吉林省吉林市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）吉中民一终字第828号
上诉人（原审原告）：舒兰市吉舒街道联盟村二组，住所：舒兰市。
代表人：刘延忠，二组组长。
委托代理人：杜占元，舒兰市中心法律服务所法律工作者。
上诉人（原审原告）：舒兰市吉舒街道联盟村村民委员会，住所：舒兰市。
代表人：陈永山，村委会主任。
委托代理人：王铸，舒兰市中心法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：舒兰矿业（集团）有限责任公司，住所：舒兰市。
法定代表人：杨士录，该公司董事长
委托代理人：李晓光，该单位法律顾问室主任。
委托代理人：王晓飞，该单位法律顾问。
上诉人舒兰市吉舒街道联盟村二组（以下简称联盟村二组）、舒兰市吉舒街道联盟村村民委员会（以下简称联盟村委会）因所有权纠纷一案，不服吉林省舒兰市人民法院（2013）舒民一初字第1199号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人联盟村二组的代表人刘延忠、委托代理人杜占元，上诉人联盟村委会的委托代理人王铸，被上诉人舒兰矿业（集团）有限责任公司（以下简称舒兰矿业公司）的委托代理人李晓光、王晓飞到庭参加诉讼。
联盟村二组、联盟村委会在原审时诉称：1.吉舒矿选运科违法占用联盟村二组1.24公顷菜地，四至为东至二马路、西至联盟七组承包地、南至小道、北至二组孙占河承包地，倾倒煤渣等废弃物，致使耕地废耕。吉舒矿被舒兰矿务局撤销，被告应承担全部责任。2.被告下属单位舒兰矿务局吉舒煤矿于1978年铺设轻便线，用矿车拉矿渣往联盟大队二队集体土地（菜地）倾倒废弃物。自1978年之后，舒兰矿务局吉舒煤矿既未合法征用该土地，也未与联盟大队二队签订向该地倾倒矿渣无偿使用该地的协议，更未经县以上人民政府批准，非法向原告这片1.24公顷集体土地连续多年倾倒矿渣、残土，改变集体耕地用途至今，使该地地表受到严重破坏，长期不能耕种，严重侵害集体土地，给原告和农民造成巨大土地损害和经济损失。我国对集体土地的保护政策、法律是一贯的、连续的。1962年颁布的中共中央文件《农村人民公社条例修正草案（人民公社六十条）》第二十一条规定：“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地。”1982年国务院的国发（1992）80号《国家建设征用土地条例》第二十五条规定：“侵占集体土地的，占用临时用地期满不归还的，责令退还土地，并赔偿所造成的经济损失；情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政处分，可以并交罚款”。1983年吉林市人民政府颁发的吉市政发（1983）212号《关于加强土地管理有关问题的补充规定》“一、关于对国家单位和社队企事业单位征、占土地的处理。1、国家单位、社队企事业单位凡未经县以上政府批准占用的土地，都属于非法占地。1986年颁布的《土地管理法》第十一条规定：“土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。该法第四十三条规定：“全民所有制单位，城市集体所有制单位未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令退还非法占用的土地”。1986年颁布的《矿产资源法》第三十条第三款规定：开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施”。《土地复垦条例》第十九条规定：“土地复垦义务人对在生产建设活动中损毁的由其他单位或者个人使用的国有土地或者农民集体所有的土地，除负责复垦外，还应当向遭受损失的单位或者个人支付损失补偿费。损失补偿费由土地复垦义务人与遭受损失的单位或者个人按照造成的实际损失协商确定；协商不成的，可以向土地所在地人民政府国土资源主管部门申请调解或者依法向人民法院提起民事诉讼”。舒兰矿务局从1978年开始，向原告1.24公顷菜地大量倾倒矿渣等固体废弃物，致使原告集体土地废耕。由于舒兰矿务局舒局党发（2000）2号文件，取消吉舒矿，被告是集体土地侵权人。原告为维护农民利益，于2011年、2013年连续起诉，要求法院判令被告改造复垦被占用的耕地，给付被占耕地占用多年间土地损失补偿费。