黑龙江省绥芬河市人民法院
民 事 判 决 书
（2015）绥民初字第246号
原告绥芬河市政府工程管理中心。
法定代表人张凤江，男，主任。
委托代理人师繁伟，男，1971年4月11日出生，蒙古族，绥芬河市政府工程管理中心职员。
委托代理人崔文，男，1987年4月21日出生，汉族，绥芬河市政府工程管理中心职员。
被告绥芬河市元丰房地产开发有限责任公司。
法定代表人周伟，男，董事长。
委托代理人张波，北京市天如律师事务所律师。
委托代理人王磊，北京市天如律师事务所律师。
原告绥芬河市政府工程管理中心与被告绥芬河市元丰房地产开发有限责任公司合同纠纷一案，本院于2015年5月15日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年6月8日依法公开开庭进行了审理。原告绥芬河市政府工程管理中心的委托代理人师繁伟、被告绥芬河市元丰房地产开发有限责任公司的委托代理人张波、王磊到庭参加诉讼。起诉前，原告于2015年4月15日申请诉前保全，同日，本院作出（2015）绥民保字第9号民事裁定书，查封了被告所有的十套房屋。本案现已审理终结。
原告绥芬河市政府工程管理中心（以下简称工程中心）诉称：2007年7月9日，被告与原绥芬河市老城区综合整治指挥部（以下简称指挥部）签订《（绥芬河市）通天路环形桥回迁楼竞价动迁安置及开发协议》，协议约定：被告必须动迁安置环形桥、湖畔小区D区住宅楼、环形桥西侧及回迁楼范围内所有动迁户。此后，被告通过竞价取得该项目（绥芬河市丰泽园小区一期）开发权并完成项目开发建设，但是被拆迁人鸡西市鸡冠区红星乡鸡兴村民委员会（以下简称鸡兴村）至今未得到安置补偿。原告认为，《（绥芬河市）通天路环形桥回迁楼竞价动迁安置及开发协议》是被告取得丰泽园小区一期开发项目的竞价条件，且为国有土地使用权出让合同的附属协议。被告未予履行构成违约。根据绥编发（2008）8号《绥芬河市机构编制委员会关于印发＜绥芬河市政府工程管理中心职能配置、内设机构和人员编制规定＞的通知》，原指挥部的机构职能由新成立的工程中心承继。原告起诉要求被告给付应当给付鸡兴村的货币补偿款4250000元（其中包括裁决补偿款506520元、临迁补助费191859元、延期安置赔偿款3551621元），并由被告承担本案诉讼费用及诉前保全费用。
被告绥芬河市元丰房地产开发有限责任公司（以下简称元丰公司）辩称：原告所述不属实。《（绥芬河市）通天路环形桥回迁楼竞价动迁安置及开发协议》并非国有土地使用权出让合同的附属协议，而是关于绥芬河市环形桥回迁楼规划、设计、建设、动迁等事项的原则性、意向性协议，对原、被告没有约束效力。协议签订后，绥芬河市环形桥回迁楼规划、设计、建设、动迁等事项均发生了重大实际变更，被告根据变更后的事项履行了全部义务，且被告与鸡兴村之间不存在拆迁安置补偿法律关系，因此，原告诉请要求被告给付拆迁安置补偿款没有法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
根据原、被告的诉辩主张，本院确认的本案双方当事人争议焦点为：
原、被告签订的《（绥芬河市）通天路环形桥回迁楼竞价动迁安置及开发协议》是否系被告国有土地使用权出让合同的附属协议，该协议对原、被告有无约束效力；
原、被告谁应对被拆迁人鸡兴村进行安置补偿，原告是否对鸡兴村进行了安置补偿，原告依据开发协议要求被告履行对鸡兴村进行安置补偿的义务，是否具有法律依据；
被拆迁人鸡兴村的房屋是位于绥芬河市环形桥工程拆迁范围内，还是位于被告开发建设项目拆迁范围内，该房屋的拆迁人系指挥部，还是被告；
被拆迁人鸡兴村的房屋是在指挥部拆许字（2007）第2号房屋拆迁许可证范围内，还是在被告拆许字（2007）第7号房屋拆迁许可证范围内。
原告工程中心为证明其诉讼请求，提供如下证据：
证据一、《（绥芬河市）通天路环形桥回迁楼竞价动迁安置及开发协议》1份。欲证明：开发协议约定，被告保证接受并落实原告制定的动迁安置补偿方案，被告必须动迁安置包括环形桥、湖畔小区D区住宅楼、环形桥西侧及回迁楼范围内的所有动迁户。
