浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第596号
上诉人（原审原告）仲仁凯。
上诉人（原审原告）张海燕，系仲仁凯之妻。
被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府。住所地：桐乡市振兴东路600号。
法定代表人盛勇军，市长。
委托代理人强国良，浙江同新律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府。住所地：嘉兴市广场路*号。
法定代表人林健东，市长。
委托代理人阮煤、张凝，嘉兴市人民政府法制办工作人员。
仲仁凯、张海燕诉桐乡市人民政府、嘉兴市人民政府房屋征收行政补偿及行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2015年9月14日作出（2015）浙嘉行初字第129号行政判决。仲仁凯、张海燕不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月1日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年3月6日，被告桐乡市人民政府作出并公告《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》，对濮院镇中兴路，永乐路以东，濮院港以西，濮院大道以北，濮院丝业有限公司、紫金路以南区域内的房屋进行征收。原告仲仁凯所有的座落于柳岸街4号西幢102室的房屋位于征收范围内。本次征收的征收部门为桐乡市住房和城乡建设局。征收实施单位为濮院镇人民政府。《濮院镇旧镇改建项目房屋征收补偿方案》以附件形式同时公告。补偿方案第十五条告知事项第（二）项规定，被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。补偿方案同时规定征收签约期限为公告之日起7个月内。2014年3月20日，通过抽签随机确定桐乡市正远房地产评估事务所有限公司、浙江经纬房地产评估有限公司、桐乡求真房地产估价有限公司作为涉案项目的评估机构。2014年10月20日，濮院镇人民政府将第三十七批分户初步评估结果予以公示（含涉案房屋）。因仲仁凯拒绝评估人员进入房屋室内勘查，2014年11月4日评估机构作出评估报告，评估价值未包含装修、附属物价值。2014年11月10日，评估报告送达仲仁凯居住地，仲仁凯妻子张海燕接收评估报告但拒绝签字。仲仁凯在补偿方案规定的期限内未提出复核申请。征收部门根据评估结果和补偿方案多次与仲仁凯就征收补偿问题进行协商，但在征收签约期限内未达成补偿协议。2014年12月18日，房屋征收部门提请桐乡市人民政府对仲仁凯作出补偿决定。2015年1月17日，桐乡市人民政府向仲仁凯送达被征收房屋补偿决定方案，要求其选择补偿方式。仲仁凯在规定的15日内未作出选择。2015年2月15日，桐乡市人民政府作出桐政补（2015）13号房屋征收补偿决定，同年2月27日公证送达该补偿决定。该补偿决定载明，因濮院镇旧镇改建需要，桐乡市人民政府于2014年3月4日作出了《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》，对濮院镇旧镇改建项目范围内的房屋实施征收。房屋征收部门为桐乡市住房和城乡规划建设局，房屋征收实施单位为濮院镇人民政府。被征收人仲仁凯所有的座落于柳岸街4号西幢102室的房屋，在旧镇改建项目房屋征收范围内，该房屋所有权证编号为：桐字第0055059号，建筑面积为109.20平方米，2.2米以下车库18.64平方米，房屋用途为住宅；国有土地使用证编号为桐国用（2007）第00890号，土地使用权面积29.29平方米，土地使用权类型为出让。经桐乡市正远房地产评估事务所有限公司采用市场比较法评估，被征收房屋的房地产评估总金额为615214元。该处房屋现由仲仁凯本人居住。征收补偿方案确定的签约期限为自房屋征收决定公告之日起7个月内，即2014年3月6日至2014年10月5日。因被征收人拒绝工作人员入户评估及上门协商，故房屋征收分户评估报告采用资料评估方式，在征收补偿方案确定的签约期限内无法达成补偿协议。2014年12月18日，房屋征收部门提请桐乡市人民政府依法作出征收补偿决定。桐乡市人民政府于2015年1月17日依法作出《补偿决定方案告知书》【桐府政补告（2015）14号】并向被征收人送达，在法定15日期限内，被征收人对补偿方式未作出选择。为确保濮院镇旧镇改建项目的顺利进行，维护公共利益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十六条和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条等有关规定，现作出如下决定：一、被征收人仲仁凯座落于柳岸街4号西幢102室的房屋现由本人居住。故从更有利于保障被征收人合法权益出发，确定补偿方式为产权调换。二、被征收人可获得的相关补偿为：房屋价值补偿（不包括室内装修、附属设施的价值）615214元，搬迁补偿2400元，临时安置补偿按每月1896.32元计算（每月每平方米16元、高度不足2.2米每月每平方米8元），自被征收人搬迁之月起算至安置房交付后6个月止。