浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1096号
上诉人（原审原告）王李芬，女，1955年11月4日，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
委托代理人林合敬，浙江金克明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）文成县人民政府。住所地：浙江省文成县大峃镇建设路***号。
法定代表人章寿禹，县长。
委托代理人刘光煜，文成县移民安置办公室工作人员。
委托代理人严永斌，浙江诚意律师事务所律师。
原审第三人朱秀春，1976年2月5日出生，汉族，住在同上。系王李芬之女。
原审第三人朱春余，1978年10月30日出生，汉族，住址同上。系王李芬之子。
原审第三人朱卫君，1980年10月10日出生，汉族，住址同上。系王李芬之女。
原审第三人朱金锋，1983年1月31日出生，汉族，住址同上。系王李芬之子。
王李芬诉文成县人民政府民政行政管理一案，温州市中级人民法院曾经作出（2016）浙03行初34号行政裁定，认为文成县人民政府文移办[2015]52号《关于王李芬户安置时宅基地分配情况的函》对王李芬的权利义务并不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，并据此驳回王李芬的起诉。王李芬不服，向本院提起上诉。本院作出（2016）浙行终804号行政裁定认定，根据案涉相关事实，被诉文移办[2015]52号函对王李芬的权利义务已经产生实际影响，温州市中级人民法院裁定驳回王李芬起诉，属于认定事实不清，适用法律不当，依法应予以纠正，并据此裁定撤销（2016）浙03行初34号行政裁定，指令温州市中级人民法院继续审理。温州市中级人民法院为此于2017年7月20日作出（2017）浙03行初109号行政判决。王李芬不服，向本院提出上诉。本院于2017年8月16日立案受理后依法组成合议庭，并于同年10月19日公开开庭审理了本案。上诉人王李芬及其委托代理人林合敬，被上诉人文成县人民政府副县长杨洲及其委托代理人刘光煜、严永斌，原审第三人朱春余到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案已经依法延长审理期限。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告王李芬系珊溪水利枢纽工程移民。1996年8月28日，原文成县珊溪水利枢纽工程移民安置办公室向原告户（户主王李芬、家庭成员朱秀春、朱春余、朱卫君、朱金锋）核发《移民补偿证》，该证的生活安置点地名栏填写了“自建贰间”，但宅基地分配情况栏内填写为“本户享受面积73.2平方米，减少12.45平方米，实际分配面积60.75平方米，应退1867.50元”（150元/平方米，该款于1999年7月15日以应退地基款名义在应缴款项中已予以扣除）。1996年9月28日，原告与原文成县珊溪水利枢纽工程移民安置办公室签订了移民自谋职业合同，约定王李芬户作自谋职业移民安置、以户为单位一次性迁移到鹿城区双屿镇屿头村落户，县移民办一次性给付王李芬户实物及搬迁补偿费24366元、宅基地73.2平方米等。2000年4月11日，鹿城区移民安置办公室出具了珊溪水库鹿城新屿居民区移民安置宅基地分配表，其中记载原告的安置地区为“A5幢03室、08室（占地面积各40.5平方米）”。2002年10月，温州市人民政府应原告申请，核发了温国用（2002）字第1-35156号国有土地使用证，将上述A5幢08室的土地使用权登记给原告，用地面积40.8平方米。因案外人陈建伟对该登记行为不服提起行政诉讼，温州市中级人民法院（2006）温行终字第242号行政判决作出确认：陈建伟在涉案土地上建造房屋，后又与原告就该土地使用权问题发生纠纷而进行民事诉讼，温州市人民政府下属土地登记部门没有全面客观地进行地籍调查，未对地上建筑物的权属进行调查，致使其没有发现原告与陈建伟等人之间存在土地使用权权属争议，也没有依照土地管理法的规定进行处理后再行登记，违反法定程序。但根据土地管理法第十六条规定，土地使用权争议应由政府裁决，人民法院无权在政府作出裁决前先行审理和认定，陈建伟和原告分别主张各自享有涉案土地使用权，不予审查，双方就此主张提供的证据亦不予认定，判决撤销了温国用（2002）字第1-35156号国有土地使用证。