贵州省贵阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黔01民初1559号
原告：贵州中水建设管理股份有限公司，住所地贵州省贵阳市南明区宝山南路27号。
法定代表人：郑国旗，该公司董事长。
委托诉讼代理人：何贝利，贵州宏贯律师事务所律师。
被告：贵州北控城投投资有限公司，住所地贵州省贵阳市花溪区溪北路34号一号别墅楼。
法定代表人：杨光，该公司董事长。
委托诉讼代理人：许永生，男，1977年9月10日出生，汉族，住北京市朝阳区，系该公司经理。
委托诉讼代理人：闫友晖，男，1971年7月4日出生，汉族，住广东省广州市海珠区，系该公司职员。
被告：贵阳市人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区林城东路市级行政中心。
法定代表人：陈晏，市长。
委托诉讼代理人：曾倞，贵州黔坤律师事务所律师。
委托诉讼代理人：卢世伟，贵州黔坤律师事务所律师。
被告：中国市政西北设计研究院有限公司，住所地甘肃省兰州市城关区定西路459号。
法定代表人：康旺儒。
委托诉讼代理人：焦明鑫，贵州朝华明鑫律师事务所律师。
第三人：贵州新中水工程有限公司，住所地：贵州省贵阳市贵阳国家高新技术产业开发区路58号联合广场第3栋14层1号。
法定代表人：陈学茂。
原告贵州中水建设管理股份有限公司（以下简称：中水公司）与被告贵州北控城投投资有限公司（以下简称:北控公司）、贵阳市人民政府（以下简称贵阳市政府）、中国市政西北设计研究院有限公司（以下简称：市政西北院）、第三人贵州新中水工程有限公司（以下简称：新中水公司）合同纠纷一案，本院于2016年12月5日立案后，依法适用普通程序于2017年11月14日公开开庭进行了审理。本案当事人和委托诉讼代理人均到庭参加诉讼。因追加当事人，本案扣除审理期限。本案现已审理终结。
原告中水公司向本院提出诉讼请求：1、判令被告北控公司、贵阳市政府共同向原告支付勘测设计费968.91万元，并从2013年5月20日起按照中国人民银行同期贷款利率支付利息至上述款项全部支付完毕止，利息暂计至起诉之日为201.101万元。2、本案诉讼费由被告北控公司、贵阳市政府承担。诉讼过程中，原告及被告北控城投公司、贵阳市政府申请追加市政西北院为本案被告，原告增加诉讼请求：由市政西北院对被告欠付的勘测设计费968.91万元及利息承担连带责任。
事实和理由：2012年10月31日，贵阳市人民政府下发《市人民政府关于印发南明河水环境治理工程指挥部组建方案的通知》成立南明河水环境综合整治工作指挥部（以下简称：指挥部），负责南明河水环境综合治理项目的建设工作。2012年12月3日，指挥部及北控公司共同向原告出具《工程设计委托书》，委托原告开展南明河三江口至红岩桥相关设计工作，并承诺按贵阳市××委批准的招标方式完成相关手续后，参照《勘查设计收费标准》（2002版）和项目条件与原告签订正式合同。原告接受委托后，按照指挥部及北控公司的要求积极开展设计工作，截至2013年4月，原告已经完成主要工作并将成果报送指挥部及北控公司。2013年贵阳市××委下发批复，批准通过由原告的完成可行性研究报告。2013年至2015年期间，原告多次就该勘测设计事宜向指挥部及北控公司发函，要求完善合同，并支付勘测设计费968.91万元，但指挥部及北控公司无故拖延至今。2015年12月28日原、被告召开会议，明确由市政西北院对原告完成工作进行确认。2015年12月30日，市政西北院向北控公司送达情况说明，明确原告完成的勘测设计成果已实际用于项目建设中。根据《中华人民共和国合同法》第三十六条、第三十七条的规定，双方合同已成立并已实际履行，指挥部及北控公司应当向原告支付设计费用，鉴于指挥部是被告贵阳市政府的内设机构，相应的民事责任应当由贵阳市政府承担。综上，原告诉至本院，提出诉请如前。
被告北控公司答辩称，北控公司不是本案适格被告，根据指挥部的邀请，北控公司的几名人员以技术专家、咨询专家身份参与项目的前期推进工作。中水公司参与南明河综合整治前期工作，并非受北控公司的委托，双方并未形成合同关系。2013年3月18日北控公司牵头组成的联合体中标后，负责设计的联合体成员单位是市政西北院。北控公司与中水公司没有直接的合同关系。北控公司中标后，项目仅涉及三江口至红岩桥段的防淤工程。该工程是北控公司委托市政西北院设计的，并非中水公司设计。北控公司牵头的联合体于2013年3月18日中标，此后两年内中水公司未向北控公司提出支付费用的主张，其诉请已超过诉讼时效。
