安徽省六安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）六行终字第00001号
上诉人（一审原告）：慈诗春。
委托代理人：张书周，安徽金六州律师事务所律师。
委托代理人：郭毅，安徽金六州律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：六安市城市管理行政执法局，住所地安徽省六安市佛子岭中路城市管理监控中心大楼，组织机构代码680826155。
法定代表人：胡恩泽，局长。
委托代理人：杜继军，该局工作人员。
一审原告慈诗春因诉被告六安市城市管理行政执法局（以下简称六安市城管执法局）城市管理行政处罚一案，不服安徽省六安市金安区人民法院于2011年11月17日作出的（2011）六金行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2011年12月28日公开开庭审理了本案，上诉人慈诗春及其委托代理人张书周，被上诉人六安市城管执法局的委托代理人杜继军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2001年6月9日，慈诗春与项应文（非本案当事人）签订一份土地使用权转让协议，土地面积为154m2。双方在转让土地的同时，项应文将该土地上的《建设工程规划许可证》（编号9631174，发证日期1996年6月29日）转让给慈诗春，该证中准建面积为119m2。2001年10月慈诗春及家人在该土地上搭建了152.396m2的两层楼房。后又搭建了本案争议的68.11m2混合结构的房屋，2010年7月23日，六安市城管执法局对本市开发区皖西大道1号拆迁地摸底排查时发现：慈诗春位于开发区皖西大道南侧经五路以西面积为68.11m2混合结构房屋，没有合法建房证明材料，随后向六安市住房和城乡建设委员会进行协查，六安市住房和城乡建设委员会于2010年7月30日答复：“该建筑物未经批准，未办理规划审批手续，属违法建筑，应限期无条件拆除”。六安市城管执法局又经调查证实认定慈诗春未经批准擅自建房违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，故认定68.11m2房屋属违法建筑，于2010年12月16日作出六城法［规划］拆决（2010）338号拆除违法建设决定。慈诗春不服，于2011年2月11日向六安市人民政府申请复议。六安市人民政府于2011年4月12日作出六政复决（2011）4号行政复议决定，维持六城法［规划］拆决（2010）338号拆除违法建设决定。
一审法院认为：六安市城管执法局作出的拆除违法建筑决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予支持。六安市城管执法局具有执法主体资格。慈诗春对行政程序中提出的质异，因未能提出相应证据，质辩理由不充分，不予支持。另外，支持六安市城管执法局关于该案不属《中华人民共和国行政处罚法》规定中关于听证三种情形的质辩意见。案经审判委员会讨论，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告慈诗春要求撤销被告六安市城市管理行政执法局六城法［规划］拆决（2010）338号《拆除违法建设决定书》和要求被告重新作出具体行政行为的诉讼请求。案件受理费50元，由原告慈诗春负担。
慈诗春上诉称：1、被上诉人非属县级以上政府城市规划行政主管部门，其作为城市规划执法的主体资格不合法，不具有行政处罚权；2、上诉人的房屋于2004年以前陆续建成使用，被上诉人于2010年作出行政处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，已超过行政处罚时效期限；3、被上诉人作出处罚决定前未告知上诉人，亦未举行听证，更未听取当事人的陈述和意见，处罚程序违法；4、被诉处罚决定及原审判决认定上诉人建房属违法建设缺乏事实和法律依据，属认定事实错误。请求撤销原判及六安市城管执法局六城法［规划］拆决（2010）338号拆除违法建设决定，一、二审案件受理费，由被上诉人负担。
六安市城管执法局辩称：1、被上诉人是依法成立的，具体行使城市管理领域相对集中行政处罚权的行政机关，上诉人认为被上诉人不具备查处违法建设主体资格之理由不成立；2、上诉人未经规划许可，违建的房屋一直存在，其违法行为处于持续状态，被上诉人对其作出行政处罚不受“二年”时效的限制；3、被上诉人作出的行政处罚，依法履行了立案、调查、取证、告知、送达等法定程序，限期拆除违法建设决定不属于必须举行听证事项，上诉人认为行政处罚程序违法的理由不成立；4、上诉人持有的1996年《建设工程规划许可证》与被上诉人认定的68.11m2违法建设并无对应关系，且在建房时已过期失效，不能作为主张争议房屋为合法建设的依据，被上诉人违法建设的事实清楚、证据确凿，决定限期拆除的法律依据充分。请求驳回上诉，维持原判。
