北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2017）京0117行初359号原告张克印，男，1948年1月31日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人张宝生（原告之子），1974年2月21日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人师红伟，北京市京师律师事务所律师。被告北京市平谷区平谷镇人民政府，住所地北京市平谷区府前西街30号。法定代表人沈焱，镇长。委托代理人王斌，北京市平谷区平谷镇人民政府工作人员。委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人汪明浩，区长。委托代理人高欢，北京市平谷区人民政府工作人员。委托代理人刘学立，北京市平谷区人民政府工作人员。原告张克印不服被告北京市平谷区平谷镇人民政府（以下简称平谷镇政府）限期拆除决定及被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，于2017年12月5日向本院提起行政诉讼。本院于次日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年12月25日本院组织各方进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2018年1月24日公开开庭审理了本案。原告张克印及委托代理人张宝生、师红伟、被告平谷镇政府的委托代理人王斌、王振三，被告平谷区政府的委托代理人刘学立、高欢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告平谷镇政府于2017年9月26日作出京平平镇限拆字[2017]第16号限期拆除决定书(以下简称被诉限拆决定)。主要内容为：张克印，你在×村村南路北侧建设的砖瓦房，未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，本行政机关责令你于2017年9月30日前拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除上述建设，将依法实施强制拆除。原告不服，向被告平谷区政府提起行政复议，被告平谷区政府于2017年11月23日作出京平政复字[2017]68号行政复议决定书（以下简称被诉行政复议决定），决定维持被告平谷镇政府作出的被诉限拆决定。原告张克印诉称：原告张克印为北京市平谷区平谷镇×村人，从1994年开始奶牛养殖，供应全村鲜奶。1999年村委会集体组织原告等10户在本村荒地上搞养殖，由于原告养殖荒地正好属于村里集体组织养殖的荒地位置，原告基本原地未动，养殖设施4分地，均由原告出资建设，至今已经23年之久，本村原村委会主任王立英、韩银瑞、张宝玉等人均可证实该事实。2017年9月1日，原告收到被告平谷镇政府通知，要求原告2017年9月15日前自行拆除养殖场所属建筑物。原告随后提起行政复议，因法定期限内无法提供作出行政行为的事实及法律依据，平谷区政府作出行政复议决定，撤销该通知。在原告收到平谷区政府行政复议决定书的同时，被告再次以违反《北京市城乡规划条例》第二十三条、六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条规定为依据作出被诉限拆决定，责令原告9月30日前自行拆除养殖设施，否则强制拆除。2017年11月25日，原告收到被告平谷区政府作出的被诉行政复议决定，维持平谷镇政府作出的被诉限拆决定。原告认为，被告平谷镇政府作出的被诉限拆决定事实不清，适用法律错误，应该予以撤销。被告平谷区政府作出的被诉行政复议决定没有对事实和法律适用进行审查，直接作出复议决定，应该予以撤销。一、事实认定错误。原告认为，作为×村失业农民在本村的集体荒地上开展养殖谋生属于农民的基本生活需要，决定书上虽然定性为房屋，但是实际用途为养殖使用，牛舍是发展奶牛养殖的必要设施，只是因为北京市政府后来为了保护环境而禁止养殖停滞，在荒地上建设养殖设施的行为不属于违反《城乡规划条例》的行为。被告平谷镇政府作出的限期决定书建立在事实不清的基础上，没有调查该养殖设施历史来源，用途，仅仅依据规划部门没有规划手续的函件，认定原告的设施属于应该办理规划手续的房屋建设行为，属于事实认定错误。二、法律适用错误。依据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第二条规定，“畜禽舍”用地属于设施用地，第三条规定，兴建农业设施占用农用地，不需要办理农转建，农用地上的设施也不属于建设工程，属于搞养殖的必要设施，并不适用《北京市城乡规划条例》二十三条、六十八条的规定。依据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条的规定“乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程”，原告在荒地上建设的养殖奶牛设施属于农业生产设施，不属于建设工程范畴，不适用该规定，被告作出的行政决定适用法律错误。从全国实践来看，养殖奶牛的圈舍从未听说过要办理规划许可证的先例。被告平谷区政府作为上级法律实施监督机构，作出复议决定前未能调查核实上述事实、对原告的申请理由置之不理，未查明国家关于农村养殖设施的专门规定的情况下，直接依据被告平谷镇政府提供的证据材料作出复议决定，事实不清，程序错误，应该予以撤销。故原告诉至法院，请求：1.撤销被告平谷镇政府于2017年9月26日作出的被诉限拆决定；2.撤销被告平谷区政府于2017年11月23日作出的被诉行政复议决定。