2014年3月14日，原告向温州市国土资源局鹿城分局提出土地权属争议调处申请。在此期间，温州市鹿城区民政局于2015年9月28日以温鹿民[2015]161号《关于要求出具王李芬等6户移民分配A5楼8号宅基地决定的函》致函被告下属的文成县移民办，认为原告与案外人的移民宅基地纠纷调解缺乏有效依据，文成县移民办曾于2004年出具了两份有关原告户安置宅基地间数的证明，但温州市、鹿城区两级政府法制办认为上述证明不具有法律效力，“要求原分配单位重新出具一份分配决定，而移民宅基地分配由库区迁出地移民安置办公室作出，鹿城作为安置区无权作出分配决定。故恳请贵办重新作出分配决定”。文成县移民办收到该函后，于同年10月29日作出了被诉的文移办[2015]52号《关于王李芬户安置时宅基地分配情况的函》。温州市国土资源局鹿城分局随后于2016年2月16日作出温土资鹿[2016]11号《关于中止对鹿城区双屿街道新屿社区A5幢8号土地权属争议调查处理的决定》，认为诉争土地涉及移民安置房的分配问题，移民安置的迁出、迁入、安置房的分配和落实由文成县移民安置办公室、温州市民政局（原温州市移民安置办公室）、鹿城区民政局（原鹿城区移民安置办公室）负责，应由该三家单位对安置房分配作出决定，但因文成县移民安置办公室出具的文移办[2015]52号函内容与鹿城区移民安置办公室原珊溪水库鹿城新屿居民区移民安置宅基地分配表不一致，说明原分配存在错误，上述移民安置主管部门应对原告的安置房重新作出分配决定，决定中止调处。原告遂以文成县移民办作出被诉文移办[2015]52号函的行为致使土地权属争议调处程序中止、且内容与原移民安置材料不一致、已对原告合法权益造成损害等为由，提起行政诉讼。
原审法院认为，1、被诉文移办[2015]52号《关于王李芬户安置时宅基地分配情况的函》虽原为行政机关之间的内部行文，但内容已经实际外化，且直接涉及原告与第三人的安置房分配利益，对原告的权利义务已产生实际影响，应属可诉的行政行为。因文成县移民办系被告下设机构，其行为依法应由被告承担。原告作为该行政行为的利害关系人，以文成县人民政府为被告提起诉讼，被告主体适格。2、依据《珊溪水利枢纽工程移民安置试点方案》第四条第（二）项规定，“安置区工作”包括制定移民宅基地分配办法，做好移民建房规划，确定移民建房方式，宅基地分配，为移民建房做好服务工作等，但该方案对移民宅基地分配的具体操作程序并未作出规定。结合温州市鹿城区民政局向文成县移民办发送的温鹿民[2015]161号函件认为，移民宅基地分配由迁出地移民安置办公室作出，温州市鹿城区作为安置区无权作出分配决定，并要求文成县移民办对原告等六户重新出具宅基地分配决定，以及文成县移民办在收到该函后作出的被诉文移办[2015]52号函件并未对161号函件有关宅基地分配主体的内容提出异议，且明确答复原告户应安置宅基地间数及通过抽签实际确定的宅基地坐落位置和间数的事实，可以认定涉案移民宅基地具体系由文成县移民办分配到户。3、根据温政办[1996]47号《温州珊溪水利枢纽工程移民宅基地分配办法》第四条、温移办（96）39号《温州珊溪水利枢纽工程屿头移民安置点宅基地分配实施办法》第四条、第六条及相关移民政策规定，原告户移民人口5人，享受宅基地分配指标为一间半。涉案《移民补偿证》的生活安置点地名栏虽填写了“自建贰间”，但该证的宅基地分配情况栏已明确载明实际分配面积60.75平方米，且原文成县珊溪水利枢纽工程移民安置办公室已于1999年7月15日对减少12.45平方米的差额部分按150元/平方米（计1867.50元）以应退地基款名义在应缴款项中给予原告扣除。文成县移民办应温州市鹿城区民政局温鹿民[2015]161号函件要求，并结合安置房实际面积40.5平方米计算，确认原告户实际分配宅基地为一间半，认定事实清楚，符合移民政策规定。原告请求予以撤销，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王李芬的诉讼请求。
