河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行初字第411号
原告周道娥，女，汉族，1973年5月14日出生。
被告郑州市金水区人民政府。
法定代表人陈宏伟，区长。
委托代理人杨健，郑州市金水区国土资源局工作人员。
委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。
被告郑州市金水区杨金路街道办事处。
法定代表人齐建立，主任。
委托代理人汤卫锋，该办事处工作人员。
委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。
原告周道娥因不服被告郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）、郑州市金水区杨金路街道办事处（以下简称杨金路办事处）不履行颁发农村宅基地使用证职责一案，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年10月27日公开开庭审理了本案。原告周道娥，被告金水区政府委托代理人杨健、李卫富，被告杨金路办事处委托代理人汤卫锋、黄琨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
周道娥诉称：为支持空军机场建设，其村按照郑州市人民政府和金水区人民政府的要求，2000年8月开始老村庄的搬迁工作。根据两级政府的统一规划和安排，2001年入驻现在新村住所。2002年金水区政府和杨金路街道办事处以为村民和原告办理宅基地证为名，将村民和原告的老宅基地证收走，然而十几年过去了，金水区和杨金路办事处不作为，导致原告宅基地证长期没有得到办理。2013年11月份，原告和本村其他村民一起再次到金水区国土资源局请求办理宅基地证，该局予以拒绝。之后原告和其他村民一起上访到郑州市和河南省国土资源主管部门，最后仍无结果。2014年5月19日，原告再次向金水区国土资源局和杨金路街道办事处递交农村宅基地申请书，至今两被告仍拒收和不予办理。请求判令被告依法履行职责，为原告办理农村宅基地证。原告提交的证据有：1、农村宅基地申请书；2、信访事项复核意见书。
金水区政府辩称：1、其不是本案的适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第五十三条规定“符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡（镇）人民政府或街道办事处审核后，报县（市、区）人民政府批准。”根据上述规定，答辩人不是受理被答辩人办理宅基地证申请的法定机关，不负有受理其申请的法定职责，不是本案适格被告。2、答辩人从未收到报请批准的被答辩人所在村委会的申请材料。经金水区国土资源局了解并查阅档案资料，2013年和2014年该局未收到马头岗村委会办理宅基地用地手续的申请，答辩人也未收到报请批准的申请材料。被答辩人起诉其不作为没有法律依据和事实证据。请求驳回原告的起诉。金水区政府未提交证据。
杨金路办事处辩称：1、被答辩人原使用的农村村民住宅用地已于2013年被依法用于建设金城大道建设项目，目前该道路已经建成投入使用。而被答辩人原有房屋也于2013年自行搬空并进行了空房验收，确定自2013年12月29日起被答辩人对该房屋不再拥有所有权，相应的搬迁补偿也根据《马头岗村金城大道建设项目搬迁补偿方案》予以了实施。因此，被答辩人对其使用的农村村民住宅用地已经没有法律上的利害关系，无权再主张为该土地办理宅基地使用权证，即被答辩人非本案适格原告。2、根据《土地管理法》第六十二条第三款之规定，答辩人没有为原告办理农村村民住宅用地的法定权力和责任，其非本案适格的被告。3、即便被答辩人2013年、2014年向相关部门主张权利属实，根据起诉状，其起诉也超过了法定时效（杨金路办事处当庭明确表示放弃该主张）。4、根据《行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院判决确认违法。即使前述三个程序问题均不存在，金水区政府或者答辩人存在被答辩人所述不履行职责违法行为，但因原告土地已用于道路建设，其要求办理宅基地使用证的诉讼请求也应予以驳回。