辽宁省沈阳市沈河区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沈河行初字第00182号
原告：沈阳环境科学研究院，住所地：沈阳市沈河区南塔街***号。
法定代表人：邵春岩，该院院长。
委托代理人：李淑芬，辽宁法信律师事务所律师。
委托代理人：王珍涛，沈阳市环境保护局法规处副处长。
被告：辽宁省住房和城乡建设厅，住所地：沈阳市和平区太原北街二号。
法定代表人：商向东，该厅厅长。
委托代理人：孙长江，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
委托代理人：华天舒，该厅规划处处长。
原告沈阳环境科学研究院不服被告辽宁省住房和城乡建设厅行政处罚决定一案，于2014年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2014年11月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭审理了本案。原告沈阳环境科学研究院的委托代理人李淑芬、王珍涛，被告辽宁省住房和城乡建设厅的委托代理人孙长江、华天舒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告辽宁省住房和城乡建设厅于2014年8月6日作出的辽住建规罚决字（2014）003号建设行政处罚决定书，主要内容为：本机关于2014年7月8日对你单位建设的“沈阳环境保护科学技术中心”项目未批先建一案立案调查。经查明，“沈阳环境保护科学技术中心”项目2011年8月开工建设，于2012年9月17日取得《建设工程规划许可证》（建字第210112201200082号），该项目在取得《建设工程规划许可证》（建字第210112201200082号）之前，项目主体工程已封顶，共计完成总建筑面积71000平方米，工程造价14200万元。认定上述事实有如下证据：1、“沈阳环境保护科学技术中心”项目的《建设工程规划许可证》（建字第210112201200082号）；2、“沈阳环境保护科学技术中心”项目的《建设监理日记》；3、“沈阳环境保护科学技术中心”项目的《建设工程施工合同》；4、“沈阳环境保护科学技术中心”项目的招标文件商务部分正本；5、《建设行政执法现场检查（勘验）笔录》；6、《建设行政处罚案件调查询问笔录》。你单位开发建设的“沈阳环境保护科学技术中心”项目存在未办理《建设工程规划许可证》即开工建设的违法行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定，本机关于2014年7月10日向你单位发出《建设行政处罚听证告知书》（辽住建规罚听告字（2014）003号），并于2014年7月14日收到你单位提交的听证申请书。本机关于2014年7月25日组织召开听证会，你单位派委托代理人参加听证。本机关认为上述违法行为事实清楚，证据确凿，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对你单位处以罚款人民币柒佰壹拾万元整的行政处罚。
原告沈阳环境科学研究院诉称，一、对原告进行行政处罚不符合行政合理性原则和信赖利益保护原则。原告开发建设的“沈阳环境保护科学技术中心”项目是根据全运会政府统一规划，由浑南区管委会批准建设的，迎接2013年8月开幕的第十二届全运会的重点配套项目，建设周期为24个月，且于2011年11月22日开始申请立项审批，2012年9月颁发《建设工程规划许可证》，提前开工建设主观上并不存在故意或过失，因此对原告的处罚不符合行政合理性及信赖利益保护的原则。二、建设行为没有对规划实施造成影响，没有产生危害后果，系属情节轻微。该建设项目不属于《辽宁省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十四条规定的不得核发规划许可证的任何一种法定情形，且建设工程完全符合规划要求，之后也取得了《建设工程规划许可证》，没有造成危害后果，也没有对规划实施造成影响，系属情节显著轻微。根据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第五条第二款规定：“对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，违法行为轻微并及时自行修正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”三、处罚适用法律不当。原告虽然未批先建，但该工程是经由政府审批和统一规划，完全符合规划要求，没有对规划实施造成影响，被告不应适用《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条对原告进行行政处罚。