中华人民共和国最高人民法院
执 行 裁 定 书
（2016）最高法执复43号
复议申请人（申请保全人）:邢继承，男，汉族，1970年6月10日出生，山西坤泽投资集团有限公司董事长。住山西省太原市小店区街办春蕾巷*号*号楼*单元***号。
委托代理人：段平陆，山西瑞茨律师事务所律师。
被保全人：山西郡宇房地产开发有限公司。住所地：山西省太原市迎泽区双塔西街**号华宜大厦**层。
法定代表人:张耀华，该公司总经理。
邢继承不服山西省高级人民法院（以下简称山西高院）（2016）晋执异1号执行裁定，向本院申请复议。本院依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。
山西高院查明，该院于2015年10月13日作出（2015)晋民初字第49-1号民事裁定，裁定冻结、查封张耀华、江苏伟恒建设集团有限公司山西分公司、山西郡宇房地产开发有限公司（以下简称郡宇公司）等共计38400万元的银行存款或同等价值的财产。山西高院依据该裁定，于2015年10月23日向太原市国土资源局作出（2015）晋执保字第38-1号协助执行通知书，并于当日送达：查封郡宇公司享有使用权的位于太原市经园路以西、郝家沟街以南的两宗国有土地（土地使用权证为并政民国用（2015）第xxxx8号和并政民国用（2015）第xxxx9号），查封期间不得为其办理变更、转让手续。查封期限三年。又于2015年11月5日向太原市城乡规划局民营区规划分局作出（2015）晋执保字第38-2号协助执行通知书，并于12月1日送达：“暂停对被查封的郡宇公司享有使用权的位于太原市经园路以西、郝家沟街以南的两宗国有土地（土地使用权证为并政民国用（2015）第xxxx8号和并政民国用（2015）第xxxx9号）的规划审批手续。查封期限为三年。”
郡宇公司对（2015）晋执保字第38-2号执行保全行为提出书面异议，认为该保全行为违反了法律规定，应当依法予以撤销。理由：财产保全措施是指当事人一方为了保证案件的执行，针对对方当事人与本案有关的“财物”或与本案有关的“行为”采取的保全措施，即被保全的对象仅限于当事人一方享有财产权益的“财产”或当事人一方与本案有关的“行为”。本案中，（2015）晋执保字第38-2号协助执行通知书中确定的执行保全行为，为查封太原市城乡规划局民营区规划分局的规划审批行政行为，该行为不仅明显违反了民事诉讼法关于民事诉讼保全的法律规定和法律精神，而且还给该公司造成巨大损失，故应依据《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第十七条的规定，依法裁定撤销（2015）晋执保字第38-2号协助执行通知书。
山西高院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百条第一款规定：“人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为”；第一百零二条规定：“保全限于请求的范围，或者与本案有关的财物”。具体到本案：第一，本案的案由为民间借贷纠纷，保全裁定（2015)晋民初字第49-1号民事裁定，裁定冻结、查封张耀华、江苏伟恒建设集团有限公司山西分公司、郡宇公司等共计38400万元的银行存款或同等价值的财产。即冻结、查封银行存款或财产。（2015）晋执保字第38-1号协助执行通知书：查封郡宇公司享有使用权的位于太原市经园路以西、郝家沟街以南的两宗国有土地（土地使用权证为并政民国用（2015）第xxxx8号和并政民国用（2015）第xxxx9号）。该协助执行通知已对郡宇公司享有的这两宗土地采取了保全行为和措施，不得办理变更、转让手续。该保全行为已使郡宇公司所享有的土地无法采取转让、抵押等转移财产或减损财产价值的行为，即查封该公司所享有的土地的权属已经足以达到保全的目的。第二，（2015）晋民初字第49-1号民事裁定的内容也是冻结、查封38400万元的银行存款或同等价值的财产。即保全裁定没有要求限制一定的行为。所以（2015）晋执保字第38-2号协助执行通知书协执内容“暂停规划审批手续”超出了保全裁定的范围。第三，由于暂停对土地的规划审批，可能导致土地闲置，根据《闲置土地处置办法》第一条和第十四条的规定，如因暂停审批导致土地闲置，异议人可能不得不额外交纳土地闲置费或导致土地被无偿收回，这些损失的产生对于原告债权的保障和实现并无益处，也严重违背了财产保全的立法初衷，更违背了平等、公平保护双方当事人的司法原则。第四，规划手续的审批是一种行政许可行为，通过协助执行的保全行为来许可或限制行政机关的行政行为不妥。