江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏中行终字第00049号
上诉人（原审原告）张新民。
被上诉人（原审被告）昆山市住房和城乡建设局（下称昆山住建局），住所地昆山市同丰路598号。
法定代表人陈辰扬，局长。
原审第三人昆山市土地储备中心（下称昆山土储中心），住所地昆山市同丰西路***号。
法定代表人徐锁发，主任。
委托代理人赵鹏程，江苏海联海律师事务所律师。
上诉人张新民因房屋拆迁行政裁决一案，不服昆山市人民法院（2014）昆行初字第0092号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月22日立案受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，对本案进行了书面审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年8月24日，昆山市人民政府作出昆政复（2009）第30号《市政府关于同意收购储备开发区6宗土地的批复》，同意昆山土储中心将开发区6宗建设用地使用权予以收购储备，其中柏庐路东侧、朝阳路北侧，面积18503平方米的地块为本案所涉地块。2009年9月17日，江苏昆山经济技术开发区管理委员会作出昆开基（2009）231号《关于昆山市土地储备中心对收购储备柏庐路东侧1号地块实施前期开发建设项目的批复》，同意昆山土储中心对涉案地块进行收购储备。2009年9月29日，昆山土储中心取得了地字昆开（2009）0143号建设用地规划许可证。2010年3月19日，昆山土储中心向昆山住建局提出了领取拆迁许可证的申请，同时提交了申请材料。2010年4月14日，昆山住建局向昆山土储中心颁发了昆开拆许字（2010）第5号房屋拆迁许可证，拆迁期限自2010年4月14日至2010年10月13日。后经批准，上述拆迁许可证有效期延长至2015年4月13日。
另查明，位于昆山市玉山镇柏庐商业一号楼南边第一间的房屋所有权人为张新民，建筑面积为62.16平方米，用途为商业服务房。该房屋被列入上述拆迁范围。2010年7月2日，昆山开发区新城拆迁有限公司（下称新城拆迁公司）对评估机构的选择进行了张贴公示，并确定了评估机构为江苏金宁达恒土地房地产估价咨询有限公司（下称金宁达恒评估公司）。2010年8月19日，张新民收到拆迁通知、房屋面积测量及评估通知、房屋拆迁实施细则。2010年11月4日，张新民收到拆迁房屋建筑面积及用途认定告知书确定其涉案商业房建筑面积为62.16平方米、自建房建筑面积为27.61平方米。2010年3月20日、2010年4月20日，受新城拆迁公司的委托，金宁达恒公司分别出具了两份对昆山经济技术开发区沿朝阳路、柏庐路及内街拟建3号商业服务业用房的评估报告。2010年12月24日，金宁达恒公司出具了昆山市柏庐路东侧1号地块张新民所有商业服务业用房拆迁补偿估价报告。2010年12月29日，张新民收到拆迁房屋评估咨询通知及拆迁房屋评估单。同日，房屋拆迁价格评估单、房屋拆迁装修及附着物估价结果汇总表予以张贴。2011年8月31日，拆迁房屋评估结果及附着物作价认定单告知书、拆迁房屋补偿安置拟定方案告知书、拆迁房屋评估报告书经留置送达给张新民。2012年6月7日，调整之后的补偿安置拟定方案情况说明、拆迁房屋补偿安置拟定方案告知书（二）留置送达给张新民。2012年11月21日，重新制作的房地产估价报告书、关于柏庐路东侧1号地块中1号商业楼南面第一间商业房评估报告送达说明留置送达给张新民。2013年4月21日，拆迁房屋建筑面积及用途认定告知书（二）、昆山市规划局昆规开建违（2013）24号违章认定及案件移交函（认定张新民在商业楼旁的自建房未进行规划报批，属违法建设）、房屋面积测量报告留置送达给张新民。2013年5月13日，拆迁房屋评估结果及附着物作价认定单告知书（三）、拆迁房屋补偿安置拟定方案告知书（三）、拆迁房屋评估报告书（三）留置送达给张新民。
再查明，2011年6月8日、2011年8月31日、2011年9月26日、2012年6月7日、2014年3月5日、2014年6月6日，昆山土储中心、新城拆迁公司与张新民分别六次就拆迁安置补偿进行了协商，但双方未能达成一致意见。2012年12月13日，昆山土储中心因与张新民未能就拆迁安置补偿达成协议而向昆山住建局提出裁决申请。昆山住建局立案后于2012年12月17日第一次召集拆迁双方当事人到指定场所调解。在调查过程中，昆山住建局发现相关事实不清，分别于2012年12月18日、2014年4月4日作出房屋裁决中止决定书，并于2014年3月31日、2014年6月16日恢复裁决，且每次都召集拆迁双方当事人到指定场所调解。因分歧较大，上述三次调解均未能就拆迁安置补偿达成一致意见。2014年6月23日，昆山住建局作出昆住建开房裁（2014）16号房屋拆迁裁决书：一、申请人补偿被申请人原有一套位于昆山市玉山镇柏庐商业一号楼南第一间建筑面积为62.16平方米商业房的评估价金额为1547520元，室内装修评估价金额为42580.04元，合计结算补偿金额为1590100.04元。二、被申请人应付就申请人拟期房安置的一套位于昆山开发区新城天地3号商业楼（编号28）建筑面积为69.92平方米商业房的安置房总价值为1398400元。三、补偿款总金额与安置房总价值相抵，申请人应向被申请人支付产权调换房的差价款金额为191700.04元。四、被申请人必须自本裁决书送达之日起15日内办毕搬迁手续，并将位于昆山市玉山镇柏庐商业一号楼南第一间的被拆迁房屋交付申请人验收后拆除。在拆除前，申请人要按有关政策规定对被申请人支付搬迁费、临时安置补助费、附着物作价款和其他搬迁补贴。
