安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜行再终字第00001号
申诉人（一审原告、二审被上诉人）：檀迪杰，男，1973年12月2日出生，汉族，住望江县。
被申诉人（一审被告、二审上诉人）：望江县广播电影电视局。住所地：安徽省望江县。
法定代表人：廖炳生，该局局长。
委托代理人：张武成，安徽雷城律师事务所律师。
申诉人檀迪杰与被申诉人望江县广播电影电视局（以下简称望江县广电局）行政处罚纠纷一案，安徽省望江县人民法院于2009年3月30日作出（2008）望行初字第1号行政判决，望江县广电局不服，向本院提出上诉。本院于2009年9月24日作出（2009）宜行终字第20号行政判决。檀迪杰不服，向本院提出申诉，本院于2013年8月1日作出（2013）宜行监字第00003号驳回申诉通知书。檀迪杰仍不服，向安徽省高级人民法院提出申诉，安徽省高级人民法院于2014年6月10日作出（2014）皖行监字第00019号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案，檀迪杰、望江县广电局的委托代理人张武成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
安徽省望江县人民法院一审查明，2004年11月12日，原告檀迪杰与高士镇文化广播电视站签订了一份《协议书》，约定：为了更好、更快地发展高士镇的有线电视事业，扩大有线电视的覆盖面，由檀迪杰对童岭、焦赛二村的有线电视进行投资，期限暂定五年，檀迪杰每户每月向高士镇文化广播电视站缴纳4元费用。协议签订后，原告即对童岭、焦赛二村有线电视进行安装施工，并向用户收取有线电视入户费和收视费，同时向高士镇文化广播电视站缴纳了部分费用。2005年4月高士镇信息网络分中心三权划归被告管理，更名为望江县广电信息网络中心高士镇分中心（以下简称高士镇分中心）。后该分中心多次向原告收取管理费用。2007年9月24日，被告望江县广播电视局以原告未经许可，擅自架设广播电视传输覆盖网络，并利用有线广播电视传输网络收取有线电视安装入户费和有线电视收视费，违反了《广播电视管理条例》、《中华人民共和国行政许可法》的规定，根据《广播电视管理条例》第四十七条之规定，作出广发行决字（2O07）第1号行政处罚决定，对原告檀迪杰架设的有线电视传输覆盖网络予以取缔，没收其活动设备，罚款159238元。
安徽省望江县人民法院一审认为，被告望江县广电局对文化广播电视站在业务上具有一定的管理职能。2O04年，高士镇文化广播电视站为了利用社会资本发展有线电视事业与原告檀迪杰签订协议书，允许原告投资经营相关有线电视项目，并收取部分费用。2O05年，高士镇文化广播电视站收归被告，成立高士镇网络分中心。但被告并未取消协议，且高士镇网络分中心继续向原告收取了一定的管理费，并将原告的手机作为服务热线向社会予以公布，应认定被告是默许原告在童岭、焦赛二村的有线电视的经营活动，故被告作出的广发行决定（2O07）第1号行政处罚决定，事实不清，证据不足，依法应予撤销，据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：撤销被告望江县广播电视局于2007年2月24日作出的广发行决定（2007）第1号行政处罚决定。案件理费50元，由被告望江县广播电视局承担。
