宁波市鄞州区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬鄞行初字第167号
原告慈溪市明月湖酒店管理有限公司（组织机构代码为59155295-7），住所地浙江省慈溪市白沙路街道群丰村47号。
法定代表人胡杰，总经理。
委托代理人施可群，浙江五磊律师事务所律师。
委托代理人何威，浙江五磊律师事务所律师。
被告慈溪市国土资源局（组织机构代码为00297700-X），住所地浙江省慈溪市浒山街道南二环线138号。
法定代表人何建立，局长。
出庭应诉负责人张建土，副局长。
委托代理人杨震，慈溪市国土资源局工作人员。
委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。
原告慈溪市明月湖酒店管理有限公司不服被告慈溪市国土资源局于2015年10月26日作出的慈土闲认定〔2015〕112号《闲置土地认定书》的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月9日立案受理后，向被告发出了应诉通知书、举证通知书等应诉材料。本院适用普通程序，依法组成合议庭于2016年4月6日公开开庭进行了审理。原告慈溪市明月湖酒店管理有限公司的委托代理人施可群、何威，被告慈溪市国土资源局的出庭应诉负责人张建土及委托代理人杨震、郎慈甬到庭参加诉讼。因案情疑难、复杂，本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限六个月。本案现已审理终结。
被告慈溪市国土资源局于2015年10月26日作出慈土闲认〔2015〕112号《闲置土地认定书》，认定原告慈溪市明月湖酒店管理有限公司经慈溪市人民政府批准使用的位于慈溪市××××村国有建设用地，面积为18732平方米，批准用途为住宿餐饮用地。取得土地使用权后，未经原批准机关慈溪市人民政府同意，超出规定动工开发期限已逾2年，至今未开发建设，根据《闲置土地处置办法》第九条、第十条之规定，认定慈溪市明月湖酒店管理有限公司批准取得的项目用地18732平方米构成闲置土地，应该按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。
原告慈溪市明月湖酒店管理有限公司起诉称，2009年3月4日，慈溪市人民政府批准并发布《慈溪市××商务区城市设计导则》。2010年9月30日，被告发布挂牌出让公告，出让慈溪文化商务区16#-A地块（宗地号82-001-010-0868，土地面积1.8732公顷）。2010年11月19日，慈溪市飞龙房地产开发有限公司以35500万元报价拍取上述土地使用权，并于当日同被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。成约后，原告依约向被告支付了土地使用权转让款以及其他各项税费等。2010年12月17日，慈溪市飞龙房地产开发有限公司通过投资方式将上述土地使用权变更至慈溪市慈商商务有限公司名下。2012年3月28日，通过企业分立方式将上述土地使用权变更至原告名下。在转让合同的履行过程中，国有建设用地使用权出让合同项下地块的周边规划被擅自调整，其中：2011年4月，对原告受让地块北侧即10#-B地块，由原规划的部分绿地改为建筑物；2011年7月21日，慈溪市规划部门就原告受让地块南侧即17#-B地块的建设方案批前公告中，“限高”用浅黄色标注，以致在网页上几乎不能识别，并且“限高”指标远远超过原告规划指标（2010年6月18日，慈规条字〔2010〕54号规划条件通知书规定17#-B地块建设高度“限高”自西向东为24-60-100米），即由原规划的24-60-100米呈阶梯式的“限高”，均调整为130米的“限高”。上述周边规划的调整，直接造成原告拟建的酒店往北景观“明月湖”，被3.1万平方米的建筑群挡住；往南景观、视线被130米高楼切断。因此，原告签订转让合同所预期的建造“湖景”楼、“览胜”房以及享受周边优美的生态环境等目的无法实现，而且，必将导致远高于同一文化商务区内其他地块地价十余倍的对价利益丧失殆尽。鉴于上述，原告曾分别于2011年10月8日、2012年5月7日、2012年11月12日、2013年10月21日、2014年11月4日及2015年8月11日等，多次通过面呈或快递送达等方式相继向被告以及慈溪市主要领导等提交《报告》或《要求退还16#-A地块请示》，呼请遵守招拍时公示的周边地块的规划指标，或者退地还款。