陕西省商洛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）商中行初字第00014号
原告冀小宜等302人（名单附后）。
诉讼代表人冀小宜，女，1967年11月15日出生，汉族。
诉讼代表人赵芳娥，女，1947年8月15日出生，汉族。
诉讼代表人郭挡曹，男，1950年10月5日出生，汉族。
诉讼代表人牛兴民，男，1957年7月29日出生，汉族。
诉讼代表人雷科，男，1979年9月13日出生，汉族。
诉讼代表人牛晓民，男，1972年8月8日出生，汉族。
共同委托代理人赵恒森，陕西秦南律师事务所律师。
被告商洛市国土资源局。
法定代表人牛勇，局长。
委托代理人唐金良，商洛市统一征地办公室主任。
委托代理人翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。
第三人陕西凯华房地产开发有限公司。法定代表人郑贤桂，总经理。
原告冀小宜等302人因不服被告商洛市国土资源局商国土告字（2014）4号国有土地使用权挂牌出让公告一案，于2014年6月17日向本院提起行政诉讼，本院2014年6月20日立案受理后，依法组成合议庭，于同年6月23日向被告商洛市国土资源局和第三人陕西凯华房地产开发有限公司送达了起诉书副本和应诉通知书。同年7月25日公开开庭审理了本案，原告诉讼代表人冀小宜、赵芳娥、郭挡曹、牛兴民、雷科、牛晓民及其共同委托代理人赵恒森，被告商洛市国土资源局法定代表人牛勇及其委托代理人唐金良、翟社民到庭参加诉讼，第三人陕西凯华房地产开发有限公司经合法传唤，未到庭。庭审之后，为妥善化解纠纷，原告、被告均表示同意在本院主持下协调处理，本院决定自2014年7月26日起对本案进行协调，在本院主持协调过程中，因双方意见分歧过大，协调未果，本院决定自2014年9月16日恢复审理，按照陕西省高级人民法院《关于建立行政案件协调机制的意见（试行）》第十一条的规定，2014年7月26日至9月15日，为案件协调时间，不计入审限。本案现已审理终结。
2014年5月12日，商洛市国土资源局在《商洛日报》发布商国土告字（2014）4号《国有土地使用权挂牌出让公告》，主要内容为，经商洛市人民政府批准，商洛市国土资源局决定以挂牌方式出让2幅地块的国有土地使用权。第一幅宗地面积58820㎡，为西街片区开发用地，规划条件见商洛市规划局（2014）9号文件，要求缴纳保证金5000万元，第二幅宗地面积37866.67㎡，为西街片区安置用地，规划条件见商洛市规划局（2014）9号文件，要求缴纳保证金1000万元。两幅宗地均坐落于工农路东侧，中心街西侧，西背街南侧，莲湖公园北侧。公告还对出让年限、容积率、建筑密度、建筑高度、绿化率等作了明确要求。申请人的条件为法人、自然人和其他组织，并出具缴纳1亿元的拆迁安置保证金凭证。挂牌活动在商洛市土地收储中心进行，挂牌时间为2014年6月1日8时30分至2014年6月10日10时。
被告在法定期限内提交了下列证据：1.陕西省人民政府陕政土批（2011）512号《关于商洛市2011年度第一批次土地征收和收回国有土地使用权的批复》；2.商洛市人民政府《关于西街片区旧城改造项目征收集体土地和收回国有建设用地公告》；3.（2013）西改第02号《征用土地协议书》；4.转款凭证；5.《关于西街片区旧城改造项目土地供应有关问题的汇报》；6.《商洛市区建设用地管理工作领导小组会议纪要》（2014年2月17日）；7.《商洛市国有土地使用权挂牌出让公告》（商国土告字（2014）2号）；8.商洛市旧改办《收款证明》；9.商洛市国有建设用地使用权挂牌出让文件；10.（1）《商洛市旧城改造详细规划》，（2）《商洛市旧城改造规划》通过市政府审批（2006年10月25日《商洛日报》），（3）西街片区旧城改造规划通过评审（商洛新闻网2011年7月4日）；11.《商洛市国土资源局关于印发西街片区旧城改造项目土地征收补偿实施方案的通知》（商政国土资发（2011）120号）；12.（1）宗地供应信息
----宗地状态：已流拍，（2）《中国建设银行进账单回单》。
