江西省丰城市人民法院
刑 事 判 决 书
（2018）赣0981刑初267号
公诉机关江西省丰城市人民检察院
被告人鄢勇胜，男，1976年9月26日出生于江西省丰城市，汉族，中共党员，初中文化，丰城市人，家住丰城市，现在丰城市动物防疫检疫站工作，原系丰城市城镇规划所所长。2017年9月18日因涉嫌犯滥用职权罪由丰城市人民检察院决定取保候审，2018年5月8日由本院决定取保候审。
江西省丰城市人民检察院以丰检公诉刑诉（2017）566号起诉书指控被告人鄢勇胜犯滥用职权罪，于2018年5月8日向本院提起公诉，本院于同日立案，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，丰城市人民检察院指派检察员范来辉、杨华军出庭支持公诉、被告人鄢勇胜到庭参加诉讼。现已审理终结。
丰城市人民检察院指控，2015年11月份左右，南京督查局经卫星拍片，发现泉港镇存在大量土地违规使用情况，共占用基本农田29.07亩，涉及41户。其中白富村委会6户计5.64亩，塘坊村委会17户计6.66亩、吴山村委会4户计1.7亩、泉港村委会8户计5.61亩、小木村委会1户计0.99亩，西岸村委会5户计2.97亩，以上房屋均在2014至2015年建成。
被告人鄢勇胜2013年至2015年作为泉港镇村镇规划管理所所长，在履行农民建房监管过程中，存在以下滥用职权行为：
(1)在履行农民建房监管过程中，超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的收取占用基本农田建房户建房款事务，即无权以“复垦保证金”的名义收取占用基本农田建房户建房款而予以收取。
(2)被告人鄢勇胜在建房户房屋建成后，为违规建房户发放《村镇规划建设许可证》。
被告人鄢勇胜上述收取“复垦保证金”和发放规划许可证的行为，造成了恶劣的社会影响，表现在：一是对国家三令五申明文规定的“基本农田不能建房”红线的违反，造成国家土管法等基本法律在现实中被践踏；二是造成泉港镇因占用基本农田于2015年11月被卫星拍片从而被南京督查局通报；三是根据《宜春市农村住房建设管理责任追究办法》第六条关于“因监督管理不力造成农村住房建设管理混乱的，要追究相关责任人的责任”；四是造成国家基本农田减少；五是造成农民跟风建房，从而更加导致建房管理难度加大；六是占用基本农田建房不符合乡镇规划，致使乡镇规划形同虚设，尤其是农民占用基本农田开“天窗”，严重影响村容村貌。
针对上述指控，公诉机关提交了被告人供述，证人证言，相关书证等证据证实。公诉机关认为，被告人鄢勇胜滥用职权的行为，应当以滥用职权罪追究其刑事责任，被告人鄢勇胜具有自首情节及立功表现，建议本院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第六十七条第一款、第六十八条之规定判处。
被告人对起诉书指控的犯罪事实及罪名无异议。
经审理查明，2015年11月份左右，南京督查局经卫星拍片，发现泉港镇存在大量土地违规使用情况，共占用基本农田29.07亩，涉及41户。其中白富村委会6户计5.64亩，塘坊村委会17户计6.66亩、吴山村委会4户计1.7亩、泉港村委会8户计5.61亩、小木村委会1户计0.99亩，西岸村委会5户计2.97亩，以上房屋均在2014至2015年建成。
被告人鄢勇胜2013年至2015年作为泉港镇村镇规划管理所所长，在履行农民建房监管过程中，存在以下滥用职权行为：
(1)在履行农民建房监管过程中，超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的收取占用基本农田建房户建房款事务，即无权以“复垦保证金”的名义收取占用基本农田建房户建房款而予以收取。
(2)被告人鄢勇胜在建房户房屋建成后，为违规建房户发放《村镇规划建设许可证》。
被告人鄢勇胜上述收取“复垦保证金”和发放规划许可证的行为，造成了恶劣的社会影响，表现在：一是对国家三令五申明文规定的“基本农田不能建房”红线的违反，造成国家土管法等基本法律在现实中被践踏；二是造成泉港镇因占用基本农田于2015年11月被卫星拍片从而被南京督查局通报；三是根据《宜春市农村住房建设管理责任追究办法》第六条关于“因监督管理不力造成农村住房建设管理混乱的，要追究相关责任人的责任”；四是造成国家基本农田减少；五是造成农民跟风建房，从而更加导致建房管理难度加大；六是占用基本农田建房不符合乡镇规划，致使乡镇规划形同虚设，尤其是农民占用基本农田开“天窗”，严重影响村容村貌。
