广东省高级人民法院赔偿委员会
决 定 书
（2018）粤委赔1号
赔偿请求人：徐金友
委托代理人：张铁雁，北京市世纪律师事务所律师。
委托代理人：彭红红，北京市东方律师事务所律师。
赔偿义务机关:广东省汕头市公安局。住所地：广东省汕头市龙湖区黄河路**号。
负责人：曾湘澜，该局局长。
委托代理人：欧裕豪、陈炫廷，均系该局干部。
委托代理人：陈国翔，广东腾翔律师事务所律师。
复议机关：广东省公安厅。住所地：广东省广州市越秀区ＸＸ路**号。
法定代表人：李春生，该厅厅长。
赔偿请求人徐金友以刑事违法扣押为由申请赔偿义务机关汕头市公安局国家赔偿一案，不服广东省公安厅作出的粤公赔复驳字（2016）1号《国家赔偿刑事赔偿复议申请驳回通知书》，向本院赔偿委员会申请作出国家赔偿决定。本院赔偿委员会依法对本案进行了审理，现已审理终结。
赔偿请求人徐金友向本院提出国家赔偿申请，请求：依法决定赔偿义务机关汕头市公安局退还违法扣押徐金友的黄金11,241.16克。理由为：（一）根据《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》第二十六条第四款规定，驳回复议申请应当自收到复议申请之日起五日内制作刑事赔偿复议申请驳回通知书。复议机关广东省公安厅于2015年8月12日受理徐金友的复议申请，却于2016年9月19日才作出《国家赔偿刑事赔偿复议申请驳回通知书》，严重了违反国家赔偿案件审理期限的法律规定，当然没有法律效力，应视为其在法定期限内未作出是否赔偿的决定。（二）复议机关驳回徐金友复议申请的理由及法律依据明显错误，驳回通知书亦显属错误，没有法律效力。复议机关认为汕头市公安局对徐金友作出的是行政没收决定，及徐金友申请刑事赔偿复议不符合有关规定的观点是错误的。1.徐金友的请求事项属刑事赔偿范围，应适用刑事赔偿程序。1995年9月案发时，汕头市公安局对徐金友所涉案件适用的是刑事案件办案程序，采取的是刑事案件侦查手段，以倒卖黄金为由扣押涉案黄金，同时对徐金友采取收容审查12天的刑事强制措施。之后，徐金友被释放，案件至今未被移送审查起诉或作其他处理。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第一条“申请人因行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员行使职权的行为侵犯其人身权、财产权而申请国家赔偿，具备国家赔偿法第十七条、第十八条规定情形的，属于本解释规定的刑事赔偿范围”及第三条第一款第（三）项“对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施后，有下列情形之一，且办案机关未依法解除查封、扣押、冻结等措施或者返还财产的，属于国家赔偿法第十八条规定的侵犯财产权：（三）采取取保候审、监视居住、拘留或者逮捕措施，在解除、撤销强制措施或者强制措施法定期限届满后超过一年未移送起诉、作出不起诉决定或者撤销案件的”规定，汕头市公安局在案发时扣押涉案黄金、并在解除徐金友强制措施后二十余年未将案件移送审查起诉或作出其他处理，至今仍未将被扣押的涉案黄金退还给徐金友的行为，侵犯了徐金友的合法财产权，且已造成损失，属于国家赔偿法第十八条规定的侵犯财产权的情形，属于刑事赔偿范围，应当适用刑事赔偿程序。徐金友在向汕头市公安局提出刑事赔偿申请，汕头市公安局在法定期限内未作出是否赔偿决定的情况下，向复议机关申请刑事赔偿复议是符合法律规定的。2.汕头市公安局巡警大队向徐金友出具的《广东省汕头市没收财物收据》不是处罚决定，仅能作为扣押涉案黄金的凭证。假设徐金友应受到行政处罚，汕头市公安局也无权处理徐金友的黄金。根据《中华人民共和国金银管理条例》第三十一条的规定，对此类行为的处罚主体是工商行政管理机关，而汕头市公安局巡警大队作为赔偿义务机关的内部职能部门，不是正确的处罚主体，也不是正确的处罚机关。因此，复议机关认为汕头市公安局巡警大队的行为系“行政没收决定”，没有法律依据。汕头市公安局巡警大队向徐金友出具的《广东省汕头市没收财物收据》，不是处罚决定（赔偿义务机关没有作出处罚决定），仅可以作为其扣押涉案黄金的凭证。所以，徐金友的涉案黄金应视为一直处于扣押状态。（三）刑事诉讼中，如果被告人的行为涉嫌犯罪，应当依据相关法律追究刑事责任，按照法定程序处理涉案财物；在没有生效裁判的前提下，应当对处于扣押状态的涉案财物妥善保管，任何机关都无权自行处理刑事案件的涉案财物。徐金友被释放至今，案件并未移送审查起诉或作出其他处理，汕头市公安局巡警大队没收徐金友黄金的行为，属于违法处置涉案财物的行为，没有法律上的约束力，应视为徐金友的涉案黄金一直处于扣押状态。