浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙09行初14号
原告沈和样，男，1960年3月1日出生，汉族，住浙江省岱山县。
委托代理人（特别授权代理）宋晓峰，北京在明律师事务所律师。
被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人（一般授权代理）谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
委托代理人（一般授权代理）金国宛，岱山县国土资源局工作人员。
原告沈和样不服被告浙江省人民政府于2015年2月13日作出的浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》及被告浙江省人民政府于2017年4月24日作出的浙政复〔2017〕143号行政复议决定，于2017年5月15日向杭州市中级人民法院提起行政诉讼。经该院释明本案由不动产所在地人民法院管辖，本院于2017年5月25日立案受理，于2017年6月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月21日公开开庭审理了本案。原告沈和样及其委托代理人宋晓峰，被告浙江省人民政府的委托代理人谢伟、金国宛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告浙江省人民政府于2015年2月13日作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》，同意岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地24.7814公顷（征收集体土地24.7814公顷）。原告沈和样不服，向被告浙江省人民政府申请行政复议，被告浙江省人民政府于2017年4月24日作出浙政复〔2017〕143号行政复议决定，维持浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》批准岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地具体行政行为。
原告沈和样诉称，原告系浙江省岱山县××渔山村村民，获悉岱山县渔山整岛搬迁可能面临征收。经政府信息公开申请，原告于2016年12月13日收到浙江省国土资源厅作出的《政府信息公开告知书》，始知浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》的内容。原告认为，该《浙江省建设用地审批意见书》存有违法之处，遂依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）之规定向被告申请行政复议，后于2017年4月28日收到被告作出的浙政复〔2017〕143号《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为。原告不服被告作出的上述《行政复议决定书》，遂于2017年5月14日依法向杭州市中级人民法院邮寄行政起诉状及相关起诉材料，杭州市中级人民法院于同年5月19日向原告快递送达《告知书》，释明本案应由不动产所在地人民法院管辖。综上，原告提起诉讼，请求本院：一、撤销被告作出的浙政复〔2017〕143号《行政复议决定书》；二、撤销被告作出的浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》；三、判令被告承担本案诉讼费用。
原告沈和样向本院提交并于庭审中出示了以下证据：
1.浙江省国土资源厅《政府信息公开告知书》、浙土字［3309］Ａ［2015］-1号《浙江省建设用地审批意见书》，拟证明原告经政府信息公开申请获知浙土字［3309］Ａ［2015］-1号《浙江省建设用地审批意见书》的内容。
2.浙政复〔2017〕143号《行政复议决定书》，拟证明被告作出复议决定维持原具体行政行为。
3.杭州市中级人民法院《告知书》，拟证明本案相关诉讼情况。
被告浙江省人民政府辩称，一、浙土字[3309]A[2015]-1号批文事实清楚，适用法律正确，程序合法。为实施城乡规划，岱山县人民政府申请岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地24.7814公顷，土地利用现状为存量建设用地，为此须征收岱山县××渔山村集体土地24.7814公顷，涉及26个农村宅基地地块，均位于允许建设区，符合岱山县土地利用总体规划和县域总体规划。2015年1月7日，岱山县国土资源局发布岱征告字[2015]01-09号《征地告知书》，告知拟征收土地用途、地块位置、征地规模、补偿标准及安置途径等。同日，岱山县国土资源局将上述《征地告知书》送达岱山县××渔山村，并张贴在该村村务公开栏上。2015年1月22日、23日，拟征收土地的面积、四至、土地权属、青苗及地上附着物情况等勘测定界成果由村委确认后张贴在该村村务公开栏上。2015年1月28日，岱山县国土资源局发布岱土资听告字[2015]01-09号《征地听证告知书》，告知拟征收土地的位置、面积及补偿安置方案。同日，岱山县国土资源局将上述《征地听证告知书》送达高亭镇渔山村，并张贴在该村村务公开栏上。在规定期限内高亭镇渔山村民均未提出听证要求。2015年2月2日，岱山县××渔山村村民委员会召开村民代表大会，讨论土地征收事宜并形成会议纪要。同年2月10日，岱山县统一征地事务所与岱山县××渔山村村民委员会签订岱国土资征字[2015]01-09号《征收土地补偿安置协议》，对征地面积、位置予以确认，并对征地补偿安置费用、安置方案等事宜予以约定。