江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）赣行再2号
再审申请人（原一审被告、二审上诉人）婺源县国土资源局，所在地婺源县紫阳镇书乡路3号。
法定代表人余晖亮，该局局长。
委托代理人黄跃龙，江西学林律师事务所律师。
被申请人（原一审原告，二审被上诉人）项宝发，男，1957年4月8日生，汉族，江西省婺源县人，住所地江西省婺源县。
被申请人（原一审原告，二审被上诉人）婺源县开源石料有限公司，所在地婺源县赋春镇胡家村委会。
负责人项宝发，该公司经理。
原一审第三人，二审上诉人戴任祥，男，1955年4月14日生，汉族，江西省婺源县人，住所地婺源县。
委托代理人程水生，江西带湖律师事务所律师。
再审申请人婺源县国土资源局（以下简称婺源县国土局）因项宝发、婺源县开源石料有限公司（以下简称开源公司）诉其地矿行政许可一案，不服上饶市中级人民法院（2015）饶中行终字第54号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年1月11日作出（2016）赣行申120号行政裁定书，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
婺源县人民法院一审认定：项宝发于2002年12月5日取得证号为3623340210091的采矿许可证，开采矿种为灰岩，有效期为2年（2002年12月至2004年12月）。2003年1月15日，婺源县原甲路乡政府（2006年5月合并至赋春镇）与项宝发签订了关于汪家采石场经营权转让的合同，约定将该采石场经营权有偿转让给项宝发经营，期限10年（2003年5月1日至2013年5月1日）。2004年12月27日，项宝发取得证号为3623340430016的采矿许可证，开采矿种为片石，有效期为1年（2004年12月27日至2005年12月27日）。2004年项宝发、龚谦英、项春伟三人成立开源公司，法定代表人为项宝发，住所地为汪家采石场。2005年8月2日，龚谦英、项春伟与项宝发协议转让内部股权，将两人持有的60%股权作价160万元转让给项宝发，并约定在项宝发付清转让款之前公司法定代表人变更为龚谦英，项宝发任总经理。同月，开源公司据此办理了公司法定代表人变更登记。2005年8月30日，开源公司申请取得证号为3623340510018的采矿许可证，开采矿种为片石，有效期为1年（2005年9月至2006年8月）。2005年12月16日，经项宝发同意，龚谦英将其45%的公司股份转让给项春伟。此后项春伟占股55%，项宝发占股45%。2006年，开源公司在采矿许可证有效期届满前未办理有效期延续登记，导致采矿许可证自行废止。2010年，项宝发与戴任祥协商租赁汪家采石场事宜，并于5月8日签订了租赁合同，约定将开源公司的片石矿场地、石料山场、办公楼、宿舍、机器设备等承包给戴任祥经营，期限5年（2010年5月18日至2015年7月17日）。由于项宝发与原甲路乡政府协议转让汪家采石场经营权的期限截止至2013年5月1日，戴任祥另与赋春镇政府签订了汪家采石场开发生产协议，约定戴任祥支付资源补偿费10万元，赋春镇政府同意戴任祥承包期限原则上不超过2015年12月31日。2010年5月7日，项宝发向婺源县国土资源局提出办理开源公司片石矿采矿证延续手续的申请。但婺源县国土资源局认为申请延续已不在有效期内，若需继续开采应重新办理采矿许可证，决定不予延续。同年9月28日，戴任祥通过挂牌出让的方式，取得证号为C3611302010097130076006的采矿许可证，有效期4年（自2010年9月30日至2014年9月30日）。2014年5月14日，项宝发向婺源县国土局提出信访，要求给开源公司办理采矿许可证，5月19日，婺源县国土局回复因前已决定不予延续，且矿场已挂牌出让由戴任祥竞得，不能再办理采矿许可证。2014年6月18日，项宝发与开源公司向婺源县政府提出复议申请，请求撤销戴任祥的采矿许可证。婺源县政府于6月24日决定不予受理。项宝发不服，以其及开源公司名义提起行政诉讼，请求法院判令：1.为开源公司办理采矿许可证；2.撤销戴任祥的采矿许可证；3.责令被告在审理期间暂停戴任祥采矿许可证的延续登记手续和争议矿区范围内的矿业权审批发证行为。
