杭州市富阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭富行初字第25号
原告邱炳法。
原告汪凤娟。
两原告共同委托代理人吴乔珍，浙江好阳光律师事务所律师。
被告杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处，住所地杭州市富阳区东洲街道东洲村。
法定代表人俞一波，该办事处主任。
出庭应诉负责人项志强，该办事处副主任。
委托代理人占菊琴，该办事处工作人员。
委托代理人蔡苏仙，浙江天和天律师事务所律师。
第三人杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村村民委员会，住所地杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村。
代表人陈淮勇，该村委会主任。
委托代理人孙炳、裘晓，浙江乾道律师事务所律师。
原告邱炳法、汪凤娟诉被告杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处行政强制拆除及行政赔偿一案，于2015年6月3日提起行政诉讼，本院于2015年6月10日受理，于2015年6月15日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，并通知与本案有利害关系的杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村村民委员会参加诉讼，于2015年8月5日公开开庭审理了本案。原告邱炳法、汪凤娟及共同委托代理人吴乔珍，被告负责人项志强、委托代理人蔡苏仙，第三人委托代理人孙炳到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告邱炳法、汪凤娟位于杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村民丰自然村青龙路63号房屋于2014年12月12日被强制拆除。
原告邱炳法、汪凤娟诉称：两原告系夫妻，居住在两原告所有的鸡笼山村青龙路63号房屋里近一辈子，该房屋于1991年3月25日由原富阳县土地管理局补发《集体土地建设用地使用证》。原告儿子邱贤林因其家庭成员增加至四人，于1994年与原告分户，当时原告家中有6人，同年邱贤林一家四人经审批在同村青龙路68号建房（建筑面积100平方米）并居住。2014年12月12日，被告与原告所在村、村支两委在未向原告下达通知，且原告汪凤娟还在住房楼上的情况下，带着挖掘机把灶台先行挖塌，把原告的衣物抬出屋外，强行拆除了原告的住房222平方米，致使两原告居无住所。因不知强拆行为主体，原告将被告连同鸡笼山村支两委以保护物权纠纷起诉至法院，在庭审中，被告否认其是强拆的实施者。现经调取相关证据，原告认为被告是这次强制拆房的组织者、实施者。原告认为，被告强制拆除原告的住房，程序违法，与相关法律规定相违背。故向法院起诉，请求：1、确认被告强制拆除原告坐落在东洲街道鸡笼山村青龙路63号房屋的行政行为违法。2、判令被告采取补救措施依法安置原告的住房，并要求行政赔偿444000元；3、本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告明确其第二项诉讼请求为：请求判令被告在原址上建造一幢落地面积80平方米、二层的房屋并赔偿100000元或赔偿444000元（按2000元每平方米，222平方米计算）或赔偿80平方米农居点安置房一套并赔偿222000元。
为证明上述事实，两原告向本院提供了以下证据：
证据1、原告居民户口本1份，证明两原告依法居住在东洲街道鸡笼山村民丰村青龙路63号，两原告属于同一个户口，和其儿子不在同一户口。
证据2、集体土地建设用地使用证、集体土地建设用地使用权登记归户卡各1份，证明两原告居住的东洲街道鸡笼山村青龙路63号房屋已被依法确认。
证据3、原告儿子邱贤林的居民户口本、集体土地建设用地使用证、土地登记审批表各1份，证明原告儿子邱贤林一家四口已与原告分户，1994年审批住宅时没有包括原告夫妻，邱贤林家建筑面积100平方米的住房与原告无关联。
证据4、照片2张，证明原告住房被拆前的房屋。
证据5、照片2张，证明原告住房拆后的情景。
证据6、被告在民事诉讼中提交的答辩状1份，证明被告否认其系强拆原告房屋的实施人。
证据7、杭州市市长公开电话交办（反馈）单2份，证明原告于2015年5月20日时才知道被告系原告房屋被强拆的组织者、实施者。
