安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）皖行终字第00130号
上诉人（一审原告）：亳州市谯城区薛阁办事处薛阁居委会赵园村全体村民（名单附后）。
诉讼代表人：徐树明，男，1949年2月14日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
委托代理人：陈瑞芳，安徽承义律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市谯城区。
法定代表人：汪一光，该市市长。
委托代理人：蔡梅，亳州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：蒋忠，亳州市国土资源局工作人员。
被上诉人（一审第三人）：云兆芳，男，1957年11月14日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
亳州市谯城区薛阁办事处薛阁居委会赵园村全体村民（以下简称赵园村全体村民）因诉亳州市人民政府土地行政确认一案，不服安徽省亳州市中级人民法院于2015年3月16日作出的（2015）亳行初字第00008号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员邓晓月担任审判长，代理审判员石音、钟祖凤参加的合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
赵园村全体村民向一审法院起诉称：原告集体所有的位于亳州市魏武大道南段西侧、东靠大地加油站南站用地、西靠垃圾处理厂、南靠大地加油站加油棚的1.123亩土地，从未被国家征用，1998年被原任亳州市国土资源局局长黄广义利用职权非法强占交由第三人云兆芳建大地加油站经营至今。被告亳州市人民政府作出《亳州市人民政府关于土地使用权确权的决定》（亳政信（2009）9号，以下简称《确权决定》）认定原告1.123亩土地已被征收为国有土地，无事实依据，应予撤销，土地所有权、使用权应归还给西赵园集体所有。综上，请求：1、�令被告亳州市人民政府撤销《确权决定》，将1.123亩土地归还原告所有；2、判令第三人云兆芳赔偿因其违法使用原告集体所有的1.123亩土地，至今给原告造成的经济损失30万元。
一审法院审理查明：2009年2月27日亳州市人民政府作出《确权决定》，确认位于药都大道以北、魏武大道西侧的面积为748.7平方米（计1.123亩）土地的所有权属于国家所有。赵园村全体村民不服，在未进行行政复议的情况下向人民法院提起行政诉讼。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。�案赵园村全体村民对亳州市人民政府作出的《确权决定》不服，应先申请行政复议，对行政复议不服的，可以再向法院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第一款的规定，法律、法律规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议而直接提起诉讼的，人民法院不予受理。该解释第四十四条第一款第（七）项规定，法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的，应当裁定不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。本案中赵园村全体村民应先申请行政复议却未申请，故依法应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第一款、第四十四条第一款第（七）项的规定，裁定驳回赵园村全体村民的起诉。
赵园村全体村民上诉的主要理由为：亳州市人民政府作出《确权决定》，同时告知上诉人，“如不服本决定，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼”。上诉人选择行政诉讼解决土地使用权问题没有过错。该《确权决定》也没有依法送达。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款规定，当事人对有关人民政府的土地确权的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置是指行政侵权行为而不是指土地确权行为，本案不适用该条款。综上，一审裁定认定事实、适用法律错误。请求二审法院依法改判。
亳州市人民政府答辩称：1、亳州市人民政府作出的确权行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法律规定；2、亳�市国土资源局已于2009年3月3日将亳州市人民政府作出的《确权决定》送达村民代表徐树明。故上诉人2009年3月3日就已知道《确权决定》的具体内容，其至2015年1月12日才提起诉讼，超过3个月的法定起诉期限；3、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，上诉人应当先依法申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。综上，一审判决事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。
一审被告亳州市人民政府向一审法院提交的主要证据有：
1、土地确权申请书，证明亳州市人民政府根据申请人的申请进行土地确权；
2、关于受理土地确权的通知，证明亳州市人民政府按照规定受理该土地确权申请；
3、关于对亳州市药都大道北侧、魏武大道西侧1.123亩土地确权的请示，证明亳�市国土资源局按照规定向亳州市人民政府提出调查处理意见；
4、《确权决定》，证明已将被诉决定送达原告，并告知原告可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，原告诉讼已超过法定起诉期限；
5、国家征地补偿协议书，证明已经依法对被征地单位进行了征地补偿；
6、薛阁社区居委会证明，证明征地补偿款已按照协议规定拨付到被征地村集体账户，仅有1.123亩土地补偿款没领取；
7、安徽省国家建设征（拨）用土地申报表，证明涉案土地已经安徽省人民政府依法批准征收为国有土地；
8、安徽省人民政府征拨土地批复（皖政地（1997）100号），证明涉案土地已经安徽省人民政府依法批准征收为国有土地。
一审原告赵园村全体村民向一审法院提举的主要证据有：
1、全体村民的身份证复印件，证明原告的身份信息；
2、《确权决定》，证明被告亳州市人民政府于2009年2月27日将涉案土地确权给国家所有的事实；
3、亳州市国土资源局信访事项告知书（亳国土资函（2014）526号），证明原告不服《确权决定》，向亳州市国土资源局信访要求撤销该决定，并要求赔偿30万元损失的事实；
4、安徽省人民政府征拨土地批复（皖政地（1997）100号），证明涉案土地不在审批范围内的事实；
