浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙杭行初字第25号原告王亚珍。委托代理人袁裕来、杨昉汀。被告杭州市江干区人民政府。法定代表人滕勇。委托代理人孟慧。委托代理人陈诚。原告王亚珍因不服杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）作出的江政复（2014）21号行政复议决定（以下简称21号复议决定），于2015年1月23日向本院提起诉讼。本院于2015年1月27日受理，并于次日向江干区政府发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月13日公开开庭审理了本案。原告王亚珍及其委托代理人袁裕来，被告江干区政府的委托代理人孟慧、陈诚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年1月15日，江干区政府作出21号复议决定，认为对违法建筑的处置，应当依法进行，遵循职权法定原则，并做到事实清楚、程序正当、依据充分。案涉具体行政行为（公告行为）存在以下问题：一、主要事实不清。本案中，杭州市江干区彭埠镇人民政�（以下简称彭埠镇政府）作出的《公告》，其内容系对王亚珍在彭埠镇彭埠后新片81号内涉嫌违法的建筑予以认定并进行行政处罚的行为。但文书中未对具体违法事实和认定依据进行说明，属主要事实不清。二、缺乏职权依据。案涉房屋系国有土地上建造房屋。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》等涉及处理违法建筑的法律、法规均未规定彭埠镇政府具有直接认定国有土地上违法建筑并作出行政处罚决定的职权，彭埠镇政府作出案涉《公告》，缺乏相应的法律依据。三、程序存在不当。《浙江省违法建筑处置规定》第十四条规定，有关行政机关作出对违法建筑处置决定前，应当充分听取当事人的意见。本案中，彭埠镇政府也未提供证据证明其在作出案涉《公告》前告知王亚珍户享有陈述申辩等权利并听取�意见，程序存在不当。另，王亚珍提出的确认彭埠镇政府强制拆除行为违法以及责令彭埠镇政府赔偿损失的请求系另一个法律关系，可另行提起行政诉讼或行政复议。21号复议决定根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项第1、3、4目之规定，撤销彭埠镇政府于2014年5月27日对王亚珍作出的《公告》。被告江干区政府在法定期限内向本院提供的证据有：1、行政复议申请书；2、申请人身份证明、民办学校办学许可证、民办非企业单位登记证书；3、公告、照片；4、关于翻建彭埠居民区前新四组危房的报告、告住户书、公证书、房屋勘丈资料；5、（2009）杭江行初字第20号《行政判决书》、杭房拆裁江字（2009）第10号《拆迁纠纷裁决书》，证据1—5拟证明原告提出行政复议申请及提供证据的情况；6、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及送达回证，拟证明被告受理行政复议申请后书面告知被申请人作出书面答复和提供有关证据、依据；7、行政复议答复书、法定代表人身份证明、证据材料清单，拟证明被申请人答复及提供证据的情况；8、房屋所有权证，拟证明原告在提出翻建申请后领取案涉房屋的所有权证，据记载确权面积为110.01平方米，用途为住宅；9、行政复议决定书、邮寄凭证及签收查询情况，拟证明被告于2015年1月15日作出被诉复议决定，并以邮寄方式送达。以上证据均为复印件。原告王亚珍诉称，原告在杭州市江干区彭埠镇彭埠后新片81号拥有房屋建筑面积1359.83平方米。此房屋是从他人处购入，原来建筑面积110.01平方米。1997年10月30日经过批准拆建。拆建完成后，原告在此开设了杭州市时装职业职能培训学校。2008年10月17日，杭州市房产管理局核发的杭房拆许字（2008）第043号房屋拆迁许可证，将上述房屋纳入拆迁范围。2009年3月27日，杭州市房产管理局曾经作出杭房拆裁江字（2009）第10号拆迁纠纷裁决，认定原告“房屋建筑面积为110.01平方米。”这一裁决被杭州市江干区人民法院（2009）杭江行初字第20号行政判决撤销。2014年5月27日，彭埠镇政府所属“三改一拆”行动领导小组办公室作出《公告》，认定原告“未办理相关批建手续，擅自在主房边占地建造附房，面积约200左右平方米属于违法建筑。”要求“于2014年6月1日之前自行腾空并拆除房屋。逾期不拆，将对你户未经审批的违建房屋实施强制拆除。”2014年6月5日，彭埠镇政府组织大批保安用大型挖机拆除了原告房屋998.09平方米。2014年9月2日，原告向被告提出复议申请，请求：1、撤销上述《公告》；2、确认强拆行为违法；3、责令赔偿损失2035.562万元。