河南省郑州市中原区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0102行初455号
原告赵正军，男，1973年9月13日出生，汉族，户籍所在地河南省巩义市，现住郑州市。
被告郑州市二七区食品药品监督管理局，住所地郑州市二七区赣江路行云路交叉口惠邻中心13楼。
法定代表人张晓慧，职务局长。
委托代理人韩程伟，河南天基律师事务所律师。
委托代理人康晓蒙，郑州市食品药品监督管理局工作人员。
被告郑州市二七区人民政府,住所地郑州市政通路85号。
法定代表人苏建设，职务区长。
委托代理人岳亚鸽，郑州市人民政府工作人员。
委托代理人李凯，郑州市人民政府工作人员。
第三人河南华润万家生活超市有限公司郑州陇海中路分公司，住所地郑州市二七区陇海中路庆丰街西南角。
负责人李毅，职务总经理。
委托代理人刘荣先，河南华润万家生活超市有限公司郑州陇海中路分公司工作人员。
原告赵正军不服被告郑州市二七区食品药品监督管理局（以下简称二七区食药局）不予处罚决定、被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）行政复议决定，于2016年10月17日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月17日立案后，于2016年10月21日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因河南华润万家生活超市有限公司郑州陇海中路分公司（以下简称华润万家陇海店）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月9日公开开庭审理了本案。原告赵正军，被告二七区食药局委托代理人康晓蒙、韩程伟，二七区政府委托代理人岳亚鸽，华润万家陇海店委托代理人刘荣先在到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告赵正军诉称，原告因向郑州市食品药品监督管理局举报华润万家陇海店腐竹食品违法、未依法检验、履行查验义务等事项，要求处罚。该局转被告二七区食药局处理。被告二七区食药局2016年6月14日告知称该单位销售的腐竹生产许可证有效期至2018年，违法事实不成立，不予处罚，原告申请复议后，二七区政府维持。原告认为涉案产品的生产许可证已被注销，被告作出的处罚决定事实不清。请求法院依法判决撤销被告二七区食药局对华润万家陇海店腐竹的不予处罚决定和二七政（复决）字【2016】189号行政复议决定书并责令二七区食药局重新依法处理。
原告赵正军向本院提供了以下证据：
1、购物凭证3张，2016年2月23日、25日、27日从华润万家陇海店购买的腐竹，价格分别为286.2元、318元、254.4元，证明第三人没有如实记录购货进货数量（记录的是20袋），也没有保存购货凭证，构成食品安全法中没有如实记录和没有保存相关凭证的违法行为；2、政府信息公开告知书，据原告了解，河南省食品药品监督管理局告知原告涉案生产许可证已于2016年1月25日被注销，依据《生产许可管理办法》第四十二条规定，该生产许可编号不能再用，该告知书在复议期间已经提交。3、二七区食药局行政复议答复书2份，证明二七区食药局不遵守在7个工作日内立案。
被告二七食药局辩称，1、被告行政行为程序合法。被告在2016年3月30日收到郑州市食品药品监督管理局投诉举报中心转交的“赵正军举报河南华润万家陇海店等7家超市涉嫌销售不合格食品有关材料的举报函”后，于2016年4月6日前往本案第三人处进行现场检查，在检查中发现第三人销售有原告举报食品润之家腐竹，随后被告执法人员向第三人核实相关经营资质以及进货查验记录义务。在2016年6月14日，被告依据《食品药品行政处罚程序规定》第三十八条规定做出不予处罚决定，并依据《食品药品投诉举报管理办法》第十九、二十条规定，将调查情况反馈给原告。2、被告事实认定清楚，证据充分。原告所称润之家腐竹（500克）生产许可证号QS410625010358已于2015年10月29日到期被注销与举报涉案食品的检验报告未按照批次、依据执行标准要求的项目进行型式检验和出厂检验以及未履行进货查验记录义务一事，经被告调查，涉案食品生产厂家为鹤壁市浚县黎鑫豆制品有限公司（以下简称黎鑫公司），该企业生产许可证有效期至2018年10月29日，发证机关为鹤壁市食品药品监督管理局，发证时间为2015年9月24日。