广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终133号
上诉人（原审被告）南宁市人民政府，所在地：南宁市青秀区嘉宾路1号。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人阳定军，南宁市国有土地房屋征收补偿办公室工作人员。
委托代理人雷水娟，广西吉强律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李卫，男，1967年10月26日出生，壮族，居民，住南宁市。
委托代理人王立江，北京京平律师事务所律师。
原审被告广西壮族自治区人民政府，住所地：南宁市民生路2号。
法定代表人陈武，主席。
委托代理人莫晓敏，广西壮族自治区人民政府法制办工作人员。
委托代理人谭江凌，广西壮族自治区人民政府法制办工作人员。
原审第三人李文红，女，1966年8月28日出生，壮族，居民，住南宁市。
委托代理人李卫，男，1967年10月26日出生，壮族，居民，住南宁市。系李文红之弟。
原审第三人李珊，女，1970年3月21日出生，壮族，住南宁市。
上诉人南宁市人民政府因李卫诉其房屋征收补偿决定及广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）行政复议决定纠纷一案,不服南宁市中级人民法院于2015年12月18日作出的（2015）南市行二初字第145号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月26日公开开庭审理了本案。上诉人南宁市人民政府的委托代理人雷水娟、阳定军，被上诉人李卫及其委托代理人王立江，原审被告广西区政府的委托代理人谭江凌，原审第三人李珊到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明：为实施崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目，2013年6月19日，南宁市人民政府作出《关于对崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目实施房屋征收的决定》，并于同年6月26日发布南征[2013]16号《南宁市人民政府关于对崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目实施房屋征收决定的公告》及《崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称涉案项目《房屋征收补偿安置方案》），决定对明秀东路、明秀路北四里等287户的房屋实行征收。上述项目的被征收单位为广西崇左市建卓资产经营有限公司，房屋征收部门为南宁市城乡建设委员会，房屋征收实施单位为南宁市西乡塘区政府，南宁市西乡塘区政府受南宁市城乡建设委员会的委托，承担涉案项目房屋征收与补偿的具体工作。南宁市明秀东路204号12栋三层301号房，位于上述征收范围内。该房屋产权证号为：邕房权证字第××号，所有权证上标明房屋所有权人为李尧兴，该房屋属私有房产，总建筑面积为131.33平方米。李尧兴（已故）与邓维惠（已故）为夫妻关系，生育子女李文红、李卫、李珊三人。2013年6月30日，南宁市西乡塘区房屋和征地拆迁办公室（以下简称西乡塘区征拆办）在征收范围内张贴《关于邀请参与崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目评估机构报名的函》，同日该征拆办又登报公示《关于参与崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目选取评估机构的公示》。2013年7月6日，西乡塘区征拆办在征收范围内张贴发布《关于崇左留邕国有土地党校片区旧城区改造项目被征收人协商选定评估机构的公告》，要求被征收人自公告之日起15日内投票选定房地产价格评估机构，并公布了5家参与报名的评估机构。因2013年7月6日至同年7月20日被征收人在规定时间内协商选定房地产估价机构不成，同年7月25日西乡塘区征拆办发出《关于崇左留邕国有土地党校片区旧城区改造项目投票选取评估机构的通知》并予以登报，告知被征收范围的各被征收人到涉案项目现场办公室参加选取房地产价格评估机构的投票。2013年7月30日，由于参与投票选择的被征收人数量不超过被征收人总数的50%，西乡塘区征拆办改为抽签的方式确定房地产价格评估机构，从报名参加的5家评估机构中抽签选定了广西开元行房地产评估有限责任公司（以下简称开元评估公司）作为房地产价格评估机构，同年7月31日，西乡塘区征拆办在征收范围内张贴发出《关于崇左留邕国有土地党校片区旧城区改造项目评估机构选取结果通知》。