新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）新行终112号
上诉人（原审原告）：周文琴，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
委托代理人：孙乾，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
委托代理人：王燕军，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市米东区人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区府前中路***号。
法定代表人：苗成德，该区区长。
委托代理人：韩冬，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
委托代理人：胡亚洪，新疆志通律师事务所律师。
上诉人周文琴因与被上诉人乌鲁木齐市米东区人民政府（以下简称米东区政府）土地及房屋行政出让行为一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2016）新01行初142号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人周文琴及其委托代理人孙乾、王燕军，被上诉人米东区政府的委托代理人韩冬、胡亚洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，周文琴未提交证据证实米东区政府实施了将米泉煤炭有限责任公司所属土地及地上房屋出让的行政行为。
另查明，2016年3月30日乌鲁木齐市中级人民法院对周文琴进行释明，并制作了询问笔录，其表示不变更被告。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十六条第一款规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，周文琴请求确认米东区政府将米泉煤炭有限责任公司所属土地及地上房屋出让后未对周文琴进行安置违法，并判令米东区政府依法对周文琴进行住房安置。周文琴将米东区政府列为本案被告，但庭审中，米东区政府辩称未实施将米泉煤炭有限责任公司所属土地及地上房屋出让的行政行为，而周文琴亦未提交证据证实米东区政府实施了上述行政行为，据此，米东区政府不符合法律规定的被告主体资格。经本院向周文琴释明，周文琴表示不变更被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十六条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款之规定，裁定如下：驳回周文琴的起诉。
上诉人周文琴上诉称，一、米东区政府作为米泉煤炭有限责任公司有隶属关系的人民政府，对该企业破产后遗留的职工住房问题负有直接责任。国发【1997】10号《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》第五条规定：”各试点城市人民政府要积极推广上海市实施再就业工程的经验...关心破产企业职工生活，妥善安置破产企业职工...安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付...不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担...”本案应当参照该文件解决上诉人的困难；二、根据行政诉讼法的规定，上诉人周文琴仅针对米东区政府造成的损害后果承担举证责任，即对居住的房屋被拆除的事实和结果承担举证责任，而上诉人已经提交相关证据支持诉讼请求。本案中米东区政府没有证据证明其未将土地及房屋出让，也未证明系由哪个部门负责将米泉煤炭有限责任公司的土地及房屋打包出售，应当承担举证不能的责任。综上，请求予以改判或者发回重审，并由被上诉人米东区政府承担本案的诉讼费用。
被上诉人米东区政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一、根据行政诉讼法的相关规定，上诉人负有证明被上诉人米东区政府实施了出让米泉煤炭有限责任公司土地及房屋，由此确定本案的双方当事人为适格的原、被告；二、《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》不适用本案。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
上诉人在二审庭审中出示新的证据：1、米政函【2015】17号《关于鄢清河王作雄等人信访事项的复查意见》复印件，载明：”...经米东区政府复查后认为：1、矿区内公房产权关系明确，为县煤矿集体财产。2、县煤矿家属区总厂、二分厂、三分厂属于职工附属房屋的，均应一律对待。”2、铁镇信字【2016】第019号《信访事项处理意见书》，载明：”...经调查，县煤矿职工住房为公房性质，产权属众兴公司所有，只有在公房院内附属的小房为职工个人所建，已由评估公司评估作价同意发放给职工。因而陈茂桥要求解决住房于法无据，不予支持。”上述证据证明米东区政府将涉案土地及地上房屋出让而未对职工予以安置的行为违法。
被上诉人米东区政府质证认为，因上诉人不能出示证据1的原件，对证据1的真实性不予确认，且该证据属于无正当事由未在一审程序中出示的证据，不能作为新证据在二审中提供，亦不能证明米东区政府实施了涉案土地及地上房屋的出让行为，与本案无关联性；对该证据2的真实性认可，对关联性不认可。该意见书解决的是信访人反映的神华露天煤矿、众兴煤矿作业对周边环境造成污染，要求解决住房的问题，根据该意见书，政府已经出资对职工的自建房统一发放了补偿金，并明确答复其住房安置请求无法律依据。该证据不能证明被上诉人米东区政府实施了上诉人周文琴诉称的行政行为。
因上诉人周文琴不能出示证据1的原件，该复印件无法与原件进行核对，故本院对证据1的真实性不予确认；本院对证据2的真实性予以确认，但该证据与米泉煤炭有限责任公司破产中、破产后土地及地上房屋的出让行为没有直接关系，故本院对该证据的关联性及所要证明的问题均不认可。
本院对原审法院查明的事实予以确认。
另查明，1、双方当事人均认可，在乌鲁木齐市米东区人民法院审理的米泉煤炭有限责任公司破产清算案件中，米泉煤炭有限责任公司家属区公房及公房所占土地，并未纳入破产清算程序予以处置。2、经本院释明，上诉人周文琴对其一审诉讼请求明确为：确认米东区政府在米泉煤炭有限责任公司破产中及破产后出让该公司土地及地上房屋而未对上诉人周文琴予以住房安置的行为违法，并要求对其进行住房安置。
本院认为，人民法院审理行政案件，系针对原告的诉讼请求进行审理。上诉人周文琴认为，根据国发【1997】10号《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，破产企业的土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，米东区政府在米泉煤炭有限责任公司破产中及破产后出让该公司土地及地上房屋而未对其予以住房安置的行为违法，并要求对其住房安置。根据国发【1994】59号《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》及国发【1997】10号《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的国有工业企业，其土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，非试点城市和地区的国有企业破产当时只能按照《中华人民共和国企业破产法(试行)》的规定实施。米泉煤炭有限责任公司破产时隶属昌吉回族自治州，不属于试点城市范围，不能适用国发【1997】10号文件规定，只能按照《中华人民共和国企业破产法(试行)》的规定处置破产企业财产所得。且国有企业破产职工的安置，是指国家通过转业培训、介绍就业、生产自救、劳务输出等各种措施，妥善安排破产企业职工重新就业，并保障其重新就业前的基本生活需要，与上诉人周文琴所诉称的”住房安置”并非同一概念,通过对”米泉煤炭有限责任公司所属土地及地上房屋出让后是否对职工予以安置”的审查，并不能解决上诉人周文琴”住房安置”的问题。故上诉人周文琴以破产企业的土地使用权出让金应首先安置破产企业职工为由，主张米东区政府在米泉煤炭有限责任公司破产中及破产后出让该公司土地及地上房屋而未对其予以住房安置的行为违法无法律依据。
被上诉人米东区政府不认可其实施了相关的土地及地上房屋出让行为。在此情形下，作为行政诉讼的原告，上诉人周文琴首先应当提供证据证明其起诉符合相应的起诉条件，即证明被上诉人米东区政府作出了被诉行政行为，为本案适格被告。上诉人周文琴提交的乌鲁木齐市信访局出具的《信访事项不予受理告知书》、米东区县煤矿信访工作组出具的《公告》、领取自建房补偿款的《承诺书》、米东区政府《关于鄢清河王作雄等人信访事项的复查意见》及米东区铁厂沟镇人民政府《信访事项处理意见书》等证据，皆直接或间接与原米泉煤炭有限责任公司家属区房屋被拆除及补偿问题有关，但与本案被诉行政行为并无直接关联，均无法证明米东区政府是涉案土地及房屋出让的主体。因上诉人周文琴提供的证据不能证明其起诉符合法定条件，故原审法院驳回其起诉并无不当。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人周文琴的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘 峰
审 判 员 刘 洁
代理审判员 马 荣
二〇一六年八月十二日
书 记 员 塔吉古丽