潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潢行初字第39号
原告段XX，男，1948年生，汉族，住光山县殷棚乡。
委托代理人段X乙，男，1967年生，住光山县殷棚乡，代理权限为特别授权代理。
被告光山县公安局。住所地：光山县城关弦山路。
法定代表人刘洋，该局局长。
委托代理人陈凛，女，该局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人付明，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
原告段XX诉被告光山县公安局（以下简称光山公安局）不服治安行政处罚一案，于2014年8月29日向光山县人民法院提起行政诉讼，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院于2014年10月11日立案受理，于2014年10月13日向光山公安局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月29日公开开庭审理了本案。原告段XX及其委托代理人段X乙，被告光山公安局的委托代理人陈凛、付明
到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
光山公安局于2014年3月19日对段XX作出光公（治）行罚决字（2014）0218号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），以其与魏X等六人一起赴北京市中南海周边信访为由，决定对其给予行政拘留10日的处罚。段XX对该处罚决定不服，向光山县人民政府申请行政复议。复议机关经审理后，维持了被诉处罚决定。
光山公安局于2014年10月20日向本院提供了作出被诉处罚决定的如下证据：
一、光山公安局民警对段XX、兰XX、魏X、易XX、屈XX、张X等六人的询问笔录，接访人员扶伟、李萌出具的书面证明材料，北京市公安局西城分局府右街派出所作出的（2014）第201403180114号训诫书，证明段XX等六人因有关刑事案件的民事赔偿问题赴北京市中南海周边进行非法上访的事实。
二、中共光山县委群众信访工作部《关于建议对赴京“非访”人员易XX等6人依法处置的报告》及“报告处理笺”、受案登记表、传唤证、传唤告知家属通知书、行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联），证明该局作出被诉处罚决定的程序合法。
三、光山县拘留所收拘回执、暂缓执行拘留申请书、担保人保证书、行政复议申请书、暂缓执行行政拘留审批表，证明对段XX的行政拘留已执行5日，因其提出行政复议申请，其余行政处罚暂未执行。
四、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》。
原告段XX诉称，2014年3月18日，其与兰XX等六人因与他人的债务纠纷得不到解决，到北京市中南海周边进行信访。被告光山公安局将其六人带回光山县，以其行为构成扰乱公共秩序为由作出被诉处罚决定，对其行政拘留10日。其不服，向光山县人民政府申请复议，该政府对被诉处罚决定予以维持。其在北京上访期间没有滞留、聚集、高声喧闹，而是听从警察安排，没有违法情形。被告光山公安局所作的处罚决定事实不清，主要证据不足，严重损害了其合法权益。请求判令：一、撤销被告光山公安局光公（治）行罚决字（2014）0218号行政处罚决定书；二、判令被告光山公安局向其支付赔偿金2006.9元。
被告光山公安局辩称：一、段XX于2014年3月18日8时许，到北京市中南海周边上访、滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并进行训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的有关规定，该局对段XX的处罚有规可依。二、该局对段XX作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚得当，不应向段XX作出赔偿。请求依法维持被诉处罚决定。
原告段XX向本院提交了以下诉讼证据材料：
一、光山县人民政府光政复决字（2014）3号行政复议决定书、行政复议文书送达回证，证明其不服被诉处罚决定向光山县人民政府申请复议，复议机关对被诉处罚决定予以维持；其于2014年8月14日收到该复议决定书。
二、北京市公安局西城分局政府信息公开申请“登记回执”、西公（2014）第110号-答复告“政府信息答复告知书”，证明其不存在非法上访行为，北京市公安局西城分局并未将其赴京上访行为立案移送光山公安局处理。
三、兰XX、张X、魏X等三人出具的书面证明，署名为“段XX”的手书材料一份（在该材料中“易XX”的姓名上捺有指印），证明光山公安局在将其与兰XX等六名上访人从北京接回的过程中，对其有不人道的对待。
四、《中华人民共和国国家赔偿法》，“关于处理上访人员的要求规定”（由“中央政法委打击处理违法上访五条要求”、下载自网络的新闻报道文章“国家明确规定群众事件滥用警力可被‘双开’”、《中华人民共和国治安管理处罚法》（应为《中华人民共和国行政处罚法》）第五十五条、第六十条、第六十二条、1979年《中华人民共和国刑法》第一百八十八条条文，以及对各地无北京案发地派出所移送无权进行处罚，对训诫和训诫书性质的理解及受到训诫后被拘留属于“一次双罚”等阐述性内容组合而成），证明光山公安局对其作出治安拘留的处罚是违法的，该局应就此向其进行赔偿。
经庭审质证，本院对原、被告双方当事人提交的证据作如下认定：
