广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行终字第47号
上诉人（原审原告）广东烟草肇庆市有限责任公司。住所地：肇庆市端州区工农北路**号。组织机构代码：19528092-9。
法定代表人罗春华，该公司总经理。
委托代理人李继红，该公司法规科副科长。
委托代理人林霖，广东君鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市住房公积金管理中心。住所地：肇庆市端州区明珠路*号。组织机构代码：70815879-4。
法定代表人黄志峰，该中心主任。
委托代理人卢少媚，该中心副主任。
委托代理人戚世雄，该中心法务人员。
原审第三人黄强义，男，汉族，1954年1月13日出生，身份证住址：肇庆市端州区。
关于上诉人广东烟草肇庆市有限责任公司诉被上诉人肇庆市住房公积金管理中心、原审第三人黄强义撤销行政决定纠纷一案，上诉人广东烟草肇庆市有限责任公司不服肇庆市端州区人民法院（2014）肇端法行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2008年1月28日，广东烟草肇庆市有限责任公司高要市分公司与原审第三人黄强义签订《广东省劳动合同》，约定双方劳动合同期限为从2008年1月1日起至法定终止条件出现时止（高要市分公司不具备独立的法人资格，原审第三人黄强义为上诉人公司员工）。2011年3月3日，黄强义与上诉人解除劳动关系。2010年11月8日，原审第三人黄强义因工资和福利待遇等争议向肇庆市劳动仲裁委员会申请劳动仲裁，2011年1月11日肇庆市劳动仲裁委员会作出肇劳仲案字（2010）187号仲裁裁决书，确认原审第三人黄强义2009年1月至2011年3月3日期间工资为7677元／月。在此之前的2008年1-12月份原审第三人黄强义工资数额，上诉人没有按被上诉人要求提供给被上诉人。被上诉人到相关银行查核了上诉人存入原审第三人黄强义存折的黄强义月工资数额为7717.71元／月。2008年-2011年上诉人公司的住房公积金缴存比例为20%。2008年1月至2011年2月期间，上诉人为原审第三人黄强义缴存的住房公积金为3940元。
2010年4月至12月期间，原审第三人黄强义等人向被上诉人单位书面反映了高要市烟草公司未按规定为合同制员工缴存住房公积金的情况。2014年7月3日，被上诉人作出肇公积金罚告字（2014）2号《行政处理告知书》，告知上诉人拟作出行政处理的事实、理由及依据，并告知上诉人享有的权利和须履行的义务。2014年7月9日，被上诉人作出肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》，责令上诉人为原审第三人黄强义补缴2008年1月至2011年2月期间的住房公积金合计52959.36元。上诉人不服被上诉人作出的上述行政处理决定，于2014年9月5日向肇庆市人民政府提起行政复议。2014年11月3日，肇庆市人民政府作出肇府行复（2014）49号《行政复议决定书》决定维持被上诉人上述行政处理决定。上诉人不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，关于对原审第三人黄强义2008年1月至2011年3月3日期间缴存住房公积金问题，肇庆市劳动仲裁委员会作出肇劳仲案字（2010）187号仲裁裁决书裁定原审第三人黄强义和上诉人公司均应继续按照2008年1月28日签订的书面《广东省劳动合同》的约定履行劳动合同，即上诉人应按其公司员工工资福利待遇支付原审第三人黄强义工资及为原审第三人黄强义缴存住房公积金。2008年1-12月份原审第三人黄强义工资数额，上诉人没有按被上诉人要求提供给被上诉人。被上诉人按职权到相关银行查核了上诉人存入原审第三人黄强义存折的黄强义月工资数额为7717.71元／月。肇庆市劳动仲裁委员会作出肇劳仲案字（2010）187号仲裁裁决书，确认原审第三人黄强义2009年1月至2011年3月3日期间工资为7677元／月。而2008年1月至2011年2月期间，上诉人按月工资20%的比例为其公司员工缴存住房公积金。因此，被上诉人确认原审第三人黄强义2008年1月至2011年3月3日期间工资数额和上诉人应按月工资20%的比例为原审第三人黄强义缴存住房公积金，责令上诉人补缴其未按公司员工工资福利待遇为原审第三人黄强义缴存上述期间的住房公积金差额所作出的行政决定并无不当。至于上诉人提出《国家烟草专卖局中国烟草总公司关于加强行业住房公积金管理的通知》（国烟财（2013）235号）对该行业职工住房公积金缴存比例、缴存基数的规定，因该通知为中国烟草总公司于2013年5月28日（即在本案当事人对原审第三人黄强义住房公积金缴存数额的争议时间之后）作出，故对本案不适用。综上所述，被上诉人作出的上述具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，应予维持。上诉人的诉求理据不足，原审法院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和修改前《中华人民共和国行政诉讼法》的《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决维持被上诉人肇庆市住房公积金管理中心于2014年7月9日作出的肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》及驳回上诉人广东烟草肇庆市有限责任公司的其他诉讼请求。
上诉人广东烟草肇庆市有限责任公司不服原审判决，向本院上诉称：一、上诉人认为，被上诉人在其2014年7月9日作出的肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》计算原审第三人黄强义缴存公积金的计算基数有误，违反了《住房公积金管理条例》第十六条，而一审法院也没有按照《住房公积金管理条例》的规定予以核实原审第三人黄强义缴存公积金的计算基数。根据《住房公积金管理条例》第十六条的规定：“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”既然被上诉人和一审法院均确定了原审第三人黄强义2008年1-12月份期间月工资数额为7717.71元／月，那么原审第三人黄强义2009年度缴存住房公积金的月缴存额就应该是其上一年度月平均工资数额，即2008年度的月工资数额7717.71元／月，这是《住房公积金管理条例》第十六条的规定。因此，请二审法院依法撤销肇庆市端州区人民法院（2015）肇端法行初字第2号《行政判决书》及被上诉人于2014年7月9日作出的肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》。