广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2016）桂行终972号上诉人（一审原告）何东，男，1972年5月27日出生，汉族，居民，住南宁市。委托代理人王小军，广西创和律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地：南宁市滨河路*号火炬大厦。法定代表人李耕，主任。委托代理人吴东机，南宁高新技术产业开发区管理委员会法制办工作人员。委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。何东因其诉南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南宁高新区管委会）行政强制拆除行为违法及行政赔偿纠纷一案,不服南宁市中级人民法院于2016年4月11日作出的（2015）南市行一初字第227号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月21日公开开庭审理了本案。上诉人何东的委托代理人王小军，被上诉人南宁高新区管委会的委托代理人吴东机、王德臻到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。南宁市中级人民法院一审查明：2010年3月8日，案外人李天生与南宁农工商集团公司北湖工业管理区签订《土地承包合同书》，由该公司将位于北湖工业管理区二区南二山的10亩土地出租给李天生经营，租期自2010年5月1日起至2030年4月30日止。2010年9月12日，李天生将其中的4.7亩土地转租给本案何东，双方签订有《土地承包合同》。同年9月何东在未获得城乡规划主管部门审批同意的情况下，擅自在上述地点建设涉案建（构）筑物用于木制用品的加工和销售。2012年5月4日，南宁××新区管委会以需要对涉案房屋进行规划检查为由，对何东发出《规划检查通知书》，要求何东持被检查项目的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、施工红线图、土地使用证、施工图纸等有关手续，到南宁××新区管委会处接受检查。同日南宁××新区管委会对何东涉案的房屋进行现场勘查，并制作《现场勘验笔录》,确认何东及案外人田大文在上述地点建设一栋一层钢架大棚及一栋一层瓦房，其中钢架大棚占地面积及建筑面积均为6000平方米；瓦房占地面积及建筑面积均为80平方米。2012年5月25日，南宁××新区管委会以何东及案外人田大文未经规划行政主管部门批准同意，擅自建设房屋的行为已构成违法行为为由予以立案。2012年5月31日，南宁××新区管委会作出《行政处罚告知书》（处告字[2012]第146号），告知何东及田大文其在上述地点所建设的房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，拟对其作出限期拆除违法建筑的处罚,并告知如有异议，收到该告知书后三日内有权提出陈述、申辩和申请复核、听证的权利。2012年6月11日，何东提交《放弃申请听证会的报告》，放弃听证权利。2012年7月10日，南宁××新区管委会作出《行政处罚决定书》（南高新管处字[2012]第146号），认定何东及田大文所建的涉案房屋属于违法建筑，要求其在收到该决定书之日起七日内自行拆除，并告知依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。在规定的法定期限内，何东没有提起行政复议或行政诉讼。2014年5月20日，南宁××新区管委会作出《限期履行行政处罚决定催告书》（高新管催字[2012]146号），要求何东及田大文自收到该催告书之日起1日内自行拆除违法建设。逾期不拆除的，将实施强制拆除。2014年5月22日，南宁××新区管委会又作出《行政强制执行决定书》（高新管强决字[2012]146号），决定对何东及田大文上述违法建筑物实施强制拆除。同日，南宁××新区管委会又发出《限期拆除违法建（构）筑物公告》（高新管强公字[2012]146号），告知自公告之日起1日内仍不自行拆除的，将实施强制拆除。同月23日，南宁××新区管委会又对各租户发出《限期搬离通知书》，告知涉案房屋将被强制拆除，要求各租户于同年5月29日前将建筑物内的财物搬离。2015年4月15日，南宁××新区管委会对何东及田大文发出《限期搬离通知书》，告知涉案房屋将被强制拆除，要求何东及田大文于同年4月25日前将建筑物内的财物搬离完毕。2015年4月29日南宁××新区管委会对上述涉案房屋进行强制拆除。何东对该强制拆除行为不服，诉至法院，请求：1、确认南宁××新区管委会强拆行政行为违法；2、判令南宁××新区管委会根据《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》南府发[2013]10号文规定补偿何东的工业厂房补偿、搬迁费补助、停业补助费、地面、围墙、误工费等财产损失合计7508431.85元。另查明，根据《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》（南发[2001]54号）和《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》（南发[2001]55号）文件精神，已将南宁市规划管理局部分职能授予南宁××新区管委会。2001年12月28日，南宁市规划管理局与南宁××新区管委会签订了《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批以及违章建筑处罚权等授予南宁××新区管委会行使。再查明，根据中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅《关于印发的通知》（南办发[2011]26号）的文件精神，从2011年1月1日起，由南宁市西乡塘区将安宁街道（办事处）成建制委托南宁××新区进行代管。南宁市中级人民法院一审认为：根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十四条“高新区管理委员会对高新区的管理职责是：（七）履行所在地的市人民政府授予的其他职权。”