江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏中行初字第0004号
原告许小敏。
委托代理人徐荣海，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人刘晓刚，北京圣运律师事务所律师。
被告苏州市人民政府，住所地苏州市三香路998号。
法定代表人周乃翔，市长。
委托代理人林先国。
委托代理人孙建荣，上海市建纬（苏州）律师事务所律师。
原告许小敏诉被告苏州市人民政府不履行政府信息公开法定职责一案，本院于2014年4月11日立案受理后，于同年4月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年6月6日公开开庭审理了本案。原告许小敏及其委托代理人徐荣海，被告苏州市人民政府的委托代理人林先国、孙建荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告许小敏于2014年2月24日向被告苏州市人民政府提出政府信息公开申请，要求公开苏土储复字（2007）第014号《关于同意苏州市土地储备中心对石路广济路地块进行储备的批复》（下称14号《批复》）所称的“市政府批准”文件，被告于2014年3月3日向原告作出不予公开的答复。
原告许小敏诉称：原告拥有苏州市姑苏区（原金阊区）xxx号xxx室的房屋所有权及土地使用权。2007年5月30日，苏州市国土资源局作出了14号《批复》，将原告的国有土地使用权批准由苏州市土地储备中心进行储备。14号《批复》称“经市政府批准，同意进行储备”，但没有明确指出是依据被告的哪个批准文件作为批准依据。2014年2月24日，原告向被告提出政府信息公开申请，要求被告向原告公开14号《批复》所称的“市政府批准”文件的具体内容。2014年3月3日，被告向原告作出（2014）35号《苏州市政府办公室政府信息公开申请答复告知书》（下称35号《答复》），以该信息属于过程性信息为由不予公开。原告认为，被告未依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《信息公开条例》）的规定正确履行政府信息公开法定职责。请求法院确认被告不向原告履行政府信息公开义务的行为违法，责令被告向原告公开“市政府批准”文件的全部内容。
被告苏州市人民政府辩称：一、2014年2月24日，原告向被告提出政府信息公开申请，要求公开14号《批复》中所称“市政府批准”文件的文号及全部内容。被告于2014年2月25日收到原告的政府信息公开申请后，即向苏州市国土资源局调查了解。经查，2007年4月27日，被告根据苏州市国土资源局的请示，在苏州市国土资源局起草的《办文单》上批示同意收回石路广济路西地块国有土地使用权，由苏州市土地储备中心代表政府持有。2014年3月4日，被告以书面形式回复原告，告知由于该《办文单》属于行政机关在日常工作审查中的过程性信息，为不公开信息，根据国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（下称《信息公开工作意见》）第二条之规定，不予公开。二、涉案信息并非《信息公开条例》所指政府信息，被告不予公开符合法律规定。行政机关向申请人提供的政府信息应当是正式、准确、完整的，而《办文单》的内容为承办人、承办处室、办文单位领导及审查单位对拟办事项的意见和建议，是在决策过程中产生的过程性信息和内部管理信息，属于正在调查、讨论、处理过程中的信息，不是完整的政府信息资料，不是政府公开发布的文件，不对外发生效力。因此，根据《信息公开工作意见》第二条的规定，被告作出不予公开的答复是合法的。三、原告的诉求没有依据，不予支持。《信息公开条例》是国务院颁布的行政法规，国务院办公厅为推动和规范《信息公开条例》的贯彻落实而印发的《信息公开工作意见》，对行政机关及行政相对人具有普遍约束力，被告据此作出的答复，并无不妥。原告认为《信息公开工作意见》不能作为答复依据的主张不能成立。综上，被告于2014年3月4日作出的政府信息公开答复符合法律规定，请求予以维持。
原告在起诉时提供了以下证据证明其于2014年2月24日向被告提出了信息公开申请：1、原告的身份证；2、国有土地使用权证登记证明；3、房屋所有权证；4、14号《批复》；5、政府信息公开申请表、申请书及邮寄单据；6、35号《答复》。经质证，被告对原告提供证据的真实性、关联性均无异议，但认为鉴于原告陈述其房屋已被拆迁，故证据2、3已经失效，对该两份证据合法性有异议，对其他证据的合法性无异议。
被告于2014年4月24日向本院提供了以下证据：1、政府信息公开申请表；2、政府信息公开申请书；3、14号《批复》；4、原告的身份证；5、房屋所有权证；6、国有土地使用权证登记证明；7、被告收到原告申请的EMS快递凭证；8、35号《答复》；9、被告寄出35号《答复》的EMS快递凭证；10、《办文单》。证据10涉及被告不予公开的内容，本院根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第六条的规定进行单方审查。对于被告提供的其他证据，经质证，原告认为，对证据1-9的真实性、关联性无异议，对证据1-7及证据9的合法性无异议，对证据8，认为违反了《信息公开条例》的规定。
