浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙绍行初字第4号
原告梁明洪。
委托代理人程刚，浙江京衡律师事务所律师。
被告新昌县人民政府，住所地新昌县南明街道人民中路190号。
法定代表人邵全卯，代理县长。
委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。
委托代理人丁利平，新昌工业园区副主任。
原告梁明洪诉被告新昌县人民政府土地行政征收及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院于2015年1月8日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月5日公开开庭审理了本案。原告梁明洪及其委托代理人程刚，被告新昌县人民政府的委托代理人裘彰林、丁利平到庭参加诉讼。本案审理期限经浙江省高级人民法院审批延长三个月。本案现已审理终结。
2013年4月12日浙江省人民政府审批同意被告新昌县人民政府向其上报的《新昌县2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（一）》，征收集体土地31.5461公顷。
被告于法定举证期限内向本院提供了以下证据：
第一组证据：1、浙土字C（2012）-0069号浙江省建设用地增减挂钩置换审批意见书；2、城乡建设用地增减挂钩指标实施方案；3、新昌县工业园区（2012）13-2地块勘测图；4、新昌县工业园区（2012）24号地块勘测图。证明1、原告诉称的涉案土地已获得浙江省人民政府批准；2、原告诉称的涉案土地分为二个地块申报，即（2012）13-2、（2012）24号地块；3、征收土地的指标系增减挂钩置换指标。
第二组证据：《通告》及照片。证明在征收依法报批前，新昌工业园区曾对拟征收土地进行调查，并于2012年2月7日发布通告，告知在一定范围内拟征收的事实，并不得在拟征收的范围内再种植多年生作物（如花木、果树等）。
第三组证据：1、拔茅村2队集体土地征收面积及青苗地面附属物核对确认书；2、拔茅村2队集体土地征收面积及青苗核对汇总表；3、青苗实测记录汇总表；4、情况说明2份。证明1、拔茅村第2村小组青苗和地面附着物补偿金额经工业园区与该小组代表核对确认；2、青苗费经实地记录后进行汇总，本案原告所主张的田块按每亩5000元进行补偿的事实；3、青苗登记现场工作人员对本案争议的土地现场登记时的情况说明，现场村民反映2013年4月时上述田块的小苗系在通告发布后扦插的事实；4、青苗汇总登记经过二次村民核对后形成。
第四组证据：新昌工业园区拔茅区征收集体所有土地青苗及地面附着物补偿标准。证明对征收的集体土地作出补偿的具体标准，对新种的苗木按每亩5000元进行补偿的事实。
第五组证据：1、收款收据；2、征收土地面积核对结算汇总表；3、青苗及地面附着物结算汇总统计表。证明1、拔茅村的土地款及青苗补偿款新昌工业园区已按约付清的事实；2、应付的土地款及青苗款均经被征收土地的村民代表签字确认的事实；3、本案所涉的土地青苗均按每亩5000元进行结算，并已支付给所在村的事实。
第六组证据：青苗费发放清单。清单中的编号23、34、41、43显示青苗款已由村第2村民小组支付给各农户。
第七组证据：《今日新昌》报。证明2014年4月11日，新昌工业园区曾在该刊物上发布通告，要求被征收土地范围内的农户限期将青苗及地上附着物进行处置，如逾期不处置的，作自动放弃处理的事实。
原告梁明洪诉称：2011年11月10日，原告以种植花木需要为由分别与新昌县羽林街道拔茅村第2组的吕焕生、梁士荣、张法长、张夏松等4人签订土地租赁协议书一份，约定原告向上述4人承租粮田共计3.35亩，承租期限自2011年11月10起至花木卖完止。协议签订后，原告依约向上述4人支付了租金，并于2012年2月将购买的77000株海棠（其中，20000株西府海棠、57000株垂枝海棠）种植在承租的3.35亩土地上。2013年5月17日，被告的派出机构羽林街道以被告拟对原告承租的土地进行征收为名，组织相关人员对原告种植的苗木进行实测并登记造册。2014年6月，羽林街道在未通知原告的情况下擅自将原告种植的苗木全部铲除。2014年9月，原告获悉后进行交涉，但羽林街道却拒绝给予原告任何经济补偿。2014年11月，原告经查询，发现被告征收原告承租的土地并未获得浙江省人民政府的批准，而且被告也根本没有按照法定的程序办理征地的相关手续，更未告知原告可以采取的救济途径和期限。综上，请求法院依法确认被告未经批准征收原告承租的位于羽林街道拔茅村3.35亩集体土地的具体行政行为违法；判令被告向原告赔偿苗木损失共计人民币700002元；本案诉讼费由被告承担。
原告梁明洪向本院提交了以下证据：
1、土地承包合同及张法长与张千正的父子关系证明，证明拔茅村第二生产队的梁士荣、吕焕生、张正千、张夏松等四人于1998年9月30日分别与拔茅村签订土地承包合同的事实。
2、协议书，证明原告分别与梁士荣、吕焕生、张法长（张正千父亲）、张夏松等四人签订土地租赁协议，共计承租3.35亩的事实。
