山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）烟行初字第177号
原告：姜波。
委托代理人：孙国涛，山东昌阳律师事务所律师。
被告：莱阳市人民政府。住所地：莱阳市金水路1号。
法定代表人：李胜刚，市长。
委托代理人：王磊，该单位法制办公室科长。
委托代理人：迟景丽，山东今政通律师事务所律师。
被告：莱阳市城厢街道办事处。住所地：莱阳市昌山路327号。
法定代表人：李文武，主任。
委托代理人：迟景丽，山东今政通律师事务所律师。
委托代理人：姜祖伟，山东今政通律师事务所律师。
第三人：莱阳市城厢街道办事处北郝格庄村民委员会。住所地：莱阳市富水路。
法定代表人：董洪太，主任。
委托代理人：徐志波，山东元德律师事务所律师。
委托代理人：解兆生，山东元德律师事务所律师。
第三人：石磊。
委托代理人：李焕亮，莱阳大通法律服务所法律工作者。
委托代理人：石伟。
原告姜波诉被告莱阳市人民政府（下称市政府）、莱阳市城厢街道办事处（下称办事处）确认拆迁违法一案，原告于2015年11月23日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭审理了本案。因石磊与本案处理结果有利害关系、莱阳市城厢街道办事处北郝格庄村民委员会（下称村委会）是本案旧村改造的主体，本院依法追加其为第三人参加诉讼。原告姜波，被告市政府的委托代理人王磊、迟景丽，被告办事处的副职负责人王晓卿、委托代理人迟景丽，第三人石磊及其委托代理人李焕亮，第三人村委会委托代理人徐志波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：我祖籍莱阳市城厢街道办事处北郝各庄村，我在该村有房屋4间。2013年莱阳市对旧村改造，将我的房屋拆除，但未与我签订拆迁协议，也未给我任何补偿和拆迁安置房。我对我的房屋拥有合法产权，被告对我的房屋拆除行为违法。要求确认二被告对我的房屋拆迁行为违法。
原告提交以下证据：
证据1、莱阳市村镇房屋产权证登记表；
证据2、土地登记审批表；
证据3、土地登记申请书；
证据4、莱阳市村庄地籍调查表；
证据5、照片9张。
证据6、办事处《关于姜波反映房屋拆迁问题的回复》。
证据7、村委会《证明》；
证据8、董超证明一份。证明姜波有四间房未取得补偿。
证据9、万融时代城宣传册封底。
两被告均辩称，原告所述与事实不符，被告不是拆迁人，未拆除原告的房屋，原告所诉无事实和法律依据。请求驳回原告起诉。
本院依法要求被告补充提供证据，两被告庭后提供如下证据：
证据1、村委会2013年8月7日制定的《北郝格庄村旧村改造房屋拆迁补偿安置方案》；
证据2、石天财、石磊2013年8月12日签订的《北郝格庄村旧村改造房屋拆迁补偿安置协议书》；
证据3、莱阳市委文件莱发[2010]23号《中共莱阳市委、市政府关于加快旧村改造推动城镇化进程的实施意见（试行）》。
证据4、莱政办发[2010]100号《关于印发莱阳市城市房屋征收搬迁补偿安置等相关标准的规定的通知》。
第三人石磊述称，原告起诉不具有原告主体资格。本案涉案房屋是我父母1982年建造，一直居住管理使用至今，1986年办理《乡镇房产宅基地使用证》，房主人是石天财，1992年统一换发房产证时，因石天财名下有两套房屋，为了少缴土地使用税，我母亲姜福花在未与家人商量的情况下私自将涉案房屋挂名登记在姜波名下，因为当时对房产登记的审查不严格，致使我母亲将石天财的房屋登记在姜波名下。该房的新房产证一直未下发，登记为姜波的集体土地使用证一直由姜福花保管。原告在过去的三十多年里从未对涉案房屋的使用权和所有权主张过权利。原告并无购房合同、赠与协议等证据证明其通过合法手段取得涉案房屋。原告从未在本村居住过，且系非农业户口，其无权取得本村集体土地使用权。姜波称房屋是继承的，更是与事实不符，原来的老房子并不是姜波爷爷的，而是我父母1972年翻建的，姜波爷爷有6个子女，他如何能继承房屋。事实是，涉案房屋是我们自行拆除的，与被告及第三人村委会无关。
第三人石磊提交如下证据：
证据1、姜福花的证明。证明房屋石天财的。
