安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜行终字第00036号
上诉人（一审原告）：吴玉兰，女，1943年11月30日出生，汉族。
委托代理人：钱旭轩，安徽枞城律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：枞阳县城市管理行政执法局，住所地枞阳县枞阳镇渡江北路天利山庄，组织机构代码：79644995－3。
法定代表人：周卫国，该局局长。
委托代理人：李远东，安庆市城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人：邱春生，安徽枞城律师事务所律师。
上诉人吴玉兰因诉枞阳县城市管理行政执法局（以下简称枞阳县执法局）规划行政处罚一案，不服枞阳县人民法院（2014）枞行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月13日受理后，依法组成合议庭，于2014年6月18日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人钱旭轩，被上诉人的委托代理人李远东、邱春生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
吴玉兰向一审法院起诉称：枞阳县执法局作出的枞城管罚字（2013）15号行政处罚决定认定事实不清、适用法律错误。枞阳县执法局不具有作出本案被诉具体行政行为的法定职责，其作出行政处罚决定超过了处罚时效。并且限期拆除房屋是行政决定，而不是行政处罚。综上，请求法院撤销枞阳县执法局作出的行政处罚决定。
一审法院经审理查明：2013年5月31日，枞阳县执法局工作人员在巡查中发现吴玉兰在枞阳县枞阳镇连城西路建设84.01平方米四间房屋涉嫌违反法律规定，遂予以立案，并进行了调查、检查、拍照等。调查中，吴玉兰称其是2010年9月在老房基础上进行了改造和扩建。2013年7月22日，枞阳县执法局函调枞阳县住房和城乡建设局，请求该局对吴玉兰的房屋是否办理建设工程规划许可证及能否采取改正措施消除对规划实施的影响给予答复。同日，该局函复枞阳县执法局，吴玉兰建设的房屋未取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2013年8月5日，经枞阳县执法局负责人集体讨论决定拟对吴玉兰进行处罚。次日，该局作出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚事先听证告知书》送达给吴玉兰，吴玉兰收到告知书后，要求举行听证。2013年9月29日，枞阳县执法局依照程序举行了听证。2013年9月30日，该局再次进行负责人集体讨论，于10月15日作出责令吴玉兰七日内拆除房屋的处罚决定，并予以送达。吴玉兰不服，向枞阳县人民政府申请复议。2014年1月23日，枞阳县人民政府作出复议决定，对该行政处罚决定予以维持。吴玉兰不服，为此成讼。
一审法院认为：一、关于执法主体问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条的规定，城市管理的执法主体应为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。但《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。因此，安徽省人民政府法制办《相对集中行政处罚权工作的批复》赋于枞阳县执法局“在枞阳县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作”符合法律规定。根据上述规定，枞阳县执法局具有对在本行政规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设行为查处的法定职责。二、关于限期拆除房屋是行政处罚还是行政决定问题。《行政处罚法》第八条规定的处罚种类中，虽然没有限期拆除房屋，但应当归入该法第八条第（七）项的兜底条款，属于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。如果将限期拆除房屋作为一般的行政决定，则不利于保护行政相对人的合法权益。同时，从《城乡规划法》将限期拆除房屋的行政行为规定在第六章法律责任中看，该行政行为也应理解为是一种行政处罚措施。因此，对吴玉兰辩称限期拆除房屋是行政决定而不是行政处罚的观点，不予采纳。三、关于事实认定方面的问题。枞阳县执法局作出行政处罚决定，在认定事实方面，依据的是对吴玉兰的询问调查笔录、现场检查笔录、照片、县住建局复函。现场检查笔录和照片不能反映出吴玉兰是新建房屋还是在老房屋基础上进行改造扩建。但根据吴玉兰的承认，2010年9月，吴玉兰进行房屋改造并扩建的事实是存在的，枞阳县执法局认定的事实基本清楚。根据规定，在城市规划区内进行房屋改造和建设也应当取得建设工程规划许可证。四、关于处罚程序问题。枞阳县执法局在作出行政处罚决定前，履行了调查和事先告知义务，举行了听证、经过了该局部门法制机构审核，进行了集体讨论等，行政处罚的程序符合法律规定。