浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙金行初字第41号
原告孙志华。
委托代理人周永焕。
被告兰溪市人民政府，住所地兰溪市府前路81号。
法定代表人朱瑞俊，市长。
委托代理人钱忠诚，浙江浩诚律师事务所律师。
委托代理人郑望鑫。
原告孙志华诉被告兰溪市人民政府水行政强制及行政赔偿一案，本院于2014年4月14日受理后，依法组成合议庭，分别于2014年5月12日、6月23日两次公开开庭进行了审理。原告孙志华及其委托代理人周永焕，被告兰溪市人民政府的委托代理人钱忠诚、郑望鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告孙志华诉称：一、2005年，原告孙志华从别人手中转让取得由兰溪市水务局下属机构兰溪市河道堤防管理所（下称堤防所）建造的黄家砂石场一号场地经营权，注册成立兰溪市兰新砂石场，砂石场的所有建设费用及场租费在当时即已付清。2006年4月，兰江街道黄家村委会通知，此后将由该村向原告收取场租费。原告与黄家村委会签订10年期租赁合同，砂石场场租费在此后均交纳给黄家村委会。2010年3月，原告将砂石场承包给兰溪市日昌升砂石场，有效期5年。根据协议约定，因场地、土地等问题发生纠纷由原告处理，并要赔偿由此给承包方造成的损失。2013年11月，兰江街道工作人员告知原告要拆除砂石场。2013年12月10日，原告在未收到任何法律文书且未在场的情况下，被告强制拆毁了原告的砂石场。二、被告强制拆除砂石场的违法行为给原告造成了巨大损失。砂石场的设施设备置办价值300余万元，现被彻底毁掉后基本一文不值。按原告将砂石场承包出去的价格计算，2013年12月10日至2014年3月19日原告租金损失49726元，2014年3月至2015年3月的租金损失199650元，合计249376元。如承包人按约定向原告追索承包期内的预期利益，原告将遭受更大损失。三、被告拆毁原告砂石场的具体行政行为违法。砂石场的一切设施设备均是原告所建造和购买，属原告合法财产。根据《土地租赁协议》等证据，可以确认砂石场本身是一个合法的经营场所。原告在其许可的经营范围内经营，并按规定缴纳税金。据此，原告系在合法的经营场所进行合法的经营活动。被告未经法律程序，在未向原告送达法律文书及原告不在场的情况下强制拆除原告的合法财产，违反了《宪法》、《物权法》等法律规定，该具体行政行为应确认违法。四、被告应赔偿原告相应的损失。砂石场当初系政府部门选址建造，现又以污染环境为由强制拆除，决策者应承担责任。被告在不给予赔偿或补偿的情况下要求原告自行拆除砂场并清理设备，是违法要求原告履行义务的行为。被告以原告未按要求自行拆除为由强制拆除原告砂石场的行为是对原告滥用职权和侵犯财产权的行为。被告的强制拆除行为还导致原告租金损失及面临第三人对原告的追责的可能。据此，被告应对原告予以赔偿或补偿。综上，请求法院依法判令：1.确认被告强制拆除原告砂石场的具体行政行为违法；2.被告赔偿原告被毁财产损失300万元；3.被告赔偿原告租金收入267712元；4.本案诉讼费由被告承担。庭审中原告明确第一项诉讼请求为确认被告强制拆除原告砂石场的设施、设备违法。
原告孙志华为支持其诉请，提供了以下证据：
证据1、《砂石场租用合同》，用于证明原告与黄家村委会签订了为期10年的砂石场租赁合同，到期时间为2016年3月30日。
证据2、缴费收据，用于证明原告每年均向黄家村委会交纳场租费。
证据3、《沙场承包经营协议》，用于证明原告尚可收取16个月多的租金199650元及承包方可能与原告发生合同纠纷。
证据4、强制拆除砂场现场视频，用于证明被告对原告砂石场进行毁灭性拆除。
证据5、《土地租赁协议》，用于证明黄家砂石场是由政府建造的合法经营场所。
证据6、营业执照、税务登记证、用电申请单，用于证明原告是合法经营户。
证据7、兰溪市兰江新闻录像资料（光盘）、《通知》，用于证明原告砂场系由被告强制拆除，而非兰溪市水务局。
证据8、兰新砂场设备及配件清单、财产损失清单，用于证明原告财产损失情况。
第二次开庭原告又提供：证据9、《兰溪市三江及梅溪流域采（制、洗）砂场专项整治工作实施方案》，用于证明“兰溪市采（制、洗）砂石场专项整治工作领导小组（下称整治领导小组）办公室”（下称整治办）是市政府组织成立的代表市政府行使职权的一个专门机构，其所作的一切，均代表着市政府，水务局长根本无权独自决定强毁砂石场，在这次整治中，市政府并没有授权水务局协调各部门前去强毁不愿自行拆除的砂石场的权力。
