广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶中法行终字第8号
上诉人（原审原告）：余又凤，女，1958年4月30日出生，汉族，广东省仁化县人，农民。
委托代理人：刘佩韦，广东韶泰律师事务所律师。
委托代理人：卢阳智，广东韶泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：仁化县大桥镇人民政府。
法定代表人：郭兰招，镇长。
委托代理人：李忠明，广东韶大律师事务所律师。
委托代理人：张万兴，仁化县大桥镇司法所所长。
上诉人余又凤诉被上诉人仁化县大桥镇人民政府土地行政征收、土地行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服仁化县人民法院（2014）韶仁法行初字第23号行政判决，向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
本院经审理查明：2011年2月，仁化县大桥镇古洋村民委员会新村村小组（甲方）与仁化县大桥镇人民政府（乙方）签订一份《征地协议书》，内容有：“为做好省市共建粤北现代农业示范区建设，根据韶关市农科研究所建设现代生态农业产业园区的需要，经双方协商，同意征用古洋村委新村村小组土地作为示范区建设用地。为确保征地工作的顺利实施，现根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定，由镇人民政府对所征土地实施与村小组签订征地协议、地上附着物清点及土地、附着物补偿发放等征地工作。现就征地过程中的补偿及其他问题达成协议如下：一、征地范围：乙方征用甲方土地位于大桥镇古洋村委新村村小组的新田子、围边、佛岭、上排处（土名），四至界限如附后红线图所示。二、征地面积及地类：乙方征用甲方土地的246.81亩，其中水田124.07亩，山地120.62亩，旱地2.12亩。具体涉及面积、地类由县国土和甲、乙双方共同确认。三、征地补偿标准：补偿价格按仁府办（2011）10号文执行。四、地上附着物补偿以实际清点为准：补偿价格按仁府（2011）10号文执行。五、乙方在本协议签订后10个工作日内组织人员对征地面积、地类进行测量、确认，并组织人员进行地上附着物清点。六、乙方在完成征地面积、地类确认和附着物清点完30天内，将征地款、附着物款支付给甲方。七、青苗及附着物清理：牵涉到个人所有的青苗及附着物，由甲方负责通知户主清理，并做好督促工作。甲方应在签订征地协议并补偿有关款项后10天内，将所征地上的青苗及附着物清理完毕。乙方有权单方面进行处理。因此而造成甲方村民的损失概由甲方负责。八、乙方应多与土地利用方协调，在同等条件下，先利用甲方劳动力。九、乙方应保证甲方所征土地权属清楚，如出现征用土地权属争议，概由甲方负责。十、本协议未尽事项由甲乙双方协商解决。十一、本协议一式四份，甲乙双方各一份，县国土局二份。”此外，在该协议结尾部分，甲方（签名）处盖有“仁化县大桥镇古洋村新村经济合作社”印章，印章之下有叶树新等36人签名，在乙方仁化县大桥镇人民政府代表签名处盖有“仁化县大桥镇人民政府”印章，在“同意征收”文字上，盖有“仁化县大桥镇古洋村民委员会”的印章。从征地的地名范围看，未包括上诉人现争议的“长老坑”。
