江苏省镇江市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2013）镇行赔再初字第1号
原审原告：陶荣生，镇江新区大路荣生装卸服务部业主。
委托代理人张政，江苏东方之光律师事务所律师。
原审被告：镇江市丹徒区水利农机局，住所地镇江市丹徒新城金谷东路33号。
法定代表人金国顺，该局局长。
委托代理人谭登才，江苏思扬宏律师事务所律师。
原审原告陶荣生与原审被告镇江市丹徒区水利农机局（以下简称丹徒水利局）行政赔偿纠纷一案，镇江市丹徒区人民法院于2010年6月9日作出(2010)徒行赔初字第1号行政赔偿判决，陶荣生不服该判决，向本院提起上诉。本院于2010年12月3日作出（2010）镇行赔终字第4号行政赔偿判决，已经发生法律效力。陶荣生仍不服，向本院申请再审。本院于2011年12月15日作出（2011）镇行监字第14号行政裁定，驳回陶荣生的再审申请。陶荣生仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审。江苏省高级人民法院于2013年6月28日作出（2013）苏行赔监字第1号行政裁定，决定对本案提审，同年8月6日作出（2013）苏行再提字第3号行政裁定，指令本院按一审程序对本案进行再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审原告陶荣生及其委托代理人张政，原审被告丹徒水利局的委托代理人谭登才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告陶荣生起诉称，其系镇江新区大路荣生装卸服务部的业主。经其申请，2005年l2月27日，丹徒水利局作出了镇徒水[2005]143号《关于大路新港物资服务部等单位申请补办码头审批手续的批复》，并且向其本人颁发了《江苏省河道工程占用证》，允许其占用面积3000平方米，占用长江岸线85米。批准后其对码头进行了改建和扩建，并且进行合法经营。2009年2月13日，丹徒水利局在没有调查、听证的情况下，通过自查自纠，以发现自己超越法定职权为由，突然下发了镇徒水(2009)12号《关于撤销镇徒水[2005]143号文〈关于大路新港物资服务部等单位申请补办码头审批手续的批复〉的决定》。其不服，向法院提起行政诉讼，经一、二审法院审理作出维持丹徒水利局决定的判决，要求行政赔偿事宜另行起诉。因丹徒水利局撤销了原来行政许可，其码头于2009年11月被有关部门强制拆除，造成其直接经济损失2637068元。其认为丹徒水利局依据《行政许可法》第69条规定可以撤销原行政许可，但应当依法进行赔偿。丹徒水利局的行政行为已经给其造成了巨大经济损失。为此，其特提起行政诉讼，请求法院依法裁判。其要求丹徒水利局承担行政赔偿责任，赔偿经济损失人民币2637068元。
原审原告陶荣生为支持其诉请，提供了如下证据材料：
1、营业执照1份，拟证明其在丹徒水利局批准的码头合法经营；
2、2005年12月27日，丹徒水利局所作的[2005]143号文件，拟证明丹徒水利局审批同意陶荣生占用长江岸线85米以及占用面积3000平方米；
3、《江苏省河道工程占用证》一份，拟证明陶荣生取得了占用河道的资质；
4、丹徒水利局所作的[2009]12号文件，拟证明丹徒水利局以自查自纠为名撤销了原来的行政许可；
5、镇江市丹徒区人民法院(2009)徒行初字第12号行政判决书；
6、本院(2009)镇行终字第80号行政判决书；证据5、6拟证明丹徒水利局拒绝和解；
7、本院(2009)镇行终字第86号行政判决书，拟证明因为丹徒水利局撤销了原行政许可，有关部门拆除其码头的事实；
8、2009年11月18日，陶荣生的码头被拆除的现场照片12张，拟证明码头被拆除的情况；
9、镇润价证(2009)203号《价格鉴证结论书》，拟证明其码头价值人民币2637068元；
10、行政赔偿申请书，拟证明丹徒水利局对陶荣生的赔偿申请不予答复；
