浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙甬行终字第55号
上诉人（原审原告）吴钱明。
上诉人（原审原告）吴海敏。
上诉人（原审原告）吴振敏。
上诉人（原审原告）吴家敏。
4上诉人的共同委托代理人蔡昶。
4上诉人的共同委托代理人施晓。
被上诉人（原审被告）象山县规划局。
法定代表人杨梓良。
委托代理人张路宁。
被上诉人（原审第三人）象山金鹤房地产开发有限公司。
法定代表人周开春。
委托代理人徐安邦。
上诉人吴钱明、吴海敏、吴振敏、吴家敏因诉被上诉人象山县规划局规划行政许可一案，不服象山县人民法院于2014年3月18日作出的（2013）甬象行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月15日受理后依法组成合议庭，并于2014年5月5日公开开庭审理了本案。4上诉人的共同委托代理人蔡昶、施晓，被上诉人象山县规划局的委托代理人张路宁，被上诉人象山金鹤房地产开发有限公司（以下简称金鹤公司）的委托代理人徐安邦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年6月23日，被上诉人象山县规划局向被上诉人金鹤公司核发建字第20100240057号《建设工程规划许可证》。2011年8月17日，被上诉人象山县规划局再次向被上诉人金鹤公司核发建字第2011-0242018号《建设工程规划许可证》。规划许可证变更后，原许可证所载的建筑密度、容积率等数据发生变化。
原审法院查明，4原告房屋所属地块与第三人的星海名都项目地块南北相邻，4原告房屋所在地块在北侧，第三人开发的项目地块在南侧。2008年5月8日，被告出具了象规设（2008）36号《原国盛工贸有限公司（石浦镇渔港中路）地块规划设计条件》，对开发地块的技术经济指标等进行确定，并在文件中确定“如将沿渔港路老建筑纳入整体改造，容积率可提高到2.2，沿渔港路建筑控制线作同步调整”。2008年11月5日，第三人取得象山县石浦镇渔港中路391号地块的土地使用权。2009年9月4日，第三人取得象山县石浦镇新塘岸路60号地块土地使用权。2009年12月4日至12月12日，被告就该项目在现场进行公示。2009年12月16日，被告向第三人核发地字第20090240059号《建设用地规划许可证》。2010年2月3日，被告就该项目作出联审会议纪要。2010年4月至5月，涉案项目分别取得气象、住建、交警、环保等部门审批意见。2010年6月20日，被告对涉案项目进行公示。2010年6月23日，被告向第三人核发建字第20100240057号《建设工程规划许可证》。2010年8月13日，第三人取得编号330225201008130101《建筑工程施工许可证》。2010年8月16日，涉案项目开工建设。2010年12月1日，第三人根据象规设（2008）36号文件规定，因将沿渔港路老建筑整体纳入改造而向被告提交《关于规划方案局部调整优化的报告》，申请将容积率提高到2.2。2010年12月6日，被告作出《关于渔港中路391号地块规划局部优化调整的回复》，同意将第三人开发的项目容积率提高到2.2。2010年12月31日至2011年1月9日，被告就调整后的项目在现场进行公示。2011年1月24日，象山县发展和改革局作出象发改备（2011）13号《象山县企业投资项目备案表》，同意第三人扩建项目予以备案。2011年7月至8月，第三人就涉案扩建项目取得了气象、交警、环保、住建等部门的审批意见。2011年8月2日，被告对调整后的项目再次进行公示。2011年8月10日，第三人申请建设工程规划许可。2011年8月17日，被告向第三人核发了建字第2011-0242018号《建设工程规划许可证》。被告第2次向第三人核发的规划许可内容发生以下变化：东侧沿渔港中路建筑原4＋1F层调整为7F＋9F层建筑，原2#建筑靠东取消1梯，与4原告涉案房屋具有相邻关系的4#建筑并无调整。4原告房屋与4#建筑之间的距离为13.23米。
