河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行终401号
上诉人(原审被告)郑州市二七区食品药品监督管理局，住所地郑州市二七区赣江路行云路交叉口惠邻中心13楼。
法定代表人张晓慧，职务局长。
委托代理人康晓蒙，该局工作人员。
委托代理人韩程伟，河南天基律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)赵正军，男，汉族，户籍所在地河南省巩义市，现住郑州市。
原审被告郑州市二七区人民政府,住所地郑州市政通路85号。
法定代表人苏建设，职务区长。
委托代理人刘帆，二七区人民政府工作人员。
委托代理人苏振锋，河南中能律师事务所律师。
原审第三人河南华润万家生活超市有限公司郑州大学路分公司，住所地郑州市二七区大学路8号二七万达广场负一层。
负责人李毅，职务总经理。
委托代理人马洪国、王开江，公司工作人员。
上诉人郑州市二七区食品药品监督管理局因与赵正军、郑州市二七区人民政府不予处罚决定及行政复议决定一案，不服郑州市中原区人民法院（2016）豫0102行初456号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：2016年3月14日，原告赵正军向郑州市食品药品监督管理局举报第三人华润万家大学路店销售的润之家腐竹依据的QS410625010358号生产许可证已于2015年10月29日到期后被注销，举报人购买的涉案食品生产日期均为2015年12月或2016年，依法应予处罚。涉案食品的检验报告未依照批次、依据执行标准要求的项目进行型式检验和出厂检验，未履行食品安全法第五十三条保存、记录、查验义务，也应当处罚。2016年3月25日郑州市食品药品监督管理局指定被告二七区食药局为该举报事项的办理单位，要求依法调查处理。二七区食药局收到转办函和相关材料后，于3月30日做出工作安排，4月7日被告工作人员到第三人处现场进行检查，制作了现场检查笔录，笔录显示现场未发现被举报商品“润之家腐竹”。同日，被告二七区食药局通知原告赵正军协助调取涉案食品和涉案食品购物小票。此后，被告又调取了第三人提供的浚县黎鑫豆制品有限公司（以下简称黎鑫公司）的营业执照复印件，鹤壁市食品药品监督管理局向黎鑫公司颁发的证书编号为QS410625010358、有效期至2018年10月29日的全国工业产品生产许可证复印件；浚县质量技术监督检验测试中心对浚县黎鑫公司2015年11月20日生产的腐竹出具的检验报告，结果为符合GB/T22106-2008腐竹干燥类标准要求；生产日期为2015年8月10日、9月8日、10月30日的产品出厂检验报告；电脑记录的2015年2月17日至2016年4月28日的润之家腐竹经销台账；电脑记录的2015年8月15日、9月20日、11月23日润之家腐竹食品进货查验记录。
2016年6月24日，被告二七区食药局向原告赵正军作出告知书，主要内容为：现场检查河南华润万家大学路店，未发现销售有被举报的润之家腐竹（500g）。我局2016年4月18日向你发送协助调查、收集、调取证据通知书，未收到你回复。经查，被举报单位曾销售润之家腐竹（500g），直接从厂家购进。生产厂家为浚县黎鑫豆制品有限公司，全国工业产品生产许可证号为：QS410625010358，有效期至2018年10月29日。被举报单位提供有浚县质量技术监督检验测试中心针对润之家腐竹（500g）商品出具的检验合格报告及对应批次出厂检验报告，被举报单位已履行保存、记录、查验义务。鉴于以上情况，我局认定你举报河南华润万家大学路店涉嫌销售不合格食品一事，违法事实不成立，决定不予处罚。赵正军不服，于2016年7月11日向被告二七区人民政府申请复议，要求撤销被申请人对申请人举报第三人事项不予处罚决定，并责令被申请人重新依法处理。2016年9月30日，被告二七区政府作出二七政（复决）字【2016】218号行政复议决定书，决定维持被申请人对申请人举报事项作出的不予处罚决定。原告不服，起诉来院。
另查明，复议期间，原告向被告二七区政府提供了2016年6月24日河南省食品药品监督管理局向原告赵正军作出的《政府信息公开告知书》，其主要内容为：浚县黎鑫豆制品有限公司生产许可证号为QS410625010358的证照因过期未延续已于2016年1月5日被注销。