2013年8月2日，开元评估公司在征收范围内张贴《关于对崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目征收范围内国有土地上的被征收房屋现场查勘的通知》（以下简称《现场查勘通知》），通知各被征收房屋业主，该公司定于同年8月5日至同年8月14日对征收范围内的国有土地上被征收房屋进行入户现场查勘。2013年11月5日，开元评估公司作出《拆迁房屋实地勘察记录表》，记载涉案被征收房屋未能入户勘察。2013年11月15日，开元评估公司作出编号：开元行2013估字第32号《南宁市城市房屋征收估价分户初步评估结果》。2014年5月4日，开元评估公司作出2013估字第12068-32号《南宁市国有土地上房屋征收分户估价报告》（以下简称32号《分户估价报告》），同年11月6日，西乡塘区征拆办将该《分户估价报告》送达李卫。李卫于2014年11月14日向开元评估公司递交关于申请复核评估的报告，称其于同年11月6日才收到32号《分户估价报告》，请求该公司对该《分户估价报告》相关事项进行复核。因房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议。南宁市人民政府于2015年6月25日作出南府征补决字[2015]第3号《补偿决定书》（以下简称3号补偿决定）：一、对被征收人李卫、李文红、李珊位于明秀东路204号12栋三层301号房屋实施征收。房屋征收人按照南宁市有关政策和南征[2013]16号公告所附的涉案项目《房屋征收补偿安置方案》的规定给予被征收人产权调换或货币补偿。（一）若被征收人选择产权调换的。1、房屋征收人提供本项目新建房源作为产权调换，被征收人明秀东路204号12栋三层301号房屋按照有证房屋套内面积1:1比例进行产权调换，超出部分面积的价格，按照南府发[2012]6号《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（以下简称南府发[2012]6号《办法》）规定及上述《房屋征收补偿安置方案》结算差价。被征收房屋的公摊面积按照上述《房屋征收补偿安置方案》的规定补偿。2、过渡期限为被征收房屋移交之日起，产权调换房屋交付届满3个月时止。在过渡期限内，房屋征收人安排建筑面积不少于131.33（22.18+109.15）平方米的周转房给被征收人；若被征收人自行解决住处的，房屋征收人按上述《房屋征收补偿安置方案》及该项目有关周转过渡补助规定的标准支付临时补助费给被征收人。3、房屋征收人按上述《房屋征收补偿安置方案》规定的标准，付给被征收人搬迁补助费、临时过渡补助费、产权证办证补助费、搬迁误工费、迁移费；电话、空调、有线电视等迁移费按实际开支支付。（二）若被征收人选择货币补偿的。1、按开元行2013估字第12068
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32号《南宁市国有土地上房屋征收分户估价结果》明秀东路204号12栋三层301号房屋分户评估价款：694604.00元。2、临时安置补助费：131.33㎡×12元/月×9个月=14183.64元。两项合计：708788.00元。3、按上述《房屋征收补偿安置方案》规定的标准，付给被征收人产权证办证补助费、搬迁误工费等搬迁补助费；电话、空调、有线电视等迁移费按实际开支支付。二、被征收人应在收到本补偿决定之日起10日内向西乡塘区政府提出选择产权调换或货币补偿的书面主张，逾期不提出书面主张的，视同被申请人选择产权调换补偿。三、被征收人应在收到本决定书之日起15日内自行搬迁，按补偿决定办理补偿手续，并将被征收房屋交房屋征收人拆除。四、如不服本决定，可在收到决定书之日起或决定书公告期（3日）届满之日起60日内向广西区政府申请行政复议，也可以在6个月内向市中级人民法院起诉。同年7月2日。南宁市人民政府将3号补偿决定送达李卫。李卫不服于2015年7月10日向广西区政府提出行政复议，同年9月6日，广西区政府作出桂政行复[2015]91号《行政复议决定书》（以下简称91号复议决定）维持3号补偿决定。李卫仍不服，于同年9月15日诉至法院，请求法院确认3号补偿决定以及91号复议决定违法并予以撤销。
在法定期限内，李卫没有对涉案房屋征收决定提起行政复议或者行政诉讼。
南宁市中级人民法院一审认为：关于补偿方式的确定问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十一条第一款的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。2013年6月26日，南宁市人民政府作出的涉案项目《房屋征收补偿安置方案》，规定根据项目具体情况采取货币补偿和产权调换，也可以选择货币补偿和产权调换相结合的方式进行补偿。其中对于选择房屋产权调换补偿规定：1、产权调换的房屋，原则上在本项目内进行选择；2、被征收人自行选择地点调换房屋的，按被征收房屋价值与产权调换房屋的价值结清差价。3号补偿决定中虽然确定了产权调换和货币补偿两种补偿方式，但在产权调换的补偿方式中只确定了房屋征收人提供涉案项目新建房源作为产权调换，剥夺了被征收人自行选择地点调换房屋的权利。