第五，财产保全作为限制被申请人处分财产的强制性措施，其意义在于防止当事人恶意转移、隐匿、毁灭财产等行为出现，并非对被申请人的惩罚或处罚，基于诚信原则，应顾及被申请人的权益，所采取的措施和手段应当必要、适当，要尽量减少财产保全对企业正常经营造成的影响，不能逾越达成执行目的之必要限度。查封异议人所享有的土地的权属、不得为其办理变更、转让手续已经足以达到保全的目的。而暂停对土地的规划审批手续，可能影响到土地的保值、增值，可能影响到被申请人的正常经营活动，可能影响到被申请人的合法权益。综上，（2015）晋执保字第38-2号协助执行通知书，要求太原市城乡规划局民营区规划分局“暂停对被查封的山西郡宇房地产开发有限公司享有使用权的位于太原市经园路以西、郝家沟街以南的两宗国有土地（土地使用权证为并政民国用（2015）第xxxx8号和并政民国用（2015）第xxxx9号）的规划审批手续”的保全执行行为不当，而且可能给郡宇公司造成财产损失。异议人所提异议理由成立，该院予以采信。综上，山西高院于2016年5月16日作出（2016）晋执异1号执行裁定，撤销该院2015年12月5日作出的（2015）晋执保字第38-2号协助执行通知书。即撤销该院向太原市城乡规划局民营区规划分局作出的“暂停对被查封的山西郡宇房地产开发有限公司享有使用权的位于太原市经园路以西、郝家沟街以南的两宗国有土地（土地使用权证为并政民国用（2015）第xxxx8号和并政民国用（2015）第xxxx9号）的规划审批手续。查封期限为三年”协助执行通知书。
邢继承不服上述异议裁定，向本院申请复议称：（一）山西高院认为查封异议人所享有土地的权属，已经足以达到保全的目的是片面的、是错误的。涉案被保全土地属于净地，土地的所有权为国家所有，郡宇公司仅有国有土地使用权，如果仅限制郡宇公司所享有的土地权属及不得办理变更和转让，而不限制郡宇公司对土地使用权的使用限制，允许郡宇公司继续办理规划许可、施工许可、销售许可，致使该土地不是净地，连同施工混同、建筑物混同，可能形成多种纠纷，查封该土地的权属变得毫无价值，使其采取财产保全的诉讼保全效果和结果大打折扣。
（二）山西高院认为“（2015）晋民初字第49-1号民事裁定没有要求限制一定的行为，所以（2015）晋执保字第38-2号协助执行通知书协执内容暂停规划审批手续超出了保全裁定的范围”是错误的。财产保全裁定就是这样的格式条款，在裁定书下附人民法院协助执行通知书具体办理。查封土地使用权，同时暂停规划审批，暂停施工许可，是查封土地使用权具体限制行为，与查封土地权属属于共同的保全行为，没有超出裁定保全的范围。
（三）山西高院认为“由于暂停对土地的规划审批，可能导致土地闲置的认识”更是与诉讼行为无任何关联，也与法治精神不符。土地闲置与财产保全保证案件执行没有关联。
（四）协助执行查封土地、暂停规划审批是全国法院财产保全裁定中协助执行保全行为的一种平常和惯用的保全措施，对于刚刚取得使用权的净地来说，暂停规划许可和施工许可是财产保全保障执行的必要措施，是合法的司法行为，绝不是限制行政机关的行政行为。
（五）山西高院认为“暂停对土地的规划审批手续，可能影响到土地的保值、增值，可能影响到被申请人的正常经营活动，可能影响到被申请人的合法权益”是错误的。该院撤销暂停规划审批手续协助执行通知书对原告保障债权的行为是极大的损害，同时容易引发群体事件和司法对抗。
（六）财产保全的裁定和所附带的协助执行通知书，与案件调解、判决生效申请执行的裁定和所附带的协助执行通知书不能等同，财产保全裁定是诉前和诉中为保证原告胜诉后案件执行的措施，申请人提供了担保，如有保全措施错误，完全由申请人承担责任，所以按照民事诉讼法的规定，只能对裁定复议，而不应对协助执行通知书提异议，因其是保全行为；而执行裁定和协助执行通知书是要具体的执行，是要财产转移，所以适用《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》，本异议裁定未能正确理解财产保全及措施的立法本意，在财产保全裁定及协助执行通知书针对这一特殊的查封土地使用权的执行方面，曲解民事诉讼法有关财产保全规定的“财物”和“行为”的规定。综上，请求撤销（2016）晋执异1号执行裁定，维持（2015）晋执保字第38-2号协助执行通知书。
本院对山西高院查明的事实予以确认。
本院认为，本案的主要争议焦点为：山西高院撤销其作出的暂停被查封的涉案土地使用权的规划审批手续的协助执行通知书是否符合法律规定。
