江苏省涟水县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）涟行初字第00046号
原告孙智华，律师。
被告涟水县机关事业社会保险管理处，住所地在涟水县涟城镇安东路6号。
法定代表人薛童文，主任。
委托代理人高杨，该处副主任。
委托代理人张浪，江苏知缘律师事务所律师。
原告孙智华诉被告涟水县机关事业养老保险管理处确认行政行为无效一案，本院于2015年6月12日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月18日公开开庭审理了本案，原告孙智华、被告涟水县机关事业养老保险管理处法定代表人薛童文、委托代理人高杨、张浪均到庭参加诉讼，因涉及法律适用问题，本院向淮安市中级人民法院书面请示，依法扣除审限。本案现已审理终结。
原告孙智华诉称，原告原系涟水县保滩镇党委秘书，属于机关工作人员。1992年3月由县委组织部调任涟水县律师事务所副主任。当时的律师事务所是差额预算事业单位，拿财政工资。1995年在被告处参加机关事业养老保险。2000年根据国办发（2000）51号文件要求，国资律师所实行“脱钩改制”。脱钩改制的实施单位淮阴市司法局，根据国办发（2000）51号文件的授权，对原编制内律师作出了继续在机关事业保险处参保的政策安置。根据当时正在执行的淮阴市人事局淮人发（1996）45号文件关于凡人事代理人员都参加事业保险的规定及市司法局的安置方案，原告办理了辞职和人事代理手续。改制后原告亦继续在机关事业保险处缴纳养老保险。2004年4月，被告突然将原告的养老保险关系转移到企业保险处。出于对行政机关的信任，原告没有怀疑该行为的有效性问题。直到2012年2月份，原告通过不同途径发现，作为社会保险经办机构的被告，其职责是：提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。不具有决定和实施转移原告养老保险关系的行政主体资格。其实施转移原告养老保险关系的行为，没有有权制定机关事业养老保险政策的县政府的文件政策依据。违反了国务院（2004）年10号文件“没有法律法规依据不得作出减损公民合法权益或者增加其义务的决定”的规定，违反了行政法的“信赖保护原则”，剥夺了原告依法应当享有的养老待遇的权利，影响到了原告整个老年的生活水准。被告的行政行为属于重大且明显违法的情形。原告发现被告的行政行为无效后，由于我国法律尚未建立请求确认行政行为无效的诉讼制度，原告无法提起确认无效之诉。2015年5月1日起施行的行政诉讼法终于确立了确认无效的判决形式，为确认行政行为无效的诉讼提供了法律依据。据上理由，请求判决确认被告转移原告养老保险关系的行政行为无效，并对淮劳社发（2004）221号文件的合法性进行审查。
原告向法庭提供下列证据：1、1995年10月《机关事业单位工作人员养老保险手册》；2、2004年4月8日《江苏省机关事业单位工作人员养老保险关系转移表》。证据1、2，证明原告在机关事业保险处参加保险的时间是1995年10月，以及被告2004年作出无效行政行为的事实。3、《新行政诉讼法修改条文理解与适用》278-280页，证明被告关于本案不属于行政案件受案范围的答辩意见不成立。因为无效行政行为自始无效，针对无效行政行为的起诉，不受起诉期限的限制。4、江苏省政府苏政复（1993）70号《关于省级机关事业单位养老保险制度改革的批复》；5、淮安市政府办淮政办发（2003）96号《关于转发市劳动和社会保障局等部门关于进一步完善市级机关事业单位养老保险制度的意见的通知》；6、涟水县政府涟政发（1995）135号关于印发《涟水县机关事业单位职工养老保险暂行办法》的通知；7、淮安市政府办公室淮政办发（2010）163号文件《关于调整市级机关事业单位养老保险缴费比例等有关问题的通知》（摘录）；8、涟水县政府涟政发（2003）135号关于印发《涟水县生产经营类事业单位改制转企的若干政策意见（试行）的通知》；9、涟水县委、县政府涟发（2005）24号《关于医疗卫生机构产权制度改革实施意见（试行）》；10、涟水县政府涟政复（2005）7号《关于涟水县市政公司等两单位改制方案的批复》；11、涟水县政府涟政复（2005）34号《关于涟水县机关医院改制方案的批复》；12、国务院国发（2015）2号《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》；13、《社会保险法》第八条社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。