湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终684号
上诉人（一审原告）：吴新祥，男，汉族，1963年5月10日出生，住新化县梅苑开发区。
上诉人（一审原告）：吴汉林，男，汉族，1973年10月4日出生，住新化县梅苑开发区。
以上两上诉人的共同委托代理人：曾逊，湖南如顺律师事务所律师。
上诉人（一审原告）：吴云辉，男，汉族，1956年9月6日出生，住新化县梅苑开发区。
上诉人（一审原告）：吴付全，男，汉族，1948年1月3日出生，住新化县梅苑开发区。
委托代理人：吴宪文，男，汉族，1982年8月8日出生，住新化县梅苑开发区。
被上诉人（一审被告）：新化县人民政府。
法定代表人：左志锋，该县县长。
委托代理人：罗波，系该县法制办干部。
委托代理人：肖毅，系该县国土局干部。
第三人：新化县上渡办事处资江村。
法定代表人：吴育新，男，汉族，1970年7月1日出生，住新化县梅苑开发区资江村第十村民小组***号。系该村村主任。
上诉人吴新祥、吴汉林、吴付全、吴云辉诉被上诉人新化县人民政府征收土地的具体行政行为违法及行政赔偿一案，娄底市中级人民法院于2016年2月29日做出（2015）常中行初字第89号行政判决。吴新祥、吴汉林、吴付全、吴云辉不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审判决认定：2004年至2012年新化县人民政府在资江、白沙两村征地125.7983公顷，用于14个项目的建设。2012年3月7日，新化县城市建设投资开发有限责任公司与上渡办事处资江村签订《土地补偿协议书》，协议中双方确认土地补偿总面积1677.3741亩，土地补偿总额为5705.2979万元，其中土地补偿安置补助费5463.2494万元，青苗补偿费242.0485万元。该宗土地经省人民政府批准征收，共涉及九个项目，分别为新化县2004年第二批次“五统一”用地（[2004]政国土字第7**号）、新化县2006年城市统征地（[2007]政国土字第7**号）、新化县廉租房住宅小区（[2009]政国土字第663号）、新化城东防洪堤征地拆迁安置小区项目（[2011]政国土字第1680号）、新化县体育中心建设用地项目（[2012]政国土字第436号）、新化县资江中学建设项目（[2012]政国土字第437号）、新化县梅山武术培训基地建设项目（[2012]政国土字第440号）、新化县梅苑南路、学府南路、盛教路建设项目（[2012]政国土字第441号）、新化县2012年度第一批次用地建设项目（[2012]政国土字第1838号）。协议中所载土地补偿款5705.2979万元已支付到资江村账户，一部分补偿款已发放到户。新化县体育中心项目于2012年4月16日、27日分别发布《新化县人民政府征收土地公告》（[2012]新土征公字1号）、《新化县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》（[2012]新土补公字1号）；新化县体育中心征地拆迁安置区项目于2012年4月16日、27日分别发布《新化县人民政府征收土地公告》（[2012]新土征公字4号）、《新化县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》（[2012]新土补公字4号）；新化县梅山武术培训基地建设项目于2012年4月16日、27日分别发布《新化县人民政府征收土地公告》（[2012]新土征公字5号）、《新化县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》（[2012]新土补公字5号）；新化县梅苑南路、学府南路、盛教路建设项目于2012年4月16日、27日分别发布《新化县人民政府征收土地公告》（[2012]新土征公字6号）、《新化县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》（[2012]新土补公字6号）；新化县文化中心项目于2012年4月16日、27日分别发布《新化县人民政府征收土地公告》（[2012]新土征公字3号）、《新化县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》（[2012]新土补公字3号）；新化县资江中学项目于2012年4月16日、27日分别发布《新化县人民政府征收土地公告》（[2012]新