湖南省益阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘09行终4号
上诉人（原审原告）廖金岩，男，1963年11月6日出生，汉族，住湖南省安化县。
被上诉人（原审被告）安化县国土资源局，地址：湖南省益阳市安化县城南区雪峰湖大道。
法定代表人吴立新，该局局长。
委托代理人ＸＸ，该局政策法规股股长，代理权限为一般代理。
委托代理人夏真义，湖南资声律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）安化县人民政府，地址：湖南省安化县东坪镇迎春路。
法定代表人肖义，该县县长。
出庭负责人甘正气，该县副县长。
上诉人廖金岩不服被上诉人安化县国土资源局土地行政处罚、被上诉人安化县人民政府行政复议决定一案，不服湖南省安化县人民法院（2016）湘0923行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月23日公开开庭审理了本案。上诉人廖金岩，被上诉人安化县国土资源局的委托代理人ＸＸ、夏真义，被上诉人安化县人民政府的出庭负责人甘正气到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2008年至2015年，廖金岩通过租赁、转让的方式在安化县东坪镇杨林村吉家组使用廖阳田、谌建安等人的农田承包地，在该土地上自建了厂房及相关配套设施。2015年10月28日，安化县国土资源局通过巡查发现廖金岩未经有权机关批转擅自占用稻田修建住宅和厂房，于是向廖金岩作出了安国土资执责停（东杨）2015第041号《责令停止违法行为通知书》，责令廖金岩立即停止违法行为，听候处理；因廖金岩未停止该行为，安化县国土资源局于2016年4月13日向廖金岩作出了003（东杨2016）《责令停止违法行为通知书》，责令廖金岩立即停止违法行为，听候处理。2016年4月，安化县国土资源局对廖金岩行为进行立案调查，通过调查询问、现场勘查等方式于2016年5月12日向廖金岩作出安国土资罚告[2016]344号《行政处罚告知书》，责令廖金岩自行拆除在非法占用的土地上修建的厂房及其他配套设施，恢复土地原状，并告知廖金岩有陈述、申辩和申请听证的权利；2016年5月14日，廖金岩签收该文书后，没有向安化县国土资源局提出陈述、申辩意见及申请举行听证。2016年6月28日，安化县国土资源局向廖金岩作出安国土资罚决[2016]10号《行政处罚决定书》，责令廖金岩退还非法占用的土地，限其在15日内自行拆除在非法占用的土地上修建的厂房及其他配套设施，恢复土地原状；当日廖金岩签收该文书。廖金岩不服该处罚决定，于2016年8月9日向安化县人民政府申请复议。2016年12月9日，安化县人民政府作出安政行复决字[2016]12号《行政复议决定书》，维持安化县国土资源局作出的安国土资罚决[2016]10号行政处罚决定。廖金岩不服该行政复议，遂向法院提起诉讼。另查明，2015年7月，廖金岩在东坪镇杨林村成立了安化县千年红家具有限责任公司（自然人独资），开办了安化县千年红家具厂。
原判认为：安化县国土资源局是具有法律法规赋予的实施土地行政管理、土地行政监督检查、依法作出行政处罚等行政行为的行政机关。安化县国土资源局在查清相关事实的基础上，认定廖金岩非法占用农村集体土地的事实清楚，廖金岩非法占地行为有连续状态，从违法行为终了之日（2015年10月）起计算未超过两年，安化县国土资源局可依法作出行政处罚；安化县国土资源局在依法告知了廖金岩拟作行政处罚决定的事实、理由与依据和廖金岩依法享有申辩、陈述权和要求举行听证的权利后，作出行政处罚决定，并送达给廖金岩，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的相关规定，其行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。安化县人民政府作为有权作出行政复议的行政机关，所作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。廖金岩改变土地用途进行非农建设未经有权机关审批属于违法占地，且廖金岩没有提供充分有效的证据证明其使用土地、修建厂房等行为不是违法行为。综上，廖金岩要求撤销安化县国土资源局作出的安国土资罚决[2016]10号《行政处罚决定书》及安化县人民政府作出的安政行复决字[2016]12号《行政复议决定书》的事实与理由均不能成立，依法不予支持，故对廖金岩的诉讼请求，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回廖金岩的诉讼请求。
