黑龙江省方正县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑0124行初21号
原告李怀忠，男，1970年04月18日出生，汉族，无职业，住方正县。
委托代理人孙彦明，男，1956年10月26日出生，汉族，方正县方正镇法律服务所法律工作者，住方正县。
被告方正县公安局，住所地方正县方正镇。
法定代表人商延顺，职务：局长。
出庭应诉负责人刘君，男，职务：方正县公安局副局长。
委托代理人郑力，男，汉族，方正县公安局法制大队教导员。
原告李怀忠与被告方正县公安局治安行政处罚一案，本院2017年9月8日立案后，由吴少伟担任审判长，与人民陪审员井绪颖、刘志岩共同组成合议庭，于2017年9月27日公开开庭进行了审理，原告李怀忠、被告单位副局长刘君、委托代理人郑力、到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告向本院提起行政诉讼，请求撤销方正县公安局于2017年3月29日对原告作出的方公（兴）行罚决字[2017]241号行政处罚决定书；并负担案件诉讼费用。
原告李怀忠诉称，原告人李怀忠2017年3月28日准备到府右街邮局邮寄信件，李怀忠走到府右街派出所管区，公交石碑胡同车站处被府右街派出所民警检查身份证后告知接受审查上车去马家楼，没有任何违法行为。原告人李怀忠在2017年3月28日被方正县政府接回，2017年3月29日方正县公安局兴方派出所对我下达“行政处罚决定书”，方公（兴）行罚决字[2017]241号，对我进行行政拘留十日，理由是我在北京被北京市公安局府右街派出所训诫，扰乱公共安全秩序。原告人李怀忠认为：自己在中南海周边属于公共区域，中央政法委处理上访人员的要求规定中明确指出，训诫是根据信访条例的规定作出的警告类处罚，各地方就无权进行处罚处理。上访与扰乱社会秩序的区别，上访与（包括非正常上访）拘留都是错误的。上访（包括非正常上访）与扰乱国家机关正常办公秩序（或公共秩序）是完全不同的两个概念。上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么，这种上访就不足以扰乱公共秩序；如果上访人本人或其行为结果没有进入到国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序的前提。上访，本就是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求，并寻求解决的一种途径。从某种意义来说，选择上访，实际也是民众相信能从更高权力者那里合法寻回自身权利的一种表征，既然对政府依旧怀揣希望，又何以扰乱公共秩序！任何法律也没有规定越级上访会受到法律制裁。一、方正县公安局兴方派出所向我出具的“训诫书”并没有说明我在北京有违法行为，也没有扰乱公共秩序的行为。《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。据此，方正公安局兴方派出所对我的行政处罚违法。二、行政处罚所依据的证据不足，且违反法定程序。当地公安现在对原告人进行约谈，其目的是为了收集对上访人进行拘留的证据，也就是说对原告人进行“行政拘留”所依据的理由只有这一条，即“本人陈述”，除了这一条以外，没有任何其他证据。根据《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。因此，如果当地公安对上访人进行“行政拘留”，则是违反法律规定，严重地侵害了当事人的合法权益。三、训诫书不能证明原告有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款的行为。1、训诫是什么？训戒属于对本人的宣传教育，不属于行政处罚行为，这是北京公安局府右街派出所给北京市西城区公安局的答复（见附件2）。因此，训诫书不能证实有扰乱国家机关正常办公秩序的行为。也就是说，训诫书证明原告人还没有违法，没有违法就是合法。所以，训诫书是原告人行为合法的证据。用训诫书作为行政处罚的证据，适用证明行为合法的证据来证明行为违法，这显然是可笑的。2、训诫书来源不合法。当地公安以所持“训诫书”作为证据，按理说，《训诫书》应当是由北京公安派出所给原告人出具的，当地公安只有向原告人索取《训诫书》才是其合法持有训诫书的唯一途径，但事实是，原告人并不知道北京派出所给其开过《训诫书》，更不清楚应当交给原告人的《训诫书》是怎样落到当地公安手中的？