广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）韶武法行初字第32号
原告：陈有。
原告：邹贵顺。
原告：骆桂娣。
原告：邹振华。
以上四名原告的共同委托代理人：朱均营，广东瑶台律师事务所律师。
被告：韶关市武江区西联镇人民政府。
法定代表人：粟健，镇长。
委托代理人：蔡颎，广东南枫律师事务所律师。
第三人：武江区西联镇车头村委会下村村民小组。
原告陈有、邹贵顺、骆桂娣、邹振华诉被告韶关市武江区西联镇人民政府、第三人武江区西联镇车头村委会下村村民小组诉镇政府不履行行政确认法定职责一案，于2014年9月19日向本院提起行政诉讼。本院于同年9月22日受理后，于同日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月15日公开开庭审理了本案。原告骆桂娣及四原告的共同委托代理人朱均营，被告的委托代理人蔡颎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈有、邹贵顺、骆桂娣、邹振华于2013年9月27日向被告韶关市武江区西联镇人民政府提出确认其为武江区西联镇车头下村村民小组集体经济组织成员，并享有与其他集体经济组织成员同等福利待遇的申请。被告在原告起诉之前未对原告的申请事项作出处理决定。
原告诉称：因第三人剥夺原告在同一村小组的集体经济组织成员资格而引发纠纷和诉讼。2011年5月6日，原告向武江区人民法院提起集体经济组织成员资格确认之诉。原告不服一审判决而提出上诉。2013年7月22日，韶关市中级人民法院作出（2013）韶中法民一终字第558号《民事裁定书》撤销武江法院的一审判决，认为：“关于陈有、邹贵顺、骆桂娣、邹振华是否具有下村村民资格的问题，参照广东省高级人民法院《转发﹤中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发﹤省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见﹥的通知﹥的通知》的文件精神，农村集体经济组织成员资格的认定不是平等主体之间的权利义务关系，应当由政府处理，不属于人民法院受理民事案件的范围。陈有、邹贵顺、骆桂娣、邹振华可以先向政府有关部门申请确认其村集体经济组织成员资格”。2013年9月27日，原告向被告递交《农村集体经济组织成员资格确认申请书》，请求确认原告在第三人处的集体经济组织成员资格。被告不顾广东省高级人民法院《转发﹤中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发﹤省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见﹥的通知﹥的通知》的文件精神，将原告申请当作信访案件对待，并于2014年4月28日作出第一次《答复》，认为：“确认村民经济组织成员资格应由经济组织社委会或者理事会审查和成员大会表决确认其是否具有成员资格”，告知原告30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。原告尊其指引，向武江区政府申请复查。武江区政府审查后，将案件发回被告处理。令原告意想不到的是，被告于2014年7月21日再次下达第二次《答复》，且这次答复与第一次答复如出一辙，仍将原告申请当作信访案件对待，并再一次告知原告30日内可向武江区政府请求第二次复查。当原告提交第二次复核申请时，武江区政府信访人员告知，他们无权再行处理，但可依新的《信访条例》实行诉访分离，原告可向人民法院提起行政诉讼。
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理”。原告曾就自己在第三人处的集体经济组织成员资格事宜要求被告作出认定。但被告作出的两次《答复》均拒绝确认。根据《行政诉讼法》和相关法律法规的规定及韶关市中级人民法院（2013）韶中法民一终字第558号《民事裁定书》指引，被告应当根据原告申请作出确认原告是否具有第三人集体经济组织成员资格的处理决定，但被告只当信访案件对待，分明是故意避实就虚、推诿卸责、怠于作出行政处理决定，违反了法律规定，属于行政不作为，侵害了原告的合法权益。
综上所述，因被告两次作出的《答复》均拒绝履行其保护原告在第三人处集体经济组织成员资格的法定职责，侵害了原告的合法权益，属于行政不作为。原告提起行政诉讼符合《行政诉讼法》及其司法解释的规定。因此，恳请人民法院判决被告履行法定职责，作出确认原告具有第三人集体经济组织成员资格的处理决定，切实维护原告全家的合法权益。
被告辩称：一、答辩人依据信访条例作出的处理意见不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回原告起诉。答辩人是依据《信访条例》处置原告的申请事项的。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》规定：“一、信访工作机构是各级人民政府或者政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调、处理、督促检查，指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的作为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见，复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条（一）的规定，应裁定驳回起诉。
二、对“集体经济组织成员资格”，答辩人无权确认。现行的法律、法规、规章对基层人民政府是否具有“集体经济组织成员资格的确认权”没有规定。答辩人对原告要求确认其集体经济组织成员资格无确认权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、《中华人民共和国农业法》第七十七条都规定了各级政府都应保障农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权；各级人民政府对集体经济组织只有监视、指导和服务的权利义务。对于集体经济组织成员资格的确认，各项法律、法规、规章都没有规定人民政府享有确认权。答辩人对原告的集体经济组织成员资格作出确认，因无法律的支持，将陷入无法可依违法执法的境地。而实际上，对于集体经济组织成员资格的确认，《广东省集体经济组织管理规定》第九条、第十五条已明确了有权确认集体经济组织成员资格的是经济组织社委会或理事会和成员大会。答辩人对原告的《答复》于法有据，理应得到人民法院的支持。
