潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潢行初字第54号
原告段XX，男，1967年生，汉族，住光山县殷棚乡。
委托代理人盛XX，男，1968年生，住光山县，代理权限为一般代理。
被告光山县公安局。住所地：光山县城关弦山路。
法定代表人刘洋，该局局长。
委托代理人陈凛，女，该局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人王志相，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
原告段XX诉被告光山县公安局（以下简称光山公安局）不服治安行政处罚一案，于2014年10月22日向光山县人民法院提起行政诉讼，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院于2014年11月10日立案受理，于2014年11月19日向光山公安局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月17日公开开庭审理了本案。原告段XX及其委托代理人盛XX，被告光山公安局的委托代理人陈凛、王志相到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
光山公安局于2014年10月12日对段XX作出光公（殷）行罚决字（2014）0773号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），以其在北京市西城区府右街中南海周边非法上访为由，决定对其给予行政拘留10日的处罚。
光山公安局于2014年11月28日向本院提供了作出被诉处罚决定的如下证据：
一、光山公安局民警对段XX的询问笔录，北京市公安局西城分局府右街派出所于2014年10月11日对段XX作出的无编号训诫书一份，证明段XX赴北京市中南海周边地区进行非法上访的事实。
二、光山公安局光公（治）行罚决字（2013）2592号，光公（治）行罚决字（2014）0098号、0290号，光公（殷）行罚决字0392号行政处罚决定书，北京市公安局西城分局府右街派出所对段XX作出的（2013）第201312130461号、（2014）第201401200271号、（2014）第201404170077号、（2014）第201405130219号训诫书，证明段XX曾因到北京市中南海周边地区进行非法上访被当地公安机关训诫，并因此受到多次治安处罚。
三、受案登记表、对段XX的询问笔录、行政处罚告知笔录、呈请行政处罚审批表、被诉处罚决定（附卷联）、行政拘留执行回执，证明该局作出被诉处罚决定的程序合法。
四、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》，《信访条例》，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，河南省公安厅等四部门《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》（豫公通（2014）214号）。
原告段XX诉称，2014年10月11日上午，其寄信路过北京市力学胡同，被当地执勤民警询问，在了解其实际困难后，将其送到北京市马家楼信访接济中心。在其无任何违法行为的情况下，其被光山公安局工作人员强制带返光山县，途中对其粗暴对待，未保障其基本权利，且因疲劳驾驶对其生命安全构成威胁。到达光山后，光山公安局决定将其行政拘留10日，但实际执行11日。被告光山公安局无权将其从北京带回，也无权对其进行行政拘留。该局的行为属于违法办案，滥用职权，对其造成人身和精神伤害。请求判令：一、撤销被告光山公安局光公（殷）行罚决字（2014）0773号行政处罚决定书，依法严肃追究实际拘留11天，藐视法律、滥用职权的法律责任；二、依法追究该局法人对该局教育不力，监督不力，玩忽职守的责任；三、判令被告光山公安局支付因非法拘留所造成的误工、取证费用等物质损失，精神损失和名誉损失共计330，000元。
被告光山公安局辩称：一、段XX于2014年10月11日携带信访材料在中南海周边上访时，被北京市警方带至北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫，并下达了训诫书。段XX采取走访形式进行信访，既没有向有权处理的本级或上一级机关提出，也没有到相关的信访接待部门去反映自己的问题，而是多次到北京市中南海周边非法上访且不听劝阻，其行为严重影响了中南海周边秩序，违反了《信访条例》第十六条、第十八条第一款、第二十条第一项的规定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，光山公安局对此案有管辖权。该局将段XX传唤到案后，经过调查询问、收集证据，向其告知了行政处罚的事实、理由和依据，并就其是否行使陈述权和申辩权进行了询问。