河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）承行再终字第00008号
再审申请人张素云（系王景兰三女儿），住址围场满族蒙古族自治县。
再审申请人张素芬（系王景兰长女），住址围场满族蒙古族自治县。
再审申请人张淑琴（系王景兰次女），住址围场满族蒙古族自治县。
再审申请人张国忠（系王景兰之子），住址北京市海淀区。
再审申请人张艳华（系王景兰四女儿），住址黑龙江省嫩江县。
五再审申请人的委托代理人许连顺（系王景兰三女婿），住址承德市围场满族蒙古族自治县。
被申请人（一审被告、二审上诉人）围场满族蒙古族自治县人民政府。
法定代表人甄毓敏，职务县长。
委托代理人曲秀坡，该县林业局干部。
原审第三人张立伟，住围场满族蒙古族自治县。
再审申请人王景兰与被申请人围场满族蒙古族自治县人民政府林地林木权属行政处理一案，河北省平泉县人民法院于2013年12月9日作出（2013）平行初字第10号行政判决。王景兰不服该判决上诉至本院，本院于2014年4月3日作出（2014）承行终字第00051号行政判决，已经发生法律效力。王景兰不服，向河北省高级人民法院提出申诉。河北省高级人民法院于2015年7月16日作出（2014）冀行申字第223号行政裁定：一、本案指令承德市中级人民法院再审；二、再审期间，中止原判决的执行。再审申请人王景兰在再审期间，于2015年9月15日死亡，其共有子女5人，王景兰之子女张素云、张素芬、张淑琴、张国忠、张艳华申请参加诉讼。本院依法另行组成合议庭，于2015年10月23日公开开庭进行了审理。申请再审人张素云及张素芬、张淑琴、张国忠、张艳华五再审申请人的委托代理人许连顺、被申请人围场满族蒙古族自治县人民政府的委托代理人曲秀坡、第三人张立伟到庭参加了诉讼。再审申请人张素芬、张淑琴、张国忠、张艳华经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。经本院依法通知被上诉人围场满族蒙古族自治县人民政府的负责人出庭，被上诉人的负责人未出庭。本案现已审理终结。
一审法院查明事实，1984年8月16日，西沟门村与张玉堂签订承包合同，将南沟大西洼荒山承包给张玉堂绿化经营（承包给张海山时称大南沟西坡，以下简称争议林地）。1988年，张海山在实施首都周围绿化工程时，对争议林地进行整地造林，栽植了落叶松。1989年1月1日，西沟门村与张海山签订承包合同，将争议林地承包给张海山绿化经营。张海山属先整地造林而后签订的承包合同。1988年，张海山整地造林时，是由村统一组织而由张海山出钱，此有部分生产队（组）领取刨树垵钱的支款条予以证明。张海山整地造林时，在立地条件栏中注明植被覆盖度只有20%。按文件要求，2-3年后经过复查，成活率达到85%以上再全部付款。1991年1月20日，张海山领取了水利、造林补助款，证明已经过复查合格。1991年1月21日，村收取了张海山造林整地费、分成费。1992年8月10日，张海山取得个人林木所有证。2003年、2007年，经批准曾两次对张海山个人林木所有证范围内的林木进行间伐。
一审法院判决认为，本案涉及的争议林地原来虽由张玉堂承包绿化，但在实施首都周围绿化工程时被收回承包经营权。争议林地承包经营权被收回后，张海山于1988年就开始对争议林地进行整地造林，并一直经营管理至今，经营管理的时间已达20多年。故原告主张林地使用权、林木所有权没有法律依据，本院依法应当驳回其诉讼请求。本院为监督和支持行政机关依法行使行政职权，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决驳回原告王景兰的诉讼请求。
二审法院查明的事实与一审查明的事实一致。
二审法院认为，本案争议林地1984年由张玉堂承包绿化属实。因绿化不能达到承包合同规定的要求，按合同规定发包方有权无偿收回承包山。在实施首都周围绿化工程时，经西沟门村干部同意于1988年由第三人之父张海山出资对现争议林地范围进行整地造林，当时张玉堂及其家人对此整地造林行为并未阻止。1989年1月1日张海山与西沟门村委会签订承包合同。1992年8月10日，张海山取得现争议林地的《个人林木所有证》。2003、2007年经有关部门批准，第三人对争议林地进行间伐管理。一审判决所认定上述事实清楚，证据充分，驳回王景兰的诉讼请求，适用法律正确。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
