江苏省兴化市人民法院
民 事 判 决 书
（2014）泰兴商初字第0195号
原告兴化市卫生局，住所地兴化市昭阳路3号。
法定代表人江义舟，局长。
委托代理人陈仁凯，江苏天炜律师事务所律师。
被告罗五金。
原告兴化市卫生局诉被告罗五金承包经营权纠纷一案，本院于2014年4月30日立案受理后，于2014年7月16日、2015年5月4日公开开庭进行了审理。原告兴化市卫生局委托代理人陈仁凯、被告罗五金到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告兴化市卫生局诉称，2008年12月15日，我局与被告签订兴化市城东镇卫生院（以下简称卫生院）经营权有偿转让协议书一份，约定，采用“两权分离”的改革形式，卫生院所有权不变，经营权有偿出让，出让期限12年。经营权出让期内，遇有国家政策发生重大调整，按调整后的相关政策处理。若政府对医疗单位改革出台明确规定，则按政府文件执行，罗五金不得以经营期未满为由拒绝执行等。根据卫生部等五部门制定的《乡镇卫生院管理办法》的有关规定，政府对乡镇卫生院的改革已有明确规定，继续实行乡镇卫生院的经营权有偿出让已不符合相关法律政策规定。为此，原、被告签订的兴化市城东镇卫生院经营权有偿出让协议应当予以解除。为维护当事人的合法权益，提起诉讼，请求判令，1、解除原、被告双方签订的《兴化市城东镇卫生院经营权有偿出让协议书》；2、被告将卫生院所有资产及证照、公章、财务账册、会计凭证等相关财务资料返还原告；3、被告承担本案诉讼费用。
被告罗五金辩称，1、请求法庭驳回原告的起诉，因为原告的主体不合格。原告要求我返还所有资产及证照、公章、财务账册、会计凭证等相关财务资料，要拿出相关证据来证明上述资产及资料在我处。2、自我承包卫生院开始，原告一直未能履行义务，整顿医疗市场。此外，还有人员问题，合同约定给31个人，但是只有10个人，造成我2000多万元的亏损。3、原告与其他医院承包人未签订解除合同前就已经将赔偿款交给了承包人，而我的父亲在病危时需要资金转院但卫生局未给付一分钱，请法院一并处理。4、由于我承包经营卫生院，缺乏资金，造成我损失了两间门面房、两间别墅宅基地，请原告按照国务院办公厅（2011）32号文件的精神来赔偿我的损失。5、原告应当返还我承包时上缴的资金，大约260多万元，除此之外的亏损、负债等在原告处均有账册记载。6、1992年8月份，卫生院建房借我的资金20万元及利息（按月利率2%计算）此次要一并结清。
原告兴化市卫生局为支持自己的主张，提交以下证据证明：1、2008年12月15日，原、被告签订的《兴化市城东镇卫生院有偿出让协议书》1份。协议书第4条第1项载明经营权出让期内遇有国家政策发生重大调整，按调整后的相关政策处理。若政府对医疗单位改革出台明确规定，则按政府文件执行，乙方不得以经营期未满为由拒绝执行。证明合同的条件已经成就。2、2011年7月7日，卫生部等5部门关于印发《乡镇卫生院管理办法<试行>》的通知。文件载明乡镇卫生院由政府来举办，财务收支要预算，实现乡镇卫生院的统一领导，集中管理，院长实现目标责任制，严禁设立帐外小金库，以及出租、承包内部科室等。泰州市人民政府办公室泰政办发（2012）85号《全市深化医药卫生体制改革2012年度主要工作安排的通知》，第二条第17项载明推进乡镇卫生院（社区卫生服务中心）综合改革，收回租赁经营的乡镇卫生院经营权，回购部分已售出的乡镇卫生院，实现每个乡镇都有一所政府举办的乡镇卫生院等。2012年11月26日兴化市人民政府常务会议纪要第5号文件。上述三份文件均是为现行卫生院改革的政策规定，结合证据1，对原告要求与被告解除协议的条件，已经成就，为此原告要求解除协议符合合同的约定和政策的规定。3、2008年12月3日，由兴化兴财会计事务所出具的兴财所审（2008）151号审计报告1份。证明2008年被告承包时卫生院的资产状况。4、2008年12月15日，罗五金承包卫生院时所作的承诺书1份。证明被告承诺在经营期内如遇国家政策调整，服从政策规定。
