广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终358号
上诉人（原审原告）：茂名市电白区南海街道万寿口社区万寿口村西一村民小组（原茂名市茂港区南海街道万寿口社区万寿口村西一村民小组）。
负责人：杨春敬，组长。
上诉人（原审原告）：茂名市电白区南海街道万寿口社区万寿口村西二村民小组（原茂名市茂港区南海街道万寿口社区万寿口村西二村民小组）。
负责人：杨汉，组长。
上诉人（原审原告）：茂名市电白区南海街道万寿口社区万寿口村中一村民小组（原茂名市茂港区南海街道万寿口社区万寿口村中一村民小组）。
负责人：甘宏志，组长。
上诉人（原审原告）：茂名市电白区南海街道万寿口社区万寿口村中二村民小组（原茂名市茂港区南海街道万寿口社区万寿口村中二村民小组）。
负责人：杨春芳，组长。
上列上诉人共同委托代理人：孟雷，北京市京师律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。住所地：广东省茂名市电白区水东镇海滨大道*号。
法定代表人：华翠，区长。
委托代理人：蔡志明，茂名市电白区国土资源局工作人员。
委托代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：茂名市国土资源局。住所地：广东省茂名市迎宾四路***号大院。
法定代表人：柯小兵，局长。
委托代理人：黄海东，茂名市国土资源局工作人员。
委托代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。
上诉人茂名市电白区南海街道万寿口社区万寿口村西一村民小组（原茂名市茂港区南海街道万寿口社区万寿口村西一村民小组，下称西一村民小组）、茂名市电白区南海街道万寿口社区万寿口村西二村民小组（原茂名市茂港区南海街道万寿口社区万寿口村西二村民小组，下称西二村民小组）、茂名市电白区南海街道万寿口社区万寿口村中一村民小组（原茂名市茂港区南海街道万寿口社区万寿口村中一村民小组，下称中一村民小组）、茂名市电白区南海街道万寿口社区万寿口村中二村民小组（原茂名市茂港区南海街道万寿口社区万寿口村中二村民小组，下称中二村民小组）因与被上诉人茂名市电白区人民政府（下称电白区政府）、茂名市国土资源局（下称茂名市国土局）行政强制行为纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2016）粤09行初76号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，本案所涉的130亩虾塘土地位于原××水东经济开发试验区炮台、××、××、××四个居委会共有的九工盐田中新捞虾塘的范围内。上世纪五十年代，涉案土地原属一片海边滩涂，在1953年土改期间和1962年“三包四固定”时期均没有确权。1974年，该滩涂地经原电白县南海公社炮台大队组织全大队群众合力筑堤围垦成功，造出盐田约900亩，即现九工盐田，该九工盐田的土地所有权属××大队所有。1981年，炮台大队分为炮台、扬海、万寿口、坡园四个大队。1987年上述四个大队将九工盐田范围内的部分土地发包给他人改建虾塘养虾，即为现在的新捞虾塘，也称九工虾塘。该改建的新捞虾塘及九工盐田的土地所有权属炮台、××、××、××大队共有，土地性质为集体土地。
1993年4月5日，茂名市水东经济开发试验区管理委员会作为用地单位与茂名市水东经济开发试验区炮台、扬海、万寿口、坡园四个居民委员会签订《征地协议书》，约定征用炮台、扬海、万寿口、坡园四个居委会共有的新捞虾塘、包括涉案130亩虾塘在内的292亩土地，并已支付各类征地补偿款共计5536277元给上述四个居委会。但该征地行为没有相关政府的征地审批文件。1994年，开发区农委将上述已征用的虾塘土地对外进行发包经营，一直经营管理至2009年，其中李梅芬、李兆洲、吴道江、吴道宜、吴道芬等人均承包了该虾塘进行过经营、并向开发区农委缴交了承包费。