广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终626号
上诉人（原审原告）：曾桂香，女，1939年12月12日出生，汉族，住址：兴宁市。
上诉人（原审原告）：卢基佑，男，1970年3月6日出生，汉族，住址：兴宁市。
委托代理人：卢广宇，广东丰源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：兴宁市人民政府。住所地：广东省兴宁市中山东路*号。
法定代表人：谢胜扬，市长。
委托代理人：袁广萍，兴宁市法制局工作人员。
委托代理人：刘作明，兴宁市福兴街道工作委员会工作人员。
上诉人曾桂香、卢基佑因诉兴宁市人民政府房屋征收补偿决定纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院作出的（2015）梅中法行初字第70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，经广东省人民政府批准，广东省国土资源厅批复，同意兴宁市人民政府征收福兴办黄畿、墨池、神光、向阳村委会和刁坊罗坝、圩东村委会属下的集体建设用地53.1619公顷并合并办理征收为国有土地手续，依照规划安排为兴宁市城镇建设用地。据此，兴宁市人民政府发布了《征收福兴黄畿等村集体土地及补偿安置方案的公告》、《征收福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》和《关于福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》。原告曾桂香、卢基佑的房屋在上述征收范围内。2015年3月27日房屋征收实施单位福兴办对原告发出《测量评估催告通知书》，定于2015年4月3日对被征收房屋进行丈量登记，要求原告配合。在原告不配合的情况下，2015年4月3日福兴办工作人员会同兴宁市公证处、兴宁市城市建设测量队、广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司工作人员对被征收房屋依法丈量登记和保全证据公证。2015年4月13日福兴办向原告送达了兴宁市公证处对被征收房屋现场丈量登记的保全证据《公证书》、广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司对被征收房屋的初评报告、告知曾桂香、卢基佑对评估报告陈述、申辩权利的《告知书》。2015年4月16日，兴宁市人民政府福兴办事处向原告送达粤世房评报字〔2014〕第M0021-097号正式评估报告及《告知书》，告知原告如对正式评估报告有异议，应在接到《告知书》之日起10日内到福兴办提出陈述和申辩。2015年4月21日兴宁市土地房屋征收安置中心向原告发出了《签约催告通知书》，催告原告应在收到通知之日起6日内到福兴办签订房屋征收安置补偿协议书。
2015年4月24日，曾桂香就粤世房评报字〔2014〕第M0021-097号正式评估报告向兴宁市土地房屋征收安置中心提出《异议书》，同时向福兴办事处提出《申辩书》，《异议书》和《申辩书》均提出其将在合理期限内对评估报告提出详细的书面意见并保留重新评估的权利。《申辩书》还提出将申辩时间顺延2个月。2015年4月27日，兴宁市土地房屋征收安置中心、兴宁市人民政府福兴办事处对曾桂香提交的《异议书》、《申辩书》作出《答复函》，告知曾桂香将陈述和申辩顺延2个月的要求不符合相关法律规定，同时告知如对评估结果有异议，应当在接到评估报告之日起十日内以书面申请书的方式申请评估机构对评估结果进行复核。原告收到《答复函》后，未再以书面申请书的方式申请评估机构对评估结果进行复核。原告收到催告书后，亦未在规定的期限内签订房屋征收安置补偿协议。2015年5月11日兴宁市人民政府对原告作出前述兴政征决[2015]71号《房屋征收补偿决定书》。原告不服《房屋征收补偿决定书》，以前述理由提出前述诉讼请求。
原审法院认为，被告兴宁市人民政府因征收福兴墨池村集体土地而征收原告曾桂香、卢基佑在该集体土地上的房屋。兴宁市人民政府按照中纪委办公厅监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的要求，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出兴政征决[2015]71号《房屋征收补偿决定书》，更有利于保障原告得到公平的补偿。关于原告被征收房屋的价值，房屋征收实施单位福兴办会同兴宁市公证处、兴宁市城市测量队、广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司的工作人员对被征收房屋进行了丈量登记和现场保全证据公证，兴宁市公证处对现场丈量的数据和现场制作的图像资料出具了公证书，广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司按照《房屋征收评估办法》进行评估并出具了评估报告。