浙江省诸暨市人民法院
民 事 判 决 书
（2016）浙0681民初12253号
原告：诸暨市王家井镇宜联村股份经济合作社。住所地：诸暨市王家井镇宜联村。
法定代表人：蒋建荣。
委托诉讼代理人：蒋向雁、范永兴，浙江浣纱律师事务所律师。
被告：朱国平，男，1965年3月29日出生，汉族，诸暨市人，住诸暨市。
委托诉讼代理人：斯友全，浙江司正律师事务所律师。
原告诸暨市王家井镇宜联村股份经济合作社（以下简称宜联村经合社）与被告朱国平渔业承包合同纠纷一案，本院受理后，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。后因案情复杂，本案转为普通程序公开开庭进行了审理。原告宜联村经合社的原法定代表人赵建南到庭参加第一、第二次庭审，原告委托诉讼代理人蒋向雁到庭参加第一次、第三次庭审、范永兴参加第二次庭审，原告现法定代表人蒋建荣参加第三次庭审；被告朱国平及其委托诉讼代理人斯友全均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宜联村经合社向本院提出诉讼请求：一、判令确认原、被告双方于2012年11月15日签订的《白塘湖承包协议》无效；二、判令被告将位于诸暨市王家井镇宜联村的白塘湖返还给原告。
事实和理由：被告朱国平与朱小国系兄弟，朱小国原系诸暨市王家井镇宜联村党支部书记。经诸暨市王家井镇纪委、诸暨市人民检察院调查核实：讼争白塘湖原由朱小国承包，承包面积约500亩，承包费每年5万元，承包期限至2012年底。2012年9月12日，时任宜联村党支部书记的朱小国主持召开全体村民代表以上会议，会议决定对白搪湖进行公开招投标。朱小国为达到继续低价承包白塘湖的目的，由朱小国经手，村文书周生凡配合，冒用朱学松等4人名义，虚构白塘湖招投标事实，最终以朱国平的名义承包白塘湖，承包期限20年，承包费用每年52800元。2012年11月15日，被告朱国平在明知自己未参加白塘湖招投标、承包事宜由朱小国一手操控的情况下，签订《白塘湖承包协议》，目前一直由被告朱国平使用。后村民对违规承包白搪湖一事不断向有关机关举报，诸暨市王家井镇纪委已对朱小国、朱国平等人作出党纪处分。
2015年3月19日，中共诸暨市王家井镇委员会作出《关于要求宜联村对白塘湖违规承包情况进行整改的通知》，通知明确“根据诸暨市人民检察院建议书及前期的调查结果，认定宜联村白塘湖原承包协议为无效协议，应重新进行公开招投标，并对已承包年限的损失按照新招标确定的承包款额不足部分进行补缴等”。
综上，原告认为，被告朱国平与原村党支部书记朱小国恶意串通，为达成继续低价承包白塘湖的目的，虚构招投标事实，非法签订白塘湖承包协议，损害集体经济利益，其行为已经违反合同法52条之规定，涉诉协议应认定为无效合同。原告遂提起诉讼，望判如所请。
被告朱国平答辩称：1、2012年9月12日召开的全体村民代表会议会决定对鱼塘进行承包，被告作为本村村民，根据村民代表会议的决定报名参与承包，合法合理；且被告承包白塘湖在2012年11月7日召开的村民代表会议上得到确认；2、承包是否经过招投标是原告村务管理上的事宜，招投标非承包的必经程序；3、原告诉称的诸暨市王家井镇委员会认定承包协议无效等内容如果属实，那么该内容不仅是无效的，也是违法的，因为认定合同无效只有法院或者仲裁机关可以作出且依法限于村民的自治范围内，不受任何单位的干预；4、原告方村干部是否虚构招投标与被告无关，被告未与任何人串通，只是根据自身需要承包鱼塘。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
原告宜联村经合社对其起诉主张的事实、诉讼请求，向本院提供以下证据：
证据一、落款日期为2012年11月15日的《白塘湖承包协议》一份，拟证明原、被告双方签订白塘湖承包协议，约定承包款52800元/年、承包期限20年的事实；
证据二、中共王家井镇委员会文件9份（王委（2015）4号，25号，26号，27号，28号，29号，30号，31号，47号），拟证明以下事实：1、中共王家井镇委员会对白塘湖违规发包承包进行调查，2012年9月12日，朱小国在白塘湖承包期届满后未经公开招投标，由朱小国经手，村文书周生凡配合，冒用朱某某等四人名义，虚构白塘湖承包情况，最后以朱国平的名义以52800元/年的价格承包；2、中共王家井镇委员会对朱小国、朱国平、周生凡、蒋建南、陈荣、朱学松、周东雨等相关人员作出纪律处分；
