广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤17行终8号
上诉人（原审原告）：阳西县扬帆供水有限公司。住所地：广东省阳西县城火龙门新自来水厂。
法定代表人：罗志坚，该公司总经理。
委托代理人：罗志丹，该公司经理。
被上诉人（原审被告）：阳西县水务局。住所地：广东省阳西县桥平一路**号。
法定代表人：吴锐，该局局长。
委托代理人：潘沛，广东迅恒律师事务所律师。
上诉人阳西县扬帆供水有限公司（以下简称扬帆供水公司）与被上诉人阳西县水务局水事行政征收纠纷—案，不服阳西县人民法院（2015）阳西法行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明:扬帆供水公司是集中式供水公司。阳西县水务局于2015年1月16日向扬帆供水公司发出《关于追收水资源费票据的通知》，通知内容为：扬帆供水公司：我局计财股于2015年1月7日开具给你公司的水资源费票据，收取你公司2013年9月至2014年12月水资源费367462.19元，供水量为14698487方，单价为0.025元；由于工作人员失误，误以单价为0.025元收取，而根据收取水资源费文件精神，单价应为0.12元；希你公司接到通知后将水资源费票据退回我局，我局将重新开具票据收取。2015年1月19日，阳西县水务局将该《关于追收水资源费票据的通知》送达给扬帆供水公司。2015年1月27日，阳西县水务局以扬帆供水公司尚欠2013年9月至2014年12月的部分水资源费为由作出（西水）水责缴字[2015]第001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》，通知内容如下：扬帆供水公司：你公司从2013年9月至2014年12月的取水总量为18011375立方米，根据（粤价[2009]62号）文的规定，水资源费按每立方米0.12元的标准收取，你公司在上述时间段需缴交的水资源费共2161365元。目前，你公司已缴交了水资源费共367462.19元，尚欠1793902.81元。根据《中华人民共和国水法》第七十条规定，现责令你公司在收到本通知书之日起10天内到阳西县水务局办理余额水资源费缴交手续，逾期不缴纳则从滞纳之日起至缴纳水资源费之前一日止，每日加收滞纳部分水资源费千分之二的滞纳金，并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。同年1月28日，阳西县水务局将《责令限期缴纳水资源费的通知书》送达给扬帆供水公司。由于扬帆供水公司未按（西水）水责缴字[2015]第001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》的期限补交水资源费，阳西县水务局于2015年6月15日作出西水强催告字[2015]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》，要求扬帆供水公司于2015年6月19日前缴交尚欠的1793902.81元水资源费。扬帆供水公司认为其在2013年9月至2014年12月的取水量是14597006立方米，并已按0.025元/立方米的收费标准足额缴交了2013年9月至2014年12月的水资源费，遂以阳西县水务局作出的（西水）水责缴字[2015]第001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》和西水强催告字[2015]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》没有事实依据为由，于2015年6月17日向原审法院提起行政诉讼，请求判决：1、撤销阳西县水务局作出的《责令限期缴纳水资源费的通知书》和《阳西县水务局行政强制执行催告书》；2、案件受理费由阳西县水务局负担。
原审法院认为：本案争议焦点是阳西县水务局作出（西水）水责缴字[2015]第001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》和西水强催告字[2015]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》是否合法。阳西县水务局于2015年1月16日向扬帆供水公司发出的《关于追收水资源费票据的通知》中写明扬帆供水公司2013年9月至2014年12月的取水量是14698487立方米，但作出《责令限期缴纳水资源费的通知书》时认定扬帆供水公司2013年9月至2014年12月的取水量是18011375立方米，前后认定取水量数额不一致。阳西县水务局以扬帆供水公司从2013年9月至2014年12月的取水量为18011375立方米的依据作出《责令限期缴纳水资源费的通知书》，但确定取水量为18011375立方米的主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……”的规定，应判决撤销阳西县水务局作出的（西水）水责缴字[2015]第001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》，由阳西县水务局依有关规定查明核定取水量后重新作出行政行为。