湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘11行终19号
上诉人（原审原告）雷伟雪。
委托代理人李炬荣（系上诉人之妻）。
委托代理人欧阳凌，湖南宁远舜峰法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）宁远县太平镇人民政府。
法定代表人黎登文，该镇镇长。
委托代理人邓平友，湖南省宁远县法律援助中心律师。
委托代理人张好旭，宁远县群益法律服务所法律工作者。
上诉人雷伟雪因与被上诉人宁远县太平镇人民政府规划行政强制措施及行政赔偿一案，不服湖南省宁远县人民法院于二○一五年十二月二十四日作出的（2015）宁法行初字第64号行政判决，于2015年12月28日提起上诉。本院于2016年1月13日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法组成合议庭，于2016年2月26日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除被上诉人宁远县太平镇人民政府的法定代表人黎登文因事未到庭外，上诉人雷伟雪及其委托代理人李炬荣、被上诉人宁远县太平镇人民政府的委托代理人邓平友、张好旭均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：雷伟雪是宁远县太平镇留佳位村八组村民。2015年原告雷伟雪在其承包的，地名为水塘边的一宗集体土地上建造房屋时被宁远县国土资源局和宁远县太平镇人民政府查处，宁远县国土资源局和宁远县太平镇人民政府查明该宗建房用地属水田类基本农田，且原告雷伟雪在建房屋未取得乡村建设规划许可证，不符合宁远县太平镇土地利用总体规划（2006—2020）。2015年3月至8月期间，宁远县国土资源局先后三次向原告雷伟雪下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令雷伟雪立即停止在基本农田上建房的违法行为，但原告雷伟雪未停止其建房行为。2015年9月30日，被告宁远县太平镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第五十二条的规定将原告雷伟雪建于宁远县太平镇留佳位村8组水塘边的在建房屋强制拆除。
原判认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第五十二条规定：“违反本办法规定，单位或者个人在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证或者违反乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇、乡人民政府发出责令停止建设通知书，当事人应当自接到停止建设通知书之日起立即停止建设，并在十五日内采取改正措施，消除对规划的影响；对逾期不改正或者无法采取改正措施消除影响的，可以责令自行拆除或者强制拆除”。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；……；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定的，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；……”。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。在本案中，被告宁远县太平镇人民政府强制拆除原告雷伟雪的在建房屋前，未依法作出限期拆除决定，未依法催告原告雷伟雪履行自行拆除在建房屋的义务，未依法作出强制执行决定，亦未予以公告，限期原告雷伟雪自行拆除。综上所述，被告宁远县太平镇人民政府作出的将原告雷伟雪建于宁远县太平镇留佳位村8组水塘边的在建房屋强制拆除的行政行为存在违反法定程序之情形，但因行政行为违法，又不具有可撤销内容，故依法应当确认违法，故原告雷伟雪请求确认被告宁远县太平镇人民政府拆除其在建房屋的行政行为违法的诉讼请求于法有据，应予以支持，被告宁远县太平镇人民政府提出的拆除原告雷伟雪在建房屋的行政行为合法的抗辩理由于法无据，不予采纳；关于原告雷伟雪要求被告宁远县太平镇人民政府行政赔偿的诉讼请求，虽然被告宁远县太平镇人民政府作出的将原告雷伟雪建于宁远县太平镇留佳位村8组水塘边的在建房屋强制拆除的行政行为违法，但因原告雷伟雪建于宁远县太平镇留佳位村8组水塘边的在建房屋用地是水田类基本农田，且原告雷伟雪在建房屋未取得乡村建设规划许可证，不符合宁远县太平镇土地利用总体规划（2006—2020），是违法的建筑物，不是合法财产，故对原告雷伟雪要求行政赔偿的诉讼请求因于法无据而不予支持，对被告宁远县太平镇人民政府请求驳回原告雷伟雪的行政赔偿的诉讼请求予以采纳。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告宁远县太平镇人民政府于2015年9月30日将原告雷伟雪建于宁远县太平镇留佳位村8组水塘边的在建房屋强制拆除的行政行为违法；二、驳回原告雷伟雪要求被告宁远县太平镇人民政府行政赔偿的诉讼请求。案件受理费50元，由被告宁远县太平镇人民政府负担。