2017年7月26日，被告人到丰城市人民检察院投案自首。犯罪嫌疑人鄢火金因涉嫌犯故意伤害罪于2017年10月24日立案，并列为网上逃犯。同年10月31日被告人鄢勇胜向公安机关举报称鄢火金在稻田修理收割机，并指引公安人员赶赴现场将鄢火金抓获。
上述事实，有公诉机关提交，并经法庭举证、质证的下列证据证实：
（一）物证照片及书证
1、身份证信息，证实被告人鄢勇胜的基本情况。
2、主体资格认定证明，证实鄢勇胜从2013年至2016年为丰城市泉港规划所所长，符合主体资格。
3、卫星照片、名单、情况说明，证实2015年度，经卫星拍摄，泉港镇有41户占用基本农田，共计29.07亩。
4、收款收据，证实经找泉港会计核实中心，找到谢庆龙等9户的收款收据，由于搬迁原因其他32户未找到。
5、相关许可证、审批表、会议记录等，证实2015年度，卫星照片显示泉港镇检测占用基本农田41户，部分乡村建设规划许可证，农民住宅建设用地审批表，现场勘验情况表，村民建房审批备案表。2014年4月22日，2015年10月19日泉港镇班子会议讨论确定收费及办证程序。
6、袁渡镇规划所、所长职责及相关法律法规，证实《中华人民共和国土地管理法》第四十五条关于“征收基本农田由国务院批准”之规定、第七十三条关于“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”之规定。违反《江西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第五十二条关于“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由土地主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”之规定。违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条关于“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”之规定，第四十二条关于“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”之规定。违反《江西省城乡规划条例》第五十条关于“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地”之规定，第五十二条关于“建设单位或者个人应当在取得乡村建设规划许可证后一年内取得批准用地文件；在规定的期限内未取得批准用地文件或者未获得延续批准的，乡村建设规划许可证失效”之规定。违反《宜春市关于加强土地管理“十坚持、十不批”的意见》第九条关于“坚持依法管理农民建房，坚决制止和打击侵占耕地和开天窗现象”之规定。违反《丰城市人民政府办公室印发关于加强村镇规划管理实施意见的通知》第三条关于“对未批先建、少批多建、乱批乱建，尤其是在基本农田开‘天窗’的，必须依法坚决拆除”之规定。
7、协助抓捕的到案说明，在逃信息，立案决定书，拘留证、人口信息，证实鄢火金已于2017年10月24日以涉嫌故意伤害罪立案，并列为网上逃犯，于2017年10月31日由被告人鄢勇胜举报并指引办案民警将在稻田里修理收割机的犯罪嫌疑人鄢火金抓获。
（二）证人证言
1、证人曾某的证言，证实我是从2010年3月开始担任丰城市国土资源局规划科科长至今的。2015年11月国土资源部南京土地督察局通过卫星图片监测到泉港镇有41户农户占用基本农田计29.07亩。合法建房首先将基本农田转换为一般耕地，然后调整规划，再申报审批。这41户农户建房前都没有履行上述手续，只是泉港镇政府对此在现场核查并准许他们建房，给社会造成恶劣的社会影响。按照正常的审批程序，我们不可能批准他们占用基本农田建房的。按照法律规定和相关解释，非法批准占用基本农田10亩以上或耕地30亩以上就可以入刑，追究相应单位和人员的刑事责任。
2、证人廖某的证言，证实我是丰城市国土资源局耕地保护科科长。近年来由于丰城市用地规划的指标，主要用于保障工业园区、城区的建设发展，所以农民建房近十年来都没有批过。这次丰城市政府为解决历史遗留问题，通过调整规划，其中包括将许多农民占地建房的基本农田调整为耕地，这次调规到位后将会统一批准通过。2015年度土地矿产卫片执法监测拍到泉港镇共有非法占地建，我这里均没有批准过违法用地，主要由执法大队去查处违法用地。
