广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行初15号
原告林淦梅，男，汉族，1975年3月11日出生，住广东省广宁县，
委托代理人张荣荣，广东山丰律师事务所律师。
委托代理人方慧敏，广东山丰律师事务所律师。
被告肇庆市高要区人民政府（原高要市人民政府），住所地：肇庆市高要区府前大街25号。
法定代表人江栋才，该区区长。
委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。
委托代理人苏俊豪，肇庆市高要区小湘镇人民政府工作人员。
被告肇庆市人民政府，住所地：肇庆市端州区城中路49号。
法定代表人陈旭东，该市市长。
委托代理人欧志兵，肇庆市法制局工作人员。
委托代理人江敏，肇庆市法制局工作人员。
原告林淦梅与被告肇庆市高要区人民政府（以下简称：高要区府）、肇庆市人民政府（以下简称：肇庆市府）行政答复及行政复议纠纷一案，原告向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年6月21日进行庭前证据交换，于2017年7月26日公开开庭审理了本案。原告林淦梅及其委托代理人张荣荣，被告高要区府的委托代理人张少英和苏俊豪，被告肇庆市府的委托代理人江敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月25日，被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室对原告林淦梅的申请作出《关于征地补偿申请的答复》，答复如下：“一、按照肇庆市人民政府《广佛肇高速公路肇庆四会—封开段征地拆迁通告》的规定，‘高速公路征地拆迁补偿安置工作的具体组织实施由沿线有关县（市、区）指挥部或征地拆迁工作专责小组负责’。我办具体负责广佛肇高速公路（高要段）范围的土地征收补偿安置工作。二、关于你位于迳口村大办及洞心地段的青苗和附着物的补偿事宜，我办通过与你充分协商，在2015年1月4日与你达成了《青苗及附着物补偿协议》。该协议所附具体补偿项目表反映，你户名下的补偿款，已经包含《征地补偿申请书》中6.97亩鱼塘的补偿。该协议已经履行完毕。现你再向高要区人民政府递交《征地补偿申请书》，对已经得到相应补偿的6.97亩鱼塘重新申请补偿，没有事实和法律依据，希望你遵守《青苗及附着物补偿协议》的约定。”原告林淦梅不服该答复，向被告肇庆市府申请行政复议。被告肇庆市府于2017年2月28日作出肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月25日作出《关于征地补偿申请的答复》的具体行政行为。
原告林淦梅诉称，被告肇庆市府作出的肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》事实未查明，作出依据是没有任何事实依据的，依法应当撤销。一、被告肇庆市府与被告高要区府将两次征地施工期混为一谈，属于征地施工无理延长，以2015年1月开始计算征地施工期没有事实和法律依据。第一，第一次征地是2014年1月15日，高要市政法委联合公安、国土、市征地拆迁等部门采取清拆行动，强行对我承包的用地进行拆除。根据镇征地办的征用方案，我被征用的范围并非鱼塘的全部面积6.09亩，征用的仅仅是其中的2.03亩，所以给予一年的施工期。第二，关于2014年12月20日的《青苗及附着物补偿协议》，仅仅是双方就征地补偿款项达成债权债务合同关系。第三，关于第二次征地。2014年8月22日，镇征地办与土地所有者迳口二组签订征地合同，再次征地我位于大办尾的部分鱼塘。但此次镇征地办未通知我，也没有签订任何协议。综上，镇征地办实施了两次征地行为，应当给予两次征地补偿，相关的计算依据也应当以征地行为开始为限。被告肇庆市府以2015年1月开始计算征地施工期是对时间点的混淆，剥夺了我的合法权益。关于征地补偿协议上的一年征地施工期应自2014年1月起计算，这是符合征地规定以及符合当时签订《征地补偿协议》的初衷。两被告认为我在征地施工期内施工是没有事实和法律依据的。二、2016年2月25日，高要市政法委联合公安、国土、市征地拆迁办等部门的清拆行动是没有事实和法律依据的。无论从2014年1月或者2014年8月起算，截止2016年2月25日，一年施工期早已届满。我有权在承包范围内且未征地范围内搭建棚架。征地办在未事前通知我的前提下，2016年2月25日，高要市政法委联合公安、国土、市征地拆迁办等部门的清拆行动，对我在鱼塘搭建的鸭棚进行强制拆除。征地办强行征用我鱼塘的行为是没有任何法律依据的，其行为缺乏应有的合法性与正当性，已经严重侵犯了我的合法权益，造成重大经济损失。综上，被告肇庆市府作出的《行政复议决定书》是没有任何事实和法律依据的，存在偏袒被告高要区府的行为。被告高要区府的强征行为是没有任何事实和法律依据的，缺乏应有的合法性和正当性，而且违反相应的征地程序。现请求：一、撤销被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月25日作出《关于征地补偿申请的答复》的具体行政行为；二、撤销被告肇庆市府的肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》的具体行政行为；三、依法判决被告高要区府对我补偿位于高要市小湘镇迳口村，地名为大办和洞心水田的鱼塘养殖补偿30万元及塘面养殖补偿45万元；四、依法判决被告高要区府对我补偿位于高要市小湘镇迳口村，地名为大办和洞心水田所搭建的养鸭棚147万元（4200㎡×350/㎡）。