首先，从保全裁定和根据保全裁定所作出的协助执行通知书的关系来看，执行实践中，保全裁定一般由法院审判机构作出，由执行机构根据保全裁定负责其具体实施。此时，保全裁定相当于执行依据，而执行机构依据保全裁定作出的协助执行通知书则是具体的执行行为。据此，针对执行机构实施的执行行为，申请保全人、被保全人、利害关系人认为保全裁定实施过程中的执行行为违反法律规定提出书面异议的，人民法院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条的规定审查处理。而《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》是人民法院办理针对执行行为提出的异议及复议适用的司法解释。本案中郡宇公司所提异议即是针对山西高院作出的（2015）晋执保字第38-2号协助执行通知书，并非针对（2015）晋民初字第49-1号民事裁定，山西高院在异议程序中审查的亦是上述协助执行通知书作出的要求暂停涉案土地使用权规划审批手续的执行行为的合法性，其审查对象是协助执行通知书，而不包括（2015）晋民初字第49-1号民事裁定，邢继承认为根据保全裁定作出的协助执行通知书应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条适用复议程序的主张，没有法律依据，本院不予支持。
其次，从关于保全的法律规定来看，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百条第一款规定：“人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为”；第一百零二条规定：“保全限于请求的范围，或者与本案有关的财物”。从上述法律规定可以看出：第一，保全行为的性质具有暂定性。即当事人之间的权利义务需要通过判决才能确定，在依照审判程序作出判决之前，当事人之间的权利义务都处于未定状态，但为了保证日后生效判决的执行，或者避免当事人遭受不可弥补的损害，法院根据一方当事人的申请，非依严格的审判程序，对当事人之间的权利义务关系作出暂时性的裁定。本案诉讼正在进行中，属于未决民事案件，邢继承与被告郡宇公司之间的权利义务关系尚未经审判程序认定，故人民法院根据邢继承的申请，对郡宇公司等名下的财产采取保全措施，是对其财产进行控制的一种临时性措施，不具有既判力。第二，从财产保全的本质而言，其目的是为了限制被申请人处分财产，其意义在于防止当事人恶意转移、隐匿、毁灭财产等行为出现，并非是禁止被保全人对其财产的使用。相反，还应在遵守法律规定的前提下，尽可能保全财产的市场价值，使其物尽其用。本案中山西高院已经以（2015）晋执保字第38-1号协助执行通知书查封了涉案土地使用权，禁止办理变更、转让手续。这一保全措施禁止了被保全人转移、设定权利负担等处分行为，已经达到了限制被执行人处分财产，防止被保全财产价值减损的目的，再对涉案土地暂停规划审批手续殊无必要。第三，保全措施不能超出保全裁定的范围。（2015）晋民初字第49-1号民事裁定的保全范围是冻结、查封被告郡宇公司等名下共计38400万元的银行存款或同等价值的财产，而这一内容并不当然包含暂停郡宇公司名下土地使用权规划审批手续的保全措施，执行法院据此作出（2015）晋执保字第38-1号协助执行通知书暂停规划审批手续超越了保全裁定确定的范围。
再者，从平等保护双方当事人的司法原则出发，保全行为应当顾及被申请人的合法权益，所采取的措施和手段应当必要、适当，要尽量减少财产保全对企业正常经营造成的影响，不能逾越实现执行目的之必要限度。（2015）晋执保字第38-2号协助执行通知书在郡宇公司对涉案土地使用权的处分已经被限制的情况下，进而又对针对该土地的规划使用加以限制，确已超出了必要和适当的程度。邢继承主张郡宇公司对涉案土地进行规划审批可能导致价值减损，然而如果限制郡宇公司通过规划对土地开发利用导致土地闲置被收回，则可能对双方都造成更大的损失。异议裁定中关于“暂停规划审批手续可能导致郡宇公司因土地闲置而产生额外的土地闲置费或导致土地被无偿收回，而这些损失的产生对于原告债权的保障和实现并无益处，亦违背财产保全立法初衷”的认定，符合平等保护、善意执行的法律精神和司法原则。故综合本案案情而言，邢继承主张不暂停涉案土地使用权的规划审批手续会导致土地价值减损的复议理由，理据不足，不能成立。
综上，邢继承的复议理由不能成立，应予驳回。山西高院（2016）晋执异1号执行裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回复议申请人邢继承的复议申请。
本裁定送达后即发生法律效力。
审 判 长 赵晋山
代理审判员 朱 燕
代理审判员 邵长茂
二〇一六年十一月二十七日
书 记 员 魏 丹