浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙舟行初字第40号
原告赵志良。
原告金成娣。
俩原告委托代理人（特别授权代理）邱友康。
被告舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。
法定代表人周江勇，市长。
委托代理人（一般授权代理）徐艾青，舟山市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人（一般授权代理）黄旭雯，舟山市人民政府法制办公室工作人员。
被告岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。
法定代表人毛江平，县长。
委托代理人（特别授权代理）华波湧，岱山县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人（特别授权代理）金国宛，岱山县国土资源局法规科科长。
原告赵志良、金成娣不服被告舟山市人民政府（下称市政府）于2015年7月3日作出的舟政复决（2015）13号行政复议决定，于2015年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月16日立案受理后，于2015年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2015年8月26日公开开庭审理了本案。原告金成娣及俩原告的委托代理人邱友康，被告市政府的委托代理人徐艾青、黄旭雯，被告岱山县人民政府（下称岱山县政府）的委托代理人华波湧、金国宛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府于2015年7月3日作出舟政复决（2015）13号行政复议决定，认为被申请人即被告岱山县政府就申请人即原告提出的行政赔偿申请所作出的答复行为，存在审查赔偿申请失当，以及答复主体不适格等问题，故依据《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项之规定，决定确认被告岱山县政府就原告于2015年1月28日提出的《行政赔偿申请书》所作答复行为违法。
原告赵志良、金成娣诉称，一、被告市政府的被诉行政复议决定认为原告向被告岱山县政府提出的赔偿申请赔偿主体不明确、赔偿请求不确定、赔偿理由不对应，其目的就是维护被告岱山县政府对原告行政赔偿申请不作为的行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（下称《国家赔偿法》）、《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）的相关规定，建房审批及土地登记行为均是多个行政主体共同完成的行政管理行为，本案中，原告主张岱山县衢山镇人民政府（下称衢山镇政府）对章某违法审批建房行为给原告造成损害进行行政赔偿，与被告岱山县政府注销原告土地使用权证的行为有直接因果关系，故不论是衢山镇政府的建房审批行为，还是被告岱山县政府注销原告土地使用权证的行为，均涉及土地行政管理职责的共同行使，因此而对原告的房屋造成损害的，属共同赔偿义务机关，原告既可以向其中任何一个赔偿义务机关申请赔偿，也可以向多个赔偿义务机关共同申请赔偿；至于原告的赔偿请求，已在《行政赔偿申请书》明确，且对赔偿申请实体应由赔偿义务机关进行审查，不属于被告市政府复议审查范围。二、被告岱山县政府就原告于2015年1月28日提出的《行政赔偿申请书》所作出的答复并非行政行为，被告市政府的被诉行政复议决定确认该答复行为违法并无法律意义，被告岱山县政府对原告的行政赔偿申请不作为的事实仍然存在。被告市政府的被诉行政复议决定不责令被告岱山县政府对原告的行政赔偿申请限期作出是否赔偿决定的行政行为，有悖法律，明显不当。综上，请求法院依法撤销舟政复决（2015）13号行政复议决定，判令被告市政府重新作出行政复议决定，责令岱山县政府对原告的行政赔偿申请限期作出是否赔偿的决定。庭审过程中，经法庭释明，原告当庭撤回对被告岱山县政府的起诉。
原告在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据：
1.原告于2015年1月27日向被告岱山县政府等提交的《行政赔偿申请书》，用以证明其行政赔偿申请内容及岱山县政府不作为的事实；
2.行政复议申请书，用以证明原告向被告市政府提出行政复议申请的内容；
3.舟政复决（2015）13号行政复议决定书，用以证明被告市政府未作出责令被告岱山县政府履行行政赔偿法定职责的复议决定。
