湖北省钟祥市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0881行初22号
原告马秀先。
委托代理人丁大志，男，1956年4月4日出生，汉族，系原告女婿，代理权限为特别授权代理。
被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府，住所地：荆门市东宝区石桥驿街。
法定代表人丁哲夫，镇长。
出庭负责人廖金晶，副镇长。
委托代理人周可武，代理权限为特别授权代理。
被告荆门市东宝区人民政府，住所地：荆门市金虾路9号。
法定代表人孔智勇，区长。
出庭负责人郑大忠，区政府党组成员。
委托代理人代云松，湖北法之星律师事务所律师，代理权限为一般代理。
第三人荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会
法定代表人刘万军，主任。
第三人钟儒春。
马秀先诉荆门市东宝区石桥驿镇人民政府，荆门市东宝区人民政府及第三人荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会、钟儒春林业行政管理行政撤销纠纷一案，于2016年1月19日向荆门市东宝区人民法院提起诉讼，2016年5月13日荆门市中级人民法院（2016）鄂08行辖1号裁定本案由钟祥市人民法院管辖。2016年6月23日，本院立案受理。依法由审判员黄俊林担任审判长，与审判员周艳，人民陪审员刘敏组成合议庭，于2016年9月26日公开开庭进行了审理。原告马秀先的委托代理人丁大志，被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府副镇长廖金晶，委托代理人周可武，被告荆门市东宝区人民政府党组成员郑大中，委托代理人代云松到庭参加了诉讼。第三人荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会及第三人钟儒春经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告马秀先于上世纪八十年代与丈夫钟立华带子女居住在荆门市石桥驿镇灯塔村一组。1984年，农村实行家庭联产承包改革。原告一家五口人获得“土地使用证”，其中自留山6亩，登记户主为原告丈夫钟立华。1989年，原告马秀先及三个子女因落实政策转为非农户口，迁至荆门市盐池社区居住。1992年7月，钟立华与本案第三人钟儒春签订房屋买卖协议，将自家在灯塔村的房屋出售给钟儒春，并约定自留山使用权属钟立华，钟儒春有保管权，可以零星采伐，批伐需双方协商。此后钟立华离开灯塔村居住，保留该村户籍。2001年，钟立华离世。2004年两被告将原告家的自留山过户给钟儒春，并为其颁发（2004）第018921号《林权证》。后经原告诉讼，荆门市东宝区人民法院撤销该林权证。但二被告对原告自留山权属迟迟不作确认。经原告多次力争，被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府于2015年7月28日作出了《石桥驿镇人民政府关于马秀先与灯塔村林木林地权属争议的处理决定》。原告不服向被告荆门市东宝区人民政府申请复议，荆门市东宝区人民政府于2015年12月2日作出了东政行复决字（2015）第04号《行政复议决定书》，该决定书维持《石桥驿镇人民政府关于马秀先与灯塔村林木林地权属争议的处理决定》，驳回马秀先的请求。为此原告诉至法院请求：1、判决撤销《石桥驿镇人民政府关于马秀先与灯塔村林木林地权属争议的处理决定》；2、判决撤销东政行复决字（2015）第04号《行政复议决定书》；3、判决两被告返还原告的自留山使用权（按土地使用证四至面积）；4、判决两被告返还原告自留山使用权10年（按土地使用证与四至面积）。
被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府辩称，马秀先系钟立华（已故）之妻，原系荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民，1989年马秀先将户口迁至盐池社区转为非农业户口。1989年至2007年6月，国家按当时标准每月为其发放了救济金补助，2007年7月至今民政部门为其办理了城镇居民低保。因此马秀先在迁移地已经取得实际意义上的生活生产资料。鄂办发（2007）27号第4条“农户迁移、户籍变动后自留山和责任山的处理”规定：举家迁移且户籍已经变更的，如在迁入地已经取得承包地或其他生产生活资料，其在迁出地的自留山和责任山应当归还给集体经济组织。东林改发（2007）2号第二条第八款规定：林业“三定”后，户口在本村的农户，其自留山保持不变；户口迁移至外地或者转为非农业户口且住户搬迁，二轮延包没有确定土地承包权的，自留山应予以收回。