山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行终字第77号
上诉人（原审被告）新绛县人民政府，住所地新绛县正平街61号。
法定代表人田艺彬，该县县长。
委托代理人白云鹰，山西晋英律师事务所律师。
委托代理人王鹏，男，新绛县阳王联校教师。
上诉人（原审被告）新绛县教育局，住所地新绛县学府城。
法定代表人张智云，该局局长。
委托代理人张忠云，新绛中学教师。
被上诉人（原审原告）孙玉花，又名孙玉华，女，汉族。
委托代理人李林其，新绛县法律援助中心律师。
委托代理人张红贵，男，汉族，住山西省新绛县刘峪宏华学校，系孙玉花之夫。
上诉人新绛县人民政府、新绛县教育局因孙玉花诉其不履行法定职责一案，不服山西省运城市中级人民法院（2015）运中行初字第17号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新绛县人民政府的委托代理人白云鹰、王鹏，上诉人新绛县教育局的委托代理人张忠云，被上诉人孙玉花及其委托代理人李林其、张红贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，2002年6月14日，经新绛县教育局批准并颁发办学许可证，孙玉花出任刘峪学校法定代表人全面管理“公办民助”的刘峪学校。期间，孙玉花为改变办学条件，先后修缮危房、增添教学仪器、桌凳、替学校偿还修缮电脑室、购置电脑、电教设备拖欠的债务，并新建教学楼一幢（700平米），投入了大量资金。2005年5月，“公办民助”形式的刘峪学校划分为现在的“刘峪学校”及“刘峪宏华学校”。
2008年9月，国务院、山西省人民政府分别下发国办发（2007）70号、晋政办发（2008）70号及晋政办发（2008）63号文件。新绛县农村税费改革领导组根据上述文件精神印发了《新绛县清理化解农村义务教育“普九”债务工作实施方案》（下称《方案》），该《方案》明确规定：“在‘普九’以外发生的农村教育债务，截止2005年12月31日，作为其他农村义务教育债务，这次也要清理……”；“县级人民政府作为化解‘普九’债务的责任主体，负责具体实施。全县清理核实并锁定的债务由人民政府负责偿还。”；“农村中小学校因‘普九’所形成的债务，为适应《农村义务教育债务监管系统》的设计需要，由农村中小学校作为‘普九’债务主体统一归口，由县教育局主管部门管理……”。
2012年12月，孙玉花得知上述政策后认为其2002年6月至2005年5月投入刘峪学校的办学资金属于2005年12月31日前发生的其他农村义务教育债务，多次请求新绛县人民政府、新绛县教育局依规解决，但二上诉人均未作答复处理。2013年9月，孙玉花以二上诉人在清理化解“普九”债务工作期间，怠于宣传通知，致其耽误了在期限内申报。孙玉花提出请求后，二上诉人推诿不办，遂以二上诉人违反法定职责为由，向法院提起行政诉讼，请求确认二上诉人构成不履行职责，并责成二上诉人对其请求作出答复处理。
原判认为，2002—2005年孙玉花任校长的“公办民助”形式的刘峪学校，是经新绛县教育局依法批准的合法办学主体，孙玉花是经新绛县教育局备案的法定代表人。新绛县教育局作为教育主管部门，有义务通知孙玉花参加县政府召开的清理化解“普九”债务工作会议并予以传达会议精神，但新绛县教育局未提供证据证实其履行了该项义务；新绛县人民政府作为负责社会力量办学的责任主体，在接到孙玉花相关情况反映后，有义务在其职责范围内对其的请求作出处理意见。综上，孙玉花的诉讼请求成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决新绛县人民政府、新绛县教育局在本判决生效之日起30日内履行其法定职责。
