辽宁省锦州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）锦审二民终再字第00008号
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：蔡世荣，男，1951年5月10日生，满族，农民，住义县。
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：黄英健，男，1977年1月27日出生，汉族，农民，住义县。
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：张树吉，男，1944年7月21日出生，满族，农民，住义县。
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：苗玉祥，男，1952年3月17日出生，汉族，农民，住义县。
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：郭凤华，男，1957年11月11日出生，满族，农民，住。
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：黄树禹，男，1935年5月25日出生，汉族，农民，住义县。
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：张绍伍，男，1946年6月6日出生，汉族，农民，住义县。
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：张绍全，男，1950年3月3日出生，满族，农民，住义县。
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：郭凤廷，男，1954年4月22日出生，满族，农民，住义县。
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：黄树清，男，1940年2月2日出生，汉族，农民，住义县。
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：王卫东，男，1968年5月29日出生，满族，农民，住义县。
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：黄英文，男，1966年10月13日出生，汉族，农民，住义县。
诉讼代表人：黄英健、郭凤华、张绍伍。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）：许国安，男，1950年6月2日出生，满族，农民，住义县。
委托代理人：赵军，锦州市兴泰法律服务所法律工作者。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：义县头道河乡李西沟村民委员会，住所地为义县头道河乡李西沟村。
法定代表人：郭敬维，系该村委会主任。
申请再审人义县头道河乡李西沟村李东组12户村民与被申请人许国安、义县头道河乡李西沟村民委员会农业承包合同纠纷一案，义县人民法院于2012年12月5日作出（2012）义民头初字第01388号民事判决。许国安不服，向本院提起上诉，本院于2013年5月7日作出（2013）锦民二终字第00166号民事裁定，裁定撤销原判，发回重审。义县人民法院重审后作出（2013）义民初字第00977号民事判决，宣判后，许国安不服，再次向本院提起上诉。2014年1月9日，本院作出（2013）锦民二终字第00739号民事裁定，发生法律效力后，义县头道河乡李西沟村李东组12户村民不服，向本院申请再审，2014年12月17日本院以（2014）锦审二民监字第00035号民事裁定再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人的诉讼代表人黄英健、郭凤华、张绍伍，被申请人李西沟村委会主任郭敬纬，被申请人许国安及其委托代理人赵军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
