广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤19行终357号上诉人（原审原告）：刘卓光，男，汉族，1967年10月30日出生，身份证住址：广东省东莞市。上诉人（原审原告）：刘灿江，男，汉族，1962年10月27日出生，身份证住址：广东省东莞市。上诉人（原审原告）：刘耀华，男，汉族，1966年4月3日出生，身份证住址：广东省东莞市。上诉人（原审原告）：刘灿光，男，汉族，1964年2月28日出生，身份证住址：广东省东莞市。被上诉人（原审被告）：东莞市茶山镇人民政府。住所地：广东省东莞市茶山镇石大路茶山大道中***号。法定代表人：黎寿康，镇长。委托代理人：孙荐群，东莞市司法局茶山分局负责人。委托代理人：彭代强，广东彭代强律师事务所律师。原审第三人：东莞市茶山镇增埗村村民委员会。住所地：广东省东莞市茶山镇增埗村。法定代表人：刘植彬，主任。委托代理人：肖广林，广东彭代强律师事务所律师。上诉人刘卓光、刘灿江、刘耀华、刘灿光(以下简称“刘卓光等四人”)因与被上诉人东莞市茶山镇人民政府（以下简称“茶山镇政府”）以及原审第三人东莞市茶山镇增埗村村民委员会（以下简称“增埗村委会”）不履行法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初285号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2016年3月23日，刘卓光等四人向原审法院提起行政诉讼，请求判令：一、茶山镇政府责令增埗村委会将本村物业与房地产开发商签订《物业买卖合同》及其补充协议后，增埗村委会没有将该物业的买卖事项及时告知刘卓光等四人的行政行为是违法的，增埗村委会继续履行告知义务；二、茶山镇政府责令增埗村委会将本村卖地款的收支情况及时上墙公布，并将收支流水账复制给刘卓光等四人。原审法院查明：2015年3月16日，刘卓光等四人向茶山镇政府的农林水务办公室递交了《保障村民自治权利依法召集村民会议申请书》，该申请书的申请事项包括以下几个方面：1.请求上级领导机关依法促成东莞市茶山镇增埗村民委员会村民小组在合理时限内召集村民会议；2.要求村民小组合同签订负责人在村民会议上出示《物业买卖合同》和《茶山富盈敦睦豪庭项目物业买卖合同补充协议》等合同资料给村民查阅；3.要求村民小组解释2011年及2012年卖地款的使用情况；4.要求村民小组解释土地卖地款如何利用，未利用的资金产生的利益情况；5.要求村民小组解释沙墩村民小组农田保护区情况。茶山镇政府收到上述申请后，其下属的农林水务办公室于2015年3月20日向增埗村委会的农村集体经济组织沙墩股份经济合作社作出《责令限期整改通知书》，认为沙墩股份经济合作社通过《物业买卖合同》、《茶山富盈敦睦豪庭项目物业买卖合同补充协议》事项后，未按规定在财务公开栏及时公布，责令该合作社在2015年3月31日前对上述问题进行整改，按照农资管理相关要求，将《物业买卖合同》、《茶山富盈敦睦豪庭项目物业买卖合同补充协议》的基本情况在财务公开栏进行公布，并要求该合作社将整改情况以书面形式报告茶山镇政府。沙墩股份经济合作社于当日收到上述《责令限期整改通知书》后，于2015年3月31日至2015年5月14日将《物业买卖合同》、《茶山富盈敦睦豪庭项目物业买卖合同补充协议》的基本情况在财务公开栏进行公布，并于当日向茶山镇政府提交了《关于财务公开整改情况的报告》及《新签经济合同签订概况公布表》及上墙公布照片。