海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第320号
上诉人（原审原告）临高县博厚镇红牌村民委员会太朗村民小组。
法定代表人郑元永，该村民小组组长。
被上诉人（原审被告）临高县人民政府。
法定代表人曹文，该县县长。
委托代理人刘培永，临高县法制办公室科员。
委托代理人王彪，临高县国土环境资源局科员。
原审第三人临高县博厚镇人民政府。
法定代表人王小山，该镇镇长。
委托代理人颜聪，临高县博厚镇人大专职副主席。
原审第三人海南沈鹰航空运输服务有限公司。
法定代表人宿雪飞，该公司总经理。
委托代理人宿路英，该公司市场经理。
委托代理人杨虹，海南大兴天泰律师事务所律师。
上诉人临高县博厚镇红牌村民委员会太朗村民小组（以下简称太朗村民小组）因其诉被上诉人临高县人民政府（以下简称临高县政府）及原审第三人临高县博厚镇人民政府（以下简称博厚镇政府）、原审第三人海南沈鹰航空运输服务有限公司（以下简称沈鹰公司）颁发集体土地所有证一案，不服海南省第二中级人民法院于2015年9月17日作出的（2015）海南二中行初字第91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2005年1月10日，临高县政府向博厚镇政府颁发临集有（02）第813号《集体土地所有证》（以下简称813号土地证），确认“东、南、北均至得才村，西至加六东、西村”的101.91亩集体土地的所有权人为博厚镇农民集体。
原审查明，本案争议的100.68亩土地位于临高县博厚镇汉龙水库库区，现大部分面积为水塘。争议地中有部分土地曾经划归太朗生产队（现太朗村民小组）使用。上世纪七十年代末，博厚公社（现博厚镇政府）占用这部分土地修建汉龙水电站及蓄水水库。1979年11月，当时的红牌大队革委会就太朗生产队土地被占用之事向博厚公社革委会申请减免公购粮任务，博厚公社革委会批复同意减免太朗生产队的公购粮任务三万斤以此作为补偿。1979年至1980年期间，太朗生产队的公购粮任务和农业税收均得到部分减免。为充分调动群众办好电站的积极性，自1985年6月开始，博厚区公所、博厚镇政府相继将汉龙水电站发包给个人经营管理。为充分发挥水库的综合利用，更好地发挥经济效益，1991年4月，博厚镇政府与临高县人民武装部基地服务公司（以下简称基地服务公司）签订出让水库合同书，将汉龙水库出让给基地服务公司用于发展养殖业，期限为50年。1992年3月21日，基地服务公司将包含争议地在内的383.35亩集体土地转让给海南泛安实业总公司，其中坡地面积282.67亩，水塘面积100.68亩。1998年6月3日，海南泛安实业有限公司将上述383.35亩集体土地转让给沈鹰公司，由沈鹰公司用于种植、养殖、饲养业等农业开发。1999年6月7日，沈鹰公司向临高县政府申请集体土地使用权登记，临高县政府经地籍调查、权属审核后，于1999年8月向沈鹰公司颁发临集用（02）字第（外）-42号《集体土地使用证》（以下简称42号土地证），该地一直由沈鹰公司使用至今。2004年，汉龙水电站停止发电，汉龙水库主要用于周边农田灌溉。同年，博厚镇政府针对汉龙水库101.91亩土地申请确权登记，临高县国土环境资源局（以下简称临高县国土局）经过地籍调查并与得才经济社、加六（东、西）经济社签订土地权属界线核定书，制作宗地图等土地登记程序后，报送临高县政府审核发证。2005年1月10日，临高县政府向博厚镇政府颁发813号土地证，将包含争议地在内的101.91亩土地的所有权确权给博厚镇农民集体。2009年4月，太朗村民小组村民与沈鹰公司因土地使用问题产生冲突，在此之前，太朗村民小组从未向土地使用者或有关部门提出归还土地的要求。2013年12月，太朗村民小组获悉沈鹰公司已取得争议地土地使用证，认为临高县政府的颁证行为侵犯了其合法权益，于2014年3月3日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销临高县政府向沈鹰公司颁发的42号土地证。原审法院于2014年8月28日作出（2014）海南二中行初字第60号行政判决书，判决驳回太朗村民小组的诉讼请求。太朗村民小组不服，提起上诉，本院于2014年12月10日作出（2014）琼行终字第226号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。
另查明，在（2014）琼行终字第226号案二审庭审时，沈鹰公司提交博厚镇农民集体用地宗地图等证据，太朗村民小组得知争议地已确权给博厚镇农民集体所有，于2015年5月28日向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销临高县政府向博厚镇政府颁发的813号土地证。
