广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行初34号
原告：谭凤云，女，1953年12月23日出生，汉族，住广东省中山市。
原告：谭小东，男，1958年3月13日出生，汉族，住广东省中山市。
两原告的共同委托代理人：欧社诚、钟文龙，广东励而德律师事务所律师、律师助理。
被告：中山市人民政府，地址广东省中山市东区松苑路1号，统一社会信用代码11442000722460762W。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。
被告：中山市城乡规划局，地址广东省中山市东区松苑路2号。
法定代表人：黄海波，局长。
委托代理人：吴志荣，该局工作人员。
委托代理人：黄锐彬，广东保信律师事务所律师。
第三人：中山市南朗镇人民政府，地址广东省中山市南朗镇美景大道26号，统一社会信用代码114420000073575045。
法定代表人：丁凯，镇长。
委托代理人：黎小凡、黄俊科，广东香山律师事务所律师。
原告谭凤云、谭小东诉被告中山市人民政府（下称中山市政府）、中山市城乡规划局（下称中山市规划局）行政批复违法一案，本院于2017年4月1日立案受理后，依被告中山市政府的申请，追加中山市南朗镇人民政府（下称南朗镇政府）为本案第三人参加本案诉讼。本院于2017年5月15日、2017年6月13日两次公开开庭审理本案，原告谭凤云及其委托代理人欧社诚、被告中山市政府的委托代理人谢怀斌、黄嘉焯、第三人南朗镇政府的委托代理人黎小凡、黄俊科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年8月4日，中山市政府发出中府办复[2010]188号《关于南朗镇中心城区控制性详细规划的批复》（下称188号批复），同意南朗镇政府报送审批的《中山市中心城区控制性详细规划》（下称《南朗镇中心城区控规》）。2013年7月18日，中山市政府发出中府办函[2013]159号《关于南朗镇中心城区控制性详细规划调整的复函》（下称159号复函），同意南朗镇政府报送审批的《南朗镇中心城区控规》调整方案。
原告谭凤云、谭小东诉称：2008年1月27日，两原告以购买的方式取得位于中山市揽边工业区的土地使用证号为中府国用（2008）第易250xxx号的544平方米土地用途的土地，并同时取得该土地上房地产权证号为粤房地证字第××号的1271.11平方米的工业用途房屋。因厂房建于上世纪80年代，原告打算拆除重建，2016年12月初，谭凤云向中山市规划局申请报建，中山市规划局于2016年12月24日作出《不予行政许可通知书》，告知原告因土地证用途与控制性详细规划中的用地性质不符，暂不予许可。原告这才得知两被告在原告不知情的情形下经中山市规划局审查且由中山市政府于2013年7月18日批复同意了《南朗镇中心城区控规》调整方案，而2010年8月4日中山市政府批复同意实施的《南朗镇中心城区控规》已将原告的土地性质规划为二类居住用地，造成原告地块的规划用地性质与土地证记载地类用途不相符而无法报建，使原告的利益受到了极大的损失。被告中山市政府批复及随后调整《南朗镇中心城区控规》的行为严重违反法定程序，侵害了原告的合法权益，请求法院判令：1、确认两被告批复同意《南朗镇中心城区控规》的行为违法并予以撤销；2、由中山市政府对给谭凤云、谭小东造成的损失采取补救措施，将使用权在原告名下的中府国用（2008）第易250xxx号土地性质恢复为工业用途；3、本案的诉讼费用由两被告承担。
原告谭凤云、谭小东就其主张向本院提交了以下证据：1、原告身份证，拟证明主体身份；2、两被告的组织机构代码，拟证明两被告的主体资格；3、中府国用（2008）第易250xxx号土地使用权证，拟证明原告是该土地的使用权人，土地地类为工业用地；4、粤房地证字第××号房地产权证，拟证明原告是房屋的共有权人；5、被告中山市规划局出具的《不予行政许可通知书》，拟证明因土地证的用途与《南朗镇中心城区控规》对该地块的土地规划性质不符，中山市规划局对其报建申请不予许可；6、中府行复[2017]26号行政复议决定书，拟证明中山市政府复议维持中山市规划局的上述不予行政许可决定，同意《南朗镇中心城区控规》将原告的土地行政规划为二类居住用地。