2012年6月30日，仁化县大桥镇古洋村新村经济合作社（甲方）与韶关市农业科学研究所（乙方）签订一份《租地协议书》，其内容有：“为做好省市共建粤北现代农业示范区建设，根据韶关市农业科学研究所建设现代生态农业产业园区的需要，经双方协商，同意租用古洋村委新村村小组土地作为示范区建设用地。由镇人民政府对所租用土地实施地上附着物清点及土地、附着物补偿发放等租地工作。现就租地过程中的补偿及其他问题达成协议如下：一、范围：乙方租用甲方土地位于大桥镇古洋村委新村村小组上排、长老坑、新田子、佛岭、猪仔坳、围边等处（地名）。四至界限如附后红线图所示。二、租地面积及地类：乙方租用甲方土地250.574亩，其中水田（含鱼塘）124.984亩，山地122.43亩，旱地3.16亩。（具体涉及面积、地类详见附表）。三、土地租赁（承包）期限40年，即从2012年7月1日起至2052年6月30日止。合同期满后，水田水利设施必须完善。租地补偿标准：水田租金每亩一次性支付27000元，山地租金每亩一次性支付9000元，旱地租金每亩一次性15000元。以上所有租金已于2012年6月30日前一次性付清给甲方和涉及农户）。四、地上附着物补偿以实际清点为准：补偿价格标准按仁府（2011）10号文执行。（乙方于2012年6月30日前已将巳清点的青苗补偿款支付给甲方和涉及农户）。五、乙方应多与土地利用方协调，在同等条件下，先利用甲方劳动力。六、乙方应保证甲方所租土地权属清楚，如出现租用土地权属争议，概由甲方负责。七、本协议未尽事项由甲、乙双方协商解决。八、本协议签订之日起生效。鉴定方古洋村民委员会代表签名；仁化县大桥镇人民政府代表签名。”上诉人主张在“长老坑”种植的柑树、篙竹被人损害的地块在《租地协议书》的红线图范围内。
2012年12月3日，仁化县大桥镇人民政府（甲方）与仁化县大桥镇古洋村委会新村村小组（乙方）签订一份《征地补充协议书》，其内容有：为加快完善韶关市农科所建设现代生态农业产业园区已征用的耕地用地的项目建设。现就已征用124.07亩的耕地及其他问题双方达成协议如下：一、征用124.07亩的耕地按每亩产值补偿一造750元，共计：玖万叁仟零伍拾贰元伍角（￥93052.5元）。二、甲方一次性支付给乙方肆拾万元整（￥400000元），用于乙方本村的文化楼建设。该款项资金可由乙方按照村民自治的规定自行处置。三、以上款项共计肆拾玖万叁仟零伍拾贰元伍角。（￥493052.5元）。甲方在签订本协议之日起10个工作日内支付以上款项给乙方。四、甲方付清以上款项后，乙方应保证甲方在已征用土地的建设项目正常使用。不得再以任何理由阻碍甲方项目的建设。五、本协议一式四份，甲方、乙方、县国土局、市农科所各执一份，本协议经双方盖章后生效。”此外，在该协议结尾部分，甲方：仁化县大桥镇人民政府代表签名处盖有“仁化县大桥镇人民政府”印章，乙方：仁化县大桥镇古洋村委会新村村小组代表签名处盖有“仁化县大桥镇古洋村新村经济合作社”印章，印章之下有叶杵强等33人签名。
2013年2月4日，韶关市农业科技研究所（甲方）与韶关市丹宇农业科技有限公司（乙方）签订一份《土地置换协议》，其内容有：甲方已征用、拥有自主使用权的位于仁化县大桥镇市农科所古洋基地北侧的土地，土地性质为山林地，土地面积为16288.65平方米（24.43亩，具体地块位置及面积见附件红线图），甲方同意与乙方进行地块置换。待仁化县大桥镇政府等相关职能部门代乙方征到土地后，乙方再将所征的位于仁化县大桥镇市农科所古洋基地旁边的同样使用性质、同等面积的土地置换回甲方，时间为协议签订之日起半年内完成。本协议签订七日内，乙方向甲方支付人民币50000元作为履约保证金，甲方收到乙方支付的保证金后应给乙方出具收据。半年内乙方将土地置换甲方后，甲方应于七日内将人民币50000元履约保证金退回给乙方，乙方收到甲方退还的保证金后应给甲方出具收据，如乙方在半年内无法将土地置换回甲方，乙方将按亩土地每年人民币100元向甲方支付租金，租金在保证金内扣除。四、在本协议生效之日起，乙方即可开展相关的经营生产筹备活动，双方以后互不干涉土地使用情况。五、甲乙方置换的土地应按法律法规等相关规定办理有关手续。本协议未尽事宜，另行协商解决，并签订相应的补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力。若甲乙双方在本协议执行过程中发生矛盾、争议，经协商无效时，可提请法院裁决。本协议经双方代表签字盖章，并在乙方向甲方支付人民币50000元作为履约保证金之日起生效。”上诉人主张“长老坑”被人推毁的桔树、篙竹就是在《土地置换协议》24.43亩的范围内。
