赤峰市松山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内0404行初90号
原告：丛某，男，1959年2月21日出生，公民身份号码×××，汉族，农民，现住赤峰市。
委托诉讼代理人:邱某，内蒙古乐民律师事务所律师。
被告:赤峰市公安局松山区分局太平地派出所。住所地：赤峰市松山区太平地镇三分地村。
负责人：尹文虎，所长。
委托诉讼代理人：吕某，赤峰市公安局松山区分局太平地派出所干警。
委托诉讼代理人：刘某，赤峰市公安局松山区分局干警。
原告丛某不服被告赤峰市公安局松山区分局太平地派出所（以下简称太平地派出所）2015年9月28日作出的赤松公（河）行罚决字【2015】87号《行政处罚决定书》，于2016年2月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，于2016年4月5日作出（2016）内0404行初21号行政判决，驳回原告丛某的诉讼请求。宣判后，原告丛某不服，向赤峰市中级人民法院提起上诉。赤峰市中级人民法院于2016年8月24日作出（2016）内04行终129号行政裁定，认为原审认定事实不清，撤销本院（2016）内0404行初21号行政判决，发回本院重审。本院于2016年10月25日立案后依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告丛某及其委托诉讼代理人邱某，被告太平地派出所的委托诉讼代理人吕某、刘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告赤峰市公安局松山区分局太平地派出所（原河南营子派出所）于2015年9月28日作出赤松公（河）行罚决字（2015）87号《行政处罚决定书》，给予原告丛某罚款200元的行政处罚。
原告丛某诉称，为解决村民反映水费价格过高的问题，2015年5月4日，赤峰市松山区太平地镇北波罗胡同村委会与村机电井的所有人进行协商，村机电井的所有人同意对水费进行降价，并签订降价协议书，机电井降价的协议是村机电井的所有人的真实意思表示。同年7月份，赤峰市松山区太平地镇北波罗胡同村进行村委会主任选举，原告作为候选人之一参加选举，原告在选举过程中没有贿选行为，也没有破坏选举秩序的行为。被告赤峰市公安局松山区分局河南营子派出所认定事实的证据不足，认定错误，请求法院判决撤销赤松公（河）行罚决字（2015）87号《行政处罚决定书》。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交证据如下：
1、机电井合同，证明原告对其承包经营的机电井具有合法使用、收益的权利，原告对水费的降价行为是合法经营行为；
2、机电井落价协议书，证明原告于2015年5月4日与杨某、窦某1、王某达成协议，且以村民在第二次浇水时间为准对水费进行降价，证明原告在村委会主任竞选公告之前就已经作出水价下调的协议；
3、证人甄某、杨某、窦某2书面证言152份，证明北波罗胡同村的选举与机电井降价无联系；
4、证明，证明村民选举原告当村委会主任，是因为村民相信在原告的领导下可以带领本村村民共同致富，并非因原告下调水价而投票选举原告作为村委会主任；
5、承诺书，证明吕彬于2015年6月28日竞选村委会主任承诺若其竞选成功将降低机电井水费价格30%左右，而竞选人吕彬降低机电井水费的价格超过原告，故不能因为原告竞选成为村主任而就称其是贿选；
6、换届选举候选人推选报告单，证明该村选民2120人，被告作出处罚决定所询问的人数所占比例微小，且预选时另一候选人获得的选票数超过原告，原告的水费降价并未左右选民的自由意志，未改变选举结果。
被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性均有异议，证据与本案无关联性；对证据2有异议，在竞选公告之前原告称水价下调与事实不符，违法行为实施之前都有一个预备的过程，违法行为的实施时间点很重要，时间点不同，对其行为的评价可能就会发生改变；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据4，与本案无关，不予质证,；对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，公安机关查处违法案件或违法行为有依职权实施的，也有接受当事人报案、举报的，公安机关至此时未发现原告说明的违法行为，也没有接到相关当事人的报案、举报及其他控告行为，故该证据与本案不具有关联性；对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，破坏选举秩序的法律规定明确了原告违法行为真实存在。选举阶段是从选民登记到提出后选人、选举、罢免等整个选举过程，破坏选举秩序的行为其中之一就有贿赂行为，贿赂行为就是以金钱或其他的物质利益贿赂选民，达到自己的个人目的，公安机关的执行要按上级机关依据法律对法律实施作出的具体规定来执行，依据以上情况原河南营子派出所依上述法律规定，在充分调查取证相关证人以后对违法行为人丛某作出的行政处罚决定。
