湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘03行初182号
原告湘潭市雨湖区红玫瑰酒家，住所地湘潭市建设大厦*号门面。
经营者胡建湘，女，汉族，1964年3月12日出生，住湖南省湘潭市雨湖区。
委托代理人饶汝啸，湖南湘剑律师事务所律师。
原告胡建湘，女，汉族，1964年3月12日出生，住湖南省湘潭市雨湖区。
原告刘青春，男，汉族，1961年2月6日出生，住湖南省湘潭市雨湖区。
共同委托代理人罗榆，上海建纬（长沙）律师事务所律师。
共同委托代理人胡军辉，上海建纬（长沙）律师事务所律师。
被告湘潭市雨湖区人民政府，住所地湖南省湘潭市雨湖区人民路292号。
法定代表人何锋，区长。
委托代理人钟志旭，湘潭市雨湖区人民政府工作人员。
委托代理人戴静，湖南湘晋律师事务所律师。
原告湘潭市雨湖区红玫瑰酒家（以下简称红玫瑰酒家）、胡建湘、刘青春诉被告湘潭市雨湖区人民政府（以下简称雨湖区政府）确认国有土地上房屋征收决定违法及规范性文件附带审查一案，于2016年12月7日向本院提起行政诉讼，本院2016年12月20日立案后，依法组成合议庭于2017年5月11日合并公开开庭审理了原告红玫瑰酒家、胡建湘、刘青春、黄小云、李达诉被告雨湖区政府确认国有土地上房屋征收决定违法及规范性文件附带审查三案。原告红玫瑰酒家及其委托代理人饶汝啸、胡建湘、刘青春委托代理人胡军辉、罗榆，被告雨湖区政府的委托代理人钟志旭、戴静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月14日，被告雨湖区政府因一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）项目的需要，发布潭雨政征字[2016]9号国有土地上房屋征收决定（以下简称9号征收决定），决定征收一大桥河西地段东至关圣殿广场，南至沿江路，西至解放南路、新梁街，北至罗源广场区域范围内的国有土地上的房屋。
原告红玫瑰酒家、胡建湘、刘青春诉称：原告胡建湘、刘青春拥有位于湘潭市雨湖区平政路街道中山路建设大厦4、5号门面(登记所有权人刘青春，房屋所有权证为潭房产权证湘潭市字第2100**号)、湘潭市雨湖区平政路街道建设大厦7号门面（登记所有权人刘青春，房屋所有权证为潭房产权证湘潭市字第0240**号）及湘潭市雨湖区平政路街道建设大厦8号门面（登记所有权人胡建湘、刘青春，房屋所有权证为潭房产权证湘潭市字第2013017615、20130176**号），用于经营红玫瑰酒家，以上房屋位于9号征收决定的征收范围之内。2016年10月14日，雨湖区征拆办的工作人员告知原告已发布9号征收决定，但原告至今未见雨湖区政府发布的公告或者送达该征收决定。2016年10月24日，湖南正佳房地产土地评估有限公司针对原告的房屋依次作出了正佳房评字（2016）第ZS010-055号、（2016）第ZS010-053号、（2016）第ZS010-052号《湘潭市国有土地上房屋征收分户估价报告》（以下简称估价报告），原告不服上述估价报告，依法申请了复核，复核结论维持后，原告申请了专家鉴定。2016年11月25日，湘潭市国有土地上房屋征收评估专家委员会作出了潭征评鉴字（2016）13号胡建湘户评估专家鉴定意见，维持了上述估价报告。湖南正佳房地产土地评估有限公司作出的估价报告及湘潭市国有土地上房屋征收评估专家委员会作出的专家鉴定意见的依据均为潭雨政征字[2016]9号《国有土地上房屋征收决定》。原告认为被告作出的该征收决定严重违法，理由如下：
一、被告雨湖区政府作出的潭雨政征字[2016]9号国有土地上房屋征收决定违法。第一，潭雨政征字[2016]9号国有土地上房屋征收决定下的征收项目不符合法定的规划要求；第二，潭雨政征字[2016]9号国有土地上房屋征收决定下的征收补偿方案未依法进行论证并予以公布；第三，潭雨政征字[2016]9号国有土地上房屋征收决定下的征收补偿方案未将征求意见及公众意见修改的情况及时公布；第四，雨湖区政府在作出征收决定前未履行风险评估程序；第五，雨湖区政府未依法储备足额征收补偿费用；第六，雨湖区政府作出征收决定未依法公告；第七，雨湖区政府未依法公布补偿等情况。
二、被告湘潭市人民政府签发的《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（潭政发2013[2]号）违法。第一，潭政发2013[2]号文第3条规定违法；第二，潭政发2013[2]号文第5条规定缺乏上位法依据且违法；第三，潭政发2013[2]号文第12条规定因缺乏上位法依据而违法；第四，潭政发2013[2]号文第27条关于房地产价格评估机构确定方式违法；第五，潭政发2013[2]号文第38条关于补偿金支付时间的规定违法；第六，潭政发2013[2]号文第44条关于装饰装修价值的补偿规定违法；第七，潭政发2013[2]号文附件1第四点关于搬迁费的规定违法；第八，潭政发2013[2]号文附件1第五点关于停产停业补偿的规定违法。为维护原告自身合法权益，基于以上事实与理由，向法院提起行政诉讼，请求：一、确认被告雨湖区政府所作潭雨政征字[2016]9号国有土地上房屋征收决定违法；二、请求对潭政发2013[2]号《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》进行合法性审查。
