江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏01行终191号
上诉人（原审原告）杨贤芳，女，1970年6月26日生，汉族，住南京市江宁区。
上诉人（原审原告）暨上诉人杨贤芳的委托代理人孙军民，男，1968年8月16日生，汉族，住南京市江宁区。
被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地南京市鼓楼区高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人李琛，南京市规划局工作人员。
委托代理人金维，北京大成（南京）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。
法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。
委托代理人裔林玲，南京市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人杨贤芳、孙军民因诉被上诉人南京市规划局政府信息公开及被上诉人南京市人民政府（以下称南京市政府）行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初2040号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月1日受理并依法组成合议庭，于2018年5月2日公开开庭进行了审理。上诉人暨上诉人杨贤芳的委托代理人孙军民，被上诉人南京市规划局的委托代理人李琛、金维，被上诉人南京市政府的委托代理人裔林玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，杨贤芳、孙军民向南京市规划局江宁分局提出政府信息公开申请书，请求公开的内容为：“淳化街道桥头社区骆家渡自然村区域乡、村庄规划的文本、图件、附件、规划说明书、图纸等材料以及控制性详细规划的文本、图件、附件、规划说明书、图纸等材料和修建性详细规划的文本、图件、附件、规划说明书、图纸等相关材料。”南京市规划局收到后，于2016年12月2日受理并于当日发出受理通知书。南京市规划局于同年12月22日作出JN201612003号《南京市规划局政府信息依申请公开告知书》（以下称003号告知书）并于当日向孙军民送达。该告知书答复内容如下：“1、经查询档案，我局未单独编制过'淳化街道桥头社区骆家渡自然村区域乡、村庄'相关规划，您申请公开的'淳化街道桥头社区骆家渡自然村区域乡、村庄规划的文本、图件、附件、规划说明书、图纸等材料'政府信息不存在。2、您要求公开的'淳化街道桥头社区骆家渡自然村所在片区的控制性详细规划'，已经我局网站上主动公开，您可登录南京市规划局网站（××/）,点击主页的'信息检索'，输入'南京江宁百家湖（中心片区）控制性详细规划'进行具体查询。3、经查询档案，'淳化街道桥头社区骆家渡自然村区域'未编制过修建性详细规划。如您还有其他需要，也可以与我局联系，我局将协助您进行查询。”杨贤芳、孙军民对该告知书不服，向南京市政府申请行政复议。南京市政府于2017年10月19日受理该行政复议申请，并于2017年12月1日作出〔2017〕宁行复第353号《行政复议决定书》（以下称353号行政复议决定），并于当日向杨贤芳、孙军民邮寄送达。该353号行政复议决定认定，南京市规划局作出的003号告知书程序合法，答复内容恰当，依法应当予以维持。关于杨贤芳、孙军民请求上级人民政府依法查证、查实、查处南京市规划局在实施行政管理过程中的违法行为的问题不属于行政复议审理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了南京市规划局作出的003号告知书。杨贤芳、孙军民不服353号行政复议决定，遂提起行政诉讼。
原审法院另查明，南京市规划局江宁分局于2014年4月8日向淳化街道办事处作出〔2014〕67号复函，该复函称：“贵单位关于对淳化街道骆家渡村杨贤芳、杨有福违法建设进行认定的函收悉，现将有关情况回复如下：函中反映杨贤芳、杨有福擅自建设的房屋，未经规划审批。根据《南京市东山副城总体规划（2010-2030）》该地块用地性质为道路及公共绿地等。根据《南京市城乡规划条例》第六章第五十九条规定，上述违建属于严重影响城市规划的违法建设工程。”杨贤芳、孙军民在一审庭审中陈述称，根据〔2014〕67号复函，杨贤芳、孙军民申请公开的骆家渡自然村区域乡、村庄规划及修建性详细规划信息应当存在，不然不足以对建筑性质进行认定。南京市规划局陈述称，乡、村庄规划的编制是用于指导乡村建设，而骆家渡自然村被征收后已不再作为自然村保留，而是纳入城市建设范围，列入控制性详细规划内，故不再编制乡、村庄规划。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证时，对于需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。即修建性详细规划是建设单位或个人进行工程建设、申请办理建设工程规划许可证时可能需要提交的规划，而不是规划部门必须编制的规划。杨贤芳、孙军民所申请的骆家渡自然村区域修建性详细规划信息不存在。
