山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行初字第6号
原告王秋美，女，1957年9月8日出生，汉族，住章丘市。
委托代理人韩藻师，山东百脉律师事务所律师。
委托代理人宁凡才，山东百脉律师事务所律师。
被告章丘市人民政府，住所地章丘市。
法定代表人刘天东，市长。
委托代理人刘冠男，章丘市人民政府工作人员。
委托代理人霍加伟，章丘市人民政府工作人员。
第三人张素梅，女，1951年3月28日出生，汉族，住章丘市。
委托代理人林玉清（系第三人张素梅之夫），男，1949年3月14日出生，汉族，住章丘市。
原告王秋美不服章丘市人民政府于2013年3月26日作出的章政土批字（2013）33号《关于张素梅建房使用土地的批复》，于2014年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2014年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。由于张素梅与本案被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2014年2月12日、2014年2月18日公开开庭审理了本案。原告王秋美的委托代理人韩藻师，被告章丘市人民政府的委托代理人刘冠男、霍加伟，第三人张素梅的委托代理人林玉清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告章丘市人民政府于2013年3月26日作出章政土批字（2013）33号《关于张素梅建房使用土地的批复》，决定对相公庄镇人民政府撤销的批示15平方米土地按现状进行使用，同时，一并将林玉清、张素梅夫妇继承的老宅使用权确立在张素梅名下。
被告章丘市人民政府在法定举证期限内向本院提供如下作出被诉具体行政行为的证据：
1、林玉清提出的《农村建房使用宅基地申请表》。主要内容是：用地数量15平方米，计划建设大门。证明由林玉清提出申请，所在村委会及村镇建设部门同意，镇政府进行审批的过程；
2、章丘市人民政府2011年12月5日作出的《关于注销章集用（2004）第0319031号集体土地使用证的通知》；
3、林玉清1981年2月24日向十九郎大队提出的申请，申请建设西大门，大队党支部研究同意；
4、章集用（2004）第0319031号集体土地使用证复印件，宗地图包含涉案胡同所在集体土地；
5、从章丘市国土资源局档案室调取的王秋美宅基地情况资料一组：（1）土地登记卡，记载王秋美宅基地“南至本户南墙外皮为界，与胡同相接”；（2）土地登记申请书；（3）地籍调查表；（4）农村建房使用宅基地批准通知书；（5）宅基地权属证明；（6）土地登记指界通知签名单；
6、章丘市人民法院（2007）章行初字第24号行政判决书；
7、第三人张素梅申请宅基地资料一组：（1）林玉清、张素梅、林安荣（张素梅之子）2012年11月8日的申请。内容是：同意将位于十九郎村太平街路南的宅基地使用权确立在张素梅名下，请求批准；（2）林玉清2012年11月27日的保证书。内容为：林玉清曾于1980年至1999年在章丘县化肥厂工作，从工作至今本人在化肥厂无任何住宅；（3）张素梅的居民身份证、户口本复印件；（4）章丘市相公庄镇十九郎村民委员会2012年11月27日出具的《关于张素梅申请宅基地公示情况说明》。主要内容为：我村村民代表会议于2012年11月19日通过了张素梅的宅基地申请及位置安排的决议后，我村于2012年11月20日至2012年11月26日在村政务公开栏张贴公示榜，公示期内，所有村民对公示内容均无异议；（5）章丘市相公庄镇十九郎村民委员会2012年11月20日出具的《关于村民代表会议讨论宅基地使用方案的说明》。主要内容为：我村于2012年11月19日召开了村民代表会议，会议讨论研究了张素梅申请使用宅基地的事项，张素梅符合申请宅基地条件，拟将张素梅安排于村中东至林玉清、西至大街、南至赵秀连、北至林玉安，所占地类为村内空闲地，同意张素梅的宅基地使用申请，同意上报有关部门审批；（6）村民新批宅基地初审公告照片复印件；（7）卫星遥感图片复印件；（8）二〇一二年农村宅基地审批现场调查表；（9）章丘市相公庄镇人民政府2008年6月出具的证明。主要内容为：十九郎村居民林玉清为非农业户口，我单位于1988年11月20日为其审批的农村建房使用宅基地属违法行为，该批文作废；（10）建设项目供地会审表；（11）村民建房用地报告书；（12）章丘市相公庄镇人民政府于2012年11月8日作出的《关于林玉清农村建房使用宅基地申请书的更正申请》，申请将宅基地原使用权人林玉清更改为其妻子张素梅，一并将宅基地使用权确立在张素梅名下；（13）章丘市人民政府文件签批笺。
