湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂10行终73号
上诉人（原审原告）孙辉。
上诉人（原审原告）李洁。
委托代理人倪ＸＸ，荆州市荆州区光明法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）荆州市国土资源局荆州分局，住所地：荆州市人民北路新北门外。
法定代表人熊礼祥，局长。
委托代理人齐同清，政策法规科科长。
委托代理人刘星，湖北蓝宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）荆州市人民政府，地址：荆州市江津西路262号。
法定代表人杨智，市长。
委托代理人齐同清，荆州市国土资源局荆州分局政策法规科科长。
委托代理人刘星，湖北蓝宇律师事务所律师。
原审第三人李家富。
原审第三人佘军。
委托代理人刘亚军，湖北蓝宇律师事务所律师。
上诉人孙辉、李洁因诉被上诉人荆州市国土资源局荆州分局、荆州市人民政府土地行政登记一案，不服荆州市荆州区人民法院（2015）鄂荆州区行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙辉、李洁及其共同委托代理人倪ＸＸ，被上诉荆州市国土资源局荆州分局、荆州市人民政府的共同委托代理人齐同清，原审第三人李家富，原审第三人佘军以及委托代理人刘亚军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：李家富系孙辉、李洁之父，孙辉、李洁之母孙前凤于2002年3月病故。李家富系位于荆州区西林湾地号14-08-05-045-1宗地的原土地使用者。2003年8月李家富与佘军签订房屋买卖协议一份，李家富依约定将建于西林湾荆城村的私有住房卖给了佘军，并经荆州市房产管理局于2003年8月18日为佘军办理了荆州房权证荆字第××号房屋所有权证。2003年8月李家富、佘军共同向原荆州区土地管理局提出申请办理出售房屋的土地使用权变更登记。李家富与佘军提出申请时提供了双方签订的房屋买卖协议、书面申请、身份证、佘军个人建房用地申请书、李家富户口登记卡等，在佘军个人建房用地申请书中由荆州市荆州区西城街道办事处荆城村村民委员会签署同意用地的意见。李家富户口登记卡户别显示为非农业家庭户口。2004年1月12日荆州市人民政府为佘军办理了地号140805045-1荆州集用（2004）第20820001号集体土地使用证。孙辉、李洁认为按照我国土地法相关规定，集体土地使用权只能转让给本集体经济组织内部成员，荆州市国土资源局荆州分局、荆州市人民政府为佘军办理集体土地使用权审批过户手续，违反了土地法相关规定，侵害了其合法权益，故诉至法院，请求依法撤销荆州市人民政府同意荆州市国土资源局荆州分局为佘军办理的140805045-1号集体土地使用证。
一审认为：荆州市国土资源局荆州分局、荆州市人民政府具有办理土地使用权登记及批准颁证的法定职责。佘军与李家富签订房屋买卖合同取得房屋所有权证，与原土地使用权人李家富共同向荆州市国土资源局荆州分局提出了办理涉案土地使用权变更登记的申请，并提供了原土地权利证书、房屋买卖协议、土地所有权人荆州区西城街道办事处荆城村村民委员会同意用地的书面意见等，荆州市国土资源局荆州分局依申请对双方共同提供的办理土地使用权发生转移的相关证明材料已尽必要审查义务，经由荆州市人民政府审批为佘军颁发了地号140805045-1的集体土地使用证。双方当事人争议的焦点是荆州市国土资源局荆州分局、荆州市人民政府办理的涉案土地变更登记是否应被撤销，其行政行为是否侵害了孙辉、李洁的合法权益。涉案土地原登记使用权人是李家富，原登记行为具有公示公信力，故荆州市国土资源局荆州分局、荆州市人民政府基于李家富个人的申请做出变更登记的行政行为没有违反法律规定。根据有效证据认定，李家富、佘军在办理上述变更登记时同为城镇居民，本案亦非单一的土地使用权转让，是李家富、佘军依约定买卖房屋并在办理房屋所有权转移登记后办理的土地使用权变更登记。诉争土地系集体土地，李家富将该集体土地使用权转让给佘军虽有悖于《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的禁止性规定，然该禁止性规定并非效力性规定，李家富、佘军在办理转移登记时提供了身份证明、申请、房屋买卖契约等办理转移登记所必须的相关证明材料，土地所有权人荆州区西城街道办事处荆城村村民委员会亦出具了同意用地的意见，荆州市人民政府、荆州市国土资源局荆州分局在作出行政行为时已尽必要的形式审查义务，孙辉、李洁仅以违反该条规定请求撤销涉案登记行为，依据不足，难以支持其诉讼请求。李家富、佘军依约定买卖房屋，并已办理房屋、土地的相关转移登记，佘军已付清了相关转让款项，在此情况下，孙辉、李洁以诉争土地禁止转让为由主张撤销涉案土地登记，亦有违诚实信用、公平的法律原则。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回原告孙辉、李洁请求撤销被告荆州市人民政府、荆州市国土资源局荆州分局为第三人佘军办理的140805045-1号土地使用权证的诉讼请求。一案案件诉讼费五十元，由原告孙辉、李洁负担。