3、拔茅村2队花木青苗实测记录汇总表，证明被告的派出机构羽林街道曾于2013年5月17日对原告种植的苗木进行测量并登记造册的事实。
4、照片两组，证明2014年5月24日原告所种植苗木生长的状况；被告已将原告承租的部分土地开挖平整成建设用地的事实及原告种植的苗木已被铲除的事实。
5、《证明》一份，证明原告于2011年12月10日从新昌县大市聚镇寨岭村村民黄国良处购买西府海棠20000株、垂枝海棠57000株，共计92400元的事实。
6、新昌县景森花木专业合作社花木价格表，证明原告所种植苗木的经济价值。
被告新昌县人民政府辩称：1、梁明洪原告主体不适格，应裁定驳回其起诉。原告既非被征收土地所在的拔茅村第二村民小组成员，也非被征收土地的承包经营权人，只是土地承包经营权的转承包人。故其对集体土地征收行为没有提起行政诉讼的原告主体资格。原告与拔茅村第二村民小组原土地承包经营权人吕焕生、梁士荣、张法长、张夏松等4人签订的转承包协议未经发包方拔茅村经济合作社同意，也未报发包方备案。因此，原告梁明洪诉称的转承包协议违反了《农村土地承包法》第三十七条的规定。在集体土地征收中，土地承包经营权人系该土地的用益物权人，而原告只是土地承包经营权的转承包人，转承包人的权利不能构成独立的用益物权，转承包人与承包经营权人之间只是一种债权关系，而债权关系在我国立法上不能构成独立的行政客体，转承包权的权利保护，以及因土地征收受到的损失只能通过与承包经营权人之间的合同约定解决。2、即使本案原告的主体适格，原告的诉讼请求也不能成立，应予驳回。首先，原告的诉求一“确认被告未经批准征收原告承租的位于羽林街道拔茅村3.35亩集体土地的具体行政行为违法”不能成立。本案所涉征收拔茅村第二村民小组的集体土地使用权的指标，系增减挂钩置换的指标。土地管理部门依法编著城乡建设用地增减挂钩实施方案，并呈报上级土地行政主管部门审查和上级人民政府审核和审批，再由浙江省人民政府于2013年4月12日审批同意（批准文号浙土字C（2012）-0069）。因此，原告在诉状中诉称的“被告征收原告承租的土地并未获得浙江省人民政府的批准”完全不符合事实，其诉讼请求不能成立，应予驳回。其次，原告的诉请二“判令被告赔偿苗木损失共计人民币700002元”也不能成立。被征地范围内的土地款及青苗和地上附着物已获得补偿。在依法报批前，新昌县羽林街道办事处和新昌工业园区管理委员会联合成立调查小组，对拟征土地现状进行调查，并于2012年2月7日联合向拟征收土地的所在村村民通告：规划范围内不得抢种多年生经济作物（如花木、果树等）如公告发布后抢种的花木、果树等多年生经济作物不予补偿。并对所在地块进行现场摄像作为资料保存。根据当时的现场摄像资料显示，原告诉称的吕焕生、梁士荣、张法长、张夏松等4人位于年岳湾地块（上畈）的3.35亩土地上并没有种植花木。在对拟征土地青苗登记时，发现上述地块种有苗木，但属于新种的扦插小苗，其高度不足2厘米。因此，根据《新昌工业园区拔茅区块征收集体所有土地青苗及附着物补偿标准》的规定，其补偿标准以每亩5000元计算，该款已由新昌工业园区管理委员会与拔茅村予以结算和支付，并由所在村第二村民小组发给相应的土地承包经营权人（田主）。原告没有证据证明其已于通告前在被征收的土地上种植了77000株海棠苗木，也没有证据证明其海棠苗木的规格大小；更没有证据证明其诉称的苗木系被告及下属职能部门铲除。因新昌县羽林街道办事处和新昌工业园区管理委员会在2014年4月21日的《今日新昌》上发布通告，要求被征土地的农户限期处置土地上的青苗和地上附着物，如在限期内不予处置的，视作自动放弃处理。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
对被告提交的第一组证据，原告对其真实性、合法性无异议，但认为不能证明涉案土地在征收范围内。结合被告提供的标明涉案土地的彩色放大图纸和原告所申请的出庭证人之指认，在原告没有提供相反证据的情况下，本院对该组证据予以确认。对第二组证据，原告对公告的张贴时间和位置有异议但未提供相反的证据，本院对该组证据的真实性予以确认。对第三组证据，原告认为汇总表等证明了原告种植了苗木，对确认书形式上的合法性予以认可，本院对该组证据予以确认。对第四组证据，原告认为被告未通知其补偿标准，本院对该组证据的真实性予以确认。对第五组证据，原告认为对相关情况不清楚，本院对该组证据的真实性予以确认。对第六组证据，原告认为与本案无关联性，原告是请求赔偿损失，而该证据是青苗费的补偿，本院对该组证据的真实性予以确认。
另，被告虽在法定期限内邮寄了上述证据，但邮政部门因故未能及时将其证据材料投递到本院，本院于开庭次日才收到被告提交的证据材料。被告原本要提交的视频资料，因庭审时被告未能在法庭上出示，本院对该视频资料未组织质证。对邮政部门因故未能及时投递到位之情形，本院已当庭向原告作出释明。