原告向法院提交了以下证据：
第一组证据：原告的个体工商户营业执照、身份证复印件，拟证明原告的主体资格。第二组：房屋产权证：湘潭市雨湖区平政路街道中山路建设大厦4、5号门面，房屋所有权证为潭房产权证湘潭市字第2100**号、湘潭市雨湖区平政路街道建设大厦7号门面，房屋所有权证为潭房产权证湘潭市字第0240**号及湘潭市雨湖区平政路街道建设大厦8号门面，房屋所有权证为潭房产权证湘潭市字第2013017615、20130176**号。拟证明原告的房屋位于一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目国有土地房屋征收范围内。第三组：1、一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目国有土地房屋征收分户初步评估结果（第一批）公示；2、正佳房评字（2016）第ZS010-055号、（2016）第ZS010-053号、（2016）第ZS010-052号《湘潭市国有土地上房屋征收分户估价报告》；3、潭征评鉴字[2016]13号胡建湘户评估专家鉴定意见及附件；4、内资企业登记情况表。拟证明被告雨湖区政府作出了潭雨征字[2016]9号国有土地上房屋征收决定，该征收决定违法。雨湖区政府选定的评估机构违法。第四组：《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿办法》（潭政发2013[2]号），拟证明被告湘潭市政府违法制定了《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（潭政发2013[2]号），该文件不得作为征收决定的依据。
被告雨湖区政府答辩称：一、潭雨政征字[2016]9号房屋征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。答辩人因启动一大桥河西交通优化及环境综合整治项目（一期）而实施房屋征收，该征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公共利益目的的规定。2016年5月15日，一大桥河西交通优化及环境综合整治项目（一期）经湘潭市发展和改革委员会批准立项。2016年5月24日，取得了建设用地规划许可，2016年6月14日，该项目经湘潭市国土资源局核准符合湘潭市土地利用总体规划。2016年5月9日，湘潭市城乡规划局核准了该项目的城乡规划和专项规划。同时该项目也经过科学论证，广泛征求了社会公众的意见。二、潭雨政征字[2016]9号房屋征收决定中的征收补偿方案，进行了论证并公布，就公众意见情况及结果进行了公示。2016年7月5日，湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室发布了《关于启动国有土地上房屋征收工作的公告》（雨征办征告[2016]7号）。2016年9月7日，答辩人发布了《关于对一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目国有土地上房屋征收补偿方案（意见征求稿）征求意见的公告》（潭雨政征告[2016]8号），广泛征求社会公众意见。2016年10月13日，发布了《一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目国有土地上房屋征收补偿方案（意见征求稿）征求公众意见情况结果公示》。三、答辩人在征收决定前履行了风险评估程序。2016年10月8日，答辩人在组织国土局、发改局、环保局、维稳办、街道办等相关部门和人员对一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目召开了社会稳定风险评估讨论会，对合法性、合理性、可行性、社会稳定风险处置预案进行了论证。四、答辩人在征收决定前依法储备了征收补偿费用。五、潭雨政征字[2016]9号房屋征收决定依法进行了公告，并载明了征收补偿方案和复议、诉讼等权利。2016年10月14日，答辩人发布了《湘潭市雨湖区政府国有土地上房屋征收决定》（潭雨政征字[2016]9号），并于当日以公告的形式在征收范围内粘贴公布，其中就载明了征收补偿方案等。综上，答辩人作出的潭雨政征字[2016]9号国有土地上房屋征收决定，符合法律规定，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告雨湖区政府向法院提交了如下证据：
