浙江省宁海县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甬宁行初字第20号
原告尤根岳。
原告尤思英。
委托代理人傅德法。
被告宁海县强蛟镇人民政府，住所地宁海县强蛟镇峡山村。
法定代表人汪秀邦。
委托代理人陈能统。
委托代理人应满昌。
第三人尤思会。
第三人宁海县强蛟镇峡山经济合作社，住所地浙江省宁海县强蛟镇振兴东路29号。
法定代表人尤银思。
原告尤根岳、尤思英不服被告宁海县强蛟镇人民政府（以下简称强蛟镇政府）于2013年11月13日作出的宁强权调（2013）第001号土地权属争议处理决定，于2014年6月3日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2014年6月4日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭进行审理。因尤思会、宁海县强蛟�峡山经济合作社（以下简称峡山合作社）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加本案诉讼。本院于2014年7月30日向被告强蛟镇政府送达了行政机关负责人出庭应诉告知书。2014年8月5日，本院公开开庭审理了本案。原告尤根岳、尤思英，被告强蛟镇政府的委托代理人陈能统、应满昌，第三人峡山合作社的法定代表人尤银思到庭参加了诉讼，第三人尤思会经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告强蛟镇政府根据原告尤根岳、尤思英的申请，于2013年11月13日作出宁强权调（2013）第001号土地权属争议处理决定，认定第三人峡山合作社对坐落于宁海县强蛟镇峡山码头（井彭头）0.04亩（即27平方米）土地享有所有权和使用权。
被告强蛟镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据：
1.土地房产所有证1份；
2.峡山合作社党支部书记尤小奎的询问笔录2份；
3.宁海县强蛟镇峡山村民委员会（以下简称峡山村委会）与强蛟镇政府出具的证明1份；
4.（2010）浙行终字第75号行政判决书1份；
5.宁强权调（2013）第001号土地权属争议案件受理通知书及送达回证、延长争议调处期限告知书及送达回证、宁强权调（2013）第001号土地权属争议处理决定书及送达回证各1份。
以上证据均为复印件。证据1，用以证明第三人峡山合作社对涉案土地享有所有权。证据2-4，用以证明第三人峡山合作社未将涉案土地作为自留地分配给社员耕种，其使用权仍属第三人峡山合作社。证据5用以证明被告作出的土地权属争议处理决定程序合法。
被告强蛟镇政府在举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的法律、法规及依据：《高级农业生产合作社示范章程》、《农村人民公社工作条例修正草案》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》。
原告尤根岳、尤思英起诉称，两原告系夫妻关系，均为强蛟镇峡山村村民。1952年土改时，原告家分得土地有：坐落于黄金坦田0.8亩、浅塘角田1.4亩、浅塘里田1.8亩、和诚塘田3.667亩，井彭头地0.04亩（即27平方米）。原告家在加入高级农业生产合作社时，土改分得的田地均转为合作社集体所有。后经公社化、恢复乡村等变更，现已归强蛟镇峡山村集体所有。其中坐落在井彭头的0.04亩旱地耕地，一直作为原告家的自留地由原告及家人耕作、管理、收益。该地的南北均为勘界，东、西分别为尤孝钦户、尤学明户的自留地。第三人尤思会是强蛟镇新西村村民，数年前其向水产公司购买坐落在峡山码头的6间旧房，刚好在原告家自留地南面。2008年10月18日，尤思会擅自违法拆改建房屋时，侵占了原告家的27平方米自留地。2008年10月24日，第三人尤思会与原告协商购买该地不成，通过尤校祖擅自将90000元存入原告尤思英银行账户。为阻止第三人尤思会违法占地建房的行为，原告向强蛟镇政府、宁海县规划局、宁海县国土资源局进行投诉。2008年11月25日至12月2日期间，上述部门分别答复原告：已下发《停建通知书》，应由县规划部门依法处理或由国土所与强蛟镇进行调处，或向法院起诉等。2009年10月30日，原告向宁海县人民政府申请行政复议，请求责令宁海县国土资源局对尤思会的土地违法行为进行查处。期间第三人尤思会为达到违法建房的目的，与峡山村委会于2009年11月25日签订协议，由村方将原告的27平方米自留地以10000元卖给尤思会。2010年1月20日，峡山村委会“补充”出具证明，内容为涉案土地为村集体所有，未分给本村其他村民管业耕种，也未向原告户签订和发放过《农村集体土地承包权证》。2010年1月28日，宁海县人民政府作出行政复议决定，以原告与被申请的行政行为不具有法律上的利害关系为由驳回原告的行政复议申请。原告不服提起行政诉讼，两审法院均判决驳回原告的诉请。后原告向强蛟镇政府提出行政确权申请，要求确认涉案土地为原告自留地，由原告享有该土地的使用权、生产经营权。