案件审理期间，婺源县法院作出（2014）婺行初字第13号行政裁定，裁定婺源县国土局暂停对戴任祥采矿许可证办理延续登记工作，后在戴任祥提供50万元担保的情况下，该法院撤销前述裁定。2014年10月20日，戴任祥以项宝发提出行政诉讼，客观上妨碍其开发利用方案编制工作的顺利进行，造成其在采矿许可证有效期届满前无法完成延续要件准备，向婺源县国土局提出请求，请求该局在其采矿许可证上加注有效期顺延三个月。同年10月21日，婺源县国土局准予顺延请求，在采矿许可证上加注了“同意该采矿许可证顺延至2014年12月31日止。”同年11月19日，戴任祥提出延续申请，12月11日婺源县国土局同意戴任祥采矿许可证延续至2015年10月30日。
婺源县人民法院一审认为，项宝发和开源公司具有原告主体资格。戴任祥申请采矿许可有效期延续符合法律规定，但婺源县国土局作出的准予戴任祥采矿许可有效期延续的行政许可是一项新的行政许可。婺源县国土局在实施行政许可的过程中就应当依照行政许可法规定的实施程序对戴任祥的延续申请进行审查，并作出是否准予的决定。行政许可法第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。行政许可法第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有听证的权利。婺源县国土局在审查戴任祥的延续申请时，应当适用上述行政许可的实施程序，对行政许可事项是否直接关系到项宝发和开源公司的重大利益进行审查，并根据审查结果决定其是否享有陈述权、申辩权、听证权。婺源县国土局没有适用上述程序规定，违反了行政许可的法定程序，作出的许可行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，第七十条第（二）项、第（三）项，第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条、第五十条及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条的规定，判决如下：一、撤销婺源县国土局于2014年12月18日作出的准予戴任祥采矿许可证有效期自2014年12月31日延续至2015年10月30日的行政行为；二、婺源县国土局自本判决生效后三十日内重新作出是否准予戴任祥采矿许可有效期延续的行政行为；三、确认婺源县国土局于2014年10月21日作出的准予戴任祥采矿许可证有效期延续至2014年12月31日的行政行为违法。
上饶市中级人民法院二审认定的事实与一审一致。
上饶市中级人民法院二审认为，项宝发和开源公司具有原告主体资格，项宝发和开源公司与戴任祥采矿许可有直接重大利益关系。婺源县国土局对戴任祥的采矿行政许可的延续发证申请，应适用申请许可的条件和程序进行审查。该局在对原采矿许可办理延续许可的过程中，没有依照行政许可法规定的程序进行审查，该许可行为违法。一审法院撤销婺源县国土局于2014年12月18日作出的准予戴任祥采矿许可证有效期自2014年12月31日延续至2015年10月30日的行政行为错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、维持婺源县人民法院（2015）婺行初字第3号行政判决第三项内容；二、撤销婺源县人民法院（2015）婺行初字第3号行政判决第一、二项内容；三、确认婺源县国土局于2014年12月18日作出的准予戴任祥采矿许可证有效期自2014年12月31日延续至2015年10月30日的行政行为违法.
