浙江省宁波市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙02行终292号
上诉人（原审原告）宁波市鄞州新明锦满堂餐饮管理有限公司，住所地宁波市鄞州区四明中路688号F4-01A室。
法定代表人杨黎明，执行董事。
委托代理人喻志明（特别授权代理），浙江三思律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市公安消防支队，住所地宁波市海曙区环城西路北段***号。
法定代表人金红兵，支队长。
出庭应诉负责人林辉，宁波市公安消防支队党委委员、防火监督处处长。
委托代理人赵建平（特别授权代理），浙江东方港律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市公安局，住所地宁波市中兴路658号。
法定代表人黎伟挺，局长。
委托代理人章钊波、夏国华（特别授权代理），宁波市公安局工作人员。
被上诉人（原审第三人）宁波利时百货有限公司，住所地宁波市鄞州区四明中路688号。
法定代表人李立新，总经理。
委托代理人龚骅、郑可（特别授权代理），浙江灵桥律师事务所律师。
原审第三人宁波市鄞州中河洛鸣餐厅，住所地宁波市鄞州区中河街道四明中路688号（利时百货F4-08室）。
经营者张国珍，男，1972年7月16日出生，汉族，住奉化市。
委托代理人喻志明，浙江三思律师事务所律师。
上诉人宁波市鄞州新明锦满堂餐饮管理有限公司（以下简称锦满堂公司）因诉被上诉人宁波市公安消防支队（以下简称市消防支队）、宁波市公安局（以下简称市公安局）消防验收及行政复议一案，不服宁波市海曙区人民法院（2017）浙0203行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
2016年8月30日，市消防支队作出甬公消验字[2016]第0118号《建设工程消防验收意见书》，对宁波利时百货有限公司（以下简称利时百货）所申报的新江厦（鄞州）商城内部装修工程进行消防验收，综合评定该工程消防验收合格。锦满堂公司及宁波市鄞州中河洛鸣餐厅（以下简称洛鸣餐厅）不服该消防验收意见，向市公安局申请行政复议。2016年12月27日，市公安局作出甬公复决字[2016]127号行政复议决定，维持了市消防支队作出的上述消防验收意见。
一审法院认定，2015年11月17日，原告锦满堂公司的法定代表人杨黎明与第三人利时百货签订房屋租赁协议，约定由第三人利时百货将利时百货购物中心F4-01A室房屋出租给杨黎明，用于经营餐饮，租赁期限自2015年10月19日至2021年12月31日。2015年12月25日，被告市消防支队根据第三人利时百货的申报，作出甬公消审[2015]第0301号《建设工程消防设计审核意见书》，同意第三人利时百货对新江厦（鄞州）商城内部装修局部设计变更工程的消防设计。根据该审核意见书，审核批准的装修部位为新江厦（鄞州）商城地上一至四层，装修面积为29581.47平方米，变更的主要部位为二、三层库房调整及一至四层部分商铺装修，其中包括原告锦满堂公司承租的F4-01A部位。2016年3月29日，第三人利时百货向被告市消防支队申报新江厦（鄞州）商城内部工程消防验收，其申请的部位为地下室局部（100平方米）以及地上一至四层商场，装修面积为29581.47平方米。2016年5月18日，被告市消防支队作出甬公消验字[2016]第0065号《建设工程消防验收意见书》，认为根据国家工程建设消防技术标准和《建设工程消防设计审核意见书》，经资料审查、现场抽样检查和功能测试，综合评定该工程消防验收不合格。主要存在的问题为多家餐饮店铺顶棚的装修材料燃烧性能等级低于A级，墙面低于B1级，不符合《建筑内部装修设计防火规范》第3.3.1条规定等。2016年8月18日，第三人利时百货向被告市消防支队申报新江厦（鄞州）商城内部工程消防验收。第三人利时百货该次申报验收的面积为19272.47平方米，装修层数为一至三层、四层局部、地下一层局部，其中包括了四层公共部位面积4170平方米。2016年8月30日，被告市消防支队作出甬公消验字[2016]第0118号《建设工程消防验收意见书》，认为根据国家工程建设消防技术标准和《建设工程消防设计审核意见书》进行消防验收，经资料审查、现场抽样检查和功能测试，综合评定该工程消防验收合格。原告锦满堂公司及第三人洛鸣餐厅不服甬公消验字[2016]第0118号《建设工程消防验收意见书》，于2016年10月16日向被告市公安局申请行政复议。被告市公安局经审查后，于2016年12月27日作出甬公复决字[2016]127号行政复议决定，认为被告市消防支队作出的甬公消验字[2016]第0118号《建设工程消防验收意见书》认定事实清楚、程序合法、内容适当，维持了该消防验收意见。
