江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第0157号
上诉人（原审原告）朱玉英。
上诉人（原审原告）陈卫英。
两上诉人共同委托代理人陈岳。
被上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人江航，局长。
委托代理人朱卫东。
委托代理人刘晓梅。
被上诉人（原审第三人）启东博文工程塑料有限公司，住所地启东滨江精细化工园上海路。
法定代表人陆治昌，总经理。
委托代理人孙美。
上诉人朱玉英、陈卫英因与被上诉人南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）劳动、社会保障行政复议一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字00047号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年7月3日公开开庭进行了审理。上诉人朱玉英及两上诉人的共同委托代理人陈岳，被上诉人南通人社局的委托代理人朱卫东、刘晓梅，被上诉人启东博文工程塑料有限公司（以下简称博文公司）的委托代理人孙美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年9月1日，朱玉英、陈卫英进入博文公司从事看釜和检料工作，双方签订了劳动合同。朱玉英、陈卫英一直工作至2013年8月31日。2013年9月5日，朱玉英、陈卫英与博文公司签订了《劳动关系（实为雇佣关系）结止协议》，约定双方自2013年8月31日起终止劳动关系，工资结算至2013年8月31日；公司支付朱玉英、陈卫英慰问金各2000元。同时约定协议签定后，双方因劳动关系存续期间产生的所有权利和义务即行终止，两上诉人放弃对工资、加班工资、社保等事宜主张及请求的权利。朱玉英、陈卫英实际各领取了2000元慰问金。
2013年9月16日，朱玉英、陈卫英向启东市人力资源和社会保障局（以下简称启东人社局）提出投诉，要求博文公司支付加班费各32940元。9月23日，启东人社局向朱玉英发出通知，通知载明“你来信请求启东博文工程塑料有限公司支付加班费事项。因你的投诉材料不详，根据《劳动保障监察条例》和《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》的有关规定，现告知你：请你本人尽快携带身份证原件、在原公司上班的考勤卡、出入证、工资条等相关依据，到市劳动保障监察大队接受调查询问，补正材料”。
2014年1月20日，朱玉英、陈卫英向南通人社局提出行政复议申请，请求事项为：一、要求博文公司支付二申请人加班费各32940元。二、具体数额应根据博文公司提供的考勤记录原件为准。1月22日，南通人社局作出通人社复不受（2014）1号《行政复议不予受理决定书》。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议的受理范围及复议机关审查的期限。该法第二条规定了行政复议法适用范围，具体来说包涵两层含义，一是申请行政复议的对象是“行政机关的具体行政行为”，包括作为和不作为；二是申请行政复议的前提是行政机关的具体行政行为“侵犯行政相对人的合法权益”，这种侵害，可以是实际上已经成为事实的侵害，也可以是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为构成了侵害。行政复议是指行政相对人，即公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，依据行政复议法的规定，向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对行政机关的具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。行政复议原则上只限于解决行政争议，民事纠纷和其他争议只有在法律有明文规定的情况下才会被纳入审查对象。
根据《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条的规定，用人单位安排加班不支付加班费的，劳动行政部门有权责令用人单位限期支付。《劳动保障监察条例》第十三条规定，对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。根据上述规定，朱玉英、陈卫英向启东人社局提出投诉，要求博文公司支付加班费，属于启东人社局劳动保障监察职责范围。但朱玉英、陈卫英向南通人社局提出复议申请的事项仍然应当是行政机关作出的具体行政行为，包括作为或者不作为。至于朱玉英、陈卫英认为其申请的事项符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定的情形。从该法第六条第（九）规定的内容来看，该项规定行政复议的对象仍然是行政机关的具体行政行为，只不过是一种消极的行政行为，即行政不作为。