四川省射洪县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）射洪行初字第10号
原告李龙友，男，生于1955年8月22日，汉族，四川省射洪县居民。
委托代理人邓维先，射洪县中心法律服务所法律工作者。
委托代理人任立玺，射洪县太和法律服务所法律工作者。
被告射洪县沱牌镇人民政府。
法定代表人邹文才，该镇镇长。
委托代理人杨太勇，射洪县沱牌镇工业城管委会副主任。
原告李龙友诉被告射洪县沱牌镇人民政府劳动和社会保障一案，本院于2015年8月27日立案受理后，依法由审判员和人民陪审员组成合议庭，于2015年10月28日及12月3日公开开庭进行了审理。原告李龙友及其委托代理人邓维先、任立玺，被告射洪县沱牌镇人民政府负责人谌若冰、委托代理人杨太勇到庭参加了诉讼，被告射洪县沱牌镇人民政府法定代表人邹文才经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李龙友诉称，柳树建筑工程公司始建于1991年6月，法定代表人为张建国，系原射洪县通泉乡和柳树乡共同组办的建筑企业，1992年11月撤区并镇后，隶属于射洪县柳树镇人民政府，系该镇集体企业。公司实施内部管理，原告从1992年起每月领取基本工资、职务津贴、职称补助、浮动工资。原告系该公司的正式职工，从公司成立起，与公司建立了劳动关系，并由被告实施管理和支配。1997年1月8日，柳树建筑工程公司根据上级主管部门指示进行改制，不能达到三级企业标准，故吊销了营业执照，长期处于停顿状态，以会议形式宣布决定：从1997年起管理人员不计工资。在这种特殊原因及违法行为的前提下，被告于2006年牵头，成立了柳树建筑工程公司资产清算小组，全面对公司财产、债权、债务进行清理。但公司管理人员基本工资停发至今，劳动福利、医疗保险、养老保险等劳动福利问题均未予解决，与劳动法相悖。为了维权，原告从1996年至今逐年依法向上级人民政府信访，要求政府依法根据柳树建筑工程公司的企业性质，解决管理人员的安置、基本生活保障等问题。2007年8月27日，射洪县人民政府信访和群众工作局依法回函：认定了柳树建筑工程公司系柳树镇人民政府集体企业的法律事实；认定了原告系公司管理人员及存在劳动关系的法律事实；认定了1997年改制后，公司管理人员未领取基本工资和未享有任何福利待遇的法律事实；认定了2003年8月，企业吊销营业执照，原告无工作但又未被解除劳动关系的法律事实；认定了2006年柳树镇人民政府对公司资产进行全面清理，但未有果的法律事实；认定了公司未对原告解决劳动保障问题的法律事实及没有解决的原因在于柳树镇人民政府承诺“待柳树建筑工程公司清资核产后，对被裁减管理人员按有关规定进行安置补偿”。信访局将进一步督促柳树镇政府落实。被告所作出的《答复意见书》自始至终存在严重错误和瑕疵，与客观事实完全不符，依法应予澄清纠正。现请求判令：被告按企业干部政策和劳动法规定，给付原告工作期间的工资，并为原告足额缴纳社会保险费用，办理退休养老手续。
原告李龙友向本院提交了以下证据：
1、李龙友身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；
2、2009年4月10日柳树镇人民政府证明1份，证明柳树建筑公司是被告的企业，被告对企业的性质与所有进行了认定；
3、助工证、会员证、工作证复印件，证明原告是柳树建筑公司的职员，担任质安员，取得了射洪县集体建筑职业协会会员证，并在1995年8月24日担任柳树建筑公司经理职务；
4、荣誉证书、资格证复印件，证明原告于1992年被柳树镇党委政府评为先进工作者，于1993年4月5日由遂宁市企业审批机构评为工程师资格；
5、柳府发（1994）38号文件、2006年8月3日报告、2009年4月9日前的工资表，证明柳树建筑公司是被告直接组建的，是被告的企业，但该企业破产改制未给其职工予以安置，应由被告负责；
6、2001年8月4日报告1份，证明2001年8月3日原告领到柳树建筑公司补助3000元，并不是企业改制对原告的安置处理，也没有出具解除劳动关系的证据，按照公司管理细则的规定，原告作为管理人员每年向公司缴纳5000元利润，缴满5年，公司就补助3000元；