5、国家土地管理局关于冻结非农业建设项目占用耕地的通告，证明自1997年4月15日至1998年4月14日在全国范围内冻结非农业建设项目占用耕地一年的事实，并证明安徽省人民政府征拨土地批复违法的事实；
6、薛阁居委会出具的2000年5月20日七里桥土地测量情况汇报，证明涉案土地于2000年列入征地范围的事实。
一审第三人云兆芳向一审�院提举的主要证据有：
1、大地加油站租赁合同；
2、收条两张；
3、情况说明。
以上证据证明大地加油站是租赁大地集团的。
上述证据均已随案移送本院。经本院审查，一审法院对本案证据和事实的认定符合法律规定，本院依法予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”根据该款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，赵园村全体村民对亳州市人民政府作出的《确权决定》不服，按照上述规定，应当先向行政机关申请行政复议，但其未申请行政复议而直接向人民法院提起行政诉讼，一审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第一款及第四十四条第一款第（七）项的规定，裁定驳回其起诉正确。上诉人赵园村全体村民的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 邓晓月
代理审判员 石 音
代理审判员 钟祖凤
二〇一五年九月十四日
书 记 员 刘 琳
附上诉人名单：
上诉人（一审原告）：徐树明，男，1949年2月14日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：王士龙，男，1952年12月21日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：赵灯民，男，1965年5月3日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：王永清，男，1971年11月28日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：赵灯林，男，1970年1月26日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：何光宇，男，1966年9月9日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区开发区。
上诉人（一审原告）：王建，男，1970年9月20日出生，汉族，住安徽�亳州市谯城区开发区。
上诉人（一审原告）：王玉华，男，1965年2月5日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：王菊明，男，1962年11月23日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：徐付良，男，1959年3月20日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：刘传运，男，1966年12月27日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：赵秀魁，男，1942年10月28日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：赵中华，男，1976年5月14日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：阮怀礼，男，1958年1月5日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：刘子民，男，1966年9月17日出生，�族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：雷士美，女，1945年5月5日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：王翠林，男，1971年5月28日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：王翠华，男，1968年5月11日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：何光峰，男，1966年10月1日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：杜华，男，1965年6月12日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：杜书华，男，1967年9月8日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：赵传林，男，1968年6月7日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：杜彬，男，1961年12月23日出生，�族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：赵梁氏，女，1933年7月10日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：徐付华，男，1966年8月14日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：王玉夫，男，1944年7月29日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（一审原告）：丁成荣，女，1950年2月5日出生，汉族，住安徽省亳州市。
上诉人（一审原告）：阮怀志，男，1963年5月15日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
相关法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三十三条第一款法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。
第�十四条第一款有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
……
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第30条第1款有关问题的批复》（法释（2003）5号）
根据《行政复议法》第30条第1款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第30条第1款的规定。
《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》
最高人民法院法释（2003）5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。