江苏省淮安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）淮中民终字第02310号
上诉人（原审被告）徐学超，农民。
被上诉人（原审原告）陈秀兰，农民。
委托代理人王少伟，淮安市淮安区溪河法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）淮安市淮安区建淮乡张兴村民委员会。
法定代表人李寿营，该村委会主任。
被上诉人（原审被告）淮安市淮安区建淮乡人民政府。
法定代表人高淮荫，该乡乡长。
委托代理人杨云飞，淮安市淮安区建淮乡法律服务所法律工作者。
委托代理人陈凤霞，淮安市淮安区建淮乡农经室主任。
上诉人徐学超因与被上诉人陈秀兰、淮安市淮安区建淮乡张兴村民委员会（以下简称张兴村委会）、淮安市淮安区建淮乡人民政府（以下简称建淮乡政府）农村土地承包合同纠纷一案，淮安市淮安区人民法院于2015年9月22日作出（2015）淮法民初字第561号民事判决，徐学超不服该判决向本院提出上诉。本院于2015年10月26日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审查明，原告陈秀兰户在1983年农村土地家庭承包经营时，参与分田的有六口人，其中包括其丈夫李寿明和四个年幼子女，共分得6亩耕地，其中东圩2.9亩，该地块东邻西陈界，西邻陈天发户；南圩1.71亩，该地块南邻李寿如户，西邻陈天友户；秧地0.79亩，自留地0.6亩。1995年，原告陈秀兰将东圩2.9亩划出0.7亩给其丈夫的弟弟李寿清，将剩下的2.2亩给徐学超（徐学超于1986年3月份落户张兴村）耕种，并由徐学超承担相应税费等筹资筹劳。1998年，根据当时国家允许在“大稳定、小调整”的原则下适当调整一轮承包关系的精神，张兴村李南组采用的是直接延长的方式进行确定农村土地承包经营权，张兴村李南组的土地二轮承包关系是符合当时国家文件精神的。在既没有经过村民小组讨论确定，也没有通过村民委员会对承包地进行调整，也未报请建淮乡政府审批的情况下，张兴村委会作为土地发包方与徐学超签订了新一轮集体土地承包合同，将包含陈秀兰户2.2亩在内的3.6亩土地发包给徐学超耕种经营，并经建淮乡经营管理站鉴证，于1998年8月28日颁发了集体土地承包经营权证书。
2014年6月，原告陈秀兰要求徐学超退还2.2亩承包地使用权，徐学超不服，经村委会调解未果，建淮乡政府亦未能调解成功，遂作出《关于陈秀兰请求调解其与徐学超之间农村土地承包经营权纠纷答复意见》，即你户将承包土地交与徐学超耕种，系你户与徐学超之间的个人行为，在你们双方发生矛盾纠纷后，乡政府数次、多方面调解，但因徐学超拒绝，调解不成。根据农业部2005年1月19日颁发自2005年3月1日起施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》第五条、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条等法律法规规定，本政府告知如下：你户应通过有权部门或者法律途径来解决你户的诉求。2014年8月20日，陈秀兰又向淮安区人民政府提出申请，请求撤销徐学超农村土地承包经营权证书或者确认无效，淮安区人民政府作出《关于陈秀兰申请事项的答复》，即根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条以及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，政府颁发农村土地承包经营权证只是对农户已取得的农村土地承包经营权的一种行政登记行为，该登记行为是以农村土地承包合同生效为前提，而不是物权变动要件。陈秀兰户如果认为徐学超户不应持有该承包证，应通过民事程序先行确认张兴村与徐学超签订的土地承包合同的效力状态，然后根据生效的民事文书对承包合同效力的认定，再行确定该农村土地承包经营权证是否撤销。因你未先行通过民事程序确认张兴村与徐学超签订的土地承包合同的效力状态，要求撤销本组村民徐学超农村土地承包经营权证书的申请，本机关不予支持。陈秀兰不服，于2015年2月12日向淮安市中级人民法院提起行政诉讼，同时，基于农村土地承包合同纠纷诉至本院。
另查明，被告徐学超户农村集体土地承包经营权证书上记载其有3.6亩，其中旱茬地1亩，晚茬地2.2亩，秧地0.4亩，2.2亩晚茬地就是原告陈秀兰与被告徐学超争议的地块。
原告陈秀兰诉称，我与被告徐学超本是亲戚关系，徐姓1986年3月从施河镇崔河村举家迁至现住地。村民小组的土地从1980年农村实行联产计酬开始将土地划分给各户种植，此后至今因种种原因一直未重新调整。被告徐学超全家从1986年3月迁来本组，未能赶上划分承包地。1993年我丈夫病故，当时我的四个子女均未成年，无力种植6亩承包地，考虑到被告徐学超与我系亲戚，1995年从我的6亩承包地内划出2.2亩给他家种植，未收取任何转让费，也未经所在村、组同意，沿袭至今。由于种种原因，本组所有土地均从1980年联产计酬时所划分承包地始，不论人口变化如何，从未进行过调整，直到现在，所有农户均按1980年划分的承包地状况进行种植。1998年8月28日，被告张兴村委会为了应付上面检查，在本组未调整承包地和我不知情及被告徐学超也未签名盖章的情况下，单方炮制了一份“土地承包合同书”，被告建淮乡政府的下属单位建淮乡经营管理站作为农村土地承包的监管单位对合同未详加审核，违规加盖公章予以鉴证。在我与被告徐学超因此发生纠纷诉至法院后，被告徐学超持上述无效的“土地承包合同书”进行抗辩。这份合同书只有被告张兴村委员负责人盖章，而被告徐学超作为乙方并未签名或按手印，被告建淮乡政府下属单位违规鉴证，是一份没有效力的合同，但被告徐学超却据此拒绝退还原属于我的2.2亩土地承包经营权，严重侵害我的合法权益。据此，请求依法确认被告张兴村委会与1998年8月28日单方制作的“土地承包合同书”无效，并由三被告承担本案的诉讼费用。