故该局作出的被诉处罚决定是符合法律规定的。二、段XX诉称该局对其实际拘留11天，是对传唤和拘留的混淆。传唤虽带有一定的强制性，但并不属于限制人身自由的强制措施。因此，传唤时间不应折抵行政拘留时间。三、对段XX的违法行为予以处罚，是光山公安局的法定职责。该局不存在失职和滥用职权的行为。四、根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，只有在行政机关及其工作人员在行使职权时有侵犯人身权和财产权时，受害人才有取得国家赔偿的权利。段XX多次到北京市中南海周边非访，该局对其作出被诉处罚决定是有法律依据的。因此，段XX的赔偿请求不符合法律规定。五、段XX诉讼请求的第二项，不属于行政诉讼案件受理范围。故被诉处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当。请求维持被诉处罚决定，驳回段XX的全部诉讼请求。
原告段XX向本院提交了以下证据：
一、北京市公安局西城分局政府信息公开申请“登记回执”2份、西公（2014）第2734号、第3987号—不存“政府信息不存在告知书”，证明就其寄信行为北京市公安局西城分局只是对其进行了训诫，并没有立案移交光山公安局处理。
二、河南省人大常委会办公厅介绍信1份（上访人段XX）、河南省政法联合接访双向告知1份（被告知人段XX）、信阳市政法联合接访双向告知书2份（被告知人段XX）、光山县政法联合接访登记卡1份（上访人段XX）、河南省高级人民法院法官违法违纪举报中心函1份（来访人张XX）、信阳市人大常委会人民来信转办单1份（来信人张XX）、从最高人民检察院举报中心网站下载打印的“受理情况”和“登记查询密码”各2份、从“02389”公安机关和民警违法违纪举报网站下载打印的举报信息和关于举报信息成功提交情况各1份，从中纪委、监察部举报网站下载打印的举报信息提交情况3份（均系复印件），证明其依法进行了逐级上访。
三、《中华人民共和国国家赔偿法》、报纸版面局部复印件（报纸名称不详），证明光山公安局应就对其作出的违法治安拘留处罚作出赔偿，以及应赔偿的数额。
经庭审质证，本院对原、被告双方当事人提交的证据作如下认定：
一、光山公安局对段XX提交的证据均持异议，认为其第一项证据与本案事实无关，因该案并不是由北京警方立案移送，而是由该局根据驻京信访工作组工作人员肖定国的报案立案受理；认为其第二项证据中只有少部分材料与段XX有关，大部分难以证明与段XX有关，真实性和合法性不足。如果该项证据证明段XX的诉求已被相关部门受理，那么其就不应再去北京越级上访，其再去北京上访属于非法缠访；认为其第三项证据只是新闻媒体对案件的宣传报道，与本案没有关联。
经审查，段XX提交的第一项证据可以证明：（一）段XX向北京市公安局西城分局提出了获取该局制作的对其上访行为立案和移交光山公安局的相关信息的申请；（二）该局未制作相关政府信息。但北京市公安局西城分局并不是作出被诉处罚决定的办案单位，该局对段XX本次赴北京市中南海周边地区上访未予治安处罚，不足以证明段XX的行为不违反相关法律规定，也不足以证明段XX的行为不符合治安处罚条件。段XX提交的第二项证据中可以确定上访（去信）人为段XX或其妻子张XX的共有9份，表明其反映的诉求先后被光山县、信阳市、河南省政法联合接访中心，信阳市人大常委会，河南省高院，公安部等机关和部门受理，可以证明其提出过诉求事项。但根据《信访条例》的规定，该部分证据不能证明其赴北京中南海周边上访系合法行为。段XX提交的第三项证据中报纸复印件的真实性不能得到印证；有关新闻报道文章内容，不具有法律效力且与本案事实没有明确关联。故段XX提交的前述证据在真实性、合法性以及与本案事实的关联性上存在欠缺，本院不予采信。段XX提交的第三项证据中《中华人民共和国国家赔偿法》系现行有效的法律文件，本院予以采信。
二、段XX对光山公安局提交的第一项证据中的询问笔录提出异议，认为该笔录没有其本人的签名，不具有真实性；对光山公安局提交的第一、二项证据中的行政处罚决定书和训诫书提出异议，认为北京市公安机关未对其进行立案和移交，该处罚决定书不合法；没有其本人照片的训诫书不具有真实性；其他训诫书则不能证明其到北京中南海周边上访行为违法。
经审查，该项证据中的询问笔录上段XX未签名，而由办案人员注明了相关情况，该情形并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条的规定，以此不足以否定其真实性和合法性。该项证据中的行政处罚决定书和训诫书均系与原件一致的书证复印件，具备相应的形式要件，其中训诫书原件上加盖有“北京市公安局西城分局府右街派出所”的公章并有承办民警的签名。在段XX未能提出相反证据的情况下，不足以否定该行政处罚决定书和训诫书的真实性和合法性；该行政处罚决定书和训诫书能够证明段XX因到北京市中南海周边进行信访活动被北京市公安局西城分局府右街派出所多次训诫，并被光山公安局四次处以拘留的行政处罚的事实，与本案具有关联性。故对前述证据本院予以采信。
