云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云行终183号
上诉人（一审原告）尹玉德，男，白族，1943年11月20日生，住云南省怒江傈僳族自治州兰坪白族普米族自治县。
委托代理人和美寿，云南满易律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）兰坪白族普米族自治县人民政府。
住所地：兰坪白族普米族自治县人民路*号。
法定代表人刘雪松，县长。
委托代理人李平康，兰坪白族普米族自治县法制局局长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人苏云康，兰坪白族普米族自治县法制局副局长。代理权限：特别授权代理。
上诉人尹玉德因诉兰坪白族普米族自治县人民政府（以下简称县政府）林业行政登记一案，不服云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（以下简称怒江中院）于2016年3月25日作出的（2015）怒中行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月13日受理其上诉后，依法组成合议庭，并于2016年12月7日公开开庭审理了本案。上诉人尹玉德及其委托代理人和美寿，被上诉人县政府的委托代理人李平康、苏云康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定以下事实：1995年5月20日，县政府根据区号为7编号为1604044的《延长土地联产承包合同书》，向尹玉德颁发了（兰政发）第89号《农村土地承包经营权证》（土地承包合同编号061604002）。尹玉德承包了芭蕉树的二级旱地面积为16亩、大江边的旱地0.89亩、益丁曲的水田1亩。2003年，县政府根据《退耕还林条例》、云南省人民政府云政发〔2000〕86号《关于开展2000年退耕还林（草）试点示范工作的通知》（以下简称《省政府退耕还林试点通知》）和怒江州发展计划委员会等四部门怒计农业〔2003〕87号《关于下达2003年兰坪、泸水、贡山三县退耕还林工程计划任务的通知》（以下简称《怒江州退耕还林任务通知》）的要求，当年兰坪县退耕还林实行退一还一的政策，但兰坪县营盘镇新华村在实施退耕还林工程时，考虑到新华村没有宜林荒山荒地还林面积的实际，经营盘镇党委政府研究决定并经新华村村民会议同意坡耕地面积实行退一还一政策，即在同一宗耕地上种植2亩，其中一亩为退耕地，享受退耕还林的相关补助政策，另一亩视为荒山还林。尹玉德《农村土地承包经营权证》中芭蕉树的二级旱地面积有16亩纳入退耕还林。根据林退发〔2003〕90号《国家林业局关于印发退耕还林工程作业设计技术规定的通知》（以下简称《国家林业局技术规定》）第十二条实行的小班以实测水平面积为准,尹玉德16亩的坡耕地最终实测水平面积为14.2亩。按退一还一的政策，县政府登记确认尹玉德享受退耕还林资金和粮食补助的退耕还林面积为7.1亩，其余7.1亩为荒山还林面积。2006年12月16日，尹玉德签字确认了《林权登记申请表》、《林地权属勘查登记表》、林权证附图、森林林木林地登记表、退耕还林补助农户花名册。县政府于2007年8月24日颁发给尹玉德编号为B530600306220兰林证字（2007）第2515001652号《中华人民共和国林权证》（以下简称《林权证》），尹玉德收到并确认。尹玉德从2003年起领取了退耕还林补助款。大江边的旱地0.89亩、益丁曲的水田1亩一直由尹玉德继续耕种。2008年10月，尹玉德以退耕还林面积错误为由上访，兰坪县林业局对尹玉德上访问题作了政策解释和答复，对其说明了退耕还林面积没有错误。尹玉德不服，于2015年8月19日向怒江傈僳族自治州人民政府（以下简称州政府）申请行政复议，州政府行政复议办公室于2015年8月20日作出了云怒政行复不理告字（2015）第1号不予受理告知书，2015年9月2日，尹玉德收到此告知书。2015年9月10日，尹玉德向怒江中院提起诉讼。
一审法院判决认为，根据《退耕还林条例》、《省政府退耕还林试点通知》、《怒江州退耕还林任务通知》及《国家林业局技术规定》第十二条规定，营盘镇新华村在实施退耕还林工程时，考虑到新华村没有宜林荒山荒地还林面积的实际，经营盘镇党委政府研究并经新华村村民会议同意坡耕地面积实行退一还一政策，即在同一宗耕地上种植2亩，其中一亩为退耕地，享受退耕还林的相关补助政策，另一亩视为荒山还林的决定，是根据当时的退耕还林工程的法律法规、政策和程序进行的。尹玉德16亩的坡耕地最终实测水平面积为14.2亩。按退一还一的政策，县政府登记确认尹玉德享受退耕还林资金和粮食补助的退耕还林面积为7.1亩，其余7.1亩为荒山还林面积。县政府于2007年8月24日颁发给尹玉德《林权证》，尹玉德收到并确认。尹玉德从2003年至今领取了退耕还林补助款的事实是清楚的。因此，县政府颁发给尹玉德《林权证》行政登记行为的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。尹玉德请求撤销县政府颁发的《林权证》、判定县政府在法定期限内重新作出确认16亩林地使用权的行政行为和县政府承担本案的全部诉讼费用的请求无事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回尹玉德的诉讼请求。案件受理费50元，由尹玉德负担。