1995年3月16日，茂名市人民政府因茂名市水东经济开发试验区万寿口居委会陈屋村（下称陈屋村）与茂名市水东经济开发试验区炮台、扬海、万寿口、坡园四个居委会发生九工虾塘土地权属争议一案，作出茂府[1995]19号《关于陈屋村与炮台、扬海、万寿口和坡园居委会争议九工虾塘（陈屋村塘）处理决定》，认定九工盐田的土地权属归炮台、扬海、万寿口和坡园四个居委会共有，其中九工虾塘里除西面的14亩争议土地归陈屋村所有外，其余的土地归炮台、扬海、万寿口和坡园四个居委会共有。2009年5月，原告在开发区农委没有对外承包经营的情况下，将涉案130亩虾塘以其名义对外发包经营，并收取了承包人陈排、李美盛、黄位祥等人的虾塘承包费。2013年3月，被告为了建设跨海大桥及连线项目，拟征收原茂港区南海街道范围内的集体土地，并将涉案130亩虾塘及周边的土地填平作为建设跨海大桥及连线项目的用地。原告认为，被告在没有征地审批及合法用地手续的情况下违法占用并强制填平其对承包经营的130亩虾塘，侵犯其合法权益，遂于2014年11月11日向茂名市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法确认被告强制征占原告130亩虾塘土地的行政行为违法。
2015年4月20日，茂名市中级人民法院作出（2015）茂中法行初字第10号行政判决，确认被告电白区政府和茂名市电白区国土资源局征收涉案土地的行政行为违法。电白区政府和电白区国土局不服该判决，向广东省高级人民法院提出上诉。在广东省高级人民法院审理该案的过程中，原告明确表示其起诉的行政行为并不是1993年的土地征收行为，而是2013年的行政强制行为。基于此，广东省高级人民法院于2015年12月2日作出（2015）粤高法行终字第550号行政裁定，撤销茂名市中级人民法院作出的（2015）茂中法行初字第10号行政判决，将该案发回该院重新审理。该案在茂名市中级人民法院重新审理期间，原告就其起诉状中“请求依法确认被告强制征占原告130亩虾塘土地的具体行政行为违法”的诉讼请求，再次明确为：请求确认被告于2013年强制填平其130亩虾塘的强制行为违法。
另查明，2015年4月23日，茂名市机构编制委员会作出茂机编办[2015]42号《关于设立国土资源局水东湾新城分局的通知》，该通知同意设立茂名市国土局水东湾新城分局，为茂名市国土局的派出机构，原由电白区国土局行使开发区范围的土地管理职权移交茂名市国土局水东湾新城分局。由于涉案130亩虾塘土地的管理职权已变更为茂名市国土局水东湾新城分局，故电白区国土局已不属本案的适格被告。据此，原审法院经向原告释明后，原告同意将被告茂名市电白区国土资源局变更为茂名市国土局。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告因建设跨海大桥及连线项目工程而实施填平涉案130亩虾塘土地的行为，是基于该地于1993年就已签订征地协议及支付征地补偿款的事实。虽然该征地行为没有相关政府的征地审批文件，土地性质仍属集体土地，但该土地权属一直以来属于茂名市电白区南海街道炮台社区、扬海社区、万寿口社区、坡园社区四个居民委员会共同所有，并非四原告的集体土地。该事实已由茂名市人民政府作出的已生效的茂府[1995]19号《关于陈屋村与炮台、扬海、万寿口和坡园居委会争议九工虾塘（陈屋村塘）处理决定》所确认，以及原茂名市茂港区南海街道炮台社区、扬海社区、坡园社区三个居民委员会共同出具的证明所证实。况且，原告对涉案130亩虾塘土地权属归其所有的主张也无法提供有效的证据予以证实。虽然原告于2009年5月至2013年3月期间具有对涉案130亩虾塘进行经营管理并对外发包的使用事实，但其对虾塘进行发包的行为，属于非法占用他人虾塘土地的非法使用行为，不属其合法权益的范畴，故不能成为其主张诉权的正当理由。因此，原告与被告实施填平使用涉案130亩虾塘的行为没有法律上的利害关系，不具有对该行为提起行政诉讼的原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告茂名市电白区南海街道万寿口社区万寿口村西一、西二、中一、中二四个村民小组的起诉。