原审认为，《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定，对公民、法人或者其他组织投诉、举报或上级机关交办的事项，符合立案条件的，应当在7个工作日内立案。第十八条规定，立案应当符合下列条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有违法事实；（三）属于食品药品监督管理行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖。符合立案条件的，应当报分管负责人批准立案，并确定2名以上执法人员为案件承办人。从原告的举报材料看，其举报事项符合立案的条件，被告二七区食药局应当在收到相关材料后7个工作日内立案。从《食品药品行政处罚程序规定》规定的程序看，被告也是应当对举报或交办事项先予以立案，再进行调查，根据调查情况决定案件的处理。在诉讼中被告应当提供但没有提供在7日内进行立案的相关手续，应当认定被告二七区食药局没有履行立案手续。《食品药品行政处罚程序规定》第三十三条规定，案件调查终结后，案件承办人应当撰写调查终结报告，简易程序的除外。被告没有主张也没有提供相关证据证明该案件使用的是简易程序，则该案件应当在调查终结后形成调查终结报告，在诉讼中被告没有提供案件调查终结后形成的调查终结报告。案件立案手续及案件调查报告虽属于被告查处案件的内容流转程序，但相关程序的完备是案件能够合法处理的保障，相关程序的缺失同样属于程序违法。
2015年5月27日，河南省食药局《关于下放第一批食品生产许可审批事项的通知》要求原由河南省局颁发的豆制品等八大类食品生产许可事项下放到相应的市食药局，同时要求各市局要加强食品生产许可证管理信息统计工作，每月5日前要将食品生产许可审批公告报省局备案，并报送上月本地食品生产许可证管理信息。《食品生产许可管理办法》规定，食品生产许可实行一企一证原则，即同一个食品生产者从事食品生产活动，应当取得一个食品生产许可证。食品生产许可被注销的，许可证编号不得再次使用。本案中，被告二七区食药局在接到举报材料后对第三人进行了调查，第三人提供了鹤壁市食品药品监督管理局向食品生产者浚县黎鑫公司颁发的生产许可证号QS410625010358的复印件，从查明的事实看，浚县黎鑫公司该编号生产许可证原由省局颁发，因过期未延续已于2016年1月5日被注销，并已在相关网站上公示，在相应机关的网站上也可以查询到该生产许可证的有效期及是否注销信息。被告在收到原告的举报后应当对该第三人提供的生产许可证真实性、合法性进行调查核实，但被告没有对此进行调查而直接认定第三人提供的生产许可证真实有效，并据此认定原告所举报事项不成立决定不予处罚，显属事实不清、证据不足。
《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定。从法条规定看，查验、记录和凭证保存是食品经营者进货必须履行的法定义务。本案中，第三人在采购食品时要求供货者提供了许可证和出厂检验报告，但没有证据证明依法进行了查验，对法律要求的如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，只有电脑记录，没有相关凭证，第三人的行为不符合法律规定的要求，被告认定第三人履行了保存、记录、查验义务，进而认定原告举报华润万家大学路店涉嫌销售不合格食品一事违法事实不成立，决定不予处罚的事实不清，证据不足。
综上，被告二七区食药局2016年6月24日作出的告知书中认定的原告举报华润万家大学路店违法事项不成立，决定不予处罚的事实不清、证据不足、适用法律错误，应予撤销。被告二七区政府对二七区食药局不予处罚的决定复议后作出的二七政（复决）字【2016】218号行政复议决定书，决定维持被申请人对申请人作出不予处罚决定，该行政复议决定也应当予以撤销，原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款、第三款规定，判决：一、撤销被告郑州市二七区食品药品监督管理局2016年6月24日告知原告赵正军的对第三人河南华润万家生活超市有限公司郑州大学路分公司作出的不予处罚决定；二、撤销被告郑州市二七区人民政府2016年9月30日作出的二七政（复决）字【2016】218号行政复议决定书；三、责令被告郑州市二七区食品药品监督管理局在本判决生效后30日内对原告赵正军举报的第三人河南华润万家生活超市有限公司郑州大学路分公司经销食品违法的事项依法重新作出行政行为。案件受理费50元,由被告郑州市二七区食品药品监督管理局负担。