辽宁省义县人民法院（2012）义民头初字第01388号民事判决查明，第三人许国安于1998年秋在李东组沙碴子地头建房一间，当时房屋用地为李东组村民顾文清（已去世）的承包地，顾文清没有提出异议。1999年初第二轮土地调整后，许国安将其房屋扩大为三间，地址位于沙碴子地公路西侧，村路南侧。现许国安房屋只有房屋所有权证，并未办理土地使用证。本案所涉192平方米土地（西至王长青房厂，东至许国安家房屋后墙短垅，北至河套南毛道，南至学校的道边）由郭凤廷、许国安两家就近自行种植。2002年10月14日，经时任村主任刘贵存发包给村民郭凤廷经营；2004年1月4日，又经刘贵存手发包给第三人许国安经营。协议中约定：“一、承包年限20年，由2005年1月4日起至2025年1月4日止。二、承包金为150元，协议签订后一次交清。三、许国安想在承包范围内搞建筑，必须得有县、乡、村的审批手续，如果不审批出现一切后果，由许国安本人自负。四、合同期满后在同等条件下，许国安有优先承包的权利。五、房后：四至、东至本家后墙。南至、到学校的道边。北至、河套南毛道。西至、王长青东大墙。房前：东至，公路西10米处。南至、到学校道边。北至本家南墙。西至、王长青东墙一齐。”合同签订后，此处承包地一直由第三人许国安经营。无论是郭凤廷经营期间还是许国安经营期间，李东组村民都没有提出异议。另查，1998年8月份，李西沟村因建学校新校舍想占用李东组的沙碴子地，双方代表人经过协商后，达成如下建校兑换协议书：“李西沟村经党部村委会研究决定把李西沟学校校舍搬迁到李东组沙碴子地，为了不减少李东组的耕地面积，李西沟村愿将原校舍4.15亩面积兑换给李东组村民，因建校马上要进行施工，需要占用青苗地大约1.5亩，品种有高粱、大豆和谷子。为了不减少村民的经济损失，经村委会研究决定，给占用青苗面积每亩按700斤种子的产量计算，给予经济赔偿。为此与李东组村民协商，李东组村民同意兑换和村委会给的经济赔偿的决定。”协议签订后，李西沟村委会在沙碴子地块西侧建成新学校占地约1.5亩左右（不包含争议的192平方米土地）。2012年，李东组村民以诉争土地为李东组土地，要求撤销李西沟村委会与第三人许国安的土地承包协议，并将192平方米土地归还给李东组村民所有，提请至义县农村土地仲裁委员会仲裁，义农仲案字第（2012）第11号仲裁裁决书作出如下裁决：“一、本案所涉192平方米的土地是李东组机动地，应由村委会按机动地管理要求管理。二、李西沟村委会将本案所涉土地先后两次对外发包，均未召开村民会议或村民代表大会，属越权行为。三、李西沟村委会与许国安签订的《土地承包协议》已超过一年，承包人已经实际做了大量投入，对申请方（本案原告）提出解除李西沟村委会与许国安签订的土地承包协议的请求，本庭不予支持。”裁决送达后，原告李西沟村李东组村民不服该仲裁裁决，诉至本院要求确认被告李西沟村委会与第三人许国安签订的协议书无效，并要求被告及第三人将192平方米土地予以返还。
该判决认为，原告李东组村民与被告李西沟村委会签订的建校兑换协议中明确约定将原校舍4.15亩面积兑换给李东组村民所有，需要占用青苗地大约1.5亩，而这1.5亩土地内并不包含本案所争议的192平方米土地，故本院认为本案所争议的位于许国安房屋西侧，王长青房厂东侧的192平方米短垅土地应为李东组机动地。此192平方米土地曾两次对外发包，但发包主体都为李西沟村委会，李东组村民都没有提出异议，视为对李西沟村委会管理土地的默认。但法律规定集体经济组织依法预留的机动地未用于承包给新增人口或者个别调整承包地之前，应当通过招标、公开协商等方式承包，承包期不得超过三年。本案中李西沟村委会对外发包本案所争议的土地明确约定了承包期为二十年，违反了国家关于最长不得超过三年的规定，故此承包协议书无效；由于本案争议的192平方米的土地系李东组机动地，虽然以前一直村委会管理，但现李东组村民要求予以返还，本院应予支持。故判决：一：被告李西沟村委会与第三人许国安于2015年1月4日签订的协议书无效；二、被告李西沟村委会与第三人许国安于判决生效后十日内将争议的192平方米的土地返还给原告李东组村民；三、驳回原告的其他诉讼请求。
许国安不服，上诉至本院。本院作出的（2013）锦民二终字第00166号民事裁定认为原判决认定基本事实不清，故撤销原判，将本案发回义县人民法院重审。
