湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）州行初字第25号
原告杨明辉，男，1973年8月8日出生，土家族。
委托代理人张艳峰，湖南茶源律师事务所律师。
被告古丈县人民政府，住所地古丈县古阳镇正街。
法定代表人邓晓东，该县县长。
委托代理人王治文，湖南四维律师事务所律师。
第三人粟桂英，女，1971年6月3日出生，苗族。
委托代理人向耀坤，男，古丈县卫权法律服务所法律工作者。
原告杨明辉因被告古丈县人民政府土地行政登记一案，于2015年5月14日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月19日立案后，于2015年5月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因粟桂英与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2015年7月16日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2015年8月4日公开开庭审理了本案。原告杨明辉及其委托代理人张艳峰，被告古丈县人民政府负责人宋祖林及其委托代理人王治文，第三人粟桂英的委托代理人向耀坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告古丈县人民政府于2011年7月29日为粟桂英办理了古国用2011第090号国有土地使用证。土地使用权人粟桂英，坐落古丈县古阳镇红星开发小区，地类住宅，使用权类型国有出让，使用权面积116.75㎡。
原告杨明辉诉称，经原告申请，被告于1994年5月10日审批准许原告在古丈县古阳镇红星村第三组使用宅基地一块，面积为130平方米，并颁发了《集体土地建设用地使用证》，在原告分别办理了《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》准备建房过程中，原告因涉嫌盗窃犯罪于同年5月14日被古丈县公安局刑事拘留，同年10月因盗窃罪被古丈县人民法院判处有期徒刑10年，后在吉首监狱服刑。原告于2002年1月15日减刑释放后去广州打工了。2003年8月20日原告因犯抢劫罪和非法持有枪支罪，被广州市天河区人民法院判处有期徒刑12年，后在湖南省津市监狱服刑，于2012年12月26日刑满。释放后原告到古丈县古阳镇红星村姐姐杨明玉家居住。2013年3月18日，经同村村民杨明龙告知，并再三询问胞姐杨明玉后，原告得知1994年依法审批的宅基地被县政府征收了。原告向县国土资源局、城市建设局及档案部门了解后得知：1999年被告为确保省重点工程1828线公路建设的顺利进行，指挥部工作人员冒用原告名义于1999年10月9日与被告县政府签订了《补偿协议》，协议签订后的第三天古丈县政府即实施了拆除原告宅基地的保坎和平整了该土地的行政行为（1828线公路建设全部竣工后，原告130平方米的土地并未实际用于公路建设）。2002年初，1828线指挥部变更为古丈县红星开发小区指挥部，该指挥部将红星路至城关乡政府门口临1828线约6亩的土地转让给古丈县城市建设综合开发有限责任公司，该公司于2002年6月14日办理了古国用(2002)字第035号国有土地使用证，修建了5栋经济适用住房，剩余未建房的土地116.75平方米（原属原告宅基地的范围），该公司于2009年7月20日转让给栗桂英。粟桂英于2011年7月29日办理了古国用2011第090号国有土地使用证。现栗桂英未建房的116.75平方米的国有出让土地和古丈县城市建设综合开发有限责任公司所建的第五栋经济适用住房所占的部分土地（13.25平方米）以前均系原告家的宅基地。为此事，原告多次到被告下属国土、城建部门要求解决，这些部门的工作人员均口头承认系他们工作失误，但原告要求这些部门以书面形式纠错时，这些主管部门均予以拒绝。综上，被告工作人员趁原告在吉首监狱服刑期间冒用原告名义签订《补偿协议》，违法实施了征收原告宅基地的行政行为，该《补偿协议》应依法确认为无效。