大连经济技术开发区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）开刑初字第373号
公诉机关大连经济技术开发区人民检察院。
被告人宋某。因涉嫌犯滥用职权罪，经大连经济技术开发区人民检察院决定，于2014年4月25日被大连市公安局经济技术开发区分局刑事拘留，同年5月9日，经大连市人民检察院决定，由该局执行逮捕，现羁押于大连经济技术开发区看守所。
辩护人郑军，北京德恒（大连）律师事务所律师。
大连经济技术开发区人民检察院以大开检诉刑诉（2014）279号起诉书指控被告人宋某犯滥用职权罪，于2014年9月2日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。大连经济技术开发区人民检察院指派检察员吴嶙、岳淑豹出庭支持公诉，被告人宋某及辩护人郑军到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，2006年以前，普兰店市皮口镇政府曾收取土地出让金。2007年以后，国家实行土地出让金“收支两条线”政策，皮口镇政府不能再收取土地出让金。2009年，大连皮口盐业有限公司（系股东为私人的有限责任公司）提出为其租用的4万平方米土地办理国有土地使用权出让手续。时任普兰店市皮口镇镇长的韩某某（另案处理）与时任皮口镇党委书记盛某某商议后，决定向国土局提出由皮口镇收取该笔土地出让金。韩某某、时任皮口镇土地助理的王某某找到时任普兰店市国土资源局局长的赵某某（另案处理），提出由皮口镇收取皮口盐业公司土地出让金的想法。因皮口镇当时无权收取土地出让金，王某某及赵某某、韩某某、时任普兰店市国土局审批科负责人的被告人宋某、时任普兰店市国土局副局长的任某某商议决定将出让手续提前至2006年。此后，赵某某安排被告人宋某负责办理审批手续，皮口镇由王某某负责办理具体申报手续。
2009年12月，皮口镇政府在皮口盐业公司未支付土地出让金的情况下，以收取土地出让金名义向皮口盐业公司开出3张《2004年度辽宁省行政事业性收费统一收据》，收款日期分别为2004年4月26日、2009年4月26日，金额合计296万元。2010年1月25日，在韩某某指使下，皮口镇政府预算内账户付给皮口盐业公司一张转账支票，金额200万元，以一张皮口镇政府出纳员曲兆君填写的大连诚锐建筑工程有限公司第七分公司“防潮堤工程维修款”假发票报销。同日，皮口盐业公司向皮口镇政府预算外账户付出一张200万元转账支票，皮口镇政府预算外账户将其作为土地出让金记账，同时还虚列了96万元现金收入。同日，皮口镇政府与皮口盐业公司以核账为名，互相虚开多张收据，其中，皮口盐业公司开给皮口镇政府的0900134060号收据金额36万元，0900134054号收据金额60万元，内容均为收皮口镇扶持企业发展资金。在这两张虚开的收据基础上，皮口镇政府在现金日记账上虚列支出，将现金账做平。至此，皮口镇政府通过做假账的手段，制造了收取296万元土地出让金的假象。
皮口镇还由王某某经手出具了落款为2006年8月14日《国有土地权属证明》，伪造了《滩涂租赁合同补充协议（土地所有权转让协议2）》并在其上伪造皮口盐业公司法定代表人王某己的签名。王某某填写了《国有土地使用权出让（租赁）呈报表》，韩某某在表中“原土地使用单位意见”一栏签署“同意”，被告人宋某将呈报表送赵某某签字。赵某某、韩某某找到已调离的原普兰店市副市长任某，以皮口镇的三家公司改变土地用途、补交出让金是任某在任时指示的，国土局已于2006年组卷为由，劝说任某“补签”呈报表。任某答应后，被告人宋某及赵某某拿着皮口盐业公司及另外两家公司土地出让审批材料找任某签字。此后，普兰店市国土局制发了落款日期为2006年12月30日的土地批件，与大连皮口盐业有限公司签订了相同日期的国有土地使用权出让合同，内容为出让皮口镇夹心社区工业用地4万平方米，期限50年，出让金合计296万元。2010年2月，由王某某经手申报，经赵某某及副局长任某某签批，皮口盐业公司完成了该宗土地的使用权登记手续。
