山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第258号
上诉人（原审原告）鲍小平。
上诉人（原审原告）孙慧娟，系鲍小平之妻。
委托代理人龚海峰，浙江共业律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。
法定代表人张惠，市长。
委托代理人曲翔宇，威海市国土资源局政策法规科工作人员。
委托代理人梁建权，山东悦程律师事务所律师。
上诉人鲍小平、孙慧娟因诉威海市人民政府土地行政批复一案，不服威海市中级人民法院于2015年6月9日作出的（2015）威行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人龚海峰到庭参加诉讼，市政府的负责人未出庭应诉，其委托代理人曲翔宇、梁建权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年11月11日，威海市人民政府作出威政征字（2011）162号《关于收回威海电业局等单位部分国有建设用地使用权的批复》，该批复载明：“威海市国土资源局：你局《关于收回威海电业局等单位部分国有建设用地使用权的请示》（威国土请字（2011）423号）收悉，经研究批复如下：一、同意你局将位于高区世昌大道北、古寨西路东，属威海电业局以出让方式取得的工业用地17603.5平方米，属鲍小平以出让方式取得的工业用地3112.6平方米，……共计37193.5平方米国有建设用地使用权依法收回。二、收回土地及地上建筑物、构筑物及其他附属设施的补偿按市政府有关政策执行，具体由你局按与建设用地使用权人签订的《收回国有建设用地使用权协议书》组织实施。三、收回国有建设用地使用权的具体事宜，由你局负责办理。”
原审法院确认以下事实：2010年，威海市国土资源局与原告鲍小平签订《收回国有土地使用权协议书》，约定根据威海市世昌大道改造的需要，经威海市国土资源局与原告鲍小平共同协商，达成协议。原告鲍小平同意威海市国土资源局代表被告威海市人民政府将位于世昌大道北、古寨西路东的3122.6平方米（4.67亩）国有建设用地使用权（出让的工业用地）依法收回，按经批准的新的规划设计条件依法公开拍卖（挂牌）出让。同时，双方就补偿事宜达成协议。该协议载明：“本协议经甲、乙双方法定代表人签字加盖公章并经政府批准后生效。”2011年11月11日，威海市国土资源局作出威国土请字（2011）423号《关于收回威海电业局等单位部分国有建设用地使用权的请示》，同日，被告威海市人民政府作出威政征字（2011）162号《关于收回威海电业局等单位部分国有建设用地使用权的批复》，同意威海市国土资源局将位于世昌大道北、古寨西路东，属鲍小平以出让方式取得的工业用地3112.6平方米国有建设用地使用权依法收回；收回土地及地上建筑物、构筑物及其附属设施的补偿按市政府有关政策执行，具体由威海市国土资源局与建设用地使用权人签订的《收回国有土地使用权协议书》组织实施。原告不服被告作出的土地行政批复行为，向山东省人民政府提起行政复议，山东省人民政府于2014年10月11日作出鲁政复决字（2014）533号行政复议决定书，维持该土地行政批复行为。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……”故人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回用地单位的国有土地使用权，人民政府的审批行为在一般情况下只是土地行政主管部门收回国有土地使用权之前的内部审批行为，并不直接产生收回国有土地使用权的外部法律效果。但是，本案中，威海市国土资源局与原告鲍小平签订的《收回国有土地使用权协议书》中明确约定，该协议经甲、乙双方法定代表人签字加盖公章并经政府批准后生效，因此，威海市人民政府作出批复的行文对象虽是威海市国土资源局，但该批复客观上产生了《收回国有土地使用权协议书》生效的外部法律效果，故被诉土地行政批复行为属于行政诉讼的受案范围。为实施涉案土地规划及进行威海市世昌大道改造的需要，威海市国土资源局与原告签订协议之后，向被告威海市人民政府呈报收回原告土地使用权的请示，被告依请示作出威政征字（2011）162号批复，同意收回原告土地使用权，故被诉土地批复行为符合《土地管理法》第五十八的规定，依法应予维持。关于《收回国有土地使用权协议书》是否合法有效及履行问题，不属于本案的审查范围，且威海火炬高技术产业开发区人民法院对此已经立案受理，故在本案中对此不予审查认定。
威海市国土资源局与原告鲍小平于2010年就收回原告享有的国有建设用地使用权及相关补偿事宜达成一致，并签订《收回国有土地使用权协议书》，协议签订时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未实施，威海市国土资源局系依据《土地管理法》相关规定以协议方式收回国有土地使用权，故原告主张本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对被诉土地批复行为进行审查，理由不当，不予支持。被诉土地行政批复并非行政许可，故原告认为被告作出被诉土地行政批复行为需要进行公告无法律依据，亦不予支持。
