浙江省金华市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）浙07民终504号
上诉人（原审被告）：刘庆旺，男，1964年12月11日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。
上诉人（原审被告）：浙江锦绣南国科技有限公司，住所地浙江金东经济开发区华丰西路1188号（杭金衢高速公路鞋塘出口处）。
法定代表人：刘庆旺，董事长。
上列二上诉人共同委托诉讼代理人：罗娟香，浙江凯大律师事务所律师。
上列二上诉人共同委托诉讼代理人：王亦铭，浙江凯大律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）：浙江金义都市经济开发区管理委员会，住所地浙江省金华市金东区傅村镇。
法定代表人：赵国荣，主任。
委托诉讼代理人：左文辉，浙江泽大（金华）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：单佳莹，浙江泽大（金华）律师事务所律师。
上诉人刘庆旺、浙江锦绣南国科技有限公司（以下简称锦绣南国公司）因与被上诉人浙江金义都市经济开发区管理委员会（以下简称金义都市区管委会）确认合同无效纠纷一案，不服浙江省金华市金东区人民法院（2016）浙0703民初4034号民事判决，共同向本院提起上诉。本院于2017年1月20日立案后，依法组成合议庭开庭进行了审理。上诉人刘庆旺及刘庆旺、锦绣南国公司共同委托的诉讼代理人罗娟香、被上诉人金义都市区管委会的委托诉讼代理人左文辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
刘庆旺、锦绣南国公司共同上诉请求：1、撤销一审判决，驳回金义都市区管委会的全部诉讼请求；2、判令金义都市区管委会承担全部诉讼费用。事实与理由：一审法院将《补充协议》第2、3条所涉土地归为“高速公路留地”存在认定错误。该协议第3条所涉土地在高速出口外，不属于高速公路控制留地范围，合同也只明确了使用年限，并未明确用地性质。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条应认定为管理性规定而不是效力性规定。一审法院以2003年3月13日转让的土地性质为工业性质而推定2003年8月15日租赁的土地也非农业建设，没有法律和事实依据。金义都市区管委会支付了土地补偿金后将土地转交给刘庆旺使用，其经济利益得以平衡的情况下不积极申请办理土地性质的变更手续，明显属于为自己的利益不正当地阻止条件成就，视为条件已成就。依据《中华人民共和国合同法》第45条之规定，双方的合同应当认定有效。补充上诉理由：一审没有调查清楚集体用地的土地性质，集体用地的土地性质是农业用地、建设用地或者是未开垦用地。
金义都市区管委会辩称：涉案地块为高速公路控制留地。《中华人民共和国土地管理法》第63条为效力性规定，补充协议第2条、第3条违反该条规定，应认定无效。金义都市区管委会与刘庆旺签订招商项目协议书的目的是吸引企业入园，进行工业项目投资建设。从签订的协议及土地实际使用情况上看，均可认定刘庆旺租用土地系用于非农建设，原审法院认定事实清楚。《中华人民共和国合同法》第45条不适用本案。该条文系针对附条件合同所作出的规定。本案中，补充协议并未对合同生效条件作出约定。补充协议第2、3条因违反法律强制性规定无效，其余条款应认定双方签章后即生效。其次，《中华人民共和国土地管理法》第46条规定，土地征收的组织实施主体为县级以上人民政府。从土地征收材料上看，土地征收的申请单位为金东区人民政府，最终作出决定的是浙江省人民政府，金义管委会并无权对土地征收工作产生任何实质影响，不属于《中华人民共和国合同法》第45条中为自己利益不正当阻止条件成就的情形。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持原审判决。
金义都市区管委会向一审法院起诉请求：1、确认金义都市区管委会与刘庆旺、锦绣南国公司于2013年8月15日签订的《补充协议》第2条、第3条无效；2、本案诉讼费用由刘庆旺、锦绣南国公司共同承担。
一审法院认定事实：2003年3月13日，金义都市区管委会（甲方，订约时名称为金华金三角经济开发区，于2006年5月19日更名为浙江金东经济开发区，于2014年7月15日更名为浙江金义都市经济开发区）与刘庆旺（乙方）签订《金华金三角经济开发区招商项目协议书》（NO.0303033），约定：金三角经济开发区是经金华市政府批准，为推进城市化建设而设立的城市型工业园。甲方是组织、管理、协调工业园区建设和发展的政府部门；乙方通过对园区的实地考察，愿意在园区内投资钢结构项目，企业性质为合资，意向投资总额为人民币5000万元（其中外资200万美元）；甲方对乙方上述投资项目初审后，符合入园条件的，同意入园；甲方同意乙方项目用地总面积200亩，其四至为东规划路，南03省道，西杭金衢高速公路鞋塘出入口，北杭金衢高速公路；乙方明确该土地的用途为工业用地，土地使用权的使用年限依法律规定为准，其中工业用地为50年（具体按土地证为准）；该地块靠杭金衢高速公路及鞋塘出入口预留50米控制带的处理政策，依据金三角经济开发区及高速公路管理部门政策与乙方协商处理。协议书还对其他事项作出了约定。2003年8月15日，在2003年3月13日签订0303033号《金华金三角经济开发区招商项目协议书》的基础上，经双方协商，签订《补充协议》，其中第2条约定：企业用地北面红线与企业北围墙（距用地红线约20米）之间地块为高速公路控制留地（示意图附后），面积5244.695平方米，该地块由乙方租用，租金按2.325万元/亩计算，计182908元，租用年限以乙方受让地块《国有土地使用权证》年限为准。