河南省漯河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）漯行终字第80号
上诉人（原审被告）：舞阳县马村乡人民政府。地址：舞阳县马村乡马村街。
法定代表人：吴蓬莱，乡长。
委托代理人：周伟民，舞阳县148法律服务所法律工作者。
上诉人（原审第三人）：舞阳县马村乡王徐村民委员会。地址：舞阳县王徐村。
法定代表人：王红超，村主任。
被上诉人（原审原告）：王自强，男，汉族，1968年10月3日出生，住舞阳县。
委托代理人：张国选，舞阳县马村乡法律服务所法律工作者。
原审被告：舞阳县人民政府。地址：舞阳县舞泉镇人民路中段。
法定代表人：宋耀生，县长。
委托代理人：蔡永超，舞阳县人民政府法制室工作人员。
上诉人舞阳县马村乡人民政府（以下简称马村乡政府）、舞阳县马村乡王徐村民委员会（以下简称王徐村委会）因不服行政处理决定及行政复议决定一案，不服舞阳县人民法院（2015）舞行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马村乡政府的委托代理人周伟民、王徐村委会的法定代表人王红超，被上诉人王自强及其委托代理人张国选，原审被告舞阳县人民政府的委托代理人蔡永超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告王自强使用的宅基地位于舞阳县马村乡王徐村，1992年舞阳县进行老村改造及新村规划时，舞阳县马村乡人民政府派驻工作组对原告王自强使用的宅基地按照其使用的原边旧界进行了丈量，原告王自强未取得宅基地使用证。2013年3月，原告王自强未取得乡村建设规划许可证和施工许可证在其使用的原边旧界的宅基地上翻建房屋。2013年3月14日被告舞阳县马村乡人民政府对原告王自强作出责令停止建设限期拆除通知书，2014年3月20日被告舞阳县马村乡人民政府作出关于撤销责令停止建设限期拆除通知书的通知。2014年5月，原告王自强在其宅基地原边旧界上建成新房屋。2014年6月24日被告舞阳县马村乡人民政府作出马政（2014）30号行政处理决定，内容载明：“一、王自强自行拆除房后违法占用规划道路东西长12.18米，南北宽2.05米的扎基建房。二、王民锁、王德志申请的土地权属争议行政处理不成立，不予受理。三、王徐村委会对王自强建房占地征集村民意见后形成决议，加强管理，维护村民权益。”原告王自强对该行政处理决定第一条内容不服，向被告舞阳县人民政府申请行政复议。被告舞阳县人民政府于2014年11月21日作出舞政复决字（2014）4号行政复议决定维持了被告舞阳县马村乡人民政府作出的马政（2014）30号行政处理决定。原告王自强不服，向舞阳县人民法院提起行政诉讼。1992年，舞阳县马村乡王徐村规划资料缺失无法查找。
原审另查明，舞阳县马村乡王徐村18周岁以上的村民约400人。
原审法院认为，一、关于原告王自强是否超过起诉期限的问题。原告王自强2014年12月30日收到被告舞阳县人民政府的行政复议决定书后，于2015年1月12日向漯河市召陵区人民法院提起行政诉讼，经过漯河市召陵区人民法院审查，于2015年5月7日为原告王自强出具了证明，原告王自强的起诉不属于漯河市召陵区人民法院管辖，将起诉状及材料退回原告王自强。依照《中华人民共和国民法通则》第一百四十条的规定：“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。”本案中，原告王自强在收到复议决定书后在法定的起诉期限内向人民法院提起诉讼，构成诉讼时效的中断。因此，原告王自强的起诉并不超过法定起诉期限，对被告舞阳县人民政府辩称原告王自强的起诉超过起诉期限的主张，不予支持。二、关于原告王自强将舞阳县人民政府列为被告属于适用法律错误的问题。本案中，原告王自强在法定期限内向人民法院提起诉讼，引起了诉讼时效的中断，该诉讼时效应当自2015年5月7日重新计算，原告王自强在2015年5月13日提起行政诉讼，依照2015年5月1日起实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条的规定，原告王自强将复议机关舞阳县人民政府列为被告符合法律规定。三、关于被告舞阳县人民政府作出的舞政复决字（2014）4号行政复议决定及被告舞阳县马村乡人民政府作出的马政（2014）30号行政处理决定是否合法的问题。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款、第二款的规定，由被告舞阳县马村乡人民政府对作出的行政行为的合法性承担举证责任，被告舞阳县人民政府对复议程序的合法性承担举证责任。