证据三、2015年3月11日村两委会会议纪要、2015年3月20日党员大会会议纪要、2016年4月27日两委会会议纪要各一份，拟证明以下事实：1、鉴于中共王家井委员会及诸暨市人民检察院的调查，村两委会召开会议决定将白塘湖承包事宜提交司法处理；2、村两委会决定对朱国平承包白塘湖的合同按作废处理，认为该承包合同承包期限到2015年4月1日止；
证据四、2017年6月20日宜联村两委会会议记录一份，拟证明讼争渔业承包合同纠纷，经两委会讨论，坚持要求法院判决处理的事实。
被告朱国平对其抗辩向本院提交以下证据：
证据五、2012年9月12日、2012年11月7日村民代表会议记录各一份，拟证明白塘湖承包是经过村民代表会议讨论决定的事实；
证据六、情况说明一份，拟证明原告起诉未经过村民代表讨论的事实；
证据七、村监事会议记录一份，拟证明原告提交的47号文件已经作废的事实；
证据八、诸暨市王家井镇宜联村部分村民代表签名表，拟证明原告提起诉讼未经村民代表同意，且部分村民代表讨论同意撤诉的事实。
根据原告申请，本院向诸暨市人民检察院调取检察建议书一份以及诸暨市人民检察院对朱小国、朱国平、蒋建南、陈荣、朱学松、俞仲满、周生凡、郦卫国的调查笔录（证据九）。
上述证据经庭审质证，当事人的质证意见及本院分析认证如下：
证据一、被告朱国平对真实性无异议，但认为该证据上有村主要领导签字，且经过村民代表会议讨论，是真实有效的，至于是否经过招投标程序，属原告内部事务。本院认为，被告对该证据真实性无异议，本院对证据本身真实性予以确认，至于合同效力问题，本院在处理意见中再作阐述。
证据二、被告朱国平对真实性无异议，但认为47号文件是错误并违法的，中共王家井镇委员会不能认定协议的效力，其余文件仅是党内处分依据，不能作为本案定案依据。本院认为，被告对该组证据真实性无异议，本院确认为有效证据。
证据三、被告认为村两委会认定协议无效的结果是无效的。本院认为，三份会议记录符合证据的形式要件，且被告未能提交反驳证据推翻该证据的真实性，故本院对该组证据本身真实性予以确认。
证据四、被告质证认为，真实性无法确认，即使会议记录真实，村重大事项的讨论应由社员大会或者村民代表大会讨论决定。本院认为，该份证据符合证据的形式要件，且被告未能提交反驳证据推翻该证据的真实性，故本确认为有效证据。
证据五、原告对真实性无异议，但认为2012年11月7日的会议记录系朱小国经手，周生凡配合，冒用他人记录的，检察院的询问笔录亦可印证。本院认为，原告对证据真实性无异议，本院对该组证据本身真实性予以确认。
证据六、原告对关联性提出异议，认为与本案无关联。本院认为，被告举证目的为证明原告起诉未经村民代表会议讨论决议，从审理情况看，原告对该事实亦未否认，故本院对该事实予以确认，至于该份证据本身真实性，本院在本案中不作评判。
证据七、原告对该证据的真实性、关联性均提出异议，该份会议记录声明原镇发的文件作废无任何依据，也非有权机关作出的文书，故不予认可。本院认为，该会议记录加盖了原告的印章，故本院对该证据本身的真实性予以确认。至于该会议记录宣布原文件作废的行为是否有效，因与本案之事实认定无必然关联，本院不作评判。
证据八、原告质证认为，真实性无法确认，且该证据无落款日期，无法判断签名时间，即使该份证据是真实的，发包事项和其他重大事项，应以村民代表会议决议的形式，故不符合证据的形式要件，缺乏证明效力。本院认为，该份证据仅有相关人员签名，但未通过法定程序召开会议并对相关事项表决形成决议，且原告方亦未向本院撤回起诉，故本院在本案中不作认定。
证据九、原告对该组证据真实性无异议，认为可以证实讼争白塘湖承包未经招投标，属无效合同。被告对检察建议书的质证意见如下：1、检察建议系内部文件，不对外公开，不能作为定案依据；2、检察建议的内容缺乏完整性，内容中提到的“由朱小国经手、周生凡配合……”等内容与事实不符；3、白塘湖承包人为被告朱国平，非朱小国，检察建议不能证明是朱小国承包的鱼塘；4、关于冒用朱学松等人名义，检察机关没有查清到底是谁冒用，签名由谁所签等事实；综上，检察建议书的真实性、效力都值得商榷。被告对8份询问笔录的质证意见如下：1、对询问笔录本身真实性无异议；2、对笔录内容有异议，认为检察院调查的7人也是王家井镇纪委的处理对象，相关人员在检察院与纪委的陈述不一致，同时不能排除为推卸责任及记忆不清等原因引起的内容不真实；检察院调查的重点是白塘湖是否经过公开招投标，对未经公开招投标被告没有异议，但被告承包鱼塘经过村民小组讨论和村民两委会的同意，被告也从未与村委的任何人有过任何串通，被告与时任村支部书记的朱小国虽是兄弟，但是也是相互独立的村经济合作社社员，被告不应因其兄弟有违纪行为而承担不利后果；3、鱼塘虽未经招投标，但承包价是合理的；4、鱼塘承包后，也一直由被告本人经营。本院认为，该组证据系本院依法向诸暨市人民检察院调取，证据来源合法，故本院确认为有效证据。