一、光山公安局对段XX提交的第一项证据不持异议，对其第二项证据的真实性不持异议，但认为其第二项证据不能证明其不存在非法上访行为，及北京市公安局西城分局并未将其赴京上访行为移送光山公安局立案处理的事实。
经审查，段XX提交的第一项是具备真实性、合法性，具有法律效力的文书，且与本案事实相关，本院对此予以采信。段XX提交的第二项证据可以证明：北京市公安局西城分局府右街派出所于2014年3月18日就段XX在中南海周边上访的行为制作了训诫书，并向段XX进行了告知；其次，该局未就段XX本次上访行为立案并移送光山县公安局。但首先，该项证据不能证明段XX本次赴京上访不违反信访管理相关的法律规定；其次，光山公安局提交的立案材料表明，该案并不是依据北京市公安局西城分局的移送进行立案，而是根据信访部门报案和移送立案受理。因此，该项证据不足以证明段XX主张的待证明事实，本院不予采信。
二、段XX提交的第三项证据中的书面证明材料和手书材料的内容与本案被诉处罚决定认定的事实没有关联，且其中的证明材料属于书面形式的证人证言，但均未附证人身份证明文件，不具备法定形式要件。故本院对该项证据不予采信。段XX提交的第四项证据中《中华人民共和国国家赔偿法》是现行法律，本院予以采信。而“关于处理上访人员的要求规定”中的有关新闻报道文章内容和《中华人民共和国行政处罚法》条文与本案事实没有明确关联；1979年《中华人民共和国刑法》的相关条文已经修订，不具有法律效力且与本案事实没有明确关联；其他阐述性内容系对相关法律适用问题的理解，不是具有法律效力的法律解释，故对此本院不予采信。
三、段XX对光山公安局提交的第一项证据提出异议，认为其内容不真实，不能证明其存在非法上访的事实，但未提出相反证据予以反驳。
经审查，该项证据中接访人员扶伟、李萌出具的书面证明材料属于书面形式的证人证言，但均未附证人身份证明文件，不具备法定形式要件，本院不予采信。该项证据中对段XX的询问笔录其本人未签名，而由询问人注明其阅读后拒绝签名的情况。参照《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条规定，在此情形下被询问人不签名并不影响询问笔录的真实性和合法性。除此以外，该项内其他证据也具备真实性、合法性，且该部分证据与本案事实相关，本院均予以采信。
四、段XX对光山公安局提交的第二项证据提出异议，认为其内容不真实，但未提出相反证据予以反驳。
经审查，该项证据中的传唤证、传唤告知家属通知书、行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联）中均无被传唤、通知、告知和处罚人的签名，而由办案人员注明了相关情况，该情形并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，以此不足以否定其真实性和合法性。除此以外，该项内其他证据也具备真实性、合法性，且该部分证据与本案事实相关，本院予以采信。
五、段XX对光山公安局所提交的第三项证据不持异议。该项内证据具备真实性、合法性且与本案事实相关，本院予以采信。
经审理查明：2008年前后，段XX因其在易仲明（已被判处刑罚）非法集资案中的集资款未能追回一事开始多次赴省、进京上访。2014年3月16日，段XX与兰XX、魏X、易XX、屈XX、张X等六人再次因此事前往北京上访。2014年3月18日，段XX等六人一起以走访形式在北京市中南海周边区域上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获。该所就此作出（2014）第201403180114号训诫书对段XX进行了训诫，并将其送到北京市马家楼接济服务中心。后段XX等六人被光山县接访人员从北京接回。
2014年3月18日，光山公安局接到信访部门报警并进行了登记。2014年3月19日，中共光山县委群众信访工作部向该县“规范信访秩序依法处置非正常上访工作领导小组”提出对段XX等六人“赴京非访”由公安机关依法予以处置的报告，该小组领导批示就此向光山公安局进行移送。光山公安局于当日立案受理。
光山公安局于2014年3月19日对段XX进行了传唤和询问。该局根据其本人及其他五人的陈述、接访人员证明材料及训诫书认定，段XX等六人因与河南省光山县马畈镇居民易X甲就债务问题引发纠纷，该问题得不到解决而一起赴北京市中南海周边信访。该局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定，拟对段XX进行治安处罚。该局对拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据向段XX进行告知，并制作了“行政处罚告知笔录”，在该笔录中载明“你的行为已构成扰乱公共场所秩序”。段XX未在该笔录“被告知人”处签名或捺指印。光山公安局办案民警在该笔录上注明“本告知笔录已于2014年3月19日10时35分向段XX宣告并当面送达，段XX拒绝签字、捺印”。光山公安局作出被诉处罚决定后，向段XX送达。段XX亦未在该处罚决定附卷联上签名或捺指印，光山公安局办案民警在该联上注明“本决定书已于2014年3月19日13时50分向段XX宣告并当面送达，段XX拒绝签字捺印”。当日，段XX被移送光山县拘留所执行拘留。在执行过程中，段XX于2014年3月22日以其对被诉处罚决定提出行政复议为由，申请暂缓执行拘留。经担保人担保，光山公安局于2014年3月23日决定对剩余拘留期暂缓执行。
2014年4月17日，段XX向光山县人民政府提出行政复议申请。复议机关经审理，于2014年5月27日作出光政复决字（2014）3号行政复议决定书，决定维持被诉处罚决定。段XX于2014年8月14日收到该复议决定书，但其对此仍不服，遂向光山县人民法院提起行政诉讼。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，光山公安局具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。光山公安局在接到信访部门的报案和移送后进行立案查处，符合法律规定。
