湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）州行终字第28号
上诉人（原审原告）杨昌凤，女，1963年7月7日出生，苗族。
委托代理人黄建新，花垣县金三角法律服务所法律工作者。
委托代理人麻云超，花垣县金三角法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）花垣县人民政府，住所地花垣县花垣镇城南路。
法定代表人隆立新，该县县长。
委托代理人龚延军，花垣县农村合作经济管理局工作人员。
委托代理人龙再流，花垣县人民政府法制办工作人员。
原审第三人王竹菊，女，1943年6月25日出生，汉族。
委托代理人杨廷鑫，湖南金垣律师事务所律师。
上诉人杨昌凤因与被上诉人花垣县人民政府及原审第三人王竹菊土地行政确认一案，不服吉首市人民法院（2013）吉行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人杨昌凤的委托代理人黄建新、麻云超，被上诉人花垣县人民政府的委托代理人龙再流、龚延军，原审第三人王竹菊及其委托代理人杨廷鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告与第三人因“大平田”地块0.62亩稻田土地承包经营权多年诉争。2006年3月27日，花垣县农村承包合同仲裁委员会作出花农裁（2006）2号《关于杨昌凤与王竹菊土地承包经营权的裁决书》裁决：争议地0.62亩稻田按三角岩二组发包方案和签订的承包合同归杨昌凤承包经营管理。王竹菊不服，提起民事诉讼，请求确认争议地的承包经营权归王竹菊。2006年8月3日，花垣县人民法院作出（2006）花民初字第155号民事判决，判决驳回王竹菊的诉讼请求。2009年6月30日，花垣县人民法院作出（2008）花民初字第243号民事判决，判决杨昌凤享有丰和坝（城北大平田）0.62亩的承包经营权，并判决王竹菊停止对杨昌凤该承包经营权的侵害。王竹菊不服，提起上诉。2009年8月25日，湘西州中级人民法院作出（2009）州民一终字第253号民事判决书，驳回上诉，维持了原判。因湘西州人民检察院对王竹菊诉杨昌凤土地承包经营权纠纷一案提起抗诉，2011年6月7日，花垣县人民法院作出（2010）花民再字第3-1号民事裁定，以因本案争议地存在一地两证问题，需经处理后方能审理该案为由裁定中止诉讼。2012年3月28日（申请书上的日期），杨昌凤向花垣县人民政府提出“经营权确认申请书”，要求对争议地的承包经营权进行确认。2012年6月8日，被告花垣县人民政府经查实：申请人主张的承包土地位于花垣镇城北大平田，一直由被申请人耕作经营；在申请人杨昌凤的《土地承包经营权证》中“承包土地增减变动登记”栏里注记为“大平田”地块，面积为0.62亩，载明日期是1998年10月24日，同时有潘光武签字和花垣镇三角岩村第二村民小组、花垣镇三角岩村村民委员会及花垣县农村合作经济管理局印章。杨昌凤土地承包经营权证“承包土地增减变动登记”栏的实际填注时间是2006年，并非1998年10月24日；具体发生在《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》颁布之后，是二组田茂喜组长所填；据田茂喜本人证实，当时是杨昌凤为了打官司而事后补填的，随后，田茂喜和石远刚找到潘光武签字。2006年，杨昌凤在办理土地承包经营权证变更登记时，没有按程序向花垣镇经营站提交变更申请和已经变更的农村集体土地承包合同书。杨昌凤《农村集体土地承包合同书》上填注的“大平田”地块，时间是2008年5月16日，石远刚为了打官司找到二组田茂喜组长，直接在原来的合同书上填写的。并认为，杨昌凤主张的土地增减变动登记发生时间是在《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》颁布之后，依法应当按照法定程序变更登记；在发包方与承包方未签订承包土地调整《农村集体土地承包合同书》的情况下，人为直接在土地承包经营权证上添加填注，且未向发包方所在的乡（镇）人民政府农村经营管理部门提出变更申请，花垣县农村合作经济管理局即予签章，该行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条第一款，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条的规定，遂根据《湖南省行政程序规定》第一百六十二条第一款（三）、（五）项，第一百五十八条第一款之规定，撤销了申请人杨昌凤《土地承包经营权证》中“大平田”地块的登记。原审法院对被告查明的事实予以确认。另查明，原告对被告作出的花政决字（2012）1号《花垣县人民政府土地承包经营权处理决定书》不服，向湘西土家族苗族自治州人民政府申请行政复议后，湘西土家族苗族自治州人民政府于2012年8月9日作出了州府复决字（2012）第09号《行政复议决定书》，决定维持。原告在领取《行政复议决定书》后，在法定期限内向花垣县人民法院提起了行政诉讼。该案移交本院审理后，发现原告没有就不服的花政决字（2012）1号《花垣县人民政府土地承包经营权处理决定书》提起行政诉讼，而是提起了另一个法律关系的行政诉讼，经向原告释明，原告撤诉，然后再行起诉，请求撤销被告作出的花政决字（2012）1号《花垣县人民政府土地承包经营权处理决定书》。
