河南省禹州市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）禹行初字第33号
原告潘建伟，男，生于1963年7月3日，汉族，禹州市居民。
委托代理人：梁军，河南光宇律师事务所律师。
委托代理人：石丽平，女，生于1963年7月3日，汉族，住禹州市。
被告：禹州市城乡规划局。
法定代表人：靳建章，该局局长。
委托代理人：陈光普，河南禹曦律师事务所律师。
委托代理人：魏战芳，该局工作人员。
第三人：潘秀君，女，生于1953年8月24日，汉族，住禹州市。
委托代理人：孟治甫，河南龙云律师事务所律师。
委托代理人：于群海，男，生于1944年8月9日，汉族，住禹州市。
原告潘建伟诉被告禹州市城乡规划局、第三人潘秀君行政许可一案，原告潘建伟于2015年1月26日向本院提起行政讼。本院审理后，于2015年4月21日作出（2015）禹行初字第6号行政裁定，驳回原告潘建伟的起诉，宣判后，原告潘建伟不服，提起上诉。许昌市中级人民法院于2015年8月5日作出（2015）许行终字第24号行政裁定：撤销本院（2015）禹行初字第6号行政裁定书，指令本院继续审理。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告潘建伟的委托代理人梁军、石丽平，被告禹州市城乡规划局的委托代理人陈光普、魏战芳，第三人潘秀君的委托代理人孟治甫、于群海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是：原禹州市城乡建设委员会于1996年11月26日给潘XX颁发了编号为规居96036号建设工程规划许可证。该建设工程规划许可证载明：建设单位：潘XX；建设项目名称：临街住宅楼；建设位置：东环路南段东侧；建设规模：东西6.25米，南北10.8米，三层187.5平方米。
原告潘建伟诉称：1996年11月13日，我与禹州市房管局南大街房管所签订土地使用权转让协议一份，取得位于禹州市东环路南段一块土地的土地使用权。随即我经申请为该土地上的四间平房取得了15155号房屋所有权证，我为所有权人。1996年11月26日，原禹州市城乡建设委员会为我办理了规居96036号建设工程规划许可证。后我在该宗土地上建成面西邻街楼房三层共九间房屋。2011年12月6日，潘秀君诉我继承诉讼中，潘秀君出示了一份号码同为规居96036号建设工程规划许可证，但潘秀君持有的许可证的建设单位为潘光兴潘XX。我经了解获知，是其父亲潘光兴潘XX伪造相关材料，骗取原禹州市城乡建设委员会为其办理的。我认为：原禹州市城乡建设委员会作为建设规划管理部门，在没有调查清楚事实的情况下，在我持有的许可证真实有效的情况下，将该证的建设单位变为潘光兴潘XX，严重侵犯了我的合法权益。我曾与2012年12月28日提起行政诉讼，但因其他原因于2014年5月13日撤回起诉。我要求禹州市城乡规划局撤销原禹州市城乡建设委员会于1996年11月26日颁发给潘光兴潘XX的规居96036号建设工程规划许可证一事，与禹州市城乡规划局、潘秀君协商未果，故依法提起诉讼，请求依法撤销第三人潘秀君持有的、原禹州市城乡建设委员会于1996年11月26日颁发并登记在潘光兴潘XX名下的规居96036号建设工程规划许可证。
