山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）威行终字第34号
上诉人（原审第三人）高扬明。
委托代理人邢京科，山东闻远律师事务所律师。
上诉人（原审被告）乳山市国土资源局，住所地乳山市北环路12-1号。
法定代表人陈明，局长。
委托代理人刘振义，该局副局长。
委托代理人宋利民，山东北斗星辰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）乳山国泰城建开发有限公司，住所地乳山市区东山路。
法定代表人李振石，经理。
委托代理人于爱国，北京市中瑞律师事务所律师。
上诉人高扬明、乳山市国土资源局（以下简称乳山市国土局）因土地行政登记一案，不服乳山市人民法院(2014)乳行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定，涉案土地原使用权人为乳山县税务局夏村分局（后更名为乳山市国家税务局，以下简称“乳山税务局”）。1991年8月18日，乳山县政府下发乳政发（××××）××号关于改造建设个体商业街的通知，决定对富山路两侧沿街建筑物和空地实行综合开发，改造建设成个体商业街，由乳山县城市综合开发公司（后更名为乳山国泰城建开发有限公司）负责组织实施。同年9月，乳山国泰城建开发有限公司（以下简称乳山国泰城建公司）与乳山税务局签订拆迁补偿合同，乳山国泰城建公司补偿乳山税务局15133.5元。后乳山国泰城建公司在该商业街改造建设了门市房，其中包括争议土地上的建筑物，1992年12月10日，乳山县人民政府为乳山国泰城建公司颁发了乳房字第××号公有房屋所有权证，建筑面积为837.27平方米。
1997年9月18日，高扬明与乳山税务局签订房屋、土地买卖，乳山税务局将原夏村分局办公楼及土地卖给高扬明，其中房屋建筑面积1090.15平方米，土地面积662平方米。1998年12月10日，乳山市国土局作出乳土征字（××××）××号关于收回划拨土地并将其使用权出让给高扬明的批复，收回乳山税务局662平方米的划拨土地使用权并出让给高扬明，出让期为50年。高扬明向乳山市人民政府（以下简称乳山市政府）提出用地申请及用地呈报表。1998年12月17日，乳山市国土局与乳山税务局签订征用土地协议书，征用乳山税务局662平方米土地。同日，乳山市国土局与高扬明签订国有土地使用权出让合同书，将662平方米土地出让给高扬明。包括乳山国泰城建公司在内的该土地的相邻单位委托代理人进行了现场指界。同年12月28日，乳山市政府为高扬明颁发乳国用（××）字第××××号国有土地使用权证，其中包括争议土地31.6平方米。
2004年9月7日，乳山国泰城建公司向乳山市国土局提出申请，要求根据乳山县政府（××××）××号文件的规定办理争议土地手续，同年9月28日，乳山市政府作出乳政征出字（××××）××号关于收回国有土地并将土地出让给乳山国泰城建开发有限公司的批复，决定收回争议土地31.6平方米，并将其中20.1平方米土地使用权出让给乳山国泰城建公司，剩余11.5平方米作为道路绿化用地。2004年12月15日，乳山市政府为乳山国泰城建公司颁发乳国用（××××）第××××号国有土地使用权证，确认乳山国泰城建公司对富山路西侧争议土地20.1平方米享有使用权。
高扬明不服乳山市政府作出的乳政征出字（××××）××号批复，于2012年9月2日向威海市中级人民法院提起行政诉讼，威海市中级人民法院（2012）威行初字第2号行政判决书认定“1991年被告（乳山市政府）下发乳政发（××××）××号文件，决定由第三人（乳山国泰城建公司）负责组织实施个体商业街改造工程，被告（乳山市政府）及其土地行政主管部门应当将争议土地使用权收回出让给第三人（乳山国泰城建公司）并为其办理土地变更登记，但被告（乳山市政府）及其土地行政主管部门并没有办理上述土地手续，而是于1998年将争议土地使用权出让给高扬明并为其颁发了国有土地使用权证，确认原告（高扬明）对争议土地享有使用权，因被告（乳山市政府）及其土地行政主管部门的过错造成争议土地使用权与地上建筑物所有权相分离不一致的状况……。”综上，判决撤销乳山市政府作出的乳政征出字（××××）××号关于收回国有土地并将其使用权出让给乳山国泰城建开发有限公司的批复。该行政判决书生效后，乳山市国土局于2014年8月15日收回了乳山国泰城建公司的（××××）第××××号国有土地使用权证。
原审法院认为，本案争议焦点有两点：一、乳山国泰城建公司的起诉是否超过法定起诉期限；二、乳山市国土局为高扬明颁发的乳国用（××）字第××××号国有土地使用权证是否应当撤销。
针对第一个焦点问题，《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。本案中，乳山市国土局作出的撤销乳山国泰城建公司的争议土地使用证的时间为2014年8月15日，该行为发生时乳山国泰城建公司认为权益受到侵犯，故乳山国泰城建公司于2014年8月21日向法院提起行政诉讼未超过法定起诉期限。乳山市国土局及高扬明称应自乳山国泰城建公司收到（2012）威行初字第2号行政判决书之日起计算三个月的起诉期限，理由不当，原审法院不予支持。
