浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终217号
上诉人（原审原告）陈立蒙等20人。（名单附后）
诉讼代表人陈立蒙，男，1957年7月24日出生，汉族，住天台县。
诉讼代表人陈达品，男，1970年5月29日出生，汉族，住天台县。
诉讼代表人虞世烟，男，1956年7月26日出生，汉族，住天台县。
上诉人的共同委托代理人周玲，浙江京衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）天台县人民政府。住所地：天台县始丰街道玉龙路*号。
法定代表人杨胜杰，县长。
委托代理人陈辉、张振华，天台县人民政府工作人员。
陈立蒙等20人诉天台县人民政府其他行政行为一案。台州市中级人民法院于2016年1月22日作出（2015）浙台行初字第123号行政裁定。陈立蒙等20人不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月7日立案受理后依法组成合议庭，并于同年4月19日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人陈立蒙、陈达品、虞世烟及委托代理人周玲，被上诉人天台县人民政府的委托代理人陈辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为，原告在庭审中明确其诉讼请求为依法确认被告于2013年作出天政办发［2013］169号文件违法。原告认为被诉169号文件将专用于西冷坑地质灾害移民安置土地中的30亩安排给立新行政村严岭自然村高山移民用，随意改变了地质灾害移民安置地块建设用途，侵犯其权利，故请求确认违法。因此，被诉169号文件是否属于行政诉讼受案范围，是否可以对其直接提起诉讼，是本案首先需要审查的事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此，对规范性文件合法性的审查要求只能在针对行政行为提起诉讼时附带提出，而不能直接对规范性文件提起诉讼。本案中，原告诉请确认违法的《实施办法》系被告根据国家土地、建设、移民有关的法律、政策规定，结合相关移民村和安置区用地面积、规划容积率实际而制定，属于行政规范性文件，对其不能直接提起行政诉讼。故原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，依法不应受理，即使受理后亦应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告陈立蒙等20人的起诉。
陈立蒙等20人上诉称：一、原审裁定第7页第2段中将上诉人等原审所举证的、证明被上诉人在实施西冷坑村地质灾害移民安置60.201亩（即4.0134公顷）建设用地过程中随意改变该幅土地建设用途的《西冷坑行政村、立新行政村严岭自然村移民实施办法》认定为“行政规范性文件”，明显违反了《浙江省行政规范性文件管理办法》（省政府令第275号）第三条规定以及《浙江省行政规范性文件备案审查实施办法》第三条规定对“行政规范性文件”的认定要求，系事实认定错误。理由是：首先，《浙江省行政规范性文件管理办法》（省政府令第275号）第三条明确规定，“本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。”《浙江省行政规范性文件备案审查实施办法》第三条规定，“行政规范性文件应当符合下列情形：（一）发文主体符合《管理办法》第六条、第七条规定；（二）具有普遍约束力，且在一定时期内反复适用；（三）文件内容涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务；（四）公文种类属于国务院《国家行政机关公文处理办法》规定文种。界定行政规范性文件不以文件的名称和形式作为判断标准。”其次，被上诉人所作出的该份《西冷坑行政村、立新行政村严岭自然村移民实施办法》内容中，非但所涉主体对象是特定的，即其《实施办法》第二条明确规定：“本办法具体适用赤城街道西冷坑行政村东门陈、西冷坑、黄泥岗、破塘、黄石坑自然村，立新行政村严岭自然村移民安置”，而且第八条中还专门针对东门陈（含葛藤湾已付款2户）和严岭自然村两村村民之前已缴房款预订移民安置房套数事实作出确认和处理意见。故该份《西冷坑行政村、立新行政村严岭自然村移民实施办法》明显只是针对西冷坑等两行政村移民安置问题作出的实施意见，不具有普遍约束力，非能适用于同一天台县行政区域内其他不特定公民、法人或者其他组织，不具备《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条规定的“行政规范性文件”表现特征，系名副其实的具体行政行为。原审法院仅以作出该份《移民实施办法》的主体系县级政府部门便予以认定《西冷坑行政村、立新行政村严岭自然村移民实施办法》系“行政规范性文件”，明显违反了《浙江省行政规范性文件备案审查实施办法》第三条第（二）、（三）项规定的，“行政规范性文件应当具有普遍约束力，且在一定时期内反复适用”；以及“文件内容涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务”等必备条件，系事实认定错误。