浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行初字第96号
原告吕云宝。
原告吕锡林。
原告吕富达。
原告何旭东。
吕云宝、何旭东共同委托代理人何祖望。
四原告共同委托代理人麻侃、高瑞琪，浙江浙联律师事务所律师。
被告海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。
法定代表人戴锋，市长。
委托代理人吴一平，海宁市盐官旅游度假区管理委员会副主任。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
原告吕云宝、吕锡林、吕富达、何旭东因要求确认被告海宁市人民政府于2014年5月9日的强制拆除行为违法，于2015年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年6月15日公开开庭审理了本案。原告吕云宝及何旭东的共同委托代理人何祖望、四原告的共同委托代理人麻侃，被告海宁市人民政府的委托代理人吴一平、王维斌到庭参加诉讼。本案在审理过程中，经浙江省高级人民法院批准延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
四原告诉称：原告四人系亲属关系，共同拥有涉案房屋即海宁市盐官景区全喜弄11号。该房屋由三部分构成：第一部分系由原告吕云宝、吕锡林、吕富达三人共同共有私宅，面积79.35平方米；第二部分由吕云宝租赁的盐官房地产管理所（以下简称盐官房管所）直管公房，面积12.64平方米；第三部分由原告何旭东租赁的盐官房管所直管公房，面积92.18平方米。2010年4月，涉案房屋整体划入盐官观潮景区拱辰路征迁区块。此后，原告与被告下设单位海宁市盐官百里钱塘观潮景区管理委员会（以下简称景区管委会）就房屋拆迁补偿事宜进行协商，因涉案房屋涉及历史遗留问题，双方始终未能协商一致，未签订拆迁安置补偿协议。2014年5月9日，景区管委会将原告吕云宝强行送至盐官精神病院，并强行控制了原告何旭东。被告在既未通知其他原告亦未征得其他原告同意的情况下，以涉案房屋系危房为由，强行将其拆除。原告甚至未能及时搬出房内贵重物品及家用电器。涉案房屋被违法拆除后，原告曾多次与被告进行沟通并提出信访。2014年10月24日，被告向原告出具海政信复决字[2014]22号《关于何祖望等人信访事项复查意见书》。该意见书认为被告拆迁行为符合相关政策，不存在拆迁手续不合法问题。期间，被告既未向原告出具任何拆迁手续，亦未提供认定涉案房屋为危房的鉴定报告。原告认为，被告在未与原告达成拆迁安置补偿协议的情况下，强行拆除涉案房屋的行为是违法行为，严重侵害了原告的合法权益，故提起诉讼，请求判令：1、确认被告将原告房屋强制拆除的行为违法；2、本案诉讼费用由被告负担。
原告在法定期限内向本院提供了以下证据：1、景区管委会出具的《信访事项答复意见书》（观潮访复字<2014>13号）复印件一份。2、海宁市人民政府出具的《关于何祖望等人信访事项复查意见书》（海政信复决字[2014]22号）复印件一份。3、嘉兴市人民政府出具的《关于何祖望等人信访事项复查意见书》（海政信复决字[2014]28号）复印件一份。以上3份证据共同证明被告违法强制拆除涉案房屋的事实。4、第一段录音：证实涉案房屋吕云宝使用的公房部分和私房部分，根据拆迁部门盐官房管所所长兼拆迁办主任的表述承认是他们统一拆除的。当事人向拆迁办要求出具拆除的合法手续，拆迁办拒绝提供，并表示没有相关的手续，据此可以认定拆迁行为违法，拆迁的材料是事后伪造的。5、第二段录音，证实原告提供的产权调换协议已经被政府有关部门单方撕毁。6、第三段录音，证明被告在实施违法拆除的过程中将吕云宝强制送到精神病医院是一个明显侵犯公民权益的行为，证明了拆迁行为违法。
