海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行初字第221号
原告临高县波莲镇乾彩村委会敦贯村民小组。
法定代表人曾祖明，该村小组组长。
委托代理人王伟强，海南毓广律师事务所律师。
被告临高县人民政府。
法定代表人曹文，该县县长。
委托代理人陈让兴，临高县人民政府法制办公室科员。
被告临高县林业局。
法定代表人钟书宏，该局局长。
委托代理人虞雄，临高县林业局科员。
委托代理人王学畅，临高县林业局科员。
第三人临高县波莲镇乾彩村委会乾彩村民小组。
法定代表人林学平，该村小组组长。
委托代理人林贵尊，男，汉族。
原告临高县波莲镇乾彩村委会敦贯村民小组（以下简称敦贯村小组）因要求被告临高县人民政府（以下简称临高县政府）、临高县林业局履行林地确权法定职责，于2014年6月25日向本院提起行政诉讼，本院于同年6月26日立案受理。因临高县波莲镇乾彩村委会乾彩村民小组（以下简称乾彩村小组）与本案有法律上利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年8月5日公开开庭审理了本案。原告敦贯村小组的法定代表人曾祖明及委托代理人王伟强，被告临高县政府的委托代理人陈让兴，被告临高县林业局的委托代理人虞雄、王学畅，第三人乾彩村小组的法定代表人林学平及委托代理人林贵尊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告敦贯村小组于2011年5月26日向被告临高县林业局提出林地确权申请。被告临高县政府在原告敦贯村小组起诉之前未作出处理决定。
原告敦贯村小组诉称，涉案土地位于临高县波莲镇波莲至南宝路九公里处东侧，总面积68.8亩。自1978年起至今，敦贯村小组多次组织村民到该地种植窿缘桉，所卖林木的收入归敦贯村小组村民所有，从未有任何单位或个人进行干涉。2004年，第三人乾彩村小组要求将该地确权给其所有，双方发生纠纷。2006年7月3日，临高县农业局作出《关于波莲镇敦贯村土地承包合同纠纷的处理建议》（以下简称《处理建议》），认定该地自1980年起由敦贯村小组出劳力、种苗种植林木，收入全部归敦贯村农民所有。2011年4月7日，乾彩村小组组织村民和社会人员砍掉敦贯村小组种植的68.8亩窿缘桉，并将土地发包，致使敦贯村小组遭受重大经济损失。为主张权利，敦贯村小组向海南省人大常委会信访。2011年5月，被告临高县林业局开始对涉案土地进行调查，并作出《关于波莲镇敦贯村林木被伐情况反映》，认定敦贯村小组所种植林木的时间为上世纪七、八十年代，敦贯村小组被占用的林地共两块，面积共68.8亩。为解决林地纠纷，2011年5月26日，贯村小组向临高县政府下属的职能部门临高县林业局递交《林木林地权属争议案件申请书》，要求依法进行林地确权。临高县林业局受理后，曾给敦贯村小组送达《告知书》，并进行过相关调查。但时至今日，临高县政府和临高县林业局没有做出任何处理决定，侵害了敦贯村小组的合法权益，请求法院责令二被告作出林地权属争议处理决定。
被告临高县政府辩称，土地权属争议处理是一项依申请的行政行为，须经当事人申请才能进行处理，但到目前为止，临高县政府没有收到敦贯村小组请求土地确权的申请。而且，临高县政府对土地权属争议作出处理决定必须是在土地权属调处机构作出处理意见以后，临高县林业局受理确权申请还没有作出调处意见之前，临高县政府无权作出处理决定。因此，临高县政府不应作为本案的被告，请求法院依法裁定驳回起诉。
被告临高县林业局辩称：一、原告敦贯村小组申请林地确权提交的证据材料不完整，林木销售关系不明确，导致临高县林业局难于作出林地确权处理意见。二、经调查核实，涉案土地在1978年以前属于乾彩村委会（大队）农场耕作。1980年由敦贯村小组出劳力、种苗种植林木，收入全归敦贯村小组村民所有。2002年、2005年期间，乾彩村委会擅自将该地对外发包，经临高县农业局作出《处理建议》，认定发包合同无效。2007年，乾彩村小组将该地对外发包，未经波莲镇人民政府批准。2009年林权制度改革时，该地被确定为敦贯村小组和乾彩村小组争议地。2011年4月7日，乾彩村小组纠集社会不明分子滥伐争议地上的林木，临高县林业局经调查作出情况反映上报给临高县人大常委会办公室，由于无法调查林木蓄积量，案件无法定性。2011年7月，该地未经批准擅自改变林地用途，临高县林业局已下发告知书，并将案件移送临高县森林公安局立案侦查。争议地现状为种植小辣椒及存有少量林木，杂草丛生。三、临高县林业局于2011年5月26日受理敦贯村小组林地确权申请后，深入实地进行调查勘验，组织相关人员进行指界，并制作了调查询问笔录。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条、《海南省经济特区林地管理条例》第十七条的规定，当事人申请土地确权必须提交相关土地权属依据。但是，在临高县林业局调查过程中，敦贯村小组和乾彩村小组均无法出具该争议地块权属的有效证据及其他合法的证据材料，加上争议地属历史遗留问题，纠纷时间长，取证困难，且乾彩村小组不积极配合，致使临高县林业局没有足够的证据认定争议地的权属，因此难以作出处理意见。综上，请求法院依法驳回敦贯村小组的诉讼请求。
