江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终305号
上诉人（�审原告）胡遂祥。
被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市崇川区青年西路198号。
法定代表人杜松华，局长。
上诉人胡遂祥因治安行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院(2015)港行初字第00430号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2007年8月22日上午8点多，胡遂祥因家中房屋被强拆，到南通市文峰饭店找中央十八家新闻媒体记者上访，被工作人员阻拦后，辱骂国家工作人员，又与其他上访户一起在南通文峰饭店前的路上拦截机动车，造成现场秩序混乱，机动车不能正常行驶，40分钟后才被现场工作人员劝离。
南通市公安局崇川分局狼山派出所（以下简称狼山派出所）于2007年9月1日受理此案，同年9月2日传唤并询问胡遂祥，�在场目击证人翁某、张某、周某、陈某、瞿某、朱某、戴某进行了调查，并于2007年9月5日告知胡遂祥拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及享有陈述和申辩权等，9月28日，狼山派出所向南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）申请延长办案期限，同日，崇川公安分局准予延长办案期限三十日。狼山派出所因无行政拘留决定权，遂将案件上报崇川公安分局处理。2007年10月14日，崇川公安分局作出崇公（狼）决字[2007]2993号《公安行政处罚决定书》，认定2007年8月22日，胡遂祥因为其家房子被强拆，到文峰饭店找中央十八家新闻记者上访，被工作人员阻拦后，辱骂国家工作人员，又与其他上访户一起在文峰饭店前的路上拦截机动车，造成现场秩序混乱，机动车不能正常行驶。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（四）项之规定，决定给予胡遂祥行政拘留十日的处罚。
2007年10月16日，崇川公安分局向胡遂祥送达被诉行政处罚决定书，胡遂祥拒绝签字，两名办案人员在附卷的决定书上注明并签字，在场人张峰签字。胡遂祥自2007年10月20日至2007年10月30日被执行行政拘留。
胡遂祥对崇川公安分局拘留十天的行政处罚不服，于2007年11月26日向南通市崇川区人民法院邮寄行政起诉状，该院未予受理。2012年10月12日，胡遂祥向狼山派出所索要被诉行政处罚决定书，狼山派出所向胡遂祥提供了被诉行政处罚决定书复印件，并注明提供日期加盖了该所公章。2015年5月14日，胡遂祥向南通市中级人民法院提起行政诉讼，南通市中级人民法院受理后裁定本案由南通市港闸区人民法院管辖。
一审过程中，胡遂祥认为2007年10月14日崇川公安分局作出被诉行政处罚决定期间，被关进北阁饭店，因南通市崇川区人民政府及南通市崇川区狼山镇街道办事处的工作人员轮流看管等行为，申请追加南通市崇川区人民政府及南通市崇川区狼山镇街道办事处为共同被告。一审法院认为，南通市中级人民法院指定审理的是崇川公安分局作出的治安行政处罚一案，而胡遂祥主张的南通市崇川区人民政府及南通市崇川区狼山镇街道办事处的工作人员轮流看管胡遂祥等行为，与本案治安行政处罚非同一或者同类行政行为，依法不属于可以合并审理的范围，而且南通市港闸区人民法院也无权审理南通市崇川区人民政府为被告的行政案件。2016年1月22日，南通市港闸区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项、第二十七条之规定，口头决定驳回胡遂祥追加南通市崇川区人民政府及南通市崇川区狼山镇街道办事处为共同被告的申请。同时告知胡遂祥如不服决定，可以口头或书面申请复议一次。胡遂祥未申请复议。
一审法院认为，关于狼山派出所对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着治安行政案件原则上由违法行为发生地的公安机关管辖，但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案是一起群体性的事件，违法行为发生地在南通市文峰饭店，但引发胡遂祥信访的根本问题发生在胡遂祥的居住地，由居住地公安机关管辖更�利于公安机关对胡遂祥扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查。故本案由狼山派出所管辖并无不当。