新绛县人民政府上诉称，（1）原判未查明孙玉花所主张的具体行政行为的法律事实和法律规定。行政作为的前提是依申请人申请，孙玉花未向上诉人主张过要求履行何种行政行为的事实，上诉人不存在不作为；无法律规定上诉人对孙玉花负何种义务。（2）原判认定孙玉花为上诉人化解“普九”债务的抽象行政行为相对人是错误的。上诉人的法定职责是制定针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，其相对人是辖区与“普九”相关的政府部门，孙玉花作为个人不是该行为的相对人。（3）孙玉花的起诉超过了法定起诉期限。上诉人清理化解农村义务教育“普九”债务工作开始于2008年9月28日，孙玉花自述于2012年12月才知道，2013年9月25日提起诉讼，根据相关法律规定，孙玉花的起诉已超起诉期限。（4）原审法院立案审查、送达、审理期限等明显违反法律强制性规定，审判程序违法。
综上，请求撤销原判、驳回孙玉花的诉讼请求。
新绛县教育局上诉请求、理由与新绛县人民政府基本一致。
孙玉花答辩称，（1）根据国办发（2007）70号、晋政办发（2008）70号及晋政办发（2008）63号文件，新绛县人民政府作为负责社会力量办学的责任主体，新绛县教育局作为负责具体实施的部门，负有组织宣传和具体实施化解“普九”债务的义务，二上诉人在接到答辩人相关情况反映后，有义务在其职责范围内作出处理；（2）《方案》中关于“宣传发动”的形式证明该方案针对的相对人不仅仅是相关政府部门。答辩人担任“公办民助”时刘裕学校的法定代表人，对刘裕学校的校园、房屋、设施等进行了修缮添附，该垫付款属于刘裕村委会因“普九”形成的债务，新绛县人民政府应当按照《方案》予以清理、化解。（3）行政不作为案件的起诉期限如何计算，法律无明确规定，参照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定，答辩人于2012年12月知道2008年的《方案》后，一直找二上诉人解决问题，二上诉人未告知其诉权和起诉期限，答辩人于2013年9月起诉二被上诉人行政不作为，未超过法律规定两年的起诉期限。请求驳回上诉，维持原判。
经审理，本院查明的事实除与原审认定的一致外，又认定如下事实，2002年6月15日，由刘裕村民委员会与孙玉花、孙绍文作为协议双方、阳王镇政府、阳王联校作为监督方签订的《关于刘峪学校改制为公办民助形式办学协议书》中第（3）条约定“房屋修缮费在教育附加费中解决”。2013年，孙玉花诉称其向“公办民助”期间刘裕学校的投资修缮费用未得到解决，现公办的刘裕学校使用了其投资的办学设施，新绛县教育局、新绛县阳王镇人民政府作为义务教育举办单位，与新绛县阳王镇刘裕村民委员会构成共同侵权，向人民法院提起民事诉讼，请求三被告共同赔偿其损失。2014年5月7日，山西省运城市中级人民法院作出（2014）运中民终字第53号生效民事判决，该生效民事判决确认孙玉花与刘裕村委会签订的《关于刘峪学校改制为公办民助形式办学协议书》及《租赁协议书》合法有效，认定孙玉花与刘裕村委会签订上述第一份协议后，对刘裕学校进行了较大投入，但孙玉花所主张的投资修缮费用与其提起的侵权之诉非同一法律关系，应另案处理为宜。
本院认为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”孙玉花诉称其于2012年12月获知有关化解“普九债务”信息，其于2013年9月提起行政诉讼并未超过上述条文规定的起诉期限。
新绛县人民政府、新绛县教育局是否具有对孙玉花所申请的事项作出处理的法定职责。《方案》规定新绛县人民政府作为化解“普九债务”责任主体、新绛县教育局作为化解“普九债务”的组织实施部门，应视为该规范性文件为二上诉人设定了化解“普九债务”的法定职责。据此，孙玉花认为其于2002年6月至2005年5月投入刘峪学校的办学资金属于《方案》中规定的其他农村义务教育债务，向二上诉人提出申请要求处理。二上诉人在接到孙玉花相关情况反映后，应当按照《方案》以及有关的政策、规范性文件相关规定，在其职责范围内对孙玉花的请求作出处理意见。故二上诉人的上诉理由本院不予支持，原判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人新绛县人民政府、新绛县教育局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓芬
代理审判员 卞俊梅
代理审判员 郝玉震
二〇一五年八月十一日
书 记 员 穆五谋