广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
江海法行初字第198号
原告：付明文，男，汉族，1962年10月24日出生。
委托代理人：李力，广东聚溪律师事务所律师。
委托代理人：李艳红，广东聚溪律师事务所实习律师。
被告：江门市蓬江区人力资源和社会保障局。
法定代表人：区林杰。
委托代理人：林健洪、何晓雨，均系该局工作人员。
原告付明文诉被告江门市蓬江区人力资源和社会保障局（以下简称“蓬江人社局”）劳动和社会保障行政受理纠纷一案，于2015年8月13日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月17日公开开庭审理了本案。原告付明文委托代理人李力、被告蓬江人社局的委托代理人林健洪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月5日，付明文就其于2014年6月27日发生交通事故造成的受伤向蓬江人社局提出工伤认定申请，并提交了工伤认定申请表和相关材料。当日，蓬江人社局向付明文发出补正材料通知。同年6月10日，蓬江人社局向广东省开平市三建集团有限公司（以下简称“开平三建公司”）发出《工伤认定询问通知书》，开平三建公司于同月15日向蓬江人社局递交了相关材料。付明文于2015年7月9日向蓬江人社局补正有关材料。根据付明文、开平三建公司提供的材料以及调查核实后，蓬江人社局于2015年7月31日作出蓬人社工不受（2015）22号《工伤认定申请不予受理决定书》，并送达给付明文。
蓬江人社局在答辩期间向本院提供了作出被诉行政行为的证据有：1、付明文提交的《工伤认定申请书》；2、付明文的身份证、户口簿、企业机读档案资料及施工许可证；3、《江门市第二人民医院疾病诊断证明》；4、《道路交通事故认定书》；5、《工伤认定申请材料收件回执》；6、《工伤认定申请补正材料通知书》（蓬人社工认补（2015）040号）、《送达回证》；7、付明文快递的材料、《仲裁裁决书》及2015年7月9日的《工伤认定材料收件回执》；8、《工伤认定询问通知书》、2015年6月15日的《工伤认定材料收件回执》、《企业机读档案变更登记资料》和开平三建公司提供的材料；9、对付明文、梁池亨、李大朋的询问笔录；10、《工伤认定申请不予受理决定书》（蓬人社工不受（2015）22号）、《送达回执》，上述证据均为复印件，共同证明被诉行政行为合法。
付明文诉称：一、蓬江人社局作出蓬人社工不受（2015）22号《工伤认定申请不予受理决定书》违反法律规定。1、付明文于2014年6月27日6时在星汇名庭二期工地上班发现工人没带劳动工具后离开工地回家取劳动工具，6时57分行驶到北环路新昌路口路段发生交通事故受伤，其已在法定期限内向蓬江人社局提出工伤认定申请及提交相关的申请材料，并在规定的补正期限内向蓬江人社局补正了本案的相关证据材料，足以证明开平三建公司把星汇名庭二期7、8栋住宅楼外墙贴砖工程发包给不具备用工资质的潘先纯，潘先纯再外包给付明文负责7、8栋住宅楼部分外墙贴砖工程实际施工的事实。2、依据法律规定，开平三建公司与潘先纯之间、潘先纯与付明文之间签订的外墙贴砖工程施工协议书无效。同时，根据劳社部发（2005）12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条的规定，开平三建公司对潘先纯招用的付明文应承担用工主体责任。3、根据付明文所提交的蓬江劳人仲字（2015）1887-1893号《仲裁裁决书》等证据，开平三建公司及潘先纯均明确承认是开平三建公司雇请潘先纯做7、8号楼的外墙贴砖工程，潘先纯再找付明文实际施工。因潘先纯不具备用工资质和建筑施工资质，故根据相关规定，开平三建公司招用劳动者付明文未订立书面劳动合同，但开平三建公司、付明文是符合法律、法规规定的主体资格；实质上付明文在星汇名庭二期工地上工作同样需遵循开平三建公司依法制定的各项劳动规章制度、受开平三建公司的劳动管理，所做贴砖的劳动成果需经开平三建公司检查合格且其工资报酬亦是最终由开平三建公司支付，付明文与开平三建公司存在劳动关系。蓬江劳人仲字（2015）1887-1893号《仲裁裁决书》已认定开平三建公司需支付与付明文一同在星汇名庭二期工地负责7、8号楼外墙贴砖施工工作的七名工友的工资。根据相关规定，工资是法定用人单位依据法律规定、或行业规定、或根据与员工之间的约定，支付给本单位全部职工的劳动报酬，可见该《仲裁裁决书》已确认了开平三建公司与凌进强等人的劳动关系。综上，付明文所提交的补充证据，符合《工伤保险条例》第十八条的规定，蓬江人社局作出涉案不予受理通知违反法律规定。
