云南省保山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）云05行终5号
上诉人（原审第三人）沈富才,男,1959年11月10日出生，汉族，住腾冲市。
委托代理人许德，云南南亚律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（原审原告）腾冲市中和镇勐蚌社区村民委员会热水塘第十一村民小组。
负责人陈本庆，组长。
被上诉人（原审原告）腾冲市中和镇勐蚌社区村民委员会热水塘第十二村民小组。
负责人陈本周，组长。
共同委托代理人樊朝先，男，汉族，1953年10月13日出生，住云南省腾冲市。代理权限：特别授权代理。
原审被告腾冲市人民政府。
住所地：腾冲市腾越镇山源社区官厅小区**号。
法定代表人庄宇，市长。
委托代理人杨名维，腾冲市林权管理服务中心副主任。代理权限：特别授权代理。
上诉人沈富才因林业行政登记一案，不服腾冲市人民法院（2017）云0581行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人沈富才及委托代理人许德，被上诉人腾冲市中和镇勐蚌社区村民委员会热水塘第十一村民小组组长陈本庆、第十二村民小组组长陈本周及共同委托代理人樊朝先、原审被告腾冲市人民政府委托代理人杨名维到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，本案争议地位于腾冲市中和镇勐新社区村民委员会大陡地（也称大斗地），原告勐蚌热水塘十一、十二组的承包地位于第三人沈富才的林地内。因双方对林地及承包地发生争议，1967年10月3日，经腾冲县中和人民法庭调解达成协议，协议第二段载明：大陡地仍然承认是热水塘土改时的插花地，但经双方讨论协定，岩蜂后门口水井上下不种，火房以水井外路下不种，山林果树（亚腰）适当让宽一点，便于牧群过路和保护庄稼。所种地周围森林，不得随便乱砍，但若因少量树木影响生产，可以适当砍修。为了避免新的纠纷发生，应事先多加联系商量。1976年6月11日，经腾冲县林业局、腾冲县中和人民公社革命委员会调解达成协议，协议第（4）条载明：承认四固定以前的插花田、插花地，四固定以后的荒地一律无效。今年还种着生产的各种各收，生产收完后应互相自觉归还。以后若再发现越界毁林开荒砍伐森林、砍柴火等行为，应受纪律惩处。腾冲县集体林权制度改革期间，被告腾冲市人民政府在第三人未提交权属证明的情况下，于2007年8月22日向第三人沈富才颁发腾林证字（2012）第0000018505号林权证，其中该证记载“林地所有权权利人第四村民小组；林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人沈富才；座落云南腾冲中和勐新；小地名大陡地；面积40亩；林地使用期70年；终止日期2076年12月31日；四至为东至河界，南至沈尧恩联户界，西至集体林界，北至屈在山联户界”。被告办理第三人林权登记申请表中申请人为沈富才（联户），备注为郭竹美…段兆才共有。第三人沈富才认可该联户包含备注登记的郭竹美…段兆才20户及第三人沈富才户。原告勐蚌热水塘十一组的陈正留户的编号为11的承包合同书及腾政农地承包权证（2007）第065053号农村土地承包经营权证上均记载了大陡地的登记情况，承包经营权证上记载“地块名称：大陡地蛇腰，面积0.75亩，地类：旱地，四至：东至陈正枝，南至陈正平，西至山腰，北至小洼子”；陈正郊户的编号为10的承包合同书及腾政农地承包权证（2007）第065039号农村土地承包经营权证上均记载了大陡地的登记情况，承包经营权证上记载“地块名称：大陡地蛇腰，面积0.5亩，地类：旱地，四至：东至陈本庄，南至路，西至小洼子，北至沟”；张小乔户的编号为7的承包合同书及腾政农地承包权证（2007）第065036号农村土地承包经营权证上均记载了大陡地的登记情况，承包经营权证上记载“地块名称：大斗地，面积2亩，地类：旱地，四至：东至岭干，南至路，西至小洼子，北至沟”；陈本武户的编号为001-1的承包合同书及腾政农地承包权证（2007）第065028-1号农村土地承包经营权证上记载了大陡地的登记情况，承包经营权证上记载“地块名称：大斗地，面积0.3亩，地类：旱地，四至：东至脑边，南至路，西至陈正平，北至陈正枝”；陈本福户的编号为19的承包合同书及腾政农地承包权证（2007)第065048号农村土地承包经营权证上记载“地块名称：大斗地，面积0.5亩，地类：旱地，四至：东至箐，南至箐脚，西至石脑，北至河边”；陈正平户的编号为2的承包合同书及腾政农地承包权证（2007）第065029号农村土地承包经营权证上记载“地块名称：大斗地蛇腰，面积1亩，地类旱地，四至：东至陈正贤，南至路，西至山腰，北至陈正留”。在诉讼过程中，被告腾冲市人民政府未提交其颁发腾林证字（2007）第0000018505号林权证中关于大陡地的权属依据。
