海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第184号
上诉人（原审原告）杨明刚。
上诉人（原审被告）东方市人民政府。
法定代表人邓敏，该市市长。
委托代理人麦贤荣。
委托代理人杜林真。
原审第三人麦贤悟。
上诉人杨明刚、东方市人民政府（以下简称东方市政府）因杨明刚诉东方市政府及原审第三人麦贤悟土地行政征收及赔偿纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨明刚，上诉人东方市政府委托代理人麦贤荣、杜林真，原审第三人麦贤悟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，杨明刚与麦贤悟于2000年1月1日向东方市感城镇北沟农场承包244亩土地，并签订《承包北沟农场土地合同书》。2004年3月9日，杨明刚（甲方）、麦贤悟（乙方）、苏堪光和麦笃勤（丙方）三方共同签订《合伙协议》，该协议第三条第一款第（三）项规定甲、乙双方除退耕还林外的其他收入按纯收入95%甲方分得柒成（70%），乙方分得叁成（30%）。2010年3月20日，麦贤悟申请林权登记，东方市政府于2010年11月15日给麦贤悟颁发东府林证字（2010）第011961号《林权证》。2008年11月28日，东方市政府作出东府函[2008]178号《东方市人民政府关于大广坝水利水电二期（灌区）枢纽及干渠工程项目用地征地拆迁补偿方案的批复》，同意大广坝水利水电（灌区）枢纽及干渠工程项目用地（以下简称大广坝项目）征地拆迁补偿方案并启动土地征收工作。在此次征地中，麦贤悟于2011年7月8日在征地青苗及附着物补偿发放表中签名领取了青苗补偿费3872元，水井补偿款3800元。2013年1月23日，东方市政府又对大广坝项目征地青苗进行补充登记，在《征租用地登记表》中登记的用地面积为2.46亩。大广坝项目共征收杨明刚和麦贤悟承包的土地5.43亩。2012年3月23日，东方市政府作出东府[2012]31号《东方市人民政府关于感城镇垃圾转运站项目用地土地征收的通告》，决定征收位于东方市感城镇北沟村海榆西线公路东侧5亩土地，作为东方市感城镇垃圾转运站项目（以下简称垃圾转运站项目）用地。2012年4月18日，东方市国土环境资源局（以下简称东方市国土局）作出东土环资[2012]183号《东方市国土环境资源局关于2011年垃圾转运站项目用地土地征收补偿标准的请示》。东方市政府于2012年5月18日作出东府函[2012]113号《东方市人民政府关于2011年垃圾转运站项目用地土地征收补偿标准的批复》。东方市国土局与被征地单位东方市感城镇北沟农场、东方市感城镇北沟经济联合社签订《征（拨）土地协议书》，该协议中征收的5亩土地位于杨明刚、麦贤悟的承包地内。2012年7月12日，麦贤悟在垃圾转运站项目的征地青苗及附着物补偿发放表中签名领取了征地补偿费共计166730元，其中坟墓补偿款15000元，青苗补偿费29230元，安置补助费122500元。2013年3月19日，杨明刚向东方市人民法院提起民事诉讼，请求东方市感城镇人民政府（以下简称感城镇政府）和麦贤悟偿还垃圾转运站项目征地补偿费和安置补助费共计116711元及偿还大广坝项目征地补偿费和安置补助费中应得的70%。原审法院于2013年12月19日作出（2013）海南二中民一终字第312号《民事判决书》，判令麦贤悟返还杨明刚青苗补偿费19437.95元，但对于安置补助费则可由权利人另案主张。随后，杨明刚提起本案诉讼，请求确认东方市政府征收垃圾转运站及大广坝项目用地的行政行为违法并赔偿其财产损失334286.95元。另查明，原审法院于2014年8月29日作出（2014）海南二中行初字第197号《行政判决书》，撤销东方市政府于2010年11月15日给麦贤悟颁发的东府林证字（2010）第011961号《林权证》。
原审认为，一、本案中，东方市政府提供的证据可以证明其在垃圾转运站项目征地过程中对拟征地的位置、面积、用途、补偿标准进行了通告，也与被征地单位东方市感城镇北沟经济联合社签订了《征（拨）土地协议书》，征地的各项补偿费亦已按规定拨付给被征单位和个人。虽然东方市政府在征地时理应将杨明刚作为共同权益人办理征地补偿登记，但因麦贤悟持有东府林证字（2010）第011961号《林权证》，东方市政府将麦贤悟作为被征土地的唯一权益人进行补偿登记并将征地补偿费拨付给麦贤悟，并无不当。杨明刚因未得到征地补偿费提起民事诉讼，也证明其对东方市政府的征地行为认可。而（2013）海南二中民一终字第312号《民事判决书》已明确垃圾转运站项目的青苗及地上附着物补偿费、安置补助费等款项的分配，杨明刚可依此判决要求麦贤悟返还其应得的征地补偿费。