浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行终字第61号
上诉人（原审原告）临海市东亚纸业有限公司，住所地临海市杜桥镇方田洋村。
法定代表人葛伏宽。
委托代理人蒲晶琰、麻法全。
被上诉人（原审被告）临海市住房和城乡建设规划局，住所地临海市东方大道8号。
法定代表人丁美华。
委托代理人冯尚荣。
委托代理人吴锋。
上诉人临海市东亚纸业有限公司诉被上诉人临海市住房和城乡建设规划局其他行政行为一案，不服临海市人民法院于2015年2月10日作出的（2015）台临行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月23日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月31日公开开庭审理了本案。上诉人临海市东亚纸业有限公司的法定代表人葛伏宽及其委托代理人蒲晶琰、麻法全，被上诉人临海市住房和城乡建设规划局的委托代理人冯尚荣、吴锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告临海市东亚纸业有限公司成立于1995年，原企业名称为临海市东方纸张装璜厂，后于2011年变更登记。2006年原告取得临杜集用（2006）第5489号集体土地使用权证，宗地面积为1320.32平方米，约为2亩。后原告因生产需要分别于2008年7月10日、7月15日，2013年2月1日先后与临海市杜桥镇方田洋村签订三份协议书，共租用6339平方米，约为10亩村集体土地用于企业生产经营。2013年9月16日，临海市人民政府办公室发布临政办发（2013）100号《关于临海市造纸行业整治提升工作的补充意见》，其中第三项明确：废纸造纸企业以市场化手段对产能进行整合重组，重组对象为产能3万吨及以下的废纸造纸企业，重组资格为年产能在1万吨及以上，并经国土资源和建设规划部门认定，现厂址符合土地利用规划和建设规划要求。2013年9月，台州市环境科学设计研究院作出《临海市造纸行业整合重组环保现场报告（修正稿）》，认定造纸企业整治提升后生产车间需占地2亩以上，辅助设施需占地10-15亩以上；原告临海市东亚纸业有限公司验收产能为1万吨／每年，自有产权土地（2亩）仅能满足生产车间要求，仓库等辅助设施需租用村集体土地，企业应获得当地村集体及国土、规划部门同意调整相关土地利用性质，否则不符合相关规划。2013年10月28日，被告临海市住房和城乡建设规划局作出《关于台州市洋河纸业有限公司等五家造纸企业整治提升的规划意见》，其中第五项认定原告规划为居住和绿化用地，合法用地面积不足2亩，无法满足3万吨以上造纸企业生产需要，规划不同意征用土地整治提升。2014年12月29日，原告以被告认定事实错误，程序违法，合法权益受到侵害为由，向该院提起行政诉讼。
原审法院认为，被告临海市住房和城乡建设规划局出具的《关于台州市洋河纸业有限公司等五家造纸企业整治提升的规划意见》的第五项内容将会对原告的权利义务产生实际的影响，属于行政诉讼受案范围，因原告请求撤销该意见的其他四项内容与本案无关，不属于本案审查范围。根据《关于临海市造纸行业整治提升工作的补充意见》要求，产能在每年一万吨以上不足三万吨的造纸企业需进行整合重组，且现厂址需经国土资源和建设规划部门认定为符合土地利用规划和建设规划要求。原告现验收产能为每年1万吨，需进行整合重组，且现厂址需符合建设规划要求。根据台州市环境科学设计研究院作出的《临海市造纸行业整合重组环保现场报告（修正稿）》要求，进行整合重组的造纸企业的产能若提升至每年3万吨，则生产车间需占地2亩以上，辅助设施需占地10-15亩以上，共需12-17亩以上。由于原告临海市东亚纸业有限公司自有产权土地仅有2亩，仅能满足生产车间要求，原告公司要想提高产能，符合重组要求，还需周边更多土地用于仓库等辅助设施。虽然原告已租用方田洋村约10亩的集体土地，但所租用的土地规划属于住宅区和绿化区，无法作为工业用地用于生产，况且也未征得被告规划部门的同意。因此原告临海市东亚纸业有限公司的现厂址不符合提升规划要求。被告对原告企业出具的规划意见，理由充分，应予支持。原告的诉讼请求理由不足，该院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告临海市东亚纸业有限公司要求撤销《关于台州市洋河纸业有限公司等五家造纸企业整治提升的规划意见》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人上诉称：1、上诉人自有工业用地2亩多，租用建设用地10亩多，系临海市废纸造纸企业中产能超过1万吨的五家企业之一。2013年，临海市人民政府办公室分别发布临政办发（2013）89号和临政办发（2013）100号，决定对临海市造纸行业进行整治提升。2013年9月，台州市环境科学设计研究院作出《临海市造纸行业整合重组环保现场报告》，认定上诉人企业所在地为“优化准入区”；在用地规模上，上诉人拥有国有划拨2亩，并租赁村集体建筑用地10多亩，用地规模属于基本适宜。2013年10月28日，被上诉人作出的《规划意见》，其中对于不符合技术整改要求的洋河纸业、宏光纸业同意暂时保留现有用地工业性质和原址整改，对技术具有优势的上诉人却违背事实认定合法用地面积不足2亩，并决定不同意征用土地整治提升。被上诉人的《规划意见》事实上修改了洋河纸业、宏光纸业用地规划的规划调整行为，但未履行相应的报批程序。