1、关于申请启动一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收程序的报告；2、关于一大桥河西交通优化及环境综合整治项目立项的批复；3、建用地规划许可证、规划红线图；4、一大桥河西交通优化及环境综合整治建设项目符合土地利用总体规划证明；5、一大桥河西交通优化及环境综合整治规划涉及要点，以上拟证明潭雨政征字（2016）9号房屋征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。6、关于启动国有土地上房屋征收工作的公告及附件、图片，拟证明雨湖区政府在征收范围内发布了公告并进行了公示。7、关于协助暂停办理相关手续的函及送达回证，拟证明被告对湘潭市住建局等相关部门请求协助暂停新建扩建改建等手续的办理。8、关于接受评估机构报名参与房屋征收工作的公告及图片；9、政策宣传现场图片；10、关于协商选定一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目房屋征收评估机构的公告附件、图片；11、一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目房屋征收项目房屋征收项目协商选定评估机构结果公式、图片；12、关于确定一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目评估机构职责和评估对象范围的公示及附件、图片，以上拟证明被告依据国有土地上房屋征收与补偿条例及湖南省实施补偿条例的办法的规定依法选定了评估机构。13、一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目调查结果公示及附件、图片，拟证明被告对征收项目范围内的房屋（含土地）的相关情况进行调查，并在范围内进行了公示。14、一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）、征求意见的会议记录、签到表、图片；15、一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）、征求意见的公告及附件、图片，以上拟证明被告依据国有土地上房屋征收的补偿条例的规定广泛征求社会公众对征收补偿方案的意见，并且对公众的意见和结果进行了公示。16、一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目重大事项社会稳定风险评估讨论会议记录、签到表、图片；17、一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目重大事项社会风险评估报告表，以上拟证明被告在征收决定发布前履行了社会稳定风险评估程序。18、一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定会议记录、签到表、图片；19、一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定结果的公示及附件、图片，以上拟证明被告在征收范围内未经登记的建筑进行了依法认定，并且将认定的结果进行了公示。20、一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）、征求意见的情况结果公示及附件、图片，以上拟证明被告就征收补偿方案征求意见稿征求意见的情况结果依法进行了公示。21、项目征收资金监管审核表，拟证明被告对征收补偿费用进行了专户存储、专款专用。22、湘潭市雨湖区政府常务会议纪要，拟证明被告将一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目经湘潭市雨湖区政府常务会议讨论并通过。23、湘潭市人民政府国有土地上房屋征收决定及附件、图片，拟证明被告依法发布了潭雨政征字（2016）9号房屋征收决定，程序合法，符合法律规定。
经审理查明，本案涉及征收项目为湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）项目。原告胡建湘、刘青春的房屋位于涉案征收项目的征收范围之内。2016年5月9日，湘潭市城乡规划局对湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治项目出具规划设计要点，包括交通优化、景观设计、环境整治等。重点范围是解放南路—沿江中路—平政路—南步街—和平路—车站路—民主路。2016年5月15日，湘潭市发展和改革委员对湘潭大河西城市棚户区改造有限公司报请的《关于申请办理一大桥河西交通优化及环境综合整治项目立项申请报告的请示》作出批复，同意湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治项目立项，主要建设内容是优化一桥河西南北两侧交通，设置匝道，建设桥头公园，实施桥头堡及其周边环境综合整治工程。