贵州省六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）黔六中行初字第9号
原告盘县坪地彝族自治乡岔河村第八村民组（以下简称岔河村八组）。
负责人周小益，系该组组长。
特别授权委托代理人郑胜利，系贵州道援律师事务所律师。
一般授权委托代理人缪天柱，男，1971年1月24日生，汉族，农民，系岔河村八组村民。
被告盘县人民政府，住所地盘县红果镇。
法定代表人邓志宏，系该县县长。
特别授权委托代理人蒲世礼、ＸＸ，系盘县国土资源局职工。
第三人盘县坡上畜牧场，住所地盘县四格乡坡上村。
法定代表人鄢畅品，系该场场长。
特别授权委托代理人杨辉，系盘县红果镇法律服务所法律工作者。
第三人盘县坪地彝族自治乡岔河村村民委员会（以下简称岔河村委会）。
负责人杨光满，系该村委会主任。
原告岔河村八组不服被告盘县政府于2013年2月5日作出的盘府国土处（2013）01号《盘县人民政府关于盘县坡上畜牧场与坪地彝族乡岔河村土地权属争议处理的决定》，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告岔河村八组负责人周小益及委托代理人郑胜利、缪天柱，被告盘县人民政府委托代理人蒲世礼、ＸＸ，第三人盘县坡上畜牧场法定代表人鄢畅品及委托代理人杨辉，第三人盘县坪地乡岔河村村民委员会负责人杨光满到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年2月5日盘县人民政府作出盘府国土处（2013）01号《盘县人民政府关于盘县坡上畜牧场与坪地彝族乡岔河村土地权属争议处理的决定》。该决定认定：盘县坡上畜牧场于1958年开始建设，建场以来除办公楼、住宿楼、牲畜圈舍外没有详细的范围界限。盘县坡上畜牧场与盘县坪地彝族自治乡乡岔河村争议的土地位于盘县坪地彝族乡行政区域内，其范围自银厂口子起经康家箐至长海子水库北角，东与水城县相接，面积7941亩。该争议地解放前是荒地，无人耕种和管理，1950年土地改革时没有纳入土改。“四固定、大包干”时没有进行过划分，其范围内的部分土地附近村民有时会上去耕种，属“轮闲”地，没有固定人员耕种管理。1980年第一轮土地承包到户时仍然没有承包给任何人耕种管理，仍处于“轮闲”状态。1984年，原盘县特区领导会同有关部门及原坪地区、松柏乡、四格乡领导协调，初步划定坡上牧场经营的草场面积约16000亩，在划定的范围内要求停耕，每户村民补偿36斤停耕粮，只补偿了1年。1989年4月27日原盘县特区人民政府委托农经委会同畜牧局、坪地区委、松柏乡政府、四格乡政府，坡上畜牧场等单位对牧场界线进行实地查看后形成《关于坡上牧场草场划界的协议》，1989年5月2日原盘县特区人民政府下发了盘府通（1989）37号《盘县特区人民政府关于明确坡上国营畜牧场土地划界的通知》对坡上牧场范围进行了明确，退让2000余亩草场给四格乡村民放牧，退让后的范围是：“北起杨木箐地大沟，向上低大山脚黑石头，向下顺菜籽地沟至顾家坟大石包至上牧场大水沟低海子大路，顺路下至徐家坟，横过经小麦地至三岔沟，顺沟而上至大岔路。南起牛棚梁子2727.5米山峰至长海子水库北角，向西过康家箐连接干柴林、小海子、杂柜丫口、罗家地、跨吴家沟、接邓车坪子以上一线，东面与水城县哈箐乡为界。”范围内土地面积为12389亩。1992年土地详查绘制的详查图将争议地划入了坪地彝族乡岔河村范围，其中包括盘县坡上畜牧场1967年建于大海子的圈舍。2011年6月因大唐公司建设风力发电升压站处40余亩土地因土地补偿款导致坪地乡岔河村与坡上畜牧场发生土地权属纠纷。
盘县人民政府认为：《关于确定土地所有权和使用权若干规定》中规定：“依据一九五０年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”同时，在调查过程中，双方当事人均不能依法证明土地权属归其所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《贵州省土地管理条例》第七条、原国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权若干规定》第四条、第十八条之规定决定，争议土地的所有权属国家所有。
岔河村八组不服该决定，向六盘水市人民政府申请复议，经复议后，六盘水市人民政府于2013年5月6日作出行复决字（2013）06号行政复议决定书，维持了盘县政府盘府国土处（2013）01号《盘县人民政府关于盘县坡上畜牧场与坪地彝族乡岔河村土地权属争议处理的决定》。岔河村八组仍不服向本院提起行政诉讼。
原告岔河村八组诉称：被告认定争议地土地所有权属国家所有事实不清，证据不足，适用法律不当。争议地土地所有权属于原告集体所有，被告作出的处理决定损害了原告的合法权益。请求判决撤销被告所作盘府国土处（2013）01号土地权属争议处理的决定，并重新作出具体行政行为。在庭审时，原告代理人称因本案争议地面积较大，本案被告没有对争议地进行确权的职权；第三人盘县坡上畜牧场于2013年2月4日申请被告进行确权，被告即于次日作出盘府国土处（2013）01号处理决定，被告没有时间进行调查、取证，属作出行政行为的程序违法。
