新疆生产建设兵团第八师中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）兵八民二终字第57号
上诉人（原审被告）：宁波五洲星集团有限公司。住所地：浙江省宁波市鄞州区石碶街道横涨村（明州工业园区）。
法定代表人：吴安星。
委托代理人：周德海，浙江尹天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：石河子市人民政府。住所地：新疆石河子市开发区北三东路1号党政服务中心。
法定代表人：盛焉江。
委托代理人：杨湘，新疆天众律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：石河子市南山新区管理委员会。住所地：石河子市南山新区南七路1号。
法定代表人：王东旭。
委托代理人：王绍利，新疆双信律师事务所律师。
委托代理人：常生福，新疆双信律师事务所律师。
原审第三人：新疆五洲星国际商贸城有限公司。住所地：新疆石河子开发区北工业园区东七路。
法定代表人：赵晓华。
委托代理人：文勇，该公司总经理。
上诉人宁波五洲星集团有限公司（以下简称五洲星公司）与被上诉人石河子市人民政府（以下简称石河子市政府）、石河子市南山新区管理委员会（以下简称石河子南区管委会）、原审第三人新疆五洲星国际商贸城有限公司（以下简称五洲星商贸城）确认合同效力纠纷一案，不服石河子市人民法院（2013）石民初字第3591号民事判决，向本院提起上诉。本院于2013年1月27日受理后，依法组成由审判员孙铭徽担任审判长，代理审判员杨书钢、赵春华参加的合议庭，于2014年3月20日公开开庭进行了审理。上诉人五洲星公司的委托代理人周德海、被上诉人石河子市政府的委托代理人杨湘、石河子南区管委会的委托代理人王绍利、常生福、原审第三人五洲星商贸城的委托代理人文勇均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：1、2011年1月20日，原告石河子市政府与被告签订了《中国棉纺织产业城项目投资协议书》，该投资协议书第四条“优惠政策”第一款约定：“乙方（被告）‘中国棉纺织产业城’项目用地全部出让金及契税，甲方（原告石河子市政府）给予同步分期借款。借款金额相当于实际缴纳的土地出让金及契税，不计利息，并协助乙方及时办理土地使用权证。项目建设期内，甲方根据有关政策和双方约定同步分期给予乙方和上述借款等额的投资奖励或相应补贴，百分之百抵充乙方向甲方的借款。”2012年3月19日，原告石河子市政府与被告又签订了《中国棉纺织产业城项目投资协议书》的补充协议，该补充协议主要约定国际商贸城项目总投资250亿元人民币以上，由被告投资、融资、招商引资等方法全部解决。原告石河子南区管委会为投资协议和补充协议的委托执行方。
2、被告交宁波市工商行政管理局鄞州分局存档的2009年至2012年四份年审计报告，此期间被告经营状况逐年恶化，连年巨额亏损。从宁波市鄞州区房地产管理处出具的动产抵押登记情况，被告的动产及不动产大部分已被抵押或扣押。被告在宁波鄞州农村合作银行贷款103000000元，还款期限已届满，但到目前被告无力偿还。
3、2012年10月8日，被告取得石市国用（2012）第06140002号土地使用权证，面积为249166.61平方米的国有土地，土地出让金232920000元由石河子财政局支付。
4、2012年11月12日，被告将石市国用（2012）第06140002号土地使用权证无偿变更到第三人五洲星商贸城名下。
5、五洲星商贸城原唯一股东是被告，法定代表人为被告的法定代表人吴安星，被告以取得的249166.61平方米国有土地使用权出资11760万元，现金出资40万元成立。后被告以11256万元将第三人五洲星商贸城的股权分别转让给了赵晓华、杨杰、李刚、田建华四位自然人，四人占第三人五洲星商贸城股权的67％，被告占股权份额为33％，法定代表人变更为股东赵晓华。
6、2011年5月31日，被告与宁波银亿房地产开发有限公司签订的合作协议书，该协议书是以被告取得的石河子市249166.61平方米国有土地使用权为基础而签订，其中协议书第4.11条约定“乙方（被告）承诺并保证本项目规划内各业态分布的所有土地（约3000亩）以零低价或者以政府全额返还土地出让金的方式，通过招、拍、挂的形式由五洲星商贸城依法受让”。
7、宁波银亿房地产开发有限公司起诉被告要求解除合作协议并双倍返还履约定金1亿元，浙江省宁波市中级人民法院依法查封了被告在石河子市的249166.61平方米国有土地。后第三人五洲星商贸城的自然人股东提供了1亿元的现金担保，宁波市中级人民法院依法解除了查封。
