浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙甬行初字第21号
原告戚峰芸。
委托代理人袁裕来。
委托代理人杨昉汀。
被告余姚市人民政府。
法定代表人奚明。
委托代理人谢建文。
委托代理人施迎科。
原告戚峰芸不服被告余姚市人民政府于2010年4月15日作出的余政发（2010）38号土地行政征收一案，于2013年7月12日向本院提起行政诉讼。同日本院受理后，于2013年7月22日向被告余姚市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年8月16日公开开庭进行了审理。原告戚峰芸的委托代理人袁裕来、杨汀，被告余姚市人民政府的委托代理人谢建文、施迎科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年4月15日，被告余姚市人民政府依余姚市国土资源局报请，作出余政发（2010）38号《关于同意收回姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程红线范围内国有土地使用权的批复》，内容为：根据宁波市发展和改革委员会《关于同意余姚市姚江干流防洪整治工程（中舜江闸至蜀山大闸段）项目建议书的批复》，同意收回姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程红线范围内余姚高压电器厂等18家企业39274.08平方米的国有土地使用权，拆迁安置补偿工作由余姚市水利局负责，收回的土地使用权按规定程序办理划拨或出让手续。
被告在法定举证期限内向本院提交了作出被诉土地行政征收决定的证据和依据：
1.宁波市发展和改革委员会甬发改农经（2009）82号《关于同意余姚市姚江干流防洪整治工程（中舜江闸至蜀山大闸段）项目建议书的批复》，用以证明中舜江闸至蜀山大闸段防洪整治工程已取得建设项目立项批复的事实。
2.（2009）浙规（地）证0210089（拆）《建设用地规划许可证》，用以证明中舜江闸至蜀山大闸769.286亩土地（详见附图）已办理规划用地许可手续，用地单位为余姚市姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程前期办公室，用地项目为姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程拆迁项目，用地性质为拆迁用地的事实。
3.余姚市水利局余水发（2010）57号《关于要求收回国有土地的报告》、余姚市姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程拆迁红线图、姚江防洪整治工程企业、国有土地收回明细表，用以证明余姚市姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程涉及18家企业用地，需要依法办理征收手续的事实。
4.余姚市国土资源局余土资《关于要求收回姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防江整治工程红线范围内国有土地使用权的请示》、余政发（2010）38号《关于同意收回姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程红线范围内国有土地使用权的批复》，用以证明征收涉案土地使用权系依余姚市国土资源局报请后作出的事实。
5.《城市房屋拆迁许可听证公告》、《听证笔录》、《审查意见书》，用以证明土地征收事项在房屋拆迁许可听证过程中一并举行的事实。
6.《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条，用以说明被诉土地行政征收决定符合法律规定。
原告戚峰芸起诉称，一、原告戚峰芸知道被告作出《关于同意收回姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程红线范围内国有土地使用权的批复》的时间是在2012年3月余姚市人民法院审理涉案延长房屋拆迁许可期限的证据交换期间，原告戚峰芸于2013年7月12日对被诉土地征收行为提起诉讼并未超过2年法定起诉期限。二、根据（2010）浙规（地）证0210046《建设用地规划许可证》记载，余姚市姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程占地面积为769.268亩（约19.2317公顷），超过了被告余姚市人民政府的土地征收审批权限。被告余姚市人民政府在6公顷土地批准征收权限范围内批准征收涉案土地，涉嫌化整为零，属越权行为，依法应当予以撤销。请求法院撤销被告余姚市人民政府作出的批准征收涉案土地的行为。
原告戚峰芸向本院提交了以下证据和依据：
1.余政发（2010）38号《关于同意收回姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程红线范围内国有土地使用权的批复》，用以证明被诉土地征收行为存在。
