广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶中法行终字第79号
上诉人（原审被告）：始兴县交通运输局。地址：广东省始兴县。
法定代表人：胡长江，局长。
委托代理人：廖奋忠。
委托代理人：杨睿达。
被上诉人（原审原告）：始兴县飞马汽车客运有限公司。地址：广东省始兴县太平镇兴平。
法定代表人：刘树球，董事长。
委托代理人：肖懿，广东三昶律师事务所律师。
上诉人始兴县交通运输局（以下简称：“始兴交通局”）与被上诉人始兴县飞马汽车客运有限公司（以下简称：“飞马汽运公司”）道路交通行政处罚、道路交通行政强制一案，不服韶关市曲江区人民法院于2015年5月18日作出的（2015）韶曲法行初字第10号行政判决，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月23日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月11日进行了询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：2013年8月16日上午7时许，“飞马汽运公司”员工何海洋驾驶公司所属的粤F×××××中型普通营运客车在国道323线由东往西310千米＋300米（始兴县太平镇万达厂路段处），与由陈省忠（无驾驶证）驾驶的无号牌二轮摩托车发生碰撞，造成较大道路交通事故。“始兴交通局”于2013年8月16日下午向“飞马汽运公司”送达了2013年第1号《安全生产整改通知书》，内容为：“鉴于你公司在今天早上在万达厂附近发生的道路交通安全事故，县政府召开联席会议，县交通运输局与会研究，决定对你公司进行停业整顿，并将整改情况在三个工作日内，向交通运输局汇报。”同时，“始兴交通局”口头通知“飞马汽运公司”，将所有的26台公交车辆统一指定停放在始兴汽车站停车场停放，上述车辆营运证27本，经营许可证1本，统一由“始兴交通局”综合运输股收集保管。“飞马汽运公司”按照通知将本公司的26台公交车停放在始兴汽车站停车场，车辆营运证27本，经营许可证1本交由“始兴交通局”综合运输股收集保管。此后，“飞马汽运公司”曾于2013年9月12日向“始兴交通局”书面提交了“关于恢复公交车运营的申请”。2013年11月15日，“始兴交通局”以整改不到位回复“飞马汽运公司”不同意其要求恢复运营的申请。“飞马汽运公司”遂于2015年1月8日向始兴县人民法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、请求确认“始兴交通局”作出的（2013）第1号《安全生产整改通知书》的具体行政行为违法，判决撤销“始兴交通局”的行政行为。二、请求确认“始兴交通局”综合行政执法局《通知》的行政强制措施违法，判决撤销“始兴交通局”的行政强制措施。三、诉讼费用由“始兴交通局”承担。2015年2月9日，韶关市中级人民法院裁定将该案指定曲江区人民法院审理。原审法院另查明：“始兴交通局”辖下的综合行政执法局于2013年8月16日作出的书面《通知》是在2014年12月12日送达给“飞马汽运公司”的。该《通知》内容为“根据8月16日县政府召开的‘8.16’交通事故处理协调工作会议精神，对始兴县飞马汽车客运有限公司进行停业整顿，在整顿处理期间，对你公司的26台公交车辆统一指定停放在始兴汽车站停车场停放，上述车辆营运证27本，经营许可证1本，统一由交通运输局综合运输股收集保管。”原审法院又查明：“飞马汽运公司”停放在始兴汽车站停车场的26台公交车，由“始兴交通局”综合运输股收集保管的27本车辆营运证、1本经营许可证直到2014年8月“飞马汽运公司”与韶关市汽运集团有限公司合并经营成立新的始兴县骏兴城乡公交客运有限公司时，现这26台车是以始兴县骏兴城乡公交客运有限公司的名义重新上路营运，“飞马汽运公司”的27本车辆营运证和1本经营许可证同时被“始兴交通局”注销。
案经原审法院审理后认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”（一）“始兴交通局”可否对“飞马汽运公司”行使行政职权的问题。《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款规定：”县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作”第十条规定：“申请从事客运经营的，应当按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：（一）从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请……依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由”第五十三条规定：“县级以上人民政府交通主管部门应当加强对道路运输管理机构实施道路运输管理工作的指导监督”，“飞马汽运公司”是从事道路客运经营的企业，“始兴交通局”是批准道路客运经营许可的管理部门，“始兴交通局”对“飞马汽运公司”的道路客运经营活动负有监督和管理的义务，若“飞马汽运公司”在从事道路客运经营活动中出现或存在属于“始兴交通局”监督和管理范围的事项时，“始兴交通局”具有对“飞马汽运公司”行使监督和管理权的法定职责。