河南省食品药品监督管理局于2015年5月27日发布了《关于下放第一批食品生产许可审批事项的通知》，该通知中显示，自2015年6月1日起，将8大类（包括豆制品）食品生产许可审批工作下放至鹤壁、开封等9个市局。因此，河南省食品药品监督管理局对于黎鑫公司已不再具有审批权限，黎鑫公司在生产许可证快到期之前，由具有审批权限的鹤壁市食品药品监督管理局颁发新证是合法有效的。第三人未严格履行《食品安全法》第五十三条规定，未检查涉案食品生产许可证附页，被告责令其改正，停止销售涉案食品，并于2016年6月14日移交浚县食品药品监督管理局处理，之后经原告申请复议，郑州市二七区人民政府认定《告知书》适用法律错误，要求重新作出具体行政行为。经被告重新调查，依据《食品生产许可管理办法》第二十七条规定，生产许可证正本、副本具有同等法律效力，认定第三人履行了进货查验义务，最终于2016年10月13日作出不予立案决定。因此，原告举报的违法事项不存在，被告的行政行为合法合规。
被告二七区食药局向本院提交了以下证据、依据：
1、举报材料，证明被告于2016年3月30日接到郑州市食品药品监督管理局转办的原告举报材料；2、现场检查笔录；3、现场检查涉案食品照片，证据2、3证明被告接到举报后，执法人员于2016年4月6日前往华润万家陇海店进行现场检查，并如实记录。4、厂家生产经营资质，证明浚县黎鑫公司具有经营、生产资质，生产许可证有效期至2018年10月29日，该证件由鹤壁市食品药品监督管理局2015年9月24日颁发；5、河南省食品药品监督管理局关于下放第一批食品生产许可审批事项的通知，证明自2015年6月1日起河南省食品药品监督管理局对8大类食品生产下放至地级市；6、检验报告、GB/T22106-2008标准；7、销售记录和进货台账；证据6、7证明被举报人之前销售过涉案食品，并如实记录，履行了进货查验记录义务；8、告知书、复函，证明因超市未严格履行进货查验生产许可证附页，责令商超改正，被告将调查处理情况在法定期限内告知原告和投诉中心；9、责令改正通知书、案件移交情况函、复函、证明，证明①向被举报单位下达责令改正通知；②向鹤壁市浚县食品药品监督管理局协助调查；③被举报单位销售的涉案食品已下架；10、复议申请书（189号、190号）、复议决定书（189号、190号），证明原告不服不予处罚和责令改正处理结果，向二七区政府申请复议，二七区政府189号复议决定维持被告不予处罚决定，190号复议决定要求对责令改正重新作出。依据：《食品药品行政处罚程序规定》第二十二条、第三十八条，《食品药品投诉举报管理办法》第二十条。
被告二七区政府辩称，2016年6月28日原告赵正军到被告处申请行政复议，复议请求：1撤销二七区食药局对原告举报第三人销售润之家腐竹事项作出的不予处罚决定；2责令二七区食药局重新依法处理。经被告审查，认为原告的申请符合行政复议法的有关规定，2016年7月4日，被告作出二七政法制（复答通）字【2016】第189号行政复议答复通知书，于2016年7月5日送达二七区食药局，并要求其在十日内提出书面答复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。被告二七区食药局于2016年7月14日向被告提交了行政复议答复书及当初作出具体行政行为的证据（附证据清单）。2016年8月26日，被告依法办理延期，并送达原告和二七区食药局。2016年9月27日，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出了二七政（复决）字【2016】189号行政复议决定书，决定维持二七区食药局对原告举报事项作出的不予处罚决定，并于2016年9月28日送达给原告，复议程序合法有效。
被告二七区政府向本院提交了以下证据：
