广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行终170号
上诉人（原审原告）：李远叁，男，1973年9月13日出生，汉族，住湖南省常宁市，
被上诉人（原审被告）：中山市公安局，住所地广东省中山市兴中道6号，统一社会信用代码11442000007332729E。
法定代表人：郑泽晖，局长。
委托代理人：柳长副，该局工作人员。
委托代理人：司徒清华，该局东升分局工作人员。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：何璟珊，广东金丰华律师事务所律师。
原审第三人：李延忠�男，1971年3月1日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人李远叁不服被上诉人中山市公安局（以下简称市公安局）、中山市人民政府（以下简称市政府）公安行政处罚纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初745号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明，2008年至今，李远叁多次到省、市、镇三级政府、公安等单位进行信访。2012年至2013年间，东凤公安分局民警李延忠按照工作安排，负责李远叁的稳控工作。2012年以来，李远叁多次到有关单位进行信访，散布李延忠与其妻子李某1有不正当男女关系的言论。2016年5月11日，李延忠向兴华派出所报案，称2012年以来一直被李远叁诽谤，对其生活工作造成非常严重的影响。当日，兴华派出所依法受理行政案件后进行调查，先后对�延忠、刘某、李某1、黄某、郭某、金某、严某依法进行询问，制作了询问笔录，并调取了中山市残疾人联合会、广东省公安厅信访办公室的信访资料。东凤公安分局收集上述证据材料后，报请市公安局批准，市公安局于2016年6月16日指定该案由东升公安分局管辖，并将案件线索材料转交东升公安分局。2016年7月28日17时许，荣兴派出所民警在中山市东凤镇兴华市场附近将李远叁口头传唤至该所进行审查。2016年7月29日，荣兴派出所受理该案，并于当日立案侦查。当日，市公安局根据所掌握的证据材料，认为由于李远叁的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第二百四十六条，涉嫌诽谤罪，遂对李远叁刑事拘留，并送中山市看守所进行羁押。后经继续侦查，证实李远叁的诽谤行为情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪，市公安局于2016年8月4日撤销该案，并由荣兴派出所重新立行政案件进行调查处理。2016年8月4日，荣兴派出所履行处罚前告知义务，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，李远叁明确不提出陈述和申辩意见，对此，荣兴派出所制作了行政处罚告知笔录。同日，市公安局作出山公行罚决字[2016]14166号行政处罚决定，认定李远叁自2012年至今，多次到省、市、镇各级相关部门信访期间捏造受害人李延忠与李远叁妻子有不正当男女关系，对受害人李延忠工作生活造成影响。市公安局遂根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（二）项的规定，决定对李远叁处以行政拘留十日。李远叁不服，于2016年8月15日向市政府提起行政复议，市政府经受理、审查于2016年10月31日作出中府行复[2016]475号行政复议决定，维持上述行政处罚决定。李远叁仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市公安局作出的山公行罚决字[2016]14166号《行政处罚决定书》；2.撤销市政府作出的中府行复[2016]475号《行政复议决定书》；3.判令本案案件受理费由市公安局、市政府负担。
原审法院认为：根据《中华人民共和国人民警察法》第七条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条的规定，公安机关及其人民警察对违反治安管理或其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。
本案争议的焦点为李远叁是否捏造了李延忠与李某1有不正当男女关系对李延忠诽谤的事实？本案中，证人刘某的证言证实听见李远叁与李某1商量一起去告东凤公安分局一姓李的大队长，说该大队长与李某1发生过性关系以要挟该大队长拿钱出来；证人李某1的证言证实因李远叁要求其去上访做假证其不同意，李远叁称他就说李延忠与其“有关系”；证人黄某的证�证实在从广州市接回上访的李远叁车上听李远叁说过“李延忠大队长勾某他老婆”；证人金某、严某的证言均证实在接访时李远叁投诉“李延忠勾某他的妻子，李延忠和他妻子有不正当的男女关系。兴华派出所调取的中山市残疾人联合会李远叁信访登记表中信访事项中有“因上访反映妻子与治安大队长不正当关系等问题，遭到绑架、殴打、刑讯逼供”的记录；兴华派出所调取的广东省公安厅信访办公室群众来访登记表中，李远叁亲笔书写的来信内容中载明“另外，时任治安大队长的李延忠，利用职权之便，诱骗的手段，称呼扬言帮我妻子李某1同志安排工作为诱导，去东凤公安分局上班接听电话和倒茶水的工作位，每月月薪八千元。2012年5月15日晚上，李延忠给李某1好处费八万元，要求李某1阻止我上访的拦住为借口，强迫李某1跟李延忠搞婚外恋和出轨，发生情人的性关系，命令李某1跟我离婚。”