原审认为，本案争议的部分土地虽然在1979年之前一直是由太朗村民小组在耕作使用，但是，自1979年博厚公社占用该地修建汉龙水电站及蓄水水库以后，太朗村民小组未再使用过该土地。在2005年土地确权发证之前，太朗村民小组未向任何单位或个人提出归还土地的要求，直到2009年4月，太朗村民小组村民才因土地使用问题与沈鹰公司发生纠纷。参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，太朗村民小组对本案争议地已不再具有权属关系。汉龙水电站属于镇办企业，当时为修建蓄水水库占用太朗村民小组的土地，得到了博厚公社的批准同意，并通过减免公购粮及农业税费的方式对太朗村民小组给予了一定补偿。参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第二项的规定，本案争议地在1979年已调整给汉龙水电站使用，并经过一定补偿，该土地的所有权应当属于博厚镇农民集体所有。太朗村民小组关于减免公购粮补偿没有实际落实，争议地所有权变更没有合法手续的辩解意见，不符合当时的客观事实，原审不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。由于争议地上所建的是蓄水发电的水库，兼具对周边农田进行灌溉的作用，考虑其用途的特殊性，该地由博厚镇政府代管并无不当。2004年，汉龙水电站停止运营，为了明晰土地权属，博厚镇政府申请对汉龙水库所占用的土地进行确权登记，土地相邻人得才经济社、加六（东、西）经济社均派负责人参与指界，并在土地权属界线核定书上签字盖章。地籍调查结果显示，该地四至界线清楚，无权属争议，临高县政府据此确认土地所有权归博厚镇农民集体所有，并向博厚镇政府颁发813号土地证并不违反法律规定。太朗村民小组辩称地籍调查没有通知其负责人参与指界，颁证程序违法。原审认为，争议地在1979年经过调整后，太朗村民小组未再使用该地，也未主张归还，而且其集体土地与争议地并不相邻，地籍调查已有相邻人指界签章，太朗村民小组的辩解理由不能成立，原审不予采纳。临高县政府、博厚镇政府及沈鹰公司主张太朗村民小组起诉已超过法定的三个月起诉期限。原审认为，太朗村民小组虽于2014年12月知道了本案被诉颁证行为的内容，但临高县政府并未告知其诉权或者起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，本案应当适用二年的起诉期限，太朗村民小组于2015年5月28日提起行政诉讼没有超过法定期限。综上所述，临高县政府颁发813号土地证的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。太朗村民小组的诉讼请求没有事实根据和法律依据，原审不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回太朗村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由太朗村民小组负担。
上诉人太朗村民小组上诉称，一、原审认定事实错误。（一）原审认定博厚镇农民集体因连续使用而取得涉案土地所有权明显错误。首先，《确定土地所有权和使用权的若干规定》不是法律，不能作为确定土地权属的依据。其次，从涉案土地的流转过程看，先后使用涉案土地的汉龙水电站、基地服务公司、泛安公司、沈鹰公司都不是“农民集体”而是地方企业，且都连续使用未满二十年。再次，博厚镇农民集体从未连续使用过涉案土地。（二）原审认定博厚镇政府代管涉案土地错误。《中华人民共和国土地管理法》第十条并未授权乡镇人民政府有代管的行政权力。（三）原审对具体行政行为性质认定错误。本案不存在任何所谓的“调整农民集体”的具体行政行为，临高县政府、博厚镇政府是按行政征收手续来处理涉案土地的。（四）原审认定颁证行为程序合法是错误的。临高县政府在颁证过程中存在未落实补偿计划、未公告、未通知上诉人指认地界的违法行为。（五）原审对上诉人未提出归还土地的要求一事定性错误。上诉人未在颁证前要求归还土地，是因为临高县政府行政程序违法，未告知上诉人颁证的具体行政行为。二、原审适用法律错误。原审在认定基本事实错误的情况下，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定判决驳回上诉人的诉讼请求，明显属于适用法律错误。综上，请求：一、撤销原审判决；二、撤销813号土地证。
被上诉人临高县政府答辩称，一、原审认定事实清楚，应予维持。涉案土地主要是从汉龙水电站、基地服务公司、泛安公司到沈鹰公司之间土地使用权发生流转，流转的时间虽然未满二十年，但乡镇企业有权予以使用。二、博厚镇政府有权代管涉案土地。涉案土地上在上世纪七十年代建有水电站和水库，用以灌溉周边农田，具有社会重大利益。镇政府基于正当性、合法性保护，具有代管的权利，这也符合社会公共利益，如果没有政府代管，该地将会陷入纠纷。三、从涉案土地的权属演变过程来看，太朗村民小组原先使用的部分土地已由政府公社进行了补偿安置，土地实际上已经被征收，土地权属已经发生改变，不再与太朗村民小组有关。四、被上诉人颁证程序合法，应予维持。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人博厚镇政府述称，一、原审认定事实清楚。（一）原审对土地使用状况、权属变动情况认定正确。首先，《确定土地所有权和使用权的若干规定》属于部门规章，是人民法院审理行政案件参照的依据。其次，涉案土地在不同主体之间流转，只是以合同形式表现博厚镇农民集体对涉案土地的管理和使用权，承包人依据合同履行职责，而实际收益人仍为博厚镇农民集体，而不是某个人或某个村民小组。再次，从1979年到2004年确定土地权属时，在这二十多年的时间里，博厚镇农民集体对涉案土地享有使用、收益、处分的权利。（二）原审认定博厚镇政府代管涉案土地并无不妥。