浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙行终139号
上诉人（原审原告）项利明等40人（名单附后）。
上述上诉人的委托代理人王令，北京市才良律师事务所律师。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）项雪明，男，1968年1月15日出生，汉族，住仙居县朱溪镇溪上村***号。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）应贵林，男，1967年1月7日出生，汉族，住仙居县朱溪镇金庄村**号。
上诉人（原审原告）项凤毫等12人（名单附后）。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）项凤毫，男，1959年4月27日出生，汉族，住仙居县朱溪镇溪上村***号。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）项小红早，男，1953年9月18日出生，汉族，住仙居县朱溪镇溪上村***号。
被上诉人（原审被告）仙居县人民政府，住所地仙居县南峰街道环城西路50号供电大楼。
法定代表人颜海荣，县长。
委托代理人滕军杰，浙江金舟律师事务所律师。
项凤毫等52人诉仙居县人民政府其他行政行为一案，台州市中级人民法院于2017年12月22日作出（2017）浙10行初200号行政裁定。项凤毫等52人不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月24日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十九条第二款的规定，本院指定项雪明、应贵林为项利明等40人的诉讼代表人；指定项凤毫、项小红早为项凤毫等12人的诉讼代表人。案经阅卷、调查后，本案现已审理终结。
原告项凤毫等52人起诉称：原告均为仙居县朱溪水库工程占地和淹没区范围内村民，被告以建设朱溪水库为由，决定征收原告的房屋、农田、山林等财产。但是，被告制定的被诉具体行政行为违法、事实依据不足，未保障原告的合法权益，有违移民安置的基本原则。如按照现有方案进行移民安置，原告的现有生活水平必将大幅度下降，生存与发展的需求难以保障。综上，原告不服被告所作行为，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十五条等相关法律法规的规定，提起行政诉讼。请求：1、判决撤销被告所作的《台州市朱溪水库工程移民安置办法》；2、对被告所作的《仙居县朱溪水库工程移民安置工作实施方案》这一规范性文件进行审查；3、本案诉讼费�由被告承担。
被告仙居县人民政府答辩称：一、朱溪水库工程是《灵江流域综合规划》和《浙江省水资源保护和开发利用总体规划》中推荐的首期开发项目之一，是实现台州市水资源合理配置的重点水源工程，是浙江省水资源保障百亿工程之一。被确定为全国172项节水供水重大水利工程和浙江省“五水共治”十大保供水项目之一，列入全国“十三五”规划100个重点项目名单。二、《台州市朱溪水库工程移民安置办法》系规范性文件，未对原告的权利义务造成实际的影响，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。三、朱溪水库库区移民总户数为2082户，已经签订移民补偿安置协议的户数为2049户，签约率达98.4%以上。库区移民涉及10个行政村，截止2017年11月1日，领取补偿款总户数为1794户，涉及资金总额为314122522.52元。事实说明《台州市朱溪水库工程移民安置办法》己获得绝大多数移民户的同意，安置办法具有科学性和惠民性。四、朱溪水库采用农业安置辅以农村集体经济发展资金的方式，库区移民集中外迁至下各镇集镇区。五、《仙居县朱溪水库移民安置工作实施方案》系县委文件，由县委县政府联合发布，非《台州市朱溪水库工程移民安置办法》的制定依据，对原告的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。请依法审查，驳回原告起诉。
原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力�决定、命令；……”。本案中，原告项凤毫等52人起诉请求撤销被告仙居县人民政府作出的《台州市朱溪水库工程移民安置办法》。《台州市朱溪水库工程移民安置办法》系仙居县人民政府为做好朱溪水库工程移民安置工作，适用于朱溪水库工程移民实物补偿和移民安置工作事宜，针对的对象为不特定的个体，属于具有普遍约束力的政策性、规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。因此，原告项凤毫等52人直接对《台州市朱溪水库工程移民安置办法》提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范�，对其起诉依法应予驳回。对于原告项凤毫等52人请求附带审查的《仙居县朱溪水库工程移民安置工作实施方案》，亦不予审查。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告项凤毫等52人的起诉。
