福建省福安市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0981行初131号
原告：福鼎市康华房地产开发有限公司，住所地福建省福鼎市点头镇茶花市场D幢1号。
法定代表人：丁小琴，董事长。
委托代理人：康子华，男，该公司总经理。
委托代理人：刘春光，福建图傲律师事务所律师。
被告：福鼎市国土资源局，住所地福建省福鼎市桐城街道五里牌村委会玉龙北路99号。
法定代表人：郑兴邦，局长。
委托代理人：曾锋，福建瑞佑律师事务所律师。
委托代理人：张继武，福建瑞佑律师事务所实习律师。
原告福鼎市康华房地产开发有限公司（以下简称康华公司）不服被告福鼎市国土资源局（以下简称福鼎市国土局）土地行政决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月1日立案后，于2017年11月6日向被告福鼎市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月22日公开开庭审理了本案。原告康华公司的委托代理人康子华、刘春光，被告福鼎市国土局的副职负责人罗斌及其委托代理人曾锋、张继武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告福鼎市国土局于2017年8月4日作出鼎国土资行决〔2017〕1号关于解除中山南拓宽改造项目合同行政处理决定书（以下简称被诉决定），认定原告康华公司自身存在的原因，导致中山南片区拓宽改造项目（以下简称项目）长时间停滞，在项目停滞期间原告康华公司也未以书面形式向被告福鼎市国土局告知理由，并申请延长《中山南拓宽改造项目合同》（以下简称《项目合同》）的建设期限。原告康华公司的上述行为，违反了《项目合同》第十条、第十二条约定，构成违约，致使合同签订时所追求的行政管理目标及公共利益无法实现。依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第五条、第十七条、《项目合同》第十六条之规定，决定解除原告康华公司与被告福鼎市国土局于2003年3月11日签订的《项目合同》。
原告康华公司诉称，中山南旧城改造项目系福鼎市市政建设重点项目，该项目经公开招投标后由原告中标。2003年3月11日，原告与被告签订《项目合同》暨《国有土地使用权出让合同》，取得开发建设权。2003年5月1日，原福鼎市建设局向原告颁发《房屋拆迁许可证》。此后，由于拆迁实际面积与投标时不相符、容积率等原因，项目处于停滞状态。2006年8月，“桑美”台风对福鼎市区造成重创，项目片区的抢建、拆建情况增多，安置成本大幅度增加，原有的拆迁范围和规划方案已不适应项目推进的客观要求。2007年，原告向原福鼎市建设局提出申请调整容积率等指标，原福鼎市规划委员会审定同意，经专家论证、社会公示、听证后确定容积率为6.55，但因补缴出让金问题与福鼎市人民政府未取得一致意见，项目再次处于停滞状态。2015年9月22日，福鼎市委召开专题会议，同意原告继续实施项目。原告根据要求，于2016年4月26日向福鼎市住房和城乡规划建设局（以下简称福鼎市住建局）提交报告，要求确定项目有关规划指标，但福鼎市住建局未履行法定职责。2016年12月，原告提起行政诉讼，法院判决福鼎市住建局败诉。福鼎市住建局不服，提起上诉。然而，在该案一审期间，被告召开听证会后，于2017年8月4日作出被诉决定，解除合同。原告认为，被告的被诉决定，程序违法，认定事实错误，适用法律错误，请求判令：撤销被告福鼎市国土局作出的被诉决定。
原告康华公司向本院提交了以下证据：
1、关于解除项目合同行政处理决定书，证明被告作出决定解除了《项目合同》。
2、《中山南土地使用权及拓宽改造项目招标有关问题的请示》；
3、《中山南土地使用权及拓宽改造项目招标公告》；
4、《中山南土地使用权及中山南拓宽改造项目招标中标通知书》；
5、《福鼎市人民政府关于同意将中山南改造范围内的土地给市康华房地产开发有限公司作为中山南片区改造项目建设用地的批复》。
证据2-5，证明原告通过投标，取得项目建设权，以及中山南3760平方米国有土地的出让与项目为捆绑招投标。
6、《国有土地使用证》〔鼎国用（2003）字第0650号〕；
7、《国有土地使用证》〔鼎国用（2004）第1514号〕。
证据6-7，证明被告分别于2003年4月8日、2004年9月13日向原告颁发中山南的土地使用证。
