重庆市梁平县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）梁法行初字第00043号
原告重庆博之鸣畜产品有限公司，住所地：梁平县双桂街道松竹村7组。组织机构代码55901136-8。
法定代表人唐治均，该公司董事长。
委托代理人陈嘉，重庆文才律师事务所律师。
被告重庆市盐务管理局梁平县分局。住所地：重庆市梁平县梁山镇西城路***号。
负责人邓安勇，局长。
委托代理人涂天，女，生于1969年2月22日，汉族，重庆市万州区人，干部，住重庆市万州区。
被告重庆市盐务管理局。住所地：重庆市渝中区金石大道465号
负责人刘克林，副局长。
委托代理人高冰，重庆市盐务管理局工作人员。
委托代理人张青华，重庆市盐务管理局工作人员。
原告重庆博之鸣畜产品有限公司（以下简称博之鸣公司）与被告重庆市盐务管理局梁平县分局（以下简称县盐务局）、被告重庆市盐务管理局（以下简称市盐务局）行政处罚决定一案，本院于2015年7月20日受理后，依法组成合议庭于2015年8月28日公开开庭进行了审理。原告博之鸣公司法定代表人唐治均的委托代理人陈嘉，被告县盐务局负责人邓安勇及其委托代理人涂天、被告市盐务局负责人刘克林的委托代理人高冰、张青华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告博之鸣公司诉称，原告于2014年6月6日向中盐金坛盐化有限责任公司（以下简称中盐金坛公司）购进肠衣盐28吨，部分用于生产经营，剩余10.875吨。县盐务局于2014年7月28日扣押原告10.875吨肠衣盐，并向原告送达（梁）盐政物字（2014）第04号盐业行政执法决定书。原告为此诉至法院，2015年3月4日，经梁平县法院（2015）梁法行初字第00003号判决：撤销县盐务局（梁）盐政物字（2014）第04号盐业行政执法决定书；责令县盐务局返还原告肠衣盐10.875吨。县盐务局没有按此判决履行义务，2015年3月17日再次违法向原告下达（梁）盐处字（2015）第001号《盐业行政处罚决定书》。原告不服，依法向被告市盐务局申请行政复议，市盐务局作出维持县盐务局作出的行政处罚决定。县盐务局对盐业违法案件进行查处时，应适用合法有效的法律规范。《中华人民共和国国家发展和改革委员会公告2003年》第36号确定肠衣盐标准QB／T2606-2003而非食盐标准GB5461；国家质检总司关于天然肠衣生产许可问题的复函（质检办食监函2010-1203号）确定天然肠衣不是食品，不属于食品生产许可调整的范围；《食盐专营办法》规定食盐是指直接使用和制作食品所用的盐。法律、盐业管理条例、食盐专营办法没有规定肠衣盐适用食盐管理，更没有设定肠衣盐准运证这一行政许可，《重庆市盐业管理条例》不能设定肠衣盐的准运证制度，原告向重庆市以外企业进购肠衣盐行为合法。被告将肠衣盐纳入食盐专营管理，对被告作出处罚属适用法律错误。被告行政处罚程序违法，适用法律错误，侵害原告合法权益，请求法院撤销（梁）盐处字（2015）第001号《行政处罚决定书》。
被告县盐务局辩称，（梁）盐处字（2015）第001号《行政处罚决定书》是在职权范围内正确有效作出的，事实清楚、证据确凿、适用法律正确，符合法定程序。2014年7月，原告博之鸣公司向中盐金坛公司购进肠衣盐28吨，并在生产中使用了17.125吨。《国家质检总司关于天然肠衣生产许可问题的复函》与本案并无关联性，肠衣是否纳入食品生产许可调整的范围，与肠衣盐的管理制度不具备当然的联系。且此复函的内容与国家质检总局其他规范性文件不符，《国家出入境检验检疫行业标准：出口食品质量安全控制规范第3部分：肠衣》中有大量的卫生规范性要求，其中，“4.总则4.1用于加工出口肠衣的原辅料应符合安全卫生要求；4.2出口肠衣加工厂应符合《出口食品生产企业卫生要求》和《出口肠衣加工企业注册卫生规范》的规定”；还有五处明确表述为“食品卫生”。复函内容也存在常识性谬误，重庆地区历史悠久的传统食品——香肠，仅因为其定义为“衣膜”，就不是食品，不属于食品生产许可调整的范围。川渝加工、食用香肠历史由来已久，《重庆市盐业条例》将肠衣盐纳入食盐专营管理的范畴，是本着“保护公民身体健康”的。