针对第二个焦点问题，1998年12月关于土地登记管理适用1996年颁布的《山东省土地登记条例》的规定。根据《山东省土地登记条例》第五条“县级以上人民政府土地管理部门是土地权属的登记机关，负责本行政区域内的土地登记工作。”的规定，乳山市国土局具有做出土地登记的行政职权。《山东省土地登记条例》第九条规定“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：……（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明…….”第十九条规定“登记机关接到土地登记申请后，应当对申请人提交的有关文件进行审查。凡符合规定条件的，应当予以受理……。”第二十五条规定“变更土地登记申请经调查审核，符合国家法律、法规规定的，由登记机关按规定报经县级以上人民政府批准后进行注册登记。”本案中，乳山国泰城建公司已于1992年取得了争议土地上建筑物的房屋所有权证，虽然乳山国泰城建公司的委托代理人在乳山市国土局制作的地籍调查表中的指界笔录上签字，但乳山市国土局在为高扬明就争议土地办理土地登记时并未对原乳山税务局项下土地转让情况及地上建筑物的所有权进行必要的审查，即为高扬明颁发了争议土地的土地使用权证书，导致了该争议土地使用权与地上建筑物所有权相分离不一致的状况，属于程序违法，应依法予以撤销。乳山市国土局辩称因乳山市税务局未办理土地使用变更登记导致其登记错误的理由不当，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第五十四条第（二）项第3目之规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决撤销乳山市国土局为高扬明颁发乳国用（98）字第0226号国有土地使用权证的具体行政行为。
上诉人高扬明不服原审判决，上诉称，1、乳山市国土局于2014年8月15日收回乳山国泰城建公司持有的（××××）第××××号国有土地使用证的行为，与被诉土地登记行为没有关联性，原审法院据此认定被上诉人未超过法定起诉期限错误。被诉土地登记行为于1998年作出，被上诉人于2014年起诉超过法定起诉期限。2、乳山市国土局在办理土地登记行为过程中，充分审查申请材料，并实地勘查土地情况，被上诉人的委托代理人在地籍调查表中签字确认，被诉土地登记行为程序合法。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人乳山市国土局不服原审判决，上诉称，1、根据《山东省土地登记条例》第十九条，登记机关接到土地登记申请后，应当对申请人提交的有关文件进行审查。凡符合规定条件的，应当予以受理。本案中，高扬明按照规定提交了用地批文及征用土地协议书、房屋、土地买卖契约等证明材料，上诉人依法进行审查，高扬明提交的材料齐全且符合上述规定，上诉人依法受理登记申请正确，为高扬明办理土地使用权证程序合法。2、在上诉人进行地籍调查的过程中，被上诉人乳山国泰城建公司的委托代理人在地籍调查表中的指界笔录上签字确认，被上诉人对涉案土地登记行为的办理未提出异议。也正因为被上诉人委托代理人的指界，上诉人才为高扬明颁发土地使用证。3、造成涉案土地使用权与地上建筑物所有权分离的情况，不是上诉人的过错。乳山市国税局与被上诉人乳山国泰城建公司签订拆迁补偿协议后，未办理土地使用权变更登记，乳山市国税局又于1998年将涉案土地和地上建筑物转让给高扬明，并隐瞒情况申请将涉案土地转移登记给高扬明。同时，被上诉人的委托代理人在指界笔录上签字，导致上诉人无法得知乳山市国税局与其之间签订有拆迁补偿协议。上诉人在办理被诉土地登记时没有过错，高扬明与乳山国泰城建公司之间的纠纷应当通过民事途径解决。请求二审法院撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人乳山国泰城建公司答辩称，1、2004年12月15日，乳山市政府为被上诉人颁发乳国用（××××）第××××号国有土地使用证，确认被上诉人对争议土地20.1平方米享有使用权。2014年8月15日，乳山市国土局收回了该国有土地使用证，被上诉人于此时知道乳山市国土局为高扬明颁发了涉案国有土地使用证，被上诉人提起行政诉讼未超过法定起诉期限。2、被上诉人的委托代理人在宗地平面图上指界时，只是对土地位置进行明确，并不确定边界内土地的使用权属于被上诉人还是其他方，乳山市国土局对此并未释明。3、被上诉人与乳山市国税局签订房屋拆迁补偿合同，合法取得争议土地上建筑物所有权及土地使用权。乳山市国税局将争议土地重复转让给高扬明后，乳山市国土局将争议土地使用权登记给高扬明，系未依法履行审查义务。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审期间，上诉人乳山市国土局提交以下证据、依据证实被诉行为合法：1、乳山市国土资源局（乳土征字[××××]××号）《关于收回划拨土地并将其使用权出让给高扬明的批复》；2、用地申请；3、建设用地呈报表；4、征用土地协议书；5、国有土地使用权出让合同及所附宗地平面布置图；6、变更土地登记申请书；7、房屋、土地买卖契约；8、涉案土地相邻单位提供的土地登记法人代表身份证明书及土地登记委托书；9、地籍调查表；10、变更土地登记审批表；11、土地登记卡。12、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地登记条例》。被上诉人乳山国泰城建公司提交以下证据：1、乳山县人民政府乳政发（××××）××号文件；2、拆迁补偿合同；3、乳房字第××号公有房屋所有权证；4、（2012）威行初字第2号行政判决书。上诉人高扬明未提交证据。
