北京市顺义区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）顺行初字第94号
原告米福顺，男，1953年2月1日出生。
被告北京市国土资源局（组织机构代码00002668-1），住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏成林，局长。
委托代理人夏日星，北京市扶正律师事务所律师。
委托代理人匡力民，北京市国土资源局顺义分局干部
原告米福顺与被告北京市国土资源局土地行政处罚一案，于2013年8月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年9月24日公开开庭审理了本案。原告米福顺、被告北京市国土资源局的委托代理人夏日星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年4月12日，被告作出京国土（顺）分局罚字（2013）第304号《国土资源行政处罚决定书》。该决定书认定：米福顺未经土地行政主管部门批准，分别于2002年和2005年在租赁顺义区×村集体土地上（一般农用地）建房。经现场勘测，实际占地面积450.25平方米，现已建成房屋337.07平方米，硬化地面113.18平方米。此种行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，对米福顺作出如下处罚：一.退还非法占用的土地450.25平方米。二.自收到本处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用的土地上所建的房屋337.07平方米；地面硬化113.18平方米，恢复土地原状。
被告向本院提供了下列作出该具体行政行为的证据：
1.国土资源违法案件立案呈批表，证明案件来源以及受理情况。
2.询问笔录，证明案件的事实情况。
3.米福顺身份证，证明原告的身份情况。
4.空闲地租赁协议，说明案件事实情况。
5.国土资源违法案件现场勘验笔录，证明被告进行现场勘验情况。
6.测量成果报告及现场勘测图，证明原告违法占地的事实情况。
7.北务镇土地利用现状图及土地利用总体规划图，证明原告占用土地的规划用途是一般农用地。
8.申诉、陈述申辩情况回复、送达回证，证明程序及工作情况。
9.国土资源行政处罚告知书及送达回证，证明程序及工作情况。
10.国土资源行政处罚决定书及送达回证，证明行政处罚结果及送达的情况。
11.国土资源违法案件集体讨论决定笔录，证明本案的程序情况。
原告诉称：1.2001年11月27日，原告妻子陈×与×村村民委员会签订空闲地租赁协议书，租赁于地村空闲地搞农机水利维修。该协议受法律保护，原告不是协议的当事人，无权废止协议、退还土地。2.租赁协议约定，陈×在租赁的地块可以搞生产经营，地面原为大坑，涉诉标的物是防止地面下沉及电气焊加工需要，属于生产经营所需的临时建筑。3.土地是陈×所租，房屋为陈×所建，被告的处罚主体错误。4.被告和陕西国土测绘工程院现场测量时没陈×通知原告到场，其处罚程序和依据均违法。综上，被告认定事实、适用法律和程序均存在严重错误。故起诉，请求撤销被告2013年4月12日作出京国土（顺）分局罚字（2013）第304号《国土资源行政处罚决定书》。
原告向本院提交证据是：
1.陈×的证明。
2.个体工商户营业执照。
3.税务登记证。
4.税务登记表。
5.北京农商银行电子缴税付款凭证。
6.空闲地租赁协议。
7.北务镇村级财务服务中心专用收据。
上述证据证明土地承租人，房屋所有人均系陈×并不是原告。
8.国土资源违法案件现场勘测笔录。
9.测量成果报告。
证据8、9证明原告本人没到场，是假的，不符合法律程序。
10.照片，证明承租时的土地原貌，后来是按照村委会的协议建的大棚。
11.北务镇土地利用现状图（部分）。
12北务镇土地利用总体规划图（部分）。
证据11、12不能说明原告使用的土地性质是一般农用地。原告认为该图是人为制造的，原告的房屋是2003-2005之间建的，应该适用2003-2005期间的规划图，不应该适用2006-2020的规划图。
13.国土资源行政处罚决定书。
14.行政复议决定书。
证据13、14证明被告处罚决定书不成立。
依原告申请，本院调取了2006-2020年的北务镇总体利用规划图（全图）。证明目的同证据11、12。
