河南省周口市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）周行终字第00128号
上诉人（一审被告）鹿邑县生铁冢镇人民政府（简称生铁冢镇人民政府）。
法定代表人周学领，镇长。
委托代理人季端平，生铁冢镇人民政府办公室主任；
委托代理人尚承君，生铁冢镇人民政府法律顾问。
上诉人（一审第三人）鹿邑县生铁冢镇生铁冢行政村第二村民组（简称生铁冢第二村民组）。
负责人叶文俭，组长。
被上诉人（一审原告）叶绍建。
被上诉人（一审原告）叶新国。
二被上诉人共同委托代理人丁广垠，河南省大象律师事务所律师。
上诉人鹿邑县生铁冢镇人民政府、鹿邑县生铁冢镇生铁冢行政村第二村民组因土地处理决定一案，不服郸城县人民法院（2015）郸行初字第26号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人生铁冢镇人民政府的委托代理人季端平、尚承君，上诉人生铁冢第二村民组的负责人叶文俭，被上诉人叶绍建、叶新国及其共同委托代理人丁广垠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审查明，生铁冢卫生院使用的土地系征用生铁冢第二村民组的集体土地。2001年3月30日，鹿邑县人民政府为生铁冢卫生院颁发国有土地使用证，该证用图标明生铁冢卫生院使用土地的四至是：北至耕地，南至商沈公路，西至路，东至耕地。2005年4月22日，生铁冢卫生院作为出租方（甲方）与叶绍建、叶新国作为承租方（乙方）签订租地合同书一份。合同的主要内容是：甲方在卫生院东南角有废坑一个，经与乙方协商，现租给乙方使用，就租赁事宜协商如下：一、甲方在卫生院东南角有土坑一个，北东西长29米，南东西长33米，西南北宽31.8米，东南北宽28米，折合面积926.9平方米（东至卫生院东墙，西至卫生院门诊楼，南至柏油路，北与卫生院门诊楼挑檐齐），租给乙方填土管理使用。二、租赁期限三十年，自2005年4月22日起至2035年4月22日止。东墙归乙方使用，填土归乙方。三、租赁地费用30000元，签订合同时一次付清。四、本合同签字后甲乙双方不准反悔，违者均依法承担给对方造成的经济损失。五、本合同经双方签字盖章之日起生效，乙方对出租地拥有管理使用权，包括甲方在内任何人无权干涉。该合同于2006年3月29日经鹿邑县公证处进行了公证。当年叶绍建、叶新国将土坑填平建起了房屋分别使用，之后又在房前搭建了遮阳棚。2013年，生铁冢第二村民组以叶绍建、叶新国为被告向鹿邑县人民法院提起民事诉讼，请求判令叶绍建、叶新国“停止侵权，排除妨害，拆除在生铁冢第二村民组土地上的建筑物，并返还土地0.45亩”。鹿邑县人民法院2013年12月30日作出（2013）鹿民初字第619号民事判决书，判决结果内容是：“一、叶绍建、叶新国自判决生效之日起三日内拆除建在生铁冢卫生院土地使用证范围外生铁冢第二村民组所有土地上的建筑物；二、驳回生铁冢第二村民组的其他诉讼请求。”叶绍建、叶新国不服，向周口市中级人民法院提起上诉。周口市中级人民法院于2014年6月20日作出（2014）周民终字第815号民事裁定书，裁定结果内容是：“一、撤销鹿邑县人民法院（2013）鹿民初字第619号民事判决；二、驳回生铁冢第二村民组的起诉。”2014年8月20日，生铁冢第二村民组向生铁冢镇人民政府提出申请，请求将位于生铁冢卫生院东南角至商沈公路北侧南北宽13.70米的土地确定给自己所有，生铁冢镇人民政府于2015年7月16日作出被诉的《土地处理决定》。叶绍建、叶新国不服，向本院提起诉讼，请求判决撤销。诉讼中，当事人没有提供鹿邑县人民政府为叶绍建颁发的004967号房屋所有权证；没有提供生铁冢卫生院已将本案争议土地依法退还给生铁冢第二村民组方面的证据。
一审认为，叶绍建、叶新国作为生铁冢镇人民政府《土地处理决定》的当事人（被申请人），对鹿邑县人民政府《土地处理决定》不服，在法定起诉期限内可以自己的名义向人民法院提起行政诉讼。鹿邑县人民政府2001年3月30日为生铁冢卫生院颁发国有土地使用证用图标明生铁冢卫生院使用土地的南至是商沈公路；生铁冢卫生院作为出租方与叶绍建、叶新国作为承租方2005年4月22日签订租地合同叶绍建、叶新国租用生铁冢卫生院使用国有土地的南至是柏油路，说明生铁冢卫生院使用的国有土地与商沈公路之间，没有生铁冢第二村民组的集体土地存在。在生铁冢卫生院的国有土地使用证和经鹿邑县公证处公证的生铁冢卫生院与叶绍建、叶新国签订租地合同涉及本案讼争土地部分相关内容没有被依法撤销或者变更，当事人没有提供生铁冢卫生院已将本案争议土地依法退还给生铁冢第二村民组方面证据的情况下，鹿邑县人民政府作出被诉的《土地处理决定》，将叶绍建、叶新国租用生铁冢卫生院土地南端部分的所有权确定给生铁冢第二村民组，属行政行为主要证据不足。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用状况。”