海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼行终88号
上诉人（原审原告）：黄志平，男，黎族，1963年9月9日出生。
委托代理人：杜尔山，海南知非律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：保亭黎族苗族自治县人民政府。住所地：保亭黎族苗族自治县保城镇。
法定代理人：符兰平，县长。
委托代理人：吴悦，海南天皓律师事务所律师。
委托代理人：林维，保亭黎族苗族自治县征地拆迁办公室工作人员。
上诉人黄志平因与被上诉人保亭黎族苗族自治县人民政府（以下简称保亭县政府）土地行政征收纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（以下简称海南一中院）（2015）海南一中行初字第157号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2016年1月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年3月2日举行了听证，上诉人的委托代理人杜尔山、被上诉人保亭县政府的委托代理人吴悦、林维参加了听证。现已审理终结。
原审原告黄志平向海南一中院起诉称：2002年11月，保亭县电视台将电视发射塔（以下简称电视塔）南面的41.3亩坡地分别发包给原告等人承包。双方于当月签订了《协议书》后，原告在承包地上种植了槟榔、橡胶、椰子、菠萝蜜、龙眼等作物。2010年，被告保亭县政府征收电视塔南面坡地。2010年3月31日，经对原告承包地上的农作物进行清点，保亭黎族苗族自治县征地拆迁办公室（以下简称县征拆办）与原告签订《协议书》，约定县征拆办应支付原告青苗、地上附着物补偿款人民币25631元。2010年11月25日，县征拆办按照补偿款总额50%的比例支付原告青苗、地上附着物补偿款人民币12816元，拒绝支付余款。2014年8月7日，被告在县征拆办提交的《关于解决拖欠青苗及附着物补偿诉求的反馈意见》上，根据县法制办2010年7月12日提出的《关于拨付县电视台演播大楼项目青苗和附着物补偿款的建议》，作出“再补偿10%，以补足60%”的青苗及地上附着物补偿标准的行政决定。原告认为：被告的行政行为严重损害了原告的合法权益，故请求：一、撤销被告于2014年8月7日作出的再补偿10%，以补足60%的青苗及地上附着物补偿款的行政决定；二、请求判决被告在10日内向原告支付尚未支付的50%补偿款人民币12816元，并按照银行同期存款利率加倍支付延迟履行的利息。
被告保亭县政府答辩称：一、原告所诉的“再补偿10%，以补足60%”的青苗及地上附着物补偿款的行政行为并未实际作出，被告只是在2014年8月7日进行内部公文审批，而非作出行政决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，行政机关内部公文审批不属于人民法院的受案范围，原告对此提起行政诉讼不符合起诉条件。二、原告要求被告依据2009年《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》（以下简称《补偿标准》）全额对其进行补偿，缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
原审法院经审理查明：1999年11月2日，被告保亭县政府在县城以南的107高地划拨了包括本案涉案土地在内的79.2亩坡地作为县电视台项目开发建设用地。2001年6月，该项目投入使用后，107高地除了北坡用于修建道路以外，其余部分长满杂草。2002年11月，县广播电视服务中心将电视塔南面的41.3亩坡地分别发包给原告黄志平等人承包，双方于当月签订了《协议书》，主要内容为：一、为使发射塔周围的空闲地得到长期绿化，经中心领导办公会议讨论决定，将空闲地作为绿化种植槟榔树，由本单位干部职工自筹资金、种苗等一切费用。二、乙方（黄志平）在电视台周围种植的槟榔从2010年起，每年每亩土地向甲方（县电视台）缴交人民币30元。每年必须在收获后的2个月内应缴交承包费人民币105元；承包期限为50年。三、乙方只能种植槟榔等绿化植物，不能做影响绿化、美化、亮化的其他用途；甲方若需要在承包地内搞建设，乙方必须服从大局，同时甲方必须按照有关规定按损坏的青苗实际数给予青苗赔偿。2010年，经县征拆办对包括原告承包地在内的县电视台演播大楼项目用地范围内青苗和附着物进行实地清点后，根据《补偿标准》，县征拆办相关人员于同年3月31日以县征拆办的名义与原告签订《协议书》，约定由县征拆办支付原告青苗、地上附着物补偿款共计人民币25631元，但县征拆办并未在该份协议上加盖公章确认。2010年11月25日，县征拆办按照补偿款总额50%的比例支付原告青苗、地上附着物补偿款人民币12816元，原告已经领取该部分补偿款，余款没有支付。2014年8月7日，县征拆办和县电视台在向保亭县政府办公室提交的“关于解决拖欠青苗及附着物补偿诉求的反馈意见”的《公文呈批表》中建议：根据县法制办2010年7月12日关于按照50%的标准补偿的建议，可再拨付10%，以补足60%。被告的相关领导针对县征拆办、县电视台在《公文呈批表》提出的建议作出“提交县常委会议讨论决定”的批示。
