河北省保定市南市区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）南刑初字第158号
公诉机关保定市南市区人民检察院。
被告人梁某，中共党员，保定市南市区住房和城乡建设局副局长。2014年4月3日因涉嫌犯玩忽职守罪经保定市南市区人民检察院决定对其取保候审。
被告人田某，中共党员，原保定市南市区建设局监察队队长。2014年4月3日因涉嫌犯玩忽职守罪经保定市南市区人民检察院决定对其取保候审。
被告人陈某甲，中国党员，原保定市南市区建设局法制安全科科长。2014年4月3日因涉嫌犯玩忽职守罪，经保定市南市区人民检察院决定对其取保候审。
保定市南市区人民检察院以保南检公诉刑诉（2014）58号起诉书指控被告人梁某、田某、陈某甲犯玩忽职守罪，于2014年9月16日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。保定市南市区人民检察院指派检察员范旭光出庭支持公诉，被告人梁某、田某、陈某甲到庭参加诉讼。现已审理终结。
保定市南市区人民检察院指控，2006年3月24日，被告人田某在任保定市南市区建设局监察队队长期间，带领监察队员巡查保定市南二环，发现保定市南市区五尧乡东五尧村村委会在东五尧村东北、先锋机械厂东角，开工建设名为“尧和宁苑”小区住宅楼七栋，因东五尧村委会无任何合法建设手续，当场下发了停工通知书。因违法施工未停止，保定市南市区建设局又于4月3日下发了停工通知书。2006年4月4日，时任保定市南市区建设局副局长的被告人梁某和被告人田某带领监察队员到施工现场做了现场检查笔录，并下发了拆除通知书。后被告人梁某、田某向局长伊某作了汇报，伊某要求加大执法力度，采取行政强制措施，以达到拆除违法建设的目的。但被告人梁某、田某未认真按照查封、扣押程序，组织相关工作人员采取查封施工现场、暂扣施工设施等行政强制措施。2006年4月21日保定市南市区建设局向东五尧村村委会下达了行政处罚决定书，责令停止施工，限期自行拆除。处罚决定下达后，东五尧村村委会未停止施工，被告人梁某、田某未采取没收违法建设物、构筑物或者其他设施等行政强制执行措施，督促被处罚人履行处罚决定，纵容了违法建设的进行。
2006年12月21日，东五尧村村委会在“尧和宁苑”小区建设工地上，又违法建设住宅楼六栋（8-13号楼），被告人梁某、田某在东五尧村村委会未履行第一次行政处罚决定的情况下，仍然采取与第一次行政处罚一样的程序，未认真按照查封、扣押程序，组织相关工作人员采取查封施工现场、暂扣施工设施等行政强制措施。于2007年1月4日下达行政处罚决定书，责令停止施工，限期自行拆除，并处罚款人民币217000元。2007年4月6日，东五尧村村委会缴纳罚款人民币50000元，对其他行政处罚内容未履行。被告人梁某、田某和时任保定市南市区建设局法制安全科科长的被告人陈某甲在行政处罚作出后，未对违法建设物采取强制措施，督促东五尧村村委会履行行政处罚决定。法定起诉期限届满后，被告人梁某、陈某甲未能在法定期限内向南市区人民法院申请强制执行，导致行政处罚决定不能最终得到强制执行，纵容了违法建设的进行。
2007年6月29日，东五尧村委会在“尧和宁苑”小区建设工地上又违法建设住宅楼五楼（15-19号楼），被告人梁某、田某在东五尧村村委会未履行第一次行政处罚决定的情况下，仍然采取了与第一次行政处罚一样的程序，未认真按照查封、扣押程序，组织相关工作人员采取查封施工现场、暂扣施工设施等行政强制措施。而是又一次下达了行政处罚决定书，责令停止施工、限期自行拆除，并处罚款人民币192000元。东五尧村村委会仅缴纳罚款人民币90000元，对其他行政处罚决定内容没有履行。被告人梁某、田某和时任保定市南市区建设局法制安全科科长的范清涛（另案处理）在行政处罚决定作出后，未采取没收违法建设物、构建物或者其他设施的行政强制执行措施，督促东五尧村村委会履行行政处罚决定。被处罚人的法定起诉期限届满后，被告人梁某和范清涛未能在法定期限内申请南市区人民法院强制执行。2007年12月，在建施规划执法权收归保定市行政执法局统一行使后，被告人梁某、田某和范清涛未将未执行完毕的执法工作和执法案卷向上级执法部门移交，导致行政处罚决定不能最终得到强制执行，纵容了违法建设的进行。
保定市南市区东五尧村委会的“尧和宁苑”小区违法建设共占用集体土地81.29亩，共计54139平方米，建设住宅楼19栋。被告人梁某、田某、陈某甲分别负有发现违法建设并进行监察立案查处，督促执行行政处罚的职责，但在“尧和宁苑”小区违法建设持续进行的情况下，未尽职采取有力的执法措施，以罚代法，纵容了违法建设的进行。致使“尧和宁苑”小区19栋住宅楼建成。2007年4月保定市南市区政府组织多部门对该小区16号楼强制拆除，共造成经济损失人民币1173931.2元，其中拆除费用为人民币331108.8元，被拆除楼盘工程造价人民币842822.4元。
