广东省从化市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗从法行初字第15号
原告：廖记秋，男，1940年7月15日出生，汉族，住广东省从化市。
委托代理人：刘勇，广东博浩律师事务所律师。
委托代理人：姚翔，广东博浩律师事务所律师。
被告：从化市人民政府，住所地。
法定代表人：蔡澍，职务市长。
委托代理人：李伯明，从化市土地纠纷调处办公室主任。
委托代理人：袁静，从化市土地纠纷调处办公室副主任。
原告廖记秋诉被告从化市人民政府不履行土地使用权确权法定职责一案，本院于2014年6月5日受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告委托代理人刘勇、姚翔，被告委托代理人李伯明、袁静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告廖记秋诉称：原告与廖玉坛、廖杭洲是从化市鳌头镇中心村下岭队村民，1992年政府核发从集建（92）字第0122060700215号集体建设用地使用证时，仅对原告的平房和廊所占的宅基地核发了使用权证，对平瓦房的厅、天井（神屋）未确认和注明在已核发的土地使用权证上。以致原告与廖玉坛、廖杭洲在使用厅、天井部分土地时发生纠纷。为此，原告在2011年10月20日向被告从化市人民政府递交了《土地使用权确认申请书》及相关证据材料，请求确认上述平瓦屋靠原告房屋一边的半个厅、半个天井的宅基地属原告使用。2011年11月11日从化市土地纠纷调处办公室发出《通知书》，认为原告的纠纷属于法院管辖，决定不予受理，退回材料。2012年1月18日原告向广州市中级人民法院提起诉讼，请求判令被告限期受理及处理2011年10月20日原告提出的土地使用权确权申请。2012年5月广州市中级人民法院作出（2012）穗中法行初字第10号行政判决书，判决被告从化市人民政府在判决发生效力之日起十五日内对原告廖记秋提出的土地使用权确权申请作出处理。判决生效后，被告在2012年8月8日作出《土地权属争议案件不予受理决定书》（从府行决字（2012）2号），以原告的申请没有明确的调处对象，没有明确的土地争议主体为由不予受理。原告认为被告作出不予受理的决定错误，于2012年10月再次向广州市中级人民法院提起诉讼，请求撤销被告作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》，并请求判令被告受理原告的土地使用权确权申请。同年12月被告作出《土地权属争议案件受理决定书》，据此，原告申请撤诉，2012年12月广州市中级人民法院依法作出（2012）穗中法行初字第155号行政裁定书准许撤诉。但被告作出《土地权属争议案件受理决定书》后，超过法定期间至今未对原告的确权申请作出处理决定。为此，请求法院判令：1、确认被告行政不作为违法，限期被告履行法定职责（对土地权属纠纷作出处理）；2、本案诉讼费由被告承担。以上事实有从化市土地纠纷调处办公室《通知书》、从化市人民政府《土地权属争议案件不予受理决定书》（从府行决字（2012）2号）、从化市土地纠纷调处办公室《土地权属争议案件受理通知书》、《窗口办文业务收件回执》、从集建（92）字第0122060700215号集体建设用地使用证、（2012）穗中法行初字第10号行政判决书、（2012）穗中法行初字第155号行政裁定书等证据予以证实。
被告从化市人民政府辩称：原告提出的位于从化市鳌头镇中心村下岭队的厅、天井的宅基地权属一直没有确定，在1992年从化县政府核发的《集体建设用地使用证》时，也未注明厅、天井的权属。因涉案厅、天井的土地权属问题，原告与其所在社社员发生过两次打架事件。从化市土地纠纷调处办公室为避免矛盾激化，建议双方协商解决，但双方协商不成。
原告提出的涉案土地使用权权属争议，从化市土地纠纷调处办公室受理后，先后到现场勘察多次，并向镇、村、社了解情况，征求意见。从化市土地纠纷调处办公室在处理涉案厅、天井土地使用权权属争议过程中，因争议的另外两方当事人不配合询问、调查工作，拒绝在《调查询问笔录》上签名，造成从化市土地纠纷调处办公室难以完成调查取证工作，以致未能作出相应的具体行政行为。
综上，原告提出的土地使用权确权申请是从化市土地纠纷调处办公室受理的，并非被告从化市人民政府受理。原告把被告作为诉讼主体，不符合法律程序，法院应驳回原告的诉讼请求。以上事实有《土地使用权确权申请书》、从化市土地纠纷调处办公室的《土地权属争议案件受理通知书》和《函》、2014年1月20日从化市土地纠纷调处办公室的《通知》等证据予以证实。
