广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤07行终163号上诉人（原审被告）台山市赤溪镇人民政府。住所地：广东省江门市台山市。法定代表人戴志滔，镇长。出庭负责人陈敏辉，党委委员、副镇长。委托代理人梁有茂，广东广能律师事务所律师。被上诉人（原审原告）江伟翠，女，住址：广东省江门市台山市。委托代理人黎彩贤，广东金硕律师事务所律师。原审第三人台山市赤溪镇长安村叠石经济合作社。住所地：广东省江门市台山市。负责人梁毅峰，村长。上诉人台山市赤溪镇人民政府（以下简称“赤溪镇政府”）因与被上诉人江伟翠、原审第三人台山市赤溪镇长安村叠石经济合作社（以下简称“叠石经合社”）镇政府其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：江伟翠于1989年7月7日出生，其后随父母入户，户口在广东省江门市××村××号之1处,户主为其父亲案外人江某。2015年3月12日，江伟翠与案外人陈某登记结婚，婚后户口保留在前述叠石村处，至涉案《行政处理决定书》作出时没有迁出。2015年12月20日，叠石村确定了相关征地补偿款分配方案和土地调整方案。江伟翠、赤溪镇政府均确认江伟翠于2016年10月10日向赤溪镇政府提出申请，请求：1、确认江伟翠是叠石经合社的成员；2、确认江伟翠与叠石经合社成员享有和承担同等的权利和义务；3、责令叠石经合社支付2016年度两次征地补偿款共141000元。赤溪镇政府就江伟翠的申请于同月13日作出《答复书》，认为无法律依据对其身份进行确认。江伟翠对该《答复书》不服，于同年11月8日向台山市人民政府提起行政复议。台山市人民政府于2016年12月28日作出台府复决字[2016]10号《行政复议决定书》，认为赤溪镇政府具有对江伟翠的申请事项作出行政处理决定的法定职权，并责令赤溪镇政府在收到该决定书之日起60日内对江伟翠的申请事项作出《行政处理决定书》。赤溪镇政府于2017年4月17日作出（2017）赤镇行处字第3号《台山市赤溪镇人民政府行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），认为江伟翠与陈某登记结婚后，经常居住地不在叠石村，并于2016年9月起在澳门工作，居住生活在珠海，其生产生活、生活保障、就业渠道和经济基础不在长安叠石村。江伟翠结婚后与长安叠石村已没有紧密联系。江伟翠也未能提供履行叠石村法律法规和组织章程规定义务的证据。同时，对于江伟翠请求责令叠石经合社支付分红及征地补偿款分红的申请，认为江伟翠已不再具备叠石经合社社员资格，不享有该社成员同等的权利，且该申请依法不属该机关的职权范围，该机关对此项申请不予处理。依照《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第十二条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条、第十五条的规定，决定江伟翠自1989年7月7日出生至2015年3月11日属叠石经合社社员，自2015年3月12日起，江伟翠不再属叠石经合社社员，驳回江伟翠前述第2、3项申请。江伟翠不服，于2017年5月向原审法院提起本案行政诉讼。前述《行政处理决定书》载明叠石经合社辩称主张叠石村规定凡是登记结婚的村民都属于出嫁女，不属于叠石经合社的成员，无权享受村民一切利益。另查明，赤溪镇政府于2017年3月20日对江伟翠所作的调查笔录中有被调查人的签名，但没有调查人与记录人的签名，在该笔录中江伟翠确认已履行了选举、耕作责任田和参加新型农村合作医疗等义务。原审法院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是赤溪镇政府作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格”及《广东省实施办法》第二十四条：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益”等规定，本案中，江伟翠户口一直保留在其农村集体经济组织所在地叠石经合社，从未迁出，其父亲亦属叠石经合社成员，其是否属于该农村集体经济组织的成员或享有与该农村集体经济组织其他成员平等的权益，需以履行其户口所在集体经济组织章程义务为前提。赤溪镇政府认为江伟翠登记结婚后，经常居住地不在叠石村，并于2016年9月起在澳门工作，居住生活在珠海，其生产生活、生活保障、就业渠道和经济基础不在长安叠石村，其结婚后与长安叠石村已没有紧密联系，也未能提供履行叠石村法律法规和组织章程规定义务的证据。但赤溪镇政府仅提供了两份调查笔录拟证明相关事实，其中对江伟翠的调查笔录中并没有调查人与记录人签名，不符合调查笔录的形式要求，且江伟翠在该笔录中确认已履行了选举、耕作责任田和参加新型农村合作医疗等义务，并未有陈述自认相关具体事实，且涉案《行政处理决定书》载明江伟翠在涉案行政程序中提供了台山市农村合作医疗医疗证复印件、《江伟翠缴交城乡医疗保险证明》复印件、台山市农村土地承包经营权证复印件等证据，江伟翠在本案中亦提供了拟证明其行使选举义务的相关证据，同时该《行政处理决定书》载明叠石经合社辩称主张叠石村规定凡是登记结婚的村民都属于出嫁女，不属于叠石经合社的成员，无权享受村民一切利益，该主张与涉案《行政处理决定书》的认定所指向内容并不一致。显然，赤溪镇政府对江伟翠是否有履行集体经济组织章程义务的事实查明及是否叠石经合社成员的认定，并未有在本案诉讼中提供足够的证据予以证实，赤溪镇政府据此作出的涉案《行政处理决定书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”及第七十条第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……”的规定，赤溪镇政府应承担举证不能的法律后果，该决定主要证据不足，应当予以撤销并由其依法重新作出行政处理决定。