被告向本院提供的依据：《信息公开工作意见》。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：1、原告提供的证据1及证据4-6，被告无异议，本院对上述证据的关联性、真实性、合法性予以确认；原告提供的证据2、3，分别记载了三乐湾38号101室的房屋所有权人和土地使用者，即使该房屋已被拆迁，亦不影响原告在此之前系房屋所有权人及土地使用者的事实，且被告对真实性、关联性无异议，故本院对该两份证据予以确认。2、被告提供的证据1-7及证据9，原告无异议，本院对上述证据的关联性、真实性、合法性予以确认；被告提供的证据8，系被告针对原告的申请所作答复，与原告提供的证据6一致，本院予以确认；被告提供的证据10，系被告答复中所指的不予公开的文件，与本案具有关联性，且该证据形式上属于书证，符合证据的法定形式，形成过程中加盖有被告的公章，证据的取得不存在违法情形，故本院对该证据予以确认。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2007年5月30日，苏州市国土资源局向苏州市土地储备中心作出14号《批复》，载明：“根据苏州市发展和改革委员会苏发改中心（2007）22号文件和苏州市规划局苏规（2007）地字第41号建设用地规划许可证，经市政府批准，同意将已收归国有的位于石路广济路西，地块面积为111948.8平方米的地块由苏州市土地储备中心进行储备，储备用途为房地产储备用地。苏州市土地储备中心代表苏州市政府持有该宗地的国有土地使用权。”2014年2月24日，原告许小敏通过邮寄方式向被告苏州市人民政府递交政府信息公开申请表及申请书，并将其身份证、房屋所有权证、国有土地使用权证登记证明、14号《批复》共四份复印件作为申请书的附件，申请公开14号《批复》所称“市政府批准”文件的文号及全部内容。被告于次日收到原告的上述申请材料，于同年3月3日作出35号《答复》，告知原告，其申请公开的信息是被告在苏州市国土资源局《办文单》上的批示，由于该《办文单》属于行政机关在日常工作审查中的过程性信息，为不公开信息，故根据《信息公开工作意见》第二条的规定，不予公开。原告在同年3月5日收悉35号《答复》后，认为被告未依法履行政府信息公开的法定职责，遂向本院提起行政诉讼。
庭审中，双方当事人一致确认，原告申请公开的“市政府批准”文件即为被告在35号《答复》中不予公开的《办文单》。审理中，被告向原告邮寄了上述《办文单》。原告认为，虽然被告在本案的审理过程中向其公开了《办文单》，但不撤回本案的起诉。
庭审辩论中，双方当事人围绕本案争议的焦点，即原告申请公开的信息是否应当公开、被告以该信息属于过程性信息作为不予公开的理由是否成立，发表了辩论意见。
原告认为，一、35号《答复》已经明确，原告名下的三乐湾38号101室房屋的国有土地使用权是经被告批准同意收回后，交由苏州市土地储备中心持有的。因此，原告申请公开的政府信息与原告的生产生活存在特殊需要，原告的申请符合《信息公开条例》的规定。收回国有土地使用权涉及众多相对人的切身利益，被告应通过政府专题会议、常务会议等方式集体讨论表决，最终形成会议纪要或其他政府文件来进行批准决策。因此，原告申请公开的并非是调查、讨论过程中的信息，而是被告最终的批准决策文件。被告以《办文单》的形式作出批准决策，则该《办文单》不是在讨论、研究或审查中形成的过程性信息，而是行政决策和行政决定，且被告未提供证据证明该《办文单》涉及国家秘密。因此，被告应当公开该信息。二、《信息公开条例》的立法目的，是对政府决策公开、透明的要求，从结果公开向过程公开推进，故《信息公开条例》只是将危及安全、涉及秘密的政府信息作为不公开情形，而未规定过程性信息不公开。《信息公开工作意见》是国务院办公厅制定的内部规定，法律效力层级低于《信息公开条例》。因此，被告适用内部规定，以《办文单》属于过程性信息为由不予公开，违反法律规定。
被告认为，一、原告申请公开有文号的“经市政府批准”的文件不存在，经被告调查，“经市政府批准”的依据是被告在苏州市国土资源局起草的《办文单》上的批示，根据《信息公开工作意见》的规定，《办文单》属于过程性信息，不应当公开。二、被告收到原告的政府信息公开申请后，已在规定的期限内向原告进行了答复。因此，原告的诉讼请求不能成立。
本院认为，《信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，原告申请公开的是14号《批复》所载明的“经市政府批准”这一信息，庭审中经双方当事人确认，即为被告在35号《答复》中所称的《办文单》。该《办文单》，记载了被告对苏州市国土资源局上报的收回国有土地使用权事项的审批意见，并加盖有被告的公章。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，收回国有土地使用权，应由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。因此，在被告未再作出其他形式批准文件的情况下，《办文单》即为记录被告履行收回国有土地使用权批准职责的信息，属于《信息公开条例》所称的政府信息。
《信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。本案中，原告在递交政府信息公开申请表时，向被告提供了其原为三乐湾38号101室房屋国有土地使用权人的证明材料，并说明了所需信息的用途。针对原告申请公开的政府信息，被告既未主张该信息与原告自身生产、生活、科研等特殊需要无关，亦未主张该信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，仅认为该信息属于过程性信息而不公开。根据本案查明事实，在原告申请政府信息公开时，被告对收回14号《批复》所载明地块的国有土地使用权的批准职责已经履行完毕，《办文单》已不再处于被告的讨论、研究或者审查中。因此，被告以《办文单》属于过程性信息为由不予公开，缺乏法律依据，原告申请公开的政府信息不具有其他不应公开的情形，被告作为该信息的制作机关，应当依法履行公开义务。
综上所述，针对原告的政府信息公开申请，被告未能依法履行职责，原告认为被告不履行政府信息公开法定职责的理由，本院予以采纳。但鉴于被告已在本案审理过程中公开了原告申请公开的政府信息，判决被告履行已无必要，故本院不再判决责令被告履行。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第四款、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告苏州市人民政府未向原告许小敏履行政府信息公开法定职责的行为违法；
二、驳回原告许小敏的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告苏州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 林 磊
代理审判员 倪志钧
二〇一四年九月十二日
书 记 员 尹 樱