黑龙江省萝北县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑0421行初6号
原告萝北县北丰农场。住所地，萝北县鹤北镇。
法定代表人姜忠臣，该农场场长。
委托代理人袁孟丽（姜忠臣妻子），女，汉族，退休干部。
委托代理人张玉花，黑龙江吉相律师事务所律师。
被告萝北县国土资源局。住所地：萝北县凤翔镇。
法定代表人姜传山，该局局长。
出庭负责人陆世才，萝北县国土资源局副局长。
委托代理人巩万邦，男，汉族，法规股股长。
被告萝北县人民政府。住所地：萝北县凤翔镇凤翔大街。
法定代表人孙坤，该县县长。
委托代理人吴大军，男，汉族，法制办公室主任。
委托代理人林庆新，男，汉族，位法制办公室科员。
被告鹤岗市人民政府。住所地，鹤岗市向阳区。
法定代表人王秋实，该市市长。
委托代理人隋信君，男，汉族法制办科长。
原告萝北县北丰农场诉被告萝北县国土资源局、被告萝北县人民政府、被告鹤岗市人民政府不服行政行为纠纷一案，于2017年7月6日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年12月11日公开开庭进行了审理。原告萝北县北丰农场的法定代表人姜忠臣及其委托代理人袁孟丽、被告萝北县国土资源局的副局长陆世才及其委托代理人巩万邦、被告萝北县人民政府的委托代理人吴大军、林庆新、被告鹤岗市人民政府的委托代理人隋信君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告萝北县国土资源局于2017年3月20日作出[萝国土资发〔2017〕11号]《关于注销国有土地使用权登记并收回土地使用证书的决定》，将原告萝北县北丰农场的土地证书予以注销，理由是原告的土地权属来源，即与县政府签订的《五荒拍卖治理协议书》约定的期限已满。其法律依据是《土地登记办法》第十四条二款、第五十条（一）项规定及《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（三）项规定。原告不服，向被告鹤岗市人民政府申请复议，鹤岗市人民政府于2017年6月24日作出鹤政复决（2017）5号行政复议决定书，维持了该决定。
原告诉称：1994年9月1日，萝北县人民政府印发《关于加快发展地方经济的若干规定》的通知，张树山依据该文件中的第67条，到萝北县治理“五荒”地，由于治理难度大，与姜忠臣合伙治理，后张树山退出萝北县北丰农场。一、被告与原告协商签订治理200垧“五荒”地协议书。1995年1月16日，萝北县政府向原告承诺先签订20年，到期再续签30年的情况下，签订了五荒拍卖治理协议书。被告将承诺写入本协议“未尽事宜按萝政发（1994）36号文件执行。而被告注销原告的土地证的行为违反了该协议中的条款，是错误的，也侵占了原告开发治理500万元的成果。二、被告注销原告的国有土地证没有法律依据，该证没有明确的注销年限。1996年12月25日被告向原告发放了萝国用（92）字第03815号国有土地使用证，该证中批准使用期限一栏中没有注明到2017年3月20日注销收回该证，其行为违反了协议中的萝政发（1994）36号文件第62条“对五荒拍卖的有关手续，甲乙双方签订《拍卖治理协议书》并履行法律公证程序，县政府发放《五荒土地使用证》后，方可经营。”的条款。被告也违反了国办发（1999）102号文件中和第（一）第（二）第（三）条第（四）条，违反了萝北县政府关于国有五荒资源管理的暂行规定中第9条，黑龙江省拍卖五荒资源使用权的暂行规定中第八条、第十七条、《物权法》第一百二十条、第一百三十一条规定。
综上，被告注销原告的土地证并收回土地使用证的行为违反了法律法规的规定，侵犯了原告的合法权益，应当予以撤销该决定以及鹤岗市政府的复议决定书。请求法院依据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第七条、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》《物权法》第一百三十一条、第一百二十六条，公正判决，承担赔偿路、桥梁、房屋、树500万元和违约30年承包期限的违约金。庭审中，原告增加诉讼请求要求赔偿各项损失及30年的收益共计29981541.60元。