3、证人袁某1的证言，证实2016年我担任执法监察大队信访办主任后，接到过泉港镇群众的举报，我要交执法监察大队查处并通知当地国土所，对占用基本农田29亩多的农户下发了停建通知书要求整改，并且对泉港镇政府进行了经济罚款的处罚，并要求整改、依规报批。
4、证人喻某的证言，证实我是从2007年8月开始担任丰城市国土资源局执法大队副队长至今的，现分管泉港片区的土地法。2015年11月，国土资源部南京土地督察局通过卫星图片监测到地类面积，通过核查发现泉港镇有41户农户占用耕地建房，对此进行了通报，并要求省、市、县对此进行整改。占用的29.07亩是基本农田。按照有关规定，这41户农户要合法建房应该首先将基本农田转换为一般耕地，然后调整规划，再申报审批。这41户农户建房前都没有履行上述手续，只是泉港镇政府对此在现场核查并准许他们建房，我们事后对此作出了处理并要求整改。这41户农户违规占用耕地建房给社会造成恶劣的社会影响。按照法律规定和相关解释，非法批准占用基本农田10亩以上或耕地30亩以上就可以入刑，追究相应单位和人员的刑事责任。
5、吴某的证言，证实《江西省城乡规划条例》第四十九条之规定，农村建房规划许可由各乡镇规划所审批，报规划局备案。村庄建设要依据国土部门的土地利用规划和村庄规划，非建设用地是不能建房的，基本农田是不能规划来建造房屋的。
6、证人熊某的证言，证实2011年4月至2014年12月我分管土地管理、规划、新农村建设。2015年国家土地督察南京局通过卫片拍摄到泉港镇村民占用基本农田29.07亩建房。按照相关规定，村民是不可以占用基本农田建房。这29亩多基本农田被违法建房不符合泉港镇村镇建设划。《村镇建设规划许可证》按规划法律不能发放。因为要向丰城规划局报表，都要求这么写，建房户既然交了钱，就要帮他们办《村镇建设规划许可证》。“符合规划、同意建房”是鄢勇胜填写的。泉港规划所公章由鄢勇胜保管并由其加盖公章。由于建房户交了钱，吵着要规划许可证，所以我们规划所便违规给他们办了《村镇建设规划许可证》，镇政府办公室的人员不会作具体审核，也盖了章。规划所收取了“复垦保证金”。
7、证人陈某的证言，证实我是丰城市国土资源局泉港国土资源所所长。基本农田建房的流程先到国土所领表，表上没有纠纷的由村小组盖章，国土所派人到现场勘查，勘查后到镇里交钱，交钱后农民便开始建房，房子建好以后，泉港镇规划所发规划许可证。南京督查局拍到泉港镇范围内农民占用基本农田建房41户．这41户建房户大部分是2014年11月份到2015年11月左右建的。复垦保证金在2015年之前直接交给泉港镇规划所鄢勇胜，鄢勇胜收到后再交给泉港镇。2015年之后，是建房户直接交到银行，由银行代收。这41户农民能不能在基本农田里面建房。这41户农民除白富村委会外，其它村委会的农户基本上颁发了建房许可证，规划许可是鄢勇胜经手发的。因为泉港镇规划许可证的空白证和公章都是由鄢勇胜保管。
8、证人朱某的证言，证实我分管塘坊片。我挂点的片的21名违规建房户的建房经村民先经村组同意整好土地，后到泉港镇同意交钱，再建房，最后发规划许可证。这21户是都办了规划许可证。统一到泉港镇规划所鄢勇胜处办的。规划许可证上的公章和空白的规划许可证都是由鄢勇胜保管。按照有关规定，这21户不能在基本农田里面建房，不能办理规划许可证，但泉港镇政府收了村民的钱，收了钱后就要帮村民办证。
9、证人杨某1的证言，证实我是丰城市国土资源局泉港国土资源所职工。建房户提出申请（填写《农民住宅建设用地审批表》），到村小组签意见（不存在占地邻里纠纷，村小组便会签字）、村委会签字盖章，国土规划人员到现场勘查，如果不占耕地国土规划人员会签字；国土规划现场勘查以后，会要求建房户到土管所开《缴款进账单》（2013年、2014年是农户向规划所所长鄢永胜直接交钱），建房户到农商银行交钱，交钱后建房户拿到交钱回单返回到开票的人处开《收款收据》；规划所重新填写《乡村建设规划许可申请表》（由规划所工作人员到村委会盖章、盖规划所的章，再由镇里把关盖镇政府行政章），后向丰城市规划局上报，申请《村镇规划建设许可证》。
按照规定基本农田能不能建房。2015年底南京局通过卫星照片显示，41户农户占用农田建房范围是在吴山村委会、白富村委会、泉港村委会和塘坊村委会。这些地方是好多年没有建房，也没有地规划建房，所以占用农田建房。2014年他们建房时我们就发现了，当时下了通知要求他们停建，还和当时的镇长、书记汇报过，领导要我们多关注。