公诉机关当庭宣读和出示了三被告人的供述，证人证言，相关书证和鉴定意见，据以认为三被告人身为国家机关工作人员，在工作中严重不负责任，不认真履行职责，致使人民利益遭受重大损失，其行为均构成玩忽职守罪。鉴于三被告人认罪态度较好，且犯罪情节轻微，建议对三被告人免于刑事处罚。
被告人梁某对公诉机关指控的事实无异议，当庭自愿认罪，但辩称南市区建设局执法人员较少，执法力量不足和客观条件的限制导致在查处“尧和宁苑”小区违法建设的行政执法过程中有不到位之处。作为陆续分管建设局监察队，防汛城中村改造，法制和安全生产工作的副局长，自己日常工作繁忙，对分管的查处违法建设工作检查督促不到位，愿对未严格执法产生的后果承担领导责任。
被告人田某对公诉机关指控其行为构成玩忽职守罪无异议，自愿认罪。辩称其在查处“尧和宁苑”小区违法建设工作中虽确有不足之外，但其自2007年6月12日即从南市区建设局调到保定市行政执法局工作，起诉书指控的第三次查处“尧和宁苑”小区违法建设中的执法失误不应再由其承担责任。
被告人陈某甲对公诉机关指控其行为构成玩忽职守罪不持异议，当庭表示认罪。辩称其在针对“尧和宁苑”小区违法建设作出的行政处罚决定生效后曾向法院申请强制执行，因自己调保定市行政执法局工作才未向领导反映和汇报申请执行未被受理的情况。
经审理查明，保定市南市区建设局（现更名为保定市南市区住房和城乡建设局）系保定市南市区人民政府所辖担负规划和建设行政执法职责的行政机关。被告人梁某自1999年1月起担任该局副局长，自2005年起至2008年分管该局规划和城建监察等工作。被告人田某自2002年5月至2007年7月任保定市南市区建设局监察队队长。被告人陈某甲自2007年1月至2007年7月任保定市南市区建设局法制安全科科长。
2006年3月24日，时任保定市南市区建设局监察队队长的被告人田某在带领监察队员巡查保定市南二环过程中，发现保定市南市区五尧乡东五尧村村民委员会（以下简称东五尧村委会）在东五尧村东北、保定先锋机械厂东南开工建设名为“尧和宁苑”的小区住宅楼七栋，因无任何合法建设手续，田某等人当场下发了停工通知书，因违法施工建设未停止，保定市南市区建设局监察队又于同年4月3日下发了停工通知书。2006年4月4日，时任保定市南市区建设局副局长的被告人梁某和田某又带领监察队员到施工现场做了现场检查笔录并下发了拆除通知书。时任保定市南市区建设局局长的伊某在听取梁某等人的汇报后，要求梁某、田某等加大执法力度，以达到拆除违法建设的目的。被告人梁某、田某未认真按照各自职责要求，组织相关人员依法采取措施，制止东五尧村委会的违法建设行为。2006年4月21日保定市南市区建设局以无建设工程规划许可证建设住宅楼，依照《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，向东五尧村委会下达了（保南建行）罚字（2006）第（001）号行政处罚决定书，责令其停止施工，对违法建设物限期自行拆除。行政处罚决定生效后，在东五尧村委会仍未停止施工，继续进行违法建设的情况下，被告人梁某、田某未采取措施予以制止，亦未督促东五尧村委会履行行政处罚决定。
2006年12月21日，针对东五尧村委会在“尧和宁苑”小区建设工地上又违法建设住宅楼六栋（8-13号楼）的事实，保定市南市区建设局以未取得建筑工程施工许可证的情况下擅自建住宅楼进行立案查处，并依照《中华人民共和国建筑法》第六十四条和《建筑工程质量管理条例》第五十七条的规定，于2007年1月4日作出（保南建行）罚字（2006）第（010）号行政处罚决定书，责令东五尧村委会停止施工，限期自行拆除违法建设的住宅楼六栋，并处以人民币217000元的罚款。2007年4月6日东五尧村委会缴纳了罚款人民币50000元，但对其他行政处罚决定内容未履行。被告人梁某、田某在本次行政处罚生效后，未督促东五尧村委会停止违法建设行为，全部履行行政处罚决定的内容，被告人梁某和时任法制安全科科长的陈某甲亦未在法定期限内及时向法院申请强制执行，致使该行政处罚决定因逾期而最终不能得到强制执行。