但陈巧姿同时请求确认涉案《行政处理决定书》违法，事实和法律依据不足，原审法院不予支持。同时，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条规定：“妇女的合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第十二条规定：“结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利。违反前款规定的，由镇（乡）人民政府责令改正；造成当事人损失的，侵害人应当予以赔偿。”可见，根据前述法律法规等规范性文件规定，赤溪镇政府作为镇一级人民政府，对其辖区内江伟翠的涉案3项申请事项，均具有作出处理决定的法定职责。本案中，江伟翠认为叠石经合社侵犯其合法权益，向赤溪镇政府提交涉案申请，申请请求赤溪镇政府责令叠石经合社支付分红及分配的征地补偿款合共141000元等事项，赤溪镇政府收到台山市人民政府作出的认为该镇政府具有法定职权并责令其在收到该决定书之日起60日对江伟翠的申请事项作出《行政处理决定书》的台府复决字[2016]10号《行政复议决定书》后，虽然作出了涉案《行政处理决定书》，但仅实质处理了江伟翠前述第1、2项申请请求，对其第3项申请请求认为不属职权范围，对此项申请不予处理并予以驳回，赤溪镇政府作出的涉案《行政处理决定书》未有全面准确履行法定职责，在赤溪镇政府对江伟翠是否是叠石经合社社员的认定未有提供足够的证据予以证实的情况下，其驳回第2、3项请求的实体处理亦存在不当，且本案没有证明显示赤溪镇政府已按照台山市人民政府作出的《行政复议决定书》的要求在60日内对江伟翠的申请事项作出《行政处理决定书》，同时根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理”的规定，其处理程序超过60日存在不当，亦应当予以撤销。此外，关于江伟翠诉请确认其本人是叠石经合社的成员、确认其与叠石经合社的社员享有和承担同等的权利和义务、叠石经合社向其支付2016年度的两次征地补偿款共141000元等诉讼请求，是否予以支持系赤溪镇政府重新作出行政处理决定时在职权范围内审查确定的内容，不属本案审查范围，本案不作调整。综上所述，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销赤溪镇政府于2017年4月17日作出的（2017）赤镇行处字第3号《行政处理决定书》；赤溪镇政府应在原审判决生效后六十日内对江伟翠于2016年10月10日向赤溪镇政府提交的涉案申请依法重新作出行政处理决定；驳回江伟翠的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由赤溪镇政府负担。上诉人赤溪镇政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初169号行政判决；2、维持赤溪镇政府（2017）赤镇行处字第3号行政处理决定。主要事实和理由：一、赤溪镇政府作出的《行政处理决定书》合法，原审判决认定事实错误。首先，2013年5月29日全国人大常委会法制工作委员会《对十二届全国人大一次会议第3220号建议的答复》：“农村集体经济组织成员资格的认定比较复杂，需要综合考虑当时的政策、村集体经济组织的土地来源、构成、变迁，以及其有无在本村集体经济组织内从事过劳动、时间长短、贡献大小等因素。为了达到较好的社会效果，可在当地人民政府的指导下，根据本地、本村实际情况，由其所在村的村集体经济组织依照法定程序予以认定。”[见浙江省高级人民法院（2016）浙民申2352号判决书]根据该答复精神，农村集体经济组织成员资格的认定，由其所在村的村集体经济组织依照民主议事的程序予以认定。其次，《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第十二条规定：“结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利。”根据该规定，只有同时具备结婚后户口和居住地仍在原村这一事实的农村妇女才可以与当地其他村民享有同等的成员权利。江伟翠户口虽未迁出，因其不在原村居住生活，不能当然地享有与当地其他村民同等权利，其若要取得与叠石经合社成员同等权利，还需叠石经合社成员大会或者成员代表大会表决决定。因此，赤溪镇政府认定其结婚迁居前属叠石经合社成员，未认定其结婚迁居后仍是叠石经合社成员符合事实和相关规定。再次，关于江伟翠与叠石经合社有关集体经济合作社成员身份的争议，赤溪镇政府是从解决争议的角度出发居中裁决，对江伟翠主张其已经履行集体经济组织章程义务的事实，应根据“谁主张谁举证”的原则由江伟翠进行举证，而不应该由赤溪镇政府举证。而江伟翠陈述其履行有关选举、责任田、农村合作医疗的事实，均发生在其结婚迁居前，江伟翠在本案中存在举证不能的事实。最后，江伟翠请求集体经济组织支付相应份额土地补偿款的法律规范是《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，该解释第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”因此，不管江伟翠是否具有获得征地补偿费的资格，其请求也不应向赤溪镇政府提出，也不应当由赤溪镇政府处理。并且广东省高级人民法院相关指导案例[（2016）粤民再357号民事裁定书]也已明确此类诉求属于人民法院受理民事诉讼的范围。二、原审判决适用法律错误。首先，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项未具体明确规定镇级政府有对农村集体经济组织成员资格进行认定的职责义务，也未明确规定镇级政府对农村集体经济组织成员资格如何认定，因此，镇级政府没有界定农村集体组织成员身份、处理其相关权益纠纷的职责。原审判决依据上述法律规定认定江伟翠的涉案请求属于赤溪镇政府法定职权属于适用法律错误。