云南省保山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）云05行终67号
上诉人樊玉财（原审原告），男，1947年8月17日生，汉族，保山市隆阳区人，住隆阳区。
委托代理人成衡文，保山市隆阳区永昌法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（原审被告）保山市隆阳区人民政府。
法定代表人段生荣，区长。
住所地：隆阳区。
委托代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
委托代理人杨春，保山市隆阳区住房和城乡建设局副局长。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（原审第三人）贾光福，男，1941年8月19日生，汉族，保山市隆阳区人，住隆阳区。
委托代理人万春林，保山市隆阳区兰城法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权代理。
上诉人樊玉财诉被上诉人保山市隆阳区人民政府及贾光福房屋行政登记一案，不服保山市隆阳区人民法院（2018）云0502行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月24日在本院115号法庭公开开庭审理了本案。上诉人樊玉财及委托代理人成衡文、被上诉人保山市隆阳区人民政府委托代理人杨龙、杨春及被上诉人第三人贾光福委托代理人万春林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定认定，原告樊玉财与第三人贾光福系同胞兄弟。1993年4月28日第三人贾光福向原河图乡缴纳了相关费用合计19.52元，被告保山市隆阳区人民政府于同年6月26日向第三人贾光福颁发字第961号《村镇房屋所有权证》，载明所有权人贾光福，座落河图乡下村行政村中村，土木结构二幢共8间，建筑面积共145.19㎡。
原审法院认为，被告保山市隆阳区人民政府认为第三人持有的《村镇房屋所有权证》经查无房屋登记和地籍档案，被告主体资格不适格的问题。原审法院审理后查明第三人贾光福向原河图乡缴纳了相关费用，相关人员将印有“保山市人民政府”盖章的制式《村镇房屋所有权证》颁发给了第三人贾光福，权利人足以相信该证系政府为其颁发，被告未查到房屋登记和地籍档案，系被告职能部门档案管理不规范所致，其管理上的不规范不针对行政相对人，故本案被告主体资格适格。根据《中华人民共和行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本案原告要求撤销被告为第三人颁发的字第961号《村镇房屋所有权证》，因本案所涉《村镇房屋所有权证》于1993年6月颁发，至原告提起行政诉讼已满二十四年，该行为从作出之日起至原告起诉时已超过二十年。根据法律的规定，因不动产提起诉讼的案件，起诉期限自行政行为作出之日起最长不超过二十年，超过起诉期限的裁定不予受理；若已受理，裁定驳回起诉。原告认为其起诉期限适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”，该规定适用的是当事人不知道行政行为的内容且未超过二十年的情形，超过二十年提起的行政诉讼，已丧失司法监督的救济权，人民法院不再受理。据此，依照《中华人民共和行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告樊玉财的起诉。本案案件受理费50元，由原告樊玉财负担。
