贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗行初字第46号
原告万玉静。
委托代理人文光富，男，贵州风回律师事务所律师。
被告凯里市城市管理行政执法局（以下简称凯里市执法局），地址凯里市行政中心第二办公区东楼三楼。
法定代表人王光明，男，系该局局长。
委托代理人吴寿喜，男，贵州铁力律师事务所律师。
委托代理人潘明锋，男，贵州铁力律师事务所律师。
原告万玉静不服被告凯里市执法局2015年3月17日所作的凯城执违处字（2015）46号《关于对万玉静未经批准擅自修建构筑物的行政处罚决定书》，于2015年5月28日向三穗县人民法院提起诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号指定管辖决定书的规定，本院于2015年5月28日立案受理后，依法向被告凯里市执法局送达了起诉状副本及应诉通知书等。因我院受理的（2015）穗行初字第48号、49号、50号、51号、52号、53号、54号、55号、56号、57号、58号、59号和60号行政案件的具体行政行为涉及的是相同的权利人，且基于同一事实作出不同的具体行政行为，本院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条的规定，决定合并审理。本院依法组成合议庭，于2015年9月9日公开开庭进行了合并审理。原告万玉静委托代理人文光富，被告凯里市执法局分管副局长蒋辉，被告凯里市执法局委托代理人潘明锋到庭参加诉讼。原告万玉静，被告凯里市执法局的法定代表人王光明和委托代理人吴寿喜未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告凯里市执法局于2015年3月17日对原告万玉静作出凯城执违处字（2015）46号《关于对万玉静未经批准擅自修建构筑物的行政处罚决定书》，认定的基本事实是：万玉静于2014年5月10日在凯里市振华社区山水间小区地下负二层停车场擅自修建构筑物。该修建行为未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建设。遂根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对万玉静作出如下行政处罚决定：限万玉静自收到本处罚决定书之日起15日内自行拆除修建的违法构筑物。如对本处罚决定不服，可在接到本《处罚决定书》之日起60日内，向凯里市人民政府申请行政复议或3个月内向凯里市人民法院提起诉讼。逾期不履行行政处罚决定的，我局将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，报请市人民政府依法实施强制拆除。凯里市执法局认定以上事实有《询问笔录》、《现场勘查记实》、《听证会笔录》等证据佐证。原告万玉静不服该行政处罚决定书，于2015年5月28日诉至本院，要求撤销凯城执违处字（2015）46号《行政处罚决定书》。
原告万玉静诉称：原告万玉静于2013年4月2日与凯里市格兰房地产开发有限责任公司签订《其他用房使用权转让协议书》，分别以303，451.00元人民币的价格向凯里市格兰房地产开发有限责任公司购买凯里市华联路32号格兰山水间E栋负二层5号套内建筑面积为114.09平方米的其他用房使用权，凯里市格兰房地产开发有限责任公司将原告万玉静购买的其他用房交付给原告万玉静使用后，原告万玉静为避免与相邻业主发生纠纷以及有效利用，遂将自己购买的其他用房隔墙装修使用，原告万玉静认为对自己购买的其它用房享有合法的使用权。2015年3月17日，被告凯里市执法局以原告万玉静隔墙装修其他用房属修建违法构筑物为由，作出凯城执违处字（2015）46号《行政处罚决定书》，决定对原告万玉静所有的凯里市华联路32号振华社区格兰山水间小区地下负二楼停车场E栋5号和E栋6号隔墙装修为其他用房属违法构筑物组织强制拆除。但被告凯里市执法局作出的行政处罚缺少相关的规划图纸及规划许可证等依据，协议上写的是其他用途，原告万玉静不知道是否符合规划，而且送达方式也存在瑕疵。故被告凯里市执法局对原告万玉静作出的凯城执违处字（2015）46号《行政处罚决定书》这一具体行政行为主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，侵害了原告的合法权益，故原告诉至人民法院，请求依法撤销被告作出的《行政处罚决定书》。
原告万玉静在法定举证期限内提交的证据材料。
1、身份证复印件，拟证明原告万玉静的主体资格。
2、《行政处罚决定书》，拟证明被告凯里市执法局已决定对原告万玉静的构筑物进行拆除。
3、《其它用房使用权转让协议》，拟证明原告万玉静的其他用房是向凯里市格兰房地产开发有限责任公司购买的，应当由凯里市格兰房地产开发有限责任公司履行相关规划手续的办理责任。
