徐州市铜山区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）铜行初字第41号
原告杨桂法。
被告徐州市铜山区国土资源局，住所地徐州市铜山区。
法定代表人孟召芝，该局局长。
委托代理人董昌印。
委托代理人吴永华。
第三人刘子金。
原告杨桂法诉被告徐州市铜山区国土资源局（以下简称铜山国土局）及第三人刘子金土地行政许可纠纷一案，于2014年5月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，向被告铜山国土局、第三人刘子金送达了起诉状副本、开庭传票、行政诉讼告知书，于同年5月27日公开开庭审理了本案。原告杨桂法，被告铜山国土局委托代理人董昌印、吴永华，第三人刘子金到庭参加诉讼。本案经合议庭合议，审判委员会讨论，现已审理终结。
2009年4月4日，被告铜山国土局与第三人刘子金签订“国有建设用地使用权出让合同”，被告同意将宗地编号2009-005、面积6338平方米的土地出让给第三人刘子金。
原告杨桂法诉称，1992年5月24日，原告与徐州通用减速器厂（以下简称减速器厂）签订土地租赁合同，约定减速器厂将厂大门南侧的土地租给原告建房。此后，原告出资建造楼房2层，上下各6间，共计12间营业门面房，原告分一楼5间（自南向北第1-5间）、二楼1间（自南向北第1间）。减速器厂分一楼1间（自南向北第6间）、二楼5间（自南向北第2-6间）。此外，因减速器厂欠原告债务，1998年经铜山法院处理，将减速器厂所有的3间门面房（大门北2间，自南向北第1-2间；大门南1间，自南向北第6间）抵给了原告，用于清偿所欠债务。1999年1月，原告将抵债的房屋办理了房屋所有权证。2009年，被告铜山国土局与第三人刘子金签订“国有建设用地使用权出让合同”，被告将宗地编号2009-005、面积6338平方米的土地出让给第三人刘子金，刘子金即对该土地上的房屋主张权利。被告的土地出让行为，违反了国有建设用地使用权出让必须是“净地”出让的规定，且刘子金也不具备房地产开发资质，不能竞价拿地。同时，被告与刘子金签订的土地出让合同是2009年4月4日，而申报批准签订合同手续是2009年4月9日，2009年7月办理拍卖成交手续，程序违法。综上，被告的行政行为侵犯了原告的合法权益，请求法院依法撤销被告向刘子金出让国有建设用地使用权的行政行为。
原告为证明其主张，向本院提供以下证据：
第一组证据：原告与减速器厂签订的财产租赁合同，原铜山县房产管理局于1999年1月26日颁发给原告的铜字第6××号房屋产权证书，土地使用发票。该组证据证实，原告租的是土地，房屋归原告所有，被告出让的土地上有原告的房屋。
第二组证据：1、徐州市中级人民法院（1997）徐经终字第28号民事调解书；2、铜山县人民法院于1998年8月28日作出的（1998）铜许执字第64号民事裁定书；3、铜山县人民法院于2003年12月1日作出的（1998）铜许执字第64-1号民事裁定书；4、铜山县人民法院（1999）铜行初字第7号行政判决书。该组证据证实，减速器厂欠原告债务，经法院审理双方达成调解协议，减速器厂未按法律文书履行义务，经强制执行，原属减速器厂的3间房屋抵偿给原告，经过行政诉讼，该处房产已给原告颁发了房屋产权证的事实。
第三组证据：刘子金于2008年1月24日给减速器厂破产办公室出具的书面承诺书；2、刘子金与杨桂法于2008年2月1日签订的拆迁补偿意向书；3、2008年1月16日刘子金给减速器厂清算组出具的承诺书。该组证据证明，刘子金曾向破产办公室和破产清算组承诺购买原减速器厂设备、房产、土地后，由其解决杨桂法、张士文、县物资公司与减速器厂的房屋、土地租赁问题，补偿杨桂法新建房四套（一楼门面、二楼生活），解决杨桂法旧房拆除后至刘子金补偿完成期间，每月2000元费用。
被告铜山国土局辩称，1、1992年原告与减速器厂签订“土地租赁合同”，约定由原告在土地上建造房屋，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，减速器厂使用的土地属国有划拨土地，禁止出租，如果出租，应视为非法转让土地，原告所建房屋是不合法的。因此，原告不享有房屋合法使用权，被告也没有侵害原告的合法权益，原告主体不适格。2、原告起诉已超过诉讼时效。被告出让该处土地行为发行在2009年，招拍挂公告张贴在减速器厂门口，报纸也刊登了公告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告起诉已超过2年的时效。3、减速器厂为破产企业，企业破产小组将划拨土地转交给被告，由被告依法出让，土地上是否存在资产，应由破产组处理，与被告无关，如有争议，可另行主张权利。