2015年2月10日，岱山县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经岱山县人民政府、舟山市国土资源局、舟山市人民政府、浙江省国土资源厅审核、审查，被告于2015年2月13日作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》。上述土地报批及审查过程，符合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十条等规定。二、浙政复〔2017〕143号《行政复议决定书》程序合法。原告不服浙土字[3309]A[2015]-1号建设用地审批意见，于2017年2月15日向被告申请行政复议。因申请材料不全，原告于2017年2月27日进行了补正。经审理后，被告于2017年4月24日作出浙政复〔2017〕143号行政复议决定，维持了浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》批准岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地具体行政行为，并邮寄送达原告。上述复议程序符合行政复议法规定。综上，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。
被告浙江省人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性及复议程序合法性的以下证据：
1.《浙江省建设用地审批意见书》（批准文号：浙土字［3309］Ａ［2015］-1）。
2.建设用地项目呈报材料及《建设用地项目呈报说明书》。
3.《农用地转用方案》。
4.《补充耕地方案》。
5.《征收土地方案》。
6.《岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地情况汇总表》。
7.建设用地审核报告。
8.《被征地农民社会保障措施落实情况说明表》。
9.岱征告字［2015］03号《征地告知书》及送达回执、地块位置示意图、张贴照片、公告情况记录表。
10.岱国土资测告字[2015]03号《土地勘测定界公告》、《岱山县201519号地块土地勘测定界图》、《岱山县2015-19号、2015-20号、2015-21号、2015-22号地块项目土地勘测定界表》、公告情况记录表及张贴照片。
11.《岱山县2015-19号、2015-20号、2015-21号、2015-22号地块项目土地权属调查表》、《岱山县2015-19号、2015-20号、2015-21号、2015-22号地块青苗及地上附着物调查登记表》、张贴照片。
12.岱国土资听告字［2015］03号《征地听证告知书》及其附件岱国土资字［2015］03号《征地补偿安置方案》、张贴照片、送达回执及公告情况记录表。
13.村民（代表）会议纪要、《参加渔山村土地整体征收村民代表会议代表签到表》、《同意渔山村土地整体征收村民代表签字表》。
14.岱山县国土资源局于2015年2月6日出具的《未收到听证申请的情况说明》。
15.岱国土资征字[2015]03号《征收土地补偿安置协议》及《岱山县2015-19号、2015-20号、2015-21号、2015-22号地块项目渔山村集体土地征收补偿及果木等附属物补偿清单》。
16.《岱山县土地利用总体规划（2006-2020年）（2013年修改版）规划局部图》。
17.土地权利人为沈和样的《渔山宅基地权属证明》及平面图、该处宅基地在《岱山县201519号地块土地勘测定界图》中的位置示意图。
上述证据拟证明被告作出浙土字［3309］Ａ［2015］-1号《浙江省建设用地审批意见书》事实清楚、适用依据正确，程序合法。
18.申请人为沈和样的《行政复议申请书》。
19.浙政复〔2017〕140-149号《行政复议申请材料补正通知书》、快递单及《行政复议补正情况说明》。
20.浙政复〔2017〕140-149号《行政复议案件受理通知书》及快递单。
21.浙政复〔2017〕140-149号《行政复议答复通知书》。
22.浙土资复答〔2017〕27号《行政复议答复书》。
23.听证申请书。
24.授权书、听证笔录、听证签到表。
25.浙政复〔2017〕143号《行政复议决定书》及快递单。
上述证据拟证明行政复议程序合法。
被告浙江省人民政府向本院提交了作出被诉行政行为及复议决定的依据：《土地管理法》第四十四条、第四十五条，《土地管理法实施条例》第二十条；《行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十条、第三十一条。
经庭审质证，原告对被告提供的证据2-5形式上的真实性认可，但内容的真实性不予认可，在“一书三方案”中关于填表责任人和审核负责人都没有签字，对关联性予以认可，对合法性不予认可，对证明目的不予认可；对证据6形式上的真实性认可，对内容的真实性不予认可，认为没有审批人的签字，电子打印不能确认系经本人审核并予以确认；证据7可以印证证据2-6的意见，该审查报告中有相关负责人的签字，但打印的名字不具有签字的效力；对证据8的三性不予认可，对证明目的不予认可；对证据9的三性不予认可，对证明目的不予认可，认为原告在当地未看到过征地告知书张贴，地块示意图未提供原件和相关说明材料，送达回执未提供相应的辅助材料，无签字人员的任职和身份说明，且与征地告知书中载明的张贴地点相矛盾，公告情况记录表和照片未提供张贴的现场情况原件和原始载体；对证据10的证据三性和证明目的不予认可，形式上看有村委会填写的记录表，但不能证明公告向被征地农民进行了公示，也未提供原始载体；对证据11的三性不予认可，土地权属调查表中无被征地农户的签字；对证据12的三性不予认可，只能证明被告与村委之间就听证事项进行过沟通，没有保证被征地农民的权利，对其他证据的意见同前述；对证据13中签到表不予认可，认为没有相关人员的身份证明，会议纪要不是在会议进行中形成的，而是提前打印的，不符合会议纪要的要求；对证据14形式上的真实性认可，对证明目的不予认可，反映出村民不知道征地事实和听证的权利；对证据15形式上的真实性和关联性认可，对合法性不予认可，处置相关财产没有经过法定的程序，没有涉及权利告知和保障，是在村民不知情的情况下处置了他们的财产，对补偿清单形式上认可，但没有资金往来清单和凭证，故对真实性和合法性不予认可，且缺少评估报告；证据16没有相关说明材料，对证据三性和证明目的不予认可；对证据17原告无法辨识，但原告的房屋确实在征地范围内；对证据18-25的真实性、关联性予以认可，除了被诉复议决定外对该组其他证据的合法性予以认可，但认为听证程序不规范，不是法律意义上的听证。被告对原告提供的证据经质证后认为，对证据1认为原告获取该信息的过程有待核实，对证据2、3没有异议。