经质证，被告对证据的形式要件无异议，对原告欲证明的问题有异议。被告认为，1.开发协议不是国有土地使用权出让合同的附属协议，根据法律规定，政府出让土地不允许附加任何条件；2.开发协议对环形桥的规划建设只是一个原则性的规定，后来实际履行过程中，发生了重大变化，包括实际建成的“环形桥工程”及现在的“天佑国际小区工程”。实际上“环形桥工程”与开发协议中的“环形桥回迁楼工程”是两个不同的概念，其不在丰泽园小区（现天佑国际小区）使用土地范围内。也就是说，开发协议中的“环形桥回迁楼工程”最后没有得到政府的批准，更谈不上实际建设了；3.事实上开发协议中所列“湖畔小区D区住宅楼”至今没有动迁、“通天路环形桥回迁楼”没有建设，“环形桥工程”均是由政府在天佑国际小区购买房屋对被动迁人进行的安置。
本院认为，被告对该证据的形式要件无异议，该证据具有客观性、关联性、合法性，对其形式要件，本院予以采信。
证据二、绥编发（2008）第5号、第8号文件各1份。欲证明：原指挥部的权利义务由原告承继，原告具备诉讼主体资格。
经质证，被告对该组证据的形式要件无异议，对原告欲证明的问题有异议。被告认为，原告应当提供政府批准成立指挥部时的文件，以证明指挥部的职能。在没有证据证实原指挥部职责、职能的情况下，指挥部替代设计、规划、建设、拆迁、土地主管部门与被告签订开发协议是无效的。
本院认为，被告对该证据的形式要件无异议，该证据具有客观性、关联性、合法性，对其形式要件，本院予以采信。
证据三、绥芬河市人民政府房屋征收办公室证明1份。欲证明：被动迁人鸡兴村至今未得到安置补偿。
经质证，被告对该证据的形式要件无异议，对原告欲证明的问题有异议。被告认为，该证据不能证明被动迁人鸡兴村应由被告进行安置补偿，恰恰证明了鸡兴村房屋在原告的拆迁许可证范围内，按照“谁拆迁、谁补偿”的原则，鸡兴村应由原告进行安置补偿。
本院认为，被告对该证据的形式要件无异议，且原、被告均不否认鸡兴村目前尚未得到安置补偿，只不过原、被告对鸡兴村是否应由己方进行安置补偿持有异议，故该证据具有客观性、关联性、合法性，本院予以采信。
证据四、绥房拆（2008）裁字第6号行政裁决书1份。欲证明：鸡兴村在拆迁范围内有263.95平方米办公用房，经评估，一层价格为1865元／㎡，二层价格为1748元／㎡，房屋补偿款为476825元，附属设施补偿款及搬迁补助费为39811元。
经质证，被告对该证据的形式要件无异议，对原告欲证明的问题有异议。被告认为，根据该裁决书，鸡兴村房屋的拆迁人为指挥部，而非被告，赔偿义务主体及补偿义务主体均为指挥部，与被告无关。
本院认为，被告对该证据的形式要件无异议，该证据具有客观性、关联性、合法性，对其形式要件，本院予以采信。
被告元丰公司为反驳原告诉讼请求，提供如下证据：
证据一、《（绥芬河市）通天路环形桥回迁楼竞价动迁安置及开发协议》1份。欲证明：《通天路环形桥回迁楼竞价动迁安置及开发协议》（以下简称《开发协议》）并不是《国有土地使用权出让合同》的附属协议，《开发协议》是关于绥芬河市环形桥回迁楼规划、设计、建设、动迁安置等事项的原则性、意向性合同，对双方没有法定的约束力。
经质证，原告对该证据的形式要件无异议，对被告欲证明的问题有异议。原告认为，开发协议是被告与指挥部签订的，被告应当按照开发协议的约定履行义务。
本院认为，原告对该组证据的形式要件无异议，该组证据具有客观性、关联性、合法性，对其形式要件，本院予以采信。
证据二、《建设用地审查意见汇总表》、《国有土地使用权出让合同》、《关于绥芬河市丰泽园住宅小区规划方案及用地范围调整的函》（绥规函﹤2007﹥45号）、《绥芬河市通天路环形桥回迁楼规划图》、《绥芬河市丰泽园住宅小区规划图》、《建设用地审查意见汇总表》各1份。欲证明：开发协议签订后，协议依据的基础情况发生了重大变更。经发改委、规划、建设等部门批准，原通天路环形桥回迁楼项目变更为丰泽园小区项目（后更名为天佑国际小区），由元丰公司开发建设。