被告凯里市执法局辩称：原告万玉静于2013年5月10日在凯里市振华社区山水间地下负二层停车场擅自修建构筑物。2015年1月20日凯里市执法局工作人员对万玉静修建该构筑物的行为进行询问，并制作询问笔录，且对现场进行了勘查。经查，原告万玉静修建该构筑物没有《建设工程规划许可证》，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建筑。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、《省人民政府关于在黔东南州凯里市开展相对集中行政处罚权工作的批复》黔府函（2005）157号、《市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》凯府发（2005）50号文件的规定，凯里市执法局有权对凯里市内违建行为作出处罚决定，并可以采取相关行政强制措施。凯里市执法局遂根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2015年2月2日向原告万玉静作出凯城执告字（2015）36号《行政处罚告知书》，告知原告万玉静有权进行陈述、申辩和要求举行听证。经原告万玉静申请，被告凯里市执法局于同年3月6日举行听证会，充分听取原告方的申辩。2015年3月17日作出凯城执违处字（2015）46号《行政处罚决定书》，限原告万玉静自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除修建的违法构筑物。因原告万玉静逾期不履行，2015年4月2日，凯里市执法局根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定作出凯城执催告字（2015）40号《催告书》。经催告，被处罚人万玉静仍拒不履行，凯里市执法局遂根据《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定，于2015年4月13日作出凯城执强拆字（2015）36号《强制拆除决定书》。被告凯里市执法局认为自己作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据确实充分、程序合法，适用法律正确，故请求人民法院依法驳回原告万玉静的诉讼请求，维持凯里市执法局作出的决定。
被告凯里市执法局于2015年6月11日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据。
第一组证据：《事业单位法人证书》及《法定代表人身份证明书》，拟证明被告凯里市执法局的主体资格。
第二组证据：《立案登记表》、《询问笔录》和《现场勘查记实》，拟证明原告万玉静在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在凯里市振华社区山水间小区地下负二层停车场擅自修建构筑物的违法事实。
第三组证据：凯城执告字（2015）36号《行政处罚告知书》及其《送达回证》，拟证明被告凯里市执法局按《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政处罚法》的规定作出《行政处罚告知书》，且已送达的事实。
第四组证据：《举行听证申请书》、《行政处罚听证通知书》及《送达回证》、《听证会签到册》和《听证会笔录》，拟证明被告凯里市执法局已按原告万玉静的申请举行了听证会，充分听取原告意见的事实。
第五组证据：《案件处理审批表》、（2015）46号《行政处罚决定书》及《送达回证》，拟证明被告凯里市执法局依法作出行政处罚决定书并送达的事实。
第六组证据：凯城执催告字（2015）40号《催告书》及《送达回证》，拟证明因原告万玉静逾期不履行被告作出的处罚决定，被告凯里市执法局依法进行催告的事实。
第七组证据：凯城执强拆字（2015）36号《强制拆除决定书》及《送达回证》，拟证明原告万玉静经被告凯里市执法局催告，拒不履行处罚决定，被告凯里市执法局依法作出强制拆除决定书的事实。
第八组证据：黔府函（2005）157号、凯府发（2005）50号和凯府法办告字（2009）1号文件，拟证明被告凯里市执法局具有对原告万玉静违法修建构筑物的行为进行处罚的权限。
第九组法律依据：法条摘录，拟证明被告凯里市执法局是依法对原告万玉静的违法行为作出处罚决定及采取强制措施的。
另外，被告凯里市执法局于举证期限届满后向本院提交国发（2002）17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和格兰山水间规划建筑方案设计。
经庭审质证，被告凯里市执法局对原告万玉静提供证据的质证意见如下：
