广东省深圳市南山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）深南法行初字第9、10号
原告张锦辉（9号案），身份证住址广东省深圳市南山区。
原告邓国平（10号案），身份证住址广东省深圳市南山区。
共同委托代理人赵永丽，广东维强律师事务所律师。
被告深圳市公安局南山分局，住所地深圳市深南大道10388号。
法定代表人刘凤俊，该局局长。
委托代理人王佑灵，该局工作人员。
委托代理人谢维富，该局工作人员。
原告张锦辉、邓国平诉被告深圳市公安局南山分局行政处罚两案，本院于2015年1月15日受理后，于2015年2月5日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月10日公开开庭合并审理了该两案。原告张锦辉、邓国平及其共同委托代理人赵永丽，被告委托代理人王佑灵、谢维富到庭参加诉讼。本两案现已审理终结。
被告深圳市公安局南山分局于2014年10月30日作出深公南行罚决字（2014）03418号行政处罚决定：“查明张锦辉于2014年9月1日，与邓国平等人将深圳市蛇口水湾源华实业股份有限公司公章一枚存放在中国银行保险柜，至今拒不交出公章，导致该公司工作无法正常开展，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对张锦辉的扰乱单位秩序行为处以拘留七日。”同日，被告作出深公南行罚决字（2014）03428号行政处罚决定：“查明邓国平于2014年9月1日，在深圳市南山区蛇口水湾源华实业股份有限公司抢走深圳市蛇口水湾源华实业股份有限公司公章一枚，导致该公司工作无法正常开展，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对邓国平的扰乱单位秩序行为处以拘留九日。”
被告针对两案向本院提交了以下证据：1、行政处罚决定书；2、行政处罚执行回执；3、行政拘留家属通知书；4、受案登记表；5、呈请延长办案时限报告书；6、到案经过；7、公安行政案件权利义务告知书（蔡伟雄）；8、询问笔录（蔡伟雄）；9、蔡伟雄身份证复印件；10、接受证据清单（委托书、营业执照复印件）；11、接受证据清单［关于公章被抢可能造成的危害的说明、严惩危害违法行为保障合法利益、股东大会签到表、股东大会会议记录、公司章程（旧）、公司章程（新）］；12、接受证据清单（关于尽快解决我司公章被占的函、关于尽快将公司公章归还的催告函、EMS快递单复印件、声明）；13、公安行政案件权利义务告知书（罗文枢）；14、询问笔录（罗文枢）；15、罗文枢身份证复印件；16、询问笔录（罗志强）；17、公安行政案件权利义务告知书（罗志强）；18、蔡育基身份证复印件；19、询问笔录（蔡育基）；20、公安行政案件权利义务告知书（罗玉星）；21、询问笔录（罗玉星）；22、公安行政案件权利义务告知书（邓国平）；23、询问笔录（邓国平）；24、传唤证（邓国平）；25、被传唤人家属通知书（邓国平）；26、深圳市蛇口水湾源华实业股份有限公司监事会会议表决；27、公章使用登记表［关于深圳市蛇口水湾源华实业股份有限公司公章情况的告知函（交公安局）、告知函、声明、通知、报告、起诉状、企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人证明书、法人身份证复印件、授权委托书、证明书］；28、公安行政案件权利义务告知书（张锦辉）；29、询问笔录（张锦辉）；30、张锦辉身份证复印件；31、行政处罚告知笔录（邓国平）；32、行政处罚告知笔录（张锦辉）；33、常住人口基本信息（邓国平）；34、违法犯罪经历比对报告（邓国平）；35、违法犯罪经历比对报告（张锦辉）；36、嫌疑人邓国平三面照；37、人员指纹卡（邓国平）；38、嫌疑人张锦辉三面照；39、人员指纹卡（张锦辉）；40、调取证据通知书；41、南山区公安分局调取证据清单（租用保管箱申请表、业务日志查询）；42、证据保全决定书；43、证据保全清单；44、情况说明；45、追缴物品清单；46、发还清单；47、公章照片；48、情况说明；49、诚品公司的函；50、询问笔录。
