中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6465号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南省万宁市大茂镇龙尾村委会边田经济社。
法定代表人蔡辅川，社长。
委托代理人任若飞，北京盈科（天津）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省万宁市人民政府。
法定代表人周高明，市长。
原审第三人海南省万宁市东星热作产品综合加工厂。
法定代表人李石南，厂长。
再审申请人海南省万宁市大茂镇龙尾村委会边田经济社（以下简称边田经济社）因诉被申请人海南省万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）、原审第三人海南省万宁市东星热作产品综合加工厂（以下简称万宁热作厂）土地行政登记一案，不服海南省高级人民法院（2016）琼行终517号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
边田经济社申请再审称，1.原审法院未将案件争议焦点相关事实予以查明，据此作出的判决事实不清，证据不足。（1）涉诉《荒地转让书》系无效协议，再审申请人系涉诉土地的合法使用权人，原审法院未就该转让书的主体、内容、时间等真实性予以查明。（2）原审法院未就万宁市政府向万宁热作厂违反法定程序颁证的相关事实予以查明。被申请人以效力存疑的荒地协议书代替征地协议，对在未经法定土地转用审批手续情况下径行占有并使用涉案土地的第三人违法颁发《国有土地使用权证》；涉案土地经由开荒后种植林地，应当依法经省级人民政府办理农用地转用审批手续；涉诉商住小区建设项目未经法定程序依法制定征地方案、征地补偿安置方案，且未进行公告，严重违反法定程序，侵犯农村集体经济组织和农民的权益；《征地补偿协议书》的真实性存疑。2.原审法院混淆本案法律关系，将《荒地转让书》视同征地协议，适用法律错误。《荒地转让书》系平等民事主体之间的土地承包协议，即使转让书有效，第三人基于民事协议享有涉案土地的承包经营权，而不是所有权；被申请人未经依法办理土地转用审批手续，未制定征地方案、征地安置补偿方案，未依法进行公告、未签订安置补偿协议，违法颁发《国有土地使用权证》，原审法院以已就涉诉建设项目补办审批和出让手续为由，认定颁证行为合法，违反我国土地管理制度。请求依法撤销二审判决，并依法改判或发回重审。
万宁市政府提交意见称，1.颁发万宁市万国用（xxx）字第0090079号《国有土地使用证》（以下简称079号国土证）符合法律规定、程序合法。1991年大茂镇农场取得“国家星火计划”建造万宁县民营橡胶产品综合加工厂（以下简称万宁橡胶加工厂）项目，为实施该项目，大茂镇农场提出用地申请，由龙尾村委会（原龙尾管区）牵头，召集龙尾管区管辖的南下田、边田等8个经济社讨论协商转让土地，经协商同意，将五盆坡86亩（其中边田经济社10.4亩）荒地以每亩1000元的价格转让给万宁橡胶加工厂。1995年7月20日，万宁市土地管理部门与龙尾管区签订《征用土地补偿协议书》，以每亩1000元补偿金额进行补偿，完成征地手续。1998年8月20日，万宁市政府作出《关于同意办理征用出让土地使用权给万宁县民营橡胶产品综合加工厂作为商住小区用地手续的批复》（万府函[1998]193号），同意在大茂镇龙尾管区五盆坡海榆公路两侧征地5333平方米（合8亩）作为第三人兴建商住小区用地。同月24日，万宁市土地管理部门与第三人签订了《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地出让给第三人。经申报、地籍调查、审批等程序，1998年10月，万宁市政府向第三人颁发了万宁市（茂）国用（xxx）字第0271号《国有土地使用证》（以下简称0271号国土证），1999年年检换发079号国土证。2.二审判决认定事实清楚，适用法律正确。《荒地转让协议》有时任再审申请人法定代表人的签名、龙尾管区的签名和公章，证明共同同意将涉案土地转让给第三人使用并实际使用的事实。尽管当时未及时办理征地手续，但1995年万宁市土地管理部门与龙尾管区补签《征用土地补偿协议书》，属于第三人先实际使用土地后政府同意补办征地手续的情形，该《荒地转让协议》为各方真实意思表示且事后得到政府的批准认可，并不违反法律法规的强制性规定，再审申请人所述土地使用权人无权处置该地没有事实与法律依据。经批复同意征用土地并签订《征用土地补偿协议书》，涉案土地已转为国有土地，之后又签订了《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地依法出让给第三人。虽然1999年年检换发079号国土证前没有张榜公告，但根据《土地登记规则》第六条的规定，公告不是土地登记的必要程序。依据《土地登记规则》第二十一条关于“本章除有关通告和公告的规定外适用于变更登记”的规定，变更登记颁证前并非必须进行公告。因此，颁发涉案国土证未履行公告程序不属于行政行为程序违法。请求驳回再审申请人的再审申请。
本院认为，《国家土地管理局土地登记规则》［（1995）国土（法）字第184号］(以下简称《土地登记规则》)第六条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条、第十八条、第十九条规定，土地登记应当经过土地登记申请，地籍调查，权属审核，注册登记，颁发或者更换土地证书等程序。申请土地登记必须向土地管理部门提交土地登记申请书，个人身份证明或户籍证明，土地权属来源证明，地上附着物权属证明。土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查，根据地籍调查结果和土地定级估价结果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，以宗地为单位填写审批表，并将认为符合登记要求的宗地予以公告。公告期满，相关土地权益人对土地申请登记审核结果未提出异议的，经人民政府批准后，进行注册登记，并由县级以上地方人民政府颁发土地证书。第二十一条规定，初始土地登记除有关通告和公告的规定外适用于变更土地登记。本案中，万宁橡胶加工厂于1998年8月依据《国有土地使用权出让合同》提出土地登记申请，万宁市土地管理局受理申请后，对涉案土地进行地籍调查，地籍调查及审核权属情况期间，无人提出权属异议，万宁市政府于1998年10月给万宁橡胶加工厂颁发0271号国土证。1999年，万宁市政府因年检，将0271号国土证换成079号国土证。上述颁证和换证行为事实清楚，程序基本符合法律规定。
