浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行终字第18号
上诉人（原审原告）浙江新曙光建设有限公司，住所地宁波市海曙区灵桥路513号天封大厦4楼。
法定代表人陈福根。
委托代理人郑曙光、王豪。
被上诉人（原审被告）三门县国土资源局，住所地三门县湫水大道8号。
法定代表人郑永坚。
委托代理人任益民。
委托代理人唐明良。
被上诉人（原审第三人）浙江省矿业权交易中心，住所地杭州市西湖区天目山路**号西湖物资大厦*楼。
法定代表人龚日祥。
委托代理人吴族春、徐雨雯。
上诉人浙江新曙光建设有限公司因诉被上诉人三门县国土资源局、浙江省矿业权交易中心地矿其他行政行为一案，不服临海市人民法院2014年12月8日作出的（2014）台临行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月5日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人浙江新曙光建设有限公司的法定代表人陈福根及其委托代理人郑曙光、王豪，被上诉人三门县国土资源局的法定代表人郑永坚及其委托代理人任益民、唐明良，被上诉人浙江省矿业权交易中心的委托代理人吴族春到庭参加诉讼。案经合议庭评议，审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。
原审法院查明，被告三门县国土资源局根据《三门县矿产资源规划（2011-2015）》通知精神，于2013年5月6日向台州市国土资源局请示并上报省国土资源厅，拟设采矿权名称：三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿，矿区面积合计652585平方米，暂定开采规模350万吨／年，暂定开采年限20年，出让采用“招拍挂”方式。2013年5月21日，浙江省国土资源厅作出浙土资厅函（2013）587号批复，同意调整对三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权的设置方案。该矿区所涉及的国家三级公益林，2013年8月19日三门县林业局出具意见：该项目同意上报生态公益林调整审批，实施过程按浙江省林业厅、浙江省国土资源厅（浙林资（2013）84号）文件执行。2014年1月8日三门县林业特产局又向第三人出具证明：三门县沿赤乡白象山矿区属国家三级公益林地块，经同省林业厅联系沟通，此区块可以按有关规定程序审批，具体情况请咨询林业厅相关处室。2013年12月10日，被告就白象山建筑用石料（凝灰岩）矿委托给第三人浙江省矿业权交易中心进行采矿权挂牌出让交易。2013年12月13日，第三人发出浙矿交公告（2013）019号采矿权网上挂牌出让公告，公告内容：一、出让采矿权基本情况；二、竞买人条件；三、矿产资源开发利用要求；四、挂牌文件获取及相关时间规定；挂牌文件从第三人互联网浏览、查阅和下载。公告时间：2013年12月13日至2014年1月1日止。网上报名申请时间：2014年1月2日8：30至2014年1月14日11：00时止。网上挂牌时间：2014年1月2日8：30至2014年1月15日15：00时止。五、竞买保证金及竞价规则。竞买申请人足额缴纳竞买保证金3600万元。六、相关费用的缴纳、支付。采矿权出让所得在签订采矿权有偿出让合同后15个工作日内一次性缴纳。七、注意事项。同日，第三人在网上公开《出让竞买须知》。2014年1月10日，第三人在网上公开三门县白象山相关情况告知书。告知内容：1、关于码头建设问题；2、关于海域使用权问题；3、关于矿区内林地的问题；三门县沿赤乡白象山矿区属国家三级公益林地块，经同三门县林业特产局联系沟通，此区块可以按有关规定程序审批，具体情况请咨询林业厅相关处室。4、关于陆路运输条件的问题。5、关于周边北沙涂水产养殖区的政策处理。2014年1月13日，原告交纳竞买保证金3600万元。经过多轮网上竞拍，原告以80200万元拍的该采矿权。2014年1月22日，被告（出让人）三门县国土资源局与原告（受让人）浙江新曙光建设有限公司签订《采矿权网上挂牌出让成交确认书》。确认书主要内容：一、本次出让采矿权位于三门县沿赤乡沿江村，开采矿种为建筑用石料（凝灰岩），实际出让可采资源量为6548.3385万吨，暂定生产规模280万立方米／年（700万吨／年），采矿权出让期限为10年。二、浙江省矿业权交易中心于2014年1月2日至2014年1月15日组织采矿权网上挂牌出让交易。出让人以人民币大写捌亿零贰百万元整（小写80200万元）出让该采矿权，受让人同意按此价格受让该采矿权。