江西省上饶市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）饶中行初字第51号
原告铅山县天峰合营水泥厂。
负责人詹天福。
委托代理人夏国强，江西博太律师事务所律师，特别授权代理。
被告铅山县人民政府。
法定代表人周金明。
委托代理人林知兵，一般代理。
原告铅山县天峰合营水泥厂不服被告铅山县人民政府作出的城建行政复议决定，于2015年11月17日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月15日受理后，依法组成合议庭，于2016年1月26日公开开庭进行了审理。原告铅山县天峰合营水泥厂的委托代理人夏国强与被告铅山县人民政府的委托代理人林知兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
铅山县人民政府于2015年11月3日作出铅府复（2015）08号行政复议决定，查明：申请人铅山县天峰合营水泥厂前身为江西省铅山天峰合营水泥厂，系联营合办制企业（合营期限八年），注册资本1100万元。2001年，因合营期限已满，作为合营一方的被申请人铅山县湖坊镇人民政府与浙江省诸暨市詹天云签订了《江西省铅山天峰合营水泥厂股份明析协议书》，约定被申请人铅山县湖坊镇人民政府从水泥厂退出。2013年上半年，申请人铅山县天峰合营水泥厂停产。2015年5月25日，被申请人铅山县湖坊镇人民政府根据党政班子联席会议形成的一致意见制作了《函告》，告知将依法收回铅山县天峰合营水泥厂的使用权，并送达申请人铅山县天峰合营水泥厂的负责人詹天福。2015年6月3日，铅山县房地产管理局接受被申请人铅山县湖坊镇人民政府的委托，对申请人铅山县天峰合营水泥厂的厂房进行了安全鉴定，并出具了鉴定结论为危房C级的（2015）019号《房屋安全鉴定报告》。2015年6月5日，被申请人铅山县湖坊镇人民政府与杭州明才拆房有限公司签订《拆厂房协议书》，委托杭州明才拆房有限公司拆除申请人铅山县天峰合营水泥厂的厂房，申请人铅山县天峰合营水泥厂的厂房被拆除。铅山县人民政府认为：被申请人铅山县湖坊镇人民政府未提供证据证明申请人铅山县天峰合营水泥厂占用的土地系被申请人征用的土地，因此被申请人铅山县湖坊镇人民政府“…被申请人依法对这103.78亩土地享有了所有权和使用权，…”的答辩理由没有事实上合法律上的依据，同时，被申请人铅山县湖坊镇人民政府并非是收回土地使用权的适格主体，故被申请人铅山县湖坊镇人民政府于2015年5月25日制作并送达申请人铅山县天峰合营水泥厂《函告》的行政行为于法无据。按照《江西省铅山县天峰合营水泥厂股份明析协议书》中的约定，厂房以及其他房屋系申请人铅山县天峰合营水泥厂的合伙企业财产，被申请人铅山县湖坊镇人民政府自行组织人员拆除申请人铅山县天峰合营水泥厂的合伙企业财产的行为于法有悖；被申请人铅山县湖坊镇人民政府虽提供了申请人铅山县天峰合营水泥厂的厂房系危房的证据，但并未提供证据证明已通知申请人铅山县天峰合营水泥厂以及告知其对该厂房如何处置，因此，被申请人铅山县湖坊镇人民政府作出强行拆除厂房的行政行为在法定程序上存在瑕疵。申请人铅山县天峰合营水泥厂虽提出被申请人铅山县湖坊镇人民政府应赔偿其损失1100万元，但并未提供证据予以证明其实际的损失已达1100万元，故申请人的该项行政复议请求依法不能成立。据此，铅山县人民政府决定：确认被申请人铅山县湖坊镇人民政府拆除申请人铅山县天峰合营水泥厂厂房的行政行为违法。确认被申请人铅山县湖坊镇人民政府收回申请人铅山县天峰合营水泥厂土地使用权的行政行为违法。驳回申请人铅山县天峰合营水泥厂的其他行政复议请求。
原告铅山县天峰合营水泥厂诉称：铅山县湖坊镇人民政府违法拆除原告厂房等建筑、侵占原告土地使用权的行为，对原告造成的损害不低于1100万元，依法应予全部赔偿。因铅山县湖坊镇人民政府违法拆毁原告的厂房等建筑，致上述房产无法评估作价，原告以注册出资1100万元作为赔偿依据符合实际情况。按照土地市场价格和拆迁补偿标准，铅山县湖坊镇人民政府违法侵占原告厂区内土地面积达103.78亩，拆除的建筑总面积达6000余平方米，按照2015年铅山工业用地最低价为5.6万元／亩，厂区土地使用权按6万元／亩计算，原告重新购置该宗土地需要622.68万元，拆除的建筑按800元／平方米计算，原告为480万元，两项合计达1102.68万元。故原告因铅山县湖坊镇人民政府违法行政行为造成的损失不少于1100万元。被告在铅府复（2015）08号行政复议决定书中以原告无证据证明实际损失为由驳回原告行政赔偿的请求与法律规定相悖，请求法院依法撤销被告作出的铅府复（2015）08号行政复议决定书的第三项，依法判决铅山县湖坊镇人民政府赔偿原告损失人民币1100万元。
