浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第760号
上诉人（原审原告）李桂兰。
上诉人（原审原告）林昭贵，
上诉人（原审原告）林昭荣。
上诉人（原审原告）林昭华。
共同委托代理人林小景、郑振岳，浙江金瓯律师事务所律师
被上诉人（原审被告）苍南县人民政府。住所地：浙江省苍南县灵溪镇人民大道
法定代表人黄荣定，县长。
委托代理人陈锡文，苍南县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈书兴，浙江正昌律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）潘飞煌。
被上诉人（原审第三人）潘飞善。
上述两被上诉人的共同委托代理人陈先才，苍南县国泰法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审第三人）潘士凤，男，1943年10月15日出生，汉族，户籍所在地浙江省苍南县灵溪镇渎浦社区棋南村*号。
李桂兰、林昭贵、林昭荣、林昭华诉苍南县人民政府不履行拆迁补偿安置法定职责一案，温州市中级人民法院于2015年11月1作出（2015）浙温行初字第185号行政判决。李桂兰、林昭贵、林昭荣、林昭华不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月9立案受理后依法组成合议庭审理本案，并于2016年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人林昭贵以及四上诉人的共同委托代理人郑振岳，被上诉人苍南县人民政府的委托代理人陈锡文、陈书兴，被上诉人潘飞煌、潘飞善及其委托代理人陈先才到庭参加诉讼。被上诉人潘士凤经依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：林瑞法（又名林瑞发，已亡故）与原告李桂兰系夫妻，原告林昭贵、林昭荣、林昭华系林瑞法和原告李桂兰的儿子。第三人潘飞煌、潘飞善系第三人潘士凤的儿子。涉案房屋坐落于苍南县灵溪镇渎浦社区棋南村8号、8-1号，系第三人潘士凤一方于1978年间建造。根据第三人潘士凤的申请，2005年5月5日，被告苍南县政府分别向第三人潘士凤核发棋南村8号、8-1号房屋的集体土地使用权证，证号分别为苍集用（2004）第01-068号、第01-069号。2005年，原告李桂兰、林昭贵、林昭荣、林昭华因不服被告苍南县政府向第三人潘士凤核发棋南村8号、8-1号房屋的集体土地使用权证，向温州市人民政府申请复议。经复议，温州市人民政府认为，被告苍南县人民政府在争议土地的公告期限届满之前，即向第三人潘士凤核发集体土地使用权证，属程序违法。据此，温州市人民政府于2004年12月14日作出复议决定，撤销苍集用（2004）第01-068号、第01-069号集体土地使用权证。2001年12月10日，苍南县政府成立苍南县县城新区管理委员会，2007年4月12日更名为苍南县县城新区工程建设指挥部。2000年10月，苍南县政府批复，同意县城建设办公室创办苍南县县城建设开发有限公司，公司性质为国有独资企业，经营范围为县城重大基础设施和公共设施的开发建设。2003年，因苍南县县城新区渎浦路项目建设，经浙江省人民政府批准，棋南村等相关集体土地被征用为国有。2005年6月2日，苍南县县城建设开发有限公司取得房屋拆迁许可证，拆迁范围为灵溪镇棋南村等工程规划红线范围内47间房屋（违建12间）及其附属物，拆迁期限为2005年6月2日至12月2日。2005年11月1日，第三人潘飞煌、潘飞善作为被拆迁人分别就拆迁棋南村8号、8-1号房屋与拆迁人苍南县县城建设开发有限公司签订《房屋拆迁产权调换协议》（编号分别为D-2005-040、D-2005-008）。原告称，棋南村8号、8-1号房屋所占土地系原平阳县渎浦乡测绘图中3925号地块范围，棋南村7号房屋所占土地系原平阳县南港区渎浦乡测绘图中3926号地块范围，上世纪五十年代土改时，上述地块使用权登记在林瑞法名下。