贵州省大方县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0521行初11号
原告邓光福，男，汉族，1934年11月27日生，住贵州省毕节市七星关区。
委托代理人（特别授权）吴长松，贵州本芳律师事务所律师。
委托代理人龙猷，贵州本芳律师事务所实习律师。
被告毕节市七星关区鸭池镇人民政府，住所地鸭池镇营脚村。
法定代表人宋家义，镇长。
委托代理人（特别授权）张锋，鸭池镇司法所工作人员。
被告毕节市七星关区人民政府，住所地毕节市七星关区开行路。
法定代表人胡敬斌，区长。
委托代理人（特别授权）聂乡，毕节市七星关区法制办行政应诉科科长。
委托代理人（特别授权）侯克勤，毕节市七星关区政府法律顾问。
第三人单贵忠，男，汉族，1956年7月6日生，住贵州省毕节市。
原告邓光福不服被告毕节市七星关区鸭池镇人民政府（以下简称鸭池镇政府）作出的七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》、被告毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府）作出的毕市七星府行复决字（2015）22号《行政复议决定书》，于2016年1月5日向本院提起行政诉讼，本院依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。由审判长黄家前，与审判员阿魁，人民陪审员彭琴组成合议庭，于2016年2月1日公开开庭审理了本案。原告邓光福及委托代理人吴长松、龙猷，鸭池镇政府的委托代理人张锋，七星关区政府的委托代理人聂乡、侯克勤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告鸭池镇政府于2015年5月20日作出的七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》，确认了单贵忠户享有该林地承包经营权。原告邓光福不服，向毕节市七星关区政府申请行政复议，七星关区政府于2015年12月11日作出了毕市七星府行复决字（2015）第22号《行政复议决定书》，维持了鸭池镇政府的处理决定。
原告诉称，第一、被告鸭池镇政府作出处理决定所认定事实不清、证据不足。1986年，原告在毕节市七星关区鸭池镇营脚村店子组水井湾承包了3个人的林地，面积约为1015平方米。该幅土地左抵邓某2核桃树林承包地，右抵本人承包地，上抵胡开虎树林地，下抵武华林承包地。该幅土地由村民组长邓光志、邓光明、邓光贵等人于1986年分拔给原告后�由原告一直耕种、管理并经营，没有任何人提出异议或争议。2012年，政府修建“碧阳二道”公路征用了该土地，第三人单贵忠认为该片土地系其承包，于2015年2月11日向鸭池镇政府申请确权，被告鸭池镇政府未经调查收集证据，仅依据与第三人有利害关系的证人证言遂作出认定第三人单贵忠对涉案土地享有经营权的行政行为，无事实依据；第二、被告鸭池镇政府无权对涉案土地作出处理决定。依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，被告鸭池镇政府无权对农村土地承包经营权争议案件进行处理；第三、依据《物权法》、《农村土地承包法》的相关规定，农村土地承包经营权应当由县级以上人民政府颁发，被告鸭池镇政府无权确认涉案土地承包经营权。第三人单贵忠对涉案的土地的承包经营权未依法登记，无权属证书予以证明，被告鸭池镇政府却确认第三人单贵忠对涉案的土地有承包经营权，被告鸭池镇政府的确认行为违法。请求撤销鸭池镇政府作出的七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》、被告七星关区政府作出的毕市七星府行复决字（2015）22号《行政复议决定书》。
原告向本院提交如下证据：
1、鸭池镇政府作出的七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》、七星关区政府作出的毕市七星府行复决字（2015）22号《行政复议决定书》。证明（1）、被告鸭池镇政府超越职权对涉案土地进行确权，并作出错误处理决定；（2）、被告七星关区政府未尽审查义务，错误维持鸭池镇政府的处理决�。
2、证人邓某1的证言。证明原告和第三人争议之地两家都有部分；
邓某2的证言。证明争议之地是原告邓光福在管理；
李某达的证言。证明原告在自己的地里栽种包谷；
邓光书的证言。证明自己有地与原告的地相邻，经常看到原告在那里。
被告鸭池镇政府对原告提交的证据提出如下质证意见：对第1组证据真实性无异议，对原告的证明有异议；第2组证据，对证人邓某1的证言，认为其不了解真实情况；对邓某2的证言，认为其与调查笔录中陈述的不一致，证言不真实；对李某达的证言，认为因原告土地与林地相邻，证人不了解真实情况，证言不真实；对邓光书的证言，认为与本案无关。