尹玉德不服上诉称，根据《退耕还林条例》第十一条、第二十三条、第四十七条的规定，县政府把尹玉德的16亩土地登记为7.1亩是违法的。《兰坪县退耕还林承包经营合同书》（以下简称《退耕还林合同》）上实测14.2亩，《农村土地承包经营权证》（以下简称《承包证》）上记载16亩，县政府登记为7.1亩明显是错误的。《退耕还林条例》、《云南省退耕还林试点通知》、《国家林业局技术规定》均没有所谓“退一还一”政策规定。《退耕还林条例》第四条、第五条规定，退耕还林除治理环境外，还有改善退耕还林者生活条件的目的，一审判决第八项认定“退一还一”是根据当时的法律法规、政策和程序进行，严重损害上诉人合法权益。省政府通知不得违反上位法即《退耕还林条例》的规定，县政府没有法律依据将尹玉德的退耕还林地视为荒山，其行为涉嫌《退耕还林条例》第五十七条第二款规定的弄虚作假行为。县政府作出《林权证》的依据应当为《退耕还林合同》，可县政府为了完成所谓“宜林荒山荒地”任务，随意处分尹玉德的退耕还林地，将14.2亩登记为7.1亩，明显存在程序严重违法。请求撤销一审判决，依法改判。二审中尹玉德还提出，其实际面积为33.9亩，可再次丈量。县政府把澜沧江防护林体系工程林纳入退耕还林兑现钱粮政策范围，有照片为证。
县政府答辩称，县政府按照省、州退耕还林和林改政策实施，作出的林地面积计算符合法律规定，“退一还一”是当时政策，在没有荒山还林时，营盘镇人民政府考虑实际情况，新华村委会也召开会议讨论同意。尹玉德在芭蕉树的耕地变为林地，换发林权证，荒山还林尹玉德具有植树造林义务，但不做林权登记。《林权证》由尹玉德签字确认，具有法律效力。请求驳回上诉，维持原判。
一审法院随案移送了一审原、被告提供的所有证据材料。
一审被告县政府向一审法院提供了《承包证》、《退耕还林合同》、《林权证》、《林权登记申请表》、《林地权属勘查登记申请表》、林权证附图、森林林木林地状况登记表、退耕还林补助农户花名册、《省政府退耕还林试点通知》、《怒江州退耕还林任务通知》、答复、报告等证据。一审原告尹玉德向一审院提供了《承包证》、《林权证》、图片、《不予受理行政复议申请告知书》等证据。一审法院对一审原、被告提供的证据均予采信。
二审中，各方当事人均坚持对一审证据的举证、质证意见。本院认为，一审法院对一审原、被告证据的审核认定正确，本院予以确认。
二审经审理查明，一审判决认定的部分事实不清，本院认定本案事实如下：1995年5月20日尹玉德与原营盘镇新华村四社签订区号7、编号1604044的《延长土地联产承包合同书》，旱地16亩，田地座落名称大江边、芭蕉树。
2003年8月28日，新华村民委员会与尹玉德签订了编号为YP0302107的《退耕还林合同》，记载承包退耕还林面积14.2亩，其中退耕还林7.1亩，到户宜林荒山还林面积7.1亩，小地名大江边，四至为东至岩子、西至箐沟、南至刘月球、北至岩子。该合同退耕还林基本情况中登记2003年、2004年退耕还林面积7.1亩，林种为生态，并记载了应领取粮食数量。2007年，县政府向尹玉德颁发了农地承包权证（兰政发）第89号《承包证》，土地承包合同编号为061604022，其中一块地名为“大江边芭蕉树”，面积为16亩。2006年12月16日，林权登记表中有尹玉德签名，其中记载面积为7.1亩，权利依据为《退耕还林合同》，经过村委会、乡镇政府、林业主管部门、发证机关审核，2007年8月24日，县政府向尹玉德颁发了兰林证字（2007）第2515001652号《林权证》，小地名“巴蕉树”，面积7.1亩，四至为东至岩子、南至刘月球退耕地、西至箐沟、北至岩子。此外，2003年新华村委会第四组退耕还林补助花名册中，尹玉德退耕面积为7.1亩，记载了实际兑现1846元，尹玉德签名。2008年12月16日尹玉德的林地权属勘查登记表中，地名为“巴蕉树”，面积为7.1亩，尹玉德在该登记表上签名。尹玉德庭审中称，其仅是表示认可这7.1亩，但除7.1亩外还有其他面积；其是种粮食维持生活，县政府承诺签字可领款，其退而求其次才签字。
