安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）滁行初字第00005号
原告：胡正莉，女，1979年11月10日出生，汉族，无业，住安徽省明光市。
委托代理人：谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。
被告：明光市人民政府，住所地安徽省明光市龙山东路人民政府办公楼。
法定代表人：余成林，该市市长。
委托代理人：杨光艳，该市法制办主任。
委托代理人：张德莉，明光市房屋征收工作办公室认证组组长。
第三人：明光市人民政府明光街道办事处，住所地安徽省明光市人防大楼。
负责人：于文龙，该办事处主任。
委托代理人：申正勇，该办事处副主任。
原告胡正莉诉被告明光市人民政府、第三人明光市人民政府明光街道办事处（以下简称明光街道办事处）拆迁行政协议一案，向本院提起诉讼。本院于2015年3月24日立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月26日公开开庭审理了本案。原告胡正莉及其委托代理人谢鹏辉，被告明光市人民政府负责人王政及委托代理人杨光艳、张德莉，第三人明光街道办事处的委托代理人申正勇到庭参加诉讼。庭审后，双方当事人同意协调解决，本院于2015年5月27日对本案中止审理。后因双方协调不成，本院于2015年8月26日恢复审理。本院现已审理终结。
2014年11月11日，明光市人民政府、明光街道办事处与胡正莉签订《征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》（以下简称补偿安置协议）。
原告胡正莉诉称，1、2014年10月，因安徽省明光市拓宽河道事由需要对其房屋进行征地拆迁，其房屋合法占用的集体土地没有经过省政府或国务院依法征收为国有，并且在其从未见到相关征收土地公告及其他合法手续的情况下，明光街道办事处作为明光市人民政府的派出机构采用各种手段对其进行威胁，迫使其签订了补偿安置协议；2、补偿安置协议应当由明光市人民政府和明光市国土行政部门与被拆迁户签订，而明光街道办事处以自己名义签订补偿安置协议违反法律、法规的强制性规定；3、本案在没有相关征收土地公告、安置补偿公告及其他合法手续的情况下，签订补偿安置协议违反国家强制性规定，应予撤销。综上，请求人民法院确认其与明光市人民政府、明光街道办事处签订的补偿安置协议违法，依法予以撤销。
胡正莉向本院提供的证据为：补偿安置协议复印件一份，拟证明：双方签订了房屋补偿安置协议书，该协议违法无效。
被告明光市人民政府辩称，1、征收是为了公共利益需要。明光市城区主要泄洪河新庄河已严重堵塞，不具备泄洪功能，给人民生命、财产造成重大安全隐患。为彻底解决城区东部、南部的城市防洪排涝问题，其决定疏通、拓宽新庄河，对新庄河周边的集体土地进行征收；2、明光街道办事处是明光市人民政府的派出机构，明光街道办事处签订补偿安置协议是受其委托，具有签订协议的主体资格；3、征收履行了法定程序，并且经过安徽省级人民政府批准，征收合法有效；4、胡正莉没有提供房屋的合法产权证，无法确认房屋合法的产权人，胡正莉不具备签订协议的主体资格。综上，请求人民法院确认本案补偿安置协议无效。
被告明光市人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1、安徽省人民政府关于明光市2014年第4批次城镇建设用地的批复（皖政地（2014）1014号）；2、征地补偿安置方案公告；3、明光市国土资源局关于印发新庄河地块集体土地房屋征收补偿安置方案的通知（明国土（2014）302号）；4、图片一组。拟证明：其对新庄河及集体土地征收履行了法定程序，征收行为合法有效。第二组证据：户口簿复印件。拟证明：胡正莉及家庭成员系非农业户口，非集体土地成员，对被征收土地不享有合法的使用权及所有权。第三组证据：1、补偿安置协议；2、房屋腾空交付处置证明；3、承诺书；4、领取协议存折一览表。拟证明：征收集体所有土地房屋，征收补偿协议是胡正莉自愿签订，不存在受胁迫行为，且胡正莉按协议领取了安置房；协议中被征收房屋系违法建筑。
第三人明光街道办事处述称，同意明光市人民政府的答辩意见。
第三人明光街道办事处在举证期限内未向本院提交证据材料。
