浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙02行初140号
原告王甬江，男，1955年9月15日出生，汉族，住宁波市鄞州区邱隘镇田郑村***号，现住宁波市鄞州区。
委托代理人王海，男，1984年11月30日出生，汉族，住宁波市鄞州区邱隘镇田郑村***号，现住宁波市鄞州区，系原告之子。
委托代理人彭诚，北京圣运律师事务所律师。
被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人谢伟（特别授权代理），浙江省国土资源厅工作人员。
委托代理人任世峰（特别授权代理），宁波市国土资源局鄞州分局工作人员。
原告王甬江不服被告浙江省人民政府于2007年12月13日作出的浙土字C[2007]-0219号建设用地审批意见的行政行为，于2016年7月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理，并依法组成合议庭，于2016年12月19日审结该案。原告不服，上诉至浙江省高级人民法院。浙江省高级人民法院于2017年7月17日作出（2017）浙行终222号行政裁定，指令由本院继续审理。本院收到退卷后，于2017年8月30日受理。本院依法组成合议庭，于2017年12月29日公开开庭审理了本案。原告王甬江及委托代理人王海、彭诚，被告的委托代理人谢伟、任世峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年12月31日，被告作出浙土字C[2007]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》，同意宁波市鄞州区人民政府2007年度复耕第一批次建设用地43.5227公顷（农用地转用35.673公顷，征收集体土地38.8939公顷，收回利用国有土地1.1899公顷）。
原告起诉称，原告是宁波市鄞州区邱隘镇田郑村村民，为核实“邱隘镇田郑村建设项目”合法性，于2016年1月向被告申请政府信息公开，要求公开征地批复文件及申报材料，被告于2016年2月26日作出政府信息公开答复，原告从附件中得知被诉建设用地审批意见书。被诉浙土字C[2007]-0219号批文作为建设用地审批行为，缺少必备的法定程�和法律材料，比如缺少征地调查确认表、勘测定界技术报告书、地籍确认资料、城市规划图，也没有依法履行告知听证义务。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《基本农田保护条例》的相关规定，被诉建设用地审批意见书涉及26公顷水土保持良好的水田，批准权限应当在国务院，被告没有审批权限。征地报批文件形成时间晚于被诉建设用地审批意见书作出的时间。综上，被告作出被诉行为在实体和程序上均违法，请求法院依法判决撤销被告作出的浙土字C[2007]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》的行政行为。
原告为证明其主张，向本院提供了如下证据：1.田郑村卫星腾讯地图，用以证明原告的口粮地、承包地、租赁建设的养殖场均在田郑村建设范围内的事实；2.原告向鄞县农业局、邱隘镇农办申�发展养殖业函，关于下达关闭畜禽养殖场补助资金的通知，原田郑村村委书记郑惠明提供的证明，用以证明原告在田郑村拥有合法的租赁建设的养殖场3.8亩的事实；3.邱隘镇田郑村于2015年1月21日出具证明，宁波市发展和改革委员会作出的甬发改法字[2016]2号行政复议决定书，用以证明原告家庭在原畜牧场旁有承包地2.85亩以及原告在田郑村建设项目范围内有承包地2.8亩的事实；4.鄞州区养老保险管理中心于2016年9月22日出具的证明，用以证明原告在鄞州区2016年9月22日前未参保被征地养老保险；5.浙江省人民政府办公厅关于王甬江等有关政府信息公开申请的答复意见以及浙土字C[2007]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》，用以证明原告通过政府信息公开的形式知晓被诉行政行为。
