安徽省宣城市宣州区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宣行初字第00009号
原告：青岛城市景观规划研究院，住所地山东省。
法定代表人：吕佳佚，院长。
委托代理人：丰永强，山东润世律师事务所律师。
被告：宣城市住房和城乡建设委员会，住所地宣城市宣州区昭亭南路建设科技大厦。
法定代表人：郜建平，主任。
委托代理人：张锁，宣城市住房和城乡建设委员会工作人员。
委托代理人：璩金来，安徽今昔律师事务所律师。
原告青岛城市景观规划研究院诉被告宣城市住房和城乡建设委员会（以下简称“宣城市住建委”）行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年4月27日公开开庭进行了审理。原告青岛城市景观规划研究院委托代理人丰永强，被告宣城市住房和城乡建设委员会委托代理人张锁、璩金来到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
宣城市住建委于2014年8月26日对青岛城市景观规划研究院作出建管罚字[2014]第002号《建设行政处罚决定书》，内容为：“当事人：青岛城市景观规划研究院，法人代表吕佳佚，住所地山东省，属民办非企业单位，发证机关为青岛市民政局。经查明，你（单位）于2012年7月21日，你单位在无建筑设计等资质情况下，通过伪造其他公司印章、制作虚假联合体协议等手段参加投标并中标，后签订宣城海关、出入境检查检疫局规划建筑设计合同承揽工程的行为，违反了《建设工程质量管理条例》第十八条的规定，根据《建设工程质量管理条例》第六十条的规定，本机关拟对你（单位）作出处以合同约定的设计费用1倍的罚款，共计人民币壹佰叁拾五万元整（￥135.00万元）的行政处罚。上述行政处罚决定的履行期限和地点为：自收到本处罚决定书之日起十五日内到徽商银行宣城支行缴纳罚款。履行方式为：处罚金汇至宣城市财政局，开户行：徽商银行宣城支行，账号：2………6，执收单位编码：0****。如你（单位）不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向宣城市人民政府（法制办）或安徽省住房城乡建设厅申请行政复议；也可以在三个月内直接向宣城市宣州区人民法院起诉。逾期不申请复议也不向法院起诉又不履行处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。行政复议和行政诉讼期间，行政处罚决定不停止执行。2014年8月26日(宣城市住房和城乡建设委员会印章)”
宣城市住建委在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据及规范性文件：证据一、案件受理登记表、立案审批表、建设行政处罚事先告知书（一）（建管告字[2014]第002）、建设行政处罚事先告知书（二）（建管告字[2014]第002-2）、建设行政处罚听证通知书(建管听字[2014]第002号听证笔录、行政处罚案件听证会听证笔录、研究处罚决定会议纪要、建设行政处罚审批表、建设行政处罚决定书（建管罚字第[2014]第002）、快递查询单，证明对原告的行政处罚程序合法；证据二、青岛市城乡建设委员会《关于我市三家设计单位设计资质有关情况的复函》，青岛城市景观规划研究院登记证书，证明原告不具备建筑行业（建筑工程）专业设计资质；证据三、联合体协议书，建设工程设计合同，银行结算业务申请书等，吕佳佚谈话笔录，李某某谈话笔录，张某某谈话笔录，证明在北京某公司并不知情的情况下，原告青岛城市景观规划研究院伪造联合体协议书，在没有甲级建筑设计资质的情况下与宣城市商务局签订建筑工程设计合同，存在行政违法行为，且合同约定设计费用为135万元，被告对原告的行政处罚符合法律规定。
依据规范性文件：《建设工程质量管理条例》第十八条、第六十条；《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第三十一条、第三十八条、第三十九条、第四十二条。
