福建省长乐市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长行初字第1号原告中国电信股份有限公司长乐分公司，住所地长乐市航城街道会堂路152号。法定代表人李孝俊，总经理。委托代理人张子辉、吴茜，福建新世通律师事务所律师。被告长乐市工商行政管理局，住所地长乐市。法定代表人ＸＸ，局长。委托代理人陈忠松，该局工作人员。委托代理人张金水，福建八闽律师事务所律师。原告中国电信股份有限公司长乐分公司（以下简称长乐市电信公司）不服被告长乐市工商行政管理局（长乐市工商局）工商行政处罚一案，本院于2014年12月23日受理后，于2014年12月25日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。被告于2015年1月4日向本院提交证据。本院依法组成合议庭，于2015年1月30日公开开庭审理了本案。原告长乐电信公司的委托代理人张子辉、吴茜与被告的委托代理人张金水、陈忠松到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审限二个月。本案现已审理终结。被告长乐市工商局于2014年6月27日作出长工商行处字（2014）第312号《行政处罚决定书》（以下简称《312号行政处罚决定书》），认定原告长乐市电信公司于2013年6月28日至2014年3月2日（共计247天），为林某甲无照经营网吧（位于文武砂校园周边附近）提供互联网接入服务，期间共收取“宽带网络费”4060.68元，扣除对应税款136.44元，原告在本案中违法所得为3924.24元。原告作为互联网接入服务提供者，在接到工商行政管理部门以文书的形式通知切断无照经营网吧的互联网接入服务信号后，却仍然为无照经营网吧提供互联网接入服务，其行为属于《无照经营查处取缔办法》第十五条规定的违法经营行为。同时原告长乐市电信公司提供互联网接入服务的无证照网吧经相关职能部门认定，存在重大安全隐患和威胁公共安全。根据《无照经营查处取缔办法》第十五条和国家工商总局《关于互联网接入服务提供者为无照经营网吧提供互联网接入服务如何处罚问题的答复》之规定，对原告长乐市电信公司作出如下处罚：1、责令立即停止违法行为；2、没收违法所得人民币3924.24元；3、处以罚款人民币20万元。被告长乐市工商局于2015年1月4日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：（一）程序证据：1、协助调查函、抄告函及送达回证（2012年及2014年）；2、询问通知书；3、案件来源登记表、立案审批表；4、行政执法行为监督告知书签收单；5、案件核审表；6、案审委员会《会议纪要》7、行政处罚告知书及送达回证；8、听证申请、行政处罚案件有关事项审批表（确定听证主持人及听证公告）；9、行政处罚听证通知书；10、听证笔录；11、行政处罚有关事项审批表、行政处罚决定审批表；11、行政处罚决定签发稿；12、行政处罚决定书送达回证。（二）事实证据：1、（2012年）现场笔录、查获信息证明、现场检查照片、原告证明、所在地基层组织证明、案件调查终结报告、行政处罚决定书；2、（2014年）现场笔录、询问笔录、电信LAN协议书、原告证明、案件调查终结报告、行政处罚决定书；3、授权委托书、营业执照、法人代表身份证复印件、被委托人身份证复印件；4、询问笔录；5、中国电信客户管理系统截图；6、原告提供的被查宽带缴费情况表；7、原告业务审批单；8、关于无证经营网吧现场情况说明；9、查处本案无证“黑网吧”现场截图；10、听证报告；11、案件调查终结报告；12、《312号行政处罚决定书》；13、福建省行政罚款收据；14、行政复议答复通知书、行政复议申请书、行政复议答复书、行政复议决定书。上述证据证明原告为其提供互联网接入服务的系无证经营“黑网吧”，存在重大安全隐患和威胁公共安全，长乐市电信公司违反法律规定，接受被告送达的《协助调查函》、《抄告函》后，依然没有停止为“黑网吧”提供互联网接入服务及获取违法所得3924.24元，并已缴纳罚没款共203924.24元。（三）适用法律及相关依据有：《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条、第九条、第二十七条，《无照经营查处取缔办法》第四条、第五条、第九条、第十四条、第十五条，《福建省人民政府关于进一步完善查处无证无照经营工作机制的通知》、国家工商行政管理局《关于互联网接入服务提供者为无照经营网吧提供互联网接入服务如何处罚问题的答复》等。原告长乐市电信公司诉称，一、原告为客户林某乙提供宽带服务时并不存在知道或者应当知道无证经营网吧的情形。林某乙于2008年6月以普通用户名义向原告提出办理宽带业务申请，原告不知道其申请宽带的具体用途。原告于2012年11月12日收到被告发出的《抄告函》后立即停止对林某乙的宽带接入服务。由于被告未告知停机时长及被告对林某乙的处罚结果，原告并不明知林某乙与无照经营网吧有关。