山东省曲阜市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0881行初26号
原告张某。
委托代理人王龙，北京市盈科律师事务所律师。特别授权。
被告某住建局。
法定代表人徐某，局长。
委托代理人孔某。特别授权。
委托代理人李峰，山东泗达律师事务所律师。特别授权。
第三人某土地储备中心。
法定代表人薛某，副主任。
委托代理人孔某。特别授权。
原告张某诉被告某住建局（下称某住建局）、第三人某土地储备中心（某土地储备中心）行政裁决纠纷一案，于2013年11月7日向本院提起行政诉讼，本院受理后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书，同年1月23日、7月4日两次裁定中止本案审理。本院组成合议庭，公开开庭进行了审理，于2014年8月25日作出（2013）曲行初字第251号行政判决书，原告不服提出上诉，济宁市中级人民法院于2015年3月19日裁定撤销原判、发回本院重审。本院于2016年2月15日立案重审,并另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告张某及其委托代理人王龙，被告某住建局的委托代理人孔某、李峰，第三人某土地储备中心的委托代理人孔某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年5月11日，被告某住建局作出了泗建房拆裁许字（2012）34号《房屋拆迁裁决书》的行政行为。
原告张某诉称，我的房屋占用范围内的土地所有权性质系集体所有，依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第一条、第三条规定，拆迁行政裁决作出的对象仅限于城市房屋，而本案原告的房屋占用范围内的土地性质系集体所有，涉及原告房屋拆迁应为农村集体土地征收，应当由县级以上人民政府及其国土资源行政主管部门按照土地管理法规定的程序和条件实施征收，被告某住建局作出的泗建房拆裁许字（2012）34号《房屋拆迁裁决书》的行政行为适用法律错误。依据《城市房屋拆迁管理条例》第四条、第七条的规定，第三人某土地储备中心不具备合法的拆迁人主体资格，无权作为申请人提出房屋拆迁行政裁决申请，被告未对第三人“拆迁人”资格的合法性作出准确认定。被告作出的《房屋拆迁裁决书》只有货币补偿一种补偿方式，剥夺了原告选择产权调换补偿方式的权利，且在该裁决书作出之前，未依法组织当事人调解，充分听取被拆迁人的意见，对被拆迁人提出的合理要求不予釆纳。综上，被告某住建局作出的泗建房拆裁许字（2012）34号《房屋拆迁裁决书》事实不清，程序违法，适用法律错误，请求依法予以撤销。
被告某住建局辩称,一、拆迁程序合法、事实清楚、补偿到位。二、泗建房拆裁许字（2012）34号《房屋拆迁裁决书》是依据《山东省城市房屋拆迁管理条例》第十八条规定作出的，第三人于2012年5月7日申请行政裁决，提交了以下资料：《裁决申请书》、申请单位法定代表人的身份证明、被拆迁房屋所有权(变更)登记申请审批书、土地、房屋及附属物登记表、《房地产评估报告书》及《公示》、《房星拆迁补偿安置价格表》、《泗水县人民政府关于印发〈泗水县城汽车站、果品公司、汽运七公司片区改造房屋搬迁补偿安置方案〉的通知》、协商记录、《未达成安置协议的被拆迁人比例及原因》。被告审核材料后，于2012年5月7日立案，同日将《裁决申请书》副本、答辩及权利告知书送达当事人。被告组织当事人进行调解，双方当事人未能达成一致意见，通过局长办公会研究决定对被拆迁人作出书面裁决，并于2012年5月11日将泗建房拆裁许字（2012）34号《房屋拆迁裁决书》、听证权利告知书送达原告。以上程序认定事实清楚、完全符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，程序合法。三、原告主张的事实不能成立。1、原告提出的涉案土地及《拆迁许可证》的争议问题已经省政府和市中级人民法院审理、裁定完毕。2、第三人为独立法人的全额事业单位，依法提供了申领《房屋拆迁许可证》需要提供的相关材料，并领取了拆迁许可证，为合法的拆迁人主体。3、依据《城市房屋拆迁管理条例》和《山东省城市拆迁管理条例》的相关规定，拆迁补偿的方式可以实行产权调换，也可以实行货币补偿，被告在做出《房屋拆迁裁决书》时，考虑到该片区房屋搬迁的实际情况,由于拆迁双方当事人没能达成搬迁协议，不能确定被拆迁人产权调换房屋具体的户型、面积、楼层、区位等因素，故裁定了更具可执行性的货币补偿方式。4、2012年3月26日，被告发布了该片区三期拆迁公告，同时公示了4家评估机构供当事人选择，说明如果协商不成，将于2012年4月5日在被告三楼会议室举行抽签选评仪式，当日，由于拆迁当事人没有到会参加抽签，被告依法指定了济宁天地土地房地产评估咨询有限公司做为该片区该期拆迁的评估机构进行了评估，评估机构按照相关法律规程，按照被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素做出了评估报告，并依法履行了初步评估结果、公示、评估报告送达等程序，而原告在法定期限内没有提出书面评估异议，应当视为评估报告合法有效。综上，泗建房拆裁许字（2012）34号被告作出的《房屋拆迁裁决书》主体适格、程序合法、符合法律规定，应当予以维持。
第三人某土地储备中心述称，第三人按照房屋拆迁裁决程序的要求，已将原告房屋拆迁等相关审批文件材料，提交给了被告某住建局房屋拆迁裁决，泗建房拆裁许字（2012）34号《房屋拆迁裁决书》符合法律规定的程序。第三人已依法将原告所处的片区房屋拆迁事宜全权委托给了泗水县建欣房屋拆迁有限公司，该公司也是按照法定程序的要求进行进行的房屋拆迁实施工作。第三人认为泗建房拆裁许字（2012）34号《房屋拆迁裁决书》认定事实清楚，适用法律得当，程序合法，请求依法予以维持。
原告张某为证明自己的主张，向本院提供了下列证据：
