四川省成都市青白江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川0113行初27号
原告张世涛，男，1979年4月28日出生，汉族，住四川省彭州市致和镇。
委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。
被告彭州市综合行政执法局。住所地：彭州市金彭中路。
法定代表人吴光辉，局长。
委托代理人马云，四川运逵律师事务所律师。
委托代理人李正，四川运逵律师事务所律师。
原告张世涛诉被告彭州市综合行政执法局（以下简称彭州综合执法局）、彭州市致和镇人民政府（以下简称致和镇政府）行政管理一案，本院于2017年6月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年8月15日公开开庭进行审理。原告张世涛，被告彭州综合执法局副局长付涛及委托代理人马云、李正，被告致和镇政府人大副主席王天长及委托代理人周林到庭参加诉讼。此后，因本案的审判须以相关刑事案件的审理结果为依据，而相关刑事案件尚未审结，故本案于2017年9月26日裁定中止审理，于2018年6月22日恢复审理。2018年6月29日，原告张世涛向本院提交书面申请，撤销对被告致和镇政府的起诉，经本院审查，裁定准许。本案现已审理终结。
原告张世涛诉称，2016年12月30日，原告为自己的合作社修建化粪池，二被告来到现场将原告的装机两台、挖掘机两台、运输车三台扣押。现原告认为，二被告未履行任何法定程序就扣押原告正在修建化粪池的车辆且一直扣押不放的行为违法，据此诉至法院请求：确认被告强制扣押原告车辆行为违法。
原告在举证期内向本院提交了如下证据材料：
1、手机截图；证明被告执法现场情况及被告扣押原告车辆事实。
2、致和镇养殖环境污染限期整改通知书；证明原告是因为被限期整改而采取的开挖化粪池行为。
3、与综合执法局工作人员谭林（音）的谈话录音光盘；证明综合执法局向张世涛索要十万元罚款事实。
4、证人曹永刚的证人证言；主要证明曹永刚受雇开货车在张世涛处拉了一个多月化粪池内挖出来的沙石，事发当天时综合执法局的工作人员扣走了其货车。
5、证人何波的证人证言；主要证明张世涛租用何波的铲车在养殖场挖化粪池一个多月时间，所租车辆后被告综合执法局扣走。
6、证人江志伟的证人证言；主要证明张世涛雇佣江志伟驾驶双桥货车在养殖场转运化粪池挖出来的沙石，后其车辆被综合执法局扣押。
7、证人张兵的证人证言；主要证明张世涛雇佣张兵驾驶双桥货车在养殖场转运化粪池挖出来的沙石，后其车辆被综合执法局扣押。
8、证人郑善波的证人证言；主要证明郑善波是张世涛的表弟，其和综合执法局工作人员谭林通过电话，谭林要求对张世涛的化粪池进行回填并交纳10万元罚款就将扣押的车辆归还给张世涛。
9、证人张世川的证人证言；主要证明张世涛是养殖场经理，其雇佣张世川驾驶装载机在养殖场挖化粪池40多天，后其车辆被综合执法局扣押。张世川并不知道陈传富，也不知道养殖场有环保整改通知。
被告彭州综合执法局辩称，一、彭州市国土资源局依法具有对辖区内矿产资源开发利用等得监督管理职责，本案系以彭州市国土资源局的名义实施的调查处理并最终做出处罚决定；二、彭州综合执法局并未采取过强制扣押措施，原告所称不是事实，在本案中，仅仅是在调查过程中以彭州市国土资源局的名义对原告涉案车辆、机具采取了证据先行登记保全措施，并在规定期限内作出了处理决定，程序和内容符合法律规定。
被告彭州综合执法局在举证期内向本院提交了如下证据材料：
1、彭州市综合执法局立案审批表；
2、彭州市综合执法局行政处罚案件有关事项审批表、彭国土登〔2016〕12-30号证据保存通知书、彭国土物存〔2016〕12-30号证据先行登记保存物品清单及送达回证；
3、现场勘查记录、现场勘查图；
4、彭州市综合执法局行政处罚案件有关事项审批表、彭国土〔2017〕1-6号证据保存通知书、彭国土物存〔2017〕1-6号证据先行登记保存物品清单及送达回证；
5、彭州市国土资源局对张世涛、张兵、曹永刚的询问笔录；
6、运输沙石车数记录的收据确认单；
