北京市朝阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）朝行初字第415号
原告北京市朝阳区中泰雅轩小区业主委员会，住所地北京市朝阳区十里堡东里109号楼-1层。
负责人王玉虹，男，1948年8月18日出生，北京市朝阳区中泰雅轩小区业主委员会主任。
委托代理人陈道崇，男，1945年9月4日出生，北京市朝阳区中泰雅轩小区业主委员会秘书。
被告北京市朝阳区人民政府八里庄街道办事处，住所地北京市朝阳区柴家湾12号。
法定代表人刘海涛，书记。
委托代理人杨晓虹，北京市潮阳律师事务所律师。
委托代理人王囡，北京市潮阳律师事务所律师。
原告北京市朝阳区中泰雅轩小区业主委员会（以下称原告）诉被告北京市朝阳区人民政府八里庄街道办事处（以下称被告）不履行变更备案法定职责，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了应诉通知书及起诉状副本。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告负责人王玉虹及委托代理人陈道崇，被告委托代理人杨晓虹、王囡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年5月13日对原告作出《关于中泰雅轩小区变更备案的告知书》（以下简称《告知书》），主要内容为：原告提交的《业主委员会备案变更单》已收悉。根据《北京市物业管理办法》第十一条规定，申请分立或者合并物业管理区域应当分别经原物业管理区域内以及拟分立或者合并后物业管理区域内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。请原告履行必要的程序并提交相关证明材料，待材料齐全后再提出变更备案申请。
在法定期限内，被告向本院提供了如下证据材料和规范性文件依据：
（一）证据材料：1、朝政决字（2011）69号《行政复议决定书》，用以证明中泰雅轩小区物业管理区域组成。2、《业主委员会备案单》，用以证明中泰雅轩小区物业管理区域基本情况。3、《中泰雅轩小区首次业主大会决议》，用以证明中泰雅轩小区成立业主大会时的表决范围。4、北京中环通泰房地产开发有限公司于2011年1月5日出具的《关于中泰雅轩小区情况的说明》。5、中泰雅轩小区平面图。6、中泰雅轩小区测绘图。7、《中泰雅轩小区红线图（2006年10月）》。8、中泰雅轩小区规划图（1999规地字0265）。9、北京中环通泰房地产开发有限公司于2011年1月19日出具的《关于确认中泰雅轩小区物业区域的函》。上述证据材料4-9用以证明中泰雅轩小区物业管理区域的组成。10、《中泰雅轩小区业主及其专有部分面积明细表》，用以证明中泰雅轩小区成立业主大会时的表决范围。11、《业主委员会备案变更单》，用以证明原告要求进行变更备案的内容。12、北京市住房和城乡建设委员会印发的《备案事项变更单》示范文本，用以证明法律法规授权被告可以变更备案的权限仅限于对管理规约、业主大会议事规则、业主委员会委员的变更事项。
（二）规范性文件：1、以北京市人民政府令第219号公布、自2010年10月1日起施行的《北京市物业管理办法》。2、北京市住房和城乡建设委员会、北京市民政局、北京市社会建设工作办公室以京建发（2010）739号《关于印发﹤北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则﹥的通知》印发的《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》。3、北京市住房和城乡建设委员会于2010年12月30日制发的（京建发（2010）761号）《关于印发﹤业主委员会备案单﹥、﹤印章刻制证明﹥、﹤物业管理区域变更申请书及确认书﹥的通知》。被告以上述规范性文件说明其在本案中作出告知的内容符合上述规范性文件的规定。