二、原审法院适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一项规定驳回上诉人起诉，明显不当，存在着滥用司法裁量权之嫌。理由是：首先，上诉人原审诉求是“依法确认被告随意改变地质灾害移民安置地块建设用途行为违法”，而该份《西冷坑行政村、立新行政村严岭自然村移民实施办法》便是其随意改变地质灾害移民安置地块建设用途的违法行为证据，非本案所涉行政行为所适用的文件依据，这从上诉人行政诉状及证据清单“证明对象”的内容中清楚地反映出来。故上诉人原审诉求和事实理由，明显符合我国《行政诉讼法》第四十九条规定的条件。其次，被上诉人针对西冷坑行政村、立新行政村严岭自然村移民安置问题所作出的《西冷坑行政村、立新行政村严岭自然村移民实施办法》内容明显只涉及西冷坑行政村、立新行政村严岭自然村两村需要移民等特定对象的权利和义务，在天台县整个行政区域内不具有普遍约束力，更不能反复适用，明显不是一份“行政规范性文件”。而原审法院故意将该份《西冷坑行政村、立新行政村严岭自然村移民实施办法》曲解、偷换成“行政规范性文件”，甚至将上诉人作为被上诉人违法证据提交的《西冷坑行政村、立新行政村严岭自然村移民实施办法》故意虚构成本案所涉行政行为适用的行政规范性文件依据，由此裁定上诉人的起诉内容不属于行政诉讼受案范围，就此驳回起诉，明显不当。综上，请求支持上诉人请求。
天台县人民政府答辩称：第一、上诉人起诉169号文件不属于行政诉讼受案范围，不可直接提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此，对规范性文件合法性的审查要求只能在针对行政行为提起诉讼时附带提出，而不能直接对规范性文件提起诉讼。本案中，上诉人诉请确认违法的《169号文件》系被告根据国家土地、建设、移民有关的法律、政策规定，结合相关移民村和安置区用地面积、规划容积率实际而制定，属于行政规范性文件，对其不能直接提起行政诉讼。二、《实施办法》中将严岭村纳入移民安置地块的规定，不是新设立的行政行为。2006年10月10日，天台县人民政府赤城街道办事处制定颁发了《赤城街道螺溪区块地质灾害点高山移民搬迁安置实施方案》（以下简称《实施方案》），螺溪区块并不仅适用于地质灾害移民同样适用于高山移民。答辩人2013年11月11日制定的《实施办法》是根据《浙江省地质灾害防治条例》和《浙江省农民异地搬迁项目和资金管理办法》，对《实施方案》所作的修改、调整、完善，高山移民安置纳入螺溪区块是《实施方案》已有的规定，并未作调整改变。三、上诉人以浙土字B［2006］-0436号《浙江省建设用地审批意见书》及其报批材料为依据认为答辩人随意改变安置地块建设用途，不具备起诉主体资格。上述审批意见书及其报批材料的区块名称是“西冷坑村东门陈地质灾害点移民安置”，如果上诉人认为本区块属地质灾害移民不包括高山移民，那么可否推论本区块仅适用于东门陈自然村移民安置，而不适用于上诉人等西冷坑、黄石坑等自然村的高山移民安置？该区块作何建设用途？不可断章取义，要尊重客观事实，要看征地款出资情况，要看整个审批过程，包括立项、选址、规划、用地预审、水土、环保、林业、征地、供地等环节是否将严岭村高山移民纳入该区块，根据本案审批环节和基本事实，虽然该安置区块包括地质灾害移民和高山移民，上诉人如一定认为农转用报批只有地质灾害移民用途，那么该审批项目也只适用东门陈自然村，上诉人等人非东门陈自然村村民，也非地质灾害移民，就本案诉讼请求而言。自然与本案不存在法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格。四、起诉超过法定期限。《实施办法》是对《实施方案》的调整和完善，将高山移民用地纳入螺溪安置区块是《实施方案》固有的内容，并非新的调整，上诉人等人对2006年10月制定颁布的《实施方案》一直就知晓，本案的诉求从2008年起上诉人等人一直在上访，显然上诉人等人已超过法定期限起诉。
庭审中，双方当事人围绕着上诉人提起本案诉讼是否符合法定起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，本案系上诉人针对被上诉人天台县人民政府天政办发[2013]169号《西冷坑行政村、立新行政村严岭自然村移民实施办法》提起的诉讼。上诉人认为该办法系具体行政行为，随意改变地质灾害移民安置地块建设用途，导致上诉人安置用房居住条件严重受影响，故请求依法确认违法。因此，被诉实施办法是否属于行政诉讼受案范围，是否可以对其直接提起诉讼，是本案审查重点事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。据此，公民、法人或者其他组织不能单独对规范性文件提出审查请求，只有在针对行政行为提起行政诉讼时一并附带提出。本案中，上诉人诉请要求确认违法的《实施办法》系被上诉人针对赤城街道西冷坑行政村、立新行政村的移民安置工作需要而制定，属于行政规范性文件，不能直接对其提起行政诉讼。故上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围，原审裁定驳回上诉人起诉，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，依法不予采信。被上诉人天台县人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年四月二十二日
书 记 员 徐一菁