辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行终804号
上诉人（一审原告）孙世武，男，1962年9月7日出生，汉族，住址沈阳市沈河区。
委托代理人吕玉华（系孙世武之妻），女，1962年11月24日出生，汉族，住址沈阳市大东区。
委托代理人孙博（系孙世武之子），男，1987年2月23日出生，汉族，住址沈阳市大东区。
被上诉人（一审被告）沈阳市浑南区人民政府，住所地沈阳市浑南新区世纪路13号。
法定代表人李军，该区政府区长。
委托代理人刘洋，该区政府工作人员。
委托代理人唐宁，辽宁同方律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）沈阳市沈河区人民政府，住所地沈阳市沈河区盛京路25号。
法定代表人林宇航，该区政府代区长。
委托代理人苗恩利，该区国有土地房屋征收补偿中心工作人员。
委托代理人温澄，辽宁鑫成律师事务所律师。
上诉人孙世武因诉沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）、沈阳市沈河区人民政府（以下简称沈河区政府）行政赔偿一案，不服沈阳市中级人民法院（2015）沈中行初字第402号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人孙世武的委托代理人吕玉华、孙博，被上诉人浑南区政府的委托代理人刘洋、唐宁，被上诉人沈河区政府的委托代理人苗恩利、温澄到庭参加询问。
一审法院认为，根据法律规定，公民、法人或者其他组织针对具体行政行为不服，已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。沈阳市政府于2015年6月30日作出沈政复字【2015】73号行政复议建议书，该建议书内容中“关于责令沈河区政府依法承担侵权赔偿责任，同时责令浑南区政府尽快履行赔偿责任的请求，由复议机关另行制作法律文书”。该建议书表明，孙世武已就赔偿事宜向沈阳市政府提出复议请求，且在行政复议处理期间，故其在复议期间内向法院提起行政诉讼不应受理，孙世武无权就行政赔偿提起诉讼。综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（十）项、第二款之规定，裁定驳回孙世武的起诉。案件受理费50元，退还孙世武。
上诉人孙世武上诉称，2014年8月5日沈阳市政府作出的（2014）33号行政复议决定书已经确认浑南区政府颁发给孙世昌的064100号宅基地使用证违法，2015年6月30日沈阳市政府作出的（2015）73号行政复议建议书责令沈河区政府依法承担侵权赔偿责任，同时责令浑南区政府尽快履行赔偿责任。但沈河区政府和浑南区政府均对复议结果置之不理，上诉人无奈之下才提起本案诉讼，符合行政诉讼法的立案审理范围。请求二审法院撤销一审裁定，依法查清事实，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人浑南区政府未向本院提交书面答辩意见，其在本院组织的询问程序中辩称，虽然发证行为被确认违法，但发证行为并没有给孙世武造成损失，孙世武主张的是征收补偿款，不应当通过发证违法行为获得赔偿。且复议建议书已经明确另行制作法律文书，上诉人不能再针对行政赔偿提起诉讼，一审裁定正确，请求二审法院予以维持。
被上诉人沈河区政府未向本院提交书面答辩意见，其在本院组织的询问程序中辩称，孙世昌的证是合法的，区政府已与其签约并履行了补偿职责，复议决定只是确认发给孙世昌的宅基地证违法，并不能由此推出房屋归属于孙福的结论。且复议建议书已经明确另行制作法律文书，上诉人不能再针对行政赔偿提起诉讼，一审裁定正确，请求二审法院予以维持。
本院经审理查明，2014年8月5日，沈阳市政府针对孙世武的申请作出沈政复字（2014）33号行政复议决定书，确认原东陵区政府给孙世昌颁发的064100号宅基地使用证违法。2015年6月30日，沈阳市政府针对孙世武提交的投诉申请书，向沈河区政府作出沈政复字（2015）73号行政复议建议书，主要内容为：根据《辽宁省行政复议规定》第二十九条第（五）项规定，如孙世武向你机关及相关所属部门提出有关履行（2014）33号行政复议决定的具体请求事项，建议依法予以处理。关于责令沈河区政府依法承担侵权赔偿责任，同时责令浑南区政府尽快履行赔偿责任的请求，由复议机关另行制作法律文书。同日，沈阳市政府又针对孙世武、吕玉华作出沈政复字（2015）73号不予受理决定书，主要内容为：关于责令沈河区政府依法承担侵权赔偿责任，同时责令浑南区政府尽快履行赔偿责任的请求，根据国家赔偿法第九条第二款、第十四条的规定，建议你们先向赔偿义务机关提出赔偿申请；如你们已经向赔偿义务机关提出了行政赔偿申请，但对其处理结果不服，建议你们依法向人民法院提起诉讼。你们提出的上述两项赔偿申请不符合行政复议法第二十九条第一款的规定，本复议机关决定不予受理。
