河南省孟州市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）孟行初字第00062号
原告李桂芳，女，汉族，1958年10月9日出生。
委托代理人刘阳兴，系河南愚公律师事务所律师。
被告济源市王屋镇人民政府
法定代表人雷红，系该镇镇长。
委托代理人刘霞，系该镇政府职员。
委托代理人欧胜宏，系河南剑光律师事务所律师
第三人济源市王屋卫生院
法定代表人王邦雷，系该院院长。
委托代理人李忠诚，系该院工作人员。
委托代理人侯敏，系该院工作人员。
第三人济源市王屋镇铁山村民委员会
法定代表人赵小元，系该村委主任。
委托代理人齐波，系河南朗齐律师事务所律师。
委托代理人刘珊珊，系河南朗齐律师事务所实习律师。
原告李桂芳不服被告济源市王屋镇人民政府和第三人济源市王屋卫生院、济源市王屋镇铁山村民委员会作出的通知一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告起诉的被告之一济源市卫生和计划生育委员会，经本院审查不是本案适格被告，经本院向原告释明后，原告不愿撤回对其的起诉，本院依法裁定驳回原告对济源市卫生和计划生育委员会的起诉。原告李桂芳及委托代理人刘阳兴，被告济源市王屋镇人民政府及委托代理人刘霞、欧胜宏，第三人济源市王屋卫生院委托代理人李忠诚、侯敏，第三人济源市王屋镇铁山村民委员会主任及委托代理人齐波、刘珊珊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告李桂芳诉称，原告为铁山村乡村医生，1990年5月，原告与第三人济源市王屋镇铁山村委就建设铁山村卫生所签订协议。签订协议后，原告自行投资按协议建成砖木结构起顶房屋一层三间，另建一间平房，并对房前路面进行了硬化。原告把全部心力都投入了建房，建房过程中，其2岁儿子误食药物夭折，原告强忍悲痛，继续筹建村卫生所。之后，该村卫生所以“济源市王屋乡铁山村卫生室”名义办理了《医疗机构执业许可证》并投入运营。2006年7月，按卫生部门要求，需创建标准化卫生所，必须做到四室分开。为此，需将原房屋推倒重建。经原告申请，第三人济源市王屋镇铁山村委同意由原告投资在原宅基地上重建房屋。后原告自己投资建成砖混结构房屋二层八间，经上级卫生部门验收符合卫生条件要求，准予开所执业。村卫生所历年法定代表人均为村委主任。原告在经营过程中并无违规行为，并连年通过年度综合考核。运营至2015年3月25日，被告济源市王屋镇人民政府、济源市卫生和计划生育委员会委托行使管理村卫生室职权的组织济源市王屋卫生院，在没有任何法律依据情况下给原告下发通知，强行指定原告搬至不符合卫生条件且属于危房的村小学校舍。村长赵小元滥用职权采取对卫生所《医疗机构执业许可证》不予年审盖章，变相逼迫原告搬至村小学校舍，导致原告停业至今。诸被告行为存在重大且明显违法情形，给原告造成较大投资损失。请求：1、申请确认被告在2015年3月25日作出的通知的行政行为无效；2、诉讼费用由被告承担。
被告济源市王屋镇人民政府辩称，一、答辩人的盖章行为只是同意济源市王屋卫生院、济源市王屋镇铁山村民委员会的意见，且签字同意并盖章的行为不违法，我单位在2015年3月25日的通知上加盖公章并签字，仅是表明答辩人在济源市王屋卫生院、济源市王屋镇铁山村民委员会征求其意见时其同意了济源市王屋卫生院、济源市王屋镇铁山村民委员会对乡村医生的内部管理行为。并且答辩人是根据济政办（2011）164号文件和济卫（2011）147号文件的有关精神及要求，而签字同意并加盖公章。更何况在通知上签字同意并盖公章的行为不违法。二、答辩人签字同意并盖章的行为，对李桂芳没有产生实际影响，并没有给李桂芳造成损失。如果李桂芳按通知及时到济源市王屋镇铁山村卫生室新址执业，其仍然会有营业收入。综上所述，请法院依法驳回原告李桂芳的诉讼请求。