上诉人樊玉财上诉请求：1.依法撤销隆阳区人民法院（2018）云0502行初2号行政裁定，改判并支持上诉人樊玉财一审的诉讼请求。2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：上诉人樊玉财与被上诉人贾光福系同胞兄弟关系。1972年期间，贾光福、樊玉财的父母将建盖的座西朝东土木结构主房三格进行分家析产，贾光福分得靠北边的一格半房屋，樊玉财分得靠南边的一格半房屋。分房后，贾光福在靠北边位置盖了两格厢房，樊玉财在自己分得的主房南边建盖了一格耳房和猪厩。1989年期间，贾光福住房紧张，以20元一年的租用费向樊玉财租用老宅居住。1998年后，樊玉财收回进行管理使用，并在老宅种植了核桃树10年和养殖业。2017年上半年，隆阳区人民政府根据城市建设的需要拆迁樊玉财的老宅，涉及房产、土地补偿经济，贾光福的儿子贾国生请原本村老干部樊小奎找樊玉财商谈转让老宅基地之事被拒绝，后贾光福及其子贾国生于2017年7月4日向隆阳区人民法院提出诉讼要求排除妨害，隆阳区人民法院民事诉讼一审及保山市中级人民法院二审均以贾光福持有的原保山市人民政府字第961号《村镇房屋所有权证》为依据判决樊玉财败诉。樊玉财认为贾光福持有的1993年6月26日印制的制式“保山市人民政府”印章的《村镇房屋所有权证》是未经合法登记的假证，遂提出以隆阳区人民政府为被告，贾光福为第三人的行政诉讼，隆阳区人民法院经审理作出（2018）云0502行初2号行政裁定，驳回原告樊玉财的起诉。樊玉财不服，提出上诉。1.隆阳区人民政府行政诉讼答辩中查实樊玉财主张撤销的1993年6月26日原保山市人民政府向贾光福颁发字第961号《村镇房屋所有权证》并无任何地籍档案，由此证明樊玉财主张请求是成立的，应得到依法支持。一审裁定，驳回樊玉财的起诉是错误的。2.隆阳区人民法院（2018）云0502行初2号行政裁定，以樊玉财诉讼已过诉讼时效，是以贾光福持有的制式印制有原保山市人民政府印章的“村镇房屋所有权证”上写有1993年6月26日至今已24年，作出超过诉讼时效，是以假乱真的错误裁定。（1）贾光福持有的《村镇房屋所有权证》，被告隆阳区人民政府认可没有任何地籍登记档案，根据《物权法》第九条规定未经登记不发生效力，属无效证书。（2）原保山市人民政府印制的“保山市人民政府”章印的《村镇房屋所有权证》流失在社会上究竟有多少数量不清楚，贾光福持有的该证是何单位填制不清楚，没有公章，虽填有1993年6月26日，但隆阳区人民政府查明无此登记，因此1993年6月26日填证是无证据证实的虚假时间，空白制式本可任意填写，以此来推定诉讼时效已过是毫无依据且对樊玉财裁定驳回起诉不公平。（3）隆阳区人民法院（2018）云0502行初2号行政裁定，经审理查明认定“1993年4月28日第三人贾光福向原河图乡缴纳了相关费用合计19.52元”，属违法认定法律事实，该收款证明单是一份白单收据，既不是正规发票，也不是行政事业单位收费收据，没有加盖任何单位公章，如此白条作为查明事实认定原河图乡政府收到该款，政府收款一是有合法票据，二是应上缴财政，才是合法有效，一审法院不以合法证据裁判，而以添油加醋的枉加托词为贾光福持有的假证辩解，为违法侵权的贾光福给予假证合法化。综上，上诉人樊玉财的起诉和诉讼请求是成立的，隆阳区人民法院（2018）云0502行初2号行政裁定以无依据的填写假证时间，无任何填证机关印章认可和印证，糊乱推算超诉讼时效而驳回樊玉财的起诉，不是在维护合法权益，是从相反角度维护违法侵权的第三人贾光福的不法侵权利益，故上诉请求撤销一审裁定，支持樊玉财的一审请求和主张。
