云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）红中行终字第1号
上诉人（原审原告）云南省红河州万荣电气实业有限公司。
地址：个旧市XX路XX幢XX号。
法定代表人赵万荣，该公司经理。
委托代理人赵旭煜，红河州法律援助工作管理局律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）石屏县林业局。
地址：石屏县异龙镇湖滨路。
法定代表人杨飏，石屏县林业局局长。
上诉人云南省红河州万荣电气实业有限公司（以下简称万荣公司）因与被上诉人石屏县林业局林业行政处罚一案，不服石屏县人民法院（2014）石行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月23日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院根据当事人的举证并经庭审质证认定的法律事实是：万荣公司于1998年1月9日登记成立，法定代表人赵万荣，公司类型为自然人出资有限责任公司，其经营范围包括电气安装、修理、调试以及种养殖、药材种植等。2009年10月1日，石屏县采伐林场与万荣公司签订《林地承包合同》，约定：石屏县采伐林场将羊建林区松子园村后“大冷山”部分宜林地1322亩承包给万荣公司种植经营，双方约定了承包地的四至界线、承包时间、付款方法等权利义务。同时约定，万荣公司涉林的一切生产经营活动必须遵守有关林业法律法规，并不得将承包地自行转包、变相买卖。2012年9月1日，万荣公司申办了万荣公司大冷山农场的营业执照，经营范围包括种养殖、药材种植等。2013年10月17日，原告万荣公司法定代表人赵万荣与张正祥签订租地合同，约定：张正祥租大冷山农场的地种三七，赵万荣负责把路修通，保证大车可以过，把地打（犁）好，同时约定了租金及支付方式等内容。2013年11月期间，万荣公司在未经林业行政主管部门批准的情况下，租赁案外人吴XX的一台挖掘机，由驾驶员普XX驾驶在承包的国有林地内新修挖公路一段（长850米，平均路宽4米），共计毁坏林地3401.7平方米（5.1亩）。
2014年2月8日，石屏县林业局在赵万荣非法占用农用地刑事案件撤销后。将万荣公司的法定代表人赵万荣列为林业行政处罚对象，并履行了陈述、申辩权利告知、听证权利告知等法律程序。赵万荣于2014年2月14日申请听证，石屏县林业局于同月27日举行了听证。2014年3月10日石屏县林业局撤销了对万荣公司法定代表人赵万荣“非法改变林地用途”的案件，并于同日将万荣公司列为行政处罚主体。2014年3月17日，石屏县林业局向万荣公司送达了《当事人权利义务告知书》、《林业行政处罚听证权利告知书》。2014年3月21日，石屏县林业局对万荣公司作出了石林公林罚决字（2014）第003号林业行政处罚决定。万荣公司不服该决定，于2013年4月29日向石屏县人民政府申请行政复议，石屏县人民政府于2014年5月6日受理复议申请，并于2014年6月30日作出石政行复决字（2014）第3号复议决定，维持石屏县林业局作出的石林公林罚决字（2014）003号林业行政处罚决定。万荣公司于2014年7月11日收到该行政复议决定后，于2014年7月18日向石屏县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销石屏县林业局于2014年3月21日作出的石林公林罚决字（2014）003号林业行政处罚决定。
另查明，2013年、2014年石屏县林业局委托石屏县森林公安局在石屏县行政区域内依法行使林业行政处罚权。
一审法院认为，石屏县林业局作为石屏县的林业行政主管部门，其有权对辖区范围内发生的林业违法行为实施林业行政处罚，故被告具有实施被诉具体行政行为的主体资格。森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门的名义受理、查处林业行政案件，在对外法律文书上加盖林业主管部门的印章。因此，石屏县森林公安局以被告的名义对原告实施林业行政处罚，未超越法定职权。万荣公司向云南省石屏县采伐林场承包位于石屏县牛街镇大冷山林地，应当在不违反法律法规以及承包合同约定的前提下进行开发利用。但万荣公司未经林业主管部门批准，为达到将其承包的部分林地转租给张正祥栽种三七的目的，而擅自在林地内修建道路，造成林地毁坏共计5.1亩，折合3401.7平方米。石屏县林业局根据当事人陈述、证人证言、鉴定结论等有效证据认定原告的上述违法行为，认定事实清楚、证据确实充分。