吉林省延吉市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）延行初字第85号
原告王桂英，女，朝鲜族，1976年2月11日生，现住延吉市。
委托代理人孙雷，吉林鑫州律师事务所律师。
委托代理人王爱华，女，朝鲜族，1974年2月17日出生，现住延吉市。
被告延吉市城市管理行政执法局，住所地为延吉市。
法定代表人李虎，该局局长。
委托代理人常征，该局副局长。
委托代理人李康和，吉林阿里郎律师事务所律师。
第三人延吉市朝阳川镇人民政府，住所地为延吉市。
法定代表人金时德，镇长。
委托代理人李钟学，吉林孚达律师事务所律师。
原告王桂英不服被告延吉市城市管理行政执法局（以下简称执法局）行政处罚一案，于2015年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月20日立案后，于2015年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月12日公开开庭审理了本案。原告王桂英及其委托代理人王桂华、孙雷，被告执法局的委托代理人常征、李康和，第三人延吉市朝阳川镇人民政府（以下简称朝阳川政府）委托代理人李钟学等均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告执法局于2015年6月9日作出延市城执强执字第（2015）001号行政处罚强制执行决定书，因建设的房�未经规划部门审批，限1日内自行拆除。
原告诉称，原告系朝阳川镇光石村6组村民。2002年，原告和前夫在本村购买农房、宅基地以及配套附属建筑物一套。2012年，原告离婚析产而获得该房地产。2015年4月，朝阳川镇政府称，因国家征地需要动迁原告房屋，协议征地补偿事宜。但朝阳川镇政府却不依法履行征地补偿事宜，而是让原告同建筑开发商协商征地补偿事宜。2015年5月，被告突然连续向原告下达行政处罚听证告知书和通知书，并于2015年5月29日做出延市城执强执字第（2015）001号《行政处罚强制执行决定书》。被告以原告购买的农房配套房屋没有房照为由，认定为违章建筑，要求原告自行拆除。2015年6月9日，被告再次下达“延市城执强执字（2015）001”号行政处罚强制执行决定书，通知将于2015年6月12日强制拆除原告房屋。原告认为被告的具体行政行为违法，主要有：一、被告滥用职权。被告作为城市管理机关，无权在农村集体经济组织进行所谓的执法。农村集体经济组织是法定自治单位，被告无权插手农村管理事务。被告以所谓光石村属于城市规划区范围而借口实施《城乡规划法》，属于典型的滥用职权，其实质为坑农、害农、为违法排拆迁而充当打手。二、原告没有违法事实。原告购买宅基地以及房屋和配套建筑物，没有任何违法和过错之处，并无违法行为。三、被告处罚的没有法律依据。原告的房屋属于农村宅基地建筑物，况且已经合法存在、使用了20多年，而《城乡规划法》第44条不仅不适用于农村集体经济组织，而且该法也没有溯及既往的效力。被告没有提出任何法律依据认定农村宅基地上的房屋应该纳入城市房地产管理范围。试想，在20年前，如果农民需要建设配套用房，去城市规划局要求审批的话，�市规划局能够审批吗？被告的认定，简直是天大的笑话。四、被告的违法处罚行为不仅破坏法律的严肃性，而且严重破坏了公序良俗。被告借口光石村属于城市规划区而强行执法，试想，原告购买的建筑物已经建设了20多年，难道就因为政府的规划改变而将农村的建筑物全部变成了违章建筑？如果这样，被告应该将所有进入城市规划的农村无照建筑物全部认定为违章建筑而全部拆除，包括农民的仓库、柴棚、牲口棚、厕所等。为什么被告只选择原告的房屋进行强拆呢？可见，被告根本不是什么执法，无非寻找借口而为违法征地和拆迁实施暴力。
综上，被告为了第三人违法征地行为的实施，滥用职权，违法行政，请人民法院1、依法撤销延吉市城市管理行政执法局与2015年6月9日做出的延市城执强执字第（2015）001号《行政处罚强制执行决定书》。2.责令被告及第三人立即停止强制拆除原告房屋的行为。3.诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交的证据有：
证据1、原告身份证复印件一份，证明原告的主体资格。
证据2、延吉市人民政府关于拟征求土地有关事宜的通告延市政发（2013）38号、延蒲高速互通光石段地上补偿方案、2015年3月1日由延吉市征收局送交原告、2015年3月27日延边资信房地产有限公司交给原告装修附属物评估报告复印件各一份，证明原告主房附属的涉案房屋在拆迁范围内并由延吉市征收局负责拆迁，且该评估报告中包括涉案房屋，能证明被告已有其他行政机关进行行政管理时被告越权对其他行政机关管理的事务作出了行政处罚决定，属于被告滥用职权。
