广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0606行初1088号
原告佛山市禅城区环湖花园住宅小区第四届业主委员会，住佛山市禅城区湖景路环湖花园住宅小区。
负责人梁国正，主任。
委托代理人梁学军，广东本华律师事务所律师。
委托代理人许洋，广东本华律师事务所律师律师。
被告佛山市禅城区国土城建和水务局，住所地佛山市禅城区金澜北路68号。
法定代表人徐航，局长。
委托代理人邵伟国，该局工作人员。
委托代理人李军，广东天伦（佛山）律师事务所律师。
第三人梁国正，男，1960年7月30日出生，汉族，住佛山市禅城区。
第三人邓惠萍，女，1966年10月16日出生，汉族，住佛山市禅城区。
第三人周燕萍，女，1967年11月13日出生，汉族，住佛山市禅城区。
第三人林华杰，男，1958年5月15日出生，汉族，住佛山市禅城区。
第三人沈雄文，男，1968年2月12日出生，汉族，住佛山市禅城区。
第三人吕可珠，女，1959年2月3日出生，汉族，住佛山市禅城区。
第三人姚远，女，1971年6月24日出生，汉族，住佛山市禅城区。
第三人冯菁，女，1981年6月16日出生，汉族，住佛山市禅城区。
第三人程蕴，女，1994年7月15日出生，汉族，住佛山市禅城区。
上述九第三人委托代理人梁学军，广东本华律师事务所律师。
上述九第三人委托代理人许洋，广东本华律师事务所律师。
第三人梁学军，男，1969年5月31日出生，汉族，住佛山市南海区。
第三人江卫真，女，1960年8月30号出生，汉族，住佛山市禅城区。
第三人霍潮彬，男，1947年9月30号出生，汉族，住佛山市禅城区。
第三人周淑娴，女，1947年7月20日出生，汉族，住佛山市禅城区。
第三人罗丽娟，女，1967年12月4号出生，汉族，住佛山市禅城区。
第三人刘勉，女，1981年8月20日出生，汉族，住广州市荔湾区。
原告佛山市禅城区环湖花园住宅小区第四届业主委员会诉被告佛山市禅城区国土城建和水务局作出编号：2017001《佛山市禅城区物业管理区域业主委员会不予备案回执》，原告于2017年9月14日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因梁国正、邓惠萍、周燕萍、林华杰、沈雄文、吕可珠、姚远、冯菁、程蕴、梁学军、江卫真、霍潮彬、周淑娴、罗丽娟、刘勉与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知上述十五人作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，第三人梁学军同时作为原告及第三人梁国正、邓惠萍、周燕萍、林华杰、沈雄文、吕可珠、姚远、冯菁、程蕴的委托代理人，被告委托代理人邵伟国、李军均到庭参加诉讼，第三人江卫真、霍潮彬、周淑娴、罗丽娟、刘勉经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年9月4日，被告作出编号：2017001《佛山市禅城区物业管理区域业主委员会不予备案回执》，认为原告提交的资料收讫，经核对对原告提供的备案申请材料描述的业主大会相关程序存在违反或未符合法律法规的情况，不予备案，资料予以退回，详见附件。
原告诉称，佛山市禅城区环湖花园住宅小区于2006年成立业主委员会，原告系该小区的第四届业主委员会，依据《环湖花园业主大会议事规则》规定，原告由7位业主委员会委员组成，2015年11月，经业主大会选举产生了7位业主委员会委员，分别是：江卫真（主任）、霍潮彬（副主任）、周淑娴（财务委员）、刘勉、罗丽娟、邓惠萍、吕可珠，原告的日常工作由江卫真、霍潮彬、周淑娴3位委员主持。2016年10月，原告就财务状况公示《专项审计报告》，引发部分业主对原告支出的质疑，纷纷要求原告公布支出的依据和明细，但主持原告工作的江卫真、霍潮彬、周淑娴3位委员均予以拒绝。后部分业主对原告提起知情权诉讼（案号为2016粤06**民初13556号），在该案法庭辩论终结后的2017年3月17日，江卫真、霍潮彬、周淑娴、刘勉、罗丽娟5位委员宣布辞职。