浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终491号
上诉人（原审原告）沈阿耀，男，1935年9月19日出生，汉族，住杭州市拱墅区。
上诉人（原审原告）边春娟，女，1937年11月25日出生，汉族，住址同上。
上诉人（原审原告）沈有华，男，1963年10月9日出生，汉族，住址同上。
上诉人（原审原告）吴琴美，男，1966年6月16日出生，汉族，住址同上。
上诉人（原审原告）沈筱俊，男，1990年12月8日出生，汉族，住址同上。
五上诉人的共同委托代理人徐利平、华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：杭州市省府路*号。
法定代表人车俊，省长。
委托代理人吴伟，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
被上诉人（原审第三人）杭州市祥符镇方家塘经济合作社。住所地：杭州市拱墅区祥符镇方家塘。
法定代表人袁林华，董事长。
沈阿耀、边春娟、沈有华、吴琴美、沈筱俊诉浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年2月26日作出（2015）浙杭行初字第283号行政判决。沈阿耀、边春娟、沈有华、吴琴美、沈筱俊不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月25日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年7月14日公开开庭审理了本案。上诉人吴琴美及其委托代理人徐利平、华鹏炜，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人吴伟到庭参加诉讼。被上诉人杭州市祥符镇方家塘经济合作社经本庭传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：经国务院批准，国土资源部于2012年6月19日作出国土资函[2012]447号《关于杭州市2012年度农用地转用和土地征收方案的批复》，原则同意省政府呈报的杭州市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地765.7033公顷（含耕地621.0653公顷）转为建设用地，同时办理991.2965公顷农民集体土地征收手续。以上共计批准城市建设用地1088.1581公顷，其中新增建设用地799.6152公顷。为实施城市规划，落实塘北单元C2-26地块等4个建设项目用地，根据国务院批准的杭州市2012年度农用地转用和土地征收方案，杭州市人民政府呈报2012年度第二十六批次城市建设用地实施方案，申请建设用地9.5050公顷，实施农用地转用4.2880公顷，征收集体土地9.2300公顷，并使用国有土地0.2750公顷。该批次建设用地实施方案涉及征收原告所在的杭州市拱墅区祥符镇方家塘村集体土地3.3687公顷，其中农用地0.5385公顷，农村宅基地2.8302公顷，拟用于塘北单元C2-26地块项目建设。根据《杭州市土地利用总体规划（2006-2020年）》，涉案地块位于允许建设区。2012年4月12日，杭州市发展和改革委员会向杭州市国土资源局作出杭发改投资函[2012]30号《关于同意申花单元C2-03等3个地块列入政府储备项目土地前期准备计划的复函》。2012年7月9日，杭州市规划局向杭州市土地储备中心及杭州市拱墅区城中村改造指挥部出具选字第330100201200067《建设项目选址条件》。2012年9月14日，杭州市国土资源局向杭州市土地储备中心及杭州市拱墅区城中村改造指挥部出具杭土资预[2012]338号《关于塘北单元C2-26地块项目建设用地的预审意见》。2012年10月12日，杭州钱塘测绘有限公司向杭州市土地储备中心及杭州市拱墅区城中村改造指挥部出具《（塘北单元C2-26地块列入政府储备土地前期准备计划）勘测定界成果报告》。2013年1月7日，杭州市国土资源局拱墅分局就涉案地块征收事宜向方家塘经济合作社送达杭征听字[2012]203号《听证告知书》。2013年1月8日，方家塘经济合作社召开村集体经济组织成员代表会议，并形成会议纪要，内容为同意杭州市国土资源局拱墅分局拟定的征地补偿标准和安置方案，并放弃听证权利。在听证告知书规定的期限内，杭州市国土资源局拱墅分局没有收到听证申请。2013年2月28日，杭州市国土资源局拱墅分局就案涉地块征收与方家塘村经济合作社签订了杭征协字[2012]203号《征地补偿协议》。