广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行初字第108号
原告：茂名市仕进建业有限公司，住所地广东省茂名市电白县。
法定代表人：杨仕进。
委托代理人：刘宏刚、杨子权，均为山东柏瑞律师事务所律师。
被告：广东省人民政府，住所地广东省广州市。
法定代表人：朱小丹，该省省长。
委托代理人：梁成军、宋双，均为该府工作人员。
原告茂名市仕进建业有限公司不服被告广东省人民政府驳回行政复议申请决定一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的法定代表人杨仕进，原告的委托代理人刘宏刚、杨子权，被告的委托代理人梁成军等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告茂名市仕进建业有限公司诉称：原告因与茂名市人民政府（广东茂名滨海新区管理委员会）“用益物权、承包地、青苗被征收补偿安置纠纷”一案，不服被告广东省人民政府于2015年3月3日作出的《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复（2015）26号），现依法提起行政诉讼。原告认为：一、被告没有遵循国家法律审查原告提起《补正行政复议申请书》表述的主要事实及适用法律，将“用益物权、承包地、青苗被征收补偿安置纠纷”与《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定：“征用耕地的……”征用法律条文的两者不同具体行政行为相互混淆。根据广东茂名滨海新区管理委员会发布《茂名博贺新港区基础设施建设项目用地征收预公告》（茂滨海公（2013）3号，下称征收预公告）的方案和相关材料显示，原告向被告提起的《补正行政复议申请》的表述内容来分析案由，属于“用益物权、承包地、青苗被征收补偿安置纠纷”复议案件，而粤府行复（2015）26号决定书的认定则引用土地管理法第四十七条第二款规定的法律依据属于征用土地补偿安置纠纷案件，因此，依据征收预公告的内容与粤府行复（2015）26号决定书认定法律条文的内容分析，两者属于不同具体行政行为。征收预公告的内容是将是将公告内的土地所有权及连同于一体不可分割的用益物权、土地承包经营权因征收同时移转给国家所有、使用，导致原告承包农村集体土地所有权派出的用益物权、土地承包经营权随征收土地的行政行为同时消灭或者丧失。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条与第四十四条的规定相互比较，征收土地复议案与征用土地复议案的法律概念也各不相同。由此可见，被告作出的粤府行复（2015）26号决定书适用土地管理法第四十七条第二款的规定：“征用……”与征收预公告等相关材料核对属于两者不同具体行政行为相互混淆，适用法律依据错误。二、被告没有认真履行自身职责，对《补正行政复议申请书》表述的主要事实和适用法律、法规的审查存在重要失误和遗漏。被告接到复议申请审理时，根本没有认真履行自身的法定职责，又违背《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国发（2011）35号）第二项的规定和精神。被告根本没有对复议申请表述的主要事实及适用法律、法规进行全面审查存在重要失误遗漏。物权法是涉及相关征收补偿安置范围方面最广，发布施行最新的相关征收补偿安置的法律制度，确认了承包地经营权人（原告）为法定被征收人，将承包地使用权法定为用益物权并授有独立获得相应补偿的权利，属于对用益物权、承包地、青苗被征收补偿安置方面作出明确的特别规定，属于特别法、新法。土地管理法、《中华人民共和国和土地管理法实施条例》则没有用益物权、承包地、青苗被征收补偿安置的相关规定，又是属于旧法、普通法，特别法、新法与旧法、普通法的规定不一致时，特别法、新法优于旧法、普通法。因此，原告与茂名市人民政府因“用益物权、承包地、青苗被征收补偿安置纠纷”一案，适用物权法，而不是适用于土地管理法。三、被告作出粤府行复（2015）26号决定书严重违反法定程序。原告与电白县爵山镇下海村民委员会签订《石场承包合同书》时，合同范围内的土地原用途属于荒山，荒石的地类，而不是征地机关在征地时确认的园地，根据土地管理法第四十七条共分别七款法律条文，其中第一款的规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”是第四十七条涉及所有相关征收土地补偿条款的上位前置条款，也是被告作出粤府行复（2015）26号决定书认定“《土地管理法》第四十七条第二款规定：征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费”依法定程序确定或者界定审查被征收土地原用途土地补偿的前置程序法律条文，经过土地管理法第四十七条第一款依法确定（界定）被征收土地的原用途土地补偿费归农村集体经济组织所有，与《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定并不矛盾。也就是说，被征收土地的农村集体经济组织原来发包出去的土地属于荒山、荒石的，则应按荒山的补偿标准进行补偿。园地的来源是原告在承包合同期限内投入成本改良而成的，导致承包地时原用途的土地被征收价值增值部分土地补偿费应给付于原告，这样才合乎于情理、法理。四、被告作出粤府行复（2015）26号决定书认定事实和适用法律错误。粤府行复（2015）26号决定书认定“其要求获得土地补偿费、安置补助费的复议请求缺乏事实根据及法律依据，本府不予支持”以及“申请人关于获得青苗补偿的请求应当向电城镇下海村委会提出”属于认定事实适用法律错误。