广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）粤高法行终字第1023号
上诉人（原审原告）：廉江市青平镇石圭坡村委会南便埇村经济合作社。
负责人：陈石养，组长。
被上诉人（原审被告）：廉江市人民政府。住所地：广东省廉江市五一路*号。
法定代表人：陈光祥，市长。
委托代理人：郑风，廉江市人民政府法制局干部。
委托代理人：梁卫军，廉江市国土资源局干部。
原审第三人：廉江市青平供销合作社。住所地：广东省廉江市青平镇人民路。
法定代表人：黄克，社长。
上诉人廉江市青平镇石圭坡村委会南便埇村经济合作社（下称南便埇村）因与被上诉人廉江市人民政府、原审第三人廉江市青平供销合作社（下称青平供销社）土地登记发证行为行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第78号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：本案属于土地行政登记纠纷。廉江市人民政府向青平供销社颁发的国有土地使用证是廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》（面积：1739.68平方米，发证时间：1999年9月7日）。南便埇村起诉状中明确其请求确认违法的是廉江市人民政府向青平供销社颁发的廉国用（1999）字第1300583号《国有土地使用证》。在诉讼期间，南便埇村又明确确认其在本诉中针对的是廉江市人民政府颁发廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》（土地使用权人：青平供销社）这个具体行政行为。综上，南便埇村提起本诉针对的即是廉江市人民政府于1999年9月7日向青平供销社颁发廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》的具体行政行为，廉江市人民政府抗辩称其未作出被诉的具体行政行为的理由不成立，不予采纳。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”青平供销社于上世纪60年代开始使用涉案争议土地，在地上建有多处房屋，并办理了房屋所有权证，期间未有人提出权属异议。青平供销社于1999年向廉江市人民政府申请办理了廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》。涉案争议土地自1999年办理国有土地使用证后，青平供销社于2001年开始根据相关政策进行企业改制和对外公开投标转让包括涉案房地在内的固定资产。龙木富等人竞得涉案的房地后，先后于2003年至2004年期间办理了国有土地使用证［龙木富于2003年5月对所购买的537平方米房地办理廉府国用（2003）字第00223421300728号《国有土地使用证》，吴桂余于2003年5月对所购买的903.9平方米房地办理廉府国用（2003）字第00223431300729号《国有土地使用证》，廖亚新于2004年12月30日对所购买的249平方米房地办理廉府国用（2003）第00173451300583号《国有土地使用证》］。吴桂余购买上述房地后于2003年推翻原来的旧房屋，在原址上新建了两层的楼房。龙木富于2003年对其中的268.5平方米房地拆除旧房屋，在原址上新建了两层的楼房。龙木富、吴桂余和廖亚新等人买受上述房地后，一直经营使用至今。南便埇村作为争议土地旁边的村庄对上述事实是应当知情的，其应当知道廉江市人民政府给青平供销社颁发土地使用权证这一具体行政行为。南便埇村于10年后才向原审法院提起本诉，已经超过了法定的起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”的规定，南便埇村的起诉应予驳回。
综上所述，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定：驳回原告南便埇村的起诉。
南便埇村不服原审裁定提起上诉称：一、我方的起诉并未超过起诉期限。我方对廉江市人民政府为青平供销社核发国有土地使用证的具体行政行为并不知晓，其中案外第三人谢建文的国有土地使用证还是在2011年5月9日才核发的。我方是了解到青平供销社将借用我方的土地高价转卖给其他人后，才在2011年8月份向廉江市国土资源局信访要求归还土地所有权和使用权，廉江市国土资源局2012年3月份答复后，我方才知道廉江市人民政府就涉案土地已经发证给青平供销社，直到2012年9月份及2013年6月份提起相关诉讼后，廉江市人民政府及青平供销社提交证据才知道被诉具体行政行为的内容。据此，按相关法律法规的规定，我方的起诉并没有超过起诉期限。二、廉江市人民政府为青平供销社核发的国有土地使用证是违反法律规定的，核发国有土地使用证所依据的事实证据不足，程序违法，青平供销社没有涉案土地使用权合法的来源依据。我方的农村集体土地所有权并不因为青平供销社曾经使用过而改变权属性质。综上所述，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应当纠正，请求二审法院依法改判。