被告贵阳市政府答辩称，原告对贵阳市政府的诉讼请求无事实依据，请求法院依法驳回。南明河水环境综合项目指挥部是贵阳市政府针对南明河水综合整治内设的部门，职责是综合协调、工程监督、工程建设、维稳等。实际上建设部门是贵阳市城管局。南明河水环境项目是公益项目，须经招投标程序。经过招投标程序，确定由北控联合体中标。北控公司是投资方，贵阳市城管局是建设方。对指挥部来说，原告是在立项以前参与研究。从原告提交的《工程设计委托书》来看，明确显示在招投标完成相关手续后根据项目具体条件再签订合同。故勘查设计合同并未成立，双方并没有成立合同的意思表示，原告的诉讼请求并无事实依据。
被告市政西北院答辩称，市政西北院不是本案适格被告，原告起诉是基于指挥部给其出具的《工程设计委托书》。原告完成的设计成果没有提交给市政西北院，而是交给了指挥部。市政西北院并没有使用原告的设计成果，不应承担义务。在2013年3月份进行立项，北控公司中标后，将设计委托给了市政西北院，约定的设计费用是19.89万元，与原告诉请的近1000万元相差很大。项目立项总投资是770万元，这笔19.89万元的设计费用北控公司已经向市政西北院支付。市政西北院又分包给新中水公司，新中水公司已将设计成果交付给市政西北院。市政西北院只应支付一次费用。原告认为应在2013年5月30号支付费用，但没有任何依据显示原告在此期间向市政西北院主张支付费用，故原告的诉请已超过诉讼时效。
第三人新中水公司陈述，新中水公司跟市政西北院签订了项目分包合同，提交了相应设计资料，应当得到设计费。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。
原告中水公司对其主张提交以下证据：
1、原告营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明、被告北控公司工商信息、筑府发（2012）80号文件，筑府发（2013）18号文件，拟证明原、被告是本案的适格主体。被告北控公司质证认为对真实性无异议，但不能证明北控公司是适格被告；被告贵阳市政府质证认为对真实性无异议，指挥部是贵阳市政府内设的机构，但不能证明贵阳市政府是适格被告；被告市政西北院质证认为对真实性无异议，但不能证明市政西北院是适格被告；第三人新中水公司质证认为,对真实性无异议。
2、《工程设计委托书》、《贵阳市南明河水环境综合整治（三江口至红岩桥段）中标公示》、《南明河水环境综合治理（三江口至红岩桥段）防淤工程‘景观工程’生态治理亮丽工程及沿河亮丽工程选择建设投资人中标公示》。拟证明委托书要求原告尽快开展工作，在贵阳市××委完成批复后签订正式合同，被告北控公司作为投资人具有委托资格。被告北控公司质证认为对《工程设计委托书》真实性不予确认，其中只有指挥部盖章，与北控公司无关，对中标公示及通知的真实性无异议，原告与我方无合同关系，我方不是适格被告；被告贵阳市政府质证认为，《工程设计委托书》不是原件，无法确认其真实性，对中标文件真实性无异议，我方与原告无合同关系；被告市政西北院质证认为，对该组证据三性均无异议，我方与原告无合同关系，对原告没有付款义务；第三人新中水公司表示无异议。
3、发文登记表、南明河水环境综合整治项目资料移交清单、技术成果资料交付单，拟证明原告已按要求积极履行了合同义务，北控公司及指挥部已接受。被告北控公司质证认为对发文登记表中的签名真实性无法确认，成果不是我方接受；被告贵阳市政府质证认为无法确认签收人是否指挥部的成员，不能达到原告证明目的；被告市政西北院、第三人新中水公司表示以北控公司及贵阳市政府的质证意见一致。
4、邮件截图、南明河水环境综合整治项目前期工作费用支付一览表、南明河水环境综合治理项目-
设计计划安排表、会议纪要，拟证明原告被列入南明河水环境综合治理项目的实施单位，已完成委托的主要工作，原告作为勘测设计单位参加了项目方案讨论与会议，原告作为设计单位，实际参与了项目勘察设计。被告北控公司质证认为邮件截图不能作为证据使用，对会议纪要的真实性无异议；被告贵阳市政府质证认为对未发给我方的邮件不予质证，对会议纪要真实性予以认可，原告是作为专家的身份对相关方案进行论证；被告市政西北院质证认为对指挥部的会议纪要真实性无异议，邮件截图不能作为证据使用，不能证明我方应承担付款责任；第三人新中水公司质证认为，原告是作为专家的身份参会，不能达到其证明目的。