为了使原告不至于因5位委员的辞职而影响运作，原告未辞职的邓惠萍、吕可珠两位委员于2017年3月21日上午向被告请示，被告物管科的工作人员邵伟国明确答复“由两委员牵头，组织成立筹备工作小组，开展补选工作”，并告知邓惠萍、吕可珠两位委员与佛山市禅城区石湾镇街道办事处的国土城建和水务局（以下简称石湾街道国土局）联系开展补选工作事宜。两位委员于2017年3月28日书面请示石湾街道国土局，该局称补选的具体工作由佛山市禅城区石湾镇街环湖社区居民委员会（以下简称环湖居委会）负责，并将两位委员的书面申请转交环湖居委会，环湖居委会于2017年4月5日函告两位委员依据法律法规以及《议事规则》开展工作。2017年4月13日，两位委员按环湖居委会的指示向全体业主就组建筹备组以及补选事宜发出倡议，筹备组于2017年5月2日正式产生。筹备组产生后，于2017年5月3日进行公示并与报名参选业委会候选人的倡议书文稿一起报送环湖居委会，环湖居委会告知筹备组公示应按统一格式并提交公示格式文本，并于2017年5月5日书面复函就报名参选业委会候选人的倡议书文稿中关于参选业主委员会委员的人员资格问题作出纠正意见，并要求需在公示期满后才能发出报名参选业委会候选人的倡议书，因此，筹备组于2017年5月6日按照环湖居委会要求的格式再次进行公示，公示期满后，筹备组于2017年5月13日向全体业主发出按照环湖居委会的指导意见修改后的报名参选业委会候选人的倡议书。参选倡议发出后，共有8位业主报名参选。补选筹备工作完成后，筹备组2017年6月29日向全体业主发出参与业主大会补选业委会委员的倡议，倡议包括召开业主大会的时间、投票方式等事项，倡议书于当天通过物管公司在小区显著位置进行公告并逐户派发，倡议书同时还报送居委会。业主大会于2017年7月8日至2017年7月14日顺利召开，业主大会投票工作完成后，筹备组以书面形式邀请被告、街道办、居委会派员见证、指导、监督开箱记票工作，并将开箱记票时间、地点在小区显著位置进行公告，业主大会于2017年7月18日进行开箱记票，经统计选票，业主大会选举产生了梁国正、周燕萍、林华杰、沈雄文、姚远五位委员，填补已辞职五位委员留下的空缺，业主大会还选举产生了冯菁、程蕴、梁学军三位候补委员，筹备组随后将选举结果进行公示。通过业主大会的补选，原告由新当选的五位委员以及未辞职的邓惠萍、吕可珠两位委员组成，七位委员在选举后的第一次会议上推选梁国正担任主任、邓惠萍担任副主任。公示期结束后，原告于2017年7月28日将变更业主委员会委员的事项向环湖居委会（被告要求备案前需由该居委会出具意见）递交备案材料，环湖居委会以种种借口刻意拖延，直至2017年8月28日才出具一个不伦不类的意见，原告于当天将备案材料递交被告，2017年9月4日，被告作出编号：2017001《佛山市禅城区物业管理区域业主委员会不予备案回执》，拒绝为原告变更业主委员会委员的事项备案。原告认为，被告不予备案的行为没有事实和法律依据，理由如下：
一、《广东省物业管理条例》第27条第二款规定，“物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当在收到上述材料后五日内发出备案回执。”以及国务院法制办对《关于〈物业管理条例〉第十六条的请示》的答复（国法秘函〔2005〕439号）：“《物业管理条例》第十六条第一款规定：‘业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。’这里的‘备案’是一种告知，不具有行政许可的性质。”由此可见，法律法规并没有赋予行政机关对业主委会报备材料不予备案的职权，被告不予备案的行为没有法律依据。
二、被告不予备案的第一个理由认为，依据《广东省物业管理条例》第十八条、第二十九条的规定，原告在职人数为两人，不足原告成员的二分之一，未达到作出业主委员会决定的条件。原告认为，被告属适用法律错误。