2015年1月15日，被告作出21号复议决定，撤销上述《公告》，但认为“申请人提出的确认被申请人强制拆除行为违法以及责令被申请人赔偿损失的请求系另一个法律关系，可另行提起行政诉讼或行政复议”，原告认为这部分内容没有法律依据。被告对原告要求确认强拆行为违法以及责令赔偿损失的复议请求不予审查并作出复议决定的理由不能成立。原告的损失是由彭埠镇政府《公告》中的行政决定和强制拆除行为共同造成的，其中《公告》中明确的部分强制拆除行为只是对行政决定的执行，因此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，在申请行政复议时一并提出国家赔偿，必须同时请求确认两个行政行为违法。综上所述，特提起诉讼，请求撤销被告作出的21号复议决定，判令其重新作出复议决定。原告王亚珍在法定期限内向本院提供�证据有：1、身份证、民办学校办学许可证、民办非企业单位登记证书，拟证明原告身份；2、21号复议决定、行政复议申请书、邮件详情单、查单、证据清单（复议阶段）、公告、照片12张、关于翻建彭埠居民区前新四组危房的报告、告住户书、公证书、房屋勘丈资料、杭州市江干区人民法院（2009）杭江行初字第20号行政判决书、杭房拆裁江字（2009）第10号拆迁纠纷裁决书，拟证明原告提出复议申请、提供的证据材料，及被告作出的复议决定即被诉行政行为。以上证据均为复印件。被告江干区政府辩称，一、案涉复议决定认定事实清楚。经审查，王亚珍于上世纪九十年代向邬金森购买彭埠镇彭埠村后新片81号（原彭埠居民区前新四组）房屋一处。1997年10月，王亚珍提出在原面积基础上翻建三层楼房的报告，经彭埠镇政府批注“情况属实，同意报批”。2008年11�，王亚珍委托浙江省测绘大队对其翻建后房屋进行勘丈测量。据勘丈资料显示，案涉房屋一幢为四层楼房，面积为705.84平方米，附房四处，面积为292.25平方米。翻建后，杭州市房地产管理局向王亚珍填发房屋所有权证，据记载所有权人为王亚珍，房屋结构砖木，房屋总层数一层，建筑面积110.01平方米，用途为住宅。2014年5月27日，彭埠镇政府设立的彭埠镇“三改一拆”行动领导小组办公室对王亚珍作出《公告》。证明上述事实的证据包括：关于翻建彭埠居民区前新四组危房的报告、房屋勘丈资料、房屋所有权证等，事实清楚，证据确实充分。二、案涉复议决定程序合法。被告于2014年12月5日正式受理原告的复议申请，并于同日向彭埠镇政府送达行政复议答复通知书及申请书副本，告知相关权利义务。彭埠镇政府在法定期限内向被告提交了答复书和证据材料。被告对双方提交的材料进行全面审查后，于2015年1月15日作出21号复议决定，撤销彭埠镇政府于2014年5月27日对王亚珍作出的《公告》，该决定书以邮寄方式送达原告。上述程序符合法律规定，并无不当。三、案涉复议决定适用法律正确。（一）撤销案涉《公告》适用法律正确。案涉具体行政行为存在问题包括：1、未对具体违法事实和依据进行说明，主要事实不清；2、相关法律法规未规定被申请人具有直接认定国有土地上违法建筑并作出行政处罚决定的职权，缺乏职权依据；3、没有在作出前告知申请人享受陈述申辩的权利并听取其意见，不符合《浙江省违法建筑处置规定》第十四条的要求，程序不当。故被告依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3、4目之规定撤销案涉《公告》，适用法律正确无误。（二）对申请人提出的其他请求处理得当。申请人提出的其他复议请求包括：确认被申请人2014年6月5日强拆申请人房屋的行为违法；责令被申请人赔偿申请人损失2035.562万元（其中房屋1796.562万元，教学设备、生活用品239万元）。因案涉《公告》与案涉房屋强制拆除行为属于不同法律关系，而赔偿损失义务系与强制拆除行为合法性存在因果关系，亦属不同法律关系，故被告在复议决定中明确告知原告可就此另行提起行政诉讼或行政复议，并未剥夺原告的救济权利，并无不当。综上，被告作出的21号复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。庭审时，原告对被告提供的证据提出如下质证辩论意见：对证据1，认为原告复议申请有三项请求，被告应该对公告和强制拆除行为一并进行审查，赔偿由两行为共同造成，赔偿的内容也包括了两方面的内容；对证据3，原告损失中200平方米房屋的赔偿义务是公告设定的，强拆行为中有部分是对200平方米的执行，不能认定为是强拆行为造成的；对证据4，被告复议决定中认定原告房屋只有900多平方米不符合客观实际；对证据5，法院判决已认定110.01平方米的房屋已经实际拆除，证据8只是走了换证程序，不能说明原告房屋能够得到补偿或者赔偿的面积只有110.01平方米；对证据9，对复议决定不服的是被告认为原告提出的确认被申请人强制拆除行为违法及责令被申请人赔偿损失系另一法律关系，原告认为赔偿包括三个部分，即公告造成的损失，超过公告面积部分的强拆造成的损失以及公告和强拆行为共同造成的损失，被告把对赔偿来说不可分割的两个行为进行分割没有事实和法律依据；对其他证据没有异议。