针对东五尧村委会在“尧和宁苑”小区建设工地上继续违法建设五栋住宅楼（15-19号楼）的事实，保定市南市区建设局于2007年6月29日对其再次进行立案查处。2007年7月30日以东五尧村委会未取得建筑工程施工许可证擅自建住宅楼，依照《中华人民共和国建筑法》第六十四条和《建筑工程质量管理条例》第五十七条的规定又作出了（保南建行）罚字（2007）第（011）号行政处罚决定书，责令东五尧村委会停止施工，限期自行拆除违法建设的住宅楼五栋，并处以人民币192000元的罚款。东五尧村委会于2007年9月5日缴纳了罚款人民币90000元，对其他行政处罚决定内容没有履行。被告人梁某和时任保定市南市区建设局法制安全科科长的范清涛（另案处理）等人在本次行政处罚过程中仍未采取适当措施制止东五尧村委会的持续违法建设行为。在该行政处罚决定生效后未督促东五尧村委会全部履行本次行政处罚决定的内容，亦未在法定期限内向法院申请执行。2007年12月，在规划建设行政执法权力收归保定市行政执法局统一行使后，被告人梁某和范清涛未将尚未执行完毕的执法案卷进行移交，导致本次行政处罚决定因逾期而最终不能得到强制执行。
南市区东五尧村委会“尧和宁苑”小区违法建设共占用集体土地81.29亩，折合54139平方米，建成住宅楼19栋。2007年4月，保定市南市区人民政府曾组织多部门对该小区在建的16号楼强制拆除，支出拆除费用人民币331108.8元，被拆除的该楼盘造价为人民币842822.4元。
上述事实，有经当庭举证、质证，本院确认具有证据效力的下列证据证实。
1、关于被告人梁某、田某、陈某甲的户籍证明信四份：证明三被告人实施被指控的犯罪时系完全刑事责任能力的自然人。
2、保定市南市区建设局（保南建行）罚字（2006）第（001）号行政处罚案件卷宗：证明2006年3月24日被告人田某等人巡查发现东五尧村委会无手续进行违法建设七楼住宅楼后，于当日下发了停工通知书，于同年4月3日又下发了停工通知书，4月4日下发了拆除通知书，要求停止建设，限期拆除。因东五尧村委会未停止建设，保定市南市区建设局于2006年4月6日对其立案查处，并于2006年4月21日作出行政处罚决定，责令东五尧村委会停止建设，限期2006年6月21日前自行拆除在建的住宅楼七栋。该卷宗中未存有该局监察队对违法建设现场采取行政强制措施的证据材料。未有在行政处罚决定生效后督促当事人履行处罚决定内容的证据材料，无申请人民法院强制执行的相关证据材料。
3、保定市南市区建设局（保南建行）罚字第（010）号行政处罚案件卷宗：证明在东五尧村委会持续无手续违法建设“尧和宁苑”小区的情况下，保定市南市区建设局又于2006年12月21日对其立案查处，并于2007年1月4日作出行政处罚决定，责令东五尧村委会停止施工，限期2007年2月28日前自行拆除在建的住宅楼六栋，并处人民币217000元的罚款。该案卷中未有保定市南市区建设局监察队建设监察执法过程中对违法建设施工现场采取行政强制措施的相关证件材料，未有督促当事人履行行政处罚决定的证据材料，未有申请人民法院强制执行的相关证据。
4、保定市南市区建设局（保南建行）罚字（2007）第（011）号行政处罚案件卷宗：证明因东五尧村委会在已受到两次行政处罚的情况下，对“尧和宁苑”小区违法建设项目仍继续施工建设住宅楼，保定市南市区建设局于2007年6月29日对其第三次立案查处，并于2007年7月30日作出行政处罚决定，责令东五尧村委会停止施工，限期于2007年8月31日前自行拆除在建住宅楼五栋，并处罚款人民币192000元。该案卷中未有在建设监察执法过程中，对违法建设施工现场采取行政强制措施的证据材料，在本次行政处罚决定生效后，未有督促当事人履行行政处罚决定内容的证据材料，未有向人民法院申请强制执行并被受理的证据材料。
5、罚款收据二份：证明东五尧村委会分别于2007年4月6日和9月5日向保定市南市区建设局缴纳了行政处罚决定确定的罚款中的人民币5万元和9万元，对罚款未全额缴纳。
6、中共南市区区委组织部干部任免审批表：证明梁某系国家机关工作人员，自1999年1月起任保定市南市区建设局副局长。
7、保定市南市区住房和城乡建设局证明、事业单位职员年度考核表、聘用合同：证明田某、陈某甲均系保定市南市区建设局所属事业单位职员。田某1999年至2007年7月在保定市南市区住建局（原建设局）工作，2002年5月至2007年7月任监察队队长。陈某甲1999年至2007年7月在保定市南市区住建局（原建设局）工作，2007年1月至2007年7月任法制安全科科长。田某、陈某甲虽未列入国家机关工作人员编制，但系在国家机关中从事公务的人员，二人在任职期间与职责相关的活动均属于从事公务。
8、保定市南市区住房和城乡建设局情况说明：证明田某、陈某甲二人自2007年6月调至保定市综合执法局工作，该二人在保定市南市区建设局从事公务截止时间至2007年6月份。
9、调取证据通知书回执：证明保定市城乡规划管理局自2007年至2014年3月21日期间未收到过南市区建设局移交的行政处罚案卷。
10、调取证据通知书回执：证明本院行政庭从未收到过保定市南市区建设局申请执行“尧和宁苑”小区非法建设案件的任何材料。
