浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙07行终262号
上诉人（原审原告）王理清，男，1966年11月9日出生，汉族，住浙江省义乌市，现住浙江省义乌市。
被上诉人（原审被告）义乌市监察局，住所地：浙江省义乌市县前街21号。
法定代表人余绍国，局长。
委托代理人蒋磊，浙江森海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地：浙江省义乌市县前街21号。
法定代表人林毅，市长。
委托代理人赵国中，义乌市人民政府行政复议局工作人员。
上诉人王理清与被上诉人义乌市监察局、义乌市人民政府政府信息公开及行政复议一案，不服义乌市人民法院(2016)浙0782行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月8日公开开庭审理了本案。上诉人王理清，被上诉人义乌市监察局的行政负责人吴云及其委托代理人蒋磊，被上诉人义乌市人民政府的委托代理人赵国中到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，2015年12月13日，原告以“了解文件的相关内容”为由，向被告义乌市监察局申请公开义监[2007]1号文件。2015年12月31日，被告义乌市监察局作出义监告（2015）2号《政府信息公开告知书》，内容为：经审核，涉案信息属于行政机关履行行政监察管理过程中产生的，对外部不具有约束力且对行政相对人权利义务不产生实际影响的内部管理信息。原告要求获取该信息亦不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定的政府信息公开申请的要求。据此，被告义乌市监察局不予公开。该告知书于2016年1月2日送达给原告。原告不服该告知书，向被告义乌市人民政府申请行政复议。被告义乌市人民政府依法受理并审理后，于2016年3月3日作出义政复决字[2016]第38号行政复议决定书，决定维持被告义乌市监察局作出的义监告（2015）2号《政府信息公开告知书》。原告仍不服，诉至法院。另查明，义监[2007]1号文件名称为《关于开展农村集体资金管理情况专项检查的通知》，该文件由义乌市监察局、义乌市农业局于2007年4月27日联合下文，文件内容为上述两部门组织义乌市各镇人民政府、街道办事处开展农村集体资金管理情况专项检查工作的部署。被告义乌市监察局在其主办的义乌廉政网上将义监[2007]1号文件公开形式写为“主动公开”，公开时限写为“长期公开”。
原审法院认为，本案争议的焦点问题是被告义乌市监察局作出的涉案政府信息公开告知书和被告义乌市人民政府作出的涉案行政复议决定是否合法。从原、被告提供的相关证据以及当事人的陈述情况来看，原告王理清向被告义乌市监察局申请公开的义监[2007]1号文件系义乌市监察局和义乌市农业局联合下发的《关于开展农村集体资金管理情况专项检查的通知》。根据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项的相关规定，义监[2007]1号文件属于行政机关之间的文件，对外不具有拘束力，依法可以不予公开，且被告义乌市监察局在作出涉案告知书时向原告说明了理由；同时涉案信息不属于法定主动公开的信息，原告也没有合理说明其申请的涉案政府信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要有关。故被告义乌市监察局作出的义监告（2015）2号《政府信息公开告知书》并无不当，但被告义乌市监察局在其主办的义乌廉政网上将义监[2007]1号文件公布为主动长期公开的文件实属不当，且其承认这一公布事实存在技术性错误，故依法予以指正。被告义乌市人民政府依法审理后作出的维持被告义乌市监察局作出的义监告（2015）2号《政府信息公开告知书》的涉案复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，原告的诉讼请求，依法不予支持。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项、第（六）项之规定，判决：驳回原告王理清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王理清负担。