东林改发（2007）2号第三条17款规定：集体山林确权对象为本村集体经济组织成员，在2006年12月底以前，户口在本组且有住房，二轮延包落实了承包地的，应予以确权；户口在本组，无住房、无住所地的非原集体经济组织成员是否确权由小组农户讨论决定；对在本组已购买住房、二轮延包落实了承包地，以及虽已转移为非农业户口仍以当地为生存和发展条件的农户应当参照本集体经济组织成员进行确权。举家外迁（户口已迁移、无住房、无二轮延包地）的农户，不得参加集体山林确权。依据上述之规定，答辩人作出的《决定》合法有效。马秀先要求答辩人撤销《决定》确认其《土地使用证》合法有效依据不足。另外，原告要求法院判决两被告返还原告的自留山使用权和自留山使用权10年（按土地使用证四至面积）。因答辩人属于行政管理部门，不存在侵害马秀先的林地使用权，马秀先以答辩人侵占其土地使用权为由，无任何事实和法律依据。综上所述，答辩人对马秀先做出的《决定》事实清楚，证据确凿，实事求是，请求人民法院依法驳回马秀先的诉讼请求。
被告荆门市东宝区人民政府辩称，1、石桥驿镇人民政府于2015年7月28日作出的《石桥驿镇人民政府关于马秀先与灯塔村林木林地权属争议的处理决定》事实清楚，内容符合法律规定，应予维持。2、答辩人对原告作出的复议决定，符合法定程序。综上所述，石桥驿镇人民政府于2015年7月28日作出的《石桥驿镇人民政府关于马秀先与灯塔村林木林地权属争议的处理决定》和答辩人于2015年12月2日作出的东政行复决字（2015）第04号行政复议决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府为支持自己的答辩意见向法院提交如下证据。
第一组证据：1、《中华人民共和国森林法》。2、《林木林地权属争议处理办法》。3、鄂办发（2007）27号文件。4、东宝林改办（2007）2号文件。拟证明被告是合法的林地争议处理机关及原告行政行为具有法律依据。
原告对该组证据真实性无异议。但认为被告错误适用法律。
第二组证据：1、石桥驿镇灯塔村村民会议记录。2、马秀先身份证复印件。3、2015年7月28日《石桥驿镇人民政府关于马秀先与灯塔村林木林地权属争议的处理决定》。上述证据拟证明荆门市东宝区石桥驿镇人民政府行政行为的事实依据。
原告对文件真实性无异议。但是认为被告实体处理不当。
第三组证据：1、东宝区政府法制办调查陈增华笔录复印件一份。拟证明马秀先2003年领取钟立华死亡安葬补助时，当时村委会正在进行山林确权，陈增华告知马秀先情况，马秀先没有提出山林确权申请。
原告对该证据有异议，认为2003年没有搞林改，不涉及林地承包，该证据无效。
被告荆门市东宝区人民政府对荆门市东宝区石桥驿镇人民政府提交上述证据均无异议。
被告荆门市东宝区人民政府为支持自己的答辩意见向法庭提交了如下证据。
第一组证据：行政复议程序文书。包括1、收到的原告行政复议申请书。2、行政复议受理送审表。3、行政复议受理通知书。4、行政复议答复通知书。5、第三人参加行政复议通知书。6、行政复议答辩书。7、行政复议决定延期通知书。8、行政复议决定书送审单。9、行政复议决定书。10、对各方当事人的送达回执。拟证明被告荆门市东宝区人民政府对原告作出的行政复议决定，符合法定程序。
原告对上述证据均无异议。被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府对上述证据均无异议。
第二组证据：1、1984年4月荆门市人民政府颁发给钟立华的《土地使用证》。2、关于钟儒春买钟立华房屋的协议。3、关于马秀先申办原住址林地林权证会议纪要。4、石桥驿镇人民政府“关于撤销关于马秀先林木林地权属争议处理申请的回复”。5、申请人向石桥驿镇人民政府提出办理林权证的申请书。6、石桥驿镇集体林权制度改革办公室、石桥驿镇政府办公室书面告知申请人及其委托代理人丁大志林权证办理程序的告知书。7、1988年12月25日，原中共荆门市委落实政策领导小组办公室文件：“关于对马秀先收回作退职并恢复城镇商品粮户口的通知”（荆落（1998）84号）。
上述7份证据均为原告向被告荆门市东宝区人民政府申请行政复议期间提交的证据。拟证明石桥驿镇人民政府对原告作出的回复事实清楚，符合法律规定。原告对上述证据来源及真实性均无异议，但认为不能证明被告行为合法。被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府对上述证据均无异议。
第三组证据：1、东宝区政府法制办调查陈增华的笔录。2、石桥驿镇民政办公室提供的马秀先低保证明。3、2015年7月10日石桥驿镇灯塔村村民委员会作出的《关于马秀先与钟儒春因房屋买卖引起的山林权属争议村处理意见》。4、2015年7月10日“灯塔村一组党员及群众会议”记录。5、2012年9月30日灯塔村一组党员及群众会议记录。
上述证据拟证明本案讼争的山林使用权属于原告之夫钟立华，已经转让给第三人钟儒春，2004年颁发了林权证。马秀先户口迁到盐池社区，且有收入来源。被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府对林权的处理决定，有事实依据，符合法律规定。