被告因其无效的行政协议而给原告的宅基地造成损害的，被告应依法给予返还或赔偿，对现粟桂英所占未建房的116.75平方米的土地应返还给原告，对古丈县城市建设开发公司已建住房所占的13.25平方米的土地，被告应按10000元／平方米的价格赔偿原告132500元。为此事，原告通过中院和古丈县人民法院工作人员多次找被告协商，可被告却一拖再拖，不给原告任何安置或赔偿。为了维护原告的合法权益不受侵害，原告特呈此状，请求：1.撤销被告于2011年7月29日给第三人粟桂英颁发的古国用（2011）字第090号国有土地使用证；2.本案诉讼费及其他相关费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1.身份证，拟证明原告身份；2.村委会和古阳派出所证明（原告于证据交换日提交的该份证据增加经办人签字），拟证明在建设用地许可证和建设工程许可证上的杨明耀与杨明辉系同一个人；3.集体土地建设用地使用证和建设用地、工程规划许可证，拟证明原告合法拥有该宅基地130平方米；4.土地承包使用证，拟证明原告审批的宅基地来源于承包户杨清龙；5.古丈县柑子坪村委会的说明（原告于证据交换日提交的该份证据增加经办人签字），拟证明原告宅基地的来源和现在的位置，以及原告的基本情况和原告宅基地于1999年10月12日被古丈县人民政府拆除，且原告于2013年4月要求柑子坪村委会解决宅基地被占用的事实等；6.杨明青.向洪全书面证言及身份信息，拟证明原告的宅基地于1999年10月12日被古丈县人民政府拆除的事实；7.杨明龙的书面证明和户口薄信息，拟证明杨明耀在2013年3月18日才知道自己的宅基地被拆除及占用的事实和杨明龙的身份；8.释放证明书，拟证明原告1994年10月因盗窃罪被判刑10年，在吉首监狱服刑以及原告1999年10月9日根本不清楚且也无法与古丈县人民政府签订房屋及其他拆迁安置补偿协议的事实；9.告知书，拟证明原告于2012年12月26已释放的事实；10.释放证明书、刑事裁定书，拟证明原告2003年8月20日因犯抢劫、非法持有枪支罪被判刑12年，以及2012年12月26日被释放的事实；11.房屋及其他拆迁安置补偿协议，拟证明原告宅基地于1999年10月被古丈县人民政府违法征收的事实；12.书面证明，拟证明原告的宅基地被古丈县红星开发小区指挥部转让给古丈县城市建设综合开发有限责任公司的事实；13.房地产买卖契约，拟证明原告的部分宅基地被古丈县城市建设综合开发有限责任公司转让给粟桂英的事实；14.土地使用证，拟证明被告古丈县人民政府在2011年7月29日给粟桂英颁发了古国用2011第090号土地使用证的事实；15.关于请求退还宅基地事项的答复，拟证明古丈县人民政府下属主管部门城建局不予支持原告请求的事实；16.杨清忠的证明（原告于证据交换日提交），拟证明①房屋及其他拆迁安置补偿协议中的“杨明跃”签名捺印、3758元领款凭条中的领款人“杨清忠”的签名捺印和中国农业银行现金支票存根凭条上的“杨清忠”的签名捺印不是本人所签所捺；②本人没参与也不知道被告征收儿子杨明辉宅基地，未代领征地拆迁补偿费用。
被告古丈县人民政府辩称，1998年6月9日湖南省计划委员会出台了湘计交[1998]298号《关于省道1828线吉首至古丈罗依溪大桥公路改选立项的批复》文件。1998年6月21日湘西自治州人民政府办公室出台了州政办函[1998]60号《湘西自治州人民政府办公室关于成立吉罗公路建设领导机构的通知》，成立了州吉罗公路建设协调领导小组和吉罗公路建设指挥部。1998年10月30日湘西自治州人民政府出台了州政办发[1998]37号《湘西自治州人民政府办公室关于转发省人民政府办公厅湘政办发[1992]22号文件的通知》，原则同意：吉罗公路征地拆迁补偿工作按省高等级公路征地拆迁补偿办法实施。1998年11月8日古丈县人民政府出台了古政发[1998]56号《古丈县人民政府关于确定省道1828线古丈段改造工程征（拨）土地补偿标准的通知》，1998年12月2日古丈县人民政府出台了古政发[l998]59号《古丈县人民政府关于印发1828线古丈段公路改造工程建设房屋拆迁补偿标准和实施办法的通知》。因公路改造建设需要占用原告杨明辉家的宅基地，而杨明辉当时正在服刑，经宣传发动，1999年10月9日杨明辉的父亲杨清忠代表杨明辉与答辩人签订了《补偿协议》，达成一致意见：拆迁（征收）其宅基地，补偿3758元。