海南省海口市秀英区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）秀行初字第9号
原告海南楚欣房地产开发有限公司，住所地海口市海盛路21号楚欣花园2幢104房。
法定代表人陈小阳，总经理。
委托代理人刘瑟荣，海南至睿律师事务所律师。
委托代理人曾重祥，海南至睿律师事务所实习律师。
被告海口市国土资源局，住所地海口市秀英区长滨路第二办公区15号楼。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人林樱子，海南瑞来律师事务所实习律师。
原告海南楚欣房地产开发有限公司（以下简称楚欣公司）因不服被告海口市国土资源局（以下简称国土局）于2014年11月25日作出的海土资秀英字（2014）944号《关于申请文锦路占用土地补偿问题的答复》（以下简称944号答复）的行政行为，于2014年12月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月4日立案受理，并于2015年1月8日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院适用简易程序，于2015年2月6日公开开庭审理了本案，原告委托代理人刘瑟荣，被告委托代理人郭刻盛、林樱子到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局于2014年11月25日作出944号答复，以文锦路修建道路占用的11.15亩土地不属原告楚欣公司所有为由，对原告楚欣公司提出的要求对11.15亩土地的补偿问题不给予支持。被告于2015年1月16日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：1、广东省海口市国土规划管理局文件市国规（l988）153号《关于书场村委会留用土地的请示报告》，证明1988年5月13日，海口市人民政府同意批复涉案的50亩留用地给书场村委会；2、《关于土地出让协议书》，3、海口市秀英区书场村民委员会《关于申请办理留用地出让手续》，4、海口市房地产投资开发公司（以下简称房地产公司）《关于申请征用土地开发建设房地产报告》，5、市国规（1989）364号《关于海口市秀英区书场村委会转让海口市房地产投资开发公司受让土地使用权的批复》，证明海南省海口市国土规划管理局批复同意海口市秀英书场村委会转让涉案的50亩留用地给房地产公司；6、《土地使用权有偿转让合同》，7、《公证书》，8、海口市国用（籍）字第Q1584号国有土地使用权证，以上2-8项证据证明海口市秀英区书场村委会将涉案的50亩土地使用权转让给房地产公司，同时经（89）市证经字第139号《公证书》公证确认转让的土地面积为50亩，并且海口市人民政府亦为房地产公司颁发了Q1584号土地使用权证，土地使用面积为33146.19平方米；本案中被道路占用的11.15亩土地不在该Q1584号土地使用权证的权属范围之内；9、海南省高级人民法院（2002）琼执提字第00007号《民事裁定书》，10、海南省高级人民法院（2002）琼执提字第00007号《协助执行通知书》，11、房地产公司与中国建设银行海口市海府支行《土地使用权转受让申请书》，12、《土地产权交易公示牌》，13、海口市闲置土地专项土地整治办公室《重大事项集体会审》，14、中国建设银行海口市海府支行与原告楚欣公司《土地使用权转受让申请书》，15、（2004）第173号《土地使用权转让登记核准表》，16、中国建设银行海口市海府支行与原告楚欣公司《土地使用权转让合同》，以上9-16项证据证明房地产公司与建行海口市海府支行借款纠纷一案，经海南省高级人民法院（2002）琼执提字第00007号协助执行通知书和民事裁定书，强制过户给申请执行人建行海口市海府支行名下；该司法裁定并未将该11.15亩土地裁定给建行，同时，建行也没有将该11.15亩土地转让给原告；17、《承诺书》，证明原告承诺自动放弃测量重叠的1.99平方米土地，同意按33144.2平方米土地发证；18、海口市国用（2004）字第000988号土地登记卡，19、海口市国用（2004）字第000988号国有土地使用权证，以上17-19项证据证明原告取得涉案土地的土地面积为33144.2平方米，本案中道路占用的11.15亩土地不在原告取得的权属范围之内；20、被告市土环资储字（2008）456号《关于置换使用土地的复函》，21、《土地置换协议》，22、海口市国用（2008）字第009472号国有土地使用证，23、海口市国用（2008）字第009471号国有土地使用证，以上20-23项证据证明因规划占地，被告已依法与原告进行土地置换，并为原告颁发了009471、009472号国有土地使用证，其中009472号证项下的土地面积为21950.32平方米，009471号证项下的土地面积为8149.26平方米；24、《关于我司文锦路土地被征用要求补偿的申请》，证明原告认为被占用的11.15亩土地属于其权属范围，向被告申请土地征用补偿；25、被告的944号答复，证明2014年11月25日，被告审查原告的申请后，认为被占用的11.15亩土地不在其土地权属范围内，依法作出被诉的944号函。
