江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终875号
上诉人（原审原告）苏丽萍,女,1975年2月20日生,汉族，户籍地南京市秦淮区。
委托代理人陆加锋，男，1972年9月1日生，汉族，户籍地同上，系苏丽萍丈夫。
委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。
上诉人（原审原告）苏丽婷,女,1977年9月25日生,汉族，住南京市秦淮区。
上诉人（原审原告）苏丽芳,女,1979年7月21日生,汉族，户籍地南京市秦淮区。
上诉人苏丽婷、苏丽芳的共同委托代理人刘博韬、张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区人民政府，住所地南京市秦淮区太平南路69号。
法定代表人司勇，该区区长。
委托代理人秦必信，该区法制办公室副主任。
委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。
上诉人苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳（以下简称苏丽萍等三人）因诉南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）房屋征收决定违法一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初456号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人苏丽萍及其委托代理人陆加锋、上诉人苏丽芳及其苏丽萍等三人的共同委托代理人刘博韬，被上诉人秦淮区政府副区长蒋兆友为出庭应诉负责人及其委托代理人秦必信、张毅到庭参加诉讼。因开展协调工作，扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。
一审法院认定，2015年6月8日，秦淮区发展和改革局（以下简称秦淮区发改局）作出秦发改投资字[2015]132号《关于秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目的备案通知书》，同意南京振东房地产开发有限公司（以下简称振东房地产公司）实施秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目。2015年6月18日，南京市规划局（以下简称市规划局）向秦淮区政府、振东房地产公司作出宁规函字[2015]242号《关于秦淮区范家塘文津桥地块征收规划意见的复函》(以下简称《242号规划复函》)，确认该地块拟征收范围符合城市规划要求，该复函附有秦淮区范家塘文津桥拟征收地块规划用地范围和条件附图。2015年6月，南京市国土资源信息中心绘制建设用地勘测定界图，同月26日，南京市国土资源信息中心在《建设项目用地勘测定界成果报告》上加盖专用章，该报告“勘测单位成果检查意见”一栏载明，经查该成果符合勘测定界办理单及中心作业要求。
2015年6月30日，秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办）向南京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）提交《启动秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目房屋征收程序申请》，申请启动征收程序，确定征收范围。2015年7月9日，市住建委作出《秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目征收范围调查论证意见》，确认该项目征收范围与市规划局规划意见函的用地范围一致。同日，市住建委作出《征收范围确认书》，并附征收范围红线图，确认范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条第（五）项情形，可以启动征收程序，征收范围详见征收范围红线图。
2015年7月10日，市住建委对范家塘文津桥地块的房屋产权情况出具了《征收房屋产权情况表》。2015年7月10日，南京市房屋征收管理办公室经秦淮区征收办申请，向南京市房地产交易登记中心、公安、国土、工商等部门作出房屋征收冻结通知书，告知范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目征收范围内暂停办理建设工程规划许可证、土地使用权证、房屋析产等相关手续。
