贵州省清镇市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0181行初28号
原告：开阳县城关镇群兴村村民委员会，住所地：开阳县城关镇群兴村（开阳县第六小学旁）。
法定代表人：唐大友，该村委会主任。
委托诉讼代理人：唐俊，贵州磷源律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
委托诉讼代理人：毛先智，贵州懿丁律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。
被告：开阳县环境保护局，住所地：贵州省开阳县城关镇城西路7号。
法定代表人：黄加纯，职务：局长。
单位委托出庭人：杨顺平，该局执法大队大队长。
委托诉讼代理人：ＸＸ，成城律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
原告开阳县城关镇群兴村村民委员会（以下简称群兴村委会）诉被告开阳县环境保护局（以下简称开阳环保局）环境保护行政管理一案，本院于2017年10月25日立案后，向被告开阳环保局送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内向法庭提交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2017年11月28日在本院公开开庭审理了本案。原告群兴村委会的法定代表人唐大友及其委托诉讼代理人唐俊、毛先智，被告开阳环保局的委托出庭人杨顺平及委托诉讼代理人ＸＸ到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
开阳环保局于2017年4月27日向相对人群兴村委会送达开环罚字（2017）12号《行政处罚决定书》，内容为：罚款人民币贰佰零伍万陆仟叁佰肆拾元（205.634万元）整。
被告开阳环保局向本院提供了作出该《行政处罚决定书》的证据：
第一组证据：1.统一信用代码证；2.法定代表人证明。证明被告的身份信息。原告没有异议。
第二组证据：1.原告组织机构代码证及身份证复印件；2.原告出具的法人说明；3.被告执法人员的证件；4.开发改（2012）14号文件；5.检查笔录、询问笔录及照片4张；6.责令改正违法行为决定书及送达回证；7.立案审批表、情况说明；8.调查报告及审查意见；9.下达行政处罚事先告知书审批表；10.行政处罚事先告知书、送达回证、签收人身份证复印件。证明被告于2017年2月28日检查时发现原告的违法行为后于当日责令改正其行为，截至2017年2月28日检查时原告才停止建设，被告发现原告的行为后依法审查，于2017年3月4日审批立案，经调查核实，原告从2012年3月至2017年3月30日时，在未报批环评文件前开工建设的违法行为和违法事实一直处于持续状态，被告调查核实后在做出行政处罚前依法告知其陈述申辩、听证的权利。原告对真实性、合法性、关联性不持异议，但认为原告2012年已经报环保审批给被告，被告出具了情况说明称环评手续正在办理，2012年到2017年3月份，已经五年被告才来检查，说不知道原告的违法行为，原告不是偷着在建设的，被告检查时原告是停工的，是被告的过错导致原告2012年3月到2017年3月违法行为处于持续状态。
第三组证据：1.申辩意见、情况说明；2.开环案审议（2017）5号申辩意见审议；3.开环案申复（2017）4号申辩意见回复；4.下达行政处罚决定书审批表；5.行政处罚决定书及送达回证、签收人身份证。证明被告收到原告的申辩意见，被告依法审查做出不予采纳申辩意见的回复后向原告做出行政处罚决定，并于2017年4月27日向原告送达了该行政处罚决定，被告做出具体行政行为时依法送达并告知其申请复议和诉讼的权利，被告做出开环罚字（2017）12号《行政处罚决定》的具体行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告对真实性、合法性、关联性不持异议，对证明目的有异议，认为行政机关发现违法行为要及时纠正，可以责令改正、停止施工、恢复原状等，被告做出了责令改正决定书，原告才知道项目环评手续是在贵阳市局审批，遂按要求到贵阳市局办理了环评手续，已经改正了违法行为，在原告改正错误违法行为后被告还来处罚，不合法。
