江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏12行终34号
上诉人（原审被告）靖江市人力资源和社会保障局，住所地靖江市人民中路123号。
法定代表人范新宏，局长。
委托代理人赵亚平（特别授权），副局长。
委托代理人李静（特别授权），江苏骥江律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）薛志生，男，1950年1月30日生，汉族，住靖江市。
被上诉人（原审原告）王菊芳，女，1950年4月5日生，汉族，住靖江市。
被上诉人（原审原告）施某，女，1979年8月2日生，汉族，住靖江市。
被上诉人（原审原告）薛某，男，2004年9月3日生，汉族，住靖江市。
法定代理人施某（薛某母亲），身份信息同上。
四被上诉人共同委托代理人周振飞（特别授权），江苏法舟（靖江）律师事务所律师。
四被上诉人共同委托代理人胡娜（特别授权），江苏法舟（靖江）律师事务所实习律师。
原审第三人深圳市鑫锐隆建筑劳务分包有限公司靖江园区分公司，住所地靖江市江阴经济开发区靖江园区联心路。
负责人丁华。
上诉人靖江市人力资源和社会保障局（以下简称靖江市人社局）因与被上诉人薛志生、王菊芳、施某、薛某工伤行政确认纠纷一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2017）苏1291行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，薛晓华系薛志生、王菊芳之子，与施某系夫妻关系，生育有一子薛某。薛晓华生前系深圳市鑫锐隆建筑劳务分包有限公司靖江园区分公司（以下简称鑫锐隆公司）职工。2016年4月9日凌晨3时，薛晓华驾驶摩托车从鑫锐隆公司下班回家，途经229省道170KM+553M处因不明原因撞击绿化隔离带内警示桩及指示灯牌杆发生事故，致颅脑损伤后死亡。同年4月12日，靖江市公安局作出（靖）公（物）鉴（法）字[2016]131号《法医学尸体检验意见书》，鉴定意见为薛晓华系交通事故遭钝性外力致颅脑损伤而死亡。5月3日，靖江市公安局交通巡逻警察大队作出靖公交证字[2016]第004号《道路交通事故证明》，载明事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，并载明由于无法查清薛晓华事发时因何冲撞绿化隔离带内交通设施，致使道路交通事故的成因无法查清，依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，出具该道路交通事故证明。
2016年4月12日，鑫锐隆公司向靖江市人社局申请工伤认定，并提交了薛晓华的居民身份证、养老保险手册、靖江市人民医院的门诊病历、入院记录、死亡记录、医疗诊断证明书、证人谢某的证言等材料。2016年4月13日，靖江市人社局向鑫锐隆公司作出审查告知书，要求补充提供交通事故责任认定书、上下班路线图、医学死亡证明等证据。2016年4月21日，鑫锐隆公司向靖江市人社局补充提交相关证据，靖江市人社局于同日作出《工伤认定申请受理决定书》。2016年5月3日，靖江市人社局作出靖人社工中字[2016]第10号工伤认定中止通知书，认为鑫锐隆公司未提供公安机关交通管理部门或者其他部门明确薛晓华在交通事故中承担何种程度责任的相关材料，决定中止工伤认定程序，待公安机关交通管理部门或者其他部门明确薛晓华在交通事故中承担的责任后，恢复工伤认定程序。2016年9月20日，靖江市人社局作出编号为靖人社工不认字[2016]第13号《不予认定工伤决定书》，决定不予认定工伤或视同工伤。
2016年11月15日，薛志生等向法院提起行政诉讼，要求撤销靖江市人社局作出的编号为靖人社工不认字[2016]第13号《不予认定工伤决定书》，靖江市人社局于2017年1月5日作出靖人社工撤字[2017]第01号撤销工伤认定决定书，薛志生等于2017年2月3日撤回起诉。靖江市人社局调取道路交通事故现场勘查笔录、事故现场图、监控视频资料、询问笔录等材料后，于2017年3月9日向鑫锐隆公司作出告知书，要求鑫锐隆公司及薛志生等提交与薛晓华发生交通事故中责任分配有关的证据材料。2017年4月5日，靖江市人社局作出靖人社工不认字[2017]第04号不予认定工伤决定书（以下简称不予认定工伤决定），认定“鑫锐隆公司的职工薛晓华在2016年4月9日3时24分许在下班途中发生交通事故死亡，薛晓华家属无法提供公安机关交通管理部门或者其他相关部门明确薛晓华在交通事故中承担非本人主要责任的相关证明材料，该局调查中取得的材料也无法确定其在该起事故中承担非本人主要责任。根据以上情况，薛晓华受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，现决定不予认定或者视同工伤。”不予认定工伤决定于2107年4月19日送达鑫锐隆公司及薛志生等。薛志生等于2017年4月28日向一审法院提起诉讼，请求撤销不予认定工伤决定并判令靖江市人社局重新作出认定。