被告七星关区政府对原告提交的证据提出如下质证意见：对第1组证据的三性均无异议，但认为达不到原告证明目的；第2组证据，对证人邓某1的证言，认为不真实；对邓某2的证言，与鸭池镇政府质证意见一致；对李某达的证言，与鸭池镇政府质证意见一致；对邓光书的证言，认为该证人对林地权属不清楚。
第三人对原告提交的证据提出如下质证意见：对原告提交的第1组证据无异议；第2组证据，对证人邓某1、邓某2的证言，认为不真实；对李某达的证言，认为争议之地是林地而不是证人所述用于栽种包谷；对邓光书的证言，与七星关区政府质证意见一致。
被告鸭池镇政府辩称，2015年2月7日和2月11日，邓光福和单贵忠分别向本政府申请确认位于营脚村店子组水井湾1015平方米的林地使用权。受理该争议后，鸭池镇政府成立调查组，政府工作人员对涉案林地展开调查，在调解未果的情况下，作出的处理决定程序合法；鸭池镇政府成立调查组，经查，确定这片林地是属于单贵忠承包的，四至界限为：东抵被答辩人家承包地，有一道埂子相隔；南抵大沟；西抵邓某2家承包地；北抵武华林承包地。该林地一直是单贵忠管理使用。被答辩人提到的证人所作证言表明，他们均未参与分配林地，只是听被答辩人说是他家的。故鸭池镇政府作出的处理决定，认定事实清楚。综上，答辩人作出的《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》，事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。
被告鸭池镇政府向本院提交如下证据：
1、法人机构代码证、法人身份证，证明被告的�体身份；?2、单贵忠与邓光福林地纠纷《调解笔录》、身份证（2份）、《授权委托书》（2份）、《案件受理通知书》（2份）、行政案件受理审批表、《提交证据及答辩通知》（2份）、《土地确权申请书》（2份）、《送达回证》（4份）、《关于营脚村店子组邓光福与单贵忠水井湾林地争议研判会记录》，证明被告作出处理决定程序合法；3、《调查笔录》（9份）、《调查笔录》（1份）、营脚村村委会《证明》、单贵忠提供《关于碧阳二道争议营脚村店子组树林情况说明》、《项目建设征用土地勘丈登记表》、《碧阳二道道路工程项目建设征地兑现清册（扩征）》，证明争议地是属于第三人承包的林地。
原告对被告鸭池镇政府提交的证据提出如下质证意见：对第1组证据无异议；对第2组证据的真实性无异议，对合法性有异议，认为被�不具备受理涉案争议的权利，被告超越职权；对第3组证据的证据三性均有异议，认为该组证据均是后期取得，真实性无法保障，达不到被告证明目的，土地承包经营权权属与该组证据没有关联性。
被告七星关区政府对被告鸭池镇政府提交的证据均无异议。
第三人对被告鸭池镇政府提交的证据均无异议。
七星关区政府辩称，答辩人受理被答辩人行政复议申请后，经审查，在鸭池镇政府确权过程中，被答辩人与第三人均未能提供该争议林地权属的书面证据。被答辩人称该争议地是邓光志、邓光明、邓光贵等人参加划分，并划分给被答辩人使用的，但是邓光志、邓光明等人均证实，该争议林地是划分给第三人的，而证人武华林等人的证言相互矛盾，不具有证明力。因此，鸭池镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》之规定，将双方争议林地使用权确认归第三人所有，事实清楚、证据充分。答辩人依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，维持鸭池镇政府作出的七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》；被答辩人于2015年9月22日受理邓光福的提交复议申请并向其送达了《受理通知书》，于2015年12月11日作出毕市七星府行复决字（2015）22号《行政复议决定书》并于2015年12月15日将该决定送达了申请人。答辩人行政复议程序合法。答辩人作出的毕市七星府行复决字（2015）22号《行政复议决定书》，事实清楚、证据充分、程序合法，请求予以维持。
被告七星关区政府向本院提交如下证据：《行政复议申请书�，《送达回证》（2份），证明行政复议程序合法。
原告对被告七星关区政府提交的证据无异议。
被告鸭池镇政府对被告七星关区政府提交的证据无异议。
第三人对被告七星关区政府提交的证据无异议。
第三人述称，原告是当时分地小组成员，是副村民组长，也参与分地。原告与邓光智、邓光贵的堂弟兄关系。争议土地是分给我家的。鸭池镇政府作出的处理决定与七星关区政府作出的复议决定事实是清楚的，都是正确的。
第三人未向本院提交证据。
本院对上述证据作如下认定：
对原告提交的第1组证据，真实性本院予以确认；对证邓某1贵邓某2相李�远达、邓光书的证言因未参与分林地，不能证实划分林地时真实情况，故不能作为认定案件事实的依据。