被告提交的法律法规及政策性依据：1.《行政诉讼法》第二十七条；2.《最高法院关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条、第四十四条；3.《物权法》第一百三十七条；4.《房地产管理法》第九条；5.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款、第十条、第二十至第二十三条；6.《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条；7.《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》；8.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条；9.《商洛市中心城市旧城改造管理暂行办法》；10.《土地管理法》；11.《陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值及区片综合地价平均标准的通知》；12.《商州区人民政府办公室关于公布实施征地统一年产值结果的报告》。
原告诉称，原告祖祖辈辈居住在商州区西街。2010年8月，商洛市人民政府以公共利益之名，以“商州西街旧城改造”为借口，启动西街改造项目，行房地产商业开发之实。被告作为土地管理机关，存在行政不作为、乱作为的严重违法行为：1.该项目不属于公共利益，属商业性质；2.西街集体土地没有依法收归国有，土地使用权转换程序违法，没有经过“一登记、两公告”，原告持有土地使用证，宅基地使用权没有得到合法补偿；3.该地非西街社区、迎宾路社区集体所有，其中使用权有祖遗的、有原审批的、还有他人的；4、第三人陕西凯华房地产开发有限公司非法运作封闭占用西街土地进行商业开发；5、第三人强占西街小学，侵吞大云寺保护用地，蚕食莲湖公园、天主堂。不难看出被告明知项目违法和第三人违法行为，而肆意包庇、纵恿、袒护。2014年4月1日，被告刊登商国土告字2号公告，挂牌出让西街土地，当原告诉诸法律，进入诉讼期间，被告又于5月12日刊发商国土告字4号公告，再次将同一地块挂牌出让。严重损害了原告合法权益，故依法提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告商国土告字（2014）4号公告；2、依法判令被告履行职责，处置第三人非法用地行为；3、判令第三人停止非法侵害原告合法权益的行为，并赔偿相关损失；4、由被告承担本案诉讼费及一切费用。
原告提供了以下证据材料：1、商洛市规划局《关于西街片区旧城改造项目政府信息公开告知书》；2、西街群众向市国土资源局的请愿书；3、商洛市国土资源局政府信息公开告知书；4、西街王根银等被征收户在陕西省高院的庭审笔录（其中一页的复印件）；5、潘毓果、张书善国有土地使用证；6、商洛市国土资源局商国土告字（2014）2号公告；7、商洛市中级人民法院5月16日受理冀小宜等302人一案的案件受理通知书；8、商洛市国土资源局商国土告字（2014）2号公告；9、商洛市中级人民法院6月19日受理冀小宜、赵芳娥等302人一案的案件受理通知书；10、商洛市国土资源局国有土地使用权挂牌成交公示；11、涉及凯华公司开发宣传图片若干张。
被告辩称，一、4号公告合法有效。1.权限合法。由答辩人组织实施4号公告项下的土地挂牌出让，符合有关法律法规规定。2.内容合法。陕西省人民政府2011年作出陕政土批（2011）512号审批土地件，同意将商洛市土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内西街片区7.8613公顷集体土地依法征收为国有。同年12月12日，商洛市人民政府作出《关于西街片区旧城改造项目征收集体土地和收回国有建设用地公告》，并由市政府组织实施该征地行为。2013年6月20日，西街旧改办与商州区城关街道办事处西街社区及一、二、三、四、五组签订（2013）西改第02号《征收土地协议书》，确认总金额为845.0858万元，截止2014年4月28日，商洛市统征办已经转付商州区城关办事处农村财务中心征地补偿款、公益金共计936.3895万元。