浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终59号上诉人（原审原告）平湖市永发保安设备厂，住所地平湖市当湖街道邵家村。投资人冯良娟。委托代理人赵永发，该厂员工。委托代理人张刚，北京盈科（上海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平湖市人民政府，住所地平湖市当湖街道胜利路380号。法定代表人刘中华，市长。委托代理人倪杰，平湖市人民政府工作人员。委托代理人王林妹，浙江金品律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）平湖市质量技术监督局，住所地平湖市行政中心1号楼。法定代表人彭星华，局长。平湖市永发保安设备厂（以下简称“永发保安设备厂”）诉平湖市人民政府质监行政处罚行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2016年11月14日作出（2016）浙04行初111号行政判决。平湖市永发保安设备厂不服一审判决，向本院提出上诉。本院于2011年1月11日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。一审法院经审理认定：2015年7月29日，原告以要求确认平湖质监局（平）质监罚字[2004]083号行政处罚决定无效为诉讼请求，向海盐县人民法院提起行政诉讼，海盐县人民法院于2015年7月31日裁定不予受理。原告不服，向嘉兴市中级人民法院上诉，嘉兴市中级人民法院于2015年8月28日作出（2015）浙嘉行受终字第33号行政裁定，驳回了永发设备厂的上诉，维持原判。永发设备厂向浙江省高级人民法院申请再审，浙江省高级人民法院于2016年5月20日作出（2016）浙行申300号行政裁定，驳回了永发设备厂的再审申请。在该裁定中，浙江省高级人民法院认为：平湖质监局于2004年11月15日作出（平）质监罚字[2004]083号行政处罚决定书，责令永发设备厂停止生产不合格产品，处罚款二十万元。永发设备厂在签收处罚决定书后，未在法定期限内申请行政复议，又未提起行政诉讼，故平湖质监局于2005年3月25日向平湖市人民法院申请强制执行，同年4月18日，平湖市人民法院作出（2005）平行审字第54号行政裁定，对平湖质监局作出的（平）质监罚字[2004]083号行政处罚决定，准予强制执行。该裁定已经发生法律效力。原告于2016年8月19日向平湖市政府申请行政复议。要求确认平湖质监局（平）质监罚字[2004]83号行政处罚决定无效，并撤销该处罚决定。平湖市政府于同年8月22日收到原告申请并于同年8月28日作出平政复字[2016]34号行政复议决定，该复议决定认为永发设备厂对平湖质监局2004年作出的（平）质监罚字[2004]083号行政处罚申请行政复议已经超过60日的行政复议申请期限。其相关的理由不符合《行政复议法》第九条第二款“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算的规定”。根据《行政复议法》第十七条第一款，《行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项的规定，决定不予受理。一审法院认为，永发设备厂要求确认平湖质监局（2004）平质监罚字第083号行政处罚决定无效一事，已经经海盐县人民法院一审、本院二审，浙江省高级人民法院驳回其再审申请。平湖质监局作出的（2004）平质监罚字第083号行政处罚决定已被平湖市人民法院（2005）平行审字第54号行政裁定准予强制执行，该处罚决定已为生效裁判所羁束。此种情况下，原告已经不具有申请行政复议的权利，平湖市政府对其复议申请不予受理正确。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告平湖市永发保安设备厂的诉讼请求。永发保安设备厂上诉称：一、一审法院认定上诉人“在签收处罚决定书后，未在法定期限内申请行政复议，又未提起行政诉讼”，事实认定错误。时至今日，第三人仍拒绝将（平）质监罚字[2004]083号行政处罚决定书、行政处罚告知书送达给上诉人。嘉兴市人民检察院对本案进行调查后得出的结论是：因送达回证上的日期均非被送达人签署，行政处罚告知书上列明的被告知人意见、被告知人签名二项均为空白，且执法人员没有说明空白的原因，依据《行政处罚法》第三十一条、第四十条、第四十一条的规定，行政处罚告知书、行政处罚决定书的送达不符合《行政处罚法》的规定，不能据此认定行政复议超过复议期限。结合当地人大的调查情况，足以证实上诉人确实未收到第三人的处罚告知书、处罚决定书。况且，本案在行政复议、行政诉讼过程中，第三人未提供证据证实上诉人已收到处罚告知书、处罚决定书，被上诉人依法应当承担举证不能的法律后果。二、一审法院认为“该处罚决定已为生效裁判所羁束。此种情况下，原告已经不具有申请行政复议的权利”。这完全是对法律的曲解。上诉人从非正规渠道获取的行政处罚决定书复印件，第三人对事实的认定和法律的适用均存在重大错误，且程序严重违法，显属无效行政行为。无效行政行为是不受期限限制的，上诉人随时均可提起行政复议或者行政诉讼。