8、《福鼎市人民政府办公室关于中山南片区拓宽改造有关事项的复函》；
9、《中共福鼎市委员会常委会议纪要（十一）》；
10、《福鼎市城市规划委员会会议纪要》；
11、《福鼎市中山南改造规划方案论证会会议纪要》；
12、《福鼎市建设局关于中山南片区调整规划设计条件审查意见的函》；
13、《福鼎市人民政府关于中山南改造项目的专题会议纪要》；
14、《宁德市城乡规划局关于福鼎市中山南片区旧城改造有关问题的建议函》；
15、2015年《中共福鼎市委员会专题会议纪要（三十五）》。
证据6-15，证明：⒈在2005年至2015年期间，福鼎市委、市政府、市城市规划委员会，以及原福鼎市建设局多次研究调整项目的建设规划指标，但至今未确定相关指标；⒉2015年9月22日，福鼎市委同意由原告继续实施项目。
16、《请求强制拆除中山南拓宽改造项目范围内违法违章建筑的紧急报告》；
17、《请求尽快解决实施中山南拓宽改造项目瓶颈问题的紧急报告》；
18、《关于尽快启动福鼎市中山南改造项目的紧急报告》；
证据16-18，证明在2007年至2012年期间，原告向福鼎市委、市政府要求解决项目的瓶颈问题。
19、《福安市人民法院受理案件通知书》；
20、行政诉状；
21、答辩状；
22、福安市人民法院行政判决书。
证据19-22，证明2016年12月，原告向法院起诉，要求福鼎市住建局确定项目建设规划指标。
23、宁德市中级人民法院行政判决书；
24、《法律文书生效证明》。
证据23、24，证明第二审法院作出终审判决，判令驳回上诉，维持原判，且该判决已生效。
25、福鼎市人民法院行政判决书，证明原福鼎市建设局不履行法定裁决职责。
26、《关于按土地价款核定园林绿化费的报告》；
27、《福鼎市人民政府关于同意将中山南拓宽改造项目实行招投标开发建设的批复》；
28、《福鼎市国土资源局关于“中山南拓宽改造项目”前期遗留问题及招标后资金往来处理意见的请示》。
证据26-28，证明原告中标取得项目建设权，及原告与被告签订的《项目合同》和《国有土地使用权出让合同》所涉及的土地出让金总额889万元系整个项目的土地使用权出让金。
29、《房屋拆迁许可证》，证明原福鼎市建设局于2003年5月1日向原告颁发拆迁许可证。
30、《资金监管证明》，证明原告已在中国农业银行福鼎市支行开立拆迁补偿安置资金账户。
31、《强烈要求尽快启动中山南项目的报告》，证明拆迁户于2016年7月20日向宁德市人民政府领导报告，要求督促相关部门落实项目建设指标。
32、《强烈要求尽快启动中山南旧城改造项目的请求报告》，证明拆迁户于2013年11月10日向福鼎市委、市政府报告，要求支持原告继续沿用原拆迁许可证，并根据桐北拆迁补偿方案进行补偿安置。
33、《关于福鼎市中山南片区拓宽改造项目启动工作存在相关问题的情况汇报》；
34、时任福鼎市委书记的批示。
证据33、34，证明原告于2013年2月28日向福鼎市委书记报告，要求原福鼎市建设局纠正错误。
35、《房屋拆迁补偿安置协议书》及收条（倪世甫）；
36、《房屋拆迁补偿安置协议书》及收条（林海）；
37、《房屋拆迁补偿安置协议书》及收条（喻方兴）；
38、《房屋拆迁补偿安置协议书》及收条（张学忠等四人）。
证据35-38，证明2014年期间，原告履行合同义务，与拆迁户倪世甫、林海、喻方兴、张学忠等人签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，相关拆迁户领到临时安置费2万元。
39、《福鼎市建设局拆迁补偿安置通知书》，证明福鼎市桐城办事处阮洋陈二巷80-81号房屋的拆除户系唐牡丹，不是陈孔务。
40、《福鼎市建设局关于福鼎市中山南片区拓宽改造项目延长拆迁期限的批复》（鼎建综（2007）53号）；
41、《房屋拆迁延期公告》。
证据40-41，证明被告认定项目的拆迁期限至2007年5月1日止错误。
被告福鼎市国土局辩称：一、被诉决定程序合法。被告已履行立案、调查、听证、决定、送达等程序，办案期限也未超期，不存在程序违法。二、被诉决定合理、合法。《项目合同》系行政合同，被告作为行政主体，为公共利益需要，在原告因自身原因无法履行合同之情形下，被告根据行政优益权，单方行使合同解除权，并无不当，且适用的法律、依据正确。为此，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告福鼎市国土局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：
