广东省深圳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）粤03民终599号
上诉人（原审被告）：陈宝龙
委托诉讼代理人：李栋梁，广东广和律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李园，广东广和律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：毕玉庆
委托诉讼代理人：陈宁，广东兆泽律师事务所律师。
上诉人陈宝龙因与被上诉人毕玉庆确认合同无效纠纷一案，不服深圳市龙岗区人民法院（2017）粤0307民初8382号民事判决，向本�提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
陈宝龙上诉请求：1、撤销原审判决，驳回毕玉庆的全部诉讼请求;2、一审、二审诉讼费用由毕玉庆承担。
上诉事实和理由：一、《深圳经济特区合作建房管理暂行办法》为地方规范性文件，不属于法律、行政法规范畴，因此《鹏城二期统建合作建房协议》不应适用《中华人民共和国合同法》第五十二条，一审判决适用法律错误。首先，法律是指全国人大及其常委会颁布的法律，行政法规是指国务院颁布的法规;其次，关于强制性规定，最高人民法院关于适用《中华人民共和�合同法》若干问题的解释(二)第十四条规定:合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。只有违反法律、行政法规的效力性强制规定，才属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定的无效情形。《深圳经济特区合作建房管理暂行办法》由原深圳市国土局发布，属于地方规范性文件，不属于法律、行政法规的范畴。因此，一审判决认定《鹏城二期统建合作建房协议》因违反《深圳经济特区合作建房管理暂行办法》而属于《中华人民共和国合同法》第五十二条法定无效的情形，适用法律错误。二、涉案土地性质为国有土地，并非从农村集体经济组织分得的住宅用地，一审判决认定事实错误。2003年10月29日，深圳市人民政府发布的《中共深圳市委深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》(深发[2003]15号)第三条第(�)项第1点规定:村集体经济组织全部成员转为城市居民的，原属于其成员集体所有的土地依法转为国家所有。第三条第(七)项第1点规定:农业户口村民一次性办理“农转非”手续，转为非农业户口的城市居民，具体方案由市公安局提出，报市政府批准后实施。2003年10月30日，深圳市人民政府发布的《深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的通告》(深府[2003]192号)第一条规定:“本通告发布之日起，在宝安××××区全面推进城市化工作。依法撤销现有镇建制，设立街道办事处和社区居民委员会;现村民转为城市居民，享受城市居民待遇;现农村集体所有的土地依照国家有关法律的规定，按城市市区土地管理政策进行管理。”根据上述规定，自2003年10月30日起，宝安××××区的村民依法转为城市居民。2004年6月26日，深圳市人民政府印发的《深圳市宝安龙岗两区城市化�地管理办法》(深府「2004]102号)第二条规定:“根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。”因此，宝安××××区的村民已于2003年10月30日起依法转为城市居民，其成员集体所有的土地于2004年以后依法转为国有。另一方面，《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”根据《物权法》规定宅基地是集体所有的土地，而根据深圳市宝安、龙岗的实际情况，宝安龙岗原属于其成员集体所有的土地全部属于国家所有，进一步说明了《鹏城二期统建合作建房协议》涉及的统建住宅用地不是宅基地。最后:毕玉庆自己也在《鹏城二期统建合作建房协议》中确认其属于城市化转地时经国土、规划部门登记并确认的未建房户，可享受480平方米的建房指标。根据深圳市城市化转地的政策，该用地应属于国有土地以出让的方式划给居委会用于住房统建的土地。三、《鹏城二期统建合作建房协议))是陈宝龙与毕玉庆墓于真实意思表示所成立的合作协议，合法有效，且已实际履行。陈宝龙与毕玉庆在《鹏城二期统建合作建房协议》中对合作建房的合作内容、合作方式、风险承担、利益分配等事宜均作了约定，并且双方均签字画押。