洛阳铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）豫7102行初159号
原告暨诉讼代表人：位改芹，女，1964年4月10日出生，汉族，住河南省洛阳市涧西区南村*组**号。
原告：邓文超，男，1947年9月7日出生，汉族，住河南省洛阳市涧西区。
原告：赵会娟，女，1956年9月19日出生，汉族，住河南省洛阳市涧西区。
原告：陈月玲，女，1963年5月8日出生，汉族，住河南省洛阳市涧西区。
原告：陈陆军，男，1963年1月14日出生，汉族，住河南省洛阳市涧西区。
原告暨诉讼代表人：陈学均，男，1964年4月12日出生，汉族，住河南省洛阳市涧西区南村*组**号。
被告：洛阳市国土资源局，住所地：河南省洛阳市西工区凯旋东路26号。
法定代表人：赵力争，该局局长。
委托诉讼代理人：许增海，男，该局工作人员。
委托诉讼代理人：高晓军，河南大进律师事务所律师。
第三人：洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会，住所地：河南省洛阳市涧西区武汉路南段。
负责人：林志成，该居民委员会主任。
委托诉讼代理人：郝玉才，河南鼎大律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘先辉，河南鼎大律师事务所实习律师。
第三人：洛阳南华商贸有限公司，住所地：河南省洛阳市涧西区武汉路南段。
法定代表人：刘子军，该公司经理。
委托诉讼代理人：郝玉才，河南鼎大律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘先辉，河南鼎大律师事务所实习律师。
原告位改芹、邓文超、赵会娟、陈月玲、陈陆军、陈学均不服被告洛阳市国土资源局于2004年5月25日作出出让国有土地使用权批复及其与洛阳市南华集团有限公司签订国有土地使用权出让合同的行政行为，于2015年12月30日向本院提起诉讼。本院于2016年1月7日立案后，依法组成合议庭进行了审理，于2月17日作出（2016）豫7102行初字第6号行政裁定，驳回了位改芹等六人的起诉。位改芹等六人不服，提出上诉。郑州铁路运输中级法院于7月11日作出（2016）豫71行终89号行政裁定，撤销了本院的上述行政裁定，指令继续审理。本院于8月19日重新立案后，因洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会（组织机构代码证上的名称为洛阳市涧西区工农乡南村村民委员会）、洛阳南华商贸有限公司（原洛阳市南华集团有限公司）与本案处理结果有利害关系，依法通知其为第三人参加诉讼。本院分别于10月19日、11月11日公开开庭审理了本案。原告位改芹、邓文超、赵会娟、陈月玲、陈陆军、陈学均，被告洛阳市国土资源局副局长陈刚、委托诉讼代理人许增海、高晓军，第三人洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会和洛阳南华商贸有限公司委托诉讼代理人郝玉才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告洛阳市国土资源局于2004年5月25日作出洛国土（2004）122号《关于出让给洛阳市南华集团有限公司国有土地使用权的批复》（以下简称122号出让批复），主要内容为：根据洛阳市人民政府洛政土（2004）58号《关于涧西区南村村庄改造土地使用权处置方案的批复》（以下简称58号处置批复），对洛阳市南华集团有限公司请示受让国有土地使用权作出批复：同意将南村位于武汉路以东、联盟路以北161379.6m2集体建设用地依法转为国有土地后收回，根据挂牌结果，将123902.6m2出让给洛阳市南华集团有限公司，土地用途为城镇混合住宅用地，其中住宅用地土地使用年限70年，商业用地土地使用年限40年；37477m2划拨作为城市规划郑州路用地；土地出让金为123902.6元。同日，洛阳市国土资源局与洛阳市南华�团有限公司签订了52号《国有土地使用权出让合同》（以下简称52号出让合同）。
