湖北省洪湖市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂洪湖行再初字第00001号
抗诉机关湖北省荆州市人民检察院。
原审原告易贤耀。
原审被告洪湖市卫生和计划生育局（原洪湖市卫生局），住所地洪湖市茅江大道22号。
法定代理人蔡生炎，系该局局长。
委托代理人王冰，湖北玉沙律师事务所律师。
原审原告易贤耀与原审被告洪湖市卫生和计划生育局（以下简称洪湖市卫生局）行政处罚、不履行行政职责及行政赔偿纠纷一案，本院于2011年4月27日作出（2011）洪行初字第5号行政判决，已经发生法律效力。由于易贤耀不服，向检察机关申诉。湖北省荆州市人民检察院以（2013）鄂荆检行抗第1号行政抗诉书，向湖北省荆州市中级人民法院提起抗诉。湖北省荆州市中级人民法院作出（2014）鄂荆州中行监字第1号行政裁定，指令本院再审。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。洪湖市人民检察院检察员周珣出庭支持抗诉，原审原告易贤耀、原审被告洪湖市卫生和计划生育局到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告易贤耀诉称，2008年5月28日我向洪湖市万全卫生院书面递交了换证申请，要求为万全镇红桥村村卫生室换发《医疗机构执业许可证》，但被告一直未能换发该证。同年8月17日原审被告以无证经营为由对我下达了行政处罚决定书。为此，我要求撤销该份行政处罚决定；要求洪湖市卫生局依法履行职责，为我换发医疗机构执业许可证。并依法赔偿我被没收器械及停业损失1450元，退还对我的非法收费19950元。
原审被告洪湖市卫生局辩称，万全镇红桥村村卫生室属于集体性质，不归原告个人所有。其次，原审原告在没有取得《医疗机构执业许可证》的情形下，进行非法诊疗活动。我局对其作出的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律准确。
另外原审原告从未向我局提出过要求颁发《医疗机构执业许可证》的申请。故原审原告要求换发《医疗机构执业许可证》的诉求，应当予以驳回。
没收其医疗器械及向其收取的19950元，系万全镇卫生院所为，该行为是我局以外的单位所为。故我局不承担任何赔偿责任。
原审查明，洪湖市万全镇红桥村卫生室的法定代表人为王某，负责人为易贤耀。该室在2004年5月1日以后未取得《医疗机构执业许可证》。2008年8月4日原审被告以原审原告没有《医疗机构执业许可证》为由，对其下达了《行政处罚事先告知书》，拟对其作出处罚：1、责令停止执业行为；2、没收全部药品、器械；3、处以5000元罚款。但是没有告知原审原告的听证权利。2008年8月17日原审被告对原审原告作出了和《行政处罚事先告知书》内容一致的洪卫医罚字（2008）年第024号《行政处罚决定书》。
庭审中原审原告提供了2006年一份没有署名申请人的申请颁发《医疗机构执业许可证》的申请和2008年万全街道委员会申请《医疗机构执业许可证》的申请一份。
另查明，2000年4月17日洪湖市农村卫生协会向红桥村收取办证费2400元；2001年10月29日万全卫生院院长周金海收取原告1800元；2001年10月30日被告收取原告600元。
原审认为，原审被告无证行医为由对原审原告实施行政处罚，应该根据《行政处罚法》第42条的规定告知原审原告的听证权利。但原审被告并没有告知该项权利，属于程序违法。因此应当撤销行政处罚决定。原审原告要求原审被告履行职责，为其换发《医疗机构执业许可证》，因原审原告没有证据证明其向原审被告提出过颁发《医疗机构执业许可证》的申请，对该诉讼请求，本院不予支持。再次，原审原告诉称的1450元的损失是万全卫生院造成，原审被告没有义务承担该赔偿责任。原审原告要求原审被告赔偿的19950元损失，其中只有600元是原审被告收取的，且没有证据证明该收费行为违法。对造成的损失原审原告也没有提供证据。故对原审原告的该诉讼请求也应当依法驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（一）、第（四）项的规定，作出如下判决：1、撤销被告洪湖市卫生局2008年8月17日对原告易贤耀作出的洪卫医罚字（2008）年第024号行政处罚决定书；2、驳回原告易贤耀的其他诉讼请求。