原告诉称，被告作出的《告知书》认定事实不清，有意歪曲原告的备案变更请求，适用法规错误，侵害了广大小区居民的利益。第一，被告故意歪曲原告的备案变更事项。中泰雅轩小区共有四栋住宅楼和一个配套商业楼（甲108楼），规划图中明确指明甲108楼为小区配套商业楼，是政府对开发商建设小区时强制要求建设的配套公用建筑。北京市规划委员会下发了规划许可证，使四个住宅楼和一个商业楼形成了边界分明的物业区域。2011年6月在原告成立及备案期间，由于甲108楼多年来一直被法院查封，且尚未完工、开发商多年失踪，故无任何甲108楼的资料，所以只是按照规划和土地证等简单资料粗略对小区建筑面积进行了估算。2011年12月，甲108楼被法院拍卖，原告经过认真调查，查明了此楼的建筑面积和规划用途，由于此楼无可置疑地在小区红线范围内，故原告向被告提出变更备案单的申请，要求纠正和完善建筑面积的数据。然而被告竟然歪曲原告的变更请求，无视小区清晰而且由红线封闭的物业区域，告知原告申请的变更属于变更和合并物业区域，无中生有地从现有的物业区域又腹生了一个另外的物业区域。第二，被告提出“由业主委员会备案资料决定物业区域”的理由荒谬。被告拒绝变更备案的理由只有一个，在业委会备案时提交的《业主委员会备案单》没有计算甲108楼的面积。被告混淆了最基本的概念。业委会是在物业区域的基础上成立的，不论是否存在业委会，物业区域是客观存在的。小区物业区域的划定有北京市规划委员会、北京市发展和改革委员会、开发商大量的资料为证据，被告避而不谈，而且无视业委会成立时甲108楼被法院查封尚未拍卖的事实。第三，被告作出的《告知书》认定事实不清，告知的内容与原告提交的备案变更单无关联，适用法规明显错误。原告在备案单中只是重新核定建筑面积，是对原备案时的建筑面积数据进行纠正和完善，被告却以申请分立或合并物业管理区域进行答复。原本是同一个物业区域，和哪一个物业区域分立或合并？第四，被告的具体行政行为严重侵害了小区广大居民的利益。甲108楼业主从入住起就千方百计逃避物业管理，逃避应依法交纳的物业费。被告的行为支持了其错误行为。由于甲108楼所有公用设施都和小区共为一体，供水、供电、排污、消防等都是和小区相通相连，维护费用都要小区居民承担。由于被告的错误行为，导致无法动用公共维修基金维修瘫痪的消防设施，随时危及小区居民安全。故诉至法院，请求法院撤销被告作出《告知书》的具体行政行为，依法对原告的《业主委员会备案变更单》进行备案变更。
在指定期限内，原告向本院提交了如下证据材料：1、1999-规地字-0265《建设用地规划许可证》，用以证明中泰雅轩小区用地的四至。2、土地规划图，用以证明该图标注的5号楼即为现在的甲108楼。3、2000-规建字-0047《建设工程规划许可证》、《建设工程规划许可证附件》、北京市规划委员会网站上打印的《工程规划许可证详细信息》、《规划竣工验收详细信息》以及工程设计图，用以证明5号楼也即甲108楼和小区其他楼在一个项目内。4、北京市城市建设档案馆出具的《查询城市建设工程管理档案证明》及2000规建字47号规划许可证附图，用以证明甲108楼是中泰雅轩小区的配套公建。5、北京市发展和改革委员会出具的《关于京棉一厂危改小区（中泰雅轩）项目正式报装“四源”的函》，用以证明中泰雅轩小区包括1号至4号住宅楼和5号配套商业楼，建筑总面积为97899.24平方米。6、北京市规划委员会出具的2005（朝）建名命字0199号《建筑物名称核准证》及附图，用以证明该附图上包括了甲108楼。7、北京中环通泰房地产开发有限公司于2005年3月7日出具的《关于配套公建问题》，用以证明甲108楼是政府要求给小区建设的配套用房。8、北京中环通泰房地产开发有限公司出具的《关于京棉一厂危改住宅一期项目（朝阳嘉园）的情况说明》，用以证明中泰雅轩小区所属的建筑物中包括甲108楼。9、北京中环通泰房地产开发有限公司出具的《关于﹤朝阳嘉园﹥建设情况的说明》，用以证明中泰雅轩小区曾用名“京棉一厂危改小区”、“朝阳嘉园小区”、“顺心居小区”，均由107、108、109、111和甲108楼组成。