事实上，本案“飞马汽运公司”在从事道路客运经营活动中，在短期内因各种原因出现多次人员伤亡的交通事故，“始兴交通局”作为许可“飞马汽运公司”进行道路运输经营的管理部门，有权对“飞马汽运公司”行使监督、管理、处罚职责。但是，行政机关有权行使行政权并不代表可以随意行使行政权，行政机关行使权力必须按照法律、法规的规定，在法律、法规规定的幅度范围内依法行使行政权，即行政机关作出行政行为必须要有法律依据。（二）本案被诉行政行为的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”可见，被诉行政行为“所依据规范性文件”对行政行为的合法性起着重要的作用。判断行政行为合法，不仅要有事实依据，还要有法律依据，行政机关依法作出行政行为都应当适用定性和处理结果两方面的法律、法规的具体条款。如果行政机关作出行政行为没有适用法律、法规具体条款，人民法院无法判断其作出被诉行政行为的法律依据，该行为则属于没有法律、法规的行为。本案“始兴交通局”对“飞马汽运公司”在客运经营活动存在安全问题而作出（2013）第1号《安全生产整改通知书》及2013年8月16日《通知》，因该通知的内容涉及“停业整顿”的处罚内容及“保管”财产而未适用具体的法律条款，使法院无法得知“始兴交通局”作出被诉行政行为时所依据的法律，无法对“始兴交通局”作出的行政行为的定性及处理、处罚是否合法进行正确判断。因此，“始兴交通局”作出本案被诉行政行为没有依法适用所依据的规范性文件，被诉行政行为存在对应适用的法律条款应当适用而没有适用属于适用法律法规错误，依法应予撤销。综上所述，“飞马汽运公司”诉求撤销“始兴交通局”被诉行政行为理由充分，予以采纳。“始兴交通局”要求法院驳回“飞马汽运公司”诉讼请求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销“始兴交通局”2013年8月16日作出的2013年第1号《安全生产整改通知书》。二、撤销“始兴交通局”辖下行政执法局于2013年8月16日作出的《通知》。
上诉人“始兴交通局”不服原审判决上诉称：一、原判撤销“始兴交通局”2013年8月16日作出的2013年第1号《安全生产整改通知书》认定事实错误。原判认为“始兴交通局”作出行政行为没有依法适用所依据的规范性文件认定事实有误。其实，“始兴交通局”在对“飞马汽运公司”检查过程中发现，该公司不具备开业要求的相关安全条件，存在重大运输安全隐患。“8.16”事故发生后，“始兴交通局”根据修订的《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第二款“负有安全生产监督管理职责的部门依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依法本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定。”《道路旅客运输及客运站管理规定》第九十一条：“违反本规定，客运经营者、客运站经营者已不具备开业要求的有关安全条件、存在重大运输安全隐患的，由县级以上道路运输管理机构责令限期改正；在规定时间内不能按要求改正且情节严重的，由原许可机关吊销《道路运输经营许可证》或者吊销相应的经营范围”等法律法规规定，对“飞马汽运公司”作出“停业整顿”的行政行为，证据充分，适用法律正确。二、原判撤销“始兴交通局”辖下的综合行政执法局于2013年8月16日作出的《通知》认定事实错误。2014年12月12日，“飞马汽运公司”请求“始兴交通局”开具证明“飞马汽运公司”客运车辆停放于始兴县汽车站停车场的书面凭证，该书面凭证用于处理公司股东内部利益分配和涉及“飞马汽运公司”的民事纠纷证明，“始兴交通局”辖下的综合行政执法局当日开具了《通知》。此《通知》应当认定为证明书，证明内容仅为“飞马汽运公司”客运车辆停放位置，不属于行政行为，更不具备行政强制性质。最后，“始兴交通局”在对“飞马汽运公司”实地调查期间发现，“飞马汽运公司”运营情况完全不能达到《道路旅客运输企业安全管理规范（试行）》第二章至第七章要求，其停车场地仍是泥土所筑，安全形势严峻。调查过程中，“飞马汽运公司”还存在提供虚假材料的行为。为防止“飞马汽运公司”继续营运造成更严重的后果，“始兴交通局”与“飞马汽运公司”、始兴县汽车站协商，暂定将“飞马汽运公司”的27辆客车暂时停放在始兴县汽车站停车场。“飞马汽运公司”的27辆车辆营运证，经营许可证1本由“始兴交通局”暂时收集保管，待“飞马汽运公司”整改合格后，恢复运营后一并退回。在此期间，“飞马汽运公司”还自行组织将车辆开出进行年检，证明“始兴交通局”从未采取行政强制措施。借用汽车站停车场的方法是“始兴交通局”“飞马汽运公司”、汽车客运站共同协商选择的。综上所述，“始兴交通局”作出的行政行为主体适格，事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉请求：撤销原判。
