新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）巴行终字第224号
上诉人（原审原告）：何云青
委托代理人：梁思强
委托代理人：李可夫，系新疆商务律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：库尔勒市人民政府。
住所地：库尔勒市新市区。
法定代表人：居来提·吐尔地，职务：市长。
委托代理人：张磊，系库尔勒市人民政府法制办干部。
委托代理人：闵志龙，系新疆西昭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：库尔勒市国土资源局。
住所地：库尔勒市梨乡南路。
法定代表人：谭险峰，职务：局长。
委托代理人：傅淑霖，系新疆天雪律师事务所律师。
原审第三人：巴州金梨开发有限责任公司。
法定代表人：张国敏，职务：董事长。
住所地：库尔勒市塔指西路天河美苑。
委托代理人：崔新利，系新疆腾格斯律师事务所律师。
上诉人（原审原告）因被上诉人库尔勒市人民政府为原审第三人巴州金梨开发有限责任公司颁发《国有土地使用证》的具体行政行为一案，不服库尔勒市人民法院（2014）库行初字第162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人及其委托代理人，被上诉人库尔勒市人民政府的委托代理人，被上诉人库尔勒市国土资源局的委托代理人，原审第三人巴州金梨开发有限责任公司的委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：第三人原企业名称为“新疆巴州金梨开发实业有限责任公司”，2002年2月8日后变更为现名称。1997年，第三人依照有关法律、法规和政策的规定，分别向库尔勒市人民政府、库尔勒市林业局、原库尔勒市土地管理局申报了“巴州金梨公司申请香梨基地项目”的立项报告。后经库尔勒市人民政府、库尔勒市林业局、原库尔勒市土地管理局逐级上报，原巴州计划委员会于1997年5月12日批准巴州农业局上报的“关于巴州金梨林果基地立项报告”。原新疆维吾尔自治区土地管理局于1997年6月16日批复原巴州土地管理局同意巴州金梨公司办理用地手续。新疆维吾尔自治区农业综合开发领导小组办公室于1997年5月16日批复巴州农业综合办公室同意该项目纳入自治区农业综合开发管理范围。1997年6月12日新疆维吾尔自治区人民政府给第三人核发了的《土地开发许可证》（批准文号：新政土垦字（1997）第081号）。1998年3月12日，第三人与原库尔勒市土地管理局签订了《开发国有土地有偿使用合同书》。1998年3月16日，库尔勒市人民政府给第三人颁发了库国用（98）字第0043号和库国用（98）字第0042号《国有土地使用证》。2000年6月24日，经第三人申请变更登记，库尔勒市人民政府将颁发给第三人的库国用（98）字第0042号《国有土地使用证》变更登记为：库国用（2000）字第0175号、库国用（2000）字第0176号、库国用（2000）字第0177号《国有土地使用证》。2012年1月18日，库尔勒津胂农林科技开发有限责任公司将其1870亩国有土地（库国用（2000）字第02**号）使用权转让给了第三人，第三人办理变更土地登记手续后取得该1870亩土地的使用权。库尔勒市人民政府为其颁发了库国用（2012）字第0052号《国有土地使用证》。至此第三人取得使用权的国有土地共计为五宗。
2013年4月26日，金梨公司基于公司名称的变更申请对前述五宗地的国有土地使用权进行变更登记，库尔勒市国土资源局对该五宗土地重新进行了勘测，将该五宗地变更登记为十宗。变更登记后库尔勒市人民政府给第三人颁发了证号分别为：库市国用（2013）第00000169号、00000170号、00000171号、00000172号、00000173号、00000174号、00000175号、00000176号、00000177号、00000178号《国有土地使用证》（合计面积8844.1亩）。
2014年，原告向巴州人民政府申请行政复议，请求撤销库尔勒市人民政府给第三人颁发的库市国用（2013）第00000169号至00000178号《国有土地使用证》及相应的《国有土地使用权租赁合同》，并请求为其颁发《国有土地使用证》。2014年5月23日，巴音郭楞蒙古自治州人民政府作出巴政复决字（2014）207号《行政复议决定书》，维持了库尔勒市人民政府作出的具体行政行为，并驳回了原告要求撤销《国有土地使用权租赁合同》的请求。原告不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，人民法院审理行政案件，遵循对被诉具体行政行为的合法性进行审查的原则。根据我国行政诉讼法的规定，与被诉具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织才有资格对该具体行政行为提起行政诉讼。