另查明，2004年12月9日，4原告取得象国用（2004）第02-1688号土地使用权证，该证载明渔港北路27号地类（用途）为城镇混合住宅。2010年12月16日，4原告取得象房权证石浦镇字第2010-022664号至2010-0226**号（12本）《房屋所有权证》，其中象房权证石浦镇字第2010-022672号至2010-0226**号《房屋所有权证》载明规划用途商业，系所涉东首房屋的第1层。象房权证石浦镇字第2010-022664号至2010-0226**号《房屋所有权证》载明规划用途住宅，系所涉东首房屋的第2层。象房权证石浦镇字第2010-022668号至2010-0226**号《房屋所有权证》载明规划用途仓储，系所涉西首房屋。2011年11月14日，象山县住房和城乡建设局作出《关于办理房屋更正登记的通知》，认为2010年12月16日将4原告东首房屋登记为商住用途系登记错误，通知4原告办理更正登记。2013年6月28日，象山县住房和城乡建设局对上述房屋登记进行更正，收回象房权证石浦镇字第2010-022664号至2010-0226**号《房屋所有权证》，重新核发象房权证石浦镇字第2013-0201660号至2013-02016**号（8本）《房屋所有权证》，其中象房权证石浦镇字第2013-0201660号至2013-02016**号《房屋所有权证》登记用途为仓储，系所涉东首房屋的第1层，象房权证石浦镇字第××号至2013-0201667号《房屋所有权证》登记用途为商业住宅，系所涉西首房屋。更正后，登记为商住的房屋目前仍作为仓库在使用。案件诉讼期间，第三人以象山县住房和城乡建设局为被告提起相关房屋行政登记的行政诉讼。2013年11月19日，象山县人民法院作出（2013）甬象行初字第29号行政判决，确认象山县住房和城乡建设局将象房权证石浦镇字第××号至第2013-0201667号《房屋所有权证》中登记为商业住宅的行为无效。2014年2月20日，宁波市中级人民法院作出（2014）浙甬行终字第15号行政判决，维持了上述一审行政判决。
原审法院认为，根据《浙江省城乡规划条例》第四十一条规定，建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村规划许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。变更许可内容违反规划条件的，不得批准。第三人因将沿渔港路老建筑整体纳入改造，申请将容积率提高到2.2，被告同意予以调整，并为此向第三人核发了建字第2011-0242018号《建设工程规划许可证》。被告核发第2本规划许可证实为被告同意对原规划内容进行变更，原规划许可证所载内容应当自被告核发第2本规划许可证时即被替代。故4原告认为被告针对1个项目核发2本规划许可证违法，理由不足，不予支持。被告辩称第2本规划许可证作出后，原规划许可证仍有效的主张，理由不足，不予采纳。综上，被告核发建字第2011-0242018号《建设工程规划许可证》的行为，系在建字第20100240057号《建设工程规划许可证》的基础上变更后予以换发，被告核发建字第20100240057号《建设工程规划许可证》的行为也属审查内容。故4原告在庭审中增加要求撤销被告核发建字第20100240057号《建设工程规划许可证》的具体行政行为并不影响审查内容。
根据《宁波市城乡规划管理技术规定》第二十四条第（一）项第1目规定，高层建筑与居住建筑平行布置，且为南北朝向时，高层建筑与北侧居住建筑的间距不小于南侧高层建筑高度的1.0倍，但未对仓储建筑的间距作特别要求。第三人开发的星海名都项目4#楼高度为26.15米，若4原告房屋性质为住宅，则根据技术规定，二者建筑间距应不小于26.15米，现二者之间的间距为13.23米。故建筑间距是否符合要求关键在于对4原告房屋用途的认定。2010年12月16日前，4原告房屋所有权证登记用途为仓储，土地使用权证登记为城镇混合住宅。房屋和土地所有权证均是国家行政机关证明他人享有权利的凭证。土地所有权证证明的是土地的相关权利，房屋所有权证才是认定房屋性质的有效凭证。故被告认定4原告房屋为仓储，并以此为依据于2010年6月23日作出规划许可并无不妥。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。4原告东首房屋用途虽于2010年12月16日变更登记为商住（1楼登记为商业，2楼登记为住宅），但与案件相关的4#楼房屋许可高度于2010年6月23日被告核发第1本许可证时即已生效。根据信赖利益保护原则，被告在未改变4#楼房屋许可内容的前提下，变更许可内容并无不妥。且该登记行为已于2013年6月28日被象山县住房和城乡建设局予以更正（东首房屋登记为仓储，西首房屋登记为商住），西首房屋登记行为于2013年11月19日被象山县人民法院判决确认商住登记行为无效，该行为自始、当然、确定无效。据此，被告于2011年8月17日再次向第三人核发建字第2011-0242018号《建设工程规划许可证》时，并不存在4原告房屋登记为商住的情况，该许可行为符合规定。
