安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖行终388号上诉人（一审原告）储可付，男，1965年12月17日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。委托代理人吕国华，北京国征律师事务所律师。被上诉人（一审被告）阜阳市城乡规划局，住所地安徽省阜阳市一道河路7号，组织机构代码78108235-1。法定代表人李佑斌，该局局长。委托代理人赵李，该局工作人员。委托代理人李恒，该局法律顾问。上诉人储可付因诉阜阳市城乡规划局规划行政确认一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2015）阜行初字第00090号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月21日公开开庭审理了本案。上诉人储可付及其委托代理人吕国华，被上诉人阜阳市城乡规划局的委托代理人赵李、李恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。储可付向一审法院诉称，其夫妇响应当时的政策，创建阜阳市富兴养殖有限公司养殖场，在阜阳经济技术开发区京九办事处岳寨行政村大于庄东头建设养殖场及住房，该建设项目依法报请阜阳经济技术开发区京九办事处批准，符合城乡规划。阜阳市城乡规划局未调查取证，未履行正当程序，认定储可付所建房屋属于违法建设，事实不清，证据不足，程序违法且超越职权。请求依法撤销阜阳市城乡规划局作出的认定储可付位于阜阳经济技术开发区京九路街道办事处的房屋属于违法建设的行政行为。一审法院审理查明，储可付于2007年6月向京九办事处申请立项筹建养殖企业，2008年后在阜阳市颍州区京九办事处岳寨村大于庄建成砖混结构和部分砖木结构的3层房屋一处，面积1042平方米，没有办理《建设工程规划许可证》。2014年11月11日，阜阳市城市管理行政执法局接到阜阳汽贸物流园请求查处的函，随即立案调查。阜阳经济技术开发区城市管理行政执法局向阜阳市城乡规划局书面申请，要求对储可付等十户村民的房屋是否合法作出认定。2014年12月18日，阜阳市城乡规划局作出阜规函〔2014〕361号复函，认定包括储可付在内的十户村民在京九办事处建设的房屋属于违法建设。2014年12月23日，阜阳市城市管理行政执法局对储可付作出（2014）城管罚决字第6009号行政处罚决定，限储可付三日内自行拆除完毕。储可付不服，向人民法院提起诉讼。安徽省阜阳市中级人民法院于2015年9月7日作出（2015）阜行终字第00099号行政判决，驳回储可付的诉讼请求。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当依法申办建设工程规划许可证。涉案房屋的区域在2004年已纳入阜阳市城市规划区内，并已向社会公布。储可付于2008年后建房未办理建设工程规划许可证，属违法建设。阜阳市城乡规划局对储可付的建筑物作出违法建设的认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。储可付诉称涉案房屋建设系经村委会同意、京九办事处批准后建设，属于合法建筑的理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回储可付的诉讼请求。储可付上诉称，1、一审没有查明以下事实：阜阳市城乡规划局是否具有对耕地上的建房行为进行行政确认的职权、涉案房屋建设时间、面积、结�、用途、权属和涉案土地性质、被诉行为作出时房屋是否已被征收、阜阳经济技术开发区城市管理行政执法局是否具有向阜阳市城乡规划局申请认定违法建设的行政职权、阜阳市城乡规划局作出被诉行政行为是否履行了深入调查研究和取证、现场勘验、听取储可付陈述和意见、广泛听取意见和进行充分论证、告知储可付有要求听证的权利、经集体讨论决定、交由法制机构或者组织专家进行合法性审查、在承包经营的耕地上建设养殖用房是否需要办理建设工程规划许可证。2、其建设行为发生于城市规划区内耕地上，即使属于违法建设，也仅适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等土地管理法律法规予以认定和处理。阜阳市城乡规划局同时适用《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》错误，一审判决排�《国务院关于全面推进依法行政的决定》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》对被诉行政行为的约束力，适用法律明显错误。综上，请求依法撤销一审判决，撤销被诉行政行为。阜阳市城乡规划局答辩称，1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条及《阜阳市人民政府办公室关于印发城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第二条第五项的规定，阜阳市城乡规划局具有阜阳城市规划区范围内违法建设认定的职权。2、阜阳市城乡规划局作出认定的主要依据是城管执法部门的调查材料，该调查材料证明涉案房屋未取得建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十条的规定，未取得建设工程规划许可证的为违法建设，《阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第十六条也对违法建设有明确规�，故城管执法部门在取得调查材料证明涉案房屋没有建设工程规划许可证的情况下，已可以认定属于违法建设。对储可付所建设房屋属违法建设的认定，属于已生效处罚决定的组成部分，受生效判决所羁束。储可付所述的程序是城管执法部门进行行政处罚时需要履行的程序，阜阳市城乡规划局作出的违法建设认定，并非行政处罚。3、根据《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室的通知》（建法[2012]43号），“违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态”，且《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》对未取得建设工程规划许可证的建设行为，均定义为违法建设，故阜阳市城乡规划局作出认定适用法律正确�综上，请求依法驳回上诉，维持原判。阜阳市城乡规划局在一审中向法庭提交了以下证据：（一）主体资格方面证据：1、组织机构代码证；2、阜政办〔2010〕50号《阜阳市人民政府办公室关于印发市城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第二条第（五）项。证明阜阳市城乡规划局具有主体资格。