广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂06行终3号
上诉人（一审原告）防城港市港口区企沙镇北港村榕木角村民小组。
诉讼代表人满友德，组长。
委托代理人李蔚然，北京市两高律师事务所律师。
委托代理人吴承志，北京市两高律师事务所律师。
被上诉人防城港市国土资源局，住所地：防城港市港口区云南路天马大厦。
法定代表人苏维成，局长。
委托代理人赵荣蓉，广西欣和律师事务所律师。
上诉人防城港市港口区企沙镇北港村榕木角村民小组因土地行政管理纠纷一案，不服防城港市港口区人民法院（2015）港行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人防城港市港口区企沙镇北港村榕木角村民小组（以下简称榕木角组）的委托代理人李蔚然、吴承志，被上诉人防城港市国土资源局的副局长曹红梅、委托代理人赵荣蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
港口区人民法院一审判决认定，2009年1月20日，榕木角组与防城港市港口区国土资源局签订《土地征收协议》，协议征收原告集体土地面积共517.689亩。2009年4月20日，防城港市国土资源局委托防城港市国土资源勘测规划院对港口区2009年第四、第五批次镇建设用地进行土地勘测定界。2009年4月30日，防城港市港口区人民政府作出《关于企沙镇北港村委及其所辖相关村组耕地、有林地、养殖水面2006年至2008年平均年产值的证明》，核实确认第四、第五批次征地涉及辖区内耕地、林地、养殖水面等2006年至2008年的平均年产值。防城港市国土资源局于2009年5月25日作出并向榕木角组送达《防城港市港口区2009年第四批次镇建设用地征收集体土地补偿安置方案》、防国土资征听告字（2009）第35号《听证告知书》及《防城港市港口区2009年第五批次镇建设用地征收集体土地补偿安置方案》、防国土资征听告字（2009）第38号《听证告知书》，时任榕木角组组长满胜荣签收上述材料。榕木角组分别于2009年5月28日、5月30日各出具一份《放弃听证说明书》，声明对《防城港市港口区2009年第四／五批次镇建设用地征收集体土地补偿安置方案》无异议，放弃听证。2009年5月31日，防城港市国土资源局向市政府作出《防城港市国土资源局关于防城港市港口区2009年第四／五批次镇建设用地审查意见的报告》。市政府于2009年6月18日向自治区政府作出《防城港市政府关于请求办理我市港口区2009年第四／五批次镇建设用地征收手续的请示》。自治区政府分别于2009年8月26日、8月31日作出桂征土批函（2009）425号、435号批复。市政府分别于2009年9月21日、2009年10月29日发布（2009）第13、16号《防城港市人民政府征收土地公告》。被告分别于2009年10月16日、11月4日作出（2009）第15号、第17号《征地补偿安置方案公告》并向市政府报批。市政府办公室文件处理笺显示，上述两份征地补偿安置方案分别于2009年11月25日和12月7日获批同意实施。一审庭审中，榕木角组陈述2014年6月才收到防城港市国土资源局的（2009）第15号、第17号《征地补偿安置方案公告》，防城港市国土资源局未告知诉权及起诉期限。防城港市国土资源局还调查并制作了《防城港市港口区2009年第四／第五批次镇建设用地被征地农村集体组织征前人均耕地情况表》、《防城港市港口区2009年第四／第五批次镇建设用地被征地农村集体组织征前征后人均耕地对照表》、《征收土地情况调查表》。
另查，防城港市国土资源局提供的记账凭证、进账单载：2009年3月3日支付榕木角组征地补偿、青苗补偿支出726.7848万元，2010年11月26日转账榕木角组40.40666万元，2010年11月30日支付榕木角组征地、青苗补偿款及协议签订奖励奖17.16328万元。
港口区人民法院一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”防城港市国土资源局作为市政府土地行政主管部门，具有发布涉案征地补偿安置公告的行政职权。
关于第一个争议焦点，榕木角组的起诉是否超出诉讼时效。防城港市国土资源局辩称早已将涉案《征地补偿安置公告》送达榕木角组，榕木角组的起诉已经超出诉讼时效。但防城港市国土资源局提供的证据张贴照片仅能反映其曾将涉案公告张贴于墙上，无法证实其于何时何地张贴，其公告存在瑕疵，且防城港市国土资源局也未告知榕木角组相应的诉权、起诉期限。故应认定为榕木角组在其自认收到涉案公告的时间即2014年6月才知晓涉案具体行政行为内容。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，榕木角组的起诉未超过诉讼时效。
