安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖01行终340号
上诉人（原审被告）：肥东县交通运输管理所，住所地肥东县店埠镇东庵街17号，组织机构代码F0876143-6。
法定代表人：李敦军，所长。
委托代理人：鲁厚永，该所工作人员。
委托代理人：李丰升，安徽李丰升律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王梦霞，女，汉族，1968年8月24日出生，户籍地河南省周口市川汇区，
委托代理人：高树栋，江苏道远律师事务所律师。
上诉人肥东县交通运输管理所因行政强制一案，不服肥东县人民法院（2017）皖0122行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人肥东县交通运输管理所委托代理人鲁厚永、李丰升，被上诉人王梦霞委托代理人高树栋到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审查明，2016年7月22日，被告发现驾驶人朱生明驾驶原告所有的豫Ｐ×××××牵引车，牵引着周口市顺安汽车运输有限公司牌号为豫Ｐ×××××车，装载化肥从湖北途经肥东范同路，因驾驶人未随车携带Ｐ2Ｌ46挂车的道路运输证，接受检查时只出示豫Ｐ×××××牵引车的《道路运输证》及本人从业资格证，被告即对豫Ｐ×××××车采取了证据先行保存，并向该公司法定代表人出具了证据登记保存清单（号码为0001915），将原告豫Ｐ×××××牵引车与周口市顺安汽车运输有限公司的豫Ｐ×××××车和装载货物拖送至肥东县东安停车场保存。2016年8月2日，被告对原告作出了皖合肥东运先保[2016]3001279号证据登记保存处理决定，决定解除其于2016年7月22日对原告豫Ｐ×××××牵引车先行登记保存，退还保存物品。原告遂于2017年2月13日诉至法院，请求确认被告对原告的重型半挂牵引车豫Ｐ×××××的行政处罚违法。庭审中原告将其请求更正为：确认被告对其所有豫Ｐ×××××重型半挂牵引车的先行登记保存行为违法。
原审认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”的规定，被告负有对道路运输经营者及相关参与者进行管理的法定职责，但在履行管理职责时，要依法收集证据、查明事实，按法定程序正确行使职责。本案中，被告检查时，发现驾驶人用原告豫Ｐ×××××牵引车，牵引着周口市顺安汽车运输有限公司豫Ｐ×××××车运载货物时，未随车携带挂车的《道路运输证》，依法可以对挂车行使先行证据登记保存或暂扣等强制措施，在驾驶人已提供了原告牵引车的《道路运输证》情形下，是否有必要对牵引车采取先行登记保存行为，可以根据牵引车与其牵引的挂车连结方式能否分离及有无安全隐患等因素决定。确有必要对牵引车采取先行登记保存，依法应经行政机关负责人批准后方可实施。对此，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款及《中华人民共和国行政强制法》第十八条至第二十条均有明确规定。诉讼中，被告无证据证明其依上述规定对原告牵引车作出先行登记保存行为，也未依法向原告出具证据先行登记保存清单，故原告诉称的理由成立，本院予以支持；被告认为原告不具有诉讼主体资格，是其根据原告的诉讼请求提出的抗辩观点。对此，本院认为，诉讼请求是根据具体诉讼理由来实现的。原告诉讼理由是针对被告先行登记保存行政行为违法阐明其观点，且在庭审中，原告对其表述进行更正，故被告辩称的理由，本院不予采纳。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）之规定，判决：确认被告对原告所有的豫Ｐ×××××牵引车采取的证据先行登记保存行政行为程序违法。