证据4-13，证明被告不具有决定和实施本案行政行为的主体资格。因为我国机关事业单位养老保险制度改革在2015年1月3日国务院作出关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定之前，国家、省、市未出台统一的机关事业单位养老保险政策，机关事业单位养老保险是以省级、市级、县、区为单位实行“一地一策”。其次，涟水县各事业单位是否进行改制及改制方案的决定权归属人民政府。第三，事业单位改制后相关人员的养老保险关系的处理权，也是由县政府行使；且县政府规定，被县政府确定改制的单位的“社会保险关系的衔接手续”，由劳动和社会保障部门办理。养老关系政策的制定权属于人民政府而不是其部门，更不是机关事业保险处；被告只是机关事业单位养老保险业务的“经办”单位，其职责是根据人民政府的政策文件，接待主动前往该处办理养老保险关系申报、接转等业务的单位或个人，承办具体保险业务。体现的是被动经办，而无权主动决定、办理相关保险关系。14、干部行政介绍信；15、司法部、财政部（86）司发计字第164号《关于法律顾问处经费管理问题的若干补充规定》；16、涟水县司法局（2000）23号文件；17、国务院国办发（2000）51号文件；18、江苏省司法厅苏司律（2000）第091号文件；19、淮阴市司法局（2000）67号文件及淮安市司法局2013年1月16日对67号文件的说明；20、淮阴市人事局淮人发（1996）45号文件；21、机关事业单位工作人员工资变动审批表；22、国务院国发（2000）42号《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》；23、泰州市政府泰政发（2002）96号文件、徐州市政府徐政发（2003）96号文件、镇江市政府办公室镇政办发（2004）128号文件、盐城市人民政府盐政发（2005）127号文件、连云港市人民政府办公室连政办发（2007）170号文件、（南通）如东县政府办公室东政办发（2009）121号文件（摘录）；24、洪泽县机保处《职工养老保险账户对账单》；25、国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发（2004）10号）（摘录）。证据14-25，证明被告2004年转移行为没有法律、政策依据，明显违法且严重损害原告的合法权益。因为，原告为原编制内国家机关工作人员，1993年律师事务所经费管理办法改为自收自支，改为自收自支事业单位在编人员退休费用仍由财政解决是国家明确规定的。2000年国资律师事务所实行“脱钩改制”是执行国家政策，不是在编人员的“主动辞职”，脱钩改制的组织实施工作国务院授权给了“挂靠单位”（司法局），编制内人员安置是改制实施单位的职责。原编制内律师辞职后继续在事业保险处参加养老保险，是原淮阴市司法局根据国办发（2000）51号文件、苏司律（2000）第091号文件的授权，作出的安置安排。该安排与当时正在执行的淮阴市人事局淮人发（1996）45号文件的规定一致。司法行政机关的安置方案具有政策效力，且脱钩改制后，人事部门对原告的机关事业单位工作人员的身份及调资待遇等亦未改变。“除试点市外，其他地区仍然执行现行的社会保障制度和办法”是国务院2000年就作出的明确规定，包括本市洪泽县及网上能查到的多数省辖市，对原编制内机关工作人员的养老保险关系都仍然在机关事业保险处。被告擅自转移原告养老保险关系的行为违反国务院的规定。被告的无效行为违反了国务院（2004）10号文件关于“没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定”的规定，侵害了原告的合法权益。
