广东省广州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤01民终8388号
上诉人(原审原告)：郑伟辉，住广州市东山区。
委托诉讼代理人：崔群，北京市沁润源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：保利房地产（集团）股份有限公司，住所地广州市海珠区。
法定代表人：宋广菊，该公司董事长。
委托诉讼代理人：宋剑，广东广悦鸿鼎律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王璟文，广东广悦鸿鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社，住所地广州市海珠区。
负责人：徐志恒，该社社长。
被上诉人（原审被告）：广州昊丰投资有限公司，住所地广州市海珠区。
法定代表人：陈俊亮，该公司总经理。
委托诉讼代理人：钟炜，北京市康达（广州）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：周俊文，北京市康达（广州）律师事务所律师。
上诉人郑伟辉因与被上诉人保利房地产（集团）股份有限公司（以下简称保利公司）、广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社（以下简称琶洲联社）、广州昊丰投资有限公司（以下简称昊丰公司）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服广州市海珠区人民法院（2015）穗海法生民初字第421号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2016年6月3日立案受理后，依法组成合议庭于2016年7月11日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人郑伟辉上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审判作出判决。事实理由如下：一、一审裁定适用法律错误，二审法院应当依法予以纠正。一审法院在向双方送达了受理案件通知书等各类诉讼文书、证据材料，并经过开庭等全部一审普通审理程序之后的320天，才认定“本案不属于人民法院的受案范围”，并作出“驳回原告起诉”的裁定，是对民事诉讼立案、审判、执行法定职权分工法律制度的破坏和否定。一审法院适用《民事诉讼法》第119条第4项、第154条第1款第3项、《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>的解释》第208条第3款的规定作出的裁定，是对上述法律规定的误读和曲解。《民事诉讼法》第119条第4项规定的人民法院受案范围，是立案审判法庭的法定审判职权，并非民事审判法庭的职权。而《民事诉讼法》第154条关于裁定适用范围的第1、2、3项规定，也都是人民法院立案审判法庭的法定职权，民事审判法庭无权就立案范围作出不予受理、管辖权异议、驳回起诉的民事裁定。民事审判法庭以本案并非法院受案范围为理由，而不是以实体请求内容为理由作出驳回起诉的裁定，没有法律依据。如果案件是否属于人民法院受理范围要通过开庭审理才能确定，那二审岂不是也必须在开庭审理之后才能裁定本案是否属于人民法院受理的范围。一审裁定适用《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>的解释》第208条第3款“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第124条规定情形的，裁定驳回起诉”规定，也是错误的。本案完全不具有民事诉讼法第124条规定所列情形需要裁定驳回起诉的事实。二、一审裁定认定双方没有达成拆迁补偿安置协议，是罔顾事实、自相矛盾。首先，一审裁定在双方都承认签订《琶洲城中村改造房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称《安置协议》）基本事实的前提下，认定拆迁人与被拆迁人没有达成拆迁补偿安置协议，进而引用最高人民法院相关司法解释裁定本案不属于人民法院受案范围，缺乏事实和法律依据。其次，《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》的规定，是针对城市国有土地上的房屋拆迁争议作出的司法解释，不适用本案集体所有土地上城中村改造中宅基地房屋拆迁的争议。一审裁定一方面认定诉讼争议属于“村民自治范畴”，一方面又适用城市房屋拆迁的司法解释，逻辑混乱。一审裁定不全部表述该司法批复内容，故意将“告知当事人按照《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定向有关部门申请裁决”内容遗漏，充分说明一审法院也非常清楚《城市房屋拆迁管理条例》第2条规定的适用范围是城市国有土地房屋的拆迁争议。再次，一审裁定将拆迁补偿安置协议履行中的争议，认定为没有达成拆迁补偿安置协议，是罔顾事实。被上诉人自己承认的签约事实，属于民事诉讼中的自认，法院无权对无争议事实作出否定性认定。