湖南省常德市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）常行再字第1号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）：湖南同德职业学院，住所地常德市鼎城区武陵镇玉霞大道。
法定代表人：李少夫，该学院院长。
委托代理人：兰志龙，湖南经卫律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：常德市鼎城区国土资源局，住所地常德市鼎城区武陵镇临源路。
法定代表人：肖仁华，该局局长。
委托代理人：刘羽帆。
委托代理人：丁伟志，湖南南天门律师事务所律师。
湖南同德职业学院（以下简称同德学院）诉常德市鼎城区国土资源局（以下简称鼎城国土局）国土行政颁证纠纷一案，常德市鼎城区人民法院于2010年4月9日作出（2010）常鼎行初字第2号行政裁定，同德学院不服，上诉至本院。本院于2010年8月27日作出（2010）常立行终字第37号民事裁定，已经发生法律效力。同德学院不服该生效裁定，向湖南省高级人民法院申请再审。湖南省高级人民法院于2011年12月29日作出（2011）湘高法行监字第0132号行政裁定，指令本院再审。本院另行组成合议庭，于2013年8月26日作出（2012）常行再字第3号行政裁定，已经发生法律效力。同德学院不服该生效裁定，向湖南省高级人民法院申请再审。湖南省高级人民法院于2014年6月17日作出（2014）湘高法行监字第31号，指令本院再审本案。本院另行组成合议庭，于2014年7月16日公开开庭进行了审理。申请再审人同德学院的法定代表人李少夫、委托代理人兰志龙、被申请人鼎城国土局的委托代理人刘羽帆、丁伟志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
同德学院2009年12月22日起诉称，其是教育部统一招生管理的286所民办普通高职院校，因新校区扩建，2005年5月8日，常德市人民政府24次专题会议纪要确定了新校区选址范围。2007年2月，市政府、市规划局通过了其新校区总体规划方案，鼎城分局据此批准了总平面规划。2009年8月，同德学院向规划局鼎城分局要求核发《建设用地规划许可证》，鼎城分局认为同德学院新校区存在用地矛盾，待政府协调处理后办理相关手续。用地矛盾是指用地范围部分土地被政府以地抵债，已出让他人，并于1999年办理了《国有土地使用证》。实际这部分土地十几年从未开发，鼎城国土局超越行政审批权限，在该地块不属于城市用地的情况下分解出让，是一种规避法律的行为。且该土地实为集体性质土地，在未履行集体土地转化为国有土地的手续前，颁发土地使用证是一种违法行为。在2006年该地块已经规划给了同德学院，鼎城国土局在明知该部分土地已规划公益事业用地的情况下，仍于2008年违规分别为该土地换发了新的《国有土地使用证》。故请求：判令鼎城国土局撤销常鼎变国用（2008）第0082、0083、0090、0091号国有土地使用权证及承担本案诉讼费。
鼎城国土局辩称，1999年发证时有政府调换土地的批文，国土局是严格按照土地法的规定颁发的土地证，2008年是换证而不是初始登记，同德学院与该颁证行为没有利害关系，应驳回起诉。
一审法院认为，鼎城国土局于1999年为他人核发《国有土地使用权证》，2008年是因他人的名称变更而换证，同德学院是2005年申请规划用地，在该《国有土地使用证》初始登记时（1999年），同德学院与该土地证无法律上的利害关系，没有侵犯其权利。故同德学院不是该具体行政行为的利害关系人，同德学院无诉讼主体资格。遂裁定：驳回同德学院的起诉。
同德学院上诉称：1、原审程序违法。本案作出颁证行为的是鼎城区人民政府。同德学院错列了被告，原审应告知其变更。原审漏列了诉讼第三人，应将与本案有利害关系的常德市维根有限责任公司（以下简称维根公司）、常德市仁祥有限责任公司（以下简称仁祥公司）列为第三人；2、原审裁定认定同德学院无法律上的利害关系错误。
鼎城国土局二审未予答辩。
