广东省深圳市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）深中法房终字第1545号
上诉人（原审原告）：深圳市公明上石家股份合作公司，住所地：深圳市光明新区。
法定代表人：麦国荣，职务董事长。
委托代理人：刘博文，广东淳锋律师事务所律师。
委托代理人：吴伟平，男，汉族，住所地：广东省深圳市光明新区。该公司经理。
被上诉人（原审被告）：深圳市光明新区管理委员会，住所地：深圳市光明大道光明新区。
法定代表人：张恒春，主任。
委托代理人：吕慧杰，北京市金杜（深圳）律师事务所律师。
委托代理人：马彦忠，北京市金杜（深圳）律师事务所律师。
上诉人深圳市公明上石家股份合作公司（以下简称公明上石家公司）与被上诉人深圳市光明新区管理委员会（以下简称光明新区管委会）因合同纠纷一案，不服深圳市宝安区人民法院（2013）深宝法民三初字第916号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：2006年8月22日，原深圳市宝安区公明镇人民政府作为甲方与作为乙方的公明镇将a村民委员会订立了公储征协字（2004）第0006号《征地补偿协议书》，约定甲方征用乙方位于将a村面积为386.72亩的土地，将该土地作为公明镇储备用地，由镇政府统一开发建设，并给予乙方补偿、安置。被征用的土地中，园地（平地）295.3382亩、园地（丘陵地）91.3818亩。根据相关征用土地的补偿费用标准，甲方补偿给乙方费用总计6，117，331元。其中园地（平地）补偿费（含土地补偿农业税）3，544，058.4元，园地（平地）安置补助费1，476，691元，园地（丘陵地）补偿费（含土地补偿农业税）731，054.4元，园地（丘陵地）安置补助费365，527.2元。合同亦对付款方式、期限及其他事项进行了约定。该合同甲方签章一栏加盖的为原深圳市宝安区公明街道办事处印章，乙方签章一栏加盖的为公明上石家公司印章。
光明新区管委会提供了2003年4月25日《市政府常务会议纪要（三届八十五次）》、2003年10月27日深宝府会纪（2003）151号《宝安区土地管理和储备工作会议纪要》、2003年12月26日深宝府会纪（2003）183号《公明光明高新园区征地协调会议纪要》，上述证据显示，深圳市宝安区人民政府明确“镇政府的连片征收项目经审批后可列入今后区储备用地征收年度计划内（但由镇政府自筹资金并组织实施）”；关于光明高新技术产业园区征地问题，深圳市宝安区人民政府要求“宝安区规划与国土资源分局、公明镇、光明街道和光明集团等征（收）地单位要全力以赴，采取有力措施，确保完成光明新区高新园区的征（收）地工作”。光明新区管委会据此主张原深圳市宝安区公明镇人民政府征收涉案土地作为政府储备用地取得了深圳市人民政府、深圳市宝安区人民政府的授权。公明上石家公司对此不予认可，主张上述证据无法确认光明新区管委会可以征用土地作为公明镇政府的储备用地，原深圳市宝安区公明镇人民政府没有取得可以征用储备土地的主体资格，其只能配合相关部门征收储备用地的相关工作。
原审庭审中，公明上石家公司确认已经领取了全部补偿款。
上述事实，有当事人当庭陈述及公明上石家公司提供的《征地补偿协议书》、《协议书》等证据，光明新区管委会提供的2003年4月25日《市政府常务会议纪要（三届八十五次）》、2003年10月27日深宝府会纪（2003）151号《宝安区土地管理和储备工作会议纪要》、2003年12月26日深宝府会纪（2003）183号《公明光明高新园区征地协调会议纪要》等证据在卷证实，并经庭审举证质证，原审法院予以确认。
公明上石家公司在原审的诉讼请求：一、确认光明新区管委会的公储征协字（2004）第0006号《征地补偿协议书》为无效协议；二、光明新区管委会承担本案的全部诉讼费用。
原审法院认为：征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。公明上石家公司与原深圳市宝安区公明镇人民政府签订的《征地补偿协议书》属征收土地补偿协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”的规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，征地方案、征地公告、征地补偿费、征地安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等一系列环节构成政府征收土地的行为。公明上石家公司主张光明新区管委会不具备征用土地的主体资格，因此请求确认《征地补偿协议书》无效，但原深圳市宝安区公明镇人民政府是否具备征用土地的主体资格、征用土地的程序是否合法，应当由上级行政机关先行裁决，公明上石家公司的诉请不属于人民法院审理的范围。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第139条之规定，裁定如下：驳回公明上石家公司的起诉。公明上石家公司预交的案件受理费54621元，予以退还。