被上诉人廉江市人民政府答辩称：青平供销社于1999年即已取得了涉案廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》，于2001年进行企业改制和包括涉案房地产在内的固定资产对外公开投标转让时，龙木富等人取得涉案土地的国有土地使用权。南便埇村在2001年以前就应当知道青平供销社持有涉案国有土地使用证这一具体行政行为，而其在2013年5月27日才提起诉讼，早已超过法定的起诉期限。因此，原审法院裁定驳回南便埇村的起诉是正确的，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人青平供销社二审期间未提交书面答辩意见。
本院查明：涉案争议土地坐落在青平镇石圭坡管理区325国道与676县道交叉处，面积共1739.68平方米。上世纪60年代，因生产经营的需要，青平供销社于1968年在涉案争议土地建了一间占地面积为156.78平方米的砖木结构房屋作为青平供销社石圭坡门市部的供销点。1973年，青平供销社在涉案土地上建筑一占地面积为693平方米的砖木结构的平房。1983年，青平供销社在涉案土地上建筑一占地面积为74.2平方米的砖木结构的平房。原廉江县房地产管理局于1989年5月12日分别为上述3栋房屋颁发了粤房字第1299502号、1299504号和12995**号《房屋所有权证》。
1998年1月8日，青平供销社出具一份《关于申领青平供销合作社石圭坡分社土地使用证的报告》，申请对该1739.68平方米土地办理国有土地使用证。1999年3月3日，廉江市青平镇人民政府在该报告上签署“情况属实，请予办理”的意见，并加盖公章。
1999年1月15日，青平供销社石圭坡门市部向廉江市国土资源局提交《土地登记申请书》，申请对该1739.68平方米土地办理国有土地使用证。廉江市国土资源局受理后，作出《土地登记申请审核情况公告》。经审核和报批，廉江市人民政府于1999年9月7日向青平供销社石圭坡门市部颁发廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》。
2001年开始，廉江市对廉江市辖区的供销社企业进行改制。2002年8月，青平供销社作出《青平供销合作社全面改革实施方案》，并经青平供销社职工代表大会讨论通过。该《青平供销合作社全面改革实施方案》规定对青平供销社所有的门店、仓库、地皮和宿舍等固定资产，一律向社会公开、公平、公正以投标方式进行出让。2002年11月26日，青平供销社对外发出告示，公告于2002年12月5日上午9时30分将包括涉案争议土地和房产在内的固定资产进行公开投标转让，有意者可与青平供销社联系并办理相关手续。2002年11月28日，青平供销社作出《青平供销合作社土地转让投标规定》，规定了投标的时间、地点、交纳保证金等相关事宜。
2002年12月5日，青平供销社将包括涉案房地在内的固定资产进行公开投标转让。龙木富等人竞得涉案的房地后，先后于2003年至2004年期间办理了国有土地使用证，其中龙木富于2003年5月对其所购买的537平方米房地办理了廉府国用（2003）字第00223421300728号《国有土地使用证》，吴桂余于2003年5月对其所购买的903.9平方米房地办理了廉府国用（2003）字第00223431300729号《国有土地使用证》，廖亚新于2004年12月30日对其所购买的249平方米房地办理了廉府国用（2003）第00173451300583号《国有土地使用证》。吴桂余购买上述房地后于2003年推翻原来的旧房屋，在原址上新建了两层的楼房。龙木富于2003年对其中的268.5平方米房地拆除旧房屋，在原址上新建了两层的楼房。龙木富、吴桂余和廖亚新等人买受上述房地后，一直经营使用至今。
2006年12月1日，龙木富向廉江市国土资源局提交《申请书》，申请将廉府国用（2003）字第00223421300728号《国有土地使用证》项下的537平方米土地分割成两部分，每份268.5平方米，分别办理国有土地使用证。
2006年12月8日，廉江市人民政府向龙木富颁发廉府国用（2003）第00223421300728号《国有土地使用证》和廉府国用（2006）第00302511300873号《国有土地使用证》，面积分别为268.5平方米。
