甘肃省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）甘行终144号
上诉人（原审被告）甘肃省兰州公路路政执法管理处，住所地：甘肃省兰州市北园**号。
法定代表人杨科峰，该处处长。
参加诉讼行政机关负责人赵玉洲，该处副处长。
委托代理人杨民，该处法制科科长。
委托代理人杜江，甘肃昊峒律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）曹萍。
委托代理人张玉勤，甘肃勇盛律师事务所律师。
第三人永登县城市管理行政执法局，住所地甘肃省永登县城关镇和平街94号。
法定代表人杨安泰，该局局长。
委托代理人李万鹏，该局城关中队中队长。
委托代理人杨小萍，该局科员。
第三人彭玉华。
上诉人甘肃省兰州公路路政执法管理处（以下简称：兰州路政管理处）因曹萍诉其行政强制一案，不服兰州铁路运输中级法院（2017）甘71行初281号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人兰州路政管理处参加诉讼行政机关负责人赵玉洲及委托代理人杨民、杜江，被上诉人曹萍的委托代理人张玉勤，原审第三人永登县城市管理行政执法局（以下简称：永登县执法局）的委托代理人李万鹏、杨小萍，原审第三人彭玉华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年11月，原告在永登县树屏镇芼茨村二社设置非公路标志广告牌1块。2014年11月19日，第三人永登县执法局作出《永登县户外广告设置审批表》（永广告设批字[2014]第10号），同意原告在永登县树屏镇芼茨村二社设立该广告牌，审批期限为2014年11月19日至2015年11月18日。原告缴纳了户外广告牌设置费用，第三人永登县执法局向原告出具了交款人为”彭玉华”的缴费凭证。2016年5月26日和6月21日，被告将兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理的相关事项分别在《甘肃日报》和《兰州晨报》进行了公告和催告。2016年6月16日，被告向彭玉华作出甘兰处树屏执行催告[2016]013号《行政强制执行催告书》，限彭玉华于2016年6月20日前自行拆除涉案广告牌，告知彭玉华有陈述和申辩的权利，并通过中国邮政快递邮寄送达。2016年9月6日和13日，被告向彭玉华分别作出甘兰处树屏路政执行决定[2016]042号《行政强制执行决定书》和甘兰处树屏路政代履行[2016]042号《代履行决定书》，决定对涉案广告牌予以强制拆除，并告知彭玉华有陈述、申辩和提起复议及行政诉讼的权利。决定作出后，被告以中国邮政快递邮寄至彭玉华住址，被拒收退回。2017年4月14日，被告对涉案广告牌进行了强制拆除。
原审法院认为，本案的焦点问题有：1.原告的起诉是否超过起诉期限；2.被告是否具有法定职权；3.涉案广告牌是否属于”未经批准设置的非公路标志牌”；4.被告作出强制拆除行为证据是否确凿、程序是否合法。
关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。本案中，被告在未查清广告牌权属的情况下，错误认定本案第三人彭玉华为广告牌设置者，相关法律文书均针对彭玉华作出。被告在实施整个行政强制过程中，未向原告送达任何法律文书，也未通知原告到场，亦无证据证明原告知晓该强制拆除行为的具体时间。根据原告陈述，原告于2017年6月底知道被告的强制拆除行为，故自2017年6月起算至2017年11月17日原告提起行政诉讼，并未超过六个月的起诉期限。
关于被告是否具有法定职权的问题。《中华人民共和国公路法》第八条规定：”国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”《甘肃省公路路政管理条例》第五十一条规定”违反本条例第三十一条规定，未经批准设置非公路标志牌的，由公路管理机构责令限期拆除，可以处二万元以下罚款；逾期不拆除的，由公路管理机构强制拆除，有关费用由设置者承担。”被告作为兰州市公路管理机构，具有行使公路行政管理的职责，对兰州市范围内违法设置的非公路标志牌具有进行清理整治的法定职权。
