江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第00059号
原告周建明。
委托代理人程波。
原告周庆余。
委托代理人周建明。
被告如皋市城市管理行政执法局。
法定代表人何福平，局长。
委托代理人阚德龙，如皋市城市管理行政执法局副局长。
委托代理人缪卫华，如皋市城市管理行政执法局法制科科长。
原告周建明、周庆余诉被告如皋市城市管理行政执法局（以下简称如皋城管局）规划行政处罚一案，本院于2014年3月11日立案受理后，向被告如皋城管局送达了起诉状副本、应诉通知书等。原告周庆余作为被处罚人申请作为原告参加诉讼活动，本院予以准许。本院依法组成合议庭于2014年4月24日公开开庭进行了审理。原告周建明（同时作为原告周庆余的委托代理人）及其委托代理人程波，被告如皋城管局委托代理人阚德龙、缪卫华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
如皋城管局于2013年4月28日作出皋执法罚（规划）字（2013）第005号行政处罚决定书，认定周庆余、周建明未取得建设工程规划许可证，于1999年至2010年期间，在如城街道许庄居十三组44号自住楼房东侧、南侧、北侧分别建设砖木结构双坡顶房各一处，上述违法建设无法采取改正措施消除对规划的影响，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令被处罚人周庆余、周建明在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设。
被告如皋城管局提交的相关证据材料：
一、事实、程序方面的证据：
1、皋执法罚（规划）字（2013）第005号行政处罚决定书、送达回证、送达现场照片，证明涉诉行政处罚决定认定的事实、处罚程序以及适用法律均正确，被告作出的具体行政行为合法。
2、周建明、周庆余常住人口信息，证明涉诉行政处罚认定的被处罚对象正确。
3、宅基地清查登记清单（宅基地使用证副本）；
4、如皋县城西乡村镇建房申请书；
5、城镇居（村）民建设申请、审批表；
6、如皋市居民建房用地审批表、村（居）民建设工程规划许可证申请、审批表。
证据3-6，证明涉诉行政处罚认定的事实清楚，被告对合法建筑与违法建筑的区分、原告户的建房申请审批过程，违法建筑的建设时间等内容的认定正确。
7、现场检查笔录、执法现场照片四张，证明违法建筑的现状及面积。
8、2013年3月15日对周建明的调查询问笔录；
9、2013年3月22日对范丛兵的调查询问笔录。
证据8-9，证明涉诉行政处罚认定的事实清楚，被告对违法建筑的建设时间、是否办理批建手续及处罚对象的认定均符合客观事实。
10、如皋市城市管理行政执法局皋执法函（2013）3号函、如皋市住房和城乡建设局函，证明原告的违法建筑未取得审批手续，且无法采取改正措施消除对规划影响，被告作出涉诉行政处罚决定适用法律正确。
11、如皋市如城街道规划建设服务中心出具的情况说明，证明涉诉行政处罚决定对违法建筑的情况的认定正确。
12、皋执规听告字（2013）第005号行政处罚听证告知书、送达回证及送达现场照片，证明被告作出涉诉行政处罚决定的程序合法。
13、如皋市城市规划图（1993年-2010年），证明原告违法建设的事实及被告适用法律准确。
14、皋执法立案（规划）字（2013）第002号案件立案审批表、案件处理审批表、重大行政处罚案件集体讨论记录（立案审批表、案件处理审批表被告当庭提交原件，集体讨论记录仅向法庭提供，不提供给原告），证明被告行政处罚程序的合法性。
庭后被告在本院指定期限补充提交：
15、皋执改（2013）第149号责令改正通知书，证明被告在办理本案过程中依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，要求原告以“自行拆除”方式来改正其违法行为。该责令改正通知书并不能说明涉诉违法建设属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的的情形。
16、曹林江、祁明成、张石林、卢中建行政执法证，纪勇波行政执法辅助人员证。
二、法律、法规及规范性文件
1、江苏省人大常委会法制工作室《关于如何确定违法用地和违法建设行为的违法行为终了之日的复函》，说明原告的违法建筑处于持续状态，被告适用法律正确。
2、江苏省人民政府办公厅《省政府办公厅关于如皋市开展相对集中行政处罚权工作的函》；
3、南通市人民政府《市政府关于在如皋市开展相对集中行政处罚权工作的通知》
4、如皋市人民政府《市政府关于印发﹤如皋市开展相对集中行政处罚权工作实施方案﹥的通知》
5、如皋市人民政府《市政府关于划转城市管理领域相关行政处罚职能的通知》
6、如皋市人民政府办公室《如皋市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》
文件2-6说明被告具有城市规划方面的行政处罚权。