11、书证保定市南市区建设局城建监察队工作职责及人员分工：证明保定市南市区建设局监察队负有对违反城市规划的建设活动、未取得建筑施工许可证、无土地使用手续等违章建筑的监察职责。
12、书证保定市南市区建设局法制安全科工作职责及人员分工证明：保定市南市区建设局法制安全科负有对未取得建筑施工许可证、无土地使用手续等违章建筑的施工单位进行安全生产管理，对违法行为依法进行查处、立案和诉讼的职责。
13、证人伊某证言：我在任南市区建设局局长期间负责局里的全面工作，包括南市区辖区范围内的建设规划行政工作等。2006年9月保定市南市区规划分局成立后，南市区建设局就不再负责规划行政工作。2007年6月保定市行政执法局成立后，南市区建设局监察队大部分执法人员调到保定市行政执法局，南市区建设局就不再履行监察职能，后根据南市区政府要求，我们继续做完查处违法建设的收尾工作，监察工作又持续了一段时间。东五尧村“尧和宁苑”小区违法建设情况是2006年我局执法人员巡查中发现的，在局长办公会上汇报后我知道的，这个事也多次汇报过。该小区不具备建设规划许可证和建筑工程施工许可证等合法手续，我局进行了查处。在我局局长办公会上对此事也进行过多次研究，我提出在不能有效制止违法建设的情况下，要加大查处力度，指示执法人员现场封停设备，没收施工工具，增加查处次数，在还不能有效制止的情况下，进入行政处罚程序。我局也参与过区政府组织的几次联合执法，现场停工、封设备，直到最后多部门联合执法拆除了16号楼在建到三层的住宅楼。我局在2006年至2007年期间对东五尧村委会进行了三次处罚。东五尧村委会没有全部按照行政处罚决定执行，只交了总共14万元的罚款。我多次责成主管副局长梁某督促东五尧村委会执行处罚决定，但是最终东五尧村委会除了交部分罚款之外，还是没有完全执行处罚决定。在行政处罚决定复议期和起诉期满后，我责成主管副局长梁某去申请法院强制执行，我也协调过，协调之后我要求梁某和案件承办人继续向法院申请，后来也没有结果，没有人再说这个事。根据保市政办2007年文件，监察职责上交到了保定市行政执法局，我们就认为未处理的案件交到保定市行政执法局了。对“尧和宁苑”小区行政处罚的案卷一直在南市区住建局保存到现在。2010年南市区检察院调取时，当时我局没有找到这三个行政处罚的案卷。
法制安全科是南市区建设局的内设科室，主要工作内容是违法建设工程的立案查处工作。立案之前由监察队负责违法建设的发现和监察，立案之后由法制科和监察队共同进行继续查处和立案执法程序。2006年初至12月由牛某任法制科长，2007年1月至6月由陈某甲人法制科长，2007年6月底至2012年1月由范清涛任法制科长。在查处违法建设的过程中是梁某领导法制科和监察队的人员进行这些工作。查处违法建设的流程分为几个步骤：通过巡查或者其他方式发现，检查是否具备规划许可证、施工许可证，在不具备合法建设手续的情况下，责令停止建设，采取行政强制措施制止违法施工，在违法建设仍不停止的情况下，立案查处进行调查取证，制作笔录和案卷，经过审查决定进行行政处罚，对被处罚人进行告知并送达文书，然后就是督促执行行政处罚决定，在规定时间内被处罚人不履行行政处罚决定的，按规定申请法院强制执行。法制安全科职责中的“诉讼”，包括对行政处罚决定申请法院强制执行。梁某是分管违法建设监察工作和立案查处工作的副局长；田某是监察队长，负责发现违法建设、责令停工、采取行政强制措施、行政处罚决定的督促执行等，采取措施有查封、暂扣施工设备、拆墙等，目的是阻止施工继续进行。陈某甲和范清涛先后担任法制科长，职责就是在行政处罚程序中对违法建设的立案查处工作，包括组卷，行政处罚决定下达之后与监察队共同督促行政处罚决定的执行，在行政处罚决定异议期和起诉期满，行政处罚仍未执行或未完全得到执行的情况下，申请法院强制执行。
关于查处违法建设查处的决策过程，是在违法建设被发现后，由监察队将发现后的施工现场及建设手续情况上报主管副局长，由主管副局长决定采取行政强制措施，如果具备立案查处条件，由法制科负责人制作立案申请，经监察队长出具意见上报主管副局长，由主管副局长决定立案查处。在行政处罚程序履行完毕并形成行政处罚决定书之后，由我代表南市区建设局在送达文书上签字送达被处罚人，督促履行程序和申请法院强制执行程序由主管副局长、监察队、法制科进行。法制科陈某甲和范清涛都去法院送过强制执行的申请，开始没有收，后来我去协调过，协调之后，我要求法制科继续向法院申请。
14、证人牛某证言：我在2006年7月调到保定市城乡规划管理局南市区分局了，东五尧村委会没有履行2006年4月21日南市区建设局作出的处罚决定之后，建设局做了哪些工作我不知道，我把法制科工作交接给了陈某甲，是伊某局长安排我向陈某甲交接的，是口头交接，没有书面手续。
