江苏省南通市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）苏06民终1526号
上诉人（原审原告）:姜建丰，男，1964年8月22日生，汉族，住江苏省如皋市。
委托诉讼代理人：宗卫兵，江苏奔月律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：如皋市东陈镇蒋宗村村民委员会，住所地江苏省如皋市。
法定代表人：蒋爱建，该村民委会主任。
委托诉讼代理人：居家云，如皋市东陈法律服务所法律工作者。
上诉人姜建丰与被上诉人如皋市东陈镇蒋宗村村民委员会（以下简称蒋宗村委会）土地租赁合同纠纷一案，不服如皋市人民法院（2016）苏0682民初5297号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
姜建丰上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判支持姜建丰的全部诉讼请求。2.一、二审诉讼费用由蒋宗村委会承担。事实和理由：2010年4月18日签订的《协议书》有效，该协议书所涉的2.85亩土地为非农用土地，上诉人与被上诉人约定将该土地复垦并不违反法律规定，且有利于国家耕地保护的要求。复垦后转为非农业用地或建设用地也并非不可能，对于土地流失造成的损失也进行了约定。上诉人在签订协议时并不存在任何过错，一审法院酌定赔偿损失4万元有失公允，案涉2.85亩土地和上诉人其他土地连在一起使用，面积的减少导致上诉人整个土地利用空间和效能下降，非农业用地的取得非常困难，自2010年4月起上诉人尚有近34年的使用年限，参照被上诉人租赁使用上诉人土地的当下租金标准1800元/亩，上诉人仅租金损失一项高达17.442万元。综上，一审判决错误，请求二审法院依法改判。
蒋宗村委会辩称，姜建丰以租赁形式取得案涉土地的使用权，该土地为集体土地，双方的协议损害集体利益，应当认定无效，违约金条款也是无效的。姜建丰主张每年租金标准1800元/亩没有依据，2004年6月6日签订的协议书中，资产转让费及4.9亩国有土地、2.85亩集体土地，40年的租金总共10万元，一审法院判令赔偿4万元已经充分保护了上诉人的合法权益。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审维持原判。
姜建丰向一审法院起诉请求：1.蒋宗村委会按协议约定，向姜建丰支付违约金共计402000元；2.本案诉讼费用由蒋宗村委会承担。
一审法院认定事实：2004年6月6日，东陈初中作为甲方，姜建丰作为乙方，签订《协议书》一份，约定：甲方将所属的已撤销的凌南小学土地及其建筑物转让给乙方，土地总面积5168平方米，计7.75亩，其中国有土地为4.9亩，集体土地2.85亩，甲方租赁给乙方用于办企业，租赁时间为40年，房屋计658平方米，围墙总长度260米，其中大刀片围墙155米，砖砌围墙105米。整体转让给乙方。土地租赁和房屋转让价合计101888元，乙方交费后方可使用土地，房屋、围墙产权属乙方。树木、花草、内部设施及其他资产由甲方负责处理，与乙方无关。房屋、围墙从2004年6月18日起，由甲方移交给乙方，以后一切与甲方无关。土地从2004年6月18日起由甲方租赁给乙方使用，但所有权属甲方。乙方在使用土地期间必须保护好土地，不得将土地出卖给他人，不得改变土地用途。甲方保管土地使用证，乙方持有土地使用证复印件。该协议由东陈初级中学加盖印章，姜建丰作为乙方签名。同时该协议经如皋市东陈镇领导郝建兰、陈本山签名，蒋宗村委会领导蒋加平、顾勇、陈稳山签名。附校舍现状总平面图。协议签订后，双方已按协议约定履行了义务。