经司法鉴证评估，该宗地实际价值720万元。被告人宋某及赵某某、韩某某、王某某在办理土地出让手续过程中互相串通、弄虚作假，将出让手续提前至2006年，使皮口镇得以取得征收土地出让金的资格，使出让金的征收、使用脱离了正常财政监管。而皮口镇在实际操作中，通过做假账的手段，实际上用政府资金支付了200万元出让金，且未收取其余96万元土地出让金。
该案立案调查并移送审查起诉后，普兰店市国土资源局于2014年7月15日收回了大连皮口盐业有限公司在2010年取得的位于普兰店市城子坦镇碧流河社区的4万平方米国有建设用地使用权，依法将该公司的土地使用权证注销。
被告人宋某系大连市纪委电话传唤到案，到案后如实供述了自己的犯罪事实。
公诉机关认为，被告人宋某的行为已构成滥用职权罪，应予惩处。
被告人宋某对起诉书指控的犯罪事实及罪名无异议。
辩护人提出的辩护意见：1、对认定给国家造成损失的数额720万元持有异议；2、被告人宋某主观上没有滥用职权的故意，客观上对造成的损失是不能预料到的，其行为与损失后果间无因果关系；3、被告人宋某没有与他人共同商议处分涉案土地，在参与人员中宋某的级别和职务都是最低的，而且提出了不同意见，宋某无决定权。被告人宋某所起的作用是次要的、从属的；4、涉案土地使用权已被收回。综上，被告人宋某社会危害性较轻，建议对其免予刑事处罚。
本院经审理查明的事实与起诉书指控的事实一致。
上述事实，有公诉机关提供的书证案件来源、抓捕经过、指定管辖决定书、立案决定书、户籍证明、主体身份证明、皮子窝化工厂破产及皮化工地移交情况、普兰店市国土局审批档案、皮口盐业土地地籍档案、皮盐公司的土地使用权证、土地使用权证签收簿、大连皮口盐业有限公司土地地类和权属说明（存量国有建设用地）、皮口盐业公司支付测绘费、税金的收据、皮口镇政府往来明细账、银行存款日记账、记账凭证、发票、转账支票、皮口盐业公司明细账、收款记账凭证、进账单、皮口盐业公司付款记账凭证、明细账、银行存款日记账、皮口镇政府收取土地出让金的记账凭证、进账单、收费收据、预算外账户转入预算内账户的记账凭证、预算内账户收款收据、预算内账户明细账、加工单、《关于下达普兰店市荣胜房地产开发有限公司等项目基建计划的通知》、辽宁四合地产估价有限公司出具的《关于中鼎土估让字2006工业25号报告的说明》、普兰店市发展和改革局提供的《关于下达普兰店市荣胜房地产开发有限公司等项目基建计划的通知》、普兰店市城乡规划建设局提供的2006年《准予发放建设用地规划许可证登记表》、私营企业变更内容查询卡、普兰店市政府普政发2000年6月15日（2000）28号《关于调整普兰店市土地级别和土地出让金标准的通知》、2008年6月3日普政发（2008）27号《关于调整普兰店市土地级别和基准地价标准的通知》、普兰店市国土局《关于皮口盐业公司土地价格的说明》；证人任某、宋某某、盛某某、任某某、王某甲、宫某某、曲某某、王某乙、宋某某、邵某某、刘某某、修某某、姜某某、王某丙、赵某某、高某、滕某某、朱某证言；同案犯赵某某、韩某某、宋某的供述；被告人宋某的供述；大连鸿华会计师事务所出具的《专项鉴证报告》、大连北方天健资产评估公司出具的评估报告、大连市检察院出具的《鉴定书》等证据证实，足以认定。
本院认为，被告人宋某身为国家机关工作人员，在办理出让涉案国有土地使用权过程中，与他人互相串通、弄虚作假，使土地出让金的征收、使用脱离了财政监管，致使国家利益遭受损失，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪，应予惩处。公诉机关指控罪名成立。