其提交的证据有：1、金发改（2012）25号文；2、豫发改建设（2012）1095号文；3、2013年8月7日马头岗村金城大道建设项目搬迁工作实施方案；4、2013年8月7日马头岗村金城大道建设项目搬迁补偿方案；5、2013年8月29日金水区马头岗村金城大道建设项目搬迁协议书；6、2013年12月29日村民宅基地空房验收单；7、马头岗村金城大道建设项目村民宅基地搬迁费用兑付表；8、金水区马头岗村金城大道拆迁工作项目指挥部借条；9、郑政文（2012）245号文；10、金科教指（2012）1号文；11、郑政文（2009）127号文；12、金政（2014）57号文；13、金办文（2014）17号文。综合证明原告无诉讼主体资格；原告土地已用于建设金城大道假设项目和合村并城项目，原告要求为该土地办理宅基地证没有意义。
经庭审质证，本院对各方证据作如下确认：
原告证据1农村宅基地申请书，两被告对其真实性无异议，但均不认可其证明目的；认为该申请书不显示是向谁提出的申请，显然是为了诉讼而写的申请，两被告也从未收到过该申请书，不能证明原告向两被告提出过申请，两被告不存在不作为行为。本院认为该申请书不显示提交的对象，原告也未提交其向有关机关递交过该申请书的证据，不能证明其曾向两被告提出过办理农村宅基地的申请。对原告证据2信访事项复核意见书，两被告对其真实性无异议，但均不认可其证明目的；认为该意见书上并无原告的签名，且信访的是其他问题，农村宅基地证要按照法律程序来办理，原告未提交证据证明其报经村委会、村民大会同意这两项流程，其原宅基地使用证已经注销且与本案申请颁发新证无关。本院认为该意见书上并无原告本人的签名，不能证明其本人向有关部门提出过为其本人颁发农村宅基地使用证的申请。
被告杨金路办事处的证据，原告对其真实性无异议，但不认可被告的证明目的；认为虽然签协议交房了，但宅基地还未实际使用，且征用宅基地并未给土地补偿款，说是给建安置房，还扣了6万元，安置房至今仍未开工，仍应当给其办理宅基地证。金水区政府对杨金路办事处的证据无异议。本院认为杨金路办事处的证据为政府文件、搬迁工作实施方案、补偿方案、搬迁协议书、户籍证明、空房验收单、搬迁费用兑付表、借条等，客观可信，且原告对其真实性均无异议，可作为认定本案事实的依据。关于原告提出的异议，将在本院认为部分综合评述。
经审理查明：原告周道娥与徐永军系夫妻关系，袁文英与徐永军系母子关系。原告所在郑州市金水区杨金路街道办事处马头岗村，因空军机场建设，2000年经政府批准搬迁至涉案新址。2001年原告等村民搬入新村住所，但未取得宅基地使用证。2012年7月11日郑州市金水区发展改革和统计局下发《关于金城大道建设项目可行性研究报告的批复》（金发改（2012）25号），同意金水区杨金产业园区管委会上报的金城大道项目的建设。河南省发展和改革委员会下发《关于引发2012年河南省第二批重点建设项目（A类）名单的通知》，其中包含“金水科教新城道路基础设施打捆项目”，主要建设金城大道、杨金路、马头岗中街等道路。2012年8月8日郑州金水科教新城建设指挥部制作《关于加快郑州金水科教新城合村并城及土地管理工作的意见（暂行）》（金科教指（2012）1号），决定利用三年时间，分批对科教新城内所有村庄通过合村并城实施改造；对规划范围内的土地进行统一规划、统一管理、统一征收、统一使用；征收范围为科教新城规划区范围内除去村民安置用地和预留发展用地外的所有土地；征收综合地价确定为10万元／亩等。征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准，按照郑州市人民政府《关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文（2009）127号）执行。2012年10月郑州市人民政府印发《关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》（郑政文（2012）245号），其中2013年计划马头岗村进行合村并城，建设马头岗社区；建设杨金产业园区核心发展区即金水科教新城起步区。2013年8月7日金水区马头岗村金城大道拆迁工作项目指挥部制作《马头岗村金城大道建设项目搬迁工作实施方案》和《马头岗村金城大道建设项目搬迁补偿方案》，决定于同年8月、9月进行搬迁补偿工作。同年8月29日原告周道娥之夫徐永军（被搬迁方，徐永军代签）与金水区杨金路街道办事处（搬迁方）签订了《金水区马头岗村金城大道建设项目搬迁协议书》。同年12月29日原告之夫徐永军代其母袁文英在空房验收单上签字确认。后徐永军（徐永建代）领取了搬迁补偿款。2014年6月11日中共金水区委办公室、金水区人民政府办公室下发《关于成立马头岗合村并城项目指挥部和调整河村等十一个合村并城项目指挥部的通知》（金办文（2014）17号）。同年6月27日金水区政府下发《关于将杨金路街道办事处马头岗村列入合村并城改造计划的通知》（金政（2014）57号），将马头岗村列入合村并城改造计划。原告认为两被告不履行为其办理农村宅基地使用证的职责，起诉来院。