上诉人樊玉财的委托代理人认为,1.上诉人的上诉请求和主张成立。一审法院行政裁定错误，该裁定认定上诉人超过诉讼时效，没有任何证据依据证实。被上诉人区政府承认被上诉人贾光福持有的原保山市人民政府盖有制式公章的《村镇房屋所有权证》，并不认可贾光福该《村镇房屋所有权证》是经依法登记有档案记载材料，且没有加盖填证机关公章，而樊玉财持有1993年同时期相应的《村镇房屋所有权证》有填证机关加盖的公章，故贾光福持有该《村镇房屋所有权证》是假的，一审法院裁定认定超过诉讼时效错误。上诉人樊玉财在一审起诉时并不知道涉案《村镇房屋所有权证》没有经过政府登记，上诉人才知道该《村镇房屋所有权证》是假的，一审法院以超过诉讼时效裁定驳回上诉人的起诉，没有任何依据，且区政府查实贾光福的该《村镇房屋所有权证》没有依法登记记载，一审法院却查明贾光福办理该《村镇房屋所有权证》有交收款收据，不合理，不可采信。2.被上诉人区政府已经承认没有为贾光福颁发过该《村镇房屋所有权证》，而一审行政裁定确认区政府给贾光福颁发了该《村镇房屋所有权证》，更是不合理。故一审法院认定事实非常错误，上诉人樊玉财一审诉请成立。二审中，被上诉人区政府承认查无贾光福该《村镇房屋所有权证》的档案登记，没有进行档案登记，一审法院认定是政府管理不规范导致，但一审法院没有证据证明政府管理不规范。3.被上诉人区政府称不是一审适格被告，不符合法律规定。无论贾光福该《村镇房屋所有权证》是政府印制公章还是加盖公章，都是政府的公章。当时的《村镇房屋所有权证》，原保山市人民政府无法一一签填，由各村统一领回，再由相关国土部门填制。故被上诉人区政府主体适格，被上诉人区政府答辩错误，一方面承认涉案《村镇房屋所有权证》属政府印制，另一方面又说不是适格一审被告，自相矛盾。
被上诉人保山市隆阳区人民政府答辩请求：1.依法驳回上诉人樊玉财的上诉，维持一审裁定；2.一、二审诉讼费用由上诉人樊玉财承担。事实和理由如下：1.从举证责任看，上诉人未提供任何证据证明房屋登记行为系被上诉人隆阳区人民政府颁发。行政诉讼虽然遵循举证责任倒置原则，但是在行政行为的相对人或利害关系人向法院提起诉讼时，应当提交初步的证据，证明行政主体作出了涉诉的行政行为，任何人均无法证明自己没有实施的行为，隆阳区人民政府也不可能举证证明。在一审期间，上诉人樊玉财、被上诉人贾光福提供的“村镇房屋所有权证”证据中的公章是印刷公章，并不是加盖公章，而落款单位是空白，也就是说，隆阳区人民政府在此证上没有任何的行政行为。同时，本案中上诉人提交证据未能有效证明案涉的“1993年6月26日、字第961号《村镇房屋所有权证》”是由隆阳区人民政府颁发，且无任何地籍档案，案涉的房屋登记行为并不存在，也更能说明，隆阳区人民政府在本案中不具备诉讼主体资格。2.假设案涉“村镇房屋所有权证”真实存在，本案也已过诉讼期间，上诉人散失了胜诉权。如果（假设）所诉字第961号《村镇房屋所有权证》属实，从落款日期“1993年6月26日”来看，也可视为相关行政部门在1993年6月26日依法予以登记审批。上诉人于2018年1月16日才提交起诉状，已超过最长20年的诉讼期间。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，上诉人在行政行为作出后的24年才启动诉讼程序，大大超过了法律规定的诉讼期间，已经散失了胜诉权，人民法院应当依法裁定驳回起诉。综上，上诉人起诉的事实不成立，被上诉人隆阳区人民政府不具有本案诉讼主体资格，本案已超过诉讼期间，请求二审法院驳回上诉人的上诉。
被上诉人的委托代理人认为，1.在法定期限内提交的书面证据清单及证明目的、以及在行政一二审答辩中的观点清楚明白，不重复赘述。2.对于双方无争议的部分事实和适用法律依据，请法庭予以采信。3.无档案登记的“村镇房屋所有权证”，真实性无法认定，依法推定不具有法律效力，不具有行政诉讼法上可撤销条件。上诉人、原审第三人提交的证据材料，被上诉人未加盖公章，证据中标明的公章是印刷公章，而不是加盖公章，说明被上诉人在“村镇房屋所有权证”上没有任何行政行为，被上诉人在本案中不具备诉讼主体资格。同时，该“村镇房屋所有权证”填写不规范。4.本案已过诉讼期间，上诉人散失了胜诉权。如果所诉字第961号《村镇房屋所有权证》属实，落款日期为1993年6月26日，可视为在1993年6月26日依法予以登记审批。上诉人于2018年1月16日提交行政起诉状，已超过法定最长20年诉讼期间。