湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）常行终字第23号
上诉人（原审原告）张玉华。
委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
委托代理人张沙，北京万典律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
被上诉人（原审被告）常德市城市管理行政执法局，住所地常德市武陵区滨湖西路。
法定代表人刘兴华，局长。
委托代理人李仁德，该局法制科科长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人黄智麟，常德市城市管理行政执法局武陵分局工作人员。代理权限为一般授权代理。
上诉人张玉华因诉被上诉人常德市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）城管行政处罚一案，不服常德市武陵区人民法院（2014）武行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人张玉华及其委托代理人陈海峰、张沙，被上诉人市城管局的委托代理人李仁德、黄智麟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：张玉华系常德市武陵区南坪岗乡竹根潭村7组村民，其所在村从1997年起因为城市建设需要开始征地拆迁。2006年，张玉华未办理任何行政审批手续，在其住宅旁的菜园地修建了面积为620平方米的砖木、钢架结构的房屋，用于开办汽修厂和经营装饰用品、汽车配件。2014年5月，常德市武陵区征地拆迁安置指挥部在对竹根潭村7组范围内的土地实施征收时，发现张玉华位于征地拆迁范围内的房屋系违章建筑，经乡政府申请，该指挥部决定启动行政强拆工作，遂于5月6日以行政强拆工作交办函的形式将此项工作交办给市城管局下属的城管武陵分局。5月16日，常德市规划局武陵分局对张玉华修建房屋性质认定为违法建筑，并出具了确认函。5月28日，常德市国土资源局武陵分局经调查后认定张玉华所建钢架棚占地为集体土地，未办理用地手续，属违法用地，出具了确认函。5月30日，市城管局对张玉华违法建设一案予以立案。同日，市城管局的行政执法人员对张玉华违法建设与违法占地情况进行了实地调查，制作了现场检查勘验记录；确认建筑物的建筑面积为620平方米。6月5日，市城管局的行政执法人员对张玉华进行了调查询问。当日，市城管局对张玉华进行行政处罚事先告知，同时告知张玉华依法享有陈述、申辩、申请听证的权利。张玉华未申请听证。市城管局于7月21日作出常城管限拆字（2014）第311035号《违法建筑物限期拆除决定书》，并于当日送达张玉华。张玉华不服该决定，向常德市人民政府申请行政复议。常德市人民政府于2014年10月13日作出常政复决字（2014）48号《行政复议决定书》，维持了市城管局作出的限期拆除决定。张玉华不服复议决定，诉至法院。
原审法院认为，该案的争议焦点有三个方面：1、市城管局作出限期拆除违章建筑决定是否超越职权；2、行政处罚是否超过法定期限；3、对违法建筑的面积应如何确定。关于焦点1，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2002年6月5日，国务院法制办以国法函（2002）172号《关于在湖南省常德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》授权湖南省人民政府在常德市开展相对集中行政处罚权试点工作，湖南省人民政府同意由市城管局集中行使《复函》批准行使的法律、法规、规章规定的市容环境卫生管理、城市规划管理等方面的行政处罚权。由此，市城管局依法获得城市规划管理方面的行政处罚权，其在此权限内对张玉华的违法建筑作出限期拆除决定，属正当行使职权，并未超越职权。关于焦点2，张玉华违法建设行为虽然发生在2006年，但其违法状态处于持续之中，至市城管局查处时，仍未办理相关行政许可手续。根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，处罚时效应从行为终了之日起计算，不受“2年内未被发现”的限制，故本案的行政处罚未超过法定期限。关于焦点3，市城管局执法人员于2014年5月30日对张玉华的违法建设与违法占地情况进行了调查，制作了现场检查勘验记录，测量违法面积为620平方米。张玉华在2014年6月5日回答市城管局执法人员的询问时亦陈述修建了砖木、钢架结构房屋约600多平方米，故违法建筑面积为620平方米可以确定。张玉华在诉讼中提出市城管局对违法建筑面积测量有误，但未提供相应证据，其理由不能成立。关于张玉华提出市城管局未按湖南省的相关规定主动组织听证，程序缺失问题。《中华人民共和国行政处罚法》�四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。张玉华主张本案适用《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第五十五条第二款关于行政机关应主动组织听证的规定，因《中华人民共和国行政处罚法》与湖南省的上述规定相比较属于上位法，在两者规定不一致时，人民法院应当依据上位法审查被诉具体行政行为的合法性。本案中，市城管局在作出限期拆除决定前，已明确告知张玉华享有要求举行听证的权利，但张玉华未在规定期限内申请听证，市城管局在期限届满后作出限期拆除违章建筑决定，符合《行政处罚法》关于听证的程序规定。关于张玉华所提其未办理建房审批手续系历史原因造成。张玉华建房在2006年，�《城市规划法》已于1989年颁布实施，且其建房所在地从1997年起开始征地拆迁，早已纳入城市建设规划用地范围，明显不符合《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》中关于由于历史原因造成手续不全房屋的情形，应不予采信。关于张玉华所提拆违是为了配合拆迁，非正常执法。现实中确实存在着拆迁过程中伴随拆违的情况，但这并不违反法律规定。违法建筑物从其修建之时注定要随时面临被限期自行拆除或强制拆除的结果，至于何时被拆除，在于何时被发现。张玉华所提上述主张均不能成立，应不予采信。据此，原审法院遂判决：维持市城管局作出的常城管限拆字（2014）第311035号违法建筑物限期拆除决定。案件受理费50元，由张玉华负担。