在依法完成征地拆迁后，已经具备国有建设用地使用权出让的实体条件。3.程序合法。2014年2月18日，商洛市区建设用地管理工作小组召开全体会议，形成（2014）2号《会议纪要》，原则同意国土部门拟定的西街旧城改造土地供应方案。5月8日，该小组召开第四次全体会议，原则同意拟出让宗地底价。2月21日，商洛市规划局致函答辩人《关于商洛市国土局2012-11号国有建设用地规划条件的函》，提出旧改项目的规划条件。据此，答辩人于2014年5月12日，在中国土地市场网、商洛国土资源网和《商洛日报》发布了4号公告。5月28日，第三人陕西凯华房地产开发有限公司缴纳1亿元拆迁安置保证金，6月6日，缴纳6000万元竞买保证金。6月10日，该公司竞得该宗土地使用权，与答辩人签订《成交确认书》。6月20日双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》。二、判令答辩人履行职责，处置第三人非法用地行为违法的诉求不能成立。其一、被答辩人没有向答辩人申请履行职责。其二、处置非法用地行为的前提是国土部门依法认定第三人行为构成违法，目前这一认定不存在。其三、该诉求所涉行政不作为与国有建设用地挂牌出让公告属两类不同性质的行为，不能同案审理。其四、被答辩人诉答辩人行政不作为、滥作为，与事实不符。1.项目用地符合公共利益的需要。2.项目用地已经征收为国有。3.项目征地补偿安置工作依法完成。故请求依法驳回原告的起诉。
第三人未到庭，在应诉期间，提交了书面答辩状，其辩称：1.根据行政诉讼法规定作为第三人参加诉讼，可由第三人申请参加，或由人民法院通知参加。被答辩人无权将答辩人列为第三人参加诉讼。2.商洛市国土局国土告字（2014）4号公告不是一个完整的具体行政行为，不能进行行政诉讼。该公告仅仅是对西街国有土地准备挂牌出让的公示，土地使用权并没有实际出让给具体的单位或个人，且这次土地拍卖已经流拍，该公告已经失效。3.原告第二条的诉讼请求“判令第三人停止非法侵害原告合法权益行为，并赔偿相关损失”，不属于行政诉讼受案范围。故请求驳回原告将答辩人作为行政诉讼第三人的诉讼。
经庭审质证，原告认为被告证据1真实性无异议，但被告上报的《请示》没有作为证据提供，还存在区域四至不清的问题；证据2不真实，也与2011年8月5日文件自相矛盾；证据3西街征地办没有征地资格，商州区办事处及西街一二组没有经原告委托，补偿费用没有原告签字，说有八个人签字其实只是两个人笔迹，且签订的是“征用土地协议”，说明西街片区土地并没有被征收，土地仍归西街社区集体所有；证据4没有关联性，不能证明履行了补偿协议，西街旧改办的情况说明是2014年7月4日写的，产生在土地出让公告之后，是无效的；证据5不真实，复印件与原件不一致，没有公章，说明是假的；证据6会议纪要不能代表政策；证据7不动产评估报告书看不出它的资质资格问题，缺少有关评估资料人员签名；证据8内容程序违法；证据9是在土地出让公告之后作出的，是无效的；证据10时间上自相矛盾，该出让文件所附内容均为非法行为的非法产物；证据11不真实；证据12不合法，非法产物；证据13与本案没有关联性；证据14缺少关联性及真实性，证据15不能证明原告丧失土地使用权；证据16与本案没有关联性；证据17与现实运作矛盾，我们起诉的是2014年5月12日发布的出让公告，那么，5月12日之后的证据不能作为证据使用；被告提供的法律依据中，行政诉讼法及司法解释、物权法、房地产管理法等均与被告土地出让行为无关。
被告对原告的证据经质证认为，证据1证明不了被告纵容凯华公司；证据2与证明对象无关；证据3真实性无异议，对证明目的有异议；证据4无法认可；证据5没有日期，与原告诉求无关；证据11与本案无关；证据6、7、8、9、10真实性没异议。