11、2010年5月25日，本院（2010）镇行监字第3号行政裁定书，拟证明码头被拆除原因；
12、镇江市防汛防旱指挥部的拆除通知，证明目的同证据11。
原审被告丹徒水利局辩称，1、陶荣生要求丹徒水利局承担行政赔偿责任与法无据，不符合国家赔偿责任的“四个构成要件”，应依法予以驳回。2、陶荣生要求丹徒水利局赔偿损失人民币2637068元，无合法的证据证实，唯一的鉴定结论不可采信。陶荣生的诉讼请求无事实和证据证实，请求法院依法驳回其诉讼请求。
原审被告丹徒水利局未向本院提交证据。
经庭审质证，丹徒水利局对陶荣生所举证据1真实性没有异议，对陶荣生的证明目的有异议，该证据不能证明陶荣生经营的码头取得了合法审批手续，且该证据与本案没有关联；证据2真实性没有异议，对证明目的有异议，不能证明陶荣生的码头得到了丹徒水利局的行政许可；证据3、4、5、6的真实性没有异议，对证明目的不予认可；证据7真实性没有异议，证明目的也没有异议，涉案码头并非丹徒水利局拆除，损害后果也不应由丹徒水利局承担；证据8真实性无从考证，不能作为证据使用；证据9是陶荣生单方委托形成，漏洞百出，不能做为证据采信；证据10真实性无异议，但与本案没有关联；证据11、12的真实性没有异议，证明涉案码头是防汛抗旱指挥部拆除的，不应由丹徒水利局承担拆除赔偿责任。
对陶荣生所举证据，本院作如下认定：丹徒水利局对证据1～7，10-12的真实性没有异议，本院对上述证据予以采信，丹徒水利局对证据8、9的真实性不予认可，本院将结合案件事实对该证据进行综合分析加以认定。
本院经再审查明，陶荣生在镇江原大路新港口以南沿江设置码头，从事码头货物装卸经营活动多年，2005年以前，大路镇属丹徒区行政区域。2004年7月19日，陶荣生向丹徒区工商行政管理部门申领了个体工商户营业执照，该执照字号为：镇江市丹徒区大路荣生装卸服务部，经营者为陶荣生，组成形式为家庭经营，经营场所在镇江市丹徒区大路镇陆家组，经营范围及方式为货物装卸、建筑材料的零售，有效期从2004年7月19日至2008年7月18日。
2005年11月12日，陶荣生以上述字号的名义向丹徒水利局书面申请称：“我经营服务部的前身是新港采石码头，码头建于六十年代末，改革开放后，成立为该装卸服务部，主要从事砂石料的装卸服务。码头坐落在新港口以南50米处，占用长江岸线85米，陆地面积3000平方米。按照水利管理条例和水法等相关规定，特申请办理码头等相关手续，望水利部门予以支持。”丹徒水利局经现场勘察，考虑到大路原新港段码头的历史原因，于2005年12月27日作出镇徒水[2005]143号《关于大路新港物资服务部等单位申请补办码头审批手续的批复》（以下简称《批复》），该《批复》载明：“……同意陶荣生补办码头审批手续的申请；陶荣生必须根据现报的实际占用面积进行生产作业，未经水利行政主管部门批准，不得擅自占用江滩面积和码头的改建、扩建、建房等项目；生产作业过程中，不得毁损水利工程设施，并且要主动接受水利部门的监督管理；各码头段的防汛安全由申请人负责……”。《批复》还对申请人码头在长江沿岸的坐标方位作了具体的载明。同日，丹徒水利局向陶荣生颁发的（镇徒）水（2005）占字第（21）号《江苏省河道工程占用证》载明：“同意镇江市丹徒区荣生装卸服务部在长江大路新港口以南50米占用河道堤防及其管理范围，占用面积（含水域）3000平方米，占用岸线85米；有效期自2005年12月1日至2010年11月30日”。[该证系江苏省水利厅统一印制（即加盖江苏省水利厅印制公章）、发证机关为丹徒水利局]。陶荣生随后逐年对原来的码头进行了改造、建造了两层码头用房、添置了码头吊机、申请动力电等固定资产和设施。后因区划调整，大路镇划归镇江新区。2006年4月26日，陶荣生向新区工商分局申请并领取了个体营业执照，该执照的字号为镇江新区大路荣生装卸服务部、经营者为陶荣生、组成形式为家庭经营、经营场所为镇江新区大路镇陆家闸、经营范围及方式为货物的装卸和建筑材料的零售、有效期从2006年4月25日至2010年4月25日。