因（西水）水责缴字[2015]第001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》已被撤销，阳西县水务局基于（西水）水责缴字[2015]第001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》作出的西水强催告字[2015]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》不具有合法性，亦应予撤销。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六条、第七十条的规定，判决：一、撤销阳西县水务局作出的（西水）水责缴字[2015]第001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》；二、撤销阳西县水务局作出的西水强催告字[2015]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》；三、由阳西县水务局阳西县水务局重新对原告扬帆供水公司作出征收水资源费的行政行为；案件受理费50元，由阳西县水务局负担。
上诉人扬帆供水公司不服原审判决，向本院提起上诉称:一、根据国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第三十三条及《广东省水资源费征收使用管理办法》第三条“从水库等水利（含供水）工程取水的，水资源费应当纳入水利工程供水水价，并由工程管理单位向取水户收取后，统一向取水许可审批机关缴纳”的规定，上诉人生产用水取自陂底水库，已按水利工程供水水价足额向被上诉人下属单位陂底水库管理处缴纳了水费。因此，上诉人不是被上诉人征收水资源费的直接对象，被上诉人直接向上诉人征收水资源费的行政行为不合法。二、虽然上诉人不是被上诉人征收水资源费的直接对象，但上诉人在不明白水资源费征收法律法规的情况下，仍然按以往的贯例和缴费标准，依据被上诉人的缴费通知，足额向被上诉人缴交了水资源费，从未拒缴、欠缴，被上诉人也从没有提出过异议。因此，被上诉人向上诉人作出《责令限期缴纳水资源费的通知书》，重复向上诉人征收水资源费的行政行为严重侵害了上诉人的合法权益。三、提高水资源费征收标准，涉及千千万万群众的切身利益，被上诉人作为阳西县政府的职能部门，在粤价[2009]62号文发布后，理应就如何执行实施文件精神向县政府报告，经县政府批准后向社会公布，但被上诉人至今都没有向社会公布实施粤价[2009]62号文的办法。阳西县的取水企业不只上诉人一家，还有程村水厂、儒洞水厂，及取用县城地下水的工厂、酒店等企业，然而被上诉人只向上诉人及上诉人的最终用水户征收水资源费，从未向其它取水企业征收水资源费。被上诉人是选择性执法，明显不当，显失公正。四、粤价[2009]62号文明确提高资源费征收标准的目的是“为了进一步加强水资源保护和开发利用，促进水资源的优化配置，充分发挥价格调节水资源供需的杠杆作用，促进节水型社会建设”。上诉人不是水资源的最终使用者，只不过是水资源的搬运工，广大群众、用水户才是水资源的最终使用者。水是生命的必需品，上诉人不能采用少供水或不供水的方式来实现节约用水，否则会危及人的生命，造成社会动荡。因此，只有广大群众、用水户节约用水，才能真正实现节约水资源。节约用水的途径之一就是提高用水成本，只有水资源的最终使用者广大群众、用水户感觉到用水成本（水价）增加了，才有可能去节约用水。而水价属政府定价范畴，上诉人无权提高水价，不像其它资源性产品如汽油、香烟、酒等，政府提高消费税后，经营企业立即可将产品销售价格提高，由最终使用者承担增加的税费。水资源费征收标准大幅度提高后（占居民水价的10%），若不跟着提高自来水售价，那么所增加的水资源费将全部由上诉人承担，这是极不合理的，上诉人也无法承担，甚至破产。这也与省政府提高水资源费征收标准，促进节约用水的目的不相符。为了执行新的水资源费征收标准，上诉人在2009年已及时依法向县政府价格主管部门申请调整水价，并按调价程序举行了听证会，听证会上听证代表一致赞成调整水价，县政府价格主管部门随后将调整水价方案和听证结果上报县政府审批。但县政府至今没有批准价格主管部门上报的调整水价方案，也就是没有批准提高水资源费征收标准。上诉人现行的水价是2001年定的，至今14年没有调整。按照谁过错谁担责的原则，上诉人已及时依法向县政府价格主管部门申请调整水价，执行新的水资源费征收标准，但县政府至今未批准，也未说明原因，上诉人只能按2001年县政府批准的水价和水资源费征收标准，向水资源的最终使用者广大群众、用水户收水费，从而出现了被上诉人所述的巨额欠缴水资源费。造成这一结果的责任，不在上诉人，而是由于被上诉人和阳西县政府不作为引起的后果，责任理应由被上诉人和阳西县政府承担。综上所述，被上诉人直接向上诉人征收水资源费的行政行为不合法，被上诉人向上诉人作出《责令限期缴纳水资源费的通知书》的行政行为严重侵害了上诉人的合法权益。一审法院作出“由阳西县水务局阳西县水务局重新对原告扬帆供水公司作出征收水资源费的行政行为”的行政判决，显然不当，应予以撤销。