湖北省武汉市洪山区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂洪山行初字第00047号
原告顾某某。
委托代理人吴某某。
被告某某区人民政府。
法定代表人张某某。
委托代理人陈某某。
委托代理人陈某，湖北今天律师事务所律师。
原告顾某某不服被告某某区人民政府行政复议行为，向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，武汉市中级人民法院作出（2014）鄂武汉中行初字第00110号《行政裁定书》，指定本院审理。本院于2014年9月24日受理后，于2014年9月28日通过邮寄方式向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证告知书等。本院依法组成合议庭，于2014年11月13日公开开庭审理了本案。原告顾某某及其委托代理人吴某某，被告的委托代理人陈某某、陈某到庭参加诉讼。审理中双方均向本院申请协调和解，故协调时间不计入审限。本案现已审理终结。
被告某某区人民政府于2014年3月4日对原告顾某某作出《行政复议告知书》的行政行为。
被告于2014年10月8日之前向本院提供了以下证据：证据1、原告顾某某2014年2月27日《行政复议申请书》。证明原告向被告提出过行政复议申请以及该申请书的事实和内容，该申请涉及到刑事案件的侦办活动，并非行政行为。证据2、2013年1月11日《接受案件回执单》；证据3、2013年3月1日《报案材料》、2013年3月1日《被害人诉讼权利义务告知书》；证据4、2013年3月1日《询问笔录》。上述证据2、3、4证明被告对申请人所提交的材料进行了审查和认定。证据5、2014年3月4日《行政复议告知书》。证明被告经审查后决定不予受理，并书面告知申请人。被告提交了以下法律、法规、部门规范性文件：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条，《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十一条，《最高人民检察院、公安部关于印发﹤最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）﹥的通知》第三十三条。
原告顾某某诉称，2012年12月4日、2013年1月11日、2013年3月23日，原告的房屋连同财物多次被人故意毁坏，三次均拨打110报警，2012年12月6日到某派出所递交报案材料、做了询问笔录，派出所出具了后两次的《接受案件回执单》。但某某区公安局至今未作出立案或不予立案的决定。2014年2月27日，原告向被告某某区人民政府递交行政复议申请，请求确认被申请人某某区公安局未在法定期限内对原告的报案作出立案或者不予立案的决定，程序违法，行政不作为。2014年3月4日，被告作出《行政复议告知书》，认为原告报案的事项涉及刑事犯罪行为，不属于行政复议受理范围。原告认为，原告仅针对某某区公安局未在法定期限内对原告报案作出处理决定，程序违法，向被告申请行政复议，至于其作出处理决定的内容不在该行政复议请求范围内，超期不作出处理决定是行政不作为，属于行政复议的受理范围，被告应对原告的复议申请进行审查并作出行政复议决定。在公安机关尚未对原告报案作出刑事立案的处理决定时，被告就认定原告的报案事项涉及刑事犯罪，没有事实根据。综上，被告未履行法定职责，不予受理原告的行政复议申请行为违法，侵犯了原告的合法权益，故向法院提起行政诉讼，请求法院确认被告对原告2014年2月27日提交的行政复议申请不予受理违法，并责令被告限期履行法定职责，受理原告的行政复议申请。
原告在举证期限内向本院提供以下证据：证据1、2013年3月23日某某区公安局某派出所向原告出具的《受案回执》。证明原告家房屋被强拆，2013年3月23日向公安机关报案。证据2、2013年6月15日某公安厅编号2013344的《公安机关转送信访事项通知单》。证明吴某某等18人向某公安厅反映拆迁公司违法拆迁，造成被拆迁人财产损失、人身伤害，要求公安机关立案查处并赔偿一切经济损失，某公安厅转至某市公安局处理。证据3、2013年6月28日某市公安局信访处《局长接待通知单》。证明该文件载明“将信访人顾某某反映房屋被非法拆除要求以故意毁坏财物案进行立案的信访事项交给你局受理，请你局迅速安排局领导进行接待，并将接待情况回告我处85396440”。某市公安局认为行政复议被申请人武昌区分局对原告报案事项有管辖权，应作出处理决定。证据4、2014年2月27日原告向被告递交的《行政复议申请书》。证明原告向被告递交了书面行政复议申请，复议请求为确认被申请人未在法定期限内对申请人的报案作出立案或者不予立案的决定，程序违法，行政不作为。证据5、2014年3月4日被告向原告出具的《行政复议告知书》。证明：1、被诉具体行政行为内容；2、原告诉讼主体资格。证据6、湖北省武汉市中级人民法院作出的（2014）鄂武汉中行终字第00108号《行政判决书》。证明：1、该判决书载明：“被上诉人武昌公安分局辩称：2011年11月1日，上诉人吴某某母亲以房屋被拆，部分财物损失为由向被上诉人报警，被上诉人出警调查后将情况告知报警人。2013年3月1日，上诉人吴某某以房屋被强拆为由向被上诉人报案，请求以毁坏财物刑事立案。我局接报案后为保护公民合法财产，立即履行法定职责对原告的报案予以受理，并及时展开调查取证工作。经查，涉案房屋处于武汉市政府征收土地范围内，虽被拆除，但未发现相关单位和个人存在故意毁坏财物的证据，不符合《中华人民共和国刑法》第二百七十五条及《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零七条故意毁坏财物案的立案规定。