其次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定，镇政府责令改正村民自治章程、村规民约、村民会议或者村民代表会议的决定是有法定前提的，即村民自治章程、村规民约、村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法权利。原审判决并未查明和认定叠石经合社的村民自治章程、村规民约、村民会议或者村民代表会议的决定是否与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，是否有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法权利的内容，而简单依据江伟翠认为是侵犯其合法权益的说法就认定赤溪镇政府的《行政处理决定书》不合法，这属于认定事实和适用法律错误。最后，广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第十二条的规定适用调整“在责任田和宅基地划分、股权分配等方面”，而不适用于调整征地补偿款的分配。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请二审法院依法查明事实，正确适用法律，支持赤溪镇政府的请求，维持赤溪镇政府的合法权益。被上诉人江伟翠二审辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回赤溪镇政府的上诉请求。原审第三人叠石经合社在二审期间没有发表陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。”《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条规定：“妇女的合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法向仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉。”《江门市人民政府办公室印发江门市妇女权益保障规定的通知》（江府办［2012］25号）第二十九条规定：“农村妇女认为自己合法权益受到农村集体经济组织侵犯时，可以申请镇人民政府或街道办事处作出处理，镇人民政府或街道办事处应依照相关法律、法规和政策及时处理……”本案中，江伟翠认为叠石经合社侵犯其合法权益，要求赤溪镇政府依法作出处理。赤溪镇政府作为镇一级人民政府，对其辖区内江伟翠的申请事项，具有作出处理决定的法定职责。因此，赤溪镇政府执法主体适格，本院予以确认。结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是赤溪镇政府作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。”《广东省实施办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”以及第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”从上述规定可知，要证明江伟翠是农村集体经济组织的成员，需要同时满足“户口仍在集体经济组织所在地”和“履行集体经济组织章程义务”。本案中，江伟翠虽然于2015年3月12日登记结婚，但其户口一直保留在其农村集体经济组织所在地叠石经合社，满足户口还在农村集体经济组织所在地的条件。此外，对于是否履行集体经济组织章程问题，根据上述规定，户口迁出集体经济组织所在地的公民，需要经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格，但是赤溪镇政府并未提供叠石经合社表决取消江伟翠成员资格的证据。而且，赤溪镇政府认为江伟翠结婚后与叠石经合社已没有紧密联系，也未能提供足够的证据予以证实。相反，江伟翠提供了证据证明其在户口迁出前，已经履行选举、耕作责任田和参加新型农村合作医疗等义务，赤溪镇政府并没有进行审慎的审查。因此，赤溪镇政府对江伟翠作出“自2015年3月12日起，江伟翠不再属赤溪镇长安叠石经济合作社社员”的处理决定事实不清，证据不足，依法应予撤销。但江伟翠同时请求确认涉案《行政处理决定书》违法，没有事实和法律依据，本院不予支持。此外，关于江伟翠其他诉讼请求，是否予以支持系赤溪镇政府重新作出行政处理决定时在职权范围内审查确定的内容，不属本案审查范围，本案不作调整。另外，涉案《行政处理决定书》载明“叠石村规定凡是登记结婚的村民都属于出嫁女，不属于长安村叠石经济合作社成员，无权享受叠石村民一切利益”，尽管在庭审中，叠石经合社与赤溪镇政府并未提交书面的涉及上述规定的文件，但是有必要进行法律释明。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款之规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定都必须符合宪法、法律、法规和国家的政策相关规定，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。如果村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触或者有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容的情形，乡镇一级人民政府有权责令其改正。综上所述，赤溪镇政府上诉请求理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人台山市赤溪镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  邓 球审 判 员  廖学安审 判 员  陈 健二〇一七年十二月十二日法官助理  何晓涛书 记 员  黄咏仪