江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣08行终43号
上诉人（原审原告）郭小珠，男，1969年2月9日，汉族，峡江县人，住峡江县。
上诉人（原审原告）郭剑，男，1957年10月27日，汉族，峡江县人，住峡江县。
上述上诉人的委托代理人罗燕飞，江西向群律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）峡江县人民政府。
法定代表人刘志斌，县长。
委托代理人刘小云，峡江县人民政府办公室负责人。
委托代理人唐勇辉，峡江县林业局干部。
被上诉人（原审被告）吉安市人民政府。
法定代表人王少玄，市长。
委托代理人曾传侣，吉安市人民政府法制办公室干部。
原审第三人毛大根，男，1967年12月7日，汉族，峡江县人，住峡江县。
原审第三人毛晨晖（又名毛九仔），男，1953年10月9日，汉族，峡江县人，住峡江县。
原审第三人毛远呈，男，1948年6月12日，汉族，峡江县人，住峡江县。
原审第三人毛云光，男，1933年8月5日，汉族，峡江县人，住峡江县。
原审第三人毛永东，男，1955年11月23日，汉族，峡江县人，住峡江县。
原审第三人李毛仔，男，1954年4月13日，汉族，峡江县人，住峡江县。
上诉人郭小珠、郭剑因林业行政登记一案，不服峡江县人民法院（2016）赣0823行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年8月5日公开开庭审理了本案。上诉人郭小珠、郭剑及委托代理人罗燕飞，被上诉人峡江县人民政府（以下简称峡江县政府）委托代理人刘小云、唐勇辉，被上诉人吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）委托代理人曾传侣，原审第三人毛大根、毛远呈、毛云光到庭参加诉讼，其他原审第三人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，峡江县罗田镇店前村丁家组有毛姓、郭姓等四姓村民。1982年丁家组分配自留山、责任山时，毛姓与郭姓村民产生分歧，经双方代表协商达成了将“吴家坡”山场（四至：东张家山马路、南原老路和新马路交叉口、西原老路、北众家山）。及“众家山”等四块山场作为郭姓的自留山、责任山的协议。后郭姓将“吴家坡、众家山”山场划归郭小珠、郭剑作为自留山经营。2007年林改时，毛姓与郭姓村民就1982年协议书上所约定的“吴家坡”四至界址，实地指认时意见不一致，因而引起了争议。经罗田镇政府多次调处未果。2007年10月，峡江县政府为丁家组郭姓村民郭小珠、郭剑颁发了“吴家坡、众家山”山场的林权证，编号为峡江县林证字（2007）第28525号、第28526号。2015年3月，丁家村毛姓村民以“吴家坡”山场四至存有纠纷为由，向峡江县政府申请撤销登有“吴家坡、众家山”山场林权证。经峡江县政府核查，在2007年颁发“吴家坡、众家山”山场林权证时，毛姓与郭姓村民对“吴家坡”山场界址纠纷没有解决，还存在争议。峡江县政府以此为由，于2015年9月作出了复核决定：撤销了登有该山场的郭小珠、郭剑林权证。郭小珠、郭剑不服峡江县政府该复核决定，向吉安市政府申请复议，吉安市政府于2015年11月依照法定复议程序作出了维持峡江县政府的复核决定。郭小珠、郭剑不服峡江县政府、吉安市政府的行政决定，遂提起行政诉讼。
一审法院认为，毛姓与郭姓村民就1982年双方签订的协议书约定的涉案林权证所登的“吴家坡”山场四至，实地指认不一致，因而存在争议。依据国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十一条的规定，有权属争议的山场，不应该颁发林权证；《江西省林权登记管理办法（试行）》和吉府办字（2008）113号《关于认真做好新颁林权证复核工作的通知》的有关规定，林权证所登的山场权属存在争议，原发证机关有权撤销全部已核准的林权登记事项。峡江县政府对2007年颁发的林权证，本着有错必纠的行政原则，予以撤销。吉安市政府以峡江县政府的复核决定所认定的事实和适用的依据，作出维持原行政行为的复议决定书。因此，峡江县政府、吉安市政府行政行为均为合法。郭小珠、郭剑的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回郭小珠、郭剑的诉讼请求。案件诉讼费50元，由郭小珠、郭剑负担。
