福建省漳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）漳行终字第46号
上诉人（原审原告）戴阿美，女，1971年9月11日出生，汉族，农民，住福建省长泰县。
被上诉人（原审被告）长泰县公安局，住所地福建省长泰县武安镇中山北路41号。。
法定代表人陈建生，局长。
委托代理人黄建松，男，汉族，长泰县公安局副局长，住长泰县。
委托代理人张朱发，男，汉族，长泰县公安局法制大队教导员，住长泰县。
上诉人戴阿美因与被上诉人长泰县公安局治安行政处罚一案，不服长泰县人民法院（2015）泰行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人戴阿美、被上诉人长泰县公安局的委托代理人黄建松、张朱发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，戴阿美于2014年间曾到北京非正常上访被长泰县公安局处行政拘留十日的处罚。2014年10月21日，戴阿美再次携带信访材料到北京天安门地区滞留，非正常上访，被北京市公安局天安门分局治安大队予以训诫。长泰县处理信访突出问题及群体性事件联席会在获取原告非正常上访信息后将该信息通报转交长泰县公安局处理。2014年11月11日，长泰县公安局以戴阿美于2014年10月21日在北京市天安门地区非正常上访，扰乱公共场所秩序为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出长公（陈巷）行罚决字（2014）00037号行政处罚决定书，对戴阿美处以行政拘留十日（已执行）。2015年2月11日，戴阿美认为长泰县公安局作出的长公（陈巷）行罚决字（2014）00037号行政处罚决定书违法提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定。
原审认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，公安机关对于违反治安管理处罚法的公民有权进行行政处罚。戴阿美通过信访渠道反映问题，是其享有的权利，但其在行使权利的过程中必须依法遵守《信访条例》第十八条第一款、第二十条的规定。2014年间，戴阿美到北京天安门地区非正常上访，被处行政拘留十日的处罚。但其不吸取教训，于同年10月21日再次携带信访材料到天安门地区非正常上访，被北京市公安机关予以训诫，其行为属扰乱公共场所秩序，应受到治安管理处罚。长泰县公安局依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”和闽公综（2008）273号文件“对进京非正常上访人员由上访事由地、上访人员户籍所在地公安机关依照治安管理处罚法规定予以拘留”的规定，对戴阿美扰乱公共场所秩序行为立案调查，并依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出长公（陈巷）行罚决字（2014）00037号行政处罚决定书，该决定书事实清楚，证据确凿，对其作出行政拘留十日的处罚，适用法律、法规正确，符合法定程序。戴阿美提出长泰县公安局对本案并无管辖权，其作出的长公（陈巷）行罚字（2014）00037号行政处罚决定书主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，请求撤销的理由没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持长泰县公安局于2014年11月11日作出的长公（陈巷）行罚决字（2014）00037号行政处罚决定书。本案受理费人民币50元，由戴阿美负担。
上诉人戴阿美不服判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实和适用法律错误，被上诉人在上诉人没有任何违法事实，且在案发地公安机关已经证明上诉人并未有扰乱公共场所秩序的情况下，无中生有，并认定上诉人存在扰乱公共秩序，且一审判决予以维持是滥用职权，存在违法，不能让人心服。主要理由：1、被上诉人没有管辖权。上诉人去北京递交信访材料，是公民依法享有的权利，是受宪法和法律保护的合法行为，根本不应受到惩罚。根据《信访条例》第四十七条规定，对违反《信访条例》的行为，只能进行劝阻、批评或教育，经劝阻、批评无效的，才由公安机关予以警告、训诫或者制止。这是对违反《信访条例》第十八条、第二十条规定的行为所能给予的全部处罚。如果行为人还有违反集会游行示威的规定，或者构成违反治安管理的行为，才能由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安行政处罚；构成犯罪的，追究刑事责任，且应当由案发地的公安机关依法处理。因此，上诉人若有“违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理”的行为，也应当由案发地公安机关现场处置、处理。一审判决却依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定认为被上诉人有管辖权。《信访条例》是国务院颁布的行政法规，而《公安机关办理行政案件程序规定》是公安部颁布的部门规章，规章要服从宪法、法律和行政法规。一审法院适用部门规章来认定被上诉人有管辖权是错误。2、被上诉人办案程序严重违法。首先，没有传唤。上诉人是被政府委托的外地口音的人员从马家楼救济站截访回长泰，没有出示证件强行将上诉人拖上外地牌照的汽车直接拉到被上诉人下设的陈巷派出所，所有传唤手续都是被上诉人事后伪造的。其次，询问笔录没有上诉人的陈述，只是询问人员的自言自语，不能作为认定上诉人有违法行为的证据。第三，被上诉人提供的证据证明本案是长泰县政府交办的案件，所依据的是省、市、县“三位一体”工作要求和闽公综（2008）273号文件，被上诉人不是在办理违反治安管理的案件，而是滥用职权非法截访，非法限制公民人身自由。3、上诉人没有任何违法行为，一审判决捏造事实，枉法裁判，包庇袒护。从上诉人和被上诉人提交的证据看，被上诉人处罚依据是北京市天安门公安分局的工作说明和训诫书，这是证明上诉人扰乱公共场所秩序的全部证据。北京市天安门公安分局的工作说明仅是对其巡查经过作出的说明，该工作说明也没有说上诉人有扰乱公共场所秩序的行为。北京市天安门分局的训诫书的真实性是存疑的。首先，该训诫书上诉人手中没有，被上诉人却有。