广东省深圳市盐田区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0308行初2376号
公益诉讼人深圳市龙岗区人民检察院，住所地广东省深圳市龙岗区龙城街道龙岗中心城德政路10号，统一社会信用代码11440300007542865F。
法定代表人邱伯友，该院检察长。
委托代理人邹继华，该院检察官。
委托代理人林俊波，该院检察官。
被告深圳市龙岗区城市管理行政执法局，住所地深圳市龙岗区中心城龙城北路市政环卫楼，组织机构代码00754582--0。
法定代表人杨凯成，该局局长。
委托代理人程俊雄，该局工作人员。
委托代理人郑叶睿，广东深展律师事务所律师。
公益诉讼人深圳市龙岗区人民检察院（以下简称公益诉讼人）因认为深圳市龙岗区城市管理行政执法局（以下简称被告）不履行法定职责，于2016年12月19日向本院起诉，本院于同日受理后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月13日公开开庭审理了本案，公益诉讼人委托代理人邹继华、林俊波，被告副职负责人刘东贤及委托代理人程俊雄、郑叶睿到庭参加了诉讼。经广东省高级人民法院批准，本案审理期限延长6个月。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，2014年4月，俞兆成向深圳市万兆土石方运输有限公司承包了东莞市大运城邦运送余泥渣土的土石方工程。双方商定，工程价格为每立方米42元人民币，运土车辆由发包方提供。为获取更多利润，俞兆成安排泥头车将余泥渣土偷偷倾倒在龙岗区龙城街道黄阁坑看守所后山（宗地号GLC-020）。同年4月28日，被告发现俞兆成等人的违法行为，对其运土车辆进行了暂扣，并于5月8日作出行政处罚决定：1.罚款三千元；2.责令清理倾倒的余泥渣土。此后，俞兆成等人仍继续向上述地点倾倒余泥渣土，直至2014年8月21日被深圳市公安局森林分局发现并立案侦查。经鉴定：涉案林地用途发生改变，已变成渣土堆放场，种植条件严重破坏，原有植被不复存在，导致其维护生态平衡等方面的功能基本丧失，短期难以自然恢复。通过测定，毁林面积达14.37亩。经龙岗区绿化委员会办公室核查，其中12.65亩为生态风景林。俞兆成等人因犯非法占用农用地罪，分别被判处刑罚，判决已生效。公益诉讼人为，被告在发现俞兆成等人在涉案地块非法倾倒余泥渣土后曾作出行政处罚，但俞兆成等接受上述行政处罚后地仍然在同一地点继续倾倒余泥渣土，直至被公安机关查获并追究刑事责任，时间长达近四个月，最终导致了涉案地块大面积的原有植被被毁、种植条件被破坏等严重后果。被告在已经发现违法行为的情况下，没有采取有效措施防范、制止或跟进查处，导致违法行为得以长时间实施。事后，又未能采取有效措施恢复涉案地块功能，致使生态环境和资源遭受破坏并未能得到恢复。被告怠于行使职责的行为违反了《深圳市建筑废弃物减排与利用条例》《深圳市建筑废弃物运输和处置管理办法》《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》中相关规定，损害了国家和社会公共利益。公益诉讼人于2016年10月28日向被告发出检察建议，被告于2016年11月25日已复函公益诉讼人，但并未采取有效措施落实整改，涉案地块的状况未能修复改善。为保护森林生态资源，维护国家和社会公共利益不受侵害，督促行政机关依法履行职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《检察机关提起公益诉讼试点方案》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》及《广东省人民检察院关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》的相关规定，公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼，请依法裁判：1.确认被告就违法行为人破坏林地的违法情形怠于履行职责的行为违法；2.判令被告于限期内依法履职，责令违法行为人采取有效措施恢复涉案林地功能或代为恢复林地功能后向违法行为人追缴相关费用。
公益诉讼人向本院提交如下证据：1.深龙检行建[2016]3号《检察建议书》；2.送达回证；3.被告关于俞兆成案相关检察建议书的复函；4.讯问笔录；5.现场勘验笔录；6.深圳市龙岗区城市管理行政执法局行政处罚决定书；7.涉案林地树种、面积毁坏程度鉴定书；8.深圳市龙岗区绿化委员会办公室的复函；9.（2015）深龙法刑初字第4270号《刑事判决书》；10.深圳市龙岗区龙城街道办关于深圳市万兆土石方运输有限公司违法放置、倾倒、焚烧废弃物一案的情况汇报。
