山东省蓬莱市人民法院
行 政 判 决 书
（2011）蓬行初字第1号
原告田吉海，男，1958年12月13日出生，汉族，住蓬莱市。
委托代理人宋训刚，山东西政律师事务所蓬莱分所律师。
被告蓬莱市住房和规划建设管理局，所在地址蓬莱市南关路124号。
法定代表人王志臣，任局长。
委托代理人李挺，该局工作人员。
委托代理人郝庚新，山东仙阁律师事务所律师。
第三人张建秋，女，1964年10月1日出生，汉族，住蓬莱市。
原告田吉海不服被告蓬莱市住房和规划建设管理局规划行政许可一案，于2011年1月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2011年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因张建秋与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案的诉讼。本院依法组成合议庭，于2011年3月1日、4月1日、2016年5月19日公开开庭审理了本案。原告田吉海、委托代理人宋训刚，被告的委托代理人李挺、郝庚新，第三人张建秋到庭参加了诉讼。因本案须以相关行政案件的审理结果为依据，本院2011年4月8日裁定本案中止审理，现中止诉讼的原因已消除，本案恢复诉讼，并审理终结。
2009年9月21日第三人张建秋申请翻扩建其位于蓬莱市南王街道南八甲村的一层住宅，并提交了相关资料。经审核，原蓬莱市规划局于2009年9月27日为第三人颁发了（04）乡字第370684200900056号乡村建设规划许可证。
原告田吉海诉称，原告与被告规划许可的张建秋房产系南北邻居。张建秋在办理乡村规划许可证时，在四邻签字一栏中，“田吉海”签名是冒用原告的签名，骗取了�告的行政许可。第三人张建秋不是蓬莱市南王街道南八甲村村民，其所买房产的土地使用期限为房屋毁灭时止，其重建必须按法律规定办理用地手续。原告认为，被告颁发给第三人的规划许可证违反了《行政许可法》第三十四条、六十九条及《土地管理法》的相关规定，请求撤销370684200900056号乡村建设规划许可证。
原告提交了以下证据：
1、2011年2月11日蓬莱市南王街道南八甲村村民委员会出具的证明。证明第三人2009年户口已不在本村，村委会的印章由南王街道办事处保管，第三人建房未通过村委会办理盖章。
2、1986年10月26日涉案房屋的转让协议。
3、第三人办理蓬集建（90）字第062210040130号集体土地建设用地使用证的审批表，证明土地证的内容是虚假的，被告依据虚假的土地证作出规划许可不合法。
被告辩称，第三人取得土地证后，经村、街道审核，在用地范围内申请建房，不违反有关规划规定；第三人的建房规划许可证档案材料没有记载有“田吉海”的签名；原告与第三人的纠纷是相邻排水纠纷，已经有关部门调解并达成协议，原告要求解决的是相邻权问题，不属于行政法的调整范围；综上，被告对第三人的农村建房规划许可，事实认定和法律依据正确，也未损害原告的合法权益，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、（04）乡字第370684200900056号乡村建设规划许可证。
2、蓬莱市建设工程规划许可申请审�表。
3、蓬私房字第19-0400**号房屋所有权证。
4、蓬集建（90）字第06221004013号集体土地建设用地使用证。
5、常住人口登记卡。
6、信访事项答复意见书。
法律依据：《村庄和集镇规划建设管理条例》、山东省实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法。
第三人述称，我建房时原告知道，周围建房邻居都没有签字的。
第三人提交了原告的城镇公房所有权登记表，证明原告建房时也没有四邻签字。
为了查明本案的事实，本院依法调取了本院（2010）蓬登民初字第781号民事判决书及烟台市中级人法院（2012）烟行终字第29号行政裁定书。
经庭审质证，被告对原告提交的1号、2号证据提出异议，认为1号证据没有加盖公章，不符合证据的形式且与规划审批时加盖公章的事实不符。2号证据与本案无关联性。对3号证据的真实性无异议，但不认可原告的证明目的。原告对被告提交的1号证据真实性无异议。原告对被告提交的2、3、4、5、6号证据提出异议，认为2号证据申请审批表中村委会加盖的公章不是真实意思表示；四邻签字盖章是虚假的。3、4号证据地界相互矛盾，土地证、房产证取得不合法。5号证据证明第三人不是本集体经济组织成员，不能被准许建房。6号证据不能达到被告的证明目的。第三人对被告提交的证据无异议，认为规划许可合法。原告认为第三人提交的证据与本案无关联性。被告对第三人提交的证据无异议。对本院依职权调取的（2010）蓬登民初字第781号民事判决书及烟台市中级人法院（2012）烟行终字第29号行政裁定书的真实性，各方当事人均无异议。
