上 诉 人 广 西 南 宁 众 成 广 告 有 限 责 任 公 司 与 上 诉 人 南 宁 市 高 新 技 术 产 业 开 发 区 管 理 委 员 会 行
政 强 制 拆 除 及 行 政 赔 偿 纠 纷 一 案 二 审 行 政 判 决 书
广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行政判决书
（2014）南市行二终字第11号
上诉人（一审原告）广西南宁众成广告有限责任公司，住所地：南宁市西乡塘区中尧南路101号。
法定代表人黄禾英，该公司总经理。
委托代理人戴开茂，广西金卡律师事务所律师。
委托代理人陈璟。
上诉人（一审被告）南宁市高新技术产业开发区管理委员会，住所地：南宁市滨河路1号火炬大厦。
法定代表人李晓东，该管理委员会主任。
委托代理人卢琪，广西创想律师事务所律师。
上诉人（一审原告）广西南宁众成广告有限责任公司（以下简称众成公司）与上诉人（一审被告）南宁市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）因行政强制拆除及行政赔偿一案，不服南宁市西乡塘区人民法院2014年2月7日作出的（2013）西行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年4月16日受理后依法组成合议庭，于2014年5月7日公开开庭审理了本案。上诉人众成公司的法定代表人黄禾英及委托代理人戴开茂、陈璟，上诉人高新区管委会的委托代理人卢琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，2011年2月24日，陈璟作为众成公司代表与莫小雄、覃明军、马文天三人签订了一份《合同书》，承租了南宁市安宁街道办事处北湖村第二村民小组白泥岭旧砖厂片10亩鱼塘。承租下该块土地后，众成公司在未办理农用地转为建设用地审批手续，也未办理有关规划、建设等行政许可手续的情况下，完成了该鱼塘的填土工程，并在该块地上建成三栋一层的大棚建筑用于众成公司广告业务经营，于2012年1月投入使用。2012年4月20日，高新区管委会对众成公司作出南高新管处字（2012）第102号《行政处罚决定书》，认定其未经批准擅自在北湖村二组建设三栋一层钢架结构大棚，房屋占地面积、建筑面积均为3713.4平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，构成违法建设，为此依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出处罚决定如下：限期在该决定书送达之日起三日内自行拆除上述新建三栋一层钢架结构房屋。该行政处罚决定书告知众成公司不服提起行政复议期限为六十日，提起行政诉讼的期限为三个月，同时告知众成公司逾期不履行处罚决定将依法强制拆除。该行政处罚决定书留置送达给众成公司后，众成公司在高新区管委会实施强制拆除前自行进行了部分拆除。同年5月11日上午，高新区管委会组织人员对众成公司的违法建筑进行了强制拆除。众成公司为此对该强拆行为不服，遂向法院提起了行政诉讼，请求法院：判令确认高新区管委会的强制拆除行为违法，判令高新区管委会赔偿强拆造成的损失共计1273023.22元，本案诉讼费用由高新区管委会负担。
一审判决认为，高新区管委会作为南宁市人民政府负责管理高新区具体事务的派出机构，根据相关行政法规规定和自治区、南宁市人民政府授予的职权，具有城乡规划管理的行政主体资格，是本案被诉强制拆除行为的适格被告。
本案被告高新区管委会在实施强制拆除前，未按《中华人民共和国行政强制法》的规定事先以书面形式催告众成公司履行义务，且未以书面形式作出强制执行决定并予以公告，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，违反法定程序，因此本案高新区管委会行政强制拆除行为违法。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款以及根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，只有行政机关的具体行政行为违法且对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人才能获得行政赔偿。虽然高新区管委会作出的强拆行为违法，但由于众成公司被拆除的建筑物属违法建筑，高新区管委会对违法建筑本身实施的拆除行为只影响到众成公司的非法利益，而未对众成公司的合法权益造成损害。因此，对众成公司因其违法建筑本身被强制拆除而提出的建筑材料损失1273023.22元没有依据，依法不予支持。综上，一审法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第㈣项、第五十七条第二款第㈡项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，判决：一、确认高新区管委会于2012年5月11日对众成公司在南宁市安宁街道办事处北湖村第二村民小组集体土地上所建的大棚建筑实施的行政强制拆除行为违法。二、驳回众成公司的赔偿请求。