被告铜山国土局为证明其主张，向本院提供以下证据：
第一组证据：铜山区人民法院于2003年12月1日作出的（1998）铜许执字第64-1号民事裁定书。证明（1998）铜许执字第64-1号民事裁定书，将（1998）铜许执字第64号民事裁定书撤销，原告的房产证没有任何效力。
第二组证据：铜山区人民政府批准出让国有土地使用权给刘子金的卷宗材料一册，主要证据有：1、2009年2月6日，铜山县企业破产工作领导小组出具的证明，内容为：县国土资源委员会，根据破产工作的需要，减速器厂的土地上市交易，其地面资产由县企业破产工作领导小组全权处理。该证据证明：减速器厂破产后，破产小组将土地交给国土局，资产由破产小组处理，地面资产与被告无关。2、2009年2月7日，铜山县国土资源局下发铜国土资挂告字（2009）001号《铜山县国有建设用地使用权挂牌出让公告》、铜国土资挂告字（2009）001号《挂牌交易须知》、《挂牌交易规则》，2009年3月13日下发延期交易公告，延长至2009年3月22日10时。该证据证明：涉案土地经过原铜山县人民政府批准，符合挂牌交易的法律规定，公告日期是2009年，原告起诉超过诉讼时效。3、2009年3月20日，刘子金递交竞买申请书及竞买资格证存根。该证据证明：第三人刘子金符合竞买资格。4、2009年3月22日，出让人铜山国土局与竞得人刘子金签订2009-005号地块国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书；2009年4月4日签订出让合同；2009年7月6日，铜山县人民政府下发铜政土出（2009）034号、37号国有土地出让用地批准通知书。该证据证明：通过竞价后，第三人刘子金获得该土地的使用权，经过政府批准予以认可，并经过报纸予以公示。
第三组证据：法律法规依据，《中华人民共和国国有土地出让条例》第四十四条及《招标拍卖挂牌出让土地使用权规定》的有关规定。
以上证据证明，被告铜山国土局作出的具体行政行为合法。
第三人刘子金述称，铜山国土局出让土地的行政行为合法，请求法院驳回原告的起诉。
经庭审质证，被告铜山国土局及第三人刘子金对原告提供证据的真实性无异议，但认为国有划拨土地未经批准不能转让和出租，（1998）铜许执字第64号民事裁定书已被（1998）铜许执字第64-1号民事裁定书撤销，原告房屋所有权证无效；刘子金认为出具的承诺书和杨桂法签订的拆迁补偿意向书，是以铜山国土局向其定向出让土地为前提，因不是定向出让，增加了费用，该承诺书和拆迁补偿意向书无效。
原告对被告提供证据的真实性无异议，但认为被告出让该处土地程序违法，该处土地有原告房屋，且房管部门已颁发了产权证。因此，被告出让土地的行为违法。第三人刘子金对被告提供的证据无异议。
根据当事人的质证，本院对证据作如下认证：被告及第三人对原告提供证据的真实性无异议，证据可以作为本案认定事实的依据。原告对被告提供的证据真实性无异议，且证据合法与本案具有关联性，故被告提供的证据可以作为本案的定案依据。
根据以上认证和当事人的陈述，本院确认以下事实：1992年5月24日，原告与减速器厂签订财产租赁合同，约定：由减速器厂出租该厂大门南侧南北20米、东西11米的土地给杨桂法，由杨桂法出资建房，杨桂法建楼房两层，每层6间共12间营业门面房，杨桂法分一层5间（自南向北第1-5间）、二层1间（自南向北第1间），减速器厂分一层1间（自南向北第6间）、二层5间（自南向北第2-6间）；期限为长期；因国家政策变化和国家征用土地，减速器厂应按房屋市场价格赔偿杨桂法损失；使用期限内，杨桂法有权转租其拥有的房屋。
减速器厂与杨桂法另存在债权债务纠纷。为此，杨桂法提起民事诉讼，本院作出（1996）铜经许初字第205号民事判决。判决后减速器厂不服提出上诉，经徐州市中级人民法院审理，作出（1997）徐经终字第28号民事调解书，减速器厂给付杨桂法借款本息82000元。因减速器厂未按法律文书确定的时间履行给付义务，杨桂法向本院申请强制执行。