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。被告石屏县林业局据此规定对原告的违法行为进行每平方米20元予以行政处罚，适用法律正确，且处罚适当。被告在拟对赵万荣进行处罚时，对赵万荣作了陈述申辩权利告知、听证权利告知等，变更处罚主体为万荣公司后，履行了当事人权利义务告知、听证权利告知等法定程序，已经充分保障了万荣公司的陈述申辩权、听证权等应有的权利；被告聘请了具有资质的人员对非法改变林地用途的面积依法作出鉴定并告知原告，原告未提出异议。因此，被告对原告作出的林业行政处罚不存在原告所述的程序违法问题。同时原告万荣公司在原来的“牛车便道”上利用大型挖掘机新修挖便于汽车通行的公路，不属于在原有的老路上的“必要的修复、平整”行为，是完全破坏林地植被的改变林地用途行为，因此原告万荣公司该项辩解，不予采纳。
综上，被告石屏县林业局对原告万荣公司实施林业行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，且程序合法，应予支持。原告的诉讼理由不能成立，其请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决：驳回原告云南省红河州万荣电气实业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告云南省红河州万荣电气实业有限公司承担。
宣判后，万荣公司不服一审判决上诉称：
第一，一审判决认定事实错误、无据，且有碍法律规定。1.本案原告不服行政机关的行政处罚而提起的行政诉讼案件，案由相当明确，处罚决定书亦开出了具体的罚款和数额。而一审却以“环境管理”立案并审理，是对案由和案件事实的曲解。2.一审认定上诉人“在原来的牛车便道上利用大型挖掘机新修挖便于汽车通行的公路，不属于在原有的老路上的必要的修复、平整行为，是完全破坏林地植被的改变林地用途行为”。这一认定与事实不符，且毫无根据。本案在复议阶段，复议机关已经查明，上诉人修挖的公路原为牛车便道，路长850米，平均路宽4米。故，基于之前就有牛车便道，便不存在“新修挖”。一审认定上诉人在牛车便道上修复、平整路面的行为，是完全破坏林地植被，改变林地用途的认定没有事实依据，认定错误。3.一审以“2013年、2014年石屏县林业局委托石屏县森林公安局在石屏县行政区域内依法行使林业行政处罚”为由，认定“石屏县森林公安局以被上诉人的名义对上诉人实施林业行政处罚，未超越法定职权”有悖法律规定。①从2014年3月21日对上诉人下达林业行政处罚决定至今，任何行政机关均未向上诉人出示过这一委托。因此，这一委托应受到质疑，不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。②石屏县森林公安局对上诉人的行政处罚行为，超越职权，依法应予撤销。根据《中华人民共和国森林法》第二十条规定，森林公安机关，在林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。但本案中，从上诉人的法定代表人被刑事拘留，到对公司实施的巨额罚款，都是由森林公安机关依据《中华人民共和国森林法》第十八条和第二十三条进行处罚，且沿用公安机关的文号。
第二，一审判决适用法律错误，失当。《中华人民共和国行政诉讼法》及相关的司法解释，对人民法院依法审理行政案件，提供了众多的法律依据和适用意见，特别是对具体行政行为在主要事实证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权等方面，都作出了明确、具体的规定。但一审判决，除对被上诉人的主张给予认可，特别是对作出具体行政行为后提交的“证据”加以确认外，整个判决并没有任何准确的法律适用，仅以“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”为据，驳回了上诉人的诉讼请求错误。
第三，被上诉人的处罚决定违反法定程序，上诉人未能充分行使陈述和申辩的权利。在处罚主体由赵万荣变更为上诉人后，上诉人只收到变更被处罚主体的听证权利告知书。被上诉人却在未向上诉人出具“陈述、申辩权利告知书”的情况下，于3月21日向上诉人下达了处罚决定书，从程序上讲，被上诉人的行为明显违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，属程序违法。
