河南省驻马店市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）驻行再终字第11号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李志中，男，1923年12月23日出生，汉族，新蔡县服务公司退休职工。
委托代理人李玉英。
委托代理人万森林，河南成盛律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）新蔡县人民政府。
法定代表人王景峰，县长。
委托代理人李延章，新蔡县政府法制办工作人员。
委托代理人方丽，新蔡县司法局工作人员。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）吴素平，又名吴素萍，女，1959年5月16日出生，汉族。
委托代理人韩照中。
再审申请人李志中与被申请人新蔡县人民政府、吴素平土地行政裁决一案，平舆县人民法院于2012年9月7日作出（2012）平行初字第28号行政判决。宣判后，李志中不服，向本院提起上诉。本院于2012年11月19日作出（2012）驻行终字第130号行政判决，已发生法律效力。李志中不服，向本院提出申诉，本院于2013年1月23日作出（2013）驻立行监字第01号驳回再审申请通知书。李志中不服，向河南省高级人民法院提出申诉，河南省高级人民法院于2013年11月12日作出（2013）豫法行申字第00156号行政裁定书，指令本院对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人李志中的委托代理人李玉英、万森林，被申请人新蔡县人民政府的委托代理人李延章、方丽，被申请人吴素平的委托代理人韩照中，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
新蔡县人民政府于2012年2月10日作出新政文（2012）11号《关于李志中与吴素平（萍）一宗土地权属纠纷的处理决定》，认定：李志中与吴素平争议的土地位于新蔡县古吕街道和平街，东至路，西至西城墙，南至李玉刚，北至路，面积168.56平方米。该宗土地1976年前是空地，1976年新蔡县房地产管理所在此建瓦房三间（公房），出租给财政局职工韩绍奎（吴素平公爹）居住。1989年按当时的房改政策，房产所将该房出售给了韩绍奎之子韩斌尚（吴素平婆弟），后韩斌尚又将该房转让给吴素平，1992年6月，吴素平办理了房产证，2007年5月又换发了新的房产证，2000年6月办理了国有土地使用证［新国用（2000）字第381号］，2009年5月办理了建设工程规划许可证，吴素平拆旧房建新房时，李志中阻止不让其建房，认为该宗土地是其岳父罗某的宅基地，由此引起土地权属争议，李志中诉至法院请求撤销新蔡县人民政府为吴素平颁发的土地使用证，法院通过审理撤销了吴素平的土地使用证。后李志中和吴素平均要求县政府对该宗土地进行确权。新蔡县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国物权法》第九条、第十四条、第十七条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条；参照《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条、最高人民法院《关于贯彻执行﹤中华人民共和国民法通则﹥若干问题的意见》第一百七十五条第二款之规定，决定将争议之土地使用权确定给吴素平享有。
平舆县人民法院一审查明，李志中亡妻罗新会的父母（罗某、王俊英，均已故）原有宅基地一处，位于新蔡县和平街前巷，该宅基地上原有草房三间。“75·8”洪水将该房屋浸泡成危房，县房产所通过做工作，将此房扒掉，在此新建房屋三间，并租赁给韩绍奎（吴素平公爹）居住。后王俊英想要回该宅基地，多次找有关部门反映，1988年9月15日新蔡县非农业占地清查领导小组办公室转办新蔡县古吕镇调查处理。同年10月10日，古吕镇土管所通过调查写出了调查报告，古吕镇政府将调查情况及处理意见向新蔡县非农业占地清查领导小组办公室进行了回复并予以请示。1989年6月16日新蔡县古吕镇土管所作出土监字（1989）3号关于王俊英宅基与房产所纠纷的处理决定，责令房产所立即停止租赁，退还给王俊英宅基地使用权。1989年初，房产所将韩绍奎租赁的房屋卖给了韩绍奎之子韩斌尚，韩斌尚又将其转让给兄嫂吴素平，吴素平于1992年6月24日办理了《房屋所有权证》，2000年6月办理了《国有土地使用证》，又于2009年5月5日办理了建设工程规划许可证。吴素平扒掉旧房盖新房时，李志中阻止其建房，双方发生纠纷，李志中向法院提起了行政诉讼，要求撤销新蔡县人民政府为吴素平颁发的国有土地使用证，并退还其祖传宅基地。该案经中级法院指定平舆县人民法院审理认为，新蔡县人民政府在对土地纠纷没有处理的情况下就为吴素平颁发土地使用证，违背了有关法律法规的规定，判决撤销了新蔡县人民政府为吴素平颁发的国有土地使用证，驳回李志中要求退还其祖传宅基地的诉讼请求。吴素平不服，向驻马店市中级人民法院提起上诉，驻马店市中级人民法院审理后判决驳回上诉，维持原判。宣判后，李志中、吴素平均向新蔡县人民政府提出土地确权申请。新蔡县人民政府于2012年2月10日作出的新政文（2012）11号《关于李志中与吴素平（萍）一宗土地权属纠纷的处理决定》，将争议之土地使用权确定给吴素平享有。李志中不服，于2012年2月13日向河南省人民政府申请复议，河南省人民政府审理后，于2012年6月7日作出豫政复决（2012）第214号复议决定，维持了新蔡县人民政府新政文（2012）11号处理决定。李志中接到复议决定后仍不服，向法院提起行政诉讼，在法庭审理过程中，李志中主动撤回了诉讼请求第三项要求赔偿经济损失260万元请求。