2009年1月20日，镇江市人民政府办公室发文通知，要求对沿江港口和临江企业防洪设施安全隐患进行整改。有关机关对本市沿江的扬中大桥上下游沙石装卸码头（包含陶荣生经营的码头）的基本情况进行了调查。丹徒水利局通过自查自纠，发现2005年的《批复》系超越法定职权作出，根据相关规定，该局于2009年2月13日作出镇徒水（2009）12号《关于撤销〈批复〉的决定》。随后，陶荣生持有的《江苏省河道工程占用证》在镇江新区水利农机部门年度审核中也因故被剪角并加盖了作废章作作废处理。
陶荣生认为丹徒水利局所作的撤销决定理由不成立，且程序违法，于2009年5月25日，对该具体行政行为提起行政诉讼。镇江市丹徒区人民法院经审理作出了(2009)徒行初字第0012号行政判决：驳回陶荣生要求撤销丹徒水利局（2009）12号《关于撤销〈批复〉的决定》的诉讼请求。陶荣生不服，向本院提出上诉。本院经审理作出（2009）镇行终字第80号行政判决，驳回上诉，维持原判。
期间，镇江市防汛防旱指挥部于2009年4月10日作出镇防指发（2009）9号通知，要求陶荣生立即自行拆除违章码头以及附属设施。陶荣生对此不服，诉至法院。镇江经济开发区人民法院经审理作出(2009)镇经行初字第0008号行政判决，维持镇江市防汛防旱指挥部作出的镇防指发（2009）9号通知。陶荣生不服，向本院提出上诉。本院经审理作出（2009）镇行终字第86号行政判决，驳回上诉，维持原判。陶荣生仍不服，向本院申请再审。本院经审查于2010年5月25日作出（2010）镇行监字第3号行政裁定，驳回陶荣生的再审申请。
2009年9月25日，陶荣生以镇江市东方之光律师事务所的名义委托镇江市润州区价格认证中心对相关财产进行了鉴证，该中心于2009年10月15日作出了镇润价证（2009）203号《关于大路镇陶荣生码头的价格鉴证结论书》，该结论书载明：鉴证标的为陶荣生位于大路镇长江边的码头（含毛石填筑江岸等码头建筑、码头附属用房、吊机、电子磅及动力线等），使用面积1600平方米。鉴证标的价格为2637068元，由五部分组成，其中毛石填筑江岸等码头建筑物2363250元，二层办公用房91217元，8吨码头吊机144000元，100吨电子磅32000元，三相四线动力线6600元。
2009年11月18日，陶荣生的码头被镇江市防汛防旱指挥部等部门强制拆除。拆除中，对陶荣生投资建设的码头基础设施（吊机基础）进行了部分拆除，对动力电路进行剪断。拆除后，码头吊机（八吨）经陶荣生进行转卖后得款60000元，另二层办公用房和100吨电子磅直至2010年12月才被拆除。
2010年1月6日，陶荣生向丹徒水利局提出行政赔偿申请。因丹徒水利局在规定的时间内未作答复，陶荣生于2010年3月30日向镇江市丹徒区人民法院提起行政赔偿诉讼，要求丹徒水利局赔偿损失2637068元。
同时查明，陶荣生委托镇江市润州区价格认证中心对相关财产进行价格鉴证前后均未通知丹徒水利局。陶荣生建造码头的相关财物没有提供相关票证。
镇江市丹徒区人民法院认为，本案中，已被确认违法的《批复》载明：“……必须根据现报的实际占用面积进行生产作业，未经水利行政主管部门批准，不得擅自占用江滩面积和码头的改建、扩建、建房等项目；……”，陶荣生所主张的财产损失均系在此《批复》作出后逐年增建的固定码头设施，其没有提供这些设施的建设已征得丹徒水利局等相关部门同意或事后报告的依据。从陶荣生所举的损失的证据来看，其主要书证是镇江市润州区价格认证中心作出的《价格鉴证结论书》，该证据虽然在形式上属鉴定结论，但系单方委托的鉴定行为、在委托前后均未告知丹徒水利局、现丹徒水利局当庭否认其证明力，并且从该证据的内容看，鉴定的目的是对码头财物价值进行评估，但鉴证报告中作出价格评估的财物还有诸多财产并未实际毁损。陶荣生未举出因该《批复》所造成直接损失的其它书面证据，故被确认违法的、由丹徒水利局作出的具体行政行为所直接导致陶荣生损失2637068元的理由和依据不足。遂判决：驳回陶荣生关于要求丹徒区水利局赔偿经济损失2637068元的赔偿请求。