被告赤峰市公安局松山区分局太平地派出所辩称，破坏选举秩序就是一种妨碍选民自由行使选举权的行为，选举活动包括选民登记，提出候选人，选举投票等程序。2015年8月5日，被告接到举报称，丛某以降低水费的形式贿选。被告对案件立案后，进行调查核实。2015年7月至8月，原告丛某以多种形式宣称选民选原告水费就降低价格，原告在北波罗胡同村村主任换届选举的过程中破坏了选举秩序的行为存在。原告以直接给付选区选民物质利益的形式来左右选民的选票投向，是破坏选举秩序的行为。被告作出赤松公（河）行罚决字（2015）87号《行政处罚决定书》，给予原告丛某罚款200元的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请法院驳回原告丛某诉讼请求。
被告赤峰市公安局松山区分局太平地派出所为证明其行政行为的合法性，向本院提交以下证据：
1、行政处罚决定书、行政处罚审批表、受案登记表、受案回执、传唤证、行政处罚告知笔录、权利义务告知书，证明被告作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确；
2、丛某户籍信息，证明丛某的身份情况；
3、选举实施方案、信函及举报材料，证明松山区太平地镇北波罗胡同村依据政府选举的安排，在此时间段内依法进行选举，且由镇政府下发文件列举选举人不能行为的基本情况及本案的案件来源；
4、承诺书、声明、致北波罗胡同村民书、协议书、收取水费花名表，证明违法行为人丛某直接给付选民物质利益，影响选举并为选举使机电井落价，给付选民物质利益的事实存在；
5、询问丛某笔录，证明被告依法对丛某进行了询问，并告知其相关法律权利，违法行为人存在主观悔过和对违法行为的认识；
6、询问王文仓、王振锋、鹿井文、于井才、兰向军、李海、郑亚峰、王文金、于井军、刘国志、方清申、刘臣、张玉荣、李宝良、史云峰、王桂琴、滕淑艳等证人证言，证明违法行为人丛某2015年7月初至案发直接给付选民物质利益或承诺选民物质利益违法事实存在，致使部分选民选举自由意志改变，丛某存在破坏选举秩序的违法事实。
原告质证意见为：对证据1的真实性无异议，但行政处罚决定认定事实不清，证据不足，无法律依据；对证据2无异议；对证据3中的选举文件无异议，对其余部分证据的真实性、合法性、关联性均有异议，不能作为行政处罚作出的依据；对证据4中的承诺书、声明的真实性、合法性、关联性均有异议，材料中没有原告的签字，也不是原告授权形成，两份打印形成的文字材料不能证明原告直接给付选民利益的违法事实；对协议书的真实性无异议，对证明目的有异议，该协议书系机电井负责人之间形成，是对协议各方的一种约束，按照合同法规定不涉及第三方，该协议系原告对所经营的机电井一种合法的经营行为，原告对其经营的机电井具有占有、使用、收益的合法权利，其降低价格是对其权利的合法行使；对收取水费花名表的真实性、合法性、关联性有异议，花名表所记载的内容不能真实反映被告所要证明的水费降价问题，没有原价，也没有被告所称的落价，同时在该卷宗中没有对花名表中所列人员的调查核实，故不能证明系原告的机电井落价直接给付选民利益及原告贿选破坏选举秩序的事实；对证据5有异议，该询问笔录不能反映原告有悔过的事实，与被告作出的处罚决定相互矛盾；对证据6，其中能证明贿选内容的有鹿井文、刘臣、王文仓、兰向君、李海、王振铎、王文金、于井才八人，其中兰向君、李海证言均明确表示没有收取水费，应予以排除。证明贿选的八人，其中四人中均有相同的问话，有引诱证人的嫌疑，按照治安处罚法规定，被告作出的询问笔录违法，作出该处罚决定主要证据的证人证言不符合法定程序，不能证明原告给付或承诺给付利益的事实存在，也不能证明部分选民改变选举的意志是由于原告降价所形成。
本院对原、被告所举证据作如下认证：