三、安置房（期房）位于濮院镇滨河花苑，2016年5月底前交付，可安置面积为120.12平方米（按被征收房屋合法面积增加10％），由被征收人在面积相近的户型中按规定选择。安置房与被征收房屋价值的差额按本机关公布的《濮院镇旧镇改建项目房屋征收补偿房案》进行结算。四、被征收人应于收到决定书起30日内与房屋征收部门协商，办理好征收补偿相关手续，并在上述期限内将房屋腾空交房屋征收部门。仲仁凯不服，于2015年4月13日向被告嘉兴市人民政府提起行政复议，经延期审理，2015年6月19日，嘉兴市人民政府作出嘉政复字（2015）14号复议决定，维持桐乡市人民政府作出的该补偿决定。原审法院另查明，2014年10月16日，嘉兴市中级人民法院作出（2014）浙嘉行初字第13号行政判决，对濮钰树等5人诉桐乡市人民政府作出的《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》一案，驳回原告的诉讼请求。2015年1月9日，浙江省高级人民法院作出（2014）浙行终字第280号行政判决，驳回濮钰树等5人的上诉，维持原判。
原审法院认为，征收部门因征收签约期限内未能与仲仁凯达成补偿协议，报请桐乡市人民政府作出征收补偿决定。桐乡市人民政府受理后，征询了仲仁凯的意见并在对征收部门报请内容进行审查后作出房屋征收补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，主体适格，程序合法。被征收房屋属于原告居住用房，桐乡市人民政府从保障被征收人的居住权益出发，在仲仁凯未在法定期限内选择补偿方式的情况下，确定产权调换的补偿方式，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条的规定。原告张海燕是否能够申请农民宅基地建房与国有土地上房屋的征收系两个不同行政法律关系，其涉及的行政主体、适用法律法规均不相同，原告关于农民建房的诉讼请求本案中不予审查。原告主张桐乡市人民政府超范围张贴征收补偿决定致其名誉受损，未提供相应证据证实，其要求桐乡市人民政府登报道歉及赔偿5万元的请求，无事实和法律依据，不予支持。在收到征收部门送达的评估报告后，原告未提出过对房屋价值的复核意见。房屋征收补偿决定的补偿事项符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，各补偿事项具体方式和金额均符合补偿方案要求。被告桐乡市人民政府所作征收补偿决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。嘉兴市人民政府依照行政复议法的规定，审查了桐政补（2015）13号房屋征收补偿决定，作出维持的复议决定，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求均不能成立，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告仲仁凯、张海燕的全部诉讼请求。
仲仁凯、张海燕上诉称：一、涉案征收决定违法。1.（2014）浙行终字第280号判决已经认定，涉案项目的社会稳定风险评估报告由濮院镇人民政府出具，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定；2.涉案项目征收补偿费用原测算金额为29亿元，核减去不需征收的325684900元国有资产后，所需要费用为2574315100元，征收决定作出前，专用帐户资金387677696.6元，桐乡农行安排20亿元贷款但尚未到位，不完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定；3.根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人的改建意愿；90%以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建。2013年11月，被征迁户自发组织保护家园、维护权益签名活动，签名达千户以上，充分表达了被征迁户的心理，被上诉人对此视而不见，于2014年3月6日发布涉案征收决定，并采取高压政策推进签协；即使这样到2014年10月5日按濮院镇政府网公布签协议户数为3004户。4.本次征收不是了为旧镇改建而是为了与乌镇中青旅合作打造古镇景点旅游开发，商业目的十分明显，不符合公共利益要求。二、评估机构选定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，按照涉案征收决定共涉及被征收户3500户，但同年3月17日在房屋征收服务中心现场，对设定协商选定评估机构的投票箱开箱验票时，仅收到8张选票，其中6张有效2张废票，表明被征收人对征收部门列入协商选定的房地产评估机构严重不满，协商未果。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，选择的决定权在被征收人，但桐乡市人民政府在没有征求被征收人意见的情况下，于2014年3月20日进行随机确定评估机构，剥夺了被征收人的选择权。