关于第二个争议焦点，榕木角组要求确认防城港市国土资源局以（2009）第15号、（2009）第17号《征地补偿安置方案公告》决定征收其集体土地行为违法是否有事实及法律依据。首先，参照桂国土资发（2014）81号《广西壮族自治区国土资源厅关于印发﹤关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见﹥的通知》（下称81号《通知》）的规定，征地工作程序主要分为征地前期准备、征地审查报批和征地批后实施三个阶段。防城港市国土资源局发布（2009）第15号、第17号《征地补偿安置方案公告》属于征地工作程序中的第三阶段即征地批后实施阶段的具体工作内容，是防城港市国土资源局应当履行的法定职责。需要明确的是，并不是防城港市国土资源局以（2009）第15号、第17号《征地补偿安置方案公告》决定征收榕木角组的集体土地，决定征收榕木角组集体土地的应是自治区政府作出的桂征土批函（2009）425号、435号批复。榕木角组主张防城港市国土资源局以（2009）第15号、第17号《征地补偿安置方案公告》决定征收榕木角组的集体土地与事实不符。其次，在榕木角组与防城港市港口区国土资源局签订《土地征收协议书》（附有征地红线图）时，该局已将拟征地的用途、类型、位置、补偿标准等告知榕木角组。此外，包括防城港市国土资源局在内的相关征地部门也依法开展了征地调查结果确认、报批前的征地听证告知、征地审查报批、两公告一登记及征地实施等一系列工作。再次，参照81号《通知》规定，为切实保障农村集体经济组织和农民合法权益，确保征地补偿费及时足额支付到位，防止出现拖欠等问题，征收集体土地经依法批准前，可以预付征地补偿款。实际补偿按依法批准的《征收土地补偿方案》据实核算支付。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《征用土地公告办法》第十五条规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”据此，对于本案涉及的原告与港口区国土资源局签订的《土地征收协议书》以及公告中第四、五批次镇建设用地征收所涉及的征地补偿标准及补偿款的支付等征地补偿引发的争议，应依次由防城港市人民政府协调、自治区人民政府裁决，而不属于本案的审理范围。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告防城港市港口区企沙镇北港村榕木角组的诉讼请求。案件受理费50元，由榕木角组负担。
上诉人榕木角组上诉称，一、一审法院认定事实错误。一审判决对本案事实的认定存在错误的有：1、认定2009年1月20日签订的《土地征收协议书》及支付的相应补偿安置款为2009年第四／五批次征收土地的协议及补偿安置款与事实不符，属于认定事实错误。（1）征收土地面积不相符。《土地收协议书》约定征收土地面积为517.689亩，而根据被上诉人防城港市国土资源局发布的2009年第四／五批次《征地补偿安置方案公告》显示征收土地面积合计为24.954公顷即374.3亩；（2）征收土地补偿标准不相符，该《土地征收协议书》约定的补偿标准为：水田20000元／亩，旱地19000元／亩；而2009年第四／五批次《征地补偿安置方案公告》显示的补偿标准为：水田29.9957万元／公顷即19997.1元／亩，早地13.566019万元／公顷即9044元／亩。（3）被上诉人防城港市国土资源局提供的相关证据显示，2009年第四／五批次征收土地的工作实际上是从2009年4月20日才开始勘测定界，4月30日市政府才作出《产值证明》。若一审法院认定的2009年1月签订的征收协议及支付补偿安置款是2009年第四／五批次征地的，那么，协议上约定的补偿标准、征收红线图的界线以及有权政府机关还未批准征地其所支付的补偿款据何而来？同时，一审法院还参照81号《通知》认为是被上诉人防城港市国土资源局等相关机关预先支付了征地补偿款。但无论从事实上和还是法律上看，均不能认定2009年第四／五批次征地具有合法性。2、一审判决认定2009年5月25日被上诉人防城港市国土资源局作出并送达了《防城港市港口区2009年第四／五批次镇建设用地征收集体土地补偿安置方案》及《听证告知书》，2009年5月28日、5月30日上诉人榕木角组出具两份《放弃听证说明带》属于事实认定错误。事实上，防城港市国土资源局在作出《补偿安置方案公告》后来向榕木角组送达，防城港市国土资源局辩称《放弃听证说明书》有榕木角组时任小组长满胜荣的签字，而简单对比《土地征收协议书》与该《放弃听证说明书》等相关材料上满胜荣签字的笔迹书写风格迥异，其明显不是同一人签署。同时，防城港市国土资源局亦不能提供证据证明其向榕木角组送达过《补偿安置方案公告》及《听证告知书》。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施“。