2015年4月20日，茶山镇政府作出《关于增埗村村民刘灿江等人申请事项的复函》，告知刘卓光等四人：一、关于召集村民会议的问题，根据《广东省实施办法》第二十三条的规定，召集村民会议属村民自治的基本权利，建议向民政部门咨询相关情况；二、关于出示相关合同资料的问题，告知刘卓光等四人，茶山镇政府已责令沙墩村民小组在3月31日前按规定进行公布；三、关于卖地款使用情况，告知刘卓光等四人沙墩村在2012年2月至2014年4月的征地补偿金额及相应的收支情况；四、关于400多亩土地款如何利用的问题，告知刘卓光等四人沙墩村民小组计划利用位于牛埔（土名）的400多亩土地的征地补偿款购买农民公寓及酒店项目，目前该地块尚未完成征地手续；五、关于农田保护区划分的问题，告知刘卓光等四人属国土部门职能，建议向国土部门咨询相关情况。刘卓光等四人仍不服，向原审法院提起行政诉讼。另外，2015年11月11日，刘卓光等四人向增埗村委会书面申请查阅该村与富盈公司签订的协议书和合同，增埗村委会于当日将相关的合同给刘卓光等四人进行了查阅。2016年4月19日，东莞市茶山镇增埗沙墩股份经济合作社于2016年4月19日将本村征地补偿款的收支情况在村务公开栏进行了上墙公布。再查明，2014年至2015年期间，刘卓光等村民曾多次向茶山镇政府及相关部门信访反映增埗村沙墩村民小组土地兑换楼宇的有关问题，茶山镇政府及相关部门亦针对刘卓光等四人的信访作出了回复。原审法院认定以上事实的证据有：《国土资源信访事项处理意见书》、《信访事项答复意见书》、《关于增埗村村民刘灿江等人申请事项的复函》、《信访事项复查意见书》、《信访事项复核意见书》、《关于沙墩村刘耀华上访的复函》、《协助核查土地兑换楼宇合同合法性公平性申请书》、《保障村民自治权利解决民生实际问题上访意见书》、《保障村民自治权利解决民生实际问题上访复议申请书》、《责令限期整改通知书》、《关于财务公开整改情况的报告》、财务公开上墙公布栏照片、新签经济合同签订概况公布表、申请书、视频光盘、收支情况上墙公布照片，以及原审法院开庭笔录等。原审法院认为：根据《广东省村务公开条例》第六条“乡、民族乡、镇人民政府负责指导村民委员会完善规章制度，督查村民委员会履行职责情况，指导村民委员会解决有关异议……”的规定，茶山镇政府有督查增埗村委会履行职责情况的法定职责。另根据《广东省村务公开条例》第七条“事项包括：……（四）本村集体资产、资金、资源处置及其经营管理情况：……1.集体经济项目的立项、招投标、合同订立、履行和变更情况以及村集体经济所得收益的使用情况；2.本村集体所有土地、林地、草地、荒地、滩涂等的承包经营、征收征用、安置标准、征收面积和各项补偿费的补偿标准、收入、使用情况，返还留用地的位置、范围、面积、使用情况，集体建设用地使用权流转（出让、出租、转让、转租、抵押）以及土地收益情况……”、第八条第一款“按照本条例第七条规定应当公开的事项，涉及工作目标执行情况的，应当每年公布一次；涉及财务、集体经济、政府专项资金情况事项应当每月公开；涉及村民切身利益的重大事项、重大决策和村民普遍关心的事项，应当及时公开。法律法规另有规定的除外……”的规定，增埗村委会就本村物业与房地产开发商签订的《物业买卖合同》及《茶山富盈敦睦豪庭项目物业买卖合同补充协议》，属于上述规定中依法应当公开的事项。茶山镇政府经调查认为增埗村委会未按上述规定依法进行公开，于2015年3月20日向沙墩股份经济合作社作出《责令限期整改通知书》，责令该合作社在2015年3月31日前对上述问题进行整改，将上述《物业买卖合同》及补充协议的基本情况在财务公开栏进行公布，并要求该合作社将整改情况以书面形式报告茶山镇政府。