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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申1919号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李子强等15人（名单附后）。
诉讼代表人：李子强，男，1974年4月13日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市青山区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区包头市青山区人民政府。住址：内蒙古自治区包头市建设路189号阳光大厦。
法定代表人：胡荣，该区人民政府区长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区包头市人民政府。住所地：内蒙古自治区包头市九原区开元大街1号。
法定代表人：杜学军，该市人民政府市长。
再审申请人李子强等15人因诉内蒙古自治区包头市青山区人民政府（以下简称青山区政府）房屋征收决定、内蒙古自治区包头市人民政府（以下简称包头市政府）行政复议决定一案，不服内蒙古自治区高级人民法院(2016)内行终36号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成由审判员贺小荣担任审判长、代理审判员麻锦亮、代理审判员杨科雄参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
李子强等15人（××）以青山区政府于2014年11月10日作出的青府发〔2014〕60号《关于幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收的决定》（以下简称被诉征收决定）缺乏法律依据、违反法定程序为由，向内蒙古自治区包头市中级人民法院起诉，请求撤销被诉征收决定。
内蒙古自治区包头市中级人民法院一审查明：原包头市青山区向阳农贸市场地块改造项目位于包头市青山区先锋道北侧、幸福路东侧、哈达道西侧，总占地面积35.6亩，净地面积约25亩，地块东西长295米，南北长56米。该市场共有商户382间，面积约8929平方米。被征收人的商业用房坐落于改造项目范围内。该项目2009年由包头市佳禾房地产有限公司开发改造，包头市规划局为该项目下发了包规划管字(2010)第0686号建设工程规划要点通知书，该公司已完成298间、面积约6611平方米商户的拆迁，但仍剩余76户84间，面积约2190.96平方米未拆迁。2012年5月7日，包头市住房保障和房屋管理局按照《中华人民共和国城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《包头市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，对包括包头市青山区在内的市四区人民政府和稀土高新区管委会申报的2012年国有土地上房屋征收计划进行审核，编制了包头市2012年国有土地上房屋征收计划，并经包头市政府批准同意，作出包房发〔2012〕102号《关于印发2012年全市国有土地上房屋征收计划的通知》。原包头市青山区向阳农贸市场地块改造项目在该计划中，项目类别为公共事业。2013年12月23日，包头市青山区发展和改革局作出青发改字〔2013〕200号《关于原青山区向阳农贸市场地块改造项目的审核意见》，认为该项目符合包头市青山区2013年国民经济和社会发展计划。青山区政府于2013年12月24日向包头市国土资源局发出青府文字(2013)600号《关于出具原青山区向阳农贸市场国有土地上房屋征收与补偿项目房屋征收范围符合土地利用总体规划的审核意见函》，包头市国土资源局于2014年1月2日作出包国土资函(2014)1号《关于青山区向阳农贸市场改造项目是否符合土地利用总体规划情况的复函》，指出：该改造项目用地符合土地利用总体规划，该项目改造实施，要严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律、法规的规定，做好对原房屋所有权人的补偿安置工作，依法办理规划、用地等相关审批手续。青山区政府为加大招商引资力度，采取有效措施解决包头市佳禾房地产有限公司遗留项目，于2014年8月7日向包头市政府作出青府文字〔2014〕304号《关于启动青山区向阳农贸市场改造项目国有土地上房屋征收与补偿程序的请示》，拟对包头市青山区向阳农贸市场改造项目组织实施国有土地上房屋征收工作，房屋征收资金由包头市巴黎房地产有限公司提供，被征收户全部原址回迁安置或货币补偿。包头市国土资源局根据市政府批转的青府文字〔2014〕304号请示，于2014年9月2日作出包国土资字〔2014〕423号《关于启动青山区向阳农贸市场改造项目国有土地上房屋征收与补偿程序的报告》，建议同意该项目按照国有土地上房屋征收程序和市政府《关于进一步完善土地储备制度强化土地市场管理的通知》(包府发〔2013〕18号）精神，做好土地一级开发组织实施工作。包头市住房保障和房屋管理局根据市政府批转的《关于尽快启动青山区向阳农贸市场改造项目国有土地上房屋征收与补偿程序的请示》，于2014年10月28日作出包房发〔2014〕267号《关于青山区向阳农贸市场改造项目实施国有土地上房屋征收与补偿程序审核意见的报告》，审核意见为：同意该项目房屋征收计划类别由公共事业更改为旧城区改建；该项目符合《包头市人民政府办公厅关于印发国有土地上房屋征收与补偿办法的通知》（包府办发〔2013〕227号）规定的要件要求，同意拟由青山区政府负责该项目国有土地上房屋征收与补偿工作。