吉林省洮南市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉0881行初3号
原告丰玉奇，个体工商户，现住洮南市。
原告姜艳秋，个体工商户，现住山东省烟台市。
原告白城市明德投资有限公司，住所地：白城市民生东路103-1号。
法定代表人：王伟，系该公司经理。
原告张晓春，现住洮南市。
原告宫雪，个体工商户，现住长春市南关区。
原告王双军，现住公主岭市。
委托代理人田丽娜，黑龙江灵泉律师事务所律师，代理权限为特别代理（代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解）。
原告籍华，个体工商户，现住山东省高唐县。
原告裴丽萍，个体工商户，现住洮南市。
原告宫海洋，现住洮南市。
原告郝赫，现住洮南市。
原告刘海云，现住洮南市。
原告于延海，个体工商户，现住洮南市。
原告梁嘉煊，个体工商户，现住洮南市。
原告程兴，个体工商户，现住内蒙古牙克石市。
原告张琦，个体工商户，现住通榆县。
原告王杰，现住洮南市。
委托代理人林强，现住洮南市。
原告吕来兴，个体工商户，现住洮南市。
原告王玉彬，个体工商户，现住洮南市。
原告丛海东（系张丽萍的丈夫，张丽萍已故），现住洮南市。
原告韩旭，现住洮南市。
原告史宏梅，个体工商户，现住通榆县。
原告韩英，医生，现住洮南市。
原告诉讼代表人王玉彬，个体工商户，现住洮南市。
被告洮南市人民政府。
法定代表人纪纲，系洮南市人民政府市长。
委托代理人李丽岩，洮南市政府法律顾问。
委托代理人李鑫，洮南市政府法制办科长。
原告王玉彬等22人诉被告洮南市人民政府房屋预告和抵押登记纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告王杰委托代理人林强、原告王双军委托代理人田丽娜、22名原告代表人王玉彬，被告洮南市人民政府委托代理人李鑫、李丽岩到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2017年9月5日，被告洮南市人民政府洮政发【2017】24号关于撤销龙兴华城小区（一期）张晓春等24个单位和个人名下房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明的决定，以房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明申请材料加盖的公章和法人章均系伪造，不符合《房屋登记办法》第十一条的规定，根据该《办法》第八十一条之规定，撤销包括原告在内的张晓春等24个单位和个人名下房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明。
原告诉称：2013年至2015年洮南市畅达房地产有限公司为了筹措开发建设龙兴华城小区(一期)资金,将292户房屋进行了借款抵押及买卖,抵押借款进行了房屋抵押预告登记,房屋买卖的进行了房屋预告登记。在登记过程中,双方当事人按照房产管理部门的要求提供了相关材料,经房产管理部门审查合格后颁发了《房屋预告登记证明》和《房屋抵押预告登记证明》。
2017年7月5日洮南市人民政府作出了《关于撤销龙兴华城小区(一期)张晓春等24个单位和个人名下房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明的决定》即:洮政发【2017】24号文件。决定:“依法撤销龙兴华城小区张晓春等24个单位和个人名下的292户房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明”。
原告认为:被告作出的具体行政行为滥用职权;违法行政;程序违法:事实不符、责任不清;适用法律、法规错误。
一、被告作出的具体行政行为超越职权、滥用职权,是利用公权力对私权的干涉。登记行为是房屋管理机构对当事人物权记载行为,并不是政府部门为当事人创设权力,对不动产登记的变更,《物权法》第十九条、第二十条规定,申请撤销变更预告登记的主体只能是房产登记簿上所登记的权利人、转让人以及利害关系人。本案中没有申请撤销登记的主体,政府无权自行启动撤销程序。因此,被告是滥用职权,是利用公权力对私权的干涉。
二、违法行政。洮政发【2017】24文件违反了《行政复议法》28条“被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的规定。被告撤销房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明的理由是:在办理预告登记时提供的申报材料中所加盖的洮南市畅达房地产有限公司印章及公司法人沈琦印章系伪造。
