贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黔行终763号
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）李让文，男。
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）杨正荣，男。
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）夏大章，男。
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）周文碧，男。
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）李其昌，男。
委托代理人孟秀军，广东勤思进律师事务所律师，执业证号14412201510054448，委托代理权限为特别授权代理。
被上诉人（一审被告）平塘县人民政府，住所地平塘县新区行政中心六楼。
法定代表人莫君锋，县长。
委托代理人陈国本，平塘县人民政府法制办公室工作人员，委托代理权限为一般授权代理。
委托代理人蒙毅，平塘县人民政府法制办公室工作人员，委托代理权限为一般授权代理。
被上诉人（一审被告）平塘县国土资源管理局，组织机构代码00981828-X，住所地平塘县平湖镇玉水北路二段5号。
法定代表人李劲松，局长。
委托代理人陆厚能，平塘县国土资源管理局法规监察科科长，委托代理权限为特别授权代理。
上诉人李让文、杨正荣等79人（具体名单附后）因与被上诉人平塘县人民政府、平塘县国土资源管理局房屋其他行政行为一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院于2016年12月22日作出的（2016）黔27行初289号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
李让文、杨正荣等79人诉称，2015年11月3日，平塘县人民政府（以下简称平塘县政府）制定了平府函（2015）114号《平塘县人民政府关于对平塘县FAST核心区房屋征收补偿安置方案的批复》（以下简称批复），同意平塘县国土资源管理局（以下简称国土资源局）制定的《平塘FAST核心区房屋征收补偿安置方案》（以下简称方案）。2015年11月19日，平塘县政府又制定平府函（2015）132号《平塘县人民政府关于对平塘县FAST文化园、核心区房屋征收补充说明的批复》（以下简称补充批复），同意国土资源局制定的《关于审定平塘县FAST文化园，核心区房屋征收补充说明的请示》（以下简称请示）。平塘县政府、国土资源局制定的上述文件，名为房屋征收补偿安置方案，但实质为集体土地及集体土地上的房屋征收补偿安置方案，文件中规定了对李让文、杨正荣等79户宅基地进行补偿。上述行为违反《土地管理法》、《土地管理法实旋条例》等法律法规规定，缺乏事实和法律依据，且严重违反法定程序，损害了李让文、杨正荣等79户的合法权益，应予以撤销。特诉请人民法院依法判决撤销平塘县政府制定的批复与补充批复，依法撤销国土资源局制定的方案和请示。
一审法院认为，李让文、杨正荣等79人诉请撤销平塘县政府制定的批复与补充批复、国土资源局制定的方案和请示，均不是具体针对李让文、杨正荣等79人主张相关权利的涉案房屋作出征收决定或补偿决定的行政行为，对李让文、杨正荣等79人的合法权益明显不产生实际影响。且李让文、杨正荣等79人若对土地补偿标准有异议，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。故李让文、杨正荣等79人提起的诉讼不符合受理条件，应驳回其起诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项、以及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条第一款第（八）项及第二款的规定，裁定驳回李让文、杨正荣等79人的起诉。
李让文、杨正荣等79人不服一审裁定，提起上诉称：1.平塘县政府制定的批复与补充批复，以及国土资源局制定的方案和请示，违反法律法规规定，严重损害上诉人的合法权益；2.平塘县政府制定的批复与补充批复，以及国土资源局制定的方案和请示，不属于省政府的征地批复，上诉人也并非对补偿标准申请裁决，因此，上诉人的起诉不存在依法不予受理的法定情形；3.上诉人的房屋属于宅基地上的房屋，平塘县政府制定的批复与补充批复，以及国土资源局制定的方案和请示，是针对集体土地和集体土地上房屋的征收，一审法院认定平塘县政府制定的批复与补充批复，以及国土资源局制定的方案和请示不属于征收决定或补偿决定，对上诉人不产生实际影响，属于认定事实错误，适用法律错误。综上，平塘县政府制定批复与补充批复，以及国土资源局制定方案和请示的行政行为，违反法律法规规定，严重侵害上诉人的合法权益，依法应予撤销，上诉人的起诉符合法律规定。一审法院裁定驳回上诉人的起诉属于认定事实错误，适用法律错误，处理结果错误，请依法撤销，并指令一审法院继续审理。
被上诉人平塘县人民政府答辩称：1.平塘县政府制定的批复与补充批复，以及国土资源局制定的方案和请示，不是具体针对上诉人李让文、杨正荣等79人主张权利的涉案房屋作出征收的行政行为，对上诉人李让文、杨正荣等79人的合法权益明显不产生实际影响；2.根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。一审法院不予受理既合法又合理，认定事实清楚，适用法律正确，恳请高院在查明事实的基础上，依法驳回李让文、杨正荣等79人的起诉。
被上诉人国土资源局在二审法定期限内没有提交书面答辩意见。
本院认为，国土资源局制定方案和请示的行为，是一种中间阶段的行为，尚不属于最终的行政决定，这种程序性处置、中间阶段的行为是不能直接接受司法审查的。而平塘县政府作出批复与补充批复的行为，在形式上属于在行政机关内部运作的内部行政行为，通常情况下，因为内部行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务尚未产生实际影响，因此不作为行政诉讼受案范围。故国土资源局制定的方案和请示，以及平塘县政府制定的批复与补充批复，对李让文、杨正荣等79人的合法权益不产生实际影响，李让文、杨正荣等79人的起诉不符合起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。李让文、杨正荣等79人的上诉理由不能成立，不予采信，其诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 安克佳
审 判 员 申有量
审 判 员 滕学东
二〇一七年三月十日
法官助理 易思波
书 记 员 严洪杰
附:李让文、杨正荣等79人具体名单
李让文、杨正荣等79人具体名单
李让文，男，布依族，1970年6月17日生，公民身份号码522727197006174516，住平塘县塘边镇新建村打鸟组。
李世敬，男，汉族，1988年1月15日生，公民身份号码522727198801154519，住平塘县塘边镇新建村打乌组。
李厚伦，男，汉族，1971年9月10日生，公民身份号码522727197109104510，住平塘县塘边镇新建村打乌组。
杨正其，男，布依族，1970年7月II日生，公民身份号码522727197007114531，住平塘县塘边镇新建村大塘组。
