海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼01行终156号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人刘涌涛，局长。
上诉人（原审被告）海口市人民政府。
法定代表人倪强，市长。
委托代理人杨敏杰，该市政府法律顾问室法律顾问。
以上两位上诉人的共同委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南兴业再生资源回收有限公司。
法定代表人陈玉源，总经理。
委�代理人梁兆基，该公司业务经理。
委托代理人周经峰，海南阳光岛律师事务所律师。
上诉人海口市国土资源局（以下简称国土局）、海口市人民政府（以下简称市政府）因被上诉人海南兴业再生资源回收有限公司（以下简称兴业公司）诉其土地行政处罚及行政复议一案，不服海口市秀英区人民法院（2016）琼0105行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。两位上诉人的共同委托代理人张礼，上诉人市政府的委托代理人杨敏杰，以及被上诉人兴业公司的委托代理人梁兆基、周经峰，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定：本案涉案土地位于海口市海榆中线七公里处东侧，土地使用权人为海南省农垦农业科学研究所（以下简称农科所），土地�面积为819095.71平方米，土地用途为园地、农用地、工矿用地和运输用地等，涉案土地为上述土地中的一部分。2003年6月20日，农科所与本单位职工王小平、吴淑标签订《职工岗位土地承包合同书》，由王小平、吴淑标承包经营农科所的种苗生产基地。2014年9月16日，农科所与王小平签订《补充协议》，双方约定吴淑标退出承包，由王小平继续承包经营，并明确承包土地面积约为296亩。同日，王小平与符胜金签订《场地租赁合同》，约定王小平将承包的约300亩土地出租给符胜金使用，期限为15年。2014年10月9日，符胜金代表海南铭鑫废旧金属回收有限公司（以下简称铭鑫公司）与海南省农垦第一物资供销公司签订《土地合作开发合同》，约定由海南省农垦第一物资供销公司提供位于海口市海榆中线六公里东侧121亩土地入股与铭鑫公司合作开发建设临时项目。同年10月26日�铭鑫公司向海口市商务局（以下简称市商务局）作出海铭字（2014）007号《关于分拣中心项目搬迁进入海南农垦物资供销公司、农垦农科所地址回收经营的请示》，说明该公司经商谈同意，拟利用位于海榆中线七公里处东侧约200亩土地及原设施并经改造后，将废旧钢铁分拣中心项目整体搬进该地址内经营，要求协调政府相关部门给予支持。同年11月4日，市政府召开专题协调会议，研究铭鑫公司与兴业公司拆迁等问题。会议明确将农科所位于海榆中线六公里处东侧，面积121亩仓储用地和七公里处东侧200亩工矿用地作为铭鑫公司和兴业公司的临时安置地，要求兴业公司尽快签订土地租赁合同并完善相关手续。会后，兴业公司经多方打听，了解到涉案土地当时的承包人为符胜金，遂与符胜金商谈租地事宜。双方原商谈租地面积为200亩，后因土地面积减少，最后确定实际租�为70亩。双方于2015年2月3日签订《土地租赁合同》、《土地租赁补充合同》。同时，为方便对外办理用地手续，兴业公司应符胜金的要求，与符胜金将《土地租赁合同》的土地面积变更为200亩，将签订日期提前到2014年9月16日。两份合同均未明确租赁土地的具体座标和四至范围及土地交付时间。2015年2月25日，海口市规划局龙华分局作出海规龙函（2015）13号《关于海南铭鑫废旧金属回收有限公司申报废旧金属回收临时厂房项目的复函》，以项目申报单位与用地权属单位不一致，设计方案未审核盖章等问题，作退档处理。2015年3月24日，海口市规划局龙华分局再次作出海规龙函（2015）16号《关于海南省农垦农业科学研究所、海南铭鑫废旧金属回收有限公司、海南兴业再生资源回收有限公司申报废旧金属回收临时厂房临时建设项目的复函》，以拟建项目用地未明确是否属于�设用地，因此作退档处理；要求先到国土部门明确项目土地用途后，再按程序申报。2014年12月11日，国土局在日常动态巡查中发现位于海榆中线约7公里处东侧、农科所的用地范围内有平整土方的现象，于是向违法业主下达了《责令停止土地违法行为通知书》并要求业主协助调查。2015年1月14日、21日，国土局发现在涉案土地上违法使用土地的行为仍未停止且平整土方范围扩大，部分地基正在施工、部分地面正在焊接钢筋结构的情况，分别第二、第三次留置送达了《责令停止土地违法行为通知书》和《协助调查通知书》。