人民检察院是对法律监督的职能机构，嘉兴市人民检察院出具的嘉检反渎建[2013]1号《检察建议书》等相关文书的意见，涵盖了上诉人的观点，即第三人的具体行政行为因其实体和程序上均存在重大违法情形，因此，第三人的具体行政行为对上诉人而言，应属自始无效，上诉人没有遵守的义务，不存在被撤销之前还可以有效的法律问题。《行政处罚法》第三条明确规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”必须明确指出：存在行政违法是行政机关给予行政相对人行政处罚的前提。上诉人根本就不存在行政违法事实，第三人根本就不应该对上诉人进行行政处罚，因此，该行政处罚本身就是违法的。稍有法律常识的人都知道，处罚依据法定、处罚主体法定、处罚职权法定、处罚程序法定是处罚最基本的法定原则，是依法行政原则在行政处罚领域的集中体现，反映了行政法治的最基本要求。第三人严重违背了处罚法定原则，严重损害了上诉人的合法权益，因此，第三人所做出的行政处罚是无效的。三，一审法院以该处罚决定已为生效裁判所羁束为由，“驳回原告平湖市永发保安设备厂的诉讼请求”，悖于法理。羁束是指法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等做较详细、具体、明确规定的行为。《行政处罚法》明确规定了行政行为的范围、方法、条件等，第三人在行使行政处罚权时，绝对没有自由选择的余地，只能严格按照法律作出行政处罚，否则，就是无效行政行为。四，一审法院适用法律错误。最高人民法院《关于当事人对人民法院强制执行生效具体行政行为的案件提出申诉人民法院如何受理和处理的答复》[法行（1995）12号]明确规定：“人民法院的全部执行活动合法，而生效具体行政行为违法的应转送作出具体行政行为的行政机关依法处理”。如何依法处理？嘉兴市人民检察院和平湖市人民法院已认定本案“属于生效具体行政行为违法”，并暗示可以通过行政复议渠道。一审法院却依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，属法律适用错误。综上，一审法院认定事实错误，适用的法律明显不当，请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。平湖市人民政府答辩称：答辩人收到被答辩人的行政复议材料后在法定期限内进行审查，根据被答辩人提供的证据材料，答辩人认为被答辩人申请行政复议已过法定申请期限，其陈述的理由不符合《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”的规定。因此答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”、第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出”之规定，不受理被答辩人的行政复议申请决定于法有据。平湖市质量技术监督局答辩称：答辩人于2004年11月9日向上诉人送达（平）质监罚告字[2004]第83号行政处罚告知书，于2004年11月15日向上诉人送达了（平）质监罚字[2004]83号行政处罚决定书，上诉人的法定代表人（投资人）冯良娟在送达回证上亲笔签字确认签收。上诉人认为答辩人没有送达行政处罚告知书、行政处罚决定书没有事实根据。上诉人签收行政处罚决定书后，在法定期限内没有申请行政复议，又没有提起行政诉讼，答辩人依法对（平）质监罚字[2004]83号行政处罚决定书于2005年3月25日向平湖市人民法院申请强制执行。平湖市人民法院于2005年4月18日作出（2005）平行审字第54号行政裁定书，裁定上答辩人作出的（平）质监罚字[2004]83号行政处罚决定书认定事实清楚，程序合法，准予强制执行，并于2006年11月17日已经执行完毕。因此，答辩人作出的（平）质监罚字[2004]83号行政处罚决定书已由生效裁判所确认。上诉人认为答辩人没有送达行政处罚告知书、行政处罚决定书没有法律根据。经审理查明，本院对一审查明的案件事实予以确认。本院认为，根据我院（2016）浙行申300号行政裁定确认：平湖质监局于2004年11月15日作出（平）质监罚字[2004]083号行政处罚决定书，责令永发设备厂停止生产不合格产品，处罚款二十万元。上诉人永发设备厂在签收处罚决定书后，未在法定期限内申请行政复议，又未提起行政诉讼，故平湖质监局于2005年3月25日向平湖市人民法院申请强制执行，同年4月18日，平湖市人民法院作出（2005）平行审字第54号行政裁定，对平湖质监局作出的（平）质监罚字[2004]083号行政处罚决定，准予强制执行。该裁定已经发生法律效力。现上诉人于2016年8月18日再行提起行政复议，显然已超过行政复议期限。综上，被上诉人平湖市人民政府驳回上诉人复议申请，并无不当。上诉人相关上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人平湖市永发保安设备厂负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈    代理审判员 万    代理审判员 邓    二〇一七年六月十六日书 记 员 徐一菁.