包头市青山区发展和改革局于2014年9月10日向包头市发展和改革委员会作出青发改字(2014)76号《关于出具原青山区向阳农贸市场地块改造等项目纳入国民经济和社会发展计划审核意见的请示》，包头市发展和改革委员会于2014年9月11日作出《关于原青山区向阳农贸市场地块改造等项目列入国民经济和社会发展年度计划的说明》，内容为：包括该项目在内的三个项目已经列入包头市青山区2014年国民经济和社会发展规划。包头市惠民社会风险评估培训中心于2014年10月作出幸福路2号街坊向阳农贸市场改造项目社会稳定风险评估报告，风险等级为C级。青山区政府于2014年6月25日向包头市政府作出《关于原青山区向阳农贸市场地块改造项目房屋征收补偿资金来源的说明》，该项目需征收补偿资金5000万元，由包头市巴黎房地产开发有限公司作为土地一级开发企业，提供征收补偿基金兴业银行账户。包头青山区政府对征收范围内的76户居民中的71户进行征求意见。2014年9月10日，包头市青山区住房保障和房屋管理局作出房屋征收补偿方案（征求意见稿），2014年10月6日，包头市青山区城乡房屋征收中心下发《关于召开青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场被征收商户征求意见座谈会的通知》，于2014年10月8日上午9时在包头市青山区住房保障和房屋管理局召开征求意见座谈会，到会人员签字，相关部门对开会现场进行了拍照。2014年11月10日，青山区政府作出青府发〔2014〕60号《关于幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收的决定》（即被诉征收决定）并予以公告。同时，包头市青山区住房保障和房屋管理局作出《青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收补偿方案》，报经青山区政府批复，并送达被征收人。被征收人对征收决定不服，向包头市政府提起行政复议，包头市政府复议决定认为，青山区政府作出的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，予以维持。被征收人不服该复议决定，向人民法院提起行政诉讼。另查明，同意回迁的被征收人已经签订了回迁安置协议。
一审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。青山区政府作为县级人民政府，具有作出房屋征收决定的职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条之规定，青山区政府提供的证据，能够证明原包头市青山区向阳农贸市场地块改造项目已经纳入包头市青山区2013年国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合包头市整体规划。该项目是为促进国民经济和社会发展而进行的旧城区改建项目，符合公共利益范畴。青山区政府在作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位，专户存储，专款专用。对征收补偿方案召开座谈会进行论证，征求被征收人的意见超过30日的期限，并报经青山区政府批复。青山区政府对征收决定及时予以公告，征收决定载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。青山区政府为解决包头市佳禾房地有限公司遗留项目，采取有效措施作出征收决定并不违反法律规定。综上，青山区政府作出的被诉征收决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。被征收人认为该项目属于纯粹的商业开发项目，不符合公共利益，没有事实依据。被征收人认为作出征收决定前没有立项，征收不合法，于法无据。被征收人提交的证据亦不能证明征收决定违法，对其诉讼请求应予驳回。包头市政府复议维持被诉征收决定并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，该院判决驳回李子强等15人的诉讼请求。案件受理费50元，由李子强等15人负担。
李子强等15人不服一审判决，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，并支持其一审提出的诉讼请求。
对于一审查明的事实，二审法院予以确认。二审法院认为：根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第八条之规定，青山区政府作为县级人民政府，具有作出房屋征收决定的法定职权。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案中，被征收人未能举证证明征收决定所涉房屋在2009年已经依法取得房屋拆迁许可证，故青山区政府对涉案房屋可以依法进行征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”本案中，青山区政府基于旧城区改建，同时为了解决包头市佳禾房地产有限公司2009年改造遗留问题而组织实施征收，符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的公共利益需要。青山区政府提交的证据能够证明本次征收已经纳入国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。青山区政府提交的证据证明征收补偿方案的制定、修改和公布、社会稳定风险评估、征收补偿费用等符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定。包头市政府作出的行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的法定程序。综上，该院认为，青山区政府作出的房屋征收决定、包头市政府作出的行政复议决定符合法律规定，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉、维持原判。