被告涟水县机关事业保险处辩称，一、本案不属于人民法院行政案件的受案范围，依法应驳回原告起诉。原告要求判决确认被告转移其养老保险关系行政行为无效的请求，是针对2004年4月8日被告将原告的机关事业单位养老保险关系转至涟水县劳动社会保险处的行政行为，该行为的作出时间距本案受理时已达11年之久，依据《行政诉讼法》第四十六条规定，原告的起诉已远远超过法定的起诉期限，人民法院应当不予受理。原告诉状中称“原告发现被告的行政行为无效后，由于我国法律尚未建立请求确认行政行为无效的诉讼制度，原告无法提起确认无效之诉。”该陈述并非正当理由，且不符合法律制度规定。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释（2000）8号）第五十七条之规定，早在2000年3月10日起施行的行政诉讼法律制度中，就已确立了确认无效之诉的诉讼类型；2015年5月1日施行的《行政诉讼法》以立法的形式继续沿用和明确了该诉讼类型。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释（2015）9号）第三条第（二）项之规定，应当驳回原告起诉。
二、被告作出的行为，是依法履行法定管理职责，严格依法行政的结果和体现。（一）被告具有作出转移养老保险关系的法定主体资格。被告是独立的事业单位法人，其主要职责是：贯彻执行国家、省市县机关事业单位社会保障的有关法律法规、政策规定和实施办法，依法开展全县机关事业单位养老保险经办业务。《涟水县机关事业单位职工养老保险暂行办法》（涟政发（1995）135号）第四条“涟水县机关事业社会保险管理处是…，具体负责县机关、事业单位养老保险基金的筹集、拨付、管理等工作”、第十六条“职工调动、单位成建制转移、参加养老保险的单位撤销、合并的，应及时到县机关事业社会保险管理处办理养老保险变更、转移手续”，《涟水县机关事业单位职工养老保险实施细则》（涟政办（1995）51号）第五条第4项“……，凡调往县机关事业社会保险管理处管理范围外的，可凭机关事业单位职工养老保险手册及调动手续证明到县机关事业社会保险管理处办理转保手续；……”。《江苏省劳动和社会保障厅关于机关事业单位养老保险制度改革工作的意见》（苏劳社险（2001）35号）第一条、《江苏省劳动和社会保障厅关于省人才流动服务中心人事代理人员参加养老保险的通知》（苏劳社险（2001）38号）第三条、第五条，《江苏省劳动和社会保障厅关于在机关事业单位与企业间流动时养老保险关系处理意见的通知》（苏劳社险（2002）8号）第一条第一项第二款“职工由机关事业单位流动到企业的，从调入单位起薪之月起参加所在地城镇企业职工基本养老保险，按规定缴纳基本养老保险费，建立个人账户。”“职工由已参保的机关事业单位流动到企业的，只转移养老保险关系，不转移基金，机关事业单位养老保险经办机构应提供其历年实际缴费基数。……应参加机关事业单位养老保险而未参加或欠缴养老保险费的，应按当地机关事业单位养老保险的有关规定补缴养老保险费。”淮安市劳动和社会保障局《关于规范机关事业单位养老保险参保范围和对象的意见》（淮劳社发（2004）221号）第三条“已参加机关事业单位养老保险但不符合上述一、二条规定的的在职和离退休（含离岗）人员，应于2005年1月1日起按规定改为参加城镇企业职工养老保险”。从上述规范性文件的规定可以看出，作为社会保险经办机构的被告，拥有对原告提供办理社会保险关系转移业务的权力和职责。原告认为被告不具有作出该行为的行政主体资格，不符合事实和政策文件依据。（二）我处2004年4月8日将原告的社会保险关系转至县企业保险处的行为合法正确。原告于1997年9月3日调入淮阴兴宇律师事务所，2000年10月在清河区参加了全国性的律师事务所脱钩改制，办理了辞职手续，并于2000年10月25日与清河区人才交流服务中心办理了为期一年的人事代理合同。此后，原告分别于2002年3月14日、2002年10月24日与涟水县人才交流服务中心签订人事代理合同。2002年1月30日，清河区机关事业保险处将孙智华养老保险关系以调动为由转入涟水县捍华律师事务所。此前，原告以兴宇律师所名义在清河区机关事业社会保险处参保，缴纳了一年两个月的保险费。至2004年4月8日，原告以涟水第一律师事务所人事代理人员到被告办理保险关系转移手续时，鉴于原告在2000年律师事务所脱钩改制时，办理了辞职手续，作为不是事业单位正式在编的人事代理人员已不再符合机关事业单位养老保险的参保范围和条件，被告依据苏劳社险（2001）35号、38号和苏劳社险（2002）8号等文件规定，补征缴了其从1997年10月至1999年10月，2001年1月至2004年4月保险费8234.5元，将其社会保险关系转入涟水县社会劳动保险管理处，参加城镇企业职工基本养老保险。2004年5月至2012年12月，孙智华以灵活就业人员身份参加了城镇企业职工基本养老保险，并按时缴纳了基本养老保险费。故被告作出的将原告社会保险关系转至涟水县社会劳动保险处的行为，有具体的事实依据和政策文件依据。
