湖北省十堰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂03行终27号
上诉人（一审原告）贺廷敖，男，1956年3月13日出生，汉族，住湖北省十堰市郧阳区。
委托代理人贺芹波，男，1987年6月24日生，汉族，住湖北省十堰市郧阳区，系贺廷敖之子。
被上诉人（一审被告）十堰市郧阳区柳陂镇人民政府。住所地：湖北省十堰市郧阳区柳陂镇金矿村。
法定代表人何统林，男，该镇镇长。
委托代理人李明，女，该镇副镇长。
委托代理人王崇武，湖北荟才律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）十堰市郧阳国家地质公园管理局。住所地：湖北省十堰市郧阳区柳陂镇青龙山村*组。
法定代表人胡建华，男，该局局长。
委托代理人马富胜，男，该局副局长。特别授权代理。
委托代理人范青华，湖北荟才律师事务所律师。
上诉人贺廷敖因乡镇政府房屋拆除行政强制执行和行政赔偿一案，不服湖北省十堰市郧阳区人民法院(2016)鄂0321行初23号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年2月28日受理后，依法组成由审判员王汉立（审判长）、审判员井家坤（主审）、审判员宋志彪参加的合议庭，于2016年3月29日公开开庭审理了本案。上诉人贺廷敖及其委托代理人贺芹波，被上诉人十堰市郧阳区柳陂镇人民政府（下称柳陂政府）的负责人李明（副镇长）及其委托代理人王崇武，一审第三人十堰市郧阳国家地质公园管理局（下称郧阳公园管理局）的负责人马富胜，委托代理人范青华到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明，郧阳公园管理局于2008年4月25日经十堰市和郧阳区机构编制委员会同意成立，属全额拨款事业单位，其领导体制实行双重管理，以十堰市郧阳区委、十堰市郧阳区政府管理为主，具体日常工作委托十堰市郧阳区国土资源局代管。主要工作职责为：1、宣传地质遗迹保护的法律法规和政策；2、开展全区地质遗迹资源调查、规划和环境监测，实施巡查保护，协调有关部门依法查处盗挖、倒卖地质遗迹资源的违法行为；3、统一管理青龙山国家自然保护区和十堰市郧阳区地质公园；4、负责地质遗迹项目、旅游开发项目、开发方案、开发规划申报，建设资金筹措和管理使用；5、在有效保护地质遗迹和自然资源前题下，组织参观和旅游活动等。郧阳公园管理局成立以后，2007年10月开始建设十堰市郧阳国家地质公园。十堰市郧阳区人民政府于2008年3月3日、2008年12月30日、2009年3月23日，中共郧阳区委办公室于2009年4月21日，分别以专题会议纪要的方式，确定了十堰市郧阳国家地质公园建设的基本原则，将公园建设核心区内贺廷敖等34户居民纳入拆迁安置范围，安排郧阳公园管理局负责拆迁安置、资金筹措方案，由十堰市郧阳区规划局负责拆迁规划。2010年5月，郧阳公园管理局（甲方）与贺廷敖等34户居民（乙方）签订了《郧县国家地质公园管理局核心区居民搬迁安置协议书》，协议主要约定：乙方同意搬迁到核心区外新安置点贺家沟上沟档，由甲方负责提供新的宅基地，乙方得到新宅基地后，一周内必须按统一规划自主动工建房，90日内建好房屋，乙方原房屋及土地上附着物的补偿，按相关文件要求，在乙方搬到新安置点并将旧房拆除后，以现金方式兑付到户主账户上，协议双方必须全部履行协议的相关权利义务，若发生争议，依照法定程序解决，但不得延误搬迁时间。其中该协议第六条约定：“乙方在新房建好后，旧房必须限期拆除，若限期没拆除，甲方将依法强行拆除旧房”。协议签订后，郧阳公园管理局对新安置点的宅基地进行平整。2011年9月，郧阳公园管理局、青龙山村七组与贺廷敖等34户居民签订《协议书》约定：贺廷敖等34户居民通过抓阄方式取得新宅基地，按期按规划建好新房，在新房建好后，将老屋交给郧阳公园管理局及青龙山村七组，郧阳公园管理局及青龙山村七组按审计局审计标准给予贺廷敖等34户居民老屋补偿。2012年3月，青龙山村七组（甲方）与贺廷敖等34户居民（乙方）签订了《房屋补偿兑现协议》，主要约定了各户老房屋补偿的审计金额以及补偿款发放的方式及时间，其中第三项约定：“乙方在新房建好领取全部补偿款后，应自领清全部补偿款之日起15日内自行拆除老屋，逾期不拆除的，视为自动放弃老房屋可用建材，甲方有权处置乙方老房屋”。上述三份协议签订期间及签订后，贺廷敖等34户居民陆续自筹资金进行建房，部分居民还向郧阳公园管理局借支了部分补偿款。截止贺廷敖房屋被拆除前，34户居民安置房屋均已建好且均已入住。