江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏中行终字第00256号
上诉人（原审原告）顾学毅，男，1962年4月23日出生，住张家港市。
委托代理人蔡国兴，江苏鑫法律师事务所律师。
委托代理人戚晓东，江苏鑫法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）张家港市住房和城乡建设局（以下简称张家港市住建局），住所地张家港市杨舍镇人民中路68号。
法定代表人袁雪祥，局长。
委托代理人刘新德，法制科科长。
委托代理人罗景远，江苏明荣律师事务所律师。
原审第三人张家港市土地储备中心（以下简称张家港市土储中心），住所地张家港市杨舍镇人民路。
法定代表人王卫民，主任。
委托代理人杨永清，江苏颐华（张家港）律师事务所律师。
上诉人顾学毅因房屋拆迁行政裁决一案，不服张家港市人民法院(2015)张行初字第00022号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年11月10日依法公开开庭审理了本案。上诉人顾学毅及其委托代理人蔡国兴、戚晓东，被上诉人张家港市住建局的委托代理人罗景远、刘新德，原审第三人张家港市土储中心的委托代理人杨永清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，张家港市杨舍镇朱港巷南侧阜康药店房屋所有权人为顾学毅，房屋建筑面积为585.57平方米（1-3层），房屋用途为非居住，房产证号为张房权证杨字第××号，土地使用权面积为196.4平方米，用途为住宅用地，其中商业用地分摊面积为65.5平方米。张家港市土储中心因实施旧城改造（小城河整体改造一期）项目建设于2009年4月13日领取了由张家港市建设局核发的张拆许字（2009）第7号《房屋拆迁许可证》，张家港市杨舍镇朱港巷南侧阜康药店在批准的拆迁范围内。在拆迁实施过程中，张家港市土储中心于2009年4月16日将房屋拆迁评估机构进行公示，并于同月22日根据公示情况作出了房屋拆迁评估机构公示结果报告单，确定吉安公司为房屋拆迁评估机构。吉安公司在评估过程中作出了两份房地产估价报告。其中一份按总建筑面积568.57平方米进行评估，评估总价为11096145元，该报告向顾学毅进行了送达；另一份按总建筑面积585.57平方米进行评估，评估总价为11224189元，该报告未向顾学毅送达。2010年3月20日，张家港市住建局在作出张住建行裁（2010）8号房屋拆迁裁决书时，将未向顾学毅送达的估价报告作为确定涉案被拆迁房屋房地产市场价格的依据。裁决后，顾学毅提起行政诉讼，张家港市人民法院作出（2010）张行初字第0036号行政判决书，判决驳回顾学毅的诉讼请求。顾学毅提起上诉，苏州市中级人民法院经审理后认为，估价报告作为确定被拆迁房屋补偿金额的依据，应当向被拆迁人送达，赋予被拆迁人异议权。张住建行裁（2010）8号房屋拆迁裁决书所依据的估价报告未向顾学毅送达，顾学毅无法行使相关权利，张家港市住建局对被拆迁房屋补偿金额的确定缺乏依据，据此作出的房屋拆迁裁决不具有合法性。2013年8月26日，苏州市中级人民法院作出(2012)苏中行终字第0036号行政判决书，判决：撤销张家港市人民法院（2010）张行初字第0036号行政判决，撤销张家港市住建局张住建行裁[2010]8号房屋拆迁裁决，张家港市住建局于本判决生效之日起三个月内重新对张家港市杨舍镇朱港巷南侧（阜康药店）顾学毅户作出房屋拆迁裁决。
判决后，顾学毅向张家港市住建局、张家港市土储中心承诺，自愿放弃产权调换，要求对其被拆迁房屋实行货币补偿。2013年10月21日，吉安公司将上述未送达的房地产估价报告（按总建筑面积585.57平方米进行评估，评估总价为11224189元）向顾学毅进行了送达，同时送达了告知书，告知顾学毅有异议，可以申请复核，对复核结果仍有异议，可向张家港市房产管理中心书面申请鉴定。顾学毅于2013年10月23日对评估报告提出异议，认为：1、评估报告已经失效。2、自己有权委托其他评估机构重新评估。3、不认可吉安公司的评估资格。4、对评估报告本身的异议是，估价报告将第二、三层房屋性质作出与第一层不同的认定，没有依据；建筑面积计算错误；租金数据明显不合理；收益年限有异议；装潢评估比实际价值低很多。