5、关于贵州中水建设管理股份有限公司有关工作的情况说明、贵阳市××委筑环资【2013】42号批复、设计成果，拟证明由原告完成的设计成果得到了贵阳市××委的批准及认可。被告北控公司质证认为对情况说明真实性无法确认，我方未收到，对【2013】42号批复真实性无异议，但签订合同未按该批复的内容执行，也未使用原告的成果，我方是与市政西北院签订合同，业主是贵阳市城市管理局；被告贵阳市政府质证认为对情况说明不发表质证意见，对【2013】42号批复真实性予以认可，但该批复表明需要进行招投标，建设单位是贵阳市城管局，原告提交的技术成果与我方无关；被告市政西北院质证认为对情况说明的真实性不予认可，翻板坝不是本案案涉项目与我方无关，该情况说明是我方在未分清中水公司和新中水公司的情况下发出的，已退回并作废，没有法律效力，对批复的真实性不予认可，设计成果未提交给我方，我方并未使用；第三人新中水公司质证认为翻板坝工程与我方无关，对真实性、合法性无法确认，有部分项目是我方做的，已提交给了市政西北院，对其余证据不予认可。
6、关于南明河水环境综合治理工程勘测设计问题的函、关于南明河水环境综合治理工程勘测设计的情况说明、关于请求完善南明河水环境综合治理工程勘测设计合同的函，拟证明原告多次要求北控公司及指挥部签订合同并支付勘测设计费，对方未予答复。被告北控公司质证认为，该证据为原告单方制作，没有证据效力，我方也未接收过该文件；被告贵阳市政府表示对未发送给指挥部的文件不予质证，对工程勘测设计问题的函，无法核实其真实性，不能达到其证明目的。被告市政西北院质证认为，截止到2013年原告未向我方主张支付费用，我方不应向其支付费用。第三人新中水公司表示无意见。
被告北控公司对其主张提交以下证据：
1、《联合体协议书》、《中标通知书》，拟证明2013年3月18日北控公司中标南明河项目，北控公司的员工受政府成立的指挥部的邀请，对该项目提供前期咨询服务，与原告没有形成任何法律关系。原告参与该项目的设计工作，不是北控公司委托的。原告中水公司质证认为，对真实性无异议，但达不到证明目的，该项目不是按照正常程序完成的；被告贵阳市政府质证认为，对《联合体协议书》不发表质证意见，对《中标通知书》的真实性无异议。被告市政西北院、第三人新中水公司质证认为，对该证据予以认可。
2、《贵阳市南明河水环境综合整治防淤工程、景观工程、生态治理工程及沿河景观综合治理亮丽工程<投资建设-
回购协议>》《建设工程咨询、设计合同》、《建设工程设计合同(二)》，拟证明北控公司作为中标联合体的牵头人，在项目中标后与市政西北院签订委托设计合同，该委托与原告无关，北控公司不是本案适格被告。原告中水公司质证认为，对真实性无异议，但达不到证明目的，北控公司是建设方，基于此向原告出具的委托书。被告贵阳市政府质证认为，对协议真实性需向贵阳市城管局核实，对证明目的无异议。被告市政西北院、第三人新中水公司均表示对该证据无异议。
3、《南明河水环境综合整治项目<南明河核心段防淤工程施工图设计成果>》、贵阳市工程设计质量监督站《审查意见书》、《建设项目施工图设计文件<审查合格书>》，拟证明该项目实际设计任务由市政西北院完成，原告的设计成果未用于该项目，北控公司不是本案适格被告。原告中水公司质证认为，对真实性无异议，但达不到其证明目的，原告是基于北控公司的委托完成的成果，故其应当支付对价。被告贵阳市政府表示不发表质证意见；被告市政西北院、第三人新中水公司均表示对该证据无异议。
4、《南明河水流域中心城区段排水（雨水）一期工程（Ⅲ标段）<施工合同>》、《翻板坝施工图》，拟证明该项目翻板坝设计与施工均与北控公司无关，原告设计成果未用于该项目，北控公司不是本案适格被告。原告中水公司质证认为，对真实性无法确认，翻板坝工程我方未主张，提交的设计成果不包含该项目。被告贵阳市政府质证认为对真实性需要核实。被告市政西北院质证认为对三性予以认可，第三人新中水公司表示无意见。
