浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙02行终221号
上诉人（原审被告）宁海县强蛟镇人民政府，住所地宁海县强蛟镇峡山村。
法定代表人陈模曹，镇长。
委托代理人林圣涛（特别授权代理），宁海县强蛟镇人民政府工作人员。
委托代理人葛威勇（特别授权代理），浙江法校（宁波）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）尤根岳，男，1948年1月26日出生，汉族，住宁海县。
被上诉人（原审原告）尤思英，女，1954年4月23日出生，汉族，住宁海县。
两被上诉人的共同委托代理人傅德法（特别授权代理），浙江思源昆仑律师事务所律师。
原审被告宁海县人民政府，住所地宁海县跃龙街道县前街18号。
法定代表人林坚，县长。
委托代理人王伟斌、胡敏（特别授权代理），宁海县人民政府工作人员。
原审第三人尤思会，男，1950年5月18日出生，汉族，住宁海县。
原审第三人宁海县强蛟镇峡山经济合作社，住所地宁海县强蛟镇振兴东路29号。
法定代表人黄海标，社长。
上诉人宁海县强蛟镇人民政府（以下简称强蛟镇政府）因被上诉人尤根岳、尤思英诉其及原审被告宁海县人民政府（以下简称宁海县政府）土地确权决定及行政复议一案，不服宁海县人民法院（2016）浙0226行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年5月6日，强蛟镇政府作出宁强权调[2016]第001号土地权属争议处理决定。该争议处理决定认定，1952年，原告尤根岳户经土改取得坐落于宁海县强蛟镇峡山村峡山码头（井彭头）0.04亩（即27平方米）土地确权登记，后经农业生产合作社和人民公社化运动等变迁，涉案土地归宁海县强蛟镇峡山经济合作社（以下简称峡山经合社）所有，峡山经合社也未将涉案土地明确作为自留地分配给本村社员耕种管理。1975年，因宁海县水产供销公司建设水产仓库所需，坐落于峡山公社井彭头的三亩八分土地被国家征用（海滩三亩半、荒山三分），被征用土地西北紧接荒山，征地补偿也已向峡山第二生产大队落实。1986年，尤思会从宁海县水产供销公司购得10间仓库。2008年10月，尤思会开始在购得水产仓库范围内翻建房屋，其建房用地范围内的土地性质为国有划拨土地，不存在集体性质土地。2014年1月20日，宁海县政府颁发了宁国用（2014）第00217号土地使用权证。该争议处理决定认为，两原告主张与尤思会之间存在土地权属争议，且尤思会翻建房屋的行为侵占了其自留地。两原告应对自己享有的自留地在尤思会翻建房屋范围内承担举证责任，但根据两原告提供的现有证据，不足以证明上述事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条以及《土地权属争议调查处理办法》第十条、第二十九条的规定，决定驳回两原告对坐落于宁海县强蛟镇峡山码头（井彭头）0.04亩（即27平方米）土地使用权、生产经营权争议处理的申请。两原告不服，向宁海县政府申请行政复议。2016年9月18日，宁海县政府作出宁政复决字[2016]82号行政复议决定，维持了强蛟镇政府作出的上述争议处理决定。
一审法院认定，涉案土地位于宁海县强蛟镇峡山码头（井彭头），面积为27平方米。两原告系夫妻，均为宁海县强蛟镇峡山村村民。1952年，两原告户经土改取得包括涉案土地在内的土地房屋所有权证，后经农业生产合作社和人民公社化运动等变迁，涉案土地归峡山经合社集体所有。尤思会是宁海县强蛟镇新西村村民。2008年10月，尤思会未经批准，在宁海县强蛟码头地块拆翻建房屋。两原告认为尤思会侵占了其27平方米自留地，向有关部门投诉要求处理。2011年9月19日，两原告向强蛟镇政府递交了行政处理申请，要求确认涉案土地为两原告的自留地，该土地使用权、生产经营权归属于两原告。2011年9月25日，强蛟镇政府作出土地权属争议案件不予受理决定。两原告不服，提起行政诉讼。诉讼过程中，强蛟镇政府于2013年4月16日对两原告递交的土地权属争议调处申请予以受理，两原告撤回起诉。强蛟镇政府受理两原告的申请后，于2013年11月13日作出宁强权调[2013]第001号土地权属争议处理决定，认定峡山经合社对坐落于宁海县强蛟镇峡山码头（井彭头）0.04亩（即27平方米）土地享有所有权和使用权。两原告不服，提起行政诉讼。