江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏01行终172号
上诉人（原审原告）杨海宾，男，1978年5月18日出生，汉族，户籍地在南京市江宁区。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局江宁分局，住所地在南京市江宁区双龙大道1200号。
法定代表人范满荣，南京市国土资源局江宁分局局长。
委托代理人詹德亮，南京市国土资源局江宁分局工作人员。
委托代理人倪菁华，江苏法德永衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地在南京市北京东路41号。
法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。
委托代理人李佳萱，南京市人民政府工作人员。
上诉人杨海宾诉被上诉人南京市国土资源局江宁分局（以下简称江宁国土局）、南京市人民政府（以下简称市政府）土地行政补偿及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初694号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨海宾，被上诉人江宁国土局的委托代理人詹德亮、市政府的委托代理人李佳萱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，杨海宾于2002年4月将户口迁至南京市江宁区秣陵街道胜太路77号，申请办理了小城镇户口，自此转为非农业人口。
2016年6月10日，原告杨海宾向被告江宁国土局提出《请求履行法定职责申请书》1份，载明：杨海宾系杨吉豹家庭户成员，虽于2002年因参与小城镇建设将户口迁往江宁东山镇，但仍然有土地承包经营权并承担农业义务，2004年宁杭高速公路项目征地时，杨吉豹家庭户被征收承包经营地4.824亩，但仅安置了杨吉豹、李俊芳两位家庭成员，未对杨海宾进行补偿安置，现申请江宁国土局对杨海宾进行安置补偿。
江宁国土局收到上述申请后，调取了2005年12月湖熟街道和进社区上潘1组宁杭高速征地补偿安置情况统计表、小城镇户籍改革土地转包证明等材料，并向湖熟街道和进社区居民委员会了解情况：宁杭高速征地补偿安置情况统计表载明，杨吉豹家庭征地面积为4.824亩、人口为2人、姓名为杨吉豹与李俊芳，该统计表由村民小组、湖熟街道和进社区居民委员会、镇政府及江宁国土局等签章确认；小城镇户籍改革土地转包证明载明，杨海宾所承包的1亩责任田已转包，请予办理小城镇户口；湖熟街道和进社区居民委员会出具情况说明称，杨海宾于2002年办理户口迁移手续时已放弃土地承包经营权，2002年以后农民负担监督卡共2人，为杨海宾父母。2016年7月13日，江宁国土局作出江宁国土资〔2016〕232号《关于杨海宾请求履行法定职责申请书的答复意见》（以下简称232号答复），拒绝对杨海宾予以征地补偿。杨海宾不服，于2016年7月26日向江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）申请行政复议，江宁区政府于2016年9月14日作出〔2016〕江宁行复第27号驳回行政复议申请决定书，以江宁国土局系南京市国土资源局派出机构为由，驳回了杨海宾的行政复议申请，并于2016年9月19日将该案移送市政府。市政府经与南京市国土资源局核实，江宁国土局并非南京市国土资源局的派出机构，但根据《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请的，必要时，上级行政机关也可以直接受理”，故市政府于2016年9月21日决定受理，并于2016年11月14日作出〔2016〕宁行复第150号《行政复议决定书》（以下简称150号复议决定），决定维持232号答复。
原审法院认为，江宁国土局作为江宁区土地行政主管部门，具体负责江宁区的征地补偿安置工作，对该区域的征地行为具有负责具体实施的权力和依照法定程序、标准进行安置、补偿的义务，有权处理杨海宾提出的履职申请。杨海宾向江宁国土局申请对其进行征地安置补偿，但杨海宾个人并非农村集体经济组织成员，户口性质也为非农业人口，现无证据证明杨海宾在被征收土地上有地上附着物及青苗，因此，杨海宾尚不符合法律规定的征地安置补偿条件。
