广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终176号
上诉人（原审原告）李水牙，男，汉族。
委托代理人廖立人，广东金圳律师事务所律师。
委托代理人罗美卿，广东金圳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市宝安区安全生产监督管理局，住所地广东省深圳市宝安区新安2路82号。
法定代表人阮开江，局长。
委托代理人曾汉清，系该局工作人员。
委托代理人凌玲，广东宝城律师事务所律师。
上诉人李水牙因诉被上诉人深圳市宝安区安全生产监督管理局行政处罚决定一案，不服广东省深圳市宝安区人民法院（2015）深宝法行初字第194号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2015年1月5日上午8时40分许，深圳市碧玉城物业清洁服务有限公司清洁工孟某某在深圳市宝安区福永康之宝超级广场一楼垃圾房内打扫卫生时死亡，经勘验检测及鉴定系误用有故障的高压清洗机触电死亡。2015年2月3日，深圳市宝安区人民政府组织成立的福永街道康之宝超级广场“1·5”触电死亡事故调查组作出事故调查报告，此报告内容经深圳市宝安区人民政府2015年2月26日审核批复，认定原告履行安全生产管理职责不到位，未制定本公司交接班安全管理制度是导致事故发生的间接原因之一，原告的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（二）项的规定，应对事故负管理责任。2015年3月31日，被告依法作出深宝安监管罚告[2015]事-006-2《行政处罚告知书》，向原告告知拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据，并告知原告依法享有陈述、申辩等权利。原告未在法定期限内提出听证申请。被告于2015年4月29日作出深宝安监管罚[2015]事-006-2《行政处罚决定书》，认定原告履行安全生产管理职责不到位，未制定本公司交接班安全管理制度的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第二项之规定，依据该法第九十二条第（一）项之规定，对原告作出罚款人民币贰万壹仟元整的行政处罚决定。该《行政处罚决定书》已于2015年4月29日直接送达原告。原告不服涉诉《行政处罚决定书》，遂向法院提起行政诉讼。
另查明，2014年8月30日，深圳市碧玉城物业清洁服务有限公司与深圳市宝安区福永康之宝超级广场签订了期限为一年的广场清洁承包合同，由深圳市碧玉城物业清洁服务有限公司派遣9名清洁员工负责深圳市宝安区福永康之宝超级广场的保洁工作，孟某某即为派遣员工之一。
原审认为，被告深圳市宝安区安全生产监督管理局负有对宝安辖区的安全生产工作实施综合监督管理、对所辖区域内发生的安全生产事故依法进行查处的法定职责。《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（二）项规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：……（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；……”。第九十二条第（一）项规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；……”。本案中，原被告均对孟某某误用有故障的高压清洗机触电死亡的事实没有异议。原告作为深圳市碧玉城物业清洁服务有限公司的法定代表人，应当依法组织制定本单位安全生产规章制度，并且就生产中各个环节制定相应的具体的安全操作规程，杜绝安全漏洞和隐患。但是被告对深圳市碧玉城物业清洁服务有限公司主管彭某某以及清洁工人吴某某的询问笔录显示，两人在事故发生前已知引发触电事故的高压清洗机存在故障，不仅未作出暂停使用的警示，交接班时更未告知死者停用，导致死者误用触电而死。在对原告的询问笔录中，有关公司是否制定安全管理制度问题以及是否进行安全培训的问题时，原告均表示不知道具体情况。上述皆反映出深圳市碧玉城物业清洁服务有限公司安全生产规章制度的缺失以及对安全生产操作规程的执行不力状态。原告李水牙作为公司法定代表人，未健全公司的安全生产责任制度，未制定交接班安全管理制度，未及时发现并消除安全生产事故隐患，未尽督促、检查本公司安全生产的义务，对该起事故的发生负管理责任，依法应当受到相应的处罚。被告依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项之规定对原告作出行政处罚，适用法律正确，处罚决定内容符合法律规定。