李子强等15位被征收人不服原审判决，向本院申请再审，请求撤销二审判决，支持其一审提出的诉讼请求。主要事实和理由为：一、被诉征收行为并非为了社会公共利益，而是为了商业开发，且未经包头市政府批准，不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；征收补偿费未设立专户存储，足额到位，不能保证专款专用，无法保证被征收人的合法权益；社会稳定风险评估报告并非由青山区政府组织相关部门出具，原审判决未认定前述违法事实，认定事实不清。二、青山区政府在作出被诉征收决定前未对征收范围内的房屋进行调查登记；征收补偿方案未组织有关部门进行论证、未征求被征收人意见；未建立征收补偿档案并及时公布，被诉征收决定严重违反法定程序。三、有关部门在实施被诉征收行为过程中存在严重的违法情形。
本院认为，本案系房屋征收决定纠纷，从被征收人的再审申请看，主要涉及青山区政府作出的被诉征收决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款的规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规定的权限和程序实施的征收才是合法的征收。本案涉及的是对国有土地上个人房屋的征收，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条的规定，有关国有土地上房屋征收的具体办法由国务院来规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》就是国务院制定的规范国有土地上房屋征收与补偿的具体办法。故审查被诉征收决定的合法性，要根据物权法的精神，结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定来进行。就本案而言，主要涉及案涉征收决定是否为了公共利益的需要、是否符合法定程序等问题。
一、关于是否为了公共利益。案涉征收原系根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第三项有关公共事业的规定实施的征收，后有关部门将征收类别由公共事业改为旧城区改建，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第八条第五项的规定，为了旧城区改建而实施的征收仍然属于公共利益的范畴。至于政府在组织实施旧城区改建工作过程中，通过合法正当程序并以市场化的方式具体实施，与征收决定的公共利益性并不矛盾，故被征收人有关本案征收系为了商业开发而非为了公共利益的该项再审理由缺乏事实和法律依据。
二、关于是否违反法定程序。被征收人认为，案涉征收未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《包头市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定履行相关的法定程序，应予撤销。根据被征收人的再审申请提出的事实和理由，现就相关程序问题，逐一分析如下：
1、关于包头市政府批准同意的问题。根据《包头市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三条第三款规定：“市四区、稀土高新区行政区域内因保障性安居工程建设、旧城区改建的需要实施房屋征收，需经市人民政府批准。未经市人民政府批准的，一律不予做出房屋征收决定。”《包头市国有土地上房屋征收与补偿办法》属于包头市政府制定的规范性文件，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二条的规定，可以作为人民法院裁判的依据。从原审查明的事实看，包头市政府在其批转的《关于尽快启动青山区向阳农贸市场改造项目国有土地上房屋征收与补偿程序的请示》中同意案涉项目为旧城区改建，并同意将征收计划类别由公共事业更改为旧城区改建，被征收人有关案涉项目未经包头市政府同意的该项再审理由缺乏事实依据。
2、关于“四规划、一计划”问题。本案中，青山区政府提交的证据能够证明本次征收已经纳入国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。
3、关于征收补偿方案的公告、修改及完善问题。本案中，在青山区住房保障和房屋管理局作出房屋征收补偿方案（征求意见稿）前，青山区政府曾向征收范围内的76户居民中的71户征求意见；征收补偿意见作出后，又及时予以公告；30日的公告期届满后，又通过召开座谈会的方式征求意见，并根据征求意见情况进一步修改完善征收补偿方案。青山区政府通过口头征求意见、发布公告、召开座谈会等方式征求社会公众、被征收人的意见，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定，被征收人有关本案征收补偿方案未征求其意见的该项理由缺乏事实依据。
4、关于社会稳定风险评估问题。作为房屋征收部门，青山区住房保障和房屋管理局委托专门机构对案涉征收可能涉及的社会稳定风险进行评估，并由该专门机构出具社会稳定风险评估报告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。被征收人有关社会稳定风险评估报告只能由青山区政府作出，而不能由青山区住房保障和房屋管理局作出的理由不能成立。
5、关于补偿费的足额到位等问题。根据原审查明的事实，该项目征收所需的补偿资金已足额到位，并且专户存储、专款专用。被征收人有关补偿费未能保障专款专用的该项再审理由事实依据不足，不予支持。
6、关于未经登记建筑的调查、认定和处理问题。被征收人提交了意在证明其对案涉房屋享有合法权益的证据，表明其所有的房屋并非未经登记的建筑，且其亦未举证证明本案征收涉及未经登记建筑的调查、认定和处理问题，因而其有关案涉征收因未履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款条有关未经登记建筑的调查、认定和处理程序而构成程序违法的该项主张缺乏事实依据。