被告章丘市人民政府向本院提供如下依据：
《山东省实施办法》第四十四条、四十五条，《济南市市区宅基地审批管理规定》（济政发（2010）15号）第七条、第九条、第二十一条。
原告王秋美起诉称：原告与第三人系邻居，原告居西，第三人居东，双方房产均系祖产。原告南屋墙外是供原告家出入的祖传长约9米、宽约2米计15平方米的胡同。1997年前，原告只有该胡同的东南门，原告现在出入的西南大门是1997年新建，但胡同内原告的东南门和出粪口仍在。第三人祖产走北门，也有东门，东门外是大街，出入很方便。2008年8月，第三人强行走原告的胡同，并在胡同口建了西门，挡住了原告西南门和出粪口的使用，由此双方产生纠纷。被告章丘市人民政府作出的章政土批字（2013）33号《关于张素梅建房使用土地的批复》，以“尊重历史、面对现实”为由，将该胡同批给第三人，成了第三人的宅基地，这是置历史事实于不顾，公开推翻被告自己2011年注销第三人土地使用证的事实，对抗章丘市人民法院（2007）章行初字第24号行政判决，被告的土地批复行为违法。请求人民法院依法撤销章政土批字（2013）33号《关于张素梅建房使用土地的批复》，诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交如下证据：
1、章丘市相公庄区村镇建设办公室于1985年9月21日作出的《农村建房使用宅基地批准通知书》（第571号），证明涉案胡同1985年就确权给原告使用；
2、十九郎村民委员会2006年12月2日出具的《关于林玉清和王秋梅地基的说明》，主要内容是：92年丈量地基时，土管部门没有给林玉清发证，村委也无发证档案。后来林玉清又要求将该胡同批为地基，并交了300元审批手续费，这时王秋梅把大门改在胡同通行，林玉清无法扩批建筑。95年林玉清购买学校一部分地基，并开东门通行，林玉清要求退回审批手续费并不再要求批这个胡同。2005年林玉清到土管局补办了一个土地使用证，该证将涉案胡同画成了林玉清的地基，但王秋梅与赵秀莲的土地使用证均记载该地段是胡同（注：王秋梅与原告王秋美为同一人）；
3、十九郎村委会出具的收到条，1995年5月7日退林玉清300元地基审批手续费；
4、林玉清的《农村建房使用宅基地申请表》，申请内容同被告提交的1号证据。不同之处是盖有相公庄镇人民政府土地管理所和十九郎村民委员会印章，申请表下方注明：因林玉清买学校房屋，原批宅基地15平方米退回归集体，退回审批款300元，原批示上交作废，林玉清签名摁手印；
5、王秋美宅基地情况资料一组，同被告提交的5号证据，证明涉案胡同由王秋美和赵秀莲使用，不是第三人的宅基地，第三人宅基地不与胡同相邻，第三人盖章认可；
6、抗诉申请书和章丘市人民检察院章检民立（2012）4号民事立案决定书；
7、章丘市相公庄镇十九郎村民委员会2012年11月27日出具的《关于张素梅申请宅基地公示情况说明》，主要内容与被告提交的7号证据第（4）项相同，证明公示程序违法，时间不足10日；
8、林玉清1992年的土地登记材料，该证村委会没有记录，土管部门没有发证的登记卡；
9、赵秀莲土地证资料及王秋美、赵秀莲、第三人宅基地草图，证明涉案胡同由王秋美、赵秀莲使用，与第三人无关；
10、王秋美集体土地使用证材料一组，证明该土地证使用权人是王秋美，因林玉安是该户户主，但林玉安已无农村户口，故将林玉安涂改为王秋美。