被告禹州市城乡规划局辩称：一、原禹州市城乡建设委员会为潘光兴潘XX发证有法律依据和职权依据，即《河南省﹤城市规划法﹥实施办法》第六条第二款规定：市、县（市）人民政府城市规划行政主管部门，主管本行政区域内的城市规划工作；负责核发建设工程规划许可证。禹州市城乡规划局为潘广兴发证，事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。《河南省﹤城市规划法﹥实施办法》第三十三条第二项规定：建设工程规划许可证的办理程序：建设单位或个人持项目批准文件，建设用地规划许可证和建设用地证件向项目所在市、县（市）城市规划行政主管部门提出申请，城市规划行政主管部门在接到申请之日起三十日内，审查建设项目设计方案，建设工程施工图，确认符合城市规划的，核发建设工程规划许可证。原禹州市城乡建设委员会根据潘光兴潘XX的领证申请及提交的其它材料，认为其申请符合改建情形，确认符合城市规划，经研究同意按规划在原地内联建办证。主管局长履行了批准手续，为潘光兴潘XX颁发了规局96036号建设工程规划许可证。综上所述，请禹州市人民法院判决维持原禹州市城乡建设委员会为潘光兴潘XX发证的具体行政行为。
二、原告潘建伟提起本案行政诉讼，超过了法律规定的行政起诉期限，依法应裁定驳回其起诉，并且属于裁定准予撤诉后的重复起诉，依法应不予受理。潘建伟在诉状中诉称：“2011年12月6日，在潘秀君诉潘建伟继承诉讼一案中，潘秀君提供一份与潘建伟的规划许可证编号一样的规划许可证，不同的是该规划许可证的建设单位为潘XX。”这证实潘建伟在2011年12月6日就知道了原禹州市城乡建设委员会给潘XX发证的具体行政行为。根据《行政诉讼法》第三十九条规定，公民直接向人民法院提起诉讼时，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。而潘建伟迟至2013年1月16日具状诉讼，明显超过了法定的起诉期限，依法应当裁定驳回其起诉。
第三人潘秀君述称：1、本案程序方面同禹州市城乡规划局答辩意见。2、潘建伟起诉已超过诉讼时效。在潘建伟诉状中，明确表示2011年12月6日我诉其继承诉讼中，我出具了建设工程规划许可证，但我出具的建设单位是潘XX。从潘建伟的诉状可以得知，其于2011年12月6日就已知道潘光兴潘XX持有本案原禹州市城乡建设委员会颁发的规划许可证。依据《行政诉讼法》司法解释第四十一条的规定，其起诉已过起诉期限，法院应驳回其诉讼请求。3、我父潘XX申请建设工程规划许可证材料充分、程序合法，原禹州市城乡建设委员会为其颁发规局96036号建设工程许可证有事实依据和法律依据，望法院驳回潘建伟的诉讼请求。
被告禹州市城乡规划局向本院提供的依据、证据有：1、《河南省﹤城市规划法﹥实施办法》第六条第二款、第三十三条第二款；2、潘XX办理准建证申请一份，证明许可行为来源于潘XX申请；3、冀XX房产证（禹字第××号）一份，证明冀XX占用土地有土地使用权。4、潘建伟房产证（禹字第××号）一份，证明潘建伟有土地使用权；5、潘建伟2013年1月16日行政诉状一份；6、（2013）禹行初字第5号行政裁定书一份，证明潘建伟起诉后撤诉，又起诉不属于法院受理范围；7、潘XX建设工程规划许可证复印件一份（编号：规居96036号）。
原告潘建伟向本院提供的证据有：1、土地使用权有偿协议书一份；2、禹州市房管局南大房管所出具的收款收据一份；3、0149085号收费票据一份。上述证据证明本案诉争的房产的土地使用权人是被告潘建伟。4、禹字003015155号房屋所有权证复印件一份，证明初始登记的1982年所建的北屋平房4间的所有权人是潘建伟；5、马XX给潘建伟出具的收到工资款收据4张，靳XX出具的建房款收据3张，证明潘建伟建房支出费用；6、借款建房记账清单一份，潘建伟记录的建房期间借款情况及施工期间购买建材及费用支出情况。以上证据证明本案诉争的面西临街楼房三层九间系潘建伟出资建造。7、1996年11月26日在潘建伟名下的禹州市城乡建设委员会规居93036号建设工程规划许可证复印件一份，证明最初该证是办理在潘建伟名下。