再审申请人申诉称，1、请求撤销平泉县人民法院2013年12月9日作出的（2013）平行初字第10号行政判决书。2、请求河北省高级人民法院撤销承德市中级人民法院（2014）承行终字第00051号行政判决书。3、撤销围场县人民政府于2013年4月23日作出的围政行（2013）3号行政处理决定书。事实与理由：一、1983年我们一家响应党中央的号召，承包了围场县银窝沟乡西沟门村南沟大西洼荒山，1984年6月16日我丈夫张玉堂作为佳通代表与委员会签订承包合同，承包期限为60年，荒山由承包方绿化，但是承包合同也没有说清如何绿化，只是要求在承包期间将荒山都栽上树。从1985年开始，绿化后按比例分成，发包方为村委会，承包方张玉堂，分成比例1：9，签订合同后，于1984年10月15日在围场县司法局公证处对承包合同进行了依法公正，履行了法律手续。双方签订合同后，我们就开始对荒山逐年的植树绿化，年年刨坑、植树、养护、管理，经过我们的辛勤劳动，山林逐年长成。在2007年冬，发现张海山儿子张立伟在我承包的荒山间伐树木，张海山系艾林河乡财政所所长，当时问明原因蔡知道村委会又将该荒山转包给他了，我们阻止他，不让其间伐，并第一时间找村及乡领导解决，均未解决了。张海山不是村民，村里不应该承包给他。二、原判决证据不足。原审确认的由被申诉人提供的多数证据内容与被调查人的陈述不符。被申诉人提供的证据中，第4-7号证据中，多数被调查人认为调查笔录的内容与自己的陈述不符；第13号证据中，多数村民否认收取为张海山在南沟刨树坑钱。综上所述，一审判决只是听围场县人民政府和第三人张立伟一面之词错判，认定事实不清，请求省高级人民法院依《中华人民共和国诉讼法》第61条规定，撤销原判，依法改判，维护当事人的合法权利。
被申请人答辩称，请求市中级人民法院依法维持围政行（2013）3号行政处理决定和一、二审法院作出的行政判决，并驳回再审申请人的其他诉讼请求。事实理由：该林权争议案情并不复杂，请看以下事实：1984年，艾林河公社西沟门大队（现银窝沟乡西沟门村委会）将大南沟的荒山承包给本大队第五生产队张玉堂植树绿化。张玉堂因未达到所规定的绿化标准，西沟门村委会按承包合同规定将承包的荒山收回，当时村委会未收回书面承包合同。之后村委会将该荒山另行发包给本村第七组村民张海山。1988年，第五、六村民组部分村民在张海山承包的荒山上刨坑整地并栽植了落叶松，整地造林费用由张海山出资。1989年，经村委会验收，村委会同张海山签订了《林业生产责任制承包合同》。1992年，围场县政府对全县林业三定以来造林地新栽植的树木、集体与农民个人所签订的现有林、疏林、荒山等承包合同进行了复核验证。张海山承包的地块栽植落叶松树木经村乡审查确认，围场县政府为张海山颁发了林证个字NO.000019839号《个人林木所有证》。对于农村荒山承包问题，在林业三定时，由于全国有十多亿亩宜林荒山需要绿化，为此林业部下发了《关于建立和完善林业生产责任制的意见》（林发办（1983）550号），该意见指出，要积极支持各种形式的造林，允许资金、技术、劳力的流动与合作，应鼓励根据自己的经营能力自愿承包，也可以根据意愿按人、劳比例承包。1984年，河北省人民政府下发的《关于放宽林业政策，建立和完善林业生产责任制意见的报告》冀政（1984）62号指出，自留山以外的荒山、荒滩，要统一规划，采取多种形式，放手承包给有经营能力的农民作为责任山（滩），由承包者长期经营，承包期限可以五十年以上，可以继承，可以转让；当地农民无力承包的荒山，允许外地农民或机关、团体、部队、学校、厂矿等企事业单位和城镇待业、离休、退休人员，跨地区、跨行业，通过与山权所有乡村协商，签订合同，投资投劳，进行合同造林，也可以引入外资，允许国外华侨投资承包。该《报告》明确指出划定的自留山和责任山要限期绿化，逾期不能绿化的，要罚荒废金，并由乡村收回。张玉堂承包的荒山被村收回后，村委会又将该地承包给张海山，这些都是事实存在的，一、二审法院对此也给予了认定。张海山取得的《个人林木所有证》是法律凭证，是经西沟门村委会、银窝沟乡林业站、乡政府审查确认的，符合办理林权证程序。《林木林地权属争议处理办法》第六条明确规定，《林权证》是处理林权争议的依据，围场县政府依此进行确权是极其正确的；该办法第二条规定，处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议，必须遵守该办法，所以县政府作出的具体行为不属于重复确权。