江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）徐行终字第0090号
上诉人（原审被告）新沂市人民政府。
法定代表人王成长，市长。
委托代理人田志耕，新沂市人民政府副市长。
委托代理人曹娟，江苏曹娟律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）邱文秀，男，1935年2月17日生，汉族，农民。
委托代理人邱新其（邱文秀之子），男，1964年5月1日生，汉族。
委托代理人阚海航，江苏铸石律师事务所律师。
原审第三人新沂市邵店镇西鲍村村民委员会。
法定代表人丁汉文，主任。
委托代理人刘崇斌，新沂市沭东法律服务所法律工作者。
原审第三人王国平，男，1965年9月，汉族，农民。
上诉人新沂市人民政府因邱文秀诉农村土地�包经营权行政登记一案，不服新沂市人民法院（2013）新行初字第0004号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年5月23日公开开庭审理了本案。上诉人新沂市人民政府委托代理人田志耕、曹娟，被上诉人邱文秀的委托代理人邱新其、阚海航，原审第三人新沂市邵店镇西鲍村村民委员会（以下简称西鲍村委会）法定代表人丁汉文及委托代理人刘崇斌，原审第三人王国平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，涉案土地位于新沂市邵店镇西鲍村南湖，面积3.4亩，1994年由原告承包经营，承包期限至2027年止，被告新沂市人民政府于1994年登记发证确认。1997年，新沂市邵店镇按照上级要求进行产业结构调整，西鲍村为了发展桑蚕业号召农户植桑养蚕，原告户南湖3.4亩土地因此列入统一植桑范围。原告户因无劳动力养蚕�涉案土地中的2亩由第三人寇步华种植桑树，1.4亩由王国平种植桑树，相关农业税费由寇步华、王国平以自己名义缴纳，但未签订书面承包合同。
2000年，新沂市人民政府按照上级要求，统一进行农村集体土地承包经营权证换发工作。被告按照相关政策要求进行摸底、公示后，涉案的南湖2亩土地登记在寇步华名下，1.4亩土地登记在王国平名下。登记前，承包人与集体经济组织均未补签承包合同，也未要求村组提交原告自愿退地或村组解除承包合同的书面资料。
2008年，新沂市人民政府按照上级要求，再次对土地承包经营权证进行换发，西鲍村与寇步华、王国平就包括涉案土地在内的所有承包地补签了《土地承包合同》，新沂市人民政府于2008年4月29日换发了《农村土地承包经营权证》。
另，2000年、2008年，土地承包经营权证换发时，原有的《土地使用证》《土地承�经营权证书》均未收回，仍由原承包人持有。两次换证时，村组均制作清册或登记表，但原、被告对清册或登记表中是否为原告本人签名及指印产生争议，经本院释明，均未对此申请司法鉴定。
2011年，在原告要求寇步华、王国平退还土地未果的情况下，原告家人将涉案土地上种植的桑树砍伐，引起双方冲突，涉案土地自此被抛荒。原告将上述情况反映至省长信箱后，徐州市人民政府办公室于2011年12月31日回复原告“因2000年土地承包经营权证换发时，时任小组长周成杰对政策理解不透，工作不细，没有及时通知原告核对的情况下，将争议的3.4亩土地登记在寇步华、王国平名下。为此，邵店镇人民政府责成西鲍村村民委员会按照土地承包法的相关规定，收回寇步华、王国平两户3.4亩土地的承包经营权证，为原告补办土地承包经营权证，督促寇步华、王国平两户尽快�地”。新沂市邵店镇社会管理综合治理委员会又于2012年3月19日向新沂市人民政府形成督察专报，提出以下处理建议：按照相关程序，撤销寇步华和王国平两家现有的土地使用证，并以1994年二轮承包为基础，对三家土地经营权使用证进行重新核发。后经新沂市农工办、邵店镇、西鲍村多方调解未果，原告诉至本院。
原审法院认为：2000年，被告新沂市人民政府统一对全市范围内的土地承包经营权进行重新发证，系以1994年二轮承包关系为基础。原告已于1994年取得涉案土地承包经营权，并进行了登记，被告之后的登记行为应受之前登记行为的约束。被告在申请登记方未提交王国平与西鲍村之间的书面承包合同，也未提交原承包方自愿退地或与村组解除承包合同的书面材料的情况下，于2000年将涉案1.4亩土地承包经营权变更登记在王国平名下缺乏事实依据，依法应予撤销�第三人王国平与村组之间的承包合同纠纷可另行解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销被告新沂市人民政府于2000年将南湖1.4亩土地登记在第三人王国平名下的行政行为；案件受理费50元，由被告新沂市人民政府负担。
