黑龙江省牡丹江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑10行终60号
上诉人（原审原告）蒲宝玲，女，1968年7月28日出生，汉族，无职业。
委托代理人李佳辉，男，1994年4月14日出生，汉族，无职业，系蒲宝玲之子。
被上诉人（原审被告）牡丹江市公安局新华分局，住所地黑龙江省牡丹江市爱民区曙光新城小区内。
法定代表人龚海涛，职务局长。
行政负责人张峰，职务副局长。
委托代理人赵振龙，男，1988年11月12日出生，汉族，牡丹江市公安局新华分局法制大队科员。
委托代理人黄超，男，1987年6月14日出生，汉族，牡丹江市公安局新华分局法制大队科员。
被上诉人（原审被告）牡丹江市公安局，住所地黑龙江省牡丹江市江南乌苏里路与五林街交叉口。
法定代表人杜吉君，职务局长。
委托代理人亓玉民，男，1986年1月9日出生，汉族，牡丹江市公安局法制支队复议应诉大队民警。
上诉人蒲宝玲因治安行政处罚一案，不服黑龙江省牡丹江市爱民区人民法院（2017）黑1004行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人原审原告蒲宝玲及其委托代理人李佳辉，被上诉人原审被告牡丹江市公安局新华分局（以下简称新华分局）的行政负责人张峰及委托代理人赵振龙、黄超，被上诉人原审被告牡丹江市公安局的委托代理人亓玉民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定本案事实如下，原审原告蒲宝玲因房屋强制拆迁问题近年来多次进京上访。2017年4-5月期间，在国家召开“一带一路”国际合作高峰论坛期间再次进京，被北京公安机关从外围集中清理送至久敬庄分流中心。2017年5月1日牡丹江市信访局驻京联络办公室工作人员持该办工作证明将蒲宝玲移交原审被告新华分局查处。2017年5月12日新华分局依法立案，根据《中�人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（一）款的规定，作出牡新公（社）决字[2017]第003号《公安行政处罚决定书》，对蒲宝玲予以行政拘留十日的处罚。蒲宝玲拒绝签字，办案人员在被处罚人签名处注明，已向本人宣读，该人拒绝签字。同日新华分局将蒲宝玲投入牡丹江市拘留所执行行政拘留十日（自2017年5月12日至2017年5月22日止）。蒲宝玲对该行政处罚决定不服，于2017年5月28日提出行政复议，复议机关牡丹江市公安局于2017年6月2日作出《补正行政复议申请通知书》，要求蒲宝玲补正相关材料。蒲宝玲按通知要求于2017年6月9日重新提交了行政复议申请书。2017年8月14日牡丹江市公安局作出牡公复决字（2017）第09号《牡丹江市公安局行政复议决定书》，维持了新华分局于2017年5月12日对蒲宝玲作出的牡新公（社）决字[2017]第003号《公安行政处罚决定书》。蒲宝玲不服，在法定期限内向原审法院提起行政诉讼，要求撤销牡丹江市公安局牡公复决字（2017）第09号《行政复议决定书》并责令其重新作出行政行为，要求确认新华分局行政处罚决定违法。
原审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。本案蒲宝玲居住地在新华分局辖区内，故新华分局具有执法主体资格，依法对蒲宝玲的违法行为具有管辖权。公民向有关国家机关和相关部门控告或反映问题，是宪法、法律赋予公民的权利，但这些权利应当依法行使。根据《信访条例》第十八条的规定，上访人采用走访形式提出信访事项，应当到有关机关设定或者指定的接访场所提出。该条例第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。牡丹江市信访局驻京办的《工作证明》证实，蒲宝玲近年来多次进京上访、在敏感地区缠访。在国家召开“一带一路”国际合作高峰论坛期间蒲宝玲再次进京，被北京市公安机关从外围集中清理送至久敬庄分流中心，建议属地公安机关对其依法处置。因北京市属于中央国家机关办公所在地，蒲宝玲的缠访行为对该地区及相关单位的秩序造成影响，属于扰乱该地区及相关单位正常办公秩序的严重违法行为，其行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（一）项规定的情形，被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，予以支持。牡丹江市公安局受理蒲宝玲的复议申请，履行了行政复议职责，对被诉的行政处罚决定予以维持，但没有在法律规定的行政复议期限60日内作出行政复议决定，属于程序违法，不予支持。蒲宝玲的诉讼请求缺乏事实证据和法律依据，其请求不合理，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第四款的规定，判决：一、确认牡丹江市公安局于2017年8月14日作出的牡公复决字（2017）第09号《牡丹江市公安局行政复议决定书》违法。二、驳回蒲宝玲要求确认新华分局于2017年5月12日作出的牡新公（社）决字[2017]第003号《公安行政处罚决定书》违法的诉讼请求。案件受理费50元由蒲宝玲负担。
上诉人蒲宝玲上诉称，一审判决认定事实和适用法律错误。蒲宝玲上访行为没有违法行为，没有扰乱单位秩序。提出如下诉讼请求：1.撤销原审判决，依法改判；2.二审法院对一审、二审判决书及上诉人、被上诉人提供的全部证据、庭审笔录、代理词等证据材料在牡丹江市政府网上公开；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人新华分局辩称，蒲宝玲近年来多次进京上访、在敏感地区缠访。2017年5月在国家召开“一带一路”国际合作高峰论坛期间越级进京上访，扰乱单位秩序，被北京市公安机关从外围集中清理至久敬庄分流中心。2017年5月12日牡丹江市信访局驻京联络办公室工作人员将蒲宝玲移交我局查处。我局于2017年5月12日受理此案，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（一）项之规定，在作出处罚前依法对蒲宝玲进行了行政处罚告知，决定对其作出行政拘留十日的行政处罚，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法驳回蒲宝玲的诉讼请求。