2013年10月28日，吉安公司向顾学毅送达评估报告复核告知书，复核意见为：1、房屋拆迁评估是评估时点不变的评估，评估时点必须以房屋拆迁许可证颁发之日（2009年4月13日）为准，评估结果不受时间的推迟而变化，该评估报告仍有效。2、告知书并未限定你的权利。3、本公司具有房屋拆迁评估资质，选定本公司为该项目的评估机构是经过相关合法程序的。4、你户土地使用权面积为196.4平方米，土地用途为住宅用地，其中65.5平方米为商业用地。经本公司评估时现场勘察，一楼是商业门面，二楼是中药煎药及药品储存处，三楼是办公区域，对你户房屋全部参照商业用地性质的房屋进行评估，《张家港市市区杨舍规划控制区非住宅房屋拆迁区位补偿规定》适用于以政府公布的商业区价位作为房屋作价依据时的文件，本次房屋评估是按收益法进行的市场化评估，不适用此文件。5.你户房屋所有权证载明建筑面积585.57平方米，本次评估以该面积为依据。6、我公司选取了与你户相邻的镇南桥东侧幢房屋（该幢房屋座落在朱港巷南侧，性质为商业性非居住）的实际租金情况作为本次评估年租金参考依据，并从中选取了租金较高的作为租金实例，在对租金实例修正后确定了你户房屋的年租金收入。7、本次评估均参照商业出让用地评估，商业出让用地年限为40年，你户取得土地使用权时间为2001年11月，至评估时点2009年4月13日已使用了近8年，理论上收益年限为32年，考虑到你户房屋维护保养较好，确定收益年限为35年。8、装潢评估是根据实地丈量、勘察采集的数据参照《苏州市房屋重置价格评估办法》作出的。
2013年10月18日，张家港市土储中心向张家港市住建局出具情况说明，确认：张家港市杨舍镇朱港巷南侧顾学毅户房屋登记建筑面积为585.57平方米，经张家港市房产测绘队实地测绘，实测房屋建筑面积为588.48平方米，实测房屋建筑面积大于房产证登记建筑面积2.91平方米，考虑到该户初始取得房屋的价格及实际用途等因素，同意将实测多出的2.91平方米参照底层合法建筑标准进行补偿，补偿款为141501.60元。2013年10月28日，张家港市住建局重新对张家港市杨舍镇朱港巷南侧（阜康药店）顾学毅户房屋拆迁行政裁决进行立案受理。2013年11月2日，张家港市住建局组织调查、调解会，会上，张家港市土储中心将实测多出的2.91平方米的补偿情况告知了顾学毅，但双方未能就补偿达成一致意见。同月6日，顾学毅向张家港市住建局提出重新评估意见。张家港市住建局于2013年11月14日向顾学毅送达关于重新评估的答复，答复的主要内容是：同意顾学毅在原苏州市房产管理局公布的拆迁评估机构名录中选定一家评估机构，自行委托评估机构对张家港市杨舍镇朱港巷南侧（阜康药店）进行重新评估，委托评估手续完成后，将委托合同报裁决机关备案。重新评估结果与原评估结果超出允许误差范围的，张家港市住建局有权通过苏州市房地产评估技术鉴定专家委员会进行技术鉴定，根据鉴定结论确定评估报告。如顾学毅在收到答复之日起5日内未能在原苏州市房产管理局公布的拆迁评估机构名录中选定一家评估机构，并完成委托评估手续，视为放弃重新评估的要求，将以现有评估报告作为裁决依据。张家港市住建局随答复附送了苏州市房产管理局公布的拆迁评估机构名录2份（苏房住〔2008〕15号、苏房住〔2008〕16号）。根据拆迁评估机构名录，顾学毅选择江苏金宁达恒土地房地产估价咨询有限公司进行评估。2013年11月20日，江苏金宁达恒土地房地产估价咨询有限公司作出因委估物已消失，不予评估的情况说明。同月23日，张家港市住建局中止裁决审理。后，顾学毅又选择苏州市天仁房地产评估价格事务有限责任公司进行评估，苏州市天仁房地产评估价格事务有限责任公司于2013年12月5日出具其情况说明，认为房屋已灭失，周边市场环境状况及评估所需各种参数已大幅改变，故不接受被拆迁人的委托评估业务。2013年12月20日，张家港市住建局向顾学毅送达关于再次重新评估的答复，要求顾学毅在收到答复之日起10内完成委托评估手续并将委托合同报裁决机关，逾期视为放弃重新评估要求，将以现有评估报告作为裁决依据。2014年1月21日，顾学毅申请由张家港市住建局委托评估。2014年1月30日，张家港市住建局答复顾学毅，再次要求顾学毅尽快完成委托评估手续。当天，顾学毅向张家港市住建局提供了其与苏州信谊行房地产土地评估咨询有限公司签订的估价委托协议书。