湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂行终1035号上诉人（原审原告）ＸＸ章，男，1954年12月19日出生，汉族，住湖北省宜昌市西陵区。被上诉人（原审被告）宜昌市猇亭区人民政府，住所地湖北省宜昌市猇亭区正大路55号。法定代表人杨卫华，区长。负责人尹德斌，副区长。委托代理人张宏葵，区政府法制办副主任。委托代理人尤小龙，区政府法制办工作人员。ＸＸ章因诉宜昌市猇亭区人民政府（以下简称猇亭区政府）行政复议一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2017）鄂05行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2008年1月，ＸＸ章以国防教育基地的名义与高湖村委会签订《承包合同书》，承包天湖风景区投资经营并开展国防教育军事拓展活动。2008年底，因汉宜铁路建设，导致天湖风景区门口的磨高公路损坏。2009年7月30日，虎牙街办与中国葛洲坝集团股份有限公司汉宜铁路项目部（以下简称汉宜铁路项目部）签订了《乡村公路使用和还建协议书》，允许汉宜铁路项目部在2008年11月1日至2010年10月31日期间可以正常使用虎牙街办辖区内包括磨高公路在内的三条乡村公路，并对公路损坏后的修复问题进行了约定。2012年4月23日，ＸＸ章代表国防教育基地与汉宜铁路项目部，就道路损坏造成的损失签订了《补偿协议书》，约定：双方共同认定国防教育基地所受损失的时间范围为2009年3月1日至2011年9月1日共计30个月。汉宜铁路项目部一次性向国防教育基地补偿15万元，协议签订后，汉宜铁路项目部将不再承担国防教育基地任何相关损失的责任，国防教育基地也不得再以任何理由向铁路参建及协调各方提出补偿要求。2012年9月21日，ＸＸ章以国防教育基地的名义出具了15万元的收据。2012年11月，ＸＸ章以高湖村委会为被告向宜昌市猇亭区人民法院提起民事诉讼，ＸＸ章认为高湖村委会将风景区红线内景区大门与牌坊间道路内的土地出租给汉宜铁路项目部建立拌合站，导致景区道路损坏，阻碍了唯一一条通往外界的道路，大量学校学生、游客、旅行社及车辆无法到景区开展活动和游览。同时，高湖村委会在承包合同期内阻止恢复电路。高湖村委会存在过错，未履行协助义务，请求法院判令高湖村委会赔偿ＸＸ章经济损失120.6万元。经法院组织调解，双方解除承包合同并由高湖村委会补偿ＸＸ章经济损失18万元。2015年4月1日，ＸＸ章以虎牙街办、高湖村委会为被申请人向猇亭区政府申请行政复议。ＸＸ章申请行政复议事项为：1、因被申请人行政不作为、乱作为，造成ＸＸ章投资创建的国防教育基地财产损失35.8万元，四年可预见经营损失84.8万元，被申请人对损失应当承担责任；2、被申请人分配汉宜铁路项目部70万补偿款不合理,应重新复议合理分配;3、被申请人不作为、乱作为，人为支持捣毁和赶走ＸＸ章创建的国防教育基地，损失严重，应恢复国防教育基地。2015年4月21日，猇亭区政府审查后认为，虎牙街办对ＸＸ章没有作出具体行政行为，高湖村委会系非行政机关，ＸＸ章提起的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，于2015年4月21日作出《不予受理行政复议决定书》，对ＸＸ章的行政复议申请不予受理。2015年4月22日，猇亭区政府行政复议机构向ＸＸ章送达《不予受理行政复议决定书》，ＸＸ章拒绝签收。2015年5月5日，ＸＸ章在猇亭区政府行政复议机构签收《不予受理行政复议决定书》时，在送达回执上注明：“猇亭法治办不按行政复议法受理本复议申请，申请人要上诉上一级行政复议机关控诉”。2015年6月，ＸＸ章以虎牙街办为被告向宜昌市猇亭区人民法院提起行政诉讼，ＸＸ章认为虎牙街办不经其同意将修建铁路的拌合站设置在该风景区，并与汉宜铁路项目部签订《临时用地协议》和《乡村公路使用和还建协议书》，阻碍和损坏了景区唯一的通行道路，造成景区无法经营达四年之久，造成损失120.6万元，同时，虎牙街办指示高湖村委会要求ＸＸ章撤出景区，并对景区采取了停电措施。从2012年起，ＸＸ章多次要求虎牙街办赔偿损失均被拒绝。ＸＸ章认为虎牙街办的行政行为侵犯了其合法权益，请求法院判令虎牙街办赔偿损失120.6万元。宜昌市猇亭区人民法院以不属于行政赔偿诉讼的受案范围为由，裁定驳回了ＸＸ章的起诉。ＸＸ章不服，提起上诉，宜昌市中级人民法院审理后认定虎牙街办作出了行政行为，且该行政行为可诉，同时，ＸＸ章具有提起行政诉讼的主体资格，但ＸＸ章的起诉超过法定的起诉期限，裁定驳回上诉，维持原裁定。2017年3月31日，ＸＸ章以猇亭区政府为被告向宜昌市中级人民法院提起行政诉讼，ＸＸ章认为猇亭区政府作出的《不予受理行政复议决定书》侵害其合法权益，请求法院判决撤销猇亭区政府作出的《不予受理行政复议决定书》，责令猇亭区政府受理其行政复议申请。原审法院认为，本案被诉行政行为是猇亭区政府向ＸＸ章作出《不予受理行政复议决定书》的行政行为。本案争议焦点主要是两个方面：一是ＸＸ章的起诉是否超过法定起诉期限；二是猇亭区政府作出的不予受理行政复议决定是否合法。关于ＸＸ章的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，猇亭区政府无充足证据证明2015年4月22日向ＸＸ章送达《不予受理行政复议决定书》时，告知了其诉权或者起诉期限，故ＸＸ章的起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限，即起诉期限为2015年4月23日至2017年4月22日。