2.原告戚峰芸身份证、余姚镇展望微电机配件厂《营业执照》、余房权证余姚镇字第A01××19号房产证、余姚镇国用（2001）字第1001号国有土地使用权证各1份，用以证明戚峰芸与被诉土地征收行为具有法律上的利害关系，可以依法提起行政诉讼。
3.（2010）浙规（地）证0210046《建设用地规划许可证》，用以证明余姚姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程占地面积769.268亩（约19.2317公顷）。
4.《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县（市）经济管理权限的通知》、《中共宁波市委办公厅、宁波市人民政府办公厅关于扩大县（市）部分经济管理权限，加强经济社会服务管理实施意见》，用以说明余姚市人民政府的土地审批权限为6公顷，被告余姚市人民政府批准征收涉案土地涉嫌化整为零。
被告余姚市人民政府辩称：一、原余姚市建设局在2010年6月25日因核发房屋拆迁许可证组织听证时，向拆迁对象宣读了被告作出的《关于同意收回姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程红线范围内国有土地使用权的批复》，原告戚峰芸作为拆迁对象，其知道被诉征收土地行为的时间应在2010年6月25日。原告戚峰芸于2013年7月12日提起诉讼超过了2年法定起诉期限。二、余姚市国土资源局报请批准涉案土地时，提交了立项审批文件、建设用地规划许可证、拆迁红线图等材料，被告批准征收涉案土地符合法律规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
原告对被告用以证明原告起诉已经超过2年法定起诉期限的《听证笔录》等材料，认为原告未参加听证活动，也无义务参加听证活动，听证笔录不能证明原告在听证之日已经知道被诉土地征收行为。原告对被告举证证据1-5的真实性不持异议，但认为涉案防洪整治工程占地面积约为19.2317公顷，超过了被告余姚市人民政府的土地审批权限；被告余姚市人民政府批准征收涉案土地涉嫌化整为零。对被告提供的依据6的真实性和合法性，不持异议，但认为该依据不能说明被诉土地征收行为合法。
被告对原告举证证据1-3不持异议，对原告提供的依据4，认为防洪整治工程需按步骤分阶段进行，依据4不能说明被告余姚市人民政府批准征收涉案土地是在实施化整为零。
本院认为，被告举证证据1-5、原告举证证据1-3，双方不持异议，应予认定。被告提供的依据6、原告提供的依据4，均系有效法律规范，应予适用。
经审理查明，2009年2月23日，宁波市发展和改革委员会依余姚市发展和改革局报请作出《关于同意余姚市姚江干流防洪整治工程（中舜江闸至蜀山大闸段）项目建议书的批复》，明确了余姚市姚江干流防洪整治工程的建设规模、建设标准和投资估算及资金来源。2009年11月9日，余姚市规划局作出（2009）浙规（地）证0210089（拆）《建设用地规划许可证》，确定余姚市姚江干流防洪整治工程用地位置为中舜江闸至蜀山大闸，用地性质为拆迁用地，用地面积为769.286亩。2010年3月25日，余姚市水利局依用地报批程序向余姚市国土资源局提出《关于要求收回国有土地的报告》，要求收回“东旱门路以东、竹山江以西、东朝街以北、中舜江以南”防洪整治工程规划红线内的96亩（约6.3936公顷）国有土地使用权，并附姚江防洪整治工程企业、国有土地收回明细表等材料。2010年3月30日，余姚市国土资源局向被告报请收回余姚市姚江干流防洪整治工程红线范围内的国有土地使用权。2010年4月15日，被告作出《关于同意收回姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程红线范围内国有土地使用权的批复》，决定收回包括余姚镇展望微电机配件厂在内的18家企业用地，计39274.08平方米（约3.9公顷）。
另查明，2010年4月30日，余姚市规划局向余姚市水利局核发（2010）浙规（地）证0210046《建设用地规划许可证》，并声明（2009）浙规（地）证0210089（拆）《建设用地规划许可证》作废。2010年5月25日，原余姚市建设局发布涉案防洪整治工程和白山头周边区块拆迁工程（一期）《城市房屋拆迁行政许可听证公告》。2010年6月25日，原余姚市建设局在相关部门和部分拆迁对象参与下组织听证，宣读并出示了有关材料，其中包括被告作出的《关于同意收回姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程红线范围内国有土地使用权的批复》。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的……，“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。”