被告罗五金对上述证据经质证认为，1、对证据1-4的真实性没有异议。2、原告应当根据证据1协议书履行到位。3，泰政办发（2012）85号文件第17条我已于2011年6月30日执行，而原告没有执行第20条的规定。4、对五部委的文件暂不发表意见。5、对兴化市人民政府常务会议纪要第5号文件，该文件中与本案有关的内容是在原告的请求下作出的，与事实不符。6、对证据3审计报告，当时我就提出了审计不实，如对我的负债以及所欠职工的工资在审计报告中未提及。7、对证据4承诺书，我已经履行承诺，交出了经营权。
被告罗五金为支持自己的主张，提交以下证据证明，1、国务院办公厅国办发（2011）32号文件1份。文件规定两年之内要化解职工的债务。2、兴化农村合作银行现金缴款单1份，缴款单的收款单位为兴化市卫生局，款项来源为门诊收入，金额为610.6元。证明从2011年6月30日起，城东镇卫生院的门诊收入已经全部缴至卫生局账户，我已经不再履行承包义务，亦说明自2011年6月30日起，协议已经解除。3、兴化市人民政府办公室兴政办发（2012）123号文件1份，证明原告未能执行国务院以及兴化市政府的有关文件，不履行管理职责。4、兴化市卫生局兴卫人（2009）1号文件1份，文中明确聘任罗五金为兴化市城东镇卫生院院长。
原告兴化市卫生局对被告提交的证据质证认为，1、对证据1-3的真实性没有异议。2、证据1的文件内容不能支持被告的抗辩意见。该文规定的化解债务的范围是医疗卫生机构发展过程中形成的长期债务，主要包括发生业务用房、辅助用房建设维修和医疗设备购置等与基层医疗卫生机构发展建设直接相关的债务。3、证据2不能支持被告的抗辩意见。该证据只能证明全市卫生院财务集中核算，但各卫生院的责任主体不变，各卫生院缴纳的款项仍由各卫生院使用核算。4、证据3与本案没有关联性。5、证据4是基于被告承包城东卫生院下发的聘任通知书，聘任期限为经营权出让起止日期，合同解除时承包人就不再担任各卫生院的院长，除非由卫生局重新聘任。
对原、被告分别所举证据，综合各自的举、质证意见，本院认为，一、关于原告所举证据。1、被告对证据的真实性没有异议，本院对证据的真实性予以认定。2、被告对证据2中的泰政办发（2012）85号文件，认为其已履行相关规定，故对原告举证的证明目的予以认定。五部委文件被告未发表质证意见，但文件内容可以证明原告关于因国家政策调整需解除与被告所签订的合同。兴化市人民政府常务会议纪要第5号文件，能够证明原告的主张，被告认为内容与事实不符，无证据证明。3、证据3审计报告，被告认为审计不实，但未提交证据证明。对该证据，应当予以认定。二、关于被告所举证据。1、原告对证据的真实性没有异议，本院对真实性予以认定。2、证据1国务院办公厅国办发（2011）32号文件，内容规定的是化解医疗卫生机构的长期债务，不能证明被告的举证目的。该文件内容与本案无直接的关联。3、证据2缴款单，因原告对全市卫生院财务实行集中核算，各卫生院责任主体不变。且被告至今仍然未能对卫生院的财产、经营等与原告进行交接。被告举证认为已实际解除合同的证明目的，本院不予采纳。4、证据4能够证明在原、被告签订合同后，原告发文聘任被告为城东镇卫生院院长。
经审理查明，2008年12月15日，原告兴化市卫生局与被告罗五金签订《兴化市城东镇卫生院经营权有偿出让协议书》，约定，兴化市卫生局对兴化市城东镇卫生院采用两权分离的形式，所有权不变，经营权有偿出让给罗五金，单位性质、名称、职能和职工身份不变；出让期限12年，自2008年12月1日起至2020年11月30日止；出让总金额1800000元；兴化市卫生局享有行政管理权、监督指导权等权利，罗五金享有卫生院的经营决策权、人员聘用权和报酬分配权；卫生院原有的土地、房屋、设备等固定资产供罗五金用于正常的医疗服务；卫生院原有债权由罗五金负责收回，用于偿还原有债务。原有债务2656228.04元由罗五金负责偿还，其中的1800000元用出让金偿还，余额由罗五金在经营期内负责处理和化解。经营期间新增债权、债务由罗五金自行处理。经营权出让期内，遇有国家政策发生重大调整，按调整后的政策处理。政府对医疗单位改革出台明确规定的，按政府文件执行。合同还就双方的其他有关权利及义务、财产处置、人事分配、违约责任等进行了约定。同日，罗五金在《卫生院长就职承诺书》上签名，就服从领导、维护职工权益、改变卫生院状况、服从政策调整的规定、不违法违约等方面作出承诺。