原告提交5份证据：
1、青苗及附着物补偿协议。
2、兑现表。
3、土地承包合同及证明。
4、相片一组。
5、视频光盘一张。
被告高要区府答辩称，一、我府是组织实施征地行为的适格主体，所实施的征地行为合法有效。根据《土地管理法》第四十六条以及肇府【2013】13号《广佛肇高速公路肇庆四会??—封开段征地拆迁通告》的规定，我府是组织实施本次征地行为的适格主体。我府根据工作的需要成立了专门机构：高要区人民政府广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室负责相关工作符合法律规定。2013年5月29日，根据有关规定，并结合高要市实际情况我府制定并颁布高府函【2013】19号《广佛肇高速公路（高要段）建设项目征地拆迁补偿安置方案》，明确了有关补偿安置的形式和标准。二、原告林淦梅的申请事项无法律根据和事实依据。根据区征地拆迁办与原告于2015年1月4日达成的《青苗及附着物补偿协议》的约定，征地拆迁办已经对原告在“大办尾”鱼塘给予一年的补偿。原告在高速公路施工期间，应当配合施工。但原告并未履行协议约定，而是搭建棚架，妨碍施工方建设。三、我府将原告补偿请求交由负责征收安置补偿工作机构作出答复并无不当。此外我府还认为，我府工作部门对原告作出的答复，并未对原告的实际权利和义务产生影响，属于信访范畴，不属于行政复议机关处理范围。如按行政复议法之规定进行，原告申请行政复议，确已超过行政复议法规定的申请行政复议的期限。被告肇庆市府重新审理行政复议案件，能做到认定事实清楚，证据充分，程序合法，所作出的行政复议决定正确。综上所述，我府对案涉土地的征收合法有效。对原告违反约定，在应当停止生产，为高速公路施工方提供施工条件期间，抢建棚架要求补偿请求作出不予补偿答复恰当。行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，所作出的行政复议决定正确。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告高要区府提交了19份证据：
1、肇府【2013】13号《广佛肇高速公路肇庆四会??—封开段征地拆迁通告》。
2、高府函【2013】19号《高要市人民政府关于广佛肇高速公路（高要段）建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》。
3、中华人民共和国国土资源部批准文件。
4、高委办【2013】8号通知《关于成立广佛肇高速公路高要段建设工作领导小组的通知》。
5、高府办函【2013】18号《高要市人民政府办公室关于成立广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室的批复》。
6、征地红线图。
7、区征地拆迁办与迳口村集体签订征收补偿协议及支付凭证。
8、两份《土地承包合同》。
9、小湘迳口村委会第二村小组《证明》。
10、高要区土地利用总体规划图（截图）。
11、《告知书》。
12、《青苗及附着物补偿协议》。
13、2015年1月14日广东农村信用社《进账单》。
14、小湘镇人民政府《关于林淦梅信访事项的答复意见书》
15、征地补偿申请书。
16、信访转办处理签。
17、《关于征地补偿申请的答复》。
18、法律依据。
19、《征地补偿临时协议》。
被告肇庆市府答辩称，一、我府作出肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，原告以被告高要区府为被申请人向我府申请行政复议，我府作为被告高要区府的上一级地方人民政府，在收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议的有关规定。二、肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）我府作出的肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》程序合法。原告不服被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月25日作出《关于征地补偿申请的答复》，于2016年7月14日向我府申请行政复议。我府依法受理后，于2016年9月2日作出肇府行复[2016]47号行政复议决定，以原告超过法定期限申请行政复议为由，驳回原告的行政复议申请。之后，我府认为该复议决定处理结果不适当，于2016年11月2日自行撤销上述复议决定并重新审理该案。2017年1月18日，我府组织本案当事人召开调查听证会，听取各方当事人的意见。因协商调解需要，各方当事人同意本案中止审理1个月。经延期，我府于2017年2月28日作出肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》，并通过邮寄方式于2017年3月14日将行政复议决定书送达本案原告。（二）肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据充分，处理适当。2013年2月24日，原告与高要市小湘镇迳口村委会第二村民小组签订土地承包合同，承包大办和洞心水田约10亩，作种养业使用。为了推进广佛肇高速公路高要段建设，2013年3月5日，高要市委、市政府成立广佛肇高速公路高要段建设工作领导小组，牵头责任单位为高要市国土资源局。