河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2731号
上诉人（一审原告）王庆国，男，汉族，1951年7月21日出生，住郑州市。
委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。
委托代理人张慧洁，金博大律师事务所实习律师。
上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地：郑州市政通路85号。
法定代表人陈红民，该区区长。
委托代理人马建欣，郑州市侯寨乡人民政府工作人员。
委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。
一审第三人郑州市二七区侯寨乡红花寺社区管理委员会，住所地：二七区侯寨乡红花寺村。
上诉人王庆国与上诉人郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）因确认违法及行政赔偿争议一案，不服郑州铁路运输中级法院(2016)豫71行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人王庆国的委托代理人刘德宇、张慧洁，上诉人二七区政府的委托代理人马建欣、朱红群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
王庆国一审诉称，王庆国系郑州市二七区侯寨乡红花寺村居民，在村内有宅基地和房屋共计900多平方米。由于侯寨乡红花寺村被政府并入合村并城的工作计划，2015年5月，二七区政府公布了红花寺村的拆迁通告及拆迁安置补偿方案。二七区政府的工作人员对王庆国的房屋进行了实地测量，出具了空房验收单。但是二七区政府在补偿安置时认为王庆国的宅基地不合法，仅同意给王庆国安置150平方米。王庆国认为二七区政府的安置方案不符合事实，严重侵犯了王庆国的合法权益，而拒绝签订拆迁安置协议。2016年3月15日，二七区政府在未取得任何合法手续的情况下，将王庆国房屋拆除。王庆国诉至法院，请求确认二七区政府对王庆国房屋实施的拆除行为违法并承担损失赔偿等费用5877416元或相应的房屋面积及费用。
郑州铁路运输中级法院一审查明，侯寨乡红花寺村被政府并入合村并城的工作计划，二七区政府于2015年5月公布了红花寺村的拆迁通告及拆迁安置补偿方案，且二七区政府的工作人员对王庆国在红花寺村的房屋进行了实地测量，并出具了《房屋拆迁测量登记表（住宅表）》、《房屋产权认定表》及《空房验收单》各一份，上述材料载明二七区政府确认王庆国房屋面积为913.93平方米。后由于王庆国与二七区政府未对安置条件达成合意，王庆国未签订拆迁安置协议，在此种情况下，王庆国房屋在2016年3月15日被二七区政府拆除，王庆国不服此拆除行为，遂提起本案诉讼。
一审认为，涉及郑州市城中村改造的《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文[2011]258号）文件第七条第一款规定：各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，负责本区内的城中村改造工作。因此本案中侯寨乡红花寺村的拆迁改造主体是二七区政府。二七区政府提交的关于王庆国的《房屋拆迁测量登记表（住宅表）》、《房屋产权认定表》及《空房验收单》等，证明二七区政府承认王庆国在红花寺内拥有房屋，二七区政府在未与王庆国达成拆迁补偿安置协议的情况下，将王庆国房屋拆除，该拆除行为违法。此外，王庆国提交的“土地房产所有证”不能证明其所诉的宅基地占用的土地是合法取得了所有权和使用权，若二七区政府因此认为王庆国房屋系违法建筑，应予拆除，则应由有授权的单位依照法定程序对违法建筑进行拆除。因此，对二七区政府所述的其拆除行为合法的答辩理由不予支持。关于王庆国要求赔偿强拆所造成的房屋价值的损失和要求二七区政府进行拆迁补偿各项费用的诉求。首先，对于二七区政府强制拆除过程中给王庆国造成的房屋价值的损失，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项规定“王庆国对下列事项承担举证责任：在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为而造成损失的事实”，王庆国应对被拆除的房屋损失的价值承担举证责任。但是王庆国在本案中未提交此部分损失的具体数额和申请赔偿的证据，因此此项诉求缺乏必要事实依据，一审不予支持。其次，王庆国要求按照拆迁安置补偿标准赔偿各项相关费用的诉求，公民、法人、其他组织的合法权益，法律予以保护，但本案王庆国提交的证据不能证明其涉案房屋系合法建筑，故根据上述准则，在拆迁过程中对于违法建筑不应当给予补偿。综上一审判决：一、确认郑州市二七区人民政府强制拆除王庆国王庆国的房屋的行为违法；二、驳回王庆国的其他诉讼请求。