被告辩称：1.原告建设房屋占用土地没有申请办理使用国有土地的手续，也没办理农用地转用审批手续，违反了《土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，属于违法使用土地进行建设。2.被告的工作人员受理此案后，找原告调查了解了土地违法建设情况，在查证涉案土地没土地使用审批手续后，核实了涉案土地的使用性质，进行了现场勘验，听取并回复了原告的申辩，在掌握了证据的基础上，经评议作出涉案的决定，因此程序是合法的。3.《土地管理法》第十一条规定，只有县级以上人民政府才有权确认集体建设用地的使用权，村委会没×确认涉诉土地使用权的权利。坑地即使原来不能种植，但土地的性质仍属于农用地，坑地整治之后，个人无权改变土地的使用性质。临时建设也必须予以审批方可进行。承租的主体虽然是陈×，但兴建的违法建筑是原告，原告作为被处罚主体是适格的。测绘时如果原告没到场，测绘是不可能完成的。故，原告的抗辩理由不成立。综上，被告作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院予以维持。
原告对被告证据的质证意见是：对证据1、3、4、8、9、10没×意见。证据2，真实性没有异议，但原告不是行为人，对原告的调查是不成立的，依据这个证据处罚是不对的。最高法民法通则解释第四十一条规定，应该由登记的字号的负责人承担责任，承包土地的人是×，个体经营也是她，就跟原告谈了一次话就确定是原告，这个不合理。陈×是于地村集体经济组织成员，有使用该土地的权利，是否可以通过补办手续的方法改正错误。证据5、6，按照国家土地管理局第3号令规定，进行勘测必须邀请有关人员参加，该测量成果上写要求参加了，实际上没×参加。原告不知道什么时候测绘的。测绘报告上也没×原告和村委会的签字。证据7，真实性有异议，这是2011年局部的图，不能说明问题。证据11，被惩罚人不是行为人，是不合适的。
被告的辩驳意见是，证据2，原告说自己不是当事人不准确，虽然从租赁合同中看租赁主体是原告爱人，但和原告是一家人，谈话时原告也说是他自己建的，当时调查及原告申辩时都没说不是涉诉标的主体；被告与原告同村的街坊了解到，原告对机械有修理技能，而且原告利用涉诉土地进行修理，虽然租赁人、营业执照经营者是陈×，实际是原告在使用涉诉标地经营，所以处罚原告还是陈×，利害关系是一样的，原告以这个原因抗辩没任何异议。证据5、6，原告称应该有原告本人参加，现场勘验是不是需要被处罚的当事人参加，法律上没有规定，行政机关依职权进行现场勘验，且是请中立的第三方进行的勘验，原告是否在场要平良心说。规划图和现状图之所以是局部的，原因是图本身太大，缩小后又看不清楚，如果原告有异议可以到相关部门去调取查看。
被告对原告证据的质证意见是：证据1，证人没到庭，与原告又是夫妻关系，有利害关系，真实性不认可，事实是2003年开始垫坑，2005年房屋建成，出证时间却是2001年；陈×的手印按的与原件不一致，原告和陈×是夫妻，米福顺也没否认房屋不是原告建的，不管谁建的都属于夫妻共同财产。原告采取偷梁换柱的方法来延续违法行为的结果。证据2、3、4不能证明村×是实际的经营人及违法行为人不是原告。证据8、9真实性和关联性没异议，不认可原告的证明目的，这些材料不能说明违法。证据10，真实性认可，不认可证明目的。因为原状已经破坏不存在，无法复原。证据11、12真实性和关联性没有异议，不能证明原告的证明目的，关于农用地，根据《土地管理法》规定，平原地区的土地从大的方面说只有两类，一类是建设用地，其他的都是农用地。证据13、14，真实性和关联性认可，不认可原告的证明目的。
原告的辩驳意见是，被告说的很多不符合法律情理，夫妻共同财产，民法通则上有相应的规定，对于夫妻债权、债务有共同承担的义务，原告妻子有行为能力，所以夫妻应各自承担相应的责任。起字号的经营户在诉讼过程中以营业执照上的名字为准，原告认为应该以行为人和产权人处罚是符合法律规定的，被告说的夫妻关系问题是不成立的。土地按土地用途分类是三种，建设用地、农用地、未利用的土地。原告的地应该是未利用的土地，从来没种过庄稼，被告为了达到目的才对原告这么做的。被告说原告在申辩的时候没提出来，现在说也不晚。证据10是处罚决定书下来的时候照的，要证明的是地层结构，是坑，不是农用地。
对本院调取的北务镇总体利用规划图，原告及被告代理人对涉诉标地的位置意见一致。原告认为涉诉标的物占用的土地是有条件建设区。被告的意见是，是一般农用地，图中有条件建设区颜色更深。
原告对被告的法定职权没有异议。
原告对被告执法程序的意见是，勘验时没通知原告到场，程序违法。
原告对被告适用法律的意见是：陈×是农村集体经济组织成员，是农村承包户，按照与村委会签订的合同实施的权利和义务，没超过与村委会约定的范围，所建房屋为简易房，不应该适用《土地管理法》第四十三条第一款和七十六条规定。