被告张兴村委会辩称，本组1980年实行联产计酬时按农业人口分配到户，虽然经历了一轮、二轮承包，但由于人地矛盾、宗族矛盾错综复杂，1998年原村委会拟调整方案在李南组无法得到落实，导致承包地无法调整，只得维持现状。徐学超举家是1986年3月从本区施河镇崔河村第一组迁来我村李南组，其在李南组没有分得任何耕地。现所种的地块是私下流转到手的。1998年8月农村承包地确权发证，原张兴村委会将原本属于陈秀兰的2.2亩土地填写在徐学超的账户中予以确认，追溯至1995年，陈秀兰自己转出，徐学超愿意接收，村委会是尊重双方自愿和既成事实的，并无重大过失，工作上的瑕疵是没有找双方签字确认。对于该合同的效力如何，我们把握不清，请求法院依法判决。
被告徐学超及其委托代理人辩称，原告所述不是事实。被告徐学超已于1986年3月份落户张兴村李南组，1998年确立二轮承包关系时其作为张兴村集体经济组织成员，应当享有土地承包权。被告所承包的土地是集体土地，1998年全国农村土地二轮承包之前的土地，在二轮承包时，已全部依法收回重新发包，被告在国家二轮承包时是依法按当时人口承包集体土地，不存在种了谁的地的问题，符合法律和政策的规定；其次，原告在二轮承包时已依法得到相应人口的承包面积，即使按人口面积不足，应当在诉讼时效内维权，且原告的承包面积是否充足，与被告无关。因此，原告的起诉已超出诉讼时效，不应受到法律保护。原告所诉称土地未重新调整发包不是事实，1997年6月24日颁布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》［中办发（1997）16号］第二条第三项规定，“承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。‘大稳定、小调整’是指坚持第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整”。第二条第二项规定：“土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包”。不打乱重新发包符合规定，但不是从未进行调整。2005年3月1日施行的《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第九条规定：“未开展土地二轮承包的地方，应当在本例实施之日起六个月内完成土地二轮承包”，也就是说当年8月底必须全面完成土地二轮承包工作。实际操作一种是动田动账重新丈量，另一种是动账不动田，按照当时人口动账不动田，多出少补。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》［法释（2005）6号］第二十条第一项规定：“已经依法登记的承包方，取得承包经营权”，被告徐学超已取得土地承包经营权证，是涉案土地合法的承包者。该证有发包方张兴村委会，乡主管部门农经站盖章，区政府确认，其不论从内容、形式要件都无可挑剔，虽然被告徐学超没有签名，但被告徐学超对其加以认可并履行了该合同，且被告徐学超自1998年二轮承包以来，享受了该证确认的承包土地面积的权利，享受国家各项种田补助，同时也承担各种义务。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告建淮乡政府辩称，建淮乡政府下属单位建淮乡农经室（原建淮乡经营管理站）具有依法鉴证本区域的土地承包和土地流转合同并承担管理的工作职责，其在被告徐学超持有的土地承包证上盖章鉴证是没有过错的。请求法庭驳回原告陈秀兰对建淮乡政府的起诉。1995年原告陈秀兰从自己的承包地中划出2.2亩给被告徐学超耕种，1998年农村土地二轮承包，张兴村李南组采用的是直接延包的形式进行农村土地二轮承包，被告徐学超持有的农村土地承包经营权证是被告张兴村委会为应付上级检查及便于筹收有关费用而发的，该证的发放没有经过合法程序。被告徐学超户1986年从淮安区施河镇崔河村迁至建淮乡张兴村李南组，已取得该组的村民资格，建议应以调解为宜。
一审判决认为，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《中华人民共和国土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。第二十六条第一款规定：“承包期内，发包人不得收回承包地”。第二十七条第一款规定：“承包期内，发包人不得调整承包地”。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第二项规定：“发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。前款第（二）项所称的第三人，请求受益方补偿其在承包地上的合理投入，应予支持”。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，林权证，草原使用权证，并登记在册，确认土地承包经营权”以及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限于承包方使用”。原告陈秀兰为农村家庭土地承包经营的承包方，其土地承包经营权受法律保护，因土地承包经营权流转纠纷造成损失提起诉讼，符合法律规定。