2011年10月20日，原告收到强蛟镇政府作出的土地权属争议案件不予受理决定书。原告不服提起行政诉讼，诉讼中强蛟镇政府受理了原告的确权申请，原告撤回起诉。2013年11月13日，被告强蛟镇政府作出土地权属争议处理决定，认定第三人峡山合作社对井彭头0.04亩（即27平方米）土地享有所有权和使用权。原告不服该决定，向宁海县人民政府提起行政复议。2014年5月5日，宁海县人民政府复议维持该决定。原告认为，原告提供的土地房产所有证、证人�言、储蓄存款凭条等证据已经证明涉案的27平方米土地是原告的自留地，被告认定第三人峡山合作社从未将涉案土地发包给任何社员，也未将该地作为自留地分配给任何户耕种，缺乏合理有效的证据证明，也违背客观事实。综上，被告作出的土地权属争议处理决定，认定事实不清、证据不足、适用法律不当，结果错误，请求予以撤销，并判令被告重新作出行政处理决定。
原告尤根岳、尤思英向本院提供了以下证据：
居民户口簿1份，用以证明两原告系夫妻关系，均为强蛟镇峡山村村民的事实；
土地房产所有证、示意图各1份，用以证明土改时原告家分得本案争议的井彭头土地0.04亩（即27平方米）及该地块坐落位置的事实；
村民尤思女等人的证人证言10份，用以证明涉案土地一直属于原告家的自留地，由尤根岳及家人耕作、管理、收益的事实；
宁海县农村信用合�联社储蓄存款凭条1份，用以证明第三人尤思会通过尤祖校将90000元存入原告尤思英账户作为买地款的事实；
协议书、村委会会议记录、证明各1份，用以证明第三人尤思会向原告买地不成后，与峡山村委会违法签订土地买卖协议，由村方将原告的27平方米自留地以10000元卖给尤思会，并由村委会违法出具证明的事实；
投诉信3份、强蛟镇政府、宁海县规划局、宁海县国土局复函各1份，用以证明原告向相关部门投诉第三人尤思会侵占土地违法建房的行为以及相关各部门分别答复的事实；
（2010）浙甬行初字第5号行政判决书、（2010）浙行终字第75号行政判决书、土地权属争议不予受理决定书、宁强权调（2013）第001号土地权属争议案件受理通知书、（2013）甬宁行初字第2号行政裁定书各1份，用以证明原告维权过程的事实；
宁强权调（2013）第001号土地权属争议处理决定�、宁政复决字（2014）5号行政复议决定书各1份，用以证明被告作出的行政处理决定和宁海县人民政府作出的行政复议决定事实不清，证据不足，与法不符，应予撤销的事实；
（2010）甬宁桥民初字第100号民事判决书1份，用以证明第三人尤思会承认涉案土地属于原告家自留地的事实；
宁波市人民政府行政复议案件受理通知5份，用以证明原告要求撤销宁海县人民政府批准尤思会建房用地和土地使用权证登记行为在行政复议中的事实。
以上证据均为复印件。
在法定期限内两原告向本院申请调取（2013）甬宁行初字第2号原告尤思英、尤根岳诉被告强蛟镇政府土地权属争议不予受理一案中村民尤元富等8名证人的当庭陈述，用以证明涉案土地一直属于原告家的自留地，由尤根岳及家人耕作、管理、收益的事实。
被告强蛟镇政府答辩称，2013年4月11日，被告收到原告递交的�地权属争议申请，请求确认坐落于宁海县强蛟镇峡山村峡山码头（井彭头）0.04亩（27平方米）土地为两原告的自留地，该土地使用权、生产经营权归属于两原告。被告于2013年4月16日予以受理。经审查，1952年原告户经土改取得坐落于宁海县强蛟镇峡山码头（井彭头）0.04亩（27平方米）土地的确权登记，根据1956年《高级农业生产合作社示范章程》第二条“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有……”，第十三条第一款“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”，1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”，《中华人民共和国土地管理法》�十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”的规定，1962年9月27日后涉案土地归第三人峡山合作社所有，且根据2010年1月20日被告与峡山村委会共同出具的证明、被告对峡山合作社的询问笔录、浙江省高级人民法院（2010）浙行终字第75号行政判决书，可以得出第三人峡山合作社在1962年9月27日后未将涉案土地分给任何社员耕种，其享有对涉案土地的所有权和使用权。原告仅凭提供的1952年土地房产所有证、证人证言、储蓄存款凭条等不能证明峡山合作社将涉案土地作为自留地分配给原告耕种。被告受理原告申请后，向各方当事人发出了受理通知书、答辩通知书，告知了相关权利，同时指派两名工作人员负责办理，对各方当事人提供的证据材料、证人证言进行审核，询问了当事人及有关证人，进行了调查核实。2013年10月15日，因案情复杂，延长争议调处期限1个月，并告知了各方当事人。2013年11月10日，被告组织各方当事人进行调解，因第三人峡山合作社、第三人尤思会拒绝参加调解，故调解未成。2013年11月13日，被告作出土地权属争议处理决定，并送达了各方当事人，同时告知了救济途径。综上，被告作出的土地权属争议处理决定所依据的事实清楚、证据充分，符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，程序合法，两原告的诉请无事实和法律依据，故应判决驳回其诉讼请求。
