浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙08行初7号
原告杜宏忠，男，1968年9月11日出生，汉族，住浙江省衢州市衢江区。
委托代理人（特别授权代理）祝建香，女,1974年11月29日出生，汉族，住浙江省衢州市衢江区，系原告杜宏忠的妻子。
被告衢州市衢江区人民政府，住所地浙江省衢州市衢江区府前路6号。
法定代表人朱素芳，区长。
出庭的行政机关负责人杨根枝，副区长。
委托代理人（特别授权代理）毛建荣，浙江三善律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）赖一群，浙江三善律师事务所律师。
被告衢州市人民政府，住所地浙江省衢州市西区三江东路28号。
法定代表人汤飞帆，市长。
委托代理人（特别授权代理）姜旻慧，衢州市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人（特别授权代理）徐家港，衢州市人民政府法制办公室工作人员。
杜宏忠与衢州市衢江区人民政府（以下简称衢江区政府）、衢州市人民政府（以下简称衢州市政府）撤销不予补偿行政决定及行政复议一案，杜宏忠于2018年1月8日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理，并依法组成合议庭，于同年3月7日公开开庭审理了本案，原告杜宏忠及其委托代理人祝建香，被告衢江区政府副区长杨根枝及委托代理人赖一群，被告衢州市政府委托代理人姜旻慧、徐家港到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告衢州市衢江区政府于2017年7月9日作出衢江区府补字〔2017〕2号不予补偿决定书，驳回了杜宏忠关于已关闭生猪养殖场（户）要求依法补偿的申请，原告于2017年7月27日向衢州市政府申请行政复议，衢州市政府于同年12月24日作出衢府复〔2017〕60号行政复议决定书，维持了原行政决定。
原告杜宏忠起诉称，原告为配合政府“五水共治”，关闭了生猪养殖场，于2017年2月22日向衢江区政府递交行政补偿申请，请求依法补偿因关闭养殖场造成的经济损失7544927元。2017年7月9日，衢江区政府作出不予行政补偿决定书（衢江区府补字〔2017〕2号）并送达原告。原告不服该决定，向衢州市人民政府申请复议，2017年12月24日，衢州市政府作出衢府复〔2017〕60号《行政复议决定书》，决定维持衢江区政府的不予行政补偿决定。原告认为，被告未根据相关法律程序对原告经济损失给予补偿，理由：一、法律规定公民的财产权、劳动权、承包经营权受保护，国家为了公共利益对公民的私有财产实行征收或征用，应当给予补偿；二、衢江区政府作出的涉案不予补偿决定书认定事实不清楚，适用依据不正确。原告未违反《浙江省村镇规划建设管理条例》规定，原告养殖场是经杜泽镇三村两委同意扩建的合法财产；国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖用地政策的通知》规定，兴办规模化养殖场用地按农用地管理，不需办理农用地转用手续；《浙江省畜禽养殖污染防治办法》规定，禁止养殖区域内限期转产转业、搬迁、关闭，造成经济损失的，应当依法予以补偿。请求撤销衢江区政府衢江区府补字〔2017〕2号不予补偿决定书；撤销衢州市政府衢府复〔2017〕60号行政复议决定书；责令衢江区政府对原告关闭养殖场造成的经济损失给予补偿妥善安置；诉讼费由被告承担。
原告提供了下列证据：
1－3.补偿申请书、不予补偿决定书、复议决定书，证明提出申请及被告作出行政行为；
4－7.衢州市公安局衢江分局杜泽派出所传唤证、衢州市环境保护局衢环江罚字[2016]8号行政处罚决定书、衢江区政府的宣传资料《杜泽镇“亮剑”出招，生猪复养整治大获全胜》、衢州市环境保护局《行政复议答复意见书》，证明原告的养殖场根据政府要求关闭。
8－9.23省道改建工程杜宏忠户拆迁工作组组长徐某某出具的《关于23省道改建工程拆迁户杜宏忠户有关事项的答复意见》（以下简称信访答复意见）、粉刷好的房屋照片2张，证明原告开办养殖场和从事生猪养殖合法。
10－11.浙江省农业厅、浙江省环境保护厅、浙江省国土资源厅浙农专发〔2014〕74号《关于深化推进畜牧业转型升级科学落实生态化治理要求的指导性意见》《中华人民共和国畜禽规模养殖污染防治条例》，证明原告关闭养殖场应得到补偿。
证据12.照片15张，证明原告因关闭养殖场造成的损失。
证据13.中国邮政储蓄分行卡复印件，证明原告从事养殖领取国家补贴，符合国家政策。
开庭前，原告补充提供借条1张，证明1份，证明其欠王某某的款项是饲料款，2017年2月9日向祝某某借款5000元。