对原告提交的证据1，被告认为对证据的真实性、关联性均无异议，本院对该证据予以确认。对证据2，被告认为其真实性无法确认，从内容看是转承包关系，并非租赁关系；向所在村了解，没有经原所在村的同意，也没有报所在村备案，属无效协议。被告虽对该证据的真实性提出异议，但未提供相反证据，结合原告申请出庭的证人证言，本院对该证据的真实性予以确认。对证据3，被告对其真实性有异议，因没有提供原件核对，没有标明该汇总表的来源，与被告提供的汇总表不一致，即使该证据属实，也非最后确定的青苗汇总表，最后经双方核对确认的青苗汇总表已提供法庭。从证据的关联性看，也不能达到原告的证明目的；从合法性来看，该证据材料不是原件，原告未提供原件核对，也未说明该证据出处。本院对被告的质证意见基本认同，对该证据不予确认。对证据4，被告认为第一组六张照片与本案缺乏关联性，一是该照片是否摄于原告所主张的涉案田块不能辨认，二是该苗木是何时种植不能确认，三是照片的拍摄时间显示是2014年5月22日，而该时间本案所讼争的土地已被依法征收，青苗费兑现工作已结束。被告认为第二组六张照片不能达到原告的花木系被告或被告的下属职能部门所铲除之证明目的，与本案缺乏关联性。本院认为，原告提交照片的目的就是为了证明其在涉案地块上种植了苗木及土地的现状，而被告对此也并不否认，但对于照片中的地块是否系涉案地块，本院无法确认。对证据5，被告认为证人没有出庭作证，其内容不能证实该苗木确系种植在原告所主张的被征收土地上，与本案缺乏关联性。对证据6，被告认为不能达到原告所主张的花木的实际价值。证据5，6与本案的关联性，本院不能确认。
经审理查明：2011年11月10日，原告分别与新昌县羽林街道拔茅村第2生产组的吕焕生、梁士荣、张法长、张夏松签订该4人所承包的农村集体土地承租协议各一份。原告称其于2012年2月在涉案土地上种植海棠77000株。新昌县羽林街道办事处、新昌工业园区管委会于2012年2月7日联合发布征收土地的通告，决定征收包括涉案地块在内的农村集体土地，并告知规划范围内不得抢种多年生经济作物，如公告发布后抢种花木、果树等多年生经济作物，不予补偿。2013年2月20日被告向上级政府申报《新昌县2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（一）》，2013年4月12日，浙江省人民政府审批同意该方案，共计征收包括涉案地块在内的集体土地31.5461公顷。被告已对被征地块上的苗木组织实地测量记录，对新种的苗木以每亩5000元的标准对土地承包经营权人予以补偿。原告认为被告未批先征涉案地块行为违法，诉至本院，要求确认被告未经批准即征收其承租的涉案集体土地行为违法，并要求赔偿700002元。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款之规定，县级人民政府负责土地征收的组织实施。经询问，原告明确其诉的是征收土地的实施行为，故新昌县人民政府是本案适格的被告。
本案的争议焦点为：一是原告的主体资格是否适格；二是被告是否存在未经批准即征收原告租赁的集体土地的行为；三是原告的赔偿请求能否得到支持。
一、关于原告的主体资格。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十六条规定：“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。”原告作为涉案农村集体土地的实际使用人，认为被告侵犯了其合法权益，有权以自己的名义提起行政诉讼。农村集体土地的承包权人将其承包的土地出租给他人使用，按照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条之规定，应当签订书面合同并报发包方备案。本案中，原告与承包人签订过书面合同，未报发包方备案，但该出租合同生效与否并不以备案为要件。故被告关于原告没有主体资格的抗辩理由，本院不予采纳。
二、关于被告是否未经批准即征收原告租赁的集体土地。被告经前期拟征收公告，后向上级人民政府申报。浙江省人民政府于2013年4月12日审批同意其拟征收决定。在此过程中，被告对被征收土地上的青苗等逐一实测登记，并按照既定标准发放各类补偿款。原告要求确认被告未经批准即征收其租赁的涉案集体土地的行为违法，无事实依据。
三、关于原告的赔偿请求。原告与涉案土地承包人之间的租赁合同未报发包方备案，被告无从得知原告系涉案土地实际使用人。在承包人在场的情况下，相关政府部门及村负责人进行实地测量，并将苗木登记在承包人名下，并无不当。对于补偿标准，相关承包人也未表示异议。原告认为被告存在未批先征的违法行为，并以此为由请求行政赔偿，而被告不存在原告所诉称的未经批准即征收涉案土地之违法行为，故其该赔偿请求的理由不足，本院不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告梁明洪的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告梁明洪负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省高院诉讼费户；账号：6228270326535262169。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
代理审判员 梅 云
代理审判员 范卓娅
二〇一五年四月二十日
书 记 员 缪洪娇