湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湘高法行终字第196号
上诉人（一审原告）：孙荣庆。
被上诉人（一审被告）：临湘市人民政府。住所地：临湘市西正街。
法定代表人：龚卫国，市长。
委托代理人：周学军，临湘市城建投工作人员。
委托代理人：李珞瑜，湖南永发律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：临湘市公安局。住所地：临湘市长安西路*号。
法定代表人：曹青松，局长。
委托代理人：汤德良，系临湘市公安局法律顾问。
被上诉人（一审被告）：临湘市国土资源局。住所地：临湘市长盛西路**号。
法定代表人：葛建，局长。
委托代理人：孙岳兰，湖南雄剑律师事务所律师。
委托代理人：张立安，该局干部。
被上诉人（一审被告）：临湘市长安街道办事处。住所地：临湘市城中北路*号。
法定代表人：赵辉雄，该办事处主任。
委托代理人：余以刚，该办事处工作人员。
孙荣庆诉临湘市人民政府、临湘市公安局、临湘市国土资源局、临湘市长安街道办事处土地行政征收及行政赔偿一案，岳阳市中级人民法院2014年7月21日作出（2014）岳中行初字第9号行政判决。孙荣庆不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
岳阳市中级人民法院审理查明：被告临湘市公安局曾计划在临湘市长安镇临湘大道附近征地进行业务用房建设。2013年10月10日，被告临湘市人民政府召开有被告临湘市公安局、临湘市国土资源局等多家单位参加的市长办公会议，专题研究临湘市公安局的业务用房建设用地问题。会议形成（2013）第60次临湘市人民政府市长办公会议纪要，明确同意临湘市公安局业务用房建设用地从临湘市长安镇临湘大道置换到临湘市长安镇云湖大道，用地面积为28亩，具体选址由临湘市公安局、临湘市规划局、临湘市城建投公司现场确定。2013年12月20日，在未办理好相关征地手续的情况下，被告临湘市人民政府下属的岳阳惠临投资发展有限公司组织人员和工程机械，不顾原告孙荣庆的反对，在临湘市长安镇云湖大道旁平整了33.6亩土地，土地类型为水田和旱地，属于临湘市长安镇飞跃村肖畈组等村民的承包土地。原告孙荣庆有2块地在上述平整的土地内，其中一块地约0.25亩，平整前栽种有豌豆苗，另一块地约0.7亩，平整前栽种有约8棵桔树，8棵桂花树，16棵桃树。2013年12月26日，临湘市国土资源局分别向岳阳惠临投资发展有限公司、临湘市公安局、临湘市长安街道办事处飞跃村下达责令停止违法行为通知书，责令停止违法平整土地的行为。2014年1月23日，临湘市国土资源局向岳阳惠临投资发展有限公司下达临国土资法监字（2014）第1号国土资源违法案件行政处罚决定书，认定该公司平整的土地有7.62亩在征收红线之外，且未办理合法用地审批手续，责令退还非法占用土地，并恢复土地原状。被告岳阳惠临投资发展有限公司随后将平整的33.66亩土地基本全部复耕。
原告孙荣庆因被告临湘市人民政府未办理征地手续而平整土地遭到的损失为：豌豆苗损失1000元，桔树、桃树、桂花树损失6400元，灌溉水系修复费用等3100元，差旅等费用1256元，共计11756元。
岳阳市中级人民法院认为：被告临湘市人民政府在未办理土地征用手续的情况下征用平整原告孙荣庆承包的集体土地的行为违反法律规定。虽然被告临湘市人民政府已停止了此违法行为，但因此违法行为给原告孙荣庆造成的经济损失，被告临湘市人民政府应予以赔偿。（2013）第60次临湘市人民政府市长办公会议纪要虽已外化，但该纪要的内容主要是研究土地置换问题。既未作出违法征地的决定，又没有明确置换的土地四界，纪要对原告孙荣庆的权利义务不直接产生影响。原告孙荣庆提出确认该会议纪要违法无法律依据。被告临湘市公安局、被告临湘市国土资源局虽然参与了第60次临湘市人民政府市长办公会议，但此次会议所形成的纪要不是此二被告作出的，且此二被告未参与平整土地的行为，故此二被告不是本案适格被告，对此次违法行为不承担责任。被告临湘市长安街道办事处既未参与形成纪要，也未参与平整土地，不是本案适格被告，对此次违法行为不承担责任。被告临湘市公安局、临湘市国土资源局、临湘市长安街道办事处均辩称不是本案适格被告，不承担责任的意见成立，予以采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项、第五十七条第二款（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（三）项之规定，判决如下：被告临湘市人民政府征用平整原告孙荣庆承包土地的行为违法。被告临湘市人民政府赔偿因违法征用平整原告孙荣庆承包土地而给孙荣庆造成的经济损失人民币11756元。驳回原告孙荣庆对被告临湘市公安局、临湘市国土资源局、临湘市长安街道办事处的诉讼请求及其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告临湘市人民政府负担。