7、现场测绘图片、测绘公司资质证书、测量报告；
8、关于涉案矿产资源进行价格认定的询问函及答复函；
9、关于土地性质及是否系采矿区域的询问含及答复函、致和镇土地利用总体规划审查图、关于致和镇张世涛非法开采采出物的情况说明；
10、行政处罚案件有关事项审批表；
11、国土资源违法案件调查终结报告、行政处罚案件送审呈批表、案件审核表、案件集体讨论记录、案件社委会会议签到表；
12、彭国土资告字〔2017〕第05-19号国土资源行政处罚告知书及送达回证、彭国土资监听告字〔2017〕第05-19-2号国土资源资源行政处罚听证告知书及送达回证、原告听证申请书、行政处罚听证意见书；
13、致和镇养殖环境污染限期整改通知书、致和镇世传鸭养殖农民专业合作社信息、土地承包经营权流转合同书、养殖场污染治理报告及资金申请、照片、养猪场零排放布置图；
14、彭国土资决字〔2017〕06-1号行政处罚决定书及送达回证。
15、《彭州市人民政府办公室关于印发彭州市综合行政执法协作管理规定（试行）的通知》彭府办法〔2016〕15号文。
经审理查明，张世涛与张世川自2009年起租赁彭州市致和镇万家社区集体土地成立“彭州市致和镇世川鸭养殖农民专业合作社”（以下简称养殖合作社）开展养殖业，张世川系该养殖合作社代表人，该养殖合作社成员包括张世涛、张世川。2016年11月21日起，张世涛在上述养殖合作社临近的拆迁地上组织雇佣多辆挖掘机、货车、铲车进行挖掘作业，但将挖掘出的方量堆放在现场并未外运和销售。张世涛未与该拆迁地的使用权人签订土地使用协议，其挖掘行为也未获得相应行政审批许可。
2016年12月30日晚，依据群众举报，彭州市综合执法局会同致和镇政府对张世涛在彭州市致和镇万家社区养殖合作社旁组织雇佣多辆挖掘机、货车、铲车进行挖掘作业的行为进行查处。并于当日以彭州市国土资源局的名义向张世涛作出彭国土登〔2016〕12-30号《证据保存通知书》，对张世涛雇佣的货车3辆、挖掘机2台、装载机2台采取证据登记保存措施，并将以上车辆转移保存。当日，彭州市综合执法局因“当事人未在现场，无法直接送达”而采取留置送达的方式将该份通知书送达给张世涛，现场见证人向伟在送达回证上签字摁印。
2017年1月6日，彭州市综合执法局向张世涛作出彭国土物处〔2017〕1-6号《证据先行登记保存物品处理决定书》，对2016年12月30日采取证据登记保存措施的货车3辆、挖掘机2台、装载机2台作出随案调查的决定。该决定书当日即向张世涛进行送达，送达回证载明“当事人拒签”、采取留置送达，见证人为向伟。
2017年1月9日彭州市综合执法局对张世涛在致和镇万家3组涉嫌非法开采矿产资源进行立案调查。2017年3月2日，四川永鸿测绘有限公司针对张世涛的挖掘面积及方量进行测量并出具《测量报告》，载明“1、指定区域1号范围总计需挖运的土石方（含淤泥）为4792.7立方米，占地面积2337.9㎡；2、独指定区域2号范围总计需挖运的土石方（含淤泥）为13763.9立方米，填方量470.7立方米，6366.6㎡；3、独指定区域3号范围总计需挖运的土石方（含淤泥）为1879.8立方米，填方量10955.4立方米，9784.9㎡”。2017年4月6日，彭州市国土资源局向彭州市综合执法局作出《关于致和镇张世涛非法开采采出物的情况说明》，载明“张世涛于2016年12月在彭州市致和镇万家3组开采的采出物为建筑用砂，属于矿产品”；作出《关于核实土地性质及是否属于采矿区域的复函》，证明致和镇万家3组，致斑路以南、成绵复线以北区域土地属于集体土地，符合土地利用总体规划，范围内未取得采矿许可证，不属于采矿区域。2017年5月19日彭州市综合执法局以彭州市国土资源局的名义向张世涛作出《国土资源行政处罚告知书》，拟对张世涛在彭州市致和镇万家3组非法开采矿产资源的行为作出“责令停止开采，处罚款10万元”的行政处罚；作出《国土资源行政处罚听证告知书》告知张世涛申请听证的权利。以上二告知书当日送达张世涛。2017年5月31日，彭州市综合执法局对张世涛涉嫌非法开采砂石案进行了听证，听证建议维持执法机构拟作出的处罚决定。2017年6月5日，彭州市综合执法局以彭州市国土资源局的名义作出彭国土资决字〔2017〕06-1号《行政处罚决定书》，决定“责令停止开采，并处罚款10万元”。该决定书于当日送达张世涛，因“当事人拒绝签收”采取留置送达方式送达，见证人为陈浩、龙吉良。
