广东省兴宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）梅兴法行初字第22号
原告：兴宁市福兴街道办事处大塘村民委员会大坪村民小组。
负责人：高均祥，系该村民小组组长。
委托代理人高森文。
被告：兴宁市人民政府，所在地址：兴宁市中山东路1号。
法定代表人：谢胜扬，职务：市长。
委托代理人：曾荣松，系广东广兴律师事务所律师。
委托代理人：李啻，系兴宁市人民政府法制局工作人员。
原告兴宁市福兴街道办事处大塘村民委员会大坪村民小组（以下简称“大坪村民小组”）不服被告兴宁市人民政府撤销兴府林证字（2004）第000380号的决定书的行政行为，于2014年7月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月14日公开开庭审理了本案。原告大塘村大坪村民小组组长高均祥及其委托代理人高森文、被告法定代表人的委托代理人曾荣松、李啻等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告兴宁市人民政府于2014年3月7日作出关于撤销2004年违规换发给大塘村的林权证［兴府林证字（2004）第000377号、兴府林证字（2004）第000378号、兴府林证字（2004）第000379号、兴府林证字（2004）第000380号］决定。其中涉及本案原告的林权证号为［兴府林证字（2004）第000380号］。被告于2014年7月23日向本院提供了被诉具体行政行为的证据和法律依据。证据：1、林木林地权属争议处理立案表，证实被告依法依规办理案件；2、书记信案（2013）243号《关于兴宁市福兴街道办大塘村济广高速公路征地补偿款发放问题的申述和请求》，证实福兴街道办大塘村部分村民有关济广高速公路征地补偿款发放问题的申述和请求；3、证明一份；4、兴宁福兴2003年、2004年换发《林权证》情况说明，证实2004年换发的《林权证》违反换发程序，违背了粤府办（2002）53号文件精神；5、委托山地租赁合同，证实2005年大塘村委会是与有自留山的群众个人签订的合同，证明实际管理收益为持有《自留山证》的村民；6、证明一份；7、王志辉、赖俊兵关于大塘村换发《林权证》试点工作说明，证实2004年换发的《林权证》违反换发程序和规定；8、证明1份；9、陈晓敏关于2003-2004年大塘村换发《林权证》试点工作情况说明，证实2004年换发的《林权证》违反换发证程序和规定；10、朱绍鹏的询问笔录，证实2004年换发的《林权证》违反换发证程序和规定；证据11-16是对田慧娥、高用方、高国华、高彦方、陈启焕、黄会思的询问笔录，证实2004年换发《林权证》时情况；17、大坪村民小组《自留山证》存根，证实涉案的林地属大坪村民小组的自留山、使用权归各村民所有；18、兴府林证字（2004）第000380号《林权证》，证实该《林权证》的发放与粤府办（2002）53号文件的规定相违背，违反发放程序。权利人与林地实际管理使用主体不相符，应予依法撤销；19、调查报告、处理意见书，证实被告单位依法依规办理案件；20、授权委托书、身份证复印件，证实涉案村民委托受托人参加现场调查会；21、通知1份，证实被告单位负责依法组织现场调查会；22、关于福兴街道办事处大塘村三组片有关2004年《林权证》相关事宜现场调查会内容，调查会情况综合，证实被告单位依法组织现场调查会；23、兴宁市人民政府关于撤销《林权证》的决定，证实被告依法作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确；24、送达回证，证实被告依法送达处理决定；25、行政复议决定书，证实梅州市人民政府依法维持被告作出的处理决定。
原告诉称：2004年，被告兴宁市人民政府对原告所在地换发《林权证》的工作进行了周密布署并作了大量宣传。同时还召开了各级村民代表和党员大会，顺利圆满地完成了《林权证》试点的换发工作，同时还对每户发放了2004年的集体《林权证》并缴纳了5元的工本费。被告在2004年颁发了新的《林权证》后，一部分村民手里持有的1981年《自留山证》就自然失效，被告没有收回，是被告自身不作为的行为。2004年新证颁发后一直到2013年，并无原告所在地的任何村民提出申请要求撤销（2004）的《林权证》。被告在没有原告所在地村民的申请下，利用公权撤销了2004年颁发的《林权证》是违法的。综上，请求法院撤销《兴宁市人民政府关于撤销兴府林证字（2004）第000380号林权证的决定》。
