广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第485号
上诉人（原审原告）：惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组。住所地：广东省惠州市惠东县平山街道办事处蕉田居委会。
负责人：李锦龙，组长。
上诉人（原审原告）：惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村民小组。住所地：广东省惠州市惠东县平山街道办事处蕉田居委会。
负责人：李日青，组长。
上述上诉人的共同委托代理人：郭百利、王义，均为河北冀港律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路***号。
法定代表人：朱小丹，职务：省长。
上诉人惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组（下称联益村民小组）、惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村民小组（下称联合村民小组）因与被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1993年5月15日，惠州市国土局向惠东县国土局作出惠市国土征（1993）265号《关于宏昌城建（惠东）有限公司申请建设用地的批复》，主要内容为：“惠东县国土局：你局报来《关于征用大岭蕉田居委会土地的请示》［惠东国土函（1993）008号］收悉。经市政府批准，现复如下：一、同意你局统征惠东县大岭镇蕉田居委会（下称蕉田居委会）位于地塘布地段土地36400平方米（折合54.6亩，其中：水田48亩、其他土地6.6亩），然后将该地块的土地使用权出让给宏昌城建（惠东）有限公司，作为改造旧城区，安排拆迁居民住宅用地。土地使用权使用年限七十年。二、征地补偿和土地使用权出让有关事宜，分别按征地协议书和土地使用权出让合同书条款执行。未按出让合同规定期限投入开发建设，土地使用权不得转让。三、被征耕地原负担的农业税，由你县负责调剂核减。……”1992年12月5日，用地单位（甲方）惠东县国土局与被征地单位（乙方）蕉田居委会签订《国家建设征用（划拨）土地协议书》，该协议书载明：“惠东县国土局为了兴建旧城区改造工程，需要征用大岭镇蕉田居委会位于地塘布地段的土地54.6亩，……甲乙双方根据《国家土地管理法》和《广东省土地管理实施办法》经过认真协商，现达成征地补偿协议。……”1992年12月31日至1993年4月9日，蕉田居委会出具的19张加盖公章的《收款收据》载明，蕉田居委会共19批次收到外经委宏达发展公司（宏昌）征地款及其他款共计5835705.00元。
2013年12月24日，联益村民小组、联合村民小组共同向广东省人民政府提出行政复议申请，请求：依法撤销被申请人惠州市人民政府批准惠州市国土资源局作出的惠市国土征（1993）265号《关于宏昌城建（惠东）有限公司申请建设用地的批复》具体行政行为。2013年12月26日，广东省人民政府作出粤府行复（2013）844号《行政复议受理通知书》，决定受理联益村民小组、联合村民小组的行政复议申请。2014年2月19日，广东省人民政府作出粤府行复（2013）844号《延长行政复议审查期限通知书》，决定行政复议审查期限延长30天。2014年3月18日，广东省人民政府作出粤府行复（2013）844号《驳回行政复议申请决定书》，认为：一、《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（六）项规定：“被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”本（行政复议）案中，联益村民小组、联合村民小组不服的具体行政行为发生于1993年5月15日，且在1992年底至1993年初，用地单位已对被征地的集体和个人进行了征地补偿，联益村民小组、联合村民小组所在的蕉田居委会也已出具签收用地单位征地款的收据。因此，惠州市人民政府认为联益村民小组、联合村民小组至少在发放征地补偿款项时已知道了涉案用地批复的具体行政行为，但联益村民小组、联合村民小组直至2013年12月24日才向广东省人民政府提出行政复议申请，已远远超过60天的法定期限，同时也没证据证明其具有正当理由耽误法定申请期限，其认定事实清楚，证据充分，广东省人民政府予以支持。二、参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本（行政复议）案中，联益村民小组、联合村民小组不服的具体行政行为发生于1993年5月15日，但其直至2013年12月24日才向广东省人民政府提出行政复议申请对涉案用地批复主张权利，期限已超过20年之久。联益村民小组、联合村民小组关于请求撤销涉案用地批复的主张，广东省人民政府不予支持。综上，联益村民小组、联合村民小组于2013年12月24日向广东省人民政府提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例等规定的受理条件。广东省人民政府遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回联益村民小组、联合村民小组向广东省人民政府提出的行政复议申请。该驳回行政复议申请决定于2014年3月21日送达联益村民小组、联合村民小组。联益村民小组、联合村民小组不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销广东省人民政府作出的粤府行复（2013）844号《驳回行政复议申请决定书》，并责令广东省人民政府重新作出复议决定。