2013年4月9日，广东省发展和改革委员会作出《广东省发展改革委关于广佛肇高速公路肇庆大旺至封开江口项目申请报告核准的批复》（粤发改交通函【2013】951号），同意广东广佛肇高速公路有限公司建设广佛肇高速公路肇庆大旺至封开江口项目。2013年5月14日，因广佛肇高速公路肇庆四会—封开段建设项目用地的需要，我府发出《广佛肇高速公路肇庆四会??—封开段征地拆迁通告》（肇府【2013】13号）。2013年5月29日，被告高要区府批复同意高要市国土资源局上报的《广佛肇高速公路（高要段）建设项目征地拆迁补偿安置方案》。2014年1月15日，被告高要区府的征收拆迁办联合相关部门对原告承包的9亩鱼塘当中涉及在被征收土地范围内的地上附着物进行了清拆。2014年7月11日，国土资源部批复同意广佛肇高速公路肇庆段工程建设用地。2015年1月4日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室与原告签订《青苗及附着物补偿协议》，就征收原告位于迳口村大办及洞心土地的青苗及地上附着物补偿款有关事宜达成协议，合计补偿金额350万元。同月，原告领取该笔补偿款项。该协议第三条规定：“乙方需在甲方支付完全补偿款之日起七日内将青苗和附着物清理完毕并交予甲方使用，到期不清场的作自动放弃处理”。另该补偿协议附表其中一栏写有：附着物（名称）：鱼塘一年施工期，附着物（数量）：6.97亩，补偿标准：2000元/亩，补偿金额13940元。2016年2月25日，被告高要区府的征地拆迁办联合相关部门对原告案涉承包的鱼塘范围内的构筑物进行了清拆。2016年3月8日，原告向被告高要区府递交征地补偿申请书，要求补偿。2016年3月25日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室就原告提出的征地补偿申请答复原告。原告的代理人于2016年4月21日签收上述答复。另查明，2016年12月26日，高要区小湘镇政府作出《关于林淦梅信访事项的答复意见书》。根据查明的事实，我府认为，本案中，被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室作出的“案涉答复”在交待救济途径时，只告知信访途径，而没有告知行政复议途径，原告在2016年4月21日收到案涉答复后于2016年7月14日向我府申请行政复议，未超过法律规定的合理期限。2015年1月4日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室作为甲方与原告作为乙方签订《青苗及附着物补偿协议》，该协议附表约定甲方就“鱼塘一年施工期”补偿事项向乙方作出补偿。另该协议第三条规定：“乙方需在甲方支付完全补偿款之日起七日内将青苗和附着物清理完毕并交予甲方使用，到期不清场的作自动放弃处理”。根据上述约定，相关建设项目进入案涉土地施工最快也要等到甲方一次性支付全部补偿款给原告才能进行。原告于2015年1月领取了协议所约定的补偿款项，因此，该协议附表所填写的“鱼塘一年施工期”的施工期应当从2015年1月开始计算一年期限。原告在2015年3月就在案涉鱼塘搭建棚架并开展生产经营活动，该行为明显发生在该协议所约定“鱼塘一年施工期”的时段范围内，被告高要区府的征地办认为原告该行为违反协议约定，属于抢建抢种行为而不应补偿，理据充分，并无不当。原告认为该行为不在“鱼塘一年施工期”期限内的理由，应不予采纳。综上，我府作出肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院驳回原告诉讼请求。
被告肇庆市府提交了8份证据：
1、肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》。
2、原告提交的行政复议申请材料。
3、行政复议申请收件回执存根。
4、行政复议答复书及证据清单、证据材料、行政复议答复材料回执。
5、调查签到表及调查听证笔录。
6、行政复议答复通知书、送达材料通知书、撤销46号47号复议决定的函、中止通知书、恢复审查通知书、延期通知书。
7、送达回证、邮政快递单。
8、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。
经庭前证据交换及质证，被告高要区府对原告提交的证据1-2，三性无异议；证据3，真实性、合法性有异议；证据4、5，三性均有异议。被告肇庆市府对原告提交证据的质证意见与被告高要区府的质证意见一致。
原告对被告高要区府提交的证据1、7，真实性没有异议，合法性和关联性有异议；证据2-5、8-9、14-18，三性没有异议；证据6、12、13、19，关联性有异议，与本案无关；证据10，真实性无异议；证据11，三性均有异议。被告肇庆市府对被告高要区府提交的证据均无异议。
原告对被告肇庆市府提交的全部证据三性无异议，但对证明内容有异议。被告高要区府对被告肇庆市府提交的证据均无异议。
根据质证，对当事人认可，或虽提出异议，但无充分理据予以支持的证据，本院均认定为有效证据。
