广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终349号
上诉人（一审被告）平果县人民政府，住所地：平果县行政信息中心大楼。
法定代表人黄志愿，县长。
委托代理人罗启国，平果县人民政府法律顾问，广西凌盛律师事务所律师。
委托代理人黄爱芳，广西凌盛律师事务所实习律师。
被上诉人（一审原告）百色市红日房地产开发有限责任公司，住所地：百色市城北二路14号。
法定代表人刘日红，董事长。
委托代理人黄学荣，广西齐川律师事务所律师。
上诉人平果县人民政府（以下简称平果县政府）因诉百色市红日房地产开发有限责任公司（以下简称红日公司）土地行政批准纠纷一案，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人平果县政府的委托代理人罗启国，被上诉人红日公司的委托代理人黄学荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2005年8月，红日公司通过出让方式取得平果县龙江路01-01-00-1125号地块的国有土地使用权。2005年8月16日，平果县政府向红日公司颁发了平国用（2005）第1096号国有土地使用证（以下简称1096号土地使用证），登记面积为814.7平方米。2006年2月16日，平果县政府以平政函（2006）157号《关于同意红日小区立面效果图方案的批复》通过了红日公司报送的小区立面效果图方案。2007年11月23日，平果县召开党政联席会议，讨论决定：“1.凡是在50米大道一带购买的土地，政府将按照原购买时本金全部收回，由政府统一调配使用；2.凡是在县城区购买的土地，超过期限仍没有开发使用的，由县政府按照原购买时本金全部收回。”2008年3月13日，平果县政府在县城区张贴发布《平果县人民政府关于清理县城区闲置土地的通告》（以下简称清理闲置土地通告）。2008年6月4日，红日公司按平果县建设局要求缴纳小城镇配套费20250元。2009年11月30日，红日公司向平果县建设局提交《关于申请更改平果凤凰阁总平方案的报告》，并于2010年3月起一直向平果县政府申报审批。2012年6月26日，平果县政府作出平政函（2012）588号《关于百色市红日房地产开发有限责任公司（龙江路）地块有关问题的批复》（以下简称588号批复），同意平果县国土资源局（以下简称平果县国土局）依法收回红日公司龙江路宗地。2012年7月27日，平果县国土局依据588号批复作出《关于办理收回平果县马头镇龙江路地块国有建设用地使用权的通知》（以下简称收回闲置土地通知），要求红日公司交回1096号土地使用证并协助办理收回国有土地使用权的相关手续。红日公司不服，于2012年8月向百色市国土资源局申请行政复议，百色市国土资源局于同年12月14日作出了百国土资复（2012）10号行政复议决定，撤销了收回闲置土地通知。2013年3月，红日公司要求办理龙江路宗地开发建设手续时，平果县国土局以588号批复为依据予以拒绝。红日公司不服，诉至法院，请求撤销588号批复。一审法院认为：1.关于588号批复事实是否清楚、程序是否合法的问题。红日公司取得1096号土地使用证后，按程序向平果县政府及其所属有关职能部门申报开发建设。2006年2月16日，平果县政府批复通过了红日小区立面效果图方案，2008年6月4日，红日公司按照平果县建设局的要求缴纳了小城镇配套费20250元，之后也一直在申报办理案涉宗地的开发建设手续。红日公司不存在闲置土地二年的事实，平果县政府所作588号批复没有事实依据。另外，平果县政府收回案涉宗地程序违法，理由是：（1）平果县政府决定收回案涉宗地之前未依法向红日公司下达《闲置土地认定书》，仅仅送达了收回闲置土地通知，该通知因未能提供相关证据和法律依据已被百色市国土资源局复议撤销。（2）收回闲置土地通知也没有告知红日公司申请复议和提起行政诉讼的权利，此后也未书面告知其有申请听证的权利。（3）平果县政府未下达《收回国有建设用地使用权决定书》，而是以通知形式收回国有建设用地使用权，违反了《闲置土地处置办法》相关规定。2.关于588号批复是否可诉的问题。该批复已经明确收回案涉宗地，损害了其合法权益，且平果县国土局以该批复为依据，拒绝为其办理后续开发建设手续，该批复与红日公司之间有利害关系，其有权针对该批复提起诉讼。综上所述，平果县政府所作出588号批复，事实不清，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决撤销了该批复。上诉人平果县政府诉称：1.红日公司没有证据证明其已经实际开发建设案涉宗地。平果县政府于2008年3月13日发布清理闲置土地通告后，红日公司也没有提出延期开发申请，其申报总平方案、缴纳小城镇配套费等事实也不影响对案涉宗地构成闲置土地的认定。2.红日公司提出的程序事项属于平果县国土局的职权范围，与588号批复无关。3.588号批复是平果县政府与平果县国土局之间在行政组织管理过程中形成的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。4.直接涉及红日公司权利义务的是2007年12月30日印发的《县党政联席会议纪要》（平办发（2007）266号）（以下简称联席会议纪要）和2008年1月2日印发的《平果县人民政府关于处置并收回县城区闲置国有土地使用权的通知》（平政发（2008）1号）（以下简称处置闲置土地通知），平果县政府已经将涉及红日公司权利义务的内容通过清理闲置土地通告和2008年4月27日送达红日公司的《申报闲置土地登记通知书》告知红日公司，至今已逾二年起诉期限。综上，请求撤销一审判决，驳回红日公司的诉讼请求。