8、为被告取得土地使用权及开发建设，原告多次召开会议讨论出现的问题及解决方案。
另查：1、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理》的通知国办发（2006）100号第一条明确国有土地使用权出让的收入纳入政府非税收入收缴管理制度改革范围，统一收缴票据，规范收缴程序，提高收缴效率。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。
2、财政部关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知第十条规定任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民。
审理中，两原告举证如下：1、2011年1月20日，原、被告签订《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及2012年3月19日签订的补充协议，证明两原告与被告签订协议书的事实；2、2012年10月8日，被告取得石市国用（2012）第06140002号土地使用权证。3、2011年5月31日，被告与宁波银亿房地产开发有限公司签订的合作协议书及宁波银亿房地产开发有限公司起诉被告的民事起诉状。4、四份预算拨款凭证，石河子财政局将232920000元支付给原告石河子南区管委会，用于支付被告取得土地的出让金。上述2-4份证据证明被告以零地价取得249166.61平方米土地，并于2012年10月8日取得该宗土地的使用权。5、宁波鄞州农村合作银行出具的贷款基本信息，证明被告在该银行总计贷款11笔，贷款金额为103000000元，还款期限为2012年11月8日，被告无力偿还，还贷日期变更为2013年4月30日，仍未偿还。6、宁波市鄞州区房地产管理处出具的动产抵押登记，证明被告资产抵押的情况。7、被告交宁波市工商行政管理局鄞州分局存档的2009年至2012年四份审计报告，证明被告经营状况逐年恶化，连续产生巨额亏损。8、四份纳税证明，证明被告2010年至2013年10月前共计纳税738.64元。上述5-8份证据证明被告在与原告签订协议书及补充协议时，凭借其自有财产，根本无实际履约能力，无法完成投资250亿的约定，具有欺诈行为。9、石河子市国土资源局石市国用（2012）第06140003号土地登记审批表，证明2012年11月12日，被告将石市国用（2012）第06140002号土地使用权证无偿变更到第三人名下。10、新疆公信天辰会计师事务所出具的新公会所验字（2012）340号验资报告书，证明第三人五洲星商贸城唯一股东是被告，被告以土地使用权出资11760万元，现金出资40万元。11、2013年4月10日，被告的股东会决议，证明被告将第三人五洲星商贸城67％的股权转让给赵晓华、杨杰、李刚、田建华四位自然人。12、第三人五洲星商贸城的工商登记档案，证明第三人五洲星商贸城的股东为被告及赵晓华、杨杰、李刚、田建华四位自然人，被告占股权份额为33％，四位自然人占股权份额为67％，四位自然人出资额为11256万元。上述9-12份证据，进一步证明被告通过股权转让方式直接获取了11256万元收益。
被告质证后认为，对上述书证1、2、4的真实性没有异议，对证据3认为系复印件不认可，对原告证明的问题有异议，认为被告不是零地价取得的土地。对证据5、6、7、8、9、10、11、12的真实性没有异议，但对原告证明的问题有异议，认为被告经营的盈亏及负债与本案合同的履行没有关联性，被告没有欺诈性行为，被告转让股权是合法行为。
第三人五洲星商贸城对原告提供的所有证据均不发表质证意见。
被告举证如下：第一组证据为：（1）2010年9月18日被告给农八师党委、政府及有关领导的《项目建议书》；（2）2010年11月1日《政务通报》；（3）2010年12月24日被告给政府介绍项目考察团专家；（4）中国棉纺织产业城总体规划功能设计定位书；（5）中国棉纺织产业城规划服务计划书；（6）2011年3月1日杭州之江饭店会议纪要；（7）2011年3月2日华蓝集团上海分公司会议纪要；（8）2011年3月16日被告向师市领导就项目定位、业态分布在此汇报征求意见；（9）2011年3月28日国际商贸城项目前期进展情况汇报；（10）中国棉纺织产业城项目投资协议书；（11）2011年4月2日石河子市第六届委员会第126次常委（扩大）会议纪要；（12）申请立项的报告；（13）2011年4月17日关于加快五洲星西部国际商贸城建设有关问题的会议纪要；（14）西部国际商贸城项目奠基仪式计划；（15）2011年9月14日被告给南山新区管理委员会领导的函件；（16）2011年10月21日被告及五洲星商贸城给师市领导的函件；（17）2012年1月9日政务通报；（18）2012年1月11日政务通报；（19）2012年1月11日石河子城管局（2012）3号文件；（20）2012年1月16日市政府石政发（2012）14号文件；（21）2012年2月21日政务通报；（22）2012年3月15日市挂告字第（2012）1号土地使用权出让公告；（23）中国棉纺织产业城项目投资协议书的补充协议；（24）成交确认书。