根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条（2009年12月30日修正）“在已批准的农用地转用范围内和原建设用地范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准”的规定，和浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅《关于扩大部分县（市）经济管理权限的通知》，宁波市委办公厅、宁波市人民政府办公厅《关于扩大县（市）部分经济管理权限，加强经济社会服务管理的实施意见》中有关具体建设项目用地和收回国有土地使用权审批权限的规定，被告余姚市人民政府在原建设用地范围内有权批准收回原国有土地使用权。余姚市姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程红线范围内的国有土地原由余姚镇展望微电机配件厂等18家企业使用，属原建设用地范围，被告余姚市人民政府根据上述规定，有权作出收回国有土地使用权决定。
根据余姚市水利局《关于要求收回国有土地的报告》记载，余姚市姚江干流防洪整治工程规划红线内的原国有土地使用权面积约为6.3936公顷，被告余姚市人民政府批准收回涉案土地的面积约为3.9公顷，在数量对比上存在分次作出收回原国有土地使用权的可能。但是，由于被告余姚市人民政府在作出被诉征收土地使用权决定时，已经具有批准收回涉案建设项目用地范围内全部原国有土地使用权的职权，其依土地管理部门报请作出被诉土地征收决定，在法律上已与化整为零超越审批权限无关。原告认为余姚市人民政府超越职权作出被诉土地征收行为，缺乏法律依据，本院不予采纳。
涉案建设项目系水利工程，属公共建设项目，被告余姚市人民政府批准收回涉案土地符合公共利益征收规定，应予认可。余姚市国土资源局报请被告余姚市人民政府批准涉案土地时提交了甬发改农经（2009）82号项目建议书审批文件、建设用地规划许可证、规划红线图、收回土地使用权企业名单和原国有土地使用证复印件等材料，被告余姚市人民政府据此作出被诉土地征收行为，符合相关规定。
被告余姚市人民政府作出的余政发（2010）38号《关于同意收回姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程红线范围内国有土地使用权的批复》是建设行政管理部门核发房屋拆迁许可证的前置性批准文件。按照房屋拆迁程序安排，收回国有土地使用权的听证活动在核发房屋拆迁许可时一并进行。根据房屋拆迁行政许可听证材料显示，被诉土地征收行为已被纳入房屋拆迁行政许可听证内容，符合程序安排，宜予认可。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权和起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。被诉土地征收决定未载明诉权和起诉期限，也无证据证明被告余姚市人民政府在作出后已经告知诉权和起诉期限，原告起诉期限应从原告知道被诉土地征收决定之日起计算。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担证明责任”。被告认为原告起诉已经超过起诉期限的证据--“听证笔录”，其内容不能反映原告在2010年6月25日曾经参加听证并知道被诉土地征收决定，故应认为原告起诉并未超过起诉期限。
综上，本院认为，被告作出的被诉土地征收行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序基本合法。原告要求撤销被告作出的被诉土地征收行为，理由不足，本院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决如下：
驳回原告戚峰芸要求撤销被告余姚市人民政府于2010年4月15日作出的《关于同意收回姚江干流（中舜江闸至蜀山大闸段）防洪整治工程红线范围内国有土地使用权的批复》具体行政行为的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告戚峰芸负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号为398000101040006575515001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
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审 判 长 陈信根
代理审判员 秦 峰
人民陪审员 谢速明
二〇一三年十月十六日
代书 记员 袁丹蓉
附：本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《中华人民共和国土地管理法》
第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
二、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》
第二十一条在已批准的农用地转用范围内和原建设用地范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准。
三、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。