吉林省通化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第11号
上诉人（原审原告）王志琴，女，1960年4月17日出生，汉族，通化市人，农民，住所地通化市。
委托代理人宋文哲，男，1947年2月28日出生，汉族，通化市人，无职业，住所地通化市东昌区。
上诉人（原审被告）通化医药高新技术开发区管理委员会（原名称为吉林通化经济开发区管理委员会），住所地通化市经开环路1566号。
法定代表人初功名，主任。
委托代理人黄峰，吉林昱诚律师事务所律师。
原审第三人吉林通化经济开发区铁路项目建设领导小组办公室。
法定代表人管士成，主任。
委托代理人臧伟，男，1984年7月1日生，汉族，通化市人，铁建办科员，现住通化市东昌区。
上诉人王志琴与上诉人通化医药高新技术开发区管理委员会（以下简称通化医药高新区管委会）、原审第三人吉林通化经济开发区铁路项目建设领导小组办公室（以下简称铁建办）拆迁行政裁决一案，不服上诉人通化医药高新区管委会于2009年12月8日作出的通开拆裁字（2009）第03号征地动迁行政裁决，向通化市东昌区人民法院提起行政诉讼，该院于2010年10月25日作出（2010）东行初字第9号行政判决，维持了上诉人通化医药高新区管委会作出的征地动迁行政裁决。上诉人王志琴不服该判决向本院提起上诉，本院于2011年3月4日作出（2011）通中行终字第7号行政判决：驳回上诉，维持原判。上诉人王志琴申请再审，吉林省高级人民法院于2013年11月4日作出（2013）高行监字第105号行政裁定，指令本院再审。经再审，本院作出（2013）通中行再字第5号行政裁定：撤销原判，将该案发回通化市东昌区人民法院重审。该院于2014年7月28日作出（2014）东行再初字第1号行政判决。上诉人王志琴、上诉人通化医药高新区管委会不服，分别上诉至本院。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王志琴及其委托代理人宋文哲，上诉人通化医药高新区管委会的委托代理人黄峰，原审第三人铁建办的委托代理人臧伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2007年12月24日，中华人民共和国国土资源部下发国土资预审字（2007）336号文件，针对辽宁省国土资源厅、吉林省国土资源厅、沈阳市铁路局、通化市铁路项目建设领导小组做出“关于东北东部铁路通道新建通化至灌水段工程建设用地预审意见的复函”，原则同意通过用地预审。2008年国家发展和改革委员会下发发改交运（2008）2236号国家发改委文件，亦同意新建铁路。2009年3月20日国土资源部办公厅下发国土资厅函（2009）185号“国土资源部办公厅关于东北东部铁路通道新建通化至灌水段控制工期的单体工程先行用地的复函”文件。通化市人民政府以专题会议纪要形式下发“研究通化至灌水铁路建设项目通化经济开发区辖区内征地拆迁有关问题”中明确：“市政府授权通化经济开发区管委会对治安村、长胜村、张家村段涉及的个别不配合合法拆迁的‘钉子户’，依据有关政策法规进行说服教育，履行法定程序，实施行政拆迁。”上诉人王志琴在该拆迁范围内占用了12.39亩集体土地，土地上栽种了果树，但未与村委会签订任何承包合同。原审第三人因征地事宜与上诉人王志琴协商未果，上诉人王志琴拒绝动迁。原审第三人提供2009年5月25日、2009年7月31日与上诉人王志琴谈话记录两份。经原审第三人申请，上诉人通化医药高新区管委会于2009年12月8日，依据原审第三人委托吉林正泰资产评估有限责任公司作出的吉正泰评报字（2009）第079号报告书，对上诉人王志琴作出了通开拆裁字（2009）第03号征地动迁行政裁决书。上诉人通化医药高新区管委会提供2009年8月3日送达强制拆迁申请书回执、2009年12月3日送达申请强迁答辩通知书回执、2009年12月8日送达征地动迁行政裁决书回执各一份。2010年1月，通化市城乡建设局向本案原审第三人颁发了拆许字（2010）第4号房屋拆迁许可证，拆迁期限为2010年1月1日至2010年10月31日，由原审第三人负责进行国家重点工程东北东部铁路通灌线项目建设。二道江区人民法院已于2010年3月31日对上诉人所占用的土地予以强制执行。
原审法院认为，上诉人王志琴当庭提出上诉人通化医药高新区管委会不具备裁决主体资格，根据《征用土地公告办法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的相关规定，上诉人通化医药高新区管委会不具备本案作出具体行政裁决的主体资格。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第三项规定，被诉具体行政行为依法不成立或者无效的，人民法院应当做出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。经原审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条及相关法律的规定，判决确认上诉人通化医药高新区管委会于2009年12月8日作出的通开拆裁字（2009）第03号征地动迁行政裁决无效。