合议庭评议认为，被告证据1、2、6、7、16、17客观真实、与被诉行政行为关联，证据3名称表述不规范，但内容明确，证据10中的《出让宗地规划指标要求》真实有效，证据8系被诉具体行政行为，以上证据予以认定；证据5复印件内容不全，与原件不一致；证据13、14、15与本案没有关联性，证据10中的空白承诺书、申请表、报价单、成交确认书等不能证明任何问题，上述证据不予认定；证据10中填写有实际内容的部分，证据4中的（2）以及证据9、11均系被告作出土地挂牌出让公告这一具体行政行为之后形成的，本院对此不作评判。原告提供的证据1、2、3客观真实，证据8系本案被诉行政行为，以上证据予以确认；证据4来源不清，证据5、11与本案不具有关联性，证据6系赵芳娥等案件中被诉行政行为，证据7、9系法院受理案件文书，证据10产生时间在被诉行政行为之后，上述证据不予认定。
经审理查明，2010年，商洛市人民政府决定对商州区西街片区实施旧城改造，并将该项目纳入商洛2011年市级重点建设项目投资计划。因西街片区旧城改造范围内绝大部分土地为集体建设用地，商洛市国土资源局遂对该区域内集体建设用地上报陕西省人民政府审批，并于2011年7月19日以商政国土资发（2011）120号文印发了《西街片区旧城改造项目土地征收补偿实施方案》，载明征收西街、迎宾路社区集体土地113.1亩，每亩土地补偿标准8.02万元，方案还对零星树木补偿标准作了规定。2011年8月5日，陕西省人民政府作出陕政土批（2011）512号《关于商洛市2011年度第一批次土地征收和收回国有土地使用权的批复》，同意将商洛市土地总体利用规划确定的城市建设用地规模范围内商州区西街社区、迎宾路社区等有关村组7.8613公顷集体建设用地依法征收为国有，用于城镇建设。2011年10月13日，商洛市人民政府办公室以商政办函（2011）256号文同意商洛市旧改办《市区西街片区旧城改造房屋征收与补偿安置实施方案》，方案对房屋征收范围、征收与补偿安置的具体标准、安置方式、奖励政策等作了规定。2011年12月12日，商洛市人民政府制作《关于西街片区旧城改造项目征收集体土地和收回国有建设用地公告》，公告载明了征地批准机关、文号、时间和用途，同时载明征收集体土地面积7.8613公顷，补偿标准为8.02万元／亩。2013年6月20日，商州区西街片区旧改办与商州区城关镇西街社区及一、二、三、四、五组签订了（2013）西改第02号《征用地协议书》，确认征收土地总面积92.35亩，征收土地各项补偿费用共计845.0858万元，并于当日支付230万元。2014年4月28日，商洛市统一征地办公室向商州区城关财政所村级财务专户打款706.3895万元。
2014年2月21日，商洛市规划局以商市规划（2014）9号文致函商洛市国土资源局，对西街片区旧城改造项目国有土地规划条件作了规定，2014年4月1日，商洛市国土资源局发布商国土告字（2014）2号国有土地使用权挂牌出让公告。同年4月8日，西街部分村民到商洛市国土资源局门前打着横幅聚集讨说法，此后又到本院要求起诉，本院在立案前进行了协调，由于意见分歧较大，未能达成一致意见，赵芳娥等原告坚持要求诉讼。本院经审查，于2014年5月16日对原告赵芳娥等302人诉被告商洛市国土资源局、第三人陕西凯华房地产开发有限公司一案立案受理。在案件审理期间，商洛市国土资源局因在公告规定的时间内没有应价者，挂牌没有成交，又于2014年5月12日，重新发布了商国土告字（2014）4号国有土地使用权挂牌出让公告，其内容与原2号公告一致。原告方得知后，又于2014年6月17日以冀小宜等302人为原告对被告发布的4号公告提起行政诉讼。对于原起诉的要求撤销商国土告字（2014）2号国有土地使用权挂牌出让公告一案，本院以该公告在规定的时间内没有成交，其效力已自行终止，对原告的权利义务没有产生实际影响为由，于2014年7月11日裁定驳回了原告的起诉。原告在法定期限没有上诉，裁定已生效。对于起诉要求撤销商国土告字（2014）4号国有土地使用权挂牌出让公告一案，本院立案后依法进行了审理。