另外，由于法律不具有溯及力，在计划经济时期，有关林业法律法规不健全，造成一些人用现行的法律法规约束过去的行为的错误观念。对于本案，当事人双方承包村委会的荒山，有因有果，事实清楚，且张海山经营该林地的林木已经长达20多年，《中华人民共和国森林法》第七条规定，国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。综上，围政行（2013）3号行政处理决定、（2013）年平行初字第10号、（2014）承行终字第00051号行政判决认定的事实清楚、适用法律正确、程序合法，现请求人民法院依法予以维持并驳回上诉人的其他诉讼请求，以维护良好的林业秩序，依法保护林权权利人的合法权益。
第三人发表参诉意见称，请求承德市中院驳回申请人的再审申请。申请人的岳父张玉堂在1984年是承包了南沟大西洼的150亩荒山，但他栽树没栽起来。上级有政策，不栽树或栽树不达标的，由村集体收回。村委会当时收回了荒山，但村和张玉堂签的《合同》确仍然在张玉堂手中。村收回荒山后，国家有政策要求抓紧绿化，我父亲张海山在乡财政所工作，有资金、有能力，于是村就让我父亲栽树绿化，我家是1988年雇本村的群众整地栽了落叶松，有整地栽树的花费的工条，栽完树后，也就是在1989年经村验收合格，我父亲张海山同村签了合同，1991年又按合同约定向村交了承包分成款计1800元，有收条为证。1992年经乡和村确认，政府给我发了林权证。2003年、2009年我家对此地的树木进行了采伐管理。张玉堂和我父亲在世的时候，张玉堂就承认这块地是我家栽的树，从未发生过争议。张玉堂死了以后，他的姑爷许连顺几次找称这块地的树是他岳父张玉堂栽的，并多次找我要钱，现在又打官司，使我无可奈何，我已拖不起了，搞得我筋疲力尽，不知现在的社会怎么了，难道法律就支持这样的人吗？我现在请求法律给我一个公正，请求人民法院公正审判，县政府作出的决定请示和平泉法院和承德法院的判决都是正确的，不应该再纵容这样的人了，应该驳回许连顺的诉讼请求。
再审申请人一、二审及再审中提交证据有：1、马某甲一审出庭作证，证明领取林木申请表中，不是马某甲本人签字；2、1984年10月15日围场县公证处（83）围证林字113号公证书，证明张玉堂承包了大南沟大西洼山段；3、2011年12月1日西沟门村村民委员会的证明，证明1984年8月与西沟门村签订的承包合同的四至、面积；4、署名李甲的证明，证明张海山当时在乡财政所任所长，因为查出村经济有问题，所以没经过张玉堂同意就将张的承包山给了张海山；5、署名姜某某的证明，证明设计时下半部分已是落叶松，上半部分是荒山；张玉堂已经绿化了。6、署名赵某甲的证明，证明张玉堂四至边界，也证明张玉堂已造林；7、署名赵某乙、刘某某、付某某、张某、李乙、张某甲、马某乙的证明，证明张玉堂承包过争议的山场，栽过树，但栽多少，大家说不出具体数量；8、署名五、六组部分社员出具的证明，证明张玉堂承包的南沟大西洼荒山造林面积达百分之六十，剩余由五、六组绿化的；9、署名张某乙、马某乙的证明，证明张立伟第二次采伐上诉人就找过，村解决不了，张海山采伐后张玉堂妻子找村里解决，但没解决了。证明张玉堂承包的荒山绿化属实，造林百分之六十以上，剩余的由村里五、六组村民绿化。
被申请人在一、二审及再审中提交证据如下：1、2013年2月1日王景兰的林木所有权林地使用权确权申请，证明原告提出确权申请；2、2013年2月1日王景兰的信访材料、2013年1月31日王景兰的申诉书。证明原告提出信访和申诉；3、县政府领导阅批事项办理卡、林业局文件传阅单，以此证明经批准立案；4、2013年3月14日对马某甲、赵某乙的调查笔录，证明1984年将争议林地承包给张玉堂，张玉堂栽植没成活多少，成活率没达到要求，后又发包给张海山；5、2013年3月14日对杨某甲的调查笔录，证明杨某甲当时是村干部，证明张玉堂没有能力绿化，栽树不多，被村里收回又发包给张海山，张海山按绿化工程设计植的树；6、2012年3月27日对常某某的调查笔录，证明常某某当时是艾林河乡林业助理，负责指导施工技术，证明首都绿化工程时承包给张海山，承包给张海山时那个地方没有多少树，这些树都是张海山造的；7、2013年4月7日对姜某某的调查笔录，证明姜某某当时是区里的，同时是首都绿化工程的设计人员和技术指导人员，证明村里将那片山包给张海山；8、署名张某丙的证明，证明承包给张海山，张立伟是唯一合法继承人；9、署名王某某、李丙的证明，证明原来承包给张玉堂，张玉堂没有绿化，由村收回承包给张海山。