2016年5月24日，湘潭市城乡规划局审核认定湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治项目符合城乡规划要求，颁发建规[地]字第430302201600039号《建设用地规划许可证》并附有用地红线图，用地面积十万零柒佰玖拾点贰壹平方米。2016年6月14日，湘潭市国土资源局经审查认为湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治项目符合《湘潭市中心城区土地利用规划（2006-2020年）》。2016年6月20日，湘潭大河西城市棚户区改造有限公司向湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室（以下简称雨湖区征收办）申请启动一大桥河西交通优化及环境综合整治项目（一期）征收程序。
2016年7月5日，雨湖区征收办发布雨征办征告[2016]7号《关于启动国有土地上房屋征收工作的公告》，并在拟征收范围进行了张贴。该公告明确项目名称为“湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目”，拟征收范围为：东至关圣殿广场、南至沿江路、西至解放南路、新梁街、北至罗源广场，并附红线标注的房屋征收范围区域图，房屋征收主体为雨湖区政府，房屋征收部门为雨湖区征收办，房屋征收实施单位为湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所。同日，雨湖区征收办还分别向国土、规划、房产、城管、住建、地税、国税、工商等部门送达了《关于协助暂停办理相关手续的函》，要求相关部门在该项目征收范围内停止办理相关手续，并就该项目发布了雨征办征告[2016]7-1号《关于接受评估机构报名参与房屋征收工作的公告》。2016年7月11日，雨湖区征收办发布雨征办征告[2016]7-2号《关于协商选定一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目房屋征收评估机构的公告》，要求被征收人在公告发布之日起7个工作日内将书面的选定评估机构的报告提交该办公室。并将该公告在征收范围内进行了张贴。2016年7月20日，雨湖区征收办发布一大桥河西交通优化及环境综合整治(一期)征收项目协商选定评估机构结果公示，确定湘潭正佳房地产评估有限公司、湘潭正茂房地产评估有限责任公司、湖南广联房地产土地评估有限公司、湘潭新融达房地产评估有限责任公司为该项目的评估机构，参与调查摸底，开展征收评估工作。该公告也在征收范围内进行张贴。
2016年8月11日，雨湖区征收办就该项目征收范围内的国有土地上房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了公示，并告知如对调查结果有异议或认为有遗漏，可在公示之日起5个工作日内容向雨湖区征收办书面提出，同日，该公告在征收范围内进行了张贴。原告在指定期限内未提出异议。2016年8月17日，被告雨湖区政府组织区建设局、区人大、区发改委等相关部门对该项目征收范围内未经登记建筑进行认定，并于2016年9月9日对未经登记建筑认定结果进行了公示。2016年9月2日，被告雨湖区政府组织区人大、法制办、建设局、规划局、行政执法局及项目业主等单位对该项目的国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）进行论证，并于2016年9月7日对外发布潭雨政征告[2016]8号《征求意见公告》，将该项目的征收政策、征收范围、征收签约期限、征收补偿方式及标准、产权调换房屋准备情况、补助和奖励措施等情况予以公开，并告知所有被征收入征求意见的期限为公告发布之日起30日内。同日，该公告在征收范围内张贴。原告在征求意见的期限内未向雨湖区征收办提出书面的意见和建议。
2016年10月13日，被告雨湖区政府就该项目征收补偿方案征求公众意见情况结果在征收范围内进行张贴公示。2016年10月8日，雨湖区征收办对该项目出具了社会稳定风险评估报告，认为该征收项目社会稳定风险可控，可实施。同日，该社会稳定风险评估报告经综治维稳、法制等相关部门会议审查通过。2016年10月13日，湘潭市房屋征收事务管理处对该项目征收资金到位情况予以审核通过。同日，雨湖区政府常务会议第44次会议同意作出湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收项目决定。2016年10月14日，被告雨湖区政府发布了潭雨政征字(2016)9号《国有土地上房屋征收决定》，决定对湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治（一期）征收范围内（即东至关圣殿广场、南至沿江路、西至解放南路、新梁街、北至罗源广场）的国有土地上房屋实施征收。该征收决定并附该征收项目房屋征收补偿方案，明确了征收部门、签约期限，并告知了被征收入提起行政复议和行政诉讼的权利。该征收决定在征收范围予以张贴公布。原告认为该征收决定侵犯了其合法权益，特向法院提起行政诉讼。
