浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终816号
上诉人（原审原告）嘉兴市蓝天房屋开发有限公司，住所地嘉兴市嘉兴经济开发区新气象路883号。
法定代表人蓝恩林，董事长。
委托代理人罗俊、梁苏苏，浙江泽大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。
法定代表人胡海峰，市长。
委托代理人朱甫荣，嘉兴经济技术开发区（国际商务区）管理委员会副主任。
委托代理人范小群，浙江国傲律师事务所律师。
嘉兴市蓝天房屋开发有限公司（以下简称“蓝天公司”）诉嘉兴市人民政府其他行政行为一案，嘉兴市中级人民法院于2017年6月8日作出（2017）浙04行初50号行政裁定。蓝天公司不服，向本院提出上诉。本院于2017年8月2日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2003年12月，原告蓝天公司与嘉兴市国土资源局（原浙江省嘉兴市土地管理局，下同）签订了嘉土让合（2003）第88号《国有土地使用权出让合同》，受让了位于嘉兴市新气象路与规划××路交叉口西北侧，面积为92315.6㎡国有土地使用权，宗地用途为商住、办公用地，该地块坐落在嘉兴市嘉兴经济技术开发区（国际商务区）。2006年，蓝天公司在该地块上完成了蓝天嘉苑房地产开发建设，蓝天嘉苑幼儿园也在同期完工。嘉兴市城乡规划建设管理委员会（原嘉兴市规划与建设局、嘉兴市建设局，下同）2003年5月9日嘉规设2003－0049《南湖新区西南路西侧、二号路北侧地块规划设计条件》第八条规定“地块配套幼儿园（九班，用地面积不小于3780平方米）、及按规划设置管理和服务用房”；嘉兴市发展计划委员会嘉计[2004]124号《关于嘉兴市蓝天房屋开发有限公司蓝天嘉苑商住用房初步设计的批复》中对幼儿园设计也有相关布置；嘉兴市城乡规划建设管理委员会颁发《建设工程规划许可证》的附件二明确了幼儿园建造的楼层、面积。但根据嘉兴市房地产管理处与蓝天公司签订的《住宅小区公共配套设施建设合同》未将蓝天嘉苑幼儿园列入“小区公共配套设施规模及内容”的范围，其建筑面积也未按小区公共配套设施免缴小区配套费。双方当事人在诉讼中提供了对关于小区配套幼儿园的产权归属、办园资格、管理、转让、出租等中央、地方、部门相关规范性文件，其中对涉案幼儿园的适用争议较大有二：一是嘉兴市发展计划委员会、嘉兴市建设局、嘉兴市教育局嘉教基[2003]293号《关于加强市区住宅小区幼儿园配套建设和管理的若干意见》，其第四条规定“经验收合格后，按照谁投资、谁确立房屋产权的原则来处理小区配套幼儿园产权归属管理工作。列入住宅小区配套设施建设合同及国有城市投资发展公司出资建设的幼儿园，建成后其产权应属于国家所有，并进行移交，使用权移交教育行政部门进行管理，且由教育行政部门负责园舍的日常维修，确保园舍安全、完好；由开发商投资建设的小区幼儿园，其产权属开发商所有，办园管理由教育行政部门负责，并协调产权单位签订租赁使用协议”；第五条规定“城市住宅小区新建的公建配套幼儿园、托儿所，是建设区配套公用设施，统一归口教育行政部门管理和使用。……”；第六条规定“……由开发商投资建设的小区幼儿园，由教育行政部门会同开发商通过评议的方式确定配套幼儿园的举办者（单位）。未经教育行政部门而另行接收举办的配套幼儿园都必须交还教育行政部门。任何部门和个人不得改变住宅区配套幼儿园的用途。严禁开发商私自将配套幼儿园转让或租赁给单位和个人。”等等。