原审法院认为，各方当事人对薛晓华生前系鑫锐隆公司员工及薛晓华下班途中发生道路交通事故死亡的基本事实、靖江市人社局具有作出工伤认定决定的法定职权、本案工伤认定程序的合法性没有异议。根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是靖江市人社局认定薛志生等不能举证证明薛晓华承担交通事故非主要以上责任，进而作出不予认定工伤决定依据是否充分。
在事故成因无法查清的情形下，社会保险行政部门应履行调查核实职责并依据调查核实的证据作出判断。公安机关交通管理部门是交通事故的法定处理机关，但在现实生活中，客观存在公安机关交通管理部门穷尽手段仍无法查清事故责任的情况。《工伤认定办法》第九条至第十五条规定了社会保险行政部门有对相关事实进行调查核实的职责。社会保险行政部门受理了工伤认定申请，在相关事实或证据存疑时，有责任和义务对受理案件的事实进行调查并及时作出认定结论。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。上述规定至少涵盖以下两层含义：一是认定是否存在“本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书等法律文书为依据；二是事故责任认定书不存在或者内容不明确的，社会保险行政部门对相关事实作出认定应当有充分的证据佐证。换句话说，在公安机关交通管理部门无法认定事故责任的情况下，如果申请人已经穷尽举证能力，社会保险行政部门应履行调查核实的职责，并对调查核实所取得的证据进行必要的审查和判断，进而作出是否属于工伤的认定。社会保险行政部门承担的这种调查核实及审查判断职责，并非是一种形式审查，而是一种对涉及是否是工伤有关要件的实质审查。因此，在公安机关交通管理部门未能明确事故责任的情况下，社会保险行政部门应当依据调查核实获取的有别于公安机关交通管理部门制作或收集的证据之外的证据作出审慎的判断，且作出的判断应当有充分的证据佐证。
现靖江市人社局认定薛晓华负事故主要以上责任的主要证据不足。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十一条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用及过错的严重程度，确定当事人的责任。公安部《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第一款规定，公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。（一）因一方当事人的过错导致道路交通事故的，承担全部责任；（二）因两方或者两方以上当事人的过错发生道路交通事故的，根据其行为对事故发生的作用以及过错的严重程度，分别承担主要责任、同等责任和次要责任；（三）各方均无导致道路交通事故的过错，属于交通意外事故的，各方均无责任。第二款规定，一方当事人故意造成道路交通事故的，他方无责任。第五十条规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人及调查得到的事实，分别送达当事人。根据上述规定，交通事故责任的认定应依据过错责任原则确定。属于交通意外事故的，各方均无责任；属于一方当事人故意造成交通事故的，他人无责任。具体到本案，靖江市人社局认定薛晓华应负事故主要以上责任的证据是公安机关交通管理部门处理交通事故所形成的材料，包括道路交通事故证明、现场勘查笔录、现场图、监控视频资料、询问笔录等。公安机关交通管理部门通过现场勘查、尸体检验等方式形成了交通事故处理材料，但未能得出交通事故的性质及责任划分的明确结论，而是认为无法查清事故成因，即事故责任无法认定。作为道路交通事故专业处理机构的公安机关交通管理部门尚不能凭借所形成的材料得出事故责任认定的明确结论，非专业处理机构的靖江市人社局更不能仅凭借公安机关交通管理部门形成的材料得出薛晓华负事故主要以上责任的结论。
至于靖江市人社局认为没有证据证明存在他方责任，薛晓华发生交通事故应负主要责任的问题。《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第一款第一项明确因一方当事人的过错导致道路交通事故的，承担全部责任。道路交通事故责任认定应坚持过错责任原则，现靖江市人社局并未提供任何证据证明薛晓华在该起交通事故中存在何种过错及过错程度。此外，道路交通事故现场勘查笔录第四项肇事车辆情况部分载明二轮摩托车前部损坏，而第八项痕迹物证提取情况部分载明未提取痕迹物证，在现有证据未载明车辆外观经检验没有碰撞痕迹的情况下，未完全排除受到外力碰撞发生交通事故的可能。靖江市人社局辩称从监控视频反映的情况可以推论薛晓华驾驶摩托车途经事故地点时没有其他车辆经过，从而排除外力碰撞的可能，而靖江市公安局交通巡逻警察大队事故现场图反映在事故地点即薛晓华驾车车辆行驶路线的右后方四十多米处即有一处道路岔口，监控视频无法反映岔口道路上车辆状况，故靖江市人社局以监控视频排除事故地点薛晓华与其他车辆发生碰撞的可能，该观点缺乏逻辑基础。此外，《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第一款第三项规定，属于交通意外事故的，各方均无责任。靖江市人社局提供的现有证据亦不能排除该起事故属于交通意外事故的可能。