上述证据证明原、被告签订的投资协议书及补充协议合法，中国棉纺织产业城项目的提案、考察、论证以及整个项目的形成“中国棉纺织产业城项目”、“国际商贸城项目”，是一个科学论证的过程，是符合公众利益的。第二组证据为：（1）被告与宁波银亿房地产开发有限公司合作协议书；（2）企业法人营业执照；（3）验资报告及注册资本实收情况表；（4）工作函；（5）起诉状；（6）宁波市中级人民法院（2012）浙甬民二初字第6-1、6-2号民事裁定书；（7）被告关于与宁波银亿房地产公司在石河子合作建设《中国西部国际商贸城》事宜的汇报，证明原告在整个项目实施之初，存在着一定过错，在征地、拆迁、安置工作以及审批环节严重拖延，致使被告第一个合作伙伴宁波银亿房地产公司与被告毁约，给被告造成巨大损失。第三组证据为：（1）2012年6月18日被告给石河子规划局、石河子政府的汇报材料；（2）2012年6月26日，规划局关于五洲星商贸城修建详规审查意见；（3）企业法人营业执照；（4）2012年7月17日石河子城乡规划管理局出具的审查意见；（5）2012年7月29日被告给卢书记的汇报材料；（6）企业投资项目备案证明；（7）有限责任公司变更登记申请书；（8）验资报告；（9）企业法人营业执照，证明在宁波银亿房地产开发有限公司违约之后，原、被告仍在沟通，合作是良好的，被告与宁波银亿房地产开发有限公司诉讼案件被冻结1亿元资金后，仍在想办法推进项目的实施，被告将土地使用权转让给第三人五洲星商贸城是合情合理合法的，被告转让部分股权的目的是为了引进投资伙伴，未违背与原告签订投资协议的约定。
两原告质证后认为对第一组证据中的（2）、（10）、（17）、（18）、（21）、（23）、（24）认可，其余为复印件不认可，对被告证明的问题不认可。对第二组证据中的（1）、（2）、（5）、（6）认可，其余为复印件不认可，对被告证明的问题不认可。第三组证据中的（3）、（6）、（7）、（8）、（9）认可，其余为复印件不认可，对被告证明的问题不认可。
第三人对被告提供的证据均不发表质证意见。
第三人五洲星商贸城未提供证据。
该院结合双方举证和质证，认证如下：对双方确认的证据予以采信；对双方提出异议的证据，因各自无相反证据予以否认，且该类证据确与双方诉辩事实具有一定关联性，故该院亦作为定案的参考依据。
原告石河子市政府、石河子南区管委会于2013年9月29日向原审法院提起诉讼称：2011年1月20日，原、被告签订了《中国棉纺织产业城项目投资协议书》，该投资协议书第四条“优惠政策”第一款约定：“乙方‘中国棉纺织产业城’项目用地全部出让金及契税，甲方给予同步分期借款。借款金额相当于实际缴纳的土地出让金及契税，不计利息，并协助乙方及时办理土地使用权证。项目建设期内，甲方根据有关政策和双方约定同步分期给予乙方和上述借款等额的投资奖励或相应补贴，百分之百抵充乙方向甲方的借款。”该协议的约定违反了法律、行政法规或国家土地政策。2012年3月19日，原、被告又签订《中国棉纺织产业城项目投资协议书》的补充协议，被告承诺要加大该项目的投资，投资额达到250亿元以上。随后被告取得了位于石河子市53小区面积为249166.61平方米的国有土地使用权证。被告未按投资协议书及补充协议书的约定进行投资，被告的行为存在欺诈，严重损害了国家利益。2012年11月12日，被告在对该项目未进行任何投资的情况下，将取得的位于石河子市53小区面积为249166.61平方米的国有土地无偿变更到其全资子公司第三人五洲星商贸城名下。2013年4月11日，被告仍未对该项目进行投资的情况下，又以股权转让的方式将土地转让，直接取得了11256万元的土地收益款。被告的上述行为不仅违背原告签订投资协议的目的，更严重损害了社会公共利益。综上，原告依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，请求确认原、被告签订的《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议无效，由被告承担案件诉讼费及送达费。