原判认为，被告花垣县人民政府无权对农村承包土地进行调整，但应当对其颁证行为是否合法进行审查。本案中原告杨昌凤的《土地承包经营权证》中“大平田”地块的登记，未按照《中华人民共和国农村土地承包法》及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的有关规定进行申请登记，该登记行为不符合法律规定，依法应予撤销。被告经调查核实后认定杨昌凤的《土地承包经营权证》中“大平田”地块的登记属擅自填写且违反法定程序，作出的花政决字（2012）1号《花垣县人民政府土地承包经营权处理决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，对该具体行政行为应予维持。另原告对本案的起诉虽超过法定起诉期限，但有正当理由，故对被告及第三人认为应当驳回原告的起诉理由，不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告花垣县人民政府作出的花政决字（2012）1号《花垣县人民政府土地承包经营权处理决定书》。
上诉人杨昌凤不服一审判决上诉称：一、1997年2月22日，花垣县三角岩村二组将王竹菊户农转非人口的承包土地收归组内重新发包，上诉人分得王竹菊户被收回的大平田0.62亩。王竹菊不服，致上诉人一直无法实际管理。2006年1月3日，二组组长将上诉人分得的0.62亩填入承包土地增减登记档内并加盖组里公章，村长潘光武签字并加盖公章，并到花垣县经管局备案盖章。此后多次诉讼中，上诉人又对办证程序进行了完善。2008年5月16日，组里为上诉人补办了承包合同，并在集体土地承包合同书上的承包土地目录表中作出说明，2008年6月17日，三角岩村也签字了，增减登记所需各材料已完备。2012年3月28日，上诉人向被上诉人递交“经营权确认申请书”，请求：对申请人与被申请人《土地承包经营权证》上现争议的承包经营权进行确认，即申请人《土地承包经营权证》上增加的花垣城北大平田0.62亩土地承包经营权归申请人所有。二、被上诉人规避客观事实。被上诉人对上诉人申请事项不进行确认，即争议地的承包经营权，却审查颁证行为是否合法，并借花垣法院“因本案争议地存在一地两证问题需经处理后方能审理本案”为由，将上诉人《土地承包经营权证》撤销了。上诉人已通过组、村、镇、经管局办了土地变更登记，而王竹菊根本就没有办证，被上诉人在决定书中对王竹菊的“证”未作处理。三、一审判决认定事实不清、适用法律错误。其一，上诉人在2006年办证过程存在瑕疵，但已于2008年5月16日补办承包合同，并经镇经管站盖章，一审法院只看到2006年办证过程，对2008年补证过程视而不见，《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权管理办法》均未规定不能补办欠缺的手续及补办手续无效。其二，被上诉人的办案程序错误，一审却认定“应对其颁证行为是否合法进行审查。”上诉人请求被上诉人确认“争议地承包经营权”，被上诉人却审查上诉人《土地承包经营权证》增减变动登记行为合法性，变更（遗漏）上诉人的申请，属程序违法。一审法院对被上诉人违法作出的决定予以维持，违反了诉讼法的规定。请求撤销一审判决，撤销花政决定（2012）1号《土地承包经营权处理决定书》。
被上诉人花垣县人民政府答辩称：一、上诉人没有实际取得《土地承包经营权证》中城北大平田0.62亩土地的承包经营权。1.杨昌凤《土地承包经营权证》中增加大平田地块变更登记是二组组长田茂喜于2006年所填，截止2006的2月23日，发包方三角岩村民委员会也并未与杨昌凤就城北大平田0.62亩承包地签订书面承包合同。2.杨昌凤未向相关部门提交有关大平田地块变更登记的书面请求和已变更的农村土地承包合同，其在《土地承包经营权证》增加大平田地块的变更登记行为存在程序违法。3.花垣县第二轮土地延包时执行的政策是花办发（1998）14号文件，即《中共花垣县委办公室花垣县人民政府办公室关于延长农村土地承包期的通知》，三角岩村委会已按相关延包政策与杨昌凤签订《承包合同书》并颁发了《土地承包经营权证》，上面都没有城北大平田地块0.62亩的登记，第二轮土地延包时，大平田地块的调整事实即使存在，上诉人也未实际取得该承包地的承包经营权。二、上诉人主张的登记内容属于擅自登记，并且登记程序违法，依法应予撤销。上诉人《土地承包经营权证》增加大平田地块变更登记系二组田茂喜2006年擅自填写，违反了《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款及第十六条的规定，《农村集体土地承包合同书》有关大平田地块的变更填写在后，不符合《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款的规定。三、《花垣县人民政府土地承包经营权处理决定书》对被撤销行为的认定客观真实。四、《花垣县人民政府土地承包经营权处理决定书》适用法律正确。上诉人承包土地增减变动登记发生的时间，注定了变更登记行为应当适用《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》。被上诉人基于一个违反法定程序又属滥用职权的行为，适用《湖南省行政程序规定》第一百六十二条、第一百五十八条的规定，适用法律正确。请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人王竹菊述称：一、上诉人与第三人的承包经营权纠纷正在审理中。检察院对（2006）花民初字第155号判决提起了抗诉，该案已启动再审程序，并因争议地存在一地两证问题而裁定中止，（2008）花民初字第243号判决及（2009）州民一终字第253号判决是以（2006）花民初字第155号判决为基础的。二、无证据证明组里已经收回争议地，上诉人没有提交村民开会纪录，一审没有认定村民大会，且有相关证据证明当时有54户，开会同意只有25户，没达到三分之二的法律规定，这也是检察院抗诉的理由之一。三、上诉人对争议地变更登记违反了相关法律规定，政府撤销该变更登记有事实依据，程序合法，一审判决正确。