本案中，原告没有举证证实其现在种植使用的土地在第三人变更登记后的具体哪一宗土地所包含的范围之内，即笼统的要求撤销第三人取得使用权的十宗国有土地的《国有土地使用证》。原告与被告库尔勒市人民政府给第三人颁发《国有土地使用证》的具体行政行为，在行为法律上的利害关系并不明确。因此，原告在本案中的行政诉讼主体资格是存疑的。原告的诉讼请求除要求撤销库尔勒市人民政府给第三人颁发的库市国用（2013）第00000169号至00000178号《国有土地使用证》的具体行政行为外，还要求撤销库尔勒市国土资源局与第三人所签订的《国有土地使用权租赁合同》。但库尔勒市国土资源局与第三人签订《国有土地使用权租赁合同》的行为属于民事法律关系的范畴，不属于具体行政行为。原告在行政诉讼程序中要求撤销，于法无据。原告主张撤销库尔勒市人民政府给第三人颁发的库市国用（2013）第00000169号至00000178号《国有土地使用证》，属于变更登记的具体行政行为。但原告主张的事实和理由中包含有与第三人之间土地权属确权的争议以及对库尔勒市人民政府为第三人所取得的国有土地使用权进行初始登记的具体行政行为违法的主张。但原告与第三人之间土地权属确权的争议以及库尔勒市人民政府为第三人所取得的国有土地使用权进行初始登记的具体行政行为是否违法，均不在本案的审理范围之内。仅就变更登记的具体行政行为而言，第三人因其企业名称已变更，而向被告库尔勒市人民政府提出申请，对自己已经取得使用权的国有土地进行变更登记，属于因权利人的名称发生变更而进行的登记。符合《土地登记办法》第三十八条的规定。被告库尔勒市人民政府依照《土地登记办法》的相关规定，做出的变更登记的具体行政行为，虽将第三人已取得使用权的五宗土地变更登记为十宗土地，但土地使用面积没有变化，且用地性质仍为国有农用的性质。初始登记时土地的取得方式为“划拨”，是按照当时的法律、法规和政策确定，但并不等同于建设用的“划拨”。不是无偿使用，而是按照相关规定交纳土地使用费。2000年《新疆维吾尔自治区国有土地使用权租赁管理暂行规定》实施后，对开发利用国有荒地而取得土地使用权的方式统一规定为“租赁”。因此被告库尔勒市人民政府在办理变更登记时，由库尔勒市国土资源局重新与第三人签订《国有土地使用权租赁合同》，在颁发的《国有土地使用证》中，将土地取得方式变更为“租赁”，是符合有关规定的，并不属于改变了土地取得方式。第三人仍旧按照《国有土地使用权租赁合同》的规定，交纳土地租金（使用费）。因此原告主张的事实和理由不能成立。综上所述，被告库尔勒市人民政府作出的具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。对于原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，遂判决如下：一、维持被告库尔勒市人民政府颁发的库市国用（2013）第00000169号、00000170号、00000171号、00000172号、00000173号、00000174号、00000175号、00000176号、00000177号、00000178号《国有土地使用证》的具体行政行为；二、驳回原告的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由原告负担。
宣判后，原审原告不服原判，上诉称：上诉人（原审原告）的诉讼主体应当无疑。因上诉人自行投入资金开垦荒地种植香梨至今已20年，而原审第三人将上诉人开垦的荒地申请登记，致使上诉人无从知晓登记的具体情况，不可能知道自己种植的土地在10个证中的哪一证的范围之内，应当是原审第三人在申请登记时首先要弄清楚的，一审法院不应认定上诉人的诉讼主体资格存疑；被上诉人的具体行政行为违法。土地变更登记只适用于权属和用途改变，而“划拨用地”和“租赁用地”是两种根本不同性质的土地，不能通过“变更登记”的方式来实现；第二被上诉人与原审第三人所签订的《国有土地使用权租赁合同》是“属于民事法律关系范畴”错误。综上，原审判决完全站在被上诉人和原审第三人的立场，认定事实不清，证据不足，适用法律不当，故请二审在查清事实后，依法撤销原判，改判支持上诉人（原审原告）的诉讼请求。
被上诉人库尔勒市人民政府答辩认为：一审判决认定事实清楚、适用法律正确、裁判无误，上诉人的上诉请求及理由不能成立，应依法驳回。