湖北省荆州市人民检察院认为：1、原审未对易贤耀提供第六组证据进行质证与认证，违反法定程序；2、易贤耀即便提出颁发《医疗机构执业许可证》也应先向万全卫生院提出，而不能直接向洪湖市卫生局申请，且易贤耀在2004年至2008年期间的经营行为一直受到万全卫生院的指导和管理。故原审以易贤耀未提出过颁发《医疗机构执业许可证》的申请为由对其要求洪湖市卫生局履行换发该证的请求不予支持不能成立。综上所述，洪湖市人民法院（2011）洪行初字第5号行政判决违反法定程序，判决确有错误，请依法再审。
原审原告易贤耀申诉称：1、我是红桥村卫生室负责人，也是该室唯一权利承受人，是本案唯一的适格当事人；2、我以原村卫生室的名义向万全镇卫生院递交换发《医疗机构执业许可证》的申请书，原审被告认为没有收到，依法应由其提供证据证明，否则只能证实我已经递交申请；3、原红桥村卫生室换照申请符合《洪湖市医疗机构设置规划》的规定；4、原审被告对原红桥村卫生室的各种收费没有法律依据，对我造成的损失应予退还。综上所述，请求撤销洪湖市人民法院（2011）洪行初字第5号行政判决书中作出的第二项判决；判令原审被告履行法定职责，为我换发《医疗机构执业许可证》；判令原审被告依法赔偿没收的器械及停业损失1450元，退还对我的非法收费19950元。
为证明其诉讼请求，原审原告向本院提交15组证据材料：
证据一、易贤耀身份证，证明其身份；
证据二、《医疗机构执业许可证》，证明洪湖市万全镇红桥村卫生室的性质及主要负责人是易贤耀；
证据三、申请书2份，证明万全街道居委会和卫生室分别向万全镇卫生院递交转型及换发《医疗机构执业许可证》的申请；
证据四、《行政处罚决定书》及《行政处罚告知书》，证明原审被告分别于2004年、2006年、2008年对原审原告进行处罚；
证据五、《洪湖市农村卫生室设置办法》、《洪湖市卫生局文件》、《洪湖市农村卫生室财务管理办法》，证明原审被告委托洪湖市万全镇卫生院对原审原告进行管理；
证据六、《万全镇卫生院文件》、《村卫生室2006年卫生工作目标管理责任状》，证明原审被告委托洪湖市万全镇卫生院对原审原告进行管理；
证据七、万全镇永丰卫生院的收据：证明洪湖市卫生局存在违法收费的情况；
证据八、证据九、收款收据，证明原审被告超标准收费和乱收费；
证据十、易贤耀的陈述材料，证明原审原告向原审被告进行过陈述，要求换证；
证据十一、《湖北省医疗机构管理办法》，证明原审原告换证申请的法律依据；
证据十二、与证据五相同，证明设置卫生室的条件符合规定；
证据十三、易贤耀考试合格证及资格证书，证明易贤耀具有行医的资格；
证据十四、十五、《卫生行政许可管理办法》及《洪湖市农村卫生一体化管理办法》，证明了申请程序及条件。
对于上述证据材料，原审被告认为证据一、二、四无异议；证据七与本案无关；证据三不是以易贤耀个人名义申请的；证据五、六不具有证明目的，且与本案无关；证据八、九不能证明是原审被告收取费用；证据十应是原审原告个人意见；证据十一至证据十五，真实性无异议，但不能证实原审原告的证明目的。
原审被告洪湖市卫生局申辩称：1、我局对原审原告作出行政处罚决定因违反程序应当被撤销；2、原审原告要求换发《医疗机构执业许可证》的申请应当驳回；3、原审原告要求赔偿的经济损失及违法收费事实缺乏依据。
