广东省德庆县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）肇德法刑初字第24号
公诉机关广东省德庆县人民检察院。
被告人严某某，男，1975年4月26日出生，广东省德庆县人，汉族，大专文化，居民，中共党员，原德庆县交通运输局综合行政执法局第二中队队长。2014年3月17日因涉嫌玩忽职守被肇庆市人民检察院传唤，同年3月18日被肇庆市公安局刑事拘留，同年3月31日被依法逮捕。现押于肇庆市看守所。
辩护人冼锡光，广东安达信律师事务所律师。
德庆县人民检察院以德检刑诉（2014）220号起诉书指控被告人严某某犯玩忽职守罪向本院提起公诉。本院于2014年12月26日立案受理，于2015年3月19日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。德庆县人民检察院指派检察员聂群霞出庭支持公诉，被告人严某某及其辩护人冼锡光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
德庆县人民检察院指控：
2013年上半年至11月期间，德庆悦城港务有限公司（以下简称“悦城港务公司”）在没有依法向港口行政管理部门办理设计审批、施工备案等手续的情况下，擅自在西江北岸德庆县悦城镇港务站段违法占用河道、滩地进行码头扩建施工建设。2013年12月25日，该施工处发生坍塌事故，造成6人死亡、1人受伤、直接经济损失5959760.68元的严重后果。德庆县交通运输局综合行政执法局作为港口行政管理部门，对港口违法建设活动负有监督检查、行政处罚等职责。而作为该局第二中队队长的被告人严某某，未能依法依规正确履行监督检查和执法的工作职责，对该公司违法进行码头扩建施工建设的行为没有依法查处，致使严重后果的发生。
公诉机关向本院提供了相关证据，认为被告人严某某的行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，构成玩忽职守罪。鉴于被告人严某某归案后能如实供述自己的罪行，依法可以从轻处罚。诉请本院依法作出判决。
被告人严某某对公诉机关的指控提出异议，其辩解称：其已依法履行职责，不构成犯罪；事发地点不属于港口，不属于德庆县交通运输局综合行政执法局监管的范围，应由海事管理部门和水利部门进行管理。
被告人严某某的辩护人冼锡光的辩护意见如下：
1、被告人严某某不构成犯罪：首先，事发地点并非码头，也没有列入港口规划，不属于港口，且我市港口总体规划并未出台，未经相关部门审批，不能确定悦城港务公司的扩建行为属于违法行为，县交通综合行政执法局不可能进行查处；其次，根据肇机编（2006）10号文件，德庆县交通运输局综合行政执法局作为县一级执法部门，无航道行政执法权，事发地点不属于德庆县交通运输局综合行政执法局监管的范围；再次，根据《交通综合执法记录本》来看，被告人严某某已依法履行职责；2、起诉书指控悦城港务公司码头坍塌事故造成6人死亡、1人受伤、直接经济损失5959760.68元，没有事实依据，所有证据表明此事故只造成3人死亡、3人失踪、1人受伤，直接经济损失5959760.68元没有具有法律效力的评估机构做出认定，理据不充分；3、广东省国土资源厅粤国土资地环函（2014）140号文件作出的悦城镇“12·25”港务站段西江北岸坍塌不属于地质灾害的报告不具有法律效力，因为广东省国土资源厅属于行政单位，不是具有评估资质的部门，无权对此次事故是否属于地质灾害下定论；“德庆县悦城镇‘12·25’港务站段西江北岸崩塌事故调查组”对此次事故作出的鉴定结论不是具有鉴定资质的单位作出的结论，不具有法律效力。
经审理查明：
2013年上半年至11月期间，悦城港务公司在没有依法向港口行政管理部门办理设计审批、施工备案等手续的情况下，擅自在西江北岸德庆县悦城镇港务站段修建临河挡土墙，进行码头扩建施工建设。2013年12月25日，该施工处在建挡土墙及周围发生坍塌事故（德庆县悦城镇“12·25”港务站段西江北岸坍塌事故），坍塌段长约100米，高约15米，造成3人死亡、1人受伤、另有3人下落不明、直接经济损失5959760.68元的严重后果。