原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条、《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第十六条第一款的规定，昆山住建局作为昆山市房屋拆迁管理部门，依法对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理，对拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，有权进行裁决，是本案适格被告。关于拆迁许可证是否合法的问题，昆山土储中心在向昆山住建局申领拆迁许可证时，依据《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，提供了相应的项目批复、用地批准文件及规划许可证、拆迁计划和方案、资金证明、委托新城拆迁公司实施拆迁的委托合同等申领文件材料。张新民提出的昆山土储中心不具备拆迁人主体资格的意见并无法律与事实依据，不予采纳。关于拆迁评估程序是否合法的问题，昆山土储中心根据《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条、第七条、《苏州市城市房屋拆迁评估管理暂行规定》第六条的规定，选定评估机构后予以公告，告知了被拆迁人异议权。上述评估机构的选择程序并无不妥。新城拆迁公司依法向张新民送达了房地产估价报告及相应的房屋拆迁装修及附着物估价结果汇总表。张新民在法定期限内未依法提出异议或申请技术鉴定，昆山住建局以该估价报告作为裁决依据并无不当。关于拆迁安置的实体内容是否合法的问题，张新民主张“安置房屋评估价明显高于市场价格”，但无事实根据，该理由不予支持。张新民还主张，涉案地块的土地使用权已经在2010年7月被康成投资（中国）有限公司（下称康成公司）拍得用于商业开发，昆山住建局批准收购储备的土地事实上已经不存在。但张新民提供的证据不足以证明该事实，故对其上述主张不予采纳。昆山土储中心因与张新民未能就拆迁安置补偿达成协议，于2012年12月13日向昆山住建局提出裁决申请。2012年12月14日，昆山住建局立案后分三次召集拆迁双方当事人到指定场所进行调解，因双方无法达成一致意见，于2014年6月23日依据上述事实作出房屋拆迁裁决，事实清楚，符合相关法定程序，适用法律并无不当。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回张新民的诉讼请求。案件受理费50元，由张新民负担。
上诉人张新民上诉称，一、根据国办发（2004）46号《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》第五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条的规定，拆迁许可证的取得应当具备国有土地使用权批准文件，具体是指建设用地批准书和土地有偿使用合同。昆山土储中心仅提供市政府关于同意收购储备柏庐路东侧1号地块项目的批复以证明涉案拆迁许可证的取得合法，形式上的合法要素不齐备。昆山土储中心是昆山市国土资源局下属事业单位，其主要领导均由昆山市国土资源局领导兼任，其设立宗旨是为公共利益之需要进行土地调查、储备等，其身份具有特殊性，不同于一般盈利性的土地开发利用企业，因此其作为拆迁主体不合法。二、康成公司于2010年7月2日通过拍卖取得涉案房屋所占土地，作为土地使用权人，是实际的拆迁人，与本案的处理结果具有法律上的利害关系，原审法院未通知其参加本案诉讼，程序违法。三、将“毛地”挂牌出让土地使用权的行为违法，导致“一地两权”。2010年4月14日，涉案房屋所占地块的拆迁许可证颁发，其拆迁期限先后经过九次延期至2015年4月13日。2010年7月2日，该幅土地挂牌出让给康成公司。2014年6月23日，被上诉人作出被诉房屋拆迁裁决。由此可见，在上诉人尚未与昆山土储中心达成拆迁安置补偿协议，上诉人所持有的国有土地使用权证也未被收回注销时，该幅土地使用权因被挂牌出让而出现“一地两权”的情形。根据国土资源部国土资电发（2007）36号《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条的规定，“净地”是指政府供应的土地应当是安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发必要的基本条件的土地。因此挂牌出让“毛地”给康成公司的行为违法，侵犯了上诉人的合法权益。四、被拆迁房屋评估价明显低于市场价，安置房评估价明显高于市场价，严重侵害了被上诉人的合法权益。综上，请求撤销原审判决，撤销昆山住建局作出的（2014）昆住建开房裁16号房屋拆迁裁决，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人昆山住建局未提交答辩意见。