三、段XX对光山公安局提交的第三项证据提出异议，认为受案登记表不真实，且未能证明北京市公安机关就其上访一事立案并向光山公安局移送；行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联）中没有其本人的签名，均不真实、不合法，表明光山公安局未向其告知陈述、申辩和听证权利。但段XX未能提出相反证据予以反驳。
经审查，光山公安局该项证据中受案登记表的内容表明，光山公安局系接到肖定国的报案后立案受理该案，并不是由北京市公安局西城分局立案后向该局移送。该证据可以证明有关案件来源的事实；行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联）与本案事实相关，该部分证据中虽无被告知、处罚人的签名，但由办案人员注明了相关情况。该情形并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，仅以此为由尚不足以否定其真实性和合法性。故本院对光山公安局所提交的第三项证据予以采信。
经审理查明：因对光山公安局、光山县人民法院就涉及其家人的治安案件和诉讼案件处理方式和结果不服，自2013年5月起，段XX先后通过走访、信访和网上举报等方式向公安部，河南省高级人民法院，信阳市人大常委会，河南省、信阳市、光山县政法联合接访中心等机关和部门提出过诉求。
2014年10月11日14时许，段XX携带信访材料以走访形式在北京市中南海周边上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所执勤民警查获。该所就此作出训诫书对段XX进行了训诫，并将其送到北京市马家楼接济服务中心。当日，段XX被接回光山县。
2014年10月12日，光山公安局接到驻京信访工作组工作人员肖定国的报警后立案受理。当日，光山公安局口头传唤了段XX，并对其进行询问。
该局根据其本人陈述、接访人员证明材料及训诫书认定，段XX在北京市中南海周边地区进行上访，并认为其行为属严重违法行为。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，拟对段XX进行治安处罚。该局对拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据向段XX进行告知，并制作了“行政处罚告知笔录”，该笔录中载明的法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项。段XX未在该笔录“被告知人”处签名或捺指印，该笔录中对段XX的陈述和申辩记录为“将此告知笔录告诉段XX时，段XX讲对其行政处罚侵犯其人身权利，即使有违反（法）行为应由犯罪（违法行为）地处理，不应由光山县公安局处理”。告知人王志相、邹晓光在该笔录中注明“段XX看完行政处罚告知笔录后拒绝签字”。光山公安局作出被诉处罚决定后，于2014年10月12日向段XX送达。当日，段XX被移送光山县拘留所执行拘留。
另查明，2013年12月至2014年5月，段XX因在北京市中南海周边上访，被北京市公安局府右街派出所多次训诫。因段XX在北京市中南海周边上访，光山公安局分别于2013年12月26日、2014年1月23日、2014年4月18日、2014年5月15日，作出光公（治）行罚决字（2013）2592号、光公（治）行罚决字（2014）0098号、0290号和光公（殷）行罚决字0392号行政处罚决定书，对其各处行政拘留10日。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，光山公安局具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。光山公安局在接到肖定国的报案后进行立案查处，符合法律规定。
本案双方当事人的争议主要在于：一、光山公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，执法程序是否合法。二、光山公安局是否应向段XX作出行政赔偿。
关于光山公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，执法程序是否合法的问题。在认定事实上，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。而根据段XX在询问笔录中的陈述，光山公安局行政处罚决定书以及北京市公安局西城分局府右街派出所先后四次对段XX作出的训诫书可以认定：一、自2013年来，段XX先后数次在北京市中南海周边区域以走访形式进行上访活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所多次查获并对其进行训诫。二、因段XX前述行为，光山公安局已对其作出了四次治安拘留处罚。三、北京市中南海周边区域不是法定的信访接待场所。因此，光山公安局所提交的证据可以证明段XX此次的上访行为违反了相关法律规定。