被告根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，依据《深圳市宝安区人民政府关于福永街道康之宝超级广场“1·5”触电死亡事故的批复》，于2015年3月31日作出《行政处罚告知书》，并直接送达给原告，告知了原告陈述、申辩、申请听证的权利。被告于2015年4月29日作出《行政处罚决定书》，对原告作出罚款人民币2.1万元的处罚，符合法定程序。原告关于事故中几个责任主体以及事故真正原因没有查清，被告对原告处罚错误的意见，原审认为，虽事故原因由多方面构成，但其中原告履行安全生产管理职责不到位，未制定交接班安全管理制度经查明是导致事故的原因之一，原告应就自身违法行为承担相应法律责任。至于被告对其他责任主体的认定与涉案处罚并无直接关联，也不属于本案的审查范围，原告的该主张缺乏依据，其理由不能成立，本院不予采纳。原告关于事故调查报告未按照法律规定及时向社会公布违反法定程序的意见，原审认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》规定事故处理情况依法应向社会公布，但未规定事故调查报告应当向社会公布。而且，原告对事故调查报告公布行为不服也不属于本案的审查范围。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决驳回原告李水牙的诉讼请求。
上诉人不服原审判决，向本院提起上诉。称：原审审判决事实不清，证据不足。1、原审法院查明上诉人违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条第二项的规定“组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程”与事实不符。上诉人在被上诉人对事故调查时就已经提交了《管理制度》、《员工培训资料》及《清洁保洁安全操作作业指导书》，同时告知被上诉人张贴在墙上的管理制度。在原审起诉时，上诉人将贴在墙上的管理制度拍成照片并作为证据提交。《管理制度》中的第2页的3.10中已经明确规定“工作时间内必须全神贯注，思想集中、保证作业安全，防止意外事故的发生”；《员工培训资料》中的第1页的第一项的第4点写明“严格遵守《作业指导书》中的安全规定操作”；第4页的第五项的第16点中规定“以上所有机械（包括高压枪）在使用前一定要检查好电线是否完好无破损”；《清洁保洁安全操作作业指导书》的3.16中写明“清洁人员未经过对机器设备进行专业培训，不会使用机器设备，不得私自开动机器，以免发生意外事故；会使用的清洁人员在使用机器设备时应严格按照使用说明书进行操作，做好安全防护措施，穿戴胶鞋胶手套；使用前应检查电源线、插座、开关有无破损，如有破损决不可使用，防止漏电。清洗作业必须置放‘小心地滑’等警示牌”，3.17中写明“使用机器设备时如发生故障，不能强行继续操作，要及时上报主管部门维修并粘贴‘设备故障，严禁使用’的提示”；贴在在墙上的管理制度保洁员岗位职责中第5点写明“清洁过程若发现异常现象，如跑、冒、漏水和设备设施损坏、故障等，及时报告主管领导或专管人员，必要时积极协助专业人员排除故障”，第6点写明“发现事故隐患和可疑迹象，立即报告现场主管，并有义务监视事态过程或采取有效措施，控制事态发展”。以上证据说明上诉人的公司已经制定了安全生产规章制度和操作规程。原审法院对以上事实未予查明而擅自认定上诉人违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条第二项的规定，没有事实和法律依据。2、上诉人对“1.5”触电死亡的生产事故不负有管理责任。上诉人的公司只是派遣员工到另一单位清洁卫生，该员工受被派遣单位的管理。涉案高压水枪的所有权人属被派遣单位，被派遣单位购买了三无标识的高压水枪；被派遣单位聘请了无资质的电工安装，电工安装时未接地线，未安装漏电保护开关。派遣单位的员工发现涉案高压水枪不运转后及时报告了涉案高压水枪的所有权人，但涉案高压水枪的所有权人5天了仍未派人维修，也未做安全警示。故被派遣单位才对该起生产事故负有管理责任，而上诉人对该生产事故不负有管理责任。综上，原审法院判决事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。为维护上诉人的合法权益，请二审法院支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人答辩称：一、原审判决认定上诉人违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条第二项的规定所依据的事实清楚，证据充分。1、本案证明上诉人未按规定组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程的证据有：（1）事故调查阶段，上诉人提交给被上诉人一份《管理制度》，该制度由欢迎词、假期及福利管理制度、宿舍管理制度、员工奖罚条例、附言这十部分组成，并不包括安全生产责任制度或者管理制度。