江苏省宿迁市宿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏1302行初134号
原告暨诉讼代表人董文,男,1967年6月4日出生,居民身份证号码3208271967********,汉族，住泗洪县兴康花园**幢*单元***室。
原告暨诉讼代表人尹凯,男,1972年11月24日出生,居民身份证号码3208271972********,汉族，住泗洪县富康花园小区***幢*单元***室。
原告暨诉讼代表人陈志宝,男,1988年2月24日出生,居民身份证号码3213241988********,汉族，住泗洪县现代名城小区**幢***室。
原告董文龙,男,1968年5月8日出生，汉族，住泗洪县。
原告付军,男,1968年12月29日出生，汉族，住泗洪县。
原告陈立帮,男,1972年11月4日出生，汉族，住泗洪县。
原告孙明,男,1965年10月3日出生，汉族，住泗洪县。
原告陈步华,女,1957年1月26日出生，汉族，住。
被告泗洪县住房和城乡建设局,住所地泗洪县长江东路13号。
法定代表人许彬，该局局长。
应诉负责人邵军，该局副局长。
委托代理人孙万金，江苏远大弘正律师事务所律师。
第三人江苏省五里江农场，住所地泗洪县五里江西路*号。
法定代表人王建平，该场场长。
委托代理人ＸＸ，该场工作人员。
委托代理人张贤祥，江苏立贤律师事务所律师。
原告董文、尹凯、陈志宝、董文龙、付军、陈立帮、孙明、陈步华（下称八原告）诉被告泗洪县住房和城乡建设局（下称泗洪县住建局）不服行政处罚及行政答复纠纷一案，经江苏省宿迁市中级人民法院指定集中管辖，本院2017年4月24日立案受理，4月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人江苏省五里江农场（下称五里江农场）与被诉行政行为有利害关系，依法通知其作为本案的第三人参加诉讼，并组成合议庭，于2017年6月20日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人董文、尹凯、陈志宝，被告泗洪县住建局的应诉负责人邵军及委托代理人孙万金，第三人五里江农场的委托代理人ＸＸ、张贤祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告泗洪县住建局2017年2月27日作出洪建罚字[2017]第11号《行政处罚决定书》，认定五里江农场在未取得规划手续的情况下，在泗洪县现代名城小区45号楼一层违规建设长约27米、高约4.5米的隔墙，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令五里江农场立即停止违法行为，限十五日内（自本决定书发出之日起）自行拆除隔墙。
被告泗洪县住建局2017年3月30日作出《关于对现代名城45#楼一层农贸市场改为“快乐购”超市的违规认定情况说明》，载明：“你们提出的对现代名城45#楼一层农贸市场改‘快乐购’超市的违规认定要求，经研究决定后，现将情况说明如下：……现代名城小区于2008年通过审批，审批方案中45幢1层规划为农贸市场，并于2009年办理了《建设工程规划许可证》一层的审批规划为农贸市场。2015年1月16日项目通过综合验收，45#楼一层规划性质亦为农贸市场，未做使用性质调整变更。……经过调查，现代名城45楼一层已经综合验收移交给业主，产权由江苏省五里江农场所有。后期农贸市场经过搬迁之后由五里江农场租给邵建飞做‘快乐购’超市使用。这种由于后期经营方式的改变的查处，不属于我局的职权管辖范围。现特向你们说明。”
八原告诉称，2017年2月27日，被告作出洪建罚字[2017]第11号《行政处罚决定书》。3月30日，被告出具《关于对现代名城45#楼一层农贸市场改为“快乐购”超市的违规认定情况说明》，该说明证实涉案房屋规划性质为公建农贸市场，未作使用性质的调整变更，后改建为个人超市。被告只对农贸市场的隔墙进行认定和处罚，对擅自改变配套公建用途的违规行为未作认定，且认为经营方式改变的查处，不属于其职权范围。现请求：1.撤销被告作出的洪建罚字[2017]第11号《行政处罚决定书》及《关于对现代名城45#楼一层农贸市场改为“快乐购”超市的违规认定情况说明》；2.责令被告对泗洪县现代名城45号楼一层配套公建农贸市场改建为个人超市的违规重新作出认定和处理。
