陕西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）陕行终358号上诉人（原审原告）：陕西益丰置业发展有限公司。法定代表人：高月明，公司执行董事。委托代理人：王琛，该公司法律顾问。被上诉人（原审被告）：陕西省西安市未央区人民政府。住所地：陕西省西安市未央区龙首北路西段*号。法定代表人：梁晚晴，该区区长。委托代理人：王圆，该区人民政府法制办干部。委托代理人：冯玉琴，陕西智冠律师事务所律师。上诉人陕西益丰置业发展有限公司因诉被上诉人西安市未央区人民政府行政复议决定一案，不服西安市中级人民法院（2016）陕01行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审查明：2014年4月11日，西安大兴新区未央综合改造管理委员会（以下简称大兴新区未央综改委）副主任马小练主持召开了由大兴新区未央综改委、陕西虹瑰实业有限责任公司（以下简称虹瑰公司）及五名原融城国际项目购住宅户业主代表参加的协调会议,就原融城国际购住宅户购房合同相关事宜协商并制作《会议纪要》。原告陕西益丰置业发展有限公司（以下简称益丰公司）认为，其作为大白杨西村城改主体，大兴新区未央综改委召开协调会，未依法通知其参会。在其缺席的情况下违法确认“虹瑰公司目前为大白杨西村城改主体”。该《会议纪要》也未向益丰公司送达。其于2015年9月中旬,方才从融城国际买受人处得知该《会议纪要》内容。原告遂于2015年10月21日向西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）申请行政复议，请求：1.依法确认大兴新区未央综改委2014年4月11日召开的“关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜”协调会程序违法；2.依法确认大兴新区未央综改委2014年4月21日制作的“关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜”《会议纪要》具体行政行为违法；3.依法撤销大兴新区未央综改委2014年4月21日制作的《会议纪要》及其作出的“大兴新区未央综改委确认虹瑰公司目前为大白杨西村城改主体”的具体行政行为。未央区政府经审查认为，大白杨西村城中村改造启动后，因该村城改项目开发主体变动及资金问题，大白杨西村被拆迁村民及融城国际项目购住房户多次上访。2014年4月11日，为解决融城国际项目购住房户上访反映的购房合同问题，大兴新区未央综改委召集融城国际项目购住宅房合同问题的当事双方召开协调会，是其协调解决区域稳定问题管理职能的体现。会议协调的主题是融城国际项目购住宅房户购房合同问题，属于民事纠纷，会议讨论决定事项也是与会双方协商一致的结果。《会议纪要》中“大兴新区未央综改委确认虹瑰公司目前为大白杨西村城改主体”内容，已于2012年2月20日西安市未央区未央宫街道办事处（以下简称未央宫街办）向西安市未央区城市改造办公室（以下简称未央区城改办）出具《证明》、2012年2月20日未央区城改办向西安市城市改造办公室（以下简称西安市城改办）出具《证明》中确认，《会议纪要》中的表述并非确认大白杨西村城改主体行为。因此，2014年4月11日被申请人召开的协调会及2014年4月21日制作的《会议纪要》内容，属地区管理机构协调解决当事人双方民事纠纷行为，不属于行政复议的受案范围。遂决定根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项的规定，决定驳回益丰公司的行政复议申请。原告益丰公司不服，向原审法院起诉。诉讼中，原告益丰公司否认曾经委托虹瑰公司负责实施融城国际项目，认为被告证据中的《报告》系复印件，真实性不能认定。被告未央区政府认为原告起诉依据的未央区大白杨西村城中村项目合同书中仅有原告及大白杨西村村委会签字盖章，未央区城改办及未央区农村工作局未盖章，主张该协议仅为原告于大白杨西村的民事协议。另，未央区政府于2016年7月20日就关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜协调会形成的《会议纪要》效力进行说明，自认该会议系地区管理机构为协调解决区域内存在一定不稳定因素的具体民事纠纷而为当时双方搭建的对话平台，作出的《会议纪要》也仅是对当事双方经协商形成一致意见的文字记录，对外不具有任何法律效力。原审法院认为：未央区政府作出驳回本案中原告要求撤销未央区政府2015年12月16日未政复决字(2015)29号《行政复议申请决定书》的申请，对原告益丰公司的合法权益明显不产生实际影响。