云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云01行终210号
上诉人（一审被告）昆明市住房和城乡建设局。
住所地：昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心*号楼。
法定代表人李彤，局长。
委托代理人陈宏元，云南天途律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
委托代理人唐义荃，云南天途律师事务所实习律师，代理权限：一般授权代理。
上诉人（一审第三人）肖光华，男，汉族，1962年2月11日生，云南省嵩明县人，住嵩明县。
委托代理人李广胜、李嘉，云南滇源律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审原告）禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处咪油村委会永平村民小组。
负责人刘会兵，村民小组组长。
委托代理人刘英，北京市北斗鼎铭律师事务所昆明分所律师，代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审第三人）禄劝彝族苗族自治县住房和城乡规划建设管理局。
住所地：禄劝县屏山街道办事处屏山路**号。
法定代表人段子继，局长。
委托代理人李志红，该局物管办主任，代理权限：特别授权代理。
委托代理人崔如华，云南展耀律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
上诉人昆明市住房和城乡建设局（以下简称：市住建局）、肖光华因与被上诉人禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处咪油村委会永平村民小组（以下简称：永平村小组）、禄劝彝族苗族自治县住房和城乡规划建设管理局（以下简称：禄劝住建局）房屋登记行政复议一案，不服云南省富民县人民法院（2016）云0124行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月10日受理后，依法组成合议庭进行审理，期间经云南省高级人民法院批准延长了本案审理期限。经调查询问及合议庭评议，本案现已审理终结。
一审人民法院查明以下案件事实：2008年，原告与禄劝县屏山镇人民政府签订《征用土地协议》，由屏山镇人民政府征用原告的集体土地作为建设用地使用，原告的预留安置用地按实际征用总面积的20%预留归原告使用以保障被征用土地农民的利益。2010年11月3日，原告与昆明鸿乙名业房地产开发经营有限公司（以下简称：鸿乙公司）签订《房地产开发合作协议书》，约定由鸿乙公司开发原告预留安置用地78.4亩，鸿乙公司必须在36个月完成项目建设，完成开发后提供给原告269套住宅、269间商铺、269个车位、269个农贸市场摊位。2012年12月21日，原告与鸿乙公司签订《回迁安置供房协议》，约定由鸿乙公司向原告提供其开发的“禄劝世纪中心项目”第四栋、第五栋住房269套，第一、二、三、四、五、六、七、八、十一栋地上一层公路旁临街商铺269间，第一、二、三、四栋商铺下面的农贸市场摊位269个，世纪中心负二层车位269个。2013年1月24日，原告与鸿乙公司签订《商铺租赁协议》，约定原告将269间商铺租给鸿乙公司使用。2015年3月19日，鸿乙公司出具两份《承诺》给原告，承诺在2015年4月19日前将处理给他人的商铺、房屋办理过户给原告。2014年4月1日，鸿乙公司向肖光华借款2850万元作为流动资金使用，同时签订了21套房屋的《商品房购销合同》作为借款担保，并约定鸿乙公司如不能按期归还借款，鸿乙公司就将相应的房屋产权证办给肖光华。2014年11月19日，肖光华向第三人禄劝住建局申请办理房屋权属登记，禄劝住建局根据肖光华提交的2014年3月26日签订的《商品房购销合同》、2014年11月17日昆明天宇测绘有限责任公司出具的《房产测绘结果报告》、2014年11月19日开具的《预收购房款发票》、《印花税销售凭证、缴款书》、《房屋买卖契税缴款书》、《房屋维修基金结算票据》等资料，于同日向肖光华颁发了相应的《房屋所有权证》，本案涉及的房屋为1幢1层、2幢1层商铺。2015年7月8日，原告认为肖光华隐瞒事实真相、欺骗办证部门办理房屋所有权证，向禄劝住建局申请撤销肖光华办理的坐落位于禄劝县城掌鸠河世纪中心1幢1层、2幢1层商铺的《房屋所有权证》。