事故发生后，广东省国土资源厅组织省地质灾害应急专家前往事发地进行调查，经查，悦城镇“12·25”港务站段西江北岸坍塌不属于地质灾害；肇庆市安全生产监督管理局牵头相关单位成立“德庆县悦城镇‘12·25’港务站段西江北岸崩塌事故调查组”，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》有关规定，聘请相关专家参加事故调查工作，并作出事故原因鉴定：此次事故的主要原因为新填土和土体上的不合理堆载；客观原因为河流长期淘蚀该段坡脚的淤泥及细沙；加剧事故发生的原因是挡墙后人工填土未按照规范要求进行分层碾压，加之事发前一周该地区连续发生强降雨，造成人工填土吸水饱和，降低了土体抗剪强度，加重了坍塌体荷载；再加上挡墙基础的设计因缺乏地质资料而存在缺陷。德庆县交通运输局综合行政执法局作为具体行使航道行政、港口行政等方面法律、法规、规章规定的监督检查、行政处罚以及相关的行政强制职权的综合行政执法部门，对港口的违法建设活动负有监督检查、行政处罚等职责。作为该局第二中队队长的被告人严某某，未能依法依规正确履行监督检查和执法的工作职责，对该公司违法进行码头扩建施工建设的行为没有进行依法查处，致使上述严重后果的发生。
被告人严某某的上述犯罪事实，有经法庭质证、认证的下列证据证实：
1、肇庆市人民检察院出具的办案经过、立案决定书等材料。证明：侦查机关于2014年3月17日对被告人严某某涉嫌玩忽职守立案侦查的情况。
2、户籍资料、德庆县交通运输局德交党组字（2012）1号文件、德庆县委组织部德组干（股）（2013）74号文件、干部任免审批表、干部履历表、肇庆市交通运输局肇交字（2010）439号文件、广东省交通运输综合行政执法培训证、交通运输行政执法证等被告人严某某的身份材料。证明：被告人严某某的身份；被告人严某某于2012年1月任德庆县交通运输局综合行政执法局第二中队队长、该中队负责德庆县悦城、九市、凤村辖区内的公路运政、水路运政、港口行政、航道行政等方面的交通运输综合行政执法工作。
3、肇机编（2006）10号文件、广东省交通厅粤交人（2008）1111号文件、肇庆市交通运输局肇交字（2010）533号文件、广东省人民政府粤府函（2010）206号文件、德庆县人民政府德府办（2010）70号文件。证明：根据广东省政府办公厅、机构编制委员会的相关文件，2008年，肇庆市机构编制委员会批准《肇庆市交通综合行政执法实施方案》，要求各县（市）区在2008年底挂牌成立交通综合行政执法局；2008年、2010年，广东省交通厅、肇庆市交通运输局分别下发文件，将广东省省航道局、广东省西江航道局在航道上修建拦河、临河、跨（过）河建筑物或设施方面的职责：“检查修建建筑物或设施是否经航道管理机构同意，是否符合批准的范围，对未经批准或不按批准范围擅自进行施工作业的……”分别划转到广东省交通厅综合行政执法局、肇庆市交通运输局综合行政执法局，从职能划出之日起，原单位不再履行已划出的职责；2010年8月，广东省人民政府下发文件，要求在全省开展整合交通运输综合行政执法工作，将航道行政、港口行政等方面法律、法规、规章规定的行政处罚以及相关的行政强制职权，集中由各级交通运输行政主管部门行使，各级交通运输行政主管部门设立综合行政执法机构，具体行使上述监督检查、行政处罚以及相关的行政强制职权；2010年11月，德庆县人民政府下发文件，决定设立德庆县交通运输局，综合行政执法局为内设机构之一，将原属于港航管理所有关的港口行政、航道行政等方面的监督检查、行政处罚、行政强制等行政执法职能，交由德庆县交通运输局综合行政执法局负责。
4、德庆县交通运输局综合行政执法局公示栏、2013年德庆县综合执法局交通行政执法责任书。证明：德庆县交通运输局综合行政执法局第二中队的执法职责是“负责悦城镇、九市镇、凤村镇辖区内的公路运政、水路运政、港口行政、航道行政等方面的交通运输综合行政执法工作”；2013年1月，被告人严某某作为综合行政执法局第二中队的队长，与综合行政执法局签订责任书，该责任书中明确综合行政执法局的各中队责任范围为：在县综合执法局的直接领导下，负责本辖区内的港口行政、航道行政等方面的交通运输综合行政执法工作。
5、企业法人营业执照、组织机构代码证、中华人民共和国港口经营许可证。证明：悦城港务公司的资质及业务范围。
6、土地使用证发放登记表、土地使用证发放台账、土地使用权转让合同书、土地使用权证、租用河滩地协议书。证明：悦城港务码头土地使用权的历史沿革情况；2012年5月，德庆县悦城镇悦城村民委员会广大街村小组将位于该村小组大楼东边至悦城港务公司3号码头边背后的河滩地的土地使用权租给悦城港务公司使用，租期从2012年6月至2037年5月。
7、航道行政审批修建拦河、临河、跨（过）河建筑物申请书、补正申请资料通知书。证明：2013年8月，悦城港务公司向广东省西江航道局提出修建临河建筑物的申请，但因提供资料不全而未获批准。