该条赋予了人民政府有权处理个人之间、单位之间、个人与单位之间的土地所有权和使用权争议，同时也赋予当事人对人民政府土地处理决定不服的起诉权利等，并没有规定人民政府如何具体确定土地所有权、使用权。人民政府处理土地权属争议时，应当适用相关处理土地权属争议方面的实体法规定。生铁冢镇人民政府作出被诉的《土地处理决定》，仅适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，将本案争议土地的所有权确定给生铁冢第二村民组，属行政行为适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决撤销鹿邑县生铁冢镇人民政府2015年7月16日作出的生政（2015）13号《关于生铁冢行政村第二村民组和叶绍建、叶新国土地使用权的处理决定》。
上诉人生铁冢镇人民政府不服一审判决上诉称：一、一审认定事实错误。上诉人对涉案土地进行调查取证时调取了（2013）鹿民初字第619号民事卷宗的相关证据。该卷宗显示生铁冢卫生院证明“生铁冢卫生院土地使用证外的土地属生铁冢第二村民组”。即涉案土地属一审第三人所有，而一审要求出示明确退还第二村民组的证据，显属认定事实错误。二、上诉人作出的处理决定适用法律正确。适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第八条即“公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征收的农村集体所有的土地属于农民集体所有”之规定作出被诉处理决定，属于适用法律正确。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人生铁冢第二村民组不服一审判决上诉称：一、一审认定事实错误。一审认为被上诉人于2005年4月22日和生铁冢卫生院签订的土地租赁合同在没有撤销和变更的情况下，一审被告作出处理决定属证据不足。上诉人认为，该租赁合同并没有改变土地属性，生铁冢卫生院也证明涉案土地属第二村民组所有，该租赁合同与确权没有关系。一审以该租赁合同约束行政处理决定的认定是错误的。二、被诉处理决定适用法律正确。被诉处理决定适用的法律是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第八条的规定，一审认为一审被告没有适用实体法律法规的理由不能成立。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人的诉讼请求。
被上诉人叶绍建、叶新国答辩称：被诉处理决定认定事实错误。生铁冢卫生院征用土地是在1972年，当时上诉人第二村民组并不存在，所征土地并非是上诉人的土地。卫生院的证明不能产生归还土地的结果，且民事判决认定商沈公路以北并无第二村民组的土地而驳回其起诉，因此，处理决定认定事实错误，一审判决予以撤销正确。请求二审驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，2015年7月，上诉人生铁冢镇人民政府作出并向被上诉人送达了本案被诉的生政（2015）13号《关于生铁冢行政村第二村民组和叶绍建、叶新国土地使用权的处理决定》。被上诉人叶绍建、叶新国在知道该被诉处理决定后，并未向上诉人生铁冢镇人民政府的上级地方人民政府即鹿邑县人民政府申请行政复议。
本院认为，上诉人生铁冢镇人民政府作出的本案被诉生政（2015）13号《关于生铁冢行政村第二村民组和叶绍建、叶新国土地使用权的处理决定》，是对上诉人生铁冢第二村民组与被上诉人叶绍建、叶新国之间的土地使用权争议所作出的土地确权决定。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第一款规定：“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”依照上述规定，本案属法律法规规定应当先向行政复议机关申请复议即行政复议前置的情形，被上诉人叶绍建、叶新国对该处理决定不服，应当先向鹿邑县人民政府申请行政复议，对复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。因此，本案被上诉人未按照法律、法规规定先向行政机关申请行政复议而直接提起本案诉讼，一审予以受理，属适用法律错误，二审应撤销一审判决，裁定驳回被上诉人的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（五）项之规定，裁定如下：
一、撤销郸城县人民法院（2015）郸行初字第26号行政判决；
驳回被上诉人叶绍建、叶新国的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一五年十二月九日
书记员 王 琳