经质证，原告对该组证据的形式要件无异议，对被告欲证明的问题有异议。原告认为，开发协议签订后，实际履行过程中并没有实质性的变更，只是有轻微的变化，没有达到合同无法履行的地步。即便如被告所述，发生了重大变更，但是被告也从未找过原告要求协商变更开发协议的相关内容，这一点可以证明被告认可按照开发协议的约定履行义务。
本院认为，原告对该组证据的形式要件无异议，该组证据具有客观性、关联性、合法性，对其形式要件，本院予以采信。
证据三、《关于环形桥工程被拆迁户回迁天佑国际的情况说明》1份、《购房合同》2份。欲证明：开发协议签订后，协议依据的基础情况发生了重大变更。经发改委、规划、建设等部门批准，原通天路环形桥回迁楼项目变更为丰泽园小区项目（后更名为天佑国际），由元丰公司开发建设。开发协议中原定对回迁户的安置补偿方式实际变更为由绥芬河市政府工程管理中心回购房屋安置回迁户，管理中心对此认可。
经质证，原告对该组证据的形式要件无异议，对被告欲证明的问题有异议。原告认为，原告自天佑国际小区购买房屋对部分被拆迁人进行安置补偿，其原因是因为被告不履行开发协议约定的义务，并不代表原告对此表示认同，原开发协议依然有效。
本院认为，原告对该组证据的形式要件无异议，该组证据具有客观性、关联性、合法性，对其形式要件，本院予以采信。
证据四、拆许字（2007）第7号《房屋拆迁许可证》、《小北山预估价格表》（26户）、《拆迁安置协议书》（26份）各1份。欲证明：《开发协议》签订后，协议依据的基础情况发生了重大实际变更，元丰公司已经按照其《房屋拆迁许可证》的规定和要求，与拆迁许可范围内的所有26户被拆迁人签订了拆迁安置补偿协议，并履行了相应的拆迁和安置补偿义务。
经质证，原告对该组证据的形式要件无异议，对被告欲证明的问题有异议。原告认为，被告履行的只是开发协议中的一小部分义务，大部分被拆迁人尚未得到安置补偿。
本院认为，原告对该组证据的形式要件无异议，该组证据具有客观性、关联性、合法性，对其形式要件，本院予以采信。
证据五、拆许字（2007）第2号《房屋拆迁许可证》、《绥芬河市通天路环形桥动迁范围图》、绥拆字（2007）第2号《房屋拆迁公告》、《房地产估价报告》、《对被拆迁人的补偿安置方案》各1份、《绥芬河市人民政府拆迁管理办公室行政裁决书》3份、《强制拆迁申请》2份、《强制拆迁申请书》3份。欲证明：1.2007年6月16日，指挥部依法取得的拆许字（2007）第2号《房屋拆迁许可证》确定了通天路环形桥项目的拆迁范围。2007年6月23日，哈尔滨国源土地房地产估价有限公司接受指挥部的委托，对通天路环形桥项目的拆迁范围内包括被拆迁人鸡兴村在内的若干被拆迁人房屋进行评估，并出具了《房地产估价报告》，可以证明被拆迁人鸡兴村的房屋在通天路环形桥项目拆迁范围内，其安置义务应由拆迁人指挥部承担；2.2008年3月12日，指挥部出具《对被拆迁人的补偿安置方案》，该方案是指挥部为包括被拆迁人鸡兴村在内的若干被拆迁人提供的安置补偿方案。可以证明被拆迁人鸡兴村的房屋在通天路环形桥项目拆迁范围内，其安置义务应由拆迁人指挥部承担，指挥部对此认可；3.指挥部因种种原因未能与鸡兴村达成拆迁安置协议，指挥部遂针对包括鸡兴村在内的三位被拆迁户，向绥芬河市人民政府拆迁管理办公室提起了行政裁决申请，在申请书中指挥部自认该三位被拆迁户在其负责的拆迁范围之内；4.2008年4月，政府拆迁办作出行政裁决，确定了对包括被拆迁人鸡兴村在内的三位被拆迁人的安置补偿事宜，同时确定拆迁安置义务由指挥部承担；5.因被拆迁人鸡兴村在期限内没有完成搬迁，指挥部通过政府拆迁办向绥芬河市人民法院申请强制拆迁，绥芬河市人民法院依申请强制拆除了包括鸡兴村在内的三位被拆迁人的房产。根据《城市房屋拆迁管理条例》确定的“谁拆迁、谁补偿”的原则，被拆迁人鸡兴村的安置义务，依法应由拆迁人指挥部承担，而不应由元丰公司承担。
经质证，原告对该组证据的形式要件无异议，对被告欲证明的问题有异议。原告认为，环形桥项目是指挥部实施的，相关手续只能以指挥部的名义进行。依法履行强制拆迁程序与原、被告开发协议并不矛盾。根据开发协议第二条，拆迁安置义务最终应由被告落实。