上诉人项凤毫等52人上诉称：上诉人均为仙居县朱溪水库工程占地和淹没区范围内村民，被上诉人以建设朱溪水库为由，决定征收上诉人的房屋、农田、山林等财产。但是，被上诉人制定的被诉行为违法、事实依据不足，未保障上诉人的合法权益，有违移民安置的基本原则。如按照现有方案进行移民安置，上诉人的现有生活水平必将大幅度下降，生存与发展的需求难以保障。为维护全体村民的合法权益，上诉人集体提起上诉，认�一审裁定事实认定不清、适用法律错误，理由具体如下：1.《台州市朱溪水库工程移民安置办法》虽经过行政规范性文件登记，但其本质上并不是规范性文件，其在事实上影响了包括上诉人在内的特定移民主体的权益。2.特定主体指的是对象的特定，而不是指人数的多少。被诉移民安置办法中载明的移民人数共计8486人，是特定的移民整体。该办法中载明了各项安置补偿标准，直接影响了包括上诉人在内的移民的权利和义务，也就不符合行政规范性文件的基本定义。3.被诉移民安置办法并不会在仙居县范围内反复适用。该办法所针对的是朱溪水库工程区域内的移民安置问题，对仙居县区域内其他项目的移民安置并没有普遍的约束力，不可以、也不会反复适用于仙居县行政区域内其他水库移民项目。综上所述，行政规范性文件是指除政府规章以外，行政机关依照法定权�和规定程序制定的，涉及不特定的公民法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件，被诉移民安置办法并不符合行政规范性文件的定义。所以，被诉移民安置办法具有可诉性是毋庸置疑的。上诉人认为将各方纠纷的解决纳入法律的渠道，是有利于缓和、化解矛盾的。但是一审裁定却将理应被司法审查的行政行为排除于司法审查之外，此做法既不利于化解社会矛盾，也不利于保障移民群体的合法权益。请求撤销一审裁定，发回原审法院重审。
被上诉人仙居县人民政府答辩称：1.原审法院认定“《台州市朱溪水库工程移民安置办法》属于具有普遍约束力的政策性、规范性文件”是完全正确的。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条之规定�“本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。”《台州市朱溪水库工程移民安置办法》在科学论证、广泛征求意见、合法性审查的基础上，经县政府常务会议集体讨论决定，并报县人大、市政府备案审查后于2017年6月30日发布，属规范性文件，编号JXJD01-2017-0015。该文件是对《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划大纲》《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划》的执行，对库区移民补偿安置作出的普遍适用的标准，涉及10个行政村，虽然范围特定，但尚未针对具体人。县政府未对52上诉人作出移民安置补偿决定，未对原告的合法权益造成实际影响。上诉人�出的该办法本质上不属于规范性文件与客观事实不符。2.原审法院认定“原告直接对《台州市朱溪水库工程移民安置办法》提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围”符合法律规定。（1）《行政诉讼法》第五十三条之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。（2）行政诉讼中的规范性文件附带审查制度原则：一是规范性文件附带审查是作为一个诉讼请求提出，而不是作为一个诉讼案件提出。规范性文件不属于行政诉讼受案范围，换言之规范性文件不具有可诉性。《行政诉讼法》第13条第(二)项规定，人民法院不受理行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具�普遍约束力的决定、命令。因此，《行政诉讼法》已经把规范性文件排除在受案范围之外。二是规范性文件附带审查程序启动的前提和基础是行政机关依据该规范性文件作出的行政行为应当属于行政诉讼受案范围。三是人民法院不能单独以规范性文件作为一个诉讼案件受理和审判。公民、法人或者其他组织只能在针对行政行为不服向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院针对行政行为作出裁判，同时提岀一个针对规范性文件附带审查的独立诉讼请求。（3）《台州市朱溪水库工程移民安置办法》系具有普遍约束力的规范性文件，故，上诉人没有对行政行为提出行政诉讼，直接对规范性文件提出行政诉讼没有法律依据。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……”。本案中，上诉人项凤毫等52人起诉请求撤销被上诉人仙居县人民政府作出的《台州市朱溪水库工程移民安置办法》。该办法系仙居县人民政府为做好朱溪水库工程移民安置工作，适用于朱溪水库工程移民实物补偿和移民安置工作事宜，针对的对象为不特定的个体，属于具有普遍约束力的政策性、规范性文件。上诉人项凤毫等52人直接对《台州市朱溪水库工程移民安置办法》提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的�务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。上诉人项凤毫等52人请求附带审查的《仙居县朱溪水库工程移民安置工作实施方案》，不符合上述规定。据此，一审裁定驳回项凤毫等52人的起诉并无不当。
综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；上诉人提出的上诉请求缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 马国贤
审判员 管 征
审判员 刘家库
二〇一八年三月十三日
书记员 刘 芳