因此，杨明刚请求确认东方市政府关于垃圾转运站项目的征地行为违法并赔偿的理由不充分，依法应予驳回。二、在大广坝项目征地中，东方市政府征收杨明刚和麦贤悟的承包地面积共5.43亩，从杨明刚提供的证据可以证明，麦贤悟在大广坝征地青苗及附着物补偿发放表中签名领取了3.03亩土地的青苗补偿费3872元及水井补偿款3800元，而东方市政府又未能提供证据证明其已将全部青苗及地上附着物补偿费足额拨付给被征地的权益人，故东方市政府的征地行为程序违法。鉴于撤销该行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失，故杨明刚作为被征土地的共同承包人，诉请确认东方市政府征地行为违法理由充分。东方市政府应按照征地的相关程序采取补救措施，将杨明刚列为被征地的共同权益人，及时足额拨付征地的各项补偿费。关于杨明刚诉请东方市政府赔偿其用益物权损失，因法律并无明确规定，故其主张依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十八条的规定，判决：一、确认东方市政府征收大广坝项目用地的行政行为违法；二、责令东方市政府对征收大广坝项目用地的行政行为采取补救措施；三、驳回杨明刚的其他诉讼请求，案件受理费50元由东方市政府负担。
上诉人杨明刚上诉称，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《征用土地公告办法》的有关规定，将征地方案和征地补偿安置方案在被征收土地的乡（镇）、村予以公告是法定的征收程序，是东方市政府应当履行的职责，也是保证被征收人知情权的重要环节。如果该程序缺失，将无法保证后续程序的公正，但东方市政府并没有提供有关垃圾转运站和大广坝项目征地方案和补偿安置方案公告的证据。并且，东方市政府2008年作出征收大广坝项目的征地补偿方案，该行为发生在2009年出台的征收土地方案之前，明显违反法定程序。另外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条以及第三十六的相关规定，行政机关违法征收财产，侵犯公民的财产权并造成损害的，应予以赔偿。杨明刚作为垃圾转运站项目所征收的5亩土地与大广坝项目所征收的5.43亩土地的承包经营权人，有权就地上的林木、水井、水池要求赔偿。《中华人民共和国物权法》也明确了承包经营权纳入到用益物权中，而垃圾转运站项目所征收的5亩土地还有16年的用益物权，大广坝项目所征收的5.43亩土地还有17年的用益物权，都随征收行为灭失了。因此，东方市政府的违法征收行为已给杨明刚造成了实际损害，原审认为杨明刚主张赔偿用益物权于法无据，不能成立。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定，请求撤销原审判决的第三项内容，确认东方市政府作出征收大广坝和垃圾转运站项目用地的行为违法，由东方市政府赔偿因上述违法征收行为造成杨明刚的财产损失334286.95元。
上诉人东方市政府上诉称，2009年1月17日，国土资源部作出国土资函[2009]55号《关于海南省大广坝水利水电二期（灌区）工程项目建设用地的批复》。2008年11月28日，东方市政府针对东方市国土局的请示作出东府函[2008]178号《东方市人民政府关于大广坝水利水电二期（灌区）枢纽及干渠工程项目用地征地拆迁补偿方案的批复》。2011年4月16日，感城镇政府就大广坝项目与东方市感城镇北沟农场对征收土地上的青苗及地上附着物逐一登记确认，并于2013年1月23日进行补充登记。东方市国土局先后于2011年5月16日、2013年10月11日将大广坝项目的征地补偿费转入感城镇政府的银行账户，待杨明刚与麦贤悟协商好其应得的征地补偿费如何分配后，再予发放。根据《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第四条“市、县、自治县土地行政主管部门应当将土地补偿费支付给负责经营管理被征收土地的农民集体经济组织或者村民自治组织”的规定，东方市政府已完成了征地补偿费的发放工作，具体的征地补偿费分配工作应由东方市感城镇北沟农场负责。综上，东方市政府征收大广坝项目用地程序合法，原审仅因麦贤悟只领取到部分青苗及附着物的补偿费来认定征地行为违法，不能成立。请求撤销原审判决，驳回杨明刚的诉讼请求。
原审第三人麦贤悟未提交书面意见，其在二审庭审中述称，东方市政府已支付其足额的征地补偿费，有生效的民事判决为依据。东方市政府征收垃圾转运站和大广坝项目用地的行为合法，请求撤销原审判决，驳回杨明刚的诉讼请求。
