河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行终69号
上诉人（原审原告）赵正军，男，1973年9月13日出生，汉族，住郑州市。
被上诉人（原审被告）新郑市工商管理和质量技术监督局，住所地新郑市人民路268号。
法定代表人宋雪峰，局长。
委托代理人赵银宝，该局工作人员。
委托代理人高永，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）郑州市质量技术监督局，住所地郑州市高新技术产业开发区瑞达路62号。
法定代表人何增涛，局长。
委托代理人刘文远、刘奎贤，郑州市人民政府法制办工作人员。
上诉人赵正军因不予行政处罚决定及行政复议决定一案，不服郑州市惠济区人民法院（2016）豫0108行初26号行政判决书，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审经审理查明，一、2014年7月4日，新郑市工商管理和质量技术监督局收到郑州市工商行政管理局中原分局抄告函，反映赵正军举报河南世纪联华超市有限公司汝河店销售的“好想你健康情枣（条形码6907305676319）”标注的营养成分表不符合GB28050一事。新郑市工商管理和质量技术监督局于当日受理。2014年7月l6日，新郑市工商管理和质量技术监督局执法小组对好想你枣业股份有限公司进行了现场检查，检查发现涉及原告举报的好想你健康情枣（条形码6907305676319）已于2013年底停止生产。2014年7月18日，新郑市工商管理和质量技术监督局以好想你枣业股份有限公司生产的“好想你健康情枣”营养成分表标注不规范，违法行为轻微，没有造成危害后果，企业已主动整改为由，决定不予立案。
赵正军不服不予立案的决定申请复议，2015年5月5日，郑州市质量技术监督局作出郑质监(行复决)〔2015〕280号行政复议决定书，撤销不予立案决定，责令新郑市工商管理和质量技术监督局依法重新作出处理决定。2015年5月14日，新郑市工商管理和质量技术监督局根据郑质监(行复决)字〔2015〕280号行政复议决定，对赵正军的举报进行了立案调查。查证以下事实：好想你枣业股份有限公司2013年度生产“营养成分表标注的碳水化合物含量为64克，修约间隔不符合GB28050—2011”的一级“好想你健康情枣”水果干制品(规格：1箱×10袋／箱×800克／袋,条码：6907305676319)共计l4箱，己全部销售，成本价为450元／箱，销售价为600元／箱，货值金额8400元，违法所得2100元，最终积极追回3袋已售出产品并作更换标识处理。2015年6月2日，新郑市工商管理和质量技术监督局以违法行为轻微、违法行为及时纠正，未对人身、财产和社会安全等方面造成危害，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，对好想你枣业股份有限公司作出新质监不罚字〔2015〕2号不予行政处罚决定。
赵正军不服上述不予处罚决定申请复议。2015年8月18日，郑州市质量技术监督局作出郑质监(行复决)〔2015〕880号行政复议决定书，以适用依据错误为由，决定撤销答辩人作出的新质监不罚字〔2015〕2号不予行政处罚决定，责令新郑市工商管理和质量技术监督局依法重新作出处理决定。2015年9月2日，新郑市工商管理和质量技术监督局依据上述决定作出不予行政处罚有关事项审批表。
2015年11月3日，新郑市工商管理和质量技术监督局以生产经营的食品标签存在瑕疵，不影响食品安全，不会对消费者造成误导，违法行为已整改到位为由，依据修订后的《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款的规定“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”对好想你枣业股份有限公司作出（新）质监不罚字〔2015〕5号不予行政处罚决定。2015年12月21日，新郑市工商管理和质量技术监督局向赵正军回复，告知案件处理结果。
二、2014年4月10日，新郑市工商管理和质量技术监督局收到郑州市工商行政管理局金水分局移送的原告举报书，关于举报好想你枣业股份有限公司生产的食品“好想你简装枣片组合装”未依法标注配料表一事。同日新郑市工商管理和质量技术监督局受理了上述举报。2014年4月11日，被告执法小组对好想你枣业股份有限公司进行了现场检查，检查发现存放的被举报产品“好想你简装枣片组台装”及其包装材料和尚标注的配料表符合GB7718-2011的相关规定。2014年4月16日，新郑市工商管理和质量技术监督局将举报受理决定告知原告。同时，要求其向被告补充提供被举报产品的生产批次、产品图片和其他有关证据材料，协助被告展开进一步调查处理。2014年4月25日，新郑市工商管理和质量技术监督局作出（新）质技监不予立案告字〔2014〕81号不予立案决定告知书对赵正军的举报事项不予立案。原告赵正军不服申请复议，2014年8月29日，郑州市质量技术监督局作出郑质监(行复决)〔2014〕505号行政复议决定，维持新郑市工商管理和质量技术监督局作出的不予立案决定。
20l4年11月19日，新郑市工商管理和质量技术监督局收到郑州市工商行政管理局金水分局邮寄的《有关事项告知书》。2014年11月19日，新郑市工商管理和质量技术监督局对上述情况予以详细记录。2015年4月17日，原告以新郑市工商管理和质量技术监督局对其举报事项行政不作为为由申请复议。2015年6月18日，郑州市质量技术监督局作出郑质监(行复决)〔2015〕561号行政复议决定，责令新郑市工商管理和质量技术监督局依法履行法定职责。2015年7月14日，新郑市工商管理和质量技术监督局决定对2014年11月17日郑州市工商行政管理局金水分局告知移送原告举报好想你枣业股份有限公司生产的“好想你简装枣片组合装”未依法标注配料表一事不予立案。
