鄂托克前旗人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂前行初字第16号
原告彭棋，男，汉族。
原告彭仓富，男，汉族。
委托代理人ＸＸ燕，女，汉族。
委托代理人庞凤玲，鄂托克前旗司法局上海庙法律服务所法律服务工作者。
被告鄂托克前旗人民政府。
法定代表人吉日嘎拉图，鄂托克前旗人民政府旗长。
委托代理人张春玉，内蒙古赫扬律师事务所律师。
委托代理人额尔登毕力格，男，蒙古族。
第三人彭仓贵，男，汉族。
委托代理人贡达来，男，蒙古族，芒哈图嘎查支部书记。
委托代理人乌日根达来，男，蒙古族，芒哈图嘎查嘎查长。
原告彭棋、彭仓富不服被告鄂托克前旗人民政府（以下简称旗政府）给第三人彭仓贵颁发的编号为4008087号《草牧场承包经营权证》行政行为，于2015年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月24日立案后，于2015年7月28日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，开庭前进行了证据交换和质证，于2015年8月18日公开开庭审理了本案。原告彭棋、彭仓富及其委托代理人ＸＸ燕、庞凤玲；被告旗政府的委托代理人张春玉、额尔登毕力格；第三人彭仓贵及其委托代理人贡达来、乌日根达来均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告鄂托克前旗人民政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第十二条的规定，于2008年11月18日给第三人彭仓贵颁发了编号为4008087号《草牧场承包经营权证》。认定1998年芒哈图嘎查承包草牧场时，第三人彭仓贵、案外人彭仓满、原告彭仓富与其父母彭棋、李玉珍以家庭共同承包的方式，承包了芒哈图嘎查4020亩草牧场。并根据家庭成员于2005年4月25日、7月15日达成的草牧场经营协议，嘎查另外在机动地上给当事人调整地时，所做的现场勘验检查笔录内容及嘎查委员会二次会议记录，作出了上述行政行为。
原告彭棋、彭仓富诉称，二原告是父子关系，又是一个家庭共同成员，在1998年草牧场第二轮承包时，彭棋、李玉珍、彭仓富一家三口人承包了芒哈图嘎查4020亩草牧场，2003年经彭棋申请，将《草牧场使用权证》更名在彭仓富名下。1998年承包草牧场时第三人彭仓贵早已分家另居住在敖勒召其镇，与二原告已不是一个家庭成员，被告在承包期内将我们承包的草牧场又流转给第三人的行为，违反了“三十年承包期不变”和相关的法律规定。故旗政府2008年11月18日给彭仓贵颁发的4008087号《草牧场承包经营权证》是重复发证的行为，同时也侵犯了原告的承包经营权，严重违法。请求人民法院予以撤销，以保护二原告的合法权益。
原告为证明自己主张，提供了如下证据：1、户口簿；2、草牧场使用证；3、鄂托克前旗禁牧休牧轮牧责任书；4、证明、申请、协议书；5、鄂托克前旗农牧局文件；6、不予受理告知单、答复意见、市政府不予受理决定、信访告知书、芒哈图嘎查证明；7、收款收据。另将其父母领到法院后，工作人员与其父母做的谈话笔录。
被告旗政府辩称，首先二原告的诉讼主体不适格，无权提起撤销之诉。《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中原告并非“行政行为的相对人”，又不是与“行政行为有利害关系的公民”所以二原告的诉讼主体不适格，无权提起撤销之诉。其次，旗人民政府颁证行为主体、程序、内容均合法。《农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”；第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员发包”。本案第三人彭仓贵属于上海庙镇芒哈图嘎查牧民，其有合法承包草牧场的权利，任何人无权剥夺。芒哈图嘎查作为发包方，有权将属于本集体的草牧场发包给第三人彭仓贵，这既是嘎查的义务，也是嘎查的权利。因此，被告具体行政行为内容合法，程序合法。第三原告对给第三人颁证的行政行为不服，应在知道行政机关作出具体行政行为之日起六个月内起诉。本案原告早就知道给第三人颁发了4008087号《草牧场承包经营权证》，而直到现在才提起诉讼，期间长达7年之久，显然超过了诉讼时效。故原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回。