15、证人张某证言：我在2000年至2006年7月份在南市区建设局监察队工作，2006年3月24日我和其他队员巡查发现东五尧村委会正在违法施工建设“尧和宁苑”小区，当场下发了停工通知书，4月3日又去下发了停工通知书，因施工没有停止，4月4日我与局执法人员一起到施工现场做了现场检查笔录。2006年4月6日建设局立案查处，4月21日下达了行政处罚决定书，在查处“尧和宁苑”小区过程中是否采取了暂扣施工工具，给搅拌机上锁等措施我记不清了，如果有暂扣措施，会有暂扣物品清单。一般在作出行政处罚决定之后，监察队就不再去现场了，只是在路过时看一下，如果还在施工，会向领导进行汇报。
16、证人陈某乙证言：我在2005年至2007年6月份在南市区建设局监察队工作，2006年3月24日我和其他队员巡查发现东五尧村委会正在违法施工建设“尧和宁苑”小区，队长田某带我们当场下发了停工通知书，在查处“尧和宁苑”小区违法建设过程中是否采取了扣押等执法措施记不清了，我们肯定下发过责令停工通知书，我不知道为什么在2006年（保南建行）罚字第（010）号案卷中没有附卷。行政处罚后是否进行过督促执行我记不清了。
17、证人宋某证言：我未参与2006年4月6日对东五尧村进行行政处罚的案件集体讨论会，未在讨论记录上签字。
18、证人车辽辉证言：南市区法院行政庭未收到过南市区建设局关于对东五尧三次行政处罚的强制执行申请。
19、证人杜某证言：我在承包建设“尧和宁苑”小区3号楼期间（2006年4、5月份至12月份）未见到过南市区建设局监察队在执法中对“尧和宁苑”小区建设施工工地采取查封施工现场、扣押施工设备、施工材料和机械等强制措施。是哪些执法部门来过我分不清，只记得拉走过施工用的小推车。
20、证人刘某证言：我承建了“尧和宁苑”小区3栋住宅楼，有21号楼和最东面那一排最南面的两栋楼，2006年11月份开始在那儿施工建设。在施工过程中，我知道北面的楼被查过，但我建的这三栋楼没有被查过。在我承包的那两栋楼完工以后，还没有开始建21号楼的时候，15号楼至19号楼的施工停过一段时间，在这期间还拆过16号楼，当时16号楼盖到三层多了，其他的楼已经结顶了。停了一段时间后，2008年初的时候，又开始全面开工，我也开始盖21号楼，21号楼是2009年初完工的。我不知道行政执法部门检查的细节。
21、证人吕某证言：“尧和宁苑”小区是我投资开发的，我是以大同市梦圆房地产开发有限公司的名义与五尧村委会联合开发的，并签订了联合开发协议书。“尧和宁苑”小区建设时没有土地使用权证、用地规划、建筑规划、施工许可、商品房预售许可的“五证”。当时查处小区建设的执法部门有南市区国土资源局、南市区建设局、南市区工商局。南市区国土资源局到我们这儿多次下了责令停止施工通知书并分三次下达了行政处罚决定书，分四次向该局交了五十万元的违法建设罚款。南市区建设局来过几次，交了十四万元的罚款。南市区工商局查处的情况是给他们交了两万元罚款。交罚款后，这几个执法部门查处力度明显不如以前。
22、证人崔某证言：我1990年至2007年任东五尧村党支部书记，“尧和宁苑”小区是2005年底开始开发的，到2007年我不再任村支书时还没有开发结束，我只是在“尧和宁苑”小区一期的时候参与开发。小区共占土地八十多亩，开始建设时没有“五证”，小区开发建设时南市区土地局、建设局、工商局和五尧乡政府都去检查过。南市区建设局去查施工手续，他们去了之后，写一个停工通知单，后来交了罚款就不再去了。
23、调取证据通知书回执：经侦查机关补充调取证据，保定市城乡规划管理局证明东五尧村委会建设的“尧和宁苑”小区位于保定市城市规划建设用地范围内，该小区开工建设未办理规划许可手续。保定市住房和城乡建设局证明“尧和宁苑”小区开工建设未办理建筑工程施工许可手续。
24、被告人梁某供述：我1999年开始在保定市南市区建设局（现为南市区住建局）任副局长至今。南市区建设局成立监察队以后我就分管监察，到2007年保定市南市区建设局监察队队员调到保定市行政执法局后又隔了一段时间，保定市南市区建设局不再履行监察职责，我也就不再负责监察工作了。查处违法建设的机构是监察队和法制安全科。职责是依据《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国建筑法》、《建筑工程质量管理条例》查处不具备规划许可证和不具备建筑工程施工许可证的违法建设项目。田某任监察队长，陈某甲、范清涛先后任法制安全科科长。在2007年田某、陈某甲、张某、赵扬、宋某、陈某乙调走之后，刘涛和范清涛共同配合进行违法建设的查处，范清涛任法制安全科科长，负责法制安全科的工作。