江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第00347号
上诉人（原审原告）袁绍林。
被上诉人（原审被告）海安经济技术开发区管理委员会，住所地海安县城迎宾路199号。
法定代表人王荣贵，主任。
委托代理人张书伟，海安经济技术开发区管理委员会副主任。
委托代理人许立群，江苏紫石律师事务所律师。
上诉人袁绍林因与被上诉人海安经济技术开发区管理委员会（以下简称海安开发区管委会）行政允诺一案，不服海安县人民法院（2014）安行初字00044号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月1日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年12月25日公开开庭进行了审理。上诉人袁绍林，被上诉人海安开发区管委会的委托代理人张书伟、许立群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年3月5日，海安开发区管委会制定了《关于实施项目建设目标管理的工作意见及考核办法》（海开委（2010）15号）（以下简称15号文），该文第四条规定：凡为海安开发区管委会引进注册外资达1亿美元且注册外资到帐达15%或民资总投资30亿元且实际投入达总投资15%的项目的单位或个人奖励引进人200万元…；引进注册外资达500万美元且注册外资到账达50%或民资总投资1亿元以上且实际投入达总投资50%的项目的单位或个人，奖励引进人10万元。上述奖励开工建设后奖励50%，项目竣工后再奖励50%。2011年3月15日，海安开发区管委会又制定了《开发区城东镇2011年招商引资项目建设工作考核办法》（海开委（2011）22号）（以下简称22号文），该文第五条规定：引进总投资30亿元且注册3亿元以上民资项目，奖励引进人100万元…；引进总投资1亿元且注册5000万元以上的民资项目，奖励引进人10万元。袁绍林系从事项目投资信息服务的中介机构业主。2010年11月24日，经袁绍林居间介绍，苏州灵源投资有限公司（以下简称灵源公司）作为引资代建工程客商与海安开发区管委会签订江苏海安东部产业新城综合项目委托开发协议，协议约定海安开发区管委会提供上湖区域6平方公里用地交由灵源公司整体开发，灵源公司在海安注册海安灵源公司，注册资本不少于1亿元人民币，预估总投入30至50亿元人民币，开发年限6年，开发工程为基础设施、公共建筑、安置房建筑等，工程竣工验收合格后由海安开发区管委会予以回购，具体工程款经审计部门审计后由海安开发区管委会分三年与灵源公司结清，协议还对项目用地、规划、立项、审批、招标风险评估均等进行了约定。2011年1月29日，灵源公司在海安注册海安灵源公司，注册资金1.2亿元，实际认缴5000万元。从2011年始，海安灵源公司在海安东部产业新城范围内从事新城花苑、上湖大道、民桥花苑等项目的开工建设。因海安灵源公司先期投入资金不足等问题，2013年5月17日，海安灵源公司向海安开发区管委会提出终止代建的申请，主要内容为，在履行工程项目代建合同过程中，由于资金困难，纠纷经常发生，无法继续履行合同，现请求终止代建合同的履行。2013年6月13日，海安开发区管委会同意解除与海安灵源公司代建工程的申请。后海安开发区管委会与海安灵源公司结账，海安灵源公司所代建的工程项目共支付工程款47832767.11元。
原审法院认为，关于当事人间因招商引资奖励所形成的是民事法律关系还是行政允诺关系问题。通常意义上，行政允诺是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定的相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或自己所属的职能部门给予相对人物质或其他利益的单方意思表示行为。其具有社会公益性、行为内容的自由裁量性、单方性、非强制性等特点。本案中，海安开发区管委会出台的15号、22号两个规范性文件，是为吸收民资加快辖区内经济发展所采取的一种经济行政措施，是履行行政职责的行为，其主要目的是实现本辖区的经济腾飞，为所辖区范围内的所有成员创造一个相对富裕的生活环境，海安开发区管委会的行政允诺行为是符合公共利益的公法行为，而非实现其私益的私法行为。15号、22号文中明确的招商引资奖励规定，体现了海安开发区管委会为实现公共利益的行政管理目标为自己设定了公法义务。袁绍林通过居间介绍促成海安开发区管委会与灵源公司签订了江苏海安东部产业新城综合项目委托开发协议这一事实，可以认定为招商引资行为。因此双方当事人间所形成的是行政允诺法律关系，而非民事法律关系。
