连云港市连云区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00004号
原告纪剑秋，中国人民银行退休职工。
委托代理人姜达昌、焦方文，连云港市海州区路南法律服务所法律工作者。
被告连云港市规划局，住所地：连云港市海州区朝阳中路110号。
法定代表人王学明，局长。
委托代理人宋建华，连云港市规划局副局长。
委托代理人李愔，江苏董运弟律师事务所律师。
原告纪剑秋不服被告连云港市规划局（以下简称市规划局）行政许可一案，原告依法向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月22日受理后，于12月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年1月13日、1月30日公开开庭审理了本案。原告纪剑秋及其委托代理人姜达昌、焦方文，被告市规划局的委托代理人宋建华、李愔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市规划局于2014年11月5日作出连规民不许字（2014）第01号《不予行政许可决定书》，该决定书对纪剑秋于2014年10月30日提出关于补办规划许可证的申请，作出不予行政许可决定。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
证据1.《江苏省城市规划管理技术规定》中表4.8.13（2011年版）
用以证明江苏省的城市和县城规划建设必须执行该规定，按此规定：10KV架空管线与建筑物之间的最小水平距离为2米，最小垂直距离为3米，电信线与建筑物的最小垂直距离为1.5米。
证据2.连云港市勘察测绘院对原告房屋与架空管线距离的测量数据图纸。
用以证明原告申请建筑的第三层房屋不符合《江苏省城市规划管理技术规定》中规定的技术标准。原告在没有获得市规划局相应规划许可证的情况下，已先行建设第三层，属非法建设。
证据3.连规民不予许字（2014）第1号《不予行政许可决定书》。
用以证明被告根据《江苏省城市规划管理技术规定》、原告房屋的现状及《行政许可法》的规定，依法对原告的申请作出了《不予行政许可决定书》且被告所作的不予许可决定，事实清楚，程序合法，符合法律规定，合法有效。
证据4.1998年10月9日海州区土地管理局私人建房用地通知单。
用以证明原告申请涉案房屋用地时，申请的建房用地面积为115.26平米。
证据5.连云港市规划局于2006年10月18日出具公告（复印件）。
证据6.2006年12月18日连云港市民房建设工程规划许可证审批表。
证据7.2007年1月25日市规划局局长办公会议纪要。
证据8.2007年3月1日市规划局《证明》存根。
证据9.海州区人民政府2002年第9期《区长办公会议纪要》
证据10.连云港市人民政府2004年第11号《市长办公会议纪要》
上述证据用以证明原告申请建设工程规划许可证的建筑为2层，建筑面积228.5平米，被告依法予以公示。被告已按照事先公示向原告核发了建筑建设工程规划许可证；涉案建筑不存在原告所诉的系“三层建筑”问题。
被告作出具体行政行为所依据的法律、法规及规范性文件：
1.《城乡规划法》
2.《行政许可法》
原告纪剑秋诉称，原告位于海州城内西大街40号的三层仿古楼房，是属于1997年古城改造项目，是政府行为。当时城区仿古建筑一律统一绘制图纸，都未下发规划建设许可证，待仿古建筑全部完工后统一办理。原告所建的房屋是当时海州规划办公室崔世波和海州古城改造建设指挥部工作人员孙传银、马松秋共同按图纸放线的，原告在放线范围内按指挥部下发的图纸陆续建成三层仿古楼房，但被告未按指挥部的决定，在原告房屋建成后给原告补办规划许可证。被告的“连规民不予许字（2014）第01号不予行政许可决定书”，原告认为是所答非所求，没有补送98字第1010号民房建设工程规划许可证，相反用不是法律的《江苏省城市规划管理技术规定》来搪塞原告，这是不依法行政的具体表现。原告请求人民法院依法撤销连规民不予许字（2014）第01号不予行政许可决定；要求被告按《行政许可法》、2004年第11号市长办公会《纪要》和市规划局2007年第2号办公会议纪要精神，补发编号：民房海州仿古（2004）《证明》；由被告承担案件诉讼费50元并赔偿原告为此案支出的费用二万元。