在查处违法建设的工作中，监察队和法制安全科的人员是共同履行一个职责的，法制安全科主要是行政处罚程序中的组卷工作、文书工作、处罚程序中的一些会议的召集工作等。巡查工作及责令违法建设停工等工作，处罚程序中的现场调查、制作笔录、集体讨论等都是由监察队队员来做，都是在我领导下开展监察工作。我知道五尧乡东五尧村“尧和宁苑”小区建设情况。“尧和宁苑”小区不具备合法建设手续，未取得建设规划许可证和建筑工作施工许可证。我们进行了查处。在查处过程中，我局执法人员下达责令停止施工通知书，锁施工设备，暂扣小的施工工具，推倒刚刚建起来的墙，因为没有仓库存放暂扣设备，而且大的设备没办法保管，怕丢了还要赔，所以就不再采取这些措施了。因为我们监察队是查处全区的违法建设，我们去了可以推倒刚建起来的墙，但是我们走了他们就又建起来了。暂扣施工工具也有过记录，其他的没有记录。记录没有附在行政处罚案卷中，我不清楚，这些措施没有效果，虽然锁上了施工设备，但是我们走了之后他们就砸开继续施工，对此，我们没有报警。东五尧村委会没有执行保南建行罚字2006第001号行政处罚决定，没有停止施工，也没有向我局上级机关申请复议或向法院起诉，法制科人员向法院申请强制执行，因为法院一直没有收，回来跟我汇报后，我向局长伊某进行了汇报，我建议伊某局长去协调法院受理我局强制执行申请，他也没说怎么办，我也不知道他有没有去协调，这个事也没有一个结果。2006年3月24日开始对“尧和宁苑”小区违法建设查处的保南建字第001号案件查处的是尧和宁苑小区的七栋住宅楼，建筑面积30000平方米，楼号记不清了。
因为“尧和宁苑”小区违法建设一直在持续，在2006年12月又新开工6栋楼，包括8-13号楼，监察队队员发现后向我进行了汇报，我也向伊某局长进行了汇报，我们在2006年12月21日直接对这6栋楼的违法建设进行立案查处（案件号为2006年保南建字第010号），查处理由是这6栋楼不具备建筑施工许可证，在对东五尧村党支部书记崔某进行了调查询问（因为当时东五尧村是崔某做主，所以对他进行调查询问），告知其立即停止施工并接受处罚，2007年1月4日，南市区建设局按照法律程序作出了行政处罚决定（保南建行字2006第010号），处罚内容包括责令停止施工，限期自行拆除，并处以217000元罚款。在这次查处违法建设过程中，跟第一次采取的措施差不多。东五尧村委会也没有执行行政处罚决定，但是交了50000元罚款。我让陈某甲牵头去找过南市区法院申请强制执行，当时是向行政庭申请的，庭长是姓车，把强制执行保南建行罚字2006第010号行政处罚决定书案卷和申请交给了他，而且后来又去过几次，也没有受理，因为我正在保沧高速进行拆迁，也没有再过问这件事。
2007年6月29日我局执法人员又发现东五尧村村委会在南二环南侧东五尧村擅自建设15-19号楼，发现后队员向我进行了汇报，我也向伊某局长进行了汇报，我局在同一天对此次违法建设行为进行立案查处（案件号：2007年保南建行字第011号）并对东五尧村村委会主任郭深进行了调查询问，告知其应立即停止施工并接受处罚，郭深明确说不接受停工。2007年7月30日，我局对东五尧村村委会作出了行政处罚决定（保南建行罚字2007第011号），处罚内容包括责令停止施工、限期自行拆除，并处罚款共计192000元。
东五尧村委会没有停工，也没有自行拆除，但是交了90000元的罚款。在这次查处违法建设过程中，跟前两次采取的措施差不多，没有交清罚款的理由也和上一次交50000元罚款的时候一样。在过了法定申请复议和起诉期间之后，范清涛向法院申请强制执行了，将案卷和强制执行的申请都给了法院行政庭的车庭长，但是车庭长没有收卷，也没有受理这个案子，去过几次，最终还是没有受理这个案件，最后也就搁置起来了。
我向伊某局长汇报，建议抓紧时间协调，他也说那我们就抓紧时间协调吧，但是始终也没有一个结果，我当时大部分时间在保沧高速南市区段从事拆迁工作，也没有顾得上这些事。
在执法中，我们应该派人盯守，但是我们不可能长期在那盯守，还要去别的地方，我们也不是天天盯守，我们走了之后，他们就开始施工。可以采取其他的措施就是给施工机械上锁，包括弹簧锁等，但是锁上之后，我们走了锁就被砸开了，又开始施工。跟局长汇报之后，局长说加大力度，说每天到场，但是还是走了之后就又施工，所以没有更好的办法。我们人员有限，车辆也有限，再就是在全区范围巡查，所以不能完全阻止施工。因为我跟监察队长田某在一个办公室，每天我要是在的时候他就跟我说一声就去巡查了，我要是不在的话他们就自行安排巡查，监察队队员都是一起去，具体安排去哪儿巡查由监察队自行安排。“尧和宁苑”一旦有情况我就向伊某局长汇报，有没有向区里汇报我就不太清楚了，一般都是伊某局长向区里汇报。