土征公字2号）、《新化县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》（[2012]新土补公字2号）；新化县第一批次用地于2012年11月19日、12月3日分别发布《新化县人民政府征收土地公告》（[2012]新土征公字25号）、《新化县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》（[2012]新土补公字25号）；2004年至2011年对未完成征地任务的项目，于2012年2月27日通过新化县人民政府统一下发《关于印发新化县体育中心建设项目征地拆迁补偿安置方案的通知》（新政发[2012]5号）进行公告，并层层召开会议，对政策进行宣讲。新化县人民政府在具体实施征地行为过程中，由新化县城市建设投资开发有限责任公司与上渡办事处资江村签订《土地补偿协议书》，该协议将征地面积增加了12%丈量误差系数。同时，应上渡办事处和资江村村支两委要求对资江河边带状地块（主要为资江河水淹地）也签订了征地协议。因此2012年以后实际协议面积为141.2067公顷，扣除丈量系数后，实际超征31.2559公顷。经地籍确认，其中9.8368公顷为集体土地，另有柘溪库区水淹面积21.4191公顷，土地性质为国有土地，未另行办理征收手续，但被告方考虑到历史原因，仍参照集体土地的补偿标准进行了补偿，并已按实际面积支付了土地款项。另查明，原告4人及相关村民认为被告组织实施征地的行为违法，先后向新化县国土资源局、娄底市国土资源局、湖南省国土资源厅反映被告少批多征、征地程序不合法等问题，2014年2月11日，湖南省国土资源厅做出湘国土资访核字[2014]6号《信访事项复核意见书》，认定：新化县人民政府超批准面积征地9.8368公顷集体土地的事实存在，应予退还。体育新城项目的土地征收由新化县城市建设投资开发有限责任公司作为甲方与被征地集体经济组织签订《土地征收补偿协议》，采用水平投影面积增加12%丈量误差计算补偿费用，与土地征收相关法律、政策不符，应予纠正。吴新祥、吴汉林、吴云辉和吴付全向一审法院起诉请求：一、依法确认新化县人民政府2012年3月7日征收新化县上渡办事处资江村集体所有土地的具体行政行为违法；二、判令新化县人民政府退还“少批多征”新化县上渡办事处资江村集体所有土地共计1003.2975亩；三、判令新化县人民政府赔偿各项损失共计500000元。四、本案诉讼费用由新化县人民政府承担。
一审判决认为：在湖南省人民政府针对本案中九个用地项目核发农用地转用、土地征收审批单后，新化县人民政府据此组织实施土地征收行为，应认定吴新祥等人自新化县人民政府按照法律规定履行必要的征收程序时起始知道征地事实。2012年4月16日，新化县人民政府向被征地单位送达了《新化县人民政府征收土地公告》，2012年4月27日，新化县国土资源局向被征地单位送达了《新化县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》，该两份公告虽未在当地进行张贴有一定瑕疵，且《新化县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》亦不是按照《征收土地公告办法》第九条规定告知村民要求听证的时间为“10”个工作日，而是按照《湖南省征地程序暂行规定》第十条“国土资源部门拟定征地补偿安置方案时，应当听取被征地农村集体经济组织和农户的意见。被征地农村集体经济组织或农户申请听证的，应当在告知后５个工作日内向当地国土资源部门提出书面申请”的规定将听证时间定为“5”个工作日，因该《湖南省征地程序暂行规定》亦是湖南省范围内进行土地征收行为的规范，故吴新祥等人主张新化县人民政府实施公告行为违法的理由不能成立。湖南省国土资源厅针对吴新祥等人的上访事项作出答复认定新化县人民政府超批准面积征地9.8368公顷集体土地，且体育新城项目的土地征收由新化县城市建设投资开发有限责任公司作为甲方与被征地集体经济组织签订《土地征收补偿协议》，采用水平投影面积增加12%丈量误差计算补偿费用，与土地征收相关法律、政策不符，应予纠正。故吴新祥等人起诉要求确认新化县人民政府征地行为违法的理由成立，应予确定为违法。但多征收的土地系资江村集体所有土地，且系资江村委会主动要求政府征收，资江村委会认为新化县人民政府的组织实施征地行为并不违法，故新化县人民政府应按照法律的规定采取相应的补救措施。关于吴新祥等人提出要求赔偿的问题，其并未向法院提交与赔偿数额相应的证据，故其主张不予采纳，应予驳回。据此判决：一、确认新化县人民政府在组织实施征收新化县上渡办事处资江村集体所有土地的具体行政行为违法，由新化县人民政府依法采取补救措施；二、驳回吴新祥、吴汉林、吴云辉、吴付全的其余诉讼请求。
