四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川1102行初237号
原告：帅树伦，男，1966年2月28日出生，汉族，住四川省乐山市金口河区。
委托代理人：伍志华，四川凉沫律师事务所律师。
被告：乐山市金口河区农业局。住所地：四川省乐山市金口河区春和路***号。
法定代表人：郭建刚，该局局长。
委托代理人：粟强，四川三江汇律师事务所律师。
第三人：张碧霞，女，1954年10月5日出生，汉族，住四川省乐山市金口河区。
委托代理人：王路明，四川聚仁德律师事务所律师。
原告帅树伦诉被告乐山市金口河区农业局（简称金口河区农业局）土地行政登记一案，于2016年11月9日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》，于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因张碧霞与本案被诉行政行为有利害关系，本院于2017年2月9日依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，并于2017年3月31日、5月2日两次公开开庭审理了本案。原告帅树伦及其委托代理人伍志华，被告金口河区农业局的负责人史杜达尔副局长，第三人张碧霞及其委托代理人王路明两次到庭参加诉讼。被告金口河区农业局的托代理人粟强到庭参加了第一次诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月22日，被告作出金农业〔2016〕39号《关于更正和平彝族乡解放村五组帅树伦<土地承包经营权证>中错误登记地块的处理意见》（简称《处理决定》）认定，原告取得的拖路埂、竹林槽（水井朝）、月儿地、溜溜地（桐子林）、三环路（王家朝）五宗地（均为小地名，简称讼争土地）的办证程序不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（简称《办法》）第十一条的规定，程序不合法。根据《办法》第十一条、第十五条，《中华人民共和国农村土地承包法》（简称《土地承包法》）第二十六条、第三十七条，《不动产登记暂行条例》（简称《登记条例》）第十四条，《中华人民共和国物权法》（简称《物权法》）第十九条的规定，更正原告取得的《土地承包经营权证》（证号：511004×××××××）中错误登记的地块，将讼争土地重新登记给第三人。对原告合法的承包地重新登记。该《处理决定》没有载明复议权和诉权以及期限。同年9月5日，被告对原告作出的《行政告知书》载明，根据《处理决定》，原告对讼争土地不再享有土地承包经营权，特此更正，并告知原告对行政行为不服的，在告知之日起60日之内，可向上级政府申请复议，也可以向人民法院起诉。
原告帅树伦诉称：原告系乐山市金口河区和平彝族乡解放村五组农民。1990年，原告与第三人及其丈夫达成口头协议，第三人以4000元的价格将讼争土地和房屋一并转让给原告，并将讼争土地的土地承包经营权证交给了原告。原告耕种讼争土地至今。2009年，原告将第三人的土地承包经营权证连同自己的土地承包经营权证合并登记为一本土地承包经营权证。2015年5月，因农村土地确权，第三人与原告就讼争土地权属发生争议，先后经乡政府和被告调解未果。2016年9月5日，被告向原告送达《行政告知书》，告知原告取得的五宗地没有经过合法程序，予以更正，不再享有土地承包经营权；还告知了原告的复议权和诉权。原告到被告处从电脑上打印了《处理决定》。原告认为，被告作出的行政行为程序和实体都违法，为此起诉到法院，请求判决撤销《处理决定》和《行政告知书》，并由被告负担案件受理费。
被告金口河区农业局辩称：1.被告具有对农村土地承包经营权进行登记、更正的职责；2.原告诉称第三人将讼争土地和房屋一并转让给原告不符合事实；3.将原登记在第三人名下的讼争土地在第三人未到场，也为出具任何手续情况下，直接变更登记在原告名下违反法定程序；4.第三人符合保留承包经营权的条件。据此，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人张碧霞述称：《行政告知书》属于阶段性处理意见，对原告不产生影响，不可诉；被告作出的《处理决定》程序合法，实体正确，请求法院判决予以维持。
经审理查明：2009年12月，乐山市金口河区人民政府作出的金府农地承包权证（2009）第511004×××××××号《农村土地承包经营权证》（简称第248号《承包经营权证》）载明，承包方代表为原告；承包期限从2009年1月1日至2029年12月31日；承包地块包括讼争土地等地块；被告发证时间为2009年12月12日。
2016年3月17日，乐山市金口河区和平彝族乡人民政府作出《关于解放村帅树伦、张碧霞土地确权纠纷协调会的会议纪要》载明，当日上午，包括被告在内的有关人员，对讼争土地经调解未成功，双方表示会后私下协商。
