广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1781号
上诉人（原审原告）：湛江市麻章区绿韵园艺花木场。住所地：广东省湛江市麻章区花卉示范区内。
法定代表人：肖秋海，投资人。
委托代理人：刘光禄，广东可园律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：廉江市人民政府。住所地：广东省廉江市五一路*号。
法定代表人：吴群忠，市长。
委托代理人：郑风，廉江市法制局干部。
委托代理人：彭志新，廉江市国土资源局干部。
被上诉人（原审被告）：廉江市良垌镇人民政府。住所地：广东省廉江市良垌镇。
法定代表人：陈波，镇长。
委托代理人：陈恒志，廉江市良垌镇法律服务所工作人员。
委托代理人：郑风，廉江市法制局工作人员。
上诉人湛江市麻章区绿韵园艺花木场（下称绿韵花木场）因诉被上诉人廉江市人民政府、廉江市良垌镇人民政府（下称良垌镇人民政府）行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年6月10日，廉江市国土资源局作出廉国土资（预）公告[2013]9号《关于湛江国家石油储备基地建设项目用地农用地转用和征收土地实施方案预公告》。该公告载明：拟征收良垌镇篁竹村委会排龙坡村民小组土地8.6121公顷；自该公告之日起，不得在拟征地土地范围内实施抢种行为，凡在拟征地土地范围内抢建、抢栽、抢种的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿等内容。
2013年7月17日，廉江市国土资源局与良垌镇篁竹村委会排龙坡村民小组签订征地协议。该协议的主要内容有：一、征收排龙坡村民小组的土地171.54亩；二、征地补偿标准及付款方式；三、被征收土地范围内的青苗及附着物，廉江市国土资源局按有关规定补偿给青苗及附着物的所有者，在领取该项补偿费后十天内自行清理完毕交付土地使用。征地方施工建设时，该村村民不得侵占、干扰被征收的土地，因干扰被征收的土地而造成的损失由行为人负责等内容。
2013年7月20日，廉江市国土资源局对肖秋海作出（廉国土资执法[2013]第F171号）《责令停止国土资源违法行为通知书》。该通知书的主要内容为：肖秋海存在2013年7月20日在良垌镇篁竹村委排龙坡的基本农田上抢种花、果木，已构成破坏耕地行为（国土法第三十六条第三款）；责令立即停止违法行为，并听候处理及自行整改、消除影响；不停止违法行为的，将依法提请有关部门强制执行；并注明为当天发出该通知书。上述通知书没有签收人签名，肖太祥、肖泉在拒绝签收证明人栏签名。
2013年8月2日，廉江市人民政府、良垌镇人民政府等对肖秋海位于良垌镇篁竹村委会排龙坡村的种植花木进行清理。共清理的面积8亩左右，均为水田。
2014年11月10日，肖秋海向廉江市公安局新华派出所报案称被告工作人员毁坏其花木。
2015年1月28日，绿韵花木场、肖秋海、邓华丽向原审法院提起诉讼，请求确认二被告清理肖秋海的绿韵花木场花木行为违法，并判令二被告赔偿损失人民币3231000元。
另查明，肖观相与肖秋海是父子关系，肖秋海与邓华丽是夫妻关系，绿韵花木场属肖秋海个人独资企业。2013年7月，肖观相曾多次作为良垌镇篁竹村委会排龙坡村的村民参与丈量该村被征收的土地。
一审期间，原告向原审法院提交多份经公证的《调查询问笔录》，笔录内容载明多位村民证明原告被清理的花木是在1999年、2009年栽种的。
再查，庭审中原告明确表示对于2013年8月2日其在清理过程中，由二被告清除花木的毁损面积、准确数量，没有准确清点统计，其请求赔偿的数额系其推算所得。二被告表示清理现场的花木种类以盆栽花木为主，具体数目没有清点，对于原告提供的评估报告，明确不予认可。
原审法院认为：本案为确认行政强制执行违法及行政赔偿纠纷。本案争议的焦点问题：一、廉江市人民政府的“清理”原告花木的行为是否违法？二、原告请求赔偿的经济损失理据是否充分？
关于廉江市人民政府和良垌镇人民政府“清理”原告绿韵花木场花木行为是否违法的问题？
根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条关于“行政强制执行由法律规定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”的规定，只有在法律明确授权行政机关享有行政强制执行权的情况下，行政机关才拥有自行强制执行的法定职权。本案中，在两被告进行“清理”行动之前，廉江市国土资源局是以肖秋海违反“国土法第三十六条第三款”为由对肖秋海作出廉国土资执法[2013]第F171号《责令停止国土资源违法行为通知书》的，而《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国行政强制法》等法律均未授权行政机关在处理“非法占用农用地”的行为时可以自行强制执行。据此，两被告在本案中对绿韵花木场花木进行“清理”的行政强制执行行为缺乏法律依据。另一方面，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”由查明事实可知，廉江市国土资源主管部门虽认定绿韵花木场的投资人肖秋海在征地范围内抢种花木，但根据前述法律的规定，有权机关在实施强制执行时应当遵从法定程序。本案强制执行过程中，有关部门未作出相应的行政强制执行决定，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利等，剥夺了当事人应享有的合法权利。在此情况下，二被告清理涉案花木场的行政行为，程序亦违反法律规定。所以，两被告辩称“清理”行为符合《中华人民共和国土地管理法》相关规定的理由，不能成立。
