广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行再4号
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）卓少英，女，1954年1月7日出生，壮族，住上林县。
委托代理人李德明，广西东博律师事务所律师。
委托代理人黄晓，住上林县。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）上林县三里镇三里社区城厢第一生产队。
诉讼代表人卓旭日，队长。
委托代理人曾海山，广西欧汇律师事务所律师。
一审被告上林县人民政府，住所地：上林县大丰镇明山路116号。
法定代表人蓝宗耿，县长。
委托代理人潘宝欢，上林县国土资源局干部。
委托代理人樊海宁，广西达兰律师事务所律师。
一审第三人肖其林，住上林县。
上林县三里镇三里社区城厢第一生产队（以下简称城厢一队）诉上林县人民政府土地行政登记纠纷一案，南宁市中级人民法院于2014年1月7日作出（2013）南市行一终字第93号行政判决，已经发生法律效力。卓少英仍不服，向本院申请再审。本院于2015年12月31日作出（2015）桂行申字第179号行政裁定，裁定由本院提审本案。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日公开开庭进行了审理。再审申请人卓少英的委托代理人李德明、黄晓，被申请人城厢一队的诉讼代表人卓旭日及委托代理人曾海山，一审被告上林县人民政府的委托代理人潘宝欢、樊海宁，一审第三人肖其林到庭参加诉讼。2016年10月18日，本院又组织各方当事人对部分证据进行了补充质证。本案经最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
上林县人民法院一审查明：第三人卓少英于1992年7月向土地管理部门申请使用城厢一队所有的位于三里镇南街的一块空地建住宅。同年8月30日，上林县人民政府经审核后给卓少英颁发了上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》，该证核定卓少英建房用地的面积为57平方米。1996年8月4日，上林县三里镇村镇建设管理所给卓少英出具了编号为9684号《建设工程选址意见书》及颁发了编号为9684号《建设用地规划许可证》。1996年9月24日，城厢一队经全队群众开会讨论同意，与第三人肖其林订立《契约》，将本队位于三里镇南街的一块空白地（包含卓少英持有的第09010012号《集体土地建设用地使用证》核定的土地）落实给肖其林建房，由肖其林付给城厢一队人民币6000元。1998年，肖其林在该地上建起一间砖混结构的房屋，占地面积约为55平方米。1998年6月22日，卓少英向上林县土地管理局反映，其与胞弟卓少立以4000元作为土地补偿费使用城厢一队位于南街的集体土地建房，卓少立交给城厢一队土地补偿费2000元，其因当时经济困难未交，城厢一队于1996年以其未交土地补偿费，不同意其使用土地为由，而另以土地补偿费6000元的价格落实给肖其林使用该地，从而引发纠纷，请求给予解决。该局接到卓少英的来访信函后，经派员进行调查，于1998年7月21日作出《关于三里镇三里村城厢一队卓少英与城厢三队肖其林宅基地纠纷调查处理意见的报告》上报上林县人民政府。该报告认为卓少英现持有的上集建（1992）字第09010012《集体土地建设用地使用证》用地申请手续不合法，登记程序不完善，属无效证件，建议上林县人民政府注销其土地登记，土地由集体收回。但上林县人民政府对此一直未作处理。2011年6月，卓少英以肖其林侵权为由提起民事诉讼。肖其林接到该案的应诉通知书后，于同年7月14日向上林县人民法院提起行政诉讼，请求撤销卓少英持有的《集体土地建设用地使用证》及9684号《建设用地规划许可证》。在案件审理过程中，肖其林以上林县人民政府、上林县住房和城乡规划建设局、上林县三里镇规划建设管理站列为同一案的被告不妥，应分别另行起诉为由，提出撤回起诉的申请。法院准许肖其林撤回起诉。同年9月28日，肖其林另行提起行政诉讼。上林县人民法院于2011年12月26日作出了（2011）上行初字第17号行政判决，撤销上林县人民政府颁发给卓少英的上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》。卓少英不服判决而提起上诉。南宁市中级人民法院于2012年4月24日作出（2012）南市行终字第43号行政裁定，以被诉的具体行政行为作出在前，肖其林与城厢一队签订使用涉案土地的《契约》在后，肖其林依据该《契约》所主张的土地权利在本案被诉具体行政行为作出时并不存在，原审在肖其林无诉讼主体资格的情况下，仍对案件实体判决错误为由，裁定撤销（2011）上行初字第17号行政判决，驳回肖其林的起诉。2012年7月，城厢一队提起本案行政诉讼，请求撤销上林县人民政府颁发的上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》。另查明，卓少英于1987年5月12日从广东省潮安县迁入上林县三里镇三里村时，户籍为非农业户口，户籍地址为广西上林县三里镇三里村南湖街68号。上林县人民法院一审认为：依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提行政诉讼”的规定，原告是涉案地的所有权人，与本案被诉的具体行政行为有法律上的利害关系，可以依法提起行政诉讼。