四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）乐中行初字第52号
原告：卢学东，男，1963年4月28日出生，汉族，住四川省井研县。
被告：井研县住房和城乡规划建设局。住所地：四川省井研县研城镇建设路桂花巷*号。组织机构代码：73588564-7。
法定代表人：李佳，男，该局局长。
委托代理人：尹晏军，四川武阳律师事务所律师。
原告卢学东不服被告井研县住房和城乡规划建设局（简称井研住建局）城市规划行政许可一案，于2015年4月1日向本院提起行政诉讼。本院依照法（2013）3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法（2014）198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院﹤关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示﹥的批复》于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年4月28日公开开庭审理了本案。原告卢学东，被告的委托代理人尹晏军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年12月29日对原告作出了《井研县住房和城乡规划建设局关于卢学东申请改建房屋相关问题的答复》（简称答复）。答复中载明“鉴于你户提出申请拟建房屋面积约2100平方米，层数6＋1层的《建房规划平面图》规划方案，体量、高度均不符合《乐山市城市规划管理技术规定（2012）》中规定的采光通风间距等要求，涉及到影响相邻住户利益，经研究对该规划方案不予批准。对于你户房屋的确破损严重，存在一定安全隐患问题，提出以下建议：1.对现有房屋采取加固处理后继续使用；2.按以下规划控制指标：容积率1.8、建筑密度38%、绿地率不作要求。由你户委托有资质的设计单位，按照《乐山市城市规划管理技术规定（2012）》的要求，缩小房屋体量及高度，重新出具房屋改建方案，重新提出书面申请，报我局审批。”
原告卢学东诉称：原告于2012年11月26日向被告提出建房申请，直至2014年12月29日被告才作出《答复》，其已严重超过法律规定的审批期限。同时被告在办理原告的建房申请行政审批中，违反法定程序，存在“事实不清，证据不足、适用法律法规错误、滥用职权、超越职权、拒不履行法定职责”等违法行为，其作出的《答复》亦在内容和程序上不符合法律规定。为此起诉至法院要求判决：1.撤销被告于2014年12月29日作出的《答复》不予批准原告建房申请的决定；2.责令被告履行法定职责；3.判决被告承担本案诉讼费用。
被告井研住建局辩称：1.被告作出的《答复》属于行政指导行为，并非具体行政行为，不具有可诉性；2.原告递交的《国有土地使用权证》载明的土地使用者为井研县凯歌饲料公司，原告不享有土地使用权，其申请不符合申办建房手续的前提条件，原告不具有申请资格。其申请被告也不应予以批准。为此要求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2012年11月26日原告向被告提出《建房申请》，申请载明“拟建6＋1层住宅楼，底楼车库，其余为住房，建筑面积大约2100平方，敬请领导审核。”被告于同日收到原告申请。2014年12月29日被告对原告作出《答复》明确不批准原告建房规划方案。
另查明：原告在庭审中明确其《建房申请》中申请的内容为“建设用地规划许可”申请。被告亦在庭审中明确办理规划许可的法定时限为二十个工作日。
认定上述事实有被告、原告在举证期限内提交的下列证据：被告提交的卢学东建房《申请》、井研县凯哥饲料公司《国有土地使用证》复印件、《井研县住房和城乡规划建设局关于卢学东申请改建房屋相关问题的答复》复印件。原告提交的卢学东《房屋所有权权证》、《国有土地使用证》、井研县法院《拍卖证明》《情况说明》《井研县北门口卢学东建房规划平面图》《方案图》等证据材料。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款关于“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域的城乡规划管理工作。”的规定，被告具有对于其行政区域内进行城乡规划管理的职权。
综合双方的诉辩意见，本院认为本案的争议焦点在于：1.被告作出的答复是否为行政指导行为；2.原告建房申请未明确申请许可种类，被告是否履行告知指导义务；3.被告作出的答复行为是否超过法定期限；4.被告向原告作出的《答复》是否符合法律规定。
关于被告作出的答复是否为行政指导行为。本院认为根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第四项规定，不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。不具有强制力的行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理过程中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为。当事人可以自行决定是否选择实施行政指导行为，违反行政指导行为不会给予行政管理相对人带来不利的法律后果。本案中，《答复》明确载明了被告对原告的规划方案不予批准，原告对此结果并无选择余地，该《答复》对原告实体权利产生了影响，应属于具体的行政行为，而非行政指导行为，故对被告认为《答复》系行政指导行为的辩解本院不予采纳。
关于被告是否履行告知义务。本院认为根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条关于“行政机关对申请人提出的行政许可申请……（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”的规定，本案中被告辩称原告不具有申请资格，原告向被告提交的《建房申请》中其申请许可种类不明确。本院认为，被告应依法履行告知义务要求原告在法定期限明确许可种类和补正申请材料。虽被告在庭审中辩称已口头履行了告知义务，但在案证据并不能证明被告履行了该义务，并且被告自行以“建设工程规划许可”流程进行审批，其程序违法。故对被告认为其已口头履行告知义务的辩解本院不予采纳。
关于被告作出的答复是否超过法定期限。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条关于“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”的规定，被告应在二十个工作日内对原告的《建房申请》作出是否许可的决定，被告在庭审中也自认其许可流程的法定期限为二十个工作日。本案中原告于2012年11月26日向被告提出《建房申请》，而被告于2014年12月29日对原告作出《答复》，已逾期两年，超过了法律规定的审批期限。故被告在程序上违反法律规定。
关于被告向原告作出的《答复》是否符合法律规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条关于“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”本案中无论原告是申请“建设用地规划许可”还是申请“建设工程规划许可”，被告均应在法定的期限内作出准予或不准予许可的决定，而非《答复》。原告认为其申请的许可种类为“建设用地规划许可”，而被告所作出的《答复》是依据“建设工规划许可”审批流程作出的，且只针对该审批流程中的一个实质性构成要件作出的处理意见，同时其答复中亦未告知原告就济途径。故该《答复》所依据的事实不清，证据不足、适用程序错误，应当予以撤销。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1、3目关于“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的；……3.违反法定程序的；”之规定判决如下：
撤销被告井研县住房和城乡规划建设局2014年12月29日作出的《井研县住房和城乡规划建设局关于卢学东申请改建房屋相关问题的答复》。
责令被告井研县住房和城乡规划建设局重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告井研县住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 黄 英
人民陪审员 赖星东
人民陪审员 邹代华
二〇一五年四月三十日
书 记 员 章祈伦