江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终919号
上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府谷里街道办事处，住所地在江苏省南京市江宁区谷里街道牛首大道68号。
法定代表人汤小南，南京市江宁区人民政府谷里街道办事处主任。
委托代理人左学文，南京市江宁区人民政府谷里街道办事处综治办副主任。
委托代理人李丽，江苏汇丰锦律师事务所律师。
被上诉人李翠英（原审原告），女，1932年2月18日生，汉族，住江苏省南京市江宁区。
委托代理人陈兴明（李翠英之子），男，1956年5月12日生，汉族，住安徽省六安市金安区。
被上诉人（原审原告）陈兴明，男，1956年5月12日生，汉族，住安徽省六安市金安区。
委托代理人佘静，江苏万欣律师事务所律师。
上诉人南京市江宁区人民政府谷里街道办事处（以下称谷里街道）因其与被上诉人李翠英、陈兴明城乡建设行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初286号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月22日受理后，依法组成合议庭，于2017年1月13日公开开庭审理了本案。上诉人谷里街道的委托代理人左学文、李丽，被上诉人李翠英的委托代理人暨被上诉人陈兴明，陈兴明的委托代理人佘静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2015年8月14日，李翠英、陈兴宝在南京市江宁区谷里街道石坝村大袋子冲13-1号搭建了一处建筑物，未办理规划建设审批手续和房屋登记。次日，谷里街道组织人员对南京市江宁区谷里街道石坝村大袋子冲13-1号一间面积约为30平方米的房屋实施拆除。2016年5月18日，李翠英、陈兴明提起本案行政诉讼。
原审另查明：2015年8月19日5时50分左右，陈兴宝在家中死亡。陈兴宝、陈兴明均系李翠英之子。在2015年8月14日之前，涉案房屋所在地址曾经多次搭建建筑物，多次被拆除。
原审法院认为，行政行为应当由行政主体在其法定职权范围内实施，行政主体应当严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。《江苏省行政程序规定》第三条规定：“行政机关应当根据法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序行使行政职权。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《南京市城市规划条例》第二条第二款规定：“本条例所称城市规划区即南京市行政区域。”《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条规定：“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”第六条规定：“行政处罚权相对集中后，原有的行政执法机关不得再行使已由执法局集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。”根据上述规定，对在南京市行政区域范围内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，应当由城乡规划主管部门依法处理。退一步说，即便不考虑相对集中管辖权问题，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为，也应当由乡、镇人民政府依法处理。本案中，谷里街道既非乡、镇人民政府，更非城乡规划主管部门，实施被诉行为没有职权依据。而且，谷里街道在实施被诉行为前，没有履行任何法定程序。因此，被诉行为严重违法。鉴于涉案房屋已被拆除，没有可撤销的内容，故作确认违法判决。关于李翠英、陈兴明的原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，涉案房屋系李翠英、陈兴宝搭建，陈兴宝、陈兴明均系李翠英之子，陈兴宝2015年8月19日死亡。因此，李翠英、陈兴明作为原告提起本案诉讼符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认谷里街道于2015年8月15日对南京市江宁区谷里街道石坝村大袋子冲13-1号一间房屋实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由谷里街道负担。
上诉人谷里街道上诉称：一、一审法院认定事实有误，李翠英、陈兴明并非原审适格原告，依法应驳回起诉。行政诉讼法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被上诉人陈兴明称其为案涉房屋的权利人，但是其未提供相应的房屋权属证明，亦未提供案涉房屋建设规划许可建设的审批手续，更未提供任何证据证明涉案建筑与其有利害关系。且被上诉人陈兴明目前户口在安徽六安，在涉案房屋所在石坝社区不享有宅基地及房屋。李翠英、陈兴明更未能提供其他证据证明案涉房屋由其建设，进而证明其对涉案房屋享有所有权，故被上诉人并非行政相对人，不具有诉讼主体资格。此外，一审法院在被上诉人未提供证据的前提下，认定涉案建筑系李翠英、陈兴宝搭建，属于认定事实有误，应予纠正。因此，在被上诉人没有证据证明其对涉案房屋享有任何合法权利的情况下，认定被上诉人为行政行为相对人，且具有利害关系，属于适用法律错误。二、案涉房屋是违法建筑，依法应予拆除。根据《江苏省城乡规划条例》第四十二条第二款的规定，农村村民在城市、乡镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。另外，该条例第五十五条规定，街道办事处对本辖区内的违法建设行为，应当及时予以制止，并配合城乡规划主管部门予以处理。本案中，即使李翠英、陈兴宝是案涉房屋的搭建人，由于其在建设涉案房屋之前并未取得规划许可证，故涉案房屋是违法建设，依法应当被拆除。