四、原告的行为依据法律规定不应予以行政处罚。原告在建设该工程时严格按照建设规划、用地范围、用地面积、扩初设计及施工图施工，与规划许可证相一致，符合城乡规划要求，也已于2012年9月17日取得了《建设工程规划许可证》，没有造成危害后果，故参照《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称《指导意见》）第五条第二款之规定，不应予以行政处罚。五、对原告处罚未适用行政裁量权基准，应予撤销。根据相关规定，行使行政裁量权的行政机关必须制定并适用行政裁量权基准，行政自由裁量的依据、程序、基准应向社会公布，行使时，也要在行政执法文书中说明，否则不仅要受到行政处分，也有滥用行政裁量权之嫌。而被告在做出行政处罚时，没有将裁量权的基准公开，更没有在处罚决定书中说明裁量的理由，也就是未适用行政裁量权基准，应予撤销。六、被告选择性执法，滥用职权，处罚决定应予撤销。全运会政府整体规划项目涉及多家建设单位，而被告却只处罚原告一家单位存在选择性执法，应予撤销。原告向本院提供以下证据：1、①2011年3月2日沈阳市浑南新城建设工作领导小组办公室《关于浑南新城建设工作领导小组第四次办公会议纪要》、②2011年4月9日辽宁日报A01版要闻《沈阳环保艺术规划三座大厦开工建设》及照片、③2011年8月15日沈阳市浑南新城建设工作领导小组办公室《关于加快推进市环保大厦、艺术大厦、规划大厦项目建设的会议纪要》，证明环保大厦作为环保样板城市建设的重点项目，也是十二届全运会的重点配套项目，省市领导出席开工仪式并奠基。会议决定解决浑南新城土地指标事宜，由市规划和国土资源分局负责，建设有关事宜，由浑南新区发改委负责，于2011年8月3日前完成立项审批工作，且项目急，有工期限制；2、沈东（浑）发改便字（2011）69号《关于沈阳环境保护科学技术中心项目开展前期工作的函》，证明2011年8月2日，东陵区（浑南新区）发展和改革局以函的形式，同意原告建设沈阳环保科技中心项目；3、选字第210112201106022号《建设项目选址意见书》，证明根据沈东（浑）发改便字（2011）69号文件，沈阳市规划和国土资源局东陵分局同意项目选址，颁发意见书；4、地字210112201106084号《建设用地规划许可证》，证明该项目符合城乡规划要求，沈阳市规划和国土资源局东陵分局审核颁证；5、沈东（浑）发改审字（2011）57号《关于沈阳环境保护科学技术中心项目建议书的批复》、沈东（浑）发改审字（2011）74号《关于沈阳环境保护科学技术中心项目可行性研究报告的批复》，证明该项目可行性研究报告已获批准，建设周期为24个月；6、东陵国用（2012）第02613号《国有土地使用证》，证明原告为沈阳市东陵区全运路98号071909010号土地使用权人，使用权面积36487.89㎡；7、沈东规建审字2012年036号《建筑扩初设计审定通知单》，证明2012年4月26日，经沈阳市规划和国土资源局东陵分局审查，同意进行建筑施工图设计和办理相关手续；8、建字第210112201200082号《建设工程规划许可证》，证明该项目已于2012年9月17日取得建设工程规划许可证；9、沈12-06001-181-G2012-G-010《辽宁省建设工程施工图设计文件审查报告》，证明该项目施工图设计文件符合工程建设强制性标准、地基基础和主体结构安全，审查合格。
被告辽宁省住房和城乡建设厅辩称，一、职权依据。《城乡规划法》第十一条第二款规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四条第一款规定“省、市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”省政府办公厅文件（辽政办发（2009））88号《辽宁省住房和城乡建设厅主要职责内设机构和人员编制规定》“规划处……负责全省城市规划管理和城市规划执法监察工作……”故被告作为省级城乡规划主管部门，负责辽宁省内的城乡规划管理工作，建设项目的规划实施事宜属于被告的管理职权范围内。二、事实依据。我国对于工程建设实行规划许可制度，原告于2011年4月开始建设，直至2012年9月17日方取得《建设工程规划许可证》，长达一年多的时间处于未取得规划许可而擅自施工建设的违法状态，从原告处调取的《建设工程施工合同》、《询问笔录》、《现场检查（勘验）笔录》、《监理日记》以及《听证笔录》等证据，均可证明原告违法事实客观存在。三、法律依据。（一）处罚的法律依据充分。原告客观上未取得建设工程规划许可证即开工建设，与《城乡规划法》第六十四条规定的违法情形一致。只是被告执法时，原告已取得《建设工程规划许可证》，故无须责令其停止建设，而可以直接适用该法条关于罚款的规定，因已经取得许可证属于已采取改正措施，故对其直接按法律规定的下限处以经济处罚。