青岛城市景观规划研究院诉称：原告不服被告作出的建管罚字[2014]第002号《建设行政处罚决定书》对原告的行政处罚，依法向安徽省住房和城乡建设厅申请行政复议，安徽省住房和城乡建设厅作出维持该处罚决定书的复议决定，原告不服，依法提起行政诉讼，理由如下：一、原告受宣城市商务局邀请参加宣城市海关和出入境检验检疫大楼鉴证方案设计，曾就资质问题与之进行多次商榷，在得到确认后才接受邀请，参加投标。在参加方案投标中，原告并未提供联合体协议。原告仅参加设计方案的招标，并未参加建设项目的招标。被告在处罚中所称“通过伪造其他公司印章、制作虚假联合体协议等手段参加投标并中标”与事实严重不符。二、原告不存在伪造其他公司印章、制作虚假联合体协议的行为。原告得到了北京某公司的充分授权和认可，方使用北京某公司印章电子版签署协议。联合体协议签署日期，实属笔误。从北京某公司与原告的合作且其实际参与设计的行为来看，完全可以印证联合体协议的真实性。而北京某公司最后与宣城市商务局签订合同并采纳原告的设计方案，更是从行为上对原告与其存在合作关系并授权原告使用其印章的追认。三、在接到宣城市商务局提出相关备案手续需要完善的请求后，原告与商务局解除了合同，并退还了设计费67.5万元，原告不存在“违法所得”。且在原告的协调下，北京某公司与宣城市商务局重新完善了设计合同及相关程序，并未造成工程延误和损失。被告对原告的处罚，实属不当。四、被告任意废除已发出的文书，任意变更处罚数额，严重违反了行政处罚的相关程序。综上，原告认为被告的处罚不当，请求法院：1、依法撤销被告作出的建管罚字[2014]第002号《建设行政处罚决定书》对原告的处罚；2、本案诉讼费用由被告承担。
青岛城市景观规划研究院向本院提交如下证据：第一组证据：证据1原告身份证明（民办非企业单位等级证书副本、组织机构代码证副本、税务登记证副本、法定代表人身份证明）、证据2建管罚字第[2014]第002号建设行政处罚决定书、证据3安徽省住房和城乡建设厅复决字[2014]第89号行政复议决定书，该组证据证明原告与被告具有本案行政诉讼主体资格。
第二组证据：证据4（2014）复回字第89号行政复议文书送达回证、证据5圆通速递（详情单）及邮件流程、证据6安徽省住房和城乡建设厅寄出的挂号信封、证据7山东国某有限公司青岛分公司(该物业公司是原告住所地所在大厦内)出具的《情况说明》，该组证据证明原告的起诉时间在法律规定的期限内。
第三组证据：证据8《关于青岛城市景观规划研究院在宣城海关和出入境检验检疫局大楼建筑设计项目招标中违规行为处罚的通报》（建管[2013]651号）、证据9《关于催缴罚没款的函》（建管函[2014]154号）、证据10《关于废除宣城市住建委建管函[2013]651号和建管函[2014]154号的通知》、证据11《建设行政处罚事先告知书（一）》（建管告字[2014]第002号）、证据12《建设行政处罚事先告知书（二）》（建管告字[2014]第002-2号），该组证据证明被告对原告作出的行政处罚违反法律规定。
第四组证据：证据13《关于同意宣城海关和出入境检验检疫楼建设项目规划、建筑设计方案采用邀请招标的批复》（宣招管[2012]26号）、证据14《宣城市海关和出入境检验检疫局建设项目规划建筑方案设计邀请函》及回函、证据15《宣城海关和出入境检验检疫局建设项目规划建筑方案评审（比选）会意见》、证据16《关于对参加宣城海关和出入境检验检疫局建设项目规划建筑方案比选未中标单位予以补偿的请示》，该组证据证明青岛城市景观规划研究院接受宣城市商务局的邀请，参加宣城海关和出入境检验检疫局建设项目规划建筑方案的设计，青岛城市景观规划研究院提供的方案经评选排名第一。因此，青岛城市景观规划研究院仅参加了宣城海关和出入境检验检疫楼建设项目规划、建筑设计方案的招标，并未参加被告所述的宣城海关和出入境检验检疫局大楼建筑设计项目招标。也更谈不上通过伪造其他公司印章、制作虚假联合体协议等手段参加投标并中标的事实。
第五组证据：证据17《建设工程施工合同》、证据18《解除合同协议书》、证据19《关于要求退还宣城海关、出入境检验检疫局规划建筑设计合同已支付的设计费用的函》（宣商函[2013]54号）、证据20兴业银行单位汇款委托书，该组证据证明原告与宣城市商务局签订的合同已经解除，并且原告已于2013年8月5日按照宣城市商务局的要求退还已收取的方案设计费675000元。青岛城市景观规划研究院没有违法所得，未造成任何损失。
第六组证据：证据21《联合体协议书》、证据22《情况说明》，该组证据证明原告与宣城市商务局签订《建设工程设计合同》系代理行为。