在2007年的时候对16号楼进行一次强拆，具体时间记不清了，是南市区政府组织的多部门进行强拆的，当时拆的时候，这栋楼建到了三层多。区政府强拆之后都没有能够组织再次进行建设，我只能是向局长进行汇报。行政处罚的案卷一直保存在南市区住建局。我认为案件处罚完毕时已经办结了，没有执行的也向伊某局长汇报了，局长也没有明确提出过怎么办，所以我也没有再过问，一直放在厨子里直到南市区检察院2014年3月调走这批卷。
因为我有好几项工作，还要去做保沧高速拆迁的工作，所以没有太顾得上这些工作（指督促当事人履行处罚决定和向法院申请执行）。我们也没有更好的措施，只能是寄希望于最后将行政处罚决定申请法院强制执行。我作为南市区建设局的副局长，在主管监察队之外，还主管其他的工作，在监察队进行查处违法建设的巡查发现过程及立案查处前的工作中，监察队队长有职责对违法建设的施工现场决定进行责令停工、查封、暂扣施工工具和设备以及拆墙等阻止施工的措施。
25、被告人田某供述：我1999年至2007年在保定市南市区建设局物业管理所上班，其中2002年至2007年5月在保定市南市区建设局监察队任队长。监察队和法制安全科，依据《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国建筑法》、《建筑工程质量管理条例》查处不具备规划许可证和不具备建筑工程施工许可证的违法建设项目。我只负责监察队，在进行查处违法建设和进行行政处罚程序中，法制科和监察队互相配合工作。2007年6月，我调到了保定市行政执法局，就不再负责南市区建设局的监察工作了。我在监察队的时候，主要队员有张某、赵扬、宋某、陈某乙。我的主管领导是梁某副局长。我们通过日常巡查发现违法建设项目，在现场询问是否具备合法建设手续，如果当场不能提供，我们会下达责令停工通知书、调查通知书，如果在规定时间内，一般是一、二天之内，仍未能提供合法建设手续又没有停工的，我们会再次到现场进行责令停工。如果不配合的话，会暂扣施工工具，暂扣的只是一些小的施工工具，因为执法力量有限我们没有能力暂扣大的施工设备，然后就是给施工工具上锁，象征性的拆几块砖，如果还不能阻止施工，我们就向领导汇报，根据领导指示，配合法制科进行行政处罚程序，决定进行行政处罚之后依照领导指示督促执行。2006年3月24日，我带着监察队员巡查发现东五尧村东北有一建筑工地正在施工，经过询问，是东五尧村村委会在建住宅楼，该住宅小区名字是“尧和宁苑”，因东五尧村委会不能提供规划许可证，当场向东五尧村村委会下发了停工通知书，因施工没有停止，在4月3日，又下发了停工通知书，4月4日我跟梁某副局长和监察队员到施工现场做了现场检查笔录并下发了拆除通知书，因为违法施工一直持续，2006年4月6日我局决定进行立案查处（案件号：保南建字第001号），2006年4月21日，下达了行政处罚决定书（保南建行罚字2006第001号），处罚内容包括责令停止建设、限期自行拆除。后东五尧村委会没有履行行政处罚决定。一般在作出了处罚决定之后我们就不再去现场了。听说后来要向法院申请强制执行，申请执行是法制科在做，到底最后怎么处理的，我也就不知道了。在2006年12月我们巡查发现东五尧村又新开工6栋楼，是尧和宁苑小区的8-13号楼，我们按照查处程序进行了责令停工，因违法建设行为没有停止，2006年12月21日我局对这6栋楼的违法建设进行了立案查处（案件号为2006年保南建字第010号），查处理由是这6栋楼不具备建设施工许可证，在对东五尧村负责人进行了调查询问后，告知其立即停止施工并接受处罚，2007年1月4日，南市区建设局按照法律程序作出了行政处罚决定（保南建行字2006第010号），处罚内容包括责令停止施工、限期自行拆除，并处以217000元罚款。2006年保南建字第010号案卷中没有巡查发现违法建设时的责令停工通知书，我不知道为什么没有附卷，法制科在进行处罚组卷的时候会向监察队要这些材料。东五尧村委会没有停工，也没有自行拆除，只交了50000元罚款，后续工作我们就是等领导指示。法律规定没有赋予我们强制拆除的权利。我们锁过施工用的搅拌机，扣过小推车等工具，现场拆过墙，只是为了阻止施工拆过几块砖，其他的措施就没有采取了。暂扣的手续有，但是不知道保存在哪了。在2007年4月份的时候对16号楼进行过一次强拆，是南市区政府组织的多部门进行强拆的，我们局也参与了，我也去了。每次巡查后我都把情况汇报给主管领导梁某，领导只是要求我们继续去责令停工。我们只有巡查时发现违法建设项目的底联，没有日常巡查记录。我们很少开会，开会也没有书面记录。我调走的时候，主管领导梁某没有变动，他都了解，而且我跟梁某副局长是一个办公室，我也没有进行详细的书面移交案件。这些案卷也不是我保存的，我也不知道保存在哪了。我的职责是巡查发现，也下达了停工通知并及时向领导汇报了，也多次制止过违法施工行为，但是没有制止住，再进一步采取什么行动，听领导指示，领导让怎么去处理就怎么去处理。我认为我的职责已经尽到了，最后还不能停止住施工就不是我的能力范围之内的事了。