上诉人廖金岩上诉称：1、行政处罚程序违法。被上诉人安化县国土资源局在上诉人申请行政复议期间，在没有上诉人本人在场的情况下，组织该土地的开发商对上诉人的厂房进行了强拆，给上诉人造成了巨大的损失；2、上诉人于2008年起就通过租赁、转让的方式使用半废弃土地，为此投入了大量的人力和物力将土地予以平整，建立了厂房和其他相关配套设施，成立了安化县千年红家具有限公司和家具厂并依法纳税。在此期间，被上诉人也从未阻止过上诉人建厂办厂的行为，其在拆除厂房及相关设施时应当对上诉人进行合理的经济补偿。综上，被上诉人的行为损害了上诉人的合法权益，上诉人请求二审撤销原判并依法改判被上诉人赔偿上诉人经济损失；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人安化县国土资源局辩称：1、安化县国土资源局是法律赋予实施土地行政管理、土地行政监督检查及土地违法行政处罚的有权机关。上诉人廖金岩自2008年至2015年先后通过租赁、转让的方式取得东坪镇杨林村吉家组廖阳田、谌建安等人的农田承包地，并在该土地上自建了厂房及相关配套设施，其违法占用农村集体土地从事非农建设的事实清楚，证据确凿充分；2、被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定作出行政处罚决定程序合法，适用法律正确；3、上诉人提到的赔偿请求系在二审中提出，不应予以审查，上诉人厂房被拆除并非被上诉人所为，被上诉人自始至终没有实施任何强拆厂房的行为。上诉人未通过有权机关批准，擅自占用农村集体土地从事建设活动，属于非法占地的违法行为，其办理工商登记及纳税行为不能取代其用地的合法性。综上，被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人安化县人民政府辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。
二审查明，安化县国土资源局安国土资罚决[2016]10号行政处罚决定认定廖金岩未经有权机关批准，于2008年至2015年期间擅自陆续占用东坪镇杨林村吉家组1463m2土地用于修建厂房及配套设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条的规定，责令廖金岩退还非法占用的土地，限廖金岩在15日内自行拆除在非法占用的土地上修建的厂房及其他配套设施，恢复土地原状。
二审查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案系土地行政处罚纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，安化县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对辖区内未经批准占用土地的违法行为有进行行政处罚的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用田是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地……等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”；第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”；第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。国家通过法律对土地使用的用途作了严格规划管理，并制定了严格的审批程序。任何单位和个人使用土地，首先必须符合土地利用总体规划，特别是对农用地转为建设用地的，必须经有权机关依法审批后才能使用，否则都属于非法占用土地。本案中，上诉人廖金岩所建厂房及配套设施使用的涉案土地系集体所有，上诉人未经批准使用，属于非法占用土地的行为。被上诉人安化县国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条的规定对上诉人作出行政处罚有事实和法律依据。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条规定，土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。上诉人自2008年至2015年陆续建设厂房及相关配套设施未经合法审批，其违法状态一直存在，故被上诉人安化县国土资源局于2016年6月28日作出处罚决定并没有超过处罚的时效。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十一条第四款规定，当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。因法庭当庭已征询各方是否愿意调解，各方均明确表示不愿意调解，上诉人在二审中提出要求被上诉人赔偿经济损失的请求，不属于本案审查的范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。安化县国土资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；安化县人民政府经过复议予以维持并无不当。原审据此判决驳回上诉人诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人廖金岩负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭柏奎
审判员 傅爱军
审判员 谭环栋
二〇一八年一月二十九日
书记员 张 伟