广西壮族自治区玉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）玉中行终字第29号
上诉人吕志华。
委托代理人吕忠新。
委托代理人梁国森，广西三益律师事务所律师。
被上诉人陆川县人民政府。
法定代表人蒙启鹏，县长。
委托代理人江城，陆川县法制办公室干部。
一审第三人吕志明。
一审第三人吕志海。
一审第三人吕志松。
委托代理人吕春，广西广盟律师事务所律师。
一审第三人陆川县马坡镇良厚村下马寨村民小组。
法定代表人吕性权，队长。
一审第三人陆川县马坡镇良厚村民委员会。
法定代表人周波，主任。
上诉人吕志华因行政复议纠纷一案，不服陆川县人民法院2013年12月11日作出的（2013）陆行初字第22号行政判决（下称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年3月25日公开开庭审理了本案。上诉人吕志华及其委托代理人吕忠新、梁国森，被上诉人陆川县人民政府（下称陆川县政府）的委托代理人江城，一审第三人吕志明、吕志海、吕志松到庭参加诉讼；一审第三人陆川县马坡镇良厚村下马寨村民小组（下称下马寨村民小组）和一审第三人陆川县马坡镇良厚村民委员会（下称良厚村委）的各自法定代表人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
依吕志华的申请，陆川县马坡镇人民政府（下称马坡镇政府）于2013年7月4日作出马政行处字（2013）第2号行政处理决定书（下称2号处理决定）。2号处理决定认定吕志华与吕志明、吕志松、吕志海存在使用权争议的土地位于下马寨村民小组石灰窑岭西面，四至界址范围：东到吕志华户房屋边上的道路，南到原车田队石灰窑，西至杉木埇队水田边，北至飞机场，面积约为8亩，争议的土地不在下马寨村民小组四固定的范围内，是属于当时陆川县马坡公社良厚大队的石灰窑等地上附着物用地，后一直由吕志华户使用，一直无异议。2号处理决定认为，本案并非存在单位参与权属纠纷，而是吕志华与吕志明、吕志松、吕志海之间的土地使用权归属纠纷。争议地后来一直由吕志华使用，应将争议地的土地使用权确定给吕志华户所有。2号处理决定的结论部分是争议土地的使用权归吕志华一方所有。吕志明、吕志松、吕志海不服，向陆川县政府申请行政复议，陆川县政府经复议认为，马坡镇政府在处理本案时错列争议主体，程序违法；该案的土地纠纷属于土地所有权的争议，马坡镇政府在土地所有权没有解决前就处理土地使用权属于超越职权行为；吕志华提供的《房屋、土地转让协议》不具备真实性和合法性，马坡镇政府在确权时采信了该协议，存在认定主要事实不清、证据不足。陆川县政府于2013年9月23日作出陆政复决字（2013）4号行政复议决定书（下称4号复议决定），撤销了2号处理决定。
4号复议决定认定如下事实：在权属纠纷中，吕志明、吕志松和吕志海提供1962年时四固定的书面材料证实争议地在四固定时期已落实给良厚村委下属的下马寨村民小组所有，此后下马寨村民小组没有将争议地落实给任何个人使用，仍由该村民小组的下屋组管理。争议地面积双方讲法相差太大，无法查清。2013年4月，吕志华欲在争议地上建猪栏时而发生权属纠纷，吕志华主张争议地权属提供的证据是1981年6月25日陆川县马坡镇良厚村公所出具的《房屋、土地转让协议书》，协议内容是良厚村委当时以600元的价格转让争议地等土地（附着建筑物等）给吕志华。4号复议决定认为，2号处理决定应是陆川县马坡镇良厚村下屋村民小组的代理人吕志明、吕志松和吕志海三人作为当事人看待属确定当事人主体和程序错误。吕志明、吕志松和吕志海主张争议地在1962年四固定时争议地是固定落实给下马寨村民小组所有，而吕志华则主张争议地属良厚村委所有，涉及到不同的土地所有权归属主张，在争议地所有权没有解决之前马坡镇政府就处理土地使用权，属于超越职权行为。吕志华提交的《房屋、土地转让协议》没有双方当事人的签字确认，所用纸张是后来才有的村公所公函用纸，所盖的也是1981年不存在的村公所印章。将土地所有权出卖给个人明显违反我国相关的法律政策。4号复议决定的结果是撤销2号处理决定。吕志华不服，向陆川法院提起本案行政诉讼，请求法院撤销4号复议决定，维持马坡镇政府2号处理决定。陆川县人民法院受理本案后作出一审判决，一审判决认定的事实与4号复议决定认定的主要事实相同。
一审判决认为，各方当事人均未能提供充足的证据证实争议地是下马寨村民小组还是良厚村委所有。吕志华提供的《房屋、土地转让协议》既不是原件，又没有其他证据予以佐证，不能证实争议地的面积。2号处理决定没有清楚认定争议地面积，确定权属争议主体错误，良厚村委将“石灰窑”出卖转让无充足证据证明属合法，也涉及到另一法律关系。吕志华举证不能，其诉讼请求应予以驳回。4号复议决定在认定事实方面虽然存在有瑕疵，但并不影响其正确性。一审判决结果是：驳回吕志华的诉讼请求。
上诉人吕志华上诉称，1、争议的土地在1962年四固定时没有落实给那个生产队所有，土地及地上附着物在转让给上诉人之前归良厚村委所有。2、上诉人提供的《房屋、土地转让协议》为良厚村委出具的证明文件，证明双方所转让的是房屋和土地使用权的事实，转让合法有效。3、对土地存在争议的当事人为吕志华和吕志明、吕志海、吕志松三个个人，下马寨村民小组并没有对争议土地主张权利，4号复议决定和一审判决认定本案为土地权属争议错误。上诉人请求本院判决撤销一审判决，改判撤销陆川县政府作出的4号复议决定。