2013年3月18日、19日，上诉人在位于本村民小组“长老坑”地块种植的桔树、篙竹被人推毁，上诉人当场阻止，经报案后当地公安派出所与仁化县大桥镇政府工作人员到现场维持秩序，后经公安派出所调查，证实是韶关市丹宇农业科技有限公司将上诉人的桔树、篙竹地推毁。
2013年9月5日，上诉人村民小组村民叶树东向原审法院提起行政诉讼，请求：撤销仁化县大桥镇政府与新村村小组2011年2月签订的《征地协议》和2012年12月3日签订的《征地补充协议书》。
2013年11月27日，该案经原审法院作出（2013）韶仁法行初字第5号行政判决认为：仁化县大桥镇政府没有在十日内向法院提交作出被诉具体行政行为的有关证明材料，也没有向法院提出延期提供证据的书面申请，违反了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款有关：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决：撤销仁化县大桥镇政府与新村合作社于2011年2月签订的《征地协议书》及2012年12月3日签订的《征地补充协议书》。
宣判后，仁化县大桥镇政府不服，向本院提起上诉。2014年3月6日，本院作出（2014）韶中法行终字第10号行政判决，驳回上诉，维持原判。
2014年9月10日，上诉人向原审法院提起行政诉讼，请求：一、判令仁化县大桥镇政府征收“长老坑”土地行为违法；二、判令仁化县大桥镇政府赔偿上诉人经济损失3920元；三、判令仁化县大桥镇政府承担本案诉讼费用。
另查明：2015年1月20日，韶关丹宇农业科技有限公司出具一份《情况说明》，内容有：“2013年2月4日，我公司与韶关市农业科技研究所（简称农科所）签订了一份《土地置换协议》，根据该协议，农科所将其租用的位于仁化县大桥镇古洋村的农科所古洋基地北侧16288.65平方米（24.43亩）山林地置换给我公司。2013年3月18、19日，我公司对该土地进行平整时，古洋村的村民到现场阻止施工，为了防止发生冲突，我公司人员报了警，后大桥派出所的民警和镇政府的工作人员到现场进行协调，由于民警和镇政府的工作人员及时到场协调，避免了双方冲突。”韶关市农业科学研究所盖章确认情况属实。
又查明：2015年1月27日，上诉人提供证据证明，2012年6月30日仁化县大桥镇古洋村新村经济合作社（甲方）与韶关市农业科学研究所（乙方）签订的《租地协议书》实际时间是2014年12月30日。
原审法院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，并要求得到赔偿的权利。本案中，首先应确定仁化县大桥镇政府是否有实施了侵犯余又凤财产权利的行政行为，才能对该行政行为是否合法进行审理；而本案仁化县大桥镇政府对余又凤诉称其对“长老坑”实施了征地行为予以了否认，余又凤只当庭提出事发当日有仁化县大桥镇政府的工作人员在现场，未能提供其他证据证实仁化县大桥镇政府有对“长老坑”实施了征地的行为，经过本院依职权进行调查也未能取得仁化县大桥镇政府在本案纠纷中有实施行政强制措施的行为证据。因此，余又凤要求确认仁化县大桥镇政府征收长老坑土地行为违法无事实依据，对余又凤这一诉求应予驳回。而要得到行政赔偿，必须以具体行政行为有违法这一前提。因此，余又凤要求仁化县大桥镇政府行政赔偿也无事实法律依据，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：驳回余又凤的诉讼请求。
