江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏行终字第00142号
上诉人（原审原告）黄尧合。
被上诉人（原审被告）无锡市锡山区人民政府，住所地无锡市锡山区锡州中路1号。
法定代表人顾中明，该区区长。
委托代理人李江、刘飞平。
被上诉人（原审第三人）无锡市锡山区东北塘街道办事处，住所地无锡市锡山区东北塘东园路**号。
法定代表人陆晓波，该办事处主任。
委托代理人莫定。
被上诉人（原审第三人）无锡市锡山区东北塘街道办事处锦阳村民委员会，住所地无锡市锡山区锡港路东风桥堍。
法定代表人章文昇，该村民委员会主任。
上诉人黄尧合因诉无锡市锡山区人民政府（以下简称锡山区政府）行政不作为一案，不服江苏省无锡市中级人民法院（2014）锡行初字第0005号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年9月11日立案受理后依法组成合议庭，于2014年10月10日公开开庭审理了本案。上诉人黄尧合，被上诉人锡山区政府的委托代理人刘飞平、被上诉人无锡市锡山区东北塘街道办事处（以下简称东北塘街道）的委托代理人莫定、被上诉人无锡市锡山区东北塘街道办事处锦阳村民委员会（以下简称锦阳村委）的法定代表人章文昇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，1994年1月，黄尧合与无锡市锡山区东北塘镇锦阳村村民吴慕良达成协议，购买吴慕良位于东北塘镇锦阳村西浜2××号的房屋，并于2003年7月领取了锦阳村西浜2××号的房屋产权证。但锦阳村西浜2××号房屋的宅基地使用权证仍在吴慕良名下，黄尧合亦一直未取得集体土地承包经营权。2003年9月，黄尧合、周凤珍（黄尧合之妻）和黄鹏（黄尧合之子）的户口由江苏省东台市南沈灶镇安云村迁入东北塘镇锦阳村西三村民组。其后，2005年4月，黄尧合之女黄惠兰的户口亦迁入东北塘镇锦阳村西三村民组。在黄尧合与黄惠兰的入户申请中均载明“不享受西三村民组利益分配和待遇”。
2009年，锦阳村西三村民组依照《无锡市锡山区人民政府关于进一步完善历次被征地农民基本生活保障制度的实施意见》开展历次被征地农民保障安置并轨工作。锦阳村西三村民组被征地农民被列入锡山区历次被征地农民保障安置人员花名册，并予以公示。黄尧合未被列入历次被征地农民保障安置人员花名册。其后，黄尧合向东北塘镇人民政府提出信访请求，要求享受被征地农民保障待遇。2009年3月24日，东北塘镇人民政府作出《关于黄尧合同志信访事项的答复》，认为黄尧合不符合被列为被征地农民保障安置对象的条件，对其请求不予支持。黄尧合不服，向锡山区政府提出复查请求，锡山区政府亦未予以支持。2009年6月12日，无锡市人民政府作出《关于黄尧合信访事项的复核意见》，作为该信访事项的终结意见。此后，黄尧合又多次要求享受被征地农民保障待遇，2013年11月30日，锡山区征地补偿和被征地农民基本生活保障工作领导小组办公室作出《关于黄尧合信访事项的答复》，认为无法将其纳入被征地农民保障安置范畴。2013年9月，黄尧合向锡山区人民法院提起行政诉讼，要求东北塘街道将其纳入被征地农民保障安置范畴。锡山区人民法院受理后，黄尧合撤回起诉。2014年，黄尧合向无锡市中级法院提起行政诉讼，认为锡山区政府未将其纳入失地农民保障体系，构成行政不作为。
原审另查明，锡发（2003）33号《中共锡山区委关于区委农村工作办公室实行单列建制的通知》中规定，将中共锡山区委办公室锡办发（2002）42号文件中明确由区委办公室、区政府办公室承担的相关职能、由区农林局承担的农业经营管理职能、由区发展计划局承担的农业项目扎口管理职能划入区委农村工作办公室。
原审法院认为，从《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十七条、《无锡市征用土地补偿和被征地农民基本生活保障暂行办法》第二条第三款的规定看，征地补偿和被征地农民基本生活保障，是指国家将农民集体所有土地征收后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，并建立被征地农民基本生活保障制度，保障被征地农民基本生活的行为。该保障制度的保障对象是被征地农民，如非被征地农民则不得享受被征地农民保障安置待遇。根据以上规定，成为被征地农民必须以征地前在农村集体经济组织内享有土地承包经营权并承担农业义务为前提，并由被征地的农村集体经济组织半数以上成员同意。黄尧合通过购买的方式取得东北塘镇锦阳村西浜2××号房屋，未领取宅基地使用权证，亦一直未取得集体土地承包经营权。将户口迁入时承诺不享受西三村民组利益分配和待遇。黄尧合虽将户口迁入东北塘镇锦阳村西三村民组，但并非享有土地承包经营权并承担农业义务的农民，不符合被列为被征地农民保障安置对象的条件。东北塘街道、锦阳村委未将其列入锡山区历次被征地农民保障安置人员花名册，锡山区农办审核不将其纳入被征地农民保障安置范畴，并无不当。依照最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回黄尧合请求判令锡山区政府和东北塘街道、锦阳村委将其纳入失地农民保障体系并依法享受养老保险待遇的诉讼请求。
