金华市婺城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金婺行初字第7号
原告李慧政，个体养殖户。
委托代理人周涛。
被告金华市住房和城乡建设局（以下简称金华住建局），住所地金华市婺城区双龙南街801号。
法定代表人郭慧强。
委托代理人吴军峰。
委托代理人戴根秀。
原告李慧政不服被告金华市住房和城乡建设局房屋强拆行政执行一案，于2015年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，同月12日原告预交受理费，本院正式立案并依法组成合议庭，于同年3月12日公开开庭进行了审理。原告李慧政及其委托代理人周涛，被告金华住建局的委托代理人吴军峰、戴根秀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李慧政起诉称：原告在金华市婺城区丰亭东路369号合法拥有房屋。因杭长客运专线项目建设，原告的房屋被纳入征收拆迁范围。因补偿标准极不合理，原告未与被告达成协议。2014年6月30日，被告在未与原告签订补偿协议的情况下，将原告的房屋强制拆除。被告强制拆除原告房屋的行为，严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，侵犯原告合法权益，给原告造成巨大经济损失。原告请求法院：1.依法确认被告强制拆除原告位于金华市婺城区丰亭东路369号房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.金市集建（2001）字第02930号集体土地建设用地使用证1份，证明该土地府上街204号登记在原告名下；2.房屋异地迁建安置协议书1份，证明位于上述集体土地上的房屋于2003年6月14日被征收拆迁，原告与金华市婺城区城中街道农房拆迁工作办公室达成拆迁安置协议，原告取得了涉案房屋所在地的宅基地使用权；3.宅基地使用费收款收据1份，证明原告向金华市婺城区城中街道农房拆迁工作办公室交纳了涉案房屋的宅基地使用费，取得了涉案宅基地的使用权；4.金华市婺城区城中街道环城村经济合作社管理委员会证明1份，证明位于金华市丰亭东路369号西边房屋产权系原告所有；5.身份证、户口簿各1份，证明原告所居住的地址登记在涉案房屋所在地金华市婺城区丰亭东路369号；6.电费、水费发票各1份，证明原告自房屋建成之后一直在此正常居住；证据1-6共同证明原告系通过房屋异地迁建安置建设了涉案房屋，是涉案房屋的合法所有权人，原告自房屋建设完成后一直在此正常居住。7.强制拆除房屋现场照片40张，证明涉案房屋被违法强拆，在该组照片中有被告工作人员、工程指挥部、城中街道办、消防人员、行政执法人员等均参与了实施强拆。8.中共金华市婺城区委办公室金华市婺城区人民政府办公室婺区委办（2010）33号文件1份，证明杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部是涉案房屋区域内的房屋征收、负责具体实施工作的部门，负责征收范围内土地征收、房屋拆迁等相关工作，并确保工程无障碍施工，工程指挥部负有对涉案区域范围内的房屋征收拆迁职责；9.金华市人民政府（2011）3号专题会议纪要1份，证明金华市住建局即被告是杭长铁路建设项目市区段房屋征收部门，婺城区杭长铁路建设指挥部为婺城区段房屋征收实施单位；10.律师函1份，证明被告及杭长专线婺城区段工程建设指挥部共同委托浙江泽邦律师事务所由倪玉斌律师向原告发送律师函，在该律师函中明确原告所有的位于金华市丰亭东路369号房屋在被征收范围内，函中督促原告进行搬迁，如在期满后仍不能搬迁，将对房屋进行强制拆除，可见，被告是涉案的房屋强制拆除的主体，应当承担法律责任；11.婺城区城中街道办事处城中信（访）答字（2014）1号信访事项答复意见书，证明原告涉案房屋位于杭长客运专线征收范围内，房屋已于2014年6月30日被强行拆除，而征收原告房屋的依据是《国有土地征收与补偿条例》，具体实施是依照金华市人民政府金政字（2012）第001号房屋征收决定及杭长客运专线工程婺城区段房屋征收补偿方案执行；证据7-11共同证明涉案房屋因杭长铁路客运专线工程建设项目被纳入征收拆迁范围，被告作为房屋征收部门，应当对涉案房屋被强行拆除的行为承担法律责任。
被告金华住建局答辩称：1.原告没有证据证明其系金华市婺城区丰亭东路369号房屋的所有权人。2.被告没有实施强制拆除金华市婺城区丰亭东路369号房屋的行政行为，原告也没有提供证据证明。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十八条、《行政强制法》第十三条规定，被告也没有实施强制拆除的职能。3.从被告与婺城区杭长客专建设指挥部签订的委托协议看，被告也没有将强制拆除工作列为委托内容。4.如果房屋已被强制拆除，也无证据证明系被告所为。5.原告应证明其房屋系行政强制行为，否则就不属于行政诉讼范畴。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》1份，证明金华市住建局在国有土地上房屋征收工作中的职能；2.委托协议书1份，证明金华市住建局没有将强制拆除工作委托杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部。