当天杨清忠领取了补偿款。原告杨明辉认为该《房屋及其他拆迁安置补偿协议》系答辩人指挥部工作人员冒用原告名义违法签订的，请求确认为无效，该观点没有事实依据和法律依据。该协议是原告的父亲代表原告与答辩人签订的，补偿款也是原告的父亲领取的。我国法律规定了表见代理制度，原告父亲代表原告签订的上述协议是有效的。并且从1994年4月6日原告向村组及政府部门提交的《建房申请》来看，原告是以家庭人员4人的名义申请宅基地的，因此，原告的父亲也是该宅基地的权利人之一。为此，原告提出的确认《补偿协议》无效、返还土地使用权以及赔偿损失的各项请求均无事实依据和法律依据，不能成立，请人民法院依法驳回。
2015年6月3日，被告以核查历史档案为由向本院提交延期举证申请书，申请延期30日举证。被告于2015年7月9日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据。第一组证据，证明当年修建道路1828线古丈段工程征（拨）土地补偿情况证据：1.湖南省计划委员会文件湘计交[1998]298号《关于省道1828线吉首至古丈罗依溪大桥公路改造立项的批复》，拟证明省道1828线吉首至古丈罗依溪大桥公路改造工程通过了立项批复；2.湘西自治州人民政府州政发[1998]37号文件《湘西自治州人民政府办公室关于转发省人民政府办公厅湘政办发[1992]22号文件的通知》，拟证明省道1828线吉首至古丈罗依溪大桥公路改造工程建设征地拆迁工作获得了省政府的批准；3.湘西自治州人民政府办公室州政办函[1998]60号《湘西自治州人民政府办公室关于成立吉罗公路建设领导机构的通知》，拟证明省道1828线吉首至古丈罗依溪大桥公路改造工程由州政府成立了领导机构；4.中共古丈县委办公室文件古办发[1998]46号《中共古丈县委办公室古丈县人民政府办公室关于成立古丈县1828线公路改造工程建设指挥部的通知》，拟证明古丈县1828线公路改造工程由古丈县委县政府成立了指挥部；5.古丈县人民政府古政发[1998]56号文件《古丈县人民政府关于确定省道1828线古丈段改造工程征（拨）土地补偿标准的通知》，拟证明古丈县政府出台并公示了省道1828线古丈改造工程征（拨）土地补偿标准；6.古丈县人民政府古政发[1998]59号文件《古丈县人民政府关于印发1828线古丈段公路改造工程建设房屋拆迁补偿标准和实施办法的通知》，拟证明古丈县政府出台并公示了1828线古丈段公路改造工程建设房屋拆迁补偿标准和实施办法。第二组证据，证明征收杨明辉家房屋宅基地及补偿情况的证据：7.《补偿协议》（杨明跃的签字由其父亲杨清忠代签），拟证明杨明跃的父亲杨清忠代表杨明跃与古丈县人民政府签订协议的事实；8.记帐凭证、现金支票存根、领款凭单及房屋拆迁付款通知单（补偿款3758元由杨明跃父亲杨清忠领取），拟证明杨明跃父亲杨清忠代表杨明跃领取补偿款的事实。第三组证据，证明杨明辉申请宅基地情况的证据：9.古丈县人民政府农村居民征（拨）用土地审批单存根，拟证明古丈县政府给杨明耀办理了农村居民住宅用地审批手续；10.杨明耀建房申请，拟证明杨明耀是代表家庭（成员4人）提出建房用地申请的；11.宅基地宗地图，拟证明杨明耀获批的宅基地宗地图情况；12.湖南省古丈县城市规划区私人住宅建设用地规划审批单及建设用地规划许可证，拟证明古丈县城乡建设规划办公室是以杨明耀家族人口5人需要建房而办理建设用地规划许可手续的。第四组证据，证明古丈县城市建设综合有限责任公司取得建设用地的证据：证据13.国有土地使用权出让合同。拟证明古丈县国土管理局将位于古丈县古阳镇红星村的国有土地出让给古丈县城市建设综合开发有限公司。证据14.国有土地使用证。拟证明古丈县城市建设综合开发有限公司获得了古丈县红星开发小区4479.625平方米土地权证。第五组证据，证明粟桂英取得建设用地的证据：15.房地产买卖契约。拟证明古丈县城市建设综合开发有限公司向粟桂英出售房屋及转让土地使用权116平方米。16.非农建设用地审（报）批呈报表及国有土地使用权转让审批单。拟证明古丈县城市建设综合开发有限公司向粟桂英转让土地使用权116平方米得到了古丈县国土资源局的批准。17.国有建设用地使用权出让合同。拟证明古丈县国土资源局与粟桂英签订了国有建设用地使用权出让合同，向粟桂英出让土地59.35平方米。18.非农建设用地审（报）批呈报表及国有土地使用权出让审批单。拟证明古丈县人民政府对粟桂英取得59.35平方米国有土地使用权进行了审批。