原告楚欣公司诉称：2003年6月3日，原告以竞买的方式获取海口市房地产投资开发公司（以下简称房地产公司）名下位于海榆西线南侧、海南金属公司北侧的50亩留用地及附属的11.15亩道路用地。现已将该国有土地使用权证办理至原告名下，其证号分别为：海口市国用（2008）字第009471号、第009472号。2014年被告建设时征用到原告土地范围内的道路用地，原告因此要求补偿，被告于2014年11月25日作出944号答复拒绝给予补偿，原告不服，提起上述诉讼，请求依法撤销该处理决定。具体理由如下：
一、该道路用地是原告整体项目中不可分割的一部分，政府征用原告用地，理应依照法律规定向原告做出补偿。1989年5月20日，房地产公司与海口市秀英区书场村民委员会签订的《土地使用权有偿转让合同》明确约定：村委会将位于海榆西线南侧、海南金属公司北侧的61.15亩留用地转让给房地产公司（实际使用地50亩），11.15亩作为道路占用地；道路占用地的地价款已经支付给村委会，今后村委会对该道路不能再行转让或要求房地产公司再行支付费用，转让期限七十年（从1989年5月20日至2059年5月20日止）。规划道路用地与留用地同时办理建设用地规划的审批手续，并明确划入土地红线图范围，作为土地权属的一部分载入地籍档案。之后，房地产公司因无法偿债被法院强制执行，该地及地上附属的权利义务依法被法院拍卖，原告作为竞买人依法竞得并办理了过户手续并一直实际使用该地，包括道路用地。相关法律规定非常明确：在项目的规划用途已经确定的情况下，发生了转让，规划道路用地作为项目取得的一个条件，与项目一同转让，不可分割。本项目亦如此，被告征用的道路用地是原告整体项目中不可分割的一部分，理应依照法律规定向原告做出补偿。
二、该道路用地与留用地同时办理建设用地规划的审批手续，并明确划入土地红线图范围，其性质为国有建设用地。根据1988年11月30日海口市国土规划管理局地政科批注：留用地保证使用面积合计为50亩，规划道路建设用地生产队无偿供给。该批注明确规定了该地应附属留有规划道路，并且该道路用地与项目用地一样都是建设用地。1989年1月16日土地使用权转让呈批表、红线图上海口市国土规划管理局、海口市土地交易所批注显示：此红线内实际用地面积为50亩（不包括道路用地）于1989年1月16日经市政府批准市国规（1989）364号文件批复：同意由市秀英区书场村委会将此地依法转让给房地产公司，转让后，土地用途规定为开发建设商品商业综合楼、商品办公综合楼、商品住宅、仓库楼房等综合用地，土地使用期限为70年（即从1989年5月20日至2059年5月20日止）。从上述批注可明确得知：11.15亩的道路用地作为建设用地已符合国土规划部门要求，经市政府批准，与项目用地一同划入土地红线图范围，并载入地籍档案。
三、被告征用原告土地应当依照法律的规定对该用地进行补偿，请求法院依法撤销被告作出的944号决定。被告作出的944号决定亦认为该地系原告项目中的道路用地，但不属于补偿范围。原告认为被告征用无论从法定角度或者约定角度都应当补偿给原告。首先，该道路用地的地价款是由原告支付，该地系附属于原告项目中的一项权利义务，原告无法对该道路用地建设房产，但有权对该地进行处分和收益，如征用原告用地，应给予原告补偿；其次，该地的来源与性质非常特殊，系属于计划经济时代的产物，其于十九世纪八十年代生成，当时没有任何法律法规进行约束，连道路用地一词也是惯例说法，我们国家甚至海南省均没有出台任何关于道路用地法律依据的规定或规章，法无明文规定不为法，没有依据何来政府征地不补偿？我国《国有土地征地补偿条例》明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。因此政府征用企业用地应给于补偿。第三，政府没有与原告签订过任何关于该被征用地使用权归属合同，既然没有约定亦没有征用不补偿的法定，就应当按照现行法律规定的原则处理。
因此，被告征用的道路用地系附属原告项目用地的一部分，理应依法补偿。请求法院依法撤销被告国土局作出的944号答复。