原告对评估报告书面提出了异议，但在被告告知异议救济途径后，原告未再书面申请复核，因在房屋征收补偿方案确定的签约期限内，原告与福兴办未签订房屋征收补偿安置协议，经书面催告，仍未能签订房屋征收补偿安置协议，兴宁市人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，依据《关于福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》和广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司出具的评估报告，对原告作出兴政征决[2015]71号《房屋征收补偿决定书》，补偿的内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定。
关于原告的房屋是否在房屋征收公告范围内的问题。原告当庭补充提出涉案房屋不在兴市府〔2013〕34号《征收福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》的红线范围内，经本院许可，被告补充提交了《福兴向阳村、墨池村、黄畿村，刁坊罗坝村房屋征收范围红线图》，并在第二次庭审时向原告指出了涉案房屋在该《红线图》的具体位置，已完成举证责任。原告对《红线图》不予认可，但其提交的2005年墨池村城镇建设用地航拍图不能证明涉案房屋不在《房屋征收公告》的红线范围内，且其无正当逾期不提交与其主张相关的证据，原告关于涉案房屋不在房屋征收公告范围内的理由，不应予采纳。
关于原告提出兴市府〔2013〕34号《征收福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》不合法的问题。首先该公告是否合法不属本案审查范围，其次村民卢某某等人曾于2013年诉请确认该《公告》违法并予撤销，案经审理，原审法院判决驳回了卢某某等人的诉讼请求，上诉后，二审作出了驳回上诉，维持原判的终审判决。
关于原告提出房地产评估机构的选定不合法的问题。虽然评估机构的选定未经协商，但涉案房地产评估机构是在具有相应资质的四家房地产评估机构中通过摇珠的方式确定的，公开、公平、公正。
关于原告提出未收到评估报告原件及提出异议的问题。被告兴宁市人民政府提供的证据可以证实2015年4月16日被告已将评估报告已经送达原告。从原告向被告提交的《异议书》、《申辩书》及被告对此所作的《答复函》来看，原告收到正式评估报告后向被告提出异议、申辩，被告亦已书面告知对评估结果有异议，应以书面申请书的方式申请评估机构复核，但原告在规定的期限内未向评估机构申请复核，视为放弃申请复核的权利。
关于原告提出作出《房屋征收补偿决定书》前，没有依法组织听证，没有将征求意见的情况及修改方案及时公布的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。……，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。该规定指的是在作出房屋征收决定前，对征收补偿方案的征求意见和听证。原告认为在作出《房屋征收补偿决定书》前，应当征求意见和组织听证没有法律依据。
关于原告提出被告兴宁市人民政府剥夺了其选择补偿方式的权利的问题。从兴政征决[2015]71号《房屋征收补偿决定书》的内容上看，该决定书已明确告知了原告，对被征收房屋的补偿可在接到决定书3日内选择货币补偿或者产权调换。但原告在规定的期限内未作出选择，应视为原告放弃了选择补偿方式的权利。
综上所述，被告兴宁市人民政府作出的兴政征决[2015]71号《房屋征收补偿决定书》并无不当，原告诉请撤销的理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告曾桂香、卢基佑的诉讼请求。
上诉人曾桂香、卢基佑不服原审判决，向本院上诉称：一、一审判决认定事实缺乏理据，适用法律错误。一审判决故意遗漏并刻意回避对当事人提交的证据的合法性作出认定。一审中对于上诉人及代理人提出的反驳证据及质证意见未作为认定事实的依据，一审判决缺乏论证和说服力，影响司法公正。一审应当按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题》的规定，全面客观审查证据，公开判断的理由和结果。二、对于上诉人提出的涉案征收决定补偿决定书涉及的房屋不在征收红线内的主张被上诉人没有在举证期限内举证证明，应承担举证不能的责任。三、被上诉人在一审中未能提交证据证明其征收的目的是为了公共利益的需要，一审判决以征收目的不属于该案审查范围回避了对这一问题的认定。