湖南省城步苗族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0529行初17号
原告雷学龙，男，1965年6月7日出生，苗族，农民，住湖南省城步苗族自治县兰蓉乡水坪村*组。
委托代理人陶正国，湖南承信律师事务所律师。
被告城步苗族自治县兰蓉乡人民政府，住所地城步苗族自治县兰蓉乡。
法定代表人王小勇，该乡乡长。
被告城步苗族自治县人民政府，住所地城步苗族自治县儒林镇行政中心。
法定代表人杨博理，该县县长。
委托代理人陈一兵，男，1969年9月30日出生，苗族，城步苗族自治县人民政府办公室工作人员，住城步苗族自治县儒林镇第三居民委员会。
第三人杨本权，男，1971年6月13日出生，苗族，农民，住湖南省城步苗族自治县兰蓉乡水坪村*组。
原告雷学龙与被告城步苗族自治县兰蓉乡人民政府（以下简称兰蓉乡政府）、被告城步苗族自治县人民政府（以下简称县政府）、第三人杨本权撤销行政行为一案，于2017年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月28日向被告兰蓉乡政府、被告县政府分别送达了行政诉状副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭成员告知书、行政机关负责人出庭通知书、开庭传票等相关法律文书，于2017年7月27日向第三人杨文权送达了行政诉状副本、参加诉讼通知书、举证通知书、合议庭成员告知书、开庭传票等相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年8月23日公开开庭审理了本案。原告雷学龙及其委托代理人陶正国、被告县政府的委托代理人陈一兵、第三人杨本权到庭参加诉讼，被告兰蓉乡政府经本院合法传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案依法缺席审理，现已审理终结。
被告兰蓉乡政府于2017年4月5日对雷学龙与杨本权屋前争执山场作出兰政处（2017）1号处理决定，决定内容为：根据2009年雷学龙、杨本权签署的《关于杨本权与雷学龙山场争执的处理意见》中第一条：双方争执的山场不属于杨本权证书的管辖范围，此处由村、组另行处理。与2009年11月22日杨本权向二组提出的土地管理申请书。决定此处山场归杨本权管理，综合考虑防止今后矛盾不再次发生雷学龙房屋周边菜地管理范围按照此次现场测量绘制为准，不得任意扩宽（屋前：以正屋屋檐水处延伸10米，屋左边延伸7.5米，屋后方从左到右分别延伸22.5米、17.5米、20米、左右宽27.5米）。
被告县政府于2017年7月11日作出城复决（2017）12号行政复议决定，决定内容为：维持兰蓉乡人民政府于2017年4月5日作出的《关于水坪村杨本权与雷学龙屋前争执山场权属的处理决定》（兰政处[2017]1号）。
原告雷学龙诉称：原告家房屋于1976年修建，之后一直使用屋前屋后的土地种菜，与第三人杨本权争执的地方是为了防止屋前空土垮方而种上了竹子，至今使用该土地已有四十余年。被告兰蓉乡政府不尊重事实和历史，根据2009年兰蓉乡人民政府司法所的《关于杨本权与雷学龙山场争执处理意见》决定将该争执地划归杨本权管理，不但程序违法，而且适用法律错误，被告县政府维持了该决定亦是错误的，二被告作出的决定侵犯了原告的合法权益，故诉至法院，要求依法撤销被告兰蓉乡政府作出的兰政处（2017）1号处理决定及被告县政府作出的城复决（2017）12号行政复议决定。
原告雷学龙为支持自己的诉讼请求，向本院提交了以下证据：
1、城步苗族自治县兰蓉乡人民政府作出的兰政处（2017）1号《关于水坪村杨本权与雷学龙屋前争执山场权属的处理决定》。
2、城步苗族自治县人民政府城复决（2017）12号行政复议决定。
3、关于杨本权与雷学龙山场争执的处理意见。
1-3号证据用以证实二被告对原告与第三人争执的山场作出了由杨本权管理的决定，以及该决定认定事实不清，适用法律错误的事实。
4、王岐忠、雷昌美、雷盛荣、雷学文、雷文胜、雷友生、雷学玉、雷盛发、雷承双、刘昌益的证词。用以证实争执土地自1976年以来一直由原告使用，至今已有40年历史的事实；
5、雷学龙出具的申请书。用以证明2009年11月1日原告向水坪村申请争执山场归原告所有，水坪村村委同意了原告的申请的事实。
6、原告雷学龙2016年10月10日出具的报告，用以证实争执地在原告修建房屋就一直由原告家使用的事实。
被告兰蓉乡政府未向本院递交答辩状，亦未向本院提交证据。
被告县政府辩称：原告雷学龙不服被告兰蓉乡政府作出的《关于水坪村杨本权与雷学龙屋前争执山场权属的处理决定》，依法向县政府提起行政复议。县政府受理后，依法按程序进行了审查，认为被告兰蓉乡政府的处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，故作出维持被告兰蓉乡政府处理决定的决定。被告县政府作出的复议决定亦事实清楚，程序合法，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告县政府对自己的诉讼主张向本院提交了以下证据：