10、证人袁某2的证言，证实2013年10月至2014年1月，我主要负责司法工作；至2015年2月开始分管组织、土地管理、新农村建设。泉港规划所所长是鄢勇胜，副所长是鄢某2，胡某是一般干部。2015年卫星照片是从2014年9月份至2015年9月份之间拍摄泉港镇的用地情况，当时显示泉港镇塘坊村、白富村、吴山村、泉港村等村农民占用耕地建房比较严重，南京局将拍的卫星遥感监察土地违规情况通报下来，丰城市国土资源局会要求各被拍乡镇协助丰城市国土资源局执法监察大队。建房户提出申请填写《农民住宅建设用地审批表》，到村小组签意见（村小组经调查发现不存在占地邻里纠纷便会签字），再到村委会签字盖章，后国土规划人员到现场勘查，如果不占耕地国土规划人员会签字，建房户缴纳一定的费用后，规划所重新填写《乡村建设规划许可申请表》（由规划所工作人员到村委会盖章、盖规划所章，再由镇里把关盖镇政府行政章），后向丰城市规划局上报，申请《村镇规划建设许可证》。如果发现是基本农田或耕地，我们就会找到建房户责令其停止建房，恢复原状，并会向其下发《责令停止建设违法行为通知书》，之后会跟村委会协调要求其密切跟踪，停止违规建房，而且我们也会不时到现场巡查。针对卫星照片拍到的已经建成的我们收了复垦保证金之后就没有再采取其他措施；之后如有占用耕地建房的我们没有收取复垦保证金，但会尽最大努力制止建房。农户建房一般都要先交钱办手续才能建房，但也有极少数未批先建的。
11、证人鄢某2的证言，证实我是2012年3月至2014年年底，担任泉港镇规划所副所长。首先向村小组和村委会申请，之后村委会就会联系规划所要我们到现场去踏勘确定地类，如果确定不是基本农田或耕地，我们就会将相关材料上报到市规划建设局，市规划建设局批准后，我们规划所就会给建房户发《村镇规划建设许可证》；如果发现是基本农田或耕地，我们就会找到建房户责令其停止建房，恢复原状，并会向其下发《责令停止建设违法行为通知书》，之后会跟村委会协调要求其密切跟踪，停止违规建房，而且我们也会不时到现场巡查。
对于违法占用基本农田或耕地建房的农户，除了向其下达停止建房通知书，我们主要向建房户按照泉港镇制定的标准收取复垦保证金。收取复垦保证金没有法律上的依据，是按照我镇相关班子会议记录来的，但是没有下发文件。对违法占用基本农田或耕地建房户在缴纳复垦保证金后，泉港镇政府、国土所或规划所没有采取其他措施阻止建房，主要就是监督其不能超面积建房。
12、证人胡某的证言，证实违法占用基本农田或耕地建房的农户，我们向建房户按照泉港镇制定的标准收取复垦保证金。收费没有法律上的依据，是按照我镇相关班子会议记录来的。没有采取其他措施阻止建房，主要就是监督其不能超面积建房。如果确定不是基本农田或耕地，我们就会将相关材料上报，具体上报情况我不清楚，是鄢勇胜负责。负责建房户的《村镇规划建设许可证》审批工作是泉港镇规划所，村民的《村镇规划建设许可证》盖的也是泉港镇规划所的公章。
13、证人谢某的作证言，证实我们家9个人，一直住在老屋中，我村十多年未批房，2014年我想建房，便向村提出来，后镇村两级干部到我们村视察后，并于2014年下半年同意我们建房。谈好后，我便向规划所交钱，后在2014年下半年下地基，在2015年做了一年，我是委托我弟弟谢庆付建房，我平时在广州中山赚钱。基本农田里面建房子镇里也不允许做，但没有办法，通过我们组里同意，只有建在那里。建房许可证是2015年底办下来的，上面的日期是2015年12月28日。是我老弟谢庆付办的。
14、证人王某的证言，证实我儿子ＸＸ在2014年建了房。我儿子交了村小组的钱后便开始动工，动工后，镇里便找到我，我便说村里已经同意，镇里说要收复垦保证金，镇里收了钱后，我们接着把房子建完。建房规划许可证是2014年12月份办下来的。在基本农田建房经组里同意。
15、证人鄢某3的证言，证实占用基本农田建房，我们村委会对建房户收钱大概40元每平方，开镇里正式票，钱交给村里财务。这些钱用于村里修路等开支。建房户的建房许可证在镇里办理。找泉港镇规划所鄢勇胜，许可证上盖的是泉港镇规划所的章。
16、证人于某、鄢某4、唐某的证言，证实按照法律规定不可以占用基本农田建房，占用农田肯定是不好的，对农民来说会减少收入，因为农民本来就是靠土地吃饭的，会引发社会矛盾，社会影响比较恶劣。