原告张克印在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.原告身份证复印件，证明原告为×村本村村民;2.照片复印件，证明原告养殖设施的外貌形态;3.收据，证明原告所建设施用来养牛。被告平谷镇政府辩称：不同意原告的诉讼请求，建议法院予以驳回，具体事实及理由如下：一、本案基本事实。1、2017年9月初，平谷镇政府在工作巡视过程中，发现×村村南路北侧有一处房屋，疑似违法建设，遂于2017年9月7日予以立案；2、经了解，涉案房屋系申请人张克印所建，占地面积271.6平方米；3、涉案房屋系砖瓦结构；4、涉案土地性质为城市建设用地；5、经与平谷区规划部门查询，涉案房屋未取得乡村建设规划许可手续。二、平谷镇政府作出的被诉限拆决定应当予以维持。查明上述事实之后，可以认定涉案房屋确系违法建设，依法应当予以拆除。平谷镇政府作为辖区乡镇级人民政府，依据《中国人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》等法律、法规，有权予以立案查处，作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用依据正确，应当予以维持。被告平谷镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据,并在庭审中出示：1.立案审批表、现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录、现场照片，证明张克印违法建设案立案、勘查过程；2.土地利用规划图，证明涉案土地性质为城市建设用地；3.关于违法建设认定申请函、规划审批情况的函，证明涉案建设未取得乡村建设规划许可手续。被告平谷镇政府在庭审中提交下列证据：4.限期拆除决定书，证明平谷镇政府向原告送达的过程。《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》系被告平谷镇政府行使职权的法律依据。被告平谷区政府辩称：第一，平谷区政府受理原告的复议申请程序符合法律规定。2017年9月29日，原告对被诉处理决定书不服，向平谷区政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条的规定，原告应向平谷区政府申请行政复议。经审查，原告提出的行政复议申请符合《行政复议法》第九条的规定，平谷区政府于当日受理，并向原告发出《行政复议申请受理通知书》。第二，复议案件审理程序符合法律规定。平谷区政府受理复议申请后，按照《行政复议法》第二十三条第一款的规定，于2017年9月29日向平谷镇政府发出《行政复议答复通知书》。2017年9月30日，平谷镇政府提交《行政复议答复书》、相关证据、法定代表人身份证明及授权委托书。经审查，平谷区政府认为被诉处理决定书认定事实清楚、适用依据正确、证据充分、程序合法，于2017年11月23日根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出了被诉行政复议决定书。第三，复议程序合法。平谷区政府于2017年9月29日受理复议申请，于2017年11月23日作出行政复议决定书，于2017年11月24日分别以邮寄方式向原告送出被诉行政复议决定书，同日直接向平谷镇政府送达被诉行政复议决定书，案件审理时限符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定。综上，平谷区政府作出的行政复议决定程序合法，请求法院依法裁判。被告平谷区政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据,并在庭审中出示：第一组证据：复议受理环节相关材料：1.行政复议申请书及复议接待笔录；2.行政复议申请受理通知书及送达回证；该组证据证明原告曾经向平谷区政府提出过复议申请，平谷区政府依法进行了受理。第二组证据：案件审理环节相关材料：1.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向平谷镇政府发送了行政复议通知书;2.被告平谷镇政府提交的行政复议答复书及委托手续，证明平谷镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书；3.行政复议决定书及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出行政复议决定书，并及时进行送达。《行政复议法》系被告平谷区政府提交的法律依据。经庭审质证，被告平谷镇政府、平谷区政府对原告张克印提供的证据持以下质证意见:证据1认可；证据2中的房屋系砖瓦结构的永久性建筑，与农业设施不同，且与本案诉讼请求无关；证据3与本案不具有关联性。原告张克印对被告平谷镇政府提交的证据持以下质证意见：证据1真实性认可，关联性、合法性不认可，原告的建筑属于养牛设施，不属于建筑范围，不适用违法建筑认定程序；证据2真实性、合法性认可，关联性不认可，原告建设农业设施在1999年，属于养牛设施；证据3真实性认可，关联性、合法性不认可，原告的设施不属于《城乡规划法》中应当办手续的设施；证据4是被诉行政行为，不能作为证据使用。原告张克印对被告平谷区政府提供的证据持以下质证意见：程序性、真实性、关联性无异议，合法性有异议，区政府没有查清原告设施的性质，存在事实不清的问题。本院对上述证据作如下认证：原告张克印提供的证据1、2真实，证明目的成立，本院予以采纳；证据3与本案不具有关联性，本院不予采纳。