浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙绍行初字第36号
原告暨诉讼代表人倪文正，男，1949年2月5日出生，公民身份号码3306211949********，汉族，住绍兴市柯桥区齐贤镇柯北村倪家浦***号。
原告倪阿多。
原告倪阿水。
原告倪浩康。
原告倪潘根。
原告倪梅堂。
原告倪连喜。
原告倪焕堂。
原告倪云祥。
原告倪忠友。
被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区省府路8号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人洪晓鸿，绍兴市国土资源局柯桥分局工作人员。
委托代理人沈伟阳，绍兴市国土资源局柯桥分局工作人员。
原告倪文正等10人不服被告浙江省人民政府建设用地审批行为，于2015年5月18日向杭州市中级人民法院提起行政诉讼。浙江省高级人民法院指定由本院管辖。本院于2015年7月16日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月25日公开开庭审理了本案。原告倪文正等10人的诉讼代表人倪文正，被告浙江省人民政府法定代表人李强的委托代理人钱勇军及单位委托代理人洪晓鸿、沈伟阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告浙江省人民政府于2013年9月16日作出浙土字（330621）A（2013）-003号《浙江省建设用地审批意见书》，同意原绍兴县2013年度计划第十批次建设用地24.4542公顷（农用地转用23.5084公顷已经绍兴市政府批准；征收集体土地23.8369公顷，使用国有土地0.6173公顷）。
原告倪文正等10人诉称：地方政府在既无补偿又未签约的情况下所作征地行为完全违法。一、土地承包经营权证、承包经营耕地照片等均可证实原告系涉案被征用土地的权利人。二、根据《土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田应由国务院批准，被告系越权批准。三、各级政府在实际征用过程中违反了《土地管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发（2004）28号第14条等规定，被告未经深入调查及实地勘察，贸然根据不实报批文件作出被诉农转用征收决定书，应予撤销。1.柯桥区政府在没有征得原告同意的情况下违法将原告土地报批征用，所谓的村民代表会议记录系造假。2.柯桥区政府未在征收前将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径通过公告等方式告知原告，2013年5月期间，村委会在既未与任何人签订安置补偿协议，也未按照法律规定给予补偿的情况下强迫原告停止种植水稻。3.规避法律、规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批，后由长江精工钢结构（集团）包标投标，竞得为统一经营用地项目。4.柯桥区政府征地目的为企业经营用地，而非用于公共事业、公益事业。5.柯桥区政府报批征地程序不合法、报批材料内容不真实，分割申请人土地承包经营权，其与齐贤镇柯北居委会签订的涉及征收集体土地补偿安置的八个协议均无效。原告于庭审中明确诉讼请求为撤销被告所作浙�字（330621）A（2013）-003号的农转用征收决定书。
原告倪文正等10人向本院提交了以下证据：
1.十名原告各自的农村土地承包权证，证明原告具有诉讼主体资格；
2.原告当庭提交了涉案地块照片17张，证明涉案土地为基本农田。
被告浙江省人民政府辩称：为实施城市总体规划，原绍兴县人民政府拟申请2013年度计划第十批次建设用地24.4542公顷。该批次建设用地中有四个地块涉及原告所在的齐贤镇柯北居民委员会集体土地，原告有承包土地在本次征地范围内。根据《齐贤镇土地利用总体规划》及绍兴市人民政府绍政函（2013）3号《关于绍兴县齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》，上述地块规划用途为建设用地。2013年1月7日，原绍兴县国土资源局发出《征地预公告》。2012年12月28日、2013年1月9日，原绍兴县规划局就涉案四个地�先后作出规划选址意见。2013年1月9日，原绍兴县土地测绘大队针对四个地块分别出具地块项目土地勘测报告。同年1月11日，原绍兴县国土资源局向柯北居民委员会送达了4份《听证告知书》，告知土地征收事宜以及申请听证的权利。1月19日，柯北居民委员会召开居民代表会议讨论有关征地事项，并按四个地块分别形成《柯北居民（代表）会议纪要》。