广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤0606行初1394号原告伍顺桢等49人，（另见附表）。49名原告的共同委托代理人刘振海，广东红棉律师事务所律师。被告佛山市南海区桂城街道办事处，住所地佛山市南海区桂城街道南港大道中。负责人岑灼雄，主任。委托代理人黄志可，该办事处工作人员。委托代理人徐凤霞，广东骏和律师事务所律师。第三人佛山市南海区桂城街林岳经济联合社，住所地佛山市南海区林岳大道北。负责人何智健，该社社长。伍顺桢等49名原告不服被告佛山市南海区桂城街道办事处（以下简称桂城街道办）作出的《行政申请答复书》，于2017年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月5日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市南海区桂城街林岳经济联合社（以下简称林岳经联社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年1月26日公开开庭审理了本案。伍顺桢等49名原告的共同委托代理人刘振海，被告的委托代理人黄志可、徐凤霞到庭参加诉讼，第三人林岳经联社经本院合法传唤拒不到庭。本案现已审理终结。伍顺桢等49名原告认为，49名原告在2017年8月24日提交《行政处理申请书》，要求被告查处第三人林岳经联社非法将村组土地转移给第三人林岳经联社并分配补偿款，被告在2017年10月23日作出《行政申请答复书》，对第三人林岳经联社土地转移没有处理，其他认定事实及适用法律存在如下错误：一、转移土地补偿标准太低。2017年5月18日，第三人林岳经联社作出了《“轨道二号线一期工程及TOD开发项目”土地征收款项分配方案（草案）》（以下简称《分配方案（草案）》），要求各村社组织表决将名下土地转移给第三人林岳经联社，并将土地给政府征收，方案中明确了征收款及表决程序。之后宣布了表决报告单。在该表决结果报告单中，第三人林岳经联社声称《分配方案（草案）》及表决结果已经表决通过，但村民不认可这个表决结果。该分配方案的附件二补偿标准为土地被征收的平均综合单价为每亩463.742万元（含留用地15%左右），平均每平方米才2458元。远低于佛山市南海区2014年集体商服用地区片基准价图中道路补偿标准8000-13800元/平方米，现各经济社除了集体提留外按人均分配每人10万—15万元左右，最多的社也才15万。从此没有集体财产收入，严重侵犯了社员的合法权益。依照该方案如果经济社的土地给第三人林岳经联社，以后的土地征收中附着物房屋和经营损失等的补偿和安置补偿、社保等又没有着落。相应的法律权利也丧失殆尽，比如对整体补偿标准不满意可以要求政府协调和裁决。二、转移土地及补偿表决程序不合法。首先，根本不存在所谓的地铁线路征收，第三人林岳经联社以所谓的地铁轨道二号线一期工程及TOD综合开发项目土地征收名义误导村民表决，由于没有政府规划，难保以后土地不被用来做商业开发或住宅建设，到时巨大的利益差价无法让村民获得。如此误导群众不仅不道德也不是法律所提倡的。如果是地铁施工，可能很多村民会考虑交通，对社会都好会积极响应，但是没有规划的情况下，最后结果也不排除商业开发。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”而此次表决的方案是第三人林岳经联社提出的，要求各经济社投票，由第三人林岳经联社宣布通过，严重违反法律规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”此次转移土地补偿及土地转移应该由各个拥有土地所有权的村社或村民小组来决定表决结果。最后，第三人林岳经联社不仅提出方案，甚至还提出表决程序。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”第二十四条第一款第（七）项规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案；”而本次表决程序虽然由户口本内股东代表表决，但是其中又规定户口本内其他股东也可以自行表决。这样一来如果两个意见相左的家庭代表，岂不是谁都不能代替？作为经济联合社，是有集体组织章程的，章程里面对重大事项的投票有明确规定，第三人林岳经联社为了土地转移和征地补偿快速达成目标，另外通过股东代表搞一个表决程序，不具备法律效力，违反了《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款、第三款的规定：“农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。成员大会或者成员代表会议实行‘一人一票制’或者‘一户一票制’等表决方式，具体由组织章程确定。”由此可见，第三人林岳经联社的此次表决在有组织章程的规定下，竟然另起炉灶，允许一户有两个代表表决的程序不符合法律规定。综合以上几点违法之处，就算土地转名第三人林岳经联社，也存在无效的法律风险。对于第三人林岳经联社不依照法律、法规履行法定义务的，被告应予以责令改正。但被告的答复过于简单，无视相关事实和法律。现起诉请求判决：撤销被告于2017年10月23日作出的《行政申请答复书》，判令被告重新依法查处第三人林岳经联社作出的《分配方案》（予以撤销）。49名原告在诉讼中提交了以下证据：佛山市南海区国土城建和水务局的《关于政府信息公开申请的答复》、《佛山市城市轨道交通二号线一期工程（南海桂城段）及TOD综合开发项目土地征收实施办法》（以下简称《土地征收实施办法》）、《经联社及各经济社被征收土地面积明细表》、《佛山市城市轨道交通二号线一期工程（南海桂城段）征收土地补偿款分配协议》（以下简称《征收土地补偿款分配协议》）、《关于召开成员大会进行实名表决的通知》、《（草案）的表决办法（草案）》、《签名表决表》、《行政申请答复书》、送达回证。辩称，一、被告所作的《行政申请答复书》依据充分。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条“本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等”和第四条“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。”