被告海宁市人民政府答辩称：1、涉案房屋属于盐官景区拱辰路区块拆迁项目范围，该拆迁项目审批手续完备，且原告与拆迁人海宁市盐官景区综合开发有限公司（以下简称景区开发公司）已经签订了拆迁补偿安置协议。2009年12月31日，海宁市发展和改革局对盐官景区拱辰路区块旧城改造项目进行了立项审批。2010年2月23日，海宁市人民政府发文决定收回盐官景区拱辰路区块国有土地使用权，并依法予以适当补偿。2010年4月8日，海宁市规划建设局发布了《房屋拆迁公告》，同日，海宁市国土资源局对海宁市政府收回盐官景区拱辰路区块国有土地使用权的决定事项依法进行公告。2012年7月21日，拆迁人景区开发公司和原告吕锡林、吕富达和何旭东签订了《房屋拆迁产权调换协议》，但原告一直未按协议约定腾退房屋。2、房屋产权管理单位盐官房管所和所在社区共同委托浙江大合建设工程检测有限公司对涉案房屋进行安全鉴定，经鉴定属于D级危房，存在极大安全隐患，需要对涉案房屋公房部分进行紧急安全处置。因此进行危房紧急安全处置的主体系盐官房管所，非海宁市人民政府和景区管委会。由于需拆除的公房与已签约但未腾房的私房建筑结构上连为一体，为避免私房内的财产在公房拆除时受到损失，盐官房管所在景区其他单位协助下，对私房内财产登记造册后转移至安澜社区并通知财产所有人自行领取。因公房危旧严重且其结构与私房连为一体，在公房拆除过程中造成了私房坍塌。但原告已经签订了拆迁安置补偿协议，其倒塌私房属于应予拆除房屋，拆迁人景区开发公司明确承诺按照拆迁补偿安置协议对原告予以安置补偿，原告并无实际损失。3、海宁市人民政府和景区管委会没有对涉案房屋实施任何强制拆除行为，无论是拆迁项目实施还是危旧房屋拆除，拆除主体均不是海宁市人民政府及景区管委会，故被告不适格。综上，原告诉称被告所属景区管委会强制拆除其私有房屋没有任何事实根据，请求查明事实，判决驳回原告的诉讼请求。
被告海宁市人民政府向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、景区管委会海潮委（2009）130号文件《关于上报盐官景区拱辰路区块拆迁项目项目建议书的请示》及海宁市发展和改革局海发改投（2009）486号文件《关于同意盐官景区拱辰路区块拆迁项目建议书的批复》复印件各一份。2、景区管委会海潮委（2010）13号文件《关于要求对盐官景区拱辰路区块收回国有土地使用权的请示》及海宁市人民政府海政函（2010）13号文件《关于同意收回盐官景区拱辰路区块国有土地使用权的批复》复印件各一份。3、海宁市规划建设局拆许字（2010）第2号《房屋拆迁许可证》、《拆迁红线图》及《准予延续拆迁许可决定书》复印件，共七页。4、海宁市规划建设局《房屋拆迁公告》及海宁市国土资源局《关于收回盐官景区拱辰路区块国有土地使用权的公告》复印件各一份。5、海宁市天平房地产价格评估事务所出具的吕锡林户《海宁市房屋拆迁价格评估表》。6、景区开发公司与吕锡林、吕富达及吕云宝之子何旭东签订的《产权调换协议》复印件一份，证明双方已经签订拆迁补偿安置协议。以上6组证据共同证实涉案宗地及房屋属于盐官景区拱辰路区块拆迁项目范围，该项目经过立项及审批，并经海宁市人民政府批复同意收回国有土地使用权并进行拆迁安置补偿的事实。7、浙建房（2014）13号文件《转发住房城乡建设部关于组织开展老楼危楼安全排查工作的通知》复印件一份。8、海宁市人民政府办公室文件《关于迅速组织对全市既有房屋建筑开展安全隐患大排查的紧急通知》复印件一份。9、2014年5月8日浙江大合建设工程检测有限公司出具的《房屋结构安全鉴定报告》复印件一份，证明涉案房屋综合评定为Dsu级，不能满足结构安全使用要求，应立即停止使用，并建议拆除。以上3份证据共同证实，涉案宗地及房屋经安全隐患大排查发现属于Dsu级违法，需要立即进行安全处置。10、盐官房管所出具的《关于吕云宝户危房拆除的情况说明》、《通知》复印件各一份。证明盐官房管所作为拆除主体拆除了涉案房屋。11、房屋租赁协议复印件两份，证明何旭东、吕云宝已经按照拆迁补偿协议部分履行了协议并进行过渡。
