广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）穗中法行终字第1511号上诉人（原审原告）：陈锦祥，住广州市海珠区。上诉人（原审原告）：陈耀佳，住广州市海珠区。上诉人（原审原告）：吴金润，住广州市海珠区。上诉人（原审原告）：梁文强，住广州市海珠区。上诉人（原审原告）：梁金妹，住广州市海珠区。上诉人（原审原告）：吴顺有，住广州市海珠区。上诉人（原审原告）：徐红霞，住广州市海珠区。上诉人（原审原告）：何丽新，住广州市海珠区。上诉人（原审原告）：吴彩凤，住广州市海珠区。上诉人（原审原告）：冯玉深，女，1980年6月4日出生，汉族，住广州市海珠区池滘村南大街*号。上诉人（原审原告）：吴焯彬，住广州市海珠区。上诉人（原审原告）：吴建华，男，1969年12月22日出生，汉族，住广州市海珠区池滘村西大街三巷*号。上诉人（原审原告）：陈甜，住广州市天河区。上诉人（原审原告）：彭潮涛，男，1980年9月6日出生，汉族，住广州市天河区广州大道****号***房。上诉人（原审原告）：彭潮波，住广州市天河区。上诉人（原审原告）：彭三妹，住广州市海珠区。上诉人（原审原告）：范燕芬，住广州市海珠区。上诉人（原审原告）：范燕清，住广州市海珠区。上述十八名上诉人共同委托代理人：朱达人、陈赞，均为广东同益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区人民政府南洲街道办事处，住所地：广州市海珠区。法定代表人：舒辉，职务：主任。委托代理人：邓志军，该单位工作人员。委托代理人：邱旭敏，南洲街司法所工作人员。原审第三人：广州市海珠区南洲街三滘经济联合社，住所地：海珠区。法定代表人：陈永杰，职务：社长。委托代理人：黄庆勇，广东杰海律师事务所律师。上诉人陈锦祥等十八人因信息公开一案，不服广州市海珠区人民法院（2015）穗海法行初字第99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条第（三）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。本案中，被告于2001年设立，原告要求公开的1984年番禺县人民政府征用广州市郊区新滘区沥滘乡和三滘乡地段土地用于建设洛溪大桥引桥道路的征地补偿方案、征地公告等信息，该信息在被告设立之前，并非被告在履行职责过程中制作、获取和保存的信息，不属于应当由被告公开的政府信息范围。被告在《关于陈锦祥等提出其1984年“农转非”要求政府信息公开的回复》中告知原告1984年政府修建广州大道洛溪桥段征地的批准机关、批准文号、补偿协议、安置方案等相关信息不属于应当由被告公开的政府信息，并指引原告前往番禺区公路局、番禺区档案局查找。原告要求公开1984年以来“农转非”人员名单及相关资料，公开第三人取消原告村民待遇资格的相关资料，为村经济组织管理事务，不属于政府信息，原告要求被告予以公开的诉请，缺乏法律依据，原审法院不予支持。被告于2014年11月2日作出的《关于陈锦祥等提出其1984年“农转非”要求政府信息公开的回复》符合法定程序，已经履行了法定告知的义务。综上所述，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告陈锦祥、陈耀佳、吴金润、梁文强、梁金妹、吴顺有、徐红霞、何丽新、吴彩凤、冯玉深、吴焯彬、吴建华、陈甜、彭潮涛、彭潮波、彭三妹、范燕芬、范燕清的诉讼请求。上诉人陈锦祥等十八人不服原审判决，向本院上诉称：原审判决认定事实不清、适用法律错误，依法应予以撤销。一、上诉人申请公开的“政府信息”是属于政府应主动公开的范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条和第十二条规定政府应主动公开的范围，上诉人请求公开的信息属于被上诉人法定履行职责范围。根据《中华人民共和国地方人大组织法和地方人民政府组织法》五十五条的规定，被上诉人作为依法管理社会公共事务的政府也不能例外。二、原审判决认定上述信息不属于被上诉人信息公开的范围是错误的。上诉人申请公开的信息符合《政府信息公开条例》第二条的规定。