原告向本院提出诉讼请求：请求依法撤销被告作出的“开环罚字（2017）12号”行政处罚决定。事实和理由：原告修建的“群兴村大坪子农民集中安置小区”是于2012年2月14日经开阳县发改局立项审批的一项惠民工程。该工程于2012年3月开工建设，因施工许可证迟迟办不下来，于2015年6月7日被开阳县住房和城乡规划建设局责令停工至今。2017年3月1日，开阳县环保局以“未依法进行环境影响评价开工建设”为由在此下达停工通知。原告接通知后立即到贵阳市环保局申办手续并于2017年3月30日获得审批。但被告开阳环保局却在2017年4月27日对原告罚款205.634万元。1.该工程已停工，被告作出“停止建设”处罚属重复处罚；2.被告向原告送达《纠正违法行为决定书》后，原告就到贵阳市环保局办理了环评审批，被告《行政处罚决定书》完全失去处罚依据；3.原告向被告申请环保手续，被告于2012年2月出具说明称环保手续正在办理，但未办理，此责任不应由原告承担；4.原告行为发生在2012年，即《环境影响评价法》修改之前，被告适用修改后的《环境影响评价法》对原告进行处罚适用法律错误；5.在涉案项目中，原告全部投资额为8800余万元，其余部分为农户自筹，被告按总投资额20563.4万元作为基数计算处罚错误。故请求撤销该处罚决定。
原告为证明其主张，向本院提供了以下证据：
1.开阳县人民政府“开府专议【2011】104号”专题会议纪要，证明本案中涉及的“大坪子安置小区”是开阳县政府为解决困难农民住房问题所批准的一项惠民项目，而不是商业开发项目；
2.开阳县发展和改革局“开发改【2012】14号”文件，证明“大坪子安置小区”项目总投资为20563.4万元，资金来源是村集体自筹及农户集资。
被告对证据1认为与本案无关，没有关联性；对证据2真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的不予认可，认为正好证明了项目的业主是原告，总投资额为20563.4万元。
3.贵阳汇丰工程建设中介服务有限公司就“大坪子安置小区”项目作出的编号为HFZB012汇造字第031号基本建设工程预结算报告书，证明“大坪子安置小区”项目全部投资预算为88026136.00元，现在只完成工程量的70%，开阳县环境保护局却按照总投资20563.4万元处罚，明显不当。被告对真实性和合法性没有异议，对证明目的有意见，认为只能证明原告建设项目时申报资金等，达不到证明本案处罚有违法性的理由，建设项目的总投资额并不是用了多少，只是筹资方式。
4.开阳县环保局出具的情况说明，证明“大坪子安置小区”在开工建设前已经向开阳县环保局申请办理环保的相关手续，一直到现在，开阳县环保局都没有将环保手续办理，被告显然存在过错。被告对真实性及合法性没有异议，对证明目的有异议，认为该情况说明是被告出具协助原告办理用地手续，不是施工手续，没有关联性，不能证明被告有过错。
5.开阳县环保局2017年3月1日下达的“开环责改字第（2017）05号”责令改正违法行为决定书，证明开阳县环保局在2017年3月1日对“大坪子安置小区”下达责令停止建设的决定书，但“大坪子安置小区”早就已经停止建设了，开阳县环保局的处罚系重复处罚。原告认为被告要求改正没有环评手续的状态，五年后被告才告知原告审批权限是在贵阳市局，原告在贵阳市局已经办好环评审批手续，违法行为已经改正。被告对真实性和合法性没有异议，对关联性与证明目的有异议，认为本案审理的是行政处罚决定书，被告检查时发现原告在未报批环评手续的情况下还在开工建设，依法下达了责令改正决定书，不能证明被告是重复处罚。依照环评法的规定，责令停止建设是负有环保监督管理职责的环保机构作出，被告是按照法律的规定下达责令改正决定，没有违法，法律并没有规定补办了环评手续就不处罚。
6.开阳环保局2017年4月27日下达的“开环罚字第（2017）12号”行政处罚决定书，证明原告的起诉未超过六个月的法定期限，原告在3月30日就得到了贵阳市局的环评批复，已经合法了，被告作出的该处罚决定适用的法律错误，应依法予以撤销。被告对真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，认为被告依法调查核实发现原告正在建设，当时口头要求停工，原告停止了，然后做出了责令改正决定书，被告在下达行政处罚时已经考虑到原告主动消除了违法行为进行从轻处罚，原告的违法行为一直处于持续状态，被告适用新法有理有据，行政处罚不适用从旧兼从轻的原则，被告的处罚于法有据。
7.贵阳市环境保护局“筑环表【2017】29号”审批意见，证明“大坪子安置小区”于2017年3月30日已经办理环境影响评价的法律手续，已经合法，被告的处罚显然是错误的。被告对真实性、合法性、关联性没有异议，认为原告的违法行为在2012年到2017年3月30日一直处于持续状态，虽然3月30日违法行为消除，但是只是从轻处罚的依据。原告不是主动消除违法行为，被告处罚的是办理环评手续之前的违法行为，有环评手续后只能证明下一步的建设是合法的。