原告为证明其主张向本院提交如下证据：
1.（2016）苏1302行初272号行政判决书；
2.洪建罚字[2017]第11号《行政处罚决定书》及《关于对现代名城45#楼一层内部隔墙违规处罚情况说明》；
3.《关于对现代名城45#楼一层农贸市场改为“快乐购”超市的违规认定情况说明》；
4.现代名称小区规划设计配套公建（农贸市场）一层平面图。
被告泗洪县住建局辩称，一、原告的诉讼请求没有法律依据。原告曾起诉要求被告履行法定职责，宿城区法院于2016年12月29日作出（2016）苏1302行初272号行政判决书，责令被告于判决生效之日起六十日内对八原告举报的违规建设行为进行查处并重新答复。被告派人到现代名城实地察看，对相关人员进行调查了解，于2017年2月27日作出洪建罚字[2017]第11号《行政处罚决定书》，责令五里江农场立即停止违法行为，限15日内自行拆除隔墙。被告已经依法履行了职责，并已向原告作出《关于对现代名城45#楼一层农贸市场改为“快乐购”超市的违规认定情况说明》。二、原告不是涉案行政处罚的相对人，无权要求撤销涉案行政处罚行为及上述情况说明。三、原告要求被告对现代名城45号楼一层配套公建农贸市场改建为快乐购超市进行处理，涉及经营性质变更或调整，不属于被告的职责范围。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告为证明其主张向本院提交如下证据：
1.举报信，证明八原告向被告举报现代名城45号楼一层农贸市改为超市，要求被告对该违法行为予以处理；
2.现代名城45号楼一层现场查勘照片四张，证明现代名城一楼现经营性质改为快乐购超市；
3.绘制的现场图形，证明快乐购超市内有使用人即本案第三人私自建设的围墙；
4.现代名城45号楼一层规划平面图，证明在被告规划一楼为农贸市场时并没有隔墙；
5.现代名城45号楼一层不动产证明，证明被告执法人员确定一楼有隔墙；
6.企业法人身份证复印件；
7.企业法人营业执照（副本）复印件；
8.组织机构代码证复印件；
9.税务登记证复印件；
证据6-9是第三人的企业信息及证件，证明被处罚单位的主体资格；
10.调查笔录，被告工作人员向第三人党委委员许海峰进行调查，证明隔墙是第三人建设，且没有经过被告合法审批；
11.行政执法证；
12.泗洪县住建局负责人集体讨论会议记录（2017.2.15），证明经过集体讨论，对涉案违法建设行为进行立案处理；
13.建设行政案件立案呈批表，证明被告对现代名城45号楼一层违法建设行为立案并呈报审批；
14.《责令停止违法行为通知书》，证明被告要求第三人对违法建设的现代名城45号楼一层农贸市场内的隔墙限期自行拆除，如第三人不自行拆除被告将依法处理；
15.挂号信签收回执，证明被告将《责令停止违法行为通知书》邮寄送达第三人，且由第三人工作人员王秀丽签收；
16.《行政案件事先处罚告知书》，证明第三人没有自行纠错，被告作出告知书，告知第三人现代名城45号楼一层隔墙是违章建筑，责令第三人停止违法行为并限期拆除；
17.挂号信签收回执，证明被告将《行政案件事先处罚告知书》邮寄送达第三人，且由第三人工作人员王秀丽签收；
18.泗洪县住建局负责人集体讨论会议纪要（2017.2.27），证明通过被告集体讨论及承办人调查情况汇报，得出结论决定对第三人作出行政处罚；
19.《行政处罚决定书》，证明第三人没有申请规划许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告有权责令其停止建设并限期改正；
20.挂号信签收回执，证明被告将《行政处罚决定书》邮寄送达第三人，且由第三人工作人员王秀丽签收；
21.《关于对现代名城45#楼一层内部隔墙违规处罚情况说明》，证明被告对原告的申请作出了调查并告知了原告；