三、受让人在采矿权有偿出让合同签订之日起十五个工作日内一次性缴纳全部采矿权出让所得。四、受让人须在签订《采矿权挂牌出让成交确认书》之日起5个工作日内与三门县国土资源局签订《浙江省采矿权有偿出让合同》。五、因受让人的原因，逾期未签订或拒绝签订《浙江省采矿权有偿出让合同》的，取消竞得资格，交易保证金不予返还，出让人有权对该采矿权另行出让。事后，原告以竞拍标的物涉及到国家公益林，尚未取得公益林开发许可等为由，多次与被告沟通、协商未果，亦未与被告签订《浙江省采矿权有偿出让合同》。2014年3月18日，第三人以原告违反采矿权《挂牌出让竞买须知》第十四条第四款、《采矿权网上挂牌出让成交确认书》第五条的约定，及被告《要求取消浙江新曙光建设有限公司采矿权竞得资格的函》的要求作出取消原告竞得资格告知书。告知书内容：1、解除三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权网上挂牌出让成交确认书，取消贵公司的三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权的竞得资格；2、贵公司所缴纳的交易保证金不予返还。为此，原告起诉要求撤销与被告签订的《采矿权网上挂牌出让成交确认书》。
原审法院认为，一、本案属行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的可以提起行政诉讼。”本案讼争的标的《采矿权网上挂牌出让成交确认书》中的中标人即原告是被告通过网上招拍挂竞标而确定的。在采矿权实施过程中，原告要受到被告的监管和约束，这种监管和约束是一种行政行为，对原告的权利义务产生影响。况且最高人民法院答复《国有土地使用权拍卖后土地管理部门与竞得人签署的成交确认书》的行为属于具体行政行为，法院应当受理。该《确认书》与本案所涉及的《确认书》性质相同，属于行政诉讼受案范围，理由充分。原告及第三人认为不属于行政诉讼受理范围的主张理由不足，不予支持。二、原、被告签订的《采矿权网上挂牌出让成交确认书》合法、有效。理由：1、本案采矿权的设定，符合三门县矿产资源规划要求，且已征得省国土资源厅批准许可；2、采矿权涉及到的国家三级公益林，被告在采矿权招拍挂前事先已征得三门县林业特产局的意见，三门县林业特产局回复：林地可调整规划，并按相关程序审批。3、根据《占用征用林地审核审批管理办法》第四条：用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》的规定，可以看出，只有竞得人取得矿权开采资格后，再作为林业征占用的用地单位向林业管理部门提出申请，方可取得林地征占用的许可。否则，不具备征占用的用地申请人条件。4、本案采矿区涉及的国家三级公益林调整问题，在招拍挂前已在网上告知。在竞拍前，竞拍人应全面了解掌握拍挂标的物的情况和资料。5、国家三级公益林的征占用，国家法律、法规没有强制性禁止设定征占用的规定。说明国家三级公益林的征占用，是可以经相关林业部门审批的。6、本案采矿权的招拍挂程序符合相关法律规定。三、诉讼时效问题。本案当事人在2014年1月22日签订的确认书，2014年3月18日被告和第三人取消原告竞得资格，并告知保证金不予返还。因被告未告知起诉期限，那么原告主张权利的期限应该从知道或者应当知道权利被侵害之日起计算，即2014年3月18日开始。2014年9月11日，原告提起诉讼未超法定时效。综上，原告要求撤销《采矿权网上挂牌出让成交确认书》的诉讼请求，理由不足，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告浙江新曙光建设有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人浙江新曙光建设有限公司上诉称：一、一审判决无视己有法规、规章对国家级生态公益林不得新设置采矿权的相关规定，严重背离了以法律为准绳的司法审判原则。根据《国家级公益林管理办法》、《占用征用林地审核审批管理规范》以及浙江省林业厅和浙江省国土资源厅联合下发的浙林资（2013）84号文件规定，国家级生态公益林禁止新设置采矿权。被上诉人三门县国土资源局与浙江省矿业权交易中心在设定涉案采矿权的过程中，无视采矿矿区为国家三级公益林事实，故意欺骗众多竞拍人以期违法出让采矿权，其行政违法严重。一审法院将现有法规、规章关于在国家级生态公益林上禁设采矿权的规定与被上诉人违法行为割裂开来，将严重违法行为作为合法行为进行保护，严重背离了以法律为准绳的司法审判原则。二、国家级生态公益林要得到核减须办理法定的征占用审批，涉案采矿权为市场矿（纯粹的商业开发），不具备征占用审批条件。