被告五洲星公司答辩称：首先，两原告与被告签订的《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议，签订的过程是漫长的，不是短时间完成的，协议内容是双方真实意思表示。投资协议书及补充协议未违反法律或行政法规的禁止性规定，《合同法》对违反法律或行政法规的规定，确认为无效合同，而对违反国家政策的合同确认为无效没有明确规定。其次，两原告认为被告承诺加大投资，投资额达到250亿以上，是两原告曲解被告的意思，根据双方签订的合同约定，投资形式是多样的，不是被告单独来完成，被告可招商引资、寻找合作伙伴等。再次，两原告认为被告没有按协议的约定投资，被告存在欺诈行为，即便行为构成欺诈也是合同解除不是确认合同无效。被告将取得的土地变更到其全资子公司第三人五洲星商贸城名下是事实，但被告转让股权是合法、正当的，不是土地使用权的转让。被告对取得的土地使用权做了变更是经原告同意的，被告现也未取得转让款，不存在损害公共利益的行为。综上，请求驳回两原告的诉讼请求。
第三人五洲星商贸城辩称：在此起案件中，我公司是无辜的，该案件不论如何处理我公司都有很大损失，希望考虑我们的具体情况，服从法院的判决。
原审法院审理认为：本案争议的焦点是原告石河子市政府与被告签订的《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议是否存在欺诈并损害国家利益之行为。最高人民法院《关于贯彻执行﹤中华人民共和国民法通则﹥若干问题的意见》第68条规定：“一方当事人故意告知对方虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人作出错误意思表示的，可以认定为欺诈行为”。本案中，通过证据证实被告经营状况较差，连年亏损，巨额贷款到期未还，动产不动产大部分被抵押查封，其根本无实际履约能力，无法完成投资50亿，无法完成投资250亿的约定，但被告通过一系列汇报、编制可行性报告、请专家论证等语言、文字、活动夸大自身的投资能力，有意隐瞒其无履行投资协议的事实，致使原告作出错误判断，从而与被告签订了《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议，应认定为欺诈行为。另外，从被告与宁波银亿房地产开发有限公司签订的合作协议内容可知，被告极力以零地价获取土地的目的是为了获得高额利润，并非被告宣称的为石河子市的发展尽一份力。被告以零地价取得的土地又以股权转让的形式获取收益，均是以合法的形式掩盖非法目的。投资协议及补充协议均明确约定，项目的投资主体是被告，协议中虽有约定被告可通过投资、引资、招商等来实现合同目的，但引资、招商等系不确定行为，如不能引来资招来商，被告自身又无经济履行能力，所谓的“投资协议”都是无法履行的，且事实上由于被告与宁波银亿房地产开发有限公司就合作开发发生纠纷，造成该宗土地被宁波中级人民法院查封法律行为的发生，已经危及该宗土地的履行安全。故被告抗辩被告经营的盈亏及负债与本案合同的履行没有关联性的理由不能成立，该院不予采纳。原、被告签订的协议书虽约定土地出让金及契税由原告石河子市政府给予借款，并以投资奖励或相应补贴来全部抵充借款，但该约定使被告获益，国家的财产权益被严重侵害，且该约定明显与土地管理法及国家政策相悖，即任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入，故应认定损害国家利益。原告石河子南区管委会仅是合同的委托执行主体而非合同相对方，原告石河子南区管委会不是本案适格主体。第三人五洲星商贸城亦非合同相对方，本案的处理虽与其有利害关系，但本案系确认合同效力纠纷，第三人五洲星商贸城的相关请求，本案不宜一并处理。综上，依照《中华人民共和国民法通则》第六条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）、（三）、（五）项、《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款之规定，判决：
确认原告石河子市人民政府与被告宁波五洲星集团有限公司签订的《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议无效。
案件受理费35元，送达费90元，合计125元（原告已预付），由被告宁波五洲星集团有限公司负担，于本判决生效之日起5日内给付原告石河子市人民政府。