公明上石家公司不服原审裁定，向本院提起上诉。请求：1、撤销广东省深圳市宝安区人民法院（2013）深宝法民三初字第916号民事裁定；2、依法认定《征地补偿协议书》（公储某字（2004）第0006号）为无效协议；3、光明新区管委会承担上诉费用。
事实与理由如下：一、原审裁定偷换概念，故意回避或遗漏了公明上石家公司的诉讼请求。公明上石家公司在原审中请求确认《征地补偿协议书》（公储某字（2004）第0006号）为无效合同，属于确认之诉。原审法院应依据《合同法》之规定，对《征地补偿协议书》重点审核其是否符合《合同法》第52条关于无效合同的规定即可。而原审法院却偷换概念，将公明上石家公司确认合同无效的诉讼请求，偷换为对“征收土地的主体是否具备资格”、“征收土地程序是否合法”的审查。从而，直接有意回避或遗漏了对《征地补偿协议书》是否符合《合同法》第52条关于无效合同的规定的审理和认定。
二、退而言之，即使原审法院可对“征收土地的主体是否具备资格”、“征收土地程序是否合法”进行审查，那么这种审查也属于对合同效力相关因素的判断，并不属于《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的“补偿标准”的争议，即不属于政府裁决事项，原审裁定属于适用法律错误。
《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调：协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”该条文已明确，只有对补偿标准有争议的才适用该条文的规定，由县级政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。而原审法院认为公明上石家公司关于确认《征地补偿协议书》（公储某字（2004）第0006号）为无效合同的诉讼请求，是审查征收土地的主体是否具备资格、征收土地程序是否合法，进而再牵强附会将其明确为补偿标准争议，最后方得以适用《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，裁定应由上级行政机关先行裁决。因此，本案裁定明显属于适用法律错误。
三、原审裁定混淆了“征收”与“征用”概念，超越诉讼请求的范围，将“土地征收”认定为“土地征用”，其实质是越权对本案涉案土地的权属进行了认定。同时，也属于适用法律错误。
“土地征收”与“土地征用”属于不同的法律概念，两者所产生的法律后果的也明显不同。土地征收，原土地权属发生变更，而土地征用并不对土地权属产生变更。本案中，原审裁定在审理查明的事实部分以及审理认定部分，均采用的是“征用”的表述。根据前述分析，采用何种表述的实质是对本案所涉土地所有权的判断和认定，原审裁定使用“征用”的表述，实质是认定了本案所涉土地的权属并未发生变更，其所有权仍然属于公明上石家公司。因此，原审裁定混淆了征收与征用概念，超越了诉讼请求范围，对土地所有权作出了认定。虽然对公明上石家公司有利，但从合法的角度，也依法应予撤销。同时，既然原审裁定混淆了征收与征用的概念，在法律适用上也属于适用法律错误。
四、原审裁定混淆了“土地储备主体资格”与“征地主体资格”的概念，超越了公明上石家公司的诉讼请求范围，属于认定事实错误。
根据《深圳市土地储备管理办法》第六条的规定，市土地储备机构是市土地储备的承办机构，职责之一便是负责对政府依法通过征收、转地、收回、收购、置换等方式取得的土地进行储备管理，按照年度土地供应计划交付供地。公明上石家公司据此认为光明新区管委会并非政府储备用地的专门机构，也不具备征用土地储备的主体资格，故所征土地也不可能是用于政府储备用地，所签订的协议也不可能为政府储备而征她。因此，《征地补偿协议书》（公储某字（2004）第0006号）属于以合法形式掩盖非法目的，应属于无效合同。而原审法院在原裁定中混淆了“土地储备主体资格”与“征地主体资格”两者，反而论证原深圳市宝安区公明镇人民政府是否具备征用土地的主体资格这一与本案无关的问题。原审裁定超越了公明上石家公司的诉讼请求范围，对公明上石家公司提出的光明新区管委会不具备“土地储备主体资格”，其打着政府储备用地的旗号，所签订的《征地补偿协议书》（公储某字（2004）第0006号）属于无效合同的请求，置之不理，直接转换为光明新区管委会是否具备“征地主体资格”，实属认定事实错误，应予撤销。
五、征地补偿协议属于民事协议，属于法院的审理范围，原审法院依法应予受理和审理。
《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”因此，根据上述最高院的批复，本案所涉的《征地补偿协议书》（公储某字（2004）第0006号）应由人民法院作为民事案件受理并审理。
