安徽省亳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖16行终78号
上诉人（原审原告）罗会夫（福），男，1952年5月10日出生，汉族，住涡阳县。
委托代理人葛会民，安徽永恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）涡阳县国土资源局，住所地涡阳县紫光大道南侧,组织机构代码00317630-0。
法定代表人苏廷全，局长。
委托代理人赵振环，涡阳县国土资源局石弓所所长。
委托代理人许岩，安徽亳乐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）涡阳县人民政府，住所地涡阳县紫光大道1号，统一社会信用代码11341621070918642W。
法定代表人熊国洪，县长。
委托代理人石国庆，涡阳县人民政府法制办工作人员。
委托代理人唐雅琦，涡阳县人民政府法制办工作人员。
上诉人罗会夫诉被上诉人涡阳县国土资源局国土行政处罚及被上诉人涡阳县人民政府行政复议一案，因不服安徽省涡阳县人民法院（2017）皖1621行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年9月12日公开开庭审理了本案。上诉人罗会夫的委托代理人葛会民，被上诉人涡阳县国土局的委托代理人赵振环、许岩，被上诉人涡阳县政府的委托代理人唐雅琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告罗会夫系石弓镇新桥行政村村民。1994年10月，承包涡阳县××桥行政村油南自然村的土地兴办集体企业“石弓镇新桥轮窑厂”，承包土地协议规定了双方的权利义务。1995年涡阳县乡镇企业管理委员会批准同意石弓镇成立“石弓镇新桥轮窑厂”，该厂属村办企业，厂址设在涡阳县××桥行政村，由罗会夫任厂长。2003年3月2日，被告国土局向原告颁发了采矿许可证，期限2年。2010年7月20日，县政府为认真落实皖政（2010）39号《安徽省人民政府关于切实做好2010年淘汰落后产能工作的通知》文件精神，县政府将淘汰落后产能工作列入各乡镇政府责任目标，进行年度考核，乡镇政府主要负责人是第一责任人，其中原告的轮窑厂就被省政府列入2010年关闭淘汰名单范围。2010年8月18日，石弓镇人民政府为落实涡阳县人民政府文件涡政[2010]80号文件，对窑厂进行拆除，一次性补助原告窑厂拆除补偿费用38万元。
2015年12月，因石弓镇西关行政村村民举报，反映原石弓镇西关村副书记罗会夫破坏集体耕地，非法出卖集体土地，利用职权侵占土地等问题，2016年9月14日，县纪委信访室转办函件，要求国土局进行调查。同年10月12日，国土局立案后及时进行了调查取证，11月14日执法人员就原告的违法事实撰写出调查报告，11月21日被告组织人员对该案件进行了会审，11月25日作出涡国土行罚告字第1111号《行政处罚听证告知书》，告知其称述、申辩和听证的权利，并于11月28日进行了送达，在告知书规定的期限内，原告没有进行称述、申辩和申请听证，12月30日被告国土局作出涡土行罚字【2016】第1118号行政处罚决定，决定以原告于1995年至2014年期间挖损37.323亩土地没有复垦的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十二条的规定为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十一条对被原告作出：1、责令15日内改正破坏的24882.01平方米土地；逾期不改正，责令缴纳被破坏的24882.01平方米土地每平方米6元的复垦费，计149292.06元，专项用于土地复垦。2、并处于被破坏的24882.01平方米土地每平方米12元的罚款，计罚298584.12元的行政处罚。