原告当庭向本院补充提交如下证据：1.（2016）浙02行终402�行政裁定、鄞县村经济合作社集体土地承包权证审批表、鄞县邱隘镇田郑村集体土地承包权证审批名册登记、用地红线图，用以证明宁波市中级人民法院在裁判文书中已经确认被告批准征收了土地，且原告的承包地、养殖场均在征地范围内；2.浙江省国土资源厅于2016年2月2日作出的政府信息公开告知书、鄞土资公开告知[2016]021（012）号告知书，用以证明涉案征地审批缺乏征地调查确认表等关键材料。
被告答辩称：一、在第一次答辩意见中，被告认为被诉建设用地审批意见书批准的征收土地范围内没有原告使用的集体土地，原告与被诉行为没有利害关系，不符合原告主体资格。但是考虑到杭州市中级人民法院已经作出（2016）浙01行初259号行政判决，并未排除原告的主体资格，故被告对此不发表意见。二、宁波市中级人民法院作出的原审处理于法有据。在被告就原告不服被诉建设用地审批意见书行政复议一案作出浙政复[2016]81号《驳回行政复议申请决定书》后，原告同时以原行政行为和驳回行政复议申请决定提起行政诉讼，并按照专属管辖原则分别诉至宁波市中级人民法院（2016年7月8日受理）和杭州市中级人民法院（2016年6月30日受理）。由于行政复议作为准司法行为，负有层级监督原具体行政行为及行政救济当事人合法权益的双重属性，其本身并不构成司法审查的对象。两案诉讼标的虽不同，但审查对象实质同一，即浙土字C[2007]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》。根据《行政诉讼法》第十二条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2015]9号）第三条第一款第（六）项等规定，两案并存属于重复诉讼。三、宁波市中级人民法院作出的原审处理切合案件实际情况。宁波市中级人民法院晚于杭州市中级人民法院10天收到本案案件，且是经杭州市中级人民法院移送方才收案。此后，杭州市中级人民法院先安排庭审，并查清原告确有承包地在被诉批文范围内，被告作出的浙政复[2016]81号《驳回行政复议申请决定书》存在错误。据此，被告在本案应诉时即选择了主打重复诉讼的策略。最终，宁波市中级人民法院于2016年12月19日即以重复起诉为由作出（2016）浙02行初97号行政裁定，驳回原告的起诉。同年12月29日，杭州市中级人民法院后作出（2016）浙01行初259号行政判决，撤销被告作出的浙政复[2016]81号《驳回行政复议申请决定书》，但并未责令被告重新作出行政复议决定，由此埋下隐患。原告果然未就杭州市中级人民法院作出的上述行政判决提起上诉，故原告的救济渠道仅剩下对宁波市中级人民法院作出的（2016）浙02行初97号行政裁定提起上诉。被告认为，宁波市中级人民法院在原案的处理上作出了很好的实践，有效防范了滥用诉权。但是除非浙江省高级人民法院启动再审程序纠正杭州市中级人民法院作出的上述行政判决，否则为了保护原告的权益，就只能撤销宁波市中级人民法院作出的（2016）浙02行初97号行政裁定。综上，本案审理已非法律适用问题，而是权益救济之争。
被告为证明其主张，在举证期限内向本院提供了以下证据和依据：1.浙土字C[2007]0219号《浙江省建设用地审批意见书》、《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》、宁波市国土资源局鄞州分局作出的《鄞州区2007年度复耕指标第一批次建设用地的报告》、宁波市鄞州区人民政府《关于鄞州区2007年度复耕指标第一批次征收集体土地涉及的被征地农民�会保障费用的落实情况说明》及说明表、征地补偿协议、村民代表会议纪要、宁波市国土资源局作出的《听证告知书》、送达回执及未收到听证申请的说明、宁波市鄞州区邱隘镇土地利用总体规划图及新村建设办公室勘测定界宗地图、2007年度复耕指标第一批次建设项目用地情况汇总表，用以证明被诉行政行为事实清楚，依据充分，程序合法；2.浙政复[2016]81号《驳回行政复议申请决定书》、杭州市中级人民法院发送的《应诉案件通知书》及原告就上述复议决定提起的行政诉讼起诉状，用以证明本案系复议驳回申请后提起的行政诉讼，属于重复诉讼。