原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下称《政府信息公开条例》）第四条的规定，南京市规划局具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的职责。《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……本案中，南京市规划局对杨贤芳、孙军民提出的政府信息公开申请逐项作出了答复。对于杨贤芳、孙军民申请公开的淳化街道桥头社区骆家渡自然村区域乡、村庄规划及修建性详细规划相关信息，南京市规划局经查询档案后发现未编制过上述规划，告知该信息不存在。且南京市规划局在庭审中对上述信息为何不存在作出了合理解释，杨贤芳、孙军民认为其提交的证据足以证明上述信息存在系对法律理解的不完全所致。对于杨贤芳、孙军民申请公开的淳化街道桥头社区骆家渡自然村所在片区的控制性详细规划，南京市规划局告知了获取该政府信息的方式和途径。南京市规划局作出的003号告知书符合《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项、第（三）项以及第二十四条关于答复期限的规定。
对于杨贤芳、孙军民提出的行政复议申请，南京市政府于2017年10月19日受理，于2017年12月1日作出353号行政复议决定并于当日邮寄送达杨贤芳、孙军民，符合《行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。从杨贤芳、孙军民提交的行政复议申请书所述的请求、事实和理由来看，杨贤芳、孙军民在就南京市规划局作出的003号告知书向南京市政府申请行政复议时，要求南京市政府对南京市规划局在实施行政管理过程中的违法行为进行查处，该请求实质是杨贤芳、孙军民要求同级人民政府对所属工作部门履行内部监督管理职责，并不是针对某一具体行政行为提出复议申请，也不会因为杨贤芳、孙军民将该请求写入行政复议申请书中而成为有效的行政复议请求，故南京市政府未将该请求纳入行政复议审理范围并无不当。综上，南京市规划局作出的003号告知书及南京市政府作出的353号行政复议决定适用法律正确，程序合法，杨贤芳、孙军民的诉讼请求没有事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨贤芳、孙军民的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取25元，由杨贤芳、孙军民负担。
上诉人杨贤芳、孙军民上诉称，南京市江宁区人民政府于2013年6月28日作出房屋征收决定，对上诉人所居住的江宁区淳化街道桥头社区骆家渡自然村进行征收，南京市江宁区房屋征收管理办公室受江宁区人民政府委托组织召开了关于骆家渡自然村土地（房屋）征收项目是否符合公共利益的讨论会，经研究一致认为该项目系因政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，属于公共利益范畴。既然骆家渡自然村土地（房屋）征收项目是基于能源、交通、水利等基础设施建设的需要，且该项目已经实施，被上诉人南京市规划局认为修建性详细规划未制作系行政不作为。上诉人经查阅涉及骆家渡自然村区域的控制性详细规划，该地块的土地利用规划为二类建设用地、商住混合用地。二类建设用地、商住混合用地与能源、交通、水利等基础设施建设项目用地的概念不同。对此上诉人在一审庭审中提出，但一审法院未进行审理，故请求上级人民法院判断现涉及骆家渡自然村区域的控制性详细规划的时效以及制作的时间。关于骆家渡自然村区域乡、村庄规划，根据上诉人提交的证据61－71，相关规划信息应当存在。且南京市规划局江宁分局作出江宁规函〔2013〕100号、江宁规函〔2013〕183号、江宁规函〔2013〕67号复函时应当有相关依据，如果未制作骆家渡自然村区域的乡、村庄规划，认定上诉人的房屋违反了相关规划就没有依据。依据《行政复议法》第一条、第二条、第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、二十八条，上诉人在申请行政复议时，要求对南京市规划局江宁分局在实施行政管理过程中滥用行政职权的违法行为进行查处有事实和法律依据，南京市政府依法应当受理上诉人提出的第二项行政复议请求并作出处理。