王李芬上诉称：一、一审关于被上诉人作出“确认原告户实际分配宅基地为一间半，认定事实清楚，符合移民政策规定”的认定是严重错误的。1、一审忽略了移民证上“自建两间”的形成原因，是作出上述错误认定的根本原因。2、一审的上述认定，在证据上是不能成立的。移民证上记载的1999年7月15日应退地基款1876.5元，并没有经过王李芬签字确认，实际是被上诉人工作人员自行将有关应收应付款项进行抵扣，实际并未将该款交付到王李芬户的任何一个成员手里。3、被上诉人两次任意减少上诉人户安置地基面积，已严重侵犯了上诉人及本案第三人的合法权益，而且缺乏法律依据。一审作出上诉人户安置宅基地只有一间半的认定，实际是基于对被告两次减少上诉人安置宅基地面积的认可，而该两次减少面积均未获得上诉人和本案第三人的任何人的同意。同时，一审审理过程中，并未就该部分事实，要求双方举证质证，判决书中也未对该部分事实做出是否合法的认定和说理。因此，一审的判决在事实基础上是不清的。4、一审认为被诉函件符合移民政策错误。根据《温州珊溪水利枢纽工程移民宅基地分配办法》第4、5条规定，移民人均安置占地面积最低20平方米，五人户最高不超过100平方米。本案上诉人户安置人口实际是5+1，原安置面积82.5平方米，也没有超过限额，却又被两次减少到60.75平方米，最终变成：1.5+0.5间，即自建两间，该自建两间的占地面积只有81平方米，也没有超过100平方米的限额。二、一审采信被告的证据而驳回原告诉求，没有法律依据。本案被告于2015年10月29日作出的具体行政行为文移办[2015]52号《关于王李芬户安置时宅基地分配情况的函》，并未进行任何调查，从其语言表述的方式看，其以“据移民称”、“原负责人口头承诺给朱一勇等六户”等毫无依据的表述方式，也没有提交哪位移民、原移民办负责人的谈话笔录，没有提交原抽签的依据，没有提供抽签时是抽到前半间还是后半间的依据，更没有向上诉人、第三人，以及当年的被告有关工作人员ＸＸ浮、郭瑞德进行了解调查，即任意地作出了被诉行为之函件。三、一审的认定不仅不符合本案历史证据，而且在客观上也行不通。本案上诉人户作为水库移民，为全市人民的饮水问题作出贡献，原移民历史档案资料均系将上诉人户按两间进行设计、规划、建设。如今又突然变成一间半，该争议的地基还是位于该幢房屋的中间位置（第八间），如果只有半间，这叫移民如何建房，因为当时建设、规划审批时都是整幢设计，同时施工的，而其他安置户均已有自己的安置地基，根本就没有证据也没有事实是分给其他安置户半间的。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人一审请求。
文成县人民政府答辩称：一、本案一审判决认定事实清楚，被答辩人户实际分配宅基地为一间半，也符合移民政策相关规定。1、《移民补偿证》第1页“生活安置点地名”一栏填写“自建二间”与实际情况不符，结合《移民补偿证》内容审查，该“自建二间”属错误填写。(1)从《移民补偿证》第4页中的“宅基地分配情况”一栏填写的宅基地分配面积以及与《移民补偿证》第5页“领发记录表”中的价款结算来看，《移民补偿证》第4页中的“宅基地分配情况”一栏填写“本户享受面积73.2平方米，减少12.45平方米，实际分配面积60.75平方米，应退1867.5元（12.45平方米×150元／平方米），该款于1999年7月15日在《移民补偿证》第5页中“领发记录表”中记录以应退地基款名义在应缴款项中予以扣除，同日经结算被答辩人在付款人一栏签名确认。被答辩人实际分配面积60.75平方米和结合安置区A5幢03室、08室每间宅基均占地40.5平方米的状况，被答辩人的实际分配面积60.75平方米仅为一间半宅基地面积。(2)从《移民补偿证》第5页“领发记录表”中1999年7月15日结算一栏“应缴地段差、设计费”的金额“9525元”来看，根据珊溪水库文成县移民双屿安置点自建房地段差与设计费交款情况登记表表明，一间宅基地地段差5000元，设计费1350元，一间半宅基地段差和设计费为9525元，为此被答辩人实际价款结算也只按一间半宅基地结算。(3)从移民政策的相关规定和宅基地分配实际履行情况来看，被答辩人仅分配宅基地为一间半。被答辩人户5人为移民动迁核定人口，其接受自谋职业移民安置方式安置在温州市鹿城区双屿镇屿头村，1996年2月6日《珊溪水利枢纽工程库区农村村民实物指标登记表》表明，其中王李芬户农业人口5人，房屋建筑面积二层砖木结构92.7平方米，《宅基地面积46.35平方米）”．另土木结构房屋18.74平方米属朱仁清户所有，该登记表经被答辩人签名确认当时错误计入被答辩人户。根据《温州珊溪水利枢纽工程移民宅基地分配办法》第四条规定：“每户宅基地分配面积，由库区淹没住宅建筑占地面积50%和移民安置地人均建房占地面积标准的50%两部分构成。移民安置地人均建房占地标准，按建成区、集镇规划区和非规划区分为3种，其人均建房占地面积标准分为20平方米、23平方米、26平方米”。