山东省东营市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁05行终11号
上诉人（一审原告）：逯金胜。
上诉人（一审原告）：颜玉梅。
两上诉人的共同委托代理人：杜众华，山东鲁成律师事务所律师。
两上诉人的共同委托代理人：张炜，山东鲁成律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：广饶县人力资源和社会保障局。住所地：广饶县乐安大厦。
法定代表人：任勇，局长。
委托代理人：赵丽敏，广饶县人力资源和社会保障局工作人员。
一审第三人：山东华星石油化工集团有限公司。住所地：广饶县大王镇。
法定代表人：李志国，董事长。
委托代理人：孙少山，山东良远律师事务所律师。
委托代理人：姜效鹏，山东华星石油化工集团有限公司法律顾问。
逯金胜、颜玉梅诉广饶县人力资源和社会保障局（以下简称广饶县人社局）、山东华星石油化工集团有限公司（以下简称华星公司）工伤行政确认一案，山东省广饶县人民法院于2015年11月27日作出（2015）广行初字第32号行政判决。一审原告逯金胜、颜玉梅不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人逯金胜及两上诉人的共同委托代理人张炜、杜众华，被上诉人广饶县人社局的委托代理人赵丽敏，一审第三人华星公司的委托代理人孙少山、姜效鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：逯金胜、颜玉梅之女逯妍君生前系华星公司的职工。2014年11月2日上午，逯妍君到华星公司上班途中，沿潍高路由西向东行至广饶县大王镇孟集村附近处时，其驾驶的车牌号为鲁EG58**小型轿车撞到公路南侧的树木上发生交通事故，导致逯妍君死亡、鲁EG58**轿车损坏。2014年12月9日，广饶县公安局交通管理大队出具广公交证字（2014）第00445号道路交通事故证明，载明“该道路交通事故形成原因无法查清”。2014年12月11日，华星公司向广饶县人社局提出申请，要求对逯妍君的死亡认定工伤。广饶县人社局经审查认为华星公司提交的逯妍君的工伤认定申请缺少公安机关交通管理部门或其他相关部门出具的事故责任认定证明，于2014年12月31日作出工伤认定申请补正材料告知书，限华星公司30日内将补正材料报送广饶县人社局，并于2015年1月13日将告知书送达华星公司。2015年2月13日，广饶县人社局受理了华星公司提出的逯妍君的工伤认定申请。2015年3月17日，广饶县人社局作出广人社工认字（2015）第054号不予认定工伤决定书，并于同年3月19日送达逯金胜、颜玉梅及华星公司。逯金胜、颜玉梅不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为：《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，华星公司作为涉案工伤认定申请人，在工伤认定过程中所提交的证据不能证明逯妍君在涉案交通事故中承担非主要责任，现有证据亦不能证明逯妍君在涉案交通事故中承担非主要责任。《工伤保险条例》第二十条第一款规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。《工伤认定办法》第十八条规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定，出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》。该办法第二十二条第一款规定，社会保险行政部门应当自工伤认定决定作出之日起20日内，将《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》送达受伤害职工（或者其近亲属）和用人单位。《东营市工伤认定工作规程》第二十四条第一款规定，人力资源社会保障行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行书面审核。该规程第二十五条规定，申请人提交的材料不完整的，应当场或在15个工作日内以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。据此，广饶县人社局作出被诉行政行为时，并未超出法定期限。综上，广饶县人社局作出的被诉行政行为并无不当，逯金胜、颜玉梅的诉讼请求不成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回逯金胜、颜玉梅的诉讼请求。一审案件受理费50元，由逯金胜、颜玉梅负担。
上诉人逯金胜、颜玉梅诉称：一审法院认为“第三人作为涉案工伤认定申请人，在工伤认定过程中所提交的证据不能证明逯妍君在涉案交通事故中承担非主要责任，现有证据亦不能证明逯妍君在涉案交通事故中承担非主要责任”，从而驳回其诉讼请求，属适用法律错误。一、一审法院对于《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的理解有误，没有真正领会立法本意，从而导致在适用法律上存在错误。《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，从条文的文义看，“非本人主要责任”应包括三种情形：本人次要责任、本人无责任以及本人在交通事故中的责任无法认定。从责任划分角度看，该条规定仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，而对事故责任无法认定的情形似乎没有规定。“非本人主要责任”的表述是立法机关的一种立法语言，是用排除法排除了不能认定为工伤的情形。这样理解符合我国语言表述的常理。