原告不服该处罚决定，向县政府申请行政复议，县政府于2017年1月19日受理了原告的复议申请后，当日即向国土局发出行政复议答辩通知书，1月25日国土局提交了行政复议答辩状以及作出具体行政行为的证据和法律依据。经审理查明后，县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项之规定，3月16日作出涡政复决字【2017】第05号行政复议决定，维持国土局的行政处罚决定。原告不服，于同年3月29日本院提起行政诉讼，要求撤销被告国土局作出的行政行为，本案诉讼费由被告承担。
另查明：被告国土局立案登记表、处罚审批表上记载的办案人是张君、王成义，调查笔录上记载的调查人是郑成学、赵振环，调查报告上记载的调查人是赵振环、张君、王成义。
原审法院认为：各方当事人均同意本庭归纳的争议焦点。1、被告国土局作出的行政行为事实是否清楚，证据是否确实充分，程序是否合法，适用法律是否正确，2、被告县政府作出的复议决定程序是否合法。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。本案中，原告烧窑取土形成取土坑，至2016年行为有持续状态，被告对其处罚没有超过法定时效，对原告认为被告处罚超过时效的主张，本院不予支持。
《土地复垦条例》第三条规定：生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁、谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦”。第十条规定：下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：（一）露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；……。第十七条第二款规定：“县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当加强对土地复垦义务人使用土地复垦费用和实施土地复垦义务的监督”。第十八条规定：“土地复垦义务人不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦”。本案中，原告罗会夫烧窑取土形成取土坑，依法负有复垦义务。被告国土局接到举报后，经过立案、调查、告知、审批等程序，依法对原告作出行政处罚事实清楚，证据充分。被告在处罚程序上虽然存在登记的办案人员前后不一的问题，但是，所有人员均参与了案件处理的整个过程，只是分工不同，不影响原告的实体权利。被告县政府对原告的复议申请及时受理，并作出裁决，经审查，行政复议程序合法。至于原告提出对于土地的复垦已与弓镇政府签订协议的问题，属于另外一个法律关系，不属于本案审理的范围。庭审中，原告提出取土坑在后期被其他承包商开为采大理石扩大了面积的问题，因原告没有提供相关证据予以证明,本院不予采信。综上，原告诉讼请求不能成立，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告罗会夫的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
罗会夫上诉称：（一）涡阳县国土局作出的行政处罚决定程序不合法。1.先定性，后调查。涡阳县国土局于2016年10月12日对涡阳县新桥轮窑长土地违法立案，在立案呈批表上，就已认定了违法事实，而其所举证据均是在2016你那10月12日之后收集调取的。2.送达法律文书的程序不合法。罗会夫曾脑出血，留下后遗症，记忆不清、对事物判断能力极差等，涡阳县国土局对罗会夫分别留置送达《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》，不符合《民事诉讼法》第86条的规定。3.调查笔录上记载的调查人与调查报告上记载的调查人不一致，涡阳县国土局未提供调查人员具有行政执法资格的相关证据。（二）原审判决认定事实错误。1.上诉人是经被上诉人依法批准设立的涡阳县石弓镇新桥轮窑厂，且每年都向涡阳县国土局上缴土地资源使用费，最高的一年需交10多万元。2.行政处罚所涉大坑的主要形成原因是涡阳县石弓镇政府将上诉人烧窑取土范围内的地下大理石承包给他人开采所形成。3.2010年8月18日，上诉人与涡阳县石弓镇人民政府达成协议，涡阳县新桥轮窑厂拆除后的土地复垦义务人应是石弓镇政府。4.涡阳县国土局处罚时所认定的“上诉人在大坑内卖土”，没有充分证据支持。（三）涡阳县国土局对上诉人行为的立案及处罚，已经超过追诉时效，上诉人烧窑取土的行为发生在2010年8月底，而涡阳县国土局的立案是在2016年10月12日，本案不符合行政处罚的立案条件。综上，请求二审法院依法改判，撤销涡阳县国土局的行政处罚及涡阳县政府的行政复议决定。