22.申请书，证明根据原告的申请，被告2017年3月30日再次向原告出具了情况说明；
23.《关于对现代名城45#楼一层农贸市场改为“快乐购”超市违规认定情况说明》，证明被告告知了原告，其要求对改变经营性质的处理不属于被告的职责范围。
第三人五里江农场述称，一、现代名城45号楼一层的使用性质已经发生变化。二、涉案处罚决定书认定事实错误，隔墙是由江苏丰泰房地产开发有限公司建设。三、现代名城45号楼一层是商用性质，经营性质的变更不属于被告查处的范围。
第三人向本院提交如下证据：
1.泗洪县人民法院（2014）洪民初字第2297号案件审理笔录，证明涉案隔墙不是五里江农场所砌，是江苏丰泰房地产开发有限公司垒砌，笔录第五页中间部分有相关记录；
2.泗洪县人民法院（2013）洪行初字第0012号行政判决书，证明涉案农贸市场已经实际做了规划变更。
本院依法调取了以下证据：江苏省宿迁市中级人民法院（2015）宿中民终字第00740号民事判决书。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见为：对证据1无异议，证据2-23和本案没有关联性。
第三人对被告提供证据质证意见为：证据5，只能证明涉案房屋是第三人所有，不能证明隔墙是第三人建设。证据10真实性无异议，不能证明隔墙是第三人建设。证据21，第三人不清楚。证据23的质证意见同对原告提供的证据3的质证意见。
被告对原告提供证据质证意见为：对证据1无异议，被告根据该判决的第二项判决内容，对违章建筑进行了查处，履行了法定职责。对证据2无异议，但处罚决定的处罚对象是第三人，该份情况说明仅是告知原告行政处罚的情况。对证据4无异议。原告所举证据均不能达到证明目的。
第三人对原告提供证据质证意见为：证据1第四页经审理查明部分对现代名城小区45号楼一层性质作出审批不是事实，其他无异议。对证据2，行政处罚决定书认定隔墙的建设主体是第三人，第三人不予认可。证据3载明项目2015年1月通过验收，如果涉案隔墙没有经过审批，是不可能通过验收的。对证据4无异议。
原告认为第三人提供的证据均与本案没有关联性。
被告对第三人提供证据质证意见为：对证据1-2真实性没有异议，但庭审笔录仅是记录庭审过程，对涉案隔墙是谁建设并没有作出认定，涉案房屋属第三人所有，建设隔墙行为的法律责任应由第三人承担。
对本院依职权调取的证据，原告认为和本案没有关联性，被告对该判决无异议，第三人对该判决的真实性和合法性无异议，对关联性有异议。
本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据1能证明八原告于2016年11月3日向本院提起诉讼，要求撤销被告2016年9月30日作出的《关于董文等8位业主要求房屋的违规认定的情况说明》。证据2同被告提供的证据19、21，能证明被告2017年2月27日作出涉案行政处罚，并将处罚情况告知八原告。证明3同被告提供的证据23，能证明被告于2017年3月31日向八原告送达涉案情况说明。证据4与被告提供的证据4、5一致，能证明泗洪县现代名城小区45号楼一层的平面规划情况。
被告提供的证据1，能证明八原告2016年3月23日以书面方式向被告举报，要求对违章改建农贸市场的行为进行查处。证明2、3不具备证据的法定内容要件，不具有证据效力。证据6-9能证明第三人的基本登记信息。证据10-18、20，能证明被告针对八原告的举报进行了立案、调查取证、集体讨论、制作相关文书、送达等程序。证据22，不属于本案审查范围。
对第三人提供的证据1-2真实性予以确认，但不能证明第三人的主张。
本院依职权调取的（2015）宿中民终字第00740号民事判决书，能证明原告董文、尹凯、董文龙、付军、陈立帮、孙明（以下简称董文等六人）及案外人刘维礼、董宏清向泗洪县人民法院提起民事诉讼，要求江苏丰泰房地产开发有限公司及五里江农场立即停止侵权、排除妨碍，将所砌墙面拆掉，恢复菜市场原状，一、二审均驳回了原告董文等六人及刘维礼、董宏清的诉讼请求。