2011年1月18日，龙木富与谢建文签订《国有土地使用权转让合同》，约定将龙木富名下的廉府国用（2006）第00302511300873号《国有土地使用证》项下的土地使用权转让给谢建文。同日，龙木富与谢建文共同向廉江市国土资源局申请办理土地使用权变更登记手续。经地籍调查、报批并交纳相关税费等手续后，廉江市人民政府于2011年5月9日将廉府国用（2006）第00302511300873号《国有土地使用证》项下的土地使用权变更登记在谢建文名下。
2011年8月29日，南便埇村向廉江市国土资源局提交《关于要求归还土地所有权和使用权的报告》，要求将涉案争议土地归还给南便埇村。2012年3月7日，廉江市国土资源局作出廉国土资信（访）字（2012）1号《关于南便埇村要求归还土地所有权和使用权的答复》，认为廉江市人民政府向青平供销社和龙木富等人颁发的国有土地使用证土地权属来源合法，界址清楚，面积准确，土地使用权设定登记和变更登记符合法律规定。
2013年5月27日，南便埇村向原审法院提起诉讼，请求确认廉江市人民政府于1999年9月7日向青平供销社颁发的廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》违法。
本院另查明：青平供销社石圭坡门市部是青平供销社的下属部门，无独立的企业法人资质，在2002年解体后已不再经营。
本院又查明：一审期间，南便埇村向原审法院提交了如下两份证据：一、原青平供销社会计连朝新于2011年9月1日出具的《证明材料》，载明：为了方便群众，青平供销社于1984年期间借用南便埇村龟仔岭石圭坡公路边，建十二间砖瓦房收购大麻、红烟等农副产品，特此证明。二、原石圭坡村委会书记陈坤棠于2011年9月14日出具的《证明材料》，载明：在1984年期间，青平供销社负责干部来与南便埇村村民协商借用龟仔岭（即石圭坡）公路边，建一排砖瓦房，作收购农产品之用。当时南便埇村村民为了方便石圭坡村委所有群众，同意借用给青平供销社建房使用。
本院认为：本案系土地登记发证行为行政纠纷。本案二审争议的焦点为：南便埇村于2013年5月27日向原审法院提起诉讼请求确认廉江市人民政府于1999年9月7日向青平供销社颁发廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》的行为违法，其是否具备本案原告诉讼主体资格及其起诉是否已超过法律规定的起诉期限。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，依据南便埇村一审期间向原审法院提交的原青平供销社会计连朝新与原石圭坡村委会书记陈坤棠出具的《证明材料》，可以认定南便埇村与本案被诉发证行为具有法律上的利害关系。因此，南便埇村提起本案诉讼，依法具备原告诉讼主体资格。
另，本案并没有证据证明南便埇村在廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》颁发后即已知道了该国有土地使用证的具体内容。原审法院以青平供销社于1999年向廉江市人民政府申请办理了国有土地使用证后，于2001年开始对外公开招标转让涉案房地以及龙木富、吴桂余和廖亚新等人竞得涉案房地后，于2003年至2004年期间办理了国有土地使用证，一直经营使用，且龙木富、吴桂余于2003年对原有的旧房屋进行翻新，新建了两层楼房等事实为由，推断南便埇村作为争议土地旁边的村庄对上述事实应当知情，应当知道廉江市人民政府给青平供销社颁发国有土地使用证这一具体行政行为，上述推断的理据不充足，不利于行政相对人的诉权保护，原审法院据“推断”认定南便埇村的起诉超过了2年的起诉期限不当，本院依法予以纠正。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”南便埇村于2013年5月27日向原审法院提起诉讼，请求确认廉江市人民政府于1999年9月7日向青平供销社颁发的廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》违法，并未超过20年的起诉期限，对南便埇村的起诉，应予受理。
综上，南便埇村请求撤销原审裁定的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第78号行政裁定；
二、由广东省湛江市中级人民法院继续审理本案。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 陈 丹
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 李 捷