湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂28行终97号
上诉人（原审第三人）谭坤秀，女，生于1943年10月6日，汉族，湖北省建始县人，农民，住该县。
被上诉人（原审原告）张谷秀，女，生于1955年4月15日，汉族，湖北省建始县人，退休职工，住该县。
被上诉人（原审被告）建始县业州镇人民政府。住所地：建始县业州镇广润路**号。
法定代表人冉云峰，该镇镇长。
被上诉人（原审被告）建始县人民政府。住所地：建始县业州镇建设路**号。
法定代表人张渊平，县长。
上诉人谭坤秀因不服土地使用权处理决定及行政复议一案，不服建始县人民法院（2017）鄂2822行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1982年10月8日，谭坤秀之夫杨胜兴以喂养的耕牛无处安置为由，向原建始县七里人民公社荣峰大队革命委员会申请在其房前修建面积约为0.02亩的牛圈一间，经批准后，杨胜兴于同年年底在209公路外，公路护坡高坎上修建牛圈1间，面积约0.02亩（13.2平方米）。后谭坤秀将该处牛圈改为小铺屋。
1986年，张谷秀受让二道桥村村民李宏林责任田并于当年建房。1988年，申请人为解决通行，协议受让二道桥村农民范训真的责任田修建场坝，因修建硬化院坝违法，于1989年9月20日被罚款1111.32元，被查处面积92.61平方米。1996年，张谷秀持1986年《土地使用证》（面积为143.31平方米）和92.61平方米罚款发票，向原建始县业州土地管理所申请土地登记。同年9月24日的《地籍调查表》载明其宗地四至为：西以本宗地滴水为界，接二○九国道线；北距李宏林0.58米，以本宗地外墙根为界；东至本宗地墙外根为界，接马兰溪；南接刘荣平，以本宗地墙外根为界。说明栏注明“前临209国道的空地51.90平方米于1989年9月20日由县局罚款处理，本次调查时未予登记出让，后修建建筑物须重新办理用地手续。”《宗地草图》载明谭坤秀小铺位于张谷秀场坝××××国道边，其范围与张谷秀土地使用范围不重合。1997年，张谷秀的《土地登记卡》载明申请人土地用途为住宅，独自使用面积177.11平方米，建筑占地150平方米。登记的其他内容，变更事项及依据栏中载明“本宗地于1986年经建始县人民政府批准取得了国有土地使用权。另外，于1989年被土地局罚款92.61平方米（待查）S宅=143.31平方米四至：西以本宗地滴水未界，接二○九国道线；北：以本宗地墙外根为界，距李宏林住宅墙0.58米；东：经本宗地墙外根为界，接马兰溪；南：邻刘荣平，以本宗地墙外根为界。”
2015年6月14日，谭坤秀对原209国道旁高坎上的小铺屋（原牛圈）进行修缮。次日，张谷秀向建始县城市管理局投诉称谭坤秀擅自对原二道桥社区一组的一处建筑物改建，要求对该“两违”建筑予以拆除。建始县城市管理局经调查后查明：谭坤秀在原建筑基础上向后退约0.5米，并在原建筑上增高约0.5米，对原建筑物进行修缮加固，现占地面积为15.96平方米。因谭坤秀的修缮加固行为并未得到许可，建始县城市管理局责令其改正违法行为，谭坤秀于同年7月31日将该建筑自行进行了整改，已基本恢复到修缮前的状态。
2016年11月11日，张谷秀向建始县国土资源局书面反映称，谭坤秀于2016年6月14日在其场坝边上修建房屋16平方米，请求建始县国土资源局对该宗土地权属进行认定。建始县国土资源局调查后认为：谭坤秀的小铺屋（原牛圈）先于张谷秀户建房，且与张谷秀的土地不重合，张谷秀反映的情况不属实，对其要求国土资源部门将谭坤秀所占土地的权属认定为属于张谷秀户使用范围的要求不予支持。