第四，该处罚决定书矛盾、失当、欠公平，不符合具体行政行为适当性的原则。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、第三十八条都规定了违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚。在2014年2月8日石屏县森林公安局针对上诉人法定代表人赵万荣非法占用农用地案的案件撤销决定书中已经明确本案“情节轻微、危害不大”，但是被上诉人却在森林公安机关就上诉人在承包地内的种植经营活动属“情节轻微”的情况下，对上诉人实施巨额行政罚款，明显失当，亦在自相矛盾。
第五，复议决定认定事实不清、矛盾，程序违法，有悖行政复议客观、公正、公平、合法的原则。1.上诉人在依法取得承包地后，为便于生活和生产经营管理，在承包地原有老路的基础上，进行了必要的修复、平整，与“修挖公路”有本质的区别。复议决定在已经查明上诉人在承包地内“修挖的公路原为牛车便道”的事实上，却仍然认为上诉人的行为属“非法改变林地用途”，明显自相矛盾。2.《云南省行政复议规定》第二十八条规定：行政复议机构应当在收到《行政复议被申请人答复书》两个工作日内，将《行政复议被申请人答复书》副本发送申请人，同时发送《行政复议证据交换通知书》告知申请人查阅被申请人提供的有关证据的权利。但上诉人作为申请人，自2014年4月提出行政复议申请至今，从未见到被上诉人的这一书面答复，更没有得到复议机构有关查阅被上诉人提供的相关证据的通知。因此，上诉人认为，本案行政复议机关作为政府的执法部门，在处理本案时，程序上严重违法，丧失了其应有的客观、公正、公平。
综上，被上诉人的行政处罚决定认定事实错误，程序违法，适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审；或查明事实后，依法判决撤销被上诉人石林公林罚决字（2014）第3号林业行政处罚决定。本案案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人石屏县林业局答辩称：
第一，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，判决程序合法，符合法律规定。经调查核实，2009年10月1日，上诉人向石屏县采伐林场承包该场位于牛街镇大冷山的1322亩林地进行种、养殖，期限为30年。合同中明确约定上诉人的一切生产经营活动必须遵守有关林业法律法规，若有违反，按有关法律进行处罚。2013年10月17日，上诉人与张正祥签定租地合同，以每亩4000元的价格将部分向采伐林场承包的林地转租给张正祥种植三七，合同约定一个星期内由上诉人将路修通，保证大车可以过。2013年11月期间，上诉人在未经林业行政主管部门批准的情况下，擅自在石屏县牛街镇大冷山其承包的国有林地内修建道路，改变林地用途。经林业工程师鉴定：所修建道路路长850米，平均路宽4米，造成林地毁坏共计5.1亩，折合3401.7平方米。该鉴定意见已对上诉人作了告知，上诉人未对该意见提出异议。1.上诉人从2009年10月1日向石屏县采伐林场承包该林地至今被上诉人从未收到过上诉人使用林地的相关申请，也未下发过同意的相关批复。2.上诉人称其所修建道路是在原有老路的基础上进行了必要的修复、平整，其余的基本沿用老路。经调查，上诉人承包范围内原来只有牛车便道，并无道路。3.石屏县森林公安局在办理案件过程中把涉嫌非法占用农用地刑事案件改作行政案件处罚，都是依法办理的，符合法律法规规定的程序。根据《中华人民共和国森林法》第十条、《国家林业局关于森林公安机关查处林业行政案件有关问题的通知》（林安发（2001）146号，于2014年1月1日废止）第一条、《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发（2013）206号，自2014年1月1日起施行，有效期至2018年12月31日）第一条的规定，被上诉人石屏县林业局在石屏县境内负责本地区林业工作，依法委托石屏县森林公安局在石屏县境内实施林业行政执法，符合相关法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。石屏县森林公安局是由我局委托行使林业行政执法权的组织，其调查作出的行政处罚决定符合法定程序，并没有超越被上诉人委托的权限范围。使用的法律文书编号因被上诉人未对林业行政处罚文书编号作具体规定，石屏县森林公安局按照《红河州森林公安局关于统一森林公安机关林政案件法律文书编号的通知》进行编号，被上诉人认可。