被告平谷镇政府提交的证据与本案具有关联性，能够证明被告立案后进行调查、作出被诉限拆决定的过程以及原告所建建筑未取得规划许可审批手续的事实，本院予以采纳，但不能证明其作出被诉限拆决定的程序符合法律规定，对此本院不予采纳；证据4未在法定期限内提交，且系本案被诉行政行为，不能作为证据，本院在此不予评价。被告平谷区政府提供的证据能够证明平谷区政府在受理原告的复议申请后，依法作出复议决定的过程，本院予以采纳。经审理查明，2017年9月，被告平谷镇政府经巡查发现原告张克印在北京市平谷区平谷镇×村村南路北侧所建建筑物一处，占地面积271.6平方米，砖瓦结构，平谷镇政府认为该建筑涉嫌违法建设进行立案调查，后经现场检查、现场勘验、询问相关人员，并经北京市规划和国土资源管理委员会确认，平谷镇政府认定原告所建建筑未取得乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，属于违法建设。2017年9月26日，被告平谷镇政府根据《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条的规定作出被诉限拆决定，并向原告张克印进行了送达。原告张克印不服，于2017年9月29日向被告平谷区政府申请行政复议，平谷区政府受理后于当日向原告发出行政复议申请受理通知书，向被告平谷镇政府发出行政复议答复通知书，2017年9月30日平谷镇政府向平谷区政府提交行政复议答复书，2017年11月23日平谷区政府作出被诉行政复议决定，决定维持平谷镇政府于2017年9月26日作出的被诉限拆决定，2017年11月24日平谷区政府将被诉行政复议决定邮寄送达原告张克印，直接送达至被告平谷镇政府。原告不服，诉至本院，请求：1.撤销被告平谷镇政府于2017年9月26日作出的被诉限拆决定；2.撤销被告平谷区政府于2017年11月24日作出的被诉行政复议决定。另查，涉案建筑已被拆除。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”《行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”依据上述规定，被告平谷镇政府对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处拆除的职责。被告平谷区政府有权受理申请人提交的行政复议申请。本案审查的重点在于：原告所建建筑是否系违法建设及被告平谷镇政府的执法程序是否合法。关于原告所建建筑是否系违法建设的问题，本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，张克印在涉案土地上所建建筑物未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，平谷镇政府据此认定涉案建筑属于违法建设并无不当。对于原告张克印关于涉案建筑用途为养殖，属于在本村集体荒地上建设的农业设施，不需要办理农转建手续，也无需取得规划审批手续的主张，本院认为，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，原告未提供相关手续证明其所建建筑属于农业生产设施，仅以涉案建筑实际用途为养殖为由主张涉案建筑不属于违法建设，本院不予支持。关于原告对被告平谷镇政府的法律依据所提异议，原告张克印称其建设行为发生在1999年，即《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施之前，但根据其主张的建设行为发生时有效的《城市规划法》、《北京市城市规划条例》的相关规定，原告于1999年进行建设时也应经过规划主管部门批准，《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施后，涉案建筑仍持续存在，故被告依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》的相关规定对涉案建筑进行规范并无不当，原告的此项主张不成立，本院不予支持。关于被告平谷镇政府的执法程序是否合法的问题，本院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，虽然被告平谷镇政府立案后进行了现场检查、现场勘验，拍摄了现场照片，并对相关人员进行了询问，作出被诉限拆决定后依法进行了送达，但现有证据证实，平谷镇政府在作出被诉限拆决定之前，并未比照正当程序原则在原告的参与下进行现场勘验，未对原告本人或其家人进行调查，未告知原告依法享有陈述、申辩的权利，被告的执法程序违法。原告张克印不服平谷镇政府作出的被诉限拆决定向平谷区政府提起复议，平谷区政府依法受理了原告的申请，并在法定期限内将申请书副本送达被申请人，根据被申请人在法定期限内提出的书面答复和相关证据，复议机关经书面审查，在法定期限内复议决定维持平谷镇政府的被诉限拆决定并送达当事人，复议程序合法，但复议决定不仅要对自身程序的合法性负责，也要对原行政行为的合法性审查结果负责。鉴于涉案建筑已经被拆除，被诉限拆决定已经不具有可撤销内容。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区平谷镇人民政府于二〇一七年九月二十六日作出的出京平平镇限拆字[2017]第16号《限期拆除决定书》以及被告北京市平谷区人民政府于二〇一七年十一月二十三日作出的京平政复字[2017]68号行政复议决定书违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区平谷镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  白雪英人民陪审员  何会银人民陪审员  丁宝顺二〇一八年三月三十日书 记 员  李经朋