山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）烟行终字第20号
上诉人（一审原告）：王智贤，农民。
委托代理人：张莉，山东君辰律师事务所律师。
委托代理人：徐平，山东君辰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：龙口市国土资源局。住所地：龙口市港城大道***号。
法定代表人：韩茂志，局长。
委托代理人：仲伟志，龙口市国土资源局执法监察大队队长。
委托代理人：田增斌，龙口市国土资源局执法监察大队副大队长。
王智贤诉龙口市国土资源局国土行政处罚一案，山东省龙口市人民法院于2014年12月9日作出（2014）龙行初字第18号行政判决。一审原告王智贤不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月28日公开开庭审理了本案。上诉人及委托代理人徐平、被上诉人的委托代理人仲伟志、田增斌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：龙口市国土资源局2014年6月26日依据《基本农田保护条例》第三十三条之规定，作出龙国土资罚字（2014）72号行政处罚决定书，责令王智贤立即退还非法占用的1295.8平方米土地；对所毁坏的基本农田进行治理，恢复原种植条件；处罚款人民币38874元。
一审法院查明：2014年5月27日，龙口市国土资源局工作人员在巡查中，发现在龙口市北马镇殿后村东集体土地上有人正在套院建房，其工作人员对该现场情况进行了勘测并予以拍照，期间对王智贤送达了《责令停止违法行为通知书》。2014年5月19日被告对原告制作了违法案件询问调查笔录，并于2014年6月11日对王宝乐进行了询问调查。2014年6月19日被告向原告送达《行政处罚听证告知书》。2014年6月27日被告向原告送达龙国土资罚字（2014）72号行政处罚决定书，原告不服诉来本院。
一审法院认为：原告所述的建设用地范围，即使是撂荒地，那也改变不了农用地的性质。原告占用农用地，搞养殖业且在农用地上建设构筑物，改变土地利用性质，应当经土地管理机关批准，建设构筑物的行为应当经龙口市住房和规划建设管理局审批许可，并依法取得征用农村集体土地资格。被告对原告的违法占用土地行为的行政处罚决定合法。应当予以维持。原告诉讼请求的事实和理由不能成立，证据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告王智贤要求撤销龙口市国土资源局作出的龙国土资罚字（2014）72号行政处罚决定书的诉讼请求。
王智贤不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人与北马镇殿后村签订的土地承包合同，所占土地为农村场院用地。场院在农村用于打晒、储存粮食、堆放作物秸秆、生产队集会的场所，既非种植用地，亦非基本农田，不符合我国《基本农田保护条例》第十条规定的划分基本农田保护区的四种条件。根据我国《基本农田保护条例》第十一条规定，划定的基本农田保护区，应由县级人民政府设立保护标志并应予以公告，上诉人与北马镇殿后村签订的场院用地至今没有基本农田保护标志，亦未公告，龙口市国土资源局将此地划作基本农田，法律依据不足。二、上诉人在承包的场院用地建养牛场未改变此地农业用地的性质，农村经济不仅有种植业，也包括养殖业，上诉人在未占用耕地的情况下，建设养牛场，并未改变此土地的农业性质，上诉人在承包的场院用地上的建筑，是养牛场的必要设施，并非在农用地上建设赢利性的永久性建筑，相关审批手续也在办理之中。请二审法院查明事实，依法予以改判。
被上诉人龙口市国土资源局答辩称：一、上诉人主张，其与北马镇殿后村委签订土地承包合同承包的“场院用地”不符合《基本农田保护条例》第十条规定的划分基本农田保护区的四种条件，与法相悖。上诉人向殿后村承包土地的事实是存在的，而所用于承包的土地在其进行建设前也有着良好的种植条件，且该土地位于北马镇殿后村村边、道路旁，水资源丰富，水土保持良好，便于村民看管使用，非常适宜耕种。不但符合《基本农田保护条例》第十条中所规定的应划入基本农田的条件，更符合优先划入基本农田的情形。而且，《基本农田保护条例》仅规定“需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区”，并未限定其他不应划入基本农田的情形。上诉人主张，其承包的场院用地没有基本农田保护标志，不符合事实。上诉人所承包的土地位于龙口市北马镇，龙口市人民政府根据土地利用总体规划，于2013年11月30日，在北马镇人民政府驻地东，302省道255段＋500米处路旁，依法设立了基本农田保护标志、予以公告。而北马镇殿后村位于北马镇人民政府驻地南约3公里处，且该处标志巨大、醒目，上诉人在上诉状中所述与事实不符。二、关于上诉人主张其利用场院用地建设养牛场，未改变农业用地的性质，该观点不能成立。基本农田是一种特殊的耕地，《基本农田保护条例》中明确规定基本农田是依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，是一种禁止任何单位和个人占用建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物和其他破坏行为的耕地，通俗的来讲在基本农田上堆放固体废弃物都是不允许的，更不允许建设养牛场等设施。我局所做行政处罚认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请二审法院依法维持。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院。上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。
另经本院二审查明，2013年11月30日，龙口市人民政府在北马镇人民政府驻地东，302省道255段＋500米处路旁，设立了基本农田保护标志，予以公告，该基本农田保护标志载明：“四至位置：东至：芦头镇、西至：龙港街道、南至：招远市、北至：新嘉街道”，上诉人承包土地在以上四至范围内。上诉人建设养牛场，未经土地管理部门批准，亦未取得建设用地规划许可证。
本院认为：
国务院《基本农田保护条例》第六条规定：“国务院土地行政主管部门和农业行政主管部门按照国务院规定的职责分工，依照本条例负责全国的基本农田保护管理工作。县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。”依据上述规定，被上诉人具有对本行政区域内的基本农田保护管理的行政职权。
本案争议的焦点问题是被上诉人对上诉人所做处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。针对该焦点问题，本院认为，根据国务院《基本农田保护条例》第十五条的规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。本案中，2013年11月30日，龙口市人民政府在北马镇人民政府驻地东，302省道255段＋500米处路旁，设立了基本农田保护标志，予以公告，且载明的四至位置中包含了诉争上诉人承包土地属于基本农田。国务院《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，根据被上诉人提交的相关证据，包括对王智贤、王宝乐违法案件询问笔录、土地违法案件现场勘测笔录及占地附图、龙口市土地利用总体规划图（王智贤所占地块缩图）、王宝乐与王智贤、王松林签订的土地承包合同书、王智贤占地照片等证据，能够互相印证，能证明被诉处罚决定所认定的事实。上诉人既未履行相关的审批手续，又在事实上占用该地建设养牛场等设施，属于违法建设。被上诉人根据其法定职责，依法应当对此进行相应的处理。根据正当程序的要求，被上诉人龙口市国土资源局在处理过程中，保障了上诉人的告知、陈述、申辩、要求听证等权利。被上诉人依据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，所作的处罚决定认定事实清楚，主要证据充分，处罚适当，程序合法。上诉人关于其所占土地为农村场院用地，不是基本农田，及在承包的场院用地建养牛场未改变农业用地性质的上诉理由，均不成立，本院不予支持。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王智贤承担。
本判决为终审判决。
审判长 苏宁雪
审判员 张爱玲
审判员 杨道力
二〇一五年二月十六日
书记员 闫彩玲