上诉人不服原审判决向本院提起上诉称：一、一审判决罔顾客观事实，避重就轻，刻意回避焦点事实，袒护被上诉人。1、依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”在行政诉讼中，人民法院应当主要对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查。而本案中，一审法院却避实就虚，避重就轻，反复在被上诉人是否有违法行政征收行为兜圈子，这是明显在回避矛盾、曲解法律。2、上诉人在一审已向法院提交了足以能够证明被上诉人有违法征收的具体行政行为。其证据：①长老坑地块正在被非法占用的现场照片；②证人证言；③被上诉人的法庭陈述。但是，一审法院仍然无视基本事实，执意认定被上诉人征收长老坑行为无事实依据。二、一审法院的调查笔录具有明显的选择性和倾向性，违背客观公正性，且其内容不能证明被上诉人没有作出违法征收长老坑的行为。1、一审法院如果真要查明被上诉人是否作出了违法征收长老坑土地的行政行为，只要对韶关市丹宇农业科技有限公司（以下简称丹宇公司）目前正在非法占用的长老坑地块的来历进行追查，就足以得知被上诉人有违法征收行为，对于这一简单明了的事实，一审法院却不依法查实，相反刻意对那些无关紧要的以及无助于查明案情的情况进行调查，这无疑是带有倾向性的行为。2、在农村，习惯性地用土名指代具体的林地。上诉人作为土生土长的村民，比谁都更清楚长老坑的具体地块，一审法院在调查该地是否是长老坑的时候所询问的对象有明显的选择性和倾向性。韶关市第一丰产林基地公司及韶关市农科所均是被上诉人征地的直接获利者，他们与被诉行政行为有直接的利害关系。一审法院如要真正做到公正司法，就应该调查该村除上诉人以外的其他村民，或选择周边附近农村的村民作为调查对象，以查证被上诉人是否有违法征收行为以及本案争议的标的是否是长老坑地块。3、2013年3月18日、19日，既然大桥派出所接到报警且出警到现场调查，那么按照司法程序，派出所应当对该案以及相关涉案的双方人员进行调查、询问，并作笔录。一审法院庭审后的调查应当去调取该份笔录，来查明当天事情发生的原委，而不应该去对大桥派出所副所长简单问话。上诉人认为：一审法院调查对象选择不当，调查目的不明确，调查没有针对性和有效性，其调查完全是在愚弄敷衍上诉人。因此，庭审结束后，一审法院依职权所作出的两份有倾向性的调查笔录因不具有客观公正合理性，且内容空洞无物，不能作为判决依据。三、有新的证据足以证明一审法院判决是错误的。一审庭审结束后，上诉人获得了新的证据，这些证据更进一步证明被上诉人确有违法征收长老坑土地的行政行为：一是被上诉人发布的《致古洋新村村民的公开信》，该信中说，“长老坑”明确列入了“征收”范围。被上诉人公开承认征收了长老坑，这是铁的证据。二是韶关市农业科技研究所（以下简称农科所）和韶关丹宇农业科技有限公司签订的《土地置换协议》。2013年2月4日，农科所与丹宇公司签订土地置换协议。协议的内容有委托大桥镇政府（即被上诉人）在长老坑征地的事项。且委托征地的地点和数量24.43亩与上诉人在一审中的主张相吻合，这一份协议也证明被上诉人在长老坑有违法征地的行政行为。三、一审法院在庭审结束后询问大桥镇派出所副所长的《调查笔录》，该笔录的内容反映出被上诉人是授权丹宇公司使用其违法征收来的长老坑土地。