浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙湖行终字第92号
上诉人（原审原告）程懿。
委托代理人房扬晟，安徽远宏律师事务所律师。
上诉人（原审被告）湖州市公安局吴兴区分局，住所地湖州市北318国道外环线四中北侧。
法定代表人梅旗华，该分局局长。
委托代理人叶欣，浙江广诚律师事务所律师。
上诉人程懿与上诉人湖州市公安局吴兴区分局道路行政处罚一案，德清县人民法院于2015年9月28日作出（2015）湖德行初字第91号行政判决，程懿、湖州市公安局吴兴区分局均不服，分别向本院提起上诉，本院于11月19日立案受理后，依法组成合议庭，并于2015年12月8日公开开庭审理了本案。上诉人程懿及其委托代理人房扬晟，上诉人湖州市公安局吴兴区分局的委托代理人叶欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，2015年1月29日06时35分许，程懿驾驶皖H×××××小型普通客车在湖州市区高富路由西向东行驶，与行人刘根发相撞，造成刘根发倒地。程懿事发后停车并拨打110报警，在现场等待救护车和交警过程中，先后有一辆电瓶自行车以及吴桂林驾驶的浙E×××××车辆经过事发路段，碾压过伤者刘根发，程懿将浙E×××××车辆拦停后留在事故现场。期间，程懿电话联系金霞到达事故现场，救护车到达现场后，程懿乘坐救护车将伤者送往医院。此后，民警到达事故现场，见上述两车辆及一男一女在事故现场。经初步询问，女的自称金霞是皖H×××××小型普通客车的驾驶人，男的自称吴桂林是浙E×××××轿车驾驶人，伤者已送往医院。随后民警对事故现场进行了勘查，并依法扣留金霞的机动车驾驶证、行驶证及车辆，对金霞开具了《公安交通管理行政强制措施凭证》。2015年1月29日13时35分至14时23分，金霞在接受湖州市公安局交通警察支队询问时称“今天早上大概6点左右，……我开着皖H×××××面包车，我老公和女儿坐后排，……我赶紧刹车，在刹车过程中，我车子车头的左侧刮到那个行人”，同日15时20分至16时08分，程懿在第一次接受调查询问时称“今天早上我老婆金霞开车出去买早点，我和女儿在旅馆房间等，等了好久都没有见金霞回来，我就带着女儿到旅馆外面看看，走到湖州银行的地方，我接到金霞打给我的电话，说她出事了，我正好已经看到她的车子在不远处了。我就过去了，我老婆还在车上，车子后面趴着一个人”、“车子撞到人的时候，我不在车子上”。因两人陈述内容不一，民警调查事发路段监控发现，事发后从皖H×××××车辆驾驶室位置下来的是一名男子，遂于同日19时20分至20时30分，再次询问程懿。在此次询问中，程懿称“今天早上，我开着皖H×××××小型普通客车到外面想去买早点，……然后我的车子就撞上他了。……我就用手机打110报警了，当时也很慌，记得打了好几次110.然后过了大概3、4分钟，我又打电话给我老婆，我老婆大概4、5分钟就到了现场。我当时一直站在趴在地上的人的来车方向，就怕有其他车子开过再造成伤害。……后来，救护车到了现场，医生把受伤的人送去医院，我就陪同去了医院，我老婆留在现场”、“因为我老婆后来到医院给我看了一张绿色的单子（强制措施凭证），上面是我老婆签字的，我怕到时候我去处理的时候不是同一个人，保险公司就不赔偿，我家里没有钱的，我就没承认是我开车子出事故的，我老婆承认是她开的车子发生事故了。而且车子就是我自己家的，我想我和我老婆谁开的都没关系”。2015年1月30日上午11时20分，湖州市公安局交通警察支队工作人员向程懿宣读《行政处罚告知笔录》，告知拟对其“造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的违法行为处以罚款1800元，并处拘留15日的处罚”。当日13时07分至13时24分，湖州市公安局交通警察支队工作人员再次询问金霞，其称“昨天早上，程懿开车从旅馆出去买东西，……程懿打电话给我，说他出事故了……我到了事故现场的时候，程懿正拦住一辆出租车……过了会后，救护车到现场，我老公说他陪着去医院，让我拦着出租车，别让他走掉了……又过了段时间，交警就到现场了。那个伤者的家属和交警差不多时间到现场的，……家属和交警用方言交流了几句很快就离开了，看上去家属情绪有些激动。交警勘查现场后问我谁是面包车驾驶员，我就说是我”、“因为我老公程懿身体不好，有××，我怕出事故的驾驶员会被关进去，程懿的身体吃不消，而且我想车子就是我们家自己的，我和我老公谁是驾驶员都一样的。另外，我看到伤者家属那么凶的，害怕他们会打我老公，所以我昨天说是我开车发生事故的”。