江宁区政府制定的《南京市江宁区征地拆迁补偿安置办法》第二十二条规定：“以省征地书面批复时间为基准时点，将被征地农业人员划分为下列四个年龄段：（一）第一年龄段为不满16周岁；（二）第二年龄段为女性满16周岁不满45周岁，男性满16周岁不满50周岁；（三）第三年龄段为女性满45周岁不满55周岁，男性满50周岁不满60周岁；（四）第四年龄段（养老年龄段）为女性满55周岁，男性满60周岁及其以上的。”第二十三条第一款规定：“被征地农业人员中二、三、四年龄段的，属于下列情况之一的，享受安置补助费及70%的土地补偿费，列入基本生活保障人员范围，并按基本生活保障有关规定缴纳费用，同时享受相应的保障待遇：……（四）因参与小城镇建设，户口虽已迁出该集体，但其在该集体内仍有承包土地，并有土地承包经营权证和承担农业义务的；……”第二十八条第一款规定：“被征地农业人员的具体名单，由村民委员会依据本办法规定的人数组织产生，并经被征地的农村集体经济组织半数以上成员讨论通过，由镇人民政府（街道办事处）审核后，报区人民政府确定。确定后，由村民委员会在被征地村民小组公示，公示时间为5天。”上述规范性文件系江宁区政府对本行政区域内的征地安置补偿工作作出的更细致严格的要求，江宁国土局据此对杨海宾是否符合征地安置补偿条件进行了调查。杨海宾主张，其符合第二十三条第一款第四项的征地安置补偿条件，但在案证据显示，作为原土地所有权人的农村集体经济组织，湖熟街道和进社区与杨海宾就杨海宾是否具有土地承包经营权存在争议。在该争议尚未解决的情况下，杨海宾不符合江宁区规范性文件所规定的征地安置补偿条件。综上，杨海宾申请江宁国土局履行征地安置补偿职责的理由尚不成立，江宁国土局拒绝对杨海宾予以征地安置补偿并无不妥。关于232号答复中有关杨海宾个人土地承包经营权情况的叙述，系江宁国土局在调查过程中了解的情况，并非有权机关对杨海宾是否具有土地承包经营权作出的判断和结论，该情况叙述并不具有羁束力，不影响杨海宾的权利义务，杨海宾仍应当通过法定的仲裁或诉讼等合法途径先行解决土地承包经营权纠纷，若其有进一步的证据证明自己符合征地安置补偿条件，仍可向法定职权机关主张自己的权利。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”江宁区政府作为江宁国土局的本级人民政府，具有对江宁国土局的行政行为作出行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”市政府作为江宁区政府的上级行政机关，在江宁区政府驳回杨海宾的复议申请、将复议材料移送至市政府的情况下，决定直接受理杨海宾的复议申请，符合法律规定。市政府于2016年9月21日受理复议申请，经复议程序，于2016年11月14日作出150号复议决定，决定维持232号答复，适用法律、法规正确，程序并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨海宾的诉讼请求，案件受理费50元由杨海宾负担。
上诉人杨海宾上诉称，即使上诉人有转包事实存在，并不影响上诉人原承包家庭的承包经营权。232号答复认定上诉人办理了转包手续，放弃了承包经营权，但是湖熟镇友谊村民委员会出具的证明仅证明上诉人1亩承包地已转包，并未提放弃承包经营权，江宁国土局作为有权确权机关，原审法院认定232号答复不影响上诉人的权利义务错误。上诉人的诉讼请求相当明确，即包括撤销232号答复、150号复议决定，又包括要求江宁国土局履行对上诉人进行征地安置补偿的法定职责，上诉人最主要的诉请是撤销232号答复，并要求江宁国土局重新作出正确的答复，原审判决合并诉请、选择性裁判严重影响上诉人的利益。综上，请求二审法院：1.撤销（2017）苏8602行初字694号行政判决；2.撤销江宁国土局作出的232号答复；3.撤销市政府作出的150号复议决定；4.判令江宁国土局对上诉人的申请重新作出答复。
