贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔03行终53号
上诉人（原审原告）余吉珍，女，1940年8月24日出生，汉族，贵州省仁怀市人，住仁怀市。
上诉人（原审原告）程世学，男，1964年9月15日出生，汉族，贵州省仁怀市人，住仁怀市。
上诉人（原审原告）程世利，男，1966年5月8日出生，汉族，贵州省仁怀市人，住仁怀市。
上诉人（原审原告）程婷，女，1975年12月5日出生，汉族，贵州省仁怀市人，住仁怀市。
上诉人（原审原告）程世霞，女，1968年7月2日出生，汉族，贵州省仁怀市人，住仁怀市。
上诉人（原审原告）程世容，女，1970年10月7日出生，汉族，贵州省仁怀市人，住仁怀市。
委托代理人蒋尚彬，贵州黔鹰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）仁怀市人民政府（以下简称仁怀市政府）。住所地：仁怀市酒都新区行政中心。
法定代表人梁铮，职务：市长。
原审第三人丁元江，男，1950年7月10日出生，汉族，贵州省仁怀市人，住仁怀市，
委托代理人杨明松，贵州仁致律师事务所律师。
委托代理人张春玲，贵州仁致律师事务所实习律师。
上诉人余吉珍、程世学、程世利、程婷、程世霞、程世容与被上诉人仁怀市政府、原审第三人丁元江土地行政登记一案，不服习水县人民法院（2016）黔0330行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：1999年3月18日，原告程世学、程世利与第三人丁元江签订《责任地有偿转包契约》，该契约载明“立约人程世学、程世利现住中枢镇南大街，受益人丁元江系仁怀市童庆堂食品有限责任公司法人代表，……，经中介人和村委会领导同当事人双方商谈，有偿补偿一万元整，由丁元江一次性付清。程世学、程世利弟兄二人承包的责任地、责任田、责任山林既归属丁元江耕种和管理，……”。同日，下坝村民委员会作出关于对村民程世学、程世利承包土地转包给丁元江的意见，第三人丁元江与仁怀市中枢镇下坝村村民委员会签订了《土地承包合同书》，被告仁怀市政府向第三人颁发了编号为0101号《土地承包经营权证书》，登记表上所载明的地块名称为新田、大屋基、生产队、新寨土、新寨山。原告认为被告的颁证行为损害原告的合法权益，故提起行政诉讼。
另查明：原告余吉珍、程世学、程世利、程婷、程世霞、程世容起诉被告第三人丁元江、仁怀市苍龙街道办事处下坝村村民委员会确认合同无效纠纷案，仁怀市人民法院于2014年12月6日作出（2014）仁民初字第1550号《民事判决书》，判决书载明双方签订的未违反法律法规的强制性规定，应为有效，驳回了原告的诉讼请求。六原告不服上诉至遵义市中级人民法院，遵义市中级人民法院于2015年7月8日作出（2015）遵市法民终字第307号《民事判决书》，该判决书载明《责任地有偿转包契约》系双方当事人的真实意思表示，并未违反法律、行政法规的强制性规定，且下坝村委会出具证明同意流转，应认定为该流转行为已经土地所有权人批准，故《责任地有偿转包契约》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的关于合同无效的法定情形，应认定为合法有效的合同，上诉人不再享有涉案土地的承包经营权，裁定驳回了本案原告的上诉。
一审法院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。被告仁怀市政府向承包方颁发土地承包经营权证，是依法规定履行职责的行为。本案中，被告仁怀市按照法律规定，审查了《土地承包明细登记表》以第三人与下坝村村民委员会签订的合法有效的《土地承包合同书》等土地承包的相关资料，并依据承包合同载明的内容，向第三人丁元江颁发土地承包经营权证，符合土地承包法的相关规定，其颁证程序合法，事实清楚。且原告余吉珍、程世学、程世利、程婷、程世霞、程世容起诉被告第三人丁元江、仁怀市苍龙街道办事处下坝村村民委员会确认合同无效纠纷案中，遵义市中级人民法院终审判决认为《责任地有偿转包契约》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的关于合同无效的法定情形，认定为合法有效的合同，本案原告不再享有涉案土地的承包经营权，故生效判决确认的事实本院应当予以确认。对于原告提出第三人丁元江系城镇居民不能承包农村土地的诉称理由，法律法规未明确规定非本经济组织成员不能该经济组织承包土地，故对其诉称理由，本院不予支持。对于原告庭审中口头提出要求对1999年3月20日申请人为原告程世学、程世利的《申请》笔迹鉴定申请，因该申请不属于被告颁证的必要依据，无论笔迹是否一致，对颁证给第三人的行为不构成影响，本院认为无鉴定必要，故不予准许鉴定。关于第三人提出本案应当行政复议前置的问题，按照最高人民法院《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号），行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形，故其理由本院不予采纳。综上所述，被告所作行政行为合法，原告诉讼请求理由不成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告余吉珍、程世学、程世利、程婷、程世霞、程世容的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
六上诉人上诉称：一审判决认定事实不清，证据不足，一审法院混淆了所有权、承包权和经营权的概念。土地的承包权属于6名上诉人，下坝村委会对6名上诉人承包土地享有所有权。仁怀法院于2014年12月6日作出的（2014）仁民初字第1550号民事判决和遵义中级法院作出的（2015）遵市法民终字第307号民事判决，虽确认了案涉《责任地有偿转包契约》有效，但只能证明经营权发生了转移，而被上诉人将土地证直接颁发给第三人，完全剥夺了6名上诉人的承包权，违反了法律的强制性规定。