被告已曾经依据本事实及理由于2016年作出的91号文件《关于撤销龙兴华城小区(一期)丰玉奇等名下房屋抵押登记证明和房屋预告登记证明的决定(以下简称撤销决定)》、2017年3月5日作出22号文件《关于撤销龙兴华城小区(一期)丰玉奇等13人名下房屋抵押预告登记证明和房屋预告登记证明的决定》，这两次均因为原告提出行政复议,被告自己撤销了以上两个决定。被告本次洮政发【2017】24文件作出与2016年91号文件、2017年22号文件相同的的具体行政行为,系违法行政,应予撤销。
三、被告作出的具体行政行为没有听证,程序违法，被告在作出撤销登记决定前,没有告知原告听证,违反了重大事项应当听证的法律规定，剥夺了原告的知情权、申辩权，因此,被告作出的具体行政行为程序违法。
四、洮政发【2017】24号文件认定的事实与客观事实不符,责任认定错误。
1、原告作为房屋买受人或借款抵押权人,在办理预告登记过程中,印章是由房屋出卖人、抵押人洮南市畅达房地产有限公司提供,对印章的真伪审查是房屋登记部门的职责,印章的真伪与原告无关。2、就洮南市畅达房地产有限公司印章及公司法人沈琦印章而言,印章也不是伪造的。畅达房地产公司共计有两枚公章。第一枚公章是杨桂林设立公司时制作的,因杨桂林股权质押,公章留置在长春质押权人处为了方便在洮南开展业务,经法人代表沈琦同意又制作了一枚公章及个人名章,在洮南公司使用。3、畅达房地产公司以及沈琦是以自己的名义刻制印章,并非冒名,不属于伪造印章,而是“未办理备案或准刻手续”。被告偷换概念,混淆伪造印章犯罪行为与印章未办理备案或准刻手续”违规行为的实质差别,扰乱视听。被告加重使用“未办理备案或准刻手续”印章的法律后果,于法无据。4、洮南市畅达房地产有限公司印章及公司法人沈琦印章在龙兴华城小区建设中反复使用,说明洮南市畅达房地产有限公司印章及公司法人沈琦印章对外发生法律效力。最起码使用该印章进行的民事活动也是表见代理关系。
五、被告作出的具体行政行为没有法律依据,适用法律、法规错误。《房屋登记办法》第八十一条规定:“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的,房屋登记机构可以撤销原房屋登记,收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废,但房屋权利为他人善意取得的除外。”按照该办法的规定,如果撤销登记,必须有司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明,被告的“撤销预告登记决定”没有终局性的裁决文书,不符合撤销登记条件。而且,本案中的房屋登记权利人均为善意取得,不在撤销之列。
基于上述事实及理由,要求撤销洮南市人民政府《关于撤销龙兴华城小区(一期)张晓春等24个单位和个人名下房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明的决定》洮政发【2017】24号文件。
被告辩称：撤销行政登记行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。现根据上诉请求提出如下答辩意见。
一、洮南市人民政府不存在超越职权和滥用职权行为。根据洮南市住建局的“关于龙兴华城小区回迁户认为预告登记侵害其合法利益书面情况反映”后,进行年度行政执法检查时,发现洮南市畅达房地产开发有限公司龙兴华城小区的楼房,在办理部分房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明过程中,登记权利人涉嫌向行政登记机构提供虚假材料的问题,侵害了龙兴华城建成区域回迁安置户的合法权益,并经白城市公安司法鉴定中心出具的鉴定文书证明,原告24个单位和个人提供的申报资料中所加盖的畅达公司印章及法人沈琦印章均系伪造,因原告提供虚假登记资料,被告依法作出撤销原告预告登记证明的行政决定。本案行政决定是在执法检查过程中发现并采取的撤销行政登记行为,是通过依法行政维护全体回迁户的合法权益,不存在利用公权利对私权利的侵害。
二、被告对本案同一事实,不存在重复作出行政决定行为。龙兴华城小区抵押登记证明和预告登记证明,经过答辩人先后以2016年91号文件和2017年22号文件,予以撤销登记决定,但答辯人均因不同事由而自行撤销了以上两个决定。2017年9月5日答辩人依法作出了洮政法【2017】24号撤销决定,目前本案的撤销决定是唯一生效的行政决定，对同一事实不存在重复作出行政决定的行为,因此被告不存在违法行政。
三、本案撤销登记决定,听证程序不是必经程序,因此不存在程序违法行为。根据行政处罚法42条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。因此本案撤销登记决定,不属于必须进行听证程序的范围。