第一组证据1、原告复议申请书；2、二七区食药局告知书，证明申请人主体适格，申请事项符合行政复议法受理范围。第二组证据1、被申请人行政复议答复书；2、被申请人行政复议案件提交证据清单，证明被申请人于法定期限内做出答复，告知书是合法的。第三组证据1、二七政法制（复答通）字【2016】189号行政复议答复通知书、送达回证，证明①被告已受理原告复议申请，并送达给各方；②要求被申请人应在十日内提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。2、二七复延字【2016】16号延期审理通知书、送达回证，证明被告依法延期并送达各方；3、二七政（复决）字【2016】189号行政复议决定书、送达回证，证明①该案已在法定期限内审结；②该决定书认定的事实和适用的法律；③已告知原告不服可提起诉讼。
第三人华润万家陇海店陈述意见与二七区食药局一致，第三人未提供证据及依据。
经庭审质证，原告对被告二七区食药局提供的证据质证意见如下：对证据1-3无异议；证据4中生产许可证没有注明与原件一致，该编号为QS410625080358的生产许可证已被依法注销；对证据5下放审批通知真实性无异议，该通知不是被告作出行政行为的依据，也没有在复议期间向复议机关提供；对证据6检验报告没有注明与原件一致，该检验报告的生产日期为2016年1月6日、12日和2015年12月20日，第三人没有如实记录上述生产批次。上述检验报告仅按照其执行标准GB/T22106，对其感官要求理化指标，没有按照该标准GB5.4.1.3.1的要求对卫生指标依法检验，构成销售不符合食品安全标准的违法行为。对证据7进销台账不是原始证据，原告无法质证。第三人出具的证明无购货凭证和合同，不予质证。进货查验记录没有记录被告现场检查中发现的2015年12月20日和检验报告中载明的2016年1月6日和12日的生产批次，构成未如实记录的违法行为；对证据8告知书真实性无异议，其程序严重违法，没有按照食品药品行政处罚程序进行立案、询问，写出调查终结报告，经负责人批准的法定要求。被告在复议中没有将复函作为证据提交，原告不予质证。浚县食药局的回复真实性无异议，证明腐竹的生产厂家已无生产迹象，可以佐证原告举报的违法事实的存在，第三人向食药部门出具虚假许可证书；对证据9责令改正通知书真实性无异议，该责令书被二七区政府撤销要求其重新作出处罚后，二七区食药局没有按照其要求进行处罚，又作出不予立案的决定，上述和本案不予处罚没有关系。第三人出具的下架证明真实性无异议，可以佐证原告举报违法事实的存在；对证据10真实性无异议。
对被告依据的《食品药品行政处罚程序规定》第三十八条认为要经过负责人批准作出决定，是立案后的程序，被告没有履行上述法规执行，且被告宣读第二十条内容与该规定不一致。
被告二七区政府与第三人均对被告二七区食药局提供的证据、依据无异议。
原告对被告二七区政府提供的证据质证意见如下：
对证据的真实性和程序的合法性无异议，对其适用法律有异议。其应用的河南省食品药品监督管理局《关于下放第一批食品生产许可审批事项的通知》不是二七区食药局作出行政行为的依据。
被告二七区食药局与第三人均对被告二七区政府提供的证据、依据无异议。
被告二七区食药局对原告的证据质证意见如下：对证据1无异议；对证据2真实性无异议，依据相关法律规定举报人在复议中提交的新证据，被告可以针对新证据另行搜集相关依据和证据，因此，省食药局通知是该案的法律依据。
被告二七区政府与第三人对原告的证据质证意见均同二七区食药局。
综合以上质证意见，本院对证据作如下确认，对于原告提交的证据，二被告与第三人对其真实性无异议，本院予以采信。对被告二七区食药局提交的证据，原告、被告二七区政府、第三人对其真实性无异议的，本院予以采信，对其他证据及对相关证据所证明的问题，结合案件情况综合认定。对于二七区政府提交的证据，原告对其真实性无异议，本院予以采信。