被告杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处辩称：宣传贯彻省、市、区政府违法建筑处置的方针政策，是被告身为政府派出机构的基本职能之一，不能也不应等同于被告实施了强拆原告房屋的行为，故被告并无可被确认为“违法”的行政行为。原告先前就其住房被强拆向法院提起的民事诉讼所提交的数位村民的证言，均证实原告的住房是被原告所在村村委会所拆，被告不是原告住房被强拆的实施人，故对原告毫无依据的索赔请求不予接受。原告在2014年12月12日明知自己的权利受到侵害，其起诉时效是三个月，原告起诉超过了起诉期限。请求法院驳回两原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交了以下证据及依据：
证据1、鸡笼山村村民代表大会会议纪要、鸡笼山村第一批“无违建”工作拟拆除房屋信息公示、东洲街道农村村民住宅情况调查表各1份，证明经第三人排查，原告的房屋被确定为“一户多宅”违建房。
证据2、村民朱瑞生、朱祥根、朱贤生的证言各1份（原告在民事诉讼中自行提交的证据），证明原告房子是第三人拆除。
证据3、《限期拆除违法建筑通知书（新违建）》（富东（1）（2014）限拆第1-81号）、《强制拆除违法建筑通知书（老违建）》（富东（1）（2014）强拆第1-54号）文件各1份，证明依据村委会的违建排查结果，被告发过限拆、强拆通知书各一份。
以上三份证据均系复印件。
法律依据及规范性文件：《浙江省违法建筑处置规定》、《杭州市市区违法建筑处置办法》（杭政函（2014）139号）、《富阳市农村村民建房管理办法》（富政函（2010）174号）、《富阳市人民政府关于富阳市农村村民建房管理的若干意见（试行）》（富政函（2012）163号）、《富阳市“一户多宅”整治专项行动实施方案》（富改拆办（2013）6号）。
原告责令被告出示了《关于印发〈富阳市“无违建”创建活动违法建筑认定办法〉的通知》（富“无违建”办（2014）2号）文件。
第三人杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村村民委员会述称：从2013年开始，浙江省委、省政府决定实施“三改一拆”行动，鸡笼山村作为集体自治组织，配合政府部门开展“三改一拆”工作，对鸡笼山村的房屋状况进行调查摸底，在排查过程中发现原告的房屋属于一户多宅并拟拆除，鸡笼山村将拟拆除房屋的信息在村务公开栏公示，村干部多次要求原告方配合工作，鉴于大部分村民房屋已拆除，原告仍不理解不支持的情况下，其要求被告向原告发送《限期拆除违法建筑通知书》和《强制拆除违法建筑通知书》，并于2014年12月12日由村里组织实施将原告房屋拆除。原告要求赔偿金额无依据，其应在规定的三个月的起诉期限内起诉，现原告的起诉已超过法定的起诉期限，应驳回原告诉请。
第三人向本院提交了以下证据：
证据1、鸡笼山村村民代表大会会议纪要（复印件）、鸡笼山村第一批“无违建”工作拟拆除房屋信息公示、东洲街道农村村民住宅情况调查表各1份，证明经第三人排查，原告的房子被确定为“一户多宅”违建房。
证据2、照片2张，证明原告现居住在青龙路63号的附房里，该附房经原告改造加层。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告认为：证据1无异议。证据2，真实性没有异议，对原告的证明内容有异议，不符合“三改一拆”政策的要求。证据3，真实性无异议，对证明对象有异议。证据4-5，真实性、合法性、关联性均有异议，是原告单方拍摄的照片，未经第三方及被告的确认。证据6，无异议。证据7，真实性无异议，对证明内容有异议，原告在2014年12月23日拨打市长公开电话时就已知情，该证据也不能证明被告是强拆房屋的组织者和实施者。第三人经质证认为：证据1，真实性无异议。证据2，真实性没有异议，证明对象有异议。当时原告批建房屋时有十人，涉案房屋只有二人居住，原告房屋超过居住面积。证据3，真实性无异议，对证明目的有异议，原告应与其子作为一户享有一个宅基地。证据4-5，有异议，是原告单方制作的。证据6，无异议。证据7，对证明目的有异议。原告房屋被拆当天就知道房屋拆除的组织者和强拆者。
对被告提供的证据，原告经质证后认为：证据1，会议纪要的三性均有异议，对证明目的有异议，该证据与本案无关。村委无权认定违建房，不具有法律效力，不合法。对拟拆除房屋信息公示的三性均有异议，公示中的名字是邱丙法，不是本案原告，原告不存在“一户多宅”情况。对调查表的真实性没有异议，对证明目的有异议。证据2，不完全具有真实性，仅证明了强拆时证明人看到的强拆人，不能证明强拆的组织者和实施者。证据3，原告未收到该两份通知书，对两份通知书的三性均有异议，且该两份通知书互相矛盾，一份是新违建，一份是旧违建，又是同一天发送，原告房屋未被依法确认为违法建筑，真实性不认可。对被告提供的规范性文件，真实性均无异议，被告的强拆行为违反了《浙江省违法建筑处置规定》、《杭州市市区违法建筑处置办法》的规定，《富阳市农村村民建房管理办法》（富政函（2010）174号）、《富阳市人民政府关于富阳市农村村民建房管理的若干意见（试行）》（富政函（2012）163号）、《富阳市“一户多宅”整治专项行动实施方案》（富改拆办（2013）6号）等三份规范性文件和本案无关。原告和其儿子属于两户，不存在建新拆旧和一户多宅的情形。对富“无违建”办（2014）2号文件的真实性没有异议，两原告房屋是80年代建造，1991年确认的，不应认定为违法建筑。该份证据证明了被告是强拆行为的组织者和实施者。第三人对被告提交的证据1无异议。证据2，证人未出庭作证，该证言不具有效力，但认可是由第三人组织实施拆除房屋的行为。证据3，无异议。对法律依据及规范性文件均无异议。
