浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙04行终26号
上诉人（原审原告）平湖市华昌农产品食品加工有限公司，住所地平湖市平湖经济开发区环北二路1815号。
法定代表人范雪英，总经理。
委托代理人史慧锋，浙江泽鸿律师事务所律师。
委托代理人吴秋平，浙江力协律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平湖市市场监督管理局，住所地平湖市胜利路380号。
法定代表人肖建华，局长。
出庭负责人马坚，副局长。
委托代理人俞国华，浙江东港律师事务所律师。
平湖市华昌农产品食品加工有限公司因诉平湖市市场监督管理局市场监管行政处罚一案，不服平湖市人民法院于2015年12月22日作出的（2015）嘉平行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月15日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月16日公开开庭审理了本案。上诉人平湖市华昌农产品食品加工有限公司（以下简称华昌公司）的法定代表人范雪英及委托代理人史慧锋、吴秋平，被上诉人平湖市市场监督管理局（以下简称平湖市场监管局）的负责人马坚及委托代理人俞国华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明:2014年4月起，华昌公司受杭州瑛榕公司(有食品流通许可，无生产许可)委托加工“立欣八宝面筋”、“立欣湖州纯猪肉千张包”、“立欣鲜肉福包”、“立欣丰收蛋饺”等四种食品。华昌公司在加工时，根据杭州瑛榕公司的产品配方要求，分别在上述食品中添加了由该公司配制提供的“八宝面筋调料包”、“立欣湖州纯猪肉千张包调料包”、“立欣鲜肉福包调料包”、“立欣丰收蛋饺液调料包”，并在上述四种食品中统一添加使用“水发组织蛋白调料包”和“干组织蛋白”加水搅拌调制的“水发组织蛋白”。上述6种调料包外包装标签上均未标明成份、配料表、保质期、生产许可证编号等必须标明的事项。至2015年4月9日，华昌公司共为杭州瑛榕公司加工上述食品合计金额425628.79元。同时，平湖市场监管局于2015年4月9日在华昌公司的1号冷库检查发现20袋蛇皮袋装的散装肉类，包装上无任何标识，内有蹄髈、碎肉、鸡肉、鸡杂等，华昌公司法定代表人在笔录中认可，这20袋蛇皮袋装的肉类为华昌公司历年来积压的原材料。另，平湖市场监管局还检查发现了华昌公司采购及生产的11种食品均已超过保质期。平湖市场监管局于2015年7月8日对华昌公司作出平市监处字〔2015〕172号行政处罚决定书，认为：华昌公司未按食品安全法律法规的要求贮存食品，将超保质期的食品存放在原料仓库内，未及时清理变质或超过保质期的食品，违反了《食品安全法》(2009年版）第四十条，根据第八十七条第(四)项之规定，责令改正，并作警告处罚；华昌公司采购肉类食品原料(20袋蛇皮袋装的肉类)无法提供供货者信息和产品合格证明，涉及品种多、时间跨度长，且当事人在2014年4月至2015年4月长达12个月内，在加工“立欣八宝面筋”、“立欣湖州纯猪肉千张包”、“立欣鲜肉福包”、“立欣丰收蛋饺”四种食品的过程中添加标签标注不符合要求的调料包，属多批次、多品种添加不符合食品安全标准的食品原料，加工食品金额达425628.19元，情节比较严重，根据《食品安全法》(2009年版）第八十六条第(三)项之规定，决定给予华昌公司没收20袋蛇皮袋装的肉类和1包标签标注不符合要求的调料包和责令停产停业的行政处罚。
原判认为，本案的争议焦点在于，第一、平湖市场监管局在华昌公司冷库内查获的20袋肉类是华昌公司自行采购的还是他人寄存的；第二，华昌公司受杭州瑛榕公司委托加工食品时使用的调料包是否不符合食品安全标准。关于第一个问题，华昌公司作为一个具有食品生产资质的企业，对于食品安全应当有充分且明确的认识，对于自己所保管的食品原材料的来源、成份、品质、保质期都具有高度的注意义务。华昌公司在自己的冷库和原料库中保存了包括20袋蛇皮袋装肉类在内的大量缺乏标识的食品和远远超过保质期的食品；关于20袋争议的肉类，虽然华昌公司认为，是由于平湖市场监管局的诱导自己才承认这些肉类为华昌公司历年来积压的原材料，但这20袋肉类的查获地点是在作为食品加工生产企业的原告仓库内，首先应当推定华昌公司为采购和使用者，除非华昌公司能提出相反证据推翻这一结论，比如有明确的证据显示该货物为他人寄存；否则不能认为这20袋肉类为他人寄存。