程序也是合法的，县盐务局于2015年3月10日送达了（梁）盐政告字（2015）第001号《行政处罚事先告知书》，告知原告拟作出的行政处罚所依据的事实、理由、内容，及陈述和申辩的权利、时限、地点等，于2015年3月17日作出并送达了（梁）盐处字（2015）第001号《行政处罚决定书》。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市盐务局辩称，作为复议机关具有合法主体资格，且作出的（渝）盐复决字（2015）第1号行政复议决定书程序合法。2015年5月18日收到原告的复议申请，同月22日受理，并采取书面审查的方式，在60日内作出了复议决定。经过调查、核实，认为被告县盐务局作出的（梁）盐处字（2015）第001号《行政处罚决定书》程序合法、适用法律法规正确，于2015年7月6日作出了维持决定。综上，市盐务局作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告县盐务局在答辩期内递交了其作出具体行政行为所依据的以下证据材料，以支持其诉讼主张。
1、《重庆市人民政府办公厅关于市盐务管理局履行盐业行政管理职能有关问题的通知》（渝办发（1998）80号文件），《重庆市盐务管理局关于设立各级盐业管理机构的通知》（渝盐局发（1999）19号文件），证明被告县盐务局主体适格。
2、盐业违法案件立案呈批表、2014年7月14日、7月17日、8月8日、8月21日询问唐治均笔录、2014年7月14日、2月8日现场勘验笔录及照片、7月14日、7月28日《查封扣押财物决定书》、责令改正通知书、证据复制提取单2份、2015年8月1日、8月21日《盐业行政处罚事先告知书》、陈述申辩意见、听证告知书回执、听证通知书、听证当事人身份证明、听证笔录、听证陈述意见、听证申请人提供的证据、撤回通知书、责令改正通知书，证明原告从中盐金坛公司购进肠衣盐，并将其中17.125吨用于生产的事实。
3、《重庆市盐务管理局关于调整肠衣专用盐供应价格的通知》（渝盐局（2011）1号文件），证明重庆市肠衣专用盐的价格从2011年2月1日起下调至933元／吨。
4、《撤销盐业行政行为决定书》及《文书更正函》，证明市盐务局撤销了县盐务局2014年11月24日作出的《盐业违法行为责令改正通知书》，并责令县盐务局重新作出具体行政行为。
5、行政诉讼笔录、《行政判决书》，证明梁平县法院判决撤销县盐务局作出的（梁）盐政物字（2014）第4号盐业行政执法扣押财物决定书，责令县盐务局返还扣押原告的肠衣盐。
6、《盐业行政处罚事先告知书》、送达回证，证明县盐务局在进行了处罚前的告知。
7、《盐业行政处罚决定书》、送达回证，证明2015年3月17日县盐务局没收原告10.875吨肠衣盐的事实。
8、法律依据：《国家出入境检验检疫行业标准：出口食品治疗安全控制规范第3部分：肠衣》、《中华人民共和国食品安全法》、《食盐专营办法》、《重庆市行政处罚听证程序规定》、《重庆市盐业管理条例》、《食盐加碘消除碘缺乏危害条例》。
原告经审查后认为，对证1、2、3、4中的文书更正函、5、6、7均无异议，但不能证明被告县盐务局作出行政处罚决定程序合法，适用法律正确，其程序违法、适用法律错误已经在证5的行政判决书中确认。证4中的《撤销盐业行政行为决定书》是市盐务局2015年1月30日作出的，2015年1月31日被告县盐务局就应该返还扣押的10.875吨肠衣盐，被告县盐务局未返还，程序违法。梁平县法院2015年3月4日作出判决后，被告县盐务局仍然没有返还，一直持续扣押，程序违法。证6程序违法、适用法律错误。证8中《国家出入境检验检疫行业标准：出口食品治疗安全控制规范第3部分：肠衣》与本案无关，原告生产的天然肠衣不是出口食品肠衣。《中华人民共和国食品安全法》、《食盐加碘消除碘缺乏危害条例》与本案无关，《食盐专营办法》没有规定将肠衣盐纳入食盐的管理，《重庆市盐业管理条例》违背了上位法的规定。
被告市盐务局无异议。
被告市盐务局在答辩期内除提交了县盐务局提交的证据材料，还递交了以下证据材料，以支持其诉讼主张。
1、复议申请书、受理申请通知书、行政复议提出答复通知书，证明原告于2015年5月13日向被告市盐务局提起复议申请，市盐务局于2015年5月22日受理并于同日向县盐务局送达提出答复通知书。