证据2、村委会出具的更正证明。证明原告姜波并不是该村村民，户籍从未在该村登记，也从未在北郝格庄村居住，以此来证实姜波不具备原告主体资格。
证据3、莱阳市公安局户籍专用证明。证明原告户籍从未在办事处北郝格庄村，以此来证实姜波不具备原告主体资格。
证据4、1986年编号为093566的《乡镇房产宅基地使用证》。证明房屋是石天财的。
第三人村委会述称，原告没有证据证实其享有涉案房屋物权，因此不具有诉权。其次，行政机关无违法行为，原告的主张不应当得到支持。第三、物权归属属性不属于本案行政案件的审理范围。
第三人村委会未提交证据。
本院依法调取了市政府文件莱政发（1992）第104号《关于换发<村镇房屋建设产权证>的实施办法》，该文件规定，新证换发后，旧证作废。
经庭审质证，对原告提交的证据：被告市政府对《莱阳市村镇房屋产权证登记表》、土地登记审批档案材料的真实性没有异议，但是认为该证据不能证实是原告的房屋，因原告户籍从未在本村，所有的登记材料的签字均不是原告所签；对村委证明本身没有异议，但是与本案无关；对原告提交的其他证据，认为不能证实原告的主张。被告办事处质证意见同市政府。村委会对《莱阳市城镇房屋产权证登记表》、土地登记审批档案材料的真实性有异议，认为该组证据与第三人石磊持有的房屋产权证书是对立的，该组证据并不是房屋的设立登记，在1990-1992年登记期间，该房屋已经存在，如果原告主张的涉案房屋系姜波的房屋，那么该登记应当是变更登记，因此该登记不能证实原告拥有涉案争议房屋的事实；对照片的真实性有异议，该组照片不能证实涉案的房屋真实存在以及房屋拆除以后的状况，不能证实行政机关在拆除房屋的过程中有违法行为；对《关于姜波反映房屋拆除问题的回复意见》的真实性没有异议；对村委会证明的真实性有异议，从证据形式上看，该份证据没有经办人的签名，不符合证据的形式，该份证据也没有证明的用途和向谁出具的，所以我方认为该证据即便是真的，也不能证实该内容的真实性，并且从户籍证明当中能够证实原告不是我方村民，我方已经向第三人石磊出具了更正声明；证人证言与事实不符，原告不是我方的村民，是否是村民应当有户籍证明予以证实，不能仅以村民个人证实，补偿是否到位不是村民所能证明的事项。第三人石磊对《莱阳市城镇房屋产权证登记表》、土地登记审批档案材料的质证意见与村委会一致，补充一点，上面有关原告签名的部分均不是真实的；关于照片证实不了原告的主张，我方是自愿拆除房屋行为，与市政府及办事处和村委会无关；《关于姜波反映房屋拆除问题的回复意见》证实不了是政府行为；对村委会证明，该证明已由村委会向我方出具了更正证明，以更正证明为准，对真实性不认可；证人证言与本案无关，并且不符合证人作证的规则，证人证言必须到庭作证。
对被告提交的证据：原告对《北郝格庄村旧村改造房屋拆迁补偿安置方案》不发表质证意见；对《北郝格庄村旧村改造房屋拆迁补偿安置协议书》，认为不合法，其没有委托石天财签字。对莱阳市委莱发[2010]23号文件的真实性不认可。两第三人对上述证据均无异议。
对第三人石磊提交的证据：原告对证据真实性均不认可。被告及第三人村委会无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的《莱阳市村镇房屋产权证登记表》、土地登记审批档案材料、办事处《关于姜波反映房屋拆迁问题的回复》，真实合法，与待证事实有关联性，予以采纳。原告提交的其他证据不具有真实性、关联性，不予采纳。被告提交的《北郝格庄村旧村改造房屋拆迁补偿安置方案》、石天财、石磊签订的《北郝格庄村旧村改造房屋拆迁补偿安置协议书》、莱阳市委文件莱发[2010]23号《中共莱阳市委、市政府关于加快旧村改造推动城镇化进程的实施意见（试行）》三份证据，符合证据三性标准，予以采纳，被告提交的莱政办发[2010]100号《关于印发莱阳市城市房屋征收搬迁补偿安置等相关标准的规定的通知》与本案无关联性，不予采纳；第三人石磊提交的莱阳市公安局户籍专用证明、《乡镇房产宅基地使用证》与本案待证事实具有关联性，予以采纳，对第三人石磊提交的其他证据，不予采纳。