被告盘县人民政府辩称：根据证人证言及相关书证足以认定本案的事实，不存在事实不清，证据不足，适用法律错误的问题。请求依法维持处理决定。
第三人坡上畜牧场的答辩意见与被告盘县人民政府一致。
第三人岔河村委会答辩称对确权决定无异议。
为支持被告主张，被告向本院提供了下列证据：
1、经过双方当事人指认的明确争议范围的现场勘查图纸，争议地现场照片六组，拟证明争议地范围及面积。
原告认为，该图并不完全包括争议地。
本院认为，本案系原告不服盘府国土处（2013）01号《盘县人民政府关于盘县坡上畜牧场与坪地彝族乡岔河村土地权属争议处理的决定》而提起诉讼，该处理决定仅对现场勘查图中所指土地予以确权，现场勘查图以外的部分不属于本案审理范围，对该组证据本院予以采信。
2、杨光满等十七人证人证言，拟证明争议地在土改时没有进过土改，四固定时没有划分，没有固定的人员进行耕种管理。
原告认为，这十七个证据全部是调查于第三人2013年2月4日提出申请确权以前，不能作为行政行为的依据；证言描述的不是事实。
本院认为，本案纠纷产生于2011年，为此，被告盘县人民政府曾于2011年10月30日作出盘府国土处（2011）03号处理决定，该处理决定经盘县人民法院审理后被依法撤销，并被要求重新作出具体行政行为。第三人盘县坡上畜牧场2013年2月4日的确权申请是重新进行确权行为的延续，且上述证言均形成于发生纠纷之后，本案盘府国土处（2013）01号处理决定作出之前，被告把上诉证人证言作为作出行政行为的证据并无违反程序之处。但鉴于证言不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条之规范性要求且陈述不一，不能证明本案事实，本院不予采信。
3、坡上牧场场长鄢畅品、蒋林的证人证言，拟证明坡上牧场的发展历史过程。
原告认为该证言不属实。
本院认为二证人与本案第三人盘县坡上畜牧场有利害关系，其证言不予采信。
4、1992年坪地乡岔河村《土地权属界限协议书》、《国家土地管理局对广西壮族自治区土地管理局有关土地权属问题的批复》国土批（1997）12号、《土地利用现状调查技术规程及补充规定》，拟证明1992年的协议书因为没有坡上畜牧场的签字认可，不能作为土地所有权属于集体的依据。
原告对上述证据无异议。本院对证明目的予以采信。
5、《盘县特区人民政府关于明确坡上国营牧场土地划界的通知》盘府通（1989）37号、《坡上牧场放牧草场划界的协议》及定界草图，拟证明坡上牧场整个界限范围。
原告认为上述证据没有勘测资料，对事实的确认违法，单位对土地不具有所有权，没有报送省市相关的土地部门。
本院认为上述证据违反了《国家土地管理局对广西壮族自治区土地管理局有关土地权属问题的批复》国土批（1997）12号、《土地利用现状调查技术规程及补充规定》的有关规定，本院不予采信。
为支持原告主张，原告向本院提供了下列证据：
1、陈学方、包其富证言，拟证明土改的时候争议地保留给了岔河村，四固定大包干以后也都是归村所有。
被告及第三人岔河村委会认为，1989年进行土地划界时，陈学方安排副乡长参加，应当是代表乡政府参加的。第三人盘县坡上畜牧场认为证人证言不真实。
本院认为陈学方的两份证言存在相互矛盾的陈述，其认为土地所有权属于岔河村无其他证据予以佐证；包其富的证言中认可土改及四固定、家庭联产承包时期未将争议地进行划分。本院对原告方提出的证明目的不予采信。
2、照片，拟证明原告在争议土地上的开垦、轮种、放牧的有关情况。
被告及第三人岔河村委会认可有原告方的村民在争议地范围内耕种过；第三人盘县坡上畜牧场认为该证据的真实性无法确认。
本院认为上述证据不能证明争议地的权属情况，本院不予采信。
3、岔河村八、九、十组在争议地上的示位图，拟证明属于原告方土地的范围。
被告及二第三人认为，该示意图只是局限于争议土地的范围，证明不了争议土地其中一部分属于原告所有；按照原告方所标的范围来看，其中包括了坡上畜牧场在六十年代初期所承建的建筑；原告自始至终不能准确表述土地的四至界限。
本院认为该图仅是原告自己画出的示意图，无其他证据予以佐证，不能证明土地权属问题，本院不予采信。
4、承包分户统计表、张祥发证言，拟证明争议地是承包经营到户的。
被告及第三人岔河村委会认为分户表是现在制作的；第三人盘县坡上畜牧场对该证据不予认可。
本院认为承包分户统计表系原告方在本案诉讼过程中自行制作，该表与张祥发证言均无相应承包权属证书予以印证，本院对争议地经承包的事实不予认可。
5、李小黑调查笔录、地契、照片、示意图。拟证明李家坟在确权地的范围内，原告村民一直在争议地上轮种耕种。
