江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏01行初982号
原告陈玉英，女，1955年6月30日生，汉族，住南京市江宁区。
原告邓可军，男，1976年11月2日生，汉族，住南京市江宁区。
委托代理人潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师。
被告南京市雨花台区人民政府，住所地南京市雨花台区雨花南路2号。
法定代表人李世峰，南京市雨花台区人民政府区长。
出庭负责人王传忠，南京市雨花台区人民政府副巡视员。
委托代理人王影，江苏国成律师事务所律师。
委托代理人闫拥军，北京市盈科律师事务所律师。
原告陈玉英、邓可军因要求确认被告南京市雨花台区人民政府（以下称雨花台区政府）房屋拆迁管理行政强制行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月11日受理后，于2017年12月12日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月21日公开开庭审理了本案。原告陈玉英、邓可军的委托代理人潘金忠、常晓慧，被告雨花台区政府的行政机关负责人王传忠及委托代理人王影、闫拥军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈玉英、邓可军诉称，原告一家自2001年开始即居住于雨花台区××桥街道××花园××室房屋内，并依法取得了该房屋的所有权证。2016年，因龙翔大道等项目建设需要，原告所有的该房屋所在区域被纳入拆迁范围。因被告未出示任何征收批准文件，原告与被告雨花台区政府就补偿问题一直未能达成一致。2016年5月，被告雨花台区政府成立雨花台区清理违法用地、违法建设指挥部，随后发布《雨花台区关于开展清理违法用地及违法建设专项整治行动的通告》。同时，被告雨花台区政府工作人员称，再不签订补偿协议，便以违建房对涉案房屋进行拆除，拆除后零补偿。2016年11月底，被告雨花台区政府工作人员在没有出示任何法律文书的情况下，组织人员对包括原告房屋在内的凤翔花园小区多栋楼房进行拆除。房屋被拆除后腾出的土地，随即用于龙翔大道二期建设。原告认为，被告强制拆除涉案房屋的行为已经严重违反了法律规定，极大地损害了原告的合法权益，社会影响恶劣。为维护原告合法权益，故提起本案诉讼，请求人民法院依法确认被告雨花台区政府强制拆除原告所有的位于凤翔花园一期1幢106室房屋的行为违法，本案诉讼费用由被告承担。
原告陈玉英、邓可军向本院提供的证据有：
证据1、区档案馆房屋备案材料及邓其光死亡证明、邓其光与陈玉英的结婚证、证明；
证据2、南京市雨花台区计划经济委员会《关于建设凤翔山庄报告的批复》（雨计经基〔1996〕169号）；
证据3、南京市雨花台区土地管理局《关于建设凤翔山庄申请报告的批复》（雨政土发〔1996〕23号）；
证据4、南京市人民政府《市政府关于命名第二批南京市新型小城镇的决定》（宁政发〔1998〕31号）；
证据5、雨花台区人民政府铁心桥办事处《关于请求批准铁心桥中心镇居住小区规划的报告》（雨铁办发〔2001〕25号）；
证据6、涉案房屋销售广告彩页；
证据7、小区及房屋照片一组。
证据1--
7共同证明涉案房屋的权属以及建设涉案房屋经雨花台区政府以及国土、规划等相关部门批准，也符合南京市当时政策的要求。拆除前房屋结构牢固，小区规划合理，环境整洁优美，并非违法建设，也不应属于“双清”的范围。
证据8、《南京市国土资源局信息公开告知书》（宁国土资公开告知〔2007〕147号）；
证据9、《南京市人民政府关于同意撤销雨花台区铁心桥街道铁心村铁心组、尹尹西组等六个村民小组建制的批复》（宁政复〔2014〕3号）；
证据10、南京市人民政府《政府信息公开申请答复书》（2017--174）；
证据11、南京市雨花台区人民政府《政府信息公开申请答复书》；
证据12、南京市住房和城乡建设委员会《关于龙翔路二期工程可行性研究报告的批复》（宁建综字〔2015〕546号）。
证据8--12共同证明涉案土地性质为国有土地，被告雨花台区政府是涉案房屋征收主体，不存在南京市雨花台区铁心桥街道尹村民委员会收回集体土地的情形。
证据13、中共雨花台区委《关于铁心桥--西善桥地区城市更新改造指挥部人员调整及运作平台名称变更的通知》（雨委〔2014〕29号）；
证据14、《关于成立雨花台区清理违法用地违法建设（含“三集中”房屋）指挥部的通知》（雨委〔2016〕46号）；
证据15、《雨花台区关于开展清理违法用地及违法建设专项整治行动的通告》（雨政发〔2016〕139号）；
证据16、南京市人民政府网页新闻（被告雨花台区政府实施双清、三集中工作的相关新闻）；
证据17、雨花台区人民政府工作报告（第7页）；
