江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行初字第259号
原告梁长秀，女，1926年8月23日出生，汉族。
委托代理人丁亮，男，1959年8月15日出生，汉族。
委托代理人刘基才，江苏三宝律师事务所律师。
被告南京市浦口区人民政府，住所地在南京市浦口区江浦街道文德路18号。
法定代表人王磊，南京市浦口区人民政府代区长。
委托代理人吴明勇。
第三人南京市浦口区拆迁管理中心，住所地在南京市浦口区江浦街道文德路**号。
法定代表人史小华，南京市浦口区拆迁管理中心主任。
委托代理人王艳洁。
委托代理人钱贵发。
原告梁长秀因不服被告南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）作出的浦政行裁（决）字（2014）04号行政裁决书，向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月17日受理后，于2014年10月20日向被告浦口区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因南京市浦口区拆迁管理中心（以下简称浦口区拆管中心）与本案存在法律上的利害关系，本院依法通知其为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年11月27日公开开庭审理了本案。原告梁长秀的委托代理人丁亮、刘基才，被告浦口区政府的委托代理人吴明勇，第三人浦口区拆管中心的委托代理人王艳洁、钱贵发到庭参加诉讼。本案依法经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
被告浦口区政府根据第三人浦口区拆管中心的申请，于2014年7月22日对第三人浦口区拆管中心与原告梁长秀的房屋拆迁纠纷作出浦政行裁（决）字（2014）04号行政裁决书，裁决主文为：一、浦口区拆管中心对被拆迁房屋实施货币补偿，其中原房补偿款36711元、购房补助款59532元、区位补偿款4961元、室内装饰、装修59532元、附属物33040元、搬家补助费491元、自行过渡费3572元，合计补偿人民币197839元。二、拆迁安置房经拆迁安置房管理部门审查后，按该拆迁项目安置房申购价1250元／平方米申购。三、梁长秀在接到本裁决书之日起十五日内，腾空其位于浦口区桥街道百合社区上庄组12号的房屋。
被告浦口区政府向本院提交的证据有：
1、行政裁决申请书，用以证明被告裁决的合法性；
2、浦口区政府浦政行裁通字（2014）第04号行政裁决听证通知书及送达回证；
3、行政裁决听证笔录。
证据2、3，用以证明被告作出的行政裁决程序合法；
4、江苏省人民政府苏政地（2010）672号《关于批准南京市浦口区2010年度第2批次城镇建设用地的通知》；
5、浦口区政府（2010）10号征用土地方案公告；
6、南京市国土资源局浦口分局（2010）068号征地补偿安置方案公告。
证据4-6，用以证明拆迁实施单位拆迁的合法性；
7、浦国土征拆字（2012）第（01）号、第（01－1）号、第（01－2）号、第（01－3）号、第（01－4）号、第（01－5）号、第（01－6）号、第（01－7）号、第（01－8）号《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》，用以证明拆迁实施单位拆迁的合法性、被拆迁房屋在拆迁范围内；
8、拆迁公告，用以证明拆迁实施单位拆迁的合法性；
9、梁长秀工程建设许可证存根（桥建字第110号），用以证明被告作出的行政裁决认定事实清楚；
10、选取评估公司的告知函及送达回证、评估公司选定表、征地拆迁调查登记表、征地房屋拆迁附属物登记表（续页）、南京市浦口区征地房屋拆迁评估补偿表、南京市浦口区征地拆迁室内装饰装修评估补偿表、南京市浦口区征地拆迁室外附属物评估补偿表、评估报告送达回证，用以证明被告的行政裁决认定事实清楚；
11、中共南京市浦口区委办公室文件浦委办发（2012）53号《关于印发﹤南京市浦口区拆迁管理中心主要职责、内设机构和人员编制规定﹥的通知》，用以证明浦口区拆管中心作为行政裁决的申请人符合政策规定；
12、拆迁红线图，用以证明被拆迁房屋在拆迁房屋内。
被告浦口区政府向本院提交的法律依据有：
1、《中华人民共和国土地管理法》；
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
3、《江苏省土地管理条例》；
4、《南京市浦口区征地拆迁补偿安置办法》（浦政发（2014）107号）；
5、《关于调整浦口征地房屋拆迁自行过渡费补助标准的通知》（浦政规（2011）2号）。
