贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔南行终字第47号
上诉人（原审第三人）三都县三合镇牛场村二组；
诉讼代表人曹天福，男，三都县三合镇牛场村二组组长；
被上诉人（原审原告）肖德英；
被上诉人（原审原告）吴国芳；
被上诉人（原审原告）三都县三合镇牛场村一组；
诉讼代表人凌光辉，三都县牛场村一组组长。
原审被告三都县人民政府。
法定代表人潘仕进县长。
上诉人三都县三合镇牛场村二组因土地权属争议一案，不服三都水族自治县人民法院（2014）三行初字第13号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院根据原、被告、第三人举证，并经庭审质证认定：原告牛场村一组，第三人牛场村二组争议的宗地“老碗厂”含“母贤”、“新场”、“祖盆”三个坡在内，东抵三合镇龙台村二组山林土地，南抵三合镇姑挂村一组山林土地，西抵三都至荔波S206公路，北面部分土地与牛场村二组的山林土地和龙台村的山林土地接壤，面积约200亩。牛场村一、二组原同属一个生产队，1962年后分为两个生产队即现在的牛场村一组和二组。分队时，耕地和荒山也进行了相应的划分。1972年，三都县陶瓷厂在争议地“新场坡”建立，该厂属集体企业，隶属三都县城镇集体工业联社。1980年陶瓷厂停产，该厂安排职工侯帮奇守厂，侯帮奇的家属肖德英、吴国芳即在该厂废弃的空地上开荒种地，先后开垦出争议地内1，、2、3、4、5、6、8号地。2008年2月10日，侯正醒用其位于唐先惠山林内的地块与唐先惠互换得李贤刚的责任田即争议地内的7号地块，2004年，原三都县经贸局为侯帮奇办理了养老保险手续。原陶瓷厂在建厂时以及建厂后均没有办理用地登记手续。2010年下半年至2011年期间，牛场村二组联名向原经贸局要求收回陶瓷厂土地由该组管理。后三都县工信局决定将陶瓷厂土地及其地上建筑物交由三合镇管理。2013年5月13日，三合镇人民政府作出三合府报（2013）9号《关于原县陶瓷厂占用土地权属问题的处理意见》，建议将原陶瓷厂土地权属交由牛场村二组管理使用，该厂土地上的建筑物交由牛场村委会处置。2001年2月，第三人牛场村二组和村委将争议地新场坡租给三都县丰田矿产品开发有限责任公司修建铅锌矿复选厂。2011年，侯帮奇将在原陶瓷厂土地上开垦的地块出租给红提项目方修建临时办公房，第三人与原告发生争议。2013年8月第三人以原告牛场村一组为被申请人，肖德英，吴国芳为第三人向被告申请对老碗厂的土地权属进行确权申请。被告在确权过程中，第三人向被告提交了第三人集体持有的1998年集体《土地承包经营权证书》和蒙国利、蒙国基持有的1998年《土地承包经营权证书》。原告向被告提交了肖德英持有的1992年《田土承包合同书》和1998年《农村土地经营权证书》，吴国芬持有的1998年《农村土地经营权证书》。2014年4月18日被告三都县人民政府以第三人提交的1998年集体《土地承包经营权证书》的四至与争议地的四至基本相符，原告提交的《田土承包合同书》、《农村土地经营权证书》有涂改和增填，涂改增填的部分有效。对争议地作出如下的处理决定：一、争议地“老碗厂”（即：包括“母贤，新场，祖盆”三个连片坡在内除1-8号地块）的山林土地所有权归第三人牛场村二组集体所有，持有的1998年集体经营权证合法有效。二、1号地的一部分（1-1）使用权归第三人肖德英，其所有权归原告牛场村一组，其余（1-2）土地所有权归第三人牛场村二组所有。三、3、6号地的使用权归原告吴国芳，其所有权归原告牛场村一组，其余2、4、5、7、8号地所有权归第三人牛场村二组所有的处理决定。原告肖德英，吴国芳，牛场村一组不服，向黔南州人民政府申请复议。2014年9月18日，黔南州人民政府作出黔南府行复决字（2014）19号《行政复议决定书》，维持被告的《处理决定》。
