广西壮族自治区钦州市钦北区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）钦北行初字第47号
原告胡静，居民。
委托代理人李金东，广西金湾律师事务所律师。
被告钦州市住房和城乡建设委员会。地址：钦州市三沿路**号。
法定代表人沈小军，主任。
委托代理人邓光，广西政大律师事务所律师。
被告钦州市人民政府。地址：钦州市永福东大街**号。
法定代表人唐琮沅，市长。
委托代理人张湘东，广西源群律师事务所律师。
委托代理人郭程，广西源群律师事务所律师。
第三人广西英华国际职业学院附属中学。地址：钦州市南珠西大街。
法定代表人梁和礼，校长。
委托代理人李绍卫，广西桂信律师事务所律师。
原告胡静不服被告钦州市住房和城乡建设委员会（以下简称钦州市住建委）行政处罚及钦州市人民政府行政复议决定一案，于2015年5月26日向本院提起诉讼。本院于同月29日立案后，于6月1日向被告钦州市住建委以及钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）送达起诉状副本、应诉通知书，并依法通知第三人广西英华国际职业学院附属中学（以下简称英华附中）参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年7月9日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李金东，被告钦州市政府的委托代理人张湘东、郭程，被告钦州市住建委的法定代表人沈小军及其委托代理人邓光，第三人英华附属中学的委托代理人李绍卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告钦州市住建委于2015年1月7日作出了钦市住建行决字（2015）第拆001号《行政处罚决定书》，该决定书认定，原告胡静、第三人英华附中未取得《建设工程规划许可证》，擅自在校内建设建设一间镀锌瓦铁架棚（面积280.55㎡）和一间镀锌瓦房屋（面积116.13㎡），合计总面积396.68㎡。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，构成了违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，对原告胡静、第三人英华附中的违法建设作出了限期十五日内自行拆除的行政处罚。原告不服，向被告钦州市政府申请行政复议，被告钦州市政府于2015年5月12日作出钦政复决字（2015）33号《行政复议决定》，该复议决定书认定的事实与被告钦州市住建委所认定的事实相同，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告钦州市住建委的处罚决定。
原告诉称，原告与英华附中于2012年12月30日签订修建学校食堂和小卖部的《合同书》，约定对学校的食堂和小卖部建设，同时建成后承包给原告经营管理，所有权归学校。对于上述两店的建设，学院领导开会并经董事会批准，选址是经过附中领导研究现场确定的，在建设过程中，校方并没有要求原告办理什么报建手续，建成后原告承包经营至今有两年之久，现在突然告知属违章建筑。原告认为，首先，原告没有擅自违法建设，是通过学校同意并签订合同才建设的；其次，该建筑不属于违章建设，商店和食堂都是学校师生教学、生活不可缺少的一部分，是为了方便学校师生安全生活而建的，它属于学校附属设施，临时用房，不是学校建设的建筑用房，固然不属于违章建筑；第三，原告是属于学校食堂和小商店的经营管理人而不是所有权人，第三人英华附属中是学校食堂和小商店建筑物的建设单位，原告只是施工单位，因此，行政处罚的对象应该是第三人英华附中而不是原告。需要办理《建设工程规划许可证》应当由建设单位英华附中申办，作为建设单位的第三人英华附中没有申请办理《建设工程规划许可证》才是行政处罚对象。综上，被告作出的钦市住建行决字（2015）第拆001号《行政处罚决定书》是错误的，应予以撤销。
原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提供以下证据：1、承包合同书，用以证明原告与第三人存在承包食堂和商店的法律关系，但该食堂和商店的建筑物所有权归学校；2、《会议纪要》，用以证明原告在英华附中承包饭堂和商店是第三人通过开会研究决定的；3、《竣工结算总价》，用以证明第三人作为发包方把学校的食堂和商店承建工程承包给原告，原告在建设过程中支付的工程款，同时证明饭堂和商店的建筑物所有权属于学校所有，施工单位是胡静，工程费用是通过学校进行结算的，建设单位是属于学校，发包方是学校，胡静是承包商，不是所有人。