本案双方当事人的争议主要在于：一、段XX的起诉是否超过法定起诉期限。二、光山公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，执法程序是否合法。三、光山公安局是否应向段XX作出行政赔偿。
关于段XX的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。在本案中，段XX就被诉处罚决定向光山县人民政府申请复议后，于2014年8月14日收到复议决定书，至其于2014年8月29日向光山县人民法院提起本案行政诉讼，未超过法定起诉期限。
关于光山公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，执法程序是否合法的问题。在认定事实上，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。而根据段XX、兰XX、魏X、易XX、屈XX、张X等六人在询问笔录中的陈述，以及北京市公安局西城分局府右街派出所作出的（2014）第201403180114号训诫书可以认定：一、段XX在此次赴北京上访前，就追索集资款一事已数次前往北京上访。二、2014年3月18日，段XX等六人一同在北京市中南海周边区域采用走访形式进行上访活动时，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并就此对其进行了训诫。三、北京市中南海周边区域不是法定的信访接待场所。因此，光山公安局所提交的证据可以证明段XX此次的上访行为违反了相关法律规定。
在适用法律上，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字（2013）25号）规定，在车站、码头、商场、公园、广场等公共场所实施张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的，以扰乱公共场所秩序予以治安管理处罚。本案中，段XX在已数次赴京上访的情况下，又与兰XX、魏X、易XX、屈XX、张X等五人一起前往并非信访接待场所，而系中央国家机关办公所在地的北京市中南海地区周边进行上访活动，光山公安局对其作出被诉处罚决定并无不当。光山公安局在被诉处罚决定中适用的法律条文是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款，并未明确适用该款的具体项，但在“行政处罚告知笔录”中将段XX的行为认定为“构成扰乱公共场所秩序”。因此，光山公安局在作出被诉处罚决定时存在适用法律不具体的瑕疵，但该瑕疵未对段XX的实体权利义务产生实际影响，不足以构成撤销被诉处罚决定的理由。
在执法程序上，光山公安局在接到该县“规范信访秩序依法处置非正常上访工作领导小组”移送后立案受理，在被诉处罚决定作出前对段XX进行了调查询问，并向段XX事先告知了拟处罚的内容及其享有的陈述和申辩权利。在被诉处罚决定作出后向段XX送达了处罚决定书。其执法程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定。
关于光山公安局是否应向段XX作出行政赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留受害人的，受害人有取得赔偿的权利。据此，段XX要求光山公安局对其就行政拘留予以行政赔偿，应以该行政拘留违法为前提条件。而本案被诉处罚决定尚未被依法撤销或确认违法。因此，段XX提出的行政赔偿请求没有事实依据，本院不予支持。
在庭审中，段XX提出其因本次上访已受到北京市公安机关的训诫，光山公安局对其作出的被诉处罚决定系重复处罚。对此，首先，训诫并不是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类之一，涉及社会治安管理的其他法律、行政法规亦未明确将训诫设定为行政处罚。因此，段XX所受到的北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫并不是行政处罚。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该规定表明，该法确立的对行政违法行为“一事不再罚”的原则所适用的处罚种类是罚款，并不适用于法定的所有行政处罚种类。因此，光山公安局对段XX作出行政拘留的处罚，不属于对同一行为重复处罚的情形。
在庭审中，段XX提出其系被光山公安局强制从北京带回光山县，该局系滥用职权。因该事实属另一法律关系，与本案被诉处罚决定之间没有关联，本院对此不予审理。
综上所述，光山公安局具有作出被诉处罚决定的法定职权，该处罚决定认定事实的证据充分，符合法定程序，适用法律虽不具体但不影响段XX的实体权利义务。段XX的诉讼请求法律和事实依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、驳回原告段XX要求撤销被告光山县公安局光公（治）行罚决字（2014）0218号行政处罚决定书的诉讼请求。
二、驳回原告段XX关于要求被告光山县公安局向其支付赔偿金2006.9元的赔偿请求。
本案诉讼费50元，由原告段XX负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李 刚
审 判 员 谢 晖
人民陪审员 黄守志
二〇一四年十二月三日
书 记 员 梁 进