事实上，双方《安置协议》第二条第(二)项约定“具体户型由双方以补充协议形式另行约定”。提出补充合同邀约是保利公司的合同义务，正是因为保利公司没有履行合同义务，才使得户型无法确定而产生合同履行纠纷。户型、楼层、房号这些签约时根本无法确定的条款，就是要通过补充协议的形式来履行完成。户型的补充协议未签订，并不能推定拆迁补偿安置协议主合同未达成。三、一审裁定是对合同相对性法律原则的否定，人民法院无权回避上诉人对合同相对人的保利公司的实体诉讼请求，而不作出司法裁判。“村民自治”的提法始见于1982年的我国《宪法》，而根据《村民自治法》的规定，属于村民自治行为的有八项。但是，一审裁定将以开发商为主体的城中村改造拆迁补偿安置行为，认定为村民自治行为，没有法律依据。本案《“琶洲村”项目合作合同》（以下简称《合作合同》）充分证明保利公司与琶洲联社是城中村改造项目合作合同的相对人。琶洲联社的合同义务是出让建设地块给保利公司进行建设开发，保利公司的合同义务是承担回迁安置房的建设和回迁安置补偿的完成，城中村改造的主体是开发商保利公司，而不是琶洲联社为主体的自主改造项目。这种由开发商参与的城中村改造，曾被政府肯定为“琶洲模式”，并作为成功经验通过媒体大肆宣传推广。《合作合同》第三条第1.1项的合同义务，是保利公司必须履行的合同义务。上诉人在其后的2008年9月8日通过的《琶洲村城中村改造村民房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称《安置方案》），也是基于保利公司在《合作合同》中承担了上述合同义务，才表决通过的。由此充分证明，被上诉人之间的法律关系，绝不是委托代理的法律关系。合作合同履行的法律后果，按照合同的约定各自承担，并非一审裁定认定的最终由琶洲联社承担。保利公司提交的《国有建设用地划拨决定书》载明琶洲村民住宅用地(地块十一)的划拨建设用地使用权人是保利公司，而不是琶洲联社。这进一步证明，城中村改造实施的主体是保利公司，并非一审裁定认定的琶洲联社。即使依照“授权委托书”第二条的内容，保利公司也是“代替”琶洲联社履行拆迁合同的义务，而不是代理履行拆迁合同义务。也即拆迁合同义务的最终承担者是所谓“受托人”保利公司，而不是琶洲联社。因此，一审裁定关于“受托人保利公司只要是在委托权限范围内依法实施委托行为，产生的法律后果最终由委托人享有和承担”的认定，与本案证据证明的事实完全相反，是没有事实依据的错误认定。另外，根据合同相对性原则，安置协议的签订人是上诉人与保利公司，而合同双方当事人均承认两者存在合同法律关系，该合同关系显然也不是“村民自治行为”。本案纠纷的本质是合同纠纷，《安置方案》只是合同签订的基础和应当遵循的章程，不存在履行该方案的义务人。安置方案通过后并无任何变更，谈不上履行过程中的纠纷。需要履行的恰恰是安置协议。一审法院故意回避正常的合同纠纷，作出不公正的司法裁判。四、一审裁定导致同案不同判。2012年，琶洲村城中村改造中的被拆迁人李锡标，以本案保利公司为被告，向一审法院提起拆迁房屋补偿安置合同纠纷诉讼。一审法院经过开庭审理，作出实体处分的(2012)穗海法民三初字第608号民事判决，并没有裁定该争议为“村民自治范畴”而驳回起诉。保利公司不服该判决，上诉至广州市中级人民法院。二审法院依法作出(2012)穗中法民五终字第3111号民事判决：驳回上诉，维持原判。本案一审裁定对同样的争议作出“不属于人民法院受案范围”的认定，有违生效判决的处理原则。五、一审裁定消极处理合同纠纷，不利于化解社会矛盾，不利于社会的和谐稳定，客观上否定了党和政府“执政为民”的政治理念。上诉人在与保利公司发生拆迁补偿安置合同纠纷之后，多次到政府部门投诉信访，政府领导都要求上诉人通过司法诉讼的合法途径解决合同纠纷。一审裁定却把本应当通过法律途径解决的纠纷，认定为“村民自治行为”。就等于说上诉人与保利公司“未达成的拆迁补偿安置协议”不需要履行了，这将造成上诉人被拆迁的房屋无法获得回迁安置补偿。琶洲村集体所有土地已经通过城中村改造全部变更为国有土地，琶洲联社已经不能划拨宅基地让上诉人建设房屋，通过“村民自治行为”无法实现回迁安置。琶洲联社自己的回迁安置房屋都是由保利公司提供，没有回迁安置住宅给上诉人，村民根本无法通过“自治行为”找回自己的房屋。《中华人民共和国宪法》第十三条“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”的规定未得到执行。综上，上诉人恳请二审法院坚持“执政为民”的政治理念，保护公民的合法财产不受侵犯。