望江县广电局不服一审判决，向本院提出上诉称：一、原判认定事实不清，证据不足。经营有线广播电视传输覆盖网必须取得行政许可，被上诉人擅自设立高士有线电视站童岭分站，架设有线电视主干光缆11.8公里，在高士镇童岭、焦赛二村发展有线电视用户457户，至今未取得任何形式的许可。1、高士镇文化广播电视站无权实施行政许可。《广播电视管理条例》规定，经营有线广播电视传输覆盖网由县级以上地方人民政府广播电视行政部门实施许可，被上诉人与高士镇文化广播电视站签订的“协议书”因违反规定而无效；2、高士镇网络分中心同样无权实施行政许可。高士镇网络分中心是望江县广电信息网络中心的一个分支机构，作为一个事业单位的分支机构，同样无权实施行政许可。二、高士镇网络分中心收取被上诉人的管理费和公布被上诉人的手机号码，不能改变被上诉人与高士镇文化广播电视站签订的“协议书”违反《广播电视管理条例》的事实。三、任何行政许可的取得均要经过申请、受理、审查、决定等程序，从无“默许”取得之说。综上，原判认定事实不清，证据不足，请求依法撤销原判，改判维持上诉人的行政处罚决定。
檀迪杰辩称：1、被上诉人并非擅自设立电视传输网。被上诉人发展有线电视是基于被上诉人和上诉人下属的高士镇文化广播电视站签订《协议书》的，而并非是被上诉人私自设立。特别是高士镇文化广播电视站在收编到上诉人正式管理后，还仍然在收取被上诉人的管理费，还在相关公告中将被上诉人的手机号码作为发展业务的联系方式，由此可以看出，上诉人完全是同意被上诉人在该镇从事有线电视网络架设工作的。2、上诉人没有依据法定程序授权被上诉人从事有线电视架设业务，也仅仅表明上诉人当初许可程序的瑕疵，但并不能否认上诉人实际许可的事实。3、被上诉人实际也仅仅是接入了上诉人的主干网，发展的是社区分配网，而并非是有线电视传输网。4、根据国务院国发（2005）10号文件规定，非公有制资历本可以控股从事有线电视接入网社区部分业务。综上，一审判决撤销上诉人的行政处罚决定是在查明事实的基础上作出的合法判决，建议二审依法予以维持。
本院二审对一审查明的事实予以确认。
本院二审认为，被上诉人以融资方式建立的高士镇童岭有线电视分站具备了有线广播电视传输覆盖网性能。虽其是与原高士镇文化广播电视站签订协议，并缴纳相应的信号管理费，但根据我国现行广播电视管理法规的规定，个人不得申请开办有线电视站。申请开办有线电视站，必须经县级广播电视行政管理部门初步审查同意后，报省级广播电视行政管理部门批准，由省级广播电视行政管理部门发给《有线电视站许可证》。故上诉人依据《广播电视管理条例》第四十七条第一款规定，作出对被上诉人擅自架设的有线电视传输覆盖网络予以取缔，没收其活动设备正确。上诉人在对被上诉人作出处罚决定时，未能考虑是原高士镇文化广播电视站以融资方式允许被上诉人建立有线电视分站这一因素，而给予被上诉人以法定幅度内顶格的罚款处罚，显属不当。故上诉人对被上诉人给予罚款159238元的处罚应予撤销。一审判决全部撤销上诉人的处罚决定不当，依法应予改判。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项之规定，判决：一、撤销望江县人民法院（2008）望行初字第1号行政判决；二、维持望江县广播电视局广发行决字（2007）第1号行政处罚决定中对檀迪杰架设的有线电视传输覆盖网络予以取缔，没收其活动设备部分；三、撤销望江县广播电视局广发行决字（2007）第1号行政处罚决定中对檀迪杰罚款159238元部分。一、二审案件受理费各50元，由望江县广播电视局、檀迪杰各半负担。