上诉人孙辉、李洁上诉称：一、宅基地转让只能发生在集体经济组织成员之间，一审判决认定事实错误。李家富及二上诉人的身份虽由农村居民变为城镇居民，但涉案宗地仍为集体土地性质，不能转让给作为城镇居民的佘军。涉案宗地是李家富和孙前凤夫妻的共同财产，孙前凤病故后，作为其子女的二上诉人依法享有继承权，在未经二上诉人同意的情况下，李家富无权单独处置涉案宗地。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第六十二条、第六十三条和国务院办公厅的相关规定，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证，一审判决适用法律错误。二被上诉人在办理土地产权变更时，未对涉案宗地的所有权性质、来源及共有情况以及买卖双方的身份是否合法进行审查，其办理变更登记应予撤销。请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人荆州市国土资源局荆州分局、荆州市人民政府答辩称：一、上诉人混淆了房屋买卖合同民事法律关系与土地使用权变更登记行政法律关系。涉案土地是因房屋买卖发生的变更登记，是地随房走，与房屋相关的利害关系人应当先对房屋买卖合同的效力进行确认，如果房屋买卖合同无效，其土地使用权的变更登记才可以重新审查其效力。而答辩人没有确认合同是否无效的职权。二、上诉人不是本案的适格主体。经荆州市荆州区西城街道办事处荆城村村民委员会同意，上诉人已于1998年7月30日与其父李家富就共同所有的308平方米宅基地使用权进行了分割。李家富才是涉案120平方米宅基地使用权人，答辩人的行政行为与上诉人没有利害关系。三、李家富与佘军进行房屋买卖时均为城镇居民，涉案土地在变更登记时也不再是集体土地。涉案土地在荆州古城内，应属于国有土地，答辩人的变更登记行为合法有据。四、上诉人的起诉超过了法律规定的起诉期限。上诉人作为李家富的儿女应当知道其父将房屋卖给了佘军，2003年进行的土地使用权变更，上诉人2005年11月才提起行政诉讼，超过了行政法律规定的起诉期限。
原审第三人佘军述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本人与李家富和项亚玲、陆家法三方在自愿平等、公平合理的原则上达成了房屋买卖协议，并经村委会同意，李家富协助办理完成了房屋和土地过户手续。上诉人的诉讼行为严重违背了公平合理和诚实信用原则，应不予支持。此外，上诉人不是本案的利害关系人，无权要求撤销涉案土地使用权证，其起诉也早已过了诉讼时效。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的审理对象是荆州市国土资源局荆州分局、荆州市人民政府对涉案集体土地使用权进行变更登记行为的合法性，对于涉案房屋买卖合同的效力问题则不属于本案的审理范围。根据《土地登记办法》第四十条规定，因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。本案中，荆州市国土资源局荆州分局在对李家富和佘军递交的申请材料进行审核后，报经荆州市人民政府批准，于2004年1月12日向佘军核发集体土地使用证，符合《土地登记办法》的规定。涉案集体土地虽为李家富的宅基地，但在申请办理涉案集体土地使用权变更登记时，李家富已为城镇居民。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”属于全民所有即国家所有。国法函（2005）36号《国务院法制办公室、国土资源部关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》进一步明确：该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。据此，李家富的宅基地所有权应属国家所有，只是目前尚登记在荆城村名下。在李家富和佘军共同递交的申请材料中，荆州市荆州区西城街道办事处荆城村村民委员会已同意佘军的个人建房用地申请。故对孙辉、李洁诉称荆州市国土资源局荆州分局、荆州市人民政府的颁证行为违反《中华人民共和国土地管理法》及相关配套法律法规的上诉理由本院不予支持。
此外，荆州市国土资源局荆州分局、荆州市人民政府对涉案集体土地使用权的变更登记仅是进行形式审查，而并不是对涉案集体土地的使用权作出认定。对于孙辉、李洁所主张的拥有使用涉案集体土地的继承权并不是荆州市国土资源局荆州分局、荆州市人民政府作出土地使用权变更登记时所应考量和保护的权益。孙辉、李洁仅以其存在继承权为由起诉要求撤销变更登记在佘军名下的土地使用证，本院不予支持。如果孙辉、李洁认为其父李家富的卖房行为侵犯了其继承权，应通过其他救济途径予以解决。
综上，上诉人孙辉、李洁的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人孙辉、李洁承担。
本判决为终审判决。
审判长 王 阳
审判员 盛 千
审判员 孙开炎
二〇一六年十一月三十日
书记员 王文娟