2015年11月27日，秦淮区征收办拟定征收补偿方案，并于同日报市住建委备案。同年12月1日，市住建委作出《征收补偿方案回复》，要求秦淮区征收办依法公示征收补偿方案，如有重大修改，报市住建委商定，次日，秦淮区征收办发布征收补偿方案公告，并在范家塘文津桥地块张贴，公示征收补偿方案并征求公众意见，征求意见期限为2015年12月2日至2015年12月31日。2015年12月21日，南京市秦淮区社会稳定风险评估工作领导小组对范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目出具了《秦淮区实施社会稳定风险评估项目备案通知书》，认为经论证审议，该项目属于低风险，风险在可控范围内，对该项目准予备案。2016年1月11日，秦淮区征收办向市住建委提交《征收补偿方案修改情况说明》：在30天的公示期内，被征收人未对补偿方案提出书面修改意见，将征收补偿方案报市住建委备案。同月21日，市住建委作出《征收补偿实施方案回复》，要求秦淮区征收办按照公示后的征收补偿方案实施房屋征收工作。
2016年1月16日，南京市秦淮区第一届人民代表大会第四次会议批准《关于秦淮区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》，该报告所附秦淮区2016年重大项目一览表中第1项为范家塘文津桥地块改造项目。2016年3月3日，秦淮区政府召开政府常务会议，决定原则同意范家塘文津桥项目涉及改造家园等历史遗留问题处理办法及征收补偿实施细则。2016年3月10日，秦淮区政府作出秦府征字[2016]1号《南京市秦淮区人民政府征收决定》（以下简称《1号征收决定》），决定征收秦淮区文津桥1号-20号（含单、双号）；范家塘1号-268号（含单、双号）；止马营2号-10号（双号）；止马营3号-23号（单号）；西止马营1号-27号（单号）；西止马营12号；西止马营39号-81号（单号）；西止马营50号-58号（双号）；韩家苑37号-38号；韩家苑51号-52号；莫愁路97号；莫愁路111号-117号（单号）；莫愁路145号-149号（单号）；莫愁路161号；莫愁路165号-169号（单号）；莫愁路173号；莫愁路177号-187号（单号）；莫愁路205号-207号（单号）；北湾子41号-49号（单号）；北湾子53号-55号（单号）；虎踞南路75号2幢、3幢（具体征收范围以征收范围红线图为准），上述范围内的国有土地使用权同时收回。同日，秦淮区政府发布公告，并在范家塘文津桥地块张贴。该公告载明了《1号征收决定》的征收目的和征收范围、征收补偿方案、房屋征收部门、征收补偿协议签约期限、监督举报电话、被征收人提起行政复议、行政诉讼的期限等事项。苏丽萍等三人共有的位于南京市××××室房屋在征收范围内。苏丽萍等三人不服诉至法院。
另查明，2015年10月27日，经秦淮区征收办申请，南京市房屋征收管理办公室组织了范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目确定概算评估机构的抽签选定活动，中签评估机构为江苏天圣房地产土地造价咨询评估有限公司，后该公司出具了《南京市国有土地上房屋征收概算表》，涉案项目补偿概算总金额为92958万元。后征收实施单位南京庆盛房屋拆迁有限公司因范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目，在其开户的南京市国有土地上房屋征收与补偿专项存款账户存入共计3.1亿元，并定购了南京市栖霞区东花岗片区、秦淮区紫杨佳园等处产权置换房源。
一审法院认为，《征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，秦淮区政府具有作出《1号征收决定》的法定职权。
第一，房屋征收决定是否基于公共利益。本案中，征收补偿方案载明征收目的为危旧房改造，《1号征收决定》明确其征收目的为“加快秦淮区危旧房改造，提升城市环境品质，改善落后的基础设施条件”，该征收目的符合《征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的情形，属基于公共利益的需要。
第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，是否纳入国民经济和社会发展年度计划。《征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。南京市的规范性文件第八条进一步做了细化规定，建设单位持发改和建设部门出具的项目批准文件、市规划部门出具的规划许可文件、市国土资源部门出具的土地权属证明文件报市房屋征收部门，由市房屋征收部门会同市发改、规划、国土等部门和有关区政府进行前期调查、论证，确定房屋征收范围。《市政府办公厅关于明确〈南京市国有土地上房屋征收与补偿办法〉第八条有关内容适用问题的通知》（宁政办发[2014]2号文）中进一步明确，第八条中的“规划许可文件”，包括“规划部门出具的建设用地规划许可证及相关附图”或者“规划意见函及经认可的附图”。本案中，秦淮区政府提交了秦淮区2016年国民经济和社会发展计划、秦淮区发改局作出的《关于秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目的备案通知书》、市规划局作出的《242号规划复函》、国土部门出具的建设项目用地勘察成果报告文件等材料。市住建委××××区征收办的申请，于2015年7月9日作出《秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目征收范围调查论证意见》，确认该项目征收范围与市规划局规划意见函的用地范围一致。同日，市住建委作出《征收范围确认书》，并附征收范围红线图，符合上述规定。2016年国民经济和社会发展计划所附秦淮区2016年重大项目一览表中第1项即为范家塘文津桥地块改造项目，范家塘文津桥地块改造项目已经列入秦淮区2016年度的国民经济和社会发展计划。