被上诉人从新滘镇“划出”来后，仍然继续行使原广州市新滘区公所的行政职权对上诉人社区实行行政管理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”和现行行政法律的相关规定，被上诉人作为继受原行政机关的权力的行政主体，有义务合法公正地行使职权。原审判决认定被上诉人不是本案政府信息公开的主体显然是错误的。三、原审第三人在本案中是政府信息公开的主体，依法应当公开上诉人申请公开的信息。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款和第二十四条第七项的规定，村民委员会具有依法管理村集体经济财产的行政主体资格，因行使职权的过程中，而与村民发生的纠纷是不平等主体之间发生的纠纷，属于行政诉讼受案范围。村民委员会在行使村民自治过程中，违反法律规定，侵犯村民合法权益的行为，应当接受司法审查。本案中，原审第三人在征地补偿费的使用、分配过程中，非法剥夺上诉人依法享有的村民待遇资格和截留上诉人应该获得的征地安置补偿费用，而给其他村民享受上述权利，原审第三人的行为显然是违法的、不公正的，已侵犯上诉人合法权益。上诉人申请公开的信息存放于原审第三人和相关部门，但被上诉人及原审第三人却不予支持。为了维护自身合法权益，故上诉请求：1、撤销（2015）穗海法行初字第99号行政判决；2、撤销海珠府复字（2014）第28号《行政复议决定书》对上诉人申请公开的相关政府信息不予提供的决定；3、判令被上诉人依法公开海珠区南洲街三滘村经联社从1984年以来所有被征收的土地发（未）布征地公告和补偿安置方案公告及征地的批准机关、批准文号、时间、用途等相关信息；4、判令被上诉人依法公开海珠区南洲街三沼村经联社从1984年以来，因土地被征收而安置人员名单及已办理“农转非”人员名单和相关资料；5、判令被上诉人依法公开海珠区南洲街三滘村经联社从1984年以来，因土地被征收而安置和已办理“农转非”后仍然保留经联社成某（股民）资格的人员名单及相关资料；6、判令被上诉人依法公开海珠区南洲街三滘村经联社取消上诉人村民待遇资格的相关资料。被上诉人广州市海珠区人民政府南洲街道办事处答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据确凿。20世纪70年代，上诉人陈锦祥原系广州市郊区新滘公社三滘大队第三生产队（属后滘村）村民，于1980年6月退伍后回到后滘村等待安置。1984年8月市规划局批准番禺县政府征用广州市郊区新滘区沥滘乡和三滘乡地段（属于池滘村）土地52.81亩，用于建设洛溪大桥引桥道路。1984年12月30日即在池某村被征地前，上诉人陈锦祥和陈耀佳被劳动部门批准为三滘服装厂的集体所有制工人。1985年市房管局同意番禺县政府的征地手续。1985年1月，包括十八名上诉人在内的二十三人因上述征地政策办理了“农转非”手续，其中，上诉人陈锦祥和陈耀佳均系后滘村民，因退伍原因被优先安排“农转非”，并占用了池某村的“农转非”户口指标。20世纪50年代，新滘人民公社成立，后更名为新滘区公所。1986年5月新滘区公所和赤岗街划给海珠区。1987年1月，广州市郊区更名为广州市白云区。1987年3月，新滘区公所改称新滘镇。2001年8月，新滘镇划出南洲和琶洲两个街道。2002年新滘镇被撤销，设立官洲和华某两个街道。三滘村属下有西滘、池滘和后滘三个自然村。解放后，三滘村的称呼曾经有：三滘乡政府、三滘高级合作社、三滘大队、三滘村民委员会、三滘村改制办和三浯经济联社等。二、原审判决驳回上诉人诉讼请求理由充分，适用法律正确。1、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条和《广州市城市街道工作规定》的规定，被上诉人没有征地补偿安置或办理“农转非”等职责。上诉人诉请公开的信息是被上诉人无法以职责制作的。同时，被上诉人自2001年8月开始设立，对于之前的相关信息也无法获取、记录或保存。因此，被上诉人没有义务且没有能力公开上述信息。2、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，被上诉人不是政府信息公开的主体。