在对上述违法用地行为进行初步调查后，国土局于2月4日作出《关于海榆中线东侧违法用地的调查报告》，将案件交由国土局龙华分局进行查处。2月17日，国土局龙华分局作出海龙土资报(2015)13号《关于海南铭鑫废旧金属回收有限公司和海南兴业再生资源有限公司违法建设报废汽车回收拆解中心项目有关问题的报告》，将有关情况报告给海口市龙华区人民政府。同时向海南电网有限责任公司海口供电局和海口威立雅水务有限公司发函要求其对涉案项目采取停电、停水措施。3月24日，国土局就涉案土地上进行土地平整及拟建废旧金属回收厂房项目的有关情况展开调查。兴业公司根据符胜金的授意，委托在涉案土地现场负责监督施工的符胜金堂姐夫郑子东作为兴业公司工作人员协助国土局调查，将正在进行的施工说成是兴业公司所为，误导国土局，致使国土局将违法用地行为人确定为兴业公司。由于涉案拟建的项目未经规划、住建、国土等部门审批许可且涉及占用耕地，3月24日，国土局向海口市公安局龙华分局、海口市人民检察院作出《关于海南兴业再生资源有限公司违法用地行为涉嫌犯罪的函》，就兴业公司非法�用耕地的行为向公安、检察机关通报。2015年3月31日，国土局将兴业公司违法占地情况再次报告海口市龙华区人民政府。4月22日，国土局在郑子东的配合下，到现场进行指界、勘测，查明正在建设的报废汽车回收拆解中心项目实际非法占用土地面积共123.78亩（其中占用耕地116.48亩），目前已经进行土地平整和建设部分建筑物，其中：土地平整59.36亩，建筑物占地57.78亩，水泥硬化占地6.64亩。5月18日，国土局致函市商务局，明确指出兴业公司拟选地块现行的土地利用规划用途为一般耕地和林地，该地块不能安排再生资源搬迁建设项目的使用。4月28日，国土局委托海口市土地测绘院就兴业公司对涉案土地的耕地破坏程度进行鉴定。5月18日，海口市土地测绘院作出鉴定报告，鉴定结论为：耕地重度破坏面积65.63亩，耕地中度破坏面积4.57亩。6月18日，国土局就该鉴定结论向�南省国土资源厅提出《关于提请审查耕地破坏程度鉴定的报告》。7月2日，海南省耕地破坏与矿产资源破坏价值鉴定委员会经审查，同意海口市土地测绘院的鉴定结论。8月24日，海南省国土资源厅作出破坏耕地鉴定书，同意海南省耕地破坏与矿产资源破坏价值鉴定委员会的鉴定结论。2015年8月31日，国土局就兴业公司擅自在位于海榆中线7公里处东侧、农科所土地上进行土地平整并建设废旧金属回收厂房项目的违法线索进行登记，并决定立案查处。9月2日，国土局就兴业公司的违法行为作出调查报告，通过调查得知兴业公司建设废旧金属回收厂房项目占地面积143754.17平方米（合215.631亩），其中：建筑总面积为40009.58平方米，建筑占地面积为38518.86平方米，水泥硬化占地面积8871.74平方米。上述项目用地规划用途为村庄1954.65平方米，耕地108550.85平方米（合162.826亩），林地33248.67平方米，土地现状地类为：采矿用地29892.97平方米，灌木林地1604.30平方米，旱地104521.83平方米，建制镇3201.49平方米，农村道路3870.50平方米，设施农用地663.07平方米。11月13日，国土局召开重大事项集体会议，就兴业公司的违法行为进行集体讨论，并作出初步的处理意见。11月21日，国土局向兴业公司作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知兴业公司违法行为拟处罚的结果以及相关权利。兴业公司至此才知道事情的严重性，遂于12月4日向国土局提出听证申请。国土局于12月18日召开听证会，听取兴业公司的陈述、申辩意见。根据兴业公司在听证会上提出的陈述、申辩意见，国土局进一步补充调查，仍然确定兴业公司是在涉案土地上实施破坏耕地行为的违法主体。2016年1月27日，国土局再次举行集体会议，会议决定对兴业公司作出行政处罚。2月1日，�土局向兴业公司作出海土资龙华字[2016]40号《行政处罚决定书》（以下简称40号决定书），决定对兴业公司作出以下处罚：一、责令兴业公司自收到本决定书之日起十五日内进行改正或治理，即拆除地上新建的建筑物、构筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、按照实际破坏耕地面积70.2亩处以每亩6000元开垦费1倍的罚款，总计罚款421200元。兴业公司收到处罚后不服，向市政府申请行政复议。市政府受理后，在法定期限内向国土局发出《行政复议答复通知书》，并对国土局提交的《行政复议答复书》和案件的相关材料进行审查。经审理，市政府认为国土局对兴业公司作出的处罚认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，于2016年5月17日作出海府行复决[2016]56号《行政复议决定书》（以下简称56号复议决定），决定维持国土局作出的40号决定书。兴业公司不服，遂向一审法院提起行政诉讼。另查明，涉案土地上的建筑物已在2015年4月被海口市龙华区城市管理行政执法局以违法建筑为由全部予以拆除。