1月21日，柯北居民委员会出具《放弃听证说明》。1月31日，绍兴县统一征地办公室与柯北居民委员会分别签订了4份《征收集体土地补偿安置协议》，就征地面积、地类、四至范围、征地补偿费用、安置途径与方式等作了约定。9月13日，原绍兴县国土资源局工作人员出具《实地踏勘与信访情况表》说明，该批次申请地块界址清楚、权属明确，用地选址符合土地利用总体规划，未发现动工现象，不涉及信访事项。同日，原绍兴县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》。经原绍兴县人民政府审核后上报审批，绍兴市人民政府批准农转用23.5084公顷。经省国土资源厅审查，答辩人于2013年9月16日作出浙土字（330621）A（2013）-003号《浙江省建设用地审批意见书》。2013年9月17日，原绍兴县人民政府发布（2013）A10号《绍兴县人民政府征收土地方案公告》。同日，原绍兴县国土资源局分别发布（2013）A10-3号、（2013）A10-4-1号、（2013）A10-5号、（2013）A10-6-1号《征地补偿安置方案公告》。2013年9月3日，柯北居民委员会出具《情况说明》，证明四个地块土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附属物补偿费合计629.1314万元，均已补偿到位。同年9月13日，原绍兴县人力资源和社会保障局审核涉案所需养老保险资金的政府承担部分1358.1万元已经落实，被征地农民基本养老保险已经办理。同时，根据国务院《关于调整浙江省绍兴市部分行政区划的批复》（国函﹤2013﹥112号），答辩人于2013年10月31日发文撤销绍兴县，设立绍兴市柯桥区。请求驳回原告诉讼请求。
被告于法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1.《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字（330621）A（2013）-003号），证明被告作出行政行为的事实。
2.《绍兴县建设用地呈报意见表》；证明原绍兴县人民政府就讼争土地报批的事实。
3.建设用地项目呈报材料“一书三方案”：
3-1建设用地项目呈报说明书：
3-1-1《建设用地项目呈报说明书》；
3-1-2《关于绍兴县2013年计划第十批次建设项目用地的报告》（绍县土资（2013）240号）；
3-1-3第十批次分类面积汇总表；
证据3-1证明申请人就�案建设用地项目的呈报说明及绍兴市人民政府的审核意见。
3-2农用地转用方案：
3-2-1《农用地转用方案》；
3-2-2《绍兴市人民政府关于绍兴县齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》（绍政函（2013）3号）；
3-2-3《绍兴市人民政府关于绍兴县杨汛桥镇、齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》（绍政函（2012）35号）；
证据3-2证明申请人拟征收土地规划用途为建设用地，不属于基本农田。
3-3补充耕地方案：
3-3-1《耕地占补平衡挂钩信息确认单》；
3-3-2《补充耕地方案》；
3-3-3《关于对绍兴县王坛镇万乔村三潭里地块等53个土地开发项目验收认定的批复》（绍市土资发（2012）147号）；
3-3-4绍县耕保办复（2012）01号、02号、04号文件附清单；
证据3-3证明申请人就涉案土地征收项目，已经落实耕地占补平衡，完成了补充耕地项目的备案、入库和标准农田占补确认。
3-4土地征收方案：
3-4-1《土地征收方案》；
3-4-2——3-4-5藕香路五、藕香路六、GY12-03、GY12-04等四个地块的听证告知书、征地预公告、听证告知书送达回执、居民代表会议纪要、放弃听证说明、征地补偿安置协议、情况说明、土地利用总体规划局部图、土地利用总体现状局部图、规划选址意见、红线图、土地勘测报告、勘测定界图、张贴照片；
3-4-6——3-4-8藕香路一、藕香路二、GY12-01等三个地块的收回国有土地使用权补偿安置情况表、土地利用总体规划局部图、土地利用总体现状局部图、规划选址意见、红线图、土地勘测报告、勘测定界图。
证据3-4-1——3-4-8证明申请人已经全面履行拟征收地块的告知、听证、确认�安置补偿等批前程序，落实了被征地农民基本生活保障资金、措施。
3-4-9《绍兴县人民政府办公室抄告单》（绍县政办抄（2013）30号）；
3-4-10《绍兴县人民政府征收土地方案公告》（（2013）A10号）；
