贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗行初字第39号
原告马忠孝。
委托代理人裴政祥（系原告马忠孝之妻）。
被告凯里市住房和城乡规划建设局（以下简称凯里市规划局），所在地：凯里市博西路8号。
法定代表人阮波，男，凯里市规划局局长。
委托代理人李健，男，贵州万木春律师事务所律师，特别授权。
原告马忠孝不服被告凯里市规划局申请颁发建设许可证不予受理一案，于2015年5月7日提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号指定管辖决定书的规定，本院于2015年5月7日受理后，依法向被告凯里市规划局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月17日公开开庭审理了本案。原告马忠孝及其委托代理人裴政祥，被告凯里市规划局委托代理人李健到庭参加诉讼，被告凯里市规划局法定代表人阮波未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告凯里市规划局就马忠孝申请办理建设规划许可证一案，于2015年4月24日对原告马忠孝作出《关于马忠孝危房改建项目暂不予受理通知书》，该通知认定，马忠孝提供的四邻协议，未与北侧房屋陈政州户签订退让协议，遂暂不受理，待协议签订后再申请办理。
原告马忠孝诉称：凯里市丰集街土地使用面积为193.5m2的24号房屋属马忠孝所有。由于各种原因导致房屋出现不安全隐患，甚至威胁到人的生命和健康，经鉴定，该房为危房而需要拆建。马忠孝曾于2013年3月向凯里市规划局申请办理建设规划许可证，后因他人的行政诉讼牵涉到该房屋宅基地的使用权而被迫中止。2014年7月7日马忠孝重新申请办理建设规划许可证，并作了批前公示。原告以签订协议应当遵循自愿、平等、公平、公正的原则，陈政州户与原告双方均没有签订退让协议的意愿，凯里地区相邻关系中除了被隐骗外，没有一户为另一户退让土地的习惯，何况，四邻协议中原告与其他三邻均无退让土地要求，而北侧陈政州户房屋宅基地全部用完且滴水线已先占据了原告宅基地约12.3m2，若再要求原告退让宅基地使用面积，实在是不平等、不公正，也违反了宪法第十条第三项和中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中政府要依宪执政的规定为由，认为凯里市规划局以原告提供的四邻协议，未与北侧房屋户主陈政州签订退让协议对原告的申请暂不受理的行为不合理，也不合法。为此，原告诉至本院，请求确认2015年4月24日凯里市规划局《关于马忠孝危房改建项目暂不予受理通知书》行政行为违法。另外请求法院判令被告在法定期限内给原告办理建设规划许可证。
原告在法定举证期限内提交的证据材料：1、《居民身份证》，拟证明原告身份；2、《关于马忠孝危房改建项目暂不予受理通知书》，拟证明凯里市规划局不予受理的原因；3、《申请书》，拟证明建设未损害四邻及公共利益；4、《四邻协议》，拟证明三邻均互无地退让；5、《马忠孝个人建设批前公示》，拟证明申请的建设面积为175m2，北侧有通风采光道约15.8m2；6、《房屋安全鉴定》，拟证明原建0005757房屋属于危房；7、《国有土地使用证》，拟证明凯里市国用（2001）字第03095号宗地面积为193.5m2。
被告未提交答辩状，但在庭审中辩称：作为政府，不仅要遵守法律规定，还要遵守一个公正原则，由于土地之间没有间隔，先修房屋的户主按土地实际面积来申请规划许可证修建房屋，被告凯里市规划局依法审批后，因相邻土地使用权人也需要修建房屋，并同时按土地实际面积申请规划许可证，如果被告凯里市规划局也按实际面积予以审批，将给先修房屋户主造成一定的影响，为了解决这个矛盾，凯里市地方政府出台了这个规定，就相邻问题要求当事人自己协商，并取得利害关系人书面同意意见。
被告凯里市规划局除了凯里市政府的这个规定之外，未提供任何证据证明其行政行为是否合法。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：因被告对原告提交的1号证据《居民身份证》、2号证据《关于马忠孝危房改建项目暂不予受理通知书》、6号证据《房屋安全鉴定》和7号证据《国有土地使用证》的证明目的无异议，经审查，以上证据证明目的属实，本院予以采信；被告对原告提供的3号证据《申请书》、4号证据《四邻协议》和5号证据《马忠孝个人建设批前公示》的真实性无异议，但对其证明目的有异议。经审查，原告仅凭提供的3号证据《申请书》无法证明其申请的建设是否损害四邻及公共利益，被告对其证明目的有异议，理由充分，本院对此证据不予采信；原告提供的4号证据《四邻协议》上与相邻方无具体间距，仅仅证明甲方马忠孝不占用乙方潘松、杨生炳和陈正芳的宅基地，尽量为乙方提供方便，该协议没有北侧陈政州的签字，说明该协议对陈政州不产生法律效力，因此该证据拟证明三邻均互无地退让的内容属实，本院予以采信；原告提供的5号证据《马忠孝个人建房项目批前公示》，因该证据系凯里市规划局于2014年8月19日公示，其拟证明申请的底层建筑面积为175m2属实，但其拟证明北侧有通风采光道约15.8m2与实际情况不符，故本院只采信其证明的底层建筑面积为175m2，而对其证明与北侧有通风采光道约15.8m2的事实不予采信。