综上所述，原告的诉讼请求既超过法定起诉期限，又无事实依据和法律政策依据，不能成立，请求依法驳回其诉讼请求。对原告补充要求对淮劳社发（2004）221号文件合法性进行审查，根据行政诉讼法规定，只有当该规范性文件作为行政行为的依据时，才能进行附带性审查，而该文件是2004年11月发布的，被告转移孙智华养老保险关系行为是2004年4月作出的，该文件未作为转移原告养老关系的依据，故原告请求不符合法律规定。
被告法定期限内向法庭提供下列证据：1、1997年9月3日原告的《干部介绍信》存根及涟水县司法局介绍信；2、2000年9月原告的《辞职申请报告》、《辞职申请表》、《辞职证明书》；3、2002年1月30日清河区机关事业社会保险管理处的《江苏省机关事业单位工作人员养老保险关系转移表》；4、2002年3月14日、2002年10月24日《个人人事代理委托合同书》各一份；5、2004年4月8日原告的《江苏省机关事业单位养老保险基金结算凭证》、《涟水县机关事业单位养老保险结算凭证附表》、《涟水县机关事业单位缴纳养老保险基金人员花名册》各一份；6、2004年4月8日涟水县机关事业社会保险管理处的《江苏省机关事业单位工作人员养老保险关系转移表》；7、2004年5月至2012年12月原告《基本养老保险缴费记载》。证据1、2，证明原告已经办理了辞职手续，不具有事业在编人员身份。证据3、4、5证明，被告根据原告身份及相关规定对其2004年4月之前应缴的保险费进行了补征。证据6、7证明，原告从2004年5月已经知道行政行为的存在，其起诉已超过法定起诉期限以及原告已接受了该转移行为并按企业养老保险规定进行缴费。政策依据：1、1995年9月24日涟水县人民政府涟政办发（1995）135号关于印发《涟水县机关事业单位职工养老保险暂行办法》的通知；2、1995年9月26日涟水县人民政府涟政办发（1995）51号关于印发《涟水县机关事业单位职工养老保险实施细则》的通知；3、江苏省劳动和社会保障厅苏劳社险（2001）35号《关于机关事业单位养老保险制度改革工作的意见》；4、江苏省劳动和社会保障厅苏劳社险（2001）38号《关于省人才流动服务中心人事代理人员参加养老保险的通知》；5、苏劳社险（2002）8号《江苏省劳动和社会保障厅关于职工在机关事业单位与企业之间流动时养老保险关系处理意见的通知》；6、2004年11月1日淮安市劳动和社会保障局淮劳社发（2004）221号《关于规范机关事业单位养老保险参保范围和对象的意见》。依据1、2证明被告有实施该行政行为的主体资格；依据3、4、5证明被告根据上述文件针对原告身份作出该行政行为的法律文件依据；依据6证明原告养老关系转出行为符合政策规定。
原告对被告所提供证据质证意见为：证据1真实性无异议，证明原告调往兴宇律师事务所，属于经人事部门批准的正常干部调动，没有改变身份性质；证据2申请报告证明原告辞职是以国办发51号、司法部及省司法厅的改制方案中关于对编制内律师由司法行政机关进行安置为前提条件的，是有条件的被动辞职，非无条件的主动辞职，辞职申请表与本案争议没有关联性；证据3真实性无异议，证明原告在兴宇律师事务所期间一直参加了机关事业单位养老保险，调动后，仍然以机关事业单位工作人员的身份将养老保险关系转移回涟水，但该证据不能证明被告有转移原告养老保险关系的行政主体资格或转移原告养老保险关系的行政行为有法律政策依据；证据4真实性无异议，正因为原告属于人事代理人员，才有权在2000年脱钩改制后继续在机关事业保险处缴纳养老保险，该证据证明被告行政行为无效；证据5真实性无异议，证明直到2004年，原告仍然参加机关事业单位养老保险，但不能证明被告有转移原告养老保险关系的行政主体资格或转移原告养老保险关系的行政行为有法律政策依据；证据6真实性无异议，证明被告无效行政行为的存在以及截止到2004年被告仍然承认原告属于机关事业单位工作人员，表中“苏劳社险（2001）38号文件”不能成为转移原告养老保险关系的政策依据；证据7真实性无异议，但与本案争议无关联性，证据6、7，不能证明原告起诉超过起诉期限，因无效行政行为自始无效，针对无效行政行为的起诉，不受起诉期限的限制。
