湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂06行终29号
上诉人（原审原告）肖天茂。
委托代理人于国增，湖北亘恒律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）襄阳市人力资源和社会保障局（以下简称襄阳市人社局）。住所地：襄阳市襄城区檀溪路***号。
法定代表人郭发友，该局局长。
委托代理人李建刚，湖北联帮律师事务所律师。代理权限为一般代理。
委托代理人李顺霞，襄阳市养老保险局副局长。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审第三人）襄阳市园艺场。住所地：襄阳市襄州区峪山镇方集方园路*号。
法定代表人祁元喜，该场场长。
委托代理人李光林，襄阳市明正法律服务所法律工作者。代理权限为一般代理。
委托代理人李会生，男，襄阳市园艺场副场长。代理权限为一般代理。
上诉人肖天茂因诉被上诉人襄阳市人社局不履行监督检查法定职责请求行政赔偿一案，不服襄阳市襄城区人民法院（2015）鄂襄城行初字00037号行政判决，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭进行了审理。上诉人肖天茂及其委托代理人于国增，被上诉人襄阳市人社局委托代理人李建刚、李顺霞，被上诉人襄阳市园艺场委托代理人李光林、李会生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，襄阳市园艺种场于2002年5月将该场职工整体纳入了职工基本养老保险，因单位困难，基本没有按时足额缴纳社保费用，长期欠缴巨额养老保险费。被告襄阳市人社局在2006年至2010年期间就保险费的征缴问题多次与市地税局等相关部门召开联席会，联席会以加大社会保险费征缴力度、建立互通欠费信息机制、将联合检查工作转入常态化、出台催缴欠费公告办法等内容为主要议题。农业“小三场”（市畜牧良种场、市原种繁殖场、市园艺场）自2002年参保以来，共计欠缴社会保险费3000多万元。上述期间被告分别作出襄劳社函（2007）14号“关于与地税部门配合协调做好社保费核定征收工作的若干意见”、襄劳社文（2008）49号“关于印发《关于进一步做好社会保险扩面征缴工作的实施方案》的通知”、襄劳社函（2010）23号“关于印发《开展社会保险扩面征缴专项检查工作方案》的通知、2009年3月9日、6月12日的社保工作联席会议纪要、2010年3月8的社保工作联席会议纪要，对社会保险费的征缴催收作出部署和安排。2010年12月，被告组织专班对农业“小三场”养老保险基金收支情况进行督导检查。2014年2月，又与社保、地税、农委等部门深入第三人单位与职工座谈，宣传社保政策，督促企业按时足额缴费。另查明，2011年3月22日，襄阳市地方税务局与襄阳市人力资源和社会保障局联合向市政府递交“关于认定市区2011年暂无缴纳社保险费能力参保户的请示”（襄地税发（2011）35号文件），将原告所在的单位即本案第三人襄阳市园艺列为2011年襄阳市区暂无缴纳社会保险费能力的社会保险费单列征收名单，对其应缴的社保费由社保部门依法照常核定，不纳入对地税部门当期征缴率考核基数。原告肖天茂系第三人襄阳市园艺场职工，于2012年6月办理退休手续。第三人襄阳市园艺场在为原告肖天茂办理退休手续时为原告一次性补缴了2002年至其退职当年的养老保险费。原告认为被告没有严格履行监督检查职责，和第三人商量在职工退职前以一次性补缴的方式补齐了欠缴的养老保险费，导致原告领取的养老金与正常缴费的养老金明显减少，被告的行为损害了原告的合法权益，故提起行政诉讼，请求确认被告不履行对第三人缴纳社会保险的监督检查职责违法；赔偿因第三人没有及时缴纳养老保险费，从2002年7月起造成原告与正常缴费国家标准支付退休养老金的每月差额；由被告承担本案诉讼费用。