3-4-11《绍兴县国土资源局征地补偿安置方案公告》（（2013）A10-3号、A10-4-2号、A10-4-1号、A10-5号、A10-6-2号、A10-6-1号）及照片；
证据3-4-9——3-4-11证明申请人就征收土地方案、征地补偿安置方案依法公告并实施的事实。
4.《绍兴县被征地农民社会保障措施落实情况说明表》及证明，证明申请人落实被征地农民社会保障措施的事实。
5.《浙江省人民政府行政复议决定书》（浙政复（2015）5号），证明被告就原告提出的行政复议申请进行审理并作出处理的事实。
被告同时明确《中华人民共和国土地管理法》�43条、第44条、第45条、第21条、第26条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第19条、第21条系其作出土地征收决定的法律法规依据。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1真实性无异议，对证据2的证明力有异议，认为是否基本农田应根据土地利用基本规划确定。原告对被告提交的证据5真实性无异议，对其余证据均不予认可，并提出其中的居民代表会议并未召开，故纪要系伪造。
本院对上述证据认证如下：原告证据1符合证据三性，本院予以采信；原告证据2不能达到证明土地性质的目的，需结合其他证据综合分析。被告证据3-4-6——3-4-8与本案不具有关联性，本院不予采信；证据3-4-9——3-4-11、证据4中绍兴市柯桥区社会保险事业管理局出具的证明均形成于被诉建设用地审批行为作出后，不能作为证明被诉行政行为合法性的证据，故本院不予采�。被告证据1——3-4-5、证据5符合证据三性，本院予以采信。
经审理查明，2013年9月13日，原绍兴县国土资源局填报《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经原绍兴县人民政府审核，绍兴市人民政府于2013年9月16日审核拟同意报省人民政府审批征收23.8369公顷；同意农转用23.5084公顷。浙江省人民政府于同日作出浙土字（330621）A（2013）-003号《浙江省建设用地审批意见书》，同意绍兴县2013年度计划第十批次建设用地24.4542公顷（农用地转用23.5084公顷已经绍兴市政府批准；征收集体土地23.8369公顷，使用国有土地0.6173公顷。）原告倪文正、倪阿多、倪焕堂、倪浩康、倪梅堂、倪连喜、倪云祥、倪潘根、倪忠友、倪阿水等十人有承包土地在本次征地范围内的藕香路五、藕香路六、GY12-03、GY12-04等四个地块上。因不服建设用地审批行为，包括十名原告在内的27位村民于2014年12月25日申请行政复议，浙江省人民政府于2015年3月12日作出浙政复（2015）5号《行政复议决定书》，维持浙土字（330621）A（2013）-003号《浙江省建设用地审批意见书》批准原绍兴县2013年度计划第十批次建设用地的具体行政行为；驳回申请人倪关云、倪潘林、倪连根、陆菊香、倪来根、倪云水、倪关林、倪木春、倪连芳、倪声和、鲁爱娟的行政复议申请。
2012年12月28日，原绍兴县规划局作出（2012）030号《关于藕香路地块五用地的规划选址意见》、（2012）031号《关于藕香路地块六用地的规划选址意见》、（2012）024号《关于绍兴县齐贤镇柯北居GY12-03地块用地的规划选址意见》，2013年1月9日，原绍兴县规划局作出（2012）025号《关于绍兴县齐贤镇柯北居GY12-04地块用地的规划选址意见》。2013年1月9日，原绍兴县土地测绘大队出具《藕香路地块五项目土地勘测报告》、《藕香路地块六项目土地勘测报告》、《齐贤镇柯北居GY12-03地块项目土地勘测报告》、《齐贤镇柯北居GY12-04地块项目土地勘测报告》。2013年1月7日，原绍兴县国土资源局发出《征地预公告》。2013年1月11日，原绍兴县国土资源局向齐贤镇柯北居民委员会送达了绍县国土资听告字（2013）第20号、绍县国土资听告字（2013）第25A号、绍县国土资听告字（2013）第21号、绍县国土资听告字第22A号等4份《听证告知书》，告知土地征收事宜及申请听证的权利。同年1月19日，齐贤镇柯北居民委员会就上述四个地块土地征收等事宜分别形成《柯北居居民（代表）会议纪要》，并于1月21日向原绍兴县国土资源局出具《放弃听证说明》。2013年1月31日，绍兴县统一征地办公室与齐贤镇柯北居民委员会�别签订绍县统字（2013）20号、绍县统字（2013）25A号、绍县统字（2013）21号、绍县统字（2013）22A号《征收集体土地补偿安置协议》，就征地面积、地类、四至范围、征地补偿费用、安置途径、被征地农民的安置方式及养老保险问题等事项达成约定。2013年9月3日，齐贤镇柯北居民委员会向原绍兴县国土资源局出具4份《情况说明》，明确前述四个地块所涉征地补偿款均已到位。2013年9月13日，原绍兴县国土资源局填写《绍兴县被征地农民社会保障措施落实情况说明表》，原绍兴县人力资源和社会保障局审核盖章。
