长春市二道区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉0105行初27号
原告:李继华，女，汉族，1962年11月9日出生，住吉林省长春市二道区。
被告:长春市公安局二道区分局,住所地：长春市二道区岭东路与东环城路交汇处西侧。
法定代表人:宋今东，局长。
委托代理人:王政茂，长春市公安局二道区分局法制科民警。
委托代理人:王旭，长春市公安局二道区分局民警。
被告:长春市人民政府，住所地:长春市人民大街10111号。
法定代表人:刘长龙，市长。
委托代理人:刘轶群，长春市人民政府行政复议委员会工作人员。
原告李继华诉被告长春市公安局二道区分局（以下简称二道分局）、长春市人民政府（以下简称市政府）治安行政处罚一案，本院于2016年9月19日立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告李继华，被告二道分局的委托代理人王政茂、王旭，市政府委托代理人刘轶群到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告二道分局于2016年7月22日作出的二公（治）行罚决字[2016]332号行政处罚决定，决定给予李继华行政拘留五日的处罚。被告二道分局在法定期限内向本院提供了如下做出被诉行政行为的证据和依据：
第一组证据：行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、长春市拘留所执行回执。证明程序合法。
第二组证据：询问笔录、证据保全清单、信访材料、驻京办的进京上访情况说明、行政复议决定书。证明：有违法事实的发生，处罚合法。
被告市政府于2016年9月7日作出长府复[2016]794号行政复议决定,维持了二公（治）行罚决字[2016]332号行政处罚决定,被告市政府在法定期限内向本院提供了如下做出被诉行政行为的证据和依据：
证据1、行政复议立案审批表；
证据2、行政复议申请书；
证据3、行政处罚决定书；
证据4、行政复议答复书；
证据5、行政复议决定书；
证据6、送达回证。
以上证据证明：行政复议的依据和程序合法。
原告李继华诉称：2004年二道区红房子地块被强拆时，道森公司和二道区区长杨云超对该地块是棚户区一事进行了隐瞒。告知村民该地块是商服用地，不安排回迁安置房，被强拆的村民被迫只能选择货币补偿。该地块棚户区回迁安置房建成后，村民才得知，壹亿陆仟万元宅基地款项不知去向。在合理利益被侵害的情况下，申请人多次到省、市、区和北京纪检委反映此事。因为是窝案，无奈之下，12人到中南海寻求中央领导解决此事的办法，当时北京市案发地派出所没有对原告进入中南海一事进行立案和询问，也没有开具训诫书。中央政法委关于处理上访人员的要求规定：各地方没有北京市案发地派出所移交地方处罚的移交手续，各地方就无权进行处罚。《行政处罚法》中明确规定，不管进行什么样处罚之前都必须要有询问笔录，且只有案件发生地当场执法警察有权对当事人进行训诫，别人无权进行执法训诫。驻京办无权开具假训诫书对本人进行训诫，属于越权执法和违法执法、越权执法，无执法权。在执法前除了有要满足以上条件，还要出具违法行为通知书，否则不能进行执法，已经执法的，其执法行为无有效力，其执法行为可视为是侵犯公民的合法人身权利，给被告人造成精神损害的严重后果要赔偿精神损失。1.驻京办无权押解我们12人到二道区公安分局，属于越权执法和违法执法；2.没有案件发生地当场执法警察的询问笔录；3.没有北京市案发地派出所移交地方处罚的移交手续；4.还没有出具违法行为通知书。驻京办违法押解我们回到二道区公安分局，二道区公安分局在执法前没有满足以上条件，二道分局就进行违法审问，以伪造询问笔录和驻京办情况说明为证据，以12人携带信访材料到中南海非访区进行上访为违法理由，对原告行政拘留5日的行政处罚，是违法行为。二道区公安分局违反《行政处罚法》的相关规定，在没有事件发生地当场执法警察的询问笔录，又没有北京市案发地派出所移交地方处罚的移交手续，还没有出具违法行为通知书，就对原告进行违法审讯和决定行政拘留5日，2016年7月22日申请人被拘留在长春市拘留所2016年7月27日被释放，二道分局根本就没有法定的行政处罚依据，是绝对违法的。2016年8月4日我们12人到长春市人民政府进行复议，复议决定是我们12人违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款一项的规定，原告认为根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款决定是错误的，《中华人民共和国治安管理处罚法》中明确规定扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失，被告没有任何证据证明原告违反法律规定，上访与扰乱国家机关正常办公秩序（或公共秩序），是完全不同的两个概念，上访不是必然导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么这种上访就不足以扰乱公共秩序；如果上访人本人或其行为结果没有进入到国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序前提。上访本就是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求，并寻求解决问题的一种途径。从某种意义上来说，选择上访，实际也是民众相信也能从更高权利者那里，合法寻回自身权利的一种表征，既然对政府依旧怀揣希望，又如何扰乱秩序？任何法律也没有规定越级上访会受到法律制裁。综上所述：原告要求：1.二公（治）行罚决字[2016]332号的行政处罚是违法行为，并请求撤销该行政处罚决定书；2.被告承担诉讼费；3.撤销行政复议长府复[2016]794号决定。
原告无证据提供。
被告二道分局辩称：二道分局管内“红房子”群体因拆迁补偿问题，多次进京上访。2014年3月侯占臣、张秀春、张春霞、杜淑玲等人就曾因为携带“敌敌畏”、“高猛酸钾”等危险品到北京市国家信访局中纪委信访办上访，被北京市派出所民警查获。2016年7月21日侯占臣、张秀春、张春霞、任淑华、刘志友、郭金香、杜淑玲、李继华、张训泉、王彦玲、孟庆福、孟庆祥12人携带信访材料到北京中南海周边非访区进行上访，并在中南海国家机关办公场所周围非法聚集。公安部关于《公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四项第一款的规定，在国家机关办公场所周围实施静坐，张贴、散布材料、呼喊口号、打横幅、穿着状衣、出示状纸、扬言自伤、自残、自杀等行为或者非法聚集的，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。我局经过充分调查取证，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款一项；《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四项第一款；被处罚人侯占臣、张秀春、张春霞、任淑华、刘志友、郭金香、杜淑玲、李继华、张训泉、王彦玲、孟庆福、孟庆祥的询问笔录、长春市驻京办公室的情况说明，上访人随身携带的信访材料，认定其扰乱单位秩序的行为证据确实充分。