1、行政复议申请书、受理行政复议申请通知书、行政复议答辩通知书、第三人参加复议通知书送达回证。用以证实被告县政府依法受理了雷学龙的复议申请，并依法通知了相关的当事人；
2、社员自留地使用证、关于杨本权与雷学龙山场争执的处理意见。用以证实争执的山场不属于杨本权土地证书使用范围，兰蓉乡政府作出的决定认定事实清楚，合法；
3、行政复议决定书、行政复议决定书送达回证。用以证实被告县政府作出的决定认定事实清楚，程序合法。
第三人杨本权述称，原告雷学龙的房屋及菜地占用的土地是第三人所在水坪村二组的。当时原告家修建房屋时水坪村一、二组的村民可以在相互的土地上修建房屋，但是并不能不断扩展土地归个人使用。原告家在修建房屋后，屋前屋后的土地一年比一年占得多，现在还在继续扩展，严重侵害了第三人及水坪村二组的合法权益。二被告所作的决定是正确的，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人杨本权为证明自己的诉讼主张，向本院提交了以下证据：
1、城政发第536号社员自留山使用证。用以证实本案所争执的土地在第三人的自留山使用证范围内；
2、关于杨本权与雷学龙山场争执的处理意见。用以证实该处理意见中第一条中说争执地不属于第三人的自留山使用证范围内是错误的；
3、罗成妹、雷承休、雷昌温、雷承勋、杨富秀、雷承龙、雷承坤、雷菊英的证明。用以证实本案所争执的山场是水坪村二组的事实；
4、杨本权向水坪村二组提出的土地管理申请书。用以证实水坪村村委同意将争执地划归第三人管理；
5、兰政处（2017）1号《关于水坪村杨本权与雷学龙房屋争执山场权属的处理决定》，城复决（2017）12号行政复议决定书。用以证实被告兰蓉乡政府将争执地划归第三人管理是正确的，被告县政府的复议决定是合理合法的；
6、照片。用以证实争执地是第三人在实际管理。
经庭审质证，被告县政府对原告雷学龙提交的证据，质证意见如下：（1）原告提供的1、2、3号证据真实、合法，但不能证明二被告所作出的决定是错误的；（2）4号证据中有的证人是水坪村四组或一组的，对其证词真实性不予认可；（3）5、6号证据真实，但只能证明原告向相关部门提出了申请，并不能证明原告对争执地享有使用权，且被告兰蓉乡政府对争执地归谁使用有权进行处理。
第三人杨本权对原告雷学龙提供的证据，质证意见如下：（1）1、2、3号证据真实，但认为二被告作出的决定是合法的；（2）4号证据中王岐忠的证词不真实，其他证人不清楚该争执地的情况，其证词亦不真实；（3）5号证据真实，但水坪村没有权利确认争执山场归谁使用；（4）6号证据村支两委认可的事实不属实，争执地属于二组所有，且于2009年水坪村委已同意由第三人使用。
原告雷学龙对被告县政府提供的证据，质证意见如下：（1）1号证据无异议；（2）2号证据真实性无异议，但认为水坪村委根据《关于杨本权和雷学龙山场争执的处理意见》第一条，只能对争执山场进行调解，而不能在争执双方未达成调解协议的情形下就自行处分争执土地的使用权；（3）3号证据真实，但认为被告县政府所作的复议决定是不合法的。
第三人杨本权对被告县政府提交的证据没有异议。
原告雷学龙对第三人杨本权提交的证据，质证意见如下：（1）1、2号证据真实合法，但不能证明第三人的证明目的；（2）3号证据没有证人的身份证明，不能作为本案的定案依据；（3）4号证据的真实性无异议，但是水坪村村委单方作出的处理，不能作为被告兰蓉乡政府的定案依据；（4）5号证据真实性无异议，但该两份决定不合法；（5）6号证据没有时间、地点、制作人，且不能证明第三人的证明目的。
被告县政府对第三人杨本权提交的证据，质证意见如下：（1）1、2、3、4、5号证据没有异议；（2）6号证据不能证明争执山场的具体范围。
本院对各方当事人提交的证据认证如下：原告雷学龙提交的1、2、3号证据真实合法，能够证明二被告作出的决定没有法律依据的事实，对其效力予以确认。4号证据中虽然有些证人是水坪村其他组的村民，但原告雷学龙家在水坪村二组修建房屋及房屋周边菜地、林地的使用情况是水坪村村民众所周知的事实，故对该组证据的证明效力本院予以确认。5、6号证据真实，能够证明水坪村村委同意将本案争执地划归原告雷学龙使用以及争执地一直由原告家实际使用的事实，对其证明效力予以确认；被告县政府提交的1号证据真实，且能证明被告县政府依法受理了原告的复议申请，并依法进入复议程序，对其效力予以确认。2号证据真实，能证明争执地不在第三人杨本权的自留地使用证范围内，但不能证明被告兰蓉乡政府作出的兰政处（2017）1号处理决定是正确的事实，故对该组证据的证明效力予以部分确认。3号证据能够证明其送达程序合法，但不能证明其作出的复议决定合法，故对该组证据的证明效力予以部分确认；第三人杨本权提交的1、2号证据真实，但不能证明争执山场系在第三人自留山使用证范围内。3、6号证据不符合证据的形式要件，对其效力不予确认。4号证据真实，亦能证明水坪村村委将本案争执地划归由第三人使用的事实，对其证明力予以确认。5号证据真实，但不能证明第三人的证明目的，对其效力不予确认。