第三人粟桂英辩称，一、原告的诉讼请求于法无据，1、本案征收协议在签字和领款虽然存在程序瑕疵，但土地已经变为国有土地。2、本案争议的土地变为国有，城建公司从指挥部合法取得该土地修建了商品房，依法出售，旁边剩了一块空地，第三人粟桂英合法购得和本案有关的土地。粟桂英取得国有土地使用证不违反相关法律规定，3、粟桂英取得4个门面的所有权属于善意取得并合法办理了国有土地证，请求法院判决维持粟桂英的土地证。
第三人没有向本院提供证据。
经庭前交换证据和庭审质证，当事人的质证意见如下：
对原告的证据，被告质证认为：对第1至3份证据无异议；对第4份证据证明目的有异议，其一，该份证据与原告第3份证据中的建房申请书相关内容矛盾，其二，该份证据与本案争议没有关联性；第5份证据的部分事实与第3份中的建房申请相关内容相矛盾，与本案也没有关联性；第6份证据因证人未到庭，真实性无法核实，也与本案也没有关联性；第7份证据，真实性无法核实，不能达到证明目的；对第8至11份证据没有异议；第12份证据是复印件，看不清楚，对该证据请法庭认定；第13份证据与证明目的之间不具有因果关系；对第14份、15份证据无异议；对第16份证据有异议，其一，该证人证言不能抗辩被告的关键证据，如果原告认为补偿协议不是杨清忠签订的，原告应该提出笔迹鉴定，其二，证人证言与书证发生冲突的话，应以书证为准，其三，在没有笔迹鉴定进行证明的情况下，该证据不具有客观性。第三人质证认为：对证据三真实性没异议，但对其是否合法取得有质疑，其他的证据没有异议。
对被告的证据，原告质证认为：第一组证据（第1号至第6号），对真实性、合法性无异议，但与本案没有关联性；第二组证据，对第7号真实性有异议，签名不是真实的，被告主张签字是原告父亲代签，依据不足；对第8号真实性有异议，款项不是杨清忠领取；第三组证据（第9号至12号），对真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的有异议，杨明耀虽然家庭成员较多，但建房申请是杨明耀个人申请的。第四组证据（第13号至14号）：对真实性没异议，但其部分内容不合法。第五组证据（第15号至18号）：对真实性没异议，对其合法性有异议，因为其处分了原告部分土地使用权。第三人质证认为：没有意见。
合议庭根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对双方当事人提供的证据认证如下：
对原告的证据，第1至3份证据，证明原告身份及所涉土地被征收前的权属状态，相关内容与被告提交的证据一致，且被告无异议，予以采信。第4份证据与本案没有关联性，不予采信。第5份证据不符合证据法定形式，不予采信。第6份和第7份证据，与本案被诉行政行为合法性审查没有关联性，不予采信。第8份至10份证据，系国家机关依职权制作的公文文书，证明原告被限制人身自由的基本情况，且被告没有异议，予以采信。第11份与本案被诉行政行为有关联，来源于古丈县档案馆，符合证据三性，予以采信。第12份至第14份证据，可以证明涉案土地使用权的变更情况，予以采信。第15份证据是公文书证，且被告无异议，予以采信。第16份证据系证人证言，证人为原告的近亲属且未出庭作证，证明内容与被告提交的更具证明效力的公文书证（7号证据）及档案材料（8号证据）所载内容不一致，且无其他证据佐证（经本院释明后原告未申请笔迹鉴定），存在影响证据真实性的因素，不具有证明效力，不予采信。
对被告的证据，第一组证据（第1号至第6号），系国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书，符合证据三性，能证明当年修建省道1828线吉首至罗依溪公路征地拆迁及补偿的基本情况，予以采信。第二组证据（第7号、8号），第7号证据认证意见同原告第11号证据。第8号证据系档案材料，有相关经手部门或人员的签名捺印或盖章，能相互印证付款事项及流程，符合证据三性，予以采信。第三组证据（第9号至12号），系档案材料，于本案被诉行政行为所涉及的土地有关联，且原告对真实性、合法性无异议，予以采信。第四、第五组证据，原告对其真实性均无异议，该两组证据可以证明涉案土地被征收后使用权变更情况以及第三人申请土地登记的权属来源，予以采信。