辽宁省义县人民法院（2013）义民初字第00977号民事判决查明，1998年8月，李西沟村因建学校新校舍需占用李西沟村李东组的沙碴子地，1998年8月11日，李西沟村民委员会与李东组村民签订《建校兑换土地协议书》，协议书载明：“李西沟村经党部村委会研究决定把李西沟学校校舍搬迁到李东组沙碴子地，为了不减少李东组的耕地面积，李西沟村愿将原校舍4.15亩面积兑换给李东组村民，因建校马上要进行施工，需要占用青苗地大约1.5亩，品种有高粱、大豆和谷子。为了不减少村民的经济损失，经村委会研究决定，给占用青苗面积每亩按700斤种子的产量计算，给予经济赔偿。为此与李东组村民协商，李东组村民同意兑换和村委会的经济赔偿的决定。”李东组村民在协议书上签名，李西沟村委会加盖了村委会公章。协议签订后，李西沟村委会在沙碴子地块西侧建成新学校占地约1.5亩左右（不包含本案争议的192平方米土地）。2002年10月14日，经时任村主任刘贵存，将本案争议的192平方米土地发包给李西沟村李东组村民郭凤廷经营耕种；第三人许国安与郭凤廷因该土地的经营权发生争议。2004年12月6日，义县国土资源局土地监察大队作出《关于头道河乡李西沟村村民郭凤廷承包该村机动地引发问题的调查处理情况》，载明：“2002年10月14日，郭凤廷与村委会签订的《机动地承包协议书》违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第18条、第19条，根据《中华人民共和国民法通则》第58条第5款，《中华人民共和国合同法》第52条第5款的规定，此合同属无效合同，没有任何法律效力。”另载明：“郭凤廷所承包的192平方米机动地，在李西沟村建学校征地范围之内，征地后该地块土地所有权已不属于李东组，土地所有权归李西沟村所有。”2005年1月4日，李西沟村民委员会与第三人许国安签订《协议书》，将本案争议的192平方米土地承包给第三人许国安。协议中约定：“一、承包年限20年，由2005年1月4日起至2025年1月4日止。二、承包金为150元，协议签订后一次交清。三、许国安想在承包范围内搞建筑，必须得有县、乡、村的审批手续，如果不审批出现一切后果，由许国安本人自负。四、合同期满后在同等条件下，许国安有优先承包的权利。五、房后：四至、东至本家后墙。南至、到学校的道边。北至、河套南毛道。西至、王长青东大墙。房前：东至，公路西10米处。南至、到学校道边。北至本家南墙。西至、王长青东墙一齐。”协议签订后，此处192平方米土地由第三人许国安经营至今。2012年，李西沟村李东组村民以诉争土地为李东组土地为由，申请至义县农村土地承包仲裁委员会，要求撤销李西沟村委会与第三人许国安的土地承包协议，并将192平方米土地归还给李东组村民所有。2012年8月10日，义县农村土地承包仲裁委员会作出义农仲案字第（2012）第11号仲裁裁决书，“一、本案所涉192平方米的土地是李东组机动地，应由村委会按机动地管理要求管理。二、李西沟村委会将本案所涉土地先后两次对外发包，均未召开村民会议或村民代表大会，属越权行为。三、李西沟村委会与许国安签订的《土地承包协议》已超过一年，承包人已经实际做了大量投入，对申请方（本案原告）提出解除李西沟村委会与许国安签订的土地承包协议的请求，本庭不予支持。”裁决书送达后，原告李西沟村李东组村民不服该仲裁裁决，诉至本院，要求撤销义县农村土地承包仲裁委员会于2012年7月30日作出的义民仲案字（2012）第11号仲裁裁决书，依法确认被告与第三人所签订的承包合同无效，判决被告及第三人将非法占有的192平方米土地返还给原告。
该判决认为，被告李西沟村民委员会为新建学校与李东组村民签订《建校兑换土地协议书》，签订该《协议书》的目的是为了新建学校，在双方签订的《建校兑换土地协议书》中明确约定了原学校的占用土地面积，未约定新建学校需占用的土地面积。依据双方签订《协议书》的目的来看是为了新建学校，故应理解为用原学校占地面积兑换现新建学校的占地面积。本案中双方当事人争议的192平方米土地在新建学校的范围之外，故该争议的192平方米土地应属于该土地的原所有人所有，即李西沟村李东组所有。被告李西沟村民委员会在不享有土地所有权的情况下，将争议的土地发包给第三人承包经营，属于无处分权人处分他人财产的行为，现该土地的权利人对被告李西沟村委会的行为不予认可，被告李西沟村民委员会与第三人签订的《协议书》应属无效。第三人应将所占用的土地予以返还。本案经本院审判委员会讨论决定，故判决：一、被告义县头道河乡李西沟村民委员会与第三人许国安于2005年1月4日签订的《协议书》无效；二、第三人许国安于判决生效后十日内将争议的192平方米的土地返还给原告李东组村民；三、驳回原告的其他诉讼请求。