据此计算，被答辩人库坝区宅基地23.18平方米（宅基地面积46.35平方米按50%计算）、安置区50平方米（移民5人，每人建房占地面积标准20平方米的50%）合计为73.18平方米折以73.2平方米登记。由于上述朱仁清户的房屋18.74平方米错误计入被答辩人户原因，故被答辩人的《移民补偿证》宅基地分配情况一栏核实后进行更改，将其中宅基地分配库区面积32.5平方米更改为23.2平方米，合计面积82.5平方米更改为合计面积73.2平方米。1996年9月28日被答辩人和文成县移民安置办公室签订《珊溪水利枢纽工程库坝区移民自谋职业合同》，其中第二条、第三条也已明确该户农转非指标5人，宅基地73.2平方米。另由于《珊溪水库鹿城新屿居民区移民安置宅基地分配表》表明，A5幢03室和A5幢08室占地面积均为40.5平方米，分配安置被答辩人一间半宅基地为60.75平方米，而被答辩人安置宅基地为73.2平方米，故应减少12.45平方米宅基地，根据《温州珊溪水利枢纽工程屿头移民安置点宅基地分配实施办法》第六条规定，差额部分由市移民办按150元／平方米予以找补，经计算12.45平方米为1867.5元并以结算金额扣除。同时根据《温州珊溪水利枢纽工程屿头移民安置点宅基地分配实施办法》第四条规定“宅基地分配以户为单位。凡二至四人户每户分配一间宅基地，五至六人户每户分配一间半宅基地，七人以上（含七人）户每户分配二间宅基地，以上事实和移民政策规范性文件规定被答辩人户分配宅基地为一间半相一致。(4)被答辩人认为根据1998年12月28日的《文成县自谋职业移民住房分配交款情况登记核对表》备注部分表明，被答辩人丈夫朱三姆随迁宅基地一份20平方米。对此，答辩人认为该份证据被答辩人在一审未提供原件不符合证据形式要求而未被采信。况且，该份证据的备注部分假如真实也与移民政策不符合，被答辩人也没有按二间宅基地标准支付相应款项，从被答辩人《移民补偿证》第5页“领发记录表”中1999年7月15日结算一栏中可以看出被答辩人只是以一间半的宅基地标准结算，所以不存在被答辩人所诉的被减少安置面积的原因是安置面积73.2平方米先减少至60.75平方米,再以其丈夫增加20平方米凑足二间宅基地的事实。2、一审判决认定的事实清楚，证据充分。(1)《移民补偿证》属被答辩人持有的证件，相关每次每笔款项结算是被答辩人持证与答辩人结算，根据1996年8月28日颁发给被答辩人的《移民补偿证》第5页中“领发记录表”的记录“支出金额”和“余额”一栏显示，在1999年7月15日共发生三笔结算，第一笔“应退地基款1867.5元”，加上一期1998年1月19日的余额“3366元”，余额增加至“5233.5元”，该笔应退地基款由答辩人方工作人员“ＸＸ浮”签名确认。第二笔“应缴地段差、设计费9525元”，余额“负4291.5元”。第三笔“收多付补偿费4291.5元”由付款人“王李芬”签名确认，该笔款项由被答辩人向答辩人补足。该“领发记录表”表明，应退被答辩人的地基款1867.5元已在结算中扣除，并且最终被答辩人签名确认向答辩人补足欠款4291.5元，这说明其中应退被答辩人的地基款1867.5元已在结算中扣除已经得到被答辩人的确认。(2)从被答辩人的自述中也可以反映被答辩人的安置面积73.2平方米是自愿同意减少至60.75平方米的。因此本案不存在被答辩人所诉的应退地基款未经被答辩人的签字确认和减少面积是一种性质强制行为的事实，被答辩人的前后自述存在自相矛盾。(3)答辩人提交的《移民补偿证》预核表不存在事后伪造的事实，该预核表经被答辩人签名确认，该预核表制表时间1996年7月，其中申请面积减少21.75平方米包括朱仁清户差错的9.37平方米和被答辩人一间半宅基地面积（60.75平方米）与应安置面积73.2平方米（如保留二位小数为73.13平方米，其中库区面积32.5平方米减9.37平方米为23.13平方米，加安置区面积SO平方米）的差额12.45平方，根据该预核表在1996年8月28日颁发的《移民补偿证》第4页中的“宅基地分配情况”一栏故作出相一致的更改，并且在该预核表右下角标注“双屿自建1.5间，落款日期为98年9月11日”。《移民补偿证》第4页中的“宅基地分配情况”安置面积73.2平方米与1996年9月28日《移民自谋职业合同》中的宅基地面积73.2平方米也相一致，在1999年7月15日《移民补偿证》第5页“领发记录表”中减少宅基地面积12.45平方米折算价款1867.5元作出应退地基款也相一致。