江苏省镇江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏11行终53号
上诉人（原审原告）孙押青。
委托代理人钱冬云，江苏恒闻律师事务所律师。
委托代理人路小军，江苏恒闻律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丹阳市民政局。住所地：丹阳市云阳路***号。
法定代表人蒋云清，该局局长。
出庭应诉负责人贡江林，该局副局长。
委托代理人朱国昌，该局工作人员。
委托代理人赵嫚，江苏金矛律师事务所律师。
上诉人孙押青诉被上诉人丹阳市民政局民政行政审批一案，不服丹阳市人民法院（2015）丹行初字第115号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年2月29日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人孙押青的委托代理人钱冬云、路小军，被上诉人丹阳市民政局的出庭应诉负责人贡江林、委托代理人朱国昌、赵嫚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告居住在丹阳市访仙镇瓦西村新臧墅，属农村居民。2008年，原告以家中无其他人住、有××且无生活能力、无经济来源为由申请农村最低生活保障。被告经审批，认为符合领取最低生活保障金的条件，于2008年7月1日向原告发放了农村居民最低生活保障金领取证。2014年8月至9月，被告了解到原告不再符合继续领取最低生活保障金的条件，于2014年10月停发了原告孙押青的最低生活保障金。原告不服，于2015年1月12日向法院提起诉讼，要求被告依法按时发放原告的最低生活保障金。在该案审理过程中，原告于2015年3月25日撤回起诉。2015年5月29日，丹阳市访仙镇人民政府和原告所在村委会工作人员进行复查入户调查，才知原告一人独自生活，非共同生活的家庭成员中除女儿钱焕（汉）英，今年65岁，招婿已亡外，钱焕（汉）英尚育有三子，长子钱冬云系江苏恒闻律师事务所合伙律师，次子钱志云系从事铝合金生意的个体工商户，三子钱云系江苏省中医院主任医师（博士学历）。丹阳市访仙镇低保入户调查表载明钱冬云每年收入100万元，钱云每年收入20万元，原告和调查人员均在该调查表中按手印和签字确认。原告所在的丹阳市访仙镇仁里村村民委员会和丹阳市访仙镇人民政府均认为原告的三个孙子有足够的赡养能力，其应给付的赡养费应当作为原告的家庭收入，原告不符合领取最低生活保障金的条件，建议被告取消原告的最低生活保障待遇。2015年6月19日，被告根据丹阳市访仙镇人民政府的变更材料，按照审批程序，作出取消原告的最低生活保障待遇的决定。2015年6月29日，被告向原告作出《丹阳市最低生活保障待遇停发通知书》，并于当日送达给原告。原告对该停发通知仍不服，诉至法院，请求撤销被告作出的《丹阳市最低生活保障待遇停发通知书》，并确认该停发的行政行为违法。
原审法院认为：根据《国务院关于在全国建立农村最低生活保障的制度的通知》要求、民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》第二条、第三条、《江苏省居民最低生活保障工作规程》第三条第二款、第三款的规定，被告丹阳市民政局有权对本辖区内最低生活保障进行审批的管理职责。根据《中华人民共和国婚姻法》（以下简称婚姻法）第二十八条的规定，有负担能力的孙子女、外孙子女对于子女已经死亡或者子女无力赡养的祖父母、外祖父母有赡养的义务。《镇江市居民最低生活保障实施细则》（以下简称细则）第二条规定，居民最低生活保障制度是指对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准，且家庭财产状况符合有关规定的我市居民实行救助的制度。该细则第十三条规定，赡养费应当计入家庭收入。该细则第十五条第一款第（十一）项规定，具有赡养关系的家庭成员非共同生活的，如果义务人家庭人均收入高于当地最低生活保障标准2倍的，一般将其收入高出部分的50%，平均到其应当赡养的每个对象计算。该细则第十条第一款第（五）项还规定，法定赡养人有赡养能力，但未履行赡养义务，致使申请人未获得赡养权益的家庭不得享受最低生活保障。