（四）刑事诉讼中经依法认定不构成犯罪的涉案财物，应当及时退还。根据汕头市公安局办理本案的最终侦查结果显示，至今没有任何证据能够证明徐金友于1995年9月28日携带涉案黄金经过汕头渡口的行为涉嫌违法犯罪，且行为已超过《中华人民共和国刑法》规定的追溯时效，依法不应当再追究刑事责任。同时，2003年2月，国务院已经取消了对收购黄金等行为的行政许可，徐金友携带黄金的行为被认定为违法犯罪行为的法律已失效，徐金友携带黄金的行为已属合法，依法不应当再追究刑事责任。汕头市公安局继续扣押徐金友涉案黄金已经失去了法律依据，应依法主动退还全部黄金。（五）虽然汕头市公安局扣押涉案黄金的行为自案发起已长达二十余年之久，但上述行为发生在《中华人民共和国国家赔偿法》1995年1月1日施行之后。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国国家赔偿法>若干问题的解释》（法释[2011]4号）第一条规定：“国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为发生在2010年12月1日以后，或者发生在2010年12月1日以前，持续至2010年12月1日以后的，适用修正的国家赔偿法。”因此，本案应适用2012年修正的《中华人民共和国国家赔偿法》。汕头市公安局未依法告知徐金友已撤销案件，对应当撤销的案件未撤销，且未返还扣押涉案财物的行为，违反了《中华人民共和国刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》、最高人民法院和最高人民检察院《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定。综上，徐金友依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十八条、第二十一条、第三十六条，及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定，提出国家赔偿申请，请求依法保护其合法权益。
赔偿义务机关汕头市公安局答辩称：（一）徐金友收购黄金的行为违反了《中华人民共和国金银管理条例》第八条“金银的收购，统一由中国人民银行办理。除经中国人民银行许可、委托的以外，任何单位和个人不得收购黄金”规定，明显违法。（二）涉案黄金并非徐金友所称的现在仍处于刑事扣押状态，而是早已在1995年10月10日被依法没收，并按规定上缴国库。当时汕头公安机关根据《中华人民共和国金银管理条例》第八条、第十四条、第三十一条的规定，依法将没收的黄金交售给中国银行汕头分行，并根据《中华人民共和国金银管理条例施行细则》第九条的规定，将黄金收购款上缴给汕头市财政局，行为完全合法。（三）本案已超过规定的相关期限和时效。《中华人民共和国行政复议法》于1999年10月1日施行，对1995年10月10日发生的徐金友黄金被没收的行政行为不具有溯及力。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自赔偿请求人知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。本案徐金友的涉案黄金于1995年10月10日被没收，时至今日才提起国家赔偿申请，已远远超过赔偿请求时效，因此，对徐金友的国家赔偿申请依法不应受理，对其赔偿请求也不应支持。综上所述，徐金友收购黄金的行为违法，且涉案黄金已被依法没收，并按规定上缴国库，徐金友现申请国家赔偿已过时效，请贵院依法驳回徐金友的赔偿请求，依法作出不予赔偿的决定。
复议机关广东省公安厅未提供书面答辩意见。
经审理查明，1995年9月28日，徐金友携带从山东省招远市北截金矿购买的黄金11241.16克到汕头加工。途经汕头渡口时，被汕头市公安局巡警大队将该批黄金全部扣押。1995年10月10日，汕头市公安局巡警大队出具011964号《广东省汕头市没收财物收据》，载明被没收财物个人姓名徐金友、没收财物案由倒卖黄金、没收财产杂色黄金11241.16克，其上加盖“汕头市公安局巡警大队”印章和“汕头市罚没票据专用章”，底部有“汕头市财政局制”印刷字样。银行对涉案黄金11241.16克以979743.5元进行收购，汕头市公安局将收购款979743.5元全部上缴给汕头市财政局。1995年12月11日，汕头市财政局出具0005783号《财物收缴凭单》，显示收到汕头市公安局巡警大队缴交的徐金友979743.5元。
