浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1620号
上诉人（原审原告）贾亚东，男，1963年1月18日出生，汉族，住新昌县。
委托代理人贾迈远，男，1989年5月31日出生，汉族，住杭州市下城区，系上诉人之子。
委托代理人肖卫红，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新昌县人民政府，住所地新昌县南明街道人民中路190号。
法定代表人李宁，县长。
委托代理人ＸＸ先，浙江新时代律师事务所律师。
委托代理人陈锴锴，新昌县人民政府办公室工作人员。
原审被告新昌县七星街道办事处，住所地新昌县七星街道梅园新村。
法定代表人汤红俊，主任。
行政机关负责人陈志勇，副主任。
委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。
上诉人贾亚东因与被上诉人新昌县人民政府、原审被告新昌县七星街道办事处其他行政管理行政强制一案，不服绍兴市中级人民法院于2017年11月13日作出的（2017）浙06行初173号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月19日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年1月27日进行了庭询。上诉人的委托代理人贾迈远、肖卫红，被上诉人新昌县人民政府的委托代理人陈锴锴、ＸＸ先，原审被告新昌县七星街道办事处的负责人陈志勇、吕凯利参加了庭询。本案现已审理终结。
2017年4月1日，新昌县无违建创建工作领导小组办公室向新昌县水务集团及新昌县供电局等单位制发工作联系单，该联系单中告知上述单位贾亚东户涉案房屋建设未办理建设工程规划许可证。并要求“4月1日下午14时30分，七星街道牵头，城管、供电、水务等部门联合执法。”当日，相关单位对涉案房屋实施了拆除水表、电表等强制停电、停水的行为。
原审法院经审理查明：2017年3月29日，新昌县住房和城乡建设局出具给新昌县城市管理行政执法局《关于贾亚东张家庄村前门畈地块建设情况的函》，载明：经查询，贾亚东张家庄村前门畈地块未在该局办理建设工程规划许可证。2017年4月1日，新昌县无违建创建工作领导小组办公室向新昌县水务集团及新昌县供电局等单位制发工作联系单，该联系单中告知上述单位：“原告户建设未办理建设工程规划许可证。4月1日下午14时30分，七星街道牵头，城管、供电、水务等部门联合执法。”当日，相关单位对涉案房屋实施了拆除水表、电表等强制停电、停水的行为。原告对此不服，遂诉至绍兴市中级人民法院。
原审法院认为：首先，两被告是否适格。从庭审查明情况看，被告新昌县人民政府自认新昌县无违建创建工作领导小组办公室系被告新昌县人民政府设立的临时机构，该机构作出的行为由被告新昌县人民政府承担法律后果。从被告提交的工作联系单分析，2017年4月1日，该机构将涉案建筑物未办理建设工程规划许可证的情况告知新昌县水务集团、新昌县供电局，同时抄送七星街道和七星新区。在该工作联系单中同时注明，当日下午14时30分，“七星街道牵头，城管、供电、水务等部门联合执法。”被告新昌县人民政府承认，被告新昌县七星街道办事处是根据新昌县无违建创建工作领导小组办公室指令和相关单位一起到现场，对原告房屋实施强制停水、停电。故被告新昌县七星街道办事处可以视为因被告新昌县人民政府委托实施上述行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故本案适格被告应当是新昌县人民政府。原告将新昌县七星街道办事处列为被告不当，本院应予指正。其次，被告新昌县人民政府对原告房屋实施的强制停水停电行为是否合法。原审法院认为，被告作出上述行为，明显不利于原告的权益，根据正当程序的要求，行政机关在作出使他人遭到不利影响的行政决定前，应当听取当事人的意见，以保障行政管理相对人的知情权、参与权。本案中，并无证据证明被告在行政行为程序中作出上述行为，在正式实施停电、停水行为前，也无证据证明被告对原告已经尽到合理的通知义务。故被告实施上述行为程序违法。因被诉行政行为已经实际实施，不具有可撤销内容，故应确认被告的上述行为违法，对原告的该项诉讼请求本院予以支持。此外，根据《浙江省违法建筑处置规定》第二十三条第二款规定，单位或者个人就违法建筑申请办理供电、供水、供气等手续的，违法建筑处置决定执行完毕前，供电、供水、供气等单位不得办理。原告虽然提供了2000年的国有土地使用证，但该证载明，本次登记为预登记，时效仅为两年。原告也无其他证据证明涉案房屋已经办理过相应规划审批手续。故原告提出的要求责令被告恢复供水供电的诉讼请求无法律依据，该请求原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、驳回原告贾亚东对被告新昌县七星街道办事处的起诉；二、确认被告新昌县人民政府于2017年4月1日对原告贾亚东房屋强制停水停电的行政行为违法；三、驳回原告贾亚东的其他诉讼请求；一审案件受理费50元，由被告新昌县人民政府负担。
