贵州省大方县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔方行初字第6号
原告舒修刚，男。
委托代理人（特别授权）聂咏，贵州锐驰律师事务所律师。
被告大方县顺德街道办事处。住所地：贵州省毕节市大方县金龙新区龙昌村。
法定代表人周登印，办事处主任。
委托代理人（特别授权）陈露漫，大方县顺德街道办事处综治办主任。
第三人舒修艳，女。
委托代理人付忠，大方县沙厂乡法律服务所法律工作者。
原告舒修刚不服被告大方县顺德街道办事处土地行政管理一案，于2015年2月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2015年3月4日公开开庭进行了审理。原告舒修刚及其委托代理人聂咏，被告大方顺德街道办事处委托代理人陈露漫、第三人舒修艳及其委托代理人付忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：争议土地由原告开垦耕种20余年，不在原告母亲陈明英为户主的土地承包范围。在方沙公路修建过程中，原告作为土地使用权人的身份得到了补偿款，并于2009年以涉案土地作为危房改造获批准修建住房，修建住房后的耕地一直由原告管理耕种，该事实经大方县法院生效判决确认。根据规定，被告确权首先是要根据第三人的申请，同时应当通知原告等相关利害关系人到场，并且调查取证应当由国土资源部门工作人员进行，被告没有按照该规定就作出处理决定，认定事实错误，程序严重违法。请求撤销方镇府发（2013）32号《关于白石村新光组舒修艳与舒修刚土地纠纷的处理决定》，诉讼费用由被告负担。
被告辩称：争议之地安家坟荒山是白石村集体荒地，2007年，因第三人舒修艳无房居住，其母亲陈明英便将荒地的一部分划给其修建房屋。2011年6月，第三人拟在该地上建房时，原告在该地四至无争议协议上签名捺印确认。后第三人办理了相关手续，并获得村级组织以及原大方镇人民政府的同意。2011年10月，第三人建房基础完工后，原告便与第三人多次发生矛盾，第三人申请原大方镇人民政府进行确权，经多次调解未达成一致意见。2013年4月8日，原大方镇人民政府召开镇长办公会议，研究原告与第三人之间土地纠纷问题。2013年5月3日，原大方镇人民政府作出处理决定，将争议土地使用权明确给第三人。原大方镇人民政府作出的处理决定事实清楚，适用法律恰当，请求依法予以维持。
第三人述称：争议土地属于集体所有，系舒修忠开垦，后由原告及第三人母亲耕种。母亲将该地分配给第三人作宅基地，并无不可，且原告已经同意并签字捺印。经白石村委、大方镇村镇建设站和大方镇人民政府确认，事实是清楚的。大方镇人民政府在作出处理决定之前，按照相关程序对土地的性质、权属已经作出明确，在认定事实的基础上，作出的处理决定程序合法，请求人民法院维持原大方镇人民政府作出的处理决定，驳回原告的无理诉讼。
为支持自己的诉讼主张，原、被告及第三人分别向本院递交了以下诉讼证据。
被告的证据有：
1、《建房四邻无纠纷签字协议表》、《大方县建房手续审批表》。拟证明原告认可第三人对争议土地拥有使用权。经庭审质证，原告对建房四邻无纠纷签字协议表真实性有异议，但认为该协议表有涂改的痕迹，签字并不是原告本人所签写；对建房手续审批表真实性无异议，但认为该审批表仅仅是乡政府的审批手续，不是国土局的审批手续，该证据达不到被告的证明目的。第三人对该组证据无异议。本院认为，《建房四邻无纠纷签字协议表》中“张庆华”一栏并非系涂改痕迹，而系圆珠笔签名所至，且已加盖手印予以确认。原告否认“舒修刚”不是自己所签，但同样已加盖手印确认。由于原告并无证据证明签名和手印非自己所留，故对原告的质证意见不予采信。以上证据应作为定案的依据；