孙荣庆不服，向本院提起上诉称：原审质证程序缺失，有关证据根本没有质证，属程序违法；已付诸实施的60次会议纪要与其有利害关系，对其权利义务产生了实际影响，是可诉行政行为，法院应认定违法，判其无效，原审却认定不对权利义务产生影响，不作出判决，不当。临湘市公安局、临湘市国土局、临湘市长安街道办事处三被告共同参与制定60次会议纪要并选址、划界，三被告的行为均侵犯其合法权益，原判认定三被告不担责错误。破坏土地80亩，原判仅认定33.6亩不正确；造成7万多损失，只判赔偿1万多，偏低不合理；遗漏其要求确认被诉行为违反中央关于停建办公楼的决定以及对四被告进行追责的诉讼请求。另外，临湘市人民政府长期扣留土地承办证书不发放，法院应判决其依法行政，发放证书。请求撤销原判，支持其请求。
被上诉人临湘市人民政府答辩称：原审认定事实清楚，程序合法；本着息讼息诉的目的，服从一审法院关于赔偿部分的判决。临湘市公安局业务建设用房得到了省发改委等部门的批准。上诉人的上诉理由不能成立。其要求追究责任、发放土地承办证书等诉讼请求，不属于本案审理范围。请求驳回孙荣庆的上诉，维持原判。
被上诉人临湘市公安局答辩称：该局并非征收平整土地的主体，对上诉人没有作出任何行政行为，因此不是本案适格被告。上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人临湘市国土资源局答辩称：该局参加了会议，但并没有作出（2013）第60次临湘市人民政府市长办公会议纪要，也未参与平整上诉人土地的行为，不是本案适格被告，不应承担任何责任。请求驳回孙荣庆的上诉，维持原判。
被上诉人临湘市长安街道办事处答辩称：办事处既未参与形成会议纪要，也未参与平整土地，更没有土地征收这种职能，对上诉人没有作出任何行政行为，因此不是本案适格被告。原审查明事实清楚，适用法律准确，应予以维持。
双方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十一条的规定，当事人不服第一审判决的，有权在法定期间内向上一级人民法院提起上诉。上一级人民法院应当根据事实和法律对当事人的上诉理由是否成立进行审判。本案中，孙荣庆上诉认为“已付诸实施的60次会议纪要与其有利害关系，对其权利义务产生了实际影响，是可诉行政行为，法院应认定违法，判其无效，原审不予认定不当”。经查，（2013）第60次临湘市人民政府市长办公会议纪要虽已外化，但该纪要的内容主要是研究土地置换问题，既未作出征地的决定，又没有明确置换的土地四界。故一审认为该纪要对上诉人的权利义务不直接产生影响，是正确的。
上诉人孙荣庆还认为“临湘市公安局、临湘市国土局、临湘市长安街道办事处三被告共同参与制定60次会议纪要并选址、划界，三被告的行为均侵犯其合法权益，原判认定三被告不担责错误”。经查，虽然60次会议纪要中明确“具体选址由临湘市公安局、临湘市规划局、临湘市城建投公司现场确定”，但2013年12月20日，在未办理好相关征地手续的情况下，临湘市人民政府下属的岳阳惠临投资发展有限公司组织人员和工程机械开始平整土地，故直接侵犯孙荣庆合法权益的是临湘市人民政府下属的岳阳惠临投资发展有限公司违法平整土地的行为，不是三被告的行为。孙荣庆的该项上诉理由不能成立。
上诉人孙荣庆还提出“破坏土地80亩，原判仅认定33.6亩不正确”。经查，被平整土地的临湘市长安街道办事处飞跃村肖畈组2014年4月15日出具的“证明”、临湘市国土资源局2014年1月25日的临国土资法监字（2014）第1号国土资源违法案件行政处罚决定书均认定“平整面积为33.6亩”。且该事实对本案处理结果不产生影响。
上诉人孙荣庆还提出“造成他7万多的损失，只判赔偿1万多，偏低不合理”。经查，孙荣庆要求上述四被告赔偿其经济损失70400元，具体为：1.为了维权到相关部门信访发生的费用9800元，打印费、差旅住宿等费用15300元；2.青苗费，0.25亩豌豆1000元；3.果树32棵6400元乘以5年共32000元；4.未恢复原样的1.2亩土地损失3100元；5.违法行政，罚款20000元。由于罚款20000元、果树32棵赔偿5年以及赔偿信访发生的费用没有法律依据，故一审按上诉人孙荣庆提供的证据及被告认可的部分认定“孙荣庆因临湘市人民政府未办理征地手续而平整土地遭到的损失为：豌豆苗损失1000元，桔树、桃树、桂花树损失6400元，灌溉水系修复费用等3100元，差旅等费用1256元，共计11756元”，有事实和法律依据。
上诉人孙荣庆还认为“原审质证程序缺失，有关证据根本没有质证”。经查，一审法院在2014年5月15日开庭中对双方当事人提交的有关证据进行了质证；6月17日，又对孙荣庆提出的损失明细进行了质证。虽然法庭记录有瑕疵，没有将所有证据的举证、质证情况一一载明，但孙荣庆在法庭记录上签了名，从法律上说，视为对法庭笔录的认可。
本案审理对象是（2013）第60次临湘市人民政府市长办公会议纪要及根据该纪要实施的平整土地行为是否合法，上诉人孙荣庆“要求确认被诉行为违反中央关于停建办公楼的决定以及对四被告进行追责，以及要求临湘市人民政府发放其长期扣留土地承办证书”的诉讼请求，不属于本案审理范围。
综上，原审认定基本事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，孙荣庆的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孙荣庆负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张坤世
审 判 员 夏 阳
代理审判员 黄一凡
二〇一四年十一月十二日
书 记 员 丁恒芳