在枞阳县住建局复函明确答复“未取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施消除对规划影响”的情形下，枞阳县执法局直接作出限期拆除的决定正确。吴玉兰认为枞阳县执法局在作出处罚决定时程序违法的理由，不予采信。五、关于适用法律问题。从枞阳县执法局提供的行政处罚决定书看，枞阳县执法局作出处罚决定适用了《城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条的规定。枞阳县执法局在作出行政处罚过程中，遵循了《行政处罚法》的程序性规定，并参照了住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称《行政处罚裁量权的指导意见》），枞阳县执法局适用法律并无不妥。六、关于处罚的时效问题。吴玉兰未经规划许可违法建设房屋，且一直没有得到改正，其违法行为至今仍属于继续状态。根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，枞阳县执法局对吴玉兰的处罚没有超过处罚时效的规定。综上，枞阳县执法局对吴玉兰作出的行政处罚决定，认定事实基本清楚，程序合法、适用法律正确，吴玉兰要求撤销该行政处罚决定，证据不足。据此，一审法院依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告吴玉兰要求撤销被告枞阳县执法局于2013年10月15日作出的枞城管罚字（2013）15号《行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由吴玉兰负担。
吴玉兰上诉称：一、一审判决认定事实错误。上诉人的房屋系在老屋基础上翻新改造。改造后的房屋没有改变房屋的主体结构，只是对原房屋进行换瓦检漏，更换卷闸门，同时对庇屋改建，增加了约10平方米房屋。即使存在违法建设，也只能认定改建面积。被上诉人未作调查核实予以认定错误。二、上诉人房屋翻新改造行为发生在2010年9月，即使违法，当时的执法主体是枞阳县建设局城市管理监察大队。被上诉人2012年7月才取得相关行政处罚权，其对成立以前的违法行为实施处罚错误。并且《城乡规划法》也没有明确行政执法局的执法主体地位。三、责令限期拆除行为不是行政处罚的种类之一。《国务院关于责令限期拆除是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函（2000）134号）明确答复，《城市规划法》第四十条规定的责令限期拆除，不应当理解为行政处罚行为。四、一审判决认定上诉人的房屋改造并扩建的事实存在。但被上诉人作出的处罚决定，是基于违法建设84平方米，并未涉及房屋改造和扩建，该处罚认定事实错误。五、被上诉人将《行政处罚裁量权的指导意见》作为行政处罚的法律依据，并引用第十四条作为是否超过法定时效的抗辩，但一审判决认为没有适用，改变了当事人的主张。六、一审判决认为上诉人未经规划许可，违法建设房屋的行为属于继续状态的观点与法相悖。行政处罚的对象是人，违法结果的持续或继续不是违法行为的继续。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求撤销一审判决，予以改判。
枞阳县执法局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分。上诉人称现住房系翻修改造，只是对原房屋进行换瓦检漏，更换卷闸门等与客观事实不符。经察看现场，足以认定上诉人违法建设的房屋并非翻修改建。建设行为包括新建、扩建、改建等，在城市规划区内有上述建设行为的，都必须向规划行政主管部门提出申请，核发建设工程规划许可证。上诉人未经许可擅自建设，应认定违法建设。二、根据相关规定，被上诉人在枞阳县城市管理领域相对集中行使行政处罚权于法有据。尽管上诉人的违法行为发生在被上诉人成立之前，当时由枞阳县住建局城市管理监察大队行使行政处罚权，但现在该监察大队也划归被上诉人，故被上诉人进行处理符合规定。三、《城乡规划法》将限期拆除房屋的行为规定在第六章法律责任中，足以反映限期拆除是行政处罚。四、《行政处罚裁量权的指导意见》是对《城乡规划法》第六十四条具体操作的指导，不是被上诉人作出处罚的依据，被上诉人处罚的依据在处罚决定书中引用得很清楚。五、违法事实是违法行为产生的后果，上诉人的违法事实仍在继续，被上诉人进行处罚没有超过法定时效。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
枞阳县执法局向一审法院提举的证据材料为：
一、《行政处罚决定书》一份。证明枞阳县执法局对吴玉兰作出了行政处罚决定的事实；
二、安徽省人民政府法制办《关于同意在枞阳县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（皖府法（2012）25号）和枞阳县人民政府办公室《关于印发枞阳县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（枞政办（2012）58号）各一份。证明枞阳县执法局具有执法资格；
