兰州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）甘71行终132号
上诉人（原审原告）宁巧明。
委托代理人张浩杰，系宁巧明之子。
被上诉人（原审被告）定西市安定区住房和城乡建设局，住所地定西市安定区岷阳路17号。
法定代表人王育民，该局局长。
委托代理人李信堂，该局工作人员。
委托代理人陈国峰，该局工作人员。
第三人定西琏鑫房地产开发有限公司，住所地定西市安定区西环路建宁小区。
法定代表人庞建，该公司董事长。
委托代理人孙磊，该公司工作人员。
上诉人宁巧明因与被上诉人定西市安定区住房和城乡建设局、第三人定西琏鑫房地产开发有限公司房屋征收补偿安置协议一案，不服兰州铁路运输法院（2018）甘7101行初94号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。
原审原告宁巧明诉称，2013年10月25日，原告与定西市安定区凤翔镇国有土地房屋征收办公室就原告位于定西市安定区气象新村的房屋征收补偿达成《房屋征收补偿安置协议》，安定区住建局将征收的土地出让给琏鑫房地产公司。按照签订的《房屋征收补偿安置协议》，原告自愿选择按照房屋建筑面积产权比例调换安置，并通过被告的规划设计平面图，选定了产权调换住宅房屋。《房屋征收补偿安置协议》约定了搬迁期限，原告应于2013年11月9日前腾空交付征收房屋，经被告验收确认后，旧房归被告所有并拆除。被告交付产权调换房屋为竣工验收后10日内，施工期自开工建设之日起最长期限不得超过15个月，并约定了违约金的承担方式。原告按照双方的约定按时腾空了房屋，但被告仅在2015年7月18日、2016年10月向原告交付了部分房屋，尚有四套至今未交付。请求依法判令安定区住建局和琏鑫房地产公司交付未交付的房屋，并自2015年2月9日至房屋实际交付之日按每日1000元计算违约金。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告与定西市安定区凤翔镇国有土地房屋征收办公室于2013年10月25日签订《房屋征收补偿安置协议》中约定甲方一次性交付乙方产权调换房屋，并未约定被告分期履行义务，而原告陈述2015年7月18日被告只履行了部分交房义务，因此，如果原告认为定西市安定区凤翔镇国有土地房屋征收办公室未按照《房屋征收补偿安置协议》的约定履行义务的行政行为侵犯其合法权益的话，应从2015年7月18日次日起开始计算起诉期限。原告于2018年1月18日提起诉讼，已经超过2年的法定起诉期限。其次，本案系因原告与原定西市安定区凤翔镇国有土地房屋征收办公室于2013年10月25日签订的《房屋征收补偿安置协议》而引发的案件。对于新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新行政诉讼法）施行之前形成的类似行政协议，根据当时的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。现原告针对新行政诉讼法施行前的行政协议提起行政诉讼，缺少相关法律依据的支持，案涉《房屋征收补偿安置协议》不属行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项、第二款的规定，裁定驳回原告宁巧明的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告宁巧明。
宁巧明不服原审裁定，向本院提起上诉称，1.原审裁定适用法律错误。原审裁定依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，认定已经超过两年的法定起诉期限，而本案应适用民事诉讼时效的规定，且被上诉人于2016年10月向上诉人交付了一套房屋，应视为诉讼时效中断。因此，上诉人的起诉并未超过起诉期限。2.原审裁定认为行政协议不应纳入行政诉讼受案范围，属于适用法律错误。根据行政诉讼法第十二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议，提起诉讼的，人民法院应予受理。请求本院撤销兰州铁路运输法院（2018）甘7101行初94号行政裁定。
被上诉人定西市安定区住房和城乡建设局和定西琏鑫房地产开发有限公司在二审期间均未提交答辩状。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：”提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人宁巧明与定西市安定区凤翔镇国有土地房屋征收办公室于2013年签订了《房屋征收补偿安置协议》。上诉人作为协议的相对人，认为行政机关未依约定履行行政协议，侵犯了其合法权益，具有提起行政诉讼的原告资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：”市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，尽管签订协议的行政机关一方为定西市安定区凤翔镇国有土地房屋征收办公室，但被上诉人定西市安定区住房和城乡建设局作为安定区房屋征收部门，应是本案的适格被告。在二审期间，本院就被告主体资格问题询问了被上诉人，被上诉人亦认可其被告资格。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼的受理范围。本案中的《房屋征收补偿安置协议》，虽然签订于2013年，在2015年行政诉讼法修改之前，但是根据协议约定，实际履行行为发生在行政诉讼法修改之后，因此，上诉人宁巧明针对该行政协议提起诉讼属于行政诉讼受案范围。上诉人关于本案属于行政诉讼受案范围的上诉理由成立，本院予以采纳。
起诉期限是人民法院审查行政诉讼是否应当立案受理的基本条件，属于人民法院依职权审查的内容。民事诉讼中的诉讼时效并不是人民法院决定是否应当立案受理的基本条件，起诉人超过诉讼时效提起民事诉讼，只有在对方当事人提出诉讼时效抗辩的情况下，人民法院才进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。本案是因上诉人认为行政机关未依照约定履行行政协议而提起的诉讼，因此应参照《中华人民共和国民法总则》关于诉讼时效的有关规定。本案二审审理期间，被上诉人向本院提交了气象新村还房安置卡，该卡显示，定西市安定区凤翔镇国有土地房屋征收办公室与本案第三人最后一次向上诉人交房的时间为2016年10月14日。根据《房屋征收补偿安置协议》约定，行政机关共需向上诉人交付六套房屋，交付房屋的时间为开工建设之日起15个月内。目前，已经实际交付两套房屋，两套已经完工，两套尚在建设中，而每栋房屋具体开工建设时间以及应当交付的时间尚需进一步查明。因此，原审判决在被上诉人未提出诉讼时效抗辩的情况下，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，认定已经上诉人超过两年的法定起诉期限，属于适用法律错误，上诉人的该上诉理由成立，本院予以采纳。
综上所述，原审裁定适用法律错误，上诉人宁巧明的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销兰州铁路运输法院（2018）甘7101行初94号行政裁定；
二、本案指令兰州铁路运输法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 李德福
审判员 李绍金
审判员 成 蕾
二〇一八年四月二十八日
书记员 杨青烨