原告对被告提供的证据质证如下：（1）对于证据1的真实性无异议，但该处罚决定书违法。（2）对于证据2的真实性无异议，但不能证明被告确定两原告作为被处罚主体正确。原告周庆余已于2006年搬出该房屋，被告无证据证明2006年后建设的房屋与周庆余有关。（3）证据3-6中，宅基地清查登记清单证明原告建房用地合法。原告的建房申请审批材料被告未作为行政处罚的依据，该证据证明原告房屋系合法建筑，建设时间分别为1990年、1991年、1999年。（4）证据7不合法，现场照片是对客观事实的反映，但不能根据照片作出涉诉建筑是否违法的判断。现场检查笔录的制作时间是2013年3月15日，此时被告未取得其他证据材料，认定原告的房屋系未经批准建设或未取得建设和工程规划许可证建设缺乏事实依据。被告未说明该检查笔录中见证人陆邦祥具体身份，原告了解到陆邦祥系拆迁部门工作人员，与本案存在利害关系，不能作为见证人。（5）证据8-9中，①证人范从兵身份不明确，据原告了解，范从兵系拆迁部门工作人员，与本案具有利害关系，其所作证言不真实。证人证言仅证明在2010年原告的房屋有两间系违法建筑，但不能证明原告房屋的具体建设时间。②原告未在调查询问笔录中签字，对调查询问笔录未认可，且该笔录中的见证人与现场检查笔录上见证人一致，见证人与本案存在利害关系。（6）证据10不能达到被告举证目的，无法证明原告的房屋不能采取改正措施。（7）证据11与证据3-6中原告的建房申请审批材料存在矛盾，法庭应当采纳原始证据。（8）证据12被告未向原告送达，该组证据中送达回证上记载送达时周建明不在家，行政处罚听证告知书张贴在墙上，送达方式为留置送达。对于受送达人不在场的情形不适用留置送达的方式，而应采取其他送达方式。该证据不能证明被告履行了事先告知的程序。（9）证据13被告在2011年9月取得，此时被告尚未对原告进行调查，该证据不能作为被告作出涉诉行政处罚的依据。（10）证据14中的案件立案审批表、案件处理审批表，①被告在行政复议程序中未提交；②被告当庭提交该两份证据，违反了举证期限的规定；③两份证据系被告单方制作，不能排除系被告在行政处罚后补充制作，该两份证据不真实，在行政诉讼中不能作为证据使用。④从该组证据记载的内容看，其案件来源记载为上级交办，未注明具体的交办单位，被告不公开、不透明的做法，说明本案是被告为了配合拆迁工作而实施的。（11）对证据15，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对于未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证的规定进行建设的行为有三种处理方式。被告提交的责令改正通知书证明被告在本案中采取的是“针对尚可采取改正措施消除影响的，限期改正”这种处理方式。（12）证据16中有四人的江苏省行政执法证是在2014年1月1日才取得，无法证明上述四人在2013年具有行政执法资格。（13）对被告提供的规范性文件，根据立法法的规定，全国人大常委会行使法律解释权，江苏省人大常委会法制办公室无权解释法律；根据行政处罚法的规定，只有国务院和省级人民政府才能授予行政处罚权，江苏省人民政府办公厅苏政函（2006）19号文件未明确授予被告对违法建设行为作出处罚的权力，南通市及如皋市作出的文件无依据。
原告周建明、周庆余诉称，原告于2012年11月接到如皋市如城政府西片区拆迁指挥部的搬迁通知，因其未提供合法批文而发生争议，后招致如城街道及被告的报复。2013年3月15日，拆迁公司陈某带领城管人员至原告户丈量住宅。被告于同年4月28日作出的处罚决定称“本机关于2013年3月15日接交办”，该表述证明被告作出行政处罚的目的是配合政府拆迁，以拆违代拆迁，达到廉价拆迁的目的。1、被告实施行政处罚的职权依据不明确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，只有国务院或者省级人民政府才有权决定一个行政机关的行政处罚权。被告提及的江苏省人民政府关于行政执法的文件没有明确授权被告对建设领域违法行为实施行政处罚，而被告提交的其他关于行政执法权的政府文件没有设定行政执法权的法律依据，不能作为被告实施行政处罚的职权依据。2、根据拆迁的相关规定，原告房屋是否属于违章建筑应该由拆迁部门调查确定。政府部门应正视历史问题，原告的房屋已经形成了十几、二十几年，当时法制尚不完善，因历史原因造成手续不完善的房屋并非都是违章建筑。被告以原告户多年前建造的房屋没有建设工程规划许可证为由认定为违法建筑并责令拆除违背历史事实。3、被告所作涉诉处罚决定认定事实不清。（1）原告房屋形成于上个世纪九十年代初和九十年代末。1990年-1991年因家庭人口增加，经批准翻建住房；1999年，经批准建造了楼房和部分附房。被告认定原告的房屋形成于1999年至2010年是错误的，被告也未提供证据证明其观点。被告对原告房屋形成时间的认定模糊不清，无法确定法律的适用。（2）被告将周庆余列为被处罚人无事实和法律依据。周庆余与周建明早已分家、另居他处，不具有被处罚的主体资格。4、被告行政处罚程序严重违法。（1）被告未按法定程序将行政处罚听证告知书送达原告，未履行告知义务，剥夺了被处罚人的申辩、听证的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定。