平舆县人民法院一审认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。本案李志中与吴素平因土地使用权问题长时间发生纠纷，并且矛盾激化，相互之间打不成共识，且双方均申请政府进行确权处理，新蔡县人民政府应当依照法律规定对争议土地进行确权处理。国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定，因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，己经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际使用者。本案争议的土地虽然“75·8”洪水前由李志中的岳父罗某使用，但洪水后，新蔡县房地产管理所（以下简称房产所）通过做工作，已将争议土地上罗某的三间危房扒掉，并新建房屋三间，租赁给韩绍奎（吴素平公爹）居住。1989年按照当时新蔡县的公房改革政策，韩绍奎之子将此房购买，后吴素平凭购房手续办理了《房权证》，为此韩家一直在此居住。2009年吴素平按照《建设工程规划许可证》的许可，扒掉旧房建新房时，已居住长达三十多年，新蔡县政府将争议的土地确权给吴素平使用并无不妥，符合上述有关规定。吴素平扒掉旧房盖新房时，因李志中阻止造成吴素平房屋末能建成，现吴素平的建房原材料仍在争议土地上。故李志中代理人以2009年吴素平已将争议土地上的房屋拆除，其已不再是土地的实际使用者要求撤销新蔡县人民政府确权决定的理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告，李志中请求撤销豫政（2012）第214号行政复议决定，没有法律依据，本院不予支持。李志中第二项请求判令新蔡县人民政府执行驻马店市中级人民法院（2011）驻法行终字第129号行政判决书，确认争议土地使用权归李志中并为其换发国有土地使用证，经查（2011）驻法行终字第129号行政判决书，没有该项内容，且该请求不属法院审理案件范围，本院不予支持。在法庭审理过程中李志中主动撤回了诉讼请求的第三项，即要求新蔡县人民政府赔偿经济损失260万元的请求，符合有关规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一的规定，应当准许。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回李志中的诉讼请求第一、二项。
李志中不服上诉称，1、一审判决认定事实错误，证据不足，侵害其合法权益。本案争议系新蔡县房产所强行拆掉其房屋，强行霸占其拥有使用权的土地上建房，然后又非法的转卖给吴素平公爹韩绍奎。其建房行为就是违法行为，而违法的买卖是不受法律保护的。针对这一行为两级法院均己撤销了新蔡县政府为吴素平颁发的土地使用证。本案一审法院在没有任何新的事实，新的证据的情况下，否认两级法院认定的事实，故意偏袒新蔡县人民政府及吴素平。争议土地原为罗某夫妇土地，李志中依据我国继承法相关规定和有关继承的原则，取得争议土地的使用权。争议土地的物权虽然被吴素平长期恶意占有，但是其享有争议土地的使用权这一事实从未改变。2、一审法院程序违法、适用法律错误。一审漏列第三人新蔡县房产所，房产所有着不可推卸的责任，而一审在本案审理申，未通知新蔡县房产所到庭参加诉讼，是偏袒新蔡县人民政府和吴素平。本案中，2009年吴素平已经将争议土地上的房屋拆除，土地已经成为一片空地，其未对争议土地存在有效利用，因此其已经不再是土地的实际使用者，并且这种状态一直持续到2012年土地确权时仍未改变，所以适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》29条的规定错误。3、一审法院末解决行政附带民事纠纷错误。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十一条规定，对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。本案为行政裁决案件，其实质是李志中和吴素平之间的民事争议，因此不仅撤销新蔡县政府的土地确权行为，必须解决行政诉讼中的附带民事纠纷。因此，请求二审法院撤销一审法院的判决，并且在查清事实后，撤销新蔡县人民政府的土地确权行为，同时解决行政附带民事纠纷，判决争议土地使用权归其享有。
新蔡县人民政府庭审上辩称，1、一审法院判决认定事实清楚正确。2、李志中的上诉理由和主张是错误的。李志中要求行政附带民事不属于本案审理范围。该争议土地的来源清楚，不存在非法侵占，原土地上没有房屋，政府确权是正确的。请求驳回上诉，维持原判。
吴素平庭审上陈述，一审程序合法，没有漏列第三人。其扒房屋时发生争议，其建房子的材料还在该争议的土地上，应视为正在使用该土地。该案不属于行政附带民事一起解决的情况。因此，政府确权正确，一审驳回李志中的诉讼请求二审应予维持。
二审经审理查明的事实与一审一致。