平湖市场监管局在华昌公司提出该肉类为他人寄存后，已进行了较为细致和深入的调查，调查结果并未表明这20袋肉类为他人所有。华昌公司提供的寄存单等证据，显示原告冷库的确有多人多次寄存的情况存在，但由于华昌公司内部的管理不善，寄存和提取的单据并不完备，存和取没有相应的连续性，所以没有直接、明确的证据证明这20袋肉类的所有人为他人。结合华昌公司的仓库管理情况，对华昌公司所提及的寄存人员的调查，以及华昌公司法定代表人在笔录中的自认，平湖市场监管局将这20袋蛇皮袋装肉类认定为华昌公司所有，并无不妥。第二，虽然华昌公司一再强调，华昌公司为杭州瑛榕公司加工食品时所添加的调料包，不是自行配置的，也不是购买的，该调料包不是上架流通的商品，不存在不符合食品安全标准的事实，但法院认为，食品安全法的立法目的是保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全；食品安全法的调整范围广泛，不仅涵盖一般的食品生产加工、食品流通经营，还包括食品添加剂以及食品相关产品(如包装材料、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备)的生产经营和使用，等等。华昌公司不论是受委托加工还是自行生产，都要保证生产食品的安全；在为杭州瑛榕公司加工食品的过程中，对于生产过程中采购、使用的食品原材料、调味品、添加剂等等均有责任和义务保证其安全性，当然包括对原材料、调味品、添加剂等的成份、来源、渠道、生产厂家、保质期等都要明确知晓，且应当查验供货者的许可证和产品合格证明文件，但华昌公司加工食品使用的由杭州瑛榕公司配置的6种调料包的外包装标签上均未标明成份、配料表、保质期、生产许可证编号等《食品安全法》(2009年版)第四十二条规定预包装食品必须标明的事项，华昌公司明知供货者杭州瑛榕公司无生产许可证，且未能提供该产品合格证明文件，也不按食品安全法的要求对该调料包进行检验，而以不侵犯杭州瑛榕公司的商业秘密为由径行在生产食品时添加使用成份、配料等均不明确知晓的调料包，违反食品安全法律规定；华昌公司认为调料包不是华昌公司购买即是非流通，这是对法律条文文义的曲解，食品安全法意义上的流通，不应单纯指购买和出卖，而应包括从食品生产加工后，直至食品上餐桌进入消费者口中之前，所经历的一系列过程，调料包作为一种预包装食品由杭州瑛榕公司生产，后被华昌公司添加入四种委托加工的食品，最终是上市流通的，故调料包应受食品安全法的调整，属标注不符合要求，不符合食品安全标准(《食品安全法》(2009年版)第二十条第(四)项)。综上，华昌公司的行为违反了《食品安全法》(2009年版)第二十八条第(八)、(九)项、第三十六条第一款、第四十条，且华昌公司为杭州瑛榕公司加工食品并添加调料包的行为时间跨度较长，发生的货值金额达40多万元，情节比较严重，属《食品安全法》(2009年版)第八十六条第(三)项所指的违法行为。另，平湖市场监管局在华昌公司的仓库检查发现了大量缺乏标识和远远超过保质期的食品，其中包括2011年、2013年生产加工的食品以及本案没收的20袋肉类，涉及种类和数量多，时间跨度长，属《食品安全法》(2009年版)第八十七条第(四)项所指的违法行为，情节较为严重。故对华昌公司作出停产停业，责令整改的决定是处置得当的。综上，平湖市场监管局作出的行政处罚证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原判依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回华昌公司的诉讼请求。案件受理费50元，由华昌公司负担。
华昌公司不服，上诉称:一、一审法院未查明主要事实。平湖市场监管局查扣的20袋物品是他人寄存在华昌公司仓库。同时，华昌公司和平湖市场监管局对查扣的20袋物品的品种持有异议，但一审法院未予查证核实。二、一审法院认为调料包系预包装食品应受食品安全法调整无事实和法律依据。本案中的调料包是食品加工中的辅料，所以调料包，既不是食品，更不是预包装食品。华昌公司受杭州瑛榕公司委托加工。所有产品由杭州瑛榕公司负责销售，故不存在华昌公司加工的食品不符合食品安全标准的事实。请求法院撤销原判，撤销平湖市场监管局对华昌公司作出的行政处罚。二审庭审时又补充上诉意见为：一、本案是在生产过程中涉嫌的违法行为，应当由质量技术监督部门行使查处职权而非本案被上诉人。二、一审法院未对涉案行政行为的适用法律和程序进行审查，且遗漏当事人。杭州瑛榕公司应当作为本案的第三人进行追加。本案的处罚正值新旧《食品卫生法》交替，应当适用“从旧兼从轻”的法律适用原则。一审法院未审查涉案行政处罚的合理性违反法律规定。
