山东省东营市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）东民四初字第47号
原告：张景山。
原告：王占勇。
两原告共同委托代理人：扈荣华，山东津城律师事务所律师。
被告：利津县汀罗镇人民政府。
法定代表人：王立军，镇长。
委托代理人：王希国，山东诚正勤律师事务所律师。
委托代理人：宋凯，山东诚正勤律师事务所律师。
原告张景山、王占勇与被告利津县汀罗镇人民政府（以下简称“汀罗镇政府”）农村土地承包合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年1月10日公开开庭进行了审理。原告张景山、王占勇及其共同委托代理人扈荣华，被告汀罗镇政府的委托代理人宋凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张景山、王占勇诉称，2000年9月17日，原、被告双方签订了一份土地承包合同，期限为30年，面积以实际丈量为准，总投资额约1000万元，每亩承包金26元，每年的12月31日一次性交清当年的全部承包金，如遇不可抗力的自然灾害，被告可酌情减免承包金，原告在运营中因工作需要，可将土地移转给第三方，第三方的权利和义务由原告处理。合同签订后，被告单方违约，2010年2月3日被告又作出一次性调整，自2012年12月31日起每亩承包金提高到60元。时至2013年3月14日，原告已如约履行合同13年之久，被告单方要求解除合同，原告不同意，被告无视法律及合同约定，不讲诚信，变相对原告施压，干扰原告正常的生产秩序，恶意动用机械和人员，将原告生产的主干路多处挖断，又捏造事实，要求税务机关查处，给原告造成极大损失。请求判令：一、确认原、被告所签土地承包合同有效，并继续履行；二、诉讼费用由被告承担。
被告汀罗镇政府辩称，一、根据被告与原告签订土地承包合同的约定，原告应将涉案土地用于高效农林和花卉基地建设，原告在承包期内用于整平土地、沟渠配套、房屋建设等总投资约1000万元。但合同签订至今，原告没有按照合同约定开发利用土地，没有进行任何高效农林和花卉基地建设，没有向发包方提报过任何相应的规划，更没有开工实施，除盖了简单的几间房屋外，没有进行任何实质性的建设投资，远没有达到合同规定的1000万元投资额。原告的违约行为导致合同目的没有实现，对土地资源造成巨大的浪费，使被告原先设想的高效开发利用土地、带动乡镇经济发展的目标完全落空，给当地的经济发展形象带来负面影响，当地广大村民和村集体对此意见很大。被告作为基层政府也面临很大压力，鉴于原告的违约事实和现状，被告依法通知原告解除合同收回土地符合法律规定，也有充分的事实依据。二、原告承包土地后，不但不对土地进行投资开发，反而将土地分解，高价转包给他人耕种从中获利，这不符合双方签订合同的目的，也与国家法律法规相悖。三、本案所涉土地为集体土地，被告作为发包主体与原告签订承包合同严格来讲并不符合法律规定，这也是广大村民要求收回土地的原因之一，被告通知原告解除合同也是尊重群众意愿、尊重法律的做法。
原告张景山、王占勇为支持其诉讼请求，提交了下列证据：
1、原、被告双方签订的土地承包合同、补充规定、利津县土地管理局土地方位说明、各村签字盖章同意承包的意见各一份。证明：土地承包合同依法成立，对承包土地的亩数、方位有明确约定，承包的土地为各村集体所有，承包时得到了各村的认可。
2、被告解除合同的通知、原告不同意解除合同的复函各一份。证明：本案纠纷是由被告单方解除合同引起。
3、原告与被告变更合同的协议一份、缴纳承包费专用收据两份、对该土地进行投入的有关照片6张。证明：原告按约定缴纳承包费，对土地进行了投入，投入后该土地已经平整，水、路、渠完整。
4、承包费收据一张。证明：原告已交纳了2013年的承包费。
