广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终239号
上诉人（原审被告）：恩平市人民政府。住所地：广东省恩平市解放路市府大院。
法定代表人：谢超武，市长。
委托代理人：方思平，恩平市恩城街道办事处工作人员。
委托代理人：郑健慈，广东协诚律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)：恩平金城实业发展有限公司。住所地：广东省恩平市恩城镇新平南路***号。
法定代表人：陈国璋。
委托代理人：李盛权，广东金浓律师事务所律师。
原审第三人：恩平市住房和城乡建设局。住所地：广东省恩平市恩城沿江中路*号。
法定代表人：陈德耀，局长。
委托代理人：梁健军，该局工作人员。
上诉人恩平市人民政府（以下简称恩平市政府）因与被上诉人恩平金城实业发展有限公司（以下简称金城公司）及原审第三人恩平市住房和城乡建设局（以下简称恩平市住建局）房屋征收补偿行政纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2016）粤07行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，恩平市政府于2010年6月18日收到江门市人民政府《关于恩平市“三旧”改造专项规划（2010-2020）的批复》。恩平市住建局于2011年4月6日向恩平市政府报送《关于审核<恩平市原水泥三厂及周边区域“三旧”改造项目房屋征收补偿方案>（草案）的请示》。恩平市政府于同年4月12日印发《关于印发恩平市“三旧”改造规划2011年实施计划的通知》，该通知载明“《恩平市‘三旧’改造规划2011年实施计划》业经市政府第十四届35次会议审议通过”。恩平市政府于同年5月6日作出《关于恩平市原水泥三厂及周边区域“三旧”改造项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》，该公告载明：“市政府已组织有关部门对《恩平市原水泥三厂及周边区域‘三旧’改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）进行论证，现予以公布，征求公众意见，期限为30天，从2011年5月9日至2011年6月8日止。”恩平市政府于同年6月17日作出《恩平市人民政府关于恩平市原水泥三厂及周边区域“三旧”改造项目房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），附件为《补偿方案》。该《征收决定》中载明：“具体土地权利人如下：恩城金城实业有限公司、岑活欣、李树华、胡进培、梁爱霞、曾明发、梁均胜、胡惠贞。……被征收人应当积极配合房屋征收工作，在规定的搬迁期限内，按照补偿方案规定的标准，与征收部门签订征收补偿安置协议，腾空房屋，完成搬迁。……被征收人及利害关系人对本决定不服的，可在本决定公布之日起60日内向江门市人民政府申请行政复议，或在3个月内向人民法院提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限又不搬迁的，市政府依法申请人民法院强制执行。”《补偿方案》中载明：“市住房城乡建设局委托恩城街道办事处为本次房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。征收范围内土地房屋的权属人为被征收人。”同年6月17日，恩平市政府发布《关于国有土地上房屋征收的公告》（恩府告[2011]9号）。2012年6月26日，甲方“恩平市恩城街道办事处（以下简称恩城街道办）”与乙方“黎伟湛、李俊”签署《恩平市原水泥三厂及周边区域“三旧”改造项目房屋征收补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），该协议中载明：“该土地使用权证（国用（平石）字第020820号）及房地产权证（粤房地证字第××号）以恩平市金城实业有限公司名称登记，后转让至黎伟湛、李俊共同使用，但未办理正式房屋、土地过户手续。”
另查明，金城公司曾于2014年11月24日撰写《民事起诉状》，向恩平市人民法院提起民事诉讼，该起诉状中列明恩城街道办、黎伟湛、李俊为被告，诉讼请求为“确认三被告于2012年6月26日订立的《补偿协议书》无效”。该案一审案号为（2015）江恩法民二初字第2号，恩平市人民法院裁定驳回金城公司的起诉。金城公司不服提出上诉，江门市中级人民法院于2016年3月31日作出（2016）粤07民终661号二审裁定，驳回上诉，维持原裁定。金城公司遂提起本案诉讼，请求：1.确认恩平市政府作出的涉案《征收决定》及《补偿方案》违法；2.确认恩平市政府作出的涉案《征收决定》及《补偿方案》中被征收对象“恩城金城实业有限公司”实际上为“恩平金城实业发展有限公司”。
再查明，恩平市政府于1994年12月3日颁发《国有土地使用证》[国用（平石）字第020820号]，记载土地使用者为“恩平金城实业发展有限公司”，地址“平石镇坑仔”，用地面积“伍佰陆拾平方米”。恩平市政府于2011年11月30日颁发《国有土地使用证》[恩府国用(2011)第02077号]，记载土地使用权人为“恩平金城实业发展有限公司”，座落于“恩平市恩城平石坑仔”，使用权面积“536.10㎡”。恩平市工商行政管理局于2016年7月8日出具《证明》，该证明显示：“至2016年7月8日止，在我局业务信息系统内未发现有名称为‘恩城金城实业有限公司’、‘恩平市金城实业有限公司’的企业机读档案登记资料”。
