江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏09行终491号
上诉人（原审原告）刘美。
上诉人（原审原告）刘琨。
上列两委托代理人刘玉兰（系刘美田之妻、刘琨之母）。
上诉人（原审被告）东台市住房与城乡建设局,住江苏省东台市广场路8号。
法定代表人许学军，该局局长。
出庭负责人程霞，该局副局长。
委托代理人王磊，该局科长。
委托代理人虞银春，江苏天全律师事务所律师。
上诉人刘美田、刘琨诉上诉人东台市住房与城乡建设局履行法定职责暨行政赔偿一案，不服江苏省盐城市盐都区人民法院（2017）苏0903行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年6月7日、6月13日，刘玉兰向东台住建局提交申请，申请内容为：溱东碧水湾115室卫生间窗子取出来，连同窗子下的墙体变更成长度为1.91米，宽度为1.10米的钢制防火消防通道安全门，申请批准工程规划许可证。2016年6月14日，东台住建局作出[2016]第10号《行政许可不予受理决定书》，告知刘玉兰：该事项不需要办理建设工程规划许可证，本机关决定不予受理。2016年10月20日，盐城市规划局作出盐规复决字[2016]第01号《行政复议决定书》，维持了东台住建局作出的[2016]第10号《行政许可不予受理决定书》。
2016年9月27日，刘玉兰向东台住建局提交申请，内容为：兹有溱东镇碧水湾业主刘玉兰要将115、116商铺装修，现申请人提供商铺原设计单位出具的115、116室装修前说明一份和东台市建筑设计研究院有限公司设计的装修图纸一套，上报贵局村镇科审批，祈求批准为感。2016年9月30日，刘美田、刘琨向东台住建局提交了与2016年9月27日刘玉兰的申请内容相同的申请。2016年10月27日，东台住建××××别向东台市远华置业有限公司和盐城市连心物业服务有限公司发送《溱东镇碧水湾115、116室商铺装修外立面设计方案征询函》。后东台市远华置业有限公司和盐城市连心物业服务有限公司分别回函给东台住建局，回复意见均是不同意。
2016年11月21日，东台住建局就溱东镇碧水湾115、116室外立面装修方案发布《听证通知》，并于2016年11月29日组织听证。2016年12月1日，东台住建局作出《建设工程设计方案审查意见》，不予批准溱东碧水湾小区一期115、116室装修改建工程设计方案审查。后刘美田、刘琨向东台市人民政府申请行政复议。2016年12月20日，东台住建局作出《关于撤销<建设工程设计方案审查意见>的决定》，决定撤销其于2016年12月1日作出的《建设工程设计方案审查意见》。2017年2月7日，东台市人民政府作出[2016]东政行复字第102号《行政复议决定书》，确认东台住建局于2016年12月1日作出的《建设工程设计方案审查意见》违法。2017年2月11日，刘美田、刘琨向东台住建局提交《商铺装饰装修活动催办申请书》。2017年3月7日美田、刘琨向原审法院提起本案诉讼，请求法院判决东台住建局履行法定职责，对刘美田、刘琨的商铺装饰装修活动的设计方案作出行政审查意见，并赔偿因迟延审查造成无法使用商铺的房屋租金等损失28万元。2
2017年3月17日，东台住建局作出《建设工程设计方案审查意见》并送达，主要内容为：经审查，你户申请的建设工程设计方案不违反碧水湾地块控制性详细规划、规划条件和相关技术规定。你户申请将溱东碧水湾小区一期商铺115、116室19轴-21轴之间东墙开设1.2米宽、2米高后门，将19轴-23轴半地下车库窗户改造为甲级防火窗，不需要办理建设工程规划许可证。申请新建1.2米宽、3.2米长、1.45米高钢梯，须按《江苏省城乡规划条例》第三十九条申请办理建设工程规划许可证。该审查意见非行政许可行为，仅对报送的建设工程设计方案进行技术审查。
原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”本案中，东台住建局作为城乡规划主管部门，具有东台区域内的城乡规划管理工作的法定职责。《江苏省行政程序规定》第六十六条规定：“行政机关不得不履行法定职责或者拖延履行法定职责。行政机关在法定期限内，非因法定或者正当事由未依职权或者未依申请启动行政执法程序的，属于不履行法定职责。行政机关在法定期限或者承诺期限内，非因法定或者正当事由，虽然启动行政执法程序但是未及时作出行政执法决定的，属于拖延履行法定职责。”本案中，2016年9月30日，刘美田、刘琨向东台住建局提交申请。2016年12月1日，东台住建局作出《建设工程设计方案审查意见》。2016年12月19日，原告向东台市人民政府对该审查意见提起行政复议，2016年12月20日，东台住建局作出《关于撤销<建设工程设计方案审查意见>的决定》，决定撤销其于2016年12月1日作出的《建设工程设计方案审查意见》。2017年2月11日，刘美田、刘琨向东台市住建局提交《商铺装饰装修活动催办申请书》。2017年3月7日，刘美田、刘琨向原审法院提起本案诉讼。2017年3月17日，东台住建局作出《建设工程设计方案审查意见》。可见，本案东台住建局虽然启动行政程序，但是未及时作出答复，属于拖延履行法定职责。