本院认为，原告对该组证据的形式要件无异议，该组证据具有客观性、关联性、合法性，对其形式要件，本院予以采信。
证据六、政府征收办证明1份。欲证明：鸡兴村在指挥部的拆迁许可范围内，至今指挥部与鸡兴村没有签订补偿协议，也没有回迁入户，指挥部为转嫁自己依法应当承担的民事责任，才引起了本案的诉讼。
经质证，原告对该证据的形式要件无异议，对被告欲证明的问题有异议。原告认为，该证据只能证明至今未对鸡兴村进行安置补偿的事实，并不能证明原告系转嫁自己应当承担的义务。
本院认为，原告对该组证据的形式要件无异议，该证据具有客观性、关联性、合法性，对其形式要件，本院予以采信。
根据原、被告举证、质证及本院对原、被告所举证据的认证意见，结合原、被告的当庭陈述，本院确认的本案事实如下：
2007年，绥芬河市欲在通天路北端建环形桥，环形桥附近建回迁楼。2007年6月16日，绥芬河市人民政府拆迁管理办公室为指挥部颁发了拆许字（2007）第2号房屋拆迁许可证。该许可证注明：绥芬河市老城区综合整治指挥部：你单位因通天路环形桥项目建设，需拆迁下列范围内的房屋及附属物，经审查具备拆迁条件，予以批准，特发此证。拆迁面积（建筑面积）非住宅2962.01平方米，住宅5079.93平方米，占地面积45351平方米。
2007年6月21日，绥芬河市国土资源局出具建设用地意见汇兑表，拟向通天路环形桥回迁楼项目供地20422平方米。2007年7月9日，原绥芬河老城区综合整治指挥部与被告签订通天路环形桥回迁楼动迁安置及开发协议书，协议第二条约定：乙方（被告）保证接受并落实甲方（指挥部）制定的动迁安置方案，乙方必须动迁安置包括环形桥、湖畔小区D区住宅楼、环形桥西侧及回迁楼范围内所有动迁户。动迁安置实行货币补偿或就地安置两种形式，就地安置在规划的回迁楼回迁区内。具体动迁方案详见环形桥动迁安置方案，其它动迁方案乙方土地摘牌后制定。需乙方动迁安置动迁户共有住宅84户，建筑面积11707.49平方米；仓库、办公等8户，建筑面积2962.01平方米；车库15户，建筑面积680.62平方米；公厕一座。2007年7月30日，被告与绥芬河市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，被告受让国有土地20422平方米，被告交纳土地出让金8380000元。后期，元丰公司又通过受让的方式取得一部分国有土地的使用权。2007年9月13日，绥芬河市城乡规划管理局函告绥芬河市国土资源局，绥芬河市丰泽园小区（原通天路环形桥回迁楼）规划方案及用地范围进行调整。2007年9月17日，绥芬河市人民政府拆迁管理办公室为元丰公司颁发了拆许字（2007）第7号房屋拆迁许可证。该许可证注明：绥芬河市元丰房地产开发有限责任公司：你单位因丰泽园住宅小区项目建设，需拆迁下列范围内的房屋及附属物，经审查具备拆迁条件，予以批准，特发此证。拆迁面积（建筑面积）非住宅栏为空白，住宅4245.05平方米，占地面积20422平方米。
（绥芬河市）通天路环形桥回迁楼工程实际实施过程中发生变化，开发协议中约定的湖畔小区D区住宅楼未拆迁，环形桥西侧位置之后由其他建设单位开发建设了观湖悦景小区综合楼。在通天路北端东侧，为被告开发建设的丰泽园小区综合楼（现为天佑国际小区），北侧为通天路环形桥。元丰公司安置补偿被动迁户26户，安置补偿面积4245.15平方米（均为住宅），原告向元丰公司购买楼房14套，安置面积1165.69平方米。因有包括鸡兴村在内的部分被拆迁人未自行拆迁，指挥部申请绥芬河市人民政府拆迁管理办公室作出行政裁决，后拆迁管理办公室申请本院强制拆迁。拆迁公告、评估作价、行政裁决、申请强制拆迁等文书确定的拆迁人均为指挥部，而非元丰公司。
另查明：鸡兴村被拆迁房屋所占有范围内的土地，实际由元丰公司建设丰泽园小区综合楼使用。
依据以上确认的事实，本院认为：绥芬河市老城区综合整治指挥部系政府临时性机构，该机构被撤销后，绥芬河市人民政府确定其相应职能由绥芬河市政府工程管理中心承继，因此，工程中心具有本案原告诉讼主体资格。
