浙江省宁波市江东区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬东行初字第125号
原告宁波新普储运有限公司，住所地宁波市鄞州区姜山镇樟木矸。
法定代表人谢相芳，该公司总经理。
委托代理人周文献、褚康强，浙江元甬律师事务所律师。
被告宁波市公路管理局，住所地宁波市江东区姚隘路845号。
法定代表人梁成初，该局局长。
出庭应诉行政负责人：周静哉，该局副局长。
委托代理人李民，北京大成（宁波）律师事务所律师。
被告宁波市交通运输委员会，住所地宁波市江东区和济街117号。
法定代表人劳可军，该委主任。
出庭应诉行政负责人：徐国光，该委副主任。
委托代理人张柯，浙江盛宁律师事务所律师。
原告宁波新普储运有限公司（以下简称新普公司）与被告宁波市公路管理局、宁波市交通运输委员会交通行政复议一案，于2015年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告宁波市公路管理局、宁波市交通运输委员会送达起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2015年11月5日公开开庭审理了本案。原告新普公司委托代理人周文献、褚康强，被告宁波市公路管理局出庭应诉行政负责人周静哉，委托代理人李民，宁波市交通运输委员会出庭应诉负责人徐国光，委托代理人张柯，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年3月19日，被告宁波市公路管理局作出甬公路拆（2015）第001号《限期拆除违法设施决定书》（以下简称《决定书》），认定原告于2011年4月1日起在G1501（宁波绕城高速公路）56K＋090M至59K＋650M处、面积共计113739.5平方米利用公路桥涵搭建设施违反了《浙江省公路路政管理条例》第十七条第六项规定，作出“责令原告在15日内拆除违法设施、恢复原状；逾期未履行的，我单位将强制执行”处理决定。原告不服，向被告宁波市交通运输委员会申请行政复议。2015年7月22日，被告宁波市交通运输委员会作出甬交复决字（2015）第2号《行政复议决定书》（以下简称《复议书》）认为，原告作出的限期拆除违法设施决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定，决定维持宁波市公路管理局《决定书》。
被告宁波市公路管理局提供的证据有：1、新普公司谢相芳签名的勘验（检查）笔录；2、新普公司谢相芳签名的平面示意图；3、G1501（宁波绕城高速公路）明州高架空间使用情况照片；4、询问笔录（谢相芳），新普公司营业执照、《企业名称变更核准通知书》；5、询问笔录（蔡胜）；6、甬公路违告（2015）第001号《责令改正违法行为告知书》、送达回证、送达照片、送达人身份证明；7、新普公司《陈述申辩意见》，《陈述申辩意见答复书》、送达回证、送达照片；8、集体讨论记录、调查报告；9、《限期拆除违法设施决定书》、送达回证、送达照片、见证人身份证明。上述第1-5份（组）证据用以证明行政行为认定的事实清楚、证据确凿，上述第6-9份（组）证据用以证明行政行为程序合法。
被告宁波市公路管理局提供的行政行为依据为：1、《浙江省公路路政管理条例》第十七条第六项、第五十条；2、《公路法》。庭审中，被告宁波市公路管理局补充提供行政行为依据：3、最高人民法院2013年12月23日（2013）行他字第12号《关于对公路桥梁下面违法建筑强制拆除适用法律问题的答复》。
被告宁波市交通运输委员会提供的证据有：1.新普公司行政复议申请书、授权委托书；2.行政复议受理通知书、送达回证，行政复议答复通知书、送达回证、授权委托书；3、被申请人答复书及证据材料；4、询问笔录（谢相芳、蔡胜、陈懿彦）；5、行政复议决定书、送达回证。用以证明被告宁波市交通运输委员会于2015年5月25日受理复议申请，同年7月24日作出、送达复议决定书的事实。
被告宁波市交通运输委员会提交的被诉行政行为依据为：1、《行政复议法》；2、《行政复议法实施条例》；3、《公路法》；4、《浙江省公路路政管理条例》。
