浙江省慈溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0282行初104号
原告慈溪市鸣鹤湖口砖瓦厂，住所地浙江省慈溪市观海卫镇鸣兴村湖口。
法定代表人董聪民，董事长。
委托代理人陈权（特别授权代理），浙江大宇律师事务所律师。
被告慈溪市观海卫镇人民政府，住所地浙江省慈溪市观海卫镇振观路6号。
法定代表人鲁小明，镇长。
出庭应诉负责人沈世争，副镇长。
委托代理人叶建荣（特别授权代理），浙江煜华律师事务所律师。
委托代理人林鑫（特别授权代理），浙江煜华律师事务所律师。
原告慈溪市鸣鹤湖口砖瓦厂（以下简称湖口砖瓦厂）不服被告慈溪市观海卫镇人民政府（以下简称观海卫镇政府）于2014年12月15日作出《关于粘土砖瓦窑企业停止生产的通知》（以下简称《通知》）的行政行为，于2016年12月13日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月3日立案受理，于2017年6月23日作出（2017）浙0282行初2号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，向宁波市中级人民法院提起上诉。宁波市中级人民法院于2017年10月31日作出（2017）浙02行终302号行政裁定，裁定撤销（2017）浙0282行初2号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2017年12月14日立案，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年1月16日公开开庭审理本案。原告湖口砖瓦厂的法定代表人董聪民、委托代理人陈权，被告观海卫镇政府副镇长沈世争、委托代理人林鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月15日，被告观海卫镇政府向原告发出《关于粘土砖瓦窑企业停止生产的通知》，通知内容为：“为了贯彻落实《慈溪市淘汰提升落后产能三年行动计划（2011-2013年）》（慈政办发〔2011〕76号）文件精神，根据《关于加快我省墙体材料产业转型升级工作的意见》（浙经信资源〔2009〕424号）和《宁波市“十二五”新型墙体材料发展规划》文件要求，市政府出台了慈政办发〔2012〕98号《市政府办公室关于印发慈溪市粘土砖瓦窑企业淘汰提升工作实施方案的通知》文件，并予以实施。根据《实施方案》请你厂在2014年12月31日前停止生产。逾期不执行的，将按有关规定予以处罚。”
原告湖口砖瓦厂诉称：2014年12月15日，被告观海卫镇政府向原告发出《通知》，要求原告在2014年12月31日前停止生产。2016年1月27日，被告又以发函形式，要求原告在2016年2月27日前与其他企业签署转型重组协议，自行拆除粘土窑厂，并表示不签署协议、不拆除粘土窑厂的视为放弃转型重组的权利。原告于1994年初筹建，1994年12月12日经宁波市工商行政管理局慈溪分局颁发营业执照后，依法成立，主要经营砖、瓦制造。原告为了生产经营的需要，依法取得了相关土地使用权，在办理建设用地相关审批手续后，进行了厂房及生产设备、设施的投入和建设。原告对涉案的土地、房屋、设备、设施等享有法律赋予的权利。被告以贯彻《慈溪市淘汰提升落后产能三年行动计划（2011-2013年）》（慈政办发〔2011〕76号）、《关于加快我省墙体材料产业转型升级工作的意见》（浙经信资源〔2009〕424号）和《宁波市“十二五”新型墙体材料发展规划》等文件为由，要求原告从大局出发，停止生产，对此原告可以理解。但根据宪法和相关法律规定，被告应对原告土地、厂房、设备、设施等通过合法程序予以评估、补偿、征收之后，才能进行拆除。现被告未对原告的合法财产进行评估、补偿即作出停产、拆除决定，该行政行为违法，应当予以撤销。现原告诉请判令：1.撤销被告于2014年12月15日作出的《通知》；2.本案诉讼费由被告承担。