根据上述有效证据和庭审查明的情况，本院认定以下事实：2016年2月，原告赵正军到第三人华润万家陇海店购买润之家腐竹。3月14日，原告赵正军向郑州市食品药品监督管理局举报第三人销售的腐竹依据的QS410625010358号生产许可证已于2015年10月29日到期后被注销，举报人购买的涉案食品生产日期均为2015年12月或2016年，依法应予处罚。涉案食品的检验报告未依照批次、依据执行标准要求的项目进行型式检验和出厂检验，未履行食品安全法第五十三条保存、记录、查验义务，也应当处罚。2016年3月25日郑州市食品药品监督管理局指定被告二七区食药局为该举报事项的办理单位，要求依法调查处理。二七区食药局收到转办函和相关材料后，于3月30日做出工作安排，4月6日被告工作人员到第三人处现场进行检查，制作了现场检查笔录，笔录显示：1、第三人销售有润之家腐竹，生产日期为2015年12月20日，保质期为10个月、生产许可证QS410625010358号、产品产地为河南省鹤壁市、生产商浚县黎鑫豆制品有限公司、地址河南省浚县黎阳镇西王桥；2、该商超现场未提供台账及进货查验资料。此后，被告又调取了第三人提供的浚县黎鑫公司的营业执照、税务登记证、组织机构代码证的复印件；鹤壁市食品药品监督管理局向黎鑫公司颁发的证书编号为QS410625010358、有效期至2018年10月29日的全国工业产品生产许可证复印件；国家面粉及制品质量检验中心于2016年10月14日对浚县黎鑫公司2015年12月20日生产的腐竹出具的检验报告，检验结果为蛋白质标准合格；浚县质量技术监督检验测试中心对浚县黎鑫公司2016年1月6日和1月12日生产的腐竹出具的检验报告，结果为符合GB/T22106-2008腐竹干燥类标准要求；润之家腐竹（500g）经销台账；电脑记录的2015年10月15日生产的润之家腐竹进货、查验记录。
2016年6月14日被告认定第三人销售润之家腐竹（500g）未履行查验义务的行为，违反了《中人民共和国食品安全法》第五十三条第一款的规定，责令第三人1、停止销售涉案食品；2、依据《中人民共和国食品安全法》第五十三条第一款的规定履行进货查验义务。同日，被告二七区食药局向原告赵正军作出告知书，主要内容为：现场检查发现涉案超市销售有润之家腐竹（500g），经查其生产许可证标号为QS410625010358，有效期至2018年10月29日。你举报事项违法事实不成立，决定不予处罚。涉案产品未按照批次、依据执行标准要求的项目进行型式检验和出厂检验一事，经查，超市未严格履行《食品安全法》第五十三条进货查验义务、责令超市改正、停止销售涉案产品，于2016年6月14日移交生产商所在地浚县食品药品监督管理局处理。赵正军不服，于2016年6月28日向被告二七区人民政府提出两份复议申请书，其一为要求撤销被申请人对申请人举报第三人事项作出的不予处罚决定，并责令被申请人重新依法处理；其二为要求撤销被申请人对申请人举报第三人作出的责令改正决定。2016年8月26日，被告二七区政府作出二七政（复决）字【2016】190号行政复议决定书，对原告举报的第三人未履行进货查验、记录、保存义务事项，决定撤销被申请人作出的《告知书》并责令60日内重新作出具体行政行为。2016年9月27日作出二七政（复决）字【2016】189号行政复议决定书，决定维持被申请人对申请人举报事项作出的不予处罚决定。
另查明，在复议期间，原告向被告二七区政府提供了2016年6月24日河南省食品药品监督管理局向原告赵正军作出的《政府信息公开告知书》，其主要内容为：浚县黎鑫豆制品有限公司生产许可证号为QS410625010358的证照因过期未延续已于2016年1月5日被注销。
本院认为，《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定，对公民、法人或者其他组织投诉、举报或上级机关交办的事项，符合立案条件的，应当在7个工作日内立案。第十八条规定，立案应当符合下列条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有违法事实；（三）属于食品药品监督管理行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖。符合立案条件的，应当报分管负责人批准立案，并确定2名以上执法人员为案件承办人。从原告的举报材料看，其举报事项符合立案的条件，被告二七区食药局应当在收到相关材料后7个工作日内立案。从《食品药品行政处罚程序规定》规定的程序看，被告也是应当对举报或交办事项先予以立案，再进行调查，根据调查情况决定案件的处理。从被告的查处过程看，被告二七区食药局对上级机关指定的原告举报案件进行调查后，在2016年6月14日告知书认定第三人销售润之家腐竹生产许可证过期违法事实不成立，决定不予处罚，又认定第三人未严格履行《食品安全法》第五十三条第一款进货查验义务，责令改正并停止销售涉案产品，被告二七区食药局认定第三人有违法事实存在，在诉讼中被告应当提供但没有提供在7日内进行立案的相关手续，应当认定被告二七区食药局没有履行立案手续。