被告及卓少英辩述称原告主体不适格，请求驳回其起诉，因未提供充足的证据佐证，不予支持；另辩述称城厢一队已超过法定的起诉期限，亦因未提供证据佐证，不予采信。依照1989年11月18日国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第二十二条的规定，土地证书由市、县人民政府颁发。市、县人民政府根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、集体土地使用者、集体土地建设用地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》。卓少英提供的《上林县农村农房建设用地审批表》只有三里村公所、三里土地管理所及三里镇人民政府的盖章同意，没有土地所有权人城厢一队的队长及群众代表签字同意，被告在此情况下给卓少英颁发《集体土地建设用地使用证》，侵犯了城厢一队的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，判决撤销被告上林县人民政府于1992年8月30日颁发的上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》。
南宁市中级人民法院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
南宁市中级人民法院二审认为：第一、关于本案的原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，行政诉讼的原告不仅是具体行政行为直接指向的相对人，也包括与具体行政行为有法律上利害关系的第三人。本案中，城厢一队系被诉的上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》项下土地的所有权人，其与上林县人民政府的颁证行为存在法律上的利害关系，可以依法提起行政诉讼，具备本案原告的主体资格。至于卓少英提出城厢一队提起本案诉讼不是其真实意思表示，而是依肖其林的意思起诉，因城厢一队在起诉时已提供了本队村民签名同意起诉的证明，而上诉人无确凿充分的证据予以佐证，对上诉人的这一主张不予采信。
第二、关于本案是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定，城厢一队提出其于2012年6月才知道该颁证行为，遂于同年7月24日向法院提起诉讼，并没有超过法定起诉期限。卓少英提出城厢一队的起诉已超过法定期限，未能提供任何证据证实城厢一队自何时知道或应当知道上林县人民政府颁发被诉的《集体土地建设用地使用证》的内容，因此，其主张城厢一队起诉已超过法定期限，不予采信。
第三、关于被诉的颁证行为合法性问题。本案被诉的《集体土地建设用地使用证》系一审被告上林县人民政府依卓少英的申请于1992年8月30日颁发的。然而，卓少英自1987年5月12日从广东省潮安县迁入现址时，其户籍为非农业。根据颁发该证书的生效时间及施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年1月4日公布，同年2月1日施行）第二十六条“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所在的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。”的规定，作为“非农”户籍的卓少英申请使用涉案的土地作宅基地时，不仅应当依法向土地所在的村农业集体经济组织即城厢一队提出用地申请，且应当经由其村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。根据上林县人民政府提供的卓少英1992年7月12日申请颁证时提交的涉案地土地登记申请书及审批表等证据证实，其中并无上述法规规定的应当由卓少英向土地所有权人提出的申请书和由土地所有权人的村民代表会或村民大会讨论通过的证明材料等。由此可见，该证书的颁发不符合相关法规的规定，依法应当判决撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。
卓少英申请再审称：一、一审法院立案受理本案错误。1.卓少英提供2015年3月14日的调查取证录相作为新证据，证实城厢一队队长卓旭日伪造了“同意起诉的村民签名如下”的字据和村民的“声明”。2.卓少英提交给法院的“不同意起诉三里镇建设管理站和上林县国土地资源局的村民如下”字据是真实的，还附有签名者的身份证复印件和联系电话，原二审判决认为卓少英没有确凿充分的证据佐证是错误的。二、原一、二审判决认为上林县人民政府给卓少英颁发上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》的行政行为不合法，理由不足。原一、二审法院以卓少英的《上林县农村农房建设用地审批表》中没有城厢一队队长或者群众代表签字，就否认了该表的合法性是错误的。因为，在该审批表中的生产队意见一栏中签有“经全体社员讨论同意建房”的意见。1998年7月9日上林县土地管理局对时任队长卓少绩进行了询问，卓少绩也承认生产队已经安排地给卓少立、卓少英和肖其林。卓少英的申请材料中的《界址调查表》中，本案的第三人肖其林作为相邻人也签有字。因此，原一、二审判决受理本案并作出撤销被诉行政行为的判决错误，请求再审法院依法撤销原一、二审判决，并判令上林县人民政府重新给卓少英颁发《集体土地建设用地使用证》，并追究卓旭日伪造证据的责任，判令卓旭日赔偿经济损失3万元，精神损失费2万元。