1.《广东省物业管理条例》第三十三条第一款规定，“业主委员会委员缺员，由候补委员递补后仍不足五人，业主委员会应当组织召开业主大会会议补选业主委员会委员”，依据该条规定，组织召开业主大会会议补选业主委员会委员是业主委员会在委员缺员达到一定条件时应依法履行的职责和义务，是强制性的义务，无需以业主委员会形成决议为前提条件，如果该事项需要业主委员会形成决议，就有可能出现反对组织召开业主大会会议补选业主委员会委员的决议，这样将出现业主委员会决议与法律规定明显冲突的情况，由此可见，组织召开业主大会会议补选业主委员会委员是强制性的义务，业主委员会无权对是否组织召开业主大会会议补选业主委员会委员进行表决，因此，组织召开业主大会会议补选业主委员会委员事项不适用《广东省物业管理条例》第十八条、第二十九条的规定。
2、《广东省物业管理条例》第十八条、第二十九条是关于召开业主大会以及业主委员会作出决议的一般规定，而第三十三条是对业主委员会在委员缺员时如何进行补选的特别规定，一般规定与特别规定不一致时，适用特别规定是一个法律原则。第三十三条的规定实际上已明确补选业主委会无需以业主委会会议形成同意补选的决议为前提，否则，依据《广东省物业管理条例》第二十六条的规定，“业主委员会一般由五至十五人的单数委员组成”，业主委员会委员不足五人时根本不可能达到如第二十九条所要求的“业主委员会会议应当有过半数委员出席”的要求，连业主委员会会议都无法召开，如何形成决议？如果依照被告的观点，第三十三条“业主委员会应当组织召开业主大会会议补选业主委员会委员”将因过半数委员缺席无法形成决议而成为一纸空文，补选业主委会将永远无法实现，这种情况显然不符合立法精神。由此可见，被告机械地将《广东省物业管理条例》第十八条、第二十九条作为适用第三十三条的前置条件是明显错误的。
3.退一万步说，即使如被告的观点，组织召开业主大会会议补选业主委员会委员需要由业主委员会形成决议并组织召开，依据《佛山市物业管理办法》第三十三条规定，“因客观原因未能选举产生新一届业主委员会、业主委员会委员人数不足业主大会议事规则约定的业主委员会总人数的1/2或不足法定最低人数5人的，可以由物业所在地的居（村）民委员会在街道办事处（镇人民政府）的指导和监督下，代行业主委员会的职责。”业主委会人数不足总人数的1/2或不足法定最低人数5人时，业主委会并非不能形成决议，这种情况下，业主委会的相关职责由环湖居委会行使，原告仍然可以作出组织召开业主大会会议补选业主委员会委员的决议，留守的两位委员恰恰是在该居委会的指导下开展补选筹备工作的，留守的两位委员可视为是在执行业主委员会的决议，因此，被告认为原告未达到作出业主委员会决定的条件的理由不成立。
三、被告不予备案的第二个理由认为，依据《业主大会和业主委员会指导规则》第四十六条的规定，原告应当重选业主委员会，不应当补选。原告认为，被告适用法律严重错误。
1.《广东省物业管理条例》第三十三条第二款规定，“业主委员会委员集体辞职的，应当召开业主大会会议重新选举业主委员会。”由此可见，重新选举业主委员会的前提条件是业主委员会委员集体辞职，并不是“业主委员会委员人数不足总数的二分之一”，《业主大会和业主委员会指导规则》第四十六条的规定与《广东省物业管理条例》第三十三条的规定明显有冲突，但该指导规则并不属于规章，只是住建部市场监管司印发的规范性文件，应适用上位法《广东省物业管理条例》第三十三条规定，因此，原告依法应当进行补选，而不是重选。
2.《业主大会和业主委员会指导规则》第四十六条的规定的实质是在业主委会委员人数不足1/2时终止在职的其他委员的委员资格，该规定明显没有上位法的依据，且与《广东省物业管理条例》第三十条关于终止业主委员会委员资格的条件不符，依据与上位法相抵触的规定而作出的行政行为必然是错误的。
四、被告不予备案的第三个理由认为原告召开业主大会公告不足15日。原告认为，补选工作筹备组是在2017年6月29日就召开业主大会事宜发出《倡议书》，将议题和议程在小区显著位置公告并逐户派发了《倡议书》，《倡议书》同时也向居委会进行了报备并抄送被告，被告以及居委会收到《倡议书》后对开会的时间和程序没有提出任何异议，业主大会结束至今，也没有任何业主就业主大会的开会时间和程序提出异议，如果公告时间不够，被告作为指导、监督的部门为何当初公告时不提出指导、监督意见，而在大会结束近两个月后才提出？筹备组在被告没有异议的情况下继续开展补选工作完全符合程序要求，且小区广大业主踊跃参与投票也恰恰说明了业主大会没有因为程序瑕疵受到任何影响。被告以自己的失职行为造成的程序瑕疵作为不备案的理由明显不符合依法行政的基本要求。
