浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终40号
上诉人（原审原告）陈瑞清，男，1954年9月28日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。
委托代理人陈艺伟，男，1997年3月21日出生，汉族，住址同上。系陈瑞清之子。
被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府。住所地：浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。
法定代表人王振勇，区长。
委托代理人林依浩，温州市瓯海区景山街道办事处工作人员。
委托代理人陈文克，浙江嘉瑞成律师事务所律师。
陈瑞清诉温州市瓯海区人民政府其他拆迁行政行为一案，温州市中级人民法院于2016年12月7日作出（2016）浙03行初184号行政裁定。陈瑞清不服，向本院提起上诉，本院于2017年2月14日立案受理后依法组成合议庭，并于同年4月25日公开开庭审理本案。上诉人陈瑞清及其委托代理人陈艺伟，被上诉人温州市瓯海区人民政府的委托代理人林依浩、陈文克到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案已依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审审理查明：1993年6月8日，温州市水利电力局向陈瑞清核发温水河许字（93）第021号《河道使用许可证》，核准其按划定范围使用河道，使用功能为住宅用地，用河面积为93.64平方米，用河位置为瓯海区景山街道西山东路263弄24号。陈瑞清在上述用地范围内建造房屋，并于同年6月10日缴纳临时占用费9925.8元。2012年8月20日，因上述房屋位于温州市瓯海区景山街道西景佳园二期城中村改造工程建设范围内，陈瑞清和景山新农村公司签订《房屋置换与补偿临时协议书》。该协议第三条第1款第（3）项约定：“房屋总建筑面积167.14平方米，无产权房屋建筑面积167.14平方米……河道使用面积93.64平方米，置换13.59平方米”，该协议同时就房屋拆除、过渡方式等进行约定。此后，上述房屋被拆除，陈瑞清领取了景山新农村公司支付的历年临时安置费。2012年10月25日，瓯海区政府召开专题会议就景山街道净水社区保障性安居工程置换有关问题进行讨论，并作出〔2012〕91号《专题会议纪要》。该纪要的附件2《关于已缴纳河道占用费的问题》一表中列明对陈瑞清上述房屋的处理意见为“置换13.59平方米，互不计算差价”。陈瑞清对上述会议纪要不服，提起本案诉讼。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告先与景山新农村公司达成协议明确涉案房屋的置换面积，并按照置换后的面积领取临时安置费，被诉会议纪要形成在后，未对外产生法律效力，属于行政机关内部行为，对原告权利义务并不产生实际影响。因此，原告起诉请求撤销被诉会议纪要内容，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告陈瑞清的起诉。
陈瑞清上诉称：一、上诉人认为：温州市中级人民法院上述裁定,存在着偷换概念、避实就虚的行为。1、《温州市瓯海区景山街道西景佳园二期城中村改造・调查登记表》落款单位是：温州市瓯海区景山街道办事处、温州市景山新农村改造建设投资有限公司,及《温州市瓯海区景山街道城市建设房屋征收、城中村改造、农房改造集聚建设补偿》二份景山街道办事处文件资料都说明以下事实：温州市瓯海区景山街道西景佳园二期城中村改造是瓯海区人民政府的政府行为,温州市瓯海区景山街道办事处是政府行为落实基层政府单位，温州市景山新农村改造建设投资有限公司仅是建设单位。2、温州市瓯海区景山街道办事处封锁温州市人民政府有关拆迁及未登记房屋拆迁政策,仅给拆迁户一份所谓的《温州市瓯海区景山街道西景佳园二期城中村改造》实施细则(摘要),内容极其简单,没有涉及有关未登记房屋具体赔偿内容,给拆迁户形成错觉,以为未登记的房屋等同于违章建筑。