上诉人作为政府派出机关依照上述规定有权对搭建违法建筑的行为予以制止，也有权组织、配合相关部门对该违法建筑进行处理，故上诉人的行为并无不当。三、拆除行为并非上诉人实施，该拆除行为不涉及具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回起诉。宁政发【2014】263号文第3.3条规定，集体土地上的违法建设，街镇、居（村）委会自建的应当自行拆除；他人建设的，街镇、居（村）委会作为集体土地权属人或者使用人，应以民事侵权要求当事人拆除或者代为拆除违法建设、恢复原状，必要时可商请城管部门协助。本案中，上诉人并非拆除行为的实施者，仅是该拆除行为的组织者，具体的拆除行为由拆迁公司实施，而该拆迁公司并非上诉人委派。另外，案涉房屋位于集体土地上，该土地的所有权人为石坝社区，根据前述规定，石坝社区作为集体土地的权属人，对于集体土地上的违法建设有权代当事人拆除，恢复原状。因此，该拆除行为实际实施主体并非上诉人，即使存在拆除行为亦不涉及行政行为，不应属于行政诉讼受案范围。综上，原审法院认定事实有误，侵害了上诉人的合法权益，请求二审法院查明事实，撤销原审判决，依法改判，并由被上诉人承担一、二审全部诉讼费用。
被上诉人李翠英、陈兴明答辩称，被拆房屋为李翠英、陈兴明所有，被上诉人是本案的适格原告。被上诉人认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人认为涉案拆除行为不是具体行为没有法律依据，涉案拆除行为属于行政诉讼的受案范围。上诉人的上诉请求与理由没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本案原审原告和原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，行政行为应当由行政主体在其法定职权范围内作出，并应当严格遵循法定程序。公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。
关于本案诉讼主体资格及是否属于行政诉讼受案范围的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一、第二款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政诉讼法规定的“近亲属”包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。根据谷里街道向陈兴明作出的《答复意见书》所述内容，涉案被拆除的房屋系李翠英、陈兴宝借助围墙搭建，谷里街道城管中队多次要求停止建设并自行拆除。因此，李翠英、陈兴宝应当是涉案被拆除房屋的权利人，亦即是涉案拆除行为的行政相对人。因为陈兴宝已经死亡，陈兴明作为陈兴宝的兄弟，符合行政诉讼法规定的“近亲属”的范围，应当有权提起行政诉讼，故李翠英、陈兴明具有原告主体资格。至于谷里街道是否是适格的被告及涉案拆除行为是否属于行政诉讼受案范围的问题，谷里街道在《答复意见书》及法庭审理中均认可涉案拆除行为系由其组织进行。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《南京市城市规划条例》第二条第二款规定：“本条例所称城市规划区即南京市行政区域。”《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条、第六条规定，市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。行政处罚权相对集中后，原有的行政执法机关不得再行使已由执法局集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。根据上述规定，对在南京市行政区域范围内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，应当由城乡规划主管部门依法处理。集中行使处罚权后，应当由区执法局依法进行处理。本案中，谷里街道作为江宁区人民政府的派出机关，并非上述法律法规授权的机关，不具有实施涉案拆除行为的职权。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第三款规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。谷里街道不具有强制拆除违法建筑的职权而组织拆除了李翠英、陈兴宝搭建的房屋，应当作为本案被告。谷里街道基于行政管理的目的组织实施了涉案拆除行为，对当事人的权利义务产生了影响，因此涉案拆除行为应当属于行政诉讼的受案范围，李翠英、陈兴明以谷里街道为被告就涉案拆除行为提起行政诉讼符合法律规定。
关于上诉人的涉案拆除行为是否合法的问题，《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关实施行政强制行为必须按照法定的权限、范围、条件和程序进行。该法第四十四条对行政机关强制拆除违法建筑物、构筑物作出了具体规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，上诉人谷里街道未能提交证据证明涉案被拆除的房屋属于违法建筑，亦未能提交证据证明其组织拆除涉案房屋已经履行了法定程序，故涉案拆除行为的合法性缺乏相应证据予以证明。谷里街道在不具有拆除违法建筑相应职权的情况下，未履行法定程序即组织对涉案房屋进行强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，故一审法院确认涉案拆除行为违法符合法律规定。
综上，上诉人谷里街道的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人南京市江宁区人民政府谷里街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘苏文
审 判 员 洪 途
代理审判员 张 辉
二〇一七年二月七日
书 记 员 孙 皓