广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行初字第71号
原告高瑞光，男，汉族，住广东省广宁县。公民身份号码：×××3812。系广宁县宾亨镇山根回纸厂的经营者。
委托代理人兰文霞，广东兴会律师事务所律师。
委托代理人江颖诗，广东兴会律师事务所律师。
被告广宁县人民政府，住所地：。
法定代表人黄靖，该县县长。
委托代理人蔡杰。
委托代理人车远鸿，广东义法律师事务所律师。
原告高瑞光诉被告广宁县人民政府（以下简称广宁县府）行政决定纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭于2016年7月11日及2016年7月26日对本案进行了公开开庭审理。原告高瑞光及其委托代理人兰文霞、江颖诗，被告广宁县府的委托代理人蔡杰、车远鸿等到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告高瑞光起诉称：近期，广宁县经济和信息化局对原告纸厂实施停电措施，导致原告纸厂无法生产造成严重损失。对此，原告走访各个部门了解和反映情况，却被告知被告广宁县人民政府于2014年5月22日制定的宁府办电（2014）16号《广宁县人民政府办公室关于印发广宁县造纸行业环境整治专项行动方案的通知》（下称“《通知》”）中，将原告的广宁县宾亨镇山根回纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》，并在《通知》中对原告纸厂做出了“关停取缔”的行政决定。且被告将分批次淘汰包含原告纸厂在内的30家纸厂，并称该淘汰取缔的决定符合国家政策和法规。原告认为，被告对原告纸厂做出的行政行为在程序及实体上均错误，应予以撤销。首先，被告制定的《通知》中对原告纸厂做出的行政处罚决定违反了法定的行政程序。一方面，被告未向原告送达任何行政处罚决定书，就要求原告纸厂停产停业，并直接对原告纸厂采取停电措施，这是不符合程序的。因行政决定送达至当事人，是行政决定生效的必要程序，没有送达这一程序，行政决定仍未发生效力。另一方面，行政处罚法规定公民的程序权利必须得到满足，即当事人的了解权、陈述权和申辩权必须得到行政机关的尊重，且具有法律强制性。如果行政机关不尊重不满足公民的程序权利，行政处罚决定是无效的。其次，被告对原告纸厂做出的行政处罚决定无事实和证据依据。“无调查就无发言权”。被告在《通知》中将原告纸厂定义为“不符合国家政策、污染治理无望”的造纸企业，但被告及相关部门却未对原告纸厂生产情况进行调查，也无相关的环评报告或者处罚文书等证明原告纸厂存在污染情况。且据了解，原告纸厂不存在环境污染的事实。被告在没有事实依据的基础上做出了本案争议的具体行政行为，是错误的。
综上所述，被告在处罚前并未告知原告处罚决定的事实、理由及依据，未给原告进行陈述和申辩的机会，亦未告知其依法有要求举行听证的权利，而被告在做出决定后未向原告送达相关的行政处罚决定文书，且被告这一行政处罚决定缺乏事实依据及证据支持，因此本案所诉之具体行政行为是错误的。因被告所作的错误行政处罚决定，导致原告停产停业等重大经济损失。故为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求人民法院判令：一、撤销被告作出的淘汰关停广宁县宾亨镇山根回纸厂的行政行为；二、本案讼费用由被告承担。
原告高瑞光向法庭提交了以下9份证据：1、原告身份证复印件1份；2、广宁县宾亨镇山根回纸厂的个体工商户营业执照复印件1份；3、排污临时许可证；4、被告的组织机构代码证；5、《执行停止供电的通知》；6、宁府办电（2014）16号文；7、蔡伦古法造纸术的相关报道；8、广宁纸厂生产工艺及周边环境照片；9、四会纸厂生产工艺及周边环境照片。
被告广宁县府答辩称：一、该案原告不是适格的诉讼主体。1、按照《行政诉讼法》第二十五条规定，原告应当是行政行为相对人或者是与行政行为有利害关系。2、本案原告不是行政行为的相对人，因为宁府办电（2014）16号文的发文对象不是原告，而是各镇人民政府、县府直属有关单位，也就是说原告不是该发文行政行为的相对人，而该文的目的是责令相关行政机关进行相应的行政行为，显然也与原告没有直接的利害关系。二、该案被告不是适格的诉讼主体。1、《行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。2、本案作出发文行政行为的是广宁县人民政府办公室，而不是答辩人，所以原告以答辩人为被告，显然是错误的，答辩人并非本案适格的诉讼主体。三、本案的行政行为不具有可诉性。1、《行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，而最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条规定：“行政诉讼法第十二条第（二）项规定的具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。显然，本案所涉的宁府办电（2014）16号是可以反复适用的具有普遍约束力的决定、命令，它对于相关行政机关的行政行为具有反复适用的普遍约束力，不是具体行政行为，不具有可诉性。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（四）不具有强制力的行政指导行为”。