陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕08行初16号
原告薛树盛，男，1956年12月27日出生，汉族。
委托代理人白建东，陕西通济律师事务所律师。
被告延安市人民政府。住所地：陕西省延安市新城延安市人民政府大楼。
法定代表人薛占海，市长。
委托代理人常荣，延安市法制办公室行政复议科科长。
委托代理人刘俊杰，延安市房屋征收管理局法律顾问。
原告薛树盛因不服被告延安市人民政府房屋征收补偿决定一案，延安市中级人民法院受理后，原告薛树盛向陕西省高级人民法院提出异地管辖申请，陕西省高级人民法院裁定由本院管辖。本院受理后，分别于2017年6月6日、2017年6月21日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告薛树盛及其委托代理人白建东，被告延安市人民政府委托代理人常荣、刘俊杰出庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告延安市人民政府于2016年5月9日作出延政征发[2016]24号《延安市人民政府关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程薛树盛、刘世英（购买郭剑鸣）、陈润泉等被征收人房屋补偿的决定》，该决定载明：宝塔山至龙湾山体居民下山工程是我市确定的居民下山重点项目，市政府于2013年8月26日作出《房屋征收决定》并印发《房屋征收补偿安置实施方案》，2013年9月3日在征收范围内发布了房屋征收公告。征收部门多次宣传动迁，薛树盛、刘世英（购买郭剑鸣）、陈润泉等12户被征收人提出超越法规、政策的过高要求，拒绝签订房屋补偿安置协议和搬迁，严重影响该建设项目的正常进行。依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条、第27条、第28条之规定，现对薛树盛、刘世英、陈润泉、薛振红（购买闫健）、惠花林、郭翠平、王云、王海亮（购买刘志建）、李红梅、李爱花（购买王琴）、吕树成、韩延琴等12户被征收人作出房屋补偿决定，以上被征收人需在本补偿决定送达之日起7日内签订房屋征收补偿安置协议并搬迁腾空房屋。对本补偿决定不服的，可在知道补偿决定之日起60日内依法向陕西省人民政府申请行政复议，或在知道或者应当知道作出补偿决定之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。在本补偿规定的期限内不签订协议又不搬迁的，且在法定期限内不申请行政复议也不提起行政诉讼，将依法申请人民法院强制执行。
原告薛树盛诉称：一、被告未履行对接、告知、座谈、听证及选择评估机构等职责，缺乏公众参与和被拆迁人的意见，程序违法。2013年8月26日，延安市房屋征收部门在原告的生产经营房屋和住宅墙上张贴《延安市人民政府征收公告》和《房屋征收补偿安置实施方案》，2013年9月3日在征收范围内发布了房屋征收公告。被告在原告住宅墙上张贴公告后，在近两年时间里，被告及相关部门没有工作人员入户与原告对接、告知、宣传、解释，也没有召集会议进行座谈、沟通、听证等程序，更没有听取、采纳被拆迁人的意见，剥夺了被拆迁人的知情权、参与权、监督权和申述权，未妥善解决，就发布《公告》，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条列》第二条、第十一条的规定及相关程序。被告对房屋评估机构的选定、房屋价值的过程和结果，未向原告告知和送达，属程序违法；二、补偿标准无评估依据。2002年开始，原告在自己原厂址基础上，重新扩建近240多平方米左右、1120多立方米的人工凿石冷库，施工全部采用人工凿石方式，且购置装备为当时最先进的制冷设备，总共耗资600多万元。原告人工凿石建成的冷库石洞耗资巨大，被告未评估就参照石窑洞标准以每平方米4150元进行补偿，没有法律依据；三、拆迁补偿标准不合理，被告对部分实际营业性用房，不能参照同区域的其他商户补偿标准对待。有关冷饮厂经营场所国家并未强制性要求必须是商用房方可经营，故原告一直未对房屋产权属性进行变更，但实际的经营是一个不争的事实，目前对原告部分实际商用房不能参照同区域的其他商户补偿标准同等对待显失公平，双方至今未能达成一致意见。综上，原告认为被告作出的决定，在认定事实和法律程序上，均存在过错和缺失。诉讼请求：1、依法撤销延安市人民政府房屋征收管理局作出的延政征发[2016]24号决定；2、本案诉讼费由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