被上诉人库尔勒市国土资源局答辩认为：原审虽然认为上诉人诉讼主体资格存疑，但并未因诉讼主体资格问题驳回起诉，而是对实体问题进行了审理。上诉人无法证明其符合起诉条件，因此，上诉人不具备行政诉讼原告主体资格。本案土地使用初始登记时登记为“划拨”，此次变更为土地租赁。因2005年之前，库尔勒市所有国有农用地土地使用证使用权类型上标注的都是“划拨用地”，都与答辩人签订了有偿使用合同，每年都按合同交纳使用费（租赁金），2005年之后，在逐年的年检换证和变更登记过程中登记为“租赁用地”，该土地用途和使用权取得方式上没有发生任何变化，原审对此认定符合客观事实和法律规定。本案答辩人与原审第三人签订的《国有土地使用权租赁合同》属民事合同范畴，原审对此认定符合法律规定。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释（2005）5号的规定，最高人民法院将土地使用权出让合同纠纷定性为民事合同，与其同类型的土地使用权租赁合同也应为民事合同，且审判实践中，国土局因土地使用权人拖欠土地出让金、土地租赁金纠纷均是按民事案件起诉的，人民法院也均是按民事案件处理的。上诉人认为属行政合同没有法律依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，应予以驳回。
原审第三人巴州金梨开发有限责任公司答辩认为：在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。然而就本案上诉人而言其诉称的所谓开垦“国有荒地”至今也未取得任何主管部门的审核、审批。原审第三人（金梨公司）从1998年3月（15年前）一开始取得的《国有土地使用证》就是国有划拨土地、农用地，签订的合同是《开发国有土地有偿使用合同》，迄今为止第三人使用的土地依然是国有土地和农用地，其土地的性质并没有发生任何根本性的改变。新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法第二十六条：开垦国有荒地应当依照法律、法规的规定办理有关手续，并在土地利用年度计划确定指标规定权限审批。根据该规定，本案金梨公司8000亩土地是由自治区人民政府批准的合法使用的土地。综上所述：本案事实清楚，证据确实充分，法律依据详实，请二审人民法院依法驳回上诉人的上诉。
经审理，本院查明的事实与一审相同。
本院认为：根据我国行政诉讼法的规定，与被诉具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织才有资格对该具体行政行为提起行政诉讼。本案中的上诉人及种植户、承包户等未能举证证实其现在种植的地块确定为被上诉人库尔勒市人民政府为原审第三人登记的10宗土地中的具体证号，但在登记的10宗土地范围内是确定的。因此，上诉人及种植户、承包户等认为被上诉人登记给原审第三人的土地与自己种植的土地部分在法律上有利害关系，具有行政诉讼原告的主体资格。对此，原审虽认为上诉人的行政诉讼原告主体资格“存疑”，但并未因此而驳回上诉人的起诉。可视为上诉人具备该行政诉讼案件的原告主体资格。
根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，对被诉具体行政行为是否合法进行审查。本案为土地变更登记行政行为，原审第三人因其企业名称等的变更及土地状况，向被上诉人库尔勒市人民政府及其职能部门提出申请，对自己已经取得多年的国有土地使用权进行变更登记。被上诉人库尔勒市人民政府及库尔勒市国土资源局，依原审第三人的申请，依据《土地登记办法》的相关规定，对原审第三人申请事项进行了变更登记，并由库尔勒市国土资源局与原审第三人重新签订了《国有土地使用权租赁合同》，进一步规范了与原审第三人的国有土地有偿使用合同。被上诉人给原审第三人的土地变更登记的行政行为符合法律法规的规定。
上诉人要求撤销被上诉人给原审第三人颁发的库市国用（2013）第00000169号至第00000178号国有土地使用证的具体行政行为并要求对上诉人开荒的土地进行登记。本院认为，上诉人未提供该土地应依法登记给上诉人的合法依据和证据。而由原审第三人提供的开发国有土地的一系列报告和各级有关部门和机关批准文件以及原审第三人办理的《土地开发许可证》，证明了以原审第三人名义办理的各种土地开发手续的历史经过及合法依据。上诉人及其他种植户、承包户均是在原审第三人获得一系列土地开发手续的基础上，在原审第三人的统一规划下，由原审第三人给上诉人及其种植户、承包户分片分块种植的该土地，这种土地种植的合法性是基于原审第三人对该土地的合法使用权，脱离原审第三人的合法使用权，上诉人对该土地的种植即不具有合法性。上诉人在该土地上进行投资和土地改良并在该土地上获得收益，并不等同于上诉人当然获得该土地的使用权属（即该土地应登记给上诉人）的合法依据。至于原审第三人收取上诉人及种植户、承包户的费用等行为属平等主体之间的纠纷，与被上诉人的颁证及变更登记行为不属同一法律关系。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，说理充分，认定被上诉人库尔勒市人民政府作出的具体行政行为符合法律规定，判决驳回原审原告的诉讼请求适当。被上诉人及原审第三人的答辩意见本院予以采纳，上诉人的上诉理由均不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马洪久
审 判 员 席玉萍
代理审判员 孟梅君
二〇一五年二月二日
书 记 员 玉孜曼