第二，在办理案件中，从对云南省红河州万荣电气实业有限公司公法定代表人赵万荣进行行政处罚变更为对上诉人进行行政处罚，被上诉人都按照相关法律法规的规定向上诉人的法定代表人告知了要给予行政处罚的事实、理由和依据，但上诉人的法定代表人并未提出任何要求，到法定期限届满后，被上诉人向上诉人下达了行政处罚决定。本案中赵万荣无论是作为自然人还是上诉人的法定代表人都具有其特殊的主体身份。因此，被上诉人已向上诉人法定代表人赵万荣告知了陈述和申辩权，不存在程序违法。
第三，石屏县森林公安局2014年2月8日撤销对赵万荣涉嫌非法占用农用地案中所指的“情节轻微、危害不大”是相对刑事违法而言，不等同于不存在行政违法行为，可以免除行政处罚。在案件调查过程中，调查人员已多次告知上诉人的法定代表人赵万荣及相关人员停止违法行为，但上诉人一直未停止违法行为，直到最终违法结果的发生。本案中上诉人的违法行为不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条或第三十八条规定的不予行政处罚的情形，应当给予行政处罚。被上诉人对上诉人擅自改变林地用途的处罚行为，在罚款幅度中选择适中幅度，因此，不存在处罚决定失当、欠公平。
第四，复议决定书是由石屏县人民政府经复议后依法作出的，认定事实清楚、程序合法，符合客观、公正、公平、合法的原则。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，说理清楚，应当维持。请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
上诉人万荣公司向一审法院提交了以下证据材料并阐明其证明对象：
第一组，1.万荣公司的《企业法人营业执照》、《法定代表人身份证明》、《组织机构代码证》复印件各一份；2.万荣公司石屏大冷山农场的《营业执照》复印件；3.赵万荣的身份证复印件一份、石林公林决字（2014）第3号林业行政处罚决定书复印件一份、石政行复决字（2014）第3号行政复议决定书复印件一份、现场图一份。证明万荣公司挖路之前与挖路之后的区别，所挖公路之前就是“牛车便道”的事实、被告石屏县林业局对原告万荣公司的行政处罚决定事实、石屏县人民政府复议维持石屏县林业局处罚决定的情况。第二组，云南省石屏县采伐林场与万荣公司签订的《林地承包合同》复印件，证明原告有合法的承包经营权。第三组，石屏县采伐林场《关于赵万周承包荒山的情况说明》复印件，证明万荣公司承包地地类属于荒山。
被上诉人石屏县林业局向一审法院提交了以下证据材料并阐明其证明对象：
第一组，1.万荣公司的《企业法人营业执照》、《工商登记卡片》、《组织机构代码证》复印件各一份；2.万荣公司石屏大冷山农场的《营业执照》复印件。证明万荣公司及其大冷山农场的基本情况。
第二组，1.石屏县林业局《组织机构代码证》复印件一份、法定代表人身份证明书及其身份证复印件；2.2013年和2014年石屏县林业局委托石屏县森林公安局行使林业行政处罚权的批复、林业行政处罚委托书、红河州森林公安局内部传真电报。证明石屏县森林公安局系受石屏县林业局的委托在石屏县行政区域内实施林业行政处罚的机关法人，同时证明森林公安机关在办理行政案件过程中在林业主管部门无规定时可使用森林公安机关统一的法律文书编号。
第三组，石屏县林业局《证明》。证明万荣公司在2009年10月1日至2014年3月10日期间未向被告提交过占用林地申请书，被告也未作出过相关批复。
第四组，云南省石屏县人民政府《国有山林权证》、云南省万荣公司与石屏县采伐林场签订的《林地承包合同》、赵万荣与张正祥签订的《租地合同》复印件各一份。证明万荣公司于2009年10月1日与石屏县采伐林场签订林地承包合同，承包了石屏县采伐林场位于石屏县牛街镇大冷山处1322亩国有林进行种植养殖业，承包期限为30年。赵万荣于2013年10月17日与张正祥签订租地合同，赵万荣一方将大冷山农场的地租给张正祥种植三七，双方约定由赵万荣一方修好路、犁好地。
第五组，赵万荣的陈述。证明万荣公司租大冷山的地栽种核桃，因经营不善，2013年10月17日与张正祥签订租地合同，将一部分土地租给张正祥栽种三七，因在合同中约定，他要修好路，便租了挖机修路。
第六组，1.普XX的证言。证明牛街大冷山的赵老板雇他来挖地和修路。所挖的山地是否办理过相关的审批手续不清楚。2.吴XX证言。证明普XX是他雇来挖地的，他是赵万荣找来的。赵万荣挖地修路是否办理合法手续他不知道。3.袁XX、陈XX证言。证明他们是采伐林场的职工，赵万荣开垦林地的情况没有办理过相关的手续，在栽种核桃过程中赵万荣提出翻地栽种核桃树，他们没有同意，在2013年11月期间，发现承包地有人翻地，进行了制止。