被告市政西北院向本院提交《分包合同》，拟证明市政西北院与新中水公司签订了《分包合同》，新中水公司完成了设计工作，而并非原告完成。原告中水公司质证认为，对该证据真实性不予认可，新中水公司成立时间是2013年5月，8月就签订了合同，且新中水公司不具备相关资质。分包合同的工作成果我方在2012年就提交给了被告。被告北控公司表示无意见；被告贵阳市政府表示不发表质证意见；第三人新中水公司质证认为该合同是一个劳务分包合同，不需要设计资质，对真实性予以认可。
第三人新中水公司向本院提交发文登记表，拟证明新中水公司完成了相关工作并交付了成果。原告中水公司质证认为该组证据不涉及中水公司，不发表意见；被告北控公司、贵阳市政府表示不发表意见；被告市政西北院对该证据三性予以认可。
经庭审举证及本院核实，本院认定事实如下：2012年10月31日，贵阳市政府印发筑府发[2012]80号文件，成立指挥部。2012年12月3日，指挥部、北控公司向原告中水建设公司发出《工程设计委托书》，委托中水建设公司完成：1、南明河三江口至红岩桥段淤积治理方案研究及设计；2、南明河三江口至红岩桥段（南明堂坝、甲秀坝、通用坝、一中坝除外）的坝体改（扩）建的方案论证及其设计；3、以上项目的可行性研究报告（代项目建议书）及初步设计的编制；4、南明河三江口至叶家庄沿河坝体联动数字化管理系统的方案。《工程设计委托书》同时载明：“在贵阳市××与改革文委员会批准的招标方式完成相关手续后，参照《勘查设计收费标准》（2002版）和项目具体条件签订正式合同。”
2012年至2013年期间，原告中水公司参加了北控水务集团有限公司、指挥部召开的关于南明河水环境治理的相关会议。
原告发文本显示，原告分别于2013年1月14日、2013年3月12日向指挥部提交《南明河水三江口至红岩桥防淤工程可行性报告》、《南明河核心防淤工程施工图》，签收处分别有田海鸥、包美签名；2012年12月11日、2013年3月8日、2013年4月27日，原告分别向北控公司提交《南明河水环境综合整治项目（三江口-
红岩桥）翻板坝工程项目建议书》、《南明河水环境综合整治项目新桥-
团坡桥防淤治理工程项目建议书》、《南明河水环境综合整治项目五条支流翻板坝工程项目建议书》、《南明河水环境综合整治项目三江口至红岩桥防淤工程初步设计报告及附图》、南明河水环境综合整治项目-
三江口至红岩桥工程相关材料及图纸，签收处分别有张立刚、姜秀光、胡涛签名。庭审过程中，本院要求被告北控公司、贵阳市政府核实上列人员是否北控公司及指挥部的工作人员，北控公司在本院指定的期限内未予回复；贵阳市政府向本院提交南明河及阿哈水库流域水环境综合整治项目指挥部出具的《说明》，载明：“市政府于2012年11月8日成立了南明河指挥部，并下设办公室在城管局，当时南明河指挥部工作人员主要以市城管局为主，其中田海鸥、包美同志为市城管局抽调到南明河指挥部的工作人员”。
2013年3月6日，北控水务集团有限公司、市政西北院、中建五局第三建设有限公司、江西中捷工程建设有限公司签订《联合体协议书》，约定上述公司自愿组成联合体，共同参加贵阳市南明河水环境综合整治（三江口至红岩桥段）防淤工程、（三江口至红岩桥段）景观工程、（三江口至红岩桥段）生态治理工程及沿河景观综合治理亮丽工程建设投资人招标项目投标。北控水务集团有限公司为联合体的牵头人，设计单位为市政西北院。2013年3月18日，中仪国际招标公司发布《中标通知书》，北控水务集团有限公司联合体中标。2013年3月8日，贵州北控环境工程建设有限公司与贵阳市城管局签订《贵阳市南明河水环境综合整治（三江口至红岩桥段）防淤工程、（三江口至红岩桥段）景观工程、（三江口至红岩桥段）生态治理工程及沿河景观综合治理亮丽工程投资建设-
回购协议》，其中明确：本项目由北控水务集团有限公司授权由其全资设立的项目公司-
贵州北控环境工程建设有限公司代表中标人签订本协议，并与联合体其他成员签订相关施工合同及设计合同。2013年3月15日，贵州北控环境工程建设有限公司与市政西北院签订《建设工程咨询、设计合同》及《建设工程设计合同》，约定由市政西北院承担编制贵阳市南明区水环境综合整治（三江口至红岩桥）截污沟、河道清淤、河道防淤、河道生态治理、河道除臭、景观设计及亮丽工程项目建议书和可行性研究报告。合同约定防淤工程设计费为19.89万元。
2013年8月21日市政西北院与新中水公司签订《分包合同》，约定将南明河水环境综合整治项目——南明河三江口至红岩桥防淤工程项目建议书和可行性研究、其核心段省委防淤初步设计和施工图设计等分包给新中水公司。该合同约定设计技术服务费总额暂定为19.89万元。
