河南省漯河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）漯行初字第66号
原告化云仙，女，1949年8月30日出生，汉族，住平顶山市新华区。
委托代理人张海涛，平顶山市148法律服务所法律工作者。
被告平顶山市国土资源局。住所地平顶山市新城区祥云路中段。
负责人贾鲁生，平顶山市国土资源局调研员。
委托代理人丁光明，平顶山市国土资源局新城区分局工作人员。
委托代理人张国强，河南大乘律师事务所律师。
原告化云仙诉被告平顶山市国土资源局行政处罚一案，河南省高级人民法院于2015年6月15日作出（2015）豫法行指字第216号行政裁定，指定本院管辖此案。本院受理后依法组成合议庭，于2015年10月15日公开开庭审理了此案，原告化云仙的委托代理人张海涛，被告平顶山市国土资源局的委托代理人丁光明、张国强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年9月10日，被告平顶山市国土资源局以未经批准非法占地为由对原告化云仙作出平国土资罚字（2014）411号行政处罚决定。该行政处罚认定，化云仙于2013年4月擅自占用平顶山市新城区滨湖办集体土地214.8平方米建房，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，属于轻微违法行为。决定：1、责令化云仙将非法占用的214.8平方米土地退还给西留村集体。2、没收化云仙在非法占用的214.8平方米土地上的新建的建筑物和其他设施。3、对化云仙非法占用的214.8平方米其他土地，处以每平方米3元罚款，计644.4元。
原告化云仙诉称，（一）原告持有合法的建房许可证及房产证，自1998年4月份房屋建成后居住至今，持有合法的建房许可证及房产证，不存在非法占地情形，被告作出的行政处罚决定主要证据不足、适用法律错误。（二）被告作出的行政处罚决定超过了法定的处罚时效，且未向原告合法送达，剥夺了原告的陈述和申辩权。请求人民法院依法撤销被告作出的平国土资罚字（2014）411号行政处罚决定。
被告平顶山市国土资源局答辩称，（一）被告于2014年9月10日作出行政处罚决定，原告应于2015年3月10日前提起行政诉讼，原告的起诉超过法定起诉期限。（二）被告对原告作出行政处罚不超过法定的处罚时效。（三）被告作出本案行政处罚决定的送达程序符合法律规定。（四）原告未经批准非法占地建房的事实存在，被告对其作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，原告化云仙于1997年7月15日取得平顶山市新华区焦店镇村镇规划管理所为其颁发的建房许可证，该证显示，化云仙的宅基地长15.8米，宽14米，面积221.2平方米，要求的建房期限是1997年7月15日至1998年7月15日，1998年4月，原告化云仙的房屋建成并居住至今。平顶山市新华区人民政府于2004年8月13日为其颁发了村镇房屋所有权证，该证载明房屋面积369.6平方米，宅基地面积316.8平方米。
2014年7月3日，平顶山市国土资源局新城区分局以化云仙未经批准非法占地为由作出国土资源违法案件呈批表，对化云仙非法占地决定立案。同日，被告平顶山市国土资源局对化云仙作出平国土资责停字（2014）379号责令停止违法行为通知书。2014年5月10日，被告作出现场勘测笔录，认定化云仙非法占地面积为214.8平方米。2014年8月14日，平顶山市国土资源局新城区分局制作了案件讨论笔录，参加人员为副主任科员董金涛、执法队长丁光明、法制科马灿科、滨湖国土所长任强。2014年8月18日，被告平顶山市国土资源局对化云仙作出平国土资罚听告字（2014）275号国土资源行政处罚听证告知书。2014年9月10日，被告平顶山市国土资源局对化云仙作出平国土资罚字（2014）411号行政处罚决定，决定：1、责令化云仙将非法占用的214.8平方米土地退还给西留村集体。2、没收化云仙在非法占用的214.8平方米土地上的新建的建筑物和其他设施。3、对化云仙非法占用的214.8平方米其他土地，处以每平方米3元罚款，计644.4元。被告作出的上述法律文书，均以找不到当事人为由，采取留置送达方式予以送达。
原告化云仙不服，向平顶山市中级人民法院提起行政诉讼。河南省高级人民法院于2015年6月15日作出（2015）豫法行指字第216号行政裁定，指定本院管辖此案。
另查明，平顶山市城乡规划局于2014年1月3日对化云仙作出平规通字（2014）003号限期拆除通知书，责令化云仙3日内自行拆除本案涉案土地上的房屋，逾期后果自负。化云仙不服，向平顶山市中级人民法院提起行政诉讼，平顶山市中级法院于2014年9月25日作出（2014）平行初字第12号行政判决，判决撤销了平规通字（2014）003号限期拆除通知书。
