广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初3068号
原告：吴顺联，女，1953年2月11日出生，汉族，住广东省广州市增城区。
原告：卢桂明，男，1981年11月4日出生，汉族，住广东省广州市增城区。
原告：卢桂波，男，1986年3月5日出生，汉族，住广东省广州市增城区。
原告：卢秀珍，女，1979年2月28日出生，汉族，住广东省广州市增城区。
原告卢桂明、卢桂波、卢秀珍的共同委托代理人：吴顺联，女，1953年2月11日出生，汉族，住广东省广州市增城区，系原告卢桂明、卢桂波、卢秀珍母亲。
被告：广州市增城区新塘镇人民政府，住所地广东省广州市增城区新塘镇府前路38号。
法定代表人：袁成光，职务镇长。
委托代理人：黄顺帆，该单位工作人员。
委托代理人：陈天军，广东穗益律师事务所律师。
原告吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍诉被告广州市增城区新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）不履行法定职责一案，原告吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍于2016年12月1日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法组成合议庭，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2017年3月22日公开开庭审理了本案。原告吴顺联、卢桂明，卢桂明、卢桂波、卢秀珍的共同委托代理人吴顺联，被告新塘镇政府委托代理人黄顺帆、陈天军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍诉称，（一）事件发生经过。原告于1992年对广州市增城区新塘镇大敦村龙西经济合作社（以下简称龙西经济社）“中围塘边分自留地”“大坦咀水田”“龙西分猪地”及“中围水田”四块集体土地按户人口数进行耕地分配。其中，原告一户五口人（包括已故原户主卢汝根）在“中围塘边分自留地”“大坦咀水田”“龙西分猪地”三块集体土地中均按人口数取得了与其他村民同等份额的耕地。但原告于2015年经邻居提出“我家一户四口人分的钱为什么比你一户五口人分的钱还多呢”这样的疑问后，向村社了解情况，才发现原告一户五口人在1992年分田过程中，在分配“中围水田”这块集体土地时被遗漏了。发现情况后，原告多次找到村社协商恢复相应的集体经济组织成员待遇，但一直未能得到有效解决。依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第十六条第（二）项及《中华人民共和国妇女权益保障法》（2005年修正）第三十三条第一款的规定，原告于1992年分田后，一直享有龙西经济社“中围塘边分自留地”、“大坦咀水田”、“龙西分猪地”三块集体土地的土地分配权，但一直未享有龙西经济社“中围水田”这一块集体土地的耕地分配权。被告无故排除原告在“中围水田”分配中的村民待遇，该行为显然违法。依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，原告为维护自身合法权益，特通过网络信访向政府申请，望政府能给予公正处理，支持原告的请求。（二）被告在收到原告的申请后的处理程序及回复内容违反《广东省信访条例》的规定。1.被告在2016年8月3日收到原告四人的申请后仅于2016年9月29日向吴顺联发出了《延期办理告知单》，于2016年10月14日对吴顺联做出了回复，但并未向卢桂波、卢桂明和卢秀珍作出回复。直至原告提起本案诉讼之日，卢桂波、卢桂明、和卢秀珍仍未收到被告任何回复，属于典型的遗漏信访当事人的情形。2.被告向吴顺联作出的《关于吴顺联信访问题的回复》第一点已经列明原告反映的请求是“要求大敦村龙西经济合作社恢复你集体经济组织成员待遇并分配龙西中围水田共计0.85亩”。而被告却并未对原告是否应当享有龙西经济社集体经济组织成员待遇进行确认，亦未对原告是否应当获得龙西中围水田共计0.85亩的分配权进行确认。依据《广东省信访条例》第四十二条规定：“国家机关对信访人提出的不属于诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的诉求，应当调查核实，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（一）诉求事实清楚，诉求事由符合或者部分符合法律、法规或者其他有关规定的，予以支持或者部分支持……（三）诉求缺乏事实根据或者诉求事由不符合法律、法规或者其他有关规定的，不予支持……”原告依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第十六条的规定，向被告提出了给予同等村民待遇及分配耕地的请求符合《广东省信访条例》前一款的规定，被告应当在回复中予以支持（部分支持）或不予支持。但被告却没有作出相关处理。3.被告于2016年9月29日向吴顺联发出的《延期办理告知单》中第三行已明确“情况复杂”。依据《广东省信访条例》第四十五条的规定，被告在明知原告提出请求的事项情况复杂，却并未按照前款规定举行听证，违反了法定程序。（三）被告不履行法定义务，以不相关的法律关系及调解不能作为借口从而“拖而不决”，属于行政不作为的行为。1.