17、证人范某1、叶某的证言，证实鄢火金因涉嫌故意伤害罪于2017年10月24日以立案。2017年10月31日16时许，我接到鄢勇胜电话，鄢勇胜说他看到鄢火金在泉港镇西岸村稻田里修收割机。随后我就跟叶某根据鄢勇胜的指引赶到现场，并将鄢火金现场抓获，并于当日送至丰城市看守所关押。
（三）被告人鄢勇胜的供述，证实我是2017年7月26日投案自首，并且在2017年10月协助泉港派出所抓了一个逃犯鄢火金。
2012年3月至2015年底担任泉港镇城镇规划所所长。你作为规划所长的职责主要有，一、主要负责规划所全面工作；二、对全镇违规建房要巡查，发现问题要及时制止；三、负责泉港片区宅基地勘测工作；四、办理农民建房规划许可证；五、负责全镇危房改造工作，做到上传下达等。农村村民申请建房主要有流程，首先向村小组和村委会申请，之后村委会就会联系规划所要我们到现场去踏勘确定地类，如果确定不是基本农田或耕地，我们就会将相关材料上报到市规划建设局，市规划建设局批准后，我们规划所就会给建房户发《村镇规划建设许可证》；如果发现是基本农田或耕地，我们就会找到建房户责令其停止建房，恢复原状，并会向其下发《责令停止建房，恢复原貌通知书》，之后会跟村委会协调要求其密切跟踪，停止违规建房，而且我们也会不时到现场巡查。
2015年南京督查局通报的泉港占用基本农田29.07亩，涉及41户，除了白富村委会的6户没有交钱、没办《规划许可证》外，其他村委会的基本上都收了钱、发了《规划许可证》。这些农户都是先交钱，再建房，房屋建好后，再发证。按照法律规定，农民要先取得规划部门的许可证，再到国土部门取得建设用地批准书，才能建房，但是我们执行起来都是先交钱，再建房，最后办规划许可证。
我自愿认罪，一是我作为泉港镇规划所所长，不能以“复垦保证金”的名义帮泉港镇政府向占用基本农田建房户收钱，收钱是我超越职权。二是不能向占用基本农田建房户发《规划许可证》，因为占用基本农田建房是国家不允许的，更不符合规划法要求，所以我也超越了职权，“复垦保证金”名义收钱虽然是镇里决定的，钱也是进泉港镇会计核算中心，但是我作为泉港规划所长超越了职权。《江西省村镇建房申报审批表》中“乡镇建设管理员审查意见”栏中我亲笔写的“符合规划，同意建房”的意见，加盖了泉港规划所的公章，空白《村镇规划许可证》由我保管，泉港镇规划所的公章也由我保管，我滥用了职权。
鄢火金因他涉嫌故意伤害罪，目前在逃。10月份因本村人鄢某1请了别村的收割机收稻谷，抢了他的一部分生意，他用木棍在稻田里将鄢某1打伤，鄢火金是1973年生，现住丰城市泉港镇芦获村芦获组。现在正在稻田里修理收割机，我愿意带民警一起抓他。
上述证据能相互印证，本院予以确认。
本院认为，被告人鄢勇胜身为泉港镇城镇规划所所长，违规收取41户农户土地“复垦保证金”后又违规替他们大部分农户发放《村镇规划建设许可证》、并在《乡村建设规划许可申请表》上签字同意建房，滥用职权，其行为已构成滥用职权罪。公诉机关指控的罪名成立。案后，被告人有自首情节，犯罪较轻，同时其又有一般立功表现，真诚悔罪，依法可免予刑事处罚。为了使国家工作人员依法履行自己的职责，根据被告人犯罪的事实、性质、情节和对于社会的危害程度及悔罪表现，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第六十八条之规定，经本院审判委员会讨论，决定判决如下：
被告人鄢勇胜犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向江西省宜春市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 罗应亮
人民陪审员 付俊俊
人民陪审员 付荣辉
二〇一八年七月五日
书 记 员 涂苏西
附：
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条第一款犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
第六十八条犯罪分子有揭发他人犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，从而得以侦破其他案件等立功表现的，可以从轻或者减轻处罚;有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚。