安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜行终字第00039号
上诉人（一审原告）：宿松县指尖缘网吧，住所地宿松县孚玉镇龙门路。
法定代表人：施斌斌，宿松县指尖缘网吧经理。
委托代理人：李远，宿松县指尖缘网吧副经理。
被上诉人（一审被告）：宿松县公安局，住所地宿松县孚玉镇孚玉西路，机构代码00313207-6。
法定代表人：凌勇，宿松县公安局局长。
委托代理人：石贵明，宿松县公安局副局长。
委托代理人：张磊，宿松县公安局法制室主任。
上诉人宿松县指尖缘网吧因诉宿松县公安局公安行政处罚一案，不服宿松县人民法院（2014）松行初字第00005号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年5月20日依法组成合议庭，于2014年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人宿松县指尖缘网吧法定代理人施斌斌及其委托代理人李远，被上诉人宿松县公安局的委托代理人石贵明、张磊，到庭参加诉讼。现本案已审理终结。
宿松县指尖缘网吧起诉称：2013年12月11日，被告宿松县公安局下属网安大队民警数人，在未出示检查通知书、检查证的情况下进入原告经营场所进行检查，称原告“未按规定核对上网消费者的有效身份证件”。2013年12月12日被告向原告送达了宿公（网）决字（2013）518号公安行政处罚决定书。为此，诉至法院请求：1、依法撤销被告对原告所作的宿公（网）决字（2013）518号公安行政处罚决定书；2、判决由被告承担诉讼费。
一审法院认定：原告系2013年3月14日注册登记的提供互联网上网服务的企业，住所地宿松县孚玉镇龙门路。2013年12月11日，被告宿松县公安局网安大队民警对原告检查时发现上网消费者苏凯（1987年10月25日生）没有携带有效身份证件到指尖缘网吧要求上网，收银员周鹏见对方未出示身份证，便用事先准备好的临时卡帮助其上网消费（身份信息为杜利新）。当日被告口头传唤网吧工作人员施张国、周鹏进行询问。2013年12月12日，被告向原告制作了《公安行政处罚》告知笔录，2013年12月12日，被告以原告未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件为由，依据《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条第（三）项的规定，向原告作出了宿公（网）决字（2013）518号公安行政处罚决定书，决定给予原告警告并处15000元罚款的行政处罚。
一审法院认为：国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条规定：“公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理；”第二十三条又规定：“互联网上网服务营业场所经营单位应对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，并记录有关上网信息。登记内容和记录备份保存时间不得少于60日，并在文化行政部门、公安机关依法查询时予以提供。登记内容和记录备份在保存期内不得修改或者删除。”因此，上网消费者的入场实名登记与否及内容属于公安机关的行政检查范畴。被告宿松县公安局对辖区内的经营性网吧具有进行行政检查监督管理的行政执法主体资格。被告根据检查笔录、现场检查表、网吧电脑屏幕图片和对原告工作人员的询问笔录认定原告网吧未按规定对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，且为上网消费者提供事先准备好的他人身份信息帮助上网的事实清楚，证据充分。本案经被告受案、调查、处罚审批、告知并依法送达处罚决定书等，符合相关规定，程序合法。被告依据《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条第（三）项的规定，给予原告警告并处15000元罚款的行政处罚，适用法律正确、量罚适当。因此，原告指尖缘网吧要求撤销被告宿松县公安局作出的行政处罚的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定判决，维持被告宿松县公安局宿公（网）决字（2013）518号公安行政处罚决定。案件诉讼费50元由原告宿松县指尖缘网吧承担。