位改芹等六人向本院提出诉讼请求：1.确认122号出让批复违法并予以撤销；2.确认52号出让合同无效。事实和理由：其六人是洛阳市涧西区工农乡南村村民小组农民，享有各自的宅基地使用权。122号出让批复和52号出让合同将包括上述宅基地在内的土地出让给了洛阳市南华集团有限公司用于开发商品房。“被告是在以无偿提供60亩土地为市政修建联盟路，拆迁安置民宅30000平米均由南村负责，换取240亩土地出让金只收一块钱的优惠政策前提条件，出让给南华集团有限公司”；“2014年9月被告又批准将原告使用的宅基地非法‘毛地’挂牌出让，在没有建委部门的施工许可开发商非法施工。南村村委会村官明知前置用地程序存在严重违法。村官对该批复事项恶意隐瞒全村村民已十年之久，2015年12月六位原告通过其他诉讼才获悉”；“被告非法以无偿提供市政修路用地换取农用地转用低价土地出让金行为分明就是藐视国法、欺上瞒下的表现”；“被告在没有通过依法征收程序审批要件所需的真实、合法材料情况下，作出122号出让批复如凭空而生，为非法批准”；上述集体土地转为国有土地的依据是58号处置批复。该处置批复已被河南省郑州市中级人民法院作出的（2015）郑行初字第653号行政判决确认违法，不具有法律效力。综上所述，请求判如所请。
被告辩称，该局依据58号处置批复作出的土地出让行为事实清楚、证据充分；122号出让批复依据的法律、法规是《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》等，适用法律正确、程序合法；土地出让金按每平方米一元交纳的依据是洛阳市人民政府洛政土（2002）68号《关于南村实施城中村改造享受有关优惠政策的批复》，不存在“藐视国法、欺上瞒下”问题；出让行为发生在2004年，所涉城中村改造项目完成距今已逾十年，原告起诉已超过法定期限，应予驳回；位改芹等六人与国有土地出让行为无利害关系，不具备原告主体资格；国有土地使用权出让合同是民事合同，因该类合同产生争议属民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。综上所述，应驳回位改芹等六人的起诉。
第三人洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会和洛阳南华商贸有限公司述称，洛阳市国土资源局作出122号出让批复、签订52号出让合同的行为并不违法；位改芹等六人与洛阳市国土资源局的土地出让行为不存在利害关系；位改芹等六人的起诉已超过起诉期限；同意洛阳市国土资源局的答辩意见和质证意见。综上所述，应驳回位改芹等六人的起诉。
本案的争议焦点如下：1.位改芹等六人起诉是否超过起诉期限？2.位改芹等六人与洛阳市国土资源局的土地出让行为是否有利害关系？3.洛阳市国土资源局作出122号出让批复、签订52号出让合同的行政行为是否违法？
原告向本院提交了以下十五项证据（均为复印件）：1．陈学均户口簿一份；2.陈学均地籍调查材料十份；3.洛阳南华商贸有限公司工商登记资料四份；4.洛阳市人民政府房屋征收办公室《关于陈建新等3人申请信息公开的答复》两份；5.洛阳市涧西区人民政府洛涧政土地决（2011）1号《关于批准南村村民委员会收回整村改造区域内集体土地使用权的决定》和拆迁公告计两份；6.洛阳市旧城开发改造工作领导小组办公室洛旧改办（2011）19号《关于涧西区工农乡南村改造项目列入城中村改造项目的批复》和洛阳市旧改办《关于涧西区南村陈建新等十�户公开南村项目建设所核发建设项目批准文件的申请的回复》计三份；7.58号处置批复两份；8.河南省郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第653号行政判决书八份；9.洛阳市国土资源局于2014年11月5日对陈学均提出的“LYTD-38号、LYTD-39号”地块出让异议的回复一份；10.河南省人民政府豫政土（2011）514号《关于洛阳市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》和洛阳市国土资源局办公室2013年4月3日对刘延歆等14人的信息公开告知书计四份；11.洛阳市国土资源局于2011年6月28日作出的《关于征收涧西区工农乡南村集体土地补偿安置方案公告》、（2010）第71号征地告知书和2011年6月26日作出的《关于征收涧西区工农乡集体土地公告》计五份；12.南村整村范围内航拍图和坐标平面图计两份；13.洛阳市国土资源局涧西分局对南村村民孔天明、赵会娟关于土地证办理问题的回复两份；14.洛阳日报于2014年7月10日、7月22日刊登的《洛阳市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》两份；15.河南省国土资源厅于2015年12月21日对陈学均作出的《政府信息公开告知书》、豫国土资文（2001）286号关于《河南省实施〈土地管理法〉办法》第四十一条第一款应用解释的通知和豫国土资发（2008）74号关于停止执行豫国土资文（2001）286号文件的通知计五份。