张玉华不服一审判决向本院上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律有误；市城管局作�的限期拆除决定不属于行政处罚，不应适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定；市城管局无权作出限期拆除决定；市城管局认定其违章建筑面积620平方米未提供证据证明；市城管局作出限期拆除决定超过了处罚时效；市城管局作出限期拆除决定前，未主动组织听证，程序违法；市城管局对其作出限期拆除决定是报复性执法行为。综上，张玉华请求二审法院撤销一审判决，撤销市城管局对其作出的限期拆除违法建筑决定。
市城管局辩称：其具备作出限期拆除违法建筑决定的主体资格；其作出的限期拆除违法建筑决定程序合法、证据充分；原审法院认定事实清楚，适用法律正确。综上，市城管局请求二审人民法院维持原判。
双方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院审理查明的事实与原审认定的事�一致。
本院认为，本案争议的焦点有四个方面：市城管局是否具备作出限期拆除违法建筑决定的主体资格；市城管局认定涉案违法建筑面积620平方米证据是否充分；市城管局作出的限期拆除违法建筑决定是否超过处罚时效；市城管局作出限期拆除违法建筑决定的程序是否合法。
第一，市城管局具备作出限期拆除违法建筑决定的主体资格。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。国务院法制办《关于在湖南省常德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2002）172号）授权湖南省人民政府在常德市开展相对集中行政处罚权试点工作。湖南省人民政府同意由市城管局集中行使《复函》批准行使的法律、法规、规章规定的市容环境卫生管�、城市规划管理等方面的行政处罚权。由此，市城管局具备城市规划管理方面的行政处罚主体资格。虽然《中华人民共和国行政处罚法》没有将限期拆除违法建筑决定列为行政处罚的种类之一，但该法第八条第（七）项规定了行政处罚的种类还包括法律、行政法规规定的其他行政处罚。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”由此可见，《中华人民共和国城乡规划法》已将责令停止�设、限期拆除、没收实物、没收违法收入等列为规划行政处罚的种类。市城管局按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定对张玉华作出限期拆除违法建筑决定，未超越职权。上诉人提出的“限期拆除违法建筑决定不属于行政处罚，不能适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定”的理由不能成立。
第二，市城管局认定涉案违法建筑面积620平方米证据充分。市城管局在作出限期拆除违法建筑的决定前，对涉案违法建筑进行了调查并制作了现场检查勘验记录，对行政相对人张玉华进行了询问，上述证据相互印证，能够证实张玉华修建的违法建筑面积为620平方米。张玉华上诉认为“市城管局对违法建筑面积认定有误”，但未提供相应证据，其该项上诉理由不能成立。
第三，市城管局作出的限期拆除违法建筑决定未超过处罚时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，张玉华在修建涉案建筑前未取得《建设工程规划许可证》，事后亦未补办相关手续，直至市城管局对其作出限期拆除决定时，其违法行为仍处于继续状态，因此，市城管局作出的限期拆除违法建筑决定未超过处罚时效。
第四，市城管局作出限期拆除违法建筑决定的程序合法。市城管局对涉案建筑作出的限期拆除违法建筑决定，遵循了立案，调查，听取陈述、申辩，告知听证权利，审批，送达等法定程序，其行政程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”本案中，市城管�在对涉案建筑作出的限期拆除决定前已告知张玉华有要求听证的权利，张玉华未向市城管局提出申请，是对其自身权利的放弃。因此，上诉人提出的“市城管局未主动组织听证，违反法定程序”的理由不能成立。
关于上诉人提出的“报复性执法”问题。张玉华未取得《建设工程规划许可证》而修建涉案建筑的违法事实清楚，市城管局对其违法行为进行查处是履行其法定职责。上诉人认为“市城管局对其作出限期拆除决定是为了配合征地拆迁的报复性执法行为”，不属于本案合法性审查的范围。
综上所述，市城管局作出的常城管限拆字（2014）第311035号违法建筑限期拆除决定事实清楚、程序合法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，原审判决应予维持。上诉人张玉华的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法�第八十九第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人张玉华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王继春
审 判 员 杨名夏
代理审判员 赵阳娟
二〇一五年五月十一日
书 记 员 杜 玲