广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）桂市行终字第101号
上诉人（一审原告）全州县两河乡源东村民委员会第1、2、3、4村民小组。
诉讼代表人邓木生。
诉讼代表人邓邦信。
诉讼代表人邓国庆。
诉讼代表人邓国茂。
委托代理人唐大飞，广西大禾律师事务所律师。
委托代理人邓小健，男，1966年9月10日出生，汉族。
被上诉人（一审被告）全州县人民政府。
法定代表人蒋昌桂，县长。
委托代理人闫海平。
委托代理人蒋新勇。
被上诉人（一审第三人）全州县两河乡五桂岭村民委员会第1、、3、、5、6村民小组。
诉讼代表人蒋小文。
诉讼代表人蒋双龙。
诉讼代表人蒋启荣。
诉讼代表人蒋光建。
诉讼代表人蒋顺安。
诉讼代表人蒋祖友。
委托代理人赵俊年，男，1968年12月29日出生，汉族。
上诉人全州县两河乡源东村民委员会第1、2、3、4村民小组因土地行政确权一案，不服广西壮族自治区全州县人民法院2014年5月15日作出的（2014）全行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理了本案并依法组成合议庭，于2014年8月25日公开开庭审理了本案。上诉人全州县两河乡源东村民委员会第1、2、3、4村民小组的诉讼代表人邓木生、邓邦信、邓国庆、邓国茂及委托代理人唐大飞、邓小健，被上诉人全州县人民政府的委托代理人闫海平、蒋新勇，被上诉人（一审第三人）全州县两河乡五桂岭村民委员会第1、2、3、4、5、6村民小组的诉讼代表人蒋小文、蒋双龙、蒋启荣、蒋光建、蒋顺安、蒋祖友及委托代理人赵俊年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明：双方争执的山场名为银背岭山场。争执范围四至为：东以旱地为界；南以小水沟至界石至青石再至窑石为界；西以窑石及刻有“山界”的界石为界；北以刻有“山界”界石为界。争执范围内有源东村的邓母唐氏老孺人坟及花姑坟两座。争执范围内主要是松树、杂树，争执面积约30亩。解放前，争执山是五桂岭村的庄屋山。解放后，土改、合作化、“四固定”等时期该山没有重新划分，都由五桂岭村管业所有。因该山场离五桂岭村较远，1985年前，五桂岭村将该山场委托给源东村委新田村管理，并口头约定新田村在代管该山场期间，要该山场内的杂草杂木，松树归五桂岭村。因新田村在代管该山场期间在该山场内开垦种地及山界原因，五桂岭村与新田村发生纠纷，经县乡工作组调处，在1985年9月24日五桂岭村与新田村达成协议，明确了双方的山场界线，进一步明确该山场属五桂岭村所有。1985年五桂岭村收回该山场，将该山场委托源东村管理。1988年，在源东村代管该山场期间，第三人在该山场内卖了部分松树给王光崇老师。之后，源东村在该山场内葬了花姑祖坟。在2005年6月13日，源东村委与全州县人民政府签订编号为桂0915060004的《广西壮族自治区公益林管护合同》，将该山场作为公益林管护，源东村并领取了公益林款。2011年4月8日，源东村与雷德龙签订《勾香合同》，将该山场的松树发包给雷德龙勾香。2011年源东村将该山场的部分松树出售，五桂岭村知道后双方发生山场权属纠纷。
一审判决认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。根据此规定，被告对争议的土地作出行政处理决定是其法定的职责。被告对原告及第三人所争执的土地，认定解放前是第三人五桂岭村的庄屋山，解放后该山场没有重新划分，都由五桂岭村管业所有；1985年前，五桂岭村委托新田村管理，1985年后委托源东村代管；1985年为该山场范围问题，五桂岭村与新田村达成了《关于银背岭山场协议书》，明确了山场的四至范围，1988年，五桂岭村将争执山场部分松树卖给了王光崇，上述事实，有《关于银背岭山场协议书》、调解笔录、证人证言、调查笔录，勘验笔录、现场勘验图、现场指认笔录证实，这些证据相互间形成了完整的证据链，证实了第三人对争执山场享有所有权并进行了管业的事实，被告作出的行政处理决定，事实清楚，证据充分。