浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙01行终182号
上诉人（原审原告）金水芹，女，1957年4月8日出生，汉族，住杭州市江干区，
被上诉人（原审被告）杭州市公安局江干区分局，住所地杭州市江干区景芳路63号。
法定代表人李建明，局长。
委托代理人何海丰，该局民警。
上诉人金水芹因治安行政处罚一案，不服杭州市江干区人民法院（2017）浙0104行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
2017年2月12日，杭州市公安局江干区分局（简称江干公安局）作出杭江公（四）行罚决字〔2017〕10701号《行政处罚决定书》，查明：金水芹要求归还被拆迁房屋及赔偿损失等信访事项，于2013年1月18日被依法终结后，金水芹开始非正常方式上访，2013年多次被公安机关训诫，后于2013年8月9日被江干公安局行政拘留五日。2017年1月28日13时34分，金水芹到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所当场查获并予以训诫，2017年1月29日11时59分，金水芹又到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所当场查获并予以训诫。金水芹在信访事项被终结并被公安机关行政处罚后，仍不听劝阻，又于2017年1月28日、1月29日进京至北京中南海周边敏感地区非正常上访，属情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，决定给予金水芹行政拘留十二日的行政处罚。
一审法院经审理查明：2017年1月28日13时34分许，2017年1月29日11时59分许，原审原告金水芹在北京中南海周边非正常上访时，两次被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并予以训诫。2017年2月4日10时许，原审被告江干公安局下设四季青派出所接到上级部门线索传递后受理本案。2017年2月12日，四季青派出所开具传唤证，于当日8时30分许将金水芹传唤至四季青派出所进行调查。经调查，江干公安局于当日作出杭江公（四）行罚决字〔2017〕10701号《行政处罚决定书》，认定金水芹在信访事项终结后，多次以非正常方式上访，被公安机关训诫并被行政处罚后，仍不听劝阻继续非正常上访，已构成寻衅滋事，且属情节较重，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，决定给予金水芹行政拘留十二日的行政处罚。江干公安局在作出该处罚决定前，履行了告知义务，对金水芹提出的陈述申辩进行了复核，处罚决定作出后，亦向金水芹送达了上述《行政处罚决定书》，相关拘留处罚已于2017年2月12日至2017年2月24日在杭州市拘留所执行完毕。另查明，2013年1月18日，金水芹及其家属的信访事项被依法终结。此后，金水芹多次进京非正常上访，被民警查获并训诫。2013年8月9日，江干公安局作出杭江公行罚决字〔2013〕第1412号《行政处罚决定书》，认定金水芹在北京天安门地区金水桥主桥前，以穿“冤”字衣、呼喊口号的方式扰乱公共场所秩序，决定给予金水芹行政拘留五日的处罚。现金水芹不服，起诉来院，请求撤销江干公安局作出的杭江公（四）行罚决字〔2017〕10701号《行政处罚决定书》。
一审法院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：…（四）其他寻衅滋事行为。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品案件的除外。”本案中，原审原告金水芹系原审被告江干公安局辖区内居民，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，江干公安局对本案具有管辖权。江干公安局下设四季青派出所受理本案后，经过调查，查明金水芹在信访事项被依法终结后，多次进京非正常上访，经公安机关训诫并经行政处罚后仍不听劝阻，于2017年1月28日、1月29日两次前往北京中南海周边非正常上访，再次被民警查获并予以训诫。江干公安局根据上述事实作出杭江公（四）行罚决字〔2017〕10701号《行政处罚决定书》，给予江干公安局行政拘留十二日的行政处罚，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六第（四）项的规定。江干公安局在办案过程中，依法履行了受案调查、传唤询问、事先告知、作出处罚、送达文书等程序，并无不当。综上，金水芹起诉要求撤销江干公安局作出杭江公（四）行罚决字〔2017〕10701号《行政处罚决定书》的行政行为，缺乏依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金水芹的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由金水芹承担。