1、关于解除项目合同行政处理决定书；
2、送达情况照片、《送达情况说明》、《闽东日报》A4版《福鼎市国土资源局公告》、EMS特快专递邮件退改批条。
证据1-2，证明被告作出被诉决定，并送达原告。
3、《中山南拓宽改造项目合同调查报告》；
4、《国土资源行政案件处理决定呈批表》；
5、《行政处理决定告知书》；
6、《国土资源法律文书送达回证》（2012年8月10日）；
7、《关于福鼎市中山南项目要求国土资源局按合同继续履行报告》；
8、《举行听证通知书》；
9、《国土资源法律文书送达回证》（2012年8月30日）；
10、《听证会公告》以及张贴公告的照片；
11、听证会签到表（2012年9月12日）；
12、《送达地址确认书》；
13、《调查询问通知书》；
14、听证调查材料；
15、听证笔录；
16、行政处理决定案听证会笔录；
17、《承诺书》；
18、《举证听证会通知书》；
19、《国土资源法律文书送达回证》（2017年5月15日）；
20、听证会签到表（2017年5月25日）；
21、听证调查材料；
22、听证会笔录（2017年5月25日）；
23、《福鼎市国土资源局关于解除<中山南项目改造合同>的请示》〔鼎国土资（2007）247号〕；
24、《项目合同》；
25、房屋拆迁许可证存根；
26、《福鼎市人民政府关于研究旧城改造项目有关事宜的纪要》（〔2017〕70号）；
27、《中共福鼎市委员会专题会议纪要（十三）》；
28、《中共福鼎市委员会专题会议纪要（三十五）》；
29、《福鼎市人民政府常务会议纪要》（〔2017〕11号）；
30、《调查询问通知书》；
31、送达照片、《国土资源法律文书送达回证》（2017年7月23日）、两个见证人的居民身份证复印件、《证明》、EMS回执；
32、2012年7月3日，被告的执法人员对彭希德、兰承苗、陈德庆、施继彪进行询问的笔录及被询问人的居民身份证复印件；
2012年7月17日，被告的执法人员对蔡世雄、林立雄、林世亮、倪世甫进行询问笔录以及被询问人的居民身份证复印件；
33、《关于办理福鼎市中山南拓宽改造拆迁许可的情况说明》；
34、2017年4月20日，被告的执法人员对林海、蔡世雄、庄才强、俞宏佳、喻方兴、陈赛凤、陈孔务、林世亮、张一言、陈孔通进行询问的笔录以及被询问人的居民身份证复印件。
证据3-34，证明被告在原告违约的情况下，依法履行法定程序，作出解除合同决定，且事实认定依据充分。
35、法律依据，由于行政合同解除没有具体的法条规定，被告根据行政优益权解除合同。具体引用《暂行条例》第五条、第十七条。
经庭审质证，双方当事人对相关证据发表如下质证意见：
原告提交的证据，被告的质证意见是：对证据1、2、3、4、40、41的真实性、合法性、关联性（以下简称“三性”）无异议。对证据5、8的真实性无异议。对证据6、7、19、20、21、22、23、24、25的真实性无异议，但缺乏关联性。对证据9-15的真实性无异议，其来源的合法性由法院审查，此外，证据15系被告上级单位的内部会议纪要，未送达原告，且之后的会议纪要改变了该决定。因此，该证据不足以证明被告已变更了《承诺书》约定的解除合同的条件。对证据16-18的“三性”有异议，被告没有收到原告所主张的文件，同时，原告向福鼎市人民政府提出，与被诉决定没有关联性。即使存在这些报告，这些报告可以说明原告未在合同约定的期限内履行义务。对证据26-29的真实性无异议，但对其待证目的有异议。对证据30-32的真实性无法确认，对其合法性、关联性有异议。对证据33、34的真实性无法确认。对证据35-39的“三性”无法确认，系属原告单方制作的材料。
被告提交的证据，原告的质证意见是：对证据1的真实性无异议，对其合法性有异议，原告要求撤销该决定。对证据2《闽东日报》的真实性无异议，其余证据的真实性无法确认，原告的住所地为注册地，而非福鼎市锦江大厦，被告的送达程序不合法。对证据3、14、21、23、33的形式真实性以及合法性、关联性无异议，但对其所反映事实的真实性有异议。对证据4-11、15-20、22、24、28的“三性”无异议。对证据12的“三性”无异议，但确认送达地址的当事人为丁小琴，而非康华公司。对证据13的“三性”无异议，是否送达给康华公司以送达回证为准。对证据25的“三性”无异议，但该存根遗漏了部分记载。