因此可以肯定该合作协议是双方经过友好协商自愿达成的真实意思表示，合法有效。此外，陈宝龙已实际履行了《鹏城二期统建合作建房协议》。该协议第二条约定:双方承诺本协议签订5天内乙方支付人民币2万元给甲方作为补偿。陈宝龙与毕玉庆于2011年12月4日签订《鹏城二期统建合作建房协议》，陈宝龙提交的收条显示，陈宝龙于2011年12月3日已支付毕玉庆合作建房一次性补偿款现金人民币贰万元整。由此可见，陈宝龙有资金投入，实际履行了合同义务达近六年之久，终止合同将侵害陈宝龙的合法权益。四、陈宝龙提供资金与毕玉庆合作建房，解决了毕玉庆建房资金短缺的现实窘境，互利共赢，更有助于推进城市化和特区一体化的进程，符合深圳市城市化政策的根本宗旨。深圳市政府自1993年颁布《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》起，就致力于将深圳市建设成国际性现代化大都市。2004年发布了《深圳市宝安××××区城市化土地管理力、法》，将所有土地依法转为国有，其根本目的在于进行统一规划、管理。对于本案涉及的统建楼建房指标而言，政府划定了统一的地块提供给原农村未建房居民建造房屋，本意是希望获取指标的居民可以依据统一的规划�设，建成小区式住宅，实现住宅进区。可是并非所有获取指标的居民都具有建房的经济实力。陈宝龙无法获取建房指标，但具有资金，与毕玉庆进行合作建房，既解决了毕玉庆的资金问题，又解决了陈宝龙的住房问题，更重要的是合作之后可以完全按照规划、统一建设，有利于推进城市化和特区一体化建设，百利而无一害。五、土地所有权的争议应当由人民政府处理，不属于人民法院的管辖范围。《土地管理法》第十六条规定:土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。陈宝龙认为《鹏城二期统建合作建房协议))中所涉土地性质不是宅基地而是国有土地，毕玉庆认为是宅基地，故双方在土地所有权性质上存在重大争议，而土地所有权性质又恰恰是《鹏城二期统建合作建房协议》是否有效的先决条件。根据上述法律规定，毕玉庆处理�纠纷的正确程序是:应对土地所有权的性质先行提请人民政府进行确权，再由人民法院根据相关法律法规判决本合同是否有效的问题。综上，一审法院在确认《鹏城二期统建合作建房协议》效力时，认定事实错误，适用法律错误，因此陈宝龙请求贵院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项的规定，撤销原审判决，并依法驳回毕玉庆的全部诉讼请求。
被上诉人毕玉庆辩称，一审法院认定事实清楚，判决依据合理、合法，请求二审法院驳回陈宝龙的上诉。
毕玉庆向一审法院起诉请求：1、确认毕玉庆、陈宝龙双方签订的《鹏城二�统建合作建房协议》无效；2、本案的诉讼费由陈宝龙承担。
一审法院认定事实：2012年1月13日,毕玉庆与陈宝龙签订《鹏城二期统建合作建房协议》，毕玉庆系深圳市龙岗区大鹏街道鹏城社区的居民，属于原始居民未建户，享受每户480平方米的建房指标，在鹏城社区享有未建房用地，由鹏城社区居委会负责办理指标的手续，毕玉庆因资金短缺，与陈宝龙签订合作建房协议，建房所需的资金全部由陈宝龙承担，房屋建成后毕玉庆占180平米，其余的面积归陈宝龙永久使用及支配。协议签订后，毕玉庆收到陈宝龙支付一次性补偿款2万元。另查明，签订合同时，毕玉庆尚未取得合作建房所需用地，且至今仍未实际开工建设。陈宝龙并非深圳市大鹏新区大鹏街道鹏城�区原村民。
一审法院认为，当事人之间签订的协议，不得违反法律禁止性规定。在本案中，毕玉庆作为鹏城社区原村民的身份取得的未建房指标，毕玉庆、陈宝龙双方就未建房指标签订的《鹏城二期统建合作建房协议》，违反了《深圳经济特区合作建房管理暂行办法》第十三条的禁止性规定，即农民个人从农村集体经济组织分的住宅用地，不得以任何形式与他方进行合作建房，故该协议属于无效的合同。因合同无效取得的财产，应当予以返还，毕玉庆在庭审中同意返还陈宝龙该合作建房补偿款2万元，故本案予以一并处理。
综上，根据《中华人民�和国合同法》第五十二条、第五十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，一审法院判决：一、确认毕玉庆与陈宝龙所签订的《鹏城二期统建合作建房协议》无效；二、毕玉庆于本判决生效之日起五日内返还陈宝龙2万元。一审案件受理费200元（毕玉庆已经预交），由陈宝龙承担。
本院经二审审理查明，一审查明的事实清楚，本院予以确认。