（2）上诉人经理李某某的询问笔录中，在问到上诉人有没有制定安全管理制度时，李某某回答：“我公司有制定管理制度，但是里面没有专门讲安全的部分……”由此可知，上诉人未建立安全生产的管理制度。（3）在上诉人法定代表人李水牙的询问笔录中，在问到上诉人是否制定安全管理制度时，李水牙回答：“我们公司有制定管理制度，是李某某制定的，具体我也不清楚”；在问到上诉人有没有对派驻到康之宝商场的员工进行安全培训及有没有记录时，李水牙回答：“有培训，具体我也不知道，李某某负责的”。由此可知，上诉人的法定代表人李水牙对上诉人是否有制定安全管理制度问题不知道具体情况。以上证据充分证明上诉人未建立安全生产责任制和安全生产管理规章制度。3、上诉人在本案起诉后才向法院提交《员工培训资料》、《清洁保洁安全操作作业指导书》及墙上的管理制度照片，其在事故调查阶段和陈述申辩阶段并未向被上诉人提交上述材料，故上述材料均为上诉人为了诉讼而补充制作的，不能推翻被上诉人所作行政处罚决定。被上诉人在事故发生后，成立事故调查组对事故展开调查，但上诉人仅提交了《管理制度》，并未向被上诉人提交《员工培训资料》、《清洁保洁安全操作作业指导书》及张贴在墙上的管理制度照片。此后被上诉人在作出行政处罚决定之前，依法向上诉人送达了《行政处罚告知书》，向上诉人告知自本告知书送达之日起3日内有权向被上诉人进行陈述和申辩，逾期视为放弃。但上诉人在此期限内还是没有提交上述材料，直至法院向被上诉人送达上诉人的起诉材料后，被上诉人才收到上述材料。故该材料均为上诉人为诉讼目的而制作的，不能推翻被上诉人的行政处罚决定。综上，原审判决认定上诉人“未建立安全生产责任制和安全生产管理规章制度”所依据的事实清楚，证据充分。二、上诉人认为涉案高压水枪的所有权人属被派遣单位，被派遣单位购买了三无表示的高压水枪且聘请了无资质的电工安装，故事故原因和责任应由被派遣单位承担，被上诉人认为其该项上诉理由不成立。理由如下：1、《福永康之宝超级广场日常清洁保洁服务承包合同》（以下简称《承包合同》）第三条“承包方式”约定，上诉人采用“包工、包料、包工具设备、包安全、包质量的承包方式”。2、《承包合同》第八条乙方责任，“11、乙方员工在工作中发生的一切事故，包括人员伤亡，一概由乙方负责”据此约定，由上诉人负责被派遣人员在工作中发生的一切事故，死者为上诉人派遣到深圳市宝祺丰盛实业有限公司的被派遣人员，上诉人应承担事故的原因与责任，对该事故负有管理责任。3、《承包合同》第八条第1、2款约定，上诉人所派员工应遵守甲方及自己公司所定规章制度；并应派出素质良好之专业清洁服务人员进驻甲方，并指定一名主管安排及督导每日清洁服务工作，巡检（分自检和参与甲方联检）现场清洁卫生情况及工作日记。从《承包合同》的上述条款看，上诉人负责“包安全”，上诉人除派清洁员工之外还派出主管安排和督导工作，上诉人的员工应遵守上诉人和被派遣单位的规章制度，发生的事故由上诉人承担责任。所以上诉人并非简单的派遣员工，而是应当对安全事故和管理全面负责。故上诉人上诉称其“只是派遣员工到另一单位清洁卫生，对生产事故不负有管理责任”的上诉理由不能成立。综上所述，原审判决认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，请二审法院依法驳上诉维持
经审理，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案被诉的具体行政行为是被上诉人作出的深宝安监管罚[2015]事-006-2号《行政处罚决定书》，本院依法对其合法性进行审查。根据被上诉人提交的关于福永街道康之宝超级广场“1.5”触电死亡事故的调查报告、宝安区人民政府关于福永街道康之宝超级广场“1.5”触电死亡事故的批复、劳动合同、清洁服务承包合同、被上诉人在事故调查程序中上诉人提交的管理制度以及对李水牙、陈某某、刘某某、李某某、彭某某、吴某某等人的询问笔录等证据材料，足以证明上诉人作为公司法定代表人，未组织制定公司的安全生产责任制度，并就生产中各个环节制定相应的具体安全操作规程，杜绝安全漏洞和隐患，对该起事故的发生负管理责任。被上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（二）项、第九十二条第（一）项的规定，对上诉人作出2.1万元人民币的罚款，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人于2015年3月31日作出《行政处罚告知书》并直接送达给原告，告知了陈述、申辩、申请听证的权利，其处罚程序亦符合法律规定。上诉人提出已组织制定安全生产责任制和安全生产规章制度，并对本案所涉事故不负责任的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决
审 判 长 邓晓琴
审 判 员 罗毓莉
代理审判员 谭晓鹏
二〇一六年六月十三日
书 记 员 刘晓晨