原审法院认为：本案的争议焦点是广东省人民政府作出粤府行复（2013）844号《驳回行政复议申请决定书》的合法性问题。首先，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”联益村民小组、联合村民小组对惠州市国土局经惠州市人民政府批准作出的惠市国土征（1993）265号《关于宏昌城建（惠东）有限公司申请建设用地的批复》不服，向广东省人民政府申请行政复议，应当自联益村民小组、联合村民小组知道涉案用地批复之日起六十日内提出。而涉案用地批复作出之日为1993年5月15日，用地单位亦于1992年底至1993年初将涉案用地批复涉及的征地补偿款予以发放，因此，联益村民小组、联合村民小组至迟于1992年底至1993年初在发放征地补偿款时应当知道涉案用地批复的行政行为，但联益村民小组、联合村民小组于2013年12月24日始向广东省人民政府申请行政复议，已超过上述法律规定的六十日复议申请期限，同时也没证据证明其具有正当理由耽误法定申请期限。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定可知，当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长保护期限为该行政行为作出之日起20年。行政诉讼是解决行政争议的最后途径，涉及不动产的行政行为可纳入行政复议的期限不宜超过该行政行为寻求司法救济的最长保护期限。本案中，被复议的涉案用地批复是惠州市国土局于1993年5月15日作出的涉及不动产的行政行为，联益村民小组、联合村民小组对涉案用地批复不服于2013年12月24日向广东省人民政府申请行政复议，已超过该用地批复寻求司法救济的最长保护期限。综合以上意见，广东省人民政府认为联益村民小组、联合村民小组的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例等规定的受理条件，并作出粤府行复（2013）844号《驳回行政复议申请决定书》驳回联益村民小组、联合村民小组的行政复议申请，于法有据，予以支持。联益村民小组、联合村民小组要求撤销被诉驳回行政复议申请决定并责令广东省人民政府重新作出复议决定，理据不足，予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回联益村民小组、联合村民小组的诉讼请求。
联益村民小组、联合村民小组不服一审判决提起上诉称：一、一审判决适用法律错误。首先，我方认为行政复议和行政诉讼分属两种不同的权利救济途径。从立法目的和实践看，行政复议作为上级行政机关对下级行政机关进行监督的手段，侧重于实体审查，即审查行政行为的合法性、合理性，从而监督和保证下级行政机关依法行政。而行政诉讼作为司法监督手段，鉴于行政行为的复杂性、政策性，在对行政行为的合法性进行审查时，其更侧重于从程序上保障当事人的合法权益，同时为避免诉累，行政诉讼中明确规定了最长保护期限。从该角度讲，如果将行政诉讼中规定的最长保护期限适用于行政复议，将弱化行政机关内部监督力度，因此一审法院认定行政诉讼作为解决行政争议的最后手段，涉及不动产的行政行为可纳入行政复议的期限不宜超过该行政行为寻求司法救济的最长保护期限，不仅缺乏明确的法律依据，而且不具合理性。其次，我方认为《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的适用前提应当符合第一款“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起”，但在本案中，我方自始至终都不知道批准征收土地具体行政行为的存在，所以原审法院适用法律错误。二、涉案用地批复确属违法且严重侵犯我方的合法权益。首先，被征土地所有权人为我方而非蕉田居委会。从法律上看，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等都规定村民小组可以作为土地所有权人，负责对土地的发包和管理。从实际情况看，我方所在的惠东县，甚至整个广东省，农民集体所有的土地一般也都属于村民小组集体所有。此外，蕉田居委会原属于行政管理单位，其本身也根本不具有集体土地所有权。其次，在未经土地所有权人授权的情况下，蕉田居委会无权签订协议，领取补偿款。本案中，虽然蕉田居委会已经与惠东县国土局签订了《国家建设征用（划拨）土地协议书》，但是由于没有土地所有权人的授权，所以该协议应属无效。关于领取补偿款问题，由于蕉田居委会不是被征土地权利人，所以蕉田居委会无权领取补偿款，或者领取补偿款后，应该依法转移支付给我方或被征地村民，但本案中，我方及村民并未获得补偿款。综上，涉案用地批复确属违法，且严重侵犯我方及村民合法权益。我方自查询得知涉案用地批复后的法定期限内申请行政复议并未超过法定期限。一审法院适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，撤销广东省人民政府作出的粤府行复（2013）844号《驳回行政复议申请决定书》，并责令广东省人民政府重新作出复议决定。
被上诉人广东省人民政府二审答辩称：我府作出的粤府行复（2013）844号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”依据上述规定，联益村民小组、联合村民小组对惠州市国土局经惠州市人民政府批准作出的惠市国土征（1993）265号《关于宏昌城建（惠东）有限公司申请建设用地的批复》不服，向广东省人民政府申请行政复议，应当自联益村民小组、联合村民小组知道涉案用地批复的具体内容之日起六十日内提出。本案中，惠州市国土局于1993年5月15日作出涉案用地批复，蕉田居委会于1992年12月31日至1993年4月9日出具了19张加盖公章的《收款收据》，载明蕉田居委会共19批次收到外经委宏达发展公司（宏昌）征地款及其他款共计5835705.00元。因此，联益村民小组、联合村民小组至迟于1992年底至1993年初在发放征地补偿款时应当知道涉案用地批复的具体内容，但联益村民小组、联合村民小组于2013年12月24日才向广东省人民政府申请行政复议，已超过上述法律规定的六十日的行政复议申请期限，同时亦未提供证据证明其具有正当理由耽误法定申请期限。此外，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照上述规定办理，也即从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，惠州市国土局于1993年5月15日作出涉案用地批复，蕉田居委会于1992年12月31日至1993年4月9日出具了19张加盖公章的《收款收据》，载明共19批次收到外经委宏达发展公司（宏昌）征地款及其他款共计5835705.00元。因此，联益村民小组、联合村民小组至迟于1992年底至1993年初在发放征地补偿款时应当知道涉案用地批复的具体内容，但联益村民小组、联合村民小组于2013年12月24日才向广东省人民政府申请行政复议，亦已超过上述司法解释规定的2年的行政复议申请期限。据此，广东省人民政府作出被诉粤府行复（2013）844号《驳回行政复议申请决定书》驳回联益村民小组、联合村民小组的行政复议申请，并无不妥。原审判决驳回联益村民小组、联合村民小组的诉讼请求正确，本院依法予以维持。联益村民小组、联合村民小组请求撤销原判的上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人联益村民小组、联合村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 陈铭强
代理审判员 罗 燕
二〇一五年十月十三日
书 记 员 李 捷