广西壮族自治区扶绥县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）扶行初字第13号
原告广西扶绥县东门镇卜葛村六琼村民小组。
负责人李新明，组长。
委托代理人李志坚，广西钰锦律师事务所律师。
委托代理人周敏生，农民。
被告广西扶绥县东门镇人民政府，所在地广西扶绥县东门镇。
法定代表人陆永军，镇长。
委托代理人李维林，广西扶绥县司法局东门司法所工作人员。
委托代理人梁华海，广西扶绥县国土资源局工作人员。
第三人何贵重，农民。
委托代理人何天凑，农民。
第三人广西东正木业有限公司，所在地广西扶绥县山圩镇。
负责人高国飞，总经理。
委托代理人陆林，广西东正木业有限公司工作人员。
原告广西扶绥县东门镇卜葛村六琼村民小组不服被告广西扶绥县东门镇人民政府土地行政确认一案，原告广西扶绥县东门镇卜葛村六琼村民小组（以下简称六琼小组）于2014年10月27日向本院提起行政诉讼，本院当日受理后，于同年10月29日向被告扶绥县东门镇人民政府（以下简称东门政府）送达了起诉状副本及应诉通知书，并分别于10月29日、11月4日向第三人何贵重及广西东正木业有限公司（以下简称东正公司）送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月27日公开开庭进行了审理。原告六琼小组的负责人李新明及其委托代理人周敏生、李志坚，被告东门政府的委托代理人李维林、梁华海，第三人何贵重的委托代理人何天凑，第三人东正公司的委托代理人陆林，到庭参加诉讼，第三人何贵重及东正公司负责人高国飞经本院传票传唤因个人原因未到庭参加诉讼，被告东门政府的法定代表人陆永军经本院传票传唤因公务未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告东门政府于2014年5月13日对本案的原告及第三人作出东政决字（2014）1号权属纠纷处理决定，处理决定如下：一、争议地块中25亩面积的使用权在钦崇高速公路征用前归申请人何贵重户所有；二、争议地中的18.878亩面积使用权在钦崇高速公路征用前归被申请人六琼村民小组集体所有。
被告东门政府于2014年11月6日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及法律依据：证据1、扶贫开发协议书，证明1999年的扶贫开发协议面积不包括第三人的自留山面积25亩；证据2、林权转包经营协议书；证据3、公证书（权力义务转让合同）证据2、3证明转包经营协议没有扩大扶贫开发协议书的发包面积；证据4、扶绥县卜葛大队、生产队山界林权记载表，证明六琼屯落实自留山登记面积记载，何天凑有自留山面积25亩在“卡驮山”；证据5、高速公路用地批复，证明行政不可抗力，2004年第三人与陈甲、陈乙签订的土地流转协议自行生效；证据6、自留山承包证（周X生），证明六琼屯确实落实给各户自留山，何天凑户临近周X生；证据7、《扶贫开发协议书》的私有林补偿发放收到书，证明到2004年11月，25亩土地、林地均为第三人经营，该25亩土地是第三人流转给承包方；证据8、证明，证明第三人经营自留山至2003年，土地使用权归第三人所有；证据9、《扶贫开发协议书》的私有林木补偿协议书，证明该协议表明25亩自留山使用权及林木至2004年均是第三人流转发包给陈甲；证据10、村民代表大会《关于钦崇高速公路主线、支线征收土地补偿“三费”分配方案》的决议，证明征地三费经营户，集体不提留，集体作为主体放弃了对土地所有权、使用权的主张；证据11、土地纠纷调查情况及征地补偿的处理意见告知书，证明国土局作为主管部门认可了第三人25亩自留山土地使用权的合法性，东门镇对25亩土地确权正确；证据12、抗辩书，证明抗辩的事实与理由互相矛盾，抗辩观点的观点不成立；证据13、调查笔录（李x福），证明争议地是何贵重一直经营管理的事实；证据14、笔录（李x兴），证明记载表记录自留山的地名、面积、名称的情况；证据15、询问笔录（何天凑），证明争议地是何贵重户在记载表记载的自留山面积是该户经营并由其流转发包给承包方；证据16、调查笔录（李x兴），证明何贵重分配落实自留山位置、记载面积、四至等情况；证据17、证明，证明村委组织自报自留山和登记造册的事实；证据18、调解协调笔录，证明调查调解过程；证据19、询问笔录2份（何X巧），证明80年代分配落实自留山情况、土地发包、争议地是分配给何贵重及被转包土地等情况；证据20、询问笔录（方X琪），证明六琼屯有二次分自留山的情况；证据21、测量图，证明争议地（120号）四至接壤各个地块的情况；证据22、2012年10月20日调解笔录，证明争议地经过调解的过程；证据23、证明2份，证明第三人有私有林木的事实；证据24、询问笔录（黄X春、周X积、陆X彰）证明钦崇高速征用土地被征用人员得到补偿的情况；证据25、六琼屯发包土地在地形示意图，证明何天凑户（第三人何贵重儿子）图标的私有林木位置在征地120号地块面积内。