证据18、《刘进星等人前往我单位情况说明》；
证据19、短信记录；
证据20、《公证书》。
证据13--20共同证明被告雨花台区政府是强制拆除行为的受益主体，能够推定被告实施了强制拆除涉案房屋的行为，应当就涉案强制拆除行为承担相应的责任。
证据21、房屋被拆除照片一组；
证据22、报警录音两组（光盘）。
证据21--22共同证明拆除原告所有的涉案房屋系被告执行“双清”政策的行为，应当由被告承担责任。
被告雨花台区政府答辩称，涉案房屋系由南京市雨花台区铁心桥街道尹村民委员会（以下称尹村委会）基于与原告之间所订立的协议，将涉案房屋进行了拆除，被告雨花台区政府未实施拆除原告涉案房屋的行为，原告陈玉英、邓可军认为雨花台区政府实施了行政强制拆除行为没有事实根据和法律依据。一、被告发布的《雨花台区关于开展清理违法用地及违法建设专项整治行动的通告》（雨政办发〔2016〕139号，以下称《专项整治通告》）是针对雨花台区全区范围内清理违法用地及违法建设的通告，对原告的涉案房屋不产生直接影响。二、被告发布的《铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收（退）回工作指导意见》（以下称《指导意见》）明确尹村委会是收（退）回集体土地使用权的实施主体，负责具体实施土地收（退）回工作，收回并依法拆除原告涉案房屋的主体不是被告。三、尹村委会基于与原告签订的补偿协议，将原告房屋拆除，被告未对原告作出行政行为。综上，原告陈玉英、邓可军提出的要求确认被告雨花台区政府强制拆除涉案房屋行为违法的诉讼请求没有事实根据和法律依据，也缺乏证据支持，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称《行政诉讼法》）第四十九条第（四）项规定的起诉条件，请求人民法院依法裁定驳回原告陈玉英、邓可军的起诉。
被告雨花台区政府向本院提交了以下证据：
证据1、《指导意见》（雨政办发〔2016〕90号）、《铁心桥街道尹和西善桥油坊村集体土地使用权收（退）回安置暂行办法》（雨政办发〔2016〕101号，以下称《安置办法》），证明被告雨花台区政府制定的《指导意见》、《安置办法》为指导性文件，对原告的权利义务不产生直接影响。原告涉案房屋是由尹村委会作为主体实施的收（退）回集体土地使用权，与被告无关。
证据2、2016年10月16日的《尹村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》及公示，证明尹村委会对于自治范围内的集体土地使用权收（退）回工作的范围、退回主体、时间及流程予以了明确。
证据3、2016年11月《同意搬迁拆房顺序号单》（顺序号：192号）；
证据4、2017年1月3日签订的《集体土地使用权收（退）回补偿协议》；
证据5、2017年1月17日汇款凭证1张。
证据3-5共同证明,原告陈玉英、邓可军自愿将涉案房屋退回给尹村委会并同意将涉案房屋拆除，自愿与尹村委会签订补偿协议，且尹村委会已按补偿协议向原告支付了补偿款。被告没有强制拆除原告所有的涉案房屋。
经庭审质证，被告雨花台区政府对原告陈玉英、邓可军提交的证据的质证意见为：对证据1--
5、证据7的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据6的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据8--12的真实性予以认可，对关联性不予认可；对证据13--
17的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可；对证据18--22的真实性和关联性不予认可。
原告陈玉英、邓可军对被告雨花台区政府提交证据的质证意见为：对证据1--2的真实性予以认可，对合法性、关联性及证明目的均不予认可；对证据3--
5的真实性予以认可，对证明目的不予认可。
本院经审查认为，原告陈玉英、邓可军提交的证据1和被告雨花台区政府提交的证据1－5均真实且来源合法，与本案待证事实具有关联性，本院依法作为证明案件事实的证据予以采信。原告陈玉英、邓可军提交的其他证据与本案待证事实不具有关联性，本院依法均不予采信。