在本案中，原告仅是列入落后淘汰名单，没有具体处罚，发文对象不是他，对其显然不具有强制执行力。3、发文行为不是行政处罚。由于本案所涉的宁府办电（2014）16号是可以反复适用的具有普遍约束力的决定、命令，属于抽象行政行为而非具体行政行为，更非行政处罚，原告以《行政处罚法》的程序性规定来要求该发文行为并对其提出诉讼，显然是错误的。四、本案管辖存在问题。1、《行政诉讼法》第十五条第一项规定：“中级人民法院管辖对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”。显然，本案中原告所诉的行政行为并非答辩人所作出，而是广宁县人民政府办公室作出。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十三条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉”。因此，请求肇庆市中级人民法院告知原告变更被告并对管辖进行调整。五、原告的诉请超过诉讼时效。1、《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（六）起诉超过法定期限且无正当理由的。”3、在本案中，原告所诉的宁府办电（2014）16号文发文时间是2014年5月22日，即使该文具有可诉性，原告也应当在2014年11月23日前提出起诉，而原告在2015年12月1日才提起诉讼，显然已经超过了诉讼时效。正如原告在起诉状中所称，其走访了各个部门了解和反映情况，显然他不可能不知道该文的发文时间，其超过法定诉讼时限显然缺乏正当理由。六、石灰法地池制浆造纸是国家产业政策明令淘汰或立即淘汰的落后生产工艺装备。《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》、粤府办（2010）56号、环函（2001）185号文都明确规定：采用石灰沤竹土法造纸工艺的小造纸厂，使用了化学原料（石灰），工艺落后，有污染，规模小于国务院规定的年产5000吨限额，而且其产品又主要用于生产迷信用品，应当列入取缔范围。
综上所述，本案原被告均非适格的诉讼主体，本案原告所诉的也不是具体行政行为，原告的诉请又超过了诉讼时效，而且其生产工艺也明确被列入国家政策淘汰取缔范围，因此，请人民法院依法驳回其诉讼请求。
被告广宁县府向法庭提交了以下11份证据：1、肇府办（2009）20号《印发肇庆市电镀、印染等重污染行业统一规划统一定点实施方案的通知》；2、宁府办（2014）14号《广宁县人民政府办公室关于印发广宁县2014年环境综合整治方案的通知》；3、《中华人民共和国环境保护法》；4、国家发改委产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）；5、粤府办（2010）56号《印发广东省进一步加强淘汰落后产能工作实施方案的通知》；6、环函（2001）185号《关于采用石灰沤竹土法造纸工艺的小造纸厂是否属于取缔关闭范围的复函》。7、《信访事项及矛盾纠纷调处交办通知书》及《县环保局关于对全县30家传统工艺造纸企业上访事项调处意见的回复》；8、《上访登记表》、《石涧镇淘汰落后造纸产能会议签到表》、《广宁县淘汰落后造纸产能企业参会人员签到表》、《第三批淘汰造纸企业专题工作会议签到表》；9、《关于印发肇庆市“十二五”主要污染物总量减排工作方案的通知》（肇府办（2011）39号）及附件2《肇庆市“十二五”总量减排目标责任书重点减排工程项目》；10、《工业源普查详表》；11、《停止生产供电告知书》、《执行停止生产供电的通知》、《送达回证》。
根据双方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：根据广东省及肇庆市两级政府主要污染物总量减排工作方案及淘汰落后产能工作方案的要求，结合本辖区内工业污染源普查及排查情况。2014年5月22日，广宁县人民政府以宁府办电（2014）16号通知形式向广宁县各镇人民政府及县府直属有关单位印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，该行动方案附有一份《落后淘汰造纸厂名单》，原告经营的个体工商户广宁县宾亨镇山根回纸厂被列入其中。同时，《方案》明确提出对列入淘汰名单的造纸厂限期依法实施取缔，并对负责实施取缔关停的相关政府部门进行了职责分工。2015年8月18日，广宁县经济贸易和信息化局向广宁县石涧镇联兴纸厂发出一份《执行停止生产供电的通知》，并通知供电部门对该厂实施停止生产供电措施。其后，高瑞光不服，遂提起本案诉讼。
另查明，在案涉《方案》下发后，被列入淘汰名单的30家造纸厂业主（包含原告）不服该《方案》于2014年9月4日派代表到广宁县府上访，提出如下诉求：1、要求县政府有关职能部门指导他们进行整改，整改后允许他们继续生产；2、如政府决定淘汰他们的造纸厂，一方面要求予以补偿，另一方面要求给予过渡期；3、要求政府在未予书面答复前不得采取任何强制措施。期间，2014年8月29日、9月24日和12月4日，广宁县环保局、经信局等相关职能部门曾组织列入淘汰名单的造纸厂业主开会协商自行淘汰及补偿等事宜。其后，大部分造纸厂自行关停。