四、行政机关在行政登记过程中只对申请登记的权利人提交的登记资料进行形式审查,不进行实质性审查。1、公司印章和法人印章,由申请登记的权利人提交,印章真实性应由申请登记的权利人承担法律责任。2、畅达房地产公司从工商登记角度来说只有一套合法生效的公章和法人章,更换印章需到公安机关和工商局履行相应报备手续,根据国务院关于国家行政机关和企业事业单位印章的规定二十四条,“国家行政机关和企业事业单位、社会团体的印章,如因单位撤销、名称改变或换用新印章而停止使用时,应及时送交印章制发机关封存或销毁,或者按公安部会同有关部门另行制定的规定处理”。因此不可能同时存在两套合法印章的行为。3、在行政登记过程中不存在民法中的表见代理关系,只存在提供的资料真假的问题。本案经白城市公安司法鉴定中心出具的鉴定文书证明,原告24个单位和个人提供的申报资料中所加盖的畅达公司印章及法人沈琦印章均系伪造,因此原告提供登记资料虚假,依据房屋登记办法第11条规定和81条规定予以撤销。
根据原告的起诉请求、被告的答辩意见，本案的争议焦点是：2017年9月5日被告洮南市人民政府关于撤销龙兴华城小区（一期）张晓春等24个单位和个人名下房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明的决定是否合法。
根据争议焦点，被告提供了以下证据：1、洮南市人民政府办公室第48号文件，证明被告依据2014第48号文件进行年度检查时，发现问题而启动的自我纠错程序，作出撤销决定的；2、房屋登记的存根和房地产登记审核业务书2份、卷内文书目录表21-27以及鉴定文书送达回执，证明本案经白城市公安司法鉴定中心出具的鉴定文书，原告22个单位和个人提供的申报材料中畅达房地产开发公司的公章和沈琦的印章均系伪造，因原告提供证据材料虚假，依据房屋登记办法第11条和第81条的规定，被告对其预告登记予以撤销。
原告对以上证据的质证意见：
原告王杰委托代理人林强：1、2014第48号文件与本案没有关联性，不能作为撤销依据；2、在房屋登记中，提供的公章和个人印章系畅达公司提供，不是原告提供，原告对印章的真伪没有审查义务和能力，应由原告审查，畅达公司具有提供责任，也不是原告的责任，关于检查样本的真伪也有异议。
原告王双军：1、对证据的真实性和合法性都有异议，该份证据是被告的内部文件，不能约束申请人；2、对证据的真实性和合法性均有异议，该鉴定的内容与申请人王双军所作的预告登记有直接的利害关系，作为鉴定机构，应当履行法定程序，通知利害关系人王双军，鉴定机关在违反法定程序的情况下作出的决定，我方不予认可，对房地产登记的存根和业务书第二页、第三页均有杨桂林的签字，而该人是畅达房地产公司的法人、股东和监事，被告政府在作出登记之时，完全有理由相信其所提供的材料具有真实性和合法性，不能仅凭一枚公章认为该预告登记存在虚假并予以撤销，侵犯权利人的合法权利。
原告代表人王玉彬：同意上述意见。
原告王杰委托代理人林强提供的证据有：1、洮南市人民政府2016第87号文件、91号文件以及白城市人民政府2016年51号行政复议申请受理通知书、洮南市人民政府2017第14号文件，洮南市人民政府在2016年9月28日、10月12日作出了撤销房屋预告登记的证明，被撤销人也就是部分原告，向白城市人民政府提出复议，白城市人民政府予以受理，白城市人民政府撤销了87号文件和91号文件；2、洮南市人民政府2017年22号文件，撤销了房屋预告登记，白城市人民政府2017第4号行政复议申请受理通知书，受理了丰玉琦等13人提出的行政复议，在行政复议期间，洮南市人民政府作出了2017第75号决定，该决定是撤销其本人发出的22号决定，以上证据用于证明洮南市人民政府以同一事实和理由两次作出撤销房屋登记的文件，在行政相对人提出申请后，自己又撤回了下发的决定书，本次24号文件与以上文件内容相同，违反了行政复议法关于行政机关不能就同一事实和理由作出相同或类似的行政行为的规定，因此24号文件程序违法，应予撤销。3、（2016）最高法民申206号的判决书一份，证明公司法人使用伪造公章并签字的合同有效。
被告代理人发表质证意见
1、以上两份撤销决定因作出后原告申请行政复议而被撤销，没有发生法律效力，两次撤销的依据不同，所以不存在对同一事实重复作出行政决定的行为；2、本案审理的24号行政决定的作出，不是以上两个行政决定作为依据，这四份证据的法定程序均已终结，与被告作出的第24号撤销决定没有任何法律关联，被告作出的第24号决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。3、对证据的真实性和合法性有异议，对复印件不予质证。