婺源县国土资源局再审称：1.生效判决认定事实错误。被申请人原持有的3623340430016号采矿许可证已于2005年7月被依法吊销并于同年8月注销，持有的3623340510018采矿许可证也因在期满前30日内没有申请延续而自行废止。在2010年5月7日被申请人要求办理延续时，申请人就作出不予延续的决定，后来该矿重新挂牌出让时，被申请人都没有报名参加竞价。二审法院认定被申请人与戴任祥采矿许可有直接重大利益关系主要证据不足。虽然说被申请人对申请人在2010年为戴任祥颁发C3611302010097130076006号采矿许可提起过诉讼，但此案经法院审理驳回了被申请人的起诉。原审法院仅以被申请人提出过起诉，然后凭此为根据来认定被申请人具有重大利益关系，缺乏证据支持。2.生效判决适用法律错误。行政许可法第三十六条规定的“直接关系他人重大利益”必须是法律和事实上的重大利益，只有同时具备法律和事实上的重大利益关系，才必须告知。如果只要认为有重大利益关系就必须告知的话，那必须告知的对象是不确定的，存在着外延的非法扩大化。原审认定被申请人与戴任祥的采矿许可证存在重大利益关系错误，被申请人没有诉讼主体资格。行政许可法第五十条第二款规定，行政机关逾期未作决定的，视为准予延续。根据该条对延续行政许可行为的规定，在行政机关不作决定的情况下，都视为准予延续，也就是说行政机关没有告知任何人的情况下，都视为准予延续。原审法院以申请人在作出延续时没有告知被申请人认定行政行为违法，是对法律理解和适用的错误。综上，请求撤销一、二审判决，驳回一审原告的诉讼请求。
项宝发和开源公司称：两被申请人没有超过起诉期限，具有行政诉讼原告主体资格，与戴任祥采矿许可具有重大利益关系。婺源县国土局对采矿权新设和延续认识不清，戴任祥不具备当初申请行政许可的条件，婺源县国土局明知不具备则不能延续，却仍予延续，适用法律错误。请求驳回婺源县国土局再审请求，维持原判。
本院再审查明的事实与原一审认定的事实基本一致。
本院另查明，2011年，项宝发与项春伟起诉戴任祥，以戴任祥将采矿许可证等相关证件的权利主体擅自变更，构成根本违约，要求解除双方签订的租赁合同。婺源县人民法院作出（2011）婺民二初字第55号民事判决。该判决认定的主要事实是：2010年4月29日，项宝发与戴任祥初拟了租赁合同，因项宝发先前（2009年6月16日）曾协议将公司60%股份转让给李晓浩，戴任祥支付5万元给项宝发，用作项宝发解除与李晓浩协议的资金。李晓浩收到5万元后，于5月8日同意解除股份转让协议。当日，项宝发与戴任祥正式签订了租赁合同。合同签订当日，项宝发将公司财务章、合同章、公章、未年检的采矿许可证、安全生产许可证、组织机构代码、税务登记证、爆炸物品使用许可证均交给戴任祥，并注明属过期无效证件。2010年5月18日，双方又签订聘请书，戴任祥聘请项宝发负责安全生产管理，但该聘请书双方均未履行。2010年6月18日，戴任祥支付租金1.5万元，2010年11月12日支付租金4万元。至此，第一年租金支付完毕。项宝发在收取4万元租金的领条上注明“本人对合同条款无异议，保证后无异议，开始正常生产，否则全部责任我付”。
婺源县人民法院认为，双方签订的租赁合同有效，租赁合同注明甲方是一个暂无证件的采石场，且原公司已经注销，为合法经营，需办理采矿证等相关一切证件，但对能否变更采矿许可证主体未作出约定，而且变更采矿许可证主体对履行合同、实现合同目的并未造成实质影响。同时租赁合同第六条约定了期满后戴任祥有协助项宝发办好一切证件变更手续的义务，进一步说明了双方并未禁止变更采矿许可证主体。项宝发和戴任祥签订的租赁合同和聘请书的时间是2010年5月，戴任祥取得采矿许可证是同年9月，在同年11月12日戴任祥仍支付项宝发剩余租金4万元时，项宝发在领条上还注明了“本人对合同条款无异议，保证后无异议，开始正常生产，否则全部责任我付”，说明项宝发对双方未履行聘请书和戴任祥变更采矿许可证的主体均已认可。故应认定戴任祥并未违约，遂判决驳回项宝发与项春伟的诉讼请求。