《食品药品行政处罚程序规定》第三十三条规定，案件调查终结后，案件承办人应当撰写调查终结报告，简易程序的除外。被告没有主张也没有提供相关证据证明该案件使用的是简易程序，则该案件应当在调查终结后形成调查终结报告，在诉讼中被告没有提供案件调查终结后形成的调查终结报告。案件立案手续及案件调查报告虽属于被告查处案件的内容流转程序，但相关程序的完备是案件能够合法处理的保障，相关程序的缺失同样属于程序违法。
2015年5月27日，河南省食品药品监督管理局《关于下放第一批食品生产许可审批事项的通知》要求原由河南省局颁发的豆制品等八大类食品生产许可事项下放到相应市食药局，同时要求各市局要加强食品生产许可证管理信息统计工作，每月5日前要将食品生产许可审批公告报省局备案，并报送上月本地食品生产许可证管理信息。《食品生产许可管理办法》规定，食品生产许可实行一企一证原则，即同一个食品生产者从事食品生产活动，应当取得一个食品生产许可证。食品生产许可被注销的，许可证编号不得再次使用。本案中，被告二七区食药局在接到举报材料后对第三人进行了调查，第三人提供了鹤壁市食品药品监督管理局向食品生产者浚县黎鑫公司颁发的QS410625010358号生产许可证的复印件，从查明的事实看，浚县黎鑫公司该编号生产许可证原由省局颁发，因过期未延续已于2016年1月5日被注销，并已在相关网站上公示，在有关机关的网站上也可以查询到该生产许可证的有效期及是否注销信息。被告在收到原告的举报后应当对该第三人提供的生产许可证真实性、合法性进行调查核实，但被告没有对此进行调查而直接认定第三人提供的生产许可证真实有效，并据此认定原告所举报事项不成立决定不予处罚，显属事实不清、证据不足。
被告二七区食药局2016年6月14日对原告作出的告知书告知，第三人未严格履行《食品安全法》第五十三条第一款规定的进货查验义务，作出了责令改正并停止销售涉案商品的决定，在原告申请复议后，被告二七区政府作出的二七政（复决）字【2016】190号复议决定认定被告二七区食药局对该事项的决定适用法律错误，决定撤销并责令60日内撤销并重新作出具体行政行为，现该复议决定已发生法律效力，对原告起诉状中所称的第三人没有履行进货查验保存义务事项是否属违法，不属于本案的审理范围。
综上，被告二七区食药局6月14日作出的告知书中认定的原告举报事项不成立，决定不予处罚的事实不清、证据不足、适用法律错误，应予撤销。被告二七区政府对二七区食药局不予处罚的决定复议后作出的二七政（复决）字【2016】189号行政复议决定书，决定维持被申请人对申请人作出不予处罚决定，该行政复议决定也应当予以撤销，原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款、第三款规定，判决如下：
一、撤销被告郑州市二七区食品药品监督管理局2016年6月14日告知原告赵正军的对第三人河南华润万家生活超市有限公司郑州陇海中路分公司作出的不予处罚决定；
二、撤销被告郑州市二七区人民政府2016年9月27日作出的二七政（复决）字【2016】189号行政复议决定书；
三、责令被告郑州市二七区食品药品监督管理局在本判决生效后30日内对原告赵正军举报的第三人河南华润万家生活超市有限公司郑州陇海中路分公司经销食品的生产许可证过期的事项依法重新作出行政行为。
案件受理费50元,由被告郑州市二七区食品药品监督管理局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 冯新建
人民陪审员 王丽菊
人民陪审员 王海霞
二〇一七年三月三十一日
书 记 员 郝英邑
附相关法律法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:
(一)主要证据不足的;
(二)适用法律、法规错误的;
(三)违反法定程序的;
(四)超越职权的;
(五)滥用职权的;
(六)明显不当的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。