河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫01行初599号
原告郜竹菊，女，汉族，1951年6月25日出生，住河南省偃师市。
委托代理人姬庆霖，男，汉族，1947年9月5日出生，住河南省偃师市。
委托代理人李保林，男，汉族，1947年9月3日出生，住河南省偃师市。
被告洛阳市人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道228号。
法定代表人刘宛康，代市长。
委托代理人杨亮，洛阳市伊滨区管理委员会工作人员。
委托代理人王天赐，洛阳市伊滨区管理委员会工作人员。
原告郜竹菊因要求确认被告洛阳市人民政府征地违法，于2016年10月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月1日公开开庭审理了本案。原告郜竹菊的委托代理人姬庆霖、李保林，被告洛阳市人民政府的委托代理人杨亮、王天赐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2014年12月底，市、区领导和同李村镇副书记白均舟（当时包我们东石罢社区工作）带领我们村支书徐红智等人，征收了我们村880亩耕地。价格每亩5.5万到每亩几千元不等。不开村两会，不开群众代表会，也不张榜公告，完全剥夺了宪法赋予我们公民最基本的权利——人权、平等权，粗暴践踏了“中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见”中办发【2004】17号文件，剥夺了我们的知情权、参与权和决策权，把依法治国、依法行政当成了一纸空文，同时也违反了土地法实施条例第二十五条：征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机构、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准，农业人员安置办法和办理征地补偿的期限，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，故请求确认被告征地行为违法。
原告向本院提交证据如下：1、本案起诉书和本案立案审批表；2、偃师市庞村—李村土地开发项目简介照片两张；3、（2016）第273号河南省国土资源厅政府信息公开告知书一份；4、计算表一张。
被告辩称：一、原告的诉讼请求不明确，依法应驳回其起诉。原告的诉讼请求中未明确要求确认被告征哪一块土地是违法的，在事实与理由部分则提到了东石罢社区的880亩地，但实际上东石罢社区的土地并非全部都与原告个人有直接利害关系，可以说原告没有具体的、明确的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，原告的诉讼请求不具体，且原告与具体行政行为之间没有直接利害关系，依法应当裁定驳回原告起诉。二、原告的起诉已经超过法定起诉期限。原告的起诉状中涉及的被告对伊洛河东石罢社区河滩地进行的收回及补偿工作是在2014年12月底实施，该时间距离2016年10月1日原告起诉的时间已经有22个月之久。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条、四十五条、四十六条的规定，原告不服被告具体行政行为的，应当在知道或者应当知道被告作出具体行政行为之日起六个月内提出。本案原告的起诉，显然已经远远超过法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。三、原告诉称与事实不符，被告对伊洛河东石罢社区的河滩地进行收回及补偿的行为法律依据明确。被告针对本案涉及土地的征地系伊河市区段防洪综合治理工程征地拆迁，其所涉及土地的自然性状是河滩、滩涂。该工程是洛阳市政府为了提高伊河市区防洪标准，保护沿河两岸人民生命财产安全，根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《河南省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》和《河南省河道管理条例实施办法》决定实施的防洪综合治理工程。洛阳市政府对于伊洛防洪综合治理是依据以上法律、规定、办法等对征地范围进行确定，具体范围如下：1、伊河南堤上游自李村镇石罢村界内，下游至庞村镇草店村界内，全长1.622公里；2、伊河北堤上游自佃庄镇王圪垱村界内，下游至佃庄镇相公庄村界内，全长1.559公里，伊河两岸河道控制蓝线范围内。同时参照《洛阳市人民政府关于印发洛阳市国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政办【2013】113号）、《伊滨区征收集体土地和地上附属物拆（搬）迁补偿实施细则》（伊滨文【2014】37号）补偿标准对土地征用及地面附属物进行补偿。被告对涉及东石罢社区界内滩地滩涂的收回及补偿法律依据明确，未违反相关法律规定，并非违法征地。四、被告涉案土地征用程序合法。