证据10、2013年10月11日整治办对全体砂石场老板的《告知书》，用于证明这次整治活动，从头至尾都是在代表市政府的整治办领导下进行的，如果不自行拆除，“依法处理”的是税务等部门而不是水务等部门。
证据11、《金华市人民政府信访事项复查复核领导小组办公室的信访复核答复函》，用于证明金华市政府的信访部门作出的答复中，认定了作出强毁我砂石场决定的是代表市政府行使权力的整治领导小组。
证据12、整治办的《信访事项受理告知单》，用于证明整治办自己也承认，决定和主管强毁我砂石场的就是它。
证据13、《信访事项答复意见书》，用于证明黄家砂石场不是原告私自建造的违法砂石场，其砂石场被强毁前后的一切问题，都是由整治办处理的，与水务局无关。
证据14、正在建造的砂石场视频资料，用于证明在原告被毁砂石场的上游一公里左右处，正在建造更大的砂石场；被告毁掉原告的砂石场，并非是因为该砂石场“妨碍行洪多年（答辩状语）”而疏浚河道所需，而是为了敛财。
被告兰溪市人民政府辩称：一、兰溪市人民政府有关黄沙整治的通告是抽象行政行为，不具有可诉性。二、在黄沙整治过程中，各职能部门依法行政，履行相应职责。兰溪市水务局依照《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等有关法律、法规规定，查明原告在衢江河道管理范围内违法占用河道，妨害行洪多年，在多次口头通知、当面谈话、限期自行拆除均无效的情况下，于2013年12月10日组织执法人员拆除了原告位于兰江街道黄家村衢江河段违规建设、妨碍河道管理的机器设备。三、拆除的机器设备，被告及兰溪市水务局并未处置，是原告自己出售他人，已获得相应价款，没有造成原告的损失。综上，涉案砂场强拆行为并非被告实施，原告也没有造成损失，请求依法驳回原告的起诉。
被告为证明其主张向本院提交了如下证据：
证据1、兰溪市人民政府通告，证明兰溪市人民政府依照相关法律法规的规定，对兰溪市区域范围内的黄沙开采、经营开展专项治理，并要求限期拆除河道管理范围内的设备、设施、房屋。
证据2、律师调查笔录一份，用于证明涉案砂场拆除的机器设备，原告已经自行出卖给他人并已获得相应的补偿。
证据3、民事起诉状及（2014）金兰商初字第122号民事裁定书，用于证明原告因与砂场承包经营者兰溪市华诺混凝土有限公司发生纠纷，原告起诉要求赔偿，该案并未审结，同时该案的诉争标的与本案原告提出的赔偿请求存在竞合。
证据4、强制拆除纪要，用于证明兰溪市水务局根据法律法规的授权，对危害河道管理的原告设备进行强制拆除的事实。
第一次开庭后，本院向兰溪市水务局、兰溪市兰江街道办事处发出调取证据的通知书，兰溪市水务局、兰溪市兰江街道办事处未在规定时间内向本院提供证据，却通过被告代理人提供了兰溪市水务局出具的三份证据，因此，该三份证据仍属被告提供的证据，其中：
证据5、傅立峰、孙志华砂石场强制拆除执行方案，用于证明2013年12月10日上午，对傅立峰、孙志华砂石场强制拆除的执法主体是兰溪市水务局；现场参与的其他部门只是在其职责范围内予以协助。
证据6、强制拆除说明，用于证明2013年12月10日上午，兰溪市水务局强制拆除了傅立峰、孙志华砂石场上的机器设备。现场协助的部门有兰溪市公安局、土管局、行政执法局、兰江街道、黄家村两委。
证据7、兰溪市兰江街道土地利用总规划（2006-2020年）局部图，用于证明傅立峰、孙志华砂石场的所在位置的土地性质为滩涂，为兰溪市水务局所管理范围。
经质证，本院认证如下：
被告对原告提供的证据1、证据2、证据3真实性均无异议，对合法性、关联性有异议，认为原告依法不能在河道范围内经营砂场。本院对上述证据真实性予以认定，作为认定本案事实的依据。被告对证据4真实性无异议，但认为不能证明原告的损失数额。本院对该证据反映的涉案砂场被拆除的事实予以认定。对证据5，被告认为只能证明兰溪市河道堤防管理所向黄家村租用过土地，且只管理了一年，此后的经营者都直接与黄家村发生关系。该证据真实，租赁协议合法性本案中不予判断，本院作为认定事实依据。被告对证据6真实性、合法性、关联性均有异议，认为原告依法不能在河道范围内经营砂场。本院对原告经营涉案砂场的事实予以认定。对证据7，被告认为仅凭新闻报道不能认定涉案砂场是被告组织拆除的，不排除新闻记者存在误解或错误报道的可能，公安民警到场只是维持秩序。通告中明确是“相关部门”进行强制拆除，该相关部门就是兰溪市水务局，只有其具有相应职能，强拆砂场的主体并非被告。该证据本院予以采用。被告对证据8真实性、合法性、关联性均有异议，认为原告未能提供其机器设备损失的直接依据。