原审人民法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业行政部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府”的规定，被告腾冲市人民政府作为县级以上人民政府颁发林权证系履行其法定职责。被告腾冲市人民政府在作出颁发林权证的具体行政行为的过程中，未尽到必要的审查义务，在第三人缺乏权属依据的情况下向第三人颁发了腾林证字（2012）第0000018505号林权证，其行政行为属认定事实不清，证据不足，应予撤销。故对原告的诉讼请求，该院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项的规定，判决撤销被告腾冲市人民政府于2007年8月22日颁发给第三人沈富才的腾林证字（2012）第0000018505号林权证中关于大陡地的林权登记。案件受理费50元，由被告腾冲市人民政府负担。
上诉人沈富才上诉称：1.争议大陡地林地，历来属于上诉人所在的村民小组所有，又名大斗地，大陡地河南、北两岸的两块很陡峭的坡都叫这个名字。河北岸属于被上诉人方，河南岸属于勐新社区第四、五、六、七共四个村民小组。1962年“四固定”时颁发给上诉人所在村《临时山林所有证》、1976年热水塘大队与栅房大队争议解决后签订的协议、1982年“林权三定”颁发《山林所有证》，均确认勐蚌大队与勐新大队的分界线是大陡地河。2.本案实质是对林权证记载范围的权属归属问题产生争议，上诉人所在村民小组作为本案争议林权证的林地所有权权利人，属于本案的利害关系人，但一审法院未追加上诉人所在村民小组为本案第三人。3.上诉人所在村民小组对大陡地林地实施了长期有效的管理。且于1994年政府“以工代赈”项目实施期间造基地林，二十多年一直管理。4.被上诉人的承包合同和承包经营权证，虽然有关于大陡地的记载，但不能说明争议地在上诉人土地范围内。且陈本相、陈本灿等17户的证上，关于“大陡地”地块的记载，四至一样，但面积不同，不符合实际。5.本案属于初始登记，具备相应登记的森林、林木和林地权属证明文件。权属证明文件依据的是1982年“林权三定”时腾林权字第347号《山林所有权证》等。一审法院认定：“在颁发林权证时，未尽必要的审查义务，在第三人缺乏权属依据的情况下向第三人颁发林权证”与事实不符。庭审中，认为被上诉人向法院提起诉讼的时间超过了法定起诉期限，应当依法驳回起诉，请求：1.撤销一审判决，并依法驳回被上诉人起诉；2.本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
其代理人认为：1.上诉人与被上诉人双方是祖居居民，双方山林的管理使用历史以来都以大斗地河为界限。2.管理范围从1962年的“四固定”开始就进行过划分，颁发过临时山林所有权证，1976年双方也通过当时的生产队签订过协议。1982年进一步进行林权“三定”，划分双方的权属，1994年“以工代赈”期间，上诉人在争议林地上大规模长时间的进行造林，且有政府工作人员进行监督。及至2007件进行林权改革，登记到个人户名下，政府进行了大规模的普查、勘查、登记、公示，严格按照法律法规进行登记，是公开公正的行为,程序严格、公开，不存在漏洞。3.从1994年植树造林到2007年林权改革，都在公开的情况下，上诉人未骗取任何一个政府部门，也未采取蒙蔽或者骗取被上诉方，更何况即使上诉人有这样的行为，被上诉人理应早就知道，而被上诉人已经允许了二十多年，其起诉已远远超过了法律规定的时效。4.一审法院认定事实错误，判决损害了上诉人的利益，没有考虑到历史的原因以及现在的事实，没有尊重客观事实、法律依据，也没有考虑今后的法律后果，应当予以撤销，并驳回被上诉人的一审的起诉。
被上诉人腾冲市中和镇勐蚌社区村民委员会热水塘第十一村民小组、第十二村民小组当庭共同辩称：1.答辩人具有大陡地土地的所有权，争议地在解放前是村民开垦的农耕地，解放后是热水塘具体的主要生产地。2.1966年以前两村的山林和土地是统一管理，之后以大陡地河为界，河以南属于勐新村、河以北属于热水塘。3.1967年热水塘在大陡地种植农作物时期，曾因与栅房的山林界限发生争议，经中和人民法庭解决，1967年10月3日，双方签订了协议书，认可大陡地的农耕地永远属于热水塘管理。1976年两村又一次发生山林界限争议时，经腾冲县林业局、中和公社、勐新村、勐蚌村、栅房联社、热水塘联社共同解决，于1976年6月11日双方签订了协议书，协议书中仍然明确承认四固定时期的插花田、地。综上，请求二审法院维持一审判决。