的规定以及南宁市规划管理局与南宁××新区管委会签订的《授权书》，可以确认南宁××新区管委会具有对本行政辖区内涉及违反城乡规划法的违法建（构）筑物、设施等实施强制拆除的法定职权，是本案被诉强制拆除行为的适格被告。本案中，何东未获得城乡规划主管部门批准同意，擅自在南宁市××乡塘区××北湖园艺场建设涉案房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，南宁××新区管委会认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除，认定事实清楚，适用法律正确。南宁××新区管委会在拆除何东涉案房屋前，先后向何东下达了《规划检查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》等，要求何东自行拆除违法建筑。何东没有按期自行拆除，南宁××新区管委会又对何东作出了《限期履行行政处罚决定催告书》、《行政强制执行决定书》、《限期拆除违法建（构）筑物公告》、《限期搬离通知书》等，何东仍未自行拆除该违法建筑，南宁××新区管委会依法对涉案违法建筑进行强制拆除，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条以及《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，程序合法。何东以南宁市人民政府2006年8月24日召开北湖园艺场土地开发问题专题会议形成的[2006]101号《工作会议纪要》具有批文的性质，建设涉案房屋的报审批手续，应由政府部门负责办理，南宁××新区管委会认定其涉案房屋为违法建设并进行处罚错误为由，请求确认南宁××新区管委会对其涉案房屋实施强制拆除的行政行为违法，没有事实和法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。何东违法建设房屋的事实至被强制拆除前一直存在，该违法行为具有继续状态，故行政处罚时效应当从行为终了之日起计算，南宁××新区管委会对何东作出行政处罚并未超过法律规定的追诉时效，且南宁××新区管委会于2012年7月10日作出涉案《行政处罚决定书》后，何东并没有提起行政复议或行政诉讼，作为执行依据的涉案行政处罚决定已发生法律效力。何东主张涉案房屋于2010年建成使用，不应再给予任何行政处罚的理由不成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，当事人获取行政赔偿应以被诉具体行政行为违法且合法权益受到损害为前提。本案审查的是被诉行政强制拆除行为的合法性及相关赔偿问题，并非土地行政征收。因涉案房屋属于违法建筑，不属于合法财产的范畴。故对于何东就违章建筑要求按《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》（南府发[2013]10号）的规定，补偿其厂房损失以及搬迁补助费、停业补助费等费用，没有事实和法律依据。至于何东提出的地面、围墙等其他财产损失费等，根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第（三）项：“在一并提起行政赔偿的诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，原告承担举证责任。”的规定，何东在行政赔偿中对自己的主张应当承担举证责任。何东要求南宁××新区管委会补偿其地面、围墙等其他财产的损失问题，其提交的强拆照片既无制作说明，也没有注明照片的原始出处及拍摄时间，无法确认是否为涉案现场，且无物品损失清单及相关合法票据相互印证，故对该赔偿主张亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回何东的诉讼请求。上诉人何东上诉称：1、被上诉人不具有作出涉案处罚决定及行政强制执行的法定职权；2、被上诉人未能举证证明上诉人的厂房所在地已经列入南宁市城市规划区范围应当适用《中华人民共和国城乡规划法》。上诉人提供的南宁市城市总体规划图（2004-2020）和合同书等证据证实上诉人的厂房不在南宁市城市规划区范围内，不适用《中华人民共和国城乡规划法》；3、上诉人的厂房已建成使用多年，已超过2年处罚追诉时效，不应再进行处罚。一审法院认定上诉人的违法行为处于连续或继续状态未超过追诉时效是错误的；4、被上诉人在征地拆迁补偿协商不一致的情况下实施强制拆除行为，属于滥用职权逼迁的违法行为。由于被上诉人的违法行为造成上诉人遭受损失，被上诉人应承担赔偿责任。请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人强拆上诉人厂房的行为违法，并判令被上诉人补偿上诉人的厂房损失、搬迁费补助、停业补助费、地面、围墙、误工费等财产损失合计7508431.85元。被上诉人南宁××新区管委会辩称：1、被上诉人是合法的行政执法主体；2、上诉人未经批准擅自建设厂房违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，已构成违法建设，被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人进行处罚和强拆，有事实和法律规定，且强拆亦遵循了《中华人民共和国行政强制法》的有关程序规定；3、被拆除的厂房属于违章建筑，上诉人要求被上诉人赔偿7508431.85元没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。二审庭审中，上诉人提供一份南宁市城市总体规划图（2004-2020）复印件，用以证明涉案建筑物不在南宁市总体规划范围内。被上诉人认为，上诉人提供的该规划图为复印件且没有出处单位盖章，该规划图来源不明，对其真实性不予认可，而且在该图上没有显示涉案建筑物在城市规划区范围外，不能证明涉案建筑物不在南宁市城市规划区范围内。