因此，原告人质疑该“训诫书”来源的合法性，同时质疑它的真实性。而对于来源不合法的证据，是不能作为定案依据的。3、如果北京公安派出所向原告人作出的训诫行为不是一种行政处罚，那么只能说明，它只是北京公安机关作出的一种普通的具体行政行为，而一项普通具体行政行为是不能够证明当事人的行为是必然违法的。训诫书的重要意义是告知，即告知原告人要依法守法，不要做违法事情，上面没有记录原告人有违法行为。可想而知，假如原告人在北京违法了，北京公安必定会履行自己的职责依法处理的，从北京公安派出所对原告的行为没有施行行政处罚而只是出具了训诫书这一情况可以证明，原告人的行为并没有违法。没有违法就是合法。所以，训诫书是行为合法的证据，用训诫书作为行政拘留的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，这显然是颠倒黑白。所以，北京市公安派出所出具的训诫书不能证明原告扰乱了中南海的正常办公秩序，没有任何证明力，所以，该训诫书不能用来作为对原告人进行行政拘留的证据。四、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。当地公安拿不出法律及其他规定相关法律依据，也就是说即使原告人违法应该有北京公安机关处罚，当地公安没有处罚权！综上，当地公安对原告人进行行政拘留事实不清、证据不足，适用法律错误。中央政法委处理上访人员的要求规定中明确指出，训诫是根据信访条例的规定作出的警告类处罚，各地方没有北京市案发地派出所移交地方处罚的移交手续，各地方就无权进行处罚处理。训诫书本身就属于警告类轻微处罚，《行政处罚法》中明确规定，不管进行什么样处罚之前都必须要有询问笔录，且只有案件发生地当场执法警察有权对当事人进行训诫，别人无权进行执法训诫。驻京办无权开具假训诫书对本人进行训诫，属于越权执法和违法执法、无执法权。在执法前除了要满足以上条件，还要出具违法行为通知书，否则不能进行执法，已经执法的，其执法行为无有效力，其执法行为可视为是侵犯公民的合法人身权利，给被害人造成精神损害的严重后果要赔偿精神损失。当事人因某一行为在受到训诫后，再被执行拘留，属于一次双罚。同一时间不能同时进行双罚，属于量刑过重，违法执法程序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条、第六十条、第六十二条和刑法第一百八十八条的规定：对有关人员乱用职权、渎职犯罪、违法乱纪、私设公堂、强加罪名、侵犯人权、限制人身自由，公然违反党纪国法的胡作为乱作为的行为追究责任，并按有关规定进行党纪政纪处分，予以开除公职。第五十五条，行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：（一）没有法定的行政处罚依据的；（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；（三）违反法定的行政处罚程序的；（四）违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。第六十条，行政机关违反实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。第六十二条，执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予以制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。原告人李怀忠认为：中南海周边属于公共区域，方正县公安局在没有北京市公安局关于李怀忠在2017年3月28日在北京市中南海地区扰乱社会秩序的（立案通知书）及移交方正县公安局的（移送案件通知书）和法律手续。对李怀忠作出的行政处罚违法。方正县公安局没有李怀忠在中南海扰乱秩序的证据，根据治安处罚法第二十三条第一款第（一）项之规定决定对李怀忠进行的行政处罚适用法律错误，违法。原告人李怀忠已经向北京市公安局西城分局申请了信息公开，请求北京市公安局西城公安分局公开关于李怀忠在2017年3月28日在北京市中南海地区扰乱社会秩序的（立案通知书）及移交方正县公安局的（移送案件通知书）和法律手续。原告人李怀忠认为方正县公安局对李怀忠拘留处罚没有事实和根据，行政处罚违法，故诉至法院请求法院判决确认方正县公安局：“方公（兴）行罚决字[2017]241号”行政处罚决定书违法、予以撤销。