被告针对各原告在《行政处理申请书》提出的征地补偿表决程序不合法的请求作出答复，认为第三人林岳经联社就《分配方案（草案）》进行表决，表决时应参会成员7244人，表决同意的共计4293人，表决不同意的共计2923人，弃权及无效票人数共计28人，符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十条规定的“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2／3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。”的表决程序，已经行使了前述《广东省农村集体经济组织管理规定》中的监督职能，符合法定的职权范畴。二、针对各原告提出的“征地补偿标准太低”的诉讼请求，各原告并非适格主体。第三人林岳经联社就《分配方案（草案）》进行表决是其行使农村集体经济组织自主管理权的体现，其表决程序合法，应为有效表决，各原告认为已经合法表决的补偿方案所列的补偿标准太低，属于对表决内容的实质性异议，应根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条规定向第三人林岳经联社主张异议权，但在本案中，原告仅为49人，其异议人数与《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条规定不符，因此，各原告并非针对《分配方案（草案）》中的补偿标准过低提出异议的适格主体。综综上，被告认为各原告并非针对第三人林岳经联社的表决方案中的补偿标准的适格主体，其要求撤销被告所作的《行政申请答复书》依据不足，请法院查清事实，驳回原告的起诉。被告在诉讼中提交了作出被诉行政行为的以下证据：被告的统一社会信用代码证、被告的法定代表人身份证明书，《行政申请答复书》、送达回证、《行政处理申请书》、证据清单、证据材料、各原告的身份证、户口本、授权书和所函，《林岳经联社成员代表会议表决结果报告单》、《的表决办法》、《土地征收实施办法》及附件、《土地征收实施办法》表决结果报告单、《公告》、《林岳经联社成员代表会议表决结果报告单》、《（草案）的表决办法（草案）》、《分配方案（草案）》及《签名表决表样表》、《表决报告单》及附件。被告在诉讼中提交了作出被诉行政行为的以下法律依据：《广东省农村集体经济组织管理规定》。第三人林岳经联社在诉讼中未进行答辩也未提交证据。经审理查明，2017年5月18日，第三人林岳经联社组织召开成员大会，由年满十八周岁具有表决权的经济组织成员对《分配方案（草案）》进行实名签名表决。第三人林岳经联社年满18周岁具有表决权的经济组织成员7244名中，同意4293人，不同意2923人，弃权或表决无效28人，《分配方案（草案）》获得通过。因认为征地补偿标准过低及征地补偿表决程序不合法，伍顺桢等49名原告于2017年8月24日向被告提交《行政处理申请书》，要求被告查处第三人林岳经联社作出的《分配方案》（予以撤销）。2017年10月23日，被告针对伍顺桢等49名原告提出依法查处第三人林岳经联社作出的《分配方案》（予以撤销）的申请，作出《行政申请答复书》，认为经查核，第三人林岳经联社于2017年5月18日召开了成员大会，对《分配方案（草案）》进行实名签名表决，应参会成员7244人，经表决，同意的有4293人，不同意2923人，弃权或者无效票28人。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十条规定：“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过。”同时，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第六条的规定：农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，实行民主管理并决定经营管理的重大事项。其依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。第三人林岳经联社就《分配方案（草案）》表决属于其独立自主进行经营管理和民主管理的活动，该方案及其表决程序合法有效，符合法律法规的具体规定，被告不予撤销。被告于2017年11月2日向伍顺桢等49名原告送达该份《行政申请答复书》。伍顺桢等49名原告对此不服，于2017年12月4日向本院提起行政诉讼。本院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”本案中，被告作为镇一级人民政府，应伍顺桢等49名原告的申请，对请求事项予以处理，依法有据。被告在收到伍顺桢等49名原告的申请后，经调查核实，根据相关法规作出被诉的《行政申请答复书》，并送达伍顺桢等49名原告，履行了作出行政行为的相关程序。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。成员大会或者成员代表会议实行‘一人一票制’或者‘一户一票制’等表决方式，具体由组织章程确定。”第十条规定：“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过。”根据上述规定，第三人林岳经联社依法享有独立进行经济活动的自主权，实行民主管理并决定经营管理的重大事项。对于是否将村组土地转移给第三人林岳经联社并分配补偿款，应按村民自治原则处理。各级人民政府对依法属于村民自治范围内的事项不得干涉，对村委会的工作所履行的是给予指导、支持和帮助的职责。被告核实了《分配方案（草案）》表决情况，履行了监督职责后，作出了《行政申请答复书》，该答复书没有违反上述法律规定，并无不当，伍顺桢等49名原告的主张，实际上是要求被告对村民自治范围内的事项进行行政干预和处理，已超越了被告的职权范围，对此本院不予支持，且被告作出《行政申请答复书》仅是一种告知行为，并不会对伍顺桢等49名原告的合法权益产生影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”因此，伍顺桢等49名原告提起本案诉讼不属于人民法院行政案件的受案范围，依法应当驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回伍顺桢等49名原告的起诉。