2010年4月18日，蒋宗村委会作为甲方，姜建丰作为乙方，签订《协议书》一份，内容为：为了认真落实市、镇拆旧整理工作，经过甲、乙双方自愿、平等协商，双方就乙方所有的原毛巾厂西侧的2.75亩土地的拆旧复垦，达成如下协议：一、该幅土地的所有权和使用权仍然按照原转让合同履行。二、该幅土地四周围墙的总长度为127.15米，甲方拆除原围墙后，经省市国土部门验收后，甲方必须在两年内进行恢复，相关建筑材料和人工费用由甲方负责。围墙仍用大刀片，并保持原高度。三、该幅土地上栽植的绿化苗木乙方一次性出售给甲方总价为壹万元，甲方于协议订立之日给付。四、违约责任：该土地复垦验收以后，甲方如果不能在两年内将围墙按照要求恢复，必须承担围墙的直接经济损失贰万捌仟元整，同时承担该土地导致流失的相应损失，按每亩13.6万元标准计算。该协议由蒋宗村委会加盖印章，村干部张勇军、陈稳山、蒋爱建签名，东陈镇人民政府作为见证单位加盖公章，由陈建、王斌签名。双方均陈述，在签订协议时均不知道复垦之后就不能改变用途了，即基本农田改为工业用地。
姜建丰陈述：该协议中2.75亩是笔误，应该是2.85亩，姜建丰现按2.75亩主张权利。该协议是为如皋市东陈镇完成复垦任务，由蒋宗村委会与姜建丰协商，将协议中的土地给村里复垦，原计划2年后还给姜建丰，但因政策原因，复垦后的土地性质转为基本农田，不可以作为工业用地，已无法恢复给姜建丰使用。
蒋宗村委会陈述：该协议订立时，姜建丰没有提供第一份协议，蒋宗村委会对姜建丰同意提供的复垦土地的性质并不知晓，是姜建丰向蒋宗村委会提出该土地系国有土地，说应当参照国有土地当时的市场价13.6万/亩，误导了蒋宗村委会，且当时是基于蒋宗村委会承诺该土地不会流失给所在村农民耕种的前提下订立的。
关于讼争土地，姜建丰主张：因为土地的性质变为基本农田，对于姜建丰已没有继续使用的意义。姜建丰认为协议有效，是甲乙双方真实意思的表示，内容不违反法律规定。
蒋宗村委会主张：我方认为协议无效，根据我国土地管理法以及实施条例的相关规定，姜建丰明知该土地系农田无法转换成国有土地进行转让，更明知村委会无权就集体土地的所有权和使用权与任何第三方进行约定，协议明显侵害了集体权益，应当归于无效。土地已经复垦，对于姜建丰不要求继续使用土地也符合国家关于土地使用的相关规定。
蒋宗村委会为证明政府在复垦中获得补贴的情况，提交了蒋宗村委会书记张勇军工作记录共5页、如皋市东陈镇人民政府关于2010年度村级基本运转资金分配方案以及年终结账情况表一份。证明案涉土地复垦蒋宗村委会得到复垦农田补助费用是按照1万元每亩计算。
姜建丰质证认为：工作记录仅仅是支部书记的个人记录；分配方案以及年终结账情况表与本案没有关联，每亩一万元复垦费也没有记载，复垦费应该以相关的票据来证明。双方之间所诉争的不是复垦费多与少的问题，诉争焦点是按照协议双方约定的赔偿违约金。
姜建丰于2016年5月31日诉至一审法院，要求判如所请。姜建丰明确其诉讼请求组成：2.75亩×13.6万元/亩+2.8万元＝40.2万元。
一审法院认为，2004年6月6日，姜建丰与东陈初中签订的《协议书》，其中约定将集体土地2.85亩租赁给姜建丰使用，租赁期限为40年，大刀片围墙155米等财产转让给姜建丰，转让价101888元。该费用包括土地租赁费和转让财产两部分。虽然蒋宗村委会不是协议中的相对人，但协议签订时，原蒋宗村委会干部作为见证人签名，可见蒋宗村委会对协议内容是清楚的，其并未对协议中租赁土地部分提出异议。姜建丰依协议接受了上述财产和土地使用权，协议双方已履行完毕。
2010年4月18日，蒋宗村委会与姜建丰签订了一份《协议书》，该协议是姜建丰为配合蒋宗村委会完成复垦任务，将第一份协议中租赁的2.85亩集体土地交蒋宗村委会复垦，围墙拆除，并约定2年内恢复。该协议经如皋市东陈镇人民政府见证。在该协议中，同时约定了如到期不能恢复的违约责任，分别为：围墙直接经济损失28000元，土地损失按每亩13.6万元标准计算。时至今日，双方约定的土地及围墙均未能恢复，并非双方主观原因所致，而是由于该协议所涉内容违反法律法规相关规定。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。该协议中约定将土地复垦后2年内恢复，而所谓恢复即改变土地用途，故该内容违反了法律规定，协议无效。