原审法院经审理认为，本案系房屋行政征收补偿纠纷。根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第四条关于“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，恩平市政府具有对辖区内的房屋进行征收和补偿的职权，其执法主体适格。结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、金城公司是否具备本案诉讼的原告主体资格；二、金城公司提起本案诉讼是否超过起诉期限；三、金城公司的诉讼请求是否具有事实和法律依据。
关于第一个焦点。甲方“恩城街道办”与乙方“黎伟湛、李俊”签署的《补偿协议书》已经表明土地房屋来源于金城公司，因此该公司与涉案征收房屋行为存在利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。
关于第二个焦点。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款关于“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，本案中恩平市政府作出涉案《征收决定》以及《补偿方案》后，无法举证证明已经直接送达给金城公司，亦无法证明金城公司应当知道《征收决定》以及《补偿方案》。又根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条关于“……起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，虽然金城公司在向恩平市人民法院提起民事诉讼的过程中知道了涉案《征收决定》以及《补偿方案》的内容，但从其2014年11月24日提起民事诉讼至2016年7月15提起本案行政诉讼，并未超过2年起诉期限。
关于第三个焦点。根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十二条关于“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于“被告对作出的行政行为负有举证责任”的规定，本案中，恩平市政府并未提供证据证明其已经进行了社会稳定风险评估，因此恩平市政府应该依法承担举证不能的法律责任。再根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十五条关于“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记”的规定，涉案《征收决定》载明“具体土地权利人如下：恩城金城实业有限公司……”，但是恩平市工商行政管理局业务系统内没有发现“恩城金城实业有限公司”企业档案登记资料。同时恩城街道办与黎伟湛、李俊签署了《补偿协议书》，但是黎伟湛、李俊不属于涉案征收决定中列明的被征收人。由此证明恩平市政府对涉案房屋权属调查的事实不清，导致其所作《征收决定》以及《补偿方案》证据不足。综上所述，恩平市政府作出的涉案《征收决定》以及《补偿方案》事实不清楚，程序不合法。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……”、第七十四条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”的规定，金城公司请求确认上述《征收决定》以及《补偿方案》违法，理据充足，予以支持。另外，金城公司诉请确认涉案《征收决定》以及《补偿方案》中被征收对象“恩城金城实业有限公司”实际上为“恩平金城实业发展有限公司”。确定被征收对象，其实质应该是恩平市政府对涉案房屋进行权属调查的内容，依法不属于法院的审查范围，故本案对此项诉请不予处理。
综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款的规定，判决：确认被告恩平市政府作出的涉案《征收决定》及《补偿方案》违法。案件受理费人民币50元，由被告恩平市政府负担。
恩平市政府不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）恩平市政府征收土地的行政行为是根据相关法律法规，依照法定程序进行的，是合法有效的。原审认为恩平市政府未提供证据证明已经进行社会稳定风险评估，这并非事实。（二）金城公司并非被征收房屋的权属人，其无权提起诉讼。涉案《征收决定》将“恩平金城实业发展有限公司”写成“恩城金城实业有限公司”仅是笔误，并非事实不清。涉案房地产的实际权属人是黎伟湛、李俊，该二人从1996年受让涉案房地产，至2012年6月26日该房地产被征收已16年，期间一直由该二人经营使用，并未有第三人对权属问题提出过异议。（三）金城公司的起诉已超过起诉期限。涉案《征收决定》于2011年6月17日作出，并进行了公示。涉案房屋被拆除时，金城公司法定代表人孙国璋得知后，于2012年8月4日向恩平市公安局新塘派出所报案，证明其当时已经知道涉案房地产被征收的事实。另外，金城公司在之前提起民事诉讼时已将涉案征收公告作为证据提供。恩平市政府在作出涉案《征收决定》时，已明确告知当事人诉权和起诉期限，本案应适用六个月的起诉期限，即使按2年的起诉期限计算，金城公司也已超过起诉期限。请求二审撤销原审判决，驳回金城公司的诉讼请求或起诉。