经审理查明：原告廖记秋是从化市鳌头镇中心村下岭队的村民，因认为对鳌头镇中心村下岭社一座平瓦房的厅、天井享有部分使用权，于2011年10月20日向被告从化市人民政府提交《土地使用权确权申请书》，要求确认其对该平瓦房的厅、天井的一半享有使用权。同年11月11日从化市土地纠纷调处办公室向原告发出《通知书》称：“你提交的资料没有显示祖屋大厅及天井的分配情况，此实为你与对方当事人对祖屋大厅与天井的房产纷争，不属土地权属纠纷。房产纠纷属民事关系，应向法院提起民事诉讼解决，你可凭生效的法律文书到国土房管部门进行房地产权登记手续，核发证书。现我办决定不予受理，退回有关材料。”为此，原告于2012年1月18日向广州市中级人民法院提起诉讼，要求判令被告限期受理及处理2011年10月20日原告向其提出的土地使用权确权申请。2012年5月广州市中级人民法院作出（2012）穗中法行初字第10号行政判决书，判决被告从化市人民政府在判决发生效力之日起十五日内对原告廖记秋提出的土地使用权确权申请作出处理。判决生效后，被告在2012年8月8日作出《土地权属争议案件不予受理决定书》（从府行决字（2012）2号），以原告的申请没有明确的调处对象，没有明确的土地争议主体为由不予受理原告申请。原告认为被告作出不予受理的决定是错误的，于2012年10月向广州市中级人民法院提起诉讼，请求撤销被告作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》，并请求判令被告受理原告的土地使用权确权申请。在广州市中级人民法院的协调下，从化市土地纠纷调处办公室于2012年12月11日对原告作出《土地权属争议案件受理通知书》称：“你与从化市鳌头镇中心村下岭经济合作社廖玉坛、廖航洲、廖燕洲等人争议位于鳌头镇中心村下岭经济合作社的廖公祠神屋及土地权属纠纷一案，经审查符合《土地权属争议调查处理办法》规定的受理条件，现我办予以受理，特此通知。”但受理后，一直没有作出确权的处理决定。2013年12月31日从化市土地纠纷调处办公室发《函》告知原告，因另两户当事人廖杭洲、陈翠花不肯书面签名，造成无法作出处理决定。
从化市土地纠纷调处办公室是从化市国土资源和房屋管理局属下股级事业单位，其职能是直接受理从化市范围内重大土地权属纠纷、对提请市政府作出处理决定的土地权属纠纷案件进行调处等。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。据此，被告作为县级人民政府，应依法履行处理土地所有权和使用权争议的法定职责。被告辩称其受理土地权属争议的受理通知书加盖的是从化市人民政府的公章，而原告的土地使用权确权申请的受理通知书是加盖从化市土地纠纷调处办公室的公章，据而认为受理原告申请的是从化市土地纠纷调处办公室，而非从化市人民政府，从化市人民政府不应作为本案的被告。对此，本院认为，从化市土地纠纷调处办公室虽然是从化市国土资源和房屋管理局属下单位，但其享有从化市人民政府授予处理土地所有权和使用权争议的职权，其应以从化市人民政府的名义处理土地所有权和使用权纠纷，而不应以其办公室的名义履行相关职责。从化市土地纠纷调处办公室在处理原告的土地使用权确权申请过程中，时而以从化市人民政府的名义，时而以从化市土地纠纷调处办公室的名义，显然不当。为此，从化市人民政府不能以从化市土地纠纷调处办公室发给原告的《土地权属争议案件受理通知书》是加盖该办公室的公章为由，否认已经受理的事实，从化市人民政府是本案适格被告，其认为不是适格诉讼主体的理据不足，本院不予采信。
《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十条第一款规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”本案中，原告因集体土地的使用权问题与他人发生争议向被告提出土地使用权确权申请，被告于2012年12月11日受理后，未能在规定的6个月时间内作出处理决定，亦未按照规定申请延期处理，至今仍未作出处理决定，其行为显然违法，据此，原告要求确认被告怠于履行法定职责的行为违法、限期履行法定职责的诉讼请求有理，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三项，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
一、被告从化市人民政府未在法定期限内对原告廖记秋提出的土地使用权确权申请作出处理的行为违法；
二、被告从化市人民政府在本判决生效后6个月内对原告廖记秋提出的土地使用权确权申请作出处理。
本案受理费50元，由被告从化市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上述状副本，上诉于广州市中级人民法院。
审 判 长 郭焕华
审 判 员 何欣颖
代理审判员 王 硕
二０一四年九月三日
书 记 员 谢 妍