浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙金行终字第119号
上诉人（原审原告）张关六，男，1963年1月26日出生，汉族，农民，户籍�乌市，住义乌市。
上诉人（原审原告）李巧仙，女，1947年12月20日出生，汉族，农民，住义乌市。
上诉人（原审原告）张其忠，男，1953年5月17日出生，汉族，居民，原住义乌市，现住义乌市。
上诉人（原审原告）张珍建，男，1974年8月23日出生，汉族，农民，住义乌市。
上诉人（原审原告）张珍辉，男，1971年1月20日出生，汉族，农民，住义乌市。
上诉人（原审原告）张倩，男，1981年1月2日出生，汉族，居民，住义乌市。
上诉人（原审原告）杨惠娟，女，1953年4月25日出生，汉族，居民，原住义乌市，现住义乌市。
上诉人（原审原告）张路，男，1986年6月1日出生，汉族，居民，原住义乌市，现住义乌市。
上诉人（原审原告）张小平，男，1977年11月14日出生，汉族，农民，住义乌市。
上诉人（原审原告）楼萍利，女，1977年7月22日出生，汉族，农民，住义乌市。
上诉人（原审原告）张福川，男，1935年12月2日出生，汉族，农民，住义乌市。
上诉人（原审原告）盛仙美，女，1940年10月26日出生，汉族，农民，住义乌市。
上诉人（原审原告）张发华，男，1941年7月28日出生，汉族，农民，住义乌市。
上诉人（原审原告）王莺，女，1976年9月7日出生，汉族，农民，经商，住义乌市。
上诉人（原审原告）张其胜，男，1950年11月30日出生，汉族，农民，住义乌市。
上诉人（原审原告）何雪琴，女，1950年11月1日出生，汉族，农民，住义乌市。
上诉人（原审原告）吴金芝，女，1927年3月10日出生，汉族，农民，住义乌市。
上诉人（原审原告）张其吐，男，1956年6月12日出生，�族，农民，住义乌市。
上诉人（原审原告）张国伟，男，1988年6月2日出生，汉族，农民，住义乌市。
上诉人（原审原告）龚花仙，女，1963年10月20日出生，汉族，农民，住义乌市。
诉讼代表人张关六，身份信息同上。
诉讼代表人李巧仙，身份信息同上。
诉讼代表人张其忠，身份信息同上。
上诉人共同委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师（特别授权）。
被上诉人（原审被告）金华市民政局，住所地金华市婺城区双龙南街801号3楼。
法定代表人陶叶萍，局长。
委托代理人季建平，浙江杰正律师事务所律师（特别授权）。
原审第三人义乌市民政局，住所地义乌市江东中路2号4幢5楼。
法定代表人朱京义，局长。
委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人王燕桦，浙江纵伸律师事务所律师（特别授权）。
上诉人张关六等20人因与被上诉人金华市民政局、原审第三人义乌市民政局民政行政复议一案，不服婺城区人民法院（2015）金婺行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年8月12日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人张关六、李巧仙、张其忠及上诉人的委托代理人周涛，被上诉人金华市民政局的出庭行政负责人郑永峰、委托代理人季建平，原审第三人义乌市民政局的委托代理人王英豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年4月19日，义乌市义亭镇人民政府申办义亭镇镇级公益性生态公墓（一期），该公墓位于义亭镇西北侧、上佛路东面、张家村北侧的山坳内，规划占地面积122亩，涉及张家村、吴村、义亭居、后张村集体土地。同月22日至27日，义乌市土管局、林业局、建设局先后出具意见。同年5月2日，第三人义乌市民政局作出义乌市农村公益性公墓、骨灰存放室审批意见，同意按生态公墓批复办理。此后，原告通过向义亭镇人民政府申请信息公开获取该审批表。2015年1月25日，原告张关六等20人向被告金华市民政局邮寄行政复议申请书复印件，并提交了身份证复印件，请求依法撤销上述审批表。次日，被告收到原告的申请书。被告初步审查后，认为原告的复议申请存在表述不清、材料不齐全问题，同月28日作出金市民复补字（2015）1号行政复议申请材料补正通知书，要求原告补正：1.申请人项，要有明确申请人，提供申请书原件，申请人（列举17人）与签名（20人）需一致；2.