舒兰法院认为原告主体不适格，未作出实体判决。但与此案雷同的舒兰矿务局侵权行为，舒兰法院（2004）年舒民一初字第540号、吉林中院（2004）吉中民一终字第578号都已经做出判决。被告违法占地并损毁联盟二社耕地1.24公顷，持续至今。这1.24公顷土地是二社412口人安身活命之本，涉及到二社412口人吃饭活命之大问题。这1.24公顷被损毁土地必须退还，必须运出矿渣、运进回填土，恢复耕地原状，即必须向原告支付运出矿渣、运进回填土，恢复耕地所需费用57.1万元，给付被占土地的土地损失补偿费21万元。综上，请法院判令被告停止侵害，向原告退还被非法占用的1.24公顷耕地；给付恢复土地原貌费用57.1万元，赔偿损失21万元，承担鉴定费1.52万元。
舒兰矿业公司在原审时辩称：1.被答辩人告诉程序错误。根据《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权纠纷应该首先进行协商，协商不成由人民政府处理，如果对政府处理结果不服，可以自接到处理通知之日起30日内向人民法院起诉。该案被答辩人没有经过政府处理，属违反法律规定的程序。2.此案告诉主体错误。（1）原告主体错误。联盟村是村民集体自治组织，二社不是土地所有人，土地是由村民承包，根据民事诉讼法的相关规定，土地承包人才应该是本案争议的主体，应当作为一方当事人维护自己的权益。（2）被告主体错误。原告在起诉状中明确吉舒煤矿有限责任公司是由原吉舒煤矿变更而来的，那么本案的主体应该是吉舒煤矿有限责任公司，而不是目前的被告。3.原告认定土地所有权和使用权错误。根据1978年4月10日原吉舒煤矿和原联盟大队达成的协议，土地已经认定是废耕，联盟大队不能耕种，由吉舒煤矿改造利用，以后办理土地征用手续。而且一次性给付4000元补偿费，以后征用不再给付补偿费。从字面上看，该土地应该是一次性买断所有权和使用权，只是暂时没有办理土地征用手续，只需补办征用手续即可。而且原告所引用的1982年国家建设征用土地条例第二十七条规定：在本条例公布以前，征用土地已按国家有关规定达成协议的，仍按照原协议执行。本案双方在1978年该条例公布前已经达成协议，因此答辩人认为该争议土地的所有权性质应该是国有，使用权人归答辩人。而且1995年国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第16条规定：1962年9月《六十条》时至1982年5月《国家建设征用土地条例》时止，全民所有制单位、集体所有制单位使用原农民集体所有土地的，有下列情形之一的，属于国家所有：签订过土地转移等有关协议的；进行过一定补偿或安置劳动力的。根据该规定土地所有权是国有，使用权是答辩人已经无异议了。4.原告要求赔偿损失费78万元是没有根据的。（1）原告要求的损失费没有事实和法律依据。根据1978年双方的协议，是一次性买断了所有权和使用权。而且没有办理土地征用手续的责任不在被告，协议上明确说因生产队不同意办理，所以才没有办理。因此要求赔偿损失费没有事实和法律依据。（2）要求赔偿的数额没有证据支持，该数据没有合法和合理的来源。5.原告起诉状称原吉舒煤矿给付的4000元补偿费是预交1978年当年的是错误的。协议明确说受灾面积是一公顷，每公顷补偿4000元，以后征用不另行补偿。6.适用法律错误。本案争议的土地是在1978年双方达成协议的，原告拿出的1982年国家建设征用土地条例作为要求补偿的依据是错误的。我们国家法律是没有溯及力的，因此该条例不能适用于本案。应当适用1995年国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》。综上，被答辩人无论从程序上还是实体上都是错误的，根据1995年国土资源部的规定所有权应是国有的，使用权属答辩人；根据土地法应该由人民政府进行处理；根据民事诉讼法无论是原告主体还是被告主体都不是适格的。因此，请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求，维护国有企业的合法利益。
