广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）粤民再31号
再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)：中山市东区大鳌溪股份合作经济联合社。住所地：广东省中山市。
负责人：胡健文，社长。
委托诉讼代理人：肖和平，广东凡是律师事务所律师。
委托诉讼代理人：廖苑伶，广东凡是律师事务所实习律师。
再审申请人中山市东区大鳌溪股份合作经济联合社（下称大鳌溪经联社）因起诉何文希、廖玉秋确认合同无效纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院（2016）粤20民终153号民事裁定，向本院申请再审。经审查，本院作出（2016）粤民申3071号民事裁定提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
大鳌溪经联社不服终审裁定，向本院申请再审，请求：依法撤销中山市中级人民法院（下称二审法院）(2016)粤20民终153号民事裁定书，并责令中山市第一人民法院（下称一审法院）受理再审申请人诉何文希、廖玉秋确认双方分别于2005年7月28日和2006年1月9日签订的《补充土地转让合同书》、《补充土地转让协议书》无效而提起的诉讼。事实及理由：原裁定适用法律确有错误。（一）二审法院认定再审申请人的诉讼请求有误。再审申请人在一审、二审阶段均请求法院确认再审申请人与何文希签订的《补充土地转让合同书》、《补充土地转让协议书》无效，因上述合同违反了《中华人民共和国士地管理法》第二条第三款及第六十三条的规定，也违反了《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》有关农村集体土地不得违法转让的规定，因此，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效的情形。再审申请人的诉讼请求实质上是个确认之诉，属于民事合同纠纷，并不是请求法院认定再审申请人与和何文希签订的《补充土地转让合同书》、《补充土地转让协议书》属于违法用地行为，也并非请求对违法用地行为进行处罚或者制裁。（二）二审裁定适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定的是政府主管部门对违法用地行为在行政管理方面的处罚权。再审申请人的诉讼请求要求确认合同无效，是平等民事主体之间的合同纠纷，并非请求认定违法用地行为，也并非要求对何文希、廖玉秋进行行政处罚。而确认合同无效纠纷是最高人民法院关于印发修改后的《民事案件案由规定》的通知，即法(2011)42号中规定的一个民事案由，属于人民法院直接受理的民事诉讼范围。二审法院以政府行政管理层面的处罚权排除了法院的民事管辖权，明显属于适用法律错误。加上，涉案土地的土地权属由始至终都登记在再审申请人名下，土地权属也并无争议，也不属于土地所有权和使用权的争议。因此，本案属于人民法院的受案范围，人民法院应当予以受理。
2015年11月26日，大鳌溪经联社向一审法院起诉称：大鳌溪经联社于2005年7月28日和2006年1月9日，与被起诉人何文希分别签订了《补充土地转让合同书》、《补充土地转让协议书》，将位于东区大鳌溪村土名为“水流狂”的山地和东区大鳌溪村原海涛制衣厂靠近最山边的非指标山地转让给被起诉人何文希。现起诉人认为，起诉人与被起诉人何文希签订的《补充土地转让合同书》和《补充土地转让协议书》属于土地转让合同，均违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及第六十三条的规定，也违反了我国《物权法》及《土地管理法实施条例》有关农村集体土地不得违法转让的规定，因而无效。被起诉人何文希与被起诉人廖玉秋是夫妻关系，被起诉人自1994年1月份开始实际占用“水流狂”的土地，并于2005年8月份开始对外出租上述土地收取高额租金，起诉人社员意见很大，纷纷要求收回土地以维护集体利益。故为维护自身合法权益，起诉人特向法院提起诉讼，请求：1、确认起诉人与被起诉人何文希在2005年7月28日及2006年1月9日所签订的《补充土地转让合同书》、《补充土地转让协议书》无效；2、判令被起诉人立即返还位于中山市东区大鳌溪村土名为“水流狂”的土地5.4173亩（4.8655亩+0.5518亩，折合3611.6平方米）给起诉人（价值人民币4333840元）；3、判令被起诉人连带支付占用土地的租金（租金自1994年1月份开始计算，每平方米每月按2元计算，每年递增5%，直至被起诉人返还土地给起诉人为止），暂计至2015年10月份租金为人民币1885255.2元，减去已经收取的土地款347110元，暂计至2015年10月仍需支付租金1538145.2元；4、诉讼费用由被起诉人承担。
一审法院经审查认为，本案系起诉人因与被起诉人基于中山市东区大鳌溪村土名为“水流狂”的山地和中山市东区大鳌溪村原海涛制衣厂靠近最山边的非指标山地的土地所有权和使用权争议而提起的诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”据此，本案不属于人民法院直接受理民事诉讼的范围，依法不予受理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第一项的规定，裁定：对起诉人大鳌溪经联社的起诉，不予受理。