依据《浙江省城乡规划条例》第四十一条规定，变更许可内容的，必须在规划条件允许的范围内进行调整。根据象规设（2008）36号《原国盛工贸有限公司（石浦镇渔港中路）地块规划设计条件》中其他项载明“如将沿渔港路老建筑纳入整体改造，容积率可提高到2.2，沿渔港路建筑控制线作同步调整”。至于第三人是否存在将沿渔港路老建筑纳入整体改造，根据前后2次规划许可证中的附图红线范围以及现场勘查，可以认定第三人将沿渔港路老建筑纳入整体改造的事实。根据《浙江省城乡规划条例》第十六条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划，故修建性详细规划的对象是重要地块，并非所有的地块都需要编制修建性详细规划，故4原告主张被告未公示修建性详细规划内容的理由不能成立。根据《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款、第三款规定，在作出规划许可决定前，公告的期限不少于十日。规划许可内容应当自作出规划许可决定之日起十五日内在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布。因该条例于2010年10月1日起施行，晚于被告第1次许可时间，故并不能适用。根据《宁波市建设项目规划公示操作办法》第十三条规定，批前公示期限应当不少于7个工作日。被告自2009年12月4日至2009年12月12日进行公示，公示了6个工作日。被告虽在施工场所予以公告，但未在相关网站予以公告，亦不符合规定，被告在公告程序上存在瑕疵。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见，因修改给利害关系人合法权益造成损害的，应当依法给予补偿。对星海名都项目的设计方案进行修改，确应以适当方式听取利害关系人的意见。但与4原告相关的4#建筑并未进行调整，变更后的规划许可内容并未给4原告造成重大影响，故4原告并非城乡规划法所指的利害关系人，被告未听取4原告意见并无不妥。综上，被告作出的建字第2011-0242018号《建设工程规划许可证》行为，事实基本清楚，适用法律正确，虽在颁证程序上存在瑕疵，但该瑕疵并不导致行为违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回4原告要求撤销被告核发建字第20100240057号《建设工程规划许可证》和建字第2011-0242018号《建设工程规划许可证》的具体行政行为的诉讼请求。
4上诉人上诉称：一、其房屋所在土地性质是城镇混合用地，房屋历史、现状以及登记用途均为住宅。被上诉人象山县规划局作出被诉具体行政行为时，涉案房屋产权证登记的就是住宅，原审法院认定涉案房屋用途为仓储，属于认定事实错误。二、原审法院不适用《浙江省城乡规划条例》关于公告内容和公告期限的规定，属于适用法律错误。三、被上诉人象山县规划局就同一楼盘核发2个规划许可证，许可被上诉人金鹤公司楼盘与其房屋间距为13.23米，退让间距严重不足，又将第2个规划许可证的容积率从2.0提高到2.2，缺乏法律依据。四、被上诉人象山县规划局作出规划许可前的公告内容缺少修建性详细规划，且公告期限少于十日，未在许可决定作出之日起十五日内将许可内容在政府门户网站和建设项目现场予以公布，对星海名都项目的设计方案进行修改前未举行听证、未听取4上诉人的意见，程序违法。综上，请求二审法院撤销原判，并撤销被诉具体行政行为。
被上诉人象山县规划局辩称：一、其向被上诉人金鹤公司颁发第1本规划许可证前，4上诉人房屋性质为仓储，该规划许可证核准的建筑间距符合法律规定。2013年11月19日，象山县人民法院确认象山县住房和城乡建设局将4上诉人房屋登记为商业住宅的行为无效，且该判决被二审法院维持。4上诉人房屋用途为仓储的性质确定。二、建字第2011-0242018号《建设工程规划许可证》是对建字第20100240057号《建设工程规划许可证》的局部调整优化。上述许可证所涉地块出让时附具的象规设（2008）36号文件明确表述“如将沿渔港路老建筑整体纳入改造，容积率可提高到2.2”。按照该规划条件约定，建字第2011-0242018号《建设工程规划许可证》将容积率提高到2.2，具有法定事实依据。三、《浙江省城乡规划条例》实施于2010年10月1日，在此之前不适用。