湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行终232号
上诉人（原审原告）李建良。
委托代理人陈彦琳，湖北炽升律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）枣阳市人民政府，住所地湖北省枣阳市朝阳路1号。
法定代表人何飞，市长。
委托代理人ＸＸ华，副市长。
委托代理人马建锋，湖北鸣天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）襄阳市人民政府，住所地湖北省襄阳市襄城区檀溪路219号。
法定代表人秦军，市长。
委托代理人李红斌，襄阳市人民政府法制办公室副主任。
原审第三人湖北建楚房地产开发有限公司（以下简称建楚房地产公司），住所地湖北省武汉市洪山区珞瑜路500号。
法定代表人李清明，建楚房地产公司负责人。
上诉人李建良因诉枣阳市人民政府、襄阳市人民政府颁发土地使用权证行为违法一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2015）鄂襄阳中行初字第00087号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2016年5月26日公开开庭审理了本案，李建良的委托代理人陈彦琳、枣阳市人民政府的副市长ＸＸ华和委托代理人马建锋、襄阳市人民政府的委托代理人李红斌到庭参加诉讼，建楚房地产公司经合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
李建良向原审法院起诉称，李建良于2007年4月3日与李清明通过竞买方式取得了湖北省枣阳市砖瓦北路一宗国有土地（3464.6㎡）的使用权。同年底，李清明自愿放弃该宗土地的使用权并要求全部办理在李建良名下。枣阳市人民政府于2009年3月26日向李建良颁发枣国用（2009）第00379号国有土地使用权证。2009年12月16日，李清明在李建良不知情的情况下以李建良的名义与建楚房地产公司订立土地使用权转让协议及国有土地使用权转让合同，又于2013年2月28日私自携带李建良的土地使用权证、身份证复印件及前述协议，冒用李建良名义申请将涉诉的土地使用权过户到建楚房地产公司。根据我国土地登记办法第七条的规定，土地登记应当由双方当事人共同申请，根据该办法第十一条第一款的规定，委托代理人申请土地登记的，除提交相应规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人的身份证明。枣阳市人民政府未审核李清明是否享有代理资格、办理土地使用权转让是否属于李建良的真实意思表示，即于2013年4月17日向建楚房地产公司颁发了枣国用（2013）第0434号国有土地使用权证，该行政行为明显违反了法律规定，侵犯了李建良的合法权益。请求判决确认枣阳市人民政府颁发枣国用（2013）第0434号国有土地使用权证行为违法并予以撤销，向李建良赔礼道歉。
建楚房地产公司原审述称，本案涉诉宗地使用权从开始买卖到办理都是李清明一手办理的，其子李建良一直没有经过手、没有过问过、也没有出过一分钱。李清明将其土地使用权过户到建楚房地产公司名下只是形式。
原审法院审理查明，李建良系建楚房地产公司法定代表人李清明之子。2007年4月3日，李清明、李建良通过拍卖竞得湖北省枣阳市砖瓦路北一宗3464.6平方米国有土地使用权。2007年10月9日，枣阳市国土资源局与李建良共同签署《国有土地使用权出让合同》，双方约定了土地使用权出让面积、年限、用途、土地出让金支付额等权利义务。2007年12月27日，李清明向枣阳市国土地资源局提出申请，自愿将与其子李建良共同竞买到的上述宗地使用权办理到李建良名下。枣阳市国土地资源局依据李清明的该申请于2008年6月10日向李建良下发枣土储（2008）第49-1号国有土地使用权拍卖、招标、挂牌出让批准通知书。2009年3月26日，枣阳市人民政府向李建良颁发了枣国用（2009）第00379号国有土地使用权证。2009年12月27日，李清明成立建楚房地产公司，自任法定代表人。