内蒙古自治区兴安盟中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）兴中法行终字第5号
上诉人（原审原告）张金荣，女，汉族，1959年2月24日出生，个体。
被上诉人（原审被告）乌兰浩特市公安局。
法定代表人刘延平，职务：局长。
委托代理人孟莹，乌兰浩特市公安局法制大队民警。
委托代理人孙威，乌兰浩特市公安局法制大队民警。
上诉人张金荣因公安行政处罚一案，不服乌兰浩特市人民法院（2014）乌行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年2月10日公开开庭审理了本案。上诉人张金荣，被上诉人乌兰浩特市公安局（以下简称乌市公安局）的委托代理人孟莹、孙威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实如下：张金荣于2014年7月5日、6日、7日在北京中南海附近进行非正常上访，扰乱了北京市公共场所的正常秩序，受到了当地公安部门多次训诫。乌市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予张金荣行政拘留五日的处罚。张金荣不服，经行政复议维持后，诉至法院。
原审法院经审理认为，依照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”；依照《治安管理处罚法》第七条二款规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”；又依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条一款规定“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。乌市公安局对本案有管辖权，张金荣认为乌市公安局无管辖权的主张不能成立。北京中南海附近是国家重要的公共场所，其良好的秩序受法律保护。张金荣信访至国家重要的公共场所，受到了北京市公安局西城分局训诫，情节较重，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“有下列行为之一的，处警告或二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处伍佰元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”的规定，乌市公安局对张金荣作出五日拘留的治安行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应予支持。判决：维持乌兰浩特市公安局作出的乌公（治）行罚决字（2014）1276号行政处罚决定。
上诉人张金荣不服一审判决，向本院提出上诉，上诉请求为：1、请求撤销乌兰浩特市人民法院2014年11月4日作出的（2014）乌行初字第7号行政判决，并依法改判；2、由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。上诉理由：1、一审判决认定事实错误，严重违反了证据规则，上诉人没有任何违法事实、结果的情况下处罚违法。根据《治安管理处罚法》规定，行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳，按照治安管理行为的性质、情节及社会危害程度，未导致社会危害后果的不予处罚。上诉人因为自身合法权益在当地多次找政府有关部门，多次上访得不到维护，被逼无奈到北京上访，既没有说过过激的话，也没有扰乱北京任何地方公共秩序的行为，对此北京市公安局西城分局政府信息公开接待室出具了不存在告知书（西公2014年第2947号）证明了上诉人不存在违反《治安管理处罚法》的行为，对于上诉人上访但没有任何违反法律的行为、后果的情况下，北京市公安局只是出具了告知书给当地驻京办信访局，不是给上诉人的（让他们给上诉人解决问题，如不给解决再来北京，连刷身份证3次就给当地政府下督办）。而乌市公安局在明知上诉人不存在违反治安管理的行为和结果的情况下，对北京市西城区公安机关出具的证明不闻不问，违背《治安管理处罚法》第五条之规定“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当，实施治安管理处罚，应当公开、公正、尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”。对上诉人违法拘留，是对法律和上诉人权利的公然践踏。2、原判决违反法定程序，适用法律错误。乌市公安局作出处罚的依据是《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”，而本项行为的具体表现为在公共场所打架斗殴、损毁财务、制造混乱、阻碍干扰维持秩序人员依法履行职务，影响活动的正常进行等，一般是尚未达到情节严重的程度。但是根据北京市西城区公安局提供的证明完全可以确认上诉人根本没有任何上述行为，上诉人在一审时提供北京市西城区公安局出具的证明，一审法院未予采纳。一审法院引用《治安管理处罚法》第七条第二款，而第一款规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府负责本行政区域内的治安管理工作”。是法律规定的基本条款，案发地公安机关管理是原则性规定，其他管辖是补充，《公安机关办理行政案件程序规定》是部门规定，不能与上位法原则性规定相抵触，而上诉人在北京市西城区公安局辖区内，西城区公安机关能更方便、更迅速调查了解案件，依照法律规定如果有违法行为需要处罚，也是北京市西城区公安局决定，而一审法院断章取义，罔顾上诉人合法权益，公然袒护乌市公安局。根据《拘留所条例实施办法》（公安部第126号令）第十八条第一款第（四）项“被拘留审查的人患有严重疾病的，拘留所不予收拘，并出具不予收拘通知书，通知拘留决定机关。收拘后发现被拘留人具有严重疾病的，拘留所应当立即出具建议另行处理通知书，通知拘留决定机关。拘留决定机关应当立即处理并通知拘留所”。而上诉人被拘留前患有肝包虫病，做了大手术，随时可能有生命危险，被拘留前明确告知公安机关，被拘留后明确告知拘留所，但是拘留所并未依照程序通知公安机关，也未对上诉人及时医治，致使上诉人病情恶化，患的心脏病，心肌积液，在拘留期间上诉人昏迷2次，拘留所也视而不管。而一审法院对公安机关严重违背拘留程序的违法行为视而不见，不闻不问、避重就轻，程序严重违法。一审法院认为上诉人被多次训诫，情节较重，又认为训诫不是行政处罚，就是一审法院也认为上诉人的行为根本不符合行政拘留的要件，否则，北京市西城区公安局会根据《治安管理处罚法》第七条第一款规定进行处罚。无论是违法还是犯罪行为，必须要有危害行为、危害结果以及二者之间存在法律上的因果关系，但是纵观全案事实，没有任何证据证明上诉人存在任何违反《治安管理处罚法》规定的行为和后果，即使被训诫几次，一审法院也不能认定情节较重，什么是情节较重？至少有扰乱公共秩序的行为，至少要有西城区公安机关出具的针对上诉人行为的书面说明，仅凭多次训诫就认为上诉人违法行为成立？法院是依据事实、证据和法律公正审理并依法判决的国家审判机关，不能变成立法机关。我国最新修订的《信访条例》将“不得压制、打击报复、迫害信访人”作为一项基本原则，目的就是维护上诉人的权利，在上访人没有任何事实际危害行为和后果，在没有合法有效的证据情况下，公安机关非法行政拘留上诉人，本身就违背事实和法律，而一审法院在适用法律上断章取义加以引用。综上所述，一审认定事实及适用法律、法规错误、程序违法，请求依法改判。