杨正荣，男，布依族，1979年2月9日生，公民身份号码522727197902094514，住平塘县塘边镇新建村大塘组。
杨正贵，男，布依族，1976年6月1日生，公民身份号码522727197606014516，住平塘县塘边镇新建村大塘组。
杨正礼，男，布依族，1963年10月8日生，公民身份号码522727196310084510，住平塘县塘边镇新建村大塘组。
杨正洪，男，布依族，1966年2月12日生，公民身份号码522727196602124537，住平塘县塘边镇新建村大塘组1号。
杨正金，男，布依族，1980年2月29日生，公民身份号码522727198002294531，住平塘县塘边镇新建村大塘组16号。
杨正智，男，布依族，1974年6月24日生，公民身份号码522727197406244536，住平塘县塘边镇新建村大塘组。
杨正豪，男，布依族，1958年1月10日生，公民身份号码522727195801104518，住平塘县塘边镇新建村大塘组。
杨水江，男，布依族，1976年8月10日生，公民身份号码522727197608104531，住平塘县塘边镇新建村大塘组。
杨通现，男，布依族，1982年4月18日生，公民身份号码522727198204184533，住平塘县塘边镇新建村大塘组。
王子学，男，汉族，1949年7月2日生，公民身份号码522727194907024538，住平塘县塘边镇新建村楼梯岩组。
王贤发，男，汉族，1976年4月15日生，公民身份号码522727197604154531，住平塘县塘边镇新建村楼梯岩组。
王贤品，男，汉族，1962年8月24日生，公民身份号码522727196208244514，住平塘县塘边镇新建村楼梯岩组。
王贤祖，男，汉族，1973年2月15日生，公氏身份号码522727197302154579，住平塘县塘边镇新建村楼梯岩组。
王乔中，男，汉族，1973年2月15日生，公民身份号码522727197302154552，住平塘县塘边镇新建村楼梯岩组。
王建飞，男，1985年6月21日生，汉族，住平塘县塘边镇新建村楼梯岩组，公民身份号码522727198506214558。
王建军，男，汉族，1983年1月23日生，公民身份号码522727198301234512，住平塘县塘边镇新建村楼梯岩组。
周成昌，男，汉族，1970年2月4日生，公民身份号码522727197002044511，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
周成军，男，汉族，1978年7月22日生，公民身份号码52272719780722451X，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
周乔林，男，汉族，1981年1月2日生，公民身份号码522727198101024510，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
谭六金，男，汉族，1983年9月29日生，公民身份号码52272719830929451X，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
夏大吉，男，汉族，1963年1月4日生，公民身份号码522727196301044517，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
谭小龙，男，汉族，1993年12月8日生，公民身份号码522727199312084534，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
夏大章，男，汉族，1970年11月7日生，公民身份号码522727197011074536，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
谭红周，男，汉族，1985年6月3日生，公民身份号码522727198506034514，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
谭桂林，男，汉族，2008年1月15日生，公民身份号码522727200801154535，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
谭老花，男，汉族，1976年9月9日生，公民身份号码522727197609094531，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
龙小未，女，汉族，1964年2月18日生，公民身份号码522727196402184527，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
夏小兵，男，汉族，1976年11月25日生，公民身份号码522727197611254514，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
谢真乔，男，汉族，1973年1月12日生，公民身份号码522727197301124511，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
夏恩付，男，汉族，1953年10月4日生，公民身份号码522727195310044514，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
周成学，男，汉族，1974年2月10日生，公民身份号码522727197402104536，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
胡发莲，女，汉族，1973年8月9日生，公民身份号码52272719730809452X，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
黎应堂，男，汉族，1976年9月5日生，公民身份号码522727197609054513，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
周成福，男，汉族，1979年6月8日生，公民身份号码522727197906084516，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
谭义贵，男，汉族，1982年2月15日生，公民身份号码522727198202154517，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
黎前进，男，汉族，1989年7月8日生，公民身份号码522727198907084512，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
谢致武，男，汉族，1954年6月25日生，公民身份号码522727195406254516，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
周国珍，女，汉族，1981年1月28日生，公民身份号码522727198101284523，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
谢广堂，男，汉族，1955年2月28日生，公民身份号码522727195502284512，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
