海南省海口市秀英区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）秀行初字第57号
原告海口市秀英区东山镇镇北居委会卜秀村第三村民小组。
法定代表人王达斌，村民小组组长。
委托代理人吴鹏，海南如瑜律师事务所律师。
被告海口市秀英区东山镇人民政府，住所地海口市秀英区东山镇向群路1号。
法定代表人林琪，镇长。
委托代理人王三岛，海口市秀英区东山镇法律事务所主任。
委托代理人李棉海，海口市秀英区东山国土所负责人。
第三人刘清山，男，汉族，1966年10月12日出生，住所地海口市秀英区东山镇琼东路。
委托代理人曾翔宇，男，汉族，1957年7月18日出生，住所地海南省澄迈县永发镇儒林村委会儒林村。
原告海口市秀英区东山镇镇北居委会卜秀村第三村民小组（以下简称第三村民小组）因不服被告海口市秀英区东山镇人民政府（以下简称东山镇政府）于2014年6月24日作出的东府发（2014）126号《关于申请收回原东山镇汽车站用地的复函》（以下简称126号复函）的行政行为，于2014年8月15日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月19日立案受理，并于同年8月29日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。在审理过程中，被告于2014年8月30日以法定代表人外出学习为由，向本院申请延期举证；经审查，本院予以照准。本院适用简易程序，于2014年9月19日公开开庭审理了本案，原告法定代表人王达斌及委托代理人吴鹏，被告委托代理人王三岛、李棉海，第三人刘清山及委托代理人曾翔宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东山镇政府于2014年6月24日作出126号复函，对原告要求处理原东山汽车站用地权属的申请以该地属于国有资产，使用权属于海南汽车总站；土地权属争议涉及单位与村集体，超越镇政府的行政权限为由，将该案件移交海口市国土资源局地籍处查处。被告于2014年9月19日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：1、126号复函，证明原告提交申请书的时候已经将案件移交给海口市国土资源局处理；2、土地使用权申报、调查登记、审批表，证明该争议地已经由海口市政府对权属进行了确认，该份土地属于琼山汽车站；3、海口市国土资源局发函呈批表，证明已经移交给海口市国土资源局处理。
原告第三村民小组诉称：被告作出的126号复函是错误的复函。这个复函不尊重客观事实，草率决定，应当予以撤销，重新作出并确认争议地权属为原告所有使用的行政行为。理由如下：
一、复函错误认定争议地的权属所有，且没有任何依据。争议地位于东山镇琼东路边，面积约为1OO平方米，四至为：东至琼东路、南至王禄成宅、西至ＸＸ壁宅、北至解放后路。从解放前到解放后的“四固定”直至原东山镇车站调度室建立以前，均归原告所有。1970年经被告协调，“大园地”被口头借用给海南汽车集团建设为东山镇车站调度室。80年代中期因经营线路停止运营后便废置，原告也实际恢复管理使用，直至2012年初，第三人刘清山不顾原告村民的再三劝阻，在该涉案土地开建住宅房屋引起纠纷。原告于2013年12月向被告提出调查处理该争议地权属的申请，但被告既未认真调查，也没有开展相关协调处理工作，便草率复函认定该争议地为国有资产，使用权属于海南汽车总站。这一不负责任的复函既不尊重历史客观事实，也严重侵害了原告全体村民的合法利益。
二、复函认定争议主体为单位与村集体土地，故不应由其处理争议是错误的。原告向被告提出调查处理争议的申请时，被申请人为案外人刘清山而非海南汽车总站，因该案外人认为争议土地为其所有使用，故引起诉争。依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条规定：乡镇人民政府负责受理和调查处理本辖区内的下列土地权属争议案件：（一）个人之间的土地权属争议案件。被告理应调查处理原告提出的土地确权争议申请，被告却拒绝履行这一法定义务，与法不符。
三、争议土地从解放前到解放后的“四固定”直至原东山镇车站调度室建立以前，均归原告所有。1970年虽经被告协调，原告同意将争议土地借用给海南汽车集团建设为东山镇车站调度室，但该借用行为既没有政府的文件确认，也没有相关的借用使用文书。80代中期，海南汽车集团因经营线路停止运营后便废弃使用该争议地，原告随即实际恢复管理使用，该争议地重新由原告占有使用。直至2012年初，第三人刘清山不顾原告村民的再三劝阻，在该涉案土地开建住宅房屋引起纠纷。为纠正被告的错误行为，维护原告全体村民的合法权益，特诉至法院，请求：1、依法撤销被告作出的126号复函；2、责令被告重新作出并确认争议地权属为原告所有使用的行政行为；3、诉讼费用由被告承担。
原告在起诉时向本院提交以下证据：1、调查处理土地权属争议申请书，证明原告向被告提出调查处理土地权属争议的申请；2、126号复函，证明被告未经调查，草率做出错误行政行为。
被告东山镇政府辩称：一、被告作出的126号复函是正确的，内容是真实客观的。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。依据该条立法精神须具备两个法律条件：第一、土地权属发生争议，即没有处理过或登记发证的土地；第二、处理的主体资格即哪一级政府部门。在本案中，原告是集体单位，琼山汽车站是企事业单位，不存在由乡镇政府处理的权限，不应由被告作出处理意见。移交给有权限的部门处理是正确的，是符合法律规定的，并不违法。虽然原告向被告提交了调查处理争议申请书要求解决土地权属争议，但随着被告派人调查过程中得知该土地并不存在土地权属争议的法律问题，海口市人民政府已对该土地权属确权登记发证，已具有法律效力。且被告依法移交到海口市国土局地籍处查处是正确的，应依法给予维持。