上诉人王理清上诉称：一、一审法院认定事实错误。一审法院认为：上诉人申请公开的涉案信息义监【2007】1号文件属于行政机关之间的文件，对外不具有拘束力，依法不予公开，且被上诉人义乌市监察局在作出涉案告知时向上诉人说明了理由；同时涉案信息不属于法定主动公开的信息，上诉人也没有合理说明其申请的涉案政府信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要有关。故被上诉人义乌市监察局作出的义监告【2015】2号《告知书并无不当》。上诉人认为：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条之规定，本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。被上诉人监察局的清廉商城网（网址：http://s,jw.yw.ROV.cn/)的义乌市监察局政府信息公开专栏，信息公开目录中明确告知涉案信息是主动公开，且是长期公开的政府信息。可见，涉案信息是被上诉人义乌市监察局在履行职责过程中获取、保存的信息：且涉案信息是被上诉人义乌市监察局经法定审核后，在其主办的义乌市廉政网上将义监【2007】1号文件公开形式为“主动公开”，公开时限为“长期公开”的信息。何是，一审法院以上述理由认定驳回上诉人的诉请，明显认定事实错误。故应予以纠正，并改判。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》十二条将“政府信息不存在”列入应当判决驳回上诉人诉讼请求的情形之一，前提条件是被上诉人义乌市监察局己经履行法定告知或者说明理由义务。本案中，被上诉人作出的义监告【2015】2号政府信息公开告知书未履行法定告知或者说明理由义务。故被上诉人义乌市监察局作出的义监告【2015】2号政府信息公开告知书和被上诉人义乌市人民政府作出的义政复决字【2016】第38号行政复议决定书认定事实明显错误、程序违法、适用法律不正确，应予以撤销。二、一审法院程序违法。1、一审法院未查明涉案信息是被上诉人义乌市监察局在履职过程中获取、保存的相关事实在一审中上诉人提交的证据5-12足以证明涉案信息是被上诉人义乌市监察局在履行职责过稈中获取、保存的信息。且一审法院已经认定上诉人提交的证据5-12的真实性。但一审法院未对涉案信息县否属于被上诉人在履行职责过程中获取、保存的相关事实讲行审查。可见，一审法院的程序明显违法。
2、一审法院未查明被上诉人义乌市监察局作出的义监告【2015】2号政府信息公开告知书程序违法的相关事实，即明显存在瑕疵。依据《政府信息公开条例》第二十一条第二、三项之规定，被上诉人义乌市监察局应当对不属于理由和不予公开的理由等情况进行说明。但是，被上诉人义乌市监察局未按照上述《条例》规定进行说明，并笼统而论，含糊其辞的以上诉人要求获取的该信息亦不符合《条例》第十三条规定申请要求。可见，被上诉人义乌市监察局作出告知的程序明显违法，即明显存在瑕疵，应予以纠正。3、一审法院未查明被上诉人义乌市监察局作出的义监告【2015】2号政府信息公开告知书引用法律错误的相关事实，被上诉人义乌市监察局引用的法律条文是《政府信息公开条例》之规定的第第十三条。但是，本案中被上诉人所称的上诉人要求获取的该信息亦不符合《条例》第十三条规定申请要求。那么，被上诉人也应当依据引用《政府信息公开条例》第二十一条第二、三项的法律条文，对不予公开政府信息的理由进行说明和告知。可见，被上诉人的引用法律明显错误。但是，一审法院未对引用法律条文的合法性进行审查，明显存在程序违法，应予以纠正。三、被上诉人义乌市人民政府明显存在着程序违法、引用法律不正确的违法行为。被上诉人义乌市人民政府的行政复议局职权规定，行政复议局有权对义乌市监察局、农业局联合下发的文件进行审查。并且，将涉案信息的文件审查情况进行说明。但是，被上诉人义乌市行政复议局未对审查的情况进行说明。可见，被上诉人义乌市人民政府明显存在着程序违法、引用法律不正确的违法行为。上诉人认为：根据《政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民法人或者其他组织获取的政府信息由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”的规定，义乌市监察局作为行政机关，具有公开其在履行职责过程中制作或获取的相关政府信息的法定职责。关于上诉人申请被上诉人公开的涉案信息是否存在及公开主体的问题。首先，关于是否存在的问题，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录保存的信息。”即政府信息的法律概念包含以下几方面的内容.从信息产生的主体看,是行政机关;从信息产生的过程看，是产生于行政机关履行职责过程中；从信息产生的方式看，既可能是行政机关自身制作的，也可能是行政机关从其他国家机关、企事业单位等组织以及个人获取的;从信息的存在形式看，是以一定形式记录、保存的。