贵州省凤冈县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）凤行初字第21号
原告务川仡佬族苗族自治县都濡镇东升社区居民委员会。
代表人申茂武，男，48岁，仡佬族，住务川仡佬族苗族自治县都濡镇，系都濡镇东升社区主任。
原告务川仡佬族苗族自治县都濡镇崇德社区居民委员会。
代表人付小刚，男，42岁，汉族，住务川仡佬族苗族自治县都濡镇，系都濡镇崇德社区主任。
上述二原告委托代理人赵婷，贵州名诚律师事务所律师。
被告务川仡佬族苗族自治县人民政府。
法定代表人周权茂，该县县长。
委托代理人ＸＸ，务川仡佬族苗族自治县人民政府法制办公室工作人员。。
委托代理人田进波，务川仡佬族苗族自治县人民政府法制办公室工作人员。
第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组。
代表人邹大和，男，48岁，汉族，住务川仡佬组苗族自治县都濡镇，务农，都濡镇杨村村大坡组组长。
第三人何伯芝、丁应飞等22户。
代表人何伯芝，男，67岁，苗族，贵州务川仡佬族苗族自治县人，住务川仡佬族苗族自治县都濡镇，务农。
代表人丁应飞，男，44岁，贵州务川仡佬族苗族自治县人，住务川仡佬族苗族自治县都濡镇，务农。
委托代理人徐周，男，37岁，仡佬族，贵州务川仡佬族苗族自治县人，住务川仡佬组苗族自治县都濡镇。
第三人涂胜利、汪原清等28户。
代表人龚林虎，男，70岁，苗族，贵州务川仡佬族苗族自治县人，住务川仡佬族苗族自治县都濡镇，务农。
代表人汪原清，男，81岁，汉族，贵州务川仡佬族苗族自治县人，住务川仡佬组苗族自治县都濡镇，务农。
第三人陈艾、简子平等15户。
代表人陈艾，女，47岁，仡佬族，贵州务川仡佬族苗族自治县人，住务川仡佬族苗族自治县都濡镇，务农。
代表人简子平，男，51岁，苗族，贵州务川仡佬族苗族自治县人，住务川仡佬组苗族自治县都濡镇，务农。
代表人周再娥，女，55岁，汉族，贵州务川仡佬族苗族自治县人，住务川仡佬族苗族自治县都濡镇，务农。
原告务川仡佬族苗族自治县都濡镇东升社区居民委员会、务川仡佬族苗族自治县都濡镇崇德社区居民委员会诉被告务川仡佬族苗族自治县人民政府与第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组、第三人何伯芝、丁应飞等22户、第三人涂胜利、汪原清等28户、第三人陈艾、简子平等15户不服撤销林权颁证及林地确权纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告务川仡佬族苗族自治县都濡镇东升社区居民委员会代表人申茂武，都濡镇崇德社区居民委员会代表人付小刚及二原告委托代理人赵婷，被告务川仡佬族苗族自治县人民政府委托代理人ＸＸ、田进波，第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组代表人邹大和，第三人何伯芝、丁应飞等22户代表人何伯芝及丁应飞委托代理人徐周，第三人涂胜利、汪原清等28户代表人龚林虎、汪原清，第三人陈艾、简子平等15户代表人陈艾、简子平、周再娥到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
二原告与第三人杨村村大坡组因“老婆湾”林地的权属发生争议，原告向被告提出确权申请。被告作出务府行决（2013）5号行政处理决定：一、撤销编号为B520801213788林权证中申请表编号520326011301JDSYMSY0005的森林、林木、林地权属登记。二、地名“老婆湾”（又名邹家坨、周家坨）争议地的土地、林地所有权属于务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组村民所有。原告不服该决定，向遵义市人民政府申请行政复议。遵义市人民政府于2014年7月24日作出遵府行复（2014）127号行政复议决定书，维持了被告的处理决定。二原告认为被告的行政处理决定侵犯了自己的合法权益，遂提起行政诉讼。