丹宇公司在没有跟上诉人以及其他村民签订任何合法协议，没有任何合法、正当手续的前提下，敢强行平整、开发长老坑的土地，毁损上诉人的桔树等青苗，完全是基于被上诉人的授意、指使和帮助。2013年3月18日、19日，上诉人以及其他村民与强行开发平整长老坑土地一方人员发生激烈肢体冲突，而到场的镇政府工作人员对村民进行弹压，就证明了这一点。因此，如果没有被上诉人大桥镇政府的违法征收长老坑的行政行为，那丹宇公司目前正在非法使用的土地又是怎么来的如果是丹宇公司单方面的民事侵权，那么被上诉人作为一级基层政府就应该在事发现场立刻制止平整土地的一方，而不是制止上诉人和其他村民的阻工行为。而且，大桥镇派出所也应该对此进行立案查处，并及时制止违法侵权行为。而大桥镇派出所之所以不予立案，是因为他们知道被上诉人已经对该幅土地进行了征收，并认为村民是不应该去阻扰施工的。综上所述，请求：一、撤销（2014）韶仁法行初字第23号行政判决书。二、判决被上诉人行政征收长老坑行为违法，并赔偿上诉人余又凤损失3920元。三、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人答辩称：一、一审判决认定事实清楚。在一审诉讼中上诉人提供的证据不能证明被上诉人征用了上诉人的“长老坑”土地。l、从上诉人提交的证据看，只有6、7号证据提到上诉人在“长老坑”种植桔树、篙竹事宜，该证据有明显的涂改痕迹，并有明显虚假的内容，不能作为证据使用。上诉人的该证据没有证明被上诉人征用了上诉人所在集体的“长老坑”土地。2、从被上诉人提供的证据看，《征地协议书》、《征地补充协议书》的征地范围包括：新田子、周边、佛岭、上排处，共四块土地，并不包括上诉人所称的“长老坑”土地。3、从一审法院直接调查的证据看，无论是出警的公安人员，还是事发现场与上诉人发生争执的人员，都不能证明被上诉人征用上诉人“长老坑”土地。二、在《征地协议书》征地范围之外农科所的实际用地不属于被上诉人征地。农业示范园区建设过程中，在《征地协议书》征地范围之外，农科所与韶关丰产林公司、古洋村委会新村小组三方签订了一份《韶关市农科所征占用丰产林林地林木补偿协议》，实际占用了一块土地，根据当时古洋村委会新村小组三名村干部证明的情况，以及该地块的面积，上述三方签订的“协议”所指的土地应当是“长老坑”地块，该土地并非被上诉人征用，而是农科所征占用。因此，上诉人称被上诉人征用“长老坑”地块是错误的。此外，在农科所不具有征地主体资格的情况下，其用地性质只能视为是租地。三、上诉人所在的新村小组已分得“长老坑”的青苗补偿款4788元。2011年9月15日，韶关市农科所与韶关市金韶关第一丰产林基地有限公司、古洋村委会新村小组签订了一份《韶关市农科所征占用丰产林林地林木补偿协议》，三方约定，同意农科所征占用新村小组的GBB060409小班部分林地作为建设农业科研基地的用地，卫星定位面积为17.1亩，青苗补偿款为23940元，丰产林公司分得80％，即19152元，新村小组分得20％，即4788元。被上诉人认为，上诉人所说的“长老坑”总共19.5亩林地，就是上述三方协议中卫星定位的17.1亩林地（因卫星定位是平面面积，实际丈量是山坡面积，两面积有一定差距）。既然该土地面积青苗补偿费已经支付给造林人丰产林公司，上诉人所在的新村小组也分得了4788元补偿款，上诉人不能重复要求补偿青苗款。四、上诉人在“长老坑”恶意抢种的桔树苗不存在赔偿问题。上诉人的违规抢种行为被用地方及时发现，在计算青苗补偿款项时，不包括恶意抢种的桔树苗。上诉人所在村小组的前任三名村干部共同证明了上诉人的抢种行为。按照征地补偿相关规定，抢种青苗不存在赔偿问题。五、一审法院判决适用法律正确。