同年12月20日，李建良（甲方）与建楚房地产公司（乙方）签订《房地产联合开发合同》，联合开发“宜居.清水湾”住宅项目，约定的主要条款：“一、项目用地性质为国有商业用地，占地3464.6平方米，土地使用权人李建良；二、甲方提供用地，乙方提供全部资金，项目工程完工后，甲乙双方各分得50%，合作开发项目总投资为1500万元；三、甲方的义务为将土地使用证相关证件和手续提供给乙方后视为完成自己的工作；四、乙方的义务为以乙方的名义落实合作开发项目用地规划手续，获得合作项目占地的使用地规划批文，土地使用权人为甲方，土地使用不附带第三者的利益限制，以乙方的名义落实合作开发项目占地的规划报建工作，负责拆迁、安置及补偿工作、供水供电等，负责项目开工手续的办理等；五、甲乙双方各自委派专人共同组织合作项目工作关联办公室，具体协商工作管理、项目进展、人员联络、财务及工程进度安排等；……”。2013年2月28日，李清明向枣阳市国土资源局提交由其代为李建良签名的3464.6平方米国有出让土地转让申请、土地过户申请、土地使用权转让协议及土地转让合同，同时还提交了建楚房地产公司及李建良的身份证明、原签订的《房地产联合开发合同》、枣国用（2009）第00379号《国有土地使用权证》等相关资料，申请办理土地转让。枣阳市国土资源局于2013年3月12日向建楚房地产公司作出了枣土储出字（2013）第36号《国有建设用地使用权出让批准通知书》，建楚房地产公司又向枣阳市国土资源局申请，请求将2011年9月30日从枣阳南城办事处砖瓦社区居委会竞买的814.9平方米国有土地使用权与本案争议的3464.6平方米国有土地使用权合并登记。经枣阳市国土资源局审查并报枣阳市人民政府批准，于2013年4月17日向建楚房地产公司颁发了枣国用（2013）第0434号《国有土地使用权证》。2014年12月23日，李建良向枣阳市国土资源局反映其位于砖瓦社区的土地在其不知情的情况下过户到建楚房地产公司，要求提供过户资料。枣阳市国土资源局作出信访答复处理意见，认为所反映的相关问题属家庭成员之间矛盾冲突产生的经济纠纷，应由李清明与李建良协商解决。李建良不服该处理意见，于2015年2月4日向襄阳市人民政府申请行政复议，请求确认将其所有的国有土地使用权证过户到建楚房地产公司的行政行为违法，并予以撤销、赔礼道歉、赔偿损失。襄阳市人民政府于2015年5月4日作出襄政复决定（2015）27号行政复议决定，维持枣阳市人民政府为建楚房地产公司颁发的枣国用（2013）第0434号《国有土地使用权证》。李建良不服，于2015年6月1日提起行政诉讼。
原审法院审理认为，李建良与建楚房地产公司签订的《房地产联合开发合同》约定了双方的权利义务。其中，除约定双方各自享有50%的产权外，另约定李建良有提供用地和土地使用权证相关证件、手续及协助办理土地使用权变更登记手续等义务。该合同涉及的办理土地使用权变更登记的约定，应属双方真实意思表示。故枣阳市人民政府辩称根据合同约定，土地使用权变更登记是李建良的义务，应视为李建良授权和委托建楚房地产公司办理土地使用权变更登记的理由成立。参照《土地登记办法》第九条第三款规定的“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”的规定，建楚房地产公司应对提交的材料内容真实性承担法律后果。建楚房地产公司基于《房地产联合开发合同》的约定，申请土地变更登记所提交的材料，属于法律、法规及规章规定的应当提交的土地变更登记材料。枣阳市人民政府在土地权属来源清晰、合法，土地权属状态确定，界址清楚、面积准确且符合法定形式要件的情况下，为建楚房地产公司核实颁发土地使用权证，应视为尽到了审查义务。虽然相关材料上签名是第三人代签，但其代签行为符合联合开发合同的约定和实现签订合同的目的，且对李建良实现其合作开发利益并不产生影响。因此，不能认定建楚房地产公司代签内容虚假，故李建良的诉称理由不能成立。李建良若认为与建楚房地产公司存在其他民事争议，可通过法律途径另行主张权利。襄阳市人民政府作出的襄政行复决字（2015）27号行政复议决定结果正确，复议程序合法，依法予以支持。综上，李建良请求依法确认枣阳市人民政府为建楚房地产公司颁发土地使用权证行政行为违法并撤销的诉讼请求的理由不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李建良的诉讼请求，案件受理费50元由李建良负担。