罗会夫一审时向法院提交的证据是：
1.原告的身份证复印件一份，证明原告主体适格
2.涡阳县乡镇企业管理委员会文件乡企字项（95）39号关于成立“石弓镇新桥轮窑厂”的批复一份，证明原告任厂长的“石弓镇新桥轮窑厂是依法成立的，石弓镇新桥轮窑厂是集体性质的；
3.许可证书复印件一份，证明原告依法取土，面积是0.0512平方公里；
4.土地承包合同复印件三份，证明该厂用地是租用村里土地
5.涡阳县人民政府的涡政办【2010】80、101号文件复印件一份，证明2010年8月22日之前关闭拆除包括原告在内的37家窑厂。101号文件规定2010年9月份之前必须完成，
6.协议书复印件一份，证明窑厂拆除和窑厂土地复垦整理有石弓镇人民政府负责，龙山国土中心所李磊作为担保人签字。
7.原告病历与诊断证明复印件一份，证明原告在2016年度患有脑出血，行动受限，精神不正常。
被上诉人涡阳县国土局答辩称：（一）答辩人行为的程序合法。1.2016年9月14日，涡阳县纪委信访室（涡纪信转[2016]383号）举报材料转办函，反映原石弓镇西关村副书记罗会夫破坏集体土地，非法出卖集体土地，利用职权侵占土地等问题，要求我局进行调查。按照《国土资源违法行为查处广佛男工作规程》，2016年10月12日，答辩人执法监察大队填写了《违法线索登记表》，就涉嫌违法当事人的基本情况、涉嫌违法的基本事实等进行了核查，同日进行立案，向罗会夫送达了《接受调查通知书》，立案后及时进行调查取证，证据材料均是在立案后调查取得。2.2016年11月25日作出涡国土行罚告字[2016]第1111号《行政处罚听证告知书》，告知其陈述、申辩和听证的权利，并于11月28日进行了送达，上诉人在规定期限内没有进行陈述、申辩和申请听证。在执法人员调查取证过程中，罗会夫对事物判断清楚，举止自如，和正常人没有区别。送达时罗会夫同住成年家属在场，拒绝在送达回证上签字，故采取留置方式送达。3.在对罗会夫违法用地调查取证过程中，郑成学、赵振环、张君、王成义已取得国土资源执法监察证合安徽省行政执法证，具有执法资格，只是四人分工不同。2016年11月14日撰写调查报告时郑成学因其他工作没有参加撰写，上诉人依此推定调查人员不具有相应的执法资格，纯属主观臆断。（二）答辩人作出的行为认定事实清楚。按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由破坏土地的单位和个人进行复垦，本案中上诉人罗会夫烧窑取土形成取土坑，依法负有复垦义务，是法定复垦义务人。至于上诉人与石弓镇政府之间的协议，属于两者之间的民事关系，与本案无关。另经亳州市国土资源局鉴定，上诉人窑厂因生产砖坯挖损耕地，共造成37.323亩耕地种植条件严重破坏。（三）答辩人的行为没有超过法定期限。本案中罗会夫因烧窑取土、卖土形成取土坑是事实，尚未恢复土地原状，恢复耕种，仍处于违法行为的持续状态。且上诉人在窑厂停产后仍然挖土出售，持续至2016年村民信访时，因此答辩人对其处罚没有超过法定期限。（四）一审判决适用法律正确。上诉人提出取土坑在后期被他人承包开采大理石扩大了面积的问题，没有提供证据证明，不能成立。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审维持原判。
涡阳县国土局一审时向法院提交的证据、依据是：
第一组：实体方面证据
1.1994年10月20日，罗会夫于新桥行政村油南自然村签订的承包合同复印件一份，证明罗会夫承包油南自然村大山头节地18亩建窑厂。