本院对上述证据认证如下：被告在举证期限内提供的证据1，系本案诉讼标的，不作为证据予以认定；证据2-17内容真实、来源合法、与本案具有关联性，可以证明被告作出被诉土地批准行为的事实依据和行政程序，本院予以采信；证据18-25除行政复议决定系本案诉讼标的不作为证据认定外，其他证据内容真实、来源合法、与本案具有关联性，可以证明被告作出复议决定的程序，本院予以采信。原告提供的证据1中的《政府信息公开告知书》可以证明其获取本案相关信息的方式，本院予以采信；证据1中的《浙江省建设用地审批意见书》与证据2系本案诉讼标的，不作为证据予以认定；证据3系为证明本案相关诉讼过程，与本案审查被告作出的土地批准行为和行政复议决定的合法性无关，故不作为本案证据予以认定。
经审理查明，为实施城市规划，岱山县人民政府拟申请岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地24.7814公顷，土地利用现状均为存量建设用地。该批次建设用地涉及征收岱山县××渔山村集体土地24.7814公顷，拟申请用地地块为岱山县201515号至201540号地块，规划用途为工矿仓储用地，符合岱山县土地利用总体规划。土地权利人为原告沈和样的宅基地坐落于岱山县××号，即目前的岱山县201519号地块内，在上述集体土地征收范围内。
2015年1月7日，岱山县国土资源局及岱山县人民政府发布岱征告字[2015]03号《征地告知书》，告知拟征收土地用途、位置、规模、补偿标准及安置途径等相关事项。同日，岱山县国土资源局将该《征地告知书》送达岱山县××渔山村，并张贴在该村村务公开栏上。经慈溪市水利建设勘测设计院有限公司杭州分公司对涉案土地勘测定界，制作土地勘测定界表，并绘制土地勘测定界图。同年1月22日，岱山县人民政府组织进行了涉案各地块土地权属调查、青苗及地上附着物调查，岱山县××渔山村村民委员会对上述调查结果予以确认。同年1月23日，岱山县国土资源局及岱山县人民政府发布《土地勘测定界公告》（岱国土资测告字[2015]03号），公告上述勘测定界表、勘测定界图、青苗及地上附着物调查登记表、土地权属调查表，并张贴在渔山村务公开栏上。同年1月28日，岱山县国土资源局发布岱国土资听告字[2015]03号《征地听证告知书》及附件《征地补偿安置方案》，告知被征地集体经济组织、农户和土地权利人就征地补偿安置方案等事项享有申请听证的权利及期限，该《征地听证告知书》及其附件于同日送达岱山县××渔山村，并在渔山村务公开栏中张贴。2015年2月2日，高亭镇渔山村召开村民代表会议，讨论征收该村集体土地有关事项，并形成会议纪要，同意岱山县国土资源局制定的征地补偿安置方案，放弃听证。岱山县国土资源局于同年2月6日出具情况说明，载明在法定期限内，该局未收到高亭镇渔山村听证申请。同年2月10日，岱山县国土资源局委托岱山县统一征地事务所与岱山县××渔山村签订岱国土资征字[2015]03号《征收土地补偿安置协议》，就征地补偿费用、青苗和地上附着物补偿、村民房屋征收补偿安置、被征地农民社会保障等问题达成协议。
2015年2月10日，岱山县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料（“一书三方案”）》，包括《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》，以及《岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地情况汇总表》。同日，经岱山县人民政府审核同意上报，后经舟山市国土资源局审查及舟山市人民政府审核同意上报浙江省人民政府审批。被告浙江省人民政府于2015年2月13日作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》，同意岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地24.7814公顷（征收集体土地24.7814公顷）。
原告沈和样等人经向浙江省国土资源厅申请政府信息公开，获知被告作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》的行政行为，于2017年2月13日向浙江省人民政府申请行政复议。经告知补正申请材料，浙江省人民政府于2017年2月28日受理该复议案件，并通知岱山县人民政府、浙江省国土资源厅进行书面答复。2017年4月6日，浙江省人民政府组织听证，原告沈和样参加了该次听证。2017年4月24日，被告作出浙政复〔2017〕143号行政复议决定，维持浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》批准岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地具体行政行为，同时告知维权途径及期限，并邮寄送达原告。原告不服被告作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》的行政行为及作出浙政复〔2017〕143号行政复议决定的复议行为，提起行政诉讼。