综上所述，被告作出不予备案的行为既没有事实依据，也没有法律依据，故原告为维护自身的合法利益，特向法院提起诉讼。请求法院：1.撤销被告作出的编号：2017001《佛山市禅城区物业管理区域业主委员会不予备案回执》；2.判令被告对原告变更业主委员会委员的事项予以备案；3.本案诉讼费用由被告承担。
原告在诉讼中提供了下列证据材料：
1.编号：2017001《佛山市禅城区物业管理区域业主委员会不予备案回执》，证明被告的行政行为违法，不符合法律法规规定。
2.居委会关于5名委员辞职的情况公告，证明原告5名委员已经辞职。
3.补选业主委员会委员的请示函、环湖居委会关于补选业主委员会委员请示函的复函、组建筹备组倡议书、环湖居委会关于补选的复函、筹备组成人员名单公告、报名参选业委委员会倡议、候选人名单公告的报告、召开业主大会的倡议书、邀请被告、环湖居委会参与开箱记票的告知函、开箱记票时间的通知、业主大会选票汇总表，证明补选业主委员会委员的工作严格按照法律法规以及环湖居委会（被告授权的单位）的指导意见进行，业主大会不存在违反或不符合法律法规的情况，另外居委会关于补选的复函证明原告的第四届业主委员会环湖居委会是认可的，补选是在环湖居委会和被告的指导下进行的，不是被告所称的邓慧萍、吕可珠两位未辞职的委员私自召开的。
被告辩称，一、被告作出的2017001号《业主委员会不予备案回执》合法。
首先，被告具有办理业主委员会备案的行政职权，对于不符合规定的申请，有权依法作出不予备案决定。根据《物业管理条例》第五条、第十六条及《广东省物业管理条例》第四条、第二十七条的规定，被告作为佛山市禅城区人民政府房地产行政主管部门，具有为本辖区内选举产生的业主委员会依法办理备案的行政职权。虽然业主委员会的备案不属于行政许可，但根据《广东省物业管理条例》第二十八条的规定，业主委员会凭物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的备案回执，向公安机关申请刻制印章，按照业主大会议事规则的规定和业主大会的决定使用。被告作出的备案回执是业主委员会申请刻制印章的依据，属于对业主委员会成立合法性的行政确认。因此，被告必须依法对相关申请材料的合法性进行审查，对于不符合法律规定的申请，有权依法作出不予备案的决定。
其次，原告申请办理业主委员会备案不符合规定。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第四十六条的规定，业主委员会任期内，委员出现空缺时，应当及时补足。业主委员会委员候补办法由业主大会决定或者在业主大会议事规则中规定。业主委员会委员人数不足总数的二分之一时，应当召开业主大会临时会议，重新选举业主委员会。原告在人数不足总数二分之一的情况下，应当召开业主大会临时会议，重新选举业主委员会，但原告采取补选业主委员会成员的方式，明显不符合上述规定。同时，根据《物业管理条例》第十四条的规定，召开业主大会会议，应当于会议召开15日以前通知全体业主。以及根据《广东省物业管理条例》第十九条的规定，召开业主大会会议，应当于会议召开十五日前将会议时间、地点、议题和议程在物业管理区域的显著位置公告，并书面通知全体业主。原告在不足15日的情况下启动业主大会表决程序，也违反了上述法律规定。综上所述，原告提交的申请材料不符合办理业主委员会备案的条件，被告作出不予备案决定合法。