三、一审被告提供了两组张贴补偿决定的照片，时间为2015年2月26日，地点一组在濮院镇旧镇改建项目房屋征收服务中心，一组在濮院农贸市场，张贴人为颜卫国、拍摄人为沈晓伟。据了解两人是桐乡市住房和城乡规划局人员，而征地红线图也是桐乡市住房和城乡规划局制定。违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十八条第二款。四、上诉人张海燕为仲仁凯妻子，是桐乡高桥农民、依靠土地生存。2002年结婚后育有一女尚在小学求学，2012年因高桥征迁成为失地失房农民，至今未对张海燕及12岁女儿作出安置。目前一家挤在濮院柳岸街4号102室，靠摆横机加工艰辛度日，多次上访要求依法解决男女平等对待，按照桐乡市人民政府73号令解决居住问题。现又遇到房屋强制征收。3月1日张海燕向嘉兴市人民政府信访办上访，市里推托到桐乡市处理；4月22日高桥镇人民政府以高信答（2015）7号意见书答复，建议通过司法途径解决。根据《中华人民共和国婚姻法》第十七条规定，张海燕对柳岸4号102室拥有产权是无可非议的，造成张海燕失地失房是以盛勇军为法人代表的桐乡市人民政府；违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行濮院旧城改建项目的也是以盛勇军为法人代表的桐乡市人民政府；身为法人就要敢于担当。根据《中华人民共和国物权法》第十三条和桐乡市人民政府73号令，找桐乡市人民政府解决问题没有错误。请求：1.撤销嘉兴市人民政府嘉政复字（2015）14号《行政复议决定书》；2.撤销桐乡市人民政府桐政补（2015）013号《房屋征收补偿决定书》；3.桐乡市人民政府对超越征收范围张贴决定造成原告仲仁凯损害应在《今日桐乡》道歉，并补偿人民币5万元；4.按照2009年8月公布的桐乡市人民政府73号令解决住房问题。
桐乡市人民政府答辩称：1.被诉决定认定事实清楚、程序合法。因房屋征收部门与上诉人在签约期内达不成补偿协议，被上诉人按照征收补偿方案依法作出了补偿决定。此前，作出了《补偿决定方案告知书》并送达上诉人；在法定期限内上诉人未选择补偿方式，被上诉人按照征收补偿方案，作出房屋征收补偿决定。鉴于上诉人居住在该被征收房屋内，从保障被征收人居住权出发确定其补偿方式为产权调换，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。2.选定房地产评估机构符合法定程序。被上诉人依法作出《濮院镇旧镇改建项目房屋征收决定》后，房屋征收部门发布了《关于协商选定濮院镇旧镇改建项目房地产评估机构的通告》，因在规定期限内被征收人未能协商选定评估机构，故于同年3月30日依法启动了随机确定评估机构的程序，在公证机构现场公证下从报名的5家评估机构中通过抽签方式确定由桐乡正远、浙江经纬和桐乡求真3家评估机构承担评估工作。上述《通告》充分给予包括上诉人在内的被征收人协商选定房地产评估机构的知情权和参与权，在协商选定未果的情况下，依法启动以随机方式确定评估机构的程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。3.对涉案房屋的评估符合法律规定。上诉人被征收房屋属于房改房，因历史原因房改房普遍存在实际面积大于产权登记面积，为维护上诉人利益房屋征收部门从实际出发，根据包括上诉人在内的柳岸街4号西幢公寓楼产权人的申请，委托测绘公司对该公寓楼建筑面积进行了重新测绘，根据测绘结果该房屋面积由产权证记载的105.97平方米调整为109.20平方米，车库面积由13.32平方米调整为18.64平方米并以此作为评估依据。征收工作期间，上诉人及家属多次拒绝评估机构工作人员对上述房屋入户勘查，评估机构只能依据现场勘查记录和测绘结果对上述房屋进行评估，并明确评估结果未包括室内装饰和附属物的价值。2014年10月20日，房屋征收部门对包括上述房屋在内的分户初步评估结果进行公示，公示期间上诉人对结果未提出任何意见。同年11月10日征收小组送达了分户评估报告，上诉人在法定时间内未向评估机构提出复核评估申请。此后工作人员又先后多次上门动员和解释，但上诉人从未对评估报告提出过异议。本案中评估机构依据现场勘查情况和房产登记资料对房屋进行评估，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第三款规定，出具的评估报告虽声明未包括装修、附属物的价值，但这部分价值在上诉人同意入户调查评估后，仍将按规定给予补偿。4.根据户籍材料，上诉人张海燕是高桥镇迎丰村村民，2012年因国家建设需要征收该村集体土地而涉及房屋拆迁，成为失地农民，当地政府以产权调换方式对其进行安置，但其坚持要求解决建房宅基地，这与本案濮院镇国有土地上房屋征收，属于两个完全不同的法律关系。5.张贴公示补偿决定未损害上诉人权利。2015年2月26日下午，经公证机构到场公证，被上诉人指派人员将《征收补偿决定书》送达上诉人并进行张贴公示。上述决定严格依据相关事实和法律作出，不存在虚构事实对上诉人进行侮辱、诽谤的情况，谈不上造成所谓的名誉损害，被上诉人不需要道歉，更无需承担赔偿责任。请求驳回上诉，维持原判。