被上诉人保利公司二审答辩称：一、相关当事人对回迁安置房屋没有达成明确、具体的协议，一审裁定驳回起诉，合法有据。在琶洲村改造中，保利公司代理琶洲联社与被拆迁人签订了《安置协议》。因在签订协议时存在诸多不确定因素和选择，故双方在协议第二条第一款“甲方向乙方提供回迁安置房屋”中只约定了回迁房屋的标准且明确“具体回迁户型由甲、乙双方以补充协议形式另行约定”。此后，由于上诉人抵制摇珠选房，导致双方最终不能就具体回迁房屋户型达成补充协议，《安置协议》中关于回迁安置房屋的条款因缺乏明确、具体的必备要素而不成为合同。因此，一审法院认定双方当事人没有就回迁安置房屋达成协议并据此裁定驳回起诉，合法有据。二、本案纠纷是上诉人拒不参与摇珠所导致，上诉人应承担不诚信履约的后果。《安置协议》约定“具体回迁户型由甲、乙双方以补充协议形式另行约定”，此是双方当事人基于签约时情况协商一致的结果。此后，因琶洲村改造中的困难、复杂程度远超预期，故双方当事人没有能够如预期通过继续协商达成补充协议。在此情况下，为了最大限度公平、公开、公正地保障全体被拆迁人的合法权益，保利公司和琶洲联社在广泛听取全体社员意见的基础上，于2014年11月6日向全体社员发布摇珠分房方案。方案发布后，保利公司和琶洲联社多次、多渠道通知所有被拆迁人参加申报户型和摇珠，且明确告知不参加摇珠的可能不利后果；但上诉人却一意孤行拒绝参与摇珠，导致至今也未能达成补充协议。这根本上是上诉人拒绝依照《中华人民共和国合同法》第六条、第六十二条第（五）项规定的以诚信原则和有利于实现合同目的方式履行合同所导致的，应由上诉人自行承担后果。三、本案纠纷是琶洲“城中村”改造中村民内部利益冲突的体现和延续，属于村民自治事务，应在村民自治的框架内统筹、妥善解决。广州市人民政府《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府[2009]56号）和《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府[2012]20号）均明确规定“城中村”改造是区政府主导、以村集体经济组织为主体实施的事务；而琶洲“城中村”改造的基础——改造设计方案和安置方案——均是由琶洲联社全体社员大会三分之二以上表决通过；可见，琶洲村改造是区政府指导下的村民自治事务。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十七条第三款的规定，基于琶洲村安置方案所产生的纠纷应由政府相关部门处理。由于少部分社员一开始即不同意琶洲“城中村”改造方案，故在琶洲村改造的拆迁、建设、回迁整个过程中，一直存在各种纠纷。在此期间，保利公司、琶洲联社付出巨大努力，坚持以最大的诚意妥善解决各种纷争，不仅如期完成项目的全部拆迁、建设工作，而且已与约98%的被拆迁人达成回迁户型补充协议(其中，2014年11月通过公开摇珠选房与2200多户被拆迁人中的约90%达成回迁补充协议；此后通过持续努力协商，又与拒绝参与摇珠的约200户被拆迁人中的150多户达成回迁补充协议；现仅余包含本案上诉人的几十户被拆迁人未达成回迁补充协议)，实现了绝大部分被拆迁人的回迁安置。现整个琶洲“城中村”改造项目已进入了收官阶段，作为项目改造主体，琶洲联社有能力、有意愿切实解决与上诉人的纠纷；保利公司也愿意全力配合琶洲联社，在村民自治框架内和公平保障全体琶洲村民权益基础上，统筹、妥善解决本案纠纷。综上所述，保利公司请求法院依法驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人琶洲联社经本院合法传唤没有到庭，二审庭后于2016年9月23日向法院提交书面答辩意见如下：该系列案属于房屋拆迁安置补偿合同纠纷，不属于村民自治范围，二审法院应当指令一审法院依法进行实体审理。一、保利公司与村民之间建立了房屋拆迁安置补偿合同法律关系，不属于“村民自治”范畴，我社没有义务循村民自治的路径解决安置补偿合同纠纷。保利公司以获得融资地块为对价，承诺对我社拆迁户进行拆迁安置，并于2010年陆续与村民签订《安置协议》。《安置协议》对保利公司与村民的权利义务进行了明确约定，法院应当根据《安置协议》定纷止争，依法进行实体审理并作出判决。我社非《安置协议》的合同主体，我社没有义务代保利公司履行该协议。二、琶洲村改造项目由保利公司承包，保利公司应当承担责任。自2008年8月5日，我社与保利公司、昊丰公司签订《合作合同》后，琶洲村的改造项目已承包给保利公司负责，保利公司对承包后产生的权利义务关系应当承担责任。三、我社没有额外的财产向村民交付拆迁利益，法院要求我社通过“村民自治”方式解决拆迁户的回迁利益在客观上是不可能的。保利公司在分配回迁安置房屋过程中产生的纠纷，属于保利公司与村民的纠纷，我社无力解决。更何况，我社集体物业具有独立的法律地位，没有权利以集体利益向个别村民交付回迁利益，这是违法的，也是无法取得其他村民同意的。也就是说，我社根本没有能够用来供村民回迁的财产。法院要求我社通过“村民自治”方式解决拆迁户的回迁利益在客观上是不可能的，这种判决只会徒增社会矛盾，不仅不能解决问题，而且会使问题恶化。综上，琶洲联社恳请二审法院查明事实，正确适用法律，撤销原裁定，责令一审法院对本系列案进行审理。
被上诉人昊丰公司二审答辩称：坚持一审答辩意见，即昊丰公司与本案无关，不是本案适格被告，如果上诉人坚持认为昊丰公司为本案当事人，昊丰公司同意保利公司的答辩意见。
