陕西省延安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）延中行终字第00022号
上诉人（原审原告）赵东红，男，1968年8月21日出生，汉族，甘泉县城关镇龙首区居民。
委托代理人卢延林，陕西嘉陵律师事务所律师。一般代理。
委托代理人韩朝泽，陕西法智律师事务所律师。一般代理。
被上诉人（原审被告）甘泉县住房和城乡建设规划局。住所地：甘泉县城内中心街。
法定代表人王乾方，局长。
委托代理人梁秀梅，甘泉县司法局干部。一般代理。
委托代理人孟小飞，甘泉县住房和城乡建设规划局监察大队队长。一般代理。
第三人康若飞，男，1963年8月16日出生，汉族，甘泉县公路段职工。
第三人刘玉霞（系康若飞之妻），女，1968年12月12日出生，汉族，职业、住址同上。
第三人康静（系康若飞长女），女，1987年9月19日出生，汉族，系洛川县后子头超限站职工。
第三人康佳（系康若飞次女），女，1989年11月10日出生，汉族，甘泉县移动公司职工。
第三人康楠（系康若飞三女），女，1991年7月21日出生，汉族，甘泉县城关镇居民。
第三人刘泉（全）明（系康若飞妻弟），男，1971年5月14日出生，汉族，系宜川县超限站职工。
委托代理人康若飞，男，1963年8月16日出生，汉族，甘泉县公路段职工。（系刘玉霞、康静、康佳、康楠、刘泉明特别授权代理人）
上诉人赵东红因诉甘泉县住房和城乡建设规划局作出的责令限期改正通知一案，不服甘泉县人民法院（2015）甘行初字第00001号民事裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，除被上诉人法定代表人王乾方、第三人刘玉霞、康静、康佳、康楠、刘泉明未到庭外，上诉人赵东红及其委托代理人卢延林、韩朝泽，被上诉人委托代理人梁秀梅、孟小飞，第三人康若飞均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审裁定载明原告诉称：2011年5月4日，原告购买了第三人所有位于甘泉县城关镇黑龙沟的宅基地，在修建过程中，被告于2012年9月12日向原告发出（2012）年第03号《责令限期改正通知书》，认为原告的挖土行为造成安全隐患，要求原告立即停工，排除安全隐患，防止重大事故的发生。原告根据该通知要求停工并开始挖土，给原告造成巨大经济损失。原告认为被告的行为超越职权属于无效行为，依法应予撤销，被告作出处罚时证据不足，程序不合法。故向人民法院提起诉讼，请求撤销被告（2012）年第03号《责令限期改正通知书》。
原审法院认为，原告在未取得土地建设用地和建房许可证的情况下，擅自开工建房，其行为系违法修建，被告在执法过程中发现原告有违法行为，出于公共和原告本身安全，向其发出责令限期改正通知书系自身职责所在，虽然原告已经实际履行该通知书的内容，但原告因未对土地使用权、建设用地许可证等相关手续进行变更，未取得法律意义上的权益，被告发出的限期责令改正通知书，对原告的合法权益没有产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第一款第（八项）之规定，裁定：驳回原告赵东红的起诉。原告预交案件受理费50元，予以退还。
宣判后，赵东红不服，提出上诉。其上诉的主要理由有：1、一审法院未对被上诉人的具体行政行为进行合法性审查。一审以上诉人“未取得土地建设使用权和建房许可证擅自开工建设，其行为系违法修建”，违背客观事实。上诉人与第三人之间土地使用权变更协议合法有效。上诉人修建房屋时是经过被上诉人派员进行划线给予许可才开工建设的。上诉人取得使用权是否合法有效与被上诉人的具体行政行为是否合法，是否影响上诉人的合法权益是两个法律事实和法律关系。一审认定被上诉人的具体行政行为没有实际影响上诉人的合法权益，严重违背客观事实。上诉人遵从被上诉人的要求，停工排除安全隐患，投入了大量人力、财力挖土进行地质灾害治疗，一审诉讼中上诉人提供的证据确凿。2、被上诉人根本没有责令上诉人排除安全隐患的职权依据，但一审法院却对被上诉人的严重违法行为视而不见，不予判决撤销，实质就是纵容被上诉人滥用职权。被上诉人作出行政行为时并没有提供任何法律依据，其行为违反行政处罚法，应为无效行政行为。被上诉人系城建规划部门，山体滑坡灾害处理应当由甘泉县国土资源局负责调研、治理，并非被上诉人职权范围事务，被上诉人超越职权作出行政行为，属于无效行为。3、被上诉人限期改正行政行为的事实不清。被上诉人在作出限期改正行政行为前，未对案件事实是否清楚、证据是否充分依法查证核实。上诉人在修建房屋时并未挖土，更不存在安全隐患。上诉人是在被上诉人行政审批后开始修建，该修建场地完全符合建设条件，不存在挖土的必要和可能。被上诉人要求上诉人“排除安全隐患”，应出示上诉人修建房屋的行为如何造成安全隐患的证据，并证明因果关系。但被上诉人作出具体行政行为前并没有相应事实依据，其提供的证据也不能表明被上诉人行政行为的合法性。综上，一审枉法裁判，请求二审依法纠正。