三、广东省高级人民法院［转发《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发﹤省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见﹥的通知》的通知］（粤高法（2007）303号）、《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发﹤省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见﹥的通知》（粤委办（2006）142号）、《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》，不是《中华人民共和国立法法》规定的法律、行政法规、地方性法规和规章，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，不能作为本案审理的依据和参照。
第三人未向本院提交书面的陈述意见，经本院合法传唤未到庭参加诉讼。
原告在起诉时提供了以下证据证明其曾于2013年9月27日向被告提出确认其为武江区西联镇车头村委会下村村民小组集体经济组织成员，并享有与其他集体经济组织成员同等福利待遇的申请事项：
1、2014年4月28日的《答复》及2014年7月21日的《答复》各一份；
2、《农村集体经济组织成员资格确认申请书》及相关证据材料一套，包括（1）居民身份证、常住人口登记卡、（2）（2013）韶中法民一终字第558号《民事裁定书》、（3）胡则芬《证人证言》、（4）车头村委会选举《参选证》、（5）建行《取款凭条》、（6）《合作医疗证》、（7）附件：《民事判决书》2份。
被告及第三人在举证期限内未向法庭提交证据。
经质证，被告对原告提交的证据1无异议，对证据2中的（2）、（7）真实性无异议，关联性有异议，对（3）有异议。
经审理查明，原告陈有原系水上船民，19世纪50年代末60年代初，政府为改善船民的生活，提倡船民上岸生活，并划拨土地供船民建房居住，陈有夫妇的户籍因此迁入到原车头大队下属的生产队。此后，陈有夫妇主要从事摆渡工作，未从事农业劳作。陈有夫妇的儿子邹贵顺出生后，亦随父母落户。后骆桂娣（邹贵顺之妻）、邹振华（邹贵顺、骆桂娣之子）也入户到现下村村民小组处。19世纪80年代初及90年代末，国家开展了两轮农村土地承包，陈有一家均未取得土地承包经营权。1986年，邹贵顺、骆桂娣和邹振华将户籍转迁入水上派出所管理。2003年5月，邹贵顺、骆桂娣和邹振华再将户籍迁回原处。原告一家一直以来都参加第三人处的选举活动，并于第三人处参加农村合作医疗。下村村民小组因该村小组的部分土地被征用取得征地补偿款后，向村民人均发放征地补偿款。期间，下村村民小组召开村民会议讨论，认为陈有一家因没有良田、土地承包经营权，没有参加水利维修和其他义务，没有承担村小组的任务、国家任务，其在下村村小组属于“空挂户”，无权享受村小组的一切福利，决定不向陈有一家四人分配征地补偿款。原告对村小组的行为不服，故向韶关市武江区人民法院提起民事诉讼。后原告不服一审判决，向韶关市中级人民法院提起上诉，二审法院撤销了一审判决，并驳回原告的起诉。2013年9月27日，原告向韶关市武江区西联镇人民政府提出书面《申请》，申请内容为：请求贵府依法确认申请人一家是韶关市武江区西联镇车头村委会下村村民小组的集体经济组织成员。2014年4月28日，被告以韶关市武江区西联镇社会事务办公室的名义作出《答复》，答复结果为：确认村民经济组织成员资格应由经济组织社委会或者理事会审查和成员大会表决确认其是否具有成员资格。经该《答复》指引，原告向韶关市武江区人民政府申请复查，韶关市武江区人民政府审查后，将案件发回被告处理，2014年7月21日，被告再次以韶关市武江区西联镇社会事务办公室的名义作出《答复》，答复结果为：确认村民经济组织成员资格应向所在的经济组织提出申请，由经济组织社委会或者理事会审查和成员大会表决确认其是否具有成员资格，对认定资格不服的可依法向镇人民调解委员会申请调解或依法向人民法院起诉。原告认为被告两次作出的《答复》均未对其申请事项作出实体处理，属行政不作为，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点是被告的行为是否属于行政不作为。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（四）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；”《中华人民共和国农业法》第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合理要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”本案中，被告对原告的申请事项从未作出过行政处理决定，只反复以韶关市武江区西联镇社会事务办公室的名义向原告作出信访答复，不对原告提出的请求作出实体处理，该做法与上述法律、法规和规章不符，属于行政不作为。综上，被告应依法履行职责，作出原告是否为韶关市武江区西联镇车头村委会下村村民小组集体经济组织成员的确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：
责令被告韶关市武江区西联镇人民政府于本判决生效后60日内对原告陈有、邹贵顺、骆桂娣、邹振华的申请事项作出具体行政行为。
案件受理费50元由被告韶关市武江区西联镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 陈伟清
审 判 员 胡 敏
代理审判员 彭志光
二〇一四年十月二十二日
书 记 员 李智敏