10、北京中环通泰房地产开发有限公司出具的《京棉一厂生活区出让合同分摊面积说明》，用以证明中泰雅轩小区包括甲108楼。11、北京中环通泰房地产开发有限公司出具的《关于变更项目位置的申请》，用以证明甲108楼于2005年8月完成了土地出让，所以原相关图纸中无甲108楼。12、北京中环通泰房地产开发有限公司出具的《关于京棉一厂危改小区“朝阳嘉园”项目的情况说明》，用以证明中泰雅轩小区包括甲108楼。13、《申请安装门牌、楼牌审批表》，用以证明甲108楼在中泰雅轩小区内，属于小区的配套公建。14、京朝国用（2000出）第0079号土地使用证两份，用以证明2004年5月的土地使用证原无甲108号，2006年2月变更后增加了5号商业楼。15、《登记回执》及市国土局（2012）第651号-告《政府信息公开告知书》，以及通过信息公开途径获取的京地出（合）字（1999）第442号土地出让合同及附件1-4，用以证明原土地转让中增加了甲108楼。16、北京中环通泰房地产开发有限公司于2011年1月5日出具的《关于中泰雅轩小区物业区域情况的说明》，用以证明中泰雅轩小区四个住宅楼和一个商业楼同属于一个物业区域。这是开发商第二次给原告出具的说明。17、《北京蓝禾国际拍卖有限公司拍卖公告（2011年11月23日拍卖会）》，用以证明甲108楼为小区配套商业甲108楼业主周某某从拍卖中购得此楼。18、北京市工商行政管理局朝阳分局高碑店工商所于2013年8月29日出具的《证明》，用以证明北京中环通泰房地产开发有限公司未参加2011、2012年度年检，未在注册地址经营，查无下落，原告在成立的时候找不到该公司。19、京朝国用（2012出）第00022号国有土地使用证、宗地图及X京房权证朝字第10653**号房屋所有权证，用以证明甲108楼的土地使用权人为周某某，其中记载了分摊面积，房屋所有权证载明的规划用途为配套商业。20、北京博宇弘城建筑设计有限公司于2005年4月7日出具的《关于京棉一厂住宅区项目建筑面积及用途的说明》，用以证明甲108楼与小区其他楼在同一个项目内。21、两张照片，用以证明甲108楼的配电室占据中泰雅轩小区东花园的四分之一，并和小区的主配电室相接，甲108楼和107、108楼共用相邻墙体，排污、供水、消防管线和小区建设的公用设施共用。22、《行政复议申请书》，用以证明被告作为证据提交的朝政决字（2011）69号《行政复议决定书》，因为复议申请人在申请书中没有提到甲108楼，所以复议决定书也不会提甲108楼。23、《中泰雅轩前期物业管理服务协议》，用以证明原告申请被告在《业主委员会备案变更单》上增加商业一项没有必要，可以不用增加。24、被诉的《告知书》、《行政复议答复书》及朝政决字（2014）191号《行政复议决定书》，用以证明被告作出告知书的内容以及原告申请行政复议的情况。
被告辩称，第一，被告作出《告知书》的行为不是具体行政行为，不在《行政诉讼法》的调整范围之内。被告作出的《告知书》为指导性回复意见，被告的告知及备案行为不仅不是具体行政行为，而且是不具有强制力的指导行为，并不影响原告的任何权利义务。第二，原告要求将原有物业管理区域面积由原来的91944.96平方米变更为95394.96平方米，同时将原有物业区域管理范围内的四栋楼增加为五栋楼（增加甲108楼），该变更行为实质为物业管理区域的合并。根据相关法律法规的规定，物业管理区域的合并需要中泰雅轩小区全体业主及甲108楼业主履行相关法定程序并形成业主大会决议，但原告并未履行法定程序，未提供与业主大会相关的任何材料。在材料不齐全的情况下，被告有理由不对原告的申请事项进行备案。第三，原告要求被告进行变更备案的事项根本不符合法律法规的规定。根据《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第四十四条和《关于印发﹤业主委员会备案单﹥的通知》的示范文本，变更备案内容及备案单的变更事项仅限于三项，即管理规约、业主大会议事规则、业主委员会委员的变更，并不包含原告要求变更的内容，所以根本就不存在对面积及物业类型的变更一说。综上，被告不进行备案合法合规，请求法院依法驳回原告的起诉。