上诉人李建良上诉称，1、李清明在原审庭审中自认李建良对其代签行为完全不知情，李建良并未向其出具授权委托手续，原审判决查明的事实遗漏了该内容，并错误地认定李建良授权委托了建楚公司。原审称根据《房地产联合开发合同》土地使用权变更登记是李建良的义务，应视为李建良授权和委托建楚公司办理土地变更登记，该认定缺乏依据。原审认定枣阳市人民政府及其国土管理部门尽到了审查义务也属认定事实错误。2、原审判决支持枣阳市人民政府、襄阳市人民政府的诉讼主张超出了行政审理范围，忽视了行政机关审查的实质要件，适用法律错误。因此，原审判决符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，请二审法院依法予以撤销，改判支持李建良的原审诉讼请求。
被上诉人枣阳市人民政府答辩称，1、李建良与建楚房地产公司于2009年12月20日签订的《房地产联合开发合同》，实为土地使用权转让合同，与李清明于2009年12月16日代李建良与建楚公司签订的《土地使用权转让合同》和《国有土地使用权转让合同》相印证，充分证实了李建良转让本案变更登记的土地真实、合法、有效。2、李建良的土地变更登记是其合同义务，李清明代理李建良办理土地过户登记符合其真实意思表示，是李建良认可的委托行为，是典型的表见代理行为。枣阳市人民政府国土资源部门在李建良国有土地使用权变更登记中已经尽到形式审查义务，据此办理过户手续并无不当。原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。因此，请二审法院驳回李建良的上诉，维持原判。
被上诉人襄阳市人民政府答辩称，襄阳市人民政府审理李建良行政复议案件的程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。因此，请二审法院依法驳回李建良的诉讼请求。
原审第三人建楚公司未向本院提交书面陈述意见。
上诉人李建良及被上诉人枣阳市人民政府、襄阳市人民政府向原审法院提交的证据均已随案移送至本院，本院对证据的分析及认定的案件事实与原审一致。
本院认为，上诉人李建良和被上诉人枣阳市人民政府、襄阳市人民政府，以及原审第三人建楚房地产公司，对李清明曾经手以自己及李建良的名义竞买本案所涉宗地使用权，而后又要求将该宗土地使用权办理在李建良名下，以至于李建良获发枣国用（2009）第00379号《国有土地使用权证》的事实，均不持异议。原审法院结合枣阳市当地国土资源部门的工作人员知晓原审第三人建楚公司的法定代表人李清明与上诉人李建良亲父子俩联合开发房地产的实际情况，以及李清明代李建良与建楚公司签订的《土地使用权转让合同》和《国有土地使用权转让合同》，认定上诉人李建良与原审第三人建楚房地产公司于2009年12月20日签订《房地产联合开发合同》为土地使用权转让性质的合同，并无不当。并且，李清明于2013年2月28日向枣阳市国土资源局申请办理该宗地使用权转让时提交了李建良的身份证明及其持有的枣国用（2009）第00379号《国有土地使用权证》等所需相关资料。被上诉人枣阳市人民政府及其国土资源部门在李建良国有土地使用权变更登记中已尽形式审查义务，其办理过户手续等程序合法。原审认定李建良转让本案变更登记的土地合法的依据充分。被上诉人襄阳市人民政府作出维持枣阳市人民政府为建楚房地产公司颁发的枣国用（2013）第0434号《国有土地使用权证》的复议决定，亦不存在违反我国相关法律、法规的规定。上诉人李建良与原审第三人建楚房地产公司之间的民事争议系另一法律关系，可通过其他法律途径主张权利。
综上，原审判决认定的事实清楚，适用法律、法规正确。李建良的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人李建良负担。
本判决为终审判决。
审判长 韩 黎
审判员 王 争
审判员 赵晓云
二〇一六年六月十二日
书记员 李 伟