郑伟辉于2015年5月7日向一审法院提起本案诉讼，主张：2008年5月26日，保利公司、琶洲联社、昊丰公司三方签订《合作合同》，约定由各方共同开发改造琶洲城中村，并明确各方的权利义务。2010年6月27日，郑伟辉与保利公司签订《安置协议》，约定郑伟辉将其房屋交由保利公司拆迁，保利公司以“拆一补一”为准则向郑伟辉交付回迁安置住宅房屋；保利公司保证自完成拆迁工作并在琶洲村城中村改造项目所涉及安置地块实际交付之日起36个月内向郑伟辉交付回迁安置住宅房屋，并向郑伟辉履行其他相关义务。双方签订的《安置协议》载明拆迁房屋实测建筑面积、回迁安置面积、院地面积、违约责任等等。协议签订后，郑伟辉依约向保利公司交付了拆迁房屋，但保利公司至今未向郑伟辉交付回迁安置住宅房屋，已构成违约。为此，郑伟辉诉请法院判令：1、保利公司按照《安置协议》向郑伟辉交付位于琶洲村改造项目地块的套内实用面积为54.56平方米的住宅性质房屋；2、保利公司交付一个与回迁安置房屋配套使用的车位或评估折价给付；3、保利公司支付临时安置补助费，包括已支付但未按约定上浮10%的差额部分以及未支付的临时安置补助费部分（自保利公司开工之次日起满36个月即2014年4月6日起计至实际交付之日，暂计至2015年5月4日为人民币19614.30元）；4、保利公司支付逾期交付回迁安置房屋的违约金（其中回迁安置住宅面积36平方米、按同地区住宅价格36223元/平方米，以日千分之二的标准从2014年4月6日起计至实际交付之日，暂计至2015年5月4日为人民币1553393元）；5、保利公司支付因逾期支付临时安置补助费的违约金（以逾期未支付的临时安置补偿金19614.30元为基数，按日千分之二的标准从2014年4月6日起计至实际交付之日，暂计至2015年5月4日为人民币15416.84元）；6、保利公司支付拆迁保证金的利息（以回迁安置房屋面积36平方米，按1000元/平方米为基数，按银行三年定期存款利率从签约之日起即2010年6月27日起计至实际交付回迁安置房屋之日，暂计至2015年5月4日为人民币6208.02元），以上各项合计1594632.09元；7、琶洲联社、昊丰公司与保利公司对以上各项诉讼请求承担连带清偿责任；8、琶洲联社、昊丰公司与保利公司共同承担本案诉讼费用。
一审庭审中，郑伟辉变更上述第四项诉请中的违约金：按照实际交付住宅房屋时，地块一至十三中新建住宅的平均单价计算。
一审法院经审查查明，琶洲联社与保利公司于2008年5月26日签订《合作合同》。2008年8月28日，琶洲联社公告《安置方案》，并于2008年9月4日经村民大会表决通过，对琶洲村进行城中村改造。2010年1月4日，琶洲联社出具《授权委托书》，委托保利公司与被拆迁人依据《安置方案》签订拆迁补偿安置协议。之后，郑伟辉与保利公司签订《安置协议》，该协议对拆迁房屋实测建筑面积、回迁安置面积、回迁的时间、违约责任等等进行了相关约定。同时《安置协议》第二条第（二）项约定“具体户型由双方以补充协议形式另行约定”。之后，双方没有另行就回迁房屋性质、户型、楼层座向、房号等条款另行达成协议。
一审法院认为，从上述事实可以认定，在整个琶洲村“城中村”改造项目中，安置方案是琶洲联社通过村民民主投票确定，同时也是由琶洲联社为主体实施的村集体重大经济建设发展项目，这显然是属于村民自治的行为。之后，琶洲联社将村民认可的安置方案委托给保利公司具体实施，即琶洲联社与保利公司之间形成了委托关系。受托人保利公司只要是在委托权限范围内依法实施委托行为，产生的法律后果最终应由委托人享有和承担。本案是双方在履行《安置协议》过程中产生的纠纷。如前述，双方订立《安置协议》的依据是经村民大会讨论通过的《安置方案》。因此，本案讼争的纠纷本质是双方在履行《安置方案》过程中所产生的纠纷，均属于村民自治的范畴，不属于人民法院的受案范围。另外，虽然郑伟辉与保利公司签订《安置协议》，但该协议没有就回迁房屋的性质、户型、楼层座向、房号等主要条款进行约定，之后也没有就上述事项另行达成协议。根据《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》的规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理”，本案也不属于人民法院的受案范围，依法应予驳回。
为此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百零八条第三款的规定，一审法院于2016年3月23日作出裁定如下：驳回郑伟辉的起诉。一审案件受理费19252元退回给郑伟辉。
本院二审期间，上诉人郑伟辉提交了以下证据：证据一、（2012）穗中法民五终字第3111号民事判决书，拟证明两级法院已对性质完全相同的拆迁安置补偿合同纠纷作出实体处理，本案一审裁定同案不同判，错误明显；证据二、粤高法【2001】156号《广东省高级人民法院关于对农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，人民法院是否受理的通知》，拟证明最高人民法院研究室答复认为“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，只要符合我国民事诉讼法规定的起诉条件的，人民法院应当受理”，一审裁定认为本案不属于法院受理案件范围是完全错误的。保利公司庭后提交书面质证意见称：对证据一、二的真实性、合法性予以确认，对关联性有异议；证据一与本案案情不同，该案中各方当事人均未提及琶洲联社委托保利公司签订安置协议的事实；证据二所指情形与本案案情不同，不适用该通知，证据一、二均不能证明上诉人所主张的证明内容。