陶荣生不服一审判决，向本院提出上诉。本院二审认为，陶荣生主张的财产损失均系在丹徒水利局《批复》作出后逐年增建的固定码头设施，陶荣生未能就上述码头设施的建设提供已征得相关部门同意或事后报告的依据。陶荣生提供的《价格鉴证结论书》上所列的新建码头、房屋等设施受到损害，与丹徒水利局作出的《批复》之间不存在因果关系，遂判决：驳回上诉，维持原判。
陶荣生不服，向本院申请再审，本院审判委员会讨论后认为，陶荣生主张的财产损失与丹徒水利局的行政许可行为没有必然的因果关系，裁定驳回陶荣生的再审申请。
陶荣生仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高级人民法院提审本案后裁定撤销原一、二审判决，并指令本院对本案再审。
本院再审中，委托鉴定机构对涉案码头的造价进行司法鉴定，先后委托审计和评估，因码头已被拆除，陶荣生无法提供修建码头的相关资料，导致鉴定无法进行。
本院认为，本案的争议焦点为丹徒水利局是否应当赔偿陶荣生因码头被拆除而造成的损失，围绕上述争议焦点存在在以下两个争议问题。一、丹徒水利局自行撤销其超越法定职权许可陶荣生经营码头的批复的行为与陶荣生因码头被拆除造成损失之间是否存在因果关系；二、丹徒水利局若违法实施行政许可应承担的赔偿范围如何确定。
一、关于第一个争议问题，本院认为根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第二项规定，有下列情形之一作出行政许可决定的行政机关或其上级行政机关，根据利害关系人的请求或依据职权，可以撤销行政许可:”……超越法定职权作出准予行政许可决定的……”；第七十六条规定行政机关违法实施行政许可给当事人的合法权益造成损害的,应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。本案中，陶荣生以个体经营户的名义于2005年11月12日向丹徒水利局作出书面申请办理经营码头相关手续，丹徒水利局作出相关补办经营码头审批手续的批复，至2009年1月20日丹徒水利局又以超越法定职权为由作出撤销上述批复的决定，从2005年11月12日至2009年1月20日期间，陶荣生为维护码头的正常经营，其依据丹徒水利局补办码头经营审批手续批复，所进行加固维护等基础设施建设所投入的资金应属于其合法利益，这部分合法利益不因丹徒水利局超越法定职权审批的违法许可行为由其个人承担，故陶荣生所经营码头被有关部门拆除，其中包含陶荣生在2005年至2009年期间依据丹徒水利局批复所进行的基础实施投入形成的合法利益而造成损失与丹徒水利局违法实施超越法定职权实施行政许可行为之间存在因果关系，丹徒水利局对实施上述违法行为给陶荣生合法权益造成损害应承担赔偿责任。
二、关于第二个争议问题，本院认为，根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百零八条规定，对负有举证证明责任的当事人提供证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在，具有高度可能性的，应当认定该事实存在。本案中，陶荣生经营的码头已被相关部门拆除，其每年为维持码头投入的基础设施相关帐册资料早已灭失，本院再审中先后委托中介机构对码头建造费用进行审计，对陶荣生经营期间为维持正常经营对码头进行必要加固和维护的费用进行评估，但由于涉案码头早已被拆除，陶荣生无法提供修建码头的相关资料，导致审计和评估均未能形成确定结论，陶荣生的损失只能根据双方所举证据加以认定。陶荣生在码头拆除前曾通过江苏东方之光律师事务所委托润州区价格认证中心对涉案码头的价格进行价格鉴证，当时案涉码头尚未被拆除，就陶荣生而言，委托第三方中介机构进行价格鉴证，是履行证据保全义务的一种形式，此后，码头被拆除而导致无法审计评估的责任并不在陶荣生，陶荣生在本案中的举证义务已基本完成。