本案中，原告的女儿钱焕（汉）英无力赡养，其三个孙子有足够的负担能力，故三个孙子对原告有法定的赡养义务。原告申请最低生活保障待遇时遗漏了三个孙子，其应当给付的赡养费远超于当地最低生活保障标准。被告审核认定原告不符合最低生活保障对象，作出停发最低生活保障金的通知，符合上述规定。根据该细则第三十条、第三十一条的规定，最低生活保障工作实行动态管理，镇人民政府应当对最低生活保障家庭进行定期复核，采取入户调查、邻里走访等方式实施，复核人员和最低生活保障对象对复核结果签字确认，民政部门根据镇人民政府上报的变更材料及时作出审批决定。在作出审批决定的当月，书面通知最低生活保障对象。本案中，原告所在的丹阳市访仙镇人民政府在复核时采取了入户调查、邻里走访的方式，调查人员和原告均在复查入户调查表上签字和按手印，被告根据丹阳市访仙镇人民政府提供的变更材料于2015年6月19日作出审批，于2015年6月29日作出停发通知书，并于当日送达，程序上符合上述规定。综上，被告作出的停发通知事实基本清楚，程序合法，适用法律基本正确，但被告在停发通知上未明确适用法律的具体条款，存有瑕疵，应在以后的工作中予以改进。原告的诉讼请求，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告孙押青要求撤销被告丹阳市民政局于2015年6月29日作出的《丹阳市最低生活保障待遇停发通知书》的诉讼请求。
上诉人孙押青上诉称：1、原审判决认定事实错误。首先，原审判决确认上诉人的三个孙子属于上诉人的共同生活家庭成员，并认定上诉人的三个孙子应当给付的赡养费应计入上诉人的家庭人均收入，属于对事实的认定错误。本案中，上诉人与其女儿及孙子均是分籍分户居住，法律上上诉人一人就是一户，其个人的收入情况就是其家庭的收入情况，不能将上诉人的子女、孙子女的收入计算在内。其次，原审判决认定上诉人的三个孙子的收入情况因被上诉人未能提供证据予以证明，属于事实认定错误。2、被上诉人行政行为程序不合法。依据细则第三十条、第三十一条之规定，停发最低生活保障待遇须对低保对象的收入情况进行复核，复核需由镇人民政府牵头组织，由2名以上复核人员采取邻里走访、入户调查等方式实施，复核人员以及低保对象应当分别对复核结果签字确认。同时，辖市区的民政部门应在作出审批决定的当月书面通知低保对象，并说明理由。本案中，被上诉人未能提供证据证明已经采取了相应的调查核实措施，被上诉人提供的“入户调查表”也仅仅是其单方出具的，与事实不相符。被上诉人作出的低保待遇停发通知书也未明确告知上诉人享有陈述、申辩权以及享有听证的权利，也未告知停发低保待遇的理由、依据以及上诉人依法所享有的行政复议、诉讼等救济权利。3、被上诉人行政行为适用法律错误。《江苏省居民最低生活保障工作规程》和细则对如何申请办理低保以及后期的管理等事宜作出了明确规定，两文件的规定与婚姻法的相关规定有所不同。被上诉人应当以两文件为依据，不能随意扩大法律依据范围。被上诉人错误认为孙子女与其祖父母必然属于共同生活的家庭成员，从而作出了错误的行政行为。综上，请求撤销丹阳市人民法院作出的（2015）丹行初字第115号行政判决，依法改判或发回重审，并判决被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人丹阳市民政局答辩称：1、原审判决认定事实正确。判决书并没有认定上诉人与三个孙子是共同生活家庭成员，只是认定上诉人的三个孙子有赡养义务；将三个孙子应当给付的赡养费计入上诉人家庭人均收入符合细则第八条、第十三条的规定。被上诉人通过走访邻居及入户调查，结合上诉人三个孙子的工作信息得出的收入情况比较客观且经过上诉人本人按手印认可。2、被上诉人的行政行为合法，法律没有明确规定要听证，且被上诉人依照细则规定的程序制作停发通知书送达给了上诉人，没有影响上诉人的知情权等权益。3、被上诉人作出的停发上诉人最低生活保障金的行为适用法律正确。首先，细则对低保对象的范围及共同生活的家庭成员进行了明确的规定，但是细则并没有对赡养义务人进行明确规定，婚姻法是处理婚姻家庭关系的最基本的法律，对赡养义务人的范围进行了明确的规定，二者并不存在矛盾和冲突。其次，根据婚姻法第二十八条的规定，上诉人的三个孙子是上诉人法定的赡养义务人。赡养义务人应给付的赡养费作为上诉人的家庭收入远远超出当地最低生活保障标准，被上诉人根据细则作出停发决定适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人孙押青提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。
