江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行初387号
原告暨诉讼代表人钱井峰，男，1940年2月25日生。
原告暨诉讼代表人倪汉青，男，1963年12月18日生。
原告暨诉讼代表人吴国华，男，1953年7月24日生。
原告暨诉讼代表人石金龙，男，1965年10月2日生。
原告石汉清，男，1930年2月15日生，汉族。
原告石鹤玉，男，1945年1月2日生，汉族。
原告倪松坤，男，1936年4月24日生，汉族。
原告倪汉明，男，1963年3月8日生，汉族。
原告倪智，男，1959年5月10日生，汉族。
原告夏美云，女，1969年4月5日生，汉族。
原告倪建，男，1969年9月20日生，汉族。
原告陈炳学，男，1944年9月7日生，汉族。
原告陈桂林，男，1948年4月22日生，汉族。
原告陈飞，男，1969年9月25日生，汉族。
原告陈军，男，1972年2月26日生，汉族。
原告陆桂英，女，1935年9月11日生，汉族。
原告ＸＸ，女，1977年8月5日生，汉族。
原告ＸＸ明，男，1950年12月6日生，汉族。
原告蔡汉清，男，1958年12月17日生，汉族。
原告陈小连，女，1955年3月8日生，汉族。
原告顾淑贤，女，1938年5月17日生，汉族。
原告姚国安，男，1945年12月13日生，汉族。
原告李德华，男，1953年9月4日生，汉族。
原告李爱国，男，1968年4月4日生，汉族。
原告王建明，男，1971年12月23日生，汉族。
原告汤国兰，女，1943年12月20日生，汉族。
原告夏井祥，男，1966年9月15日生，汉族。
原告王志平，男，1938年12月13日生，汉族。
原告王建军，男，1975年12月30日生，汉族。
原告沈建，男，1968年10月18日生，汉族。
原告石兆德，男，1957年4月29日生，汉族。
原告石兆建，男，1971年4月17日生，汉族。
原告石万林，男，1942年4月22日生，汉族。
原告石建军，男，1972年1月6日生，汉族。
原告石友荣，男，1946年11月7日生，汉族。
原告石友兴，男，1958年7月14日生，汉族。
原告石鹤祥，男，1936年9月17日生，汉族。
原告石鹤松，男，1943年8月8日生，汉族。
原告石金宝，男，1968年5月5日生，汉族。
原告石金泉，男，1970年6月4日生，汉族。
原告石雨珍，女，1930年2月21日生，汉族。
原告石玉华，男，1958年7月1日生，汉族。
原告石松林，男，1950年10月19日生，汉族。
原告石鹤峰，男，1941年11月16日生，汉族。
原告石林珠，女，1948年8月16日生，汉族。
原告ＸＸ，男，1968年10月19日生，汉族。
原告钱德奎，男，1952年6月18日生，汉族。
原告钱会池，男，1941年4月1日生，汉族。
原告钱会明，男，1945年5月5日生，汉族。
原告宗德明，男，1940年10月24日生，汉族。
原告周志祥，男，1968年10月17日生，汉族。
原告冯进，男，1959年5月28日生，汉族。
原告杨广城，男，1950年5月12日生，汉族。
原告姚自福，男，1939年3月15日生，汉族。
原告陈全珍，女，1951年6月30日生，汉族。
上述55名原告的委托代理人杜凯,北京京润律师事务所律师,执业证号11101201410305809。
原告朱玉美，女，1940年3月20日生，汉族。
委托代理人蔡国泉。
被告江苏省国土资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街58号。
法定代表人李侃桢，江苏省国土资源厅厅长。
委托代理人胡超，江苏省国土资源厅工作人员。
委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。
原告钱井峰等56人不服被告江苏省国土资源厅(以下简称省国土厅)不履行土地行政管理法定职责一案，于2016年8月2日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于2016年8月3日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月8日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人钱井峰、吴国华及55名原告的委托代理人杜凯、原告朱玉美的委托代理人蔡国泉，被告省国土厅的委托代理人胡超、张毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月16日，原告56人中的钱井峰、倪汉青、石金龙、蔡汉清、石鹤祥、石金宝、钱会池、钱会明、朱玉美及其他案外人等20人向被告省国土厅递交《非法用地及非法建设查处函》（以下简称《查处函》），要求对沪通大桥建设过程中的违法用地行为进行查处。至原告起诉时止，被告省国土厅未告知对原告《查处函》的处理情况。
