福建省龙岩市新罗区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙新行初字第45号
原告郭金富，男，1945年11月5日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
委托代理人梁旺雄，北京简明律师事务所律师。
被告龙岩市城乡规划局，住所地龙岩市新罗区登高中路72号。
法定代表人苏汇敏，局长。
委托代理人卢欣昌，江西章贡律师事务所律师。
第三人蒋荣娇，女，1942年10月13日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
第三人曹春花，女，1942年5月12日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
原告郭金富不服被告龙岩市城乡规划局规划行政认定一案，于2015年3月9日向本院提起行政诉讼，本院当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼中，因蒋荣娇、曹春花与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼，并向其送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。在审理过程中，原、被告同意庭外和解10天，本院予以准许。本院依法组成合议庭，于2015年4月15日、2015年6月5日公开开庭审理了本案。原告及委托代理人梁旺雄，被告委托代理人卢欣昌到庭参加诉讼。第三人蒋荣娇、曹春花经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
因紫金名苑安置地建设项目需要，原告、两第三人合建房屋列入征收范围，被告在该房屋产权及用途确定表上出具审查意见，认定原告、两第三人合建房屋地点规划用途为住宅，该房屋建设未经规划主管部门审批。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的法律依据有：《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款，《龙岩市中心城市规划管理暂行规定》，以说明作出被诉具体行政行为的职权依据、程序规定和法律依据。被告未向本院提供作出被诉具体行政行为的证据。
原告郭金富诉称，2014年11月，原告在与龙岩市人民政府关于原告等人合建坐落于龙岩市新罗区西陂镇西山村三组73号的农村房屋征收补偿决定行政复议一案中，从龙岩市人民政府提供的紫金名苑安置地建设项目征收房屋产权及用途认定表得知被告曾作出原告等人合建房屋未经规划行政主管部门审批的认定结论。被告作出认定时从未向原告询问和调查，更未告知原告依法享有陈述和申辩的权利，完全是秘密执法，严重违反法定程序。被告从未将这一认定结论告知并送达原告，严重侵害原告享有的知情权和救济权，对原告不具有法律效力。无论是在国有土地上建房还是在集体土地上建房，先规划后供地都是基本的法律程序要求，原告等人合建房屋为农村住宅，所占用的土地为农村集体宅基地，已依法取得了农村集体土地建设用地使用权，在取得土地使用权之前已依法经主管机关办理住宅用地规划手续，之后的房屋建设根本无须再另行办理规划审批手续。被告认定农村住宅建设应当办理规划审批手续完全缺乏法律依据，其作出未经规划审批的认定结论是错误的。《龙岩市中心城市规划管理暂行规定》于1999年10月21日出台，之后，西山村的房屋才列入城市规划区，原告等人房子在规定出台之前建造的，不适用城市规划法，应按《村庄和集镇规划建设管理条例》及《福建省村镇建设管理条例》规定办理。现原告诉至法院，请求撤销被告作出的原告等人房屋未经规划行政主管部门审批的认定结论。
原告郭金富向本院提供的证据有：1、紫金名苑安置地建设项目征收房屋产权及用途确定表，以此证明被告作出了被诉具体行政行为，且已送达到产权认定部门；被诉具体行政行为是产权认定部门作出原告等人房屋不予认定合法产权的重要依据；原告等人房屋所占用的土地规划用途认定为住宅，说明原告等人的房屋建设已经村镇规划审批。2、行政复议决定书，以此证明涉案房屋被征收，原告对龙岩市人民政府作出的《房屋征收补偿决定书》不服，于2014年10月8日向福建省人民政府提出行政复议，复议机关认为原告没有对产权认定结论提起诉讼，故作出维持的决定。
被告龙岩市城乡规划局辩称，1、原告起诉涉及的龙岩市新罗区西陂镇西山村属于龙岩市中心城市规划区。作为负责龙岩市城乡规划管理工作的法定职能部门，依法向房屋产权认定主管部门提供规划审查意见，是被告的职责。2、被告关于本案涉及房屋所在地点规划用途为住宅及该房屋建设未经规划行政主管部门审批的审查意见符合客观事实。3、被诉审查意见仅是被告向房屋产权认定主管部门提供的规划审查意见。该规划审查意见仅是对既有客观事实的确认而已，并未对原告设定任何具体的权利义务，因此不具有可诉性。原告在2014年11月已经知道被诉审查意见，其于2015年3月起诉，已超过法定3个月的期限。请求法院驳回原告的起诉。