1998年6月15日，杨桂法第三次申请执行（此前杨桂法已分二批申请执行完毕），申请执行金额为36379.08元。1998年8月28日，本院作出（1998）铜许执字第64号民事裁定书，查封了减速器厂门面房3间（减速器厂大门北侧2间、大门南侧1间）。1999年1月14日，本院作出（1998）铜许执字第64号民事裁定书，裁定将查封的房屋3间及房屋所占用的土地归杨桂法使用（房屋评估价27400元、房屋占地108.15平方米，价值10000元，合计37400元）。铜山县房产管理局（以下简称铜山房管局）根据本院裁定书和协助执行通知书，于1999年1月26日为杨桂法办理了铜字第06××号房屋所有权证。
铜山房管局作出铜字第06××号房屋所有权证后，杨桂法缴纳了契税1096元和交易费274元，因没缴纳营业及附加税，铜山房管局未将房屋所有权证交付杨桂法，杨桂法于1999年2月2日提起行政诉讼，要求铜山县房产管理局为抵债房屋颁发产权证。本院审理后于1999年4月13日作出（1999）铜行初字第7号判决，认为由杨桂法承担应由减速器厂负担的税费，而缓发杨桂法房屋所有权证错误，判决铜山县房产管理局在10日内颁发给杨桂法房屋所有权证。法律文书生效后，杨桂法取得了铜字第06××号房屋所有权证。
2003年12月1日，本院作出（1998）铜许执字第64-1号民事裁定，认为减速器厂的土地系划拨土地，因未缴纳土地使用权出让金，违反了《中华人民共和国担保法》第五十六条的规定，以物抵债的三间门面房所占用的土地，应为双方共同使用，以10000元的价格全部抵给杨桂法使用不妥，撤销（1998）铜许执字第64号裁定，扣除土地抵债款10000元后，由减速器厂继续履行给付杨桂法8979.08元及1999年1月15日至履行完毕期间的迟延履行利息。
2005年3月22日，杨桂法申请执行8979.08元及迟延履行利息，2005年6月24日、7月12日，被执行人（减速器厂）共履行15500元，该案全部执行完毕。
2007年5月30日，本院作出（2007）铜民破字第6号民事裁定，宣告减速器厂破产还债，并依法成立了破产清算组（破产管理人）。2007年6月13日公告召开第一次债权人会议申报债权，同年10月18日召开债权人会议，并明确逾期未申报的，视为自动放弃债权。2008年2月14日，本院作出（2007）铜民破字第6-3号民事裁定，终结本案破产程序，未得到清偿的债权不再清偿。破产清算组在清算过程中对减速器厂地面资产进行了登记评估。铜山县破产领导小组代表铜山县人民政府，按评估价值将包括涉案房屋在内的建筑物一并向破产清算组进行补偿收购，破产清算组将上述建筑物交付给铜山破产领导小组。2009年3月31日，铜山破产领导小组又将包括涉案房屋在内的减速器厂车间、办公室、门面房等建筑物一并交付给刘子金，由刘子金负责对地上建筑物进行拆迁处置，是否拆除由其自行决定，并约定“自交接之日起，涉及的一切问题皆由刘子金负责”。同日，刘子金向铜山破产领导小组交纳拆迁物资费30000元。
2009年1月14日，刘子金向铜山国土局递交《国有建设用地使用权出让预申请书》，承诺愿意以225元／平方米，142.6万元的最低价受让2009-005的土块（减速速器厂占用的土地），并承诺按照铜国土资挂告字（2009）001号的要求缴纳保证金10万元。2009年1月19日，刘子金缴纳10万元保证金。
2009年2月6日，铜山县企业破产工作领导小组出具证明，内容为：“县国土资源委员会：根据破产工作的需要，大许减速器厂的土地，上市交易。其地面资产由县企业破产工作领导小组全权处理。”
2009年2月7日，铜山县国土资源局作出铜国土资挂告字（2009）001号铜山县《国有建设用地使用权挂牌出让公告》、铜国土资挂告字（2009）001号《挂牌交易须知》和《挂牌交易规则》，以挂牌方式出让包括2009-005号土地在内的共6宗国有建设用地使用权，挂牌时间为2009年2月27日至3月12日10时。同时，铜山国土局在徐州日报刊登挂牌出让国有建设用地使用权公告，并在减速器厂张贴。
2009年3月13日，铜山国土局下发延期交易公告，延长至2009年3月22日10时。
2009年3月20日，刘子金递交《竞买申请书》，并缴纳170万元保证金（铜山国土局于2009年3月12日给刘子金出具164万元保证金收据，加上刘子金于2009年1月19日缴纳10万元保证金，共计174万元），同意支付出让金总额174万元。同日，铜山国土局给刘子金出具国有土地使用权挂牌出让《竞买资格证》和《竞买受理回证》。