原告新普公司起诉称，一、原告在涉案桥梁下搭建仓库，是与涉案桥梁下空间场地出租人宁波海运明州高速公路有限公司合意为之，宁波海运明州高速公路有限公司也应为案件当事人，被告未查清事实，不应作出行政处罚决定；二、被告作出的决定内容违反《行政强制法》规定；三、被告作出行政处罚应考虑被处罚行为的背景及合理性；四、被告作出行政处罚决定应考虑现实困难及行政处罚带来的负面影响；五、被告作出行政处罚决定应考虑被处罚人的实际损失；六、希望妥善解决搬迁场地。因此诉请法院撤销被告宁波市公路管理局作出的《决定书》、宁波市交通运输委员会作出的《复议书》。
原告提供的证据有：1、宁波市公路管理局会议纪要《绕城高速公路西段桥下出租问题协调会会议纪要》；2、《决定书》；3、《复议书》。用以证明违法主体应包括宁波海运明州高速公路有限公司，被告宁波市公路管理局行政行为及被告宁波市交通运输委员会的行政决定。
被告宁波市公路管理局书面答辩及庭审陈述称，一、被告宁波市公路管理局作出的《决定书》事实清楚，证据确实充分。勘验（检查）笔录平面示意图照片询问笔录等证据资料证明了新普公司违法搭建的事实，宁波海运明州高速公路有限公司是出租人而非搭建人，根据《浙江省公路路政管理条例》第十七条第六项规定，行政处罚相对人是违章搭建人；二、程序适当。调查取证，《责令改正违法行为告知书》作出、送达，新普公司陈述申辩，对陈述申辩意见答复，处罚决定作出、送达，都符合法律规定；三、适用法律依据正确适当。认定新普公司违法依据是《浙江省公路路政管理条例》第十七条第六项规定。作出行政行为的法律依据是《浙江省公路路政管理条例》第五十条，本案属于行政处罚之诉而非行政强制之诉，不适用《行政强制法》，适用的《浙江省公路路政管理条例》与上位法《公路法》立法精神一致。故被告宁波市公路管理局作出《决定书》事实清楚，证据确凿，程序适当，法律依据正确，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告宁波市交通运输委员会书面答辩及庭审陈述称，一、行政复议行为适用法律依据正确、内容适当、程序合法。被告于2015年5月21日收到原告行政复议申请，同月25日受理该复议申请，同月26日，被告向原告送达受理文书、向被申请人宁波市公路管理局送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本；同月28日，宁波市公路管理局提交了复议答复材料。7月22日被告宁波市交通运输委员会向原告、宁波市公路管理局作出、送达了复议决定文书。符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条及《行政复议法实施条例》第四十三条等相关规定；二、原告诉状所述与事实不符，且没有法律依据。1、原告法定代表人谢相芳、宁波海运明州高速公路有限公司副总经理蔡胜的询问笔录证明了违法设施由原告搭建事实，相应法律责任应由原告承担。2、首先，原告在行政行为作出及复议过程未提出法律依据适用问题；其次，本案属于行政处罚之诉而非行政强制之诉，应适用《行政处罚法》，不适用《行政强制法》；再次，行政处罚决定内容根据《浙江省公路路政管理条例》第五十条明文规定表述，未违反法律规定。3、原告其他主张无法律依据。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持行政复议决定。
经庭审质证，本院对各方当事人无异议的证据进行认定，对有异议的证据分析与认定如下：
对原告起诉时提供的证据：两被告对原告3份（组）证据的真实性没有异议，但认为证明目的上宁波海运明州高速公路有限公司不构成违法主体，被告行政行为合法。本院对该3份（组）证据的真实性予以认定。
对被告宁波市公路管理局提供的证据：原告认为处罚结果错误，违法主体应包括宁波海运明州高速公路有限公司。本院对上述证据予以认定。
对被告宁波市交通运输委员会提供的证据：原告认为被告复议行为对违法主体事实未查清。本院对上述证据予以认定。
