广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤06行终96号
上诉人（原审原告）梁松盛，男，汉族，住佛山市顺德区。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区环境运输和城市管理局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路行政大楼七楼。
法定代表人刘国兴，局长。
委托代理人戴发有，该局工作人员。
委托代理人黄胜，广东海迪森律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区大良街道德民路3号。
法定代表人彭聪恩，区长。
委托代理人梁炎敏，该府工作人员。
委托代理人罗泉良，该府工作人员。
上诉人梁松盛因诉被上诉人佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称区环运局）行政处罚以及被上诉人佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）行政复议纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2015）佛顺法行初字第94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：梁松盛系顺德区勒流人民路三巷3号＊＊＊房的产权登记人，其在顺德区勒流人民路三巷内安装一扇铁门，区环运局于2013年12月4日拆除该铁门。对于该拆除行为梁松盛不服提起行政诉讼，佛山市顺德区人民法院于2014年2月18日作出（2013）佛顺法行初字第114号《行政判决书》，确认上述拆除行为违法并判令区环运局向梁松盛赔偿损失1600元。该判决已发生法律效力。事后梁松盛又在顺德区勒流人民路三巷内重新安装铁门，共花费1600元。区环运局分别于2014年6月6日、11月25日向附近居民伍简生进行询问调查，并对违法建设地点进行拍摄。2014年6月9日，区环运局作出顺勒管函（2014）27号《关于协助调查梁松盛在勒流居委会建设铁门情况的函》，要求区规划行政部门协助调查。顺德区发展规划和统计局于2014年7月16日作出顺勒建复（2014）13号《关于协助调查梁松盛在勒流居委会建设铁门情况的复函》，对梁松盛建设铁门的行为定性为未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设，影响公共消防安全，不符合规划要求，属于无法采取改正措施消除影响的情形，建议依法对该违法建设的建筑物（构筑物）单体进行拆除。经调查，区环运局于2014年12月3日作出1321504729号《责令改正（停止）违法行为通知书》并邮寄送达梁松盛，责令其立即停止违法行为，并限期自行拆除涉案铁门，但梁松盛在限期内未按要求进行整改。区环运局于2015年1月3日作出1321504745号《责令改正（停止）违法行为通知书》要求梁松盛立即停止违法行为并按要求自行整改，同日区环运局作出粤顺管勒罚（2014）第A315号《行政处罚告知书》，告诉梁松盛拟作出的行政处罚以及陈述申辩、听证的权利，并于2015年1月8日向梁松盛公告送达上述文书。梁松盛在规定期限内提出了陈述申辩，但区环运局认为梁松盛提出的理由不充分，不予采纳。2015年3月24日，区环运局作出粤顺管勒罚（2014）第A315号《行政处罚决定书》（以下简称A315号《处罚决定书》）并于2015年3月31日向梁松盛公告送达，责令梁松盛限期拆除建设的铁门并罚款160元。梁松盛对上述处罚决定不服，于2015年5月26日向顺德区政府提出行政复议申请，顺德区政府于2015年5月27日决定受理后向梁松盛发出了《行政复议受理通知书》及向区环运局发出了《行政复议提出答复通知书》，区环运局于2015年6月5日提交了行政复议答辩书及相关证据材料，经审核，顺德区政府于2015年7月23日作出顺府行复案（2015）87号《行政复议决定书》（以下简称87号《复议决定书》），维持了区环运局作出的行政行为，并分别于同年7月24日、7月26日分别送达给区环运局及梁松盛。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第五条第一款的规定，区环运局具有行使城乡规划管理方面的职权，区环运局作出的行政处罚职权合法，予以确认。梁松盛所建设的铁门位于顺德区勒流人民路三巷，该巷道已经勒流居委会核实为公共巷道，并且区环运局收集的证据已充分证实梁松盛建设该铁门并未取得建设工程规划许可证，属违法建筑，相关规划部门亦出具意见认定无法采取改正措施消除影响。因此区环运局依据调查的事实，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，对梁松盛进行处罚，并且依据法定的程序将处罚事项告知了梁松盛，赋予了其陈述、申辩的权利，对于梁松盛的申辩亦依法进行了审查，因此区环运局作出的行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，法院予以确认。梁松盛抗辩其安装的铁门所在位置不属于建设用地规划区，安装的铁门不属于“建筑物、构筑物”的理由不成立，不予支持。顺德区政府作为区环运局的本级人民政府，对梁松盛的行政复议申请有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定。该府在2015年5月27日受理梁松盛的复议申请后，同年7月23日作出87号《复议决定书》，并于同年7月24日、7月26日分别送达区环运局和梁松盛，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，法院予以支持。综上，梁松盛要求撤销区环运局作出的A315号《处罚决定书》及顺德区政府作出的87号《复议决定书》的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回梁松盛的诉讼请求；案件受理费50元，由梁松盛负担。