经庭审质证，本院对以上证据材料作如下确认：1、被告提供的证据材料具备与本案的关联性、取得的合法性、形式的真实性，符合证据的法定要件，本院依法予以采纳，被告以上述证据证明其在收到原告提交的《业主委员会备案变更单》后，履行了调取相关材料、进行判断并作出答复等职责的情况，对此本院予以采信。2、原告提供的证据材料能够综合证明甲108楼与中泰雅轩小区其他楼在规划、土地等事项上的关联关系，但上述证据材料不足以直接得出甲108楼与中泰雅轩小区其他楼属于同一物业管理区域的结论。
根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明，2011年6月20日，被告作出八里庄街道办事处业备（2011）第4号《业主委员会备案单》，对原告的成立进行备案确认，该备案单上“物业项目基本信息”一栏中载明“类型”为“住宅”，“建筑物总面积”为“91944.96平方米”，“物业管理区域”为“东至：土地证所示小区外道路、红线图东边界；西至：球场东、小区红线图西边界；南至：土地证所示23号楼、6号楼北墙以北6米，小区红线图南边界；北至：按危改一期规划红线图：111楼北2.5米”。
2014年3月20日，原告向被告提交《业主委员会备案变更单》、《关于变更事项的说明》、甲108楼《房屋所有权证》及《土地使用证》复印件、《物业服务区域核查表》、开发商确认的《关于中泰雅轩小区物业区域情况的说明》、被告对成立首次业主大会收到的回执、业委会备案单。上述《业主委员会备案变更单》上载明申请的“变更事项”为“对物业项目信息补充说明和建筑面积的精确计算”，在“变更事项简要情况”一栏中写明“在原备案期间，由于在小区内107楼和108楼中间有一小楼施工尚未完成，并被法院查封，业委会筹备期间也无法获得此小楼的规划用途和面积，故虽然原备案表确认此楼在物业区域四至范围内，但未把此楼面积计算在建筑物总面积中。现经调查，查明了小楼的规划用途为小区配套商业楼，建筑面积3450平米，所以对原备案表进行变更。1、将原备案表中物业项目基本信息中的类型一项中，增加商业一项。2、将原表中建筑面积变更为95394.96平米”。
被告收到原告提交的上述《业主委员会备案变更单》等相关材料后，调取了中泰雅轩小区于2011年申请业主委员会备案时提交的《中泰雅轩小区首次业主大会决议》、《关于中泰雅轩小区情况的说明》、中泰雅轩小区的平面图、测绘图、红线图、规划图等材料，认为根据成立业主大会时的物业管理区域、建筑物总面积、决议的总票权数、物业类型等内容，中泰雅轩小区物业管理区域未包含甲108楼，中泰雅轩小区与甲108楼为两个独立的物业管理区域，原告的变更申请是对物业管理区域的合并，并非变更备案内容，故于2014年5月13日对原告作出被诉的《告知书》。原告不服，于2014年5月20日向北京市朝阳区人民政府申请行政复议。2014年8月18日，北京市朝阳区人民政府作出朝政决字（2014）191号《行政复议决定书》，也认为原告提出的备案变更申请实质上是将甲108楼纳入中泰雅轩小区物业服务区域，确为物业企业管理和服务区域的改变，上述变更行为需要中泰雅轩小区全体业主及甲108楼业主共同决定后，由符合法律规定的主体向本案被告提出变更备案申请，故决定维持本案被告作出的上述《告知书》。收到《行政复议决定书》后，原告仍不服，即诉至本院。