两原告诉称：被告作出的行政处罚不符合法律规定，依法应予撤销。1、两原告没有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的行为。根据该条款，只有扰乱单位秩序并致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行才符合该规定。两原告的行为属于履行职务的合法行为，两原告的身份为深圳市蛇口水湾源华实业股份有限公司（以下简称“源华公司”）登记在册的监事会成员，根据《深圳市蛇口水湾源华实业股份有限公司章程》（1995年在深圳市工商局登记生效）第四十二条第四款、第四十条，明确了监事会有监督董事和总经理工作的义务，为公司业务和财务的监督机构。《深圳经济特区股份合作公司条例》（1994年颁布）第五十九条、第六十二条第四款明确规定了如果监事会对损害公司利益以及股东利益的行为未能履行监督职责的时候，应与行为人负连带责任。两原告基于其监事义务，同时基于股民对要求其规范公司管理、监督公司业务的主张，依法应当履行监事义务。2014年5月，源华公司董事长退休，公司公章被罗文枢掌管，其后，陆续有村民发现罗文枢滥用公章，公司管理混乱。对此，2014年8月21日，源华公司部分股民正式提出申请，要求规范公司管理，监事会在2014年9月1日作出《监事会决议》，该决议合法有效，同日，监事会成员全部签字确认收回源华公司公章，并出具《公章使用管理办法》，两原告行为不存在扰乱单位秩序致使工作、生产、经营不能正常进行的情形。因此，被告认定两原告扰乱单位秩序没有事实和法律依据；2、被告作出的行政拘留行为属于滥用职权。涉案行为只能算公司内部管理纠纷，不适用《中华人民共和国治安管理处罚法》，两原告等人在履行其监督管理义务过程中，被告插手公司正常管理，导致源华公司出现重大问题，从两原告提交的证据可以看出，被告在行政拘留两原告后违法将源华公司公章取走，交给不受村民控制的人，其在给深圳市规土委以及南山区旧改办的文件中违法加盖公章，既没有通过公司监事会，也没有通过公司的股东代表大会，股民在不知情的情况下权利被违法处分，对于水湾村村民的利益造成了重大的损害。为维护两原告合法权益，请求法院依法判令：1、被告作出深公南行罚决字（2014）03418号《行政处罚决定书》、深公南行罚决字（2014）03428号《行政处罚决定书》的行政行为违法；2、被告承担案件诉讼费用。庭审中，两原告明确第一项诉讼请求为撤销被告作出的深公南行罚决字（2014）03418号《行政处罚决定书》、深公南行罚决字（2014）03428号《行政处罚决定书》。
两原告向本院提交了如下证据：1、关于深圳市蛇口水湾源华实业股份有限公司公章情况的告知函；2、声明；3、监事会临时会议决议书；4、《强烈要求公司监事会收回公司公章》联名签名函；5、报警回执；6、《请求立案侦查蔡伟雄、罗文枢诬陷》的报警函；7、2014年7月1日关于公章问题的《监事会决议》；8、深南招办（2014）25号《关于完善谢玉生同志退休相关手续的意见》；9、深南招办（2014）27号《关于加强水湾源华公司公章管理的意见》；10、告知函；11、行政拘留家属通知书；12、复议申请受理通知书；13、暂缓执行申请；14、关于不同意暂缓执行行政拘留的答复；15、深公南行罚决字（2014）03418号《行政处罚决定》；16、深公复决字（2014）146号《行政复议决定书》；17、水湾村村民的说明；18、源华公司章程；19、源华公司股民情况表；20、源华公司募集股股东名单；21、深南府复决（2015）5号《行政复议决定书》；22、报告；23、起诉状；24、源华公司公章管理的公告；25、深圳市南山区水湾村旧村拆迁及回迁物业补充协议书；26、关于“水湾壹玖柒玖广场”项目搬迁安置补偿方案和项目实施监管协议的履行情况汇报（2014年10月27日）；27、关于“水湾壹玖柒玖广场”项目搬迁安置补偿方案和项目实施监管协议履行情况的汇报（2014年10月31日）；28、承诺函；29、深圳市规划和国土资源委员会准予行政许可决定书。