7、关于建立征收补偿档案等问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款规定：“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”房屋征收部门建立并公布房屋征收补偿档案的目的在于保障被征收人的知情权，未建立征收补偿档案并不影响征收行为本身的合法性。且通常情况下，只有在被征收人对征收补偿问题没有异议的情况下，才有可能建立并公布房屋征收补偿档案。本案中，双方因房屋征收补偿问题产生纠纷，表明征收补偿问题尚未得到确定，难以苛求房屋征收部门建立并公布相关档案。
被征收人还主张，征收方在组织征收过程中实施了违法行为，但其并未举证证明相关违法事实，且其与本案征收决定的合法性之间并无必然联系，不属于再审审查的审理范围。
综上，李子强等15人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回李子强等15人的再审申请。
审 判 长 贺 小 荣
代理审判员 麻 锦 亮
代理审判员 杨 科 雄
二〇一六年九月三十日
书 记 员 宋芳菲附：本案再审申请人名单
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李子强，男，1974年4月13日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市青山区幸福路六号街坊楼4栋13号。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：庞丽芳，女，1966年1月3日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市青山区幸福路二号街坊16栋45号。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨文苓，女，1963年4月14日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市青山区富强路十二号街坊楼3栋9号。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王德晓，男，1970年5月14日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市青山区富强路四号街坊5栋14号。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孙连奎，男，1965年10月20日出生，汉族，住内蒙古自治区乌兰察布市察哈尔右翼中旗大滩乡二合义村。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：温秀金，男，1967年2月8日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市石拐区大发街2街委23栋2号。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张丽芳，女，1963年9月11日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市青山区幸福路二号街坊16栋87号。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郭亚萍，男，1957年2月11日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市东河区贺家巷4号。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨孝，男，1967年2月28日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市九原区027号。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：田玉林，男，1963年5月20日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市土默特右旗美岱召镇葛家营09-3-82号。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李树君，男，1961年10月20日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市青山区幸福路一号街坊1栋10号。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘俊梅，女，1949年3月21日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市青山区都兰小区13栋16号。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐尚军，男，1973年7月9日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市九原区新城镇赵家店村甲122号。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：雷燕女，女，1953年2月4日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市土默特右旗苏波盖乡朱麻营村081号。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：任风齐，男，1966年6月25日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市青山区富强路一号街坊9栋42号。