湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂宜昌中行终字第00064号
上诉人（原审原告）曾凡颖。
委托代理人汤行建，湖北前锋律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）宜都市人力资源和社会保障局（以下简称“宜都市人社局”）。住所地：宜都市陆城街办长江大道***号。
法定代表人李华兵，该局局长。
委托代理人彭尚红，该局副局长。一般授权代理。
委托代理人李军，湖北长青律师事务所律师。一般授权代理。
上诉人曾凡颖因诉宜都市人社局社会保障行政给付一案，不服宜都市人民法院（2014）鄂宜都行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月22日立案受理，并依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审根据被告举证及原告提交的证据并经庭审质证认定事实如下：原告曾凡颖的丈夫易诗沛1949年开始从事教育工作，1980年10月退休，持有“干部退休证”，其生前户籍地为宜都市五眼泉镇集镇，居住地为该镇响水洞村二组。2011年3月28日易诗沛因病去世，原告等家属将其土葬于五眼泉镇响水洞村自留山中。后原告通过宜都市五眼泉镇中心学校提出申请，要求被告按照规定为其发放一次性抚恤金和丧葬补助费。被告审查后于2013年12月10日制作《机关事业单位工作人员死亡丧葬费、抚恤金审批表》一份，在该表“审批机关意见栏”填写如下意见：“根据宜市民政（2002）102号文件的规定，不同意给付（曾凡颖）丧葬补助费和一次性抚恤金”，并加盖宜都市人社局工资福利与退休专用章后，将复印件送达原告曾凡颖。曾凡颖不服，向原审法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被上诉人作出的不同意发给丧葬费和抚恤金的审核意见。
另查明：原枝城市人民政府（宜都市人民政府前身）于1998年4月7日发布了《市人民政府关于殡葬改革火葬和土葬区划分的通知》（枝市政发（1998）24号文），对宜都市火葬区和土葬区划分作出了如下规定：一、火葬区范围：火葬区总面积162.57平方公里，占全市面积的11.98%，人口175599人，占全市总人口的45.45%。（一）各级党政机关、人民团体、企事业单位的干部、职工及城镇居民都必须实行火葬。（二）人口稠密交通方便的乡、镇、街道办事处的60个村的村民也要实行火葬。涉及面积155.07平方公里，人口86079人。二、土葬区范围。土葬区共271个村210737人，占总人口的54.55%，涉及面积1194.43平方公里，占总面积的88.02%。同时，该文件附件部分，以村（社区）为单位，分别对全市火葬区和土葬区范围予以明确列举，当时的五眼泉乡33个村全部列入土葬区范围。宜昌市民政局等十一家单位于2002年8月15日联合发布了《关于认真贯彻﹤宜昌市殡葬管理实施细则﹥进一步加强殡葬改革工作的通知》（宜市民政（2002）102号文），该文第三条规定：“火化区内的党政机关工作人员和社会团体、企事业单位职工死亡后，其生前所在单位、人事、劳动和社会保障部门凭殡葬管理部门的火化证办理有关抚恤及经济补助手续。对应当火化而不实行火化的，不得对其亲属给付丧葬补助费和一次性抚恤费。”原宜都市人事局、劳动和社会保障局与宜都市民政局、财政局于2008年9月2日联合发布了《关于转发鄂人（2008）21号文件的通知》（都人（2008）49号），该通知进一步强调：“自发文之日起，全市享受丧葬费和一次性抚恤金的对象严格按宜昌市民政局等十一家单位联合发布的宜市民政（2002）102号文件和原枝城市人民政府发布的枝市政发（1998）24号文件的规定执行。”
原审法院根据认定的事实认为：《中华人民共和国社会保险法》第十七条规定，“参加基本养老保险的个人，因病或非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。”据此，一次性抚恤金和丧葬费的给付具有社会保障的性质，本案中的争议事项与社会保险法规定的上述事项性质相同，被告宜都市人社局作为社会保障行政管理机关，有权对原告的申请事项予以受理并作出处理。
本案争议的焦点是被告作出的不同意给付抚恤金和丧葬费的审核意见的合法性，双方当事人的分歧在于，易诗沛是否属于应当火葬的人员以及火化应否作为发放抚恤金和丧葬费的前提条件。
