安徽省阜阳市颍州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖1202行初1号
原告:张尔新，男，住安徽省阜阳市颍州区。
委托代理人:张洁,系张尔新女儿。
委托代理人：张宗巨，男，系张尔新儿子。
被告：阜阳市城市管理行政执法局，住所地阜阳市颍州区颍河西路。
法定代表人：张春，该局局长。
委托代理人：李建敏，该局法律顾问。
被告：阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区。
法定代表人：李平，该市市长。
委托代理人：张鹏飞，该市政府法制办公室复议应诉科科长。
原告张尔新不服被告阜阳市城市管理行政执法局(以下简称“阜阳市城管执法局”)城市管理行政处罚决定及被告阜阳市人民政府行政复议决定一案，于2015年12月25日向本院提起行政诉讼，本院于2016年1月4日受理后，于2016年1月6日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月30日公开开庭审理了本案。原告张尔新及其委托代理人张洁、张宗巨，被告阜阳市城管执法局的委托代理人李建敏，被告阜阳市人民政府的委托代理人张鹏飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月7日，被告阜阳市城管执法局作出（2015）城管罚决字第6058号行政处罚决定，认定张尔新于1999年在张大郢行政村罗庄建设房屋一处，建筑面积820平方米，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定限张尔新三日内自行拆除完毕。原告张尔新不服，向被告阜阳市人民政府申请复议，该政府于2015年12月11日作出阜复字[2015]45号行政复议决定，维持阜阳市城管执法局作出的行政处罚决定。
原告张尔新诉称：2006年，原告形成规模化饲养猪，当时畜禽舍面积480平方米，畜禽存栏量190头，经政府畜牧主管部门验收合格，当年也获得颍州区政�以奖代补的政策支持。2009年原告经政府相关部门批准进一步扩大畜禽舍面积及畜禽存栏量，至面积达近1500平方米，畜禽存栏300头左右，母猪近30头，仔猪近150头。上述畜禽舍建筑经过政府畜牧主管部门批准建设，且验收。国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》：畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。原告目前畜禽舍面积严格按照上述规定办理，而被告于2015年9月7日下发的行政处罚决定认定原告820平方米属违章建筑错误，请求撤销阜阳市城管执法局作出的（2015）城管罚决字第6058号行政处罚决定及阜阳市人民政府作出的�复字（2015）45号行政复议决定。
张尔新提举的证据有：1、张尔新的身份证；用以证明原告主体合法；2、土地承包经营权证、耕地承包经营合同，用以证明原告农用地合法；3、个体工商户营业执照、动物防疫条件合格证，用以证明原告是合法经营。
被告阜阳市城管执法局辩称：原告张尔新于1999年在京九办事处张大郢行政村罗庄建设养殖场用房820平方米，该建设经阜阳市城乡规划局依法认定没有办理建设工程规划许可证，属违法建设；以上事实有现场勘查笔录、询问笔录、现场照片、张大郢村证明、阜阳市城乡规划局函等证据证明。被告接到相关部门移送张尔新涉嫌违法建设的来函后，先后履行了立案审批、调查取证、事先告知、处理决定呈批、作出处罚决定、送达等法定程序。按照住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导�见》的规定，原告的违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依法应当予以拆除；因此，被告适用法律正确。请求依法驳回原告起诉。
被告阜阳市城管执法局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、现场勘验检查笔录、现场照片，用以证明执法人员到勘验调查原告房屋建设的现状；2、张大郢村委会出具的证明、被告对张大郢村委会委员张宗军的询问笔录，用以证明执法人员对房屋建设情况进行了调查；3、协助调查函、调查记录、阜阳经济技术开发区城市管理行政执法局（以下简称“开发区城管执法局”）向阜阳市城乡规划局发出的“关于依法认定张尔新房屋建设是否属于违法建设的函”及该局的回复函，用以证明张尔新建房未向规划主管部门申请办理建设工程规划许可手续，原告的房屋属于违法建筑。4、开发区�里指挥部办公室函、立案审批表、事先告知书存根及送达回证、调查报告、行政决定呈批表、处罚决定书回执，用以证明案件来源及执法程序合法。5、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条、住房和城乡建设部《关于规范城乡行政处罚裁量权的指导意见》（建法[2012]99号），用以证明其适用法律正确。
