湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湘高法行终字第190号
上诉人（原审原告）：涟源市龙塘镇观塘村村民委员会。
负责人：李志祥，该村代理村主任。
委托代理人：李忠元，该村村民。
委托代理人：李志雄，该村村民。
被上诉人（原审被告）：涟源市人民政府。住所地：湖南省涟源市政府机关大院。
法定代表人：谢学龙，该市市长。
委托代理人：胡凌云，该市政府法制办干部。
原审第三人：涟源市龙塘镇人民政府。住所地：涟源市龙塘镇。
法定代表人：王湘军，该镇镇长。
委托代理人：吴熙灿，该镇政府干部。
原审第三人：涟源市龙塘镇文礼村村民委员会。
法定代表人：刘桂培，该村村主任。
委托代理人：刘献军，该村村民。
委托代理人：刘孟红，该村村民。
原审第三人：涟源市龙塘镇建兴村村民委员会。
法定代表人：刘桂平，该村村主任。
委托代理人：刘加庆，该村村民。
委托代理人：刘喜林，该村村民。
上诉人涟源市龙塘镇观塘村村民委员会与被上诉人涟源市人民政府、涟源市龙塘镇人民政府、涟源市龙塘镇文礼村村民委员会、涟源市龙塘镇建兴村村民委员会土地行政确权一案，娄底市中级人民法院于2013年12月17日作出（2013）娄中行初字第4号行政判决。涟源市龙塘镇观塘村村民委员会不服，提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
娄底市中级人民法院审理查明：1982年4月8日，原南风公社企业办向涟源县社队企业管理局呈送了请求利用农机站厂房批建水泥厂的报告，当日获得批准。同年5月，水泥厂正式动工兴建，占用了龙塘镇现行政区域内的观塘村、文礼村、建兴村三个村的茶场山地，当时以为村民架设电力设施并免交电费或抵扣农业税等方式进行了一定的补偿。1989年4月20日，南风水泥厂取得法人营业执照。2003年9月30日，南风水泥厂因不符合国家产业政策要求而关闭，并被涟源市工商行政管理局吊销法人营业执照。2004年7月13日，涟源市煤炭税费统一征收管理办公室与第三人涟源市龙塘乡政府、龙塘乡政府企业办签订了《租借场地协议》，租借原南风水泥厂部分土地，租借方式为长期，租借费用一次性给付98000元整。2004年12月22日，案外人李黄祥以涟源市祥兴农业科技开发公司的名义与龙塘乡政府企业办签订了《场地租赁协议书》，租赁原南风水泥厂厂区内除涟源市煤炭税费统征办、观塘村破碎场占用场地外的新圈定土地，租期十年。2006年1月1日，李黄祥又以涟源市祥兴农业综合开发园的名义与龙塘乡企业办签订《场地租赁协议》，租期二十年。2007年7月30日，涟源市人民政府以（2007）涟政土集字第08号集体土地占用审批单，将原南风水泥厂的集体土地15997.9平方米划拨给涟源市祥兴农业综合开发园使用。2007年11月6日，涟源市人民政府为涟源市祥兴农业综合开发园颁发了涟集用（2007）第22010702004号集体土地使用权证，该证确定的水泥厂现围墙内土地四至范围为：东抵建兴茶场土地，南抵观塘村土地，西抵观塘村田土，北抵国道207线，总面积15997.9平方米。2010年3月1日，龙塘镇政府向被告申请对原南风水泥厂使用的土地确权。2010年7月8日被告作出涟政函（2010）第40号处理决定。原告不服向娄底市人民政府申请复议，娄底市人民政府于2010年10月10日以娄府复决字（2010）26号行政复议决定书维持了该决定。原告仍不服，向娄底市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销涟政函（2010）40号土地确权的处理决定。娄底市中级人民法院于2011年5月26日作出（2010）娄中行初字第26号行政判决，判决撤销涟源市人民政府作出的涟政函（2010）第40号处理决定，并责令涟源市人民政府重新作出具体行政行为。涟源市人民政府不服该判决，上诉至湖南省高级人民法院。湖南省高级人民法院于2011年8月24日作出（2011）湘高法行终字第62行政判决，维持了娄底市中级人民法院的娄中行初字第26号行政判决。2012年7月18日，被告依法注销了涟集用（2007）第22010702004号集体土地使用权证。2012年7月12日，涟源市国土局组织观塘村、文礼村、建兴村三村村主任就争执地块进行现场踏勘，制作《原南风水泥厂土地权属争议现场测绘图》。2012年12月24日，被告根据法院判决重新作出涟政函（2012）95号处理决定：原南风水泥厂15997.9平方米土地所有权属申请人龙塘镇集体所有，土地使用权属于龙塘镇人民政府。原告不服，于2013年6月13日向法院提起行政诉讼，请求撤销涟源市人民政府涟政函（2012）95号《涟源市人民政府关于龙塘镇人民政府与观塘村村民委员会土地权属争议的处理决定》，责令被告依法重新做出具体行政行为。