被告汀罗镇政府对证据1质证认为，1、对土地承包合同和补充规定的真实性均无异议，该合同中对签订合同的目的、土地的用途、土地承包方应达到的投资额度等均做了相应的规定。承包合同的补充规定也可以证实，双方签订合同后，被告作为发包方为了督促原告尽快完成开发投资而作了进一步约定。2、对利津县土地管理局边界情况说明的真实性无异议。3、对各村签字盖章同意承包的意见质证认为，（1）该意见上有8个村加盖了印章，但涉案土地涉及的是10个村，土地发包并没有经过全部土地所在村集体的同意。（2）有的是加盖的村民委员会印章，有的是加盖支部委员会印章，被告认为支部委员会不能代表村集体。（3）不能确定代表村集体签字的人员就是当时村委会的负责人，能否代表村委会被告需要进一步核实。（4）即使由村委会加盖印章或村委负责人签字，仍然不符合土地管理法和农村土地承包法的规定，根据上述法律规定，村集体的土地向村集体之外的人发包，必须经过村民或者村民代表三分之二以上通过，原、被告之间签订的土地承包合同因违反法律的强制性规定而无效。
被告汀罗镇政府对证据2质证认为，对解除合同通知书的真实性没有异议，被告是通过法定程序送达的，原告已经收到，根据合同法的规定，合同自解除合同通知到达之日起解除，因此本案的土地承包合同已经依法解除；对于原告要求继续履行合同的复函，被告是否收到需要核实，原告也应提交证据证实送达被告的时间以及送达的方式。
被告汀罗镇政府对证据3质证认为，对补充协议及承包费收据的真实性均无异议；对照片的真实性及原告的证明目的均有异议，照片的拍摄时间、拍摄人均不得而知，单从这几张照片也无法证实原告主张的对土地进行开发或者投资的具体数额。
被告汀罗镇政府对证据4质证认为，对原告的主张不予认可，根据合同约定每年年底缴纳的应该是当年的承包费，而不是下一年的承包费。
本院认为，原告提交的证据可以证实原、被告之间的土地承包合同关系及履行情况，本院予以确认。
被告汀罗镇政府未向本院提交证据。
经过对原告提交证据的认证，结合原、被告双方的陈述，本院确认如下案件事实：
2000年9月17日，原告张景山、王占勇作为乙方与被告汀罗镇政府作为甲方签订土地承包合同，约定甲方将位于场北方的11000亩土地承包给乙方开发使用，用于建设高效农林和花卉基地。具体位置：渤三路以南、二河以西、西至六合乡与汀罗镇南北界沟中心线、南至六合乡与汀罗镇西界沟中心线（以实际丈量提供亩数为准）。乙方在承包期内用于整平土地、沟渠配套、房屋建设等总投资约1000万元。承包期限共30年，甲方自2000年9月20日发包给乙方使用开发，至2030年12月30日期满。每年每亩承包金为26元，于2001年1月1日起开始计算承包金，每年12月31日一次性付清当年全部承包金。合同第二条为“双方的权利义务”，其中甲方：3、合同签订桩界定位6个月内，乙方必须拿出相应的规划，并开工实施，否则甲方有权追究乙方的经济责任。合同第三条为“合同变更及其它”，其中：1、在承包期间原则上不准变更，如确需变更时，应提前30天内书面通知对方，经双方协商同意后，可变更合同内容，因变更造成的经济损失，由责任方负责偿还。2、乙方如因运营需要，将承包土地转移给第三方使用时，第三方的权利和义务由乙方负责处理。4、因承包年限超过合同法规定的年限，自2020年12月31日至2030年12月31日本合同自动续签。
同日，原、被告双方还签订补充规定一份，约定：为尽快实施开发，乙方在土地承包合同签订后15日内必须向甲方交纳7万元保证金。
2000年10月9日，利津县土地管理局出具了边界情况证明一份，载明了汀罗镇场北方土地的边界情况。
原告张景山、王占勇持有一份《各村对汀罗镇政府所签定的场北方土地承包合同及补充协议的意见》，上面列明有王家、韩家、前崔、段家、前邵、龙庙、后邵、杨庙、前灶、许家共十个村。除后邵村外，“意见”一栏均为“同意”，“负责人签字（盖章）”一栏均有签字。“公章”一栏分别加盖了利津县汀罗镇北王家村、韩家村、前崔村、段家村、杨庙村、前灶村、许家桥村村民委员会的印章，前邵村的“公章”栏加盖了中共利津县汀罗镇前邵村支部委员会的印章，龙庙村、后邵村的“公章”栏未加盖印章。