根据行政处罚法第四十一条规定，未履行告知义务或拒绝听取当事人陈述申辩的，行政处罚不能成立。（2）被告在法定期限内未提交立案审批材料，应视为其没有该证据。被告未填写制作立案审批材料违反建设部制定的《建设行政处罚暂行规定》第七条的规定。被告也未提供证据证明其履行了暂行规定第十三条、第十四条、第十六条规定的法定程序，明显属于程序违法。5、被告适用法律错误。（1）《中华人民共和国立法法》第八十四条规定，法律、法律及规章等不溯及既往。即使原告房屋违反了规划方面的法律规定，也应当适用《中华人民共和国城市规划法》。被告适用《中华人民共和国城乡规划法》处罚该法律施行前的建设房屋行为，明显属于适用法律错误。（2）根据城乡规划法的规定，未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除对规划影响的情况下，才予以拆除。本案中，被告未提供证据证明原告户房屋无法采取改正措施消除对规划的影响直接做出拆除的处罚决定，违反法律规定。6、本案已经超过追诉时效。本案中原告房屋无论建造于1990年还是1999年、2010年，都已超过了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的追诉时效。行政处罚是对违法行为处罚，假设原告实施了违法的建设行为，该违法行为在两年内未被发现就不应当再予以处罚；房屋的存在不能认为是违法行为的继续状态。综上，请求法院依法撤销被告作出的皋执法罚（规划）字（2013）第005号行政处罚决定书。
原告当庭提供的证据有：
1、皋规建（1998）西字第637号建设工程规划许可证、建设工程实施要求，证明原告建造楼房合法，从建设工程实施要求可以看出建房时已批准建造附房。
2、GJ2010-133#河南地块搬迁通知、GJ2010-133#地块搬迁序时进度表、2013年5月21日如城西片区拆迁指挥部对承租户的通知。
证据1-2，证明原告的房屋在2010年已经列入拆迁的范围，政府部门应当按照拆迁的法律法规和程序进行处理。被告的行为是帮助政府拆迁部门实施以拆违带拆迁的行为。
3、拆迁指挥部工作人员的名单（原告通过拍照取得），证明被告提及的证人以及相关材料的见证人都是原告房屋所在区域的拆迁指挥部的工作人员，上述人员与本案有利害关系，其证言和见证不可信。
被告对原告提供的证据质证如下：1、原告当庭递交证据已经超过法定的举证期限。2、对证据1的真实性无异议，但不能达到原告的出证目的。3、证据2、3与本案不具有关联性，也不能达到原告出证目的。
被告如皋城管局辩称，1、被告具有违法建设行政处罚的执法主体资格。根据《中华人民共和共行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。2006年，经江苏省人民政府《省政府办公厅关于如皋市开展相对集中行政处罚权工作的函》批准，南通市人民政府作出《市政府关于在如皋市开展相对集中行政处罚权的通知》，决定如皋市于2006年开始集中行政处罚权工作。如皋市人民政府作出《市政府关于划转城市领域相关行政处罚职能的通知》，决定由被告行使相对集中行政处罚权。2、被告作出的涉诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、依据准确。（1）两原告未取得建设工程规划许可证，于1999年至2010年期间，在如城镇许庄居十三组44号自住楼房东侧、南侧、北侧分别建设砖木结构双坡顶房各一处，上述建设无法采取改正措施消除对规划的影响。以上事实有现场检查笔录、现场照片、调查询问笔录等诸多证据证明。故被告作出涉诉处罚决定证据确凿充分。（2）周庆余与周建明系父子，共同居住生活至2006年，2006年后周庆余随次子生活。1999年，周庆余申请取得村民建设工程规划许可证，在宅基地新建楼房，后陆续在新建楼房周围违法建设。根据违法建设的地点及建设时间，被告依法认定被处罚人系周庆余、周建明二人。（3）被告依据查明的事实，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、四十二条第一款的规定，向当事人送达了皋执规听告字（2013）第005号行政处罚听证告知书，告知原告本机关对其违法建设行为拟作出行政处罚的事实、理由、依据，同时告知原告有权陈述、申辩、要求举行听证。但原告未在规定期限内陈述、申辩，也未要求听证。故被告经集体讨论后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出限期自行拆除违法建筑的行政处罚决定，并依法向原告送达。故被告作出涉诉处罚决定程序合法。（4）无论是根据原《中华人民共和国城市规划法》第三十条的规定，还是根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，原告的建设行为均系违法建设。江苏省人大常委会法制工作室《关于如何确定违法用地和违法建设行为的行为终了之日的复函》明确规定，违法建设未拆除的，应视为违法建设的继续状态，应当把当事人停止违法建设行为之日作为违法行为的终了之日。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，原告的违法建设行为应予处罚。（5）如皋市住房和城乡建设局复函称，原告的违法建设不可采取改正措施以消除对规划实施的影响，又因原告的违法建设行为处于继续状态，应使用行政处罚时现行有效的法律，故被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对其作出限期拆除违法建设的行政处罚。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求，维持被告的作出的涉诉行政处罚决定。