经审理查明，原告姜波的祖籍是莱阳市城厢街道办事处北郝格庄村，姜波与姜福花系姑侄关系，姜福花与石天财系夫妻关系。1983年，第三人石磊的父亲石天财（已于2015年底去世）建房8间，1986年8月30日，莱阳县人民政府颁发了编号为093556的《乡镇房产宅基地使用证》，将上述西4间房屋登记在户主石天财名下（东4间也登记在石天财名下）。1991年，为加强农村房屋产权、产籍管理，莱阳市政府下发莱政发（1991）154号文件，要求抓紧完成换发产权证工作，重新换发房屋产权证和土地使用证。在换发土地证时，莱阳市土地管理局将涉案4间房屋的土地使用权登记在“姜波”名下并颁发了《集体土地使用权证》。1992年5月，莱阳市政府下发文件莱政发（1992）第104号《关于换发<村镇房屋建设产权证>的实施办法》，统一换发《村镇房屋建设产权证》。在填写《莱阳市村镇房屋产权登记表》时将房主姓名登记为“姜波”，该登记表“房主人”签名盖章一栏注明“姜福花姑代”并由姜福花捺印。第三人石磊称涉案房屋新的《村镇房屋建设产权证》一直未发放。
2010年，被告市政府下发了莱发[2010]23号《中共莱阳市委、市政府关于加快旧村改造推动城镇化进程的实施意见（试行）》。载明，旧村改造是指村庄整体征收搬迁或按比例征收搬迁，并经市政府批准实施的村庄改造建设。纳入市政府统一规划改造的村庄是旧村改造的主体，相关镇街具体负责辖区内村庄旧村改造工作的组织实施。村庄改造要在广泛征求村民意见的基础上，按照法律程序召开相关会议，经村民会议通过后提出申请，经所在镇街审查和住房建设、国土、房管、公安等部门审核，报市政府批准纳入全市旧村改造计划，经市政府研究同意后组织实施。为切实加强对全市旧村改造工作的组织领导，市政府成立了由主要领导任组长、分管领导为副组长、各有关单位主要负责人为成员的莱阳市旧村改造工作领导小组。该实施意见还要求相关街镇落实工作责任，制定具体的事实方案和保障措施，对涉及到改造、安置、补偿、资金来源等问题，进行详细调查研究和科学测算，依法、依程序、依民意办理，确保方案切实可行。该文件将北郝格庄村纳入全市旧村改造统一规划控制的村庄名单。为此，办事处成立了拆迁办，具体负责组织实施旧村改造工作。2013年，北郝格庄村进行旧村改造，同年8月7日，村委制定了《北郝格庄村旧村改造房屋拆迁补偿安置方案》，村委会上报的旧村改造申请经被告市政府以会议纪要的形式研究通过。同年8月12日，石天财、第三人石磊在《北郝格庄村旧村改造房屋拆迁补偿安置协议书》上签字，取得安置房屋144.72㎡、补偿款145451.68元,选择产权调换面积30㎡，缴纳产权调换费用90000元。在向办事处工作人员上交《集体土地使用权证》、《乡镇房产宅基地使用证》后，涉案房屋被拆除。原告姜波不服，以未与其签订拆迁协议、也未给予任何补偿和拆迁安置房为由多次上访无果后，诉至本院。
本院对村委会委员贺新作了调查，贺新称，涉案《莱阳市村镇房屋产权登记表》中的“登记人”签名是贺新本人签的，他当时在村委，丈量房子时期没有参与，填表时他参与了。石天财有8间房，西面4间登记姜波的名，因为不认识姜波，找不到姜波签名，姜福花说她代她侄子签名。1992年办了确权，因为地界需要左邻右舍本人签名，当时有十几户没办下房产证。具体姜波办没办下来，他不知道，因为发没发证均没有记录。村民签订协议同意交房，都是交给办事处的工作人员，签订的协议都是盖村委的公章。
本院认为，本案审理焦点有三个：一、姜波是否具有原告主体资格；二、原告主张被告拆除其房屋是否成立；三、拆除房屋是否违法。
关于焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。原告为证明其主体适格，提交了莱阳市《村镇房屋产权证登记表》、土地登记审批档案材料等证据。莱阳市《村镇房屋产权证登记表》上登记的房主是“姜波”，土地登记审批档案材料的申请人也是“姜波”，第三人石磊对1991年颁发的涉案房屋的《集体土地使用权证》的使用权人是“姜波”亦认可。综上，原告姜波作为《村镇房屋产权证登记表》上登记的房主及《集体土地使用权证》的使用权人，认为其是合法权益受到被告侵犯，提起本案诉讼，主体适格。