同时查明，2012年4月25日，绍兴市人民政府根据原绍兴县人民政府上报的绍兴县杨汛桥镇、齐贤镇土地利用总体规划修改和落实方案材料，作出《关于绍兴县杨汛桥镇、齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》（绍政函（2012）35号），同意因齐贤镇柯�新社区、仓储、市政道路、农村文化中心等项目建设涉及齐贤镇土地利用总体规划修改，将有条件建设区内16.4436公顷一般农田和1.8183公顷其他用地的土地规划用途调整为17.0798公顷规划新增城乡建设用地和1.1821公顷新增公路用地；同时将齐贤镇15.2157公顷规划新增城乡建设用地和3.0462公顷新增公路用地的土地规划用途调整为18.2619公顷一般农田／其他用地。
2013年1月4日，绍兴市人民政府根据原绍兴县人民政府上报的齐贤镇土地利用总体规划修改方案材料，作出《关于绍兴县齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》（绍政函（2013）3号），同意因杭甬高速公路柯桥收费所（ETC）车道拓宽工程等14个建设项目涉及齐贤镇土地利用总体规划修改，将齐贤镇有条件建设区内25.5712公顷一般农田和3.3714公顷其他用地调整为20.8960公顷新增特殊用地和8.0466公顷新增公路用�，同时将齐贤镇允许建设区内3.5075公顷新增城乡建设用地和25.4351公顷新增公路用地调整为26.9316公顷一般农田和2.0110公顷其他用地。另因齐贤镇镜湖村原拆原建项目建设需要，将齐贤镇0.4081公顷新增一般农田调整为0.4081公顷建设用地，并纳入允许建设区；同时将0.4081公顷建设用地调整为0.4081公顷新增一般农田，并将其纳入限制建设区。
另查明，根据国务院《关于调整浙江省绍兴市部分行政区划的批复》（国函﹤2013﹥112号），浙江省人民政府于2013年10月31日发文撤销绍兴县，设立绍兴市柯桥区。
本院认为，浙江省人民政府在浙土字（330621）A（2013）-003号建设用地审批意见书中同意征收集体土地23.8369公顷，使用国有土地0.6173公顷。其中，同意征收集体土地23.8369公顷与倪文正等10名原告具有法律上的利害关系。《中华人民共和国土地管理法》第四十�条第一款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。该条第二款同时规定，征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。关于被征收集体土地是否属于基本农田，根据《基本农田保护条例》第二条第二款规定，本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。本案中，被告提交的《关于绍兴县杨汛桥镇、齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》（绍政函（2012）35号）及《关于绍兴县齐贤镇土地利用总体规划修改方案的批复》（绍政函（2013）3号）能证明绍兴市人民政府已对《绍兴县齐贤镇土地利用总体规划（2006-2020年）》中涉案土地的规划用途作出调�，征收未涉及基本农田。根据《基本农田保护条例》第二条第二款规定同时可知，并非所有直接用于农业生产的土地均为基本农田，故原告于庭审中提交土地使用情况照片，无法达到其证明目的。本案中，绍兴市人民政府已经批准农用地转用23.5084公顷，被告同意原绍兴县2013年度计划第十批次建设用地，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条的法定程序。综上，被告浙江省人民政府审批同意征收涉案集体土地23.8369公顷具备事实和法律依据，程序并无不当。原告部分起诉理由涉及土地征收实施行为合法性，不属于本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告倪文正等10人的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告倪文正等10人负担。
如不服本判决，可在收到�判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 裘 霞
审 判 员 毕金刚
代理审判员 范卓娅
二〇一六年一月十四日
书 记 员 寿 梦