大鳌溪经联社不服一审裁定，向二审法院提起上诉称：一、大鳌溪经联社于2005年7月28日及2006年1月9日与何文希分别签订了《补充土地转让合同书》、《补充土地转让协议书》，合同中约定将位于东区大鳌溪村土名为“水流狂”的山地和东区大鳌溪村原海涛制衣厂靠近最山边的土地所有权和使用权转让给何文希。上述土地权属由始至终均登记在大鳌溪经联社名下，土地权属并无争议。二、大鳌溪诉何文希、廖玉秋确认转让合同（协议）无效一案，实质是民事合同纠纷，是一个确认之诉，不属于土地所有权和使用权的争议。而确认合同无效纠纷属于人民法院直接受理的民事诉讼范围，原审法院应受理。三、本案涉及全体社员的集体利益，请求法院依法予以立案审理。综上所述，一审法院不予受理错误，请求二审法院撤销原裁定，指令一审法院受理本案。
二审法院审查认为，大鳌溪经联社以其与何文希签订的《补充土地转让合同书》、《补充土地转让协议书》属于非法买卖农村集体土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《土地管理法实施条例》等相关强制性与禁止性规定为由，诉请法院确认上述合同无效，并要求返还土地及支付租金。该诉讼请求实质上是请求人民法院认定大鳌溪经联社与何文希签订的《补充土地转让合同书》、《补充土地转让协议书》属于违法用地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的规定“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”对违法用地行为，应由政府主管部门处理，故大鳌溪经联社的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围。综上，上诉人大鳌溪经联社的上诉理由不能成立，不予支持；原审裁定对其起诉不予受理正确，予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条之规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。
本院再审查明：本案被申请人（被起诉人）何文希和廖玉秋是夫妻关系。何文希为中山市人，住中山市东区花园新村42号之二。
2005年7月28日，大鳌溪经联社与何文希签订《补充土地转让合同书》。约定：1993年，大鳌溪经联社同意将位于中山市东区大鳌溪村土名为“水流狂”的山地的所有权转让给海涛制衣厂永久性使用。海涛制衣厂于1994年向大鳌溪经联社交付了10万元订金。现作为历史遗留问题，经大鳌溪经联社两委研究同意作为遗留问题处理，补签土地转让合同。一、土地的四至……土地价格，由前的每亩5万元调整为每亩6万元。二、付款方式：签订本合同之日，付款15万元作为土地转让补偿款，在三个月内护坡工程完工后，按实测面积3243.70平方米一次性支付土地转让款，大鳌溪经联社收款时开具收款收据。三、大鳌溪经联社负责协调周边附着物补偿和界线问题将该土地使用权确认给何文希，何文希负责支付附着物补偿款。四、该转让土地属于大鳌溪经联社的非指标用地，暂不能办理土地使用权证，但如政策规定许可办证时，大鳌溪经联社应协助何文希办理有关土地转让手续及使用证的手续，费用由何文希负担。
2006年1月9日，大鳌溪经联社与何文希又签订了《补充土地转让协议书》，将位于中山市东区大鳌溪村原海涛制衣厂靠近最山边的非指标山地转让给被起诉人何文希作电房之用，土地面积367.90平方米。大鳌溪经联社同意以每亩人民币10万元计算,共款55180元。同时约定,该土地属于大鳌溪经联社的非指标用地,今后是否可以办理土地使用权证与大鳌溪经联社无关。但如政策规定许可办证时，大鳌溪经联社应协助何文希办理有关土地转让手续及使用证的手续，费用由何文希负担。
案涉土地，为大鳌溪经联社集体用地。大鳌溪经联社于2004年12月26日领取了中山市人民政府核发的《林权证》，证号为中林证字（2004）第0200号。
本院经再审认为，根据一审、二审裁定理由以及大鳌溪经联社的再审申请理由，本案主要涉及当事人是否存在土地使用权争议或者违法用地的问题，本案争议是否属于人民法院受理民事诉讼范围。
据本案事实，案涉土地转让未经行政审批，仍然登记为大鳌溪经联社所有，现不存在所有权和使用权的争议，一审以此为由不予受理大鳌溪经联社的起诉，与案件纠纷事实不符；而根据再审申请人的诉请，当事人之间的争议与违法用地无关。从大鳌溪经联社的起诉请求看，系请求人民法院确认其与何文希签订的土地转让协议无效，诉状中提到的违反土地管理法律法规、违法用地等表述，属于阐述支持其诉请的理由，并非请求人民法院抛开双方所签合同及所形成的权利义务而仅对违法用地问题进行处理，故二审认为大鳌溪经联社的请求实质上是确认其与何文希（及廖玉秋）之间转让集体土地属于违法用地行为，应当由政府主管机关处理，与大鳌溪经联社的起诉意愿并不吻合，二审以此为由维持一审不予受理大鳌溪经联社的起诉，缺乏事实依据。
鉴于大鳌溪经联社是涉案土地的所有权人，其与何文希签订《补充土地转让合同》和《补充土地转让协议书》，双方之间已经建立土地转让合同关系，属于民事法律关系，其作为合同一方诉请确认所签订的合同无效，为确认之诉性质，属于人民法院受理民事诉讼的范围，人民法院应予受理。一审不予受理再审申请人大鳌溪经联社的起诉，二审给予维持，认定事实有误，适用法律不当，本院予以纠正。再审申请人请求撤销一审和二审裁定的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项、第一百七十一条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百零七条第二款、第三百三十二条规定，裁定如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2015）中一法立民初字第183号民事裁定和广东省中山市中级人民法院（2016）粤20民终153号民事裁定；
二、指令广东省中山市第一人民法院对本案立案审理。
审判长 詹伟雄
审判员 邵静红
审判员 邹 莹
二〇一七年二月二十五日
书记员 耿丽丽