委托代理人王冰辩称：1、原审被告作出的（2008）年第（024）号行政处罚决定书因没有告知当事人有要求举行听证的权利，依法应当被撤销；2、原审原告要求换发红桥村卫生室《医疗机构执业许可证》的申请程序错误，不应当以其个人名义通过诉讼提出；3、原审原告无证据证实其停业损失有1450元，且所谓非法收费19950元中大部分是红桥村卫生室在2004年5月1日以前缴纳费用，与原审原告个人无关。原审被告仅收取600元，也早已超过诉讼时效。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持原审判决。
原审被告为证明自己的诉讼主张，向本院提交2组证据材料：
证据十六：《行政处罚决定书》卷宗材料一套，证明该决定书由于没有告知当事人有举行听证的权利，应当被撤销；
证据十七、《湖北省医疗机构管理实施办法》、《医疗机构管理条例》、证明原审原告易贤耀没有按规定申办《医疗机构执业许可证》。
对于上述证据材料，申诉人对证据十六无异议；认为证据十七不能证明原审被告所说的证明目的。
经庭审举证、质证，本院对证据认证如下：
证据一、二、四、十三、十六真实合法，且双方当事人无异议，本院予以采信；证据五、十一、十二、十四、十五、十七等系列法规和部门规章对洪湖市医疗机构的设置、许可等行为做出了具体规定，合法有效，本院依法予以采信；证据七与本案无关，本院不予采信；证据三仅仅证实曾经有过申请书，不能证明向原审被告提交过申请，且万全街道的申请书并非换证申请，与本案无关，对此份证据不予采信；证据六的真实性无异议，但该证据仅证明洪湖市万全镇卫生院对洪湖市万全镇红桥村卫生室及医生的行政管理行为，不能证实该卫生院具有颁发许可证的职能，对原审原告的证明目的本院不予采信；证据八、九的真实性无异议，但不能证实原审被告实施了违法的行政行为，对原审原告的证明目的本院不予采信；证据十系原审原告的陈述材料，不能证明其向原审被告申请换证的事实，对原审原告证明目的本院不予采信。
经再审查明的事实与原审相同。2001年5月1日，洪湖市卫生局为洪湖市万全镇红桥村卫生室颁发了《医疗机构执业许可证》，该卫生室为集体所有制，法定代表人为王某，负责人为易贤耀，有效期限为2001年5月1日—2004年5月1日。逾期后，该卫生室没有取得《医疗机构执业许可证》。2008年8月4日原审被告以原审原告没有《医疗机构执业许可证》为由，对其个人下达了《行政处罚事先告知书》，拟对其作出处罚：1、责令停止执业行为；2、没收全部药品、器械；3、处以5000元罚款。但是没有告知原审原告的听证权利。2008年8月17日原审被告对原审原告作出了和《行政处罚事先告知书》内容一致的（洪）卫（医）罚字（2008）年第024号《行政处罚决定书》。事后，该行政处罚决定并没有执行。
另查明，1991年至2008年期间，有洪湖市卫生工作者协会、洪湖市万全镇卫生院、洪湖市卫生防疫站、洪湖市卫生局等单位以管理费、监测费、执业办证费等名义收取24603元。其中洪湖市卫生局于2001年收取600元。同时查明，原审庭审中对易贤耀提供的证据六进行质证，但在裁判文书中未对该证据予以认证，没有作出是否采纳的理由。原判决确有瑕疵之处，抗诉机关认为原审违反法定程序于法有据。该证据认证与否并不影响原判决对案件事实和实体处理结果。
本院认为，原审被告洪湖市卫生局作出的（洪）卫（医）罚字（2008）年第（024）号《行政处罚决定书》，程序违法，应当撤销。对于本案中争议较大的焦点问题认定如下：
一、原审原告是否具备要求原审被告为其换发《医疗机构执业许可证》的诉讼主体资格？
1、《行政起诉状》仅有易贤耀个人签名，无洪湖市万全镇红桥村卫生室的公章及法定代表人王某的签名或授权，应视为易贤耀以个人名义提起的行政诉讼。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中如果洪湖市万全镇红桥村卫生室提出了颁发许可证的申请，洪湖市卫生局拒绝颁发或不予答复的行为侵犯了该卫生室的合法权益，可以提起诉讼，但诉讼主体应当是洪湖市万全镇红桥村卫生室。而洪湖市万全镇红桥村卫生室系集体所有制，且法定代表人也不是易贤耀，故易贤耀不能代替洪湖市万全镇红桥村卫生室提起诉讼。