同年5月4日，第三人向乐山市金口河区人民政府递交《关于要求更正第二轮土地延包时颁证错误的申请》（简称《更正申请》），请求将颁发原告土地承包经营权证中讼争土地部分及吊嘴、水田土地恢复到第三人名下。区政府将该申请转给被告处理。同年5月5日，被告收到区政府转交的《更正申请》。同年5月30日，被告作出并向原告和第三人分别送达《通知书》，告知就原告的申请被告已经受理，要求原告和第三人在6月8日前提供证明人。原告和第三人分别向被告提交了情况汇报，对讼争土地等均主张权利。被告对张碧清、翁付艮、张贤友等人进行了调查取证；对原告和第三人进行了询问；调取了原告2009年8月4日的《农村土地承包经营权证》登记表。2016年8月8日，乐山市金口河区人民政府作出金府复〔2016〕111号批复，同意被告作出的金农业〔2016〕30号《关于更正和平彝族乡解放村五组帅树伦<土地承包经营权证>中错误登记地块的处理建议》。同年8月22日，被告作出《处理决定》并送达原告。同年9月5日，被告作出《行政告知书》并送达原告。
第三人及其儿子、女儿先后于1990年7月30日、1991年12月21日经“农转非”后到金口河区永和镇辖区居住。2017年1月9日，金口河区和平彝族乡村民委员会和村党部联合出具的证明载明，第三人迁出该村五组20余年，不再是该集体经济组织成员，不享受农村土地承包经营权。
庭审中，原告和第三人均认可，讼争土地在1990年前承包经营权人为原告。1990年下半年，第三人与原告就讼争土地发生流转，但没有书面土地流转合同。原告认为该流转性质为转让，第三人认为是交原告代耕代种。2009年，原告称将第三人的土地承包经营权证和自己的土地承包经营权证递交到所在村委会后，层报到被告处，申请办理合并的承包经营权证，但被告称原告提交的材料中没有第三人的任何材料。同年，被告将讼争土地和原告自己承包的土地合并登记在第248号《承包经营权证》中。
认定上述事实有被告在举证期限内提交的第248号《承包经营权证》《更正申请》《通知书》二份、情况汇报二份、对张碧清、翁付艮、张贤友等人以及原告和第三人的询问笔录、第三人及其子女的户籍证明、公安机关出具的《情况说明》、金府复〔2016〕111号批复、金农业〔2016〕30号处理建议、送达回证及其照片；原告提交的金口河区和平彝族乡村民委员会和村支部联合出具的证明、《会议纪要》以及当事人法庭陈述等证据。此外，被告还提交了《土地承包法》《办法》等法律法规依据。
对于原告提交的账本、礼单、照片等证据材料，本院认为，因与被诉行政行为无关联系，不予采纳。
本院认为，根据《办法》第四条关于“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”的规定，被告具有对农村土地承包经营权进行登记的职权。
综合各方诉辩意见，本院就争议的焦点评判如下：
（一）被告作出的第248号《承包经营权证》的土地承包经营权合并登记是否合法问题
本院认为，原告在2009年12月左右通过村组向被告递交包括自己的土地承包经营权证在内的材料，申请将原告承包土地与第三人承包的土地登记在原告的土地承包经营权内，对于原告自己原土地承包经营权证范围内部分属于换证性质，该部分没有证据证明登记事项发生变更。但对第三人的土地承包经营权申请登记在原告承包经营权登记下，属于申请对农村土地承包经营权的变更登记。就变更登记部分而言，根据《办法》第十五条关于“办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。”的规定，原告应当提交上述申请材料，但原告至少没有提交申请变更登记需要的农村土地承包合同或其它证明材料。对于涉及发生土地流转，特别是原告主张讼争土地系转让方式流转的，应当向被告提交相关证明材料，证明土地流转系原告与第三人之间同意以转让方式进行的流转。在原告没有提交上述规章规定应当提交证明材料情况下，被告就将讼争土地的承包经营权变更登记到原告名下，并与原告的承包土地合并登记在第248号《承包经营权证》中，属于明显违反上述部门规章的规定。故，被告作出的《处理决定》认定讼争土地没有相关登记材料下的办证登记程序不合法并无不当。
（二）关于被告作出的《处理决定》的变更登记行为是否合法问题
本院认为，被告经调查且庭审各方都确认讼争土地的原土地承包经营权登记人为第三人。根据《物权法》第十九条第一款关于“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。”以及《办法》第十一条关于“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。”的规定，本案第三人属于第248号《承包经营权证》登记事项的利害关系人，其认为第248号《承包经营权证》登记事项错误的，可以向被告申请更正登记。从第三人提交的关于更正错误颁证的申请事项来看，系第三人认为讼争土地的承包经营权登记错误，申请纠正事项。如前所述，被告作出的针对第248号《承包经营权证》的合并土地承包经营权登记属于明显违反《办法》第十五条关于变更登记的规定，属于有证据证明申请登记材料及其登记内容确有错误情形，被告对确有错误的登记予以更正并无不当。
（三）关于被告作出的《处理决定》《行政告知书》的程序是否合法问题
本院认为，根据《登记条例》第二十条关于“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”的规定，被告于2016年5月5日收到乐山市金口河区人民政府转交原告的《更正申请》至同年8月22日作出《处理决定》明显超过了法定办理登记期限。此外，被告就《处理决定》的送达存在不规范情况。