2.涡阳县乡镇企业管理委员会关于成立“石弓镇新桥轮窑厂的批复”复印件一份，证明石弓镇新桥轮窑厂占地18亩，法定代表人罗会夫；
3.罗会夫于新桥行政村巷南自然村各户村民签订的土地协议复印件一份，证明罗会夫承包巷南自然村土地南北长56米，东西长240米计20.16亩，租期2002年10月24日字2022年10月24日的事实；
4.2009年8月8日，罗会夫于新桥行政村油南自然村签订的延续承包合同书复印件一份，证明1994年10月20日罗会夫承包油南自然村大山头节第18亩建窑厂到期后，罗会夫续期承包，每年承包费1万元；
5.罗会夫缴纳土地承包费的收据复印件一份，证明罗会夫按合同约定支付土地承包费；
6.2014年5月12日石弓镇西关村村民委员会证明复印件一份，证明2005年4月低，原石弓镇新桥行政村于原西关行政村合并，现在统称为西关村委会。
7.2010年8月24日，石弓镇党政联席会议记录及罗会夫领条，证明按照涡政（2010）80号文件该规定，石弓镇已于罗会夫协商，对罗会夫窑厂进行复垦，补偿资金38万元。罗会夫领取复垦补偿费的事实；
8.陈喜亮询问笔录复印件一份；
9.刘天宝询问笔录复印件一份；
8-9证明石弓镇新桥轮窑厂承包油南村民组18亩土地，巷南村民组18亩土地及石弓镇新桥轮窑厂一直由罗会夫本人生产经营。
10.王清龙询问笔录复印件一份；证明石弓镇新桥轮窑厂于2004年至2010年在承包的土地上取土烧砖，2010年至2014年5月挖土出售；
11.梁俊华询问笔录复印件一份；
12.杨典清询问笔录复印件一份；
11-12证明罗会夫挖土出售给梁俊华窑厂。
13.石弓镇新桥轮窑厂取土坑现场照片复印件一份；
14.罗会夫承包时土地于现状取土坑的对比照片复印件一份；
13-14证明罗会夫把承包的土地因烧砖和卖土进行挖损，至今没有复垦。
15.石弓镇土地利用总体规划图（2006-2020）局部复印件一份，证明石弓镇新桥轮窑厂取土坑占地符合石弓镇土地利用总体规划；
16.涡阳县石弓镇土地利用现状图复印件一份，证明石弓镇西关轮窑厂取土坑占地西独立工矿；
17.石弓镇西关轮窑厂的现场勘测图复印件一份，证明石弓镇新桥轮窑厂取土坑占地面积24882.01平方米（37.323亩）；
上述17份证据证明石弓镇新桥轮窑厂违法事实清楚、证据充分。
第二组：实施行政处罚的程序证据
1.县纪委信访室举报处理转办函和举报信复印件一份，证明油南村民组，巷南村民组村民到县纪委举报罗会夫破坏集体土地，非法出卖集体土地，要求处理；
2.违法线索登记表复印件一份，证明对罗会夫破坏集体土地、非法出卖集体土地进行受理，填写违法线索统计表；
3.立案呈批表复印件一份，证明对石弓镇新桥轮窑厂取土卖土行为进行立案；
4.接受调查通知书及送达回证复印件一份，证明立案后，答辩人通知罗会夫接受调查，罗会夫不接受调查；
5.询问笔录和现场勘测笔录等实体部分资料复印件一份，证明立案后，及时进行了调查取证；
6.2016年11月14日，承办人员的调查报告复印件一份，证明在承办人员调查取证后，及时撰写调查报告；
7.2016年11月21日，案件会审记录复印件一份，证明对石弓镇新桥轮窑厂违法案件处理决经过审批；
9.涡国土行听告字【2016】第1111号《行政处罚听证告知书》及送达回证复印件一份，证明将违法事实及拟处罚内容告知罗会夫，同时告知享有称述、申辩和听证的权利，并进行送达；
10.涡国土行罚字【2016】1118号《行政处罚决定书》及送达回证复印件一份，证明答辩人根据调查事实按程序作出处罚决定书，并送达当事人；
上述10份证据证明答辩人行政行为程序合法。
第三组、实施行政处罚的法律依据
1.《中华人民共和国行政处罚法》；
2.《国土资源违法案件行政处罚办法》；
3.《中华人民共和国土地管理法》第42条、第75条；
4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第41条；
5.《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第23条；
6.《土地复垦条例》第三条；