上诉人众成公司上诉称，一、高新区管委会不具备作出本案强制拆除行政行为的主体资格和法定职权。（一）根据《城乡规划法》的规定，对于违法建筑有权予以处罚、限期拆除的职能部门，只能是县级以上的地方人民政府城乡规划主管部门和工程所在地县级以上地方人民政府，县级以上地方人民政府在一定条件下可以责成有关部门对违法建筑采取强制拆除等措施。高新区管委会非法律规定的行政部门，也不是县级以上的人民政府，无权作出涉案的强制拆除行政行为。（二）一审判决认定高新区管委会是相当于县、区人民政府一级的机关法人，缺乏有效的法律依据。根据法律规定“派出机构”和“行政机关”两者在性质、职权、法律上均有区别，并不能混同，用“相当于”县、区级人民政府一级的机关单位的概念对作为派出机构的高新区管委会予以定性，实质是偷换概念。高新区管委会并不是法律、法规授权的具有强制拆除职权的行政机关，且行政强制措施不得委托。二、高新区管委会实施行政强制行为的程序严重违法。高新区管委会于2012年4月20日下达强制拆除的行政处罚决定，高新区管委会在同年5月11日，即尚在众成公司申请行政复议或提起行政诉讼的法定期间，便对涉案房屋强制拆除，剥夺了众成公司自行拆除的权利，导致众成公司财产损失的扩大，亦严重侵害了众成公司寻求法律救济的权利。三、一审判决认定众成公司的损失和赔偿数额错误。高新区管委会强制拆除涉案房屋过程中，未对众成公司财产进行清点、登记造册、移交和按照法律、法规进行财产保全，导致众成公司财产在强拆过程中损失。众成公司诉求的赔偿1463611.22元并非全部都是建筑材料的损失，其中很大一部分是财产物品及日常生活用品损失，其中众成公司自行拆除堆放的建筑材料也在强拆过程中被毁灭性损坏。此外，无论被拆除的建筑物是否合法，建筑物本身是由具有价值的建筑材料构成，建筑材料本身来源合法，故因高新区管委会的违法强拆行为造成建筑材料的损毁，应予赔偿。综上所述，上诉人依法提起上诉，请求二审法院判令：1、撤销西乡塘区人民法院（2013）西行初字第6号《行政判决书》的判决第二项，改判高新区管委会赔偿因其违法强拆行为造成上诉人众成公司的各项经济损失1463611.22元；2、本案诉讼费用由高新区管委会承担。
上诉人高新区管委会的答辩意见与上诉一致，辩诉称，一、众成公司被强制拆除的建筑、构筑物为非法建筑，事实清楚。众成公司未经批准，租用农村集体农业用地搭建仓储用房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》及有关法规的规定，已被南宁市国土资源局确定为违法用地。该行为也违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，构成违法建设。众成公司被强制拆除的建筑、构筑物为违法建筑的事实非常清楚。依据《中华人民共和国士地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，该违法建筑应当予以拆除。二、高新区管委会依法强制拆除认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。为查清事实，高新区管委会对众成公司进行了调查询问，对违法建设现场进行了勘查，并对众成公司下达了《规划检查通知书》，在查明事实后，依据事实及法律的规定向众成公司下达了《行政处罚告知书》，之后，对众成公司作出行政处罚，下达了《行政处罚决定书》，限期自行拆除，以上通知书、告知书及决定书已依法送达。期限过后，众成公司没有按期自行拆除，高新区管委会遂根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，依法对违法建筑物予以强制拆除。三、被答辩人请求赔偿无事实依据及法律依据，依法不应得到支持。（一）被拆除房屋因属在非法占用土地上建设的建筑物、构筑物，依法不应得到赔偿。《广西实施土地管理法办法》第五十五条规定：“对在非法占用土地上建设的建筑物、构筑物，在征地公告后抢栽抢种的农作物、林（果、竹）木和抢建的建筑物、构筑物，不予补偿。”本案中被拆除的建筑物没有办理任何建设、规划手续，属乱搭乱盖的非法建筑，违法建筑的拆除依法不予补偿及赔偿。我国法律保护的是公民的合法权益，对非法的权益不予以保护，对众成公司请求对非法建筑进行赔偿的请求人民法院也不应支持。（二）众成公司请求赔偿被拆除建筑物室内物品损失没有事实依据。处罚决定书下达后，高新区管委会多次动员众成公司自行拆除，并给予其足够的时间，众成公司已将室内的物品基本搬完，在拆除过程中没有损坏物品，众成公司请求赔偿1273023.22元没有事实依据及证据支持，该请求应予以驳回。综上，众成公司的上诉没有事实依据及法律依据，依法应予驳回。