被告的辩驳意见是，原告在承租的土地上建房及硬化土地，进行农机修理，没履行相应的审批手续，把租赁的农用地改变为建设用地违反了《土地法》第四十三条第一款、四十四条第一款的规定，应依据第七十六条第一款的规定拆除并恢复地貌。
经庭审质证，本院认为：被告提供的证据系在法定期限内向本院提交，取得证据的方式合法，具有真实性、合法性及与本案事实具有一定的关联性，能够证明原告未办理土地审批手续在租赁的土地上建设房屋及硬化地面，被告作出行政处罚的情况，故，证据1、2、3、4、5、6、7、8中原告的申辩及送达回证、证据9、证据10中的送达回证、证据11可以作为本案认定事实的依据；被告证据8中陈述申辩情况回复系被告作出被诉行为后所为，不能作为本案认定事实的依据。原告提交的证据2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、14能够证明原告租赁土地经营农机修理及不服处罚申请复议的情况，可以作为本案认定事实的依据，但不能证明原告的证明目的，该证明意见本院不予采纳；原告提交的证据1不具有真实性，不能作为本案认定事实的依据。被告证据10的中处罚决定书与原告提交的证据13系本案被诉行为，不属于证据，在此不予评价。
经审理查明：
2001年11月27日，原告妻子与本区×村村民委员会签订空闲地租赁协议，协议约定：村委会将面积为0.225亩的空闲地租赁给陈×搞生产生活服务项目使用，使用期限20年。2003年9月，陈×取得个体工商户营业执照，字号名称是北京市北务福顺农机修理部。2002年到2005年期间，原告夫妇实际占用土地450.25平方米，建设房屋337.07平方米，硬化地面113.18平方米。在此经营农机修理。建设行为占地未取得用地批准手续。接群众举报后，被告的工作人员对原告进行了调查询问。2012年9月4日，被告工作人员及委托的陕西国土测绘工程院对涉诉建筑物及硬化地面进行现场勘测，同时邀请北务镇土地科干部一人参加。2012年10月21日予以立案。2012年11月26日，顺义分局领导进行了集体讨论。2013年3月20日，被告给原告送达了国土资源行政处罚告知书，将拟作出处罚认定的事实及拟处罚的情况、适用的法律告知原告。原告进行了书面申辩。2013年4月12日，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，作出京国土（顺）分局罚字（2013）第304号《国土资源行政处罚决定书》。原告不服，向北京市人民政府申请行政复议，2013年7月31日，复议机关作出维持的复议决定，原告不服，向本院提起行政诉讼。
另，根据《北务镇土地利用总体规划图》，涉案土地用途为一般农用地。
再，涉诉建筑物系原告家庭成员共同出资建设，用于家庭共同经营使用。
本院认为：
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；依此规定，被告具有对违反上述规定的土地违法行为进行行政处罚的法定职责。
《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，根据北务镇土地利用总体规划图，涉案土地的用途属于一般农用地，原告未取得主管部门的用地审批手续，在涉案土地上进行建设，违反了《土地管理法》的上述规定，被告接到举报之后，予以立案并对涉案事实进行了调查、勘验，在基本事实查清后，顺义分局领导进行了集体讨论，并将拟对原告进行处罚的事实、理由、及处罚内容为原告送达了行政处罚告知书。后依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定作出京国土（顺）分局罚字（2013）第304号《国土资源行政处罚决定书》并送达给原告，主要事实清楚，程序合法，适用法律并无不当。被告现场勘验时邀请了当地政府工作人员参加，起到了中证的作用，笔录中未标明勘验时原告是否在场存有不妥，但不导致被告程序违法的后果；涉诉建筑物系原告与家庭成员共同出资建设，用于家庭共同经营使用，原告认为被告处罚主体错误的意见，缺少事实依据。
综上，原告的诉讼意见缺少事实和法律依据，其请求，本院无法支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告米福顺撤销被告北京市国土资源局京国土（顺）分局罚字（2013）第304号《国土资源行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告米福顺负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 杨桂萍
代理审判员 宋 颖
人民陪审员 张志良
二〇一三年十一月八日
书 记 员 吕 岩