对第三人提交的证据，原告质证认为：证据1，情况调查表的真实性无异议，对证明目的有异议，对会议纪要及信息公示的三性均有异议。证据2，三性均有异议。被告对第三人提交的证据均无异议。
经庭审举证、质证，本院对上述证据认定如下：
原告提交的证据1-3，被告及第三人对其真实性均无异议，本院对该三份证据予以确认，上述证据能够证明原告与其子邱贤林分别立户并建房的情况。证据4-5，本院结合其他证据予以综合评判。证据6，被告及第三人均无异议，本院予以确认。证据7，对该证据的真实性予以确认。
被告提交的证据1与第三人提交的证据1系同一证据，本院对该份证据的真实性予以确认，但对村委认定原告房屋系“一户两宅”违建房的合法性不予认定。被告提交的证据2，系原告在民事诉讼中自行提交的证人证言，本院将结合庭审中各方当事人的陈述予以综合认定。证据3，本院对该证据的真实性予以确认，但无法证明被告已依法向原告送达该两份通知书。法律依据及规范性文件，对其真实性予以确认。第三人提交的证据2，本院将结合其他证据予以综合评判。
经审理查明：两原告系杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村民丰自然村村民，1983年10月邱炳法在原富阳县新民乡民丰村（现富阳区东洲街道鸡笼山村民丰自然村青龙路63号）建造了占地面积158.7平方米的房屋，其中住宅占地面积为111平方米，共二层，建筑面积为222平方米，附房占地面积为47.7平方米，土地管理部门进行集体土地建设用地使用权归户登记时，原告户内共10人，该房屋于1991年3月25日取得《集体土地建设用地使用证》，土地使用者登记为邱丙法。两原告儿子邱贤林于1994年经审批在民丰村青龙路68号建造了占地面积为103平方米的房屋，户内成员分别为邱贤林及其妻子羊飞英、儿子邱柳杰、女儿邱潇潇，1997年邱贤林取得了青龙路68号房屋的《集体土地建设用地使用证》。
为落实全省“三改一拆”行动，富阳市“三改一拆”工作领导小组办公室于2013年11月12日发布了《富阳市“一户多宅”整治专项行动实施方案》（富改拆办（2013）6号），该文件规定整治专项行动由各乡镇（街道）作为行动的主体，负责具体清理整治工作，整治对象为全市范围内农村集体土地上存在的“一户多宅”，并规定由各乡镇（街道）安排力量认真开展调查摸底，彻底摸清辖区内“一户多宅”户数、面积等基础数据，确定“一户多宅”统计名单，提出处置措施，并在各行政村公示栏予以公示，对前期未能自拆的建筑由乡镇（街道）组织力量进行强制拆除。2014年7月8日，富阳市“无违建”创建工作领导小组办公室发布了《富阳市“无违建”创建活动违法建筑认定办法》，该办法规定违法建筑当事人在限期拆除违法建筑决定载明的期限内不拆除的，属于集体土地范围内的，由市人民政府责成所在乡镇（街道）组织实施强制拆除。
经调查摸底，鸡笼山村公示了第一批“无违建”工作拟拆除房屋的信息，认定邱丙法的违建类型为“一户两宅”。2014年10月15日，鸡笼山村召开村民代表会议，该会议纪要内容为关于鸡笼山村“三改一拆”一户多宅的农户，不符合村镇规划，影响村容村貌的附房，结合市委市政府及街道精神进行拆除，本村（一户多宅）农户拆除后，主房补助100元每平方米按建筑面积计算，附房按50元每平方米。2014年10月27日，富阳市人民政府东洲街道办事处、富阳市城市管理综合行政执法局、富阳市国土资源局共同作出富东（1）（2014）限拆第1-81号《限期拆除违法建筑通知书（新违建）》、富东（1）（2014）强拆第1-54号《强制拆除违法建筑通知书（老违建）》，认定邱丙法户位于鸡笼山村民丰的建筑物未办理相关审批手续或未按村镇建设规划许可证建设，该建筑物属于违法建筑，并责令其于2014年10月30日前对该建筑物自行拆除，逾期未自拆的，将于2014年10月30日后对该建筑物依法实施强制拆除。该两份通知书并未送达两原告。2014年12月12日，两原告坐落于东洲街道鸡笼山村民丰自然村青龙路63号房屋的主房部分被强制拆除，房屋拆除时，原告汪凤娟在拆除现场。
