广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终840号
上诉人（一审原告）高原，男，1985年1月5日出生，汉族，住柳州市。
委托代理人郝忠平，广西漓江律师事务所律师。
委托代理人孙石，广西漓江律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）柳州市人民政府。住所地：柳州市文昌路**号。
法定代表人吴炜，市长。
委托代理人龙永忠，柳州市阳和工业新区管理委员会工作人员。
委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。
上诉人高原因诉被上诉人柳州市人民政府规划行政许可纠纷一案，不服柳州市中级人民法院（2015）柳市行初字第190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月22日公开开庭审理了本案。上诉人高原的委托代理人郝忠平、孙石，被上诉人柳州市人民政府的委托代理人朱宁、龙永忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
柳州市中级人民法院一审查明：2002年4月5日，原告高原与东洋集团签订《有偿转让国有土地使用权合同书》，以146367元购得古亭山香港新城蟠龙苑别墅用地D号地一宗。同年4月20日原告获得鹿寨县人民政府核发的建设用地批准书，该批准书有效期为2002年4月-2003年4月。2003年初，原告向古亭山经济技术开发区管理委员会建设部门申请房屋建设报批，未获批准。此后，原告又于2015年8月3日向柳州市阳和工业新区规划建设环保局（以下简称阳和规建局）递交《建房报告》，阳和规建局以2002年因柳州地区搬迁来宾设市，古亭山经济技术开发区划归柳州市管辖，古亭山经济技术开发区与阳和（工业）开发区合并，对辖区内城市规划需进行重新调整，而高原所购土地属不开放建设区域为由，答复认为高原所购土地不符合办理报建的条件和要求。原告高原不服，提起本案诉讼，请求：一、对古亭山经济技术开发区管理委员会柳古管发〔2003〕18号文件（以下简称18号文）给予审查；二、撤销被告对原告《建房报告》不予许可的具体行政行为；三、准予原告的《建房报告》，许可原告在合法取得的住宅用地上建造住宅。
另查明，2012年6月29日，柳州市人民政府向原告核发了国有土地使用权证，确认原告对古亭山香港新城蟠龙苑别墅用地D号地享有使用权；后因该土地使用权证遭盗窃遗失，2015年1月22日，柳州市人民政府应原告的申请重新补发了土地使用权证。
柳州市中级人民法院认为：原告高原以“要求判决撤销被告对原告《建房报告》不予许可的具体行政行为”为由提起本案诉讼，其实质是对阳和规建局作出的不予报建许可的《关于高原要求建房的答复》（以下简称《答复》）不服，因此本案审查的对象应是阳和规建局作出的不予许可的《答复》。该《答复》虽是阳和规建局作出，但阳和规建局系作为阳和工业新区管理委员会的职能部门受其委托行使管理职权，其法律责任应由阳和工业新区管理委员会承担；又因阳和工业新区管理委员会系柳州市人民政府设立的派出机构，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，阳和工业新区管理委员会对建筑的审批管理应视为柳州市人民政府的委托，故本案被诉行政行为的最终法律后果应由柳州市人民政府承受，柳州市人民政府是本案的适格被告。（一）关于被告对原告《建房报告》不予许可的行政行为是否应撤销问题。阳和规建局不同意原告报建的主要理由是：2002年柳州地区搬迁来宾设市，古亭山经济技术开发区划归柳州市管辖，古亭山经济技术开发区与阳和（工业）开发区整合成立阳和工业新区，需对辖区内城市规划进行重新调整。依据阳管发〔2008〕26号以及阳管发〔2008〕29号文（以下分别简称26号文、29号文）的规定，本案涉案土地位于古亭片区地块西侧，占规划建设中的和源路（即滨江路）及绿化带项目用地，属不开放建设的区域。本案涉案土地原为可建房用地，原告基于对所购土地为建设许可范围内的信赖而支付对价购买本案涉案土地，现购买土地逾10年，申请建房却因政府改变总体规划及控制性详细规划，该土地被排除在可建房范围外，其信赖利益落空；该《答复》称依据26号文、29号文的精神，本案涉案土地属不开放建设的区域，不符合办理报建的条件和要求。