江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏07行终310号
上诉人（原审原告）连云港圣龙气体产品有限公司，住所地在住赣榆区柘汪镇临港产业区。
法定代表人孙义发，该公司董事长。
被上诉人（原审被告）连云港市赣榆区柘汪镇人民政府，住所地在连云港市赣榆区柘汪镇机关路。
法定代表人庞博，该镇镇长。
副职负责人张汉卫，该镇副镇长。
委托代理人韦余明，连云港市赣榆区柘汪镇法律服务所法律工作者。
上诉人连云港圣龙气体产品有限公司（以下简称圣龙公司）与被上诉人连云港市赣榆区柘汪镇人民政府（以下简称柘汪镇政府）不履行行政协议及行政赔偿一案，不服连云港市连云区人民法院（2015）港行初字第00263号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人圣龙公司的法定代表人孙义发、被上诉人柘汪镇政府的副职负责人张汉卫、委托代理人韦余明到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2006年8月24日，赣榆区发改委经审核，对圣龙公司兴建气体加工项目的请示予以备案，备案项目为气体加工，建设地点为罗阳镇镇西工业园，总投资3亿元。同年11月6日，临港管委会下属单位柘汪公司（甲方）与原告（乙方）签订《合同书》，合同约定：甲方将位于连云港临港产业区内一宗面积为110亩的土地转让给乙方作为项目用地。土地使用权办证费用由乙方承担，价格为每亩3万元。青苗补偿费10万元由乙方承担。在土地使用证交付前一个月，乙方一次性结清土地款330万元。对于权利义务，双方约定：“3、乙方提供相关资料，甲方协助乙方办理立项、注册等相关手续，办证费用由乙方承担，甲方争取于2006年11月20日前协助乙方办理筹建期营业执照。4、筹建期营业执照办结后7日内，乙方即开工建设，如逾期未开工建设，双方约定乙方项目用地价格调整为每亩4万元，项目建设周期为1.5年，乙方确保项目于2008年4月底建成，如合同签订后两个月内乙方未按合同要求开工建设，甲方将另外增收土地租赁费用或收回土地使用权。5、甲乙双方签订合同时，乙方需交付5万元保证金。”同年11月7日，赣榆区发改委对圣龙公司变更气体加工项目建设地点的请示予以备案，建设地点变更为柘汪临港产业区。合同签订后，圣龙公司向柘汪公司交付保证金5万元，青苗补偿款10万元，柘汪公司将110亩土地交付原告开发使用。圣龙公司未交纳合同约定的330万元土地款。
2006年11月13日，圣龙公司向有关单位办理了村镇规划选址意见书、建设用地规划许可证。同月23日，圣龙公司在赣榆区工商行政管理局进行了企业登记。至2008年7月，圣龙公司建设了围墙基础和临时用房，项目建设无实质性进展，造成土地抛荒闲置。临港管委会（甲方）经与圣龙公司法定代表人孙义发（乙方）协商，在对圣龙公司所建围墙基础和临时用房给予作价处理，并将款项交付的前提下，圣龙公司同意腾让出土地，双方于2011年8月18日签订了《解除合同协议书》。协议书载明：为盘活闲置土地，挽回影响，经与乙方沟通协调将该地腾让退出，并对乙方项目已构建的临时用房、院墙基础等设施予以作价处理，乙方同意并支付该作价处理款（期间甲方曾另行提供土地供乙方建设该项目，但由于乙方的原因，无资金能力支撑项目的正式开工建设，乙方自行放弃甲方提供的新方案）。原合同约定乙方（孙义发）交付青苗补偿费10万元已用于补偿给失地农民，项目保证金5万元，因乙方项目未能按照合同履行建设，乙方应支付给甲方（临港产业区管委会）的土地租金每年每亩2000元，对此乙方违约无力兑付。今乙方代表孙义发与张刚多次前来，就解除圣龙气体项目合同事宜进行磋商，经最终协商达成如下意见：一、双方均同意解除于2006年11月6日签订的合同。二、乙方放弃此项目对甲方的任何主张，但该项目所产生的一些费用及债权、债务均由乙方承担，与甲方无涉。三、乙方确保其内部股东对此解除合同无任何异议。鉴于以上情况，甲方对乙方的处境及现状表示谅解与同情。由此乙方给甲方造成的损失，甲方不予追究。四、考虑乙方实际困难，甲方鼓励乙方另行选择考察项目，并给予乙方差旅费补贴3万元，甲乙双方彻底解除本合同全部条款。五、本协议一式四份，甲乙双方各执两份。六、本协议自双方签字盖章之日起生效。2011年8月18日。