与2011年1月21日起实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》不同，此前实施的《城市房屋拆迁管理条例》所确定的拆迁安置补偿原则是“谁使用、谁拆迁、谁补偿”，即国有土地的使用人、拆迁人、补偿义务人一致。因市政公益事业拆迁的，拆迁人、补偿义务主体为人民政府，因商业建设拆迁的，拆迁人、补偿义务主体为开发单位。按照这一原则，通天路环形桥使用土地范围内的被拆迁人，依法应由市政府负责安置补偿，丰泽园小区（现为天佑国际小区）综合楼使用土地范围内的被拆迁人，依法应由元丰公司负责安置补偿。承办通天路环形桥工程具体事务的指挥部，虽于2007年7月9日与元丰公司签订了通天路环形桥回迁楼动迁安置及开发协议书，约定通天路环形桥回迁楼拆迁安置补偿义务均由元丰公司负责，但是，通天路环形桥回迁楼工程并未如前期设计那样施工建设。开发协议中约定的湖畔小区D区住宅楼未拆迁，环形桥西侧位置之后由其他建设单位开发建设了观湖悦景小区综合楼。绥芬河市人民政府拆迁管理办公室为元丰公司颁发的房屋拆迁许可证确定的元丰公司拆迁面积为4245.05平方米，且均为住宅，无办公用房、仓库、车库及公厕等。实际回迁，也是一部分由指挥部（后期为工程中心）在丰泽园小区或者绥芬河市其他地段购置房屋对被拆迁人进行安置补偿，一部分由元丰公司自行安置；行政裁决时，拆迁主管部门也是据此确定拆迁人为指挥部。即指挥部与元丰公司在开发协议实际履行过程中，变更了协议的相关内容，因指挥部与元丰公司之间未就具体的变更内容形成书面文字材料，因此，无法确定变更后的具体内容，也就无法确定，哪些被拆迁人的多少面积什么性质的房屋需要由指挥部负责安置补偿，哪些需要由元丰公司负责安置补偿。此为指挥部与元丰公司之间约定不明，视为没有约定。故应依照《城市房屋拆迁管理条例》确立的“谁使用、谁拆迁、谁补偿”原则，确定指挥部与元丰公司各自的安置补偿义务。
经庭审查明，鸡兴村被拆迁房屋为办公用房，该房屋以及案外人郭文彬、王淑叶被拆迁房屋所占有范围内的土地，实际由元丰公司建设丰泽园小区综合楼使用，但绥芬河市人民政府拆迁管理办公室为元丰公司颁发的拆许字（2007）第7号房屋拆迁许可证却记载，元丰公司的拆迁面积为4245.05平方米，且均为住宅，可见，拆许字（2007）第7号房屋拆迁许可证确定的拆迁面积、拆迁房屋性质与实际严重不符，不排除系相关工作人员失职或者滥用职权所致。虽然按照“谁使用、谁拆迁、谁补偿”的原则，鸡兴村、郭文彬、王淑叶的被拆迁房屋范围内的土地实际由元丰公司使用，依法应由元丰公司负责安置补偿，但是，由于通天路环形桥工程与丰泽园小区综合楼工程拆迁工程管理混乱，通天路环形桥工程中，哪部分不是丰泽园小区综合楼实际使用的土地，地上建筑物却由元丰公司安置补偿了，丰泽园小区综合楼工程中，哪部分不是通天路环形桥工程实际使用的土地，其地上建筑物而由指挥部或者工程中心安置补偿了，均无法核实，且此项工作并非人民法院民事诉讼所能解决的问题。只有政府主管部门依据客观实际情况对通天路环形桥工程和丰泽园小区综合楼工程实际使用的土地位置、面积、地上建筑物的面积、性质及其产权人进行核实，并更正两个工程的房屋拆迁许可证后，才能确定政府与元丰公司各自的安置补偿义务。因此，目前原告起诉要求被告元丰公司给付应当给付鸡兴村的拆迁补偿款证据不足，本院不予支持，依法应驳回原告的诉讼请求。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第七十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第九十条之规定，判决如下：
驳回原告绥芬河市政府工程管理中心的诉讼请求。
案件受理费40800元，诉前财产保全费5000元，合计45800元，由原告绥芬河市政府工程管理中心承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。
审判长 杨家宝
审判员 车玉军
审判员 何 艳
二〇一五年十一月十三日
书记员 范欢欢