湖北省武汉市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鄂01行终378号
上诉人（一审原告）方兰香，女，汉族，住武汉市汉阳区。
委托代理人陈方琳（系上诉人之女），女，汉族，住武汉市武昌区。
被上诉人（一审被告）武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。
法定代表人盛洪涛，系该局局长。
委托代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。
方兰香要求武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）履行行政复议职责一案，方兰香不服武汉市江岸区人民法院作出的（2017）鄂0102行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月13日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明：2013年12月31日，武汉市江夏国土资源和规划局（以下简称江夏区国土规划局）分别作出夏土资规执罚字[2013]164号、165号《行政处罚决定书》，对金港新区办事处非法占地的行为予以处罚。方兰香得知后，认为江夏区国土规划局应当将金港新区办事处非法占地的行为移送司法机关但江夏区国土规划局未移送，方兰香认为江夏区国土规划局系行政不作为，于2016年12月18日向市国土规划局递交行政复议申请，要求市国土规划局责令江夏区国土规划局将金港新区办事处涉嫌非法占用农用地罪的行为移送司法机关。经审查，市国土规划局认为方兰香对江夏区国土规划局不履行法定职责的行政不作为行为不服申请复议，应当提供曾经要求江夏区国土规划局履行法定职责而其未履行的证明材料，故市国土规划局于2016年12月22日作出武土资规复补[2016]35号《补正行政复议申请通知书》，要求方兰香于5日内补正申请相关证明材料并于当日邮寄送达给方兰香。
方兰香收到上述补正行政复议申请通知后，向市国土规划局补充提交了其委托女儿陈方琳办理土地及鱼池承包合同相关事宜的授权委托书、陈方琳身份证复印件及两份证明（系金港新区办事处海口村村民委员会出具的证明金港新区办事处已按夏土资规执罚字[2013]164号、165号行政处罚决定的要求，将占用的属于海口村的土地予以退还）。除此之外，方兰香并未提供曾经要求江夏区国土规划局履行法定职责而其未履行的证明材料。
2017年1月3日，市国土规划局收到方兰香提交的补正材料，因方兰香未提交曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料，市国土规划局于2017年1月5日作出武土资规复告[2016]35号《不予受理行政复议申请告知书》，决定不予受理行政复议申请，并于当日向方兰香邮寄送达。
方兰香认为将涉嫌土地违法犯罪行为移送司法机关是县级以上国土行政主管部门应当主动履行的法定职责，不是依申请才启动的，其认为市国土规划局不予受理行政复议申请的决定违反了法律规定，故诉至一审法院，请求判令撤销市国土规划局作出的武土资规复告[2016]35号不予受理行政复议申请告知书。
一审法院认为：本案争议焦点系市国土规划局作出的《不予受理行政复议申请告知书》的行政行为是否符合法律规定。
方兰香于2016年12月18日向市国土规划局提出行政复议申请后，市国土规划局依法审查后于2016年12月22日作出武土资规复补[2016]35号《补正行政复议申请通知书》，要求方兰香于5日内补正申请相关证明材料并于当日邮寄送达给方兰香。因方兰香未按要求补正行政复议申请材料，市国土规划局于2017年1月5日作出武土资规复告[2016]35号《不予受理行政复议申请告知书》的程序合法。
方兰香认为金港新区办事处非法占地，江夏区国土规划局没有将金港新区办事处移送司法机关，系不履行法定职责，但其未向江夏区国土规划局申请履行法定职责。市国土规划局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条“有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：（一）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料……”的规定，作出武土资规复告[2016]35号《不予受理行政复议申请告知书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确。
另，方兰香认为江夏区国土规划局对金港新区办事处作出处罚后应该将其非法占用农用地的行为依法移送司法机关，江夏国土规划局没有主动履职故向市国土规划局提出行政复议。一审法院在庭审中已向各方当事人释明，因方兰香不是夏土资规执罚字[2013]164号、165号《行政处罚决定书》的行政相对人，与江夏国土规划局的该项行政处罚行为没有法律上的利害关系，且根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条“人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼”的规定，检察机关具有法律监督职能，在行政机关不履行职责、没有适格主体或适格主体不起诉的情况下，向人民法院提起行政公益诉讼，检察机关是公益诉讼人，方兰香认为江夏区国土规划局没有履行法定职责可以向检察机关提供线索。
综上，市国土规划局作出的武土资规复告[2016]35号《不予受理行政复议申请告知书》符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回方兰香的全部诉讼请求。
上诉人方兰香不服一审判决，向本院提起上诉称：1.上诉人与涉案处罚行为之间存在利害关系，上诉人在涉案处罚的土地上有承包的鱼塘和荒山。2.被上诉人作出不予受理决定适用法律错误。依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国刑法》的相关规定，金港新区办事处已涉嫌非法占用农用地罪，江夏区国土规划局未依职权将上述线索移送有关机关追究刑事责任属于不作为。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，撤销市国土规划局作出的武土资规复告[2016]35号《不予受理行政复议申请告知书》。
被上诉人市国土规划局辩称：1.上诉人实际是要求江夏区国土规划局履行查处法定职责，国土部门已对涉案违法行为作出了处罚决定，不存在上诉人所述的违法犯罪行为。2.上诉人提起行政复议的事项是要求江夏区国土规划局向相关机关移送违法犯罪线索，不属于行政机关在行政管理过程中应当作出的行政行为，不属于行政复议范围。3.涉案违法行为相关人员是否犯罪，是否应受刑事处罚，对原告的合法权益明显不产生实际影响，不具有可诉性。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均随案卷移送本院。二审中，各方当事人坚持原审质辩意见，原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。
本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定的受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”上述法律规定中的“行政行为”系指行政主体在履行行政管理职责活动中的行为，它既包括行政机关作为的行政行为，又包括行政机关不作为的行政行为；既包括合法的行政行为，又包括不合法的行政行为。但行政机关在民事、刑事侦查活动中的行为不属于行政行为。国家从打击违法犯罪的需要，在诸多法律中均要求行政机关发现违法犯罪线索应当向相关机关移送，但这属于在打击违法犯罪活动中作为行政机关应当承担的联合协作义务，并不是上述法律规定的“行政行为”，不属于行政诉讼法调整的范围。故上诉人要求江夏区国土规划局向相关机关移送违法犯罪线索，暂不论江夏区国土规划局并不认可涉案存在违法犯罪行为，单就上诉人所申请的复议事项来看，不属于行政诉讼受案范围，依法应予裁定驳回起诉。综上，一审法院审判程序合法，但适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销武汉市江岸区人民法院作出的（2017）鄂0102行初28号行政判决；
二、驳回方兰香的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 李丽
审判员 罗浩
审判员 沈红
二〇一七年九月七日
书记员 彭婕