原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》和《湖北省社会保险费征缴管理办法》的规定，被告作为社会保险行政部门，负责本行政区域内社会保险费的征缴管理和监督检查工作。本案中，被告襄阳市人社局作为全市社会保险费的征缴工作的主管部门多次参加市政府组织的以加大社会保险费的征缴力度为主要内容的会议，并自2006年起与襄阳市地税局等有关部门多次召开联席会议，安排部署社会保险费的征缴，深入农业三场与职工进行座谈，宣传政策解答疑问，应当认定被告在社会保险费征缴问题上尽到了监督、检查职责。第三人襄阳市园艺场由于经济困难等历史原因无法按时足额为原告缴纳社会保险费，被告针对第三人无缴费能力的实际情况，经过向有关部门汇报请示，同意将包含第三人在内的多家企业列为社会保险费单列征收名单，即纳入“非正常户”进行管理，由企业在职工办理退休手续前一次性补缴齐社会保险费。以上做法虽在客观上造成原告退休后所享受的退休养老金与正常缴费的群体有差别，但根本原因在于原告所在的单位即第三人经济因难等历史原因无力按时足额缴费所致，同时这也正是国家养老保险制度中“激励与约束相结合”机制的体现。被告经过特定的程序，准许第三人采取退休一人补缴一人的做法，是采取补救措施，尽可能地保证第三人退休人员能按时享受退休养老金待遇，并不违反《中华人民共和国社会保险法》等相关法律法规的规定，更不能以此证实被告未尽到管理监督职责。综上，原告要求确认被告不履行监督检查职责违法并赔偿其养老金损失的请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告肖天茂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肖天茂承担。
上诉人肖天茂不服原审判决，向本院上诉称，原审法院置法律规定于不顾，有意偏袒被上诉人。根据社会保险费征收暂行条例第五条的规定，社会保险费的征缴、监督、检查是被上诉人的法定职责。缴费单位和个人应当按时足额缴纳社会保险费。社会保险费征收暂行条例第十三条和社会保险法八十四、八十六条、六十三条规定的处罚等监督管理措施并未落实到位。被上诉人对上诉人单位欠缴养老保险费的行为未履行法定的监督检查职责违法。确定退休一名职工补缴一名职工养老保险费的缴费方式，没有法律依据，且造成上诉人因无历年缴费指数导致退休待遇实际降低。请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人襄阳市人社局辩称，原判认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，其对襄阳市园艺场在缴纳养老保险费方面尽到了督促检查职责，上诉人的上诉理由明显没有证据证实，且明显违反法律规定而不能成立。（1）与地税部门紧密合作，召开联席会议，开展联合检查，督促用人单位缴费，长期与地税部门配合做好催征催收工作，始终承担起了社会保险管理的主体责任；（2）人社、地税联合发文将“农业小三场”（襄阳市畜牧良种场、襄阳市原种繁殖场、襄阳市园艺场）纳入“非正常户”管理。农业小三场自2002年参保以来，已经欠缴养老保险费3000多万元，基本没有按时足额缴费，长期欠缴养老保险费是常态。地税部门对所有参保单位根据缴费能力进行分类，把不能够按时足额缴费、长期欠费或没有能力缴费的单位称为“非正常户”。“非正常户”征收任务不纳入税务系统社保费征收正常考核范围，参保单位可根据经济状况有选择性的缴费。纳入“非正常户”认定的程序是企业申请、地税认定、劳动认可、政府审批，人社、地税共同发文执行；（3）主动认定、核实企业欠费，积极协助地税部门清收欠费。2002年答辩人就专门组织工作专班对历年欠缴的社保费进行清收，当年组织了5个清欠小组，56名工作人员参加，清收欠费2177万元。2008年答辩人印发了《关于进一步做好社会保险扩面征缴工作的实施方案》，专门成立了清理欠费专班。每年人社部门都要将各单位的欠费情况进行清理，以电子的方式传递给地税部门，由地税部门进行催缴；（4）深入“农业小三场”开展养老保险政策宣传，督促企业缴费。除采取在报纸、广播电视等新闻媒体上进行宣传外，还经常深入企业实地讲解相关政策。通过清查农业三场账目、与职工进行面对面座谈、现场解答群众疑难问题、征求职工意见建议等方式，督促企业按时足额缴费。（5）上诉人“退休养老金损失”是由于单位无力按时足额缴费所致。按时足额缴纳养老保险的企业职工退休时，要比不按时缴费以后进行补缴的退休待遇略高，这种待遇差距是国家养老保险制度改革需要体现的原则。即早缴与晚缴、多缴与少缴最终在待遇上有所差别。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人襄阳市园艺场辩称，同意襄阳市人社局的抗辩意见，在征收养老保险费方面做到及时上缴，不存在过错不应承担责任。
上诉人为支持其诉讼主张，向原审法院提供了以下证据：
1、襄人社信函（2013）085号《襄阳市人力资源和社会保障局关于畜牧良种场、园艺场葛文明、赵志义等同志信访事项的回复意见》，证明养老保险缴费“退休一名，补缴一名”的方式程序不合法，第三人未向被上诉人申请；2、襄阳市原种场收取个人（雷道山、刘宏会、任立萍）的社保费收据，用以证明个人已向单位逐年缴纳社会保险费的时间及金额。