2015年1月30日，湖州市公安局吴兴区分局经审批程序后作出公交行字（2015）第012号《公安行政处罚决定书》，认定2015年1月29日6时35分许，程懿驾驶皖H×××××小型普通客车，途径湖州市高富路35号路段处发生交通事故。事故调查中发现程懿存在造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的违法行为，程懿的行为违反了《道路交通安全法》第七十条第一款的规定，依据《道路交通安全法》第九十九条第一款第三项、第二款的规定，决定给予拘留15天的行政处罚。同日，程懿收到该处罚决定书，并在该决定书上签署“我不是逃逸，上述情况我不服”。
原审法院认为，根据《道路交通安全法》第一百一十一条“对违反本法规定予以拘留的行政处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决”的规定，因对程懿拟作出拘留决定，湖州市公安局吴兴区分局作为湖州市公安局的区分局，依法具有作出被诉行政处罚的法定职权。程懿主张湖州市公安局吴兴区分局不具有被诉行政处罚执法主体资格不能成立，该院不予支持。湖州市公安局吴兴区分局主张，依据最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》以及浙江省高级人民法院《关于在审理交通肇事刑事案件中正确认定逃逸等问题的会议纪要》，可以认定程懿构成交通肇事逃逸。因上述司法解释、意见，均系针对刑事案件，故不能作为本案判断被诉行政行为合法性的法律适用依据，对湖州市公安局吴兴区分局提出的该主张，该院不予支持。湖州市公安局吴兴区分局另主张，违法行为人隐匿在现场与其逃离现场并无本质区别，都是对法定义务的违反，都是为了逃避法律追究而拒绝接受公安机关依法处理，且行为人让人顶替、自身隐匿在现场的行为，相对于一般的逃逸干扰和影响交通管理部门对事故调查的认定而言，后果更为严重，并误导公安机关的侦查方向，给调查取证工作带来更大困难，其主观恶性和社会危害性更大，主张“违法行为人交通肇事后让人顶替”也构成“肇事逃逸”。因湖州市公安局吴兴区分局提出的该主张，不违反《道路交通安全法》规定“肇事逃逸”的本意，且与适用该法维护正常道路交通安全管理的执法实际相符合，该院予以支持。本案中，程懿在发生交通事故后，虽报警、维护事故现场以及抢救受伤人员，但均系其作为肇事车辆驾驶人员应履行的法定义务。事发后其不仅认可金霞顶替其作为肇事车辆驾驶人员，且虚构案发经过故意误导事故调查处理机关将并非违法行为人的金霞，作为违法行为人，不仅意图使自身逃避相关法律追究，客观上也影响了事故调查处理机关的调查工作。在此情形下，湖州市公安局吴兴区分局认定程懿构成“造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的违法行为”，具有相应的事实与法律依据。该院同时认为，湖州市公安局吴兴区分局提供的证据，虽能证明湖州市公安局交通警察支队在2015年1月30日向程懿作了行政处罚告知，但并不能证明告知内容与程序合法。《行政处罚法》第六条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。湖州市公安局吴兴区分局提交的自湖州市公安局交通警察支队调取的《行政处罚告知笔录》，虽能够证明湖州市公安局交通警察支队对程懿进行了处罚前告知其陈述和申辩权利，但本案中告知机关并非被诉行政处罚的作出机关，在此情形中，告知机关应当一并告知拟作出相对应的“并处拘留十五日”的作出机关以及受告知人行使陈述、申辩权利的方式方法，以保障其依法及时行使陈述、申辩权。湖州市公安局吴兴区分局作为本案被诉行政处罚决定作出机关，采纳该证据作为其已履行告知义务的证据，依法不能成立，该院不予支持。另，根据《道路交通安全法》第九十九条第二款规定，对造成交通事故后逃逸尚不构成犯罪的违法行为人，湖州市公安局吴兴区分局享有“可以并处十五日以下拘留”的行政裁量权，但亦应按照《行政处罚法》第四条第二款“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，斟酌判断处罚决定是否适当。本案中，程懿已经履行了《道路交通安全法》第七十条规定的“在道路上发生交通事故，车辆驾驶人应当立即停车，保护现场；造成人身伤亡的，车辆驾驶人应当立即抢救受伤人员，并迅速报告执勤的交通警察或者公安机关交通管理部门”义务，湖州市公安局吴兴区分局在湖州市公安局交通警察支队另案对程懿拟作出罚款1800元的情况下，仍决定对程懿处以《道路交通安全法》规定的最长十五日的拘留，构成行政处罚明显不当。综上，被诉处罚决定程序违法且行政裁量明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项之规定，判决：撤销被告湖州市公安局吴兴区分局于2015年1月30日作出的湖公交行字（2015）第012号《公安行政处罚决定书》。案件受理费人民币50元，由被告湖州市公安局吴兴区分局负担。