一审判决认为：本案当事人争议的焦点是国土局作出的40号决定书的行政行为及市政府作出的56号复议决定的程序是否合法。经庭审质证后确认，首先，兴业公司是在2014年11月4日市政府召开协调会议后才知道市政府要求兴业公司搬迁到涉案土地经营，并开始着手联系租地事宜，直到2015年2月3日才与符胜金签订租地合同。在此期间，国土局已在2014年12月11日发现并开始查处涉案土地上的违法用地行为，因此，本案破坏耕地的行为不可能是兴业公司所为。其次，兴业公司租赁涉案土地的座标四至范围不明确，且没有证据证明符胜金已经向兴业公司实际交付土地，在此情况下，推断兴业公司投入资金平整土地并修建厂房设施，破坏耕地的行为与常理不符。第三，兴业公司向符胜金租赁土地面积为70亩，而国土局认定兴业公司占用土地面积为215.631亩，其中耕地面积为162.826亩。在委托海口市土地测绘院就兴业公司对涉案土地的耕地破坏程度进行鉴定所出具的鉴定报告中，认定破坏耕地的面积为70.2亩，均超出兴业公司租赁的70亩土地面积。因此，国土局认定兴业公司为实施破坏耕地行为的违法行为人主体错误。市政府在受理兴业公司的复议申请后，依照复议程序进行审理并在法定期限内作出复议决定，但其在审理过程中未能发现国土局的上述错误并予以改正，其行为应予纠正。综上，兴业公司起诉的理由成立，一审法院予以支持；国土局和市政府的辩解理由与事实不符，其据此作出的行政行为认定事实不清、主要证据不足，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：一、撤销国土局于2016年2月1日作出的40号决定书。二、撤销市政府于2016年5月17日作出的56号复议决定。诉讼费50元，由国土局负担。
上诉人国土局上诉称：2014年12月，国土局的土地执法人员日常巡查发现涉案违法建设行为后，立即启动了违法用地调查程序，向被上诉人送达了《责令停止土地违法行为通知书》和《协助调查通知书》，并对被上诉人的委托人及现场施工人等进行了调查询问，组织被上诉人对违法用地现场实地进行了勘测、指界。经核对《海口市龙华区城西镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》和《海口市土地利用现状局部图》，被上诉人涉嫌未经批准和未取得合法用地手续在耕地上修建建设项目。经土地测绘和耕地破坏程度鉴定，项目实际占用耕地为162.826亩，其中，耕地重度程度和中度破坏面积达70.2亩。经集体讨论决定后，国土局对被上诉人的违法行为进行了立案查处。2015年11月21日，国土局依法向被上诉人发出《行政处罚告知书》，告知被上诉人涉嫌违法用地的事实和依据，并告知拟作出的行政处罚事项以及陈述、申辩、听证权利。根据被上诉人的听证申请，国土局组织被上诉人进行了听证，充分听取了被上诉人的申辩意见。随后，国土局经集体讨论决定，于2016年2月1日作出40号决定书，并依法进行了送达。因此，国土局作出的40号决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决认定国土局作出涉案行为主要证据不足，没有事实和法律依据。国土局提供的一审证据，可以证明符胜金于2014年9月将涉案土地转租给被上诉人，约定租赁期限为2014年9月26日至2029年9月30日止，且被国土局已经实际支付了合同价款。根据被上诉人的委托人郑子东以及土地施工现场负责人杨伟麟的《询问笔录》、《询问笔录补充》，以及国土局组织被上诉人进行现场指界、勘测时，被上诉人均派人予以配合的事实，足以证明涉案土地的最后承租人为被上诉人，且废旧金属回收厂房项目是被上诉人施工建设。因此，一审判决仅根据被上诉人提供的铭鑫公司申报项目的材料，认定被上诉人没有实际使用涉案土地进行违法建设，显然与上述证据材料内容不符，其认定没有事实依据。另外，一审判决认定被上诉人与符胜金的合同签订时间在2015年2月，以及项目占用土地面积为70亩，没有事实依据。一审根据被上诉人提出的2014年11月政府协调会议后开始联系租地事宜等理由，认定被上诉人与符胜金签�租赁合同的时间是2015年2月3日。但根据被上诉人提供的2014年9月签订的租赁合同，以及支付租金的《收据》，足以证明被上诉人承租涉案土地的起始时间是2014年9月，而不是一审认定的2015年2月。