合同签订后，卫生院委托兴化兴财会计师事务所对卫生院的资产、负债及净资产状况进行了审计，该所于2008年12月3日出具兴财所审（2008）151号审计报告。后兴化市卫生局将卫生院交由罗五金经营，并对资产、证照、公章等进行交接。2009年2月5日，兴化市卫生局下发兴卫人[2009]1号《关于李云等同志职务聘任的通知》，聘任罗五金为城东镇卫生院院长。
2011年7月，卫生部、国家发改委等五部委联合下发卫农卫发[2011]61号《乡镇卫生院管理办法（试行）》，文件第3条明确，乡镇卫生院是农村三级医疗服务体系的枢纽，是公益性、综合性的基层医疗卫生机构。文件就卫生院的设置规划、基本功能、行政管理、业务管理、财务管理、绩效管理等方面作了规定。其中第6条规定，乡镇卫生院《医疗机构执业许可证》不得出卖、转让、出借。第24条规定，实施国家基本药物制度，乡镇卫生院全部配备和使用国家基本药物并实行零差率销售。2012年5月16日，泰州市人民政府办公室下发泰政办发[2012]85号《关于印发全市深化医疗卫生体制改革2012年度主要工作安排的通知》，通知要求，维护医疗事业的公益性，推进乡镇卫生院综合改革，收回租赁经营的乡镇卫生院经营权。2012年11月26日，兴化市人民政府第5号常务委员会纪要决定，迅速启动城东镇等3个乡镇卫生院的回归公有工作，确保全市村级卫生室顺利实施国家基本药物制度。
依据上述文件的规定，原告即开展对卫生院收回经营权的工作，因原、被告双方在结算方面存在争议，未能达成一致意见，原告虽诉至本院。
本院认为，1、关于乡镇卫生院的经营管理模式，2002年、2003年，国家、江苏省、泰州市先后下发了一系列改革的文件，允许并鼓励实行乡镇医疗机构的所有权与经营权分离，即卫生院的所有权属于政府所有，经营权可以通过合作、承包或租赁经营等多种形式进行，依据相关政策规定，原、被告间自愿订立《兴化市城东镇卫生院经营权有偿出让协议书》，该协议内容不违反国家法律、法规的强制性禁止规定，为有效合同。2、卫生部等五部委下发的《乡镇卫生院管理办法（试行）》，是为贯彻落实深化医药卫生体制改革精神，明确要坚持卫生院的公益性质，使得进行中的乡镇卫生院的经营权与所有权分离的经营模式不再符合国家政策的规定，同时文件所作的实施国家基本药物制度，实现零差价率的规定，也使得个人经营失去基础。据此，泰州市及我市两级人民政府均作出收回乡镇卫生院经营权的决定。因此，原、被告双方所签订的协议书，随着国家政策的重大调整，已不应再继续履行。协议约定的“经营权出让期内遇有国家政策发生重大调整”的条件已经成就，协议也约定，对协议的约定如国家政策发生调整按调整后的相关政策处理。原告要求解除与被告所签订的协议书，以收回经营权，是为贯彻落实国家政策及执行两级政府决定，符合法律规定和合同的约定。3、被告罗五金对解除其与原告兴化市卫生局所签订的协议并无异议，但其认为，已实际与原告解除协议，对该辩称意见，因原告予以否定，且被告未能提交其与原告对卫生院的资产、财务、证照、公章等进行交接的证据，本院不予采信。4、被告罗五金辩称中所提要求原告赔偿损失问题，应当依法提起反诉，但其在本院指定的期限内没有提起反诉，对该项辩称意见，本案中不予审理。依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决如下：
一、解除原告兴化市卫生局与被告罗五金签订的《兴化市城东镇卫生院经营权有偿出让协议书》。
二、被告罗五金在本判决生效后5日内将兴化市城东镇卫生院的资产、账册、财务凭证、公章和医疗机构执业许可证等证照交付给原告兴化市卫生局。
案件受理费80元，由被告罗五金负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时按《诉讼费用缴纳办法》的规定，缴纳上诉费用（户名：泰州市财政局；开户行：泰州市农业银行海陵支行；帐号：20×××88）。
审 判 长 王 军
审 判 员 陆传美
人民陪审员 沈如珊
二〇一五年五月十九日
书 记 员 刘岑岑