上诉人雷伟雪不服原判，向本院提起上诉称：1、上诉人1995年就将现建房地点申请建房，当时的岭头源乡人民政府同意建房，上诉人的父亲已经交纳了建筑审批手续费1200元，取得了该地建房的批准。现上诉人的相关建房手续一直未能办理是被上诉人的责任，其过错和本案的后果产生应由被上诉人担责。且上诉人所在村的其他村民都是交了建房手续费用后凭收据就可以建房，政府都未给办理建设规划许可等手续；2、上诉人的建房材料是物质材料，物的所有权归上诉人，不能因为将上诉人的在建房屋定性为违章建筑物就否定上诉人对建筑物的所有权，故被上诉人违法强拆上诉人的在建房屋应当依法赔偿；3、上诉人的现房屋已成危房，如不建新房会带来安全隐患，被上诉人作为当地人民政府应当根据实际给上诉人解决具体问题。综上，一审判决错误，请二审法院依法判决。
被上诉人宁远县太平镇人民政府辩称：1、上诉人的在建房屋未办理农用地转用审批手续，也未取得建设规划许可，属于违法占用水田地建房的违章建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规，被上诉人有权对辖区内的违章建筑予以强制拆除；2、政府部门于2014年3月21日查实上诉人的违建行为时，就已经下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求上诉人停止违建行为。当时上诉人在该块土地上尚在进行挖填土方的阶段，并未发生投入人工、使用建材等建房开销，但上诉人接到通知书后并未停止违建行为，在其后的一年半时间内，政府部门接连下达了四道责令停止违法行为通知书，上诉人却明知违法而不停止行为，将该违建房屋从填土方阶段一直建设到数米高度，故其建材、人工等费用都属于自行扩大违法行为的损失，不应当由被上诉人予以赔偿。综上，一审判决正确，请二审法院予以维持。
本院经审理查明：上诉人雷伟雪是宁远县太平镇留佳位村八组村民。2014年3月，上诉人在本村一宗名为“水塘边”的集体土地上填土方准备建房，该宗土地性质为水田类基本农田，且上诉人在该地建房一直未办理农用地转用审批手续、乡村建设规划许可证等相关手续，不符合宁远县太平镇土地利用总体规划。宁远县国土资源局发现上诉人的违法建房行为后，于2014年3月21日向上诉人下达了宁国土资执字（2014）第0321号《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求上诉人立即停止该违法行为，当时该宗土地处于挖填土方阶段。上诉人收到上述通知书后暂时停止了行为，但2015年又继续进行建房，宁远县太平镇国土资源所于2015年3月7日向上诉人下达了宁国土资执责停字（2015）第0307-01号《责令停止国土资源违法行为通知书》，当时该宗土地处于已接好基桩，正在扎钢筋阶段。之后，宁远县太平镇国土资源所又于2015年8月7日、2015年8月18日分别向上诉人下达了宁国土资执责停字（2015）第0807-01号《责令停止国土资源违法行为通知书》、宁国土资执字（2015）第0818-01号《责令停止国土资源违法行为通知书》，但上诉人接到通知书后并未停止建设，一直将该房屋建至数米高。2015年9月30日，被上诉人宁远县太平镇人民政府将上诉人雷伟雪建于宁远县太平镇留佳位村8组水塘边的在建房屋强制拆除。
认定上述事实的证据有：1、宁远县太平镇留佳位村村委会证明；2、太平镇土地利用总体规划局部图；3、四次《责令停止国土资源违法行为通知书》及相关送达回证；4、房屋拆除现场照片等，足以认定。
本院认为：本案的争议焦点是被上诉人将上诉人在建房屋强制拆除的行政行为是否符合法律规定，以及上诉人的损失是否应当得到赔偿。现分析如下：
一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定：“在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。本案中，上诉人雷伟雪建房一直未办理农用地转用审批手续、乡村建设规划许可证等相关手续，且经当地国土管理部门责令停建后仍不停止建房行为，故被上诉人宁远县太平镇人民政府有权对上诉人的违建房屋予以拆除。
根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关依法强制拆除。本案中，被上诉人宁远县太平镇人民政府在强制拆除上诉人的房屋前未依法作出限期拆除决定，未依法履行催告义务，未依法作出强制执行决定，亦未予以公告。故被上诉人宁远县太平镇人民政府将上诉人雷伟雪的在建房屋强制拆除的行政行为违反法定程序，依法应当予以撤销，但因行政行为违法，又不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。
二、虽然被上诉人将上诉人在建房屋强制拆除的行政行为违法，但上诉人雷伟雪的在建房屋一直未取得乡村建设规划许可证，未办理相关审批手续，系违法建筑物，不是合法财产，不受法律保护。且当地国土管理部门第一次向上诉人下达《责令停止国土资源违法行为通知书》时，该宗土地还处于填土方准备建房的状态，并无上诉人所称的后续建材和人工的投入，上诉人在接到《责令停止国土资源违法行为通知书》之后仍不停止建房行为，后续产生的建房费用损失应自行承担。故上诉人提出“被上诉人违法强拆上诉人的在建房屋应当赔偿”的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上，原判认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律和处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人雷伟雪承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王焕江
审 判 员 周文静
代理审判员 万竹婷
二〇一六年三月二十五日
代理书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。