广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第242号
上诉人（原审原告）：江间妃，女，住广州市白云区。
被上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广州市白云区政通路**号。
法定代表人：叶牛平，职务：区长。
委托代理人：崔昶斌、黄宇莹，均为广州市国土资源和房屋管理局白云区分局工作人员。
原审第三人：龙永森，男，住广州市白云区。
上诉人江间妃因与被上诉人广州市白云区人民政府（下称“白云区政府”）、原审第三人龙永森土地处理决定纠纷一案，不服广州市中级人民法院（2013）穗中法行初字第201号行政判决，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：江间妃、冼伯权是广州市白云区江高镇江村村民，江间妃是冼伯权的妻子，冼伯权于2002年6月12日死亡。1993年6月18日，冼伯权与大田商业中心筹备组（由江高镇经济委员会、江高镇村镇建设办公室、大田村民委员会联合组成）签订《大田商业中心用地合同》，约定冼伯权使用座落在大田商业中心第1幢第5、6、10、12等土地作商住楼。1995年10月30日，江高镇人民政府对大田商业中心第1幢第12号房屋核发了白云江字第001427号《农村（墟镇）宅基地使用证》，使用权人为冼柏权。该证载明：宅基地座落江高镇大田村江大路边；宅基地东至西10米、南至北8米，面积80平方米；结构框架，层数4。1996年8月14日，冼柏权出具《证明》，内容为：大田商住区第一幢十二号宅基地及已建首层框架原为冼柏权所有，现转让给江敬贤、江志深，特此证明。后龙永森出资向江志深、江敬贤购买了该房屋。1996年11月5日，江高镇人民政府向龙永森核发了白云江字第NO：0003816号《农村（墟镇）宅基地使用证》，该证载明：使用人龙永森；座落江高镇大田村学一生产队；宅基地东至西10米、南至北8米，面积80平方米；结构框架，层数4。（1993）穗城规北片地字724号《建设用地规划许可证》记载，用地单位：白云区江高粮食管理所；用地项目名称：粮仓；用地位置：江高镇大田村以东；用地面积：11048平方米等内容。
2007年6月29日，广州市白云区江高镇规划建设办公室和大田村民委员会出具证明，内容为：经查，冼伯权《大田商业中心用地合同》中原大田商业中心第一幢第12间（即12号地）地块上的房屋《宅基地使用证》证号为“白云江字第001427号”，使用权人为冼伯权，对应地址为：大田东七横七号，用地面积80平方米，现该屋《宅基地使用证》证号为“白云江字第0003816号”，使用权人为龙永森，该屋目前结构为框架结构四层，目前由龙永森使用。
2007年7月5日，江间妃向白云区人民法院提起行政诉讼，要求撤销白云江字第0003816号《农村（墟镇）宅基地使用证》。2007年9月27日，白云区法院作出（2007）云法行初字第426号行政判决，撤销白云江字第0003816号《农村（墟镇）宅基地使用证》。广州市国土资源和房屋管理局不服一审判决提出上诉，广州市中级人民法院2007年12月20日作出（2007）穗中法行终字第732号行政判决，维持原审判决。后龙永森向白云区人民法院提起行政诉讼，要求撤销白云江字第001427号《农村（墟镇）宅基地使用证》。白云区人民法院作出（2009）云法行初字第43号行政判决，判决撤销白云江字第001427号宅基地使用证，广州市中级人民法院二审予以维持。
2013年5月，江间妃以龙永森所使用的白云区江高镇大田东七横七号宅基地及房屋是其家人投标所得、建设而成为由，要求广州市国土资源和房屋管理局白云区分局通过土地权属纠纷调处归还其家人。2013年9月27日，白云区政府作出云府土决（2013）1号《处理决定书》（下称《处理决定书》），认为涉案地块仅办理了《建设用地规划许可证》（（1993）穗城规北片地字724号），尚未办理有偿使用或划拨用地手续，因此涉案用地仍为大田村农村集体经济组织所有，而且该证件上记载的用地单位为白云区江高粮食管理所，与江间妃不具有直接利害关系，不能作为江间妃主张涉案地块权利的权属依据，鉴于江间妃非大田村村民，依法不能直接取得当地农村集体用地，故对江间妃要求对涉案宅基地进行确权的申请依法予以驳回。
原审法院认为：《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”本案白云区政府对江间妃提出的土地权属争议具有作出处理决定的职权。
