山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潍行终字第121号
上诉人（原审原告）高文德，居民。
委托代理人刘晓刚，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安丘市规划局。住所地：安丘市兴安路***号。
法定代表人李华峰，局长。
委托代理人王军，男，1975年10月7日生，汉族。
委托代理人王明栾，山东明清律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）安丘市华安国有资产经营有限公司。住所地：安丘市经济开发区拥翠街东首。
法定代表人刘德华，经理。
委托代理人江文，男，1986年1月21日生，汉族。
山东省安丘市人民法院就高文德诉安丘市规划局、安丘市华安国有资产经营有限公司（下称华安公司）规划行政许可一案作出（2012）安行重初字第4号行政判决，高文德不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人高文德及委托代理人刘晓刚，被上诉人安丘市规划局的委托代理人王军、王明栾，被上诉人华安公司的委托代理人江文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：2010年6月16日，第三人华安公司就天下客片区二期工程改造项目向被告安丘市规划局申请办理建设用地规划许可证。2010年6月19日，被告向第三人颁发地字第37-0784201000534号建设用地规划许可证，该许可证的内容载明：“根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证。用地单位：华安公司；用地项目名称：天下客片区二期工程改造项目；用地位置：向阳路北侧，潍徐南路南侧，环城河两侧；用地性质：商住用地；用地面积：42506平方米；建设规模：约90000平方米；附图及附件名称：申请、计划、土地勘测定界图、用地现状图。”
2010年6月19日，安丘市发展和改革局作出《关于华安公司建设天下客片区二期工程改造项目开展前期准备工作的意见》（安发改投资（2010）99号），同意华安公司天下客片区二期工程改造项目开展前期准备工作，并要求华安公司据此办理相关手续，待相关手续齐备，下达年度投资计划后，方可开工建设。
原告高文德的房屋在涉案建设用地规划许可范围之内。第三人华安公司此后取得拆迁许可证进行拆迁时，原告高文德拒绝拆迁。涉案天下客片区二期工程改造项目现已建成二分之一，部分已经出售，只有原告及其他三处房屋未拆迁。
一审法院审理认为，安丘市发改局作出的《关于华安公司建设天下客片区二期工程改造项目开展前期准备工作的意见》不是《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定的立项批准文件，被告据此颁发建设用地规划许可证证据不足。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，本案中该建设项目涉及住房户多，现已建成二分之一，并取得售房许可，其他搬迁人急需搬进，如撤销会影响公共利益，且该项目符合安丘市相关规划，可以完备相关手续。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：一、被告安丘市规划局为第三人华安公司颁发地字第37-0784201000534号建设用地规划许可证的行为违法；二、责令被告安丘市规划局于本判决生效后三个月内采取补救措施，完善相关手续。
上诉人高文德不服一审法院判决上诉称，上诉人的房产在被上诉人安丘市规划局作出的被诉建设用地规划许可范围内，而被上诉人作出该被诉规划许可行为没有合法的项目审批、核准或备案文件以及用地批准文件，严重侵害上诉人的合法权益，依法应予撤销，一审法院判决确认被诉行为违法未能正确适用法律，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人安丘市规划局作出的地字第37-0784201000534号建设用地规划许可证，并判决由被上诉人安丘市规划局承担本案诉讼费用。
被上诉人安丘市规划局答辩称，被诉规划行政许可行为合理合法，一审判决确认违法错误，请求二审法院依法裁判。
被上诉人华安公司答辩称，经其申请，安丘市规划局依法作出的被诉规划许可行为合法。
