广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤71行终1307号
上诉人(原审被告)：广州市增城区国土资源和规划局，住所地广州市增城区荔城街光明西路108号。
法定代表人：张华义，局长。
委托代理人：邓彬彬，该局工作人员。
委托代理人：潘结英，广东兆广律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)：广州市增城区荔城街莲塘村第四经济合作社，住所地广州市增城区荔城街莲塘村。
法定代表人：邱标，该社主任。
上诉人广州市增城区国土资源和规划局因被诉不履行法定职责一案，不服广东省广州市增城区人民法院(2015)穗增法行初字第248号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年6月开始，广州市增城区荔城街莲塘村委会(以下简称荔城街莲塘村委会)未取得合法用地手续擅自占用荔城街莲村对面（土名）的2.545亩土地用于农副产品商业街建设。2012年11月16日，被告对该村委会发出《责令改正违法行为通知书》和《责令停止国土资源违法行为通知书》（编号005987），要求荔城街莲塘村委会在收到通知之日起10日内改正，恢复土地原状。逾期荔城街莲塘村委会没有改正。
2012年12月25日，被告对上述违法用地情况向荔城街莲塘村委会干部调查。2013年1月15日，被告作出增国房监听字[2013]308号《土地违法案件行政处罚听证告知书》，告知荔城街莲塘村委会拟对其作出行政处罚，及享有陈述、申辩和要求听证的权利。荔城街莲塘村委会限期内未提出听证要求。
2013年1月20日，被告作出增国房监罚字[2013]294号《土地违法案件行政处罚决定书》，查实荔城街莲塘村委会在未办理用地审批手续的情况下，非法占有荔城街莲塘村对面（土名）2.545亩土地用于农副产品商业街建设，该行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十一条的规定，构成了非法占用土地的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，决定限荔城街莲塘村委自接到本《土地违法案件行政处罚决定书》之日起十五内向自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋，恢复土地原状。2013年7月1日，被告向荔城街莲塘村委会作出增国房监催字[2013]344号《履行行政处罚决定催告通知书》，催告该村委会自收到《催告书》之日起10日内履行行政处罚决定书规定的义务，拆除在非法占用的土地上新建的房屋，恢复土地原状。2013年7月18日，被告向法院申请强制执行。根据《增城市贯彻落实土地执法共同责任制实施方案》，对发现涉嫌土地违法且上盖建筑物须拆除的，应通报相关职能部门进行综合执法。被告向法院申请取回了涉案行政处罚执行的案件材料，之后被告未作后续工作。
荔城街莲塘村委会占用田尾（土名）的3.512亩土地建村公用停车产。2015年5月4日，被告对荔城街莲塘村委会发出《责令停止国土资源违法行为通知书》（编号0009544）和《责令改正违法行为通知书》（编号0005604），要求荔城街莲塘村委会在收到通知之日起10日内改正，恢复土地原状。荔城街莲塘村委会期限内未按要求改正。
2015年5月15日，被告对上述违法用地情况向荔城街莲塘村委会干部调查。2015年5月21日，被告向荔城街莲塘村委会作出增国房监听字[2015]631号《土地违法案件行政处罚听证告知书》，并于同月22日送达荔城街莲塘村委会，告知荔城街莲塘村委会拟对其作出行政处罚，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。荔城街莲塘村委会限期内提出听证要求。
2015年5月28日，被告作出增国房监罚字[2015]611号《土地违法案件行政处罚决定书》，并于2015年6月3日送达荔城街莲塘村委会，决定书查实荔城街莲塘村委会在未办理用地审批手续的情况下，于2011年3月至2015年5月擅自占用荔城街莲塘村田尾（土名）的3.512亩土地用于非农建设（村公用停车场），2013年土地利用现状为水田7.29平方米、可调整果园2303.61平方米、农村道路30.30平方米。该行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，构成了非法占用土地的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，决定：一、责令荔城街莲塘村委会退还非法占用的3.512亩土地给荔城街莲塘村第四、五、六社；二、限荔城街莲塘村委会自接到本《土地违法案件行政处罚决定书》之日起十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；三。对占用农用地进行非农建设的行为按一般农用地（可调整果园、农村道路）11元/平方米、耕地（水田）21元/平方米的标准并处罚款，合计人民币23626.1元。2015年12月4日，被告向荔城街莲塘村委会作出增国房监字[2015]702号《履行行政处罚决定催告通知书》，并于同月7日送达荔城街莲塘村委会。通知书催告荔城街莲塘村委会自收到《催告书》之日起10日内履行行政处罚决定，退还非法占用的土地；拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。2016年3月11日，被告向广州铁路运输第一法院申请强制执行，并已立案受理。
