山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第190号
上诉人（一审原告）李奥冰。
被上诉人（一审被告）山东省人民政府。
法定代表人：郭树清，省长。
委托代理人：赵军、汲广辉。
李奥冰诉山东省人民政府（下称省政府）行政复议一案，济南市中级人民法院于2014年7月9日作出（2014）济行初字第55号行政判决。李奥冰不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月10日公开开庭审理了本案。上诉人李奥冰，被上诉人省政府的委托代理人赵军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2013年9月17日，济南市人民政府（下称市政府）作出济征字（2013）2号《房屋征收决定》（下称2号《房屋征收决定》），决定征收和平路水利厅宿舍项目A地块国有土地上的房屋，并以济征告字（2013）2号《房屋征收决定公告》予以公示。原告李奥冰等不服该公告，于2013年10月8日向被告省政府申请行政复议。被告省政府于2014年2月27日决定维持上述《房屋征收决定公告》。原告李奥冰不服，提起行政诉讼，请求人民法院对2号《房屋征收决定》的依据、证据进行审查，确认其违法并予以撤销。在诉讼过程中，原告又于2014年4月21日向被告省政府提出行政复议申请，请求确认市政府认定和平路水利厅宿舍项目A地块为“危房集中，基础设施落后”的行为是行政乱作为并认定无效。被告省政府于2014年4月24日通知原告补正被申请人市政府作出“危房集中，基础设施落后”行为的证据材料。原告于2014年4月25日向被告补充提交2号《房屋征收决定》及市政府的行政复议答辩状及原告的说明。被告经审查认为，原告的行政复议申请仍然不符合《中华人民共和国行政复议法》（下称《复议法》）的规定，遂于2014年4月28日作出鲁政复不字（2014）29号不予受理行政复议决定（下称29号决定），并送达原告。原告不服，提起行政诉讼。
一审法院认为，《复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”据此，原告因认为市政府作出了认定和平路水利厅宿舍项目A地块为“危房集中，基础设施落后”的行政行为，向被告省政府提出行政复议申请，被告具有作出被诉29号决定的法定职权。
《复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，原告李奥冰因认为市政府作出了认定和平路水利厅宿舍项目A地块为“危房集中，基础设施落后”的行政行为，向被告省政府提出行政复议申请，但没有提供市政府作出过该行政行为的证据材料。被告通知其补正后，原告向被告提交了2号《房屋征收决定》及市政府向行政复议机关提交的行政复议答辩状。但市政府在行政复议答辩状中的答辩意见，不具备具体行政行为的效力，不能证明市政府作出了被诉的行政行为。因此，被告认为原告申请行政复议未能提供被申请人作出“认定危房集中，基础设施落后”行为的证据材料，并无不妥。另外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十一条的规定，认定“危房集中，基础设施落后”以及是否举行听证均系市、县人民政府作出房屋征收决定具体行政行为过程中的环节，不是在作出2号《房屋征收决定》具体行政行为之外另行作出的具体行政行为，原告对市政府作出2号《房屋征收决定》的具体行政行为申请行政复议后，又单独对上述内容提起行政复议，不符合《复议法》的规定，依法应当不予受理。
被告于2014年4月22日收到原告提出的行政复议申请后，经审查认为原告的申请需要补充材料，于2014年4月24日向原告下达补正通知，原告补正后，被告经审查认为原告的行政复议申请仍然不符合《复议法》的规定，遂于2014年4月28日作出29号决定并送达原告，程序合法。
综上，原告要求撤销被告作出的29号决定并责令被告受理原告复议申请的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》）第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告李奥冰的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告李奥冰负担。
李奥冰不服一审法院判决，上诉请求撤销一审法院判决和29号决定，判令被上诉人依法受理上诉人行政复议申请事项。理由如下：1、本案自2012年12月12日公布补偿方案到2013年9月23日公布征收决定，市政府从未与业主商议过任何补偿方案，整个征收过程中的行为明显违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》和其他法律法规的规定，严重损害被征收人的合法权益。2、市政府的行政不作为和乱作为是其单独的行政行为，利害关系人有权决定诉或不诉。行政复议机关有义务对申请人申请行政复议的具体行政行为进行全面审查，但被上诉人却不顾事实真相，仍作出不符合实际的复议决定。3、一审法院对上诉人提交的两项非常关键的证据不予认定，于法无据。