被告凯里市执法局对原告万玉静提供的1号证据身份证复印件无异议。对2号证据《行政处罚决定书》的真实性、合法性和关联性无异议，但认为该组证据不能当证据使用。对3号证据《其它用房使用权转让协议》的真实性无异议，但对其关联性有异议，认为这份证据只能证明格兰房地产开发有限责任公司与原告万玉静的权利义务关系，与本案无关，不能证明原告万玉静获得相关规划手续。
原告万玉静对被告凯里市执法局提供证据的质证意见如下：
原告万玉静对被告凯里市执法局提供的第一组证据《事业法人组织机构代码证》和《法定代表人身份证明书》无异议。对第二组证据《立案登记表》、《询问笔录》和《现场勘查记实》的真实性无异议，但对其证明目的有异议。认为是否取得规划许可证应是格兰房地产开发有限责任公司的责任，该责任不应由原告万玉静承担。对第三组证据《行政处罚告知书》及其《送达回证》；第四组证据《举行听证申请书》、《行政处罚听证通知书》及《送达回证》、《听证会签到册》和《听证会笔录》；第五组证据《案件处理审批表》、《行政处罚决定书》及《送达回证》；第六组证据《催告书》及《送达回证》；第七组证据《强制拆除决定书》及《送达回证》；第八组证据黔府函（2005）157号、凯府发（2005）50号和凯府法办告字（2009）1号文件均无异议。对第九组法律依据法条摘录的本身没有异议，但认为国务院没有明确授权贵州省人民政府可以决定一个行政机关行使行政处罚权，黔府函（2005）157号批复仅仅是一个形式上的批复文件，不具有法律效力，被告凯里市执法局对原告万玉静作出的行政处罚没有法律依据，也不合法。
本院对原告万玉静提供的以下证据作如下确认：
1、身份证复印件，证明原告万玉静具有诉讼主体资格，被告对该证据无异议，本院予以确认。
2、《行政处罚决定书》，证明被告凯里市执法局已决定对原告万玉静的构筑物进行拆除，原告万玉静对该证据主张的证明内容属实，本院予以确认。被告凯里市执法局虽然对该组证据的真实性、合法性和关联性无异议，但认为该组证据不能当证据使用的主张与本院查明的案件事实不符，本院不予采信。
3、《其它用房使用权转让协议》，证明原告万玉静是与凯里市格兰房地产开发有限责任公司签订合同后购买凯里市格兰房地产开发有限责任公司开发的凯里市华联路32号格兰山水间E栋负二层5号和6号其他用房使用权的事实，本院予以确认。原告万玉静认为应由凯里市格兰房地产开发有限责任公司履行相关规划手续的办理责任的主张本院不予采信。被告凯里市执法局认为这组证据只能证明格兰房地产开发有限责任公司与原告万玉静的权利义务关系，不能证明原告万玉静获得相关规划手续的主张与本院查明的案件事实相符，本院予以确认。
本院对被告凯里市执法局提供的以下证据作如下确认：
第一组证据：《事业单位法人证书》及《法定代表人身份证明书》，证明凯里市执法局是独立的事业法人机构，法定代表人为王光明，具有诉讼主体资格。被告凯里市执法局主张该证据证明的事实属实，原告万玉静对该证据证明目的无异议，本院予以确认。
第二组证据：《立案登记表》证明原告万玉静在凯里市振华社区山水间小区地下负二层停车场擅自修建构筑物，被告凯里市执法局经相关领导同意后已于2015年2月1日立案进行查处的事实，本院予以确认；《询问笔录》证明被告凯里市执法局于2015年1月20日对原告万玉静的姐夫李兴发进行询问调查时，发现原告万玉静于2014年5月10日在其购买的凯里市振华社区格兰山水间小区地下负二层其他用房上开始修建隔墙时未办理《建设工程规划许可证》的事实，本院予以确认；《现场勘查记实》，证明原告万玉静购买凯里市振华社区格兰山水间小区地下负二层其他用房的面积为300平方米的事实，本院予以确认。
第三组证据：凯城执告字（2015）36号《行政处罚告知书》及其《送达回证》，证明被告凯里市执法局按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第四十二条的规定，对原告万玉静作出《行政处罚告知书》且已送达的事实。故被告凯里市执法局主张该组证据的证明内容属实，原告万玉静对该组证据的证明目的无异议，本院予以确认。
第四组证据：《举行听证申请书》，证明原告万玉静已于2015年2月4日向被告凯里市执法局提出听证申请的事实，本院予以确认；《行政处罚听证通知书》及《送达回证》，证明被告凯里市执法局已告知原告万玉静举行听证的时间、地点、听证前应作好哪些准备和应当携带的证据材料的事实，本院予以确认；《听证会签到册》和《听证会笔录》，证明被告凯里市执法局已于2015年3月6日在凯里市城市管理行政执法局342会议室举行了听证会的事实，原告万玉静也在听证会签到册和听证会笔录上签字，认可听证会已举行的事实，本院予以确认。