被上诉人“飞马汽运公司”答辩称：“始兴交通局”认为原判撤销其作出的2013年第一号《安全生产整改通知书》属于认定事实错误的观点是不能成立的。根据“始兴交通局”提出其对“飞马汽运公司”给予行政处罚的依据是《中华人民共和国安全生产法》的规定。但是，《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合管理。也就是说，对于《中华人民共和国安全生产法》有执法权的部门为县级以上的安全生产监督管理局，而始兴县安全生产管理局已经对“飞马汽运公司”给予行政处罚。由于“始兴交通局”不是安全生产的执法部门，故按照《中华人民共和国安全生产法》第二条有关：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。“的规定，本案“飞马汽运公司”是从事道路客运经营的单位，应当适用《中华人民共和国道路运输条例》的规定进行管理。《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款规定：“县级以上人民政府交通主管部门组织领导本行政区域的道路运输管理工作。”《广东省道路运输管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府交通行政主管部门（以下简称交通行政主管部门）负责本条例实施。各级交通行政主管应当保障道路运输的畅通，维护道路运输经营者的合法权益。”依照《广东省道路运输管理条例》第五十三条规定，“始兴交通局”监督检查的内容为：营运牌证、经营范围、经营行为、运价、票证、交通规费缴纳。也只有“飞马汽运公司”违反了营运牌证、经营范围、经营行为、运价、票证、交通规费缴纳的行为，“始兴交通局”才有权对“飞马汽运公司”进行行政处罚。根据《广东省道路运输管理条例》第十二章法律责任与自身被行政处罚的事由及被强制扣留营运车辆、营运许可证和营运证进行比照，“飞马汽运公司”不存在应该被责令“停业整顿”的违法事由，也不存在应被扣押营运车辆、营运许可证及营运证的行为。“始兴交通局”对“飞马汽运公司”作出“停业整顿”的行政处罚决定及强制扣押“飞马汽运公司”所有的营运车辆、营运许可证及营运证是没有法律依据的，是错误的行政行为，原判予以撤销是正确的，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。但是，“始兴交通局”对“飞马汽运公司”作出“停业整顿”及扣押营运车辆、营运许可证及营运证时，并没有告知“飞马汽运公司”所依据的法律、法规及规章，也没有经过任何程序。“飞马汽运公司”的一辆营运车辆发生交通事故后的当天，“始兴交通局”就以“飞马汽运公司”的营运车辆发生交通事故为由，当天要求“飞马汽运公司”停业整顿及当天强制将“飞马汽运公司”所有的26辆营运车辆扣押，将“飞马汽运公司”的营运许可证、营运证收缴。“飞马汽运公司”根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款有关没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效的规定，确认“始兴交通局”的行政行为违法。据此，“飞马汽运公司”请求二审法院维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：“始兴交通局”的2013年第1号《安全生产整改通知书》于2013年8月16日作出。
本院认为：“始兴交通局”于2013年8月16日作出2013年第1号《安全生产整改通知书》不合法，该局于2013年8月16日作出的《通知》不合法。
“始兴交通局”于2013年8月16日作出的2013年第1号《安全生产整改通知书》有关：“鉴于你公司在今天早上在万达厂附近发生的道路交通安全事故，县政府召开联席会议，县交通运输局与会研究，决定对你公司进行停业整顿，并将整改情况在三个工作日内，向交通运输局汇报。”的内容表明，该局对“飞马汽运公司”的行为作出了处理，该局于2013年8月16日作出的《通知》有关将车辆营运证27本，经营许可证1本，统一由“始兴交通局”综合运输股收集保管的内容表明，该局对“飞马汽运公司”的相关资格证件进行处理。经查，“始兴交通局”所作上述行政行为并未写明法律依据，属于适用法律、法律错误的行为。不仅如此，参照交通部发布的《道路旅客运输及客运站管理规定》第九十一条有关：“违反本规定，客运经营者、客运站经营者已不具备开业要求的有关安全条件、存在重大运输安全隐患的，由县级以上道路运输管理机构责令限期改正；在规定时间内不能按要求改正且情节严重的，由原许可机关吊销《道路运输经营许可证》或者吊销相应的经营范围。”的规定，“始兴交通局”所作“停业整顿”处理决定，与《道路旅客运输及客运站管理规定》第九十一条规定的“责令限期改正”种类不符，亦属适用法律、法规错误。不仅如此，“始兴交通局”未以“决定”而以“通知”的形式作出“停业整顿”的行政处罚，不符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，不规范；该局未按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定制作告知“飞马汽运公司”陈述、申辩等权利的笔录，未严格依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的规定作出处罚，亦未依照《中华人民共和国行政强制法》的作出相应的强制措施，程序不合法，依法应当撤销“始兴交通局”的行政行为。
综上所述，“始兴交通局”的具体行政行为适用法律法规错误，依法应予撤销，该局的上诉理由不充分，依法应当驳回。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费各50元由上诉人始兴县交通运输局负担。
本判决为终审判决。
审判长 ： 万 靖
审判员 ：徐肇廷
审判员 ：李应富
二〇一五年八月十七日
书记员 ：李羿盟
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