本案涉及的土地及地上附属物均在被征迁范围内，伊滨区管理委员会具体实施的征地拆迁工作是在被告授权下依照法定程序进行，2009年9月5日，被告发布《洛阳市人民政府关于伊河市区段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》（洛政通【2009】8号），该公告明确了征地拆迁范围及具体负责实施单位，并于2014年6月29日张贴公告，即伊滨通（2014）1号伊滨区管理委员会关于伊河一期东延伸段防洪综合治理工程征地拆迁的通告，本案所涉征地拆迁工作程序合法。五、被告对土地征用对象已经比照相关标准进行了补偿。在伊滨区管理委员会具体实施中，由伊河综合治理指挥部及所涉乡镇（李村镇）村（东石罢社区）及本案原告所在村民小组的积极配合下，对所涉征迁的土地及附属物进行了丈量评估，土地征用及地面附属物补偿标准参照《洛阳市人民政府关于印发洛阳市国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政办【2013】113号）、《伊滨区征收集体土地和地上附属物拆（搬）迁补偿实施细则》（伊滨文【2014】37号）标准进行了补偿，并由东石罢社区居民会议决定了分配方案，最终按人头将补偿款平均发放给村民，被告的用地行为并未对原告造成任何经济损失。原告所诉与事实不符，其诉求无任何事实与法律依据，应依法予以驳回。
被告向本院提交证据如下：第一组证据：1、洛阳市城乡规划局伊河东湖水面工程选址意见书；2、洛阳市城乡规划局伊河东湖水面工程总体布置图；3、伊河东湖综合治理东延伸工程面积图；4、洛阳新区伊河区分区规划（2010-2020）土地使用规划图；第二组证据：1、洛政通【2009】8号《洛阳市人民政府关于伊河市区段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》；2、伊滨通（2014）1号伊滨区管理委员会关于伊河一期东延伸段防洪综合治理工程征地拆迁的通告及通告在李村镇石罢村张贴情况的照片；第三组证据：1、洛阳新区管理委员会文件洛新管【2009】14号，洛阳新区管理委员会关于印发《伊河综合治理占用土地及地面附着物补偿标准》的通知；2、《洛阳市人民政府关于印发洛阳市国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政办【2013】113号）；3、《伊滨区征收集体土地和地上附属物拆（搬）迁补偿实施细则》（伊滨文【2014】37号）；4、洛阳伊滨区李村镇石罢社区居民委员会村两委会会议记录（2014年7月29日）、石罢村两委会商议记录（2015年1月9日）、洛阳伊滨区李村镇石罢社区居民委员会村两委会会议记录（2015年2月10日）、石罢村党员大会审议记录（2015年10月10日）、石罢村村民代表会议决议记录（2015年10月11日）、中共洛阳伊滨区李村镇石罢社区支部委员会村党支部会提议记录（2016年10月8日）；5、洛阳伊滨区李村镇石罢社区居民委员会出具《证明》；6、洛阳伊滨区李村镇财政记账单、支出凭证、石罢社区每人6800元（2000/4000/800三次发放）发放明细单；第四组证据：（2016）豫01行初82号行政判决书、（2016）豫01行赔初6号行政判决书。
经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：证据1恰说明了原告的起诉已经超过六个月的法定期限，应依法予以驳回。证据2与本案诉争无关，不能证明原告所称证明目的，不能作为本案定案依据。对证据3的真实性无异议，但对其证明目的有异议，该证据不能证明被告对本案涉案国有土地回收的行政行为违法，该份证据与本案诉争无任何关联性，不能证明原告的诉讼观点。该份证据上显示的是洛阳市2014年度城乡挂钩试点项目征收土地明细表，与本案所涉的洛阳市伊河市区段防洪综合治理工程互不相干，不具备印证效力，本案所涉地块的征收并非普通意义上国家对集体所有土地进行的征收，而是为了伊河防洪综合治理工程将原属国家所有但经年被集体使用的土地进行回收的行为，依照《土地管理法》、《防洪法》及《河南省河道管理条例实施办法》将上述宗地征收，进行伊河防洪综合治理，从授权到程序均符合法律规定。对证据4，原告表明的计算方式无任何事实与法律依据，被告已经按照法定程序及法定标准对上述原告进行过补偿。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对第一、四组证据均不认可，被告宣称是为防洪，但他们根本就不是为了防洪，只是借着市政府的名义达成碧桂园的目的，坑害我们伊河沿岸的老百姓。对第二、三组证据，被告所述与事实不符；对第二组证据2不予认可，我们根本没有见过他们张贴的通告，而且被告贴没贴是另一回事，伊河东湖综合治理东延伸工程是在2014年12月底，我们立案是在2016年10月18日，距离被告的具体行政行为不到2年，所以我们起诉没有超期；被告提交的第三组证据中的第6份证据不实，我们只拿到了2000元，其他的4800跟本案应该领取的补偿款不一回事，被告把2000元和4800元混在一起与事实不符。我们现在要的是东湖延伸工程的补偿款，被告把别的扯进来没有必要。