关于被告人宋某等人滥用职权致使国家利益遭受损失数额问题。本案证据显示，皮口镇政府出让涉案国有土地使用权并未实际收取土地出让金296万元。本院认为，在皮口镇政府未收取土地出让金的情况下，涉案国有土地使用权出让时的市场价值即是国家利益遭受损失的数额。依据普政发（2008）27号《关于调整普兰店市土地级别和基准地价标准的通知》涉案地块属于工业五级地，基准地价为180元／平方米。按照国土资源部、辽宁省人民政府发布的相关文件规定：协议出让国有土地使用权最低价不得低于同级别基准地价的70%。而协议出让最低价由土地取得费及其利息、土地开发费及其利息和国家土地所有权收益三部分组成。协议出让最低价仅是在土地出让过程中必须掌握的最低标准，非土地出让的实际价格。出让土地使用权时应由国土资源行政主管部门委托具有土地估价资格的价格评估机构或组织土地估价专业人员进行评估，并根据当地经济发展状况、地价水平、城镇规划以及地块区位条件等因素，经集体决策后确定。综上，126元（180元×70%）是合法协议出让涉案土地使用权应掌握的最低价格标准，而非土地出让的实际价格。即在协议出让土地使用权时，土地价格不能简单地套用同级别土地基准地价的70%，而应进行宗地价格评估，以确定出让土地使用权的实际价格。经公诉机关委托由大连北方天健资产评估公司评估，涉案4万平方米工业用地评估基准日2009年10月15日价值720万元。该评估值即是涉案国有土地使用权出让时的市场价值。从事后评价的角度，以公诉机关委托评估机构做出的评估结论720万元认定国家利益遭受损失的数额客观、合理。
辩护人关于被告人宋某主观上不具有滥用职权的故意，客观上无法预料滥用职权行为造成的损失数额，损失的数额与被告人宋某无直接因果关系的辩护意见。本院认为，被告人宋某作为国土资源局审批科负责人，其对在2006年、2009年两个不同年度出让涉案国有土地使用权所依据的土地政策发生变化是明知的。其完全能够认识到其行为系违背职责、弄虚作假并可能使国家利益遭受损失，虽提出不同意见，但并没有实际拒绝或者阻止该犯罪事实和结果的发生。其同意将涉案土地出让手续提前至2006年、负责具体办理审批手续、将出让呈报表拿给被告人赵某某、任某签字，并指使王某丁填写出让合同。被告人宋某的上述行为与危害后果之间存在客观关联，具有法律上的因果关系。故对辩护人的辩护意见，本院不予采纳。
被告人宋某等人在出让涉案土地使用权过程中，不正确履行职责，致使国家利益遭受特别重大损失，被告人宋某按照其职责范围虽无决定权，但其是其中一个不可或缺的环节。综观全案，被告人宋某所起作用相对较小，依法应承担相应的刑事责任。被告人宋某经大连市纪委电话传唤至指定地点，到案后如实供述纪委并未掌握的滥用职权的犯罪事实，系自首，对被告人宋某减轻处罚。鉴于涉案土地使用权已由普兰店市国土资源局收回，挽回了被告人宋某等人因滥用职权致使国家利益遭受的损失，对其可酌情从轻处罚。被告人宋某到案后认罪、悔罪，根据本案的犯罪情节，对其适用缓刑无再犯罪危险，可适用缓刑。综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第六十七条第一款、第七十二条第一款、第七十三条第二款、第三款之规定，判决如下：
被告人宋某犯滥用职权罪，判处有期徒刑二年，缓刑三年（缓刑考验期自本判决确定之日起计算）。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向辽宁省大连市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 王俊华
代理审判员 张 泉
人民陪审员 王者安
二〇一四年十二月十九日
书 记 员 裴月文
附相关法条：
《中华人民共和国刑法》
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第七十二条对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑：
（一）犯罪情节较轻；
（二）有悔罪表现；
（三）没有再犯罪的危险；
（四）宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。
宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。
被宣告缓刑的犯罪分子，如果被判处附加刑，附加刑仍须执行。
第七十三条拘役的缓刑考验期限为原判刑期以上一年以下，但是不能少于二个月。
有期徒刑的缓刑考验期限为原判刑期以上五年以下，但是不能少于一年。
缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。