中华人民共和国最高人民法院民 事 裁 定 书（2017）最高法民终613号上诉人（原审原告）：陈宏儒，男，汉族，1949年9月8日出生，住广东省深圳市福田区。委托诉讼代理人：陈珉皓,男，汉族，1980年11月13日出生，系陈宏儒之子，住广东省深圳市福田区。委托诉讼代理人：刘金兰，北京市尚格律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：富县人民政府，住所地陕西省延安市富县正街15号。法定代表人：王云祥，该县县长。委托诉讼代理人：李华，陕西信邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：田丰旺，陕西邦维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：富县城镇化建设有限公司，住所地陕西省延安市富县文化大楼8楼。法定代表人：杨锐，该公司经理。委托诉讼代理人：李莉，陕西邦维律师事务所律师。上诉人陈宏儒因与被上诉人富县人民政府、富县城镇化建设有限公司（以下简称城镇化公司）财产损害赔偿纠纷一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕民初14号民事裁定。本院于2017年7月28日立案后，依法组成合议庭审理了本案。陈宏儒及其委托诉讼代理人陈珉皓、刘金兰、富县人民政府委托诉讼代理人李华、城镇化公司委托诉讼代理人李莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。陈宏儒上诉请求：撤销一审裁定，指令陕西省高级人民法院受理本案。事实与理由：原审认定案涉争议为土地划拨行为争议，属行政诉讼范畴，认定事实和适用法律错误。本案中，虽然富县人民政府所实施的行政划拨行为属于行政行为，但陈宏儒主张的是对二被上诉人侵害上诉人物权的事实进行确认并由二被上诉人承担相应责任，而不是请求确认划拨行为违法，本案应属民事诉讼调整的范围，二被上诉人应就其共同侵权行为承担责任。富县人民政府辩称，本案诉争的主要事实是陈宏儒认为富县人民政府的土地划拨行为侵犯了其合法权益，至于城镇化公司使用涉案土地的行为，是基于富县人民政府的土地划拨行为而造成的结果，富县人民政府的土地划拨行为是否侵犯了陈宏儒的合法权益，应审查富县人民政府的土地划拨行为是否合法，故本案应属于行政诉讼受案范围，不属于民事诉讼受案范围。城镇化公司同意富县人民政府的上述答辩意见。陈宏儒向一审法院起诉请求：1、确认富县人民政府将陈宏儒位于富县沙梁正街南段西侧约5982.30平方米土地划拨给城镇化公司侵犯了陈宏儒合法的财产权利；2、判令富县人民政府、城镇化公司立即停止侵害、返还陈宏儒位于富县沙梁正街南段西侧5982.30平方米的土地；或判令二被告连带赔偿陈宏儒因侵权遭受的财产损失约5146.02万元（暂定，待法院依陈宏儒申请委托中介机构评估后再依据评估结论予以变更）；3、由二被告承担本案的全部诉讼费用。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”第二十四条规定：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：(一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益事业用地;(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;(四)法律、行政法规规定的其他用地。”依据前述法律规定，富县人民政府的土地划拨行为应属于行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”因富县人民政府的土地划拨行为属于行政行为，陈宏儒不服应依法对该行政行为提起行政诉讼。一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回陈宏儒的起诉。本院审理查明:1993年2月2日，富县人民政府与陈宏儒签订《土地转让与开发建设合同》，约定富县人民政府将富县农贸市场占用土地面积8320平方米以人民币208000元的价格转让给陈宏儒，由陈宏儒独资经营开发。使用年限：以土地使用证签发之日起七十年，到期后必须按当时价格补交地价方可连续使用。1993年3月24日，富县人民政府土地管理局作为出让方以协议方式出让案涉国有土地使用权给陈宏儒，使用年限七十年，自1993年3月24日到2063年3月23日止，并颁发了《国有土地使用证》和《建设用地规划许可证》。之后，经富县人民政府批准，陈宏儒修建了两层与三层商住楼及附属设施，占地面积2294.56平方米。部分土地开发后，对剩余的5982.30平方米土地，陈宏儒虽多次申报开发，但富县人民政府相关部门均未同意。2015年8月20日，富县人民政府将包含案涉土地在内的三块土地划拨给城镇化公司，其中包括陈宏儒已经开发建设房屋占用的土地2294.56平方米。2015年10月29日，富县人民政府下发《关于富县沙梁社区棚户区改造项目房屋征收的决定》（国政发[2015]13号）对案涉土地上的房屋进行征收，并于2015年11月10日将该征收决定送达陈宏儒。陈宏儒认为，富县人民政府的征收只涉及房屋所占用的2294.56平方米，并不涉及剩余的5982.30平方米土地使用权，故就该部分土地使用权形成本案诉讼。另查明，1、2015年10月29日，富县人民政府下发《关于富县沙梁社区棚户区改造项目房屋征收的决定》，决定对陈宏儒的房屋进行征收，陈宏儒不服该决定，于2016年5月6日向陕西省延安市中级人民法院起诉请求撤销该决定。2016年8月15日，陕西省延安市中级人民法院作出（2016）陕（06）行初49号行政判决，判决驳回陈宏儒的诉讼请求。陈宏儒不服，上诉至陕西省高级人民法院，目前该案正在审理中。2、2016年陈宏儒因不服富县人民政府强拆行为，向陕西省延安市中级人民法院起诉请求确认富县人民政府对涉案土地上的合法建筑实施的强拆行为违法。2016年11月4日，陕西省延安市中级人民法院作出（2016）陕（06）行初58号行政判决，判决确认富县人民政府未按法定程序收回陈宏儒的5982.30平方米土地使用权、拆除水房及附属设施之行政行为违法。富县人民政府不服，上诉至陕西省高级人民法院，目前该案正在审理中。本院认为，本案的争议焦点是富县人民政府征收房屋后将案涉土地使用权划拨给城镇化公司所形成的纠纷是否属民事案件受理范围。根据原审及二审审理期间查明的事实，本案不属民事案件受理范围，主要理由如下：第一，本案不属平等民事主体之间发生的纠纷。《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定，人民法院民事案件受理的是公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。富县人民政府在将涉案房屋征收后，将原房屋占用土地及其他未占用土地使用权收回并划拨给城镇化公司使用，是行政职权行为，属行政行为性质。该行政行为的行为相对方系城镇化公司，而非陈宏儒，陈宏儒如认为该行政行为侵害其合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，可依法向相关人民法院提起行政诉讼，其以民事案件起诉富县人民政府和城镇化公司，依法无据。第二，陈宏儒起诉涉及的未开发土地使用权的面积问题、损失赔偿标准问题均有民事权益性质，但因属富县人民政府的行政行为引起，为行政行为所包含，也应属行政行为解决范畴，因此发生的纠纷依法亦应属行政案件解决范畴。据此，陈宏儒以富县人民政府、城镇化公司侵害其民事权益为由，请求陕西省高级人民法院以财产损害赔偿纠纷为由受理其案件，事实和法律依据均有不足，本院不予支持。一审法院以本案不属民事案件受理范围为由，驳回陈宏儒的起诉并无不当，本院予以维持。综上，陈宏儒的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  李 春审 判 员  晏 景审 判 员  杨 卓二〇一七年九月三十日法官助理  刘江静书 记 员  田思璐