综上所述，原审原告要求原审被告为其换发执业证的诉讼请求，本院不予支持。
二、原审原告要求原审被告履行换发《医疗机构执业许可证》的请求程序是否合法。
抗诉机关认为，依据《洪湖市农村卫生室设置办法》第二条的规定，农村卫生室的设置也是由乡镇卫生院规划后经乡镇政府审核报市卫生行政主管部门批准。其次，《万全镇卫生院关于手足口病防控包保责任的通知》、《村卫生室2006年卫生工作目标管理责任状》等相关证据材料证实洪湖市万全镇卫生院是受卫生局的委托对易贤耀的经营行为进行管理，故易贤耀即便提出申请，也应先向卫生院提出，而不能直接向洪湖市卫生局申请。同时，申诉人易贤耀也提供《洪湖市农村卫生室设置办法》、《洪湖市卫生局文件》、《洪湖市农村卫生一体化管理办法》等文件，认为洪湖市万全镇红桥村卫生室的设置符合法定条件，洪湖市卫生局应当为其颁发许可证。
本院认为，由于洪湖市万全镇卫生院在对村卫生室的日常管理和收取办证费用等行为，实际上是在为洪湖市卫生局履行职责起到一种沟通、代收等中间环节作用。根据信赖保护原则，原审原告信赖行政机关的委托代收行为不会随意变动，由此自认为应当向洪湖市万全镇卫生院提出办证申请。抗诉机关提出的抗诉意见具有一定合理性。
根据1995年11月17日施行的《湖北省医疗机构管理实施办法》第十八条规定：医疗机构的执业登记，由批准其设置的卫生行政部门办理；2004年11月7日施行的《卫生行政许可管理办法》第九条规定：公民、法人或者其他组织申请卫生行政许可，应当按照法律、法规、规章规定的程序和要求向卫生行政部门提出申请。由此可知，2004年11月7日前对于执业证采取的是登记制度，由卫生行政部门办理，2004年11月7日后则应向卫生行政部门提出申请，是否准许由该卫生行政部门做出处理。本案中，无论申诉人易贤耀是否提交申请书，根据信赖保护原则易贤耀既可以向洪湖市卫生局提出申请。也可以向洪湖市万全镇卫生院提交申请书。抗诉机关认为“易贤耀即便提出申请，也应先向卫生院提出，而不能直接向洪湖市卫生局申请。”不符合法律规定。
由于洪湖市卫生局并没有授权洪湖市万全镇卫生院颁发许可证的职能，该卫生院无权办理有关卫生行政许可管理的事项。同时，易贤耀亦无证据证实其向洪湖市万全镇卫生院提递交申请书，故易贤耀的诉称理由本院不予支持。
3、原审原告要求原审被告赔偿没收器械及停业损失1450元，退还非法收费19950元的诉讼请求能否支持。
1、易贤耀诉称在1999年被洪湖市卫生局责令停业，并没收器械。但在诉讼中未能提供相应证据，且超过诉讼时效。
2、易贤耀提交一系列的收款收据：时间从1991年起至2007年止、收款单位分别为洪湖市万全镇卫生院、洪湖市农村卫生协会、洪湖市卫生局等、收款事项主要是管理费，其中洪湖市卫生局于2001年收取600元。同时，易贤耀还提交《万全镇卫生院关于手足口病防控包保责任的通知》、《村卫生室2006年卫生工作目标管理责任状》等文件，证明洪湖市万全镇卫生院受洪湖市卫生局的委托一直对其经营行为进行管理，收取费用也应视为是洪湖市卫生局的行为。
本院认为，其一，洪湖市卫生局于2008年8月17日对易贤耀做出的行政处罚决定并没有执行；其二，收费的行为全部发生在2008年以前，洪湖市卫生局收取的600元也超过诉讼时效；其三，易贤耀没有证据证明洪湖市卫生局的收费行为违法，不能证实洪湖市卫生局的具体行政行为与损害后果之间的因果关系。
综上所述，对于易贤耀的此项诉讼请求，本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（一）、第（四）项的规定，判决如下：
维持本院（2011）洪行初字第5号行政判决。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉人于湖北省荆州市中级人民法院。
审 判 长 卜 军
审 判 员 胡 俊
人民陪审员 张叙连
二〇一四年十二月四日
书 记 员 欧阳乐