关于刘美田、刘琨要求东台住建局赔偿因迟延审查造成无法使用商铺的房屋租金等损失28万元的问题。本案中，刘美田、刘琨户购买了溱东碧水湾小区一期商铺115、116室，故不存在房屋租金损失。另外，刘美田、刘琨也未能提交其他证据证明东台住建局拖延履行法定职责给其造成的直接损失，其要求行政赔偿28万元没有事实和法律依据，应不予支持。
综上，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、第六十九条之规定，原审法院判决：1.确认东台市住房和城乡建设局逾期答复的行为违法。2.驳回刘美田、刘琨要求东台市住房和城乡建设局赔偿因迟延审查造成无法使用商铺的房屋租金等损失28万元的诉讼请求。案件受理费50元，由东台市住房和城乡建设局负担。
上诉人刘美田、刘琨上诉称：上诉人家庭因经营网吧的需要，于2013年2月27日、3月6日出资140万元向东台市远华置业有限公司购买了溱东镇碧水湾小区115、116号商铺。也就是说上诉人购买商铺的目的是经营网吧，由于上诉人不履行法定职责，故意给上诉人制造障碍，导致上诉人达不到购房目的，自行购买商铺长期空置，却要租赁房屋经营。上诉人的经济损失是客观存在的。即便具体损失金额存在争议，亦可以通过评估鉴定予以解决，且上诉人在一审中已经提出了鉴定申请。一审法院认定上诉人没有损失，明显错误。请求二审法院撤销原审判决第二项，支持上诉人要求赔偿损失28万元的诉讼请求。
针对刘美田、刘琨的上诉，东台市住建局答辩称：1.刘美田、刘琨申请办理的事项不属于行政许可，只是对报送的建设工程设计方案进行技术审查，刘美田、刘琨以及刘玉兰提出申请后，我局即进行了审查答复，从未以任何理由停止审查或不予审查，故刘美田、刘琨上诉称我局不履行法定职责，故意给案涉商铺装修装饰制造障碍不是事实。2.刘美田、刘琨因装修方案受到他人反对而不断修正并申请技术审查，从而形成装修方案未能一步到位的情形，不是我局不履行法定职责从而导致刘美田、刘琨无法装修，故刘美田、刘琨上诉称我局不履行法定职责，导致其无法使用商铺经营不是事实。综上，一审判决驳回刘美田、刘琨诉请我局赔偿所谓经济损失的诉讼请求是正确的，刘美田、刘琨的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回刘美田、刘琨的上诉。
上诉人东台住建局上诉称：1.一审判决认定上诉人“虽然启动行政程序，但未及时作出答复，属于拖延履行法定职责”与事实不一致。由于被上诉人刘美田、刘琨申请办理的事项不属于行政许可，而是对报送的建设工程设计方案进行技术审查，因而就办理期限而言，既无法定期限，也无承诺期限，此时前后经历的时间长因为被上诉人申请反复，不能认定为上诉人东台市住建局拖延履行法定职责。2.一审判决适用法律不当。在对报送的建设工程设计方案进行技术审查没有明确的法定期限的规定，应是相对合理的期限。一审法院引用《江苏省行政程序规定》第66条规定中明确的是“法定期限”和“承诺期限”，一审法院认定“未及时作出答复”却没有明确是违反了法定期限还是违反了承诺期限。因此，一审适用法律明确不当。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回上诉人的一审诉讼请求。
针对东台住建局的上诉，刘美田、刘琨答辩称：1.我们与2016年6月7日开始先后五次向东台住建局提出相同内容的行政许可申请，并于2016年6月13日提交了东台建筑研究院有限公司设计的图纸和原建筑单位南通市中铁工程设计院有限公司认可盖章的说明，上述申请内容就是要求东台市住建局履行法定职责，对原告的装饰装修申请作出行政许可，东台住建局于2016年6月14日的不予受理决定书的理由是申请事项不需要行政许可，但是2016年12月1日的建设工程设计方案审查意见要按照行政许可的规定，对于我们的申请不予批准，即使按照东台住建局陈述的所谓技术审查，也是行政许可。2.东台市住建局认为不是行政许可，理由不能成立。