经审理查明，2010年江苏丰泰房地产开发有限公司开发建设泗洪县现代名城小区45号楼（一层规划为农贸市场），董文、尹凯等八原告后陆续购买了该楼101-108室商铺并办理产权登记手续。上述商铺系泗洪县现代名城小区配套公建农贸市场商铺，位于现代名城小区45号楼一层北侧，每间商铺均有南门、北门，南门与农贸市场相连。2014年1月15日，江苏丰泰房地产开发有限公司将现代名城45号楼一层原农贸市场，即现代名城45号楼110室房屋出售给五里江农场，并办理了房屋所有权证及土地使用权证。
2014年5月，江苏丰泰房地产开发有限公司应五里江农场要求在原农贸市场北侧墙柱处砌上墙面，五里江农场将该房屋出租给案外人邵建飞经营快乐购超市。后董文等六原告及案外人刘维礼、董宏清向泗洪县人民法院提起民事诉讼，要求江苏丰泰房地产开发有限公司及五里江农场立即停止侵权、排除妨碍，将所砌墙面拆掉，恢复原状。泗洪县人民法院作出（2014）洪民初字第2297号民事判决，驳回了董文等六原告及刘维礼、董宏清的诉讼请求。宿迁市中级人民法院于2015年12月15日作出（2015）宿中民终字第00740号民事判决书,判决驳回上诉，维持原判。
2016年3月23日，八原告向泗洪县住建局举报，要求被告对农贸市场违章改建为超市，侵犯原告合法利益的行为进行依法查处，并作出恢复原状的处理决定。2016年9月30日，泗洪县住建局对八原告作出《关于董文等8位业主要求房屋的违规认定的情况说明》。八原告于2016年11月3日向本院提起诉讼，要求撤销上述情况说明。本院于2016年12月29日作出（2016）苏1302行初272号行政判决书，判决：一、撤销被告2016年9月30日作出的《关于董文等8位业主要求房屋的违规认定的情况说明》；二、责令被告于本判决生效之日起六十日内对八原告所举报的违规建设行为进行查处并重新答复。八原告和泗洪县住建局均于2016年12月31日收到该判决，未提出上诉。
2016年12月17日，泗洪县住建局对泗洪县现代名城小区45号楼一层进行现场勘察。2017年2月8日，泗洪县住建局与五里江农场的工作人员进行谈话。2017年2月15日，泗洪县住建局经负责人集体讨论后决定对五里江农场违章建设行为进行立案查处。2017年2月20日，泗洪县住建局向五里江农场下发《责令停止违法行为通知书》。2017年2月22日，泗洪县住建局向五里江农场下发《行政案件事先处罚告知书》，责令五里江农场立即停止违法行为，限期在五天内自行拆除隔墙。2017年2月27日，泗洪县住建局经集体讨论后作出洪建罚字[2017]第11号《行政处罚决定书》。2017年3月23日，泗洪县人民法院受理了八原告申请执行本院（2016）苏1302行初272号行政判决书的执行案件，后八原告收到涉案的行政处罚决定书及情况说明。原告不服，于4月24日向本院提起行政诉讼，请求依法支持其诉讼请求。
本案的争议焦点是：一、董文等八人与被告作出的涉案行政处罚决定和情况说明是否有利害关系；二、被告作出的涉案情况说明法律依据是否充分；三、被告作出的涉案行政处罚行为认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”判断是否存在利害关系主要应从三个方面进行考量：起诉人对案件是否存在合法权益；该合法权益是否受到行政行为的直接影响；该合法权益与被诉行政行为之间是否存在因果关系。本案中，八原告系泗洪县现代名城小区配套公建农贸市场商铺的产权人，其商铺与农贸市场直接相连。八原告发现该农贸市场被砌隔墙装修并改建为超市，可能影响其权益，通过书面举报的形式要求被告对该行为进行查处，被告是否查处、答复的行为对八原告的权益产生一定的影响。现八原告对于被告作出的涉案行政处罚及情况说明不服，认为其未依法履行职责，要求撤销并重新作出处理，故八原告与对被告作出的涉案行政处罚及情况说明有利害关系，具备原告诉讼主体适格。