其间，在2013年10月份，被告对原告再次申请退地还款的报告，曾指示原告先改为延期开发申请，但对原告延期的理由却要冠之“自身原因”，无奈，原告只得遵照。其实，由于规划的变更，当时的慈溪市主要领导及有关部门都同意原告退地还款的诉求，为此，还曾在政府内网上予以了短暂的公示。正是由于行政机关任意改变原已公示的规划，不仅直接导致原告竞买前述地块的初衷不能实现，而且还使合作伙伴美国洲际酒店管理集团与原告解除合作关系，进而造成一系列的为开发酒店已实施的合约被迫终止，已支付的款项无法返还，更为严重的是原告投入的巨额土地使用权受让款，非但无分文收益，相反还承负了巨额利息以及前期开发费用等。2015年11月16日，被告将慈土闲认定（2015）112号闲置土地认定书及闲置土地情况告知书送达原告，即被告认定案涉土地构成“闲置土地”，闲置原因为“自身原因”，此原因认定完全违背了因规划变更而导致土地闲置的事实。综上，原告认为，被告认定土地闲置的原因事实错误，从而必将严重损害原告的合法权益，为此，依法提起诉讼，请求判令：1.撤销被告于2015年10月26日作出慈土闲认〔2015〕112号《闲置土地认定书》的行政行为；2.案件诉讼费由被告承担。
原告慈溪市明月湖酒店管理有限公司为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据材料：
1.《慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让公告》一份，用以证明涉案土地使用权系通过挂牌方式出让的事实；
2.《地标酒店项目投资协议书》一份，用以证明慈溪市飞龙房地产开发有限公司参与涉案地块投资开发的事实；
3.《国有建设用地使用权出让合同》一份，用以证明被告和慈溪市飞龙房地产开发有限公司于2010年11月19日签订出让合同，双方就出让宗地面积、用途、出让价款、开竣工时间等事项进行约定的事实；
4.《文化商务区16#-A地块国有建设用地使用权出让合同变更协议》一份，用以证明被告和慈溪市飞龙房地产开发有限公司、慈溪市慈商商务有限公司签订变更协议，将出让合同的受让人变更为慈溪市慈商商务有限公司的事实；
5.编号为慈土储交（2010）第001号《国有建设用地使用权交付备忘录》一份，用以证明被告和慈溪市慈商商务有限公司签订交付备忘录，确认出让宗地已达到出让合同约定的土地条件的事实；
6.《国有建设用地使用权出让合同补充协议（一）》一份，用以证明原、被告曾就涉案土地使用权的开工、竣工时间延长事宜达成补充协议的事实；
7.《慈溪市××商务区城市设计导则》及调整文本各一份，用以证明涉案地块所在的文化商务区城市规划于2009年3月经慈溪市人民政府批准，于2011年4月调整的事实；
8.《关于要求对慈溪市××商务区16#-A地标酒店周边规划恢复到土地出让时规划条件的报告》、邮寄凭证各三份，用以证明原告曾于2011年8月16日分别发函给慈溪市人民政府主要负责人、被告及慈溪市××商务区开发建设指挥部主张权利的事实；
9.《关于恳请市国土局审慎关注拟出让的文化商务区10﹟-B地块建设的影响，协调解决相邻地块规划指标稳定的报告》及邮寄凭证各一份，用以证明原告曾于2011年10月8日发函被告主张权利的事实；
10.《关于再次要求退还文化商务区16#-A地块的请示》及邮寄凭证、签收凭证各一份，用以证明原告曾于2012年11月12日发函给被告要求解除使用权出让合同的事实；
11.《关于再次要求退还文化商务区16#-A地块的报告》及邮寄凭证、签收凭证各一份，用以证明原告曾于2014年11月4日发函给被告要求解除使用权出让合同的事实；
12.《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》各一份，用以证明被告就涉案地块作出闲置土地认定，并将情况告知原告的事实。
被告慈溪市国土资源局答辩称，根据《闲置土地处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施，故被告具有对本行政区域内的闲置土地进行调查认定的行政职权。慈溪市飞龙房地产开发有限公司竞得挂牌出让的文化商务区16#-A地块国有建设用地使用权。2010年11月19日，被告与该公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让宗地面积为18732平方米，用途为住宿餐饮用地，出让宗地建设项目在2011年12月27日之前开工，在2015年12月27日之前竣工。2010年12月15日，各方签订变更协议，将上述土地使用权出让合同的受让人变更为慈溪市慈商商务有限公司。2010年12月27日，被告与该公司签署《国有建设用地使用权交付备忘录》，确认被告已于2010年12月27日交付土地，出让宗地已达到出让合同约定的土地条件，界址清楚，权属无异议。因慈溪市慈商商务有限公司分立，涉案土地使用权分割给新设的慈溪市明月湖酒店管理有限公司即原告，经变更登记，原告于2012年3月29日取得慈国用（2012）第018020号国有土地使用证。2012年5月7日，原告向被告提交《关于要求退还慈溪文化商务区16#-A地块的请示》，原告称在项目建设过程中遇到难以克服的困难，主要是：由于国家政策层面连续出台对房地产市场的宏观调压手段，且调压持续加强，公司开发的慈溪市重点项目-