2013年3月26日，杭州市国土资源局编制杭州市2012年度第二十六批次城市建设用地实施方案《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经杭州市人民政府审核同意后上报审批。经省国土资源厅同意，省政府于2013年4月23日作出浙土字A[2013]-0047号《浙江省建设用地审批意见书》。原告的房屋在塘北单元C2-26地块范围内。原告不服浙土字A[2013]-0047号《浙江省建设用地审批意见书》，于2014年11月21日申请行政复议，被告予以受理。2015年7月27日，被告作出浙政复[2015]205号行政复议决定，维持浙土字A[2013]-0047号《浙江省建设用地审批意见书》批准杭州市2012年度第二十六批次城市建设用地实施方案的行政行为。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》对国家征收土地的批准机关、权限、程序及征地补偿安置作出了相应的规定。本案中，经国务院批准，国土资源部已于2012年6月19日作出国土资函[2012]447号《关于杭州市2012年度农用地转用和土地征收方案的批复》，被告在此前提下以浙土字A[2013]-0047号《浙江省建设用地审批意见书》，批准同意塘北单元C2-26地块项目涉及征收集体土地3.3687公顷之城市建设用地实施方案，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，对报批材料的审查及批准程序符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条的规定，确定的征地安置补偿亦未违反《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。被告的复议程序合法。被告提出的追加杭州市拱墅区人民政府为本案第三人参加诉讼的请求无事实与法律依据。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈阿耀、边春娟、沈有华、吴琴美、沈筱俊的诉讼请求。
沈阿耀、边春娟、沈有华、吴琴美、沈筱俊上诉称：本案土地征收是不合法的，杭州市政府报送的实施方案损害上诉人利益，上诉人从未看过任何征地信息，拱墅区政府也未张贴过土地征收方案的公告，杭州市国土局也从未就土地补偿方案等问题征求农户的意见。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第14条规定“在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”《浙江省人民政府关于加强和改进征地工作的通知》（浙政发[2002]27号）第6条也规定“在上报办理农用地转用和土地征用手续前，市、县政府统一征地机构要深入细致地进行征地调查，充分听取被征地农村集体经济组织和农民的意见，草签征地补偿协议，据实编报征地方案。经依法批准和公告的征地方案及协议，必须严格执行。未经上述程序，任何单位、个人私自与农民集体经济组织签订征地协议的，一律无效。”两个规范性文件规定的其实施最基本的程序，也就是说行政机关作出不利于当事人的行政行为之前，应该听取当事人意见。本案实施方案，没有照顾到被拆迁户的利益，尤其沈有华与父母沈阿耀、边春娟分户，并获得了公安机关的登记，各自办理了户口本，但是政府却不按两户进行补偿。本案省政府的行政审批是实质征地审批，并不是实施方案的审批，所谓的方案审批，没有法律依据，一审判决认为被上诉人的行为符合土地管理法第四十五条规定，显然是错误的，应当予以改判。
浙江省人民政府答辩称：一、浙土字A[2013]-0047号建设用地审批意见事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。经国务院批准，国土资源部于2012年6月19日作出国土资函[2012]447号《关于杭州市2012年度农用地转用和土地征收方案的批复》，原则同意省政府呈报的杭州市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地765.7033公顷（含耕地621.0653公顷）转为建设用地，同时办理991.2965公顷农民集体土地征收手续。以上共计批准城市建设用地1088.1581公顷，其中新增建设用地799.6152公顷。为实施城市规划，落实塘北单元C2-26地块等4个建设项目用地，根据国务院批准的杭州市2012年度农用地转用和土地征收方案，杭州市人民政府呈报2012年度第二十六批次城市建设用地实施方案，申请建设用地9.5050公顷，实施农用地转用4.2880公顷，征收集体土地9.2300公顷，并使用国有土地0.2750公顷。