2013年6月3日，我局作出不予立案决定，并下达《不予立案通知书》”；2、原告请求以毁坏财物刑事立案，行政复议被申请人某某区公安局在未做出不予立案决定前，不能确定为刑事案件。3、原告和吴某某都是同一理由报案，证明并不是原告认为属于刑事立案，也不是政府认为属于刑事立案，公安机关就要作出刑事立案。证据7、原告身份证复印件。证明原告身份和诉讼主体资格。原告提供了以下法律、法规、部门规章：《中华人民共和国行政复议法》第八条、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条、第二十八条、第五十七条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条、第九十九条，《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条，《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条、第五十一条，《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十八条、第一百七十四条、第一百七十五条。
被告某某区人民政府辩称，1、原告复议请求并非行政复议受案范围，被告作出不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。（1）根据原告的报案材料、询问笔录、行政复议申请书可知，原告报案内容是认为自己遭人强行限制人身自由，所居房屋被强行拆毁，屋内财物被毁坏或丢失，要求公安机关按照刑法规定予以刑事立案和调查处理。（2）根据《最高人民检察院、公安部关于印发﹤最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）﹥的通知》第三十三条的规定，如果按原告所述，则原告的损失已达到刑事案件立案标准，属于刑事案件，且公安机关已根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的有关规定，向原告宣读《被害人诉讼权利义务告知书》，该告知书经原告签字认可。（3）公安机关依法对被害人的刑事报案进行受理、审查，再决定是否立案，该立案阶段的一系列活动属于刑事诉讼的一部分，适用《中华人民共和国刑事诉讼法》。如果存在原告所称公安机关对其刑事报案不立案的行为，原告应根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十一条的规定，寻求合法正确的救济渠道。（4）原告在《行政复议申请书》中认为某某区公安局刑侦部门在接到故意毁坏财物报案后一直未进行刑事立案侦查，未在法定期限内对原告的报案作出立案或者不予立案的决定，属于行政不作为，程序违法。公安机关的职权范围分为刑事活动和行政活动，公安机关收到原告报案后，依据刑事诉讼法有关规定对案件予以相应处理，并未作出对原告造成实际影响或设立、变更原告权利义务的具体行政行为，因此原告的复议申请不属于行政复议的受案范围。被告依法作出的不予受理决定合法，且已告知原告正确的救济途径。2、被告对原告提交的复议申请作出不予受理决定符合法定程序。依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，行政复议机关收到复议申请后，应当予以审查，对不符合法律规定的行政复议申请，决定不予受理。原告向被告提出行政复议申请，被告收到申请后依法进行了审查，并向接到报案的公安机关调取了报案记录及报案材料，认为原告复议请求不属于行政复议受案范围，应当依法寻求正确的救济渠道。因此，被告经审查后向原告出具《行政复议告知书》，告知原告不予受理决定。综上，原告复议请求并非行政复议受案范围，被告作出不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院判决驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表了以下意见：对证据1的关联性、合法性、真实性无异议，但对证明目的有异议，认为原告的复议请求是认为被申请人某某区公安局未对原告的报案进行立案或不予立案的处理，要求确认其程序性违法，不涉及实体，原告的报案是否属于刑事案件，应由公安机关作出认定，因此审查的对象应是行政行为而非刑事行为。对证据2、证据3中《报案材料》、证据4的关联性、合法性、真实性无异议，但对证明目的有异议，认为上述证据只能证明原告向公安机关进行了报案，但不能证明原告的报案为刑事案件，刑事案件的认定必须由公安机关作出，原告的复议请求是对于被申请人不作出处理决定进行复议，而不是对被申请人不立案作出处理。对证据3中的《被害人诉讼权利义务告知书》，认为不能证明原告提出的行政复议申请属于刑事案件，原告向公安机关报案的事项和向被告提出行政复议申请的事项，不是同一事项。对证据5的关联性、真实性无异议，但对合法性有异议，认为根据该证据的内容，被告知道原告的复议申请仅涉及程序性的要求，被告引用的《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十一条的适用范围，是公安机关作出不予立案决定后，而本案公安机关未作出是否立案的决定，故不应适用该依据。