二是嘉兴市政府2010年1月22日以嘉政办发[2010]14号文转发的嘉兴市发展改革委、教育局、建委的《嘉兴市区住宅小区配套幼儿园规范管理办法（试行）》第一条规定“建设住宅小区配套幼儿园是国家对教育事业的政策性投资，应与住宅小区同步建设，同步交付使用，开发建设单位是住宅小区配套幼儿园建设主体”；第四条规定“开发单位在住宅小区项目整体验收后10个工作日内，将新建幼儿园按属地原则无偿交当地教育行政部门管理使用……”；第五条规定“对开发建设单位已自办或出租的住宅小区配套幼儿园，由规划建设部门牵头督促开发建设单位在本办法发布之日3个月内将幼儿园资产的有关文件、图纸等办理产权所需资料移交属地教育行政部门”；第六条规定“教育行政部门应在接到小区配套幼儿园后10个工作日内办理配套幼儿园的产权登记，并行使行业主管职能，负责相应资产的调配和管理”；第七条规定“本着'积极稳妥、平稳过渡'的原则，对开发建设单位已自办或出租的住宅小区配套幼儿园，给予三年过渡期。……”；第八条规定“……开发建设单位或非教育行政部门不得自行与举办者签订租赁、承办协议”；第九条“市住宅小区配套幼儿园属于公共教育资源，任何部门和个人不得改变住宅小区配套幼儿园的用途，严禁出租出售、转让和抵押”等等。上述两个规范性文件最大区别在于，按“嘉教基[2003]293号”文件规定，特殊情况下小区配套幼儿园产权可以归开发建设单位所有，而“嘉政办发[2010]14号”文件则没有这方面特殊规定，且明确“开发建设单位已自办或出租的住宅小区配套幼儿园”也必须在一定期限内完成产权移交教育行政主管部门手续。2013年4月7日嘉兴经开管委会召开了“对蓝天嘉苑幼儿园办园问题”的专题会议，会议主要内容为“会议对蓝天嘉苑幼儿园办园问题进行了讨论。会议对蓝天嘉苑幼儿园的产权归属问题作了研究，蓝天嘉苑幼儿园是蓝天嘉苑小区的配套幼儿园，由蓝天公司建设，建成于2006年。因未享受减免1200元/㎡的优惠政策，幼儿园未列入《住宅小区公共配套设施建设合同》，蓝天公司根据市发改委、建设局、教育局《关于加强市区住宅小区配套幼儿园建设和管理的若干意见》（嘉教基[2003]293号）文件精神，认为幼儿园产权归其所有。但是根据《市府办转发市发展改革委等部门关于嘉兴市区住宅小区配套幼儿园规范管理办法（试行）的通知》（嘉政办发[2010]14号）文件要求，应将幼儿园移交属地教育行政部门，因此产生了产权归属争议。对此，区社发局、建设局要求蓝天公司移交幼儿园，并提出有偿收归国有的方案，经多次协商，蓝天公司仍不同意移交。会议明确，该幼儿园属历史遗留问题，为满足附近小区居民孩子的入园需求，搁置产权争议，同意举办幼儿园并报教育局备案。会议要求：1.该幼儿园定性为公益性幼儿园。2.蓝天公司不得以销售或以租代售方式，转让配套幼儿园或改作他用。3.举办者不得转租幼儿园或者改作它用，并承担幼儿园经济、安全、纠纷等一切相关责任。4.区社发局、区建设分局加强指导和管理。5.区建设分局、社发局、经发局等部门要协作配合，根据嘉政办发[2010]14号文件要求，督促其它开发商做好小区配套幼儿园的移交工作。”该次会议形成了“搁置产权争议，同意举办幼儿园并报市教育局备案”的结果，同时提出了“该幼儿园定性为公益性幼儿园”等要求。会议形成的《专题会议纪要》（内容如前）以嘉兴经开管委会办公室[2013]24号文发送市发改委、市教育局、市建委、市住房保障局，区经发局、社发局、国资办、建设分局、长水街道办事处等9个单位。一审法院另查明：2012年8月9日蓝天公司与嘉兴经济技术开发区综艺幼儿园（以下简称综艺幼儿园）签订房屋租赁合同，将涉案的幼儿园房屋（2455.57㎡）租赁给综艺幼儿园开办幼儿园，租赁期自2012年8月10日至2032年8月9日，并对房屋交付、租金数额、付款期限等内容作了约定。合同签订后，蓝天公司向综艺幼儿园交付租赁房屋。2013年6月8日双方又对租金支付期限作了补充约定，在确认已付租金60万元的基础上要求综艺幼儿园在2014年6月10日前分三次付清全部租金。