该批次建设用地实施方案涉及征收原告所在的杭州市拱墅区祥符镇方家塘村集体土地3.3687公顷，其中农用地0.5385公顷，农村宅基地2.8302公顷，拟用于塘北单元C2-26地块项目建设。根据《杭州市土地利用总体规划（2006-2020年）》，涉案地块位于允许建设区。2012年4月12日，杭州市发展和改革委员会向杭州市国土资源局作出杭发改投资函[2012]30号《关于同意申花单元C2-03等3个地块列入政府储备项目土地前期准备计划的复函》。2012年7月9日，杭州市规划局向杭州市土地储备中心及杭州市拱墅区城中村改造指挥部出具选字第330100201200067《建设项目选址条件》。2012年9月14日，杭州市国土资源局向杭州市土地储备中心及杭州市拱墅区城中村改造指挥部出具杭土资预[2012]338号《关于塘北单元C2-26地块项目建设用地的预审意见》。2012年10月12日，杭州钱塘测绘有限公司向杭州市土地储备中心及杭州市拱墅区城中村改造指挥部出具《（塘北单元C2-26地块列入政府储备土地前期准备计划）勘测定界成果报告》。2013年1月7日，杭州市国土资源局拱墅分局就涉案地块征收事宜向方家塘经济合作社送达杭征听字[2012]203号《听证告知书》。2013年1月8日，方家塘经济合作社召开村集体经济组织成员代表会议，并形成会议纪要，内容为同意杭州市国土资源局拱墅分局拟定的征地补偿标准和安置方案，并放弃听证权利。在听证告知书规定的期限内，杭州市国土资源局拱墅分局没有收到听证申请。2013年2月28日，杭州市国土资源局拱墅分局就案涉地块征收与方家塘村经济合作社签订了杭征协字[2012]203号《征地补偿协议》。2013年3月26日，杭州市国土资源局编制杭州市2012年度第二十六批次城市建设用地实施方案《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经杭州市人民政府审核同意后上报审批。经省国土资源厅同意，省政府于2013年4月23日作出浙土字A[2013]-0047号《浙江省建设用地审批意见书》。二、上诉人的房屋拆迁安置不属于涉案行政行为的内容。上诉人的房屋在涉案地块范围内，因对房屋拆迁安置方案不服，尚未签订房屋拆迁补偿协议、领取补偿。2014年11月21日，上诉人曾对涉案行政行为申请行政复议。根据土地管理法等规定，补偿安置方案是属于涉案行政行为批准后的组织实施行为。上诉人房屋拆迁安置，属于杭州市拱墅区人民政府实施征地补偿安置方案的行为。为从源头上化解争议，也经过协调，因协调组织未果，答辩人于2015年7月27日作出涉案浙政复[2015]205号行政复议决定，维持上述建设用地审批意见。
方家塘经济合作社未提交答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕着被上诉人浙江省人民政府浙土字A[2013]-0047号《浙江省建设用地审批意见书》是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定，征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。本案中，经国务院批准，国土资源部于2012年6月19日作出国土资函[2012]447号《关于杭州市2012年度农用地转用和土地征收方案的批复》，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地765.7033公顷（含耕地621.0653公顷）转为建设用地，同时办理991.2965公顷农民集体土地征收手续。浙江省人民政府在上述范围内同意杭州市2012年度第二十六批次城市建设用地实施方案作出被诉的浙土字A[2013]-0047号《浙江省建设用地审批意见书》。因浙土字A[2013]-0047号审批意见书所涉事项系在国务院批准事项的范围之内，故国务院批准土地征收后，省级人民政府批准对其的具体实施，并非属于新的审批事项，不能视为系省级人民政府的审批行为。故上诉人提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受案范围，其复议申请事项亦不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理范围，不应予以受理。被上诉人浙江省人民政府负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销杭州市中级人民法院（2015）浙杭行初字第283号行政判决。
二、驳回沈阿耀、边春娟、沈有华、吴琴美、沈筱俊的
起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年七月十四日
书 记 员 徐一菁