甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）甘行终143号
上诉人（原审原告）帅世祥。
上诉人（原审原告）帅博元。
上诉人（原审原告）帅将元。
上诉人（原审原告）帅甲元。
上诉人（原审原告）帅占华。
被上诉人（原审被告）庆阳市西峰区人民政府。
法定代表人王驰，区长。
委托代理人刘晓波。
委托代理人马成祯，甘肃北斗律师事务所律师。
第三人帅世辉。
上诉人帅世祥等五人因诉庆阳市西峰区人民政府（以下简称：区政府）土地行政登记一案，不服甘肃省平凉市中级人民法院（2016）甘08行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院审理查明，原告帅将元、帅甲元、帅博元与第三人帅世辉之父帅崇元系同胞兄弟，原告帅占华为该四人叔父，原告帅世祥系原告帅博元之子。位于庆阳市西峰区后官寨乡帅堡村地庄组涉诉的宅基系原告及第三人的祖遗不动产。1989年农历10月1日经李培兴、李培慎主持，原告帅占华、帅博元与帅崇元达成分家协议，协议约定：1、原老庄一处分为三段，西边归将元、甲元、卜元，东边北归占华，南归崇元，南北地界地坑院中为界，东西界巷道中为界。2、树木院内庄基为准，庄外西边归卜元，东边北归占华，南归崇元，立据为准，永远生效。原告帅占华、帅博元与帅崇元在协议上签字，后原告帅甲元、帅将元亦表示同意该协议。1990年第三人帅世辉就涉诉庄基向被告区政府申请集体土地使用权登记。1990年4月3日被告区政府向第三人帅世辉颁发编号为0293的集体土地使用证，用地面积2955.5㎡，建筑面积90㎡，土地权属来源栏内记载“合作化前旧庄”。2000年因土地登记证样式修改更新，被告区政府对辖区内的农民集体土地使用证进行统一换发。2000年7月19日被告区政府为第三人帅世辉的集体土地使用证亦进行了换发，并根据现状将建筑面积由90㎡调整为330㎡，相邻四至南由“小路”调整为“耕地”，备注栏中注明“该庄庄基证丢失，证号：0293”，其余事项均未发生变化，重新编证号为西集用（2000）字第100419号。2016年8月1日原告向原审法院起诉请求撤销被告给第三人帅世辉登记并核发的西集用（2000）字第100419号集体土地使用权证。该院在庭审中给原告明确释明被告1990年的登记行为与2000年的换证行为有关联，可请求一并撤销，但原告坚持不诉请撤销被告1990年给第三人帅世辉颁发的西集用（1990）字第0293号集体土地使用权证。
原审法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”之规定，本案被告区政府拥有核发集体土地使用权的行政职责。本案的核心是对被告区政府2000年7月19日为第三人帅世辉颁发西集用（2000）字第100419号集体土地使用权证行政行为的定性及是否可诉。根据庭审查明的事实涉诉宗地系五原告及第三人的祖产，1990年4月3日经第三人帅世辉申请，被告区政府为第三人帅世辉颁发了西集用（1990）字第0293号集体土地使用权证，在该证土地权属来源一栏中记载为“合作化前旧庄”，可见该次登记是对涉案宗地设立土地权利的初始登记。2000年7月19日被告区政府为第三人颁发的（2000）字第100419号农民集体土地使用证在未改变1990年初始登记的宗地位置、用地面积、土地用途、土地使用权人等涉及权利人权利事项的情形下，仅依据宗地实际现状对建筑面积进行了调整，而该调整内容并未增加也未减损相关利害关系人的权利，且被告在备注栏中明确“该庄庄基证丢失，证号0293”，说明2000年被告给第三人颁发（2000）字第100419号农民集体土地使用证的基础是依据（1990）字第0293号集体土地使用证所对应的土地登记资料。因此2000年7月19日被告区政府为第三人帅世辉的颁证行为应属旧证书换发新证书的行为，是对1990年登记行为的重复处置，对各原告的权利义务不产生实际影响。对其权利义务可能产生影响的应是1990年的初始登记行为，但因该登记行为超过二十年的最长起诉期限，原告亦未提起诉讼，其合法与否本案不予评价。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（八）项之规定，裁定：驳回原告帅世祥、帅博元、帅将元、帅甲元、帅占华的起诉。
上诉人帅世祥等五人上诉称：1、一审认定事实错误。庆阳市西峰区后官寨乡帅堡村地庄组（现登记在第三人名下）的宅基、窑洞，面积约2955.5平方米，系解放前民国政府时取得，并被人民政府认可的祖遗不动产。长期以来由原告与帅世辉分别管理使用。1989年农历10月1日，经原告与帅世辉协商达成分家契约，约定：一、原老庄一处分为三段，西边归将元、甲元、卜元，东边北归占华，南归崇元，南北地界地坑院中为界，东西界巷道中为界。二、树木院内庄基为准，庄外西边归卜元，东边北归占华，南归崇元，立据为准，永远生效。该协议经原告及帅世辉授权代表签字确认，为合法有效的民事协议，应当受到法律保护。此后因原告帅博元、帅世祥父子分家，帅博元依据分家契约分得的宅基窑洞全部分给帅世祥。2012年5月16日，双方因此不动产发生纠纷，在上访中原告帅博元、帅世祥父子始知帅世辉采用欺骗手段，隐瞒分家契约约定，于2000年7月19日申请集体土地使用权登记换证，证号为西集用（2000）字第100419号集体土地使用权证。