原告梁长秀起诉称，2014年6月3日浦口区拆管中心以未能达成房屋拆迁补偿协议为由，向浦口区政府提出了行政裁决申请书。2014年7月22日浦口区政府作出的浦政行裁（决）字（2014）04号行政裁决书。原告认为该行政裁决书认定事实错误、程序违法、适用法律错误、行政裁决显失公平。根据桥林镇国土管理所、桥林镇城建办2007年6月25日下发的《动工通知》，原告在原宅基上翻建了长12米、宽8米、隔热层高度1.5米的房屋。《动工通知》规定的房屋竣工后经验收合格，到城建办换发《村镇房屋建设许可证》。原告于2007年8月9日取得浦口区桥林镇人民政府签发的（桥）建字110号《江苏省村镇工程建设许可证》。据此原告认为1.5米隔热层为合法建筑，原告对1.5米隔热层拥有合法权利。被告浦口区政府在行政裁决程序中剥夺了原告对1.5米隔热层拥有合法所有权，是非法的，原告对1.5米隔热层理应得到相应的补偿。根据2006年3月28日浦口区政府办公室关于印发《南京市浦口区人民政府征地房屋拆迁行政裁决工作规程》的通知（浦政办发（2006）15号）第五条规定，拆迁人申请行政裁决，应当提供下列资料：（一）裁决申请书，写明请求事项、事实与理由；（二）法定代表人的身份证明；（三）代理人委托书及身份证明；（四）项目批文、红线图、拆迁许可证或拆迁方案批准通知书、拆迁公告等相关批准文件；（五）被拆迁房屋权属证明材料；（六）对被申请人的补偿方案、补偿依据、标准和查勘、丈量、调查登记及补偿测算表；（七）被申请人的详细地址、联系电话以及申请人与被申请人的协商记录、谈话笔录、未达成协议的原因；（八）其他需要提交的相关资料。原告认为，在行政裁决程序中，作为行政裁决申请人的浦口区拆管中心未提交：1、被拆迁房屋权属证明材料；2、对被申请人的补偿方案、补偿依据、标准和查勘、丈量、调查等级及补偿测算表；3、对被申请人的详细地址、联系电话以及申请人与被申请人的协商记录、谈话笔录、未达成协议的原因。原告认为浦口区拆管中心提交的材料不符合行政裁决的申请人的条件，被告不应受理浦口区拆管中心的申请。2014年2月1日，浦口区政府印发了《南京市浦口区征地房屋拆迁补偿安置办法》，该办法第48条规定，已领取《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》，但拆迁实施单位与被拆迁人尚未开始签订征地房屋拆迁补偿安置协议的项目，需重新换领《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》，并按本办法实施征地房屋拆迁补偿安置。原告认为，拆迁实施单位对原告应按新标准进行拆迁安置补偿，浦口区政府应按新标准进行裁决。另外，拆迁实施单位在行政裁决程序中提交的时间自2014年2月25日至2014年5月24日《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》所依据的拆迁政策应为浦政规（2014）1号而非浦政发（2004）107号。原告认为，拆迁实施单位在行政裁决程序中提交的时间为2014年2月25日至2014年5月24日《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》应无效。被告浦口区政府作为原告与第三人之间的裁决者，在第三人未提出拆迁补偿安置方案的情况下，作出包含原房补偿款、购房补偿款、区位补偿款等在内确定数额的行政裁决，明显有失公正。对照浦口区桥林街道办事处拆迁安置办公室与被拆迁人丁邦贵于2011年6月23日签订的《征地房屋拆迁补偿安置协议》，丁邦贵拆迁补偿款仅298500元，但其中附着物补偿款为254720元。原告有理由认为浦口区政府于2014年7月22日作出的浦政行裁（决）字（2014）04号行政裁决书认定事实错误、程序违法、适用法律正确、显失公平。梁长秀的房屋没有拆迁评估报告。原告现提起行政诉讼，请求法院判决：1、撤销浦口区政府于2014年7月22日作出的浦政行裁（决）字（2014）04号行政裁决书；2、被告承担本案诉讼费用。
原告梁长秀向本院提交的证据有：
1、浦口区政府浦政行裁（决）字（2014）04号《行政裁决书》，用以证明原告的主体资格符合起诉条件；
2、浦国土征拆字（2012）第（01-7）号《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》，用以证明被告适用规范性文件错误，应当适用浦政规（2014）1号文，而不应当适用（2004）107号文；
3、原告的工程建设许可证存根（桥建字第110号），用以证明第一、原告梁长秀的房屋有合法手续，合法用地。第二、梁长秀房屋有1.5米高的隔热层经过政府批准，符合法律手续；
4、原告于2007年5月20日《申请》，用以证明原告建房的目的是为了建楼房；
5、《桥林镇镇村居民建房申请表》；
6、《动工通知》。
证据5、6，用以证明隔热层经批准为1.5米；
7、征地房屋拆迁补偿协议（丁邦贵户），用以证明浦口区拆迁标准模糊，弹性很大，对原告的裁决赔偿显失公平；
8、江苏省村镇工程建设许可证，用以证明原告两层建筑是合法的。