第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，秦淮区征收办于2015年11月27日拟定征收补偿方案，并于同日报市住建委备案。后秦淮区征收办发布征收补偿方案公告，公示征收补偿方案并征求公众意见，征求意见期限为2015年12月2日至2015年12月31日。在上述公示期内，被征收人未对补偿方案提出书面修改意见，秦淮区征收办向市住建委提交情况说明，并将征收补偿方案报市住建委备案，符合上述规定。
第四，秦淮区政府是否应组织由被征收人和公众代表参加的听证会。《征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，案涉项目属于因旧城区改建需要征收房屋的项目，但案涉征收补偿方案公示期间，未有超过半数的被征收人在规定的期限内向秦淮区征收办提出异议或者修改意见，不存在需召开听证会的情形，故秦淮区政府未组织听证并无不当。
第五，作出征收决定前，是否经过社会稳定风险评估。根据在案证据，秦淮区稳维办组织稳评专家组及区有关部门对案涉项目进行了社会稳定风险评估，认定案涉项目属于低风险，风险在可控范围内。秦淮区社会稳定风险评估工作领导小组于2015年12月21日向秦淮区征收办出具《秦淮区实施社会稳定风险评估项目备案通知书》，决定对涉案项目准予备案。秦淮区政府在征收决定作出前，召开政府常务会议，经研究决定原则同意范家塘文津桥项目涉及改造家园等历史遗留问题处理办法及征收补偿实施细则，符合规定。
第六，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。在卷证据显示，征收实施单位南京庆盛房屋拆迁有限公司为涉案项目开立了专项存款账户，开户通知书表明该账户为案涉项目专项存款，符合专户存储、专款专用的要求。根据秦淮区政府提交的专项存款记录、调换房源的相关证据，案涉征收补偿费用符合足额到位、专户专储、专款专用的要求。
第七，房屋征收决定是否依法公告。本案中，秦淮区政府于2016年3月10日作出《1号征收决定》，并于当日发布公告，在范家塘文津桥地块进行张贴。公告载明了征收决定的征收目的和征收范围、征收补偿方案等事项，符合《征收与补偿条例》第十三条的规定。
综上，秦淮区政府作出的《1号征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，苏丽萍等三人要求撤销《1号征收决定》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回苏丽萍等三人的诉讼请求。
上诉人苏丽萍等三人上诉称，1、被上诉人原审提交的《242号规划复函》只是城乡规划，被上诉人作出征收决定前没有取得规划许可文件。2、原审判决认定事实错误，被上诉人作出涉案《1号征收决定》没有对上诉人房屋所在地块范围进行公示和听证、风险评估，继而将上诉人的房屋纳入到此次危旧房房屋的范围内系程序违法，实际上上诉人的房屋不是危旧房，并有合法的产权证。3、原审判决认定被征收人未对补偿方案提出书面修改意见，秦淮区征收办将征收补偿方案报市住建委备案符合规定显然系事实认定错误。4、原审庭审中被上诉人提交的现场指挥部会议纪要及签到表未有任何与会人员签字，也未有任何单位盖章确认，被上诉人涉嫌伪造证据。并且其提交的政府常务会议纪要并不是《1号征收决定》作出之前所召开的常务会议。5、征收补偿费用未足额到位、专户存储。6、被上诉人作出《1号征收决定》认定事实不清，程序违法，故原审适用法律错误。请求本院撤销一审判决，撤销《1号征收决定》。
被上诉人秦淮区政府答辩称，涉案项目符合土地利用总体规划，城乡规划以及各专项规划，也纳入秦淮区国民经济和社会发展计划中，涉案征收补偿方案报市住建委备案后，秦淮区征收办拟定征收补偿方案进行公示并征求意见。在经过社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位情况下，作出《1号征收决定》并进行公告，符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人苏丽萍等三人提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送法院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。
