舟山市定海区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）舟定行初字第19号
原告蔡追平。
委托代理人陈华，天津益农律师事务所律师。
委托代理人夏维成。
被告舟山市国土资源局，住所地舟山市新城千岛路159号。
法定代表人虞国平，局长。
委托代理人王良平。
原告蔡追平诉被告舟山市国土资源局土地行政强制一案，舟山市中级人民法院移交本院审判。本院于2014年7月2日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于同年8月6日公开开庭审理了本案。原、被告及委托代理人均到庭参加了诉讼。后因案情复杂，经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。
被告于2014年4月22日作出（2014）舟国土资决字第1号责令交出土地决定，责令原告自收到该决定书之日起十日内腾退位于定海区岑港镇马目黄金湾7号楼房中西首楼下第二间房屋并交出该房屋占用范围内土地。
被告在法定期限内向本院提供具体行政行为的证据、依据：
第一组证据，拟证明征收土地方案已经有权机关依法批准。
1、国家发展和改革委员会作出的发改农经（2007）2854号关于浙江省舟山市大陆引水二期工程的批复；2、国土资源部经国务院批准作出的国土资函（2010）293号关于舟山市大陆引水二期工程建设用地的批复。
第二组证据，拟证明舟山市政府和舟山市国土资源局依照土地管理法律法规规定的程序实施征地行为；原告房屋位于土地征收范围内，且已与征地部门达成土地征收补偿协议。
1、舟山市人民政府发布的舟政发（2007）15号《关于黄金湾水库规划建设控制范围的通告》和（2007）25号的《补充通告》；2、舟山市人民政府发布的黄金湾水库移民安置实施办法及果木、坟墓迁移补偿办法；3、舟山市人民政府发布的征收土地方案公告；4、舟山市国土资源局拟订的征求安置方案意见公告和照片；5、经舟山市人民政府批准的征地补偿安置方案公告；5、土地勘测定界图；6、核实原告房屋所有权情况；7、土地补偿款领款凭证。
第三组证据，拟证明舟山市国土资源局已对原告作出安置补偿决定，且决定中确定的安置补偿金额已专款专存。
1、房屋拆迁货币补偿协议书；2、房屋产权证明书；3、房屋评估报告；4、房屋现状公证书；5、存款明细对帐单；6、征收补偿决定书及送达回证。
第四组证据，催告通告书和送达回证，拟证明舟山市国土资源局已按《行政强制法》的规定履行了催告程序。
第五组证据，经本院准许延期提供的相关文件，浙江省发展和改革委员会浙发改农经（2008）813号《关于浙江省舟山市大陆引水二期工程可行性研究报告的的批复》，批复施工总工期36个月，计划于2012年9月完工。拟证明原告拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。
第六组依据，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（节选），拟证明被告作出责令交出土地决定，适用法律正确。
原告诉称：首先，在土地征收申请阶段，舟山市大陆引水二期工程建设用地审核转报时，被告并没有按规定拟订补充耕地方案，也没有预先以召开听证会等方式赋予集体经济组织中农民参与征收的机会，忽视被征地人原告的参与权和知情权，故国土资源部作出的该工程建设用地批复违法。其次，原告的房屋不在征收范围内。再次，在土地征收实施过程中，被告拟定的征地补偿、安置方案仅听取了农村集体经济组织的意见，而没有听取村民或者其他权利人的意见，制定的补偿标准极低，无法保障原告的生活水平不因征地而降低。况且，“二公告一登记”的时间也不符合现行法律规定。另外，被告对原告作出的补偿决定，既没有考虑一子已成年应该分户，也没有考虑当时处于离婚状态的妻子房屋安置问题，该补偿决定不合法。最后，依中纪委办公厅、监察部办公厅相关规定，本案征收补偿决定作出的主体应该是舟山市人民政府。被告作为土地行政主管部门，作出涉讼相关行政决定，超越职权。故要求撤销被告对原告作出（2014）舟国土资决字第1号责令交出土地决定。
原告提供的证据，浙江省农村集体土地承包经营权证，拟证明原告主体资格。