原告对上述证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。认为灯塔村委会不是本案的权利主体，无权处理涉案林权。被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府对上述证据无异议。
原告为支持自己的诉讼请求向本院提交了如下证据。
第一组证据：东宝区法院作出的（2010）东行初字第17号行政判决书一份。2、东宝区人民法院作出的（2014）鄂东宝行初字第00010号行政判决书一份。3、荆门市中级人民法院作出的（2013）鄂荆门行终字第00020号行政裁定书一份。4、关于马秀先申办原住址林地林权证会议纪要一份。5、2012年9月30日第三人村委会作出了《关于马秀先与钟儒春因房屋买卖引起的山林权属争议村处理意见》一份。6、2013年1月23日被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府作出了《关于马秀先林木林地权属争议处理申请的回复》一份。
上述6份证据拟证明：1、2010年12月1日，湖北省荆门市东宝区人民法院撤销了被告荆门市东宝区人民政府为第三人钟儒春颁发的《林权证》。2、马秀先申请荆门市东宝区石桥驿镇人民政府确认山林使用权。被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府对马秀先的合法要求，不作为或错误作为。其不作为或错误作为的行为先后被相关各级人民法院判决书所确认。
二被告对原告所举上述证据均无异议。
第二组证据：1、2015年7月28日，被告石桥驿镇人民政府作出了《石桥驿镇人民政府关于马秀先与灯塔村林木林地权属争议的处理决定》一份。2、2015年12月2日被告东宝区政府作出的东政行复决字（2015）第04号《行政复议决定书》一份。拟证明被告石桥驿镇人民政府曲解法律法规，作出错误行政行为。
二被告对上述证据真实性无异议，但认为上述行政行为合法。
第三组证据：1、2014年1月6日，石桥驿镇集体林权制度改革办公室、石桥驿镇人民政府办公室针对马秀先2013年12月6日提交的申请书所作的批示一份。2、原告马秀先2012年10月4日向石桥驿镇人民政府提出《林木林地权属争议处理申请书》一份。3、2014年1月14日马秀先向被告石桥驿镇人民政府提出申请书一份。4、2015年9月21日马秀先的行政复议申请书一份。上述证据拟证明被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府对原告要求确认林权的行为拖延推诿、违法行政。
二被告对上述证据真实性、合法性、关联性均提出异议。
第四组证据：1、1984年荆门市人民政府为马秀先颁发的《土地使用证》一份。2、1992年7月7日钟立华与钟儒春签订的《钟儒春买钟立华房屋的协议》一份。上述二证据拟证明马秀先合法取得自留山使用权，应受法律保护。1992年，钟立华与钟儒春所签房屋买卖协议中，明确了自留山的使用权归钟立华所有。
二被告对上述证据的真实性无异议。
第五组证据：1、中共湖北省委办公厅文件2007年9月1日鄂办发（2007）27号一份。2、东宝区集体林权制度改革领导小组文件东林政发（2007）2号一份。3、中华人民共和国法律相关摘录一份。4、湖北省关于依法完善土地二轮延包意见，政策性补充意见一份。上述证据拟证明村民委员会不是发证和土地权属确权机关。马秀先享有的自留山使用权应受该条文件保护。
二被告对上述证据真实性无异议，但认为不能证明原告的目的。
第六组证据：1、人民法院报的一份案例分析。2、农村地保。证明马秀先办理的是农村地保。3、省林改办王润章的领导讲话。上述证据拟证明村委会无权对原告的土地使用权进行处分，村委会收回原告的土地违法，两被告依据第三人的违法行为对原告的土地使用权作出的处理决定同属违法行为。同时证明2006年实行林权改革，并不是陈增华所说的是2003年开始的。
被告认为上述证据中案例与本案无关联，马秀先属城镇低保，领导讲话为非规范性文件。故上述证据均为无效。
本院认为，被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府提交第一组证据系国家和地方政府规范林业管理，实施林业改革，处理林权纠纷的规范性文件，其效力应予以认定。被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府提交的第二组证据真实性与关联性应予认定。被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府提交的第三组证据，系证人证言，因该证言未附证人身份证明材料，不能认定为有效证据。
被告荆门市东宝区人民政府提交的第一组证据，原告及其他各方当事人均无异议，本院予以确认。被告荆门市东宝区人民政府提交的第二组证据，原告对其真实性无异议，对其合法性持异议。本院确认该证据的真实性及关联性效力。被告荆门市东宝区人民政府所举第三组证据中的证据1陈增华笔录已认定为无效证据，证据三中其他证据内容真实且与本案具有关联性，应予认定。