本院综合双方当事人发表的质证意见，对上述证据认证如下：原告提交的证据1系本案起诉书与立案审批表，本院对其真实性予以采信；原告提交的证据2、3与本案待证事实不具有关联性，本院对其不予采纳；原告提交的证据4系原告自行制作的计算表，不能作为证据使用，本院对其不予采纳。被告提交的第一、二、四组证据和第三组证据中的证据1、2、3、6具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信；被告提交的其他证据与本案待证事实不具有关联性，本院不予采纳。
经审理查明，原告郜竹菊系洛阳伊滨区李村镇石罢村村民，在该村伊河南堤内侧有河滩地一块。2009年9月5日，为提高伊河市区段防洪标准，洛阳市人民政府发布《关于伊河市区段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》，决定实施伊河市区段防洪综合治理工程，对上游自龙门焦柳铁路桥、下游至偃师市顾县镇杨村入洛河口、全长45公里、伊河两案河道控制蓝线范围内进行征地并依法予以拆迁补偿。2014年6月29日，洛阳市伊滨区管理委员会发布《关于伊河一期东延伸段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》，决定实施伊河东延伸段防洪综合治理工程，对下列范围内：1、伊河南堤上游自李村镇石罢村界内，下游至庞村镇草店村界内，全长1.622公里；2、伊河北堤上游自佃庄镇王圪垱村界内，下游至佃庄镇相公庄村界内，全长1.559公里，伊河两岸河道控制蓝线范围内，进行征地并依法予以拆迁补偿。后原告的河滩地被被告收回。
在本案审理过程中，本院到洛阳市伊滨区李村镇石罢社区伊河东河滩进行实地勘验，原、被告双方均认可伊河市区段防洪综合治理东延伸工程征收石罢村的土地位于伊河南大堤北侧的河道范围内的河滩地，原告所主张的土地在此范围内。
本院认为，《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《河道管理条例》）第二十条第一款规定：有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。从本案查明的基本事实看，涉案土地位于洛阳市伊滨区李村镇石罢村伊河南大堤内侧，为两岸堤防或护堤地，属于河道管理范围。
根据相关法律制度，我国对于河道内土地的管理和保护至少体现在两个层面：在土地所有权层面，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”；在土地利用层面，河道管理范围内土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运要求，《河道管理条例》第二十四条规定：“在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。”也就是说，河道管理范围内的土地原则上应为国有，即便农民集体所有土地，其使用权也受到严格限制。本案中原告在河道管理范围内种植土地，属于《河道管理条例》第二十四条所严格禁止的行为。依据《行政强制法》及《河道管理条例》的相关规定，对于在河道管理范围内种植阻碍行洪的林木或高杆植物的，应当由河道管理机关责令纠正违法行为，采取补救措施、处罚（《河道管理条例》第四十四条第一项），特定情形下可能会强制清除（《河道管理条例》第三十六条、《行政强制法》第五十二条）。
本案中，原告不能提供土地承办证等可以证明原告拥有土地使用权的证据，如严格依照法律规定，原告在河道管理范围内种植农作物的行为为违法行为，原告种植的农作物应为强制清除的对象。而本案被告洛阳市人民政府没有采取行政处罚或行政强制措施，而是采取了类似土地征收补偿的方式。因为造成原告等涉案区段防洪综合治理工程范围内的群众在河道管理范围内进行违法耕种等行为的原因复杂，多涉历史遗留问题，一概采取处罚或强制措施对原告等群众并不公平，且相关工程涉及群众财产权益且工程影响范围颇广。很显然，针对这种情况，行政处罚或强制措施虽然更符合相关法律规定，但实践中必然效果极差，而本案被告采取类似土地征收补偿的方式，参照土地实际征收的补偿标准对工程范围内群众进行补偿，更有利于保护原告等工程范围内群众的权益。
综上，被告收回原告耕地的行为并无不当，原告的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郜竹菊的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郜竹菊负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 孙晓飞
审 判 员 耿 立
代理审判员 余 滢
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 陈晓莹
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。