立法语言应是周延的，不可能留下空挡。若结合国务院修订《工伤保险条例》的价值取向看，立法机关的态度对此是非常明确的。该条文并未排除事故责任无法认定情形中受害职工可以享有工伤待遇的权利。劳动者在交通事故中的责任无法认定属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形，是应有之义，故交通事故责任无法认定案件中，劳动者所受的伤害应认定为工伤。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》的理解与适用中，已对“工伤认定的特殊情形的认定问题”作出了明确的解释：“因特殊情形不认定工伤或者不视同工伤的，必须提供特殊情形存在的证据。有些工伤认定案件中，因没有有权机关出具的'非本人主要责任的交通事故'、'醉酒'、'自杀'等特殊情形的认定意见，社会保险行政部门往往以无相关认定意见，无法判断是否属于特定情形为由，长时间中止工伤认定程序或者不认定为工伤。因存在特殊情形而排除工伤认定，社会保险部门的不予认定工伤决定必须以能够证明存在特殊情形的证据为依据，如果没有相关证据，而职工受伤害符合认定为工伤的其他条件，则应当认定为工伤，不能以没有有权机关的法律文书为由拖延认定或不予认定。”由此可见，社会保险部门不能以用人单位或受害职工方没有证据证明特殊情形的存在为由，作出不予认定工伤的决定，而是在没有相关证据予以证明特殊情况存在的情况下，只要职工受伤害符合认定工伤的其他条件的，即可认定工伤。本案中逯妍君的死亡系在上下班途中发生交通事故，符合《工伤保险条例》及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》中规定的“上下班途中”的合理路线和合理时间，对此，被上诉人与第三人均无异议，由此可见，逯妍君的死亡符合认定工伤的其他条件。因此，被上诉人应在没有相关证据证明特殊情况存在时，作出工伤认定的决定，这既符合立法的本意，亦符合“保护劳动者合法权益”“保护弱者”的立法精神与立法目的。
二、一审法院认为本案中逯妍君在涉案交通事故中承担非主要责任的举证责任由一审第三人承担，没有法律依据，属适用法律错误。一审法院判决认为：“本案中，第三人作为涉案工伤认定申请人，在工伤认定过程中所提交的证据不能证明逯妍君在涉案交通事故中承担非主要责任”，意为将证明逯妍君在涉案交通事故中承担非主要责任的举证责任归于第三人，一审法院进行上述举证责任的分配没有法律依据。根据《工伤保险条例》、《工伤认定办法》的相关规定，用人单位在工伤认定中承担举证责任的情形只有一种，即《工伤保险条例》第十九条第二款、《工伤认定办法》第十七条之规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”本案中，一审第三人作为用人单位，对逯妍君发生道路交通事故是工伤表示认可，并依法提起工伤认定申请，本案不符合《工伤保险条例》第十九条第二款及《工伤认定办法》第十七条规定的由用人单位承担举证责任的情形。同时，一审第三人在申请工伤认定时，已按《工伤保险条例》第十八条的规定提交了工伤认定申请表、劳动合同、居民死亡医学证明书、道路交通事故证明等材料，履行了《工伤保险条例》规定的义务，一审第三人无需再提供其他证明材料，亦无需承担证明逯妍君在涉案交通事故中承担非主要责任的举证责任。
综上，上诉人请求二审法院依法撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的广人社工认字（2015）第054号《不予认定工伤认定书》，并重新作出工伤认定决定；判令被上诉人承担一、二审的诉讼费。
被上诉人广饶县人社局辩称：一、被上诉人作出的不予认定工伤决定认定事实清楚、适用法律正确。（一）对于上诉人之女逯妍君生前与第三人山东华星石油化工集团有限公司的劳动关系，没有异议。（二）对于2014年11月2日，逯妍君应该是在一审第三人处上班的事实，没有异议。（三）逯妍君于事发当日早上驾车从住处（广饶县城）去一审第三人处（位于广饶县大王镇）上班，8时10分许，所驾驶车辆沿潍高路由西向东行至孟集村发生涉案交通事故，被上诉人予以认可。（四）逯妍君的情形不能认定为工伤。本案中，在经被上诉人书面告知补正后，一审第三人、上诉人仍不能补正逯妍君的交通事故责任认定情况，仅仅提供了一份《道路交通事故证明》（广公交证字（2014）第00445号）。1、《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，方能认定工伤。而逯妍君的《道路交通事故证明》第2条认定的事实是逯妍君驾车与路边树木发生交通事故，并未认定有其他肇事当事人或者其他交通意外。因此，该《道路交通事故证明》虽然未明确认定逯妍君负事故责任，但实际上已经作出了对逯妍君的不利认定。2、《工伤保险条例》第十九条第二款规定的是职工（或者亲属）与用人单位之间对工伤事实发生争议时的举证责任分配情况，并不适用于本案。工伤认定是人力资源和社会保障行政部门的行政职责，并不是说职工（或者亲属）和用人单位两方只要都认为是工伤，被上诉人就一定认定为是工伤。3、被上诉人无权对逯妍君的交通事故径行进行责任划分。因为被上诉人只是工伤认定的行政机关，并非交通事故处理部门，更非人民法院。假若被上诉人越权划分了某职工的交通事故责任从而认定该职工为工伤，那么对社会保险基金来说就是基金流失，如果该职工未参保的情况下对用人单位来说也不公平。4、本案中，被上诉人已经书面告知要求补正逯妍君的交通事故责任认定情况，并给出了合理补正时间。但一审第三人、上诉人未能补正。综上，被上诉人只能认定该情形不属于工伤。