本院认为，根据《土地管理法》第四十四条第一款、第四款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《土地管理法》第四十五条第一、二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案中，被诉《浙江省建设用地审批意见书》所涉土地24.7814公顷均为存量建设用地，不涉及基本农田和耕地，性质为集体土地。故被告浙江省人民政府具有作出被诉建设用地审批行为的法定职权。
根据《土地管理法实施条例》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。本案中，涉案土地位于岱山县××渔山村，符合岱山县土地利用总体规划。
根据《土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。本案中，在涉案建设用地项目申报被告浙江省人民政府批准前，由岱山县国土资源局在岱山县××渔山村及农户发布了《征地告知书》并予张贴公告，告知拟征收土地、位置、规模、补偿标准及安置途径等事项；经专业机构对涉案土地进行勘测定界，并由岱山县人民政府组织了土地权属调查、青苗及地上附着物调查，并就上述情况进行公告；后岱山县国土资源局发布了《征地听证告知书》及附件《征地补偿安置方案》并予张贴公告，告知被征地集体经济组织、农户和土地权利人对征地补偿安置方式有权申请听证，而该局在规定期限内未收到听证申请；召开村民代表会议，就征地补偿安置方案等事项进行讨论，经村民代表讨论同意岱山县国土资源局制定的征地补偿安置方案并放弃听证，形成了会议纪要；后由岱山县国土资源局委托岱山县统一征地事务所与岱山县××渔山村村民委员会签订了《征收土地补偿安置协议》，就征地补偿费用、青苗和地上附着物补偿、村民房屋征收补偿安置、被征地农民社会保障等问题达成协议，该协议同时由岱山县人民政府盖章确认。在此基础上，由岱山县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料（“一书三方案”）》（包括《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》）以及《岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地情况汇总表》，经岱山县人民政府审核同意逐级上报，后分别经舟山市国土资源局审查、舟山市人民政府审核同意上报被告浙江省人民政府审批。被告浙江省人民政府于2015年2月13日作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》，同意岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地24.7814公顷（征收集体土地24.7814公顷），事实认定清楚，被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议，申报、批准程序符合《土地管理法实施条例》第二十条以及2010年《建设用地审查报批管理办法》中关于建设用地项目呈报、审查、审批程序的相关规定。原告在庭审中主张其对于相关征地告知、听证告知等不知情，但与本案已查明的事实不符，相关职能部门对于相关程序事项以直接送达、公告、张贴等形式予以公示告知，并未违反相关程序规定，故对原告的该节主张不予认可。
原告沈和样等人经向浙江省国土资源厅申请政府信息公开，获知被告作出的浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》的行政行为，在法定期限内向浙江省人民政府申请行政复议。经告知补正后，被告浙江省人民政府于2017年2月28日受理该复议申请，并经通知书面答复、组织听证，于2017年4月24日作出了浙政复〔2017〕143号行政复议决定，维持浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》批准岱山县2015年度计划指标第一批次建设用地具体行政行为，同时告知维权途径及期限，并邮寄送达原告，上述复议程序符合行政复议相关程序规定。至于原告在庭审中主张被告组织听证程序不规范一节，根据《行政复议法》第三十三条规定“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”，本案中，被告浙江省人民政府于2017年4月6日在岱山县进行调查、组织听证，原告沈和样亦参加了该次听证，并未违反行政复议相关程序规定，故对原告的该节主张，本院不予采纳。
综上，被告浙江省人民政府作出浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》的行政行为认定事实清楚、证据确实充分，行政程序合法，法律适用正确；其作出浙政复〔2017〕143号行政复议决定的复议程序合法。原告沈和样提出的要求撤销被诉复议决定及土地批准行为的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告沈和样要求撤销被告浙江省人民政府作出的浙政复〔2017〕143号行政复议决定及要求撤销被告浙江省人民政府作出的浙土字[3309]A[2015]-1号《浙江省建设用地审批意见书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告沈和样负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。
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审 判 长 孙公幸
审 判 员 王卫东
审 判 员 周 杰
二〇一七年八月三十日
代书记员 方 园