吴新祥等人不服一审判决，向本院上诉称：一、一审判决认定基本事实不清甚至错误；二、一审判决认定证据错误，从而导致认定事实不清或者错误；三、一审判决适用法律错误。请求：一、撤销娄底市中级人民法院（2015）娄中行初字第89号行政判决第二项；二、依法改判新化县人民政府退还“少批多征”新化县上渡办事处资江村集体所有土地共计1003.2975亩；三、依法改判新化县人民政府赔偿上诉人各项损失共计500000元；四、本案一、二审诉讼费由新化县人民政府承担。
新化县人民政府答辩称：一审法院事实认定清楚，适用法律正确。答辩人在征地时严格按照法律规定进行报批并履行程序，依法进行了安置。关于少批多征的问题，湖南省国土资源厅和一审法院都作出了认定，包括了水淹地的面积，这部分面积属于国有土地，不需要办理征收手续。一审适用法律正确。另外，根据最高人民法院的相关规定，本案吴新祥等人属于自然人，不能代表村集体组织对征收村集体组织的行为以自己的名义提起诉讼，因此被答辩人起诉主体不适格。请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
吴新祥等人在上诉中提交了三份证据：证据1为土地分类面积表复印件，拟证明新化县人民政府实际少批多征的土地共计1003.2975亩；证据2为湖南省社会保险基金收款收据复印件，拟证明新化县人民政府当时并未缴纳929.968万元社保基金；证据3为两张光盘，拟证明新化县人民政府进行强制施工，对维权村民采取了一些暴力行为。
新化县人民政府的质证意见为：对证据1的真实性没有异议，对证明目的有异议。少批多征的数额应当通过有权机关依法作出详细的认定，在本案一审中，湖南省国土资源厅对少批多征的问题已经出具了相关认定意见，如果上诉人认为面积有误，可以向湖南省国土资源厅申请重新复核；对证据2的真实性没有异议，对证明目的有异议。相关的收款收据证明新化县人民政府已经足额缴纳了社保基金。新化县人民政府有相关文件增加了政府补贴养老金，标准提高到110元，说明以前都领取了养老金。另外为解决失地农民的保障，新化县人民政府还采取了另外的方式进行安置补偿，即分配土地门面的方式，采取的是4个人一个门面的标准。2016年新化县成立了解难办，专门负责处理县城市发展过程中的问题，对失地农民的保障也提上了日程，下一步就是具体落实的问题；对证据3的真实性、合法性及关联性均有异议。对拍摄主体及拍摄时间有疑问，且认为该份证据与本案无关。
本院认为，证据1无法达到上诉人的证明目的，因为湖南省国土资源厅作为有权机关已经出具了湘国土资访核字[2014]6号《信访事项复核意见书》，认定新化县人民政府超批准面积征地是9.8368公顷;证据2的收据是新化县人民政府足额缴纳社保基金的证明，仅从该收据来看无法得出缴纳社保基金虚假性的结论，故上诉人提交该份证据无法达到其证明目的；证据3与本案无关联性，不予采信。
娄底市中级人民法院一审判决认定的事实正确，本院二审予以确认。
本院认为，湖南省国土资源厅作为有权机关已经出具了湘国土资访核字[2014]6号《信访事项复核意见书》，认定新化县人民政府超批准面积征地是9.8368公顷，该份复核意见书为有效文件，故一审法院据此确认新化县人民政府组织实施征收新化县上渡办事处资江村集体所有土地的具体行政行为违法正确。因涉案土地为集体所有，而作为土地所在地的资江村委会主动要求征收，故一审判决由新化县人民政府采取补救措施并无不当。关于上诉人提出要求被上诉人赔偿500000元损失的问题，因其并未提供相关损失的证据，故其主张不予支持。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人吴新祥、吴汉林、吴云辉和吴付全的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人吴新祥、吴汉林、吴云辉和吴付全负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 光 清
代理审判员 刘 颖
代理审判员 赵 娟
二〇一七年二月七日
书 记 员 邱冰附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。