而被告舞阳县马村乡人民政府作出原行政行为的主要依据是舞阳县马村乡王徐村村民会议决议，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条的规定，涉及村民宅基地的使用方案的事项，需要经村民会议讨论决定，而召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加。本案中，舞阳县马村乡王徐村十八周岁村民约有400人，村民会议研究的是原告王自强的宅基地使用方案，仅有舞阳县马村乡王徐村约25人召开村民会议，参加村民会议的人数未过半数，其作出的决定不符合法律的规定。同时，被告未提供1992年舞阳县马村乡王徐村规划资料。因此，被告舞阳县马村乡人民政府作出的马政（2014）30号行政处理决定，缺乏事实根据，依法应予撤销。虽然复议决定的程序合法，但是，原行政行为在实体上是违法的情况下，复议维持决定在实体上也是违法的，复议决定的程序合法也就失去了意义。故依照修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：一、撤销被告舞阳县马村乡人民政府2014年6月24日作出的马政（2014）30号行政处理决定中“王自强自行拆除房后违法占用规划道路东西长12.18米，南北宽2.05米的扎基建房”的内容。二、撤销被告舞阳县人民政府2014年11月21日作出舞政复决字（2014）4号行政复议决定。
上诉人马村乡政府上诉称：本案应为土地管制管理行为，而非土地权属争议案件；进行老村改造及新村规划时，马村乡政府对王自强的宅基地进行了丈量，因王自强家门前道路狭窄，村委决定把其南邻农户迁出另划宅基地，王自强家日后拆旧建新时往南移，腾出北边空地作为王自强等人同一排住房的扩宽道路，进行丈量是调查行为，并非对宅基地的确权；王自强未经批准擅自占用公用道路建房，背离了村镇规划，即使不召开村民会议，马村乡政府也可以依职权对王自强的土地违法行为作出行政处理。原审判决认定事实错误，并因此导致适用法律错误，请求二审法院依法予以改判。
上诉人王徐村委会上诉称：1992年马村乡政府组织工作队进行老村改造及新村规划时，对王自强的宅基地进行了丈量，但该丈量行为并非对宅基地的确权；即使不召开村民会议，也不影响马村乡政府对王自强非法占地行为的处理，且因劳动力大流动，致本村青、中年长年外出打工，要求村民议事必须达到本村18周岁以上过半的村民参加，不符合农村客观情况。故请求二审法院依法撤销一审判决，改判维持马村乡政府作出的马政（2014）30号处理决定。
被上诉人王自强答辩称：1992年马村乡政府组织工作队对村民住宅进行了丈量确权，定位收费，二上诉人称不是确权不属实。二上诉人称92年规划时已告知王自强父亲在拆旧建新时应将房屋前提与王义先后墙建齐，但王自强及其父亲对此均不知情，现任村委在拆旧建新申请上签字同意并加盖有公章，自家建房合法，没有侵占公共道路，也没有侵犯其他人的使用权。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告舞阳县人民政府答辩称：本案已超过起诉期限，应依法驳回；一审原告将答辩人列为被告，属适用法律错误；答辩人所作复议决定程序合法，依法应予维持。综上，请求二审法院依法驳回原告起诉。
本院二审查明的事实与原审一致。
本院认为，二上诉人上诉称1992年规划时要求王自强拆旧建新时应将宅基往南移，腾出北边道路，现王自强拆旧房建新房占用了公共道路，违背了乡村规划，但二上诉人均不能提供1992年舞阳县马村乡王徐村规划资料，且除了王全法、王自臣证明外，并无其他证据予以佐证，王自强对此也不予认可，故本院对上诉人的该项主张不予支持。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款、第二十四条第一款，涉及村民宅基地的使用方案的事项，需经村民会议讨论决定，而召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加。本案中，研究王自强的宅基地使用方案，应有本村十八周岁以上村民过半数参加村民会议进行讨论。王徐村十八周岁以上村民约有400人，但仅有约25人参加村民会议，未过半数，故该村民会议作出的决议不符合法律的规定。综上，马村乡政府以村民会议决议作为马政（2014）30号行政处理决定的主要依据，该行政处理决定缺乏事实根据，依法应予撤销。因原行政行为违法，复议机关作出的维持决定依法也应予以撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费各50元，分别由上诉人舞阳县马村乡人民政府、舞阳县马村乡王徐村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李胜利
审 判 员 刘 龙
审 判 员 裴 蓉
二〇一六年三月十六日
书记员（兼） 邢 芳