2014年9月15日，蓝天公司以被告综艺幼儿园、黄晨燕尚欠230万元租金到期未付为由向嘉兴市南湖区人民法院提起民事诉讼，要求两被告支付所欠租金并承担违约金。诉讼中，两被告向法院提交了嘉兴经开管委会办公室[2013]24号《专题会议纪要》，认为蓝天幼儿园定性为公益幼儿园，产权属于政府所有，应移交属地教育行政部门，不得转让或者改作他用。嘉兴市南湖区人民法院经审理，判决驳回了蓝天公司的诉讼请求。蓝天公司上诉后，被判决驳回上诉，维持原判。人民法院终审判决理由是，[2013]24号《专题会议纪要》将幼儿园定性为公益性幼儿园，蓝天公司不得以销售或以租代售方式转让配套幼儿园，并载明产权权属争议。根据该会议纪要，综艺幼儿园权属争议由来已久，属历史遗留问题。故产权争议尚未解决的情况下，蓝天公司出租涉案幼儿园可能涉及无权处分。根据《中华人民共和国合同法》第六十七条关于“先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求”的规定，蓝天公司未能交付产权明确的租赁物，从而保证租赁合同的效力不具瑕疵，其未全面履行合同义务，综艺幼儿园有权拒绝履行而不支付相应租金。
原审法院认为，嘉兴经开管委会办公室[2013]24号《专题会议纪要》，是记载了嘉兴经开管委会召开“蓝天嘉苑幼儿园办园问题”专题会议的情况和议定事项的内部公文，发送单位仅限于相关行政机关，制作该纪要的行为应当是行政机关的内部行政行为，不具有可诉性。尽管在民事诉讼中，承租人综艺幼儿园向人民法院提供，并被人民法院判决作为证据引用，但这一“外化”并未改变其原有的性质。理由如下：一是《专题会议纪要》本身并未对原告的权利、义务产生实际影响。专题会议目的是解决蓝天嘉苑幼儿园的办园问题，因而会议结论是“为满足附近小区居民孩子的入园需求，搁置产权争议，同意举办幼儿园并报教育局备案”。为实现这一目的，会议提出5点要求，但仅限于相关行政机关在处理该幼儿园事项中内部掌握落实，并未对原告的权利、义务产生直接的实际影响。二是本案不存在一个对原告权利、义务产生影响的具体的行政行为。嘉兴经开管委会办公室将会议情况和议定事项制作成《专题会议纪要》，发送相关行政机关后，该管委会和相关行政机关既未向原告送达《专题会议纪要》并要求其执行某些事项，也未根据会议纪要要求对原告实施了影响其权利、义务的行为。所谓的“外化”是既非会议纪要落实单位，也非行政主体的承租人通过举证由司法裁判导致的，并无具体行政行为的存在。三是《专题会议纪要》并未通过司法确认对原告发生行政管理的作用。人民法院的判决仅将会议纪要的内容作为认定案件事实的证据，即用于证明“涉案房屋（指幼儿园）产生产权归属争议，该幼儿园定性为公益性幼儿园，蓝天公司不得以销售或以租代售方式转让配套幼儿园”的事实，其判决依据是《中华人民共和国合同法》第六十七条规定的“后债务履行抗辩权”，即原告交付的租赁标的物存在产权上的瑕疵，承租人有权拒付租金义务的规定，而不是会议纪要议定的决定或要求。况且，就判决书认定的事实而言，从2006年幼儿园建成至2014年引发租赁民事诉讼，因幼儿园建设存在诸多主客观因素，加之适用规范性文件问题上的分歧，该建筑物8年内未完成产权登记，争议是客观存在的，与会议纪要是否确认无直接关系；“该幼儿园定性为公益性幼儿园”是针对已经开办的幼儿园性质，并非针对该幼儿园的建筑；会议纪要只是明确蓝天公司不得销售或以租代售方式转让幼儿园，而民事诉讼的纠纷是租赁行为是否合法，不具有针对性。因而，《专题会议纪要》并未通过司法确认对原告发生行政管理的作用，从而对原告的权利、义务产生了实际影响。综上，《专题会议纪要》是行政机关内部公文，嘉兴经开管委会办公室制作该纪要的行为是行政机关内部行为，不对原告权利、义务产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院的受案范围。本案虽已经立案，但依法应当驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项的规定，裁定驳回原告嘉兴市蓝天房屋开发有限公司的起诉。
