陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕03行终55号
上诉人（原审原告）裴小红，女，1973年4月18日生，住宝鸡市高新区。
被上诉人（原审被告）宝鸡市公安局高新技术产业开发区分局。住所：宝鸡市渭滨区高新大道***号。
代表人郑文，该局局长。
委托代理人马成，该局民警。
委托代理人陈小勇，该局民警。
上诉人裴小红因治安行政处罚及行政赔偿一案，不服宝鸡市陈仓区人民法院（2016）陕0304行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人裴小红，被上诉人宝鸡市公安局高新技术产业开发区分局(以下简称高新公安分局)的负责人蔺培滋和委托代理人马成、陈小勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2015年10月26日，原告裴小红因鱼塘拆迁补偿问题去北京进行非正常上访，在中南海邮局给中央领导人寄信时，被府右街派出所查扣、训诫，并送其至马家楼接济分流中心，后移交宝鸡市陈仓区磻溪镇政府2015年10月29日带回宝鸡，送交磻溪派出所处理。被告高新公安分局指令磻溪派出所受案处理，磻溪派出所民警对原告裴小红及相关证人进行了调查询问，被告高新公安分局拟定对原告裴小红行政处罚，对裴小红进行了行政处罚告知，并作出高公(磻)行罚决字(2015)324号行政处罚决定，决定对原告裴小红拘留十日，当日送交宝鸡市拘留所执行。
原审法院认为，公民合法上访的权利受法律保护。原告裴小红因故上访，本应理性遵从《信访条例》的相关规定合法上访，但其违反相关规定，在中南海周边滞留、聚集、交上访材料，该行为构成《治安管理处罚法》所称的扰乱公共秩序的行为，被告高新公安分局对原告的违法行为作出行政处罚符合相关法律规定。被告高新公安分局作出行政处罚时调取的证据充分，作出行政处罚的程序合法，适用法律正确，该行政行为应当依法维持；原告裴小红请求判令被告赔偿损失及精神损害抚慰金，其请求无事实依据和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，判决：一、驳回原告裴小红要求撤销被告宝鸡市公安局高新技术产业开发区分局作出的高公(磻)行罚决字(2015)324号行政处罚决定书的诉讼请求。二、驳回原告裴小红的行政赔偿请求和其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告裴小红承担。
宣判后，原审原告裴小红不服，向本院提起上诉。其上诉请求是：1.撤销（2016）陕0304行初11号行政判决；2.依法改判，撤销被上诉人高新公安分局2015年10月29日的高公（磻）行罚字决字〔2015〕324号行政处罚决定书，并判令被上诉人依照国家规定的标准赔偿上诉人被拘留期间的损失96000元，并向上诉人赔礼道歉、承认错误；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉理由：1.上诉人并不存在违法行为，被上诉人的行政处罚决定并不具有事实依据，一审法院在处罚事实依据的司法审查上明显歪曲事实，偏袒被上诉人。第一，本案证据材料显示，上诉人于2015年10月26日在中南海邮局给中央领导寄信时，被北京市公安局西城分局府右街派出所带走交给马家楼接济分流中心，后被当地政府工作人员接回。在整个过程中，上诉人并无任何扰乱公共秩序的违法行为，故被上诉人的行政处罚决定并无事实依据!第二，一审法院的判决也仅是将上诉人到北京的信访行为表述为“非正常上访”，由此可见，上诉人的进京上访并非违法行为，而仅仅是“非正常”而已，被上诉人并不能以此来认定上诉人扰乱公共秩序而进行行政处罚!第三，一审法院在其判决的本院认为中将上诉人在中南海邮局的寄信行为歪曲表述为“在中南海周边滞留、聚集、递交上访材料”，是蓄意为被上诉人的行政处罚制造事实依据。一审法院此举严重丧失客观公正的司法立场!2.一审法院判决对被上诉人适用法律的错误明显未予司法审查!被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项规定适用法律严重不当，同时也与北京市公安局西城分局府右街派出所的的法律适用严重冲突。第一，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项规定的情形是“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。本案中上诉人的行为显然并不属于其中任何一种。如果被上诉人非要荒唐的将中南海周边归类于“其他公共场所”，那么上诉人的寄信行为也根本不存在扰乱秩序的问题。第二，被上诉人给予上诉人的行政拘留与北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫处理在法律适用上形成严重的矛盾冲突，也反证被上诉人的行政处罚并无事实法律依据!根据一审判决书的审理查明部分，北京市公安局西城分局府右街派出所对于上诉人的处理措施为“查扣、训诫”，由此可见北京公安机关对上诉人的处理也是适用《信访条例》第四十七条第二款规定“经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；”，而非该条规定的其他情形。但本案被上诉人对上诉人的行政处罚却以上诉人的行为违反了《治安管理处罚法》第二十三条作出，故被上诉人的行政处罚决定在事实认定与法律适用上显然已与北京公安机关存在严重冲突!被上诉人作为一个千里之外的公安机关，并无依据和理由推翻行为发生地公安机关的事实认定!故被上诉人的行政处罚适用法律根本有误!3.被上诉人的行政处罚明显超越其职权管辖范围，程序不当。而一审法院对此未予审查。第一，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条授权国务院公安部门规定治安案件的管辖。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。但就本案的相关情况而言，上诉人的所谓行为发生于北京，并已经由北京公安机关处理，显然也并不存在由违法行为人居住地公安机关对上诉人进行管辖更为适宜的情形，故被上诉人并不具有管辖权!第二，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定：移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。本案上诉人发生于北京的行为，北京市公安局西城分局府右街派出所尚且没有确认其违反《中华人民共和国治安管理处罚法》，更没有将之作为治安管理处罚案件移交给被上诉人处理，本案被上诉人怎能随意自认管辖并给予上诉人行政处罚!
