安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖13行终88号
上诉人（一审被告）：灵璧县国土资源局，住所地安徽省灵璧县经济开发区博山路东侧，统一社会信用代码113413230032015883。
法定代表人：朱旭昊，该局局长。
委托代理人：翁静勇，该局工作人员。
委托代理人：陆汝明，安徽陆汝明律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：黄后臣，男，1977年12月生，汉族，住所地安徽省宿州市埇桥区，
被上诉人（一审原告）：吴坤明，男，1966年3月生，汉族，住所地安徽省宿州市埇桥区，
两被上诉人共同委托代理人：李清富，安徽大泽律师事务所律师。
第三人：青海通冠工程机械有限公司，地所地青海省西宁市城北区柴达木路517号，组织机构代码56492749-3。
法定代表人：丁建斌，该公司总经理。
上诉人灵璧县国土资源局因黄后臣、吴坤明诉其行政强制一案，不服灵璧县人民法院作出的（2017）皖1324行初1号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行�审理，现已审理终结。
一审法院审理查明：2014年4月11日，黄后臣、吴坤明以黄后臣的名义与第三人青海通冠工程机械有限公司（以下简称青海通冠公司）签订了一份二手机销售合同，约定：黄后臣向青海通冠公司购买一台沃尔沃EC360BLC挖掘机，价值136万元，销售方式为分期付款，债权未得到全部清偿前，车辆所有权归青海通冠公司，黄后臣只享有使用权。合同签订后，黄后臣、吴坤明支付了首付款，青海通冠公司即将挖掘机交付。2015年3月1日，黄后臣与卢大好签订一份协议书，将该挖掘机出租给卢大好使用。2015年3月8日，灵璧县国土资源局以非法开采为由，将该机扣押，停放在灵璧县开发区东傲公司停车场院内。随后黄后臣、吴坤明多次到灵璧县国土资源局交涉，均没有处理结果。2015年7月10日，青海通冠公司以黄后臣从2015年4月1日后拒绝偿还逾期购机�235005元为由，单方面强行将该挖掘机从东傲停车场拖走。2015年12月1日，黄后臣、吴坤明以灵璧县国土资源局和青海通冠公司为共同被告，向灵璧县人民法院提起诉讼，要求立刻返还扣押的挖掘机，并赔偿损失。2016年3月31日，灵璧县人民法院委托安徽淮海资产评估事务所对挖掘机至2015年7月10日时的价格及自2015年3月9日至2015年7月10日止的扣机损失进行评估。2016年4月25日，该事务所出具了皖淮评报字〔2016〕29号评估报告书，内容为：2015年7月10日，挖掘机损失103.7万元，2015年3月9日至2015年7月10日期间的扣机损失166333.33元。2016年6月27日，黄后臣、吴坤明与青海通冠公司达成调解协议，主要内容有：“1、青海通冠工程机械有限公司愿于2016年7月15日前一次性付给黄后臣、吴坤明人民币15万元，黄后臣、吴坤明放弃对VOLVOEC360BLC挖掘机（车架号36883）的所有权利，该挖掘机归青�通冠工程机械有限公司所有。2、因诉讼产生的所有费用由黄后臣、吴坤明承担。3、黄后臣、吴坤明与第三人之间的纠纷与青海通冠工程机械有限公司无关，如产生责任由黄后臣、吴坤明承担。4、本协议签订后，黄后臣、吴坤明与青海通冠工程机械有限公司关于此挖掘机再无任何权利义务关系”。同日，灵璧县人民法院作出（2015）灵民初字第03730-1号民事裁定书，以灵璧县国土资源局查扣车辆系行政行为，行政行为相对人应提起行政诉讼为由，驳回了黄后臣、吴坤明对灵璧县国土资源局的诉讼。为此黄后臣、吴坤明提起行政诉讼。
一审法院认为：《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第二十五条规定：查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延�，但是延长期限不得超过30日…。第二十六条规定：对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任…。本案中，灵璧县国土资源局在2015年3月8日扣押挖掘机后，在长达4个月的时间内，既未送达任何扣押手续，也未办理任何延期手续，显属违法。灵璧县国土资源局辩称其行政行为合法，既无事实依据，又无法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：灵璧县国土资源局于2015年3月8日扣押黄后臣、吴坤明拥有使用权的一台沃尔沃EC360BLC挖掘机行为违法。灵璧县国土资源局不服，提出上诉。