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》十二条将“政府信息不存在”列入应当判决驳回上诉人诉讼请求的情形之一，前提条件是被上诉人义乌市民政局已经履行法定告知或者说明理由义务。本案中，被上诉人义乌市监察局作出的义监告【2015】2号政府信息公开告知书未履行法定告知或者说明理由义务。故被上诉人作出的义监告12015】2号政府信息公开告知书，认定事实明显错误、程序违法、适用法律不正确，应予以撤销。且被上诉人义乌市人民政府作出的义政复决字【2016】第38号行政复议决定书事实不清楚，程序违法，适用法律不正确，应予以确认违法。四、一审法院另查明事实与认定事实前后矛盾。请求撤销原判，依法改判。
被上诉人义乌市监察局答辩称：2015年12月13日我单位收到上诉人网上电子邮件，申请获取义监[2007]1号政府信息。我单位于2015年12月31日作出不予公开的义监告[2015]2号政府信息公开告知书并告知上诉人。依据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三项的规定，该信息属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、批告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应告知申请人并说明理由。经审查，上诉人申请的文件系我单位与义乌市农业局于2007年4月27日联合下文，组织我市各镇人民政府、街道办事处开展农村集体资金管理情况专项检查工作的部署。该信息属于我单位履行行政监察管理职能过程中产生的，对外部不具有约束力的行政机关间的文件，且上诉人的申请也不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定的政府信息公开申请的要求，所以我单位不予公开于法有据。综上所述，本案中我单位及时受理上诉人的申请，依法作出了不予公开的决定，不存在上诉人所称的违法拒不公开政府信息的行为，因此，一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当予以维持。
被上诉人义乌市人民政府答辩称，坚持一审答辩意见。
二审期间，上诉人王理清提供义乌市廉政网打印材料二张三页。证明上诉人所申请的涉案信息是经义乌市监察局法定审核后主动公开在义乌市廉政网信息公开网站上的。2016年3月21日的内容与2015年12月13日的比较，义乌市监察局进行了修改，将上诉人申请的涉案信息在网站上予以撤除。再次证明义乌市监察局违背修改相关信息的事实。
上述证据经庭审质证，被上诉人义乌市监察局认为，证据中的第一页在原审中已经提交，因为网站信息录入以及维护是第三方进行的，因工作量较大也存在瑕疵，我局进行了纠正。被上诉人义乌市人民政府的质证意见与被上诉人义乌市监察局的意见一致。本院对证据的真实性予以确认。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
另查明，被上诉人义乌市监察局已将义乌廉政网上义监[2007]1号文件公布为主动长期公开的文件的行为予以纠正。
本院认为，王理清向义乌市监察局申请公开的义监[2007]1号文件系义乌市监察局和义乌市农业局联合下发的《关于开展农村集体资金管理情况专项检查的通知》。该文件属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、批告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据，可以不予公开。涉案信息也不属于法定主动公开的信息，被上诉人义乌市监察局在作出告知书时亦已向王理清说明了理由，王理清也没有合理说明其申请的涉案政府信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要有关。故被上诉人义乌市监察局作出的义监告（2015）2号《政府信息公开告知书》并无不当。被上诉人义乌市监察局在其主办的义乌廉政网上将义监[2007]1号文件公布为主动长期公开的文件实属不当，但原审法院对此已予以指正，被上诉人义乌市监察局亦已纠正。被上诉人义乌市人民政府作出的涉案复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王理清承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯少华
审 判 员 金 莉
审 判 员 钟雪丹
二〇一六年十月三十一日
代书记员 朱丽敏