经庭审质证，被告对原告提交的证据发表了以下意见：对证据1、2、5、7的关联性、合法性、真实性、证明目的均无异议。对证据3的真实性、关联性、合法性无异议，但对证明目的有异议，认为该份证据的内容中并没有明确指出某某区公安局是原告提出行政复议的被申请人。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为只能证明原告提出过申请，原告申请书的内容和要求所涉及的事项涉及刑事案件。对证据6的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为该份判决的原告并非本案原告顾某某；对证明目的有异议，认为根据该份判决的内容，不管公安机关是否立案，它都是受刑事诉讼法调整的范围，不属于行政诉讼案件的审理范围。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：被告的证据1符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信，该证据能够证明原告向被告申请行政复议，要求确认被申请人未在法定期限内对原告的报案作出立案或者不予立案的决定，程序违法，属于行政不作为。被告的证据2、3符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信，上述证据能够证明被告对原告所提交的行政复议申请进行了审查和认定。被告的证据4符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信，该证据能够证明被告就原告所提行政复议申请向原告作出《行政复议告知书》。被告对原告证据1、2、5、7的关联性、合法性、真实性、证明目的均无异议，本院予以采信。原告证据3符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信，该证据能够证明某市公安局信访办出具《局长接待通知单》，将顾某某反映房屋被非法拆除，要求以故意毁坏财物案进行立案的信访事项，交某某区公安局受理。原告证据4与被告证据1一致，本院予以采信。原告证据6虽系生效判决书，但该证据与本案被诉行政复议行为之间不具有直接关联性，本院不予采用。
经审理查明，原告顾某某于2013年1月11日、2013年3月23日，向某某区公安局某派出所报案，称其位于某某湾10号的房屋被强拆，该派出所对原告的报案予以受理。2013年3月1日，原告顾某某向某某区公安局某派出所报案，称其位于水果湖黄家湾10号的房屋被强拆，要求作为刑事案件立案，某派出所对原告进行询问，并送交《被害人诉讼权利义务告知书》。2013年6月15日，某公安厅作出《公安机关转送信访事项通知单》，将吴某某等18人（包括原告顾某某）向其反映拆迁公司违法拆迁，造成被拆迁人财产损失、人身伤害，要求公安机关立案查处并赔偿经济损失的事宜，交某市公安局受理并接待、答复信访人。2013年6月28日，某市公安局信访处出具《局长接待通知单》，将信访人顾某某反映房屋被非法拆除，要求以故意毁坏财物案进行立案的信访事项，交某某区公安局受理。2014年2月27日，原告顾某某通过邮寄方式向被告某某区人民政府递交《行政复议申请书》，复议请求为：确认被申请人某某区公安局未在法定期限内对其报案作出立案或者不予立案的决定，程序违法，行政不作为；事实与理由为：顾某某因房屋被人故意毁坏，拨打110报警，后又多次要求被申请人处理房屋被故意毁坏的立案问题，但被申请人未依法作出立案或不予立案的决定，应属行政不作为。2014年3月4日，被告某某区人民政府向原告顾某某作出《行政复议告知书》，主要内容为：顾某某报案的事项涉及刑事犯罪行为，不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十一条的规定，建议顾某某就该事项向有权机关提出。原告顾某某不服，提起行政诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”的规定，公民认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。由此可见，审查是否属于行政复议范围的关键之一在于，公民是否系针对行政机关的具体行政行为申请行政复议。
本案原告顾某某向被告某某区人民政府申请行政复议的请求，系要求确认某某区公安局未在法定期限内，对其报案作出立案或者不予立案的决定，程序违法，属于行政不作为；事实与理由，系认为其多次向被申请人某某区公安局要求处理房屋被故意毁坏的立案问题，但被申请人未依法作出立案或不予立案的决定。可见，原告顾某某并未明确系对某某区公安局未作出刑事立案或不予立案的行为申请行政复议。根据2013年1月1日实施的《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理”的规定，公安机关对其受理的案件是否涉嫌构成犯罪，属于刑事案件还是行政案件，依法具有审查确定的职权和职责。原告顾某某报案称房屋被强拆，要求公安机关处理故意毁坏房屋立案事宜，虽然原告报案所称损失的财物系房屋及屋内物品，但原告的报案是否符合《最高人民检察院、公安部关于印发﹤最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）﹥的通知》第三十三条第（一）项“故意毁坏公私财物，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（一）造成公私财物损失五千元以上的”的规定，是否涉嫌构成刑事犯罪，应由公安机关依法确定。被告某某区人民政府作出被诉行政复议行为时，公安机关尚未对原告顾某某的报案作出是否涉嫌构成刑事犯罪的明确认定，未确定该案属于刑事案件，故被告认定原告的报案涉及刑事犯罪行为，不属于行政复议受理范围，缺乏事实根据和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
一、撤销被告某某区人民政府于2014年3月4日对原告顾某某作出《行政复议告知书》的行政行为；
二、责令被告某某区人民政府在本判决生效之日起5日内，重新对原告顾某某提出的行政复议申请进行审查。
案件受理费50元由被告某某区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 熊 刚
代理审判员 余四美
人民陪审员 田 野
二〇一五年一月二十七日
书 记 员 马 路