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年的，人民法院不予受理。”的规定，上诉人在行政行为作出后25年才提起诉讼，大大超过了法定诉讼期间，已经散失了胜诉权，应依法驳回起诉。根据《行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，上诉人在诉讼过程中并没有举证“被耽误”及“被耽误”原因的证据。因此，本案应从行政行为之日起开始计算诉讼期间，而不是非要知道行政行为结果为开始计算诉讼期间。5.涉诉的房地产已被依法征收，《村镇房屋所有权证》所界定的权利已经转化为其他利益，已失去行政撤销的法律意义，不具有行政诉讼价值。6.房产登记只是一种形式审查的羁束行政行为，与其他行政行为不同，因其本身并不是赋权行为，不创设权利义务，登记产生的仅仅的是公示和公信效力，让社会公众可以查询了解相关权利状况。鉴于作出这种行政行为的行政机关没有对提交材料真实性进行实体审查的权利，其登记颁证所记载的权利状况的真实性不具有实体审查的行政行为的公定力，仅具有法律拟制的使社会公众相信的公信力。其本质是一种推定的效力，因此本案的裁判结果对于解决上诉人与第三人的纠纷并无实质性的影响，上诉人和第三人之间的纠纷完全可以通过民事诉讼获得法律救济。
被上诉人贾光福陈述，1.上诉人樊玉财的上诉理由不成立。（1）被上诉人贾光福与上诉人樊玉财系同胞兄弟关系。父亲早年去世，1972年双方在母亲主持下就将父母建盖的永昌街道下村社区双碑3组（原保山市河图乡行政村中村）坐西向东、土木结构的主房三格（楼上下共6格）分给了兄弟二人，其中贾光福分得主房靠北边的一格半（楼上下共3格），樊玉财分得主房靠南边的一格半（楼上下共3格），分家后贾光福在主房的北边盖了两格北厢房，樊玉财在靠主房南边山墙盖了一格耳房。（2）1989年，樊玉财批地新建房屋，就将其分得的南边楼上下3格房屋作价480元卖给贾光福。1993年4月28日，贾光福向原河图乡缴纳了建筑面积和工本费用合计19.52元，同年6月26日原保山市人民政府向贾光福颁发了字第916号《村镇房屋所有权证》，同一时期樊玉财对其新建盖的房屋缴纳了相关费用，原保山市人民政府也向樊玉财和其他村民颁发了相应的《村镇房屋所有权证》，这一事实已在隆阳区人民法院审理贾光福与樊玉财排除妨碍民事纠纷一案中法院依法向隆阳区河图镇国土和村镇规划建设服务中心调取证据得以印证，在已做出的（2017）云0502民初2988号民事判决书和保山市中级人民法院（2017）云05民终836号民事判决书中予以确认。（3）由于历史因素原人民政府对村镇房屋管理不规范，在颁发《村镇房屋所有权证》时疏漏了填证机关印章和出具税务发票，这是历史原因导致的普遍现象无可非议。然而，樊玉财不顾这一客观事实，毫无证据的称“原保山市人民政府印制的“保山市人民政府”章印的《村镇房屋所有权证》流失在社会上究竟有多少数量不清楚，认为贾光福持有的该《村镇房屋所有权证》是假证，主观武断该《村镇房屋所有权证》上填写1993年6月26日是虚假时间，空白制式本可任意填写，并信口开河的称隆阳区人民法院（2018）云0502行初2号行政裁定，认定其超过诉讼时效，是以假乱真的错误裁定，毫不负责的称原审法院以档案室保存的收费收据记载的时间认定诉讼时效是“添油加醋的枉加托词为贾光福持有的假证辩解，为违法侵权的贾光福给予假证合法化，樊玉财的上诉理由，不符合客观事实。2.原审人民法院尊重历史和客观事实，为维护社会秩序的稳定依法做出的裁定是正确的。综上，原审法院审判程序合法，裁定事实清楚，适用法律准确，所作裁定正确，请求二审人民法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人贾光福的委托代理人认为，1.诉讼时效问题。上诉人今天庭审中明确说了其在1993年取得过房屋所有权证，在之前上诉人都没有提到过，今天上诉人说的很明确，与一审法院调取的证据（收据）载明时间相吻合，可以证明上诉人在1993年6月已经取得过他自己的房屋所有权证。