江苏省镇江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）镇行终字第0064号
上诉人（原审原告）颜勇。
委托代理人单明荣，男，汉族，1953年12月生。
被上诉人（原审被告）丹阳市人力资源和社会保障局。住所地：丹阳开发区凤凰路**号。
法定代表人施云峰，该局局长。
委托代理人张锦芳。
委托代理人张伟，江苏恒闻律师事务所律师。
上诉人颜勇因与被上诉人丹阳市人力资源和社会保障局行政批准一案，于2012年9月24日向丹阳市人民法院提起行政诉讼，丹阳市人民法院裁定不予受理，颜勇上诉后，本院二审予以维持，颜勇申请再审，本院经再审作出（2013）镇行再终字第0001号行政裁定书，裁定撤销原一、二审裁定，指令丹阳市人民法院受理，丹阳市人民法院受理后作出丹阳市人民法院（2014）丹行初字第9号行政判决书，颜勇仍不服，于2014年6月18日向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年7月9日、8月5日两次公开开庭审理，上诉人颜勇及其委托代理人单明荣，被上诉人丹阳市人力资源和社会保障局的委托代理人张锦芳、张伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：国发（1978）104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》、苏政发（1994）3号《江苏省事业单位工作人员工资制度改革实施方案》、苏人通（2006）331号《江苏省机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施意见》等规定均对退职人员生活费按低于同类退休人员的标准计发。2011年4月14日，江苏省人力资源和社会保障厅、财政厅根据国家统一部署，对其他事业单位实施绩效工资，颁发了苏人社发（2011）158号《江苏省其他事业单位绩效工资实施意见》，规定基础性绩效工资一般设立岗位津贴、生活补贴两项，退休人员的补贴标准由县级以上人民政府人力资源社会保障、财政部门确定。2012年1月6日，丹阳市人力资源和社会保障局、丹阳市财政局制定了丹人社发（2012）2号《丹阳市其他事业单位绩效工资实施办法》，规定按国发（1978）104号文件规定办理退职手续的退职人员，按同条件退休人员的70%标准执行。颜勇是丹阳市园林处工作的中级工，于2005年2月办理退职手续，退休费总额962.8元，包括技术工资452元、岗位津贴302元，均按7折发放，职务岗位津贴265元和综合补贴170元全额发放。丹阳市人力资源和社会保障局在2012年国家调整事业单位生活补贴时对颜勇按退休人员应发金额的70%计发，即与颜勇同档次的正常退休人员的补贴标准是2037元，颜勇的补贴部分按该标准的70%计发。颜勇不服，诉至法院，要求丹阳市人力资源和社会保障局全额发放补贴。
原审法院认为，根据江苏省镇江市中级人民法院（2013）镇行再终字第0001号行政裁定书，对颜勇发放退休人员补贴是丹阳市人力资源和社会保障局依法行使职权的行为，丹阳市人力资源和社会保障局向颜勇发放补贴的行为属于具体行政行为，影响到颜勇的财产权利，该行为属于行政诉讼受案范围，故对该争议焦点，本案不再理涉。关于丹阳市人力资源和社会保障局是否应该向颜勇全额发放2012年以来的其他事业单位退休人员补贴问题，江苏省人力资源和社会保障厅、财政厅根据国家统一部署，对其他事业单位实施绩效工资，颁发了苏人社发（2011）158号《江苏省其他事业单位绩效工资实施意见》，规定基础性绩效工资一般设立岗位津贴、生活补贴两项，以前的规定不再适用，并规定退休人员的补贴标准由县级以上人民政府人力资源社会保障、财政部门确定。丹阳市人力资源和社会保障局、丹阳市财政局根据上述规定，制定了丹人社发（2012）2号《丹阳市其他事业单位绩效工资实施办法》，规定按国发（1978）104号文件规定办理退职手续的退职人员，按同条件退休人员的70%标准执行，颜勇是退职人员，其补贴按同条件退休人员的70%标准计发，并不违反国家、省相关规定。颜勇认为丹阳市人力资源和社会保障局按同条件退休人员的70%标准执行的行为违法、要求全额发放的观点于法无据，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，原审法院判决驳回颜勇要求丹阳市人力资源和社会保障局全额发放2012年以来的其他事业单位退休人员补贴的诉讼请求。案件受理费50元，由颜勇负担。