后，双方又签订了补充协议，同意终止委托，顾学毅于2014年7月31日将补充协议提交张家港市住建局。此后，张家港市住建局又组织顾学毅、张家港市土储中心进行了两次协调，但拆迁双方仍未能有一致意见。2010年9月28日，张家港市住建局再次告知顾学毅，如对送达的评估报告的复核结果有异议，可在收到告知书之日起5日内向张家港市房产管理中心书面申请鉴定，逾期不申请将恢复裁决审理。顾学毅收到告知书后未申请鉴定，张家港市住建局遂于2014年10月20日恢复裁决审理。2014年10月21日，张家港市住建局作出张住建行重裁〔2014〕1号房屋拆迁裁决书，裁决：一、土地储备中心应支付顾学毅拆迁补偿款总计12208257.98元。其中房屋评估总价11224189元、实测多出的2.91㎡参照底层合法建筑标准补偿为141501.60元，装潢评估补偿为367909元、附属物补偿为5110元、契税补贴为469548.38元。二、土地储备中心应支付顾学毅搬迁补助费2000元，停产、停业补助费147120元。三、在上述补偿款中扣除顾学毅已领取的11390500元，剩余966877.98元，由土地储备中心支付给顾学毅。顾学毅不服裁决，向本院提起行政诉讼。
原审法院另查明：顾学毅已向张家港市土储中心支取拆迁补偿费11390500元。
原审法院认为，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第十六条第一款的规定，张家港市住建局作为本市人民政府负责城市房屋拆迁管理的职能部门，对其行政区域内拆迁当事人达不成拆迁补偿安置协议而申请裁决的，应当依法履行行政裁决的职责。本案中，原审第三人经张家港市建设局批准取得《房屋拆迁许可证》后实施对拆迁范围内属顾学毅所有的张家港市杨舍镇朱港巷南侧阜康药店进行拆迁，其该行为符合国务院《城市房屋拆迁管理条例》第六条的规定。原审第三人作为拆迁人经批准实施对顾学毅所有的张家港市杨舍镇朱港巷南侧阜康药店进行拆迁，应当根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条第一、第二款、第二十三条第一款、第二十四条、第二十五条第一款的规定和本市人民政府有关城市房屋拆迁补偿安置的相关政策规定对被拆迁房屋的所有人进行补偿安置。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第二十条第一款规定，拆迁人或者被拆迁人对评估结果有异议的，可以在评估结果送达之日起五个工作日内要求评估机构作出解释、说明。评估机构应当在五个工作日内作出书面解释、说明。经解释、说明仍有异议的，持有异议的拆迁人或者被拆迁人可以委托符合本条例第十五条规定的其他评估机构重新评估。根据庭审查明的事实，本案评估机构的选定、评估报告采用的评估方法均符合规定，且赋予了顾学毅对评估报告的相应权利，张家港市住建局将此估价报告作为确定被拆迁房屋补偿金额的依据，并无不当。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条第一款第（三）项规定，拆迁评估的建筑面积是房屋所有权证书载明的建筑面积或者房产管理部门确认的实际测量面积。本案中，房屋实测建筑面积大于房产证登记建筑面积2.91平方米，原审第三人同意将实测多出的2.91平方米参照底层合法建筑标准进行补偿，补偿141501.60元，意思表示真实，不违反法律规定。张家港市住建局依其行政职权，根据《江苏省城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定的行政裁决程序，经受理、调查调解、中止审理、庭外协调、恢复审理后，基于顾学毅在重新裁决中选择货币补偿安置方式的承诺，依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和本市拆迁相关文件规定作出的张住建行重裁〔2014〕1号房屋拆迁裁决书，认定事实清楚，裁决程序合法，适用法律正确。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项的规定，判决驳回顾学毅要求撤销张家港市住建局于2014年10月21日作出的张住建行重裁〔2014〕1号房屋拆迁裁决书的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由顾学毅负担。