两原告不服该拆除行为，以物权保护纠纷为由于2015年向本院提起民事诉讼，要求法院判令本案被告、第三人及杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村经济合作社停止侵权，恢复两原告在鸡笼山村青龙路63号住房的原状。经审理后，原告撤回了起诉，并向本院提起了行政诉讼，要求确认被告强制拆除其房屋的行为违法。庭审中，被告否认其是强制拆除的组织者和实施者，第三人认可涉案房屋是由其具体实施拆除，但认为拆房时的拆房队是由被告统筹安排。
2015年12月1日，本院告知两原告应当就其要求被告赔偿444000元的诉讼请求承担相应的举证责任，并向各方当事人释明，两原告可提出评估的申请，两原告表示在没有安置房，或者原址建房的前提下不申请评估。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告向本院提起行政诉讼并未超过2年的起诉期限，故被告及第三人认为原告超过起诉期限的辩称意见，本院不予采纳。
本案的争议焦点是被诉强制拆除行为的责任主体究竟是谁，其是否应当承担赔偿责任。虽然被告出具的证人证言以及第三人在庭审中的自认显示实施拆除行为的是第三人，但从被告提供的《富阳市“一户多宅”整治专项行动实施方案》文件可以看出，涉“一户多宅”整治专项行动的主体是乡镇（街道），由其负责摸底调查，确定“一户多宅”名单并公示信息，如未能自拆的建筑应由乡镇（街道）组织力量进行强制拆除。在强制拆除前，被告制作了针对原告的《限期拆除违法建筑通知书》、《强制拆除违法建筑通知书》，在杭州市市长公开电话交办单中，被告亦答复信访人涉案房屋的拆除系根据“三改一拆”政策进行，并提供了拆除的文件。结合第三人在庭审中陈述其是为了配合政府的“三改一拆”工作，对包括原告在内的该村“一户多宅”农户的房屋实施拆除的工作是在政府部门的领导下开展的，拆房队系由被告统筹安排等事实，即便案涉房屋是由第三人组织人员拆除，也应当视为系被告的委托行为，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”故被告是本案的适格主体，应当承担相应的法律责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，被告未能提供有效的证据和依据，用以证明其实施或者委托第三人实施强制拆除行为的合法性，应承担举证不能的法律后果，鉴于被诉强制拆除行为已经实施完毕，故依法应当确认其违法。
关于原告的第二项诉讼请求，涉案房屋系1983年建造并已取得集体土地建设用地使用证，因被告的违法拆除行为，给两原告造成的直接损失被告应当赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……”可见，行政机关及其工作人员在行使行政职权具有造成公民、法人和其他组织财产损害的违法行为的情况下，应当以返还财产、恢复原状或者按照直接损失支付赔偿金等形式承担赔偿责任。两原告要求被告原址重建80平方米的二层房屋的问题，因涉案房屋已经灭失，不具有原址重建恢复原状或返还财产的可能。两原告主张被告应为其安置80平方米房屋的问题，因产权安置的赔偿请求亦不属于国家赔偿的法定方式，该项诉讼请求缺乏法律依据。关于两原告要求被告赔偿444000元的主张，依照《行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。原告并未提供赔偿的依据，本院向原告释明可提出评估申请，原告坚持在有安置的前提下才提交评估申请。在恢复原状、返还财产无法实现，而产权调换安置又不属于国家赔偿的法定方式的情况下，两原告仍然坚持要求安置并赔偿，本院对其要求原址重建房屋、产权调换安置并赔偿的请求依法均难以支持。而原告要求赔偿444000元的诉讼请求，因未提供其他证据证明其房屋损失价值，故对该项主张，本院亦不予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处于2014年12月12日对原告邱炳法、汪凤娟位于杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村民丰自然村青龙路63号房屋实施的强制拆除行为违法。
二、驳回原告邱炳法、汪凤娟的其他诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由被告杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院（开户行：工商银行湖滨支行；户名：浙江省杭州市中级人民法院；账号：12×××68。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 楼雁鸣
代理审判员 刘珍玲
人民陪审员 何 伟
二〇一五年十二月七日
代书 记员 许珊珊