蓝天公司上诉称：一、一审认定事实错误。1.涉案（2013）24号会议纪要并非单纯用于记载、传达会议情况、会议精神的行政机关公文，其内容具有特定性，即专门针对上诉人拥有所有权的蓝天嘉苑幼儿园作出，并对蓝天嘉苑幼儿园的产权归属、园区定性、资产处置、园区举办等事项作出明确界定和要求，其内容本身直接对上诉人的权利义务产生影响。首先，涉诉会议纪要明确写明“会议对蓝天嘉苑幼儿园的产权归属作了研究”，因此解决办园问题只是会议的一部分内容。其次，涉诉幼儿园产权根本就不存在争议，其依法应当属于上诉人所有，涉诉会议纪要认定幼儿园权属属于历史遗留问题，其产权存在争议，这个论断显然对上诉人权利义务产生实际影响。就幼儿园的历史沿革而言，其系上诉人单独出资承建，依据《关于加强市区住宅小区配套幼儿园建设和管理的若干意见》（嘉教基[2003]293号文件）第四条规定，经验收合格后，按谁投资建设，谁确立房屋产权的原则处理配套幼儿园产权归属工作。显然，涉案幼儿园产权属于上诉人所有。需要进一步说明的是，涉案幼儿园属于公建配套范围之外，土地出让合同、公共配套建设合同均没有将涉案幼儿园定性为公建配套设施的条款，也没有约定建成后应当无偿移交政府。且涉案幼儿园上诉人是缴纳了高昂的出让款，所有投资都由上诉人单独承担。按照物权法谁投资谁所有的原则，涉案幼儿园产权不存在争议。第三，并非被冠以“会议纪要”之名的行政行为就属于不可诉行政行为。只要该会议纪要对外产生效力，对当事人的财产性权利产生直接影响，就属于具体行政行为。二、一审认定涉案会议纪要被人民法院民事审判作为证据引用的“外化”行为并未改变其原有内部公文性质，该认定错误。首先，涉案会议纪要对涉案幼儿园产权进行了确认，同时，相关民事案件中均将涉案会议纪要作为定案的证据及依据，由此驳回上诉人在相关租赁合同纠纷案件中的诉请主张，虽然会议纪要是由作为直接受益人的承租人提出，但其举证行为通过人民法院的裁判得以将涉诉会议纪要“外化”，并对上诉人权益产生实际影响。第二，一审裁定认为涉案会议纪要不存在一个具体行政行为，但被诉会议纪要是否可诉，主要是判断其是否对相对人权利义务产生直接影响，本案中会议纪要由于对幼儿园产权争议内容的认定，被民事裁判所引用发生法律效力，就是对上诉人产生了直接的影响结果。第三、相关民事判决将涉案会议纪要当做证据引用，是对会议纪要确认的“蓝天嘉苑幼儿园存在产权争议”的内容通过司法裁判的形式进一步确认，实际上对涉案会议纪要中隐含对幼儿园所有权行政确认的法律效力进行了司法背书。三、一审认定会议纪要不具可诉性，适用法律错误。由于涉诉会议纪要实质已对涉案幼儿园产权争议的事项做了行政确认，对上诉人产生了实际影响，属于可诉行政行为，现适用《行政诉讼法》第二条以及行政诉讼法司法解释第三条第（八）款等规定，裁定驳回上诉人起诉，适用法律错误。请求撤销一审裁定，改判撤销被上诉人作出的[2013]24号专题会议纪要。