庭审中原告出示了以下证据：
北京市公安局京公复决字[2017]第209号行政复议决定书；
方正县公安局方公（访）答复字[2016]001号处理信访事项答复意见书及对李怀忠作出拘留的行政案件卷宗；
3、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的关于李怀忠申请信息公开的答复。
被告方正县公安局辩称：
案件事实经过。方正县方正镇居民李怀忠因被森耀律师事务所诈骗钱于2016年9月23日到非信访接待场所的北京市天安门地区上访，被天安门地区公安分局治安大队训诫，但仍不知悔改，又于2017年3月27日到公安部信访局上访，28日又到非信访接待场所的中南海周边进行非正常上访，严重扰乱了北京市正常的信访秩序，被北京市公安局府右街派出所训诫，并由方正县信访工作人员接回，交由方正县公安局兴方派出所查办。经方正县公安局兴方派出所调查，李怀忠到非信访接待场所上访，扰乱单位秩序的违法行为确实存在，因此2017年3月29日，方正县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款一项之规定，对李怀忠作出行政拘留十日的行政处罚决定。二、李怀忠在北京有违法行为。我局对李怀忠作出行政拘留的处罚决定事实是清楚的，证据是确凿、充分的。经办案单位调查：李怀忠作为上访人员，已在2016年9月23日因到非上访接待场所的天安门地区上访，被当地公安机关训诫过一次，也知道中南海是国家重要的机关所在地周边，不是信访接待场所，已在3月27日到公安部信访局上访，接待人员也对他进行接待，了解了情况，接收了他的上访材料，告知了答复时间，但为了寻求更高权力的介入其信访要求，3月28日仍到中南海周边上访，并被府右街派出所训诫，影响了北京市的治安及信访工作秩序，上述违法事实有其本人陈述和申辩、北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书复印件、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书复印件、哈尔滨市驻京信访工作组情况说明、方正县信访办交办单、返哈责任交接情况等证据证实，并已经形成证据链条，足以证明李怀忠扰乱单位秩序的违反治安管理行为是客观存在的，方正县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款一项对李怀忠作出的行政拘留十日的处罚，事实是清楚的，证据是确凿、充分的。三、作出的处罚恰当，程序合法。方正县信访办将此案交给方正县公安局查办，兴方派出所接案后，从信访工作人员又交接了李怀忠在北京市的两次训诫书，返哈责任交接情况登记，以及哈尔滨市驻京信访工作组情况说明等证据，受理了此案，将李怀忠口头传唤至兴方派出所进行询问，李怀忠陈述了违法事实，虽未在询问笔录上签字，但依法仍可作为证据使用，向其宣告了行政处罚告知笔录，其仍拒绝签字后依法进行了审批，作出处罚决定，送达行政处罚决定书时，履行了行政复议和行政诉讼的告知程序，其也是拒绝签字，此案是当日办结，因此，方正县公安局办案程序是合法的，对李怀忠作出行政拘留十日的处罚也是恰当的。四、对原告提出的问题答辩。1、训诫书是证明原告违法的证据。原告单方认为训诫书是原告证明行为合法的证据，对于全国各地到首都北京非正常上访的人员，其行为已扰乱了北京重要地区的单位秩序，已是违法行为，北京警方一经发现就予以训诫，训诫书上记载了告诫的公安机关，被训诫人身份信息，发生的地点、时间，上访的目的，应当遵守的法律法规，反映问题的正常途径，违法行为的发生等事实，告诫其行为已影响其辖区的单位秩序，会被立即带离现场，避免产生更加深重的影响。这训诫书就是北京市警力对原告违法行为的记载，是书证。2、训诫书来源合法。训诫书是由北京当地公安机关向非正常上访人员出具的，原告在由我县信访工作人员接回时，北京警方即将训诫书复印件交给信访工作人员，以证明原告已两次到北京非接待上访地区非正常上访，是经各经手人员证实的，不可否认其的证明力，可以作为定案的依据。3、原告已经在2016年9月被训诫过一次，其明知在国家重要机关所在地的中南海地区，不是接待上访的，而且已通过正常上访途径去了公安部信访局，也被接待和答复，但仍然到中南海周边准备上访，无非是扩大影响，北京市未作出具体处罚，就认为是合法，是荒谬的，若都在北京处罚拘留，北京需要多大的拘留所，原告自己算一算！全国有二千八百多个县级区划。