原告务川仡佬族苗族自治县都濡镇东升社区居民委员会、务川仡佬族苗族自治县都濡镇崇德社区居民委员会诉称：被告务川县人民政府在作出务府行决（2013）5号行政处理决定书的事实不清，证据不足。该文书错误认定“老婆湾”与“邹家坨”系同一地名，否定两地存在实质界限，仅通过确认原先锋大队的界址来确定两队界限，并通过错误的推导形式来确定所有权归属，即通过土地承包经营权、林权等权利反推所有权归属。第三人杨村村大坡组在损害原告所有权的情况下，其组村民第三人陈艾、简子平等15户农户就不能享有争议地土地承包经营权及林权。因此，被告务川县人民政府在作出务府行决（2013）5号行政处理决定认定事实不清，证据不足。特请求人民法院撤销被告作出的务府行决（2013）5号行政处理决定。
被告务川仡佬族苗族自治县人民政府辩称：1、争议地一直是由第三人杨村村大坡组村民在管理使用，在二十多年的管理使用期间未发生过任何权属争议。2、被告颁发给原告东升社区东升塔小区编号为520801213788林权证中，申请表编号为520326011301JDSYMSY0005的森林、林木、林地登记，因登记程序存在瑕疵，被告依法予以撤销。3、原告方提供的土地房产所有证，不能证明争议地的权属问题。4、被告是依法作出的处理决定，程序合法，使用法律法规得当。综上，被告的处理决定事实清楚、证据确凿、适用法律法规及政策得当，请求人民法院依法予以维持。
第三人何伯芝、丁应飞等22户述称：“老婆湾”山林一直是我们集体统一管理。1969年至1979年集体还组织植树。后我们一个组分成三个小组，但山林没有划分。四固定时有汪原清、龚林虎亲自参加划界，划给我们东桥村。我们的护林员一直在耕管“老婆湾”山林，且“老婆湾”山林和“邹家坨”山林不是一个地方。
第三人涂胜利、汪原清等28户述称和第三人何伯芝、丁应飞等22户的意见一致。
第三人杨村村大坡组述称：争议林地属其所有并一直管理，其有退耕还林的合同为依据。另“邹家坨”是荒地。
第三人陈艾、简子平等15户述称：争执地的归属应以现有的权属证据为准。
为支持自己的主张，被告在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的下列证据、依据：
第一组证据：争议地草图，争议地使用现状图。证明在工作人员组织下，由双方当事人签字认可，该草图真实反映争议地概况。经质证，原告方认为：使用现状图是手工图，对该证据合法性不予认可；对争议林地现状图，真实性不与认可。第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组、第三人陈艾、简子平等15户认为对该组证据不清楚。第三人何伯芝、丁应飞等22户、第三人涂胜利、汪原清等28户对该组证据的质证意见与原告方意见一致。
第二组证据：1、1981年杨村公社杨村大队大坡组等人的《承包适用土地、水域存根》，证明存根上记载的土地在争议地范围内。经质证，原告方对认为该证据登记的是杨村村内部土地承包情况，内容真实性不认可。第三人何伯芝、丁应飞等22户、第三人涂胜利、汪原清等28户对该组证据的质证意见与原告方意见一致。第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组、第三人陈艾、简子平等15户对该组证据没有意见。
2、杨村村半坡组村民2002年的《承包土地明细登记表》，证明记载的地名在争议地的范围内。经质证，原告认为该证据系杨村村与半坡组村民之间进行土地承包的档案资料，真实性不能确认，不能证明属于争议地范围，不能达到被告的证明目的。第三人何伯芝、丁应飞等22户、第三人涂胜利、汪原清等28户对该组证据的质证意见与原告方意见一致。第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组、第三人陈艾、简子平等15户对该组证据没有意见。