8、1997年9月25日潘XX以潘建伟的名义出具的证明和申请各一份，其中证明的内容为“证明，市房屋发证办公室，我家住东环路南段东侧，原房是我父亲建造，96年11月份领证时，我没有很好思考，又未经我父同意，就以我的名字办了房产证，现新房已完工，未改正错误，请贵办公室以我父亲潘XX的名字办理发证手续，我深表歉意，落款潘建伟97.9.25。证明：（1）、该申请与证明是同一天出具的，落款都为潘建伟，这是为了办理将准建证和房产证变更到潘XX名下而出具的，“证明”的内容已被司法鉴定确定为不是潘建伟本人所书写，同样能证明申请也不是潘建伟书写。（2）、印证在办理潘XX名下的准建证和房产证前，有合法存在的登记在潘建伟名下的准建证和房产证。9、潘XX名下的禹州市城乡建设委员会规居93036号建设工程规划许可证准建证一份，是本案诉讼的具体行政行为。10、禹州市人民法院（2010）禹行初字第51号行政判决书。该证据证明（1）、潘XX未经被告潘建伟同意，私自将潘建伟所有的房权证变更为其本人，经行政诉讼现该证已经撤销。（2）、该判决书第6页认定潘建伟提供的证据5（潘建伟名下的禹字第003015155号房屋所有权证复印件）可作为本案的有效证据使用，是该房产的初始登记，证明该房产证合法有效，诉争房产的产权属于潘建伟。11、潘建伟2012年12月28日行政诉状；12、2013禹行初字第5号行政裁定书。这两份证据证明，潘建伟曾提出对本案准建证撤证的行政诉讼，后又撤诉。13、（2014）豫新监入字第121号罪犯入监通知书。证明潘建伟因犯罪被处刑罚，在入监前的关押期间，行政诉讼的委托代理人不能会见，无法正常开庭，因而撤诉。14、（2013）禹民一初字第2547-1号民事裁定书一份，证明2013年10月15日，潘秀君诉潘建伟继承一案，亦因潘建伟犯罪而中止。15、河南省安阳市龙安区人民法院（2013）龙刑初字第94号刑事判决书。16、潘秀君诉潘建伟继承一案的庭审笔录，证明2011年12月6日潘秀君诉潘建伟继承一案开庭时潘秀君提供的本案的规划许可证，此时潘建伟才知道有该证的存在。17、（2013）禹民一初字第2547-2号民事裁定书一份。18、潘建伟与时丽平石丽平的结婚证一份，证明潘建伟、石丽平离婚后很快就复婚。
第三人潘秀君向本院提供证据有：1、潘秀君身份证，户主为潘XX的户口薄，证明潘秀君与潘XX系父女关系，具备适格的诉讼主体资格。2、禹州市人民法院（1996）禹民初字第702号民事调解书案卷材料，证明潘建伟自认1982年高中毕业，1996年9月潘建伟只有存款2000元，根本不具备建房的条件，争议房屋实为潘XX所建。3、禹州市人民法院（2010）禹行初字第51号行政判决书案卷材料，证明潘XX取得规居96036号建设工程规划许可证程序合法。4、行政诉状一份，禹州市人民法院（2013）禹行初字第5号行政裁定书一份，证明潘建伟曾于2013年1月16日就原禹州市城乡建设委员会为潘光兴潘XX颁发规居96036号建设工程规划许可证提起过行政诉讼，并于2014年5月7日向禹州市人民法院申请撤诉，禹州市法院准予撤诉，且作出（2013）禹行初字第5号行政裁定书，现起诉为重复起诉。
本院依职权调取了本院（2013）禹行初字第5号行政卷宗中潘建伟的撤诉申请书。