政策依据质证意见为：1、涟政发（1995）135号文件、涟政办发（1995）51号文件，这两份文件证明原告完全符合参加机关事业单位养老保险的条件，并已经实际参保，同时能够证明被告无权将原告养老保险关系非法转移。涟政发（1995）135号文件第四条规定的是机保处“筹集、拨付、管理”“保险基金”的工作，第十六条及涟政办发（1995）51号文件第五条第4项，规定职工、单位发生变动的，“应及时”及“可”到机保处办理相应手续，是对相关个人及单位的要求，不是规定被告的“权利”，也与本案争议无关。2、苏劳社险（2001）35号、38号文件，都不能成为被告非法转移原告养老保险关系的依据。首先，根据“一地一策”和由各地政府行使机关事业养老政策制定权的政策体制，两份文件对各市、县政府不具有约束力，不能直接在涟水县适用。其次，这两份文件都规定，人事代理人员中符合机关事业单位参保范围和条件的，“应参加当地机关事业单位养老保险”。第三，苏劳社险（2001）38号文件更是明确，“参保时”要提供证明符合参保条件的相关资料。第四，两份文件规定的“人事代理”人员中，“符合机关事业单位参保范围和条件的，应参加机关事业单位养老保险，其他人员按规定参加城镇企业职工养老保险”，如何区分是“符合参保范围和条件”的一类，还是属于“其他人员”的一类，应当以“参保时”的条件确定；如果把可以继续在机关事业保险处参保的“人事代理”人员，理解为必须是“现行在编人员”，就会与《江苏省人事代理暂行办法》（苏政发（1999）99号）第六条的规定相冲突。因为“现行在编人员”不属于“人事代理对象”。因此，人事代理人员中不可能有“现行在编人员”。以上文件既不能证明被告具有作出转移原告养老保险关系行政行为的主体资格，又不能证明其行政行为有合法依据。3、苏劳社险（2002）8号文件，该文规定的机关职工与企业职工流动时养老保险关系的处理意见，与本案事实、争议均无关联性，不能证明被告行政行为有效。4、淮劳社发（2004）221号文件，该文件不能证明被告行政行为的有效。第一，该文件出台时间在被告行政行为之后，不可能成为其行政行为作出的依据。第二，如果该文含有已参加机关事业养老保险的人事代理人员一律改为参加企业养老保险的话，则该文件违反市政府上位文件的明确规定，其本身就不合法。第三，淮政办发（2003）96号文件的效力限定在“市级机关、事业单位”，对于县区的要求只是：“可参照本意见精神，结合各地实际进一步规范和完善机关事业单位养老保险制度改革工作”。市政府都没有的“权力”，市劳社局更不可以“拥有”。第四，如上所述，根据“一地一策”和由各地政府行使机关事业养老政策制定权的政策体制，该文件不能直接在涟水县适用。事实上，直到2008年，涟水县政府的涟政发办发（2008）153号文件仍然规定人事代理人员中符合机关事业单位参保范围和条件的，应参加机关事业单位养老保险，并没有“一律改为参加企业养老保险”。第五，原告已经对淮劳社发（2004）221号文件合法性提请司法审查，在审查结论作出之前，该文件不能作为本案的证据使用。本案提起的是确认行政行为无效的诉讼，不是请求撤销行政行为的诉讼，请求撤销行政行为的诉讼可以对作出行政行为的法律依据提起审查，据此理解，请求确认行政行为无效的诉讼，对被告用以证明行政行为有效的所有的规范性文件，原告应当有权申请司法审查。
被告对原告所提供证据及依据质证意见为：证据1、2无异议，证据3不是司法解释而是学理解释，本案应适用行政诉讼法第四十六条的规定，其起诉已超过期限且无正当理由，应裁定驳回起诉；证据4、5、6、7不能证明原告的证明目的；证据8、9、10、11、12与本案无关联性；证据13无异议；证据14真实性无异议，但与本案无关联性；证据15、16、17、18、19与本案无关联性；证据20不适用本案；证据21真实性有异议，无单位及主管部门盖章；证据22、23、24与本案无关联性；证据25不能证明原告目的。
经庭审举证、质证，本院对原、被告所举证据作如下确认：