赵正军不服新郑市工商管理和质量技术监督局对好想你枣业股份有限公司违法行为不予立案的决定，向郑州市质量技术监督局申请行政复议。2015年9月l8目，郑州市质量技术监督局作出郑质监(行复决)〔2015〕912号行政复议决定书，撤销新郑市工商管理和质量技术监督局的不予立案决定，责令新郑市工商管理和质量技术监督局依法重新作出处理决定。
2015年9月30日，新郑市工商管理和质量技术监督局根据上述行政复议决定，对该案进行了立案调查。查证以下事实：好想你枣业股份有限公司生产的“好想你简装枣片组合装”产品背面印有产品名、食用方法5种不同成分的营养成分表、在配料表一栏印有“见内包装”。该食品在整个外包装上未发现印有配料表的内容，违反了GB7718—2011《预包装食品标签通则》4.l.3.1“预包装食品的标签上应标示配料表”之规定，构成食品标签违法。上述违法生产的“好想你简装枣片组合装”(规格360克／盒，生产批次：2013年7月13日)共计24盒，己全部销售，成本价为20元／盒，售价为23元／盒，货值金额552元，违法所得72元。
2015年12月2日，新郑市工商管理和质量技术监督局以上述违法行为属于产品标识瑕疵，不影响食品安全，不会对消费者造成误导且已整改到位为由，对好想你枣业股份有限公司作出（新）质监不罚字〔2015〕8号不予行政处罚决定，并于2015年l2月21日向赵正军回复，告知处理结果。
三、原告赵正军对新郑市工商管理和质量技术监督局作出的（新）质监不罚字〔2015〕5号、8号不予行政处罚决定，一并向郑州市质量技术监督局申请复议。郑州市质量技术监督局受理后，于2016年1月28日通知新郑市工商管理和质量技术监督局对复议申请提出书面答复，证据、依据和其他有关材料。郑州市质量技术监督局经过复议审查，于2016年3月22日作出郑质监（行复决）〔2016〕57号行政复议决定，认定好想你枣业股份有限公司简装枣片组合装和其2013年生产的健康情枣(规格：1箱×10袋／箱×800克／袋,条码：6907305676319)标注的碳水化合物含量，存在涉案违法行为。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款规定，被申请人应当责令其改正，其拒不改正的，处二千元以下罚款。但好想你枣业股份有限公司已对上述问题进行了整改，故被申请人作出不予行政处罚决定合法适当。决定维持被申请人作出的相关不予行政处罚决定。
一审认为：好想你枣业股份有限公司生产的“好想你简装枣片组合装”未在产品外包装上印有配料表内容及生产的“好想你健康情枣”营养成分表标注的碳水化合物含量64克，分别违反了GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》4.1.3.1的规定及表1的规定。两项违法行为发生于食品安全法2015年修订之前，均属于食品标签标识瑕疵问题，且已整改到位。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款规定“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”故新郑市工商管理和质量技术监督局对该两项违法行为作出不予处罚的决定，并无不当。新郑市工商管理和质量技术监督局对原告的两项举报事项，经过立案、调查、取证，审查作出不予处罚决定，认定事实清楚，程序合法；被告郑州市质量技术监督局受理原告赵正军的复议申请，通知新郑市工商管理和质量技术监督局答复、提供证据材料，经过审查作出复议决定，程序合法、认定事实清楚。综上，原告请求撤销新郑市工商行政管理和质量技术监督局对其举报好想你枣业股份有限公司简装枣片和好想你健康情枣作出的不予处罚决定的诉讼请求，请求撤销郑州市质量技术监督局作出的郑质监行复决〔2015〕57号行政复议决定书的诉讼请求，请求责令新郑市工商行政管理和质量技术监督局重新依法处理的诉讼请求，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回赵正军的诉讼请求。案件受理费50元，由赵正军负担。
赵正军上诉称，一、新郑市质监局无管辖权。2015年10月1日新《食品安全法》实施后，质监部门已经对食品无职权管辖，已被（2015）郑行终字第410号行政判决书、（2015）郑行初字第230号行政判决书、（2016）豫01行终223号行政判决书所认定，新郑市食安办作为政府临时机构（与新郑质监局一套人马），其文件与法律抵触。
二、新郑质监局适用法律错误。1、《食品安全法》并无不予处罚的依据，法律规定违法轻微及时纠正未造成危害后果才可以不予处罚，本案中新郑质监局认定违法属于瑕疵、整改到位不予处罚没有依据。何况本案产品新郑质监局从拒不处理到被复议机关责令处理，责令处理后不予立案，不予立案被撤销后变成不予处罚，不予处罚被撤销后还是不予处罚，法律在新郑质监局眼里成了面团。2、新郑质监局认定涉案食品属于瑕疵没有依据。配料表是法定必须标注的强制内容，属于漏标，必然引起误解，不属于瑕疵范围。3、退一万步讲，即便是涉案食品属于瑕疵，也应当对好想你公司下达责令整改通知书，责令改正既是对违法行为的确认和惩戒，也是对以后继续违法抗拒不改正处理的依据。综上，请求撤销一审判决，撤销新郑市工商管理和质量技术监督局不予处罚决定和郑州市质量技术监督局复议决定书；3、责令新郑市工商和质量技术监督局重新依法处理。
被上诉人新郑市工商管理和质量技术监督局答辩称，我局认为对赵正军所举报案件具有管辖权，因新郑市食品机构改革相对滞后，2015年9月30日，新郑市食品安全委员会办公室曾下发文件《关于做好机构改革期间食品监管工作的通知》，要求答辩人继续履行原有关食品生产环节的监管职能。2015年12月中旬，新郑市食品机构改革才基本完成。具体到该案，我局于20l5年l2月1日作出不予处罚决定，时间在机构改革到位前，于2015年12月21日将案件处理结果告知赵正军，时间在机构改革到位后。所以，我局对上述案件的处理行为符合法定程序，也履行了法定职责，不存在越权行为。