本案中，朱玉英、陈卫英向被告南通人社局提出行政复议申请的具体请求事项为：“一、要求博文公司支付二申请人加班费各32940元。二、具体数额应根据博文公司提供的考勤记录原件为准。”该行政复议请求事项所针对的对象显然不是行政机关的具体行政行为，而是应当属于劳动争议民事范畴，可以通过民事途径解决。退一步讲，即便朱玉英、陈卫英希望按照《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条的规定，通过行政途径予以解决，那么亦应由用人单位用工所在地的劳动保障行政部门依法处理，而非向复议机关提出该申请。因此，朱玉英、陈卫英向南通人社局提出行政复议申请时要求博文公司支付加班费的申请事项不当，不属行政复议受理范围，南通人社局在规定期限内作出不予受理决定并无不当。朱玉英、陈卫英该主张当属对有关法律规范的理解偏差。
需要说明的是，虽然朱玉英、陈卫英在行政复议申请书中事实和理由部分有“对被申请人的行政不作为提出行政复议申请”的字眼，但是通常情况复议机关根据复议申请人申请事项确定行政复议审查对象，并不针对申请书事实和理由进行分析理解甚至猜测从而得出行政复议审查对象。否则，如果申请事项需要复议机关去分析理解甚至猜测的话，极易造成理解上的偏差，偏离行政复议的方向，也无法准确确定审查对象。虽然本案朱玉英、陈卫英的行政复议申请事项不属于行政复议的范围，但朱玉英、陈卫英仍可以通过民事诉讼途径，或者就行政机关的具体行政行为依法申请行政复议。
需要指出的是，南通人社局作为行政复议机关，在审查行政复议申请材料时，发现申请人提出的申请事项不属于行政复议范围的，应当从有利于解决行政争议，减少当事人讼累角度出发，阐明不符合受理的理由，告知申请人可以修改申请事项或者指明实质解决行政争议的路径。综上，原审法院遂判决驳回朱玉英、陈卫英的诉讼请求。
朱玉英、陈卫英不服，向本院提起上诉称，1、朱玉英、陈卫英未将启东人社局的行政行为列入行政复议申请的请求事项属于瑕疵，南通人社局以此为由不予受理错误；2、朱玉英、陈卫英在起诉状中列明了第三人启东人社局，一审法院未将该局列为第三人程序违法。请求二审法院撤销一审判决，判决南通人社局重新作出具体行政行为。
南通人社局答辩称，两上诉人请求复议机关责令博文公司支付加班费显然不属于行政机关的具体行政行为，该局不予受理决定事实清楚、程序合法、适用法律准确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
博文公司的答辩意见同一审答辩意见。
朱玉英、陈卫英提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据原审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1、南通人社局所做的行政复议不予受理决定是否具有法律依据；2、原审法院未将启东人社局列为本案的第三人是否构成程序违法。
关于南通人社局所做的行政复议不予受理决定是否具有法律依据的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定可以看出，行政复议的范围仅限于行政行为，即具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员在行政管理活动中行使职权的行为。本案中，朱玉英、陈卫英在向南通人社局提出的行政复议申请书中的请求事项明确为：1、要求博文公司支付二申请人加班费各32940元。2、具体数额应根据博文公司提供的考勤记录原件为准。该请求事项不属于行政行为，而是属于民事争议，对于复议请求事项，当事人应当尽可能的予以明确，不能苛求行政机关对每一行政复议申请予以总结分析从而归纳当事人请求事项的本意。故南通人社局作出不予受理行政决定并不违反法律规定。
关于原审法院未将启东人社局列为本案的第三人是否构成程序违法的问题。《行政诉讼法》第二十七条规定，同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十二条规定，复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。对于是否通知第三人参加诉讼，应当由法院依法决定，而并不以当事人起诉时所列为准，朱玉英、陈卫英对南通人社局的不予受理行政复议决定不服提起诉讼，法院审查的是南通人社局对行政复议申请不予受理的合法性。故原审法院未追加启东人社局为本案第三人并不违反法律规定，亦不构成程序违法。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。朱玉英、陈卫英的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱玉英、陈卫英红负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 羽 梅
代理审判员 仇秀珍代理审判员张祺炜
二〇一四年八月十七日
书 记 员 吴 彩 丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；