被告在法定期限内向本院提交了答辩状。其答辩意见如下：一、被告对原告邓国平、张锦辉的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿充分。邓国平与张锦辉等人于2014年9月1日将源华公司公章一枚存放在中国银行保管箱，拒不交出，导致该公司工作无法正常开展。以上事实有报案人材料、原告邓国平的陈述与申辩、原告张锦辉的陈述与申辩、调取证据清单、证人证言、到案经过等证据为证。经被告调查取证，原告邓国平、张锦辉的行为已构成扰乱单位秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，2014年10月30日，被告对原告张锦辉处以拘留七日、对原告邓国平处以拘留九日，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第二款，对源华公司公章进行追缴并发还于该公司董事长谢玉生。被告作出的深公南行罚决字（2014）03418号、深公南行罚决字（2014）03428号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分；二、被告对原告邓国平、张锦辉的行政处罚程序合法，适用法律正确、适当。源华公司副董事长蔡伟雄于2014年9月1日到深圳市公安局招商派出所报称邓国平等人于2014年9月1日将其公司公章一枚拿走，拒不交还，导致该公司工作无法正常开展。深圳市公安局招商派出所当日受理了该案件，展开调查取证工作，在调查过程中，执法人员依法对原告进行相关权利义务告知，行政处罚前也依法予以行政处罚告知，被告对原告邓国平、张锦辉的行政处罚程序合法，适用法律正确、适当；三、原告邓国平、张锦辉提出的理由于法无据，与事实不符。1、源华公司副董事长蔡伟雄提供的《深圳市蛇口水湾源华实业股份有限公司章程》和2014年4月29日公司股东代表大会会议记录以及2014年4月30日源华公司董事长谢玉生的委托书等证据表明，该公司公章明确由该公司股东代表罗文枢保管使用。而监事会发现董事、高级管理人员违反法律、行政法规或者公司章程的规定，损害股东利益的，可以向人民法院提起诉讼等监事建议权，并没有可以直接管理控制公章干扰公司正常运行的权利，故两原告认为其控制公章的行为属于履行职务的辩解于法无据，与事实不符。源华公司从2014年9月1日公章被占用后，该公司副董事长蔡伟雄先后出具的《关于公章被抢可能造成的危害说明》以及《严惩违法行为保障合法利益》等材料均充分证实公司的正常秩序被严重破坏；2、被告在办理此案过程中，不存在两原告提出的插手源华公司内部管理的情况。综上，被告对原告邓国平、张锦辉扰乱单位秩序一案的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确，程序合法，处理适当。请法院查清事实，依法驳回原告张锦辉、邓国平的诉讼请求。
根据当事人的庭审质证意见、庭审笔录及对证据的审查，本院确认被告提交的证据1-50［不包括证据11中公司章程（新）］，原告提交的证据4-9、11-16、18符合证据真实性、合法性及关联性的要求，本院依法予以采信，上述证据可作为本案定案依据。本院根据以上有效证据及庭审笔录，确认如下事实：
1989年10月19日，深圳市蛇口水湾源华实业股份有限公司成立，企业类型为股份合作公司，法定代表人为谢玉生。1995年12月29日的《深圳市蛇口水湾源华实业股份有限公司章程》（以下简称“源华公司章程”）第四十二条规定：“监事会行使下列职权：1、列席董事会会议；2、检查公司的业务和财务状况；3、审核、查阅公司的财务会计报表和其他财务会计资料；4、监督董事和总经理的工作；5、建议召开股东代表大会临时会议；6、当董事、经理的行为与公司的利益有冲突时，代表公司与董事、经理交涉，或者对董事、经理提起诉讼。”
2014年4月29日，源华公司召开股东代表大会，公司董事长谢玉生在会上提出辞职，大会决议：董事长辞职后，公司的日常工作暂时交给副董事长蔡伟雄负责，公司公章交由办公室主任罗文枢保管。2014年4月30日，源华公司董事长谢玉生出具委托书，载明：本人暂将源华公司公章交由罗文枢保管并行使公司运作业务。
2014年6月，深圳市南山区招商街道办事处分别发出深南招办（2014）25号、深南招办（2014）27号文件，要求源华公司完善其公司董事长、总经理谢玉生退休相关手续和加强公章管理。
2014年8月21日，水湾村部分村民要求源华公司监事会收回公章管理权。两原告为源华公司监事会成员。
再查，2014年9月1日，原告邓国平未经公章管理人罗文枢允许将源华公司公章从罗文枢办公室拿走，而后，两原告与部分村民一同将上述公章存放在两原告联名租用的中国银行东角头支行保管箱中。同日，源华公司股东代表蔡伟雄向深圳市公安局招商派出所报案，称源华公司公章在源华公司办公室内被其公司股东代表邓国平抢走。