上诉人颜勇上诉称：本案的争议焦点是被上诉人作出的按国发（1978）104号文件办理退职的人员按同条件退休人员70%计发生活补贴费的具体行政行为是否具有法律依据和上位法支撑。国家的法律法规规章从未规定对于提前退职的人员在办理退职手续后，在以后每次国家增发补贴时，要按同等条件退休人员70%计发。丹阳市人力资源和社会保障局、丹阳市财政局根据上述规定，制定的丹人社发（2012）2号《丹阳市其他事业单位绩效工资实施办法》违反了上位法的规定，丹阳市人力资源和社会保障局据此对颜勇计发生活补贴违反法律规定，原审法院未能对该具体行为行为是否具有法律依据和上位法的支持进行合法性审查，导致错误适用法律，请求撤销原审判决，依法改判。
被上诉人丹阳市人力资源和社会保障局答辩称：对原审判决的部分观点持保留意见，该局并非本案的适格被告，上诉人的诉请不属于行政诉讼受案范围，也不属于行政审判权限范围，上诉人原审的诉讼请求要求判令该局发放退休人员生活补助费或退休金，而该局并无发放上述款项职权，更没有相关资金来源，被上诉人对颜勇退休工资的核定符合当地政策，也不违反法律规定。请求判决驳回上诉，维持原判。
上诉人提起上诉后，原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。
本院经庭审质证，各方当事人对原审查明的事实均无异议。为查明关于颜勇退休（职）费的核准及发放的事实，本院依职权调取下列证据：1、丹阳市人力资源和社会保障局情况说明；2、丹阳市机关事业单位津贴补贴标准实用手册；3、丹阳市社会保险管理中心的情况说明；4、丹政复（2005）23号文《关于成立“丹阳市社会保险管理中心”、“丹阳市劳动就业管理中心”的批复》；5、关于颜勇的事业单位工人退休（退职）审批表；6、关于颜勇的事业单位退休（职）人员退休（职）费核准花名册；7、劳动能力鉴定结论通知书。对于上述证据的真实性，双方当事人均无异议，本院予以确认。
根据上述有效证据，本院查明：颜勇系丹阳市园林管理处职工（中级工），工作年限24年，2005年1月15日经劳动能力鉴定，符合《职工患病或非因工负伤劳动能力鉴定标准》完全丧失劳动能力，同年1月31日经原丹阳市人事局批准，办理因病退职手续，当时核定的退休金为：技术等级工资和岗位津贴按照70%计算，职务岗位津贴、综合补贴全额计算。2012年1月，因实施绩效工资改革，丹阳市人力资源和社会保障局按照《丹阳市其他事业单位绩效工资实施办法》的规定，对颜勇的生活补贴按照同等条件退休人员的70%计算（即2037元＊70%=1426元），该补贴从2010年月补发至2011年12月共计24个月。2012年1月，丹阳市人民政府增加事业单位退休人员生活补贴，丹阳市人力资源和社会保障局对颜勇的生活补贴仍然按照同等条件退休人员的70%计算（即2428元＊70%=1700元）。上述生活补贴的发放由丹阳市社会保险管理中心执行，该中心为具有独立法人资格的事业单位。本院二审期间，颜勇明确其诉讼请求，其诉讼请求原表述为“请求判令丹阳市人力资源和社会保障局对颜勇全额发放2012年以来新增生活补贴”，颜勇明确其诉讼请求实际意义是“请求法院撤销丹阳市人力资源和社会保障局对颜勇的生活补贴按同等条件退休人员的70%核定的具体行政行为，并要求丹阳市人力资源和社会保障局对颜勇的生活补贴按同等条件退休人员同等标准予以核定”。本院对原审法院查明的其他事实予以确认。
本案的争议焦点为2012年1月起，丹阳市人力资源和社会保障局按照同等条件退休人员的70%核定颜勇的生活补贴是否合法。围绕该争议焦点，双方当事人展开辩论，均坚持各自的诉、辩意见。
本院认为：《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第（三）项规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年的，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的，应该退休。第五条规定，不具备退休条件，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的，应该退职。退职后，按月发给相当于本人标准工资百分之四十的生活费，低于二十元的，按二十元发给。
江苏省人民政府《江苏省事业单位工作人员工资制度改革实施方案》（苏政发（1994）3号）第十一条第（二）款第4项规定，退职人员计发退职费待遇和相应增加退职生活费，原则应低于同类退休人员的标准。具体办法另行确定。
国家人事部2006年6月23日印发的《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》（国人部发（2006）60号）第一条第（二）款第2项规定，事业单位工作人员退休后的退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发。第二条第（三）款规定，退职人员按适当低于同岗位退休人员增加退休费的数额增加退职生活费。具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府确定。