关于被告作出的涉案情况说明，本院认为，根据（2015）宿中民终字第00740号民事判决书、（2016）苏1302行初272号行政判决书认定的事实以及庭审查明的事实，泗洪县现代名城小区45号楼一层规划为农贸市场。2014年1月15日，江苏丰泰房地产开发有限公司将该农贸市场转让给五里江农场。虽然2013年泗洪县经济开发区管理委员会认为涉案农贸市场不能满足周边小区居民的需求和发展的需要，决定重新建设农贸市场，并对涉案农贸市场进行搬迁。但涉案农贸市场已经通过综合验收并办理了产权登记手续，规划性质没有改变。现涉案农贸市场被第三人出租给案外人邵建飞经营快乐购超市，是基于双方签订的租赁合同基础上的使用用途的改变，八原告要求被告对此进行查处，不属于被告的法定职责范围。原告的该项请求于法无据，本院不予支持。
行政处罚案件一般应遵循立案、调查取证、责令改正、告知、集体讨论、作出处罚、送达等法定程序。《建设行政处罚程序暂行规定》第七条规定：“执法机关依据职权，或者依据当事人的申诉、控告等途径发现违法行为。执法机关对于发现的违法行为，认为应当给予行政处罚的，应当立案，但适用简易程序的除外。立案应当填写立案审批表，附上相关材料，报主管领导批准。”第八条第一款规定：“立案后，执法人员应当及时进行调查，收集证据；必要时可依法进行检查。”第十三条规定：“案件调查终结，执法人员应当出具书面案件调查终结报告。调查终结报告的内容包括：当事人的基本情况、违法事实、处罚依据、处罚建议等。”第十四条规定：“调查终结报告连同案件材料，由执法人员提交执法机关的法制工作机构，由法制工作机构会同有关单位进行书面核审。”本案中，本院作出的（2016）苏1302行初272号行政判决书于2017年1月15日生效，泗洪县住建局2017年2月15日立案，2016年12月17日现场查勘，2017年2月8日进行调查谈话，程序倒置；2017年2月22日下发《行政案件事先处罚告知书》，要求五里江农场五日内自行拆除隔墙，2017年2月27日进行了集体讨论，作出了涉案《行政处罚决定书》，自行拆除期限尚未届满；在调查终结时没有调查终结报告，没有提交法制工作机构会同有关单位进行书面核审；2017年2月27日集体讨论记录显示，执法人员与参加人员意见不明确，不能形成最终的处理结果，发表意见人员与记录上签名不一致，集体讨论流于形式。故被告作出的行政处罚违反法定程序。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”《建设行政处罚程序暂行规定》第九条规定：“执法人员对案件进行调查，应当收集以下证据：书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。只有查证属实的证据，才能作为处罚的依据。”本案中，结合被告举证的证据，被告认定事实的证据为现场查勘照片4张、绘制的现场图一张、45号楼一层规划平面图、调查笔录一份，其中现场查勘照片4张、绘制的现场图一张均无执法人员和当事人签名，当事人或在场人拒绝或不能签名的也未注明原因，两份证据效力不具合法性，上述证据不能证实被告行政处罚决定书认定的事实。故被告作出的行政处罚决定证据不足。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告泗洪县住房和城乡建设局2017年2月27日作出的洪建罚字[2017]第11号《行政处罚决定书》；
二、责令被告泗洪县住房和城乡建设局于本判决生效之日起六十日内对八原告举报的违规建设行为重新查处并答复；
三、驳回八原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告泗洪县住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宿迁市中级人民法院。根据《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省宿迁市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。（开户行：中国农业银行宿城支行，账号：46×××80）。
审 判 长 施 华
代理审判员 宋艳艳
人民陪审员 孙木森
二〇一七年六月二十九日
书 记 员 张晓秋