《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》第九条规定：“具有本村常住农业户口的村民，可以申请使用农村村民住宅建设用地。但有下列情形之一的，不予批准：（一）以村民委员会为单位建设公寓式住宅，签订建房协议的农村村民户人均居住面积超过市人民政府规定的所在农村集体经济组织人均居住面积的。（二）以户为单位建设非公寓式住宅，农村村民户住宅建设用地面积超过农村村民住宅建设用地面积限额的。（三）农村村民出卖、出租、赠与住宅或将住宅用于其他用途后，再申请住宅建设用地的。（四）不符合区、镇土地利用总体规划确定的土地用途的。（五）占用农用地，超出当年农用地转用计划指标的。（六）法律、法规规定不予批准的其他情形。”本案中，涉案土地是大田村农民集体经济组织所有，江间妃为江高镇江村村民，并非江高镇大田村村民，根据前述规定，江间妃依法不能直接取得大田村农村村民住宅建设用地，因此白云区政府受理江间妃申请后，经过调查核实，作出处理决定，决定驳回江间妃要求对涉案宅基地进行确权的申请并无不当，原审法院予以支持。江间妃主张撤销白云区政府作出的上述处理决定的理据不足，原审法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回江间妃的诉讼请求，案件受理费50元由江间妃负担。
江间妃不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销原审法院行政判决，撤销云府土决（2013）1号《处理决定书》。理由是：（一）白云区政府违反法定程序。调查处理过程结果违反了《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十三条、第二十八条的规定。（二）原审判决认定事实错误。广州市房地产测绘院2012年测绘确认江间妃使用的宗地图11307660号地块是集体建设用地，1993年6月18日由政府调整为商业用地并向全镇村民公开招标拍卖，由几百户非本镇村民和镇政府共同拥有该片土地及建设用地有偿使用权。《广州市农村村民住宅建设用地管理暂行规定》1995年7月才公布实施，白云区以云府（1996）43号文执行，时间是1996年10月1日。而在此之前，江高镇政府有权出让土地。（三）原审判决适用法律错误。大田商业中心1993年6月18日与江间妃的丈夫签订了土地出让合同，收取了出让金，政府不责令限期办理调整后的土地变更登记，违反了《土地管理法》的相关规定。（四）江间妃丈夫并无转让涉案房屋给龙永森的事实。
白云区政府二审辩称：一、其于2013年5月21日受理江间妃对江高镇大田村大田商业中心第1幢12号地块的土地权属争议案件，严格按照《土地权属争议调查处理办法》的规定，在法定期限内通知被申请人龙永森答辩，组织争议双方提供、补充资料，对该案件进行详细调查，并积极协调双方自愿、友好解决权属争议问题。但经多次协调，江间妃及龙永森无法达成一致意见，白云区政府根据调查情况，依法作出处理决定书。二、江间妃及其亲属不具备取得涉案宅基地使用权的合法条件。（一）江间妃非大田村村民，依法不能取得该村宅基地使用权。江间妃及冼伯权是广州市白云区江高镇江村村民，并非涉案宅基地所在的大田村村民。根据1995年7月11日施行的《广州市农村居民住宅建设用地管理暂行规定》，可申请使用农村宅基地的主体包括：1、本村有常住户口的村民；2、离婚后返回本村落户的原本村村民及其抚养的子女；3、回原籍落户的职工、复退军人和离退休干部；4、回家乡定居的华侨和香港、澳门、台湾同胞。江间妃的亲属冼伯权不是江高镇大田村村民，依法不能直接取得当地农村集体用地。龙永森于2009年7月向白云区人民法院提起行政诉讼，要求撤销白云江字第001427号《农村（墟镇）宅基地使用证》。白云区人民法院认为，广州市白云区江高镇人民政府于1995年10月30日向冼柏权核发宅基地使用证违背法律规定，属认定事实不清及适用法律错误，判决撤销白云江字第001427号《农村（墟镇）宅基地使用证》，广州市中级人民法院二审予以维持。（二）涉案地块未完成征地手续，江间妃不具备用地条件。根据《广州市申请使用建设用地规则》及相关法律，农村用地转为国有用地需要经过用地预审、规划许可、用地手续、登记发证等程序。涉案地块仅办理了《建设用地规划许可证》（（1993）穗城规北片地字724号），尚未办理有偿使用或划拨用地手续，因此涉案用地仍为大田村农村集体经济组织所有。而且，该证件上记载的用地单位为白云区江高粮食管理所，与江间妃不具有直接利害关系，不能作为江间妃主张涉案地块权利的权属依据。鉴于江间妃非大田村村民，依法不能直接取得当地农村集体用地，故对江间妃要求对涉案宅基地进行确权的申请依法予以驳回。