对证据26的“三性”无异议，但从2017年的会议纪要可以看出，至今为止中山南的设计方案还未完成，故原告无法建设。对证据27的“三性”无异议，但是该纪要与之前的纪要内容自相矛盾，反映的内容错误。对证据29的形式上的“三性”无异议，但对其内容中第四点有异议，认定原告因为自身原因，导致项目停滞错误。对证据30-31的真实性不能确认，送达地址错误。对证据32的形式上的“三性”无异议，但对笔录的内容有异议，证人没有真实陈述。对证据34中询问笔录的形式不合法。对于依据35，被告解除合同没有相关的法律依据。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4、40、41内容明确，形式合法，与本案具有关联，且被告对其“三性”无异议，予以采信；原告提交的证据5-15、19-29的内容明确，形式合法，与本案具有关联，且被告对其真实性无异议，予以采信；原告提交的证据16、17、18、33、34，因未提交原件核对，且被告对其“三性”提出异议，不予采纳；原告提交的证据30、31、32，缺乏关联性，不予采纳；原告提交的35-39，因未提交原件核对，且被告对其真实性未予认可，不予采纳。
被告提交的1、2、12内容明确，形式合法，与本案具有关联，且原告对其真实性无异议，予以采纳。被告提交的证据3、14、21、23、29、33，原告对其形式上的真实性没有异议，予以采纳，但无法证明其待证目的。被告提交的证据4-11、13、15-20，22，24-28，内容明确，形式合法，与本案具有关联，且原告对其“三性”无异议，予以采纳；原告提交的证据30、31，内容明确，形式合法，与本案具有关联，予以采纳；原告提交的证据32、34，询问笔录有询问的时间、地点、询问人、被询问人、记录人等调查询问的基本要素，且原告对相关签名的真实性未提出异议，予以采纳。
经审理查明，2003年1月29日，被告发布《中山南土地使用权及拓宽改造项目招标公告》。2003年3月5日，原告中标。2003年3月11日，原告与被告签订一份《项目合同》，约定的主要内容为：⒈本合同所指项目为中山南拓宽改造，项目规划用地总面积25280平方米（已出让给原告的土地使用权3760平方米除外），具体范围以本合同附图为准。⒉本合同项下建设用地为旧城改造用地，考虑到原告实际拆迁安置和道路等市政设施资金投放量大及该项目已与位于中山南出让宗地捆绑招标，被告在出让土地使用权时不收取土地使用权出让金。⒊项目是与中山南3760平方米国有土地使用权合并招投标的，原告应在同一建设期内完成上述两个项目的投资建设。原告同意项目范围内的有关建设规划、设计及相关指标，以城市建设行政主管部门审批确定为准。因特殊情况需要调整规划指标的，应重新报经城市建设主管部门审批确定为准。⒋中山南拓宽改造项目建设期为三年，自本合同生效之日起算。项目建设期内，原告如遇特殊情况需要延期，应书面说明具体原因，经被告同意后可延期一年。否则，被告可视情收回该项目全部或部分土地使用权，因此而收回的土地使用权，不作任何补偿。
2003年4月8日，被告向原告颁发一本鼎国用（2003）字第0650号《国有土地使用证》，证上载明：座落中山南，使用权类型出让，使用权面积3760平方米。2003年5月1日，原福鼎市建设局向原告颁发一份《房屋拆迁许可证》，证上载明：拆迁占地面积35305平方米，拆迁实施单位自行拆迁，拆迁期限2003年5月1日至2004年5月1日。此后，原告与部分被拆迁户签署《房屋拆迁补偿安置协议书》，已拆迁部分房屋。2004年9月13日，被告向原告颁发一本鼎国用（2004）第1514号《国有土地使用证》，证上载明：座落中山南，使用权类型出让，使用权面积6630平方米。许可证核定的拆迁期限届满后，拆迁工作未能在原批准期限内完成。经原告先后多次申请，原福鼎市建设局最终将拆迁期限延长至2008年5月1日。此后，由于拆迁进度、资金投入、“桑美”台风灾后安置成本大幅增加、容积率问题等原因，该项目长期处于停滞状态。
2012年6月15日，原告对关于解除《项目合同》行政处理决定案进行立案。2012年8月10日，被告作出处理决定告知书。2012年9月12日，被告根据原告的申请举行了听证会。2012年11月16日，原告向被告出具一份《承诺书》，表示原告用四个月时间作为向省、地建设主管部门要求确认容积率和建设面积事宜，若到时原告无法获得省、地建设主管部门提高容积率和建设面积的确认，原告将自动放弃对中山南拓宽改造项目的开发权，并同意由被告解除与原告签订的《项目合同》。就原告依据该《项目合同》实际投入部分，双方另行协商处理，若协商不成将依法依规处理。