二、被上诉人作出的不予认定工伤决定程序合法。一审第三人于2014年12月11日提出本次工伤认定申请，经审查后，因为缺少逯妍君的交通事故责任认定，被上诉人于12月31日作出《补正材料告知书》，书面告知工伤认定申请人30日补正，待补正后方能决定是否受理。2015年2月13日，补正到期后，被上诉人才决定受理本次工伤申请。2015年3月17日，被上诉人依法作出《不予认定工伤决定》，并依法进行了送达。因此，被上诉人程序并不违反《工伤保险条例》和《工伤认定办法》的规定。
三、被上诉人作出的不予认定工伤决定适用法规正确。1、《山东省贯彻〈工伤保险条例〉实施办法》（鲁政发（2011）25号）第十三条和《东营市工伤保险办法》（东政发（2011）28号）第十二条均要求上下班“非本人主要责任”认定的情形需要提供事故责任认定证明。2、《人力资源和社会保障部办公厅关于工伤保险有关规定处理意见的函》（人社厅函（2011）339号）第三条、《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发（2013）34号）第二条也规定上下班“非本人主要责任”需要以公安交通管理等有关机关的法律文书或者人民法院的裁决为依据。
综上，逯妍君的情形并不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，依法不能认定工伤。请求二审法院判决驳回上诉人的上诉，维持一审法院判决。
一审第三人华星公司当庭述称：1、同意上诉人的答辩意见。2、一审中法院到广饶县公安局交通管理大队调取的证据及对证人的调查，可以证实逯妍君在发生交通事故时，是为了躲避车辆而发生的事故，并非单方事故。虽事发地没有录像，但从交警部门的路线图及证人证言可以证实，社会保险行政部门在认定工伤时适用法律错误，逯妍君的死亡应认定为工伤。
各方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审法院对一审诉讼过程中各方当事人提交的证据和一审法院查明的事实均予以认可。
本院认为，《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；……”本案中，各方当事人对一审第三人单位职工逯妍君事发当日是在上班的合理时间和上班的合理路径上这一事实没有异议，主要的争议焦点是被上诉人广饶县人社局以工伤申请人无法提供“非本人主要责任”事故认定的相关法律文书为由，认为逯妍君不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，而作出不予认定工伤的决定是否合法。
虽然《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发（2013）34号）第二条规定：“《条例》第十四条第（六）项规定的'非本人主要责任'的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据”，《人力资源和社会保障部办公厅关于工伤保险有关规定处理意见的函》（人社厅函（2011）339号）第三条、《山东省贯彻〈工伤保险条例〉实施办法》（鲁政发（2011）25号）第十三条、《东营市工伤保险办法》（东政发（2011）28号）第十二条也都作了类似的规定，但是这些规定并没有排除社会保险行政部门在工伤认定过程中的调查取证及对证据的审查判断职责。这些规定是要求工伤申请人在申请认定工伤时尽可能按照规定提交与工伤认定有关的材料，是一种一般性的提交材料方面的程序性规定，并非是对排除认定工伤的规定。《工伤保险条例》第十九条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。”《工伤认定办法》第九条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项'本人主要责任'、第十六条第（二）项'醉酒或者吸毒'和第十六条第（三）项'自残或者自杀'等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”也就是说，如果申请人已经穷尽其举证能力，将其获取的申请材料均已提交社会保险行政部门，那么社会保险行政部门就应该履行其调查核实的法定职责，并对取得的所有证据进行必要的审查和判断，从而对是否属于工伤作出认定。社会保险行政部门承担的这种调查核实及审查判断职责，并非是一种形式审查，而是一种对涉及是否是工伤有关要件的实质审查。具体到本案，公安机关交通管理部门没有出具交通事故责任认定书，但是出具了事故证明，交通事故责任认定程序已经终结，社会保险行政部门就应该对所有的证据材料进行调查核实和审查，从而作出是否是工伤的判断和认定，而不能直接以无法提供“非本人主要责任”事故认定的相关法律文书为由，作出不予认定工伤的决定。社会保险行政部门行使这种审查判断权与公安机关交通管理部门的事故责任认定权并不冲突，也并非是社会保险行政部门代行公安机关交通管理部门的事故责任认定权。因此，对于被上诉人的该项主张，本院不予支持。
综上，一审法院判决虽然审判程序合法，认定事实清楚，但裁判理由错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款，第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销山东省广饶县人民法院作出的（2015）广行初字第32号行政判决；
二、撤销被上诉人广饶县人力资源和社会保障局作出的广人社工认字（2015）第054号不予认定工伤决定，责令被上诉人在法定期限内重新作出是否是工伤的决定。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人广饶县人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建民
审判员 蒋建功
审判员 邵金芳
二〇一六年三月二十九日
书记员 赵 岩