2、陈明英的证言、对舒修忠、陈明英的《调查笔录》。拟证明争议土地原由舒修忠耕种，后陈明英将土地分给舒修艳等事实。经庭审质证，原告对陈明英的证言有异议，认为该证言中“舒修刚也同意了”说明争议土地原属舒修刚，否则也不需要原告同意，认为对舒修忠、陈明英《调查笔录》的调查人不是国土局的工作人员，不具有执法资格，不具有合法性，认为舒修忠的陈述不真实，其开垦的荒地不是争议土地。第三人对该组证据无异议。本院认为，根据土地管理法的规定，原大方镇人民政府具有处理原告与第三人之间土地纠纷的职权，其相关工作人员调查情况并未违反相关法律规定。舒修忠的陈述能与第三人的陈述相印证，陈明英的证言能与其在《调查笔录》中的陈述和第三人的陈述相印证。对以上证据真实性，本院依法予以确认；
3、《关于请求镇政府解决荒山纠纷争议问题》、白石村委会的调解意见、方镇府发（2013）28、32号文件、《文书送达回证》。拟证明原大方镇人民政府作出的处理决定程序合法。经庭审质证，原告对《关于请求镇政府解决荒山纠纷争议问题》真实性无异议，但认为争议之地是原告开垦，第三人申请确权的事实不客观；对白石村委会的调解意见有异议，土地的确权是由人民政府确认，白石村委会作为基层组织，其调解意见不具有法律效力；对方镇府发（2013）28号、32号文件的真实性无异议，但对确权决定和内容有异议；对《送达回证》有异议，认为签字捺印均不是原告本人所为，反而能够证明被告在整个确权过程中并没有通知原告参与确权的过程，也没有告知原告签收决定书，因此被告提供的该组证据达不到被告证明目的，恰好能够证明被告作出的处理决定违法。第三人对该组证据无异议。本院认为，《关于请求镇政府解决荒山纠纷争议问题》证明了第三人向原大方镇人民政府申请土地确权的事实；白石村委会的调解意见证明了双方的土地纠纷经村委调解的经过；原告虽称《送达回证》上的签名以及捺印并非其所为，但其实际上已经领取土地纠纷处理决定并提出了复议申请。原告对以上证据的质证意见不能成立，本院依法不予采信。对以上证据真实性，本院依法予以确认。
原告的证据有：
1、《身份证》。拟证明原告与大方镇人民政府关于白石村新光组舒修艳与舒修刚土地纠纷的处理决定和行政复议决定书主体一致，原告主体适格。经庭审质证，被告及第三人对该证据无异议，本院依法予以确认；
2、《土地承包经营权证》、《土地分割协议》。拟证明争议之地不属于家庭承包地，处理决定和行政复议决定书认定属于家庭承包地的事实错误，应当予以撤销。经庭审质证，被告认为以上证据与本案无关联，《土地分割协议》未载明时间。第三人对以上证据的真实性无异议，但认为与本案无关联。对土地承包证的真实性无异议。本院对《土地承包经营权证》的真实性依法予以确认，《土地分割协议》因未载明日期，不能作为定案的依据；
3、《大方县国土局征地勘测登记表》、《界线分明协议》、本院（2012）黔方民初字第125号《民事裁定书》。拟证明本案争议的土地系原告开垦的荒地，土地使用权属于原告，大方镇作出的处理决定认定事实错误，应当予以撤销。经庭审质证，被告对《民事裁定书》真实性无异议；对《大方县国土局征地勘测登记表》和《界线分明协议》真实性和关联有异议。第三人对民事裁定书真实性无异议，证明原告对争议之地没有合法的使用权；对《大方县国土局征地勘测登记表》和《界线分明协议》有异议，认为没有注明土地的坐落、四至，与本案无关联，达不到原告证明目的。本院认为，《大方县国土局征地勘测登记表》上未载明土地坐落、四至，《界线分明协议》系原告与张庆华之间的界限情况，以上二证据与本案无关联，依法不予采信；对《民事裁定书》的真实性予以确认，但达不到被告证明目的；
