江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏01行终658号上诉人（原审原告）徐有为，男，1935年11月28日出生，汉族。被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府东山街道办事处，住所地南京市江宁区东山街道上元大街229号。法定代表人庞志贵，南京市江宁区人民政府东山街道办事处主任。委托代理人高爱国，南京市江宁区人民政府东山街道办事处工作人员。委托代理人赵瑞，江苏汇丰锦律师事务所律师。上诉人徐有为因诉被上诉人南京市江宁区人民政府东山街道办事处（以下简称东山街道办事处）不履行法定职责一案，不服南京市江宁区人民法院（2016）苏0115行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐有为，被上诉人东山街道办事处委托代理人高爱国、赵瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，徐有为系南京市江宁区东山街道武夷花园第三届业主委员会（以下简称第三届业委会）监督小组组长。2014年5月至同年9月，南京市江宁区东山街道武夷花园（以下简称武夷花园小区）召开业主大会，对第三届业委会进行换届选举。2014年7月19日，第三届业委会召开会议，作出对第三届业委会委员及聘用人员发放一次性补贴的决定，之后第三届业委会发放补贴33000元（委员及聘用人员共计11人，每人每年领取补贴1000元，按三年计算，共计33000元）。2015年2月，武夷花园小区第四届业主委员会（以下简称第四届业委会）监督小组对第三届业委会经办的财务进行审核，并作出《第四届业代会监督小组对第三届业委会财务审核意见》，该意见认为经审核未发现第三届业委会委员及工作人员侵占、挪用公共收入资金现象，但在第五条载明：“在第三届业委会任期接近结束之时，经第三届业委会会议讨论决定，对第三届业委会成员，每人共计发放补贴费3000元，11人（业委会委员及聘用人员）共计33000元。该补贴发放的决定违反了《议事规则》第三章第十六条的规定：即‘资金使用权限情况规范’，超过20000元以上的项目，应由业主代表大会会议决定的规定内容，属于违规”。2015年5月21日，徐有为等6人向东山街道办事处物管办提出《申请解决3.3万元违规资金的报告》，要求东山街道办事处撤销第三届业委会作出的发放一次性补贴33000元的决定，并要求在东山街道办事处指导监督下，依法如数追回被违规占用的业主共有财产。东山街道办事处收到徐有为的申请后，于2015年5月28日、同年6月11日分两次组织第四届业委会成员及业主（徐有为参加2015年6月11日的协调会），就相关发放一次性补贴事宜进行协调，并提出召开业主大会讨论决定该补贴是否退还或由业主进行民事诉讼的解决方案。徐有为认为，《武夷花园业主大会议事规则》（以下简称《议事规则》）是按法律、法规制定的，系小区业主大会通过反映小区业主自治意见的集中体现，等同于法律、法规，东山街道办事处对业主委员会作出违反法律、法规的决定，负有责令改正或撤销的法定职责，要求判决东山街道办事处履行法定职责，责令改正或撤销第三届业委会作出的发放一次性补贴33000元的决定。原审法院认为，根据国务院《物业管理条例》及《江苏省物业管理条例》规定，业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。故东山街道办事处对其辖区内小区物业管理负有监督指导职责，对相关业主委员会作出的违反法律、法规的决定，具有责令限期改正或者撤销其决定的法定职责。根据《江苏省物业管理条例》第二十五条规定，业主大会和业主委员会日常工作经费由全体业主承担，可以从物业共有部分、共用设施设备经营收益中列支，也可以由全体业主分摊。经费的筹集、管理和使用以及业主委员会委员的工作补贴由业主大会议事规则具体规定。《议事规则》第十五条规定“…业委会建立轮流值班制度，负责接待、联络、解决日常工作中出现的问题，对参加值班的委员给予适当补贴。对成绩突出的委员及业主代表，年终给予表扬和奖励”。故第三届业委会依据规定，根据实际情况发放相关补贴并不违反法律、法规的规定。徐有为所诉称第三届业委会发放一次性补贴属于重复发放、无权发放，违反了《议事规则》，但徐有为以《议事规则》是按法律法规制定，系小区全体业主意见的集中体现，应当等同于法律、法规的主张，于法无据。东山街道办事处在接受徐有为《申请解决3.3万元违规占用资金的报告》等材料后，即组织第四届业委会及相关业主召开专门协调会进行协调，并提出相关处理方案，系对小区物业管理进行指导监督，应视为履行法定职责的行为。故对徐有为提出的第三届业委会一次性发放补贴33000元系违反法律、法规，东山街道办事处应履行法定职责，责令改正或撤销第三届业委会作出的一次性发放补贴33000元决定的诉讼请求，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回徐有为的诉讼请求。案件受理费50元，由徐有为负担。上诉人徐有为不服原审法院判决，向本院提起上诉称，国务院《物业管理条例》第19条和《南京市住宅物业管理条例》第67条都明确规定“责令改正或者撤销业主大会业主委员会的违法违规决定”是街道办事处的法定职责。武夷花园小区第三届业委会在任期已经结束即将产生新一届业委会之际，私分业主公共收益3.3万元，程序上未经业主大会授权，未经公示。实体内容上，第三届业委会以各种名目，对不同人发放了许多补贴，高长清所说“三年并未执行”纯属谎言。一审裁判中，对上诉人提交的证据2-3，法院“不予采纳”，上诉人对此不服。被上诉人采用断章取义，随意拼接的做法，对“工作补贴”和“工作经费”的概念，混为一谈，从《议事规则》中，找不到被上诉人答辩状中的观点。上诉人于2015年5月21日要求保护业主财产权，给东山街道办事处的报告诉求事项明确：①责令改正或撤销业委会的决定，②追究有关人员责任，追回业主共有财产3.3万元。被上诉人在长达半年多时间里，一直不予答复。