山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行终字第89号
上诉人（原审原告）单丽，女，1968年8月31日出生，汉族，无业，住济南市。
被上诉人（原审被告）济南市公安局槐荫区分局，住所地济南市。
法定代表人伊世金，局长。
委托代理人秦放，该局法制大队民警。
委托代理人张安礼，该局段店北路派出所民警。
上诉人单丽因治安行政处罚一案，不服济南市槐荫区人民法院作出的（2014）槐行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，济南市公安局槐荫区分局（以下简称槐荫分局）段店北路派出所于2014年7月24日受案登记了单丽非正常上访、扰乱中南海周边地区公共场所秩序一案。经审批后，段店北路派出所于2014年7月24日、9月1日对单丽进行了传唤，于2014年7月24日、7月30日、8月19日对单丽和证人张健、吕嘉进行了询问调查，并制作询问笔录。后段店北路派出所调取了中共济南市委济南市人民政府信访局驻北京工作办公室的证明1份、府右街派出所工作说明两份、府右街派出所对单丽的训诫书9份及单丽信访材料一宗，确认了以下事实：单丽因为对济南铁路局对其丈夫未评工伤一事信访答复不满，于2014年6月5日、10日、14日、15日、16日、24日、25日、7月1日、5日到北京中南海周边进行非正常上访，扰乱中南海周边的公共秩序，被北京警方多次予以训诫。段店北路派出所经审批后，于2014年9月1日对单丽进行了行政处罚告知，槐荫分局于同日作出槐荫公（段）行罚决字（2014）00064号行政处罚决定，决定对单丽处以行政拘留十日，并于同日对单丽家属进行通知后，将单丽送交济南市拘留所执行拘留。单丽对上述行政处罚决定不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》（中华人民共和国公安部令第125号）第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，单丽居住地在济南市槐荫区，因此槐荫分局对本案有管辖权，具备作出槐荫公（段）行罚决字（2014）00064号行政处罚决定的行政主体资格。
《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出，……”第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”本案中，单丽因信访事项多次到北京中南海周边地区进行上访，违反了上述法规规定。府右街派出所多次对其进行训诫，可以认定单丽在主观上明知到中南海周边地区非正常信访行为的违法性，故槐荫分局认定其行为属于扰乱公共场所秩序行为，符合法律规定。槐荫分局根据案件事实和上述规定作出本案行政处罚决定，对单丽处以行政拘留十日，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。单丽在庭审中提出，《公安机关办理行政案件程序规定》仅是公安部门内部的办案规定，其效力不能超越《中华人民共和国治安管理处罚法》，即便是该案适用该规定第九条的规定，也应该适用该条第二款规定，由违法行为地公安机关立案后移交给违法行为人居住地公安机关管辖。因《公安机关办理行政案件程序规定》是国务院授权公安部制定的行政规章，公安机关在办理行政案件时应当依照执行；同时，该程序规定第九条第二款规定的内容是针对“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件”而专门制定，而本案中，北京公安机关并未立案受理，因此不存在移交的情形，故单丽该项陈述意见不能成立。综上，单丽请求撤销本案公安行政处罚决定、槐荫分局赔偿其损失3840元的诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告单丽的诉讼请求。案件受理费50元，由原告单丽负担。
上诉人单丽不服原审判决上诉称，一、被上诉人对本案没有管辖权。上诉人的丈夫因公受伤后，由于不能享受正常的工伤待遇，多次与单位协商未果后，才向上级有关部门逐级反映情况，但各级信访部门相互推诿，没有从实体上解决问题，致使上诉人作出赴京问案的选择。如果在此期间发生了行政违法案件，根据公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，应由违法行为地公安机关管辖。只有存在违法行为人居住地的公安机关管辖更为适宜的，才可以由违法行为人居住地的公安机关管辖，这一条是附条件的选择条款，本案不存在任何附条件之说，因此被上诉人对本案没有管辖权。二、如果被上诉人要求取得管辖权，应当由移交获得。根据公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定，如果存在违法行为，违法事实应当由北京警方提供，北京警方没有将案件移交，被上诉人就没有取得本案管辖权。三、被上诉人处罚上诉人没有事实依据。由于北京警方向被上诉人提供不出上诉人在北京的违法行为的证据，被上诉人采取事后调查的办法获得证据，缺乏原始、母版、有效的证据。四、上诉人的行为达不到处罚标准。在北京期间，上诉人并没有在公共场所故意违反公共行为规则，没有造成交通阻塞、秩序混乱等情形，情节不重，不应按照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对上诉人进行处罚。五、由于被上诉人的原因，造成上诉人经济损失3840元，应当由被上诉人承担。综上，被上诉人作出的处罚决定缺乏事实依据和法律依据，请求撤销原审判决并改判，责成被上诉人赔偿上诉人经济损失3840元。