在适用法律上，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，对扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字（2013）25号）第四条规定，在国家机关办公场所周围，车站、码头、商场、公园、广场等公共场所实施静坐张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一、二项规定的，以扰乱单位秩序、扰乱公共场所秩序予以治安管理处罚。河南省公安厅等四部门《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》（豫公通（2014）214号）第一条第（四）项规定，以各种形式在北京进行非正常信访活动，经训诫后继续或两次实施违法行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以治安管理处罚。本案中，段XX已经因到北京市中南海周边上访的行为被多次训诫和治安处罚，在明知中南海周边地区不是信访接待场所的情况下，仍然到系中央国家机关办公所在地的该区域上访，光山公安局对其作出被诉处罚决定并无不当。
在执法程序上，光山公安局在接到报警后立案受理，在被诉处罚决定作出前对段XX进行了调查询问，向段XX事先告知了拟处罚的内容及其享有的陈述和申辩权利，并听取、记录了其陈述和申辩的内容。在被诉处罚决定作出后向段XX送达了处罚决定书。其执法程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定。
关于光山公安局是否应向段XX作出行政赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留受害人的，受害人有取得赔偿的权利。据此，段XX要求光山公安局对其就行政拘留予以行政赔偿，应以该行政拘留违法为前提条件。而本案被诉处罚决定尚未被依法撤销或确认违法。因此，段XX提出的行政赔偿请求没有事实依据，本院不予支持。
在庭审中，段XX提出其因本次上访已受到北京市公安机关的训诫，光山公安局对其作出的被诉处罚决定系重复处罚。对此，首先，训诫并不是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类之一，涉及社会治安管理的其他法律、行政法规亦未明确将训诫设定为行政处罚。因此，段XX所受到的北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫并不是行政处罚。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该规定表明，该法确立的对行政违法行为“一事不再罚”的原则所适用的处罚种类是罚款，并不适用于法定的所有行政处罚种类。因此，光山公安局对段XX作出行政拘留的处罚，不属于对同一行为重复处罚的情形。
在庭审中，段XX提出，在被诉处罚决定作出前，光山公安局将其从北京强制带回光山县的过程中，其人身自由已被限制1天，而该局未将该时间折抵拘留时间，属于超期拘留。因该部分事实属另一法律关系，且段XX在诉讼中也未能就此提供相应证据予以证明，故本院不予审理。
在庭审中，段XX提出，其实施相关行为的行为地是北京，而豫公通（2014）214号文件的效力只限于河南省内，因此在本案中不能适用。如前所述，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，光山公安局对该治安案件可以行使管辖权。该管辖权系对“属人管辖原则”的适用，在此情形下，该规范性文件可以被参照适用。
段XX所提诉讼请求的第二项系对相关人员给予党政纪处分的要求，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼案件受理范围。对此，本院不予审理。
综上所述，光山公安局具有作出被诉处罚决定的法定职权，该处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。段XX的诉讼请求法律和事实依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、驳回原告段XX要求撤销被告光山县公安局光公（殷）行罚决字（2014）0773号行政处罚决定书的诉讼请求。
二、驳回原告段XX关于要求被告光山公安局向其赔偿各项损失共计330，000元的赔偿请求。
三、驳回原告段XX的其他诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告段XX负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李 刚
人民陪审员 黄守志
人民陪审员 张 磊
二〇一四年十二月二十四日
书 记 员 梁 进