同样上诉人也知道了第三人贾光福取得的房屋所有权证。故上诉人的诉讼期限已经超过二十年。2.关于被上诉人所述涉案村镇房屋所有权证没有登记的问题。当时去河图镇登记的人，由村领导领着到村子里一家一家的核实登记，且缴过费存在收费单据。该单据上诉人和被上诉人区政府都不认可，但该收据能够证明收费颁证的事实。3.关于租用土地问题。经向当事人了解，租用土地与涉案地产无关，与本案没有关联性。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，作出的裁定正确，请求二审法院维持原裁定，依法驳回上诉人的上诉请求。
经审理查明，上诉人攀玉财与被上诉人贾光福系同胞兄弟。1993年4月28日被上诉人贾光福交纳了字第961号相关费用合计19.52元，原保山市人民政府（现被上诉人保山市隆阳区人民政府）于同年6月26日向被上诉人贾光福颁发了字第961号《村镇房屋所有权证》，载明：所有权人贾光福，房屋座落河图乡下村行政村中村，土木结构二幢共8间，建筑面积共145.19㎡。2017年12月30日，上诉人樊玉财向隆阳区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销该《村镇房屋所有权证》。隆阳区人民法院于2018年3月19日作出（2018）云0502行初2号行政裁定，驳回起诉。樊玉财不服，向本院提起上诉，请求撤一审裁定，改判支持其一审诉讼请求。
本院认为，被上诉人贾光福于1993年4月28日交纳了字第961号相关费用后，原保山市人民政府（现被上诉人保山市隆阳区人民政府）于同年6月26日向被上诉人贾光福颁发了字第961号《村镇房屋所有权证》，有隆阳区河图镇国土和村镇规划建设服务中心保存的贾光福1993年4月28日《收款证明单》载明“字第961号”建筑平方面积及工本费1本合计19.52元；生效的保山市隆阳区人民法院2017年8月21日（2017）云0502民初2988号《民事判决书》和本院2017年12月18日（2017）云05民终836号《民事判决书》均认定，贾光福于1993年4月28日向相关部门缴纳了相关费用，原保山市人民政府于1993年6月26日向被上诉人贾光福颁发字第961号《村镇房屋所有权证》，足以认定被上诉人保山市隆阳区人民政府（原保山市人民政府）于1993年6月26日向被上诉人贾光福颁发了字第961号《村镇房屋所有权证》。因此，被上诉人保山市隆阳区人民政府辩称其不存在颁发字第961号《村镇房屋所有权证》行政行为和不是适格主体的意见，本院不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”的规定，本案中上诉人樊玉财于2017年12月30日向一审法院提起诉讼，要求撤销被上诉人贾光福持有的原保山市人民政府（现被上诉人保山市隆阳区人民政府）1993年6月26日颁发的字第961号《村镇房屋所有证》，已超过因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的最长法定起诉期限。一审法院裁定驳回上诉人樊玉财起诉的事实清楚，适用法律法规正确。上诉人樊玉财请求撤销一审法院裁定，改判支持其一审诉讼请求的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
一审案件受理费50元，退还原审原告樊玉财。
本裁定为终审裁定。
审判长 何延武
审判员 王玉玲
审判员 李海斌
二〇一八年六月七日
书记员 李柏毅
附：本裁定适用相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
第四十六条第二款因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。