第三人尤思会未作答辩亦未提供证据。
第三人峡山合作社未提交书面答辩状，在庭审中述称：峡山村存在很多零星土地，虽然不属于自留地，但这些土地一直由各家各户耕种管理，如果集体需要征用需对村民进行补偿。为稳定民心、维护地方安定，请求法院对争议予以协调化解。
第三人峡山合�社未提供证据。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据认定如下：
第三人峡山合作社对被告提供的证据均不持异议。原告对被告提供的证据1的真实性、合法性、关联性均无异议，故予以认定。原告对被告提供的其他证据，对证据2的真实性有异议，认为尤小奎称1962年后涉案土地未分配给任何户耕种，但1962年尤小奎尚未出生，对当时的情况根本不知情，事实上涉案土地在1962年之前就作为原告家的自留地，此后一直由原告家耕种；对证据3的真实性有异议，认为证明中称未将涉案土地分配给任何村民耕种，事实上该地一直由原告家作为自留地在耕种，峡山村委会应当提供自留地清册等原始记录，否则其证明无任何依据；对证据4的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为该判决书并没有否定原告享有涉案土地使用权的事实和可能性；对证据5的真实性无异议，�认为该证据不能证明被告作出的土地权属争议处理决定程序合法，在本案诉讼中被告未将原告在行政处理程序中提供的证据移交给法院，事实上原告早在2011年就向被告提出土地确权申请，被告于2013年4月才予以受理，且在涉案土地权属争议没有解决的情况下，将该地批给尤思会建房，完全影响了后来处理决定的做出。本院认为，被告提供的证据2，形式上缺乏行政执法人员的签名，内容为土地权属争议中一方当事人峡山合作社的陈述，被告提供的证据3，证明内容为涉案土地峡山村委会未分给本村其他村民管业耕种，与第三人峡山合作社当庭自认涉案土地在争议之前一直由原告户耕种、管理的事实相互矛盾，本院认为在没有其他证据佐证的情况下，证据2、3尚不足以证明其待证事实；被告提供的证据4、5，内容真实、来源合法，与本案具有关联性，故予以认定。
第三�峡山合作社对原告提供的证据均不持异议。被告对原告提供的证据1无异议，故予以认定。被告对原告提供的其他证据，对证据2中的土地房产所有证的的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为该权利凭证已失效，仅能证明原告家曾经享有涉案土地的所有权和使用权，对示意图的三性均有异议，认为该示意图不是由具有资质的单位绘制的图纸；对证据3及申请法院调取的证人当庭陈述的关联性有异议，认为该组证据仅能证明原告户在涉案土地上管理、耕种的事实；对证据4-7的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为无法证明涉案土地为原告家自留地的事实；对证据8的三性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明被告作出的行政处理决定及宁海县人民政府作出的行政复议决定违法的事实；对证据9、10的关联性有异议，认为与本案无关。本院认为，原告提�的证据2中的土地房产所有证可以证明原告户在土改时曾分得涉案土地的事实，予以认定，对于示意图，被告的异议成立，不予认定；对原告提供的证据3及申请法院调取的证据，被告及第三人峡山合作社均认可在土地争议发生之前涉案地块由原告户在耕种、管理的事实，对该事实予以认定；对原告提供的证据4-9，内容真实、来源合法，与本案具有关联性，可以证明第三人尤思会通过尤祖校将90000元存入原告尤思英账户，原告反对第三人尤思会建房，不断向有关部门投诉并申请行政复议、提起行政诉讼，以及尤思会与峡山村委会签订协议等事实，予以认定；原告提供的证据10，被告异议成立，不予认定。
经审理查明：涉案土地位于宁海县强蛟镇峡山码头（井彭头），面积为27平方米，土地性质为农村集体所有土地。两原告系夫妻关系，均为宁海县强蛟镇峡山村村民。1952年，原告户经土改取得包括涉案土地在内的土地房屋所有权证，后经农业生产合作社和人民公社化运动等变迁，涉案土地归第三人峡山经济合作社集体所有。在土地争议发生前，该土地一直由原告户耕种管理。第三人尤思会是宁海县强蛟镇新西村村民。2008年10月，第三人尤思会未经批准，在宁海县强蛟码头地块拆翻建房屋。两原告认为该行为侵占了其27平方米自留地，向有关部门投诉。2008年10月20日，宁海县规划局作出《责令停止违法行为通知书》，责令尤思会立即停止违法行为。2008年11月25日，宁海县国土资源局信访答复原告，建议由强蛟镇政府协调处理或向法院起诉。2008年12月2日，强蛟镇政府作出《关于尤思英信访问题的调处意见》，认为尤思会已建房屋，应由规划部门处理。