被告提供的证据1、2、3、4、5以及原告提供的证据1、14、21，能够证明原告原为行政事业在编人员，1995年度根据涟政办发（1995）135号《涟水县机关事业单位职工养老保险暂行办法》，参加了机关事业养老保险。2000年7月国务院国办法（2000）51号文件决定对经济鉴证类中介机构与政府部门实行脱钩改制政策出台后，原告同年9月选择辞去事业编制身份，成为专业法律服务从业者，其人事档案先后委托淮安市清河区及涟水县人才交流服务中心管理，且至2004年4月前原告一直参加机关事业单位保险。被告所举证据6同原告所举证据2，是本案被诉行政行为，不作证据使用。被告所举证据7，即被告于2004年4月8日将原告的机关事业养老保险关系转为企业职工养老保险关系后，原告以灵活就业者的身份从2004年5月至2012年12月缴纳了基本养老保险费用，但原告缴费行为不能证明被告转移行为有其合法依据。被告提供的依据1（与原告所举依据6相同）、2，能够证明原告在我县实行机关事业单位养老保险制度改革后其作为事业在编人员，符合参加机关事业养老保险的条件，并已实际参保，而且根据依据1中的第十六条及原告提供的法律依据13即《社会保险法》第八条规定，被告具有办理养老保险关系变更和转移之职责。被告提供的依据3即苏劳社险35号文，是关于机关事业单位养老保险制度改革工作的意见，该意见是根据国发（2000）42号文件精神制定的，而国发（2000）42号文件形成于2000年12月25日即在国办发（2000）51号文件之后，且该文件是选择辽宁省作为完善城镇社会保障体系试点的，并不是全国机关养老保险改革的决定，且42号文件中并无35号文件规定的内容，同时鉴于原告所提供的依据4、5、6（与被告所举依据1相同）、7、8、9、10、11、12，足以证明在2015年之前的机关事业单位养老保险制度改革以及事业单位改制为企业所涉及养老保险制度改革部分，国家和江苏省都没有出台统一的政策，而是由各级人民政府根据上级精神或意见自行决策，即实行所谓的“一地一策”政策。故该依据不能作为被诉行政行为合法的依据。原告所举依据4、5、6、7、8、9、10、11、12，针对其举证目的，亦不能证明被告不具有办理养老保险关系变更和转移之职责，而仅是被告没有政策的制定权而已。被告所提供的依据4，是原江苏省劳动和社会保障厅发给江苏省人才流动服务中心的通知，原告原所在单位脱钩改制后，其个人档案并没有委托江苏省人才流动服务中心管理，同时根据“一地一策”的规定，同样不能作为被诉行政行为合法的依据。被告所提供的依据5，是针对职工在机关单位与企业间流动时其养老保险关系如何具体办理的规定，针对被告的举证目的，只能证明被告具有转移养老保险关系职责。被告所提供的依据6，形成于2004年11月1日，而被诉行政行为发生在2004年4月8日，故亦不能作为被诉行政行为合法的依据。
原告所举证据3，尽管是作者个人对行政诉讼法第七十五条所作出理解与适用，但基于无效行政行为自始无效，因此对当事人请求确认行政行为无效之诉，应当不受起诉期限的限制。依据15，能够证明原律师事务所属于自收自支单位，实行机关事业单位养老保险制度改革后其属于参保的范围和对象。依据17，即国办发（2000）51号《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见》，能够证明原告原所在的兴宇律师事务所及其个人应当属于脱钩改制对象、脱钩改制中的人员安置方案是由挂靠单位确定的。依据18、19及16、24，能够证明江苏省司法厅、原淮阴市司法局是依据国务院国办发（2000）51号文件授权，各自制定了律师事务所与政府部门脱钩改制实施方案。依据20，能够证明，即使原告在2000年改制后，已不再属于在编的“人事代理人员”，但在新的文件没有出台之前，仍然符合参加机关事业保险的条件。依据22、23与本案无关联性。依据25，不属于规范性文件而是纲领性文件，不能作为判断本案被诉行政行为是否合法的依据。