上诉人新沂市人民政府上诉称：1、涉案行为不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”土地承包经营权的取得不是取决于政府是否颁证，而是承包合同是否成立。政府向土地承包人发放承包经营权证只是登记造册，应属备案性质。同时，《农村土地承包经营权证管理办法》亦规定“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。综上，政府代表国家向承包方颁发承包经营权证仅是一种事后确认行为，是随承包合同的变化而变化，证书本身不对承包权利产生实际影响，不属行政诉讼的审查范围。2、一审法院判决认定事实错误。邱文秀向村里主动要求退地的时间为1997年，2000年换证时，对所有村民承包地情况进行摸底、登记、签字、公示，过程持续半年之久，其中也包括邱文秀户，可见邱文秀对当时争议承包地已经流转是知晓的，其至今提起诉讼显然也超过了起诉期限。2000年时《农村土地承包法》并未实施，一审判决按照该法规定，认定承包方退地或解除合同要有书面材料属于对当事人的苛求，无法律依据支持。3、一审法院审理本案程序违法。一审法院对承包经营权纠纷未进行审理，亦未与行政案件合并审理，即作出撤销承包经营权证的判决，程序违法。综上，�审判决依法应予撤销。
被上诉人邱文秀辩称，为土地承包人颁发土地承包经营权证书是政府履行行政确认登记的职责，属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。争议土地系由答辩人承包，期限至2027年，上诉人未有证据证明答辩人自愿退地或要求变更承包关系，即为他人颁发了承包经营权证，侵犯了答辩人的合法权益。本案系针对确认发证行为提起的行政诉讼，无需与其他案件合并审理，上诉人认为原审判决认定事实错误、程序违法的观点无证据依据支持，依法应予驳回。
原审第三人西鲍村委会、王国平观点同上诉人上诉观点一致。
双方当事人向原审法院提供的证据依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。双方当事人在二审中均未提交新的证据。
二审经庭审质证认证，认为原审法院判决对事实和证据的认定是正确的，本院予以确认。
双方当事人在二审�的争议焦点是邱文秀提起本诉是否超过法定期限，被诉行为是否属于行政诉讼的受案范围，上诉人的颁证行为是否符合法律规定。
本院认为，1、关于起诉期限问题。上诉人主张2000年、2008年全市范围内进行承包经营权证的换发工作，其基层组织按照上级要求，在村、组进行摸底登记、签名、公示、颁证，被上诉人邱文秀应当知道涉案承包地两次换证均未登记在其名下，从未提出异议，现提起行政诉讼，显然超过法定的起诉期限。根据卷宗材料，上诉人提供了邵店镇西鲍村组第五村民小组所制作的“农村土地家庭承包（合同、经营权证）登记表”，该表中记载了邱文秀2008年承包地使用情况，涉案承包地不包含在登记表中。但上诉人及下属村组均不能证明该登记表中的领证签名是邱文秀本人所签，亦未提供邱文秀与村组签订的承包合同证明邱文秀知道其土地承包亩�，因此，不能推定邱文秀自2000年或2008年换证时已经知道争议承包地登记在原审第三人名下的事实，上诉人的该上诉观点无事实依据，依法不予支持。2、关于被诉行为是否属行政诉讼受案范围的问题。参照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，上诉人作为地方人民政府对土地承包者颁发经营权证系其行使辖区内土地承包的管理职责，应属可诉的行政行为，原审法院予以受理并无不当。3、关于被诉行为的合法性问题。根据双方无争议的事实，被上诉人邱文秀持有上诉人1994年颁发的《土地承包经营权证》，承包期限至2027年。徐州市委办公室针对全市2000年换发承包经营权证于2000年6月下发徐委办（2000）43号《关于换发农村集体土地承包经营权证书，进一步稳定完善农村土地承包关系的通知》，指导原则是按照1994年形成的人地关系进行换证。原审第三人王国平虽然自1997年以来实际耕种争议承包地，但因所属基层组织没有完善程序，没有留存并提供原承包人明示放弃承包的相关证据，亦未提供土地承包书面合同，在此情况下，上诉人新沂市人民政府将争议承包地登记在王国平名下缺乏事实依据，原审判决予以撤销并无不当。原审第三人西鲍村委会与王国平之间的承包纠纷可通过其他方式解决，无需与本案并案审理。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人新沂市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林岩
审 判 员 刘红
代理审判员 徐冉
二〇一四年六月二十五日
书 记 员 赵静