慈溪财富中心项目销售停滞，资金回笼困难，公司现有资金也必须保证财富中心的建设，无法调剂到本地块项目；银根紧缩致使本地块项目的银行融资困难重重；以及其他因素的出现使项目启动和开发更加困难。2013年10月15日，原告以建筑设计方案需要重大调整等原因导致建设项目未能按照出让合同约定日期开竣工为由，申请建设开工延期，原、被告于2013年10月25日签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议（一）》，重新约定项目的开竣工时间为在2014年10月15日之前开工，在2018年10月15日之前竣工。在国家审计署2014年对浙江省土地出让收支和耕地保护情况审计（调查）中发现，原告对文化商务区16#-A地块土地闲置未按规定处置。根据浙江省人民政府开展批而未供和闲置低效土地处置“百日攻坚”专项行动的要求和国家土地督察上海局的督察意见，宁波市人民政府办公厅对包括上述地块土地闲置土地处置实施挂牌督办，要求相关部门在2015年12月20日之前完成闲置土地处置工作。根据审计督察意见，原、被告之间签订的补充协议重新约定的开竣工时间因违反出让合同和《闲置土地处置办法》关于“延长动工开发期限最长不得超过一年”的规定，应仍以出让合同约定的开竣工期限为准。经被告现场踏勘，原告至今未动工开发建设。2015年8月6日，被告向原告作出闲置土地调查通知书，要求原告提供土地开发利用情况，办理用地、规划、建设等相关审批手续情况，闲置原因相关证据及闲置原因文字说明。原告向被告书面回复称周边地块规划调整给项目造成严重影响致建设搁浅。被告认为原告超出规定动工开发期（2011年12月27日）已逾两年，至今未开发建设，仍处于闲置状态，且根据原告2012年5月7日请示和2013年10月15日延期申请所示理由，属原告自身原因闲置，遂根据《闲置土地处置办法》第九条、十条规定，于2015年10月2日作出闲置土地认定书，认定原告批准取得的项目用地18732平方米构成闲置土地，2015年11月1日，被告向原告发送闲置土地情况告知书，因涉案土地使用权于2015年12月9日被慈溪市法院查封，被告目前未进行闲置土地处置。被告认为，涉案闲置土地认定决定是出于中间环节的阶段性的行政行为，没有对行政相对人创设、变更、消灭权利义务，对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力。闲置土地认定实际上无独立的诉讼利益，没有单独进行司法审查的必要。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉。综上，请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告慈溪市国土资源局在举证期限内向本院提交了以下作出被诉行政行为的证据材料和法律依据：
1.《国有建设用地使用权出让合同》一份，用以证明被告和慈溪市飞龙房地产开发有限公司于2010年11月19日签订出让合同，双方就出让宗地面积、用途、出让价款、开竣工时间等事项进行约定的事实；
2.《文化商务区16#-A地块国有建设用地使用权出让合同变更协议》一份，用以证明被告和慈溪市飞龙房地产开发有限公司、慈溪市慈商商务有限公司签订变更协议，将出让合同的受让人变更为慈溪市慈商商务有限公司的事实；
3.编号为慈土储交（2010）第001号《国有建设用地使用权交付备忘录》一份，用以证明被告和慈溪市慈商商务有限公司签订交付备忘录，确认出让宗地已达到出让合同约定的土地条件的事实；
4.宁波市工商行政管理局慈溪分局出具的证明、慈溪市慈商商务有限公司股东关于公司分立的决定及编号为慈国用（2012）第018020号《国有土地使用证》各一份，证明原告系由慈溪市慈商商务有限公司派生分立，经变更登记，原告于2012年3月29日取得涉案国有土地使用权的事实；