檀迪杰不服本院二审判决，申诉称：第一，原二审判决认定事实不清，证据不足。从协议书可以看出，申诉人的行为征得了被申诉人的同意，并非擅自。申诉人订立协议的目的是保障回收投资，同时明确协议双方的权利义务，并非要求批准设立有线电视传输覆盖网，且协议明确发展有线电视的主体是高士镇文化广播电视站，申请人只是个人投资，所以无需申请许可。申诉人对有线电视的投资行为并不违反相关法律和政策的禁止性规定，协议设立双方的权利义务也未违反法律禁止性规定，申诉人的行为不具有可罚性。第二，二审判决对法律关系性质认识错误。当年高士镇文化广播电视站是事业单位，为独立法人，有依法订立民事合同的主体资格，且协议书的订立经过了双方平等协商，在内容和形式上不存在任何瑕疵。申诉人在高士镇文化广播电视站新发展的两个区域的一切行为都是代表高士镇文化广播电视站的作为，是代表该站履行相关职责的职务行为，并非擅自行为。申诉人基于协议约定的履行义务，受委托安装并收费并非代表个人，而是代表广电局的下属单位高士镇文化广播电视站。望江县广电局2005年对高士镇文化广播站的整合回收并继续收取申请人的相关管理费用的行为，进一步确认了申诉人行为的合法性。第三，二审判决适用法律错误。广播电视管理条例第四十七条是对有权“设立”有线电视传输覆盖网的机构的未经许可而擅自设立的行为进行处罚，而非对“架设”的活动的个人进行处罚。望江县广播电视局依据该条对申诉人处罚，系处罚对象明显错误。二审判决对此没有法律依据的行政处罚予以支持，显属适用法律错误。
望江县广电局辩称：申诉人的行为并非融资，而是设立了一个覆盖两个自然村、拥有457户用户的有线电视网，该设立行为没有经过审批，是违法的。申诉人的申诉理由不能成立，请求法庭予以驳回。
本案再审期间，申诉人檀迪杰提交了两份证据。证据1、“望江县广电信息网络中心高士镇分中心专用收据”一本。该证据由高士镇分中心向其提供，证明目的是申诉人向有线电视用户收费是受望江县广电局委托的履行职务的行为，该行为是代表高士镇分中心的。证据2、安徽省高级人民法院（2012）皖民二终字第00082号民事判决书一份。该证据由陈刚提供，证明目的是申诉人的行为是民事行为，是经营行为，没有违反行政条例。
望江县广电局质证认为，对证据1的真实性不持异议，但该证据不属于“新的证据”，且来源不明，并不能达到其证明目的。对证据2，该案是民事纠纷，与本案没有可比性。
本院对上述两份证据审查认为：证据1，望江县广电局对其真实性不持异议，本院予以采信。证据2，该判决所涉承包经营合同性质与本案协议相同，且该判决产生于本案原二审生效后，该证据可作为“新的证据”予以采信。
望江县广电局没有提交新的证据。
本院再审查明，2004年11月12日，为了满足人民群众日益增长的广播电视文化需求，利用社会资本发展有线电视事业，望江县高士镇广播电视站（甲方）与檀迪杰（乙方）签订《协议书》：“高士镇文化广播电视站在征得上级广播电视主管部门意见，融入个人资金，来发展有线电视，特订立如下协议：一、甲方将融入乙方在现有的童岭、焦赛（并村后的大村）有线电视线路发展的总投资。二、甲方要求在乙方融资的区域内由乙方发展电视用户肆佰户电视建设费在伍年内（2005年元月1日至2009年12月31日）偿还乙方所融全部资金，如在该区域内电视用户发展在伍佰户以上，乙方除去入户材料费用，甲、乙双方可按照各50%分成。三、甲方要求乙方自接通信号进入用户起，服从业务主管部门的要求和规定，发展用户不得随意提高或降低收费标准，乙方收费必须在甲方监督下出具统一收费收据，乙方必须按每户每月缴纳信号和管理费共计肆元（县局叁元，高士电视站壹元）缴费时间必须按月付清，最迟不得超过一个月，否则引起的信号停用责任由乙方全部负责。四、经甲方同意，乙方自筹资金购买光发机等有线电视信号接入设备，从甲方机房光接点接入望江县有线电视信号，接入信号后，除法律所规定的不可抗力以及线路的正常检修（但检修时信号中断时间最长不得超过7天）之外甲方必须保证信号源的稳定正常。……”协议签订后，檀迪杰发展有线电视用户，收取有线电视开户费和收视费，并向高士镇广播电视站以每户每月肆元的标准缴纳信号费和管理费。广播电视站收取信号费和管理费后，每户每月自留壹元，交望江县广电局叁元。望江县广电局对望江县高士镇广播电视站在业务上有管理关系。2005年4月，望江县高士镇广播电视站人财物均收归望江县广电局管理，并更名为高士镇分中心。