在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下：
1.对被告证据1，原告提出：该证据不是被告作出行政行为的事实依据，只是规范性文件，不能作为本案证据使用；作为规范性文件，被告却违反了该文件的法律规定。被告解释：被告有无实施具体行政行为，有待查明；原告不能先入为主；事实上，被告没有作出任何行政行为。经查：该依据是行政法规，属于被告具体行政行为的法律依据。原告异议不成立。本院确认该依据的证明力。
2.对被告证据2，原告提出：被告未向法庭提交证据原件，也未在复印件上加盖保管单位核对一致的印章，不能确定其真实性。被告解释：被告无需向法庭提交该证据原件，该事实已由浙江省金华市中级人民法院（2014）浙金行初字第52号行政判决书等生效法律文书确认。原告补充：（2014）浙金行初字第52号行政判决书，不能证明判决书中所列的委托协议书与被告提交的委托协议书是同一份委托书；该份判决书与本案证据的真实性不具有关联，不能作为认定该证据真实性的依据；即使是根据被告提交的复印件，涉案的受委托人杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部（以下简称杭长专线指挥部）是涉案房屋征收拆迁的实施单位，对于征收范围内的房屋，负有法定的征收拆除实施职责，涉案的房屋位于被告作为征收部门的房屋征收范围内，被告依法应当对涉案房屋的拆除承担法律责任。经查：原告异议部分成立。本院确认被告证据2的部分证明力。
3.对原告证据1-6，被告提出：对真实性无异议，对与本案的关联性和证明目的有异议；该6份证据与本案无关联，不能证明涉案房屋属于原告所有；土地使用权证和房屋所有权证是经过公示的，证明房屋的归属需持双证；证据1，不是金华丰亭东路369号房屋的土地使用权证；证据2，与金华丰亭东路369号无任何关联；证据3，无法证明房屋所有权；证据4，村经济合作社管理委员会没有证明房屋所有权的效力；证据5中原告身份证及户口簿上所显示的住所地，以及证据6，不足以证明涉案房屋所有权属于原告；法院要判定房屋归属，只需查两证，而原告未出示房屋所有权证及土地使用权证，其房屋所有权无法在本案中作出判断；上述证据与本案均无关联，原告证明目的不成立。经查：被告异议不成立。本院确认原告证据1-6的部分证明力
4.对原告证据7-11，被告提出：对真实性无异议，对证明目的有异议；被告未参与原告所称的强制拆除行为，照片中无法证明拆除过程中有被告工作人员、街道工作人员及相关工作人员；如果拆除房屋行为事实，也没有被告工作人员，该证据无法证明被告实施了强制拆除；被告委托律师发给原告的律师函，主要是告知房屋已被征收，告知征收合法，主要是对法律法规进行解释；该函中对房屋所有权的认定不能成立，该函没有两证的附件；律师函中第三点声称委托人有权依法向法院申请强制执行，该表述本身不合法；即使被告作为该律师函的委托人之一，也不能证明原告是房屋所有权人、被告实施了房屋强制拆除行为；上述证据不能共同证明被告作为房屋征收部门应当对于房屋拆除承担法律责任；指挥部是具体实施部门，也不能推定被告拆除房屋；原告要求被告承担法律责任，既无事实依据，也无法律依据。原告解释：1.被告对原告所提供的证据1-6的真实性均无异议，结合第10、11份证据，这8份证据能相互印证，形成完整证据链，可以共同证明位于金华市婺城区丰亭东路369号的房屋所有权人为原告，涉案房屋是被征收拆迁的自建安置房；在该区域范围内，所有该类房屋均没有颁发过土地使用权证和房屋所有权证；如果被告认为该区域范围内被征收的其他房屋均有两证，其作为该区域的征收部门，应该能掌握相关资料，可以向法庭提交相关证据予以反驳，但是被告没有在法定期限内向法院提交证据证明其在该区域内颁发过两证；被告律师提交的函，来自被告的基础材料，即被告认可的事实，律师才能向外描述；律师函中所描述的事实和告知内容，被告作为委托人之一，应当承担全部责任；所以，律师函中所描述的事实，能够与其他证据共同证明涉案房屋归原告所有；城中街道办事处所作出的信访答复意见，也明确确认原告对涉案房屋的所有权；而截止目前，没有任何一个有权机关或生效法律文书作出该房屋所有权人为其他任何人的书面法律文件，也未与其他人有任何争议；因此，原告提供的上述证据，能够充分证明原告是本案涉案房屋的所有权人；原告证据7，40张照片中均显示了房屋征收部门即被告及指挥部、行政执法、消防、街道办公室等相关工作人员，能够确认房屋在征收拆迁房屋被违法强拆的事实；而被告作为涉案房屋所在区域的房屋征收部门，当然对该区域范围内的房屋拆迁工作负法律责任，这完全符合国务院《国有土地上房屋征收补偿条例关于房屋征收部门工作职责》的规定。经查：被告异议部分成立。本院确认原告证据7-11的部分证明力。
根据本院确认证明力的上述证据及到庭当事人和代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下：
