广西壮族自治区钟山县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）钟行初字第9号
原告钟山县花山瑶族乡平西村委六洞村民小组。
诉讼代表人韦华民。
委托代理人黄秋帆，广西裕华律师事务所律师。
被告钟山县人民政府。
法定代表人唐先程，县长。
委托代理人廖成其。
第三人钟山县花山瑶族乡保安村委下周家村民小组。
诉讼代表人韦才记。
原告钟山县花山瑶族乡平西村委六洞村民小组不服被告钟山县人民政府行政处理决定一案，于2014年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于2014年6月3日受理后，于2014年6月9日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2014年7月17日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人韦华民及其委托代理人黄秋帆，被告的委托代理人廖成其，第三人的诉讼代表人韦才记到庭参加诉讼，被告法定代表人唐先程不出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告钟山县人民政府于2013年10月21日对原告花山瑶族乡平西村委六洞村民小组及第三人花山瑶族乡保安村委下周家村民小组作出了钟政发（2013）43号《行政处理决定书》。该《行政处理决定书》认定以下事实：双方争执的先生冲湾江岭等山场四至范围是：东至湾江岭、南从先生冲到姑坠冲转至周家路口、西至狮子岭、北至佛子岭，面积共1100亩（其中争执范围内六洞茶林处理图所标129.39亩，410.51亩在争执面积1100亩内；争执范围内2六洞水田0.2亩，3六洞水田4.99亩，5大湾茶林1.38亩，6六洞水田15.76亩，7六洞水田4.54亩，8大湾旱地1.67亩不在争执面积1100亩范围内）。争执山场内有松树、杂树、杉树、茶子树以及水田旱地等（详见附后处理图）。土地改革时期，争议双方部分村民均持有政府颁发的《土地房屋所有证》，合作化、人民公社及四固定时期，政府对争议山场未确过权，由下周家集体对该山场进行经营管理。1981年落实生产责任制和林业三定时期，下周家村集体和村民领取了县政府颁发的《山林承包证》和《自留山证》。1989年双方因山场权属发生纠纷，花山乡政府组成工作组进行调查，1989年9月8日形成《关于六洞村与下周家村对湾江等地山场分界线的处理决定》（草稿），未形成正式文件下发。1991年10月23日，花山乡工作组提交《关于下周家与六洞村对湾江等地山场界线争执的调查报告》，之后经政府做了大量思想工作，双方争执平息，争执山场由下周家村集体管理。直至2000年，双方再次发生纠纷，花山乡政府再次组成工作组调查，并于2001年8月1日以书面报请县政府作出处理决定。由于纠纷未得解决，2010年11月，下周家村向县林业调处部门提出权属纠纷调处申请。
做出被诉具体行政行为的钟山县人民政府认为：确定林木、林地的所有权和使用权，应以政府依法核发的林木、林地所有权或者使用权证书为准。土地改革时期颁发的土地房产所有证是证明土地改革时期分配给农户的土地（含林地）证明，一般情况下不能作为现在确定集体所有林地的依据。各级政府颁发的林权证或山林权证不仅是林木权属的法律凭证，而且也是林地权属的有效法律凭证。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条第一款第（一）项规定，土地改革以前的权属凭证不能作为确定权属的权属凭证。下周家村与六洞村争执先生冲湾江岭等山场权属，六洞村所提供的道光年间田税清册和民国二十三年法院判决书不能作为确定权属的凭证；双方所提供的土地改革时期的《土地房产所有证》，是土地改革时期分配给农户的土地（含林地）的证明，不能作为山场权属凭证；落实生产责任制和林业三定时期，下周家村和村民持有县政府颁发的《山林承包证》和《自留山证》，六洞村没有证据予以推翻，并且双方纠纷发生后，在1989年至2001年花山乡政府调解处理期间，花山乡政府和调查组的调查报告、处理意见、请示等证据材料，充分证明下周家村对争议山场的经营管理的事实。为此，对于下周家村提出争议山场权属的主张应予以支持，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第一款第（十）、（十三）项，第十一条第一款第（二）、（五）项，第十八条第一款第（二）项的规定，本机关作出如下处理决定：