第五组证据：《案件处理审批表》，证明经被告凯里市执法局相关领导同意后决定对原告万玉静进行处罚的事实，本院予以确认；凯城执违处字（2015）46号《行政处罚决定书》及其《送达回证》，证明被告凯里市执法局对原告万玉静作出限期自行拆除修建的违法构筑物的行政处罚，但该《处罚决定书》认定事实部分仅仅说明原告万玉静修建构筑物的时间和地点，在缺少格兰山水间小区负二层是否可以修建隔墙的规划图纸等依据的情况下，即以《询问笔录》、《现场勘查记实》和《听证会笔录》为依据认定该修建行为因未取得《建设工程规划许可证》属违法建筑，属认定事实不清，证据不足，本院不予采信。
第六组证据：凯城执催告字（2015）40号《催告书》及《送达回证》，证明因原告万玉静逾期不履行被告凯里市执法局作出的处罚决定，被告凯里市执法局遂于2014年4月2日对原告万玉静依法进行催告的事实。原告对该组证据的证明目的无异议，本院予以确认。
第七组证据：凯城执强拆字（2015）36号《强制拆除决定书》及《送达回证》，证明原告万玉静拒不履行处罚决定，被告凯里市执法局遂于2015年4月13日对原告万玉静作出《强制拆除决定书》，但该《强制拆除决定书》仅仅引用《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》，未明确到具体条款，属适用法律错误。被告凯里市执法局提供该组证据的证明目的本院不予采信。
第八组证据：黔府函（2005）157号、凯府发（2005）50号和凯府法办告字（2009）1号文件，证明被告凯里市执法局有权对原告万玉静违法修建构筑物进行处罚的事实。原告对该组证据的证明目的无异议，本院予以确认。
第九组法律依据：法条摘录，证明被告凯里市执法局对原告万玉静进行处罚及采取强制措施所依据的法律依据。被告对该组证据主张的证明目的属实，本院予以确认。
另外被告凯里市执法局提交国发（2002）17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和格兰山水间规划建筑方案设计时已超过举证期限，不宜作为定案依据。
经审理查明：原告万玉静于2013年4月2日与凯里市格兰房地产开发有限责任公司签订《其他用房使用权转让协议书》，分别以303，451.00元和496，549.00元人民币的价格向凯里市格兰房地产开发有限责任公司购买凯里市华联路32号格兰山水间E栋负二层5号套内建筑面积为114.09平方米和6号套内建筑面积为186.69平方米的其他用房（原规划为停车位）使用权，凯里市格兰房地产开发有限责任公司将该房交付给原告使用后，原告万玉静为避免与相邻业主发生纠纷以及有效利用，遂将自己购买的其他用房隔墙装修使用。凯里市执法局工作人员于2015年1月20日对万玉静修建该构筑物（隔墙）的行为进行调查，发现原告万玉静修建该构筑物没有办理《建设工程规划许可证》，被告凯里市执法局在没有规划局关于格兰山水间小区地下负二层是否可以修建隔墙等构筑物的相关证明材料或规划图纸的情况下，仅仅以《询问笔录》、《现场勘查记实》和《听证会笔录》为依据，认定原告范祥修建该构筑物（隔墙）的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建筑，遂根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第四十二条的规定，于2015年2月2日向原告万玉静作出凯城执告字（2015）36号《行政处罚告知书》，告知原告万玉静有权进行陈述、申辩和要求举行听证。2015年2月4日，原告万玉静向被告凯里市执法局提出听证申请，要求举行听证。2015年2月27日，被告凯里市执法局向原告万玉静送达了《听证通知书》，告知原告万玉静凭通知书于2015年3月6日上午9时参加听证会，逾期不到视为放弃权利。同年3月6日上午9时，被告凯里市执法局在其342会议室准时举行了听证会，充分听取原告方的陈述和申辩。原告万玉静也签到参加了听证会，并在听证会笔录上签字，认可听证会笔录内容。2015年3月17日，凯里市执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出凯城执违处字（2015）46号《行政处罚决定书》，限原告万玉静自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除修建的违法构筑物。因原告万玉静逾期不履行，2015年4月2日，凯里市执法局根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定作出凯城执催告字（2015）40号《催告书》，已书面催告原告在规定的期限内自动履行拆除违法构筑物的义务，同时交待原告依法享有陈述权和申辩权。期限内原告既未陈述和申辩，逾期后也未自动履行，凯里市执法局遂根据《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定，于2015年4月13日作出凯城执强拆字（2015）36号《强制拆除决定书》，决定自2015年4月20日之后对原告万玉静的违法构筑物组织强制拆除。原告万玉静以被告凯里市执法局作出的凯城执强拆字（2015）46号《关于对万玉静未经批准擅自修建构筑物的行政处罚决定书》主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，侵害了原告的合法权益为由诉至本院，请求依法支持原告的诉讼请求。
