宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）宁01行初478号
原告龙建设，男，1960年7月17日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区贺兰县。
委托代理人安华，宁夏侨之桥律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人曾嘉慧，宁夏侨之桥律师事务所实习律师（特别授权）。
被告永宁县人民政府，住所地宁夏回族自治区永宁县杨和镇杨和南街二十号。
法定代表人李润军，男，县长。
行政机关出庭负责人唐杰，男，副县长。
委托代理人李彦峰，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
原告龙建设诉被告永宁县人民政府（以下简称永宁县政府）土地行政管理一案，于2017年11月9日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月9日立案后，于2017年11月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月30日公开开庭审理了本案。原告龙建设及其委托代理人安华、曾嘉慧，被告永宁县政府副县长唐杰及其委托代理人李彦峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告龙建设诉称，原告系永宁县李俊镇西邵村十组的村民，在该队享有宅基地使用权和集体土地承包经营权。1990年原告在原宅基地上翻建7间砖木结构房屋。1995年原告与前妻刘凤珍外出经商，将该7间房屋借给外甥居住。1999年又将上述房屋借给刘保永（原告前妻之弟）居住，2001年其搬到永宁县望远镇居住。2007年原告与前妻刘凤珍离婚时，协议3个婚生子由原告抚养，刘凤珍不承担抚养费，西邵村十队的住宅7间全部归原告所有。2014年6月，永宁县李俊镇推行新农村建设，该政府工作人员电话告知了原告拆除事项并询问原告意见，原告同意亲属代办。2014年6月21日，原告选取了宁化中心村3-1-501房，安置工作组给原告出具了农民安置房房票。2015年1月，原告到李俊镇人民政府申请领取拆迁补偿款时，得知原告在西邵村十组的农宅7间及院落的拆迁补偿协议签给了刘保永。原告向法院提起诉讼，请求撤销李俊镇人民政府与刘保永的补偿拆迁协议。法院经审理后认为，农村土地权属问题应当由永宁县政府先行处理。2017年3月，原告向永宁县政府申请撤销刘保永的集体土地使用证（永农宅集用2000字第101562号）。2017年7月20日，永宁县政府答复涉案宅基地已通过城乡建设用地增减挂钩拆除复垦为耕地，其性质已发生变更，使用权已丧失，无撤销之必要，不予处理。原告认为，在2000年进行农村宅基地使用权调查时，并未通知原告及家人到场核实情况，没有在村队进行地籍调查公告，发证错误。被告有义务纠正错误的发证行为，确认原告对涉案宅基地享有合法的使用权。故原告诉至法院，请求依法判令：撤销被告《永宁县人民政府关于龙建设申请撤销第三人刘宝永集体土地使用证的答复》，由其重新作出土地使用权纠纷处理，确认原告为涉案集体土地的合法使用人。
被告永宁县政府辩称，一、被告依据《土地争议处理办法》的相关规定接受了原告提出的申请书及相关证据，并在法定期限内作出了相应的处理决定，程序合法。二、被告在接受处理申请后及时进行了调查核实，收集了相关的证据，作出了处理决定，处理结果客观、合法。三、根据调查过程中宅基地确权登记时的调查表显示，涉案宅基地权属清楚，界址明确，四邻无争议。在确权发证时相关权利人并未对该确权发证行为提出异议。故涉案土地的确权、登记符合相关法律规定。综上，被告作出的处理决定程序合法，应当予以维持。请求驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内，向本院提交如下证据：
证据一、《撤销土地使用权申请书》、《受理通知书》、《送达回证》各一份。证明目的：被告在法定期限内受理了原告的申请，并将受理通知送达原告。
证据二、《永宁县人民政府关于调查处理龙建设申请撤销刘保永集体土地使用权一案的通知》、《送达回执》各一份。证明目的：被告就原告的申请向有关部门进行了移送，并由永宁县国土资源局负责处理，处理合法。
证据三、《永宁县国土资源局关于龙建设申请撤销刘保永集体土地使用权一案调查及处理意见的报告》一份。证明目的：永宁县国土资源局按照相关规定对原告的申请事项进行了调查，形成了调查报告。