上诉人王志琴与上诉人通化医药高新区管委会不服原审法院判决，分别向本院提起上诉。上诉人王志琴上诉请求维持原审判决，并对上诉人通化医药高新区管委会作出的通开拆裁字（2009）第03号征地动迁裁决是否程序违法及依据是否充分作出裁判。其理由为：2014年6月18日，上诉人王志琴在庭审中，对通化医药高新区管委会的通开拆裁字（2009）第03号《征地动迁裁决书》提出四点诉讼主张：（1）裁决程序违法；（2）征地动迁是无证拆迁；（3）裁决依据的事实虚假；（4）开发区管委会不具有进行裁决的主体资格，并与涉案各方当庭进行了举证、质证、辩论。法庭都已记录在案。但原审判决仅对其中的一项事实和理由作出了判决结论。上诉人王志琴认为原审判决结论虽然事实清楚，适用法律正确应予维持，但对上诉人王志琴其他诉讼依据的事实与理由不予评论，尤其是对上诉人王志琴关键性证据《物品清单》的法律地位、没有采信的理由只字未提，致使原审判决中仅体现出上诉人王志琴主张“……该评估结果严重虚假不实”，却没有足够的证据加以证实的严重后果。上诉人王志琴认为，原审法院应依法办案，在判决中如实体现涉案各方诉讼主张和庭审举证、质证过程，并应在判决说明对相关证据是否采信的法律依据，原审法院对本案的审理显失公平。
上诉人通化医药高新区管委会上诉请求依法撤销原审判，驳回上诉人王志琴诉讼请求，确认行政裁决合法有效。其理由为：（一）原审法院认定上诉人通化医药高新区管委会不具有作出征地动迁行政裁决的主体资格，并据此判定该裁决书无效，属于认定事实错误。根据上诉人通化医药高新区管委会在原审中向法庭所提交的证据，己经充分证明上诉人通化医药高新区管委会在作出涉案行政裁决这一具体行政行为时，完全是依照法定的程序以及相应的法规和委托授权所作，不存在主体资格问题。因为根据吉林省人大常委会于1995年1月18同通过、并于同年1月25日公布施行的《吉林省省级开发区管理条例》第八条规定，上诉人通化医药高新区管委会依法具有对辖区内土地事务的规划、征用、管理职权。因此上诉人通化医药高新区管委会依此地方性法规，享有法律上的授权，其所作裁决应当有效。同时，根据上诉人通化医药高新区管委会提交的《通化市市政府会议纪要》这一证据也可表明，通化市政府对案涉裁决所涉土地征用等事项，委托授权与上诉人行使。故无论是从法律上的授权，还是事实上的委托授权，上诉人均具有作出涉案裁决的主体资格。所以原审判决事实认定错误，应当予以撤销。（二）原审判决适用法律错误，依法应当予以撤销。原审判决援引了《征用土地公告办法》第十五条，以作为其否认上诉人通化医药高新区管委会裁决主体资格依据。但上诉人通化医药高新区管委会认为其于此存在适法错误。因为《征用土地公告办法》的颁行单位系国土资源部，其性质属于行政规章。而根据我国政府机构的双重领导体制，国土资源部虽在层级上高于通化医药高新区管委会，但其对作为一级政府的上诉人而言，其并不具有直接领导、管理权。而上诉人通化医药高新区管委会在行使职权过程中，依照吉林省人大常委会颁行的《吉林省省级开发区管理条例》这一地方性法规行使职权，却是其直接的法定义务。因此上诉人通化医药高新区管委会依照该法规作出裁决并无不当。另外，根据我国行政诉讼法及其有关司法解释，行政规章于案件审理中仅具有参照价值。因此，原审判决仅适用部门规章，而没有适用地方法规，属于适用法律错误，故其判决依法应当予以撤销。
上诉人通化医药高新区管委会对上诉人王志琴的答辩意见为：上诉人王志琴的上诉无事实依据和法律依据，其理由不能成立，请求法院依法驳回其上诉。
上诉人王志琴对上诉人通化医药高新区管委会的主要答辩意见为：上诉人通化医药高新区管委会不具有裁决主体资格，其裁决属越权裁决、违法裁决；评估书内容虚假，裁决缺乏依据；上诉人通化医药高新区管委会对长胜村的拆迁系无证拆迁；上诉人王志琴对涉案土地享有权益。请求法院撤销上诉人通化医药高新区管委会的行政裁决。
第三人铁建办述称：同意上诉人通化医药高新区管委会的上述意见，请求驳回上诉人王志琴的上诉请求。
二审中上诉人通化医药高新区管委会及第三人铁建办未提交新的证据，亦未提交新的质证意见。上诉人王志琴除原审中提交的证据外又提交了二份新的证据：1.《长胜村通灌铁路征地项目前山地块汇总》复印件1份；2.《通化医药高新区长胜村通灌铁路建设前山地块征地林地补偿明细》复印件1份。以上两份证据用以证明长胜村对无合同的非平均土地承包户同样给付了补偿，但上诉人王志琴例外。上诉人通化医药高新区管委会及第三人铁建办认为以上两份证据与本案无关。本院认为，以上证据系上诉人王志琴在举证期限外提出，且与本案不具有关联性，本院对以上二份证据不予采信。
二审查明事实与原审法院查明事实基本一致。
本院认为：上诉人通化医药高新区管委会在作出通开拆裁字（2009）第03号征地动迁行政裁决时，通化医药高新区系省级开发区。依据《吉林省省级开发区管理条例》第八条：“开发区管委会行使以下职权：……（四）负责开发区内土地的规划、征用、开发和管理；……”的规定，能够认定上诉人通化医药高新区管委会在辖区内具有土地行政管理的职能。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，上诉人通化医药高新区管委会不具备作出征地补偿标准争议裁决相关职权。上诉人通化医药高新区管委会受理第三人铁建办裁决申请并作出裁决违反上述法律规定，属越权裁决，依法应予确认无效。原审判决事实认定清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，经本院2015年第8次审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人通化医药高新技术开发区管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王艳刚
审 判 员 付文花
代理审判员 杨铁峰
二〇一五年七月二日
书 记 员 丛 稳