关于房屋安置补偿标准的事实查明问题。李卫主张开元评估公司32号《分户估价报告》有关事实、程序违法，不能作为3号补偿决定的房屋安置补偿标准。根据《征补偿条例》第十九条第二款以及《国有土地上房屋评估办法》第二十条第一款的规定，被征收人对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案李卫在西乡塘区征拆办于2014年11月6日将开元评估公司的32号《分户估价报告》送达其后，已于2014年11月14日向开元评估公司提出书面复核评估申请，但该公司未作出复核结果。南宁市人民政府依据32号《分户估价报告》作出3号补偿决定属事实不清。
关于评估程序的问题。根据《国有土地上房屋评估办法》第十二条第一款、第三款的规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管；房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。2013年8月2日，开元评估公司在征收范围内张贴《现场查勘通知》，通知各被征收房屋业主，该公司将对征收范围内的国有土地上被征收房屋进行入户现场查勘的时间是同年8月5日至同年8月14日。但开元评估公司于2013年11月5日，才对涉案被征收房屋进行实地勘察，并非在上述《现场查勘通知》的时间段内，且在涉案《拆迁房屋实地勘察记录表》中没有被拆迁人代表的签字或盖章，也没有说明未能入户实地查勘的原因。此后，开元评估公司作出的32号《分户估价报告》亦未就未能入户实地查勘的有关情况在该《分户估价报告》中作出说明，评估程序违法。
关于报请程序的问题。根据《征补条例》第二十六条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案南宁市人民政府没有证据证明其在作出3号补偿决定前，涉案项目的房屋征收部门已经向其履行过报请程序，违反了上述条款的规定。
关于送达程序的问题。市、县级人民政府作出补偿决定后，应当送达被征收人。只有补偿决定依法送达被征收人，该补偿决定才发生法律效力。本案3号补偿决定认定的被征收人有李卫、李文红、李珊三人，但南宁市人民政府作出本案被诉3号补偿决定后只送达给李卫，而没有送达给李文红、李珊，该送达程序违法。
关于适用法律问题。3号补偿决定引用《征补条例》第二十一条、第二十六条及南府发[2012]6号《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条、第二十九条、第三十五条的规定作为依据并无不妥，但其并未完全按照上述依据规定的内容作出本案被诉3号补偿决定。
关于本案被诉的91号复议决定程序是否合法的问题。91号复议决定虽然符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条的程序规定，但广西区政府作为复议机关对3号补偿决定认定事实不清、违反法定程序的错误未予以纠正，作出维持3号补偿决定的行政复议决定违法。
综上，南宁市人民政府3号补偿决定认定事实不清，程序违法。广西区政府91号复议决定维持3号补偿决定错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一、第二款的规定，判决：撤销南宁市人民政府3号补偿决定以及广西区政府91号复议决定，责令南宁市人民政府对涉案被征收的房屋重新作出房屋征收补偿决定。
上诉人南宁市人民政府上诉称：1、一审判决认定上诉人剥夺了被征收人自行选择地点调换房屋的权利是错误的。首先，在2015年4月28日召开的补偿协商会议中，被征收人已明确选择回迁房即本项目新建房源进行产权调换，故上诉人在征收补偿决定中充分尊重了被征收人的选择权，没有必要作出自行选择调换房屋的决定。其次，自行选择地点调换房屋的本质是“被征收房屋补偿价值与新房价值的等价结算”，该种补偿方式与货币补偿方式的实质一致，项目补偿安置方案的列举是为了起到告知权利的作用。2、一审判决认定32号《分户估价报告》不能作为补偿依据是错误的。2014年5月11日，上诉人在李卫、李文红、李珊拒收该《分户估价报告》的情况下，由无利害关系的第三人见证留置送达给上述三人，一审法院却错误认定该《分户估价报告》于同年11月6日才送达。鉴于2014年5月11日32号《分户估价报告》已送达被征收人，李卫于2014年11月14日提交复核申请已超过10天的法定期限，因此复核申请超过法定期限，不应影响32号《分户估价报告》的效力，故该《分户估价报告》可作为补偿依据。