一审法院于2014年8月18日作出（2014）甬宁行初字第20号行政判决，认定强蛟镇政府作出的行政决定缺乏事实依据和足够证明，撤销了其作出的宁强权调[2013]第001号土地权属争议处理决定，并责令其重新作出具体行政行为。2014年10月23日，强蛟镇政府作出宁强权调[2014]第001号土地权属争议处理决定，认定峡山经合社依法享有涉案土地的所有权，且未将零星土地明确作为自留地分配给本村社员耕种管理，两原告向强蛟镇政府申请调处涉案土地使用权纠纷时，尤思会尚未取得对涉案地块的合法使用权，故两原告主张与尤思会之间对涉案土地使用权存在争议，理由不能成立，决定驳回两原告对涉案土地使用权、生产经营权争议处理的申请。两原告不服，提起行政诉讼。一审法院于2015年7月28日作出（2015）甬宁行初字第17号行政判决，认定两原告与尤思会双方存在的争议实质并非《土地权属争议调查处理办法》中规定的土地权属争议，判决驳回了两原告的诉讼请求。两原告不服，提起上诉。诉讼过程中，强蛟镇政府撤销了宁强权调[2014]第001号土地权属争议处理决定，本院于2015年11月9日作出（2015）浙甬行终字第182号行政判决，撤销一审判决，确认强蛟镇政府作出的宁强权调[2014]第001号土地权属争议处理决定违法。强蛟镇政府于2016年5月6日作出宁强权调[2016]第001号土地权属争议处理决定。两原告不服，于2016年6月22日向宁海县政府申请行政复议。宁海县政府于同年6月28日受理，因案情复杂，于同年8月18日决定延期30日并通知各方当事人。宁海县政府经调查于2016年9月18日作出宁政复决字[2016]82号行政复议决定，维持了强蛟镇政府作出的宁强权调[2016]第001号土地权属争议处理决定，并于当日邮寄送达两原告。两原告仍不服，提起诉讼。另，案外人尤祖校为平息两原告与尤思会之间的纠纷，于2008年10月24日将90000元存入原告尤思英账户作为涉案土地的补偿款。此后，两原告仍反对尤思会建房。2009年11月25日，宁海县强蛟镇峡山村民委员会与尤思会签订协议，同意尤思会将争议土地作为建房用地进行报批，按征地价补缴10000元。2010年8月23日，尤祖校以两原告不当得利为由向法院提起民事诉讼。一审法院于2010年10月19日判决两原告归还尤祖校不当得利90000元并支付利息。
一审法院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定，个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的土地权属争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理，故强蛟镇政府具有对土地权属争议案件进行处理的法定职责。强蛟镇政府经重新调查核实，依据宁海县农业局下发的宁革农征字[1975]第36号《关于国家建设征用土地的通知书》、《国家建设征用土地申请表》等记载内容认定坐落于峡山公社井棚头嘴汁花山三分荒山已被国家建设征用，被征用土地西北紧接荒山，征地补偿也已向峡山第二生产大队落实，因此包括涉案峡山码头（井彭头）面积为0.04亩（即27平方米）土地已被国家建设征用。一审法院认为，上述文件载明的征地范围是否包括涉案土地并不明确，强蛟镇政府仅凭现有证据不足以认定涉案土地已被国家建设征用的事实，其作出的宁强权调[2016]第001号土地权属争议处理决定认定事实不清，主要证据不足，应当予以撤销。宁海县政府作出的宁政复决字[2016]82号行政复议决定对被诉行政决定予以维持，认定事实不清，主要证据不足，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：一、撤销强蛟镇政府于2016年5月6日作出的宁强权调[2016]第001号土地权属争议处理决定，并重新作出土地权属争议处理决定；二、撤销宁海县政府于2016年9月18日作出的宁政复决字[2016]82号行政复议决定。
上诉人强蛟镇政府上诉称，我国土地制度几经演变后，峡山经合社依法享有争议土地的所有权，峡山经合社并未将零星土地明确作为自留地分配给本村社员耕种管理。尤思会申请建房的地块是其向宁海县水产供销公司购得的仓库用地，在该范围内的土地已被国家征收，土地性质为国有划拨土地，不存在集体性质土地。两被上诉人主张与尤思会之间存在土地权属争议，且尤思会翻建房屋的行为侵占了其自留地，两被上诉人应当对自己享有的自留地在尤思会翻建房屋范围内的事实承担举证责任，但根据两被上诉人提供的证据不能证明该主张，故被诉土地争议处理决定的作出具有事实和法律依据，程序合法。一审判决撤销的理由不能成立。请求二审法院撤销一审判决，驳回两被上诉人的诉讼请求。