宣城市住建委辩称：一、基本案情：2012年7月21日，青岛城市景观规划研究院在无建筑设计资质的情况下参加投标并中标，后又签订宣城海关、出入境检查检疫局规划建筑设计合同承揽工程，其行为已违反了《建设工程质量管理条例》第十八条第一款“从事建设工程勘察、设计的单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程”的规定。根据《建设工程质量管理条例》第六十条第一款规定，被告对原告作出处以合同约定设计费1倍的罚款。原告对处罚不服，向安徽省住房和城乡建设厅申请行政复议，安徽省住房和城乡建设厅于2015年2月3日作出维持的复议决定，并邮寄给被告，原告于2015年2月14日签收，于2015年3月17日方提起行政诉讼，显然已过诉讼时效。二、从宣城市纪委谈话笔录中可见，宣城市商务局已向原告明确表示参加比选的单位资质必须为甲级，且无论商务局是否同意原告没有设计资质参与投标，均不影响原告的行为违法。三、我国印章分为普通和电子印章，没有“印章电子版”，从宣城市纪委谈话笔录中可见，原告的法定代表人已明确表示“北京某公司的公章是在电脑上扫描后PS出来的”，由此证明了该联合体协议上的印章既不是普通印章也不是电子印章，原告法定代表人也认可联合体协议是假的。从北京某公司的工作人员李某某谈话笔录可以证明原告制作虚假联合体协议，公司并不知情。四、行政处罚是对行政违法行为的相对人给予行政制裁的具体行政行为。原告擅自PS出北京某公司公章伪造出联合体协议，在无相关资质的情况下参与招标并承揽工程，属于行政违法行为。原告称已退还设计费67.5万元，不存在违法所得以及未带来工程的延误和损失，这并不是可免予处罚的理由，被告也是据此才按照法律规定的下限对原告进行处罚。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：对证据1的真实性无异议，但除其中的事先告知书（一）、（二）处罚决定书及听证告知书、听证笔录外均系单方证据，没有证明力。结合原告提供的第3组证据可见，被告提供的证据1是有选择性的，而制作该单方证据的目的很显然是对行政处罚违法的补充，说明被告对原告的行政处罚违反法律规定。对证据2的真实性、证明事项无异议，关联性有异议，本案中并不涉及原告的资质问题。对证据3的真实性无异议，证明事项有异议，其中的吕佳佚第一、三次谈话笔录、李某某谈话笔录、张某某谈话笔录在被告组织听证时未向原告提出，不能作为处罚的依据。该份证据不能证明被告的证明目的，而是证明：一、联合体协议的签订北京某公司是知情并认可的；二、原告与宣城市商务局签订设计合同系经北京某公司授权的代理行为；由吕佳佚、李某某的谈话笔录可见，二人对应该由北京某公司与商务局签订合同上意思是一致的，而之所以由原告签订，是因为北京某公司因证书丢失，无法签订，所以才签订了实为代理合同的联合体协议，授权原告代为签订《建设工程设计合同》。所有的设计工作是由北京某公司完成的，其从行为上确认了原告的代理行为。三，根据《建筑设计合同》第五条，设计费是分段支付的，其中方案设计完成后支付20%，初步设计完成并提供方案备案后支付30%，而原告收到的费用67.5万元正好为合同约定的50%，也就是前两个阶段的费用。这两个阶段均为方案设计，并不涉及资质。可见原告只履行了方案设计的义务并收取了相应费用。宣城市商务局向原告支付费用的中国农业银行结算业务申请书的附加信息及用途一栏中明确写明该款项是“建设方案设计费”，也证明原告提供的仅仅是方案设计。对被告处罚所依据的规范性文件存有异议。原告在宣城市海关项目中仅提供的是设计方案，并不涉及资质问题。被告对原告的行政处罚依据《建设工程勘察设计管理条例》，认定原告在宣城海关大楼和出入境检验检疫局大楼建筑设计的招投标中存在违法行为。但是，通过原告提供的第三组证据可见，原告参加的是宣城海关和出入境检验检疫楼建设项目规划、建筑设计方案的招投标，而非宣城海关大楼和出入境检验检疫局大楼建筑设计的招标。方案设计与建设工程设计显然是不同的。《建设工程勘察设计管理条例》第二条第三款明确规定：“本条例所称建设工程设计，是指根据建设工程的要求，对建设工程所需的技术、经济、资源、环境等条件进行综合分析、论证，编制建设工程设计文件的活动。”而原告所做的设计方案仅仅是对设计的一种创意、构思或理念。
