陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榆中行初字第00012号
原告某某公司。
负责人雷某某。
委托代理人王某某，宁夏辅德（中卫）律师事务所律师。
被告某某局。
法定代表人任某某。
委托代理人白某某。
委托代理人张某某，陕西王东律师事务所律师。
原告某某公司因不服被告某某局土地行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月30日公开开庭审理了本案。原告某某公司的委托代理人王某某，被告某某局的委托代理人白某某、张某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告某某局于2014年8月11日作出定国土资监罚[2014]23号行政处罚决定书，认定：某某公司于2011—2012年在陕西定边县境内实施原油外输联络线工程建设中，共涉及12宗用地行为，占用土地面积共计76.14亩。上述土地未经批准擅自建设井场、道路、站所等，故构成非法占地事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出处罚：1、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。2、并处罚款46.4384万元。
原告诉称：一、被告处罚决定认定的基本事实证据不足，事实不清。被告处罚依据《石油（天然气）建设用地合同》认定原告非法占用土地76.14亩，从未进行实地勘验、测量。二、原告取得的土地是由被告根据政府批准划拨，是由被告向原告交付的土地，并非原告非法取得和占用。三、被告认为没有报批的原因是原告没有向其提交用地申请和相关材料所致的理由不能成立。四、原告与被告签订了《石油（天然气）建设用地合同》并且缴纳了全部费用，土地性质为永久用地，足以证明原告用地经政府批准，如果实际上未获批准，责任也在被告。请求人民法院：1、撤销被告作出的定国土资监罚[2014]23号《行政处罚决定书》；2、判决被告为原告核发土地使用权证书；3、本案的诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉讼主张，向本院提供了以下四组证据：
第一组证据：2011年第17次定边县人民政府专项问题会议纪要。证明目的：原告在定边县临时用地申请经政府会议批准。
第二组证据：1、2013年10月《石油（天然气）建设用地合同》一份，2012年6月缴纳税费的单据4张；2、2012年6月《石油（天然气）建设用地合同》一份，及2012年6月缴纳税费的单据4张；3、勘测定界合同和建设项目土地预审图件编制合同书；4、2010年至2011年建设用地申请三份。证明目的：1、临时用地转正式用地的过程中，原告与被告两次签订了《石油（天然气）建设用地合同》，取得土地76.14亩，并按规定缴纳税费计3832207.6元。按照合同约定土地报批由土地管理部门报批，并确保用地无权利瑕疵；2、按土地报批程序，原告2011-2012年建设用地在2014年才通过土地勘测定界验收。3、原告每年都向土地部门申请土地报批。
第三组证据：2015年3月陕西省国土资源厅文件。证明目的：省国土厅要求统一完善以上用地遗留问题，按政策支持方案解决。
第四组证据：中国石油长庆油田分公司关于2010-2011年油气建设用地报批的有关问题的报告。此证据是证据交换后，原告在庭审中提出。证明目的：长庆油田分公司曾分别向省国土厅、市国土资源局申请了建设用地。
被告辩称：被答辩人提出与答辩人已签订了《建设用地合同》并履行了相关款项的支付义务，用地即为合法的说法是错误的。被答辩人在用地过程中并未按照相关规定及时向国土资源行政主管部门提出报批用地申请及提供所需报批材料，致使国土资源行政主管部门不能及时组件报批建设用地，因此，被答辩人应承担由此而产生的全部责任。答辩人在本案调查过程中，被答辩人自己提供的情况说明与被答辩人油气勘探用地勘测面积统计表一致，与答辩人对被答辩人的处罚面积相符。请求人民法院判决维持定国土资监罚[2014]23号《行政处罚决定书》。
被告向本院提交了以下两组证据：
第一组证据：1、营业执照、组织机构代码证、授权委托书；2、询问笔录；3、某某公司用地勘测面积统计表。证明目的：1、被询问人段军刚系原告授权委托处理违法、违规用地行为的代理人。2、段军刚承认某某公司借用村集体土地，依据定边县政府会议纪要，无其他用地手续。3、经某某局实际勘测某某公司违法占地76.14亩。
第二组证据：1、行政处罚告知书及送达回证；2、行政处罚听证告知书及送达回证；3、听证会记录；4、行政处罚决定书及送达回证；5、榆林市国土资源局行政复议决定书。证明内容：某某局就原告的非法占地行为按照法律规定进行了告知、听证、陈述、申辩等程序，故某某局作出行政处罚决定程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。
经庭审质证，被告提供的两组证据中，原告对第一组证据中的第一份证据“营业执照”、“组织机构代码证”无异议，认为“授权委托书”不具有关联性；第二份证据“询问笔录”证明目的有异议，询问内容与证明目的没有关联性，且询问笔录中没有询问人的签字；第三份证据即“某某公司用地勘测面积统计表”的真实性、合法性、证明内容、证明目的以及关联性均有异议。首先，该证据没有勘测人、记录人签字。其次，该证据仅能表明某某公司的用地情况，不能证明某某公司实施了非法占地的行为，该证据与是否存在违法占地行为没有任何关联性。因此，该证据的证明内容与证明目的不予认可。第二组证据中，对于《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证的真实性、合法性无异议，但对证明目的不予认可。对于听证会记录有异议，听证会以多家被处罚人共同召开的形式进行没有合法依据，且听证笔录中认定原告占地68.33亩，处罚结果为76.14亩不一致。认为《行政处罚决定书》、《榆林市国土资源局行政复议决定书》认定事实错误，不予认可。