四、被上诉人作出涉案征收补偿决定书依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的前提是征收国有土地上的房屋，而本案中上诉人的房屋为农村集体土地，被上诉人征收前必须办理农用地转用审批手续的证据一审判决以广东省国土厅的批复认定被上诉人已经办理土地转用审批手续认定事实错误。五、被上诉人的征收程序不合法。被上诉人作出的《征收补偿决定》是在《征收补偿安置方案》的基础上作出的，但该方案并没有公告以及征求公众意见，进行社会稳定评估，程序上不合法的上述方案无法保障被征收人的权益，影响到涉案房屋征收决定的合法性。被上诉人选定房屋评估机构的程序不合法。本案中被上诉人称从四家评估机构中通过摇珠的方式确定，但其并没有提供证据摇珠，也未通知上诉人参加，一审法院认定被上诉人选定评估机构的程序合法无证据支持。六、被上诉人作出的征收决定侵害了上诉人的合法权益。兴政征决[2015]71号《房屋征收补偿决定书》侵害了原告的补偿方式选择权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。上诉人曾多次要求产权调换，但被诉补偿决定确定的是货币补偿方式，侵害了上诉人的补偿选择权。该《房屋征收补偿决定书》剥夺了上诉人获得公平补偿的权利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十九条的规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。因此，对被征收房屋的补偿，应参照就近区位新建商品房的价格，以被征收人在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜。但被诉补偿决定所确定的补偿价格显然低于市场价格，对被征收房屋的补偿价格也明显低于被征收人的出资购买价格，被诉补偿决定对上诉人显失公平，违反了《条例》的相关规定。七、一审判决涉嫌程序违法。被上诉人作出《房屋征收补偿决定书》的依据是兴市府[2013]34号文，而兴市府[2013]34号文的合法性依据是粤国土资（建）字[2013]678号《广东省国土资源厅关于兴宁市2013年度第七批次城镇建设用地的批复》。现678号文所涉利害关系人已经针对678号文提起撤销之诉，案号为（2015）穗中法行初字第651号，该案的审理结果和本案有利害关系，目前该案正在审理中。上诉人就此向一审法院提出中止审理本案，但一审法院未作回应，涉嫌程序违法。综上所述，上诉请求：撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人兴宁市人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》等规定，被上诉人于2013年8月8日下发《关于印发兴宁市南部新城向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案的通知》，同日，被上诉人作出征收公告，对上述村片实施土地房屋征收，上诉人房屋在征收范围内。2015年3月25日，福兴办告知了上诉人评估事宜，并组织相关人员进行了丈量。同年4月15日，福兴办向上诉人送达了评估报告并告知其救济途径。2015年4月21日，兴宁市土地房屋征收安置中心告知上诉人及时签订补偿安置协议等事项，因无法达成协议，被上诉人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，依法作出《房屋征收补偿决定书》，对上诉人被征收的房屋、搬迁补偿、临时安置补偿等事项作出决定，上诉人房屋补偿价格依法由具有相应资质的评估机构按照房屋征收评估办法确定。二、上诉人上诉理由与客观事实不符，依法不成立。上诉人在一审中对涉案房屋征收补偿决定书作出的程序没有异议，上诉人房屋在涉案征收范围内。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求。
经查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另，上诉人在二审期间向本院提交了《调查证据申请书》，认为因被上诉人在一审期间补交的《房屋征收范围红线图》（红线范围内面积为1243684.8平方米），与兴宁市国土资源局向广东省国土资源厅提供的征收红线图（面积为53.1619公顷，来源于粤国土资（建）字[2013]678号《广东省国土资源厅关于兴宁市2013年度第七批次城镇建设用地的批复》）完全不同，请求本院调取粤国土资（建）字[2013]678号文所涉征收红线图。