上述证人证言及信访资料等书证足以证实，李远叁在没有任何事实证据的情况下，捏造了李延忠与李某1有不正当男女关系的事实并进行散布，要求相关部门对此查处，属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（二）项规定的“公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人”行为，市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（二）项的规定作出山公行罚决字[2016]14166号行政处罚决定，对李远叁处以行政拘留十日，并无不当。故对李远叁提出未诽谤他人的主张，原审法院不予支持。关于李远叁开庭前提交的证据材料，与本案事实不具有关联性，原审法院不予采信。关于李远叁申请其哥哥李远贰出庭所作的证言，李远贰的证言恰恰证实听李远叁说过李远叁认为李延忠与李某1有不正当关系。综上所述，对李远叁要求撤销市公安局作出的山公行罚决字[2016]14166号行政处罚决定的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。市政府受理行政复议申请后，经审查作出中府行复[2016]475号行政复议决定，维持上述处罚决定，程序合法。李远叁要求撤销市政府作出的中府行复[2016]475号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，原审法院亦予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李远叁的诉讼请求。案件受理费50元，由李远叁负担。
上诉人李远叁不服原审判决，向本院提起上诉称：1.其没有诽谤的行为，诽谤的行为的构成要件是捏造事实并且向不特定的多数人散播所谓捏造的事实。其通过李延忠与李某1的一系列行为以及来往，推断两人有不正当关系；其也没有向不特定多数人散播所谓捏造的事实，其目的是希望有关部门可以介入查清楚�否存在违法的情况，维持其合法权益，避免其婚姻遭到破坏。故认为一审没有查明事实，适用法律错误；2.假设市公安局对其的行为定性是正确的，但对其行为情节的认定是错误的。市公安局同时认定其行为情节显著轻微，所以不应对其处以行政拘留十天的处罚。市公安局对其行政拘留十于的具体行政行为是错误的，所以，市人民政府不应维持处罚决定。故请求：1.撤销广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初745号行政判决，并依法改判撤销市公安局作出的山公行罚决字[2016]14166号行政处罚决定和市政府作出的中府行复[2016]475号行政复议决定。
被上诉人市公安局答辩称：其答辩意见与一审答辩理由一致，请求维持原判。
被上诉人市政府答辩称：其答辩意见与一审答辩意见一致，并强调：李远叁的上访行为并没有受到约束或者限制，市公安局�李远叁行政处罚是针对诽谤行为。
原审判决查明事实属实，本院予以确认。
本院另查明：市公安局对李远叁作出行政处罚前，对李远叁涉嫌“诽谤”的行为作了以下调查：1.于2016年5月11日对第三人李延忠的询问笔录，李延忠称：李远叁到各部门诽谤其与李远叁妻子李某1有不正当男女关系，致其家庭与工作受到困扰；2.于2016年5月12日与案外人刘某的询问笔录，刘某称：其与李远叁在2011年时都住在中山市xx镇xx村的出租屋，李远叁和很多人都有过矛盾，李远叁曾经以3000元的报酬要求其做假证。其应李远叁的要求到李远叁所住的出租屋里，听到李远叁要以李延忠与李某1之间发生过性关系为由，要挟那名大队长（李延忠）拿钱；3.于2016年5月43日与李某1的调查笔录，李某1称：李远叁借着各种名义，让其抱着一岁多的女儿一起到各个部门上访，其劝阻李�叁但遭到李远叁打，后来，李远叁要求其作出被警察打的陈述，其拒绝，李远叁就威胁说其与李延忠有关系；4.于2016年5月15日与黄荣昌的询问笔录，黄荣昌称：2015年10月22日，李远叁越级到广东省信访部门上访，其到广东省政府附近劝说李远叁回（中山市）东凤镇反映诉求，李远叁在回东凤镇的车上时，反复陈述李延忠勾某李某1。另外，李远叁在2016年2月为到广东省残疾人委员会上访；4.于2016年5月18日与郭某的询问笔录，郭某称：据其所知，李延忠与李某1因稳控李远叁时才接触，李延忠与李某1没有任何关系；5.于2016年5月23日与金某的询问笔录，金某称：信访人李远叁曾经投诉李延忠勾某李某1，对此，李延忠要求上级公安机关维权；6.于2016年5月23日与严某的询问笔录，严某称：其在市公安局公共关系中心分管信访工作期间，李远叁曾多次投诉李延忠与李远叁妻子李某1有不正当男女关系，其经调查后认为，李远叁投诉的事实纯属捏造；7.于2016年7月29日与李远叁的询问笔录，李远叁称：其从2008年开始向上级机关进行上访，其曾去过市公安局、市政府、广东省公安厅等机关进行上访；8.《2016年残疾人信访登记表》记载：李远叁上访反映妻子与治安大队长不正当关系等问题，遭到绑架、殴打、刑讯逼供；9.《群众来访登记表》（2016年2月23日）记载：来访人李远叁，来访内容中包括：2015年5月15日晚上，李延忠给李某1好处费八万元，要求李某1阻止其上访，强迫李某1跟李延忠搞婚外恋和出轨，发生“情人”的性关系，命令李某1跟其离婚；10.市公安局提交的一份《李远叁去上访时的照片》打印件，特别说明处记载：照片中的男子是李远叁，小孩是李远叁的女儿李某2，2016.8.4。该图显示李远叁和一小孩均坐在地上，在李远叁脚前处立一简易牌子，牌子上有手写文字为“救命啊！各位党委各位领导各位先生女士，我本人全家人员都是被中山市东凤镇公安局治安大队长李延忠利用权力和（）进行报复残（）”；11.中山市残疾人联合会2006年2月23日《关于做好李远叁信访事项回复的函》记载：李远叁在省残联来访反映，其妻子（李某1）与治安大队长不正当等问题，遭到绑架、斗殴、刑讯逼供，现在小孩7岁不敢去读书。
