江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏06行终483号上诉人（原审原告）陈鸣兰，女，1947年5月15日生，汉族，住江苏省海安县。被上诉人（原审被告）南通市物价局，住所地南通市崇川区。法定代表人赵永南，局长。委托代理人马中华，江苏通南律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江苏省物价局，住所地南京市鼓楼区。法定代表人张卫东，局长。上诉人陈鸣兰因要求确认不履行查处乱收费职责违法一案，不服南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初114号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2014年5月24日，陈鸣兰向南通市物价局邮寄《控告海安南通两级法院对我敲诈收费的问题》，认为海安县人民法院、南通市中级人民法院对撤销房屋拆迁协议之诉按财产类性质案件收取陈鸣兰16280元案件受理费违法，要求南通市物价局查处，请求退还多收的16160元。同年5月29日，南通市物价局作出通价检举字[2014]第115号《受理告知单》，受理了陈鸣兰的投诉。同日，南通市物价局作出《关于法院诉讼费收费有关问题的请示》，就陈鸣兰投诉的问题向江苏省物价局请示。7月25日，南通市物价局作出《答复书》，告知陈鸣兰，针对其投诉的问题，已向江苏省物价局请示，江苏省物价局已向国家发改委进行请示，待政策明确后按规定执行。2016年12月14日，陈鸣兰向南通市物价局申请政府信息公开，要求公开依法查处的情况。12月29日，南通市物价局答复该信息不存在。2017年1月6日，陈鸣兰向江苏省物价局邮寄《行政复议申请书》，要求确认南通市物价局不履行法定职责的行政不作为违法。3月7日，江苏省物价局作出[2017]苏价行复第7号《行政复议决定书》，驳回了陈鸣兰的复议请求。该复议决定书于3月8日邮寄送达陈鸣兰。陈鸣兰不服提起诉讼，请求：1.撤销江苏省物价局作出的[2017]苏价行复第7号《行政复议决定书》；2.确认南通市物价局不履行法定职责违法；3.判令南通市物价局依法查处案涉两级法院乱收费问题。一审法院认为，本案名为要求南通市物价局履行查处乱收费的法定职责，实则是要求南通市物价局查处人民法院在审理个案中的收取案件受理费的行为。而关于人民法院收取案件受理费的行为性质，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十八条第一款之规定，当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定交纳其他诉讼费用。第一百五十二条第一款第三项规定，判决书内容包括判决结果和诉讼费用的负担。由此可见，案件受理费收取决定就其性质而言应属于人民法院行使审判权过程中的司法决断行为。人民法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，在审查案件的性质、标的后，计算、决定个案的诉讼费用的行为，属于司法机关的司法行为。根据人民法院司法行为所具有的终决意义，非经法定程序，任何行政机关和个人无权改变。人民法院在审理陈鸣兰提起的民事诉讼案件中，根据其诉求的性质来计算、确定诉讼费用的司法决断行为，不是《诉讼费用交纳办法》第五十四条规定的价格行政管理的范畴。事实上，当事人对人民法院收取诉讼费用不服，相关法律规定已经赋予了相应的司法救济途径。根据《诉讼费用交纳办法》第四十三条第二款之规定，当事人单独对人民法院关于诉讼费用的决定有异议的，可以向作出决定的人民法院院长申请复核。复核决定应当自收到当事人申请之日起15日内作出。同时，《诉讼费用交纳办法》第三十条规定，第二审人民法院改变第一审人民法院作出的判决、裁定的，应当相应变更第一审人民法院对诉讼费用负担的决定。根据上述法律规定，当事人对人民法院诉讼费用决定不服时，可以通过申请复核或者上诉等途径寻求救济。综上，本案不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回陈鸣兰的起诉。陈鸣兰不服一审裁定，向本院提起上诉称，上诉人陈鸣兰起诉要求确认被上诉人南通市物价局不履行查处法院乱收费的行政职责违法，其性质就是行政争议，上诉人陈鸣兰的起诉符合法定条件，收费标准并非司法决断行为，《诉讼费用交纳办法》第二条、第五十四条明确规定了价格主管部门对诉讼费用的管理职责，上诉人陈鸣兰要求被上诉人南通市物价局依法查处法院乱收费有法可依，要求物价局查处及申请复核都是法律规定的救济途径，上诉人陈鸣兰有权选择。另外，一、二审法院对本案应当回避。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判。本院经审理，对一审裁定认定的事实和采信的证据予以确认。本院认为，上诉人陈鸣兰提起本案诉讼，诉讼请求为“确认南通市物价局不履行法定职责违法”，因此，其所提诉讼在诉讼类型上应当属于履行职责之诉。履行职责之诉并不意味着：公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉除应当具备其向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复这一形式要件外，还必须具备的条件是，起诉人所申请的事项具有实体法上的请求权基础，这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。这种权利依据通常是认定行政机关是否履行法定职责实体审查的内容，但是，当起诉人申请行政机关履行的职责明显不属于行政机关的职责范围，即起诉人明显不具有法定的权利依据时，应当认定起诉人不符合提起履行职责之诉的条件，法院应当不予受理或者裁定驳回其起诉。