2017年4月20日，彭州市综合执法局向彭州市公安局移送张世涛在彭州市致和镇万家3组非法开采矿产一案；2017年5月10日，彭州市公安局作出不予立案通知书，认定“没有犯罪事实发生”。2017年7月24日彭州市综合执法局补充调查后再向彭州市公安局移送张世涛在彭州市致和镇万家3组非法开采矿产一案；2017年8月23日，彭州市公安局作出《立案决定书》，决定对张世涛涉嫌非法采矿案立案侦查。2018年3月2日，彭州市公安局出具《工作说明》，载明“犯罪嫌疑人张世涛于2017年8月30日到案，当日依法采取取保候审强制措施，现候审在家”“2016年11月至12月期间，张世涛在未取得相关部门的许可下在彭州市致和镇万家3组组织3台货车、2台挖掘机、2台装载机非法开采矿产资源2万余立方米。后张世涛将货车、挖掘机、装载机取回”“现该案尚在进一步侦办中”。
另查明，2016年12月30日，彭州市致和镇人民政府向陈传富作出《致和镇养殖环境污染限期整改通知书》，载明陈传富位于致和镇万家村3组的养殖场存在无化粪池或化粪池容量不够等问题，要求其于2017年1月8日前自行完成该养殖场的整改工作。庭审中，张世川陈述其并不知道陈传富，也不知道张世川与张世涛的养殖合作社收到了环保整改通知事宜。
根据2016年5月6日彭州市人民政府办公室作出《彭州市人民政府办公室关于印发彭州市综合行政执法协作管理规定（试行）的通知》（彭府办发[2016]15号）。该通知规定市综合执法局集中行使原由彭州市国土资源局等25个部门行使的行政处罚权和与之相关的行政检查权、行政命令权、行政强制措施权；相关部门负责履行日常监督管理职责，行使与监督管理相关的行政强制措施权、行政检查权和行政命令权；各镇政府应当依法积极履行属地监管职责，并积极配合、协助综合执法局和相关部门开展执法工作，负责辖区内的环境污染、非法开采等行政违法行为的巡查、发现、制止并及时报告行政主管部门或综合执法局。
本院认为，依据《彭州市人民政府办公室关于印发彭州市综合行政执法协作管理规定（试行）的通知》（彭府办发[2016]15号）文件规定，彭州市综合执法局集中行使原由彭州市国土资源局等25个部门行使的行政处罚权和与之相关的行政检查权、行政命令权、行政强制措施权，故而其对非法开采行为具有行政检查、命令、强制及处罚权，是本案所诉行政行为的行政主体。彭州市致和镇人民政府依法协助综合执法局开展执法工作，但并非行政行为的作出者，故不是本案所诉行政行为的行政主体。
张世涛在养殖合作社旁拆迁地上未经任何行政审批、行政许可，即组织雇佣多类车辆、连续月余时间、大面积、大方量进行挖掘作业，彭州市综合执法局在接群众举报后对张世涛的挖掘行为进行检查处理，并无不当。
彭州市综合执法局主张其扣押张世涛雇佣车辆的行为系证据先行登记保存，但依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”之规定，本案中张世涛违法挖掘现场存在面积大、方量多等特点，但并不存在“证据可能灭失或以后难以取得的情况”，且扣押张世涛雇佣的挖掘车辆也并非彭州市综合执法局的执法目的，彭州市综合执法局完全可以采取其他有效手段固定现场证据，因此彭州市综合执法局在不具备证据先行登记保存条件的情况下扣押张世涛雇佣的挖掘车辆的行为，属违法行政行为。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认彭州市综合行政执法局扣押原告张世涛雇佣的挖掘车辆的行政行为违法。
本案案件受理费50元，由彭州市综合行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
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审 判 长 秦际友
审 判 员 袁伟博
人民陪审员 骆奇猛
二〇一八年六月二十九日
书 记 员 夏娜娜