边田经济社主张其系涉诉土地的合法使用权人，万宁市政府未履行合法的征地手续给第三人颁证违法。经一、二审法院查明，1991年5月12日转让给大茂镇农场建万宁橡胶加工厂的《荒地转让书》中有边田经济社时任队长的签名，证明边田经济社同意将涉案土地转让。该转让书明确约定涉案土地归属大贸镇农场所有和管理。1995年7月20日，万宁县建委给万宁橡胶加工厂下发了村镇规划选址意见书，同意万宁橡胶加工厂在涉案土地上建设大茂镇商住小区。同时，万宁市土地管理局与龙尾管区签订《征用土地补偿协议书》，征用涉案土地8亩给用地单位万宁橡胶加工厂建职工住房，补偿金额每亩1000元。1998年6月11日，大茂镇人民政府在该协议书上盖章。1998年8月万宁市政府作出《关于同意办理征用出让土地使用权给万宁市民营橡胶产品综合加工厂作为商住小区用地手续的批复》。据此，涉案土地已被依法征用。该主张与查明的事实不符，不能成立。
边田经济社还主张颁证未依法进行公告，程序违法。经审查，虽然1999年年检换发079号国土证前没有公告，符合《土地登记规则》第二十一条关于“本章（初始土地登记）除有关通告和公告的规定外适用于变更登记”的规定，但万宁市政府没有提供证据证明万宁市土地管理局对万宁橡胶加工厂登记申请的审核结果依法进行公告，颁发0271号国土证行为违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。一、二审本应全面审查被诉颁证行为的合法性，核实是否履行公告程序，经审理查明事实后，即便颁发0271号国土证的行为对边田经济社的权利不产生实际影响，也应当依法判决确认该颁证行为违法。一、二审对该项程序事实未予以审查，判决驳回原告诉讼请求不妥，本院予以指正。鉴于本案系对再审申请的审查，以此为由再审本案，并不能对再审申请人的合法权益产生实际影响，不利于行政争议的实质化解，故不予再审。
综上，边田经济社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回海南省万宁市大茂镇龙尾村委会边田经济社的再审申请。
审 判 长 龚 斌
审 判 员 钱小红
审 判 员 熊俊勇
二〇一七年十二月二十八日
法官助理 李竺娉
书 记 员 陈 钿
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.国家土地管理局土地登记规则［（1995）国土（法）字第184号］
第六条土地登记依照下列程序进行：
（一）土地登记申请；
（二）地籍调查；
（三）权属审核；
（四）注册登记；
（五）颁发或者更换土地证书。
第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：
（一）土地登记申请书；
（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；
（三）土地权属来源证明；
（四）地上附着物权属证明。
委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。
第十三条土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。
第十四条土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。
土地登记审批表以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地登记审批表。
第十五条经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。
公告的主要内容包括：
（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；
（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；
（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；
（四）其他事项。
第十八条公告期满，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照以下规定办理注册登记：
（一）根据对土地登记申请的调查审核结果，以宗地为单位逐项填写土地登记卡，并由登记人员和土地管理部门主管领导在土地登记卡的经办人、审核人栏签字；
（二）根据土地登记卡的有关内容填写土地归户卡，并由登记人员在土地归户卡的经办人栏签字。土地归户卡以权利人为单位填写，凡在一个县级行政区范围内对两宗以上土地拥有权利的，应当填写在同一土地归户卡上；
（三）根据土地登记卡的相关内容填写土地证书。土地证书以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地证书。
第十九条由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。
县级以上地方人民政府土地管理部门向土地他项权利者颁发土地他项权利证明书。
第二十一条本章除有关通告和公告的规定外适用于变更土地登记。