3、查勘延期和情况说明问题，不构成评估程序违法的理由。李卫、李文红、李珊拒绝查勘是导致延期的直接原因，由此引起的查勘延期，不能归责于征收人或评估机构。一审判决将之作为评估程序违法的理由是错误的。实地查勘记录表一贯以来都作为估价报告的必备附件，评估机构有该表上表述“未能入户”的记载，一审判决单纯以估价报告的正文为标准，认定遗漏情况说明的结论是与实践脱节的。4、上诉人是在对我市征收部门提交的相关材料进行审查后才下达3号补偿决定，并加盖“南宁市人民政府国有土地上房屋征收专用章”，一审判决认定上诉人不履行报请程序是错误的。5、在上诉人作出3号补偿决定前即2014年10月30日，李文红、李珊均出具委托书，委托李卫办理被征收房屋的补偿协议签约及相关手续。因此，李卫签收文书行为的法律效力及于本人和委托人。一审判决认定上诉人没有将3号补偿决定送达给李文红、李珊，送达程序违法是错误的。6、上诉人作出3号补偿决定适用《征补条例》及《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（南府发〔2012)6号）的相关规定，所适用法律正确。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回李卫的诉讼请求。
被上诉人李卫辩称：1、上诉人没有在3号补偿决定中赋予被上诉人自行选择地点调换房屋的权利，违背相关法律规定。2、上诉人没有充分有效的证据证明32号《分户估价报告》己经合法有效的留置送达给被上诉人，该《分户估价报告》是被上诉人于2014年11月6日向上诉人索要而取得，一审判决认定该《分户估价报告》于2014年11月6日送达给被上诉人是正确的。3、被上诉人从未拒绝评估机构进屋进行查勘，评估机构没有在公布的时间内进行查勘，违反程序。4、评估报告当中未载明未入户情况，不具有合法性。5、上诉人没有履行报请程序，一审判决对该事实的认定正确。6、李文红、李珊委托被上诉人协商征收补偿事宜，但未委托被上诉人签收补偿决定。上诉人认为将补偿决定送达给被上诉人即视为送达给李文红、李珊是错误的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告广西区政府述称：1、征收部门于2015年4月28日组织召开的补偿协商会议中，被征收人已作出选择回迁房进行产权调换的意思表示，南宁市人民政府不存在一审判决所称的剥夺被征收人自行选择地点调换房屋的权利的问题。2、32号《分户估价报告》合法有效，可以作为补偿依据。该《分户估价报告》已于2014年5月11日留置送达给被拆迁人，具有送达效力。2014年11月14日被征收人提交的评估复核申请已超过10天法定期限，不应影响该《分户估价报告》的效力。3、评估机构的评估程序符合法律规定。评估机构在征收过程中所作出的实地查勘记录表作为估价报告的必备附件，其中有关“未能入户”的记载表明，被征收人拒绝入户实地查勘是导致南宁市人民政府查勘延期的直接原因，一审判决不能因此认定评估程序违法。4、从本案的3号补偿决定书加盖“南宁市人民政府国有土地上房屋征收专用章”等形式可以推定，南宁市人民政府已履行了相关报请程序。5、3号补偿决定的送达方式合法有效。2014年10月30日，李卫签收被征收房屋的补偿协议书，由于李文红、李珊已出具书面委托书，对李卫进行了办理被征收房屋的补偿协议签约及相关手续的授权，因此，李卫签收文书的行为的法律效力及于本人和委托人。同时，3号补偿决定已张贴于征收现场，符合法律规定。综上，原审被告在行政复议过程中已认真履行了行政复议职责，对本案相关事实已依法进行了查明，作出的91号复议决定合法正确，请求二审法院依法改判，维持91号复议决定。
原审第三人李文红、李珊述称：同意被上诉人的答辩意见。
本案二审庭审中，为了进一步查清上诉人提出的在作出被诉3号补偿决定前其已履行报请程序的问题，本院要求上诉人南宁市人民政府就此向法庭提供证据。南宁市人民政府提供2014年12月4日《南宁市西乡塘区人民政府关于恳请作出崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目征收补偿决定的报告》，用以证明其在作出被诉3号补偿决定前已履行报请程序。李卫、李珊、李文红认为该证据已超过举证期限，不予认可。原审被告广西区政府认为该证据符合证据三性，法院应予采信。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。本院为了查清本案事实，可以要求上诉人南宁市人民政府向法庭提供上述证据。上述证据系行政机关行政管理过程中作出或形成，来源合法，具有真实性，且与本案具有关联性，故可以作为证明南宁市人民政府在作出被诉3号补偿决定前已履行报请程序的证据材料。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