原审原告金水芹不服一审判决，向本院提起上诉称：一、国家法律法规未对何谓“非正常上访”进行明确的法律界定，也没有进行法律处罚的明确规定。被上诉人未能举证证明上诉人违反了法律的禁止性规定，一审判决认定事实错误。1.上诉人在北京走访过程中没有违反信访条例第十八条、第二十条规定的行为，被上诉人指控上诉人2017年1月28日、1月29日至北京中南海周边敏感地区非正常上访，拘留上诉人十二日的行政处罚，在法定举证期限内被上诉人向法庭提交的19份证据中，没有一份证据能够证明上诉人在北京走访时实施了违反法律禁止的行为，即没有现场的“寻衅滋事”客观事实证据，也没用“寻衅滋事”行为的具体表现和客体，没有扰乱社会秩序的后果影响等事实证据，一审判决将没有事实的前往中南海周边非正常上访认定为“寻衅滋事”完全颠倒黑白。2.“训诫”既不属于行政处罚法第八条规定的八类行政处罚之一，也不属于治安管理处罚法第十条规定的四类治安管理处罚之一。被上诉人证据16训诫书，北京公安没有认定上诉人存在违反信访条例第十八条、第二十条规定，应当受治安管理处罚的非法信访行为，没有认定上诉人在何时何地实施了何种应当受到治安管理处罚的行为，所以，该证据完全不能证明上诉人实施了“寻衅滋事”行为，该证据对“寻衅滋事”没有证明力，一审判决认定事实错误。3.行政处罚法第二十条规定，治安管理处罚法第七条规定，信访条例第四十七条第二款规定，根据上述规定，被上诉人指控违法地点在北京，北京公安机关是法定的管辖机关，被上诉人在法定举证期限内未提交北京公安机关的法定移交手续，所以本案不具备由被上诉人管辖更为适用的限制性条件。根据立法法的相关规定，公安机关办理行政案件程序规定既非法律也非行政法规，而只是公安部的规章，不应当作为治安管理处罚行政管辖权的法律依据，一审判决对被上诉人的管辖权认定是错误的。二、国家法律法规没有赋予被上诉人信访认定权，没育赋予被上诉人北京治安管辖权，一审判决适用法律错误。1.治安管理处罚法对“寻衅滋事”有明确的界定，第二十六条第一款第（四）项“其他寻衅滋事行为”是对该条款前三项的不完全列举所作的补充规定，该条款的影射内容必须符合前三项的事实基础。而本案，信访条例未赋予被上诉人认定信访合法性的职权，一审法院将被上诉人证据14-16认定为非正常上访并作为治安管理处罚法第二十六条第（四）项的行为标准作出处罚，明显适用法律错误。2.根据立法法第九十二条规定，治安管理处罚法和行政处罚法虽然同属于法律，但治安管理处罚法属于特别规定和新规定。治安管理处罚法第三条规定、第九十六条规定，被上诉人依据治安管理处罚法认定上诉人的上访行为违反治安管理法律规定处罚上诉人，就应当依法制作《治安管理处罚决定书》，本案中，被上诉人依据治安管理处罚法作出本案《行政处罚决定书》，属于滥用职权和明显违反法律规定，一审判决适用法律错误，依法应予撤销。三、一审判决程序违法。上诉人在庭审前向一审法院申请调取本案事实以及被上诉人执法过程中的视听监控录像资料，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条和第三十八条的规定，一审法院未调取上诉人申请的证明案件事实的证据，有故意掩盖案件事实的嫌疑。其次，根据证据规则，对来源不合法的证据不能作为定案依据，一审法院对真实性不明的证据13和证据16予以认可显然错误。程序正义是实体合法的基础，程序不合法，实体必然不合法。特此上诉，请求撤销一审判决；改判撤销被上诉人作出的杭江公（四）行罚决定字〔2017〕10701号《行政处罚决定书》；本案诉讼费用全部由被上诉人承担。
被上诉人江干公安局二审中没有提出新的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被上诉人江干公安局作为上诉人金水芹的居住地公安机关，对本案具有管辖权。根据本案查明的事实，上诉人因房屋拆迁一事多有复议和诉讼，并在此后不断信访和上访，及至争议事项信访程序被依法终结，上诉人仍不能服判罢访，再次前往北京中南海周边地区进行非正常上访，可以认定为寻衅滋事，依法应予处罚。鉴于上诉人在信访程序终结后已经多次前往北京中南海周边等地区实施非正常上访，且被北京市公安机关二度训诫，还被被上诉人曾处以行政拘留等相关事实，上诉人如今又因相同事由实施相同的违法行为，被上诉人决定对其处以行政拘留十二日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，量罚和行政程序并无不当。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人金水芹负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦 方
审判员 王银江
审判员 李希芝
二〇一八年四月十六日
书记员 卢姗姗
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。