被告辩称：一、在土地征收申请阶段，舟山市人民政府经浙江省人民政府同意（浙政办函（2007）5号复函）后，先后通过发布预先通告，即（2007）15号《关于黄金湾水库规划建设控制范围的通告》和（2007）25号的《补充通告》的方式，保证了被征收人能够在第一时间内获得最新最可靠的消息，为土地权利人提供了充分的参与环境。二、征收土地方案已经有权机关依法批准，见证据第一组。三、在土地征收审批后的实施过程中，舟山市人民政府和被告依照现行土地管理法律法规规定的程序实施征地行为，进行了“二公告一登记”。四、被告已对未达成安置补偿协议的原告作出安置补偿决定，且决定中确定的安置补偿金额已专款专存。五、原告拒绝接受安置补偿，拒不交出土地，已经严重影响到该水利工程建设的正常进行，且被告已按行政强制法的规定履行了催告程序。故被告作出的（2014）舟国土资决字第1号责令交出土地决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，依法应予维持。同时，对征收土地决定，认为不属于行政诉讼范畴，也不属于本案审查范围。对补偿标准争议，认为在程序属协调前置，协调不成的，再由相关人民政府裁决，亦不属于本案审查范围。
经庭审质证，对原、被告提供的证据，本院认证如下：
关于被告提供的证据：第一组证据，原告对关联性、客观性无异议，但对被告主张的证明目的有异议，认为本次征地报批前未履行告知、确认、听证程序，国务院及国土资源部在没有上述必备材料情况下批准征地行为违法。经审核，该组证据具备有效的认定要件，具有证明征收土地方案已经有权机关依法批准事实的证明力。至于该批准行为违法与否，非本案审查范围。第二组证据，原告对被告主张的证明目的亦有异议，认为“二公告”发布时间不符合规定，舟山市人民政府无权制定土地征收补偿标准，土地补偿安置方案没有征求被征地农民意见，被告支付补偿费的时间亦不符合三个月规定。经审核，该组证据具备有效的认定要件，具有证明舟山市人民政府和舟山市国土资源局实施征地行为的事实的证明力，至于征地实施中的不规范行为，本院将予以指正，详见“本院认为”部分。第三组证据，原告认为评估价格不按市价，评估机构选择不科学，对帐单不发表意见，补偿决定不具有合法性。经审核，该组证据具备有效的认定要件，具有证明被告作出安置补偿决定，且决定中确定的安置补偿金额已专款专存的事实的证明力。至于该补偿决定的合法性，详见“本院认为”部份。第四组证据，原告认为被告征收程序违法在先，故村民拒绝交房不违法。经审核，该组证据具备有效的认定要件，具有证明被告已按行政强制法的规定履行了催告程序。第五组证据，原告以非在举证期限内提供为由拒绝发表质证意见。经审核，该组证据属于政府相关文件，经本院准许延期提供，具备有效的认定要件，具有证明舟山大陆引水二期工程计划完工期限事实的证明力。依据六，经审核，法律的适用是行政案件事实与行政法规规范适当的结合。本案适法正确与否，亦应与本案事实相对应，详见“本院认为”部分。
关于原告提供的证据，被告无异议，本院予以确认。
经审理，本案查明如下事实：
2005年11月9日，浙江省水利厅发布浙水政（2005）30号文件，原则同意舟山大陆引水二期工程取水。2006年10月，浙江省水资源保障百亿工程建设领导小组发布浙水资源办（2006）3号通知，将舟山大陆引水二期工程纳入《浙江省水资源保障百亿工程2006年工作计划》。2007年3月和4月，舟山市人民政府经浙江省人民政府批准（浙政办函2007—5号），相继发布了舟政发（2007）15号《关于黄金湾水库规划建设控制范围的通告》和（2007）25号的《补充通告》，通告对坝区占地、库区范围内建设用地审批、分入户等作了相关规定。2007年10月29日，国家发展和改革委员会作出发改农经（2007）2854号关于浙江省舟山市大陆引水二期工程的批复，原则同意所报的浙江省舟山市大陆引水二期工程项目建议书。2008年3月6日，舟山大陆引水二期工程政策处理工作领导小组发布舟引政策办（2008）1号和2号关于公布《黄金湾水库建设工程移民拆迁补偿安置实施办法》和《黄金湾水库建设工程土地征用及果木、坟墓迁移补偿办法》的二个通告。2010年5月5日，国土资源部经国务院批准，作出国土资函（2010）293号关于舟山市大陆引水二期工程建设用地的批复，同意批准建设用地131.5699公顷。
2012年3月7日，舟山市人民政府发布对岑港镇马目经济合作社集体土地的征收土地方案公告。同年12月18日，舟山市国土资源局拟订对该经济合社集体土地征地补偿安置方案并予以公告，公告内容：一、土地补偿费和安置补助费按“区片综合价”计算；二、青苗及地上附着物补偿费；三、征地费用汇总；四、农业人员安置（需安置人员一次性领取安置补助费后自谋职业；实施被征地农民基本养老保险制度；五、本方案经舟山市人民政府批准后组织实施，及告知相关协调、裁决救济途径。同年3月31日，舟山市国土资源局经舟山市人民政府批准后，公布《黄金湾水库建设工程地上附着物补偿安置实施办法》和《黄金湾水库建设工程土地征用及果木、坟墓迁移补偿办法》。