广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）惠中法行终字第50号
上诉人（原审原告）：惠东县平山街道蕉田社区联新村民小组（下称联新小组）。
负责人：李月松。
委托代理人：黄少英，广东粤东律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。
法定代表人：徐毅。
委托代理人：钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。
原审第三人：惠东县永泰发展公司。
法定代表人：林小山。
委托代理人：古伟峰。
原审第三人：惠东县平山街道办事处蕉田社区居民委员会（下称蕉田居委）。
负责人：李锦辉。
委托代理人：郑小龙，广东广惠律师事务所律师。
上诉人惠东县平山街道蕉田社区联新村民小组、惠东县人民政府因土地行政征收一案，不服惠州市惠阳区人民法院（2014）惠阳法行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明：1988年2月9日，惠东县大岭蕉田村民委员会周某某等人与联新生产队签订《转让荒山地办砖厂合同书》，约定联新生产队转让金山南边的荒山地约25亩（未经实地丈量，实为35亩）给周某某等人办机砖厂，双方确定四至范围为：东面至松排耕地茔边为界、南面至西引渠道的排水沟为界、西面至蕉田围割草路内边为界、北面至向南平多公路边为界，土地及果苗补偿费共105000元（其中山地款50000元由生产队与自留山承包户四六分成，果苗补偿款55000元由承包户所有），该山地所有坟墓、金斗迁坟费用由机砖厂负责，该土地补偿款付清及四至范围确定后由机砖厂永久使用。合同签订后周某某等人付清上述土地及果苗补偿款，但该所谓“机砖厂”并未办理工商登记，也未投入生产。
1988年3月，惠东县大岭镇蕉田村民委员会与惠东县税务局签订《转让荒山办果场合同书》，将上述土地转让给惠东县税务局兴办水果场，合同约定：总售价款为21万元，双方签约盖章并经大岭镇政府盖章后生效，该山坡范围内的坟墓、金斗由蕉田村民委员会动员搬迁，经惠东县税务局查点后按国家规定补给搬迁费。周某某作为甲方代表在合同书上签名。
1991年7至8月间，惠东县人民政府决定对蕉田地段的土地实施征用兴办泰园工业园，总征地面积为3297.57亩。上述土地的征用已办理了相关的审批手续，详见粤地政（1991）273号、（1998）608号；惠市国土征（1991）244号、惠市地政（1998）740号。惠东国土字（1991）100号、惠东国土征字（1999）004号。办理了国有土地使用证，详见惠东国用（1999）字第1323011377号、惠东国用（1999）字第1323010013号、惠东国用（2002）字第1323010459号。1991年7月9日，惠东县人民政府与蕉田管理区签订《征地协议书》，征用该村土地148.04亩，补偿费合计331577元。村名为“税务局”的金山尾35亩山地不在上述征地范围内。1991年8月14日，惠东县人民政府与蕉田管理区签订了《征地协议书》，征用该管理区土地755.06亩，补偿费合计1128892元。周某某作为被征地单位代表在协议书上签名。本案争议的35亩山地就在惠东县政府与蕉田管理区签订的755.06亩的征地协议范围内。
另查明，蕉田管理区签订协议面积755.06亩，实际结算面积770.06亩，惠东县人民政府多付出15亩土地补偿款。惠东县平山街道办事处蕉田居民委员会联新村民小组签订协议面积148.04亩，实际补偿面积137.4亩。在与之对应的《县工业城蕉田居委会山地面积划分（各自然村）》的表格中可以看出联新村被征面积为137.4亩，而位于金山尾的35亩山地，在村名一栏的下面的名称是税务局。1994年至1995年间，惠东县人民政府支付蕉田管理区770.06亩土地的补偿款，其中，李某某于1994年2月27日代表联新小组签领了137.4亩土地补偿款164880元。对此，诉讼各方并无争议。而登记在惠东县税务局名下的35亩山地的补偿款，至今仍在蕉田居委会的账上未作分配。惠东县人民政府对该争议土地已向第三人惠东县永泰发展公司颁发土地使用权证，现已基本被开发利用。