上诉人顾学毅上诉称，一、原审判决认定事实错误。1、本案证据充分证明了小城河改造项目属于土地收储项目，上诉人与原审第三人之间的争议并非城市房屋拆迁争议，而是因土地收储而发生的争议，原审对该事实认定错误。2、原审第三人拆除上诉人的房屋违反了《土地储备办法》第12条、第13条、第16条、第19条以及《江苏省国有土地储备办法》第7条的规定，违反其专门从事土地储备的法定职责依法应当确认违法。被上诉人和原审第三人均认可小城河改造项目中没有建设项目。根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，申领和颁发拆迁许可证的前提是有建设项目的存在，并且要有建设项目的相关批准文件、建设用地规划许可证等。原审第三人在没有具体建设项目的情况下即以拆迁名义拆除上诉人房屋，属违法行为。涉案房屋拆迁于2009年4月20日公布，同月22日即开始实施，违反了《江苏省城市房屋拆迁管理条例》关于“实施房屋拆迁的时间，应当自拆迁公告公布之日起不少于三十日”的规定。3、在重新裁决程序中，无法重新评估的原因是涉案房屋已被拆除，评估失去了客观条件，房屋被违法拆除的过错在于原审第三人。上诉人在裁决程序中一再请求重新评估，要求被上诉人依职权启动评估鉴定，从未放弃过要求鉴定的权利。在拆迁双方对评估报告有争议且暂时无法评估的情况下，被上诉人应主动启动鉴定程序，至少不应迳行裁决，否则属程序违法。涉案裁决及一审判决将上述问题归因于上诉人无法律依据。4、《江苏省房屋拆迁管理条例》规定，评估机构应由拆迁人和被拆迁人共同选定，且应从设区的市房产管理部门公布的有资质的评估机构中选定的规定。裁决过程中，供上诉人选择的评估机构只有一家，即张家港市吉安房地产评估咨询有限公司。该公司未列入设区的市房产管理部门公布的评估机构名录。涉案评估违反了《江苏省房屋拆迁管理条例》关于重新评估应选择其他评估机构的规定。原审第三人在项目启动时选定评估机构未进行公示，被上诉人在2009年4月20日在张家港日报上公布拆迁事宜，但同月22日原审第三人即单方确定了评估机构，侵犯了上诉人的选择权和知情权。评估报告载明有效期为六个月，该报告自出具后四年才向上诉人送达，已是无效的评估报告。涉案评估报告没有估价师签名，违反了以市场比较法为主要估价方法，应同时采用多种估价方法进行评估，不得随意取舍，若必须取舍，应在估价报告中予以说明并陈述理由的规定。评估公司没有实地调查、丈量等，仅以原审第三人提供的数据为准，违反评估技术规范。上诉人房屋权证记载的使用权到期年限为2071年，评估报告计算剩余年限为35年，与事实不符。5、《国有土地上房屋征收与补偿条例》已将房屋拆迁管理工作授权给市、县人民政府，被上诉人不再具有房屋拆迁管理职责。被上诉人也未提供其作出涉案行政裁决的职权依据，应视为没有行政裁决的职责。6、涉案行政裁决不具备受理条件，原审第三人至今未提供不少于三次与上诉人协商的记录。7、被上诉人在一审中提交的证据是张家港市阜康医药连锁有限公司的借款单据，并非上诉人支取的拆迁补偿费。8、上诉人的妻子系被拆迁房屋的共有权人，应作为拆迁当事人参加行政裁决程序，被诉裁决程序遗漏必要的当事人，侵犯了上诉人妻子的合法权益。二、原审判决适用法律错误。1、本案属土地储备过程中的争议，不应适用城市房屋拆迁相关的法律法规。2、涉案拆迁补偿无合法有效的评估报告，而且对于经实测多出的2.91平方米，评估报告未涉及，仅仅有原审第三人的补偿承诺。在上诉人并不认可该补偿金额的情况下，原审判决认定“意思表示真实，不违反法律规定”，该认定无法律依据。原审第三人承诺、被上诉人裁决及原审判决，实际上是在回避因为房屋被原审第三人违法拆除而不具备重新评估客观条件的事实。请求撤销原审判决，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人张家港市住建局答辩称，本案不是土地储备争议，原审第三人系依法申领房屋拆迁许可证的拆迁人，上诉人系被拆迁人。原审第三人因与上诉人之间无法达成拆迁补偿安置协议，申请被上诉人作出裁决。上诉人对裁决不服提起诉讼，属房屋拆迁裁决纠纷。上诉人对原审第三人的拆迁人主体资格提出质疑，超出了本案的审理范围。（2012）苏中行终字第0036号行政判决责令被上诉人重新作出裁决，主要原因是被撤销的原裁决所依据的评估报告未依法送达给上诉人，被上诉人在重新裁决时，已经将该问题予以纠正。