另查明：2014年12月4日，南宁市西乡塘区人民政府向南宁市政府递交《关于恳请作出崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目征收补偿决定的报告》。
还查明：2015年6月30日，西乡塘区征拆办将3号补偿决定张贴在涉案项目现场办公室墙上予以公告。
本院认为：关于3号补偿决定是否剥夺了被上诉人李卫以及原审第三人李文红、李珊自行选择地点调换房屋的权利问题。根据《征补条例》第二十一条第一款的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。对于涉案项目，南宁市人民政府2013年6月26日作出的《房屋征收补偿安置方案》，明确规定涉案项目的补偿方式采取货币补偿和产权调换，也可以选择货币补偿和产权调换相结合的方式进行补偿。其中对于选择房屋产权调换补偿方式的，明确规定：1、产权调换的房屋，原则上在本项目内进行选择；2、被征收人自行选择地点调换房屋的，按被征收房屋价值与产权调换房屋的价值结清差价。本案被诉的3号补偿决定中虽然确定了产权调换和货币补偿两种补偿方式，但在产权调换的补偿方式中确定被征收人只能在房屋征收人提供涉案项目新建房源作为产权调换，与涉案项目《房屋征收补偿安置方案》中规定的“被征收人自行选择地点调换房屋的，按被征收房屋价值与产权调换房屋的价值结清差价”不一致，剥夺了被征收人自行选择地点调换房屋的权利。至于上诉人提出被征收人在2015年4月28日召开的补偿协商会议中已明确选择回迁房即本项目新建房源进行产权调换，没有必要在3号补偿决定中作出自行选择调换房屋的决定，未剥夺被征收人自行选择地点调换房屋的权利的问题。虽然被上诉人李卫、原审第三人李文红、李珊在2015年4月28日召开的补偿协商会议中同意选择回迁房调换，但就房屋补偿双方最终未达成协议，被上诉人李卫、原审第三人李文红、李珊同意选择回迁房调换属于协商过程中的意思表示，并未最终定论。上诉人在3号补偿决定中未给予被上诉人李卫、原审第三人李文红、李珊自行选择地点调换房屋，剥夺了被上诉人李卫以及原审第三人李文红、李珊自行选择地点调换房屋的权利。一审判决对该事实的认定是清楚的。
关于32号《分户评估报告》能否作为涉案房屋补偿依据的问题。上诉人主张在2014年5月11日已将32号《分户评估报告》留置送达给了李卫。但是上诉人在2014年11月6日又将32号《分户评估报告》直接送达给了李卫，上诉人2014年11月6日的送达赋予了李卫新的权利和义务。根据《征补条例》第十九条第二款以及《国有土地上房屋评估办法》第二十条第一款的规定，被征收人对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。被上诉人李卫2014年11月6日收到32号《分户评估报告》后，于2014年11月14日向开元评估公司申请复核评估，并未超过法定申请复核期限，在开元评估公司未作出复核结果的情况下，南宁市人民政府依据32号《分户估价报告》作出3号补偿决定属事实不清。
关于上诉人作出3号补偿决定是否履行了报请程序的问题。经核实，本案南宁市人民政府在作出本案3号补偿决定前，涉案项目的房屋征收部门已经向其履行过报请程序，一审判决认定上诉人没有履行报请程序错误，本院予以纠正。
关于上诉人是否将3号补偿决定依法送达给了原审第三人李文红、李珊的问题。根据《征补条例》第二十六条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，西乡塘区征拆办已将3号补偿决定张贴在涉案项目现场办公室墙上予以公告，应当视为上诉人已将3号补偿决定送达原审第三人李文红、李珊，故一审判决认定上诉人没有将3号补偿决定送达给原审第三人李文红、李珊不当，本院予以纠正。
综上，被诉的3号补偿决定中未给予被上诉人李卫、原审第三人李文红、李珊自行选择地点调换房屋，剥夺了被上诉人李卫以及原审第三人李文红、李珊自行选择地点调换房屋的权利；32号《分户评估报告》尚在申请复核期限，上诉人南宁市人民政府依据32号《分户估价报告》作出3号补偿决定属事实不清。91号复议决定维持3号补偿决定错误，一审判决撤销3号补偿决定以及91号复议决定正确。虽然一审判决认定上诉人南宁市人民政府没有履行报请程序以及没有将3号补偿决定送达原审第三人李文红、李珊是错误的，但一审判决对上述事实认定错误不影响其对本案实体处理的正确性。上诉人上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南宁市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
代理审判员 班 艳
代理审判员 彭 博
二〇一六年十月十日
书 记 员 封 宇