被上诉人省政府答辩称：上诉人于2014年4月21日向本机关提出行政复议申请，经审查认为，上诉人提交及补正的材料不能证明市政府作出过“认定危房集中，基础设施落后”的行为，上诉人的复议申请不符合《复议法》规定的受理条件，根据该法第十七条第一款的规定，决定不予受理。我机关作出的29号决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院判决正确。请依法予以驳回。
本案的审理重点是：被上诉人省政府所作29号决定是否合法，一审法院判决认定事实是否清楚，驳回上诉人的诉讼请求是否正确。
围绕审理重点双方当事人进行了辩论，主要观点如下：上诉人认为，其已向被上诉人省政府提交了市政府的征收决定、答辩状、证据描述，足以证明市政府认定存在“危房集中，基础设施落后”的情况，属于行政乱作为。被上诉人省政府和一审法院对上诉人提交的两项关键证据不予理会，直接影响了行政相对人的切身权益，上诉人有权就该事项提起行政复议或行政诉讼。被上诉人省政府认为，“危房集中，基础设施落后”是构成2号《房屋征收决定》的必备条件之一，省政府鲁政决字（2013）302号复议决定必须对该环节进行审理才能作出相关复议决定。上诉人在本案复议中提出的请求系市政府房屋征收决定具体行政行为过程中的程序性行为，对其权利义务不产生实际影响，而且上诉人申请复议的内容已经省政府鲁政决字（2013）302号行政复议决定审理完毕并作出有关决定，上诉人针对以上请求再次申请复议，不符合《复议法》规定的受理条件和受案范围。被上诉人依法作出被诉29号决定合法正确。一审法院判决正确。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：按照《解释》第六十六条的规定，当事人提出上诉、答辩，原则上应当向原审人民法院提出，原审人民法院收到上诉状、答辩状后，连同全部案卷和证据报送第二审人民法院。本案上诉人李奥冰向一审人民法院提交上诉并递交上诉状后，被上诉人省政府未向一审人民法院提出答辩状，而是直接向本院邮寄了答辩状，本院在开庭审理前直接向上诉人李奥冰送达该答辩状，不违反法律规定。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（下称《证据规定》）第五十二条规定的“新的证据”是指（1）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（2）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（3）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”依照上述规定，上诉人李奥冰向本院提交的证据不属于“新的证据”。本院已于2014年11月10日公开开庭审理了本案，按照规定的程序进行了全部的庭审活动。对上诉人李奥冰以有新证据提交法庭为由，请求对本案再次开庭审理的主张，本院不予支持。《证据规定》第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”依照上述规定，对上诉人李奥冰向本院提交的2份证据，不认定其效力。
《证据规定》第四十九条第三款规定：“法庭对经过庭审质证的证据，除确有必要外，一般不再进行质证。”本案一审法院在开庭审理中，原、被告对对方提交的证据进行了质证，一审法院判决对各方当事人提交的全部证据进行了认证，并以上诉人李奥冰提交的证据3、4与本案待证事实无关联为由否定了其效力。按照上述规定，本院对上诉人在一审中提交的3、4号证据无需再进行质证。
《复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”本案上诉人李奥冰没有提供市政府作出具体行政行为的证据，其提交的市政府在行政复议中的答辩状中虽然有“该片区内基础设施陈旧，公共设施配套不完善，同时，住宅建筑年代久远，部分房屋已被评为危房，严重影响了片区内居民的居住安全”等内容，但该内容是对市政府作出的2号《房屋征收决定》涉及的房屋征收项目的情况概述，不是独立的、影响行政相对人权利义务、具有法律效力的最终行为，也就不能成为公民、法人或者其他组织提起行政复议申请的具体行政行为。被上诉人省政府以上诉人的补正材料不能够证明市政府作出了其申请行政复议的行政行为，该申请不符合《复议法》规定，决定不予受理并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人李奥冰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李奥冰负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 马新光
审判员 赵 军
二〇一四年十一月二十日
书记员 李 倩