还查明，2014年7月2日，被告对荔城街莲塘村委会在庙背（土名）绿道边填土行为发出《责令改正违法行为通知书》（编号0001157）和《责令停止国土资源违法行为通知书》（编号0012645），要求荔城街莲塘村委会在收到通知之日起10日内改行了复绿。2014年7月15日，经荔城街国土所和荔城街农业办现场核查，上述涉案土地已进行复耕、复绿。
2015年3月19日，被告对广州市莲塘印象旅游开发有限公司在塘冚（土名）填土于水田行为发出《责令改正违法行为通知书》（编号0005053）和《责令停止国土资源违法行为通知书》（编号0011672），要求该公司在收到通知之日起10日内改正，恢复土地原状。广州市莲塘印象旅游开发有限公司接到通知书后，平整了土地，并进行了复绿。2015年4月8日，经荔城街国土所和荔城街农业办现场核查，上述涉案土地已进行复耕、复绿。
莲塘村邱满堂等人对被告的处理结果不满意，向被告及广州市国土资源和房屋管理局及广州市人民政府信访，2015年8月21日，广州市人民政府对邱满堂等人信访作出穗府复查复核[2015]53号《关于邱满堂等信访事项的复核意见》，答复邱满堂等对于你们的诉求，市国土房管局的复查意见已作清晰说明，并无不妥。至于反映的国土部门应追究莲塘村委相关人员责任而未予追究及落实拆除违建等事项，请循行政复议或行政诉讼等法定途径解决。2015年11月19日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判令被告行政不作为的行为违法；2.被告对广州市增城区荔城街道办事处改变土地用途的行为作出行政处理、拆除违法建设商铺和停车场，并恢复土地原貌；3.对相对责任人作出处理；4.对已被破坏的基本农田造成合作社集体损失承担赔偿。
另查明，2009年6月1日，原告于增城区荔城街道办事处签订《增城市荔城街莲塘村土地（水田）承包经营权出租合同》，约定荔城街道办事处租赁原告67.6亩（位置土名：大粩坑、大厅地、马夫田）土地（水田）从事农业综合开发经营，租赁期限30年。2016年5月12日，原审法院区函荔城街道办事处调查了解其租赁原告的土地土名大粩坑、大厅地、马夫田是否又叫塘冚、田尾、庙背；荔城街莲塘村委会在田尾（土名）建农副产品商业街、公用停车产以及该村委会在庙背（土名）和广州市莲塘印象旅游开发有限公司在塘冚（土名）填土的土地是否涉及荔城街道办事处租赁原告的上述土地。荔城街道办事处向原审法院提供了荔城街莲塘村委会出具的《关于田地租赁的情况说明》，说明荔城街道办事处在2009年租赁该村八个合作社水田600多亩发展美丽乡村生态旅游，共有上百个土名，同一地块不同社的叫法也不同，而且八个社的水田分散在不同的地块，是插花地，所以租赁合同仅将有代表性的三个土名大粩坑、大厅地、马夫田列上，实际的租赁范围除了上述三个土名的土地外，还包括塘冚、田尾、庙背等地块，说明建农副产品商业街的土地不涉及荔城街道办事处租赁原告的土地。原告质证对莲塘村委会建农副产品商业街不涉及其土地有异议，认为不是事实。
庭审中，原告提出的第四项请求是请求广州市增城区荔城街道办事处赔偿。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四条规定“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”被告作为本行政区域内的土地行政管理部门，土地行政管理与监督是其法定职责。
本案中，被告对荔城街莲塘村委会非法占用该村对面（土名）2.545亩土地建农副产品商业街于2013年1月20日作出增国房监罚字[2013]294号土地违法案件行政处罚决定，限期拆除新建房屋，恢复土地原状。被告于2013年7月18日申请原审法院强制执行。根据《增城市贯彻落实土地执法共同责任制实施方案》，对发现涉嫌土地违法且上盖建筑物须拆除的，应通报相关职能部门进行综合执法。被告取回了涉案行政处罚执行案件材料后，被告没有作后续工作，因此，原告主张被告该行政行为构成不履行法定职责，理由充分，予以支持。
至于被告对荔城街莲塘村委会非法占用该村田尾（土名）3.512亩土地建村公用停车场问题。被告于2015年5月28日作出增国房监罚字[2015]611号土地违法案件行政处罚决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”该决定被告于2015年6月3日送达行政相对人荔城街莲塘村委会，依上述规定，荔城街莲塘村委会最迟应于2015年12月3日提起行政诉讼，逾期则发生法律效力。被告在该处罚决定发生法律效率后，于2015年12月7日向行政相对人荔城街莲塘村委会发出了《催告书》，正按法定程序进行处理，原告主张被告该行政行为构成不履行法定职责，理由不充分，不予支持。
至于被告荔城街莲塘村委会在庙背（土名）及广州市莲塘印象旅游开发有限公司在塘冚（土名）填土行为，被告对上述行政相对人发出《责令改正违法行为通知书》及《责令停止国土资源违法行为通知书》后，该违法行为的行政相对人平整了土地，并进行了复绿，已经荔城街国土所和荔城街农业办现场核查验收。被告对该行政行为已履行了法定职责，原告主张被告该行政行为构成不履行法定职责，证据不足，理由不充分，不予支持。