经庭审质证，被告对原告提供的证据质证认为，对第一组证据1、2、3的真实性均没有异议，但对证据2、3的内容描述有异议。证据1中明确涉案危房的鉴定主体和拆除主体均是盐官房管所，实施拆除过程中景区其他单位予以配合。但证据2、3中因对盐官房管所的属性不是很清楚，因此海宁市信访局的复查意见和嘉兴市政府的复核意见中没有对盐官房管所和景区管委会进行区分，事实上盐官房管所是独立的事业法人。对证据4质证认为没有异议，但不能证明原告所要证明的内容，相反恰恰证明了涉案房屋确实是盐官房管所拆除的，拆除的原因是因为房屋被鉴定为危房。对证据5质证认为对录音的内容没有异议，但原告对录音的摘抄是曲解了海宁市信访局接待科顾科长的含义，并不是录音稿上所说意思。对证据6质证认为对精神病院的沈主任是谁被告不清楚，再者原告所说的精神病院是海宁市第四人民医院，是一家综合性医院，只是它的精神科比较有名而已，公安机关带吕云宝老人去医院仅是做检查，并非强制老人关在医院，故对该份证据不予认可。
原告对被告提供的证据质证认为：对证据1、2、3、7、8的真实性无异议，对上述证据的真实性予以确认。对证据1景区管委会项目建议书请示的关联性有异议，该请示注明有附件但被告未提供；对海宁市发展和改革局同意项目建议书的批复的合法性有异议，该批复写明拆迁范围是全喜弄，但涉案房屋是在全喜弄以北；批复的第四项中，计划拆除旧房面积显然超出了请示的计划拆除面积。对证据2景区管委会的请示的合法性有异议，该请示中所依据的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第九条的规定与请示内容无关；对海宁市政府的批复文件的效力有异议，该批复的对象是国土资源局，仅有内部拘束力，不发生对外效力；批复中也明确规定了拆迁范围是北至全喜弄，与涉案房屋无关，且批复中要求相关职能部门依法对产权人作出补偿后方可收回，现在相关部门没有对产权人作出任何的补偿就予以收回违法。对证据3的合法性有异议，根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》13条规定，涉案房屋的拆迁许可证已经失效，延续拆迁许可自然没有法律效力。对证据4的真实性、合法性均有异议，认为两份公告原告均没有看到过，且后一份公告中的附件拆迁红线图在拆迁公告中也没有体现，与公告不是一个完整的材料，系被告在举证过程中事后添加。对证据5的真实性、合法性均有异议，原告从未参与委托该价格鉴定机构对涉案房屋进行价格评估。这份价格评估表在形式上也存在诸多缺陷。价格评估表中产权人吕锡林和产权人何旭东的评估表不是同一时间作出，也不是相同的评估人员作出；评估结论如果合法形成须有评估人员的资质材料，依法说明评估方法、评估程序，要听取被拆迁人的意见，评估机构由拆迁人被拆迁人共同圈定，评估结论应该公示，并且允许被拆迁人提出异议并对异议作出解释，而本案的评估中没有看到上述这些内容。对证据6《房屋拆迁产权调换协议》的真实性有异议，最后一页吕富达和吕锡林的签字确实是真实的，但何旭东的签字不具有法律效力，何旭东是在被拆迁人限制人身自由的情况下签字的，且没有获得吕云宝的授权委托；对协议的内容有异议，协议上写明拆迁依据是因旧城改造项目建设需要而实施拆迁，与事实不符；该份产权调换协议签字后没有提供给相关产权人，且已经被拆迁人撕毁。