但从被告所举的证据来看，涉及原告所购土地的控制性详细规划于2012年方经过柳州市人民政府审批，因此，被告认为“2007-2008年间，新区管委会会同国土局、规划局、司法局、物价局等部门多次开会研究”涉案土地为不可建设用地的依据不充分，据此作出的《答复》认定事实不清，主要证据不足。（二）关于18号文的审查问题。本案中被告作出《答复》中并未依据18号文，而是依据26号文、29号文，原告请求对18号文进行审查不符合法律规定。（三）关于应否准予原告的建房许可的问题。因准许与否属政府的法定职权，并应结合其行政管理实际方能作出判断，法院司法权的行使只应对政府的作为或不作为等行为的合法性进行审查，而不能直接替代其作出决定。因此，原告的该项诉请不属本案行政诉讼的职权范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告柳州市人民政府下属柳州市阳和工业新区规划建设环保局2015年8月5日作出的《关于高原要求建房的答复》；二、驳回原告高原要求准予其《建房报告》，许可高原在核发取得的住宅用地上建造住宅的诉讼请求。
上诉人高原上诉称：（一）古亭山经济技术开发区管理委员会18号文和2012年6月21日柳州市人民政府柳政函〔2012〕342号文件《关于同意＜柳州市阳和片控制性详细规划＞的批复》（以下简称《规划》批复）违法，一审法院认为该两份文件合法错误。被上诉人柳州市人民政府在其18号文中提出古亭山经济技术开发区总体规划已经有所改变，在其《规划》批复中对原规划进行了变更。没有证据证明被上诉人的新规划已经依法向本级人大和上一级人民政府备案；没有证据证明被上诉人修改规划履行了听证制度。该两份文件程序上违法，实体上不当，均不能成为被上诉人不准上诉人建房的合法理由。（二）本案应当判决被上诉人重新作出行政行为。由于18号文和《规划》批复违法，依法应当责令被上诉人对上诉人的建房报告重新作出行政行为。（三）一审法院应当对18号文进行审查。该文暂停了古亭山片的工程规划和报建手续，而26号文、29号文是对18号文的部分区域重新恢复报建，由于上诉人的宅基地不属于26号文、29号文中的重新开放区域，仍适用18号文，故上诉人要求对其合法性进行审查，一审法院不予审查的理由和处理均属错误。（四）被上诉人不能以规避补偿为目的，违法阻止上诉人的建房请求。上诉人签订购地合同、支付购地款项，是出于对政府的信赖，相信能够通过依法建房取得居住利益和房屋转让利益以及将来按照市场价格获得的拆迁利益。被上诉人已经向上诉人颁发了《国有土地使用证》，其本意就是允许上诉人通过建房取得居住利益和房屋转让利益。被上诉人不许可上诉人的建房报告，将来就可以规避对上诉人的拆迁补偿。请求：1、撤销一审判决的第二项，改判被上诉人重新作出行政行为；2、对古亭山经济技术开发区管理委员会柳古管发［2003］18号文件给予审查。
被上诉人柳州市人民政府答辩称：（一）上诉人请求二审法院审查18号文和《规划》批复等两规范性文件及确认其违法没有法律依据。一是两份规范性文件不是本案被诉行政行为所依据的规范性文件。二是法院无权直接确认规范性文件违法。（二）上诉人的《建房报告》不符合《规划》批复中“柳州市阳和片控制性详细规划”的规定。被上诉人对上诉人《建房报告》的《答复》虽然依据引用有误，但实体上符合法律的规定。（三）上诉人认为被上诉人“以规避补偿为目的，违法阻止上诉人的建房请求”没有任何事实依据和法律依据。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
经审查，双方对一审判决认定的事实没有异议。二审庭审中，上诉人主张应增加认定其从2003年至2015年期间多次向古亭山有关部门提出建房申请的内容，被上诉人一方认为该主张没有证据证明，且与本案无关。本院认为，上诉人的这一主张与本案审查的《答复》行为没有关联，本院不作审查；被上诉人认为应增加认定鹿寨县人民政府建设用地批准书已经失效的内容，上诉人认为其在一年内申请建房即不会发生失效问题。本院认为，该问题属建设用地批准书效力判定，属法律适用问题，不应在案件事实部分认定。综上，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为定案证据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。