《征用土地公告办法》第十条规定“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改”。根据上述规定，防城港市国土资源局在征收土地的过程中未在法律法规规定的时间内将征地补偿、安置方案向榕木角组进行公告，其行为违反了法律法规规定的土地征收程序。3、一审判决认定防城港市国土资源局征收土地程序合法，属于认定事实错误。（1）《土地征收协议书》签订时问违反法定程序，即便该《土地征收协议书》能够被认定为2009年第四／五批次的，其签订的时间也明显违反法定程序。一审判决依据81号《通知》规定“征收集体土地经依法批准前，可预付征地补偿款。”认定征地工作开始前就签订土地征收协议是合法的，这是偷换概念的行为。一审判决据此认定被上诉人征收土地行政行为合法，显然是事实认定错误。（2）防城港市国土资源局在收到征地方案批准文件后，未在法定期限内进行征用土地公告。根据国土部《征用土地公告办法》第四条规定：“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”本案中，涉案第四批次镇建设用地方案，自治区人民政府于2009年8月31日作出同意批复，防城港市国土资源局应在10日内即9月10日前发布征用土地公告，而其却在同年10月29日才发布《征收土地公告》，已超出10个工作日的法定期限。同样，对于涉案第五批次镇建设用地方案，根据榕木角组提交的相关证据显示，自治区人民政府于2009年8月26日作出同意批复，但防城港市国土资源局却在同年9月21日作出征收土地公告，也已超出10个工作日的法定期限。二、一审判决适用法律错误。本案中，一审判决依据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”和《征用土地公告办法》第十五条“对未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定认定上诉人与被上诉人签订的《土地征收协议书》以及公告中第四、第五批次城镇建设用地征收所涉及的征地补偿标准及补偿的支付等征地引发的争议，应依次由防城港市人民政府协调、自治区人民政府裁决，不属于本案的审理范围，属于典型的适用法律错误。一审判决适用法律错误，还表现在：1、地方政府职能部门指导性意见不能用作法院审理行政案件的法律依据或参照。一审判决对第二个争议焦点，即决定征收集体土地行为是否违法进行审查，参照地方政府职能部门规范性文件（广西国土资源厅81号《通知》），违反行政诉讼法和立法法的规定。2、确认补偿安置方案违法不属于人民政府裁决范畴，而应由人民法院审理。新行政诉讼法第十二条明确规定，对征收、征用决定及其补偿决定不服的，由人民法院受理。一审判决不适用该上位法、新法，而适用《征用土地公告办法》第十五条这一下位法、旧法，明显违法。3、人民法院认为本案依法不属于受案范畴的行政案件，不应判决驳回诉讼请求，而应裁定驳回起诉。即使一审判决认为本案不属于法院审理范畴，亦应裁定驳回起诉而非驳回诉讼请求，一审判决明显存在程序违法。本案榕木角组的诉讼请求是确认被上诉人防城港市国土资源局征收土地的具体行政行为违法，并不是征地补偿标准及补偿款支付的纠纷，因此，一审法院适用上述法律裁判本案，属于适用法律错误。三、一审法院超越审理期限，违反法定程序。《行政诉讼法》第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。本案一审法院于2015年4月8日立案，直到2015年10月15日榕木角组才收到一审法院邮寄送达的判决书，然而判决书上的判决时间竟然是2015年8月15日。一审法院自立案到2015年10月15日领到判决，历时六个月零八天，并且榕木角组也没有收到上级法院批准延长审理期限的书面材料，因此，超过行政诉讼法规定的最长审理期限，违反法定程序。四、一审法院遗漏诉讼请求。本案中，榕木角组的诉讼请求为：请求人民法院依法确认防城港市国土资源局的征收土地行政行为违法，然而，一审法院在审理过程中罔顾榕木角组的诉讼请求，亦未对防城港市国土资源局的行政行为的合法性进行审查，作出的判决与榕木角组的诉讼请求无关。因此，一审法院的行为属于遗漏上诉人的诉讼请求。综上，请求：1、撤销一审行政判决；2、依法确认防城港市国土资源局的行政征收行为违法；3、本案诉讼费全部由被上诉人防城港市国土资源局承担。
