广州铁路运输中级法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）粤71行终208号
上诉人（原审原告）：广州市花都区建煌织造厂。住所地：广州市花都区花东镇联安村七星桥东侧。
投资人：黄某某。
委托代理人：陈某，广东天环律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市花都区人民政府。住所地：广州市花都区迎宾大道**号。
法定代表人：叶某某，区长。
委托代理人：喻某，该府工作人员。
委托代理人：杜某某，广东誉理律师事务所律师。
上诉人广州市花都区建煌织造厂因诉被上诉人广州市花都区人民政府行政赔偿一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行赔初9号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告于2010年11月25日成立，注册地址为广州市花都区花东镇联安村七星桥东侧，投资人为黄晓瑜，经营范围及方式为：生产、加工、销售：布匹、布匹整烫服务；货物进出口（法律、行政法规禁止的除外，法律、行政法规限制的须取得许可后方可经营），现经营场所租用联新染漂厂厂房使用。2015年9月2日，被告对联新染漂厂作出《关于责令广州市花都区联新染漂厂停业关闭的通知》，内容为：“2015年4月17日到8月4日期间，区环保局依法对你单位进行了环境监察检查，发现存在以下环境违法行为：一、扩建的车间和锅炉及需要配套建设的环境保护设施未经环境影响评价和竣工验收；二、水污染治理设施处理能力不足或不正常运行造成水污染排放超标；三、固体废物没有采取防渗漏措施堆放……针对上述环境违法行为，区环保局根据《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第五条和第六条分别于2015年4月17日和8月4日责令你单位限制生产和停产整治，但是在区环保局2015年8月7日的执法检查中，发现你单位仍未履行区环保局的停产整治决定……根据《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第八条之规定，决定：责令你单位在2015年9月30日前停业关闭。”联新染漂厂不服，向广州市人民政府提起行政复议。2015年11月25日，广州市花都区花东镇人民政府向花东供电所作出东府函[2015]112号《花东镇关于对联新漂染厂进行全面彻底停电的函》，称：“为落实花都区人民政府责令广州市花都区联新漂染厂停业关闭的通知要求，我镇定于2015年11月25日下午4：00时再次对联新漂染厂采取关停执法活动，请贵所对联新漂染厂及其‘厂中厂’—广州市卓兴布匹整理有限公司、广州市花都区建煌织造厂的变压器采取全面停电处理。”之后，原告全面停止生产。同日，广州市人民政府作出穗府行复[2015]972号行政复议决定书，撤销了被告于2015年9月2日作出的《关于责令广州市花都区联新染漂厂停业关闭的通知》。2016年4月8日，原告委托广州市鑫铭资产评估有限公司作出鑫评字[2015]第252号《评估报告书》，评估原告各项经济损失共计2723765元，其中包括：资产价值（机器设备、染料存货等）部分是2459157元，停止经营损失是264608元（包括：人工薪酬是163312元，正常收益6个月的利润是101296元）。2017年3月16日，原告向被告提起行政赔偿申请，请求被告依法赔偿原告因违法行政行为造成的各项经济损失2713765元。2017年4月23日，被告作出（2017）穗花府赔决字第1号《不予赔偿决定书》，认为“……本案中，虽广州市花都区人民政府作出的《关于责令广州市花都区联新染漂厂停业关闭的通知》被撤销，但该行政行为是针对行政相对人广州市花都区联新染漂厂，本案赔偿请求人广州市花都区建煌织造厂并非该行政行为的相对人，即，广州市花都区人民政府并未对赔偿请求人作出停业关闭及指令停电的行为，未对其合法权益造成损害，广州市花都区人民政府依法不属于赔偿义务机关，赔偿请求人要求广州市花都区人民政府承担行政赔偿责任，于法无据……本机关决定如下：对赔偿请求人广州市花都区建煌织造厂的赔偿请求不予赔偿。”，并于2017年4月27日送达给原告。原告不服，向原审法院提起行政赔偿诉讼。庭审中，原告明确诉讼请求为：一、撤销被告作出的[2017]穗花府赔决字第1号《不予赔偿决定书》；二、请求被告赔偿原告因违法行政行为造成的各项经济损失2713765元。