虽然根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”上诉人认为被上诉人继续行使新滘镇的职能，应当履行新滘镇公开信息的义务。事实上，被上诉人是在新滘镇划出来新成立的其中一个街道，根据《广州市城市街道工作规定》的规定，依法没有公开相关征地、补偿、安置和“农转非”等信息的职能。同时，上诉人自1985年1月开始已由农民转为城市居民，故其与2008年5月1日后相关的征地补偿和安置在法律上没有利害关系，没有权利获取该相关信息。3、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，上诉人申请公开信息的主体应该是各级人民政府或县级以上地方人民政府部门，而非被上诉人。4、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，被上诉人的答复合法。5、首先，上诉人要求公开的相关资料发生在1984年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定和法不溯及既往原则，上诉人关于1990年10月1日前的相关诉求依法不应受理。其次，根据《征用土地公告办法》第十六条：“本办法自2002年1月1日起施行。”可见，在2002年1月1日前是没有法律法规要求公告和进行规范的。最后，根据《政府信息公开条例》第三十八条：“本条例自2008年5月1日起施行。”上诉人要求公开2008年5月1日之前的相关信息，没有法律依据，依法不予公开。6、上诉人的第3个诉讼请求变更了原来的第1个申请请求，依法应予驳回。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人广州市海珠区南洲街三滘经济联合社答辩同意原审判决。经审理查明，被上诉人广州市海珠区南洲街道办事处经粤民区（2001）21号文批复，于2001年8月由原新滘镇划分设立。2014年10月13日，上诉人陈锦祥等十八人以其是广州市海珠区南洲街三滘村民，因1985年广州市政府修建广州大道和洛溪大桥征用三滘村土地后未对上诉人进行征地补偿和安置为由，向被上诉人提交《政府信息公开申请书》，申请公开：1、1984年政府修建广州大道洛溪桥段征用我村的土地由征地单位与村签订的征地安置补偿协议安置方案转迁指标安置人员名单及征地的批准机关，批准文号时间等相关信息；2、广州市海珠区南洲街三滘村经济联合社从1984年以来，因土地被征收而已安置人员名单、安置方案及已办理“农转非”人员名单和相关资料；3、广州市海珠区南洲街三滘村经济联合社从1984年以来，因土地被征收而安置和已办理“农转非”后仍然保留经联社成某（股民）资格的人员名单及相关资料；4、广州市海珠区南洲街三滘村经济联合社取消我们村民待遇的相关资料。2014年11月2日，被上诉人向上诉人作出《关于陈锦祥等提出其1984年“农转非”要求政府信息公开的回复》，回复主要内容为：一、关于请求公开1984年政府修建广州大道洛溪桥段征地批准机关、批准文号、补偿协议、安置方案等相关信息公开事宜。南洲街道办事处设立于2001年10月，而广州大道洛溪大桥段征地是1984年由番禺区公路局直接与三滘村签订的征地协议，在征地、安置过程中，南洲街道办事处尚未设立，因而不可能参与或履行相关职能，也没有任何文件、资料的保存，故无法将有关文件、资料提供。关于提出要恢复股民身份和“农转非”出路费的诉求，南洲街道办事处已多次调查了解并就相关情况作出答复，并已经信访三级终结。二、关于请求公开三滘村从1984年以来因征收土地已安置人员名单、“农转非”名单、“农转非”后仍然保留股民资格名单等相关信息公开事宜。2002年10月，南洲街道办事处的三滘、东风、沥滘等“城中村”村民已全部“农转居”，成为城市居民。此后因政府公益事业需要征收经济联合社土地均不存在“农转居”情况，政府按照被征地面积的10%红线地返还。上诉人收到被上诉人作出的上述回复后，向广州市海珠区人民政府申请行政复议。广州市海珠区人民政府于2015年3月18日作出海珠府复字（2014）28号《行政复议决定书》，维持被上诉人作出上述回复。