一、双方争议的先生冲、湾江岭等山场范围内的六洞水田（处理图所标②0.2亩、③4.99亩、⑥15.76亩、⑦4.54亩处）共25.69亩，大湾茶林（处理图所标⑤1.38亩、⑧1.67亩）共3.05亩，仍由现经营承包者继续经营管理。（以上水田、茶林面积不在争议面积1100亩内）。二、双方争议山场包含在争议面积1100亩内的六洞茶林（处理图所标①29.39亩、④10.51亩处）面积39.9亩，现是六洞村民经营管理，仍然保持现有经营管理范围，不能扩种、补种，直至茶树自然枯亡。三、双方争议山场面积1100亩权属归下周家村民小组集体所有。（详见山林权属纠纷处理图）
根据本决定制作的山林权属纠纷处理图权属界线与本决定具有同等法律效力。
被告钟山县人民政府于2014年6月18日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有：证据1、下周家村民小组山林权属纠纷调处申请书，证据2、调处“三大纠纷”案件授权委托书，证据3、韦才记法人代表及其他代表身份证复印件，证据4、六洞村民小组山林权属纠纷答辩书，证据5、调处“三大纠纷”案件授权委托书，证据6、韦泽亮法人代表及其他代表身份证复印件，证实当事人身份及申请私人我们答辩情况。证据7、现场勘查笔录，证据8、下周家与六洞村民小组争议山场示意图，证实争议山场的四至范围、面积。证据9、韦才记的等代表笔录，证据10、韦泽亮等代表笔录，证实争执各方证据陈述情况。11、调解会笔录，证实召集双方进行调解的情况。证据12、1991年花山乡政府工作组调查报告，证据13、1989年花山乡政府山场分界线处理决定文稿，证据14、2001年花山乡政府《关于六洞村民小组与下周家村村民小组对湾江岭、先生冲等山场权属争执问题的请示》，证实下周家村对争议山场经营管理的事实。证据15、质证会笔录，证实对证据进行质证的情况。证据16、下周家村民小组提供的山林承包证2份，证据17、下周家村民小组提供的自留山证，证实下周家村拥有争议山场林木的承包经营权。证据18、下周家村民小组提供的土地房产所有证及存根，证实下周家持有土改时政府发的土地房产所有证。证据19、下周家村民小组提供的1957年三包合同，证据20、下周家村民小组提供的砍伐松木合同协议书及证明书，证据21、下周家村民小组提供的采割松脂合同书，证实下周家村对争议山场的经营管理事实。证据22、六洞村民小组提供的民国二十三年法院判决书，证据23、六洞村民小组提供的道光年间田税清册，证实六洞村民在持有解放以前的判决书、契让。证据24、六洞村民小组提供的土地房产所有证，证实土改时发给六洞村民的土地房产所有证。证据25、钟山县人民政府行政处理决定书（钟政发（2013）43号），证实县政府依法对该山场纠纷进行确权处理。证据26、文书送达回证，证据27、贺州市人民政府行政复议决定书（贺政复决字（2014）14号），证实贺州市人民政府作出了维持钟政发（2013）43号行政处理决定，钟政发（2013）43号行政处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法予以维持。
原告花山瑶族乡平西村委六洞村民小组诉称：一、被告违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，错误地确认不能作为证据的材料，错误的否定法律规定的合法证据，最终处理结果错误，严重不公平。1、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一项规定：土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册；被告在作出钟政发（2013）43号行政处理决定的处理理由认定：双方所提供的土地改革时期的《土地房产所有证》是土地改革时期分给农户的土地（含林地）的证明，不能作为山场权属凭证。被告作出否定土改时候所颁发的权属证明，完全违背了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，且其未提出任何更据有法律效力的法规为依据，这样的认定是错误的，也是无依据的。2、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条规定：下列证据，可以作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料（以下简称权属凭证）：（一）依据《中华人民共和国土地改革法》及其有关规定取得的土地房产所有证或者发证时的档案清册；（二）土地改革时期《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地等所属的土地清册；（三）合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料；（四）土地改革以后各级人民政府在职权范围内作出的处理决定或者依法生