经过质证，禹州市城乡规划局对潘建伟提供的证据1的异议认为：南大房管所转让土地使用权不合法；土地局是土地使用权的出让主体，而南大房管所与潘建伟签订的也不是土地使用权出让协议；1982年潘光兴潘XX就在此宗土地上建有北屋平房4间，潘XX享有房屋占用范围内的土地使用权，南大房管所无权转让潘XX的土地使用权，该协议因违法而无效。对证据2、3异议认为，该两份票据是乱收费，不能证明本案发准建证指向的土地使用权为潘建伟享有。对证据4异议认为：潘建伟是名义上的4间北屋平房的所有权人，实际所有权人是潘XX，实际土地使用权人潘XX，而不是潘建伟。对证据5异议认为：马XX、靳XX应当出庭作证，其出具的所谓收据的真实性及证人的身份才能核实，否则不能作为证据使用。对证据6异议认为：该新房的建造行为是在准建证之后，与规划局审查给潘光兴潘XX发准建证没有关联性。对证据7异议认为：潘建伟所谓最初该证是办理在潘建伟名下无根无据，规划局给潘光兴潘XX发准建证，是根据潘XX的申请材料所发的，不是变更登记。对证据8异议认为：该证明无论真假，均与规划局给潘XX发准建证无关联性。对证据11、12的真实性无异议，但认为：根据最高法关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第36条规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。潘建伟2013年1月16日的行政诉状与其2014年11月11日的行政诉状系同一事实和理由，法院不应再受理此案。禹州市城乡规划局认为潘建伟提供的证据13与本案无关，不予质证。对证据14认为不能证明潘建伟有正当理由。对证据14、15、18无异议。对证据16认为已超过起诉期间。对证据17的异议同答辩意见。
第三人潘秀君对原告潘建伟提供证据的质证意见同被告禹州市城乡规划局的质证意见。
原告潘建伟对被告禹州市城乡规划局提供的依据1、6、7无异议。同时要求禹州市城乡规划局提供证据2、3、4的原始档案，认为被告禹州市城乡规划局提供的证据2、3、4构不成完整的准建档案，潘光兴潘XX的准建证存在严重的弄虚作假行为。
第三人潘秀君对被告禹州市城乡规划局提交的依据、证据无异议。
原告潘建伟对第三人潘秀君提供的证据1、3、4、5的真实性无异议。对证据2异议认为：调解书上显示的并不是潘建伟的真实财产情况，我承担养老责任，潘XX已经把财产赠与给我了。
被告禹州市城乡规划局对第三人潘秀君提供的证据无异议。
原告潘建伟、被告禹州市城乡规划局、第三人潘秀君对本案调取的证据均无异议。
上述依据和证据经庭审质证，对依据和证据的效力作如下认定：
原告潘建伟提供的证据5、6、8，与本案被诉的具体行政行为无关，不作为本案的有效证据使用。原告潘建伟提供的证据7因没有提供原件，且禹州市城乡规划局不予认可，不作为本案定案依据。原告潘建伟提供的证据1、2、3系原告潘建伟与禹州市房管局南大房管所签订的协议书及缴纳的相关费用，证实原告潘建伟取得了编号为规居96036号建设工程规划许可证所在土地的有偿使用权，与本案有关联，可以作为本案的证据使用。原告潘建伟提供的证据4系所有权人为潘建伟的禹字第003015155号房屋所有权证，与被诉的具体行政行为有关联性，且被告禹州市城乡规划局也将该证作为证据向法庭提交并用于证明潘建伟有土地使用权，故原告潘建伟提供的证据4可以作为本案的有效证据使用。原告潘建伟提供的证据9，与本案被诉的具体行政行为有一定的关联性，可以作为本案的有效证据使用。原告潘建伟提供的证据10、12、14、15，系法院生效的裁判文书，应作为证明案件事实的有效证据使用。原告潘建伟提供的证据11，证明了原告潘建伟曾经提起行政诉讼的事实，可以作为本案的证据使用。原告潘建伟提供的证据16，系本院庭审记录，主要证明原告潘建伟自2011年12月6日才知道被告为第三人之父潘XX颁发规居96036号建设工程规划许可证的事实，可作为有效证据使用。原告潘建伟提供的证据13、17、18亦作为本案定案证据。