一审法院认为，根据《中华人民共和国消防法》第四条的规定，被告市消防支队有对本行政区域内消防工作进行行政管理的职权。虽然原告于2016年8月23日发出了解除租赁合同通知，但宁波新江厦投资有限公司于2016年9月2日发函给原告，告知原告应于收到函件之日起立即恢复店铺正常营业，原告提出单方解除权的情形亦不符合双方的租赁合同的规定。因此，被诉行政行为与原告有法律上的利害关系。被诉的甬公消验字[2016]第0118号《建设工程消防验收意见书》的验收范围包括一至四层局部及地下一层局部的装修，其中四层为公共部位，原告作为四层商铺的承租人，被诉行政行为与其有法律上的利害关系，是适格原告。《建设工程消防监督管理规定》第二十一条、第二十二条、第二十三条规定了建设单位申请消防验收应当提供的材料；公安机关消防机构应当自受理消防验收申请之日起二十日内依照建设工程消防验收评定标准对已经消防设计审核合格的内容组织消防验收，并出具消防验收意见；对综合评定结论为合格的建设工程，公安机关消防机构应当出具消防验收合格意见等。第三人利时百货于2016年8月18日提出对新江厦（鄞州）商城装修项目的消防验收申请，并提交了上述法律规定的相关材料，被告市消防支队受理后，根据消防验收评定标准对该项目进行了资料审查、现场抽样检查及功能测试，综合评定为合格，并于2016年8月30日向第三人利时百货出具甬公消验字[2016]第0118号《建设工程消防验收意见书》，符合法律的规定。《建设工程消防验收评定规则》第4.5条的规定适用的对象是需要复验的建设工程，即仅对原被评定为不合格的项目进行检查及功能测试，对已被评定为合格的项目不再重新评定。第三人利时百货向被告市消防支队申请对新江厦（鄞州）商城装修项目（装修面积为19272.47平方米）进行重新验收，并不是对其进行复验，被告市消防支队亦是对该19272.47平方米进行了全部验收，故不适用《建设工程消防验收复验记录表》的规定。《建设工程消防验收评定规则》（中华人民共和国公共安全行业标准GA836-2009）第7.1条规定：“对于大型建筑工程需要局部投入使用的部分，根据建设单位的申请，可实施局部消防验收。”《建筑工程消防验收规范》（浙江省地方标准DB3/1067-2010）第12.0.2条具体规定了建设工程局部验收应当具备的条件。被告市消防支队根据第三人利时百货的申报，作出甬公消审[2015]第0301号《建设工程消防设计审核意见书》，同意第三人利时百货对新江厦（鄞州）商城内部装修局部设计变更工程的消防设计，设计面积为29581.47平方米。2016年8月18日，第三人利时百货向被告市消防支队申报新江厦（鄞州）商城内部工程消防验收。申报验收的面积为19272.47平方米，其中包括地下室，一层公共部位、商铺，二层公共部位、商铺，三层公共部位、商铺以及四层公共部位。申报验收的工程地下室、一层、二层、三层、四层横向上不存在连通，各属于独立的防火分区；四层申报验收的部位为公共部位，商铺均未申报验收，均不能营业，因而四层亦不存在安全疏散等消防隐患。同时，根据原告的法定代表人杨黎明与第三人利时百货签订的租赁合同及租户装修手册等材料显示，原告承租的F4-01室部位的装修均由原告方自行委托他人设计并施工，第三人利时百货仅仅是代为原告向消防部门申请消防验收，如原告认为第三人利时百货未将其承租的店铺纳入申报验收范围，其亦可自行向被告市消防支队申请验收。从第三人利时百货提供的江苏银吉姆体育发展有限公司与宁波新江厦投资有限公司签订的租赁合同及消防设计备案受理凭证亦可看出，原告原承租的F4-01室部位现由江苏银吉姆体育发展有限公司承租，其亦自行向消防部门申请验收备案。由此可见，被告市消防支队根据第三人利时百货的申请进行的局部验收行为，并不会损害原告的合法权益。被告市公安局在收到原告及第三人洛鸣餐厅的复议申请后，向原告发出补正通知书，经原告补证后，被告市公安局于2016年10月18日受理复议申请，并于同日向被告市消防支队发出复议答复通知书。被告市消防支队按照法律规定的期限递交了答复书及相关材料。因情况复杂，无法在规定期限内作出复议决定，被告市公安局于2016年12月12日作出行政复议期限延长通知书，并送达原告，后于2016年12月27日作出被诉行政复议决定，程序合法。综上，被诉消防验收行为及被诉消防验收复议行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告锦满堂公司的诉讼请求。