原告与电城镇下海村民委员会发生的属于承包土地民事法律关系，原告与茂名市人民政府发生的属于用益物权、承包地、青苗被征收补偿安置的行政行为法律关系。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第三款规定、《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定、《最高人民法院关于废止2007年底以前发布的有关司法解释（第七批）的决定》第23项的规定，原告不能再依据《石场承包合同书》和已废止的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第十二条的规定向发包方电城镇下海村民委员会主张土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费，而是应当依据《石场承包合同书》、物权法的相关规定向征地主体的茂名市人民政府主张，向被告提出行政复议申请，从而获得行政救济。综上所述，原告向被告提出行政复申请请求依照物权法第四十二条第二款的规定进行补偿，据有事实依据和法律依据。被告作出的决定书无论是从实体上还是程序上均严重违法，适用法律错误，严重侵害了原告的合法权益，依法应予以撤销。为此，请求法院判决：1、指令被告行政首长出庭应诉和答辩；2、撤销被告于2015年3月3日作出的粤府行复（2015）26号驳回行政复议申请决定书；3、责令被告依法重新作出具体行政复议决定；4、本案诉讼费用由被告负担。
被告广东省人民政府答辩称：一、粤府行复（2015）26号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。2015年1月14日，原告向我府提交《补正行政复议申请书》，认为茂名市人民政府在实施征收土地的过程中侵犯其合法权益，请求获得土地补偿费（包括土地增值部分、安置补助费）人民币25249009.50元及青苗补偿费人民币959400元，并提供《石场承包合同书》作为其申请之依据。经审查，我府认为该复议申请缺乏事实根据及法律依据，理由如下：（一）土地管理法第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”土地管理法实施条例第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；……征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；……”依据上述法律法规规定，土地补偿费、安置补助费的支付对象为被征地集体经济组织，原告只是一注册登记的企业法人，不具备领取土地补偿费及安置补助费的主体资格条件，其提出获得土地补偿费、安置补助费的请求缺乏法律依据。（二）土地管理法第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营……”第十五条第一款规定：“……农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。……承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。”本案中，原告不是农村集体经济组织成员，不能签订土地管理法第十四条明确的土地承包合同；其次，原告提交的《石场承包合同书》，虽有“承包”二字，但该地块并未用作“种植业、林业、畜牧业、渔业生产”，而是从事采石作业；第三，采石作业，顾名思义就是采取爆破或者其他方式破坏山体，获取石料作为建筑材料。这种破坏自然环境及土地地貌的生产方式与土地管理法规定的承包方应履行保护、合理利用土地的承包义务是相悖的。因此，无论是从协议主体，还是协议的内容来看，原告所谓的土地承包经营权并不是法定的“土地承包经营权”，其实质是集体经济组织与原告之间关于采石场经营权的发包协议。原告关于要求就其土地承包经营权受损进行补偿的诉求缺乏事实根据。（三）《广东省采石取土管理规定》第二条第二款规定：“本规定所称石矿，系指用于建筑、铺路、回填的石料矿产；用于装饰、雕塑的普通石材矿产；用于烧制石灰、水泥、砖瓦的原料矿产。”第六条规定：“矿产资源属于国家所有。……未经地矿主管部门批准，石矿、粘土矿所在的土地、林地的所有权者或使用权者不得直接进行采矿活动，也不得出让、转让或者出租用于开采石矿、粘土矿活动。”原告尽管与农村集体经济组织签署的协议属于双方合意，但未依法办理开采许可手续，原告基于无证开采获取的非法利益不应受物权法的保护。（四）依据茂滨海公（2013）3号《茂名博贺新港区基础设施建设项目用地征收预公告》的要求，权利人需办理土地征收补偿登记手续，逾期不办理的，以国土资源主管部门调查结果为准。原告未提交证据证明其已办理此项登记。实际工作中，农村集体土地的使用大多存在分包、发包或者由他人租用的实际情况，征地机关不可能去逐一辨析、明确集体土地的实际使用人。在集体土地权属清晰、无争议的前提下，征地补偿费用直接支付至被征地农村集体经济组织，再由农村集体经济组织根据协议的约定向实际使用人转移支付，我府认为是合法合理的。综上所述，我府认为原告与涉案具体行政行为无法律上的利害关系，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回其复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确。二、粤府行复（2015）26号《驳回行政复议申请决定书》符合法定程序。经过初期补正申请材料，我府于2015年1月19日受理原告提出的行政复议申请，向其邮寄《行政复议案件受理通知书》。经审理后，2015年3月3日作出粤府行复（2015）26号《驳回行政复议申请决定书》，并于3月5日依法送达原告。复议案件处理符合行政复议法第三十一条的规定，程序合法。综上所述，粤府行复（2015）26号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请人民法院依法审查，驳回原告的诉讼请求及判令其承担全部诉讼费用。