8、“12·25”事故救援赔偿清单等材料。证明：悦城镇“12·25”港务站段西江北岸坍塌事故造成的伤亡及经济损失等情况。
9、肇庆市安全生产监督局出具的关于聘请专家参加德庆县悦城镇“12·25”港务站段西江北岸崩塌事故调查工作的函、德庆县悦城镇“12·25”港务站段西江北岸坍塌原因鉴定书、广东省国土资源厅粤国土资地环函（2014）140号文件。证明：悦城镇“12·25”港务站段西江北岸坍塌不属于地质灾害；造成此次事故的原因为：⑴、新填土和土体上的不合理堆载；⑵、河流长期淘蚀该段坡脚的淤泥及细沙；⑶、挡墙后人工填土未按照规范要求进行分层碾压，加之事发前一周该地区连续发生强降雨，造成人工填土吸水饱和，降低了土体抗剪强度，加重了坍塌体荷载；⑷、挡墙基础的设计存在缺陷。
10、德公（刑）勘（2013）0223号现场勘验检查工作记录、现场图、现场照片。证明：公安机关于2013年12月25日对案发现场进行勘验检查的情况。
11、德庆县交通运输局综合行政执法局交通综合执法记录本。证明：2013年1月至12月，即事发前，被告人严某某曾多次巡查过悦城港务有限公司码头，但未依法正确履行监督检查的职责。
12、证人莫某某、郭某某、麦某某、韩某某的证言证实：2013年初，悦城港务公司开始在码头附近河岸修建挡土墙。
13、证人徐某某、陈某某（二人系德庆县交通运输局悦城交通管理站交管员）的证言证实：2013年1月至12月，徐某某、陈某某与综合行政执法局第二中队联合执法过几次，巡查过悦城港务有限公司码头。巡查时徐某某曾见到该码头在江边修建挡土墙，二中队的执法人员也应该看到。
14、证人何某某、何某甲、梁麦某某、陈某甲、林某某、罗某某、苏某某、江某某、陈某甲的证言证实：悦城镇“12·25”港务站段西江北岸坍塌事故的经过及营救过程。
15、证人黄某某的证言证实：悦城港务公司大概从2013年1月开始修建挡土墙工程，该工程没有经过有关部门审批。
16、证人莫某甲（系德庆县交通运输局局长）、卢某乙（系德庆县交通运输局副局长）、何某乙（系德庆县交通运输局综合行政执法局局长）、陆某某（系德庆县交通运输局综合行政执法局副局长）的证言证实：德庆县综合行政执法局是交通运输局下属的内设机构，于2012年1月份正式挂牌成立，负责港口行政、航道行政等综合行政执法工作，主要由分管各辖区的中队负责执法，线索来自日常巡查、群众举报和相关部门的移交。未经审批擅自在河岸附近修建建筑物属于违法行为，应由上述中队根据分管辖区依法进行查处，悦城港务公司码头属于二中队的管辖范围。各中队行使执法职能主要依靠日常巡查进行，但因没有水上执法设备，因此没有进行过水上巡查。码头坍塌事故发生前，被告人严某某并未向有关领导汇报过悦城港务公司码头修建违章建筑物的情况。莫某甲曾组织各部门股室负责人学习过省、市下发的有关交通运输综合行政执法文件。
17、证人冯某某（系德庆县交通运输局综合行政执法局二中队副中队长）的证言证实：航道行政、港口行政等执法属于综合行政执法局的职责，具体由分管各辖区的中队负责执法。二中队负责德庆县九市镇、凤村镇和悦城镇范围内的执法。港口码头的新建、扩建和改建如果未经相关部门审批应属于违法建筑，属于港口行政执法的范围，在执法过程中如果发现应进行查处。2013年期间，二中队依法对辖区内港口码头进行巡查，并做了执法记录。冯某某见到悦城港务公司于2013年1月份开始在码头附近修建临河建筑物，2013年8月，已经修建成挡土墙。被告人严某某并未交待冯某某去调查悦城港务公司码头修建临河建筑物是否经过审批一事。
18、证人苏某甲（系广东省西江航道局副局长）的证言证实：码头的新建、扩建和改建的行政审批和施工许可属于广东省西江航道局的职责范围，但根据广东省人民政府粤府函（2010）206号文件的规定，从2010年12月份，有关航道行政、港口行政等方面法律、法规、规章规定的行政处罚以及相关的行政强制职权，集中由各级交通运输行政主管部门综合行政执法机构行使。2013年8月，悦城港务公司向广东省西江航道局提出修建临河建筑物的申请，但因提供资料不全而未获批准。之后，广东省西江航道局向悦城港务公司发出补正申请资料通知书，但悦城港务公司一直没有补充相关材料，因认为施工方正在办理手续，广东省西江航道局并未将有关情况反映给德庆县交通综合行政执法局。