同日，宁海县规划局答复尤思英，认为针对原告与第三人尤思会有关土地纠纷，建议由当地国土所与强蛟镇政府进行调处，规划局做好配合工作。2009年9月27日，原告以书面形式向宁海县国土资源局提出投诉，要求对第三人尤思会的土地违法行为进行查处。2009年10月16日，宁海县国土局作出答复，认为尤思会是将自有房屋进行拆建，该房屋是十多年前从水产公司购得，已由规划部门出面签发停建通知并处理，第三人尤思会侵占原告27平方米土地问题，属权属争议，应先由乡镇政府调处。2009年10月30日，原告向宁海县人民政府申请行政复议，请求责令宁海县国土资源局对尤思会的土地违法行为进行查处。2010年1月28日，宁海县人民政府作出宁政复决字（2012）2号行政复议决定书。原告不服，提起行政诉讼，一、二审均判决驳回原告诉讼请求。2011年9月19日，原告向强蛟镇政府递交了行政处理申请书，要求确认涉案土地为原告的自留地，该土地使用权、生产�营权归属于原告。2011年9月25日，强蛟镇政府作出土地权属争议案件不予受理决定。原告不服，提起行政诉讼，诉讼过程中，强蛟镇政府于2013年4月16日对原告递交的土地权属争议调处申请予以受理，原告撤回起诉。被告受理原告的申请后，于同日向第三人尤思会、第三人峡山合作社分别送达了答辩通知书和申请书副本及证据材料。2013年10月15日，因案情复杂，被告决定延长争议调处期限1个月。2013年11月10日，被告组织各方当事人进行调解，因第三人尤思会与峡山合作社拒绝调解，致调解未成。经调查，被告于2013年11月13日作出宁强权调（2013）第001号土地权属争议处理决定：认为原告虽持有1952年土地房产所有权证，但根据《高级农业生产合作社示范章程》、《农村人民公社工作条例修正草案》的规定，第三人峡山合作社依法享有争议土地的所有权，且峡山合作社从未将争议土地发包给任何社员，也未将争议土地作为自留地分配给任何户耕种。原告仅凭1952年的土地房产所有权证及证人证言尚不能证明峡山合作社将争议土地作为自留地分配给原告使用，第三人峡山合作社虽同意第三人尤思会将争议土地作为建房用地进行报批，因此也不能证明第三人尤思会对争议土地享有使用权。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条、第十条、第二十八条及第三十一条的规定，认定第三人峡山合作社对坐落于宁海县强蛟镇峡山码头（井彭头）0.04亩（即27平方米）土地享有所有权和使用权。
另查明，案外人尤祖校为平息原告与第三人尤思会间的纠纷，于2008年10月24日将90000元存入原告尤思英账户作为涉案土地的补偿款，原告予以收受。此后，原告仍反对第三人尤思会建房。2009年11月25日，峡山村委会与尤思会签订协议，同意尤思会将争议土地�为建房用地进行报批，按征地价补缴10000元。2010年8月23日，尤祖校以两原告不当得利为由向法院提起民事诉讼，宁海县人民法院于2010年10月19日判决两原告归还尤祖校不当得利90000元并支付利息。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理”，被告强蛟镇政府有对争议土地作出确权决定的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，本案争议土地位于宁海县强蛟镇峡山村码头�井彭头），土地性质为农村集体所有土地，土地所有权依法属于第三人峡山合作社享有。本案被告强蛟镇政府认定第三人峡山合作社享有争议土地的使用权依据是第三人峡山合作社党支部书记尤小奎的询问笔录及被告强蛟镇政府与峡山村委会共同出具的证明，该证明与第三人峡山合作社当庭自认涉案土地在争议前一直由原告户耕种、管理的事实相互矛盾，被告强蛟镇政府在没有其他证据予以佐证的情况下认定第三人峡山合作社享有争议土地的使用权缺乏事实依据和足够证据。被告作出的宁强权调（2013）第001号土地权属争议处理决定认定事实不清，主要证据不足，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
撤销被告宁海县强蛟镇人民政府于2013年11月13日作出的宁强权调（2013）第001号土地权属争议处理决定，�重新作出具体行政行为。
本案案件受理费50元，由被告宁海县强蛟镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部，如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 秦 沓
审 判 员 于水强
人民陪审员 魏章潮
二〇一四年八月十八日
代书 记员 刘士菁
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《中华人民共和国土地管理法》
第八条……
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
……
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
……