安徽省蚌埠市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2018）皖03民终581号
上诉人（原审原告）：李金芝，女，1954年8月7日出生，汉族，住安徽省蚌埠市。
被上诉人（原审被告）：蚌埠市龙子湖区长淮卫镇东风村村民委员会，住所地安徽省蚌埠市龙子湖区长淮卫镇东风村。
法定代表人：曹鹤，该村委会主任。
被上诉人（原审被告）：郑怀勇，男，1965年2月28日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。
上诉人李金芝因与被上诉人蚌埠市龙子湖区长淮卫镇东风村村民委员会（以下简称东风村委会）、郑怀勇土地承包经营权纠纷一案，不服安徽省蚌埠市蚌山区人民法院（2017）皖0303民初2989号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
李金芝上诉请求：撤销原判，依法改判支持李金芝一审诉讼请求。事实和理由：一、李金芝系东风村村民，1980年第一轮土地承包时，以郑从英（系李金芝婆母，已于2015年4月23日去世）为户主，全家五口人（户主郑从英、子赵夕伍、子赵夕庚、赵夕庚之妻李金芝，赵夕庚之子）参与分地，每人1.73亩，共计8.65亩承包地。后因李金芝之子上学需要，部分家庭成员迁往他处生活，将其中5.65亩土地交还郑怀勇（郑从英娘家侄子）代为耕种，并约定由郑怀勇代缴农业税等相关费用。1995年二轮土地承包时，原告一户与东风村委会签订了延包合同，并由郊区人民政府颁发了经营权证。2005年6月李金芝一户承包地中的2.715亩土地被淮河切滩工程征用，补偿款领取过程中，李金芝才知道郑怀勇在二轮承包中将李金芝交由其代耕种土地纳入其名下，并与东风村委会签订了承包合同，由于当时郊区政府未尽到审查职责，给郑怀勇也颁发了经营权证。自2005年起，李金芝通过诉讼予以解决，最后蚌埠中院以两户均持有经营权证为由，裁定由政府处理。李金芝根据国土部【2007】60号文件规定申请龙子湖区政府更正登记并撤销错发的证件。然在二个月内龙子湖区政府未予处理。李金芝对行政不作为提起行政诉讼，蚌埠中院判决龙子湖区政府依法履行职责。龙子湖区政府在履行判决过程中将李金芝、郑怀勇两证同时撤销（李金芝已在另案中提起行政诉讼）。现两证已不存在，李金芝向蚌山区人民法院提起民事诉讼。二、郑怀勇与东风村委会所签订的土地承包合同存在下列无效情形：1、郑怀勇与东风村委会所签订的土地承包合同违反了中央土地延保政策。按照中办发[1997]16号和国发[1995]7号文件规定，李金芝继续承包一轮承包中分得的土地合法有效。郑怀勇与东风村委会将李金芝的承包地重复发包、承包，不但侵犯了李金芝的合法权益，更违反了中央的土地延包政策。2、郑怀勇与东风村委会所签订的土地承包合同违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，农村土地承包采用家庭承包方式。郑怀勇当时家庭人口为3人，东风村5组当时每人平均分1.73亩，郑怀勇家庭不可能承包10.38亩土地，显然是东风村委会将李金芝交郑怀勇耕种的承包地以招标承包的形式重复发包给了郑怀勇。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十四条第五项规定的就是“收回承包地搞招标承包”，按照该条规定，应承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。3、郑怀勇与东风村委会所签订的土地承包合同未经法定民主议定程序，属越权发包，程序严重违法。中办发[1997]16号文件关于土地调整的规定和《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条、第二十七条都特别强调，土地调整“必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”。郑怀勇与东风村委会所签订的土地承包合同未经法定民主议定程序，显然程序违法。据此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，上述任一条足以认定郑怀勇与东风村委会所签订的土地承包合同为无效合同。综上，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第二款的规定，请求二审支持李金芝的诉讼请求。三、一审法院以《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定驳回李金芝的起诉错误。本案所涉土地为农村承包耕地，应首先适用《中华人民共和国农村土地承包法》。根据该法第五十一条规定，本案所涉土地只能用于家庭承包。根据该法第十八条规定，两份承包合同只能有一份是合法的，另一份为无效合同。另，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第二项的规定，人民法院应依法受理此案。
李金芝向一审法院起诉请求：1、依法确认东风村委会与郑怀勇所签的土地承包合同无效；2、返还李金芝承包地（小圹地1.5亩，余台家东0.9亩，北大地0.6亩）并赔偿损失2.16万元；3、案件诉讼费由被告承担。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。本案虽然李金芝、郑怀勇就土地纠纷问题多次向人民法院提起民事、行政诉讼，但人民法院并未在实体上对双方土地承包权属作出处理。现李金芝、郑怀勇所持有的《农村土地承包经营权证》均被注销后，因土地使用权权属仍不清，应由行政机关依据行政职权依法确认。综上，本案不属于人民法院民事案件受案范围。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第三项、第一百五十四条第一款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定：驳回李金芝的起诉。
本院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中，李金芝、郑怀勇在一审中对对方持有的涉案土地的《耕地承包合同书》的真实性均无异议，且东风村委会对上述两份承包合同书的真实性亦予以认可。因此，在涉案土地存在两份承包合同的情形下，本案诉争土地的承包经营权并不是一项确定性的民事权利，由此产生的争议性质上属于土地使用权权属纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。因此，李金芝的起诉不属于人民法院民事诉讼受案范围。依上述规定，案涉土地使用权权属争议应由双方协商解决，协商不成的，由人民政府依法处理。
综上，李金芝的上诉请求不能成立。一审裁定适用法律正确，处理结果适当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张 凯
审 判 员 胡松涛
审 判 员 张志荣
二〇一八年四月二十六日
法官助理 丁刘女
书 记 员 贡雪洁
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。