2004年5月17日，原告向苍南县人民法院提起民事诉讼，请求确认坐落于棋南村7号的平房一间系原告所有；因该拆迁房屋所得的补偿款100700元归原告所有。苍南县人民法院于2006年3月20日作出（2004）苍民初字第577号民事判决，认为原告要求保护其权利的期限已超过诉讼时效，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服该民事判决，提起上诉。温州市中级人民法院于2006年8月24日作出（2006）温民四终字第140号民事判决，驳回上诉，维持原判。苍南县县城新区工程建设指挥部根据原告的信访，于2013年5月28日作出县城新区信访复字（2013）2号《关于林昭贵等人信访事项处理意见书》，处理意见为不予支持赔偿损失。原告不服该《关于林昭贵等人信访事项处理意见书》，向被告申请信访复查。被告于2013年8月1日作出苍信复不字（2013）11号《信访事项复查申请不予受理决定书》认定：“申请人（指本案原告）反映新区指挥部将棋南村8号及8-1号房屋错误登记安置在潘士凤名下，给申请人造成损失，要求赔偿损失给予安置的申请事项。……”，被告认为：“在该地块权属尚存在争议需明确权属的情况下，申请人应先通过诉讼方式解决土地权属争议后才有权要求……给予赔偿安置。……因此，该事项不在信访复查受理范围。”原告提起诉讼，请求被告履行对拆迁苍南县灵溪镇渎浦社区棋南村8号、8-1号房屋所占土地的使用权给予原告安置补偿的法定职责。
原审法院认为，被告苍南县政府作出的苍信复不字（2013）11号《信访事项复查申请不予受理决定书》已认定“申请人（指本案原告）……要求赔偿损失给予安置的申请事项。……”，应认定原告李桂兰、林昭贵、林昭荣、林昭华已向苍南县县城新区工程建设指挥部申请履行补偿安置的职责。鉴于苍南县县城新区工程建设指挥部系被告设立的临时机构，向指挥部申请，应视为已向被告申请履行补偿安置的职责。从苍南县县城新区工程建设指挥部作出的《关于林昭贵等人信访事项处理意见书》，以及被告作出的《信访事项复查申请不予受理决定书》的内容分析，被告已作出拒绝履行的答复意见。原告起诉请求被告履行补偿安置的职责，该请求事项属于行政诉讼受案范围。诉权是程序性权利，而非实体性权利。李桂兰等人以林瑞法系涉案土地的原使用权人为由提起本案诉讼，并提供了初步的证据，符合原告的主体资格。被告苍南县政府及第三人潘飞煌、潘飞善主张李桂兰等人不符合原告的主体资格，并据此请求驳回起诉，不予支持。鉴于第三人潘士凤一方于1978年间在涉案土地上建房，且没有证据表明涉案房屋为违法建筑，凭现有证据，尚不足以认定原告享有涉案房屋所占土地的使用权。因此，被告作出的答复意见以“应先解决土地权属争议：为由拒绝履行，并无不当。综上，原告请求被告向其履行补偿安置的责任，缺乏依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李桂兰、林昭贵、林昭荣、林昭华的诉讼请求。
李桂兰、林昭贵、林昭荣、林昭华上诉称：一、涉案的苍南县灵溪镇渎浦社区棋南村8号、8-1号土地使用权属于上诉人，上诉人已经提供证据给一审法院，这主要有土改确权平阳县渎浦乡测绘图中的地号为3925地块，该地块登记为上诉人李桂兰的丈夫、上诉人林昭贵、林昭荣、林昭华父亲林瑞法名下，以及地号为3925中部分杂地被征用时所领取的补偿费，此后至今，涉案地块没有被任何部门重新分配，其使用权应属上诉人，被上诉人应履行安置补偿的法定职责。一审法院认为上诉人提供的证据不足以证明案件事实和与本案无关联性，是完全错误的。二、1978年以后第三人在涉案地块上建房，属于非法建设，未经任何部门审批，应属违法建筑，至今未得到国土和房管部门的认可。2004年5月5日被上诉人向第三人核发棋南村8号、8-1号房屋的集体土地使用权证也已于2005年12月14日被温州市人民政府依法撤销，因而，一审法院认为第三人在涉案土地上建房没有证据表明其为违法建筑是完全错误的。2005年11月1日苍南县县城建设开发有限公司与第三人就棋南村8号、8-1号房屋（包括土地）拆迁所签订的《房屋拆迁产权调换协议书》（编号分别为D-2005-040、D-2005-008）是非法无效的，不应予以履行。三、被上诉人作出的答复意见以“应先解决土地权属争议”为由拒绝履行其本应对上诉人安置补偿的法定职责，是错误的，而一审法院还认为被上诉人的不履行行为并无不当，更是完全错误。综上，请二审法院依法重新审理，查明事实，依法撤销一审判决并改判支持上诉人诉请。
