安徽省明光市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）明行初字第00010号
原告：卢广义，1974年11月29日。
委托代理人：卢克金，住安徽省明光市明光街道办事处（原招信镇）蔬菜村。
委托代理人：谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。
被告：明光市城市管理行政执法局，住所地明光市池河大道5号，组织机构代码证号码66793146-0。
法定代表人：许丛峰，任局长。
委托代理人：仲从庆，明光市城市管理行政执法局法制股工作人员。
委托代理人：冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。
原告卢广义诉被告明光市城市管理行政执法局行政强制一案，于2015年3月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年4月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月30日公开开庭审理了本案。原告卢广义及其委托代理人卢克金、谢鹏辉，被告明光市城市管理行政执法局及其委托代理人仲从庆、冯天浪均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告明光市城市管理行政执法局于2015年3月13日对原告卢广义作出（明行执）限拆决字（2015）013号限期拆除决定书，认定原告在明光市板园西巷无证建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据该法第六十四条之规定，限原告在收到决定书之日起七日内自行拆除上述违法建筑物，逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。被告于2015年4月7日向本院提供了被诉具体行政行为的证据：
1、安徽省人民政府法制办皖府法（2006）76号文，证明原告的主体资格；
2、滁州市人民政府法制办滁政秘（2007）6号文，证明目的同上；
3、明光市人民政府办公室明政办（2010）48号文，证明目的同上；
4、案件承办人周绘、于善蒙的行政执法证，证明执法人员的执法资格；
5、卢广义及其家庭成员的身份证、户口簿、户籍证明，证明卢广义及其家庭成员的身份情况；
6、证人张某、在场人徐刚的身份证复印件，证明相关人员身份情况；
7、现场检查勘验笔录，证明明光市板园西巷原告的两上两下带跃层房屋为砖混结构，面积约235平方米；
8、涉案房屋的照片，证明房屋现状；
9、2015年1月22日执法人员对张某的调查询问笔录，证明涉案房屋是卢广义所建，未办理任何建房手续；
10、2015年1月22日执法人员对卢克金的调查询问笔录，证明目的同上；
11、2015年2月2日执法人员对卢广义的调查询问笔录，证明目的同上；
12、2015年1月30日被告向规划局发的协查函，证明目的同上；
13、2015年2月2日规划局向被告的函复，证明目的同上；
14、房屋腾空交付处置证明，证明卢广义曾与房屋征收工作组达成协议，同意腾空交付房屋；
15、明光街道办事处2015年1月20日向被告发的函；16、立案审批表；17、调查终结报告；18、案件处理审批表；19、限期拆除事先告知书；20、限期拆除决定书；21、限期拆除公告；22、送达法律文书回执。证明被告在接到明光街道办事处的举报函后，依法对卢广义涉嫌违法建设案件进行立案查处，调查取证，通过内部审批，作出处理决定，并依法向当事人送达了法律文书，充分保障了当事人的陈述、申辩权及复议、诉讼权，办案程序符合法律规定。
原告诉称：一、本案被告没有作出限期拆除决定的法定资格，本案原告的房屋座落在农村集体土地之上，而根据被告提交的相关证据，被告仅有权行使明光市人民政府所在地的城市规划区内的相关行政处罚权，在乡、村规划区内被告没有行使城市规划管理的资格。而本案中，被告提交的证据显然不能证明原告所合法占用的土地及宅基地上的房屋就在城市规划区内，被告对此应承担举证不能的后果。二、被告适用法律严重错误，被告适用城乡规划法第四十条和第六十四条的规定，该规定仅限于城市、镇规划区内，而原告的房屋所占用的土地的性质是集体土地，根本不属于城市和镇规划区。三、被告认定原告的房屋是违章建筑，且决定要求原告限期拆除，显然是以拆除违建之名，达到征地拆迁的目的。原告的房屋是在2007年动工，2009年建成，根据城乡规划法第四十一条规定，乡、村规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。被告应举证证明安徽省人民政府制定的管理办法，但被告没有举证证明。退一万步讲，原告没有办理个人建房手续，非原告的过错，由被告举证的明光市城乡规划局对被告协查函的回复，明确明光市城乡规划局从2003年后，就已停止对个人的建设工程规划许可证的办理。四、被告违反行政处罚法的相关规定，剥夺了原告的听证权，并且超过了两年的追诉时效。综上，请求依法撤销被告作出的限期拆除决定书。
原告向法庭提供了以下证据：
1、原告的身份证复印件，证明原告的主体资格；
2、限期拆除决定书一份，证明本案的起诉标的。