一审法院对征占用审批条件与程序存在理解与适用上的错误。国家级生态公益林只能办理林地征占用审批，然后核减公益林总量，不能调整、置换，纯粹的商业开发无法办理国家级公益林征占用审批。《占用征用林地审核审批管理规范》规定了办理国家级公益林征占用审批的条件与范围。只有符合如国务院批准或同意的建设项目，国家和省级重点建设项目等特殊情形才可以办理审批手续。本案涉及的采矿项目既不属于国务院批准或同意的建设项目，也不属于国家和省级重点建设项目，而是纯粹的市场矿项目（即商业开发项目），因而不具备申请国家级公益林征占用审批条件。一审判决只引用《占用征用林地审核审批管理办法》第四条不足以准确把握建设项目确需征占用林地的条件，因而一审判决所谓“可以经相关林业部门审批”，无任何法规依据；所谓“只有竞得人取得矿权开采资格后，再作为林业征占用的用地单位向林业管理部门提出申请，方可取得林地征占用的许可”，其前提违法，设定的程序性操作根本不能实现。根据《森林法实施条例》以及《占用征用林地审核审批管理办法》，本案涉及的1100亩（70多公顷）国家级生态公益林征占用须由国家林业局审批。是否能获得审批，非被上诉人三门县国土资源局所能掌控，如此贸然设置“陷阱式”行政行为违反了行政行为的确定性要求。三、被上诉人三门县国土资源局在国家级生态公益林上设置采矿权并挂牌出让的行为存在严重的实体与程序上的违法行政事实，一审法院将其作为合法行政行为进行认定，有失司法正义。被上诉人三门县国土资源局在设置采矿权方案时瞒报国家级生态公益林之客观事实，在能否新设采矿权，能否获得审批上，未进行充分的合法性论证与评估，仅以三门县农林特产局出具的几份模凌两可的函件作为设置许可的理由，并委托原审第三人进行公开挂牌出让，其作出的具体行政行为十分随意和任意。被上诉人对包括上诉人在内的竞标申请人在取得采矿权后是否能办出国家级生态公益林征占用手续缺乏明确的态度与承诺，没有一套办理林地审批的有效方案与工作流程；在相关《挂牌出让公告》、《挂牌出让须知》中故意隐瞒存在大面积国家级生态公益林之事实，以吸引竞标者竞报。在上诉人按公告要求缴付了3600万元保证金并签订成交确认书之日，才将“相关情况告知书”送达给上诉人，程序违法。被上诉人明知行政许可的设定存在国家级公益林保护这一法律上不可逾越的障碍，就应当理性地终止挂牌出让行为，将不该收取的保证金返还给上诉人。四、一审判决将相关行政机关实施的违法的或不适当的行政行为作为合法行为来认定，有失司法正义。1、被上诉人三门县国土资源局提交的证据足以证明其瞒报矿区存在国家三级生态公益林这一事实。依据我国现行的行政管理体制，林地与矿藏资源是分头管理的，而在国家级生态公益林上新设采矿权需要得到具有审批权的林业行政主管部门准许。浙江省国土资源厅作出批复行为不能必然得出被上诉人可以直接实施采矿权招拍挂程序。从采矿权设置方案批准到采矿权挂牌出让，再到颁发采矿权许可证，是一个完整的采矿权设定过程，亦是一个由多行政管理部门综合实行的完整行政许可程序。浙江省国土资源厅批准许可的仅是采矿权设置方案，设置方案的批准许可，仅是采矿权设置的第一项环节，不能等同于成立了采矿权。2、一审法院根据被上诉人提供的三门县林业特产局函件认定林地可调整规划，并按相关程序审批，这一认定错误。根据规定，涉案采矿权矿区涉及国家三级公益林面积1100亩，应由国务院林业主管部门审批，三门县林业特产局超越职权出具的意见不具法律效力。本案系经营性采矿，涉案采矿权的设置不符合征占用条件，三门县林业特产局无视公益林征占用的前提，其出具的意见错误。三门县林业特产局2013年8月19日出具的意见，法律适用错误；2014年l月8日出具的意见与事实不符。五、被上诉人浙江省矿业权交易中心在得知挂牌出让的采矿权存在大面积国家级生态公益林后，仍然推动挂牌出让行为，存在明显过错。浙江省矿业权交易中心作为专业从事采矿权挂牌出让的交易机构，在接受行政委托后，没有履行审查职责；在事后得知采矿权存在大面积国家级生态公益林后，不予以制止，仍继续推动挂牌出让，其过错明显。一审法院未对浙江省矿业权交易中心的违法事实及重大过错作出准确认定，严重背离了司法公正性。六、上诉人提交了三门县林业特产局致三门县人民政府《关于对设立白象山采矿点有关事宜的意见》，拟证明存在大面积国家生态公益林的前提下，应先办理相关审批手续。一审法院对该证据不作认定违反证据认定规则。综上，请求撤销一审判决并撤销《采矿权网上挂牌出让成交确认书》。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人三门县国土资源局辩称：一、上诉人故意混淆法律概念，错误认为法规、规章中国家级公益林不得新设采矿权的相关规定。