被告辩称，1.2014年4月份，被告发现深圳市万兆土石方运输有限公司等在涉案地块非法倾倒余泥渣土，立即对其进行立案调查，在查明事实后，根据相关法律法规决定对其进行行政处罚。违法行为人十分配合执法工作，在缴纳罚款人民币三千元后，也清理了其在涉案地块倾倒的余泥渣土。2.2014年5月份至8月份，深圳市万兆土石方运输有限公司等在同一地点继续倾倒余泥渣土，被告发现违法行为后，深圳市公安局森林分局已介入并立案侦查。同时，龙城街道立即申请龙城街道国有储备土地GLC-020综合整治工程立项，并与深圳市鹏卓建筑工程有限公司签订工程协议书。深圳市鹏卓建筑工程有限公司按要求对涉案地块进行了平整、喷播和栽植。2014年9月16日，监理单位深圳市科宇工程顾问有限公司对工程验收完毕。3.被告在收到公益诉讼人的检察建议后，积极召开相关会议，力争有效措施落实整改涉案地块。在被告的督促下，2017年2月20日，深圳市万兆土石方运输有限公司与深圳市绿清物业发展有限公司签订《绿化工程合同》，合同依约定对涉案地块进行绿化工作。绿化工程也在2017年3月份竣工。虽涉案地块已进行相应的复绿工作，但植物的生长需要时间，涉案地块将按时按质复绿。复绿对恢复涉案土地资源、周边植被、地表水及地下水质量、人居环境而言，意义巨大。现在复绿工程已经完工，被告将继续督促违法行为人进行绿化管养。综上，被告已积极采取有效的措施落实整改涉案地块，公益诉讼人督促被告依法履行职责的目的已经达到，被告势必依法恢复涉案地块功能，保护涉案地块的生态环境资源。
被告向本院提交如下证据、依据：1.深圳市人民政府法制办公室关于深圳市城市管理行政执法局委托行政执法的公告（深法制[2016]65号）、深圳市人民政府令（第126号）；2.[2014]深龙龙城城行城罚字第0059号案卷；3.卷内文件目录；4.立案登记表；5.营业执照复印件；6.法定代表人身份证明书；7.法定代表人身份证复印件；8.授权委托书；9.被委托人身份复印件；10.机动车驾驶证复印件；11.机动车行驶证复印件、道路运输证复印件；12.现场勘验（检查）笔录；13.现场勘验（检查）地图；14.现场勘验（检查）照片；15.调查询问笔录；16.行政处罚告知书（N0.201303649）；17.案件处理呈批表；18.行政处罚法决定书（NO.201106675）；19.送达回证（NO.201113248）；20.广东省非税收入（电子）票据；21.整改后照片；22.结案审批表；23.结案报告；24.《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》；25.综合整治工程等相关材料；26.复绿工程资料。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：公益诉讼人及被告提交的证据取得程序和收集方法合法，与本案具有关联性，均可以作为本案定案的依据。
经审理查明，2014年4月，俞兆成向深圳市万兆土石方运输有限公司承包了东莞市大运城邦运送余泥渣土的土石方工程。双方商定，工程价格为每立方米42元人民币，运土车辆由发包方提供。为获取更多利润，俞兆成安排泥头车将余泥渣土偷偷倾倒在龙岗区龙城街道黄阁坑看守所后山（宗地号GLC-020）。2014年4月28日，被告发现俞兆成等人的违法行为，对其运土车辆进行了暂扣，并于5月8日作出行政处罚决定：1.罚款三千元；2.责令清理倾倒的余泥渣土。此后，俞兆成等人仍继续向上述地点倾倒余泥渣土，直至2014年8月21日被深圳市公安局森林分局发现并立案侦查。经国家林业局森林公安司法鉴定中心鉴定：涉案林地用途发生改变，已变成渣土堆放场，种植条件严重破坏，原有植被不复存在，导致其维护生态平衡等方面的功能基本丧失，短期难以自然恢复。通过测定，毁林面积达14.37亩。经深圳市龙岗区绿化委员会办公室核查，毁坏的生态风景林建设的面积为8433平方米。2015年12月25日，深圳市龙岗区人民法院作出（2015）深龙法刑初字第4270号《刑事判决书》，判决俞兆成、深圳市万兆土石方运输有限公司、黄万程犯非法占用农用地罪。
2014年8月，深圳市龙岗区龙城街道办事处经过立项审批，由深圳市鹏卓建筑工程有限公司开始对涉案地块（GLC-020）进行整治，结算金额为89902.71元。