对被告宁波市公路管理局与被告宁波市交通运输委员会提供的行政行为依据：原告认为，1、对庭审中被告宁波市公路管理局补充提供的依据3即最高人民法院2013年12月23日（2013）行他字第12号《关于对公路桥梁下面违法建筑强制拆除适用法律问题的答复》，不能作为依据；2、被告宁波市公路管理局行政决定既适用行政处罚条款，又适用行政强制条款，两被告适用法律错误；3、本案不应适用《浙江省公路路政管理条例》，应适用《行政强制法》。
本院根据各方当事人提供的证据及当事人质证意见确认以下事实：宁波新普房地产经纪有限公司利用向宁波海运明州高速公路有限公司承租的G1501（宁波绕城高速公路）56K＋090M至59K＋650M处公路桥涵场所，于2011年4月1日起搭建了面积共计113739.5平方米的建筑设施，2012年4月17日，宁波新普房地产经纪有限公司企业名称变更为宁波新普储运有限公司，该设施为宁波新普储运有限公司使用。2015年3月19日，被告宁波市公路管理局作出甬公路拆（2015）第001号《限期拆除违法设施决定书》（以下简称《决定书》），认定原告宁波新普储运有限公司在公路桥涵搭建设施违反了《浙江省公路路政管理条例》第十七条第六项规定，作出“责令原告在15日内拆除违法设施、恢复原状；逾期未履行的，我单位将强制执行”处理决定。原告不服，向被告宁波市交通运输委员会申请行政复议。被告宁波市交通运输委员会于2015年5月21日收到原告行政复议申请，同月25日受理该复议申请，同月26日，被告宁波市交通运输委员会向原告送达受理文书、向被申请人宁波市公路管理局送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本；同月28日，宁波市公路管理局提交了复议答复材料。7月22日被告宁波市交通运输委员会向原告及宁波市公路管理局作出、送达了复议维持决定文书。
本院认为，《浙江省公路路政管理条例》与《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国行政强制法》就本案行政行为法律适用问题的相关规定并无矛盾，《浙江省公路路政管理条例》作为地方性法规，可以作为本案行政行为与行政审判的法律依据。根据《浙江省公路路政管理条例》第三条第二款“县级以上交通行政主管部门主管本行政区域内的公路路政管理工作。县级以上交通行政主管部门所属公路管理机构负责具体实施本行政区域内的公路路政管理工作”的规定，宁波市公路管理局具有负责本地区公路路政管理工作职责，宁波市交通运输委员会是本地区公路路政管理工作主管部门。
原告于2011年4月1日起在G1501（宁波绕城高速公路）56K＋090M至59K＋650M处、面积共计113739.5平方米利用公路桥涵搭建设施，有勘验（检查）笔录、空间使用情况照片、询问笔录、新普公司营业执照、《企业名称变更核准通知书》等证据证实，故被告宁波市公路管理局行政行为认定事实清楚，证据确凿；被告宁波市公路管理局调查取证，陈述申辩权告知，对陈述申辩意见答复，行政决定作出、送达，都符合法律规定，故程序合法；被告宁波市公路管理局认定原告违法行为违反了《浙江省公路路政管理条例》第十七条第六项规定，根据《浙江省公路路政管理条例》第五十条进行行政处罚，适用法律依据正确适当。庭审中被告宁波市公路管理局虽补充提供了新依据即最高人民法院2013年12月23日、（2013）行他字第12号《关于对公路桥梁下面违法建筑强制拆除适用法律问题的答复》，但在被告宁波市公路管理局的甬公路拆（2015）第001号《限期拆除违法设施决定书》行政决定文书中并没实际适用，并没有作为具体行政行为的依据。因此，本院认为被告宁波市公路管理局行政处罚行为合法。但被告宁波市公路管理局未向法院提供行政处罚案件立案文书，但因本案立案文书仅作为案件启动的内部程序性文件，对行政相对人的权利与义务没有实质影响，故认为程序存在瑕疵，本院予以指正。
