海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第192号
上诉人（原审原告）张学术。
上诉人（原审原告）张学珍。
上诉人（原审原告）张学祖。
上诉人（原审原告）张学海。
上诉人（原审原告）张之超。
上诉人（原审原告）吴如留。
上述六位上诉人的共同委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府。
法定代表人张耕，该市市长。
委托代理人鲍媛。
原审第三人儋州市那大镇那恁村民委员会。
负责人张庆放，该委员会主任。
原审第三人儋州市那大镇那恁村委会那恁下村民小组。
负责人张德瑞，该村民小组组长。
上述两位原审第三人的共同委托代理人刘忠维，海南林源律师事务所律师。
上诉人张学术、张学珍、张学祖、张学海、张之超、吴如留（以下简称张学术等6人）因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人儋州市那大镇那恁村委会（以下简称那恁村委会）、儋州市那大镇那恁村委会那恁下村民小组（以下简称那恁下村民小组）土地行政登记一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2015）海南二中行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月20日立案受理，并依法组成合议庭，于2015年10月23日在本院第三审判庭公开开庭审理本案。上诉人张学术、张学珍、张学祖、张学海及张学术等6人的委托代理人符定福、被上诉人儋州市政府的委托代理人鲍媛、原审第三人那恁下村民小组的负责人张德瑞及原审第三人那恁村委会与那恁下村民小组的共同委托代理人刘忠维到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：1995年5月，儋州市政府给那恁村委会（原儋州市那大办事处那恁管理区）颁发儋集建（那大）字第110号《集体土地建设用地使用证》（以下简称110号土地证）。
原审查明，110号土地证项下土地位于儋州市人民西路与工业大道相交处，面积52.08亩，土地性质为集体所有，用途为公共服务设施用地。上世纪九十年代，基于城市建设需要，儋州市政府征用了那恁村委会管辖的几个自然村（即那恁上村、那恁下村、爱图村）的土地，为了解决今后村民的就业和出路问题，那恁村委会以村集体名义向儋州市政府申请留用地兴建村办企业。儋州市政府于1995年4月13日作出《批复》，主要内容为：一、同意那恁管理区留用位于那大工业大道地段集体土地52.08亩，作为兴建公共服务设施用地，使用期50年；二、该留用地不办理征地手续和土地出让手续，土地所有权仍属集体所有，发给集体土地使用证；三、该留用地不得分地到户建私房，也不得转让、出租或以其他形式改变用地性质；四、原有的公购粮任务与耕地占用税由留用地单位承担。那恁村委会以《批复》为权属来源依据于1995年5月12日对批复留用的土地申请办理登记，并向儋州市政府提交上述土地权属来源证明。儋州市依法履行审查土地登记申请材料、制作红线图、收缴土地使用税费等颁证工作程序后，于1995年5月给那恁村委会颁发了110号土地证。另查明：上世纪九十年代，儋州市政府建设中兴大街、人民西路期间，已将张学术等6人家庭所盖原有房屋全部拆除。张学术等6人家庭在110号土地证项下部分土地上新建有房屋和其他设施，所占用土地不是其合法宅基地，其家庭对该土地没有任何土地使用权属证书，也未向政府相关部门申请办理规划报建手续。
原审认为，一、关于张学术等6人对110号土地证项下部分土地是否享有使用权问题。张学术等6人提交的证明其对110号土地证项下部分土地享有使用权的证据均不属于《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定的证据材料类型，均不足以证实其对该土地享有使用权。张学术等6人家庭虽然在110号土地证项下部分土地上新建有房屋和其他设施，但所占用土地不是其合法宅基地，其家庭对该土地没有任何土地使用权属证书，也未向政府相关部门申请办理规划报建手续。张学术等6人主张110号土地证项下土地包含其享有使用权的土地，但未提供确凿、充分的证据证明，故对其诉讼主张应承担举证不能的法律后果。二、关于被诉颁证行为的土地权属来源是否清楚，颁证程序是否合法问题。儋州市政府于1995年4月13日作出《批复》，同意110号土地证项下土地作为那恁村委会的留用地，即作为其兴建公共服务设施用地，且该土地不得作为村民的宅基地或自留地。那恁村委会在办理合法的用地手续后，已取得该土地的合法使用权。那恁村委会于1995年5月申请办理该土地的权属登记，并向儋州市政府国土部门提交土地权属来源证明。儋州市政府依法履行审查土地登记申请材料、制作红线图、收缴土地使用税费等颁证程序后，于1995年5月给那恁村委会颁发了110号土地证。110号土地证项下土地的位置、界址点坐标和四至界线均清楚、明确，并未侵害到张学术等6人的合法土地使用权。儋州市政府作出被诉行政行为在程序上虽存在瑕疵，但处理结果并无不当。综上，张学术等6人主张撤销110号土地证没有事实和法律依据。因此依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回张学术等6人的诉讼请求。案件受理费50元，由张学术等6人负担。