同年3月19日，原告从马目村经济合作社领取了作为农村集体经济组织成员才享受的土地补偿费和安置补助费51562元。另外，早在2008年9月9日，原告将位于定海区岑港镇马目黄金湾7号东首的二底一面楼房（建筑面积154.77平方米）与该工程项目法人舟山开源供水有限责任公司达成拆迁货币补偿协议，并履行完毕。2010年7月8日，原告又从他人处取得位于黄金湾7号西首二底二面楼房中的一间（建筑面积31.78平方米），并于2013年6月7日经房管局确认所有权。对该间房屋拆迁事宜，原告提出要给予其家庭分三“户”安排之要求。因该要求未被满足，原告拒绝就涉案31.78平方米的房屋签订补偿安置协议。
2013年8月19日，在先前评估的基础上（涉案31.78平方米房屋评估价值22564元），被告以原告无正当理由拒绝签订补偿安置协议为由，作出（2013）舟国征补决字第1号《征收补偿决定》，决定给予原告一次性货币补偿80179元（含原房评估价值、综合补贴、室内装潢补偿费、货币补偿奖励及暂住费）；并要求原告在收到补偿决定书之日起5日内将被征收的房屋腾空并交付给征收单位拆迁。当月29日，该决定书送达。原告对该补偿决定在法定期限内既未申请行政复议，又未提起行政诉讼。2014年4月22日，被告以原告不腾退房屋交出土地之行为已严重影响水利建设项目为由，对原告作出（2014）舟国土资决字第1号《责令限期交出土地决定》，并于次日送达该决定书。原告不服该交出土地决定，向舟山市人民政府申请行政复议。同年6月12日，复议决定维持该交地决定。2014年6月24日，原告向舟山市中级人民法院提起行政诉讼。当月26日，舟山市中级人民法院裁定本案移交本院审理。审理期间，被告于2014年7月28日向本院提出先予执行的申请。经本院审判委员会讨论决定，本院于同年9月16日作出准予先予执行的裁定。
另查：一、坐落于定海区岑港镇马目黄金湾7号的二层楼房原有四底三面，其中西首二底二面在此之前原告已出卖给夏养某，原告自己保留东首二底一面（建筑面积154.77平方米）。2010年7月8日，原告与夏养某就该房屋买卖发生争议。后经岑港镇人民调解委调解，夏养某将西首楼下第二间（面积31.78平方米）返还给原告。二、《黄金湾水库建设移民拆迁安置实施办法》第五条第五点规定：“符合法定婚龄的被拆迁人，其户口迁入、分户期限的截止日期按本实施办法公布之日起二十天止。”该实施办法于2008年3月6日制定，并于同年3月20日公布，即本次土地征收中分户截止期限界定为2008年4月10日止。三、蔡追平家庭婚姻状况：蔡追平与胡风琴婚后生育一子，名蔡海伟，身份证记载出生年月为1986年4月13日。2007年6月4日，蔡追平与胡风琴在民政部门登记离婚，离婚时协议约定，现有夫妻共同财产位于定海机场路14号3号楼304室商品房归女方胡风琴所有，位于定海岑港镇马目社区黄金湾二底一面楼房归男方蔡追平所有。2008年11月6日，双方复婚。2012年5月12日，一子蔡海伟与陈吴芳登记结婚。蔡追平、蔡海伟、胡风琴户籍均在环南街道青垒头路1号3号楼304室，同属东山社区，其中蔡追平与蔡海伟于2000年6月23日因购房户口从定海区马目黄金湾村迁入，胡风琴于2008年11月6日从白泉镇和平小坑弄迁入。四、舟山市大陆引水二期工程于2009年9月施工，总工期36个月，按照计划于2012年9月完工。但因征收中受拆迁所困，该工程直到2014年6月才全部完工，并通过了水库大坝安全鉴定，泵站机6组进行了联合调试，完成了水库清库工作，工程具备蓄水条件。
本院认为：一、舟山市受海岛自然条件的限制，域内水资源极为紧缺，全市人均水资源占有量不足600立方米，水资源供需矛盾突出，严重制约了我市经济社会可持续发展。舟山市大陆引水二期工程项目为本地水利建设项目，该工程主要任务是从宁波大陆向舟山引水，解决舟山市本岛及其附近岛屿的生活、工业及驻舟部队的用水问题，符合社会公共利益的需要。二、舟山市大陆引水二期工程项目，国家发展和改革委员会于2007年10月批复同意。该工程项目建设用地，国土资源部报国务院批准后亦于2010年5月批复同意。可见，本案征收土地方案已经有权机关依法批准。至于原告主张的国务院批准征地违法一节，非本案审查范围。三、依据土地管理法实施条例第二十五条第一款、第二款的规定，征收土地方案经依法批准后的组织实施中，除征地公告由被征收土地所在地市、县人民政府发布外，对征地补偿安置方案的公告，及对被征土地的四址边界、土地用途、土地面积、地上附着物种类、数量、规格等实施调查登记工作，均由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案被告舟山市国土资源局作为舟山市人民政府土地行政主管部门，实施土地行政强制主体合法，对土地征收中未达成安置补偿协议的权利人具有作出安置补偿决定的法定职责。