城厢一队答辩称：一、城厢一队具有适格的诉讼主体资格，起诉时是经过本集体经济组织三分之二以上的户代表签名同意，是城厢一队的真实意思表示。二、上林县人民政府给卓少英颁发上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》的行政行为不合法。1.卓少英属非农业户口，其申请用地未经村民集体讨论通过，不符合颁发该证书时施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定；2.当时施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”在卓少英没有取得《建设用地规划许可证》之前，上林县人民政府就直接给卓少英颁发《集体土地建设用地使用证》，违反法定程序。因此，原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公平、公正，请求再审维持原判。至于卓少英提出的赔偿请求，没有事实和法律依据，也不是本案诉讼的范围，应不予支持。
一审被告上林县人民政府未提交书面意见，庭审时述称：一、卓少英提供的证据表明，提起本案诉讼不是城厢一队集体的意思表示，本案不符合立案受理条件；二、上林县人民政府给卓少英颁发《集体土地建设用地使用证》程序合法；三、上林县人民政府给卓少英颁发《集体土地建设用地使用证》符合当时法律和政策的规定，发证行为存在瑕疵，但不能否认其合法性。因此，原一、二审判决结果错误，应予撤销。但是，原一、二审判决被撤销后，原行政行为仍然有效，请求驳回卓少英关于“判令上林县人民政府重新给卓少英颁发《集体土地建设用地使用证》”的诉讼请求。
一审第三人肖其林述称，同意城厢一队的答辩意见。
本院再审开庭审理之后，上林县人民政府通过邮寄方式向法庭提供了1992年肖其林土地登记申请材料复印件（编号09010005），肖其林也通过邮寄方式向法庭提供了上集建（1992）字第09010005号《集体土地建设用地使用证》复印件，上述两份材料关于证内登记土地的四至内容中的东、西、南三面是一致的，北面的内容不一致，其中的申请材料《土地登记申请书》写明“北邻卓少英”，但《集体土地建设用地使用证》复印件上北面写的是“北邻卓少立”。为了核实证据，本院组织了质证。质证时，上林县人民政府带来了1992年肖其林土地登记申请材料原件，但肖其林未能带来《集体土地建设用地使用证》原件。本院认为，再审庭审中，法官问肖其林：“其中1992年你办理的《集体土地建设用地使用证》当时有没有讨论记录？”肖其林回答：“有记录，但是今天没有带来，庭后补充。”肖其林庭后补充的证据只有《集体土地建设用地使用证》复印件，没有村民会议讨论同意其用地申请的证据。肖其林庭后向本院邮寄了《集体土地建设用地使用证》复印件，显然是希望该证据能够证明案件事实。但在本院注意到该《集体土地建设用地使用证》复印件与上林县人民政府提供的证据不一致而进行质证时，肖其林却在质证时声称其1992年并未申请办过证，是政府部门直接颁发集建（1992）字第09010005号《集体土地建设用地使用证》给自已的，自已没有花过一分钱，这本证是不合法的。肖其林在再审庭审中的说法与庭后质证时的说法完全相反。另外，质证过程中，卓少英的委托代理人提供了卓少英本人及案外其他四人的1992年的《集体土地建设用地使用证》复印件，每本证都有一页宗地图，这一页宗地图上的四至都会标示相邻人，但肖其林却声称其上集建（1992）字第09010005号《集体土地建设用地使用证》没有宗地图这一页。综合以上证据分析，上林县人民政府提供的1992年肖其林土地登记申请材料复印件（编号09010005），经与原件比对核实，且与卓少英的申请材料、《集体土地建设用地使用证》相吻合，还与1992年时的队长的证言相吻合（1998年7月9日上林县土地管理局对时任城厢一队的队长卓少绩进行了问话，卓少绩明确说出1992年生产队已经安排三间房地分别给卓少立、卓少英和肖其林。），本院予以确认。肖其林提供的上集建（1992）字第09010005号《集体土地建设用地使用证》系复印件，没有提供原件予以核实，也与其他证据相矛盾，本院不予确认。本院经审理，确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原一审判决认定事实一致。
本院另查明：卓少英本是城厢一队村民，出嫁后迁出户口，后于1987年5月12日迁回原籍，其户籍登记为非农业。卓少英于1992年7月向土地管理部门申请使用城厢一队所有的一块空地建住宅。该宗地位于上林县三里镇南街的社堂西面，东邻勒马—殴洞公路，南邻肖其林另一宗地［即上集建（1992）字第09010005号宗地，肖其林后来用于经营加油站］，西邻卓少英之弟卓少立的宅基地，北邻卓其田住房。1992年7月卓少英申请用地审批时，向登记机关提供了《上林县农村农房建设用地审批表》、上林县三里镇三里村公所出具的土地《权属证明》、《土地登记申请书》、《土地登记审批表》，其中《上林县农村农房建设用地审批表》在生产队意见一栏签有“经全体社员讨论同意建房”的意见，三里村公所、三里镇土地管理所和三里镇人民政府在相应的意见栏中签有“同意建房”的意见并分别盖上公章；上林县三里镇三里村公所1992年7月20日出具的土地《权属证明》内容为：“兹证明我村公所（村民委员会）南街庄卓少英户的房屋建于1992年月日，其宅基地总面积为57.00m2，是从1992年月日开始使用的。土地来源是集体划拨，其中年月日扩建，面积为m2。特此证明。”土地管理部门受理卓少英的办证申请后，经调查制作了《界址调查表》、《宗地草图》等，上林县人民政府经审核后于1992年8月30日给卓少英颁发了上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》。