林某乙向原告续费后，原告按照《电信条例》负有为其继续开通宽带业务的普遍服务义务。二、被告于2014年3月向原告发出《抄告函》，要求原告停止对林某乙提供互联网接入服务，原告在收到该《抄告函》后已经立即停止接入服务，并对其进行拆机。综上，原告为客户林某乙提供宽带服务时并不存在知道或者应当知道其存在无照经营行为的情形，被告于2012年、2014年向原告发出《抄告函》后，原告均已立即停止对涉嫌无照经营网吧地点的互联网接入服务，故被告依据《无照经营查处取缔办法》第十五条规定对原告作出行政处罚，其认定事实不清、适用法律错误，请求法院依法撤销被告作出的长工商行处字（2014）第312号《行政处罚决定书》。原告向本院提供如下证据：1、2012年11月1日抄告函，证明被告仅向原告告知对林文华、林某甲涉嫌无照经营网吧进行立案查处，但未告知需要停止互联网接入服务的期限，也未告知立案查处结果；2、业务审批单，证明原告应被告要求，积极配合被告工作，立即停止了对涉嫌无照经营网吧地点的互联网接入服务；3、客户缴费记录，客户林某乙于2013年6月27日通过“福州长乐古槐陈缘代理店（空中充）”代理点以“空中充值”的形式充值6000元，7月2日，CRM计费系统销账后，光纤自动复机；4、长工商漳抄函字（2014）2014022802号抄告函，证明2014年2月28日，被告抄告原告对林某甲（以林某乙名义申请宽带）无照经营网吧一事立案调查，要求原告停止互联网接入服务；5、2014年3月3日业务审批单，证明原告配合被告工作，立即停止对涉嫌无照经营网吧地点的互联网接入服务；6、光纤、全球眼拆机审批单，证明客户林某乙违反协议擅自变更宽带用途，原告对其作出拆机处理，但是涉嫌无照经营网吧的地点是一处民宅，原告在开通业务时无法认定客户将要开设网吧；7、行政处罚决定书、行政复议决定书，证明被告对原告作出行政处罚，原告向福州市工商局申请复议，后复议机关维持原处罚决定。被告长乐市工商局辩称，一、原告认为并不知道提供宽带服务时存在无证经营网吧情形的主张，与规定的管理职责责任不符，与该宽带产生超大流量用于涉嫌无照经营网吧的客观事实不符，原告诉讼理由不能成立；二、被告作出被诉《312号行政处罚决定书》具有法律依据，适用法律准确，程序合法，处罚并无不当。综上，原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，本院对证据、依据作如下分析认证：（一）被告提供的程序证据1-12、事实证据1-14，原告对证据的真实性没有异议，但是对证据的证明对象有异议，认为：1、原告对林某乙无照经营网吧不存在明知而故意提供互联网接入服务；2、被告从未明确告知应当对涉嫌无照经营网吧的客户林某乙应当停止服务的时间；3、被告未按规定程序通知原告对客户林某乙采取断网服务措施。本院经审查认为，被告提供的程序证据和事实证据真实、证据客观、来源和证据形式合法，可以作为本案的定案依据。（二）被告提供的法律依据，是被告作出行政处罚是否合法所适用的法律。原告提供的证据1-7，被告无异议，可以作为本案定案依据。根据上述认定的有效证据及庭审笔录，本院认定本案事实如下：2008年6月，原告长乐市电信公司与客户林某乙签订《电信LAN协议书》，原告为客户林某乙（林某甲之子）提供宽带通光纤接入服务（采用年缴使用费），服务地点：长乐市文武砂镇八站（广播站对面）。2012年11月12日，被告长乐市工商局向原告长乐市电信公司送达《抄告函》，告知原告：该局对位于文武砂镇广播电视站对面民房无照经营网吧进行立案调查，要求停止对当事人（林文华、林某甲）提供互联网接入服务。2012年11月12日，原告长乐市电信公司停止对林某乙互联网接入服务。2012年11月23日，被告长乐市工商局对林某乙、林某甲无照经营网吧作出长工商行处字（2012）第427号《行政处罚决定书》（处罚内容为1、依法予以取缔；2、没收从事违法经营活动的电脑主机15台和显示器15台；3、并处1万元的罚款。），但未将该处罚决定书副本抄送原告。2013年6月，客户林某乙通过网点续费后，原告宽带系统恢复对客户林某乙宽带接入服务。2014年2月28日，被告长乐市工商局向原告送达《抄告函》，告知原告：该局对位于文武砂镇广播电视站对面民房林某甲（林某乙名义申请电信宽带）经营网吧进行检查，发现其未办理营业执照，现已立案调查，要求原告停止对其提供互联网接入服务。2014年3月3日，原告对客户林某乙使用的宽带作出拆机处理。2014年3月18日，被告长乐市工商局对林某甲无照经营网吧作出长工商行处字（2014）110号行政处罚决定书（处罚内容1、依法予以取缔；2、没收暂扣的拼装电脑26套；3、没收违法所得人民币27677.30元；4、处以罚款人民币472964.16元），但被告亦未将该处罚决定书副本抄送原告。2014年4月8日，被告长乐市工商局对原告长乐市电信公司涉嫌为林某甲无照经营网吧提供互联网接入服务进行立案查处。2014年5月28日，被告向原告发出行政处罚听证告知书。2014年6月19日，被告应原告申请举行了听证会。