保利公司二审当庭提交证据如下：证据一、《琶洲新村回迁安置调配房源公示公告》，证明目前琶洲村有多套可以供调配的房源，但是上诉人仍拒绝申报，琶洲街道办等政府部门已介入本系列案，并主导剩余房源的调配工作，本案纠纷可依法通过行政途径解决。证据二、公示照片，证明琶洲街道办以及琶洲联社分别对上述《琶洲新村回迁安置调配房源公示公告》进行张贴公示。证据三、（2015）穗中法民五终字第3993号民事裁定书，证明杨箕村城中村改造项目中的同类案件，法院依法驳回起诉，与本案处理原则一致。上诉人郑伟辉质证称：按照双方安置协议第二条的约定，以补充协议的形式约定补偿户型，并非是摇珠形式，保利公司提供的证据一、二证明其已经违约；证据三与本案无关，本案纠纷发生在村民与开发商之间，但是（2015）穗中法民五终字第3993号民事裁定书的主体与本案不同。
本院二审经开庭审理确认一审查明事实。
另查明，一、琶洲联社一审书面答辩称郑伟辉至今未取得回迁房完全是其无理拒绝申报户型、拒绝参加摇珠并收楼的结果，保利公司及我社均不存在违约行为。为维护琶洲村改造项目的大局，保障村集体及全体社员的共同利益，恳请法院依法查明事实，驳回郑伟辉的诉讼请求。琶洲联社后补充答辩：2008年9月4日，我社三分之二以上多数社员表决通过了《安置方案》，该方案确定了按有证面积“拆一补一”的拆迁安置原则。2010年我社委托保利公司与被拆迁人签订《安置协议》，该合同在贯彻前述拆迁安置原则的同时，约定具体回迁户型由双方以补充协议形式另行约定。此后，由于该项目回迁房屋存在户型、朝向、楼层的区别，为保障全体被拆迁人能公平、公开、公正的选择合意回迁房，我社和保利公司借鉴其他城中村改造的经验，制定了《琶洲村城中村改造回迁安置房摇珠分房方案》（以下简称《摇珠分房方案》）并于2014年11月3-9日在《南方日报》、《广州日报》等媒体和琶洲村回迁安置、回迁接待中心、保利世贸博览馆负一层等地点持续公示。90%以上被拆迁人认可了该摇珠分房方案并在2014年11月18-26日期间参与了摇珠分房。我社认为，本案所涉琶洲城中村改造项目，是政府领导的、以我社为主体实施的村集体重大经济建设发展项目，本质上属于村民自治事务范畴。在实施该项目过程中，我社依法对项目涉及的回迁安置方案提交全体社员表决通过，而摇珠分房方案是对回迁安置方案未尽事项的补充，该方案得到90%以上社员认可并实际履行。现郑伟辉及少数人不同意摇珠分房方案、拒绝参加摇珠分房并提起本案诉讼，其诉讼请求实质是对绝大多数社员认可的摇珠分房方案的否定，与大多数社员自主达成的回迁安置分房方案相悖。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款、《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第二十五条的规定，本案纠纷不应属于人民法院民事案件管辖范围。因此，请求法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项的规定，裁定驳回郑伟辉的起诉。
二、2008年5月26日，琶洲联社（甲方）与保利公司、昊丰公司（乙方）签订《合作合同》。约定：琶洲联社拟对琶洲城中村进行改造建设，为更好更快推进旧村改造建设等，甲方与乙方进行合作。一、项目概况。整个项目地块约716亩，目前均为集体土地，包括用于兴建回迁用房和甲方发展用房的安置用地（下称安置地块），其余为用于房地产开发的地块（下称开发地块），具体数据均以政府最终批复为准。……三、关于回迁安置补偿标准原则及集体经济发展用房。……1.1现状拥有合法产权证明的房屋面积（包括社民住宅及甲方经济联合社、经济合作社厂房、商铺）按照“拆一补一”原则确定回迁面积，社民住宅以住宅面积安置回迁，甲方联社、经济合作社厂房、商铺等均以商业面积安置回迁七、双方其它职责。1、甲方（琶洲联社）职责。（1）以甲方名义向政府提交城中村改造申请。（2）负责整个合作项目地块的拆迁安置工作，费用由项目公司负担，保证整个项目顺利开发建设，乙方予以配合。（3）负责回迁安置房的分配工作和协调村民的回迁安置工作……2、乙方职责。（1）以合作项目公司为平台，负责回迁安置用房及甲方集体经济发展用房的规划、设计、立项申报、报建和施工建设全程管理工作……
2008年8月28日，琶洲联社作出《安置方案》，主要内容有：琶洲城中村改造项目由琶洲联社与合作方保利公司、昊丰公司成立项目公司具体实施；城中村改造拆迁安置原则上按有证面积“拆一补一”为准则。该安置方案未明确回迁安置房的具体分配方式。