另查明：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条和国发（2002）17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的规定，贵州省以黔府函（2005）157号文件《省人民政府关于在黔东南州凯里市开展相对集中行政处罚权工作的批复》同意黔东南州人民政府转发的《凯里市开展城市相对集中行政处罚权工作方案》后，凯里市人民政府才以凯府发（2005）50号文件《市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归市城市管理行政执法局行使的通知》将部分城市管理行政处罚权划归凯里市执法局行使。在得到省、州、市人民政府授权后，凯里市执法局有权对凯里市范围内违建行为作出处罚决定，并可以采取相关行政强制措施。
本院认为：城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，城市地下空间的开发和利用，也必须符合城市规划，履行规划审批手续。但城市管理执法机关在对行政违法行为进行处罚时，必须以事实为依据，以法律为准绳，不得损害行政相对人的合法权益。本案中，被告凯里市执法局在对原告万玉静进行处罚过程中，存在以下两个方面的问题。
一是关于事实认定方面存在的问题：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，原告万玉静与凯里市格兰房地产开发有限责任公司签订《其他用房使用权转让协议书》，向凯里市格兰房地产开发有限责任公司购买凯里市华联路32号格兰山水间E栋负二层5号和6号其他用房使用权后，要修建隔墙必须办理建设工程规划许可证等审批手续。原告万玉静购买该其他用房后修建隔墙这一附属设施，但未办理建设工程规划许可证等相关审批手续，故被告凯里市执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告万玉静在其管辖范围内未经审批同意擅自修建的构筑物作出凯城执违处字（2015）46号《行政处罚决定书》，决定对原告万玉静在凯里市华联路32号振华社区格兰山水间小区地下负二楼修建的违法构筑物（隔墙）限期自行拆除。由于被告凯里市执法局作出的该《处罚决定书》认定事实部分仅仅说明原告万玉静修建构筑物的时间和地点，未根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”和第三十六条“……行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据……”的规定，收集规划局关于格兰山水间小区地下负二层是否可以修建隔墙等构筑物的相关证明材料或规划图纸等证据来证明原告万玉静违法事实存在的情况下，即以《询问笔录》、《现场勘查记实》和《听证会笔录》为依据认定原告修建的构筑物（隔墙）为违法建设，属认定事实不清，证据不足。
二是关于法律适用方面存在的问题：由于《行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，被告凯里市执法局引用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对原告范祥进行处罚，缺乏事实依据，属引用法律错误。
原告万玉静诉称被告凯里市执法局作出的具体行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，侵害了原告的合法权益与本院查明的案件事实相符，本院予以采纳，故其请求撤销被告凯里市执法局作出的《行政处罚决定书》的诉讼请求，本院予以支持。被告凯里市执法局辩称原告万玉静修建的构筑物属违法建筑的理由不能成立，其作出的凯城执违处字（2015）46号《行政处罚决定书》事实不清，证据不足，适用法律错误，本院依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：
撤销凯里市执法局2015年3月17日作出的凯城执违处字（2015）46号《行政处罚决定书》。
案件受理费人民币50元，由被告凯里市执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 杨 长 坤
审 判 员 谢 永 艳
人民陪审员 吴 莲 芝
二〇一五年十月二十日
书 记 员 费兰淇（代）
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。