综上，被诉行政土地批复行为符合相关法律规定，依法应予维持。原告诉讼请求不当，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告鲍小平、孙慧娟的诉讼请求。
鲍小平、孙慧娟上诉请求撤销原审法院判决，并依法支持上诉人的诉讼请求。理由如下：（一）原审法院认定事实不清。1、原审法院认定被上诉人根据《土地管理法》第五十八条规定作出的涉案收回土地使用权批复属于内部审批行为是错误的。2、根据《土地管理法》第五十八条规定，人民政府收回土地使用权应当具备一定的条件，而原审法院未查明被上诉人收回土地使用权的目的属于事实不清。3、原审法院在《收回国有土地使用权协议书》明显违法无效的情形下未予审查，而又以《收回国有土地使用权协议书》签订时间在《国有土地上房屋征收与补偿条例》之前为由，否认涉案批复应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的事实明显错误。4、原审法院未查明征收补偿情况属于认定事实不清。（二）被诉收回土地使用权的批复作出时间在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之后，原审法院认定涉案收回土地使用权批复不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》系适用法律错误。
被上诉人威海市人民政府答辩称：（一）原审法院判决认定事实清楚。1、原审法院认定被诉土地行政批复属于内部行政行为准确。2、威海市国土资源局代表威海市人民政府与鲍小平已经签订了含有补偿内容的协议，表明鲍小平自愿同意威海市人民政府收回国有土地使用权，被上诉人出具被诉土地行政批复符合上诉人的意愿，没有对上诉人的实体权利产生额外影响。3、根据协议的内容，可以证实上诉人明知收回国有土地使用权的目的。4、威海市国土资源局代表威海市人民政府与鲍小平签订的协议是双方真实意义表示，合法有效。（二）原审法院判决适用法律正确。《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年实施，威海市国土资源局代表威海市人民政府与鲍小平签订协议的时间是2010年，本案是对2010年签订协议所涉及收回国有土地使用权的批复，符合《土地管理法》第五十八条的规定。请求驳回上诉，维持原判。
当事人在原审中向法院提供的证据已随案移送本院（详见原审行政判决书）。经庭审，合议庭同意原审判决确认的程序性事实。
本院认为：
本案主要争议焦点在于被上诉人威海市人民政府作出的《关于收回威海电业局等单位部分国有建设用地使用权的批复》是否符合法律规定。
其一，关于本案涉及的适用法律问题。上诉人主张被诉收回土地使用权的批复作出时间在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之后，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。但本案中被上诉人作出被诉土地行政批复，前提是2010年威海市国土资源局代表威海市人民政府与鲍小平已经签订了《收回国有土地使用权协议书》，被上诉人据此适用《土地管理法》的相关规定收回国有土地使用权，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的适用条件并不相同，故不存在违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定的情况。
其二，关于被上诉人威海市人民政府作出的《关于收回威海电业局等单位部分国有建设用地使用权的批复》是否符合法律规定的问题。《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项、第（二）项规定了可以收回国有土地使用权的情形，威海市国土资源局代表威海市人民政府与鲍小平签订的《收回国有土地使用权协议书》中也明确了收回国有土地使用权的目的，被上诉人威海市人民政府作出威政征字（2011）162号批复，同意收回上诉人的土地使用权，符合《土地管理法》第五十八的规定，原审法院在该问题上不存在认定事实不清的问题。上诉人在庭审中的陈述意见，表明其主要认为被上诉人对收回土地使用权后的补偿不合理，《土地管理法》也规定了依照第五十八条第一款第（一）项、第（二）项规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿，但针对该问题上诉人应当通过其他途径解决。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 侯 勇
代理审判员 王永鹏
代理审判员 孙晓峰
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 杜钰越