上诉人梁松盛上诉称：一、上诉人安装铁门所在位置不属于“公共巷道”，不属于法律法规规定的、需要取得《建设工程规划许可证》范围内的建设项目。上诉人安装铁门的目的在于防火防盗，是利用建筑格局形成的巷子而安装。该巷子是封闭不能通行的，巷子后部是其他商品房建筑。且40年前房管局同意在此处建设铁门。二、佛山市顺德区人民法院作出（2013）佛顺法行初字第114号《行政判决书》，确认被上诉人区环运局拆除行为违法，并基于上诉人之后已重新安装铁门花费1600元而判决区环运局赔偿1600元。法院没有责令区环运局重新作出行政处罚，表明上诉人的安装行为是合法的。且法院的主动执行行为再次说明上诉人安装铁门没有违法。三、区环运局作出A315号《处罚决定书》违背了行政管理目的的合法性及合理性原则，是滥用职权、恶意报复。1.根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国行政处罚法》以及相关法律、法规，我国行政机关进行行政管理除了须符合合法性原则，还须符合合理性原则，其具体行政行为更不能违背行政管理目的。本案中，上诉人仅是在自己住宅范围内安装了一扇铁门，此行为与行政管理目的没有关系。2.区环运局作出责令上诉人拆除铁门并罚款的行政处罚决定，是滥用职权、恶意报复。3.根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条的规定，应撤销区环运局的具体行政行为。综上，请求撤销原审判决；撤销A315号《处罚决定书》；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人区环运局辩称：一、上诉人梁松盛在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在顺德区勒流人民路三巷内安装铁门，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《广东省城乡规划条例》第四十条的规定。区环运局对上诉人作出的A315号《处罚决定书》，符合法律的规定，不存在行政行为违法的问题。二、原审法院审理程序合法，上诉人的上诉请求没有依据。三、原审判决适用法律正确，上诉人的上诉请求没有法律依据。综上，请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人顺德区政府辩称：顺德区政府针对上诉人梁松盛的行政复议申请，有权作出行政复议决定，且程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《广东省城乡规划条例》第五条第一款规定：“省、市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内城乡规划管理工作，其他有关部门应当按照各自职责，做好城乡规划管理的相关工作。”根据上述规定，被上诉人区环运局作为县级人民政府行使相对集中行政处罚权的行政机关，负有行使辖区内城乡规划管理方面的行政处罚权，对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为有权作出行政处罚，其主体适格。区环运局经调查核实后，在对上诉人梁松盛作出A315号《处罚决定书》前，告知其拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及其依法享有进行陈述申辩的权利，在作出A315号《处罚决定书》后将决定书送达上诉人，告知其复议以及诉讼的权利，区环运局作出处理决定的程序合法，本院予以确认。
本案的争议焦点在于：被上诉人区环运局所作的A315号《处罚决定书》责令上诉人梁松盛拆除建设的铁门并罚款160元，该行政处罚是否合法适当。区环运局作出处罚决定时有效的《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日施行）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《广东省城乡规划条例》第四十条规定：“在城市、镇规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、桥梁和管线等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第八十条规定：“建设单位或者个人违反本条例第四十条规定，未依法取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由当地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，上诉人在顺德区勒流人民路三巷建设铁门，对此，佛山市顺德区发展规划和统计局出具复函，认定上诉人所建铁门未取得《建设工程规划许可证》，擅自在公共巷道建设，影响公共消防安全，不符合规划要求，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。根据以上事实和法律、法规规定，区环运局作出A315号《处罚决定书》责令上诉人拆除建设的铁门并罚款160元，合法有据，处罚恰当。上诉人主张该铁门位置不属于公共巷道，而是自己的住宅范围内，建设铁门不需要办理《建设工程规划许可证》。经查，佛山市顺德区发展规划和统计局出具的复函已经明确铁门建设位置属于公共巷道，上诉人在二审法庭调查时亦确认该位置属于其房屋与邻居房屋中间的巷道，且该铁门建设已影响了周围居民的通行并遭到投诉，故其主张的铁门建设位置属于其住宅范围内的主张不能成立。上诉人主张佛山市顺德区人民法院所作的（2013）佛顺法行初字第114号《行政判决书》，证实其建设铁门行为是合法的。经查，（2013）佛顺法行初字第114号《行政判决书》确认区环运局于2013年12月4日强制拆除上诉人铁门行政行为违法的原因是该局的强拆行为程序违法，但并没有确认上诉人建设铁门行为合法。故上诉人的该项主张，理据不足。另外，上诉人还主张40年前房管局同意其在此处建设铁门，但对此上诉人并未举证证实，故本院不予采信。上诉人的其他上诉理由，均缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。
此外，被上诉人顺德区政府作为被上诉人区环运局的本级人民政府，收到上诉人梁松盛的行政复议申请后，经调查核实在法定期限内作出87号《复议决定书》，依法送达上诉人梁松盛及区环运局，复议主体适格，程序合法，结果正确，依法应予维持。
综上，原审判决驳回上诉人梁松盛的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人梁松盛负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
代理审判员 何丽容
代理审判员 黄春英
二〇一六年四月六日
书 记 员 李蕴晖