被告钦州市住建委辩称，一、被诉行政行为程序合法。本单位委托市城监支队执法，处罚之前依程序送达听证告知书，告知了原告申辩和听证权利，并依法送达了处罚决定书，所以作出的具体行政行为程序合法。二、行政行为在实体处理合理合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，城市规划内进行临时建设的应当经城市规划主管部门批准，涉案的违法建筑是未经批准的临时建筑，被告责令拆除并无不当，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告钦州市住建委在举证期限内向本院提供下列证据：1、听证告知书1份、送达回证2份、听证笔录1份、处罚决定书1份、送法回证2份，用以证明被诉具体行政行为程序合法；2、胡静的调查笔录1份、梁和礼的调查笔录1份、张开斌的调查笔录1份、授权委托书1份、检查笔录1份、现场图片1组，用以证明被诉具体行政行为实体处理合理合法；3、会议纪要1份、合同书1份，用以证明原告与第三人之间存在发包的关系，也存在第三人授予原告做违法建筑，并证实住建委作出的处罚决定是正确的；4、行政执法委托书，用以证实委托城建执法是合法的。
被告钦州市政府辩称，钦州市政府受理了原告行政复议申请后，将行政复议申请书副本送达钦州市住建委，并对钦州市住建委作出的钦市住建行决字（2015）第拆001号《行政处罚决定书》依法进行审查。经审查认为，钦市住建行决字（2015）第拆001号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。被告钦州市政府作出的《复议决定》程序合法，请人民法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。
被告钦州市政府在举证期限内向本院提供以下证据：钦政复受字（2015）26-1号受理通知书、钦政复受字（2015）26-2号提出答复通知书、钦政复受字（2015）26-3号复议告知书、行政复议法各1份，用以证明被告钦州市政府复议程序合法，适用法律正确。其他证据材料与被告钦州市住建委提供的证据材料一致。
第三人英华附中述称，被告钦州市住建委作出的钦市住建行决字（2015）第001号《行政处罚决定书》是正确的，第三人接受这个处罚决定。铁棚和镀锌瓦房建设时是在2011年7月英华附属中学刚成立，当时主要考虑便于管理，后与原告签订合同，因小卖部、食堂没有约定规模有多大，也没有向住建委申报有关手续，就由原告出资建设了铁棚和镀锌瓦房屋，由于建筑物与教学楼连在一起，对学生存在安全隐患，当时为了保护学生安全，向住建委反映，最终铁棚和镀锌瓦房没有取得准建手续，第三人愿意接受被告钦州市住建委的行政处罚。
第三人在举证期限内没有向本院提证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告对被告钦州市住建委提供证据发表如下质证意见：对证据1中的听证告知书形式没有异议，但胡静不应作为听证或告知的主体，对听证笔录没有异议，对处罚决定书有异议，认为对原告处罚主体不适格，因为原告不是学校和食堂的所有人，无法决定建筑物是否能报建，建筑物不属于违章建筑，而是学校在规划时为了配套所做的配套设施，选址也是由学校确定的，对送达回证没有异议；对证据2中的胡静的调查笔录真实性没有异议，但对证明内容有异议，学校承包给胡静，对食堂胡静是施工方而已，所有权是学校的，对证据2中的梁和礼、张开斌的调查笔录真实性由法庭核实，建设小卖部、铁硼、食堂是校方同意的，授权委托书的真实性由法庭核实，检查笔录，把胡静列为当事人不符合主体资格，真实性由法庭核实，对现场图片没有异议；对证据3，认为真实性没有异议，对内容有异议，对合同真实性没有异议，胡静是承包人，合同的第二条约定，胡静拿出承包费，不是建筑物的所有者，合同第八条规定所有权是学校，胡静是承包者，不属于处罚的对象，住建委对原告的处罚主体资格不适格；对证据4无异议。