认定以上事实的证据有原告提供的身份证复印件、房产证复印件及被告雨湖区政府提供的证据1-23。
本院认为，一、根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称为“国务院590号令”）第四条、第十三条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称为“省政府268号令”）第三条、《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称为“市政府2号令”）第三条的规定，各县市区人民政府负责辖区内房屋征收与补偿工作，为了公共利益的需要确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定。故被告雨湖区政府具有作出涉案征收决定的法定职权，其在作出征收决定并在被征收范围内进行公示，并不违反法律的强制性规定。
二、根据国务院第590号令第八条第(二)项的规定，由政府政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，属于“为了公共利益的需要”。国务院第590号令第九条第（一）款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”涉案项目系湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治项目，该项目对完善城区基础设施体系、优化河西、河东交通环境、促进区域经济和社会发展有着十分重要的意义，经湘潭市发展和改革委员会审核后同意立项，并经过了规划、国土等部门的审查，取得了建设用地规划许可，符合湘潭市中心城区土地利用规划（2006-2020）。被告依据国务院第590号令、市政府2号令规定作出涉案征收决定，事实清楚。被告在具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府2号令第十条、第十一条规定的情形和法定资料后，依法公布了征收范围，公布了待选评估机构并在被征收人协商选定评估机构后予以公开，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果，就征收补偿方案征求了意见，公布了征收补偿方案征求意见修改情况，对项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。在完成前述程序后，被告雨湖区政府作出9号征收决定，并告知了被征收人相关救济权利，故其所作房屋征收决定程序合法。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”本案中，因原告所诉行政行为为被告雨湖区政府作出的9号征收决定，征收决定上载明的潭政发2013[2]号文件《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》是告知被征收人在补偿程序中将适用的依据，而非作出9号征收决定所依据的规范性文件，至于后续的补偿程序中是否具体适用该规范性文件，以及是否对原告的合法权益产生实际影响，不是审理9号征收决定合法性时应审查的内容，故对潭政发2013[2]号《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的合法性本院不予审查。
综上，被告雨湖区政府作出的潭雨政征字(2016)9号《国有土地上房屋征收决定》认定事实清楚，行政程序合法、适用法律、法规正确。原告湘潭市雨湖区红玫瑰酒家、胡建湘、刘青春要求确认该征收决定违法及对潭政发2013[2]号《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》合法性进行附带审查的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告湘潭市雨湖区红玫瑰酒家、胡建湘、刘青春的诉讼请求。
本案案件受理费决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 黄在强
审 判 员 康 婷
审 判 员 秦泽湘
二〇一七年七月三十一日
代理书记员 马镌文
附：本案适用法律条文
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。