关于易诗沛是否属于应当火葬的人员问题。诉讼中原告对原枝城市人民政府于1998年4月7日发布的枝市政发（1998）24号文的合法性没有异议，但认为被告错误地理解文件，导致在实际执行中扩大了火葬人员的适用范围。原审法院认为，从该文件的主文来看，实际上是分两部分对火葬区范围分别予以界定，即属人范围和地域范围。虽然文件附件部分又用列举的方式对火葬区范围予以明确，使用的标题也是“火葬区范围”，但附件作为文件的有机组成部分，对其理解必须结合主文且应符合主文的目的和要求，故文件附件部分“火葬区范围”仅指主文中火葬区范围的一部分即按区域划分的部分，完整的火葬区范围包含人员范围和区域范围两部分内容。易诗沛生前居住于五眼泉镇响水洞村，虽该村不在文件附件列举的“火葬区范围”之内，但其属于退休教师，属文件主文火葬区范围中列举的“企事业单位工作人员”，应当实行火葬，故被告根据该文件认定易诗沛为应当火葬的人员并无不当。同时，原告还提出，宜市民政（2002）102号文规定，“火化区内的党政机关工作人员和社会团体、企事业单位职工死亡后，其生前所在单位、人事、劳动和社会保障部门凭殡葬管理部门的火化证办理有关抚恤及经济补助手续。对应当火化而不实行火化的，不得对其亲属给付丧葬补助费和一次性抚恤费。”易诗沛居住在火化区之外，不受该规定的限制。原审法院认为，宜昌市民政局等单位发文所用“火化区”和原枝城市人民政府发文中“火葬区”用语虽不完全一致，但两者具有关联性和对应性，前者所称的“火化区”与后者主文中所述的“火葬区范围”内涵相同，均是指应当火葬人员的范围。现原告把前者中“火化区内”理解成后者附件中所列举的“火葬区范围内”，并进而认为易诗沛不属于“火化区内”的人员，显然与文件的本意以及实际情况不符。
关于火化应否为发放抚恤金和丧葬费前提条件的问题。原告提出，享有一次性抚恤金和丧葬费是死亡职工家属普遍享有的一项福利，地方政府部门无权通过设定前置条件予以限制和剥夺。对此，原审法院认为，职工死亡后由政府为其家属发放抚恤金和丧葬费确实是我国多年来一直执行的政策，直至2010年10月28日通过的《中华人民共和国社会保险法》第十七条才将企业职工家属享有的该项福利上升为法律，但截至目前，没有任何法律、法规、规章对抚恤金和丧葬费的发放条件和程序作出规定。在国家及省级规范性文件均未作出规定的情况下，宜昌市民政局等单位制定规范性文件对抚恤金和丧葬费发放的条件予以明确，符合国务院《殡葬管理条例》的立法精神，故将火化设定为发放抚恤金和丧葬费的前提条件，有利于巩固殡葬改革成果，推进殡葬改革进程，应予肯定。
综上，被告作出的审核意见事实清楚，程序合法，符合相关规范性文件的规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告于2013年12月10日作出的不同意给付原告曾凡颖一次性抚恤金和丧葬补助费的审核意见。
曾凡颖不服，向本院提起上诉称：1、一审法院认定“将火化设定为发放抚恤金和丧葬费的前提条件”是正确的，没有法律依据。其一，依据《行政诉讼法》第52条、53条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，参照规章的规定。针对本案应适用《殡葬管理条例》以及《湖北省殡葬管理办法》的规定，一审法院以国家法律、行政法规及省级规章没有规定抚恤金和丧葬费发放条件为由，适用宜市民政（2002）102号文件规定，支持被上诉人的行政行为是错误的。其二，《殡葬管理条例》第20条规定，应当火化的遗体土葬的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。行政法规没有规定“将火化设定为发放抚恤金和丧葬费的前提条件。”其三，自2000年9月27日起，修改后的《湖北省殡葬管理办法》也没有规定“将火化设定为发放抚恤金和丧葬费的前提条件”，在殡葬行政管理过程中，对违规行为只作行政处罚，不再与是否给付抚恤金、丧葬费挂钩。上诉人认为，法律、行政法规及省级政府规章中没有规定“将火化设定为发放抚恤金和丧葬费的前提条件”，被上诉人即应当依法发放。2、一审法院认定“宜昌市民政局等单位制定规范性文件对抚恤金和丧葬费发放条件予以明确，符合《殡葬管理条例》的立法精神”是错误的，没有法律依据。其一，宜市民政（2002）102号文件中有关“对应当火化而不实行火化的，不得对其亲属给付丧葬补助费和一次性抚恤金”的规定，不应当将其理解为明确的发放条件，而是对公民依法享有的国民福利待遇的权利限制。其二，宜市民政（2002）102号文件是关于贯彻执行加强殡葬改革工作通知，并非行政规章，该文件对公民依法应当享有的国民福利待遇设定限制性条款是越权行为，根据立法法的规定应否定其效力。其三，职工死亡后，由政府发给职工家属抚恤金和丧葬费是国家多年来执行的一项惠民政策，《社会保险法》已将这项国民福利待遇上升为法律，并且将“发给”改为“领取”，发放条件就是“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡”，发放标准由人社部发（2008）42号文予以规定。