湖南省永州市冷水滩区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘1103行初24号
原告张晓荣，女，1965年9月27日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告周顺程，男，1994年9月24日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告王玉英，女，1951年8月9日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告杨云国，男，1972年9月6日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告段欢华，女，1977年3月13日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告熊玥，女，1992年7月3日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告刘辉元，男，1969年1月28日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告卢锋，男，1990年6月16日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告肖桂顺，男，1963年7月14日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告唐贤玲，女，1994年7月18日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告常忠东，男，1969年4月6日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告胡咸枚，女，1968年11月28日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告王六莲，女，1968年4月25日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告齐文达，男，1995年12月23日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告何标志，男，1976年11月10日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告唐辉，男，1984年8月17日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告邹晨阳，男1979年12月28日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告洪玲，女，1966年2月21日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告曹惠，女，1983年8月1日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告唐阔明，男，1974年2月5日出生，汉族现住湖南省永州市冷水滩区。
原告周琴，女，1988年8月14日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告张军华，男，1972年10月26日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告严磊，男，1979年3月1日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
原告严鑫，男，1977年9月25日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。
代表人张晓荣，女，1965年9月27日出生，汉族，造纸厂退休职工，现住湖南省永州市冷水滩区。
代表人段欢华，女，1977年3月13日出生，汉族，个体户，现住湖南省永州市冷水滩区。
代表人胡咸枚，女，1968年11月28日出生，汉族，个体户，现住湖南省永州市冷水滩区。
代表人王六莲，女，1968年4月25日出生，汉族，务农，现住湖南省永州市冷水滩区。
委托代理人唐清莲，（系原告唐辉的姑姑），女，1951年9月28日出生，汉族，纺织厂退休职工，现住湖南省永州市冷水滩区。代理权限为一般授权。
委托代理人许跃飞（系原告洪玲丈夫），男，1961年10月1日出生，汉族，现住湖南省永州市冷水滩区。代理权限为一般授权。
被告永州市住房和城乡规划建设局，住所地永州市冷水滩区逸云路1号。
法定代表人彭晓东，该局局长。
委托代理人李君，男，该局冷水滩区分局副局长，代理权限为一般授权。
委托代理人吴起俊，湖南湘永律师事务所律师，代理权限为一般授权。
原告张晓荣、周顺程、王玉英、杨云国、段欢华、熊玥、刘辉元、卢锋、肖桂顺、唐贤玲、常忠东、胡咸枚、王六莲、齐文达、何标志、唐辉、邹晨阳、洪玲、曹惠、唐阔明、周琴、张军华、严磊、严鑫不服被告永州市住房和城乡规划建设局住房和城乡规划行政确认一案，于2017年2月23日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月23日受理后，于2017年2月27日向被告永州市住房和城乡规划建设局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月18日在永州市冷水滩区人民法院第七审判庭公开开庭审理了本案。二十四原告的代表人张晓荣、段欢华、胡咸枚、王六莲，委托代理人唐清莲、许跃飞，被告永州市住房和城乡规划建设局出庭负责人唐端阳，及其法定代表人彭晓东的委托代理人李君、吴起俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年2月5日，被告永州市住房和城乡规划建设局作出永住建函（2016）42号《关于对原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》，认定原零陵轻机厂第30栋房屋位于永州市中心城区规划区建设用地范围内，其未取得建设工程规划许可证开工建设为违法建筑。
