在北斗村水田及空闲地建房。1998年5月13日，宁明城中镇人民政府在经过现场勘测和调查后作出行政处罚决定，没收许岑夫在非法占用的土地上新建的房屋，并作价优先卖给许岑夫。2000年，在经北斗村委会同意和宁明县政府批准使用土地后，许岑夫缴纳罚款和土地管理费、变更权属调查地籍测绘费、权属变更土地管理费并向被告宁明县政府国土部门申请土地权属登记。宁明国土部门经地籍调查和审批后，宁明县政府颁发《集体土地使用证》给许岑夫，土地来源清楚，颁证行为合法。对于周鹏细、周瑞香提出本案颁证的土地为其换给许岑夫的胞兄许岑恩经营的水田，应予以撤销的诉讼意见，经查，许岑夫在“大派”经营的鱼塘为两原告原承包的水田，争议双方均予承认，予以确认。许岑夫经营的该鱼塘现有面积2.87亩，而周鹏细、周瑞香提供的《耕地、开荒地承包合同书》及承包耕地明细表、《土地使用证书》记载其两户经营承包的“大派”水田有2.13亩，故不能确定宁明县政府颁发的该《集体土地使用证》登记的土地占用了周鹏细、周瑞香原承包的水田。对于周鹏细、周瑞香提出许岑夫采用欺骗手段骗取被告宁明县政府批准核发0302013号证的诉讼意见，经查，许岑夫违法占用集体土地建房的行为已经政府没收处罚，并按照有关法律规定申请土地权属登记，不存在采用欺骗手段骗取颁证的情形。至于周鹏细、周瑞香要求判令许岑夫立即停止侵害、排除妨碍、恢复原状，将土地归还给周鹏细、周瑞香经营管理的请求，不属于本案受理范围，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周鹏细、周瑞香的诉讼请求。周鹏细、周瑞香不服一审判决，提出上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂行终字第191号行政判决认为，土地登记是土地登记机关对土地权利人所享有的土地权利予以认可和证明的一种行政行为，土地登记不创设权利义务，仅产生公示、公信效力；土地登记机关根据土地登记申请人提供的材料，经过权属审核，在土地权属来源清楚的情况下才予以登记。城中镇政府于1998年5月13日作出没收许岑夫非法占用土地新建房屋的行政处罚决定，并作价优先卖给许岑夫，许岑夫虽怠于缴纳罚款，但事实上在补办用地手续之前已履行缴清款项的义务，程序合法，其缴纳各项费用后向宁明县政府国土部门申请土地权属登记，宁明县政府依据宁政发（1997）22号《宁明县人民政府关于对违法使用土地行为处理的通知》第一条第二款第二项“属非法占用土地建住宅的，对在非法占用土地上建筑的房屋，采取没收加罚款的办法处理。没收后由县人民政府作价拍卖，可优先拍卖给被没收者”的规定以及宁政发（1997）84号《宁明县人民政府关于确定违法占地没收和拍卖土地使用权基准地价的通知》的规定，查清许岑夫已按没收建筑物作价通知书的要求缴纳罚款的事实，向许岑夫颁发《集体土地使用证》，土地权属来源清楚，虽然没有关于村委会同意的原始材料存在瑕疵，但土地登记审批表明确记载“经村委会同意”，且北斗村委会和北斗三组一直未提出异议，周鹏细、周瑞香主张涉证土地是1991年其与许岑夫互换的土地并以《耕地、开荒地承包合同书》及承包耕地明细表、《土地使用证书》为凭，但并不能确定涉证土地占用了其原承包的水田，也不能证实其对涉证土地有使用权，故其主张没有充分证据证明，一审不予采信并无不当。宁明县政府在办证过程中，已履行地籍调查、绘制宗地图，初步审查和审批等程序，该颁证程序合法。宁明县政府虽然对本案土地的登记发证没有进行公告，程序存在瑕疵，但其对土地使用权人的确认并无不当。周鹏细、周瑞香认为地籍调查表没有邻宗地相邻人员签字，经查，该争议地四至显示为菜地或村道，没有证据证明侵害到他人的合法权利，因此不影响发证行为结果的正确性。至于周鹏细、周瑞香提出城中镇政府无权对许岑夫非法占地作出处罚决定且处罚决定明显违法的意见，因本案的讼争对象是宁明县政府颁发《集体土地使用证》的行为，城中镇政府作出的处罚决定不属本案审查范围，不予审查。周鹏细、周瑞香还提出由许岑夫土地恢复原状的请求，不属本案审理范围，亦不予审查。周鹏细、周瑞香提出的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