经庭审质证，上诉人对被上诉人在原审中提交的证据发表如下新的质证意见：1、证据2入户调查表所记载内容与事实不符，关于钱冬云的年收入为100万元没有任何证据证明，钱云工作单位并非是省中医院，钱志云不是个体工商户，核定低保家庭孙押青月收入为1万多元没有其他证据佐证，调查人员签字分别是袁宏等人，原审法院没有核实其身份，被上诉人在原审未提供这些人的资格文件。2、证据5丹阳市最低生活保障补助变更审批表违法，按照被上诉人的同意停发意见，在取消之前被上诉人也没有按时足额发放最低生活保障金。3、证据6行政机关作出具体行政行为时应首先有决定书，然后有通知书，被上诉人未提供孙押青最低生活保障待遇停发决定书，而直接用通知书代替决定书，且通知书内容不完备，没有载明适用法律规范、救济途径和期限等。对其他证据无异议。
被上诉人对原审中上诉人提交的证据无新的质证意见，但对上诉人新的质证意见说明如下：1、证据2入户调查表中低保户签字栏，上诉人已签字确认。入户调查表只是载明子女家庭情况。赡养义务人和家庭成员收入情况是通过入户调查的大概数据，上诉人也确认了。月收入情况指的是赡养义务人给的赡养费，作为上诉人家庭收入。上诉人提出工作人员工作单位情况没有核实，因入户调查表加盖了村委会、访仙镇政府公章，证实工作人员均是村委会及政府的工作人员，无需身份核实。2、证据5丹阳市最低生活保障补助变更审批表，上诉人称在取消之前被上诉人没有按时足额发放最低生活保障金不符合事实，原审时向法庭提交了发放低保金的明细，并经过上诉人的核实。3、证据6停发通知书上载明了上诉人情况以及作出停发的事实、理由、法律依据等，并送达上诉人，被上诉人作出停发通知书的程序合法。
对上诉人新的质证意见，本院认为：对质证意见1，不予采信。因上诉人的家庭收入情况及三个孙子的工作信息，是根据细则的规定采取入户调查、邻里走访的方式获取，不可能要求被上诉人的认定完全准确，应理解为大致相当即可。对质证意见2，不予采信。上诉人认为被上诉人在取消上诉人低保前三个月的低保金没有足额发放，事实上被上诉人于2015年3月31日向上诉人发放了2015年4、5、6月三个月的低保金。对质证意见3，即停发低保金程序不合法，本院将在对全案审查后予以判定。
上诉人对原审认定的事实异议认为：1、遗漏了上诉人撤诉的原因，是被上诉人主动纠错，纠正其违法行为，答应给上诉人继续发放生活保障金的事实，才撤诉的；2、钱志云是个体工商户、钱云是在中医院不正确，兄弟三人的年收入也是错误的；3、认定上诉人的女儿不具有赡养能力错误。其他无异议。被上诉人对原审认定的事实无异议。
对上诉人的事实异议，本院认为：对异议1，不予采信。上诉人应对法院认定的事实部分与客观真实情况不符的加以指出，而不是要求对某节事实应当如何表述。对异议2，不予采信。兄弟三人的工作、收入信息，是根据细则第三十条的规定，由所在镇人民政府牵头组织，采取入户调查、邻里走访等方式获得，并由复核人员和最低生活保障对象签字确认，期间并不排除有变化可能，上诉人尽管提出异议，但也未提供证据。即使如上诉人异议所述，该事实对上诉人是否符合发放低保金的条件并不产生实质影响。对上诉人的异议3，不予采信。在上诉人2008年递交的申请报告中明确载明：女儿多病，无生活能力，申请报告“综合困难情况”栏内，填写的是“无经济来源”，被上诉人及原审法院据此认定上诉人的女儿不具有赡养能力也无不当。
本院经审查，原审认证正确，予以确认。
因涉及公共利益，本院依职权调取了上诉人长孙钱冬云20**年的收入情况，全年收入90余万元。对法院调取的证据被上诉人无异议；上诉人异议认为扣除其缴纳的20余万元税收及其他开支，上诉人实际年收入应该在60万元左右。根据上诉人的异议，本院认定钱冬云税后年收入约为60万元。其他事实与原审认定事实无异。
本案争议焦点：被上诉人丹阳市民政局于2015年6月29日对上诉人孙押青作出的《丹阳市最低生活保障待遇停发通知书》是否合法。
本院认为：一、关于上诉人孙押青是否符合享受最低生活保障待遇的条件。