另查明，广州市海珠区人民政府于2011年12月15日作出的海府复查（2011）104号《关于南洲街道办事处2011年9月6日信访答复的复查意见》，复查意见记载：“陈锦祥等同志，你们反映土地征用后没有安置工作和领取出路安置费等事项，要求提供相关依据的问题，并对南洲街道办事处2011年9月6日的信访答复不服，要求复查。经查，你们反映1984年建设洛溪桥征地‘农转居’，后没有安置工作及发放安置补助费的问题，市政府已在2011年4月2日作出复核意见，复核意见认为：一、你们当年已被安置工作；二、安置补助费由社统一支配用于发展农业生产等，而没有发放给已安置人员，符合相关规定；三、三滘经济联合社‘两委会’对你们要求恢复股民待遇问题有关决定并无不妥。故决定不再受理你们这一信访事项。至于你们要求三滘经济联合社提供安置你们工作等相关依据的问题，据了解，街道及联社已在积极为你们查找当年的档案材料，如你们有相关线索，请你们提供给街道或联社，南洲街道办事处2011年9月6日的信访答复只是告知你们街道和三滘经济联合社针对你们反映情况所做的调查工作及提出相关建议，并没有作出具体的行政决定，故决定不予复查。”再查明，2012年7月23日，广州市番禺区档案馆出具馆藏档案复印件，即原广州市城市规划局于1984年8月1日向原番禺县人民府作出的（84）城地批字第314号。（84）城地批字第314号记载：“根据国家建设征用土地办法的规定，同意你单位（原番禺县人民政府）征用郊区新滘区沥滘乡三滘乡地段土地，核准面积共叁万陆千肆佰陆拾陆平方米，兴建洛溪大桥引桥道路工程，请即到广州市房管局及郊区人民政府办理征地手续，领取土地使用证后，方得使用土地，并切实依照《遵守事项》各点要求办理。”以上事实，有粤民区（2001）21号《关于同意广州市海珠区设立南洲、琶洲两个街道办事处的批复》、《政府信息公开申请书》、《关于陈锦祥等提出其1984年“农转非”要求政府信息公开的回复》、海珠府复字（2014）28号《行政复议决定书》、海府复查（2011）104号《关于南洲街道办事处2011年9月6日信访答复的复查意见》、（84）城地批字第314号予以证实。本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”。本案中，被上诉人广州市海珠区南洲街道办事处经粤民区（2001）21号文批复，于2001年8月由原新滘镇划分设立，原新滘镇经区划调整后并未撤销，继续履行相应的行政职责。上诉人向被上诉人申请公开的1984年番禺县人民政府征用广州市郊区新滘区沥滘乡和三滘乡地段土地用于建设洛溪大桥引桥道路的征地补偿方案、征地公告等信息均形成于被上诉人设立之前，被上诉人设立后原新滘镇并未被撤销，被上诉人也未继续行使原新滘镇人民政府职权，因此被上诉人依法不是上诉人申请公开信息的制作、获取的行政机关。根据上述行政法规的规定，上诉人申请的上述信息，不属于应当由被上诉人公开的政府信息范围。被上诉人在涉案回复中告知上诉人相关信息不属于应当由其公开的政府信息，并指引上诉人前往番禺区公路局、番禺区档案局查找，符合上述行政法规的规定。上诉人认为其申请公开的信息属被上诉人应当公开的政府信息的理由不能成立，原审判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。关于上诉人要求公开1984年以来“农转非”人员名单及相关资料、公开第三人取消上诉人村民待遇资格的相关资料是否属于政府信息的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”依照该规定，上诉人申请公开的上述资料属于集体经济组织管理过程中形成的信息，并非行政机关在履行职权过程中制作或获取的信息，依法不属于政府信息。上诉人请求被上诉人公开上述资料信息没有法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈锦祥、陈耀佳、吴金润、梁文强、梁金妹、吴顺有、徐红霞、何丽新、吴彩凤、冯玉深、吴焯彬、吴建华、陈甜、彭潮涛、彭潮波、彭三妹、范燕芬、范燕清负担。本判决为终审判决。审 判 长  侯建文代理审判员  余秋白代理审判员  姚 伟二〇一五年十二月十五日书 记 员  许 宁