5.《关于要求退还慈溪文化商务区16#-A地块的请示》一份，用以证明原告于2012年5月7日以缺少资金无法继续开发，要求退地的事实；
6.《关于要求推迟文化商务区16#-A地块项目开工建设期限的请示》、《经营性用地开竣工延期申请审核表》、《国有建设用地使用权出让合同补充协议（一）》各一份，用以证明原告以建筑设计方案需要重大调整等原因导致建设项目未能按照出让合同约定日期开竣工为由，申请建设开工延期，为此原、被告签订补充协议，重新约定了项目开、竣工时间的事实；
7.《关于审计浙江省土地出让收支和耕地保护情况的通知》一份、审计取证单二份，用以证明国家审计署2014年在对浙江省土地出让收支和耕地保护情况审计（调查）中发现，被告对文化商务区16#-A地块土地闲置未按规定处置的事实；
8.《政务督查通知单》一份，用以证明宁波市人民政府根据督察意见，要求有关部门在2015年12月20日前完成闲置土地处置工作的事实；
9.《现场踏勘情况记录表》一份，用以证明被告对涉案地块进行现场踏勘，原告至今未动工开发建设的事实；
10.编号为慈土闲调〔2015〕112号《闲置土地调查通知书》、《慈溪市××商务区16#-A地块建设情况汇报》各一份，用以证明被告于2015年8月6日通知原告要求其提供土地开发利用情况，办理用地、规划、建设等相关审批手续情况，闲置原因相关证据及闲置原因文字说明，原告就此回复的事实；
11.慈溪市人民法院作出的《民事裁定书》、《协助执行通知书》各二份，用以证明涉案土地使用权目前已被法院查封的事实；
12.《闲置土地处置办法》第五条、第六条、第九条、第十条、第十一条，用以证明被告作出被诉行政行为适用法律正确。
上述证据经当庭出示，当事人的质证意见和本院的认证意见如下：
原告慈溪市明月湖酒店管理有限公司对被告慈溪市国土资源局提交的证据1-4均无异议；对证据5、6的真实性没有异议，但认为无法实现被告的证明目的，认为其向被告提出退地请求的主要原因为政府擅自变更涉案地块的周边规划条件，且原告在其提交的请示报告中已明确要求被告退还土地的请求；对证据7中审计通知的真实性没有异议，对审计取证单的形式真实性没有异议，对内容真实性有异议，认为取证单中载明的土地闲置原因与客观事实不符，要求不予认定；对证据8的真实性由法院审核确定；对证据9的形式真实性没有异议，但认为项目的开、竣工时间经双方补充协议延期；对证据10、11的真实性没有异议；对被告作为法律依据提交的证据12没有异议。
被告慈溪市国土资源局对原告慈溪市明月湖酒店管理有限公司提交的证据1-6均无异议；对证据7的真实性没有异议；对证据8的真实性有异议，认为没有收到过该份报告，且原告向慈溪市政府领导及文化商务区开发建设指挥部寄送的报告被告无法确认是否收到过，与本案也缺乏关联，要求不予认定；对证据9被告认为没有收到过，要求不予认定；对证据10、11、12的真实性没有异议。
经审查，本院对被告提交的证据的真实性均予以认定；对原告提交的证据8、9，因被告否认收到过，原告亦无法提交相应的邮寄签收凭证，故不予认定。其余证据的真实性本院予以认定。
根据本院确认的有效证据，结合原、被告的庭审陈述，本院确认本案事实如下：
2009年3月4日，慈溪市人民政府作出《关于同意慈溪市××商务区城市设计导则的批复》（慈政函〔2009〕11号），同意慈溪市规划局报送的《关于要求审批慈溪市××商务区城市设计导则的请示》，并要求对该区域范围内的水利、电力等原有专项规划根据该城市设计导则作相应调整。涉案地块即16#-A地块规划条件为容积率7，建筑限高200米，绿地率为10%，建筑密度为50%。而位于涉案地块北面的10#-A地块规划条件为容积率0.5，建筑限高24米，绿地率为30%，建筑密度为30%；10#-B地块规划条件为容积率1,建筑限高24米，绿地率为30%，建筑密度为30%。而位于涉案地块南面的17#-A地块规划条件为容积率0.8，建筑限高24米，绿地率为10%，建筑密度为50%；17#-B地块规划条件为容积率2.5，建筑限高100米（自西往东分别为24-60-100米），绿地率为30%，建筑密度为30%；17#-C地块规划条件建筑限高200米。2010年8月25日，慈溪市规划局作出慈规条字〔2010〕99号规划条件通知书，对16#-A地块的用地、建筑、交通等规划条件作出要求。经慈溪市人民政府批准，2010年9月30日，慈溪市国土资源局发布慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让的公告，决定对文化商务区16#-A地块以挂牌的方式进行出让，该地块位于白沙路，东至规划滨河南路、南至规划南四街、西至规划东一街、北至规划明月湖路；出让面积18732平方米（约28.098亩），要求建筑密度≦50%，容积率为6.5-7，绿地率≧10%，规划性质为旅馆业主导混合用地，土地用途为住所餐饮用地，出让年限40年。