江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）港行初字第00162号
原告田书华。
被告南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。
法定代表人秦剑平，职务局长。
委托代理人陈兵。
委托代理人朱冬生。
原告田书华不服被告南通市公安局公安行政复议，于2014年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于当日向被告南通市公安局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院先适用简易程序审理，后因原告田书华申请转为普通程序，本院裁定本案适用普通程序进行审理。被告南通市公安局于2014年8月1日向本院递交了答辩状及证据材料。本案现已审理终结。
原告田书华诉称，2013年6月9日晚7时许至10日晚8时许，原告田书华位于如城街道宏坝居二组27号的住宅受到如城镇副镇长缪某带领的一伙不明身份人的武力侵袭，全家人被软禁家中。原告田书华以及亲友多次报警求救，如皋市公安局处置怠慢，对不法侵害行为未加制止，造成原告家庭财产损坏，原告田书华被歹徒打伤。原告田书华向被告南通市公安局申请行政复议。被告南通市公安局未能依法行政，偏袒如皋市公安局，作出驳回原告田书华正当的行政复议申请的决定，侵害了原告田书华合法的行政救济权，请求：1.依法撤销被告南通市公安局通公复决字（2014）第28号《驳回行政复议申请决定书》；2.确认如皋市公安局未履行保护公民人身和财产安全的法定职责，承担不作为的法律责任。
原告田书华为证明其主张，向本院提供以下证据：
1.行政复议申请书，证明原告田书华向被告南通市公安局提出行政复议申请的事实。
2.2013年6月10日的询问笔录，证明原告田书华向如皋市公安局报警的事实。
3.通公复决字（2014）第28号《驳回行政复议申请决定书》，证明被诉具体行政行为存在。
被告南通市公安局辩称，如皋市公安局在处置原告田书华因拆迁问题与拆迁人员发生纠纷一案中及时出警处理，对报案人、证人及相关人员形成笔录材料，及时受理为治安案件，如皋市公安局已积极履行了相关职责。原告田书华反映的相关人员涉及非法拘禁、抢劫、破坏财产、强迫交易等违法行为，如皋市公安局经调查认为现有的证据无法证明有田书华指控的上述违法行为。被告南通市公安局作出的被诉行政复议决定符合法律规定且未改变如皋市公安局的原具体行政行为。南通市公安局非适格被告，请求依法驳回原告田书华的起诉。
被告南通市公安局为证明其主张向本院提供了以下证据材料和法律法规依据：
一、事实方面的证据材料
1.2014年3月3日，原告田书华向被告南通市公安局提交的行政复议申请书及材料，证明原告田书华提起行政复议的事实。
2.如皋市公安局的《行政复议答复书》，证明行政复议阶段，被申请人如皋市公安局的答复意见
3.被告南通市公安局向原告田书华发的补正通知书。
4.通公复决字（2014）第28号《驳回行政复议申请决定书》，证明被告南通市公安局作出行政复议决定的事实。
二、程序方面的证据材料
受理通知书、答复通知书、行政复议期限延长通知书、送达回证等，证明行政复议程序合法。
法律法规依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》二十五条第二款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（二）项、第七条、第四十四条。
经审查，2013年6月9日，原告田书华在如皋市如城街道宏坝居二组27号陈国民（原告田书华的公公）家中与如城街道的拆迁人员商谈拆迁事宜时发生纠纷。原告田书华报警称其遭到他人殴打，如皋市公安局迎春派出所出警。经现场了解，原告田书华在房间内的灯熄灭之际，被人趁机进行了殴打。6月10日，如皋市公安局以田书华被殴打案受理治安行政案件。7月16日，经如皋市公安局法医鉴定，原告田书华左耳外伤性鼓膜穿孔，系轻伤。同年7月19日，如皋市公安局对原告田书华被故意伤害案立刑事案件侦查，现在案件正在进一步调查中。
2014年3月18日，原告田书华因认为如皋市公安局不履行法定职责，向被告南通市公安局申请行政复议。同年5月22日，被告南通市公安局作出编号为通公复决字（2014）第28号《驳回行政复议申请决定书》，内容为：2013年6月10日，田书华报警称其在如皋市如城街道宏坝居二组27号的家中遭到他人殴打。如皋市公安局迎春派出所立即出警赶到。经现场了解，报警人田书华系在如城街道宏坝居二组27号陈国民的家中与如城街道的拆迁人员商谈拆迁事宜时发生纠纷，在房间内的灯熄灭之际，被人趁机进行了殴打。如皋市公安局随后对当事人、证人及在场相关人员进行调查，形成笔录材料，并及时于2013年6月10日以田书华被殴打案受理治安行政案件。同年7月16日，经如皋市公安局法医鉴定，田书华左耳外伤性鼓膜穿孔，系轻伤，如皋市公安局在履行相关告知程序后于7月19日对田书华被故意伤害案立刑事案件侦查，现在案件正在进一步调查中。被告南通市公安局经复议认为：一、如皋市公安局在处置田书华因拆迁问题与拆迁工作人员发生纠纷一案中，及时出警处理，对报案人、证人及相关人员形成笔录材料，及时受理为治安行政案件，如皋市公安局已积极履行了相关职责。由于法医鉴定意见书确定田书华为轻伤，如皋市公安局又及时改立刑事案件，对刑事侦查行为不予评价。二、对田书华所反映的相关人员涉及非法拘禁、抢劫、破坏财产、强迫交易等违法行为，如皋市公安局经调查认为，现有证据无法证明有田书华指控的上述违法行为。被告南通市公安局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定决定驳回田书华的行政复议申请。
