广东省揭阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤52行终34号
上诉人（原审原告）：惠来县靖海镇西锋村民委员会。住所地：惠来县靖海镇西锋新区。
法定代表人：陈汉城，主任。
委托代理人：林元平，广东葵阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：惠来县靖海镇人民政府。住所地：惠来县靖海镇。
法定代表人：蔡伟鑫，镇长。
上诉人惠来县靖海镇西锋村民委员会诉被上诉人惠来县靖海镇人民政府未按照约定履行行政协议义务纠纷一案，不服惠来县人民法院(2016)粤5224行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1999年被告惠来县靖海镇人民政府根据惠来县人民政府（惠府[1993]14号）《印发〈关于加快公路建设的暂行规定〉的通知》的文件精神，征用原告惠来县靖海镇西锋村民委员会位于仙神公路靖海西锋村路段两侧土地，规划为商住楼建设用地，总面积15200平方米。1999年2月8日原告与被告签订《仙神公路靖海西丰拓宽路段两侧建设用地开发建设协议书》，协议约定被告惠来县靖海镇人民政府应在1999年6月底完成规划区域内障碍物的迁移工作。原告为落实惠来县靖海镇人民政府决定对仙神公路两侧用地实施整体规划，向惠来县城镇建设管理局申请，并取得建设用地规划许可证。被告在协议签订后有张贴公告，通过有线电视播放迁坟通知，但目前该建设用地仍留有五座坟墓，座西向东，其中李氏3座、戎氏1座、曾氏1座。原告惠来县靖海镇西锋村民委员会多次向被告惠来县靖海镇人民政府要求清除相关坟墓，被告均没有按照约定履行。2016年4月1日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求：1.依法判令惠来县靖海镇人民政府履行一个月内限期迁移仙神公路靖海西锋路段城镇规划，商、住宅区西侧中段遗留的坟墓的行政职责。2.本案诉讼费由被告负担。
原审法院认为，被告作为一级人民政府，具有法定行政管理职责，对仙神公路两侧用地实施整体规划，拓宽路段两侧为民住楼建设用地，是为落实上级以地养路的精神。被告在行政管理过程中，组织、管理本区域内的开发工作，有权与原告签订建设用地开发协议，被告与原告经过协商,自愿签订的具有权利义务内容的行政协议，其目标明确，内容合法，原告已按协议约定履行缴款的义务，因此，被告应按协议的承诺条款履行职责。但原告起诉请求被告履行职责，协议签订是在1999年2月8日，约定被告应在同年6月底前完成有障事宜，至2016年4月1日向原审法院提起行政诉讼，接近7年之久，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”，参照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护权利的诉讼时效期间为二年，故原告向原审法院提起行政诉讼，主张其诉讼权利已超过诉讼时效，丧失本案胜诉权，因此，原审法院对原告诉讼请求不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告惠来县靖海镇西锋村民委员会关于惠来县靖海镇人民政府履行一个月内限期迁移仙神公路靖海西锋路段城镇规划，商、住宅区西侧中段遗留坟墓的行政职责的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告惠来县靖海镇西锋村民委员会负担。
上诉人惠来县靖海镇西锋村民委员会不服原审判决，向本院提起上诉称，1999年，被上诉人根据惠来县人民政府（惠府[1993]14号）《印发〈关于加快公路建设的暂行规定〉的通知》文件精神，征用我村位于规划的仙神公路靖海西锋村路段两侧土地，规划为商住楼房的用地。为落实以地养路精神，1999年2月8日，被上诉人与上诉人签订《仙神公路靖海西锋拓宽路段两侧建设用地开发建设协议书》，协议约定被上诉人应在1999年6月底前完成规划区域内清障工作。上诉人为落实被上诉人对仙神公路两侧用地实施整体规划的决定，经惠来县国土及城镇建设管理等部门批准，取得相关证件。协议签订后，被上诉人行使政府行为，张贴迁坟公告及通过有线电视播放迁坟通知。至2004年5月，建设用地规划范围内，位于仙神公路我村路段两侧遗有李氏等5座坟墓，我村多次向被上诉人历任领导要求履行行政管理职责，迁移规划区内商住楼用地遗留坟墓，没有那一任领导说不是镇政府的责任，都表示要处理，却老是拖，由于镇政府领导几经调换，而没有结果。
2015年8月24日、2016年2月4日，我村先后向被上诉人提交《关于仙神公路两侧靖海镇西锋村路段商品住宅区情况反映》及“请求惠来县靖海镇人民政府行使行政职能，作出限期迁移城镇规划商住宅区范围内遗留的一些坟墓的处理决定”的《申请书》，当时镇领导以没有移交遗留问题为由，建议我村通过法律途径解决。我村遂向惠来县人民法院提起行政诉讼。然而，被上诉人经原审法院合法传票、传唤，拒不到庭。原审法院竟然不顾事实，在被上诉人拒不到庭的情况下，认定我村“已超过诉讼时效”，驳回我村合理合法的诉讼请求。