2016年10月28日，公益诉讼人向被告发出检察建议，内容为：1.责令当事人清理所倾倒的余泥渣土，恢复涉案地块功能；2.纠正被告（2014）深龙龙城城行罚字第59号《行政处罚决定》；3.完善制度、加强巡查，确保对于该类违法行为及时发现查处、有效制止，尤其是要杜绝经过处罚后继续实施违法行为的情形发生。
2016年11月23日，被告作出深龙城法函[2016]7号《深圳市龙岗区城市管理行政执法局关于俞兆成案相关检察建议的复函》，称：1.为尽快恢复该地块的生态功能，避免当事人清理造成新的违法行为和二次破坏，我局已协调龙城街道办尽快实施生态风景林绿化提升工程。2.原行政处罚案件中，现有证据尚不足以支持适用第五十二条，且适用第四十八条更符合“过罚相当”的处罚原则。3.进一步建立健全体制机制和规章制度，加强协调，强化监督、指导力度，避免再次发生类似案件。
在本案审理过程中，2017年2月，深圳市万兆土石方运输有限公司与深圳市绿清物业发展有限公司签订了绿化工程协议，深圳市绿清物业发展有限公司对涉案地块进行复绿，采取播放种子、间隔种植桂花树等方式，连续养护3个月，复绿面积约12亩。
本院认为，《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”《广东省林地保护管理条例》第二十一条规定：“违反本条例第十一条、第十四条、第十五条的规定，擅自改变林地使用性质的，其批准文件和证件无效。对违法用地的单位或个人，由县级以上林业主管部门责令其限期恢复林地原状，退还使用的林地。对造成森林、林木、林地破坏的，依照《森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》的规定处罚。”《深圳市经济特区城市管理综合执法条例》第九条规定：“综合执法的职责范围包括：……（二）根据林业管理方面的法律、法规、规章，对违反林业管理规定的行为进行查处。”根据上述法律规定，可以确定被告是龙岗区林业用地的主管部门，负责区域内林地规划、保护和开发利用的管理、监督，负有保护辖区内林业资源的监督管理职责，属于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十四条规定的对生态环境和资源保护行使职权或者负有行政职责的行政机关，是本案的适格被告。
关于被告是否怠于履行法定职责的问题。本院查明以下事实：1.被告于2014年5月8日对俞兆成等人清理倾倒余泥渣土的违法行为作出行政处罚决定后，直至2014年8月21日被深圳市公安局森林分局发现并立案侦查，被告在发现现行违法行为后将近4个月的时间内没有尽到相关的监管职责。2.经国家林业局森林公安司法鉴定中心鉴定：涉案林地用途发生改变，已变成渣土堆放场，种植条件严重破坏，原有植被不复存在，导致其维护生态平衡等方面的功能基本丧失，短期难以自然恢复。3.俞兆成服刑出狱后，被告主张其责令俞兆成对涉案地块进行了修复，但被告未提供证据证明。4.被告在公益诉讼人向其发出检察建议书后，也没有按照检察建议的要求采取相应的补救措施。5.案件审理过程中，被告提交深圳市万兆土石方运输有限公司与深圳市绿清物业发展有限公司签订的绿化工程协议等证据，以此证明有对涉案地块进行修复，但被告无法证明是其履行职责的结果，同时该复绿工作仍未达到挽回损失的效果。综合上述事实，被告在有监管职责的情况下，没有积极履行监管职责，致使危害结果扩大；且被告没有采取有效补救措施，危害结果至今未能消除。被告关于因地域的特殊性导致被告的日常巡查行为很难发现违法行为；因财政预算等原因无法使修复工作达到确切满意的效果；因违法行为人俞兆成、黄万程被判刑入狱，对涉案地块后续采取补救措施需要时间协调等，均不构成不履行法定职责的正当理由，本院不予采纳。故，本院确认被告怠于履行监管职责违法。鉴于庭审中双方当事人确认涉案地块尚未完全修复，本院责令被告继续积极依法履行法定职责。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
一、确认被告深圳市龙岗区城市管理行政执法局就违法行为人破坏林地的违法情形怠于履行职责的行为违法；
二、被告深圳市龙岗区城市管理行政执法局继续依法履行法定职责，采取有效措施恢复GLC-020地块原有状态和生态平衡功能。
本案免收案件受理费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 简 增 荣
审 判 员 刘 艳 丽
人民陪审员 万 春 英
二〇一七年十二月十二日
书 记 员 肖燕（兼）
附法律条文:
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。