4、《行政复议决定书》。拟证明大方县人民政府在原告申请复议17个月后才做出维持处理意见的决定，该复议决定违反法定程序，对事实认定错误，不具有法律效力。经庭审质证，被告及第三人对该组证据无异议，对该证据的真实性，本院依法予以确认；
5、原告申请调取的（2012）125号舒修艳诉舒修刚、何万琴排除妨害纠纷一案中李金秀的证人证言。拟证明本案争议土地是属于原告使用。经庭审质证，被告及第三人认为该证据与本案无关联，达不到原告证明目的。本院认为，该证据与本案无关联，达不到原告证明目的，本院依法不予采信。
第三人的证据有：
1、《身份证》。拟证明第三人的身份情况，以及诉讼主体适格。经庭审质证，原告及被告无异议，本院依法予以确认；
2、陈明英证言。拟证明争议之地属于家庭内部耕种的荒地，已经在原告的同意下分配给第三人使用。经庭审质证，原告的质证意见与被告提供该证据时的一致，认为该证据的内容与民事裁定书认定的事实不相符，达不到第三人的证明目的。被告对该证据无异议。本院认为，该组证据能与陈明英在《调查笔录》中的陈述和第三人的陈述相印证，能作为定案的依据；
3、《大方县建房手续审批表》、《建房四邻无纠纷签字协议表》。拟证明第三人将争议之地作为宅基地使用，是经村委会、大方县村建站、大方镇人民政府同意，四至清楚，权属明确，原告已经在四邻无纠纷签字协议表上加盖了手印，大方镇人民政府在作出处理决定之时认定的事实是清楚的，程序是合法的，按法应当予以维持。经庭审质证，原告的质证意见同被告提供该组证据时的质证意见一致。被告对该组证据无异议。以上证据应作为定案的依据；
4、方府行复决字（2015）2号行政复议决定书。拟证明经县人民政府决定，大方镇人民政府作出的处理决定事实清楚、证据充分、程序合法。经庭审质证，原告认为该行政复议违反了行政程序，不能作为认定本案事实的依据。被告对该证据无异议。对该证据的真实性，本院依法予以确认；
5、证人陈明英当庭证言：拟证明争议之地“安家坟”原来是荒山，十多年前由陈明英开垦和耕种，后来由大家耕种，没有分给哪一个，是大家的。经庭审质证，原告认为证人证言达不到第三人的证明目的。被告及第三人无异议。本院认为，该证言中“安家坟以前是我开垦的”与庭审中原告陈述、舒修忠调查笔录等内容不一致，又无其他证据予以佐证，对该部分本院不予采信；对“安家坟原来是荒山、没有分给哪一个”的陈述予以采信。
根据确认的有效证据，本院确认如下事实：
原告舒修刚与第三人舒修艳系同胞兄妹关系，第二轮土地承包时，双方均系以母亲陈明英为户主的家庭承包经营户成员。之后，第三人舒修艳出嫁到大方县东关乡朝中村（至今户籍所在地仍为“贵州省大方县大方镇白石村新光组”）。2007年，陈明英将原由村民舒修忠开垦耕种，后由自己和原告耕种、地名为“安家坟”的集体荒地分一部分给第三人做宅基地。2011年6月，第三人拟在该宅基地（四至为东抵舒修刚房屋基础为界、南抵方沙路、西抵张庆华房屋、北抵舒修刚土地为界）上建房，在办理相关审批手续时，原告表示无意见并在《建房四邻无纠纷签字协议表》上捺印，大方镇白石村委和原大方镇人民政府也签字同意报批。建房过程中，原告与第三人因该宅基地权属发生争议，第三人向本院提起民事诉讼，请求判令原告停止侵害并赔偿损失。本院审理后认为，双方之间的纠纷属于土地权属争议，应由人民政府处理，遂判决驳回了第三人的起诉。2012年6月，第三人申请原大方镇人民政府进行处理。2013年4月8日，原大方镇人民政府经过镇长会议讨论后，以会议纪要的形式明确争议之地属于第三人使用，并于同年5月3日作出方镇府发（2013）32号《关于白石村新光组舒修艳与舒修刚土地纠纷的处理决定》。2013年7月22日，原告不服该处理决定，向大方县人民政府申请复议。2015年1月12日，大方县人民政府作出方府行复决字（2015）2号《行政复议决定书》，维持原大方镇人民政府的处理决定，原告对该行政复议决定不服，向本院提起诉讼，请求撤销原大方镇人民政府方镇府发（2013）32号《关于白石村新光组舒修艳与舒修刚土地纠纷的处理决定》。