被告中山市政府答辩称：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十条的规定，中山市政府是《南朗镇中心城区控规》编制和调整的法定审批机构。二、控规的编制和调整审批行为是在一定期限内可以反复适用的抽象行政行为，不具有可诉性，不属于法院行政诉讼的受案范围。根据《城市规划编制办法》第三条及第七条的规定，城市规划包含控制性详细规划，是政府进行调控的公共政策，所适用的对象为不特定的公共安全和公众利益，其目的为保障公共安全和公众利益，是在一定期限内可以反复适用的抽象行政行为。因此，涉案控规的编制和调整审批行为属于抽象行政行为，不具有可诉性，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条的规定，不属于行政诉讼的受案范围。三、即使审批控规的行为可诉，中山市政府的审批行为事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，是合法有效的行政行为。南朗镇政府编制和调整中心城区控规均召开了专家论证会、评审会、征询意见并在政府信息网和中山日报进行了公示，告知市民及利害关系人可以查阅及提出意见、建议。中山市政府是在此基础上审批通过《南朗镇中心城区控规》及2013年的调整方案的，批复程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告中山市政府就其答辩意见提交了以下证据：1、2013年3月南朗镇政府调整《南朗镇中心城区控规》的论证报告、专家意见、请示函、中山市政府的复函、编审委员会会议纪要、咨询意见复函、调整方案公示、规划编制项目审查意见书及复函、公示处理意见、中南府[2013]28号关于审批调整规划成果的请示、中府办函[2013]159号复函、批示后的公示网站截图，以上证据均拟证明中山市政府审批《南朗镇中心城区控规》调整方案事实清楚，程序合法，适用法律正确，是合法有效的行政行为。2、《南朗镇中心城区控规》法定图则，证明经中山市政府审批通过的《南朗镇中心城区控规》调整方案实施的现图则。3、2010年编制审批《南朗镇中心城区控规》时的编制项目委托书、编制项目审查意见书、方案公示、报纸公示截图、方案公示意见、审批请示、中府办复[2010]188号批复及批复同意实施后的《南朗镇中心城区控规》法定图则，证明中山市政府于2010年审批《南朗镇中心城区控规》事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，是合法有效的行政行为。
被告中山市规划局答辩称，一、中山市规划局作出的审查行为只是过程性行为而非具体行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。2013年5月8日中山市规划局出具的关于《南朗镇中心城区控规》调整方案的《中山市规划编制项目审查意见书》，提供了相关审查意见，该审查行为只是该次控规调整的过程性行为，对原告没有实质性的影响，控规调整方案尚需经过有关职权部门审批。因此，中山市规划局的该行为不具有可诉性。二、控制性详细规划的编制和修改审批行为是在一定期限内可以反复适用的抽象行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。请求法院驳回原告的诉讼请求。
中山市规划局没有提供证据。
第三人南朗镇政府作出答辩意见认为，一、本案所涉控规编制和调整中的审查行为、批准行为程序正当、内容合法，具体意见同意两被告的意见。二、对于因控规的编制调整造成两原告房地产权证书登记的内容与规划不一致进而影响到其权利行使的问题，希望能在两被告的参与下与原告协商解决。三、南朗镇政府仅是控规的编制机关，而非批准机关，依法不应在本案中承担法律责任。
原被告双方对于对方提出的证据的真实性均予以确认，但是原告对于被告中山市政府提供的证据的合法性不予确认。
本院查明：2008年1月20日，中山市政府向谭小东、谭凤云颁发中府国用（2008）第易250xxx号国有土地使用权证，谭小东、谭凤云通过购买取得该块土地的使用权，使用期限至2048年11月16日，土地用途为工业，使用面积为544平方米。同时谭小东、谭凤云拥有该土地上建筑面积为1271.11平方米的工业厂房，房产证号为粤房地证字第××号。2016年12月，谭小东、谭凤云以厂房存在安全隐患，打算拆除重建为由向中山市规划局申请重建报建，中山市规划局于2016年12月14日作出《不予行政许可通知书》，以该用地土地证用途与控制性详细规划中的用地性质不符（用地性质为二类居住用地）为由，暂不予许可，建议政府统筹协调，以回收或调地的方式处理。谭凤云不服该通知的决定，向中山市政府提起行政复议，中山市政府于2017年2月17日作出中府行复[2017]26号行政复议决定，查明根据中山市政府在2013年7月18日批复同意的《南朗镇中心城区控规》，谭凤云、谭小东享有土地使用权的涉案土地地块用地性质规划为二类居住用地，由此维持了中山市规划局的上述《不予行政许可通知书》。谭凤云、谭小东遂于2017年4月1日向本院提起本案诉讼，要求撤销中山市规划局据以作出上述不予许可决定的《南朗镇中心城区控规》。