周鹏细、周瑞香申请再审称：城中镇政府于1998年5月13日作出《土地违法案行政处罚决定书》，决定没收许岑夫在非法占用的土地上新建的房屋。许岑夫签收后在法定期限内既不向上一级政府申请复议，也不向法院提起诉讼，政府的行政处罚决定书发生法律效力。城中镇政府对许岑夫违法占地建起的房屋应依法予以没收不没收，也未采取行政强制，而以拍卖、变卖土地使用权行政行为，将属于北斗屯第三组村民土地所有权，享有土地使用权人周鹏细、周瑞香土地承包责任田，准予登记在北斗屯第六小组村民许岑夫名下，是不当行政登记。请求撤销一、二审判决，判决宁明县政府滥用职权错登下许岑夫名下不当利益的承包责任制土地返还给周鹏细、周瑞香，判决宁明县政府依法对许岑夫拒不履行宁明农村土地承包纠纷仲裁委员会裁定书裁定的义务采取行政强制。
宁明县政府答辩称：土地行政登记行为合法有效，周鹏细、周瑞香的再审申请没有事实和法律依据。请求驳回周鹏细、周瑞香的再审申请。
本院经审查认为，本案争议的主要焦点问题为0302013号证的合法性问题。0302013号证系宁明县政府于2002年颁发，故应适用1996年《土地登记规则》的相关规定审查该证的合法性。根据《土地登记规则》第十条、第十一条之规定，许岑夫向宁明县政府的土地主管部门提交土地登记申请书及相关身份证明，申请办证的土地虽系非法占用，但经城中镇政府予以处罚并作价优先卖给许岑夫，许岑夫已经缴清罚款及相关款项，土地权属来源清楚。宁明县政府的颁证登记行为符合法律规定。根据查明的事实，周鹏细、周瑞香与许岑夫互换的水田面积为2.03亩，而许岑恩经营的鱼塘现有面积为2.87亩，周鹏细、周瑞香主张退还原有的水田面积小于现鱼塘的面积，一、二审认为无证据证明涉案0302013号证占用周鹏细、周瑞香原有的水田，并无不当。周鹏细、周瑞香要求退还的水田，完全可以在现有鱼塘面积内退还，其主张的承包田权利并未因宁明县政府的颁证行为受到侵害。一、二审判决驳回周鹏细、周瑞香的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
周鹏细、周瑞香主张城中镇的土地处罚违法。该项主张不属于本案审查范围，故对其该项主张本院不予理涉。周鹏细、周瑞香还主张宁明县政府依法对许岑夫拒不履行宁明农村土地承包纠纷仲裁委员会裁定书裁定的义务采取行政强制。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十九条规定，当事人对发生法律效力的调解书、裁决书，应当依照规定的期限履行。一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以向被申请人住所地或者财产所在地的基层人民法院申请执行。受理申请的人民法院应当依法执行。周鹏细、周瑞香已经通过仲裁的方式申请处理退还水田问题，并且得到了仲裁裁决的支持，许岑夫不履行发生法律效力的裁决书，周鹏细、周瑞香可依照法律规定向当地基层人民法院申请执行。
综上，周鹏细、周瑞香提起本案再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回周鹏细、周瑞香的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 奚向阳
审 判 员 龚 斌
二〇一七年九月五日
法官助理 牛延佳
书 记 员 曹 芳
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.土地登记规则
第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：
（一）土地登记申请书；
（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；
（三）土地权属来源证明；
（四）地上附着物权属证明。
委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。
第十一条申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。
土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：
（一）申请者名称、地址；
（二）土地座落、面积、用途、等级、价格；
（三）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；
（四）其他事项。
4.中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法
第四十九条当事人对发生法律效力的调解书、裁决书，应当依照规定的期限履行。一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以向被申请人住所地或者财产所在地的基层人民法院申请执行。受理申请的人民法院应当依法执行。