第三人石磊主张，“姜波无原告资格。1992年换发《村镇房屋建设产权证》时，该户一直未发《村镇房屋建设产权证》，根据莱政发（1992）第104号市政府关于换发《村镇房屋建设产权证》的实施办法的规定，换发新证后，旧证作废，但新证未发，旧证依然有效。其提交的《乡镇房产宅基地使用证》登记的户主为石天财，说明涉案房屋是石天财的，姜波不能提交赠予合同、买卖合同等证据证实其对涉案房屋具有所有权，则姜波无权起诉。”本院认为，原《乡镇房产宅基地使用证》已经作废。1990年11月29日，经莱阳市土地管理部门审核，市政府准予登记发证，颁发的《乡镇房产宅基地使用证》的使用权人为“姜波”，1992年8月20日，姜福花代姜波填写的《村镇房屋产权证登记表》，经市政府批示同意涉案房屋产权登记在“姜波”名下。至此，原《乡镇房产宅基地使用证》的登记房主石天财的权利，已被新的《乡镇房产宅基地使用证》、《村镇房屋产权证登记表》登记的权利人“姜波”取代，原《乡镇房产宅基地使用证》已经作废，这也符合莱政发（1992）第104号市政府关于换发《村镇房屋建设产权证》的实施办法的精神。至于是否颁发房屋产权证，并不影响房主是“姜波”的事实。因为房屋产权证书是房屋权利归属法定公示方法，应先登记确权后发证，即房屋权属证书须以登记薄上记载为准，因此，本案房屋已经确权登记，房屋权属应以《村镇房屋产权证登记表》登记的房主为准。对石磊的该主张，不予支持。第三人石磊还主张“涉案房屋实际上属于石天财所有，原告姜波并无购房合同、赠与协议等证据证明其通过合法手段取得涉案房屋，原告对该房屋没有所有权。”本院认为，涉案房屋确认所有权争议，不是本案审查范围，本院不予审理。为了实际解决行政争议，本院向石磊作出“限期起诉通知书”，限姜福花、石磊等人自收到通知书之日起七日内以姜波为被告提起涉案房屋所有权确认之诉。然而，第三人石磊在法院限定的时间内未起诉，提交了“限期起诉异议书”，认为本院的要求缺乏事实和法律依据。
关于焦点二。市政府《关于加快旧村改造推动城镇化进程的实施意见（试行）》明确规定，纳入市政府统一规划改造的村庄是旧村改造的主体，相关镇街具体负责辖区内村庄旧村改造工作的组织实施。该实施意见还要求相关街镇落实工作责任，制定具体的实施方案和保障措施，对涉及到改造、安置、补偿、资金来源等问题，进行详细调查研究和科学测算，依法、依程序、依民意办理，确保方案切实可行。本案中，北郝格庄村旧村改造工作都是由被告办事处组织实施的，被告办事处为此还成立了拆迁办，专门负责旧村改造工作，石天财、第三人石磊从签订协议、上交权利证书、拆除可用建筑材料后交房，到最终拆除涉案房屋，都是被告办事处组织实施的，因此，可以确认办事处组织拆除了涉案房屋，应当对涉案房屋拆除、补偿工作承担责任。市政府作为全市旧村改造工作的组织领导者，应当对辖区内旧村改造实施情况负总责，对办事处的行为承担领导责任。第三人石磊诉称的“房屋是自己拆除的，与市政府、办事处及村委会无关”的主张，与事实相悖，不予支持。
关于焦点三。依照有关法律规定，因旧村改造征收或者搬迁房屋应对房屋所有权人实施安置补偿。本案中，被告拆除涉案的房屋，应对房屋所有权人实施安置补偿。涉案房屋的《村镇房屋产权证登记表》登记在姜波名下、其项下土地的《集体土地使用权证》也登记在姜波名下。但在石天财和石磊上交的《乡镇房产宅基地使用证》已经作废的情况下，被告办事处就与石天财、石磊签订了《北郝格庄村旧村改造房屋拆迁补偿安置协议书》，将登记在姜波名下的房屋拆迁安置房及补偿款发给石天财与石磊，属于认定事实不清，违反法律规定，应当确认被告办事处拆迁违法，被告市政府应对被告办事处的行为承担责任。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告莱阳市人民政府、莱阳市城厢街道办事处拆迁登记在原告姜波名下的房屋违法。
案件受理费50元，由被告莱阳市人民政府、莱阳市城厢街道办事处各分担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 尹鹏亮
审 判 员 杨道力
人民陪审员 于 一
二〇一六年八月十一日
书 记 员 闫彩玲
李沂霖