2010年6月27日，郑伟辉（乙方）与保利公司（甲方）签订《安置协议》，约定为切实做好琶洲村城中村改造工作，并鉴于：一、根据《广州市琶洲村改造规划》和《关于申请琶洲村改造项目地块规划设计条件的复函》（穗规函【2009】6932号），琶洲村“城中村”改造地块规划用地面积757639平方米，总建筑面积1850000平方米，分为十三宗地块，其中一、三、四、五地块为甲方竞得，其余地块为村民复建安置用地和广场、公共绿化用地。二、为实施琶洲村城中村改造项目，甲乙双方同意由甲方负责实施琶洲村房屋拆迁补偿安置工作、审核及发放房屋拆迁补偿安置款项，并在完成全部拆迁工作后，按约定负责回迁安置用房等城中村改造建设全部开发工作。故甲乙双方经平等、自愿协商，就乙方房屋拆迁补偿安置事宜达成以下协议条款，以供双方共同遵照执行：第一条乙方房屋现状……乙方同意将其坐落于广州市海珠区琶洲村五云里右四巷3号、产权证号码为穗郊新字第006030号的房屋交由甲方组织拆迁；根据宅基地证或农村集体房地产证记载，该房屋为平房结构，建筑面积36平方米。按海珠区房管局核准或甲乙双方重新复核确认的数据，乙方被拆迁的房屋实测建设面积为54.56平方米。第二条、房屋拆迁补偿安置。（一）甲方按以下标准向乙方提供回迁安置房屋：根据《安置方案》，以房屋合法产权建筑面积“拆一补一”为准则，回迁安置房屋按照国家一级一类标准装修，经实测乙方被拆迁房屋的合法面积为36平方米，住宅建筑面积为36平方米，商业建筑面积为0平方米，其中乙方选择回迁安置的面积为54.56平方米，选择货币补偿的面积为0.0平方米。甲方在乙方签订本协议之日起壹年内向乙方提供回迁安置房户型及面积作选择，具体回迁户型由甲乙双方以补充协议形式另行约定。甲方应尽最大能力增大乙方回迁安置房的实用面积。（二）甲方按如下标准向乙方支付房屋的拆迁补偿款：1、乙方被拆迁房屋的超建面积为0.0平方米，甲方按单价1000元/平方米给予补偿，共计0.0元，甲方在乙方腾空搬出并将房屋交付甲方之日起五个工作日内支付给乙方。2、乙方选择货币补偿的合法产权面积为0.0平方米，甲方按4500元/平方米给予补偿，共计人民币0.0元。甲方在乙方腾空搬迁并将房屋交付甲方之日起五个工作日内支付给乙方。乙方选择货币补偿的合法产权面积在获得上述补偿后此面积归甲方所有。第三条临时安置补助费（房屋合法产权建筑面积）。（一）乙方宅基地证或农村集体房地产证建筑面积为**平方米，其中住宅建筑面积为36平方米，甲方按住宅建筑面积每月20元/平方米的标准给予乙方临时安置补助费；其中商业建筑面积为0平方米，甲方按商业建筑面积每月30元/平方米的标准给予乙方临时安置补助费。故甲方每月给予乙方的临时安置补助费合计为人民币720元。（二）临时安置补助费自乙方腾空搬出并将房屋交付甲方之日起五个工作日内向乙方发放，补助费自乙方签订本协议之日起计至甲方将安置房整体环境全部完善并符合合格条件后30日止。以分期予付方式支付，首期预付一年，之后按季度支付，在每季度第一个月的15日前支付。（三）自甲方完成拆迁工作并在琶洲村城中村改造项目所涉及安置地块交付之日起(以甲方与琶洲联社签订的交地确认书的日期为准)，甲方保证在36个月内向乙方交付回迁安置房屋。甲方在36个月内未能向乙方交付回迁安置房屋的，自第37个月起每逾期1个月临时安补助费按本协议的约定的标准上准10%。（四）甲方与琶洲联社共同向政府协商在区政府的11亿监控资金中按乙方选择回迁安置房屋面积1000元／平方米作为拆迁保证金，款项落在乙方名下，乙方在回迁安置房交付之日将保证金全部退回给甲方，利息归乙方所有。……第七条保障条款。为更好地保障乙方的合法权益以及琶洲村城中村改造项目的顺利进行，甲方同意，乙方签订本协议并依约交付房屋后，如有本村其他村民得到更高的同类拆迁补偿标准的，则乙方有权享有同样的补偿标准。第八条甲方的权利义务。（二）负责回迁安置房屋的复建工作，整体移交回迁安置房屋，与琶洲联社共同做好回迁安置房屋的分配工作。（四）负责在交付回迁安置房屋之日起420个工作日内到房地产登记机构为乙方办妥国有房地产权证（未付土地出让金的），并负责按乙方要求以亲属类别进行分证，办证费用由甲方负责。第十条违约责任。（一）甲方的违约责任。1、甲方违反本协议第二、三、四条的约定，逾期支付相应款项的，每逾期一天，按乙方回迁安置房屋面积，以同地区房产价格（不低于10000元/平方米）以及逾期支付款项的千分之二向乙方支付违约金。2、甲方未能按本协议第三款第（三）项约定的36个月期限向乙方交付回迁安置房屋的，甲方除按该项约定承担责任外，每逾期一天，应按乙方回迁安置房屋面积，以同地区房产价格（不低于10000元/平方米）的千分之二向乙方支付违约金……
另据已生效的（2010）穗中法民五终字第3859号民事判决，还查明以下事实：2009年3月23日，琶洲街道办向广州市海珠区人民政府作出海琶办[2009]17号《关于提请对琶洲村整村改造方案进行审议的请示》。该文载有，我街琶洲联社城中村改造方案经多次修改，特别是最近根据广州市规划局《关于琶洲村改造规划方案意见的复函》（穗规[2009]115号）的意见和区政府关于琶洲村改造工作会议的精神，琶洲联社组织社员对市规划局的复函意见进行了认真讨论，并在原改造规划设计方案的基础上，对该方案部分内容进行了调整，提出了新的改造方案。经我街领导班子会议讨论审议，认为新的改造方案符合琶洲村的实际情况，具有较强的可操作性，现将琶洲联社报来的《关于提请组织对琶洲城中村改造方案进行联合初审的请示》上报区政府，恳请区政府组织有关部门进行审议。
2009年3月24日，广州市海珠区人民政府向广州市建委、市规划局、市土地开发中心作出海府函[2009]39号《关于请求审批琶洲村整村改造方案的函》。该函载有：我区政府收到广州市海珠区琶洲街道办事处的来文《关于提请对琶洲村整村改造方案进行审议的请示》（海琶办[2009]17号）。经研究，我区政府同意琶洲联社编制的琶洲“城中村”改造规划方案。按照《广州市城中村改造规划工作流程》的要求，现将方案报给你们组织联合初审，争取早日报市城中村改造领导小组审定实施。