第三人乾彩村小组述称，原告敦贯村小组的诉讼对象不明确，诉讼请求是要求作出林地确权处理决定，与其诉状中提到的林木砍伐无关。被告之所以不能做出处理决定，就是因为敦贯村小组申请土地确权缺乏足够证据。体制改革前，涉案土地由各村小组提供给原来的大队农场耕作，体制改革后，土地应退回给各村小组。敦贯村小组的诉讼主张没有事实依据，不应采信，请求法院驳回原告的诉讼请求。
原告敦贯村小组在起诉时提供以下证据：证据1、临高县农业局作出的《处理建议》；证据2、证明材料，以上证据1-2证明涉案林地来源和使用情况，且经临高县农业局调查核实，敦贯村小组连续使用该地已超过20年；证据3、滥伐毁坏林木重大案件举报材料；证据4、海南省人大常委会信访办公室琼人信（2011）第0391号公函；证据5、临高县人大常委会信访室公函；证据6、临高县林业局《关于波莲镇敦贯村林木被伐情况反映》，以上证据3-6证明敦贯村小组在本案所涉林地种植的林木于2011年4月7日被摧毁，临高县林业局对本案所涉林地进行调查，认定敦贯村小组上世纪七、八十年代种植窿缘桉，被占用的林地共两块，面积为68.8亩；证据7、《林木林地权属争议案件申请书》及《告知书》；证据8、波莲镇敦贯村与乾彩村紫地坡争议地走界情况，以上证据7-8证明敦贯村小组于2011年5月向被告申请解决林地权属争议，被告已经受理并进行了相关调查。经质证，被告临高县政府认为：证据1-6与本案没有关联；对证据7-8没有异议，认为这二份证据进一步说明临高县政府不是本案适格被告。被告临高县林业局认为：对证据2的真实性、合法性有异议，对其他证据没有异议。第三人乾彩村小组的质证意见与临高县林业局的质证意见一致。本院认为，原告敦贯村小组提供的证据1及证据3-8与本案具有关联性，证据来源合法、真实，本院对上述证据的真实性予以确认。
被告临高县政府未向本院提供证据。
被告临高县林业局向本院提供以下证据：证据1、林木林地权属争议案件申请书；证据2、身份证明；证据3、林木林地权属争议案件文书送达回证（3份）；证据4、告知书（2份）；证据5、指界通知书；证据6、送达回证（3份）；证据7、通知（回执）（2份）；证据8、林业行政处罚询问笔录（周啟明）；证据9、周啟明询问笔录；证据10、林业行政处罚询问笔录（周青雄）；证据11、周青雄询问笔录；证据12、林地权属争议案件询问笔录（林树松）；证据13、林树松询问笔录；证据14、林地权属争议案件询问笔录（林春梅）；证据15、林春梅询问笔录；证据16、林地权属争议案件询问笔录（黄金龙）；证据17、黄金龙询问笔录（2份）；证据18、林地权属争议案件询问笔录（王朝佑）；证据19、王朝佑询问笔录；证据20、林地权属争议案件询问笔录（林承祖）；证据21、林承祖询问笔录；证据22、林地权属争议案件询问笔录（周啟明）；证据23、周啟明询问笔录；证据24、敦贯村与乾彩村紫地坡争议地走界情况；证据24、现场拍摄照片；以上证据1-24证明临高县林业局已经接收确权申请并已经进行调查，制作相关笔录材料，组织人员现场指界等工作。证据25、《临高县波莲镇乾彩村委会敦贯村村牌边林木被伐及林地被占用的调查报告》；证据26、《临高县林业局关于波莲镇敦贯村林木被伐情况反映》，证明被伐林木案件的查处情况及争议地块擅自改变林地性质案件移送情况；证据27、告知书；证据28、林业行政处罚立案登记表；证据29、波莲镇敦贯村香蕉园地地形图；证据30、《关于移送波莲镇敦贯村林木被毁改种香蕉占用林地案件的函》，证明被伐林木案件的查处情况及争议地块擅自改变林地性质案件移送情况。
经质证，原告敦贯村小组对上述证据的关联性、真实性、合法性无异议，认为临高县林业局已经受理了申请，但至今没有做出处理违反了法律规定。被告临高县政府及第三人乾彩村小组对临高县林业局提供的证据无异议。本院认为，被告临高县林业局提供的证据与本案具有关联性，证据来源合法、真实，本院对上述证据的真实性予以确认。
