山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1449号
上诉人（原审原告）梁爱荣，女，1961年4月30日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
上诉人（原审原告）司素霞，女，1971年10月8日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
上诉人（原审原告）李瑞花，女，1973年3月26日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
上诉人（原审原告）樊凤云，女，1973年11月22日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
上诉人（原审原告）李庆敏，女，1969年4月9日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
上诉人（原审原告）侯秀云，女，1954年6月4日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
上诉人（原审原告）何建丰，男，1968年11月15日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
上诉人（原审原告）刘凤领，女，1970年11月3日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
上诉人（原审原告）刘秀英，女，1955年2月19日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
上诉人（原审原告）何建昌，男，1967年3月23日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
上诉人（原审原告）徐凤春，女，1969年9月23日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
上诉人（原审原告）何现启，男，1956年6月23日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
诉讼代表人梁爱荣，女，1961年4月30日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
诉讼代表人司素霞，女，1971年10月8日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
诉讼代表人李瑞花，女，1973年3月26日出生，汉族，住菏泽市郓城县。
被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。
法定代表人解维俊，市长。
梁爱荣、司素霞、李瑞花、樊凤云、李庆敏、侯秀云、何建丰、刘凤领、刘秀英、何建昌、徐凤春、何现启（以下简称“梁爱荣等十二人”）因要求确认菏泽市人民政府没有作出行政复议决定违法一案，不服菏泽市中级人民法院（2016）鲁17行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2015年12月8日，被告菏泽市人民政府收到梁爱荣等十二人邮寄的行政复议申请，经审查，被告当日作出行政复议告知书，认为梁爱荣等十二人不服山东省人民政府作出鲁政土字（2014）643号建设用地批复的行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条的规定，应当向山东省人民政府提起行政复议。梁爱荣等十二人提起行政诉讼。
原审原告诉称：原告在山东省郓城县郓城镇五道街何庄村委会（现改为郓州街道办事处东城社区居委会）生活居住，近期因郓城县人民政府组织实施鲁政土字（2014）643号建设用地批件进行土地征收，原告认为郓城县人民政府组织实施过程违法，并且没有发放征地各项费用，原告在2015年12月5日向被告提起行政复议申请，请求被告审查组织实施征地的合法性，被告在2015年12月8日作出说明后，至今没有作出行政复议决定。原告认为被告的行为没有事实和法律依据，程序违法，特具状起诉。请求依法确认被告没有作出行政复议决定违法；判令被告依法受理行政复议申请并作出行政复议决定。
原审法院经审理查明：2014年10月22日，山东省人民政府以鲁政土字（2014）643号建设用地批件批复了菏政土呈字（2014）11号郓城县2014年第4批次建设用地呈报申请书，批准了包括郓城县东城社区所属的耕地在内的共计21.0703公顷农用地（其中耕地11.715公顷）转为建设用地并征收。2015年12月5日，原告梁爱荣等人向被告菏泽市人民政府邮寄行政复议申请书，2015年12月8日，被告菏泽市人民政府收到原告梁爱荣等人邮寄的行政复议申请书，经审查，被告当日作出行政复议告知书，告知原告梁爱荣等十二人应向山东省人民政府提起行政复议。