本院对上述证据认证如下，被告提交的1号证据系本案诉争的行政行为。原告提交的1号证据不符合证据的形式且与审批表中的盖章意见相矛盾，本院不予采信。原告提交的2号、3号证据与本案无关联性，本院不予采信。被告提交的2-5号证据系被告在行政程序中取得，与本案具有关联性，可以作为审查诉争行政行为是否合法的依据，本院予以采信。被告提交的6号证据系作出行政行为后的证据，不能作为认定行政行为合法的依据。第三人提交的证据，与本案无关联性，本院不予采信。本院调取的生效裁判文书所确认的事实，可以作为定案依据。
经审理查明，1986年10月26日蓬莱市南王镇南八甲村村民刘纯伟将�叫行的村磨坊转让给第三人父亲张树忠，价款为3000元，办理房屋所有权证时，该房屋登记在第三人名下。1992年11月30日蓬莱市人民政府向第三人颁发了蓬集建（90）字第062210040130号集体建设用地使用证。原告1993年3月8日购买了蓬莱市南王镇南八甲村村民委员会的房屋六间，之后原告一直居住在此。至此原告与第三人成为南北邻居，原告居北，第三人居南。2009年之前，原告的南平房与第三人的房屋不相接，两房之间是东西相通的空白地。2009年9月21日第三人申请对其房屋进行翻扩建，填写了制式的申请审批表，提交了蓬集建（90）字第062210040130号集体建设用地使用证复印件、户口本、房产证复印件各一份，平立面图一份。申请审批表中四邻盖章栏其中北：内墙皮邻酒厂按有指纹。村委意见及镇、办事处意见栏，由蓬莱市南王街道南八甲村村民委员会、蓬莱市南王街道办事处农业和村镇建设办公室加盖公章。第三人的人口登记卡载明，第三人服务处所蓬莱市绣花厂，职业工人。原蓬莱市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，经过审核认为第三人申请翻建的房屋符合城乡规划的要求，于2009年9月27日为第三人颁发了（04）乡字第370684200900056号乡村建设规划许可证。此后，第三人对房屋进行了翻扩建，并将紧邻原告南平房原为空白地的地方圈起成为第三人家的后院，其东西两面的墙贴在原告南平房的墙面上，并在东面建一铁门。原告认为第三人翻建房屋后地基高出原告房屋地基，同时东面未留出排水口，导致北院的水无法流出而渗到原告的南平房，造成房屋受损，双方发生纠纷。2010年10月18日，原告以第三人为被告向本院提起相邻排妨民事诉讼。2011年1月10日原告向本院提起本案的行政诉讼。在本案诉讼期间，原告�为本案规划许可依据的第三人土地登记及土地证侵害了其合法权益，提起行政诉讼，要求撤销蓬莱市人民政府为第三人颁发的蓬集建（90）字第062210040130号集体建设用地使用证，本案中止审理。2011年11月25日本院作出（2011）蓬行初字第8号行政判决，判决撤销蓬莱市人民政府为第三人颁发的蓬集建（90）字第062210040130号集体建设用地使用证。第三人不服提起上诉。2012年8月16日本院对原告与第三人相邻权纠纷一案作出（2010）蓬登民初字第781号民事判决，判决：一、距离田吉海南平房南外墙皮10公分，从张建秋家北院西墙至东院墙砌一东西方向水泥水沟，水沟南北宽25公分，深为田吉海南平房地基以下25公分，保障张建秋家北院的水能够向东排出墙外。以上确定的义务限张建秋于判决生效后十日内履行完毕。二、张建秋拆除贴在田吉海南平房南外墙皮垒的矮砖墙，限于判�生效后十日内履行完毕。三、张建秋赔偿田吉海经济损失400元，限判决生效后十日内付清。该判决双方均未上诉，已发生法律效力。2012年11月14日烟台市中级人民法院对原告所诉土地行政登记一案作出（2012）烟行终字第29号行政裁定，认定原告田吉海不具有行政诉讼主体资格，裁定：一、撤销蓬莱市人民法院（2011）蓬行初字第8号行政判决；二、驳回田吉海的起诉。
另查，2010年6月25日蓬发[2010]11号中共蓬莱市委、蓬莱市人民政府关于蓬莱市人民政府机构改革的实施意见，组建蓬莱市住房和规划建设管理局，原蓬莱市规划局的职责划入蓬莱市住房和规划建设管理局，不再保留蓬莱市规划局。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十一条的规定，原蓬莱市规划局作为本市原城乡规划�主管部门，具有对提出建设申请的个人核发乡村建设规划许可证的主体资格和行政职权。原蓬莱市规划局撤销其职责划入蓬莱市住房和规划建设管理局，原告对原蓬莱市规划局所作规划许可行为提起行政诉讼，蓬莱市住房和规划建设管理局作为本案的被告主体适格。
依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）、被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”的规定，相邻权人有对行政主体作出的涉及相邻权的具体行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。本案中原告不是被诉规划行政许可行为的直接相对人，提交的诉状中未说明相邻权是否受到侵�，但庭审中原告陈述因被告许可第三人翻建房屋影响原告排水，且造成原告无法对南院墙进行维修及通行，损害了相邻权。因此，原告具有提起本案行政诉讼的主体资格。原蓬莱市规划局于2009年9月27日为第三人颁发了乡村建设规划许可证，原告认为被告的规划许可行为侵害了其合法权益，于2011年1月10日提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第四十一条第一款的规定，原告的起诉不超过法定起诉期限。