证据四、《永宁县村庄地籍调查表》一份、《询问笔录》五份。证明目的：1.2000年被告根据刘保永的申请对涉案土地进行了界址调查并进行了登记前的公告。并根据相关法律规定对该土地进行确权登记，该确权登记程序合法，内容真实，能够确认涉案土地的登记确权行为合法有效。2.被告永宁县国土资源局按照法定程序对原告的处理申请，向相关人员进行了调查核实，并制作了调查笔录。该调查笔录能够明确涉案土地属刘保永所有。且调查笔录中申请人的前配偶也明确说明涉案土地于1995年时出售给刘保永。
证据五、《永宁县人民政府关于龙建设申请撤销第三人刘宝永集体土地使用权的答复》、《送达回证》各一份。证明目的：被告根据相关调查作出了处理决定，并将处理决定已送达给原告，程序合法。
经质证，原告对被告提交的证据一、证据二无异议。认为证据三不具有客观真实性。原告是十组不是十一组村民，村委会及村民都清楚涉案房屋是原告祖辈建房所使用的宅基地后进行翻建，地籍调查人员和村委会并未找原告及家人进行核实，并未通知原告到现场进行权属确认和四至的指界。该报告第二项写明该宅基地原属于原告，后因买卖确权在刘保永名下，没有客观证据予以证实。刘保永为西邵村十一队村民，涉案土地的所有权在西邵村十队，非本队村民享有村土地使用权应当查证权属来源。报告结论维持原登记现状是一个错误的结论。认为证据四不具有客观真实性。存在着土地使用权人名称错误，土地队别权属错误。认为询问笔录程序合法，但不认可其证明目的。认为该笔录不能够证实涉案土地的所有权属于刘保永，涉案土地的原始取得人是原告，不能证实原告和刘保永存在真实合法的买卖行为。对证据五无异议。
原告为证实其主张，向本院提交了如下证据：
证据一、原告户籍证明2份。证明目的：原告一家为永宁县李俊镇西邵村十组原住居民，其享有合法的宅基地使用权和集体土地承包经营权。
证据二、证明1份。证明目的：涉案宅基地在西邵村十组，1990年原告一家申请翻建原农房延续使用，涉案宅基地上的房屋归原告所有。
证据三、安置房抓阄结果票。证明目的：原告是李俊镇西邵村十队的合法居民，享有安置房分配权。原告原农房被拆迁后政府应该对其予以安置。
证据四、离婚证、离婚协议各1份。证明目的：2007年原告和刘凤珍离婚；涉案房屋及西邵村十组的宅基地归原告所有和使用。
证据五、集体土地使用证。证明目的：2000年6月份被告将属于原告享有使用权的李俊镇西邵村十组的宅基地确认给了西邵村十一队的刘保永，未经原告确认权属变更。
证据六、银川市中级人民法院（2016）宁01行初139号行政裁定书一份。证明目的：2016年原告因宅基地使用权纠纷诉被告永宁县人民政府及第三人刘保永，法院审理认为土地权属争议，应由所属人民政府先行予以处理。
证据七、《受理通知书》、《永宁县人民政府关于龙建设申请撤销第三人刘宝永集体土地使用证的答复》各1份。证明目的：2017年2月原告就宅基地使用权纠纷申请被告先行处理，被告2017年7月20日答复因涉案宅基地已发生变更，使用权丧失，不予处理。
经质证，被告对原告提交的证据一的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议。认为该证据仅能说明原告系李俊镇西邵村十组村民，并不能证明其享有宅基地使用权及土地承包经营权。对证据二的真实性无异议，但对其合法性、关联性及证明目的有异议。宅基地的申请及确权登记应当按照相关规定由有关部门进行批准。西邵村村委会无权就某村民是否享有宅基地进行确认。即使村委会确认也仅是对于表象的一种说明，不能证实宅基地及房屋的实际所有权人。对证据三的真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明目的有异议。该抓阄结果系领导小组在没有核实相关情况下做出的，该结果已予以撤销，不能证实原告系涉案土地的权利人。对证据四的真实性无异议，但对其证明目的有异议。离婚协议书中对于住房分割的陈述仅是离婚协议双方的一种自行约定，不能说明涉案土地的真实权利状态，也不能说明该土地归原告所有和使用。事实上该土地早由刘保永占用使用，并于2000年确权于刘保永名下。对证据五的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议。认为该证据能够证实刘保永系涉案土地的权利人，确权日期为2000年。而本案原告在长达20年之间中并未对涉案土地提出异议。对证据六的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议。该证据仅能说明原告在2015年11月时知道拆迁安置的事实，但对于涉案土地是何时确认给刘保永的不能够说明。同时法院认定的事实仅为法律事实并非客观事实。对证据七无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据二、三、四、五、六与本案不具有关联性，本院不予采信。被告提交的证据及原告提交的证据一、证据七来源合法，能够证明案件事实，本院予以采信。