被告浦口区政府答辩称，被告作出的行政裁决是依照政策履行法定职责的行政行为。《南京市浦口区征地拆迁补偿安置办法》（浦政发（2004）107号）第十二条规定：“拆迁人在拆迁实施前与被拆迁人依照本办法的规定就补偿、搬迁等事项签订书面协议。协议内容应明确补偿形式和补偿金额。经协商不成补偿协议的，经当事人申请，由区人民政府裁决”。由于原告与拆迁实施单位一直未能达成拆迁补偿协议，经拆迁实施单位申请，被告依照政策规定进行裁决是依法履职行为。被告作出的浦政行裁（决）字（2014）04号行政裁决程序合法、认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当。拆迁实施单位依据征地批文，依法取得《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》，并在南京市国土资源局浦口分局发布拆迁公告后，与原告多次协商拆迁补偿事宜未果的情况下，依照《南京市浦口区征地房屋拆迁补偿安置办法》的规定依法向被告申请裁决。被告经审查符合受理条件后，依法予以受理并组织了原告和行政裁决的申请人召开了行政裁决听证会，程序合法。原告的《建设工程许可证》表明许可建设面积为96平方米，建筑层数为一层，被告认定被拆迁房屋合法产权面积为96平方米证据充分，事实清楚。原告的隔热层未予补偿与事实不符，在《南京市浦口区征地房屋拆迁室外附属物评估补偿表》中的第八项明确载明了隔热层补偿款为33040元。浦政行裁（决）字（2014）04号行政裁决适用政策正确。2014年2月1日浦口区政府印发的《南京市浦口区征地房屋拆迁补偿安置办法》（浦政规（2014）1号）的第48条规定：“本办法实施前已领取《浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》，拆迁实施单位与被拆迁人已开始签订房屋拆迁补偿协议的，但尚未全部完成的项目，按原办法执行，直至完毕”。拆迁实施单位申请行政裁决时，该拆迁地方案已大部分拆迁完毕。被告适用《南京市浦口区征地房屋拆迁补偿安置办法》（浦政发（2004）107号）对被拆迁房屋的拆迁补偿进行裁决，适用政策正确。被拆迁房屋合法产权面积96平方米，通过评估确认补偿金额为202836元，平均每平方米补偿2112元。该拆迁项目安置房申购价为每平方米1250元。被告对被拆迁房屋的拆迁补偿合理适当。梁长秀有评估报告，被告已经提交给法庭。综上所述，被告作出的浦政行裁（决）字（2014）04号行政裁决认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人浦口区拆管中心未向本院提交书面陈述意见，庭审中口头陈述同被告的答辩意见。
第三人浦口区拆管中心未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告证据1的真实性、关联性均予以认可，对其合法性不予认可；对证据2、3、4、9的关联性、真实性、合法性均予以认可；对证据5、6、8的关联性、真实性、合法性均不予认可，证据5、8，原告没有看到过该公告；对证据7的真实性予以认可，对其关联性、合法性均不予认可。对证据10的三份评估补偿表的关联性、真实性、合法性均不予认可，原告没有收到三份评估补偿表。被告评估报告的送达回证也能证明原告收到了原告之子丁亮的评估报告，没有收到三份评估补偿表。对证据10中南京市浦口区物价局价格认证中心文件浦价证认字（2014）51号《关于桥林街道丁亮家部分苗木的拆迁补偿价格认证报告》、价格认证明细表的关联性、真实性、合法性均不予认可，原告没有收到。对证据10中其他证据的关联性、真实性、合法性均予以认可。对于证据11、12原告无法确认。第三人对被告提交的12份证据的关联性、真实性、合法性均予以认可。
被告对原告证据1、2、3的关联性、真实性、合法性均予以认可，对证据2、3的证明目的不予认可；对证据4-8的真实性、合法性均予以认可，对其关联性不予认可，对证据4、5、7的证明目的均不予认可。第三人对原告证据的质证意见同被告一致。
本院经审查认为，被告提供的证据及原告提交的证据1－6、8均与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院依法予以确认。原告提交的证据7，因与本案不具关联性，本院不予确认。
经审理查明，原告梁长秀于2007年8月9日取得《江苏省村镇工程建设许可证》［（桥）建字110号］，该证载明：房屋建设位置：桥林镇百合村上庄组；建筑面积：96㎡；建筑层数：壹层。《桥林镇镇村居民建房申请表》及《动工通知》备注：隔热层高度为1.5米（原房拆除）。2010年9月21日，江苏省人民政府作出《关于批准南京市浦口区2010年度第2批次村镇建设用地的通知》（苏政地（2010）672号），同意将南京市浦口区桥林街道百合村42.7341公顷集体农用地（其中耕地26.916公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将桥林街道百合村的7.7612公顷集体建设用地、3.0679公顷未利用地征收为国有。2010年9月30日，被告浦口区政府作出《征收土地方案公告》（（2010）10号），公告建设用地项目名称为肉制品深加工建设，征地补偿安置登记、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置实施等有关工作由南京市国土资源局浦口分局负责组织实施。