而国土局认定被上诉人破坏耕地面积70.2亩，并未超过被上诉人实际租赁和使用的土地总面积。根据2015年3月24日对被上诉人委托人的询问笔录、2015年4月22日国土局组织被上诉人对违法用地现场进行指界，以及勘测的材料看，被上诉人建设报废汽车能源回收拆解中心项目，实际利用涉案土地面积达200多亩，远超过租赁合同约定的70亩。根据土地测绘部门的现场测绘，被上诉人的违法建设行为，对耕地达到重度和中度破坏的面积为70.2亩。因此，一审判决仅根据被上诉人提供的《租赁合同》约定内容，而无视双方现场勘测指界确定的违法建设实际占用耕地面积的事实，进而直接认�国土局作出的涉案决定证据不足，没有事实依据。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，恳请二审法院：1、撤销一审判决，维持国土局作出的40号决定书；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人市政府上诉称：2003年6月20日，农科所与其职工王小平、吴淑标签订合同，将其名下包括涉案土地在内的296亩土地发包给两人承包。2014年9月16日，农科所与王小平签订补充协议，约定吴淑标不再参与承包，上述土地继续由王小平单独承包。同日，王小平与符胜金签订合同，将上述土地出租给符胜金使用。同日，符胜金与被上诉人签订合同，将上述土地中的200亩地转租给被上诉人。2014年12月，国土局在日常动态巡查中，发现被上诉人未经依法批准在涉案土地上平整土地进行项目建设，遂展开调查。随后，国土局多次下达《责令停止土地�法行为通知书》和《协助调查通知书》，要求被上诉人停止违法行为，同时将情况报告给海口市龙华区人民政府、海口市公安局龙华分局。但被上诉人无视国土局的制止，仍继续扩建施工。2015年4月28日，国土局龙华分局委托海口市土地测绘院对涉案土地进行耕地破坏程度鉴定，形成了鉴定报告，并经海南省国土资源厅审查通过，鉴定结论为：耕地重度破坏面积65.63亩，耕地中度破坏面积4.57亩。2015年11月21日，国土局向被上诉人下达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知被上诉人拟作出行政处罚的内容，并告知其有陈述、申辩和要求听证的权利。2015年12月1日，国土局将上述文书送达被上诉人。2015年12月4日，被上诉人提出听证申请。2015年12月23日，国土局召开听证并制作了听证笔录。2016年2月1日，国土局作出40号决定书。2016年3月18日，被上诉人就40号决定书，向市政府申请行政复议。市政府经审查认为，国土局作出40号决定书的行为，程序合法，认定事实清楚，证据充分，符合《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第七十四条、《土地管理法实施条例》第四十条、《海南省耕地开垦费收缴使用管理办法》第四条等相关规定，故于2016年5月17日作出56号复议决定，维持了40号决定书，并送达各方当事人。综上，市政府作出56号复议决定的行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。请求二审法院：1、撤销一审判决，维持市政府作出的56号复议决定；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人兴业公司答辩称：《农科所职工岗位土地承包合同书》、《职工岗位土地承包合同书补充协议》、《场地租赁合同》证明，符胜金于2014年9月16日从王小平处租赁300亩土地。�上诉人与符胜金之间签订的《土地租赁补充合同》、《土地租赁补充合同变更日期确认说明》，显示被上诉人于2015年2月3日与符胜金签订租地合同。国土局则于2014年12月11日发现并查处涉案违法行为。也就是说，在被上诉人与符胜金签订租地合同之前，涉案土地违法行为已然存在，足以证明被上诉人并非土地违法行为人。因此，一审判决认定被上诉人并非涉案土地违法行为人，并无不当。另外，根据海铭字[2014]007号请示和海规龙函[2015]13号复函，证明符胜金于2014年9月16日租赁涉案土地后，即于10月26日代表铭鑫公司书面请求政府及相关部门协调其废旧钢铁分拣中心项目整体搬进海榆中线七公里处东侧约200亩土地（即涉案土地）经营。经市政府11月4日召开专题协调会，确定涉案土地为铭鑫公司与被上诉人临时安置地后，铭鑫公司即以其名义单独向海口市规划局龙华分�报建。可见，符胜金在转租土地给被上诉人之前，已以铭鑫公司名义请求政府协调涉案土地用地事宜，并就该地进行项目报建。这证明符胜金和铭鑫公司才是涉案土地违法行为的最大嫌疑人。