经审理查明，原告龙建设于2017年2月向被告永宁县政府提交《撤销土地使用证申请书》，请求被告就其与案外人刘保永的土地使用权争议进行处理，撤销被告向案外人刘保永颁发的永农集用（2000）字第101562号集体土地使用权证，依法确认原告为该土地的合法使用权人及地上附着物的所有人。被告受理后，转交由永宁县国土资源局进行调查核实，并形成初步意见。永宁县国土资源局于2017年4月1日向被告提交永国土资发【2017】91号《永宁县国土资源局关于龙建设申请撤销刘保永集体土地使用证一案调查及处理意见的报告》。被告于2017年7月20日作出《永宁县人民政府关于龙建设申请撤销第三人刘宝永集体土地使用证的答复》并向原告送达。该答复中载明：”......经审查，争议宅基地位于××县，你于1990年在该宅基地上建造了砖木结构七间房屋。后因你在外经商，1992年就已不在该房屋居住，1996年以后，该房屋由第三人刘宝永居住。1999年-2000年全县农村宅基地调查确权登记时，根据当时权属调查人员调查记录显示”该宗地权属清楚，界址明确，四邻无争议，符合规划”,并经村委会盖章确认后报李俊镇汇总，县国土局审核后确认登记在刘宝永名下，当时确权发证行为经村队核实，且当时并无人员提出异议。由于该宅基地确权登记时间久远，现该宅基地已通过城乡建设用地增减挂钩拆除复垦为耕地，争议宅基地土地性质已发生变更，宅基地使用权已丧失，无撤销第三人刘宝永集体土地使用证之必要，故就你提出的撤销第三人刘宝永集体土地使用证申请，本机关不予支持。......”原告对该答复不服，故诉至本院，请求判如所请。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。......”的规定，被告永宁县政府具有对其辖区内就土地所有权和使用权争议进行处理的法定职责。原告龙建设向被告永宁县政府提交《撤销土地使用证申请书》，要求撤销永农集用（2000）字第101562号集体土地使用权证，确认其为该土地的合法使用权人及地上附着物的所有人，其实质是要求被告对涉案土地的使用权争议予以处理。涉案土地虽已通过城乡建设用地增减挂钩拆除复垦，土地性质发生变更，但原土地使用权的归属，关系到征地补偿利益由谁享有的问题。综观被告永宁县政府作出的《永宁县人民政府关于龙建设申请撤销第三人刘宝永集体土地使用证的答复》，仅对涉案土地及颁发永农集用（2000）字第101562号集体土地使用权证的相关情况进行描述，结论为无撤销刘宝永集体土地使用证之必要，并未对原告所提的土地使用权争议予以明确处理，应视为被告未全面适当履行其法定职责。对涉案土地的使用权争议，还应由被告该土地使用权的取得、变更等情况，进行进一步调查核实后，予以明确处理。故对原告要求将其确认为涉案土地的使用权人的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下：
一、撤销被告永宁县人民政府作出的《永宁县人民政府关于龙建设申请撤销第三人刘宝永集体土地使用证的答复》；
二、责令被告永宁县人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告龙建设提出的确权申请作出明确处理；
三、驳回原告龙建设的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告永宁县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审 判 长 刘煜姗
审 判 员 宁 丽
代理审判员 郭燕荣
二〇一八年五月二十八日
书 记 员 段思琦
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
......
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。