被告给予吴顺联的信访回复中，调处情况处关于“1991年龙西社对中围水田进行耕地分配，卢汝根当时公开口头表示不需要该处耕地，因此龙西社将属于卢汝根的份额分配给了其弟卢子林，并由卢子林耕种至今，卢汝根未对此提出异议”的记载不符合事实。事实上，原告不清楚该处耕地的分配情况，从而导致权利多年来的丧失。原告除吴顺联外，卢桂波、卢桂明、卢秀珍虽均为未成年人，但出生入户后对龙西经济社的集体土地享有分配权，而吴顺联当时亦不知道该处耕地的分配情况，且当时已经入户，同样拥有该处耕地的分配权。同时，从原告提供的证据显示，耕地的分配是按人口数量计算的，一户五口正好是0.85亩，平均每人分得0.17亩。2.关于调处情况中关于“卢子林表示自卢汝根过世后，原告拒绝赡养病重的家婆”的记载更属于无稽之谈。不论原告有履行赡养义务，即便无履行，亦与是否享有该处耕地分配权没有关联，两者是独立的法律关系，应当分别处理，不能混为一谈。被告作为行政机关应当知悉两者并无关系，并依法作出处理。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告给予吴顺联的信访回复第二点调处情况中，已经知晓本案争议的耕地分配权是属于个人与单位之间的土地使用权争议。而被告并未依照前述规定履行乡镇一级人民政府作出处理的行政义务，也未在发现龙西经济社对该处耕地分配登记错误的情况下责令其更正，被告的行为明显属于行政不作为。（四）原告的请求符合法律法规赋予农村集体经济组织成员的权利，请求法院充分考虑并给予支持。原告为维护自身的合法权益，故诉至本院，请求法院：1.确认被告新塘镇政府对原告吴顺联、卢桂波、卢桂明、卢秀珍于2016年8月3日提交的《请求同等村民待遇申请书》未作出处理的行为违法；2.判令被告新塘镇政府对原告于2016年8月3日提出的《请求同等村民待遇申请书》作出行政处理决定。
被告新塘镇政府辩称，（一）原告诉讼争议，本质上属于农业承包合同权益纠纷。原告信访反映的内容，属于农村集体经济组织内部关于农田承包的事项，根据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，此事项属于村民委员会自治范围内的事项，不属于被告的行政职权处理范围。（二）原告信访反映的事项，不属于《信访条例》载明的信访处理范围。根据《信访条例》及《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，原告信访反映的事项，属于人民法院审理的范围，且被告在《关于吴顺联信访问题的回复》中明确告知，原告可通过法律途径解决诉求。（三）被告已完成了法律赋予的调解义务，不构成行政不作为。根据《中华人民共和国人民调解法》的相关规定，被告可以对本案涉及的争议进行调解，调解不成功的，也应当是由当事人依法诉讼解决，本案中，被告曾召集当事人双方调解，但是由于原告不配合，调解不能成功，被告已履行了相关义务，依法不构成行政不作为。综上，被告依法履行相关的义务，并构成行政不作为，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，吴顺联，女，1953年2月11日出生，户口地址为广州市增城区新塘镇大敦村××号，即龙西经济社处，户口性质为农业家庭户，一直未发生过迁移情况。吴顺联分别于1981年11月4日、1986年3月5日、1979年2月28日生育了卢桂明、卢桂波、卢秀珍。卢桂明、卢桂波出生入户广州市增城区新塘镇大敦村××号，即龙西经济社处，户口性质为农业家庭户，亦未发生过迁移情况。卢秀珍现户籍地址广州市增城区新塘镇×××号，户口性质为居民家庭户口。
2016年8月3日，吴顺联以自己作为信访人通过网上投诉的方式，以吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍为申请人提交《请求同等村民待遇申请书》，请求：1.责令龙西经济社恢复申请人的集体经济组织成员待遇；2.责令龙西经济社向申请人分配龙西中围水田共计0.85亩。后广州市信访局将此事项交由新塘镇政府进行办理，新塘镇政府于同日予以受理，并将此案交由广州市增城区新塘镇城管中队进行处理。2016年9月5日，广州市增城区新塘镇城管中队与广州市增城区新塘镇残疾人联合会共同向广州市增城区新塘镇综治维稳信访办公室出具《关于大敦村吴顺联请求恢复集体经济组织成员待遇的复函》，其内容为：“收到文件后，我部门立即派员前往大敦村委会了解情况，村委会工作人员说明投诉人吴顺联及其丈夫卢汝根（已故）为大敦村龙西社成员，1991年龙西社对中围水田进行耕地分配时，卢汝根因家庭情况较好，公开口头表示不需要此处耕地，因此社内分配时，将属于卢汝根的份额分配给其弟卢子林，并由其耕种至今，对此卢汝根未提出异议。现因吴顺联提出恢复分配中围水田耕地，村委会人员遂联系了双方当事人进行沟通协调，但卢子林提出自卢汝根过世后，吴顺联就拒绝赡养重病的家婆，希望解决了赡养问题再见面沟通耕地问题，另一方面，吴顺联也抵触与卢子林见面沟通，因此，村委会工作人员只能分别向双方当事人了解情况并进行调解，目前调解工作仍未取得进展……”2016年9月29日，新塘镇政府作出《延期办理告知单》，告知吴顺联因情况比较复杂，需延长办理期限日。上述《延期办理告知单》依法送达吴顺联。根据调查调处情况，新塘镇政府于2016年10月14日向吴顺联作出增新信访〔2016〕121号《关于吴顺联信访问题的回复》，内容为：“……据了解，你和你丈夫卢汝根为大墩村龙西社村民，1991年龙西社对中围水田进行耕地分配，卢汝根当时公开口头表示不需要此处耕地，因此龙西社将属于卢汝根的份额分配给了其弟卢子林，并由卢子林耕种至今，卢汝根未对此提出异议。在你提出恢复分配中围水田耕地的申请后，大墩村遂联系了你和卢子林进行沟通协调，但卢子林表示自卢汝根过世后，你拒绝赡养病重的家婆，希望解决赡养问题后再沟通解决耕地分配问题，同时你也抵触与卢子林见面沟通，因此，调解工作暂未能取得进展。下一步，我镇挂村部门将会同大敦村继续跟进此事，争取妥善解决该问题，同时建议你可通过法律途径解决诉求。”上述《关于吴顺联信访问题的回复》于2016年10月14日送达吴顺联。