出让起始价15740万元，保证金3150万元。同时公告要求竞买人系具有与慈溪市××商务区开发建设指挥部签订的该项目投资协议书的企业，并要求自土地交付之日起十二个月内动工开发建设，竣工时间自土地交付之日起六十个月等事项。2010年11月16日，慈溪市飞龙房地产开发有限公司与慈溪市××商务区开发建设指挥部签订《地标酒店项目投资协议书》一份，双方就16#-A地块用以建设的项目标准和要求等达成投资协议。2010年11月19日，慈溪市飞龙房地产开发有限公司通过挂牌方式取得涉案土地使用权，并于同日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》一份，双方就出让土地的交付与出让价款的缴纳、土地开发建设与利用、违约责任等事项进行了约定。其中合同第六条约定，出让人同意在2010年12月27日之前将出让地块交付给受让人，土地交付条件为现状。第八条约定，涉案地块的土地出让面积为18732平方米，出让款35500万元，每平方米的价格为18951.52元。第九条约定，涉案地块的定金为3150万元，定金抵作土地出让价款。第十六条约定，涉案土地建设项目在2011年12月27日之前动工，在2015年12月27日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第三十一条约定，受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或者部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿：（一）受让人在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人在扣除定金后退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款；（二）受让人在本合同约定的开工建设日期超过一年但未满二年，并在届满二年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人应在扣除本合同约定的定金，并按照规定征收土地闲置费后，将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人。第三十二条约定，受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。但该合同中未对涉案地块的周边地块规划条件进行约定。2010年12月15日，被告、慈溪市飞龙房地产开发有限公司、慈溪市慈商商务有限公司签订《变更协议》一份，三方约定将涉案土地的受让人变更为慈溪市慈商商务有限公司，由其承担土地使用权出让合同的权利、义务。2010年12月27日，被告、慈溪市××商务区开发建设指挥部、慈溪市慈商商务有限公司签订《国有建设用地使用权交付备忘录》一份，明确受让人已在2010年12月20日付清土地出让价款，而出让人已在2010年12月27日交付土地，交付的土地已达成出让合同约定的土地条件，界址清楚，权属无异议。2011年4月，慈溪市规划局对《慈溪市××商务区城市设计导则》进行调整，将位于涉案地块北面原来的10号地块的组成部分由A、B两部分调整为A、B、C三部分，其中与涉案地块直接面对的10#-B地块的规划条件调整为容积率1.4，绿地率22%，建筑密度48%（原规划条件为容积率1,建筑限高24米，绿地率为30%，建筑密度为30%）；10#-A地块的规划条件调整为容积率1.3，绿地率15%，建筑密度45%（原规划条件容积率0.5，建筑限高24米，绿地率为30%，建筑密度为30%）。但涉案地块的相关规划条件未作调整。2012年2月27日，经慈溪市工商局核准，原告慈溪市明月湖酒店有限公司从慈溪市慈商商务有限公司派生分立。2012年3月29日，涉案地块的土地使用权人由慈溪市慈商商务有限公司变更至原告名下。2012年5月7日，原告向被告提交《关于要求退还慈溪文化商务区16#--A地块的请示》，明确提出终止履行合同，退还土地及出让款的请求，同时将延期开发建设的原因描述为：主要是由于国家政策层面连续出台对房地产市场的宏观调压手段，且调压持续加强，公司开发的慈溪市重点项目