效的调解协议；（五）《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》实施后县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书；（六）土地改革以后当事人依法达成的协议；（七）依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地（含林地）的文件及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同；（八）国有农、林场设立时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图；（九）1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料；（十）依法属于农民集体所有的土地，人民政府已经明确属于农村集体经济组织或者村民委员会一级经营管理的文件；（十一）人民政府依法批准农民建房用地的文件；（十二）人民法院对权属纠纷作出的生效的判决书、裁定书、调解书；（十三）法律、法规、规章规定可以作为调处权属纠纷、确定权属的凭证材料和其他证据。被告在作出处理决定时也违背《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定。3、被告在作出处理决定时违背《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定错误采信确认无处分权且未作出分开处理决定的花山乡的内部向上级报告的讨论文字为定案依据。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第四项规定的土地改革以后各级人民政府在职权范围内作出的处理决定可以作为证据。本案是集体与集体之间的土地权属争议，花山乡政府无权处理集体与集体之间的权属纠纷。花山乡政府处理意见是超越职权违法的，当然是无效的。其次，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定是县人民政府作出处理决定，而花山乡政府的处理意见是没有决定力的内部意见，不是处理决定！且该内部意见也没有通知双方和送达双方当事人，根本没有成立，更无法律效力。花山乡政府的处理意见不能适用本案理由之二：花山乡政府意见处理是500亩的山场争议，而本案是1100亩的山场，争议范围、面积、地域有很大区别，该意见当然不能适用于本案。4、被告错误采信第三人提供的《山林承包证》和《自留山证》。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第五项规定：“《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》实施后县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书。”是作为权属凭证的。第三人提供的《山林承包证》和《自留山证》不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的条件，它们是84年以前由各农户自己填写后未经政府核发的无法律效力的证件，被告却予以采信是不符合法律规定的。
二、被告在作出处理决定时认定：在1989年至2001年花山乡政府调查处理期，花山乡政府和调查组的调查报告、处理意见、清单材料等证据材料充分证明下周家村对争议山场无经营管理事实。这样的认定是完全违背事实的。1、争议期间各方不得到争议的土地林地进行生产、管理活动，这是法律所规定的，事实上，争议期间根本就没有单方管理的事实。2、花山乡政府的内部请示意见根本没有向当事人宣布公开，第三人没有任何依据单方管理争议山场，申请人从未也没有准许第三人对争议山场的单方管理，申请人也未接到哪一级的政府作出决定或通知将争议地交由第三人管理。3、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》完全否定了所谓的“现行管理”作为确权依据。因此，被告以所谓的“现行管理”将争议山场完全确权归第三人是没有依据，也是极不公平的。
三、被告作出处理决定没有任何理由地否定评介申请人在争议山场区域内水田和经济林地的所有权。在争议山场区域内的多处水田、经济林等到约70亩，这些土地、林地没有争议，其所有权属申请人。被告作出的处理决定书第一条这样规定：双方争议的先生冲、湾江岭等山场范围内的六洞水田（处理图所标②0.2亩、③4.99亩、⑥15.76亩、⑦4.54亩处）共25.69亩，大湾茶林（处理图所标⑤1.38亩、⑧1.67亩）共3.05亩，仍由现经营承包者继续经营管理。（以上水田、茶林面积不在争议面积1100亩内）。决定书的第二条规定回避了这些水田和经济林地的的所有权权属，造成了申请人实际拥有所有权且无争议的水田和经济林地的所有权变成只有经营管理权，实际上否定和剥夺了申请人对上述土地的所有权，使上述土地由有主变成无主，这是越权的。因为没有争议的土地，没有当事人的申请，被告无权作出剥夺其所有权的权力。