本院另查明，2010年6月10日，南朗镇政府向中山市政府递交中南府[2010]55号关于审批《中山市中心城区控制性详细规划》规划成果的请示，根据《中山市总体规划（2006-2020）》，南朗镇政府委托中山市规划设计院完成了《南朗镇中心城区控规》的编制，已通过规划局审批，并按法定程序进行了公示，目前公示期已满，期间没有接到群众意见，规划成果已编制完成。该次规划编制中山市规划局在2009年9月9日和12月14日出具了两次审查意见书，指出了审查发现的错误及与图纸不符之处等意见。在2010年1月22日，南朗镇政府对《南朗镇中心城区控规》方案根据《中山市城市规划公开规定》进行了公示，公示告知自刊登之日起20个工作日内，广大市（村）民或相关利害关系人可到南朗镇城建大楼一楼大堂或登录南朗镇政府信息网、市规划局网站查阅有关规划情况，也可向南朗镇规划管理所提出书面意见和建议。该公示在南朗镇政府信息网、《中山日报》和南朗镇城建大楼一楼大堂均进行了发布，公示期间为三十天，在公示期间没有收到意见和建议。该次编制的《南朗镇中心城区控规》的法定图则显示，原告谭凤云、谭小东享有土地使用权的涉案土地所在的土地区域被规划为二类居住用地。2010年8月4日，中山市政府作出中府办复[2010]188号《关于南朗镇中心城区控制性详细规划的批复》，认为《南朗镇中心城区控规》符合《南朗镇总体规划（2006-2020）》要求，予以批复同意，凡在该控规范围内进行开发建设的，要严格按控规要求进行项目选址，提出规划设计要点，满足控规对配套公共设施、市政设施及绿地面积等要求。2013年3月26日，南朗镇政府向中山市政府递交中南府[2013]14号关于启动《南朗镇中心城区控制性详细规划》调整的请示，经过委托设计单位编制控规调整论证报告，编制交通影响评价报告，同时组织召开控规调整的听证会和专家论证会，会上相关利益人对控规调整无异议，专家一致同意进行控规调整。根据《广东省城市控制性详细规划管理条例》的要求，报请市政府启动控规调整程序。该请示并附调整论证报告和专家意见。2013年4月9日，中山市政府作出中府办函[2013]70号复函，同意南朗镇政府启动《南朗镇中心城区控规》调整，2013年4月12日，南朗镇政府对《南朗镇中心城区控规》调整方案进行了公示，公示期为30天，公示通过南朗镇政府信息网、中山日报登载发布。中山市规划局对该次调整出具了《规划编制项目审查意见书》。2013年5月31日南朗镇政府向中山市政府报送中南府[2013]28号关于审批《南朗镇中心城区控规》调整规划成果的请示，中山市政府于2013年7月18日作出中府办函[2013]159号复函，批复同意《南朗镇中心城区》调整规划方案，要求南朗镇政府在批准之日起30日内向社会公布。但是南朗镇政府迟至2017年4月20日才在南朗镇政府信息网进行控规调整的批后公示。是次对《南朗镇中心城区控规》的调整不涉及原告谭凤云、谭小东涉案土地所在土地区域的规划地类性质，仍为二类居住用地。
本院认为，根据《城市规划编制办法》关于控制性详细规划的规定，控制性详细规划是城市、乡镇人民政府规划主管部门根据城市、镇总体规划的要求，用以控制建设用地性质、使用强度和空间环境的规划。控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。故控制性详细规划在其实施区域内具有普适性的法律效果，对规划区域内的所有人的建设行为均具有拘束力。一般而言，规划区域内受该控制性详细规划拘束的人不能因该规划的编制影响了其可能建立的权利义务关系而对该行为具有诉权。但是，对于该控制性详细规划编制时已存在某种利益的关系人，应从《中华人民共和国行政诉讼法》对于可诉行政行为的规定所强调的行政行为的个别性和法效性特征来审查该行为的可诉性。所谓可诉行政行为的个别性，强调的是行为指向了特定之人或具体事件；法效性强调的则是行为直接对特定之人发生了法律效果，即直接影响了特定之人权利所系之法律关系的发生、变更、消灭。从本案事实看，经中山市政府批复实施的《南朗镇中心城区控规》使原告谭凤云、谭小东原为工业用途的土地使用权变成了二类居住用地的规划地类性质，直接导致谭凤云、谭小东按照工业用途重建厂房的规划建设许可申请不被中山市规划局许可，影响了谭凤云、谭小东原有的土地使用权权益。由于控制性详细规划是规划管理部门作出规划许可的依据，在控制性详细规划的影响下，谭凤云、谭小东仅对中山市规划局的不予规划建设许可决定行使诉权，并不能实质解决其权利所受的影响。故该控制性详细规划的实施对谭凤云、谭小东的影响而言，已超出了对一般人的普适性影响的范围，已具有个别性和法效性的影响，是其权利受到影响的直接原因，因而该批复行为对二人而言应为可诉的行政行为。因此，本院对于中山市政府关于本案控制性详细规划的批复行为不可诉的抗辩意见不予采纳。