二、原告认为被告适用法律错误，理由不能成立。根据《广东省物业管理条例》第三十三条的规定，业主委员会委员缺员，由候补委员递补后仍不足五人，或者后期物业的业主入住后需增补业主委员会委员的，业主委员会应当组织召开业主大会会议补选业主委员会委员。业主委员会委员集体辞职的，应当召开业主大会会议重新选举业主委员会。同时根据《广东省物业管理条例》第十八条的规定，业主大会会议分为定期会议和临时会议。业主大会定期会议应当按照业主大会议事规则的规定召开。经业主委员会决定，或者百分之二十以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。以及根据《广东省物业管理条例》第二十九条的规定，业主委员会会议应当按照业主大会议事规则的规定定期召开。经三分之一以上业主委员会委员提议或者业主委员会主任认为有必要的，可以召开业主委员会会议。原告的业主委员会委员原共有七人，其中五人辞职，仅剩余两人，并且剩余的两人都不是业主委员会主任，不能达到召开业主委员会会议并作出业主委员会决定的条件，而召开业主大会临时会议必须经业主委员会决定或者百分之二十以上的业主提议，原告剩余的两业主委员会委员已经不具备作出业主委员会决定并召开业主大会临时会议的条件，原告发生的业主委员会委员大幅度缺员的情况，与业主委员会委员集体辞职所产生的法律后果相当，应当参照《广东省物业管理条例》第三十三条第二款的规定，召开业主大会会议重新选举业主委员会，而《业主大会和业主委员会指导规则》第四十六条规定，业主委员会委员人数不足总数的二分之一时，应当召开业主大会临时会议，重新选举业主委员会。由此可见，《广东省物业管理条例》与《业主大会和业主委员会指导规则》都认为，在业主委员会委员严重缺员时，应当召开业主大会会议，重新选举业主委员会，上述两规定并不冲突。因此，被告适用《业主大会和业主委员会指导规则》并无不当。
三、原告认为其剩余的两委员可视为执行业主委员会的决议，没有事实和法律依据。原告认为，根据《佛山市物业管理办法》第三十三条的规定，因客观原因未能选举产生新一届业主委员会、业主委员会委员人数不足业主大会议事规则约定的业主委员会总人数的1/2或不足法定最低人数5人的，可以由物业所在地的居（村）民委员会在街道办事处（镇人民政府）的指导和监督下，代行业主委员会的职责。原告剩余的两委员在居委会的指导下开展补选筹备工作，可视为执业主委员会的决议，但原告并没有提供相关环湖居委会授权两委员从事其主张的相关活动的证明材料，也没有提供相关居委会决定召开业主大会临时会议补选业主委员会委员的相关证明材料，故原告的主张依法不能成立。
综上所述，被告作出的2017001号《业主委员会不予备案回执》合法，原告提出的诉讼请求不能成立，请法院查明事实，依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告在诉讼中提供了下列证据、依据：
1.佛山市禅城区物业管理区域业主委员会备案回执、辞职信及相关照片、关于社区居委会收到环湖花园业主委员会5名委员辞职的情况公告，证明佛山市禅城区环湖花园住宅小区第四届业主委员会于2015年11月经备案成立，共有七位委员。2017年3月，江卫真、霍潮彬、周淑娴、刘勉、罗秀娟五位委员辞职，该业主委员会仅剩邓惠萍、吕可珠两位委员。
2．关于环湖花园第四届业主委员会相关问题的函、关于环湖花园业主委员会补选工作的指导意见函、关于环湖花园业主委员会补选工作的复函，证明2015年5月11日、2017年6月22日及2017年7月5日，佛山市禅城区石湾镇街环湖社区居民委员会先后三次发函给邓惠萍、吕可珠，并告知环湖花园部分业主联名反对在5名委员辞职只有2名委员的情况下，2名委员以业委会的名义组织筹备组开展补选业主委员会，同时转达上级主管部门指导意见及提供相关法律依据，建议其停止业主委员会的补选筹备工作，按照相关规定组织重新选举业主委员会。
3．关于呼吁业主积极参与补选业委会委员的业主大会的倡议书，证明邓惠萍、吕可珠两名委员不顾部分业主的反对，也不采纳居委会的指导意见，于2017年6月29日发出倡议书，在未公告满15天的情况下，于2017年7月8日启动业主大会表决程序。
4．关于环湖花园业委会相关工作的指导建议公告，证明2017年8月11日，佛山市禅城区石湾镇街环湖社区居民委员会向环湖花园全体业主发出公告，并将反对小区第四届业主委员会邓惠萍、吕可珠两名委员擅自以业委会名义组织筹备组开展补选业主委员会而作出相关指导意见的情况进行公开，以便充分听取环湖花园广大业主的意见。
5．佛山市业主委员会备案登记申请表，证明2017年8月14日，邓惠萍提交环湖花园第四届业主委员会备案登记申请表，申请办理佛山市禅城区环湖花园住宅小区第四届业主委员会备案登记。