上诉人五洲星公司不服原审法院上述民事判决，向本院提起上诉称：一、本案不属于人民法院民事案件受理范围。本案双方当事人在优惠政策制定和履行中地位不平等，不属于民法意义上的平等主体。本案协议的标的是招商引资优惠政策，即：1、石河子市政府分批规划出让3000亩土地给上诉人及其招商引资方；2、石河子市人民政府给予税收减免政策；3、石河子市政府给予上诉人及其合资方无息借款融资，以上三项内容均属于石河子市政府行使行政权力。土地一级市场出让合同纠纷，最高人民法院已经明确属于行政诉讼受理范围。上诉人能否享有石河子市政府的税收减免政策，显然也属于行政审查的范围。石河子市政府以财政资金给予上诉人无息借款融资，也属于行政行为。综上，本案不属于民事案件的受理范围，应当依法驳回被上诉人的起诉。二、原审判决认定事实错误。原审认定上诉人的行为构成欺诈错误。根据《补充协议》第四条的约定，上诉人有权选择自己投资、融资、招商引资等一切合法的方式解决投资250亿，证明上诉人并非一定要全部以自有资金投资该项目。补充协议第六条规定：“甲方认可乙方与招商引资进来的合作伙伴成立新的股份制企业或有限责任公司”，证明上诉人成立新疆独立公司的方案，被上诉人是同意的。“整体规划、分步实施、滚动发展”是被上诉人确定的投资、融资方案，实际履行中，投资协议书签订后，由于被上诉人违约，导致上诉人首期融资方宁波银亿房地产开发有限公司退出，并造成上诉人巨额损失。之后，上诉人再次做融资工作，在被上诉人规定的时间内完成首期项目投资，且首期项目目前在全面实施当中，足以证明上诉人有完成投资、融资的能力，因此，原审认定上诉人构成欺诈错误。三、原审适用法律错误。原审适用《合同法》第五十二条第一项认定零地价或变向零地价出让土地，损害了国家利益错误。原审遗漏两个基本事实：1、上诉人向政府无息借款，双方存在借款关系的事实，上诉人需要向政府归还借款的事实；2、土地出让金专款专户专用，用于项目区内基础设施建设的事实。首先，上诉人的土地使用权是通过招拍挂购买的，被上诉人是出借资金，而不是赠与，且出借资金是附条件的，如果上诉人不能完成投资项目，这笔资金上诉人是要归还被上诉人的。其次，上诉人承诺将政府的该项优惠用于本应当由政府承担的基础设施建设，故这项资金的使用也是有对价的。第三，在上诉人违约导致宁波银亿房地产开发有限公司退出后，上诉人承担了巨额违约责任，同时使自己的可期待利益受到了严重损害。在此情况下，上诉人仍然积极履约，引进新的投资者，使一期项目顺利进行，这不仅证明了上诉人的履约能力，更证明了上诉人的诚信。综上，请求撤销原判，改判驳回两被上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人石河子市政府、石河子南区管委会书面答辩称：一、行政合同是指行政主体为了行使行政职能实现特定的行政管理目标，而与公民、法人、和其他组织签订的协议。从行政合同的主体上看，行政合同一方是从事行政管理、执行公务的行政主体，另一方是行政管理相对人，双方的权利地位是不平等的，是管理与被管理的关系。上诉人与被上诉人不是管理与被管理的关系，上诉人更不是被上诉人的行政管理相对人；从行政合同的目的上看，行政合同是为了执行公务，实现特定的国家行政管理目标而签订的，上诉人与被上诉人投资协议书的目的是本着合同双方优势互补、平等互利、诚实信用、共谋发展签订的；从行政合同的内容上看，行政合同的内容是为了履行公共利益而执行公务，具有公益性，而投资协议书及补充协议中被上诉人的职责不是执行公务，更不是行使行政管理权利的行为；从司法救济途径上看，行政合同由于不是平等的法律地位，行政机关享有行政优益权，行政机关可以根据国家行政管理的需要，单方依法变更和解除合同，而上诉人与被上诉人签订的投资协议书及补充协议第十三条规定：“本协议如发生争议，双方协商解决，协商不成，甲乙双方均可向项目所在地的人民法院提起诉讼。”可见，上诉人与被上诉人对投资协议产生争议后做了明确约定。综上，上诉人与被上诉人签订的投资协议书不是行政合同。上诉人与被上诉人在投资协议书中是平等的民事主体，合同中双方设定的权利义务可以协商变更，对纠纷处理约定管辖法院，合同属性确定为投资协议书等内容显属民商法调整范围，所以，上诉人与被上诉人签订的投资协议书是民事合同，属于人民法院民事案件受案范围。二、一审中，被上诉人通过举证上诉人在宁波银行贷款情况、审计报告、纳税证明、房产及土地抵押情况，证明上诉人早在2009年开始，就已经营不善、负债累累，动产及不动产全部抵押，银行贷款到期至今未还等证据，充分证实上诉人无论在2011年1月20日与被上诉人签订的投资协议时，还是在2012年3月19日签订补充协议，根本没有履行投资协议书50亿及补充协议的250亿的资金实力，与此同时，还组织所谓的专家考察团到石河子市用口头及书面汇报、撰写可行性研究报告、项目建议书等等方式，虚构欲投资数额，并向被上诉人极力渲染在石河子市将建设宏大的棉纺产业城项目，后又变成更为宏大的国际商贸城项目，从而使被上诉人做出错误的判断。