综上所述，被告作出的钟政发（2013）43号行政处理决定错误适用依据，认定事实错误，处理结果不公平，贺州人民政府维持钟政发（2013）43号行政处理决定错误，请求人民法院依法撤销钟政发（2013）43号行政处理决定。
原告花山瑶族乡平西村委六洞村民小组在法院审理期间没有提供新的证据。
被告钟山县人民政府辩称：一、答辩人作出的钟政发（2013）43号处理决定认定事实清楚，证据充分。1．六洞村民小组和下周家村民小组各自提交的《土地房产所有证》不能作为争议山场的权属凭证。根据国家林业部《关于山林定权发证有关问题的答复》（林函策字（1992）165号），土改时期颁发的土地房产所有证是证明土地改革时分配给农户的土地（含林地）证明，一般情况下不能作为现在确定集体所有林地的依据。土改时分给农户的土地（含林地），经合作化、人民公社化之后，农户私有的土地（林地）已经转为国家或集体所有，农民个人不再享有土地（林地）所有权。在本山场权属纠纷中，尽管双方当事人均提供了土改时期的土地房产所有证，但仅凭土地房产所有证不能证明双方享有争议山场所有权，因此不能作为争议山场权属凭证。2.第三人持有的《山林承包证》和《自留山证》可以作为认定本纠纷案件事实的依据。《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（1982年5月30日桂发（1982）36号）第二十条规定：“山林权属落实后，由县、市人民政府颁发山林权属证书和社员自留山使用证，并受法律保护。”虽然第三人持有的山林承包证和自留山证是在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国森林法》实施前颁发的，根据1989年2月17日林业部《关于林权证是否为林地权属法律凭证的回复》（桂函策字（1989）15号），落实生产责任制和林业“三定”时期颁发的林权证或山林权证是林地权属的有效法律凭证。3.土地改革以前的权属凭证不能作为确定权属的依据。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条第一款第（一）项规定，土地改革以前的权属凭证不能作为确定权属的权属凭证。因此，六洞村所提供的道光年间田税清册和民国二十三法院判决书不能作为争议山场确权凭证。4.花山乡政府在1989年至2001年调查调处期间所形成调查组调查报告、处理意见、请示等材料是经过充分调查所形成的，能证明第三人对争议山场经营管理的事实，钟政发（2013）43号处理决定予以采信是正确的。5.争议范围内的六洞水田25.69亩、大湾茶林3.05亩不在争议面积1100亩内，且上述水田、茶林没有争议，钟政发（2013）43号处理决定由现经营承包者继续经营管理是正确的，处理决定没有剥夺该土地的所有权人的所有权。
二、答辩人作出的钟政发（2013）43号处理决定适用法律法规正确，程序合法，实体处理恰当。
综上所述，答辩人作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，处理适当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，请求钟山县人民法院予以维持。原告请求撤销答辩人作出的钟政发（2013）43号处理决定书缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人花山瑶族乡保安村委下周家村民小组述称：被告钟山县人民政府作出的钟政发（2013）43号行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求人民法院依法维持县人民政府的行政处理决定。
第三人花山瑶族乡保安村委下周家村民小组在法院审理期间没有提供新的证据。