被告辩称，一、本案被告没有滥用职权。2015年5月27日，在此案的行政处罚听证会上，当事人说：买来此房做为商店使�。2015年6月30日，对建此房当时也是现在的光石6队队长王铅熙询问了解到：此房已经建了十二、三年了，当初是冯某建的；冯某做为商店、小吃部用了一年多后，于2002年卖给了王桂英的前夫李树强，仍做为商店、小吃部使用，是夫妻共有财产；王桂英和李树强离婚后，此处的产权转给了王桂英。此房上留有“欢迎光临”的字样。以此说明，涉案房屋从建设到使用是属经营性房屋，而非住宅配套附属建筑物。朝阳川镇建设局说明：在乡村宅基地内建设经营性用房需要审批。2015年5月27日，朝阳川镇建设局的说明，2015年5月27日，朝阳川镇房管所的说明，2015年5月28日，延吉市规划局的说明都证明了涉案房屋没有任何合法手续，是属违法建筑。吉府法函（2006）134号、延市编发（2006）12号文件说明：延吉市城市管理行政执法局具有“负责在城市规划区内对未经批准的一切建�行为实施监察、处罚”。延市政发（2012）14号文件说明：朝阳川镇光石6组在城市的规划区域内，是延吉市城市管理行政执法局的执法范围。2015年5月29日，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项规定，下达了延市城执强执字第（2015）001号《行政处罚强制执行决定书》。二、原告有违法事实。涉案房屋从冯某最初建设到卖给李树强（夫妻共同所有）、后期的房屋独立所有人王桂英都包括在合法的交易之中一起转换，且在王桂英合法的土地使用范围内，因此，原告接受了房屋所属事实，就应承担相关的法律义务，对存在的违法建筑事实承担法律责任。三、被告处罚有法律依据。虽然涉案房屋属于农村宅基地建筑物，但是，它是经营性用房，没有经过审批，一直是违法建筑。原告说此房已使用了20多年，而本诉状前面说2002年原告和前夫共同购买的；本村队长王铅熙证明此房已建设十二、三年，冯某建完使用一年后，于2002年卖给李树强，房屋的使用时间与原告说的不符。根据《中华人民共和国行政处罚法》第29条的规定，违法建筑的行为继续到现在，即违法建筑仍然存在，应用现在实行的法律进行处罚是正确的，且当时也有此类房屋建设的主管部门。四、被告的行政处罚没有破坏法律的严肃性。城市规划区的设定是有合法文件的；被告执行的是无合法手续的经营性房屋，而不是所谓的仓库、柴棚等住宅配套附属建筑物，执行程序合法；至于其它类似房屋的监察情况与本案无关。
综上，原告将延吉市城市管理行政执法局作为行政诉讼的被告理由不充分，延吉市城市管理行政执法局的行政行为是合法的，没有滥用职权、违法行政、请人民法院查清事实，驳回原告起诉。
被告向本院提交的证据有：
证据1.听证记录复印件一份，证明被告按照规定召开了听证会议。
证据2.询问笔录复印件一份，证明召开听证会的主持人马太元对相关证人王铅熙进行了调查，争议的房屋在12~13年前是冯某建设的，开了小吃部，经营一年后此房卖给了李树强的事实。
证据3.房屋照片复印件一份，证明1.显示“欢迎光临”的字样，说明原告用此房进行了经营性活动。2.宅基地的主房面积是34余平方米。3.本案诉争房屋面积是60多平方米，显然不是主房的附属物，从照片来看更不是仓库、柴棚等之类。4.在被告召开听证会期间原告承认过购房后经营过，照片中的垃圾是已进入了动迁范围，准备动迁过程中拍摄的。
证据4.延吉市朝阳川建设局出具的关于在农村宅基地内建设非配套附属设施需要审批的说明复印件一份，证明乡村宅基地内建设经营性用房需�相关部门审批的说明。
证据5.延吉市规划管理局出具的关于王桂英房产的说明、延吉市朝阳川镇建设局出具的关于王桂英房屋的说明、延吉市朝阳川镇房产管理所出具的关于王桂英房产的说明复印件各一份，证明涉案房屋无合法审批相关手续的事实。
证据6.吉房权龙朝字第2136号房屋买卖申请审批书、土地变更登记表、房屋所有权转移登记申请书、房屋产权证复印件各一份，证明原告于2012年2月17日取得了宅基地内主房所有权及宅基地使用权的事实。
被告向本院提交的法律依据有：1.1987年5月15日吉林省人大常委会颁布的《吉林省乡村建设管理条例》第十三条。2.1997年7月25日通过的《吉林省村镇规划建设管理条例》第十七条。3.1986年、1998年《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第七十六条。4.关于行政职能问题依据：一、吉林省人民�府法制办公室出具的吉府法函（2006）134号关于延吉市在城市管理方面开展相对集中行政处罚权工作的复函。二.延吉市机构编制委员会延市编发（2006）12号文件。三.延吉市人民政府出具的延市政发（2012）14号延吉市人民政府关于在规划区内禁止一切违法违章建设行为的通告。5.关于决定法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十六条、第六十八条。