19、被告人严某某的供述。主要内容：我们交通运输局综合行政执法局二中队负责德庆县九市镇、凤村镇和悦城镇范围内的航道行政、港口行政等交通运输综合行政执法工作。我从2012年任二中队队长，具体任职时间以县委组织部的任命文件为准。二中队对港口码头的执法主要通过巡查的方式进行，每次都做执法记录。对悦城港务公司码头的巡查次数基本上每个月两次，根据执法记录，2013年上半年到事发前，我曾多次对该码头进行过检查。但因综合行政执法局成立的时间较短，又没有水上执法工具，我们在日常巡查中很难发现港口码头的违法行为；且即使该公司在建挡土墙属于违法建设，但审批权以及安全生产监管权都在港航管理所，一般应由港航管理所将该线索移交到我二中队再由我二中队进行执法，但港航管理所并未将相关线索移交给我们。在2013年9月份前，我未发现该码头在修建挡土墙，直到9月份之后才发现。因为该公司有港口经营许可证，我认为其在码头修建挡土墙属于正常经营，再加上我问过其法人莫伟志该工程是否经过报批，他说正在报相关部门审批，所以我中队只是口头责令其停工，并未深究下去，也没有向上级反映该情况。
20、监控录像视频二张、同步录音录像视频五张。证明：悦城镇“12·25”港务站段西江北岸坍塌事故发生的过程；公安机关对被告人严某某进行调查、讯问的过程。
综上，根据被告人严某某提出的辩解意见以及被告人严某某的辩护人提出的辩护意见，综合评析如下：
1、被告人严某某及其辩护人提出的事发地点不是港口，不属于德庆县交通运输局综合行政执法局监管的范围，其已依法履行职责，不构成犯罪的辩解、辩护意见：首先，肇机编（2006）10号文件（关于成立肇庆市交通局综合行政执法局）并不能说明德庆县交通运输局综合行政执法局无航道行政执法权，因为根据德庆县人民政府德府办（2010）70号文件，德庆县交通运输局综合行政执法局于2010年11月成立，根据该文件和广东省人民政府粤府函（2010）206号文件，德庆县交通运输局综合行政执法局具体行使航道行政、港口行政等方面法律、法规、规章规定的监督检查、行政处罚、行政强制等行政执法职权；其次，经查，事故发生地点是2012年5月悦城港务公司向德庆县悦城镇悦城村民委员会广大街村小组租用的，租期从2012年6月至2037年5月，悦城港务公司作为有港口经营许可证的法人，其在租用的土地上修建临河建筑物进行码头扩建工程必须按照《中华人民共和国航道管理条例》第十四条：“修建与通航有关的设施（根据该条例的解释，‘与通航有关的设施’是指对航道的通航条件有影响的……拦河、跨河、临河建筑物和其他工程设施）或者治理河道、引水灌溉，必须符合国家规定的通航标准和技术要求，并应当事先征求交通主管部门的意见”、《广东省航道管理条例》第七条：“修建拦河、临河、跨（过）河建筑物和进行航道建设，应当符合航道发展规划和航道技术等级、防洪排涝标准等有关规定，并按国家基本建设程序办理有关手续”、第十三条：“在通航水域修建下列设施，必须符合国家规定的通航标准和航道发展规划，建设单位和个人应征得航道部门同意后，方可办理其他报批、报建手续……（四）修建其他拦河、临河、跨（过）河建筑物或设施。上述设施的修建，涉及到水利、规划等有关部门的，建设单位和个人还应分别报有关部门审核”的规定向相关部门办理审批手续，但其在向广东省西江航道局提出修建临河建筑物的申请而未获批准的情况下擅自进行施工，违反了上述条例的规定，应当由德庆县交通运输局综合行政执法局根据《广东省航道管理条例》第二十九条第（二）项的规定，对其做出“责令其停止施工、限期拆除建筑物或设施，并处l万元以上3万元以下罚款；施工完毕不及时清除遗留物的，责令其限期清除，并处以l万元以上2万元以下罚款”的处罚。而作为具体负责德庆县悦城辖区内交通运输综合行政执法工作的德庆县交通运输局综合行政执法局第二中队队长的被告人严某某未能依法依规正确履行监督检查和执法的工作职责，对悦城港务公司违法进行码头扩建施工建设的行为没有及时进行依法查处，致使严重后果的发生。因此，被告人严某某及其辩护人提出的辩解、辩护意见，理据不足，本院不予采纳。
2、被告人严某某的辩护人提出的起诉书指控悦城港务公司码头坍塌事故造成6人死亡没有事实依据、直接经济损失5959760.68元没有具有法律效力的评估机构做出认定，理据不充分的辩护意见：首先，根据《中华人民共和国民法通则》第二十三条的规定，宣告死亡，应经利害关系人申请由人民法院作出死亡宣告，此次事故中，冯锐生、莫伟志、梁北海下落不明未满2年，其利害关系人尚不能申请宣告死亡，不能确定上述3人已死亡，只能认定其余3人（彭亚四、何木保、关沛良）已死亡，其辩护意见本院予以采纳；其次，经查，此次事故发生后，悦城港务公司组织救援实际支出的费用为588372.98元，赔偿费用为5371387.7元，共计5959760.68元，上述支出均为事故发生后进行救援和赔偿的合理支出，且有相关单据佐证，足以认定，无需评估机构作出认定，因此，其辩护意见本院不予采纳。