上诉人东方市政府于二审庭审中提供了两份《财政授权支付凭证》，一份《协议书》拟证明大广坝项目的征地补偿费已转到感城镇政府，东方市政府已完成了征地补偿费的发放工作。随后，东方市政府又向本院提供了以下文件：东发政投（2010）132号《东方市发展和改革委员会关于东方市生活垃圾收集及转运工程项目建议书的批复》、东府函（2010）231号《东方市人民政府关于生活垃圾收集及转运项目配套资金的批复》、东府函（2010）232号《东方市人民政府关于生活垃圾收集及转运项目用地选址的批复》、东土环资（2011）1号《东方市国土环境资源局关于市生活垃圾收集及转运工程项目环境影响报告表的批复》、东府函（2013）78号《东方市人民政府关于市垃圾处理及转运站新开工项目用地征收和农用地转用的批复》，拟证明其征收垃圾转运站项目用地的行为合法。本院认为，东方市政府并未在举证期限内提供上述证据，也未能说明正当理由，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条关于“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件”的规定，对东方市政府提供的上述证据不予接纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，已生效的（2013）海南二中民一终字第312号《民事判决书》，对杨明刚要求感城镇政府和麦贤悟支付其垃圾转运站和大广坝项目征地补偿费及利息的诉讼请求作出了判决。原审法院在该判决中认为杨明刚作为承包方依法只能领取青苗及地上附着物补偿费，驳回杨明刚要求支付土地补偿费和安置补助费的诉讼请求；对垃圾转运站项目的青苗补偿费，判决由麦贤悟返还杨明刚19437.95元；对大广坝征地青苗及附着物补偿发放表中涉及的青苗及地上附着物补偿费由杨明刚另案起诉。
本院再查明，东方市政府在原审提供的有关公告的证据仅有东府[2012]31号《东方市人民政府关于感城镇垃圾转运站项目用地土地征收的通告》，该通告只涉及垃圾转运站项目的名称、位置、面积等，并不涉及具体的征地补偿安置方案。东方市政府在本案中也未并提供垃圾转运站项目的征地补偿安置方案公告的相关证据以及大广坝项目的征地方案和征地补偿安置方案公告的相关证据。
本院认为，本案的争议焦点为东方市政府作出的征收垃圾转运站和大广坝项目用地的行为是否合法以及杨明刚要求东方市政府赔偿因上述征收行为造成其损失334286.95元的主张是否成立。
首先，关于东方市政府作出的征收垃圾转运站和大广坝项目用地的行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条第（二）项、第（五）项规定，征地方案批准后，由被征地所在市、县、自治县人民政府公告，被征地的权益人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记；市、县、自治县土地行政主管部门将征地补偿安置具体方案公告，并征求被征地集体和农民的意见。本案中，东方市政府在征收垃圾转运站项目用地的过程中虽然发布了东府[2012]31号《东方市人民政府关于感城镇垃圾转运站项目用地土地征收的通告》，但该通告只涉及垃圾转运站项目的名称、位置、面积等，并不涉及具体的征地补偿安置方案。东方市政府并未在原审提供垃圾转运站项目的征地补偿安置方案公告的证据，程序上违反上述法律规定。鉴于撤销该行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损害，因此，杨明刚请求确认东方市政府征收垃圾转运站项目用地的行为违法理由充分，应予支持。关于东方市政府征收大广坝项目用地的行为，原审认为东方市政府未能提供证据证明其已将全部青苗及地上附着物补偿费足额拨付给被征地的权益人，故东方市政府的该征收行为程序违法。东方市政府辩称，其是等待杨明刚与麦贤悟之间的争议解决后再发放征地补偿费。本院认为，在杨明刚与麦贤悟之间关于征地补偿费的分配存在争议的情况下，东方市政府等待争议处理后再支付相关费用，该行为并无不当，东方市政府的答辩理由成立。但在本案中，东方市政府没有提供大广坝项目征地方案公告和征地补偿安置方案公告的相关证据，影响杨明刚到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记的权利，也违反上述法律规定，故原审判决确认东方市政府征收大广坝项目用地违法的结果正确，应予维持。