灵璧县国土资源局上诉称：1、一审审理程序错误。灵璧县国土资源局作为灵璧县打击非法开采联合执法组织的成员单位，根据灵璧县人民政府制发的《关于严厉打击非法开采滥挖矿产资源行为的通告》，将实施非法开采行为的挖掘机拖回，系合法行为；本案应由中级人民法院审理，一审法院超越管辖权限；2、适用法律错误。在涉案沃尔沃EC360BLC挖掘机被扣押的4个月中，黄后臣、吴坤明未到灵璧县国土资源局接受处理，无法向其告知相关扣押事实，一审法院适用《中华人民共和国行政强制法》第四条、第二十五条、二十六条均是以有明确的当事人为前提的，本案没有明确的当事人，不应适用该规定；3、黄后臣、吴坤明应到公安机关接受盗采矿产资源的处理并赔偿损失。请求撤销一审判决，驳回上诉人的起诉。
黄后臣、吴坤明辩称：1、被扣押的沃尔沃EC360BLC挖掘机系租赁给卢大好用于挖渣土，并未用于矿山资源开采活动。2、灵璧县国土资源局自2016年3月8日扣押挖掘机，至2016年7月10日被第三人拉走，�4个月，灵璧县国土资源局是扣押行为的实施主体。请求驳回上诉，维持原判。
第三人青海通冠公司未提交陈述意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，灵璧县国土资源局作为国有土地及矿产资源进行监督管理的专门机关，对非法开采矿产资源的行为负有监督查处的职责。灵璧县人民政府制发的《关于严厉打击非法开采滥挖矿产资源行为的通告》，是对该县范围内非法开采滥挖矿产资源的行为进行集中整治的规范性文件，具有一定的普适性。灵璧县国土资源局以此认为其扣押涉案沃尔沃EC360BLC挖掘机的行为属于灵璧县人民政府的行为，证据不足，对该理由本院不予采信。一审法院根据审查的事实，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定进行审理，并无不当。
对灵璧县国土资源局辩称不知道涉案沃尔沃EC360BLC挖掘机的所有权（使用权）人、无法告知并送达的理由，本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十八条（一）项规定，行政机关实施行政强制措施，须向行政机关负责人报告并经批准；第二十四条规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行该法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。按照该规定，行政机关对拟实施的行政强制措施进行报批并制作扣押决定书，是向权利人及在场人进行告知、送达的前提和前置程序。灵璧县国土资源局在对涉案沃尔沃EC360BLC挖掘机进行扣押时，未制作扣押决定书、扣押清单，属程序违法。灵璧县国土资源局虽认为不知道权利人，无法履行告知、送达的程序，但并不影响对其之前因违反程序规定导致行为违法的判断。故一审判决认定灵璧县国土资源局的扣押行为违法并无不当，本院予以维持。对灵璧县国土资源局提出的黄后臣、吴坤明应到公安机关接受相关处罚的理由，因不属于本案的审理范围，本院不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由灵璧县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 欧阳平
审 判 员 戴宝琴
审 判 员 程 旭
二〇一七年八月三十一日
法官助理 庄明义
书 记 员 彭思远
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政强制法》第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；
（三）出示执法身份证件；
（四）通知当事人到场；
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
（七）制作现场笔录；
（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
（十）法律、法规规定的其他程序。
第二十四条行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。
查封、扣押决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）查封、扣押的理�、依据和期限；
（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。