26、被告人陈某甲供述：我1999年底至2007年6月到保定市南市区建设局工作，其中2007年1月至2007年6月在南市区建设局法制安全科工作，2007年6月至2012年到保定市行政执法局工作，2012年开始到南市区行政执法局工作至今。我负责行政处罚程序的具体工作，在监察队对违法建设屡次制止无效的情况下开始走行政处罚的法律程序，具体的工作包括组卷、召集会议讨论案件、记录、送达文书、申请法院强制执行等工作。我知道五尧乡东五尧村“尧和宁苑”小区违法建设情况，不具备相关建设许可手续，2006年12月，我局监察队队员发现五尧乡东五尧村村委会在不具备建设施工许可证的情况下建设“尧和宁苑”小区8-13号楼，经过数次责令停工之后，仍然没有停工，2006年12月21日，我就开始组卷，进入行政处罚程序，同一日，我与监察队员一起到现场做了询问笔录、证人证言笔录，并做了拍照记录。在东五尧村委会还不能提供建筑施工许可证的情况下，我又对其下发了一次责令改正通知书，在规定时间内其仍然没有停止违法施工，按程序对东五尧村委会进行了行政处罚事前告知、行政处罚听证告知并送达到了东五尧村委会，在规定的期限内仍未提供出任何的相关手续，经我局负责查处该起违法建设的监察队员、监察队长、主管副局长和我一起集体讨论之后，依据《中华人民共和国建筑法》和《建筑工程质量管理条例》决定对东五尧村委会进行行政处罚，处罚内容包括责令停止施工、限期自行拆除并处以罚款，罚款数额为217000元。东五尧村委会只交了50000元的罚款，其他的处罚内容没有履行。在异议期和起诉期届满之后，我们就申请法院强制执行了。我们向法院提交了强制执行申请书和行政处罚的案卷，强制执行申请书有没有存档我记不清了，法院没有受理执行申请，我们也没有收到回执。每次去法院申请的时候最少有两个人去，张杰和范清涛都跟我去过，当时主管法制安全科的领导是张杰，他带我去找的法院车辽晖协调过，伊某局长也协调过，在2007年6月我就调到保定市行政执法局了，调走的时候也没有一个结果，后续怎么处理我就不知道了。我把卷宗口头交接给了范清涛，没有书面的交接手续。在违法建设不能阻止的情况下，我的职责是走处罚程序，最后申请法院执行处罚决定。法院没有受理，我跟我的主管领导张杰口头汇报了，也没有书面的报告材料。我们在行政处罚中做了责令停止建设，限期拆除和罚款等，作出行政处罚决定之后，我们送达了东五尧村村委会，到了规定期限东五尧村委会未自行拆除也没有提出行政复议，我们就申请法院强制执行了。
本院认为，被告人梁某、田某、陈某甲三人身为国家工作人员，对规划和建设监察执法工作严重不负责任，不正确履行其职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，并严重损害国家机关声誉，造成恶劣社会影响，三被告人的行为均构成玩忽职守罪，应当依法惩处。鉴于三被告人系过失犯罪，三被告人能够如实供述犯罪事实，当庭自愿认罪，可酌情从轻处罚。又因本案所涉及的违法建设后果的产生系多个行政执法部门查处不力所导致，建设监察执法存在的过失只是其中原因之一，且违法建设现象屡禁不止与规范房地产开发经营秩序的法治尚待进一步健全，规划、建设监察执法的措施、手段仍有待于立法进一步完善，执法体制机制有待于进一步协调理顺的客观现实情况有关联，故可对三被告人从轻处罚。三被告人于诉讼中确有悔罪表现，且均属于犯罪情节轻微的情形，故可免予刑事处罚。综上，公诉机关对三被告人指控的罪名成立，提出的量刑建议本院予以采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十一条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人梁某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告人田某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告人陈某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河北省保定市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审判长 史 光 辉
审判员 郭 玲 芬
审判员 徐 坤 双
二〇一四年十一月二十四日
书记员 孙新（兼）