蓬江人社局具有认定申请人与用人单位是否存在劳动关系的职权，蓬江人社局出具涉案不予受理通知未依法充分行使其行政调查职权。根据《工伤保险条例》第五条的规定，进行工伤认定是蓬江人社局的法定职权，且根据相关规定，申请人与用人单位是否存在劳动关系属于工伤认定部门在进行工伤认定时应审查的范围且其具有认定双方是否存在劳动关系的职权。根据付明文提供的证据判断付明文与开平三建公司之间是否存在劳动关系，是蓬江人社局在履行其工伤认定职权时应审查的范围，故蓬江人社局不对付明文提供的证据进行审查认定而直接作出涉案不予受理通知，未依法充分行使其行政调查职权。
三、蓬江人社局要求付明文补充提交其与开平三建公司建立劳动关系的证明材料是错误的。根据相关规定，蓬江人社局认定此类型的工伤根本无需先确认付明文与开平三建公司间存在劳动关系，故蓬江人社局要求付明文补充提交其与开平三建公司建立劳动关系的有效证明材料违反上述条文的规定，不受理付明文提出的工伤认定申请是错误的。付明文依法向蓬江人社局提出工伤认定申请，若用人单位开平三建公司不认为是工伤的亦应由用人单位承担举证责任，而非要求付明文补充证明其与开平三建公司存在劳动关系的证据，这是责任分配错误。
四、付明文受到伤害，依法应由具备用工资质的开平三建公司承担工伤保险责任。综上，蓬江人社局作出的蓬人社工不受（2015）22号《工伤认定申请不予受理决定书》认定事实不清、适用法律错误。因此，请求法院依法判令：撤销蓬江人社局出具的蓬人社工不受（2015）22号《工伤认定申请不予受理决定书》，并判令蓬江人社局重新作出认定付明文受伤是工伤的具体行政行为。2、由蓬江人社局承担诉讼费。
付明文为证明其主张提供了如下证据：1、付明文身份证、开平三建公司机读档案资料；2、《工伤认定申请表》、道路交通事故认定书、江门市第二人民医院病历、入院记录；3、《工伤认定申请补正材料通知书》、补充证据目录与证据（建筑工程施工许可证、2013年7月4日《外墙贴砖工程施工协议书》、2013年10月1日《外墙贴砖工程施工协议书》、星汇名庭二期7、8号楼已付工资、付明文与潘先纯、李大鹏通话录音、对账现场视频、星汇名庭工地现场视频、广东开平三建集团有限公司现场视频光盘及整理、蓬江劳人仲字（2015）1282-1288号案《仲裁裁决书》与庭审笔录，工友单外莲、陈石平、凌进强《证明》、工友谭石妹《证人证言》、工友龙月明《工资明细及计算方法确认书》）、邮寄情况、蓬江劳人仲字（2015）1887-1893号案庭审笔录与《仲裁裁决书》、工伤认定材料收件回执；4、《工伤认定申请不予受理决定书》。上述证据均为复印件，共同证明付明文所受伤害，蓬江人社局应依法受理并认定为工伤。
蓬江人社局辩称：一、蓬江人社局对付明文的工伤认定申请作出不予受理决定主体适格、程序合法，符合国家工伤认定程序的有关规定。
二、蓬江人社局对付明文作出不予受理符合《工伤保险条例》及《工伤认定办法》的有关规定。经调查核实后：1、根据《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系的证明材料。另根据《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定，建筑施工单位在发包给不具备用人单位与不具备用工主体资格的组织或自然人后应承担的用工主体责任，而不是据此确认用人单位与不具备用人主体资格的组织或自然人招用的劳动者必然形成劳动关系。是否形成劳动关系还应根据该通知第一条的规定，结合其他证据综合判断，在没有书面劳动合同情况下，符合劳动关系基本特征才能认定为事实上的劳动关系。而付明文提交的蓬江劳人仲字（2015）1887-1893号《仲裁裁决书》确认潘先纯承包了江门市星汇名庭第二期7、8栋住宅楼外墙贴砖工程后又将部分工程分包给付明文，付明文雇请工人进入江门市星汇名庭第二期工地工作，工作内容是负责7、8栋住宅楼外墙贴砖及收尾工作，该《仲裁裁决书》裁决开平三建公司应支付7名工人工资，7名工人工资中未包含付明文的工资，并且该仲裁裁决付明文与开平三建公司承担7名工人工资支付的债务连带责任，由此可见付明文与开平三建公司不存在劳动关系。2、蓬江人社局认为付明文诉请引用的法律、法规规定要求的是承包方招用的劳动者由具备用人单位资格的发包方承担工伤保险责任，而（2015）1887-1893号《仲裁裁决书》确认潘先纯将部分工程分包给付明文，付明文是承包方，不是承包方招用的劳动者，所以并不适用上述条例的规定。综上所述，由于付明文未在规定的补正期内向蓬江人社局提交相关材料，蓬江人社局根据《工伤保险条例》第十八条和《工伤认定办法》第八条的规定，对付明文的工伤认定申请作出不予受理决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确。请求法院维持蓬江人社局依法作出的工伤认定申请不予受理决定，驳回付明文的诉讼请求。