原审认为：针对本案争议的土地，在1978年4月10日由原告舒兰市吉舒街道联盟村二组的前身舒兰县吉舒镇联盟大队二队与被告矿业公司前身舒兰矿务局下属单位舒兰矿务局吉舒煤矿间签订“塌陷土地青苗补偿费协议书”约定：因舒兰矿务局吉舒煤矿五七井（五七厂）采煤，造成联盟大队二队地表下沉，实测受灾面积为15亩，合1公顷，按每公顷4千元计算，由舒兰矿务局吉舒煤矿付给舒兰县吉舒镇联盟大队二队，据土地实情，纯属废耕，应办征用手续，但由于生产队意见不办征用手续，舒兰县吉舒镇联盟大队二队不再耕种，但无论耕种与否，舒兰矿务局吉舒煤矿不再另行补偿，如后征用土地，可只办征用手续，舒兰矿务局吉舒煤矿不再付给征用补偿费。根据规定原、被告双方对土地的所有权以及使用权产生争议，应由人民政府进行确权，非属人民法院受案范围。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第四项、第一百五十四条之规定作出裁定。
原审裁定主文：驳回原告舒兰市吉舒街道联盟村二组和舒兰市吉舒街道联盟村村民委员会的起诉。案件受理费11752元，免于收取。
上诉人联盟村二组、联盟村委会不服原审裁定，提出上诉，请求：1.依法撤销舒兰法院（2013）舒民一初字第1199号民事裁定。2.依法改判，判令被上诉人停止侵害集体土地所有权和使用权。3.判令被上诉人给付恢复土地原状（运出煤矸石、运进回填土）费用57.10万元，给付因停耕造成的损失补偿费21万元。4.判令被上诉人承担鉴定费1.52万元及诉讼费。主要上诉理由为：1.舒兰法院认定事实错误，导致适用法律错误。（1）该1.24公顷（当年是1公顷）土地是集体土地，所有权归联盟村二组，使用权归联盟村二组，权属明确，无需再确认。（2）被上诉人侵害上诉人土地所有权和土地使用权。（3）本案不是权属争议，是土地侵权案件及由此造成的土地损害赔偿案件。（4）被上诉人举证的协议书充分证明该土地未被征用。舒兰法院认为是土地权属争议，是认定事实错误，因而导致适用法律错误，裁决结果错误。2.《塌陷土地青苗补偿费协议书》是侵权人舒兰矿务局向被侵权人联盟村二组补偿被损害土地之上青苗损失的协议，不是征用土地手续，也不是转让土地使用权协议。（1）该协议书写的明明白白，是给付塌陷土地青苗补偿费协议。并写明生产队不同意办理土地征用手续。生产队不同意办理土地征用手续，集体土地是不可能被征用的。集体土地未被征用，所有权归二组，无须再确认。这4000元是被损害土地（1公顷）一年的青苗补偿标准。协议中并未说明是补偿多少年，所以只能是补偿一年的。再说以4000元补偿100年损失，是有
悖常理的，也是不公平的。所以，协议书中给付的4000元，仅是1978年当年青苗损失补偿款，更不是征用土地补偿款。若1978年办理了土地征用手续，则以后不再给付青苗补偿款。1979年开始，被上诉人既未办理土地征用手续，又未给付土地补偿费，更未付青苗补偿费，也未签订土地使用权转让合同，往该集体土地倾倒矿渣等废弃物，改变土地用途，属非法占地，破坏集体土地至今未停。假定双方签订土地使用合同，未经过县级政府批准，被上诉人改变土地用途，往集体耕地上倾倒矿渣等破坏土地行为也是违法行为。（2）《塌陷土地青苗补偿费协议书》仅仅是双方对塌陷土地1978年一年内青苗损失的补偿，也履行完毕。这份协议中涉及的征用土地不再给付补偿款的约定是无效条款，况且是以合法形式（补偿青苗损失费）掩盖非法占地的目的，以给付一年青苗补偿款的合同方式掩盖长期非法占地的目的。这种约定会是无效约定。长期（何时征用土地时间未约定）占地是对农民利益的损害，是对集体土地的破坏，这种违法行为应当得到纠正。综上，请法院依法裁决，切实保护农民利益。
被上诉人舒兰矿业公司答辩称：被上诉人认为原审认定事实清楚，裁定正确，应该予以维持，因为根据相关的法律规定，土地权属纠纷应当由土地管理部门确权，如果不服确权的决定，再由法院来裁决。
本院认为，被上诉人二审时承认上诉人原审诉请中四至范围内的土地并非是上诉人在原审时所举证据《塌陷土地青苗补偿费协议书》中所涉土地，对该四至内土地的权属并未提出异议，但被上诉人认为该幅土地的损害并非由其造成，故不同意就该幅土地承担损害赔偿责任。综上，本案符合立案标准，应属人民法院受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百七十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第187条之规定，裁定如下：
一、撤销吉林省舒兰市人民法院（2013）舒民一初字第1199号民事裁定；
二、指令吉林省舒兰市人民法院对本案进行审理。
审 判 长 赵春梅
审 判 员 刘 然
代理审判员 陈 卓
二〇一四年十一月十一日
代理书记员 赵春燕