嘉兴市人民政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2015年4月13日，上诉人向被上诉人申请复议请求撤销涉案补偿决定。被上诉人经审查认为该决定事实清楚、程序合法、依据正确，遂于2015年6月19日作出复议决定，维持被申请复议的该补偿决定。2.上诉请求无事实和法律依据。涉案评估机构的确定程序已经过人民法院的司法审查，合法。而原审原告张海燕是否能够申请农民宅基地建房与本案系两个不同的行政法律关系，其涉及行政主体、适用法律法规均不相同。请求驳回上诉，维持原判。
原审期间各方当事人提交的证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人在上诉时提交以下2份材料，以证明涉案征收决定系为旅游开发而非公共利益：1.以濮院旅游开发工作领导小组办公室名义下发的濮旅发（2013）1号文件，将濮院镇房屋征收工作纳入濮院旅游开发工作内容，而且该文件中资金保障组组长朱某某与桐乡市濮院金翔云旅游投资有限公司的法人代表朱某某为同一人；2.盖有濮院旅游经济区管理委员会公章的封条，以说明征收为旅游开发不仅是口头的还是行动的。
经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。上诉人在二审期间提交的材料，既不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，也与本案审理被诉征收补偿决定的合法性不具有关联性，故不属于新证据，本院不予采纳。
本院认为，濮钰树等5人因不服桐乡市政府于2014年3月4日作出的《桐乡市人民政府关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》（桐政发（2014）12号），向嘉兴市中级人民法院提起行政诉讼，后该院以（2014）浙嘉行初字第13号行政判决，驳回了濮钰树等5人要求撤销该房屋征收决定的诉讼请求；2015年1月9日，本院以（2014）浙行终字第280号行政判决，驳回了濮钰树等5人的上诉，维持原判。在本院作出的上述生效行政判决中，已明确涉案征收项目属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的由政府组织实施的对基础设施落后地段进行旧城区改建的项目，符合因公共利益需要确需征收房屋的情形。同时，该生效判决也已明确指正了桐乡市人民政府作出上述房屋征收决定作出前，在社会稳定风险评估程序和征收补偿费用方面存在的瑕疵，但这些瑕疵不足以撤销该房屋征收决定。《桐乡市人民政府关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》（桐政发（2014）12号）的合法有效性，已经由人民法院生效判决确认。上诉人主张该征收决定违法，本院不予支持。桐乡市住房和城乡建设局作为房屋征收部门，在与被征收人协商不成后，按照房屋征收补偿方案的要求，在桐乡市公证机构的现场公证下，采取随机抽取方式确定了三家评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条以及《浙江省人民政府关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的若干意见》的相关规定。因与上诉人仲仁凯在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，桐乡市住房和城乡建设局作为房屋征收部门，报请被上诉人桐乡市人民政府作出补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定。在作出被诉补偿决定前，被上诉人征询了上诉人的意见，因上诉人未在指定期限内选择产权调换或者货币补偿，考虑到涉案房屋由上诉人实际居住，被上诉人按照征收补偿方案的内容，在被诉补偿决定中，确定了产权调换的补偿方式并明确了安置房的地点、补偿金额等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。在作出被诉补偿决定后，有关工作人员将决定张贴在当地房屋征收服务中心与农贸市场，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条以及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十八条的规定；上诉人主张其因此受到名誉损害，并要求被上诉人桐乡市人民政府在《今日桐乡》道歉和补偿人民币5万元，缺乏事实和法律依据。上诉人还主张，本案应一并解决上诉人张海燕因征地产生的宅基地安置问题，因该项请求与本案审查的被诉补偿决定的合法性不具有关联性，不属于本案审理范围，本院亦不予支持。被上诉人嘉兴市人民政府依照行政复议法的有关规定，受理上诉人对本案被诉房屋征收补偿决定的复议申请，经审查作出维持的复议决定，程序合法，适用法律正确，并无不当。综上，上诉人提出的上诉理由缺乏相应的事实和法律依据，本院不予采信。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人仲仁凯、张海燕负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 管 征
代理审判员 万成兆
代理审判员 何 淼
二〇一六年二月十七日
书 记 员 韦若莎