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的具体行政行为是否是在其职权范围之内作出的，作出的具体行政行为证据是否充分、适用法律是否正确、是否符合法定程序等进行审查。本案中的争议之地“安家坟”属于原大方镇白石村集体荒地，白石村委会自始至终并未将该集体荒地发包给原告、第三人或者其他村民。因此，无论该宗地后来系谁开垦和耕种，其所有权和使用权始终均未发生变化，仍属于原大方镇白石村集体所有。即便该争议之地由原告开垦，在未经相关部门确权的情况下，原告也并不享有该荒地的使用权。为此，本院（2012）黔方民初字第125号《民事裁定书》也明确指出：该荒地“使用权尚不明确”、“原告舒修艳与被告舒修刚均未依法取得该该荒地使用权”。第三人虽出嫁至大方县东关乡朝中村，但其户籍仍属原大方县白石村，其仍为原大方镇白石村这一集体经济组织的成员，仍享有该村集体土地使用权的主体资格。其申请在争议之地建房并在办理建房手续时，原大方镇白石村委会、原大方镇村镇建设站、原大方镇人民政府均同意将第三人建房手续上报审批，即以上组织和单位已经同意第三人在该争议之地上建房。特别是原大方镇白石村委会，作为该争议之地的所有者，其同意第三人建房的审批意见应视为已经同意第三人使用该争议之地。被告作为有权处理土地权属争议的行政机关，根据第三人的确权申请，在经过相应的调查了解后，根据相关法律法规规定，在原大方镇白石村委会同意第三人使用争议之地的前提下，明确该地由仍为原大方镇白石村集体村民的第三人使用的行政行为并无不妥。第三人作为原大方镇白石村的村民，其取得争议土地的使用权并未违反相关法律法规规定，合情合理。原告关于荒山“谁开垦谁受益”和被告的处理决定“确认事实错误”的主张并不能成立，本院依法不予支持。原告主张“确权调查时应由国土部门工作人员进行”、“处理决定未送达原告、被告行政行为违法”，首先，国务院《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款已明文规定，被告有权处理此类纠纷，由被告的相关工作人员进行调查符合规定，无须由国土资源局工作人员参与；其次，原告在复议申请中已认可于2013年6月23日经他人转交收到了《处理决定》，并根据该处理决定申请了行政复议。即便是经他人转交，也是《处理决定》已经作出之后的送达行为，并不能说明和导致之前作出的《处理决定》程序违法。因此，原告的以上诉讼主张无法律依据，本院依法不予支持。综上，原大方镇人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，针对原告于第三人之间的土地权属争议，作出方镇府发（2013）32号《关于白石村新光组舒修艳与舒修刚土地纠纷的处理决定》，明确陈明英将“安家坟“荒山分给第三人的地基由第三人使用并无不当。该处理决定基本事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予以维持；原告的主张和诉讼请求无事实依据和法律依据，依法应不予支持。据此，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告舒修刚请求撤销原大方镇人民政府作出方镇府发（2013）32号《关于白石村新光组舒修艳与舒修刚土地纠纷的处理决定》具体行政行为的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 黄家前
审 判 员 兰绍友
人民陪审员 范春艳
二〇一五年三月二十三日
代理书记员 罗 单