营业执照、税务登记证、食品流通许可证、完税证明、电力发票、照片。证明目的：1、原告的石窑从建成至今一直用于冷饮、乳制品批发销售经营，且相关工商、税务证件齐全；2、原告经营的宝塔区树盛冷饮店从2009年10月份就开始向国家缴纳相关税费，诉讼期间仍然按月足额缴纳相关税款；3、原告一直按照生产和供应业标准使用的电力，而非民用电力；4、原告的石窑是临街店铺，证明在石窑被认定为合法产权后，那么就应当依据延政发（2012）75号指导意见第三条第六款“对房屋用途登记为非生产经营房屋的临街生产经营用房，且有工商、税务登记证，在征收决定公告前实际经营多年并依法纳税的”的规定，按照商业用途进行补偿。所以，被告认定原告石窑为不临街从事生产经营多年，且工商、税务证件齐全的房屋，给予一次性停业损失补偿费显然错误，应当按照临街商业用途进行补偿。
原告薛树盛申请陕西高远房地产评估有限公司评估鉴定人员张国安、陈天春出庭作证。
被告延安市人民政府答辩称：一、答辩人作出补偿决定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确。宝塔山至龙湾山体居民下山工程是我市确定的一项重点公益性建设项目。2013年8月26日作出了《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收的决定》（延政征发[2013]113号，以下简称《征收决定》），印发了《宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收补偿安置实施方案》（延政征发[2013]116号，以下简称《补偿安置实施方案》），并于2013年9月3日在征收范围内发布了《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收的公告》（以下简称征收公告）。征收决定作出后，原告等12户被征收人提出超越法规政策的过高要求，拒绝签订补偿安置协议和搬迁。2016年5月9日，答辩人作出《补偿决定》，并于当日在征收范围内予以公告。2016年5月12日向原告送达。二、原告关于被告没有履行对接、告知、宣传、解释、听证，程序违法的理由不能成立。2013年9月3日征收公告发布后，在征收人范围内制作了多个宣传栏，向被征收人宣传解释《征收条例》、《征收公告》及征收安置政策，拟定了《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收补偿安置实施方案（草案）》，并在征收范围内进行张贴公告、征求意见，原告等被征收人均未对《补偿方案（草案）》提出意见，因此不需要组织听证。三、原告关于对房屋评估机构的选定、房屋价值评估的过程和结果未向其告知及未向其提供评估报告，程序严重违法的理由不能成立。2015年5月25日，房屋征收部门给原告发出书面的《选择评估机构通知》和《房屋征收勘丈通知》，同年6月10日，原告选定陕西高远房地产评估有限公司为评估机构，并在选择评估机构表上签字确认，原告配合对其房屋的类别、面积等进行登记、确认。2015年9月8日，征收部门工作人员将评估报告向原告送达，因原告不同意签订补偿安置协议，拒收，为此采用留置送达程序合法。四、原告关于其人工凿石冷库石洞没有进行评估，每平方米按4150元进行补偿没有依据的理由不能成立。原告主张的冷库石洞，未办理用地和规划手续，属于违法建筑，考虑原告修建冷库石洞作为冷库房使用的事实，在对该冷库石洞进行勘丈时，将类别按“石窑”进行登记，原告在勘丈表签字认可，并无异议。五、关于拆迁补偿标准不合理，对其营业性用房，没有按同区域其他商户补偿标准进行同等对待的理由不能成立。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款的规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋产权证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误的，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。依据延安市人民政府《关于市区国有土地上房屋征收与补偿管理指导意见》（延政发[2012]75号指导意见第三条第六款之规定，根据实际情况一次性停产停业损失补偿的规定，予以补偿。原告的房屋未办理所有权登记，其提供的《国有土地使用权证》上载明用途为住宅，在进行勘丈时，原告对11间平房、2间砖卜壳、1间瓦房的住宅用途未提出异议，应按住宅用途进行补偿。综上所述，原告的行政诉讼理由均不能成立。请依法驳回原告的诉讼请求，维护房屋征收管理的正常秩序。