被告辩称：被告在执法过程中，对原告建设行为进行了调查取证，并依法送达了相关法律文书，程序合法，案件事实清楚，适用法律正确，亦未超过追诉时效，故应依法维持答辩人作出的行政行为。对于原告所说的听证程序，行政处罚法对此并未作出强制性规定。综上，请求依法维持限期拆除决定书。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告提供的证据1－3，原告认为不能达到被告的证明目的，所谓的集中处罚权是在明确的规划范围内，原告的房屋坐落在集体土地上，不在城市规划区内，因此不具有合法性。对被告提供的证据4，原告认为：真实性无异议，不能达到被告的证明目的，不能证明相关的执法人员对乡村的房屋有执法权。对被告提供的证据5－14，原告认为：张某的身份证不能证明在场的人及见证人的具体身份，也不能证明其与本案是否有利害关系，原告认为该两人不能作为在场的见证人，因此达不到证明目的。对于询问笔录及协查函，该证据不具合法性，被告没有执法主体资格，内容不合法，根据法律规定在集体土地上建房不需要规划许可证，规划局从2003年后没有向个人发放建房许可证等审批手续，该证据违法无效，也能证明规划局不履行法定职责。房屋腾空交付处置证明与本案没有关系。对被告提供的证据15－22，原告认为：真实性无异议，但是证据不合法。1、该组证据证明被告是接到举报后查取原告的，但是被告的现场勘验笔录及立案审批表中记载是房屋征收历史遗留问题，因此被告证据中有街道办事处的举报函及工作组的工作的安排，对该证据的形成目的有异议，事实审查不清，因此不合法。原告认为被告没有权利查处集体土地上的房屋。2、决定书违法错误。3、不能达到被告的证明目的。
对以上证据，法庭评议认为：对被告提供的证据1－3，明光街道办事处蔬菜村位于明光市人民政府所在地的城市规划区内是众所周知的事实，对原告的质证意见，法庭不予采纳，该证据能够证明被告有执法主体资格。对被告提供的证据4，能够证明执法人员有执法资格，理由同前。对被告提供的证据5－14，法庭认为，原告对行政机关调查笔录见证人身份存疑无法律和事实依据，该组证据能够证明涉案房屋是卢广义所建及未办理建房审批手续的事实。对被告提供的证据15－22，法庭认为，该组证据能够证明被告执法行为符合程序规定。
对原告提供的证据，被告不持异议，法庭经审查确认为有效证据，对其证明观点予以采纳。
综合以上庭审举证、质证及法庭认证，结合当事人陈述，本院认定以下事实：2008年底，原告卢广义与父亲卢克金在明光市明光街道办事处蔬菜村板园西巷自建房屋一栋，房屋结构为两上两下带跃层、砖混结构，面积约235平方米。建房至今未办理审批手续，也无合法的产权证明。明光市城市管理行政执法局依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，于2015年3月13日作出（明行执）限拆决字（2015）013号限期拆除决定书，责令原告于七日内自行拆除，逾期依法强制拆除。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：本案的争议焦点一，被告是否具有作出被诉行政行为主体资格。庭审查明，安徽省人民政府法制办公室根据相关法律法规发布的皖府法（2006）76号文件第二条明确规定，集中行使行政处罚权的行政机关在明光市人民政府所在地的城市规划区内行使城市规划管理等方面职权，而原告的房屋坐落在明光市明光街道办事处蔬菜村，明光街道办事处属于明光市人民政府的派出机构，因此原告的房屋位于明光市人民政府所在地的城市规划区内是众所周知的事实，故被告具有作出被诉具体行政行为的主体资格。本案的争议焦点二是集体土地上建房是否适用城乡规划法中的城市规划，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条的规定，“……本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划……”，该规定明确了城乡规划适用集体土地上建房，也未排除城市规划中可以包括集体土地，而事实上，将“城中村”及城市郊区农村纳入城市规划始终与城市发展相伴随。原告认为只有乡村规划才能涉及集体土地无疑是不正确的。本案的争议焦点三，明光市城乡规划局从2003年起就未对个人进行规划审批，能否成为违法建设的理由。显然，不能依此认定未经规划审批的建设符合法律规定。本案的争议焦点四，被诉行政行为是否必须举行听证程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。故被诉行政行为举行听证并无法律强制规定。本案的争议焦点五，被诉行政行为是否超过两年处罚期限。国务院法制办于2005年对湖北省法制办的复函中，没有对违法建设的连续状态进行专门界定，而全国人大法工委法工办发（2012）20号文件专门对违法建设行为追诉时效进行了释明，明确违法建设行为有继续状态，在违法事实存续期间应当对违法行为进行处罚，故被诉行政行为不受两年处罚期限的限制。综上，根据法庭确认的有效证据，能够认定被诉行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告的诉讼请求，没有相关证据和法律依据支持，其理由本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告卢广义的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 李从岭
审 判 员 冯胜利
人民陪审员 沈 云
二〇一五年五月十一日
书 记 员 祝瑜鸿
附适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条下列事实法庭可以直接认定：
（一）众所周知的事实；
（二）自然规律及定理；
（三）按照法律规定推定的事实；
（四）已经依法证明的事实；
（五）根据日常生活经验法则推定的事实。
前款（一）、（三）、（四）、（五）项，当事人有相反证据足以推翻的除外。