浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第330号
上诉人（原审原告）：富阳市新天龙矿粉有限公司。
法定代表人：章爱龙。
委托代理人：李军民。
被上诉人（原审被告）：富阳市国土资源局。
法定代表人：俞加兴。
委托代理人：章火明。
被上诉人（原审被告）：富阳市万市镇人民政府。
法定代表人：裘云鹏。
委托代理人：叶虹、徐小军。
上诉人富阳市新天龙矿粉有限公司（以下简称新天龙公司）诉被上诉人富阳市国土资源局（以下简称富阳市国土局）、富阳市万市镇人民政府（以下简称万市镇政府）其他行政及赔偿一案，不服富阳市人民法院（2013）杭富行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年11月8日受理后，依法组成合议庭，于2013年11月21日公开开庭审理了本案。上诉人新天龙公司的法定代表人章爱龙、委托代理人李军民，被上诉人富阳市国土局的委托代理人章火明，被上诉人万市镇政府的委托代理人徐小军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：新天龙公司经浙江省国土资源厅批准，取得位于浙江省富阳市万市镇直山坞矿区方解石矿的探矿权证（证号：T33120091103035773），该探矿权证的有效期限为2010年11月6日至2012年11月6日。2008年起，富阳市人民政府为了认真贯彻落实国务院和省政府关于矿产资源开发整合意见等文件精神，结合富阳市实际情况，制定了《富阳市鼓励矿山关停若干政策》和《富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012年）》，对全市持有合法、有效采矿许可证的矿山采取适当的奖励补助方式，鼓励矿山提前关停。为进一步推进矿山整治和资源整合，2009年10月30日，富阳市人民政府出台的《富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012年）》规定“进一步提高矿山开采准入门槛，不再新设建筑石料类和石灰岩类采矿权”。基于上述政策，新天龙公司认为其采矿权的申请无法获得批准，遂提出了要求经济补偿的申请，富阳市财政局、富阳市国土局向富阳市人民政府请示后，决定按照提前三年关停地下矿石的标准，对新天龙公司补助资金58.6万元。2010年12月29日，新天龙公司将探矿权证上交给万市镇政府，由万市镇政府的工作人员出具收条，写明“今收到本证上交市国土局按照市政府办文单727号享受补助政策，该证由市国土局处理后办理资金补助。”2011年2月14日，新天龙公司作出以下书面承诺：“富阳市国土局，万市镇人民政府：兹有富阳市新天龙矿业有限公司法人代表章爱龙，积极响应市政府和镇政府相关资金补助政策，本人已享受到镇政府补助款，同意放弃在槎源坞村直山坞矿山的一切经营活动（包括探矿开采等行为），证号：33120091103035773，同时，同意到期后注销。如本人若不执行上述承诺，自愿接受政府和相关部门的处罚，同时承担相关责任。”2011年3月8日，万市镇政府将矿山补助资金58.6万元以转账方式汇入新天龙公司法定代表人章爱龙的账户内，由新天龙公司开具收款收据。事后，新天龙公司反映其申请探矿权转采矿权未获批准，其仅申请经济补偿未申请注销探矿权，对其补偿58.6万元不合理等问题，2011年9月29日，富阳市国土局、万市镇政府、富阳市财政局、富阳市信访局、12345有关人员专门就新天龙公司反映问题召开了协商会议，新天龙公司法定代表人章爱龙参加了该协调会，会议提出建议，新天龙公司法定代表人章爱龙可以采取以下两种方式处理此事：一是选择保留探矿权，58.6万元予以退还；二是放弃探矿权。但章爱龙一直未将58.6万元补偿款退还。之后，章爱龙多次就案涉石矿探矿权申请转采矿权、对公司注销探矿权证给予合理补偿、归还探矿权证等问题向富阳市国土局、万市镇政府、杭州市人民政府等多部门信访。2012年11月2日，新天龙公司收到万市镇政府返还的探矿权证。后新天龙公司以富阳市国土局、万市镇政府扣留其探矿权证的行为给其造成损失为由，于2013年7月16日诉至原审法院，请求：1、判令富阳市国土局、万市镇政府2010年12月29日至2012年11月2日扣留新天龙公司探矿权证不合法；2、判令富阳市国土局、万市镇政府按对探矿权的评估价值对新天龙公司承担国家赔偿责任；3、诉讼费用由富阳市国土局、万市镇政府承担。