2012年4月24日，南京市国土资源局浦口分局作出《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》，确定原南京市浦口区征地拆迁办公室（即第三人浦口区拆管中心）为拆迁实施单位。同年5月10日南京市国土资源局浦口分局作出《拆迁公告》，将拆迁范围及项目、拆迁补偿的执行标准、搬迁时间及要求、奖励办法等事项进行了公告。2012年9月14日，南京市国土资源局浦口分局作出《征地补偿安置方案公告（（2012）068号），将区片价补偿、被征地农业人员安置、青苗、附着物补偿等有关事项予以公告。原告梁长秀的房屋在征地拆迁范围内。2014年5月20日，德道天诚评估公司对梁长秀的房屋作出《南京市浦口区征地房屋拆迁评估补偿表》、《南京市浦口区征地拆迁室内装饰装修评估补偿表》、《南京市浦口区征地拆迁室外附属物评估补偿表》，上述三份评估补偿表载明，梁长秀的房屋面积：99.22㎡，评估补偿单价为1020元／㎡，评估补偿总价为101204元／㎡；装饰、装修补偿款为59532元；室外附属物评估补偿价为33040元。第三人未将上述三份评估补偿表送达原告。2014年6月3日，第三人浦口区拆管中心向被告浦口区政府提出裁决申请并提交了相应的申请材料。被告收到第三人的申请后，于2014年7月4日组织第三人与原告就拆迁补偿事宜进行听证。同年7月22日，被告作出浦政行裁（决）字（2014）04号行政裁决书，裁决：一、浦口区拆管中心对被拆迁房屋实施货币补偿，其中原房补偿款36711元、购房补助款59532元、区位补偿款4961元、室内装饰、装修59532元、附属物33040元、搬家补助费491元、自行过渡费3572元，合计补偿人民币197839元。二、拆迁安置房经拆迁安置房管理部门审查后，按该拆迁项目安置房申购价1250元／平方米申购。三、梁长秀在接到本裁决书之日起十五日内，腾空其位于浦口区桥街道百合社区上庄组12号的房屋。原告梁长秀收到上述行政裁决书后，于2014年10月17日向本院提起行政诉讼。
本案诉讼中，被告浦口区政府于2015年2月13日以“在诉讼过程中，你们向法院提交了'拆迁实施单位委托江苏德道天诚土地房地产评估造价咨询公司作出的评估报告'这一新的证据”为由，向原告梁长秀作出《关于撤销行政裁决的决定》，决定撤销浦政行裁（决）字（2014）04号行政裁决书，并已送达。但原告不同意撤回本案诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”《南京市浦口区征地拆迁补偿安置办法》第十二条规定，“拆迁人应当在拆迁实施前与被拆迁人依照本办法的规定就补偿、搬迁等事项签订书面协议。协议内容应明确补偿形式和补偿金额。经协商达不成协议的，经当事人申请，由区人民政府裁决。裁决应当自受理之日起的30日内作出。”根据上述规定，被告浦口区政府具有作出征地房屋拆迁裁决决定的主体资格。在案证据证明，第三人浦口区拆管中心于2014年6月3日向被告浦口区政府提出裁决申请，被告于同年7月22日作出被诉的行政裁决书，已超过上述规定的30日裁决期限，违反了上述规定，应认为被诉裁决行为程序存有瑕疵。
本案中，无充分证据证明拆迁裁决的申请人即本案第三人浦口区拆管中心将德道天诚评估公司于2014年5月20日作出的评估补偿表送达原告，故被告浦口区政府根据2014年5月20日德道天诚评估公司的评估补偿表及第三人提交的其他材料确定被拆迁房屋的补偿数额依据不足，应认为被诉裁决行为认定事实不清。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第一款规定，“被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。”第三款规定，“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。”第五十七条第二款第（二）项规定，被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。综上，被告作出的浦政行裁（决）字（2014）04号行政裁决书违反《南京市浦口区征地拆迁补偿安置办法》的裁决办理期限的规定，且确定被拆迁房屋的补偿数额依据不足。鉴于被告在本案诉讼中已自行撤销被诉的浦政行裁（决）字（2014）04号行政裁决书，原告不撤诉，故应确认被诉行政裁决行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条第一款、第三款，第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告浦口区政府于2014年7月22日作出的浦政行裁（决）字（2014）04号行政裁决书违法。
案件受理费50元，由被告浦口区政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 路 兴
审判员 吴春辉
审判员 陶伟东
二〇一五年三月十八日
书记员 赵和玉