被上诉人红日公司辩称：1.红日公司一直按照法律规定向平果县政府及其所属有关职能部门申报开发建设案涉宗地，不存在故意闲置土地的事实。2.平果县政府未按照《闲置土地处置办法》的规定，履行闲置土地调查、认定、告知当事人听证权利、下达收回国有建设用地使用权决定书等法定程序。3.588号批复是针对特定的相对人（红日公司）、对红日公司的权利义务产生实际影响的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。4.联席会议纪要和处置闲置土地通知并非针对特定相对人，不涉及红日公司的具体权利义务，红日公司也从未知悉其内容，与本案无关。5.红日公司从未收到《申报闲置土地登记通知书》。送达回证上的签收人“马克强”不是红日公司股东或者职员，也未经红日公司授权，且显示的签收日期只有“月”和“日”，没有“年”，不能证明红日公司已经收到该通知书。6.平果县国土局依据588号批复作出收回闲置土地通知后，红日公司依法向百色市国土资源局申请行政复议，百色市国土资源局复议撤销了该通知。2013年5月，红日公司要求办理案涉宗地开发建设手续，平果县国土局于同年6月20日作出答复，以588号批复已经批准收回该宗土地使用权为由予以拒绝。红日公司不服，于同年7月向平果县人民法院提起行政诉讼，并未超过起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。经本院要求，平果县政府在二审期间提供以下新证据：1.国有土地使用权有偿划拨合同（编号：96-1014）、《关于要求办理用地批文的请示》、《关于同意变更土地使用权的批复》（平政函（2003）1209号）、《关于同意用地的批复》（平政函（2004）2号）、建设用地规划许可证（编号：（2004）2号），证明案涉宗地已经办理用地审批手续。2.《关于百色市红日房地产开发有限责任公司（龙江路）地块有关问题的报告》（平国土资报（2011）410号）（以下简称410号报告），证明588号批复是针对平果县国土局的请示就行政组织内部管理事项而作出的处理意见，不属于行政诉讼的受案范围。3.《对〈关于要求继续龙江路宗地开发建设报告〉的审查意见》、平果县人民政府办公室文件处理笺、《关于收回〈关于办理收回平果县马头镇龙江路地块国有建设用地使用权的通知〉的通知》，证明红日公司要求继续开发案涉宗地是在县政府决定收回该宗土地使用权之后。
经本院要求，红日公司在二审期间提供以下新证据：1.红日小区建筑设计方案，证明红日公司委托广西平果建筑设计院于2007年10月8日完成红日小区的建筑设计方案。2.收费项目及标准，证明平果县建设局于2008年6月批准了红日小区建筑设计方案，并通知红日公司缴纳小城镇建设配套费等费用。
经庭审质证，红日公司对平果县政府提供的上述证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为证据1不能证明红日公司闲置案涉宗地，证据2也未对案涉宗地是否为闲置土地作出认定，而是请示是否准许红日公司继续使用该宗地，证据3反证588号批复已经实际影响红日公司的权利义务，属于可诉的行政行为。平果县政府对红日公司提供的上述证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为该两份证据不能证明红日公司已经对案涉宗地进行了开发建设。
本院确认双方当事人在二审期间提供的新证据客观真实、形式合法且与本案事实相关联，可以作为本案定案根据。另，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案定案根据。据此，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院另查明：平果县政府提供的国有土地使用权有偿划拨合同、《关于同意用地的批复》等书面材料均未就案涉宗地规定动工开发建设日期。
2011年12月26日，平果县国土局向平果县政府报送的410号报告记载：“2003年12月25日，经县人民政府批准，将百色地区建筑工程公司北海分公司的土地使用者变更为百色市红日房地产开发有限责任公司，百色市红日房地产开发有限责任公司于2005年以出让方式取得814.7平方米的国有土地使用权，已补交土地出让金为149217元，并取得《国有土地使用证》﹤平国用（2005）第1096号﹥，但一直未进行建设开发。2007年12月30日，县委办公室和县人民政府办公室联合印发了《县党政联席会议纪要》（平办发（2007）266号），明确：凡是在50米大道一带购买的土地，政府将按照原购买时本金全部收回，由政府统一调配使用。我局曾于2008年6月23日以《关于要求拨付火车站前区收回闲置土地补偿金的请示》（平国土资报（2008）130号）和2010年4月21日《关于再次要求尽快拨付火车站前区收回闲置土地补偿款的请示》（平国土资报（2010）102号）两次上报县人民政府拨付收回百色市红日房地产开发有限责任公司位于马头镇龙江路的闲置地块土地补偿金，但至今仍未批复同意。现百色市红日房地产开发有限责任公司要求继续保持使用该地块，为此，我局上报县人民政府审定：一、是否批准同意百色市红日房地产开发有限责任公司继续使用该地块；二、百色市红日房地产开发有限责任公司在2005年仅补办了规划建筑基础占地面积的土地使用权出让，如县人民政府批准同意百色市红日房地产开发有限责任公司继续使用该地块，是否同意给予公司补办该地块剩余面积的土地使用权出让手续。”