被上诉人江宁国土局、市政府均未提交书面答辩状。江宁国土局在庭审中辩称，根据《南京市江宁区征地拆迁补偿安置办法》（江宁政发[2005]166号）第二十八条的规定：被征地农业人员的具体名单，由村民委员会依据本办法规定的人数组织产生，并经被征地的农村集体经济组织半数以上成员讨论通过……。故被征地农业人员的具体名单由当地集体经济组织产生，江宁国土局并不负责征地农业人员的名单产生等工作。经查，杨海宾的父母在涉案征地项目中已按政策全部补偿安置到位，因杨海宾于2002年办理小城镇户口时已进行了土地转包，当年该家庭户农业负担人口也从3人变更为2人，故杨海宾未享有土地承包经营权或承担农业义务，不符合安置条件，不能享受征地补偿安置。现杨海宾对其土地承包经营权转包与否有异议的，江宁国土局不是判定土地承包经营权存在与否的部门，杨海宾应当通过农村土地承包经营纠纷调解和仲裁方式解决。因此，杨海宾提起本案诉讼的理由不成立。市政府在庭审中辩称，市政府已经履行了相关职责，作出的复议决定程序、内容均合法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，集体土地承包权属于农民家庭。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”根据上述规定，农户承包的耕地被征收，有权获取土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。本案中，杨海宾户口于2002年4月从原江宁县湖熟镇友谊村上潘岗51号迁入原江宁县东山镇胜太路77号8幢401室，户口性质为非农业家庭户口，在卷证据不能证明杨海宾在被征收土地上有地上附着物及青苗，故不符合取得地上附着物和青苗的补偿费条件。
《南京市江宁区征地拆迁补偿安置办法》（江宁政发[2005]166号）第二十二条规定：“以省征地书面批复时间为基准时点，将被征地农业人员划分为下列四个年龄段：（一）第一年龄段为不满16周岁；（二）第二年龄段为女性满16周岁不满45周岁，男性满16周岁不满50周岁；（三）第三年龄段为女性满45周岁不满55周岁，男性满50周岁不满60周岁；（四）第四年龄段（养老年龄段）为女性满55周岁，男性满60周岁及其以上的。”第二十三条第一款规定：被征地农业人员中二、三、四年龄段的，属于下列情况之一的，享受安置补助费及70%的土地补偿费，列入基本生活保障人员范围，并按基本生活保障有关规定缴纳费用，同时享受相应的保障待遇：……（四）因参与小城镇建设，户口虽已迁出该集体，但其在该集体内仍有承包土地，并有土地承包经营权证和承担农业义务的；……。第二十八条第一款规定：“被征地农业人员的具体名单，由村民委员会依据本办法规定的人数组织产生，并经被征地的农村集体经济组织半数以上成员讨论通过，由镇人民政府（街道办事处）审核后，报区人民政府确定。确定后，由村民委员会在被征地村民小组公示，公示时间为5天。”根据上述规定，结合杨海宾个人情况，杨海宾能否享受涉案土地的安置补助费和70%的土地补偿费，在于杨海宾在该集体内是否有承包土地、土地承包经营权证以及是否承担了农业义务。本案中，江宁国土局提供了杨海宾已经转包承包地、杨吉豹户自2002年起农民承担税费和劳务人口由3人变为2人等证据予以证明杨海宾不符合上述安置补偿条件，但是杨海宾并未提供相应证据证明其符合上述安置补偿条件。因此，江宁国土局根据现有证据对杨海宾的申请作出不符合安置条件，不能享受征地补偿安置的答复并无不当。虽然232号答复中关于杨海宾个人土地承包经营权情况的叙述存在瑕疵，但是原审法院已经予以指正，并明确了该叙述并非有权机关对杨海宾是否具有土地承包经营权作出的判断和结论，不具有羁束力。因此上述叙述对杨海宾的权利义务不产生实际影响，仍可以通过合法途径主张自己的权利。
《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”市政府作为江宁区政府的上级行政机关，在江宁区政府驳回杨海宾的复议申请、将复议材料移送至市政府的情况下，决定直接受理杨海宾的复议申请，符合法律规定。市政府收到复议申请后，依法履行了受理、审查、送达等复议程序，并在法定的期限内作出了复议决定，市政府的行政复议程序符合法律、法规的规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人杨海宾负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 兵
审判员 汤 权
审判员 赖传成
二〇一八年五月十四日
书记员 倪 辉