源华公司在工商部门登记备案的法定代表人仍为谢玉生。源华公司及深圳市公安局招商派出所多次要求两原告交出涉案公章，两原告拒不交出。
2014年9月25日，深圳市诚品地产有限公司发函给源华公司，表明因项目报验需要源华公司盖章，但一直无法实现，致使项目正常报验手续无法正常进行，其他竣工验收手续也将无法正常进行，要求源华公司立即纠正违约行为，否则将追究源华公司的责任。
2014年10月30日被告作出深公南行罚决字（2014）03418号、深公南行罚决字（2014）03428号行政处罚决定，决定对张锦辉的扰乱单位秩序行为处以拘留七日的治安处罚，于同日向其送达并通过电话通知了其家属。决定对邓国平的扰乱单位秩序行为处以拘留九日的治安处罚，于同日向其送达并通知了其家属。
2014年11月3日，两原告不服被告作出的上述处罚决定，向深圳市公安局提出复议申请。2014年12月15日，深圳市公安局作出深公复决字（2014）146号行政复议决定，维持被告作出的涉案行政处罚决定。
2014年11月4日，被告将涉案公章发还源华公司法定代表人谢玉生。
两原告不服涉案处罚决定，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告作为县级以上人民政府公安机关，对发生在本辖区的违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为具有管辖权，是本案的适格被告。
被告作出的深公南行罚决字（2014）03418号、深公南行罚决字（2014）03428号行政处罚决定是否合法，是本案审理的关键。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。”本案中，根据源华公司章程及相关法律法规规定，公司监事的职权并不包括直接经营管理公司，即其没有直接管理控制公章、干扰公司正常运行的职权。原告邓国平于2014年9月1日未经公章管理人罗文枢允许将源华公司公章从罗文枢办公室拿走，并与原告张锦辉一同将涉案公章存放于两原告联名租用的中国银行保险柜中，经源华公司及深圳市公安局招商派出所多次要求，拒不交出，从源华公司相关人员的询问笔录及案外人深圳市诚品地产有限公司的函件可以看出，两原告这一行为已经扰乱了源华公司秩序且致使工作不能正常进行。被告依据报案人材料、两原告的陈述与申辩、调取证据清单、证人证言等证据认定两原告有前述扰乱单位秩序的行为，认定的基本事实清楚，证据确凿，本院对此予以确认。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，在考虑了两原告的违法情节后，分别对原告张锦辉处以拘留七日、对原告邓国平处以拘留九日，适用法律正确，处罚适当。本案中深圳市公安局招商派出所在作出了深公南（招商）受案字（2014）0148号受案登记表后，积极展开了调查，依法对两原告进行了传唤，履行了告知义务，在作出行政处罚决定前亦告知了两原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及具有进行陈述和申辩的权利，在作出涉案行政处罚决定后依法送达两原告并通知其家属，程序合法。
关于两原告对呈请延长办案时限报告书中审批机关应为深圳市公安局的主张，本院认为，本案中，受理调查两原告涉案行为的是深圳市公安局招商派出所，作为具体办案机构，其延长办案期限报上级机关即本案被告审批，符合《公安机关执行﹤中华人民共和国治安管理处罚法﹥有关问题解释》第十二条的规定，并无不妥。对两原告的上述主张，本院不予支持。
综上，被告作出的深公南行罚决字（2014）03418号、深公南行罚决字（2014）03428号行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告张锦辉主张撤销被告作出的深公南行罚决字（2014）03418号行政处罚决定，原告邓国平主张撤销被告作出的深公南行罚决字（2014）03428号行政处罚决定，无事实与法律依据，理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张锦辉、邓国平的全部诉讼请求。
本两案受理费各人民币50元，由原告张锦辉、邓国平承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 王莘惠
人民陪审员 李小珍
人民陪审员 沈金芳
二〇一五年七月八日
书 记 员 周钟涛