安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖行终499号
上诉人（一审原告）周本怀，男，1972年3月5日出生，汉族，住安徽省肥东县。
上诉人（一审原告）周本金，男，1964年10月26日出生，汉族，住安徽省肥东县。
上诉人（一审原告）周性善，男，1942年9月13日出生，汉族，住安徽省肥东县。
三上诉人的共同委托代理人苏黎明，安徽金亚太律师事务所律师。
三上诉人的共同委托代理人赵光辉，安徽金亚太律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地肥东县店埠镇人民路15号。
法定代表人孙良鸿，县长。
委托代理人杨苏，安徽威名律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）肥东县店埠镇人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇浮槎路和包公大道西南角。
法定代表人吴常青，镇长。
委托代理人胡光标，安徽高速律师事务所律师。
上诉人周本怀、周本金、周性善因诉肥东县人民政府、肥东县店埠镇人民政府强制拆除房屋一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00220号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2016年11月9日裁定中止诉讼，2017年6月2日对本案恢复审理。
一审法院审理查明，原告周本怀、周本金、周性善为安徽省肥东县店埠镇对河居委会居民，在该居委会黄岗组建有房屋，周本金取得土地使用证，周性善妻子宋梅华取得土地使用证及建设工程规划许可。2010年4月15日,经过安徽省人民政府皖政地(纳入增减挂钩)〔2011〕30号《关于肥东县2011年第6批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》批准,肥东县发改委作出发改投资〔2010〕46号《关于肥东县桥头集路建设工程立项的批复》，批准肥东县桥头集路建设工程立项。2012年1月18日，肥东县人民政府作出东政地〔2012〕13号《肥东县人民政府征收土地方案公告》，就批准征收土地的位置、面积、用途、土地及地上附着物的补偿标准等作出公告。原告周性善房屋及土地在征收范围内，周本怀、周本金房屋不在征收范围内。肥东县人民政府组织肥东县店埠镇人民政府等单位实施了征收拆迁行为。2015年10月14日，肥东县国土资源局向宋梅华户下达了《交出土地催告书》，2015年10月20日，肥东县国土资源局作出东国土资（2015）372号《责令交出被征收土地决定书》，责令宋梅华户5日内交出土地，并告知其相关的权利义务，原告周性善未按期交出房屋及土地，其房屋后被强制拆除。周本怀、周本金房屋没被拆除。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，周本怀、周本金未提供证据证实肥东县人民政府及肥东县店埠镇人民政府对其涉案的房屋进行了拆除，周本怀、周本金的诉请缺乏事实根据。周性善与其妻子宋梅华认为其房屋被两被告强制拆除，已由宋梅华另案起诉并被法院受理，周性善在本案中未证实其还有其他房屋被拆除，故其在本案又行起诉的行为，系重复起诉。三原告的起诉不符合起诉条件，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（六）项之规定，裁定驳回原告的起诉。