2015年10月8日，中共福鼎市委办公室印发《中共福鼎市委员会专题会议纪要（三十五）》，会议议定：原则同意中山南旧城改造项目由原开发商康华公司作为项目业主继续实施，相关手续由市住建局负责按棚户区改造相关政策办理。2016年4月26日，原告向福鼎市住建局提交了《关于要求尽快确定中山南旧城改造项目有关规划指标的报告》，但福鼎市住建局未在法定期限内作出答复。原告不服，提起行政诉讼。2017年6月14日，本院作出（2017）闽0981行初1号行政判决，判令福鼎市住建局对原告于2016年4月26日提出的申请事项作出处理。福鼎市住建局不服，提起上诉。宁德市中级人民法院作出终审判决，判令驳回上诉，维持原判。
2017年4月20日，被告调查询问部分被拆迁户、群众代表、社区干部。2017年5月25日，被告举行听证会。2017年8月4日，被告作出被诉决定，认定：《房屋拆迁许可证》自2007年5月2日起未经职能部门核准继续延期；原告自身存在的原因，导致中山南片区拓宽改造项目长时间停滞；自2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后，将房屋拆迁安置补偿调整为房屋征收与补偿，并且规定“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，因此，原告已无法再继续履行《项目合同》的约定，等。依据《暂行条例》第五条、第十七条、《项目合同》第十六条之规定，决定解除原告与被告于2003年3月11日签订的《项目合同》。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
本案争议的焦点为：⒈《项目合同》为行政合同还是民事合同，被告是否有单方合同解除权；⒉被诉决定认定事实的主要证据是否确实、充分；⒊被诉决定适用法律、法规是否正确；⒋被诉决定是否违反法定程序。对此，本院分析认定如下：
一、关于《项目合同》为行政合同还是民事合同，被告是否有单方合同解除权问题
原告认为，《项目合同》为被告代表国家作为土地所有者与土地使用者的原告签订设定土地使用权的合同。合同双方系平等民事主体，为平等主体间市场交易行为，双方因合同事项引发纠纷当属民事争议，应通过民事诉讼解决。被告动用行政职权，将民事合同行政处理，强行解除合同，不符合法律规定。被告认为，《项目合同》是被告作为行政主体为实现对中山南拓宽改造,改善道路交通环境,更好进行管理等目的所签订的合同，应定义为行政合同。由于原告完全违约，致使行政管理目标及公共利益无法按时实现，被告根据行政优益权，有权依法行使单方合同解除权。
本院认为，2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将土地使用权出让合同定性为民事合同。2011年公布的《民事案件案由规定(?javascript:SLC(102339,0)?)》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确。但根据2014年新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，《项目合同》不仅涉及土地使用权出让，还涉及拓宽改造、投资建设权等其他内容。该合同系属行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与原告协商订立的具有行政法上权利义务内容的合同，应定义为行政合同。在行政合同的履行过程中，行政机关可以基于法律允许或双方约定的事由单方面解除合同。
二、关于被诉决定认定事实的主要证据是否确实充分问题
原告认为，被告认定原告自身原因导致项目停滞、原告未以书面形式申请延长建设期限错误。被告认为，因原告自身存在的原因，导致项目长时间停滞，被诉决定认定的事实依据充分。
本院认为，根据原告提交的证据40、41，可以证实《房屋拆迁许可证》的有效期限已延长至2008年5月1日，而非2007年5月1日。此外，根据原告提交的证据9、10、11、15、22，可以证实项目长时间停滞的原因多方复杂，并非仅为原告自身原因。为此，可以认定被告在被诉决定中认定《房屋拆迁许可证》自2007年5月2日起未经职能部门核准继续延期、原告自身原因导致项目长时间停滞之事实的主要证据不足。此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆除。”根据该规定，讼争项目为原告依法取得房屋拆迁许可证的项目，可以继续沿用原有的规定办理。而被告在决定书的事实部分，直接认定《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后，原告已无法再继续履行《项目合同》的约定，缺乏证据支持，亦无法律根据。
