浙江省杭州市拱墅区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）杭拱行初字第30号
原告朱宏良。
委托代理人王水荣。特别授权代理。
被告杭州市国土资源局拱墅分局，住所地杭州市拱墅区台州路X号。
法定代表人史小斌。
委托代理人叶正扬。特别授权代理。
第三人杭州市祥符镇李家桥村经济合作社，住所地莫干山路XXX号。
负责人潘水清。
委托代理人冯国华。特别授权代理。
委托代理人杜懭。特别授权代理。
原告朱宏良为与被告杭州市国土资源局拱墅分局（以下简称被告）、第三人杭州市祥符镇李家桥村经济合作社（以下简称第三人）国土其他行政行为一案，于2015年5月11日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，向被告及第三人邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月29日公开开庭进行了审理。原告及委托代理人王水荣，被告的委托代理人叶正扬，第三人的委托代理人冯国华、杜懭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告是第三人的股民，在2015年3月4日通过被告政府信息公开了解到，在2001年被告和第三人签订了《征地补偿安置协议书》。1、上述协议中“安置补偿款”一项中“安置农业人口数”写着637人（该人数没有具体名单）和拱墅区祥符镇李家桥村实际总人口数不符合（拱墅区祥符镇李家桥村整个村才300左右农业人口，但是征地范围中的农业人口数才100人左右），这个是严重的伪造人数行为，“安置补偿费”总资金1911万之多。2、依据上述协议书提到的《杭州市征用集体所有土地实施办法》，上述协议书中“安置补偿费”是货币安置，自谋职业的，但是原告就是当时的农业人口，这个情况都不知道，直到2015年才知道有这个事情。3、作为拱墅区祥符镇李家桥村集体所有的土地，在上述协议书中，连耕地都没有明确列着“水田”一项，水田是耕地。4、上述协议书只此2页内容，没有实际被征地相关的名单，不符合《杭州市征用集体所有土地实施办法》，上述内容和行为体现不出1999年修订的《中国人民共和国宪法》赋予公民的合法权益，却真正体现官僚主义的真实写照。要求：1、判令拱墅区土地管理局和拱墅区祥符镇李家桥村的《征地补偿安置协议书》无效。2、诉讼费由被告承担。
被告辩称:一、2001年，原拱墅区土地管理局与祥符镇李家桥村签订征地补偿安置协议书一份，约定了征地双方的权利与义务。原拱墅区土地管理局在政策允许的前提下，给予李家桥村以最大的征地政策优惠。按照《杭州市区征地补偿安置费用及税费标准》（杭政2000第3号）的相关规定:“对被征土地的安置补助费不足以解决自行安置的，还可以自谋职业费、但每个安置人员的安置补助费与自谋职业费之和最高不得超过3万元”;“耕地的安置补助费按照每人平均占有耕地的数量计算，其计算方法是：按照被征用耕地的数量（亩）除以土地被征前单位平均每人占有耕地的数量（亩/人），计算需要安置的农业人口。但每亩耕地需要安置的农业人口数量最多不超过5人。”该协议征地面积为127.33亩，依据政策最大化得出。并不是李家桥村的真实农业人口数，即实际征地数全部按照政策最高限倒推得出。安置补偿费也是在政策允许的范围内，考虑原李家桥村的实际情况，给予政策上最大优惠，即每亩是5万元、人均最高补偿金3万元签订。二、双方签订的征地补偿协议是广义的民事法律关系，受法律保护。双方协议没有损害原告的合法权益，要求法院确认合同无效无事实和法律依据。且该合同双方早已履行完毕。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人述称:一、原告诉讼主体不适格。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第三条明确规定:“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”。可见，原告个人不具有提起本次行政诉讼的主体资格。二、原告提起本次诉讼程序不合法，人民法院不应受理本案。1、原告只有在完成前置程序后才能提起“对土地补偿有异议”的行政诉讼。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第十条规定:“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。而原告显然没有完成“申请行政机关裁决”之前置程序。2、原告早已超过提起本次诉讼的起诉期限A．《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。原告现住所地杭州市拱墅区长征桥路XX弄之XX号即位于本案“征地补偿安置协议书”所述“热水瓶厂地块”之内，现住房屋即是该地块拆迁之回迁安置房，早在2005年的5月即回迁安置完成，原告自称2015年才得知相关情况显然不是事实，原告不但是“应当知道”而且是“知道”。可见，原告早已超出了法律规定的六个月之起诉期限。B．《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款又规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《中华人民共和国行政诉讼法》并没有规定因不动产提起诉讼的案件需先经行政机关的裁决这一前置程序，而如前所述，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条却规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”，可见，最高人民法院对“因不动产提起诉讼的案件”的范围的理解是非常狭小的，并不包括“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议”之情形。因此，本案在起诉期限问题上不能适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款所述的“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年”之特殊规定，只能适用第四十六条第一款的一般规定和第二款关于不能超过五年的规定。三、被告诉讼主体不适格。《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”，第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。由这些规定可以看出：1、对土地进行征收或者征用的主体是国家；2、土地行政主管部门的职责仅仅是对土地进行管理和监督。得出的结论是：土地行政主管部门不是土地征收或者征用及给予补偿的主体，本案被告订立案涉“征地补偿安置协议书”应该是受有权机关的委托而为之，而《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。可见，被告作为本案的被告是不符合法律规定的。综上，请求人民法院依法裁定驳回起诉。
本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼；农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。本案中，被告与第三人签订的《征地补偿安置协议书》的行为涉及本市拱墅区祥符街道李家桥村集体所有的留用地，李家桥村民委员会或者该村集体经济组织才有资格对该行政行为起诉；在李家桥村民委员会或者该村集体经济组织不起诉的情况下，过半数的该村村民（或者撤村建居后，过半数的原该村集体经济组织成员）方可以提起诉讼。因此，原告不具备本案的原告主体资格，不符合法定起诉条件，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回朱宏良的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于杭州市中级人民法院。
审 判 长 于 雷
审 判 员 沈 晟
人民陪审员 许雪梅
二〇一五年七月六日
代书 记员 章文洁