4上诉人认为原审法院适用法律错误，缺乏依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，4上诉人上诉理由不成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人金鹤公司未作书面答辩，在庭审中辩称，4上诉人的土地性质一直是工业用地，其房屋性质也是仓储，且该房屋性质经一审、二审行政判决确认。被上诉人象山县规划局按照4上诉人房屋的仓储用途进行规划是正确的。被上诉人金鹤公司取得土地是按照政府规划的规定拍卖所得，拍卖公告明确老街纳入改造和老街不纳入改造两种情形，被上诉人象山县规划局按照老街纳入改造将容积率调整为2.2，具有合法的事实依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。各方当事人向原审法院提供的证据均随案移送至本院。本院根据随卷移送证据及庭审认定的事实与原审法院认定的事实无异。
本院认为，根据查明的事实，2010年，被上诉人金鹤公司向被上诉人象山县规划局提出建设规划许可申请，并提交了象规设（2008）36号《原国盛工贸有限公司（石浦镇渔港中路）地块规划设计条件》、《象山渔港景苑住宅小区方案设计》及该方案联审会议纪要、《国有建设用地使用权出让合同》以及相关土地使用证等使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。被上诉人象山县规划局经审核，并将审定的建设工程设计方案总平面图予以公布后，于2010年6月23日向被上诉人金鹤公司核发了建字第20100240057号《建设工程规划许可证》。该规划许可证颁发时，4上诉人的《房屋所有权证》记载的涉案房屋用途为仓储，由于《宁波市城乡规划管理技术规定》等相关规定并未对民用建筑与仓储之间的间距作出明确要求，该规划许可证许可的被上诉人金鹤公司开发的星海名都项目4#楼与4上诉人涉案房屋之间的间距13.23米可以认为是不违反技术规范的合理间距。因此，被上诉人象山县规划局核发建字第20100240057号《建设工程规划许可证》的具体行政行为认定事实清楚，且符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的条件和程序。另该规划许可证颁发时，《浙江省城乡规划条例》尚未实施，故不能适用。4上诉人认为被上诉人象山县规划局颁发该许可证的行为认定事实不清、适用法律错误、程序违法，被上诉人金鹤公司应当编制修建性详细规划的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
2008年，被上诉人象山县规划局下发的象规设（2008）36号《原国盛工贸有限公司（石浦镇渔港中路）地块规划设计条件》中载明“如将沿渔港路老建筑纳入整体改造，容积率可提高到2.2”。根据查明的事实，2011年8月17日，被上诉人象山县规划局依照涉案土地出让规划设计条件约定，在其核发的建字第2011-0242018号《建设工程规划许可证》中将容积率提高到2.2，并无不当。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。4上诉人东首房屋用途虽于2010年12月16日变更登记为商住，但与4上诉人房屋相邻的4#楼房屋许可高度于2010年6月23日被上诉人象山县规划局核发建字第20100240057号《建设工程规划许可证》时即已生效。根据信赖利益保护原则，被上诉人象山县规划局可以维持4#楼房屋许可高度不变。且上述房屋登记行为已于2013年6月28日被象山县住房和城乡建设局予以更正（东首房屋登记为仓储，西首房屋登记为商住），西首房屋登记行为也于2014年2月20日被生效的行政判决确认为无效，该行为自始无效。因此，4上诉人认为建字第2011-0242018号《建设工程规划许可证》许可的间距不合法，理由不成立，本院不予支持。至于4上诉人认为星海名都项目的设计方案进行修改前未举行听证、未听取4上诉人的意见，程序违法的主张，原审判决对此已经作出认定，本院对该认定予以确认。综上，被上诉人象山县规划局核发建字第2011-0242018号《建设工程规划许可证》的具体行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴钱明、吴海敏、吴振敏、吴家敏共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈信根
代理审判员 孙 雪
代理审判员 秦 峰
二〇一四年五月十九日
代书 记员 袁丹蓉
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……