后檀迪杰继续依约发展有线电视用户，在向有线电视用户收费时出具盖有“望江县广电信息网络中心高士镇分中心”公章的专用收据，并向该中心继续缴纳信号费和管理费。2006年1月1日，高士镇分中心对外发布的《关于调整有线电视收视费和安装费收费标准的通知2006（001）》中，所留的“高士童岭服务热线”亦为檀迪杰手机号码。2007年，望江县决定实行有线电视信号、网络、收费统一管理，取缔私人网点，望江县广电部门遂与檀迪杰进行网络回收谈判，但双方未能达成协议。2007年9月24日，望江县广电局作出广发行决定（2007）第1号行政处罚决定书，认定“檀迪杰未经广播电视行政部门许可，擅自架设有线广播电视传输覆盖网络，并利用有线广播电视传输网络非法收取有线电视安装入户费和有线电视收费”，并“根据《广播电视管理条例》第四十七条之规定，决定对檀迪杰擅自架设的有线广播电视传输网络予以取缔，没收檀迪杰从事违法活动设备，并处投资总额2倍的罚款”。
本院再审认为，2004年11月12日，申诉人檀迪杰与原高士镇广播电视站签订融资协议，该协议言明，为了更好更快地发展有线电视事业，扩大有线电视覆盖面，丰富群众的文化生活，服务经济发展，高士镇广播电视站在征得上级广播电视主管部门意见后，融入个人资金，发展有线电视。该协议第一条约定，高士镇广播电视站将融入檀迪杰方现有的在童岭、焦赛有线电视线路发展的总投资。该协议第三条约定，檀迪杰发展用户不得随意提高或降低收费标准，檀迪杰收费必须在高士镇广播电视站监督下出具统一收费收据。檀迪杰按每户每月缴纳信号和管理费共计肆元（县局叁元，高士广播站壹元）。上述协议表明，檀迪杰架设线路、发展有线电视用户是以原高士镇广播电视站的名义的投资经营行为。上述行为，征得了原高士镇广播电视站业务主管单位望江县广电局的同意。檀迪杰的行为不属于《广播电视管理条例》第四十七条所规定的“擅自设立有线广播电视传输覆盖网”的行为，望江县广电局依据上述规定对檀迪杰作出行政处罚，适用法律错误。综上，案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
一、撤销本院（2009）宜行终字第20号行政判决；
二、维持望江县人民法院（2008）望行初字第1号行政判决。
二审案件受理费50元，由望江县广播电影电视局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 蕾
审 判 员 丁绍福
代理审判员 杨 修
二〇一四年九月二日
书 记 员 梅 林
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
《广播电视管理条例》第二十三条区域性有线广播电视传输覆盖网，由县级以上地方人民政府广播电视行政部门设立和管理。
区域性有线广播电视传输覆盖网的规划、建设方案，由县级人民政府或者设区的市、自治州人民政府的广播电视行政部门报省、自治区、直辖市人民政府广播电视行政部门批准后实施，或者由省、自治区、直辖市人民政府广播电视行政部门报国务院广播电视行政部门批准后实施。
同一行政区域只能设立一个区域性有线广播电视传输覆盖网。有线电视站应当按照规划与区域性有线电视传输覆盖网联网。
第四十七条违反本条例规定，擅自设立广播电台、电视台、教育电视台、有线广播电视传输覆盖网、广播电视站的，由县级以上人民政府广播电视行政部门予以取缔，没收其从事违法活动的设备，并处投资总额1倍以上2倍以下的罚款。
擅自设立广播电视发射台、转播台、微波站、卫星上行站的，由县级以上人民政府广播电视行政部门予以取缔，没收其从事违法活动的设备，并处投资总额1倍以上2倍以下的罚款；或者由无线电管理机构依照国家无线电管理的有关规定予以处罚。