被告萝北县国土资源局辩称：1.2017年3月20日，被告作出（萝国土资发[2017]11号）《关于注销国有土地使用权登记并收回土地使用证书的决定》，是依据《土地登记办法》第十四条二款、第五十条（一）项规定，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（三）项的规定，具体行政行为是经过县人民政府批准（萝政综[2017]字4号）同意的。03815号《国有土地使用证》的土地权属来源证明就是《五荒拍卖治理协议书》，协议书约定期限届满，《国有土地使用证》的期限同时届满。该证法律凭证作用终止。2.作为土地登记管理机关，在未取得县级以上人民政府的授权，未接到县级以上人民政府的批准文件，未获得法律上的授权，是不能无故的进行土地登记，没有土地权属来源证明是无法进行土地登记的。3.1995年1月6日萝北县五荒拍卖领导小组的第2号公告，规定五荒拍卖年限为20年，并未规定五荒拍卖年限为30年、50年。当时张树山对拍卖的年限未提出异议。1995年至2008年北丰农场的代表是张树山，张树山从未向萝北县人民政府和行政主管部门提出延长年限请求，该协议已履行12年之久。原告提出将张树山的土地使用证和“五荒”拍卖治理协议年限变更至2047年不具备主体资格。
被告是依据《五荒拍卖治理协议书》约定的年限，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《土地登记办法》第五十条的规定进行的。
2017年10月30日，中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2017）最高法执行申3627号裁定，该诉讼不具有行政法上的权利义务内容，属于民事合同。北丰农场提出本案诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。另外，原告申请的行政复议和在本案当中关于要求继续办理国有土地使用证30年的诉讼请求与原告在2015年在鹤岗市中级人民法院起诉被告等的起诉内容与本案的诉讼请求基本相同，而该案已经经过鹤岗市中级人民法院（2015）鹤行初字第41号行政判决书、黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终328号行政判决书和中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法行申3627号行政裁定书裁判驳回。原告本次之诉完全是重复起诉。
综上所述，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告萝北县人民政府辩称：1995年8月31日，张树山与其签订了萝荒字第003号《五荒拍卖治理协议书》（以下简称3号《拍卖协议》）。1996年12月25日，其为张树山（北丰农场）颁发了萝国用（92）字第03815号国有土地使用证，注明：土地使用者张树山（北丰农场），用途农用地。2008年12月5日，张树山与姜忠臣签订《土地变更协议》。2009年3月26日，北丰农场取得营业执照，注明：“名称萝北县北丰农场，类型个人独资企业，投资人姜忠臣，经营范围为谷物种植、豆类种植”。因当年张树山（北丰农场）依3号《拍卖协议》取得国有土地使用证，所以该证批准使用期限就应当是3号《拍卖协议》中约定的年限。
2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第四十一条：因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地证件等相关证明材料，申请土地使用权变更登记，该土地使用证中的使用者仍是张树山，其与张树山所签订的3号《拍卖协议》期限届满后，被告萝北县国土资源局经请示其并获批准，根据3号《拍卖协议》约定期限的届满，依据《土地登记办法》第五十条的相关规定，对张树山（北丰农场）持有的萝国有（92）字第03815号国有土地使用证进行注销登记。
其作为“五荒”拍卖主体，与北丰农场的出资人签订3号《拍卖协议》，将荒地发包给北丰农场使用，不属于行政管理职权的行为，该协议不具有行政法上的权利义务内容，属民事合同，在最高院作出的（2017）最高法行申3627号《行政裁定书》已作出确认。
萝北县国土资源局根据其批复作出《关于注销国有土地使用权登记并收回土地使用证的决定》，符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。
根据上述事实，其认为：一是3号《拍卖协议》合同约定使用期满，被告萝北县国土资源局依法作出收回土地使用权注销土地使用证的行政行为并无不当；二是鹤岗市人民政府作出的鹤政复决（2017）5号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请法院驳回原告诉讼请求。