温州市瓯海区景山街道办事处统一口径,确定经温州市水利电力局审核批准《河道使用许可证》住宅用地被拆迁户的补偿方案,并通过多种宣传渠道,形成高压态势,震慑被拆迁户,逼迫拆迁户认定以下事实:与景山街道办事处争议维权,绝没有好果子吃,最终还是要输的,从而使得被拆迁户忍痛接受不公平、不平等的《房屋置换与补偿临时协议书》。瓯海区人民政府和景山街道为了搪塞、堵住没有法律依据,没有政府文件的上述非法行为,而精心炮制一份温州市瓯海区人民政府（2012）91号专题会议纪要，为景山街道及温州市景山新农村改造建设投资有限公司背书,站台,达到所谓合法性目的，更进一步为温州市景山新农村改造建设投资有限公司剥夺、抢夺己经办理了温州市水利电力局审核批准温水河许字(93)第021号《河道使用许可证》、上世纪90年代初缴纳巨资10000元的合法使用住宅用地的等被拆迁户,以谋取上亿元人民币的非法额外收入铺平道路。温州市中级人民法院《(2016)浙03行初184号》行政裁定书第4页：“本案中,原告先与景山新农村公司达成协议明确涉案房屋的置换面积,并按照置换后的面积领取临时安置费,被诉会议纪要形成在后,未对外产生法律效力,属于行政机关内部行为,对原告权利义务并不产生实际影响》”是多么的荒谬，温州市瓯海区人民政府(2012)91号专题会议纪要的出台,就是为景山街道及温州市景山新农村改造建设投资有限公司提供剥夺公民合法住宅所定制的框框条条,怎么没有对外发生法律效力？3、2011年4月18日成立的温州市景山新农村改造建设投资有限公司是混乱不堪的一人独资公司。①法定代表人林依浩系景山街道办事处工作人员,根据国家法律,公务员不得从事公务员以外的经营活动。②2011年4月18日成立的温州市景山新农村改造建设投资有限公司经营范围:“无新农村建设项目及政府建设项目的投资及管理。”《景山街道西景佳园二期城中村改造》系城中村改造政府行为,该工商营业执照经营范围已经明确确定,无权参与“新农村建设项目及政府建设项目的投资及管理”。温州市景山新农村改造建设投资有限公司2012年12月17日工商营业变更其经营范围内容:“新农村建设项目及政府建设项目的投资及管理。”而上诉人与该温州市景山新农村改造建设投资有限公司签订的《房屋置换与补偿临时协议书》,落款时间为:2012年8月20日,也就是说,温州市景山新农村改造建设投资有限公司不具有“新农村建设项目及政府建设项目的投资及管理”的资质,该温州市景山新农村改造建设投资有限公司与上诉人签订《房屋置换与补偿临时协议书》没有法律依据。③《房屋置换与补偿临时协议书》必须公证。拆迁房屋拆迁管理部门代管的房屋所订立的拆迁补偿安置协议书必须经公证机关公证,即实行强制性公证。《景山街道西景佳园二期城中村改造》系景山街道城中村改造实施范围内,温州市景山新农村改造建设投资有限公司作为代管单位与被拆迁人签订的《房屋置换与补偿临时协议书》必须公证,未经公证的不具有法律效力。4、一审期间上诉人要求温州市景山新农村改造建设投资有限公司出具2012年8月20日前拆迁房屋必须具有的法律文件。根据《中华人民共和国拆迁管理条例》,温州市景山新农村改造建设投资有限公司应向鹿城区人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：①、建设项目批准文件;②、建设用地规划许可证;③、国有土地使用权批准文件;④、拆迁计划及拆迁方案;⑤、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。上诉人一审期间,曾要求温州市景山新农村改造建设投资有限公司提供上述文件,一审法官也要求该温州市景山新农村改造建设投资有限公司提供上述文件，但该景山新农村改造建设投资有限公司并没有在一审期间提供,显然说明该公司无法提供。故可以认定温州市景山新农村改造建设投资有限公司违反《中华人民共和国拆迁管理条例》的规定并与上诉人签订《房屋置换与补偿临时协议书》是非法的,不具有法律效力。综上,我们认为温州市中级人民法院上述裁定明显不符合事实,于法无据。二、景山街道办事处蓄意违反温州市人民政府办公室关于市区温瑞塘河水系沿岸规划保护范围内历史违章建筑处理的意见《温政办(2009)23号》第二条：“对旧城区内于1985年5月23日前、旧城区外于1998年11月30日前建造的历史违章住宅房屋,房屋拆除人在公告规定的拆除期限内自行拆除或腾空后交由拆除人拆除的,可实行货币补偿,或异地以优惠价格购买同等建筑面积的安置住房(以1998年版《温州市旧城控制性详细规划》所规定的旧城区范围为准)。”