经审理查明：2014年6月27日6时57分，付明文驾驶粤J704**普通二轮摩托车行驶至江门市蓬江区北环路新昌路口路段时，与黄亨国驾驶的粤J466**号重型半挂牵引车发生碰撞，造成付明文受伤的交通事故。在该次事故中，付明文承担次要责任。付明文于2015年6月5日向蓬江人社局提交工伤认定申请，称其工作单位是开平三建公司，要求蓬江人社局认定其在2014年6月27日6时57分发生交通事故造成的受伤为工伤，并提交了已经生效的蓬江劳人仲字（2015）1887-1893号《仲裁裁决书》与庭审笔录、《外墙贴砖工程施工协议书》、单外莲、陈石平、凌进强分别作出的《证明》、谭石妹的《证人证言》、龙月明的《工资明细及计算方法确认书》、录音、视频、《交通事故认定书》以及《病历》等材料。蓬江人社局经审查，于2015年7月31日作出蓬人社工不受（2015）22号《工伤认定申请不予受理决定书》，认为付明文提交的工伤认定申请材料缺少与开平三建公司建立劳动关系的有效证明材料，且未在规定的补正期限内提交相关的补正材料，根据《工伤保险条例》第十八条和《工伤认定办法》第八条的规定，决定不予受理付明文提出的工伤认定申请。付明文不服，提起本案行政诉讼。
本院认为：本案属劳动和社会保障行政受理纠纷。根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的工伤保险工作。”蓬江人社局作为县级人民政府社会保险行政部门，对于付明文提出的工伤认定申请有作出是否受理的法定职责，其主体适格，本院予以确认。
本案的争议焦点为蓬江人社局决定不予受理付明文提出的工伤认定申请是否合法。《工伤保险条例》第十八条第一款规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）”、《工伤认定办法》第七条规定：“工伤认定申请人提交的申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当受理。”可见，申请人在工伤申请行政程序中，要向工伤认定部门提交初步证明与用人单位存在劳动关系的证明材料。工伤认定部门在审查是否受理工伤认定申请时，应当形式审查劳动者所提交的申请材料是否符合受理条件。对申请人已经提交了《工伤保险条例》第十八条第一款规定的三种申请材料后，应当认为申请人已完成了法定的初步证明责任，符合法定受理条件。至于申请人提供的申请材料是否有效、能否证明与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系），不应在受理工伤认定申请前进行实质审查。
根据本案现有证据，付明文在工伤认定申请期限内向蓬江人社局提交了《工伤认定申请表》、与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料以及医疗诊断证明作为证明其是在开平三建公司承建的工程工地内工作并在外出期间发生交通事故的证据，其工伤认定申请已符合法定受理条件。蓬江人社局对付明文的工伤认定申请作出不予受理决定，不符合法定程序，应予以撤销。综上所述，依照《行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告江门市蓬江区人力资源和社会保障局作出的蓬人社工不受（2015）22号《工伤认定申请不予受理决定书》。
被告江门市蓬江人社局人力资源和社会保障局对原告付明文的工伤认定申请重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告江门市蓬江区人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 谭韦东
代理审判员 廖杰华
代理审判员 叶银顺
二〇一五年十一月十三日
书 记 员 吴忠雅