被告及二第三人认为不能根据有坟在土地上就说明土地是属于集体的。地契不能作为确权的依据，原告使用过土地，并不能说明土地就归他们所有。
本院认为上述证据不能证明争议地的权属情况，本院不予采信。
6、张明葵等5人土地承包经营权证书，拟证明承包的土地在被告确权决定的范围内。
被告及二第三人认为承包证的土地不在确权决定所确权的土地范围内。
本院认为土地承包经营权证书所记载的土地的四至界限不能确认承包的土地在本案争议地范围内，本院不予采信。
7、现场视听资料，拟证明风电厂在争议地处施工时，原告方在该处土地种植有农作物，该土地属于原告所有。
被告认为盘府通（1989）37号《盘县特区人民政府关于明确坡上国营畜牧场土地划界的通知》对坡上牧场范围进行了明确，原告在此处耕种属于违法。
二第三人认为无法确定该地点属于争议地。
本院认为原告未提供相关证据佐证其在该处土地耕种的合法性，对其证明目的不予采信。
第三人盘县坡上畜牧场向本院提供的证据为：《六盘水志·农业志·畜牧志》及1962、63、64年会计报表，拟证明坡上畜牧场的发展概况及建场时间。
原告对上述证据无异议，本院予以确认。
经对上述证据的审核，本院查明事实如下：1958年盘县坡上畜牧场设立，因设立时对该场范围未予明确，至80年代，盘县畜牧场与当地村民因利用土地问题经常产生争议。1989年4月27日，原盘县特区政府委托农经委会同畜牧局、坪地区委、松柏乡政府、四格乡政府、坡上牧场等单位对牧场界线进行实地查看，形成了《关于坡上牧场草场划界的协议》。进行实地查看时，相关的村组集体代表未到现场指界也未签署该协议。1989年5月2日，原盘县特区人民政府下发了盘府通（1989）37号《盘县特区人民政府关于明确坡上国营畜牧场土地划界的通知》对坡上牧场范围进行了明确，现争议地属于盘府通（1989）37号文件认定的牧场范围之内。该通知第三条、第四条确定：“牧场和农户可共同使用（草场）；凡已在牧场范围内毁草开荒，种植其他作物的，限于本年度作物收获后停耕恢复种草”。1992年12月土地详查时形成《土地权属界线协议书》，盘县坡上畜牧场也未对该协议进行指界及签字确认，该协议书的界线图中包含了坡上畜牧场60年代修建的圈舍。2011年因大唐公司修建风力发电站征用土地导致纠纷产生。盘县人民政府于2011年10月30日作出盘府国土处（2011）03号土地处理决定，确认该争议地所有权属于坪地乡岔河村集体所有，由岔河村集体管理使用。该决定经复议维持后盘县坡上畜牧场不服提起诉讼，盘县人民法院于2012年11月13日作出（2012）黔盘行初字第36号行政判决，撤销了盘府国土处（2011）03号土地处理决定并要求盘县人民政府重新作出具体行政行为。盘县人民政府遂于2013年2月5日作出盘府国土处（2013）01号《盘县人民政府关于盘县坡上畜牧场与坪地彝族乡岔河村土地权属争议处理的决定》，将包含有争议地的7941亩土地明确为国有。岔河村九组不服该决定，向六盘水市人民政府申请复议，六盘水市人民政府于2013年5月6日作出行复决字（2013）06号《行政复议决定》，维持了盘县人民政府处理决定。岔河村九组仍不服向本院提起行政诉讼。
本院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。对本案原告和第三人因土地所有权产生的纠纷进行处理，属于被告的职权范围。原告代理人所称因本案争议地面积较大，对争议地进行确权不属于被告的职权范围的诉讼理由，由于无法律依据不予采纳。被告所作的本案中的“处理决定”始于2011年，并非始于第三人盘县坡上畜牧场2013年2月4日申请，且被告已尽调查取证职责，作出“处理决定”的程序并无违法之处。原告称被告行政行为程序违法的理由不充分，不予采纳。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“依据一九五０年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”本案中原告方村民占用争议地耕种的事实因无相关合法使用依据，本院不能确认争议地在土改时分配给原告和实施《六十条》时将争议地划入集体范围，且原告所在村（第三人岔河村）也否认对争议地拥有所有权。被告作出的盘府国土（2013）01号《盘县人民政府关于盘县坡上畜牧场与坪地彝族乡岔河村土地权属争议处理的决定》认定双方当事人均不能证明土地权属归其所有并依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条作出决定并无不当。原告诉请撤销的理由无充分事实证据及法律依据，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：
驳回原告盘县坪地彝族自治乡岔河村第八村民组诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 文 勇
审 判 员 宋景伟
代理审判员 何与芹
二〇一三年十二月二十日
书 记 员 武 静