周本怀、周本金、周性善上诉称，1、一审法院认定事实不清。第一，两被上诉人共同实施了强制拆除上诉人房屋及附属物的行政行为。肥东县人民政府、肥东县人大常委会官网、店埠镇人民政府官方微博关于黄岗拆违的报道中明确记录：“肥东县县委县政府决定依法对黄岗居民组违法建设实施拆除……9月21日，我县对部门与有关乡镇联动执法，组织人员和机械对店埠镇黄岗地区的违法建设实施拆除，现场拆除违建户220户658间房屋……县长孙良鸿在讲话中指出，黄岗拆违是县四大班子集体决策的结果”。根据强制拆除现场视频资料、照片中可以显示强制拆除现场有县政府及警察、城管、国土、店埠镇人民政府等各个部门的工作人员，显然能够与政府官方报道以及县长孙良鸿的讲话相印证，足以证明由县政府组织各部门参加拆违。第二，上诉人周本金、周本怀部分房屋及附属物已被被上诉人强制拆除。根据强制拆除现场视频资料、强制拆除前后对比照片、以及被上诉人官方新闻报道可以证实上诉人部分房屋及附属物已被被上诉人强制拆除。因被上诉人当庭否认对上诉人房屋实施了强制拆除行为，上诉人当庭向法院提出到现场进行勘查，但一审法院在作出判决前并未到现场进行勘查，导致该事实未被查清。第三，上诉人周性善被强制拆除的房屋与肥东县国土资源局责令宋梅年交出被征收土地上房屋不是同一房屋。因周性善的兄弟周性贵去世，周性贵遗留的孤女周本燕由周性善抚养，周性善被强制拆除的房屋就是在周性贵宅基地上翻建的，当年翻建时，由周性善向土地管理部门缴纳了税费，上诉人已将缴费单据作为证据提交一审法院。另外，根据被上诉人提交的勘测定界图对比，该房屋并不在此次征迁红线范围内。而责令宋梅年交出被征收土地的位置根据被告的指示在拆迁红线范围内，因此，上诉人周性善被强制拆除的房屋与肥东县国土资源局责令宋梅年交出被征收土地上的房屋不是同一房屋。
2、一审法院审理程序违法。被上诉人已向一审法院申请对上诉人房屋所在地进行现场勘查，以查明上诉人房屋是否已被强制拆除，但一审法院在作出判决前并未到现场进行勘查，导致该事实未被查清。为查明案件关键事实，一审法院依法应当组织进行现场勘查。
3、一审法院适用法律错误，根据《土地管理法》的相关规定，肥东县人民政府应当承担违法强制拆除上诉人房屋及附属物的法律责任。根据《土地管理法》第四十六条及《肥东县人民政府征收土地方案公告》的规定，肥东县人民政府是征收土地的法定实施机关。本案中，肥东县人民政府在客观上实施了征收行为，包括组织实施强制拆除“违章建筑”等，店埠镇人民政府及政府各部门是受肥东县人民政府的委托实施了强制拆除行为，根据《行政诉讼法》第二十六条之规定，肥东县人民政府应当对实施征收行为过程中各个部门以及店埠镇人民政府的行为承担法律后果。
4、被上诉人以征收为由强制拆除上诉人房屋，行政行为违法。第一，针对肥东县国土资源局对宋梅年作出的《责令交出被征收土地决定书》，上诉人宋梅年已在法定期限内申请行政复议和向法院起诉，并且在给予责令交出土地的期限尚未届满的情形下，被上诉人实施了强制拆除行为，明显违法。根据《土地管理法实施条例》第四十五条之规定，被上诉人无权行政强拆，依法应先向法院申请强制执行。第二，根据《中共中央纪委办公厅监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条之规定，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条之规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。因此，被上诉人均不得实施行政强拆行为，在被上诉人未对上诉人作出征收补偿决定的情况下，进行行政强制拆除，明显违法。
5、被上诉人以拆除违章建筑为由强制拆除上诉人房屋，行政行为违法。第一，上诉人房屋不属于违章建筑，上诉人在建房时办理了相关用地及建设工程规划许可，属于上诉人的合法财产。第二，根据《城乡规划法》第四十六条之规定，履行认定违章建筑的法定机关为城乡规划主管部门，本案中，城乡规划部门并未将上诉人房屋认定为违章建筑。第三，即使是违章建筑，也应按照法定程序依法强制拆除。根据《行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条，《土地管理法》第八十三条的相关规定，作出行政处罚、或强制措施必须经历催告、告知陈述权、申辩权，告知救济权，并进行公告。相关职权部门对上诉人未作出责令限期拆除通知书、强制拆除决定书、强制拆除执行决定书等任一行为，被上诉人就强行非法拆除上诉人房屋及附属物，明显违法。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，依法改判或发回重审；由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