王庆国不服一审判决，向本院上诉称：一、一审关于王庆国的房屋系违法建筑不应给予补偿的认定与事实不符，于法无据。王庆国房屋系祖宅翻建而来，在当时不可能发放建设规划许可证。即使相关手续不合法也不一定是拆除，且法定的认定违法建筑的权限属于城乡规划部门，一审法院超越司法职权，直接推论上诉人的房屋系违法建筑显然不合法。二、一审法院以王庆国举证不能来否认对其损失的补偿不符合法律规定。二七区政府在王庆国不知情的情况下将其房屋违法拆除，导致无法对房屋进行评估，因此举证责任应当是二七区政府承担。三、一审法院对于部分证据的认定和采信不符合事实和法律的规定。请求撤销一审判决第二项，改判二七区政府赔偿王庆国5877416元或者相应房屋面积及费用；二七区政府承担本案诉讼费。
二七区政府答辩称：一、一审事实认定正确。王庆国属于公职人员，常年不在红花寺村居住生活，其户口系迁出数十年后又临时迁入红花寺村的，涉案房屋系王庆国在红花寺村的临时空地上强行加建，并没有任何许可证，系违法建筑。二、王庆国要求二七区政府对其赔偿5877416元无证据予以支持。红花寺村的房屋征收与补偿工作有事实及法律依据，实体正当，程序合法。请求驳回王庆国的诉讼请求。
二七区政府不服一审判决，向本院上诉称，拆迁过程中签订《拆迁补偿安置协议》并非同意拆迁的唯一途径或形式。因涉案房屋及王庆国没有被认定为有效宅院、有效人口，二七区政府与其口头约定王庆国先将房屋交付拆迁，其后再统一研究补偿方案。随后在2015年6月17日，王庆国将涉案房屋交付拆迁并在《空房验收单》交房人一栏中签字。因此涉案房屋系王庆国主动交付并同意拆迁，并无违法拆迁行为。综上，一审判决认定事实部分错误，请求依法撤销一审判决第一项内容，改判驳回王庆国的诉请；本案一、二审诉讼费由王庆国承担。
王庆国答辩称：一、一审法院认定二七区政府强制拆除王庆国房屋违法，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。王庆国在《空房验收单》上签字并不代表同意将房屋拆迁。二、二七区政府认为王庆国房屋系违法建筑不予赔偿的说法不成立。二七区政府成立的指挥部及村里为王庆国出具了《空房验收单》，也进行了产权认定，应该推定王庆国的房屋属于合法补偿范围。三、首先，王庆国要求按照国有土地上房屋的拆迁补偿标准进行补偿。根据河南省人民政府豫政土[2015]424号文件显示，王庆国所在村宅基地已被征收为国有土地，且王庆国所在红花寺村属于城市规划区内，应该参照上述标准补偿。其次，若法院无法按照上述标准赔偿，而是按照附着物的标准赔偿房屋的价值，依据郑政文[2014]142号文的规定及相关补偿实施方案进行计算。且应当明示王庆国对于安置问题可以另行诉讼解决。
本院二审除确认一审查明事实外，另查明，王庆国一审提供了其父母持有的、五十年代颁发的土地房产所有权证，当地基层组织有关负责人签字确认涉案宅院与其父母遗留下来的老宅院为同一宅院。
本院认为：一、关于二七区政府强拆行为的合法性问题。二七区政府上诉称其采取强拆行为的前提是王庆国签名的《空房验收单》，但该《空房验收单》并未明确注明王庆国同意强制拆除，在二七区政府未履行任何安置补偿程序的情况下，应认定二七区政府缺乏实施强拆行为的法律授权或被拆房屋权利人的委托，一审据此确认该强拆行为违法，适用法律正确，应予维持。二、关于王庆国房地产权利的合法性问题。涉案土地系集体土地，王庆国所使用土地系其父母遗留的老宅，且拆迁部门工作人员及当地基层组织的有关负责人在拆迁前制作了《房屋拆迁测量登记表（住宅表）》、《房屋产权认定表》，认可了王庆国的正当权益。在此情况下，二七区政府欲否认王庆国的正当权益，除了说明王庆国没有办理建筑手续等以外，还应当同时证明其他同样情况的村民也认定为违法建筑、不予补偿或赔偿，或其他获得补偿、赔偿的村民具有合法的建筑手续。实际上，由于农村的实际情况及对农村集体土地规划管理的漏洞，一般来说村民建住宅只要符合村镇建设规划即可承认其正当权益，而未办理建筑手续等也并不当然否定村民对房产的正当权益。就本案来说，二七区政府并未提供王庆国所在村民组其他村民办理建筑手续及给予何种补偿、赔偿等的证据，一审应对王庆国是否具有合法权益或正当权益依职权进行调查，其径行认定涉案房屋属违法建筑，属事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、维持郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行初198号行政判决第一项，撤销第二项；
二、指令郑州铁路运输中级法院对王庆国所诉赔偿部分继续审理。
二审案件受理费50元，由上诉人二七区人民政府承担。本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 崔传军
代理审判员 韩凤丽
二〇一七年一月九日
书 记 员 李 冰