被告禹州市城乡规划局提供的依据1，系办理建设工程规划许可证的职权依据和办理程序，应作为本案被告禹州市城乡规划局的颁证依据使用。被告禹州市城乡规划局提供的证据2、3、4、7，系被告禹州市城乡规划局在办理编号为规居96036、建设单位为潘光兴潘XX的建设工程规划许可证时所依据的有关材料，与本案被诉的具体行政行为有关联性，应作为本案的有效证据使用。被告禹州市城乡规划局提供的证据5、6，亦可以作为本案的证据使用。
第三人潘秀君提供的证据及本案调取的证据，证明内容客观真实，来源合法，与本案有关联，可以作为证明案件有关事实的证据使用。
依据上述有效证据和当事人的合理陈述，可以认定以下案件事实：
潘建伟、潘秀君系潘XX（已故）的子女（潘建伟系潘XX的养子）。1996年11月13日，潘建伟与禹州市房管局南大房管所签订协议书一份，取得了禹州市东环路南段160平方米土地的有偿使用权。1996年11月16日，潘建伟办理了禹字第003015155号房屋所有权证（该房产位置在上述160平方米范围之内）。1996年11月6日，潘XX、冀XX、董XX、吴XX四人共同申请办理建设工程规划许可证。原禹州市城乡建设委员会依据该申请及冀克学冀XX的禹字第003015152号房屋所有权证和潘建伟的禹字第003015155号房屋所有权证，于1996年11月26日，颁发了建设单位为潘XX、编号为规居96036号的建设工程规划许可证，建设单位：潘XX；建设项目名称：住宅楼；建设位置：东环路南段东侧；建设规模：东西6.25米，南北10.8米，三层187.5平方米。2011年12月6日，本院在审理潘秀君诉潘建伟继承一案庭审中，潘建伟得知了原禹州市城乡建设委员会为潘光兴潘XX颁发的编号为规居96036号建设工程规划许可证。2013年1月16日，潘建伟以禹州市城乡规划局为被告、潘秀君为第三人提起行政诉讼，请求依法撤销原禹州市城乡建设委员会颁发编号为规居96036号，建设单位为潘XX的建设工程规划许可证。2014年5月7日，潘建伟向本院递交撤诉申请书，以不能直接参加诉讼为由要求撤诉，当时本院未告知其撤诉的法律后果。2014年5月13日，本院作出（2013）禹行初字第5号行政裁定书，裁定准予原告潘建伟撤回起诉。当时潘建伟因刑事犯罪在河南省安阳市看守所羁押。2015年1月26日，潘建伟再次提起行政诉讼，请求依法撤销原禹州市城乡建设委员会于1996年11月26日颁发并登记在潘XX名下的编号为规居96036号建设工程规划许可证等情。
另查明：原禹州市城乡建设委员会的职责现由禹州市城乡规划局行使。
又查明：潘建伟因涉嫌刑事犯罪，于2013年6月14日被刑事拘留，2013年7月2日被逮捕。因犯罪于2014年6月19日被送往河南省新郑监狱服刑
本院认为：行政诉讼的原告是指认为行政机关或其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，请求司法保护的公民、法人或其他组织。本案中，原禹州市城乡建设委员会于1996年11月26日为潘XX颁发的编号为规居96036号建设工程规划许可证所记载的建设位置，位于潘建伟与原禹州市房管局南大房管所登记的土地有偿使用协议中潘建伟所使用的范围之内，潘建伟作为利害关系人，是本案适格原告。