原审另查明：原告黄志平为县电视台职工，其在承包地上种植了槟榔、橡胶、椰子、菠萝蜜、龙眼等作物。截止到提诉之日，原告尚未缴纳过承包金，其实际承包面积为3.6亩。
原审法院认为：第一，县征拆办和县电视台于2014年8月7日通过县政府办公室向被告保亭县政府提交的《公文呈批表》仅属于被告下属的职能部门向其提起的内部审批，被告的相关领导针对县征拆办、县电视台在《公文呈批表》中提出的建议作出“提交县常务会议讨论决定”的意见，但原告并无证据证明该批示意见已经经过县政府常务会议讨论并形成行政决议或者会议纪要送达给原告，不能证明被告的内部审批行为已经外部化并已对原告的权利义务产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第四十九条以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，原告所诉的《公文呈批表》属行政机关内部审批行为，不属于行政诉讼的受案范围。第二，因其所诉事实不是被告实施行政征收行为中的征收补偿行为，而是基于终止原告与县电视台之间的土地承包经营合同行为（该合同行为不属于行政协议范围）而作出的补偿行为，并非行政诉讼法规定行政机关违法作出行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条的规定，原告黄志平所诉亦不属于行政诉讼的受案范围。因此，依法裁定驳回原告黄志平的起诉。
黄志平不服原审裁定上诉称：第一、原审裁定认定事实不清。原审裁定认为虽有县领导批示，但并无证据证明该批示意见已经经过县政府常务会议讨论并形成行政决议或者会议纪要送达给原告，不能证明被告的内部审批行为已经外部化并已对原告的权利义务产生实际影响。这与实际情况不符。事实上，从县电视台将《公文呈批表》的材料送达上诉人之后，上诉人先后多次向时任县领导反映情况并提出足额补偿的诉求，足以证明被上诉人作出的行政行为足以影响上诉人的权利。第二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（五）项的规定，本案属于行政诉讼受案范围。请求二审法院：一、依法撤销海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第157号行政裁定；二、依法撤销被上诉人2014年8月7日依县法制办2010年8月12日《关于拨付县电视台演播大厅项目青苗和附着物补偿款的建议》基础上重新作出的再补偿10%，以补足60%青苗补偿款及地上附着物补偿的行政行为；三、判决被上诉人10日内依照《补偿标准》进行补偿，即支付未付的青苗补偿款12816元及加倍迟延履行债务利息；四、本案诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人保亭县政府答辩称：第一、答辩人对下属职能部门提交的《公文呈批单》所作出的内部审批，不属于行政诉讼的受案范围。第二，被答辩人主张依照《补偿标准》进行补偿没有法律依据。涉案土地系国有划拨建设用地，答辩人收回该地不属于行政征收行为。第三，保亭县广播电视中心将划拨的建设用地发包本单位职工用于种植将较等经济作物，明显违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》的有关规定。答辩人参照《补偿标准》对被答辩人进行适当补偿，体现了以人为本宗旨。因此，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为：第一，本案涉案土地为国有划拨建设用地，根据《补偿标准》第一条关于“青苗补偿标准是指国家征收农民集体所有制土地时，对其地上短期农作物、中长期经济作物以及林木给予产权人的经济补偿……”的规定，不属于国家征收、征用土地范围，不适用《补偿标准》的有关规定。第二，被上诉人保亭县政府对下属职能部门提交的《公文呈批单》所作出的批示属于内部审批行为，既没有作出以上诉人黄志平作为相对人的行政决定，也没有作出以上诉人黄志平作为相对人的行政行为。因此，上诉人黄志平的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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案件唯一码
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审 判 长 凌杰泉
审 判 员 郭晓欣
审 判 员 魏文豪
二〇一六年四月十二日
书 记 员 闵泽帅
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附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判、裁定；