被上诉人乌市公安局答辩称，2014年7月9日12时20分，乌市公安局接到乌兰浩特市信访局移送，乌市和平街居民张金荣于2014年7月5日、6日、7日三次在北京中南海周边进行非正常上访，扰乱了当地公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫三次。张金荣被接回后，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的出警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处伍佰元以下罚款”。
乌市公安局作出了对张金荣行政拘留五日的行政处罚（自2014年7月9日至2014年7月14日止）。以上事实有张金荣询问笔录及北京市公安局西城分局训诫书12份、北京市公安局西城分局行政处罚决定书证实。关于张金荣提出管辖权问题，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，“行政案件由违法行为地公安机关管辖。有违法行为人居住地公安机关管辖更为事宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”张金荣现居住于乌兰浩特市和平街运管小2楼8号，乌市公安局对案件管辖符合上述规定，对本案有管辖权。关于张金荣提出本人患有严重疾病，不符合拘留条件问题，我局认为张金荣所患疾病不影响行政拘留执行，张金荣在执行行政拘留期间，乌市拘留所针对其病情给予药物治疗及出所去医院治疗，未影响张金荣身体。
被上诉人向原审法院提交了如下证据材料：1、呈请结案报告书；2、乌公（治）行罚决字（2014）1276号行政处罚决定书；3、公安行政处罚审批表（乌公（治）审（2014）第98号）；4、受案登记表（乌公（治）受案字（2014）3006号）；5、受案回执；6、执行回执；7、被拘留人家属通知书；8、（2014）第1276号送达回证；9、行政处罚告知笔录；10、对张金荣的询问笔录（3份）；11、北京市公安局西城分局训诫书（12份）；12、北京市公安局西城分局行政处罚决定书及提前解除拘留决定书。以上证据欲证明被上诉人作出的1276号行政处罚决定合法。
上诉人向原审法院提交了如下证据材料：1、乌政复决字（2014）第3号复议决定书；2、西城公安分局（2014）2921号登记回执及政府信息不存在告知书。
二审期间上诉人向本院提交了如下证据材料：1、张金荣本人病例复印件；2、乌公（治）行罚决字（2014）1276号行政处罚决定书；3、乌公（治）行罚决字（2014）1737号行政处罚决定书；4、2、西城公安分局（2014）3631号登记回执；5、西公（2014）第3632号政府信息不存在告知书；6、乌公（治）行罚决字（2014）2792号行政处罚决定书；7、乌公（治）行罚决字（2014）2633号行政处罚决定书。以上证据欲证明上诉人未扰乱社会秩序及本人身患疾病情况。
上述证据材料均已随案移送本院。
经本院庭审质证认为，被上诉人提交的1至12号证据符合证据合法性、关联性、真实性要求，能够证明上诉人到北京中南海附近非正常上访及得到训诫的事实，本院予以采信。上诉人一审及二审提交的证据均系有关部门出具的公文性证据，但并不能证明上诉人被拘留期间乌市公安局未对其患病情况采取相应措施以及其不存在扰乱北京中南海地区公共场所正常秩序的事实。
本院经过庭审质证，查明的本案事实与原审法院认定的事实一致，原审认定的本案事实，本院予以确认。
本院认为，一、关于被上诉人是否有管辖权问题。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条一款规定“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。上诉人张金荣居住地为乌兰浩特市，故被上诉人对本案具有管辖权。上诉人提出被上诉人不具有管辖权的主张，本院不予支持。二、关于上诉人是否存在扰乱北京中南海地区公共场所秩序的行为。北京市是全国政治、经济、军事、文化中心，其良好的工作秩序受法律保护，尤其是确保北京市中南海周边的工作、生活秩序安全、有序，更是重中之重。上诉人张金荣应理性、合法表达诉求，依法依规到相关信访接待部门反映自己的问题，而不应不听劝阻，连续在重点、敏感地区信访、滞留。同时北京市公安局西城分局训诫书训诫内容第四项也载明“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留和聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻。情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理”，而上诉人在2014年7月5日至2014年7月7日连续三次在北京中南海地区非正常上访，受到了北京市公安局西城分局训诫，其行为已扰乱北京中南海地区公共秩序，且情节较为严重。被上诉人对其作出行政拘留5日的行政处罚决定，认定的事实清楚，证据充分。三、关于上诉人患有疾病是否适宜羁押问题。本院认为，根据上诉人患病情况，被上诉人在执行行政拘留时已采取了相应措施，故不影响行政拘留执行，上诉人提出因患病不适宜羁押主张，本院不予支持。上诉人上诉理由不能成立，原审判决正确。审判程序合法。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人张金荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 明
审判员 马 彦 君
审判员 斯日古楞
二〇一五年三月十三日
书记员 刘 佳 莹