原告钱井峰等56人诉称，因“新建上海至南通铁路（南通至安亭段）”沪通长江大桥的建设，原告的承包地被划在了征收范围之内。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，项目建设占用农用地，应当经过国务院批准依法办理农用地转用和土地征收手续，该项目致使涉案地块被严重破坏。违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定，严重侵害了原告的合法权益，且非法占地亩数大，属典型的“未批先占”重大土地违法案件。为此，原告根据《中华人民共和国土地管理法》第66条第1款、《土地监察暂行规定》第12条、《土地违法案件查处办法》第6条之规定，依法向被告提出查处土地违法案件之申请，但被告至今未作任何查处与答复。请求法院依法确认被告不予查处行政不作为行为违法，并依法责令被告履行法定职责对非法用地等违法行为进行查处；诉讼费用由被告承担。
原告为支持己方的主张，向本院提交了如下证据：
证据1、原告身份证明，证明原告的身份信息；
证据2、《查处函》及邮寄给被告的邮单及回执，证明原告向被告提出了查处申请，被告未就申请作出书面答复，其不作为行为违法；
当庭提交证据3、违法施工照片14张（去年拍摄），证明违法用地行为确实存在。
被告省国土厅辩称，我方收到原告递交《查处函》后，于2015年2月25日向南通市国土资源局（以下简称南通市国土局）发出《关于调查处理群众反映沪通大桥违法用地等问题的通知》（苏国土资执法函[2015]21号，以下简称《调查处理通知》），将该投诉转给南通市国土局，要求其核实是否按规定的时间上报案涉工程正式用地材料。如逾期未报，应依法处理并停止施工建设。调查处理情况及时告知投诉人并于2015年3月5日报省厅执法局。2015年3月3日，南通市国土局向我方报送了《关于群众反映沪通大桥有关土地问题的调查报告》（通国土资信[2015]3号，以下简称《调查报告》），称案涉工程用地系先行用地，已于2015年2月上报用地报批材料。2015年3月24日，南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）向我方报送《南通市通州区人民政府关于沪通铁路大桥先行用地整改情况的报告》（通政综[2015]23号，以下简称《整改报告》），回复称“按照国土资厅函[2014]1258号文规定时间，整个案涉工程的正式报批材料已于2015年2月底前上报至省国土厅。通州区政府已落实专人与原告钱井峰等人进行沟通，制定具体方案，化解信访矛盾”。
根据《土地管理法》第六十六条，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第五条，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。本案中，我方收到原告递交的《查处函》后，按照“属地管理、分级负责”的原则，向土地所在地的南通市国土局作出了《调查处理通知》，要求该局对原告反映的问题调查处理，将处理情况及时告知投诉人并书面报我方。南通市国土局进行调查核实，整个工程的正式报批材料已在国土厅函[2014]1258号文规定的期限内上报，并由通州区政府安排专人与原告钱井峰等人进行沟通，化解信访矛盾。综上，我方将国土资源违法线索移交给下级机关查处符合上述规定。我方已依法履行了相应的法定职责，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告省国土厅为支持己方的意见，向本院提交了如下证据、依据：
证据1、《查处函》，证明原告方向被告申请查处，被告于2015年2月25日收到。查处函上只有20人的签字，附件中只有身份证复印件，并没有附委托书；
证据2、《调查处理通知》，由我方执法监察局发给南通市国土局，发送时间是2015年2月25日，该通知内容也就是原告方反映的违法用地的问题，我方要求南通市国土局核实并于2015年3月5日前书面反馈处理结果；
证据3、南通市国土局《调查报告》，时间是2015年3月3日，对于被告转发的投诉内容，南通市国土局进行了回复，并且明确相应的报批材料已经于2015年2月上报，并且责成南通市国土局通州分局及当地政府做好报批工作并告知信访人；
证据4、通州区政府《整改报告》，时间是2015年3月24日，从该《整改报告》中可以看出在3月9日，被告的执法局已经安排工作人员专门到当地进行督办，并且了解情况，提出了整改意见，通州区政府针对整改的情况进行了报告；
证据5、国土资源部办公厅国土资厅函[2014]1258号文件，该函中也明确对于原告所诉称的地块，国土资源部要求在2015年11月30日之前上报相关手续；
证据1—5用以证明被告在收到原告的查处申请后已经履职。
法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条；2、《国土资源行政处罚办法》第五条；3、《国土资源违法行为查处工作规程》第7.1。
庭审中，双方当事人对对方当事人提交的证据发表了质证意见。被告省国土厅对原告提交的证据1的真实性没有异议，但认为除了签名的20人以外，其他人没有诉讼主体资格；对证据2的真实性、关联性没有异议，合法性不予认可；对证据3的真实性不予认可，不能确定照片拍摄的时间、拍摄地点，也不能证明原告的证明目的。原告对被告省国土厅提交的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据2-5的合法性和证明目的均不予认可。