经质证，各方当事人坚持其一审期间对证据的质证意见。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见。
经审理查明，涉案土地原使用权人为乳山县税务局夏村分局（后为乳山市国家税务局）。1991年8月18日，乳山县政府下发乳政发[××××]××号关于改造建设个体商业街的通知，决定对富山路两侧沿街建筑物和空地实行综合开发改造，由乳山县城市综合开发公司（后更名为乳山国泰城建公司）负责组织实施，但土地管理部门没有为乳山国泰城建公司办理相关土地出让手续。1992年12月10日，乳山县政府为乳山国泰城建公司颁发了乳房字第××号公有房屋所有权证。之后，乳山县政府为乳山国泰城建公司颁发了国有土地使用证，但上述房屋所有权证所载明的20.1平方米建筑物所占用的土地未在该证所记载的土地范围内。
1995年9月18日，高扬明与乳山市国家税务局签订《房屋、土地买卖契约》，乳山市国家税务局将夏村分局办公楼及土地卖给高扬明。1998年12月19日，高扬明向乳山市政府提交用地申请。1998年12月20日，乳山市国土局作出乳土征字[1998]81号《关于收回划拨土地并将其使用权出让给高扬明的批复》，收回乳山市国家税务局662平方米的划拨土地使用权并出让给高扬明，出让期50年。同年12月28日，乳山市政府颁发乳国用（××）字第××××号国有土地使用证，确认高扬明对位于市区富山路西侧662平方米土地享有土地使用权，其中20.1平方米土地上建筑物已登记在被上诉人乳山国泰城建公司所持有的房屋所有权证上。至此，涉案土地中20.1平方米的土地使用权人与地上建筑物的所有权人不一致。
2004年9月7日，乳山国泰城建开发公司向乳山市国土资源局提交申请，要求根据政府[××××]××号文件规定，申请办理土地登记手续。2004年9月28日，乳山市政府作出乳政征出字[××××]××号《关于收回国有土地并将土地出让给乳山市国泰城建开发有限公司的批复》，决定收回高扬明持有的乳国用（××）字第××××号国有土地使用证项下土地31.6平方米，并将其中争议土地20.1平方米土地使用权出让给乳山国泰城建开发有限公司。2004年12月15日，乳山市政府颁发乳国用（××××）第××××号国有土地使用证，确认乳山国泰城建开发有限公司对富山路西侧争议土地20.1平方米享有使用权。
高扬明不服乳山市政府作出的乳政征出字（××××）××号批复，于2012年9月2日向本院提起行政诉讼，本院（2012）威行初字第2号行政判决书判决撤销该批复。该行政判决书生效后，乳山市国土局于2014年8月15日收回了乳山国泰城建公司持有的（××××）第××××号国有土地使用权证。乳山国泰城建公司现诉至法院，要求撤销乳山市政府为高扬明颁发的乳国用（××）字第××××号国有土地使用证。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条、第四十二条，公民、法人或者其他组织不知道具体行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，涉案乳国用（××）字第××××号国有土地使用证由高扬明在（2012）威行初字第2号案中作为证据提交，本院在2012年10月24日的庭审中向被上诉人出示该证据并进行质证。故被上诉人至迟于2012年10月24日应当知道被诉土地登记行为的内容，其于2014年8月21日起诉，未超过两年的起诉期限。
被诉土地登记行为作出时有效的法律规范为《山东省土地登记条例》（1996年颁布）。根据该条例第二十三条，登记机关对变更土地登记的申请及有关资料应当进行审核，并进行地籍调查。本案中，高扬明申请土地登记时，涉案土地范围内的20.1平方米土地上建筑物所有权已经登记在被上诉人乳山国泰开发公司名下，上诉人乳山市国土局未对涉案土地及地上建筑物的权属情况进行必要的审查，又将包括该20.1平方米在内的涉案土地登记在高扬明名下，导致其中20.1平方米土地使用权与地上建筑物所有权相分离不一致的情况，故被诉土地登记行为程序违法，依法应予撤销。原审判决正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人乳山市国土资源局、高扬明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕海燕
代理审判员 宫晓燕
代理审判员 季 泓
二〇一五年七月二十日
书 记 员 马芳坤