江苏省扬州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏10行终198号
上诉人（原审原告）陈恒海，男，1966年11月23日出生，汉族，住扬州市邗江区。
上诉人（原审原告）陈恒华，男，1956年1月22日出生，汉族，住扬州市邗江区。
两上诉人共同委托代理人赵辉，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）扬州市国土资源局，住所地在扬州市文昌中路565号。
法定代表人周正权，局长。
委托代理人滕梅森，扬州理华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省国土资源厅，住所地在南京市建邺区水西门大街58号建邺大厦。
法定代表人李侃桢，厅长。
委托代理人李刚，江苏省国土资源厅工作人员。
委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。
上诉人陈恒海、陈恒华因土地行政管理及行政复议一案，不服扬州市江都区人民法院（2017）苏1012行初100号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审裁定认定：陈恒海、陈恒华系扬州市生态科技新城杭集镇王集村村民。2016年12月14日，江苏省人民政府下发《江苏省人民政府关于启扬高速公路双沟互通连接线工程建设用地的批复》（苏政地[2016]608号），该批复涉及陈恒海、陈恒华承包的位于扬州市生态科技新城杭集镇王集村陈东组的集体土地。2016年12月23日，扬州市人民政府发布了2016（年）第188号《征收土地公告》。2017年1月10日，扬州市国土资源局（以下简称扬州市国土局）作出了两份内容相同但文号不同的《扬州市国土资源局征地补偿、安置方案公告》，文号分别为“2016(年)第165号”和“2016（年）第188号”，并将2016(年)第165号《征地补偿、安置方案公告》在被征收土地所在地王集村进行了张贴。2017年3月7日，扬州市国土局作出了更正公告，声明因文字制作错误，上述《征地补偿、安置方案公告》文号应为2016（年）第188号，现予更正，并在被征收土地所在地王集村进行了张贴。陈恒海、陈恒华认为，扬州市国土局从未在被征地村、组进行公告，该行为已经侵犯了陈恒海、陈恒华的合法知情权，遂向江苏省国土资源厅（以下简称江苏省国土厅）申请行政复议。江苏省国土厅于2017年5月15日作出[2017]苏国土资行复第23号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称23号复议决定）。陈恒海、陈恒华认为该复议决定明显违法，应予撤销，故诉至法院要求：依法确认江苏省国土厅作出的23号复议决定违法，并予以撤销；依法确认扬州市国土局对征收陈恒海、陈恒华享有使用权的集体土地未进行征地补偿安置方案公告违法，并责令其履行法定职责对征地补偿安置方案依法公告。
原审法院认为：首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。因此，公告征地补偿、安置方案仅是公布并听取意见的一种形式，是让被征地农民广泛知晓的一种法律程序。从法律的角度，征地补偿、安置方案公告更多的体现为一种行政法律程序，是将征地补偿、安置方案内容晓知于被征地农民的送达方式。公告行为本身并不直接设定被征收集体土地上的权利人的权利义务，也并不会直接对被征收集体土地上的权利人产生实际影响，被征收土地的农村集体经济组织和农民对所公告的征地补偿、安置方案有意见的，应当通过法定程序和途径反映，而不能对公告行为提起行政诉讼。
其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，因扬州市国土局的《征地补偿、安置方案公告》不具有可诉性，故江苏省国土厅驳回申请人行政复议申请的复议行为亦不具有可诉性。综上，陈恒海、陈恒华提起本案诉讼不符合起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定驳回陈恒海、陈恒华的起诉。
上诉人陈恒海、陈恒华上诉称：首先，原审法院认定事实错误，两上诉人并非针对2016（年）第188号《扬州市国土资源局征地补偿、安置方案公告》（以下简称188号公告）或2016（年）第165号《扬州市国土资源局征地补偿、安置方案公告》（以下简称165号公告）及其内容提起诉讼，而是对被上诉人扬州市国土局未将上述公告依法公告到组的具体行政行为提起诉讼。两上诉人的诉讼请求是明确的，不是要求撤销上述公告或确认上述公告违法，而是根据《征收土地公告办法》第三条的规定，请求确认扬州市国土局未依法公告到组的行政行为违法。其次，原审法院在事实认定错误的情况下适用法律错误，被上诉人扬州市国土局未将上述公告依法公告到组的行政行为对两上诉人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性。由于被上诉人扬州市国土局未将上述公告依法公告到组，导致两上诉人丧失了要求听证的权利，也丧失了按期提出异议的权利。综上，请求二审法院依法裁定撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人扬州市国土局辩称：首先，被上诉人扬州市国土局根据江苏省人民政府批准的征用土地方案，在被征用土地所在地的村公告征地补偿安置方案，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，已经履行了法定职责。