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慈溪财富中心项目销售停滞，资金回笼困难，公司现有资金只能也必须保证财富中心的建设，无法调剂到本地块项目。银根紧缩致使本地块项目的银行融资困难重重，以及其他因素的出现使项目启动和开发更加困难。2012年11月12日，原告向被告邮寄《关于再次要求退还文化商务区16#--A地块的请示》，被告未进行回复。2013年10月15日，原告向被告提交《关于要求推迟文化商务区16#-A地块项目开工建设期限的请示》，请求将涉案地块的开工建设时间推迟。2013年10月25日，原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议（一）》一份，该协议第二条、第三条、第四条约定，受让人因建筑设计方案需重大调整等原因导致建设项目未能按照出让合同约定日期开竣工。经出让人对受让人申报的相关材料审核，根据慈溪市××商务区开发建设指挥部相关意见，同意调整建设项目开竣工日期。重新约定的开竣工时间在2014年10月15日之前开工，在2018年10月15日之前竣工。开工日期以建设工程规划许可证的日期为准，竣工日期以规划部门的建设工程规划核实确认书的日期为准。2014年7月31日，国家审计署对浙江省开展2008年至2013年土地出让收支和建设用地审批、征收、供应、使用以及耕地保护等情况专项审计，并对涉案地块未按规定处置进行审计取证。2014年11月4日，原告向被告再次邮寄《关于再次要求退还文化商务区16#--A地块的报告》，被告未进行回复。2015年7月23日，经被告现场查勘，涉案地块仍未动工建设。2015年8月6日，被告向原告作出慈土闲调〔2015〕112号《闲置土地调查通知书》，对涉案地块开展闲置土地调查工作。2015年10月26日，被告作出慈土闲认〔2015〕112号闲置土地认定书，认定原告批准取得的项目用地18732平方米构成闲置土地，应该按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。2015年11月16日，被告将上述认定情况告知原告。原告不服，故向本院提起诉讼。2015年12月9日，因中国建设银行股份慈溪支行申请，慈溪市人民法院依法对登记在原告名下的涉案土地使用权采取财产保全，进行查封。
另查明，宁波市人民政府在2015年曾以〔2015〕62号文件的形式开展政务督办，对包括涉案地块在内的31宗闲置土地实施限期挂牌督办，清单中将涉案地块的闲置原因描述为“原因待定”。
本院认为，参照国土资源部《闲置土地处置办法》第四条第一款规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施，故被告慈溪市国土资源局具有对本行政区域内的闲置土地进行调查认定的行政职权。
归纳原告慈溪市明月湖酒店管理有限公司、被告慈溪市国土资源局的诉辩意见，本院认为本案的争议焦点有：一、被告作出的闲置土地认定决定性质如何，是否属于可诉的行政行为；二、涉案地块原告是否已经动工建设；三、如果可诉，被告作出闲置土地认定决定所认定的事实是否清楚。
一、被告作出的闲置土地认定决定性质如何，是否属于可诉的行政行为。
被告辩称闲置土地认定是处于中间环节的阶段性行政行为，没有对原告创设、变更、消灭其权利、义务，不产生法律效力，没有诉的利益。对此，本院认为闲置土地认定决定属于行政机关依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为，性质上属于行政确认，闲置土地确认以后将作为后续征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政处罚的基础和条件，该行政确认行为将对行政相对人的权利义务产生直接影响，属于可诉行政行为的范畴，故对被告的主张本院不予采信。
二、涉案地块原告是否已经动工建设。
原告主张其在慈溪市××商务区开发建设指挥部的统一安排下，涉案地块已在2011年12月9日破土动工，故被告关于其至今未动工建设的认定意见缺乏依据。而被告认为原告至今未办理建设工程施工许可证，且双方于2013年12月15日签订的补充协议的效力已经被国家审计署所否定，即便办理了建设工程施工许可证，那么结合现场查勘的情况，根据《闲置土地处置办法》的规定，原告目前也不符合已经动工建设的条件，故应认定为闲置土地。本院认为，根据《闲置土地处置办法》第三十条的规定，动工开发是指依法取得施工许可证后，需深挖基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。上述规定目的是为防止土地使用权人采取假动工手段而规避法律的规定，应当严格适用。具体到本案，即便原告已经取得建筑工程施工许可证，但因未达到后续动工开发的法定条件，结合国家审计署出具的审计意见及被告的现场勘查记录，不能认定原告已经动工建设，原告的上述主张本院不予支持。