2010年2月3日，原、被告签订汀罗镇北扣地承包费补充协议，约定汀罗镇北扣地所涉及杨庙村等10个村的土地，原告（乙方）自2012年12月31日起土地租金一次性调整，按每亩60元交纳，原合同其它条款不变。2012年12月17日，原告张景山、王占勇分别交纳承包费242130元，共计484260元（按8071亩计算），利津县汀罗镇农经管理站出具了收据两份。2011年12月19日，原告张景山交纳承包费161420元，利津县汀罗镇农经管理站出具了收据，载明交款项目为2012年度北扣地承包费。
2013年3月14日，被告汀罗镇政府向原告张景山、王占勇发出解除合同通知书，称因原告一直没有按合同约定的用途进行开发使用，没有按照合同约定投入资金，到目前为止也仅是转包渔利，导致合同目的至今无法实现，特书面通知解除与原告在2000年9月17日签订的承包合同。
本院认为，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。原告张景山、王占勇与被告汀罗镇政府签订的土地承包合同，是双方的真实意思表示，不违反法律法规的规定，合法有效，双方均应按约履行。
关于被告汀罗镇政府提出的涉案土地属十个村的集体土地，未经民主议定程序由被告与原告签订合同，合同应属无效的主张，本院认为，根据原告提交的《各村对汀罗镇政府所签定的场北方土地承包合同及补充协议的意见》，在被告汀罗镇政府与原告签订合同时，九个村集体是同意的，虽然龙庙村未加盖印章，但有村集体负责人的签字，且土地承包合同已履行十余年，被告及十个村集体均未提出异议，被告现又主张土地承包合同无效，有违诚实信用原则。农村土地承包法第四十八条规定的民主议定原则是集体经济组织内部的自治事务，该程序对承包方不应具有约束力，被告以此主张合同无效不能成立。
关于土地承包合同应否继续履行的问题，本院认为，虽然被告汀罗镇政府向原告发出了解除合同通知书，但原告对此提出异议，并在三个月内就此提起了诉讼，该通知不能发生合同解除的效力。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款的规定，当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。原、被告在合同中虽然约定土地“用于建设高效农林和花卉基地”，“乙方在承包期内用于整平土地、沟渠配套、房屋建设等总投资约1000万元”，但并未就此约定解除权，被告不能据此行使约定解除权。关于被告汀罗镇政府主张的原告未按照合同约定使用土地并转包渔利，原告的违约行为导致合同目的无法实现这一抗辩事由，本院认为，合同中虽然有关于土地使用和投资的内容，但并未明确具体事项，1000万元的投资额也是对整个承包期内的约定，现合同已履行十余年，原告已经进行了一定的投入，仍有多年的承包期尚未履行。根据土地承包合同第三条第2项的约定，被告未对原告转包土地予以禁止，原告即使转包土地也不违反合同的约定。综上，原告一直按照合同约定交纳承包费，并无违约行为，原、被告之间的土地承包合同应继续履行，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。
依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条第一款之规定，判决如下：
原告张景山、王占勇与被告利津县汀罗镇人民政府于2000年9月17日签订的《土地承包合同》有效，并继续履行。
案件受理费69427元，由被告利津县汀罗镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 呼振泉
代理审判员 孙延斌
代理审判员 许晓芳
二〇一四年三月二十五日
书 记 员 邢春艳