7、柳府发[2006]47号文件，证明2006年11月30日，被告通知成立清算组，同时证明柳树建筑公司清算、财产结算均由被告党委集体研究决定，权属属于被告；
8、2007年6月8日、2007年8月27日信访事项处理意见书各1份，证明由于企业改制后，原告的基本医疗保险、养老保险等问题没得到安置，依法到射洪县信访局信访，同时证明柳树建筑公司是被告的企业，需要被告对原告安置补偿，县信访局协调被告安置补偿，但被告未对原告进行安置补偿；
9、关于柳树建筑公司房屋产权协议，证明被告出售房产的地理位置、面积等，两处房屋产权是由被告在处理，柳树建筑公司是被告的，沱牌镇人民政府是适格被告；
10、仲裁委员会不予受理通知书，证明原告一直在维权，未超过起诉期限，同时该案属于人民法院的受案范围，被告的主体资格适格；
11、2015年6月9日柳树人民政府对李龙友信访的答复意见书，证明被告在2009年认可原告是管理人员，原告与柳树建筑公司存在劳动关系；
12、信访事项不予受理告知书，证明原告一直在维权，但没有得到解决；
13、2015年7月10日县政府法制办处理意见，证明原告一直在维权，起诉没过期限；
14、2014年12月5日沱牌镇人民政府答复意见，证明原告一直在维权，起诉没过期限。
被告射洪县沱牌镇人民政府辩称，一、本案不属于人民法院受案范围，依法应驳回起诉。1、从事实上讲，柳树建筑公司于1991年6月成立，公司成立后，制定了《射洪县柳树建筑公司章程》和《管理人员工作条例》实施内部管理。柳树建筑公司系原柳树镇乡镇集体企业，行政管理隶属县乡镇管理局，行业管理受县建设局指导，具有自主经营、独立核算、自负盈亏的法人资格。管理人员含被答辩人在内从1992年起每月领取基本工资、职务津贴、职称补助、浮动工资。1997年1月8日，柳建司根据上级主管部门指示进行改制，以会议形式宣布决定：“从1997年起除公司经理张建国外的管理人员不计工资，同时公司也不再固定收取每年5000元利润。有工程需要使用公司名义及资质，按照市场价格收取管理费”。张建国作为该公司经理已于1996年被录用为国家干部。2001年8月，为了解决91年到96年管理模式下的遗留问题，公司依据管理条例，向镇党委政府出具书面报告，建议给工作年限满五年的管理人员一次性发放离职补助3000元现金，原柳树镇乡镇企业办予以了确认，柳树建筑公司除经理张建国作为国家干部可能与政府部门存在劳动关系外，李龙友等人一直未与原柳树镇政府建立事实和法律上的人事、劳动关系。2、本案争议事项不属于法律规定的受案范围。被告所属乡镇企业办公室于2001年8月24日对工作年限满5年的管理人员一次性发放离职补助3000元予以确认的行为是对乡镇企业工作给予指导、支持和帮助，而不是行政命令，不是具体行政行为且不可诉。二、即使被告的行政行为是可诉行政行为，原告的起诉已超过起诉期限。劳动者从事用人单位安排的有报酬的劳动才能认定劳动关系，故97年后原告与柳树建筑公司依法不应存在劳动关系，即使存在争议，当事人也应申请劳动争议仲裁。原告迟迟未申请行政复议，也未向人民法院起诉，虽然原告不断信访，甚至在县信访局2007年8月27日书面明确对其具体主张不予支持的情况下，仍然没有诉讼。并且，长期的信访不能构成对起诉期限的重新计算。此外，2005年11月柳树建筑公司申请破产，原柳树镇政府根据公司请求，随即向县产权制度改革领导小组书面请示，并于2006年11月成立清算组，依法委托专业的律师事务所和会计师事务所进行具体实施，此过程程序规范，并无不妥。应当驳回被答辩人的诉讼请求，对该案不予审理。
被告射洪县沱牌镇人民政府向本院提交了以下证据:
1、四川省射洪县柳树建筑工程公司章程；
2、管理人员工作条例；
1至2号证据证明柳树建筑公司的性质及乡镇企业属自负盈亏的独立法人。
3、公司九七年度管理人员工作会议记录，证明原告与柳树建筑公司存在劳动关系的准确时间为截止1996年底，从1997年1月起不再发放工资，也不再收取5000元利润；