3、被告人严某某的辩护人提出的广东省国土资源厅粤国土资地环函（2014）140号文件作出的悦城镇“12·25”港务站段西江北岸坍塌不属于地质灾害的报告不具有法律效力、“德庆县悦城镇‘12·25’港务站段西江北岸崩塌事故调查组”对此次事故作出的鉴定结论不是具有鉴定资质的单位作出的结论，不具有法律效力的辩护意见：首先，粤国土资地环函（2014）140号文件虽然不是评估或者鉴定意见，但是该报告是广东省国土资源厅在职权范围内组织省地质灾害应急专家在经过实地调查后结合专业知识对此次事故是否属于地质灾害作出的报告，专业性较强，应当予以认可；其次，《德庆县悦城镇“12·25”港务站段西江北岸坍塌原因鉴定书》是“德庆县悦城镇‘12·25’港务站段西江北岸崩塌事故调查组”依法聘请地质、岩土、水文、水利、港口、航道专业领域有鉴定资质的专家对此次事故原因作出的鉴定结论，具有法律效力，应当予以认可，因此，其辩护意见本院不予采纳。
本院认为，被告人严某某无视国家法律，作为德庆县交通综合行政执法部门的国家机关工作人员，在工作中不负责任，不认真依法履行职务，对悦城港务公司未经批准擅自进行码头扩建施工建设的行为未及时依法进行查处，造成3人死亡、1人受伤、另有3人下落不明、直接经济损失5959760.68元的严重后果，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人严某某的犯罪事实清楚，证据确实充分，玩忽职守罪名成立，其意见本院予以支持。被告人严某某虽对其行为性质进行辩解，但不影响其如实供述的认定，本院应认定被告人严某某能如实供述自己的犯罪事实，依法可以从轻处罚。根据被告人严某某的犯罪事实、性质、情节及其对社会的危害程度以及悔罪表现，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第七十二条、第七十三条、最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款第（一）项的规定，判决如下：
被告人严某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年。
（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向广东省肇庆市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 梁光强
代理审判员 张 婷
人民陪审员 何启锐
二〇一五年四月二十日
书 记 员 梁 潇
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第七十二条对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑：
（一）犯罪情节较轻；
（二）有悔罪表现；
（三）没有再犯罪的危险；
（四）宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。
宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。
被宣告缓刑的犯罪分子，如果被判处附加刑，附加刑仍须执行。
第七十三条拘役的缓刑考验期限为原判刑期以上一年以下，但是不能少于二个月。
有期徒刑的缓刑考验期限为原判刑期以上五年以下，但是不能少于一年。
缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。
最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》
第一条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；
（二）造成经济损失30万元以上的；
（三）造成恶劣社会影响的；
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；
（二）造成经济损失150万元以上的；
（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；
（四）造成特别恶劣社会影响的；
（五）其他特别严重的情节。