原告向本院提交了以下证据：1、被告做出的944号答复，证明被告做出的具体行政行为侵犯了原告的合法权益；2、土地使用权转受让申请书、土地使用权转让合同、海南省高级人民法院（2002）琼执提字第00007号裁定书、海口市国用（2008）第009471号、009472号国有土地使用权证，证明原告合法取得该土地使用权及其附属的权利义务；3、《关于村队企业留用土地的批复》4份、经公证的《土地使用权有偿转让合同》及红线图，证明该土地的原使用权人房地产公司有偿获取的土地面积是61.15亩，其中建设用地50亩，道路用地11.15亩；原告依法受让其权利义务，同样获取上述数量的建设用地及道路用地；4、《海口市土地使用权登记发证申请书》、《关于海口市秀英区书场村委会转让海口市房地产投资开发公司受让土地使用权的批复》、行政事业收费专用收款收据、红线图，证明该土地的原使用权人房地产公司是按建设用地33333.5平方米（50亩）、道路用地7433.37平方米（11.15亩）向被告申请登记办证的。
被告国土局辩称：一、原告不属涉案争议的11.15亩土地的使用权人，无权要求该地的征地补偿款，其要求撤销944号答复没有事实和法律依据。涉案土地的权属情况如下：1988年11月10日，海口市秀英区书场村委会向被告国土局申请办理留用地出让手续，将该土地出让给房地产公司。1989年5月16日海南省海口市国土规划管理局以市国规（1989）364号文同意书场村委会将50亩征用留用地按协议转让给房地产公司兴建商品楼。1989年5月20日，书场村委会与房地产公司签订《土地使用权有偿转让合同》，该合同中约定“转让61.15亩（实际使用地五十亩），11.15亩作为道路占用地”。随后，海口市人民政府依据市国规（1989）364号文批复为房地产公司办理了海口市国用（籍）字第Q1584号国有土地使用权证，土地使用权面积为33146.19平方米，约50亩。房地产公司取得上述土地后，因与建行海口市海府支行借款纠纷，海南省高级人民法院（2002）琼执提字第00007号协助执行通知书和民事裁定书，将该土地强制过户给申请执行人建行海口市海府支行。为处置银行不良资产，建行海口海府支行在尚未办理过户的情况下，将第Q1584号《国有土地使用权证》项下土地使用权（面积为33146.19平方米）转让给原告。在办理土地转让过程中，由于土地测量时出现重叠1.99平方米，原告承诺其放弃1.99平方米的土地使用权，请市政按实际面积33144.20平方米土地发证。而后，海口市人民政府依法为原告颁发了海口市国用（2004）字第000988号国有土地使用权证，土地使用权面积为33144.20平方米。
2008年，由于海口市市政规划占用到原告的地块，为解决该市政规划占用问题，市政府同意将市政规划占用的地块与政府储备地进行土地置换。2008年10月8日，被告与原告就该土地置换事宜签订了《土地置换协议书》。随后，海口市人民政府为原告分别颁发了海口市国用（2008）字第009472号、009471号国有土地使用权证，其中009472号证项下的土地面积为21950.32平方米；009471号证项下的土地面积为8149.26平方米。以上为原告土地使用权取得和变更的相关事实。可见，无论是法院将土地裁定给建行，还是建行将土地转让原告，都不涉及原告所谓的“书场村委会与房地产公司协议中约定的11.15亩土地之使用权或其他权益”。也就是说，该11.15亩土地的权益与原告根本就没有关系，原告无权主张该项土地补偿款。
二、被告作出944号答复认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。收到原告《关于我司文锦路土地被征用要求补偿的申请》后，为查明事实，被告认真核查了广东省海口市国土规划管理局文件市国规（1988）153号《关于书场村委会留用土地的请示报告》、市国规（1989）364号《关于海口市秀英区书场村委会转让海口市房地产投资开发公司受让土地使用权的批复》、海口市国用（籍）字第Q1584号国有土地使用权证、海南省高级人民法院（2002）琼执提字第00007号《民事裁定书》、（2002）琼执提字第00007号《协助执行通知书》、中国建设银行海口市海府支行与原告楚欣公司《土地使用权转受让申请书》及其《土地使用权转让合同》、海口市国用（2004）字第000988号国有土地使用权证、海口市国用（2008）字第009472、009471号国有土地使用证等证据，充分证明了原告的土地权属，准确认定该11.15亩土地使用权不属原告所有。因此，函复原告对其主张11.15亩土地的补偿请求不予支持，事实认定准确，证据充分。
