郑州铁路运输法院
刑 事 判 决 书
（2015）郑铁刑初字第38号
公诉机关郑州铁路运输检察院。
被告人周某某，男，1956年5月10日出生，曾任开封铁路土地管理处主任。
辩护人王建伟，河南豫太律师事务所律师。
辩护人马春丽，河南豫龙律师事务所律师。
郑州铁路运输检察院以郑铁检公诉刑诉（2015）33号起诉书指控被告人周某某犯玩忽职守罪，于2015年9月16日向本院提起公诉。本院于同日立案，并依法组成合议庭，于2015年9月28日公开开庭审理了本案，郑州铁路运输检察院指派检察员张军伟、杨杰出庭支持公诉，被告人周某某及其辩护人到庭参加诉讼。现已审理终结。
郑州铁路运输检察院指控，1997年9月至2013年7月，被告人周某某在担任开封铁路土地管理处主任期间，对其管辖的兰坝支线未认真履行监管职责，致使兰坝支线沿线铁路用地被大肆侵占，给国家造成直接经济损失621.95万元。公诉机关针对指控提供了相关证据，认为周某某身为原开封铁路土地管理处负责人，未认真履行职责，致使国家利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。提请本院依法判处。
被告人周某某认为自己不构成玩忽职守罪，其理由是根据“谁使用、谁负责”的铁路用地管理原则，郑州桥工段兰考车间作为兰坝线铁路土地使用单位，对兰坝线铁路用地负有监护、守护责任，如发现铁路用地有被侵占情况，应当通过自我救济、行政救济、司法救济的方式进行保护，但该车间对兰坝线铁路用地被侵占情况没有任何反映和上报。另外公诉机关指控的损失并非是已经造成的实际损失，还可以通过民事诉讼等手段追回。
被告人周某某的辩护人提出周某某的行为不构成玩忽职守罪。根据本案书证以及证人证言，铁路用地是三级管理体制，基层站段和线路车间是铁路用地管理的执行主体，有关站段单位的正职和线路车间主任是兰坝线的直接使用单位和巡视管理人，应负第一责任。本案委托的评估机构所作出的土地估价报告无效，该评估报告按照无限使用年期的划拨国有建设用地使用权权益，来计算被告人造成的经济损失是错误的。周某某履行职务时没有过失，没有严重不负责任，也没有造成国家重大损失，不符合玩忽职守罪的犯罪构成要件，公诉机关指控不能成立。
经审理查明，兰坝铁路支线作为郑州铁路局所辖防汛运输石料备用线，由郑州铁路局郑州桥工段兰考线路车间管理、使用；同时开封铁路土地管理处负有监管责任。2001年以来，该段线路陆续被多家单位、个人侵占，在此期间，负有监管责任的开封铁路土地管理处，既未对该线路进行巡视，亦未对该用地单位的铁路土地管理情况进行监督、检查。经郑州铁路局土地林业管理办公室工作人员现场查看及有关机构评估，该段线路所在铁路土地共有24013.68平方米被10家单位和个人侵占，目前已经不具备通行条件。
上述事实有公诉机关、辩护人提交，并经当庭质证、认证的下列证据予以证明：
1、兰坝支线用途、面积、被侵占的书证
（l）情况说明、兰坝支线国土使用证复印件（兰籍国用1995字第0499号），证实兰坝支线全长16.424千米，作用为防汛期间运输石料备用线。兰坝支线铁路线路用地属于国有交通用地，使用期限为永久，用地面积为44829.50平方米。
（2）兰坝线现场勘察情况、开封土地林业所关于兰坝线铁路用地违规侵占情况实地调查报告、违规侵占航拍图、土地估价补充报告，证实2014年10月23日，郑州铁路局土地林业管理办公室、段土地林业所、开封土地林业所工作人员对兰坝支线被侵占情况进行现场勘察。铁路管辖线路长度为1.2km，实地丈量线路截止兰考县黄河路与文明路交叉口向西约40米位置，线路自600米处开始被道路、围墙侵占，部分线路被硬化到路面以下。该线路下被非法侵占的铁路线交通用地面积为24013.68平方米。
