湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潭中行终字第58号
上诉人（原审原告）湖南华一重工机械股份有限公司，住所地湘潭市岳塘区板塘铺双马工业园。
法定代表人李银军，董事长。
委托代理人易杨羽，男，1945年3月20日出生，汉族，湖南省长沙市人，湖南华一重工机械股份有限公司总经理，代理权限为特别授权。
委托代理人徐杰，湖南经卫律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）湘潭市人力资源和社会保障局，住所地湘潭市岳塘区芙蓉中路157号。
法定代表人陈铁平，局长。
委托代理人贺先武，男，1975年10月5日出生，汉族，湖南省湘潭市人，湘潭市人力资源和社会保障局劳动保障监察局副主任科员，代理权限为一般代理。
委托代理人桂杰，女，1979年8月2日出生，汉族，湖南省湘潭市人，湘潭市人力资源和社会保障局政策法规信访科副主任科员，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审第三人）楚宇民，男，1963年5月11日出生，汉族，湖南省湘潭县人，湘潭市中创液压机械股份有限公司质检员。
被上诉人（原审第三人）陈景林，男，1976年12月3日出生，汉族，湖南省湘潭市人。
上诉人（原审原告）湖南华一重工机械股份有限公司因与被上诉人（原审被告）湘潭市人力资源和社会保障局、被上诉人（原审第三人）楚宇民、被上诉人（原审第三人）陈景林劳动保障监察行政处罚一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2014）岳行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月3日立案受理后，依法组成由审判员张防修担任审判长，审判员谢颖、代理审判员田晴参加的合议庭，于2014年6月30日与上诉人（原审原告）湖南华一重工机械股份有限公司诉被上诉人（原审被告）湘潭市人力资源和社会保障局、被上诉人（原审第三人）楚宇民、被上诉人（原审第三人）陈景林劳动保障监察行政处理一案合并进行了公开开庭审理，代理书记员刘恋担任法庭记录。上诉人湖南华一重工机械股份有限公司的委托代理人易杨羽、徐杰、被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局的委托代理人贺先武、桂杰、被上诉人楚宇民、被上诉人陈景林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2013年5月6日、8日，第三人楚宇民、陈景林分别向被告单位提交《投诉信》，并各自填写《劳动保障监察投诉（举报）登记表》一份，表示原告公司在与其二人履行劳动合同的过程中存在“未签订书面劳动合同、未缴纳社会保险费、未支付解除劳动合同关系经济补偿金”等违反劳动保障法律法规的情形。被告单位受理上述投诉举报后，于2013年5月9日正式予以立案。通过收集相关证据材料，并分别对原告公司总经理易杨羽、第三人楚宇民、陈景林进行调查询问，被告查明，第三人楚宇民、陈景林均系原告公司职员，该二人分别于2012年5月7日和2010年7月2日进入原告公司工作。期间，原告公司于2012年7月1日与第三人楚宇民签订了为期一年的劳动合同，未与第三人陈景林签订劳动合同。此外，原告公司亦未为两第三人投保社会基本养老保险和失业保险，亦未缴纳社会保险费。2013年3月14日，第三人楚宇民被原告公司辞退。2013年1月31日，第三人陈景林因交通事故在湘潭市中医医院住院治疗，医院开具的《疾病诊断证明》中建议全休三个月。休养期间，第三人陈景林委托其亲属向原告口头代为请假，但原告于2013年4月16日以未办理书面请假手续为由对其按旷工作自动离职处理。为了进一步调查确认原告公司是否存在未签订书面劳动合同、未依法建立职工名册、未依法参加社会保险和违法解除劳动关系等情形，被告于2013年5月27日向原告送达了潭人社监询字（2013）A9号《劳动保障监察调查询问书》，要求原告于2013年5月30日到被告单位接受询问，并提供“单位所有员工花名册，招用员工办理的录用登记手续，工资支付表，员工领取工资的凭证、应付工资明细账、应付福利费用明细账、费用总账及相关会计凭证，与职工签订的劳动合同，社会保险费缴费基数申报审核及最近一个月的缴费凭证，第三人楚宇民、陈景林劳动用工个人资料”等材料，但原告公司只提供了《钢圈厂员工基本情况一览表》、第三人楚宇民、陈景林的《员工档案表》、湖南省社会保险基金收款收据、原告公司购买养老保险的职工名单，及第三人陈景林的银行卡客户交易查询打印单，没有到被告处接受询问。2013年6月7日，被告作出潭人社监令字（2013）第A17号《劳动保障监察限期改正指令书》，要求原告于2013年6月17日内对其“必须依法签订劳动合同，必须依法参加社会保险，必须依法解除劳动合同，依法支付第三人楚宇民、陈景林未签订劳动合同的双倍工资、违约解除劳动关系后的经济补偿金和补缴社会保险费”四个问题进行全面整改，附书面情况报告，并告知了原告公司相应的法律后果。但原告公司未进行全面整改，亦未提交书面的整改报告。根据原告公司在履行劳动合同过程中存在的违反劳动保障法律法规的行为及其情节，2013年7月4日，被告作出潭人社罚告字（2013）11号《劳动保障监察行政处罚告知书》，告知其拟对原告公司作出的行政处理决定所依据的事实、理由和法律法规，及其享有的陈述、申辩权利。就此，原告公司向被告提交了《陈述与申辩》，并提供了原告公司与第三人楚宇民签订的《劳动合同》、《未买养老保险名单》、《员工辞工结算单》、2012年10月-2013年4月的《职工考勤表》、《员工手册》等材料。结合原告公司提出的陈述、申辩意见，被告于2013年7月24日作出潭人社罚决字（2013）9号《劳动保障监察行政处罚决定书》，并于次日送达给原告。原告对该份《劳动保障监察行政处罚决定书》不服，认为被告作出的此项具体行政行为有认定事实不准确、适用法律错误、违反法定程序等违法情形，提起行政复议。湘潭市人民政府遂于2013年12月16日作出潭复决字（2013）第37号《行政复议决定书》，维持了被诉具体行政行为。原告对该份《行政复议决定书》仍不服，于法定诉讼时效内提起行政诉讼。