原审法院认为：被告三都县人民政府所作出的三府裁处（2014）1号《处理决定》的主要依据是第三人牛场村二组持有的1998年集体《土地承包经营权证书》。而该证上记载的发包方是牛场村委会，蒙国利、蒙国基持有的1998年《土地承包经营权证书》上记载的发包方也是牛场村委会，不仅如此，被告提交的《土地租赁协议》中的乙方也是二组和村委会而不单是二组，这些证据表明牛场村委会与争议地的权属有利害关系。但被告三都县人民政府在裁决过程中没有将牛场村委会作为当事人属程序不当。另外争议地内的7号地块原告是与他人流转所得，被告没有查明该事实属事实认定不清。被告裁决的第三项的后段部分只是将原告肖德英、吴国芳耕种的2、4、5、7、8号地块所有权归第三人所有，没有明确这些地块的使用权人是谁，属裁决不明。综上所述，被告三都县人民政府的裁决程序不当，事实认定不清，部分事项裁决结果不明，应予撤销，原告的诉讼请求符合事实和法律的规定，应予以支持。依照我国《行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第3目的规定，判决：撤销被告三都水族自治县人民政府2014年4月18日作出的三府裁处（2014）1号《关于三合镇牛场村一组与二组“老碗厂”土地权属争议的处理决定》；本案受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府承担。
上诉人（原审第三人）三都县三合镇牛场村二组上诉称：1、争议地自1962年上诉人与第三人三都县三合镇牛场村一组分队后一直归上诉人管理使用，上诉人持有三都县人民政府1998年颁发的《土地承包经营权证书》明确记载争议地归上诉人所有，四至与实地相符，并与档案局提供的底册也完全吻合，应当作为争议地的确权依据；2、三都县三合镇牛场村一组在确权举证期限内没有提供集体山证，所提供的肖德英户所持有的1992年的土地承包合同书和农村土地承包经营权证书在档案局查无档案，所提供的吴国芳户的农村土地承包经营权证书中记载的数量与县档案局的底册不符，没有任何证据证明争议地归其所有；3、一审判决认定牛场村委会与争议地的权属有利害关系，被上诉人三都县人民政府没有将牛场村委会作为当事人属程序不当是错误的；4、一审判决认定事实错误，与实际严重不符，因为当事人在被上诉人进行确权时指定的举证期限内没有提交证据证明争议地归其所有，且肖德英、王国发是一组村民，土地所有权明确归上诉人所有，其使用权也应当属于上诉人，无需加以明确。请求撤销一审判决，维持三都县政府作出的《关于三合镇牛场村一组与二组“老碗厂”土地权属争议的处理决定》。
被上诉人原审原告吴国芳、肖德英答辩称：从1978年开始陆续在三都县原陶瓷厂的空闲地和废址上开垦耕地，直到2011年将多年开垦耕种的耕地出租给浙江商人种植葡萄，上诉人见有利可图，故而向被原审被告申请对答辩人的耕地进行确权，原审被告作出的三府裁处（2014）1号《关于三合镇牛场村一组与二组“老碗厂”土地权属争议的处理决定》没有事实依据；2、从1978年开垦耕地至2011年上诉人提出土地权属争议前，二十多年来上诉人都没有提出过任何异议，开垦耕种土地早已超过20年，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，争议地应当归被上诉人所有，三都县政府作出的处理决定，适用法律错误，请求二审法院维持一审判决。
原审被告答辩称：1、上诉人牛场村二组提供的1998年《土地承包经营权证书》是原审被告依据职权颁发的，颁发程序符合法律规定，与县档案局提供的底册也完全吻合；2、一审判决认定牛场村委会与争议地的权属有利害关系，三都县人民政府没有将牛场村委会作为当事人属程序不当是错误的，在本案处理过程中，牛场村委会均知晓情况并出具了相关的证明，因此，被上诉人认为牛场村委会与本案没有利害关系；3、一审判决认定争议地内7号地块是原告与他人流转所得，被告没有查明该事实属事实认定不清是错误的，因为在确权时第三人在规定的时间内没有提交证据；4、一审判决认定被上诉人只确定争议地内2、4、5、7、8号地块所有权的归属而没有确定使用权归属属裁决不明时错误的，被上诉人认为只需明确所有权即可，使用权无需说明。