本院认为被告异议成立，对该证据不予采用。被告对证据9真实性无异议，整治领导小组是被告成立的，但实施方案为抽象行政行为，整治领导小组并不等于强拆主体。该证据可作为认定事实依据，证明目的在下文中进一步阐述。被告对证据10真实性无异议，该实施方案为抽象行政行为，不能证明强制拆除主体为被告，税务部门处理与兰溪市水务局最后实施强制拆并不矛盾。该证据本院予以采用。被告对证据11、证据12、证据13的真实性无异议，但认为不能证明被告实施了强制拆除行为。该三份信访答复意见可以证明原告曾提出过信访，但答复意见本身并未提及拆除实施主体问题。该证据本院予以采用。对证据14被告认为与本案无关，本院采纳被告意见，该证据不予采用。
对被告提供的证据1，原告对真实性无异议，对合法性有异议，被告不能以此作为拆除原告砂场的依据，但可以认定被告拆除了原告的砂场。本院对该证据予以采纳。对证据2，原告认为该调查笔录系被告在案件审理过程中违法向证人收集，不予质证。由于该调查笔录针对原告是否存在经济损失而非针对行政行为合法性，结合原告庭审陈述，可以确认原告将涉案砂场机器设备拆除后予以出售的事实。对证据3，原告认为民事案件赔偿与本案所涉赔偿是不同的。该证据与本案并无关联，本院不予采用。对证据4，原告认为系伪证，既无执法人员签名盖章也无证人盖章、签名。由于无证据证明该证据系伪证，可予以采用。对证据5、证据6、证据7，原告认为系被告庭后提供，不属于补充证据，系事后伪造的非法证据，要求对上述证据原件形成时间进行鉴定。上述证据系在本院第一次开庭后，本院依据“最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》”第二十二条、第二十三条规定向兰溪市水务局发出调取通知后，兰溪市水务局通过被告向本院提交的证据，可以视为被告新取得的证据。证据7证明的是原告砂石场位于衢江水与河坝之中滩涂的河道管理范围内，这一事实双方并无争议。而证据5、证据6盖有兰溪市水务局公章，在无相反证据证明情况下可以采用。
对于原告要求对被告提供的证据形成时间进行鉴定申请的问题，由于目前尚无国家或行业内认可、统一的检验、鉴定方法，故本院不予委托鉴定。对于原告要求法庭调取2013年12月9日下午整治领导小组的会议记录，本院在向兰溪市水务局、兰溪市兰江街道办事处的调取证据通知书包括了要求调取实施强制拆除前，有无组织相关部门进行分工的协调会议，具体分工如何确定等内容，但未能取得证据。
经审理，本院确认：2003年4月8日，兰江街道黄家村与堤防所签订了“土地租赁协议”，黄家村向堤防所租赁了坝外河滩地用于开发砂石场。原告孙志华系兰溪市日昌升砂石场业主。2006年4月1日，原告与兰溪市兰江街道黄家村村民委员会签订一份《砂石场租用合同》，租用了位于黄家村陈家溪滩大坝脚的涉案砂场，租期自2006年4月1日至2016年3月30日。该砂场位于兰溪市水务局管理的衢江河道范围内。2010年3月30日，原告将涉案砂场承包给兰溪市华诺混凝土有限公司，承包期限为2010年3月20日至2015年3月19日，约定承包金为前两年每年15万元，从第三年起每年增加10%。2013年10月21日，被告下发了“兰溪市三江及梅溪流域采（制、洗）砂场专项整治工作实施方案的通知”，成立了整治领导小组，整治领导小组下设整治办；实施方案对各成员单位进行了分工，同时规定“对未拆除的采（制）洗砂场，按属地管理原则，由镇乡、街道牵头，各相关职能部门密切配合，联合执法，依法给予行政处罚并强制拆除”。2013年10月份，整治办给各采制（洗）砂场业主发出了一份“告知书”，要求各业主在2013年10月25日前，自行处置完毕并拆除设备，市政府视情给予一定奖励，奖励验收标准为以场地所有机械设备自行拆除，并清理出现场；如逾期未自行拆除的，将由税务等相关部门依法处理。2013年10月30日，被告发出兰政告（2013）11号“关于开展制（洗）砂场专项整治的通知”，主要内容为：一、砂石资源属国家所有，未经市政府公开拍卖，任何组织和个人一律不得进行采砂权的交易活动，不得擅自开采黄砂资源；二、坚决打击非法采砂行为，取缔全市境内的三无吸砂船；三、自通知发布之日起，全市除北部试点区域外，其他镇乡、街道所有制（洗）砂场一律停止制（洗）砂作业；四、在2013年11月26日前，自行处置完毕并拆除清理设备的，市政府视情给予一定的奖励；对未在限期内处置完毕并自行拆除清理设备的，将依法强制拆除并取消奖励，同时追究其相关法律责任。2013年12月9日，整治办与兰溪市兰江街道办事处在孙志华砂场贴了一份“通知”，内容为：“我市开展水环境综合整治，根据制（洗）砂场整治方案和兰溪市政府通告精神，孙志华位于衢江黄家村段的砂石场应在2013年11月27日前自行拆除相关设备，兰江街道和市整治办多次通知你前来处置，截止目前尚未拆除、处置相关设备。2013年12月10日上午8时30分我市相关部门将按市政府通告精神及‘三改一拆’的相关政策对你砂石场进行强制拆除，请派人前来处置或保管拆除的相关设备，否则后果自负。”2013年12月10日，孙志华租用的位于衢江黄家村段砂石场内的设备被强制拆除。设备拆除后，原告自行作了出售处理。