嘉兴市人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予维持。涉诉会议系为专题研究蓝天嘉苑幼儿园办园事宜等召开，形成的会议纪要仅发送于相关行政机关，既未向上诉人蓝天公司送达及要求其依会议纪要内容执行，也未由相关行政机关依据该会议纪要实施了影响蓝天公司权利、义务的行为。上诉人与嘉兴经济技术开发区综艺幼儿园的房屋租赁合同纠纷一案的判决和会议纪要之间亦无行政法意义上的因果关系。故，一审裁定认定涉案会议纪要是行政机关的内部会议，嘉兴经开管委会办公室制作纪要的行为是行政机关的内部行为，不对蓝天公司权利义务产生实际影响，不具有可诉性，该认定事实清楚、适用法律正确。二、上诉人上诉所称事实与实际不符，理由亦不成立，其上诉请求依法应予驳回。1.上诉人诉称涉案会议纪要对蓝天嘉苑幼儿园的产权归属、园区定性、资产处置、园区举办等事项作了明确界定与要求，并认为会议纪要明确有上诉人未享受减免1200元每平方的优惠政策，即涉案幼儿园也应当属于上诉人所有。该表述与事实不符，主要理由：涉诉会议议题是幼儿园的办园事宜，其讨论的内容为蓝天嘉苑幼儿园是否举办及幼儿园的办学性质。在会议的讨论过程中，与会人员提及蓝天嘉苑幼儿园建筑物的移交问题，但其中关于“未享受减免1200原每平方米的优惠政策，幼儿园未列入《住宅小区公共配套设施建设合同》，幼儿园产权归属蓝天公司所有”的说法系来源于蓝天公司单方面的观点，并非涉案会议纪要所确认的事实，且优惠政策享受与否也不影响幼儿园的产权性质。而会议明确的是“为满足附近小区居民孩子的入园需求，搁置产权争议，同意举办幼儿园并报市教育局备案。”故上诉人的诉称显然与实际不符。2.上诉人认为涉案会议纪要由嘉兴经济技术开发区综艺幼儿园在房屋租赁合同纠纷民事案件中向审理法院提交，且被一二审民事判决作为证据引用，相关判决对其权益产生实际影响，属于会议纪要的外化，实际上是对涉诉会议纪要中隐含的对涉案幼儿园的所有权行政确认的法律效力进行了司法背书。该理由不能成立，虽然在前述民事案件中，案外人综艺幼儿园向审理法院提交了涉案会议纪要，人民法院亦在判决中加以引用，但人民法院系将该会议纪要作为证据加以引用，是将会议纪要的部分内容作为认定该民事案件事实的证据之一，而并非将会议纪要作为行政决定、行政确认行为的载体加以引用，因此该引用并没有改变会议纪要原有的性质，也不存在通过司法确认而对蓝天公司产生行政法意义上的行政管理作用。请求驳回上诉，维持原裁定。
经审查，本院对一审查明的案件事实予以确认。
本院认为，被诉会议纪要主要目的在于解决涉案幼儿园房屋权属尚有争议情况下的办园问题。首先，该纪要前半部分所载明的幼儿园产权纠纷问题，实质上是对涉案幼儿园房屋权属现状的陈述，根据上诉人蓝天公司所述以及相关情况可知，涉案幼儿园建成后至今一直没有办出过产权证，被诉会议纪要认定涉案幼儿园房屋权属存在争议，属于对客观事实的陈述，并未对上诉人设定新的权利义务，上诉人以“谁建造谁所有”为由强调涉案幼儿园房屋即属于其所有的理由缺乏相应依据。其次，被诉会议纪要发送单位仅限于相关行政机关，并没有通过后续其他行为对上诉人赋予行政管理上的义务，相关民事判决亦只是以会议纪要所述涉案幼儿园房屋产权存在争议这一事实认定作为其定案证据，根据《合同法》第六十条“后债务履行抗辩权”的原则，认为存在产权争议情形下，承租人有权拒付租金，上诉人在民事案件中所受到的不利裁判，并非被上诉人会议纪要确定导致。再次，会议纪要结论中“1.该幼儿园定性为公益性幼儿园。”针对的是已经开办的幼儿园性质，并非针对幼儿园建筑；“2.蓝天公司不得以销售或以租代售方式，转让配套幼儿园或改作他用”与上诉人在民事诉讼中的租赁行为纠纷，也不具有针对性，该条结论对上诉人不产生实际权利义务影响。综上，被诉会议纪要未对上诉人权利、义务产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院的受案范围。上诉人关于涉案幼儿园房屋权属争议等问题可另行寻求救济。上诉人的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 江 勇
审判员 董跃进
审判员 王玉岳
二〇一八年一月二十二日
书记员 张 莹