原审法院认为：本案争议的焦点是征收涉案35亩土地的行为是否合法。各方提交的1988年联新生产队与周某某等人签订的《转让荒山地办砖厂合同书》证实金山南边荒山由联新生产队承包给他人，该地属联新小组集体所有的事实，本院予以确认。联新小组将其所有的土地发包给他人兴办砖厂，是其依法经营、管理集体土地的行为，无论该行为是否合法，无论机砖厂有无办成，都不会产生土地所有权丧失的法律效果，联新小组的土地所有权仍然合法存在，应当受法律保护。惠东县政府辩称蕉田管理区“分田不分山”，没有提交证据证实，且与《转让荒山地办砖厂合同书》相矛盾，惠东县政府举证不能，应依法承担败诉的法律后果。惠东县政府实施征收涉案土地的行为时，无证据证实其召开了村民代表大会、党支部大会、村民小组长或村民户主大会进行确认、表决，是在未明确争议土地所有权人的前提下，单方与第三人蕉田管理区签订征地协议并将土地征收款列在“税务局”的名下，侵犯了联新小组的集体土地所有权，其征收行为违法，依法应予纠正。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：一、确认惠东县人民政府征收惠东县平山街道办事处蕉田居委会联新村民小组位于金山南边的土地35亩的行为违法；二、驳回惠东县平山街道办事处蕉田居民委员会联新村民小组的其他诉讼请求。原审诉讼费50元，由惠东县人民政府承担。
上诉人联新小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定“35亩山地的补偿款，至今仍在蕉田居委会的帐上未作分配”没有证据，蕉田居委会亦不认可，一审法院对这一事实认定错误。何况这笔款，联新小组既未领取，也从来无人告知。再者，这笔款如果真的“在蕉田居委会帐上未作分配”，近二十年时间，居委会既不做分配，也未使用，这种现象真实吗？二、联系小组的诉讼请求主要有两项。第一项是确认征地行为违法，第二项是返还土地35亩。一审法院对联新小组的第二项诉讼请求完全视而不见，没有任何的说理或释明，仅以“驳回其他诉讼请求”的方式作出判决是错误的。三、一审法院仅适用最高院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十七条第二款第二项作出判决是适用法律错误。上诉人请求：撤销一审判决第二项，改判为：惠东县政府在判决生效后一个月内返还违法征收的位于金山南边的土地35亩给惠东县平山街道蕉田居委联新小组。如果不能返还上述土地，则应赔偿因违法征地行为造成联新小组失去35亩土地的损失按每平方米2000元人民币计赔偿给惠东县平山街道蕉田居委联新小组。由被上诉人承担本案诉讼费用。
上诉人惠东县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、联新小组不具备起诉资格。涉案的35亩土地属于荒地，一直以来没有明确下放给任何生产队或村民小组。二、惠东县政府已采取适当的措施解决土地权属不清的问题。鉴于整个蕉田管理区一直以来“分田不分山”的实际情况，经研究，决定将有关的山林、村道等公共地方以蕉田管理区的名义与政府签订征地协议，再由蕉田管理区对征地款统一进行分配。三、联新小组的起诉已超过法定期限。该征地行为发生在20多年（1991年）前，涉案土地就在大路边，联新小组不可能不知道丈量清点、清表平整、分配补偿款等行为。四、征地行为合法有效，依法应予维持。上诉人请求：1、撤销一审判决；2、依法维持惠东县政府征收惠东县平山街道蕉田社区金山南边35亩土地的行为，依法改判或发回重审。
上诉人惠东县人民政府就联新小组的上诉请求答辩称：以上诉状内容为准，没有新的补充。
上诉人联新小组就惠东县人民政府的上诉请求答辩称：1、位于蕉田社区金山南边35亩土地的所有权人是联新小组集体。2、不存在联新小组起诉超过法定期限的事实根据。3、惠东县政府征用属于联新小组集体所有的土地，却未跟联新小组发生任何关系，更别说签订合同和进行补偿。其他意见以上诉状内容为准。
原审第三人惠东县永泰发展公司述称：一、惠东县永泰发展公司依法取得原泰园工业城的土地使用权，受法律保护。二、县政府的征地行为合法有效，依法应予维持。三、联新小组对金山南边35亩林地被征用的情况是知情和认可的。四、联新小组已经获取林地补偿。联新小组未到居委会领取该征地补偿款，是由于该土地经过两次转手，加上实际测量后土地面积比合同约定的多出10亩，在分配问题上无法达成共识所致。综上，联新小组的上诉理由不能成立，请二审法院驳回其上诉。
原审第三人蕉田居委口头述称：一、请法院尊重事实和历史，在当时征地时，各个自然村是知道的，是有开会的。二、当时的情况是分田不分山，共同的地方和争议的地方都是由村委来解决的，村委有权去签订征地协议。三、涉案35亩地是有争议的，35亩地是给了姓周的办砖厂后转给了税务局。