同时，一审法院对被诉《答复》的内容归纳不全，本院在一审法院查明的事实基础上，还查明被诉《答复》包括下列内容：由于规划调整的需要，2003年9月，古亭山开发区管委会下发了18号文，决定在古亭山开发区范围内暂停工程报建和工程建设，因此古亭山开发区私人建房审批停办。2008年7月9日和25日，柳州市阳和工业新区管理委员会先后出台26号文及29号文。依据26号文及29号文的规定，香港新城蟠龙苑D号土地位于古亭片区地块西侧，占规划建设中和源路（即滨江路）及绿化带项目用地，属不开放建设的区域。
另外，二审期间本院要求柳州市人民政府提交18号文和《规划》批复的相关材料，以便进行合法性审查和判断。柳州市人民政府向本院提交的材料，一是与18号文有关的部分为：柳州市人民政府柳政函［2003］103号《柳州市人民政府关于阳和（工业）开发区规划方案的批复》；中共柳州市委员会柳委会［2003］106号《中共柳州市委员会、柳州市人民政府关于成立柳州市阳和工业新区的通知》。二是与《规划》批复有关的部分为：柳州市人民政府柳政阅［2009］92号《市规委会2009年7月第一次会议会议纪要》：其中审议的内容包括阳和工业新区沿江及东部片区控制性详细规划；柳州市阳和工业新区管理委员会阳管纪要［2010］6号《关于＜柳州市阳和工业新区沿江及东部片区控制性详细规划＞规划成果意见反馈的会议纪要》；柳州市阳和工业新区管理委员会阳管纪要［2010］47号《关于柳州市阳和片控制性详细规划专家组评审会会议纪要》；柳州市人民政府柳政阅［2011］59号《市规委会2011年5月第二次会议会议纪要》：其中审议内容包括《阳和片控制性详细规划调整汇报》；《柳州日报》（2012年1月18日第四版）刊登柳州市规划局2012年1月17日公告：《柳州市阳和片控制性详细规划》、《柳州市阳和工业新区沿江及东部片区控制性详细规划》在该局内及该局网站公告，让市民提出意见和建议；柳州市规划局柳规报［2012］44号《关于报请批准柳州市阳和片控制性详细规划的请示》。本院认为，柳州市人民政府提交的上述材料客观真实，可以作为人民法院审查和判断规范性文件是否合法的依据。
根据柳州市人民政府提交的与18号文有关的材料，本院另查明：
2003年5月15日，柳州市人民政府作出柳政函［2003］103号《柳州市人民政府关于阳和（工业）开发区规划方案的批复》，主要内容：一、原则同意所报《阳和（工业）开发区规划》。三、将阳和（工业）开发区、古亭山开发区纳入统一规划，进行合理空间布局和职能分工是可行的，两区的规划管理工作由阳和（工业）开发区管委会协调。五、阳和（工业）开发区、古亭山经济技术开发区是城市工业新区，是柳州市的重要组成部分，本次批准的规划应纳入城市总体规划的修编内容。六、阳和（工业）开发区在建设过程中，要抓紧编制详细规划和专项规划。
2003年9月1日，古亭山经济技术开发区管理委员会作出18号文，主要内容：各建设户，根据柳州市人民政府《关于阳和（工业）开发区规划方案的批复》（柳政函［2003］103号）的精神，古亭山开发区的总体规划已经有所改变。为了能更好地执行新编制的总体规划和减少不必要的损失，古亭山开发区管委会决定在古亭山开发区中心区范围内暂停工程报建和工程建设。
2003年9月2日，中共柳州市委员会作出柳委会［2003］106号《中共柳州市委员会、柳州市人民政府关于成立柳州市阳和工业新区的通知》，主要内容：决定成立柳州市阳和工业新区，保留柳州市阳和开发区、柳州市古亭山经济技术开发区两块牌子。设立柳州市阳和工业新区管理委员会。
本院认为：（一）对于本案被诉《答复》的合法性问题，双方当事人对一审判决没有异议，故一审判决撤销该《答复》的结论，本院不再审查。
（二）关于上诉人请求人民法院对18号文进行合法性审查的问题。从查明的案件事实看，上诉人原已取得鹿寨县人民政府核发的建设用地批准书，其不能取得建设工程许可手续，是因为18号文关于“暂停工程报建和工程建设”的决定。之后放开审批的区域则依据26号文及29号文的规定，《答复》以上诉人申请许可的地块属26号文及29号文规定的不开放建设的区域为由，认定上诉人的申请不符合办理报建的条件和要求。因此，上诉人认为18号文是《答复》的规范性文件依据，有事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，人民法院应当依当事人的请求，对该18号文进行合法性审查，一审法院不予审查错误。