一审法院认定国家法律、法规没有强制禁止国家级公益林设定征占用的规定并无不当。《国家级公益林管理办法》禁止采石但未禁止开采矿藏。矿山项目属于基础设施建设项目，符合《占用征用林地审核审批管理规范》第一条第二项规定的征占用涉案林地的条件。退一步，即便本案采矿权项目属于非基础设施建设项目，按照《占用征用林地审核审批管理规范》第一条第三项的规定，也可以征占用涉案林地。浙林资（2013）84号文件适用范围是2013年8月1日后的采矿权设置行为，且禁止的是“不符合省、市、县矿产资源规划”的在生态公益林规划区设置采矿权行为，而不是禁止所有设置采矿权行为。况且该文件规定工程建设项目在工程红线范围内施工需要设置采矿权的除外情形。本案采矿权设置行为在2013年5月21日即已完成，符合省、市、县矿产资源规划，且属省级人民政府有关部门批准的基础设施建设项目，符合工程建设项目在工程红线范围内施工需要设置采矿权的情形。上诉人所引用的三个规范，其中两个属规章范畴，一个属规范性文件，不属于法律、法规。《中华人民共和国矿产资源法》第二十条规定的禁止开采矿产资源的六方面地区并未包括国家级公益林地。二、关于国家级公益林的征占用审批与采矿权设置、出让程序的关系问题，上诉人的上诉理由同样不能成立。1、根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条、第三十条第二款、《浙江省矿产资源管理条例》第二十五条、《占用征用林地审核审批管理办法》第三条、第四条以及《占用征用林地审核审批管理规范》第二条规定，采矿权设置、出让程序在先，公益林征占用审批程序在后，不存在先办理公益林调整，再进行采矿权设置、出让问题。根据《国家级公益林区划界定办法》第三章规定，占用征用国家级公益林地直接构成公益林“区块”调整的理由和情形，绝非上诉人所称的国家级公益林不能调整、置换。2、上诉人诉称的本案采矿项目无法满足国家级公益林征占用审批条件、程序，缺乏法律依据。公益林地属于林地的一种，其征占用的程序仍适用一般林地征占用程序，法律上没有特别适用于公益林征占用的程序规定，故在时间节点上，公益林征占用审批也属于采矿许可之后的程序，无非是在审批的过程中，公益林征占用的审批标准比一般林地更为严苛（比如审批权限、项目要求等），但这并不影响程序节点的既有安排。上诉人认为征占用本案规模量级的公益林，需要国家林业局审批，本案采矿权处于不确定状态，系混淆了标的物权利状态和审批程序之间的关系。本案标的物经过论证、联合踏勘和政策处理，已符合出让要求，并无权利瑕疵，至于上诉人在取得该标的物之后如何履行相关审批程序（含公益林审批）以及是否能够顺利获批，应当依法进行，不能回溯到标的物本身权利状态的合法性。三、上诉人认为被上诉人行政违法、一审判决有失司法正义的理由毫无根据。1、本案的被诉行为是《采矿权网上挂牌出让成交确认书》，故本案的审查范围是成交确认书的合法性，且仅限于采矿权交易环节的合法性审查。上诉人有意回避成交确认书的合法性问题，却针对浙江省国土资源厅对采矿权设置批准行为、三门县林业主管部门出具的有关公益林审批程序的意见等提出异议，这显然不属本案审查范围。2、上诉人认为“采矿权设置前的程序要求”以及“采矿权出让前需要得到具有审批权的林业行政主管部门的准许”，没有任何法律根据。本案采矿权设置方案报批前，当地林业部门先后就矿区范围确定、现场联合踏勘、专家评审等出具意见。因此，被上诉人已履行了采矿权设置前应当征求当地林业部门意见这一法定程序。在采矿权出让交易环节中，当地林业部门就公益林征占用审批程序等提出意见，被上诉人通过原审第三人对竞买人和潜在竞买人进行告知、公示，这并非采矿权交易环节的法定程序，上诉人以其所谓的“程序要求”作为行政行为是否合法或者适当的评判标准，没有法律依据。3、上诉人认为被上诉人故意隐瞒采矿权矿区存在国家级公益林地之理由与事实不符。根据采矿权设置报批法定程序要求，采矿权设置前须征求包括林业部门在内的当地相关主管部门意见，但相关法律法规并没有规定采矿权设置报批时应当呈报林地具体情况及报职权机关批准的程序要求。被上诉人已依法履行法定程序，当地林业部门也出具了同意矿区范围确定以及上报审批的意见，所以，不存在采矿权设置报批环节中隐瞒公益林不报的事实。在采矿权出让交易环节中，当地林业部门就公益林征占用审批程序等提出意见，被上诉人已采取直接送达或通过原审第三人网上公示方式进行告知。四、就本案是否属于行政诉讼受案范围、本案合法性审查的范围、本案起诉是否符合法定条件等问题，一审判决作出了与被上诉人意见不一的评判，但最终判决结果对被上诉人并无不利，故不再重复，但保留并坚持在一审中所发表的意见。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