同时被上诉人错误认定上诉人用地面积（事实上少认定租用的10亩土地），并超越职权决定不同意征用土地整治提升，理应撤销。其次，被上诉人利用《规划意见》进行差别化对待，排除上诉人参与临海市废纸造纸行业整治投标资格，严重侵犯了上诉人的公平竞争权。被上诉人超越职权作出被诉《规划意见》，且程序违法，事实不清、法律适用错误，依法应予撤销。被上诉人的《规划意见》中将规划性质为商住用地保留为工业性质，属于事实上的规划修改行为，根据《城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》的规定应报有批准权的人民政府审批，被上诉人在未经法定程序的情况下作出具体行政行为属于超越职权。被上诉人对上诉人“规划不同意征用土地整治提升”的决定也属于超越职权行为。被上诉人作出该项限制上诉人征用土地整治提升的处分行为并不具有法定职责。被上诉人在未掌握相关事实并未经过任何调查程序的情况下出具涉案文件，属于程序违法。被诉《规划意见》没有引用具体法律条款，应视为该具体行政行为没有法律依据。2、一审法院未履行司法审查义务，没有对被诉具体行政行为合法性问题进行全面审查，司法审查程序重大违法。被诉具体行政行为证据是否充分、适用法律法规是否正确、法定程序是否得到遵守和是否超越职权都没有定论，所得出的判决结果不符合《行政诉讼法》规定的，适用法律错误，应依法撤销。请求撤销一审判决，并依法撤销被诉具体行政行为。
被上诉人答辩称：1、《临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告（修正稿）》证明力优于上诉人提交的《临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告》。台州市环境科学研究院出具的《关于“临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告（修正稿）”的情况说明》确认《临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告（修正稿）》为最终咨询意见。上诉人合法用地只有1320.32平方米（1.98亩）。2、答辩人提供的规划业务咨询意见正确。上诉人的合法土地证明，是位于杜桥镇方田洋村。依据《临海市杜桥镇松山片区城市设计和控制性详细规划》明确上诉人所在位置规划用途为居住和绿化用地。在不到2亩土地上进行1万吨造纸规模向3万吨造纸规模进行生产改造，台州市环境科学设计研究院的《临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告（修正稿）》认为不符合相关规划，用地以及生产配套设备占地面积计算专业也无法满足。上诉人的上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚，判决理由充分，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审期间提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，被上诉人向本院提交了台州市环境科学设计研究院于2015年3月20日出具的关于“临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告（修正稿）”的情况说明。上诉人未提交新的证据材料。
法庭审查时，围绕被上诉人作出的《关于台州市洋河纸业有限公司等五家造纸企业整治提升的规划意见》是否合法的审理重点，进行了质证和辩论。
本院认为，根据临海市人民政府办公室于2013年9月16日下发的临政办发（2013）100号《关于临海市造纸行业整治提升工作的补充意见》的规定，废纸造纸企业以市场化手段对产能进行整合重组，每家企业年产能应不低于3万吨。重组资格为年产能在1万吨及以上不足3万吨的废纸造纸企业，经国土资源和建设规划部门认定，现厂址符合土地利用规划和建设规划要求，符合环保部门重组产能审批要求。上诉人企业经临海市造纸行业产能信息公示显示其环评批复产量0.2万吨／年、验收产量为1万吨／年，需要进行整合重组，但由于其自有合法占地面积不足2亩，根据台州市环境科学设计研究院作出的《临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告》（修正稿）的意见，提升到3万吨／年的整合重组的造纸企业，其生产车间需占地2亩以上，辅助设施需占地10-15亩以上。上诉人企业不符合上述规定的要求，且其所租用的村集体土地规划不属于工业用地，无法满足3万吨以上造纸企业生产需要。被上诉人对涉及上诉人企业所作出的规划意见，事实清楚，理由充分。上诉人主张撤销被诉规划意见的诉讼请求不成立，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。被上诉人提交的情况说明不属于新证据，本院不予审查。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人临海市东亚纸业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢继红
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一五年四月十五日
书 记 员 王丽萍