浙江省平阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0326行初48号
原告陈建新。
被告平阳县鳌江镇人民政府，住所地浙江省平阳县。
法定代表人金启浩，镇长。
委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。
原告陈建新诉被告平阳县鳌江镇人民政府土地行政协议一案，本院于2016年3月21受理后，于同月23日向被告送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于同年4月14日及5月11日公开开庭审理了本案。原告陈建新，被告行政机关负责人金扬汉及委托代理人黄飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈建新诉称：2003年6月3日，原告陈建新以平阳县建新塑料编织厂的名义与原平阳县钱仓镇（后并入鳌江镇）人民政府签订了一份关于土地出让的《征地意向书》，约定：钱仓镇人民政府将位于钱梅公路西首面向104国道、约5亩地（104国道门面约30米）的土地出让给陈建新兴办企业，每亩以45000元计价，合计人民币225000元。协议签订后，原告陈建新按意向书约定向钱仓镇人民政府支付“预收征地款”110000元，但钱仓镇人民政府一直没有履行征地意向书的交地等约定。之后，被告还强行毁约，将意向书所涉土地转卖其他企业。原告多次至平阳县信访局信访、与钱仓镇人民政府、鳌江镇人民政府协商，但政府部门都不予理睬。为此，原告起诉要求判决：1、被告返还原告“预收征地款”110000元并赔偿利息503915元（从2003年6月3日计算至款项付清之日止，以月利率1%计算，按月结算，计算复利）；2、本案诉讼费用9939元由被告承担。
被告平阳县鳌江镇人民政府辩称：一、涉案《征地意向书》是原钱仓镇人民政府为发展当地工业与原告平等协商后签订的意向协议。《征地意向书》签订时，协议所涉土地尚未办理农转用及土地征收手续，不具备出让条件。故，该意向书既非征地补偿协议，又非土地出让合同，不属于行政法意义上的行政协议，不应纳入行政诉讼受案范围。原告的起诉，应予驳回。二、涉案意向书签订至今已逾13年。现原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限。三、因意向书所涉土地已被平阳县国土资源局通过公开“招拍挂”出让给他人，故被告同意解除合同并依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定返还原告“征地预付款”110000元并以中国人民银行同期同档次贷款利率计赔。庭审中，被告变更陈述为仅同意返还已收款110000元；如原被告能成功协调，被告同意以中国人民银行同期同档次贷款利率支付利息，即按2003年6月13日当日中国人民银行公布的五年以上贷款基准年利率计息。
原告在法定举证期限内提供了下列证据：1、原告身份证，以证明原告身份；2、《征地意向书》，以证明原告以平阳县建新塑料编织厂的名义与原钱仓镇人民政府签订了《征地意向书》；3、浙江省行政事业单位往来款收据，以证明原告以平阳县建新塑料编织厂的名义支付了合同款110000元；4、借款利息的计算清单，以证明原告主张按1%月利率计算利息有合法依据。
被告在法定举证期限内未提供证据。
本院依职权向平阳县市场监督管理局调取了“平阳县建新塑料编织厂”的企业登记信息证明，内容为“平阳县建新塑料编织厂”未经工商注册登记。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1-3及本院调取的证据均无异议；对原告证据4的三性提出异议，认为该证据与本案没有关联。原告对本院调取的证据没有异议。本院认为，原告提供的证据1-3及本院调取的证据系合法收集，内容真实，可以证明本案事实，本院均予以采信；原告提供的证据4是其他借款利率的计算方式，与本案无关联，本院不予采信。
根据双方当事人的当庭陈述及上述采信的证据，本院对本案事实认定如下：
2003年6月2日，原告陈建新以“平阳县建新塑料编织厂”的名义与原平阳县钱仓镇（现并入鳌江镇）人民政府签订了一份《征地意向书》，约定：“钱仓镇人民政府将位于钱梅公路西首面向104国道，约5亩地，104国道门面约30米，土地出让给陈建新兴办企业，陈建新支付钱仓镇人民政府‘土地征用款’人民币225000元；村和村民土地征用、土地农转用手续及规划报批手续费用均由钱仓镇人民政府负责，立项报批手续由陈建新一方负责，钱仓镇人民政府协助；正式签订协议后，陈建新方可进场施工。”该意向书由原告陈建新与平阳县钱仓镇人民政府签名盖章。同年6月13日，原告陈建新以“平阳县建新塑料编织厂”的名义向钱仓镇人民政府支付了“预收征地款”110000元。该意向书其他内容尚未履行。
另查明，“平阳县建新塑料编织厂”未经平阳县工商行政主管部门注册登记。原告陈建新与平阳县钱仓镇人民政府签订的《征地意向书》没有约定正式签订协议的时间。原告主张就《征地意向书》多次向原钱仓镇人民政府及被告协商或提出信访，被告未予否认、反驳。
本院认为：一、被诉《征地意向书》是原平阳县钱仓镇人民政府为了发展当地工业、实现社会管理目的而与原告签订，合同内容涉及国有土地出让等行政权利义务，符合《行政诉讼法适用若干问题解释》第十二条第一款第（十一）项关于行政协议的界定，应纳入行政诉讼受案范围。二、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等自愿有偿的原则，由市县人民政府土地部门与土地使用者签订。”原平阳县钱仓镇人民政府系乡镇人民政府，并无出让国有土地的法定职权，其与原告签订的涉及土地出让的《征地意向书》为无效行政协议。三、《中华人民共和国行政诉讼》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”涉案意向书的签订虽至今已有十数年，但原告多次以信访或其他方式向被告主张权利，因此耽搁的的期限不应计算在起诉期限内。且，被告亦未举证证明原告知道或者应该知道自己权利受到侵害的时间点。故本院认为，原告的起诉未超过法定起诉期限。四、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案原告要求退还已交纳款项并赔偿利息损失的请求已覆盖了合同无效或合同解除的内容。原钱仓镇人民政府超越其法定职权而与相对人签订无效土地出让意向协议，应对该意向协议给相对人造成的损害承担赔偿责任。行政相对人不能正确认知行政主体的法定职权，不存在过错，无需承担损害赔偿后果。五、因相关民事法律规范对于资金被占用的损失一般以中国人民银行公布的同期同档次贷款利率计算，本院认为，原告“预收征地款”被占用的利息损失以该利率标准计算为宜。原告主张按月利率1%计算利息，并按月清结、计算复利的请求缺乏法律依据，本院不予支持。据此，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决如下：
一、限被告平阳县鳌江镇人民政府于本判决生效之日起十日内返还原告陈建新“预收征地款”110000元并赔偿利息损失（按中国人民银行公布的同期<指2003年6月13日>同档次<贷款期限为“五年以上”一档>贷款利率计算，从2003年6月13日计算至款项支付完毕之日止）；
二、驳回原告陈建新的其他诉讼请求。
案件受理费9939元，由陈建新负担2723元，平阳县鳌江镇人民政府负担7216元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费9939元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，户名：浙江省省级财政专户结算分户，开户行：中国农业银行温州市分行营业部，帐号：31×××51，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 谢海清
代理审判员 潘前郭
人民陪审员 林 婷
二〇一六年五月二十五日
代书 记员 黄文文