第三人济源市王屋卫生院辩称，答辩人作为本案的第三人，虽然在2015年3月25日的通知上加盖有自己的公章，但是只是表示同意济源市王屋镇铁山村民委员会的对其设立的铁山村卫生室对乡村医生内部管理的意见，并不是一种行政行为，其也不代表济源市卫生和计划生育委员会，因为济源市卫生和计划生育委员会也没有委托答辩人进行行政执法。所以答辩人加盖公章的行为只是代表自己同意济源市王屋镇铁山村民委员会的内部管理决定，不具有行政执法上的意义，不属于行政行为。再者，实际情况中，铁山村卫生室存在一村分点执业现象，第三人为纠正此违法行为，曾向设立人铁山村委会要求纠正，因为只行政许可了一个铁山村卫生室，并且卫生室的住所地设立是由申请人济源市王屋镇铁山村民委员会决定的，济源市王屋镇铁山村民委员会对其卫生室内的乡村医生的内部管理在不违法的情况下答辩人也是尊重的。综上所述，被答辩人起诉没有事实依据和法律依据，故请人民法院查明事实后依法驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人济源市王屋镇铁山村民委员会辩称，一、答辩人既不是一般意义上的行政主体，也不是法律法规授权的组织、更没有接受行政机关的委托实施行政行为，其在《通知》上盖章的行为不具有行政法律意义。答辩人作为村民委员会，根据《村民委员会组织法》的规定，其属于自我管理、自我约束的自治组织，其不是行政法意义上的一般行政主体。在本案中，其并非实施法律法规授权的行为，也不是接受行政机关的委托而实施行政行为。因此其在《通知》上盖章的行为不具有行政法上的法律意义。二、答辩人属于行政相对人，济源市王屋镇铁山村卫生室属于村集体性质，隶属于答辩人，其主要担负着全体村民的公共卫生和基本医疗服务的职责。村委会的法定代表人担任卫生室的负责人。按照要求卫生室的设立是由村委会提出申请，镇卫生院审核，镇政府同意后报市卫生局备案。因此说，村委会是设立卫生室的申请主体，是行政相对人，故其不可能成为行政主体。二、本案所涉《通知》是赋予原告一项权利，既没有违法也没有给原告造成损失。本案所涉《通知》是赋予原告可以在指定的机构执业的权利。其目的也是为了完成卫生院的要求，进行达标升级。原告到村委所提供的场所执业，村委即不收取租金，也不额外收取其他费用，因此说，对于原告来说，并不存在给其造成损失的情况，相反，2006年，原告在未经答辩人同意的情况下单方拆除村卫生室用房，给答辩人造成一定的经济损失，答辩人将保留另案起诉的权利。三、对于村卫生室进行管理的行政机关是卫生部门，根据济政办（2011）64号、济卫（2012）85号、济卫（2011）147号文件的要求，对于卫生室的规划设置、人员的资格审查、考核、招聘均是由卫生部门负责。作为村委会仅仅是在设立卫生室时提出申请，在人员配备方面仅仅是负责推荐。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告济源市王屋镇人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：1.济源市卫生局、济源市财政局、济源市人力资源和社会保障局发布的济卫（2011）147号文件关于印发济源市乡村医生队伍建设实施方案的通知一份。2.济源市人民政府办公室发布的（2011）164号文件关于进一步加强乡村医生队伍建设的通知一份。证明本案的第三人济源市王屋镇铁山村委会是铁山村卫生室合法开办主体，原告李桂芳作为乡村医生应该在该医疗机构进行执业，同时证明镇政府所发通知是要求本案原告作为乡村医生进所执业。
第三人济源市王屋镇铁山村民委员会在法定期限内向本院提交以下证据：1.济源市人民政府济政办（2011）164号文件；2.济源市卫生局、济源市财政局、济源市人力资源和社会保障局文件济卫（2011）147号文件；3.济源市卫生局济卫（2012）85号文件；4.新的铁山村卫生室13张照片；5、济源市人民政府（2007）68号文件。证据1-4证明：1.村卫生室设立程序由村委提出申请、卫生院审核、镇政府同意、报卫生局备案，铁山村卫生所原来是四室分开，现在要求六室分开，之所以变更场所是根据以上文件的要求。2.在村卫生室人员管理方面，由本人提出申请、村委推荐、卫生部门聘请，乡村医生一年一聘请，期满后，重新聘请，才能发给执业证，本案的原告在2015年期满后，并没有再申请。乡村卫生所的财产并不是个人投资，铁山村原来的卫生室存在原告部分投资的情况，房产双方正在进行民事诉讼。新的卫生室由村委和镇政府投资。通知原告进到新的卫生室执业并不存在违法行为；证据5证明原告提交的2016年7月18日的申请是虚假的，因济源市王屋镇的名称是2008年元月才启用的。
第三人济源市王屋卫生院未向本院提交证据。
原告李桂芳在法定期限内向本院提交七组证据。