通过庭审调查质证，本案的焦点问题是：一、被告的规划许可行为是否合法；二、被告的规划许可行为是否导致原告的相邻权受到侵害。
针对第一个焦点问题，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定“在乡、村庄�划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”2009年9月第三人向原蓬莱市规划局申请建设规划许可时，山东省尚未制定上述规划管理办法，对在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设申请规划许可应提交的申请材料、具体程序没有明确的规定。原蓬莱市规划局依照行政许可的一般程序规定，根据第三人申请建设房屋的具体情况，由第三人提交经申请建设房屋所在地的村委会、街道办事处盖章同意的规划许可申请审批表，集体土地使用权证、户口本、房产证复印件，申请翻建房屋的平立面图，经审核，为第三人颁发了乡村建设规划许可证，行政程序并无不当。2012年12月1日起施行的《山东省城乡规划条例》第五十八条对使用宅基地进行农村村民住宅建设申请规划许可应提交的材料、程序作了明确规定。该规定虽不是原蓬莱市规划局作出行政行为时的依据，但能够佐证原蓬莱市规划局作出本案诉争行政行为时行政程序并无不当。原告认为第三人提交的规划许可申请审批表中四邻盖章栏无原告签字盖章程序违法的意见，因无法律依据，本院不予支持。关于原告认为2009年第三人已不是本村村民，不具备申请翻建房屋的资格问题。本院认为，实践中，农村宅基地上房屋的翻建，需要满足两个条件，一是要符合城乡规划；二是已经合法取得宅基地使用权，并且翻建不得超出合法拥有使用权的范围。第三人是否是本村村民，与其是否能取得本村宅基地使用权相关联。1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修订之后，我国严格限制农村宅基地流转。宅基地使用权作为一项特殊的土地权利，其土地使用权人具有严格的范围限制，仅限于农民集体经济组织内部符合规定的成员。但1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修订之前，国家法律、法规及政策没有禁止农村房屋买卖及城市居民占用集体土地建住宅的规定。1993年11月1日起施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条还规定了城镇非农业户口在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的用地审批程序。本案中，第三人1992年即取得翻建前的房屋所有权和集体土地建设用地使用权，1992年至2009年第三人一直是翻建前房屋、土地的合法所有人和使用人。对于在已经取得的宅基地使用范围内进行房屋翻建是否需重新办理用地手续，法律、法规中没有规定。2009年第三人在其已经取得的集体土地建设用地使用权的用地范围内向原蓬莱市规划局申请翻扩建房屋的建设规划许可，原蓬莱市规划局经审查认为第三人提交材料齐全，符合规划要求，不影响原告房屋的通风、采光等相邻权，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定为第三人颁发了乡村建设规划许可证，事实清楚，适用法律正确。
针对第二个焦点问题，本院认为，原蓬莱市规划局的建设规划许可行为是否侵害了原告的相邻权，需从是否存在损害后果和是否存在因果关系来认定。本案中原告陈述因被告许可第三人翻建房屋，第三人在原告东边紧邻原告南墙建了一个大门及门垛，影响了原告的排水和通行。而第三人所建院墙、大门、门垛并不是原蓬莱市规划局规划许可的建设项目，原告与第三人之间因排水发生相邻权纠纷与原蓬莱市规划局的规划许可行为并无必然的因果关系，且原告与第三人的相邻排妨纠纷已经通过民事诉讼予以解决。原告认为原蓬莱市规划局的规划许可行为侵害了其相邻权的主张，因无事实依据，本院�予支持。
综上，原蓬莱市规划局对第三人作出的城乡建设规划许可行为合法，未侵害原告的相邻权。原告要求撤销（04）乡字第370684200900056号乡村建设规划许可证的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 杨庆华
人民陪审员 梁志香
人民陪审员 王秀华
二〇一六年六月十五日
书 记 员 王静谊