本院认为，本案系不服行政决定纠纷。首先，关于广宁县府是否本案适格被告的问题。本案原告高瑞光是因不服《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》将其经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》，并决定限期依法实施取缔而提起行政诉讼。该《方案》虽以广宁县人民政府办公室名义印发，但从《方案》的内容来看，制定单位应为广宁县府。且广宁县人民政府办公室为广宁县府内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款的规定，广宁县府为本案被告主体适格。
其次，关于原告高瑞光起诉是否超过起诉期限的问题。由于广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》时并未告知高瑞光诉权或起诉期限，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，高瑞光的起诉期限应从知道或应当知道广宁县府制定的《方案》的内容之日起算，最长不超2年。本案中，虽然无法查证高瑞光知道《方案》内容的具体日期，但《方案》于2014年5月22日才对外印发，而高瑞光于2015年12月7日已提起本案诉讼。故高瑞光的起诉并未超过2年的法定起诉期限。
第三，关于广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，将高瑞光经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为的性质及是否可诉的问题。广宁县府制定的《方案》的下发对象是广宁县各镇人民政府及县府直属有关单位，属政府内部文件，并未直接外发给高瑞光。其对高瑞光发生效力是通过相关政府部门执行和实施过程中采取相应行政措施而产生的。故广宁县府制定《方案》的行为在性质上属行政机关内部行政行为而非行政处罚。但从《方案》的具体内容来看，《方案》将高瑞光经营的纸厂列入附件《落后淘汰造纸厂名单》，并明确提出限期依法实施取缔，同时对负责实施取缔关停的相关政府部门进行了职责分工，其后，相关政府部门亦根据该《方案》的要求对高瑞光等经营的纸厂采取了勒令停产及停电的强制措施。上述事实表明《方案》对高瑞光设定了强制性义务，其效力已依职权外化并对特定行政相对人的权利义务产生了实际影响。故此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第十二条的规定，广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，将高瑞光经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为具有可诉性。
第四，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案审理的重点是广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，将高瑞光经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国环境保护法》第六条第一款、第十三条和第二十八条的规定，改善环境质量，消除环境安全隐患，确保环境安全是广宁县府的法定职责，其有权据此制定相关政策措施或方案。又依据国家发改委《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》、国家环境保护总局《关于采用石灰沤竹土法造纸工艺的小造纸厂是否属于取缔关闭范围的复函》、《广东省进一步加强淘汰落后产能工作实施方案》及《肇庆市电镀、印染等重污染行业统一规划统一定点实施方案》的相关规定；广宁县府在其辖区内开展造纸行业环境整治专项行动，制定行动方案，并在《方案》中列出整治淘汰对象、明确工作内容、要求及职责分工等。此属广宁县府履行法定职责的行为，法律依据充分。至于广宁县府在《方案》中将高瑞光经营的纸厂列整治淘汰范围并决定限期取缔的事实证据是否充分的问题，这是本案双方争议的焦点。从审理查明的事实来看，广宁县府在制定案涉《方案》前，已对辖区内相关纸厂的制作工艺、产能、污染情况等进行了摸底调查，在获取相关数据后依据国家、广东省及肇庆市制定的淘汰标准进行了筛选，最后形成《方案》中的附件《落后淘汰造纸厂名单》。由此可见，广宁县府将高瑞光经营的纸厂列入淘汰名单经过了充分的调查取证，事实清楚，证据确实。综上，广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，将高瑞光经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为有充分的事实和法律依据。
综上所述，原告高瑞光起诉请求撤销被告广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，将高瑞光经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告高瑞光的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告高瑞光负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年八月十五日
书 记 员 钟 蔚
第12页共12页