被告阜阳市人民政府辩称：被告依法受理原告的行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，于2015年10月23日作出《行政复议答复通知书》并将行政复议申请书副本送达给阜阳市城管执法局，要求其10内提出书面答复，并提交证据、依据和其他有关材料。被告经审查，依据《行政复议法》第二十八条第一款的规定作出行政复议决定，并送达给原告。被告作出的行政复议决定符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告阜阳市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：行政复议申请书、行政复议案件受理审批表、行政复议答复通知书、答复意见、行政复议决定书及送达回执，用以证明被告作出的行政复议决定适用法律正确，程序合法。
经庭审质证，原告对被告阜阳市城管执法局提举的证据1-3真实性无异议，但对被告认定其为违法建设有异议，认为其建造的是猪舍，属于农用生产设施，且建造时间在城乡规划法实施前，无需办理规划手续；对证据4未提出实质性反驳意见；对证据5提出异议，认为原告是在城乡规划法实施前建猪舍，被告适用法律错误。两被告对原告证据的真实性均无异议，但认为证据2、3与本案不具有关联性。
本院依法对上述证据作如下确认：被告阜阳市城管执法局提供的证据1-3来源合法；但是，由于原告建房是在城乡规划法实施前，其建房时该区域是否属于城市规划区内，被告阜阳市城管执法局没有提供证据；因此，阜阳市城乡规划局作出的回复函不能证明原告建设的房屋属于违法建设；故，不能达到其证明目的。基于上述理由，亦不能证明其适用法律正确。原告提供的证据能够证明原告生产经营的合法性，但不能证明其建房合法，被告质疑理由成立。原告对被告阜阳市人民政府提供的证据无异议，该证据符合复议程序要求，予以确认。
经审理查明：2015年8月7日，被告阜阳市城管执法局对原告张尔新涉嫌违法建设进行立案。2015年8月14日，开发区城管执法局申请阜阳市城乡规划局对张尔新房屋建设是否违法予以认定。2015年8月27日，阜阳市城乡规划局向开发区城管执法局回复：“根据你局提供的现有调查材料及《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》等相关法律法规，认定张尔新于1999年在京九办事处张大郢行政村罗庄建设的房屋属违法建设。对于《中华人民共和国城市规划法》实施之前的建筑，其合法性认定不属于本认定范围内……”。2015年9月7日，阜阳市城管执法局作出（2015）城管罚决字第6058号行政处罚决定，认定张尔新于1999年在张大郢行政村罗庄建房一处，面积820平方米，未办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对张尔新所建上述房屋限三日内自行拆除完毕。张尔新不服，向阜阳市人民政府申请复议。2015年12月11日，阜阳市人民政府作出阜复字[2015]45号行政复议决定，维持阜阳市城管执法局作出的行政处罚决定。
本院认为:《中华人民�和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案被告阜阳市城管执法局认为原告张尔新19**年在京九办事处张大郢行政村罗庄建房违反了该条规定，其应当提供该区域当时属于城市、镇规划区内的证据或者原告违反当时村庄、集镇规划的相关证据，但未提交。其作出的行政处罚决定属主要证据不足，依法应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告阜阳市城市管理行政执法局2015年9月7日作出的（2015）城管罚决字第6058号行政处罚决定及被告阜阳市人民政府2015年12�11日作出的阜复字[2015]45号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告阜阳市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
（二审审理中，本判决尚未生效）
审判长 张 颖
审判员 夏 玲
审判员 李黎东
二〇一六年五月二十六日
书记员 许诗蕊
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列行为之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
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