10、署名马某乙的证明，西沟门南沟落叶松228亩承包给了张海山，张海山完成绿化，符合要求批准办的林权证；11、署名为杨某乙、孙某某的证明，证明将山包给张海山，是张海山自己种植，当时是一九分成，张海山向村交1800元承包费；12、署名李丁的证明，证明李丁当时任西沟门村第五组组长，证明先是将地承包给张玉堂，张玉堂在指定的期限内没有完成绿化，后包给张海山；13、支款条15张，以证明各组组长支取的刨树坑钱，是张海山出钱村里组织的，各组出人挖树坑按坑给钱。其中有1张1955元的单据，是县里给张海山的造林补助款，拨到村里，张海山在村里支的；14、1989年1月1日张海山与西沟门村签订的承包合同，证明是先完成的工程，后签订合同；15、西沟门村村民委员会承包费收条1张，证明收张海山向村交的1800元承包费，是1991年交的；16、张海山的林证个字第0019839号个人林木所有证，证明成活率已经达到标准，所以才给发的林木所有证，同时证明张海山有林木所有权和林地使用权；17、领取林木所有证申请表，证明王山跟张海山是毗邻，双方无争议；18、围首绿（1988）2号文件，证明首都绿化已经造林三年，长期不造的要收回转包，2至3年经过复查成活率达到85%以上再全部付款，其中的附表证明，西沟门村大南沟阴坡的权属是集体的，规划设计是310亩，坡向是阴坡，植被盖度是百分之二十，造林季节是秋季，成活率是百分之八十五，立地条件中当时是百分之二十；19、2003年、2007年张海山两次采伐作业设计审批表及林木采伐许可证。以此证明有林权证采伐是合法的，采伐时原告没有提出异议，没有主张过权利。
第三人一、二审及再审中提交证据有：张海山与西沟门村签订的承包合同、西沟门村委会承包费收条（1800元）、张海山的林证个字第三代019839号个人林木所有证原件、2003、2007年两次抚育设计审批表和采伐证。
经审理各方当事人质证，本院对上述证据作如下确认：本院对各方当事人在一二审中出示证据效力的确认与一审二审相同。
经再审认定的证据，本院查明的事实与一二审查明的事实一致。
本院再审认为，本案中，西沟门村委会分别于1984年、1989年与张玉堂、张海山签订承包合同，将争议林地先后承包给张玉堂、张海山绿化经营。现张玉堂之妻王景兰与张海山之子张立伟所发生的林木所有权及林地使用权纠纷，系因承包合同引发，应属承包经营权纠纷，系实体权利争议，不属于行政确权处理范围。被申请人围场满族蒙古族自治县人民政府受理王景兰申请并将其与张立伟之间的承包经营权纠纷作为林木林地权属争议予以处理，从而作出围政行（2013）3号行政处理决定，实质上对当事人双方与村委会的承包合同作出了认定和判断。关于承包经营权纠纷应属民事争议事项，应另案处理。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据。但张海山的1992年林证个字第0019839号个人林木所有证是合法的林权凭证，在该合法的林权凭证未被撤销或认定无效前应具有法律效力，被申请人无需再确认其合法性。第三人张立伟作为张海山之子，对该林木所有证确定的四至是否有合法的继承权，行政机关不具有确定是否由其继承的职权。再审申请人王景兰未向政府申请确定争议林地的所有权，而该争议林地的所有权本身就归西沟门村委会所有，被申请人在确权决定中再次确定林地所有权归西沟门村委会所有属重复行为。故而，被申请人围场满族蒙古族自治县人民政府作出围政行（2013）3号行政处理决定属超越职权应予撤销。人民法院应当围绕被诉具体行政行为的合法性进行审查，原一、二审判决从当事人争议的实体权利出发进行审查和认定，属适用法律不当，应予撤销。依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（二）之规定，判决如下：
一、撤销平泉县人民法院于2013年12月9日作出（2013）平行初字第10号行政判决；
二、撤销承德市中级人民法院于2014年4月3日作出（2014）承行终字第00051号行政判决；
三、撤销被申请人围场满族蒙古族自治县人民政府于2013年4月23日作出围政行（2013）3号行政处理决定。
一、二审诉讼费100.00元，由被申请人围场满族蒙古族自治县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘松平
审 判 员 贾 儒
代理审判员 祁春梅
二〇一五年十一月九日
书 记 员 周若轩