投资协议书明确约定投资主体是上诉人，上诉人虽可以采用投资、融资等手段来完成250亿投资建设，但上诉人作为投资主体不变。若上诉人可以身无分文，让第三方成为全部的投资主体，那双方签订的合同性质应是居间合同而非投资合同，上诉人法律地位是居间人而非投资人。因此，上诉人故意隐瞒自身无任何经济实力，用各种方式骗取被上诉人的信任，签订了投资50亿甚至250亿的投资协议书，是典型的欺诈行为。事实上，到现在为止，上诉人在该项目上未使用自有资金投过一分钱，却将无偿得到的土地以股权转让的方式卖给第三人从中获利，其行为是典型的以合法形式掩盖非法目的，并损害了社会公共利益。原判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人五洲星商贸城未作书面陈述，在庭审中口头陈述称：我公司为了履行协议投入了大量人力物力，上诉人与被上诉人的纠纷无论结果如何，都希望上诉人、被上诉人以及法院要确保我公司的权益。
本院二审查明：本院对原审法院查明的事实予以确认。二审期间各方当事人未举出新的证据。
本院认为：根据上诉人的上诉理由和被上诉人的答辩意见，本案的争议焦点为一、本案是民事合同纠纷还是行政合同纠纷；二、《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议是否有效。
关于焦点一，本院认为：行政合同与民事合同的区别是：一、合同主体不同。行政合同一方是从事行政管理、执行公务的行政主体，另一方是行政管理相对人。民事合同双方当事人的法律地位是平等的；二、合同内容不同。行政合同是为了履行公法上的权利和义务而签订的，其内容具有公益性。民事合同内容只涉及私法上的权利义务；三、合同的履行、变更或解除不同。行政主体享有行政优益权，行政机关可以根据国家行政管理的需要，单方面的依法变更或解除合同，而作为另一方当事人的公民、法人或其他组织则不享有此种权利。民事合同一旦依法成立，对当事人双方都具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。因此，从《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议签订的主体看，被上诉人石河子市政府虽然是行政机关，但上诉人不是被上诉人石河子市政府的管理相对人，双方的法律地位是平等的；从合同内容看，是上诉人投资，被上诉人提供优惠政策，互惠互利，共谋发展，合同中双方的权利义务是自愿协商确定的，不具有公益性。从合同的履行、变更或解除方面看，被上诉人亦没有根据国家行政管理的需要单方面变更或解除合同的权利。综上，《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议的性质是民事合同，本案属于民事合同纠纷，上诉人认为是行政合同纠纷的上诉理由不能成立。
关于焦点二，本院认为：《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议无效。理由：第一，通过双方提供的证据以及上诉人在履行合同中的表现可以证明上诉人经营状况较差，连年亏损，且资产大部分被抵押查封，其自身无法完成合同约定的投资义务，但上诉人故意隐瞒上述事实，致使被上诉人石河子市政府作出错误判断，从而与上诉人签订了《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议，上诉人具有欺诈的事实。第二，上诉人仅是出具一纸借据后取得土地使用权，该宗土地上诉人实际未支付分文，且就其目前的经济状况看，上诉人根本无力偿还借款。相反，上诉人在取得土地使用权后又以该宗土地出资注册公司并出让股份来获取高额收益，据此，可以认定其具有以合法的形式掩盖非法目的的事实。第三，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理》的通知规定：任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。双方签订的协议书约定土地出让金及契税由被上诉人石河子市政府给予借款，并以投资奖励或相应补贴来全部抵充借款，实际即为“零地价”出让国有土地，不仅违反上述规定，而且损害国家利益。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元（上诉人），由上诉人宁波五洲星集团有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙铭徽
代理审判员 杨书钢
代理审判员 赵春华
二〇一四年三月二十五日
书 记 员 杨 欢