本院（2013）锦民二终字第00739号民事裁定认为，土地相关纠纷的解决，首先应确定权利主体，应以土地权属争议的解决为前提。本案被上诉人李东组12户村民虽然提起了侵权之诉，但其是基于享有本案诉争土地所有权而提起的诉讼。本案所涉沙碴子地原来归李东组所有，1998年李西沟村与李东组兑换了土地，现双方当事人对当时兑换的土地是否包含本案诉争的192平方米土地存在争议。上诉人许国安认为是用原校址的4.15亩换李东组4亩左右沙碴子地，其承包的土地通过兑换已属李西沟村委会所有；而李东组村民认为是用原校址换新校址，许国安占用土地还是李东组的。综合审查本案主要证据，李西沟村民委员会与李东组村民签订的《建校兑换土地协议书》对兑换土地的四至和面积约定不清；现李西沟村委会称当时土地兑换协议是用原校址换新校址，但其陈述与之前由其将该土地两次分别发包给郭凤廷和许国安的行为相矛盾；义县国土资源局土地监察大队在处理土地纠纷的调查材料中确认本案诉争土地所有权归李西沟村。从上述情况看本案争议的焦点问题是本案所涉土地的所有权人是李西沟村还是李东组，建校兑换土地协议书对此约定不明，根据现有证据无法最后确认该土地权属，故本案实质应属土地权属的纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”之规定，本案不属于人民法院民事案件受理范围，原审法院对此案受理并进行实体审理不当，应予纠正。故裁定：一、撤销辽宁省义县人民法院（2013）义民初字第00977号民事判决；二、驳回被上诉人义县头道河乡李西沟村李东组12户村民的起诉。
申请再审人称，请求撤销原二审裁定，维持原一审判决。本案涉及的192平米土地是李东组村民的，权属清楚，二审以双方纠纷属土地权属纠纷为由，认定本案不属法院的受案范围，属适用法律错误。
被申请人李西沟村委会称，土地是李东组的土地，但曾由村上包出去的。
原审第三人许国安称，土地是李西沟村委会的集体土地，与申请人李东组村民无关。第三人与村民委员会签订了土地承包合同，该合同没有违法之处，该合同应成为有效合同，综合以上两点申请再审人的再审申请没有法律依据，请求依法驳回申请人的再审申请。
本院再审查明的事实与原审认定的事实基本一致，有原审所列证据佐证，本院予以确认。
本院再审认为，根据我国相关法律规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。不论是家庭承包经营还是通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，均应办理农村土地承包经营权证。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。
本案中，李西沟村委会及申请人均承认该争议的192平米沙碴子土地一直为李东组集体组织所有的基本农田，且李东组村民提交的12份土地承包经营权证上均载有沙碴子地明细，据此足以认定李西沟村李东组成员对该争议土地享有相应的承包经营权。同时，许国安提交的《建校兑换土地协议书》并未明确该192平米沙碴子地已归属李西沟村集体所有，义县国土资源局土地监察大队出具的《关于头道河乡李西沟村村民郭凤廷承包该村机动地引发问题的调查处理情况》虽认为“该地块土地所有权已不属于李东组，土地所有权归李西沟村所有”，但义县国土资源局土地监察大队只是义县国土资源局的一个内设机构，该文件并非政府下发的正式确权文书，并不具有确认争议土地所有权的效力。《建校兑换土地协议书》与《关于头道河乡李西沟村村民郭凤廷承包该村机动地引发问题的调查处理情况》均不足以否认李东组12户村民所持有的土地承包经营权证的效力，申请再审人对案涉土地的承包经营权应受法律保护，原审裁定认为本案应属土地权属纠纷从而驳回李东组村民的起诉不当，应予纠正。其次，许国安属于义县头道河乡李西沟村兴隆沟组村民，并非李东组集体组织成员，不享有承包李东组家庭承包地的主体资格，许国安虽于2005年1月4日就案涉土地与李西沟村委会签有一份承包协议，但并无证据证明李西沟村委会有权发包，也无证据证明该发包程序已经相关集体组织会议表决通过并报乡级人民政府批准，故许国安认为该承包“协议书”有效，许国安对该土地享有承包使用权的主张本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十一条、第十五条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第二十二条、第三十三条、第四十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条之规定，判决如下：
一、撤销本院（2013）锦民二终字第00739号民事裁定；
二、维持辽宁省义县人民法院（2012）义民头初字第01388号民事判决。
一审案件受理费100元，二审案件受理费100元，共计200元，由被申请人义县李西沟村承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王福利
代理审判员 王文春
代理审判员 郭慧峰
二〇一五年三月十日
书 记 员 李惠君