被上诉人防城港市国土资源局答辩称，一、榕木角组上诉称一审法院认定事实错误，没有事实根据。首先，2009年1月20日《土地征收协议》签订的主体是榕木角组与港口区国土资源局，并不是防城港市国土资源局与榕木角组签订的。一审判决也认定这一事实，并没有认定该《土地征收协议》是防城港市国土资源局与榕木角组签订。因此，榕木角组上诉称，一审法院认定防城港市国土资源局与榕木角组于2009年1月20日签订《土地征收协议》错误，是不符合客观事实的。其次，1998年8月29日经修订后的土地管理法第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。土地管理法实施条例第二十五条规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政应批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。从上述修订后的法律法规规定来看，征地补偿安置的方式已经由过去的“签订协议补偿”方式（以下简称协议补偿方式）改为“拟订征地补偿安置方案并公告，听取被征地农村集体组织和农民的意见后，报市、县人民政府批准后由国土部门组织实施”的方式（以下简称公告补偿方式）。因此，榕木角组上诉称：“签订土地征收协议是征收土地的必经程序，一审法院认定被上诉人征收土地程序合法，属于认定事实错误”，是没有任何法律依据和事实根据的。第三，港口区国土资源局与榕木角组签订《土地征收协议》，其目的是为了使征地工作更加顺利地开展而为的，该《土地征收协议》是在征地报批前所做的工作，而且该《土地征收协议》所包含的征地批次不仅仅是2009年的第四、第五批次，还包含其他的批次，因此，上诉人以2009年的第四、第五批次的征地面积与该《土地征收协议》上的面积进行比较并因此得出征地面积不准确的结论是不符合客观事实的。另外，1998年以后签订征地协议已经不是征地的必经程序，征地补偿方式已经由原来的“协议补偿”变更为“公告补偿”，所以，2009年的第四、第玉批的征地补偿应该以公告的补偿标准为准，上诉人在上诉状中称，征地协议上的补偿标准与公告补偿方案上的标准不一致，从而否定公告补偿标准，并称一审法院认定事实错误，是没有依据的。在一审时，其提供2009年1月20日的《土地征收协议》，目的是想证明征地工作已经告知了榕木角组，并且被征地的土地界线、土地类别、征地红线图等都已经榕木角组确认，而不是要证明征地补偿标准已经与榕木角组达成一致。因此，榕木角组将征地协议上的补偿标准与征地补偿方案公告上的标准进行比较，是没有任何意义的。第四，2009年5月25日，其作出《防城港市港口区2009年第四／第五批次镇建设用地征收集体土地补偿安置方案》及《听证告知书》并送达榕木角组，有榕木角组当时任组长的满胜荣的签字，这是不争的事实，而且还有榕木角组当时任组长的满胜荣签字表示放弃听证权利的《放弃听证说明书》为证。榕木角组在没有任何证据证明该签字不是满胜荣所签的情况下，否定该事实，并声称一审法院认定该事实错误，是没有事实根据的。二、榕木角组上诉称一审法院适用法律错误也没有依据。榕木角组请求依法确认防城港市国土资源局以（2009）第15号、（2009）第17号《征地补偿安置方案公告》决定征收榕木角组集体土地行为违法。从榕木角组在一审起诉状中的请求来看，其真实的意思表示就是认为防城港市国土资源局作出的《征地补偿安置方案公告》决定征收了其集体土地，并要求法院确认通过该公告决定征收其集体土地行为违法。然而，1998年以后修改的土地管理法规定，征收集体土地主要分为三个阶段，即第一阶段征地前期准备工作；第二阶段征地审查批准；第三阶段批后实施即补偿安置方案公告及征地补偿款兑现、人员安置等。集体土地被征收为国有土地的重要性标志就是有批准权的人民政府的批准，也就是说，决定征收集体土地为国有土地的文件应该是有批准权的人民政府的批文。在本案当中，决定征收上诉人土地的文件就是广西壮族自治区人民政府的桂征土批函（2009）425号、435号批复，而不是防城港市国土资源局作出的（2009）第15号、17号《征地补偿安置方案公告》。防城港市国土资源局作出的（2009）第15号、第17号《征地补偿安置方案公告》，是在自治区人民政府批复将上诉人的集体土地征收为国有土地后进行补偿安置的环节，它的实质是集体土地被征收为国有土地后的批后实施行为。因此，一审判决认定，榕木角组主张防城港市国土资源局以（2009）第15号、第17号《征地补偿安置方案公告》决定征收上诉人的集体土地与事实不符，是正确的。上诉人榕木角组上诉主张一审法院定性错误并声称一审判决适用法律错误是不成立的。三、上诉人榕木角组上诉称一审法院遗漏诉讼请求，这是无稽之谈。首先，诉讼请求是榕木角组在一审诉讼中作为原告向法院提出的，一审法院审理案件是根据原告提出的诉讼请求来审理的，如果遗漏诉讼请求那是原告的事情；其次，榕木角组在其起诉状中明确的诉讼请求是请求依法确认被告以（2009）第15号、第17号《征地补偿安置方案公告》决定征收原告集体土地行为违法，而其上诉却称其起诉请求为请求人民法院依法确认防城港市国土资源局的征收土地行政行为违法。上诉人的起诉状其上面白纸黑字写得非常清楚，在一审诉讼的过程当中也未发现上诉人变更过诉讼请求，现在上诉时突然变更不能成立。第三，一审判决对榕木角组的诉讼请求问题已经阐述得非常清楚，认为防城港市国土资源局作出的（2009）第15号、第17号《征地补偿安置方案公告》是征收集体土地的批后实施行为，并不是决定征收榕木角组集体土地的行为，因此，榕木角组请求法院认定防城港市国土资源局的公告行为为决定征收上诉人集体土地的行为并且违法与事实不符，对该请求不予支持。这已经是对于上诉人的诉讼请求进行针对性的认定与判决，上诉人却故意歪曲，这样的上诉是不能成立的。综上，请求二审法院驳回其上诉，维持原审判决。