申请人代表项，申请人代表授权委托书应提供原件；3.利害关系项，提供对涉案�体行政行为涉及的土地享有相关权属证明（集体土地所有权证、使用权证、土地承包经营权证等）；4.未超过行政复议申请期限的相关证明。要求在同年2月15日前提交。并告知无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。同月30日，被告将通知书送达张关六。同年2月1日，原告作出“申请人证明材料情况说明”，称张家村委会并未给该村村民颁发过土地权利证明，申请人无法提供土地承包经营权证，但可提供2个证明：1.申请人从村委会复印的涉案地块征收补偿款发放名单，有申请人名字，可以证明申请人与涉案地块的利害关系；2.申请人通过向义亭镇人民政府申请信息公开获取该审批表，义亭镇人民政府向申请人公开该信息，即认可了申请人与该批复存在利害关系，该事实可间接证明申请人与涉案土地涉案具体行政行为存在利害关系。次日被告收到。同年2月17�，被告作出金市民复决字（2015）1号不予受理决定书，认为申请人未能按规定提交与具体行政行为有利害关系有效证明材料，申请人提起行政复议申请不符合行政复议法及实施条例规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不受理申请人的行政复议申请。并告知了起诉权。次日，原告收到该决定书。另查明：至2015年4月2日，户口在义乌市义亭镇张家村的有507人，其中农业户口475人，非农户口32人。涉案土地于2014年5月23日经浙江省人民政府审批征收。该生态公墓现已基本建成。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议范围及申请人资格作了明确规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中关于起诉人资格的规定，行政复议机关可以参照适用。被告收到原告的行�复议申请后，认为原告不具有申请人资格，通知原告补正材料。原告补充材料及说明后，被告认为原告仍不具有申请人资格，决定不受理原告的行政复议申请。被告作出不予受理行政复议决定，符合该法第十七条第一款规定。原告如果认为第三人的审批行为违法，可通过其他途径依法主张权利。综上所述，原告的诉讼请求无充分事实及法律依据，难以支持。对被告抗辩及第三人陈述中合法有据部分，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告张关六等20人的诉讼请求。案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告张关六等20人共同负担。
上诉人张关六等20人上诉称：原审判决缺乏事实和法律依据，侵害了上诉人的合法权益。一、上诉人提交的情况说明和证据可以证明对涉案土地享有合法权利。上诉人所在的张�村村委会并未给该村村民颁发过土地权利证明，上诉人无法提供土地承包经营权证等证明文件，该情况系历史遗留问题。但上诉人通过以下事实和证据证明上诉人与涉案土地及审批行为的利害关系：第一，上诉人在村委会复印取得涉案地块征收补偿款和地上附着物的发放清单，该名单中有上诉人的名字，可以证明上诉人与该涉案地块的利害关系，即证明了上诉人与涉案审批行为有利害关系；第二，上诉人通过向义亭镇人民政府申请信息公开得知该涉案审批表的存在，义亭镇人民政府向上诉人公开该信息，即认可了上诉人与涉案审批表存在利害关系。二、上诉人提出的复议和诉讼符合法定的受案范围，被上诉人作出不予受理的决定以及原审判决剥夺了上诉人的救济权利，侵害了上诉人的合法权益。涉案审批行为侵害了上诉人对涉案土地的使用权，上诉人就该审批行�向被上诉人申请行政复议，被上诉人应当依法受理。但是被上诉人做出不予受理的决定，剥夺了上诉人的救济权利。上诉人就此向原审法院提起行政诉讼，但原审法院对上诉人陈述的事实和提交的证据不予采纳，判决违法。综上，请求：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人作出的金市民复决字（2015）1号不予受理决定书，并判令被上诉人履行行政复议职责，依法受理上诉人提出的行政复议申请；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人金华市民政局答辩称：上诉人认为村委会将取得的涉案地块的征收补偿款发放给上诉人，即可证明上诉人与涉案地块有利害关系，但该主张不符合法律法规的规定。