被告章丘市人民政府答辩称：1、被告作出章政土批字（2013）33号行政批复适用法律正确，程序合法。根据《山东省实施办法》第四十四条、四十五条，《济南市市区宅基地审批管理规定》（济政发（2010）15号）第七条、第九条、第二十一条的规定，被告根据相公庄镇人民政府的申请及章丘市国土资源局提交的相关用地审批资料，由分管市领导签批后，依法作出章政土批字（2013）33号行政批复。2、章政土批字（2013）33号行政批复认定事实清楚。章丘市人民法院（2007）章行初字第24号行政判决、章集用（2004）第0319031号集体土地建设用地使用证，已证明林玉清取得15平方米集体土地的使用权，只是因为林玉清非农业户口的身份，不具备在农村建房使用集体土地的条件，被告才依法注销了其集体建设用地使用证。原告所述51年老土地文书和92年土地证均记载王秋美是涉案土地使用权人无证可查。另外，王秋美土地登记资料有篡改痕迹，土地登记申请表、地籍调查表中土地使用者姓名均已被涂改，且农村建房使用宅基地批准通知书记载被涂改的姓名应是林玉安（王秋美之夫）。王秋美土地证书的真实性、合法性有待考证。3、章政土批字（2013）33号行政批复尊重历史、面对现实。林玉清使用的集体土地上的建筑物系其继承所得。1978年十九郎村建设学校时，经村委会与林玉清协商进行土地置换，林玉清将其宅基地中东南角4厘地基与学校的土地进行了置换，林玉清的宅院形成了现在的布局。王秋美的宅基地外的南段形成现争议的胡同，长8.09米，宽2.04米。该胡同的使用权1988年11月20日经林玉清申请，十九郎村委会和章丘市相公庄镇村镇建设办公室同意，章丘市相公庄镇人民政府批准，林玉清使用了胡同所占的集体土地。1992年进行土地登记时，林玉清取得了集体土地建设用地使用证（证书号0319031），该证将林玉清与王秋美争议的15平方米胡同的使用权确权给了林玉清。该证书因故丢失，2004年11月1日被告为林玉清补发了章集用（2004）第0319031号集体土地建设用地使用证，补正内容与原证书没有变化。因林玉清是非农业户口，相公庄镇人民政府于1988年11月20日为其批准的15平方米宅基地，被章丘市人民法院（2007）章行初字第24号行政判决确认违法，被告于2011年12月5日根据《土地登记办法》作出依法注销林玉清持有的章集用（2004）第0319031号集体土地使用证的通知。林玉清15平方米宅基地的取得系1978年相公庄镇十九郎村建小学，占用其宅基地26平方米，当时村里补给他40多个平方米，但事后在没有通知林玉清的情况下，让林玉安占用了20多平方米。被告以现实为依据，以法律为准绳，依法批准将15平方米集体土地连同老宅基使用权确认给林玉清的妻子张素梅，合法、合情、合理。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人张素梅述称：林玉清是第三人之夫。林玉清继承所得的老宅基和学校近邻，1978年学校盖房时，村支书和林玉清商量以第三人家西侧三角地6厘换第三人家东南三角宅基4厘，后来，村支书又暗中将换给第三人家的那块地基批给了林玉安，就给第三人家留了一条胡同，这条胡同在换给第三人家的6厘地基之内。2006年，第三人家在胡同口建西门，原告多次阻挠，林玉清起诉到章丘市人民法院，章丘市人民法院作出（2007）章民初字第1331号判决，判决原告不得阻碍第三人家建房，2008年第三人建起了西门。（2007）章行初字第24号行政判决也确认，1988年11月20日，经十九郎村委会和章丘市相公庄镇村镇建设办公室同意，章丘市相公庄镇人民政府批准，第三人家使用了胡同所占用的集体土地，1992年进行土地登记时，林玉清将该胡同进行了登记，取得了集体土地建设用地使用证，证书号0319113，该证丢失，后补发章集用（2004）第0319031号集体土地建设用地使用证，由于林玉清没有农村户口，该证书被章丘市人民政府注销。现在章丘市人民政府作出批复，将涉案土地确权给第三人，尊重历史、面对现实，合情合理合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提交了如下证据：
1、第一组证据：（1）章集用（2004）第0319113号土地证；（2）《今日章丘》刊登的林玉清1992年土地证遗失声明；（3）相公庄镇人民政府为章丘报社出具的证明，证明林玉清土地证丢失；（4）林玉清补发土地证的申请；（5）宅基勘丈费收据；（6）办证手续费收款收据；（7）宗地草图；（8）农村建房使用宅基地申请书；（9）章丘县村镇建设办公室颁发的005115号村镇建设工程建筑许可证。证明第三人2004年补办土地证合法。