禄劝住建局立案受理后，收集了相关的证据，9月1日向肖光华送达《注销登记决定告知书》，9月6日肖光华向禄劝住建局递交《关于禄劝县住房和城乡规划建设管理局注销房产登记的意见》，9月15日，禄劝住建局认为肖光华申请办理的“禄字20142192号、禄字20142194号《房屋所有权证》”，存在房屋权属有争议、申报不实的情况，根据《昆明市城市房屋权属登记管理条例》第二十四条的规定，作出“禄建决2015第03号《注销登记决定书》”：决定注销肖光华办理的禄字20142192号、禄字20142194号《房屋所有权证》。2015年11月11日，肖光华对禄劝住建局作出的“禄建决2015第03号《注销登记决定书》”不服，向市住建局申请行政复议，请求撤销禄劝住建局作出的“禄建决2015第03号《注销登记决定书》。市住建局受理后向禄劝住建局送达《行政复议被申请人答复通知书》，11月13日禄劝住建局向市住建提交书面《行政复议答辩书》及相应的证据。2016年1月20日，市住建局认为禄劝住建局作出的《注销登记决定书》，应认定事实清楚、证据确凿，但在注销决定书中仅记载存在房屋权属争议、申报不实，未说明存在争议及申报不实的具体情形，对主要事实认定不清。行政复议期间，虽然提交了行政复议答辩书及证据材料，详细说明了注销登记所认定的事实，但在作出注销登记备案行政行为时，并未在注销登记备案决定书中予以记载，不利于申请人合法权益的保护，因此不应作为作出行政行为时所认定的事实。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出“昆住建行复决字（2016）第1号《行政复议决定书》”：决定撤销禄劝住建局作出的禄建决2015第03号《注销登记决定书》。2016年1月29日，禄劝住建局告诉原告，自己作出的禄建决2015第03号《注销登记决定书》已被市住建局行政复议撤销。原告召开村民代表大会后决定，以村民小组的名义起诉被告，请求撤销市住建局作出的《行政复议决定书》。2016年2月3日原告向禄劝县人民法院提起本案诉讼。后本案由昆明市中级人民法院指定富民县人民法院管辖。
一审人民法院认为：（一）本案涉及的房屋是原告永平村民小组所有的预留安置房，被告市住建局以《行政复议决定书》撤销禄劝住建局作出的《注销登记决定书》的行政行为与原告有利害关系，原告召开村民代表大会后决定以村民小组的名义起诉被告，原告已履行了有关民主议定的法定程序，有权提起本案诉讼、原告的主体适格。（二）本案复议机关市住建局复议改变了原行政行为，复议机关市住建局是适格的被告。（三）永平村民小组的起诉与肖光华、禄劝住建局有利害关系，肖光华、禄劝住建局应作为本案第三人参加诉讼。（四）1、本案涉及的房屋系永平村民小组的预留安置房，永平村民小组与肖光华办理房屋登记行为有利害关系，市住建局在行政复议期间未通知永平村民小组作为第三人参加行政复议，违反《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款的规定。2、市住建局提交的证据不能证明其作出的《行政复议决定》经行政复议机关的负责人同意或者经过集体讨论通过，违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定；3、市住建局因案件情况复杂，在复议期间申请延长行政复议期限，市住建局提交的证据不能证明其已将行政复议延长的期限告知申请人和被申请人，违反《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款。一审人民法院认为被告市住建局作出的《行政复议决定书》属程序违法，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销被告市住建局于2016年1月20日作出的“昆住建行复决字（2016）第1号《行政复议决定书》”，案件受理费50元，由被告市住建局承担。