宿松县指尖缘网吧上诉称：一、一审查明的事实不清。⑴任何网吧的整体运营模式者是建立在对全部上网消费者的身份证件进行核对、登记方能正常开机登入网络的基础之上的。所以，网吧作为企业，只要正常运营，根本不可能存在“未按规定核对、登记上网消费者有效证件”的现象。被上诉人在本案中所发现的，仅是个别消费者身份证件登记不规范而已。这与网吧存在未按规定核对、登记上网消费者身份证件的企业行为，完全是两个不同的概念。前者属企业内部经营中的员工个人行为，不属企业违法违规，《条例》对此行为并未规定由行政机关监管及处罚；⑵被上诉人提供的“未按规定核对、登记上网消费者有效证件”违法事实的证据是非法和无效的。二、被上诉人的主体不适格。⑴《条例》第四条对各行政机关对网吧的监管职责进行了列举式分配，其中规定公安机关对网吧的管理职责是对“信息网络安全、治安及消防安全”监督管理这三项，没有其他职责，根本没有规定公安机关对网吧具有“行政检查监督管理”职责；⑵《条例》第二十三条规定网吧经营者“应当核对、登记上网消费者的有效身份证件”的义务事项，明确规定属于网吧经营活动。即该事项由文化行政部门实施监督管理，不属于被上诉人的职责范围；⑶《条例》第三十一条罚则列举了五种违法行为，规定由文化行政部门、公安机关依据“各自的职责”分别实施行政处罚。其中“未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件及记录有关上网信息的”，并不涉及规定哪个行政机关的监管职责；⑷一审法院将“行政检查监督管理”职权，赋予公安机关，没有任何法律依据。三、本案程序问题。⑴没有任何法律、法规、规章规定被上诉人可以对网吧经营场所及经营活动进行检查，被上诉人进入上诉人经营场所“检查”没有依法出具“检查通知书”、“检查证”；⑵被上诉人进入上诉人经营场所“检查”仅是查验上网消费者身份证件，网吧当日并未发生刑事或者治安案件；⑶罚款15000元的行政处罚决定与告知笔录同时送达，剥夺了上诉人在三日内申请听证的权利；⑷15000元罚款属于顶格重大处罚，没有经过集体讨论。综上，请求二审法院依法撤销一审判决及被上诉人所作出的宿公（网）决字（2013）518号公安行政处罚决定。
宿松县公安局答辩称：一、答辩人认定上诉人违法事实清楚、证据充分。2013年12月11日19时45分，答辩人网安大队在对“指尖缘”网吧进行日常执法监督检查时发现收银员在明知上网消费者苏某未携身份证件等有效身份证件的情况下，用事先做好的杜某某的身份证信息上网帮助苏某消费。以上事实有“指尖缘”网吧管理员、收银员、上网消费者苏某的询问笔录和现场拍摄的网吧收费电脑屏幕照片、查检笔录等证据证实。⑴《条例》第二十三条规定，互联网上网服务营业场所经营单位应当对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，并记录有关上网信息。登记内容和记录备份保存时间不得少于60日，并在文化行政部门、公安机关依法查询时予以提供。该条例明确规定了网吧经营单位应当遵守守对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，并记录有关上网信息的规定；⑵《公安机关办理行政案件程序规定》明确了检查、询问是公安机关查明违法事实进行调查取证的行政措施。二、《条例》第二十三条赋予了文化部门、公安机关都有对登记内容和记录备份有依法查询的职责，也同时规定了网吧对上网消费者有效证件进行核对、登记的义务。三、答辩人的行政处罚是依照法定程序进行的。《条例》第二十三条也规定公安机关可以通过比对上网消费者身份信息等措施来查明网吧是否履行其法定义务。答辩人对“指尖缘”网吧作出处罚决定前，已依法告知权利，“指尖缘”网吧放弃听证。四、答辩人的处罚决定适当。“指尖缘”网吧在明知上网消费未携带有效证件的情况下，用事先做好的他人身份信息的上网卡为消费者开机上网，其主观恶意较大，性质严重。答辩人对“指尖缘”网吧作出15000元处罚决定完全适当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院予以维持。
宿松县公安局向一审法院提交了主要证据及法律依据：
1、接警登记表、受案登记表、传唤证、权利义务告知书证实被告依法办理了行政执法案件；
2、行政处罚决定书，用以证明被告对指尖缘网吧作出了行政处罚；
3、公安行政处罚告知笔录，用以证明被告在作出处罚前依法告知处罚事实和依据等；
4、对施张国、周鹏、苏凯的询问笔录证实指尖缘网吧有为未携带身份证的上网消费者提供虚假身份信息的违法行为；
5、检查笔录、现场检查表、网吧电脑屏幕图片证明指尖缘网吧存在着上网消费者未实名登记的违法行为；
6、宿松指尖缘网吧营业执照副本，用以证明指尖缘网吧的身份情况；
7、宿松县公安局当场处罚决定书证实原告曾因未按规定登记、核对上网消费者的有效身份证件的违法行为被行政处罚；
8、国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》，用以证明被告行政处罚的主体适格、程序合法、适用法律正确。
宿松县指尖缘网吧向一审法院提交主要证据：
（1）原告的营业执照、法定代理人的身份证，证实原告的身份情况；