原告对被告钦州市政府提供证据发表如下质证意见：对钦政复受字（2015）26-1号受理通知书没有异议，认为钦政复受字（2015）26-2号提出答复通知书、钦政复受字（2015）26-3号复议告知书，原告没有收到。
被告钦州市政府、第三人英华附中对被告钦州市住建委提供的证据均无异议。
被告钦州市住建委、第三人对被告钦州市政府提供的证据均无异议。
被告钦州市政府、钦州市住建委、第三人对原告提供的证据发表如下质证意见：认为建筑物是原告独自投资建设的，在承包期内建筑物原告是利益的承受者，处罚是在承包期内，不能证实原告的主张，相反证实住建委作出的处罚决定是正确的。
本院认为，原告、被告钦州市政府及第三人对被告钦州市住建委提供的证据4没有异议，本院予以确认；被告钦州市住建委提供的证据1可以证明被告钦州市住建委在作出行政处罚前依程序向原告送达听证告知书及所作的听证笔录，本院予以确认；被告钦州市住建委提供的证据2是被告钦州市住建委依法向当事人进行调查，所作的笔录及现场所作的检查笔录，这些证据能证明原告、第三人未取得《建设工程规划许可证》，擅自在英华附中校内建设铁架棚和镀锌瓦房的事实，本院予以确认；被告钦州市住建委提供的证据3是被告钦州市住建委依法调取第三人会议纪要以及原告与第三人签订的合同书，这些证据能证明原告与第三人存在共同违章建设的行为，本院予以确认；被告钦州市政府提供的证据能证明被告钦州市政府在受理原告提起复议过程中，依据《行政复议法》作出的钦政复受字（2015）26-1号受理通知书、钦政复受字（2015）26-2号提出答复通知书、钦政复受字（2015）26-3号复议告知书，在程序上是合法的，本院予以确认；原告提供的证据1、2与被告钦州市住建委提供的证据3一样，不能证明原告不存在违法建设的主张，对其要证明的内容，本院不予支持；原告提供的证据3，不能证明原告的主张，本院不予确认。
经审理查明，2012年12月30日，原告和第三人签订了一份《合同书》，约定由原告独资兴建第三人附中食堂和商店等条款。合同签订后，原告即依照合同约定在第三人校内建设一间镀锌瓦铁架棚和一间镀锌瓦屋，建筑面积分别为280.55㎡、116.13㎡，分别作为第三人的食堂和商店。工程骏工后，第三人将食堂和商店承包给原告经营管理。2015年1月7日，被告钦州市住建委作出了钦市住建行决字（2015）第拆001号《行政处罚决定书》，对原告胡静、第三人英华附中的违法建设作出了限期十五日内自行拆除的行政处罚。原告不服，向被告钦州市政府提起行政复议，钦州市政府维持了钦州市住建委的《处罚决定》。原告于2015年5月26日向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销被告钦州市住建委作出了钦市住建行决字（2015）第拆001号《行政处罚决定》以及钦政复决字（2015）33号《行政复议决定》。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”本案中，被告作为城乡规划主管部门，有权对城市规划区内进行的临时建设实行管理和监督。原告和第三人虽然在校内进行的临时建设，但也属于城市规划区内，依法应当得到批准方能建设。因此，原告和第三人在未取得《建设工程规划许可证》的情况下擅自建设临时建筑物，其行为已构成违法。至于原告主张其不应当是行政处罚的相对人的问题。在原告与第三人的合同中，明确约定由原告独自投资兴建，并没有约定由哪一方报建。因此，原告作为该项目的投资、建设人，应当先取得《建设工程规划许可证》方能进行建设；而第三人英华附中未经批准擅自决定在校内进行临时建设，应当予以制止。故，被告将原告列为行政处罚相对人并无不妥。综上，被告作出的钦市住建行决字（2015）第拆001号《行政处罚决定》以及被告钦州市政府作出的钦政复决字（2015）号《行政复议决定》事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。原告诉请撤销的理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告胡静的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告胡静负担（原告已预交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。
审 判 长 韦魏延
审 判 员 翟淳高
人民陪审员 莫如凤
二〇一五年七月××日
书 记 员 潘廷霞