经庭审质证，对被告提交的证据，原告质证如下：对证据1的真实性、合法性不予认可，建设用地审批意见书没有合法的前置程序，一书四方案没有盖章，原告及家人均没有缴纳社保，�订征地补偿协议的主体不合法，没有经过听证及面积调查确认程序等；对于证据2，本案与原告在杭州市中级人民法院提起的行政案件的诉讼标的不同，指向的行政行为不同，不属于重复诉讼。
对于原告第一次提交的证据，被告质证如下：对证据1，并不能反映出拍摄的时间；对证据2、3与本案没有关联性；对证据4、5，原告所在的村已经提供了原告在2012-2015年领取征地补偿费用的证据，说明原告早已知晓被诉行政行为，其提起本案诉讼已经超过起诉期限。对于原告第二次补充提交的证据，被告质证如下：对证据1，鉴于杭州市中级人民法院已经通过他案确认原告具有主体资格，对此被告予以认可；对证据2，政府信息公开告知书答复相关补偿安置公告和征地方案公告等不存在，这些材料都是征地实施阶段的材料，在报批阶段并未存档�故不能以此说明被诉行政行为违法；鄞土资公开告知[2016]021（012）号告知书与本案缺乏关联性。
本院对上述证据认证如下：被告在举证期限内提供的证据和原告提供的证据5及其补充提交的证据1均与本案具有关联性，且证据形式和来源合法，内容真实，本院对上述证据予以确认。原告提交的证据1真实性无法确定，2-4及补充证据2与本案缺乏关联性，被告的异议成立，故本院不予认定。
本院经审理查明：为实施城市总体规划，宁波市鄞州区人民政府拟申请鄞州区2007年度复耕指标第一批次建设用地43.5227公顷，土地利用现状为耕地34.7381公顷、其他农用地0.6920公顷、存量建设用地6.9025公顷、未利用地0.9472公顷、农田水利用地0.2429公顷。该批次建设用地涉及征收鄞州区邱隘镇田郑村集体土地4.9754公顷，�用于宁波市鄞州区邱隘镇新村建设办公室用地项目，符合宁波市鄞州区邱隘镇土地利用总体规划。宁波市鄞州区土地勘测规划所对涉案地块勘测定界，于2007年8月出具《宁波市鄞州区邱隘镇新村建设办公室勘测定界宗地图》。2007年8月22日，宁波市鄞州区邱隘镇田郑村委会就关于征收该村集体土地的有关事项召开村民代表会议，就建设项目名称、土地坐落位置、用地面积、征地补偿标准、安置人数、安置方式等问题进行讨论，并告知听证权利，会议表决结果同意，形成村民代表会议纪要。2007年9月12日，宁波市国土资源局向宁波市鄞州区邱隘镇田郑村经济合作社送达《听证告知书》，告知其对征地补偿标准和安置方案有要求举行听证的权利，接到该告知书后在5个工作日内向宁波市国土资源局提出书面申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证。该局在法定期限内未收到听证申请。2007年9月28日，宁波市鄞州区统一征地事务所（甲方）与宁波市鄞州区邱隘镇田郑村经济合作社（乙方）签订甬鄞土征字（2007）221号《征地补偿协议》，约定由甲方征收乙方土地面积4.9754公顷，按照86.9万元/公顷的标准予以补偿（含土地补偿费、安置补助费，青苗费和地上附着物补偿费另计）。2007年11月15日，宁波市国土资源局鄞州分局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），其中农用地转用方案明确该批次使用的是复耕指标，补充耕地方案明确该批次已补充耕地面积34.7381公顷。同年11月16日，宁波市国土资源局鄞州分局出具《鄞州区2007年度复耕指标第一批次建设用地的报告》。2007年11月22日，宁波市鄞州区人民政府出具《关于鄞州区2007年度复耕指标第一批次征收集体土地涉及的被征地农民社会保障费用的落实情况说明》，宁波市鄞州区人力资源和社会保障局及宁波市国土资源局制作《宁波市鄞州区被征地农民社会保障措施落实情况说明表》，被征地农民基本生活保障资金得到了落实和安排。2007年11月30日，宁波市人民政府对上述材料进行审核后上报审批。2007年12月31日，被告作出浙土字C[2007]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》。