原告李慧政原在金华市府上街204号有一处自建农房（建筑面积63.84平方米，占地面积20.22平方米）。2003年6月14日，原告与金华市婺城区城中街道农房拆迁工作办公室签订房屋异地迁建安置协议书，约定：原房屋残值评估价33778元；原告的上述房屋拆除后，异地迁建安置至金华玫瑰园以南农房拆迁地块，安置占地面积60平方米，由城中街道农房拆迁办负责统一建好基础及地梁，供原告建造联体住宅，按法定程序报批；原告须接受城中街道农房拆迁办和国土、规划部门的监督，按小区规划统一要求进行建设。此后，原告在上述安置地块建成房屋，但未办理房屋所有权和土地使用权登记。房屋座落于金华市婺城区丰亭东路369号。2011年，因杭长客运专线工程建设需要，金华市人民政府需征收相关房屋及土地。同年4月1日，金华市人民政府作出（2011）3号杭长客运专线婺城区段征迁问题专题会议纪要，确定被告金华市住建局为杭长铁路建设项目市区段房屋征收部门。同月15日，金华市住建局与杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部签订委托协议书，确定房屋征收部门金华市住建局（委托人）委托杭长客运专线婺城区段工程指挥部（受托人）具体实施杭长铁路客运专线婺城区段国有土地上房屋征收与补偿工作，工作具体内容为：1.对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并公布调查结果；拟订征收补偿方案；……5.与被征收人订立补偿协议，向被征收人支付被征收房屋价值的补偿费、搬迁费、临时安置费、停产停业损失费以及补助和奖励等。……委托人对受托人在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督；受托人应当在委托人确定的范围内依法行使委托的权力，不得将委托权擅自委托他人行使，不得越权行使，否则由受托人承担相应责任；委托期限自2011年4月15日至2013年5月15日止。2012年5月10日，金华市人民政府发布金政告（2012）1号房屋征收决定公告，决定征收杭长客运专线婺城区段房屋。本案所涉房屋也在被征收范围。因原告对安置补偿方案不满意，未能与杭长客运专线婺城区段工程指挥部达成房屋征收安置补偿协议。2014年6月30日，杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部组织相关部门对原告的上述房屋予以强制拆除。
本院认为：本案争议焦点之一，原告李慧政是否涉案房屋的合法所有权人。现有证据表明，原告2003年通过农房拆迁安置，取得涉案房屋的土地使用权；此后，按拆迁协议建设了涉案房屋；其后，虽未办理房屋所有权、土地使用权登记手续，但已通过房屋异地迁建安置协议约定的建设行为，实际取得涉案房屋的所有权。而且，被告在核查征收范围内房屋状况过程中，已经确认原告为涉案房屋所有权人。现被告未提供相反证据证明涉案房屋属他人所有或不合法建筑，被告以原告未办理房屋产权登记为由否认原告为房屋所有权人，无事实及法律依据。本案争议焦点之二，被告是否涉案房屋拆除的责任主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收和补偿的具体工作，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。被告是杭长客运专线婺城区段范围内的房屋征收部门，将具体征收补偿工作委托杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部实施，应当对杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部就委托区域内实施的房屋征收相关行为后果承担法律责任。被告与杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部的委托征收协议，属内部约定，只对协议双方具有约束力，不得对抗其对外行为。故杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部在委托期限届满后，超越委托权限实施的拆除原告涉案房屋行为，其后果仍应当由被告承担。被告未提交强制拆除原告涉案房屋行为的合法证据，应当确认被告对该房屋强制拆除行为违法。被告应当采取相应的补救措施，对原告实际损失予以赔偿。鉴于原告未在本案中一并提出赔偿请求，原告可另行依法主张权利。综上所述，原告诉讼请求合法有据，本院予以支持。被告抗辩依据不充分，本院难以采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项规定，判决如下：
确认被告金华市住房和城乡建设局强制拆除原告李慧政座落于金华市婺城区丰亭东路369号房屋的行政行为违法。
本案受理费人民币50元（原告已预交），由被告负担（本判决生效之日即向本院交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 杨君花
人民陪审员 郭金棠
人民陪审员 汪奕南
二〇一五年三月二十六日
书 记 员 周姗姗