原审被告腾冲市人民政府辩称：腾冲市中和镇勐新社区第五村民小组村民沈富才申领腾林证字（2012）第0000018505号《林权证》时：1.程序合法。权利人申办林权证经过申请、勘查、审查、登记、发证，集体林地所有权利人、村委会、镇人民政府均签字同意，其办证程序合法，符合规定；2.材料齐备。权利人申办林权时提交了林权登记申请表、林地权属勘查登记表、林权证附图，办理林权证的主体资格适格，材料齐备，内容基本齐全；3.权属来源依据。主要权利依据为村组权属证明，权利人申请办理林权证时，权属来源依据一栏中填写的是“村组权属证明”，但没有提交权属证明材料。以上事实，有答辩人依法收集并查证属实的《林权登记材料》等书证为证。答辩人认为，腾冲市中和镇勐新社区第五村民小组村民沈富才的腾林证字（2012）第0000018505号《林权证》的登记，程序合法，内容基本齐全。请求：保山市中级人民法院依法审查，公平公正判决。
庭审中补充：1.林权制度改革是2006年7月份开始，腾冲市系全省的10个试点县之一，中和镇是试点乡之一。上诉人在办理林权登记时未提交过山林所有证，但不是说就没有山林所有证，上诉人1962年、1982年两次的山林所有证是权属来源依据。2.一审认为腾冲市人民政府审查疏忽，但按照林改方案，对权属凭证的主要审查义务应该是在当地村组和乡镇，不应当是腾冲市人民政府。
原审被告腾冲市人民政府向一审法院提交了以下证据及法律法规适用依据：1.《林权登记申请表》；2.2007年8月21日腾冲县人民政府颁发给沈富才的腾林证字（2007）第0000018505号《林权证》；3.《中华人民共和国森林法》第三条、《林木和林地权属登记管理办法》关于申请登记林业林地的相关规定、腾政发〔2006〕34号腾冲县人民政府关于印发《腾冲县集体林权制度改革工作实施方案》的通知、腾林改发〔2006〕3号腾冲县集体林权制度改革领导小组关于印发《腾冲县集体林权制度改革换、核发林权证实施办法》的通知。被上诉人勐蚌热水塘十一、十二组向一审法院提交以下证据：1.1967年10月3日协议书；2.1976年6月11日的协议书；3.汪连茂出示的证明；4.三十份土地承包证及土地承包经营权证。上诉人沈富才向一审法院提交以下证据：1.1962年颁发的《临时山林所有证》；2.1976年热水塘与栅房签订的协议；3.1982年8月16日腾冲县人民政府颁发给中和公社勐新大队的腾林权字第347号《山林所有证》；4.以工代贩林业项目实施合同，以粮代贩造林验收付款凭证、检查验收单、验收图、护林员工资合同书；5.保证书、协议书；6.2007年8月21日腾冲县人民政府颁发给沈富才的腾林证字（2007）第0000018505号《林权证》。
本院经审查认为，一审法院对被上诉人一审提交的证据4确认为三十份且陈正留、陈正郊、张小乔、陈本武、陈本福、陈正平的承包土地与本案有关联，但实际为二十九份，且对承包权属凭证的关联性也予以了认可，予以全部采信不当，应予以纠正；其余证据采信认定正确，本院予以确认。
经审理查明，上诉人沈富才为腾冲市中和镇勐新村委会栅房7组的集体经济组织成员，被上诉人为腾冲市中和镇勐蚌村委会热水塘第十一、十二村民小组。争议地位于勐新村委会大陡地一带。上诉人所属勐新村委会分别于1962年2月17日取得林权字第568号《云南省德宏傣族景颇族自治州临时山林所有证》、于1982年8月16日取得编号为347的《云南省腾冲县人民政府山林所有证》，均记载该村所有的山林至大陡地凹子或大陡地河，其中1982年《山林所有证》的插花林地的记载栏为空白。1967年10月3日，因勐新、原勐跃两村对土地山林发生争议，经原腾冲县中和人民法庭调解达成协议，协议第二段载明：“大陡地仍然承认是热水塘土改时的插花地，但经双方讨论协定，岩蜂后门口水井上下不种，火房以水井外路下不种，山林果树（亚腰）适当让宽一点，便于牧群过路和保护庄稼。所种地周围森林，不得随便乱砍，但若因少量树木影响生产，可以适当砍修。为了避免新的纠纷发生，应事先多加联系商量”。1976年6月11日，勐新1-7组与勐蚌9-11组因山林界限发生争议，经腾冲县林业局、腾冲县中和人民公社革命委员会调解达成协议，协议第（4）条载明：“承认四固定以前的插花田、插花地，四固定以后的荒地一律无效。今年还种着生产的各种各收，生产收完后应互相自觉归还。以后若再发现越界毁林开荒砍伐森林、砍柴火等行为，应受纪律惩处”。1994年，原腾冲县林业局向中和乡勐新村栅房社联队出具《（以粮代赈）造林检查验收单》，对造林地点大斗地造林1000亩进行验收。2006年12月2日，在腾冲市进行集体林权制度改革期间，上诉人以“沈富才”为主体，备注栏注明“郭竹美、沈富益、沈全恩、沈庆武、陈大亮、沈庆荣、陈正旺、沈庆贤、沈富爱、沈庆连、沈庆洁、王在德、何枝才、沈富武、沈庆弟、沈如恩、郑传香、许铜和、戈宗进、段兆才共有”向腾冲市人民政府申请对大陡地39亩（东至屈绍庆[联户]界，南至大路界，西至杨华兴[联户]，北至屈绍沛[联户]到屈绍庆[联户]）的山林进行林地权属登记，在申请表主要权利依据一栏填写为“村组权属证”，该申请表经集体林地所有权利人、村民委员会、乡镇人民政府、林业主管部门签署意见后，腾冲市人民政府于2007年8月21日以腾林证字（2007）第0000018505号林权证登记确认，林地所有权权利人为第七村民小组，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为沈富才。