宣判后，市住建局不服一审判决向本院提起上诉称：（一）关于未通知永平村小组参加复议故程序违法的判决理由。根据《行政复议法》第十条第三款，同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民法人或其他组织，“可以”作为第三人参加诉讼，并非“必须”参加，复议机关对其是否参加享有裁量权；若依一审裁判逻辑，一审法院在诉讼中未追加村小组的合同相对方鸿乙公司作为第三人，也存在遗漏当事人情形；村民小组不具备法人资格，其能否作为行政复议当事人至今无明确规定；村小组与鸿乙公司所签订房地产开发合作协议与现有法律法规不符，村民集体土地被收储后，回迁安置房应在项目用地招拍挂时作为附加条件，并由政府有权部门与开发企业签订回迁安置合同，项目发放建设工程规划许可证时，应明确回迁安置房坐落及面积，项目发放商品房预售许可证明时，回迁安置房不应纳入可销售商品房范围；行政复议审查的是禄劝住建局的注销行政行为，我局撤销该注销行政行为后，并未影响永平村小组通过民事诉讼解决争议的权利；以往司法审判中，对于行政复议遗漏第三人情形，并不必然导致行政复议决定被撤销，对此应统一司法裁判标准。（二）关于无证据证明被诉《复议决定书》已经负责人同意或集体讨论通过，故程序违法的判决理由。行政机关作出复议决定前，必然要按照复议法的规定，履行相应的讨论、审批流程，经负责人同意后作出书面复议决定，加盖行政复议专用章，对内部讨论、审批文件是否必须在行政诉讼中作为证据提交，在以往涉及行政复议的行政诉讼中，并无强制性要求，对此应统一裁判标准。（三）关于未将延长复议期限情形告知申请人和被申请人，故程序违法的判决理由。市住建局已电话告知复议当事人；一审中，相关当事人对此并未提出异议，一审法院也未就此进行调查，直接在判决书中予以认定属事实不清。（四）一审有程序违法情形。村民小组未在庭审中提交民主议定程序文件。（五）一审仅从主体、程序两方面进行审理，对行政复议所依据的事实并未进行审查，而禄劝住建局的注销行为有以下问题：所依据事实简单，未在决定书中说明具体情形，对主要事实认定不清；禄劝住建局、村小组称鸿乙公司与云龙公司及肖光华、洪建宗等存在民间借贷关系，相关商品房买卖属担保债务偿还，不属于真实合法有效的买卖，因此应予注销，但根据合同法规定，认定合同无效的适用条件非常严格，且应由人民法院进行裁决，禄劝住建局作为房屋登记部门不应行使司法裁判权，以往住建部门处理类似纠纷时，处理方式均为建议当事人向人民法院提起民事诉讼，房屋登记部门将按照生效法律文书予以办理，认为涉嫌经济犯罪的，也可报案由公安机关立案查处。综上，市住建局请求撤销一审判决，改判维持市住建局所作昆住建行复决字（2016）第1号《行政复议决定书》，案件受理费由被上诉人承担。
肖光华不服一审判决向本院提起上诉称：（一）一审判决错误认定鸿乙公司开发的78.4亩土地系村民小组预留安置用地，并进一步错误认定诉争房屋为村民小组所有的预留安置房，导致本案错误判决。土地使用权、房屋所有权归属问题应通过民事诉讼解决，而非在行政诉讼中确定属某一方所有；78.4亩国有土地使用权属鸿乙公司以拍卖出让方式取得而非从村小组处取得，鸿乙公司并未拆迁任何人的房屋，出让方即国家并未以任何形式约定要求鸿乙公司给村小组建设安置房，故从土地使用权取得过程来看根本不存在安置房之说，禄劝住建局核发的预许（禄建）字201201号商品房预售许可证同样将诉争房屋列入可预售范围，从监管部门角度看也不存在安置房之说。村小组仅凭无效的《房地产开发合作协议》即抗辩上诉人业已取得的物权，严重违反物权法定原则。（二）一审判决错误认定上诉人与鸿乙公司存在借贷关系。一审认定“鸿乙公司向肖光华借款2850万作为流动资金使用，同时签订21套房屋的《商品房购销合同》作为借款担保，约定鸿乙公司如不能按期归还借款，鸿乙公司将相应房屋产权证办给肖光华”。一审的此种认定严重违背客观事实，是在无借款合同、无资金交付凭证、未提交借条和汇款回单等证据原件的情况下作出的认定，且上诉人肖光华历来否认所谓借款关系，鸿乙公司亦未到庭，认定存在借贷关系毫无证据。在借款关系、担保关系均无证据证实的情况下，认定商品房购销合同是为担保借款而前段，严重违背客观事实。（三）村民小组不是被诉行政行为相对人，也不是利害关系人，不具原告主体资格，无权提起行政诉讼，被告市住建局亦不是适格被告，禄劝住建局不是利害关系人，不应许可其参加诉讼。（四）原判决适用法律错误。在未追加村小组作为复议第三人、延长复议期限的告知、行政机关负责人同意或集体讨论等方面，市住建局复议程序并未违法，复议决定不应被撤销。原撤销决定未告知肖光华房屋权属争议、申报不实的具体内容，未出示相关证据材料，导致上诉人直到复议阶段才知晓相关具体情况，原审判决违法认定了与本案无关的房产归属、借款关系等事实。（五）原判决严重违反法定程序，存在行政诉讼、民事诉讼不予区分的情况。综上，肖光华请求撤销一审判决，改判维持市住建局昆住建行复决字（2016）第1号《行政复议决定书》。