本案上诉人陈鸣兰申请被上诉人南通市物价局履行的查处职责即属于此种情况，理由如下：第一，价格主管部门依法不具有对法院决定个案诉讼费用负担的查处职责。《诉讼费用交纳办法》第五十四条规定，价格主管部门、财政部门按照收费管理的职责分工，对诉讼费用进行管理和监督；对违反本办法规定的乱收费行为，依照法律、法规和国务院相关规定予以查处。目前，关于这一具体职责分工主要见于《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，该规定要求：收取或提取预算外资金必须依照法律、法规和有法律效力的规章制度所规定的项目、范围、标准和程序执行。未按规定报经批准的或不符合审批规定的各种行政事业性收费，都属乱收费行为，必须停止执行。各级财政部门要加强对预算外资金收入和支出的管理，建立健全各项收费、基金的稽查制度，并会同人民银行共同做好预算外资金帐户的开设和管理工作。各级计划（物价）部门要按照收费管理的职责分工，认真做好收费标准的审核工作，严肃查处各种乱收费行为。各级审计、监察等部门要根据国家政策和宏观管理的要求，与财政部门协调配合，对同级各部门和下级政府预算外资金的财务管理进行监督检查，促进资金的合理使用。具体而言，法院虽然是审判机关，但《诉讼费用交纳办法》实施以后，当事人交纳的诉讼费直接纳入国库和预算管理，诉讼费用实现收支两条线。一方面，法院应当严格依照《诉讼费用交纳办法》规定的范围、标准、项目等执行诉讼费用收取制度，但这里的执行诉讼费用收取制度是宏观上而言，并不针对特定的诉讼当事人，属于司法行政行为，价格主管部门可以进行监督管理，但此时价格主管部门对诉讼费用进行管理和监督是国家机关之间的内部监督，不形成行政法上的权利义务关系，不属于行政争议；另一方面，法院就个案诉讼费用的负担问题，则属于司法裁判行为，价格主管部门不具有对司法裁判行为进行监督的职责。第二，价格主管部门查处法院决定个案诉讼费用负担的行为，不符合司法最终原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据行政诉讼法的规定，法院有权对行政行为进行司法审查，这是司法最终原则在行政诉讼中的体现。司法最终原则是指司法机关对诉诸司法途径解决的社会纠纷具有最终解决权，且所有进入司法程序解决的社会纠纷，一经裁判生效就应该具有最终效力，非经法定程序不得变更或撤销。虽然实践中司法途径并非是当事人的首选途径或者唯一可供选择的途径，但是当事人一旦选择司法途径，就应该按照司法既定规则和程序解决纠纷，其中最为关键的规则是司法程序终结原则。社会组织、行政机关不应该受理审查已经法院生效裁判确定的事项，一旦社会组织、行政机关受理审查已经法院生效裁判确定事项，事实上就涉嫌以社会权、行政权侵犯司法最终解决权。就诉讼费用收取而言，法院决定个案中诉讼费用的负担，是针对特定当事人之间的纠纷，经过司法途径后所作裁判结果的一部分，行政机关如再行审查法院裁判确定的事项，不符合司法最终原则。第三，当事人在民事诉讼交纳诉讼费用的行为属于民事诉讼行为。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十八条规定，当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定交纳其他诉讼费用。收取诉讼费用的办法另行制定。《诉讼费用交纳办法》第一条规定，根据《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，制定本办法。因此，《诉讼费用交纳办法》规定的内容，属于“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项”。当事人在民事诉讼中交纳诉讼费用的行为，在本质上属于民事诉讼行为，依法属于民事诉讼法的调整范畴。法院对行政机关履行职责行为的司法审查，不仅限于行政机关是否履行职责，还包括是否正确履行、是否完整履行职责等，但行政诉讼不能超越权限审理民事诉讼行为是否合法。如果上诉人陈鸣兰认为其可以选择行政途径救济的理由成立，那么，在法院审查价格主管部门是否履行法定职责的过程中，势必涉及民事案件诉讼费用负担是否正确的问题，由此将会出现行政诉讼审查民事裁判诉讼费用收取是否合法的荒唐结果。第四，当事人对诉讼费用负担有异议，法律规定了明确的救济途径。《诉讼费用交纳办法》第四十三条规定，当事人不得单独对人民法院关于诉讼费用的决定提起上诉。当事人单独对人民法院关于诉讼费用的决定有异议的，可以向作出决定的人民法院院长申请复核。复核决定应当自收到当事人申请之日起15日内作出。当事人对人民法院决定诉讼费用的计算有异议的，可以向作出决定的人民法院请求复核。计算确有错误的，作出决定的人民法院应当予以更正。《诉讼费用交纳办法》明确规定了当事人对诉讼费用的决定有异议的，要么对裁判结果不服提起上诉时一并提出，要么申请作出决定的人民法院院长复核，而不能通过向价格主管部门投诉的途径解决。故上诉人陈鸣兰应当按照法定的途径寻求救济。综上，上诉人陈鸣兰要求被上诉人南通市物价局对法院收取诉讼费用行为履行查处职责，明显不属于被上诉人南通市物价局的职责范围，上诉人陈鸣兰不具有法定的权利依据，其起诉不符合提起履行职责之诉的条件。一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人陈鸣兰的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 郭德萍审 判 员 仇秀珍审 判 员 鲍 蕊二〇一七年八月二十三日法官助理 张祺炜书 记 员 吴 迪附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；