六、原审裁定适用《土地管理法》第四十六条、第四十七条、第一四十八条错误。
原审裁定驳回公明上石家公司起诉，但其适用的法律依据包含了《土地管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条。上述三条法律规定仅仅规定的是土地征收的程序和土地征收补偿的标准，与本案所涉征地补偿协议是否有效没有关系，也不是原审裁定作出驳回起诉所适用的法律规定，因此，原审裁定存在适用法律错误的情形。
七、原审法院应判决确认《征地补偿协议书》（公储某字（2004）第0008号）为无效合同。
首先，光明新区管委会以政府储备用地的名义进行征地，但其并非政府土地储备机构，也不具有征收土地用于政府储备用地的职能。而且，光明新区管委会也不是《土地管理法》所规定的征地主体。原审中，光明新区管委会亦不能提交其取得相关授权的证据。光明新区管委会在原审中提交的相关会议纪要中，没有对授权征收用地的范围进行明确，根本不能得出光明新区管委会有权对《征地补偿协议书》（公储征协字（2004）第0006号）范围内的用地进行征收。实际上，《征地补偿协议书》（公储某字（2004）第0006号）涉及的用地根本不属于任何合法的征转地范围内。
其次，光明新区管委会以政府储备用地为名，征收了公明上石家公司的土地，没有办理土地权属变更手续，没有将该用地纳入政府储备，相反还巧立名目，违法从征用公明上石家公司的土地中划出21617.55平方给凯将家具（深圳）有限公司使用，并以每平方115元调整置换给深圳市宝安区公明粮食有限公司使用。既然是储备用地，那何以违法置换调整给其他企业？这一明显的以合法形式，掩盖非法目的的行为，也明显的违反了法律和行政法规的强制性规定，原审法院却对此避而不谈，无视公明上石家公司的诉讼请求。
再次，光明新区管委会未依法履行《土地管理法》及《土地管理法实施条例》关于土地征收的工作方案报批、进行公告、相关补偿、安置方案报市、县政府批准等法定程序。
最后，光明新区管委会在征地过程中前后矛盾，以政府储备用地为由进行征收，在补偿过程中，却以同富裕工业同区项目对公明上石家公司原村民进行补偿签收，协议前后事由不一致。而且，在征地后，被征土地的权属登记也一直没有变更，没有纳入国库储备管理。另外，上述用地也没有作为同富裕工业园区来建设和使用，反而是长期闲置，造成极大的资源浪费。一方面是公明上石家公司因土地被征收，经济发展难以为继，原村民生存和发展遭受沉重压力，另一方面则是光明新区管委会以无效协议违法将公明上石家公司土地巧取豪夺，造成宝贵土地资源的严重闲置和浪费。
综上，原审裁定存在遗漏原审诉讼请求、认定法律事实错误、适用法律有误，超越诉讼请求范围等违法情形，依法应予撤销。而《征地补偿协议书》（公储某字（2004）第0006号）属于民事合同，存在依法应当认定无效的法定情形，依法应予确认无效。请求支持公明上石家公司的上诉请求，以维护公明上石家公司的合法权益，实现法律的公平公正。
光明新区管委会答辩称：一、涉案《征地补偿协议》是基于原集体所有土地的征转行政行为，其性质不是平等民事主体之间基于缔约自由原则订立的民事合同，而是基于政府征地行为形成的征地行政法律关系，不是民事法律关系，因此，本案不属于法院民事审判的主管范围，原审判决驳回公明上石家公司的起诉正确。
二、本案争议的核心在实质上是以确认案涉土地所有权和使用权的归属为前提，上述前提应当先行通过行政处理。根据土地管理法第十六条的规定，土地所有权和使用权的争议应当由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理。因此，本案所涉及的土地所有权和使用权的争议在未经行政处理前不属于人民法院民事审判主管的范围。
三、本案征地补偿协议在表面上涉及涉案土地的土地性质的征转问题，但实质上影响的是深圳市农村城市化的整体发展战略，即本案代表的不是一个个案问题。案涉土地的国有化和征转依法成立，征转行为并无不当。深圳市的农村城市化已经获得了国务院的批复和确认，深圳市行政辖区内的土地全面国有化，涉案土地也不例外，涉案土地的国有化性质已经确定成为不可逆转的事实，深圳市政府征转原特区外的集体土地已经获得广东省人民政府的授权，在这一基础上，2003年10月深圳市市委市政府发布了关于加快宝安、龙某甲两区城市化进程的意见，全面启动宝安、龙某甲两区的城市化和原集体土地的国有化征转，2003年4月深圳市政府三届八十五次常务会议明确将公明、光明地区作为一个整体进行全局性的一体化开发，统称光明新城，并明确授权原宝安区政府具体负责光明新城征地及开发工作，涉案土地位于光明新城的统征范围之内，根据上述市政府八十五次常务会议的会议精神，2003年10月宝安区政府关于宝安区土地管理和储备工作会议纪要，明确各镇政府、街道办要下大力气征用土地，政府储备用地征收工作主要由各镇政府、街道办负责并具体组织实施。2003年12月，宝安区政府关于公明、光明高新园区征地协调会议纪要进一步明确征地工作由镇政府和街道办具体负责，上述过程说明涉案土地的征转虽然是由原公明镇政府实施，但是公明镇政府的实施行为已经取得了宝安区政府的授权，宝安区政府的征地行为同样取得了深圳市政府的授权，因此，涉案土地的征地程序合法成立，并无不当。