本案不收取受理费，伍顺桢等49名原告预交的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后之日起十五日内向本院申请退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  李海昌人民陪审员  董 虹人民陪审员  王俊中二〇一八年四月二十七日书 记 员  陈 杨附：伍顺桢等49名原告的身份情况：原告伍顺桢，女，1982年12月20日出生，汉族，住佛山市南海区。原告林某1，男，2010年5月29日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人伍顺桢，系原告林某1的母亲。原告林某2，女，2015年1月22日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人伍顺桢，系原告林某2的母亲。原告梁燕勤，女，1955年5月10日出生，汉族，住佛山市南海区。原告高承飞，女，1986年10月29日出生，汉族，住佛山市南海区。原告伍启钜，男，1985年9月20日出生，汉族，住佛山市南海区。原告伍某1，女，2016年10月14日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人伍启钜，系原告伍某1的父亲。原告伍某2，男，2010年12月20日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人伍启钜，系原告伍某2的父亲。原告卢锐华，男，1969年12月24日出生，汉族，住佛山市南海区。原告卢某1，男，2010年5月26日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人卢锐华，系原告卢某1的父亲。原告卢某2，女，2010年5月26日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人卢锐华，系原告卢某2的父亲。原告方冰，女，1955年2月27日出生，汉族，住佛山市南海区。原告陈国东，男，1984年4月13日出生，汉族，住佛山市南海区。原告陈某1，男，2007年6月29日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人陈国东，本案另一原告，系原告陈某1的父亲。原告陈某2，男，2015年2月15日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人陈国东，系原告陈某2的父亲。原告陈丽芬，女，1982年2月8日出生，汉族，住佛山市南海区桂城街道林岳西三村长命巷28号，公民身份号码：440682198202085723。原告古某1，女，2009年12月21日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人陈丽芬，系原告古某1的母亲。原告古某2，男，2012年5月9日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人陈丽芬，系原告古某2的母亲。原告郭泽源，男，1950年4月9日出生，汉族，住佛山市南海区。原告朱妙华，女，1949年11月28日出生，汉族，住佛山市南海区。原告郭汉斌，男，1985年6月10日出生，汉族，住佛山市南海区。原告冯少婷，女，1989年3月23日出生，汉族，住佛山市南海区。原告郭某1，女，2013年11月25日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人郭汉斌，系原告郭某1的父亲。原告卢群，女，1921年4月5日出生，汉族，住佛山市南海区。原告郭锐棉，男，1950年2月7日出生，汉族，住佛山市南海区。原告郭泽纯，男，1953年7月29日出生，汉族，住佛山市南海区。原告郭绮玲，女，1980年12月13日出生，汉族，住佛山市南海区。原告冯瑞媚，女，1950年9月5日出生，汉族，住佛山市南海区。原告冯某1，女，2004年9月10日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人郭绮玲，系原告冯某1的母亲。原告梁赞初，男，1978年5月12日出生，汉族，住佛山市南海区。原告梁赞荣，男，1985年4月2日出生，汉族，住佛山市南海区。原告梁赞钟，男，1989年12月11日出生，汉族，住佛山市南海区。原告梁宝甜，女，1986年9月10日出生，汉族，住佛山市南海区。原告何广全，男，1974年2月13日出生，汉族，住佛山市南海区。原告何紫柔，女，1998年10月30日出生，汉族，住佛山市南海区。原告吴建咸，男，1951年4月22日出生，汉族，住佛山市南海区。原告吴某1，男，2015年4月7日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人吴信尧，系原告吴某1的父亲。原告吴焯平，女，1981年4月10日出生，汉族，住佛山市南海区。原告梁胜波，女，1953年7月16日出生，汉族，住佛山市南海区。原告吴信尧，男，1985年8月25日出生，汉族，住佛山市南海区。原告冼乐怡，女，1974年9月14日出生，汉族，住佛山市南海区。原告何某，女，2001年2月28日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人冼乐怡，系原告何某的母亲。原告梁绮玲，女，1969年7月13日出生，汉族，住佛山市南海区。原告卢钰君，女，1996年7月9日出生，汉族，住佛山市南海区。原告卢柳心，女，1977年7月9日出生，汉族，住佛山市南海区。原告简某，男，1976年6月10日出生，汉族，住佛山市南海区。原告简梓浚，男，2000年9月4日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人简铭坚，系原告简某的父亲。原告张女，女，1943年3月7日出生，汉族，住佛山市南海区。原告郭锡荣，男，1969年1月18日出生，汉族，住佛山市南海区。