苍南县人民政府答辩称：一审法院认定事实清楚。1、被答辩人提交的证据1测绘图不能证明该图纸标注的系涉案土地，也不足证明在1978年前被答辩人或林瑞发系涉案房屋所占土地的使用权人；证据2是对占用空地的补偿，而不是对涉案房屋所占用土地的补偿。所以一审法院对上述证据的认证正确。2、涉案房屋的土地使用权证被撤销是由于程序错误而导致，但土地权源来源清楚，答辩人与第三人签订《房屋拆迁产权调换协议书》并无不妥。被答辩人只有在证明拥有涉案房屋所占用地块土地使用权的情况下才具有要求答辩人予以拆迁补偿安置的请求权，不能因为涉案房屋的土地使用权证被撤销，就想当然的认为答辩人应当对其履行拆迁补偿安置职责。3、本案的纠纷是由于被答辩人与第三人对涉案房屋所占土地使用权的争议而引起，所以对涉案房屋所占用土地使用权进行确权是被答辩人要求答辩人履行拆迁补偿安置职责的前提。在涉案房屋所占用土地使用权尚未确权的情况下，被答辩人诉请答辩人履行拆迁补偿安置职责缺乏事实依据。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请依法驳回被答辩人的上诉请求。
潘飞煌、潘飞善在法定期限内未提交答辩意见，庭审时书面答辩称：1、被答辩人提交的证据l测绘图不能证明该图纸标注的系涉案土地，也不足证明在1978年前原审原告或林瑞发系涉案房屋所占土地的使用人；证据2是对占用空地的补偿，而不是对涉案房屋所占用土地补偿。所以一审法院对上述证据的认证正确。事实上，涉案房屋系答辩人祖父在1963年间向原告方买受房屋和地基各一间，1978年将一间房屋拆除，再利用自留地和买受的地基建造了棋南村7号、8号、8-1号三间房屋。涉案房屋是答辩人合法所有财产。2、涉案房屋的土地使用权证被撤销是由于程序错误而导致，但土地权源来源清楚，并有1992年10月31日国土资源部航空拍摄图证明，且经过相关部门产权调查确认，属答辩人合法所有的财产。故此原审被告苍南县人民政府对该两处房产的行政行为符合事实和法律规定，根本不存在被答辩人诉称的行政乱作为不作为。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕上诉人要求被上诉人苍南县政府履行安置补偿职责是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，上诉人李桂兰等4人的诉请事项系要求被上诉人苍南县人民政府履行就苍南县灵溪镇渎浦社区棋南村8号、8-1号房屋所占土地使用权的拆迁给予安置补偿的法定职责。根据法律规定，申请行政机关履行法定职责，应当具备相应的事实和理由。本案中，上诉人方主张的土地使用权系指位于灵溪镇渎浦社区棋南村的8号、8-1号房屋所占土地，但被上诉人潘士凤方于1978年间即在该争议土地之上建成房屋，2004年5月5日，被上诉人苍南县人民政府根据潘士凤方的申请就该涉案房屋所占土地向其颁发苍集用（2004）第01-068号、第01-069号集体土地使用权证，该土地证虽然后被温州市人民政府复议撤销，但撤销的原因仅是认为颁证程序违法，而未涉及实体违法事项。故被上诉人针对上诉人方提出的履责申请，告知其“应先解决土地权属争议”而拒绝履行，并无不当。原审判决驳回上诉人方的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。苍南县人民政府负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李桂兰、林昭贵、林昭荣、林昭华等4人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 姚 薇
二〇一六年一月二十八日
书 记 员 徐一菁