3、2009年杨村村大坡组等村民的林权证、登记表、四至范围图。证明登记地名在争议地范围内。经质证，原告认为155、156、158号林权证不符合证据的客观性、真实性、关联性。原告方只认可156号林权证上载明的“老婆湾”林地，155号林权证上载明的“岗岗上”、158号林权证上载明的“邹家坨”林地在争议地范围，但不认可林权证上的使用权人。原告方认为被告的颁证行为不合法。原告方认为162号林权证上载明的“煤炭湾”、98号林权证上载明的“申土”、161号林权证上载明的“煤炭湾”林地不在争议地范围，三份林权证不符合证据的客观性、真实性、关联性，该证据不能达到被告的证明目的。第三人何伯芝、丁应飞等22户、第三人涂胜利、汪原清等28户对该组证据的质证意见与原告方意见一致。第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组、第三人陈艾、简子平等15户对该组证据没有意见。
第三组证据：都濡镇东门社区东升塔小区东桥组2009年的林权证，登记表四至范围图，以及林权登记申请表。证明登记地名的接界人非真实的接界人签名，该证登记程序错误，应依法撤销。经质证，原告方认为该证据符合证据的客观性、真实性、关联性。但不能达到被告的证明目的。第三人何伯芝、丁应飞等22户、第三人涂胜利、汪原清等28户对该组证据的质证意见与原告方意见一致。第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组、第三人陈艾、简子平等15户对该组证据没有意见。
第四组证据：1、杨村村村民的证言，证明上述证人在争议地块内有耕地、林地，大部分证人有相应的书面证据，有退耕还林后领取退耕还林补助款事实。经质证，原告方对证人的调查笔录的合法性有异议，认为调查主体身份不明，且未在笔录上签字，不能达到被告的证明目的。第三人何伯芝、丁应飞等22户、第三人涂胜利、汪原清等28户对该组证据的质证意见与原告方意见一致。第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组、第三人陈艾、简子平等15户对该组证据没有意见。
2、崇德、东升社区等村民的证言。证明上述证人在争议地没有耕地、林地，没有长期管理的事实，也没有相应的书证。经质证，原告方对该证据真实性无异议，合法性有异议，对其证明目的不予认可。第三人何伯芝、丁应飞等22户认为该争议林地一直属于其集体管理。第三人涂胜利、汪原清等28户对该组证据的质证意见与原告方意见一致。第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组、第三人陈艾、简子平等15户对该组证据没有意见。
3、争议地接界人的证言，证明原告林权证上登记表上接界人签名不是他们的真实签名。经质证，原告方对该证据的合法性有异议。对部分内容的真实性予以认可，但该证据不能达到被告的证明目的。第三人何伯芝、丁应飞等22户、第三人涂胜利、汪原清等28户对该组证据的质证意见与原告方意见一致。第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组、第三人陈艾、简子平等15户对该组证据没有意见。
4、关于争议地颁证情况的说明。证明当时参与颁证的田维华和李伟证明该证的颁证存在问题和错误。经质证，原告方认为该证据中田维华的说明系补交证据，对其合法性不认可。对李伟的说明真实性予以认可，但证明目的不予认可。第三人何伯芝、丁应飞等22户、第三人涂胜利、汪原清等28户对该组证据的质证意见与原告方意见一致。第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组、第三人陈艾、简子平等15户对该组证据没有意见。
第五组证据调解笔录，2013年9月28日，务川县林业局和都濡镇人民政府的工作人员组织原告方和第三人方的相关代表就争议进行了调解。证明被告方依法对当时双方组织调解，处理程序符合相关规定。经质证，原告方认为该组证据在行政复议中未向复议机关提交系补交证据，且认为调解不是必经程序，该组证据只能证明被告组织过调解。第三人何伯芝、丁应飞等22户、第三人涂胜利、汪原清等28户对该组证据的质证意见与原告方意见一致。第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组、第三人陈艾、简子平等15户对该组证据没有意见。