《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》中明确确认“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。”以上充分表明取得《建设工程施工许可证》并不是免于行政处罚的理由，只要在法定追诉期内，被告作为行政机关仍有权对原告曾经的违法行为进行处罚。（二）原告未批先建系严重违法行为，不属于不予行政处罚的情形。依据住房和城乡建设部《指导意见》第五条第二款的规定：“对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，违法行为轻微并及时自行修正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”而原告违法建设工程体量大、工期长，在取得规划许可证时，建设项目主体已封顶，社会影响恶劣，应当予以处罚。（三）被告行使行政处罚裁量权并按法定下限作出行政处罚并无不当。《指导意见》对于如何规范城乡规划行政处罚裁量权进行了明确的规定。根据该意见第五条（三）项“对按期改正违法建设部分的，处建设工程造价5%的罚款”的规定，并依据《城乡规划法》第六十四条处罚幅度的下限作出了行政处罚，这是依法行使行政处罚裁量权的结果。而如何适用裁量权基准属于行政机关内部审查决定过程，也没有法律规定要求如何适用裁量权基准要在行政执法文书中说明。（四）该行政处罚不存在违反行政合理性原则和信赖利益原则。（五）被告采取抽查的方式对行政区域内的规划工作进行检查，发现规划违法行为的一律依法予以处罚，不存在选择性执法、滥用职权。四、程序合法。被告依法开展调查、告知、听证、内部集体讨论、作出处罚决定、送达，处罚的程序完全合法。综上，被告作出的行政处罚具有确实的事实依据，适用法律正确，程序正当，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、原告的组织构代码证、法定代表人证明书、身份证复印件、授权委托书，证明原告法人资格并委托工程师张敬作为代理人配合调查；2、建字第210112201200082号《建设工程规划许可证》，证明原告建设的项目于2012年9月17日才取得规划许可手续；3、2014年1月17日的建设行政处罚案件调查询问笔录，证明原告建设的项目在未取得规划许可证的情况下于2011年8月开工，取得许可证时项目主体已建设至封顶，土建部分造价估算约14200万元；4、2014年1月17日建设行政执法现场检查（勘验），证明被告检查时的现场情况；5、建设工程施工合同、工程概况及中标内容，证明原告建设项目的施工合同情况；6、辽住建规罚听告字（2014）003号建设行政处罚听证告知书，证明被告依法律规定在作出行政处罚决定前告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，及享有听证的权利；7、听证申请书、听证授权委托书、律师证复印件、听证出席证及王珍涛身份证复印件，证明原告申请听证并委托人员出席听证会；8、辽住建罚听通字（2014）002号建设行政处罚听证通知书、辽住建罚听公字（2014）002号建设行政处罚听证公告，证明依原告申请举行听证会，并依法通知原告及公告；9、2014年7月25日听证笔录，证明依法召开听证会，原告进行了陈述和申辩；10、关于赴建设部规划司沟通建设项目处罚事宜的记录，证明被告在作出决定过程中，向上级行业主管部门进行请示，并作出了明确意见；11、2014年8月5日建设行政处罚案件集体讨论笔录，证明被告在作出处罚决定前依法由负责人进行集体讨论决定；12、辽住建规罚决字（2014）003号建设行政处罚决定书，证明被告依法作出行政处罚决定；13、送达回证，证明依法向原告送达；14、八份处罚决定书，证明被告没有选择性执法，对抽查的违法单位均予以行政处罚。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的1-7、9号证据仅对真实性予以确认；原告提供的8号证据能够实现证明目的，本庭予以采信。被告提供的1-9、11、13号证据能够实现其证明目的，本庭予以采信。10、14号证据仅对真实性予以确认，12号证据是本案审查客体，故不予认证。
经审理查明，原告沈阳环境科学研究院开发建设的沈阳环境保护科学技术中心（环保大厦）工程项目，于2011年8月开工建设，2012年9月17日取得建字第210112201200082号《建设工程规划许可证》。2013年7月被告辽宁省住房和城乡建设厅在执法检查过程中发现该项目存在未批先建的情形，于2014年7月8日立案调查，同年8月6日作出辽住建规罚决字（2014）003号建设行政处罚决定书。原告不服，起诉来院。