本院二审认为，同德学院新校区规划用地范围虽已经常德市人民政府会议纪要形式决定，但该会议纪要的内容未经法定行政程序予以落实，即规划部门未对同德学院新校区规划用地作出过有法律效力的许可行为。同德学院对其拟用地不享有法律意义上的利益，因此鼎城国土局的颁证行为与同德学院无法律上的利害关系。且同德学院也不是被诉具体行政行为的行政管理相对人，无权起诉请求撤销颁证行为。同德学院不具有原告主体资格，其上诉理由不能成立。本案二审经本院审判委员会讨论决定，作出裁定：驳回上诉，维持原裁定。
同德学院申请再审称，原一、二审裁定认定被诉行政行为合法无事实和法律依据。申请人与被诉行政行为具有法律上的利害关系，其具有诉讼主体资格。请求撤销一、二审裁定，指令鼎城区人民法院审理本案。
鼎城国土局答辩称，该宗土地属于国有土地，是经省人民政府批准征用，且办理了建设用地规划许可证。土地使用权确权登记来源合法、登记主体及程序合法。请求维持原裁定。
本院再审查明：1998年11月18日，鼎城区人民政府办公室行文（常鼎政办函1998-38号），因近年来在水利工程、交通设施等建设上形成了大量欠款，政府无法拿出现钱偿还债务，在此情况下，决定对玉霞路、金霞路两侧200多亩存量土地实行“以地抵债”，要求规划局、国土局简化有关手续。同年12月11日，常德市花岩溪风景旅游度假区委员会向鼎城区人民政府请求，要求将基础设施和公益设施建设欠款677万元纳入政府“以地抵债”范围，获得了政府同意。1999年1月，鼎城国土局分别与维根公司、仁祥公司签订《国有土地使用权出让合同》，并为维根公司颁发了常鼎国用（1999）字第1048号、1049号《国有土地使用证》，为仁祥公司颁发了常鼎国用（1999）字第1055号、1056号《国有土地使用证》。
2005年5月8日，常德市人民政府就同德学院扩建问题召开专题会议并形成了《专题会议纪要》（第24次）。2006年3月3日，鼎城区人民政府为落实市政府24次专题会议，召开专题会议并形成《会议纪要》，议定：同德学院扩建部分选址在武陵镇孔家溶村和停车场村。区国土、规划、建设、环保、教育、计价等部门要相互配合，大力支持，依法搞好该学院的扩建和土地征收品补工作，禁止在控制范围新建建筑物。
2006年1月17日，常德市鼎城区规划局批准了同德学院新校区总体规划图（规划面积约1800亩）。2007年1月11日，湖南省人民政府对鼎城区人民政府下发（2007）政国土字第76号《农用地转用、土地征收审批单》，同意同德学院用地面积为26.4592公顷（折合396亩）。此后，同德学院第一期征地396亩，已建设完毕。2009年8月，同德学院向鼎城规划局申请规划范围内的其他用地，在环保、教育、镇政府、孔家溶村委会同意后，规划、国土部门认为存在用地矛盾未办理。
2008年11月，“常德市维根有限责任公司”因在工商部门已变更登记为“常德市维根置业有限公司”，向鼎城国土局申请，要求变更国有土地使用权证，为此，鼎城国土局将原为其颁发的常鼎国用（1999）字第1048号、1049号《国有土地使用证》变更登记为常鼎国用（2008）第0090号（12811.8平米）、0091号（23853.6平米）。“常德市仁祥有限责任公司”因在工商部门变更登记为“常德市仁祥贸易有限公司”，向鼎城区国土局申请，要求变更国有土地使用权证，为此，鼎城国土局将原为其颁发的常鼎国用（1999）字第1055号、1056号《国有土地使用证》变更登记为常鼎变国用（2008）第0082号（9333平米）、0083号（4380平米）。维根公司现要求进行开发建设商住房，未获得规划、国土等部门的审批同意。
本院第一次再审认为，鼎城国土局颁证行为发生在1999年，而同德学院申请用地规划行为发生在2005年，国土局的颁证行为不损害同德学院的利益，与同德学院不具有法律上的利害关系。同德学院新校区规划用地范围虽已经常德市人民政府以会议纪要形式决定，但该会议纪要的内容未经法定程序予以落实，即规划部门未对同德学院新校区规划用地作出过有法律效力的行政许可，同德学院对其拟用地不享有法律意义上的利益。因此鼎城国土局的颁证行为与同德学院无法律上的利害关系。同德学院也不是具体行政行为的行政管理相对人，不具有主体资格。产生的用地矛盾和纠纷应由政府协调解决。本院再审经审判委员会讨论决定，作出裁定：维持本院（2010）常立行终字第37号行政裁定。
