江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宁行终字第121号
上诉人（原审原告）南京利源物业发展有限公司，住所地在南京市江宁区天元中路128号2-4层。
法定代表人严陆根，南京利源物业发展有限公司董事长。
委托代理人贾政和，江苏圣典律师事务所律师。
委托代理人肖泽晟，江苏圣典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局江宁分局，住所地在南京市江宁区双龙大道1200号。
法定代表人蒋根林，南京市国土资源局江宁分局局长。
委托代理人詹德亮，南京市国土资源局江宁分局干部。
委托代理人倪菁华，江苏法德永衡律师事务所律师。
上诉人南京利源物业发展有限公司（以下简称利源物业公司）因诉被上诉人南京市国土资源局江宁分局（以下简称江宁国土分局）要求确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服南京市江宁区人民法院（2014）江宁行初字第29-2号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年2月10日受理后，依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十九条的规定审理了本案。因本院调取相关材料，扣除审理期限30日。经江苏省高级人民法院批准，本案延长审理期限2个月。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2000年9月28日，江宁国土分局与利源物业公司签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同未约定建筑容积率。2000年11月12日，江宁开发区管委会作出《关于同意南京利源物业发展有限公司建设百家湖西花园基建立项的批复》，推算出建筑容积率为1.76。2001年6月15日，江宁开发区管委会作出《关于同意南京利源物业发展有限公司“百家湖西花园”项目初步设计方案的批复》，推算出建筑容积率为1.3。后利源物业公司与江宁国土分局于2002年10月31日再次签订了《国有土地使用权出让合同》，约定了建筑容积率为1.3。2013年3月14日，江宁国土分局向利源物业公司发出《关于完善用地手续的函》，要求利源物业公司按照评估机构的土地估价报告补缴土地出让金2959.49万元。利源物业公司认为2002年签订的《国有土地使用权出让合同》是江宁国土分局以“应付上级检查、完善用地手续”为名，要求其提供了一份盖有利源物业公司单位公章的空白合同，随后江宁国土分局在此空白合同上把容积率填为1.3，其它约定内容与2000年合同基本相同。因此，应以2000年签订的《国有土地使用权出让合同》为准。故向法院提起行政诉讼，要求判令确认江宁国土分局命令其补交土地出让金的行为及江宁国土分局在2005年至2012年6月期间拒为已获得产权证的购房人办理土地登记手续的行为违法，并判令江宁国土分局赔偿利源物业公司因此而向业主支付的违约金1383609.2元，并承担本案诉讼费用。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，涉及国有土地使用权合同纠纷案宜适用民事审判法律规定，不属于行政诉讼审理范畴。江宁国土分局所实施的涉案行为也非具体行政行为，故利源物业公司对江宁国土分局该行为提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项和第二款之规定，裁定驳回利源物业公司的起诉。
上诉人利源物业公司上诉称，一审法院确认被上诉人命令上诉人补交土地出让金的行为属于民事合同纠纷，不属于行政诉讼受案范围，就应当认定被上诉人为迫使上诉人补交土地出让金而在2005年至2012年6月期间拒绝为已获得产权证的购房人办理土地登记手续的行为构成滥用职权，依法确认违法，并判决被上诉人赔偿上诉人损失。一审法院以被上诉人的不作为行为不属于具体行政行为，因而不属于行政诉讼受案范围为由，驳回了上诉人要求确认被上诉人的不作为行为违法并赔偿损失的起诉，显然违反了《行政诉讼法》第11条和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第1条的规定。根据《行政诉讼法》的规定，不作为行为也属于具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》的规定，只要不属于《行政诉讼法》和司法解释明确排除于行政诉讼受案范围之外的行政行为，都属于行政诉讼受案范围。请求撤销一审裁定书中针对上诉人请求的第2、3、4项内容的裁定；确认被上诉人为迫使上诉人补交出让金而在2005年至2012年6月期间拒绝为已获得产权证的购房人办理土地登记手续的行为违法；被上诉人赔偿上诉人因为不能及时办证而向业主支付的违约金1383609.2元；由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