原审法院认为：本案的争议焦点是两原审被告是否实施了非法扣留新天龙公司探矿权证的行为？2010年12月29日，新天龙公司将涉案探矿权证交付给万市镇政府，并由该镇政府经办人出具收条，收条明确载明上交的探矿权证将交由富阳市国土局按照市政府办文单727号办理资金补助，从以上事实可以看出，新天龙公司系自愿上交探矿权证用于办理资金补助，而并不存在原审被告违法扣押的情形。原审被告收到新天龙公司上交的探矿权证后，报经富阳市人民政府批准同意补偿新天龙公司矿山补偿金58.6万元，并由新天龙公司出具了书面的承诺书，新天龙公司承诺放弃直山坞矿山的探矿开采等行为，并承诺到期后注销探矿权证，故新天龙公司理应知晓其领取补助款的前提是放弃探矿权。但新天龙公司在领取了58.6万元的补助资金后，又提出各项要求，两原审被告等部门专门为此事召开了协调会，会上提出建议新天龙公司法定代表人可以选择保留探矿权、返还58.6万元，或者放弃探矿权，新天龙公司法定代表人章爱龙也参加了该协调会，但事后新天龙公司一直未返还58.6万元的矿山补助资金。故新天龙公司主张二原审被告非法扣留其探矿权证并造成其损失与事实不符，原审法院不予采信。新天龙公司的诉讼请求没有事实和法律依据，原审法院不予支持。至于新天龙公司提出的富阳市国土局对新天龙公司申请探矿权转采矿权不按程序报批和书面答复，以及补偿款不合理的主张，不属本案审查范围。据此依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回新天龙公司的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由新天龙公司负担。
上诉人新天龙公司上诉称：一、上诉人所取得的位于浙江省富阳市万市镇直山坞矿区方解石矿的探矿权证系由浙江省国土资源厅所颁发，上诉人在领取补助款后多次申请要求两被上诉人返还探矿权证，但是被上诉人在2010年12月29日收取了上诉人的探矿权证后一直以各种理由不予返还，对此，上诉人也提交了大量证据证明该事实。一审法院认为被上诉人扣留探矿权证系上诉人自愿上交的行为，上诉人其实并没有任何意思表明愿意将探矿权证交给被上诉人不再拿回，事实上，上诉人一直向被上诉人主张返还探矿权证，显然，被上诉人不返还的行为已经构成非法扣留探矿权证的行为。二、上诉人的探矿权证是浙江省国土资源厅批准的，无论是收回还是注销都应由省国土厅批准。被上诉人收取上诉人的探矿权证且拒不返还是没有法律依据的，是违法行为。被上诉人应当对其违法扣证的行为承担赔偿责任。三、被上诉人在上诉人多次要求后于2012年11月2日才返还探矿权证，此时探矿权证有效期已快到期，上诉人对此也蒙受了巨大的损失，该损失是被上诉人违法扣证行为导致的，被上诉人应当按照对探矿权的评估价值对上诉人承担国家赔偿责任。综上，请求：1、依法改判支持上诉人一审的诉讼请求；2、本案一审、二审诉讼费用由两被上诉人承担。
被上诉人富阳市国土局答辩称：1、被上诉人富阳市国土局自始自终没有非法扣留过上诉人所谓的探矿权证；2、上诉人在上诉状中称上诉人在领取补偿款后多次要求两被上诉人返还探矿权证，而两被上诉人从2010年12月29日收取上诉人的探矿权证后，一直不予返还。这也不符合事实。首先，2010年12月29日，上诉人将探矿权证是自愿主动交给万市镇政府的工作人员，而且由万市镇工作人员出具了收条。其次，在2011年2月14日，上诉人主动向两被上诉人作出承诺，书面承诺明确同意本人已享受到镇政府补偿款，同意放弃矿山的一切经营权，包括探矿、采矿，同时上诉人承诺探矿权证到期后注销。最后，2011年9月29日，是在上诉人领取补偿款后，并不是像上诉人在上诉状中称2010年12月29日就要求返还，因为承诺书是在2011年2月14日写的。事实是在2011年9月29日，根据上诉人要求返还探矿权证，两被上诉人及富阳市财政局、信访局、12345有关人员与上诉人的法定代表人章爱龙一起召开协调会，协调会上达成一致意见，尽管新天龙公司原来承诺过同意注销探矿权证，拿了补助资金，但现在一定要反悔的话有两条路可选择：如果不同意注销探矿权证的，把政府的补助资金（58.6万元）返还政府，如选择补助资金不返还政府的，就放弃探矿权证。当时参加会议的部门领导和上诉人法定代表人签字。事后，上诉人方既不将政府的补助资金58.6万元返还政府，又起诉说是政府非法扣留其探矿权证，缺乏事实依据，也不符合法律。鉴于以上事实和理由，请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人万市镇政府答辩称：万市镇政府未实施扣留上诉人探矿权证的行为，本案探矿权证系上诉人为办理矿山资金补助自愿上交。可以从下列事实来说明：首先是2010年10月23日，是上诉人主动提出了经济补偿的申请，响应市政府的政策（关停矿山、享受资金补助）。2010年10月29日，上诉人将探矿权证交给万市镇政府，由万市镇政府工作人员出具收条，上面载明了探矿权证上交的目的是为了办理矿山资金补助。2010年12月31日，由上诉人开具了收款收据，款项内容是矿山补助资金，金额58.6万元。2011年2月14日，上诉人出具承诺书，表明已享受资金补助政策，愿意放弃矿山的一切经营活动。2011年3月8日，政府将相应的补助资金汇入章爱龙的银行帐户。这些事实由上诉人先提出申请之后上交证、再出具收款收据、再出具承诺书这一系列事实都可以说明，将探矿权证交给镇政府就是为了获取补助资金，这一过程中不存在被上诉人扣留其探矿权证的行为。因此，一审判决认定事实清楚，判决正确，请求驳回上诉、维持原判。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人的上诉理由，被上诉人的答辩意见，庭审中，本案围绕两被上诉人是否实施了非法扣留上诉人探矿权证的行为，应否承担赔偿责任的争议焦点进行了质证、辩论。各方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。
综合各方当事人的质证、辩论，本院认为，原审法院对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点在于两被上诉人是否实施了非法扣留新天龙公司探矿权证的行为？2010年12月29日，新天龙公司将探矿权证上交给万市镇政府，结合万市镇政府工作人员出具的收条内容可知，新天龙公司系自愿上交探矿权证用于办理资金补助。2011年2月14日，新天龙公司作出以下书面承诺：“……本人已享受到镇政府补助款，同意放弃在槎源坞村直山坞矿山的一切经营活动（包括探矿开采等行为），证号：33120091103035773，同时，同意到期后注销。……”庭审中，新天龙公司自认其出具承诺时已知晓补助款金额为58.6万元的事实。故结合上述承诺内容可知，新天龙公司系以放弃探矿权证权利为对价，取得政府补助款58.6万元。而在相关部门办妥资金补助事宜并将58.6万元支付新天龙公司后，富阳市国土局、万市镇政府未将探矿权证返还新天龙公司，亦系对新天龙公司承诺中所表达意思的正常理解。本案中，富阳市国土局、万市镇政府庭审自认新天龙公司系在2011年9月29日协调会之前不久才提出返还探矿权证的请求。而富阳市国土局、万市镇政府在知悉新天龙公司该要求后，即专门就新天龙公司反映问题召开了协商会议，新天龙公司法定代表人章爱龙参加了该协调会，会议提出建议，新天龙公司法定代表人章爱龙可以采取以下两种方式处理此事：一是选择保留探矿权，58.6万元予以退还；二是放弃探矿权。但章爱龙一直未将58.6万元补偿款退还。综上可知，在案涉承诺未被依法撤销或双方合意解除前，两被上诉人在新天龙公司领取补助款且不愿退还的前提下，未予返还新天龙公司的探矿权证，并不构成非法扣留。关于新天龙公司所称损失问题，新天龙公司未能提供证据加以证明，且与其承诺中自愿放弃包括探矿开采等行为在内的一切经营活动的意思表示不符。原审法院对此不予支持，亦无不妥。至于新天龙公司提出的富阳市国土局对新天龙公司申请探矿权转采矿权不按程序报批以及补偿款是否合理等问题，不属本案审查范围。综上，上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人富阳市新天龙矿粉有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
审 判 员 吴宇龙
代理审判员 王丽娜
二〇一三年十二月十三日
书 记 员 汪金枝