浙江省建德市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭建行初字第45号
原告余光虎。
委托代理人（特别授权代理）储彪，北京圣运律师事务所律师。
被告建德市下涯镇人民政府。
法定代表人唐正彪。
委托代理人（特别授权代理）夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。
被告建德市公安局。
法定代表人汤文全。
出庭应诉负责人李海芳。
委托代理人（特别授权代理）黄献军。
被告建德市城市管理综合行政执法局。
法定代表人楼春棋。
委托代理人（特别授权代理）邵鸣，浙江贤哲律师事务所律师。
原告余光虎因要求确认被告建德市下涯镇人民政府、建德市公安局、建德市城市管理综合行政执法局（以下简称被告下涯镇政府、市公安局、市城管局）于2014年4月24日作出的强制拆除行为违法，于2015年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月29日立案后，于同年9月30日向被告下涯镇政府、市公安局、市城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月24日公开开庭审理了本案。原告余光虎及其委托代理人储彪，被告下涯镇政府的法定代表人唐正彪及委托代理人夏忠勤，被告市公安局的负责人李海芳及委托代理人黄献军，被告市城管局的委托代理人邵鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系建德市下涯镇下涯村唐村自然村村民。1994年，经有关部门批准，在本村集体土地上建有住宅一处用于居住。2014年4月24日上午6时许，在没有任何书面通知的情况下，被告下涯镇政府、市公安局、市城管局将原告的上述房屋强制拆除。因被告从未向原告送达法律文书，也不允许原告拍照，故原告没有直接证据，但有大量村民目睹强拆经过，可以为证。原告向被告下涯镇政府询问原因，其工作人员告知系依据“三改一拆”文件实施强拆，但未向原告出示文件。原告认为，被告下涯镇政府、市公安局、市城管局共同强制拆除原告房屋的行为在程序和实体上均违法，给原告造成了重大经济损失。原告不服，提起行政诉讼，请求判决：1.确认被告下涯镇政府、市公安局、市城管局于2014年4月24日共同强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.审查并确认作为强拆依据的“三改一拆”文件违法；3.被告下涯镇政府、市公安局、市城管局承担本案诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据：1.农村私人建房用地呈报表1份，证明被拆房屋经过合法审批。2.强拆现场照片1张，证明原告房屋已被拆除。3.证人唐木风、骆惠云、余献忠、唐德锋、郑爱娥的证言（其中唐木风、骆惠云、郑爱娥到庭作证），证明原告房屋系被告下涯镇政府、市公安局、市城管局拆除。
被告下涯镇政府辩称，原告于2012年5月未经合法审批，擅自在建德市下涯镇下涯村非法占用287平方米土地建造房屋，建筑物占地面积145平方米。建德市国土资源局曾于2013年4月8日对原告作出行政处罚，责令其退还非法占用的土地，拆除违法建造的建筑物，恢复原种植条件及并处罚款5740元。处罚决定生效后，原告仅缴纳了罚款，未履行其他义务。原告向中共下涯村委会、下涯村村民委员会（以下简称下涯村两委）恳求“拆旧保新”，即拆除1994年经合法审批建造的旧房，保留2012年违建的新房。下涯村两委为此向下涯镇政府请求，下涯镇政府意见认为，如原告自愿拆除旧房，对新房可暂缓处置，今后根据政策另行处理。之后，下涯村两委与原告进行沟通，在原告自愿主动腾空旧房后，于2014年4月24日协助拆除。因此，被拆房屋系原告自愿交由下涯村两委协助拆除，下涯镇政府虽有派人到拆除现场的事实，但未实施强制拆除行为，请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告下涯镇政府向本院提交了以下证据：1.情况说明1份，证明被拆房屋系原告自愿交由下涯村两委协助拆除，下涯镇政府未曾实施强拆行为。2.行政处罚决定书1份，证明原告新建的房屋因未批先建被行政处罚的事实。3.证人唐进、许建华、李雪君、余未敏的证言，证明被拆房屋系原告自愿交由下涯村两委协助拆除。
被告市公安局辩称，2014年4月24日，市公安局杨村桥派出所根据下涯镇政府请求，派民警到现场负责维护现场秩序，避免无关人员进入施工现场造成伤害，确保道路交通安全畅通，防止因人车拥挤导致交通堵塞。执勤民警并未参与房屋拆除工作。因此，根据《人民警察法》第2条、第6条的规定，市公安局系依法履行职责的行为，并未参与拆除原告房屋，并非本案适格被告，请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告市公安局未向本院提交证据。