同德学院再次向湖南省高级人民法院申请再审称：1、原审裁定认定被诉具体行政行为合法的主要证据不足；2、原审认为同德学院不是具体行政行为的相对人，与具体行政行为无法律上的利害关系，不具原告主体资格的认定错误；3、原审违反法定程序，同德学院起诉错列被告，本案适格被告为鼎城区人民政府，原审应告知其变更被告，且原审未将与本案有利害关系的维根公司、仁祥公司列为第三人。综上，请求撤销原审裁定，指令鼎城区人民法院审理本案。
本次再审期间，同德学院向本院提交了常德市鼎城区住房和城乡建设局（以下简称鼎城住建局）作出的常鼎建撤（2014）1号、2号《行政许可撤销决定书》各一份，内容为鼎城住建局因同德学院的申诉而撤销颁发给维根公司和仁祥公司的建筑工程（临时）施工许可证，拟证明同德学院是本案的利害关系人。
鼎城国土局答辩称：2008年的颁证行为仅为土地权人名称变更后的换证行为，同德学院未对初始登记行为起诉，仅起诉换证行为，法院应不予受理。请求维持原审裁定。
本次再审期间，被申请人鼎城国土局未向本院提交新的证据材料。
经庭审质证，鼎城国土局认为同德学院提交的证据材料不具关联性和合法性，该文件是2014年作出的，不能用2014年的文件证明2008年发生的事情，且该文件的内容也不能证明其证明目的。本院认为，同德学院提交的2014年鼎城住建局的文件，不能证明同德学院和2008年的颁证行为有法律上的利害关系，不能达到其证明目的，因此不作证据采信。
本院经审理查明，原再审查明事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是同德学院是否具有原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条（一）项规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。同德学院是否具有原告主体资格，关键是同德学院与颁发《国有土地使用权证》的行政行为是否有法律上的利害关系。本案中，1999年鼎城区人民政府为维根公司、仁祥公司颁发《国有土地使用权证》，2008年因两公司名称变更，又为两公司换发《国有土地使用权证》。2005年常德市人民政府召开专题会议及鼎城区人民政府召开专题会议，两次会议议定了同德学院的新校区扩建地点，2006年鼎城区规划局批准了同德学院的总体平面规划图，该总体平面规划中包括了为维根公司和仁祥公司已经颁发《国有土地使用证》的土地。为维根公司和仁祥公司颁发和换发《国有土地使用证》的具体行政行为与批准同德学院新校区选址规划的具体行政行为存在冲突，并分别涉及同德学院和维根、仁祥公司等多个利益主体。维根公司、仁祥公司作为土地的使有权人，同德学院作为土地的规划权益人，与上述具体行政行为均具有法律上的利害关系。同德学院认为鼎城区人民政府颁发《国有土地使用权证》的具体行政行为侵犯其合法权益提起行政诉讼，具有事实和法律依据。
综上所述，同德学院与被诉的颁证行为具有法律上的利害关系，具有原告主体资格，原审认定同德学院无原告诉讼主体资格错误，应予改判。本案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条第一款、第四十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销本院（2012）常行再字第3号、（2010）常立行终字第37号及常德市鼎城区人民法院（2010）常鼎行初字第2号行政裁定；
二、本案由本院提审。
审 判 长 肖丕国
审 判 员 张秋岚
审 判 员 孙艳慧
二〇一四年八月五日
代理书记员 王 丹
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十三条上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。
第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。