沙墩股份经济合作社于当日收到上述《责令限期整改通知书》后，于2015年3月31日至2015年5月14日将上述《物业买卖合同》及补充协议的基本情况在财务公开栏进行公布，并向茶山镇政府提交了《关于财务公开整改情况的报告》及《新签经济合同签订概况公布表》及上墙公布照片。茶山镇政府已依据《广东省村务公开条例》第十五条“乡、民族乡、镇人民政府，县级人民政府民政主管部门对村务不公开或者公开不及时的村民委员会，应当责令其限期公开……”的规定，对增埗村委会存在的村务不公开的情况，责令其限期公开，依法履行了法定职责。另针对刘卓光等四人于2015年11月11日向增埗村委会书面申请查阅该村与富盈公司签订的协议书和合同，增埗村委会也于当日将相关的合同给刘卓光等四人进行了查阅。刘卓光等四人提出其查阅的合同并非刘卓光等四人所要求的合同，但未提供相关的证据予以证明。综上，刘卓光等四人诉请判令茶山镇政府责令增埗村委会将本村物业与房地产开发商签订上述《物业买卖合同》及补充协议后，增埗村委会未及时告知刘卓光等四人的行为违法并判令增埗村委会继续履行告知义务的法律及事实依据不足，原审法院依法不予支持。另外，根据《广东省村务公开条例》第十条“村民委员会应当在位于其所在地的公共场所设置固定的栏或者电子信息平台，有条件的可以在村民小组所在地增设栏或者电子信息平台；对于区域较大或者较为分散的村，可以在其便于村民观看的公共场所增设栏。村民委员会可以结合实际需要，通过会议、宣传单、广播、明白卡、入户告知、网络、手机等多种方式同步公开村务，公布的内容应当一致”的规定，村民委员会应通过上述规定的方式公开村务，本案中增埗村委会陈述每季度均有将本村卖地款的收支情况及时在村务公开栏上墙公布。另外，2016年4月19日，东莞市茶山镇增埗沙墩股份经济合作社出具《情况说明》，应部分村民的要求，于当日将本村征地补偿款的收支情况在村务公开栏再次进行了上墙公布。刘卓光等四人诉请判决茶山镇政府责令增埗村委会将本村卖地款的收支情况及时上墙公布并将收支流水账复制给刘卓光等四人法律及事实依据不足，原审法院依法予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘卓光等四人的全部诉讼请求。一审收取诉讼费50元，由刘卓光等四人承担。一审宣判后，刘卓光等四人不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、确认茶山镇政府于2010年4月20日与增埗村委会（沙墩村民小组）签订《协议》后，在合理时间内没有将《协议》的具体情况及时告知刘卓光等四人的行为违法；二、确认茶山镇政府参与增埗村委会将本村物业实施买卖时，事前没有通过实体村民会议表决，即与房地产开发商签订《物业买卖合同》和补充协议的行为违法，同时要求茶山镇政府与增埗村委会对《物业买卖合同》和补充协议的具体事项履行告知和释明义务；三、茶山镇政府责令增埗村委会将沙墩村股份经济合作社的卖地款和买物业款的收支原始单据及银行转账、汇款凭证出示或者复制给刘卓光等四人查阅。事实与理由：一、茶山镇政府的行为架空了刘卓光等四人的自治权、知情权。1.刘卓光等四人对茶山镇政府与增埗村委会签订的协议完全不知情。刘卓光等四人提交的东茶信复字〔2015〕3号《信访事项答复意见书》显示，村民代表会议表决变通了村民大会会议表决。变通目的是为了茶山镇政府与增埗村委会签订的《协议》。刘卓光等四人对《协议》的内容至今不知情，协议具体事项也没有公布，原审法院也没有审理协议细节。2.村民会议表决通过的《土地兑换楼宇合同》没有出现。并且《物业买卖合同》及其补充协议刘卓光等四人也不知情，茶山镇政府的行为违法。东莞市信访事项复查复核委员会作出的东信复查字〔2015〕70号《信访事项复查意见书》第一页中的复查意见显示，会议表决的是《土地兑换楼宇合同》，但该合同从来没有出现过。