2008年10月31日，兰坪白族普米族自治县林业局（以下简称县林业局）作出《尹玉德退耕还林面积不符上访一事的情况报告》，主要内容为尹玉德签订及履行退耕还林合同、申诉上访等情况，记载尹玉德从2003年就开始上访，2006年至2008年多次上访。尹玉德于2015年8月19日向怒江傈僳族自治州人民政府（以下简称州政府）申请行政复议，州政府行政复议办公室于2015年8月20日作出了云怒政行复不理告字〔2015〕第1号不予受理行政复议申请告知书。2015年9月10日，尹玉德向怒江中院提起诉讼。请求：1.撤销县政府颁发的《林权证》;2.判令县政府在法定期限内重新作出确认16亩林地使用权的具体行政行为。
二审庭审中，双方当事人围绕本案的争议焦点即县政府对尹玉德作出的林业登记行政行为是否合法进行了辩论。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包；第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《退耕还林条例》第二十四条第一款第（一）项规定，县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。退耕还林合同应当包括下列主要内容：（一）退耕土地还林范围、面积和宜林荒山荒地造林范围、面积；第四十七条规定，国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权。自行退耕还林的，土地承包经营权人享有退耕土地上的林木（草）所有权；委托他人还林或者与他人合作还林的，退耕土地上的林木（草）所有权由合同约定。退耕土地还林后，由县级以上人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。土地承包经营合同应当作相应调整。
尹玉德的《林权登记申请表》中记载主要权利依据为《退耕还林合同》，而尹玉德的《退耕还林合同》及《林权证》所记载的四至在字面表述上一致，但面积不同，对此县政府未提供相应的证据证实其作出林业登记行为所认定的面积7.1亩具有相应事实根据。县政府提出《退耕还林合同》中所记载的部分面积不应进行登记，但县政府对这一主张没有提供相应的法律依据。县政府提出尹玉德自己申请登记、在林权登记申请表、勘查登记表、退耕还林补助农户花名册签字并领取了林权证，其已认可林权证记载面积的问题。从县林业局出具的《关于尹玉德退耕还林面积不符上访情况报告》可以看出，尹玉德2003年至2008年多次上访，说明尹玉德对退耕还林面积有异议。诉讼中，尹玉德对其为何在林权登记相关材料中进行签字，也提出了一定的答辩理由。因此，对县政府的这一主张，本院不予采纳。县政府提出尹玉德未履行造林义务的问题，但如退耕还林中存在不符合法律规定或合同约定的情形，应当通过相应途径解决，县政府提出的这一主张不能成为其进行林业行政登记的事实根据。
2007年，县政府向尹玉德颁发的《承包证》，地名为大江边芭蕉树，面积为16亩，县政府向尹玉德颁发的《林权证》，地名为“巴蕉树”，面积为7.1亩。县政府向尹玉德颁发的《承包证》和《林权证》从地名、四至看可能存在重合的情况，对此县政府未提供相应的证据予以证实或说明，县政府对尹玉德进行林业行政登记的事实不清。
尹玉德一审提出的第二项诉讼请求为“判令被告在法定期限内重新作出具体行政行为；确认16亩林地林权使用权”，尹玉德要求对与其2006年原申请内容不同的林业权利进行确定和登记，应按相关法定程序申请及处理，不应由人民法院直接进行判决，对尹玉德的该项诉讼请求不予支持。尹玉德提出其面积应为33.9亩，这一问题不属于人民法院行政诉讼的审判权限范围，其可通过其他途径予以处理。
综上所述，县政府作出行政登记行为的事实不清，法律依据不足。一审法院判决认定事实有部分不清，适用法律错误，本院予以改判。上诉人提出的部分主张成立，本院对该部分予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（2015）怒中行初字第21号行政判决中关于驳回尹玉德“判令被告在法定期限内重新作出行政行为，确认16亩林地林权使用权”的诉讼请求的判决内容；
二、撤销云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（2015）怒中行初字第21号行政判决中关于驳回尹玉德“请求撤销兰坪县人民政府颁发的编号为：B530600306220的《中华人民共和国林权证》”的判决内容；
三、撤销兰坪白族普米族自治县人民政府对尹玉德作出的兰林证字（2007）第2515001652号林权登记行为。
一、二审案件受理费人民币各50元由被上诉人兰坪白族普米族自治县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵光喜
审 判 员 桂 蕾
代理审判员 苏雪峰
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 李萌萌