原审判决另查明，被告在作出潭人社罚决字（2013）9号《劳动保障监察行政处罚决定书》的当日，亦向原告公司作出了潭人社理决字（2013）7号《劳动保障监察行政处理决定书》。
原审判决认为：第一，根据国务院令第423号《劳动保障监察条例》第十条、第十一条和第十八条规定，劳动保障部门实施劳动保障监察，履行受理对违反劳动保障法律法规或者规章的行为的举报、投诉，依法纠正和查处这些违法行为等职责，并对用人单位与劳动者订立劳动合同的情况、参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况等事项实施劳动保障监察；对依法应受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定。据此，作为劳动保障部门，被告是行政法规授权的行政机关，依法有权对用人单位与劳动者之间履行劳动合同过程中存在的违反劳动保障法律法规或者规章的行为进行受理、立案、调查，并作出相应的行政处罚，是作出《劳动保障监察行政处罚决定书》的合法主体。第二，被告作出潭人社监令字（2013）第A17号《劳动保障监察限期改正指令书》，主要是为了指导原告对其违法违规行为进行改正，其中表示将对原告单位处以“2000元以上20000元以下的罚款”，是对可能法律后果的告知，而不是最终的行政处理决定。在收到《劳动保障监察限期改正指令书》后，原告未按其要求对本公司存在的违反劳动保障法律法规的问题进行全面整改，亦未提交书面的整改报告，属于国务院令第423号《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定的“经劳动保障行政部门责令改正拒不改正”的情形，可处“2000元以上20000元以下罚款”。因此，被告作出的行政处罚决定，认定事实准确，处罚幅度适宜，亦没有违反法定程序的情形。第三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条之规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。具体行政行为是否合理，是否符合相关的法律原则，不属于行政诉讼审理的范畴。因此，对原告以被诉具体行政行为有违“惩罚与教育相结合”之原则性规定而应予撤销之诉讼请求，没有法律依据，应不予支持。综上所述，被告作出的被诉具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决维持被告湘潭市人力资源和社会保障局于2013年7月24日作出的潭人社罚决字（2013）9号《劳动保障监察行政处罚决定书》。案件受理费予以免收。
一审判决宣告后，湖南华一重工机械股份有限公司不服提起上诉称：一、被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局作出行政处罚决定存在明显程序违法。1、被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局既没有听取上诉人湖南华一重工机械股份有限公司的陈述和申辩，也没有完成对被上诉人楚宇民的调查询问就对上诉人湖南华一重工机械股份有限公司作出了《限期改正指令书》，在程序上有“未审先判”之嫌，属于程序违法。被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局作出的《限期改正指令书》中第4项指令明显属于劳动争议纠纷的范围，依法应通过劳动仲裁或者法院诉讼来进行处理。2、被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局于2013年7月4日以“你公司拒不执行指令”为由向上诉人湖南华一重工机械股份有限公司下达《行政处罚告知书》，在程序上同样存在“未审先判”之嫌。3、如果被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局下达的《行政处罚决定书》是依据“经劳动保障行政部门责令改正拒不改正”作出的，那么由于《限期改正指令书》存在程序和实体违法导致该《行政处罚决定书》也应依法没有生效；如果该处罚是依据“拒不履行劳动保障行政部门的行政处罚决定”作出的，那么被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局没有给上诉人湖南华一重工机械股份有限公司自动履行的时间就仓促作出行政处罚，属于程序违法。4、原审判决明知被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局作出的行政处罚决定程序违法，却以“程序合法”认定，属于适用法律、法规错误。二、原审判决认定事实不清，应查清事实后改判。1、所谓“存在未签订书面劳动合同”的问题。被上诉人陈景林入职上诉人湖南华一重工机械股份有限公司后，自己签字不买养老保险，并拒绝签订《劳动合同》，过错在于被上诉人陈景林本人。2、所谓“未依法参加社会保险”的问题。依法缴纳社会保险费是用人单位和劳动者个人的共同义务，由于被上诉人陈景林自己签字不买养老保险，故上诉人湖南华一重工机械股份有限公司无法为被上诉人陈景林缴纳社会保险费，而不是原审判决中所说的“试图规避依法参加社会保险和缴纳社会保险费之企业法定义务”。3、所谓“未依法建立职工名册”的问题。