3、被答辩人户的安置宅基地不存在二次任意减少的事实，如上所述被答辩人户根据移民政策的相关规范性文件规定，被答辩人户应安置宅基地面积只有73.2平方米，因《移民补偿证》预核表的填写“本户享受面积库坝区32.5平方米”，事实上是当时错误地将其中有9.37平方米属朱仁清户的宅基地面积计入被答辩人户，故《移民补偿证》第4页中的“宅基地分配情况”一栏面积需更予以纠正。4、被答辩人户5人为移民动迁核定人口，根据《温州珊溪水利枢纽工程移民宅基地分配办法》第四条以及《温州珊溪水利枢纽工程屿头移民安置点宅基地分配实施办法》第四条、第六条的相关规定分配宅基地，为此被诉函件中认为被答辩人户应分配宅基地一间半符合移民政策，而被答辩人认为应分配二间宅基地与上述移民政策不符，一审判决认定正确。二、答辩人作出的文移办[2015]52号《关于王李芬户安置时宅基地分配情况的函》事实清楚，证据充分。被诉函件内容的争议焦点在于对被答辩人在安置时宅基地分配一间半还是二间的问题。答辩人对被诉函件的作出在一审中除提供二份诉讼主体证据外，还提供书证11份，以上证据的形成及调查收集均在作出被诉函件之前，且相互印证，故一审判决对本案证据以及事实的认定正确。三、历史证据表明，被答辩人的移民安置宅基地分配是一间半，事实清楚，证据充分，被答辩人诉求按二间宅基地面积分配既不符合移民政策，也没有实际按二间宅基地出资建造，至于被答辩人与案外人对诉争的半间宅基地权属争议应不在本案一审审查范围。综上，请求驳回被答辩人的诉讼请求。
朱秀春、朱春余、朱卫君、朱金锋在法定期限内均未提交答辩意见。二审庭审时，朱春余陈述称：同意上诉人的上诉意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人文成县人民政府作出文移办[2015]52号《关于王李芬户安置时宅基地分配情况的函》的职权依据、事实及其政策依据等审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人王李芬不服被上诉人文成县人民政府所作文移办[2015]52号《关于王李芬户安置时宅基地分配情况的函》行政行为提起的诉讼。根据本院（2016）浙行终804号生效行政裁定认定，被上诉人具有作出移民宅基地分配的法定职责。温州市人民政府办公室温政办[1996]47号《温州珊溪水利枢纽工程移民宅基地分配办法》第四条第一款规定，安置点移民宅基地分配以户为单位计算面积…。温州市移民安置办公室温移办（96）39号《温州珊溪水利枢纽工程屿头移民安置点宅基地分配实施办法》第四条第一款规定，宅基地分配以户为单位。凡二至四人户每户分配一间宅基地，五至六人户每户分配一间半宅基地，七人以上（含七人）户每户分配二间宅基地。第六条规定，按上述规定分配每户的宅基地面积如与《温州珊溪水利枢纽工程移民宅基地分配办法》规定所得分配面积有差额的，其差额部分由市移民办按150元/平方米予以找补。本案中，根据原文成县珊溪水利枢纽工程移民安置办公室于1996年8月28日向上诉人户发放的《移民补偿证》第1页载明的事项，上诉人户的移民安置人口为5人，该补偿证第4页登载的“搬迁运输补偿费”以5人计算的内容亦可印证这一事实。补偿证第1页“生活安置点地名”栏中虽有“自建贰间”的内容记载，但在其第4页“宅基地分配情况”栏中的“本户享受面积”却已经修改为73.2m2，减少了申请面积12.45m2，确定“实际分配面积（m2）”为60.75m2，“应缴（退）款金额”为1867.50元。另从补偿证第5页“领发记录表”记载的情况看，1999年7月15日，退还上诉人户“应退地基款”1867.50元后，上诉人户的账户余额为5233.50元；同日在“应缴设计费等”9525元后，上诉人户的账户余额为负4291.50元；在同日“收多付补偿费”4291.50元后，上诉人户的账户余额归“0”。且该账户余额归“0”的资金结算，系经上诉人王李芬的签字确认。据此，文成县移民办根据温州市鹿城区民政局温鹿民[2015]161号函的要求，结合涉案移民安置政策及上诉人户的实际人口、安置房实际占地面积40.5平方米等情况，作出上诉人户“应分配宅基地为一间半”的认定，具备事实和法律依据。原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王李芬负担。
本判决为终审判决。
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审判长 陈建勋
审判员 惠 忆
审判员 马惟菁
二〇一七年十一月二十三日
书记员 韦若莎