关于18号文的合法性问题。2002年，原柳州地区行政公署搬迁至来宾设市，原属柳州地区辖区的古亭山经济技术开发区划归柳州市管辖。柳州市人民政府柳政函［2003］103号和中共柳州市委员会作出柳委会［2003］106号文件规定，柳州市决定成立柳州市阳和工业新区，保留柳州市阳和开发区、柳州市古亭山经济技术开发区两块牌子，设立柳州市阳和工业新区管理委员会。古亭山经济技术开发区与阳和（工业）开发区纳入统一规划，对辖区内城市规划需进行重新调整，并决定阳和（工业）开发区在建设过程中，要抓紧编制详细规划和专项规划。因此，古亭山经济技术开发区因行政区划隶属改变，柳州市人民政府决定重新编制详细规划和专项规划。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划”的规定，在详细规划没有完成编制之前，古亭山经济技术开发区管理委员会作出18号文，决定暂停工程报建和工程建设的审批，有事实依据和法律依据，具有合法性。
（三）关于上诉人二审中主张本案应当判决被上诉人重新作出行政行为的问题。上诉人一审起诉的请求表述为“准予原告的《建房报告》，许可原告在合法取得的住宅用地上建造住宅。”从二审庭审中上诉人对该诉请的解释，其本意是要求法院责令被上诉人重新作出行政行为，许可其建房。本院认为，虽然一审法院以该诉请不属法院职权范围为由驳回，并无不当。但是由于上诉人上诉中再次提出该请求并作了合理的解释，二审法院也可以按照二审庭审中上诉人的解释意见，进行审查。本案中，是否判决被上诉人重新作出行政行为，应审查柳州市人民政府2012年《规划》批复能否作为依据。经本院审查，《规划》批复的作出，已经柳州市有关主管部门按照职责组织制定、论证、审议、公示征求意见，按照《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定的审批程序报批。柳州市人民政府作为法律规定的审批机关，经其批复后，《柳州市阳和片控制性详细规划》已经生效。至于上诉人认为《柳州市阳和片控制性详细规划》的制定程序违法问题，一是上诉人认为未召开听证会的问题，虽然《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条和第五十条第二款均有召开听证会的规定要求，但是，上述规定并没有明确相应的法律后果，因此不能以是否召开听证会来判断其是否合法生效；二是上诉人认为《柳州市阳和片控制性详细规划》未报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案不生效的问题，同样也没有法律规定未备案则不生效。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料……对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”的规定，上诉人申请建房许可，应当符合《柳州市阳和片控制性详细规划》。由于上诉人申请建房的用地位于不开放建设的区域，不符合控制性详细规划和许可条件，因此在一审判决撤销被诉《答复》后，二审法院没有必要再判决被上诉人对上诉人的《建房报告》重新作出行政行为。
（四）关于上诉人认为其信赖利益受损的问题。由于该问题属原规划许可引发的行政补偿问题，不属本案审理范围，故本院不予审查。
综上，虽然一审法院未对18号文进行合法性审查确属不当，但是判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人高原的上诉理由不能成立，依法不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高原负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
代理审判员 宋丹丹
代理审判员 刘建军
二〇一七年三月八日
书 记 员 孙宇欣