本院经审理查明，上诉人诉称本案所涉《广东省国土资源厅关于兴宁市2013年度第七批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2013]678号），以及《关于征收兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》（兴市府[2013]34号），其中兴市府[2013]34号文已经另案生效判决（（2014）粤高法行终字第189号）中确认了其合法性。
本院认为，本案为房屋征收补偿决定行政纠纷。二审争议焦点是兴宁市人民政府作出的兴政征决[2015]74号《房屋征收补偿决定书》是否合法。
涉案土地原为农村集体土地，经广东省人民政府同意征收为国有土地，并由广东省国土资源厅作出了《关于兴宁市2013年度第七批次城镇建设用地的批复》。征收农村集体土地时，对集体土地上的房屋征收与补偿的程序，法律并未明确规定。中共中央纪委办公厅与监察部办公厅联合发布的《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办发[2011]8号)第二条规定，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行。据此，被上诉人兴宁市人民政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出兴政征决[2015]74号《房屋征收补偿决定书》并无不当，也有利于保护房屋被征收人的合法权益。
本案被上诉人兴宁市人民政府征收涉案集体土地是为了建设兴宁市南部新城的需要。地方人民政府因城市新区建设需要作出的集体土地和房屋征收行为，只要符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，亦有利于促进当地国民经济和社会发展的，应当认定为符合公共利益的目的。城市新区的建设可以包括各类配套项目，因此，上诉人以涉案土地是为建设商业项目为由，认为被诉房屋征收行为的目的并非为了公共利益的主张不能成立。
被上诉人兴宁市人民政府作出被诉征收补偿决定前经过了公告、丈量登记和现场保全证据、公证、评估等一系列程序，了上诉人对被上诉人兴宁市人民政府主动作出的有关房屋征收补偿程序中的告知、催告、送达文书等程序均未及时提出异议并提出救济，属于上诉人对其自身应有程序权利的放弃。上诉人在诉讼中所提出的《征收补偿安置方案》没有依法公告，选定评估机构的程序不合法、补偿决定确定货币补偿方式侵害其选择补偿方式的权利，以及被诉补偿决定确定的补偿价格属于房屋成本价，该价格明显低于市场价格，显失公平的问题，原审判决均作为了分析和认定，本院对原审的意见均予以认同，在此不再赘述。
关于上诉人主张其房屋不在涉案征收红线范围，并请求调取粤国土资（建）字[2013]678号文所涉征收红线图的问题。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条规定：“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。……。”本案中上诉人以《福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收范围红线图》，与粤国土资（建）字[2013]678号文所涉红线图不一致为由，向本院提出上述调取证据申请，但上诉人在一审中并未在举证期限内及时提出，其在二审中提出该申请已超过举证期限，本院不予支持。上诉人以《福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收范围红线图》，与粤国土资（建）字[2013]678号文所涉红线图不一致为由，主张其房屋不在涉案征收范围内的理由缺乏证据支持，本院不予采纳。
关于上诉人主张本案应当中止审理的问题。涉案《房屋征收补偿决定书》依据《关于征收兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》（兴市府[2013]34号）作出的，该文已经生效判决确认其合法性，原审法院据此审理本案并无不当，上诉人以《广东省国土资源厅关于兴宁市2013年度第七批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2013]678号）为兴市府[2013]34号文的前提为由，粤国土资（建）字[2013]678号文涉诉为由，主张本案应当中止审理的理由不能成立，本院亦不予采纳。
综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人曾桂香、卢基佑负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 窦家应
代理审判员 方丽达
代理审判员 付庆海
二〇一六年七月十八日
书 记 员 刘 丹