本院经审理认定事实如下：
2012年9月12日，诸暨市王家井镇宜联村召开全体村民代表以上干部会议，会议决定：1、各自然村原承包水塘合同期满，要进行重新承包，现向村民公示，再进行公开承包；2、白塘湖原承包者及承包年限已满，标价基数为5万元，承包年限20年，经村两委会和村民代表集体讨论决定，报名时间本月12日-19日，报名地点村会议室（周生凡处报名），投标时间为本月20日上午9时整，本村会议室举行。
2012年11月7日，诸暨市王家井镇宜联村召开村民代表、村两委会人员会议，就关于白塘湖水塘承包情况作说明，经村两委会决定，于2012年11月7日在村召开村民代表以上会议，就该水塘承包情况确认如下：1、因白塘湖水塘原承包年限已满，2012年9月12日经村两委会和村民代表会议集体决定，对白塘湖承包进行公开招投标，承包期限为2012年12月30日至2032年12月30日止，投标报名时间为2012年9月13日至18日，报名地点为村办公室（周生凡处），投标日期为2012年9月19日上午9时整，投标地点为村会议室；2、9月19日投标情况，朱国平52800元/年、朱学松50860元/年、陈荣51200元/年、周东雨52200元/年、蒋建南51000元/年，因高价中标，最后由朱国平中标52800元/年。
2012年11月15日（注：该日期为《白塘湖承包协议》的落款日期，而朱国平在检察机关的调查笔录中陈述协议是在2013年12月份签订），原告宜联村经合社与被告朱国平签订《白塘湖承包协议》一份，合同载明：经王家井镇宜联村村民代表大会决议，决定对白塘湖承包事宜进行公开招标，经公开招标，朱国平为中标者，现经双方协商一致，达成如下协议：一、承包经营标的：1、位于诸暨市王家井镇宜联村的白塘湖（开发区）；2、白塘湖（开发区）四至界限为：东至宜塘苗出水口闸，南至大砚石高坎相接，西至朱家里外湖分界堤埂，西南至小砚石高田分界线，南至小砚石高田坎，北至周家高田坎，周长为二千七百三十三米（2733米），开发区面积为500亩左右。二、承包经营期限，白塘湖开发区承包经营期限为20年，即自2012年12月31日起至2032年12月31日止。三、承包经营款及支付时间、方式，1、承包经营款为每年52800元；2、朱国平应在本协议签订后3日内以现金方式一次性付清第一年承包款，其余在每年10月31日前付清下一年承包款。双方还对其他权利义务等作了约定。协议甲方法定代表人一栏由朱小国签字，乙方由朱国平签字。
2014年12月，诸暨市人民检察院向诸暨市王家井镇纪委发送检察建议书，该建议书载明：“现查实，王家井镇宜联村所属的白塘湖原先由朱小国承包，承包面积约500亩，每年承包费5万元，承包期限至2012年年底。2012年9月12日，时任王家井镇宜联村的党支部书记朱小国主持召开了该村全体村民代表以上会议，会议决定对白塘湖进行公开招投标。但在上述会议对白塘湖承包形成决议后，白塘湖并未进行公开招投标，而是由朱小国经手，由村文书周生凡配合，冒用朱学松、陈荣、蒋建南、周东雨等4人名义，虚构白塘湖的招投标情况，最终以其哥朱国平的名义承包上述白塘湖，承包年限为20年，承包费为52800元/年。…….”。诸暨市人民检察院认为，朱小国、周国平、周生凡、朱学松、陈荣、周东雨、蒋建南等人身为中共党员，违反党纪，建议王家井镇纪委对相关人员作出相应的党纪处理。
2015年1月4日，中共王家井镇委员会印发《中共王家井镇委员会关于对宜联村党支部书记朱小国的处理决定》王委[2015]4号文件，认定朱小国同志利用职务之便，在未经村两委会讨论的情况下，采用虚构招投标方式将该村白塘湖进行承包，其行为在群众中造成了恶劣影响，对此，经镇党委班子会议研究，决定免去朱小国宜联村党支部书记及经济合作社社长职务。2015年2月16日，中共王家井镇委员会印发[2015]25号文件《中共王家井镇委员会关于给予朱小国同志留党察看一年处分的决定》、[2015]26号文件《中共王家井镇委员会关于给予周生凡同志撤销党内职务处分的决定》、[2015]27号文件《中共王家井镇委员会关于给予蒋建南同志党内警告处分的决定》、[2015]28号文件《中共王家井镇委员会关于给予陈荣同志党内警告处分的决定》、[2015]29号文件《中共王家井镇委员会关于给予朱学松同志党内警告处分的决定》、[2015]30号文件《中共王家井镇委员会关于给予周东雨同志党内严重警告处分的决定》、[2015]31号文件《中共王家井镇委员会关于给予朱国平同志党内严重警告处分的决定》。