2、第二组证据：（1）章丘市人民法院（2007）章民初字第1331号民事判决书；（2）济南市中级人民法院（2008）济民一终字第129号民事裁定书；（3）章丘市人民法院（2007）章行初字第24号行政判决书；（4）章丘市人民法院（2008）章行初字第41号行政裁定书；（5）章丘市人民法院（2006）章行初字第42号行政裁定书。证明第三人建设西门是执行人民法院的裁判。
3、第三组证据：（1）王秋美宅基地土地证；（2）王秋美宅基地土地登记卡，记载王秋美宅基地“南至本户南墙外皮为界，与胡同相接”；（3）王秋美农村建房使用宅基地批准通知书。
4、第四组证据：（1）林玉清1951年土地房产所有证存根；（2）林玉清家与学校置换土地示意图；（3）尹文广（林玉清所在生产队队长）1984年9月15日出具的证明，证明土地置换的经过；（4）林玉清请求批地基申请书；（5）章丘市国土资源局于2012年10月17日向章丘市信访局作出的《关于相公庄镇林玉清林玉安信访问题的情况报告》，描述了林玉清和林玉安宅基地纠纷的产生过程，并表示“将按照章丘市农村土地确权实施方案，给当事人予以研究解决”；（6）林玉清2014年2月12日书写的事实经过。
5、第五组证据：（1）村镇规划选址意见书；（2）山东省村镇农民建房申请表；（3）林玉清的翻建申请书；（4）相公庄镇信访办公室2006年8月26日出具的《上访答复意见书》，意见中称：根据林玉清所持土地使用证标注情况来看，所争议地基属林玉清所有，现林玉清要求盖大门，应按照相关程序办理好村镇建设选址意见书。第三人用上述证据证明其盖西大门得到相关部门批准。
6、章丘市鲁明化工有限公司于2008年6月30日出具的证明，内容为：林玉清系我单位退休职工，该同志在我公司无住房。
7、章政土批字（2013）33号《关于张素梅建房使用土地的批复》。
经庭审质证，当事人发表如下意见：
对被告提交的证据，第三人无异议。原告对被告提交的1号证据的合法性有异议，认为该证据中的批示，已由被告撤销作废。原告对被告提交的4号证据的真实性有异议，认为证据内容与1992年的土地登记有矛盾，且村委会没有发证登记表，明显造假。原告对被告提交的其余证据没有异议。
对原告提交的证据1，被告认为不具有关联性，该证据只说明批准原告使用40平方米非耕地，没有说明具体位置。被告对原告的2号证据的真实性有异议，该证据没有证明人的签名盖章。对原告的4号证据的真实性有异议，上面没有镇政府档案管理公章。原告的5号证据存在篡改痕迹，对其真实性有异议。对原告的7号、8号证据无异议。原告的3号、6号、9号、10号证据与本案无关。第三人对原告证据的质证意见与被告质证意见相同。
对第三人提交的证据，被告无异议。原告认为第三人第一组证据村委会无发证记录，不具有真实性。第五组证据只是意见，而不是正式批文，与本案无关。第二组证据和6号证据与本案无关，不予质证。原告对第三人其余证据无异议，但对证明力有异议。
本院对证据作如下确认：原告提交的6号证据、第三人提交的第二组证据第（5）项与本案不具有关联性，不能作为本案的定案依据。被告提交的5号证据、原告提交的5号证据、第三人提交的第三组证据，均系原告王秋美宅基地的相关资料，虽然王秋美的名字有涂改痕迹，但其内容的真实性当事人均认可，且与本案相关联，可以作为本案定案依据。其余证据均具有真实性和合法性，且能够用以证明本案事实经过，可以作为本案定案依据。
根据当事人的诉辩意见和有效证据，本院确认以下事实：原告与第三人使用的集体土地为相邻关系，第三人使用的集体土地上的建筑物系继承所得。1978年十九郎村建设学校时，经村委会和第三人之夫林玉清协商，第三人将其宅基地中东南角4厘地基与学校的土地进行了置换，在原告宅基地外的南段形成本案争议的胡同，长8.09米、宽2.04米。1988年11月20日，经林玉清申请，十九郎村委会和章丘市相公庄镇村镇建设办公室同意，章丘市相公庄镇人民政府批准，林玉清使用了胡同所占的集体土地。1992年进行土地登记时，林玉清取得了集体土地建设用地使用证（证书号0319031），该证将林玉清与王秋美争议的15平方米胡同的使用权确权给了林玉清。该证书因故丢失，2004年11月1日被告为林玉清补发了章集用（2004）第0319031号集体土地建设用地使用证。因林玉清是非农业户口，相公庄镇人民政府于1988年11月20日为其批准的15平方米宅基地，被章丘市人民法院（2007）章行初字第24号行政判决确认违法，被告于2011年12月5日根据《土地登记办法》作出依法注销林玉清持有的章集用（2004）第0319031号集体土地使用证的通知。1997年，原告在胡同内建一便门供出粪用。2008年，在章丘市人民法院（2007）章民初字第1331号判决生效后，第三人在胡同口建一大门。被告章丘市人民政府于2013年3月26日作出章政土批字（2013）33号《关于张素梅建房使用土地的批复》，决定对相公庄镇人民政府撤销的批示15平方米土地按现状进行使用，同时，一并将林玉清、张素梅夫妇继承的老宅使用权确立在第三人张素梅名下。