被告向本院提交了以下证据（均为复印件）和作出行政行为的法律法规依据：1.国务院国函（2000）45号《关于同意河南省调整洛阳市市辖区行政区划的批复》一份，同意将原郊区的工农乡划归涧西区管辖；2.洛阳市人民政府洛政土（2002）68号《关于南村实施城中村改造享受有关优惠政策的批复》一份；3．洛阳市国土资源与城市规划局洛土规文（2004）48号《关于工农乡南村村委会联盟路北侧村庄改造土地使用权处置方案的请示》三份；4．58号处置批复一份，并称作出该处置批复的行政行为已经被河南省郑州市中级人民法院生效判决确认违法；5.122号出让批复两份；6.52号出让合同十二份。法律法规依据为：《中华人民共和国土地管理法》第八条、第五十八条；《河南省实施〈土地管理法〉办法》第四十一条；豫国土资文（2001）286号关于《河南省实施〈土地管理法〉办法》第四十一条第一款应用解释的通知。
本院对当事人提交的证据认证如下：
被告提交的证据1国务院国函（2000）45号《关于同意河南省调整洛阳市市辖区行政区划的批复》与本案无关，不作认证；其提交的其它证据，原告虽然对其证明方向有异议，但均认可其真实性，予以采纳。
原告提交的证据1、证据2与河南省郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第653号行政判决书相互印证�予以采纳；原告提交的证据3工商登记资料真实有效，予以采纳；原告提交的证据8河南省郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第653号行政判决书，被告无异议并称该判决已生效，予以采纳；原告提交的证据7与被告提交的证据4相同，双方均对58号处置批复的真实性无异议，予以采纳；原告提交的证据4－6、证据9－15均与本案无关，不作认证。
经审理查明，位改芹、邓文超、赵会娟、陈月玲、陈陆军、陈学均六人系洛阳市涧西区工农乡南村村民小组农民，拥有各自的宅基地，享有集体土地使用权。2002年7月25日，洛阳市人民政府针对洛阳市国土资源与城市规划局的请示，作出了洛政土（2002）68号《关于南村实施城中村改造享受有关优惠政策的批复》，主要内容如下：鉴于南村筹资修建城市道路、治理防洪渠、为城市道路无偿提供土地并自行拆迁农宅，为洛阳市的城市建设作出了巨大贡献，为支持南村旧村改造，同意南村在对其旧村范围内的240亩土地进行开发改造时，土地出让金按每平方米一元缴纳。2004年3月3日，洛阳市国土资源与城市规划局向洛阳市人民政府作出了洛土规文（2004）48号《关于工农乡南村村委会联盟路北侧村庄改造土地使用权处置方案的请示》，主要内容为：建议将南村村庄改造规划范围内161379.6m2集体建设用地转为国有土地；大部分土地用作城镇混合住宅用地，由该局以“毛地”挂牌出让，小部分土地用于规划郑州路；土地出让金按每平方米一元缴纳，拆迁民宅30000m2由南村负责；本方案批准后，该局与受让人签订土地出让合同。同年3月26日，洛阳市人民政府作出了58号处置批复，主要内容为：一、同意将涧西区工农乡南村村庄改造规划范围内161379.6m2集体用地转为国有用地。二、同意将上述宗地土地使�权收回，其中123902.6m2由洛阳市国土资源与城市规划局以毛地方式挂牌出让；土地用途为城镇混合用地，住宅用地使用年限70年，商业用地使用年限40年，另外37477m2作为城市规划郑州路建设划拨用地；用地范围内（含城市道路）拆迁安置补偿由受让人负责。三、根据洛阳市城中村改造政策规定，同时考虑到联盟路打通时无偿使用南村土地四公顷，以上住宅用地土地出让金按每平方米一元缴纳。四、洛阳市国土资源与城市规划局接批复后按照国家土地法规规定与受让人签订土地出让合同。5月25日，洛阳市国土资源局作出了上述被诉行政行为122号出让批复，并于同日与洛阳市南华集团有限公司签订了52号出让合同，双方根据122号出让批复对出让土地的位置、面积、用途、使用年限、土地出让金等作出了约定。
洛阳市南华集团有限公司于2005年6月13日更名为洛阳南华投资集团有限公司，洛阳南华投资集团有限公司于2012年3月5日更名为洛阳南华商贸有限公司。
河南省郑州市中级人民法院于2016年7月25日作出（2015）郑行初字第653号行政判决书，查明了本案原告的村民身份及其依法取得集体土地使用权并建房居住；判决确认58号处置批复中将陈陆军等人所使用的本村集体土地转为国有土地，同时收回土地使用权并予以出让的行为违法；责令洛阳市人民政府对于违法行为采取补救措施。位改芹等六人和洛阳市国土资源局均确认该判决已生效。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自�政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案被诉行政行为涉及土地，系因不动产而起诉的案件，起诉最长期限为二十年。洛阳市国土资源局作出土地出让行为的时间为2004年，起诉最长期限至2024年。位改芹等六人于2015年12月得知洛阳市国土资源局的土地出让行为，于2016年1月起诉，其间未超过六个月，也未超过起诉最长期限。