1984年，人民公社转为乡基本完成，但乡级农业合作经济联合组织并未建立，原来拥有的大型水利设施及其用地由镇直接管理，这是历史事实。（三）原审对具体行政行为性质认定正确。从太朗村民小组提交的证据可知，原太朗生产队提交减免公购粮申请，博厚镇人民公社批准同意，并通过减免公购粮及农业税费的方式，给予太朗生产队一定补偿。二、临高县政府颁证行为程序合法。2004年，海南省开展对全省农村土地进行确权登记的活动，博厚镇政府于2004年9月4日向临高县政府申请土地确权。收到申请后，临高县国土局派员进行地籍调查，确认该地有合法的确权依据，四至范围清楚，权属无争议，并召集相邻单位的负责人实地指界。临高县政府按照相关规定予以审批后，才向博厚镇政府颁发了813号土地证。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人沈鹰公司述称，一、原审认定事实清楚。（一）原审对涉案土地所有权变动及使用事实认定正确。（二）原审认定博厚镇政府代管涉案土地并无不当，符合农场集体经济组织演变的历史事实。（三）原审认定被诉行政行为程序合法正确。二、原审适用法律准确。（一）《确定土地所有权和使用权的若干规定》属于部门规章，是行政机关作出行政行为的法律依据。（二）依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款的规定，人民法院审理行政案件，参照规章。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
二审期间，太朗村民小组向本院提交了一份由临高县农业开发设计组于1991年9月绘制的沈鹰公司用地示意图的复印件，用以证明本案争议的100.68亩土地属太朗村民小组集体所有。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，太朗村民小组无正当理由未向原审法院提供上述证据而在第二审程序中向本院举证，对此本院不予接纳。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据已查明的案件事实，虽然本案被诉的813号土地证项下土地中有部分土地曾划归原太朗生产队使用，但在上世纪七十年代已被原博厚公社征收用于修建汉龙水电站及水库，且通过减免公购粮和农业税的方式向原太朗生产队予以补偿。此后，博厚镇政府相继将该地发包、出让给个人和公司使用至今。参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第2项的规定，该地应属博厚镇农民集体所有。太朗村民小组在本案中主张博厚镇政府应将该地所有权向其予以归还，缺乏法律依据。在博厚镇政府提出土地登记申请后，临高县国土局进行了地籍调查及组织宗地相邻人指界核定土地权属界线，临高县政府经审核后颁发813号土地证，确认涉案101.91亩集体土地所有权归博厚镇农民集体享有，该颁证行为事实清楚，证据充分，程序合法。太朗村民小组诉称博厚镇政府无权代管涉案集体土地，然而，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，镇政府具有保护该镇劳动群众集体所有的财产的法定职责，故临高县政府向博厚镇政府颁发813号土地证，将登记在博厚镇农民集体名下的101.91亩土地由博厚镇政府代管，并无不当。
综上，太朗村民小组的主张缺乏事实根据和法律依据，其上诉理由及诉讼请求不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人临高县博厚镇红牌村民委员会太朗村民小组负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审 判 长 赵道远
审 判 员 朱望锋
审 判 员 尹茂平
二〇一五年十二月二十一日
法官助理 皮小慢
书 记 员 井泉旺
附：本判决相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
第六十一条乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：
（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；
（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（四）保护各种经济组织的合法权益；
（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（七）办理上级人民政府交办的其他事项。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》
第二十三条乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：
1、签订过用地协议的（不含租借）；
2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；
3、通过购买房屋取得的；
4、原集体企事业单位体制经批准变更的。
一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。
乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权。