被上诉人牡丹江市公安局辩称，牡丹江市公安局于2017年6月14日受理了蒲宝玲不服新华分局作出的行政处罚决定提出的行政复议申请后，认为新华分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，量罚得当，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2017年8月14日作出牡公复决（2017）第09号行政复议决定书维持新华分局对蒲宝玲作出的行政处罚决定。答辩人所作的行政复议决定事实依据充分，请求二审法院维持一审判决。
原审被告新华分局在法定期限内向原审法院提交如下证据：
1.蒲宝玲的身份信息，证明蒲宝玲的身份信息情况；
2.牡丹江市信访局驻京联络办公室出具的工作证明，证明蒲宝玲在国家召开“一带一路”国际合作高峰论坛期间在敏感地区缠访，被北京市公安机关清理，建议属地公安机关依法处置；
3.行政处罚审批表，证明新华分局依照法定程序经过审核，依法对蒲宝玲作出行政处罚决定；
4.询问笔录两份，证明蒲宝玲于2017年4-5月间进京违法上访；
5.行政案件权利义务告知书，证明新华分局依法向蒲宝玲告知权利、义务；
6.公安行政处罚告知笔录，证明新华分局依法向蒲宝玲告知陈述和申辩的权利；
7.公安行政处罚决�书，证明新华分局依法向蒲宝玲作出拘留十日的行政处罚决定；
8.行政拘留执行回执、被拘留人家属通知书，证明公安机关对蒲宝玲执行了行政拘留并通知了家属；
9.受案登记表，证明新华分局依照法定程序受理案件。
原审被告牡丹江市公安局在法定期限内向原审法院提交如下证据：
1.牡公复决字（2017）第09号行政复议决定书，证明牡丹江市公安局作出复议决定程序合法，适用法律正确；
2.邮政特快专递回执，证明牡丹江市公安局向蒲宝玲送达《复议决定书》；
3.送达回证，证明牡丹江市公安局向新华分局送达《复议决定书》；
4.行政复议申请书、解除拘留证明书，证明蒲宝玲于2017年5月28日提交上述材料；
5.补正行政复议申请通知书及特快专递回执，证明向蒲宝玲送达上述材料；
6.行政复议申请书，证明蒲宝玲提交补正后的行政复议申请书；
7.行政复议答复通知书及送达回证，证明牡丹江市公安局向新华分局依法送达了上述材料。
原审原告蒲宝玲向原审法院提交如下证据：
1.解除拘留证明书，证明新华分局解除拘留蒲宝玲，蒲宝玲没有收到《公安行政处罚决定书》，程序违法处罚无效；
2.受案登记表，证明新华分局对蒲宝玲的行政处罚程序违法，认定事实和适用法律�显错误；
3.公安行政处罚告知笔录和行政案件权利义务告知书，证明新华分局没有完全履行告知义务，程序违法;
4.牡丹江市公安局《行政复议决定书》，证明该决定书超过复议期限，适用法律错误。
以上证据均随卷移送本院。二审庭审组织各方当事人对证据重新进行了举证、质证。二审对事实和证据的认定与一审一致，不再赘述。
本院认为，第一，关于公安机关是否具有管辖权的问题，本院认为根据公安部125号令《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”之规定，新华分局系蒲宝玲（违法行为人）居住地的公安机关，因此对蒲宝玲的违法行为作出治安行政处罚决定有合法的授权。第二，关于新华分局的治安行政处罚决定是否合法的问题，本院认为根据《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”，本案中蒲宝玲在2017年3月中旬开始至被送回牡丹江期间到北京市信访局、国家城乡建设部、公安部、中纪委等部委进行非法上访缠访。在2017年5月10日时值“一带一路”国际合作高峰论坛期间再次进京扰乱单位秩序，新华分局根据蒲宝玲的询问笔录、�作证明等证据，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”的规定对蒲宝玲作出牡新公（社）决字[2017]第003号《公安行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，定性准确，程序合法，处罚适当。第三，关于牡丹江市公安局的行政复议决定是否合法的问题，本院认为蒲宝玲按牡丹江市公安局通知要求于2017年6月9日重新提交了行政复议申请书后，2017年8月14日牡丹江市公安局作出牡公复决字（2017）第09号《牡丹江市公安局行政复议决定书》，违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”之规定，且没有行政复议机关负责人批准的相关材料，属于程序违法。因此原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蒲宝玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘中元
审 判 员 赵秀玲
审 判 员 岳春刚
二〇一八年五月十日
法官助理 蒋利龙
书 记 员 刘 璐
附：本判决适用的相关法律依据
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常�行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
《国务院信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
《中华人民共和国行政复议法》
第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。
行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，�二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。