关于原告请求赔偿经济损失3231000元理据是否充分的问题。
《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己的主张，应当提供证据。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”据此，对于赔偿请求人遭受的实际损失，应由其提供证据予以证实。根据查明事实可知，庭审过程中，原告明确确认其遭受的实际损失数额，没有清点统计，而被告亦称对于清理的花木情况没有清点具体数目，但对于原告主张的损失数额，明确不予确认。根据在案证据显示，原告提供的评估系其自行委托进行，损失数额系其自行推算，且无其他证据予以证明，二被告对此亦不予认可。所以，本案原告因二被告清理行为所致的经济损失，目前无法确定。根据前述法律的规定，原告应对此承担举证不能的责任。
综上所述，被告廉江市人民政府及良垌镇人民政府清理绿韵花木场位于良垌镇篁竹村委会排龙坡村被征收土地范围内花木的行政强制执行行为缺乏法律依据，程序违法，对于原告请求确认违法的请求，予以支持；但原告的行政赔偿请求，理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：一、确认被告廉江市人民政府和廉江市良垌镇人民政府对原告湛江市麻章区绿韵园艺花木场位于廉江市良垌镇篁竹村委会排龙坡村被征收土地范围内花木的行政强制执行行为违法。二、驳回原告湛江市麻章区绿韵园艺花木场请求被告廉江市人民政府和廉江市良垌镇人民政府赔偿3231000元的诉讼请求。
绿韵花木场不服一审判决，向本院提起上诉称：一、对于上诉人的损失，上诉人已提交了充分的证据证明，上诉人提交了多份经公证的《调查笔录》，证明被毁花木面积为8亩。上诉人提交了两份评估报告，载明了被毁花木的价值。二、依据《行政诉讼法》第38条之规定，证明被毁花木具体数额的举证责任应由被上诉人承担。上诉人依据受损面积及密度推算出了被毁坏花木的数量，如果被上诉人认为上诉人的损失不实，应提供证据予以反驳，如果其不能提供充分的证据反驳上诉人的主张，应当承担败诉责任。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判为被上诉人赔偿上诉人损失人民币3231000元。
被上诉人廉江市人民政府、良垌镇人民政府二审答辩称：一、上诉人于2013年7月20日在被征地范围内种植花木，属于抢种行为，不受法律保护的权益范围之内的事实清楚，证据确凿充分。上诉人应当知道其行为属于抢种花木的行为，廉江市国土资源局对上诉人抢种花木的行为作出了《责令停止国土资源违法行为通知书》的具体行政行为。二、上诉人认为我方的行为已造成其毁损花木价值3334800元，没有事实根据与法律依据。我方对上诉人抢种花木的行为进行清理，是依法实施征收土地的行为，上诉人不存在毁损花木3334800元的事实。上诉人的上诉理由不成立，我方的搬迁花木的行为并没有造成上诉人花木的损毁。综上，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院另查明：2015年1月28日，绿韵花木场、肖秋海、邓华丽向原审法院提起诉讼，请求确认被上诉人廉江市人民政府、良垌镇人民政府清理肖秋海的绿韵花木场花木行为违法，并判令廉江市人民政府、良垌镇人民政府赔偿损失人民币3231000元。原审法院于2015年6月18日作出（2014）湛中法行初字第163号行政判决，判决：一、确认廉江市人民政府、良垌镇人民政府对绿韵花木场、肖秋海、邓华丽位于廉江市良垌镇篁竹村委会排龙坡村被征收土地范围内花木的行政强制执行行为违法。二、驳回湛江市麻章区绿韵园艺花木场请求廉江市人民政府和廉江市良垌镇人民政府赔偿3231000元的诉讼请求。2015年12月15日，本院作出（2015）粤高法行终字第569号行政裁定，以原审判决认定事实不清，证据不足，所列原告主体不当为由，将该案发回重审。原审法院重审后，于2016年9月14日作出（2016）粤08行初71号行政裁定，裁定驳回肖秋海、邓华丽的起诉，并于2016年9月14日作出（2016）粤08行初71号行政判决。
在原审法院于2015年2月13日第一次开庭审理本案期间，审判人员问：“清理的时候原告在不在场？”上诉人的投资人肖秋海回答：“调动了警察，不让我们进。但是在山坡上看到。”审判人员问：“清理后花木存放在哪里？”上诉人的投资人肖秋海回答：“一些放在路边，一些放在水田。”审判人员问：“有没有被大卡车拉走的？”上诉人的投资人肖秋海回答：“不清楚。”被上诉人廉江市人民政府和廉江市良垌镇人民政府在庭审中称当时强制清理上诉人花木，只是将盆栽植物搬到农田旁，并没有损毁。双方对清理后花木放置地方的陈述大体一致。