6．环湖花园业主委员会备案询异，证明2017年8月18日，佛山市禅城区石湾镇街环湖社区居民委员会向环湖花园全体业主发出《环湖花园业主委员会备案询异》，告知广大业主邓惠萍提交了环湖花园第四届业主委员会备案登记申请表，并阐明根据有关规定，在业主委员会人数不足总数二分之一时，应召开业主大会临时会议重新选举业主委员会，以及发现的此次投票可能存在的相关问题，就上述事项向全体业主征询意见。
7．居委意见，证明2017年8月28日，佛山市禅城区石湾镇街环湖社区居民委员会出具《居委意见》，并指出在小区公告询异期间，收到118名小区业主联名所反映的异议意见，其中有46名业主联名反映，环湖花园第四届业主委员会剩余两委员以业主委员会名义组织筹备小组，进行补选委员，没有法律依据。该居委会认为，两名委员不顾居委会及上级主管部门的指导意见，未严格按照相关规定组织选举业主委员会。
8．佛山市禅城区物业管理区域业主委员会不予备案回执、关于不予受理邓惠萍申请办理备案手续的函，证明2017年9月4日，被告作出编号2017001的《佛山市禅城区物业管理区域业主委员会不予备案回执》，认为邓惠萍提交的备案材料反映的业主大会相关程序存在违反或未符合法律法规的情况，决定不予备案，同时向邓惠萍作出《关于不予受理邓惠萍申请办理备案手续的函》，充分详细的阐述了不予备案的事实和理由以及不予备案后续的处理建议。
9.《物业管理条例》《广东省物业管理条例》《业主大会和业主委员会指导规则》《佛山市物业管理条例》，证明被告作出不予备案回执的法律和程序依据。
第三人梁国正、邓惠萍、周燕萍、林华杰、沈雄文、吕可珠、姚远、冯菁、程蕴的意见与原告的起诉意见一致。
第三人梁国正、邓惠萍、周燕萍、林华杰、沈雄文、吕可珠、姚远、冯菁、程蕴在诉讼中向本院提供了下列证据：
1.宣传照片3张，证明原告于2017年5月7日已将召开业主大会补选事宜在小区显著位置公告。
2.筹备组5月12日函（复环湖居委会5月11日函）证明居委会5月11日函违法。
3.环湖居委会6月5日函，证明环湖居委会一直承认第四届业委会的存在并要求留守的业委履行职责。
4.被告887号函、筹备组6月28日函，证明被告887号函与环湖居委会6月22日函自相矛盾，环湖居委会6月22日函违法，在补选开展期间被告没有提出过异议，且环湖居委会的函曲解了被告的意思。
5.筹备组7月6日函，证明环湖居委会7月5日函违法。
6.筹备组8月14日公告，证明环湖居委会8月11日公告违法。
7.众业主《对居委会询异的异议》，证明居委会询异的程序、形式、内容严重违法，询异不应当将未核实的信息予以公布，不符合询异的而基本形式。
8.原告《对〈居委意见〉的异议》，证明环湖居委会询异违法。
9.筹备组与环湖居委会主任范淑敏沟通补选工作的视频，证明环湖居委会从未叫停补选工作并支持筹备组尽快补选，并结束原告目前不能正常运作的状况。
第三人江卫真、霍潮彬、周淑娴、罗丽娟、刘勉书面述称，原告无视职能部门、无视法律；二、原告无视广大业主的合法权益。
经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：
原告提供的证据2，各方当事人对证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以采纳。
原告提供的其他证据，被告、第三人梁国正、邓惠萍、周燕萍、林华杰、沈雄文、吕可珠、姚远、冯菁、程蕴提供的证据，各方当事人对证据形式的真实性无异议，上述证据真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳。