二十四原告诉称，原轻机厂第30栋建筑始建于1949年化工厂的硫酸池厂房，1960年三厂合并改成住房。第30栋房经永发改投（2007）195号《核准零陵轻机厂经济适用房项目建设的批复》许可，该房屋经规划许可建设。被告作出的永住建函（2016）42号《关于对原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》认定事实不清，程序违法，适用法律错误。请求法院依法撤销被告于2016年2月5日作出的永住建函（2016）42号《关于对原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》。赔偿经济损失及精神损失50000元。诉讼费由被告承担。
二十四原告在举证期限内向本院提交如下证据：证据一、关于原零陵轻机厂工业机械厂内违法建筑有关问题的汇报，证明当时涉案建筑建时已经向永州市城市管理行政执法局交了罚款，应视为合法了；证据二、永住建函（2014）278号“关于对原零陵轻机厂违规建房及无房户等问题处理意见的复函”；证据三、停止建设行为和接受调查通知书，证明当时原告建房时，永州市城市管理行政执法局要原告去接受调查；证据四、缴款书，证明涉案第30栋房屋当时向永州市城市管理行政执法局交了110000元罚款，所以视为合法；证据五、永府阅（2013）89号关于研究冷水滩城区商品房房产国土“两证”办理工作的会议纪要；证据六、关于原冷水滩耐火材料厂、原零陵轻工业机械厂住房建设问题的复函；证据七、永府阅（2013）77号“关于原冷水滩耐火材料厂、原零陵轻工业机械厂住房建设问题的会议纪要”，永国资（2014）98号“关于对原零陵轻机厂违建及无房户问题的处理建议”。
被告永州市住房和城乡规划建设局辩称，1、对张晓荣等24户所诉原零陵轻机厂第30栋建筑房屋定性的复函，不具有可诉性；2、本次行政诉讼不具有原告行政诉讼的目的属性；3、被告作出的复函认定事实清楚，证据充分，定性准确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告永州市住房和城乡规划建设局向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：证据一、永州市城市管理行政执法局《关于原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》，证明原零陵轻机厂第30栋房屋属于违法建设；证据二、永州市城市管理行政执法局调查资料，（1、永州市城市管理行政执法局于2011年1月14日给当事人王玉英等70户下发《停止建设行为和接受调查通知书》（王玉英已签收）；2、调查笔录；3、现场勘查笔录），证明原告雷桂莲、王玉英等24户所诉原零陵轻机厂第30栋房屋是2010年7月动工新建的，未取得建设规划许可等手续，违法建设的基本事实清楚；证据三、2016年1月25日实测2007年航拍图地形图，证明原零陵轻机厂第30栋房屋是2007年以后在拆除的旧房原地块新建的；证据四、复函，证明该复函系专项回复永州市城市管理行政执法局的复函，不具有可诉性；证据五、冷水滩分局关于原零陵轻机厂第30栋房屋办证查询的报告，证明原零陵轻机厂第30栋房屋没有依法办理建设工程规划许可证。
在庭审质证中，二十四原告的代表人及其委托代理人对被告永州市住房和城乡规划建设局提交的证据一无异议，属实；对证据二的真实性无异议，对合法性有异议；对证据三提出原告不清楚，但是原告认为不真实；对证据四无异议，原零陵轻机厂第30栋房屋没有办建设规划许可等手续是事实；对证据五无异议。
被告对原告提交的证据一提出其是复印件，真实性无法辨别，该证据不能达到原告的证明目的。对证据二提出对真实性要核查，即便是真实的，不能达到原告主张的涉案房屋没有违法。对证据三无异议；对证据四提出该份证据的缴款人的名字与本案无关，该份证据与本案无关。对证据五的真实性无异议，对关联性有异议，与本案无关，是对103个小区的处理意见。对证据六的真实性无异议，但是与本案无关。对证据七中永府阅（2013)77号文件的真实性无异议，对关联性有异议，会议纪要讲的不是涉案房屋。这两份文件都不能达到原告诉请中涉案房屋的不是违法建筑的目的。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提交的证据一、二被告对其真实性提出异议，原告未提交该证据原件，且该汇报也没有明确原告所建的房屋已经取得了规划许可的相关证件，对该证据在本案中依法不予确认为有效证据；对证据三因被告对其真实性未提出异议，在本案中依法确认为有效证据；对证据四不能体现是原告缴款，故在本案中依法不予确认为有效证据；对证据五、六、七被告对其真实性虽未提出异议，但第五份证据与本案没有直接的关联性，在本案中依法不予确认为有效证据；对证据六、七在本案中依法确认为有效证据。
对被告提交的证据一、二、四、五，原告对其真实性无异议，依法确认为有效证据；对证据三结合被告提交的证据一、二、四、五，可以认定原告在零陵轻机厂第30栋房屋拆旧建新的事实，在本案中依法确认为有效证据。