经审理查明：原告马忠孝原在凯里市丰集街拥有土地使用面积为193m2的24号房屋一幢。该房与陈政州、潘松、杨生炳和陈正芳、陈正义的房屋相邻。因原告房屋经鉴定为危房，为了保证人身安全，原告欲对该危房进行重建。2013年3月曾向凯里市规划局申请办理建设规划许可证，后因他人的行政诉讼牵涉到该房屋宅基地的使用权而被迫中止。2014年7月7日原告马忠孝重新向被告凯里市规划局申请办理建设规划许可证，被告凯里市规划局已于2014年8月19日对马忠孝个人建房项目作了批前公示。但后来一直未向原告马忠孝颁发建设规划许可证。经原告马忠孝多次询问，被告凯里市规划局才于2015年4月24日以原告未与北侧陈政州户签订退让协议为由对原告马忠孝办理建设规划许可证的申请暂不受理。原告认为被告凯里市规划局对原告马忠孝危房改建项目暂不予受理的行政行为违法，故诉至本院，请求确认凯里市规划局行政行为违法。另外请求法院判令被告在法定期限内给原告办理建设规划许可证。
本院认为：被告凯里市规划局作为地方政府的城乡规划主管部门，具有负责城镇规划的审批、报批和负责城乡各类建设项目《选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建筑工程规划许可证》的核发等职能。本案中，原告马忠孝因需要对其原位于凯里市丰集街的24号危房进行改造重建，遂向凯里市规划局申请办理建房规划许可证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但凯里市规划局仅以原告未与相邻住户陈政州签订相邻协议为由，对原告马忠孝办理建设规划许可证的申请不予受理，在不予受理通知书中未引用任何法律依据。庭审中，被告代理人也承认没有法律依据，仅仅概述根据有关规定，决定不予受理。根据被告凯里市规划局代理人在庭审中的辩解意见，该规定指的是凯里市凯府发（2012）18号文件，即《市人民政府关于印发凯里市个人建房规划管理办法（试行）的通知》，该通知系凯里市地方政府针对工作中遇到的具体问题形成的有针对性的地方规范性文件，文件第十一条第一款第（二）项中规定有“住房确实困难的，可在其合法土地范围内申请改扩建，但须符合城乡规划要求和取得相邻利害关系人书面同意意见”，该规定与上位法《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四款“法规、规章对实施上位法设定和行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”、《贵州省城乡规划条例》第三十二条“申请办理建设工程规划许可证，应当提交下列材料：（一）建设项目用地批准文件；（二）建设项目批准、核准、备案文件；（三）建设工程设计方案，重大城乡基础设施项目应当提交建设工程初步设计方案；（四）法律、法规规定的其他材料”规定的办证条件相抵触，同时与凯里市所属的黔东南州人民代表大会常务委员会公布实施的地方性法规，即《黔东南苗族侗族自治州城乡规划建设管理条例》的原则性规定不符。根据上述法律法规规定，原告马忠孝未与相邻住户陈政州签订相邻协议不属于申请建设用地规划许可证应当提交的材料，故根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条第一款第（二）项的规定，该文件作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书明显缺乏法律依据，人民法院不予认可，被告凯里市规划局作出的不予受理的行政行为既无法律依据，也无其他证据，故原告主张凯里市规划局作出《关于马忠孝危房改建项目暂不予受理通知书》的具体行政行为违法的理由充分，本院予以采纳。被告以凯里市政府凯府发（2012）18号文件作为其不予受理的法律依据的辩称理由不能成立，本院不予采纳。
原告请求本院判令被告凯里市规划局在法定期限内给原告办理建设规划许可证，因办理建设规划许可证属规划局的职权，申请人是否符合法定资格，申请事项是否符合法定程序和法定形式，申请材料、图纸是否完备等，只能由职能部门根据相关法律法规来审核答复或办理，法院不是办理建设规划许可证的职能部门，在原告马忠孝申请未经审核是否符合办证条件前，法院没有依据判令被告凯里市规划局在法定期限内给原告办理建设规划许可证。故原告马忠孝的该项请求本院不宜支持，只能责令被告凯里市规划局根据相关法律规定对原告的申请及提供的材料进行审核答复。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第七十条第一款第（一）项和《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十一条的规定，判决如下：
撤销凯里市规划局2015年4月24日作出的《关于马忠孝危房改建项目暂不予受理通知书》。
二、责令被告凯里市规划局在法律规定的期限内对原告的申请及其提交的材料进行审核答复。
案件受理费人民币50元，由被告凯里市规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审判长 王玉强
审判员 杨长坤
审判员 谢永艳
二〇一五年七月二十二日
书记员 邰 睿
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
3、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十一条人民法院审理不予行政许可决定案件，认为原告请求准予许可的理由成立，且被告没有裁量余地的，可以在判决理由写明，并判决撤销不予许可决定，责令被告重新作出决定。