被告对原告提交的证据质证意见为：对第一组证据无异议。对第二组证据的证明目的有异议，其中的证据4、5是原告代理人事后补签的送达回证，并不能证明安徽省住建厅实际的送达日期；证据6恰恰证明了原告收到复议决定书的时间；证据7无法确认其真实性，原告应提供相关证据证明物业公司即为原告所在地的物业的管理单位。对第三组证据的证据8、9、10、11、12的真实性无异议，但不认可其证明目的，被告于2013年9月29日作出的处罚通报（建管[2013]651号）及关于催缴罚没款的函(建管函[2014]154号)已经由被告于2014年6月9日作出的[2014]第311号文件予以废止，这组证据恰恰证明了被告依法履行法定职责，有错即改的严格执法的法律理念。第四组证据的证据13、14、15、16与本案不具有关联性，被告对原告进行处罚，是因原告不具有相关建筑设计资质，而承揽设计业务。对第五组证据17、18、19、20的真实性无异议，但不认可原告的证明目的，原告认为与北京某公司系代理关系，这种说法与相关证据不符。联合体协议的内容：“青岛规划研究院作为本联合体的代理”，即原告是联合体的代理，也就是说参加设计的应当是原告方及北京某公司。如果原告是代理人，那么合同的设计人应当是北京某公司，但是合同上清楚记载设计人就是原告。原告称67.5万元仅仅是方案设计费与本案的事实不符。方案设计是合同约定的三个阶段之一，并不是一个独立的任务。联合体协议与合同的内容及原告法定代表人在商务局所做的谈话笔录是一致的。根据法律的规定，原告是否有违法所得，是否需要处以没收违法所得的依据，并不是处以罚款的依据。对第六组证据中证据21的真实性有异议，其系原告在投标时伪造的，其他意见同第五组证据的质证意见；对证据22真实性无异议，不认可证明目的，该份证据仅证明了相关单号快递中所丢失物品的内容。
经审查，结合当事人的质证意见，本院对原、被告提交的证据认证如下：被告举证的证据一、二均符合证据的真实性、合法性、关联性，对其证明效力，本院予以认定；被告举证的证据三中的吕佳佚第一、三次谈话笔录、李某某谈话笔录、张某某谈话笔录被告组织听证时虽未向原告出示，但其取得时间、来源与被告在听证时所出示的吕佳佚第二次谈话笔录相近、相同，其印证了吕佳佚第二次谈话笔录所述内容，对证据三的证明效力本院予以认定。原告举证的第一组证据、第二组证据符合证据的真实性、合法性、关联性，能达到其证明目的，对其证明效力，本院予以认定；原告举证的第三组、第四组、第五组、第六组证据不能达到其证明目的，对其证明效力，本院不予认定。
根据上述认定的证据，结合当事人当庭陈述，本院查明案件事实如下：原告系民办非企业单位，在无相应建筑设计资质的情况下参加投标并中标，与宣城市商务局签订宣城海关、出入境检查检疫局规划建筑设计合同。2014年6月4日，被告以原告无资质并以虚假、非法联合体名义承接建筑设计项目为由立案，并先后发出《建设行政处罚事先告知书》（一）、（二），告知原告拟对其进行处罚的事实、理由、法律依据以及原告所享有的陈述、申辩及要求听证的权利。2015年8月18日，应原告的申请，被告依法举行了听证会。同月26日，被告以原告违反《建设工程质量管理条例》第十八条的规定，依据《建设工程质量管理条例》第六十条的规定，作出对原告处以合同约定设计费用1倍，共计人民币135万元的行政处罚。原告向安徽省住房和城乡建设厅申请复议，安徽省住房和城乡建设厅作出维持该行政处罚的复议决定，原告不服，依法向我院提起行政诉讼。
本院认为：根据《建设工程质量管理条例》第十八条第一款的规定：从事建设工程勘察、设计的单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。原告在无相应资质的情况下，制造虚假联合体协议，与宣城市商务局签订了宣城海关、出入境检查检疫局规划建筑设计合同。被告依据《建设工程质量管理条例》第六十条及《中华人民共和国行政处罚法》的相关程序性规定，对原告处以合同约定的设计费1倍以上2倍以下，即人民币135万元的罚款，认定事实清楚，适用法律准确，符合法定程序，本院予以维持。对原告诉称的理由，本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告青岛城市景观规划研究院要求撤销被告宣城市住房和城乡建设委员会作出的建管罚字[2014]第002号《建设行政处罚决定书》的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告青岛城市景观规划研究院负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。
审 判 长 魏轶凡
人民陪审员 赵春燕
人民陪审员 罗宣林
二〇一五年五月二十八日
书 记 员 马 超
附法律条文：
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。