原告王双军提供的证据有：黑龙江省哈尔滨市道里区人民法院（2015）里民二商初字第1877号民事判决书及黑龙江省哈尔滨市中级人民法院（2016）黑01民终5828号民事判决书各一份，证明2011年王双军代表哈尔滨奇旺金属材料有限公司与洮南市畅达房地产开发有限公司签订的买卖合同及所作的预告登记证明已在该两份判决中认定畅达房地产有限公司四份预告登记登记在王双军名下，无论畅达房地产公司的公章是否合法，奇旺公司有理由相信杨桂林的行为是代表畅达房地产公司构成表见代理，该份判决对畅达公司已经发生法律效力，并承担法律责任，被告对畅达公司应当承担法律责任的事实不能仅凭一枚公章认定该预告登记无效应予以撤销。
被告发表质证意见:这两份判决与本案无关，至于表见代理属于民事法律关系，本案作为行政诉讼，只存在行政机关的行政行为是否合法，而不存在表见代理是否成立的问题。
原告代表人王玉彬提供了以下证据：1、洮南市人民法院（2015）洮市民初字第298号民事判决书，是洮南市住建局诉畅达房地产有限公司，该争议焦点是杨桂林的签字是否具有表见代理关系，法院的判决认定杨桂林签署的回迁协议有法律意义上的表见代理关系，协议有效，证明只要其法定代表人对外签订合同，能够形成表见代理关系，就应认为是有效，不应只凭公章的真伪作为撤销依据；2、长春市南关区人民法院执行裁定书，也说明了畅达房地产公司与本案中的程兴房屋买卖关系成立，以上判决证明了畅达房地产公司使用这枚公章签订的房屋买卖合同并进行的登记是有效的。
被告代理人在前一份质证意见的基础上，补充意见：第298号判决依据的前提是其商品房买卖合同中，使用的印章和法人名章尚未被鉴定为伪造，作为民事法律行为，其合法性是民事法律关系的前提，依据合法的印章所产生的买卖合同，当然构成表见代理且合法有效，但是，在白城司法鉴定中心作出杨桂林所使用的畅达公司的印章及沈琦的名章均系伪造的前提之后，其民事关系的基础发生改变，依据违法的资料所产生的民事法律行为，不符合表见代理的一般条件，所以不构成表见代理，其合同也是无效的。二者因所依据的前提发生实质性改变，所以会产生完全不同的法律效果。
综合原、被告提供的证据及双方的质证意见，本院认为，原告所提供的证据，与本案撤销登记的房屋虽有关联，且虽然对被告提供的证据提出异议，但并不能否定合同中加盖的畅达公司公章与法定代表人名章是伪造的事实。对此本院对被告所提供的证据予以采信。
本院认定的事实：2013年至2015年洮南市畅达房地产有限公司为了筹措开发建设龙兴华城小区(一期)资金,将292户房屋进行了借款抵押及买卖,抵押借款进行了房屋抵押预告登记,房屋买卖的进行了房屋预告登记。在登记过程中,双方当事人按照房产管理部门的要求提供了相关材料,经房产管理部门审查合格后颁发了《房屋预告登记证明》和《房屋抵押预告登记证明》。后经鉴定畅达公司与原告丰玉奇等22人签订的合同中的公章和法定代表人名章均系伪造，被告因此于2017年9月5日，作出洮南市人民政府洮政发（2017）24号关于撤销龙兴华城小区（一期）张晓春等24个单位和个人名下房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明的决定，撤销包括原告在内的张晓春等24个单位和个人名下房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明。原告不服，向白城市人民政府提出复议申请，后白城市人民政府以白政行复不（2017）17号作出不予受理复议申请决定书，决定不予受理，原告诉至本院。
本院认为，依据相关法律规定，申请不动产登记，申请人应该对所提供的申请材料的真实性负责。原告申请被告为其办理房屋预告、抵押登记，原告应该对所提供的申请材料的真实性负责。经鉴定，原告申请办理房屋预告、抵押登记，向被告所提供的买卖合同、借款合同等申请材料上加盖的畅达公司的公章及法定代表人名章均系伪造，被告以此撤销预告、抵押登记，是履行法定职责的行为,作出撤销决定的程序也并不违反行政处罚法第四十二条之规定。被告为原告等24人办理房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明，是基于原告申请及与畅达公司之间签订的合同，现经鉴定该合同上加盖的畅达公司的公章和法定代表人名章均系伪造，被告以此作出的洮政发（2017）24号关于撤销龙兴华城小区（一期）张晓春等24个单位和个人名下房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明的决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告丰玉奇等22人的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于白城市中级人民法院。
审判长 吴士伟
审判员 卢伟光
审判员 刘 慧
二〇一八年四月十日
书记员 刘开宇