丹徒水利局虽对镇江市润州区价格认证中心作出的鉴证结论不予认可，但也未提供任何书面证据否定该鉴证结论，故综合本案的实际情况，上述鉴证结论可作为确定陶荣生损失的依据。根据鉴证结论确认，码头造价共由五部分组成：1、码头毛石填筑江岸等码头建筑物；2、二层办公用房；3、8吨码头吊机；4、100吨电子磅；5、三相四线动力线。上述五项投入中，第2项属于陶荣生未经审批自行建造的违法建筑，属于未经批准扩建造成的损失；第3、4、5项均属于陶荣生添置的相关设备，其中8吨吊机已被陶荣生自行处置，100吨电子磅和动力线在拆迁中被拆除，属于强拆造成的损失;上述2、3、4、5项费用均不属于丹徒水利局越权审批给陶荣生造成的损失。第1项费用2363250元是陶荣生为维护码头正常生产经营所必须的基础建设投入，码头被拆除后即属于陶荣生的实际损失。根据陶荣生的陈述，其在向丹徒水利局申请补办审批手续前已实际修建使用该码头，陶荣生取得审批手续后又逐年对码头进行整固、维修，因此，该费用中有部分产生于丹徒水利局越权审批之前，部分产生于越权审批之后，陶荣生在未取得丹徒水利局审批前自行投入的费用属于陶荣生未经行政审批擅自建设造成的损失，与丹徒水利局无关，陶荣生在丹徒水利局越权审批后投入的必要费用属于丹徒水利局越权审批造成的损失，丹徒水利局对该部分损失应当承担赔偿责任。而现陶荣生无法提供有效书面证据证明其在丹徒水利局审批前后历年实际投入分别为多少，考虑到陶荣生和丹徒水利局对鉴证结论中第一项费用的产生均有过错，在具体责任无法区分的情况下，该部分损失可由双方各半负担，即丹徒水利局对该项费用承担50%的赔偿责任，由丹徒水利局赔偿陶荣生财产损失人民币1181625元。
综上，丹徒水利局的超越法定职权审批违法行为与陶荣生因经营码头被拆除造成的损失存在因果关系，应当对陶荣生的损失承担相应赔偿责任。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十条之规定判决如下：
一、原审被告镇江市丹徒区水利农机局于本判决生效后十日内赔偿原审原告陶荣生经济损失人民币1181625元；
二、驳回原审原告陶荣生的其他诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按照对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 许宏亮
审 判 员 邰玉妹
代理审判员 贾黛舒
二〇一六年九月一日
书 记 员 赵 岚
附法律条文：
《中华人民共和国行政许可法》
第六十九条有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：
（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；
（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；
（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；
（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；
（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。
依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十条人民法院对公开审理和不公开审理的案件，一律公开宣告判决。
当庭宣判的，应当在十日内发送判决书；定期宣判的，宣判后立即发给判决书。
宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。