原告提供如下证据：
证据1.连规民不予许字（2014）第1号《不予行政许可决定书》
用以证明被告作出该决定书的内容并不是原告申请的事项。
证据2.原告2011年9月13日《申请举行听证会申请》1份
用以证明对被告屡次口头答复建筑物与电力线距离太近不安全和规划许可是二层建筑等理由，不补发原告规划许可证的反驳。
证据3.许可证号（98）第1010号民房建设工程规划许可证存根1份
用以证明该证据系原告于2014年11月份从市建设档案馆复印，被告至今未送达正本给原告，故意在此证上不填建筑层数。
证据4.规划（98）第1010号民房建设工程建筑放线通知书1份
用以证明海州区古城改造建设指挥部（下称指挥部）统一办理、统一放线，当时原告房屋计划是按照三层建造，现在被告提出原告建造二层，没有依据。
证据5.编号连村规民2007第014号证明（存根）1份
用以证明该证据系原告于2014年11月份从市建设档案馆复印，此证明被告至今未送达给原告，其中认定是二层，不是事实，原告房屋事实是三层。
证据6.纪剑秋民居工程设计图2套。
用以证明原告的建房图纸是指挥部统一安排海州区设计室为原告设计的，该设计图纸设计的原告仿古建筑建三层。
证据7.海土建（98）13号海州区土地管理局《私人建房用地通知书》（复印件）1份
用以证明原告有土地使用权，是申请建筑许可证的首要条件，这是《建筑法》第八条规定的。该通知书是指挥部统一办理，分户送达。
证据8.从海州区信访局调取的《关于纪剑秋建房情况的调查报告》（复印件）一份和加盖连云港市海州区海州街道办事处城管办公室、连云港市海州区人民政府海州街道办事处印章的《证明》一份
用以证明2006年市供电局提高原告房屋顶的高压线后，原告复工建三层楼时，城管海州四中队以违建叫停。为此原告上访，后城管及街道未再阻止施工，原告按图纸建成三层仿古楼。
证据9.被告出具给居民李凤仪的编号民房海州仿古（2004）第81号《证明》复印件一份
用以证明与原告属同一个街道同时建设的房屋，已经由被告出具证明办理了产权手续。要求被告出具相同证明给原告。
被告市规划局辩称，1、我局依法履行法定职责，在法定期限内作出书面涉案《不予行政许可决定书》，法律依据充分，程序合法，无任何违法或不当之处。根据实地踏查及连云港市勘查测绘院的实测数据图表，原告的申请根本不符合我省强制性技术标准《江苏省城市规划管理技术规定》的相关规定，依法不应给予许可。我局对于原告的申请已依法作出《不予行政许可决定书》，符合法定期限并告知了理由和权利救济途径，符合《行政许可法》的规定，已履行了职责，不存在原告所述的“至今不行政作为”一说。2、规划许可中的申请应在实际建设施工之前，而本案原告未批先建、无证先建，实属违章建设，以违法建筑申请补办合法规划许可证，本身有悖法律和常理。3、原告诉求被告赔偿20000元损失无任何事实和法律依据，原告对此未提交因被告行政行为引起的实际损失的任何证据，且涉案的行政行为尚未被判决违法或者撤销、变更。原告要求被告出具证明的诉求不属于行政诉讼的审理范围。综上，被告作出的《不予行政许可决定书》合法有据，无不当或违法之处，请求法院在查明事实的基础上，依法判决驳回原告的诉讼请求。
在庭审过程中，被告根据本院的要求补充以下证据：
证据11.连云港市海州区人民政府海州街道办事处出具的证明1份
用以证明连村规民（2007）第014号证明已送达原告。虽该份证据与本案审理没有法律上的关联性，但为了配合法庭调查及回复原告庭审中所述的未收到该证据的质疑，特提供该份材料。
证据12.原告房屋现状照片2张。
用以证明原告第三层房屋距离高压线的距离，不符合我省强制性技术标准。
证据13.原告要求补办规划许可证的申请。
用以证明原告要求被告补办规划许可证，被告依法不予许可。同时证明原告庭审中所主张的从未要求被告补办规划许可证，而是要求被告出具所谓证明的陈述不实。