关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，胡遂祥明知自己的行为会影响交通工具的正常行驶，却不听工作人员的劝阻，与其他上访户一起在文峰饭店前的路上拦截机动车，造成现场秩序混乱，机动车不能正常行驶，胡遂祥违法的事实有其本人的陈述、多份相互印证的证人证言予以证实，被诉行政处罚决定事实清楚、主要证据充分。胡遂祥关于被诉行政处罚决定认定事实错误的主张不能成立，依法不予采纳。
关于被诉行政处罚�定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。从以上规定可见，当事人在行政程序中依法享有知情权、参与权、陈述权、申辩权、救济权。本案中，狼山派出所于2007年9月1日依法受理胡遂祥妨碍交通工具正常行驶一案后，于9月2日依法传唤胡遂祥到狼山派出所接受询问，向多个在场目击证人进行调查取证，9月5日依法告知胡遂祥违法事实和拟作出行政处罚的理由、依据及依法享有陈述、申辩的权利。9月28日，狼山派出�以案情复杂为由向崇川公安分局申请延长办案期限三十日，因需对胡遂祥作出拘留的行政处罚，狼山派出所将案件上报崇川公安分局处理，崇川公安分局于10月14日作出被诉行政处罚决定，并于10月16日送达胡遂祥。被诉行政处罚决定经过立案、调查、告知、作出决定、送达等法定程序，程序合法。胡遂祥认为受案登记表中案件来源不明、没有上级交办的手续，登记表中多处空白、没有承办人签字、简要案情没有证据证实等程序违法，经审查，本案的案件来源和报案方式是上级领导交办，并非报案人报案，故报案人一栏为空白符合客观实际；受案登记表中的简要案情是立案时初步掌握的情况，并非作出行政处罚最终认定的事实，受案登记表中有办案部门负责人的签字，故受案登记表并无违法之处。
至于胡遂祥主张崇川公安分局未经上级公安机关即南通市公�局批准延长办案期限，构成超期办案的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上级公安机关批准，可以延长三十日。第一百四十八条规定，行政拘留处罚由县级以上公安机关或者出入境边防检查机关决定。依法应当对违法行为人予以行政拘留的，公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门应当报其所属的县级以上公安机关决定。本案中，狼山派出所虽然是崇川公安分局的派出机构，但法律已赋予其部分治安管理处罚权，故狼山派出所具有独立的执法主体资格。本案由狼山派出所受理、调查，因案情复杂，由当时的办案机构狼山派出所向其上级主管机关崇川公安分局申请延长办案期限，符合上述规定。对胡遂祥主张延长办案期限未经上级公安机关批准违法的理由不予支持。
至于被诉行政处罚决定的送达程序是否合法的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第一款第（二）项规定，作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达；被处理人拒绝的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明；被处理人不在场的，公安机关应当在作出决定的七日内将决定书送达被处理人，治安管理处罚决定应当在二日内送达。本案中，崇川区公安分局提供附卷的决定书中注明2007年10月16日向胡遂祥送达被诉行政处罚决定，因胡遂祥拒绝签字，两个办案民警予以注明、签字并请在场人见证送达，崇川公安分局的送达符合公安机关办理行政案件程序规定。胡遂祥以2012年10月12日狼山派出所提供的被诉行政处罚决定书复印件来否认崇川公安分局2007年10月16日送达的事实，但胡遂祥对崇川公安分局的行政处罚不服，已于2007年11月26日向南通市崇川区人民法院邮寄行政起诉状，说明胡遂祥已收到崇川公安分局送达的被诉行政处罚决定书，胡遂祥提供的狼山派出所2012年10月12日的被诉行政处罚决定书复印件，只能说明胡遂祥再次要求狼山派出所向其提供被诉行政处罚决定书，不能因此而否认崇川公安分局送达行为的合法性。