原告向本院提供的证据有：1、兴府林证字（2004）第000380号《林权证》复印件1份，证实000380号《林权证》的所有权利人是大坪村民小组。2、兴宁市人民政府关于撤销《林权证》的决定。3、梅府行复（2014）49号行政复议决定书1份，证明梅州市人民政府维持兴宁市人民政府的决定。庭审过程中，原告补充提交了：1、福兴街道办大塘村超一村民小组济广高速征地补偿分配表及福兴街道办大塘村大坪村民小组济广高速林地补偿款发放表，该2份证据证实补偿款发放有些是以《林权证》发放、有些是以村民持有的《自留山证》来发放。2、《村规民约》1份，证实自留山是划给村民管理使用。
被告辩称：一、其作出的《兴宁市人民政府关于撤销林权证的决定》认定事实清楚，证据确凿。原告属兴宁市福兴街道办事处大塘村，上世纪八十年代林业“三定”期间，原告分山到户，每户村民均持有《自留山证》或《扩大自留山证》。2004年林权改革期间，被告将大塘村选为换发《林权证》试点。在《林权证》换发工作中，由于原告村民持有的《自留山证》所签面积不一，林地地形复杂，不便勘查绘图，为加快工作进度，被告工作人员召开了当时大塘村部分村民小组党员等参加的会议，决定将各户村民持有的《自留山证》换发成集体《林权证》。随后，被告工作人员在没有原告村民申请的情况下，未经公榜公示、现场勘界、四邻签名等程序，办成了集体《林权证》颁发给原告。被告向原告颁发了集体《林权证》后，对1981年、1985年颁发给原告村民的《自留山证》和《扩大自留山证》未全部收回并依法定程序予以注销，出现了同一块林地有两种性质不同的林地权属情况。在发现2004年换发的《林权证》存在错误后，2009年，福兴街道办事处收回该《林权证》，但收回原件后并没有注销该证。由于该证的发放与当时的“林改”的政策相违背，违反了粤府办（2002）53号文件规定的颁发《林权证》要以“林地所有者或使用者提出申请
----公榜----现场审核登记公示----造册登记----审核验收----建档----
颁发证书”，同时收回和注销原《林权证》的工作程序的规定，而且，该《林权证》的权利人与林地实际管理使用的主体不相符。因此，被告作出撤销该证的处理决定所认定的事实是清楚的，证据确凿。
二、被告作出撤销2004年换发给大塘村的《林权证》的决定依据充分，适用法律正确，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十四条：“有下列情形之一的，属于《林权证》的权属有错误，原发证机关应注销所发的《林权证》……；（三）违反法定程序发放的……”。根据《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》（一）“国家所有、集体所有的山林树木或个人所有的林木和使用的林地，以及其他部门单位的林木、凡是权属清楚的，都应予确认，由县或者县以上人民政府颁发《林权证》，保障所有权不变。二、要根据群众的需要，划给社员《自留山证》（或荒沙荒滩），由社员植树种草，长期使用。”根据《中共兴宁县委、兴宁县人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》第二条之第五（项）“凡是有条件的可给社员划自留山，自留山的山权属生产队所有，林权归各户长期使用，允许继承，划定后由县人民政府发给证书，省政府文件（粤府办（2002）53号《印发广东省林地林权登记换发证工作方案的通知》规定的工作原则第（三）项规定，实行申请登记的原则，由林地、林木的所有者或使用者提出登记申请，经过逐级审核无误后，才能准予登记发证，不申请的，不予登记发证。
三、被告作出的《兴宁市人民政府关于撤销林权证的决定》程序合法，在作出该决定前，履行了立案、调查、召开调查会、作出决定、送达及告知救济等程序，符合法律规定，原告请求缺乏事实与证据，综上，被告作出的《兴宁市人民政府关于撤销林权证的决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应依法予以维持。
经庭审质证，双方当事人质证意见如下：