被告市城管局辩称，一、市城管局从未对原告房屋作出过行政行为及处罚，故作为本案被告主体不适格。二、2014年4月24日，市城管局下涯中队应下涯镇政府要求，负责维护现场秩序，设置警戒线，阻止无关人员进入警戒区域，防止围观人员或其他无关人员进入现场致使受伤，故市城管局的行为不具有强制性。综上，请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告市城管局未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1的合法性有异议，提出下涯村两委实际参与了强拆，其在被告下涯镇政府领导和指导下开展工作，所作说明不具有证明力；房屋内还有大量的生活物品，原告未主动腾空，下涯村两委陈述的内容与客观事实不符；下涯镇政府未提供原告请求及自愿拆除房屋的证据，协助拆除没有事实依据。对证据2的真实性没有异议，关联性有异议，提出被处罚的房屋与被拆除的房屋没有关联，处罚决定适用法律依据错误，国土部门没有强制执法权，应该申请法院裁定。对证据3，提出证人系下涯镇政府的工作人员或下属的工作人员，自愿拆除系村书记的陈述，证人均称没有看见原告提出申请；如不拆除旧房就要拆除新房，表明原告系在胁迫下作出的意思表示，不能理解为自愿；从拆除现场看，房屋没有腾空，证人也没有看见房屋已腾空，因此，无法证明其待证事实。被告市公安局、市城管局对被告下涯镇政府提供的证据均无异议。被告下涯镇政府对原告提供的证据1没有异议；对证据2的真实性没有异议，但提出照片反映的是助拆的结果；对证据3有异议，提出5份证言内容完全一致，系他人写好后由各证人抄写，并非证人的真实语言表述。被告市公安局对原告提供的证据1没有异议；对证据2的真实性没有异议，对关联性有异议，提出该照片不能反映公安机关是否在现场；对证据3有异议，提出其中一位证人系原告的妻子，各证人书写的内容一模一样。被告市城管局同意被告下涯镇政府、市公安局的质证意见，提出证人证言陈述有城管翁晓军在场，实际上各证人均不认识翁晓军。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，被告下涯镇政府、市公安局、市城管局无异议，符合证据三性要求，能够证明待证事实，本院予以采信；证据2，被告下涯镇政府、市公安局、市城管局对真实性无异议，能够证明原告房屋已被拆除的事实，本院对该事实予以采信；证据3，不符合证据要求，本院不予采信。被告下涯镇政府提供的证据1、3，尚不足以证明待证事实，本院将结合其他证据综合分析。证据2，能够证明建德市国土资源局于2013年4月8日对原告未经审批建房的行为作出行政处罚的事实，本院对该事实予以采信。
经审理查明，2014年4月24日，被告建德市下涯镇人民政府组织人员拆除了原告于1994年审批建造的坐落于建德市下涯镇下涯村的房屋。
另查明，2013年4月8日，建德市国土资源局对原告于2012年5月未经审批，擅自在建德市下涯镇下涯村非法占地建造新房的行为作出行政处罚。原告缴纳了罚款5740元，尚未履行处罚决定确定的其他义务。
本院认为，一、关于市公安局、市城管局是否为本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……。本案中，原告将市公安局、市城管局与下涯镇政府列为共同被告，但未提供充分的证据证明市公安局、市城管局对原告房屋实施了强制拆除行为，市公安局、市城管局作为本案被告主体不适格，经本院释明，原告不同意变更，故应裁定驳回原告对市公安局、市城管局的起诉。
二、关于被告下涯镇政府是否实施了强制拆除原告房屋的行为的问题。本案中，被告下涯镇政府组织人员拆除原告的房屋，但未提供系原告自愿拆除房屋的直接证据，亦未充分提供原告已腾空交房的证据，另外，其认可拆除房屋的相关费用系由其支付，因此，综合以上因素，本院对被告下涯镇政府提出“原告自愿拆除房屋，同意由下涯村两委助拆，其虽派员到场，但未实施强制拆除”的抗辩不予采纳，对其实施了强制拆除原告房屋的行为予以确认。
三、关于被告下涯镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……。故被告应对被诉行政行为的合法性承担举证责任。本案中，被告在举证期限内未提供其作出行政行为的证据和依据，应认定被诉行政行为没有证据、依据。因被告下涯镇政府已实施了强制拆除行为，不具有可撤销内容，故应作出确认被诉行政行为违法的判决。
四、关于原告要求审查并确认作为强拆依据的“三改一拆”文件违法的问题。本案中，一方面，被告下涯镇政府在实施强制拆除行为前未针对原告房屋作出过行政决定，庭审中辩称其拆除行为并非依据“三改一拆”文件；另一方面，原告未提供证据证明被告下涯镇政府系依据“三改一拆”文件而实施强制拆除行为，亦未提供具体、明确的“三改一拆”文件，故本院无法对此进行审查，原告的该项诉请，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、驳回原告余光虎对被告建德市公安局、被告建德市城市管理综合行政执法局的起诉。
二、确认被告建德市下涯镇人民政府于2014年4月24日强制拆除原告余光虎于1994年审批建造的位于建德市下涯镇下涯村房屋的行政行为违法。
三、驳回原告余光虎的其他诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由被告建德市下涯镇人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费人民币50元至浙江省杭州市中级人民法院（开户银行：工商银行湖滨分理处，户名浙江省杭州市中级人民法院，帐号：12×××68。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 张 振
审 判 员 刘 军
代理审判员 张文祥
二〇一六年三月十五日
书 记 员 邵 佳