经审理查明，涉案土地位于临高县波莲镇波莲至南宝路九公里处东侧，总面积68.8亩。该地原由乾彩大队农场管理使用，自1978年至1980年期间，原告敦贯村小组开始在该地种植林木。2004年，敦贯村小组与第三人乾彩村小组双方发生土地权属纠纷。2006年7月3日，临高县农业局作出《处理建议》，认定该地自1980年起由敦贯村小组出劳力、种苗种植林木，收入全部归敦贯村农民所有。2011年4月7日，该地上林木被砍掉。为主张权利，敦贯村小组向海南省人大常委会信访。2011年5月，被告临高县林业局开始对涉案土地进行调查，并作出《关于波莲镇敦贯村林木被伐情况反映》，认定敦贯村小组所种植林木的时间为上世纪七、八十年代，敦贯村小组被占用的林地共两块，面积共68.8亩。为解决林地纠纷，2011年5月26日，敦贯村小组向临高县林业局递交《林木林地权属争议案件申请书》，要求依法进行林地确权。被告临高县林业局受理后，向敦贯村小组和乾彩村小组送达了《告知书》，并进行过调查和走界工作，但一直未对林地确权申请作出处理意见。本案法庭辩论终结前，临高县政府未对敦贯村小组林地权属争议作出处理决定。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第四条的规定，被告临高县政府和临高县林业局具有对原告敦贯村小组与第三人乾彩村小组之间发生的林地所有权争议进行处理的法定职责。临高县林业局是林地确权工作的具体承办单位，其应当按照《林木林地权属争议处理办法》第十九条、《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十三条的规定，在受理土地权属争议之日起6个月内作出处理意见，并报临高县人民政府作出处理决定。敦贯村小组于2011年5月26日向临高县林业局提交《林木林地权属争议案件申请书》，临高县林业局立案受理后，虽然已进行调查和走界工作，但却未在法定期限内作出处理意见，这种迟延履行法定职责的行为已构成行政不作为。临高县政府是对林权争议作出处理决定的法定机关，临高县林业局在法定期限内未作出处理意见，说明临高县政府未尽到监督和管理职责。临高县政府在临高县林业局受理敦贯村小组的林地确权申请后三年多时间未作出处理决定，其行为亦构成行政不作为。因此，临高县政府认为其不应当作为本案被告的辩论理由不能成立。临高县林业局辩称其未在法定期限内作出处理意见是因为敦贯村小组未提供充足的证据，然而，根据《林木林地权属争议处理办法》第十七条的规定，当事人不能出具证据的，不影响林权争议处理机构依据有关证据认定争议事实。在争议双方均不能提供充分证据证明土地权属的情况下，临高县政府和临高县林业局可以根据《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，从尊重历史和现实情况，从有利于安定团结，有利于群众生产生活等因素综合考虑，对土地权属争议及时作出处理，而不能以调查取证困难为由拖延履行法定职责。因此，临高县林业局的上述辩解理由不能成立。综上所述，敦贯村小组主张临高县政府和临高县林业局不履行林地确权法定职责违法，有充足的事实根据和法律依据，对其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：
责令被告临高县人民政府、临高县林业局于本判决生效之日起六个月内对原告临高县波莲镇乾彩村委会敦贯村民小组申请确权的林地权属争议作出行政处理。
案件受理费人民币50元，由被告临高县人民政府、临高县林业局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 黄海浪
审 判 员 刘 霞
代理审判员 张德雄
二〇一四年八月十三日
书 记 员 刘 欢
附：法律条文
《中华人民共和国森林法》（1998年）
第十七条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。
个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。
《林木林地权属争议处理办法》（1996年）
第四条林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。
林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构（以下统称林权争议处理机构）按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。
第十七条当事人对自己的主张应当出具证据。当事人不能出具证据的，不影响林权争议处理机构依据有关证据认定争议事实。
第十九条林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第四十三条土地权属争议经调解达不成协议的，乡镇人民政府应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见或者作出处理决定；土地权属争议调处机构应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，报同级人民政府作出争议处理决定书。
在规定时间内不能提出调查处理意见或者作出处理决定的，经乡镇人民政府或者土地权属争议调处机构的主要负责人批准，可以适当延长，但延长时间最长不得超过6个月。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
审核：黄海浪撰稿：刘霞校对：刘欢印刷：刘传凤海南省第二中级人民法院2014年8月14日印制（共印25份）