第三人蒋荣娇、曹春花未向本院陈述意见，亦未提供证据。
经庭审质证，原告对被告提供的法律规定无异议，但认为从1999年10月21日起原告等人房屋才列入城市规划区，应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》及《福建省村镇建设管理条例》，被告作出的行为属具体行政行为，应遵循《福建省行政执法程序规定》第三条第一项、第五条第二款、第三十九条的规定。被告对原告提供的证据1的真实性无异议，但对原告所要证明的内容有异议，涉案房屋地点现规划用途为住宅，是指在认定表作出时的规划现状为住宅，而不是指以前，涉案房屋建设时被告没有审批过，建设用地规划许可及工程建设规划许可，是不同的概念，被告的审查意见仅提供给产权认定部门参考，不作为依据。对证据2的真实性无异议。
本院对以下证据作如下确认：原告提供证据1能证明被告已作出被诉具体行政行为；证据2能证明原告不服龙岩市人民政府作出的房屋征收补偿决定，向福建省人民政府提出行政复议，复议机关作出维持的决定。被告所举法律依据与本案有关，作为审查依据。
经审理查明，2012年10月15日，龙岩市人民政府发布龙政征决（2012）22号《关××书》，决定征收东至龙岩大道二期两侧收储用地、西至排头村居民区、南至规划景阳小区收储用地、北至人民路范围内的房屋。原告与第三人蒋荣娇、曹春花共有的房屋位于龙岩市新罗区西陂镇西山村，在该项目建设范围内。1997年航拍测绘时，上述被征收房屋为土一层，占地面积155.6㎡。被征收房屋现状为混合结构五层建筑，建筑面积793.58㎡，其中第一层建筑面积155.6㎡及梯间面积17.85㎡共173.45㎡，未办理房屋产权登记。房屋涉及的土地已办理土地登记手续，宗地图记载原告土地面积104.96㎡、蒋荣娇土地面积73.42㎡、曹春花土地面积96.47㎡。被告在《紫金名苑安置地建设项目征收房屋产权及用途确认表》上出具审查意见，1、该房屋地点规划用途为住宅；2、该房屋建设未经规划主管部门审批。龙岩市国土资源局出具该房屋一层占地155.6㎡，该户155.6㎡未办理土地使用权证，但155.6㎡在宗地范围内，土地用途为住宅的审查意见，龙岩市住房和城乡建设局作出如下认定：1、认定该房屋用途为住宅。2、认定一层155.6㎡，二层梯间面积17.85㎡，计173.45㎡为合法产权，其余面积不予认定合法产权。2014年5月7日，龙岩市人民政府作出房屋征收补偿决定书，原告不服，向福建省人民政府提起行政复议，2014年12月26日，复议机关作出维持的复议决定。原告对被告作出的审查意见不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，原告等人合建房屋于1999年10月13日前已建至第三层。
本院认为，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告负有对龙岩市辖区内城市和城乡规划进行管理的法定职责，作出被诉审查意见权源有据。被告对原告、第三人房屋作出规划审查意见，仅是提供给产权认定部门龙岩市住房和城乡建设局作为产权认定的依据，属内部行为，无需将该审查意见告知原告，因此，原告主张被告违反法定程序，不能成立。由于被告的审查意见已经加盖印章连同产权认定部门的认定结论一并送达给当事人，将审查的内容外化，故原告有权提起诉讼。本案主要争议焦点在于原告、第三人房屋建设是否经规划行政主管部门审批，因原告未能举证证明其经规划行政主管部门审批，应认定未经规划行政主管部门审批。被告作出的审查意见符合客观事实，原告要求撤销，本院不予支持。被告主张原告起诉已超过法定期限，但举证不能，本院不予采信。两第三人经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件的审理。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告郭金富的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告郭金富负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。
审 判 长 刘 新 龙
人民陪审员 陈 垒
人民陪审员 魏 萍
二〇一五年六月十七日
书 记 员 竭丽珍（代）
附主要法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十九条，原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。
原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。
第五十六条，有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。