原告湖口砖瓦厂向本院提供了以下证据：
1.《通知》1份，用以证明被告于2014年12月15日作出责令原告于2014年12月31日前停止生产的通知的事实；
2.《函》1份，用以证明被告于2016年1月27日出具《函》要求原告自行拆除粘土窑厂的事实；
3.《信访事项答复意见书》1份，用以证明被告确认原告须予以关停、拆除，以及被告拟补助原告的标准为5.3万元/门，且未依法进行评估的事实；
4.《关于同意桥头镇等新办砖瓦厂的批复》1份，用以证明原告是经过严格审批程序合法成立的企业，自1994年12月12日建厂至今已有20多年历史的事实；
5.《鸣鹤湖口砖瓦厂拆迁损失估算汇总表》及附件（房屋面积清单、场地租用面积统计表、设备清单），用以证明原告拆迁损失估算合计为1561.5403万元的事实；
6.《关于粘土砖瓦窑企业停止生产的通知》（落款时间2013年11月7日）1份，用以证明被告于2013年11月7日作出责令原告于2013年11月11日之前停止生产的通知的事实；
7.照片2张，用以证明从2014年4月29日至今，原告被停电停产的事实；
8.《关于湖口砖瓦厂停电后要求临时照明供电的报告》1份，用以证明原告于2014年4月29日被观海卫供电所配合被告停电、从2014年4月29日至同年10月29日职工居住用电作为临时用电提供、原告被被告违法停电停产等事实；
9.多孔砖1块、收款凭证3张，用以证明原告所生产的不完全是粘土砖，被告对原告停电停产的行为造成原告生产的合法产品被停止，原告合法权益受侵害的事实；
10.照片7张，用以证明“六合一”之后的观海卫砖厂至今仍在生产粘土砖、相关文件规定的落实需要一个过程、被告的答辩与客观不符等事实；
11.《关于砖瓦厂换发新发采矿许可证的通知》、《关于在湖泊（水库）取土（采砂）实施意见的通知》、《关于河道采砂（取土）管理费定额征收标准的通知》、采矿许可证各1份，用以证明原告用于烧砖的材料系湖泊取土采砂，生产的是湖砂砖，不完全是粘土砖的事实。
被告观海卫镇政府辩称：一、被诉通知为不具有强制力的行政指导行为，实质是告知原告相关粘土砖瓦窑企业淘汰升级的政策文件和可能的影响，是重复性的通知行为。根据《浙江省发展新型墙体材料条例》第四条、《关于印发慈溪市淘汰提升落后产能三年行动计划（2011-2013年）的通知》（慈政办发〔2011〕76号）等规范性文件，被告在粘土砖瓦窑的淘汰整治中仅负协助、配合实施的职责。原告已于2012年7月19日被列入粘土砖瓦窑企业淘汰升级名单，被告根据前述规范性文件的要求，在粘土砖瓦窑的淘汰整治中，告知原告相关政策以及可能的后果是行使协助义务的体现。二、被诉通知并未对原告的合法权益造成实际影响。涉诉通知本身并不对原告产生行政法上的实际影响。涉诉通知发出后，被告亦未行使任何行政强制或者处罚权，没有对原告的合法权益造成实际影响。三、被诉行为于2014年12月15日作出，原告于2016年12月提起诉讼，已经超过起诉期限。综上，请求驳回原告起诉。
被告观海卫镇政府于2018年1月2日向本院提交了下列证据、依据：
1.《关于印发<慈溪市粘土砖瓦窑淘汰提升工作资金补助办法>的通知》1份，用以证明原告于2012年列入淘汰升级名单的事实；
2.《浙江省发展新型墙体材料条例》、《浙江省经济和信息化委员会关于加快我省墙体材料产业转型升级工作的意见》、《关于印发慈溪市淘汰提升落后产能三年行动计划（2011-2013年）的通知》、《关于印发慈溪市粘土砖瓦窑企业淘汰提升工作实施方案的通知》各1份，用以证明被告的行为系不具有强制力的行政指导行为。