被上诉人平湖市场监管局在法定期限内未提交书面答辩状。在庭审中答辩称，华昌公司违法事实证据充分，处罚程序合法，适用法律正确。被上诉人在一审时已经提交证明被诉行政行为合法的全部证据和法律依据。请求法院驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，围绕平湖市场监管局作出的行政处罚是否合法的争议焦点，双方从处罚主体、认定事实、适用法律、处罚程序以及是否遗漏杭州瑛榕公司作为当事人等问题进行了辩论，双方均坚持上诉和答辩意见。针对原审认定的事实，华昌公司提出，1.在受杭州瑛榕公司委托加工四种食品时，添加的调料包并非一审认定的均由杭州瑛榕公司配制提供，事实是添加的调料包部分由杭州瑛榕公司配制，部分由华昌公司与杭州瑛榕公司共同配制。2.一审法院在认定调料包外包装标签上必须标明的事项的表述带主观判断成分，不应放在认定事实中。3.20袋蛇皮袋内容的品类不是判决书认定的“蹄髈、碎肉、鸡肉、鸡杂”，而应当是鸭胗等。4.对华昌公司法定代表人询问笔录作选择性认定,只描述了一份笔录中的内容,不符合事实。5.平湖市场监管局对本案的调查终结报告建议对华昌公司所作处罚与处罚决定内容不同，该内容应当在认定事实中表述。平湖市场监管局对原判认定事实无异议。二审中，华昌公司提交了一份由杭州瑛榕公司于2016年3月15日作出的情况说明，以此证明杭州瑛榕公司应作为本案第三人。
本院认为，调料包由杭州瑛榕公司配制并提供给华昌公司的一节事实，平湖市场监管局已向法院提交相应证据。华昌公司提出的与杭州瑛榕公司共同配制调料包的主张系二审新观点且未提供相应证据，该主张不采信。至于20袋蛇皮袋装内容物的描述，被诉处罚决定中描述为肉类，且双方争议的是20袋物品的归属，因此，原审认定事实部分无需再对该蛇皮袋内物品的种类再做表述且引用华昌公司法定代表人的部分陈述而引起歧义。关于调料包和20袋装肉类的问题本院将在说理部分再进行论述。法院审查的是被诉处罚决定的合法性，该案处罚程序中形成的审理报告，无需在认定事实中作描述。该上诉意见不予采信。杭州瑛榕公司的情况说明虽然出具的时间是在一审程序后，但是由于华昌公司与杭州瑛榕公司此前已存在委托加工关系，华昌公司应当在一审庭审辩论结束前收集证据，该材料不符合新证据的要件，不予采信。至于杭州瑛榕公司是否是本案第三人将在本案说理部分进行评析。对双方无异议的事实，本院在此予以确认。
根据平湖市场监管局在一审时已经提交且经华昌公司质证无异议的证据。本院还确认如下事实，2015年7月1日，平湖市场监管局向华昌公司送达行政处罚事先告知书，华昌公司放弃听证权利。2015年7月8日，平湖市场监管局作出被诉处罚决定并于2015年7月10日送达华昌公司。
本院认为，平市监处字〔2015〕172号行政处罚决定对华昌公司的三种违法行为作出三种处罚。首先，平湖市场监管局在查处中发现华昌公司未按《食品安全法》（2009版）第四十条的要求贮存食品，在其仓库内仍存放有一定数量超过保质期未及时清理的食品，平湖市场监管局给予华昌公司警告处罚，证据充分，适用法律正确，处罚适当。
其次，华昌公司仓库内20袋蛇皮袋装肉类无法提供供货者信息和产品合格证明，违反了《食品安全法》（2009版）第三十六条第一款的规定。平湖市场监管局依照《食品安全法》（2009版）第八十六条第一款第（三）项规定处以没收20袋蛇皮袋装肉类的处罚，证据充分，适用法律正确，处罚适当。华昌公司上诉提出该20袋物品系他人寄存，由于上述物品存放于华昌公司仓库，应由华昌公司举证证明该物品明确系他人寄存的事实。但是华昌公司由于仓库管理不到位，提供的证据不能确切证明20袋物品的所有人，既便平湖市场监管局进行相关调查核实亦不能证实华昌公司的主张，应由华昌公司承担举证不能所带来的不利后果。华昌公司的此项上诉意见无事实依据不予采纳。