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、第三人牛场村二组集体1998年土地经营权证，用以证明第三人对争议地有合法依据；2、二组蒙国基，蒙国利1998年土地经营权证，用以证明二组对争议地享有权属；3、对杨胜鹏的调查笔录，用以证明争议地归第三人的事实；4、协议书，用以证明1993年石连羽等人与第三人承包争议地的事实；5、三都县工信局关于原县陶瓷厂土地权属情况的说明，证明第三人曾经找工信局处理争议地土地问题的事实；6、三合镇人民政府关于原陶瓷厂占用土地权属问题的处理意见，用以证明争议地权属属于第三人的事实；7、被告对牛场村二组王惠荣、曹天福、唐泽远的调查笔录，用以证明争议地属于第三人的事实；8、被告对牛场村委韦学用、龙台村一组王惠武、龙台村二组杨光银、姑挂村一组吴国军的调查笔录，用以证明争议地属于第三人的事实；9、肖德英1992年田土承包合同书，1998年土地经营权证书，吴国芳1998年土地经营权证，土地调查统计表，用以证明原告持有的证与底表不符，有增填的事实；10、被告对蒙恩儒的调查笔录，用以证明原告肖德英、吴国芳耕种的土地没有达到二十年；11、被告从三都县档案局查询牛场村一组和二组1998年集体经营权证书底表，用以证明一组的山证没有争议地，二组的山证有争议地的事实；12、被告对聂昌龙的调查笔录，用以证明吴国芳持有的土地经营权证已经涂改的事实。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、一组代表人的职务证明，用以证明凌光辉系一组组长；2、律师调查证明和土地经营权调查统计表，用以证明第三人牛场村二组集体荒山在土地管理部门没有相应的档案材料，在第一轮承包时没有档案材料，1998年调查统计表与经营权证书的四至不符；3、收条，用以证明第三人的集体土地承包证是2011年补发的，被告以该证作裁决依据错误；4、聂荷鹏、唐先跃、韦国良、侯帮奇、侯帮顶、江仁体的证言，用以证明争议地是牛场村一、二组共用的集体土地；5、侯加兵等8人共同出具的原告组民在“母贤坡”葬坟情况证明及其图片，用以证明争议地是牛场村一、二组共同管理的土地的事实；6、凌世勋的土地承包证，用以证明在争议地有一组成员凌世勋承包的土地；7、1992年8月24日买房收据，用以证明原告耕种时间已超过20年；8、田地互换协议，用以证明7号地块不是争议地；9、陆朝惠和侯家良的书面证词，用以证明原告肖德英和吴国芳已耕种争议地块超过20年的事实；10、证人王和平和潘国辉的证词，用以证明原告肖德英和吴国芳已耕种争议地块超过20年的事实；11、凌光辉、聂荷鹏、侯帮奇、韦国良、侯帮顶、江仁体的书面联名证词，唐先跃、凌光辉、侯加栋的书面证词，用以证明证明原告肖德英和吴国芳已耕种争议地块超过20年的事实。
原审第三人向原审法院提交的证据材料有：1、第三人代表人的身份证明，用以证明第三人诉讼主体适格；2、牛场村委会证明，杨秀海书面证词，用以证明争议地属第三人所有和管理的事实。第三人提交的其他证据因与被告提交质证的证据相同而不再另行提交质证。
以上证据材料均经一审庭审质证，并随案移送本院。
经审查，本院查明的事实与原审无异。
本院认为：本案的争议焦点是三都县人民政府所作出的三府裁处（2014）1号《处理决定》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”争议当事人是因山林土地所有权和使用权属引起的权属争议，争议的山林土地所有权属从争议当事人提交的证据反映与牛场村委会有法律上的利害关系，三都县人民政府在行政确权程序中未将牛场村委会作为当事人程序不当，其作出的三府裁处（2014）1号《处理决定》法律依据不充分，一审法院判决撤销并无不当。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，但未责令三都县人民政府重新作出具体行政行为应予纠正。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第（3）目、第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持原判；
二、三都县人民政府于本判决生效之日起60日内对争议的山林土地权属重新作出具体行政行为。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 周 刚
审判员 王晓宏
审判员 陈界梅
二〇一五年四月十六日
书记员 刘翔瑞