广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终996号
上诉人（一审原告）沈仁基，男，1944年9月15日出生，汉族，住广西博白县。
委托代理人周云昌，广西华胜律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）玉林市人民政府。
法定代表人韦韬，市长。
委托代理人姚波，玉林市法制办公室干部。
委托代理人罗诗宇，玉林市法制办公室干部。
一审第三人博白县龙潭镇兴华村龙一队。
诉讼代表人严天佑，队长。
委托代理人周洁涛，广西顺运律师事务所律师。
委托代理人谭云峰，广西顺运律师事务所律师。
一审第三人朱汝其，男，1940年5月24日出生，汉族，住广西博白县。
委托代理人朱其文，广西顺运律师事务所律师。
上诉人沈仁基因其诉玉林市人民政府行政复议一案，不服玉林市中级人民法院（2017）桂09行初16号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月7日公开开庭审理了本案，上诉人沈仁基及其委托代理人周云昌，被上诉人玉林市人民政府的委托代理人姚波、罗诗宇，一审第三人博白县龙潭镇兴华村龙一队（以下简称龙一队）的委托代理人周洁涛，一审第三人朱汝其的委托代理人朱其文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
玉林市中级人民法院一审查明：涉讼地原属龙一队集体所有，并未经过征收转为国有土地，现仍是集体土地。1981年落实生产责任制时，龙一队将该土地发包给该队村民朱汝其一户经营。1987年朱汝其与沈仁基签订建房协议，约定朱汝其将涉案土地给沈仁基使用，沈仁基则帮朱汝其建房作为酬谢。1991年10月7日，原博白县土地管理局作出博土处字（1991）205号行政处罚决定（以下简称205号处罚决定）。处罚决定的内容为对沈仁基、李绍章在非法转让的土地建私房行为进行处罚，该处罚决定书决定将包括涉案182.02平方米土地在内的445.94平方米土地没收为国有，沈仁基交清3764元罚款后可确认其土地使用权。1991年10月28日，沈仁基向博白县人民政府申请土地登记。原博白县土地管理局在土地登记审批表签署的意见为：该宗地属国有土地，面积为80平方米，现作住宅用地，超过《实施办法》规定标准的102.2平方米的地上建筑物，国家建设需要用地时，必须无偿拆除，无偿退出超标准的土地，同意发证。同年12月17日，博白县人民政府给沈仁基颁发博国用（1991）第330245号国有土地使用证，2001年9月21日换发新证，证号不变（以下简称45号土地证）。2016年11月18日，龙一队向玉林市人民政府申请行政复议，请求撤销45号土地证。2017年1月10日，玉林市人民政府作出玉政复决字[2017]第3号行政复议决定（以下简称3号复议决定），决定撤销45号土地证。玉林市人民政府撤销45号土地证的理由是：认定事实不清、证据不足。沈仁基不服，提起本案诉讼，请求撤销3号复议决定。
一审另查明，沈仁基主张其与朱汝其签订的换地建房协议已履行，其已取得了涉讼地的使用权，玉林市中级人民法院已有生效裁定书确认龙一队起诉请求撤销45号土地证已超过二十年的法定起诉期限并以此为由裁定驳回其起诉。
玉林市中级人民法院认为：3号复议决定合法与否取决于颁发45号土地证的行政行为是否具备合法性和是否应予撤销。㈠一审法院认为45号土地证的颁发不具备合法性并应予撤销。具体理由如下：45号土地证在土地登记性质上是国有土地使用权登记，但所登记的土地实际上仍属集体所有。因为涉讼地原属集体所有，未经过法定征收程序，并未合法转变为国有。所以45号土地证的颁发权属来源不合法。45号土地证的颁发不仅权属来源不合法，且土地登记结果损害了龙一队对涉讼地的所有权权益，亦与《中华人民共和国土地管理法》规定的集体土地法律保护制度不符，因此45号土地证应予撤销。㈡对于沈仁基提出的诉讼主张，一审法院不予采信支持，具体理由如下：1、沈仁基主张其已与朱汝其签订了换房协议，协议已经得到履行，故其已取得了涉讼地的使用权，45号土地证不应撤销。