关于被诉行政处罚决定适用法律是否正确的问题。胡遂祥认为其到文峰饭店向中央十八家新闻媒体记者反映拆迁问题是正当行为，不属于扰乱公共场所秩序的违法行为，被诉行政处罚缺少法律依据。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民�府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。但《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，胡遂祥称到南通市文峰饭店向中央十八家新闻媒体记者反映拆迁问题，但胡遂祥应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项，而南通市文峰饭店不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能。胡遂祥在南通市文峰饭店通过拦截车辆的方式企图反映问题不是合法的信访方式，其行为在客观上对南通市文峰饭店周边正常的公共场所秩序造成了危害。胡遂祥的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（四）项规定的非法拦截交通工具，影响交通工具正常行驶的行为。崇川公安分局根据胡遂祥实施违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等因素，在法律、法规规定的处罚范围和幅度内作出行政处罚，量罚适当。即使胡遂祥确有合法权益受到侵害，该情形也不能成为其选择非正常信访渠道反映问题，免受治安管理处罚的正当理由。故胡遂祥关于其行为不构成扰乱公共场所秩序的违法行为，被诉行政处罚决定缺少法律依据的主张不能成立，依法不予支持。
一审法院综合以上分析判断，认为被诉行政处罚决定事实清楚、主要证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，依�应予支持。胡遂祥的诉讼理由不能成立。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出驳回胡遂祥要求撤销崇川公安分局作出的崇公（狼）决字[2007]2993号《公安行政处罚决定书》的诉讼请求的判决。
上诉人胡遂祥向本院提起上诉称，1、一审判决认定事实不清。胡遂祥系因拆迁事宜进京上访被强行带回南通后，拒签拆迁协议的情况下才被行政拘留的，一审法院对此未予认定。崇川公安分局认定胡遂祥拦截机动车的证据仅有翁某、张某、周某等人的证人证言，而翁某、张某等均是之前非法审讯胡遂祥的办案人员，因而证言不具有证明效力。一审判决认定胡遂祥拦截机动车的时间为2007年8月22日上午8点多，而崇川公安分局拘留决定书认定事发时间为9时许。2、一审审理程序违法。崇川区人民政府与崇川公安分局共同对胡遂祥实施了违法�为，应列为共同被告，一审法院对此未予理涉。胡遂祥2007年11月26日就提起诉讼，而一审法院直至2015年11月12日才立案。3、崇川公安分局行政处罚程序违法。主要表现在：受案登记表记载的报案方式“领导交办”没有依据；案涉处罚决定由崇川公安分局作出，延长办案期限应由崇川公安分局向上级公安机关提出申请，本案中狼山派出所申请延长办案期限，并由崇川公安分局批准不符合规定；行政处罚决定未依法送达，胡遂祥直至2012年11月12日才从狼山派出所取得；被拘留人家属通知登记表记载的证人身份不明；行政处罚决定是2007年10月14日作出的，应及时执行，但10月20日才实际执行，说明20日之前胡遂祥因进京信访事宜实际已被关押，与行政拘留执行回执涂改的执行日期能够相互印证。
被上诉人崇川公安分局未提交书面答辩状。
胡遂祥提起上诉�，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于被诉行政处罚行为认定事实是否清楚的问题。胡遂祥认为，其系因拒签拆迁协议而被行政拘留的，且崇川公安分局认定胡遂祥拦截机动车的证据仅有翁某、张某、周某等人的证人证言，证人与胡遂祥进京信访事宜存在利害关系，故证言不具有证明效力，认定胡遂祥拦截机动车的事发时间没有查清。本院经审查被上诉人崇川公安分局一审所举证据，崇川公安分局的崇公（狼）决字[2007]2993号《公安行政处罚决定书》，已经认定2007年8月22日，胡遂祥因房子被强拆，到文峰饭店找中央十八家新闻记者上访的事实。崇川公安分局作出行政处罚决定是基于胡遂祥非法拦截机动车的行为，没有证据证明崇川公安分局�出处罚决定以胡遂祥是否签订拆迁协议为前提条件。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，认定胡遂祥非法拦截机动车的事实有胡遂祥本人的陈述以及现场目击证人翁某、张某、周某、陈某、瞿某、朱某、戴某等人的证人证言。胡遂祥虽然没有在2007年9月2日狼山派出所对其询问时所制作的笔录上签字，但根据《公安机关办理行政案件程序规定》有关制作询问笔录的程序性要求，被询问人拒绝签名或者捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。办案人民警察应当在询问笔录上签名。崇川公安分局所作询问笔录符合相关规定要求，该询问笔录符合证据的法定形式要求。