被上诉人江宁国土分局未向本院提交书面答辩状，在审理中辩称，案件的争议焦点在于土地出让合同的有效性及签订合同之后的履行问题。在土地出让合同的履行过程中，由于种种原因双方产生争议，导致上诉人开发相关楼盘的业主不能办理小土地证分割。被上诉人在江宁区对类似土地出让合同履行过程中出现的问题已经启动通过民事诉讼的方式解决争议。《土地登记办法》第18条第3款的规定，未依法逐额缴纳土地有偿使用费用和其他税费的不予登记。被上诉人严格按照《土地登记办法》中相关规定办法来执行。涉案地块存在改变原土地出让合同约定的用地条件进行开发建设的行为。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审被告江宁国土分局向原审法院提交的证据有：
1、2000年《国有土地使用权出让合同》1份；
2、宁经管委发（2000）201号《关于同意南京利源物业发展有限公司建设百家湖西花园基建立项的批复》1份；
3、宁经管委发（2001）137号《关于同意南京利源物业发展有限公司“百家湖西花园”项目初步设计方案的批复》1份；
4、2002年《国有土地使用权出让合同》1份；
5、江宁国土资（2013）61号《关于完善用地手续的函》1份；
6、《土地估价报告》1份；
7、《建设用地项目供地方案》1份；
8、江宁国土资出（2002）126号《关于国有土地使用权出让批准通知书》1份；
9、江宁国土罚字（2002）02号《土地违法案件行政处罚决定书》1份；
10、宁国土资（2009）265号《关于对﹤改变原用地条件补交土地出让金实施细则﹥的补充规定》1份。
原审被告江宁国土分局向原审法院提交的依据有：
1、《土地登记办法》第十八条；
2、最高人民法院公告法释（2005）5号《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》。
原审原告利源物业公司向原审法院提交的证据有：
1、2000年签订的《国有土地使用权出让合同》1份；
2、《关于同意南京利源物业发展有限公司建设百家湖西花园基建立项的批复》1份；
3、宁建规字（2001）第016号《建设用地规划许可证》1份；
4、宁建字（2001）第103号《建设工程规划许可证》1份；
5、江宁建工字JN（2001）256号《建设工程项目施工许可证》1份；
6、江宁房预销字（2003）2031号《商品房预售许可证》1份；
7、2002年的《国有土地使用权出让合同》1份；
8、《告知函》、《土地估价报告》、《土地估价结果一览表》、《关于完善用地手续的函》各1份；
9、《土地使用权抵押协议》、2011年12月30日要求办理抵押手续的《告知函》各1份；
10、《付款凭据》、《委托书》、业主身份证复印件、《付款申请书》、《付款说明书》各1份。
原审法院根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，涉及国有土地使用权合同纠纷案宜适用民事审判法律规定，不属于行政诉讼审理范畴。故对利源物业公司与江宁国土分局所举证据，因不属于行政诉讼审理范畴，不予审查。
上述证据、依据随案移送本院。
本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据予以审核、认证，符合法律规定。对原审认定的事实，本院予以确认。
本院审理查明，上诉人起诉状中称，2005年至2012年间，被上诉人一直以上诉人存在超容积率建设未补交土地使用权出让金以及在住宅用地建设门面房为由，拒不给已经获得房产证的巴黎城购房业主办理土地使用权证。
本院认为，被上诉人要求上诉人补缴涉案地块土地出让金的行为，系上诉人与被上诉人在履行《国有土地使用权出让合同》过程中发生的纠纷。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，系根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践制定，审理国有土地使用权合同纠纷主要适用民事法律。因此，被上诉人的上述行为非依职权作出的行政管理行为，不属于人民法院行政审判权限。故上诉人要求确认被上诉人上述行为违法，不属于行政诉讼案件的受案范围。
上诉人认为被上诉人在2005年至2012年间拒为已获得产权证的购房人办理土地登记手续的行为违法，经查，上诉人要求确认被上诉人拒为购房人办理土地登记手续的行为违法，上诉人要求确认违法的上述行为，非针对某一具体行政行为，而是一批行为；办理土地登记手续的申请主体系房屋业主，非上诉人，且申请办理时间不一，不应在一个案件中审理。因此，原审法院驳回上诉人该项请求的起诉，并无不当。
行政赔偿的前提是行政行为违法，被上诉人被诉的行为，部分不属行政诉讼受案范围，部分属于行政诉讼受案范围未实体审理，尚未确认违法，上诉人要求被上诉人赔偿其向业主支付的违约金1383609.2元的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
综上，上诉人的各项上诉请求，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁定驳回上诉人的起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 周 磊
二〇一五年五月二十七日
书 记 员 曹 洁