2012年6月26日，平果县政府作出的588号批复记载：“县国土资源局：你局《关于百色市红日房地产开发有限责任公司（龙江路）地块有关问题的报告》（平国土资报（2011）410号）收悉。经2012年6月11日县人民政府2012年度第二十七次县长办公会会议讨论，现批复如下：同意按照2007年12月30日《县党政联席会议纪要》（平办发（2007）266号）文件规定，依法收回百色市红日房地产开发有限责任公司位于马头镇龙江路3087.00平方米（合4.63亩）的国有土地使用权；对于该公司所缴纳的土地出让金及相关费用由你局和县财政局负责核实，报县人民政府审定后予以退还。”
2012年7月27日，平果县国土局依据588号批复向红日公司下达的收回闲置土地通知记载：“现根据平果县人民政府《关于百色市红日房地产开发有限责任公司（龙江路）地块有关问题的批复》（平政函（2012）588号）文件精神，我局决定收回你公司位于平果县马头镇龙江路的国有建设用地使用权。请你公司在接到此通知书后5个工作日内派员协助办理相关收回手续，并交回﹤平国用（2005）第1096号﹥《国有土地使用证》原件进行注销。”同时，平果县国土局将588号批复作为该通知附件送达红日公司。
2013年5月28日，红日公司通过平果县国土局向平果县政府递交《关于要求继续龙江路宗地开发建设的报告》。2013年6月20日，平果县国土局以《关于百色市红日房地产开发有限公司要求继续龙江路宗地开发建设报告的处理意见》书面答复红日公司称该宗地“按规定依法收回”，并再次将588号批复作为该答复的附件。
本院认为，本案的争议焦点主要在于：一是588号批复是否可诉？二是588号批复认定事实是否清楚？
一、关于588号批复是否可诉的问题
《闲置土地处置办法》（1999年4月28日起施行）第三条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，平果县国土局于2011年12月26日向平果县政府报送410号报告，认定案涉宗地为闲置土地并请示县政府如何处置。平果县政府于2012年6月26日作出的588号批复，同意按照联席会议纪要的规定，依法收回案涉宗地使用权，是对平果县国土局的上述认定及处理意见的答复。之后，平果县国土局于2012年7月27日向红日公司下达收回闲置土地通知，将588号批复作为该通知的附件送达红日公司。此时的588号批复并不对外发生法律效力，而是作为收回闲置土地通知的依据存在。但是，收回闲置土地通知被百色市国土资源局依法撤销后，588号批复作为行政机关内部的法律文件仍然存在，平果县国土局仍然以该批复为唯一依据，拒绝红日公司继续开发建设案涉宗地，已经实际上将该批复再次付诸实施，该批复的法律效果已经外化并对红日公司的权利义务产生了实际影响，依法属于行政诉讼的受案范围。
至于平果县政府提出本案起诉期限应从联席会议纪要和处置闲置土地通知作出的时间起算的主张，因该两份文件并非针对特定的相对人作出，不涉及红日公司的具体权利义务，故该主张不能成立。
综上，红日公司对588号批复不服，在法定期限内提起行政诉讼，一审法院予以受理并无不当。
二、关于588号批复认定事实是否清楚的问题
《闲置土地处置办法》（1999年4月28日起施行）第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；（三）法律、行政法规规定的其他情形。”同时，该办法第四条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案中，国有土地使用权有偿划拨合同、《关于同意用地的批复》等均未就案涉宗地规定动工开发建设日期，且红日公司已经实施了申报红日小区立面效果图方案、完成红日小区建筑设计方案、缴纳小城镇配套费等开发建设准备工作，平果县国土局应当依照上述法律规定认定案涉宗地是否属闲置土地，不仅应当查明红日公司是否存在闲置案涉宗地的事实，还应当查明案涉宗地闲置是否存在“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”的情形。平果县政府仅以联席会议纪要为依据，直接认定案涉宗地是闲置土地，属于认定事实的主要证据不足。关于588号批复程序是否合法的问题，一审判决以平果县国土局具体实施收回案涉宗地使用权的行政行为违反法定程序为由，认定平果县政府所作588号批复程序违法，属于认定事实错误。平果县政府的相关上诉理由成立，本院予以采纳。
另外，一审法院援引《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条作为裁判依据不当，应属笔误，本院予以纠正。
综上所述，上诉人平果县政府所作588号批复认定被上诉人红日公司闲置案涉宗地这一基本事实的主要证据不足，依法应予撤销。一审判决撤销588号批复，结果正确，但部分裁判理由错误，且裁判援引法条存在笔误，本院予以纠正。上诉人请求驳回被上诉人诉讼请求的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人平果县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
代理审判员 王小成
代理审判员 刘建军
二〇一六年八月十二日
书 记 员 孙宇欣