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条及国发（1980）135号“关于证据问题。一般应以土改、合作化、‘四固定’时期的定论作为依据。”之规定，作出处理决定，将争执的银背岭山场确权给第三人，适用法律、法规正确，程序合法，本院依法予以支持。原告认为被告认定事实、适用法律错误，行政程序违法，要求撤销被诉处理决定的理由不能成立，本院不予支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决：维持被告全州县人民政府于2013年5月15日作出的全政处字（2013）12号行政处理决定。本案收案件受理费50元，由原告负担。
上诉人全州县两河乡源东村民委员会第1、2、3、4村民小组上诉称，1、争执山场的界线是第三人捏造的。按照第三人的陈述，被上诉人确定了争执地范围，西、南均有窑石，但在争执山场却没有一个窑石，这就说明第三人对界线的陈述是捏造的，同时也证实被上诉人所调查的证人对界线的陈述也是错误的。2、1985年9月24日的协议不能证实争执地是第三人所有。1985年，第三人和新田村达成协议，协议没有确定第三人山场的面积，没有明确的界线，也没有上诉人的参与认可，况且证人王新有陈述当时的处理对象是第三人和新田村两村之间的界线，没有涉及到与上诉人山场的界线。所以，第三人以该协议主张争执山场权属是没有事实依据的，而第三人与新田村达成协议后，新田村村民继续开垦山场，已经将第三人的山场全部开垦成旱地。依照法律规定，协议只约束协议当事人，不能约束第三人，即使有政府的参与，协议的法律约束力也是不能任意延伸的。3、第三人没有委托上诉人管理山场。上诉人历史以来一直管理争执山场，上诉人提供了对争执山场的证据特别是2001年开始的勾香及2005年签订的《公益林管护合同》，当然被上诉人和第三人对上诉人持续管理争执山场的事实也是认可的。本案中，第三人主张是委托上诉人管理山场，纯属虚构，没有书面的委托协议，没有无利害关系的两个以上的在场人证实，被上诉人认定委托管理也是没有事实依据的，整个案件中，关于委托管理没有一份确实的证据。4、《公益林管护合同》是确定权属的依据。《公益林管护合同》的一方是县级人民政府，合同的签订是经过公告的。本案中，被上诉人提供林业局的证明明显是在造假证据，因为被上诉人在作全政处字（2013）29号行政处理决定时就是将公益林管护合同作为定案的主要事实依据。5、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第11条第（二）（四）项规定，管理使用争议土地的事实和县级以上人民政府准许管理使用争议地的补偿是确定权属的凭证；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的应视为现使用者所有。本案中，上诉人连续管理使用争执土地远远超过二十年（即使从1990年起算也超过二十年），且管理使用的事实清楚。所以无论从哪个方面，争执地均应当确定给上诉人所有，这有事实依据，也有法律依据。综上所述，一审判决没有起到对被上诉人依法行政的审查作用，认定事实错误、证据不足。特请求二审法院：依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的全政处字（2013）12号行政处理决定。