本院认为，上诉人提供的南宁市总体规划图（2004-2020）为复印件且没有出处单位的盖章证明，被上诉人对该证据的真实性亦有异议，本院对该份证据不予采信。经审查，一审判决确认的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院认为：关于南宁××新区管委会是否具有作出本案被诉行政强制拆除法定职权的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四、第六十八条规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门有城乡规划行政处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条规定：“高新区所在地的市人民政府设立高新区管理委员会，作为管理高新区具体事务的派出机构，根据市人民政府的授权，对高新区的发展规划、科技创新、城市建设、土地、财政、外事、项目审批、劳动人事等事项进行统一管理。”第十四条第一款第（七）项规定：“高新区管理委员会履行所在地的市人民政府授予的其他职权”，南宁市人民政府可以对包括南宁××新区管委会等派出机构予以明确授权，由其履行法律赋予南宁市人民政府的有关行政管理职权。而中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅印发的《中共南宁高新技术开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》第一点主要职责第（九）项则已明确授权南宁××新区管委会负责高新区城市管理综合行政执法工作。涉案建筑位于西乡××××北湖园艺场内，根据《中共南宁市委办公厅南宁市人民政府办公厅关于印发的通知》（南办发[2011]26号）第二点代管内容第（三）项以及南宁市城市总体规划（2006-2011年）可知，涉案建筑所在地属于南宁××新区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围，南宁××新区管委会具有作出本案被诉行政强制拆除法定职权。因此，一审判决关于南宁××新区管委会具有辖区范围内的城乡规划行政管理职权的认定有事实根据和法律依据。关于本案被诉强制拆除行为是否合法的问题。第一，被上诉人实施被诉强制拆除行为有合法的执行依据。南宁××新区管委会于2012年7月10日作出《行政处罚决定书》（南高新管处字[2012]第146号），认定上诉人所建的涉案房屋属于违法建筑，要求上诉人在收到该决定书之日起七日内自行拆除，并告知依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，逾期不履行行政处罚决定的，将依法强制拆除。在规定的法定期限内，上诉人不申请行政复议或者提起行政诉讼。该《行政处罚决定书》可作为行政强制执行的依据，该《行政处罚决定书》从作出之日起即发生法律效力，上诉人未履行义务，被上诉人可以依法强制执行。从查明的事实看，涉案建筑物位于南宁市××乡塘区××北湖园艺场内，属于南宁市城市规划区范围内。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。上诉人不能提供涉案房屋的建设工程规划许可证等合法手续。上诉人提出2006年8月24日南宁市人民政府作出的[2006]101号《北湖园艺场土地开发问题专题会会议纪要》明确规定报审批手续是由市规划局、国土局、西乡塘区政府负责办理，不是由其办理，不能提供涉案房屋的建设工程规划许可证等合法手续的责任不在于其。经核实，该会议纪要的第二点只是规定“工业集中区用地的报审批手续，由市规划局、国土局、西乡塘区政府负责办理”，但是对于建房需要办理的建设工程规划许可证等合法手续并没有明确由市规划局、国土局、西乡塘区政府负责办理。故上诉人以此主张涉案房屋不属于违法建筑理由不充分。由于上诉人不能提供涉案房屋的建设工程规划许可证等合法手续，因此南宁××新区管委会《行政处罚决定书》认定上诉人所建造的涉案房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，依据该法第六十四条的规定，责令上诉人拆除涉案违法建（构）筑物有事实和法律依据。上诉人提出涉案房屋于2011年建成使用，已超过行政处罚追诉时效不应再予以行政处罚的问题，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。上诉人违法建设房屋的事实至被强制拆除前一直存在，该违法行为具有继续状态，故行政处罚时效应当从行为终了之日起计算，被上诉人对上诉人作出行政处罚并未超过法律规定的追诉时效。综上，被上诉人的《行政处罚决定书》依法属于可以执行的依据；第二，被上诉人实施被诉强制拆除行为的程序合法。上诉人在收到《行政处罚决定书》后没有按期自行拆除，被上诉人又对上诉人作出了《限期履行行政处罚决定催告书》、《行政强制执行决定书》、《限期拆除违法建（构）筑物公告》、《限期搬离通知书》等，上诉人仍未自行拆除该违法建筑，在这种情况下被上诉人依法对涉案房屋进行强制拆除，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条以及《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，程序合法。关于上诉人应否获得赔偿的问题。我国国家赔偿法规定，国家赔偿必须以合法权益受到损害为前提。上诉人要求赔偿的涉案房屋，由于上诉人未能提供证据证明涉案房屋办理过建设工程规划许可证等合法手续属于其合法财产，该房屋已被认定为违法建筑，故一审判决对上诉人该项赔偿请求不予支持正确。由于该房屋属于违法建筑，上诉人主张赔偿搬迁费补助、停业补助费、地面、围墙、误工费等没有法律依据。综上所述，被上诉人南宁××新区管委会作出的强制拆除行为合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人何东负担。本判决为终审判决。审 判 长  罗伊里审 判 员  班 艳代理审判员  封 宇二〇一七年六月二十七日书 记 员  孙宇欣