2013年11月1日，平顶山市新华区焦店镇人民政府对化云仙作出平新焦通字（2013）8号《焦店镇人民政府关于建房许可证失效通知书》，化云仙不服，向平顶山市新华区人民法院提起行政诉讼。平顶山市新华区人民法院于2014年3月27日作出（2014）新行初字第4号行政判决，判决撤销平新焦通字（2013）8号《焦店镇人民政府关于建房许可证失效通知书》。焦店镇人民政府不服提起上诉，在该案二审期间，焦店镇人民政府撤回上诉，平顶山市中级人民法院于2014年8月18日作出（2014）平行初字第42号行政裁定，准许焦店镇人民政府撤回上诉。
2013年11月16日，平顶山市新华区住房和城乡规划建设局作出平新住建（2013）139号《关于撤销化云仙房屋登记收回200505341号村镇房屋所有权证书的决定》，化云仙不服向平顶山市新华区人民法院提起行政诉讼，新华区人民法院于2014年3月27日作出（2014）新行初字第5号行政判决，判决撤销平新住建（2013）139号《关于撤销化云仙房屋登记收回200505341号村镇房屋所有权证书的决定》，新华区住房和城乡规划建设局不服向平顶山市中级人民法院提起上诉，在该案二审期间，新华区住房和城乡规划建设局提出撤回上诉申请，平顶山市中级人民法院于2014年8月18日作出（2014）平行终字第43号行政裁定，准许其撤回上诉。
上述事实，有被告平顶山市国土资源局提交的（2014）379号责令停止违法行为通知书、平国土资罚听告字（2014）275号国土资源行政处罚听证告知书、平国土资罚字（2014）411号行政处罚决定以及原告提交的建房许可证、平顶山市中级人民法院（2014）平行初字第12号行政判决等予以证实，且经当庭质证。
本案争议的焦点是：（一）原告化云仙的起诉是否超过法定起诉期限。（二）平顶山市国土资源局作出的平国土资罚字（2014）411号行政处罚决定是否合法。
本院认为，关于原告化云仙的起诉是否超过法定起诉期限。本案被告平顶山市国土资源局作出行政处罚决定的时间是2014年9月10日，据被告平顶山市国土资源局提供的证据及答辩意见，其向原告化云仙送达行政处罚决定系适用《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定采取留置送达方式，留置送达的理由是找不到当事人。该送达方式违法，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，采取留置送达的前提是“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书”，而被告采取留置送达的理由是“找不到当事人”，不符合法律规定。另外，被告平顶山市国土资源局在送达听证告知书、行政处罚决定书的见证人均为平顶山市城乡规划局新城区分局工作人员，与其具有法律上的利害关系，故其适用留置送达不能视为有效送达，应根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，适用2年起诉期限，故原告化云仙的起诉并不超过法定的起诉期限。
关于平顶山市国土资源局作出的平国土资罚字（2014）411号行政处罚决定是否合法。就事实而言，被告平顶山市国土资源局认定原告化云仙占用平顶山市新城区滨湖办西留村集体土地建房的时间是2013年4月并未提交证据予以证实，且与化云仙持有的房屋所有权证相互矛盾。其次，被告应当根据《国土资源行政处罚办法》第十七、十八条的规定收集调取有关书证及证人证言。就程序而言，被告平顶山市国土资源局送达（2014）379号责令停止违法行为通知书、平国土资罚听告字（2014）275号国土资源行政处罚听证告知书、平国土资罚字（2014）411号行政处罚决定均采取了留置送达的方式，均不符合相关法律关于留置送达的规定。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，虽然被告认定原告的行为属于轻微违法行为，但其作出的行政处罚决定涉及没收原告房屋等重大财产权益，被告平顶山市国土资源局负责人应当集体讨论。再次，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”，本案被告于2014年7月3日立案，于2014年9月10日作出行政处罚决定，超出了该条款规定的60日期限，但未提交本级国土资源主管部门负责人批准延长的证据。
综上，被告平顶山市国土资源局作出的平国土资罚字（2014）411号行政处罚决定认定部分事实不清，且违反法定程序，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告平顶山市国土资源局作出的平国土资罚字（2014）411号行政处罚决定。
诉讼费用50元，由被告平顶山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 李胜利
审 判 员 裴 蓉
代理审判员 张静怡
二〇一五年十一月十二日
书 记 员 任伟鹏