福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽01行终366号
上诉人（原审被告）连江县国土资源局，住所地福建省连江县凤城镇凤尾花园凤园路30号，统一社会信用代码11350122003647002F。
法定代表人商志强，局长。
委托代理人程琪，福建南剑律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘昌荣，男，1971年4月25日出生，汉族，住福建省连江县，
被上诉人（原审原告）陈从雄，男，1971年8月15日出生，汉族，住福建省连江县，
两被上诉人共同委托代理人刘雄，福建闽天律师事务所律师。
上诉人连江县国土资源局因被上诉人刘昌荣、陈从雄诉其解除行政协议一案，不服福州市晋安区人民法院（2017）闽0111行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院查明，2010年11月5日，在被告举办的国有建设用地使用权拍卖出让活动中，原告竞得宗地编号为连地拍卖［2010］06号地块的国有建设用地使用权，该地块位于连江县原合成氨厂东南侧，总出让面积23476平方米，土地出让价款总计1.7亿元。同日，原告签署了《成交确认书》，并与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：35012220101105P030，以下简称《出让合同》）。之前，2010年11月3日，原告缴纳了竞买保证金2000万元。2010年12月7日，福建东昇房地产开发有限公司向连江县财政缴纳了3000万元，2010年12月9日，福建东昇房地产开发有限公司又缴纳了200万元，在缴款备注栏中均注明“刘昌荣、陈从雄连地拍卖［2010］06号（土地出让金）”。2014年10月23日，被告向原告发出连国土资〔2014〕330号《闲置土地调查通知书》。2014年11月8日，被告向两原告委托代理人陈从雄进行了调查，并制作了询问笔录。2014年11月20日，被告向原告发出连国土资〔2014〕350号《闲置土地认定书》。2015年11月27日，被告向连江县人民政府递交连国土资〔2015〕325号《关于县城区原合成氨厂东南侧地块闲置土地处置方案的请示》，同日，连江县人民政府作出连政地〔2015〕90号《连江县人民政府关于县城区原合成氨厂东南侧地块闲置土地处置方案的批复》；同日，被告作出《通知》并向原告邮寄送达，该邮件因邮局“多次联系拒收”被退件。2015年12月29日，被告在《福州日报》刊登《公告》。
2016年5月20日，原告向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2016年11月10日作出（2016）闽0111行初72号行政裁定，认为原告请求判决确认被告解除案涉《成交确认书》和《出让合同》的行为无效的诉请，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款的规定，经一审法院释明后原告拒绝变更，故一审裁定驳回了原告的起诉。原告不服，提起上诉。2017年1月23日，福建省福州市中级人民法院作出（2016）闽01行终737号行政裁定，认为原告刘昌荣、陈从雄的诉请属于请求人民法院解决行政协议争议的情形，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”，以及《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第九十六条第一款规定“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，……。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”，原告作为涉案合同当事人提出的本案诉求并未违反上述规定，一审法院适用法律错误，裁定撤销了（2016）闽0111行初72号行政裁定，指令一审法院继续审理。一审法院于2017年3月30日重新予以立案。
一审法院认为，根据我国《合同法》的规定，合同的解除分为协议解除和法定解除。《合同法》第九十三条对协议解除作出了明确的规定，该法条未规定解除合同必须经过催告程序；《合同法》第九十四条对法定解除合同的情形也作出了具体规定，只规定了一种情形即第九十四条第（三）项“当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行”，对该条第（一）、（二）、（四）、（五）项规定的情形，并无法定的必须经过催告程序。本案中，原、被告签订的《出让合同》第六条约定“出让人（被告）同意在2011年1月17日前将出让宗地交付给受让人（原告），出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件：（一）场地平整达到红线内‘场地平整’，周围基础设施达到红线外‘五通’（即通路、通电、通上水、通下水、通讯）”，第九条约定“本合同项下宗地的定金为人民币贰仟万元，定金抵作土地出让价款”，第十条约定“受让人同意按照本条第一款第（二）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：……：（二）按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币壹亿零贰佰万元，付款时间：2010年12月6日之前。