江苏省人事厅、江苏省财政厅2006年12月26日实施的《江苏省机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施意见》（苏人通（2006）331号）第一条第（三）项规定，退职人员按《国务院关于工人退休退职的暂行办法》（国发（1978）104号）办理退职手续的机关技术工人、普通工人和事业单位工作人员，退职费按照本人退休前基本工资的一定比例计发。工作年限满20年以上的，按70%计发；工作年限满10年不满20年的，按60%计发；工作年限不满10年的，按照50%计发。第二条第（三）项规定退职人员增加退职费，按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）办理退职手续的退职人员，按照150元的标准增加退职费。
江苏省人力资源和社会保障厅《江苏省其他事业单位绩效工资实施意见》（苏人社发（2011）158号）第五条第（三）款规定退休人员的补贴标准由县级以上人民政府人力资源社会保障、财政部门确定。第七条第（一）款规定，各市、县（市、区）人民政府人力资源社会保障、财政部门按照本规定制定本级行政区域内其他事业单位绩效工资的实施办法。其他各省辖市的实施办法报省级人民政府人力资源社会保障、财政部门批准后实施；各县（市、区）的实施办法报所在省辖市人民政府人力资源社会保障、财政部门批准后实施，并由省辖市报省级人民政府人力资源社会保障、财政部门备案。
丹阳市人力资源和社会保障局、丹阳市财政局经丹阳市委、市政府批准，并经镇江市人力资源和社会保障局、财政局审核同意，制定《丹阳市其他事业单位绩效工资实施办法》（丹人社（2012）2号）。该文件第四条第（一）款第4项规定，在实施绩效工资的同时，对其他事业单位离退休人员（含“事改企”单位改制前退休人员）发放补贴。其中按国发（1978）104号文件规定办理退职手续的退职人员，按同条件退休人员的70%标准执行。
本案中，颜勇于2005年1月办理退职手续时不足五十周岁，因病办理退职手续，应适用《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第五条的规定。因颜勇已明确其诉讼请求是“请求法院撤销丹阳市人力资源和社会保障局对颜勇的生活补贴按同等条件退休人员的70%核定的具体行政行为，并要求丹阳市人力资源和社会保障局对颜勇的生活补贴按同等条件退休人员同等标准予以核定”，故本案仅审查丹阳市人力资源和社会保障局核定颜勇生活补贴的具体行政行为是否合法，关于颜勇生活补贴发放行为的合法性本案不予理涉。
关于退职人员的生活费标准核定，上述法规、规章、规范性文件规定了退职人员按适当低于同岗位退休人员增加退休费的数额增加退职生活费。丹阳市人力资源和社会保障局、丹阳市财政局按照江苏省人力资源和社会保障厅《江苏省其他事业单位绩效工资实施意见》（苏人社发（2011）158号）的授权，经丹阳市政府批准，并经镇江市人力资源和社会保障局、财政局审核同意，制定《丹阳市其他事业单位绩效工资实施办法》（丹人社（2012）2号），该文件第四条第（一）款第4项规定，在实施绩效工资的同时，对其他事业单位离退休人员（含“事改企”单位改制前退休人员）发放补贴；并明确按国发（1978）104号文件规定办理退职手续的退职人员，按同条件退休人员的70%标准执行。该规范性文件的相关规定不违反上位法和上位规范性文件的规定，丹阳市人力资源和社会保障局依据该文件对颜勇的生活补贴按照同条件退休人员的70%标准核定亦不违反法律规定。
综上所述，颜勇“请求法院撤销丹阳市人力资源和社会保障局对颜勇的生活补贴按同等条件退休人员的70%核定的具体行政行为，并要求丹阳市人力资源和社会保障局对颜勇的生活补贴按同等条件退休人员同等标准予以核定”的诉讼请求没有事实和法律依据，原审法院判决驳回颜勇诉讼请求中所包含的有关撤销丹阳市人力资源和社会保障局对颜勇的生活补贴的核定行为及要求按同等条件退休人员同等标准予以核定的内容，本院应予维持。颜勇的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。基于颜勇诉讼请求的真实意思和表达的规范，本院对原审判决主文内容重新予以表述。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
变更丹阳市人民法院（2014）丹行初字第9号行政判决主文为“驳回颜勇要求撤销丹阳市人力资源和社会保障局对颜勇的生活补贴按同等条件退休人员的70%核定的具体行政行为及要求丹阳市人力资源和社会保障局对颜勇的生活补贴按同等条件退休人员同等标准予以核定的诉讼请求”，并维持一审案件受理费负担内容。
二审案件受理费50元，由上诉人颜勇负担。
本判决为终审判决。
审判长 肖 雄
审判员 王从国
审判员 曹 英
二〇一四年八月十三日
书记员 刘佳惠