2009年3月22日，出让人铜山国土局与竞得人刘子金签订2009-005号地块国有建设用地使用权《挂牌出让成交确认书》，刘子金承诺，签订《挂牌出让成交确认书》后10日内签订《国有建设使用权出让合同》，出让人铜山国土局承诺，竞得人刘子金付清全部土地出让价款后，颁发《国有土地出让用地批准通知书》。
2009年4月4日，铜山国土局与第三人刘子金签订《国有建设用地使用权出让合同》。2009年7月6日，铜山县人民政府向刘子金颁发铜政土出（2009）037号《国有土地出让用地批准通知书》。
另查明，2008年1月16日，刘子金给减速器厂清算组出具承诺书，承诺如取得土地使用权，愿按与杨桂法的意向书履行。刘子金于2008年1月24日给减速器厂破产办公室出具承诺书，承诺解决与杨桂法、张士文、铜山物资公司与减速器厂房屋、土地租赁等问题，保证三户不阻挠土地的拍卖。2008年2月1日，刘子金与杨桂法签订拆迁补偿意向书，约定：如刘子金通过拍卖取得使用权，将杨桂法房屋予以拆除，并补偿杨桂法在原址上四套房屋，一层为门面房，二层为生活用房，房屋拆除期间，刘子金每月补助杨桂法2000元。
刘子金取得土地使用权后，与张士文、杨桂法等人发生纠纷。2013年3月19日，刘子金起诉杨桂法排除妨碍。本院于2013年8月27日作出（2013）铜民初字第0325号民事判决，判决杨桂法腾空并返还刘子金原减速器厂大门南侧上下二层十二间门面房。杨桂法不服判决提出上诉，徐州市中级人民法院在案件审理中查明，涉案房屋中杨桂法拥有部分房屋所有权证，于2014年1月7日作出（2013）徐民终字第1950号民事裁定：撤销本院（2013）铜民初字第0325号民事判决，发回重审。
刘子金取得减速器厂土地出让权后，对土地进行了开发建设，已建成三栋6层约100套商品房，部分房屋已出售，部分业主已取得房屋所有权证。
本案当事人争议的焦点是：1、原告的主体资格是否适格，即原告是否拥有争议房屋的所有权和土地使用权；2、原告的起诉是否超过诉讼时效；3、被告铜山国土局向第三人刘子金出让宗地编号为2009-005的国有建设用地使用权的行政行为是否合法。
原告认为，其对被告出让土地上的门面房拥有合法所有权及土地使用权，并已取得房屋产权证，与被告出让土地有直接利害关系，原告主体适格，被告出让土地的行政行为违法。
被告铜山国土局认为，国有划拨土地禁止出租，原告与减速器厂签订的土地租赁合同违法，原告建房是不合法的；被告的具体行政行为发生在2009年，原告起诉已超过诉讼时效，原告利益损害可另行主张权利。
第三人刘子金认为，被告出让土地的行政行为合法有效，请求法院依法驳回原告的起诉。
本院认为，原告杨桂法持有有权机关颁发的房屋所有权证，取得了被告出让土地范围内部分房屋的所有权。因此，在涉案出让土地上的房屋所有权及土地使用权存在争议的情况下，原告杨桂法有权提起行政诉讼，其诉讼主体适格。被告出让涉案国有土地，第三人刘子金与原告杨桂法已签订了补偿协议，原告杨桂法认为被告出让土地的行为不会侵害自己的权益。此外，涉案土地出让完毕后，刘子金提起诉讼，要求杨桂法排除妨碍，原告杨桂法认为自己的权益受到了侵害，故其提起诉讼不超过诉讼时效的规定。减速器厂破产后，被告铜山国土局同意将宗地编号2009-005、面积6338平方米的国有土地使用权出让给第三人刘子金使用，并与第三人刘子金签订“国有建设用地使用权出让合同”，其出让土地使用权的前提条件是原告杨桂法与第三人刘子金已就出让土地上属于杨桂法的房屋达成了拆迁安置补偿协议，且第三人刘子金亦向企业破产办公室和企业破产清算组出具了承诺书。因此，被告出让土地的行为没有侵犯原告杨桂法的合法权益，其诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告杨桂法要求撤销被告徐州市铜山区国土资源局出让给第三人刘子金宗地编号为2009-005、面积6338平方米的国有建设用地使用权的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨桂法负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于徐州市中级人民法院。
审 判 长 杨守东
审 判 员 王孝峰
人民陪审员 杜秀丽
二〇一四年八月十一日
书 记 员 魏 璐