被告旗政府在法定期限内向本院提供了如下证据：1、2005年4月25日原布拉格苏木《人民调解协议书》；2、勘验检查笔录及附图；3、2005年7月15日原告、第三人和其他承包人达成的协议书；4、原布拉格苏木芒哈图嘎查发包草牧场的会议记录二份；5、鄂尔多斯报上公告一份。
第三人彭仓贵述称，我是芒哈图嘎查集体经济组织成员，具备承包草牧场的主体资格，且所承包的草原一直与老人在一起，羊也一直在该草场放养，旗政府给我颁证的行为合法。我父母未经我同意将家庭共同承包的草牧场，全部划分给彭仓富的行为我不认可。原告起诉超过诉讼时效，请求人民法院予以驳回。第三人提供了申请书及彭棋、彭仓库、彭仓满证明各一份。
开庭前本院组织各方当事人对证据进行交换和质证，原告对被告提供证据质证称：人民调解协议书、勘验检查笔录及附图、协议书，彭棋均未签字是无效的。1998年第三人已分家另过，不与原告是一个家庭共同成员，无权分割原告承包的草牧场。芒哈图嘎查的会议记录违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第三十五条“承包期内，发包方不得单方面解除合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权”的规定。被告不尊重原告已经合法承包草牧场4020亩的事实，强行将其中的部分草牧场又划分给第三人，并颁发《草牧场承包经营权证》的行为违法，故对被告所提供的证据均不予认可。对第三人提供的证据同样不予认可。
被告旗政府对原告提供的证据质证称：1998年第二轮草牧场承包时第三人彭仓贵，还有案外人彭仓满与原告均属一个家庭成员，共同承包了4020亩草牧场。原告彭棋未经第三人彭仓贵、案外人彭仓满同意的情况下，变更了草牧场使用权证的名字，将家庭共同承包的4020亩草牧场经营权给了彭仓富一人，侵犯了第三人的承包经营权。农牧局无权收回旗政府颁发的草原证，这个文件只是单位内部函，并非是行政处理决定，不具有约束力，行政诉讼的起诉期限为6个月，不因信访、申请等事件的变更而中断、中止。故对原告提供的证据均不认可。对第三人提供的证据无异议。
第三人彭仓贵对原告提供的证据均不认可，对被告提供的证据无异议。
本院认为，各方当事人所提供的证据，虽然经质证互不认可，但所有证据均能反映出客观存在的案件事实和真实发生过程，也能证明与本案具有关联性，因此，本院对各方提供证据的真实性、关联性予以确认。对各方当事人要求证明的目的，从所提供证据的内容上分析对比，原告提供的上述证据，内容较全。特别是其持有1998年草牧场第二轮承包后，旗政府颁发的4020亩草牧场使用证和当时家庭承包草牧场时的户口记录。而被告、第三人所提供的证据，均来源于纠纷发生后相关组织调处的过程及形成的书面材料，且材料中的手续还并不完善，不能有效证明其作出的行政行为合法，也不能证明1998年草牧场第二轮承包时，第三人彭仓贵、案外人彭仓满与原告属于一个家庭成员，共同承包了4020亩草牧场。故对被告、第三人的证明目的，本院不予采纳。
经审理查明，原告彭仓富与第三人彭仓贵、案外人彭仓库、彭仓满均属原告彭棋的儿子，且户口均在鄂托克前旗上海庙镇芒哈图嘎查。第三人彭仓贵在八十年代结婚后便长期居住在鄂托克前旗敖勒召其镇，并分立户口。原告彭仓富是彭棋、李玉珍最小的儿子（共四个儿子），又是一个家庭共同成员，在1998年草牧场第二轮承包时，彭棋、李玉珍、彭仓富一家三口人承包了芒哈图嘎查4020亩草牧场，当时《草牧场使用权证》登记的名字是彭棋。2003年彭棋向嘎查提出书面申请，请求将《草牧场使用权证》更名在四儿彭仓富名下。芒哈图嘎查经审核并上报旗人民政府同意，于2003年5月9日将旧的《草牧场使用权证》收回，给彭仓富颁发了新的《草牧场使用权证》。第三人彭仓贵知道此事后向父亲彭棋提出异议，并向芒哈图嘎查委员会及原布拉格苏木人民政府反映，请求要回自己承包的草牧场。经布拉格苏木人民调解组织，召集彭棋及其儿子彭仓库、彭仓贵、彭仓富调解，于2005年4月25日第一次达成调解协议，协议约定在彭仓富承包的4020亩草牧场中，给彭仓贵（二子）划出1300亩，给彭仓满（三子）划出500亩，另从彭仓库（长子）单另承包的草牧场中给彭仓富划回300亩。但该协议中没有彭棋、李玉珍（彭棋妻子）、彭仓满的签名。