原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，国家赔偿的前提条件是行政行为违法，导致当事人合法权益遭受损害，且该损害与行政行为之间存在因果关系。本案中，虽然被告责令联新染漂厂停业关闭通知的行政行为被行政复议机关决定撤销，但该通知的行政行为相对人系联新染漂厂，通知中并未作出对原告权利义务有决定影响的内容。因此，该通知并非直接导致原告被强制断电的行为。而且，原告也未有其他证据证实断电行为造成的损失与被告责令联新染漂厂停业关闭通知的行政行为之间存在因果关系。因此，原告要求撤销被告作出的（2017）穗花府赔决字第1号《不予赔偿决定书》并予以赔偿的诉讼请求，理据不充分，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告广州市花都区建煌织造厂的赔偿请求。
上诉人广州市花都区建煌织造厂上诉称：一、原审判决对被上诉人的违法行政行为与上诉人损害结果之间的因果关系论证违背事实，明显错误。被上诉人的违法行政行为已经被广州市政府依法撤销，被上诉人责令广州市花都区联新漂染厂停业关闭，并通知花东镇政府、花都区供电局及区政府其他部门联合执法，采取强行拉闸断电方式关停上诉人工厂，对上诉人造成巨大经济损失共计2723765元。但原审法院对该因果关系未能正确认识。二、原审法院认定被上诉人的违法行政行为属于通知文件，认为“该通知并非直接导致上诉人被强制断电的行为”混淆了文件赋予强制执行力的概念。认定“通知中并未作出对上诉人权利义务有决定影响的内容”也没有任何分析论证，得出错误的认定。三、原审法院未能正确适用法律。本案中，除了应适用《中华人民共和国国家赔偿法》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》外，还应当适用相关补偿政策规定给上诉人予以补偿。但原审判决却判决驳回赔偿请求，明显错误。请求撤销原审判决，依法改判，直接判令被上诉人向上诉人赔偿停止经营的各项经济损失金额2713765元。
被上诉人广州市花都区人民政府二审答辩称：上诉人并非涉案行政行为的行政相对人，其损失与本府无关，本府作出的《不予赔偿决定书》事实认定清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二、七条的规定，本府作出《关于责令广州市花都区联新染漂厂停止关闭的通知》，该行政行为是针对行政相对人广州市花都区联新染漂厂，而非上诉人，本府并未对上诉人作出停止关闭及指令停电的行为，未对上诉人的合法权益造成损害，该通知并未对上诉人权利义务有决定影响的内容，因此，上诉人的损失与本府作出该行政行为没有关联性，本府不属于赔偿义务机关。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回上诉人的所有请求，维持原判。
经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：本案争议焦点在于，上诉人主张其被强制断电所造成的经济损失与被上诉人的违法行政行为之间是否存在因果关系。
根据审理查明的事实，被上诉人于2015年9月2日作出《关于责令广州市花都区联新染漂厂停止关闭的通知》，该通知针对的行政相对人是广州市花都区联新染漂厂，其效力亦仅及于广州市花都区联新染漂厂，而不包括上诉人或其他企业。该通知虽被广州市人民政府复议决定撤销，但是否撤销该通知并不对上诉人的权利义务产生影响。而除了该通知之外，没有证据证明被上诉人还曾作出过责令上诉人停止关闭或者指令对上诉人强制断电的违法行政行为。因此，上诉人主张其被强制断电所遭受的经济损失与已经查明的上诉人的违法行政行为之间不具有因果关系，被上诉人并非适格的赔偿义务机关。被上诉人对上诉人的申请作出不予赔偿决定，符合法律规定，并无不当。原审判决驳回上诉人的赔偿请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
代理审判员 金 霞
二〇一八年四月二十三日
法官 助理 伍 丹
书 记 员 马可茗