以上事实有新塘镇政府提交的受理事项详表、《人民群众来信、来访登记表》（新信转信[2016]59号）、广州“云信访”信访事项登记表、信访及矛盾纠纷调处交办通知书、信访及矛盾纠纷个案调处情况表、《关于大敦村吴顺联请求恢复集体经济组织成员待遇的复函》、增新信访〔2016〕121号《关于吴顺联信访问题的回复》、回访记录、信访及矛盾纠纷调处销案通知书、信访问题回复签收表等；吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍提交的身份证及吴顺联、卢桂明、卢桂波的户口簿，广州市增城区新塘镇大敦村民委员会分别于2016年7月26日、2016年11月8日出具的证明、新塘镇政府组织机构代码证、大墩村承担基本农田保护责任农户签名表、《延期办理告知单》、增新信访〔2016〕121号《关于吴顺联信访问题的回复》、2016年8月3日的申请书等证据予以证实。
本院认为，吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍在《请求同等村民待遇申请书》中请求的事项为：1.责令龙西经济社恢复申请人的集体经济组织成员待遇；2.责令龙西经济社向申请人分配龙西中围水田共计0.85亩。本案中，双方当事人对吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍具有龙西经济社集体经济组织成员资格，除争议中围水田耕地及其对应的福利外，享有与其他成员同等福利待遇均无异议。因此，本案争议的问题实际上是《请求同等村民待遇申请书》中的第二项请求事项，即请求新塘镇政府责令龙西经济社向吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍分配龙西中围水田共计0.85亩，亦即争议耕地0.85亩中围水田的农村土地承包经营权问题。
《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”第五十三条规定：“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。”吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍请求新塘镇政府责令龙西经济社向其分配龙西中围水田共计0.85亩属于土地承包经营权纠纷，根据上述规定，其可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以申请仲裁，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。2016年8月3日，吴顺联以吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍为申请人,提交了申请书，新塘镇政府于同日受理，进行了调查并组织沟通协调，并于2016年9月29日作出《延长办理告知单》告知吴顺联因情况复杂，需要延长办理期限日，因调解不成，新塘镇政府于2016年10月14日作出增新信访〔2016〕121号《关于吴顺联信访问题的回复》就协商调处和调解情况向吴顺联进行告知，并告知新塘镇政府挂村部门将会同大敦村继续跟进此事，同时建议吴顺联通过法律途径解决诉求。上述《关于吴顺联信访问题的回复》依法送达给了吴顺联。关于吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍主张的新塘镇政府在2016年10月14日作出的《关于吴顺联信访问题的回复》中只对吴顺联作出了回复，并未向卢桂明、卢桂波、卢秀珍作出回复的问题，因吴顺联是以自己作为信访人通过网上的形式提交的《请求同等村民待遇申请书》，且土地承包以“户”为单位的，吴顺联作为卢桂明、卢桂波、卢秀珍的母亲，且为该户户主（卢秀珍除外），新塘镇政府以吴顺联作为信访人，对吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍提出的请求事项进行回复程序并无不当。因此，新塘镇政府已经依法对《请求同等村民待遇申请书》中的请求事项作出了处理答复，其答复实体处理符合上述规定，并无不当，且程序合法。吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍请求确认新塘镇政府对其提交的《请求同等村民待遇申请书》未作出处理的行为违法并判令其重新作出行政处理决定的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告吴顺联、卢桂明、卢桂波、卢秀珍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 屈玲红
人民陪审员 何国梅
人民陪审员 梁敏勤
二〇一七年五月二十二日
书 记 员 彭煜棋