最低生活保障制度指对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准，且家庭财产状况符合有关规定的居民实行救助的制度，它是国家为解决贫困人口温饱问题实施的一种必要救助措施。
婚姻法第二十八条规定，有负担能力的孙子女、外孙子女对于子女已经死亡或者子女无力赡养的祖父母、外祖父母有赡养的义务。细则第十条第一款第（五）项规定，法定赡养人有赡养能力，但未依法履行义务，致使申请人未获得赡养权益的家庭，不得享受最低生活保障。细则第十三条规定，赡养费应当计入家庭收入。细则第十五条第一款第（十一）项规定，具有赡养、抚养、扶养关系的家庭成员非共同生活的，义务人应当给付的赡养费、抚养费、扶养费标准，按照生效的法律文书所规定的数额计算；没有法律文书的，如果义务人家庭人均收入高于当地最低生活保障标准2倍的，一般将其收入高出部分的50%，平均到其应当赡养、抚养、扶养的每个对象计算。本案中，上诉人孙押青一人独自生活，唯一女儿钱焕（汉）英，今年65岁，也身体多病、无经济来源和赡养能力，招婿已亡，钱焕（汉）英育有三子，长子钱冬云是律师，次子钱志云系个体工商户，三子钱云是医生。被上诉人通过入户调查和邻里走访，了解到上诉人有三个孙子及其工作信息后，依据上述规定认为上诉人的三个孙子有赡养义务和负担能力，三个赡养义务人应当给付的赡养费远超于当地最低生活保障标准。从本院调取的上诉人长孙钱冬云的收入也能予以证实。被上诉人经审核认定上诉人不符合享受最低生活保障待遇的条件，并作出停发上诉人最低生活保障待遇的通知，符合上诉规定。
二、关于被上诉人丹阳市民政局作出《丹阳市最低生活保障待遇停发通知书》的程序是否合法。
细则第三十条规定，最低生活保障工作实行动态管理。镇人民政府应当对最低生活保障家庭进行定期复核。复核由镇人民政府（街道办事处）牵头组织，由2名以上工作人员采取入户调查、邻里走访等方式实施，复核人员和最低生活保障对象应当分别对复核结果签字确认。本案中，丹阳市访仙镇低保复查入户调查表上有上诉人的手印，鉴于上诉人已是89岁老人，结合农村工作实际，上诉人按手印应当视为其在入户调查表上进行了签字确认。该入户调查工作既是被上诉人对上诉人家庭经济状况的复核，同时也应当视为被上诉人在作出行政行为前听取当事人的陈述和申辩。故上诉人诉称被上诉人在作出《丹阳市最低生活保障待遇停发通知书》前没有听取上诉人的陈述和申辩，本院不予支持。
《江苏省行政程序规定》第六十条规定，行政执法决定应当以书面形式作出，应当载明下列事项：……（三）适用的法律规范；……（六）救济的途径和期限；……。被上诉人作出的《丹阳市最低生活保障待遇停发通知书》上未载明第（三）项和第（六）项内容，违反了上述规定。但上诉人在低保被撤销后曾与被上诉人沟通，之后又向原审法院起诉，遗漏的上述事项并未对上诉人行使救济权利产生实际影响。被上诉人的行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定的行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的情形。同时，被上诉人在诉讼中已经将作出停发通知书所适用的具体条文向上诉人及法庭作出了补充说明，故应确认被上诉人丹阳市民政局于2015年6月29日作出《丹阳市最低生活保障待遇停发通知书》的行政行为违法，但不应撤销该行政行为。
综上，上诉人不符合镇江市最低生活保障的条件，被上诉人作出取消上诉人最低生活保障的决定认定事实基本清楚，但作出该行政行为的程序轻微违法。原审判决认定被上诉人作出《丹阳市最低生活保障待遇停发通知书》的行政行为程序合法不当，应予纠正。上诉人要求确认被上诉人作出《丹阳市最低生活保障待遇停发通知书》的行政行为违法，应予支持，但对撤销该行政行为的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销丹阳市人民法院作出的（2015）丹行初字第115号行政判决；
二、确认被上诉人丹阳市民政局作出的《丹阳市最低生活保障待遇停发通知书》违法；
二审案件受理费50元，由上诉人孙押青负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王从国
审 判 员 曹 英
代理审判员 陈小娟
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 刘佳惠