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四项第一款的规定，在国家机关办公场所周围实施静坐，张贴、散布材料、呼喊口号、打横幅、穿着状衣、出示状纸、扬言自伤、自残、自杀等行为或者非法聚集的，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处以警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下的拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，李继华等12人携带信访材料到北京中南海周边非访区进行上访，并在中南海国家机关办公场所周围非法聚集的行为已经构成扰乱单位秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项对其处以行政拘留的行政处罚，于法有据。在办理本案过程中，我局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定，严格履行了询问、告知、处罚等相关程序，做到了程序合法。综上所述，我局对李继华处以行政拘留5日的行政决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。请求人民法院依法判决维持我局作出的二公（治）决字[2016]第332号行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称：被答辩人不服二道分局作出的二公（治）行罚决定[2016]第332号《行政处罚决定书》（以下简称处罚决定），于2016年8月4日向答辩人提起行政复议，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三条、第十七条的规定，于同日予以立案。同时按照行政复议法第十条第三款、第二十三条的规定，于8月8日向二道分局送达行政复议答复书。二道分局于8月9日向答辩人提交了行政复议答复书及作出上述行政处罚决定的相关证据。答辩人依据行政复议法第二十二条规定对二道分局提交的证据材料进行了书面审查，并根据行政复议法第二十八条第一款（一）项的规定，在法定期限内作出了行政复议决定，维持了二道分局作出的处罚决定。答辩人经复议认为，被答辩人于2016年7月21日到北京中南海周边非访区上访的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款一项的规定，二道分局依据上述事实及法律规定作出的处罚决定主要事实清楚，证据确凿，适用法律正确，故予以维持。请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求，维持行政复议决定。
经过庭审质证和法庭调查，本院对以下证据做如下确认：
原告对被告二道分局提供的第一组证据的质证意见是行政处罚告知笔录及行政处罚决定书没有原告签字，拘留所执行回执原告称其没看过;对被告二道分局提供的第二组证据的质证意见是询问笔录原告签字了，证据保全清单原告没看到也没签字，驻京办的进京上访情况说明没有看到而且所说事实不符，实际上是把我们押回长春的，不是送回长春的；对被告市政府提供的证据真实性没有异议。
对两被告提供的证据，本院认为与本案具有关联性，本院予以采纳。
根据上述采信的证据，本院确认以下事实：2016年7月21日,侯占臣、张秀春、张春霞、任淑华、郭金香、杜淑玲、李继华、张训泉、孟庆福、孟庆祥等12人携带信访材料到北京中南海周边非访区进行上访，并在中南海国家机关办公场所周围非法聚集。2016年7月22日，二道分局受理此案，于当日将原告传唤至二道分局进行调查询问，对其携带的上访材料进行了证据保全并告知将对其进行行政处罚，同日，二道分局作出的二公（治）行罚决字[2016]332号行政处罚决定，认定李继华的行为已构成扰乱单位秩序，故根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予李继华行政拘留五日的处罚，该行政处罚已执行完毕。原告李继华不服，于2016年8月4日向市政府申请行政复议，市政府于2016年9月7日作出长府复[2016]794号行政复议决定,维持了二公（治）行罚决字[2016]332号行政处罚决定,原告不服诉至本院。
本院认为：本案的争议焦点是:二道分局作出的二公（治）行罚决字[2016]332号行政处罚决定书是否合法；长春市人民政府作出的长府复[2016]794号行政复议决定是否合法。
一、公安部［公通字（2013）25号］《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定：“四（1）在国家机关办公场所周围实施静坐，张贴、散发材料、呼喊口号、打横幅、穿状衣、出示状纸、扬言自伤、自残、自杀等行为或者非法聚集，……符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第（二）项规定的，以扰乱单位秩序，聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚；”、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”，中南海国家机关周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访。鉴于中南海的特殊性，原告李继华等12人携带信访材料到北京中南海国家机关周边非访区进行上访，并在中南海国家机关办公场所周围非法聚集的行为，应当认定为扰乱单位秩序的行为。二道分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，对原告作出的处罚，事实清楚，量罚适当。二道分局在作出行政处罚决定前，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，依法履行了询问、告知、处罚等相关程序，程序合法。
二、被告长春市人民政府作出的长府复[2016]794号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
综上，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其作出的行政决定适用法律正确，行政程序符合法律规定，原告要求撤销行政处罚决定和复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李继华的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李继华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于长春市中级人民法院。
审 判 长 张楠楠
审 判 员 赵春生
人民陪审员 李东玲
二〇一六年十二月二十一日
书 记 员 翟国华