该地块用地性质以规划部门出具的规划条件为准。第3条约定：杭金衢高速公路鞋塘出口收费点至03省道之间高速公路控制留地（距乙方用地红线25米，示意图附后），面积20亩，该地块由乙方租用，租金按2.1万元/亩计算，租金总额42万元，租用年限以乙方受让地块《国有土地使用权证》年限为准。以刘庆旺投资设立的个人独资企业金华市庆旺机械厂为一方股东，与另一方股东香港金色国际股份有限公司于2003年8月12日设立了合资企业浙江南国钢构有限公司，并由刘庆旺担任公司法定代表人。浙江南国钢构有限公司于2015年10月27日更名为锦绣南国公司。上述协议书及补充协议签订后，金义都市区管委会依约交付了红线内用地及《补充协议》约定的红线外两宗高速公路控制留地，锦绣南国公司交纳了相应的土地出让金及租金并实际使用涉案地块。双方于2003年3月13日签订的《金华金三角经济开发区招商项目协议书》（NO.0303033）所约定的用地红线内的项目用地已于2003年办理农用地转用审批手续及征收手续，锦绣南国公司已取得国有土地使用权。双方于2003年8月15日签订的《补充协议》第2条、第3条所约定出租的两宗高速公路控制留地已于2003年预付土地补偿款，但至今仍未办理农用地转用审批手续及征收手续。
一审法院认为，关于刘庆旺的主体资格问题。2003年3月13日的《金华金三角经济开发区招商项目协议书》及2003年8月15日的《补充协议》虽系刘庆旺与金义都市区管委会签订，但相应的土地出让金及租金均由锦绣南国公司交纳，锦绣南国公司也是涉案地块的实际使用者，锦绣南国公司实际履行合同义务并享有合同权利，故上述协议系刘庆旺代表锦绣南国公司签订。关于《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定是否属于合同法第五十二条第（五）项规定的效力性强制性规定问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。虽然该条文并未直接明确违反该规定将导致合同无效，但是该条文的设立是为了保护农村集体土地主要用于农业用途，保护农村集体组织成员的利益，违反该规定可能损害村集体组织成员的利益，故可认定该规定属于效力性强制性规定。关于本案是否存在将农民集体所有的土地的使用权出租用于非农业建设问题。1、《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民政府征收决定导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府的征收决定生效时发生效力。本案中，案涉两宗土地虽已于2003年预付土地补偿款，但至今仍未办理农用地转用审批手续及征收手续，故案涉两宗土地仍属于集体所有。2、刘庆旺、锦绣南国公司辩称案涉两宗土地仍属于集体所有是因为金义都市区管委会没有积极办理土地性质变更手续。对此，首先，根据法律规定，由省、自治区、直辖市人民政府批准土地征收，由县级以上人民政府予以公告并组织实施土地征收，故金义都市区管委会并非土地征收的批准、实施机构；其次，双方在协议书及补充协议中对用地红线内土地及红线外土地作出了不同的约定，红线内土地由刘庆旺、锦绣南国公司依照法定程序受让，案涉两宗红线外土地则为租赁，可认定双方均明知案涉两宗红线外土地性质不同于红线内受让土地性质。因此，该辩解不能成立，不予采信。3、双方于2003年3月13日签订《金华金三角经济开发区招商项目协议书》约定由刘庆旺投资钢结构项目，项目用地的用途为工业用地，后双方又于2003年8月15日签订《补充协议》，金义都市区管委会将企业用地红线与企业围墙之间的案涉两宗土地出租给刘庆旺、锦绣南国公司使用，故可认定案涉两宗土地出租系用于非农业建设。综上，双方于2003年8月15日签订《补充协议》，其中第2、3条约定将案涉两宗集体所有的土地的使用权出租用于非农业建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，该合同条款应属无效。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，判决：确认金义都市区管委会与由刘庆旺代表锦绣南国公司于2013年8月15日签订的《补充协议》第2条、第3条无效。一审案件受理费50元，由锦绣南国公司负担。
二审中，当事人没有提交新证据。
经审理查明，原判认定事实清楚，证据充分，本院予以确认。
本院认为，《补充协议》第2、3条所涉土地虽由金义都市区管委会出租给锦绣南国公司使用，但案涉两宗土地至今办理农用地转用审批手续，故该土地仍属于集体所有。而刘庆旺签订招商项目协议书的目的是为了锦绣南国公司进行工业项目投资建设，并非用于发展农业。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。土地制度是我国的根本制度，关系到国家、集体和社会的根本利益，该条应属于效力性强制性规定。金义都市区管委会将集体所有的土地出租给刘庆旺用于锦绣南国公司的工业项目用途，原审法院认定《补充协议》第2、3条无效，适用法律正确。金义都市区管委会违法将土地出租给刘庆旺、锦绣南国公司，因该出租合同无效而造成刘庆旺、锦绣南国公司的损失问题，可另行处理。综上，刘庆旺、锦绣南国公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人刘庆旺、浙江锦绣南国科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄 良 飞
审 判 员 陈 旻 尔
审 判 员 王孜力哈
二〇一七年四月十七日
代书记员 吕 倩 茜