经审查查明，2015年11月2日，环湖居委会作出了佛山市祥城区物业管理区域业主委员会备案回执，对佛山市禅城区环湖花园住宅小区第四届业主委员会进行了备案登记，该届业主委员会产生了7位业主委员会委员，分别是：主任江卫真、副主任霍潮彬、委员周淑娴、刘勉、罗丽娟、邓惠萍、吕可珠，当时未产生候补委员。2017年3月17日，江卫真、霍潮彬、周淑娴、刘勉、罗丽娟5位委员宣布辞职。2017年3月28日，邓惠萍、吕可珠两位委员向石湾街道国土局书面提交《关于补选环湖花园第四届业主委员会委员的请示》，并抄送环湖居委会、被告，同年4月5日，该局作出《〈关于补选环湖花园第四届业主委员会委员请示〉的意见》，认为两位委员应根据相关法律法规及小区《议事规则》广泛听取小区业主意见，根据大多数业主意见依法依规开展工作。2017年4月20日，邓惠萍、吕可珠两位委员向小区全体业主就组建筹备组以及补选事宜发出倡议，筹备组于2017年5月6日公告产生。2017年5月11日，环湖居委会作出《关于环湖花园第四届业主委员会函》，要求邓惠萍、吕可珠两位委员先组织开展一次环湖花园临时业主大会，征询并尊重广大业主意见，由业主大会表决确定采用补选或重选的方式，根据临时业主大会表决结果开展工作。筹备组产生后，于2017年5月13日，筹备组向小区全体业主发出《关于报名参选业委会候选人的倡议》。同年5月27日，筹备组向环湖居委会提交《关于环湖小区补选第四届业委会委员候选人名单的报告》。2017年6月22日，环湖居委会作出《关于环湖花园业主委员会补选工作的指导意见函》，告知吕可珠、邓惠萍两位委员建议停止业主委员会的补选筹备工作，严格按照相关规定组织重新选举业主委员会。2017年6月29日，筹备组又向小区全体业主发出《关于呼吁业主积极参与补选业委会委员的业主大会的倡议书》。2017年7月5日，环湖居委会作出《关于环湖花园业主委员会补选工作的复函》，告知吕可珠、邓惠萍两位委员，认为小区业委会不符合补选决定的前提条件。同年7月15日，筹备组又向环湖居委会发出《告知函》，并向小区全体业主作出《通知》，告知补选业委会委员的投票工作已完成。2017年8月11日，环湖居委会作出《关于环湖花园业委会相关工作的指导建议公告》，告知小区全体业主环湖居委会向吕可珠、邓惠萍两位委员所发全部函件的内容。2017年7月28日，筹备组将变更业主委员会委员的事项向环湖居委会（被告要求备案前需由该居委会出具意见）递交备案材料，变更后拟任的业委会委员为梁国正、周燕萍、林华杰、沈雄文、姚远、吕可珠、邓惠萍，冯菁、程蕴、梁学军为候补委员，筹备组随后将该结果向环湖花园小区全体业主进行公示。2017年8月18日，环湖居委会作出《环湖花园业主委员会备案询异》，告知就原告提出的备案申请征询全体业主对业委会委员补选工作的意见，同年8月28日，环湖居委会作出《居委意见》，告知小区业主询异期间部分业主的异议情况，建议应召开临时业主大会征询并尊重广大业主意见，根据业主大会表决结果开展工作。2017年9月4日，被告作出编号：2017001《佛山市禅城区物业管理区域业主委员会不予备案回执》，并附《关于不予受理邓惠萍申请办理备案手续的函》。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《物业管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《广东省物业管理条例》第四条第二款规定：“市、县（区）人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”被告禅城国土局作为佛山市禅城区行政区域内房地产行政主管部门，具有监督管理区内物业管理活动的行政职权。监督管理包括准予备案或不予备案的行为，原告认为法律法规并没有赋予行政机关对业主委会报备材料不予备案的职权，原告的此项主张于法无据，本院不予采纳。本案中，原告自选举产生之日起30日内，先后向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府申请备案，被告禅城国土局在收到原告的备案申请后经核实后在法定期限内作出答复并送达当事人，程序合法，本院予以支持。