取而代之的是“经股东代表表决通过430亩土地购买农民公寓及酒店事项，并经茶山镇领导班子会议讨论后于2012年2月15日与富盈集团有限公司签订《物业买卖合同》，于2014年5月27日与富盈集团签订《茶山富盈敦豪庭项目物业买卖合同补充协议》”。上述事实显示，茶山镇政府利用股东代表有限的表决权，架空刘卓光等四人对《土地兑换楼宇合同》的表决权。《物业买卖合同》与《茶山富盈敦豪庭项目物业买卖合同补充协议》的签订刘卓光等四人不知情，签订后茶山镇政府也没有责令增埗村委会在合理期限内及时上墙公布。该合同的存在，也是刘卓光等四人通过多次上访在国土资源局得知。二、村集体物业被买卖，刘卓光等四人依法享有知情权，自治权。刘卓光等四人要通过上访、申请，或须通过茶山镇政府责令增埗村委会才可能知道的事项，属于茶山镇政府行政被动公开的信息，被动公开的信息，与当今社会民主、诚实、法治的理念相悖。从原审法院认为部分可知，茶山镇政府与增埗村委会于2010年4月20日签订的协议事项，刘卓光等四人至今不知情，原审法院也没有审理。《物业买卖合同》与《茶山富盈敦豪庭项目物业买卖合同补充协议》刘卓光等四人也不知情。虽然茶山镇政府有责令增埗村委会公布的行政作为，然而公布的事项仍然不全面，且是完全出于刘卓光等四人不懈信访追求才取得的。综上，原审法院没有深入查究上述事项，是认定事实错误，有失公正。请求二审法院作出公正审理或者将本案发回重审。被上诉人茶山镇政府答辩称：一、刘卓光等四人上诉请求的第一项与第二项超出一审诉讼请求范围，依法不在二审审理范围，请求驳回。1．刘卓光等四人在《行政上诉状》中列明的“上诉请求1”超出了一审诉讼请求，是新的诉讼请求，二审不应审理该项请求，应直接予以驳回。2．刘卓光等四人在《行政上诉状》中列明的“上诉请求2”已对一审的请求作出实质性变更，实为新的诉讼请求，二审不应审理该项请求，应直接予以驳回。二、刘卓光等四人所诉事务属于村民自治范畴，茶山镇政府作为行政机关依法只有监督职责和权力，并无告知的职责和权力，刘卓光等四人上诉请求1、2没有法律依据。集体签订了哪些合同、财务状况是怎样的，增埗村委会按照规定有义务对这些情况予以公示，以公示的方式告知集体成员。而行政机关并没有公示、告知的职责和权力，而且也不可能掌握增埗村委会所有的经营及财务资料，只是在发现村民自治组织存在违法行为时才能履行和行使督查的职责和权力，不可越俎代庖，直接代村民自治组织履行职责或行使权力。三、茶山镇政府已依法履行了自己的职责，已责令增埗村委会公示相关合同签订情况。原审法院已查明且刘卓光等四人也认可茶山镇政府已经在刘卓光等四人反映情况后经过调查核实责令增埗村委会予以整改，增埗村委会已按照要求进行了整改。四、刘卓光等四人已向增埗村委会查阅了财务资料，还要求茶山镇政府责令增埗村委会接受查阅没有事实与法律依据。如需再次查阅可自行申请，如增埗村委会不接受合法的查阅请求，刘卓光等四人才可要求茶山镇政府实施监督责令的行政行为。茶山镇政府对于刘卓光等四人超越法律规定的查阅复制财务资料的请求无行政职责和权力实施监督责令的行政行为。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律恰当，刘卓光等四人的上诉请求不当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人增埗村委会述称：原审法院查明事实清楚，适用法律正确，刘卓光等四人的上诉请求没有事实及法律依据，应驳回其上诉请求，维持原判。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。