2005年7月14日布拉格苏木综合服务站工作人员，又到芒哈图嘎查未划分的沙丘地带，将紧邻彭仓富承包草场的2400亩沙丘进行划分，重新确定彭仓富包括原承包的草牧场在内，共承包草牧场3400亩，彭仓贵、彭仓满共承包3000亩，并确了四至界线。2005年7月15日彭仓库、彭仓贵、彭仓满、彭仓富兄弟四人再次达成书面协议，对草牧场经营管理等内容进行了约定。2005年7月2日、2007年2月12日，芒哈图嘎查委员会在村民代表会上予以通过。决定对原承包草牧场进行变更，重新发证。原告彭仓富不同意办理换证手续，并提出申诉和信访。芒哈图嘎查便登报将彭仓富原持有的《草牧场使用权证》公告作废。2008年11月18日旗人民政府给彭仓贵（包括彭仓满的1000亩）颁发了4008087号《草牧场使用权证》，承包草牧场面积共计3000亩。彭棋、彭仓富对此不服，于2015年7月24日向本院提起行政诉讼。
另查明，芒哈图嘎查委员会在1991年、1998年先后两次发包草牧场时，均没有给彭仓贵、彭仓满单独发包草牧场，其二人也没有积极主张自己的权益。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”；第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员发包”；第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户；”第二十七条一款规定：“承包期内，发包方不得调整承包地；”第三十五条还规定：“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权……”。本案中，第三人彭仓贵虽然是芒哈图嘎查集体经济组织成员，有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。但是在1998年第二轮草牧场承包时，其已分家另立户，从法律意义上讲，已不是与原告同属一个家庭成员。而1998年第二轮草牧场承包时，是依据“一个家庭成员”的原则进行发包的。当时承包草牧场时，原告的家庭成员只有彭棋、李玉珍、彭仓富三人，因此，该家庭承包的4020亩草牧场中并不包括第三人彭仓贵。被告旗人民政府在未查明案件事实，违反法定程序和原承包人意愿，适用法律错误的情况下，违反《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条及《内蒙古自治区草原管理条例》第十三条第二款（四）项和《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，将原告已经取得合法承包经营权中的部分草牧场，划分给第三人彭仓贵及案外人彭仓满，并给彭仓贵颁发4008087号《草牧场使用权证》的行为，侵犯了原告的合法承包经营权，理应依法予以纠正。被告所称原告不具备诉讼主体资格的问题，因给彭仓贵颁证行为侵犯了原告的合法权益，原告提起行政诉讼符合《行政诉讼法》的第二十五条的规定，对此辩称意见本院本院采纳。具体超出诉讼时效的意见，因草原证的撤销，属于不动产范围，依法应适用20年时效的规定，因此，被告对此辩称意见也不能成立。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）、（二）、（三）、（六）项及《内蒙古自治区草原管理条例》第十三条第二款第（四）项之规定，判决如下：
撤销鄂托克前旗人民政府2008年11月18日给第三人彭仓贵颁发的4008087号《草牧场使用权证》。
案件受理费50元，由被告鄂托克前旗人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。
审 判 长 武 新 政
审 判 员 魏 文 娟
人民陪审员 金达楞太
二〇一五年九月二十一日
书 记 员 曹 青 翠
法律链接：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《内蒙古自治区草原管理条例》第十三条：草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理；当事人对处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。
在草原权属争议解决前，不得在有争议的地区进行下列活动：
（一）迁入居民；
（二）破坏原有的生产生活设施，修建围栏，棚圈、放牧点等生产生活设施以及其他永久性建筑；
（三）改变草原利用现状；
（四）对有争议的草原发放权属证书。