关于涉案广告牌是否属于”未经批准设置的非公路标志牌”的问题。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定”被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”原告于2014年11月19日到本案第三人永登县执法局获得设置非公路标志广告牌许可，许可期限从2014年11月19日至2015年11月18日，在许可期满后未办理延长许可手续。2016年5月，被告对涉案广告牌设置现场进行勘查以及强制拆除时，原告设置广告牌的许可期限已经到期，原告亦无证据证明其向有关部门提出过继续设置广告牌的许可申请，故涉案广告牌属于未经批准设置的非公路标志牌，被告对该广告牌有责令限期拆除的职权，逾期不拆除的，有权强制拆除。
关于被告作出强制拆除行为的证据是否确凿、程序是否合法的问题。行政机关实施行政强制行为应当在查明案件事实的基础上，遵循法定程序，依法保护相对人陈述、申辩等权利。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条之规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，被告在法定期限内向法庭提交了其强制拆除涉案广告牌的相关证据，用于证明其实施强制拆除行为合法。被告提交的证据中，本案第三人永登县执法局2014年11月19日对原告设置涉案广告牌的审批表上明确显示涉案广告牌的设置申请人为本案原告。原告提交的其2014年与满忠昌签订的《土地租赁合同》以及与朱夫华签订的《合同书》亦可以证实涉案广告牌的设置者为本案原告。2016年，被告在对广告牌设置现场进行现场勘查后，未对原告进行调查询问，也未向彭玉华核实相关情况，在未查清涉案广告牌权属的情况下，认定彭玉华为涉案广告牌的设置者，属于认定事实不清、证据不足。被告在之后作出的《行政强制执行催告书》、《行政强制执行决定书》和《代履行决定书》中均错误的将彭玉华作为行政相对人，并向彭玉华直接以邮政快递等形式送达相关法律文书，未依法保障原告进行陈述、申辩的权利，也不符合送达法律文书的程序性规定，属于违反法定程序。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为主要证据不足、违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销。该法第七十四条第二款规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。因强制拆除行为不具有可撤销的内容，故应依法判决确认该行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认被告兰州路政管理处2017年4月14日对原告曹萍设置在永登县树屏镇芼茨村二社的广告牌强制拆除行为违法。
上诉人兰州路政管理处上诉称：1.被上诉人主体不适格。自涉案广告牌设置、调查、拆除、从始至终，上诉人从未见过被上诉人，所有与涉案广告牌有关的事宜都是彭玉华出面联系、处理的，应当认定彭玉华是广告牌设置者。2.一审判决对被上诉人是否超过起诉期限的认定不正确。3.上诉人提交的《行政复议决定书》，法院认定与本案不具有关联性，不予采纳，属于证据认定不当。4.上诉人依法履行职责，广告牌强制拆除行为程序合法。依法作出《行政强制拆除执行决定书》、《代履行决定书》，依法进行了送达，于2017年4月14日强制拆除了涉案广告牌，是依法履行路政管理职能，切实履行职责之举，没有任何违法之处。请求撤销一审行政判决，改判驳回被上诉人的起诉。
被上诉人曹萍答辩称，一审认定事实清楚，上诉人强制拆除行为违法。被上诉人依据永登县户外广告设置审批表的许可在永登县树屏镇芼茨村二社设置大型立柱式双面广告牌一块。广告设置审批表清楚记载申请人、负责人均为曹萍上诉人主观判断设置人是彭玉华，在未给曹萍送达相应执行文书及通知到场情况下强行将曹萍设置的广告牌拆除，侵害了曹萍的权利，应当认定该行为违法。2017年4月14日，上诉人将被上诉人设置的广告牌强制拆除，被上诉人在2017年6月底知道后，于11月起诉未超过起诉期限。《行政复议决定书》不是上诉人强制拆除的法律依据，不能证明上诉人强拆行为合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人永登县执法局陈述，第三人彭玉华于2014年提出设置涉案广告牌的申请，我局做出永广告设批字[2014]第10号审批表，同意其在永登县树屏镇茅茨村二社设置一块广告牌，审批期限为2014年11月19日至2015年11月18日，至2017年4月，已属于违法设置的广告牌。2013年，我局同意第三人彭玉华的申请，同意其在机场高速公路小黑川村设置2块广告牌，这2块均登记在彭玉华名下。2014年，彭玉华申请将原来在其名下的2块广告牌延期一年，并变更登记在兰州新区鑫宇广告公司名下。同时申请新设置5块广告牌，要求2块登记在曹萍名下（包括本案涉及的广告牌），3块登记在鑫宇广告公司名下。