被上诉人涡阳县政府答辩称：2017年1月19日答辩人依法受理的罗会夫的复议申请；当日向涡阳县国土局发出行政复议答复通知书；1月25日，涡阳县国土局提交行政复议答辩状及作出行政行为的证据和法律依据。审理查明后，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项之规定，于2017年3月10日作出涡政复决字[2017]第05号行政复议决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉。
涡阳县政府一审时向法院提交的证据、依据是：
第一组：
1.申请人罗会夫行政复议申请书复印件一份；
2.申请人罗会夫身份证复印件一份；
3.国土局作出的涡国土行罚字（2016）1118号行政处罚决定书复印件一份，证明申请人罗会夫申请行政复议符合受理条件。
第二组：
1.受理通知书复印件一份；
2.立案审批表复印件一份；
3.提出行政复议答复通知书复印件一份；
4.结案审批表复印件一份；
5.行政复议决定书书复印件一份；
6.送达回证复印件一份；
证明被告办理行政复议案件符合法定程序；
第三组：
1.提出行政复议答复通知书送达回证复印件一份；
2.行政复议被申请人答辩状复印件一份；
3.国土局卷宗复印件一份；
证明被告依法受理后，及时向被申请人进行了送达，被申请人在法定时限内进行了答辩并提交了作出行政处罚的事实和证据。
一审法院依据罗会夫的申请调取如下证据：
1.涡阳县国土资源局的情况说明一份；
2.石弓镇人民政府关于罗会福原窑厂取土坑的情况说明一份。
上述证据一审法院均随卷向本院移送。
经庭审举证、质证，各方当事人二审所举证据与一审基本一致，各方对同一审的证据的质证意见与一审基本一致。另外，被上诉人涡阳县国土局二审补充证据：1.亳州市国土资源局作出的亳国土资函[2017]426号《关于涡阳县石弓镇新桥轮窑厂（又名西关轮窑厂）耕地破坏程度的鉴定意见》，证明37.323亩土地被破坏是因为生产砖坯；2.涡阳县国土局作出的涡国土资[2017]272号《涉嫌犯罪案件移送书》，证明罗会夫涉嫌破坏耕地，触犯刑法已移送公安机关。
上诉人罗会夫对上述补充证据的质证意见是：这两份证据不能作为行政处罚的依据，关于破坏土地作为犯罪嫌疑移送的问题，这个大坑的形成不是因为轮窑厂的单方行为引起的，而是由涡阳石弓镇政府将坑内大理石交由他人开采五年之久造成的；关于将罗会夫涉嫌破坏耕地移送的问题，移送是为了进一步查明事实，但是在公安机关没有做出结论之前，就进行处罚是不正确的。被上诉人涡阳县政府对上述补充证据的质证意见是：无异议。
上诉人罗会夫二审补充证据：1.国土局的缴费通知单，证明石弓窑厂每年都向国土局缴纳包括耕地开垦费在内的费用；2.龙山土地中心所给窑厂开具的缴费账户和开户，证明缴费事实；3.矿产资源规费征收时间表，证明截止到2012年被上诉人涡阳县国土局仍向窑厂收取费用；4.照片一组，证明罗会夫窑厂被开采的大理石明显在坑内；5.未出庭证人陈喜亮、王剑、刘天佑、梁振华的证人证言，证明罗会夫窑厂被开采大理石是事实；6.一份问话笔录，证明目的同出庭证人证言的证明目的一致；7.证人黄某、耿某出庭作证，证明石弓镇政府开采大理石；罗会夫窑厂缴纳给土地局的费用包括土地复垦费。
被上诉人涡阳县国土局对上述补充证据的质证意见是：证据1不是新证据；证据2-3，缴纳的窑厂管理费与破坏土地是两个概念，处罚的是破坏耕地行为，不是非法开窑；证据4，不是新证据，对证明目的有异议，耕地被破坏后，大理由就自然显现处理；证据5，不是新证据，不具有真实性；证据6，不是新证据，且问话笔录与当庭证人证言不一致，应当以后者为准；证据7，证人证言不具有真实性，与其他证人证言自相矛盾，应依法追究其违法责任；收费问题与本案不具有关联性。被上诉人涡阳县政府对上述补充证据的质证意见是：同涡阳县国土局的质证意见。
一审对各方当事人所举证据的认证意见基本正确，本院予以确认。对上诉人罗会夫二审补充证据的认证意见是：
对被上诉人涡阳县国土局二审补充证据的认证意见是：