广州市规划局2010年6月12日发出穗规批【2010】160号《关于原则同意琶洲村改造方案第十一地块修建性详细规划的复函》，载明：用地面积158451平方米，其中可建设用地面积146631平方米，代征市政道路用地面积11820平方米；计算容积率建筑面积670000平方米，包括住宅（含阳台）建筑面积322000平方米，配套公建建筑面积8580平方米，公寓或商务楼、办公写字楼、商业类建筑面积共339420平方米，均为规划建设建筑……
2011年12月10日，保利公司与琶洲联社签订了《土地移交确认书》，将讼争房屋改造的土地移交给保利公司。
保利公司于2014年11月6日发出《摇珠分房方案》，具体内容如下：一、回迁安置房的具体情况。附表载明住宅15种户型、共3116套，公寓12种户型共3246套以及地下停车位的情况。二、分房的基本原则。（一）与本公司签订了《安置协议》并约定有回迁安置面积的被拆迁人均应按本方案的规定参加摇珠分房。（二）在2010年提交了《琶洲村回迁安置户型面积申请统计表》的琶洲村民（含琶洲社员、原居民以及现侨居海外、港、澳、台的原属本土地村民的，下称“优先村民”）可以在第一次摇珠时优先摇珠分房，剩余房源由未中签的优先村民与其他琶洲村民一起参加摇珠分房，随后非琶洲村民的被拆迁人就剩余房源按照本方案参加摇珠分房……三、分房的规则。（一）申报规则……（二）摇珠规则。为了体现公平及公正性，做到公开、透明，本公司参照其他村的做法，制定具体的摇珠规则如下：1.本公司根据以上27种户型（住宅、公寓合计）将被拆迁人分为27组，申报同一户型的被拆迁人为一组，每组按公布的时间分别进行摇珠……3.被拆迁人必须按时参加各户型的摇珠并接受其中签的结果，一经摇珠确定不得改变。（三）其他规定……四、回迁安置面积及临迁费的结算原则。（一）被拆迁人先对具体房号进行摇珠。经摇珠确认具体房号后，本公司同时向被上诉人送达中签及收楼通知，并尽快向被拆迁人送达回迁安置面积补差款及临迁费结算通知。……（三）临迁费计算至回迁安置房交楼后30日（即2015年1月2日）止，被拆迁人应根据收楼通知的时间到回迁安置房自编18号首层办理完毕相关的收楼手续。……（五）本公司将在摇珠现场通知未中签的被拆迁人就其他剩余房源根据本方案重新申报户型。（六）本公司自2014年11月28日起组织被拆迁人办理收楼及回迁安置面积、临迁费结算等相关手续。本方案最终解释归本公司所有。绝大部分被拆迁人通过此后的摇珠方式选择了回迁安置房予以回迁。
郑伟辉未按照摇珠分房方案参与摇珠。关联案件上诉人李俊等人于2015年2月13日向保利公司发出《拒绝收楼通知书》，提出：一、李俊等人没有参加申报及摇珠选房是因为保利公司在2014年12月2日前未提供相关验收合证书及综合验收合格证书，不符合分房条件；二、根据双方约定，保利公司在协议签订一年内应提供户型和面积作选择，双方另行约定，但目前双方未就此达成约定，保利公司也没有提供资料供选择，摇珠分房只是保利公司单方面的行为，不予支持认可；三、保利公司应按“拆一补一”的原则，分配住宅面积，现保利公司单方摇珠分房，分给我方的是商业建筑面积（公寓）不合理，不予接受。
另外，保利公司一审称：保利公司于2014年12月3日前取得了回迁安置房的《规划验收合格证》、《竣工验收备案表》并通知郑伟辉等人收楼，不存在逾期回迁，保利公司已付临时安置补助费至2015年1月3日，符合双方协议约定的“临时安置补助费计至甲方将安置房整体环境全部完善并符合合格条件后30日止”。
本案一审诉讼中，广州市规划局于2015年6月1日向一审法院作出穗规【2015】900号《广州市国土资源和规划委员会关于协助调查的复函》，内容如下一、广州市土地开发中心为推进琶洲村全面改造公开出让工作，2009年8月7日向当时的市规划局申请琶洲村改造项目地块规划设计条件。市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八的规定，经审查，2009年8月25日作出《关于申请琶洲村改造项目地块规划条件复函》(穗规函【2009】6932号)。其后，保利公司以出让方式取得琶洲村改造建设项目，负责按照规划条件进行村民住宅回迁房的建设。二、《关于原则同意琶洲村改造方案第十一地块修建性详细规划的复函》(穗规批[2010]160号)已明确住宅的建筑面积，“公寓式商务楼”不能改为“住宅”用途。三、《关于原则同意琶洲村改造方案第十一地块修建性详细规划的复函》(穗规批[2010]160号)中的“公寓式商务楼”指的是办公用房，后续的规划许可与商业用房一同报建，建筑物各楼层的使用性质以《建设工程规划许可证》、《建设工程规划验收合格证》为准。四、琶洲村改造项目地块十一的《国有建设用地划拨决定书(编号：410100—2012—0010)，载明土地的用途为城镇住宅用地、经济发展用地，故该地块为国有土地。现琶洲村改造项目的尚未初始登记。根据《广州市城镇房地产登记技术规范》第四十九条、第五十条规定，琶洲村的改造项目如办理房地产权证，房地产权证土地使用权性质一栏将按照国有土地使用证或建设用地批准书记载的土地用途填写。