被告对原告提供的证据1-2的三性及证明对象均无异议。经庭审举证、质证，本院对证据作如下确认：原告提供�证据1-2，符合证据三性，能够证明待证事实，予以采信。被告提供的证据1-9具有真实性、关联性、形式来源合法性，能够证明待证事实，予以采信。经审理查明，2014年5月27日，彭埠镇政府下属的彭埠镇“三改一拆”行动领导小组办公室向王亚珍作出《公告》，载明：“经查实，你户未办理相关批建手续，擅自在主房边占地建造附房，面积约200左右平方米属于违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》和杭州市人大常委会《关于拆除违法建筑遏制违法建设行为的决定》等法律、法规的规定，请你户于2014年6月1日之前自行腾空并拆除房屋。逾期不拆，将对你户未经审批的违建房屋实施强制拆除。”2014年6月5日，彭埠镇政府组织对王亚珍户部分房屋实施了强制拆除，实际拆除面积超出了《公告》载明的“200左右平方米”。2014年6月20日，王亚珍以彭埠镇政府为被申请人，向江干区政府申请行政复议，认为2014年6月5日，彭埠镇政府拆除其房屋998.09平方米，其作出的《公告》不具有合法性，涉案房屋不应认定为违法建筑，超越职权，适用法律错误，程序严重违法。同样强制拆除行为也超越职权、程序违法，强拆远远超过了《公告》的范围，两违法行为给王亚珍造成了重大损失。请求：一、撤销彭埠镇政府所属“三改一拆”行动领导小组办公室2014年5月27日作出的《公告》（自行腾空并拆除房屋决定）；二、确认彭埠镇政府2014年6月5日强制拆除王亚珍房屋的行为违法；三、责令彭埠镇政府赔偿王亚珍2035.562万元（其中房屋1796.562万元，教学设备、生活用品等239万元）。江干区政府于2014年12月5日向王亚珍作出江政复（2014）21号《行政复议受理通知书》后，于2015年1月15日作出21号复议决定，并以邮寄方式向王亚�送达该复议决定书。王亚珍不服，诉至本院。本院认为，江干区政府经审查认为，彭埠镇政府作出的案涉《公告》存在主要事实不清、缺乏职权依据、程序不当等问题，决定撤销。原告对21号复议决定撤销案涉《公告》没有异议，本院对此予以确认。根据《行政复议法》第二条、第六条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提起行政复议申请。本案中，原告的行政复议申请，针对的是两个行政行为，即彭埠镇政府作出公告的行为，以及彭埠镇政府强制拆除其房屋的行为。虽然两行为作出主体均为彭埠镇政府，但是两行为所依据的法律规定、事实依据有所不同，对原告产生的权利义务影响亦不相同，两行为分属不同的行政法律关系。原告要求江干区政府在一个行政复议案件中同时审查上述两个行政行为，缺乏法律依据。江干区政府未对原告进行释明而直接审查公告行为，存在不当。鉴于原告的行政复议申请书中，事实与理由部分较为详细地阐述了公告行为的合法性问题，且江干区政府审查公告行为不影响原告对强制拆除行为另行寻求救济，故本院对该不当予以指正。根据《行政复议法》第二十九条第一款之规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求。本案中，原告在申请复议时提出的行政赔偿请求，包括被拆除房屋1796.562万元（1.8万元×998.09平方米），教学设备、生活用品等239万元，并认为赔偿系由公告行为和强制拆除行为共同造成。本院认为，鉴于本案的具体情况，江干区政府认定“确认被申请人强制拆除行为违法以及责令被申请人赔偿损失的请求系另一个法律关系，可另行提起行政诉讼或行政复议”并无不妥。行政程序上，被告于2014年12月5日受理�告的行政复议申请后，于2015年1月15日作出21号复议决定，符合法律规定。综上，原告要求撤销21号复议决定，并责令江干区政府重新作出复议决定的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行；若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告王亚珍的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告王亚珍负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  吴宇龙代理审判员  廖珍珠代理审判员  蔡维专二〇一五年四月九日书 记 员  汪金枝