还查明，因卓少英与肖其林对本案争议地的使用权发生纠纷，上林县土地管理局于1998年7月9日对时任城厢一队的队长卓少绩进行了问话，卓少绩称1992年时“我们生产队安排三间房地，一是卓少立，一是卓少英，一是肖其林（从卓其田起排）”。
根据各方当事人的诉辩主张，本院归纳本案争议焦点为：一、关于城厢一队的诉讼主体资格问题；二、关于被诉行政行为的合法性问题。三、关于再审申请人卓少英在再审中提出的新的诉讼请求应如何处理的问题。
本院认为：一、关于城厢一队的诉讼主体资格问题。城厢一队是涉案土地的所有权人，与涉案土地颁证行为有利害关系，其可以作为原告提起行政诉讼。城厢一队队长卓旭日作为诉讼代表人，代表城厢一队提起本案诉讼是合法有效的。
二、关于被诉行政行为的合法性问题。
1.程序合法性问题。卓少英申请办证时提供了《上林县农村农房建设用地审批表》、上林县三里镇三里村公所出具的土地《权属证明》、《土地登记申请书》、《土地登记审批表》，土地管理部门经调查制作了《界址调查表》、《宗地草图》等，上林县人民政府经审核后于1992年8月30日给卓少英颁发了上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》。从程序上看，颁证程序基本符合1989年11月18日原国家土地管理局发布的《土地登记规则》的有关规定。至于城厢一队在本院再审时提出的，本案颁证行为违反当时施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定程序的问题，因为当时当地仍然依据农村农房形式申请建房，没有证据表明当时当地已经明确纳入城市规划区的具体范围，所以当时采取农村农房方式申请建设，并不违反当时施行的《中华人民共和国城市规划法》的有关程序性规定。
2、事实认定问题。本案最主要的争议焦点在于1992年卓少英申请建房时，是否已经取得了土地所有权人城厢一队的同意。1992年卓少英申请颁证时提供的《上林县农村农房建设用地审批表》，在生产队意见一栏有“经全体社员讨论同意建房”的意见，并有生产大队、土地管理所和镇政府同意并盖章。结合1992年当时城厢一队的队长是卓少绩，卓少绩1998年7月9日在上林县土地管理局对其询问时所讲的“我们生产队安排三间房地，一是卓少立，一是卓少英，一是肖其林（从卓其田起排）”的情况，可以认定卓少英申请建房用地当时已经取得了城厢一队同意。原一、二审法院以卓少英的《上林县农村农房建设用地审批表》中没有城厢一队队长或者群众代表签字，就否认了卓少英申请建房用地已经取得了生产队的同意是不符合实际的，本院予以纠正。
3、适用法律问题。卓少英虽然是非农业户口，但是依照1991年2月1日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所在的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。”的规定，卓少英具备申请宅基地的权利。
三、关于再审申请人卓少英提出“判令上林县人民政府重新给卓少英颁发《集体土地建设用地使用证》，并追究卓旭日伪造证据的责任，判令卓旭日赔偿经济损失3万元，精神损失费2万元。”的问题。上林县人民政府颁发给卓少英的上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》合法，原一、二审法院判决予以撤销不当，本院依法改判撤销一、二审判决之后，卓少英的上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》仍然有效，无需重新颁证。至于再审申请人卓少英提出的“追究卓旭日伪造证据的责任，判令卓旭日赔偿经济损失3万元，精神损失费2万元。”的诉讼请求，已经超出了原审诉讼请求范围，本案是对原判的再审，对超出原审诉讼请求范围的诉讼请求，本院在本案中不予审理。
综上所述，原一、二审判决认定1992年卓少英申请建房用地时没有取得城厢一队同意是错误的，据此撤销上林县人民政府的颁证行为错误，应予撤销。上林县人民政府的颁证行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。卓少英提出的上林县人民政府颁证行为合法的再审理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第六十九条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，判决如下：
一、撤销南宁市中级人民法院（2013）南市行一终字第93号行政判决和上林县人民法院（2012）上行重字第17号行政判决；
二、驳回上林县三里镇三里社区城厢第一生产队的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由上林县三里镇三里社区城厢第一生产队负担。
审 判 长 韦 威 助
代理审判员 王 小 成
代理审判员 宋 丹 丹
二〇一六年十月二十四日
书 记 员 许青T-15-