经庭审质证，原告对被告提供证据质证意见为：对被告提供的证据1、证据3、证据4、证据7、证据8、证据9、证据10、证据12、证据13的真实性无异议，对被告提供的证据1、证据2、证据3的关联性提出异议，对被告提供的证据5、证据6、证据11的真实性提出异议。
被告对原告提供的证据质证意见为：证据1、证据3、证据4、证据5、证据7的真实性无异议，对原告提供的证据2、证据6、证据8、证据9的真实性提出异议，对原告的证明目的亦不予认可。
本院根据行政诉讼证据规则的规定对证据作如下确认：
对原告所举证据1、证据3、证据4、证据5、证据7，被告所举证据1、证据3、证据4、证据7、证据8、证据9、证据10、证据12、证据13作为查明案件事实的依据，依法予以确认。
经审理查明，原告纪剑秋于1998年10月9日经连云港市海州区国土管理局批准下发海土建（98）13号《海州区土地管理局私人建房用地通知单》，同意原告纪剑秋在西大街仿古改造建设用地申请，东西10.20m，南北11.30m，面积115.26㎡。同年10月12日连云港市规划建设委员会海州规划办公室为原告出具（98）第1010号《民房建设工程建筑放线通知书》及（98）第1010号《民房建设工程规划许可证》，该通知书中注明按照建设工程规划许可证规定和施工图进行施工放线，而建设工程规划许可证中对原告建筑的层数、建筑规模、檐高等项目未作审批规定，在附图及附件名称中注明“海土建（98）13号海州区土管局建房用地通知单”。随后原告纪剑秋即按照图纸设计建三层仿古楼，二层建筑完工后在建设三层建筑时，因距离电力高压线和通信线太近，存在危险而停止施工。2006年沿街高压线提高后，原告纪剑秋开始建设第三层楼房，后被海州城管中队制止，直至2009年原告纪剑秋才将涉案第三层楼房建成封顶。
另查明，根据海州古城仿古改造房屋无合法证照的现状，海州区人民政府对补办证照有关问题于2002年11月22日召开由连云港市国土资源局、连云港市规划局、连云港市房产管理局等行政机关参加的区长办公会议，并形成2002年第9期区长办公会议纪要，内容为：“1、会议明确，仿古建造的房屋必须是1990年至2001年底，在市政府批准的西至锦屏路、东至甲子河、南至中南路、北至新建西路的仿古改造方位内，由区政府仿古改造指挥部按照统一规划、统一标准的要求，采取统拆统建、代拆代建或自拆自建的形式施工建设的房屋。……3.对自拆自建的仿古改造房屋，由户主向居委会申请，办事处盖章，报区仿古改造指挥部盖章，由规划部门办理规划手续后，国土、房产部门办理相应手续……海州仿古房屋补证办照工作于2003年3月1日开始，6月底前完成”。2004年3月19日连云港市人民政府形成第11号市长办公会议纪要，内容为：“1993年以来海州古城区沿街进行了仿古改造，目前沿街仿古改造住户尚未办理房屋产权证。鉴于沿街仿古改造房屋符合房屋产权证办理条件而未办理产权证较多，且房屋产权证又直接关系到群众的切身利益，会议本着实事求是的原则，同意对符合房屋产权证办理条件而尚未办理的沿街仿古改造住户，集中办理房屋产权证。房屋产权证办理的具体组织工作按海州区《关于对海州仿古城改造房屋补办证照有关问题协调的会议纪要》（2002年第9期）精神执行。市规划、国土、房管部门要各司其职、密切配合、积极支持办证工作……”。2007年1月25日连云港市规划局形成第2号局长办公会议纪要，内容为“关于海州古城改造陈玉龙等39家补证问题。会议研究，由规划部门核发用地规划手续至国土部门，完善土地手续后办理补证手续”。根据上述会议纪要精神，被告市规划局于2006年10月18日根据原告纪剑秋座落于海州西大街40号当时建造二层仿古楼的现状，进行了公告，60日公告期满后，于2007年3月1日对原告纪剑秋建造的仿古楼向连云港市国土资源局出具了编号为连村规民2007第014号证明，内容为：“建筑项目：仿古楼（补证）建筑位置：海州区西大街40号性质：私有层数：二层建筑规模：东西10.2米；南北11.20米建筑面积：228.50平方米”。并将公告中无异议的居民补证证明送交海州街道办事处城建办代为发放。原告纪剑秋称该公告其未看过，该份证明其至今未收到。