郑州市二七区食品药品监督管理局上诉称：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。首先，本案属于投诉举报案件，应当适用《食品药品投诉举报管理法》。该法第2条规定，“食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面在的涉嫌违法行为”。《食品药品行政处罚程序规定》第2条规定：“食品药品监督管理部门对违反食品、保健食品、药品、化妆品、医疗器械管理法律、法规、规章的单位或者个人实施行政处罚，应当遵照本规定。”本案属于投诉举报案件，应当首先适用《管理办法》，如符合《处罚程序规定》立案条件的，再按照《处罚程序规定》的程序依法处理。一审法院查明本案是被上诉人赵正军向郑州市食药局举报第三人销售的涉案食品存在违法行为的前提下，跳过《管理办法》而直接适用《处罚程序规定》来处理本案，明显属于适用法律错误。其次，一审法院认定“上诉人应当在接到相关材料后7个工作日内立案”无法律依据。《处罚程序规定》第17条中仅仅规定了“符合立案条件的，应当在7个工作日内立案”，并未规定“在接到相关材料后”7个工作日立案。再次，一审法院认定“上诉人对举报或交办事项先予立案，在进行调查，上诉人没有履行立案手续以及撰写调查终结报告，”属于事实不清。本案中，上诉人对于举报事项，应当首先根据《管理办法》对涉案食品进行立案前调查取证，如果符合《处罚程序规定》第18条规定的立案条件，再依据《处罚程序规定》第18条规定的立案条件，再依据《处罚程序规定》的程序进行立案、取证、调查、处理。最后，依据《管理办法》第19条规定：“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人”，并未要求上诉人在处理投诉举报阶段履行立案、撰写终结报告等程序。综上一审法院认定上诉人程序违法明显不当，属于事实错误，适用法律错误。
二、一审法院认定上诉人对第三人提供的生产许可证的真实性、合法性未调查核实而直接认定其真实有效，属于事实错误。被上诉人在举报书中仅仅提到生产许可证于2015年10月29日到期被注销，上诉人接到举报后，第三人提交了鹤壁市食药局于2015年9月24日颁发的新证，该证书中显示有效期至2018年10月29日。另外，生产厂家委托国家面粉及制品质量监督检测中心、浚县质量技术监督检测中心出具的检验报告，检测时间有2015年12月20日、2016年1月6日、2016年1月12日，如依照举报人所说生产许可证被注销，上述检测中心根本无法检测超出生产许可期限的食品。上诉人依据上述证据均可以认定涉案生产厂家生产许可证已经延续。被上诉人向二七区政府复议期间，向复议机关提交了一份新证据，“河南省食药局信息公开告知书”，该告知书中称生产厂家的生产许可证于2016年1月5日被注销，针对该新证据和新情况，二七区政府经过调查发现，河南省食药局于2015年5月27日发布了《关于下放第一批食品生产许可审批事项的通知》，《通知》中显示，自2015年6月1日起，将8大类（包括豆制品）生产审批工作下放至鹤壁市等9个食药局办理，而本案的生产许可证自2015年9月24日颁发新证。根据该《通知》更加能够证明，鹤壁市食药局有权向涉案生产厂家办理延期手续。因此，上诉人在投诉举报调查取证程序中依据现有材料和证据，认定生产厂家生产许可证已延续并无不当，完全合法。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误；被诉具体行政行为合法合规，请求贵院撤销原审判决，改判支持上诉人的上诉请求。