本院认为，涉案砂场设施、设备于2013年12月10日被强制拆除的事实清楚，双方的主要争议焦点为是否系被告兰溪市人民政府实施了对涉案砂石场设施、设备的强制拆除行为。原告主张被告实施了强制拆除行为的主要依据为兰溪市兰江新闻报道、兰溪市采（制、洗）砂场专项整治工作领导小组办公室发布的通知或告知书、《兰溪市三江及梅溪流域采（制、洗）砂场专项整治工作实施方案》、视频资料等证据。其中新闻报道直指被告实施了强制拆除行为，但该证据属传来证据，证明力不如直接证据。涉案砂场虽是在被告发布《关于开展制（洗）砂场专项整治的通告》后被组织拆除，但该通告是为整治砂场作出的在兰溪市范围内普遍适用的指导性意见，并非针对特定对象的行政处罚决定。2013年10月11日被告设立的临时机构整治领导小组下设的整治办给各砂场业主的“告知书”，也是针对兰溪所有相关业主，“告知书”中所指明业主不自行拆除设备的，将由税务等相关部门依法处理，仅是告知政府可能采用税务等手段来处理，并不能理解为强制拆除也应由税务部门来实施。原告提供的《兰溪市三江及梅溪流域采（制、洗）砂场专项整治工作实施方案》中对整治领导小组的定位是“为加强对整治工作的组织领导和协调”，对强制拆除的规定为“对未拆除的采（制）洗砂场，按属地管理原则，由镇乡、街道牵头，各相关职能部门密切配合，联合执法，依法给予行政处罚并强制拆除。”该方案反而证明强制拆除主体不是整治领导小组。2013年12月9日整治办与兰溪市兰江街道办事处张贴的“通知”，载明的是2013年12月10日上午“我市相关部门”进行强制拆除，并未明确该“我市相关部门”是指哪个行政主体，因此，该“通知”并非《中华人民共和国行政强制法》所指的强制执行前的催告或强制执行决定。而被告提供兰溪市水务局加盖过公章的“强制拆除纪要”、“强制拆除说明”中，兰溪市水务局承认原告砂场上设备系其强制拆除，“傅立峰、孙志华砂石场强制拆除执行方案”明确载明兰溪市水务局为强制拆除实施主体，公安、国土、行政执法、街道办事处等为协助部门。况且，根据《中华人民共和国水法》的规定，县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构具有查处河道管理范围内违法行为的法定职权。涉案砂场位于兰溪市兰江街道黄家村衢江河段内，属在河道管理范围，该范围内的进行强制拆除的权力归属于作为水行政主管部门的兰溪市水务局。综合本案所有证据，显然被告主张的涉案强制拆除行为非由被告所为的证据优势明显，至于强制拆除主体除兰溪市水务局外，其他行政主体作用是协助还是联合执法，可在原告另行主张时予以查明。综上，现有证据尚不足以证明系被告强制拆除涉案砂场设施、设备的事实，原告主张系由被告强制拆除了涉案砂场设施、设备，并以此为据提出的相关诉讼请求和赔偿请求，证据不足，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告孙志华要求确认被告兰溪市人民政府强制拆除其砂石场设备、设施的具体行政行为违法并赔偿直接财产损失300万元及租金损失267712元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告孙志华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，账号为19000101040006575401001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 盛基敏
审 判 员 单晓剑
代理审判员 徐菁婧
二〇一四年七月十一日
代书 记员 朱丽敏
【附注】
（2014）浙金行初字第41号行政判决书
适用法律条文具体内容
1.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条
有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。