一审被告为证明其具体行为的合法性，在法定期限内向一审法院提交了以下证据材料：
事实方面证据：1、《关于启用六安市城区50km2千分之一数字化航测地形图的通知》（六政办秘（2002）99号），证明在该数字化航测地形图内没有的建筑物（经规划部门批准的除外）在城市建设拆迁时一律视为违法建筑；2、六安市2000年五十平方公里千分之一数字化航测地形图，证明原告所建房屋2000年航测地形图上无影像标注；3、皋陶村村委会提供的证明一份，证明原告人房屋建于2004年下半年至2008年，且侵占经五路道路红线；4、皋陶村村委会提供的另一份证明材料，证明原告于1996年报县级六安市建设委员会批准后，已建成152.396m2的建筑，其2004年后所建房屋未向相关部门提交建房申请，且占用了道路红线；5、关于对开发区经五路西侧拆迁房屋合法性确认的回复，证明原告不按照《建设工程规划许可证》要求进行建设及超过《建设工程规划许可证》1年有效期进行的建设均属违法建设。
适用的法律依据：《中华人民共和国城市规划法》、《安徽省城市建设监察条例》、《安徽省城市规划管理暂行办法》、《六安市城市规划管理试行办法》，证明作出的具体行政行为适用法律正确。
六城法［规划］（2010）338号案卷程序材料，证明作出的具体行政行为程序合法。
原告对被告提举的事实证据予以质证：对于证据1，认为该证据不具有合法性，理由是认定建筑物是否合法应该由建设规划部门认定，而不是由政府秘书办公室认定，更没有法律规定航测图能认定建筑物的合法性依据；对于证据2，认为看不出涉案房屋系2000年建设还是2004年建设，该房屋从1996年就开工建设了，并非没有建设，不能以2000年的航测影像图认定这个房屋是再建的依据；对于证据3、4，认为单位提供的证据要加盖单位公章和法定代表人签字，但这两份证明缺乏，故不具有真实性、合法性，且这两份证明与本案不具有关联性；对于证据5，认为该证据恰恰说明了对该案有处罚权的单位是六安市城市建设委员会和规划局。《安徽省城市规划管理暂行办法》第二十八条规定：“建设工程规划许可证有效期为1年”。这是2006年的规定，根据法不溯及既往的原则，被告引用该规定没有依据。综上，原告认为被告对事实部分的举证不具有真实性、关联性，且不能认定原告有违法建筑的事实。
原告对于被告提供的法律依据，其中《六安市城市规划管理试行办法》认为，该办法不属于法律规章，故不具有法律效力。
原告对于被告依据的法律程序提出异议认为，该程序中证言笔录不具有合法性，从办案审批过程看都是后来补充的，从办案的时间上看，也没有在法律规定期限内作出。另外，原告认为被告超越职权行使行政行为，虽然安徽省政府对城市管理行政执法局作了授权，但其不具有行政处罚权。综上，原告认为被告作出的具体行政行为程序违法。
被告对原告的质证予以辩驳认为：1、原告慈诗春提到1996年房屋地基已打好，但因资金问题没盖，说明该房屋没有盖好；2、村委会提供的证据只要盖村委会的章就行了，以此证明该房屋是在2004年后建设的；3、根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚办法》和安徽省人民政府法制办公室文件皖府法（2008）21号《关于在六安市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》、六安市机构编制委员会六编（2008）14号《关于印发﹤六安市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定﹥的通知》规定，六安市城市管理行政执法局是有处罚权的。
原告向一审法院提供的证据材料有：
1、原告的公民身份证、失业证、再就业优惠证，证明原告的身份情况及诉讼主体资格；2、项应文与慈诗春签订《土地使用权转让协议》，证明项应文与慈诗春土地使用权转让情况及该地使用权、建房权均依法转让给慈诗春；3、慈诗春、慈良应、慈诗海签订84m2土地使用权再转让情况；4、给慈良应和慈诗海建造两侧楼房支付工资收条，证明两侧一幢二层（两上两下）楼房是慈良应、慈诗海出资兴建，所有权归其父子二人所有；5、六安市乡村建设工程规划许可证申请表、用地选址申请表、农村居民宅基地申请表，证明项应文建设工程规划用地均经六安市土地局及六安市住房和城乡建设委员会履行了法定审批手续；6、六安市住房和城乡建设委员会给项应文核发的《建设工程规划许可证》，证明慈诗春对转让土地建房权已依法取得，其建房是合法的理应受法律保护；7、2004年数字化航测图，证明原告二间门面房正在施工兴建；8、证人江某、王某和出庭证言，证明2004年前，慈诗春68.11m2房屋已经开始建设。
被告对原告提供的证据质证认为：1、对原告证据1的三性无异议；2、对证据2、3、4、5、6因与本案不具有关联性，不予质证；3、对证据7真实性、合法性及关联性无异议，但恰恰能证明原告的二间房屋没有建成；4、被告有证据能够证明在2000年航测图上并没有看到原告房屋开始施工；5、对原告方出庭作证的两位证人证言的内容，认为与本案无关联。
