浙江省淳安县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0127行初37号
原告：胡雪英，女,1936年1月24日出生，汉族，户籍所在地淳安县。
委托诉讼代理人：赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。
被告：淳安县千岛湖镇人民政府。住所地：淳安县千岛湖镇环湖北路***号。
法定代表人：王红娟，镇长。
代表人：毕成，副镇长。
委托诉讼代理人：章献彪，浙江泽道律师事务所律师。
委托诉讼代理人：余炳成，浙江泽道律师事务所律师。
第三人：邵宝娟，女,1965年10月10日出生，汉族，户籍所在地淳安县。
原告胡雪英向本院提起行政诉讼，请求确认被告淳安县千岛湖镇人民政府与第三人邵宝娟签订的《房屋征收补偿安置协议》无效。本院2016年10月27日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于同年12月12日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人赵传学，被告代表人毕成、委托诉讼代理人章献彪及余炳成，第三人邵宝娟到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。
行政协议的内容：2013年10月20日，第三人以委托代理人身份与被告签订《征收集体所有土地房屋征收补偿安置协议书》（调产安置与混合安置）一份，约定将原告胡雪英户所有的位于淳安县千岛湖镇东庄村浪达岭自然村的房屋（合法占地面积142.35平方米、总建筑面积565.7平方米，其中合法住房建筑面积440平方米）由被告征收，被告根据原告方选择的调产安置与混合安置相结合的方式，由原告选择安置面积约200平方米（需预交房款1200000元），并支付原告补偿款2885277元。协议对奖励费、签约及腾空奖、临时过渡补助费、搬家补贴费等各类费用均作了约定。
被告为证明自己的行政行为，在法定期限内向本院提供如下证据：
1、征收补偿安置协议书1份（复印件），证明双方当事人达成征收房屋补偿、安置、腾空等事项；
2、付款凭证1份（复印件），证明根据协议领取补偿款；
3、浙江省建设用地审批意见书A（2013）-04021份（复印件）、A（2013）-04031份（复印件），证明办理农转用审批手续；
4、征地方案公告、征地补偿安置方案公告共4份（复印件），证明依法履行告知程序；
5、房屋拆迁许可证1份（复印件），证明依法办理审批手续；
6、县委办（2013）50号文件1份（复印件）、54号文件1份（复印件），证明履行合同的主体；
7、行政判决书2份（复印件），证明协议的合法性。
原告诉称：2013年被告以原告位于千岛湖镇东庄村的房屋及附属物属于征收范围进行征收为名义，与第三人签订《征收集体所有土地房屋征收补偿安置协议书》。原告认为，被告不具有签约主体资格、没有依据，属于重大且明显违法的情形，应当无效，理由如下。一、被告不具有签订该协议的主体资格。根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，国家征收土地依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。由此可见，被告作为镇政府无权组织实施，更不具有签订协议书的主体资格，且涉案房屋所在地没有被依法征收；二、被告实施征收行为没有依据，属重大且明显违法的情形。依据《物权法》、《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，为了公共利益的需要，依法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。本案中被告既没有实施征收行为的权限，也没有按照征收的程序实施征收，协议签订之时没有取得合法的征收批复文件，明显违法。综上所述，被告在涉案的土地没有取得合法征地批复的前提下，实施明显违法的征收行为，与第三人签订的协议书，严重侵害原告合法权益，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第75条之规定提起诉讼，请求判决：1.确认被告与第三人签订的《征收集体所有土地房屋征收补偿安置协议书》无效；2.本案诉讼费由被告承担。审理中，原告方提出一并对《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（县委办[2013]50号文件）的合法性审查。