被上诉人永平村民小组答辩称：（一）涉案房屋为永平村小组所有的安置用房，任何人对已交付给村小组的涉案房产均不具处分权。涉案房屋所用土地原为永平村小组集体土地，因政府征用而预留20%用于村集体经济组织成员安置用地。2010年11月3日，村小组与鸿乙公司签订《房地产开发合作协议》，约定鸿乙公司开发村小组预留安置地78.4亩，鸿乙公司完成开发后提供给村小组住宅、商铺、车位、农贸市场摊位269套，屏山镇政府、禄劝发展改革经济贸易局、禄劝城乡规划委员会均下达批复，同意该开发事项，并明确建设规模和内容。2012年12月21日，村小组与鸿乙公司签订《回迁安置供房协议》，约定鸿乙公司提供给永平村小组禄劝世纪中心第四栋、第五栋住房269套，第一、二、三、四、五、六、七、八、十一栋房屋地上一层公路旁临街商铺269套，每套40㎡，第一、二、三、四栋商铺下面的农贸市场摊位269个，世纪中心负二层车位269个。本案禄劝住建局颁证的涉案商铺为永平村小组所有。2013年1月24日，永平村小组和鸿乙公司签订《商铺租赁协议》，将属于永平村小组的269间安置商铺租给鸿乙公司使用，期限八年，自2013年12月31日至2021年12月30日止。鸿乙公司已将包括涉案商铺在内的269间商铺交付给村小组，村小组已实际占有，为真正产权人，鸿乙公司对已交付商铺无处分权。（二）一审判决认定事实清楚，肖光华与房地产商鸿乙公司之间是借款关系而非商品房购销合同关系。双方履行了出借款项及归还部分借款的义务，借款关系为双方真实意思表示，且肖光华未实际支付任何购房款，从合同形式及履行方面可证明该合同实为债权人为实现担保债权而制作的虚假合同。本案《商品房购销合同》实质是为债权提供担保、直接以作为担保物的房屋抵债，违反物权法、担保法有关禁止流质的规定，禄劝住建局据此颁发的所有权证应予注销。（三）涉案房屋申请办理产权登记时提供虚假材料，申报不实。存在隐瞒借款关系、以《商品房购销合同》提供担保、未实际支付购房款情况；鸿乙公司向肖光华出具借条后，鸿乙公司归还了肖光华1040万元，但双方签订《商品房购销合同》时仍以借款金额为购房总价，购房单价仅为市场价的一半，明显属于产权登记时提供虚假材料；测绘报告本应由开发商委托相关部门测量，而本案中却是肖光华自行委托测量，商铺四至、界限由肖光华自行指认，房屋建成于2013年，但测绘日期为2012年2月28日，明显存在造假；禄劝住建局在缺乏必备文件的情况下，在2014年11月19日一天内接收申请，发放房屋所有权证，但却在发证后3个月的2015年2月2日才通过复审部门、发证部门同意颁证，属于违法颁证，应予以注销。（四）肖光华并非善意第三人，对涉案房屋也非善意取得。肖光华明知属于流质、流抵押情形而牟取不当暴利，损害他人利益；涉案《商品房购销合同》约定的价格背离市场价格。（五）一审判决认定市住建局程序违法正确。永平村小组属行政复议法规定的“其他组织”，有相应诉讼主体资格；禄劝住建局的注销决定载明理由为“存在房屋权属争议，申报不实”，这必然涉及第三人对涉案房屋主张所有权情形，市住建局却未向永平村小组了解情况、听取意见，违反行政复议法第二十二条规定；本案系重大复杂案件，市住建局未举行听证，违反《行政复议法》实施条例第三十三条的规定；禄劝住建局在行政复议中提交的答辩状及相关证据可以证实房屋存在权属争议、申报不实的情况，而市住建局仅凭禄劝住建局的原行政决定中未记载就否认所有证据，无法律依据；一审中，市住建局未提交《行政复议决定书》经行政复议机关负责人同意或经集体讨论的证据。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，市住建局和肖光华的上诉无事实和法律依据，请求人民法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人禄劝住建局答辩称：（一）原判认定事实清楚。肖光华名下的禄字20142192号、禄字20142194号房屋，因项目用地使用永平村小组集体安置用地，故项目建设属鸿乙公司和村小组合作开发，双方约定了280余套住宅、商铺、车位、摊位的物权归属。因永平村小组在房屋分配方案、村民选房认房等方面一直没有结束，故村民一直未和鸿乙公司签订《商品房购销合同》。在此期间，鸿乙公司对外融资借款，将已经确定给村民的安置用房通过备案、办理产权证等方式登记在出借人名下作为担保，待清偿借款后再以回购方式收回。