靖江市人社局需对事故车辆是否存在碰撞痕迹、交通事故现场处警情况等进一步作出调查，从而对薛晓华在交通事故中是否存在过错并应承担何种事故责任作出判断。
综上，原审法院认为靖江市人社局认定薛晓华负事故主要以上责任进而作出不予认定工伤决定证据尚不充分。薛志生等要求撤销被诉不予认定工伤决定的主张应予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决：一、撤销靖江市人社局于2017年4月5日作出的编号为靖人社工不认字[2017]第04号不予认定工伤决定书；二、责令靖江市人社局在判决生效之日起九十日内重新作出行政行为。案件受理费人民币50元，由靖江市人社局负担。
靖江市人社局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判。主要理由为：一、原审法院错误分配举证责任。对薛晓华受到的交通事故伤害是否为非本人主要责任，应当由被上诉人举证。二、原审法院对上诉人的调查核实职责过度解读。社会保险行政部门并非道路交通事故专业处理机构，在专业处理机构公安机关交通管理部门尚不能得出事故责任认定的明确结论时，原审法院要求上诉人依据调查收集的材料得出明确的判断，显属不当。在没有新的事实或者证据的情况下，上诉人无法作出新的判断。
薛志生等二审答辩认为，南通市人力资源和社会保障局、南通市公安局联合作出的《关于职工上下班途中发生交通事故申报工伤的处理意见》（以下简称南通处理意见）中规定，“职工在上下班途中受到交通事故伤害要求申报工伤的，应当提供公安机关交通管理部门出具的非本人主要责任（包括本人负同等责任、次要责任、无责任和无法认定的情形）的交通事故认定书，作为工伤认定的依据。”江苏省人力资源和社会保障厅以苏人社函〔2011〕234号文件形式将南通处理意见转发各市人社部门。泰州市人力资源和社会保障局官方网站发布的《我市规范职工上下班途中发生交通事故申请工伤认定的处理程序》一文亦明确非本人主要责任包括无法认定的情形，因此被上诉人应依法作出工伤认定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
经审查，本院对原审审理查明的事实予以确认。
本院认为，本案二审争议焦点为：在公安机关交通管理部门无法查清道路交通事故成因时，社会保险行政部门是否负有对事故责任进行判断的职责。
《工伤保险条例》第十九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定，“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项'本人主要责任'……等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。”第二款规定，“前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”上述规定可以看出，在没有有权机构出具的事故责任认定书等法律文书时，社会保险行政部门就是否存在“本人主要责任”等情形具有审查判断的权力。既然具有判断权力，社会保险行政部门就应当主动、认真地行使，不能以难以判断为由放弃判断。放弃行使权力就等于不履行职责。因此，在公安机关交通管理部门无法查清道路交通事故成因时，社会保险行政部门仍然负有对事故责任进行判断的职责。
本案中，被上诉人作出的不予认定工伤决定认为，因无法确定薛晓华在事故中承担非本人主要责任，故薛晓华受到的伤害不符合认定工伤或者视同工伤情形。该不予认定工伤决定的结论系在放弃对事故责任进行判断的基础上得出的，从实质上来说是一种变相的拒绝履行职责，将导致今后所有的相同情形受伤害者无救济途径可循。原审判决要求被上诉人对事故进一步进行调查并就事故责任作出判断并无不当，符合《工伤保险条例》保护职工合法权益的立法目的。
综上，在公安机关交通管理部门无法查清道路交通事故成因时，社会保险行政部门仍然负有对事故责任进行判断的职责。本案中被上诉人在未对事故责任进行判断的基础上迳行作出不予认定工伤决定于法不符，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人靖江市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾金才
审判员 曹海霞
审判员 苏媛媛
二〇一八年四月十七日
书记员 秦 檑
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。