经庭审质证，胡正莉对明光市人民政府提交的证据质证意见如下：对第一组证据中，证据1的真实性无异议，该份证据违法错误应予以撤销，且其启动了复议程序，该证据在其签订征地安置补偿协议时未作出，恰能证明本案征地补偿安置协议签订的违法性；证据2的真实性有异议，该证据不能证明征地补偿安置公告是依据征收土地公告办法以及土地管理法实施条例的相关规定作出，同时本案集体土地在未被依法批准征收前就已作出征地补偿安置公告，不具有合法性；证据3的真实性无异议，其未看到原件，但该证据不合法，具体：内容违法，该补偿安置方案并非依据经过省政府批准的征地方案作出，因为该方案在作出时征地批准文件还未作出；程序违法，未经过市级人民政府批准，明光市人民政府没有提交相关证据证明明光国土资源局作的补偿安置方案依法经过批准。综上，第一组证据能够证明明光市人民政府在实施征地补偿程序中严重违反法定程序。对第二组证据真实性无异议，但不能达到明光市人民政府的证明目的，户口性质变更为非农业户口不代表其就丧失了集体土地使用权。对第三组证据中，证据1违法应确认为无效，本案房屋是否涉及违建，明光市人民政府无权确定，应由相应部门确定；证据2涉嫌未批先占，严重违法；证据3与本案无关联性；证据4，不能证明其领取安置房，就算是领取了，也未补偿到位，该协议无效，在重新签订合法的征地补偿协议后应当给其补差价。
明光街道办事处对明光市人民政府所举证据发表意见：认可明光市人民政府所举证据。
明光市人民政府、明光街道办事处对胡正莉提交的证据质证意见为：对证据的真实性无异议，该份协议无效，但无效原因是胡正莉不是合法的房屋产权人及集体土地的土地使用权人。
本院对上述证据认证如下：明光市人民政府所举第一组证据1的真实性予以确认，能够证明2014年12月18日安徽省人民政府批复同意征收明光街道蔬菜村部分集体建设用地用于城镇建设；第一组证据2、3、4违反依照法定程序批准后组织实施的法律规定，程序具有违法性；第二组证据的真实性，本院予以认定；第三组证据1及胡正莉所举证据属于本案的审查对象，对其合法性及效力将依法进行分析认定；第三组证据2、3、4属于履行协议方面的证据，对协议本身是否合法及效力不构成影响，本院不予认定。
经审理查明，2014年10月9日，明光市国土资源局印发《新庄河地块集体土地房屋征收补偿方案》，该方案明确经研究批准对新庄河地块项目范围内集体土地上的所有房屋、构筑物及附属物实施征收，征收范围涉及明光街道蔬菜村一组、二组、三组、四组、五组等村民组。同年11月11日，明光街道办事处以征收人名义与被征收人胡正莉签订补偿安置协议，对被征收房屋及附属物等补偿内容作出了约定，并由明光市房屋征收工作办公室签章确认。2014年12月18日，安徽省人民政府批复同意在申报的明光街道蔬菜村征收集体建设用地，用于城镇建设。
本院认为，本案补偿安置协议是行政机关为实现公共利益，履行行政职权而签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，具体涉及集体土地上房屋征收的权利义务内容。本案明光市人民政府为征收集体土地上房屋的组织实施主体，而明光街道办事处为具体实施单位，其所签订的补偿安置协议后果由明光市人民政府承受，且胡正莉也是以明光市人民政府为被告提起的行政协议诉讼，故胡正莉提出本案征收主体不适格的理由不能成立，本院不予支持。胡正莉提出其受胁迫签订的安置补偿协议，因缺乏证据证明，该项理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案被批准后，方可由市、县人民政府组织实施，并要在被征收土地所在地的乡（镇）、村公告征收土地的用途、范围等，土地行政主管部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，并听取集体经济组织和农民的意见，征地补偿方案经市、县人民政府批准后，由土地行政主管部门组织实施。而本案明光市人民政府违反上述规定的程序，在征收土地申报未被批复前即组织实施征收土地行为，且在胡正莉未提供有效权属证明的情况下，与胡正莉签订补偿安置协议，该补偿安置协议在签订时缺乏依据且违反法律程序，因此对本案补偿安置协议应确认无效。胡正莉提出补偿安置协议无效的诉讼请求能够成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下：
确认明光市人民政府、明光市人民政府明光街道办事处与胡正莉签订《征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》无效。
案件受理费50元，由被告明光市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 司金虎
代理审判员 苏春琴
人民陪审员 宫如珍
二〇一五年九月十一日
书 记 员 周 杨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。