在安置房屋建好后，郧阳公园管理局便将房屋及附属物补偿款存入为34户居民开设的银行账户，并将账户凭证交给了青龙山村七组组长。其中部分拆迁户领取了补偿款，并自行拆除了核心区内的老房屋，其余部分拆迁户以补偿标准过低为由，未领取补偿款，也拒绝拆除核心区内的老房屋。依照补偿标准，贺廷敖共应得房屋及附属物补偿款共计45310元，贺廷敖在建房过程中已借支10000元，剩余35310元未领取。因贺廷敖未拆除原有老屋，柳陂政府于2014年11月3日上午对贺廷敖作出书面《通知》，载明柳陂政府及郧阳公园管理局将依据《郧县国家地质公园管理局核心区居民搬迁安置协议》及《房屋补偿兑现协议》的相关约定，对其已予补偿的旧房予以拆除。当日下午，柳陂政府便组织相关部门拆除了贺廷敖的旧房。
另查明，自2012年4月起，经十堰市郧阳区相关领导会议讨论决定，第三人郧阳公园管理局隶属于被告柳陂政府管理，按“一套班子、两块牌子”运行。
一审法院认为：1、关于柳陂政府拆除贺廷敖房屋的行政行为是否违法的问题。第一，依据查明的事实可知，郧阳公园管理局隶属于柳陂政府管理，按“一套班子、两块牌子”运行，据此而论，郧阳公园管理局在本案中所实施的行政行为应推定为柳陂政府所实施的；第二，柳陂政府在2014年11月3日上午作出的《通知》内容是告知要拆除贺廷敖的房屋，作出后于当日下午便实施了拆除房屋的行政行为。据此可见，《通知》属于拆除房屋前的告知行为，与拆除房屋的行政行为不仅存在连续性，而且与拆除房屋的行政行为之间不可分割，因此，柳陂政府作出《通知》的行政行为应视为其拆除房屋之行政行为的有机组成部分，柳陂政府作出《通知》行政行为是否错误即包含在柳陂政府拆除房屋之行政行为是否合法审查范围内，不予另行评判；第三，虽然郧阳公园管理局与贺廷敖签订了相关拆迁安置协议，并且郧阳公园管理局按协议履行了全部义务，贺廷敖也已领取了部分补偿款并入住新建安置房屋，但在贺廷敖拒绝按协议自行拆除房屋的情况下，柳陂政府依法应提起诉讼，或依法作出责令交出土地的处理决定，如其仍拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。综上分析，柳陂政府未履行正当合法程序情况下，对贺廷敖房屋予以强制拆除的行政行为，应属违法。
2、关于贺廷敖诉请对被拆除房屋恢复原状或赔偿损失是否应予支持的问题。首先，贺廷敖与郧阳公园管理局及青龙山村组7组签订有相关补偿协议，贺廷敖未对相关补偿协议提出异议。其次，经庭审查明，柳陂政府已按补偿协议约定履行了全部义务，即提供新的宅基地、对房屋及相关附属物进行补偿的义务，贺廷敖也在柳陂政府提供的新的宅基地上建好了新房并入住，且已领取了部分补偿款，剩余补偿款虽未领取，但柳陂政府已划入以贺廷敖名义办理的银行卡帐上，并将此卡交给青龙山七组组长。贺廷敖无正当理由，拒绝领取。再次，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条之规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”，贺廷敖应对其损害的事实提供证据予以证明。但庭审中贺廷敖未提供任何证据材料证明其有损失，应由其对此承担举证不能法律后果。
综上，虽柳陂政府强拆贺廷敖房屋的行政行为违法，但柳陂政府已对贺廷敖房屋进行了补偿，宅基地进行了置换，且强行拆除房屋的行为未对贺廷敖其他财产造成损失，故贺廷敖诉请对被拆除房屋恢复原状或赔偿损失于法无据，不予支持。据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、第十条第一款、第十九条第一款，《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十七条第一、二款，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第二款、第五十六条第四项之规定，判决：一、确认被告十堰市郧阳区柳陂镇人民政府拆除原告贺廷敖房屋的行政行为违法。二、驳回原告贺廷敖其它诉讼请求。案件受理费50元，由被告柳陂镇政府负担。