原告对此辩驳认为：原告在1996年就开始开工建设一直没有建成，但没有建成不代表没有施工，至于施工达到一个什么样的程度才算建成没有界定，所以不能适用建设工程规划许可办法相关规定。被告提出的2000年航测图没有在法定期限内提出，原告方不予质辩。
一审经庭审质证，针对当事人的举证予以综合审查认证，1、被告所举事实部分证据材料真实、合法，能够证明原告慈诗春建成152.396m2房屋后，又搭建的68.11m2房屋未向相关部门提出申请，并且未领取相应的《建设工程规划许可证》，属违法建筑的事实清楚，证据充分，应予认定；2、据原告提供的证据材料中反映，原告从项应文处受让土地使用权及《建设工程规划许可证》的时间是2001年6月，而《建设工程规划许可证》发证时间是1996年，原告搭建68.11m2房屋时间应当在2001年6月之后，显然超过了法律规定的1年期限，因而可以确定，原告搭建68.11m2房屋时该规划许可证已经失效；被告主张原告所持的1996年《建设工程规划许可证》与被告认定的68.11m2违法建筑无对应关系，且原告建房时该证已失效，不能作为原告主张68.11m2房屋为合法建筑的依据的理由成立；3、被告认为原告提供的证据3、4与本案焦点问题不具有关联性的理由正当。因为该组证据属慈诗春家庭内部行为，与本案焦点问题没有关联；4、原告提供的江某、王某和证人证言，只能反应慈诗春当时建房状况，对慈诗春68.11m2建房是否违法没有证明力；5、关于原告提出的被告执法主体资格问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、安徽省法制办《关于在六安市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》以及六安市机构编制委员会六编（2008）14号《关于印发﹤六安市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定﹥的通知》等相关规定，能够充分说明被告具有对该案违法建设的处罚权；6、原告主张《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定，认为被告作出的决定已超过处罚时效，因此不具有法律效力。被告辩称《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定：“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日计算”。认为本案中原告建设的68.11m2房屋建成后一直存在，为持续状态，不受两年时效限制。一审认为被告质辩理由充分，理应予以确认；7、原告质异被告作出决定之前应当举行听证，被告质辩认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，本案违法建设房屋不属于三种类型应当听证情形，一审对此予以确认；8、原告质异被告程序证据材料中证言笔录是后期补上的以及办案时间也超过法律规定期限，经查无事实依据，一审不予认定。
上述证据材料均已随案移送本院。二审中，上诉人、被上诉人的举证材料和质证意见同一审。经开庭审查，一审对证据材料和案件事实的审查认定符合法律规定，本院予以确认。二审认定的案件事实同一审。
本院认为：被上诉人是依法成立的，具体行使城市管理领域相对集中行政处罚权的行政机关，显然具备查处违法建设的主体资格，上诉人认为被上诉人不具有城市规划执法的主体资格的理由不成立；由于上诉人违建房屋后，该房屋始终就处于违法状态，属于持续违法的情形，被上诉人予以查处并未违反法律规定，上诉人认为已超过行政处罚时效期限的理由，依法不予支持；在查处过程中，被上诉人依法履行了调查取证、事先告知、依法送达等相关程序，上诉人称行政处罚程序违法与事实不符，依法不予采信；上诉人在原建住房外擅自违建68.11m2房屋，未经规划许可的事实清楚，上诉人持有的项应文的1996年的《建设工程规划许可证》，不能作为上诉人主张后扩建房屋为合法建设的依据。上诉人慈诗春未取得城乡规划主管部门的批准，于城市规划区内在原先建成的两层住房东面擅自扩建68.11m2房屋。被上诉人六安市城管执法局认定该房屋属于违法建设，事实清楚、证据确凿充分，被上诉人作出限期自行拆除处罚决定，符合法律规定。综上，一审法院认定事实清楚，判决驳回上诉人要求撤销行政处罚决定的诉请正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由均不成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人慈诗春负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 鲍 杰
审 判 员 颜 凯
代理审判员 张西湖
二〇一二年一月十三日
书 记 员 张 菊
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……