本院认为，以中华人民共和国主席令第62号公布、自2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》第七十五条第二款中规定，地方人民政府有关部门应当对选举业主委员会给予指导和协助。以中华人民共和国国务院令第379号公布、于2007年8月26日修正、自2007年10月1日起施行的《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。中华人民共和国住房和城乡建设部于2009年12月1日以建房（2009）274号文印发的《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条第二款规定，业主委员会任期内，备案内容发生变更的，业主委员会应当自变更之日起30日内将变更内容书面报告备案部门。《北京市物业管理办法》第四条第二款规定，街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第四十四条第二款规定，管理规约、业主大会议事规则、业主委员会委员等事项内容发生变更时，业主委员会应当自变更之日起30日内到原备案机关办理变更备案。根据上述法律、法规并参照上述规章及有关规范性文件，本案被告作为原告所属中泰雅轩小区所在地的地方人民政府派出机关，在已对原告的成立进行备案且备案单上载明了包括物业管理区域“四至”在内的物业项目基本信息的情况下，具有对原告提出的变更备案申请进行受理并作出行政处理的法定职责。原告对于被告在履行职责过程中作出的告知行为不服提起诉讼，请求撤销被诉告知书并要求被告履行法定职责属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告提出本案不属于行政诉讼法调整范围的诉讼意见，没有相应法律依据，本院不予采纳。
本案中，根据双方的诉辩意见，原告认为甲108楼与中泰雅轩小区其他楼属于同一物业管理区域，也基于此申请对原备案的内容进行变更；而被告认为原告成立时的备案所确定的物业管理区域并不包括甲108楼。因此，原、被告双方的主要争议焦点是甲108楼是否与中泰雅轩小区其他楼同属于一个物业管理区域。对此，本院认为，《物业管理条例》第九条规定，一个物业管理区域成立一个业主大会。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《业主大会和业主委员会指导规则》第七条第一款规定，业主大会根据物业管理区域的划分成立，一个物业管理区域成立一个业主大会。《北京市物业管理办法》第五条规定，建设单位应当在销售房屋前，结合物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素划分物业管理区域，并在房屋买卖合同中明示。物业主要配套设施设备和相关场地共用的，应当划分为一个物业管理区域；住宅区和非住宅区原则上应当划分为不同的物业管理区域；第六条规定，业主共同决定对物业管理区域进行分立或者合并的，应当向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府提出申请，由街道办事处、乡镇人民政府会同区县房屋行政主管部门等相关部门进行审查，确需调整的，予以确认并公告。根据上述规定，物业管理区域划分是成立业主大会的前提，也是业主大会选举业主委员会并进行备案的前提。而物业管理区域的划分，需要建设单位、街道办事处等相关主体考虑共用设施设备、建筑物规模、社区建设等多项因素进行确定。本案中，虽然原、被告双方提交了物业管理区域的相关材料，但关于物业管理区域划分的争议，与本案原告要求进行备案变更不属于同一法律关系，也不属于本案审理范围。鉴于被告在特定情况下负有对物业管理区域划分事项进行行政处理的行政职责，若原告就中泰雅轩小区的物业管理区域产生争议，其可通过其他合法途径寻求解决。因此，在就涉案物业管理区域问题得以确定之前，本院对于原告的诉讼请求无法予以支持。综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告北京市朝阳区中泰雅轩小区业主委员会的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告北京市朝阳区中泰雅轩小区业主委员会负担（已交纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 赵世奎
代理审判员 寇天功
人民陪审员 丁京莉
二〇一四年十二月九日
书 记 员 骆芳菲