西一村民小组、西二村民小组、中一村民小组、中二村民小组不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、根据《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》，按照《土地管理法》的规定，对于如何确定集体土地所有权主体的问题，已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。涉案虾塘所在土地在解放前至今一直属于四上诉人村集体所有，并且由上诉人对外发包。从电白区国土资源局茂电国土资信息公开申字[2014]第1号《政府信息公开告知书》及从被上诉人提供的《征用土地协议书》《征用各类土地面积及补偿金额表》、茂港府公（2013）18号《跨海大桥及连接线项目用地拟征收土地预公告》及上诉人领取土地补偿款和青苗费的材料也可以看出，涉案土地属于四上诉人集体所有。二、本案是经过广东省高级人民法院因审理方向偏离为由裁定发回重审。故一审法院应当就庭审事项重审，而不能重新给予被上诉人举证期限，被上诉人提交证据之炮台、扬海及坡园居委会出具的证明材料已过被告举证期限，且属于行政行为事后取证，一审法院不应采纳。退一步讲，即使被上诉人的举证没有超过举证期限，炮台、扬海和坡园居委会为被上诉人的下属机关，因其级别和领导关系，出具证据材料是否真实客观及自愿难以确认。同时，该证据材料不符合证人证言证据规则，书写内容模板如出一辙，相关证人也未出庭陈述作证，不能作为认定涉案土地与上诉人没有利害关系的证据。三、被上诉人提交的茂府[1995]19号《关于陈屋村与炮台、扬海、万寿口和坡园居委会争议九工虾塘（陈屋村塘）处理决定》是陈屋村提出的争议土地确权问题，最终决定的是陈屋村所有57亩范围土地及剩余土地归炮台、扬海、万寿口和坡园居委会共同共有，并不涉及上诉人的130亩虾塘，也没有确认130亩虾塘属于炮台、扬海、万寿口和坡园居委会共同所有的事实，原审法院曲解该处理决定的结果，没有审核清楚该决定平面图的范围与本案争议虾塘的范围，直接裁定上诉人与涉案土地没有利害关系，属于审查事实不清。即使涉案土地属于炮台、扬海、万寿口和坡园居委会共同所有，上诉人作为万寿口仅有的四个生产队，也属于涉案土地的共有人，和涉案土地也是有利害关系的。四、被上诉人没有证据证明涉案土地已经于1993年被原茂名市水东经济开发实验区管理委员会依据上级征收文件和以租代征的形式将集体所有土地变成国家建设用地，涉案土地仍是集体土地，被上诉人强制填平鱼塘的违法行政行为没有事实和法律依据。且根据《行政强制法》第十三条、第四十六条第三款、《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被上诉人电白区政府和电白区国土局在组织实施征地过程中，没有强制执行权，超越法定职权，也没有事实履行催告、告知义务，剥夺了原告的陈述、申辩权利，程序违法。综上，涉案土地为四上诉人集体所有，与上诉人具有法律上的利害关系。原审裁定审查事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审裁定并依法确认被上诉人作出的强制填平虾塘的行为违法。
被上诉人电白区政府二审辩称：一、涉案130亩虾塘所涉土地于1993年已经由茂名市水东经济开发试验区管委会与炮台、扬海、万寿口、坡园四个社区居委会签订征地协议并支付征地补偿款，故答辩人因建设跨海大桥及连线项目工程而实施填平涉案130亩虾塘的行为，有合法依据。且涉案土地的权属在征收前一直属于茂名市电白区南海街道炮台社区、扬海社区、万寿口社区及坡园社区四个居委会共同所有，并非四上诉人的集体土地。该事实已由生效的茂府[1995]19号《关于陈屋村与炮台、扬海、万寿口和坡园居委会争议九工虾塘（陈屋村塘）处理决定》以及上述炮台社区、扬海社区、万寿口社区三个居委会共同出具的证明所证实。涉案130亩虾塘自1994年起就由开发区农委对外进行发包，其中李梅芬、李兆洲、吴道江等人均承包了该虾塘进行经营，并向开发区农委缴交了承包费及管理费。