被告向法庭提交以下证据：第一组证据：1、延安市人民政府《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收的决定》（延政征发[2013]113号）；2、延安市人民政府关于印发《宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收补偿安置实施方案》的通知（延政征发[2013]116号）；3、延安市人民政府《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收的公告》；4、张贴征收决定、征收公告、补偿安置方案及宣传征收补偿安置政策的照片；5、延安市房屋征收管理局《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收补偿安置实施方案公开征求意见的通知》（延市房征发[2013]52号）；6、《宝塔山至龙湾山体居民下山工程征收补偿安置实施方案》（草案）；7、张贴《补偿安置方案》（草案）及公开征求意见的照片。证明目的：1、2013年8月26日，被告作出了《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收的决定》（延政征发[2013]113号），印发了《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收补偿安置实施方案》（延政征发[2013]116号），并于2013年9月3日在征收范围内发布了延安市人民政府《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收的公告》，向原告等被征收人以公告的形式送达；2、2013年9月3日征收公告发布后，征收部门在征收范围内制作了多个宣传专栏，设置了两个宣传工作站，其中一处就设置在体育场后平台6号楼前，距离原告房子特别近的地方。向被征收人宣传解释《征收条例》、《征收公告》及征收安置政策；3、在征收公告发布之前，征收部门根据《征收条例》第十条的规定，拟定了《宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收补偿安置实施方案》（草案），2013年7月23日对该草案进行了张贴公告，公开向被征收人征求意见，从该草案公布到2013年8月26日作出《征收决定》、印发《补偿安置实施方案》的34天期间，原告等被征收人没有人提出《补偿方案》（草案）不符合《征收条例》的意见。
第二组证据：8、延安市房屋征收管理局《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收评估机构的公示》（延市房征发[2013]53号）；9、张贴房屋征收评估机构名单的照片；10、选择评估机构通知；11、房屋征收勘丈通知；12、薛树盛选择评估机构表；13、国有土地使用证[延宝国用（2002）字第XX号]；14、房屋征收选择安置方式登记表、房屋征收附属物及家用设施勘丈表；15、薛树盛被征收房屋补偿评估报告书；16、送达回证；17、谈话记录；18、延安市人民政府《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程薛树盛、刘世英（购买郭剑鸣）、陈润泉等被征收人房屋补偿的决定》（延政征发[2016]24号）；19、张贴《补偿决定》的照片、现场送达《补偿决定》照片；20、送达回证。证明目的：1、被告作出《补偿决定》的事实清楚，程序合法，依据正确；2、原告关于被告对房屋评估机构的选定、房屋价值评估的过程和结果未向其告知及未向其提供评估报告，程序严重违法的起诉理由不能成立。因为原告拒收，所以选择留置送达；3、原告关于其人工凿石冷库石洞没有进行评估，以及每平方米按4150元进行补偿没有依据的理由不能成立；4、原告的房屋按住宅用途进行补偿是正确的，原告关于拆迁补偿标准不合理，对其实际营业性用房没有按同区域其他商户补偿标准进行同等对待的理由不能成立。原告的冷库石洞没有产权，属于违法建筑。
被告延安市人民政府作出被诉行政行为的依据为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定。
经庭审质证，被告对原告以上提交的证据质证认为：对纳税凭证、电力发票、营业执照的真实性无异议，对关联性有异议。1、本案中争议的房屋属于违章建筑，根据《房屋征收补偿条例》第二十四条第二款的规定，原告主张的被认定为合法建筑的补偿不成立。2、涉案房屋不临街，不属于原告所称的临街房屋。3、对于本案中所诉指的房屋，不应当按照75号指导意见第三条第6项规定的第一种情况，应当适用第二种情况。
原告对被告以上提交的证据质证认为：对第一组证据真实性无异议，对合法性有异议。依据补偿条例第十一条规定，该项目属于旧城改造，因此要求征收人应当主动向被征收人征求补偿方案意见，而不是被告当庭所称的由被征收人向征收机构主动表达意见，这不符合听证要求，被告应当向法庭提供其履行征求意见义务的证据。其次，从被告所公布的征收补偿方案中未向被征收人告知享有发表意见的权利，同时从征收方案的内容来看没有反映出征求意见的方案，而是确定实施的方案进行公布。