经庭审质证，原告对被告证据质证意见如下：证据1中确定的资金补助标准无事实和法律依据，应当通过评估来确定补偿价格，且该证据也不能作为被告强制原告停电的依据。对《浙江省发展新型墙体材料条例》的真实性、合法性无异议，对关联性持有异议。根据该条例第四条、第十七条、第二十七条的规定，被告并无处罚、关闭粘土砖生产企业、给予补偿的行政权力。对《浙江省经济和信息化委员会关于加快我省墙体材料产业转型升级工作的意见》的真实性无异议，但该文件不能作为要求原告停产的依据，原告生产的砖虽是粘土砖，但原料系湖底的湖砂，不属于应当淘汰的粘土砖。《关于印发慈溪市淘汰提升落后产能三年行动计划（2011-2013年）的通知》是行政计划，不能作为具体行政行为的依据，该文件指明应淘汰的是粘土砖瓦窑，但原告生产的是湖砂砖。对《关于印发慈溪市粘土砖瓦窑企业淘汰提升工作实施方案的通知》真实性无异议，但该文件实际是一个拆除粘土窑的通知，没有按照法律规定进行补偿的措施、步骤，不合法。
被告对原告证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性无异议，但与原告待证事实无关联性，该份通知是被告建议原告停止生产，否则有可能会给原告行政处罚的告知行为，本身并不直接对原告产生实际影响。对证据2、3的真实性、合法性无异议，但不能证明原告待证事实，该两份证据是一种告知行为。对证据4真实性、合法性无异议，但不能证明原告的待证事实，该批复中所涉及的原告能够合法使用的土地是1766平方米，但根据原告自行制作的拆除损失估算汇总表所显示的原告现有的企业占用的土地面积74亩余，原告超过批复的范围所使用的土地及该超过部分土地上所有的建筑和放置的设备设施，以及所展开的生产均是非法的。证据5系原告自行制作，对证据三性均有异议。对证据6真实性、合法性无异议，但与本案无关。对证据7照片的真实性、合法性无异议，但原告的企业是否被停电与本案的审理没有关联，且被停电并不必然导致原告停产。对证据8真实性、合法性无异议，但该证据不能证明原告的待证事实，且与本案无关。对证据9中的砖块和收款凭证真实性、合法性有异议，不能证明原告的待证事实。证据10与本案没有关联性。证据11与本案没有关联性，对该组证据中文件的真实性、合法性无异议，对采矿许可证的真实性由法庭审核。另采矿许可证有效期至2009年3月31日，之后原告的取土行为不合法，且根据采矿许可证载明的内容及《浙江省发展新型墙体材料条例》规定，用湖砂制作的砖块仍然是粘土砖。
本院对上述证据认证如下：原告证据1、4、11和被告证据1、2具有真实性，本院予以确认。原告证据2、3、6、7、8、10与本案审理对象即被诉通知行为的合法性无关。原告证据5系原告自行制作，被告不予认可，且无其他证据印证，本院不予确认。被告对原告证据9持有异议，该组证据不能证明原告待证事实。《浙江省发展新型墙体材料条例》系现行有效的地方性法规，应作为审理本案的依据。
经审理查明，1994年9月10日，原慈溪市计划委员会作出《关于同意桥头镇等新办砖瓦厂的批复》，同意包括原告在内的9家砖瓦厂开办。2008年4月1日，慈溪市国土资源局向原告颁发了采矿许可证，载明矿山名称为慈溪市鸣鹤镇湖口砖瓦厂取土场，开采矿种为砖瓦粘土，生产规模为3.78万吨/年，有效期限自2008年4月1日至2009年3月31日。原告共有22门轮窑，从事粘土砖生产。2011年5月18日，慈溪市人民政府办公室印发了《关于印发慈溪市淘汰提升落后产能三年行动计划（2011-2013年）的通知》，明确了到2013年底基本完成国家、省命令规定的落后产能淘汰任务的目标，将粘土砖瓦窑列为应予淘汰的落后产能，并规定了淘汰时序与实施步骤等内容。2012年6月15日，慈溪市人民政府办公室印发了《关于印发慈溪市粘土砖瓦窑企业淘汰提升工作实施方案的通知》（慈政办发〔2012〕98号），确立了以“6合1”的形式实施粘土砖瓦窑企业淘汰提升工作，即每6家粘土砖瓦窑企业允许其中1家在原有窑址上通过技改升级成新型烧结企业，其余5家企业拆除，并享有参股经营转型升级企业的权利。文件还设定了在2012年底前对需淘汰提升的29家粘土砖瓦窑企业完成转型重组和淘汰拆除的工作目标。2012年7月19日，慈溪市住房和城乡建设局、慈溪市财政局印发了《关于印发<慈溪市粘土砖瓦窑淘汰提升工作资金补助办法>的通知》，该通知规定了对粘土砖瓦窑企业淘汰提升工作资金的补助条件、标准、程序等，并将原告列入了粘土砖瓦窑企业淘汰提升名单。