本院经二审查明，一审确认的部分事实属实。
本院另查明：联新小组不服涉案征地行为，于2010年5月向本院起诉，请求法院确认涉案征地行为违法，判令惠东县政府返还位于金山南边的土地35亩。本院受理后，以（2010）惠中法行辖字第23号行政裁定书裁定本案移交惠阳区人民法院审理。惠阳区法院立案受理后，于2010年12月9日作出（2010）惠阳法行初字第19号行政裁定书，以联新小组起诉超过法定期限为由裁定驳回起诉。联新小组不服，向本院提起上诉，本院于2011年10月9日作出（2011）惠中法行终字第72号行政裁定书，裁定撤销（2010）惠阳法行初字第19号行政裁定，本案由惠阳区法院继续审理。惠阳区法院再次受理后，于2012年7月18日作出（2012）惠阳法行初字第2号行政判决书，判决驳回联新小组的诉讼请求。联新小组不服，向本院提起上诉，本院于2013年7月11日作出（2012）惠中法行终字第137号行政裁定书，以原审法院没有查清联新小组是否具有起诉资格为由，裁定撤销（2012）惠阳法行初字第2号行政判决，本案发回惠阳区法院重审。惠阳区法院重审后，于2014年7月3日作出（2014）惠阳法行初字第2号行政判决书，判决确认涉案征地行为违法，驳回联新小组的其他诉讼请求。惠东县政府、联新小组均不服，均向本院提起上诉。
1988年2月9日，惠东县大岭蕉田村民委员会周某某等人与联新生产队签订《转让荒山地办砖厂合同书》，约定联新生产队转让金山南边的荒山地约25亩（未经实地丈量，实为35亩）给周某某等人办机砖厂，实际未投产。次月，即1988年3月，涉案35亩土地又由惠东县大岭镇蕉田村民委员会与惠东县税务局共同商得联新生产队同意，签订《转让荒山办果场合同书》，将上述土地转让给惠东县税务局兴办水果场。从《县工业城蕉田居委会山地面积划分（各自然村）》的表格可见，涉案35亩山地登记在惠东县税务局名下。
1991年7月9日，惠东县人民政府直接与蕉田管理区联新自然村签订《征地协议书》，共征地148.04亩（含水田、旱地、山地），联新小组应得土地补偿款331577元。1991年8月14日，惠东县人民政府与蕉田管理区签订《征地协议书》，共征地755.06亩（主要为山地，占712.1亩），联新小组由蕉田管理区分配得137.40亩，惠东县税务局由蕉田管理区分配得35亩（即涉案的35亩）。其中，李某某于1994年2月27日代表联新小组签领了137.40亩土地补偿款164880元，其他各小组也按照蕉田管理区分配的面积领款。蕉田居委二审当庭陈述称，惠东县税务局名下的35亩土地补偿款还在蕉田居委。
本院认为：《转让荒山地办砖厂合同书》是联新生产队直接与他人签订的合同，《转让荒山办果场合同书》又是蕉田村民委员会与惠东县税务局共同商得联新生产队同意而签订的，两份合同能够反映联新小组经营管理的事实，故对两份合同所涉的35亩土地，应当认定为属联新小组集体所有。联新小组提起诉讼，主体适格。
惠东县政府实施征收涉案土地的行为时，无证据证实其召开了村民代表大会、党支部大会、村民小组长或村民户主大会进行确认、表决，是在未明确争议土地所有权人的前提下，单方与蕉田管理区签订征地协议并将土地征收款列在“税务局”的名下，侵犯了联新小组的集体土地所有权，原审判决据此确认惠东县政府征收联新小组位于金山南边的35亩土地的行为违法，理由正当。
从《县工业城蕉田居委会山地面积划分（各自然村）》的表格可见，各村小组（含联新小组）按照该表所示的面积分得相应的补偿款。涉案35亩土地虽登记在惠东县税务局名下，但实际上归属于联新小组，原审判决驳回联新小组的其他诉讼请求，有所不妥，应予撤销。联新小组在本案中的其他诉讼请求，可另寻其他途径解决。
综上，原审判决第一项（确认涉案35亩土地征收行为违法）正确，应予维持；原审判决第二项（驳回联新小组的其他诉讼请求）不妥，应予撤销。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、维持（2014）惠阳法行初字第2号行政判决第一项；
二、撤销（2014）惠阳法行初字第2号行政判决第二项。
二审案件受理费100元，由上诉人惠东县平山街道蕉田社区联新村民小组、惠东县人民政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 王瑞南
审判员 覃毅华
审判员 黄潮明
二〇一五年一月十六日
书记员 廖晓丹