江苏省盐城市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏09行终118号
上诉人（原审原告）：阜宁县天源水厂，住所地阜宁县郭墅镇阜阳村现代农民居住区。
负责人：陈健，该厂投资人。
被上诉人（原审被告）：阜宁县水务局，住所地阜宁县阜城大街72号。
法定代表人：蔡其洋，该局局长。
上诉人阜宁县天源水厂因与被上诉人阜宁县水务局不履行法定职责暨行政赔偿一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2017年12月22日作出的（2017）苏0981行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年2月27日立案后，依法组成合议庭，于同年3月15日公开审理了本案。上诉人阜宁县天源水厂的负责人陈健到庭参加诉讼。被上诉人阜宁县水务局经传票传唤无正当理由未到庭，本院依法进行缺席审理，本案现已审理终结。
一审法院查明：2013年6月18日，江苏省水利厅对阜宁县水务局作出《苏水资函〔2013〕27号复函》，主要内容是：一、同意阜宁县郭墅镇阜阳村村民委员会深井取水许可申请人变更为阜宁县天源水厂，请你局按规定办理变更手续，并报省水利厅水资源处备案。二、根据《取水许可和水资源费征收管理条例》和《取水许可管理办法》等规定，请你局督促取水许可申请人尽快办理取水许可验收手续，经验收合格后按规定发放取水许可证。三、在区域供水管网到达后，你局应督促取水许可申请人停止取用地下水，对该眼深井妥善处置。该复函下发后向阜宁县天源水厂进行了抄送，原告称于2013年8月份收到该复函。此后，原告向被告提交了两份封井承诺书。2013年10月8日，原告向被告提交请示报告，请求被告为其办理供用水等相关手续，未果。2014年5月，原告向盐城市水利局提交报告，请求该局责令被告为原告办理区域供水管网到达后相关对接事宜。盐城市水利局收到该报告后，于2014年5月14日批转被告处理。后原告认为被告未予处理，遂向射阳县人民法院提起行政诉讼，射阳县人民法院于2016年12月23日立案受理后，向盐城市中级人民法院申请指定管辖。盐城市中级人民法院于2017年5月11日裁定由一审法院管辖本案。原告在本案庭审中陈述其起诉的时间是2016年11月11日。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。根据上述规定，不履行法定职责案件，当事人的起诉期限应当从行政机关接到履行义务申请后期满两个月开始计算。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，原告于2013年10月8日向被告提交请示报告，要求被告为其办理供用水等相关手续。此后原告又于2014年5月向盐城市水利局提交报告，要求该局责令被告为其办理区域供水管网到达后相关对接手续。因此，原告应当在提交报告期满两个月后的六个月内提起行政诉讼。原告直至2016年11月（原告自述时间）才提起本案行政诉讼，已超过法定的起诉期限，且无正当理由。另，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定，在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款亦规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。本案中，原告在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求，根据上述法律和司法解释的规定，应当适用行政诉讼起诉期限的规定。因此，原告于2016年11月（原告自述时间）提起本案行政赔偿诉讼亦已超过起诉期限。综上，原告的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，应予驳回。一审法院裁定：驳回原告阜宁县天源水厂的起诉；案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告阜宁县天源水厂。
阜宁县天源水厂上诉称，1.一审法院篡改上诉人的案由。一审裁定将阜宁县天源水厂诉阜宁县水务局不履行江苏省水利厅“苏水资函[2013]第三条：在区域供水管网到达后，你局应督促取水许可申请人停止取用地下水，刚对该眼深井妥善处置”一案，篡改为不履行法定职责一案。2.一审法院审理本案没有提供证据证明。一审裁定自述“原告阜宁县天源水厂因认为被告阜宁县水务局不履行法定职责，向射阳县人民法院提起行政诉讼。射阳县人民法院立案受理后，向盐城市中级人民法院报请指定管辖。后盐城市中级人民法院指定本院管辖”的基本事实缺乏证据证明。3.上诉人起诉未超过法定期限。上诉人起诉的是阜宁县水务局不履行江苏省苏水字函（2013）27号第三条规定。从来没有起诉过要求阜宁县水务局履行法定职责。一审裁定称“上诉人请示报告时间就是江苏省水利厅苏水字函（2013）27号第三条规定的被上诉人履行职责的期限”没有证据证明。上诉人认为本案的履职期限为阜宁县水务局按照江苏省水利厅苏水字函（2013）27号第三条的规定履行完毕的期限，即从供水管网到达上诉人，让上诉人停止取用地下水，到对上诉人的深井妥善处置结束止，这才是履职期限。一审裁定认定“原告应当在提交报告期满两个月后的六个月内提起行政诉讼。原告直至2016年11月（原告自述时间〉才提起本案行政诉讼，己超过法定的起诉期限”没有事实依据和法律依据。请求二审法院查明事实真相，依法撤销一审裁定，指令一审法院将本案移送盐城市中级人民法院进行实体审理，并依法查处本案一审法院相关人员的违法行为，同时将查处结果书面告知本案上诉人。
阜宁县水务局未出庭，亦未提交书面答辩状。
本案二审期间，当事人没有提出新的事实、证据。
本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，根据上诉人的上诉意见和双方当事人在一审时的陈述意见，本案二审的争议焦点为：一、一审案由是否准确；二、一审裁定驳回上诉人的起诉是否正确。
一、关于一审案由是否准确的问题
本案中，上诉人在诉前向被上诉人邮寄了要求依法办理供用水等相关事宜的书面申请报告，在未得到答复的情况下起诉要求确认被上诉人拒不履行《苏水资函〔2013〕27号复函》的行为违法，判令被上诉人立即按照《苏水资函〔2013〕27号复函》的意见与原告办理相关的对接手续，并判决上诉人赔偿经济损失920万元。一审法院依据上诉人的诉讼请求以及双方当事人之间的法律关系性质，将本案案由归纳并确定为不履行法定职责暨行政赔偿，有事实和法律依据。上诉人提出本案案由应当为“不履行江苏省水利厅苏水资函[2013]第三条：在区域供水管网到达后，你局应督促取水许可申请人停止取用地下水，并对该眼深井妥善处置”，不符合行政案件案由表述的规范性要求，其认为一审法院篡改案由的上诉理由不能成立。
二、关于一审裁定驳回上诉人起诉是否正确的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。本案中，上诉人向被上诉人邮寄书面请示报告的时间为2013年10月8日，被上诉人收到盐城市水利局批转文件的时间为2014年5月，现上诉人诉称其于2016年11月起诉要求被上诉人履行办理供用水等相关手续的职责并赔偿，均已超过了行政诉讼法及其司法解释规定的起诉期限，一审法院据此为由裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人提出，被上诉人履行职责的期限为“供水管网到达上诉人，被上诉人让上诉人停止取用地下水，并对上诉人的深井妥善处置结束”。本院认为，根据行政诉讼法及其司法解释的规定，行政机关履行职责的期限，除非有法律、法规的另行规定，均为收到申请之日起两个月内。上诉人有关阜宁县水务局履职期限的论述，缺乏法律、法规的明确规定，依法不能成立。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法予以驳回；一审裁定驳回起诉并不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 虞忠和
审判员 葛存珍
审判员 周 和
二〇一八年三月二十二日
书记员 王 慧
附录法律条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十三条有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。
人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。
第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>解释》（法释[2018]1号）
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以不哼或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。
根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。
3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发[1997]10号）
第二十三条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。
行政案件的原告可以在提起行政诉讼后至人民法院一审庭审结束前，提出行政赔偿请求。