原告六琼小组诉称，被告依据1981年在生产队的山界林权记载表中认定何贵重有自留山25亩地名“卡驮山”是错误的。这份记载是李x兴提供的，李x兴当时是第一生产队，何贵重是第二生产队。被告仅凭李x兴提供这份材料就认定生产队已划分过自留山是没有事实依据的；（2007）扶民初字第15号民事判决书第六项就认定该自留山不能作为事实依据，被告怎能仅凭记载写有“卡驮山”就认定何贵重有25亩自留山；（2014）1号处理决定确认争议地的土地使用权在钦崇高速公路征用前归何贵重所有，没有事实依据，1999年全屯将16个地名发包给他人承包，2006年东正公司通过转包形式取得承包权，所以该地一直是由东正公司经营管理使用而不是何贵重使用，所以被告的处理决定是错误的；被告于2011年5月5日作出东政决字（2011）1号处理决定，后因原告通过复议程序，被告又认为决定存在认定事实不清的错误，于2011年8月29日自行撤销处理决定。2013年5月2日又作出1号处理决定，原告在诉讼期间被告又以事实不清，主体不符，重新组织人员进一步调查自行撤销该处理决定，至今被告作出了三次处理决定每次认定事实都有所改变，但材料没有增加，最终作出同样结果的处理决定。综上事实，原告认为被告东门政府作出（2014）1号处理决定认定事实不清、证据不足，适用法律错误，请求人民法院依法撤销被告作出（2014）1号处理决定中的第一项，责令其重新作出处理决定并承担本案诉讼费。
原告六琼小组在举证期限届满前提交的证据材料共15组证据，原告提交的证据及拟证明的事实如下：证据1、扶政复决字（2014）4号行政复议决定书；证据2、东政决字（2011）1号权属纠纷处理决定书；证据3、东政决字（2011）8号关于撤销东政决字（2011）1号《权属纠纷处理决定书》的决定；证据4、东政决字（2013）3号权属纠纷处理决定书；证据5、东政决字（2013）5号关于撤销东政决字第（2013）3号《权属纠纷处理决定书》的决定；证据6、（2013）扶行初字第6号行政裁定书；证据7、东政决字（2014）1号权属纠纷处理决定书；证据1-7证明被告的处理决定，原告一直不予认可，存在争议；证据8、卜葛村委会证明，证明村委从没发过自留山证，也没落实自留山问题；证据9、东正木业公司声明，证明在1999年发包土地包含120地块，在东正公司经营前是归集体所有；证据10、证据材料，证明第三人对原告发包给东正公司没有异议；证据11、《扶贫开发协议书》的私有林补偿发放收到书，证明2004年11月20日第三人收到补偿后将土地承包给陈甲；证据12、扶贫开发协议书，证明1999年发包第三人是同意发包的事实，本案争议120号地块发包前是原告集体所有，是原告发包给东正公司的事实；证据13、证据材料，证明第三人得到补偿后就同意集体规划或发包；证据14、证据材料，证明第三人在扶贫开发协议书上签字，同意集体发包；证据15、公证书，证明合同经过公证处公证。
被告东门政府辩称：被告作出的东政决字（2014）1号处理决定，该行为主体合法、程序合法、事实清楚、证据确凿充分，适用法律法规正确，请求人民法院依据行政诉讼的相关规定，驳回原告的诉讼请求，支持被告作出的处理决定。
第三人何贵重及东正公司在本案审理过程中向本庭发表陈述意见称，支持东门政府作出处理决定，但没有提供任何相关证据材料。
经庭审举证、质证，本院对各方当事人提供的证据材料作如下审核认定：各当事人对证据的真实性无异议的证据，本院予以采纳作为认定事实的有效证据，对于其他有异议的证据，本院采纳作为定案的参照证据，对各证人证言中存在相互冲突的证言不采纳作为认定事实的凭证。
经审理查明，双方争议的土地地名称“卡驮山”，也称“雷丁山”，位于钦崇高速公路征地时测量编号为120号地块中，地类属林地，争议面积为43.878亩。1999年11月9日，原告六琼村民小组与雷耀祖等人签订《扶贫开发协议书》，承包了原告部分荒山、荒地、林地。2004年5月10日，扶绥县林业局、扶绥县东门镇人民政府组织承包方与发包方到现场勘验并绘制了《东门镇六琼屯经联社承包给广西防城港市海外经济联谊会的山林四至范围示意图》，第三人的儿子何天凑在该图中指认标定该户私有林地，并于2004年11月20领取了私有林补偿款。东正木业有限公司依据2004年《权利义务转让协议书》取得“卡驮山”等土地（含原何贵重户指认的私有林林地）的承包经营权后植树造林。2009年国家建设崇左至钦州高速公路时征用到该片山林，征地测量编号120号地块在征用的经营范围内，该地的林木青苗补偿费由第三人东正公司领取。2009年4月24日，六琼村民代表大会作出《关于钦崇高速公路主线、支线征收集体土地补偿“三费”分配方案决议》，决定征收集体土地属本集体成员经营的土地补偿“三费”全额兑付给承包经营户。随后，何贵重户与原告就征地测量编号120号地块的承包经营权发生争议。