经庭审质证，本院对原、被告双方提交的证据作如下确认：
原告提供的证据，1、证据1，能够证明1999年5月19日如皋市建设委员会批准周庆余在原地翻建二层楼房，楼房东西长15.6m，南北宽7.5m，总檐高6.6m，建筑面积计235㎡；附房东西长4m，南北宽3.8m，高3m。对证据1证明上述事实的证明效力本院予以确认。2、证据2-3与本案无关联性，对其证明效力本院不予认可。
被告提供的证据能够证明以下案件事实，1、证据2证明（1）周建明系如城镇许庄居十三组44号的户主；（2）周庆余于2006年8月9日从如城镇许庄居十三组44号将户口迁至周建祥户。2、证据3-5，证明1990年原告户被准许拆除原房两间，迁建三间朝南坡顶住房。3、证据6-13证明，（1）1999年原告户申请建房时，其家庭成员为户主周庆余及其妻子邵凤英、长子周建明、媳冯书梅、孙女周月月；（2）原告户被准许在原地改建二层楼房（长15.6m×宽7.5m×高6.6m）及附房（长4m×宽3.8m×3m），附房位于楼房的东北角；（3）原告户二层楼房的西侧、东侧、北侧共建有三处附房，该三处附房均未取得建设工程规划许可证；（4）被告曾就周建明户房屋问题向其了解情况；（5）案涉房屋位于如皋市城市规划区内；（6）被告决定立案查处后，在作出行政处罚决定书前向原告告知了处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述、申辩以及要求听证的权利。4、证据14证明，被告曾于2013年4月16日作出责令改正通知书，责令原告在接到通知或通知公示之日起三日内自行拆除上述违法建设。5、证据15证明相关执法人员在执法时具备执法资格。本院对证据证明上述案件事实的证据效力予以确认。
经审理查明，原告周建明、周庆余系如皋市如城街道许庄居十三组村民。1998年10月，原告户户主周庆余申请原地改建楼房，申请建房人员包括其妻邵凤英、长子周建明、媳冯书梅、孙女周月月。经批准周庆余户宅基地面积为171.8㎡，楼房建筑面积235㎡，另有附房一间，位于楼房东北角，建筑面积为4m×3.8m。1999年5月19日，如皋市建设委员会向原告周庆余户发放皋规建（1998）西字第637号建设工程规划许可证并附建设工程实施要求，其中载明附房东西长4m，南北宽3.8m。原告周建明院内现有楼房西南侧平房55.13㎡、东侧平房105.4㎡、北侧平房67.92㎡，其中楼房东侧平房东西长为4.9m，上述建筑均未在（1998）西字第637号建设工程规划许可证附件所载建筑中。
2013年3月21日，被告如皋市城管局以原告周建明、周庆余未取得建设工程规划许可证为由，立案调查。同年4月19日，向两原告送达行政处罚听证告知书，告知原告拟作处罚及其事实和法律依据，并告知原告有权进行陈述和申辩，有权要求听证，原告在收到告知书后未陈述、申辩，也未提出听证申请。被告经集体讨论后，于2013年4月28日作出皋执法罚（规划）字（2013）第005号行政处罚决定书，认定原告未取得建设工程规划许可证，于1999年至2010年期间，在如城街道许庄居十三组44号自住楼房东侧、南侧、北侧分别建设砖木结构双坡顶房各一处，建筑面积分别为105.4㎡、55.13㎡、67.92㎡，合计建筑面积228.45㎡。上述违法建筑无法采取改正措施消除对规划的影响。被告认为两原告的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，责令原告在收到处罚决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑。原告不服，向南通市城市管理行政执法局申请行政复议。2013年8月15日，南通市城市管理行政执法局作出（2013）通城管行复第3号行政复议决定书，决定维持被告作出的皋执法罚（规划）字（2013）第005号行政处罚决定书。原告仍不服，向本院提起诉讼，要求撤销被告作出的行政处罚决定书。
另查明，1990年原告户被准许拆除原房两间，迁建三间朝南坡顶住房，此次批准建设仅涉及主房，未涉及辅助用房。在周建明与如皋市人民政府如城街道办事处行政强制拆除一案中，原告周建明在诉状中述称其于1999年在原地将祖房翻建成上下八间楼房及四间附属用房，后于2002-2007年添建附房八间。后经本院审理查明，1999年，原告周建明将原住房翻建为楼房八间及附属用房四间，其后分别添建附房八间。
还查明，原告周庆余于2006年8月9日投靠其子周建祥，从如皋市如城街道许庄居13组44号迁居至如皋市如城街道许庄居13组57号。
本案的争议焦点：1、被告是否具有对案涉建设行为进行处罚的职权；2、被告作出的涉案处罚是否合法、恰当。
