浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙绍行终字第11号
上诉人（原审原告）新昌中石油昆仑燃气有限公司。
法定代表人杨禹。
委托代理人萨仁。
委托代理人李岩。
被上诉人（原审被告）绍兴市工商行政管理局。
法定代表人魏鹏程。
委托代理人张明星。
委托代理人陈国仁。
新昌中石油昆仑燃气有限公司因诉绍兴市工商行政管理局工商行政处罚一案，浙江省绍兴市越城区人民法院于2013年12月4日作出（2013）绍越行初字第48号行政判决。新昌中石油昆仑燃气有限公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年2月11日公开开庭进行了审理。上诉人新昌中石油昆仑燃气有限公司的委托代理人萨仁、李岩，被上诉人绍兴市工商行政管理局的委托代理人张明星、陈国仁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：一、2002年12月18日无锡永大天燃气集团有限公司与新昌县建设局签订《关于合作开发新昌县天然气利用项目的合同》，约定无锡永大天燃气集团有限公司为新昌县管道天然气项目投资主体，进行新昌县天然气供气设施的建设，并向新昌县居民、企事业单位提供管道天然气。无锡永大天燃气集团有限公司按照有关政策法规和临近城市管道燃气收费标准向用户收取天然气初装建设费，初装费分为管网建设费和开户安装配套费。合同签订后，无锡永大天燃气集团有限公司在新昌县投资设立新昌天然气有限公司，后经数次股权变更，投资主体变更为中石油昆仑燃气有限公司，企业名称变更为新昌中石油昆仑燃气有限公司，即本案原告。二、2007年1月1日至2012年6月30日期间，原告分别与浙江中成房地产集团有限公司新昌分公司等房地产开发企业签订天然气管道建设合同，工程内容为：a、住宅小区红线外的中压干支管的建设安装工程；b、住宅小区红线内到用户室内接口前的建设安装工程；c、用户室内至用灶阀前的低压管阀等；d、调压器的配置、安装。价格为每户2600元至2800元不等；其中1900元为小区内天然气建设配套费。上述合同签订，双方当事人已履行，具体如下：1、新昌县金泰房地产开发有限公司已支付给原告663000元，其中按每户1900元支付的小区内天然气建设配套费为484500元，其他费用178500元；2、新昌县金城建设发展有限公司支付给原告286000元，其中按每户1900元支付的小区内天然气建设配套费为209000元，其他费用77000元；3、新昌县新世纪房地产开发有限公司已支付给原告926200元，其中按每户1900元支付的小区内天然气建设配套费为659300元，其他费用266900元；4、浙江金城控股有限公司已支付给原告3746600元，其中按每户1900元支付的小区内天然气建设配套费为2737900元，其他费用1008700元；5、绍兴人和园房地产开发有限公司已支付给原、、842400元，其中按每户1900元支付的小区内天然气建设配套费为618400元，其他费用224000元；6、新昌县志生房地产开发经营有限公司已支付给原告223600元，其中按每户1900元支付的小区内天然气建设配套费为173400元，其他费用60200元；7、新昌县恒丰置业有限公司已支付给原告156000元，其中按每户1900元支付的小区内天然气建设配套费为114000元，其他费用42000元；以上其他费用合计1857300元。被告认为原告的行为已构成限定他人购买自己提供的商品的限制竞争行为和作为被指定的经营者借此滥收费用的行为，所收取的其他费用1857300元扣除税费63705.39元后，余款1793594.61元属于违法所得，被告遂作出绍市工商新案字（2013）197号行政处罚决定，决定对原告没收违法所得1793594.61元，罚款1793594.61元。原告不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼。
原审法院审理认为：根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条的规定，被告绍兴市工商行政管理局具有对辖区内不正当竞争行为进行查处的法定职权。本案的争议焦点主要为：
一、原告新昌中石油昆仑燃气有限公司的行为是否构成限定他人购买自己提供的商品的限制竞争行为和作为被指定的经营者借此滥收费用。对此，本院认为，原告系城市供气经营企业，属于《中华人民共和国反不正当竞争法》第六条规定的公用企业。根据《中华人民共和国价格法》第十八条第（四）项和第十九条第一款的规定，原告所经营的管道天然气属于重要的公用事业，价格属于政府定价范围。《浙江省定价目录》【浙价法（2002）331号】规定，管道天然（煤）气属于政府定价范围。2003年2月27日浙江省物价局作出《关于进一步明确〈浙江省定价目录〉有关政策问题的通知》，其中第十一条规定，城市管道煤气等配套设施建设收费的定价范围，授权市人民政府定价。绍兴市发展和改革委员会作为绍兴市人民政府价格主管部门，于2006年12月18日作出《关于新昌县管道煤气配套设施建设费标准的批复》，规定：从2007年1月1日起，新昌县住宅小区管道燃气配套设施建设费，以小区为单位，实行按户和按面积计收两种办法。住宅建筑面积户平均在144平方米以下的小区，一律实行按户计收，标准为每户1900元；住宅建筑面积户平均在144平方米以上的，实行按面积计收，标准为每平方米13元；住宅小区管道燃气配套设施建设范围为小区红线到用户室内接口前的建设安装的材料费、安装费和调试费等全部费用；该项费用由燃气建设安装单位向住宅开发建设单位收取，住宅开发建设单位，一律记入房屋开发建设成本，不得在房价外收取；原实行的燃气初装费一律取消，同时转换为管道燃气配套建设费。根据上述规定，原告与有关房地产开发单位签订的天然气管道建设配套合同中约定的每户1900元的的住宅小区管道燃气配套设施建设费为法定依据外，其余费用不在政府定价范围内，原告向有关房地产开发单位收取该部分费用，属于滥收费用。原告作为公用企业，利用独占地位，收取不该收取的费用，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第六条的规定，构成国家工商行政管理总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第六项所列“对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相应相关商品，或者滥收费用”的限制竞争行为，应当根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条的规定予以处罚。同时，根据全国人大法制工作委员会《对〈反不正当竞争法〉和〈价格法〉有关规定如何适用问题的答复》【行复字（2007）6号】的规定，被告绍兴市工商行政管理局对原告进行处罚并无不当。
二、被告作出的行政处罚决定有无超过处罚时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室〈关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示〉的答复》规定“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形”，本案中原告与多个房地产开发单位分别签订合同滥收费用，符合该答复规定的情形，故被告作出的行政处罚决定并未超过处罚时效。
三、被告作出的行政处罚决定的程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”，被告作出的行政处罚决定符合国家工商总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的规定，无明显违法之处。
综上所述，被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求，理由不充分，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告新昌中石油昆仑燃气有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
本院认为，《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。”被上诉人依据该条对上诉人作出行政处罚决定，认定上诉人存在限制竞争行为和滥收费用两个行为。根据立法本意，存在限制竞争行为是前提。而一审法院对上诉人是否存在限制竞争行为未作审查和评论，直接以上诉人存在滥收费用的行为而判断其违反《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条的规定，属认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销浙江省绍兴市越城区人民法院（2013）绍越行初字第48号行政判决；
二、发回浙江省绍兴市越城区人民法院重审。
审 判 长 蒋 瑛
代理审判员 梅 云
代理审判员 范卓娅
二〇一四年三月十三日
书 记 员 缪洪娇