山东省德州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁14行终94号上诉人（原审原告）张泽军，男，1972年9月24日出生，汉族，住山东省齐河县。被上诉人（原审被告）齐河县表白寺镇人民政府，所在地址齐河县表白寺镇驻地。法定代表人关立，镇长。委托代理人杨军，山东兴齐律师事务所律师。上诉人张泽军因土地行政处理及行政赔偿一案，不服山东省齐河县人民法院（2017）鲁1425行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认为，2013年被告齐河县表白寺镇人民政府根据2013年8月13日山东省人民政府鲁政土字【2013】493号文《山东省人民政府关于德州市城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》，按照全镇总体规划开展城乡建设土地增减挂钩项目，项目实施过程中占用了包括原告张泽军在内的部分村民原承包土地进行建设，对此原告是明知的，项目实施过程中原告对被告齐河县表白寺镇人民政府强行占用其承包地的行政行为也进行了诉讼，但对齐河县表白寺镇人民政府开展增减挂钩试点工作、改变原告原有承包耕地用途的行政行为没有提起诉讼，自2013年8月至今已近五年时间，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条第一款：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年之规定，原告自2013年后没有提起行政诉讼，起诉期限已经届满，因此，原告的起诉超过法定起诉期限，应驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告张泽军的起诉。诉讼费50元，退还给原告张泽军。上诉人张泽军不服原审裁定，向本院提起上诉。上诉请求：1.依法撤销原审法院作出的（2018）鲁1425行初4号行政裁定书；2.依法确认被上诉人改变土地用途的行为违法；3.本案及一审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：原审裁定适用法律错误，无论是从法律层面，还是客观方面，上诉人的起诉都没有超过法定期限。具体理由如下：一、法律层面，上诉人已经提起相关诉讼，没有超过法定期限。原告曾于2015年4月14日向齐河县人民法院提起诉讼，要求确认被上诉人侵占上诉人口粮田的行政行为违法，齐河县人民法院作出了确认被上诉人强制清除地上附着物并占用土地的行政行为违法。基于此判决，上诉人提起了行政赔偿之诉，要求被上诉人赔偿青苗费、土地补偿费等合理费用，诉讼过程中，齐河县人民法院、德州市中级人民法院都没有告知上诉人起诉的赔偿费包含两个行政行为的赔偿问题，只有到了山东省高级人民法院再审之后，山东省高级人民法院于2017年11月作出（2017）鲁行申645号行政裁定书，上诉人才得知上诉人诉争的行政赔偿之诉是基于两个行政行为的问题，进而上诉人提起了本案诉讼。上诉人认为，上诉人在本案之前提起的行政违法之诉与行政赔偿之诉中，已经包含了对被告改变土地用途违法责任的追究，本案中原审裁定认为上诉人“自2013年8月至今已近五年时间”没有对被上诉人改变土地用途的行政行为提起诉讼，是错误的。上诉人的行政违法之诉及行政赔偿之诉明确含有对改变土地用途违法的行为追究责任的意思。但是审理本案的一审、二审法院都没有告知上诉人。上诉人在收到山东省高级人民法院作出的（2017）鲁行申645号行政裁定书后，才知道上诉人的主张含有两个不同的行政行为。因此，上诉人知道改变土地用途这一具体行政行为的时间，应该从2017年11月开始计算。上诉人据此提起行政诉讼，没有超过《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条第一款规定的一年的期限。另外，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十五条规定，公民不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道行政行为的内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限，即最长不超过五年。本案中，行政机关的行为到底包含哪些内容，上诉人诉行政赔偿案件时第一审、二审法院没有告知上诉人。上诉人认为其强制清除地上附着物并占用的行为就是行政机关的行为内容，无法区分强制清除地上附着物的行为还是改变土地用途的行为等行为内容。