开发区农委一直对虾塘进行收益和管理，在此期间包括上诉人在内并没有任何人提出异议。直至2009年，上诉人利用开发区农委因机构变化对虾塘管理的松懈，胁迫虾塘承包者与其签订承包合同，向其缴交承包费，属于非法占用虾塘的侵权行为，本应承担相应的侵权责任，更不能证明上诉人对涉案130亩虾塘拥有权属，其与被上诉人作出的实施填平使用涉案130亩虾塘的行政行为没有法律上的利害关系。二、涉案土地的权属虽然发生过争议，但已经由生效的茂府[1995]19号《关于陈屋村与炮台、扬海、万寿口和坡园居委会争议九工虾塘（陈屋村塘）处理决定》确认属于南海街道炮台、扬海、万寿口和坡园四个社区居委会集体所有，本案纠纷不需要再依据《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》重新确定所有权主体，上诉人引用上述通知为据，主张涉案土地属其集体所有，理由不成立。三、电白区国土局茂电国土资信息公开申字[2014]第1号《政府信息公开告知书》是依据上诉人的申请，对水东湾跨海大桥新建工程项目用地、水东湾跨海大桥及转接线项目的征地报批范围图、“一书三方案”等内容向上诉人公开，并依据上诉人的申请，专门针对征地款发放的程序进行回复，但没有认定涉案土地属于上诉人集体所有。答辩人提供的《征用土地协议书》《征用各类土地面积及补偿金额表》，证实被征地单位是南海街道炮台、扬海、万寿口、坡园四个社区居委会，但万寿口社区居委会与上诉人属于不同主体，该居委会领取土地补偿款并不等同于上诉人系被征地单位，更不等于承认涉案土地属于上诉人所有。四、上诉人在本案的诉讼请求不是撤销1993年的征地行为，因此本案无须对涉案征地行为是否合法进行实质性审查。鉴于上诉人始终无法对涉案130亩土地提供有效的权属依据，其与涉案填平130亩虾塘的行政行为没有法律上的利害关系，其无权提起本案诉讼。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人茂名市国土局的二审答辩意见与电白区政府的二审答辩意见一致。
经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，本案为行政强制行为纠纷，二审争议焦点是上诉人西一、西二、中一、中二村民小组与被上诉人作出的填平涉案130亩虾塘土地的行为是否具有法律上的利害关系。
本案中，涉案130亩虾塘位于九工虾塘范围内，而茂名市政府已经于1995年3月16日因陈屋村与炮台、扬海、万寿口、坡园四个居委会发生九工虾塘土地权属争议一案，作出了生效的茂府[1995]19号《关于陈屋村与炮台、扬海、万寿口和坡园居委会争议九工虾塘（陈屋村塘）处理决定》，认定九工虾塘的土地权属归炮台、扬海、万寿口、坡园四个居委会共有，后九工虾塘一直由开发区农委对外进行发包经营到2009年。西一、西二、中一、中二村民小组主张涉案130亩虾塘的权属归其所有，但无法提供合法有效的权属凭证予以证明。虽然西一、西二、中一、中二村民小组于2009年5月至2013年3月对涉案130亩虾塘有经营管理和对外发包的事实，但该虾塘的权属本来归炮台、扬海、万寿口、坡园四个居委会共有，且西一、西二、中一、中二村民小组不能证明其对涉案130亩虾塘进行发包的行为是合法使用的行为，亦不能证明其主张受到侵犯的权益是合法权益，故其与被上诉人填平使用涉案130亩虾塘的行政强制行为没有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款关于“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉；……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……”的规定，原审法院裁定驳回西一、西二、中一、中二村民小组的起诉并无不当，本院予以维持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年六月八日
书记员 温 瑜