2009年12月28日，扶绥县国土资源局作出扶国土资告字（2009）363号《土地纠纷调查情况及征地补偿费的处理意见告知书》，认为六琼屯将土地连片对外发包并未包含何贵重户在“卡驮山”分得的自留山土地面积，现争议的120号地块不在集体对外发包的面积当中，虽然陈甲、陈乙将何天凑户的土地一同转包给东正木业公司，但何天凑户对原集体分配的自留山使用权不变，为此对征地测量编号120号地块作如下处理意见：“1、青苗补偿费归东正木业公司所有，2、土地补偿费归六琼屯集体所有，3、安置补助费支付归六琼屯被征地的相应农户”。2010年1月5日，六琼屯对扶国土资告字（2009）363号提出异议，认为处理意见对120号地块属何天凑户自留山的认定，属证据不足、事实不清，要求重新处理。2010年10月18日，何天凑户向被告提出调处申请，请求被告将120号地块的土地使用权确权归何天凑所有。2011年5月5日，被告作出东政决字（2011）第1号权属纠纷处理决定，将争议的43.878亩土地中的25亩土地使用权属归何天凑户所有，余下的18.878亩土地使用权归六琼屯集体所有。2011年8月29日，被告作出东政决字（2011）第8号决定，以东政决字（2011）第1号决定认定事实不清为由，自行撤销东政决字（2011）第1号《权属纠纷处理决定》。2013年5月31日，被告作出东政决字（2011）第3号权属纠纷处理决定，将争议地中的25亩土地使用权属归何天凑户所有，余下的18.878亩土地使用权归六琼屯集体所有。原告不服提起行政诉讼，2013年12月2日，被告作出东政决字（2013）第5号决定，以东政决字（2013）第3号决定认定事实不清、申请人主体资格认定错误为由，自行撤销东政决字（2013）3号《权属纠纷处理决定》，同日原告向本院申请撤诉，本院作出（2013）扶行初字第6号准许原告撤诉裁定。2014年5月13日，被告以何贵重作为权属申请人主体，重新作出东政决字（2014）第1号权属纠纷处理决定，被告依据扶绥县卜葛大队、生产队山界林权记载表，村委证明、李x福、李x兴、何X巧、方X琪的证言等证据，认定“于1981年期间生产队落实给何贵重户在‘卡驮山’的自留山面积25亩及经营情况”的事实，确认争议地中的25亩土地使用权在钦崇高速公路征用前归何贵重户所有，余下的18.878亩土地使用权归六琼屯集体所有。原告不服提起行政复议，2014年9月30日，扶绥县人民政府作出扶政复决字（2014）第4号复议决定，维持东政决字（2014）第1号权属纠纷处理决定。原告不服，遂引发本案诉讼。
本院认为：原告与第三人土地使用权纠纷，依法应由被告东门镇政府处理。确定本案争议土地使用权归属，应在查明争议地是否属于第三人何贵重户的自留山及被钦崇高速公路征用具体位置、面积等事实后再确权。对于争议地是否属于自留山，被告应在查明原告集体于1981年期间是如何落实自留山及现原告各农户经营自留山等实际情况的基础上，结合生产队山界林权记载表等证据予以确认，如果原告及其他农户现均无自留山的事实，而被告仅依据生产队山界林权记载表及证人证言确认争议地属于第三人的自留山，是不符合当时集体管理落实自留山的现实。被诉处理决定认定“1981年期间生产队落实给何贵重户在‘卡驮山’的自留山面积25亩”的事实，被告虽提供的扶绥县卜葛大队、生产队山界林权记载表，村委证明、李x福、李x兴、何X巧、方X琪的证言等证据证实，但该证据仅能证明1981年期间包括何贵重等村民农户有自报自留山及何贵重户经营部分争议地的事实，并不能充分证明当时集体统一落实自留山的事实。对于第三人在2004年勘验图上指认原有私有林地范围是否被钦崇高速公路全部征用的问题，被告没有提供证据证明钦崇高速公路征用涉及第三人在2004年勘验图上指认原有私有林地的具体位置及面积的情况下，就核定钦崇高速公路征用前25亩土地属于第三人私有林地，并确权；属认定事实不清、证据不足。对于争议地第三人是否有使用权的问题，被告应先查明上述两个问题后，再在查明原告对钦崇高速公路涉征其他农户经营土地的经营权如何确定的情况下进行确定，如果其他农户在东正木业公司承包的范围内占种，且钦崇高速公路征用后原告确认是占种者有经营权并给予土地“三费”补偿，而第三人交出原经营的土地给东正木业公司承包，原告反而确认第三人无经营权的，这对第三人何贵重户不公平。综上，被诉处理决定认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销广西扶绥县东门镇人民政府于2014年5月13日作出的东政决字（2014）1号权属纠纷处理决定；
二、限被告扶绥县东门镇人民政府于本判决生效之日起三个月内对争议地的使用权属重新作出处理。
案件受理费50元，由被告广西扶绥县东门镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于崇左市中级人民法院。
审 判 长 潘扬标
审 判 员 林少芳
人民陪审员 黎素萍
二〇一四年十二月二十日
书 记 员 谢语琼
附相关法律条文及司法解释：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。