原告陈秀兰于1995年将自家2.2亩土地交给被告徐学超耕种经营，属于个人之间的行为，并没有变更该地块的土地承包经营权，故该2.2亩土地的承包经营权未发生改变，仍属于原告陈秀兰所有。被告张兴村委会在原告陈秀兰承包期内与被告徐学超签订农村土地承包合同，将属于原告陈秀兰的2.2亩承包地填写在被告徐学超的土地承包合同中，且该土地承包合同没有原告陈秀兰的同意，违反《中华人民共和国土地承包法》第二十六条第一款以及第二十七条第一款的规定，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第二项的规定，原告请求确认被告张兴村委会与被告徐学超签订的土地承包合同无效的诉讼请求成立，本院予以采纳。被告徐学超提出土地承包合同符合《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》［中办发（1997）16号］的“大稳定、小调整”原则的规定，以及国家二轮承包时，已全部依法收回重新发包，其有权获得该土地承包经营权的抗辩理由，因与被告张兴村委会于2013年8月5日提供的关于张兴村李南组陈秀兰、徐学超两户承包地纠纷的说明中“1998年，国家在农村承包地宏观政策上，实行二轮承包，承包期限延伸三十年，但李南组人地矛盾、宗族矛盾、框圩矛盾、水系矛盾错综复杂，因而，该组承包土地没有调整，维持1980年联产计酬时分田现状”矛盾，且与建淮乡政府于2014年6月26日作出的《关于陈秀兰请求调解其与徐学超之间农村土地承包经营权纠纷答复意见》［淮建政发（2014）96号］文件中“经调查核实，建淮乡张兴村李南组自1980年实行家庭联产计酬分田到户以来，1983年的农村土地第一轮承包、1998年的农村土地第二轮承包，均采用的是直接延长式方式进行确定农村土地承包经营的”矛盾，且其自身也没有提供有效的证据加以证明，故对被告徐学超的抗辩理由不予采纳。对于被告徐学超认为原告的诉讼超过诉讼时效的抗辩理由，因土地承包经营权属于物权，而物权属于对世权，物权请求权不适用诉讼时效的规定，故原告陈秀兰的起诉符合法律规定，对被告徐学超的这一抗辩理由，不予采纳；对于被告徐学超提出其农村集体土地承包经营权证书是合法有效的抗辩理由，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条以及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，政府颁发农村土地承包经营权证只是对农户已取得的农村土地承包经营权的一种行政登记行为，该登记行为是以农村土地承包合同生效为前提，而不是物权变动要件。现由于发放该证所依赖的土地承包合同因违反相关法律的规定，被认定为无效，该证的效力问题应由相关部门依法处理，故被告徐学超的抗辩理由不成立。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条、第二十六条第一款、第二十七条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第二项、《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条之规定，判决：被告淮安区建淮乡张兴村民委员会和被告徐学超于1998年8月28日签订的、经被告淮安市淮安区建淮乡人民政府下属单位建淮乡农经室鉴证的土地承包合同无效。案件受理费人民币80元（原告预交40元），由被告徐学超与被告淮安区建淮乡张兴村民委员会各负担40元。
徐学超上诉称，陈秀兰因无力耕种土地，自愿将土地流转给上诉人耕种上其真实的意思表示。1998年二轮承包时，上诉人作为村集体经济组织成员，与村委会签订了承包合同，由村委会将争议土地发包给上诉人耕种，且该合同经镇人民政府鉴证，故该合同应当有效。请求二审依法改判驳回陈秀兰诉讼请求。
陈秀兰答辩称，答辩人出于亲戚考虑，私自将2.2亩责任田给上诉人暂为耕种，未经村组同意，未收取上诉人任何费用，答辩人并没有书面通知村组永久放弃对私自给上诉人的土地承包经营权。村委会与上诉人所签订的土地承包合同是为了应付上级检查，在没有通过合法程序而单方制作的，该合同违反法律规定，应当认定无效。
张兴村委会不发表答辩意见。
建淮乡政府答辩意见为，尊重法院判决。
二审经审理，确认一审判决认定事实。
本院认为，双方争议的2.2亩土地在1980年实行联产承包到户时，即为陈秀兰家的责任田，由于当事人所在村组人地矛盾、宗族矛盾突出，导致1983年、1998年两轮土地承包时没有进行土地调整，以延续原土地现状不变的方式完成了两次土地承包，此乃历史形成的既定事实。1995年二轮土地承包前，陈秀兰将争议的土地基于种种原因给上诉人耕种，属于双方之间私自调整行为，但没有证据证明双方之间是对土地承包经营权的流转。张兴村委会在没有征得陈秀兰同意之情况下，擅自将原属于陈秀兰承包的土地承包经营权与上诉人签订承包合同，将争议的土地承包经营权重新发包给上诉人，显然侵犯了陈秀兰的合法权益，故该合同应当无效。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由没有事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费80元由徐学超负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许玉虎
审 判 员 李前兵
代理审判员 田 庚
二〇一六年三月二十三日
书 记 员 王 敏