（二）程序、事实方面证据：1、阜开城管[2014]45号《关于对京九路街道办事处王海超等十户村民房屋建设规划许可情况的认定申请》；2、京九办事处王海超等十户村民房屋建设情况统计表；3、关于依法查处岳寨村大于庄储可付涉嫌违法建设的函；4、阜阳市城市管理行政执法局立案审批表；5、阜阳市城市总体规划（2004-2020）；6、储可付房屋的照片；7、阜阳市城市管理行政执法现场勘验检查笔录；8、阜阳开发区京九路街道办事�岳寨村民委员会证明；9、调查笔录、对于传民的询问笔录；10、阜规函〔2014〕361号《对的复函》；11、《阜阳市城市总体规划（2007-2020）》；12、城管告字〔2014〕6025号《行政处罚案件事先告知书》；13、（2014）城管罚决字第6009号《行政处罚决定书》；14、阜阳市中级人民法院（2015）阜行终字第00099号行政判决书；15、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》；16、《阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》；17、《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的通知》。证明行政执法局有权处理涉案违法建筑。阜阳市城乡规划局提交以下法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、六十四条。储可付在一审中向法庭提交了以下证据：第一组证据：《阜阳市城乡规划局权力清单和责任清单》第七条。证明阜阳市规划局无权对原告作出违法建设的认定。第二组证据：1、安徽阜阳汽贸物流园项目建设用地征地拆迁补偿安置实施方案；2、阜阳市集体土地征收补偿摸底表；3、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》；4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第（二）项。证明被告认定原告的房屋属于违法建设程序违法。第三组证据：1、阜阳市2009年第十五批次城市建设用地（地块一）勘测定界图所标注储可付所建养殖场位置；2、摸底表；3、中国银行普通活期存折；4、岳寨村大于庄东队于传军组土地到户清册；5、储可付保存的2007年个人开支记录本；6、富兴养殖场立项申请报告书；7、阜�市经济技术开发区京九办事处岳寨村民委员会证明；8、关于富兴养殖场项目的可行性分析报告；9、储可付身份证；10、阜开管秘〔2015〕119号文件。证明：阜阳经济技术开发区城管局向被告提供的关于储可付违法建设证据不实；储可付在大于庄建养殖场，其所在村、办事处、管委会和征迁办及群众对养殖场的合理存在是了解的；储可付在大于庄东养殖场于2007年建成，实际面积为998.64平方米，阜阳经济技术开发区行政执法局在审批表中填写内容不真实；岳寨村民委员会于2014年11月26日出具的证明与2007年6月16日在富兴养殖场立项申请报告书上的签字和2007年10月20日出具的证明表述内容不一致；2014年11月26日对于传民的询问笔录内容不真实。第四组证据：1、国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》；2、储可付两份承包耕地合同书；3、储可付户口薄；4、阜阳市富兴养殖有限公司企业法人营业执照；5、动物防疫合格证；6、2008年中央一号文件第二部分第二段落；7、2014年ＸＸＸ在中央政法工作会议的讲话；8、《中华人民共和国畜牧法》第三十七条；9、《中华人民共和国土地管理法》第十四条；10、《中华人民共和国土地管理法》第十四条。证明：原告在自己的承包耕地上，按有关政策申请批准建设养殖场，从事发展养殖业，符合农业发展要求，合理合法，阜阳市城乡规划局以《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，对储可付在岳寨村大于庄东建设的养殖场进行违法建设认定，适用法律错误。第五组证据：证人朱玉峰、王少林的证言。证明储可付的房屋建设时间是2007年，被告作出被诉行为的主要证据不足。以上证据均已随案移送本院。本院依照《最高人民法院关于行政诉讼�据若干问题的规定》对案件证据进行了审核，一审关于案件证据的认证符合法律规定，本院对一审认定的案件事实予以确认。储可付在二审中向法庭提交以下证据：1、《阜阳市人民政府关于印发阜阳市2009年度土地卫片执法检查工作方案的通知》（阜政办秘（2012）22号）；2、《国土资源部办公厅关于2009年度土地卫片执法检查有关问题的通知》（国土资厅发〔2010〕37号）。证明：涉案房屋经过国土、规划部门等联合执法时认定和处理过；阜阳经济技术开发区位于阜阳市城市规划区内，规划部门负责认定城市规划区内国有土地和集体建设用地的违法建设，国土部门负责认定集体农用地上的违法建设。经庭审质证，阜阳市城乡规划局对证据真实性无异议，对关联性有异议，认为不能证明对涉案房屋有具体的认定和处理；通知是针对违法用地的，与房屋违法建�无关；通知未体现规划部门和国土部门的分工，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定，阜阳市城乡规划局有权处理违法建设。本院经审查，该两份证据虽来源合法，内容真实，但不能达到其证明目的，与本案无关联，故不予认定。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《阜阳市人民政府办公室关于印发市城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第二条第（五）项的规定，阜阳市城乡规划局有认定城市规划区范围内违法建设的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可�。”本案中，阜阳市城乡规划局提供的证据可以证明，储可付建设的房屋位于阜阳市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证，储可付对该项事实亦予以认可，故阜阳市城乡规划局认定储可付在京九办事处建设的房屋属违法建设并无不当。但阜阳市城乡规划局在复函中同时适用《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》确有不妥，本院予以指正。至于储可付上诉认为阜阳市城乡规划局应当履行的深入调查研究和取证、现场勘验等程序，因该程序系行政机关作出行政处罚或重大行政决策时应履行的程序，故其要求规划部门在对违法建设作出认定时履行该程序，无法律依据；其主张本案仅应适用土地管理方面的法律法规，亦不能成立。综上，一审判决认定事实和适用法律正确。储可付的上诉理由不能成立，本院依法不予支�。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人储可付负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长  邓晓月代理审判员  石 音代理审判员  蒋春晖二〇一六年八月二十九日书 记 员  潘玉丹附：相关法律条文《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……