第七组，石屏县森林公安局现场勘验检查工作记录。证明石屏县林业局对万荣公司的擅自改变行为进行了现场勘验检查，现场位于石屏县牛街镇扯直村委会“大冷山”，山林权属石屏县采伐林场管辖的宜林地，勘查人员对现场毁坏的林地进行了测量：修挖的公路长850米，平均宽4米，占用林地面积为5.1亩。并对现场进行了拍照取证。
第八组，鉴定聘请书、鉴定意见及鉴定意见通知书、林业工程师资格证书。证明万荣公司擅自改变林地的面积为5.1亩，折合3400平方米的事实，鉴定程序合法、万荣公司擅自改变的林地面积的鉴定人拥有鉴定资格的情况。
第九组，1.石屏县林业局《撤销案件决定书》、《林业行政处罚立案登记表》、《林业行政处罚意见书》、《林业行政处罚决定书》、《林业行政处罚听证权利告知书》、《陈述、申辩权利告知书》、《当事人权利义务告知书》，赵万荣《行政处罚听证申请书》及其委托书；2.石屏县林业局《举行听证通知书》、《听证笔录》、《听证报告》；3.石屏县林业局《林业行政处罚决定书》、石屏县人民政府《行政复议决定书》，以及相关文书的《送达回证》。证明：1.石屏县林业局于2014年2月8日将万荣公司的法定代表人赵万荣非法占用农用地刑事案件撤销，同日将赵万荣列为林业行政处罚对象，并履行了陈述、申辩权利告知、听证权利告知等法律程序。2014年3月10日石屏县林业局撤销了对万荣公司法定代表人的非法改变林地用途的案件，并于同日将万荣公司列为该案件的主体，2014年3月17日向万荣公司送达了林业行政处罚听证权利告知书，2014年3月21日作出石林公林罚决字（2014）第003号林业行政处罚决定，当月23日邮寄送达该处罚决定书给万荣公司。2.万荣公司法定代表人赵万荣向被告申请听证，被告依法举行了听证，原告向石屏县人民政府申请行政复议，石屏县人民政府作出维持行政处罚的复议决定。
第十组，《石屏县森林公安局关于牛街镇大冷山一带非法占用林地部分案件查处情况说明》。证明石屏县林业局对发生在本案周边或石屏县境内的各类破坏林地的违法犯罪行为严厉打击，不存在处罚不公平的情况。
上述证据一审法院均已随案移送本院。在二审中，各方当事人均未向本院提交新证据，均表示对上述证据坚持一审举证、质证观点。本院认为，一审法院对各方当事人所举证据的审核认定正确。
二审查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本案争议的焦点是：被上诉人石屏县林业局于2014年3月21作出的石林公林罚决字（2014）第003号林业行政处罚决定是否合法。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”，第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中，上诉人针对被上诉人对其作出的行政处罚的事实、理由及依据有知情权即有陈述、申辩的权利，但被上诉人在将处罚主体由赵万荣个人变更为上诉人后，未依法对上诉人进行陈述和申辩权利的告知，属程序违法，依法应予以撤销。一审判决适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回云南省红河州万荣电气实业有限公司的诉讼请求，属适用法律、法规和实体判决错误。
综上，上诉人云南省红河州万荣电气实业有限公司的上诉理由部分成立，其请求本院予以支持。被上诉人石屏县林业局作出的石林公林罚字（2014）003号林业行政处罚决定程序违法，本院依法应予以撤销，并判令被上诉人对上诉人的行为重新作出具体行政行为。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律、法规和实体判决错误。依法应予纠正。据此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第六十一条第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九第（一）项、第六十条第一款、第七十条的规定，判决如下：
一、撤销石屏县人民法院（2014）石行初字第10号行政判决；
二、撤销石屏县林业局石林公林罚字（2014）003号林业行政处罚决定；
三、判令石屏县林业局于本判决送达之日起60日内重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人石屏县林业局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毛正全
审 判 员 王宏伟
代理审判员 焦 艳
二〇一五年二月十五日
书 记 员 刘淑平