2、县盐务局答辩状，证明被告县盐务局进行了答辩。
3、行政复议案件审理报告、行政复议决定书，证明被告市盐务局经审理于2015年7月6日作出了维持（梁）盐处字（2015）第001号《行政处罚决定书》的复议决定。
4、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释。
原告认为证3作出维持县盐务局处罚决定书的事实不清、适用法律不当，2015年1月30日市盐务局就撤销了县盐务局的行政处罚，2015年3月4日，梁平县法院判决撤销（梁）盐政物字（2014）第04号盐业行政执法扣押财物决定书，并责令县盐务局七日内返还扣押的10.875吨肠衣盐，但县盐务局在送达告知书之前一直扣押原告肠衣盐，被告市盐务局未查清事实。适用《重庆市盐业管理条例》将肠衣盐纳入食盐管理属于适用法律不当，市盐务局引用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》不当，因为法院判决的是程序违法、适用法律错误，不仅是程序违法；证据4真实性无异议，但适用法律错误。其他证据无异议。
被告县盐务局无异议。
原告为证明其诉讼主张，提供了以下证据：
1、（2015）梁法行初字第00003号判决书，证明梁平县人民法院以县盐务局程序违法、适用法律错误判决撤销（梁）盐政物字（2014）第04号盐业行政执法扣押财物决定书，并责令县盐务局七日内返还扣押的10.875吨肠衣盐。
2、（梁）盐处字（2015）第001号处罚决定书，证明被告县盐务局没收原告博之鸣公司10.875吨肠衣盐的事实。
3、（渝）盐复决字（2015）第1号复议决定书，证明被告市盐务局作出了维持（梁）盐处字（2015）第001号《行政处罚决定书》的复议决定。
4、发改委公告2003年（第36号），证明肠衣盐标准与食盐标准不一样。
5、国家质检总局关于天然肠衣生产许可问题的复函（质检办食监函（2010）1203号），证明天然肠衣不属于食品生产许可调整范围。
6、参考案例。
被告县盐务局认为，对证据真实性均无异议，但对证明目的和关联性有异议。证1不是对扣押行为的实体法律适用的判定，而是引用法律条款错误；证2、3无异议；证4、5、6与本案不具关联性，且是规范性文件，不能与地方性法规相提并论。
被告市盐务局认为，市盐务局在行政复议过程中已确认县盐务局在行政扣押强制措施中程序违法，法院的判决书也予以了确认，但行政强制的程序违法与此次的行政处罚决定无关。市盐务局2015年1月30日作出的撤销决定，明确责令县盐务局重新作出具体行政行为，县盐务局也重新作出了处罚决定，且市盐务局及县盐务局作出的处罚决定依据的是地方性法规，其位阶在各部委的复函、公告之上。情理上，肠衣作为入口的食品在现实生活中不可能用不符合食用标准的盐来加工。
本院认为，被告县盐务局提供的证1、2、4、5、6、7证明了被告作出了相关的具体行政行为，虽原告认为该证据不能证明被告县盐务局作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确，但对其真实性没有异议，予以采信；证3与本案不具关联性，不作为本案定案的依据，不予采信；证8中《国家出入境检验检疫行业标准：出口食品治疗安全控制规范第3部分：肠衣》、《中华人民共和国食品安全法》、《食盐加碘消除碘缺乏危害条例》与本案不具关联性，不予采信；《食盐专营办法》、《重庆市盐业管理条例》是被告县盐务局作出行政行为的法律依据，具有真实性，予以采信。
被告市盐务局提供的证据中，原告认为证3事实不清、适用法律不当，但未否认其真实性，予以采信；证4具有真实性，予以采信；其余证据原告没有提出异议，予以采信。
原告提供的证据4、5、6与本案不具关联性，不予确认，其他证据被告县盐务局、市盐务局均无异议，且具有真实性、合法性、关联性，予以采信。