以上事实有行政复议决定书、行政复议建议书、不予受理决定书等在卷佐证。
本院认为，本案的焦点问题是上诉人孙世武的起诉是否符合法定条件。孙世武曾于2015年12月2日向一审法院重新提交起诉状，对其2015年8月3日提交的起诉状进行修改。第二份起诉状将沈河区政府的诉讼地位由第三人变更为被告，并将赔偿数额由1510600元变更为2106128元。故一审裁定仍将沈河区政府列为第三人不当，应予纠正。孙世武在重新提交的起诉状中载明的诉讼请求为：1、判令二被告按照沈阳市政府（2014）33号行政复议决定及（2015）73号行政复议建议书依法承担侵权赔偿责任；2、判令二被告赔偿原告损失合计2106128元（土地816800元、房产1289328元）。一审审理时生效实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十四条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。一审法院以孙世武已就赔偿事宜向沈阳市政府提出复议请求，且在行政复议处理期间为由，认定孙世武无权提起本案诉讼，并据此裁定驳回其起诉。根据本院查明的事实可以看出，孙世武向沈阳市政府申请行政复议时的请求仅为撤销颁发给孙世昌的064100号宅基地使用证，（2014）33号行政复议决定的决定主文也仅为确认颁发给孙世昌的064100号宅基地使用证违法，即孙世武并未在行政复议程序中提出赔偿请求。（2015）73号行政复议建议书载明孙世武因（2014）33号行政复议决定履行争议而提交投诉申请书，请求制发建议书责令沈河区政府履行行政复议决定，并依法承担侵权赔偿责任，同时责令浑南区政府尽快履行赔偿责任。该建议书仅建议沈河区政府在孙世武提出有关履行行政复议决定的具体请求事项时，依法予以处理，并未对赔偿请求作出决定。虽然该建议书载明对相关赔偿责任的请求，由复议机关另行制作法律文书，但同日作出的不予受理决定书已明确对赔偿申请不予受理。由此可见，行政复议建议书和不予受理决定书均是针对孙世武因行政复议决定履行争议而提出的投诉申请书作出，此时复议机关履行的是内部层级监督职责，而非行政复议职责。从案件事实来看，孙世武并未向复议机关提出赔偿请求，复议机关也未针对赔偿请求作出复议决定。而且复议决定于2014年8月5日作出，复议建议书及不予受理决定书均于2015年6月30日作出，而孙世武系于2015年8月3日提起本案诉讼，故一审法院认定孙世武已就赔偿事宜提出复议申请，且在复议期间内又向法院提起诉讼与事实不符，其以此为由裁定驳回孙世武的起诉属于认定事实不清、适用法律错误，依法应予纠正。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第九条第二款的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时实施了造成财产损害的其他违法行为时，受害人有取得赔偿的权利。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出。本案为单独提起行政赔偿案件，根据上述法律规定，孙世武提起本案诉讼应当具备相关行政行为已被依法撤销或者确认违法、赔偿请求人已先行申请赔偿义务机关处理的前提条件。本案中，（2014）33号行政复议决定仅确认原东陵区政府颁发给孙世昌的064100号宅基地使用证违法，并未认定沈河区政府实施了违法行政行为，孙世武是基于该复议决定提起本案行政赔偿之诉，其向一审法院提交的快递凭证用以证明已于2015年5月27日向浑南区政府提出书面赔偿申请，浑南区政府对此未向法院提交反驳证据予以否认，故孙世武针对浑南区政府提起的单独赔偿之诉符合法律规定的前提条件，对该项赔偿请求依法应当受理。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款规定，两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。涉案宅基地使用证并非原东陵区政府和沈河区政府共同颁发，故浑南区政府和沈河区政府不是共同赔偿义务机关。孙世武针对沈河区政府提出的行政赔偿请求因缺乏相关行政行为已被依法撤销或者确认违法之前提条件，不符合单独提起行政赔偿之诉的法定条件，依法应当予以驳回。孙世武可以通过起诉沈河区政府履行征收补偿职责的途径救济权利。
综上所述，一审裁定认定事实不清、适用法律错误，裁定结果不当，依法应予撤销。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销沈阳市中级人民法院（2015）沈中行初字第402号行政裁定；
二、指令沈阳市中级人民法院对本案继续审理。
审 判 长 李 蕊
审 判 员 李 明
审 判 员 邢家新
二〇一八年四月十日
法官助理 倪弘毅
书 记 员 刘 冰