2014年6月27日，被告对原告作出长工商行处字（2014）第312号《行政处罚决定书》，对原告处以责令立即停止违法行为、没收违法所得3924.24元、罚款20万元（罚没款已缴纳）。原告不服，向福州市工商行政管理局申请复议，复议机关维持原行政处罚决定。原告仍不服，于2014年12月24日向本院提起行政诉讼。本院认为，被告长乐市工商局作出的被诉长工商行处字（2014）第312号《行政处罚决定书》已涉及原告长乐市电信公司的财产权益等合法权益，原告长乐市电信公司不服，经行政复议后仍有权于法定期内向法院提起行政诉讼。本案被告认定原告作为互联网接入服务提供者，在接到工商行政管理部门以文书的形式通知切断无照网吧的互联网接入服务信号后，却仍然为无照经营网吧提供互联网接入服务，其行为属于《无照经营查处取缔办法》第十五条规定的违法经营行为。本院认为，国务院办公厅转发文化部、工商总局等部门《关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治意见的通知》（国办发（2004）19号）第三条规定：“电信管理机构要根据文化、工商、公安部门提供的擅自设立的网吧及其互联网接入服务提供者名单，被吊销《网络文化经营许可证》或责令停业整顿的网吧及其互联网接入服务提供者名单，通知并监督互联网接入服务提供者立即终止或暂停接入服务，对逾期未终止或暂停接入服务的，由电信管理机构依据有关法律法规进行处罚”。由此可见，本案原告长乐市电信公司作为提供互联网接入服务的运营商，不是法律法规授权的组织，不具有行政管理职权，其若涉嫌向擅自设立的网吧（林某乙、林某甲设立的“黑网吧”）提供接入服务，应当由电信主管机构通知并监督其终止或暂停接入服务。法律法规、规章及规范性文件并未授权工商行政管理部门直接通知或监督运营商终止或暂停向客户提供互联网接入服务的职权。本案原告长乐市电信公司于2012年11月12日收到被告送达的《抄告函》，虽然抄告函中查处对象为林文华、林某甲，但原告即行停止对客户林某乙互联网接入服务，系原告对被告执法过程中的协助配合行为，被告不具对原告单方责令的行政命令之法定职权。《行政处罚法》第十四条规定，除法律法规规章规定的除外，其他规范性文件不得设定行政处罚。《立法法》第八十条第二款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”。被告长乐市工商局作出被诉《312号行政处罚决定书》时，引用了国家工商总局《关于互联网接入服务提供者为无照经营网吧提供互联网接入服务如何处罚问题的答复》作为法定职权的依据。本院认为，该《答复》并非立法法规定的立法解释、司法解释、部门规章等，其法律效力位于国务院规范性文件之下。对于互联网接入服务提供者逾期未终止或暂停接入服务的，国务院规范性文件赋予了电信管理机构的监督管理和处罚权，本案被告将《答复》作为行政处罚法定职权的依据，其行政职权法律依据不足。该《答复》对工商部门具有单方责令职权的函复以及通知互联网接入服务企业停止接入服务的程序步骤，与国务院办公厅转发的部委规范性文件精神及规定不一致。本案被告采用《答复》中的程序步骤以及引用该《答复》作为处罚依据，系适用法律依据不当。《无照经营查处取缔办法》第十五条并未明确规定，为无照经营行为提供互联网接入服务的，是否可由工商行政管理部门作出行政处罚。审理中，本案被告主张原告系属知道或应当知道是无证照经营场所而为其提供互联网接入服务的，可由工商部门按照《无照经营查处取缔办法》第15条的规定予以查处。本院认为，被告先后两次对林某甲、林某乙无照经营网吧进行查处，且均作出相应行政处罚决定书。但是被告向原告送达《抄告函》后，均未向原告送达林某甲（林某乙）无照经营网吧行政处罚决定书副本，两份《抄告函》亦未明示林某甲（林某乙）确有无照经营网吧行为。故被告认定原告具有知道或者应当知道之情形，其事实不清，证据不足。本案原告在未明确知道客户林某乙无照经营网吧应受取缔之情形，且原告收到被告送达的《抄告函》亦即时停止互联网接入服务，原告为涉嫌无照经营网吧申请者提供继续接入服务的发生，与被告执法程序不当亦有客观上的关联性。本案被告对原告处以高额罚款，不符合行政处罚法规定的处罚与教育相结合原则以及公平公正原则，其行政职权及裁量亦存在滥用之情形。综上，被告长乐市工商行政管理局作出的被诉《312号行政处罚决定书》，认定事实不清，证据不足，适用法律不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项之规定，判决如下：撤销被告长乐市工商行政管理局于2014年6月27日作出的长工商行处字（2014）第312号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告长乐市工商行政管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。审判长孙国富审判员陈天鹏人民陪审员黄黎明二〇一五年四月十五日书记员陈秋敏附：法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。