经审理查明，二十四原告于2010年7月拆除原零陵轻机厂旧宿舍，在原地动工兴建新宿舍，2012年竣工。房屋占地面积512平方米，总建筑面积为3072平方米。2011年1月14日，永州市城市管理行政执法局向原告王玉英等20户下达了《停止建设行为和接受调查通知书》，原告王玉英在该通知书上签名。2015年11月30日，永州市城市管理行政执法局的执法工作人员对原告所修建的第30栋房屋进行了现场勘查，制作了现场勘查笔录及现场勘查图。2016年1月6日，永州市城市管理行政执法局向被告永州市住房和城乡规划建设局出具冷城管函（2016）1号《关于原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》，请求被告对原告修建的房屋的合法性依法予以定性。2016年2月5日，被告作出永住建函（2016）42号《关于对原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》，认定原零陵轻机厂第30栋房屋位于永州市中心城区城市规划区建设用地范围内，其未取得建设工程规划许可证开工应为违法建筑。原告对此定性不服，诉至本院。
对原零陵轻机厂住房建设问题，2013年8月26日，永州市人民政府作出永府阅（2013）77号专题会议纪要，对原零陵轻机厂违法建设问题分情况作出了处理意见。主要内容为，……（3）对已经建成的5栋违法建筑，冷水滩区城管执法分局依法依规给予行政处罚。……2014年10月16日，永州市人民政府国有资产监督管理委员会、永州市房产局、永州市国土资源局、永州市住房和城乡规划建设局、冷水滩城管执法局联合作出永国资（2014）98号《关于对原零陵轻机厂违建及无房户问题的处理建议》，就原零陵轻机厂违建及无房户问题处理向永州市人民政府提出了处理建议。就已建成的违章建筑5栋：27-31栋，共112户，其中原轻机厂无房户职工住房110户，有2户属厂外人员。…1、关于违建问题的处理建议：（1）已建成的5栋违章建筑：建房户取得土地权属证件后，属原轻机厂的无房户职工住房，可参照《关于研究冷水滩城区商品房房产国土“两证”办理工作的会议纪要》（永府阅（2013）89号）的要求，予以办理。经济适用房超面积部分必须由房产局提出明确的处理意见后，按有关规定手续，给予办证和处罚。出售给厂外人员的住房，依法处理到位。2、关于无房户住房问题的建议（1）总体规划。将原轻机厂无房户住房问题纳入湘江西岸风光带总体规划，按照经济适用房的政策标准和条件，予以解决无房户的住房问题。（2）个别处理。对无力购买经济适用房的个别困难户，由本人到房产部门申请住房保障。
本院认为，（一）根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”及湖南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第六条一款“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。其中，设区的市的城市规划区内的城乡规划工作由市人民政府城乡规划主管部门直接管理。城市、县人民政府城乡规划主管部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作”规定，被告永州市住房和城乡规划建设局是本市规划管理工作的职能机构，对市区内建筑是否违反规划管理有认定的职能。本案中，被告永州市住房和城乡规划建设局应永州市城市管理行政执法局的要求出具的函，对于被告永州市住房和城乡规划建设局来说，永州市城市管理行政执法局是外部单位，该行为对永州市城市管理行政执法局具有羁束力。且永州市城市管理行政执法局已将该函内容告知了原告，原告已知晓该内容，被告作出的认定函构成城管执法的前置行为，该函的内容对原告的权利产生了直接影响，因而属于可诉的行政行为。被告辩称该函属于不可诉不具有原告行政诉讼的目的属性理由不成立。（二）原告所建房屋未取得建设工程规划许可证的事实清楚，但被告在作出认定决定前未告知原告陈述、申辩的权利，也没有将认定意见送达给原告，程序违法。因被告永州市住房和城乡规划建设局是应永州市城市管理行政执法局的要求出具的认定函，属于行政机关之间的文书往来，是证据的一种形式，且被告永州市住房和城乡规划建设局未将认定结果送达给原告，该认定结果对原告不产生法律效力，故不需要撤销被告永州市住房和城乡规划建设局作出的认定函而确认其违法。原告提出赔偿经济损失50000元，没有事实根据且没有提交相关证据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四二款一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
确认被告永州市住房和城乡规划建设局于2016年2月5日作出的永住建函（2016）42号《关于对原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》违法。
驳回二十四原告的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告永州市住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 卞凌峰
审 判 员 黄 妮
人民陪审员 秦小卫
二〇一七年八月十八日
代理书记员 李晓欣
相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条
被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。