本院认为，关于被上诉人廉江市人民政府和良垌镇人民政府强制清理上诉人绿韵花木场花木的行为是否违法的问题。原审法院经审理认定，两被上诉人在本案中对绿韵花木场花木进行“清理”的行政强制执行行为缺乏法律依据，且清理涉案花木场的行政行为，程序亦违反法律规定，并据此作出第一项判决，确认被上诉人廉江市人民政府和廉江市良垌镇人民政府对上诉人湛江市麻章区绿韵园艺花木场位于廉江市良垌镇篁竹村委会排龙坡村被征收土地范围内花木的行政强制执行行为违法。对此，上诉人和被上诉人双方均未针对该项判决提起上诉，在诉辩意见中双方亦未针对该项判决提出异议。本院经审查确认该项判决并无不当，依法予以维持。
关于上诉人绿韵花木场请求赔偿经济损失人民币3231000元应否得到支持的问题。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”由于本案诉讼期间，被上诉人廉江市人民政府、良垌镇人民政府所提供的证据，不足以证明肖秋海存在2013年7月20日在良垌镇篁竹村委排龙坡的基本农田抢种花木的事实，因此，上诉人依法可要求被上诉人廉江市人民政府、良垌镇人民政府对其因违法实施强制清理花木行为受到的损害予以赔偿。关于上诉人的花木因清理行为所造成的经济损失如何确定的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己的主张，应当提供证据。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据上述法律和司法解释的规定，对于上诉人因强制清理行为造成的实际损失问题，上诉人有义务向人民法院提供证据证明其赔偿主张成立。而在一审庭审过程中，上诉人明确确认其遭受的实际损失数额，没有清点统计，而被上诉人亦称对于清理的花木情况没有清点具体数目，但对于上诉人主张的损失数额，明确不予确认。根据在案证据显示，上诉人提供的两份《评估报告》为上诉人单方委托，选定评估范围及对象时未邀请被上诉人到场确认，损失数额系其自行推算，不能客观反映实际损失数额，该两份《评估报告》依法不能作为本案认定损失事实的依据，原审法院对该《评估报告》的评估结果不予采信，并无不当。在双方所提供的证据均不足以充分证明上诉人因被上诉人的清理行为所造成的实际经济损失的情况下，应当根据双方的举证情况并结合举证责任分配等因素综合考虑酌定赔偿数额，原审判决第二项以上诉人的经济损失目前无法确定为由判决驳回上诉人的赔偿请求不当，本院依法予以纠正。根据原审法院第一次庭审（2015年2月13日）记录的情况，结合上诉人诉讼期间提供的关于清理花木过程和清理结果现场的照片反映，被上诉人廉江市人民政府和良垌镇人民政府将上诉人花木强制清理搬到路边或田边后，并未通知上诉人到场清点和领取，清理活动结束后便自行离去，虽然所清理的花木大多数为可搬动的盆栽植物，清理行为并不必然导致花木的损毁（上诉人提供的照片显示仅有一棵大王椰被折断），但被上诉人未尽到妥善保管、清点并移交给上诉人的义务，对该批植物最后的损毁应承担相应的赔偿责任。而在被上诉人清理涉案花木场过程中，上诉人的投资人肖秋海正在附近地段观看，执法人员离开现场后，上诉人的投资人肖秋海本来有时间和条件及时采取有效处置措施，一方面防止损失扩大，另一方面及时保存证据清点实际损失。而实际上上诉人的投资人肖秋海并未采取任何措施防止盆栽花木完全损毁，有效降低经济损失，而是放任被清理花木继续堆放在路边或田边，弃之不理，因此，也应对最后花木的全部损毁造成的经济损失承担相应的过错责任。本院根据当事人双方的举证情况和过错情况，酌定被上诉人依法应赔偿上诉人因清理行为所造成的花木经济损失8万元。对于上诉人提出的其他赔偿请求，因缺乏足够的证据证明，本院不予支持。被上诉人廉江市人民政府和良垌镇人民政府答辩主张，其搬迁清理花木的行为并没有造成上诉人花木的损毁，依法不应赔偿等，同样因理据不足，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、维持广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初71号行政判决第一项；
二、撤销广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初71号行政判决第二项；
三、由廉江市人民政府和良垌镇人民政府共同赔偿绿韵花木场人民币8万元。
本案二审案件受理费50元，由被上诉人廉江市人民政府和良垌镇人民政府共同负担。本判决送达后，上诉人可依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十七条规定向廉江市人民政府或良垌镇人民政府申请支付赔偿金。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一七年七月二十日
书记员 王秋喆