娄底市中级人民法院认为，第三人龙塘镇人民政府在创办南风水泥厂之时，办理了相关的审批手续，对占用原告及建兴、文礼两村的茶场山地亦有一定的协商行为，并采取支付电费、折抵农业税等方式进行了补偿，现南风水泥厂从1982年成立至2003年关闭，实际已由南风水泥厂使用二十余年，被关闭后，龙塘镇政府又作为权利人将该地租给他人，继续行使权利，被告涟源市人民政府根据尊重历史的原则和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，将原南风水泥厂占用土地的面积确定给第三人龙塘镇政府所有并使用是正确的，应予维持。原告主张该争议地未被征用，而系租用，虽然龙塘镇政府给予占用土地补偿的形式不是一次性补偿的方式，但原告不能举出充分证据证实双方之间存在租用土地的费用数额及期限的长短，不符合租用土地的定义，故原告的诉讼主张不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决：一、维持被告涟源市人民政府涟政函（2012）95号《涟源市人民政府关于龙塘镇人民政府与观塘村村民委员会土地权属争议的处理决定》。二、驳回原告涟源市龙塘镇观塘村村民委员会的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告涟源市龙塘镇观塘村村民委员会负担。
涟源市龙塘镇观塘村村民委员会不服，提出上诉称：1、一审判决认定事实不清。虽然1982年湖南省社队企业管理局下达了关于兴建南风水泥厂的批复，但公社企业主管部门呈送的批建水泥厂的报告都将厂址设在公社农机站里，故批复并不包含办厂占地的批准。龙塘镇政府从来没有对水泥厂场地取得合法的使用权，水泥厂占用三个村的茶场用地未经任何征地批准，是典型的租借行为。2、被占用的土地是精耕细作、高效利用的土地，不是闲置荒废土地，因此，一审适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定错误。请求：撤销一审判决，撤销涟源市人民政府95号土地权属争议的处理决定。
涟源市人民政府答辩称：其作出的涟政函（2012）95号《涟源市人民政府关于龙塘镇人民政府与观塘村村民委员会土地权属争议的处理决定》尊重客观历史与事实，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，证据充分。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人涟源市龙塘镇人民政府、涟源市龙塘镇文礼村村民委员会、涟源市龙塘镇建兴村村民委员会均未提出书面答辩意见。
当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审查明的事实本院予以确认。
本院认为，龙塘镇人民政府1982年创办南风水泥厂经过了当时涟源县社队企业管理局的批准，且对建厂时占用观塘、建兴、文礼三个村的土地，采取了架设电力设施、支付电费、折抵农业税和支付现金等方式进行了补偿。南风水泥厂从1982年成立至2003年被关闭，实际已使用占用的土地二十余年。涟源市人民政府尊重历史，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，将原南风水泥厂占用的土地确定给第三人龙塘镇政府所有并使用并无不当。上诉人主张该争议地系租用，但不能举出充分证据证实，故该上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人涟源市龙塘镇观塘村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张坤世
审 判 员 夏 阳
代理审判员 黄一凡
二〇一四年九月二十三日
书 记 员 丁恒芳