ＸＸ章于2017年3月31日向本院提起行政诉讼，没有超过法定起诉期限。猇亭区政府以ＸＸ章2015年5月5日在送达回执上签有“猇亭法治办不按行政复议法受理本复议申请，申请人要上诉上一级行政复议机关控诉”为由，认为猇亭区政府已口头告知ＸＸ章诉权或起诉期限，ＸＸ章的起诉应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定的起诉期限，该主张不予支持。关于猇亭区政府作出的不予受理行政复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”行政复议作为解决行政争议，维护公民、法人或者其他组织合法权益的行政救济渠道，应在法定期限内完成，过于迟延地申请行政复议，不利于行政法律关系的稳定，对于当事人及时保护自身权利也无益处。本案中，ＸＸ章知道虎牙街办与汉宜铁路项目部签订《乡村公路使用和还建协议书》及其内容，是在2013年6月7日ＸＸ章与高湖村委会承包合同案件的庭审中。ＸＸ章领取汉宜铁路项目部15万元补偿款的时间是2012年9月21日。不论ＸＸ章知晓《乡村公路使用和还建协议书》内容的时间，还是ＸＸ章领取补偿款的时间，至ＸＸ章向猇亭区政府申请行政复议的时间2015年4月1日，均已超过六十日的行政复议法定申请期限。与此同时，2012年4月23日，ＸＸ章代表国防教育基地与汉宜铁路项目部签订补偿协议时，明确约定汉宜铁路项目部在协议签订后将不再承担国防教育基地任何相关损失的责任，国防教育基地也不得再以任何理由向铁路参建及协调各方提出补偿要求。ＸＸ章在领取15万元的补偿款后，又申请行政复议和提起行政诉讼，违背了诚实信用原则，且ＸＸ章没有充足证据证明虎牙街办存在强行分配补偿款以及人为支持捣毁、赶走国防教育基地的行政行为。综上所述，ＸＸ章申请行政复议超过法定申请期限，且其申请行政复议的部分内容不具有权利保护的必要性，猇亭区政府作出不予受理行政复议决定的结论正确。综上，猇亭区政府已履行了法定职责，其作出不予受理行政复议决定并无不当，ＸＸ章的起诉理由不成立，诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回ＸＸ章的诉讼请求。本案案件受理费50元，由ＸＸ章负担。ＸＸ章上诉称，原审认定ＸＸ章的起诉未超期符合法律规定。现有新证据证明原审法院认定猇亭区政府不予受理行政复议决定结论正确不合法。原审认定2013年6月7日ＸＸ章与高湖村委会承包合同案件庭审中知晓《乡村公路使用和道路还建协议书》及其内容不当，上诉人2015年3月20日才在区法院通过调档才看到合法还建协议书，其复议并未超期。原审认定ＸＸ章领取15万元补偿款后，又申请复议和诉讼，违背诚实信用原则，也属不当，上诉人有权提起行政诉讼一并提起行政赔偿。原审认定原告申请行政复议的部分内容不具有权利保护的必要性，实属认定事实错误。原审审判人员未回避、庭审更换书记员，审判程序不合法；原审超出诉请审查，判决适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，撤销猇亭区政府宜猇府复不字（2015）1号不予受理行政复议决定，并判令猇亭区政府依法履行复议职责。被上诉人猇亭区政府辩称，1、猇亭区政府已依法履行法定职责。虎牙街办没有作出导致国防教育延伸基地遭受损害的行政行为，高湖村委会不是行政机关，ＸＸ章申请的复议事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，猇亭区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出《不予受理行政复议决定书》符合法律规定。2、ＸＸ章的起诉已超过法定起诉期限。猇亭区政府两次向ＸＸ章送达，ＸＸ章最迟于2015年5月5日知道其有控告和起诉的权利。3、ＸＸ章的复议申请超过了法定期限。4、被申请人高湖村委会并非行政机关，其不具备行政主体资格。请求驳回上诉，维持原判。本院二审审查查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为，本案中ＸＸ章以虎牙街办事处、高湖村委会为被申请人，请求对侵害国防教育延伸基地经营、分配汉宜铁路项目部70万补偿款、支持捣毁和赶走国防教育延伸基地等不作为、乱作为行为向猇亭区政府申请复议，猇亭区政府作出被诉宜猇府复不字（2015）1号不予受理行政复议决定。显然，高湖村委会为自治组织，并非行政机关，不具备行政复议被申请人的资格。同时ＸＸ章提交复议申请，应对虎牙街办事处侵害其权益的乱作为行为和有职责而不作为行为初步举证，在没有证据或证据不足的情况下，猇亭区政府认为不存在相应行政行为并作出不予受理复议决定并无不当。经查证，猇亭区政府的复议程序符合法律规定。因此，原审判决驳回ＸＸ章的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。上诉人ＸＸ章认为原审程序不当且超出司法审查范围，既未提交证据证实，也与事实不符，本院不予支持。由于被诉复议决定并未告知ＸＸ章诉权和起诉期限，应适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”起诉期限，本案起诉在期限之内，被上诉人猇亭区政府认为本案起诉超期的理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人ＸＸ章负担。本判决为终审判决。审 判 长  饶 彬审 判 员  郭登友审 判 员  赵晓云二〇一七年十二月十四日法官助理  许 龙书 记 员  汪 逸