郭小珠、郭剑不服上述判决，上诉请求撤销峡一审判决，改判维持峡江县政府2007年10月16日颁发的峡江县林证字（2007）第28525号、第28526号林权证，本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。其上诉主要理由：一、不存在界址纠纷。上诉人承包经营的本村集体组织的“吴家坡、众家山”山场，是一九八二年第一轮承包时就有协议确定了界址，且上诉人承包经营了几十年，几经栽种砍伐，不仅双方无异议，发包方也无异议。至第二轮换发证时，因该山场靠近村口，有些人认为可以征用办厂，原审第三人认为今后该地有价值，所以依势借口有界址纠纷，而借机想侵占上诉人的该合法承包经营的山场。故意制造纠纷，从行政程序到诉讼程序，原审第三人没有任何合法有效的真凭实据，能证明有界址纠纷。本案所谓的“界址纠纷”就是第三人的侵占行为。本案争议的山场值得注意的问题是：郭小珠、郭剑取得该合法有效的第二轮“林权证”，是经熊盛文副省长签示，并经吉安市政府督办，峡江县政府林业主管部门经过反复审查才对郭小珠、郭剑颁发的。难道存在上诉人没有“申请表”或者有界址纠纷的可能？据此，可以看出上诉人启动行政撤销程序，完全是不当的行政行为。根据行政法规和物权法的规定，如需撤销郭小珠、郭剑已合法取得的“林权证”，应当有合法的实体证据或被依法裁定、判决后才能撤销。而峡江县政府仅仅依据几个村民的申请就作出了撤销决定，显然违反行政法规和《物权法》的规定。二、一审判决错误。一审没有审查郭小珠、郭剑在本村集体组织承包经营的连贯性、真实性、合法性。一审未依法审查发包方村民小组与承包方的承包合同的法律主体关系，在本案中发包方没有对承包方提出异议。三、峡江县政府作出的《关于撤销罗田镇店前村委丁家村民林权证的复核决定》是错误的。表现在：1.程序错误，峡江县政府认为，其撤销郭小珠、郭剑林权证的程序依据为吉安市政府办公室《关于认真做好新林权证复核工作的通知》。该通知第二点谈到经过复核的程序为：“一、书面向原发证机关申请复核；二、复核以后向申请人书面告知复核结果；三、经复核查实，有下列情形之一的原发证机关收回注销所发林权证，并依据复核事实，重新核发林权证。”峡江县政府在一审向法庭提交的证据并没有发现任何一方向其提出书面复核申请，而复核是依据申请的行为，本案并没有见到原审第三人向峡江县政府申请进行复核的书面材料。同样也没有见到申请表，峡江县政府主动启动程序违法，应予以撤销。2.吉安市政府办公室《关于认真做好新办林权证复核工作的通知》（吉府办字（2008）113号）不能适用。（1）该通知并非规范性文件，层级低。根据法律规定，行政案件适用法律法规，参照规章，最低可参照规范性文件，但规范性文件的颁发主体为政府，而并非政府办公室。（2）该通知的第二点重新核发林权证也已经无法实施。过去国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第2条：县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责已经发生变化。2015年3月1日起施行的《不动产登记条例》第5条关于林地承包经营权已经由不动产登记局进行登记，届时根据《不动产登记暂行条例实施细则》和《不动产登记操作规范》，峡江县政府撤证后，新林权证将面临如何发放的问题。该通知显然与现行不动产条例存在矛盾。（3）复核决定仅仅告知当事人有复议权，并未告知当事人有诉权，也是程序错误之一。2.该行政行为认定事实不清，依据不足。（1）峡江县政府称“其组成了工作组走访相关当事人和查阅资料”。但一审诉讼过程中，峡江县政府并未提交其组成的工作组成员，其调查方案也并未提交法庭。峡江县政府仅一句“没有申请书”就认定发证错误，显然是错误的。（2）峡江县政府以“郭姓的上访材料”作为证据证明该林地存在权属争议是错误的。2008年3月的郭姓上访材料的第一页领导批示中，可见当时的刘正根副县长批示“请涂局长阅，由县林改办调查，如反映属实，尽快协助罗田镇政府完善，处理情况报省市。”按照政府内部要求，林改办必然对此事进行了调查，并将调查结果反馈给了省政府和吉安市政府。但为何峡江县政府并未提供相关的材料，而仅仅断章取义，以郭姓的上访材料来证明山场存在纠纷显然是错误的。（3）郭姓上访材料的落款时间为2008年3月，因此，郭姓在此之前未拿到林权证，直到上访惊动了熊省长，经林改办调查反映属实，郭姓才拿到了林权证。（4）没有足够的证据证明林权证颁发错误。一审中，峡江县政府仅仅两条理由，一是没有申请内表，二是郭姓的上访材料，但这两条均不是“足够的证据”。四、根据新行政诉讼法第3条的规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托行政机关相应的人员出庭。而吉安市政府作为一审被告，其行政机关负责人未出庭，也未委托相关工作人员出庭，而是委托峡江县政府工作人员作为委托代理人员出庭，程序违法。五、峡江县政府适用法律错误。根据《江西省林权管理办法》（试行）第32条的规定，即使存在错误，也并非全部撤销，而是部分撤销。