第三人彭玉华未提交书面陈述意见。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的审理焦点是强制拆除广告牌的行为是否合法。行政强制是国家治理中不可或缺的手段，尤其是在紧急情况下或者行政相对人拒不履行行政决定的义务时，行政强制成为实现行政目的的最后保障。但应充分认识到以暴力为后盾的行政强制具有积极和消极、具有效果立见但与相对人对抗强烈的双重性。因而在行政强制执行过程中必须做到事实清楚，程序合法，主体明确，适用法律正确等。为此，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十八条规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告书、强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，由于上诉人兰州路政管理处将《永登县户外广告设置审批表》（永广告设批字[2014]第10号）中的广告牌设置主体认定错误，导致在实施强制拆除涉案广告牌事实行为前未能向本案被上诉人曹萍送达相关法律文书，履行告知义务。在实施强制拆除时未能通知曹萍到场，造成本案程序违法，认定事实错误。原审法院据此确认上诉人强制拆除行为违法并无不当。
关于上诉人提出被上诉人曹萍诉讼主体不适格问题。经查，2014年11月19日，永登县执法局作出《永登县户外广告设置审批表》（永广告设批字[2014]第10号），同意曹萍在永登县树屏镇芼茨村二社设立涉案广告牌1块。在本案诉讼中，原审第三人永登县执法局亦认可涉案广告牌登记在曹萍名下。上诉人兰州路政管理处在无任何证据否定被强制拆除的涉案广告牌属于曹萍所有的前提下，其强制拆除的事实行为与曹萍具有利害关系，曹萍具有适格的原告资格。
关于上诉人提出原告起诉超过起诉期限的问题。针对该问题上诉人在原审中已经提出，二审中在没有提交新的证据证明被上诉人曹萍知道其实施强制拆除涉案广告牌行为具体时间的前提下，原审法院已经明确指出原审原告曹萍的起诉并未超过起诉期限，本院予以认同。
关于上诉人提出，其提交的《行政复议决定书》，原审法院认定与本案不具有关联性，属于证据认定不当问题。行政复议决定书并非行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令，而是行政机关按《行政复议法》规定的程序，对审理终结的复议案件，依据法律、法规、规章及上级发布的具有普遍约束力的决定、命令，就全案的具体问题做出处理的书面决定。况且，上诉人在本案中提交的行政复议决定书是兰州鑫海永安建筑工程有限责任公司因对甘肃省公路路政执法管理局、兰州市城市管理委员会于2016年5月25日共同作出的《关于对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理整治的公告》不服，向甘肃省人民政府申请的行政复议。并非是本案被上诉人曹萍针对本案涉及的强制拆除行政行为提起的行政复议，因而上诉人提交的《行政复议决定书》与本案不具有关联性。
综上，原审判决结果正确，上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由甘肃省兰州公路路政执法管理处负担。
本判决为终审判决。
审判长陈金瑞
审判员何克祥
审判员吕强
二〇一八年五月三十日
法官助理张云霞
书记员周琪琳
书记员周琪琳
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政强制法》第三十四条
行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
《中华人民共和国行政强制法》第三十五条
行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
《中华人民共和国行政强制法》第三十六条
当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
《中华人民共和国行政强制法》第三十八条
催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：