湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘03行终167号
上诉人（原审原告）陈小虎，男，1971年4月3日出生，汉族，湘潭市人。
委托代理人毛福兰，女，1966年8月22日出生，汉族，湘潭市人，无业。
被上诉人（原审被告）被告湘潭市公安局岳塘分局，住所地湘潭市岳塘区下摄司路229号。
法定代表人陈静，局长。
委托代理人罗超，湘潭市公安局岳塘分局法制办公室副主任。
被上诉人（原审被告）被告湘潭市人民政府，住所地湘潭市岳塘区湘潭大道。
法定代表人谈文胜，市长。
委托代理人曾鸣，湘潭市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人彭崇幸，湘潭市人民政府法制办公室行政复议科科长。
上诉人陈小虎因与被上诉人湘潭市公安局岳塘分局、湘潭市人民政府治安行政处罚并行政赔偿及行政复议一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院(2016)湘0304行初105号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈小虎及其委托代理人毛福兰，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局的委托代理人罗超，被上诉人湘潭市人民政府的委托代理人曾鸣到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审认定，2016年4月6日、4月9日，原告因反映征地拆迁及其母亲因道路障碍未清理而受伤等问题，先后两次在北京中南海周边地区进行非正常上访活动，被湘潭昭山示范区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室接回。期间，北京市公安局西城分局府右街派出所先后两次对原告进行训诫，并作出《训诫书》，其中“训诫内容”第四条明确表示，“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。2015年4月14日，被告湘潭市公安局岳塘分局接到湘潭市岳塘区昭山镇人民政府报案并决定予以受理。同日，被告湘潭市公安局岳塘分局将原告依法传唤至易家湾派出所，分别询问原告及湘潭市岳塘区昭山镇政府工作人员刘虎、谭武强并制作笔录。在调查证实了原告存在非正常上访的行为后，被告湘潭市公安局岳塘分局作出岳公（易）决字[2016]第0344号《公安行政处罚决定书》，决定对原告实施拘留十日的治安行政处罚，并告知其申请行政复议和提起行政诉讼的权利。原告对该处罚决定不服，以邮寄方式向被告湘潭市人民政府申请行政复议，并于2016年5月31日送达。附带提交的材料还有潭公拘解字[2016]第0441号《解除拘留证明书》，西公（2016）第458号《政府信息不存在告知书》及西城公安分局（2016）第671号-回《登记回执》。被告湘潭市人民政府经审查后于2016年6月12日决定受理，并于同日将《行政复议申请书》副本和潭复答字[2016]第24号《行政复议答复举证通知书》送达给被告湘潭市公安局岳塘分局。2016年6月15日，被告湘潭市公安局岳塘分局向被告湘潭市人民政府提交《行政复议答辩书》一份，并附作出行政处罚决定的证据材料、法律依据及其他相关材料。经审查，被告湘潭市人民政府认为被告湘潭市公安局岳塘分局作出的岳公（易）决字[2016]第0344号《公安行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，遂于2016年8月3日作出潭复决字[2016]第18号《行政复议决定书》，维持了该行政处罚行为，并于2016年8月11日送达给原告和被告湘潭市公安局岳塘分局。原告对该行政复议决定仍不服，遂向法院提起行政诉讼，请求法院判令:1、确认被告湘潭市公安局岳塘分局于2016年4月14日作出的岳公（易）决字[2016]第0344号《公安行政处罚决定书》违法并依法予以撤销；2、撤销被告湘潭市人民政府于2016年8月3日作出的潭复决字[2016]第18号《行政复议决定书》；3、判令被告湘潭市公安局岳塘分局支付因违法限制原告人身自由十日而产生的国家赔偿款项及精神损害抚慰金。
原审认为，中华人民共和国国务院令第431号《信访条例》第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”；第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。本案中，原告在北京中南海周边地区非正常上访，经当地公安机关训诫和教育后仍未停止违法行为，严重扰乱社会公共秩序和信访秩序。被告在调查了解相关情况后，根据上述法律、法规的规定，对原告处以拘留十日的行政处罚，系行政自由裁量权之行使，合法且适当。同时，根据公安部令第125号《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”原告非法上访的行为地虽然在北京市，但其户籍所在地和居住地均为湘潭市岳塘区，其进行信访亦是基于户籍所在地的征地拆迁和市政设施等问题，被告湘潭市公安局岳塘分局对原告的情况更为了解，对其进行管辖更为适宜。由此，被告作出岳公（易）决字[2016]第0344号《公安行政处罚决定书》，属认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。原告要求撤销该项行政行为或确认该行政行为违法，并判令被告赔偿错误行政拘留赔偿金的诉讼请求,没有法律依据,法院不予支持。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，“复议机关与作出原行政行为的行政机关作为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款的规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”。本案中，收到原告提交的行政复议申请后，被告湘潭市人民政府按照《中华人民共和国行政复议法》和国务院令第499号《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定依法予以受理立案，并就作为诉争标的的行政行为作出过程中的事实认定、法律适用及程序履行等各个方面均进行了调查核实，充分保障了行政复议当事人的合法权益，依法履行了作为行政复议机关的法定职责，所作出的潭复决字[2016]第18号《行政复议决定书》亦属合理合法。原告请求撤销该项复议决定，不符合法律规定，法院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决：驳回原告陈小虎的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告陈小虎负担。