龙永森二审述称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。理由是：一、涉案房屋由其出资购买并加建，房屋所在地的土地使用权应归龙永森。二、江间妃利用一屋两证漏洞企图侵占属于龙永森的房屋，但均被法院依法驳回。三、江间妃要求对涉案房屋土地确权没有事实和法律依据。
本案二审期间，江间妃提交了《关于查询地块规划信息的复函》、《用地规划图》两份证据，广州市规划局白云分局2013年11月5日出具的穗规白云（2013）971号《复函》载明：江间妃咨询的地块用地面积11048平方米，经核查，该地块为非建设用地，建设粮仓不符合规划控制要求。广州市城市建设档案馆2012年8月2日绘制的《用地规划图》显示，该图是（93）穗城规划北片地字第724号《建设用地规划许可证》的附图。江间妃拟以两份证据证明：包括涉案争议地在内的地块原本是广州市政府划拨给白云区江高镇政府作为粮仓使用，因不符合规划控制要求，1993年6月18日，江高镇政府将包括涉案土地在内的地块调整为商业用地并进行拍卖。白云区政府、龙永森质证称两份证据分别由规划、城建部门出具，与涉案争议地块无关，不能证明涉案土地权属。本院认为，两份证据反映的是土地的规划情况，不能证明涉案土地性质及权属，对两份证据拟证明的事实，不予采信。
本案二审期间，江间妃向本院提交《调查取证申请书》，请求本院到广州市白云区国土局产权科调查江高镇粮所的房地产证、大田商业中心用地证，以及与两证相关的证明材料。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第一款关于“原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请人民法院调取下列证据材料：（一）由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；（二）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据材料”的规定，江间妃的申请不符合申请人民法院调取证据的条件，本院不予批准。
本院查明的事实与原审判决相同，原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案是不服土地确权处理决定纠纷，二审争议焦点是白云区政府作出的云府土决（2013）1号《处理决定书》驳回江间妃的确权申请是否合法。涉案争议的土地位于白云区江高镇大田村，1993年6月28日以宅基地使用权的形式出让给江间妃的丈夫，白云区江高镇人民政府发放了白云江字第001427号《农村（墟镇）宅基地使用证》，后又在同一地块向龙永森发放了白云江字第0003816号《农村（墟镇）宅基地使用证》，两个《宅基地使用证》先后均被生效的法院判决所撤销，在此情形下，涉案争议土地性质仍属农村集体所有。根据《广州市农村居民住宅建设用地管理暂行规定》第七条关于“下列人员可申请使用农村集体宅基地：（一）本村有常住户口的村民；（二）离婚后返回本村落户的原本村村民及其抚养的子女；（三）回原籍落户的职工、复退军人和离退休干部；（四）回家乡定居的华侨和香港、澳门、台湾同胞”的规定，江间妃并非大田村村民，不符合申请居民宅基地使用权条件，也未证明其具备申请宅基地使用权的其他条件。白云区政府处理涉案纠纷时，认定事实清楚，处理程序恰当，驳回江间妃的确权申请合法。据此作出的云府土决（2013）1号《处理决定书》，本院应予维持。江间妃上诉提出《处理决定书》违反法定程序、适用法律错误、依法应予撤销的抗辩，依据不足，不应予以支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，依法予以维持。江间妃上诉理据不足，依法予以驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由江间妃负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 黄伟明
代理审判员 郭琼瑜
二〇一四年四月二十五日
书 记 员 严崇哲