我村认为，被上诉人为落实以地养路的精神，征用我村土地，规划为商住楼建设用地，并以行政指令性行为与我村签订《仙神公路靖海西锋拓宽路段两侧建设用地开发建设协议书》，明确双方权利义务，我村依协议约定履行缴款义务，被上诉人应履行城镇规划内排障职责，对遗留的五座坟墓，我村向历任镇领导交涉，主张排障，没有那一任镇领导说不是镇的责任，有承诺、没行动，这怎么能说“超过诉讼时效”?!我村认为地是被上诉人征用的，是城镇建设规划建设的范围，在该规划建设范围内存在妨碍城镇规划建设的障碍物，不管何时，被上诉人都有责任行使其行政管理职能，履行行政机关的职责，这是辖区内行政管理机关不可推卸的职责。
综上所述，原审判决认定上诉人“主张其诉讼权利已超过诉讼时效，丧失本案胜诉权”，判决驳回我村诉讼请求，该判决毫无事实根据，适应法律错误。为维护社会安定，建设平安靖海，特向上级人民法院提出上诉，请求：一、依法撤销广东省惠来县人民法院作出的（2016）粤5224行初1号行政判决；二、依法判令被上诉人履行一个月内限期迁移仙神公路靖海西锋路段城镇规划商住宅区两侧中段遗留坟墓的行政职责；三、本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人惠来县靖海镇人民政府没有进行答辩，也没有提交证明其行政行为合法的证据和依据。
一审期间上诉人提交的证据随案卷移送，经本院审查核实，可以作为认定本案事实的依据。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依据法发[2004]2号《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》，本案案由应定为未按照约定履行行政协议义务纠纷。一审判决将案由定为不履行法定职责不当，应予纠正。
本案争议焦点为：一、关于本案诉讼时效问题。二、关于本案行政协议的履行问题。
一、关于本案诉讼时效问题。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”以及《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》（法释〔2008〕11号）第三条“当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。”的规定，本案被上诉人惠来县靖海镇人民政府在一、二审期间经法院传票传唤，无正当理由拒不到庭，视为其放弃答辩、抗辩、质证的权利。原审法院在当事人未提出诉讼时效抗辩的情况下，主动适用诉讼时效的规定进行裁判，违反了最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条的规定，属于适用法律错误，处理不当，依法应予以纠正。
二、关于本案行政协议的履行问题。本案被上诉人惠来县靖海镇人民政府为规范辖区建设，经与上诉人惠来县靖海镇西锋村民委员会协商同意，双方于1999年2月8日订立《仙神公路靖海西丰拓宽路段两侧建设用地开发建设协议书》，就双方开发建设仙神公路靖海西丰拓宽路段两侧建设用地的有关事项作了约定。该行政协议系双方当事人自愿订立，权利义务明确，内容合法有效，依法应予确认。本案现有证据能够证明上诉人惠来县靖海镇西锋村民委员会作为行政协议相对方，已依约履行规划区内的排水设施及交纳公路建设补偿款等义务，而被上诉人惠来县靖海镇人民政府至今未依照约定履行完成规划区域内障碍物（电信路线、有主坟墓）的迁移工作的义务，显然已构成违约，参照《中华人民共和国合同法》第一百零七条关于“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”的规定，被上诉人应承担继续履行协议承诺条款的违约责任。上诉人请求判决被上诉人继续履行协议的理由成立，本院予以支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，依法应予改判、撤销。上诉人请求撤销原审判决并判决被上诉人继续履行协议的理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法行政诉讼法》八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款的规定，判决如下：
一、撤销惠来县人民法院(2016)粤5224行初1号行政判决；
二、责令被上诉人惠来县靖海镇人民政府继续履行《仙神公路靖海西丰拓宽路段两侧建设用地开发建设协议书》，并在60日内完成协议约定的规划区域内障碍物的迁移工作。
一、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人惠来县靖海镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄永练
审 判 员 姚奕声
审 判 员 陈 锋
二〇一七年三月七日
本
书记员（代） 吴满和
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。