至于原告的第二项请求，被告经调查违法用地的主体是荔城街莲塘村委会，并且已经作出了行政处罚决定，原告主张违法用地的主体是广州市增城区荔城街道办事处没有提供合法有效的证据证明，不予支持。至于原告请求对相关责任人作出处理，该请求不属于行政诉讼的审理范围，本院予以驳回。至于原告请求广州市增城区荔城街道办事处赔偿破坏农田损失，该项请求属于另一法律关系，本案不作处理。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：一、被告广州市增城区国土资源和房屋管理局应在本判决发生法律效力之日起六十日内对其于2013年1月20日作出的增国房监罚字[2013]294号土地违法案件行政处罚决定作出处理；二、驳回原告广州市增城区荔城街莲塘村第四经济合作社的其他诉讼请求。
上诉人广州市增城区国土资源和规划局不服上述判决，上诉称原审法院认定上诉人不履行法定职责事实不清，证据不足。上诉人属不具有强制执行力的行政机关，在作出增国房监罚字[2013]294号土地违法案件行政处罚决定并生效后，即向增城区人民法院申请强制执行并被受理，根据《土地管理法》和《行政强制法》的规定已依法履行全部法定职责，应予以结案，事隔一年后，上诉人虽按执行法院要求取回涉案行政处罚执行案卷材料，但不能视为撤回强制执行申请。上诉人未能按照执行法院《补充材料通知》中的要求补充提交通报相关职能部门和是否已经进行对建筑物违法建设定性及处理方面的材料，因不属上诉人的职责范围，且上诉人于2012年12月10日在作出处罚决定前已将相关整改任务通知书、违反用地情况告知荔城街道办事处，故上诉人不存在行政不作为。请求1.撤销（2015）穗增法行初字第248号行政判决书第一项判决。2.驳回被上诉人荔城街莲塘村第四经济合作社的全部诉讼请求.3.本案一、二审诉讼费用被上诉人承担。
被上诉人广州市增城区莲塘村第四经济合作社答辩称，对于涉案的位于田尾、庙背、塘冚土地违法使用现象，上诉人虽作出处罚决定，但涉案土地仍被非法占用，未对违法建设予以拆除，至今未能恢复土地原貌，上诉人在涉案土地违法使用查处过程中没有履行法定职责。
经审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。
另查明，根据原审案卷内所附广州市国土资源和房屋管理局于2015年6月16日作出穗国房复查复核字［2015］35号《关于邱满堂等人信访复查事项的复函》内容显示：1.上诉人在2014年7月2日对荔城街莲塘村委会在庙背(土名)绿道边填土行为发出《责令改正违法行为通知书》(编号0001157)和《责令停止国土资源违法行为通知书》(编号0012645)，该地块所有权属于莲塘村第六经济合作社；2.上诉人在2015年3月19日对广州市莲塘印象旅游开发有限公司在塘冚(土名)填土于水田的土地违法行为发出《责令改正违法行为通知书》(编号0005053)和《责令停止国土资源违法行为通知书》(编号0011672)，该地块位于广州市增城区荔城街莲塘村治安亭北侧，面积约30亩，属于荔城街莲塘村第三、四、六合作社集体所有；3.上诉人在2013年1月20日、2015年5月28日对先后荔城街莲塘村委会非占用田尾(土名)2.545亩、3.512亩土地用于非农建设(商贸街、停车场)的土地违法行为，分别作出增国房监罚字[2013]294号土地违法案件行政处罚决定和增国房监罚字［2015］611号《土地违法案件行政处罚决定书》，该地块田尾(土名)位于荔城街莲塘村村场对面，属于第三、四、六合作社集体所有。
再查明，根据《中共广州市增城区人民政府办公室关于印发增城区国土资源和规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(增府办［2016］35号)，广州市增城区国土资源和规划局为广州市国土资源和规划委员会的派出机构。
本院认为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条第一款规定：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”本案中，上诉人对被上诉人所诉位于田尾、庙背、塘冚三个地段存在的非法占用土地的事实，分别在不同时间作出若干个行政处罚决定及《责令改正违法行为通知书》、《责令停止国土资源违法行为通知书》，涉案多个行政行为涉及的多个地块，根据原审证据显示属于多个经济合作社所有。但原审法院并未查明被上诉人对涉案多个地块有无权属，也未查明多个地块的权属情况，遗漏必须参加诉讼的当事人，且未查明本案被上诉人是否对涉案的多个行政行为均具有利害关系，而予以一并审理，属于认定事实不清。被上诉人的诉请是要求上诉人履行职责，但在上诉人已明确作出行政处罚处理行为的情况下，未对被上诉人进行相关法律释明，可能会导致审查不准确。
综上所述，原审判决认定事实不清，本院予以撤销。为更好查清事实，保障双方当事人的合法权益，本案发回重审。根据本院和广州铁路运输第一法院自2016年1月1日起集中管辖广州市行政诉讼案件和非诉执行案件的规定，此案不再发回广州市增城区人民法院重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销广州市增城区人民法院(2015)穗增法行初字第248号行政判决；
二、本案指定广州铁路运输第一法院依法重新审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
代理审判员 金 霞
二〇一六年十二月五日
书 记 员 陈土飞
张?林