原告马秀先提交的第一组证据、第二组证据、第四组证据、第五组证据二被告无异议，本院确认为有效证据。原告提交的第三组证据，被告虽有异议，但不能否认该组证据的真实性且该组证据与本案具有关联性，认定为有效证据。原告所举第六份证据与本案实体处理无关联性，认定为无效证据。
根据以上认定的证据，本院查明的事实如下：
原告马秀先与其丈夫钟立华原属国家干部，1962年，因冤假错案被处理回老家荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村一组从事农业生产。1984年农村实行家庭联产承包责任制时，马秀先一家5人（马秀先夫妇及三个女儿），以其丈夫钟立华为户主，从集体分得宅基地、自留地、耕地等生产资料，其中自留山6亩。1989年马秀先被落实政策，原告马秀先及其三个女儿从该村迁出，落户到荆门市东宝区盐池社区转为非农业户口。钟立华户口仍留在原址。1992年，钟立华将原址房屋卖给同村村民钟儒春，并签订了《关于钟儒春买钟立华房屋协议书》。约定“自留山使用权属卖方（钟立华）所有，买方（钟儒春）有保管权，可以在山上砍蓄，若要批伐树木时，要相互协商”。此后钟立华亦到盐池社区居住，2001年钟立华去世。2004年，荆门市东宝区人民政府给钟儒春颁发荆东政林证字（2004）第01892号《林权证》，将钟立华的6亩自留山确权给了钟儒春。原告不服于2009年向荆门市人民政府提出行政复议，荆门市人民政府维持了荆门市东宝区人民政府的颁证行为。原告向法院提起行政诉讼，2010年荆门市东宝区人民法院作出（2010）东行初字第17号行政判决书，判决撤销荆东政林证字（2004）第01892号《林权证》。该林权证撤销后，原告多次向荆门市东宝区人民政府和被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府等行政机关要求确认其对钟立华原自留山的使用权。2015年7月28日，荆门市东宝区石桥驿镇人民政府作出《石桥驿镇人民政府关于马秀先与灯塔村林木林地权属争议的处理决定》。认定“申请人（马秀先）诉争的林地归灯塔村集体所有”。马秀先不服，向荆门市东宝区人民政府申请行政复议，荆门市东宝区人民政府于2015年12月2日作出东政行复字（2015）第04号《行政复议决定书》，维持被申请人（荆门市东宝区石桥驿镇人民政府）2015年7月28日作出的《石桥驿人民政府关于马秀先与灯塔村林木林地权属争议的处理决定》。马秀先不服，于2016年1月19日向荆门市东宝区人民法院提起行政诉讼，要求撤销2015年7月28日荆门市东宝区石桥驿镇人民政府作出的《石桥驿镇人民政府关于马秀先与灯塔村林木林地权属争议的处理决定》及撤销荆门市东宝区人民政府于2015年12月2日作出东政行复字（2015）第04号《行政复议决定书》。同年3月11日，马秀先提出异地审理请求。遂由上级法院指定本院审理。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定“个人之间、个人与单位之间发生林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议”。根据上述规定，荆门市东宝区石桥驿镇人民政府对涉及本案林地权属争议是法定的行政处理机关，荆门市东宝区人民政府是法定的行政复议机关。本案原告向行政机关申请办理林权证，根据林权证所设定的权项，我国林地所有权有国家所有和集体所有两种所有制形式，林权证持有人可享有“森林或林木所有权”“林木和林地使用权”。荆门市东宝区石桥驿镇人民政府作出《石桥驿镇人民政府关于马秀先与灯塔村林木林地权属争议的处理决定》认定“申请人诉争的林地应归灯塔村集体所有”。该决定对并无争议的林地所有权作出认定，而对原告申请的林地使用权等权利未作出行政决定，该决定结论明显不当，应予撤销。原告请求法院判决两被告返还自留山使用权，因讼争林地权益尚未确认，且两被告并非本案讼争林地占有人，故对原告请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（六）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：
一、撤销荆门市东宝区石桥驿镇人民政府2015年7月28日作出的《石桥驿镇人民政府关于马秀先与灯塔村林木林地权属争议的处理决定》。
二、撤销荆门市东宝区人民政府2015年12月2日作出的东政行复字（2015）第04号《行政复议决定书》。
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元由荆门市东宝区石桥驿镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖北省荆门市中级人民法院。
审 判 长 黄俊林
审 判 员 周 艳
人民陪审员 刘 敏
二〇一六年十月十八日
书 记 员 李前梅