贺廷敖上诉称，1、原审判决认定事实错误。上诉人座落郧阳区柳陂镇××组组98平方米土木结构房屋合法财产，被柳陂政府于2014年11月3日作违法强行拆除，已由郧阳区法院作出判决。该判决认为贺兴明、贺元林获得房屋及附属物补偿款共计35325元，贺兴明在建房过程中已借支10000元，剩余25325元未领取，贺元林获得房屋及附属物补偿款共计45500.5元至今分文未领取，我们无正当理由不去领取补偿款，柳陂政府已经尽到了给付补偿款的全部义务为由，判决驳回上诉人对赔偿房屋财产损失的诉讼请求错误。该判决书查明的贺兴明获得房屋及附属物补偿款共计35325元，不是上诉人本人，而是同组居住的另一村民其姓名也叫贺兴明。该补偿款数据由郧阳公园管理局单方作出，并非与上诉人协商同意或按照国家及各级人民政府规定的房屋拆迁安置补偿规定计算而作出的赔偿数额。2、一审法院适用法律错误。上诉人的房屋补偿未经任何具有资质的评估机构评估，柳陂镇人民政府组织人员强制拆除房屋没有职权依据。上诉人已向一审法院提交了土地使用权证足以证实上诉人的房屋面积、建筑结构，该房被柳陂政府组织人员强拆的录像光盘能够证明房屋被拆造成损害的事实存在，一审法院已经上诉人已尽了赔偿义务，驳回上诉人的赔偿请求，系适用法律错误。请求：1、依法撤销十堰市郧阳区人民法院作出的(2015)鄂郧阳行初字第00026号行政判决书第二项；2、请求十堰市中级人民法院依法改判由被上诉人柳陂镇人民政府赔偿原告房屋财产损失158760元（98平米土木结构房屋+0.9置换后的面积t1800元／平方米市场价）；或恢复98平方米土木结构房屋原状。3、本案诉讼费由被上诉人承担。
柳陂政府辩称，1、柳陂镇人民政府没有发布拆除原告房屋的《通告》，不存在该具体行政行为；2、通告只是起到告知作用，对原告不产生实际影响，其本身不具备行政强制性和可诉性；3、上诉人与十堰市郧阳国家地质公园管理局之间是民事合同的双方当事人，双方已签订《协议》，双方应按约定履行合同底图，拆除上诉人的房屋是根据合同的约定，拆除过程中，被上诉人参与是履行监督、管理职责，没有过错，不应当承担赔偿责任。
郧阳公园管理局述称，我局不具备行政执法主体资格，通告只是起到告知作用，其本身不具备行政强制性和可诉性。我局已经按照《协议书》的约定支付了上诉人房屋拆除补偿款。根据柳陂镇青龙山七组与上诉人签订的《房屋补偿兑现协议》，上诉人应当在领取全部补偿款后15日内自行拆除老房屋，逾期不拆除的，视为自动放弃老房屋可用建材，柳陂镇青龙山七组有权处置上诉人老房屋。因此，上诉人的房屋被拆除是因为其不积极履行约定义务造成的，其请求赔偿没有任何法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审期间，诉讼各方均未提供新的证据，各方对一审采信的证据都没有新的质证意见。
结合各方庭审诉辩意见，上诉争议焦点与一审相同。
本院认为，郧阳公园管理局与柳陂政府“一套班子、两块牌子”，两单位公共行政主体资格高度混同，故本案中郧阳公园管理局的相关行为应视为柳陂政府的行政行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。柳陂政府未提供其享有拆除上诉人房屋的行政强制执行权的法律依据，而柳陂政府上午发出《拆迁通知》，下午就径行组织相关人员进行房屋强制拆除，属于没有依据的行政违法行为。因该拆除行为属于事实行为，没有可撤销内容，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定判决确认被诉拆除房屋行为违法正确，本院予以维持。
上诉人与郧阳公园管理局、青龙山村七组签订的《郧县国家地质公园管理局核心区居民搬迁安置协议》、《协议书》约定了老房屋的补偿标准。协议约定的实际补偿标准未经协商或未依法变更前，对协议各方仍具有约束力。柳陂政府已按协议提供新的宅基地，对房屋及附属物进行补偿，款项提存在小组长处，柳陂政府已经全部、及时履行了协议约定的义务。上诉人以补偿标准偏低为由进行抗辩拒绝领受，违反协议约定。上诉人诉称“房屋实际损失”实为其主张的市场价与实际补偿的差额。上诉人主张按照市场价赔偿，依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第三项“在一并提起行政赔偿的诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，原告承担举证责任”的规定，该主张时间节点不清，没有证据和依据，本院不予支持。虽然被诉行政行为被确认违法，但上诉人对其主张的实际损失未尽举证责任，其主张行政赔偿欠缺实际损失要件,一审法院判决驳回上诉人的行政赔偿诉讼请求并无不当。上诉人的诉请不成立，本院不予支持。综上，一审判决认定基本事实的清楚、证据充分、法律法规适用正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贺廷敖负担。
本判决为终审判决。
审判长 王汉立
审判员 井家坤
审判员 宋志彪
二〇一七年五月十九日
书记员 罗 琴
附：判决中适用的法律（法规、司法解释等规定）
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；