关于被告是否具有对案涉建设行为进行处罚的职权问题，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据该条文规定，县级以上地方人民政府规划主管部门，有权对该行政区划内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的违法建设作出行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该规定赋予国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以将除限制人身自由行政处罚外的其他行政处罚权授予特定的行政机关。《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府办公厅《省政府办公厅关于如皋市开展相对集中行政处罚权工作的函》、南通市人民政府《市政府关于在如皋市开展相对集中行政处罚权工作的通知》、如皋市人民政府《市政府关于印发﹤如皋市开展相对集中行政处罚权工作实施方案﹥的通知》等规范性文件的精神，明确被告如皋市城市管理行政执法局作为如皋市人民政府的职能部门，其职责之一是行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。根据上述法律及规范性文件规定的精神，在如皋市行政区划内，已经将城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权决定由被告如皋市城市管理执法局集中行使，故其具有对案涉建设行为进行查处的法定职权。
关于被告作出的涉案处罚是否合法、恰当的问题，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分，程序合法、适用法律正确，处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。本案中，（1）1990年原告户被批准建设的仅为主房也未涉及辅助用房。原告周建明户虽然在1999年领取了皋规建（1998）西字第637号建设工程规划许可证（附建设工程实施要求），该建设工程规划许可证附件中载明附房东西长4m，南北宽3.8m，原告户现有附房规格均与证载附房不符。故原告未经批准擅自在楼房周围建设附房的三处的违法事实客观存在。1999年原告户翻建楼房并建设四间附房时户主为原告周庆余，原告周建明为该户的现任户主，故被告将两户主作为违法建设的处罚主体并无不当。被告经过充分的调查取证，按照法律规定，履行了行政处罚事先告知、听证、集体讨论等法定程序后，作出行政处罚决定，符合法律、法规规定。（2）《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。根据该条文规定，违法建设行为以违法建筑形式存在，未拆除违法建设的建筑物、构筑物的，应视为违法建设的继续状态。因此，对违法建设行为实施行政处罚时，应当将当事人违法建设行为停止即将违法建筑物、构筑物拆除之日作为违法行为终了之日。本案中，原告户的违法建筑至今未拆除，其违法建设行为处于继续状态，对其违法建设行为的处罚未超过《中华人民共和国行政处罚法》规定的处罚时效。此外，因原告户的违法建设行为处于继续状态，被告适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对该违法建设行为作出处罚并无不当。（3）《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，被告在调查过程中，就其对原告户违法建设行为查明的相关情况函告如皋市住房和城乡建设局，如皋市住房和城乡建设局回函称原告户违法建设行为无法采取改正措施消除对规划的影响。因原告的建设行为已被履行规划职能的部门确认为无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，故被告作出责令原告自行拆除违法建设的处罚适用法律正确、处罚适当。
综上，被告如皋城管局对案涉建设依法具有查处的法定职责，所作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，处罚适当。据此，依照最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告周建明、周庆余要求撤销被告如皋市城市管理行政执法局作出的皋执法罚（规划）字（2013）第005号行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告周建明、周庆余负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 刘 俊
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 姚丽华
二〇一五年三月二十三日
书 记 员 陆婷婷
附：《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。