河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫10行终132号
上诉人（原审原告）郑民村，女。
被上诉人（原审被告）禹州市公安局。住所地禹州市。
法定代表人俎军民，该局局长。
委托代理人侯艳超，禹州市公安局工作人员。
委托代理人杨珂，禹州市公安局工作人员。
被上诉人（原审被告）禹州市人民政府。住所地禹州市。
法定代表人王宏武，该市市长。
委托代理人王磊，禹州市人民政府工作人员。
上诉人郑民村因诉被上诉人禹州市公安局行政处罚决定以及禹州市人民政府行政复议决定纠纷一案，不服襄城县人民法院（2016）豫1025行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑民村，被上诉人禹州市公安局的委托代理人侯艳超、杨珂，被上诉人禹州市人民政府的委托代理人王磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年1月20日9时许，原告郑民村在北京天安门地区非正常上访时被查获收容。被驻京劝返工作人员接回禹州后，被告禹州市公安局根据禹州市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的督办通知（禹信联办督（2016）1号），依法对原告郑民村进行了传唤和询问。根据原告郑民村的陈述、北京市公安局天安门分局治安大队对郑民村的训诫书、证人证言，认定原告郑民村的上访行为已构成扰乱公共场所秩序。被告禹州市公安局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出禹公（治）行罚决字（2016）0029号行政处罚决定，对原告郑民村行政拘留十日。在对原告郑民村进行处罚过程中，履行了受案登记，行政处罚告知，行政处罚审批，行政处罚决定，行政拘留通知等程序。2016年2月14日，原告郑民村向被告禹州市人民政府提起行政复议申请。2016年4月5日被告禹州市人民政府依法作出禹政复决字（2016）5号行政复议决定书，维持禹公（治）行罚决字（2016）0029号行政处罚决定。2016年4月12日，原告郑民村提起行政诉讼，请求依法撤销禹州市公安局禹公（治）行罚决字（2016）0029号行政处罚决定书，禹州市人民政府禹政复决字（2016）5号行政复议决定书，并赔偿给原告造成的一切损失。诉讼费由被告负担。
原审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……。”原告郑民村的居住地在被告的治安管理辖区，被告禹州市公安局依法具有管辖职权。被告禹州市公安局受案后，依法对原告进行了询问、调查取证，并根据原告的陈述、北京市公安局天安门分局治安大队对郑民村出具的训诫书、证人证言、禹州市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的督办通知等证据，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出的禹公（治）行罚决字（2016）0029号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，且处罚前履行了告知、审批等程序，符合法定程序，该院予以支持。被告禹州市人民政府作出的禹政复决字（2016）5号行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，该院予以支持。原告郑民村请求撤销被告禹州市公安局作出的禹公（治）行罚决字（2016）0029号行政处罚决定书和被告禹州市人民政府作出的禹政复决字（2016）5号行政复议决定书、并赔偿给原告损失的请求，理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑民村的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑民村负担。
上诉人郑民村上诉称：一、原审法院适用法律错误。原审判决依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，认定被上诉人禹州市公安局具有管辖权，显然错误。根据该规定第十条“几个公安机关都有管辖权的案件，由最初受理案件的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。”上诉人在北京上访时，当地公安局已经受理并且对上诉人进行了查获收容、训诫，即便最后做出行政处罚，也应由当地公安局处理，被上诉人禹州市公安局对该案没有管辖权，却对上诉人拘留，重复处罚，显然违法，应当予以撤销。二、原审法院认定事实不清，证据不足。上诉人为维护自身的合法权益，到北京进行上访，却被定性为扰乱公共场所秩序，遭到当地公安机关的查获收容、训诫。上诉人认为，上诉人的行为属正常上访、合理上访，并没有达到扰乱机关单位不能正常工作的程度。被上诉人基于北京市公安机关出具的训结书等证据，作出最高的拘留十日的决定，显然也是错误的，而原审法院并没有查清事实。原审法院认定的证据全部由被上诉人提供，但上诉人对被上诉人提供的各项证据均不认可，没有录音录像，原审法院根据被上诉人提供的证据作出的判决，有失公正。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，望法院依法查清事实，请求：1、依法撤销（2016）豫1025行初12号行政判决；2、确认被上诉人禹州市公安局作出的禹公（治）行罚决字（2016）29号行政处罚决定违法并予撤销；3、确认被上诉人禹州市人民政府作出的禹政复决字（2016）5号行政复议决定违法并予撤销；4、依法判决被上诉人赔偿上诉人各项损失共计100万元；5、一、二审案件受理费用由被上诉人承担。
被上诉人禹州市公安局辩称：一、我局作出的禹公（治）第（2016）29号行政处罚决定事实清楚，证据确实、充分。2016年1月20日，郑民村在北京天安门地区非正常上访时被查获收容，其行为扰乱了该地区的公共场所秩序。郑民村经劝返禹州后，我局将郑民村传唤至禹州市公安局，对其进行了询问。以上事实有违法行为人的陈述、训诫书、禹州市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的督办通知以及证人证言。北京天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许上访人滞留，上访人应该到相关的信访接待部门反映自己的问题，上诉人的行为已经构成扰乱公共场所秩序。二、我局作出的禹公（治）第（2016）29号行政处罚决定程序合法。我局作出的行政处罚决定有受案登记表、行政处罚告知笔录、行政处罚审批、行政处罚决定书、行政拘留通知书等证据证明，不存在行政程序违法问题。三、关于管辖的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中的违法行为人居住地在禹州市古城镇，故根据上述规定我局具有管辖权。据此，我局对上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人禹州市人民政府辩称：答辩人于2016年4月5日作出禹政复决字（2016）5号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于管辖问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，上诉人郑民村的违法行为地虽然在北京，但其居住地在禹州市。同时，本案系被上诉人直接受理的行政案件，北京市公安机关仅是对上诉人郑民村进行了收容和训诫，并未受理行政治安案件以及对上诉人进行行政处罚。因此，被上诉人禹州市公安局具有管辖权。关于上诉人主张被上诉人没有管辖权以及重复处罚的上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。
二、关于被诉行政处罚决定以及行政复议决定的合法性问题。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。”本案郑民村上诉称其是正常、合理上访，本院认为公民在行使自己的正当权利时，应该按照法律、法规规定的方式、方法、途径行使，而不得扰乱公共秩序。上诉人郑民村到北京上诉，根据《信访条例》的上述规定，郑民村应当到有关机关设立或者指定的接待场所去上访，而不应到北京天安门地区上访。因该地区不是上访接待场所，故上诉人到天安门地区进行上访的行为不正当，未正确行使自己的权利，属于非正常上访，扰乱了公共场所秩序。上诉人郑民村的上述违法事实，已由被上诉人禹州市公安局在原审时提交的当事人陈述、证人证言以及督办通知等有效证据予以证实。被上诉人禹州市公安局在对上诉人作出行政处罚决定的过程中，按照法律、法规的规定履行了受理、告知、通知、裁决、送达等程序，行政程序合法。综上，被上诉人禹州市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，对上诉人郑民村作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，处罚决定合法。被上诉人禹州市人民政府在受理上诉人的行政复议申请后，经过调查、审理作出的禹政复决字（2016）5号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。上诉人郑民村的上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑民村承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 杰
审 判 员 袁 野
代理审判员 刘丽君
二〇一六年九月六日
书 记 员 孙婧楠