被上诉人甘泉县住房和城乡建设规划局答辩的主要理由有：1、被上诉人于2012年3月28日和2012年9月12日发出的责令限期改正通知不属于行政处罚行为，是在紧急情况下实施的一种指导行为，既没有超越职权，也不具有可诉性。2、上诉人认为一审法院以上诉人未取得土地建设使用权和建房许可证，擅自开工建设，其行为系违法修建违背客观事实，上诉人所称其取得土地使用权合法有效，第三人没有提出异义，依据法律规定，土地使用权的取得应当办理使用权属登记，而不是以协议为准。被上诉人在执法过程中发现上诉人有违法行为，出于公共和上诉人本身安全，向其发出责令限期改正通知书系被上诉人职责所在，虽然上诉人履行了该通知书上的内容，但其未取得法律意义上的权益，被上诉人的责令行为对上诉人的合法权益没有产生实际影响，一审法院驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，证据充分。综上，请求二审人民法院依法驳回上诉人的起诉，维持甘泉县人民法院作出（2015）甘行初字第00001号行政裁定书。
第三人未进行陈述。
经审理查明：2009年6月7日，第三人刘玉霞、康静、康佳、康楠、刘全明通过申请，分别取得了在甘泉县城关镇黑龙沟修建窑洞三孔、砖混一层的居民建房用地的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。2011年5月4日，第三人康若飞和上诉人赵东红签订协议书，将位于城关镇黑龙沟内宅基地所有权出售给赵东红，并约定：地皮交易价格为肆拾万元。待赵东红在该地皮所修建的建筑物出售后，由康若飞抽取交易金额肆拾万，其余由赵东红支配。2012年3月28日，被上诉人甘泉县住房和城乡建设规划局向刘全民、康佳（赵东红）、刘玉霞、康静、康楠发出（2012）年第01号责令限期改正通知书，认定以上人员在县城北关黑龙沟修建住宅地段，由于山体出现了安全隐患，要求立即停工，排除安全隐患，防止重大事故的发生。2012年9月12日，被上诉人向上诉人赵东红发出（2012）年第03号责令限期改正通知书，认定赵东红在黑龙沟修建房屋旁山体挖土造成了安全隐患，为了其和他人的人身和财产安全要求原告立即停工、排除安全隐患，防止重大事故的发生。上诉人采用对出现裂缝的山体进行挖土的方式排除安全隐患。2015年3月6日，上诉人赵东红向甘泉县法院提出行政诉讼，认为被上诉人不是地质灾害的治理部门，作出要求其立即停工、排除安全隐患的行政行为超越职权，属行政处罚行为，且在作出具体行政行为时没有告知其理由及依据，程序违法。要求撤销被上诉人作出的2012年第03号责令限期改正通知。
上述事实，有当事人一、二审提供的证据在卷佐证。
本院认为，第三人康若飞将位于城关镇黑龙沟内宅基地所有权协议出售给上诉人赵东红，上诉人未对土地使用权、建房审批许可及建设用地、建设工程规划许可证等相关手续进行变更，且改变原土地使用权人建房审批的建设规模进行修建，上诉人对所建房屋用地不享有合法的土地使用权和建设权。《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，被上诉人作为城建部门，发现上诉人的违法修建行为造成了安全隐患，有权依法责令其限期改正，该责令行为是对上诉人实施存在安全隐患的违法行为予以制止和纠正，目的是防止安全隐患后果的发生。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”上诉人未取得建房用地的合法使用权和修建权，被上诉人作出的责令限期改正通知行为对其合法权益不产生实际影响，一审裁定驳回起诉正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 赵正卫
审 判 员 霍雨枫
代理审判员 孙 阳
二〇一五年八月十一日
书 记 员 薛 霄