本院认为，依照《征收与补偿条例》第八条至第十三条的规定，以“旧城区改建”目的征收国有土地上的房屋应当符合并遵守以下主要条件和程序：房屋征收决定基于公共利益；建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划且纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；相关征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府对该方案进行论证的结论并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；经过社会稳定风险评估；征收补偿费用需足额到位、专户专储、专款专用；房屋征收决定需依法公告等。
根据现有法律规定，限定了房屋征收决定应基于公共利益需要，《征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，由政府组织实施的旧城区改建属于公共利益需要的范畴。案涉征收补偿方案载明征收目的为危旧房改造，《1号征收决定》明确其征收目的为“加快秦淮区危旧房改造，提升城市环境品质，改善落后的基础设施条件”，故此次征收目的符合公共利益的需要。涉案1900余户被征收人中，除本案当事人外的绝大多数被征收人在签约期限内已签订了补偿安置协议并搬迁完毕。这一事实亦可说明，绝大多数被征收人对《1号征收决定》系基于公共利益需要予以认可。
被上诉人秦淮区政府提交的秦淮区2016年国民经济和社会发展计划、秦淮区发改局作出的《关于秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目的备案通知书》、市规划局作出的《242号规划复函》、国土部门出具的建设项目用地勘察成果报告文件等材料、市住建委作出的《秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目征收范围调查论证意见》以及《征收范围确认书》，经一审庭审质证，可以证明《1号征收决定》满足《征收与补偿条例》第九条的要求，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划且纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划。上诉人苏丽萍等三人上诉称，被上诉人作出征收决定前没有取得规划许可文件的主张与事实不符，依法不予支持。
被上诉人秦淮区政府作出《1号征收决定》前，秦淮区征收办于2015年11月27日拟定征收补偿方案，并于同日报市住建委备案。后秦淮区征收办发布征收补偿方案公告，公示征收补偿方案并征求公众意见，征求意见期限为2015年12月2日至2015年12月31日。在上述公示期内，被征收人未对补偿方案提出书面修改意见，秦淮区征收办向市住建委提交情况说明，并将征收补偿方案报市住建委备案，符合《征收与补偿条例》第十条的规定。对照《征收与补偿条例》第十一条的规定，在案涉征收补偿方案公示期间，未有超过半数的被征收人在规定的期限内向秦淮区征收办提出异议或者修改意见，不存在需召开听证会的情形，故秦淮区政府未组织听证并无不当。2016年3月10日，作出《1号征收决定》前，秦淮区稳维办组织稳评专家组及区有关部门对案涉项目进行了社会稳定风险评估，认定案涉项目属于低风险，风险在可控范围内。秦淮区社会稳定风险评估工作领导小组于2015年12月21日向秦淮区征收办出具《秦淮区实施社会稳定风险评估项目备案通知书》，决定对涉案项目准予备案。2016年3月3日，秦淮区政府召开政府常务会议，决定原则同意范家塘文津桥项目涉及改造家园等历史遗留问题处理办法及征收补偿实施细则，上述程序符合规定。上诉人苏丽萍等三人上诉称，作出《1号征收决定》没有进行公示、听证和风险评估；政府常务会议不是《1号征收决定》作出之前召开的主张，与一审经庭审质证的证据所证明的内容不符，且上诉人苏丽萍等三人并未提供证据推翻上述证据所证明的事实。故上诉人苏丽萍等三人的上述上诉主张由于缺乏事实根据，本院不予支持。
根据被上诉人秦淮区政府提交的专项存款记录，自2016年1月12日至11月1日，征收人陆续向房屋征收与补偿专项账户存入征收补偿资金3.1亿元。结合被上诉人秦淮区政府提交的调换房源的相关证据，以及涉案征收过程中，并未出现签订房屋征收补偿安置协议后不能领取补偿款或未能得到实物安置的情形。故应当认定案涉征收补偿费用符合足额到位、专户专储、专款专用的要求。被上诉人秦淮区政府于2016年3月10日作出《1号征收决定》，并于当日在范家塘文津桥地块公告张贴。故应当认为，被诉《1号征收决定》符合《征收与补偿条例》的规定。
综上，原审法院认定的案件事实清楚，审判程序合法，裁判结果并无不当。上诉人苏丽萍等三人的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳承担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 霞
审判员 李 昕
审判员 张 静
二〇一八年六月六日
书记员 张家松
书记员 常 悦
附相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款，人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;