根据证据及当事人的质证意见，查明如下事实：
原告雷学龙家座落在城步苗族自治县兰蓉乡水坪村二组。原告的房屋系1976年所修建，修建后在房屋周围开垦了部分土地用于种菜，并在房屋前种植了部分竹子。直至2007年，第三人杨本权认为原告种植竹子的土地侵占了其自留地，为此双方发生纠纷。此纠纷由城步苗族自治县兰蓉乡司法所于2009年10月22日组织双方及相关人员进行了处理，达成了以下处理意见：1、双方所争执的山场（雷学龙屋前面一小片竹山）不属于杨本权证书所管辖范围，此处由村、组另行处理。2、杨本权山场按其证书进行管理。3、雷学龙屋后所种菜地保持现状，不得扩宽，杨本权不得对雷学龙所种的菜地进行干涉。事后，原告雷学龙根据此处理意见于2009年11月1日向城步苗族自治县兰蓉乡水坪村村委提出将争执地划归原告管理使用的申请，水坪村村委在原告的申请书上签署了“同意本人申请”的字样。第三人杨本权亦根据上述处理意见于2009年11月2日向水坪村村委提出将争执地划归第三人管理使用的申请，水坪村村委因在第三人的申请书上同样签署了“同意本人申请”的字样。2017年4月15日，被告兰蓉乡政府作出兰政处（2017）1号《关于水坪村杨本权与雷学龙屋前争执山场权属的处理决定》，决定内容为：本政府根据09年双方签署的《关于杨本权与雷学龙山场争执的处理意见》中第一条：双方争执的山场不属于杨本权证书管辖范围，此处由村、组另行处理。与09年11月22日杨本权向二组提出的土地管理申请书。决定此处山场归杨本权管理，综合考虑防止今后矛盾不再次发生雷学龙房屋周边菜地管理范围按照此次现场测量绘制为准（草图附件1）不得任意扩宽（屋前：以正屋、屋檐水处延伸10米，屋左边延伸7.5米，屋后方从左到右分别延伸22.5米、17.5米、20米，左右宽27.5米）。原告雷学龙对此决定不服向被告县政府提出复议申请。被告县政府受理后，依法进行了审查，并于2017年7月11日根据《中华人民共和国复议法》第二十八条第一款（第一）项的规定，作出如下决定：维持兰蓉乡人民政府于2017年4月5日作出的《关于水坪村杨本权与雷学龙屋前争执山场权属的处理决定》。原告雷学龙认为二被告作出的决定没有事实和法律依据，遂诉至本院，要求依法撤销二被告的决定。
本院认为，本案涉及的土地使用权纠纷由被告兰蓉乡政府处理符合法律规定，被告县政府作为被告兰蓉乡政府的上级机关，亦符合复议机关的主体资格。现原告不服二被告的处理决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法给二被告及第三人送达了诉状副本、应诉通知书、举证所有等相关法律文书，要求二被告按法律规定的时间提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，而被告兰蓉乡政府在收到本院送达的相关法律文书后，在法定期间即未交答辩状和作出行政行为的证据、依据，也未向本院提交书面延期举证申请书。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告兰蓉乡政府不提供或无正当理由逾期提交的证据，视为没有证据。根据此规定，应当认定被告兰蓉乡政府作出的兰政处（2017）1号处理决定无证据和所依据的规范性文件。尽管被告县政府提供了证据，但不足以证明被告兰蓉乡政府作出的处理决定所查明的事实清楚，证据确凿。且根据三方提供的兰政处（2017）1号处理决定的内容来看，被告兰蓉乡政府作出的处理决定依据的是“关于杨本权与雷学龙山场争执的处理意见”，法律规定行政机关作出行政处理决定必须要依据法律、法规等规范性文件，而该意见不是法律规定和规范性文件，只是一个能够证明争执双方就争执事项由有关部门组织进行了处理，只能作为证据使用，不能作为依据来作出处理决定，故被告兰蓉乡政府依据此“处理意见”作出的处理决定是不符合法律规定的。基于此，被告县政府作出的维持决定亦是错误的。被告兰蓉乡政府在接到本院合法传票传唤后，无正当理由拒不到庭参加诉讼，根据法律规定，本院依法对本案进行缺席审理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条、第七十条第一款（一）、（二）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决如下：
一、撤销被告城步苗族自治县兰蓉乡人民政府作出的兰政处（2017）1号《关于水坪村杨本权与雷学龙屋前争执山场权属的处理决定》。
二、撤销被告城步苗族自治县人民政府作出的城复决（2017）12号行政复议决定。
本案受理费50元，由二被告共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 黄先红
审 判 员 雷承永
人民陪审员 粟春娟
二〇一七年八月二十三日
代理书记员 刘佩君
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。
被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。