原告为证明自己的主张，向本院提供如下证据：
安置补偿协议书1份（复印件）、行政判决书1份（复印件，提供原件核对），证明涉案房屋拆迁许可证被人民法院确认为违法，同时证实判决认定相关人员不在拆迁许可范围内；
被告辩称：一、基本事实。因城市建设需征用胡雪英位于千岛湖镇东庄村浪达岭自然村的房屋，2013年10月20日，被告作为征收签约主体与原告方签订《房屋征收补偿安置协议》。该协议约定，乙方（胡雪英）同意将该房屋征收，交被告拆除；房屋合法占地面积142.35平方米，房屋总建筑面积565.7平方米，其中合法住房建筑面积440平方米；乙方基本农业安置人口1人，安置面积200平方米；乙方选择调产安置，安置房面积200平方米，安置房样本价6000元，预缴房款1200000元；扣除选择的安置房面积先行预缴房款后，实际支付1560432元；该合同第十条约定，乙方在规定时间内搬迁腾空房屋，并经答辩人验收确认，规定期限内房屋未腾空的，将启动法律程序依法处置；第十一条约定，乙方未在本协议第十条所约定期限内搬迁腾空房屋的，从逾期之日，应承担违约责任；该协议该对安置方式、安置地点、过渡方式等作出了明确约定。协议签订之后，被告依约支付胡雪英补偿款1560432元。2013年11月27日，浙江省建设用地审批意见书浙土字A【2013】—0402、浙土字2A【2013】—0403批准征收该房屋的土地，并依法进行公告。2013年12月25日，答辩人申领了淳土资拆许字（2013）第1号房屋拆迁许可证，拆迁范围为千岛湖镇东庄行政村浪达岭、高山、辉照山自然村。2014年6月16日，被告组织人员配合委托的拆迁公司对胡雪英征收的房屋依约进行拆除。目前，前述协议已基本履行完毕。二、针对原告的诉讼请求。1、签约主体合法。被告为征收人的征收签约主体合法，签订《征收补偿安置协议书》的被告为征收实施主体人，根据县委办（2013）50号、54文件规定，千岛湖镇人民政府是征收集体土地房屋的实施主体，与《土地管理法》第四十六条一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级人民政府予以公告并组织实施”并不相冲突，本案中，被告是淳安县人民政府组织下实施征收集体土地房屋，因此，被告签订协议的主体合法；原告为被征收人签订协议的主体合法，同时作为房屋所有权人签订协议的代表，被告有理由相信其代表房屋共有人的意思表示。2、《征收补偿安置协议书》内容不违反法律及行政法规的效力性规定。原告与被告签订《征收补偿安置协议书》时是在办理建设用地审批及申领房屋拆迁许可证之前，依照《合同法》司法解释（二）第九条的规定，在拆除原告房屋时办理建设用地审批等行政批准手续，应予认定合同的效力。3、《征收补偿安置协议书》双方通过协商签订，意思表示真实，被告不存在欺诈、胁迫的情形，也不存有失公平，重大误解等情形，应属合法有效。综上，请求人民法院驳回原告对被告的诉讼请求。
第三人陈述称：签约是因拆迁办工作人员经常上门，第三人在家带儿子压力太大。第三人与原告是母女关系。协议签字是第三人所签，补偿款第三人收到，到现在一分未用。
对原告诉请，第三人未提异议，也未向本院提交证据。
证据的分析与认定：
原告对被告提交证据的质证意见：对证据1的真实性无异议，对其合法性有异议，被告明知涉案房屋是原告的情况下与第三人签订协议违法，原告也未授权第三人签约。原告已申请法院一并审查该实施办法的合法性，该协议的签订不符合法律要求；对证据2的真实性无异议，但这是基于不合法的协议产生的费用。证据3、4、5与本案不具有关联性，不具有合法性，也非被告与第三人签订涉案协议的依据，案涉协议在2013年10月签订，当时证据3、4、5还未产生，并非被告签订行政合同做出行政行为的依据，行政行为的审查依据是做出行政行为所依据的法定事实、职权、程序依据，而本案中被告并没有提交签订补偿安置协议之前的事实、程序依据材料。证据5已被法院确认违法；证据6，50号文件是县委县政府同意淳安县千岛湖镇集体拆迁安置实施办法的通知，对此原告已申请一并审查该实施办法的合法性。该办法违反立法法、物权法、土地管理法及土地管理法实施条例的规定，根据立法法规定，征收非国有财产，只能由国家制定法律实施，该办法明确实施主体为千岛湖镇人民政府，与立法法相违背，内容与现行物权法、土地管理法及其实施条例相违背，不能作为被告签约依据，要求对其合法性进行审查。54号文件三性均有异议；证据7，与本案没有关联，我国不是判例法国家，两份判决不是被告签订协议的依据。原告认为被告在本案中没有向法庭提交签订涉案协议书所依据的所有证据材料，本案是对行政行为的合法性进行审查，举证责任在被告方。被告提交的只有证据6是签约前的规范性文件，其他证据材料没有提交，包括被告也未举证签约的法定职权依据及事实依据。