上诉人众成公司的答辩意见与上诉意见一致。
经庭审质证，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院认定的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，高新区管委会作为南宁市人民政府负责管理高新区具体事务的派出机构，根据相关行政法规规定和自治区、南宁市人民政府授予的职权，以及南编（2007）72号《关于南宁市开发区城市管理和城市管理综合行政执法体制调整涉及机构编制问题的通知》的规定，高新区管委会系一级城市管理综合执法主体，享有在高新区范围内行使市一级规划、土地、建设等多方面工作的经济管理权限和行政管理职能。高新区管委会目前负责的涉及城市建设和城市管理方面的行政执法工作，包括城乡规划管理法律法规规定的行政处罚及行政强制拆除执行，均已纳入城市管理综合行政执法范围，高新区管委会因此具有城乡规划管理的行政主体资格，具有对本案上诉人众成公司所建大棚建筑作出被诉强制拆除行为的主体资格和法定职权。
关于本案被诉的强制拆除行为认定事实是否清楚，证据是否确实充分的问题。本案被诉的强制拆除行为所依据的是高新区管委会作出的南高新管处字（2012）第102号《行政处罚决定书》，该决定书认定涉案建筑属于违法建设，要求建筑业主限期拆除，并告知其依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。故本案被诉的强制拆除行为认定事实清楚，证据确实充分。
关于本案强制拆除行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》已于2012年1月1日起施行，2012年5月11日，高新区管委会拆除众成公司的房屋应当依照该法的有关规定进行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”。本案中，没有证据证明高新区管委会强制拆除涉案房屋前进行过催告；《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，亦没有证据证明高新区管委会强制拆除前作出过行政强制执行决定；根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中高新区管委会在2012年4月20日发出《行政处罚决定书》之后，于同年5月11日即对涉案房屋进行了强制拆除，该强制拆除行为尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内。由于高新区管委会拆除众成公司房屋违反了上述法律规定，该强制拆除行为程序违法，故一审判决确定高新区管委会该强制拆除行为违法是正确的，依法予以维持。
至于众成公司主张的损失和赔偿问题。根据最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第二十七条第（三）项：“在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，原告对下列事项承担举证责任”的规定，原告在行政赔偿中对自己的主张应付承担举证责任。首先，针对众成公司要求赔偿建筑材料损失的问题。本院认为，本案行政强制执行行为所涉房屋已经被高新区管委会作出的南高新管处字（2012）第102号《行政处罚决定书》认定为违法建筑，限期自行拆除。上诉人众成公司提交的证据不足以证明高新区管委会所作出的强制拆除行为在建筑材料上造成不必要的较大损害的事实。其次，针对众成公司要求赔偿财产物品、日常生活用品的损失问题。本院认为，本案中众成公司提交的证据不足以证明高新区管委会违法强拆行为造成众成公司的合法财产及日常生活用品损失的事实及数额，故对众成公司的该主张本院不予支持。综上，原判驳回众成公司的赔偿请求是正确的。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人广西南宁众成广告有限责任公司、南宁市高新技术产业开发区管理委员会的上诉理由不充分，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人广西南宁众成广告有限责任公司、南宁市高新技术产业开发区管理委员会各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 宁 静
代理审判员 黄影颖
代理审判员 陈 实
二〇一四年五月十九日
书 记 员 吴峤卉
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。