本院二审认为，本案争议的土地，在“75·8”洪水前，李志中的岳父罗某使用，因洪水浸泡，该土地上的三间草房成危房，新蔡县房产所将三间危房扒掉新建三间瓦房租给韩绍奎（吴素平公爹）居住。1989年按照当时新蔡县房改政策，韩绍奎之子购买此房后转让给吴素平，吴素平持购买手续办理了房权证，韩家一直在此居住。2009年，吴素平持建设规划许可证扒掉旧房建新房时，李志中阻止其建房，新蔡县人民政府经调查，将该争议的土地确权为吴素平使用，事实清楚，适用法律适当。吴素平将原房拆除，建新房时因李志中的阻止，至今未建成，并不能认为吴素平不是该土地的实际使用人。李志中称吴素平不是现土地实际使用人理由不足。吴素平原取得的房屋，是经政府公房改革后转让取得的，其房屋占用的土地，吴素平具有使用权，新蔡县人民政府没有将代表政府出售房屋的房产所列为处理中的当事人，一审亦未将新蔡县房产所列为诉讼的第三人参加诉讼，并无不当，一审法院不属漏列第三人的情形。本案属于土地权属争议，按照《土地管理法》第十六条的规定，确认土地使用权，属于人民政府的职权，并无法律规定人民法院可以直接确认土地权属的职权，因此，该案不属于行政附带民事的情形。所以，李志中的上诉理由不足，其请求不予支持。一审判决正确，应予维持。至于李志中认为新蔡县房产所“75·8”洪水后扒掉罗某三间危房行为，可另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。诉讼费50元，由李志中负担。
再审申请人李志中申诉称，原判认定事实错误，适用法律不当，处理结果错误，请求撤销原判及新蔡县人民政府所作出的土地处理决定。理由是：1、原判认定事实错误。其在75.8洪水前对本案争议土地及之上房屋享有合法的所有权和使用权，有安居乐业证、林权证等书证为证。其自1980年就对诉争土地主张权利新蔡县人民政府相关部门已处理过并有明确的结论。新蔡县人民政府将诉争土地确权给吴素平事实不清、证据不足，原审判决没有严格按照证据规则认定本案事实、维持新蔡县人民政府的土地处理决定错误。2、原判适用法律错误。原判仅适用《土地管理法》第16条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第29条的规定将争议土地确权给吴素平错误，应结合1950年的《土地改革法》及之后的四部宪法等相关法律综合适用。3、原判驳回赔偿请求与判决理由相矛盾。原判认为“新蔡县人民政府没有将代表政府出售房屋的房产所列为处理中的第三人并无不当”，却又让其对此另行主张权利，明显与行政诉讼中可以一并主张行政赔偿的法律规定不符。
被申请人新蔡县人民政府答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持原判，驳回李志中的再审申请。理由是：1、原判认定事实清楚。李志中没有充分证据证明其对争议土地拥有所有权，其将争议土地确权给吴素平使用事实清楚，证据充分。2、原判适用法律正确。其依据当时实施的《土地管理法》及其他相关法律来处理本案争议土地正确。3、李志中在一审中已撤回了要求赔偿经济损失的请求，现主张原判驳回赔偿请求与判决理由相矛盾无事实证据，不能成立。
被申请人吴素平答辩称，有证据证明李志中所主张的土地与新蔡县政府确权的土地不是同一土地，新蔡县政府的土地确权决定正确，请求维持原判。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：新蔡县人民政府作出的新政文（2012）11号确权处理决定是否合法？
再审中，被申请人吴素平为证明新蔡县人民政府作出确权处理决定的土地与李志中所主张的土地非同一块土地以有新证据为由提交了李玉荣2005年的房权证两份（均系复印件）。对该份证据，申请再审人李志中的质证意见是：两份证据系复印件，未加盖单位公章，不符合证据规则的规定，且与本案无关联性。被申请人新蔡县人民政府的质证意见是：对该份证据无异议。根据各方当事人对上述证据的质证意见，该份证据不符合证据的形式要件且与本案无关联性，不予采信。
此外，各方当事人未提交其他新证据。再审认定的事实和证据与一、二审认定的事实和证据一致。
本院再审认为，本案中，李志中与吴素萍有争议的是土地使用权，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上政府处理”，新蔡县人民政府享有对本行政辖区内发生的土地使用权争议作出处理决定的职权。新蔡县人民政府在收到李志中、吴素平对同一宗土地提交的确权申请后，经过调查，鉴于吴素平对该宗土地长期直接使用、系该宗土地实际使用者的事实，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者”及其他相关法律规定作出的新政文（2012）11号确权处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据原审查明的事实，李志中的岳父罗某在“75·8”洪水之后已丧失了对本案争议土地的实际使用，吴素平长期在该土地上居住，为争议土地的实际使用者。李志中申诉称其对争议土地享有所有权与使用权与事实不符，不能成立。关于法律适用问题，李志中、吴素平分别于2011年8月12日、2012年2月2日向新蔡县人民政府提出土地确权申请，新蔡县人民政府适用当时正在实施的《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等相关法律规定并无不当。另，李志中申诉称原判驳回赔偿请求与判决理由相矛盾，经审查，李志中在本案一审中主动撤回了要求新蔡县人民政府赔偿经济损失260万元的请求，平舆县人民法院依法予以准许，据此，其该申诉主张因缺乏依据不能成立。综上，原审判决在认定事实及适用法律上并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
维持本院（2012）驻行终字第130号判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖萌菊
代理审判员 荣艳艳
代理审判员 丁耀东
二〇一四年一月十六日
书 记 员 王 敏