原审第三人昆山土储中心述称，一、上诉人未依据《城市房屋拆迁估价指导意见》第二十条、第二十二条的规定在法定期限内书面提出复核申请，其在裁决中对评估结果不认可，不应支持。二、《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条、《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十条第三款有关安置补偿的规定均未要求对被拆迁人进行原地安置，上诉人认为应当原地安置的观点，缺乏依据。三、上诉人要求对其27.61平方米的未经登记自建房作商业用房进行补偿安置的观点，亦不符合《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条第二款、《苏州市城市房屋拆迁管理条例》第二十三条的规定。综上所述，被上诉人所作昆住建开房裁（2014）16号房屋拆迁裁决，认定事实清楚，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提供了58份证据材料和17份法律依据。
原审原告向原审法院提供了11份证据材料。
原审第三人未向原审法院提供证据材料。
上述证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查，原审法院对证据认证正确。
根据本案有效证据，本院经审理查明，金宁达恒公司仅于2010年4月20日对昆山经济技术开发区沿朝阳路、柏庐路及内街拟建3号商业服务业用房出具了评估报告，并未出具过2010年3月20日的评估报告，原审查明该事实有误，本院予以纠正。本院查明的其他事实与原审判决无异。
本院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第十六条第一款的规定，昆山住建局作为昆山市房屋拆迁管理部门，对拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，有权进行裁决。
关于上诉人提出的涉案拆迁许可证缺乏合法要素以及原审第三人不具备拆迁人主体资格的问题。本院认为，原审第三人在申领拆迁许可证时提交的《市政府关于同意收购储备开发区6宗土地的批复》、《关于昆山市土地储备中心对收购储备柏庐路东侧1号地块实施前期开发建设项目的批复》，均是有关职能部门出具的有效法律文件，属于《城市房屋拆迁管理条例》第七条所规定的用地批准文件。上诉人认为上述文件不能作为原审第三人申领拆迁许可证的依据，无法律依据，该观点本院不予采纳。原审第三人依法取得拆迁许可证后，即具备拆迁人资格。上诉人认为原审第三人不具备拆迁人主体资格的观点亦不能成立，本院不予支持。
关于上诉人提出康成公司应当被追加为本案当事人的观点，本院认为，康成公司与本案被诉行为即昆住建开房裁（2014）16号房屋拆迁裁决无法律上的利害关系，本院对该行政行为的审查对康成公司不会产生任何影响，因此康成公司不应被追加为第三人参加诉讼。上诉人认为康成公司是实际的拆迁人，应当通知其参加诉讼的观点无事实根据，本院不予采纳。
关于上诉人提出被拆迁房屋评估价明显低于市场价，安置房评估价明显高于市场价的问题。本院认为，被拆迁房屋与安置房的价格均由金宁达恒公司采用同一标准、同一时点、同一方法进行评估得出。被诉裁决中，拆迁人系根据《柏庐路东侧1号地块房屋拆迁补偿安置操作办法》规定的安置房价格进行结算，该结算价格低于评估公司对安置房的市场评估价。上诉人的该理由缺乏事实根据，本院不予支持。
至于上诉人提出的有关涉案土地使用权挂牌出让的问题，与本案被诉房屋拆迁裁决的合法性不具关联性，本院不予理涉。
本案中，原审第三人因与上诉人未能就拆迁安置补偿达成协议，向被上诉人提出裁决申请。被上诉人受理后，数次组织拆迁双方当事人进行调解，在拆迁双方未能达成一致的情况下，依法作出被诉房屋拆迁裁决。该行政行为认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确。综上所述，上诉人张新民的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张新民负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 倪志钧
代理审判员 林 磊
二〇一五年三月十九日
书 记 员 丁韵蕾