我局是在充分调查并取得证据的前提下对好想你枣业股份有限公司做出不予处罚决定，事实清楚，程序合法，完整履行了法定职责。我局经调查查明，好想你枣业股份有限公司生产“好想你简装枣片组合装”产品，未在外包装上标注有配料表内容的行为，违反了GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.l.3.1之规定“预包装食品的标签上应标示配料表”，违反了旧食安法第二十八条第一款第十一项规定：“禁止生产经营下列食品：(十一)其他不符合食品安全标准或者要求的食品”；同时也违反了新食安法第三十四条第一款第十三项规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：(十三)其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品”。
旧食安法第八十六条第一款第二项规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、销原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款，情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：(二)生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。”
新食安法第一百二十五条第二款规定:“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”
最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号)三、关于新旧法律规范的适用规则规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一)法律、法规或规章另有规定的：(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”具体到本案，针对行政相对人的同一违法行为，新旧食安法中均有对应处罚规定；经比较，新食安法处罚程度较轻，符合上述条款“(二)适用新法对保护行政相对人的合沽权益更为有利的”情形；因此，依据上述条款规定，该案实体问题和程序问题均应适用新食安法，也是遵循了行政处罚中“从轻兼从旧”原则。因此，依据新《中华人民共和国食品安全法》对好想你枣业股份有限公司作出不予处罚决定，适用法律准确。
综上，请求驳回上诉，维持原判。
郑州市质量技术监督局答辩称，我局受理行政复议申请合法，新郑市工商管理和质量技术监督局作出的行政复议决定事实清楚，依据正确，程序合法。产品标识不影响食品安全，属于瑕疵，所以我局维持了不予处罚决定，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，本案争议焦点有新郑市质监局对举报事项的处理是否具有管辖权、新郑市质监局作出的不予处罚决定及郑州市质监局作出的复议决定是否合法。
关于新郑市质监局是否具有管辖权问题。对于流通领域的食品安全的监管职责，新《食品安全法》进行了调整。但职能的调整涉及人事等诸多层面改革问题，从设定到实施存在职权交接过渡期，在过渡期内，原职能部门继续执行其监管职责，能够避免管理空当现象，确保食品安全，新郑市食品安全委员会作为新郑市人民政府的办事机构，其在职权范围内下发过渡期内工作安排通知，其在主观上及客观上都是有利于食品安全监管工作，能够代表新郑市人民政府，符合法律规定的基本精神，即便形式上存在一定欠缺，但不构成根本违法，故被上诉人新郑市质监局对本案涉及举报事项行使查处职权并无不当，上诉人认为新郑市质监局无管辖权的理由，本院不予采纳。
关于争议不予处罚决定及复议决定是否合法问题。好想你枣业股份有限公司生产的“好想你简装枣片组合装”未在产品外包装上印有配料表内容及生产的“好想你健康情枣”营养成分表标注的碳水化合物含量64克，分别违反了GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》4.1.3.1的规定及表1的规定。两项违法行为发生于食品安全法2015年修订之前，属于食品标签标识瑕疵问题，且在卷证据显示生产商旧的标签已不再使用，新标签显示标注符合规范，已整改到位。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款规定“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”的规定，对轻微标签违法情形，只有在拒不改正前提下才能进行处罚，既然生产商已进行整改，新郑市工商管理和质量技术监督局就没有必要再下达责令整改通知书，且配料表虽未在外包装标注，但在内包装上进行了标注，并不足以对消费者造成误导，影响食品安全，新郑市质监局认定违法情节轻微并作出不予处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，郑州市质量技术监督局对新郑市质监局的不予处罚决定予以复议维持，亦合法正确。
综上，一审认定正确，实体处理适当，上诉人的上诉理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵正军承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 侯 贇
审 判 员 王娟丽
代理审判员 余 滢
二〇一七年六月二十六日
书 记 员 董胜男
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；