被上诉人陆川县政府辩称，1、马坡镇政府作出的2号处理决定采信了吕志华提供的《房屋、土地转让协议书》，由于该协议不具备合法性和真实性，马坡镇政府在确权时采信了该协议，认定事实不清，证据不足。2、由于吕志华主张争议土地属良厚村委所有，而一审第三人吕志明、吕志海、吕志松主张争议土地在1962年“四固定”时固定给下马寨村民小组所有，本案存在土地所有权的归属问题，马坡镇政府在未解决土地权属前处理土地使用权，超越职权。3、其作出的4号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。被上诉人请求本院判决驳回上诉，维持一审判决。
一审第三人吕志明、吕志海、吕志松辩称，2号处理决定不具备合法性，4号复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，撤销2号处理决定有充分的事实和法律依据，一审判决驳回吕志华的诉讼请求是正确的。一审第三人请求本院判决驳回上诉，维持一审判决。
一审第三人良厚村委和一审第三人下马寨村民小组既不参加诉讼，也没有书面的答辩意见。
经审理查明，本案争议的土地位于石灰窑岭的西面，四至范围为：东到吕志华房屋边上的道路，南到原车田队石灰窑，西至杉木埇队水田边，北至飞机场（即申请人目前所勾空地边缘）。2013年4月份，吕志华准备在争议的土地上建造猪栏时，吕志明、吕志海、吕志松等人以争议的土地是其村民小组集体所有为由，阻挠吕志华施工，为此双方发生纠纷。《房屋、土地转让协议书》和良厚村委出具的《证明》等证据可以证明吕志华通过买卖早已取得了争议地的使用权，对于房屋等买卖这个事实各方均无异议。吕志明、吕志海、吕志松三人无法提供合法证据证明其是下马寨村民小组在本案行政程序中的代理人，其三人所讲的下屋村民小组并不是具有法人资格的农村集体经济组织，下屋村民小组仅是从属于下马寨村民小组的一部分，而下马寨村民小组并未参与本案行政调处程序，在本案纠纷中并不提出争议地的权属主张。良厚村委亦不提出任何权属主张。
另查明，吕志明、吕志海和吕志松提供的下马寨村民小组石灰窑岭“四固定”材料记载的四至范围之西边界表述为“石灰窑大路为界”，为此其三人主张石灰窑大路在现争议地的西边，为石灰窑和出水坑岭之间的自然分水界的小路，宽度一米左右，其所主张的道路现已不复存在，前述其三人所提供的证据和现场情况无法证实其三人的主张属实。相反的是一些村委干部和当年在石灰窑工作过的知情人等均证实吕志华房屋东面的旧路即为石灰窑大路，此与该道路的仍存旧址现场状况相符，可相反地证明吕志明等三人的主张不属实。关于《房屋、土地转让协议》的原件问题，已查明吕志华早已根据转让协议约定入争议地居住对此周围群众均知悉。由于转让协议原件遗失，后协议当事人补写了现在的协议文稿，故现各方质证的协议文稿与当时的一些情况不相符。
本院认为，撇开吕志华提供存在疑点的《房屋、土地转让协议》的书证不说，其他证据特别是吕志华户使用争议地之事实足以证明是吕志华与当时的良厚村公所之间就争议地上的房屋等附着物的买卖有过约定并已履行。不管这样的转让行为是否合法都与吕志明、吕志海和吕志松各自的个人民事权益无关，前述转让行为即使无效亦不等于吕志明、吕志海和吕志松三人在本案中的主张有正当理由。由于下马寨村民小组和良厚村委不是行政调处程序的当事人，也均未主张权属，故本案权属调处纠纷没有单位参加，仅是个人与个人之间的纠纷，马坡政府调处本案纠纷程序并不违法，也不超越法定职权。吕志海、吕志明和吕志松并不能证明其得到下马寨村民小组的合法授权代表该村民小组参与行政调处程序，而且其三人实质上是为各自个人的民事权益参加行政调处活动，其三人在本案行政程序和诉讼中的行为均只代表其各自个人的行为，故4号复议决定和一审判决在此问题上的相关认定均属错误。结合相关书证等证据，经过现场勘验，并无证据证明现争议地不属于当年吕志华通过转让取得使用权的土地，因此2号处理决定认定事实清楚。4号复议决定和一审判决对此争议事实的认定均属错误，忽视了吕志明、吕志海和吕志松应负的举证责任和举证不能的义务。综上所述，4号复议决定撤销2号处理决定，以及一审判决驳回吕志华的诉讼请求均不正确，本院均予以撤销，判令被上诉人重新作出复议决定。吕志华上诉有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销陆川县人民法院作出的（2013）陆行初字第22号行政判决；
二、撤销陆川县人民政府作出的陆政复决字（2013）4号《行政复议决定书》；
三、判令陆川县人民政府对本案的纠纷重新作出复议决定。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元（吕志华已预交），由被上诉人陆川县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 文
审 判 员 刘振清
代理审判员 林慧琪
二〇一四年四月十日
书 记 员 陈 丽