安徽省六安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）六行终字第00007号
上诉人（一审原告）：吴敏。
委托代理人：张志同，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人：殷玉航，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：寿县住房和城乡建设局，住所地寿县寿春镇南门外寿蔡路丁字路口，组织机构代码00323366－X。
法定代表人：许凯，该局局长。
委托代理人：朱平，该局党组成员。
委托代理人：赵士德，安徽繁星律师事务所律师。
吴敏诉寿县住房和城乡建设局（以下简称寿县建设局）城市规划管理行政撤销一案，安徽省寿县人民法院于2012年8月31日作出（2012）寿行初字第00023号行政判决，宣判后，吴敏不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2013年1月18日公开开庭进行了审理。上诉人吴敏的委托代理人张志同、殷玉航，被上诉人寿县建设局的委托代理人朱平、赵士德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定：吴敏是寿县寿春镇城镇居民。2000年10月16日，吴敏取得寿县寿春镇土地管理建设所发放的《使用宅基地通知书》后，在寿县寿春镇原东关村康居工程点北侧建两层砖混结构住宅房一栋，总建筑面积185.2平方米。2003年11月，吴敏向寿县建设局申请补办建设工程规划许可证，同年12月9日，寿县建设局向其发放寿建城字（2003）345号建设工程规划许可证。2011年11月12日，寿县建设局经审查，以吴敏至今未提供合法的土地使用权属证明文件为由，作出建城（2011）316号《关于撤销寿建城字（2003）345号建设工程规划许可证的决定》，吴敏不服，向寿县人民政府申请行政复议。寿县人民政府于2012年2月17日作出寿复决字（2012）9号行政复议决定书，维持了寿县建设局作出的行政撤销决定。吴敏仍然不服，提起行政诉讼。
一审法院认为：被告是寿县人民政府确定的本县区域内的城市规划主管部门，具备城市规划管理的行政职权。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划证件和其他批准文件后，方可申请办理开工手续。”本案中，原告虽然取得了寿春镇土地管理建设所颁发的《使用宅基地通知书》，但其作为城镇居民取得集体土地上的宅基地使用权明显不符合我国土地管理法律法规的规定，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件的若干规定》第七条：“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形的，人民法院不予认可：…（二）明显缺乏法律依据；…”据此，该通知书并非原告合法拥有该宗集体土地使用权的权属凭证，而作为行政文书，因该通知书明显缺乏法律依据，其证明效力应不予认定。综上，被告作出《关于撤销寿建城字（2003）345号建设工程规划许可证的决定》的具体行政行为事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。本案经一审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告寿县建设局作出的建城（2011）316号《关于撤销寿建城字（2003）345号建设工程规划许可证的决定》。
吴敏上诉称：上诉人向被上诉人提出建房申请，经被上诉人审核发放《建设工程规划许可证》后才施工建设，符合法律规定。被上诉人的规划许可行为在《中华人民共和国行政许可法》实施之前作出，因此被诉行政行为适用该法中有关撤回行政许可的规定，违反了法不溯及既往原则，一审判决予以维持错误，请求撤销原判，撤销被诉行政行为。
寿县建设局答辩称：涉案房屋位于寿春镇东关村集体土地，上诉人系城镇居民，在集体土地上建造住宅违反法律规定，其在申领《建设工程规划许可证》时亦未提交合法有效的国有土地使用权权属证明，答辩人撤销《建设工程规划许可证》有事实和法律依据；答辩人的规划行政许可行为虽然在《中华人民共和国行政许可法》实施之前作出，但该法是程序法，不是公民权利、义务成立和消灭的实体法律规定，国务院法制办公室秘函（2004）226号适用于合法的行政许可，而不适用本案情形，被诉行政行为适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
寿县建设局在法定期限内向一审法院提交了如下证据和法律依据：
一、职权依据：组织机构代码、寿县人民政府办公室寿政办（2010）60号《关于印发县住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明被告具备城市规划管理的行政职权。
二、事实依据：建设工程规划许可证申请表及使用宅基地通知书，证明：1、被告依原告的申请向原告颁发建设工程规划许可证的事实；2、该发证行为不符合城市规划法的规定，应予纠正。
三、法律依据：《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、第三十二条，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条，证明被告有权撤销自己的具体行政行为。
吴敏向一审法院提交了如下证据材料：
1、原告的身份证复印件及寿县建设局建城（2011）316号《关于撤销寿建城字（2003）345号＜建设工程规划许可证＞的决定》，证明原告的自然身份状况及本案诉争的具体行政行为存在；
2、寿建城字（2003）345号《建设工程规划许可证》，证明原告所建房屋获得了建设工程规划许可；
3、安徽省寿县人民政府寿复决字（2012）9号行政复议决定书，证明原告不服寿县建设局的撤销决定曾申请复议，并在法定起诉期限内起诉；
4、国务院法制办公室国法秘函（2004）226号《对＜关于在行政许可法实施前行政机关是否有权撤回行政许可的请示＞的复函》，证明被告适用法律错误。
上述证据均已随案移送本院，二审中双方重申了一审的举证、质证意见，一审法院对上述证据的分析与认定符合法律规定，本院认证意见同一审。
上诉人当庭提供以下证据：
1、寿县建设局建纪（2004）04号文件，证明上诉人明知规划行政许可行为；
2、《关于违法建设非法占地查处组转办案件的处理意见》，证明涉案规划许可行为经调查后初步的处理意见；
3、房屋征收签约通知，证明经寿县政府批准，涉案房屋在国有土地征收范围内；
4、寿县国有土地拆迁房屋及附属物勘测记录表，证明涉案房屋作为国有土地上房屋予以测量。
被上诉人质证认为：证据1，文件第七项明确上诉人购买的是集体土地，属于违法占地；证据2，房屋列为征收范围不代表当时颁发规划许可时涉案土地系国有土地；证据3和证据4的证明目的不能成立。
本院认为上诉人当庭所举证据具有真实性、合法性，但不能证明上诉人原取得的建设工程规划许可证合法。二审认定事实同一审。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，吴敏作为城镇居民，无权使用集体土地上的宅基地，因此寿春镇土地管理建设所颁发的《使用宅基地通知书》不具有合法性。上诉人申请规划许可时未取得合法用地证明，寿县建设局向其颁发规划行政许可的行为违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，符合《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（四）项可以撤销行政许可的情形，被诉撤销规划行政许可行为有事实和法律依据。
上诉人称根据国务院法制办公室国法秘函（2004）226号《对＜关于在行政许可法实施前行政机关是否有权撤回行政许可的请示＞的复函》，被诉具体行政行为违反了法不溯及既往原则，应予撤销。从该复函内容来看，其系对撤回行政许可的解释，撤回行政许可的前提是相对人已经取得的行政许可合法，而且必须是为了公共利益的需要，而本案被诉具体行政行为系撤销违法的行政许可行为，与该复函规定的情形并不相同。故上诉人的上诉理由不能成立，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴敏负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜 凯
审 判 员 张西湖
代理审判员 刘莹洁
二〇一三年五月八日
书 记 员 牛 婧
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。