张学术等6人不服原审判决，上诉称，一、原审认定张学术等6人不享有110号土地证项下部分土地的使用权错误。110土地证项下土地中约2477平方米土地自上世纪八十年代初起就由那恁下村民小组分配给张学术等6人家庭使用，并于1990年7月23日签订了《承包责任制合同书》，虽然1998年第二轮农村土地承包期间那恁下村民小组没有与张学术等6人家庭重新办理承包手续，张学术等6人家庭没有申领《农村土地承包经营权证》，但该土地一直由张学术等6人家庭使用至今，从未有过改变。根据《农村土地承包法》第二十二条的规定，张学术等6人家庭享有该2477平方米土地的承包经营权。二、原审认定那恁村委会已取得110号土地证项下土地的合法使用权，被诉颁证行为土地权属来源清楚错误。张学术等6人对儋州市政府1995年4月13日所作《批复》没有异议，但认为批复留用的土地（即本案颁证土地）使用权从那恁下村民小组变更到那恁村委会应履行必要的法律手续，要给那恁下村民小组经济补偿，要赔偿土地承包人的青苗、地上附着物损失，不能仅凭《批复》就将该宗土地的使用权颁证到那恁村委会名下。除了《批复》外，儋州市政府至今不能提供那恁村委会合法取得该宗集体土地建设用地使用权的证据。那恁村委会提供的证据不能证明其已经支付了该宗土地的补偿款，更不能证明张学术等6人家庭已经领取了青苗、地上附着物补偿款。三、原审认定儋州市政府作出被诉行政行为程序上存在瑕疵，但处理结果并无不当错误。本案中，儋州市政府的行为严重违反《土地登记规则》的规定，且严重损害张学术等6人的合法权益，依法应予撤销。四、原审对证据的采信严重违反法律规定。儋州市政府、那恁村委会提供的证据的不能证明那恁村委会合法取得110号土地证项下土地的使用权，原审对其证据全部予以采信错误、违法。那恁下村民小组提供的《证明》属证人证言，且证人未出庭作证，原审对该《证明》予以采信错误、违法。张学术等6人提供的证据能够证明张学术等6人的主张，原审对此予以否认，完全错误、违法。综上，请求撤销原判，改判撤销儋州市政府给那恁村委会颁发的110号土地证。
被上诉人儋州市政府答辩称，其答辩意见与一审答辩意见一致。另补充如下：涉案土地的使用权属那恁村委会，那恁村民小组无权发包土地。另根据规定，未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。
原审第三人那恁村委会和那恁下村民小组共同述称，一、张学术等6人对争议地没有承包经营权，无权要求撤销儋州市政府给那恁村委会颁发的土地证。二、那恁下村民小组将争议地发包（出租）给张学博经过村委会同意，村委会对此予以认可。三、张学术等6人所主张的其以前所盖房子，已经在1993年前后，在儋州市政府统一清理违章建筑时候拆除。政府已经依法处理，并进行了补偿安置。
本院查明，张学术等6人家庭1994年之前在涉案土地上所建房屋于1994年前后在儋州市政府统一拆除违章建筑行动中已经全部被拆除。涉案土地上现建有瓦房14间、铁皮房2间，另建有厨房、厕所等若干。张学术等6人称，涉案土地上现存的房屋均系其家庭1994年后所建，其中，1995年建瓦房3间，2011年建瓦房5间和铁皮房2间，2015年建瓦房6间，其家庭自1988年起居住使用涉案土地至今。
本院查明的其他事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是张学术等6人不服儋州市政府给那恁村委会颁发110号土地证，诉请撤销该颁证行为的行政诉讼，争议焦点和审查重点是儋州市政府给那恁村委会颁发110号土地证是否合法。根据审理查明的情况，那恁村委会取得涉案土地建设用地使用权是基于其1995年向原儋州市土地管理局申请留用土地，原儋州市土地管理局经报请儋州市政府批复同意那恁村委会留用其原集体土地52.08亩作为兴建公共服务设施用地，该留用地不办理征地手续和土地出让手续，土地所有权仍属集体所有，颁发集体土地使用证。儋州市政府给那恁村委会颁发110号土地证是基于那恁村委会的申请，且依法履行了权属审核、登记审批等程序，颁证材料中不仅有土地登记申请书、土地权属来源证明材料，还有留用地红线图、耕地占用税完税证明等材料，颁证土地的权属、位置、四至界线、界址点坐标均清楚、明确，故应当认定儋州市政府给那恁村委会颁发110号土地证，认定事实清楚，程序并无不当。张学术等6人主张110号土地证中包含了其家庭拥有使用权的土地，该部分土地的所有权人为那恁下村民小组，儋州市政府将该部分土地颁证给那恁村委会未向那恁下村民小组支付土地补偿款，亦未向其家庭支付青苗及地上附着物补偿款，那恁村委会未合法取得该部分土地的使用权，儋州市政府的颁证行为侵犯了其合法权益。因张学术等6人家庭1994年之前在争议地上所建房屋于1994年前后在儋州市政府统一拆除违章建筑行动中已经全部被拆除，张学术等6人提供的证据不足以证明其家庭在儋州市政府给那恁村委会颁发110号土地证时仍对其中的部分土地拥有合法使用权，且那恁下村民小组对其相关主张亦不予支持，故不能认定儋州市政府给那恁村委会颁发110号土地证的行为侵犯了张学术等6人的合法权益。况且，从土地性质来看，110号土地证项下土地的性质自始至终为集体所有，并未发生改变，故不存在儋州市政府应向土地所有权人或者土地使用权人支付补偿款的问题。综上，原审判决认定事实清楚，判决驳回张学术等6人的诉讼请求并无不当，应予维持。张学术等6人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由张学术、张学珍、张学祖、张学海、张之超、吴如留本判决为终审判决。
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审判长 刘 利
审判员 吴天月
审判员 单 宇
二〇一五年十一月二十三日
书记员李励云
附：本案适用的法律条文
附：本案适用的法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。