四、根据2013年深圳市委、市政府关于宝安、龙某乙两区城市化土地管理办法的规定，原集体村民在依法变为城市居民以后，原集体土地转变为国有化，事实上公明上石家公司所辖的全体村民在涉案土地征转以后一直由公明上石家公司及政府有关部门缴纳村民的社保基金，公明上石家公司原村民已转变为城市居民，涉案土地的国有化性质不容置疑。
五、公明上石家公司认为，本案应当按照最高院《关于受理房屋拆迁、补偿安置等案件问题的批复》受理本案，这一理解是不能成立的。首先，本案属于集体土地的征转，而不属于房屋的拆迁补偿安置问题，显然不能依据和适用国务院城市房屋拆迁管理条例或国有土地上房屋征收与补偿的补偿条例的规定；其次，公明上石家公司的诉讼请求是主张征地补偿协议无效，而不仅仅是对补偿数额提出异议，显然公明上石家公司的这一主张要求与最高院的规定是不相符的。
六、光明新区管委会不是本案适格的被告。首先，涉案征地补偿协议的当事人是公明上石家公司以及原公明镇政府，公明镇政府现已改编为光明新区公明办事处，根据最高院法释（1997）1号关于街道办事处是否应当独立承担民事责任的批复，街道办事处进行自身民事活动产生纠纷的应当独立承担民事责任，本案中公明办事处依法成立，并具有相应的组织机构和独立的财产，具备独立承担民事责任的能力，具备民事诉讼主体资格，因此，本案的被告不应当是光明新区管委会。
七、公明上石家公司主张的征地补偿协议无效的理由依法不能成立。公明上石家公司认为土地补偿协议项下的土地征转行为违反了法律和行政法规的强制性规定，损害了社会公平利益，以合法形式掩盖非法目的，上述事实不存在。对于本案征地行为的合法性光明新区管委会在前面已经阐述，至于以合法形式掩盖非法目的的问题在本案中无论在形式上还是在实质上都没有相关的事实和证据予以支持。综上所述，一审裁判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持裁判，驳回公明上石家公司的上诉请求。
经本院审理查明：原审法院查明事实清楚，本院予以确认。
本院认为：双方当事人基于征地而签订的涉案《征地补偿协议书》是征地一系列行为密不可分的一项内容，审查协议是否无效，涉及征地行为是否合法的问题。实际上，公明上石家公司主张上述《征地补偿协议书》无效的理由也认为，光明新区管委会不具有征收土地用于政府储备用地的主体资格以及未依法履行土地征收的报批等法定程序，因此，本案的实质为征地行为是否合法之争，对于光明新区管委会是否具有土地储备主体资格？是否以政府储备用地征地为名，掩盖其非法将所征土地用于出租的目的以及是否履行了报批等法定程序？乃至深圳市农村城市化过程中的土地征转制度问题，均非人民法院民事诉讼所能解决的问题，本案不属人民法院受理民事诉讼的范围，双方当事人应依法向行政主管部门申请解决。
综上，原审裁定驳回公明上石家公司起诉，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第（三）项、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 邱 裕 华
审 判 员 杨 潮 声
代理审判员 唐 毅
二〇一四年八月二十九日
书 记 员 李欢（兼）
相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
第一百二十四条人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：
（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；
（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；
（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；
（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；
（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；
（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；
（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。
第一百七十条：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。