对证据10盐官房管所的拆除情况说明的真实性有异议，说明中提到“5月6日鉴定报告认定全喜弄11号房屋等级为D级，存在极大的安全隐患”与事实不符，被告提供的鉴定报告落款日期是2014年5月8日，两者时间上相互矛盾；说明中提到“对吕云宝老人进行妥善的安全转移安置”与事实不符，事实上是强制将吕云宝送至海宁盐官精神病院；说明中提到“在公房拆房施工中连带私房部分同时坍塌”与事实不符；另外说明中还提到“委托公证部门到场对现场物资转移情况进行现场见证”与事实不符，被告没有提供相关的公证文件。对证据10中盐官房管所的《通知》的真实性有异议，签收人吕云宝没有签字。对证据11的房屋租赁合同因违反相关规定，不予质证。
庭审前，原告表示对浙江大合建设工程检测有限公司出具的《房屋结构安全鉴定报告》有异议并申请鉴定人出庭作证，本院依法进行通知，浙江大合建设工程检测有限公司派员参加庭审接受质询。在对鉴定人询问后，原告对被告提供的证据9《房屋结构安全鉴定报告》质证认为，对证据的真实性合法性均有异议。房屋被拆迁之后原告向相关职能部门了解并不存在该份鉴定报告文件。对鉴定报告的内容存有异议：鉴定人员资质存在问题、鉴定程序操作不规范、两名鉴定人员中的另外一名鉴定人员在报告中没有体现、房屋经鉴定为危房后没有及时向产权人发危险房屋通知书等。
对上述证据，本院经审查认为，对于原告提供的证据1-3，被告对其真实性均无异议，故对该三份证据的真实性予以确认；被告对证据2、3的内容有异议，认为海宁市信访局的复查意见和嘉兴市政府的复核意见混淆了涉案房屋的拆除主体，未将盐官房管所和景区管委会进行区分，但证据2、3均系政府部门经调查出具的意见，对该两份证据的真实性和合法性予以确认；对原告提供的证据4-6的真实性予以确认，能否证明待证事实将在理由部分进行阐述。
被告提供的证据材料作为证明其抗辩相应事实的证据（证据10除外），具备关联性、合法性、真实性，对被告提供的证据予以确认。虽然被告提供的证据1存在一定瑕疵，但该两份证据综合起来可以证明被告的待证事实；原告对证据2盐官管委会的请示的合法性有异议，经查，《浙江省城市房屋管理条例》第九条规定拆迁人取得拆迁许可证必须提交国有土地使用权批准文件，因此与请示内容有关，对该证据的证明力予以确认；原告对证据2海宁市政府的批复效力有异议，但该批复已经本院（2015）浙嘉行终字第42号生效判决所认定有对外效力，故对该证据的证明力予以确认。原告认为证据3拆迁许可证已经自然失效，但未提供证据证明，且不能以涉案房屋一家未实施拆除就否定整个拆迁项目未在规定限期内实施拆除，且被告提供了延长拆迁期限的相关手续，故对该证据的证明力予以确认；原告对证据4拆迁公告的真实性、合法性均有异议，但原告已经签订拆迁补偿协议，视为已对拆迁公告知晓，故对该证据的证明力予以确认；原告对证据5的真实性、合法性均有异议，但评估机构的确定并不一定需要被拆迁人直接选定，也可由拆迁部门通过摇号、抽签等方式随机确定，且原告已经与拆迁人签订了补偿协议，说明对评估机构的选定已经进行了认可，故对该证据的证明力予以确认；原告认为证据6中何旭东的签字是在受到胁迫的情况下所签，且未经吕云宝的授权委托，没有法律效力，但未提供证据证明。双方对曾签订过产权调换协议的事实没有异议，故对该证据予以确认；原告对证据9鉴定报告的真实性、合法性均有异议，虽鉴定报告出具后未发出危房通知书存在瑕疵，但对鉴定报告本身的真实性予以确认；原告对证据10盐官房管所出具的情况说明的内容真实性有异议，对其中原告所提鉴定报告时间矛盾的异议予以采纳；原告对证据10盐官房管所的通知中吕云宝的签字有异议，但未提供证据证明，故对该证据的证明力予以确认。
综合以上采信的证据及双方当事人的庭审陈述，本院确认以下案件事实：