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”被上诉人认为，上诉人对自己的主张没有提供合法的证据，应依法承担对其不利的法律后果。因此，一审法院依法适用相关法律作出判决是正确的。六、上诉人提交的新证据不能证明被上诉人征用了“长老坑”土地，相反，证明用地方已经支付了该地块的附着物和征地补偿款。l、《至古洋新村村民的公开信》明确大桥镇政府是“协助”农科所征地，被上诉人签订的《征地协议书》不包括“长老坑”土地；2、征地就应当有征地的凭据，农科所的实际用地行为，只能视为其“租地”行为，不能将农科所的实际用地强行列入被上诉人的征地范围。3、该“公开信”已明确，三级政府研究决定将“征地”变更为“租地”，既使确认农科所的征占用“长老坑”土地的行为不合法，仍然不能认定被上诉人征用了“长老坑”土地。4、该“公开信”明确用地方于2012年严格按照县政府出台的征地补偿标准，支付了该地块的附着物和征地补偿款。既然用地方已支付了征用、占用土地上附着物青苗补偿费，那么，上诉人就不能重复要求支付青苗损失费。5、“土地置换协议”，不能证明大桥镇政府代征了“长老坑”土地。综上所述，原审判决认定事实清楚，在《征地协议书》征地范围之外农科所的实际用地不属于被上诉人征地，上诉人所在的新村小组已分得“长老坑”的青苗补偿款4788元。上诉人在“长老坑”恶意抢种的桔树苗不存在赔偿。请求驳回上诉，维持原判。
本院认为：本案争议的焦点：一是被上诉人仁化县大桥镇政府有无征收上诉人在长老坑种植柑树、篙竹的土地；二是上诉人种植的柑树、篙竹被推毁的行为是否属于仁化县大桥镇政府的行为；三是上诉人要求仁化县大桥镇政府赔偿损失3920元有无事实和法律依据。
一、被上诉人仁化县大桥镇政府有无征收上诉人在长老坑种植柑树、篙竹的土地。1、2011年2月仁化县大桥镇古洋村委会新村村小组与仁化县大桥镇政府签订的《征地协议书》和《征地补充协议书》内容表明，征用大桥镇古洋村委新村村小组的是新田子、围边、佛岭、上排处的土地，没有征用到争议的“长老坑”土地；2、从2012年6月30日（实际时间为2014年12月30日）仁化县大桥镇古洋村委会新村经济合作社与韶关市农业科学研究所签订的《租地协议书》内容来看，租用范围虽有“长老坑”的土地，但不是征用，而且不是仁化县大桥镇政府的租用行为；3、仁化县大桥镇政府未与上诉人及上诉人所在的新村村小组签订征用现争议的“长老坑”征地协议。因此，上诉人主张仁化县大桥镇政府征用了上诉人在争议的长老坑种植柑树、篙竹的土地没有事实根据。
二、上诉人种植的柑树、篙竹被推毁的行为是否属于仁化县大桥镇政府的行为。1、原审法院调查仁化县大桥镇派出所副所长的笔录表明，推毁上诉人的柑树、篙竹不是仁化县大桥镇政府的行为；2、韶关市农业科学研究所下属的韶关丹宇农业科技有限公司称2013年3月18、19日其公司对该土地进行平整时，古洋村的村民到现场阻止施工，为了防止发生冲突，其公司人员报了警，后大桥派出所的民警和镇政府的工作人员到现场进行协调，避免了双方冲突；3、上诉人认为是仁化县大桥镇政府的土地行政强制行为，但未能提供合法有效的证据予以证实。因此，上诉人主张是仁化县大桥镇政府的行政行为没有事实根据。
三、上诉人要求赔偿损失3920元有无事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为；”上诉人种植的柑树、篙竹被推毁的行为，由于不是仁化县大桥镇政府的侵权违法行为，因此，上诉人要求仁化县大桥镇政府承担侵权的行政赔偿责任没有法律依据。
综上所述，原审判决适用法律及所作判决正确，应予维持。上诉人上诉理由不充分，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一五年二月十一日
书记员 李羿盟