被告在审批登记的过程中，未履行调查核实的法定义务，亦未对四邻签字、签章的真实性予以调查核实，即完成审批登记。被告向帅世辉颁发集体土地使用权的登记行为侵害了原告依法取得的民事财产权利，该登记发证登记程序违法，请求依法予以撤销。2、一审法院适用法律错误。一审法院认为，2000年7月19日被告区政府为第三人帅世辉颁证行为应属于旧证书换发新证书的行为，是对1990年登记行为的重复处置，对各原告的权利义务不产生影响。对其权利义务可能产生影响的应是1990年的初始登记行为，但该登记行为已经超过了二十年的最长起诉期限。一审认定不符合案件事实，被上诉人违反法定程序向第三人颁发（2000）字第100419号集体土地使用权证的行为，是一个独立的行政行为，该行政行为不是对1990年登记行为的重复处置，对各上诉人的权利义务产生了严重影响。被上诉人西峰区区政府于2000年7月19日违法给第三人颁发（2000）字第100419号集体土地使用证的具体行政行为，至今仅有16年时间，未超过法定最长20年的时效。另外，上诉人于2012年5月16日知道该行政行为后，就不断找相关部门上访，时效不断中断，不存在超过起诉时效的事实。
被上诉人区政府答辩称：1、上诉人不是法律意义上的利害关系人，其依法不享有对本案行政行为的诉权。虽然上诉人持有1989年古历十月初一的《分家契约》，各自分得了“原老庄基”的一部分，但是土地属于村组集体所有，个人无权处分，其所能享有的只是相应财产权利，而不是土地使用权。由于五名上诉人各自均另有住宅一处，根据《土地管理法》第六十二条关于“农村村民每户只能拥有一处宅基地”之规定以及“批新交旧”的原则，五名上诉人已经不享有涉案土地的使用权，不属于法律意义上的利害关系人，一审裁定驳回起诉正确。2、被诉行政行为系重复行为并不独立存在，上诉人的诉请“舍本逐末”，一审驳回其起诉是正确的。被上诉人诉请撤销的西集用（2000）字第100419号《集体土地使用权证书》是2000年7月19日换发的新证，换发的原因是国土资源局统一印制了新证，换证依据的是编号0293号的“土地登记”，新旧证之间除确权范围内的土地利用现状之外，土地使用权的权利人及面积四至等实体权利内容均未改变。旧证颁发至今二十六年来上诉人始终没有提起过行政诉讼，根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。且上诉人此次起诉仅诉请撤销新证，由于土地使用权的初始登记行为从来没有被撤销，单独就新证而言即使撤销了，第三人的实体权利依然是存在的。因此，一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（八）项关于“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的应当裁定驳回起诉”作出的裁定是正确的，应予维持。3、上诉人的起诉已经超过了行政诉讼的法定时效。虽然新证的换发时间距今未超过二十年，但其知道该行为的时间是2012年5月16日，从知道或者应当知道之日起已经超过了二年，且其上诉状中表述的诉讼的时效以及因上访而中断是对法律的误解，其理由不能成立。
第三人帅世辉述称：1、原审事实认定清楚，上诉人在上诉状中所述的有关事实与实际情况不符。第三人第一次申请办理土地登记及第二次换发新证时上诉人均知情，且办理程序合法，完全不存在上诉人在上诉状中所述的“第三人采取欺骗手段申请办证；被上诉人未履行调查义务，违法颁发土地使用证”等情形。2、原审法院适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。本案中上诉人于2012年5月16日已经知道具体的行政行为，但直到2016年才向法院起诉，明显超过起诉期限，原审法院驳回起诉正确。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”，有利害关系的公民、法人或者其他组织，一般是指认为行政行为侵犯其合法权益且通过诉讼维护权益的公民、法人或者其他组织。本案上诉人帅世祥等五人认为被上诉人区政府在审批登记过程中未履行调查核实的法定义务，未对该宗土地四邻签字的真实性予以调查核实，违反法定程序。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，1990年4月3日，经原审第三人帅世辉申请，被上诉人区政府给原审第三人颁发了西集用（1990）字第0293号集体土地建设使用权证。2000年，被上诉人区政府对其辖区内的集体土地使用证进行统一换发。2000年7月19日，被上诉人区政府为原审第三人帅世辉换发了西集用（2000）字第100419号集体土地使用权证。本案涉诉的土地登记行为是在原西集用（1990）字第0293号集体土地建设用地使用证的基础上换发土地证行为，该换证行为对上诉人的合法权益不产生实际影响，上诉人起诉该行为不符合起诉条件，依法予以驳回。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律及裁定结果正确。上诉人帅世祥等五人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 冯 江
代理审判员 姚振勇
代理审判员 朵利民
二〇一七年五月二十四日
书 记 员 丁卫东