2012年9月24日，孙义发向赣榆区人民法院提起民事诉讼，请求撤销其与临港管委会于2011年8月18日签订的《解除合同协议书》。2013年1月2日，赣榆区人民法院作出（2012）赣民初字第1650号民事判决，判决驳回孙义发的诉讼请求。孙义发不服，提起上诉。2013年7月17日，江苏省连云港市中级人民法院作出（2013）连民终字第0604号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。孙义发不服，向江苏省高级人民法院申请再审。2014年2月13日，江苏省高级人民法院作出（2013）苏审三民申字第301号民事裁定书，认为孙义发的再审申请不能成立，理由是：1.孙义发作为圣龙公司的法定代表人，在圣龙公司未能按照2006年11月6日《合同书》履行投资开发义务的情况下，代表圣龙公司签订《解除合同协议书》，该签约行为并非个人行为，而是履行职务行为。孙义发签订《解除合同协议书》是否经过圣龙公司其他股东的授权系公司内部管理行为，不影响孙义发作为法定代表人对外履行职务行为的效力。孙义发关于其签订《解除合同协议书》时主体资格不适格的理由，无事实和法律依据。2.《合同书》签订后，因圣龙公司仅在110亩土地上建造围墙基础和临时用房，未在约定的时间内进行项目建设，造成土地抛荒闲置。在此情况下，经双方协商在对围墙基础和临时用房予以作价处理的基础上，孙义发作为圣龙公司的法定代表人与临港管委会签订了《解除合同协议书》，是双方真实意思表示，且不违反法律、法规的强制性规定，合法有效。3.孙义发关于《解除合同协议书》存在重大误解、显失公平，并要求撤销《解除合同协议书》的理由，未提供充分证据证实。遂裁定驳回孙义发的再审申请。
2015年6月11日，圣龙公司向柘汪镇政府邮寄了行政赔偿申请书，要求确认柘汪镇政府利用行政手段非法拆除圣龙公司在柘汪临港产业区投资的涉案建筑物及辅助设施的具体行政行为违法，并赔偿涉案建筑物及辅助设施等直接经济损失357.5万元。同月15日，柘汪镇政府收到圣龙公司的行政赔偿申请后，未作出是否赔偿决定。2015年10月19日，柘汪镇政府对圣龙公司于2015年10月8日的关于要求解决其357.5万元经济损失的信访事项作出了不予受理告知书，告知圣龙公司不予受理。圣龙公司遂提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，圣龙公司主张柘汪镇政府是作出行政行为即利用行政手段非法拆除了其在柘汪镇临港产业区投资的涉案建筑物及其辅助设施的行政机关，柘汪镇政府是适格被告，故对其关于其不是适格被告的主张，不予采纳。圣龙公司关于其法定代表人孙义发与临港管委会签订的《解除合同协议书》，存在重大误解且显失公平，侵犯了其他股东的合法权益，符合《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销合同的主张，圣龙公司未举证证明，且已被江苏省高级人民法院生效裁定所否定，故不予采纳。根据上述人民法院生效判决、裁定确认的事实，圣龙公司在柘汪镇临港产业区投资的涉案建筑物及其辅助设施的移交，是按照原告法定代表人孙义发与临港管委会签订的《解除合同协议书》履行的，圣龙公司关于柘汪镇政府利用行政手段非法拆除圣龙公司在柘汪镇临港产业区投资的涉案建筑物及其辅助设施的主张，无事实依据，故对圣龙公司请求法院依法确认柘汪镇政府利用行政手段非法拆除其在柘汪镇临港产业区投资的涉案建筑物及其辅助设施的具体行政行为违法的诉讼请求，不予支持。关于圣龙公司请求判令柘汪镇政府赔偿其损失357.5万元的诉讼请求，因无事实和法律依据，亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，判决驳回连云港圣龙气体产品有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由圣龙公司承担（已预交）。
圣龙公司不服原审判决，向本院提起上诉称，被上诉人作为行政机关在没有任何法律手续的情况下，未经上诉人同意，擅自非法拆除圣龙公司所有的涉案建筑物及辅助设施，被上诉人柘汪镇政府的行政行为违法，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人有权要求赔偿，请求依法判决或予以调解。