对被告鸭池镇政府提交第1组证据，原告、被告七星关区政府、第三人均无异议，本院对该组证据及证明目的予以确认；对第2组证据的真实性原告、被告七星关区政府、第三人均无异议，本院对该组证据的真实性予以确认，并作为认定案件事实的依据；对第3组证据的真实性予以确认。
对被告七星关区政府提交的证据，原告、被告七星关区政府、第三人均无异议，对该组证据及证明目的予以确认。
经审理查明，七星关区鸭池镇营脚村店子组于1986年经店子组生产队将零星林地划分给个人进行管理使用，将位于鸭池镇营脚村店子组水井湾面积为1015平方米的林地划分给本案第三人单贵忠户。2012年，因修建公路征用，原告邓光福与第三人单贵忠对该林地使用权发生争议。原告邓光福与第三人单贵忠分别向鸭池镇政府申请土地确权。鸭池镇政府于2015年5月20日作出七星鸭府处决字（2015）1号处理决定，将争议地承包经营权确认给单贵忠。原告不服，向毕节市七星关区政府申请行政复议，2015年9月22日，七星关区政府受理了原告的复议申请，并于2015年12月11日作出了毕市七星府行复决字（2015）第22号《行政复议决定书》，维持了鸭池镇政府的处理决定。
本院认为，原告邓光福与第三人单贵忠因林地权属发生争议，分别向被告鸭池镇政府申请土地确权。鸭池镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》受理了申请，后经过调查，认为该争议林地为承包林地，并认定单贵忠享有该林地的承包经营权，作出的七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》。本案中，原告与第三人作为林地的争议双方，均没有林地权属书面凭证，被告鸭池镇政府经过调查，在无相关证据的情况下，认为该争议林地为一方承包地，对争议林地的性质认定的主要证据不足。此外，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条和《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项之规定，如果鸭池镇政府在认定双方争议之地系承包地的情况下，可以进行调解解决，但无权作出处理决定。故本院认为被告鸭池镇政府作出的七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》认定土地性质为承包地的主要证据不足，其对承包地进行确权的行为超越�法定职权，依法应予以撤销。被告七星关区政府于2015年9月22日受理了邓光福的复议后，依据被申请人鸭池镇政府提交的作出行政行为证据、依据及其他材料，于2015年12月11日作出维持被申请人作出的七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》的行为，因未对鸭池镇政府作出的处理决定的行为进行指出和纠正，且复议行为超过法定期限，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、4目和第三十一条第一款的规定。对该行政复议行为，应依法予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（四）项和第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告七星关区鸭池镇人民政府作出七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民�府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》的行政行为；
二、由被告七星关区鸭池镇人民政府重新作出行政行为；
三、撤销被告毕节市七星关区人民政府作出的毕市七星府行复决字（2015）第22号《行政复议决定书》的行政行为。
案件受理费50.00元，由二被告各负担25.00元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 黄家前
审 判 员 阿 魁
人民陪审员 彭 琴
二〇一六年四月八日
书 记 员 刘 莹
附本案适用法律规定
《土地权属争议调查处理办法》第十四条?下列案件不作为争议案件受理：
（四）农村土地承包经营权争议案件；
《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条?因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。
当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（四）超越职权的；
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。