为支持自己的主张，原告在法定期限内向本院提交了下列证据：
证据1、书证，务川县林业局出具的勾绘图原件。证明：①杨村村大坡组持有的林权证系错误登记。②被告采纳相互矛盾的证据进行认定，事实认定错误。③被告作出具体行政行为事实不清。经质证，被告方认为以法庭查明事实为准。第三人何伯芝、丁应飞等22户、第三人涂胜利、汪原清等28户对该证据没有意见。第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组、第三人陈艾、简子平等15户对该组证据的质证意见和被告方一致。
证据2、证人黄小初证言，证明争议林地属于其管护山林，即属于原告所属山林，并在铲清工作中曾与杨村村大坡组村民发生纠纷。经质证，被告方认为该证人证言不能证明争议地由原告管理，只证明该争议林地在当时就存在争议。第三人何伯芝、丁应飞等22户、第三人涂胜利、汪原清等28户认为证人的证言是真实的。第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组、第三人陈艾、简子平等15户对该证据未发表质证意见。
为支持自己的主张，第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组在法定期限内向本院提交了以下证据：二份退耕还林合同，一份土地水域承包使用证和现金兑现通知单，证明争议地属杨村村大坡组所有的事实。经质证，原告方对该证据的合法性、真实性无异议，对关联性有异议。认为该证据记载的退耕还林的地块不在争议地范围内，与本案无关。其余各方未发表质证意见。
根据各方当事人的举、质证，本院对各方证据的证明效力确认如下：
原告方提供的第一份书证的证明效力予以确认，对其提供的证人证言证明了双方为林地权属在林改前就发生过争议的事实予以确认。对被告方提供的第一、二、三、四、五组证据均系被告在行政程序中形成或依法收集的，具有真实性，对其证明其颁证时争执林地存在权属争议、且颁证程序存在瑕疵的事实予以确认。对第三人杨村村大坡组提供的证据的真实性予以确认。
根据各方当事人的陈述及确认的有效证据，本院确认下列案件事实：
争议地地名为“老婆湾”（又名邹家坨、周家坨），四至界限为：东至洪天花、申勇、田维英、冉瑞伦、蒋华容等户的退耕地；南至柒林湾水沟（水沟南面紧靠原东桥大队老二队土），西至务川体育馆，北至石板桥直上水沟（水沟北面紧靠周再伦、周大强、张洪林、张洪波、申小忠等户的退耕地）。争议地面积约为87.03亩，其中退耕还林地约为45.81亩，荒山林地约41.22亩。争议地在四固定前属于原杨村公社先锋大队黄泥小队，四固定时争议地被确定给杨村公社先锋大队。土地下户时，争议地被原杨村公社先锋大队划分给黄泥小队各户，部分耕地和荒山填上了周相成、张太英、简子华、周向华、简美福、周向清等人的承包使用土地、水域证。2002年6月，耕地部分被填上杨村村大坡组村民简子贵、周再娥、周再伦、简子华等人的土地承包经营权证。部分耕地在2002年已退耕还林，退耕补助款一直由都濡镇杨村村大坡组村民领取。2009年，荒山部分被填上杨村村大坡组村民周相成、简子平、冉瑞伦、田维英、周再伦等人的林权证。
2009年8月21日，被告向东门社区东升塔小区颁发了编号为B520801213788的林权证，其中涉及争议地的申请表编号520326011301JDSYMSY0005，小地名为“邹家坨下面”，面积为34.89亩，四至为东至龚尚云的弃荒土地，南至冉花屏的退耕地，西至冉瑞伦的退耕地，北至简子贵的生荒地。因第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡组对该证上记载的林地提出权属争议，被告受理争议后，将发生争议的集体经济组织列为当事人，同时还列了与争议林地使用权相关的东升社区村民何伯芝、丁应飞等22户，崇德社区村民涂胜利、汪原清等28户，杨村村大坡组陈艾、简子平等15户为第三人，但均只有代表人，没有其所代表的村民情况。被告调查后，确认争议林权登记申请表中载明的四至接界人签名中东、西、北三方接界人签名均不是真实签名。2013年12月10日，被告作出务府行决（2013）5号行政处理决定，原告不服该决定，向遵义市人民政府申请行政复议。2014年7月24日，遵义市人民政府作出遵府行复（2014）127号行政复议决定书，维持了被告的处理决定。
