广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）粤高法行终字第725号
上诉人（原审原告）：云浮市云城区高峰街新村社区居民委员会第一居民小组。
负责人：黄石容，组长。
上诉人（原审原告）：云浮市云城区高峰街新村社区居民委员会第二居民小组。
负责人：申燕，组长。
上述上诉人的共同委托代理人：陆伟生，广东海印律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：云浮市人民政府。住所地：广东省云浮市云城区府前路*号。
法定代表人：卓志强，市长。
委托代理人：梁家栋、王佐旗，均为广东翔浩律师事务所律师。
原审第三人：云浮市云城区申浩小学。住所地：广东省云浮市高峰镇大岗新村*号。
负责人：申广洪。
委托代理人：李仲明，广东翔浩律师事务所律师。
上诉人云浮市云城区高峰街新村社区居民委员会第一居民小组、云浮市云城区高峰街新村社区居民委员会第二居民小组（下并称新村一、二小组）因与被上诉人云浮市人民政府、原审第三人云浮市云城区申浩小学（下称申浩小学）土地行政登记纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2013）云中法行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定如下事实：两原告原是广东省云浮县高峰镇大台岗顶村台二、台三队，第三人申浩小学是原大台岗顶村的一间民办小学。20世纪八十年代中期，由于云浮广业硫铁矿集团有限公司（下称云浮硫铁矿）的矿山建设需要，把原广东省云浮县高峰镇大台岗顶村整村集体搬迁。1986年12月22日，广东省国土厅作出粤国土征（1986）414号《关于云浮硫铁矿补办征地的复函》（下称粤国土征414号文），同意云浮硫铁矿征用高峰镇高峰管理区石脚围村65.055亩水田，用于安置大台岗顶村搬迁户建房。云浮硫铁矿征用该土地后，统一规划，按每卡90平方米分配到各搬迁户，其中申浩小学安排用地640.04平方米。之后，申浩小学与其他搬迁户一起搬到了云城区高峰街新村社区。2012年2月10日，申浩小学向云浮市国土资源和城乡规划管理局（下称云浮国土局）申请土地登记。云浮国土局受理后，根据粤国土征414号文、《大台拆迁户石脚围建房新址示意图》及《关于申浩小学等回迁地安排的情况说明》等文件材料确定申浩小学的土地来源，经审核于2012年2月22日在《云浮日报》刊登了《土地登记申请审核情况公告》。公告期满，云浮市人民政府于2012年3月13日向申浩小学颁发云府国用（2012）第000203号《国有土地使用证》。2013年5月9日，两原告到云浮国土局查询，知道云浮市人民政府向申浩小学颁发云府国用（2012）第000203号《国有土地使用证》，认为云浮市人民政府将本属于两原告的公共事业用地登记在申浩小学名下，侵害了其合法权益，于2013年7月26日向原审法院提起诉讼，请求：撤销云浮市人民政府作出的云府国用（2012）第000203号《国有土地使用证》。
原审法院另查明：两原告共有村民152户，十八岁以上村民426人，其中有296人签名同意提起本案的诉讼。
原审法院认为：本案属于土地行政登记纠纷，依法可以由人民法院直接受理。本案双方争议的焦点：1、两原告是否具备起诉的主体资格；2、两原告的起诉是否超过起诉期限；3、云浮市人民政府颁发被诉《国有土地使用证》的具体行政行为是否合法。
关于两原告是否具备起诉的主体资格的问题。两原告共有村民152户，十八岁以上村民426人，其中有296人同意提起本案的诉讼，已经超过了两村的三分之二。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，两原告起诉的主体适格。
关于两原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”两原告于2013年5月9日到云浮国土局查询，才知道云浮市人民政府于2012年3月13日向申浩小学颁发了被诉的《国有土地使用证》。两原告于2013年7月26日提起行政诉讼，云浮市人民政府未能提供证据证明两原告何时知道其作出被诉具体行政行为的内容，因此两原告的起诉未超过法定的起诉期限。云浮市人民政府及申浩小学认为云浮国土局于2012年2月22日在《云浮日报》刊登公告了申浩小学的土地登记申请审核情况，两原告当时就应知道被诉的《国有土地使用证》的内容，由于该证当时并未核发，两原告不可能知道被诉的《国有土地使用证》的具体内容。因此，云浮市人民政府及申浩小学主张两原告超过法定的起诉期限，理由不成立，不予支持。
关于云浮市人民政府颁发被诉《国有土地使用证》的具体行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《土地登记办法》的有关规定，申请人向土地所在地的县级人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请的，由县级以上人民政府登记造册并核发土地权利证。云浮市人民政府具有负责本行政区域对土地登记造册，核发证书的法定职责。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第三人申浩小学于2012年2月10日向云浮国土局申请土地登记。根据云浮市人民政府提交的土地登记档案材料中土地登记审批表记载，本案宗地登记发证的权属来源证明文件为粤国土征414号文、《大台拆迁户石脚围建房新址示意图》及《关于申浩小学等回迁地安排的情况说明》等。该三份证明文件证实，申浩小学作为被拆迁户之一，拆迁单位云浮硫铁矿征用土地后已明确安排给申浩小学的用地面积为640.04平方米。云浮市人民政府经审核后，在核发证前也按规定在《云浮日报》刊登了《土地登记申请审核情况公告》，公告期满，未接到任何异议。云浮市人民政府于2012年3月13日向申浩小学颁发云府国用（2012）第000203号《国有土地使用证》。因此，云浮市人民政府该发证行为，认定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予维持。两原告认为申浩小学登记的640.04平方米土地属村集体所有，依据不足，不予采信。两原告请求撤销云浮市人民政府向申浩小学颁发的云府国用（2012）第000203号《国有土地使用证》没有依据，不予支持。对于两原告提出的要求法院确认位于云浮市云城区高峰街道新村社区大岗新村地号04－02－0062的土地使用权归其所有的请求，由于确定土地所有权的法定机关是县级以上人民政府，不属人民法院审判职权范围，故对其该项请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回两原告新村一、二小组要求撤销云浮市人民政府作出的云府国用（2012）第000203号《国有土地使用证》及确认位于云浮市云城区高峰街道新村社区大岗新村地号04－02－0062的土地使用权归其所有的诉讼请求。