2016年5月21日，徐金友通过邮政速递方式向赔偿义务机关汕头市公安局寄出《国家赔偿申请书》，请求依法退还其被违法扣押的黄金11241.16克。
赔偿义务机关汕头市公安局未作任何决定。2016年7月26日，徐金友向复议机关广东省公安厅提出复议申请，请求依法作出赔偿决定。
2016年9月19日，复议机关广东省公安厅作出粤公赔复驳字[2016]1号《国家赔偿刑事赔偿复议申请驳回通知书》，称2016年8月11日，本机关收到徐金友提出的刑事赔偿复议申请补正材料；经审查认为，汕头市公安局对徐金友作出行政没收决定，徐金友要求赔偿，汕头市公安局未依法作出是否赔偿的决定，徐金友向本机关申请刑事赔偿复议，不符合有关规定。根据《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》第二十六条第一款第一项及第三款的规定，决定驳回申请。
本院于2018年4月9日组织各方听证，徐金友称当年除了黄金被汕头市公安局扣押外，其本人还被汕头市公安局收容审查12天，但未能提供被收容审查相关的任何证据。汕头市公安局称对徐金友仅采取了没收黄金的行政处罚措施，从来没有收容过徐金友。对此，徐金友认为举证责任在汕头市公安局，并要求汕头市公安局提供当年没收黄金案全部的卷宗材料。汕头市公安局称除了已向法庭提供的前述两张单据外没有其他卷宗材料，对于从未发生的所谓收容审查徐金友12天的事实，其无法证明。
以上事实有011964号《广东省汕头市没收财物收据》、0005783号《财物收缴凭单》、听证笔录、调取证据申请书、粤公赔复驳字[2016]1号《国家赔偿刑事赔偿复议申请驳回通知书》等材料予以证实。
本院赔偿委员会认为，本案争议焦点可归纳为，汕头市公安局没收徐金友涉案黄金的行为应为行政行为还是刑事司法行为。
我国的公安机关同时具有行政管理和刑事司法双重职责，根据2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为……”。因此，区分公安机关实施的行为是行政行为还是刑事司法行为的标准应以该行为是否《中华人民共和国刑事诉讼法》授权和该行为实施的目的综合进行分析。凡是《中华人民共和国刑事诉讼法》明确授权公安机关实施的行为，原则上属于刑事司法行为；如果《中华人民共和国刑事诉讼法》没有明确授权公安机关实施的行为，则属于行政行为。公安机关实施扣押财产的强制措施，可以在刑事司法中存在，也可以在行政行为中存在。要确定此类强制措施的法律，须对公安机关实施该行为的过程进行综合、全面的分析，最终确定该行为的目的。如果一个行为确实属于为追究犯罪而搜集证据，就应当认定该行为属于刑事司法行为。但如果公安机关实施上述强制措施的目的是为了干预经济纠纷，则该行为属于行政行为。在确定公安机关实施上述行为的目的方面，一是看是否在开始阶段就确立了刑事侦查案件；二是看采取上述措施的原因和过程；三是分析所获取的钱财的流向，是依法移送司法机关还是作了其他处理；四是要看行政相对人的行为是否明显地不构成犯罪。
本案中，汕头市公安局巡警大队依据国发（1983）95号《中华人民共和国金银管理条例》第三条“国家对金银实行统一管理、统购统配的政策”规定，于1995年9月28日扣押了徐金友携带的涉案黄金，并向徐金友出具了日期为1995年10月10日的011964号《广东省汕头市没收财物收据》，告知因倒卖黄金而没收了徐金友的黄金11241.16克。其后，汕头市公安局将黄金收购款979743.5元上缴给汕头市财政局，汕头市财政局于1995年12月11日出具了0005783号《财物收缴凭单》。1995年12月11日汕头市财政局收到汕头市公安局上缴的黄金收购款后，至今已经历二十余年，汕头市公安局从未对徐金友进行过刑事立案侦查。综上，汕头市公安局称其实施行政行为的目的是维护国家金银管理秩序，而非追究徐金友的刑事责任可以采信，可判断汕头市公安局实施的是行政行为，而非刑事司法行为。徐金友未能提供证据证明汕头市公安局对其收容审查和刑事立案或侦查行为，故其要求汕头市公安局给予刑事国家赔偿的申请，理据不足，依法不予支持。复议机关广东省公安厅认定汕头市公安局没收黄金的行为属行政没收决定，据此驳回徐金友以刑事违法扣押为由提出国家赔偿的申请，并无不当，应予维持。
至于徐金友提出的汕头市公安局巡警大队没收黄金违法，不属于本案的审查范围，其可另循途径解决。
综上所述，依照《最高人民法院关于国家赔偿案件立案工作的规定》第一条的规定，决定如下：
驳回赔偿请求人徐金友的国家赔偿申请。
本决定为发生法律效力的决定。
二〇一八年四月十二日