第二期人民币陆仟捌佰万元，付款时间2011年1月6日之前”，第十六条约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年1月17日之前开工，在2014年1月17日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年”，第三十条约定“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”，第三十二条约定“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”，第三十七条约定“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地”，等等。故原告主张根据讼争《出让合同》第三十条的约定，受让人（原告）不能按时支付国有建设用地使用权出让价款超过60日，经出让人（被告）催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人才有权解除合同，即合同约定解除需要催告的前置性程序，可以成立。被告在行政诉讼中，对其在行使解除权前已经按约履行催告程序，并未举证，其主张已口头催告，缺乏依据，且原告亦不予认可，故原告主张本案解除合同的条件尚未成就、被告径行解除合同的行为无效，符合合同约定及法律规定，予以支持。
2014年10月23日，被告向原告发出连国土资〔2014〕330号《闲置土地调查通知书》，认为讼争地涉嫌构成闲置土地，要求原告提供土地开发利用情况、宗地是否闲置的原因说明及辅证材料等。2014年11月8日，被告向两原告委托代理人陈从雄进行了调查，并制作了询问笔录，陈从雄在笔录中陈述未动工建设的原因是“由于玉荷东路市政管网改造穿越我们竞得的地块，政府未将我们竞得的地块交付给我们，致使无法动工建设，并且也给我们带来经济损失”。2014年11月20日，被告向原告发出连国土资〔2014〕350号《闲置土地认定书》，认定讼争地“为闲置土地。闲置原因为：原县合成氨厂东南侧地块海峡水业供水管搬迁和政府未交地，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置”。2015年11月27日，被告向连江县人民政府递交连国土资〔2015〕325号《关于县城区原合成氨厂东南侧地块闲置土地处置方案的请示》，载明“该地块闲置原因：①政府方面征地工作未全面完成，地块上仍有些地上物补偿问题与村民未能取得一致意见；②土地出让后玉荷东路管网改造穿越该地块，造成地块出让后无法按合同约定的期限按时交地。竞得人在预见政府无法按期交地的情况下未按合同约定的期限缴交土地出让价款。因竞得人未缴清地价款，县国土局也未按合同约定交付土地，以致项目未动工建设造成闲置。……。现我局根据与竞得人于2010年11月5日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定，拟通过通知形式，单方面强制解除与竞得人签订的土地出让合同及成交确认书”。同日，连江县人民政府作出连政地〔2015〕90号《连江县人民政府关于县城区原合成氨厂东南侧地块闲置土地处置方案的批复》，原则同意被告的处置方案。庭审中，被告陈述：《闲置土地认定书》所述的管网改造期间较短，从2012年3月10日动工，至2012年3月20日已经改造完毕，且管网改造的位置位于讼争地的北角，对整个地块的影响面积并不大；被告交地前已经将讼争地的地上农作物清理完毕，后期原告也还对地块加装了围挡（对此原告予以否认）；“未完成征地工作”是指连江县人民政府将征地款全额拨给了玉山村，村里在将款项发放给村民过程中发生了一些障碍，所以存在村民与村因征迁款发生的争议，这些并不影响交地。被告在庭审中的主张，与其在《闲置土地认定书》与《关于县城区原合成氨厂东南侧地块闲置土地处置方案的请示》中，对造成讼争地闲置的原因，存在前后主张不一致的情况。故对讼争地是否已经具备交地条件且已实际交地，被告的证据并不足以证明其庭审中的主张，故被告的行为，事实不清，证据不足。
《闲置土地处置办法》对构成闲置土地的认定、处理方式等作出了明确规定。本案中，被告向原告发出《闲置土地调查通知书》，并对陈从雄制作调查询问笔录后，向原告发出《闲置土地认定书》，被告认定讼争地“为闲置土地。闲置原因为：原县合成氨厂东南侧地块海峡水业供水管搬迁和政府未交地，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置”，而后被告上报连江县人民政府的请示中，对造成讼争地闲置的原因进行了说明。被告在已经按《闲置土地处置办法》的规定进行了部分行政程序，且已经告知原告“应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置”的情况下，又直接作出解约行为，行政程序不当。被告主张解约行为系民事行为，与其处置闲置土地的行为无关，不予采纳。
综上所述，被告的行政行为，程序违法，事实不清，证据不足，适用法律错误，其在行使解除权前亦未按约履行催告程序，原告请求确认被告解除合同的行为无效，予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条，《合同法》第九十三条第二款、第九十六条第一款的规定，经一审法院审判委员会研究决定，判决确认被告解除与原告签订《成交确认书》及《出让合同》的行为无效。一审案件受理费50元由被告负担。