2007年，被上诉人以各自的名义向本组部分成员发包土地，其中勐蚌热水塘十一组在一审中提交了成员陈正万、陈本庆、陈正留、陈正郊、张小乔、陈本武、陈本福、陈正平、陈正传、陈正诗10户的承包合同书及农地承包经营权证，十二组提交了成员彭美林、陈本聪、陈本灿、李维俊、李维凯、陈本勇（永）、陈本增、陈本信、陈本章、陈解虎、陈本斌、陈本泽、陈本万、陈本钦、陈本海、陈正庄、陈本龙、陈本栋、陈本爱共19户承包合同书及农地承包经营权证。关于大陡地的记载，十一组陈正平户登记为基本农田，陈正传户未提交承包经营权证、陈本武户未注明，其余户均注明不是基本农田；十二组除陈本爱注明不是基本农田、陈本海未注明外其余户均注明该承包地为基本农田。被上诉人认为上诉人林权证关于大陡地的林地为该两村民小组发包给村民的承包土地，原审被告腾冲市人民政府的行政登记行为侵害村民小组的承包经营权权益而向法院提起行政诉讼，要求撤销上诉人的林权证中关于大陡地的登记，且在一审中确认陈正留、陈正郊、张小乔、陈本武、陈本福、陈正平6户土地承包合同及经营权证记载了上诉人沈富才关于大陡地林权证的登记范围。在二审庭审中，被上诉人主张十一组的成员陈本武、陈正平、张小乔、陈本福、陈正留5户的承包地及十二组成员陈本相的部分承包地位于上诉人林权证登记范围，但陈本相的承包土地凭证在本案中未提交。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”及第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，向人民法院提起行政诉讼的原告，应当与行政机关作出的行政行为具有行政法律关系确定的权利义务的享受者或承担者的身份，或者系该权利义务关系对应的利害关系者，本案被上诉人热水塘第十一、第十二村民小组作为集体经济组织，其以成员的承包经营权受到侵犯为由提起行政诉讼，但该两当事人并非为承包经营权的权利主体，且亦未提交本案被告登记确认上诉人作为其他集体经济组织成员取得争议范围林地使用权、森林、林木所有权、使用权的行政法律关系中，与之具有法律上的利害关系的相关依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项的规定，行政案件原告提起诉讼应当符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织的条件，通过上述分析，被上诉人热水塘十一组、十二组显然不具备主张本案争议的土地使用权权利的主体资格，其作为本案原告存在主体不适格的情形，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款（三）项：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”及第六十九条第一款（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，人民法院应当驳回其起诉。一审法院未予以核实，立案受理被上诉人的起诉，属适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销腾冲市人民法院（2017）云0581行初23号行政判决；
二、驳回腾冲市中和镇勐蚌社区热水塘第十一、第十二村民小组的起诉。
一审案件受理费，退还原审被告腾冲市人民政府。
本裁定为终审裁定。
审判长 何延武
审判员 李海斌
审判员 杨福元
二〇一八年三月二十八日
书记员 李柏毅
附：本裁定适用的相关法律法规
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼是应当提交以下起诉材料：
（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；
（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；
（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；
（四）人民法院认为需要提交的其他材料。
由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者口头他起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。