上诉人锦满堂公司上诉称：一、《建设工程消防监督管理规定》第二十三条第一款规定：“公安机关消防机构对申报消防验收的建设工程，应当依照建设工程消防验收评定标准对已经消防设计审核合格的内容组织消防验收。”本案中，经消防设计审核合格的内容是装修面积29581.47平方米（包括四楼商铺），被上诉人市消防支队按照19272.47平方米验收，不符合法律规定。二、被上诉人利时百货第一次申报验收不合格，应对整体进行整改后申请复验，被上诉人市消防支队应根据法律规定，查阅有关整改资料及证明文件，并对不合格项目全部进行检查及功能测试，如实记录结果，填写《建设工程消防验收复验记录表》，但被上诉人市消防支队并未按规定执行，程序错误。三、被上诉人利时百货第二次申报验收时，将第一次未验收合格的、正在营业的餐饮商铺剔除在申报范围外，被上诉人市消防支队假装不知情，不但不责令停止使用和营业，还将此当作正常情况只验收了四层公共部位，并予以验收合格，认定事实错误。虽消防验收综合结论为合格，但实际上多个正在使用的、存在消防隐患的、在第一次验收中不合格的单项工程并没有验收，故该装修工程实际上是不合格的。四、《建设工程消防验收评定规则》第7.1条规定的局部验收，指的是大型工程的不同区块，申请局部消防验收的建设工程，应符合与非使用区域之间有完整的防火、防烟分隔，消防安全布局合理，消防车通道能够正常使用等条件。本案中，新江厦（鄞州）商城是一整幢大楼，一至四层空间上互相连通，四楼起火，烟雾肯定会蔓延至楼下，未验收部分与验收部分的空间相互连通，且四楼未验收部分的商铺正在使用之中，被上诉人市消防支队进行局部验收，明显违法。综上，被诉消防验收意见、被诉行政复议决定和一审判决均违法、错误，应予撤销。请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉消防验收意见和被诉行政复议决定。
被上诉人市消防支队辩称：一、按照《建设工程消防验收评定规则》的规定，被上诉人市消防支队可以根据申请人的申报进行局部验收。本案中，被上诉人利时百货是一个大型的综合性商业场所，其中的经营户均拥有独立的经营权，经营户转让商铺或重新装修的情况时有发生，个别或局部的装修行为并不需要导致整个商场的停业。因此，对于大型商场进行局部验收是必要的。二、根据消防验收相关规定，面积在200平方米以下的商铺装修无需进行消防验收，200平方米到300平方米的商铺只需进行消防备案。新江厦（鄞州）商城存在很多面积在200平方米以下的商铺，这些商铺在装修时无需申报，也无需进行消防验收。因此，被上诉人利时百货的消防设计审核与最后验收的面积会出现一定差异。三、根据上诉人锦满堂公司与被上诉人利时百货签订的商铺租赁合同，消防设计审核和消防验收既可由被上诉人利时百货申报，亦可由上诉人锦满堂公司申报。上诉人锦满堂公司租赁的商铺未在被上诉人利时百货该次申报验收范围内，但如果上诉人锦满堂公司经整改后符合规定的，仍可以自己的名义申报验收。综上，被诉消防验收意见合法、正确。一审判决正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人市公安局辩称：一、被上诉人市消防支队提供的证据足以证明被诉消防验收意见认定事实清楚、程序合法、内容适当，被上诉人市公安局依法予以维持，并无不当。二、被上诉人市公安局收到上诉人锦满堂公司的复议申请，经告知其补正后予以受理，并经依法延长复议期限后，作出被诉行政复议决定，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人利时百货辩称，其同意被上诉人市消防支队、市公安局的答辩意见。一审判决正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
原审第三人洛鸣餐厅辩称，其同意上诉人锦满堂公司的上诉意见。被诉消防验收意见和被诉行政复议决定均违法、错误，应予撤销。一审判决错误，也应予撤销。请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉消防验收意见和被诉行政复议决定。
经审理查明，宁波新江厦投资有限公司是新江厦（鄞州）商城（坐落于宁波市鄞州区四明中路688号）的房屋所有权人。上诉人锦满堂公司、被上诉人利时百货、原审第三人洛鸣餐厅均是租赁新江厦（鄞州）商城的承租人。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条第一款规定：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”结合本案，上诉人锦满堂公司所诉的行政行为之一（原行政行为）是被上诉人市消防支队作出的甬公消验字[2016]第0118号消防验收意见，该消防验收意见系针对新江厦（鄞州）商城内部装修工程而作出的行政行为。宁波新江厦投资有限公司作为新江厦（鄞州）商城的房屋所有权人，与被诉消防验收意见之间存在利害关系，属于必须参加诉讼的当事人。在宁波新江厦投资有限公司和上诉人锦满堂公司均未提出申请的情况下，法院应当依职权追加宁波新江厦投资有限公司作为第三人参加诉讼。而一审法院未将宁波新江厦投资有限公司追加为第三人参加本案诉讼，属遗漏当事人、严重违反法定程序，依法应当发回重审。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下：
一、撤销宁波市海曙区人民法院（2017）浙0203行初10号行政判决；
二、发回宁波市海曙区人民法院重审。
审判长 王文燕
审判员 秦 峰
审判员 孙 雪
二〇一七年八月二十三日
书记员 袁丹蓉