姜建丰在诉讼中也认为土地已复垦为基本农田，无法恢复，要求蒋宗村委会承担违约责任。《合同法》第五十八条规定：合同被确认为无效后，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因协议被认定为无效，应当根据过错程度赔偿其实际受到的损失。结合该幅土地的性质为集体土地，非国有土地，姜建丰在与东陈初中签订《协议书》时，约定该幅土地系租赁使用，蒋宗村委会在场签字，租赁期限为40年，姜建丰向东陈初中支付的款项中应包含了该租赁费。蒋宗村委会辩称与姜建丰签订协议时，误认为该幅土地为国有土地，所以确定的违约金是按国有土地标准，蒋宗村委会对其所辩未有证据证明，但该幅土地的性质为集体所有是事实。蒋宗村委会为证明其使用案涉土地复垦所获补贴情况，提交了相关证据，但蒋宗村委会使用讼争土地复垦获益情况不能作为本案定案依据，一审法院可在认定姜建丰损失时作为参考。综观全案，一审法院考虑到姜建丰依第一份协议所获权益时的价值，其中本案所涉土地2.85亩（姜建丰主张2.75亩）性质为集体所有，双方约定租赁期限的剩余使用年限，蒋宗村委会使用讼争土地复垦获益情况，当地集体土地流转的租赁费标准等因素。结合当事人的主观过错程度，双方在签订协议时应当预见到土地性质发生改变后无法恢复，在订立协议时均存在一定过错，虽然蒋宗村委会在约定的期限到期后不能恢复系政策原因而非主观原因，但蒋宗村委会应负主要责任。一审法院酌情认定由蒋宗村委会向姜建丰赔偿损失4万元。围墙损失应按双方约定的28000元赔偿给姜建丰。
据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决：一、如皋市东陈镇蒋宗村村民委员会于判决书生效后10日内赔偿姜建丰损失4万元，赔偿围墙损失28000元，合计68000元。二、驳回姜建丰的其他诉讼请求。案件受理费7330元，由姜建丰、如皋市东陈镇蒋宗村村民委员会各负担3665元。
二审中，当事人未提交新证据。本院经审理查明，原审法院查明的基本事实正确，本院予以确认。
本院认为，关于蒋宗村委会与姜建丰2010年4月18日签订的《协议书》效力问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第三十一条的规定，国家实行土地用途管制制度；国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。案涉2.85亩（姜建丰主张2.75亩）土地为农业用地，姜建丰亦主张该农业用地为基本农田无法变更为建设用地，蒋建丰与蒋宗村委会签订协议书约定在复垦后两年内将土地恢复，该恢复实际上是变为建设用地，该约定明显违反我国关于农用地管理的强制性规定，应认定为无效。姜建丰主张合同有效，于法无据，本院不予支持。
关于姜建丰的损失赔偿问题。因案涉协议书无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效时双方都有过错的，按照各自过错承担责任。蒋宗村委会作为村集体，明知农业用地不能用于建设，却擅自签订协议书，并约定13.6万元/亩的赔偿责任，过错明显，一审法院认定其承担主要责任，本院予以支持。至于损失赔偿问题，因案涉土地并非建设用地，姜建丰在签订案涉协议书时明知该事实。即便案涉土地没有复垦，姜建丰无权将案涉土地用于工业用途或出租，其主张按照无效的违约条款计算损失没有依据；同时，本案损失亦不应当按照1800元/年的租金标准计算。一审法院根据其投入的资金、已经使用的年限等因素，酌定蒋宗村委会赔偿其损失4万元，公平合理，本院予以支持。
综上所述，姜建丰的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费6310元（蒋建丰预交7330元），由上诉人姜建丰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 盛
代理审判员 张峥嵘
代理审判员 谷昔伟
二〇一七年六月二十六日
书 记 员 施惠惠