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中关于利害关系人的范畴有了明确的规定，本案上诉人并不是涉案土地使用权人或者实际�用权，被征用的土地是属于村民委员会所有，本案中被上诉人也没有提供证据可以证明上诉人属于土地使用权人或者实际使用人。因此，上诉人以自己的名义提起行政复议是不符合上述规定的，其申请复议主体不符。同时，根据上述规定第三条，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体组织名义提起诉讼。在本案当中被上诉人提起行政复议的人数是20人，根据上诉人在申请行政复议时提供的材料，该村村民委员会2013年的村民分配名单当中，人数有472人，本案上诉人申请行政复议的人数仅为20人，显然没有达到半数的规定。所以从申请复议的人数上也不符合规定。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人义乌市民政局答辩称：同意被上诉人金华市民政�的答辩意见，原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人张关六等20人在二审期间向本院提交了以下证据材料：
证据1、义乌市王阡乡人民政府以及王阡乡人民公社张家村村民委员会在1983年作出的关于划分自留山的规定。该规定是上诉人在二审期间通过村委会档案室查询得到的。证明涉案土地所使用的自留山是通过按照当时村的人口进行分配，并没有颁发相应的土地承包经营权证。
证据2、义乌市义亭镇人民政府于2015年7月6日向上诉人诉讼代表人张其忠作出的201505号政府信息公开申请答复书、付款凭证、张家村生态公墓土地征用山林部分附着物补偿款、张家村征用土地青苗费发放清单等。证明上诉人与涉案的土地征用具有法律上的利害关系，是土地的实际使用权人。
被上诉人金华市民政局质证认为，对于自留山的规定只是部分证明，如果能够全部证明包含在荒山里，那么可以证明上诉人与涉案审批行为存在利害关系。虽然现上诉人提交的证据能够证明与涉案土地有利害关系，但在行政复议期间，上诉人未按要求提交相应材料，直至现在才提供这些证据材料恰恰证明被上诉人作出涉案不予受理决定是正确的。
原审第三人义乌市民政局质证认为，对证据1真实性、关联性有异议，该份材料加盖了二个公章且无其他的文字表述，然而公社和乡政府是不可能同时存在的，且公社时期没有管理委员会，只有大队、小队。因此二个公章同时存在是矛盾的。该材料是大队在1983所写，农村联产承包责任制30年不变，当时各乡镇都统一发过承包经营权证，农村联产承包责任制这一期在1998年到2028年，故对关联性也有异议。对证据2中的政府信息公开答复书的真实性无异�，对征用土地青苗费发放清单等材料中指向的是否就是涉案土地征用行为所对应的无法确定。
经审查，本院对上诉人提交的证据的真实性予以确认。
被上诉人及原审第三人在二审期间未提交新的证据材料。
经审理查明，在卷证据不足以证实涉案土地是否完全包含在浙江省人民政府于2014年5月23日作出的审批征收范围内。
本院对原审法院审理查明的其他事实予以确认。
本院认为，本案争议焦点系被上诉人金华市民政局于2015年2月16日作出的金市民复决字（2015）1号《不予受理决定书》是否合法。上诉人张关六等人以原审第三人义乌市民政局作出的《义乌市农村公益性公墓、骨灰存放时审批表》违法为由向被上诉人提起行政复议申请。被上诉人收到申请后，以上诉人的行政复议申请存在表述不清、材料不齐全等为由通知其进行补正。上诉人针对该补正通知提交了《申请人证明材料情况说明》及涉案地块征收补偿款发放名单、通过信息公开取得的《义乌市农村公益性公墓、骨灰存放时审批表》，但上诉人提交的上述补正说明及材料不足以证明其与涉案审批行为有利害关系，被上诉人以此为由认为上诉人的行政复议申请不符合行政复议法及实施条例规定的受理条件，并据此作出涉案不予受理决定并不违反行政复议相关法律法规的规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张关六等20人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯少华
审判�钟雪丹
代理审判员 郦东钧
二〇一五年八月三十日
代书 记员 朱丽敏
【附注】
（2015）浙金行终字第119号行政判决书
适用法律条文具体内容
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。