可见肖光华与鸿乙公司之间交易的房产，属于以地换房应置换给村民的安置房，房屋权属形成争议，且涉案肖光华和鸿乙公司之间的《商品房购销合同》，目的是收回借款而非真实的房产交易，是借贷抵押，故房产登记存在申报不实的情况。（二）原判适用法律正确。在行政复议立案后，禄劝住建局即向市住建局提出将村小组追加为第三人参加复议，市住建局听取禄劝住建局意见时，禄劝住建局再次重申此意见，但禄劝住建局不予追加，以致程序违法，不能查清案件事实，复议结果无事实和理由。（三）上诉不能成立。永平村小组与房屋登记复议决定存在利害关系；被诉行政复议决定书缺乏相应事实和理由；涉案房屋登记完全是为了实现借款的变相担保，经我局调查其未支付购房款，开发商出具的购房发票纯粹是房屋登记的形式需要，两年多来房屋一直由永平村小组管理使用，肖光华在早已满足接房条件的情况下不接房，也未提出任何异议，与正常的购房行为不符。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
各方当事人在二审中均未提交新的证据。一审已组织各方举证质证，但未对证据的可采性予以确认。经审查，一审各方提交的证据材料中，除法律法规文本不具证据属性外，在本案待证事实范围内，其余证据材料均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，确认为本案证据。对证据可证明的内容及证明力大小，本院另行评判。经审查，原告永平村小组虽未将提起本案诉讼的村民会议决议及表决记录等作为证据提交，但其在一审立案阶段即已提交该材料，本院确认其召开村民代表大会决定以村民小组的名义起诉被告的事实。此外，鸿乙公司未参加本案诉讼，且肖光华否认与鸿乙公司之间的民间借贷关系和担保关系，一审法院对肖光华与鸿乙公司之间借贷关系和担保关系的认定已超出本案行政诉讼审理范围，本院对该部分事实认定不予认可，对一审判决“经庭审查明”部分的其余案件事实予以确认。
本院认为：永平村小组、市住建局、禄劝住建局、肖光华均具诉讼主体资格。因本案审理对象为市住建局所作复议决定，复议决定被撤销与否与昆明鸿乙名业房地产开发经营有限公司尚无直接利害关系，故鸿乙公司并非必须参加诉讼的第三人，一审法院未遗漏必须参加诉讼的当事人。
依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条，上诉人市住建局是作出被诉昆住建行复决字（2016）第1号《行政复议决定书》的适格主体。市住建局受理行政复议申请、通知当事人举证及答辩、调查核实、制作文书、送达、告知诉权及起诉期限等复议程序均合法。被上诉人永平村小组及禄劝住建局主张的遗漏复议当事人、延长复议期限未告知当事人、复议决定未经集体讨论或负责人同意等程序违法问题，本院评析如下：根据《行政复议法》第十条第三款，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。故复议机关基于该条款，具有是否存在利害关系、是否通知参加诉讼的裁量权，因被诉复议行为针对的，是禄劝住建局注销肖光华房产证的行为，而从复议时争议房产的土地使用权主体、规划建造主体、权属登记情况来看，永平村小组当时尚无享有房屋物权的直接证据，故复议机关不将永平村小组列为复议第三人，系正常行使裁量权，并未违反行政复议法规定。其次，市住建局已在诉讼中提交行政复议延期的审批记录，可证明其延期合法，而是否将延期事项告知复议当事人，对当事人的实体权利并无实质影响，不足以因此撤销复议决定。再者，被诉行政复议决定书已加盖市住建局印章，市住建局亦正常参加了针对被诉行政复议决定的本案行政诉讼，并认可被诉行政复议决定的真实性、合法性，因行政机关“首长负责制”的组织活动原则，并考虑集体讨论记录作为证据进入诉讼后将泄露个人讨论意见及可能的后果，故在诉讼中不必然要求行政机关将负责人审批同意或集体讨论记录作为证据提交，本案中亦不足以因此否定行政复议决定的合法性。
综合各方诉讼意见及查明事实，本案争议焦点为被诉昆住建行复决字（2016）第1号《行政复议决定书》的事实依据和法律适用，即市住建局复议撤销禄劝住建局禄建决2015第03号《注销登记决定书》是否有相应事实依据、适用法律是否正确。该焦点可进一步明确为：禄劝住建局作出禄建决2015第03号《注销登记决定书》，以“存在房屋权属有争议，申报不实情况”，及在复议、诉讼中补充陈述的“争议房屋是永平村民小组在被征地后的回迁安置房，所有权属村民小组；肖光华与鸿乙公司签订的《商品房购销合同》实属为民间借贷提供担保，无真实的房屋买卖关系”等为由撤销肖光华的房产证，该注销决定是否有事实依据、适用法律是否正确。