2015年12月30日，市政西北院向北控公司发出《关于贵州中水建设管理股份有限公司有关工作的情况说明》，载明：“在贵公司安排中水公司开展南明河水环境综合整治项目水利设计工作后，我院于2012年-2014年期间，先后收到中水公司完成的防淤治理工程、翻板坝工程等勘测设计成果资料，并已将之用于南明河水环境综合治理项目中。目前，南明河水环境综合治理项目已根据上述成果资料，开展了相关建设工作。在南明河核心段防淤工程实施期间，中水公司提供了有效的现场技术服务”。
本案审理过程中，原告向本院申请对案涉勘查、设计工程造价进行司法鉴定。
上述事实，有贵阳市政府《筑府发[2012]80号文件、《工程设计委托书》、会议纪要、原告发文登记表、《关于贵州中水建设管理股份有限公司有关工作的情况说明》等证据在卷佐证，并经质证，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点为：一、关于原告起诉是否超过诉讼时效；二、原告是否与被告形成合同关系，形成何种合同关系；三、被告是否应向原告支付勘测设计费。
关于争议焦点一，本案原告是依据《工程设计委托书》向本院提起诉讼，其诉讼请求为要求被告向其支付勘测设计费。由于《工程设计委托书》并未明确付款期限，根据最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条：“不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算”之规定，本案被告均主张原告从未向其主张权利，因此原告可就该《工程设计委托书》随时向人民法院提起诉讼，故原告的起诉未超过诉讼时效。
关于争议焦点二，根据本案查明的事实，虽然原告提交的《工程设计委托书》系复印件，但结合原告在2012年至2013年期间，多次参加了北控水务集团有限公司、指挥部召开的关于南明河水环境治理的相关会议，且原告多次向被告北控公司及指挥部提交设计报告等资料，北控公司、指挥部的工作人员予以签收等事实，可以认定《工程设计委托书》是指挥部及北控公司向原告发出的。
关于《工程设计委托书》的性质，根据《中华人民共和国合同法》第二百七十四条：“勘察、设计合同的内容包括提交有关基础资料和文件（包括概预算）的期限、质量要求、费用以及其他协作条件等条款”之规定，本案《工程设计委托书》虽然委托原告完成相关设计工作，但并未明确约定双方具体的权利、义务，更未约定委托事项的计价标准等。而是约定：“在贵阳市××与改革文委员会批准的招标方式完成相关手续后，参照《勘查设计收费标准》（2002版）和项目具体条件签订正式合同。”即约定在达到一定条件后，与原告签订正式合同。因此，该《工程设计委托书》应当是合同当事人为了订立本约而签订的预约合同，而非勘察、设计合同。
关于争议焦点三，本案原告基于《工程设计委托书》提供了项目前期的方案论证及设计工作，但该《工程设计委托书》并未对费用的支付作出明确约定，而是约定在达到一定条件后，参照《勘查设计收费标准》（2002版）与原告签订正式合同。同时《工程设计委托书》明确，本案项目需进行招投标程序才能签订勘查设计合同，即原告在开展工作之时，应当知晓本案项目属于必须进行招投标程序的工程，在未进行招投标程序前，项目设计人是尚未确定的。因此，原告按照《工程设计委托书》的内容完成的工作，应当是为了签订正式勘查设计工作而进行了前期准备工作。在原告尚未与被告形成勘查设计合同关系的情况下，要求被告支付勘查设计费的诉讼请求并无事实及法律依据，本院不予支持。对原告申请鉴定勘查、设计工程造价的请求本院不予准许。
据此，依照最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条、《中华人民共和国合同法》第二百七十四条之规定，判决如下：
驳回原告贵州中水建设管理股份有限公司的诉讼请求。
案件受理费92000.66元，由贵州中水建设管理股份有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 彭伦禹
审 判 员 田 勇
审 判 员 邓禹雨
二〇一八年五月三十日
法官助理 Ｘ Ｘ
书 记 员 朱开昊