综上，本案所涉及的规划问题有待人民法院进行查证，请求二审法院依法撤销南京铁路运输法院作出的（2017）苏8602行初2040号行政判决及南京市政府353号行政复议决定，依法责令被上诉人南京市规划局公开骆家渡自然村区域乡、村庄规划的文本、图件、附件、规划说明书、图纸等材料以及控制性详细规划的制作时间、时效和修建性详细规划的文本、图件、附件、规划说明书、图纸等材料，责令被上诉人南京市政府对上诉人提出的第二项行政复议申请进行处理，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人南京市规划局未提交书面答辩状，当庭答辩称，南京市规划局针对上诉人杨贤芳、孙军民提出的政府信息公开申请逐一进行了答复，并履行了必要的符合法律规定的法定程序，作出的003号告知书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审判决予以维持正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人南京市政府未提交书面答辩状，当庭答辩称，南京市政府收到上诉人杨贤芳、孙军民的行政复议申请后，对相关证据认真进行了审核，根据相关法律规定作出的353号行政复议决定认定事实清楚，内容合法，适用程序正确。请求二审法院驳回上诉人杨贤芳、孙军民的上诉，维持一审判决。
本案原审原告和原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”该条例第二十一条对于行政机关处理政府信息公开申请的方式分别进行了规定：属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。上诉人杨贤芳、孙军民申请公开的政府信息分别为江宁区淳化街道桥头社区骆家渡自然村区域的控制性详细规划，乡、村庄规划及修建性详细规划，被上诉人南京市规划局作出的答复是否合法，应当根据编制相关规划的职权归属进行判断。《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、第二十二条规定，城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求组织编制城市的控制性详细规划，乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划。据此，控制性详细规划应当由被上诉人南京市规划局编制，乡、村庄规划的编制单位则不是被上诉人南京市规划局。《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。该法第四十条第二款同时规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。据此可知，修建性详细规划不一定由被上诉人南京市规划局负责编制，通常由建设单位组织编制。被上诉人南京市规划局在收到上诉人杨贤芳、孙军民的政府信息公开申请后作出了003号告知书，对于控制性详细规划，因为属于公开范围且已经主动公开，故将获取该政府信息的方式和途径予以告知；根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，乡、村庄规划不是由被上诉人南京市规划局编制，修建性详细规划则不能确定是否由被上诉人南京市规划局负责组织编制，被上诉人南京市规划局经查询档案发现未编制过相关规划，故告知杨贤芳、孙军民该信息不存在，被上诉人南京市规划局的答复符合《中华人民共和国城乡规划法》及《政府信息公开条例》的规定。上诉人杨贤芳、孙军民提出的关于被上诉人南京市规划局作出的003号告知书不合法的上诉意见没有事实和法律依据，本院不予支持。至于上诉人杨贤芳、孙军民提出的涉案地块规划用途问题及要求判断涉及骆家渡自然村区域控制性详细规划的时效及制作时间的上诉请求，因为本案系政府信息公开案件，该问题不属于本案审理范围，本院不予理涉。
被上诉人南京市政府收到上诉人杨贤芳、孙军民的行政复议申请并予以受理后，经审查认为，被上诉人南京市规划局的答复符合法律法规规定，在法定期限内作出行政复议决定并邮寄送达当事人。被上诉人南京市政府作出的案涉行政复议行为并无不当。上诉人杨贤芳、孙军民对于353号行政复议决定的作出程序亦表示认可。关于上诉人杨贤芳、孙军民提出的请求南京市政府对南京市规划局的违法行为进行查处的行政复议请求，因该请求系要求行政复议机对其所属的职能部门进行内部监督，不属于《行政复议法》规定的行政复议受理范围，被上诉人南京市政府认定该项请求不属于行政复议审理范围符合相关法律法规规定。
综上，上诉人杨贤芳、孙军民的上诉请求和理由缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人杨贤芳、孙军民负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 洪 途
审判员 陆俊騑
二〇一八年五月二十一日
书记员 孙 皓