新村一、二小组不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定在1986年间安置大台岗顶村拆迁户建房时，云浮硫铁矿己明确安排给申浩小学的用地面积为640.04平方米，没有事实根据，认定事实错误。云浮硫铁矿于2012年2月14日所作的《关于申浩小学等回迁地安排的情况说明》不能作为申浩小学土地来源的凭证。至于云浮硫铁矿在1995年所作的《大台拆迁户石脚围建房新址示意图》，也不是当年大台搬迁户新宅地安排示意图，不能作为认定申浩小学640.04平方米土地来源的合法凭证。申浩小学向云浮国土局申请土地登记时提交的文件材料没有一份能证明其申请登记的土地来源合法有效，在没有证据证明申浩小学申请登记的土地来源合法有效的情况下，被上诉人为申浩小学颁发划拨国有土地使用权证是完全错误的。二、原审判决认定被上诉人给申浩小学颁发《国有土地使用证》的“发证行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予维持”是错误的。申浩小学在其《土地登记申请书》中注明申请划拨国有建设用地使用权登记，属于补办初始登记。但是，申浩小学显然没有涉案土地的县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书，被上诉人却为申浩小学办理了划拨国有土地使用权证书，不符合《土地登记办法》第9条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第43条的规定。原审判决回避了申浩小学涉案土地来源的合法性，回避了国有划拨土地使用权登记的实质要件，对被上诉人的具体行政行为没有作出实质审查。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，撤销被上诉人作出的云府国用（2012）第000203号《国有土地使用证》。
被上诉人云浮市人民政府答辩称：一、我府的发证行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地登记办法》、《土地登记规则》的相关规定，原审判决认定事实证据充分。二、上诉人没有证据可证明本案原审第三人申浩小学的用地［即云府国用（2012）第000203号《国有土地使用证》所登记的土地］是属于上诉人的。从广东省国土厅粤国土征414号文及征地图、《关于申浩小学等回迁地安排的情况说明》、《大台拆迁户石脚围建房新址示意图》等证据可知，原审第三人申浩小学的用地是640.04平方米，云府国用（2012）第000203号《国有土地使用证》所登记的土地属于申浩小学，不属于上诉人。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人申浩小学答辩称：一、云浮市人民政府的发证行为认定事实清楚，符合法律、法规的规定，程序合法。上诉人请求撤销原审判决没有事实和法律依据。二、云府国用（2012）第000203号《国有土地使用证》由我方取得，依法应受到法律保护。请求二审法院依法维护我方的合法权益，驳回上诉人的全部上诉请求。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院另查明：二审庭审中，新村一、二小组称其在一审中已明确放弃其关于确认位于云浮市云城区高峰街道新村社区大岗新村地号04－02－0062的土地使用权归其所有的诉讼请求。
本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”广东省国土厅于1986年12月22日作出粤国土征414号文，同意云浮硫铁矿征用涉案土地用于安置大台岗顶村搬迁户建房。涉案土地征收为国有后，云浮硫铁矿作出了《大台拆迁户石脚围建房新址示意图》及《关于申浩小学等回迁地安排的情况说明》，明确将涉案土地安排给申浩小学回迁使用，并标明了具体位置。上诉人新村一、二小组既未能提供证据证明其对于涉案土地拥有相关权属依据，又未能提供证据证明其对于涉案土地具有管理使用的事实。上诉人新村一、二小组主张粤国土征414号文已将涉案土地安排归其使用，但粤国土征414号文并未记载任何将涉案土地安排给上诉人使用的内容。因此，被上诉人云浮市人民政府向原审第三人申浩小学颁发云府国用（2012）第000203号《国有土地使用证》的行为与上诉人新村一、二小组不具有法律上的利害关系，上诉人新村一、二小组依法不具有起诉被诉发证行为的原告主体资格。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……”的规定，依法应裁定驳回上诉人新村一、二小组的起诉。另，上诉人新村一、二小组以二审提交的相关证人证言主张涉案土地安排给其使用，理据不足，本院不予支持。
综上，原审法院对于上诉人新村一、二小组的起诉予以受理并作出实体判决不当，本院依法应予以纠正。上诉人的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省云浮市中级人民法院（2013）云中法行初字第4号行政判决；
二、驳回上诉人新村一、二小组的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 李穗珍
代理审判员 罗 燕
二〇一三年十二月十三日
书 记 员 李 捷