本院认为：本案的焦点：1、被告撤销颁证的行为是否合法，事实是否清楚，程序是否合法。2、被告的确权行为中所列当事人主体是否事实清楚，程序是否合法。
一、被告撤销颁证的行为是否合法。
被告向东门社区东升塔小区颁发的B520801213788林权证，其中涉及争议地“邹家坨下面”的林地，在林权制度改革登记颁证时，该林地存在权属争议；且该林地的四至接界人签名中东、西、北三方接界人签名均不真实。被告根据《林木和林地权属登记管理办法》的规定，认为在颁发林权证时，该争议地就存在争议，因此不符合登记条件。被告据此撤销编号为B520801213788林权证中编号520326011301JDSYMSY0005的森林、林木、林地登记，该行政处理决定事实清楚，程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”的规定本院应该予维持。
被告行政确权行为中所列当事人主体是否事实清楚，程序合法。
本案中，被告对争议林地作出确权，虽然所列发生争议林地所有权当事人的主体明确，但其所列的第三人东升社区村民何伯芝、丁应飞等22户，崇德社区村民涂胜利、汪原清等28户，杨村村大坡组陈艾、简子平等15户存在事实不清，程序违法。首先，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，本案第三人东升社区村民何伯芝、丁应飞等22户，崇德社区村民涂胜利、汪原清等28户，杨村村大坡组陈艾、简子平等15户，被告在行政程序中列为第三人，但其处理结果没有反映上述第三人与本案的法律关系，即与本案有无法律上的利害关系事实不清。其次，从本案处理结果看，发生所有权争议的东升社区、崇德社区、杨村村大坡组均为集体经济组织，其余第三人均为这三个集体经济组织的部分村民，但具体是哪些村民在行政决定中没有明确，其争议地使用权可能与上列第三人相关。行政程序中应保障对具体行政行为在法律上有利害关系的当事人有平等参与争议处理、平等表达诉求的权利，被告在行政行为中所列第三人东升社区村民何伯芝、丁应飞等22户，崇德社区村民涂胜利、汪原清等28户，杨村村大坡组陈艾、简子平等15户，除代表人具有作为当事人的身份情况外，其余被代表人没有姓名，也没有基本身份情况，不能确定代表人究竟代表了哪些当事人，该行政决定对哪些具体的当事人产生了权利影响，对哪些当事人有约束力均不明确，因此其在行政程序中可能涉及剥夺相关当事人的权利，也影响到其诉讼权利，故被告行政程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。”的规定，被告确权行为程序违法，应予撤销。
为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，判决如下：
一、维持被告作出的务府行决（2013）5号行政处理决定的第一项，即维持“撤销编号为B520801213788林权证中申请表编号：520326011301JDSYMSY0005的森林、林木、林地登记”的处理决定。
二、撤销被告作出的务府行决（2013）5号行政处理决定的第二项，即撤销“地名‘老婆湾’（又名邹家坨、周家坨）的土地、林地所有权确权给第三人务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村大坡村民组所有”的处理决定。
本案受理费50元，由被告务川仡佬族苗族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，还应在上诉期满后七日内向本院或直接向贵州省遵义市中级人民法院预交上诉费50元，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。
审 判 长 张正勇
审 判 员 王兴华
人民陪审员 陈建容
二〇一四年十月三十日
书 记 员 安雪琴