第一组：1990年5月25日原告与时任铁山村委主任王健、前队队长王济敬在铁山村人民调解委员会主持下签订的修建医疗所协议一份。证明：1、当时主要由原告出资曾建砖木结构医疗所房屋一层三间及一间平房，并对门前场地进行了硬化，第三人济源市王屋镇铁山村委只提供了林条、檩、全门、全窗、全樑两架；2.根据协议第4、6条，证明被告不能以任何理由阻挠原告不办卫生所及修建的医疗所性质属村办卫生所；3、证明当时医疗所房屋的长宽高、门前硬化面积及投资数额。
第二组：1、《河南省村卫生室（所）基本标准（试行）》一份。2、原告写的申请及经过铁山村委盖章的批注一份。证明：根据四室分开的要求需要重新修建该村卫生室，与第三人济源市王屋镇铁山村委达成协议：村委同意原告重建，条款参照原协议执行，并约定“谁改变用途，谁承担经济损失”。
第三组：原告2006年全额出资重建的铁山村卫生室外观照片3张及室内设施照片16张，证明：1、房屋结构为二层八间，砖混结构；2、室内设施符合标准化卫生所的条件。
第四组：1、2005年3月25日通知一份。2、铁山村小学教学楼（通知指定的村卫生室）现场照片13张。证据证明以下内容：1、被告限期、强行让原告所属铁山村卫生室搬至铁山村废弃的小学教学楼；2、铁山村小学教学楼现状，根本就是一座危房。墙壁脱落、顶板灰尘密布、预制板严重裂缝、外墙破碎、大梁移位、漏雨并且无水源。不符合《河南省村卫生所（室）基本标准》的要求。
第五组：1、医疗机构执业许可证。证明：原告投资建设的卫生室是符合上述有关规定的。
第六组：1.济卫（2014）4号文件，证明济源市卫计委是本案适格被告。
第七组：1、2012年11月8日牛军证明；证明王屋镇铁山村村医赵玉柱所在的诊所是服务矿山的；2、村级定点医疗机构申请书；证明铁山村卫生室聘任的村医只有一人。
原告对济源市王屋镇人民政府所举证据提出的异议是：对真实性无异议，1.两个文件要求每个村设立卫生室，但不能证明卫生室的投资是谁投资的，文件并没有体现。2.两个文件虽然要求医生在卫生室执业，但是不能证明卫生所的所有人应该是村委的。3.两个文件不能证明被告镇政府对村办卫生室具有什么样的行政管理职责。
原告对济源市王屋镇铁山村委会所举证据提出的异议有：1.对证据1、2、3三个文件的真实性无异议，但不能证明卫生室是谁投资开办的，主要是管理上的作出的规定。不能证明原告没有主体资格；2.对照片真实性有异议，照片不能证明通知的合理合法性。
被告济源市王屋镇人民政府、济源市王屋卫生院对原告所举证据提出的异议有：对第四组证据1现场照片13张有异议，认为其不能反映真实情况；对第七组证据有异议，认为牛军的身份不明，没有到庭作证，且赵玉柱是铁山村的村医，原告称其卫生室是服务矿山，没有依据；村级定点医疗机构申请表没有经过审核，不能反映实际情况和结果。对其他证据均无异议。新村卫生场所的现状，应当以铁山村提供的照片和现状为准；2.原告所称的出资修建签的协议与本案诉讼请求没有关系，应当与铁山村提出民事诉讼进行解决；3.不能说原告曾经在铁山村原有卫生室场地内执业就否定铁山村建立新的更有利村民就医的场所进行就业，也不能拒绝接受铁山村卫生所对原告作为执业医生进行管理。第三人铁山村委同意上述质证意见，另提出对第二组的证据2有异议，称2016年7月18日申请上加盖的公章是假的，为证明其主张第三人铁山村委又向本院提交济源市人民政府（2007）68号文件予以证明，证实王屋镇的名称是2008年开始启用的，在2006年的申请上加盖2008年才启用的公章不合常理。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下认定：对被告济源市王屋镇人民政府和第三人济源市王屋镇铁山村民委员会提交的济政办（2011）164号文件和济卫（2011）147号文件的真实性，各方当事人均无异议，本院对其证据效力予以确认；对第三人济源市王屋镇铁山村委提交的济源市卫生局（2012）85号文件，各方当事人亦无异议，本院确认其效力；对第三人济源市王屋镇铁山村委提交的照片13张本院审查认为照片反映了新铁山村卫生室的现状，本院对其真实性予以确认；对原告提交的铁山村卫生室新的执业场所的照片不能反映现状，对其效力本院不予确认；对原告提交的2006年7月16日的申请，本院审查认为，王屋镇的名称是2008年1月1日开始启用的，故原告申请上的济源市王屋镇村民委员会的公章不是申请当时加盖的，但原告自已投资在原铁山村卫生室旧址重建了铁山村卫生室的事实各方当事人均未提出实质性异议，且原告多年在此执业，按政策享受村卫生室和村医待遇，故对原告2006投资在原址上建卫生室的事实本院予以确认；对原告提交的第七组证据本院审查认为赵玉柱是铁山村的村医，原告称其卫生室是服务矿山，没有依据；村级定点医疗机构申请表没有经过审核，不能反映实际情况和结果，被告和第三人对该组证据提出的异议成立，本院对其证据效力不予确认；对原告提交其他证据各方当事人均无异议，本院对其证据效力予以确认。