被告衢江区政府答辩称，一、原告系违法养殖，不在行政补偿的范围内。1.原告用于生猪养殖的猪舍用房未办理规划和用地审批手续，均系违法建筑物。信访答复意见不能代替行政审批，且该答复意见也明确指出原告建房前必须提出审批申请；2.原告从事生猪养殖并未取得相关部门的许可，且养殖场位于禁养区内，系违法养殖。《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖用地政策的通知》第三条第一款规定，申请规模化养殖的企业或个人，须经乡镇人民政府同意，并向县级畜牧主管部门提出申请，进行审核备案。但原告从未向上述部门提出过申请并取得许可。二、养殖场系原告自行拆除，即使存在损失，也非被告造成。三、原告申请行政补偿主张的损失没有充分的证据予以证明。四、被告作出不予补偿的决定有法律依据，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告衢江区政府提交下列证据和依据：
第一组证据：1－18.原告补偿申请书、证据收据及各项证据。证明原告提出行政补偿时向被告提交的申请书和证据材料。
第二组证据：1.衢江区府补字〔2017〕2号不予补偿决定书；2.调查笔录、杜宏忠的补充笔录；3.听证笔录；4.杜宏忠生猪养殖用地情况调查记录；5.（2016）浙0802行初149号行政判决书、（2017）浙08行终28号行政判决书各1份；6.衢江区农业局的书面答辩书；7.衢江区市场监管局的听证意见书；8.衢江区规划局的听证意见书；9.杜泽镇三村村委的证明；10.听证通知书7份；11.送达地址确认书、送达回证、EMS送达记录；证明被告在受理原告的申请后，依法进行调查取证，组织原告与行政机关进行听证。被告作出不予补偿的决定有事实依据，且程序合法。
第三组证据：1.国土资发[2007]22号文件第3节；2.《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条第二款；3.《关于印发衢江区畜禽养殖禁养区、限养区、适养区的通知》（衢江区政发〔2013〕29号）；4.衢江区政府信息公开网公开发布《关于印发衢江区畜禽养殖禁养区、限养区、适养区的通知》的截屏图片；5.《浙江省畜禽养殖污染防治办法》；6.《浙江省村镇规划建设管理条例》。为被告作出不予补偿决定的法律依据。
被告衢州市政府答辩称，被告作出的行政复议决定书内容合法，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告衢州市政府提交下列证据和依据：
第一组：1.衢府复〔2017〕60号行政复议决定书、行政复议决定书送达回执2份以及EMS查询记录；2.行政复议前调解受理通知书、行政调解终止通知书、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议中止通知书、行政复议恢复审理通知书、送达回证6份以及EMS邮寄查询记录3份；证据4.衢州市人民政府文稿审签单。以上证据证明被告作出的行政复议决定程序合法。
第二组法律依据：1.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项；2.《中华人民在共和国复议法实施条例》第二十八条；3.《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条第二款；4.《浙江省畜禽污染防治办法》第九条第一款。
经质证，被告衢江区政府对原告提交的证据的证明目的不予认可。原告提交的证据6政府宣传资料，在申请补偿时没有提交，且该证据仅仅能够证明原告关闭了养殖场，并不能证明造成了相应损失。证据7，环保局行政复议答复意见书形成于补偿决定作出之后，对真实性无法确认。关于信访答复意见书，该意见书并不能代替行政审批，原告主张提交过申请，但是没有证据证明。另外，答复意见只允许建一处140平方米以内生产性用房，原告建了3处共269平方米。证据9房屋照片不能达到证明目的；对证据10农业厅、环保厅、国土厅的文件，不能断章取义地理解，补偿的前提是养殖场需要合法；证据12，照片1－10与本案无关，因为在养殖场关闭之前就存在生猪低价处理给饲料供应商的情况存在，借条与本案无关，前期亏损属于经营不善和市场低迷，和本案无关，照片11-17能证明房屋的用具和建筑等没有遭到破坏；证据15，并不能证明其证明对象；证据16与本案无关；对于开庭前提交的证据，认为没有申请证人出庭作证，对其真实性不予认可。其他证据无异议。
被告衢州市政府认为被告提交的复议答复意见书不是本案的答复意见书，真实性需庭后核实，其他同意衢江区政府质证意见。
对于被告衢江区政府提交的证据，原告质证提出，第一组证据无异议，第二组证据综合认为，原告当时是为了配合23省道建设才搬迁养殖场重建的，并且提交了相关申请，根据文件规定任何地方不得以新农村建设和整治环境为由限制生猪养殖。环保局没有职权对禁养区内的养殖行为进行处罚。对于第三组证据，原告认为国发〔2007〕22号文件鼓励农民养猪，不需要办理相关手续。
第二被告对第一被告所举的证据无异议。
原告对被告衢州市政府提交的证据无异议。但认为复议机关作出复议决定所依据的事实错误。第一被告对第二被告提交的证据亦无异议。
在本院审理期间，本院依法获取浙江省衢州市柯城区人民法院就杜宏忠诉衢州市环境保护局、衢州市人民政府环保行政处罚及行政复议一案作出的（2016）浙0802行初149号行政判决书和衢州市中级人民法院作出的（2017）浙08行终28号行政判决书。