对于被告作出的《行政告知书》，根据其载明的事项来看，除重复《处理决定》有关内容外，主要是告知原告享有的复议和诉讼权利，属于对《处理决定》的补正。但在被告没有提交法律另有规定外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，被告在《行政告知书》中仅告知原告60日的复议期限，同时又将该期限作为起诉期限告知原告，不符合上述法律规定，属于程序轻微违法。
对于原告提出第三人在第一轮承包期限已经丧失土地承包经营权问题，本院认为，第三人是否丧失土地承包经营权属于民事争议，且尚没有任何有权机关已经依法确认第三人没有讼争土地的承包经营权。基于此，不能以此否定被告可以对讼争土地的地承包经营权登记确有错误予以更正的行政行为违法。再则，原告与第三人就讼争土地流转存在争议，属于民事争议，双方当事人可以依照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的相关规定，申请仲裁或者通过民事诉讼等途径另行处理。故，对原告的该主张不予支持。
对于原告提出被告在讼争土地存在争议、第三人没有第一轮承包经营权证、第二轮土地承包经营权、第三人没有提交讼争土地相关证据等情况下，被告作出更正登记错误的主张，本院认为，被告经调查，且庭审中各方均认可，第三人系原讼争土地承包经营权人，而且原告称将包括第三人原土地承包经营权证交给了村组，上报登记。这就是说，第三人曾经有讼争土地的承包经营权证。如果原告没有，则2009年12月被告作出的第248号《承包经营权证》土地承包经营权登记更加错误。如上法律、法规以及规章就更正登记在登记确有错误情况下，并没有规定在存在民事争议情况下不能进行更正登记。
虽然《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九规定，“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）证实登记确有错误的材料；（三）其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。”但就本案而言，被告经过调查，且庭审各方均认可至少第三人系原讼争土地承包经营权人；被告作出第248号《承包经营权证》涉及的土地承包经营权登记时，原告没有向被告提交与第三人就讼争土地部分的流转合同；原告还称获得了第三人的原承包经营权证等事实情况下，第三人没有必要再向被告提交上述规章要求提交的证据材料，被告也可以依法予以处理，何况被告在此过程中进行过相应的调查。故，对原告提出的上述部分的主张均不予支持。
对于原告提出对于第248号《承包经营权证》土地承包经营权登记存在的错误，可以通过补正方式处理的主张，本院认为，虽然《登记条例》第十七条第一款第三项规定，“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；”但就本案而言，原告申请第248号《承包经营权证》涉及的土地承包经营权登记时，《登记条例》尚未颁布实施，而《办法》并没有关于更正登记可以通过告知补正方式解决，更为重要的是，原告已经认可与第三人没有关于讼争土地流转的合同，也就是说原告根本不可能通过补正方式弥补申请材料不齐的问题。故，对原告的该主张不予支持。
对于原告提出被告作出《处理决定》前向区政府报告并经过批准后再作出违反程序的主张，本院认为，虽然没有法律法规规定，被告作出更正登记需要报请上级批准，但这属于上下级内部行政行为，并且最后该《处理决定》的作出机关依旧是被告，因此，即使报批程序不当，也不能否定该决定的效力。
对于第三人提出《行政告知书》属于阶段性处理意见，对原告不产生影响，不可诉的主张，本院认为，如前所述，《行政告知书》属于对《处理决定》遗漏告知原告享有的复议和诉讼权利事项的补正行为，属于《处理决定》的一部分，不是阶段性行政行为。故，对第三人的该主张不予支持。
本案特别需要说明的是，根据《物权法》第一百二十七条第一款关于“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”的规定，集体经济组织成员是否享有农村土地承包经营权并不以是否依法登记为前提，而是集体经济组织成员是否从集体经济组织方承包了集体土地为取得土地承包经营权的前提条件。也就是说，农村土地承包经营权登记与否并不能完全等同于确定土地承包经营权。对于农村土地承包经营权发生的流转纠纷属于民事纠纷，有关权利人可以依据前述的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，依法解决，被告在土地承包经营权登记过程中不必予以认定。
综上事实和理由，被告作出的《处理决定》和《行政告知书》认定的主要证据确凿，适用法律正确，但行政行为程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响，不影响其效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，判决如下：
确认被告乐山市金口河区农业局作出的金农业〔2016〕39号《关于更正和平彝族乡解放村五组帅树伦<土地承包经营权证>中错误登记地块的处理意见》和《行政告知书》违法。
案件受理费50元，由被告乐山市金口河区农业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 李 巨
审 判 员 陈 黎
人民陪审员 邹代华
二〇一七年五月三十一日
书 记 员 付 杰