其次，关于杨明刚要求东方市政府赔偿因垃圾转运站和大广坝项目用地的征收行为造成其损失334286.95元的主张是否成立的问题。根据杨明刚所提交的起诉状、上诉状及其在庭审中的陈述，其所主张赔偿的334286.95元包含征收垃圾转运站与大广坝项目用地的用益物权赔偿费、青苗及地上附着物补偿费。杨明刚主张承包经营权属于用益物权，其对垃圾转运站项目被征收的5亩土地还享有16年的用益物权，对大广坝项目被征收的5.43亩土地还享有17年的用益物权，因此要求东方市政府赔偿其用益物权损失。本院认为，目前并无法律对承包经营权的征收补偿问题作出明确规定，并且已生效的（2013）海南二中民一终字第312号《民事判决书》认为杨明刚作为承包方依法只能领取青苗及地上附着物补偿费，驳回杨明刚要求支付土地补偿费和安置补助费的诉讼请求；对垃圾转运站的青苗补偿费，判决由麦贤悟返还杨明刚19437.95元；对大广坝征地青苗及地上附着物补偿发放表中涉及的青苗及地上附着物补偿费由杨明刚另案起诉。由此可见，关于垃圾转运站项目的青苗补偿费、土地补偿费、安置补助费及大广坝项目的土地补偿费、安置补助费的归属问题，已由生效的民事判决确定，本院不再就该相同事项进行审理。关于大广坝项目的青苗及地上附着物补偿费，东方市政府主张待杨明刚与麦贤悟的争议解决后再发放，原审由此作出责令东方市政府采取补救措施的判决，并无不当。本案中，杨明刚也并未提供证据证明东方市政府的征收行为给其造成了损失，因此，杨明刚要求东方市政府赔偿其财产损失334286.95元的主张不能成立，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，第八十九条第一款第（一）项、第（二）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、维持海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第30号行政判决第一项即确认东方市人民政府征收大广坝二期中干支渠工程土地的行政行为违法；
二、维持海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第30号行政判决第二项，即责令东方市人民政府对征收大广坝二期中干支渠工程土地的行政行为采取补救措施；
三、撤销海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第30号行政判决第三项，即驳回杨明刚其他诉讼请求；
四、确认东方市人民政府征收东方市感城镇垃圾转运站项目用地的行政行为违法；
五、驳回杨明刚要求东方市人民政府赔偿其财产损失334286.95元的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由上诉人东方市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审 判 长 尹茂平
审 判 员 林 岱
代理审判员 聂海波
二○一五年九月九日
书记员颜恺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
……
第八十九条……
《最高人民法院关于执行
〈中华人民共和国法〉若干问题的解释》
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第一条根据第和第被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
《中华人民共和国土地管理法》
第四十六条被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第五条征地按照下列程序实施：
（一）被征地所在市、县、自治县土地行政主管部门制定征地方案，经市、县、自治县人民政府审核后，按照国家有关规定报请批准；
（二）征地方案批准后，由被征地所在市、县、自治县人民政府公告，被征地的权益人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记；
（三）市、县、自治县土地行政主管部门组织勘测、调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县土地行政主管部门与被征地集体、农民和其他地上附着物产权人共同确认；
（四）市、县、自治县土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置具体方案；
（五）市、县、自治县土地行政主管部门将征地补偿安置具体方案公告，并征求被征地集体和农民的意见；
（六）农民集体和农民对被征地的补偿标准、安置途径等事项申请听证的，市、县、自治县土地行政主管部门应当按照规定组织听证；
（七）市、县、自治县土地行政主管部门与被征地集体签订《征地补偿协议书》，并落实征地有关事项。