本院认为，《城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四条第一款规定：“省、市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，依法享有对本行政区域内的城乡规划管理工作的管辖权及违法建设行为进行认定和调查处理的法定职权。
根据《城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”及《指导意见》第二条第二款“本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。”之规定，原告沈阳环境科学研究院开发建设的沈阳环境保护科学技术中心（环保大厦）工程项目，于2011年8月开工建设，2012年9月17日取得建字第210112201200082号《建设工程规划许可证》，属于未批先建的违法建设行为，被告事实认定清楚。
关于适用法律问题，原告提出其建设行为不符合《城乡规划法》第六十四条规定的任何一种情形，不应予以处罚。根据《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《指导意见》第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：…（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”原告未取得建设工程规划许可证即开工建设，后于2012年9月17日取得《建设工程规划许可证》，其建设内容符合规划许可的内容要求，因此属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的《城乡规划法》第六十四条规定的情形，故原告的该项主张，本院不予支持。
关于原告提出，被告的行政处罚应适用《指导意见》第五条第二款“对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，违法行为轻微并及时自行纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”的主张。鉴于原告开发建设的沈阳环境保护科学技术中心（环保大厦）工程项目2011年8月开工建设，于2012年9月17日取得《建设工程规划许可证》，该项目在取得《建设工程规划许可证》时，项目主体工程已封顶，工程造价14200万元，不符合违法行为轻微的情形，因此针对原告的该项主张不予支持。
关于原告提出被告的行政处罚未适用行政裁量权基准的主张。住房和城乡建设部发布的《指导意见》第五条第三款：对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：（三）对按期改正违法建设部分的，处建设工程造价5%的罚款…。第十二条第二款：…尚未完成竣工结算的违法建设，可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数；…。鉴于《城乡规划法》第六十四条针对罚款已明确规定处罚裁量幅度，《指导意见》第五条第三款也有相关具体规定。因此，被告作为住房和城乡建设部的下级机关，应当遵照执行上述法律及规范性文件。原告于2012年9月17日按期改正违法建设部分，即取得《建设工程规划许可证》时，该项目尚未竣工结算，但土建部分已封顶，被告根据原告调查笔录中自认的已完工土建部分的工程造价14200万元作为罚款基数，处以下限百分之五的罚款并无不当，原告的该项主张不予支持。
关于程序问题，原告提出被告建设行政处罚案件集体讨论笔录中仅一人签字，属程序违法的主张。鉴于该份笔录反映多人参加并参与讨论，虽未全部在笔录上签字，但系程序瑕疵，不足以导致撤销被告的具体行政行为，故原告的该项主张不予支持。
关于原告提出被告的行政处罚不符合行政合理性原则和信赖利益保护原则的主张。因法律有明文规定未取得建设工程规划许可证进行建设的行为系违法行为，原告主张的合理性原则和信赖利益保护原则不适用本案，故本院不予支持。
综上所述，原告要求撤销该行政处罚决定的请求，本院不予支持。
依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告沈阳环境科学研究院要求撤销被告辽宁省住房和城乡建设厅于2014年8月6日作出的辽住建规罚决字（2014）003号建设行政处罚决定的诉讼请求。
诉讼费五十元，由原告沈阳环境科学研究院负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。
审 判 长 邹红黎
代理审判员 佟 殊
人民陪审员 刘 军
二〇一五年二月三日
书 记 员 崔 悦