被上诉人槐荫分局答辩意见同原审意见。
被上诉人槐荫分局向原审法院提交作出被诉具体行政行为的证据有：1、受案登记表，证明该局于2014年7月24日对此案进行了受案登记；2、行政处罚审批表，证明该局于2014年9月1日根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对单丽作出处罚决定；3、行政处罚决定书，证明该局于2014年9月1日根据《治安管理处罚法》第九十六条之规定，制作了行政处罚决定书；4、传唤审批表，证明于2014年9月1日经段店北路派出所领导批准，根据《治安管理处罚法》第八十二条之规定对单丽进行了传唤以及根据《治安管理处罚法》第九十九条第一款的规定，审批延长办案期限；5、传唤证，证明该局于2014年7月24日、8月19日、9月1根据《治安管理处罚法》第八十二条之规定，对单丽进行了传唤，开具传唤证；6、告知笔录，证明该局于2014年9月1日根据《行政处罚法》第三十一条的规定对单丽履行了告知程序；7、拘留执行及家属通知，证明该局于2014年9月1日对单丽执行拘留，并通知其亲属；8、单丽7月24日、8月19日两次询问笔录，证明该局在段店北路派出所对其进行询问，其拒绝回答；9、张健询问笔录，证明该局于2014年7月24日、30日在段店北路派出所对证人张健询问到北京接返单丽的情况并报案；10、吕嘉7月30日询问笔录，证明该局在段店北路派出所对证人吕嘉询问其到北京接返单丽的情况；11、中共济南市委济南市人民政府信访局驻北京工作办公室证明1份、北京市公安局西城分局府右街派出所工作说明2份、训诫书9份，证明单丽进京上访接受训诫；12、单丽信访事项各级答复意见一宗；13、电话查询记录，是该局对单丽有无违法犯罪前科的查询；14、单丽的户籍信息，证明单丽的身份信息及居住情况。庭审中，槐荫分局陈述了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项作为其作出行政处罚的法律依据。
上诉人单丽向原审法院提交的证据有：1、槐荫公（段）行罚决字（2014）00064号行政处罚决定书；2、北京市公安局西城分局政府信息公开登记回执及政府信息不存在告知书，证明北京市公安局西城分局没有槐荫区分局处罚所依据的这几个时间内单丽在北京中南海周边地区上访扰乱公安秩序被查获或移交的信息，处罚事实不存在。
以上证据、依据均经原审庭审质证并随卷移送本院。经过二审庭审质证，本院对证据的分析和事实的认定与原审法院一致。
本院认为，本案争议的焦点问题，一是被上诉人对本案是否具有管辖权；二是被上诉人作出处罚决定的证据是否充分。
关于第一个焦点问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“行政案件的管辖由公安部规定”；公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”。本案中，上诉人的居住地在被上诉人的辖区内，被上诉人作为治安管理机关，对本案被诉治安处罚案件依法享有管辖权。
关于第二个焦点问题。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，据此，上诉人有依法到国家规定的信访机关信访的权利，但行使信访权利必须遵守上述规定。本案中，北京市中南海周边不是信访接待场所，上诉人到此上访不符合上述规定，属于非正常上访。因训诫不是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚的种类，亦非《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的治安管理处罚的种类，上诉人认为其被训诫后，被上诉人对其作出行政处罚违反了一事不二罚原则，本院不予支持。被上诉人依据证人证言、工作说明、训诫书等证据，作出处罚决定，证据充分。综上，被上诉人作出的处罚决定，并无不当。上诉人要求被上诉人赔偿经济损失3840元，无事实及法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人单丽负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙继发
代理审判员 明 霞
代理审判员 魏吉锋
二〇一五年四月二十四日
书 记 员 黄 玮