本院认为，本案属于不服公安行政处罚纠纷。针对上诉人李远叁的上诉请求与理由，被上诉人市公安局、市政府和答辩意见，本院依法对市公安局作出的涉案行政行为所依据的事实、适用法律、处理结果和行政程序的合法性进行审理。对此，本院分析如下：
一、在认定事实方面。依法信访是信访人在信访活动中应当遵守的重要规则。《信访条例》第十九条规定：“信访人提出作访事项，应客观真实，对其所提供的材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人”。本案中，市公安局以李远叁诽谤行为对其进行行政处罚，而李远叁主张其信访行为中不存在诽谤，故应对李远叁是否存在诽谤的事实进行具体审查。从市公安局对李远叁作出行政处罚前调查的证据分析可知，李远叁向中山市残疾人联合会、市公安局、市政府、广东省公安厅、省残联等机关，反映其妻子李某1与李延忠有不正当男女关系，但除李远叁个人该陈述以外，未发现有其他人员持有相同主张，李远叁的陈述无任何事实依据，同时，李某1明确否认与李延忠之间存在不正当男女关系。据此，本院认为李远叁在信访过程中主张李某1与李延忠之间不正当男女关系缺乏事实依据。李远叁在信访过程中，故意捏造、歪曲以其妻子与分管维稳工作主要人员之间�合法关系，市公安局认为其行为为诬告、陷害他人的行为，事实依据充分。
二、适用法律方面。《信访条例》第四十八条规定：“信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关依法给予治安管理处罚”、《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条规定：“有下列情形之一的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）写恐吓信或者以其他方法威胁他人人身安全的；（二）公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的；（三）捏造事实诬告陷害他人，企图使他人受到刑事追究或者受到治安管理处罚的；（四）对证人及其亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复的；（五）多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的；（六）偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的”。本案中，李远叁在信访过程中，诬告、陷害他人的行为，属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第一款第（二）规定的情形，因此，市公安局对李远叁进行拘留，适用法律正确；市政府经复议，根据李远叁在信访过程中诬告、陷害他人的行为，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出中府行复〔2016〕475号《行政复议决定书》，适用法律正确。
三、在处理结果方面。因李远叁多次在不同的场合向不同的人员故意捏造事实，诽谤第三人李延忠，市公安局认定属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条规定的“情节较重”的法定情形，于2016年8月4日作出的山公行罚决字[2016]14166号《行政处罚决定书》，对李远叁处于行政拘留十天的决定，处理结果与李�叁的违法行为相适当。李远叁上诉认为其行为不属于“情节较重”的情形，但李远叁涉案的诽谤行为应认定为治安管理处罚中情节较重的法定情形，本院对该意见，不予采纳。市政府对于李远叁的行政复议，作出中府行复〔2016〕475号《行政复议决定书》，维持市公安局上述行政处罚，事实依据充分，处理结果正确。
四、在程序方面。市公安局根据李延忠于2016年5月11日的举报，对李远叁在信访过程中，故意捏造、歪曲事实，诬告、陷害他人的行为进行调查，于2016年6月16日作出《指定管辖通知书》，次日以山公行移字[2016]00002号《移送案件通知书》通知中山市公安局东升分局处理，以及在调查处理过程中，出具的山公立字〔2016〕16137号《立案决定书》、《立案告知书》、山公撤案字〔2016〕00147号《撤销案件决定书》、山公拘字[2016]4031号《拘留证》、《公安�提讯提解证》、《释放证明书》、山公行罚决字[2016]14166号《行政处罚决定书》，符合程序规定。李远叁于2016年8月15日向市政府申请行政复议，市政府依法受理后，在复议过程中，亦符合行政复议的法定程序。
综上所述，上诉人李远叁的上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李远叁负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
代理审判员 何海鹏
代理审判员 王 昕
二〇一七年五月二十七日
书 记 员 陈苑琳