经庭审质证，结合各方当事人提供的证据，本院经合议庭评议对被告提供的以下证据作如下确认：证据1、2、3、4、5、6，是第三人申请确权书和原告的答辩书及双方的身份证明，证据7、8，是现场勘查笔录和争议山场示意图，是；证据11、15，是调解会笔录和质证笔录；证据25、26、27，是处理决定书、复议决定书及送达回证，证据合法、真实，与本案具有关联性，本院予以确认；证据9、10，争议双方的陈述，证实争议的范围及纠纷起因，与本案具有关联性，本院予以确认；证据12、13、14，是花山乡政府的调查报告、处理意见、请示，与本案具有关联性，本院认为作为证据参考使用；证据16、17，是山林承包证、自留山证，山林承包证记载的林地面积与事实不符，无真实性，本院认为不能作为山场确权的证据；自留山证记载的只有小部分与现争议的山场有关，本院认为不能作为山场确权的证据，但山林承包证在当时只颂发个人而不是集体，记载的林地面积与事实不符。证据18，是土地房产所有证，存在有改动的痕迹，不具有真实性，本院认为不能作为山场确权的证据；证据19、20、21，三包合同与历史事实不符，且在五七年时期，简化汉字没有进行，三包合同多处出现简化汉字，因而三包合同不具有真实性，本院认为不能作为山场确权的证据；砍伐合同、证明及采割松脂合同，是对山场的经营管理情况，本院认为可作为山场确权的证据参考使用；证据22、23，民国时期法院判决书、道光年间田税清册，是解放前的权属凭证，本院认为不能作为现山场确权的证据；证据24，原告方土地房产证，记载内容有改动和没有填写总面积，不具有真实性，本院认为不能作为山场确权的证据。
本院于2014年7月2日如今原告、被告及第三人到争议山场进行勘察，原、被告及第三人对争议的四至范围无异议。本院认为，本院所做的现场勘察笔录，与本案具有关联性，来源合法，作为证据本院予以采信。
经审理查明：被告在行政处理决定书查明原告与第三人双方争执的先生冲湾江岭等山场四至范围是：东至湾江岭、南从先生冲到姑坠冲转至周家路口、西至狮子岭、北至佛子岭，面积共1100亩（其中争执范围内六洞茶林处理图所标129.39亩，210.51亩在争执面积1100亩内；争执范围内3六洞水田0.2亩，4六洞水田4.99亩，5大湾茶林1.38亩，6六洞水田15.76亩，7六洞水田4.54亩，8大湾旱地1.67亩不在争执面积1100亩范围内）。争执山场内有松树、杂树、杉树、茶子树以及水田旱地等（详见附后处理图），与纠纷处理图所标红线范围是不一致的，从图上看南面从先生冲到姑坠冲转至周家路口（铜矿路口），由此往南仍有大片争议山场未在被告查明的争议范围内。第三人花山瑶族乡保安村委下周家村民小组因与原告平西村委六洞村民小组山场经营管理发生争议。于2010年11月12日向钟山县人民政府提出山林确权申请，被告钟山县人民政府经调查、调解、质证后于2013年9月16日作出钟政发（2013）36号《钟山县人民政府行政处理决定书》。原告花山瑶族乡平西村委六洞村民小组不服，向贺州市人民政府申请复议，贺州市人民政府于2014年3月3日作出贺政复决（2014）9号《贺州市人民政府行政复议决定书》。原告不服，于2014年3月28日向钟山县人民法院提起行政诉讼。
本院认为：被告钟山县人民政府作为县级人民政府，依照《中华人民共和国森林法》第十十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十条第（十三）项、第十一条第十八条第一款第（二）项的规定，有权对同一乡镇的村民小组之间发生权属争议的山林土地进行确权，是法律法规规定的行政执法主体，是适格的当事人。被告对本案纠纷的处理是从受理到调查、调处、制作法律文书都是按法规规定的程序进行的，处理程序是合法的。事实方面，被告做出的行政处理决定书查明的四至范围与争议示意图标明的范围不一致，存在示意图标明的范围大于决定书查明的文字上有四至范围。对原告与第三人提供的证据认定不妥，农村集体对山林持有的是山界林权证而不是山林承包证，且第三人提供的山林承包证所记载的内容与事实不符，不具有真实性，因此，被告做出的行政处理决定认定事实不清，证据不足。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目的规定，判决如下：
撤销被告钟山县人民政府做出的钟政发（2013）43号行政处理决定书，由被告重新做出行政处理决定。
本案诉讼费用50元由被告钟山县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贺州市中级人民法院。
审 判 长 孔令衍
审 判 员 杨 斌
人民陪审员 钟敬礼
二〇一四年九月二日
书 记 员 曾小英
附相关法律条文：
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》
第十八条跨乡镇或者跨县行政区域的土地、山林和水利工程权属纠纷，由权属纠纷当事人各方共同的上一级人民政府处理。
跨设区的市行政区域的土地、山林和水利工程权属纠纷，由自治区人民政府处理或者由自治区人民政府指定处理机关处理。
上级人民政府认为有必要的，可以直接处理下级人民政府有权处理的权属纠纷。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：