一审认为，审查45号土地证的颁发是否具备合法性，应以颁发45号土地证是否符合我国当时的土地政策和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定为依据，不应以沈仁基与他人之间是否签订有涉及涉讼地使用的协议、协议是否合法和协议是否已履行为依据，故沈仁基与朱汝其签订协议和履行协议的事实与证明3号复议决定是否具备合法性之间无关联性，不具备证明效力。2、关于有生效裁定书已确认龙一队请求撤销45号土地证已超过二十年法定起诉期限，沈仁基主张本案不应再支持龙一队诉求和不应采纳玉林市人民政府诉讼意见。一审认为，法院生效的裁定书认定龙一队向法院起诉超过了法定期限不影响玉林市人民政府依法受理龙一队提出的行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》并没有规定原行政行为从作出之日起超过二十年的，不服原行政行为提出的行政复议不予受理。所以玉林市人民政府受理龙一队提出的行政复议申请并没有违反《中华人民共和国行政复议法》的规定。另一方面，行政机关享有依法定程序自我纠错的行政权力，只要不违反法律规定并有法律和事实依据，就应予认可，以促进行政管理的法制化和尽可能保护公共利益，故行使纠错权撤销45号土地证并无不当。再一个理由是，不管颁发45号土地证的原行政行为经过多长时间，在没有法律规定就原行政行为提出行政复议申请的时间已超过法定申请期限的前提下，行政复议机关受理相关复议申请后所作出的复议决定如果撤销、变更了原行政行为，那么相关复议决定应视为新的行政行为，人民法院不应以原行政行为作出的时间已超过了二十年，行政复议机关受理行政复议申请不符合法定受理条件为由撤销行政复议决定。故即使作出45号土地证的行为已超过二十年，一审法院亦不以此为据支持沈仁基的诉讼请求。3、关于涉讼地已通过行政处罚没收为国有，沈仁基已交了罚款，涉讼地使用权是否应为沈仁基取得的问题，一审不予支持。理由是集体土地要合法转变为国有必须经过法定征收程序或符合我国以往颁布的有关土地政策的规定。本案中土地管理部门作出没收属集体所有的涉讼地为国有并确认给沈仁基使用的行政处罚决定严重违反了《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，属滥用职权的行为，并且有损我国社会主义土地制度，因此本案相关行政处罚决定书作为证据不具备合法性，不具有沈仁基期待的证明效力。沈仁基以相关行政处罚决定书为据提出的诉讼请求理由不成立，一审法院不予支持。综上所述，玉林市人民政府作出3号复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回沈仁基的诉讼请求。
上诉人沈仁基上诉称：㈠被诉行政行为程序违法。被上诉人受理并作出裁决程序违法。龙一队于2016年10月17日向玉林市中级人民法院起诉，玉林市中级人民法院于2016年11月3日作出（2016）桂09行初93号行政裁定书，其不服于同年11月15日分别提起上诉和申请复议，违反了《行政复议法》第六十条规定。㈡被诉行政行为认定事实不清，证据不足。原博白县土地管理局作出205号处罚决定书，将非法买卖的集体土地收归国有，按当时的法律和政策规定并未违法，被上诉人以现行法律规定评价当时的行为，并以此作为撤销博白县人民政府颁发给上诉人的国有土地使用证的事实和理由错误。㈢一审认为法院的生效裁定书认定龙一队向法院起诉超过起诉期限不影响被上诉人受理行政复议申请错误，不符合《行政复议法》第十六条规定。㈣一审判决认定与本案相关的行政处罚决定严重违法，不具有证据效力错误。与本案相关的行政处罚决定与被诉行政行为是不同的法律关系，并非本案审理范围，且该处罚决定具体违反哪条法律规定并未明确，在该处罚决定未经法定程序撤销前，应是合法存在。请求撤销一审判决，撤销3号复议决定。
被上诉人玉林市人民政府答辩称：《行政复议法》并未规定超过二十年的行政行为不能申请行政复议，玉林市人民政府作为博白县人民政府的上级机关，有权对其作出的行政行为进行监督，纠正其不当或违法的行政行为。涉案土地所有权人是龙一队，朱汝其只有承包经营权，其非法转让土地，博白县土地管理局可以对当事人没收非法所得或处以罚款，但将土地没收为国有没有法律依据，且侵犯了土地所有权人龙一队的合法权益，博白县人民政府向沈仁基颁发45号土地证认定事实不清，证据不足，发证出现不合法。3号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人龙一队、朱汝其述称：3号复议决定和一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审判决查明的基本事实予以确认。