4、方正县公安机关对李怀忠到北京非正常上访扰乱单位秩序有管辖权，对于去北京非正常上访这种违法行为，是按照属人管辖，你的户籍地是方正县，住址也是方正县，方正县公安局对你在北京扰乱单位秩序的行为进行处罚拘留是事实清楚、证据充分、适用法律恰当的。原告在申诉状上，前面说训诫是告知，后面又说是警告类处罚，你是否遵守了，听从，这些辩解都是强词夺理，无视国家法律，无非是为了中南海上访而扩大影响，给地方行政机关施加压力，以达到不合理诉求的目的。综上所述，答辩人对原告李怀忠作出的方公（兴）行罚决字[2017]第241号行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，裁量适当，处罚公正、公平，恳请方正县人民法院维持我局作出的处罚裁定，驳回原告的诉讼请求。
在庭审中，被告方正县公安局向本院出示了如下证据：
受理案件登记；
2、方正县人民政府信访办交办单；
3、到案经过；
4、呈请行政处罚审批表；
5、李怀忠询问笔录
6、行政处罚决定书与行政拘留家属通知书；
7、北京市公安局西城分局和天安门地区分局治安大队训诫书各一份；
8、哈尔滨市驻京信访工作组情况说明；
9、李怀忠户籍证明；
10、询问李怀忠视频截图。
庭审中，当事人对相对方提供的证据进行了质证，原告对被告证据1真实性无异议，提出被告所叙述事实缺乏详细性；对证据2真实性无异议，对关联性有异议，提出该证据无法体现原告违反哪一种法律；对证据3提出异议，认为该证据陈述的事实不清；对证据4真实性无异议，提出自己没有违法的行为；对证据5有异议，提出非正常上访的事情不存在；对证据6有异议，提出被告没有履行送达行为；对证据7有异议，提出该证据是复印件且府右街派出所训诫书未曾体现原告是否有违法行为；对证据8有异议，提出原告违法行为的时间、地点都未曾体现；对证据9、证据10无异议。对于被告提出的以上证据，因是客观存在的，且已经形成证据链条能够相互印证，本院综合认定有效，予以采信。原告提出的证据被告对证据1无异议，对证据2有异议，提出该证据与本案无关联性，对证据3有异议，提出北京方面虽然对其训诫，但不等于否认原告的违法行为。结合本案事实，原告的证据具有真实性、客观性，本院对原告的证据确认有效予以采信。
综合原、被告诉辩主张，本院确认如下事实：
2016年9月23日，原告进京后在天安门附近上访，被北京市公安局天安门地区分局训诫一次；后于2017年3月27、28日两天再次进京上访，北京市公安局西城分局对原告训诫一次，哈尔滨市驻京信访工作组于2017年3月28日出具了情况说明，说明原告进京上访严重干扰了首都正常的信访秩序，同时给我市带来了极坏影响，应依法予以严肃处理；方正县信访办于2017年3月29日给被告方正县公安局出具了关于李怀忠进京在中南海周边上访的情况说明，说明李怀忠到中南海周边进行非法上访。被告方正县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，李怀忠涉嫌非正常上访，严重扰乱北京市社会治安秩序和信访秩序，作出方公（兴）行罚决字[2017]241号行政处罚决定书，决定给予违法嫌疑人李怀忠行政拘留十日的行政处罚。在作出对李怀忠行政处罚前，向李怀忠履行了告知程序，依法送达了处罚决定，依法履行了法律程序。解除拘留后，李怀忠对方正县公安局作出的行政处罚决定不服，诉至方正县人民法院，请求法院依法撤销方正县公安局作出的方公（兴）行罚决字[2017]241号行政处罚决定书。
本院认为，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案原告户籍在被告辖区，故其依法具有管辖权。原告不依法按规定到信访接待部门上访，而到非信访接待部门上访的行为，扰乱了政府的办公秩序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定。本案方正县公安局作出的方公（兴）行罚决字[2017]241号行政处罚决定书，依据事实清楚，适用法律正确，处罚得当，并按法律规定履行审批程序。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费50.00元由原告李怀忠负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于哈尔滨市中级人民法院。
审 判 长 吴少伟
人民陪审员 井绪颖
人民陪审员 刘志岩
二〇一七年十一月十三日
书 记 员 李乾宏