广州市国土资源和房屋管理局于2015年7月7日向一审法院作出穗国房协查【2015】227号《关于琶洲“城中村”改造项目土地出让金计收问题的复函》，内容如下：按现行政策，琶洲村城中村全面改造项目地块十一拆迁安置房的土地出让金计收标准按照《国有建设用地划拨决定书》（编号：440100-2012-0010）第二十四条第（四）款“……安置房交易转让时按相应用途基准地价的30%计收土地出让金”的规定执行。
本院认为，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理”的规定，二审案件的审理应当围绕当事人的上诉请求进行。本院二审针对上诉人郑伟辉提起本案诉讼是否属于法院民事诉讼受案范围、应否由法院进行实体审理这一焦点进行审查。对此，本院认定如下：
首先，关于郑伟辉与保利公司是否已就本案讼争的回迁安置补偿事宜达成协议的问题。其一，郑伟辉与保利公司已签订的《安置协议》约定了保利公司应提供回迁安置房屋的标准以及违约责任，双方对此并无争议，但协议亦明确约定具体回迁户型由双方以补充协议形式另行约定，现涉讼争议各方未能就具体回迁房屋的性质、户型、楼层座向、房号等核心条款协商一致，应视为未就本案讼争的回迁安置补偿问题达成补充协议。其二，对于双方未能协商一致的关于回迁补偿安置房屋的户型、楼层座向、房号等核心条款，法院依照《中华人民共和国合同法》第六十一条、第六十二条等法律规定亦无法予以补正。综上，原审法院认定郑伟辉未能与保利公司就本案讼争的回迁安置补偿事宜达成协议，并无不妥。其三，《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（法释〔2005〕9号）规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。据此，郑伟辉以其已与保利公司签订《安置协议》为由主张一审法院裁定驳回其起诉属于适用法律不当，缺乏理据，本院不予采信。
其次，关于郑伟辉主张案涉纠纷属于其与保利公司之间平等民事主体纠纷故应由司法裁决的问题。其一，《合作合同》已载明琶洲联社负责整个项目地块的拆迁安置补偿，保利公司承担配合义务。琶洲联社一审答辩亦明确保利公司受其委托承担代建回迁安置房以及与被拆迁人签订补偿安置协议的义务。因此郑伟辉虽与保利公司签订了《安置协议》，但该签约行为只是保利公司受琶洲联社委托而具体实施安置方案过程中的一个步骤，实质上仍是琶洲联社与众上诉人建立补偿安置关系。并且，上述《安置协议》亦明确约定由保利公司负责回迁安置房屋的复建工作，整体移交回迁安置房屋，与琶洲联社共同做好回迁安置房屋的分配工作。同理，摇珠分房方案虽由保利公司发布，但琶洲联社确认该方案为其与保利公司联合制定，摇珠分房方案实质上是安置方案的一部分。综上，郑伟辉主张案涉纠纷只是其与保利公司之间的纠纷，与事实不符，本院不予采信。
其二，从摇珠分房方案的内容来看，摇珠分房方案虽然公示了回迁安置房的具体情况以及分房细则等，但未明确应如何解决不按照摇珠分房方案参加摇珠的被拆迁人回迁安置问题，而郑伟辉在未参与摇珠后又不能与具体实施回迁安置的保利公司达成补充协议，从而导致本案的纠纷。由此可见，摇珠分房方案自身的不完善，是案涉纠纷产生的根本性原因，而要解决该部分不接受摇珠分房方案的上诉人的回迁安置问题，则涉及到摇珠分房方案应如何完善不参加摇珠的被拆迁人回迁安置房分配的事项，而该事宜无法通过司法裁决予以解决。作为琶洲村改造主体的琶洲联社一审辩称案涉纠纷属于村民自治范畴，二审书面答辩又认为涉案纠纷不应由琶洲联社负责解决，但其并未对前后陈述不一予以合理解释，且未提供证据推翻一审陈述的意见，依照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十四条规定“诉讼过程中，当事人在起诉状、答辩状、陈述及其委托代理人的代理词中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院应当予以确认，但当事人反悔并有相反证据足以推翻的除外”，本院不采纳琶洲联社二审书面意见。
最后，如前所述，摇珠分房方案因自身不完善导致未能明确郑伟辉在未参与摇珠后回迁安置问题的解决路径，而民事诉讼亦无法完善摇珠分房方案，在保利公司另行提供的房源亦不被郑伟辉认可和接受的情况下，郑伟辉一审请求保利公司等交付回迁安置住宅房屋等诉请本身不具有确定性，法院无法进行实体审查作出具有可执行性的判决。而郑伟辉提出的要求保利公司支付临迁安置补助费、逾期违约金等诉请，均需以前述诉讼请求的审查结果为依据，故对该部分诉讼请求亦无法进行实体审查。至于郑伟辉所举所谓同类案件的生效裁判文书拟证明其主张，因前述生效裁判文书案情与本案并不具有同一性，郑伟辉以此为由主张法院应对本案进行实体审理，于法无据。
综上所述，一审法院裁定驳回郑伟辉的起诉，并无不妥；郑伟辉上诉主张本案属于法院应实体审理的民事诉讼的受案范围，缺乏充分依据，本院不予支持。为此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 岳为群
审判员 柳玮玮
审判员 黄春成
二〇一六年十一月十四日
书记员 璩方慧