经审理查明：2015年1月8日，被告广东省人民政府收到原告茂名市仕进建业有限公司提出的行政复议申请，因需申请人（即原告，下同）补正申请材料，被告于2015年1月9日向原告发出粤府行复（2015）26号《补正行政复议申请材料通知书》。原告收到上述通知后，于2015年1月14日向被告递交《补正行政复议申请书》，列明申请复议的案由为用益物权、承包地、青苗被征收补偿安置纠纷。原告认为被申请人茂名市人民政府（广东茂名滨海新区管理委员会属茂名市人民政府的派出机构）在实施征收申请人《石场承包合同书》范围内的土地过程中，没有依法对申请人的用益物权、承包地、青苗等进行补偿安置就实施行政强行拆迁的行政行为侵犯了申请人的合法权益，复议请求：1、广东省人民政府决定被申请人（即茂名市人民政府，下同）向申请人支付土地补偿费或者土地补偿费的增值部分、安置补助费共计25249009.50元；2、广东省人民政府决定被申请人向申请人支付青苗补偿费959400元（以上1、2项的请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿）。原告并提供由广东茂名滨海新区管理委员会制作的茂滨海公（2013）3号《茂名博贺新港区基础设施建设项目用地征收预公告》、原告与电白县爵山镇下海村民委员会等于2003年签订的《石场承包合同书》、广东茂名滨海新区征地拆迁工作办公室与电白县电城镇下海村民委员会于2013年签订的征地协议书、电子转帐凭证的复印件等材料作为行政复议的附件。被告则于2015年1月19日向原告发出粤府行复（2015）26号《行政复议受理通知书》。原告提供的材料中，原告（为乙方）与电白县爵山镇下海村民委员会、电白县爵山镇人民政府（为甲方）于2003年签订的《石场承包合同书》载明：“为了加强我镇的资源管理，合理开发和利用石料，促进经济发展，根据合同法的有关规定，经甲、乙双方共同协商，达成以下合同，以资共同遵守。一、承包项目及范围：甲、乙双方同意将属于下海村委会辖区的东角岭海仔的临海边的石场承包给乙方开采经营，四至范围是：东北至东南面为大海，南至西南面以与岭脚村委会土地为界，西至西北面以原石场变基础秩序渐进开采至承包时间止。二、合同期限：承包期限定为十五年，2003年10月28日为合同签订之日。……四、权利及义务……4、在承包期内，如果因国家建设需要征用该范围的土地，甲、乙双方均应服从，所征用的土地补偿费归甲方所有，损失赔偿费归乙方所有。……”而广东茂名滨海新区征地拆迁工作办公室与电白县电城镇下海村民委员会于2013年签订的征地协议书、电子转帐凭证则显示征地补偿费（包括土地补偿费、安置补助）25249009.50元、青苗补偿费959400元已于2013年9月17日支付给电白县电城镇下海村民委员会。
被告经审查，于2015年3月3日作出粤府行复（2015）26号《驳回行政复议申请决定书》，认为：“……土地补偿费及安置补助费的支付对象是集体土地的所有权人及失地农民，其要求获得土地补偿费、安置补助费的复议请求缺乏事实根据及法律依据，本府不予支持”；“……在所有征地补偿费包括青苗补偿费已支付完毕的前提下，基于合同的相对性，申请人关于获得青苗补偿的请求应当向电城镇下海村委会提出。申请人与涉案实施征地的行政行为没有法律上的利害关系。”遂决定驳回申请人提出的行政复议申请。
以上事实有补正行政复议申请书、《行政复议受理通知书》、茂滨海公（2013）3号《茂名博贺新港区基础设施建设项目用地征收预公告》、粤府行复（2015）26号《驳回行政复议申请决定书》等证据以及原、被告双方的当庭陈述为证。
本院认为：《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第一百二十五条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”根据上述规定，原告在本次向被告申请行政复议的请求中，所主张的土地补偿费、安置补助费项目，其支付对象应为相应的农村集体土地所有权人及被征地农民，原告并非直接主张上述费用的适格主体；而原告复议请求中主张的青苗补偿费项目，依照原告提供的《石场承包合同书》，该承包合同目的并非用于农业生产，原告在复议程序中也无提供其青苗损失的凭证，其以物权法规定的用益物权人的身份主张上述权利缺乏事实与法律依据，因被告作出驳回其行政复议申请的决定并无不当。原告要求撤销被告作出的上述决定并责令其予以受理，理据不足，本院不予支持。另原告请求判决指令被告行政首长出庭，不属于行政地规定对行政行为合法性的审查范围。其主张的民事合同履行中的损失，可通过民事法律途径向合同相对方主张。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告茂名市仕进建业有限公司的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告茂名市仕进建业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 军
代理审判员 钟 涛
人民陪审员 周小燕
二〇一五年八月十日
书 记 员 马曼莉