另查明，原告梁爱荣等人向被告菏泽市人民政府提出的行政复议申请书内容如下：申请人为原告梁爱荣等人，被申请人为山东省郓城县人民政府、郓城县国土资源局。复议请求为：1、依法确认组织实施山东省人民政府作出的鲁政土字（2014）643号建设用地批件违法。2、责令依法支付征地的各项费用。事实和理由为：申请人祖祖辈辈在山东省郓城县郓城镇五道街何庄村委会（现改为郓州街道办事处东城社区居委会）生活居住，近期因为建设“郓城一中第一附属学校”，郓城县教育局、郓州街道办事处与东城社区居民委员会签订用地协议，需要征收申请人的农用地，只答应按照以租代征的方式每年发放租赁费，但是拒绝发放土地补偿费、安置费等相关征地费用。申请人通过信息公开后得知已经被鲁政土字（2014）643号建设用地批件批准征收，申请人认为被申请人没有按照法律规定的程序组织实施土地征收，没有支付土地补偿费、安置费等费用违法。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”综上，被申请人没有按照法律规定进行及时补偿，没有进行征地公告，请求复议机关维护申请人合法权益。
原审法院认为：一、根据《中华人民共和国行政复议法》的授权，受理行政复议申请是被告菏泽市人民政府的法定职责，原告梁爱荣等人作为复议申请人，在法定的期限内提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件。二、原告梁爱荣等人向被告菏泽市人民政府提起复议申请，被告菏泽市人民政府对其作出了行政复议告知书，履行了行政复议的法定职责，如原告对被告的该复议行政行为不服，可以依法主张权利，但原告诉请被告确认被申请人组织实施山东省人民政府作出的鲁政土字（2014）643号建设用地批件违法并责令依法支付征地的各项费用没有事实根据和法律依据。
综上，原告起诉请求确认被告没有依法作出行政复议决定违法并判令被告依法受理行政复议申请、作出行政复议决定没有事实根据和法律依据，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告梁爱荣、司素霞、李瑞花、樊凤云、李庆敏、侯秀云、何建丰、刘凤领、刘秀英、何建昌、徐凤春、何现启的诉讼请求。
上诉人梁爱荣等十二人不服原审法院判决，上诉称：一、上诉人的行政复议申请符合法律规定，属于行政复议受理范围，原审法院认为被上诉人已经履行了行政复议职责，法律适用错误。2、征地批复行为和组织实施行为是两个不同的行为，都可以分别提起复议和诉讼，依照土地管理法实施条例的规定，郓城县人民政府是该土地批准文件的组织者，组织实施行为应在行政复议的受理范围内。被上诉人及原审法院都混淆了征地批复行为和组织实施行为两个行为。综上，请求撤销（2016）鲁17行初77号行政判决，并对本案依法审理。
被上诉人菏泽市人民政府未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院，本院同意原审法院对证据的认定意见和据此确定的案件事实。
本院认为，本案中上诉人要求确认被上诉人没有依法作出行政复议决定的行为违法，其实质是对被上诉人菏泽市人民政府作出的行政复议告知书的行为不服提起本案诉讼，因此，本案的审理重点是被上诉人作出的菏政复告字【2015】3号行政复议告知书是否合法正确，原审法院判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确。
《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，上诉人因对郓城县人民政府、郓城县国土资源局组织实施山东省人民政府作出的鲁政土字（2014）643号建设用地批件的行为不服向被上诉人菏泽市人民政府申请行政复议，菏泽市人民政府作为郓城县人民政府的上一级地方人民政府是法定的行政复议机关。因此，菏泽市人民政府作出菏政复告字【2015】3号行政复议告知书要求上诉人向山东省人民政府申请复议错误，应予撤销。
依照《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”之规定，上诉人申请确认郓城县人民政府、郓城县国土资源局组织实施山东省人民政府作出的鲁政土字（2014）643号建设用地批件的行为属于行政复议的受理范围，但上诉人的行政复议申请是否符合复议申请条件、能否被受理，还需要被上诉人结合上诉人提交的证据依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《山东省行政复议条例》的相关规定进行审查判断作出处理。因此，上诉人关于“判令被告依法受理行政复议申请”的诉讼请求，不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，但适用法律错误,应予撤销。被上诉人菏泽市人民政府作出的菏政复告字【2015】3号行政复议告知书错误，亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销菏泽市中级人民法院（2016）鲁17行初77号行政判决；
二、撤销菏泽市人民政府菏政复告字【2015】3号行政复议告知书；
三、责令菏泽市人民政府于本判决送达之日起五日内对梁爱荣等十二人的行政复议申请依法作出处理。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人菏泽市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马新光
代理审判员 卜菲菲
代理审判员 刘白鸽
二〇一六年十一月四日
书 记 员 蒋巧菲