上诉人肥东县交通运输管理所上诉称：一、本案一审人民法院应不予受理，已经受理应裁定驳回起诉。(一)上诉人对被上诉人没有作出具体行政处罚行为，行政处罚行为不存在。本案上诉人在一审接到被上诉人在《行政诉状》中提起的诉讼请求为确认“被告对原告的重型半挂牵引车豫Ｐ×××××的行政处罚违法”。上诉人从未对被上诉人的重型半挂牵引车豫Ｐ×××××作出行政处罚的具体行政行为，且经一审，被上诉人也没有提供任何证据能够证明上诉人对其作出行政处罚，故被上诉人提起行政诉讼请求没有事实依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十六条、第四十九条之规定，本案一审人民法院应不予受理，已经受理应裁定驳回起诉。(二)被上诉人提起行政诉讼己超过六个月的诉讼时效规定。上诉人于2016年7月22日即对被上诉人车辆作出证据登记保存行为，且被上诉人当日即知。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，被上诉人最迟应在2017年1月22日之前提起行政诉讼，可被上诉人直至2017年2月13日才向一审法院提交行政诉状，显然超过法定的六个月诉讼时效期限规定。一审应不予受理，已经受理应裁定驳回起诉。二、一审判决认定事实和适用法律错误。一审判决认定：“诉讼中，被告无证据证明其依上述规定对原告牵引车作出先行登记保存行为，也未依法向原告出具证据先行登记保存清单，故原告诉称的理由成立，本案予以支持。”上诉人认为，一审判决的上述认定既严重违背事实，也自相矛盾。(一)上诉人于2016年7月22日当日即出具证据先行登记保存清单(号码为0001915)。该清单原件由车辆利害关系人唐根龙收执，唐根龙在清单中签字确认。该清单是被上诉人提起行政诉讼的主要证据。一审判决在第四页的审理查明部分对此也予以确认，可在第五页论述部分又予以推翻，显然自相矛盾。(二)上诉人依据法律相关规定对牵引车作出先行登记保存行为，且于当日即报经负责人批准。(三)一审判决适用法律错误。认定事实的错误，必然导致一审判决适用法律错误。由于上诉人作出的证据先行登记保存行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，一审理应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回被上诉人的诉讼请求。可一审竞适用该法第七十条第(三)项、第七十四条第二款第(一)项之规定，确认证据先行登记保存行政行为违法，显属适用法律错误。(四)一审对案由的确定随意性较大。立案时确定的案由为“交通运输行政管理”，可判决时又将其改为“运输管理行政强制措施”。由于行政诉讼案由随意改动，不能准确反应当事人诉求和争议，准确把握案件性质。三、一审判决违反法定程序，严重影响该案的公正判决。以上已阐述，上诉人接到被上诉人《行政诉状》中的诉请为确认上诉人对被上诉人重型半挂牵引车豫Ｐ×××××行政处罚违法。上诉人据此请求进行答辩、应诉、举证。可被上诉人当庭将诉讼请求又变更为确认上诉人对豫Ｐ×××××采取的证据先行登记保存行为违法。被上诉人当庭变更诉讼请求违反最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》法释[2000]8号第四十五条之规定，人民法院理应不予准许。可一审法院不仅予以准许，竞还认为：“诉讼请求是根据具体诉讼理由来实现的，原告诉讼理由是针对被告先行登记保存行政行为违法阐明其观点，且在庭审中，原告对其表述进行更正，故被告辩称的理由本院不予采纳。”此观点纯属主观臆断，本末倒置。被上诉人提出新的诉讼请求，应给上诉人答辩、应诉和举证期限。一审判决此做法违反法定程序，严重影响对该案的公正处理。基于以上事实和理由，上诉人认为，一审判决认定事实和适用法律均错误，且违反法定程序，严重影响该案的公正处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条(二)、(三)项之规定，上诉人特提起上诉，请求二审法院对一审判决予以撤销，迳行裁定驳回起诉，或裁定撤销一审判决，发回重审。
被上诉人王梦霞以原判正确予以答辩。