经审理查明，2013年2月24日，原告与高要市小湘镇迳口村委会第二村民小组签订两份土地承包合同，承包大办和洞心水田约10亩、牛比水亩一片约30亩，作种养业使用。为了推进广佛肇高速公路高要段建设，2013年3月5日，原高要市委、市政府成立广佛肇高速公路高要段建设工作领导小组，牵头责任单位为原高要市国土资源局。2013年4月9日，广东省发展和改革委员会作出《广东省发展改革委关于广佛肇高速公路肇庆大旺至封开江口项目申请报告核准的批复》（粤发改交通函【2013】951号），同意广东广佛肇高速公路有限公司建设广佛肇高速公路肇庆大旺至封开江口项目。2013年5月14日，因广佛肇高速公路肇庆四会—封开段建设项目用地的需要，被告肇庆市府发出《广佛肇高速公路肇庆四会??—封开段征地拆迁通告》（肇府【2013】13号）。2013年5月29日，原高要市人民政府批复同意原高要市国土资源局上报的《广佛肇高速公路（高要段）建设项目征地拆迁补偿安置方案》。2013年5月31日，原高要市人民政府成立广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室，负责广佛肇高速公路（高要段）的征地拆迁、补偿工作。2014年7月11日，国土资源部批复同意广佛肇高速公路肇庆段工程建设用地。2014年11月25日，广佛肇高速公路小湘段征地工作办公室与原告签订《征地补偿临时协议》，就原告在土名为大办、洞心及牛比的承包地上的所有青苗及附着物达成临时赔偿协议，一次性补偿征地补偿款350万元。2015年1月4日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室与原告签订《青苗及附着物补偿协议》，就征收原告位于迳口村大办及洞心土地的青苗及地上附着物补偿款有关事宜达成协议，合计补偿金额350万元。同月，原告领取该笔350万补偿款项。2015年3月，原告在大办和洞心水田上搭建养鸭棚约4200㎡。2016年2月25日，被告高要区府组织有关部门拆除了原告所搭建的养鸭棚。2016年3月18日，原告向被告高要区府递交征地补偿申请书，要求补偿鱼塘经营及拆除养鸭棚的损失共计222万元。2016年3月25日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室就原告提出的征地补偿申请作出《关于征地补偿申请的答复》，并于2016年4月21日向原告送达上述答复。原告不服上述答复，于2016年7月14日向被告肇庆市府申请行政复议。被告肇庆市府依法受理后，于2016年9月2日作出肇府行复[2016]47号行政复议决定，以原告超过法定期限申请行政复议为由，驳回原告的行政复议申请。之后，被告肇庆市府认为该复议决定处理结果不适当，于2016年11月2日自行撤销上述复议决定并重新审理该案。因协商调解需要，各方当事人同意中止审理1个月。经延期，被告肇庆市府于2017年2月28日作出肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月25日作出《关于征地补偿申请的答复》的具体行政行为，并通过邮寄方式于2017年3月14日将行政复议决定书送达本案原告。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2015年，原高要市人民政府撤市建区，成立肇庆市高要区人民政府。
本院认为，本案争议的焦点是被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月25日作出的《关于征地补偿申请的答复》及被告肇庆市府作出的肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》是否合法。原告林淦梅在2016年3月18日向被告高要区府递交征地补偿申请书。被告高要区府将原告林淦梅的申请转交广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室处理。经广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室查明，该办公室已于2015年1月4日与原告林淦梅达成《青苗及附着物补偿协议》，并履行完毕。2016年3月25日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室根据查明的事实，就原告林淦梅提出的征地补偿申请作出《关于征地补偿申请的答复》，并于2016年4月21日向原告林淦梅送达上述答复。被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月25日作出的《关于征地补偿申请的答复》认定事实清楚，程序合法，处理恰当。
被告肇庆市府依法受理原告林淦梅的复议申请后，向被告高要区府发出《行政复议答复通知书》，于2016年9月2日作出肇府行复[2016]47号行政复议决定，之后，被告肇庆市府认为该复议决定处理结果不适当，于2016年11月2日自行撤销上述复议决定并重新审理该案。经召开听证会，延期、中止、恢复审理程序，被告肇庆市府于2017年2月28日作出肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》，程序合法，处理得当。
原告林淦梅请求撤销被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月25日作出的《关于征地补偿申请的答复》及被告肇庆市府作出的肇府行复[2016]65号《行政复议决定书》，理据不充分，本院不予支持。本案审理的行政行为是答复及复议决定，至于原告林淦梅提出的赔偿请求，不属于本案审理范围，本院不作审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告林淦梅的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告林淦梅负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 彭卓腾
审判员 潘启智
审判员 张国良
二〇一七年九月十一日
书记员 黄丹莉