原告铅山县天峰合营水泥厂在法定举证期限内向本院提交了如下证据：1、铅山县天峰合营水泥厂营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明原告主体资格。2、被告组织机构代码证，证明被告适格。3、行政复议申请书，证明原告提出复议的事实。4、湖坊镇人民政府行政复议答辩书，证明湖坊镇人民政府承认原告厂区土地使用权面积为103.78亩，被违法拆除的建筑总面积为6000余平方米，因违法拆除行政行为导致原告财产灭失及造成原告无法通过鉴定评估被毁建筑的价值。5、铅府复（2015）08号行政复议决定书，证明被诉具体行政行为。6、麻丘镇企业拆迁补偿标准，证明我省范围内的企业拆迁补偿项目和标准。7、铅山县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示（铅国土（2015）EE021号），证明原告重新购置厂区相应土地至少需要花费5.6万元／亩。8、邮寄凭证，证明原告法定期限内通过邮寄方式提交诉状。
被告铅山县人民政府辩称：一、原告的行政复议请求第2项无事实上的依据，故而被告复议决定第三项合法有效，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》及《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，申请行政复议时应提供受具体行政行为侵害而造成损失的证明材料，即必须提供证据证明其因行政机关侵权而导致的实际损失是多少。但原告在行政复议程序中提交的证据材料并没有其所受到的实际损失方面的证据，导致被告无法认定原告所受到的实际损失，从而无法支持原告在行政复议程序中提出的主张。因此，原告应对其自身举证不能承担不利的法律后果，故被告复议决定第三项认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。二、本案行政复议程序合法。被告在行政复议程序中严格遵循有关法定程序，既保障了原告在行政复议中的程序权利，也保证了行政复议结果的合法性。综上，被告作出被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法予以维持。
被告铅山县人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议决定书，证明被诉行政复议决定。2、行政复议申请书、函告、合伙企业营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明、江西省铅山县天峰合营水泥厂股份明析协议书、照片、证明、授权委托书及代理函，证明原告在行政复议程序中为适格主体，原告依法提起行政复议并提交了证据材料。3、行政复议受理审批表、行政复议申请受理通知书，证明复议案件受理情况。4、提出答复通知书，证明被告在行政复议中依法制作提出答复通知书。5、决定延期通知书，证明被告鉴于情况复杂依法作出延期决定。6、行政复议答辩书、关于铅山县工业园区外兴办企业的若干规定、《中华人民共和国土地管理法》第65条规定、房屋安全鉴定报告、会议记录、拆厂房协议书、照片，证明行政复议程序中被申请人依法提交了行政复议答复并提交了证明材料。7、行政复议法律文书送达回证（六份），证明被告在行政复议程序中依法送达了有关法律文书。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，认为其中驳回了其赔偿请求不合法，对被告提交的其他证据的真实性、合法性、关联性无异议。被告对原告提交的证据1、2、3、5、8的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为该证据不能证明原告对被拆建筑的价值及损失无法评估；对证据6、7的关联性有异议，认为与本案无关。本院对被告提交的证据均予以采信，对原告提交的证据1、2、3、4、5、8予以采信，对证据6、7，因与本案无关联性而不予采信。