郑州市二七区人民政府答辩称：一、请二审法院审查确定如何正确适用《食品药品投诉举报管理办法》和《食品药品行政处罚程序规定》。1、上诉人认为对于食品药品投诉举报案件，应当首先适用管理办法进行处理，如符合处罚规定第十八条规定的立案条件，再按照处罚规定进行依法处理。2、一审法院认为对于食品药品投诉举报案件，如符合处罚规定第十八条规定，可直接立案、调查、处理。3、答辩人认为，管理办法和处罚规定同属于国家食品药品监督管理总局制定的部门规章，效力层级相同，且管理办法新于处罚规定，两个部门规章对于食品药品投诉举报事项规定不一致时，上诉人首先适用管理办法进行调查核实，看是否符合处罚规定第十八条第（二）项有违法的事实，并无不当。二、请二审法院审查明确上诉人履行行政职责时程序是否违法。1、上诉人认为，依据管理办法，认定违法事实不成立，不需要适用处罚规定，进入下一步程序。2、一审法院认为，违法事实成立，应依据处罚规定，在七日内立案，并且在庭审中应当提交立案手续和案件调查终结报告，否则属于程序违法。3、答辩人认为一审法院应当明确，是上诉人应当立案而没有立案程序违法，还是应当提交立案手续和案件调查终结报告(内部流转手续)却没有提交程序违法，请二审法院予以明确。三、请二审法院审查一审判决书第三项责令上诉人对第三人经销食品的生产许可证过期的事项依法重新作出行政行为，是否超出了被上诉人的诉讼请求。答辩人认为一审判决书第三项的意思，已认定第三人经销食品的生产许可证已过期。如一审判决书生效，上诉人无需再进行调查核实生产许可证是否过期，直接依据相关规定进行处罚即可，答辩人考虑到追究行政责任问题，请二审法院明示理解是否妥当。
赵正军答辩称：管理办法对食药部门接受举报案件进行受理、登记、转办、反馈、办理期限作出了规定。行政处罚程序规定是对案件查处作出的程序规定，如立案（不予立案）、调查、写出终结报告、负责人批准作出决定，两者需同时遵守，不存在谁先谁后。因为本案中上诉人并没有违反管理办法，只是不符合程序规定，故一审判决仅针对程序规定予以查明。一审判决认定被上诉人举报符合法律规定，事实清楚，本案中的举报符合程序规定第17条的立案条件，所以应当在7日内立案；上诉人给被上诉人的回复中，载明了不予处罚的违法事实，依据程序规定38条规定，按照程序规定还要立案调查，写出调查终结报告，但上诉人未遵守上述程序；本案中第三人向食药部门提供了一份假的生产许可证书，由于食药部门对假的生产许可证书未向许可机关查证属实，即认定合法有效，导致本案错误。按照新的生产许可证管理办法，食药部门颁发的许可证是以SC开头，有效期限为5年，本案中的生产许可证仍然是QS，有效期限还是3年，由此可见假的生产许可证蒙哄过关；二七区政府复议过程中代替二七食药局找到了一个生产许可下放给地市的文件，该文件并不是二七食药局作出行政行为的依据，故复议机关违反法律规定；本案中的生产许可证仅仅能证明第三人索取了有效证件，但是没有查验合法性真实性，仅仅电脑记录了进货数量，没有保存购货凭证。一审判决正确，应予维持。
河南华润万家生活超市有限公司郑州大学路分公司答辩称，同意上诉人的上诉理由及意见，对于整个食品销售，第三人的法律义务是有限的责任，不是无限扩大的。我们大学路店的进货记录是真实的，我们配合食药局的调查，我们提供的证据是真实的。
本院二审查明事实与一审一致。
本院认为，《食品药品投诉举报管理办法》和《食品药品行政处罚程序规定》制定之目的均系为了对食品药品违法行为的惩治,保障食品药品领域的安全及公众身体健康和生命安全。食品药品违法行为的投诉举报管理与处罚二者是相辅相成之关系，对投诉举报符合受理、立案条件的情况下，食品药品监督管理行政机关应当及时立案处理。具体本案而言，赵正军的举报材料符合《食品药品投诉举报管理办法》的受理条件，同时亦符合《食品药品行政处罚程序规定》的立案条件，郑州市二七区食品药品监督管理局收到转交举报材料后应当7个工作日内立案。在诉讼中郑州市二七区食品药品监督管理局未提供立案等相关手续，属于程序违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由郑州市二七区食品药品监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙学勇
审判员 孙 燕
审判员 程雪迟
二〇一七年六月十五日
书记员 张 霞