（2）宿松县公安局宿公（网）决字（2013）518号公安行政处罚决定书，证实原告所诉的具体行政行为存在；
（3）网络经营许可证证实原告的主管部门是文化部门。
上述证据材料，一审法院已随案移交本院。
本院于2014年7月10日公开开庭审理本案时，上诉人对被上诉人向一审法院提交的被诉具体行政行为证据的质证意见与一审质证意见相同，但认为企业员工个人的工作失误不能理解为企业有违法行为；公安机关对企业的经营行为，没有“行政检查监督管理”职责；“未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件及记录有关上网信息”，并不涉及及规定由哪个行政机关监管职责；对证人的询问笔录是虚假的；没有任何法律、法规及规章规定公安机关可以进入企业经营场所“检查”；公安机关进入经营场所仅是查检上网消费者身份证件，当日未发生刑事或者治安案件；罚款决定与告知笔录同时送达，并没有经过集体讨论。被上诉人认为《条例》明确规定了网吧经营者应当遵守上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，并记录有关上网信息的规定；《公安机关办理行政案件程序规定》明确了检查、询问是公安机关查明违法事实进行调查取证的行政措施；《条例》赋予了文化行政部门、公安机关都有对登记内容和记录备份有依法查询的职责，同时也规定了网吧对上网消费者有效证件有进行核对、登记的义务；被上诉人的行政处罚是依照法定程序进行的，被上诉人在作出处罚决定前，已依法告知“指尖缘”网吧所享有权利，但其明确表示放弃听证，本院认为一审法院已随案移交上述证据可以作为定案依据，应予以确认。
综合上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，并结合本案的相关证据和事实，本案争议的焦点是宿松县公安局于2013年12月12日作出的宿公（网）决字（2013）518号公安行政处罚决定及一审判决是否合法问题。
本院认为：国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条确定，公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理。公安部在令82号《互联网安全保护技术措施规定》中明确信息网络安全包括了保障互联网网络安全和信息安全、防范违法犯罪的技术设施和技术方法以及对具有实名登记功能的网吧安全管理软件。同时，国办发（2004）19号《国务院办公厅转发文化部等部门关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治意见的通知》中要求各级公安机关要组织专门力量指导、监督网吧切实落实用户上网登记和上网信息记录留存措施，保证信息网络安全技术措施在线运行。文化部、国家工商行政管理总局、公安部、信息产业部、教育部《关于进一步深化网吧管理工作的通知》中强调文化、公安部门要监督网吧落实入场登记制度，强化网吧经营单位对身份证等有效证件的核对登记职责，切实发挥这一措施对防止未成年人进入网吧和打击防范网络违法犯罪活动的有效作用，对未按规定进行核对登记或核对登记时弄虚作假的，要依法查处等。上述规定，均已明确了公安机关对上网服务营业场所网络安全保护技术措施的运行负有检查监督管理职责，作为安全保护技术措施的组成部分，上网消费者的入场实名登记内容应属公安机关检查范畴。且《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十三条规定，互联网上网服务营业场所经营单位应当对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，并记录有关上网信息。在本案中，被上诉人提举的证据证实了上诉人未按规定对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，为上网消费者提供事先准备好的他人身份信息帮助上网的案件事实。被上诉人据此依照《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条的规定对上诉人的上述行为作出宿公（网）决字（2013）518号公安行政处罚决定，在认定事实、处罚裁量、适用法律和执法程序上并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由宿松县指尖缘网吧承担。
本判决为终审判决。
审判长 李 明
审判员 徐珂可
审判员 张建平
二〇一四年七月十一日
书记员 刘萌乔
相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条第（一）项原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。