基于原告潘建伟于2011年12月6日得知原禹州市城乡建设委员会为潘XX颁发的规居96036号建设工程规划许可证的事实。本院认为：因该规划许可证没有告知诉权和起诉期限，因此本案的起诉期限应结合当时的行政诉讼法和司法解释来理解。当时的行政诉讼法规定的三个月起诉期限是指原告既知道行政行为内容，又知道具体可诉性和起诉期限的情形下才适用（行政处罚的行政行为较为常见）。在上述三项情况不同时具备情况下，应适用于最高人民法院关于《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释之规定。原告潘建伟虽于2011年12月6日得知了规划许可证的具体内容，但规划许可证不显示诉权和起诉期限，潘建伟称在当时不知该许可证具有可诉性和起诉期限，被告禹州市城乡规划局和第三人潘秀君也没有证据证明潘建伟在2011年12月6日就知道诉权和起诉期限。故本案被告禹州市城乡规划局和第三人潘秀君关于潘建伟的起诉期限是2011年12月6日之后的三个月的观点不予采纳。只要潘建伟在得知行政行为内容后二年中的任何时间知道了诉权和起诉期限，起诉期限就是自其知道之日之后的三个月内，但从知道之日起不得超过二年。譬如潘建伟是2012年2月6日知道了诉权和起诉期限，其起诉届满日为2012年5月6日。如潘建伟在2013年10月6日知道了诉权和起诉期限，则其起诉期限就只是两个月而不是三个月。潘建伟于2013年1月16日起诉，不超过起诉期限。
2013年1月16日，潘建伟向本院起诉，要求撤销原禹州市城乡建设委员会为潘光兴潘XX颁发的规居96036号建设工程规划许可证。2014年5月7日，潘建伟向本院申请撤诉的理由是本人不能直接参加诉讼，而非实质权利的真实放弃。因当时潘建伟因涉嫌犯罪被羁押于安阳市看守所，其诉讼权利受到限制，本院在作出准许撤诉裁定前未告知其撤诉的法律后果。若以重复起诉为由驳回潘建伟的起诉明显不当，更不利于人民法院对行政机关行政行为的司法审查监督。被告禹州市城乡规划局和第三人潘秀君关于潘建伟重复起诉的观点不予采纳。
民事诉讼与行政诉讼的审理范围是不同的，民事诉讼的主要任务是确认、调整平等民事主体之间的财产权、人身权等民事权利。行政诉讼的主要任务则是对行政行为的合法性进行审查。第三人潘秀君关于1982年建房时潘建伟年仅十九岁无经济收入，4间房屋为潘XX所有的述称本案不予审理。本案仅对原禹州市城乡建设委员会为潘XX所颁发规划许可证的合法性进行审查。
原禹州市房管局南大房管所作为当时政府职能部门的派出机构与潘建伟所签订的协议，在没有被依法撤销或行政机关作出撤销情况下，本院不应否认其效力。该土地上房屋登记的产权人为潘建伟，当时的潘建伟33周岁，属完全民事行为能力人。按照被告禹州市城乡规划局提供的规范性文件规定，在设市城市或县人民政府所在地镇的城市规划区内，居民新建、扩建、改建、翻建私有住房，应向城市居民委员会或村民委员会提出申请，由城市居民委员会或村民委员会征求四邻意见，并签署意见后，持土地使用权属证件、房屋产权证件、户籍证件、报街道办事处或乡镇人民政府审查后，市、县（市）城市规划行政主管部门方可决定是否颁发建设工程规划许可证。在潘建伟持有土地使用证明和房屋产权证的情况下，原禹州市城乡建设委员会仅凭潘XX名义的申请和潘建伟名义的房产证，在没有潘建伟授权、没有潘建伟房屋产权登记变更申请，更没有潘建伟与潘XX身份关系证明的情况下，为潘XX颁发的规居96036号建设工程规划许可证属主要证据不足、违反法定程序，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）款规定，判决如下：
撤销被告禹州市城乡规划局（原禹州市城乡建设委员会）于1996年11月26日为潘XX颁发的规居96036号建设工程规划许可证。
本案受理费50元，由被告禹州市城乡规划局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省许昌市中级人民法院。
审 判 长 ：张世飙
人民陪审员 ：张红英
人民陪审员 ：张瑞瑞
二〇一六年五月二十日
书 记 员 ： 路 静