二、上诉人认为，被上诉人依据其于2014年2月25日发出的《关于单位（企业）补缴住房公积金的计算方式等相关问题的通知》来确定补缴住房公积金的计算方式是错误的。（一）《住房公积金管理条例》第十六条已明确规定了不论是正常缴存住房公积金还是补缴住房公积金，都是以职工本人上年度月平均工资为计算基数。《住房公积金管理条例》国务院颁发的法规，各省市自治区均应按照《住房公积金管理条例》来执行，即使是各省市自治区制定地方性的规定，也不能够违背或超出法律法规的规定。（二）被上诉人于2014年2月25日发出的《关于单位（企业）补缴住房公积金的计算方式等相关问题的通知》，其性质既不是行政机关规范性文件，也不是地方性的规章制度，其内容也严重违反了《住房公积金管理条例》的规定，因此该《通知》是没有法律效力的，只是一份内部文件，是不能适用于各单位（企业）的。《行政诉讼法》第五十二条、五十三条对人民法院审理行政案件适用的法律、行政法规、地方性法规、规章作了明确的规定，而被上诉人的这份《通知》明显是不能作为人民法院审理行政案件时可适用的法律法规。而一审法院对这份《通知》是否合法的问题避而不谈，只是简单地认为这份《通知》可作为被上诉人是否依法行政的依据而予以采纳。因此，一审法院的判决是变相地支持被上诉人作出的没有法律效力的文件，这是错误的，请二审法院依法对一审法院的错误行为予以改正。上诉人上诉请求撤销肇庆市端州区人民法院（2015）肇端法行初字第2号《行政判决书》的判项及依法撤销被上诉人肇庆市住房公积金管理中心于2014年7月9日作出的肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》。
被上诉人肇庆市住房公职金管理中心答辩认为：一、答辩人作出的（肇公积金罚（2014）2号）《行政处理决定书》认定事实清楚。二、市级住房公积金管理决策部门有职责制定本地区的住房公积金政策。三、《关于单位（企业）补缴住房公积金的计算方式等相关问题的通知》（肇公积金通（2014）7号）是抽象的行政行为，上诉人认为该《通知》的程序和内容不合法，应由其向具体制定该通知的主体提出立法审查或向有权机构提出解决办法。四、《关于单位（企业）补缴住房公积金的计算方式等相关问题的通知》（肇公积金通（2014）7号）的制定程序合法。五、我市《关于单位（企业）补缴住房公积金的计算方式等相关问题的通知》（肇公积金通（2014）7号）与国家相关规定并不冲突。答辩人认为其作出的处理决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求驳回上诉人的请求。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本案经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，经合议庭一致认为本案不需要开庭审理，本院决定进行书面审理。
经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院另查明，被上诉人作出的肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》计算补缴住房公职金数额的依据是《关于单位（企业）补缴住房公积金的计算方式等相关问题的通知》（肇公积金通（2014）7号），该通知是由肇庆市住房公职金管理委员会批复作出，由肇庆市住房公职金管理中心实施，其适用范围为单位（企业）补缴住房公职金的计算方式等相关问题。
本院认为，根据一审判决查明认定的事实及上诉人的上诉主张，各方当事人对肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》确定的劳动关系、计算住房公职金补缴期限、工资基数、缴存比例无异议。本案争议的焦点是被上诉人作出的肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》计算补缴住房公职金数额的适用依据是否正确的问题。根据《住房公积金管理条例》第十六条“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”的规定，对于职工缴存公职金的计算方式已明确规定，且上述规定并无区分适用正常缴存与补缴的情况。本案中，被上诉人作出的肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》计算补缴住房公职金数额是依据《关于单位（企业）补缴住房公积金的计算方式等相关问题的通知》（肇公积金通（2014）7号）的规定，该通知只是行政部门的规范性文件。《住房公积金管理条例》作为规范我国住房公职金的缴存、提取、使用、管理和监督的行政法规。根据行政机关依法行政原则，被上诉人作出的肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》计算补缴住房公职金数额应首先适用《住房公积金管理条例》关于职工缴存公职金的规定。本案中，计算补缴住房公职金的数额是肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》的主要事项，该事项对行政相对人产生重要影响。故，本案被上诉人作出的肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》适用依据错误，作出了错误的处理，应予以撤销。上诉人提出被上诉人依据《关于单位（企业）补缴住房公积金的计算方式等相关问题的通知》（肇公积金通（2014）7号）规定计算补缴公职金数额而作出肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》错误应当予以撤销的主张，有事实和法律依据，本院予以支持。原审法院对应当审查的事项遗漏审查，作出不当处理，本院予以纠正。
综上，原审判决认定事实不清，遗漏审查争议事项，作出不当处理，本院予以纠正。上诉人上诉请求改判的理由成立，本院予以支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销肇庆市端州区人民法院（2014）肇端法行初字第2号行政判决。
二、撤销肇庆市住房公职金管理中心作出的肇公积金罚字（2014）2号《行政处理决定书》并责令肇庆市住房公职金管理中心对广东烟草肇庆市有限责任公司欠缴黄强义住房公职金一案在法定期限内依法重新作出行政处理决定。
本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人肇庆市住房公职金管理中心负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
代理审判员 陈卓杰
二〇一五年八月二十六日
书 记 员 何剑锋