被告开阳环保局辩称：1.答辩人向被答辩人作出“停止建设”的《责令改正违法行为决定书》与开阳县城乡规划局的处罚不是基于同一个违法行为，也不是同一执法主体，适用的法律也不同，不存在重复处罚；2.被答辩人作为该建设项目单位，在未报批环评文件下于2012年3月开工建设已经违反《环境保护法》第61条和《环境影响评价法》第25条、31条之规定，被答辩人的违法行为从2012年3月至2017年3月30日时违法事实一直处于持续状态，法律对被答辩人主动消除违法行为规定的是应当从轻；3.被答辩人诉称向答辩人报送环评文件不属实，该项目环评文件不属于答辩人审批层级，答辩人的《情况说明》仅仅是协助被答辩人在国土部门办理用地手续，不是建设部门的施工手续，也没有批准过被答辩人的任何环评文件；4.被答辩人的建设项目在未报批环评文件下于2012年3月开工建设，答辩人作出开环罚字（2017）12号《行政处罚决定》的具体行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，行政法律法规没有从旧兼从轻原则，而是新法优于旧法；5.被答辩人依据《环境影响评价法》第三十一条之规定对被答辩人处以罚款于法有据。请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告双方所提交证据的真实性、合法性、关联性予以确认。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2012年2月14日，经开阳县发展和改革局批准，同意本案原告群兴村委会在开阳县城关镇群兴村大坪子和水冲点建设农民集中安置小区建设项目，总建筑面积175560平方米，总投资额20563.4万元。该项目当时未办理环境影响评价，但本案被告于2012年2月27日出具一《情况说明》，称涉案城关镇群兴村大坪子安置小区环评手续正在办理中，同意到国土部门办理手续。该项目于2012年3月开工建设，但由于相关手续未齐备，于2015年停工，至停工时已完成工程量的70%。2017年2月28日，被告执法人员到项目现场进行执法检查，发现项目处于停工状态，原告负责人唐大友称已委托相关机构编制《建设项目环境影响报告表》报批。2017年3月1日，被告向原告送达开环责改字（2017）05号《责令改正违法行为决定书》，责令原告停止建设。2017年4月6日，被告向原告作出开环罚（2017）12号《行政处罚事先（听证）告知书》，以未批先建为由，拟对原告罚款205.634万元。原告于同月13日书面递交了申辩意见，以该项目向被告进行过申报，项目是惠民工程，无法承担巨额罚款，且已经将环评报告送交贵阳市环保局评审等为由，请求被告减免处罚。被告于2017年4月26日书面回复对原告的申辩不予采纳。4月27日，被告作出开环罚（2017）12号《行政处罚决定书》，对原告罚款205.634万元，该处罚决定同日送达原告。
另查明，2017年3月30，原告项目环境影响评价获得贵阳市环保局审批通过。2003年实施的《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”，2016年9月实施的《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款修改为“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状;对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。
本案争议焦点为：1.本案原告是否存在违法行为，是否应当进行处罚？2.如果要对原告违法行为进行处罚，应如何适用法律？
本院认为，未办理环境影响评价而开工建设工程项目，是一种严重违反社会管理秩序的行为。根据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条及《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，对未批先建的行为应当处以罚款。即便是修改前的《环境影响评价法》，也规定了对未批先建行为的处罚条款。本案原告群兴村委会在2012年开工建设涉案项目时，未办理环境影响评价，违反了法律规定，因此，原告行为违法性客观存在。但本案较为特殊的是，原告违法行为发生在2012年，此时《环境保护法》及《环境影响评价法》尚未修改。