被上诉人向第三人颁发的土地承包经营权登记证书不合法，基础事实是虚假的、不真实。下坝村委会出具的关于程世学、程世利承包土地给丁元江的意见，未经法定公示程序，该意见不合法。丁元江是城镇居民，并非下坝村村民，剥夺了其他村民的优先受让权，丁元江自称的所谓同庆堂公司未经依法登记注册，故1999年3月18日下坝村委会与丁元江签订的《土地承包合同书》不合法。1999年3月18日仁怀公证处的公证书无编号，且上诉人未到场，该公证书不合法，仁怀政府于同日向第三人颁发土地登记证书，明显不符合常理，违反了法律的强制性规定。
农村土地流转应由当事人自愿申请，而上诉人并没有向下坝村委会提交申请，仅是第三人单方以程世利、程世学的名义向下坝村委会申请，该申请书上的程世利、程世学签名是伪造的，仁怀市政府的登记颁证行为不合法。
另外，遵义市中级人民法院指令基层法院管辖本案，违反了级别管辖，严重影响了案件的公正审理。一审法院不准许上诉人申请对程世利、程世学的笔迹鉴定，是不正确的，程序不合法。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人向第三人颁发的0101号《土地承包经营权证书》。
原审第三人丁元江陈述称：上诉人的上诉请求及理由均不能成立，上诉人称一审判决混淆土地所有权、承包权和经营权无事实和法律依据。本案焦点为土地承包经营权发生争议，并非所有权引发争议，且仁怀市人民政府颁发的0101号土地承包经营权证书界定的经营权权属，不涉及所有权争议。第三人与上诉人间的《责任地有偿转包契约》已经人民法院确认为有效合同，第三人取得《经营权证书》取得了承包经营权，并非土地所有权。上诉人的理由是故意歪曲事实。
案涉转包契约签订当时，所有上诉人均在场，是双方的真实意思表示，且经村民委员会同意，符合农村土地承包法的规定，法律未规定本集体以外的人不能成为土地流转的主体，并经过公证，公证书虽无编号，但不能否认其法律效力。法律未规定土地流转必须双方共同向村委会申请，且村委会是基于合法有效转包契约。故一审法院对上诉人的笔迹鉴定申请未予准许是正确的。在第三人与村委会签订土地承包合同后，被上诉人仁怀市政府向第三人颁发土地使用权证书不违反法律强制性规定。本案一审被告为仁怀市人民政府，遵义中级人民法院指定习水县人民法院不违反行政诉讼法的规定，且在本案一审答辩期间，上诉人并未提出异议。综上，一审判决认定事实正确、证据确实充分、程序合法，适用法律法规正确，一审判决应予维持。
被上诉人仁怀市政府未答辩。
本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经二审审理查明的事实与一审基本一致外，本院另查明以下事实：
上诉人程世学、程世利和第三人丁元江于1999年3月18日签订《责任地有偿转包契约》至今，丁元江系城镇居民，不具有农村户籍。
本院认为，本案的争议焦点在于，被上诉人仁怀市政府向第三人丁元江颁发土地承包经营权证书，证据是否充分，适用法律是否得当，程序是否合法。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”、第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”之规定，享有农村土地承包经营权主体为农村集体经济组织成员，其具有强烈的人身依附属性，农村承包地主要是保障农民的生存权益。本案中，上诉人和第三人丁元江签定《责任地有偿转包契约》至今，丁元江系城镇居民。由于丁元江不具有农村户籍，不属于土地所在的农村集体经济组成员，故其不能享有从集体经济组织承包集体土地的农村土地的承包经营权。
根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十七条“乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。以转包、出租或者其它方式流转承包地，及时办理相关登记；以转让、互换方式流转承包地的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续”、第三十五条第二款“转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。”的规定，土地转包的，原土地承包关系不变；同时，对于转包、出租承包地的，相关部门仅办理相关登记，只有在转让、互换承包地的情况下，才办理承包经营权变更手续。本案中，从上诉人与丁元江签订的《责任地有偿转包契约》名称和内容来看，上诉人与丁元江之间土地流转性质属农村承包土地的转包，且该转包契约已被生效民事判决书确认合法有效，双方应按转包契约继续履行相应的权利和义务。
仁怀市政府在向丁元江颁发土地承包经营权证书前，未认真审查《责任地有偿转包契约》的内容、丁元江的户籍性质，直接向丁元江颁发承包经营权证书，该颁证行为事实不清，有违前述农村土地承包法及其流转管理办法等法律法规的规定，因此，对仁怀市政府于1999年3月18日向丁元江颁发的农村土地承包经营权证，依法应予撤销。上诉人关于撤销被上诉人向丁元江颁发土地承包经营权证的请求，本院予以支持。对第三人认为被上诉人仁怀市政府颁证行为合法的理由，与法律规定不符，本院不予采信。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律不当，判决结果错误，本院予以纠正。
综上，一审判决事实清楚，但适用法律不当，裁判结果错误，依法应予撤销。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销习水县人民法院（2016）黔0330行初202号行政判决；
二、撤销仁怀市人民政府于1999年3月18日向丁元江颁发的土地承包经营权证。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人仁怀市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 黎光勇
审判员 李永华
审判员 方 兵
二〇一七年四月十三日
书记员 张晓丽