原告对被告提供的证据1-3无异议；对证据4证明目的有异议，原告认为2004年《林权证》的换发没有违背粤府办（2002）53号文件精神；对证据5有异议，该租赁合同签订的主体资格是违法的，自留山是村民的；对证据6无异议；对证据7有异议。王志辉、赖俊兵关于大塘村换发《林权证》试点工作说明是不事实的；对证据8、证据9无异议；对证据10的真实性有异议。朱绍鹏所讲的内容也不事实，朱绍鹏讲到当时参加换发证时有三组片的妇女主任张群招参加是不事实的，当时张群招已经去世了，其怎么还可能参加该会；对证据11无异议；对证据12有异议，高用方年岁已高，其反映的内容有出入。对证据13有异议，所讲基本事实，但具体细节记不清了；对证据14有异议，高彦方所讲的与事实不符，是假证；对证据15有异议，所映的内容不事实；对证据16无异议；对证据17、18无异议。对证据19有异议，调查报告处理意见书都是违法的、不属实；对证据20、21、22无异议；对证据23真实性无异议，对其合法性有异议；对证据24无异议；对证据25的真实性无异议，但复议维持是错误的；对证据26的真实性无异议。认为撤销《林权证》所依据的法律依据是不正确的。
被告对原告提供的证据1的真实性无异议，对其合法性有异议，《林权证》是违规发放的；对证据2、3无异议。认为该两份证据更进一步证明被告撤证是正确的。对原告补充提供的证据，认为原告已超出举证期限，程序不合法，真实性、合法性、关联性均有异议，而且无原件核对，与本案无关，也不能证明原告的主张。
经审理查明：原告大坪村民小组属兴宁市福兴街道办事处大塘村三组片，该三组片共有4个村民小组。上世纪八十年代林业“三定”期间进行分山到户，每户村民均持有兴宁市人民政府发放的《自留山证》或《扩大自留山证》。2004年，兴宁市人民政府根据粤府办（2002）53号文件，把兴宁市福兴街道办事处大塘村大坪村民小组作为林权改革工作试点，在《林权证》换发工作中，由于原告村民持有的《自留山证》登记的面积不一，林地地形复杂，不便勘查绘图，为加快工作进度，被告工作人员在没有原告村民申请的情况下，未经公榜、公示、现场勘界、四邻签名等程序，单方填写了证号为兴府林证字（2004）第000380号集体《林权证》并加盖“兴宁市人民政府《林权证》”专用章，并将该《林权证》的原件交原告原生产队长保存，被告向原告颁发上述《林权证》后，对1981、1985年颁发给原告村民的《自留山证》和《扩大自留山证》并没有全部收回和依法定程序予以注销，出现了同一块林地有两种性质不同的《林权证》的情况。同时，上述集体《林权证》颁发后，原告各村民仍依照各自持有的《自留山证》对自留山进行管理、使用和收益。2005年1月1日，大塘村委会与原告持有《自留山证》的村民签订《委托山地租赁合同》，该合同的甲方为大塘村委会，乙方为大塘村三组片村民（持《自留山证》村民，合同期限为50年。由各户村民按照各自《自留山证》记载的林地面积签领款项。2009年，由于原告村民对同一林地同时持有集体《林权证》和《自留山证》的矛盾逐渐出现，此时福兴街道办事处发现，2004年大塘村换发的集体《林权证》主要是为了加快林改进度应付上级检查，属违反程序和政策发证，因此收回了2004年发放的集体《林权证》原件，但未启动注销该证的法定程序。
2013年因济广高速建设需要征用福兴街道办事处大塘村部分林地，涉及大塘村9小村民小组，其中包括本案原告的林地。在分配征收补偿款时原告村民出现了意见分歧：一部分被征收林地的村民提供了1981年的《自留山证》存根和1985年的《扩大自留山证》存根，认为补偿款应以林业“三定”时领取的《自留山证》为依据发放到户；而另一部分村民则提供了2004年换发的集体《林权证》复印件，认为林业“三定”时领取的《自留山证》已被2004年换发的集体《林权证》所取代，应以集体《林权证》为依据，补偿款应由村民均分。针对上述情况，被告对涉案《林权证》、《自留山证》存根的真实性、合法性进行立案调查。通过调查核实后，被告于2014年3月7日作出了《兴宁市人民政府关于撤销兴府林证字（2004）第000380号林权证的决定》。原告接到该决定后不服，向梅州市人民政府申请复议，梅州市人民政府于2014年6月20日作出了梅府行复（2014）49号《行政复议决定书》，维持了被告在2014年3月7日作出的《兴宁市人民政府关于撤销林权证的决定》，原告遂于2014年7月15日向本院提起行政诉讼，请求本院撤销上述《兴宁市人民政府关于撤销林权证的决定》。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款关于“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或使用权……”规定，被告兴宁市人民政府具有颁发《林权证》的法定职责和职权。