贾亚东上称：1.被上诉人的违法行为已经被确认违法，对其违法行为应予以纠正，对上诉人房屋恢复供水供电具有现实可能性及合法性。涉案房屋至今未被任何机关确认为违法建筑，上诉人在涉案房屋内已经居住将近二十年，具有信赖利益，应予保护。上诉人对涉案土地办理过土地使用权证，并未违法占地；即使后续未办理相关规划手续，也系因行政机关管理的疏忽而导致的房屋规划手续不齐备，其法律后果不应由上诉人承担，一审法院已经确认被上诉人对上诉人房屋停水停电行为违法，对其违法行为造成的后果必须纠正。且上诉人房屋符合城镇规划，对涉案房屋恢复供水供电具有现实可能性及合法性。2.一审法院适用法律错误。《行政强制法》第四十三条明确规定，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。一审法院未严格适用该法律，其仅确认行政行为违法但不支持恢复供水供电的行为放任了行政机关的违法行为、助长了行政机关的违法气焰、降低了行政机关的违法成本，侵害了上诉人的合法利益。综上，上诉人请求：1、撤销浙江省绍兴市中级人民法院作出的（2017）浙06行初173号行政判决书第三项，改判新昌县人民政府对上诉人房屋恢复供水供电；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
新昌县人民政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.贾亚东的房屋既没有土地使用权证也未办理建设规划许可证，属于违法建筑。新昌县住房和城乡建设局作出的新建[2017]45号函中明确：贾亚东张家庄村前门畈地块未办理建设工程规划许可证。根据《浙江省违法建筑处理规定》第三条第一款、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第一条第（一）、（二）项的规定，贾亚东的房屋属于违法建筑。3.新昌县无违建创建工作领导小组办公室对贾亚东的违法建筑出具停电、停水联系单符合法律规定且程序合法。根据《浙江省违法建筑处置规定》第二十二条、二十三条第二款及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第五条第（五）项的规定，新昌县无违建创建工作领导小组办公室于2017年4月1日向有关部门发出工作联系单，书面告知处理决定，该行为符合法律规定且程序合法。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原决。
新昌县七星街道办事处在庭询中口头答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院维持原判。
经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：上诉人对一审法院判决驳回其对原审被告新昌县七星街道办事处的起诉及确认被上诉人新昌县人民政府于2017年4月1日对其房屋强制停水停电的行政行为违法，并无异议；本案的争议焦点是被上诉人是否应当恢复上诉人涉案房屋的供水供电。本案中，被上诉人提供的新昌县住房和城乡建设局《关于贾亚东张家庄村前门畈地块建设情况的函》（新建[2017]45号），表明上诉人涉案房屋未办理建设工程规划许可证。上诉人虽然提供了新国用（2000）字第2000606号《国有土地使用权证》，但该证载明，“本次登记为预登记，时效为两年，期满经验证合格后办理土地产权注册登记”，上诉人并未提交上述土地使用权证到期后其已经进行合法土地登记的证据。故上诉人提供的证据不能证明涉案房屋经合法用地审批和规划审批，其主张涉案房屋为合法建筑缺乏事实和法律依据。《浙江省违法建筑处置规定》第二十三条第二款规定：“单位或者个人就违法建筑申请办理供电、供水、供气等手续的，违法建筑处置决定执行完毕前，供电、供水、供气等单位不得办理。”第二十七条规定：“供电、供水、供气等单位违反本规定第二十三条第二款规定，为单位或者个人就违法建筑办理供电、供水、供气等手续的，由城乡规划主管部门没收违法所得，可以并处一万元以上五万元以下罚款。”故在上诉人未能提供充分证据证明涉案房屋为合法建筑的情况下，一审法院驳回上诉人贾亚东要求恢复供水供电的诉讼请求，并无不当；上诉人的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贾亚东负担。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审判长 马国贤
审判员 管 征
审判员 刘家库
二〇一八年一月二十五日
书记员 刘 芳