2、证人陈某某、崔某某、胡某某证言，该三名证人均系有关占用兰坝线铁路交通用地相关单位的工作人员，证实2006年以来，其各自所在单位占用铁路交通用地期间，没有铁路部门的工作人员来检查、制止。
3、铁道部《关于进一步加强铁路用地管理工作的决定》、郑州铁路局《铁路用地管理办法》、郑州铁路局《铁路用地管理工作综合考核办法》、郑州铁路局和中共铁路局委员会《关于开展铁路用地管理执法监察的通知》、郑州铁路安全监督管理办公室《关于进一步明确铁路线路安全保护区建设和管理及行政执法检查、处罚责任分工的通知》、《全局铁路用地监察动态巡查三级网络联系手册》等书证。
证实铁路用地实行铁道部、铁路局、站段三级管理，路局站段（基层单位）是铁路用地管理的执行主体，基层单位行政正职是本单位铁路用地管理的第一负责人，根据铁道部和路局的规定，承担本单位铁路用地的监护管理工作，负责本单位铁路用地的巡视检查工作，制止、纠正违规违法用地行为及时上报路局土地管理部门等。铁路土地监察工作人员负责监督检查铁路用地的利用、保护、管理和收费等工作。
4、郑州铁路局土地林业管理办公室出具的证明，周某某户籍证明、《干部卡片》及周某某简历、任职通知，铁路用地监察证复印件、行政执法证复印件、国土资源执法监察证复印件
证实被告人周某某1997年9月至2013年7月任开封铁路土地管理处主任，2013年8月至今任郑州铁路局郑州建筑段开封土地林业所场长助理，原铁道部2007年9月颁发给周某某铁路用地监察证号为05026，河南省国土资源厅颁发给周某某的国土资源执法监察证号为41000002200。原开封铁路土地管理处管辖范围包括陇海、京九、兰坝线等。开封铁路土地管理处及周某某主要工作职责包括监督检查管辖内土地管理法律、法规贯彻执行以及落实情况等。
5、证人薛某某、马某某、李某甲、朱某某（四人均为郑州桥工段兰考线路车间的工作人员）证言
证实兰坝线一直隶属于兰考车间管理，2001年前由兰考车间下属的四公里工区具体负责管理维护，2001年工区撤消后，仍由兰考车间管理。按照有关规定，铁路线下土地是由三级管理的，作为基层车间是落实到班组具体管理的，四公里工区撤消后，车间指定兰考工务工区具体负责，由工长和安全员负责具体巡视检查。后来这条专用线封闭，停止使用，车辆已经不能进入了，该车间就没有再对线路进行巡视。
6、证人李某乙、李某丙（二人均系原开封铁路土地管理处工作人员）证言
证实兰坝铁路支线由开封铁路土地管理处管辖，开封铁路土地管理处有工作人员三名，周某某为负责人，工作中没有具体分工。工作程序是发现铁路土地被非法侵占时由两人以上共同去处理，需做笔录，实地测量占地面积，下发《违法侵占铁路用地停工通知书》，向上级领导汇报。
7、周某某自书《河南省铁路土地管理局开封土地管理处的工作人员及工作概况说明》，河南省铁路土地管理局开封土地管理处自2009年7月至2012年9月期间的土地管理巡查、举报记录薄
证实开封土地管理处有3名工作人员（周某某、李某丙、李某乙），没有配备交通工具，管辖范围跨及三个省14个市、县、区，线路长度约300余公里，日常巡视主要靠坐火车来进行。2009年7月至2012年9月期间，每月有计划的乘坐列车在陇海铁路线、京九铁路线巡视，接受有关单位、个人举报违法侵占铁路用地线索，查处违法占地行为。
8、被告人周某某供述与辩解
证实被告人周某某1997年9月至2013年7月任原开封铁路土地管理处负责人，有省国土资源厅颁发的编号为41000002200的土地执法证。兰坝支线属于原开封铁路土地管理处管辖范围，该处总共三名工作人员，管理的区域范围比较大，再加上没有交通工具和经费，一般都是乘坐火车添乘检查陇海铁路线、京九铁路线。而兰坝铁路支线因为长期没有使用，开封铁路土地管理处就没有把兰坝支线的铁路土地管理作为工作重点，2009年之后没有再巡视过兰坝支线，直到2014年3、4月份，周某某才知道兰坝支线沿线铁路土地被大量侵占。