另查，刘卓光等四人在二审期间补充提交《创新村组织经济发展新方式（媒体报纸）》、东信复查字〔2015〕70号《东莞市信访事项复查意见书》、《股东户代表会议投票结果公告》、《沙墩村民小组户代表》、《股东户代表大会表决表》，拟证明村民表决只同意履行《土地兑换楼宇合同》，不同意履行《物业买卖合同》及其协议的情况。茶山镇政府与增埗村委会对前述证据的真实性不持异议，但认为与本案没有关联性，不能证明其拟证内容。另外，刘卓光等四人还提交了《调取证据申请书》与《申请证人出庭作证申请书》。本院认为：本案为不履行法定职责纠纷。围绕刘卓光等四人在原审庭审前提出的诉讼请求，并结合其上诉请求内容，本院分析如下：首先，针对刘卓光等四人反映案涉《物业买卖合同》及其补充协议未依法进行公开的问题。茶山镇政府于2015年3月20日已向沙墩股份经济合作社发出《责令限期整改通知书》，要求该社限期将《物业买卖合同》与《茶山富盈敦睦豪庭项目物业买卖合同补充协议》的基本情况进行公布，并书面报告整改情况。事后，该社依时将前述合同与补充协议的基本情况在财务公开栏进行公布，并有《关于财务公开整改情况的报告》、《新签经济合同签订概况公布表》及上墙公布照片予以证明。原审期间，增埗村委会申请增埗村委会原监事刘叶基、沙墩村民小组会计刘旺登、沙墩村民小组副组长刘沛荣、沙墩股份经济合作社副理事长刘旭坤出庭作证，不仅佐证了前述公布事实，而且还证实刘卓光等四人依申请通过增埗村委会对上述合同与补充协议已进行过查阅。虽然刘卓光等四人表示增埗村委会提供查阅的合同与协议并非其要求查阅的全部合同资料，但无证据证明。据此，刘卓光等四人诉请茶山镇政府责令增埗村委会就前述问题继续履行告知义务缺乏事实依据。其次，针对刘卓光等四人诉请茶山镇政府责令增埗村委会将本村卖地款的收支情况及时上墙公布，并将收支流水账复制给刘卓光等四人的问题。根据现有证据材料反映，在本案诉讼之前，刘卓光等四人并未向茶山镇政府明确提出过该项请求，但茶山镇政府农林水务办公室于2015年4月20日回复刘卓光等四人要求村小组解释2011年及2012年卖地款的使用情况等问题时，已将卖地款使用情况向刘卓光等四人进行过专项告知；在本案诉讼当中，增埗村委会表示其每季度均有按《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》第五十三条的规定将卖地款收支情况及时上墙公布，而且沙墩股份经济合作社根据部分村民反映，于2016年4月19日再次将土地款的收支情况进行上墙公布，并提交上墙照片加以证明。可见，现有证据不仅无法证实刘卓光等四人在进入诉讼前曾就此具体问题向茶山镇政府进行过反映，而且也不能反映增埗村委会存在未将本村卖地款的收支情况及时上墙公布的情形，相反，刘卓光等四人在诉讼前已通过茶山镇政府农林水务办公室获悉卖地款的使用情况，沙墩股份经济合作社根据部分村民反映又有再次将土地款的收支情况进行了上墙公布。故，刘卓光等四人直接提出该项诉请缺乏事实和法律依据，不能成立，原审法院不予支持，并无不当。最后，除上述分析之外，刘卓光等四人的其余上诉请求均已超出原审诉请范围，对于超出部分的请求事项，不属于本案审查范围，本院不予处理。刘卓光等四人在二审期间提交的调查取证申请与证人出庭申请均已超过法定举证期限，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由刘卓光等四人负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  叶俏珠二○二○一六年十二月二十一日书记员  李添伟