江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终1782号
上诉人（原审原告）李押勤，男，1957年5月24日生，汉族，住泰州市海陵区。
委托代理人朱东海、郭玉鹏，江苏协恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰州市海陵区人民政府，住所地泰州市海陵区府前路26号区政府大院内。
法定代表人陈翔，该区区长。
委托代理人姜爱明，�区政府法制办公室工作人员。
委托代理人蔡蕾，江苏海信律师事务所律师。
原审第三人泰州市海陵区人民政府京泰路街道办事处，住所地泰州市海陵区永吉路66号。
法定代表人周来荣，该办事处主任。
委托代理人陆志勇、李晔霞，江苏ＸＸ华律师事务所律师。
上诉人李押勤因诉泰州市海陵区人民政府（以下简称海陵区政府）行政复议一案，不服江苏省泰州市中级人民法院(2017)苏12行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年12月4日立案受理后依法组成合议庭,并于2018年1月8日公开开庭审理了本案。上诉人李押勤及其委托代理人朱东海，被上诉人海陵区政府的委托代理人姜爱明、蔡蕾，原�第三人泰州市海陵区人民政府京泰路街道办事处（以下简称京泰路街道办）的委托代理人陆志勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，李押勤的2.3亩承包地及自留地，位于海陵区××××组，上述地块已纳入农用地转用和土地征收范围。征地工作开始后，第三人京泰路街道办向李押勤送达了评估表等相关材料，双方对于征地补偿未能达成一致。2016年10月25日，第三人京泰路街道办对李押勤作出了《泰州市海陵区京泰路街道违法建设及市容管理友情提醒告知书》，认为李押勤在上述土地上建设行为未能提供相关许可，要求李押勤于2016年10月28日前自行搬离并拆除。2016年11月1日，第三人京泰路街道办对李押勤的承包地及自留地上的建筑物构筑物以及果树实施了拆除。
李押勤不服，于2016年12月20日向海陵区政府提出行政复议申请，请求：1、确认京泰路街道办强制拆除李押勤2.2亩承包地、0.1亩自留地上的果树养殖用房等物品，以及没收前述土地的行为违法；2、京泰路街道办恢复强制清除前的原状，或由京泰路街道办赔偿李押勤损失1732416元；3、京泰路街道办向李押勤返还被没收的前述土地。海陵区政府于2016年12月27日受理李押勤的复议申请，于2017年1月3日向京泰路街道办送达行政复议答复通知书。2017年2月27日，因案情情况复杂，海陵区政府决定延长复议期限30日，并将行政复议延期审理通知书送达各方当事人。2017年3月8日，海陵区政府作出[2017]泰海政行复第2号行政复议决定书（以下简称《2号复议决定书》）,其中载明“经审查，被申请人对申请人在其承包地及自留地上的建筑物等实施强制拆除行为，没有按照以上规定进行。综上，本机关认定此强制拆除行为违法。本机关认为，被申请人和申请人双方都无法提供被拆迁建筑物的合法性，物品损失的存在以及损失的具体数额的有关证据，故本机关对申请人要求恢复原状或由被申请人赔偿申请人损失1732416元的请求不予支持。本机关认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》和海陵区的实际情况，责令交出海陵区范围内集体土地的职能部门为泰州市国土资源局，故申请人要求返还被没收的土地的申请不属于海陵区人民政府行政复议受理范围。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第28条第一款第三项的规定，本复议机关作出如下决定：确认被申请人强制拆除行为违法”。李押勤对此不服诉至法院。
一审法院认为，《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出性质复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此可知，行政复议系一种依申请而启动的行政机关内部纠错机制，故行政复议机关在审查复议申请所指向之行政行为的同时，应当对复议申请人所提复议申请事项予以明确回应。同时，行政复议决定书作为行政复议机关经审查后作出的准司法性质的裁决文书，同生效裁判文书一致，对外发生效力部分为行政复议决定书的主文部分，其中的“本机关认为”部分仅系行政复议机关对其作出行政复议决定书主文的合理、合法性而进行的阐述和说理部分，并不直接对外发生法律效力，故行政复议机关作出的行政复议决定书在主文部分应当就申请人所提复议申请事项予以回应。
本案中，李押勤向海陵区政府申请行政复议，复议请求包含三项内容：1、确认京泰路街道办强制拆除李押勤2.2亩承包地、0.1亩自留地上的果树养殖用房等物品，以及没收前述土地的行为违法；2、京泰路街道办恢复强制清除前的原状，或由京泰路街道办赔偿李押勤损失1732416元；3、京泰路街道办向李押勤返还被没收的前述土地。而海陵区政府所作《2号复议决定书》通篇未对李押勤提出的“没收土地行为违法”事项予以回应，且虽在“本机关认为”部分就李押勤提出的“确认强制拆除行为违法”“恢复原状或赔偿损失”以及“返还没收土地”的复议事项进行了论述，但在决定主文部分仅就“确认被申请人强制拆除行为违法”事项进行了认定，综上，海陵区政府作出的《2号复议决定书》中明显遗漏李押勤复议申请事项。