第三人同意原告的上述质证意见。
被告对原告提交证据的质证意见：对证据的真实性无异议，协议合法，但行政判决书不能证明原告主张，涉案拆迁许可证尽管程序上有瑕疵但并未撤销，仍有效力，拆迁范围包含所有原告。
第三人对原告提交的证据无异议。
本院审查认为，原、被告提交证据的真实性均予确认，其他认证意见下文分析。结合当事人庭审陈述，本院认定的案件事实如下：2013年10月20日，第三人以委托代理人身份与被告签订《征收集体所有土地房屋征收补偿安置协议书》一份，约定将原告胡雪英户所有的位于淳安县千岛湖镇东庄村浪达岭自然村的房屋（合法占地面积142.35平方米、总建筑面积565.7平方米，其中合法住房建筑面积440平方米）由被告征收，被告根据原告方选择的调产安置与混合安置相结合的方式，由原告选择安置面积约200平方米（需预交房款1200000元），并支付原告补偿款2885277元。协议对奖励费、签约及腾空奖、临时过渡补助费、搬家补贴费等各类费用均作了约定。协议签订后，被告通过金融机构转账支付胡雪英户补偿款1560432元，且案涉房屋已拆除。另查，涉案房屋按户申请批建时原告及第三人均系户内成员，且双方长期居住生活在涉案房屋。
本院认为，关于原告请求对《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（县委办[2013]50号）进行合法性审查的问题。经综合审查，评判如下：县委办[2013]50号文件由中共淳安县委和淳安县人民政府联合制定，其制定依据是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（五）项有关城乡建设管理职权的规定，并参照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》的相关规定。该实施办法是淳安县千岛湖镇排岭村和东庄村范围内确定集体土地上房屋征收补偿标准的规范性文件。其补偿标准等内容符合“不降低原有生活水平”、“不减损公民权利”等政策法律的规定，内容合法。
根据《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（县委办[2013]50号），淳安县千岛镇人民政府是适格的集体所有土地房屋征收的实施主体，且具有拆迁主体资格。被告与第三人代表的胡雪英户签订的《征收补偿安置协议书》系被告为实现公共利益，在其法定职责范围内，协商签订的行政协议，主体适格，依据充分，双方意思表示真实，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。邵宝娟是胡雪英之女，其作为涉案房屋用地申报建房户内成员及房产共有人参与协商，又向被告提供胡雪英的账户，并代表胡雪英在协议书上签字，且原告及第三人对整个签订协议书之前的前期宣传发动、包括签约、领取补偿款应当清楚地知晓，被告有理由相信第三人具有代理权，且善意无过失，故涉案协议书的效力及于原告在内的共有权人。另，被告已按约履行付款义务，且涉案房屋已拆除。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、第十五条第二款，《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下：
驳回胡雪英的诉讼请求。
案件受理费50元，由胡雪英负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 姜勇军
人民陪审员 胡水平
人民陪审员 刘剑春
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 徐 苗
附法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
第十五条第二款原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。