4、射洪县人事局关于吸收录用谢兴放等二十三名乡镇企业优秀管理人员为国家干部的通知，证明柳树建筑公司仅有经理张建国属于国家干部，与原柳树镇政府存在劳动关系，与其余人员不存在劳动关系；
5、原柳树镇企业办同意柳树建筑公司关于对原公司管理人员李龙友等四人按公司管理细则执行离职补助报告的批复，证明原告与柳树建筑公司的有关劳动关系已予以补助；
6、关于柳树建筑公司与公司原管理人员尹席儒有关问题的解决协议书，证明柳树建筑公司内部管理细则的普遍适用，满5年领3000元补助，未满5年不能领取；
7、四川中恒安信会计师事务所关于柳树建筑公司财务收支的审计报告，证明柳树建筑公司1997年后生产经营状况，从财务上可以印证除经理张建国外，其余人员没有领取工资报酬；
8、柳树镇人民政府关于原柳树建筑工程公司经理张建国同志报告的回复、射洪县柳树建筑工程公司关于请求破产的请示、柳树镇人民政府关于成立柳树建筑工程公司清算组的通知（发文稿），证明原柳树政府是基于柳树建筑公司的请求向上级政府转报，公司的清算不是原柳树政府的行政命令，原柳树政府对乡镇企业的关心帮助并无不妥。
经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见为：对各种资质证明证据的真实性不持异议，对关联性有异议，仅能证明原告在1997年前由于资质、表现比较突出，柳树建筑公司管理规范，把其作为管理人员的事实；对证据2的真实性不持异议，对合法性、关联性有异议，能证明李龙友是管理人员，但不能证明柳树建筑公司属于政府企业；对证据6的真实性不持异议，对证明观点有异议，离职补助每人3000元是一次性发生的性质；对证据9的真实性、合法性不持异议，对证明观点有异议，协议仅有乙方印章，也没有法人代表的签字，政府卖房子的依据不充分；对证据10的证明观点有异议，不予受理只能表明仲裁委员会不处理后另外的解决途径；对答复意见证据，并没有增加或减少原告的权利，不是具体的行政行为，不具有可诉性。
原告对被告提交证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，对柳树建筑公司不是其公司的观点有异议；对证据2的真实性无异议，认为只是内部的一个员工管理条例；对证据3的真实性无异议，但对以管理人员的记录否认被告主体资格有异议，对被告工作时间的观点也持异议；对证据4的真实性、合法性无异议，但与本案无关联性；对证据5的真实性无异议，但以此主张对李龙友离职已经处理有异议，并不是对李龙友的去向安置与政策的处理；对证据6证明观点有异议，与本案无直接关联性；对证据7有异议，审计报告的作出时间是2006年，但前面是2001-2006年的财务收支，这是断章，同时，以此推测李龙友问题的解决，没有关联性；对证据8真实性、合法性无异议，对证明观点有异议，只是对柳树建筑公司的处置，并不是对李龙友的处置，与本案无直接关联性，李龙友等提出社保的问题并没有解决。
经庭审质证，本院对证据认证如下：对被告提交的第1至8号证据，具有合法性、真实性、关联性，本院予以采信，作为认定案件事实的依据。对原告提交的证据中，第3、4、5、9号证据与本案无关联性，本院不予采信，不作为认定案件事实的依据；原告提交的其余证据，本院予以采信，作为认定案件事实的依据。
经审理查明，四川省射洪县柳树建筑工程公司（以下简称柳树建筑公司）成立于1991年6月，法定代表人张建国，系该公司经理。该公司章程第一章总则第二条规定“射洪县柳树建筑工程公司是柳树镇主办的集体企业，行政管理隶属县乡镇管理局；行业管理受县建设局指导；经济上实行自主经营，独立核算，自负盈亏，照章纳税，依法经营，民主管理。”
1995年3月18日，原告李龙友、张建国等管理人员联合制定了《管理人员工作条例》，其中第二十二条规定：“公司管理人员入股分红，为了稳定公司管理人员工作的连续性，增强公司的向心力，促进公司建设的发展巩固，根据射洪县乡镇企业管理局文件《射乡企发（1992）49号》文件精神，公司管理人员以行业管理多年的资历进行养老保险，92年公司管理人员张建国、马继松、尹席儒、李龙友、马继良每人各3000元。92年后每人按总收入总额（除去奖金和工资、费用）5%筹集养老保险金，养老保险金由公司集中管理，到离休（不限年龄）时，或病倒、病亡、久病不起、丧失工作能力时，或因其他伤亡，公司不给任何费，只将养老保险金和他人办清手续，就此欢送离别公司，说明的是集体出资的保险金，从92年起按公司管理人员工作条例、管理细则执行照办，工作不低于五年，否则，分文不付。”