第三人述称：第三人并不是做出行政行为主体，因此原告起诉第三人是错误的，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告的证据1没有异议。对证据2异议称，显示的时间是2015年6月30日，而被告作出行政处罚强制执行决定书是2015年6月29日，说明被告先处罚后进行事实调查，程序违法。对证据3异议称，根据该照片无法证明被告的证明目的，该照片显示的是房屋的现状，�明该房屋当时并没有用于经营，从照片内容显示能看出堆满了院内生活、建筑垃圾，当时并不是进行经营。对证据4异议称，真实性无异议，证明目的有异议。建设局所说的说明并不是法律依据，若被告依据此说明作出处罚决定，足以说明被告处罚决定无任何法律依据。对证据5异议称，被告出具的证据反而证明相关行政部门知道原告涉案房屋，建设时就没有申请建房手续，根据行政处罚法第24条规定，违法行为在两年内没有发现不在给予行政处罚，而被告所做的说明是在2015年5月27日和5月28日做出，所以对原告的行为不应进行处罚。对证据6无异议。
被告对原告提供的证据的真实性没有异议，对证据2异议称，证明被告没有执法权是没有根据的；对装修附属物评估报告，没有相关部门的公章，涉案房屋客观上进行了经营性活动的事实。
第三人对原、被告提供的证据均表示没有异议。
本院对上述证据认证如下：原告对被告的证据1没有异议，本院予以采信。对证据2的异议理由成立，对该证据不予采信。对证据3的真实性没有异议，故对该证据的真实性予以采信。对证据4真实性没有异议，故对该证据的真实性予以采信。对证据5的真实性没有异议，对证明目的提出异议，本院认为，该组证据证明的问题是该房屋没有审批手续并且原告未能提供证据证明该房屋系合法建筑，故对该组证据予以采信。对证据6没有异议，故对该证据予以采信。被告对原告证据1没有异议，故对该证据予以采信。对证据2，虽提出异议，但该证据是政府相关部门在行政行为中所形成的书面材料，故对该证据予以采信。
经审理查明，原告于2002年和前夫在朝阳川镇光石村购买面积为34余平方米的主房和当时经营小食品的60余平�米的房屋。2012年，原告离婚析产而获得该房地产。曾经经营小食品的60余平方米的房屋在修公路红线范围内，且该房屋没有合法建筑手续，为此被告于2015年6月9日做出延市城执强执字第（2015）001号《行政处罚强制执行决定书》，以该房屋未经规划部门的审批为由，通知将于2015年6月10日强制拆除原告房屋。该房屋已经被拆除。
本院认为，根据吉林省人民政府法制办公室吉府法函（2006）134号《关于延吉市在城市管理方面开展相对集中行政处罚权工作的复函》规定，被告延吉市城市管理行政执法局行使城市管理方面相对集中行政处罚权。延吉市人民政府于2012年7月20日发出《延吉市人民政府关于在规划区域内禁止一切违法违章建设行为的通告（延市政发（2012）14号》中明确了延吉市规划区为延吉市总体规划确定的东至送老公路、西至龙太公路、南至碧岩公路、北至珲乌公路83.03平方公里范围内。该诉争房屋位于该区域范围内。延市城执强执字第（2015）001号《行政处罚强制执行决定书》认为该房屋未经规划部门的审批，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定。该条规定“?在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”该诉争房屋的城市规划确定时间为2012年，而该房屋建设时间2002年左右，现被告及其第三人未能向法庭提供该诉争房屋的城市、镇规划区内的规划内容，故该处罚决定书认定的事实不清、证据不足，应予以撤销。但该诉争房屋已被拆除，没有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履�的，人民法院判决确认违法；（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”规定，应确认被告作出的延市城执强执字第（2015）001号《行政处罚强制执行决定书》的行政行为违法。原告要求责令被告及第三人立即停止强制拆除原告房屋的行为的诉讼请求，因该房屋已被拆除，故对该诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：
一、确认被告延吉市城市综合管理执法局于2015年6月9日做出延市城执强执字第（2015）001号《行政处罚强制执行决定书》的行政行为违法。
二、驳回原告王桂英要求责令被告及第三人立即停止强制拆除原告房屋行政行为的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 李相根
审 判 员 姜慧娟
人民陪审员 刘世昌
二〇一五年十月九日
书 记 员 李妍颖