山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终90号上诉人（原审原告）修玉林，男，1955年11月8日出生，汉族，住烟台市芝罘区。上诉人（原审原告）张淑萱（系刘汝焕之妻），女，1946年2月14日出生，汉族，住烟台市芝罘区。上诉人（原审原告）张萱（系张春荫之女），女，1969年11月8日出生，汉族，住烟台市芝罘区。上诉人（原审原告）王建英，男，1960年6月1日出生，汉族，住烟台市莱山区。被上诉人（原审被告）烟台市人民政府，住所地烟台市莱山区芙蓉路6号。法定代表人张永霞，市长。委托代理人孙秀凤，烟台市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人宋秀华，山东烟泰光远律师事务所律师。上诉人修玉林、张淑萱、张萱、王建英因诉烟台市人民政府行政批复一案，不服烟台市中级人民法院于2015年12月21日作出的(2015)烟行初字第146号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：因芝罘区旧城改造需要，2011年8月2日,烟台市芝罘区人民政府发布烟芝政征[2011]1号《烟台市芝罘区人民政府房屋征收决定公告》，决定对胜利路以西、西南河以东、文化中心以南、建昌南街以北（规划保留建筑除外）房屋实施征收，征收部门为烟台市芝罘区住房和建设局。原告修玉林、张淑萱、张萱、王建英的房屋在征收范围内，位于文化广场南侧A地块，均无土地证。2012年8月23日，烟台市芝罘区住房和建设局向烟台市国土资源局提交了《关于收回文化广场南侧A地块国有建设用地土地使用权及注销土地权属登记的申请》（烟芝建字[2012]41号）（以下简称41号文件），称我局依据烟芝政征[2011]1号《房屋征收决定》、烟芝政征[2012]1号《房屋征收决定》，对文化广场南侧A地块房屋进行征收，一并对土地进行补偿。该地块共有住宅764户，非住宅79户，目前对上述范围内的房屋及土地全部补偿到位，现申请收回该地块国有建设用地使用权并注销土地权属登记。2012年9月27日，被告烟台市人民政府向烟台市芝罘区住房和建设局作出《关于收回文化广场南侧A地块住宅国有建设用地使用权的通知》烟政土（2012）1062号批复（以下简称1062号批复），收回段秀英、张纲阁等764户居民的国有建设用地使用权，同时注销段秀英、张纲阁等55户居民的土地登记及《国有土地使用证》。1062号批复并未送达原告。原告在起诉烟台市国土资源局一案中，于2015年3月知道1062号批复。原告向法院提起诉讼，请求撤销1062号批复。原审法院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，2011年8月2日，烟台市芝罘区人民政府已发布《房屋征收决定公告》，对原告房屋实施征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定,房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。2012年8月23日，烟台市芝罘区住房和建设局向烟台市国土资源局提交了《关于收回文化广场南侧A地块国有建设用地土地使用权及注销土地权属登记的申请》，被告依据该申请所作1062号批复，系行政机关内部运作的内部行政行为，该批复并未送达原告，即未外化，对原告权利义务不产生实际影响。原告房屋被依法征收，征收决定及征收补偿决定对原告产生实际影响，原告不服可依法起诉。1062号批复对原告权利义务不产生实际影响，原告对该批复起诉，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告修玉林、张淑萱、张萱、王建英的起诉。上诉人修玉林、张淑萱、张萱、王建英不服原审法院裁定，请求撤销原审法院裁定，依法改判。理由如下：1、原审法院裁定查明烟芝政征[2011]1号《房屋征收决定》“因芝罘区旧城改造需要”，事实上涉案土地出让是为了“商业开发”。2、上诉人修玉林、张淑萱、张萱的土地有烟台市房产交易中心档案馆开具的原始土地契证，并非原审裁定所称“原告的房屋在征收范围内……均无土地证”。3、本案的焦点问题是1062号批复的合法性。原审法院依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条“房屋被依法征收的，国有土地上使用权同时收回”的规定，对1062号批复的非法性问题不予审理是错误的。4、1062号批复所依据的41号文件称“一并对土地进行补偿”、“对上述范围内的房屋及土地全部补偿到位”，但上诉人并未得到上述补偿。上述两份文件提到的“房屋征收产权调换协议”或“货币补偿协议”不存在，证明1062号批复是虚假的，此次征收是违法的。5、1062号批复虽然是内部文件，但却写着“抄送：段秀英、张纲阁等764户居民”，并且该文件已经实施，国土局已依此批复卖地，已经外化，上诉人的房屋被非法拆除，已经产生实际影响，上诉人无家可归，理应属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人烟台市人民政府答辩称：1、原审法院裁定认定事实清楚。（1）本案中涉案房屋是否征收及征收的原因由烟台市芝罘区人民政府决定。原审法院根据烟台市芝罘区人民政府发布的涉案房屋征收决定公告认定涉案房屋因旧城改造需要而征收，认定事实清楚。（2）上诉人的房屋在拆迁之前虽然有地契但没有取得土地使用权证书，原审法院认定的事实与实际情况相符。2、原审法院裁定适用法律正确。（1）上诉人的房屋是否被依法征收，依据的是烟台市芝罘区人民政府的房屋征收决定和房屋征收补偿决定，对此上诉人也分别提起了行政诉讼，经过两级法院审理，最终维持了房屋征收决定和补偿决定。因此，上诉人的房屋属于被依法征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，应当认定上诉人的土地使用权同时被收回。上诉人的房屋所占用的土地实际上在房屋被征收时已经收回，不是因为1062号批复其房屋才被拆除。（2）1062号批复属于在行政机关内部运作的行政行为，对原告权利义务不产生实际影响。请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院裁定对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为，本案的争议焦点是上诉人对1062号批复行为的起诉是否属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。烟台市芝罘区人民政府发布了《房屋征收决定公告》，对上诉人的房屋实施了征收，上诉人的房屋被依法征收后，其国有土地使用权就应被收回。被上诉人烟台市人民政府对烟台市芝罘区住房和建设局关于收回上诉人国有土地使用权的申请作出批复，仅是行政机关内部运作的内部行政行为。该批复未送达上诉人，即未外化，亦未对上诉人的权利义务造成新的实际影响。上诉人的房屋所占用的土地实际上在房屋被征收时已经收回，并非是因1062号批复才被拆除。因此，上诉人对该批复行为的起诉不属于行政诉讼受案范围，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，应当裁定驳回起诉。上诉人主张被上诉人的批复行为已经外化、实施并导致其房屋被拆除，对其权利义务产生了实际影响，与事实和法律规定不符，其上诉理由不能成立，不予支持。上诉人如对房屋征收等行为的合法性有异议，应当在针对房屋征收决定、征收补偿决定提起的诉讼中主张。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  侯 勇代理审判员  孙晓峰代理审判员  宋海东二〇一七年二月二十七日书 记 员  杨柳青