关于袁绍林要求海安开发区管委会按照15号文规定支付100万元奖励的条件是否成就的问题。不仅要核实原告的引资数额是否达到15号、22号文件规定的奖励标准，还要综合考量行政允诺行为是否达到了其应有的行政管理目的。依据15号文的规定，凡为海安开发区管委会区域引进民资总投资30亿元且实际投入总投资15%的项目的单位或个人，奖励引进人200万元，在项目开工建设后奖励50%，项目竣工后再奖励50%；22号文规定，引进总投资30亿元、且注册3亿以上的民资项目，奖励引进人100万元。本案中袁绍林引进海安灵源公司为海安开发区管委会基础设施、公共建筑、安置房建筑等工程项目的代建，工程竣工验收后由海安开发区管委会回购，由此可见海安灵源公司所承建的代建工程必须先期投入资金。事实上海安灵源公司在工程开工建设后实际支付工程款仅为47832767.11元，对照15号和22号文件的规定均不符合最低奖励标准。因此，袁绍林要求海安开发区管委会按15号文支付100万元奖励条件尚不具备。法院邀请的三位听审员认为，袁绍林作为招商引资人做了一定的工作，从诚信角度，海安开发区管委会应适当予以补偿和奖励。法院认为，海安开发区管委会对招商引资引进人奖励承诺，不等同于一般的民事居间合同，行政允诺具有行政公益性质，作为招商引进人对项目的质量应有较高的注意义务，不能因引进人促成了具有行政管理职能的海安开发区管委会与第三人签订了招商协议，袁绍林即可以取得招商奖励，本案中，袁绍林所引进的招商项目在实际履行过程中，出现了投资不足，拖欠农民工工资，造成农民工上访等情形，有违海安开发区管委会行行政允诺行为的管理目的。
综上，原审法院遂判决：一、确认袁绍林与海安开发区管委会之间存在合法有效的行政允诺法律关系；二、驳回袁绍林要求海安开发区管委会支付招商引资奖励100万元的诉讼请求。
袁绍林不服，向本院提起上诉称，1、一审法院遗漏重要事实，灵源公司估算投资21亿元，已开工项目总造价6.7亿多元；2、行政允诺和招商引资行为发生在2010年度，只能适用15号文件；3、袁绍林已经符合文件规定的奖励条件，海安开发区管委会应当在项目开工后先行奖励其100万元。请求二审法院撤销一审判决，依法改判海安开发区管委会给付袁绍林招商引资项目开工建设后先行奖励的100万元。
海安开发区管委会答辩称，1、袁绍林不适用海安开发区管委会相关招商引资办法的主体，文件是针对海安开发区管委会所管辖街道、企业以及相关的工作人员的考核办法；2、根据考核办法，开工建设后实际投资要到达总投资的15%才能奖励；3、灵源公司在整个项目中出现了很多问题，导致工程停工、农民工上访，给政府造成了很大损失，袁绍林引进的项目没有达到引进代建单位的目的；4、案涉项目不能适用15号文件，房地产项目不属于奖励范围。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
袁绍林提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据原审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，袁绍林要求海安开发区管委会按照15号文的规定，给付招商引资100万元奖励有无依据。
首先，关于本案奖励的支付是依据15号文还是22号文的问题。15号文中的考核要求规定了洽谈项目首谈登记制，招商引资项目的认定以考核县相关考核部门确认为准，市外民资以营业执照原件、验资报告原件等为准。由此可见，相关项目是否成立必须履行一定的手续，而案涉项目的注册时间为2011年1月，2011年的考核办法已由22号文代替。其次，即使本案适用15号文，则必须进一步考察袁绍林的招商引资行为是否达到了规定的要求。15号文第四条规定：凡为海安开发区管委会引进注册外资达1亿美元且注册外资到帐达15%或民资总投资30亿元且实际投入达总投资15%的项目的单位或个人奖励引进人200万元…；引进注册外资达500万美元且注册外资到账达50%或民资总投资1亿元以上且实际投入达总投资50%的项目的单位或个人，奖励引进人10万元。上述奖励开工建设后奖励50%，项目竣工后再奖励50%。本案中，根据海安开发区管委会提交的海安灵源公司支付相关项目工程款汇总确认单，海安灵源公司支付工程款合计47832767.11元，而袁绍林认为总投资6亿多的代建工程已开工建设，已经超过了总投资的15%。对此本院认为，实际投入和总投资是不同的两个概念，实际投入应当是已确实投入的资本，工程总造价6亿多并不代表开工建设已投入了6亿多，15号文件规定的15%必须以实际支付的资本计算而非以总造价计算。故袁绍林的招商引资行为并未达到文件规定的标准。再次，袁绍林认为，根据15号文件规定，项目开工建设后应当先奖励50%即100万元，该奖励与实际投入多少无关。本院认为，结合15号文的前后规定来看，奖励引进人200万元应当以条件具备为前提，即“引进民资总投资30亿元且实际投入达总投资15%”，在达到此条件后才涉及先奖励50%即100万元的问题，并非只要开工建设即可奖励100万元。综上，袁绍林要求海安开发区管委会支付招商引资奖励100万元的条件尚不成熟，结合15号文的规定来看，该文件对考核对象有明确的规定，同时，招商引资项目的认定和实绩的确认需要提交相关材料，由海安县相关考核部门确认为准，袁绍林如认为其招商引资行为达到了奖励的条件，亦需要按照文件的要求履行相关的确认手续。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。袁绍林的上诉请求不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人袁绍林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 羽 梅
代理审判员 仇秀珍代理审判员张祺炜
二〇一五年一月二十七日
书 记 员 吴 彩 丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；