三、关于被诉决定适用法律、法规是否正确问题
原告认为，被告的被诉决定是解除合同，而《暂行条例》第十七条规定的内容为无偿收回土地使用权的行政处罚，被告以行政处罚的方式解除合同，适用法律错误。另外，被告未明确适用该条例第十七条第一款还是第二款，为适用法律技术性错误。被告认为，原告机械的分割了被告援引的依据。被告援引该条文之前，还陈述了因为该合同系属行政合同，被告行使行政优益权，解除合同,并非作出行政处罚。
本院认为，《暂行条例》第五条规定：“土地使用者开发、利用、经营土地的活动，应当遵守国家法律、法规的规定，并不得损害社会公共利益。”第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”根据该规定，原告若未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，被告可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。但本案中，被告行使的是单方合同解除权，而非无偿收回土地使用权。被告引用可无偿收回土地使用权的规定作出解除合同之决定，可认定为其适用了不应该适用的法规规范，系属适用法律、法规错误。
四、关于被诉决定是否违反法定程序问题
原告认为，被告办理本案的期限长达五年，严重超期，程序违法。被告认为，被告在2012年8月对原告的履约情况进行立案，2012年9月12日召开听证会。之后，原告向被告出具了《承诺书》。出于公共利益的考量，遂未作出行政处理决定，但案件并未完结。直至2017年，原告仍未履行承诺，项目亦停滞不前，考虑到项目至今已达十余年，且原告一而再、再而三的未依合同履行义务，被告才依职权重新召开听证会，听取多方意见后作出决定。因此，办案期限并未超期。
本院认为，《福建省行政执法程序规定》第二条规定：“本规定所称行政执法，是指行政执法机关为贯彻执行法律、法规、规章和权力机关、行政机关规范性文件（以下简称规范性文件），实施具体行政行为的各种活动。”第三条第四项规定：“本规定所指具体行政行为包括：（四）依法要求相对人履行义务或者剥夺相对人权利、权利能力的行为。”第二十八条规定“行政执法机关处理违法案件应在立案之日起三十日内作出处理决定；重大、复杂的案件，经本机关领导批准，可以延长十五天，需要继续延长的报上一级执法机关批准，省人民政府所属行政执法机关，报省人民政府批准。”本案中，被告依照《暂行条例》之规定对本案作出处理决定，虽然履行了立案、通知、调查、听证、决定、送达等程序，但其从2012年6月15日起立案至2017年8月4日作出处理决定，前后超过五年之久。即便现行的行政法律法规，未明确规定行政机关单方面解除行政合同应适用何种法律程序，但根据《福建省行政执法程序规定》的立法精神，行政机关办案期限超过五年，违反了行政程序正当性原则，可认定为程序违法。
综上所述，本院认为，被告依照行政法规解除行政合同之行为系属行政行为。合法的行政行为应要符合认定事实的主要证据确实充分、适用法律、法规正确、符合法定程序等相关要件。本案中，被告出于公共利益考虑，要单方面解除合同，应在查明事实基础上，依法作出决定。但被告的被诉决定认定案件事实的主要证据不足，适用法律、法规错误，亦违反了法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项规定，判决如下：
撤销被告福鼎市国土资源局于2017年8月4日作出的鼎国土资行决〔2017〕1号关于解除中山南路拓宽改造项目合同行政处理决定书。
案件受理费50元，由被告福鼎市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。
审 判 长 许剑斌
人民陪审员 王丽芳
人民陪审员 林 羽
二〇一八年五月二日
书 记 员 王珊珊
裁判文书引用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。