上诉人程懿上诉称，一、湖州市公安局吴兴区分局作出行政处罚决定前未依法告知上诉人，属程序违法。一审法院认为作出处罚决定前湖州市公安局吴兴区分局虽未依法告知但湖州市公安局交通警察支队办案人员进行了告知与事实不符。本案中，湖州市公安局吴兴区分局提交的用以证明其履行了处罚告知义务的证据是《行政处罚告知书》，但该《告知书》中并无上诉人程懿的签字，而是由办案民警证实是“当事人拒绝签字”。实际上，上诉人程懿根本未曾收到过《告知书》，因而不存在“当事人拒绝签字”的问题。试想，在直接影响上诉人程懿利益的《处罚决定书》中上诉人程懿都主动签名，其根本没必要拒绝在《告知书》上签字。一审庭审中，上诉人程懿也一再否认收到过该《告知书》。而湖州市公安局吴兴区分局一直声称其有视频资料能证实履行了告知义务，但由于该视频在一审庭审中无法播放，且庭审后通过湖州市公安局吴兴区分局加载播放器后仍无法播放，因此该视频资料未被一审法院采信。也就是说，湖州市公安局吴兴区分局没有证据证明其履行了处罚告知义务，违反了《行政处罚法》，属程序违法。一审法院认为该《告知书》能够证明湖州市公安局吴兴区分局履行了告知义务，显然是错误的。二、湖州市公安局吴兴区分局认为上诉人程懿构成肇事逃逸并据此对上诉人程懿作出处罚，系对案件事实定性错误。一审法院对此予以确认不符合“肇事逃逸”的法律规定。本案中，上诉人程懿在事故发生后立即报警、保护现场、救援伤者，接到公安机关传唤后立即前往并未回避，但在接受询问时先未如实陈述，4个小时后才将真实情况如实向办案人员进行了陈述。而上诉人程懿妻子金霞在接受询问时也是在第二次才如实陈述。对于该事实，本案双方当事人及一审法院均无异议，但分歧在于湖州市公安局吴兴区分局认为上诉人程懿构成肇事逃逸，而上诉人程懿则认为不构成，即双方对同一客观事实属于何种法律性质有不同认识。一审法院在判决中采纳湖州市公安局吴兴区分局的主要观点，进而确认湖州市公安局吴兴区分局对该事实的定性。关于金霞冒名顶替问题，金霞冒名顶替是其主动实施的包庇行为，而非受上诉人程懿教唆，上诉人程懿只是对此予以被动认可而已，因而不可将此归责于上诉人程懿。金霞和上诉人程懿都在首次虚假陈述后，经办案民警指出后，陈述了真实案发过程。公安机关并没有因为两人的虚假陈述而耗费大量人力物力，也没有给调查取证工作带来更大困难，不存在主观恶性和社会危害性更大的问题。虽然上诉人程懿首次陈述中作了虚假陈述，但最终还是说了实话，而当时作虚假陈述的主要原因是担心保险公司对死者的赔偿。上诉人程懿认为只是认罪态度不好而已，其根本目的并非逃避责任。根据《道路交通事故处理程序规定》第八十五条的规定，交通肇事逃逸行为不仅要有逃避法律追究的主观意图，而且客观上必须要有驾车或者遗弃车辆逃避现场的行为，它是一个主客观相统一的法律概念，在本案中，即便程懿首次说谎主观上是为了逃避责任，但其客观上并未逃离现场，因而也不应构成“肇事逃逸”。因此上诉人程懿认为，湖州市公安局吴兴区分局将上诉人程懿的行为定性为“肇事逃逸”系对事实定性错误。一审法院对此予以确认不符合《道路交通事故处理程序规定》第八十五条的规定。综上请求：依法撤销德清县人民法院（2015）德行初字第91号判决中事实认定部分，但对判决结果予以维持。
上诉人湖州市公安局吴兴区分局上诉称，一、一审判决认为告知机关应一并告知拟作出相对应的“并处拘留十五日”的作出机关以及受告知人行使陈述、申辩权利的方式方法。上诉人湖州市公安局吴兴区分局认为当某个行政违法行为发生时，很可能多个行政机关都应当对其进行处罚，故由具体经办的行政机关进行调查并代为告知不仅能节省行政成本，减轻纳税人的负担，而且也同样为被处罚人节省了时间、减轻了负担，是目前广泛存在的一种行政办案方式。一审判决对《行政处罚法》第三十一条进行扩大解释，加重行政机关的义务，湖公交行字（2015）第012号《公安行政处罚决定书》上有上诉人湖州市公安局吴兴区分局的印章，有程懿的亲笔签名，故其一审庭审中称不知行政拘留处罚作出机关的说法不能成立。