江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏03行终154号
上诉人（原审原告）徐州市铜山区大许镇大许村六组，住所地徐州市铜山区大许镇大许村。
诉讼代表人许瑞诚，该组组长。
委托代理人朱友金，江苏彭城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区。
法定代表人刘广民，区长。
行政机关出庭负责人宗杰，区政府党组成员。
委托代理人吴永华，区法制办工作人员。
被上诉人（原审第三人）徐州市铜山区大许镇人民政府，住所地徐州市铜山区大许镇。
法定代表人张慧，镇长。
委托代理人徐鹏，大许国土所所长。
上诉人徐州市铜山区大许镇大许村六组（以下简称大许村六组）因诉被上诉人徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）为原审第三人徐州市铜山区大许镇人民政府（以下简称大许镇政府）颁发土地使用权证一案，不服徐州市铜山区人民法院（2015）铜行初字第108号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年8月5日公开开庭审理了本案。上诉人大许村六组的诉讼代表人许瑞诚及委托代理人朱友金，被上诉人铜山区政府的出庭负责人宗杰及委托代理人吴永华，被上诉人大许镇政府的委托代理人徐鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2006年4月28日，大许镇政府以土地使用者的名义向铜山区政府提出办理国有土地使用申请，同时提供原铜山县大许镇大许村民委员会出具的用地证明，该证明内容为“1980年大许乡政府建办公用房，占用大许村六组土地35亩，位置在徐邳公路南一块洼地，乡政府在使用该宗土地时，地上附着物及补偿已全部结清，至今没有发生用地矛盾和纠纷。”2006年5月16日，群众代表也提供了证明，证明地上附着物及补偿费已全部到位。铜山区政府于2006年6月1日张贴公告，将该宗23344平方米的土地确权给大许镇政府使用。铜山区政府于2006年7月14日为大许镇政府颁发了铜国用（2006）第0760号国有土地使用权证，土地总面积为23344平方米，土地类别为公共建筑，权属性质为划拨。另查明，2006年12月14日，铜山区政府批准徐州合峰纺织有限公司（以下简称合峰公司）使用涉案土地，并于2007年1月16日办理了铜国用（2007）第0012号国有土地使用权证书。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”因原铜山县人民政府为大许镇政府颁发国有土地使用权证的时间为2006年7月14日，大许村六组提起行政诉讼时间为2015年11月11日，没有超过20年期限。铜山区政府没有证据证实大许村六组在答复意见书上应该知道该行政行为的作出。并且根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定的“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起开始计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”故应认定大许村六组提起的本案诉讼未超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。原国家土地管理局于1996年2月1日实施的《土地登记规则》第二条第三款规定“土地登记分为初始土地登记和变更土地登记；初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记、名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等”。第二十三条规定：“以划拨方式取得国有土地使用权的，按照以下规定办理土地登记手续：……；（二）其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。”铜山区政府为大许镇政府办理的划拨国有土地使用权证的档案材料中，没有证据证明已经履行了相关的审批手续，故铜山区政府为大许镇政府颁发了铜国用（2006）第0760号国有土地使用权证，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《土地登记规则》相关规定。综上，铜山区政府为大许镇政府颁发了铜国用（2006）第0760号国有土地使用权证，主要证据不足，程序违法，应依法予以撤销，鉴于大许镇政府，已在涉案土地上投资建设房屋用于政府办公，现又将涉案土地有偿出让，故应确认铜山区政府为大许镇政府颁发的铜国用（2006）第0760号国有土地使用权证违法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决：确认铜山区政府于2006年7月14日为大许镇政府颁发的铜国用（2006）第0760号国有土地使用权证违法。案件受理费50元，由铜山区政府负担。
上诉人大许村六组上诉称：一、涉案的35亩耕地，原为上诉人村民的承包地（家庭联产承包），后在1994年时曾被丝织厂使用，2002年丝织厂关闭后，大许镇政府在此建设办公用房若干。2006年，大许镇政府为了出售涉案土地及其附属建筑物，让大许村委会出具了一份虚假证明，证明1980年大许乡政府就占用了这35亩地建设办公用房，补偿款已结清，没有用地矛盾纠纷。证明的落款日期为2002年4月16日，但2006年铜山区政府竟然依据这个虚假证明为大许镇政府颁发了铜国用（2016）第0760号《国有土地使用权证》，2007年初又将涉案土地低价转卖给合峰公司。现此地为闲置状态。二、原审法院适用法律错误。原审法院适用《行政诉讼法》第七十四条判决确认被上诉人的颁证行为违法，但上诉人认为本案不符合第七十四条第一款规定的情形。上诉人认为应当适用第七十条应当撤销的情形。请求二审法院依法撤销铜山区政府为大许镇政府颁发的国有土地使用权证。
被上诉人铜山区政府辩称，一审判决认定事实清楚，原大许村六组的组长及村民代表对于颁发国有土地使用权证及补偿款的事实是予以认可的。被上诉人为大许镇政府颁发国有土地使用权证在程序上虽然存在瑕疵，但没有撤销的必要。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人大许镇政府同被上诉人铜山区政府的辩论意见。
各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，各方当事人均未提交新证据。
二审经庭审质证认证，认为原审法院判决对事实和证据的认定是正确的，本院予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人铜山区政府为大许镇政府颁发的国有土地使用权证是否合法，一审判决确认铜山区政府颁发国有土地使用权证的行为违法是否正确进行了辩论。上诉人认为，大许镇政府在办证时提交的证明材料是虚假的，所有的行为都是为了将涉案土地低价卖给合峰公司。涉案土地现在处于闲置状态，合峰公司已经搬走，一审判决铜山区政府为大许镇政府颁证的行为违法，但不予撤销，对上诉人的生活造成了不利影响。上诉人要求撤销该国有土地使用权证，返还土地或按照征收土地的标准对上诉人给予补偿。被上诉人铜山区政府、大许镇政府的辩论意见同答辩意见。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。原国家土地管理局于1996年2月1日实施的《土地登记规则》第二十三条规定：“以划拨方式取得国有土地使用权的，按照以下规定办理土地登记手续：……；（二）其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。”本案中，被上诉人铜山区政府为大许镇政府颁发了国有土地使用权证，其权属性质为划拨，但在审批的档案材料中，没有相关材料能够证明已经办理了农用地转用审批手续及持有批准用地的文件，故铜山区政府为大许镇政府颁发铜国用（2006）第0760号国有土地使用权证的行政行为违法。但大许镇政府已在涉案土地上投资建设了办公用房，在取得了国有土地使用权证后又将涉案土地有偿出让给合峰公司。鉴于目前合峰公司亦通过有偿转让的方式取得了涉案土地的国有土地使用权且实际使用该涉案土地及地上建筑物，一审法院据此判决确认铜山区政府为大许镇政府颁发国有土地使用权证的行为违法，并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人徐州市铜山区大许镇大许村六组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 红
代理审判员 段淑君
代理审判员 徐 冉
二〇一六年九月二十二日
书 记 员 张文娟