我们在装修装饰中改变商铺外立面，在非承重外墙上开门窗即室外安装1.2米宽、1.5米长、1.45米高钢梯，根据《中华人民共和国建筑法》相关规定、《建筑工程建设施工管理办法》第二条和《住宅室内装饰装修管理办法》第六条之规定，我们作为建设单位在开工前，应当向工程所在地的县级以上人民政府住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证，否则不得施工。3.东台市住建局以在逃生消防门外放置活动钢质阶梯，属于新建附属设施为由，认为要重新申请建设工程规划许可的理由不成立。我们没有新建构造物或者附属设施行为，在逃生消防门外放置活动钢质阶梯属于设备，不属于新建附属设施。众所周知，所谓附属设施是不可移动的固定建筑物，退一步说，即便是建设工程规划许可，我们于2016年6月7日开始的申请中就明确上述内容，作为行政机关认为我们的申请需要补正的，也必须一次性书面告知，为何要到2017年3月17日才告知，所以东台市住建局认为要重新申请建设工程规划许可的理由不成立。4.根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定，除可以当场作出行政许可决定外，行政机关应当受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定，该法第三十二条规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，认为申请材料不齐全，或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起视为受理。因东台住建局延迟履行法定职责，致使我们所购商业用房无法使用经营，造成我们租房经营，其租金损失客观存在。综上，请求二审法院驳回东台住建局的上诉。
当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，一审法院已随卷移送本院，本院查明的事实与一审法院查明的事实无异。
本院认为,《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”本案中，东台住建局作为城乡规划主管部门，具有东台区域内的城乡规划管理工作的法定职责。本案中，刘琨、刘美田的诉讼请求为“请求法院判决东台住建局履行法定职责，对刘美田、刘琨的商铺装饰装修活动的设计方案作出行政审查意见，并赔偿因迟延审查造成无法使用商铺的房屋租金等损失28万元”。因此，本案系履行法定职责之诉。在本案诉讼过程中东台住建局于2017年3月17日作出了《建设工程设计方案审查意见》并送达刘美田、刘琨，即东台市住建局已经履行了法定职责，至于其所作出的《建设工程设计方案审查意见》本身是否合法，不属于本案审理范畴。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。虽然该条是关于行政机关不履行法定职责时的起诉期限的规定，但其立法目的在于督促行政机关及时履行保护公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益的职责，防止行政机关怠于履行法定职责。根据该条的立法目的，结合“法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定”的表述，可以明确，这里的“两个月”不仅是公民、法人或者其他组织取得诉权的一般期限，而且是行政机关履行法定职责的一般期限。也就是说，除法律法规另有规定的情形外，行政机关应当在两个月内履行法定职责，否则就构成不履行法定职责。本案中，刘玉兰、刘美田、刘琨分别于2016年9月27日、9月30日向东台住建局提出书面申请，东台住建局作出答复意见，又自行撤销了答复意见，最终答复意见于2017年3月17日才作出，即便扣除听证等所需时间，仍然远超两个月的期限。因此，原审法院认定东台市住建局属于拖延履行法定职责，并判决确认东台市住建局逾期答复行为违法，并无不当。
刘琨、刘美田主张的所谓租金等损失28万元，与东台市住建局拖延履行法定职责的行为不具有直接因果关系，且刘美田、刘琨所提交的证据不足以证明相关损失，故原审法院驳回其要求东台住建局赔偿所谓租金等损失28万元的诉讼请求，并无不当。
综上，上诉人东台住建局与上诉人刘美田、刘琨的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费100元，由上诉人刘美田、刘琨负担50元，由东台市住房与城乡建设局负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 李 村
审判员 秦广林
审判员 付陈友
二〇一八年一月二十四日
书记员 陶 颖