二、程懿此次交通事故系造成一人死亡的严重交通事故，在对其肇事逃逸无异议的前提下，正因为考虑到程懿有停车保护现场、抢救受伤人员并报警的行为，所以上诉人湖州市公安局吴兴区分局依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条的规定，并处行政拘留十五日的处罚，此行政裁量并无明显不当。程懿的行为属于“让人顶替”的交通肇事逃逸行为，这种行为相对于一般的逃逸行为，其主观恶性和社会危害性更大。上诉人湖州市公安局吴兴区分局认为，行政机关在作出行政处罚时，应当对轻重不一的各种行政违法行为从整体梯度上进行适当性掌握，这是法律授予行政机关的权利，也是行政机关作为处理某类违法行为专业机关的专业体现，更是法律公平原则的彰显。综上请求：依法撤销（2015）湖德行初字第91号行政判决并改判驳回程懿一审的诉讼请求。二、一、二审诉讼费用由程懿承担。
上诉人程懿对上诉人湖州市公安局吴兴区分局的上诉作以下答辩，一、关于湖州市公安局吴兴区分局认为湖州市公安局交通警察支队可以代为告知的问题，上诉人程懿认为湖州市公安局交通警察支队无权代为告知，一审判决的这一观点上诉人程懿不予认可。二、上诉人程懿认为湖州市公安局交通警察支队未进行告知，故湖州市公安局吴兴区分局未履行处罚告知义务，属于程序违法。三、关于交通肇事逃逸的认定，上诉人程懿认为并不构成交通肇事逃逸。
上诉人湖州市公安局吴兴区分局对上诉人程懿的上诉作以下答辩，一、程懿的上诉请求反映出其对判决结果无异议，其对判决事实认定提起上诉不能成立。二、关于告知程序，上诉人湖州市公安局吴兴区分局认为湖州市公安局交通警察支队的工作人员已经对程懿进行了告知，因程懿拒绝签字，故工作人员在告知书上予以注明，并且有视频录像能够证明告知的程序，因此可以证明湖州市公安局吴兴区分局委托湖州市公安局交通警察支队进行了处罚前的告知程序。三、关于是否构成交通肇事逃逸的问题，本案中的证据能够证明事故发生后程懿让其妻子冒名顶替的事实，虽然程懿最后的笔录承认真实情况，但仅能作为处罚时裁量考量问题，综上，程懿的上诉请求不能成立。
二审期间，双方当事人均未提交新证据，一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本案经审理确认的事实与一审一致。
本院认为，上诉人程懿在发生交通事故后，虽没有逃离现场，但同意让金霞顶替为车辆驾驶人，未向公安机关表明自己是驾驶员的身份，且在事故调查过程中提供虚假供述，该行为具有逃避法律追究的目的，在本质上属于交通肇事逃逸，故上诉人湖州市公安局吴兴区分局认定上诉人程懿违法行为为“交通肇事逃逸，但尚不构成犯罪”并无不妥。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（三）项、第二款之规定，有下列行为之一的，由公安交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款：……（三）造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的。行为人有前款第一项、第三项、第五项、第六项、第七项、第八项情形之一的，可以并处十五日以下拘留。但上诉人湖州市公安局吴兴区分局在行使行政处罚裁量权的过程中应综合考量违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，本案中在上诉人程懿已履行了交通事故后的保护现场、抢救伤员、报警等义务以及湖州市公安局交通警察支队给予1800元罚款的前提下，上诉人湖州市公安局吴兴区分局再给予最长十五日的行政拘留，属于量罚不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，湖州市公安局交通警察支队在告知拟作出1800元罚款的同时一并告知了湖州市公安局吴兴区分局拟作出的十五日行政拘留，但因告知机关并非本案行政处罚的作出机关，湖州市公安局交通警察支队告知的过程中并未告知涉案行政处罚的作出机关，将影响上诉人程懿陈述申辩权的行使，故上诉人湖州市公安局吴兴分局违反法定告知程序，属于程序违法。综上，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。两上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人程懿和上诉人湖州市公安局吴兴区分局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何育红
代理审判员 许婷婷
代理审判员 彭伟伟
二〇一五年十二月十六日
书 记 员 凌烈妮