在二审中，各方当事人均没有新的证据向本院提交。
本院经审理查明的案件事实与原判认定的事实一致。
另查明，（2006）花民初字第155号民事判决认定：“0.44亩水田的登记与被告杨昌凤的0.62亩水田登记是指同一丘块，花垣镇三角岩村二组的田土分配出现一地两证的现象。”（2008）花民初字第243号民事判决认为：“本案原、被告双方的诉争争执地为被告王竹菊第一轮承包时承包的丰和坝（大坪田）1.86亩水田中的0.62亩”；“杨昌凤《土地承包经营权证》等合法、有效的证据，予以支持”。此外，该判决采信了（2006）花民初字第155号民事判决关于王竹菊《承包经营权证》增加水田（丰和坝）面积0.44亩变动登记的相关事实，即“缺少发包方花垣县花垣镇三角岩村民委员会的签章和登记机关花垣县人民政府的签章”、“诉争地没有与发包方签订书面合同，没有取得人民政府颁发的土地承包经营权证”。（2009）州民一终字第253号民事判决以（2006）花民初字第155号民事判决“已经发生法律效力”、花垣县农村承包合同仲裁委员会的花农裁（2006）2号裁决书“裁决争议地0.62亩水田由杨昌凤经营”为依据，驳回上诉，维持原判。湘西土家族苗族自治州人民检察院对原告王竹菊诉被告杨昌凤承包经营权纠纷一案即（2006）花民初字第155号民事判决提起抗诉。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人作出的《花垣县人民政府土地承包经营权处理决定书》，认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
关于事实认定。被上诉人作出的具体行政行为主要认定了两个事实：第一，杨昌凤《土地承包经营权证》大平田0.62亩系在没有承包合同的情况下花垣县三角岩村二组组长田茂喜填写的；第二，杨昌凤主张的大平田0.62亩土地增减变动登记未按照法定程序变更登记。关于被上诉人认定的第一个事实，上诉人1998年10月24日的《农村土地承包合同书》中“承包土地目录表”关于大平田0.62亩的内容系2008年5月16日填写；上诉人《土地承包经营权证》“承包土地增减变动登记”中关于加大平田0.62亩系田茂喜2006年填写。对此事实，当事人均予认可，故上诉人认定的第一个事实清楚。关于被上诉人认定的第二个事实，《农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第三款规定，“因转让、互换以外的其他方式导致农村土地承包经营权分立、合并的，应当办理农村土地承包经营权证变更。”第十五条规定，“办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。”第十六条规定，“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。”上诉人《土地承包经营权证》对0.62亩大平田登记时，没有上诉人的书面变更请求和已变更的农村土地承包合同等上述法律规定的材料。故，被上诉人认定的第二个事实清楚。一审对被上诉人查明的相关事实予以确认，并无不妥。另外，上诉人与原审第三人之间有关争议地的承包经营权的相关事实，虽然已经过仲裁及一、二审民事诉讼，但因相关案件已启动再审程序没有最终的处理结果，且不属于行政诉讼审判权限范围，本院不予审查。
关于法律适用，上诉人主张上诉人对争议地的承包经营发生在《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》施行之前，被上诉人适用法律错误。上诉人的《农村土地承包合同书》和《土地承包经营权证》中对争议地的记载实际填写时间均在《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》施行之后，故被上诉人和一审法院适用《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》，并无不当。
关于程序问题，上诉人主张被上诉人变更（遗漏）上诉人的请求，未对上诉人的申请事项即农村土地承包经营权进行确认，而审查上诉人《土地承包经营权证》变更登记的合法性并作出撤销决定，程序违法。《农村土地承包法》第五十一条规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”被上诉人并无确定农村土地承包经营权的法定职权。《农村土地承包法》第二十三条第一款规定，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”被上诉人是土地承包经营权证的法定颁证主体，其根据上诉人的确权申请，经审查发现上诉人《土地承包经营权证》上关于争议地的变更登记违反法定程序，进而对该内容的登记事项作出撤销决定，符合《湖南省行政程序规定》的相关规定。
综上，被上诉人花垣县人民政府作出的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨昌凤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 覃繁荣
代理审判员 田玉莲
代理审判员 李 雪
二〇一四年五月二十六日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……