《物业管理条例》第十四条第一款规定：“召开业主大会会议，应当于会议召开15日以前通知全体业主。”《广东省物业管理条例》第十九条第一款规定：“召开业主大会会议，应当于会议召开十五日前将会议时间、地点、议题和议程在物业管理区域的显著位置公告，并书面通知全体业主。”第二十九条规定：“业主委员会会议应当按照业主大会议事规则的规定定期召开。经三分之一以上业主委员会委员提议或者业主委员会主任认为有必要的，可以召开业主委员会会议。”第三十三条规定：“业主委员会委员缺员，由候补委员递补后仍不足五人，或者后期物业的业主入住后需增补业主委员会委员的，业主委员会应当组织召开业主大会会议补选业主委员会委员。业主委员会委员集体辞职的，应当召开业主大会会议重新选举业主委员会。业主可以向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府提出协助要求，街道办事处、乡镇人民政府应当给予协助。”《业主大会和业主委员会指导规则》第四十六条规定：“业主委员会任期内，委员出现空缺时，应当及时补足。业主委员会委员候补办法由业主大会决定或者在业主大会议事规则中规定。业主委员会委员人数不足总数的二分之一时，应当召开业主大会临时会议，重新选举业主委员会。”被告根据佛山市禅城区物业管理区域业主委员会备案回执、辞职信及相关照片、关于社区居委会收到环湖花园业主委员会5名委员辞职的情况公告、关于环湖花园第四届业主委员会相关问题的函、关于环湖花园业主委员会补选工作的指导意见函、关于环湖花园业主委员会补选工作的复函、关于呼吁业主积极参与补选业委会委员的业主大会的倡议书、关于环湖花园业委会相关工作的指导建议公告、佛山市业主委员会备案登记申请表、环湖花园业主委员会备案询异、居委意见等证据认为原告于2017年7月28日提交的备案申请描述的业主大会相关程序存在违反或未符合法律法规的情况，不予备案，事实清楚、证据确凿，符合上述法规及地方性法规及规范性文件的规定，本院予以支持。
原告认为被告依据《广东省物业管理条例》第十八条、第二十九条的规定，以原告在职人数为两人，不足原告成员的二分之一，未达到作出业主委员会决定条件为由对原告的备案申请不予备案错误，且《业主大会和业主委员会指导规则》第四十六条的规定与《广东省物业管理条例》第三十三条的规定明显有冲突，被告作出不予备案适用法律错误。经查，根据《广东省物业管理条例》第十八条的规定，业主大会会议分为定期和临时两种，定期会议应当按照业主大会议事规则的规定召开，经业主委员会决定，或者百分之二十以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。《广东省物业管理条例》第二十九条的规定，业主委员会会议应当按照业主大会议事规则的规定定期召开，经三分之一以上业主委员会委员提议或者业主委员会主任认为有必要的，可以召开业主委员会会议。本案原告的业主委员会委员原共有七人，其中五人辞职，仅剩余两人，并且剩余的两人都不是业主委员会主任，不能达到召开业主委员会会议并作出业主委员会决定的条件，而召开业主大会临时会议必须经业主委员会决定或者百分之二十以上的业主提议，原告剩余的两业主委员会委员已经不具备作出业主委员会决定并召开业主大会临时会议的条件，另根据《业主大会和业主委员会指导规则》第四十六条的规定，业主委员会委员人数不足总数的二分之一时，应当召开业主大会临时会议，重新选举业主委员会，该规定与《广东省物业管理条例》第三十三条所规定的业委会委员集体辞职时应召开业主大会会议重新选举业主委员会的情形并不抵触。综上所述，被告认为原告提交的业委会委员备案申请未经重新选举业主委员会，不符合上述法规及规范性文件的规定，作出不予备案并无不当。综上，原告提出撤销被告作出的编号：2017001《佛山市禅城区物业管理区域业主委员会不予备案回执及判令被告对原告变更业主委员会委员的事项予以备案的请求，理由不充分，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告佛山市禅城区环湖花园住宅小区第四届业主委员会的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告佛山市禅城区环湖花园住宅小区第四届业主委员会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
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审 判 长 郑旭辉
人民陪审员 陆意玲
人民陪审员 麦小莹
二〇一八年三月十二日
书 记 员 吴婷婷