再查明，原告纪剑秋在第三层楼房建成封顶后于2011年始多次至被告处要求补办三层楼房规划许可证，并于2014年10月30日向被告书面申请要求补办规划许可证，被告市规划局委托连云港市勘察测绘院有限公司进行现场测绘，原告纪剑秋三层仿古楼与10kv输电线及通信线的水平及垂直距离均不符合《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）的规定，遂于2014年11月5日作出连规民不予许字（2014）第01号《不予行政许可决定书》内容为“纪剑秋：你于2014年10月30日提出关于补办规划许可证的申请，经研究，存在以下问题：1、你的房屋与北邻的日照间距不符合《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）之第3.2.9.1条规定；2、你的房屋三楼南墙与电力线、电信线距离不符合《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）之第4.8.13条之规定。综上，我局作出不予行政许可决定”。并告知原告申请复议和诉讼权利。原告不服该决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域范围内的城乡规划管理工作。被告市规划局作为主管城乡规划行政部门，负有规划许可的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据该条规定个人进行房屋建造应当依法申请并经许可取得建设工程规划许可证方可进行建筑物建设。原告纪剑秋对其已经建造完工的申请补办规划许可证违反了上述法律规定，且其建造房屋与电力高压线及电信线的距离不符合《江苏省城市规划管理技术规定》，被告在对原告房屋经过相关部门现场测绘后，依据法律及规范性文件规定依法作出不予行政许可决定事实清楚、程序合法且在法律规定的行政许可期限内，故本院对原告要求撤销被告作出的连规民不予许字（2014）第01号不予许可决定书的诉讼请求不予支持。
关于原告要求被告根据2004年第11号市长办公会议纪要补发民房海州仿古（2004）《证明》的主张，本院认为本案原告纪剑秋的仿古楼建造于1998年，虽当时海州区国土管理局为其批准下发海土建（98）13号私人建房用地通知单，连云港市规划建设委员会海州规划办公室为其出具（98）第1010号放线通知书及民房建设工程规划许可证，但根据当时土地及城市规划的相关法律规定，上述二行政机关均无此行政许可职权，而后连云港市人民政府考虑产权等相关证照手续关系到群众的切身利益，为此2004年召开多部门的协调会议，为当时已建造完工的仿古楼补办相关证照手续，被告根据会议精神于2007年对原告建造完工二层仿古楼出具了相关证明，现原告要求被告对其在2009年建造完工的第三层楼房出具相关证明手续无事实和法律依据。关于原告要求被告赔偿为此案支出费用20000元的主张，因其未提供该损失系被告行政行为造成及损失的构成相关证据，故本院对此不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、驳回原告纪剑秋要求撤销被告连云港市规划局于2014年11月5日作出的连规民不予许字（2014）第01号《不予行政许可决定书》的诉讼请求。
二、驳回原告纪剑秋要求被告连云港市规划局补发民房海州仿古（2004）《证明》及赔偿其20000元损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担（原告已预交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交上诉费用50元，连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，帐号：44×××94。
审 判 长 赵 燕
审 判 员 刘红娟
人民陪审员 乔 伟
二〇一五年二月十五日
书 记 员 石 梦
法律条文及上诉须知附录
一、法律条文
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力