二审审理过程中，各方当事人均无新的证据向本院提交。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，其一，土地管理法第六十四条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”据此，土地征用征收主要由征地批准行为和组织实施行为组成。本案中，决定征收涉案土地系由广西壮族自治区人民政府作出桂征土批函（2009）425号、435号批复，但根据行政复议法第三十九条第一款的规定，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对征用土地的决定为最终裁决，故此，对本案的土地征用征收批准行为不具有可诉性。而根据土地管理法第六十四条第一款和土地管理法实施条例第二十五条的规定，土地征收经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。据此，市、县人民政府正式告知利害关系人征收内容，利害关系人认为该公告侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。而本案对涉案土地征用征收组织实施的行政主体是防城港市人民政府，防城港市国土资源局并不是本案土地征用征收的行政主体，故上诉人榕木角组如认为防城港市人民政府作出对涉案土地征用、征收公告行为侵犯其合法权益的，可提起行政诉讼，本案中，榕木角组起诉将防城港市国土资源局列为被告，明显错列被告。其二，土地管理法实施条例第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政应批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。据此，以上补偿安置方案的公告、批准、实施构成了补偿安置方案的总和，利害关系人对其中任何一个行为起诉，实质上都是对补偿安置的争议，应先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的再由批准征收土地的人民政府裁决，不能直接向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条进一步明确，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。综上，上述行政法规和司法解释规定了农村征地补偿安置的争议应先由行政协调和裁决为前置条件，土地权利人对组织实施过程中确定的土地补偿有异议，未经行政协调和裁决，不具有可诉性。本案中，经审查，上诉人对征地补偿安置有异议，但未经行政协调和裁决程序，其起诉请求确认被上诉人以（2009）第15号、第17号《征地补偿安置方案公告》决定征收上诉人集体土地行为违法，不符合人民法院直接受理的条件，于法无据，其提出本案确认补偿安置方案违法不属于人民政府裁决范畴，而应由人民法院审理的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认为本案涉及征地补偿引发的争议，应先由人民政府协调、裁决，而不属于本案审理范围是正确的，但既然不属于本案审查范畴，依法应从程序上驳回其起诉，一审判决从实体上驳回诉讼请求错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第四十九条第（四）项，《中华人民共和国土地管理法实施条列》第二十五条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销防城港市港口区人民法院（2015）港行初字第8号行政判决。
二、驳回上诉人防城港市港口区企沙镇北港村榕木角村民小组关于请求确认防城港市国土资源局以（2009）第15号、（2009）第17号《征地补偿安置方案公告》决定征收防城港市港口区企沙镇北港村榕木角村民小组集体土地行为违法的起诉。
二审案件受理费50元，由上诉人防城港市港口区企沙镇北港村榕木角村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 凌旭芳
审判员 何丽敏
审判员 潘云燕
二〇一六年二月二十九日
书记员 韦晓光