被上诉人高新公安分局二审答辩认为：1.被上诉人对上诉人的违法行为具有管辖权，且程序适当。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》中明确规定：“在处置信访活动中违法犯罪行为时，…由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。”上诉人裴小红系磻溪派出所辖区居民，其多次进京非正常访，不论是当地政府人员还是被上诉人所属派出所民警，对其上访原因、上访历程、家庭情况都比较熟悉，显然更为适宜管辖此案。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”本案中，上诉人数次到北京非正常上访，并多次被北京公安局西城分局训诫并发放训诫书。经警告、训诫后，仍继续在中南海周边等非信访接待场所走访、滞留，扰乱了公共场所秩序，违法事实和情形达到了治安处罚程度，应当给予治安处罚。2.上诉人裴小红违法行为事实清楚，证据确凿。上诉人裴小红仅2013年7月1日至2015年10月26日就在中南海地区非正常上访多达8次，北京市公安局西城分局先后多次予以训诫，明确告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，上诉人于2015年10月26日继续在中南海周边非正常上访，其行为属于扰乱公共场所秩序。张军录、张兰兰、刘红兵和杨乖成的证人证言，训诫书和工作说明、进京非正常上访人员移交责任书等书证足以证明裴小红实施了多次到北京中南海地区非正常上访，严重扰乱公共场所秩序的违法行为。3.作出行政处罚适用法律、法规正确，处罚适当。上诉人裴小红多次到中南海地区非正常上访，多次被训诫，仍于2015年10月26日再次到中南海周边非法上访，其行为扰乱了中南海周边秩序，理应依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项对其处罚。4.上诉人要求赔偿损失无事实依据和法律依据。被上诉人作出的处罚决定证据充分、程序合法、适用法律正确，上诉人人身自由受到限制是因其违法行为而承担的责任，并不属于行政行为对其合法权益的侵犯，上诉人也未能提供任何可以证明其遭受损失的证据，上诉人要求赔偿损失无事实依据和法律依据。请求维持被诉行政处罚决定，驳回上诉人的全部诉讼请求。
二审经审理，查明的事实除与一审判决认定的事实相同外，另查明，上诉人裴小红于2013年7月1日起至2015年10月26日止到中南海地区非正常上访，共计8次。
以上事实，有接处警登记表，受案登记表，公安行政处罚审批表，公安行政处罚决定书，报案材料，北京市公安局西城分局府右街派出所出具的工作说明，宝鸡市进京非正常上访人员移交责任书，北京市公安局西城分局对裴小红训诫书，对裴小红的询问笔录，对证人张军录、张兰兰、刘红兵、杨乖成的询问笔录，磻溪派出所出具的情况说明，行政处罚告知笔录，裴小红行政拘留执行回执，被拘留人家属通知书，交接单，整付零寄交寄清单，一、二审庭审笔录在卷佐证，足以认定。本院认为，扰乱公共场所秩序的，公安机关有权依法对违法行为人进行治安管理处罚。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第九十一条之规定，被上诉人高新公安分局具有作出行政拘留决定的职权。
信访需要依法而行。《信访条例》第十六条、第十八条第一款规定了信访的途径和场所。本案中，上诉人裴小红虽否认非正常上访，并提交整付零寄交寄清单欲证明其只是在北京中南海邮局向中央领导人寄信，但是，被上诉人提交的训诫书、宝鸡市进京非正常上访人员移交责任书可以证实上诉人非正常上访的事实。上诉人裴小红自2013年7月1日起至2015年10月26日止到中南海地区非正常上访，共计八次。经过前七次的非正常上访，上诉人裴小红应当知道中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访。但是，上诉人裴小红却于2015年10月26日继续在中南海周边上访，其行为属于扰乱公共场所秩序的行为。被上诉人高新公安分局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确。上诉人认为北京公安机关依据《信访条例》第四十七条第二款作出的训诫和被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项作出的处罚冲突。但是，根据《信访条例》第四十七条的规定，违反该条例第十八条、第二十条规定的，经劝阻、批评和教育无效的，公安机关有权予以训诫;如果信访人的行为构成违反治安管理，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从该条规定推导不出训诫之后就不能进行行政处罚，因此，北京公安机关依据《信访条例》第四十七条第二款作出的训诫和被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项作出的处罚并不冲突。上诉人关于其没有违法行为，行政处罚决定适用法律错误的上诉理由不能成立。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。被上诉人高新公安分局作为上诉人居住地的公安机关，在法律没有对何为“更为适宜”作进一步解释的情况下，对此治安案件具有管辖权。被上诉人接警后，于当日立案，随后对上诉人依法传唤进行询问，开展调查取证。在查清案件事实的基础上，向上诉人裴小红作了处罚前的事先告知。2015年10月29日，被上诉人作出了高公（磻）行罚字决字〔2015〕324号行政处罚决定。被上诉人作出处罚决定的程序是合法的。上诉人认为被上诉人对此治安案件无权管辖的上诉理由不能成立。
综上，被上诉人高新公安分局作出的高公（磻）行罚字决字〔2015〕324号行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。上诉人裴小红的上诉理由均不成立。
上诉人裴小红在起诉时提出了行政赔偿的诉讼请求。但是，被诉行政处罚决定系被上诉人合法作出并得到执行，上诉人的人身自由虽受到限制，但不属于行政行为对其合法权益的侵犯，而是其因违法行为承担的责任。所以，上诉人裴小红的行政赔偿请求没有事实依据和法律依据。
本案一审判决论理部分的“在中南海周边滞留、聚集、递交上访材料”表述不当，但认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人裴小红承担。本判决为终审判决。
审 判 长 宋连奎
代理审判员 冯建华
代理审判员 龚培静
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 惠呈亮