洛阳市国土资源局出让的土地包括位改芹等六人的宅基地，原为集体土地，在涉及集体土地转为国有土地的58号处置批复被确认违法的情况下，洛阳市国土资源局以国有土地进行出让的行为对集体土地使用权人的合法权益明显产生了实际影响。位改芹等六人与上述土地出让行为有利害关系，有权提起诉讼。
国有土地使用权出让合同是市、县人民政府国土资源行政管理部门作为出让人，将国有土地使用�在一定年限内出让给受让人，由受让人支付土地使用权出让金的协议。协议双方当事人具有不同的法律地位，并非平等主体；订立协议的目的是实现公共利益或者行政管理目标；协议内容为行政法上的权利义务。该协议是行政协议，不是民事合同。公民、法人或者其他组织就该协议提起的诉讼，属于人民法院受理行政案件范围。
综上所述，洛阳市国土资源局要求驳回位改芹等六人起诉的理由均不成立，不予采纳。
土地分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种所有制形式，宅基地属于农民集体所有，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”集体所有�宅基地未经依法征用转为国有便有偿出让，侵犯了集体土地的所有权和使用权，属违法行为。洛阳市国土资源局作出122号出让批复、签订52号出让合同的行为，依据的是洛阳市人民政府58号处置批复。人民法院的生效判决已经确认，该处置批复将包括六位原告的宅基地在内的土地转为国有的行为违法，不再具有法律效力。因此，洛阳市国土资源局的上述出让行为也不再具有合法依据。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”重大且明显违法是判断行政行为无效的标准。行政行为严重违法，具有正常理智的普通人依据常识性理解即可判定，即为重大且明显违法。根据依法行政原则，利害关系人可不受起诉期限�限制随时主张其无效。无效行政行为自始不产生法律效力。本案中，在58号处置批复未被确认违法之前，洛阳市国土资源局签订52号出让合同的行为具有合法依据，不存在重大且明显违法情形；在58号处置批复被确认违法之后，该行为不再具有合法依据，属违法行为。综上所述，洛阳市国土资源局签订52号出让合同的行为违法但未达到重大且明显程度，应确认其为违法行为而非无效行为。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销。洛阳市国土资源局作出122号出让批复、签订52号出让合同的行为属于主要证据不足的行政行为，依法应当撤销。但是，该行政行为涉及南村的旧村改造，关系到居民居住环境和洛阳城市面貌的改善；涉及的土地，部分已用于修建城市公共道路，部分已由受让方作为商业用地和住宅用地进行开发，建成的商品房已经或正在出售。撤销洛阳市国土资源局的上述行为将给社会公共利益造成重大损害，故应确认其违法，但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：
一、确认被告洛阳市国土资源局2004年5月25日作出洛国土（2004）122号《关于出让给洛阳市南华集团有限公司国有土地使用权的批复》及其与洛阳市南华集团有限公司签订52号《国有土地使用权出让合同》的行政行为违法；
二、驳回原告位改芹、邓文超、赵会娟、陈月玲、陈陆军、陈学均的其它诉讼请求。
案件受理费50元，由被告洛阳市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本十三份，上诉于郑州铁路运输中级法院（上诉人应预交上诉�件受理费50元，款汇郑州铁路运输中级法院，账户：河南省财政厅非税收入财政专户，开户行：交行郑州经三路支行，账号：411061900010149001778。上诉人在上诉期间届满后七日内仍未预交上诉案件受理费的，视为放弃上诉）。
审 判 长 赵尊科
审 判 员 李贯涛
人民陪审员 芦连文
二〇一六年十一月十五日
书 记 员 衡亚楠
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判�履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。