1996年1月23日，射洪县人事局发布通知，从1996年1月8日起录用柳树建筑公司管理人员中的张建国为国家干部。
1997年1月8日，柳树建筑公司召开九七年度管理人员工作会议，根据上级主管部门指示进行改制，会议记录载明“公司管理细则（91-96）五年期满，鉴于以往管理过程中出现的各种问题，决定97年管理人员不计工资，如需要开会、质检时按天计工资。公司人员退休问题，据以往的参加养老保险及党委意见酌情处理。”公司管理人员工资发放至1997年1月，只留任经理张建国、会计赵颉，其余管理人员各自找工程做，公司不再发工资。
2001年8月3日，柳树建筑公司向柳树镇企业办书面请示“原公司管理人员马继松、马继良、李龙友、张仁俊的离职补助按公司管理细则执行每人叁仟元”，经批复后，李龙友等四人领取了3000元的离职补助。
2003年8月29日，柳树建筑公司因注册资金不能达到三级施工企业的标准被射洪县工商行政管理局吊销了营业执照。此后，公司处于停顿状态，仅留下部分人员负责公司财产的保管及债权债务清理，张建国留任。2005年11月9日，柳树建筑公司向原射洪县柳树镇人民政府提交《关于请求破产的请示》，请示中“需要解决的几个遗留问题”的第2项提出“公司农转非人员马纪松、宋德琪、李龙友等3人要求公司出资解决社保”。请示附件《应收账款明细表》记载，李龙友1997年2月结账欠公司现金16310.21元，公司未欠有李龙友款项。射洪县柳树镇人民政府现已更名为射洪县沱牌镇人民政府，即本案被告。2005年11月14日，原柳树镇人民政府向县产权制度改革领导小组提交了《关于转报柳树建筑工程公司请求破产请示的请示》。2006年5月16日，四川中衡安信会计师事务所作出《关于射洪县柳树建筑工程公司2001年7月至2006年3月财务收支的审计报告》。该报告显示：2006年3月31日止，除张建国外，其余人员已安置完毕；2001年7月1日至2006年3月31日资产120713.46元，负债84781.66元，所有者权益35931.80元，应收账款85590.63元中，李龙友欠管理费16310.21元。2006年11月30日，原柳树镇人民政府发出《关于成立柳树建筑工程公司清算组的通知》，决定成立柳树建筑公司清算组，立即对公司财产进行保管、清理、结算、处理和清偿，并决定凡涉及该企业的人事问题和财产清偿方案一律由镇党委、政府集体研究决定。
2007年6月8日，射洪县信访和群众工作局对原柳树建筑公司管理人员尹席儒、马继松、李龙友、宋德琪、张仁俊、马继良6人的信访作出《信访事项处理意见书》，其处理意见为：1、要求柳树镇人民政府将占用柳建司的门面房屋归还给尹席儒等6人的请求不予支持；2、已协调柳树镇人民政府在柳建司清资核产后对被裁减管理人员按有关规定进行安置补偿；3、要求解决基本生活保障的问题，按政策程序向相关部门提出申请。
2007年8月27日，射洪县信访和群众工作局又对原柳树建筑公司管理人员尹席儒的信访作出《信访事项处理意见书》，其处理意见为：1、柳建司是柳树镇人民政府镇属企业，故对信访人要求柳树镇人民政府将占用的门面房、房屋归还给柳建司或尹席儒等6人的请求不予支持；2、柳树镇人民政府已承诺待柳建司清资核产后对被裁减管理人员按有关规定进行安置补偿，同时柳树镇政府亦反复与柳建司管理人员进行了座谈沟通，现清资核产工作正在进行之中，我局亦将进一步督促柳树镇政府落实；3、要求解决基本生活保障的问题，按政策程序向相关部门提出申请。
2009年4月9日，任立玺书写了内容为“四川省射洪县柳树建筑工程公司系射洪县柳树镇人民政府企业，受射洪县企业局管理。公司性质为双重领导。李龙友系该公司管理成员”的《证明》，原柳树镇人民政府签写“属实”并盖公章。