原告田书华对此不服，诉至本院，诉讼请求为：1.依法撤销被告南通市公安局通公复决字（2014）第28号《驳回行政复议申请决定书》；2.确认如皋市公安局未履行保护公民人身和财产安全的法定职责，承担不作为的法律责任。2014年8月14日，本院向原告田书华释明，在一份行政起诉状中分别对南通市公安局和如皋市公安局作出的行政复议和不履行法定职责两个具体行政行为不服，而两个诉讼请求既不属于同一法院管辖，也不属于同一诉讼种类，不符合合并审理的条件，故要求原告田书华在3日内规范诉讼请求。同年8月18日，本院收到原告田书华邮寄来的变更后的行政起诉状，诉讼请求更改为：1.确认被告南通市公安局收到原告田书华的投诉后未履行法定职责，对原告田书华遭遇不法侵害未能责成下属的公安机关有效的保护原告田书华的人身和财产安全。2.依法撤销被告南通市公安局通公复决字（2014）第28号《驳回行政复议申请决定书》。当日，本院电话通知原告田书华其新的诉讼请求虽然为同一被告，但两个诉讼请求不是同一种类，不符合合并审理的条件。原告田书华在电话里明确，其不再更改诉状，随法院怎么处理。
本院认为，原告田书华在一份起诉状中分别对南通市公安局的行政复议和如皋市公安局的不履行法定职责两个不同的行政机关作出的不同种类的行政行为提起诉讼，原告田书华的两项请求不符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十六条规定的合并审理的条件。故本院要求原告田书华予以更改。
原告田书华更改之后的第一项诉讼请求是要求确认被告南通市公安局收到原告田书华的投诉后未履行法定职责，对原告田书华遭遇不法侵害未能责成下属的公安机关有效的保护原告田书华的人身和财产安全。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵害其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。按照行政法的一般理论，如果一个行为没有针对行政相对人设定、变更、消灭或者确认某种权利，则该行为不具有法律意义，不是法律行为，也就构不成一个具体行政行为，也就是说只有直接产生外部法律效果的行政行为才是具体行政行为。本案中，原告田书华的第一项诉讼请求是要求确认被告南通市公安局对下级公安机关如皋市公安局的执法活动未实施监督，由于这种监督是基于行政隶属关系而产生的内部执法监督关系，内部监督行为的责任追究可通过内部行政纪律处分的方式解决，故不涉及具体相对人的权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项的规定，行政机关上下级的从属关系是内部行政法律关系，这类行为不能作为行政诉讼的对象。故原告田书华认为被告南通市公安局收到原告田书华的投诉后未能责成下属的公安机关有效保护原告田书华的人身和财产安全，要求人民法院确认被告南通市公安局不履行法定职责，该诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。
原告田书华的第二项诉讼请求是要求撤销被告南通市公安局通公复决字（2014）第28号《驳回行政复议申请决定书》。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条的规定，“改变原具体行政行为”的情形有三种：一是指复议决定改变原具体行政行为认定的主要事实和证据的；二是改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；三是撤销、部分撤销或者变更原具体行政处理结果的情形。本案中，被告南通市公安局作出的复议决定，已对如皋市公安局是否履行了法定职责进行了实质性审查，所作的驳回复议申请的决定未导致原告田书华的权利义务产生变化，且该复议决定亦不属于《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条规定的“复议决定改变原具体行政行为”的三种情形之一。故被诉行政复议决定应视为维持了如皋市公安局的原具体行政行为。原告田书华以复议机关为被告，针对复议决定向本院提起行政诉讼，不符合上述法律规定。
综上所述，被告南通市公安局收到原告田书华的投诉后，对原告田书华遭遇不法侵害是否责成下属的公安机关有效的保护原告田书华人身和财产安全的行为属于行政机关的内部监督和管理关系，对该行为不能提起行政诉讼，原告田书华就此行为认为被告南通市公安局不履行法定职责，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告田书华要求撤销被告南通市公安局通公复决字（2014）第28号《驳回行政复议申请决定书》的请求不具备法定的要件。而且原告田书华将被告南通市公安局的两个不同的行政行为列于同一份诉状上，不符合诉状的要求，不利于人民法院理顺法律关系，对起诉人的各个诉讼请求分别作出裁判。因此，原告田书华的起诉不符合行政诉讼的法定条件。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（一）项、第（十一）项之规定，裁定如下：
驳回原告田书华的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 齐海生
人民陪审员 季婉栋
二〇一四年八月二十六日
书 记 员 许美燕
附：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十四条第（一）项、第（十一）项有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
……
（十一）起诉不具备其他法定要件的。