庭审时上诉人补充上诉理由如下：1、1985年9月24日《关于银背岭山场协议书》是无效的。（1）这份协议书没有调解笔录所佐证；（2）这份协议书双方当事人没有签字，通篇只有王辉胜个人刻蜡纸刊印的复印件，群众签字的草契没有找到，应以双方签字的草契和调解笔录来确认这份协议书是否有效；（3）上诉人的代理人唐大飞与王辉胜的通话录音证实了王辉胜承认还有个双方签字的草契（草稿协议）。2、程序违法。一审判决和被诉的行政处理决定均没有通知争执山场上的坟墓的后人及新田村参加诉讼是漏列当事人的错误做法。3、一审判决和被诉的行政处理决定没有查明1985年9月24日《关于银背岭山场协议书》中五桂岭村山场面积及四底范围，也没有查明新田村按协议标明的四至范围及面积，所以造成本案主要事实不清，把本属于上诉人所有的山场也错误的确权给了五桂岭村。4一审判决认定两个口头委托看山管业的事实根本不存在，且没有足够的证据支持。5、林业局关于《公益林管护合同》不能作权属凭证使用的证明是无效的。此证明没有具体落款时间，根本不能说明其合法来源，另外林业局超越职权作的证明是无效的，因为林业局作为政府的下属机构无权对上级签的合同作出评判。
被上诉人全州县人民政府答辩称，一、一审判决及答辩人作出的全政处字（2013）12号行政处理决定，认定事实清楚。（一）1985年9月24日，在两河乡人民政府主持下，由第三人与新田村签订的《关于银背岭山场协议书》明确了争议山场归第三人所有，且该证据在调解时已作举证和质证，有调解笔录可以证实。答辩人在调查取证的过程中，还召集了当时签订该协议的乡干部及村代表进行了现场指认，进一步明确了1985年时处理山场的四至界线，证实了该协议处理山场的范围包括了现争议山场，有现场指认笔录可以证实。（二）《公益林管护合同》是明确公益林管护责任和发放公益林款的依据，不能作为确权的权属凭证，全州县林业局作为全州县人民政府对生态公益林的主管部门，有权对《公益林管护合同》的用途作出解释和说明，本案是以分山协议作为定案的权属凭证，该证据合法有效。（三）第三人五桂岭村管业事实充分。1985年前，五桂岭村将该山场委托给源洞村委（现源东村委）新田村管理，并口头约定新田村在代管该山场期间，要该山场内的杂草杂木，松树归五桂岭村。因新田村在代管该山场期间，在该山场内开垦种地及山界原因，五桂岭村与新田村发生纠纷。经县乡工作组用了一个多月的时间调处，在1985年9月24日五桂岭村与新田村达成协议，明确了双方的山场界线，进一步明确该山场属五桂岭村所有。被答辩人源洞村（现源东村）应当知晓该协议的处理过程及内容。1985年五桂岭村收回该山场，将该山场委托源洞村管理，口头约定在代管期间，源洞村要该山场内的杂草杂木，松树归五桂岭村。1988年，在源洞村代管该山场期间，五桂岭村在该山场内卖了部分松树给王光崇老师。代管期间，2005年6月13日源东村委与全州县人民政府签订的编号为桂0915060004的《广西壮族自治区公益林管护合同》及源洞村领取了公益林款的凭证，不能作为确定林木林地权属的依据。2011年4月8日，源洞村与雷德龙签订《勾香合同》，进行勾香、卖树行为，违反了1985年的口头约定。有调查笔录可以证实。二、全政处字（2013）12号行政处理决定程序合法、适用法律法规正确。答辩人依法受理该案后，派人察看现场，调查取证，虽经调解，但未能达成协议，在查清事实的基础上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条及国发（1980）135号“关于证据问题。一般应以土改、合作化、‘四固定’时期的定论作为依据。”之规定作出处理决定程序合法、适用法律法规正确。综上所述，全政处字（2013）12号行政处理决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确，一审判决维持该处理决定是完全正确合法的，被答辩人的上诉理由不成立。因此，请依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人（一审第三人）全州县两河乡五桂岭村民委员会第1、2、3、4、5、6村民小组答辩称，1、关于西南面的窑石问题，在原县人民政府处理时的现场勘验笔录中，双方已签字认可，均认为是窑石。单从字面上理解，窑就是地面上挖的洞，由此可认为窑石也就是地面上的石头，从而埋在地上的石头和生根石头都可以理解为窑石，并不存在答辩人捏造陈述的问题。2、1985年答辩人与新田村签订的协议，其争执的尽管是界线问题，但新田村完全可以对现争执的30亩主张权利，因双方发生争执，才有乡人民政府主持下的协议，协议达成后，才能将界线确定。