景山街道擅自出具所谓的《温州市瓯海区景山街道城市建设房屋征收、城中村改造、农房改造集聚建设补偿》,将《温政办(2009)23号》文件相关未登记房屋内容一笔抹杀,按100:14.51的比例置换建筑面积,将上诉人陈瑞清占地面积93.64平方米住房置换为13.59平方米,没有法理。三、上诉人认为,被上诉人景山街道办事处出具的《温州市瓯海区景山街道城市建设房屋征收、城中村改造、农房改造集聚建设补偿》是违反《温政办(2009)23号》文件的:1、缺乏法律平等性,是不公平的。房屋拆迁当事人之间的法律地位是平等的。无论当事人双方的经济实力、政治地位如何,不允许任何一方将自己的意志强加给另一方。凡显失公正的协议是可撤销的。故上诉人认为上诉人与温州市景山新农村改造建设投资有限公司有签订的《房屋置换与补偿临时协议书》是可撤销的。2、拆迁补偿安置协议合法必须性。协议必须是房屋拆迁双方的合法行为。所谓合法行为,是指按照房屋拆迁法规规定的要求而实施的行为。如当事人的资格,社会组织作为房屋拆迁协议当事人要有法人资格;承办人签订协议要有法人或法人代表的授权证明；委托代理订立协议的要有合法手续；……凡违反法规规定,采取欺诈手段等所订立的协议都是无效协议。综上所述,上诉人依照《中华人民共和国行政诉讼法》、温州市人民政府办公室关于市区温瑞塘河水系沿岸规划保护范围内历史违章建筑处理的意见《温政办(2009)23号》、《中华人民共和国河道管理条例》之规定,请求浙江省高级人民法院依法判令撤销浙江省温州市中级人民法院《(2016)03行初184号》行政裁定书,发回重审。
温州市瓯海区人民政府答辩称：一、一审驳回被答辩人的起诉符合事实和法律规定,依法应予以维持。被诉会议纪要是于2012年10月25日作出,而被答辩人与温州市景山新农村建设投资有限公司于2012年8月20日签订的《房屋置换与补偿临时协议书》就已经明确注明“河道使用面积93.64m2置换13.59m2”并且被答辩人在上述协议签订后也一直根据协议确定的安置面积领取临时安置费。被诉会议纪要只是对双方达成的上述内容进行确认,作为财政款项支出的依据,并未对被答辩人创设任何新的义务,不对被答辩人产生法律效力,依法不会对被答辩人的权利义务产生实际影响,一审据此驳回被答辩人的起诉符合法律规定。二、被答辩人起诉要求撤销会议纪要内容已经超过诉讼时效。被诉会议纪要是于2012年10月25日作出,而被答辩人明确其于2012年就知道会议纪要内容。被答辩人于2016年才提起起诉已经超过诉讼时效,依法应当驳回其起诉。三、被答辩人上诉称温州市景山新农村建设投资有限公司与其签订《房屋置换与补偿临时协议书》不具有合法性并非本案的审理范围。本案被答辩人一审起诉要求撤销的是被诉会议纪要的内容,而并未针对温州市景山新农村建设投资有限公司的行为。据此,温州市景山新农村建设投资有限公司与上诉人签订《房屋置换与补偿临时协议书》是否合法,依法不应在本案中予以处理。综上,请求二审法院驳回上诉,维持原审裁定。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间双方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审认定的事实予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人与温州市景山新农村建设投资有限公司签订的《房屋置换与补偿临时协议书》已经约定河道使用面积93.64平方米置换13.59平方米，而本案被诉会议纪要形成此后，且会议纪要所涉上诉人的河道置换面积13.59平方米亦与临时协议书的约定一致，并未对上诉人增设新的权利义务，故被诉纪要对上诉人的权利义务不产生实际影响，不能对其提起诉讼。上诉人对《房屋置换与补偿临时协议书》的异议亦不属于本案审查范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一七年五月四日
书 记 员 徐一菁