峡江县政府答辩称：1982年林业三定时期，丁家村毛姓村民和郭姓村民就自留山、责任山的分配事宜发生纠纷，后经双方自行协商达成协议，将吴家坡在内的四块山场分给郭姓村民作为自留山和责任山，并签订了协议书。林改期间，毛姓村民和郭姓村民对该协议内容的理解（含涉及界址纠纷）、林权证的发放等问题发生分歧。郭姓村民多次上访省、市、县相关部门。县、镇组成工作组进行协调处理，但吴家坡山场界址纠纷多次调解未果。2007年10月，为郭姓村民颁发了吴家坡山场的林权证。2015年3月丁家村毛姓村民发现郭小珠、郭剑登记的吴家坡西面界址不符合1982年协议界址，经协商未果后，毛姓村民向峡江县政府申请撤销郭姓村民在该山场所登载涉及纠纷的林权证。2015年4月，峡江县政府组成工作组走访相关当事人和查阅相关资料后，发放吴家坡山场林权证时，该山场的界址纠纷并未解决，发证档案中没有申请表，峡江县政府按照有关规定受理后，对相关林权证进行了复核，并于2015年9月10日下发了《关于撤销罗田镇店前村委丁家村小组村民林权证的复核决定》。一、峡江县政府作出的决定认定事实清楚准确。1.郭姓村民的吴家坡林权证发证档案内没有申请表，不能证实双方在交界上互相签字认可，发证程序不符合规定。2.2007年10月发放吴家坡山场林权证时，该山场仍有纠纷未解决，2008年3月，郭姓村民的信访材料中也提到该自留山纠纷未解决的问题，可以印证该纠纷未解决。根据相关的林改政策和吉安市政府办公室《关于认真做好新颁林权证复核的通知》（吉府办字（2008）113号）精神，对存在争议山场，在没有明确山林权属之前，不予颁发林权证。二、峡江县政府作出的复核决定程序合法，适用法律法规政策正确。1.峡江县政府按照吉安市政府办公室《关于认真做好新颁林权证复核的通知》（吉府办字（2008）113号）规定的复核程序进行复核工作。2.按照《江西省林权登记管理办法》第五十二条和《江西省林权登记管理办法》（试行）第三十二条规定，有足够证据证明该证属违法程序和错误发放的。原发证机关应当撤销所发的山林权属证书，并依法重新确立山林权属。因此，峡江县政府作出的《关于撤销罗田镇店前村委丁家村村民林权证的复核决定》、吉安市政府作出的《行政复议决定书》（吉府复字（2015）69号）和峡江县人民法院作出的（2016）赣08行初字1号《行政判决书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回郭小珠、郭剑的全部诉讼请求，维护相关当事人的合法权益。
吉安市政府未予书面答辩。
原审第三人毛大根、毛晨晖、毛远呈、毛云光、毛永东、李毛仔均未予书面答辩。
本院认为，本案上诉人与原审第三人在二审庭审中均认可争议山场在2007年林改期间发生过界址争议，后经罗田镇人民政府组织双方进行了协商解决。针对当事人在2007年林改颁证时是否发生界址争议和该争议当时是否业经罗田镇政府组织双方协商解决等问题。峡江县政府未查实清楚。峡江县政府在对上述主要事实未进行查实的情况下，便认定双方之间的争议尚未解决，撤销上诉人所持有的林权证，该撤证理由缺乏证据支持，依法不能成立。原审判决维持该决定错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销江西省峡江县人民法院（2016）赣0823行初1号行政判决；
二、撤销峡江县人民政府2015年9月10日作出的《关于撤销罗田镇店前村丁家村小组村民林权证的复核决定》；
三、撤销吉安市人民政府吉府复字（2015）69号《行政复议决定书》。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人峡江县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李小清
审 判 员 颜 莉
代理审判员 钟君林
二〇一六年八月二十四日
书 记 员 李虎广