根据《中华人民共和国物权法》第十九条，《房屋登记办法》（建设部令第168号，自2008年7月1日起施行）第七十四条至第八十一条，房屋登记错误应依如下处理程序：对于不涉及房屋权利归属和内容的登记错误，如权利人姓名中存在错字、房屋门牌号错误等，即便已登记的权利人不同意，房屋登记机构有权单方依据申请登记材料或者有效的法律文件对房屋登记簿的记载予以更正，之后书面通知当事人即可；对于涉及房屋权利归属和内容的登记错误，若登记权利人不同意更正的，主张存在登记错误的利害关系人应提起诉讼或仲裁获得生效法律文书，或提交司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的，可证明当事人系以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的文件，之后房屋登记机构才有权根据生效法律文书、文件进行更正登记或撤销已有的错误登记。根据《昆明市城市房屋权属登记管理条例》（自2003年7月1日起施行）第二十四条第一款第（一）项，“提供虚假证件、证明或者申报不实，造成登记有误的，登记机关可以直接注销登记或者予以更正”。然而，当利害关系人主张的登记错误涉及房屋权利归属时，条例规定的所谓“虚假证件、证明或者申报不实”亦应有司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的生效法律文书、文件予以证实，条例的该条款并不意味着登记机关有权力或有能力自行实质审查合同效力或自行裁判权属争议，此点与《中华人民共和国物权法》及《房屋登记办法》的相关规定一致。本案中，永平村民小组主张争议房屋是村民小组所有的回迁安置房，主张应当将颁发给肖光华的房产证注销并将房屋登记给村民，其主张的登记错误类型显然涉及房屋权利归属，已登记权利人肖光华不同意更正登记，房屋登记机构禄劝住建局却在缺乏司法机关、行政机关、仲裁委员会生效法律文件证明的情形下，自行认定争议房屋归村民小组所有，自行认定登记申请材料中肖光华和房地产开发商签订的《商品房购销合同》属虚假买卖关系故申报不实，并据此撤销向肖光华颁发的房产证，此举已明显违反前述《中华人民共和国物权法》、《昆明市城市房屋权属登记管理条例》、《房屋登记办法》规定的处理程序。况且，在权属争议的情况下，法律法规未授予房屋登记机构否定已有登记、另行确认权属的职权，也未授予其实质审查商品房购销合同并确认合同性质和效力的职权，故禄劝住建局越权认定争议房屋属村民小组所有、越权认定买卖合同虚假，并基于越权认定的事实而撤销肖光华的房产登记，属行政行为缺乏事实依据、认定事实不清、适用法律错误情形。因肖光华向市住建局申请行政复议，市住建局以“对主要事实认定不清”为由决定撤销禄劝住建局所作《注销登记决定书》，其复议决定有事实依据，适用法律正确，处理结果得当。
综上，被诉行政复议决定系由有权行政主体作出，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，永平村民小组所提撤销诉请缺乏事实和法律依据，应不予支持。一审审判程序合法，但因行政诉讼不具备对争议权属予以确认、对争议民事合同性质、效力予以裁判的职权，故一审作出“涉案房屋系永平村民小组的预留安置房”的认定，已超出本案行政诉讼审理范围，本院不予认可；一审以行政复议决定书程序违法为由判决撤销，属适用法律法规错误，依法予以改判。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第八十九条第一款第（二）项、第八十九条第三款，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款，判决如下：
一、撤销云南省富民县人民法院（2016）云0124行初4号行政判决；
二、驳回原告禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处咪油村委会永平村民小组要求撤销被告昆明市住房和城乡建设局所作昆住建行复决字（2016）第1号《行政复议决定书》的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处咪油村委会永平村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 邓杰
审判员 马勇
审判员 张锐
二〇一七年六月七日
书记员 叶倩