结合本院获取的相关案件的裁判文书，本院认证如下：对于原告提交的其向人民政府提出补偿申请，衢江区政府、衢州市政府作出相关行政决定及复议决定的证据，客观真实，可以作为定案依据；其就其他行政处罚等提交的证据，因（2016）浙0802行初149号杜宏忠诉衢州市环境保护局、衢州市政府环保行政处罚及行政复议一案中已有生效裁判进行了评判，本案不再赘述。被告衢江区政府和衢州市政府提交的证据，客观真实，可以作为定案依据。
经审理查明，原告杜宏忠系衢江区杜泽镇杜三村的村民，长期从事生猪养殖。2010年，因23省道改建拓宽工程拆迁，原告房屋属于被拆迁范围。期间23省道改建工程杜宏忠户拆迁工作组组长徐某某向杜宏忠出具了《关于23省道改建工程拆迁户杜宏忠户有关事项的答复意见》，认为杜宏忠户房屋拆迁后，因其以柑桔贩销及生猪养殖为主要生产手段，区工作组同意在杜宏忠自行提出建房申请后，负责协调村、镇及政府相关部门，给予审批生产性建设用地一处（不超过140平方米），并在该户开工建设后6个月内负责为其办理土地使用权证，相关费用予以减免等。后杜宏忠在衢江区下溪至杜泽镇305省道北侧，距305省道65米处从事生猪养殖。2010年，杜宏忠养殖场共建有猪舍三栋，占地面积分别为142平方米、37平方米、90平方米。2015年以前平均每年有400多头生猪出栏，存栏最多时达220头左右，2016年关闭养殖场时存栏生猪有100多头。2013年6月13日，该养殖场所在区域被划为禁养区。由于上述养殖用房均未办理规划及用地审批手续，且饲养生猪期间有养殖场未配套建设养殖废水污染防治设施，养殖废水未经处理直排外环境等行为，2016年5月28日，衢州市环境保护局作出衢环江罚字〔2016〕8号行政处罚决定书，对杜宏忠处罚款人民币叁仟元整。案经复议、诉讼，衢州市人民政府复议维持了行政处罚决定，衢州市柯城区人民法院判决驳回了原告请求撤销行政处罚决定的诉讼请求，衢州市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。2017年2月22日，原告向衢江区政府提交行政补偿申请，要求补偿因关闭生猪养殖场造成的经济损失共计7544927元。衢江区政府经调查和组织听证，于2017年7月10日作出衢江区府补字〔2017〕2号《不予行政补偿决定书》，对原告杜宏忠提出的行政补偿请求不予补偿。2017年7月27日，杜宏忠向衢州市政府申请行政复议，衢州市政府于同年12月24日作出衢府复〔2017〕60号《行政复议决定书》，维持了衢江区政府作出的涉案《不予补偿决定书》。原告仍不服，于2018年1月8日向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前。
本院认为，本案的争议焦点在于杜宏忠提出的行政补偿申请理由、依据是否充分。《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第九条第一款规定，禁止养殖区域内不得有畜禽养殖场（养殖小区）、养殖户从事畜禽养殖活动；已有的畜禽养殖场（养殖小区）、养殖户，由设区的市、县（市、区）人民政府限期转产转业、搬迁、关闭；造成其经济损失的，应当依法予以补偿。但人民政府对养殖场的补偿应当建立在合法财产受到损失的前提上。原告杜宏忠从事养殖业，其建造的用于养殖的用房没有提供经过用地审批、规划审批的证据，违反了《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条第二款关于“在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续”及《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖用地政策的通知》第三条第一款“申请规模化畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案”的规定，其养殖行为属于违法养殖，用于养殖的建筑属于违法建筑。被告衢江区政府据此对原告申请行政补偿的请求作出不予补偿的行政决定，符合法律规定；衢州市政府维持衢江区政府的不予补偿决定同样符合法律规定。原告杜宏忠以2010年拆迁时拆迁工作组给其出具过信访答复意见，认为其从事生猪养殖合法，相关生产建设用房系合法建筑的意见，一来与信访答复意见载明的内容不符，二来与前述法律、法规、规章规定不符，其提出撤销行政决定和行政复议决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告杜宏忠的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杜宏忠负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 沈 婷
审 判 员 叶光辉
人民陪审员 傅素红
二〇一八年四月二十七日
书 记 员 杨云飞