本院认为，被告章丘市人民政府于2013年3月26日作出的章政土批字（2013）33号《关于张素梅建房使用土地的批复》，是对农村村民宅基地的审批管理行为。《山东省实施办法》第四十五条规定：“农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准。”因此，被告章丘市人民政府具有作出本案被诉行政行为的职权，具有行政诉讼被告主体资格。
《济南市市区宅基地审批管理规定》（济政发（2010）15号）第九条规定：“村民申请使用宅基地的，按以下程序办理：（一）申请人向村民委员会提出书面申请，村民委员会对申请人的条件及初选的宅基地位置、面积进行初审。初审拟同意的，提交村民会议讨论。经讨论通过后，张榜公示10天，并留取公示图片资料。公示期满无异议的，村民委员会出具证明材料并加盖公章后，连同申请人居民身份证、户口簿、书面申请和公示图片等资料一并报乡镇政府。（二）乡镇政府受理申请后，对申请人是否符合宅基地申请条件，宅基地位置是否符合乡镇土地利用总体规划进行审查。同时，根据市城乡规划主管部门的委托对宅基地是否符合村庄建设规划进行审查，并明确宅基地上建筑物的层高、层数、建筑面积等指标。对经审核拟同意的申请宗地，乡镇政府出具审核意见并加盖公章后，连同其他申报材料一并报所在区国土资源管理部门。（三）所在区国土资源管理部门对上报的申请宗地材料进行审查。经审查符合条件的，报本级人民政府审批。”第二十一条规定：“各县（市）可参照本规定执行。”本案中，针对第三人张素梅提出使用宅基地的申请，相公庄镇十九郎村于2012年11月19日召开村民代表会议，同意张素梅的宅基地使用申请，并于2012年11月20日至2012年11月26日在村政务公开栏公示。2012年12月3日，相公庄镇人民政府土地管理所审核同意，2013年2月26日章丘市国土资源局审核同意后，章丘市人民政府于2013年3月26日作出章政土批字（2013）33号《关于张素梅建房使用土地的批复》。相公庄镇十九郎村公示时间虽然不满10日，但并未阻碍原告行使异议权，可以视为宅基地审批程序瑕疵，该瑕疵不足以导致被诉行政行为被撤销。因此，章丘市人民政府作出的章政土批字（2013）33号《关于张素梅建房使用土地的批复》程序合法。
关于本案涉案集体土地使用权纠纷问题，本院认为，涉案集体土地虽然称为“胡同”，但从其形成过程看，系第三人以自家宅基地与学校置换后所形成的一块状如“胡同”的地块，与通常意义上、任何人都可通行的胡同不同，与该地块相邻，并不必然具有该地块的使用权。原告王秋美的土地证记载其宅基地“南至本户南墙外皮为界，与胡同相接”，王秋美的宅基地仅与涉案地块相接，因此，原告王秋美认为其具有涉案集体土地使用权的主张，本院不予支持。第三人张素梅在涉案土地西侧建设的大门，系第三人1988年11月20日在取得相公庄镇人民政府批准后建成的，虽然该批准行为被确认违法，批文作废，相关集体土地使用证也被注销，但第三人张素梅建设的大门仍然存在，且涉案土地亦应收归相公庄镇十九郎村集体所有，集体土地所有权人有权经依法批准，将集体土地分配给其成员用于建造住宅。被告章丘市人民政府本着尊重历史和面对现实的原则，作出章政土批字（2013）33号《关于张素梅建房使用土地的批复》，并无不当。
综上所述，原告王秋美要求撤销章政土批字（2013）33号《关于张素梅建房使用土地的批复》的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告王秋美的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王秋美负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙继发
代理审判员 黄 娟
代理审判员 陈 伟
二〇一四年三月十日
书 记 员 徐彬彬