经审理查明，原告李桂芳是济源市王屋镇铁山村的乡村医生，原在济源市王屋镇铁山村卫生室执业，2015年3月25日济源市王屋镇人民政府、济源市王屋镇卫生院、济源市王屋镇铁山村民居委会联合发出通知，通知书载明：经王屋镇政府、王屋卫生院、铁山村村委研究决定，铁山村村医李桂芳、赵玉柱两人于2015年4月1日前搬入铁山村村委指定的卫生所内，逾期未搬者，视为自动放弃，不再享受铁山村卫生所村医政策。原告收到后认为该通知存在违法情形，给原告造成投资损失，向本院提起行政诉讼。庭审中查明，济源市王屋镇铁山村卫生室系铁山村委开办，法定代表人系村委主任，1990年原告与铁山村委签订修建医疗所协议，由铁山村委负责投资林条、檩、全门、全窗、全梁两架，其他由原告投资，建成铁山村卫生室，由原告自负盈亏，后由于上级卫生部门的要求，创建一村一所的标准化卫生室，要求四室分开，2006年7月原告在原地基上重建了卫生室，直到2012年实行药品零差价后，由财政部门根据政策对卫生室按有关标准进行补贴，对村医结合实际门诊量及其他相关指标核发工资。另查明，铁山村另有一卫生室，由村医赵玉柱执业，通知下发后李桂芳的医师资格证未予年审，卫生室更换新的执业场所后，现由村医赵玉柱一人执业，依据济政办（2011）164号文件、济卫（2011）147号文件的规定，原则上一个行政村设一个标准化卫生室，人员按辖区常住人口1.2‰的比例配备，每个卫生室至少有一名乡村医生，2011年起新规划设置的卫生室必须诊断室、治疗室、药房、观察室、健康教育室、计划免疫室六室分开、凡达标村卫生室的设立由村委会提出申请，镇卫生院审核，镇政府同意，加盖相应印章，报卫生局备案。对村医的聘用，由村医提出申请，由村委会推荐，镇卫生院考核并根据核定人数进行聘用，并报卫生局备案。另查明，原告于2015年5月29日向济源市人民法院提起民事诉讼，请求判令王屋镇铁山村委赔偿原告因建设铁山村卫生室房屋所导致的经济损失10000元，该案件正在审理中。以上为本案事实。
本院认为，依照济政办（2011）164号文件和济卫（2011）147号文件的有关精神和要求，原则上每个行政村设置一所卫生室，符合六室分开。本案中，铁山村卫生室属济源市王屋镇铁山村民委员会村办卫生室，依据上述文件的规定，为更好地为村民提供卫生医疗服务，更换村卫生室的执业场所并无不当。至于原告提出的与第三人济源市王屋镇铁山村委间因投资办铁山村原卫生室存在的经济纠纷，更换新的执业场所给原告造成的投资损失，属民事法律关系，且原告已就该纠纷提起民事诉讼，不是本案审理范围，原告不应以此为由，主张通知无效。但从对村卫生室和乡村医生的行政和业务管理层面上讲，对村卫生室的设立需要镇人民政府的同意，但镇人民政府对村医并没有相应的管理职责，且没有法律规定卫生场所的变更与乡村医生的执业挂钩，卫生场所变更不应影响乡村医生的正常执业，对正常执业的医生设定义务和障碍，济源市王屋镇人民政府和济源市王屋卫生院、济源市王屋镇铁山村委对原告下发的通知存在违法情形，对原告的合法权利产生不利影响，应予以撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销济源市王屋镇人民政府、济源市王屋卫生院、济源市王屋镇铁山村民委员会于2015年3月25日下发的通知。
案件受理费50元，由被告济源市王屋镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人及代表人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。
审 判 长 梁慧娟
审 判 员 张菊玲
人民陪审员 苏振玉
二〇一六年三月三日
书 记 员 申淑君