本院另查明，原告通过浙江省人民政府办公厅于2016年2月26日作出的[2016]16号关于王甬江等有关政府信息公开申请的答复意见，知晓被诉建设用地审批意见书的内容。原告对此不服，于2016年3月28日向被告提起行政复议申请，被告认为涉案建设用地审批意见书不涉及原告的集体土地，原告与该建设用地审批意见书没有利害关系，原告提起的行政�议申请不符合法定受理条件，故于2016年6月15日作出浙政复[2016]81号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告对该《驳回行政复议申请决定书》不服，于2016年6月30日向杭州市中级人民法院提起行政诉讼，杭州市中级人民法院于同日受理该案。同年12月29日，杭州市中级人民法院作出（2016）浙01行初259号行政判决，认定“浙江省人民政府认定王甬江与涉案征地批文没有利害关系，主要证据不足”，遂判决撤销被告作出的浙政复[2016]81号《驳回行政复议申请决定书》。因原告并未就此案上诉，故该判决现已生效。
本院认为，本案系原告因不服被告作出的浙土字C[2007]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》提起的诉讼。根据《土地管理法》第四十四条第一款、第四款规定，建设占用土地，涉及�用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《土地管理法》第四十五条第一、二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案中，被诉建设用地审批意见书涉及征收耕地34.7381公顷，征收集体土地38.8939公顷，使用集体土地3.4389公顷，收回利用国有土地1.1899公顷，故被告具有作出被诉建设用地审批行为的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。由于涉及原告所在村的土地被征收后拟用于宁波市鄞州区邱隘镇新村建设�公室用地项目，该用地性质符合宁波市鄞州区邱隘镇土地利用总体规划。在对涉案土地呈报被告批准征收前，原告所在的宁波市鄞州区邱隘镇田郑村村民委员会已就征收该村集体土地有关事项（建设项目名称、坐落位置、用地面积、补偿标准、安置人数、征地安置方式）召开村民代表会议，告知听证权利，表决结果为同意，并形成村民代表会议纪要。其后，宁波市国土资源局向宁波市鄞州区邱隘镇田郑村经济合作社送达《听证告知书》，告知其就征地补偿标准和安置方案有申请举行听证的权利。该局在法定期限内未收到听证申请。随后，宁波市鄞州区统一征地事务所与宁波市鄞州区邱隘镇田郑村经济合作社就征收地块签订《征地补偿协议》，明确土地补偿价款，约定相关青苗费和地上附着物等补偿另行计算。在此基础上，由宁波市国土资源局编制《建设用地项目�报材料（“一书三方案”）》（包括《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》）、《鄞州区2007年度复耕指标第一批次建设用地的报告》以及《关于鄞州区2007年度复耕指标第一批次征收集体土地涉及的被征地农民社会保障费用的落实情况说明》等，经宁波市鄞州区人民政府审核同意逐级上报，后分别经宁波市国土资源局审查、宁波市人民政府审核同意上报被告审批。被告据此作出浙土字C[2007]-0219号《浙江省建设用地审批意见书》，符合相关法律规定。原告在庭审中主张被诉建设用地审批行为缺少必经的法定程序和法律材料，未告知听证权利等，与已查明的事实不符，故对该主张不予采信。
综上，被告作出的被诉建设用地审批意见书认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王甬江的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告王甬江负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
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审 判 长 陆玉珍
代理审判员 尹婷婷
人民陪审员 周珍亦
二〇一八年二月二十三日
书 记 员 袁丹蓉