四、黄金湾水库是舟山大陆引水二期工程的重要组成部分。建设黄金湾水库有利于加快推进大陆引水二期工程建设进程，有效保障全社会用水，进一步促进经济社会可持续发展。本案涉讼房屋位于定海区岑港镇马目黄金湾7号，在黄金湾水库库区范围内，属于征收确定的面积范围内。五、本案被告以原告拒不交出土地之行为，已经严重影响到大陆引水工程建设的正常进行为由，作出责令交出土地决定。则本案要审查的重点是，原告拒不交出土地的行为是否已经影响到该水利工程的正常进行。对此，本院认为，从浙江省发展和改革委员会浙发改农经（2008）813号《关于浙江省舟山市大陆引水二期工程可行性研究报告的的批复》内容来看，舟山市大陆引水二期工程施工总工期为36个月。而该工程于2009年9月开工建设，按照计划应于2012年9月完工。退一步讲，开工日期即使从国土资源部同意该工程建设用地的批复下发之日2010年5月5日起算，至被告2014年4月22日作出责令交出土地决定日止，也逾三年总工期。黄金湾水库是舟山大陆引水二期工程的重要组成部分，建设黄金湾水库有利于加快推进大陆引水二期工程建设进程。故原告拒不交出土地之行为，严重影响了黄金湾水库的调蓄功能，可以认定已经影响到舟山市大陆引水二期工程的正常进行。至于原告主张本案征收补偿决定不合法一节，因原告未在规定的期限内就征地及补偿安置方案、征收补偿决定提出异议或进行法定维权，本院对该节诉求不作评判。六、本案需要说明和指正的几个问题。1、原告主张舟山大陆引水二期工程在征地报批前未履行告知、确认、听证程序，国务院及国土资源部在没有上述必备材料情况下批准征地违法。原告该节主张系对征收土地决定不服，依照行政复议法第三十条第二款之规定，对本案征收土地决定不服，在法定期限内只能向中华人民共和国国务院提起行政复议，且复议决定为最终裁决，不属于行政诉讼受案范围，更不是本案审查范围。2、原告主张的本次土地征收补偿标准偏低，不能确保被征地农民原有生活水平不降低等，系对征地补偿标准有异议。依照现行《土地管理法实施条例》第二十五条第三款及《最高人民法院审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，对征地补偿标准有异议，在程序上属于协调前置，即必须先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，再申请相关人民政府裁决，同样不属于本案审查范围。3、土地征收实施当中“二公告”时间问题。依《征用土地登记公告办法》第四条、第七条、第十四条之规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告；有关市、县人民政府土地行政主管部门在征收土地公告之日起45日内拟订征地补偿安置方案并予以公告。本案“二公告”发布时间距相关规定均有不同程度的时间差。“二公告”延期发布，虽然不影响征地效力，但亦不规范，属程序暇疵。4、拟订补偿方案未听取被征地农民的意见问题。本院认为，被告在诉讼中对拟征地补偿方案仅提供了听取村集体经济组织意见的证据，而未能提供听取农民的意见的证据，有所不当。但是，基于本案当事人对本次土地征收中的土地补偿费、安置补助费没有异议并已签字领取，仅对地上附着物（即房屋）的安置补偿发生争议。况且，实施中的征地补偿安置方案内容，经审查，符合舟山市市人民政府制定的相关文件，且经过舟山市人民政府审批，故对拟征地补偿方案未经听取农民意见一节，可视为程序上的瑕疵。
综上，舟山大陆引水二期工程建设用地中存在未批先征的违法行为，但本案征收补偿决定和责令交出土地决定作出时，征收土地方案已经有权机关依法批准，被告也已对原告作出安置补偿决定。现原告拒不交出土地之行为，已经严重影响到该水利工程建设的正常进行。被告据此作出责令交出土地决定并无不当。原告要求撤销缺乏依据，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定：
驳回原告蔡追平要求撤销被告舟山市国土资源局作出的（2014）舟国土资决字第1号责令限期交出土地决定的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告蔡追平承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。
审 判 长 赵 晖
审 判 员 曾宏涛
人民陪审员 龚晓音
二〇一四年十二月八日
书 记 员 李旖旎