原审被告肥东县交通运输管理所向原审法院提交的证据（同被告在“周口市顺安汽车运输有限公司因豫Ｐ×××××（挂）车诉肥东县交通运输管理所行政强制及行政处罚一案”中所举的证据）：1.PD5617牵引车道路运输证、驾驶员本人从业资格证复印件，被扣押、证据登记保全车辆照片及货物转载现场照片，周口市顺安汽车运输有限公司于2016年8月18日向被告提供的豫Ｐ×××××（挂）车辆运输证，现场笔录、交通运输行政强制措施现场笔录、勘验（检查）笔录、交通运输行政强制措施审批表、交通运输强制措施决定书、证据登记保存处理决定书，解除行政强制措施通知书、退还被扣押凭证，证明豫Ｐ×××××（挂）车不能提供《道路运输证》，被被告采取证据保存措施，查清事实后，被告作出解除行政强制措施的事实；2.2016年8月17日，被告在东安停车场对豫Ｐ×××××（挂）车辆进行勘验照片、勘验（检查）笔录、违法行为通知书、责令改正通知书、行政处罚决定书，证明豫Ｐ×××××（挂）车经勘验，实际车长与证件登记不一致，涉嫌改装，决定对涉案挂车进行处罚，符合法律规定；3.送达回执，证明各项法律文书均已依法送达。
原审原告王梦霞向原审法院提交了其起诉符合法定条件的证据（一审判决未列明）。
上述证据均已随案移送本院。
经审理查明，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
另查明，被告所举证据《证据登记保存处理决定书》（皖合肥东运先保[2016]3001279号）落款时间为2016年8月2日，内容为“王梦霞：本单位于2016年7月22日对你（单位）的豫Ｐ×××××壹辆货车等物品进行了先行登记保存。现依法对上述物品作出如下处理：解除先行登记保存，退还保存物品。”被告在一审举证时无上述《证据登记保存处理决定书》（皖合肥东运先保[2016]3001279号）给原告王梦霞的送达回证及邮寄送达凭据。原告王梦霞诉状中陈述被告系2016年8月29日发送给其上述《证据登记保存处理决定书》（皖合肥东运先保[2016]3001279号）。
再查明，一审法院将本案与“周口市顺安汽车运输有限公司因豫Ｐ×××××（挂）车诉肥东县交通运输管理所行政强制及行政处罚一案”并案审理，本案被告所举证据同其在“周口市顺安汽车运输有限公司诉肥东县交通运输管理所行政强制及行政处罚一案”所举的证据，基本上针对“周口市顺安汽车运输有限公司诉肥东县交通运输管理所行政强制及行政处罚一案”举证。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”本案所涉系上诉人对豫Ｐ×××××牵引车牵引的豫Ｐ×××××车未随车携带《道路运输证》而采取先行证据保存时，将被上诉人所有的豫Ｐ×××××牵引车一并予以保存的行政强制行为。上诉人在被上诉人所有的豫Ｐ×××××牵引车未有违法行为发生的情况下，将该车予以先行证据保存，不符合上述规定。《中华人民共和国行政强制法》第十八条第（一）项规定，行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。该法第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”诉讼中，上诉人无证据证明其对豫Ｐ×××××牵引车采取证据保存措施已经行政机关负责人批准，一审判决认定上诉人涉案行政行为程序违法并无不当。上诉人在本案所举证据中无对车辆所有人王梦霞就豫Ｐ×××××牵引车先行证据保存行为告知的证据及作出《证据登记保存处理决定书》（皖合肥东运先保[2016]3001279号）的送达证据，故上诉人认为被上诉人诉请已过起诉期限的理由，本院不予支持。本案被上诉人在一审庭审中说明其诉请为“确认被告对其所有豫Ｐ×××××重型半挂牵引车的先行登记保存行为违法”，与其诉状所述事实吻合，非提出新的诉讼请求，故上诉人此节上诉理由，本院不予采信。综上，上诉人对被上诉人豫Ｐ×××××牵引车采取先行证据保存的行政强制行为，无事实和法律依据，应认定违法。上诉人上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由肥东县交通运输管理所承担。
本判决为终审判决。
审判长 黄 成
审判员 应道荣
审判员 李进学
二〇一七年九月二十五日
书记员 程 文
附：本案适用的相关法律规范性文件条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……