项宝发等不服上述判决，提起上诉。上饶市中级人民法院作出（2011）饶中民二终字第170号民事判决。该判决另查明，2011年8月23日，项宝发又收取了戴任祥2011年度的租金9万元，并出具了收条。上饶市中级人民法院认为，戴任祥于2010年9月28日取得采矿许可证后，项宝发并未提出异议，且在当年的11月12日还收取了2010年度剩余租金，出具的领条上写有“本人对合同条款无异议，保证后无异议，开始正常生产，否则全部责任我付”。尤其是在二审诉讼中的2011年8月23日，仍然收取了戴任祥交来的2011年度租金9万元。可见，项宝发以自己的行为默认戴任祥办证在其名下的行为。更考虑到该石场已实际出租，被上诉人投入了大量资金和设备，现在解除合同不符实际。故判决驳回上诉，维持原判。
本院还查明，2014年6月18日，项宝发与开源公司向婺源县政府提出复议申请，请求撤销戴任祥的采矿许可证。婺源县政府于6月24日决定不予受理。项宝发不服，以其及开源公司名义提起行政诉讼，请求法院判令：1.为开源公司办理采矿许可证；2.撤销戴任祥的采矿许可证；3.责令被告在审理期间暂停戴任祥采矿许可证的延续登记手续和争议矿区范围内的矿业权审批发证行为。婺源县人民法院作出（2014）婺行初字第13号行政裁定，认为项宝发、开源公司于2011年3月10日前得知婺源县国土局将诉争采矿许可权颁发给戴任祥之具体行政行为内容，提起诉讼超过法定的起诉期限，故裁定驳回项宝发和开源公司的起诉。项宝发及开源公司不服，提起上诉。上饶市市中级人民法院作出（2015）饶中行终字第22号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项，第十四条第一款之规定，有限自然资源的开发利用，法律可以设定行政许可。《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款规定，开采矿产资源，必须依法申请，经批准取得采矿权，并办理登记。矿产资源法及国务院制定的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》、《矿产资源开采登记管理办法》，《江西省矿产资源开采管理条例》及《江西省矿产资源管理条例》均对采矿权的审批登记作出严格规定。县级以上地方人民政府负责地质矿产工作的部门依照法律规定进行审批登记，颁发采矿许可证，明确采矿权人名称、矿区范围、开采矿种、开采方式、开采规模、开采期限等事项。采矿权人有权在采矿许可证规定的期限内从事开采活动。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定，采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人办理延期登记手续，仅是对采矿许可事项中的“开采期限”单一事项的延长与变更，并不涉及其他许可事项。其他许可事项需要变更的，应按照《矿产资源开采登记管理办法》第十五条及《江西省矿产资源开采管理条例》第五十五条的规定办理变更登记手续。因此，行政机关办理采矿权延续登记，主要是对采矿许可证是否经年检合格、矿区范围剩余查明资源储量等事实进行审查，许可对象及矿区范围等影响第三人重大利益的许可事项在延续前后均不发生变化。第三人对采矿权延续登记行为提起行政诉讼，其是否具有利害关系与采矿权许可行为的判断标准是一致的，即第三人对采矿权许可行为没有利害关系，其与采矿权延续登记行为亦无利害关系。在一审法院（2015）饶中行终字第22号行政裁定，驳回项宝发和开源公司针对婺源县国土资源局向戴任祥作出采矿权许可行为的起诉的情形下，该院对项宝发提起本案诉讼作出处理应受前述生效行政裁定的羁束。同时，根据生效民事判决认定的事实和判决结果，项宝发对戴任祥变更采矿许可证的主体已予认可，其要求解除其与戴任祥订立租赁合同之诉讼请求已被法院驳回，项宝发和开源公司在民事诉讼败诉后，又提起行政诉讼缺乏实体权益基础。综上，项宝发和开源公司提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第二十五条及第四十九条第（一）项、第（三）项之规定，应作驳回起诉处理。一审法院受理其起诉并作出实体判决错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销上饶市中级人民法院（2015）饶中行终字第54号行政判决；
二、撤销婺源县人民法院（2015）婺行初字第3号行政判决；
三、驳回项宝发、婺源县开源石料有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 江怀玉
代理审判员 林贤瑛
代理审判员 郑红葛
二〇一七年五月十八日
书 记 员 张建平