综上所述，被告的944号答复认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定，原告诉请的理由依法不能成立，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：本案涉案土地位于海口市秀英区海榆西线南侧、海南金属公司北侧，面积为11.15亩。1988年11月10日，海口市秀英区书场村委会向被告国土局申请办理留用地出让手续。1989年5月16日，海口市国土规划管理局以市国规（1989）364号文同意书场村委会将50亩征用留用地按协议转让给房地产公司兴建商品楼。1989年5月20日，书场村委会与房地产公司签订《土地使用权有偿转让合同》，该合同中约定：转让土地面积为61.15亩（实际使用地50亩），11.15亩作为道路占用地；建设用地50亩和道路占用地11.15亩的地价款均由房地产公司支付给书场村委会，今后书场村委会对该道路不能再行转让或要求房地产公司再行支付费用。随后，海口市人民政府为房地产公司办理了海口市国用（籍）字第Q1584号《国有土地使用权证》，土地使用面积为33146.19平方米（约50亩），并将规划道路用地与留用地同时办理建设用地规划审批手续，划入土地红线图范围。房地产公司取得上述土地后，因与建行海口市海府支行借款纠纷，2002年9月16日，海南省高级人民法院作出（2002）琼执提字第00007号《民事裁定书》和《协助执行通知书》，将该土地强制过户给申请执行人建行海口市海府支行。2004年3月29日，为处置银行不良资产，建行海口市海府支行在尚未办理土地过户的情况下，将第Q1584号《国有土地使用权证》项下土地使用权（面积为33146.19平方米）通过拍卖的形式转让给原告，并将原土地出让合同和登记文件载明的权利、义务也随之转移给原告。随后，海口市人民政府依法为原告重新颁发了海口市国用（2004）字第000988号《国有土地使用权证》，扣除原告放弃重叠的1.99平方米，土地使用权面积为33144.20平方米。2008年，由于海口市市政规划占用到原告的地块，海口市政府同意将市政规划占用的地块与政府储备地进行土地置换。2008年10月8日，被告与原告就该土地置换事宜签订了《土地置换协议书》。随后，海口市人民政府为原告分别颁发了海口市国用（2008）字第009472号、009471号《国有土地使用权证》；其中009472号证项下的土地面积为21950.32平方米；009471号证项下的土地面积为8149.26平方米。2014年10月8日，原告向被告作出《关于我司文锦路土地被征用要求补偿的申请》，要求被告对征用原告11.15亩道路用地向原告支付补偿款。被告经过调查核实，于2014年11月25日作出944号答复，以文锦路修建道路占用的11.15亩土地不属原告楚欣公司所有为由，对原告楚欣公司提出的要求对11.15亩土地的补偿问题不给予支持。原告楚欣公司不服，遂向本院提起行政诉讼。
以上事实，有被告提供的海口市国土规划管理局文件市国规（1988）153号《关于书场村委会留用土地的请示报告》、市国规（1989）364号《关于海口市秀英区书场村委会转让海口市房地产投资开发公司受让土地使用权的批复》、海口市国用（籍）字第Q1584号《国有土地使用权证》、海南省高级人民法院（2002）琼执提字第00007号《民事裁定书》、《协助执行通知书》、中国建设银行海口市海府支行与原告楚欣公司《土地使用权转受让申请书》、《土地使用权转让合同》、海口市国用（2004）字第000988号《国有土地使用权证》、海口市国用（2008）字第009472、009471号《国有土地使用证》及原告提供的用地红线图、土地使用权登记发证申请书、944号答复等证据及庭审质证笔录，足以认定。
本院认为：本案当事人争议的焦点是涉案的11.15亩道路用地是否属原告所有。经庭审质证后确认，房地产公司与书场村委会签订的《土地使用权有偿转让合同》，已经明确房地产公司向书场村委会转让征用留用地为61.15亩，其中实际建设用地为50亩，11.15亩为道路占用地，建设用地和道路占用地的征地款项均已由房地产公司付清。在随后办理的《国有土地使用权证》中也标明是商品楼用地33146.19平方米（约50亩），11.15亩作为道路占用地，与上述50亩土地同时办理建设用地规划审批手续，划入土地红线图范围。道路占用地作为建设用地的附属权利，原告作为权利义务的承接人，在通过拍卖取得50亩的建设用地使用权后，其附属权利也应随之转移。被告如需征用11.15亩的道路用地修建城市设施，应向现在的权利人即本案原告支付补偿。综上，原告起诉的理由成立，本院予以支持；被告辩解的理由与事实不符，本院不予采纳；其作出的行政行为认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第（1）目之规定，判决如下：
撤销被告海口市国土资源局于2014年11月25日作出的海土资秀英字（2014）944号《关于申请文锦路占用土地补偿问题的答复》。
本案诉讼费人民币50元，由海口市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。
审判员 李会勤
二〇一五年三月十六日
书记员 杨 衢
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）、具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；