2017年，张谷秀向建始县业州镇人民政府申请对谭坤秀于2015年6月14日在其场坝边上修建房屋16平方米占用土地权属进行处理。建始县业州镇人民政府于同年5月24日作出《关于张谷秀与谭坤秀土地权属纠纷的处理决定》（业政发[2017]36号），处理决定内容如下：谭坤秀过去的牛圈（现小铺屋）所占土地不属于张谷秀的土地使用范围，张谷秀的土地使用范围与谭坤秀过去的牛圈（现小铺）所占土地范围不重合。张谷秀对该处理决定不服向建始县人民政府申请行政复议，建始县人民政府受理张谷秀的行政复议申请后，向建始县业州镇人民政府送达了行政复议答复通知书，向谭坤秀送达了行政复议告知书。2017年9月15日，建始县人民政府作出建政复决[2017]9号《行政复议决定书》，决定维持建始县业州镇人民政府于2017年5月24日作出《关于张谷秀与谭坤秀土地权属纠纷的处理决定》（业政发[2017]36号）。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。被告建始县业州镇人民政府对于个人之间的土地使用权争议负有处理的法定职责。被告建始县业州镇人民政府对于当事人提供的证据未进行调查核实，亦未组织双方当事人协商，径行依建始县国土资源局的信访回复对张谷秀与谭坤秀之间的土地使用权争议作出处理决定，违反了法定程序，依法应当撤销。因原行政行为被撤销，被告建始县人民政府作出的复议决定，亦应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销被告建始县业州镇人民政府于2017年5月24日作出的《关于张谷秀与谭坤秀土地权属纠纷的处理决定》（业政发[2017]36号）、建始县人民政府于2017年9月15日作出的《行政复议决定书》（建政复决[2017]9号）；本案受理费50.00元，由被告建始县业州镇人民政府负担。
谭坤秀上诉称，一审法院认定“业州镇人民政府对当事人提供的证据未进行调查核实，亦未组织双方当事人协商，迳行依据建始县国土资源局的信访回复作出处理决定程序违法”这一事实错误。业州镇人民政府作出的36号处理决定及建始县人民政府作出的9号复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法，请求撤销建始县人民法院（2017）鄂2822行初38号行政判决，改判驳回一审原告的诉讼请求并维持建始县业州镇人民政府2017年5月24日作出的《关于张谷秀与谭坤秀土地权属纠纷的处理决定》（业政发[2017]36号）和建始县人民政府于2017年9月15日作出的《行政复议决定书》（建政复决[2017]9号）。
建始县业州镇人民政府答辩称，答辩人在受理张谷秀的申请后，依法告知双方举证、申辩的权利。经办案人员实地走访调查、调取双方档案材料及双方提交的证据材料，双方对争议事实向答辩人提交了书面陈述，组织双方多次进行调解无果的情况下依法作出《关于张谷秀与谭坤秀土地权属纠纷的处理决定》（业政发[2017]36号），该处理决定认定事实清楚，证据确凿。请求依法驳回张谷秀的诉讼请求，维持答辩人作出的处理决定。
建始县人民政府二审期间未书面答辩。
张谷秀答辩称，一审判决认定事实清楚，据以认定事实的证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审法院判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据调处山林土地权属争议处理有关法律法规的规定，对受理的土地权属争议，应当先行调解，调解无效的，负责调处的人民政府应作出处理决定，因此，调解是处理土地权属争议的必经程序。而本案中，被上诉人建始县业州镇人民政府，在法定的期限内，没有提交充分的证据，证实组织争议双方就土地权属争议进行了调解。故原审法院以违反法定程序撤销建始县业州镇人民政府的处理决定及建始县人民政府的复议决定并无不当。上诉人谭坤秀的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谭坤秀负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁民
审 判 员 李野
审 判 员 李丽
二〇一八年五月二十五日
法官助理 廖静
书 记 员 屈璐