根据行政�讼证据规则，证人是知道案件事实的人。除不能正确表达意志以及与当事人存在利害关系的人以外，证人所作的证言应当依据证据规则予以审查并确定其证明效力。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十六条规定，法庭应当根据案件的真实情况，从证据形成的原因，发现证据时的客观环境，证据是否为原件、原物、复制件、复制品与原件、原物是否相符，提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系，影响证据真实性的其他因素等方面审查证据的真实性。本案中，证人翁某、张某、周某、陈某、瞿某、朱某、戴某等人均系事发当天的现场目击者，且与胡遂祥无利害关系，所作证人证言具有证明效力，且证人证言之间相互印证，足以证明胡遂祥与其他上访户一起在文峰饭店前的路上拦截机动车，造成现场秩序混乱，机动车不能正常行驶的违法事实。
关于被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。胡遂祥上诉认为案涉行政处罚在案件来源、办案期限、送达程序等方面存在多处违法。本院认为，首先，公安机关受理案件的来源有报案、控告、举报、工作中发现等多种方式，上级公安机关在工作中发现需要调查、处罚的违法行为，有权指令有管辖权限的公安机关或派出机构调查处理。本案中，狼山派出所因崇川公安分局工作中发现并交办处理，受理胡遂祥妨碍交通工具正常行驶一案并无违法之处；其次，狼山派出所虽然是崇川公安分局的派出机构，但法律已赋予其部分治安管理处罚权，因而具有独立的执法主体资格，鉴于本案案情重大、复杂，狼山派出所经崇川公安分局批准延长办案期限符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条的规定。第三，关于本案行政处罚决定书送达程序是否合法�问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》的送达程序，公安机关作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达；被处理人拒绝的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明；被处理人不在场的，公安机关应当在作出决定的七日内将决定书送达被处理人，治安管理处罚决定应当在二日内送达。受送达人拒绝接收或者拒绝签名和盖章的，送达人可以邀请邻居或者其他见证人到场，说明情况，把文书留在受送达人处，在送达回执上注明拒绝的事由、送达日期，由送达人、见证人签名或者捺指印，即视为送达。本案中，崇川区公安分局2007年10月14日作出处罚决定，2007年10月16日向胡遂祥送达被诉行政处罚决定，因胡遂祥拒绝签字，两名办案民警予以注明、签字并请在场人见�送达，崇川公安分局的送达符合公安机关办理行政案件程序规定。况且，胡遂祥2012年10月12日从狼山派出所取得被诉行政处罚决定书复印件来否认崇川公安分局2007年10月16日送达的事实，与其2007年11月26日向南通市崇川区人民法院提起行政诉讼的事实相互矛盾，胡遂祥所举证据不能否认送达行为的合法性。此外，崇川公安分局在行政程序中，告知了胡遂祥作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有的陈述、申辩等权利，且在作出行政拘留处罚决定后，及时通知胡遂祥的家属，并将处罚情况和执行场所通知了胡遂祥的家属，以上程序均符合《中华人民共和国治安管理处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》的相关执法规定要求。
综上，上诉人胡遂祥的上诉理由不能成立。被诉行政处罚决定证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程�合法，处罚适当。一审法院经审理所作驳回胡遂祥诉讼请求的判决正确，且审理程序亦无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人胡遂祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志新
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年七月六日
书 记 员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；