黎长华，男，汉族，1968年2月28日生，公民身份号码522727196802284519，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
黎长军，男，汉族，1975年8月1日生，公民身份号码522727197508014512，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
黎应坤，男，汉族，1961年3月15日生，公民身份号码52272719603154512，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
黎长富，男，汉族，1963年9月19日生，公民身份号码522728196309194516，住罗甸县董架乡白龙村董相组9号。
黎成林，男，汉族，1985年5月6日生，公民身份号码522727198505064535，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
夏大芳，男，汉族，1979年10月12日生，公民身份号码52272719910124517，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
夏小雄，男，汉族，1991年6月29日生，公民身份号码522727199106294514，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
夏喜贵，男，汉族，1988年5月7日生，公民身份号码522727198805074516，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
黎应举，男，汉族，1957年5月25日生，公民身份号码522727195705254516，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
任老江，男，汉族，1988年6月8日生，公民身份号码522727198806084513，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
周成华，男，汉族，1957年11月26日生，公民身份号码522727195711264518，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
夏大利，男，汉族，1965年12月10日生，公民身份号码522727196512104516，住平塘县塘边镇新建村麻翁组。
周文军，男，汉族，1956年3月5日生，公民身份号码522727195603054513，住平塘县塘边镇兴隆村上干河组。
周文碧，男，汉族，1963年12月26日生，公民身份号码522727196312264515，住平塘县塘边镇兴隆村上干河组。
杨前发，男，布依族，1980年1月15日生，公民身份号码522727198001154510，住平塘县塘边镇兴隆村上干河组。
余文平，女，汉旗，1946年9月3日生，公民身份号码522727194609034527，住平塘县塘边镇兴隆村上干河组。
周应福，男，汉族，1984年6月29日生，公民身份号码522727198406294570，住平塘县塘边镇兴隆村上干河组。
周致欢，男，汉族，1971年3月20日生，公民身份号码522727197103204510，住平塘县塘边镇兴隆村上干河组。
芦小学，男，汉族，1970年11月20日生，公民身份号码52272719701120453X，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
李其昌，男，汉族，1983年，8月15日生，公民身份号码522727198308154515，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
邱金亮，男，汉族，1970年2月25日生，公民身份号码522727197002254519，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
蒲廷权，男，汉族，1981年2月27日生，公民身份号码522727198102274511，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
蒲廷飞，男，汉族，1976年11月27日生，公民身份号码522727197611274515，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
田小前，男，汉族，1973年6月14日生，公民身份导码22727197306144511，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
张祖胜，男，汉族，1977年5月24日生，公民身份号码5227271977052445IX，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
唐思富，男，汉族，1971年9月20日生，公民身份号码522727197109204634，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
蒲廷春，男，汉族，1972年3月19日生，公民身份号码522727197203194516，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
蓝孝思，男，布依族，1989年11月22日生，公民身份号码522727198911224514，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
李大荣，男，汉族，1981年8月1日生，公民身份号码522727198108014534，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
杨德志，男，汉族，1990年2月5日生，公民身份号码522727199002054559，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
张培福，男，汉族，1970年11月29日生，公民身份号码522727197011294539，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
唐思贵，男，汉族，1978年6月1日生，公民身份号码522727197806014537，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
张绍华，勇，汉族，1949年2月15日生，公民身份号码52272719490215451X，住平塘县塘边镇塘边居委会。
兰孝清，男，汉族，1977年4月5日生，公民身份号码522727197704054570，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
蒲廷军，男，汉族，1976年3月15日生，公民身份号码522727197603154513，住平塘县塘边镇新街村翁桃组。
冉小发，男，汉族，1965年1月4日生，公民身份号码522727196501044538，住平塘县塘边镇新建村介上组5号。