上诉人高文德向一审法院提交的证据有：1、地字第37-0784201000534号建设用地规划许可证；2、从安丘市人民政府网站下载打印的有关天下客二期工程出让的信息表，意在证明该项目的土地使用权是出让方式取得，并非划拨用地；3、申请政府信息公开申请表一份、特快专递邮寄清单以及潍坊市发展和改革委员会信息不存在告知书一份，意在证明天下客片区二期工程项目的立项批准文件不存在；4、申请政府信息公开申请表一份（申请人高士福、高文德），意在证明向安丘市发展和改革局要求公开拆迁建设天下客片区二期工程项目的立项批准文件及相关所有政府文件；5、安丘市发展和改革局出具的“关于高士福等两同志申请政府信息公开的答复意见”一份，意在证明天下客片区二期工程项目的立项批准文件信息不存在；6、申请政府信息公开申请表一份（申请人高士福、高文德），意在证明上诉人向安丘市发展和改革局要求公开安发改投资（2010）99号文件《关于华安公司建设天下客片区二期工程改造项目开展前期准备工作的意见》是否为合法有效的建设项目批准文件；7、安丘市发展和改革局出具的“关于高文德等两同志申请政府信息公开的答复意见”一份，意在证明安发改投资（2010）99号文件不是该工程的正式立项批准文件。
被上诉人安丘市规划局向一审法院提交的证据和依据有：
1、华安公司申请办理建设用地规划许可证的书面申请；2、安丘市发展和改革局作出的安发改投资（2010）99号文件《关于华安公司建设天下客片区二期工程改造项目开展前期准备工作的意见》；3、安丘市国土资源局出具的国有土地使用权出让平面图；4、天下客片区二期工程改造现状图；5、地字第37-0784201000534号建设用地规划许可证；6、证人朱某出庭作证。7、《城市房屋拆迁管理条例》第七条，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条。
被上诉人华安公司未向一审法院提交证据。
一审法院对证据作如下确认：
关于上诉人提供的证据：1号证据与被上诉人安丘市规划局提供的5号证据，能够证明安丘市规划局作出被诉建设用地规划许可的事实；2号证据，虽是从网上下载的资料，但综合本案的其它证据能够证明涉案土地不是划拨方式取得；3号、4号、5号、6号、7号证据，系依据政府信息公开条例的规定取得，内容真实、形式合法，确认为有效证据。
关于被上诉人安丘市规划局提供的证据：2号证据和6号证据，结合上诉人提供的证据，可以证明安发改投资（2010）99号《关于安丘市华安国有资产经营有限公司建设天下客片区二期工程改造项目开展前期准备工作的意见》并非《中华人民共和国城乡规划法》规定的规划主管部门据以作出建设用地规划许可的批准、核准、备案文件；1号、3号、4号证据，内容真实、形式合法，可以作为认定本案事实的依据。
以上证据均随案移送本院，根据一、二审庭审举证、质证及辩论情况，本院认为一审法院对上述证据的认定意见正确，予以确认。
根据以上有效证据及上诉人、被上诉人的当庭陈述，本院对原审确认的案件事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”的规定，建设单位申领建设用地规划许可证应当向城乡规划主管部门提交建设项目的批准、核准或备案文件。本案中，在被上诉人华安公司为办理建设用地规划许可证而提交的安发改投资（2010）99号《关于安丘市华安国有资产经营有限公司建设天下客片区二期工程改造项目开展前期准备工作的意见》并非建设项目批准、核准、备案文件的情况下，被上诉人安丘市规划局作出的被诉建设用地规划许可行为主要证据不足，依法本应予以撤销。但本案被诉建设用地规划许可证相关的天下客片区二期工程改造项目规划用地面积达42000多平方米，建设规模约90000平方米，目前整个建设项目已建成约二分之一，部分房屋已出售；被上诉人华安公司亦将该建设用地规划许可证作为申领拆迁许可证的资料之一申领了拆迁许可证，后与众多被拆迁户达成补偿安置协议，并已实施拆迁，如判决撤销被诉建设用地规划许可行为将导致众多行为主体在此基础上实施的行为因缺少必要条件而失去法律效力或行为效力处于待定状态，影响公共利益。此外，在涉案建设项目实际符合当地相关规划的情况下，由被上诉人安丘市规划局采取补救措施而纠正被诉行为存在的违法情形能够实现社会资源整体的最佳利用。综合考虑以上因素，一审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，判决确认被上诉人安丘市规划局作出的被诉行为违法并判令采取补救措施，处理结果正确，但一审判决同时适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定不当，本院二审予以纠正；此外，对一审判决未作确定的诉讼费负担问题，本院二审一并予以处理。综上，上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费50元，由被上诉人安丘市规划局负担；二审案件受理费50元，由上诉人高文德负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孔祥慧
代理审判员 孙小玮
代理审判员 李长明
二〇一四年十一月二十日
书 记 员 赵 倩