经审理查明：2015年5月25日，铅山县湖坊镇人民政府向原告铅山县天峰合营水泥厂的负责人詹天福送达《函告》，告知将依法收回铅山县天峰合营水泥厂的使用权。2015年6月3日，铅山县房地产管理局接受铅山县湖坊镇人民政府的委托，对原告铅山县天峰合营水泥厂的厂房进行了安全鉴定，并出具了鉴定结论为危房C级的（2015）019号《房屋安全鉴定报告》。2015年6月5日，铅山县湖坊镇人民政府与杭州明才拆房有限公司签订《拆厂房协议书》，委托杭州明才拆房有限公司拆除原告铅山县天峰合营水泥厂的厂房，原告铅山县天峰合营水泥厂的厂房被拆除，103.78亩土地使用权被铅山县湖坊镇人民政府，建筑总面积6000余平方米的厂房被拆除。2015年7月18日，原告铅山县天峰合营水泥厂向被告铅山县人民政府申请行政复议，要求确认铅山县湖坊镇人民政府强行拆除原告铅山县天峰合营水泥厂厂房及无偿收回其土地使用权的具体行政行为违法，确认由铅山县湖坊镇人民政府赔偿强行拆除原告铅山县天峰合营水泥厂厂房、无偿收回其土地造成的损失人民币1100万元。被告铅山县人民政府于2015年8月6日立案受理原告的复议申请，2015年9月25日，被告铅山县人民政府作出《决定延期通知书》，行政复议决定延期至2015年11月4日前作出，2015年11月3日，铅山县人民政府作出复议决定，确认铅山县湖坊镇人民政府拆除原告铅山县天峰合营水泥厂厂房的行政行为违法，确认铅山县湖坊镇人民政府收回原告铅山县天峰合营水泥厂土地使用权的行政行为违法，驳回原告铅山县天峰合营水泥厂的其他行政复议请求，并将复议决定书送达双方当事人。原告不服，提起本案诉讼。
本院认为：一、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，行政机关如对违法建筑实施强制拆除，其前提是要对违法建筑的当事人依法作出限期自行拆除决定并予以公告。只有当事人在法定期限内对该限期自行拆除决定不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，被申请人铅山县湖坊镇人民政府虽然作出了《函告》，告知将拆除原告铅山县天峰合营水泥厂的厂房及收回其土地，但被申请人铅山县湖坊镇人民政府并没有强制拆除违法建筑的职权，又没有报县级人民政府作出强制拆除涉案建筑的书面文件，因此，被申请人铅山县湖坊镇人民政府直接强制拆除涉案建筑并收回土地的行为，属于超越职权、程序违法。被告铅山县人民政府经审查后认为原告铅山县天峰合营水泥厂具备行政复议申请人资格，并确认被申请人铅山县湖坊镇人民政府强制拆除原告铅山县天峰合营水泥厂厂房及收回土地行为违法，并无不当。二、《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。原告在申请行政复议时已经一并提出行政赔偿请求，并提交了现场照片和损失财产价值，由于被申请人没有依法履行法定程序而直接强制实施拆除，将涉案建筑在被拆除时是否已经腾空及是否造成当事人财产损失的举证证明责任全部由原告承担有失公平，也不利于促进行政机关依法行政，因此，被申请人应对涉案建筑在被拆除时已经腾空或已经依法对室内物品进行保全等事实举证证明。被告未就相关事实要求被申请人进一步举证不当。本案中，被告的复议决定确认了具体行政行为违法，但未就原告在复议申请中一并提出的国家赔偿请求进行审查并同时作出决定，该复议决定违反了行政复议法的规定，程序违法，该决定应予撤销，被告应重新作出复议决定。原告铅山县天峰合营水泥厂要求被告铅山县人民政府对原告复议申请中的国家赔偿请求作出复议决定的理由正当，被告应在重新作出复议决定时，对申请人一并提出的国家赔偿请求进行审查并作出决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销被告铅山县人民政府于2015年11月3日作出的铅府复（2015）08号行政复议决定；
二、责令被告铅山县人民政府在本判决生效后60日内重新作出行政复议决定。
本案受理费50元，由被告铅山县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 董有生
审 判 员 胡万德
代理审判员 孙 劼
二〇一六年二月二十九日
书 记 员 李 娴