对原告主张的本案被告宁波市公路管理局行政行为在法律适用错误问题，本院认为，对于违法搭建设施而言，“拆除违法设施、恢复原状”是案件结果性的处分行为，非行政管理过程中暂时性、手段性的控制、措施行为，并且，该内容与《浙江省公路路政管理条例》第五十条下文“情节严重的处五千元以下罚款”的规定相结合，都应认为系地方性法规所设定的行政处罚。本案中行政机关对涉案设施的拆除行为即行政强制行为尚未实施，行政处罚之诉与行政强制之诉是两种异质之诉，故被告宁波市公路管理局关于“拆除违法设施、恢复原状”的行政决定行为属于行政处罚，本案属于行政处罚之诉而非行政强制之诉，应适用《行政处罚法》及其他相关法律、法规，不适用《行政强制法》。对于被告宁波市公路管理局行政行为内容中“逾期未履行的，我单位将强制执行”的表述，系被告宁波市公路管理局在原告对“拆除违法设施、恢复原状”的处罚决定未自行履行的情况下，对原告的责任告知和警示，该表述内容对原告的权利义务无实质影响，该表述内容更没实际实施，且该表述内容为地方性法规明文规定，故本院认为该表述合法。
对原告主张的宁波海运明州高速公路有限公司也应为违法主体问题，本院认为，现有证据显示原告违法搭建了相关设施，宁波海运明州高速公路有限公司仅为涉案场地空间的出租人。宁波海运明州高速公路有限公司应当承担的是对涉案场地的企业事务性的监督管理维护责任，而非违法搭建设施的行政责任。即使存在宁波海运明州高速公路有限公司通过《场地租赁合同》允诺原告搭建涉案设施的情况，其允诺是无效的，宁波海运明州高速公路有限公司与原告之间基于租赁关系产生的利益纠纷应由民事法律关系调整，非本起行政诉讼解决。故被告宁波市公路管理局在本起行政处罚案件中未认定宁波海运明州高速公路有限公司为违法主体是适当的。
对被告宁波市交通运输委员会作出的《复议书》，本院认为，被告宁波市公路管理局的行政行为证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容恰当，被告宁波市交通运输委员会在复议程序中依法履行了受理、决定、送达等职责，符合《行政复议法》相关规定，行政复议行为合法，复议决定应予维持。
综上，本院认为原告的诉讼请求无相应事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告宁波新普储运有限公司要求撤销被告宁波市公路管理局于2015年3月19日作出的甬公路拆（2015）第001号《限期拆除违法设施决定书》与被告宁波市交通运输委员会于2015年7月22日作出的甬交复决字（2015）第2号《行政复议决定书》的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告宁波新普储运有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 任啸雷
代理审判员 汪佳娜
人民陪审员 张开华
二〇一五年十一月五日
代书 记员 马明杰
附：本案适用的法律、法规等
一、《行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
二、《行政处罚法》
第八条行政处罚的种类：
……
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
第十一条地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。
……
三、《浙江省公路路政管理条例》
第三条县级以上交通行政主管部门主管本行政区域内的公路路政管理工作。
县级以上交通行政主管部门所属公路管理机构负责具体实施本行政区域内的公路路政管理工作。
第十七条公路及公路用地范围内禁止从事下列活动：
……
（六）利用公路桥梁、隧道铺设输送易燃易爆和有毒物品的管道，利用公路桥涵堆放物品、搭建设施，在公路桥涵附近焚烧物品；
……
第五十条违反本条例第十七条、第十八条、第十九条第二款规定的，由县级以上公路管理机构责令停止违法行为、限期清除障碍、恢复原状；情节严重的，处五千元以下罚款；责任人逾期未清除障碍或恢复原状的，由县级以上公路管理机构清除障碍、恢复原状，所需费用由责任人承担。
四、《中华人民共和国行政复议法》
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
……
第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。