经审理查明，1994年，原告经申请、规划许可和审批，取得130平方米集体土地建设使用权，并领取了集体土地建设用地使用证。1998年，省道1828线吉首至罗依溪大桥公路改造工程启动建设，原告的上述土地属于被征收范围。期间，因原告杨明辉正在服刑，遂由其父杨清忠与被告古丈县人民政府签订了一份《房屋及其他拆迁安置补偿协议》，并由其父代领了安置补偿款。上述事实，已被本院2015州行初字第24号判决予以确认。2002年6月14日，古丈县国土局与古丈县城市建设综合开发有限责任公司签订了《国有土地使用权出让合同》，以协议出让的方式将1828线公路改造剩余闲置土地（包含原告被征收土地）4479.625平方米出让给古丈县城市建设综合开发有限责任公司，用于修建经济适用房。古丈县人民政府于同年同月给古丈县城市建设综合开发有限责任公司颁发了古国用（2002）字第035号国有土地使用证。2009年7月20日，古丈县城市建设综合开发有限责任公司与第三人粟桂英签订了一份《房地产买卖契约》，将建房剩余的116平方米土地转让给第三人粟桂英。2011年7月29日，古丈县人民政府给粟桂英颁发了古国用（2011）第090号国有土地使用证。原告杨明辉刑满释放后回到原籍，于2013年3月知悉其原有宅基地被征收、相关土地已被分别转移登记在古丈县城市建设综合开发有限责任公司和第三人粟桂英名下，原告不服，以维护其合法权益不受侵害为由诉至本院，请求撤销被告给第三人颁发的古国用（2011）字第090号国有土地使用证。
本院另查明，直至本案起诉时止，原告杨明辉持有的《集体土地建设用地使用证》和《建设用地规划许可证》未被注销或撤销。
本院认为，本案争议的焦点主要是：被告给第三人的颁证行为是否合法，是否侵犯了原告的合法权益。
首先，第三人粟桂英申请登记的土地，其土地来源主要是与古丈县城市建设综合开发有限责任公司签订协议转让的方式取得，该转让行为符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三章的相关规定，且没有证据可以证实该转让行为有恶意串通、故意损害原告权益的事实存在，故，第三人以协议转让方式善意取得该宗土地的权属来源清楚、合法。其次，本案被诉行政行为所涉及的土地，在征收之前，该宗地的使用权属于原告所有，土地性质为集体所有；征收之后，土地性质改变为国家所有。该宗地在历经征收、出让以及转让等多个环节后，直至被告给第三人颁证和本案起诉时止，原告杨明辉持有的《集体土地建设用地使用证》均未被注销或撤销，从而在客观上形成了“一地两证”的事实。故，本案被诉颁证行为存在程序轻微违法。第三，原告主张其合法权益受到侵犯的主要理由是：涉及其原有宅基地的《房屋及其他拆迁安置补偿协议》无效、被告的征收行为违法。对此主张，原告已另案向本院提起行政诉讼，本院受理后已经依法作出2015州行初字第24号判决，确认了《房屋及其他拆迁安置补偿协议》的效力，认定了涉案土地已被征收的事实。涉案土地被征收后，原告自然丧失了对该宗土地原享有的权利。因此，原告主张被告颁证行为侵犯了其合法权益，没有事实依据。
综上，原告主张被诉行政行为侵犯了其合法权益没有事实依据，被告作出的颁证行为程序轻微违法，但对原告的权利并不产生实际影响，依法应判决确认被诉颁证行为违法，但不撤销行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告古丈县人民政府给第三人粟桂英颁发的古国用（2011）字第090号国有土地使用证违法。
驳回原告杨明辉撤销古国用（2011）字第090号国有土地使用证的诉讼请求。
一审案件受理费50元，被告古丈县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 田玉莲
二〇一五年十月二十六日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
中华人民共和国行政诉讼法
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。