据此，上诉人的起诉期限也应该适用五年的最长期限，上诉人的起诉也没有超期。二、客观层面，上诉人的土地在2017年7月份才被陆续占完修建住宅楼。连续行为显然从行为终了计算。从这一点上来说，按照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条第一款规定的一年的起诉期限，上诉人的起诉应该从2017年7月份开始计算，上诉人的起诉没有超期。综上所述，上诉人的耕地被被上诉人侵占并被非法改变土地用途，依法应该确认被上诉人的行为违法，原审裁定以超过起诉期限为由，驳回上诉人的起诉，适用法律明显不当，而且有逃避行政纠纷，躲避行政争议的嫌疑，不符合行政诉讼法第一条规定的“解决行政争议”的总原则，依法应予撤销。恳请二审法院依法支持上诉人的诉讼请求。被上诉人齐河县表白寺镇人民政府答辩称，答辩人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁定结果是正确的，上诉人的上诉理由不能成立。2013年8月13日《山东省人民政府关于德州市城乡建设用地规划增减挂钩试点项目实施规划的批复》下达后，被上诉人按照总体规划开展城乡建设土地增减挂钩项目，在项目实施中占用了包括上诉人土地在内的部分村民土地进行社区建设。上诉人对占地进行建设涉及的事实也是明知的，并且也领取了占地第一年的补偿款。之后上诉人仅就政府占用其承包地的行政行为提起诉讼，但对政府改变土地用途的行为并没有提起诉讼。至本案一审起诉时已长达五年，已经超过了法定的起诉期限。对此事实请法院明察，请求依法驳回上诉人的上诉请求。二审期间，上诉人张泽军提交两份证据，证据一齐河县国土资源局于2015年2月12日出具的复函，证据二德州市国土资源局于2015年2月25日出具的复函，证明土地没有征收。被上诉人齐河县表白寺镇人民政府经质证称，这两份新证据从形式上说是两个复印件，对真实性有异议；从内容看，这两份复函仅仅说上诉人所提供的位置图标注是耕地，看不出复印件的内容与本案有关联性，社区增减挂钩的土地不是征用。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”上诉人提供的两份证据，在一审程序中无正当理由未提供，依照上述规定，本院不予认定。经审理查明，本院查明事实同原审认定事实一致。本院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被上诉人齐河县表白寺镇人民政府根据2013年8月13日山东省人民政府鲁政土字【2013】493号文《山东省人民政府关于德州市城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》，按照该镇总体规划，于2013年开始实施城乡建设土地增减挂钩项目，占用了包括上诉人在内的部分村民原承包土地进行建设，也就是改变了土地的用途。即使上诉人当时不知道被上诉人实施城乡建设土地增减挂钩项目改变了土地用途，那么，（2015）齐行初字第24号上诉人诉被上诉人及齐河县公安局案件于2015年6月开庭审理过程中，被上诉人所作答辩已经阐明该行为内容，此时上诉人应当知道被上诉人实施城乡建设土地增减挂钩项目，即改变土地用途的行为内容。自2015年6月上诉人知道被上诉人改变土地用途的行为内容，至2018年1月9日上诉人提起本案诉讼，也已超过前述司法解释规定的2年的起诉期限。上诉人称只有在2017年11月收到山东省高级人民法院作出（2017）鲁行申645号行政裁定书时，才知道改变土地用途的具体行政行为，不超过起诉期限，该主张不能成立，本院不予支持。上诉人称该土地在2017年7月才被陆续占完修建住宅楼，连续行为从行为终了时起计算起诉期限，但土地用途被改变从行政行为发生时就已形成，无须行为终了，故上诉人这一主张也不能成立，本院不予支持。上诉人于2018年1月9日提起本案诉讼，关于本案起诉期限，应适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）的规定，不应适用《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）的规定，本院予以纠正。综上，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定结果并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 许本海审 判 员 师延锋审 判 员 宋冬梅二〇一八年八月二日法官助理 郝 帅书 记 员 周晓萌