原告四人系亲属关系，共同拥有涉案房屋即海宁市盐官景区全喜弄11号。该房屋由三部分构成：第一部分系由原告吕云宝、吕锡林、吕富达三人共同共有私宅，面积79.35平方米；第二部分由何旭东（系吕云宝次子）租赁实际由吕云宝居住的盐官房管所直管公房，面积12.64平方米；第三部分由原告吕云宝租赁实际由何旭东居住的盐官房管所直管公房，面积70.83平方米。2009年12月31日，海宁市发展和改革局对盐官景区拱辰路区块拆迁项目进行立项审批。2010年2月23日，海宁市人民政府发文决定收回盐官景区拱辰路区块国有土地使用权。同年4月8日，海宁市国土资源局对海宁市政府收回盐官景区拱辰路区块国有土地使用权的决定事项依法进行公告。同日，海宁市规划建设局向拆迁人景区开发公司颁发了《房屋拆迁许可证》，并于同日发布了《房屋拆迁公告》，拆迁范围四至中北至全喜弄规划红线，涉案房屋纳入盐官景区拱辰路拆迁区块。2012年7月21日，拆迁人景区开发公司、受委托拆迁单位和被拆迁人即涉案房屋私房部分的产权人吕云宝（委托人何旭东）、吕锡林、吕富达签订了《房屋拆迁产权调换协议》，对涉案房屋私房部分补偿315328元，补充协议中约定另行奖励8000元、安置138平方米房屋回购，但协议未实际履行。2013年10月30日，盐官房管所向吕云宝发出通知，因吕云宝户一直未与景区拆迁办达成补偿协议，且拒不腾房，影响了拆迁安置房屋建设和其他被拆迁人的利益，因此要求终止与其直管公房的租赁关系，并要求在2013年11月5日前腾房，盐官房管所将于2013年11月20日后对该直管公房进行拆除。之后，原告吕云宝、何旭东关于直管公房的租赁关系一直在处理中。2014年3月15日，拆迁人景区开发公司与原告何旭东签订了拆迁过渡期间的房屋租赁合同。
2014年4月4日，海宁市人民政府办公室发文《关于迅速组织对全市既有房屋建筑开展安全隐患大排查的紧急通知》，要求对全市各地所有房屋建筑进行安全隐患大排查，对经排查确定为C、D级的房屋，必须立即制定处置方案并停止使用。文件下发后，景区管委会遂对景区房屋组织危房排摸，并对存在安全隐患的房屋委托专业机构进行房屋等级鉴定。2014年4月，浙江大合建设工程检测有限公司对涉案房屋进行房屋结构安全鉴定，并于5月8日出具鉴定报告（编号DH2014-FJ-177-001），涉案房屋经鉴定属于D级危房，应立即停止使用，建议拆除。5月9日，产权管理单位盐官房管所在城管、公安、公证、拆迁等部门的协助下，对涉案房屋公房部分进行拆除,拆除中因公房与私房连为一体，引发私房坍塌。涉案房屋被拆除后，原告曾多次与景区管委会进行沟通并提出信访。景区管委会于2014年6月23日向原告出具《信访事项答复意见书》，认定涉案房屋实施拆除的主体是盐官房管所，实施拆除过程中景区其他单位予以了配合。原告不服，向海宁市人民政府申请复查，海宁市人民政府于2014年8月15日出具《关于何祖望等人信访事项复查意见书》,该意见书认为景区管委会拆除了危旧公房，但拆迁行为符合相关政策，不存在拆迁违法问题。2014年10月24日，嘉兴市人民政府出具《关于何祖望等信访事项复核意见书》，维持了海宁市人民政府的上述复查意见。
另查明，拆迁人海宁市盐官景区综合开发有限公司系海宁盐官百里钱塘观潮景区管理委员会（现已更名为海宁盐官旅游度假区管理委员会）下属的国有独资公司，主要负责海宁盐官旅游度假区的旅游基础设施开发建设及房地产开发。海宁市盐官房地产管理所的主管部门系海宁盐官旅游度假区管理委员会。
本院认为，本案争议的焦点问题是：一、本案被告是否适格，即涉案房屋拆除的主体是否是被告；二、如果拆除主体是被告，则被告的拆除行为是否合法，程序是否正当。