被告提交的证据1是本案被诉行政行为，不能作为证明行政行为合法的依据；证据2，因原告无异议，本院予以采信；证据3，原告对选举实施方案的真实性无异议，本院予以采信，被告提交举报材料的证明目的仅为证明案件来源，并未对举报材料内容的真实性进行认定，本院对证据予以采信；对证据4，结合证据6，询问笔录中既有确认承诺书及声明系原告制作并发放的证人，也有否认承诺书及声明系原告制作并发放的证人，在此情况下，无其他证据佐证制作及发放材料的行为为原告本人所为或原告指使他人所为即认定原告实施上述行为的依据不足，本院对证据不予采信；对证据5，笔录内容中并不存在原告对其存在破坏选举秩序行为的认可，不能证实被告主张的待征事实，本院不予采信。
对原告提交的证据1，因被告对于原告系机电井承包人的事实无异议，本院对证据1予以采信；对证据2，结合被告提供的公安机关询问笔录中证人杨某、王某、窦某1的询问笔录，能够确认包括原告在内的机电井承包人为水费降价事宜达成协议并形成书面材料的事实，本院予以采信；对证据3、证据4，确定原告是否构成破坏选举秩序应审查其在选举过程中是否存在贿赂、欺骗、伪造文件等行为，而证言内容仅体现原告当选的原因，与案件不具有关联性，本院不予采信；对证据5，因无其他证据佐证承诺书系吕彬出具，本院不予采信，对证据6，体现的预选选举结果与客观事实一致，本院予以采信。
根据上述有效证据，本院重审确认如下案件事实：
原告丛某系赤峰市松山区太平地镇北波罗胡同村机电井占有人之一。2015年5月4日，原告丛某与杨某、窦某1、王某签订机电井落价协议书，协议约定：......杨某的井落价9元、窦某1、王某的井落价9元、丛某的井落价10元；具体时间从浇第二次水为宜，时间和方法必须一致。......协议签订后，机电井水费未落价。2015年6月8日，赤峰市松山区太平地镇下发了峰市松山区太平地镇第九次村民委员会换届选举工作实施方案，全镇第九次村民委员会换届选举工作自2015年6月1日开始至10月15日结束。准备阶段2015年6月1日
---6月13日，组织实施阶段6月14日-8月13日。后续工作阶段2015年8月14日---
10月15日。通知下发后，赤峰市松山区太平地镇北波罗胡同村进行第九次村民委员会换届选举工作，原告丛某作为村主任候选人参加选举。2015年7月，丛某、杨某、窦某1、王某按机电井落价协议内容，水费落价为村民浇地。
另查明，2015年8月5日，举报人向河南营子派出所递交举报材料，举报丛某涉嫌贿选。2015年9月28日，原赤峰市公安局松山区分局河南营子派出所作出赤松公（河）行罚决字【2015】87号《行政处罚决定书》，对丛玉处贰佰元罚款的处罚。
又查明，原赤峰市公安局松山区分局河南营子派出所于2017年3月20日并入太平地派出所。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，破坏选举秩序的行为，应当受到治安管理处罚，构成破坏选举秩序的行为必须的条件：1、破坏的选举活动必须是依法进行的选举活动，即依照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等；2、破坏选举秩序在客观上表现为以威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权；3、破坏选举秩序的行为对选举活动造成的影响不大。本案争议的事实是原告在赤峰市××区民委员会换届选举过程中是否破坏了选举秩序。从原告与其他机电井承包人签订的机电井落价协议书时间看，协议签订时间在2015年5月4日，该行为未发生在选举期间内。协议内容针对全村用水村民，意图在于使村民受益，让利于村民，并非妨害选民和代表自由行使选举权，虽然水费降价在选举期间实施，但该行为实施是依据早在选举前就已确定的”水费降价实施时间为浇地的第二水时开始”，并非故意选择在选举期间，且签订协议的其他承包人亦同时按协议履行了承诺，在此情况下，无法确定村民的选举意志是否因此受到动摇及选举秩序是否因此遭到破坏，被告根据现有证据材料即证明原告以降水费形式贿选，破坏选举秩序的行为缺乏充分有效证据的证明。故赤峰市公安局松山区分局太平地派出所对原告作出的行政处罚决定认定事实主要证据不足，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告赤峰市公安局松山区分局太平地派出所2015年9月28日作出的赤松公（河）行罚决字【2015】87号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告赤峰市公安局松山区分局太平地派出所负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 董英萍
审 判 员 董晓磊
人民陪审员 郎凤玉
二〇一七年四月十四日
书 记 员 庄禾敏