另查明，在（2017）粤03民终20584-20594、20624-20626号案件审理过程中，本院就涉案深圳市龙岗区大鹏街道鹏城社区统建楼的用地方案、用地性质函询深圳市规划和国土资源委员会大鹏管理局（以下简称规土委大鹏管理局）。规土委大鹏管理局向本院作出深规土鹏函﹝2017﹞1274号复函。该复函载明：一、关于统建楼用地方案图情况。规划国土部门根据深府[2004]102号文及龙岗区政府会议纪要181号文划定鹏城社区未建房户统建楼用地23904.54平方米，其中，用地方案图2006-370-067号，用地面积8052.44平方米；用地方案图2017-610-0003号，用地面积6488.61平方米；地方案图2017-61G-0005号，用地面积9363.49平方米。二、关于统建楼用地征转地情况。1、2006-370-067号地块范围内约919.37平方米用地可见征转记录，其余约7133.07平方米用地未见征转记录。2、2017-61Ｇ-0003号地块范围内约4487.92平方米用地可见征转记录，其余约2000.69平方米用地未见征转记录。3、2017-61Ｇ005号地块范围内全部用地未见征转记录。4、根据政府部门职能划分，涉及土地整备、房屋征收补偿事宜由大鹏新区城市更�局（土地整备局）及辖区办事处负责具体实施，相关最新数据以新区土地整备部门意见为准。三、关于统建楼用地性质情况。依据《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定的通知》（深府[2011]198号）第三条：非农建设用地中的原农村居民住宅用地（含统建楼用地）和公共设施用地不得进行土地使用权交易，市政府有特殊规定的除外。因此，鹏城社区统建楼用地为非商品性质。四、该函并附前述统建楼用地方案图。方案图上“重要提示”一栏载明：本图仅作用书面通知，不作为土地使用权的确认，政府不承认出让该地。如申请人在2018-12-13前不办理正式用地手续，则视为自愿放弃申请，第次用地审批会批准的该项用地自动失效，本图自动作废，不再作任何通知。
本院认为，毕玉庆与陈宝龙签订的合作建房协议是合同双方真实意思表示。现毕玉庆主张合同无效，故本案争议的焦点在于：涉案合同是否存在合同无效的事由。
根据双方之间的合作建房协议及规土委大鹏管理局的复函，毕玉庆获得建房指标系基于其作为原村民未分配宅基地未建房的事实，但对其此后依据建房指标可分配的统建房，用地的具体位置及所有权性质目前并不明确。虽规土委大鹏管理局函复规划国土部门已划定用地方案，但复函并未明确所涉用地性质为农村宅基地，且该用地方案目前仍未实施，需由用地单位办理正式用地手续后才可以确定。结合深圳市农村土地城市化的相关政策，国土部门划定的统建楼用地为农村宅基地的可能性不大。因此，依据现有事实，尚不足以确定双方协议所涉用地为农村宅基地。毕玉庆主张涉案土地为农村宅基地，进而主张涉案合同因违反法律法规的强制性效力性规定而无效，缺乏事实和法律依据。
至于双方协议是否损害公共利益。本院认为，如前述，根据现有事实并不足以确认协议所涉用地为农村宅基地，而仅就统建房分配指标而言，指标系分配给特定个人，并不涉及公共利益，故依据目前事实，涉案协议亦不存在损害公共利益的情形。
结合前述，涉案合同不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的�效事由，毕玉庆诉请确认其与陈宝龙签订的《鹏城二期统建合作建房协议》无效，事实和法律依据不足，本院不予支持。至于统建楼用地是否可转为商品性质，陈宝龙是否可依据涉案合同取得不动产权益，属合同履行的范畴，不影响合同效力。今后如因合同无法履行而产生争议，或新的无效事由发生，当事人可另循法律途径主张救济。
综上所述，陈宝龙的上诉请求成立，本院予以支持。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律有误，判决不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项规定，判决如下：
一、撤销深圳市龙岗区人民法院（2017）粤0307民初8382号民事判决；
二、驳回毕玉庆的全部诉讼请求。
本案一审案件受理费200元、二审案件受理费100元，均由毕玉庆负担。
本判决为终审判决。
审判长 马 龙
审判员 路 德 虎
审判员 周 敏
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二〇一八年三月十五日
书记员 陈晓莹（兼）
附法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一�七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。