其次，上诉人曾两次向北京市天安门分局申请信息公开，要求其公开对上诉人作出处罚的案件相关信息，北京市公安局第一次答复明确上诉人没有违法行为的记录；第二次答复明确训诫书仅是对信访人在信访期间的告知和引导，不是证明信访人有违法行为的证据。工作说明和训诫书无法证明上诉人有扰乱公共场所秩序的行为，但被上诉人和一审法院却在没有任何证据的情况下，捏造事实，硬说上诉人扰乱公共场所秩序，对于一审无视法律和本案事实，枉法裁判，请求二审秉公审理并支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人长泰县公安局答辩称，1、原审判决认定我局对本案具有管辖权，准确无误。《公安机关办理行政案件程序规定》是依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律制定的。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定，即《中华人民共和国治安管理处罚法》已授权国务院公安部门可以对治安案件的管辖作出规定。因此，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖的规定与法律并不冲突。此外，闽公综（2008）273号文件也规定了非正常信访案件违反治安管理行为的，原则上由上访事由地、上访人员户籍所在地公安机关管辖。因此，我局对本案有管辖权。《信访条例》的相关规定与《公安机关办理行政案件程序规定》并无冲突。2、被上诉人对本案的处理程序合法，一审判决无误。我局严格依照办案程序规定进行处理，首先进行受案登记，并及时进行调查取证，因本案及上诉人是长泰县陈巷镇社会治安综合治理委员会移送到我局陈巷派出所，并不需要传唤；被上诉人对上诉人进行询问并送达权利义务告知书，上诉人均拒绝签名，依照《治安管理处罚法》第九十三条之规定，公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定。本案经过调查取证后，认为上诉人已构成了扰乱公共场所秩序，依法应予以治安处罚，故依法履行告知拟作出处罚的事实、理由、依据及享有陈述和申辩的权利和义务，但上诉人听后拒绝签名，民警依法注明情况。经审批，对上诉人作出了行政处罚决定并依法送达上诉人，并依法送达行政拘留家属通知书，办案程序合法有据。3、原审判决认定上诉人扰乱公共场所秩序事实清楚，证据充分。进京非正常信访是指信访人违反《信访条例》第十八条第一款的规定，到北京天安门广场、中南海、外国驻华使馆区、中央领导人住地周边等非信访场所，以明示或者暗示方法有意表露信访人身份、扰乱公共场所秩序、单位秩序的行为。上诉人误以为扰乱公共场所秩序，就一定要冲击、示威国家机关，要向公众散发传单或打骂阻拦他人等行为才构成，这是对扰乱公共场所秩序行为的错误理解。北京天安门、中南海周边等处是国家保卫单位和地区，在其周边进行信访行为是对国家重点地区公共秩序的破坏。其行为直接影响的是国家形象和重点地区的正常工作秩序。上诉人已因非正常信访被多次劝阻和处理，现又故意实施上述非正常信访行为，违法事实清楚，情节严重。我局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，结合福建省闽公综（2008）273号文件规定，依法对上诉人作出治安行政处罚，事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，一审判决予以维持正确。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，双方当事人在原审中提交的证据、依据均已随案移送本院，并经庭审举证、质证。二审中，双方当事人均无提供新的证据，仍以原审中提供的证据支持各自的主张，并坚持在原审中对证据的质证意见。
双方当事人对一审查明的事实均表示无异议。本院确认原审认证正确，审判程序合法，对原审查明的事实予以确认。
本院认为，根据被上诉人长泰县公安局提交的北京市公安局天安门分局的训诫书、长泰县“关于对戴阿美到天安门地区非访须依法查处的函”、上诉人戴阿美的询问笔录、证人林某甲、林某乙、戴某的证言等证据可以证实：上诉人戴阿美于2014年10月21日到北京天安门地区非正常上访，并被北京市公安局天安门地区分局予以训诫的事实。上诉人戴阿美辩称其到北京天安门地区并不是去非正常上访，也没有扰乱有关公共场所秩序等理由均与事实不符，不予采信。《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。上诉人到北京天安门地区非正常上访，已经对国家重点地区的公共秩序造成破坏，其行为直接影响了国家的形象和重点地区的正常工作秩序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的情形，而且，上诉人在此之前已多次因扰乱公共秩序被行政处罚，因此，被上诉人依法对上诉人戴阿美作出长公（陈巷）行罚决字（2014）00037号行政处罚决定书，适用法律正确，亦不违反法定程序。上诉人戴阿美上诉提出原判认定其到北京天安门地区非正常上访，并扰乱公共秩序，存在认定事实不清、证据不足、适用法律错误以及程序违法等上诉理由，均与事实不符，不予支持。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定，即《中华人民共和国治安管理处罚法》已授权国务院公安部门可以对治安案件的管辖作出规定。因此，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖的规定与法律并不冲突。根据上述规定，被上诉人长泰县公安局作为上诉人戴阿美居住地公安机关，对本案具有行政处罚职权和管辖权。上诉人戴阿美认为被上诉人没有管辖权的理由，于法无据，不予采纳。综上，上诉人的上诉理由均缺乏事实和法律依据，不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应以维持。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人戴阿美负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡月新
审 判 员 陈妙红
代理审判员 陈梅华
二〇一五年八月三日
书 记 员 陈雪贞
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。