上诉人黄尧合上诉称，上诉人的户口依法迁入东北塘镇锦阳村西三村民组，依法应当享有土地承包权，应当被纳入锡山区历次被征地农民保障安置范围。请求本院撤销原判，依法改判。
被上诉人锡山区政府答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人东北塘街道答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人锦阳村委答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人黄尧合上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院庭审中，各方当事人对原审认定事实的客观真实性均无异议，本院依法予以确认。
庭审中，各方当事人围绕上诉人黄尧合要求将其纳入失地农民保障体系、依法享受相关保险待遇是否有事实根据和法律依据进行了辩论。
上诉人黄尧合认为，上诉人的户口已依法迁入东北塘镇锦阳村西三村民组，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，上诉人作为东北塘镇锦阳村西三村民组村民，依法应当享有土地承包经营权。上诉人在申请落户时虽保证“不享受西三村民组利益分配和待遇”，但该约定是违反法律规定的。根据锡山区政府锡府发（2004）128号《无锡市锡山区人民政府关于无锡市征用土地补偿和被征地农民基本生活保障暂行办法的实施细则》的规定，上诉人应当纳入锡山区历次被征地农民保障安置范围。
被上诉人锡山区政府认为，被征地农民享受被征地农民保障系因土地被征为国有才享受的保障，土地利益的分配只有集体经济组织成员才能享受。户口由外地迁入，需经村三分之二村民同意才能成为集体经济组织成员。上诉人在迁入户口时同意放弃相关利益分配，不是该村集体经济组织成员，无法被纳入被征地农民保障体系。上诉人已依相关规定办理了居民养老保险。
被上诉人东北塘街道同意被上诉人锡山区政府的辩论意见，认为东北塘镇锦阳村西三村的土地在1998年左右经过第二次调整后，对承包户均发放了承包证，此后土地未再进行过调整。上诉人虽落户在该村，但并未在该村承包土地，不能享受被征地农民保障。
被上诉人锦阳村委同意被上诉人锡山区政府的辩论意见，认为吴慕良虽将房屋卖给上诉人，但宅基地使用权仍属于吴慕良，吴慕良在该村承包经营的土地仍由自己承包经营，征地后亦已享受被征地农民保障。上诉人未在该村承包经营土地，不是集体经济组织成员，不应纳入被征地农民保障体系。
本院认为，《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二条、《无锡市征用土地补偿和被征地农民基本生活保障暂行办法》第二条第一款均指出被征地农民基本生活保障系国家将农民集体所有土地征收后建立的被征地农民基本生活保障，以保障被征地农民基本生活。《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十七条、《无锡市征用土地补偿和被征地农民基本生活保障暂行办法》第二条第三款均规定，被征地农民应当从征地前在拥有该土地的农村经济组织内享有土地承包经营权、承担农业义务的成员中产生。上诉人黄尧合虽于2003年将户口迁入东北塘镇锦阳村西三村民组，但在其入户申请中载明“不享受西三村民组利益分配和待遇”，上诉人亦未曾承包经营过该村民组的土地，上诉人并非上述规章及规范性文件所规定的被征地农民，因此上诉人黄尧合不符合纳入被征地农民基本生活保障的条件，上诉人要求将其纳入被征地农民基本生活保障于法无据。锦阳村委和东北塘街道未将上诉人列入锡山区历次被征地农民保障安置人员花名册、锡山区政府未将上诉人纳入被征地农民保障安置范围并无不当。
综上，上诉人黄尧合的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，审判程序合法，判决驳回黄尧合的诉讼请求并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄尧合负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 季 芳
代理审判员 苗 青
代理审判员 沙永梅
二〇一四年十月二十日
书 记 员 唐 颖