肥东县人民政府答辩称，1、原审裁定认定周本怀、周本金房屋不在征收土地范围内，周性善系重复起诉，事实清楚。肥东县桥头集南路工程项目是肥东县重点工程，该道路建成后，是贯穿肥东县南北、连接交通主动脉的重要干道。2010年4月15日经肥东县发改委批准立项，用地经安徽省人民政府皖政地(纳入增减挂钩)〔2011〕30号批准征收，2012年1月18日，肥东县人民政府就批准征收土地的位置、面积、用途、土地及地上附着物的补偿标准等作出公告。周性善（与宋梅年系夫妻）家庭房屋在征收土地范围内，周本怀、周本金房屋不在征收土地范围。2、周本怀、周本金上诉称其部分房屋及附属物已被强制拆除，在案件诉讼过程中，没有提供证据证实。上诉人要求人民法院现场勘查的申请，不符合《行政诉讼法》第四十一条的规定。3、原审裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。本案中，周本怀、周本金的房屋不在征收土地范围，被上诉人没有实施对周本怀、周本金诉称房屋的拆除行为，且周本怀、周本金也未能提供证据证实其房屋被拆除，周本怀、周本金的诉请缺乏证据支持。周性善与宋梅年系夫妻，其家庭房屋在征收土地范围内，宋梅年已另案进行了诉讼，周性善系重复诉讼。因此，三上诉人的起诉均不符合起诉条件，原审裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
肥东县店埠镇人民政府答辩称，一审裁定驳回上诉人的起诉符合事实和法律规定。1、只有作出被诉行政行为的机关和被授权组织，才有可能当被告；没有作出被诉行政行为的，不能成为被告。肥东县店埠镇人民政府并未拆除周本怀、周本金房屋，周本怀、周本金的起诉没有任何事实和法律依据。2、上诉人周性善妻子宋梅年在另一案件中提起诉讼，本案明显属于重复起诉。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
二审审理期间，本院组织各方当事人共同到现场进行了查看。经现场查看，周本怀、周本金各自有一处房屋，与其房屋相邻的建筑物分别被拆除。
本院认为，本案的焦点问题为周本怀、周本金的房屋是否被拆除，以及周性善提起的诉讼是否为重复起诉。
周本怀、周本金称其部分房屋及附属物被拆除，经现场查看，涉案被拆除的建筑物与周本怀、周本金现居住的房屋相邻。该被拆建筑物的权利主体是否为周本怀、周本金，虽无权属证书等直接证据予以证明。但考虑到该建筑物的坐落位置、以及历史上农村房屋建设、产权登记手续不完善的现象较为普遍，且除周本怀、周本金外，该建筑物被拆除之前、之后并无其他第三人主张权利，被上诉人亦未提交证据证明该被拆除的建筑物属于何人所有等实际情况，故对周本怀、周本金关于被拆建筑物系其所有的主张不应简单否定，除非有相反证据予以证明，故周本怀、周本金提起本案诉讼并非没有任何事实根据。
周性善称其被拆房屋与宋梅年案所涉房屋并非同一房屋，并在起诉时向一审法院提交了《安徽省行政事业单位收款收据》。该收据载明的交款人为“周性善、周春祥、葛敬华”，并印有收款单位“肥东县店埠镇土地管理所”的公章。而宋梅年案所涉房屋的权利主体并无周春祥、葛敬华，故有初步证据证明本案被拆房屋与宋梅年案所涉房屋不是同一房屋，周性善提起本案诉讼并非重复起诉。
综上，一审裁定驳回周本怀、周本金、周性善的起诉不当。周本怀、周本金、周性善的上诉理由部分成立，本院予以支持。一审法院应继续审理本案，在查明涉案建筑拆除主体等案件事实的基础上，依法作出裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00220号行政裁定；
二、本案指令安徽省合肥市中级人民法院继续审理。
审 判 长 王新林
代理审判员 张高英
代理审判员 昂永华
二〇一七年六月二日
书 记 员 潘玉丹
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。