对上诉人投诉事项，被上诉人一直未予查明和作出实质认定，未作实体调查处理，未采用文字书面形式给予答复。在形式上和实质上都是“不作为”的情形。一审以被上诉人召开的两次协调会会议记录作为证据，认定被上诉人对小区的物业管理进行了指导监督，视为履行法定职责的行为。两份会议记录是针对40名业主代表联名要求召开临时业主代表大会而业委会拒绝召开，街道出面协调的会议记录，不是针对上诉人等6名业主要求保护财产权，被上诉人履行法定职责的结果记录。从记录文字看出，东山街道办事处某个工作人员只是“建议”，“协商”，远远达不到责令改正的约束力和执行力。所以，第四届业委会以无权过问第三届业委会事情为由，拒绝召开业主代表大会，被上诉人也就不过问了，这一问题始终没有解决。一审判决被上诉人已经履行了法定职责，并不存在不作为的结论是没有根据的。上诉人请求二审法院能够按照2015年1月15日最高人民法院召开的新闻通气会通报的“政府行政不作为十大案例”的精神审理此案，撤销一审判决，判处被上诉人未履行法定职责违法，判处被上诉人在一定时间内继续履行法定职责，责令改正或撤销武夷花园第三届业委会2014年7月19日作出的给每个委员一次性发放补贴3000元，共计3.3万元的决定。被上诉人东山街道办事处辩称，一、上诉人要求被上诉人履行法定职责的诉讼请求缺乏法律依据。根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）、《物业管理条例》、《江苏省物业管理条例》、《南京市业主大会和业主委员会指导规则》的精神，小区物业管理实行业主自治原则。街道办事处履行对辖区内物业管理工作的指导、协助和监督职责。街道办事处对辖区业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。本案中，上诉人徐有为要求被上诉人履行责令限期改正或撤销业主委员会决定职责的理由，是武夷花园业主委员会的决定在内容和程序上违反了《议事规则》。很显然，该《议事规则》属于业主大会通过的业主自治规则，并非法律和法规，即使业主委员会的决定违反了《议事规则》，被上诉人也无权责令限期改正或撤销。二、被上诉人已经积极参与案涉矛盾的协调，并不存在不作为。如果上诉人仍认为业主委员会的决定侵犯其合法权益，应当通过民事诉讼解决。被上诉人于2015年5月28日、2015年6月11日召开了专门的协调会，其中2015年6月11日的协调会，上诉人本人也参加了，并接受被上诉人提出的解决方案。因此，被上诉人不存在不作为的情形。根据《物权法》第七十八条第二款的规定，业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。因此，若上诉人认为业主委员会的决定侵害其合法权益的，应提起民事诉讼。三、武夷花园业主委员会作出的决定符合《议事规则》的精神和全体业主的意志。武夷花园第三届业委会成员在履职的三年内，并未按年结算相关补贴，而武夷花园业主委员会成员每人每年1000元补贴是业主均知晓并不持异议的，因此，武夷花园业主委员会在履职结束前一次性按照每年11000元的标准结算相关补贴符合《议事规则》的精神和全体业主的意志。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明，原审判决查明事实属实，本院予以确认。本院认为，国务院《物业管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”第十九条第二款规定：“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”根据上述规定，被上诉人东山街道办事处对于本行政区域内业主大会、业主委员会作出的违反法律、法规的决定，具有责令限期改正或者撤销其决定的法定职责。国务院《物业管理条例》第八条规定：“物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。”第十五条规定：“业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：……”根据上述规定，住宅小区实行业主自治管理，业主委员会系业主大会的执行机构，是全体业主的自治管理组织。《江苏省物业管理条例》第二十五条规定：“业主大会和业主委员会日常工作经费由全体业主承担，可以从物业共有部分、共用设施设备经营收益中列支，也可以由全体业主分摊。经费的筹集、管理和使用以及业主委员会委员的工作补贴由业主大会议事规则具体规定。业主委员会应当每半年在物业管理区域内显著位置公告经费收支情况，接受业主的监督。”根据该条规定，业主委员会可根据委员的实际工作情况发放工作补贴，而对于工作补贴发放的具体事宜，《江苏省物业管理条例》授权业主大会议事规则具体规定。本案中，因武夷花园小区《议事规则》第十五条、第十六条对于工作补贴的发放范围、权限等内容已作出具体规定，故业主委员会发放工作补贴事宜不属于《物权法》第七十六条规定的需业主共同决定的事项。《议事规则》是武夷花园小区全体业主制定的规范业主、业主大会及业主委员会行为的自治规范，并不属于法律法规的范畴。因此，第三届业委会作出发放3.3万元工作补贴的决定并不违反法律法规，即使该决定违反了《议事规则》中关于工作补贴发放范围及权限等约定，亦不属于街道办事处责令限期改正或撤销的范围。根据《江苏省物业管理条例》第三十条的规定，街道办事处负有协调处理物业管理重大事宜的法定职责。被上诉人接到上诉人提交的《申请解决3.3万元违规占用资金的报告》等材料后，两次召开了相关业主参加的协调会议，会议提出了解决问题的相关方案。因此，被上诉人履行了协调处理的职责，上诉人关于被上诉人存在不作为的观点不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由徐有为负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘苏文代理审判员  李 彭代理审判员  周 磊二〇一六年十月三十一日书 记 员  孙 皓