关于争议焦点一，首先，涉案房屋经鉴定为危房需立即拆除，但因涉案房屋分为直管公房和私房两部分，对于直管公房部分，根据《城市危险房屋管理规定》第七条“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件”、第十二条第二款“房屋所有人和使用人都可提出鉴定申请”等相关规定，提出危房鉴定申请人一般应系危险房屋的所有人或使用人，本案中，盐官房管所系涉案房屋公房部分产权管理者，代表国家享有所有权，其有权提出鉴定申请。同时又根据《城市危险房屋管理规定》第十七条“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理”的规定，盐官房管所根据鉴定报告的处理建议对涉案房屋进行拆除符合规定，盐官房管所对此也进行了自认。但盐官房管所虽然系直接拆除者，但危房的排摸、委托鉴定以及拆除工作均系在景区管委会的统一组织下进行，因此景区管委会对公房拆除负有责任；而对于涉案房屋私房部分的拆除，根据在案证据显示，景区管委会组织拆迁、公安、城管部门参与或协助涉案房屋的拆除工作，拆除过程中景区管委会又委托了公证部门对私房内物品转移情况进行现场见证，拆除后及时将拆除情况告知了原告吕云宝、何旭东，并告知景区管委会将严格按照已经签订的拆迁补偿协议履行相关义务。综上，拆除涉案房屋的责任主体应为景区管委会。鉴于景区管委会系海宁市人民政府的派出机构，因此法律上的责任主体应为海宁市人民政府，因此本案海宁市人民政府为适格被告。
关于争议焦点二，被告的拆除行为是否合法，程序是否正当。首先，涉案房屋公房部分经危房鉴定需立即拆除，房屋产权管理单位盐官房管所根据鉴定报告处理建议进行拆除，符合《城市危险房屋管理规定》的相关规定，且危房排查治理属于海宁市政府发文的专项紧急行动，因此涉案房屋公房部分拆除符合相关规定，程序合法；其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第二条第一款规定，鉴于景区开发公司在2010年4月8日已取得《房屋拆迁许可证》，此时《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未施行，本案适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前颁布的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》之规定。涉案房屋被拆除前，景区管委会根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，依法履行了对盐官景区拱辰路拆迁区块拆迁项目的立项审批、国有土地使用权的收回审批等手续，依法取得了房屋拆迁许可证，对拆迁事项依法进行了公告，涉案房屋经评估机构进行了价格评估，与被拆迁人签订了拆迁补偿协议，拆除过程中委托公证部门进行现场公证等，被告已经提供了拆迁相关的审批手续，且涉案房屋已经签订拆迁补偿协议，因此拆除行为具有法定职权和法律依据，程序合法。
综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告吕云宝、吕锡林、吕富达、何旭东的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吕云宝、吕锡林、吕富达、何旭东负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元（户名：浙江省本级财政专户结算分户，开户银行：农业银行西湖支行，账号：398000101040006575515001）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 樊钢剑
审 判 员 张波诚
代理审判员 张 红
二〇一六年三月二十九日
书 记 员 张靖怡