原告提供的四组证据中，被告对证据的真实性均没有异议，对证明目的均有异议。认为原告用地虽然获得了定边县人民政府的批准，也签订了临时用地协议、《建设用地合同》、交纳了税费补偿费等，但并不能证明其建设用地就是合法用地。本案原告从始至终并未向被告提供报批所需材料，以致被告无法为其报批。其在未获得有批准权的一级人民政府批准用地又超过临时用地期限使用土地，就是违法用地。另需说明的是，签订《建设用地合同》完全是为原告能顺利进入施工现场，原告认为其签订了《建设用地合同》就是合法用地的观点是错误的。
本院对原、被告提供的证据认证如下：
被告提供的第一组证据中，询问笔录、某某公司用地勘测面积统计表，可以证实原告使用了12宗76.14亩土地，此事实与原告提供的《石油（天然气）建设用地合同》相互映证；关于被告提供的第二组证据中，《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、听证会记录及送达回证，可以证实被告处罚履行了告知、听证等程序，榆林市国土资源局《行政复议决定书》可以证实复议决定维持了定国土资监罚[2014]23号《行政处罚决定书》。
原告提供的四组证据中，定边县人民政府会议纪要可以证实定边县人民政府曾同意原告使用临时用地，《石油（天然气）建设用地合同》及缴费票据等可以证实被告曾跟原告签过合同，且原告缴清了相关费用。
经审理查明：2011年，定边县人民政府会议纪要批准同意原告某某公司借用临时用地，原告也与村集体签订了合同，支付了临时借用土地补偿费。2012年至2013年期间，被告与原告两次签订了《石油（天然气）建设用地合同》，合同约定：取得方式为按照《划拨用地目录》以划拨用地方式依法取得；用途为建设输油场站及管道阀室；使用期限为永久用地；税费支付方式为一次性支付；双方权利责任中，乙方（即被告）的责任为负责征地，处理、制止、排除甲方（即原告）用地中受到的干扰和妨碍行为，保证甲方正常用地，确保建设用地无权利瑕疵等。合同签订后，原告缴清了相关费用，某某局出具了《陕西省政府非税收入零星收据》，定边县农税局出具了《中华人民共和国耕地占用税完税证》。
2014年8月11日，被告某某局作出定国土资监罚[2014]23号行政处罚决定书，该决定认定：某某公司于2011—2012年在陕西定边县境内实施原油外输联络线工程建设中，共涉及12宗用地行为，占用土地面积共计76.14亩。上述土地未经批准擅自建设井场、道路、站所等，故构成非法占地事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出处罚：1、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。2、并处罚款46.4384万元。原告不服向榆林市国土资源局申请复议。榆林市国土资源局复议决定维持了被告定国土资监罚[2014]23号行政处罚决定。原告不服，涉诉法院，提出前述诉讼请求。
本院认为：本案的争议焦点是原告某某公司的建设行为是否为“未经批准”、“擅自建设”构成了“违法占地”，对此原告认为其临时用地得到定边县人民政府批准，后期与被告签订了《石油（天然气）建设用地合同》，并缴清了相关费用，被告应履行征地义务，完善手续。被告因陕西省用地指标原因，迟迟未能完成征地手续，现却认定原告违法占地显属错误。被告认为原告虽签订了《石油（天然气）建设用地合同》，并履行了相关款项的支付义务，但用地即为合法的说法是错误的。经查，定边县人民政府2011年第17次专项问题会议纪要批准同意原告某某公司建设使用临时借用土地。2012年至2013年期间，被告又与原告签订了两份《石油（天然气）建设用地合同》，合同中明确约定，原告取得方式为以划拨用地方式“依法取得”，使用期限为“永久用地”，被告承诺负责征地，处理、制止、排除用地中受到的干扰和妨碍行为，保证原告正常用地，确保建设用地无权利瑕疵。在后续的报批中，中石油长庆分公司曾向榆林市国土资源局、陕西省国土资源厅就榆林境内的用地统一申请、协调过，因用地指标限制未果。被告现自己不能履行约定的义务，在诉讼中主张原告不配合、不申请报批无证据支持，现单一认定原告的责任并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定认定原告“擅自建设”“非法占地”，并对之进行处罚显然是错误的。综上，某某局定国土资监罚[2014]23号行政处罚决定事实不清、证据不足，依法应予撤销。关于原告请求人民法院判令被告为其核发土地使用权证之诉请，因核发土地使用权证属依申请行为，原告可向相关职能部门提交申请，并按照法律规定提供相关材料，相关职能部门依据相关法律审核后作出相应处理。原告在无证据证明其曾向被告提交了办证申请及相关材料的前提下请求人民法院判令被告为其颁证于法无据，该项请求依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，经合议庭评议，并报经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销被告某某局于2014年8月11日作出的定国土资监罚[2014]23号《行政处罚决定书》；
二、驳回原告某某公司其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告某某局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 崔利平
审 判 员 王 静
人民陪审员 李 云
二〇一五年五月十二日
书 记 员 寇艳艳