根据采信的证据，结合当事人陈述，本院确认以下案件事实：原告博之鸣公司于2014年7月6日从中盐金坛公司购买了28吨肠衣盐，2014年7月14日，被告县盐务局以原告违反《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款：“肠衣盐应当从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进”的规定，查封了原告使用后剩下的21吨肠衣盐。2014年7月28日，被告县盐务局因原告将被查封的肠衣盐用于生产，作出（梁）盐政物字（2014）第04号盐业行政执法扣押财物决定书，将剩余的10.875吨肠衣盐予以扣押。2014年11月24日，被告县盐务局作出（梁）盐政改字（2014）第002号盐业违法行为责令改正通知书，决定对原告免除处罚并责令其停止并改正违法行为。2014年1月30日，被告市盐务局以（渝）盐政改字2015第001号《撤销盐业行政行为决定书》撤销（梁）盐政改字（2014）第002号盐业违法行为责令改正通知书，并责令县盐务局重新作出具体行政行为。2015年12月29日，原告博之鸣公司因不服（梁）盐政物字（2014）第04号盐业行政执法扣押财物决定书向本院提起行政诉讼，本院于2015年3月4日作出（2015）梁法行初字第00003行政判决书，判决撤销县盐务局作出的（梁）盐政物字（2014）第4号盐业行政执法扣押财物决定书，责令县盐务局返还扣押原告的肠衣盐。2015年3月17日，被告县盐务局作出（梁）盐处字（2015）第001号《行政处罚决定书》，没收原告博之鸣公司10.875吨肠衣盐。原告博之鸣公司不服该处罚决定，向被告市盐务局提起行政复议，市盐务局于2015年7月6日作出（渝）盐复决字（2015）第1号《行政复议决定书》予以维持。
本院认为，本案争议焦点是被告县盐务局作出的行政处罚决定程序是否合法？针对该焦点，本院作如下分析评判：一、被告县盐务局作出的行政处罚决定程序是否合法？被告县盐务局作出的行政处罚从事实调查、处罚前告知、作出处罚决定、文书送达并告知起诉期限及诉权等程序来看并无不当。被告县盐务局作出的（梁）盐政物字（2014）第04号盐业行政执法扣押财物决定书系行政强制，与本案中行政处罚决定是两个不同的行政行为，行政强制的程序错误与本案行政处罚决定并无关联，原告主张被告县盐务局应在市盐务局作出《撤销盐业行政行为决定书》001号及本院（2015）梁法行初字第00003行政判决后返还扣押的肠衣盐而未返还导致本案行政处罚决定程序错误的理由不成立。二、适用法律是否正确？根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚”及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内的行政案件”之规定，《重庆市盐业管理条例》是重庆市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要制定的地方性法规，可以作为本案的依据。被告县盐务局依据《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款“使用食品加工用盐、肠衣盐、畜牧盐、渔业用盐的单位和个人，应当从当地取得食盐批发许可证的经营处购进食盐”及第三十五条“违反本条例第二十条第一款、第二十一条第二款、第二十三条第一款规定的，由盐业管理机构责令改正，没收违法购销的盐产品和违法所得，并处以违法购销的盐产品价值一倍以上三倍以下罚款，食盐批发经营者违法情节严重的，由市盐业行政主管部门吊销其食盐批发许可证”之规定作出行政处罚决定并无不当。
综上，被告作出（梁）盐处字（2015）第001号盐业行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告主张被告县盐务局行政处罚决定程序违法、适用法律错误的理由不成立，对原告的诉讼请求，本院依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：
驳回原告重庆博之鸣畜产品有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告重庆博之鸣畜产品有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。
审 判 长 卫晴刚
代理审判员 谢春花
人民陪审员 严建华
二〇一五年九月二十四日
书 记 员 梅筱君