上诉人连江县国土资源局不服一审判决，向本院提起上诉称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，行政协议应当具备四个条件：1.为实现公共利益或者行政管理目标；2.法定职责；3.具有行政法上权利义务内容的协议；4.特许经营协议、土地房屋征收补偿协议。上诉人与被上诉人签订《成交确认书》及《出让合同》及上诉人作出解除《成交确认书》及《出让合同》的告知书不具备上述条件，理由是：1.签订和解除的行为不是为了实现公共利益或者行政管理目标，而是平等民事主体的民事行为；2.签订和解除的行为不是上诉人履行行政职责的行为；3.签订和解除法律行为的内容是土地使用权出让及解除，不具备行政法上权利义务；4.上诉人与被上诉人所签订的协议不是政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议。因此，一审法院认定上诉人与被上诉人所签订的协议系行政协议错误。综上，上诉人与被上诉人签订《成交确认书》及《出让合同》及上诉人作出解除《成交确认书》及《出让合同》告知书，是平等主体之间的民事行为，不符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，本案不属于行政诉讼受案范围。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人刘昌荣、陈从雄辩称，一、上诉人将行政协议限定为政府特许经营协议或者土地房屋征收补偿协议明显缺乏法律依据，本案系由上诉人处置讼争土地闲置问题的具体行政行为引发的行政协议争议。二、上诉人提出“上诉人与被上诉人签订《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》及上诉人作出的解除《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》告知书，是平等主体作出的民事行为，不属于行政诉讼受案范围。”的上诉理由是错误的，没有法律和事实依据。三、上诉人在上诉状中称本案系民事协议纠纷而非行政协议纠纷，与其在原一审中提交的答辩状及证据材料所主张的解除行为符合行政程序是自相矛盾，特别是上诉人提交的证据已经非常清楚表明本案系由处置讼争土地闲置问题的行政行为引发的行政协议纠纷。四、本案属于行政诉讼案件，已经由生效法律文书所确定。请求驳回上诉请求。
一审中双方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。
本院查明，2014年11月8日，上诉人向刘昌荣的委托代理人暨被上诉人陈从雄进行了调查，并制作了询问笔录。本院经审理查明的其余事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《合同法》第九十三条第二款规定：“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”上诉人于2015年11月27日向被上诉人作出的《通知》中认为，上诉人按照《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定解除合同，故本案中上诉人是以被上诉人的违约行为符合约定解除条件为由解除合同，但是上诉人未能提供证据证明其依照《国有建设用地使用权出让合同》第三十条“……延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”的约定已经向被上诉人催交土地出让金，故本案中双方约定的解除条件尚未成就。上诉人主张口头催交的理由没有证据予以证明，不予采纳。
本案中，上诉人向被上诉人发出连国土资〔2014〕330号《闲置土地调查通知书》，并向其告知涉嫌闲置土地的基本情况、认定闲置土地的事实和依据、调查的主要内容及提交材料的期限、被上诉人的权利和义务等，符合《闲置土地处置办法》第六条的规定。《闲置土地处置办法》第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……。”被上诉人在收到《闲置土地调查通知书》后，未向上诉人提交前述材料，仅在2014年11月8日接受调查之时称市政管网改造和政府未交地导致未动工建设。上诉人于连国土资〔2014〕350号《闲置土地认定书》中认定闲置原因为供水管道搬迁和政府未交地，并以此为由作出《通知》解除合同和《成交确认书》，而上诉人在一审庭审中对于未交地，造成讼争地闲置的原因与作出《闲置土地认定书》中所认定的原因不一致，上诉人于诉讼中也未提供证据证明其所认定的闲置原因，故上诉人作出连国土资〔2014〕350号《闲置土地认定书》和《通知》解除合同和《成交确认书》缺乏事实依据；上诉人认定被上诉人竞拍的土地为闲置土地，但应依法按照《闲置土地处置办法》第十二条的规定进行处置。上诉人作出《通知》解除合同和《成交确认书》缺乏事实依据且不符合相关法律规定。综上，上诉人的上诉请求和理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费用50元由上诉人连江县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学凯
审 判 员 王小倩
审 判 员 徐 晶
二〇一七年九月五日
法官助理 林 华
书 记 员 陈佳怡
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。