被上诉人襄阳市人社局向原审提交了以下证据：
1、2002年8月27日《市人民政府关于扩大社会保险覆盖面加大保险费征缴力度的通告》；2、襄樊政办法（2005）67号《市人民政府办公室关于进一步做好保险扩面征缴工作的通知》；3、2006年2月22日《关于市区社会保险扩面征缴工作的会议纪要》；4、2006年10月23日《社会保险扩面征收联动纪要》；5、2006年12月29日《社会保险费核定征收工作协调会议纪要》；6、襄劳社函（2007）14号《关于与地税部门配合协调做好社保费核定征收工作的若干意见》；7、襄劳社文（2008）49号关于印发《关于进一步做好社会保险扩面征缴工作的实施方案》的通知；8、2009年3月《社保工作联席会议纪要》；9、2009年6月12日《社保工作联席会议纪要》；10、2009年7月24日《襄樊市地方税务局社保费欠费公告办法（征求意见稿）》；11、2010年3月8日《社保工作联席会议纪要》；12、襄劳社函（2010）23号关于印发《开展社会保险扩面征缴专项检查工作方案》的通知；13、《襄阳市园艺场关于职工养老保险金发放情况的汇报》及账目表；14、襄阳市人社局到上诉人单位监督检查的现场图片。以上证据1-14证明被上诉人履行了监督检查职责；15、襄地税发（2008）102号《关于认定市区暂无缴费能力参保户的请示》；16、《社会保险费非正常缴费能力单位申请认定表》；17、《襄阳市人民政府文件处理单》及襄城税发（2011）35号《关于认定市区2011年暂无缴纳社会保险能力参保户的请示》，以上证据15－17证明上诉人所在单位被认定为无缴费能力单位。
被上诉人襄阳市园艺场未向原审法院提交证据。
上述证据已随案移送本院。
二审经庭审查明的案件事实，与原审判决认定的案件事实一致。
本院认为，被上诉人襄阳市人社局是《中华人民共和国社会保险法》第七条和国务院《社会保险费征缴暂行条例》第五条、《湖北省社会保险费征缴管理办法》第四条、第五条规定的社会保险费征缴管理部门，负有本行政区域内社会保险费的征缴管理和监督检查工作职责。国务院《社会保险费征缴暂行条例》第六条规定，社会保险费实行集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。《湖北省社会保险费征缴管理办法》第五条规定，各级地方税务机关是我省社会保险费的征收主体。围绕社会保险费的征缴管理和监督检查工作，被上诉人提供的证据足以证明其已履行了职责。该事实已被原审判决所确认，二审时，上诉人对原审已认定的这一部分案件事实亦不持异议。上诉人认为，被上诉人未依照《中华人民共和国社会保险法》第六十三条、八十六条、八十四条的规定全面履行社会保险费征缴管理职责。经查，该法第六十三条、八十六条规定的社会保险费征缴管理行政处罚是针对社会保险费的征收机构而设定的职权和职责。第八十四条虽是对社会保险行政部门设定的行政处罚职权，但并无确凿证据证明上诉人所在用人单位存在该条款规定的违法行为。特别是被上诉人提供的证据证明，上诉人所在用人单位由于经济困难等历史原因，无法按时足额缴纳社会保险费，已被纳入“非正常户”进行管理，且对用人单位在社会保险法实施以前的欠缴行为，已不符合该法规定的处罚条件，更不能因此认定被上诉人襄阳市人社局未履行法定监管职责。针对上诉人所在单位不能按时足额缴纳社会保险费的实际情况，被上诉人采取退休一名职工补缴一名职工养老保险费的方式缴费，并将上诉人实际缴费工资基数和应划入个人帐户的金额一律记入实际补缴的当年，而非欠费的年度，虽存在正式的法律、法规上的空白，但符合湖北省劳动和社会保险厅鄂劳社函（2003）190号《湖北省城镇用人单位职工基本养老保险费补缴暂行办法》（以下简称《办法》）的规定。该《办法》系我省地方制定的公共政策，属于非正式的行政法渊源范畴，与正式的上位行政法效力并不抵触，且具有填补法律规范空白性质。有条件地承认非正式行政法渊源的规范效力，与行政法治原则并不发生价值冲突。故该《办法》作为非正式行政法渊源，在湖北行政区域产生的行政法规范效力，应予以尊崇和施行。被上诉人的这一征缴管理措施，不仅存在非正式的行政法根据，也是对上诉人社会养老权利的保护。上诉人实际养老待遇的降低，是由于用人单位欠缴社会养老保险费所致，与被上诉人的征缴管理监督检查行为并无法律上的直接利害关系。上诉人诉称其用人单位和个人不欠缴社会保险费，没有提供确凿的证据予以证明。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 付士平
审判员 杨 瑛
审判员 曾建彬
二〇一六年五月十二日
书记员 袁 昭