被上诉人浙江省矿业权交易中心未提交书面意见，其代理人口头辩称：浙江省矿业权交易中心作为交易平台，根据矿业权交易规则的相关规定进行了公告和登记，整个交易过程程序合法，不存在违法行为。本案矿区公益林是63.7公顷，而不是70公顷。上诉人针对交易环节过程提起诉讼，是否属公益林不属于交易环节，与本案无关。综上，请求驳回上诉，维持原判。
在一审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
二审庭审中，主要围绕被诉采矿权网上挂牌出让成交确认书是否合法的审理重点，各方当事人进行了质证、辩论。
经审理，原审法院查明的事实，本院予以确认。
本院认为，一、国土资源主管部门通过招拍挂方式出让采矿权，并与竞买人签订成交确认书的行为，属于具体行政行为。上诉人浙江新曙光建设有限公司不服其与被上诉人三门县国土资源局、浙江省矿业权交易中心2014年1月22日签订的采矿权网上挂牌出让成交确认书提起诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围且没有超过法定起诉期限。二、被诉采矿权网上挂牌出让，被上诉人与上诉人签订成交确认书的行为合法。1、建筑用凝灰岩属于非金属矿产的一种。浙江省国土资源厅批复同意三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿设置采矿权，以招拍挂方式出让。按照浙江省国土资源厅《关于进一步改进国土资源行政审批工作提高行政审批效率的若干意见》（浙土资发（2013）78号）关于省级登记发证采矿权的出让交易，由采矿权所在地国土资源部门直接委托的规定，三门县国土资源局委托浙江省矿业权交易中心挂牌出让。浙江省矿业权交易中心接受委托后将相关出让文件进行了公告并接受报名。上诉人在缴纳保证金3600万元后最终以80200万元价格竞标成功。2014年1月22日，上诉人与被上诉人签订了采矿权网上挂牌出让成交确认书。故本案矿业权网上挂牌出让交易过程符合《矿业权交易规则（试行）》的相关规定。2、涉案林地属于国家三级公益林。我国森林法、矿产资源法等法律未禁止在国家三级公益林上设置采矿权。《国家级公益林管理办法》禁止在国家级公益林地采石，禁止非国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目征占用国家一级公益林，但未禁止在国家三级公益林上开采矿藏。浙江省林业厅、国土资源厅2013年8月1日联合发布的浙林资（2013）84号文件适用的是其发布后采矿权设置行为，且禁止的是不符合省、市、县矿产资源规划在生态公益林上新设置采矿权。但本案采矿权在该文件颁布前已设置完成，且符合三门县矿产资源规划。因此，上诉人认为在本案林地上设置采矿权违法，没有法律依据。3、根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定，开采矿藏需要占用或者征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请。《占用征用林地审核审批管理规范》第二条规定，开采矿藏项目占用、征用林地的申报材料包括采矿许可证和其他相关批准文件。因此，办理林地征占用手续不是采矿权出让的前置程序。只有采矿权出让后才能办理林地征占用手续。上诉人没有签订正式合同、未取得采矿许可证，当然无法办理林地征占用手续。况且，本案属于浙江省国土资源厅颁发采矿许可证的项目，即属于省级人民政府有关部门批准的建设项目，其征占用林地未为法律所禁止。上诉人要求三门县国土资源局先办理林地征占用手续再出让采矿权以及涉案矿区不具备征占用林地条件，没有法律依据。4、本案采矿权设置前，被上诉人已征求当地林业主管部门意见。2014年1月10日，浙江省矿业权交易中心将记载有国家三级公益林的情况告知书通过网站进行告知。因此，上诉人认为被上诉人瞒报、隐瞒国家三级公益林，没有事实根据。5、上诉人提供的《关于对设立白象山采矿点有关事宜的意见》系复印件，被上诉人对真实性提出异议。一审法院不予认定并无不当。综上，被诉采矿权网上挂牌出让，被上诉人与上诉人签订成交确认书的行为合法，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人浙江新曙光建设有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢继红
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一五年三月五日
书 记 员 王丽萍