本院认为：本案争议焦点有三个：一是原告是否是本案的适格原告；二是被告金水区政府、杨金路办事处是否是本案的适格被告；三是两被告是否构成不履行法定职责。
关于焦点一，原告系马头岗村的村民，自2001年马头岗村整体搬迁至涉案新址，原告就在该村其宅基地上建房居住，直至2013年马头岗新村因金城大道建设项目及合村并城改造项目进行搬迁改造引发本案争议。原告对其宅基地的使用是经政府批准的合法使用，原告认为两被告未给其办理宅基地使用证违法，有权提起本案诉讼，原告系本案的适格原告。
关于焦点二，《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第五十三条规定“符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡（镇）人民政府或街道办事处审核后，报县（市、区）人民政府批准。”可见，被告金水区政府和杨金路办事处在为原告办理宅基地使用证的过程中，均负有一定的职责，故两被告均系本案的适格被告。
关于焦点三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中原告提供的证据不足以证明其本人曾就为其本人办理宅基地使用证向两被告提出过申请。此外，根据《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第五十三条之规定，原告要求为其办理宅基地使用证，其应当向本集体马头岗村委会提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由马头岗村民委员会报杨金路办事处审核后，报金水区人民政府批准。而本案中原告并未提供其向马头岗村委会提出申请并获同意，及马头岗村委会提请杨金路办事处审核的证据，也未提供杨金路办事处审核后报金水区政府批准的证据，不能证明其经过了上述法定程序，而杨金路办事处和金水区政府不履行各自的法定职责。
另本院已查明，马头岗新村因金城大道建设项目及合村并城改造项目整体进行征收搬迁改造，而金城大道建设项目2012年已经过金水区和河南省发展改革部门批准；马头岗村合村并城改造项目也经过了郑州市人民政府《关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》（郑政文（2012）245号）的批准，将其列入2013年行动计划，对规划范围内的土地进行统一规划、统一管理、统一征收、统一使用。2013年8月7日金水区马头岗村金城大道拆迁工作项目指挥部制作《马头岗村金城大道建设项目搬迁工作实施方案》和《马头岗村金城大道建设项目搬迁补偿方案》，开始全面实施对马头岗村的征收搬迁改造工作。原告已经签订了《金水区马头岗村金城大道建设项目搬迁协议书》，在空房验收单上签字确认后交出房屋，并领取了搬迁补偿款，即原告已经签字同意、处分了自己的权利。在此背景下，原告仍坚持要求两被告为其颁发农村宅基地使用证，不具有现实基础，即便原告交回的宅基地政府尚未实际开发使用，亦不影响政府已经征收土地的事实。故原告要求法院判令被告履行职责、为其办理农村宅基地证的诉讼请求，本院无法支持。原告如认为政府征收其宅基地违法或是补偿不到位，可以通过其他途径另行主张。
综上，原告认为两被告不履行法定职责的理由不能成立，其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周道娥的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提出副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 魏丽平
代理审判员 苏 杭
代理审判员 程雪迟
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 李慧臻