被告鹤岗市人民政府辩称：原告于2017年3月28日向其申请行政复议，4月1日其受理了该申请，4月6日向被申请人送达《行政复议答复通知书》，5月12日其召开行政复议案件听证调查会进行事实调查，5月26日其决定延长审理期限30日，6月23日其作出《行政复议决定书》，并送达有关当事人，上述事实，符合《中华人民共和国行政复议法》有关程序规定。其作出的《行政复议决定书》事实清楚、程序合法，请求依法维持复议决定。
原告为证明自己的主张，提供了证据一、国有土地使用证、五荒拍卖协议书、营业执照，证明该土地到期后应该按36号文件执行，对土地的承包年限是50-70年；证据二、萝政发（1994）36号文件、国办发（1999）102号文件、公证书、黑龙江省拍卖五荒的暂行规定，证实当时签订五荒地的承包期限应当为50年，最长可至70年，一次交纳全部费用有困难的可分期交付，全会民的公证证明书证明先签20年，到期后再签30年；证据三、续签申请书及收文回执，证明原告在到期后向县政府提出过续签申请，县政府也收到了该申请；证据四、苇场开发区土地承包合同书，证明被告在其它地区续签了合同，对承包者，县政府没有平等对待；证据五、奋斗村土地流转合同4份；证据六、远大司法鉴定公司鉴定意见；证据七、道路、水渠等照片；证据八、萝北县农业办公室的证明；证据九、中级法院的测绘图。这五组证据证明原告的损失及未来收益情况。
被告萝北县国土局质证认为证据一、协议中明确了合同期限是20年，不属于未尽事宜，且《土地管理法》规定，土地到期后，由原土地登记机关注销土地登记；证据二、证明人只能代表个人意见，而且当时国办发（1999）102号文件在签订协议时没有出台，36号也没有规定必须是50的或70年；其余所有证据与本案注销土地证没有关系。
被告萝北县人民政府质证认为，对要证明的内容有异议，证据二中全会民作为证人应当出庭，关于证据四，县政府只针对苇场开发区续签了合同，证据九、市法院的测绘图与本案无关，证明的主体也不一致，一个是北丰农场，一个是北丰家庭农场，而国土局注销的张树山的证。其余同意国土局质证意见。
被告鹤岗市人民政府质证同意以上二被告的意见。
被告萝北县国土资源局在法定期限内提供的证据有：证据一、萝北县五荒拍卖领导小组二号公告，证明当时拍卖协议期限是20年；证据二、编号萝荒字第003号《五荒拍卖治理协议书》证明五荒拍卖协议的期限就是20年；证据三、96012号《土地登记申请审批表》，证明该宗土地登记的依据是《五荒拍卖治理协议书》，申请人是张树山；证据四、萝北县人民政府36号《萝北县人民政府印发关于加快发展地方经济的若干规定的通知》第14项对土地出让年限缩短为5年，5年以上，受让者可根据情况自行决定，证明张树山依据该文件自行决定签订20年；证据五、萝北县国土资源局《关于萝北县北丰农场“五荒拍卖治理协议”履行期限已满注销土地登记并收回土地使用证的请示》，证明国土局是依据《土地登记办法》履行的法定职责；证据六、萝北县人民政府关于同意注销张树山国有土地使用权登记并收回土地使用证的批复萝政综（2017）4号，证明国土局的请示得到县政府的批准，取得县政府的授权。
原告质证认为拍卖2号公告与原告无关，用此公告上的期限10到20年不能证实原告与被告萝北县人民政府签订的期限，原告的土地证上并没有标注使用年限为20年，在3号拍卖协议中未尽事宜按照36号文件执行，是对土地承包期限约定为50年到70年，被告在（2017）11号注销及收回土地使用证书的决定是向原北丰农场代表张树山出具的，故意回避现法定代表人，全会民的公证书能证明是考虑到资金情况先签20年的使用年限，到期后再签30年，依据（2015）鹤行初字第41号行政判决书，被告均承诺原告享有优先承包权。
被告萝北县人民政府及被告鹤岗市人民政府质证无异议。
被告萝北县人民政府提供了证据《五荒拍卖治理协议书》、土地登记申请、审批表及土地证、萝国土资呈（2017）12号、萝政综（2017）4号、萝国土资发（2017）11号、最高院（2017）最高法行申字3627号行政裁定书。
原告质证认为，对拍卖协议书的意见同上，对土地登记表及审批表、土地证，认为违反了土地登记管理办法，四至、批准使用年限、土地经营面积及协商预定金均没有确定，以此取得的土地证因在五荒拍卖协议中没有确定年限，无法确定经营期限应是20年，国土局撤销土地证没有法定依据。36号文件所规定的期限是50年，不是20年，20年是年限不是期限，而且当时是与县政府协商购买的土地，不是与国土局协商购买的，36号文中，规定国土局可以发证，没有规定可以注销证。关于萝政综（2017）4号，因原告与被告在2016年因五荒拍卖协议诉至鹤岗市中级法院，被告明知在该案中承诺原告享有优先承包权，却在2017年3月作出萝政综（2017）4号批复，该行为违反行政法规的行政行为具有确定力，拘束力，公定力。