3、本案中，易诗沛生前系五眼泉镇山河中学（现为山河小学）退休教师，但五眼泉镇及易诗沛居住地被划为土葬区，不属于火葬区。另根据《殡葬管理条例》第六条规定，“因地制宜地规划火葬区和土葬区。凡人口稠密、交通方便的地区，均划为火葬区；交通不便的地区暂划为土葬区。”火葬区、土葬区的划分是依据人口密度、交通是否便利确认的，与区域人口身份无关。枝市政发（1998）24号文件第一条规定，“各级党政机关、人民团体、企事业单位的干部、职工以及城镇居民都必须实行火葬。”该规定与《殡葬管理条例》第六条规定相悖。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，即判决撤销被上诉人于2013年12月10日作出的不同意给付抚恤金和丧葬费的审核意见，本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人宜都市人社局辩称：1、上诉人的第一个理由和第三个理由是相互矛盾的，上诉人既然认为其领取丧葬费和一次性抚恤金不需要前置条件，就没必要争论火葬区和土葬区的问题。上诉人既然认可火葬区和土葬区的划分，就承认了被上诉人适用文件的合法性。2、上诉人如认为被上诉人适用的文件存在合法性问题，可以通过行政复议途径解决。3、被上诉人依据宜市民政（2002）102号文的规定并结合原枝城市人民政府的相关文件对上诉人作出的审核意见符合《殡葬管理条例》精神，也是对执行该条例的保护。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原判所载明的证据材料均已随案移送本院。本院根据本案证据所认定的基本事实与原判无异。
本案被诉的具体行政行为是2013年12月10日，被上诉人针对上诉人要求给付丧葬补助费和一次性抚恤金的申请所作出的审核意见，该审核意见内容为：根据宜市民政（2002）102号文件规定，不同意给付丧葬补助费和一次性抚恤金。对此，被上诉人庭审答辩时进一步明确为，由于上诉人丈夫易诗沛生前系人民教师，身份属企事业单位工作人员，按照宜市民政（2002）102号文件和原枝城市人民政府相关文件规定，易诗沛属于应当火葬的人员，但上诉人对其实行的土葬，故按照文件精神不能领取前述费用。上诉人对此提出质疑，认为其夫易诗沛退休前后工作和居住的区域均属于宜都市的土葬区，上诉人对其实行土葬并不违反宜昌市和原枝城市的文件规定，故应领取前述费用。
本院认为，国务院1997年颁布施行的《殡葬管理条例》第二条、第四条规定，国家殡葬管理的方针是：积极地、有效地实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地，在人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应当实行火葬，暂不具备条件实行火葬的地区才允许土葬。《湖北省殡葬管理办法》授权各县、市（区）人民政府具体划定火葬、土葬区域。由此可见，国家积极倡导实行火葬，节约殡葬用地，这是促进经济社会可持续发展的迫切要求，也是发扬社会主义新风尚的具体体现。据此，宜昌市民政局作为宜昌市殡葬管理工作的主管部门，结合本地实际情况制定宜市民政（2002）102号文件，原枝城市人民政府制定枝市政发（1998）24号文件，规范本地的殡葬管理工作，以推进《殡葬管理条例》的顺利实施，并无不当。
但是，根据《殡葬管理条例》及其相关规定，对于公民死后是属于火葬对象还是土葬对象，该事实的确认应属民政部门的法定职责，被上诉人作为人力资源和社会保障部门，无权对前述事实作出确认。被上诉人在民政部门未对上诉人丈夫易诗沛是属于火葬对象还是土葬对象作出确认的情况下，对前述事实予以确认，并据此审核决定不同意给付上诉人丧葬补助费和一次性抚恤金不妥。原审法院判决维持被上诉人作出的审核意见不当。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第4目之规定，判决如下：
一、撤销宜都市人民法院（2014）鄂宜都行初字第00002号行政判决；
二、撤销被上诉人宜都市人力资源和社会保障局2013年12月10日针对上诉人曾凡颖要求给付丧葬补助费和一次性抚恤金的申请所作出的审核意见；
三、责令被上诉人宜都市人力资源和社会保障局自收到本判决之日起60日内重新作出具体行政行为。
本案一、二审诉讼费各50元，由被上诉人宜都市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 闵珍斌
审判员 王四昌
审判员 曹 斌
二〇一四年九月十九日
书记员 宋佳佳