三、调查笔录（附执法人员执法证六份）一份、现场检查笔录一份、现场照片五张、听证笔录一份、枞阳县住房和城乡建设局复函一份、2009年规划部门测绘的现状地形图一份。证明吴玉兰没有办理建设工程规划许可证进行违法建设且无法采取改正措施消除对规划影响的事实；
四、立案审批表一份、行政处罚案件审批表两份、调查报告、行政处罚事先告知书、听证告知书、吴玉兰要求听证的报告、听证通知书、听证公告、听证报告各一份、集体研究记录两份、送达回证四份。证明枞阳县执法局对吴玉兰作出行政处罚决定的程序合法；
枞阳县执法局向一审法院提供的法律依据为：
《城乡规划法》、《行政处罚法》并附住房和城乡建设部《行政处罚裁量权的指导意见》。证明作出行政处罚决定适用法律正确，处罚适当。
吴玉兰向一审法院提供的证据材料为：
一、吴玉兰的身份证和常住人口登记卡复印件各一份。证明吴玉兰的公民身份及吴玉兰系家庭户户主；
二、枞阳县枞阳镇湖滨居委会和枞阳镇人民政府出具的《房屋权属证明》以及出具的《证明》各一份。证明吴玉兰于2010年系在原宅基地老房屋上改造扩建房屋；
三、《房屋安全鉴定报告书》一份。证明吴玉兰房屋始建于1991年，2010年翻修改造，现经鉴定仍为危房；
四、《公证书》一份。证明吴玉兰现房屋经鉴定为危房后，拟重新建设；
五、吴玉兰子女的居民户口薄。证明吴玉兰育有三子，均已分立门户，各自建房，与吴玉兰分开居住的事实。
上述证据均已随卷移送本院。
二审开庭审理中，双方当事人的质证意见同一审质证意见。经审查，一审法院对相关证据的认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本案争议的焦点是：枞阳县执法局2013年10月15日作出的枞城管罚字（2013）15号行政处罚决定是否合法。
本院认为：根据《行政处罚法》第十六条、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、安徽省人民政府关于《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》和安徽省人民政府法制办公室《关于同意在枞阳县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》等相关规定，枞阳县执法局是枞阳县城市管理领域相对集中行使行政处罚权的行政机关，可以依法行使相应的行政处罚权。上诉人认为枞阳县执法局作出行政处罚决定主体不适格的上诉理由不能成立。
《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。因此在城市、镇规划区内进行工程建设，必须取得建设工程规划许可证。本案中，被上诉人提供的对上诉人的调查笔录可以反映，上诉人承认其委托儿子张文中2010年将枞阳县莲城西路老房改造并扩建，没有办理相关建房手续。在被上诉人的听证笔录中，张文中陈述了其在没有办理建设工程规划许可证的情况下，拆老房建新房的事实。因此上诉人未能依法取得建设工程规划许可证即改造并扩建房屋，违反了上述法律规定，被上诉人认定属违法建设行为并无不当。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中枞阳县住房和城乡建设局已作出复函认定上诉人所建设的房屋没有取得规划许可，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，故被上诉人依据以上规定作出限期拆除的处罚决定并无不当。上诉人认为被上诉人作出的处罚决定认定事实错误、适用法律不当的上诉理由不能成立。
被上诉人在作出行政处罚的过程中，履行了立案、调查、告知、听证、集体讨论并作出决定等法定程序，程序合法。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中虽然上诉人的违法建设行为于2010年9月完成，但该行为产生的违法建设的结果即违法建筑则一直处于持续或继续状态，故被上诉人对上诉人作出处罚决定在法律规定的时效之内。上诉人认为限期拆除房屋是行政决定不是行政处罚。本院认为，《行政处罚法》第八条在设定行政处罚的种类时，除了以列举的方式明确规定警告、罚款等六种行政处罚外，还明确规定包括法律、行政法规规定的其他行政处罚。本案中的“责令限期拆除”即是《城乡规划法》第六十四条规定的行政处罚。上诉人这一上诉观点不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人吴玉兰负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 明
审判员 徐珂可
审判员 张建平
二〇一四年七月一日
书记员 刘萌乔
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
二、中华人民共和国行政处罚法第八条行政处罚的种类：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）行政拘留；
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。