三、被告作出闲置土地认定决定所认定的事实是否清楚。
被告认为根据国家审计署出具的审计意见，双方在签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定，建设项目应在2011年12月27日之前开工，2015年12月27日之前竣工；受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。现超出规定开工时间接近22个月通过签订补充协议的方式，办理延期开竣工手续，且延期时间长达三年，与当初约定相冲突，仍应按照每天万分之一的标准收取违约金或者收取土地闲置费、无偿收回土地使用权。基于上述意见，被告否认上述补充协议的效力，并据此作出原告超过规定的动工开发时间即2011年12月27日已逾两年，至今未动工开发建设，处于闲置状态的事实认定。
本院认为，首先，原、被告之间于2013年10月25日签订补充协议约定的内容主要是同意原告延期开工、竣工。国家审计署出具的审计意见认为原、被告双方签订的补充协议不符合《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定及《闲置土地处置办法》第十四条规定，原因在于双方签订补充协议时的时间点及延长的具体期限不符合要求，但并未否定双方在符合条件的情况下可以采取延长动工开发期限的做法。而通过签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限的做法则来源于《闲置土地处置办法》第十二条第一项因政府原因造成土地闲置而采取处置方式的规定。鉴于本案中被告同意原告延长动工开发期限系不争的事实，故可以推定被告认可至少存在部分的政府原因导致涉案土地闲置的状态，否则根据行政主体职权法定原则，被告也不会援引上述规定来和原告签订补充协议。且原、被告双方签订补充协议时，距离项目动工开发时间并未超过两年，现被告以达成补充协议的做法已被审计部门否定为由，仍将双方出让合同约定的时间作为动工开发的起算时间，并据此追究原告的逾期开发责任，上述被告的做法并未考虑其在签订补充协议过程中所存在的过错，有所不妥，不利于作为行政相对人的原告的信赖利益保护。其次，被告作出涉案土地闲置属于原告自身原因的认定的事实根据在于原告2012年5月7日向被告提交的退地请示报告，而在该请示报告中原告阐述未能按期动工开发的原因时也提到了“其他因素的出现使项目启动和开发更加困难”，结合2011年4月慈溪市规划局对《慈溪市××商务区城市设计导则》进行调整的背景因素及原告之后于2012年11月12日、2014年11月4日向被告递交的请示报告内容，彼此也能相互印证，原告自始至终并未承认其自身因素为造成涉案土地闲置的唯一原因。再次，宁波市人民政府在2015年对包括涉案地块在内的31宗闲置土地实施限期挂牌督办事，督办清单中将涉案地块的闲置原因仍描述为“原因待定”，并未明确涉案土地闲置的原因为政府原因、企业原因或者部分政府原因、部分企业原因。综上，被告将涉案土地闲置的原因全部归咎于原告自身缺乏充分的证据支持，其相关抗辩主张本院不予采信。
本院认为，被诉闲置土地认定性质上属于行政确认，将对行政相对人的权利义务产生直接影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告作出被诉闲置土地认定时，应当认定案件事实并有证据证明。现结合本案行政管理的实际情况，被告将涉案土地闲置的原因全部归咎于原告自身缺乏充分的证据支持，原告据此要求本院撤销被诉闲置土地认定的理由正当、于法有据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告慈溪市国土资源局于2015年10月26日作出的慈土闲认〔2015〕112号《闲置土地认定书》的行政行为。
案件受理费50元，由被告慈溪市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 毛冠达
审 判 员 徐小娟
人民陪审员 徐慧娥
二〇一六年十二月八日
书 记 员 朱璐琰
附本案适用的法律、法规及规章：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
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