审查本案中山市政府批复《南朗镇中心城区控规》编制、调整方案实施行为的合法性问题，在于审查中山市政府的批复行为是否遵循了行政行为所要遵循的最基本公正程序原则，即正当程序原则的问题。虽然关于中山市政府如何审查批复控规的编制、调整方案法律中没有明确的程序规定，但是并不意味着可以由此认为批复行为不受程序限制。本院认为，应当从正当程序原则的要义，即作出任何使他人遭受不利影响的行政行为所要遵循的程序规定，来确定中山市政府作出涉案批复所要遵循的行政程序。谭凤云、谭小东所持有的中府国用（2008）第易250xxx号国有土地使用权证，是由中山市政府在《南朗镇中心城区控规》编制之前颁发给二人共有的土地使用权行政许可，许可谭凤云、谭小东按照工业用地用途使用该土地至2048年。故中山市政府在审查《南朗镇中心城区控规》时应当知道批复该控规的实施将使谭凤云、谭小东尚在土地使用期内的土地规划用途发生改变，实质改变了土地使用权证行政许可的内容，影响了该土地使用权行政许可的实施。《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”故本院认为，中山市政府审查《南朗镇中心城区控规》时，除了要审查南朗镇政府编制控规是否按照《城市规划编制办法》的程序进行外，基于正当程序原则的法律要求，中山市政府的审查行为还应当受《中华人民共和国行政许可法》拘束，对于受影响的已生效的行政许可，应在直接告知利害关系人将对其造成不利影响，听取其陈述、申辩意见，并对该影响制定救济方案的基础上，才能批复实施《南朗镇中心城区控规》。由此，虽然中山市政府在审查《南朗镇中心城区控规》初次编制的过程中，审查了南朗镇政府是否将编制、方案通过公示、征询意见等方式充分听取规划涉及的单位及公众的意见，是否将调整方案公示向社会公开等按照《城市规划编制办法》第十六条、第十七条规定的编制程序要求进行，但是，却没有对谭凤云、谭小东进行专门性的告知，以听取其意见保障其权利，更没有就谭凤云、谭小东无法按原许可用途使用土地造成的损失给予补偿或采取补救措施，违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款关于“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定。本院由此确认中山市政府2010年8月4日批复实施《南朗镇中心城区控规》的行为违法。但是鉴于该控规经编制、调整实施后已成为控制南朗镇中心城区建设用地性质、使用强度和空间环境的规划，是该片区用地规划的重要指导依据和建设现状的效力依据，故撤销该控规批复将对该片区的社会公共利益造成重大损害，本院从保留《南朗镇中心城区控规》效力的必要性出发对中山市政府批复实施该控规的行为不予撤销。但是中山市政府应当对该违法批复行为给谭凤云、谭小东无法按原许可用途使用土地造成的影响，采取如置换土地等补救措施，或者按照涉案土地价值给予谭凤云、谭小东财产损失补偿。对于中山市政府2013年7月18日批复《南朗镇中心城区控规》调整方案的行为，由于该次控规调整并不涉及原告谭凤云、谭小东的土地用地规划性质的改变，只是判定二人知道该控规内容的时间点及对前批复行为诉权构建的连接点，中山市政府对该控规调整方案的批复也没有改变之前批复对二人的影响，故本院对该次调整方案批复行为的合法性不另行审查。
至于谭凤云、谭小东对中山市规划局的诉讼主张，由于中山市规划局在涉案控规编制、修改过程中所作的规划编制项目审查意见，只是过程性的行政程序，不是结论性的行政批复，不对谭凤云、谭小东的权利产生实质性影响，故二人对中山市规划局与中山市政府共同承担责任的诉求本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认中山市政府2010年8月4日批复实施《南朗镇中心城区控制性详细规划》的行为违法。
二、被告中山市政府应对谭凤云、谭小东无法按照中府国用（2008）第易250xxx号国有土地使用权证所规定的工业用地用途使用土地采取补救措施，或者按照该土地价值给予谭凤云、谭小东财产损失补偿。
三、驳回谭凤云、谭小东的其余诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中山市政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈 薇
代理审判员 何海鹏
代理审判员 王 昕
二〇一七年八月二十八日
书 记 员 陈苑琳