被告萝北县国土局及鹤岗市人民政府质证无异议。
被告鹤岗市人民政府提供的证据一、原告的复议申请书、身份证复印件；证据二、受理复议审批单；证据三、行政复议答复通知书及送达回执；证据四、行政复议案件听证审理签到簿；证据五、复议延期审批单；证据六、复议决定审批单及送达证。证明整个复议程序合法。
原告质证对复议程序没有异议。
被告萝北县国土局及萝北县人民政府质证无异议。
本院经审查认证认为：原告提供的国有土地使用证、五荒拍卖协议书与本案有关联性，能够证实本案的相关事实，予以采纳。其余证据与本案各方当事人所争议的被告萝北县国土局的注销登记行为是否合法没有关联，不予采纳；被告萝北县国土局提供的证据，能够证明其作出本案争议的行政行为所依据的事实、根据及行为的程序等，与本案有关联，真实合法，皆予以采纳；被告萝北县人民政府、鹤岗市人民政府提供的证据，能够证明其在作出行政行为程序的合法性，皆予以采纳。
综上通过对证据的分析认证并结合当事人的陈述，本院认定如下事实：原告北丰农场于1995年8月与萝北县政府签订协议，取得200公顷的五荒土地使用权，使用年限为1996年1月至2016年12月。1996年12月，萝北县政府为原告单位颁发了萝国有（92）字03815号土地使用证。2016年12月该协议到期后，2017年该土地被县政府收回，由萝北县渔米河林场向外承包给他人。被告萝北县国土局依据该事实向县政府进行请示，经同意后，依据《土地登记办法》第十四条第二款、第五十条第（一）项、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（三）项规定，于2017年3月20日作出萝国土资发（2017）11号文件，决定注销并收回向原告颁发的03815号土地使用证。原告不服，依据决定中交待的复议机关，向被告鹤岗市人民政府申请复议，鹤岗市人民政府于2017年6月23日作出鹤政复决（2017）5号《行政复议决定书》，维持了萝北县国土局所作出的上述决定。为此，原告诉至法院，要求将上述两个决定撤销。
本院认为：《土地登记办法》第五十条规定，有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地…；《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：…（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；《土地登记办法》第十四条第二款规定，国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。被告萝北县国土资源局依据上述法律法规的规定，在原告与被告萝北县人民政府签订的协议到期后未进行续签的事实情况下，经向萝北县人民政府请示并获同意后，作出萝国土资发（2017）11号行政决定，注销原告的萝国有（92）字03815号土地使用证，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，该行为并无不当。原告主张的依据其与萝北县政府双方签订的协议内容及相关法律法规的规定，其应享有优先续签合同的权利，不应该在本案向被告萝北县国土资源局提出，该争议也不是本案所要解决的范围，因此，该主张本案中不予支持。其提出的行政赔偿请求，在本案亦无事实及法律根据，不予支持。被告萝北县国土局作出的萝国土资发（2017）11号行政决定，虽经过被告萝北县人民政府的批准，但仍是以被告萝北县国土资源局的名义作出，应认定是被告萝北县国土局的行政行为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，依据该规定，对萝国土资发（2017）11号行政决定进行复议的机关应是萝北县人民政府或是鹤岗市国土资源局，而被告鹤岗市人民政府却对此作出行政复议决定实属不当。但因被告萝北县国土局作出的原行政行为，并无不当，应予维持，本案若仅对复议决定作出处分，无实际意义，且可能增加当事人诉讼成本，因此，对被告萝北县国土局及被告鹤岗市人民政府的该不当行为，予以指正，本案不予处分。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告萝北县北丰农场的诉讼请求。
案件受理费人民币50.00元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省鹤岗市中级人民法院。
审 判 长 杨宝生
人民陪审员 许柏莉
人民陪审员 刘 文
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 王小涵