2014年12月5日，被告射洪县沱牌镇人民政府对李龙友信访“镇政府及其他相关部门在处置原柳树建筑公司资产过程中可能存在不当行为等问题”作出《答复意见》，认为“原柳树建筑公司本系自负盈亏的集体单位，属独立法人，按照劳动保障相关文件和企业内部管理章程及《柳树建筑公司管理人员工作条例》的第22条的相关规定，你所反映的乡镇集体企业职工社保待遇等问题，属建筑公司内部管理事务。该企业已于2003年被依法吊销营业执照，目前该企业作为法人已不复存在，而涉及原柳树建筑公司的所有遗留问题及与该公司的相关纠纷已经全部处理完毕。建议你认真查阅上述相关文件和法律法规，在上访过程中，依法维护自己权益。如你对本答复意见不复，可以自收到书面答复之日起30日内向县人民政府书面提出复查申请或直接依法提起诉讼。”
2015年6月9日，被告射洪县沱牌镇人民政府办公室对李龙友信访“自己与原柳树建筑工程公司存在劳动关系，要求解决劳动社会保障的问题”作出《信访事项答复意见书》，处理意见为：“1、91年到96年，你与柳树建筑公司形成劳动关系应当可以认定。97年后，按照劳动关系认定标准来讲，劳动者从事用人单位安排的有报酬的劳动才能认定劳动关系，故97年后你与柳树建筑公司是否存在劳动关系存在异议；2、对镇属集体企业破产改制及人员安置等行为，国家并无专门法律政策加以规定。而按照现行社保政策，如你现在参保，最低需缴纳15年保费，且只能逐年缴纳，故需15年后方能享受退休待遇；3、鉴于你本人年龄较大无固定收入，且因涉法涉诉经济纠纷造成了一定经济困难，我镇将根据你本人申请在政策范围内给予一定帮扶。”
2015年7月10日，射洪县人民政府法制办公室作出《关于对李龙友等不服沱牌镇人民政府信访回复申请行政复议的处理意见》告知李龙友等5人:“信访人于2015年7月6日对沱牌镇人民政府信访回复不服而申请行政复议，属于选择法律救济渠道不正确，且该信访回复并未增加信访人的义务或减少其权利。……信访人应对不服沱牌镇人民政府信访回复向县人民政府申请复查。”
2015年7月23日，射洪县人民政府信访事项复查复核委员会对李龙人等人信访作出《信访事项不予受理告知书》告知：“你等不服沱牌镇《关于李龙友信访事项答复意见书》，向县人民政府申请复查，根据《信访条例》第十四条‘对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出’之规定，属于不予受理的第二类情况，不予受理。请向县人力资源和社会保障局提出劳动争议仲裁申请。”
2015年8月3日，射洪县劳动人事争议仲裁委员会对张仁俊、宋德琪、马继良、马继松、李龙友的仲裁申请作出《不予受理通知书》，主要理由是被申请人主体不适格。
2015年8月27日，李龙友诉至本院。
本院认为，原告曾系柳树建筑公司的职工，曾请求公司出资解决其社会保险。原射洪县柳树镇人民政府于2006年11月30日以镇人民政府文件通知原柳树镇财政所及柳树建筑公司决定成立柳树建筑公司清算组，由清算组对该公司财产进行保管、清理、结算、处理和清偿，凡涉及该企业的人事问题和财产清偿方案一律由党委、政府研究决定。原告何时与柳树建筑公司不具有劳动关系，以及该公司或清算组是否应给原告支付工资、缴纳社会保险，应由该公司及清算组依据当时的法律法规及改制政策进行决定。因该公司已涉及清算，对该公司所欠职工工资、社会保险费用等，应依法以公司清算资产进行偿付、缴纳，而不应由原射洪县柳树镇人民政府进行偿付、缴纳，原射洪县柳树镇人民政府虽已更名为射洪县沱牌镇人民政府，即本案被告，亦不具有以镇政府资金为原告支付欠付工资及缴纳社会保险的行政义务，被告所属办公室于2015年6月9日对原告反映“自己与原柳树建筑工程公司存在劳动关系，要求解决劳动保障的问题”作出《信访事项答复意见书》的行为，不属于被告的行政行为，本案争议不属于行政争议，原告的起诉不属于人民法院行政案件受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第三条第一项的规定，裁定如下：
驳回原告李龙友的起诉。
本案不交纳案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省遂宁市中级人民法院。
审 判 长 谢春来
人民陪审员 陶文伟
人民陪审员 赵敦记
二〇一五年十二月三日
书 记 员 杨文平