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院认为，综合上诉人罗会夫的上诉意见，被上诉人涡阳县国土局及涡阳县政府的答辩意见，本案的争议焦点是：1.涡阳县国土局对罗会夫作出的行政处罚决定是否超过法定期限；2.其作出的处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确；3.涡阳县政府作出行政复议决定的程序是否合法；4.一审法院认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
关于涡阳县国土局对罗会夫作出的行政处罚决定是否超过法定期限。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。本案上诉人经营西关轮窑厂在烧窑取土的过程中形成取土坑，在土地未被复垦之前，这属于违法行为的持续状态，因此被上诉人涡阳县国土局对其进行处罚并不超过法定期限。上诉人认为超过期限的理由不能成立，本院不予支持。
关于涡阳县国土资源局作出的处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。事实方面，上诉人罗会夫提出每年都上缴土地资源使用费，涉案大坑主要是石弓镇政府让他人开采大理石造成的，经查，上诉人没有证据能够证明该主张成立。上诉人提出其与石弓镇政府达成协议，土地复垦义务人是石弓镇政府。《土地复垦条例》第三条规定“生产建设活动损毁的土地，按照‘谁损毁、谁复垦’的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。”第十条规定“下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：（一）露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地标挖掘所损毁的土地；……”根据上述法律规定，结合本案案情，上诉人应是土地复垦义务人，至于其与石弓镇政府所签的协议，是双方的意思表示，不对外具有约束力。至于上诉人提出的取土坑系由他人开采大理石扩大了面积的问题，证据不足，不予采信。程序方面，上诉人提出涡阳县国土局存在先定性后调查，留置送达不合法，调查人员不一致的问题。经查，该案系涡阳县纪委交办，立案呈批表中就举报反映事实进行描述，立案之后，依法进行调查取证、制作调查报告、讨论、呈批意见、告知听证权、送达决定书等程序，并无不当。罗会夫提出其曾经脑出血，留下后遗症，但没有证据证明，涡阳县国土局将处罚决定书交给罗会夫，并采用拍照方式记录了送达过程，且罗会夫家中有成年家属，该送达行为符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定。虽然办案人员前后登记簿完全一致，但只是分工不同，均参与了案件处理的全过程，并未影响罗会夫的实体权利，且办案人员的资格证件经罗会夫一方核实，均认可其真实性。适用法律方面，涡阳县国土局根据调查的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、第七十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十一条的规定，作出的处罚决定，适用法律正确。
关于涡阳县政府作出行政复议决定的程序是否合法。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”本案涡阳县政府作出维持涡阳县国土局行政处罚决定的复议决定，因此对涡阳县政府，主要审查其复议程序的合法性。涡阳县政府在收到罗会夫提出的复议申请后，依法履行了立案受理、通知涡阳县国土局答复、结案审批、作出复议决定并送达等程序，其办理复议案件的程序合法。
综上，罗会夫的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗会夫负担。
本判决为终审判决。
审判长 温茂林
审判员 刘晓慧
审判员 张继民
二〇一七年十月二十八日
书记员 潘如玉
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……