大兴新区未央综改委针对上访行为于2014年4月11日召开的协调会的行为，其性质符合行政调解行为特征，该协调会虽然由行政机关主持，但并未涉及到行政权力的行使，遵循当事人自愿原则，对于行政调解行为排除司法审查。对2014年4月21日公示作出的《会议记要》内容，因《会议纪要》属于行政机关内部行文，不具备对外效力，该依调解行为作出的《会议纪要》亦非行政确认行为。该《会议纪要》内容也未涉及原告益丰公司。由于原告申请复议申请事项中并不存在行政机关依职权作出的行政行为，被告未央区政府未政复决字(2015)29号复议决定驳回原告的复议申请，对原告的合法权益明显不产生实际影响。故原告起诉不符合我国法律规定的受理条件，应予驳回。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第八项之规定，裁定：驳回原告益丰公司起诉。案件受理费50元，予以退还。上诉人益丰公司上诉称：（一）大兴新区未央综改委主持召开协调会及其制作《会议纪要》的行为，是依职权行使行政权力的行政行为。大兴新区未央综改委依职权决定不通知原购房合同当事人益丰公司参加协调会，依职权决定能够参加协调会的购房业主的代表资格，是行使行政权力的行政行为。协调会制作的《会议纪要》没有示明该协调会是为解决“上访”事宜而召开，也没有标示上访人、上访诉求、调解过程，没有调解笔录，不符合行政调解行为的特征。（二）《会议纪要》是依职权行使行政权力对虹瑰公司在“融城国际项目”中的法律地位、法律关系、法律事实进行甄别并给予确定，作出确认的行政行为。（三）《会议纪要》没有文件编号，没有主送或抄送单位，不属于行政机关的内部行文。（四）《会议纪要》确认虹瑰公司为大白杨西村城改主体的行政确认行为已经公开外化，并且对益丰公司的合法权益造成了严重影响。大兴新区未央综改委出面主持，从益丰公司与伍佰余名购房业主签订的购房合同中，选择出267份，将房屋出卖人由益丰公司更换为虹瑰公司；大兴新区未央综改委制作《会议纪要》后，向不特定的社会公众散布；虹瑰公司依据该《会议纪要》实际占有控制了益丰公司的“融城国际”项目，将项目名称更名为“大兴御景园”并向社会公开进行建筑工程招标、销售益丰公司已建成的“融城国际”住宅楼。（五）未央宫街道办事处向未央区城改办出具的《证明》、未央区城改办向西安市城改办出具的《证明》，不能作为驳回益丰公司提出行政复议申请的依据。两份《证明》均没有经过公示，也未向益丰公司送达。而未央区城改办拟撤销其出具的上述《证明》。综上，《会议纪要》作为具体行政行为，严重影响了益丰公司的合法权益，应当属于行政复议受理范围。一审裁定事实不清、定性不准、适用法律不当，请求撤销一审裁定，将本案发回重审。被上诉人未央区政府答辩称：（一）关于“原融城国际购住宅户购房合同相关事宜”协调会的召开是行政调解行为，不是具体行政行为。（二）答辩人已依法履行行政复议职责，经审查作出的未政复决（2015）29号行政复议决定书，复议程序合法，适用法律、法规正确。综上，未政复决（2015）29号行政复议决定书合法适当，不应被撤销。请求依法驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明，原审裁定认定的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案涉及的主要问题是未央区政府作出行政复议决定是否可诉？公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第五条的规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以按照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。本案中，未央区政府2015年12月16日作出的未政复决字（2015）29号《行政复议申请决定书》，以益丰公司申请复议的行为不属于行政复议的受案范围为由，驳回益丰公司的行政复议申请。根据上述规定，复议申请人如不服该复议决定，可以向人民法院提起诉讼。原审裁定认为该复议决定对益丰公司的合法权益不产生实际影响，据此驳回益丰公司的起诉，不符合法律的规定，依法应予纠正。综上，原审裁定驳回益丰公司的起诉错误，应予撤销。益丰公司的上诉请求，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：一、撤销西安市中级人民法院（2016）陕01行初3号行政裁定；二、本案指令西安市中级人民法院继续审理。审 判 长  焦玉珍代理审判员  温永宏代理审判员  王 鑫二〇一七年七月三日书 记 员  仵 媛