请二审法院依法判决：1、撤销阳西县人民法院（2015）阳西法行初字第18号行政判决第三项；2、由被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人阳西县水务局答辩称：上诉人作为取水单位向被上诉人申请取水行政许可，被上诉人作为取水审批机关，颁发给上诉人取水行政许可。根据国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十八条、第三十一条规定，上诉人是缴纳水资源费的行政相对人。因此，被上诉人向上诉人收取水资源费的行政行为是合法的。至于上诉人提出的根据《广东省水资源费征收使用管理办法》第三条的规定，是对法律的错误理解，因为国务院令是上位法，下位法不能与上位法冲突。另外，关于征收水资源费的标准，被上诉人在一审时已经提交了相关的证据证明，应当按照规定收取水资源费，上诉人却没有缴纳完毕。因此，上诉人上诉请求理据不足，请二审法律判决驳回上诉人的上诉请求，诉讼费由上诉人承担。
本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。
另查明，被上诉人在二审提供一份（取水西）字[2011]第022号《取水许可证》复印件，证明其向上诉人颁发取水行政许可，上诉人是有义务缴纳水资源费的行政相对人。上诉人认可该证据的真实性，但认为上诉人并非被上诉人直接征收水资源费的对象，上诉人应当向水库管理处缴纳。本院确认被上诉人向上诉人颁发《取水许可证》是事实。
本院认为：根据《中华人民共和国水法》第十二条第三款“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”和《取水许可和水资源费征收管理条例》第三条第一款“县级以上人民政府水行政主管部门按照分级管理权限，负责取水许可制度的组织实施和监督管理。”第三款“县级以上人民政府水行政主管部门、财政部门和价格主管部门依照本条例规定和管理权限，负责水资源费的征收、管理和监督。”的规定，阳西县水务局负责阳西县行政区域内水资源费的征收、管理和监督工作。扬帆供水公司作为取水单位在阳西县行政区域范围内，阳西县水务局根据该公司的取水申请，已向其颁发《取水许可证》。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第三十一条“水资源费由取水审批机关负责征收；其中，流域管理机构审批的，水资源费由取水口所在地省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门代为征收。”的规定，阳西县水务局行使行政职权向其征收水资源费具有法律依据。
关于阳西县水务局对扬帆供水公司取水数量的事实认定问题。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第三十二条第一款“水资源费缴纳数额根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取水量确定。”的规定，征收水资源费应按取水单位实际取水量确定。本案当中，阳西县水务局在扬帆供水公司已向其缴交2013年9月至2014年12月间取水的水资源费的情况下，其在2015年1月16日又向扬帆供水公司发出《关于追收水资源费票据的通知》，该通知明确注明扬帆供水公司在该时段的水资源费367462.19元，供水量为14698487立方米，单价为0.025元，但其在随后作出的《责令限期缴纳水资源费的通知书》中认定扬帆供水公司在2013年9月至2014年12月的取水量是18011375立方米，比之前认定扬帆供水公司的取水量大很多，并且没有提供证据证实。而扬帆供水公司对此予以否认，认为取水量为14698487立方米，并已缴清水资源费。因此，阳西县水务局作出的《责令限期缴纳水资源费的通知书》认定事实证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销。同时，由于《阳西县水务局行政强制执行催告书》是根据《责令限期缴纳水资源费的通知书》认定的事实而作出的，故该《阳西县水务局行政强制执行催告书》认定的事实证据不足，亦应予撤销，原审判决撤销阳西县水务局作出的《责令限期缴纳水资源费的通知书》和《阳西县水务局行政强制执行催告书》正确。但是，由于阳西县水务局在本案当中并没有提供证据证实扬帆供水公司尚欠2013年9月至2014年12月间取水的水资源费，并且扬帆供水公司主张已缴清该时段的水资源费，不存在拖欠水资源费的行为。因此，原审法院判决阳西县水务局重新对扬帆供水公司作出征收水资源费的行政行为不当，本院予以纠正，对该判项应予以撤销。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，但处理结果部分不当，应予纠正。上诉人扬帆供水公司上诉请求有理，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、维持阳西县人民法院（2015）阳西法行初字第18号行政判决第一、二项及案件受理费负担判项；
二、撤销阳西县人民法院（2015）阳西法行初字第18号行政判决第三项。
二审案件受理费50元，由被上诉人阳西县水务局负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一六年四月十五日
书记员 林冬柠