上诉人主张答辩人1985年协议的土地已被新田村开垦完了，并没有事实依据。1985年协议表面上看是两村的协议，实际上盖有乡人民政府的公章，在当时的历史条件下，实际上可以认为是乡人民政府的处理意见书，应当认定是该山场经政府处理过的依据，且该协议历经28年之久，按照相关法律、政策的规定，也应当认定为该山场权属已确定为答辩人所有。3、上诉人认为其从1990年开始就对争执山场进行了管业，但并没有提供相应的证据来证实。全州县人民政府在本案调查取证时也没有搜集到相关的证据，其管业事实均是上诉人片面陈述，不能作为确定土地权属的依据。4、1985年协议是在县、乡工作组主持下订立的，有乡人民政府的公章，当事双方都对该协议予以认可，其真实性不容置疑，应是合法、有效的。关于上诉人村的两座祖坟问题，答辩人认为祖坟的使用权与土地、林木所有权是两个不同的法律关系，祖坟是占祖不占山，其适用的是民事法律关系，土地、林木所有权是适用行政法律关系，按照法律和相关政策规定是不能以祖坟占山的，也不允许要回祖宗山、祖宗田、祖宗地。因此祖坟使用权和土地、林木所有权为不同的当事人并不矛盾。5、关于漏列当事人的问题。在2012年县人民政府调处时，源东村民委员会曾替上诉人出具了法定代表人身份证明书，并在上面盖了公章，可见源东村委是知道答辩人与上诉人为山林权属发生纠纷，若源东村委要主张权利，其应当在县政府调处时申请列为当事人，且村委并没有实际的管业事实。在我县，村委这一级大部分都没有山林所有权。现在二审期间村委再申请列为当事人，不符合相关的法律规定，因此本案并没有漏列当事人。综上所述，答辩人认为一审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法，请二审法院驳回上诉人的上诉请求。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。
本院认为，本案争执山场名为银背岭山场，位于全州县两河乡，面积约30亩，其四至界线为：东以旱地为界；南以小水沟至界石至青石再至窑石为界；西以窑石及刻有“山界”的界石为界；北以刻有“山界”的界石为界。争执范围内有源东村的邓母唐氏老孺人坟及花姑坟两座。争执范围内主要是松树、杂树。被上诉人全州县人民政府在调处时曾组织上诉人及一审第三人到争执地进行了现场勘查，争执双方对争执地四至界线及当时现状均予以确认。本案争执地在解放前是一审第三人的庄屋山，解放后没有重新划分。1985年前，一审第三人将该山场委托给源洞村委（现源东村委）新田村管理，并口头约定新田村在代管该山场期间，要该山场内的杂草杂木，松树归一审第三人。后因新田村在代管该山场期间与一审第三人发生纠纷，经县乡工作组调处，在两河乡人民政府主持下，1985年9月24日一审第三人与新田村达成《关于银背岭山场协议书》，明确了双方的山场界线及争执山场属一审第三人所有。根据相关法规规定，该协议可以作为确定本案争执山场的权属凭证。据此，被上诉人全州县人民政府根据调查查明的事实，从尊重历史、实事求是的角度出发，作出的全政处字（2013）12号权属纠纷处理决定认定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法，一审判决对此予以维持并无不当。
关于上诉人提供的《公益林管护合同》是否属于权属依据的问题。因《公益林管护合同》只是作为明确管护责任，发放公益林补助的凭据，其不能作为确定本案争执山场权属的依据。上诉人无充分证据证实本案争执山场属其所有，因此，对上诉人的上诉主张，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人全州县两河乡源东村民委员会第1、2、3、4村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈桂良
审 判 员 陶 明
代理审判员 吕 明
二〇一四年九月十五日
书 记 员 万 强