根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十四条关于“有下列规定情形之一的，属于《林权证》的权属有错误，原发证机关应当注销所发的《林权证》……（三）违反法定程序发放的”和《印发广东省林地林权登记换发证工作方案的通知》第三项“实行申请登记的原则。由林地、林木的所有者或使用者提出登记申请，经过审核无误后，才能准予登记发证，不申请、不予登记发证”及第（七）项“坚持政策稳定连续性的原则，林地属国家和集体所有，不准再重新分山到户，林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业“三定”时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认并换发新的《林权证》、第（八）项“稳定《自留山》政策不变的原则，坚持《自留山证》归农户无偿使用，使用权长期不变，并允许继承、转让，实行多种形式经营的政策”的规定。本案中，根据粤府办（2002）53号文件的规定，2004年“林改”的目的就是换发新的《林权证》，该规定明确要求以林业“三定”时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过《自留山证》应换发新的《林权证》，但被告林业部门工作人员未按此规定为原告换发《林权证》，在未召开村民大会征得大多数村民同意的情况下，将申请人村民持有的《自留山证》换发成村民小组集体的《林权证》，改变了林地的使用权，由此可见被告在2004年颁发的兴府林证字（2004）第000380号集体《林权证》确是违背了当时的林改政策。
被告林业部门工作人员在发放上述集体《林权证》时，没有林地所有人或使用人的申请，没有进行张榜公告、现场审核登记公示、造册登记、审核验收和建档，也没有同时收回和注销原告村民持有的《自留山证》，导致出现一地两证的现象，严重违反了粤府办（2002）53号文件规定的换发《林权证》要以“林地所有者或使用者提出申请
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颁发证书，同时收回和注销原《林权证》”的程序规定。根据案件中的证据显示，被告在2004年发放集体《林权证》后，原告村民实际上还是根据《自留山证》使用和管理各自的自留山，村民小组多次报批砍伐树木，都是由各户依据《自留山证》的村民依据《自留山证》载明的界限和权属分别进行砍伐，砍伐的收益也归各户所有。2005年1月，原告持有《自留山证》的村民还与大塘村委会签订《委托山地租赁合同》，租金也仍然按各自的《自留山证》记载的面积进行分配。以上证据证明，被告向原告颁发集体《林权证》存在权利人与林地实际管理、使用的主体不相符的情形。被告在作出《兴宁市人民政府关于撤销林权证的决定》时，履行了立案、调查、召开调查会、决定、送达及告知救济途径等程序，符合法律规定，可见原告请求撤销被告作出的上述《兴宁市人民政府关于撤销林权证的决定》缺乏事实依据和法律依据。
关于原告认为在2004年被告向其颁发兴府林证字（2004）第000380号集体《林权证》时，村民自愿将各自的《自留山证》换发成集体《林权证》是合法有效的主张，结合被告在颁发该集体《林权证》时未召开全体村民会议、未依照林改政策规定程序进行、该《林权证》发放后村民仍按照《自留山证》对涉案林地行使管理、使用和收益的事实，被告据此作出《兴宁市人民政府关于撤销林权证的决定》也并无不妥。
综上所述，原告请求本院撤销兴宁市人民政府关于撤销兴府林证字（2004）第000380号《林权证》的决定理由不成立，于法无据，为此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四款的规定，判决如下：
驳回原告兴宁市福兴街道办事处大塘村民委员会大坪村民小组的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。
审 判 长 廖 思 谦
审 判 员 罗 健 萍
人民陪审员 梁 伟 苑
二〇一四年九月二十三日
书 记 员 何裕（代）