对第二组证据第8、9份证据的真实性无异议，第10份证据选择评估机构的通知真实性、合法性均有异议，该份通知如果是送达到被征收人应当有送达回证来体现这项送达行为的完善性和存在性，被告从未给原告送达过通知，所以原告对该真实性有异议，认为是被告单方面补充的。对评估机构名单合法性有异议，被告确定这8家为本案的评估机构的选定办法是错误的、违法的，评估机构选择程序不合法。评估机构选择依据是《陕西省国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定办法》第7、8、9、10条的规定。被征收人应当在5个工作日以书面形式选定并公示，应当以投票方式确定，投票方式未能选定的，通过摇号、抽签等方式随机选定。本案有两点明显的违法之处：首先，入选的评估机构名单应当由被征收人确定，但本案中是被告自行确定了入围评估机构名单；其次，原告在其确定的评估机构名单中，由被征收人自行选择，不符合评估机构选择的方式，无法保证公正。2015年6月10日，在被告组织评估机构等相关人员进行现场勘丈后，才向原告提供了评估机构表，让原告现场在选择评估机构表上选择，这种选择评估机构的方式违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定。对第12份证据勘丈选择评估机构表其真实性认可，是本人所签，但对合法性有异议，选择评估机构程序违法，而且该表是在现场勘丈完成后，才向原告提供了评估机构表。依据相关规定，评估机构应当独立完成现场查看勘丈工作，本案在现场勘察完毕后才让选定评估机构，程序是违法的。对第13份证据真实性、合法性均无异议。对第14份证据的房屋征收选择安置方式登记表真实性无异议、合法性有异议，面积计算方法错误。关于房屋征收附属物及家用设施勘丈表真实性、合法性均有异议。对薛树盛被征收房屋补偿评估报告书真实性、合法性均有异议，对15份证据的合法性、真实性均有异议，评估报告第8页没有张国安签字，评估师所有签字并非张国安本人所签，且当事人明确表示勘察现场未见张国安或陈天春，以上出庭人员只是向法庭陈述评估办法的规定，但并按照所述规定操作，不符合评估管理办法，明显违法。评估报告汇总表64、65、66、72、73页中填写的内容与事实不符，“石窑一孔，结构为砖木，实际没有砖木”,73、74、75、78、79、80页与张国安签字不一致，可以证明张国安未到现场，76页勘丈表没有评估人员签字，所以依据勘丈表被应用到评估报告违法。对第16份证据送达回证真实性、合法性均有异议，评估报告被告从未给原告送达过。对第17份证据谈话记录,完全是提前设计好的进行填空，谈话记录中的见证人是工作人员，有利害关系，且只有一个人，见证人落款无时间，谈话记录有瑕疵，无法证明其合法性、真实性、公正性。对第18份证据延安市人民政府《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程薛树盛、刘世英（购买郭剑鸣）、陈润泉等被征收人房屋补偿的决定》（延政征发[2016]24号）对真实性无异议、合法性有异议，要求撤销该决定。对第19份证据张贴《补偿决定》的照片、现场送达《补偿决定》照片的真实性无异议，且送达到并起诉。对第20份证据的送达回证真实性无异议，但是该证据与本案无关。
原告对陕西高远房地产评估有限公司负责人刘玉强出庭有异议，认为其出庭作证程序不合法，评估师不得委托他人出庭作证，拒绝质证。
经庭审质证，本院对原、被告的以上证据作如下确认：
原告提交的该组证据，被告对纳税凭证、电力发票、营业执照的真实性无异议，故对其真实性予以采信，可以证明原告系宝塔区树盛冷饮店经营者。
被告在法定举证期限内提交的第一组证据，原告对该组证据的真实性无异议，故对其真实性予以采信。可以证明被告为加快旧城改造步伐，作出《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收决定》，并印发《宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收补偿安置实施方案》，在征收决定范围内进行公告，向被征收人宣传解释，公开征求意见，对被告的证明目的予以采信。对被告提供的第二组证据，原告对8、9份证据真实性无异议，可以证明延安市房屋征收管理局对房屋征收评估机构公示，并张贴机构名单的事实；原告对10-12份证据中第12份选择评估机构表真实性无异议，可以证明延安市人民政府的房屋征收领导小组向原告薛树盛发出书面的《选择评估机构通知》和《房屋征收勘丈通知》，原告薛树盛选定陕西高远房地产评估有限公司作为评估机构，并签字确认。原告对第13份证据的真实性、合性均无异议，且经核对与原件无异议，本院予以采信；原告对第14份证据的真实性无异议，认为面积计算错误，但该表中有原告薛树盛的签字捺印，可以证明原告选择货币补偿及确认被征收房屋面积、勘丈内容的事实；第15、16、17份证据可以证明评估报告作出后，原告薛树盛拒收，被告的工作人员留置送达的事实；对第18、19、20份证据的真实性予以采信，可以证明原告薛树盛与被告房屋征收部门未能达成签订安置协议，被告作出补偿决定并送达的事实。