符胜金既是涉案土地承租人，也是转租人，国土局查处涉案违法行为与符胜金具有直接利害关系，而郑子东作为符胜金的堂姐夫，系符胜金的利害关系人，故其证言证明效力低下，依法不能据以定案。但是，国土局却根据郑子东的证言，认定被上诉人是土地违法行为人，有失公正。事实上，郑子东的证言既与事实不符，也与其他证据相悖。纵观全案，国土局是在没有证据证明符胜金转租给被上诉人的土地四至，也没有证据证明符胜金实际向被上诉人交付土地的情况下，仅依据郑子东、杨伟麟的虚假证言，认定被上诉人是土地违法行为人并作出处罚，明显认定事实不清、证据不足。而且，国土局认定耕地被破坏面积为70.2亩，与被上诉人和符胜金约定租赁面积70亩不符，也充分佐证其处罚对象错误。客观上，涉案土地上的建筑物、构筑物，已被海口市龙华区城市管理行政执法局认定为违法建筑物，并于2015年4月予以全部强制拆除。国土局于2016年再次就同一违法事实作出处罚决定，明显属于重复处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定。同时，国土局就一块空地，作出“责令拆除”的处罚决定，明显违法。基于国土局作出的40号决定书，认定事实不清、证据不足，以及市政府复议维持该决定，故一审一并判决撤销，适用法律并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，两位上诉人的上诉没有事实根据和法律依据，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审期间，各方当事人均未提交�证据，且对原审已质证的证据，均没有新的质证意见。
本院经审理查明的事实中，除以下事实以外，其他事实与一审判决认定的事实一致：
1、农科所与王小平、吴淑标签订的合同，系《农科所职工岗位土地承包合同书》，而不是一审判决认定的“《职工岗位土地承包合同书》”。
2、农科所与王小平签订的补充协议，系《职工岗位土地承包合同书补充协议》，而不是一审判决认定的“《补充协议》”。
3、一审判决认定的“在对上述违法用地行为进行初步调查后，国土局于2月4日作出《关于海榆中线东侧违法用地的调查报告》，将案件交由国土局龙华分局进行查处”，应是“在对上述违法用地行为进行初步调查后，国土局龙华分局城西管理所于2月4日作出《关于海榆中线东侧违法用地的调查报告》，向国土局龙华分局建议转海口市国土执法局查处”。
4、一审判决认定的“国土局向海口市公安局龙华分局、海口市人民检察院作出《关于海南兴业再生资源有限公司违法用地行为涉嫌犯罪的函》”，应为“国土局向海口市公安局龙华分局作出《关于海南兴业再生资源有限公司违法用地行为涉嫌犯罪的函》，并抄送海口市人民检察院”。
5、一审判决认定的“2015年3月31日，国土局将兴业公司违法占地情况再次报告”中，“国土局”应为“国土局龙华分局”。
6、一审判决认定的“国土局于12月18日召开听证会”，应为“国土局于12月23日召开听证会”。
本院认为：上诉人国土局查处涉案违法行为的时间，自2014年12月11日起至2016年2月1日止�因此，在此期间内的涉案土地承租人及建设人，均有非法占地的嫌疑。鉴于涉案租赁合同存在日期变更的事实，故案外人符胜金、被上诉人兴业公司和施工人，均属于违法行为嫌疑人。根据国土局的调查结果，涉案建筑总面积为40009.58平方米，建筑占地面积为38518.86平方米，水泥硬化占地面积8871.74平方米。因此，涉案工程不属于微小工程，施工人应当持有用于追索工程款的合同或者其他证据。但是，国土局在兴业公司明确提出异议的情况下，未核实相关建设工程合同、工程款支付凭证等证据，就认定兴业公司实施了涉案违法行为，显然属于主要证据不足的情形。而且，海口市龙华区城市管理行政执法局在国土局查处涉案违法行为期间，曾于2015年4月拆除涉案土地上的建筑物。但是，国土局却未向该局核实相关情况，也有所不妥。因此，国土局作出40号决定书的行政�为，主要证据不足，应予撤销。据此，一审判决撤销40号决定书和56号复议决定，并无不妥。综上所述，两位上诉人的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。原判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人海口市国土资源局、海口市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 钟 山
审判员 何 芳
审判员 潘 娜
二〇一六年十二月二十九日
书记员 麦海燕
附相关法条：
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。