本院认为，被告商洛市国土资源局作为商洛市人民政府土地行政主管部门，具有对本辖区内集体土地依法征收和对国有土地使用权依法出让的法定职责。商洛市商州区西街片区旧城改造项目启动以后，商洛市国土资源局依照土地征收审批权限对西街片区旧城改造范围内的集体土地需要征收为国有的，报经陕西省人民政府审批。陕西省人民政府研究后同意对旧城改造范围内集体建设用地依法征收为国有，用于城镇建设。被告还制定下发了西街片区旧城改造项目土地征收实施方案，商洛市人民政府制作了西街片区集体土地征收公告，征地补偿款先后按规定标准拨付到位。西街片区范围内集体建设用地被依法征收为国有以后，商洛市规划局就该宗国有建设用地规划条件作出了规定，被告遂对该宗国有土地使用权进行挂牌出让并发布公告，符合法律规定。被告在制定征收土地公告、征收补偿实施方案、办理征地补偿登记手续、拨付征地补偿款等工作中，未严格按照法定程序进行，存在程序不到位问题，在与土地所有权单位签订征收土地补偿协议时，存在协议书名称表述不规范、不准确问题，但上述问题不属于应当判决撤销的情形。对于征地补偿款等费用拨付不及时问题，在本院对本案受理之前，被告已足额拨付到位，原告等商州区西街片区旧城改造范围内的土地所有权人和使用权人的实际权利得到了有效保护。关于土地补偿款尚未实际分配到户的问题，因该款项按规定拨付给了土地所有权单位西街社区，尚未进行分配，对此被告有责任负责监督土地补偿款等费用的分配落实情况，切实保护被征地群众的合法权益。原告在诉讼中还提出被告行政不作为的问题，因该诉求与原告所诉被告对国有土地使用权挂牌出让行为不属于同一具体行政行为，不能在同一案件中进行诉讼。原告还要求判令第三人陕西凯华房地产开发有限公司停止侵害、赔偿损失的诉讼请求，因该诉求不属于人民法院行政诉讼受案范围，本院对此不予审查。综上所述，原告冀小宜等302人的诉讼请求均不能成立，本院依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
驳回原告冀小宜等302人的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告冀小宜等302人承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 周世安
审 判 员 李军宏
审 判 员 郭松梅
人民陪审员 常会香
人民陪审员 李淑珍
二〇一四年九月二十六日
书 记 员 汪 斌
书 记 员 王 博
附：原告302人名单冀小宜赵芳娥全珍珠姚粉莲刘玉华王淑珍黄建设
郭淑会任全善刘铁娃梁诚成樊协民胡志成郭益民
郭勇梁栋刘彩荣张书善郭兴民郭铭勋阎彩凤
任天娥胡猪娃牛新正刘惠莉程小军樊兴民刘当芹
郭挡曹柳春安王高荣刘小霞任芳媛雷竹存牛兴民
黄芳娥辛金柱王万杰王根银赵亚亭赵智民赵亚民
胡建民樊小民潘毓民石龙闫建华王铁柱任亚萍
韩子珍牛建峰王小霞牛新迎周祝庆葛监李晋华
任建华刘桂玲刘钢程新田田军牛力赵建军
刘桂巧赵淑芳唐均保牛金龙陶健康辛朝霞屈金娥
陶建宏黄聚才牛保民张宏牛明屈宝善雷科
黄学敏武保民牛晓民屈涛李全隆田宝林魏宏
南书元姚建军姚建平刘巴曹冀美玲魏箭魏汉文
仇小勇郭茸武三性杨淑芳王引玲（工农路8号）
黄建军沙宪民郭惠冯家强牛宝星党政吉淑娥冀美珍张育哲张永治胡志立姚改改王彩娥崔建新梁军杨芳芹刘雪赵彩娥董茶清郭存善吴建平田萍付小民付丁民刘芳娥陈墨郭建设李秀芹郭惠勇郭淑霞赵得成赵平杨高峰刘秋霞潘虹卫卫进全韩贵堂王淑盈李会莲张智慧屈庆华李来运南芳娥陈安荣牛晓金鱼会善魏小军张强瓒ＸＸ印张英华王树杰王莉鄢辅民杭建宝梁淑霞李秀芳刘玉芹郭惠冯家强黄宝财童明山刘社民王丹平屈波王重娥雷玉山王正谊赵会娥沙建民王森王引玲（西街三组）孟亚文刘书民屈淑玲寇天才张惠英黄文英姚建民沙新民卫军昌卫巨成黄铁伟沙小民黄琳屈克文张强赵含冀美玲潘毓果王志明苏云程秋娥闫宝善王珊陶贞莉方凤芹董建国张发善张昭张振华张波黄晓伟南金元张兴成刘小宏张永杰卫进才张敏仕王毅军卫聚昌闫建民刘生民郭雅威郭亚光郭亚核房国强屈新民张霞王德顺张立军屈铁城刘鹏涛杜卫君杜永康ＸＸ许重武任忠民任三民申玉莲杨健康张建国任淑蕙赵书林赵建锋赵金凤赵剑英徐见喜郁江任福杏牛焕民屈建文南书善刘伟红刘卫东刘伟斌陈小谦陈根厚南妮屈建军邵永斌邵永利任天珍邵爱丽郭刚张淼伟张永安张华伟牛虎记李玉琦许晓明许敬民牛玉记屈建新周辛元潘学锋陈更新潘秉真杨惠芳王长兴刘小民冀崇哲黄梦露任天利郭喜庆牛建文杭建强王先进牛建强牛红星张亚妮张天一张鹏李建瑛郭艳张建利张小芹范玉华徐书侠杭建华王景贤谢粉娥冀流芳王国华黄芳娥屈鹏飞刘兴民王胜利刘育麟狄全印王鹏杰刘兴谋任惠芳苏田军潘琳王建平赵立志