二、裁判驳回原告的诉讼请求。依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定：依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。原告所请求解决的土地权属已被海口市人民政府确权登记给琼山汽车站，如对该具体行政行为不服的主体应是海口市人民政府，并不是被告。所以原告所诉是没有理由根据的，应依法驳回原告的诉讼请求。
综上所述，被告作出的126号复函是正确的，符合法律规定，应依法给予维持，对原告这种无视法律行为毫无理由的诉讼请求应给予驳回。
第三人刘清山述称：一、原告不具有起诉主体资格。1、根据第三人的了解，原告卜秀村只有卜秀村民小组，法定代表人为吴钟彦，而不是王达斌，不存在卜秀村第三村民小组。2、原告起诉没有履行法律规定的民主议定程序，不符合法律规定。根据最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告的答复》，村民小组可以作为民事诉讼主体，应以自己的名义提起诉讼，以村民小组为当事人的诉讼以及村民小组组长为主要负责人提起，但村民小组组长以村民小组行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序。在这里，所谓民主议定程序就是村民小组在决定村小组重大事项时，必须要召开村民大会形成会议决定，并经村民大会通过。在本案中，原告第三村民小组组长向法院起诉时，没有召开村民大会，且在向法院递交的诉状并不是在村民大会上形成的决定，该组长的诉讼行为不能代表全体村民的意思表示，应当驳回起诉。
二、海口市秀英区东山镇人民政府根据事实，作出126号复函的行政行为合法，没有违反法律规定。根据《土地管理法》第16条规定，土地的所有权和使用权争议，单位之间的，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级或者县级人民政府处理，所以原告的第二项诉讼请求违反法律规定，应依法驳回。
综上所述，原告的起诉不具有起诉主体资格，没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人刘清山向本院提交以下证据：1、（2013）秀民一初字第785号民事裁定书，证明原告就争议地曾向秀英区法院提起民事诉讼被法院驳回；2、房屋基地断卖契证，3、收据，证明涉案争议土地是第三人向原告购买的事实。
经审理查明：本案争议土地位于海口市秀英区东山镇琼东路边，面积约为1OO平方米，四至范围分别为：东至琼东路、南至王禄成宅、西至ＸＸ壁宅、北至解放后路，原属原告第三村民小组集体所有。在上世纪七十年代前后，为方便群众出行，被告将争议地划给原海南汽车集团琼山汽车站建设东山镇车站调度室。2000年1月30日，海南省汽车运输总公司琼山汽车站向原琼山市国土环境资源局申报争议地土地使用权登记，面积为196.89平方米。2001年3月15日，经原琼山市国土环境资源局地籍调查审核，并报原琼山市人民政府批准登记发证。2012年初，因东山镇车站调度室的房屋年久失修，车站调度室原工作人员即第三人刘清山将原房屋拆除，重新修建成住房引起纠纷。原告于2013年11月9日向被告申请要求调查处理涉案争议地的权属争议；被告经调查后，于2014年6月24日作出被诉的126号复函，以该地属于国有资产，使用权属于海南汽车总站；土地权属争议涉及单位与村集体，超越镇政府的行政权限为由，将该案件移交海口市国土资源局地籍处查处。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
上述事实，有被告提供的土地使用权申报、调查登记、审批表，海口市国土资源局发函呈批表；原告提供的调查处理土地权属争议申请书，126号复函以及庭审笔录，足以认定。
本院认为：本案当事人争议的焦点是原告是否具有原告诉讼主体资格，被告作出的复函是否合法，被告是否具有处理争议地权属的权限。经庭审质证后确认，首先，根据最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告的答复》，村民小组可以作为民事诉讼主体，应以自己的名义提起诉讼，以村民小组为当事人的诉讼应以村民小组组长为主要负责人提起，但村民小组组长以村民小组行使诉讼权力应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款、第二十四条第（九）项规定，履行民主议定程序。本案中，原告以第三村民小组的名义提起行政诉讼，事先经过村民代表会议讨论并表决通过形成决议，符合上述法律规定，原告第三村民小组具有本案的诉讼主体资格。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条的规定，乡镇人民政府负责受理和调查处理本辖区内的下列土地权属争议案件：（一）、个人之间的土地权属争议案件；（二）、个人与单位（不含农垦企事业单位）之间土地权属争议案件。原告作为农村集体经济组织，向被告申请要求处理争议地土地权属；被告经调查，认为争议地在2001年就被原琼山市人民政府登记发证给海南省汽车运输总公司琼山汽车站，随后作出本案被诉的复函并将案件移送海口市国土资源局地籍处处理，其行为并无不妥。被告作为乡镇一级人民政府，并无处理本案争议地的权限。综上，被告的辩解理由成立，本院予以采纳；原告起诉的理由没有事实与法律依据，本院不予支持，依法应予驳回。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
驳回原告海口市秀英区东山镇镇北居委会卜秀村第三村民小组的诉讼请求。
本案诉讼费人民币50元，由原告海口市秀英区东山镇镇北居委会卜秀村第三村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海口市中级人民法院。
审判员 李会勤
二〇一四年九月二十二日
书记员 杨 衢
附相关法律条文
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）、其他应当判决驳回诉讼请求的情形。