第三，华昌公司系食品加工企业，其为杭州瑛榕公司生产加工“立欣八宝面筋”、“立欣湖州纯猪肉千张包”、“立欣鲜肉福包”、“立欣丰收蛋饺”等四种食品时，进行的是“半工半料”式的加工，应根据《食品安全法》（2009版）第三十六条第一款的规定，查验供货者的许可证和产品合格证明文件；对无法提供合格证明文件的食品原料，应当依照食品安全标准进行检验。但是，华昌公司加工上述四种食品时，加入了无食品生产许可证的杭州瑛榕公司提供的四种调料包，违反上述法律规定，且加工的时间长，金额大，平湖市场监管局根据《食品安全法》（2009版）第八十六条第（三）项的规定，对华昌公司作出没收1包调料包并责令停产停业的处罚，适用法律正确。根据该法条规定，对违法者应当没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品。货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款。华昌公司加工食品金额达425628.19元，既便按二倍的罚款加上没收违法所得的金额已经逾百万。平湖市场监管局作出没收一包调料包并责令华昌公司停产停业的处罚，正是考虑到其作为一个小型食品加工生产企业的实际情况，处罚适当。华昌公司认为调料包属于辅料，不属于预包装食品的上诉意见不能改变调料包是加入食品中的客观事实，其认为责令停产停业的处罚过重的上诉理由不成立。平湖市场监管局对华昌公司食品生产过程中的违法行为进行查处，杭州瑛榕公司非平市监处字〔2015〕172号行政处罚决定涉及的利害关系人，不具有参与本案诉讼的主体资格。原审法院未将杭州瑛榕公司追加为本案第三人正确。
根据国发（2014）20号《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，浙江省实行了以区县级为单位，将工商行政部门、食品药品监督管理局、质量监督局合为“市场监督管理局”的机构改革及职能转变。新的市场监督管理局包含了原来三部门的职能，行使市场监督管理职能。因此，平湖市场监管局具有食品安全监督管理职能，平湖市场监管局对华昌公司在食品生产过程中的违法行为具有法定监管职能。华昌公司认为平湖市场监管局不能对企业生产过程进行处罚的上诉意见不成立。新的《食品安全法》自2015年10月1日起实行，平湖市场监管局作出被诉处罚决定是2015年7月8日，华昌公司违法行为发生在2014年4月至2015年4月。不论是违法行为、行政机关的处罚程序都发生在2015年新的《食品安全法》实施之前，本案不需要考虑从旧兼从轻原则的适用，华昌公司关于本案涉及新旧法律适用的上诉意见不成立。
综上，华昌公司的上诉理由均不成立，其上诉请求于法无据，不予支持。原审法院驳回华昌公司的诉讼请求正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人平湖市华昌农产品食品加工有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 许艳华
审判员 吴 伟
审判员 李 平
二〇一六年四月五日
书记员 张琳嫣
相关法律条文
《中华人民共和国食品安全法》（2009版）
第三十六条食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品，应当查验供货者的许可证和产品合格证明文件；对无法提供合格证明文件的食品原料，应当依照食品安全标准进行检验；不得采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。
食品生产企业应当建立食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度，如实记录食品原料、食品添加剂、食品相关产品的名称、规格、数量、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。
食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于二年。
第四十条食品经营者应当按照保证食品安全的要求贮存食品，定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品。
第八十六条违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：
……
（三）食品生产者采购、使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品；
第八十七条违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：
……
（四）未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品；