本院对双方当事人提交的证据认证如下：原告提交的证据1-2，被告提交的证据1-5均与本案待证事实有关联，且来源合法、真实，本院予以确认；对原告提交的证据3，因不能提供该证据于何时何地拍摄，真实性、合法性、关联性无法判断，故本院不予确认。
本院经审理查明，原告钱井峰等人系江苏省南通市通州区平潮镇九圩港村18、19组（原江苏省通州市平潮镇捕渔港村2组、3组）村民。2015年2月16日，原告56人中的钱井峰、倪汉青、石金龙、蔡汉清、石鹤祥、石金宝、钱会池、钱会明、朱玉美及其他案外人等20人向被告省国土厅递交《查处函》，要求对沪通大桥建设过程中的违法用地行为进行查处。2015年2月25日，被告省国土厅向南通市国土局下发《调查处理通知》，将原告钱井峰等人的《查处函》转交该局处理，要求将调查处理情况及时告知投诉人并于2015年3月5日前书面报省厅执法局。2015年3月3日，南通市国土局向被告提交《调查报告》称：“已于2015年2月将用地报批材料上报省国土厅，并已责成南通市国土局通州分局会同当地政府做好化解息访稳控工作，并及时将用地报批情况告知信访人”。2015年3月9日，被告省国土厅执法局黄总队长等人对沪通大桥先行用地中的信访投诉事项到南通市通州区进行督办。2015年3月24日，通州区政府给被告省国土厅提交了《整改报告》。
另查明，2014年12月2日，国土资源部办公厅给省国土厅下发《国土资源部办公厅关于新建上海至南通铁路（南通至安亭段）控制性工程先行用地的复函》（国土资源厅函[2014]1258号），同意上海至南通铁路（南通至安亭段）建设项目先行用地21.1633公顷(其中耕地10.7394公顷)，并要求省国土厅督促当地人民政府及建设单位抓紧准备工程正式用地报批，于2015年11月30日前将材料报部审查。
本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉要求判令行政机关履行法定职责的前提是在向人民法院起诉之前曾向该行政机关提出过履职申请，且该行政机关在法定期限内未履行法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告钱井峰等56人中除钱井峰、倪汉青、石金龙、蔡汉清、石鹤祥、石金宝、钱会池、钱会明、朱玉美9人向被告省国土厅递交《查处函》，要求对沪通大桥建设过程中的违法用地行为进行查处外，其他原告并未向被告省国土厅提出过查处申请，故其他原告与被告省国土厅的行政行为之间没有利害关系，不具有提起本案行政诉讼的主体资格，故对其他原告的起诉，应予驳回。
《中华人民共和国土地管理法》第六十六第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》1“县级以上人民政府国土资源主管部门查处国土资源违法行为，适用本规程，法律、法规、规章另有规定的除外”。7.1.1“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外”。本案中，原告钱井峰等人申请查处沪通大桥建设过程中存在违法用地行为，应按照上述规定向南通市通州区土地行政主管部门提出，如其不履行查处职责，可向南通市土地行政主管部门投诉，由南通市土地行政主管部门督促其履行职责。现原告钱井峰等人直接向被告省国土厅提交《查处函》，与上述规定不符。被告省国土厅收到原告钱井峰等人提交的《查处函》后，根据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，及时向南通市国土局发出《调查处理通知》，要求将调查处理情况及时告知投诉人并于2015年3月5日前书面报省厅执法局。在收到南通市国土局《调查报告》后，被告省国土厅执法局黄总队长等人又于2015年3月9日对沪通大桥先行用地中的信访投诉事项到南通市通州区进行督办。已经履行了土地行政管理法定职责。原告钱井峰等人要求确认被告不予查处行政不作为行为违法，并依法责令被告履行法定职责对非法用地等违法行为进行查处的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、驳回原告石汉清、石鹤玉、倪松坤、倪汉明、倪智、倪德清、倪建、陈炳学、陈桂林、陈飞、陈军、陆桂英、ＸＸ、ＸＸ明、吴国华、陈小连、顾淑贤、姚国安、李德华、李爱国、王建明、汤国兰、夏井祥、王志平、王建军、沈建、石兆德、石兆建、石万林、石建军、石友荣、石友兴、石鹤松、石金泉、石雨珍、石玉华、石松林、石鹤峰、石桂珠、ＸＸ、钱德奎、宗德明、周志祥、冯进、杨广城、姚自福、陈全珍对江苏省国土资源厅的起诉；
二、驳回原告钱井峰、倪汉青、石金龙、蔡汉清、石鹤祥、石金宝、钱会池、钱会明、朱玉美的诉讼请求。
案件受理费50元由原告钱井峰、倪汉青、石金龙、蔡汉清、石鹤祥、石金宝、钱会池、钱会明、朱玉美负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 李 兵
人民陪审员 茅以瑶
人民陪审员 付 涛
二〇一六年十一月十七日
书 记 员 孙 皓