此外，公诉机关还出示了委托鉴定书、土地估价报告、土地估价补充报告，欲证明兰坝支线沿线铁路用地被侵占24013.68平方米，给国家造成直接经济损失621.95万元。被告人周某某及其辩护人对该报告提出质疑，认为河南光明土地评估咨询有限责任公司没有相应的司法鉴定资质，所作出的土地评估报告不属于司法鉴定文书，不能作为证据被采信；该评估报告按照无限使用年期的划拨国有建设用地使用权权益（土地出让价格）作为被告人造成的经济损失来计算，是错误的。经查，土地估价补充报告关于兰坝铁路支线铁路用地被侵占面积的结论系经过测量而来，客观真实，本院对此部分已作为证据使用；关于本案造成的经济损失部分，公诉机关出示的该二份评估报告系按照无限使用年期的划拨国有建设用地使用权权益（土地出让价格），作为被告人造成的经济损失来计算，而根据兰坝支线国土使用证（兰籍国用1995字第0499号）所记载的权属关系，该宗土地使用权人仍为郑州铁路局，线路及两侧侵占铁路用地的单位和个人均属于非法状态，在国家及铁路部门没有明确表示放弃该宗土地使用权之前，不能视为郑州铁路局该宗土地使用权已经灭失或转让给非法侵占人，该评估报告所采用计算依据错误，因此本院对报告中“给国家造成直接经济损失621.95万元”的结论不予采信。
本院认为：被告人周某某身为原开封铁路土地管理处负责人，负有铁路土地管理、监察法定义务，但其未认真履行对其管辖范围内铁路用地单位的监督、检查职责，致使国家利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。
关于被告人周某某及其辩护人所提应对周某某宣告无罪的辩护意见。经查，有郑州铁路局土地林业管理办公室出具的证明、周某某铁路用地监察证和国土资源执法监察证复印件等证实周某某具有国家机关工作人员的身份、岗位职责，以及兰坝铁路支线在其职责管辖范围内的事实；有《郑州铁路局铁路用地管理办法》等书证，证实周某某负有监督、检查铁路用地单位对于铁路土地管理、使用情况的职责；有其本人供述和证人李某丙等人证言、线路巡查日志，证实其在工作过程中，既没有对兰坝铁路支线进行过巡视和检查，也没有对该线路的直接管理单位进行过铁路用地管理情况的监督和检查。综上，周某某作为负有铁路土地管理、监察法定义务的国家机关工作人员，没有履行监管职责，致使其管辖范围内的兰坝铁路支线受侵害严重，丧失通行条件，其行为已构成玩忽职守罪。被告人及其辩护人的辩护意见不能成立，本院不予采纳。
公诉机关建议对被告人周某某判处有期徒刑三年至五年。周某某及其辩护人提出应对周某某宣告无罪，即便定罪也应当免于刑事处罚的量刑辩论意见。我国刑法规定，国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家利益和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役。对周某某依法应在三年以下有期徒刑或者拘役的量刑幅度内判处刑罚。鉴于本案多种因素的存在共同导致损失后果，周某某对兰坝铁路支线用地单位使用、管理铁路用地情况监督、检查不力，只是多种因素之一，属犯罪情节轻微。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人周某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向郑州铁路运输中级法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份、副本二份。
审 判 长 张东方
审 判 员 李 欣
代理审判员 李华明
二〇一五年十二月十二日
书 记 员 蒋航航