被上诉人金城公司二审口头辩称：（一）恩平市政府作出的涉案《征收决定》和《补偿方案》违法。（二）恩平市政府虽然认为原审判决认定事实错误，但其并没有提供相应证据予以证明。（三）恩平市政府明确表示其作出的涉案《征收决定》和《补偿方案》中被征收人“恩城金城实业有限公司”是笔误，但又认为金城公司不是实际权利人，前后陈述矛盾。实际上本案被征收人就是金城公司。（四）本案起诉期限应从恩平市政府在原审庭审证据交换阶段对涉案《征收决定》和《补偿方案》上的被征收人名称进行更改时起算，退一步讲，也应从江门市中级人民法院于2016年3月31日作出的（2016）粤07民终661号民事裁定发生法律效力之日起算，故金城公司提起本案诉讼未超过起诉期限。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人恩平市住建局二审述称，同意恩平市政府的答辩意见。恩平市政府作出的涉案《征收决定》和《补偿方案》合法、有效，金城公司提起本案诉讼已超过起诉期限。请求二审撤销原审判决，驳回金城公司的诉讼请求。
本院二审查明，恩平市人民法院（2015）江恩法民二初字第2号、江门市中级人民法院（2016）粤07民终661号民事裁定驳回金城公司起诉的主要理由是，恩城街道办与黎伟湛、李俊签订的《补偿协议书》是行政协议，属于行政诉讼范畴，不属于民事诉讼案件受理范围。该生效裁定及本案相关证据材料证实，1995年11月3日，金城公司与吴瑞光签订《转让土地房屋协议书》，约定金城公司将涉案土地及房屋作价90万元转让给吴瑞光。同年11月13日，金城公司向吴瑞光出具收据，确认收到上述款项。1996年6月17日，金城公司出具一份授权委托书，内容为：“我公司于1995年11月3日将座落于恩城北郊325国道旁（土名坑仔）的房屋及土地转让给吴瑞光，（未领房产证，国有土地使用证登记字号国用（平石）字第020820号、000820号）。当时的转让价款人民币90万元整。该房屋在办理过户手续时，因承办的部门停止对该地段房屋的转户手续，故未能过户，现我公司根据吴瑞光的要求，对于上述的房产（如国家的拆迁、征收）补偿均与吴瑞光联系，吴瑞光在处理该房产的转让、过户、出租所签署的一切有关文件我公司均予承认，或国家因需征收的补偿款项均由吴瑞光收取。”金城公司及其法定代表人陈国璋分别在上述收据和授权委托书上加盖公章并签名。金城公司将涉案土地的使用权证交付给吴瑞光，并把涉案土地及房屋交付给吴瑞光使用。1996年11月29日，吴瑞光将涉案土地及房屋转让给黎伟湛、李俊，双方没有签订书面的土地及房屋买卖合同。吴瑞光收取款项后出具收据，确认收到黎伟湛、李俊房屋转让款120万元整，并注明转户后收回此收据。吴瑞光将涉案土地及房屋交付给该二人使用至2012年6月26日（即恩城街道办与该二人签订《补偿协议书》时）止。2011年11月30日，金城公司对涉案土地补办了《国有土地使用证》[恩府国用(2011)第02077号]。涉案房屋被拆除时，金城公司法定代表人孙国璋于2012年8月4日向恩平市公安局新塘派出所报案称，其当天下午在涉案房屋现场见到有一班工人正在用勾机等工具将其房屋拆除，并称其1995年将涉案房屋转让给吴瑞光后，吴瑞光尚欠其25万元未付清，故未与吴瑞光办理过户手续，之后其将国土证借给吴瑞光使用，其发现黎伟湛在现场拆除其房屋等。其他查明事实与原审基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案是房屋征收补偿行政纠纷，二审争议焦点是金城公司提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限。
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”现行《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，恩平市政府经上级政府批准后，于2011年开始对包括涉案房屋在内的原水泥三厂及周边区域“三旧”改造项目所涉房屋进行征收，经拟定征收补偿方案并征求公众意见，于同年6月17日作出涉案《征收决定》和《补偿方案》，并于同日发布了征收公告。虽然恩平市政府作出的上述《征收决定》和《补偿方案》中载明的“恩城金城实业有限公司”存在笔误，但各方当事人对该《征收决定》和《补偿方案》所指向的具体被征收对象并无异议。金城公司于1995年与吴瑞光签订《转让土地房屋协议书》并向其出具授权委托书后，吴瑞光又于1996年将涉案土地和房屋转让给黎伟湛、李俊。至恩城街道××与××、××于2012年签订《补偿协议书》时，该二人实际占有、使用涉案土地和房屋已长达16年，期间没有任何人提出过异议。2012年8月涉案房屋被拆除时，金城公司法定代表人孙国璋以其持有涉案房屋《国有土地使用证》为由，于同年8月4日向恩平市公安局新塘派出所报案，要求处理。上述事实足以证明，金城公司至迟在2012年8月4日就已应当知道恩平市政府作出涉案《征收决定》和《补偿方案》的内容，并对涉案房屋进行拆除的事实。金城公司在提起本案诉讼之前，曾于2014年11月24日提起相关民事诉讼。即使扣除金城公司在该民事诉讼中所耽误的时间，其于2016年7月15日提起本案诉讼，也已超过2年的法定起诉期限，且无正当理由。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(二)超过法定起诉期限且无正当理由的；……”的规定，本案应裁定驳回金城公司的起诉。原审认为金城公司在该民事诉讼过程中才知道涉案《征收决定》和《补偿方案》的内容，金城公司提起本案诉讼未超过2年起诉期限，该认定有误，本院依法予以纠正。
综上所述，恩平市政府的上诉请求成立，本院依法予以支持。原审判决认定事实和适用法律有误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省江门市中级人民法院（2016）粤07行初58号行政判决；
二、驳回恩平金城实业发展有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年四月十九日
书记员 温 瑜