经审理查明，2016年9月6日，被告雨花台区政府就铁心桥和西善桥地区的城市更新改造问题制定下发了《指导意见》（《指导意见》称铁心桥和西善桥地区为“两桥”地区）。该意见第二条“组织构架”的内容为：“'两桥'地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作，雨花台区'两桥'指挥部指导协调村民委员会开展收（退）回工作。”该意见第三条对操作方式进行了规定，内容为：“1.村民委员会结合本村实际，拟定具体收（退）回实施方案，并将实施方案在收（退）回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收（退）回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2.集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收（退）回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（以下称退回人）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收（退）回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。3.村民委员会参照集体土地房屋征收补偿标准制定收（退）回补偿标准。符合条件的，可以实行房屋安置。……”2016年10月14日，被告雨花台区政府根据上述《指导意见》制定下发了《安置办法》，对铁心桥街道尹和西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回工作涉及的集体土地使用权人申购安置房的申购条件、申购面积、安置程序等进行了规定。2016年10月16日，尹村委会制定了《尹村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并进行了公示。
原告陈玉英系原告邓可军之母，原告所有的涉案房屋位于南京市××区××桥街道××花园××室，系由陈玉英之夫、邓可军之父邓其光于2001年7月购得，建筑面积为81.1平方米。2016年11月，邓其光在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”一栏中签字并代邓可军签字，在“交钥匙时间”一栏中填写了“2016.11.1711点0已交钥匙”。2016年11月底，涉案房屋被拆除。2017年1月3日，陈玉英与尹村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，约定由尹村委会补偿、补助原告陈玉英款项共919609元，陈玉英向尹村委会申购位于马家店保障房片区的安置房85平方米，将补偿款中与申购面积相当的购房款514250元封闭运作，直接支付给安置房建设单位，将剩余款项405359元支付给原告。2017年1月17日，陈玉英收到了涉案房屋的剩余补偿、补助款405359元。2017年11月5日，邓其光因病去世。
本院认为，根据《行政诉讼法》第二条、第四十九条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，但应当符合该法第四十九条规定的起诉条件。《行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案在卷证据证明，原告陈玉英、邓可军所有的涉案房屋是村镇房屋，该房屋所在的土地性质为集体土地。《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。据此，村民委员会对于集体所有的土地具有经营管理权。并且，按照《指导意见》规定，负责实施原告所有的涉案房屋所在地块集体土地使用权收（退）回工作的也是尹村委会。在涉案房屋拆除前，邓其光在尹村委会提供的《同意搬迁拆房顺序号单》上签字同意拆除房屋，并将钥匙交给尹村委会。涉案房屋被拆除后，原告陈玉英与尹村委会于2017年1月3日就涉案房屋的补偿问题签订了补偿协议，原告陈玉英于2017年1月17日收到了协议约定的扣除购房款后的剩余补偿款。上述事实均证明，实施涉案房屋所在地块集体土地使用权收（退）回工作的主体是尹村委会，邓其光自愿将涉案房屋钥匙交给尹村委会，原告陈玉英与尹村委会签订了补偿协议，表明原告陈玉英、邓可军就涉案房屋的拆除与补偿问题已经与尹村委会达成一致意见。现有证据既不能证明被告雨花台区政府组织实施强制拆除了涉案房屋，也不能证明被告雨花台区政府参与了涉案房屋的拆除工作。故原告陈玉英、邓可军起诉请求确认被告雨花台区政府强制拆除涉案房屋违法缺乏事实根据，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，原告陈玉英、邓可军的起诉不具备相应的事实根据，不符合《行政诉讼法》第四十九条之规定，应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下:
驳回原告陈玉英、邓可军的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 刘苏文
审判员 洪 途
审判员 陆俊騑
二〇一八年五月十六日
书记员 孙 皓