河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫01行终266号
上诉人(原审原告)李栓妞，女，汉族，1964年9月26日生，住河南省新郑市。
委托代理人高现勇，男，汉族，1963年10月13日出生，住河南省新郑市。
被上诉人（原审被告）新郑市公安局，住所地新郑市玉前路322号。
法定代表人朱海新，局长。
委托代理人苏江民，新郑市公安局民警。
委托代理人马琼喆，新郑市公安局民警。
上诉人李栓妞因撤销行政行为一案，不服河南省郑州市惠济区人民法院（2017）豫0108行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
被诉行政行为：2017年8月22日，新郑市公安局对李栓妞作出新郑公（新华）行罚决字﹝2017﹞10727号行政处罚决定书。
原审查明，原告李栓妞系新郑市新华办小高庄七队村民。2017年4月20日，原告到北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。同年4月21日，被告作出新郑公（新华）行罚决字﹝2017﹞10007号行政处罚决定书，以扰乱公共场所秩序，对原告进行警告。同年8月1日，原告再次到中南海周边上访，并再次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，同日，新郑市人民政府信访局向被告建议对原告到中南海周边信访一案依法处理。同年8月15日，被告受理该案。之后，被告对原告李栓妞及其家属进行传唤告知，并对相关人员进行询问调查。同年8月22日，被告作出新郑公（新华）行罚决字﹝2017﹞10727号行政处罚决定书，以扰乱公共场所秩序对原告李栓妞行政拘留七日，并于同日送新郑市拘留所执行。在该行政处罚决定作出前，被告告知了原告陈述、申辩的权利，对原告执行拘留后，被告通知了原告亲属。
原审认为，公民通过信访途径反映问题应当依法进行。原告到中南海周边上访，不仅违反了依法逐级信访的规定，也扰乱了中南海周边的环境、秩序，被北京市公安机关训诫两次。被告对原告进行行政处罚，履行了受案登记、依法传唤、调查，告知相关权利义务等法定程序。综上，被告作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分，程序合法；原告要求撤销被告作出的新郑公（新华）行罚决字﹝2017﹞10727号行政处罚决定书的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李栓妞的诉讼请求。
上诉人李栓妞上诉称：一、被上诉人在对上诉人传唤时，并未将传唤原因和处所告知上诉人家属，在对上诉人执行拘留后，也并未通知上诉人家属，一审法院认定事实错误。被上诉人虽然提供有被传唤人家属通知书，但是上面并没有上诉人家属签字，被上诉人未提供证据证明系上诉人家属拒签，因此被上诉人提供的证据并不能证明其已向上诉人家属进行了告知。被上诉人提供的被拘留家属通知书上面并未显示有上诉人家属签字，被上诉人虽然提供有通话详单，但该通话详单并不能证明其通话内容系被上诉人办案民警告知上诉人家属拘留事宜，事实上办案民警也没有告诉上诉人家属对上诉人的拘留事宜；二、一审法院认定事实不清、证据不足，一审法院判决认定被上诉人作出的行政处罚事实清楚、证据充分明显错误。被上诉人以上诉人的行为扰乱公共场所秩序为由，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定对上诉人行政拘留七日，被上诉人并未在行政处罚决定中载明上诉人违反的是哪一类，并以此条款的哪一项对上诉人进行处罚。同时一审中被上诉人提供的证据只能证明上诉人去过中南海，并不能证明上诉人的行为有扰乱公共场所秩序，也没有证据表明上诉人的行为对公共场所秩序造成影响，更没有证据证明上诉人的行为属于情节严重、需要采取行政拘留；三、被上诉人程序严重违法，依法应当予以撤销。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定口头传唤应当在询问笔录中注明。被上诉人提供的询问笔录中并未显示已注明口头传唤，违反法律规定的程序。第八十三条规定公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。被上诉人并未通知上诉人家属，违反法律规定。第九十七条规定决定给予行政处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。被上诉人在对上诉人给予行政处罚时，并未及时告知上诉人家属，违反法律规定。第九十六条规定处罚决定书应当载明处罚的种类和依据，被上诉人作出的行政处罚决定书并未载明，违反法律规定。因此被上诉人办案程序严重违法，行政处罚依法属于无效处罚。四、一审法院适用法律错。被上诉人在一审庭审中确认其对上诉人作出行政处罚的法律依据是河南省高级人民法院、河南省人民检察院、河南省公安厅、河南省司法厅联合下发的《关于依法处理信访活动违法犯罪行为的意见》（豫公通[2014]214号），一审法院据此认定被上诉人的行政处罚合法明显错误。《行政诉讼法》第六十三条规定人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章，豫公通[2014]214号并不能作为人民法院审理案件的依据，一审法院据此认定作出的行政处罚合法明显违反法律规定，系适用法律错误。综上，请求：1.依法撤销河南省郑州市惠济区人民法院（2017）豫0108行初107号行政判决书；2.依法改判支持上诉人的请求；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人新郑市公安局答辩称：一、上诉人实施扰乱公共秩序的行为，事实清楚，证据确实充分，一审判决认定事实准确。2017年8月1日，我局接新郑市人民政府信访局移送，李栓妞违反《信访条例》再次到北京中南海周边越级非访，要求对其依法处理。我局受理后，依法对违法行为人李栓妞进行询问，其对到北京市中南海进行信访的事实予以确认，同时有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、新郑市新华路街道办事处工作人员李永明的证言以及李栓妞携带的信访材料证实。公民通过信访途径反映问题应当依法进行，北京市中南海周边作为非访区，代表着国家的形象和声誉，上诉人携带信访材料，以信访为目的到中南海周边实施非访行为，严重扰乱了该地区的正常社会秩序。二、答辩人所作出的行政处罚决定适用法律正确、裁量适当、程序合法。上诉人携带信访材料，以信访目的到中南海周边实施非访行为，被北京市公安机关训诫两次，我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，以扰乱公共场所秩序，作出新郑公（新华）行罚决字（2017）10727号行政处罚决定，决定对违法行为人李栓妞行政拘留七日，适用法律正确、裁量适当。在办理该案件过程中，我们严格依照法律规定，向违法行为人送达了行政案件权利义务告知书，在作出行政处罚决定前，依法告知了其作出处罚的事实、理由、依据及处罚的种类和幅度，在作出处罚决定后当场送达了行政处罚决定书，并依法通知家属。上诉人到案后对相关法律文书及询问笔录均坚持不签字不配合的抵触态度，尽管违法行为人拒签，但不影响我们送达的效力。三、一审法院充分保障了双方当事人的权利，审理程序完全符合法律规定。综上所述，一审法院审理程序合法，适用法律正确。上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依依据，请求法庭依法驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，《中华人民共和国信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定，违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。北京市中南海周边系中央国家机关所在地，不是信访接待场所。本案中，上诉人两次越级赴京上访，在被相关公安机关分别予以训诫、警告的情况下仍到中南海周边上访，属于明知故犯，其非法信访行为严重扰乱中南海周边正常社会秩序，被上诉人所作处罚程序合法，认定正确，处罚适当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人李栓妞负担。
本判决为终审判决。
审判长 侯 贇
审判员 付保东
审判员 魏丽平
二〇一八年五月二十九日
书记员 刘旭阳
附录：
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；