经本院两次传唤，原告申请的陕西高远房地产评估有限公司评估师张国安、陈天春出庭作证，该公司以张国安、陈天春外出学习不能出庭为由，书面授权负责人刘玉强出庭作证，并无不当。
根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，查明如下事实：
2013年8月26日，被告延安市人民政府为加快旧城改造步伐，提升城市品位，治理地质灾害，确保人民群众生命财产安全，作出延政征发[2013]113号《关于宝塔山至龙体湾山体居民下山工程房屋征收的决定》，并于2013年9月3日在征收范围内发布了《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收的公告》，在征收范围内张贴延安市人民政府《关于宝塔山至龙体湾山体居民下山工程房屋征收的公告》和《关于宝塔山至龙体湾山体居民下山工程房屋征收补偿安置实施方案》（草案），向被征收人宣传解释，公开征求意见，在法定期限内，原告等被征收人未提出异议，随之被告作出《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程房屋征收补偿安置实施方案》（草案）。被告延安市人民政府对房屋征收评估机构名单进行公示并张贴。被告延安市人民政府的房屋征收领导小组向原告薛树盛发出书面的《选择评估机构通知》和《房屋征收勘丈通知》，原告薛树盛选定陕西高远房地产评估有限公司作为评估机构，并签字确认。原告薛树盛选择安置方式为货币补偿，并在勘丈表签字以及评估师在该机构评估报告作出后，原告薛树盛拒收，被告房屋征收工作人员留置送达，原告薛树盛与被告房屋征收部门未能达成签订安置协议。2016年5月9日，被告延安市人民政府作出延政征发[2016]24号《关于宝塔山至龙湾山体居民下山工程薛树盛、刘世英（购买郭剑鸣）、陈润泉等被征收人房屋补偿的决定》，并于当日在房屋征收范围内予以公告的事实。原告对该《房屋补偿决定》不服，向延安市人民法院提起行政诉讼。诉讼请求：依法撤销延安市人民政府房屋征收管理局作出延政征发[2016]24号房屋补偿决定；本案诉讼费由被告承担。
本院认为：依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条关于“市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”之规定，被告延安市人民政府负有本行政区域内国有土地上的房屋作出行政征收补偿决定的职权。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、第十七条第一款、第十九条第一款、第二款、第二十一条第一款、第二十二条还规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门作出报请房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告；对被征收人给予的补偿包括被征收房屋的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费：选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房；对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值由具有相关资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。经审查，具有相应资质的评估估价师对涉被征收房屋进行评估并出具了估价结果报告，被告延安市人民政府以估价结果报告作为作出延政征发[2016]24号房屋补偿决定的依据，符合相关规定。虽原告薛树盛拒收《房屋补偿评估报告》，但并不能否定送达的合法性，薛树盛未在规定期限内向房地产价格评估机构申请复核评估，故该《房屋补偿评估报告》可以作为补偿依据。被告依据该评估结果确定征收补偿数额，事实清楚，证据充分。原告提出被告未组织听证的问题，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条有关听证需多数被征收人提出，市、县级人民政府应当组织听证会的规定，故其理由缺乏法律依据，不予支持。选择评估机构表中载有原告的签字捺印，且原告本人当庭予以认可，故其诉称的被告未履行选择评估机构职责、程序违法的理由缺乏事实根据，亦不予支持。
综上，原告薛树盛的诉讼请求不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告薛树盛的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告薛树盛负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 王 静
审 判 员 吴 琼
人民陪审员 纪凤建
二０一六年七月十二日
书 记 员 刘诗雨