经审理查明，原告系律师，2000年10月前是事业正式在编人员，曾就职于涟水县律师事务所。1995年10月，根据涟水县人民政府涟政发（1995）135号《关于印发﹤涟水县机关事业单位职工养老保险暂行办法﹥的通知》，被告为原告办理了机关事业单位养老保险登记，原告参加了机关事业单位养老保险。1997年9月原告调原淮阴兴宇律师事务工作。2000年7月国务院出台国办发（2000）51号《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》，国资律师事务所亦属于脱钩改制的范围，该文件明确规定，人员安置方案由挂靠单位与中介机构共同协商确定。2000年8月，江苏省司法厅根据国办发（2000）51号文件精神出台了苏司律（2000）第091号《江苏省律师事务所脱钩改制实施方案》。2000年10月，原淮阴市司法局亦依据国办发（2000）51号文件及苏司律（2000）第091号文件向市人事局作出了淮司（2000）第67号请示报告，该报告中明确“1、关于社会保险问题脱钩改制后的律师事务所，拟仍按国家有关规定继续交纳社会养老、医疗、失业保险等费用”。2000年10月25日原告办理辞职，选择专业律师职业，其个人档案委托清河区人才交流服务中心管理，并继续在清河区参加机关事业单位保险。2001年，原告与他人在涟水县组建涟水县捍华律师事务所，其个人档案又委托涟水县人才交流服务中心管理，并于2002年1月30日将其养老保险关系转入被告处管理。2004年4月8日，被告依据原江苏省劳动和社会保障厅苏劳社险（2001）35、38号文件精神，填发了《江苏省机关事业单位工作人员养老保险关系转发转移表》，即本案被诉行政行为，将原告的机关事业单位养老保险关系转移至涟水县劳动社会保险管理处参加城镇企业职工养老保险。之后，自同年5月份起原告以灵活就业者身份缴纳企业职工基本养老保险费，直至2012年12月份。现原告对被告转移其养老保险关系行为不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告提起的诉讼是请求确认无效之诉，基于无效行政行为自始无效，其起诉不受起诉期限的制约，故被告认为原告起诉已超过起诉期限的主张，本院不予支持。
本案争议焦点是：被告将原告“机关事业保险”转为“企业保险”的行为是否无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定了只有当行政行为具有“重大且明显违法”情形时，人民法院才能作出确认无效之判决。该条款示范性的列举了无效行为的两种情形：一是行政行为的实施主体不具有行政主体资格；二是行政行为没有依据。本案原告也正是认为被告作出的转移行为具有上述两种情形而主张被告转移其养老关系行为无效。事实上，尽管被告隶属于涟水县人力资源和社会保障局，但具有独立法人资格，且根据涟政发（1995）135号文件及有关法律规定，被告具有办理变更和转移机关事业单位养老保险关系的职责，故原告以被告不具有行政主体资格为由主张转移行为无效，不能成立。其次，本案被告作出转移行为的依据是原省劳动和社会保障厅苏劳社险（2001）35、38号文件，虽然该两份文件不能作为被告作出转移行为的依据，但并不能认定该行为就没有依据。因为原告身份置换的政策依据是国办发（2000）51号文件，而根据该改制文件的规定，原告的社会养老保险关系是否发生转移取决于当时的改制方案，在本案审理过程中原告未能提供出改制方案，被告的转移行为并不具有“重大且明显违法”的情形，只能属于适用法律法规或政策错误的一般性违法，原告以被告转移行为没有依据，请求确认无效的主张，亦不能成立。
原告请求对淮劳社发（2004）221号《关于规范机关事业单位养老保险参保范围和对象的意见》文件合法性审查问题，该文件形成时间是2004年11月1日，而被诉行政行为发生在2004年4月8日，被告在作出转移行为时并没有将其作为依据，故原告请求对该《意见》合法性审查，本院不予支持。
综上，原告请求确认被告转移其养老保险关系行为无效的诉讼请求，本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告孙智华的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用缴纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：淮安市财政局，开户行：淮安市农业银行城中支行，账号：34×××54）
审 判 长 张 云
审 判 员 周建权
人民陪审员 范清扬
二〇一五年十二月二十六日
书 记 员 李泽宏