2017年4月11日，中共王家井镇委员会印发王委【2017】28号文件，蒋建荣同志为宜联村党支部负责人。2017年5月3日，中共王家井镇委员会印发王委【2017】42号文件，蒋建荣任宜联村股份经济合作社董事长。2017年7月14日，原告法定代表人由赵建南变更为蒋建荣。
本院认为，本案之主要争议焦点为原、被告双方于2012年11月15日签订的《白塘湖承包协议》是否有效。现本院分析认证如下:根据《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。农村土地承包应当符合法律规定的程序，承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。本案中，诸暨市王家井镇宜联村于2012年9月12日召开全体村民代表以上干部会议，会议决定白塘湖通过招投标程序进行发包，并对招投标报名日期、投标日期、投标地点、承包年限等作出了决议，故根据民主议定程序，白塘湖必须经过招标投标程序进行发包。又根据《中华人民共和国招标投标法》相关规定，招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，公开招标投标活动，招标人应当发布招标公告，并遵循招标-
投标-开标-评标-
中标的法定程序。从本案查明的事实分析，2012年9月12日村民代表以上干部会议对白塘湖承包方式作出采用招投标程序的决议后，并未在决议确定的投标日期、投标地点进行招标投标活动。白塘湖在未经公开招标投标程序的情况下，朱小国、周生凡等人虚构了白塘湖的招标投标情况（即朱国平52800元/年、朱学松50860元/年、陈荣51200元/年、周东雨52200元/年、蒋建南51000元/年、最后由朱国平中标52800元/年），并于2012年11月7日将虚构的白塘湖公开招标投标的事实提交村民代表、村两委会会议讨论确认，并于2012年11月15日（注：该日期为《白塘湖承包协议》的落款日期，而朱国平在检察机关的调查笔录中陈述协议是在2013年12月份签订）签订了《白塘湖承包协议》。本院认为，根据诸暨市王家井镇宜联村民主议定程序，白塘湖承包应当采用招标投标方式进行发包，但事实上白塘湖并未按法定程序进行招投标，而是在虚构招标投标事实的基础上而签订了《白塘湖承包协议》，该协议的签订程序，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》规定的民主议定程序及《中华人民共和国招标投标法》规定的招投标程序，系违反法律、行政法规的强制性规定，应认定《白塘湖承包协议》无效。根据合同法规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。现原告诉请要求确认《白塘湖承包协议》无效，并要求被告返还白塘湖，符合法律规定，本院予以支持。被告抗辩，白塘湖承包经过村民代表会议的确认，应当认定合法有效。本院认为，在2012年11月7日召开的村民代表会议上，关于白塘湖承包情况的说明本身系虚构了招投标的事实，故关于白塘湖承包事宜的表决亦属无效，本院对被告之抗辩意见不予采纳。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十八条、第十九条，《中华人民共和国招标投标法》第二条、第五条、第十六条、第三十二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，判决如下：
一、确认落款日期为2012年11月15日，原告诸暨市王家井镇宜联村股份经济合作社与被告朱国平签订的《白塘湖承包协议》无效；
二、被告朱国平应于本判决生效之日起六十日内将讼争白塘湖（四至为：东至宜塘苗出水口闸，南至大砚石高坎相接，西至朱家里外湖分界堤埂，西南至小砚石高田分界线，南至小砚石高田坎，北至周家高田坎）返还给原告诸暨市王家井镇宜联村股份经济合作社。
案件受理费14304元，由被告朱国平负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。[在递交上诉状之日起七日内先预缴上诉案件受理费14304元。逾期按自动撤回上诉处理]。
审 判 长 李冠军
审 判 员 陈 浩
人民陪审员 寿崇智
二〇一七年十一月十五日
书 记 员 黄 云