两被上诉人辩称，涉案土地使用权、生产经营权归属于两被上诉人的事实清楚，证据充分。（2014）甬宁行初字第20号行政判决明确认定峡山经合社认可涉案土地在争议之前一直由两被上诉人户耕种、管理的事实。涉案土地未经国家征收征用，两被上诉人家庭也没有得到任何补偿。该土地仍属集体土地，是两被上诉人家庭耕种管理的自留地，始终由两被上诉人家庭行使土地使用权。被诉土地争议处理决定认定事实错误。一审法院判决撤销该决定，认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
原审被告宁海县政府述称，被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。一审判决理由不能成立，应予撤销。请求二审法院撤销一审判决，驳回两被上诉人的诉讼请求。
原审第三人尤思会、峡山经合社均述称，其同意上诉人强蛟镇政府和原审被告宁海县政府的意见。被诉土地争议处理决定和被诉行政复议决定均合法正确，一审判决结果错误。请求二审法院撤销一审判决，驳回两被上诉人的诉讼请求。
经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。
另查明，本院（2010）浙甬行初字第5号和（2015）浙甬行初字第14、15、16、17、18号行政判决与浙江省高级人民法院（2010）浙行终字第75号和（2015）浙行终字第170、171、172、173、174号行政判决及最高人民法院（2016）最高法行申313、314、315、316、317号行政裁定均认定，两被上诉人不能提供充分有效的证据证明其对涉案土地享有使用权。上述行政判决和裁定均已生效。
本院认为，各方当事人对强蛟镇政府有权作出被诉土地权属争议处理决定、宁海县政府有权作出被诉行政复议决定的事实均不持异议，经审查，本院予以确认。
《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；……”本案中，两被上诉人向强蛟镇政府申请调查处理涉案土地的权属争议，依法应当证明其与争议的涉案土地有直接利害关系，即应当证明其对涉案土地享有合法的使用权。但是，根据本院、浙江省高级人民法院、最高人民法院于2010年至2016年间作出的一系列已生效行政判决、裁定所认定的事实，并结合两被上诉人提供的证据，本案仍应认定两被上诉人不能提供充分有效的证据证明其对涉案土地享有合法的使用权。因此，两被上诉人不能证明其与争议的涉案土地有直接利害关系，其提出的处理涉案土地权属争议的申请，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条规定的受理条件。故对两被上诉人提出的申请，应当不予受理，已经受理的，应当予以驳回。强蛟镇政府在受理两被上诉人的申请后，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条以及《土地权属争议调查处理办法》第十条、第二十九条的规定，决定驳回两被上诉人提出的处理涉案土地权属争议的申请，该处理决定结果正确。至于涉案土地是否已被国家建设征用的事实并不属于影响本案审理结果的基本事实，一审法院认为强蛟镇政府对该事实认定不清，并以此为由作出撤销被诉土地争议处理决定的一审判决，该判决系认定事实不清，依法应予撤销。另经审查，被诉行政复议决定程序合法，结果正确，本院予以确认。
综上，一审判决认定事实不清，应予纠正。两被上诉人要求撤销被诉土地权属争议处理决定和被诉行政复议决定的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销宁海县人民法院（2016）浙0226行初49号行政判决；
二、驳回被上诉人尤根岳、尤思英的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人尤根岳、尤思英共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 俞朝凤
审 判 员 孙 雪
代理审判员 贺 磊
二〇一七年七月二十七日
书 记 员 袁丹蓉