其次，被上诉人根据土地管理相关法律、法规规定进行征地方案、补偿安置方案等公告，是征收土地的过程性行政行为，并非直接对当事人权利义务产生实体影响的具体行政行为，不具有可诉性。一审法院驳回上诉人陈恒海、陈恒华的起诉正确。综上，请求二审法院依法裁定驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人江苏省国土厅辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，公告征地补偿、安置方案仅是公布并听取意见的一种形式，公告本身并不直接设定被征收集体土地上的权利人的权利义务，不具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定，因本案被诉征地补偿、安置方案不具有可诉性，因此，被上诉人江苏省国土厅作出的23号复议决定亦不具有可诉性。综上，请求二审法院依法裁定驳回上诉，维持原裁定。
本案的争议焦点在于：上诉人陈恒海、陈恒华提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。上述司法解释第九条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。根据上述法律及司法解释规定，一方面，公民、法人或者其他组织针对特定行政行为提起行政诉讼，需以该行政行为对其合法权益已经产生实际影响为法定成诉条件之一。若行政机关虽作出特定行政行为，但该行政行为明显不对公民、法人或者其他组织权利义务产生实质性影响，则该行政行为因不具有可诉性而不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另一方面，对复议机关作出的维持原行政行为的复议决定的程序合法性一并予以司法审查，需以审查原行政行为合法性为前提，若原告针对原行政行为的起诉因不符合行政诉讼的起诉与受理条件而应予以驳回，则其对维持原行政行为的复议决定提起的起诉，亦应一并予以驳回。
本案中，根据上诉人陈恒海、陈恒华向原审法院提交的行政起诉状，其在本案中的诉讼请求为依法确认被上诉人江苏省国土厅作出的23号复议决定违法并予以撤销，依法确认被上诉人扬州市国土局对征收两上诉人具有使用权的集体土地未进行征地补偿安置方案公告违法并责令其履行法定职责对征地补偿安置方案依法公告，而依据两上诉人在一审、二审期间的陈述，其是提出上述诉讼请求的实质是对被上诉人扬州市国土局未能依法将本案所涉《征地补偿、安置方案公告》张贴到其所在村民小组的行政行为不服，并非针对上述公告本身提起本案诉讼。对此，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。……。《征用土地公告办法》第三条规定，征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。……。从上述规定来看，第一，市、县人民政府土地行政主管部门将拟定的征地补偿、安置方案在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，是听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见的一种形式，公告本身并不对被征收土地的农村集体经济组织和农民的权利义务产生直接的实际影响，而事实上对被征收土地的农村集体经济组织和农民的权利义务产生实际影响的是后续责令交出土地决定、强制搬迁、拆迁行为及有关人民政府对补偿标准争议作出的行政裁决等行为。第二，将征地补偿、安置方案在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告是对土地行政主管部门应当如何进行公告的具体操作要求之一，被征收土地的农村集体经济组织和农民若认为土地行政主管部门未能依照上述要求进行公告，可以将上述情节作为理由之一，在针对土地行政主管部门未依法履行公告义务而寻求相关法律救济的过程中予以提出，并不能针对上述情节单独提起行政诉讼。综合上述两点，两上诉人提起本案诉讼确不符合行政诉讼的起诉与受理条件，其对23号复议决定的起诉亦应予以驳回，原审法院一并裁定驳回其起诉是正确的。
综上所述，上诉人陈恒海、陈恒华的上诉请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长
审判长 李 勉
审判员 王岚林
审判员 徐沐阳
二〇一七年十二月十五日
书记员 仇 琳
文书附页：
（2017）苏10行终198号案件适用法律条文：
1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条第三款市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。……。
2、《征用土地公告办法》
第三条征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。……。
3、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第一条第二款公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
4、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。
第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
5、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。