上诉人湖南华一重工机械股份有限公司在被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局第一次询问后就提交了《钢圈厂员工基本情况一览表》，表中列明了员工“姓名”、“性别”、“工种”、“入厂时间”，这4个项目虽然与《劳动合同法实施条例》第八条规定的8个项目相比缺少了4项，但仅仅属于资料未完善的问题。4、所谓“违法解除劳动关系”的问题。首先，上诉人湖南华一重工机械股份有限公司与被上诉人楚宇民是协商解除劳动关系；其次，被上诉人陈景林虽然因交通事故住院不能上班，但仅委托亲戚口头请假，出院后也没有向上诉人湖南华一重工机械股份有限公司递交病历和诊断证明并依规定办理病假手续，故对被上诉人陈景林作出自动离职处理，不存在有违法解除劳动合同关系的问题。5、原审判决对部分证据的认定与事实不符且有失公正。综上所述，请求二审法院对一审判决予以改判并撤销被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局作出的潭人社罚决字（2013）9号《劳动保障监察行政处罚决定书》。
被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局辩称：一、《劳动保障监察限期改正指令书》是在作出《劳动保障监察行政处罚决定书》之前作出的，指令上诉人湖南华一重工机械股份有限公司就其违反劳动保障法律法规的行为进行限期全面整改，是履行教育原则，不是惩罚性的措施，不具有终局性，两者不是同一行为。二、答辩人在收到上诉人湖南华一重工机械股份有限公司提交的陈述申辩材料之后，认真审查了相关内容，并依法对被上诉人楚宇民、陈景林进行了调查询问，故答辩人作出行政处罚决定程序合法。三、上诉人湖南华一重工机械股份有限公司提供的《钢圈厂员工基本情况一览表》只是钢圈厂员工的花名册，并不是职工名册，不符合《劳动合同法》中关于依法建立职工名册的规定，答辩人认定事实是清楚的。四、上诉人湖南华一重工机械股份有限公司不能以被上诉人陈景林自愿不参加养老保险为由而不履行给劳动者购买养老保险的义务，养老保险是国家为了保障劳动者的权益而强制要求购买的，即使被上诉人陈景林自愿放弃购买养老保险，但还有医疗、卫生、失业保险等应该享受。五、依据法律规定，用人单位应当主动与劳动者签订劳动合同，如果劳动者不愿意参加养老保险，用人单位应书面与劳动者终止劳动关系，故上诉人湖南华一重工机械股份有限公司将未签订劳动合同的责任推到劳动者身上是不合法的。六、被上诉人陈景林在上下班途中发生交通事故住院治疗，委托亲戚向上诉人湖南华一重工机械股份有限公司口头传达了请假的请求，依据《劳动合同法》的相关规定，劳动者患病和住院期间，用人单位不能与劳动者解除劳动关系，现上诉人湖南华一重工机械股份有限公司以被上诉人陈景林没有提交书面请假材料为由，与其解除劳动合同关系的行为违反了法律的规定。
被上诉人楚宇民辩称，答辩人因上诉人湖南华一重工机械股份有限公司未履行合同的职责而与其解除劳动合同。劳动合同都是一式两份，合同双方都有签字的义务，而上诉人湖南华一重工机械股份有限公司交给答辩人保存的劳动合同只有答辩人个人的签名。
被上诉人陈景林辩称，同意被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局的答辩意见。
经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局依据《劳动保障监察条例》第十条、第十一条之规定，受理被上诉人楚宇民、陈景林对上诉人湖南华一重工机械股份有限公司未签订书面劳动合同、未缴纳社会保险费、未支付解除劳动合同关系经济补偿金等行为的投诉，并依法展开调查的行为合法。依据《劳动保障监察条例》第六条规定，遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察是用人单位的法定义务。而上诉人湖南华一重工机械股份有限公司在收到被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局送达的《劳动保障监察调查询问书》后未在指定时间内接受询问，且提供的材料部分不符合法律的相关规定，被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局据此向上诉人湖南华一重工机械股份有限公司下达了《劳动保障监察限期改正指令书》，要求上诉人湖南华一重工机械股份有限公司对所存在的问题进行全面整改并对拒不执行指令的法律后果予以了告知。上诉人湖南华一重工机械股份有限公司在收到《劳动保障监察限期改正指令书》后未按要求对公司存在的违反劳动保障法律法规的问题进行全面整改且未提交书面的整改报告，视为上诉人湖南华一重工机械股份有限公司不履行配合劳动保障监察的法定义务，应当受到行政处罚。被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款之规定：“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：（一）……；（二）……；（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；……。”对上诉人湖南华一重工机械股份有限公司作出潭人社罚决字（2013）9号《劳动保障监察行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律、法规正确、程序合法，依法应予维持。上诉人湖南华一重工机械股份有限公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 张防修
审 判 员 谢 颖
代理审判员 田 晴
二〇一四年七月三十一日
代理书记员 刘 恋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。