另查明：龙一队于2016年10月24日向玉林市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认博白县人民政府1991年向沈仁基颁发45号证的行政行为违法，并撤销该土地使用证。玉林市中级人民法院于2016年11月3日作出（2016）桂09行初93号行政裁定，以超过起诉期限为由裁定驳回龙一队的起诉。龙一队不服，向本院提出上诉。之后，龙一队又以收集证据为由申请撤回上诉，本院于2017年8月24日作出（2017）桂行终56号行政裁定，准许龙一队撤回上诉。
再查明，205号处罚决定至今没有被撤销。
还查明，博白县人民政府在提交给玉林市人民政府的《行政复议答复书》中已陈述了龙一队向人民法院提起行政诉讼，一审裁定作出后，又分别向上级法院提起上诉和向上级政府申请复议的事实，并附起诉状、裁判文书和上诉状。
本院认为：第一，《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”本案中，龙一队于2016年11月18日向玉林市人民政府申请行政复议，博白县人民政府在提交给玉林市人民政府的《行政复议答复书》中已陈述了龙一队向人民法院提起行政诉讼，一审裁定作出后，又分别向上级法院提起上诉和向上级政府申请复议的事实，并附起诉状、裁判文书和上诉状。玉林市人民政府明知该行政行为已进入诉讼程序，仅凭当事人已经撤诉的陈述，没有确认人民法院已作出生效裁判就作出3号复议决定，未尽到审慎审查的义务，但因该案最终的生效裁判结果是驳回龙一队的起诉，没有对原具体行政行为进行实体审理，故玉林市人民政府受理龙一队的复议申请并作出3号复议决定，未实质违反上述法律规定，属于程序瑕疵。
第二，45号土地证的土地权属来源依据是205号处罚决定。根据当时的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“买卖、出租或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖、出租或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。”及第五十二条“本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府土地管理部门决定”之规定，原博白县土地管理局有权作出205号处罚决定。虽然当时的法律没有规定可以没收非法转让的土地，但该处罚决定所依据的桂政发（1986）90号文件第三条规定：“…个人或单位买卖、转手倒卖、租赁或变相买卖、租赁土地，以及非法转让土地（均含宅基地，下同）牟利的，都属违法行为，除土地收归国有（农民个人出卖、租赁的收归集体所有）外，没收全部非法所得…。”205号处罚决定并非完全没有依据，且玉林市人民政府不是博白县土地管理部门的上一级主管部门，无权确认205号处罚决定违法。根据本案查明的事实，205号处罚决定至今亦未经任何法定程序被撤销。被诉45号土地证的土地权属来源于205号处罚决定，该处罚决定载明沈仁基交清3764元罚款后可确认其土地使用权，因此，博白县人民政府依据205号处罚决定向沈仁基颁发45号土地证，该证土地权属来源清楚，3号复议决定撤销45号土地证理由不充分。
综上所述，玉林市人民政府作出的3号复议决定实体处理结果不当，应予撤销。一审判决驳回沈仁基的诉讼请求错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销玉林市中级人民法院（2017）桂09行初16号行政判决；
二、撤销玉林市人民政府玉政复决字[2017]第3号行政复议决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人玉林市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋玉杰
审判员 黄碧辉
审判员 陆 海
审判员 审判员
二〇一八年五月十一日
书记员 孙宇欣