按2003年实施的《环境影响评价法》，对未批先建的行为应当由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，才进行罚款，且罚款额度为五万元以上二十万元以下。也就是说，如果环保部门及时执法，原告是有机会补办环评手续而不至于被罚款。原告在庭审中称其向被告申请办理过环保手续，是被告未及时办理。但原告仅向法庭提交了一份由被告出具的原告环保手续正在办理的情况说明，并未提交其他任何证据。庭审中被告也提出该情况说明是为了协助原告到其他部门办理手续而出具。本院认为，若原告向被告申请办理环保手续，通常情况下，被告应向原告出具相关收件凭证，而原告并无相关证据，仅凭情况说明不足以证明原告向被告申请办理过环保手续，故也不能认定环保部门未及时履行行政审批职能，原告该主张本院不予认定。但该情况说明可以证明被告当时对原告未获得环评审批这一事实是明知的。被告认为原告违法行为是一个持续状态，故认为被告在2017年4月处罚时适用新的环评法符合法律规定。但本院认为，根据环保部环政法函[2016]6号“关于《环境保护法》（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函”的答复意见，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，在2015年1月1日前已经擅自开工建设，并于2015年1月1日之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当根据新《环境保护法》第六十一条的规定责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。很明显，环保部门对相对人责令停止建设、处以罚款，必须是项目已经开工建设并仍然在进行建设。从2016年9月实施的新《环境影响评价法》第三十一条第一款的规定看，该条针对的处罚对象主要也还是指在环评法实施后未批先建的行为，即无论是适用《环境保护法》或2016年实施的《环境影响评价法》，都强调项目处于在建状态。而从本案审查事实看，原告项目之前虽无环评手续开工建设，但在被告开阳环保局2017年2月进行执法检查时，项目处于停建状态，被告在其执法检查笔录中也明确记载这一事实，被告并未提交该项目仍在建设的证据，故本院认为被告认定事实不清。被告在2012年2月就明知原告未取得环评审批，在2017年才进行执法，而由于被告执法滞后，增加了相对人违法成本，有违行政处罚本意。本院认为，在被告进行执法检查时，原告尚未取得环评审批，未批先建违法事实存在，原告虽在后来补办了环评手续，但并不能认为之前行为未违法，故原告认为不必处罚的理由没有法律依据，被告可以对原告之前违反法律规定的行为进行处罚。但处罚时如何适用法律？由于2016年实施的《环境影响评价法》取消了补办环评的规定，且在被告处罚前，原告已经通过环评审批，本院认为可以直接适用罚款处罚，对于处罚金额，本院认为，行政法上虽是新法优于旧法，但按行政审判普遍认识和做法，在新、旧法律处罚额度不同时，应适用保护行政相对人的合法权益更为有利的法律进行处罚，故本案应适用2003年版《环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，对原告处五万元以上二十万元以下罚款，即实体上应适用旧法。被告适用2016年实施的《环境影响评价法》对原告进行处罚，适用法律错误，原告所述理由成立，本院予以采纳。综上，被告对原告作出的处罚决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。对于原告所称被告责令停止建设系重复处罚的意见，本院庭审中已向原告进行释明，该决定书并非本案讼争对象，也非行政处罚，原告表示不再坚持，故本院对此不再审理。对于双方所争议的计算基数问题，法律实际上已明确规定是按建设项目总投资额进行计算，但本案处罚已撤销，故已无必要进行分析。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的；”之规定，判决如下：
撤销被告开阳县环境保护局于2017年4月27日对原告开阳县城关镇群兴村村民委员会作出的“开环罚字第（2017）12号”行政处罚决定书。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。
审 判 长 罗光黔
人民陪审员 杜昌源
人民陪审员 汪海杰
二〇一七年十二月七日
法官 助理 田 菲
书 记 员 苏桂兰