柘汪镇政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，上诉人与被上诉人于2011年8月18日签订了解除合同协议书，应当视为上诉人与被上诉人就合同解除事宜达成一致意见，就合同事宜无其他争议，请求驳回上诉人上诉请求。
原审法院审理期间，原审被告柘汪镇政府在法定期限内向原审法院提供以下证据和依据：
1、江苏省柘汪临港产业区管委会（以下简称临港管委会）和孙义发签订的解除合同协议书。证明圣龙公司于2011年8月18日与临港管委会协商一致，就项目的投资建设及债权债务作出了明确约定，并解除了柘汪公司与圣龙公司于2006年11月6日签订的合同书。
2、赣榆区人民法院（2012）赣民初字第1650号民事判决书。3、江苏省连云港市中级人民法院（2013）连民终字第0604号民事判决书。4、江苏省高级人民法院（2013）苏审三民申字第301号民事裁定书。以上证据证明圣龙公司与柘汪公司、临港管委会及柘汪镇政府就合同解除事宜无其他争议。
原审原告圣龙公司向原审法院提交了以下证据：
1、原赣榆县（2014年连云港市区划调整后为赣榆区，以下统称赣榆区）发展和改革委员会（以下简称赣榆区发改委）赣发改投[2006]326号圣龙公司气体加工项目备案通知书。2、200608号建设用地规划许可证。3、赣建2006043号村镇规划选址意见书。4、柘汪公司与圣龙公司合同书。5、投资协议书。6、圣龙公司收款凭证。7、行政赔偿申请书。8、行政赔偿申请书ems回单。9、信访事项不予受理告知书。10、建筑施工合同及收条。
以上证据证明圣龙公司根据柘汪镇政府的要求，来连云港投资项目所支出的费用的事实，因为圣龙公司是根据政府的要求来连云港投资，根据政府要求进行整体规划，政府通知圣龙公司产业区土地调整导致投资失败，造成圣龙公司法人困难，要求柘汪镇政府出于人道主义对圣龙公司进行合理补偿。
11、赣榆区发改委赣发改投[2006]447号圣龙公司气体加工项目备案通知书。证明圣龙公司办理的政府批文及手续是合法的，关于证据1中的地点，以前在罗阳镇的，后按文件建设地点是柘汪临港产业区。
圣龙公司提起上诉后，原审法院已将上述证据随卷移送本院。
本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件事实同原审法院认定的事实。
本院认为，公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼，人民法院依法审查被诉行政行为的合法性。本案中，临港管委会（甲方）与上诉人法定代表人（乙方）签订了《解除合同协议书》，该协议约定“为盘活闲置土地，挽回影响，经与乙方沟通协调将该地腾让退出，并对乙方项目已构建的临时用房、院墙基础等设施予以作价处理，乙方同意并支取了该作价处理款。”后上诉人以订立合同时存在重大误解、显失公平为由，向人民法院申请撤销双方签订的《解除合同协议书》。经人民法院生效的判决、裁定确认：该协议书是双方真实意思的表示，且不违反法律法规的强制性规定，合法有效。据此，上诉人关于柘汪镇政府利用行政手段非法拆除圣龙公司在柘汪镇临港产业区投资的涉案建筑物及其辅助设施的主张，不能成立。行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。上诉人要求给予行政赔偿的诉求，没有事实依据，本院亦不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持，上诉人的上诉理由不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人连云港圣龙气体产品有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋建霞
审 判 员 周文元
代理审判员 李 季
二〇一七年六月十九日
书 记 员 李昕格
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；