2014年12月15日，被告向原告发出《通知》，通知内容为：“为了贯彻落实《慈溪市淘汰提升落后产能三年行动计划（2011-2013年）》（慈政办发〔2011〕76号）文件精神，根据《关于加快我省墙体材料产业转型升级工作的意见》（浙经信资源〔2009〕424号）和《宁波市“十二五”新型墙体材料发展规划》文件要求，市政府出台了慈政办发〔2012〕98号《市政府办公室关于印发慈溪市粘土砖瓦窑企业淘汰提升工作实施方案的通知》文件，并予以实施。根据《实施方案》请你厂在2014年12月31日前停止生产。逾期不执行的，将按有关规定予以处罚。”
本院认为，《浙江省发展新型墙体材料条例》第五条第一款规定，省经济贸易行政管理部门和市、县人民政府确定的行政管理部门主管本行政区域内的发展新型墙体材料工作。该条例第二十七条规定，违反本条例规定生产粘土砖的，由县级以上墙体材料行政管理部门责令停止违法行为，并按照其生产粘土砖的全部数量处相应罚款；拒不停止违法行为的，由县级以上人民政府依法取缔。该条例第四条第二款规定，乡（镇）人民政府应当加强农村新型墙体材料的推广使用工作，协助有关部门落实发展新型墙体材料的工作措施。根据上述规定，被告观海卫镇政府在发展新型墙体材料的工作中仅承担协助职责，不具有对违法生产粘土砖的行为发布行政命令、实施处罚或取缔违法企业的职权。被告于2014年12月15日作出的《通知》，实质是认为原告的生产不符合《慈溪市淘汰提升落后产能三年行动计划（2011-2013年）》、《关于加快我省墙体材料产业转型升级工作的意见》和《宁波市“十二五”新型墙体材料发展规划》等要求，责令原告停止违法行为。该行政行为超越被告职权，应予撤销。被诉《通知》是对原告的生产经营活动产生影响的行政行为，本院对被告关于被诉行为是不具有强制力的行政指导行为、重复通知行为以及对原告权益不产生实际影响的抗辩不予采纳。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。被诉《通知》于2014年12月15日作出，《通知》中并未告知原告诉权或起诉期限，被告也无证据证明原告何时知道或应当知道诉权或起诉期限，故原告于2016年12月13日提起诉讼，并未超过上述法律规定的2年起诉期限。被告关于原告起诉超过起诉期限的抗辩亦不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告慈溪市观海卫镇人民政府于2014年12月15日作出的《关于粘土砖瓦窑企业停止生产的通知》。
案件受理费50元，由被告慈溪市观海卫镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳本院。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时应同时注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
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审 判 长 周 红
人民陪审员 童 松 迪
人民陪审员 陈 红 凯
二〇一八年五月十五日
书 记 员 戚海燕（代）
附本案适用的法律、法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（四）超越职权的；
……
《浙江省发展新型墙体材料条例》
第四条第二款乡（镇）人民政府应当加强农村新型墙体材料的推广使用工作，协助有关部门落实发展新型墙体材料的工作措施。
第二十七条违反本条例第十五条、第十六条第一款规定生产粘土砖的，由县级以上墙体材料行政管理部门责令停止违法行为，并按照其生产粘土砖的全部数量处每块（折标准砖）零点五元的罚款，但最高罚款数额不得超过二十万元；拒不停止违法行为的，由县级以上人民政府依法取缔。