本案中，李押勤虽诉至本院要求撤销复议决定中与“确认第三人没收土地行为违法、责令第三人返还没收土地并恢复土地被强制清除前的原状或赔偿损失1732416元”请求相悖的内容，但因《2号复议决定书》遗漏上述请求事项，不具有可撤销内容，依法应确认违法并责令继续履行复议职责。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及第七十四条�二款第一项之规定，判决确认海陵区政府未就李押勤申请复议事项：“没收前述土地的行为违法”“京泰街道办事处恢复强制清除前的原状，或由京泰街道办事处赔偿李押勤损失1732416元”“京泰街道办事处向李押勤返还被没收的前述土地”作出复议决定行为违法；责令海陵区政府于判决生效三十日之内就李押勤申请复议事项：“没收前述土地的行为违法”“京泰街道办事处恢复强制清除前的原状，或由京泰街道办事处赔偿李押勤损失1732416元”“京泰街道办事处向李押勤返还被没收的前述土地”作出处理。案件受理费50元，由海陵区政府负担。
上诉人李押勤上诉称：1、复议机关�出的复议决定仅确认被复议行为违法不能视为已改变了原行政行为的结果，上诉人将京泰路街道办列为本案的共同被告符合法律规定。2、一审法院未对涉案行政行为进行全面的合法性审查。首先,上诉人在诉状中明确请求确认拆除涉案土地上的建筑物及附属物行为违法，一审法院应当就此对建筑物的合法性进行认定，对实施拆除建筑物的合法性进行审查。其次，一审法院也没有对征收土地行为进行合法性审查。3、因京泰街道办事处实施违法拆除时未依法进行相应的物品登记保全，未制作清单并交上诉人签字确认，致使上诉人无法对物品受损情况进行举证，故该损失是否存在，损失情况应当由京泰路街道办承担举证责任。综上，请求本院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人海陵区政府答辩称：1、上诉人一审�供的证据12、15是其单方制作的，其中评估时遗漏部分未有其他证据予以佐证，不能作为认定案件事实的依据。2、江苏省国土资源厅的两个文件可以证明本案所涉地块已纳入农用地转用和土地征收范围，故一审法院认定涉案的上述地块纳入土地征收范围与事实相符。3、对于上诉人当庭提出的要求撤销一审判决、依法改判的诉求，被上诉人对此无异议。请求本院法院依法判决。
京泰路街道办答辩称：1、涉案地块位于许郑村7组，该地块已经取得农用地转用和土地征收批文。2、一审法院对相关证据的认定符合法律规定。3、上诉人一审诉求很明确，只是要撤销海陵区政府所作的《2号复议决定书》，一审法院也已经围绕上诉人的诉求进行了审理，所作判决认定事实无误，适用法律正确。请求本院驳回上诉人的上诉。
上诉人李押勤提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。
本院认为，根据《行政复议法》第二十八条、第二十九条的规定，作为一种依申请而启动的行政机关内部纠错机制，行政复议机关在审查复议申请所指向的行政行为时，应当就该具体行政行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，内容是否适当进行审查，并对复议申请人所提复议申请事项予以明确回应；对于申请人在申请行政复议时一并提出的行政赔偿请求，应当在对具体行政行为的合法性、适当性作出评价时，同时作出决定。本案中，李押勤向海陵区政府申请行政复议，复议请求包含三项内容：1、确认京泰路街道办强制拆除李押勤2.2亩承包地、0.1亩自留地上的果树养殖用房等物品，以及没收前述土地的行为违法；2、京泰路街道办恢复强制清除前的原状，或由京泰路街道办赔偿李押勤损失1732416元；3、京泰路街道办向李押勤返还被没收的前述土地。针对上诉人李押勤提出的上述复议申请，海陵区政府作出的《2号复议决定书》通篇未对李押勤提出的“没收土地行为违法”事项予以回应，复议决定主文部分亦未对李押勤的赔偿请求作出回应，遗漏了李押勤复议申请事项，未依法履行复议法定职责。一审判决确认《2号复议决定书》违法并责令被上诉人海陵区政府继续履行复议职责正确。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中的《2号复议决定书》虽存在遗漏李押勤复议申请事项的情形，但已依据《行政复议法》）第二十八条第一款第三项的规定，确认被申请人京泰路街道办强制拆除行为违法。故《2号复议决定书》不属于维持原行政行为的复议决定。上诉人李押勤认为本案《2号复议决定书》实质上系维持的复议决定，应当以海陵区政府和京泰路街道办为共同被告的观点，没有事实根据和法律依据，依法不予支持。本案被诉的行政行为系被上诉人海陵区政府作出的《2号复议决定书》，对上诉人李押勤要求认定涉案建筑物的合法性，审查征收土地行为的合法性等主张，一审法院未予理涉并无不当。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人李押勤提出的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李押勤承担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 霞
审判员 李 昕
审判员 张松波
二〇一八年一月二十五日
书记员 常 悦
附：本判决有关主要法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决；