1、泗水集建（泗）字第083107110012号《集体土地建设用地使用证》；2、泗建房拆裁许字（2012）34号《房屋拆迁裁决书》；3、住建部评审不合格的房地产评估机构名单。以上证据均为复印件。
被告某住建局为证明其主张，向本院提供了下列证据：
1、泗土储裁申字（2012）02号《裁决申请书》、送达回证及答辩及权利告知书存根；2、城市房屋拆迁案件立案呈批表；3、未达成安置协议的被拆迁人比例及原因；4、泗建受决字（2012）02号《受理决定书》；5、协商记录2份；6、调解笔录一份；7、拆迁评估材料一宗；8、张某房屋登记材料一宗；9、房屋拆迁裁决会议；10、泗建房拆裁许字（2012）34号《房屋拆迁裁决书》；11、鲁政复决字（2010）48号、49号《山东省人民政府行政复议决定书》；12、山东省人民政府行政复议办公室对济宁市人民政府行政复议办公室《关于<行政复议决定书>（鲁政复决字（2010）48、49号）相关情况的请示》的复函。以上证据均为复印件。
经庭审质证，原、被告对对方提供证据的真实性无异议，符合证据的法定要求，本院予以确认有效。
经审理查明,原告张某是被拆迁房屋的所有人，即为被拆迁人；第三人某土地储备中心取得了房屋拆迁许可证，即为拆迁人。由于拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议，2012年5月7日，第三人向被告某住建局提交了泗土储裁申字（2012）02号《裁决申请书》，申请其予以裁决。同日，被告决定受理，并向原告送达了《裁决申请书》及《答辩及权利告知书》，原告拒绝签字；2012年5月8日，被告工作人员前往原告家中调解未果。2012年5月11日，被告作出了泗建房拆裁许字（2012）34号《房屋拆迁裁决书》，并于同日送达原告，原告拒绝签字。原告随后向济宁市人民政府申请行政复议，2013年10月28日，济宁市人民政府作出了济政复决字（2012）424号《行政复议决定书》，予以维持。原告提起行政诉讼，请求撤销被告作出的泗建房拆裁许字（2012）34号《房屋拆迁裁决书》的行政行为。
另查明，在双方争议房屋所在拆迁片区内，未达成拆迁补偿安置协议的被拆迁人比例为3.6%。2012年3月26日，被告张贴泗建拆评告字（2012）01号《公告》，并公示4家具备评估资质的机构。确定于2012年4月5日上午10时在被告办公处所从4家评估机构中抽签选择1家评估机构作为评估机构。2012年4月5日，原告缺席抽签选择会议。被告指定济宁天地土地房地产评估咨询有限公司作为评估机构。同年4月20日，被告向原告送达《入户评估通知》，原告拒绝签字，济河街道办事处工作人员颜世龙、乔元虎予以见证。2012年4月27日至5月3日，济宁天地土地房地产评估咨询有限公司将初步评估结果予以公示。2012年5月，济宁天地土地房地产评估咨询有限公司正式出具《房地产估价报告》，并送达原告，原告在法定期限内未提出书面异议，也未申请复核。
本院认为,国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》及山东省施行《山东省城市房屋拆迁管理条例》对城市房屋拆迁过程中行政裁决的启动等问题作出了一般性、原则性的规定。建设部制定的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》则对城市房屋拆迁中的行政裁决问题作出了专门性、特别性的规定；该规程第二条规定：按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定：“因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规程。”三部法律虽位阶不同，但并不冲突，对城市房屋拆迁行政裁决的司法审查，《城市房屋拆迁管理条例》及《山东省城市房屋拆迁管理条例》没有规定，根据特别法优于普通法的原则，应当适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定。该规程第十条第（三）项规定：“组织当事人调解。房屋拆迁管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；对当事人提出的合理要求应当采纳。房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而做出损害申辩人合法权益的裁决。拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决。”组织当事人调解是作出行政裁决的前置程序。本案中，被告提供的进行调解的情况说明，仅是对原告一方的意见和要求等进行记录，而未对另一方当事人即第三人某土地储备中心询问意见或要求，未体现双方协商过程，不能成为法律意义上的调解，本院不能认定被告组织了调解。《山东省城市房屋拆迁管理条例》第二十五条规定：“拆迁补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。除本条例另有规定外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。”被告未提供其在作出裁决前给予原告选择补偿方式的权利或者原告拒绝选择的证据，以货币补偿一种方式径行裁决，剥夺了原告的选择权,损害了原告的实际权益。
综上，被告行政裁决程序明显违法，应当予以撤销；由于被告未正确的履行法律、法规赋予的职责，其应当针对当事人的申请依法重新作出行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告某住建局作出的泗建房拆裁许字（2012）34号《房屋拆迁裁决书》的行政裁决。
二、被告某住建局于收到本判决之日起三十日内针对原告张某与第三人某土地储备中心拆迁补偿安置重新作出行政裁决。
案件受理费50元，由被告某住建局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 杨其灿
审 判 员 高国锋
人民陪审员 王旭红
二〇一六年六月一日
书 记 员 席 蕾