上诉人陈小虎对该判决不服，向本院提出上诉称，一、被上诉人证据不足。被上诉人湘潭市人民政府复议决定违法。原审采信证据错误，认定事实不清，适用法律、法规错误，纯属枉法裁判。二、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局没有管辖权越权执法，违反了一事不再罚的处罚原则，程序违法；所作行政处罚证据不足，混淆了正常上访和非法上访的概念，认定事实不清；适用法律错误。请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人湘潭市公安局岳塘分局辩称，根据国务院令第431号《信访条例》第十六条、第二十条之规定，上诉人因征地拆迁等问题进行信访，应向依法有权处理的本级或者上一级行政机关提出，同时应采取合法、正当的方式进行；北京中南海周边及天安门地区不是有关机关设立或者指定的信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款第（二）项规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款……扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序。”上诉人因有关征地拆迁的诉求未得满足而一直在北京进行非正常上访，严重扰乱了公共场所秩序。经北京公安机关查获并训诫后，上诉人仍然到北京中南海周边进行非正常上访，其行为妨害社会管理，具有社会危害性。另外，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和公安部令第125号《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，上诉人的违法行为发生地虽然在北京市，但上诉人的户籍所在地和居住地均为湘潭市岳塘区，属于被上诉人湘潭市公安局岳塘分局的管辖范围，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人的情况更为了解，对其进行管辖更为适宜。综上，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对原告作出岳公（易）决字[2016]第0344号《公安行政处罚决定书》，给予其行政拘留十日的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。原审判决正确，请求予以维持。
被上诉人湘潭市人民政府辩称，被上诉人作出的（2016）第18号行政复议决定符合法定期限、法定程序；该行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原审判决正确，请求法院依法驳回上诉。
二审中，上诉人提交三份证据材料：1、《训诫内容》一份，拟证明被上诉人提交的《训诫书》不真实；2、《政府信息公开申请表》一份，拟证明上诉人没有实施违法行为；3、上诉人请求解决征收补偿问题的《关于昭山示范区房屋拆迁补偿问题的报告》一份，拟证明上诉人有正当理由上访，没有非法上访。被上诉人质证认为，证据1没有合法性；证据2、3没有关联性。本审查认为证据1其内容与被上诉人提交的《训诫书》中的训诫内容一致，不能达到上诉人否定被上诉人提交的证据《训诫书》的目的；证据2、3，不能达到证明上诉人没有非法信访行为的目的。
经二审审理查明，原审认定事实清楚，证据属实。二审予以确认。
本院认为，本案二审争议的焦点是：一、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人作出治安行政处罚是否有管辖权，行政处罚程序是否合法；二、上诉人是否实施了相应的违法行为，被上诉人的行政处罚和行政复议决定认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确，上诉人的行政赔偿请求是否成立。原审判决是否正确。
关于焦点一，第一、《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”由此，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的违法行为具有管辖权；被上诉人湘潭市公安局岳塘分局根据本案的具体情况对上诉人行使管辖权，符合法律规定。第二、《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条第一款规定，“治安管理处罚的种类分为：(一)警告;(二)罚款;(三)行政拘留;(四)吊销公安机关发放的许可证”，故北京市公安机关对上诉人作出的训诫，不是治安管理处罚。上诉人主张北京市公安机关已立案且没有移送被上诉人、被上诉人没有管辖权、以及被上诉人湘潭市公安局岳塘分局违反一事不再罚的处罚原则、行政处罚程序不合法等上诉主张均不能成立。
关于焦点二，原审中被上诉人湘潭市公安局岳塘分局提交的《训诫书》等证据，足以证明上诉人陈小虎因反映征地拆迁及其母亲因道路障碍未清理而受伤等问题，于2016年4月6日、4月9日，先后两次实施了在北京中南海周边地区进行非正常上访的扰乱公共场所秩序的违法行为，依法应当予以相应的治安行政处罚。被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人所作岳公（易）决字[2016]第0344号公安行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确；被上诉人湘潭市人民政府作为复议机关，依照法定程序，对被上诉人湘潭市公安局岳塘分局的行政处罚决定进行了审查，所作出的潭复决字[2016]第18号行政复议决定，亦符合法律规定。上诉人关于“被上诉人所作行政处罚证据不足，混淆了正常上访和非法上访的概念，认定事实不清；适用法律错误”及行政赔偿等主张，不能成立。
综上所述，原审判决处理正确，应予维持。上诉人的上诉主张均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费，本院予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄在强
审 判 员 康 婷
代理审判员 秦泽湘
二〇一六年十二月二十一日
代理书记员 马镌文
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……