原审第三人在申请裁决前与上诉人有过多次协商记录，在本案中未再重复提供。评估报告的时点以拆迁许可证颁发日期为准，评估结果不因评估报告送达时间的推迟而发生变化，也不存在失效或无效的问题。评估机构的选定是原审第三人根据张政发（2004）94号《张家港市城市房屋拆迁补偿安置补充规定》第二条的规定选择的，不存在误导和评估机构不具备评估资质的问题。上诉人是房屋登记记载的产权人，是被拆迁人，也是涉案裁决的当事人，上诉人的配偶不是拆迁当事人，也不应成为裁决当事人。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审第三人张家港市土储中心述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，应当予以驳回，请求维持原审判决。
二审过程中，被上诉人张家港市住建局向本院提交了张家港市房产管理中心出具的《情况说明》一份，经查，被上诉人提交该份证据已经超过法定举证期限，且不属于新证据，本院不予接纳。
本院查明事实与原审无异。
庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被诉裁决行为是否合法，分别发表了辩论意见。
上诉人顾学毅认为，本案涉及的是土地储备争议，并非房屋拆迁争议。被上诉人无权受理土地储备争议的裁决申请。评估机构不是拆迁人和被拆迁人共同选定，被上诉人称评估机构的选定曾以张贴公告方式公示，但上诉人并未看到，而且拟定的评估机构只有一家，且不具有进入名录的评估资质，评估机构的选定程序违法。评估报告是原审第三人单方委托作出，评估报告明确有效期为6个月，该评估报告裁决时是无效的评估报告。同时，该评估报告依据相关数据进行评估，未进行实地丈量，只采用了收益法一种方法进行评估，估价方法错误，且无估价师签名。原审第三人违法实施强制拆迁，导致涉案房屋灭失，使重新评估失去基础，过错在于原审第三人。在拆迁双方对评估报告没有取得一致意见的情况下，被上诉人即作出裁决，依据不足。关于上诉人领取的款项是否属借款的问题，市政府说该款项算是借给上诉人的，不收取利息。
被上诉人张家港市住建局认为，上诉人领取相关拆迁补偿款后出具的收条上明确是拆迁补偿款，而非借款，收条上有上诉人的签名。其他意见与答辩意见相同。
原审第三人张家港市土储中心未陈述新的意见。
本院认为，本院（2012）苏中行终字第0036号行政判决撤销被上诉人作出的张住建行裁[2010]8号房屋拆迁裁决，同时责令被上诉人于该判决生效之日起三个月内重新对张家港市杨舍镇朱港巷南侧（阜康药店）顾学毅户作出房屋拆迁裁决。被上诉人有依照上述判决内容重新作出裁决的职责。
关于评估机构的选定及涉案评估报告能否作为被上诉人裁决依据的问题，本院认为，原审第三人张家港市土储中心对房屋拆迁评估机构的选择进行了公示，给予被拆迁人异议权。涉案评估报告依法送达给上诉人，并给予上诉人申请复核、重新评估和鉴定的权利，依法可以作为裁决的依据。评估报告以房屋拆迁许可证颁发之日作为估价时点，符合《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条的规定。
关于上诉人提出被诉裁决遗漏当事人的问题，本院认为，上诉人是涉案房屋权属登记的房屋所有权人和土地使用权人，其配偶未被登记为共有权人，被上诉人未将其配偶列为裁决当事人，并未违反法律规定。
关于上诉人提出的房屋实测建筑面积大于房产登记建筑面积2.91平方米的补偿问题，被上诉人在裁决中已经将该部分面积按照合法建筑面积参照底层标准裁决补偿给上诉人，并未侵犯上诉人的合法权益。
关于上诉人是否已经领取11390500元拆迁补偿费的问题，本院认为，根据被上诉人提交的证据和上诉人的陈述，上诉人已领取的11390500元即是其因涉案拆迁而获得的拆迁补偿费，上诉人认为其领取上述款项系借款的观点与事实不符，本院不予采纳。
综上所述，上诉人顾学毅的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人顾学毅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曹 军
代理审判员 倪志钧
代理审判员 林 磊
二〇一六年九月二十三日
书 记 员 丁韵蕾