被告市政府辩称，一、被告市政府作出舟政复决（2015）13号行政复议决定正确恰当。岱山县政府在收到原告邮寄的《行政赔偿申请书》后所作出的答复存在诸多问题：首先，岱山县政府审查赔偿申请失当，原告向其提出的赔偿申请，赔偿主体不明确、赔偿请求不确定、赔偿理由不对应，岱山县政府在未理清原告赔偿诉求及赔偿依据情况下，作出相应处理行为，使得后续答复不符合逻辑，缺乏针对性。其次，答复主体不适格，原告提出的赔偿申请所涉行政行为包括衢山镇政府对章某的违法审批建房行为，以及岱山县政府对原告原岱集用（2003）第XX号集体土地使用证注销行为，上述行为所涉赔偿义务主体不同，岱山县政府简单将该赔偿申请转给岱山县国土资源局（下称岱山国土局）处理，并在以中共岱山县委县人民政府办公室名义告知原告后，径直由岱山国土局以自己名义将处理结果答复原告，该答复行为明显不当。据此，被告市政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，作出确认答复行为违法的复议决定，有理有据。原告在收到行政复议决定书后，完全可根据不同赔偿事宜，向不同赔偿义务主体提出行政赔偿申请，要求其作出针对性处理，而不是对本案确认违法的复议决定提起行政诉讼，浪费司法资源，造成讼累。此外，被告市政府作出的确认违法的复议决定是对原行政行为的改变，原告仍将岱山县政府作为共同被告，于法不符。二、被告市政府作出被诉行政复议决定程序合法。被告市政府于2015年5月8日收悉复议申请材料后，于2015年5月13日作出并邮寄送达《行政复议受理通知书》。2015年7月3日，被告市政府作出并邮寄送达舟政复决（2015）13号行政复议决定书，并告知原告的维权途径，符合《行政复议法》第三十一条、第五条关于受理期限及维权途径告知的规定。综上，被告市政府认为其作出舟政复决（2015）13号行政复议决定合理合法，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告市政府在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据：
1.行政复议申请书、行政赔偿申请书、岱山县政府行政复议答复书、中共岱山县委岱山县人民政府办公室出具的告知书、岱山国土局与2015年3月25日作出的《告知书》、定海区人民法院（2014）舟定行初字第22号行政判决书、原岱集用（2003）第XX号集体土地使用证、岱山国土局衢山中心所岱土资衢初复意见（2012）1号国土资源信访事项答复意见书、岱政函（2013）53号《岱山县人民政府关于同意办理赵志良土地更正登记的批复》，上述证据用以证明岱山县政府的答复行为存在审查赔偿申请不当、答复行为主体不当的问题，被告市政府依法确认答复行为违法，有理有据。
2.行政复议申请书及复议申请材料、挂号信查询单、送达回证、《行政复议受理通知书》，上述证据用以证明被告市政府于2015年5月8日收悉复议申请材料，5月13日受理该案。
3.舟政复决（2015）13号行政复议决定书、结案审批表、EMS送达回执，上述证据用以证明被告市政府于2015年7月3日作出复议决定，并依法送达。
被告市政府在举证期限内向本院提交的作出被诉行政复议决定的依据有：《行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）、《国家赔偿法》、《土地管理法》。
被告岱山县政府辩称，一、针对原告的行政赔偿申请被告岱山县政府已转交岱山国土局具体承办，而岱山国土局已于2015年3月25日告知原告，对其申请要求不予采纳。二、原告申请行政赔偿的事实和理由不成立。衢山镇政府对章某房屋审批建房行为被定海区人民法院（2014）舟定行初字第22号行政判决书确认违法，其法律后果应由衢山镇政府自行承担，原告认为衢山镇政府未采取妥善解决措施而要求被告岱山县政府承担行政赔偿责任的理由不能成立。三、2013年10月15日岱山县政府依法注销原颁发给赵志良的土地使用权证，此行为也并未给原告造成直接的损失，且目前岱山国土局正在积极办理土地更正登记手续。综上，原告的行政赔偿申请没有事实和法律依据，被告岱山县政府已对该行政赔偿申请履行相应的法定职责，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告岱山县政府在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据：
1.中共岱山县委、岱山县人民政府办公室于2015年3月2日对原告赵志良作出的《告知书》、岱山国土局于2015年3月25日对原告赵志良作出的《告知书》，用以证明被告岱山县政府已对原告的申请履行相应的答复义务；
2.定海区人民法院（2014）舟定行初字第22号行政判决书，用以证明法院生效判决已认定违法审批建房行为的责任主体；
3.被告岱山县政府于2003年6月核发给原告赵志良的原《集体土地使用证》及《土地使用权登记审批表》；
4.赵志良土地使用现场测绘图及现场照片；
5.岱山国土局于2011年11月2日向原告赵志良作出的《土地更正登记通知书》及送达回证；
6.岱山国土局衢山中心所岱土资衢初复意见（2012）1号国土资源信访事项答复意见书及挂号信信函收据；
7.岱政函（2013）53号《岱山县政府关于同意办理赵志良土地更正登记的批复》，上述证据用以证明岱山县政府发现原告赵志良岱集用（2003）第XX号集体土地使用证登记有误，注销了该土地证，目前正在更正登记的事实。
被告岱山县政府在举证期限内向本院提交的法律依据有：《国家赔偿法》第二条、《土地登记办法》第五十八条。
经庭审质证，原告对被告市政府提供的证据经质证后认为，对证据1的真实性无异议，但对其中《告知书》的合法性有异议，认为该《告知书》不符合行政赔偿决定的形式要求，也未实质回应其赔偿申请；对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据3的真实性无异议，但认为其中的行政复议决定书虽认定岱山县政府的答复行为不当，但未解决实体的行政争议。被告市政府对原告提供的证据经质证后认为，对证据1-3的真实性、合法性、关联性无异议，但从赔偿申请的内容看，原告申请行政赔偿的主体并不明确。因原告当庭撤回对被告岱山县政府的起诉，故未组织原告及被告市政府对被告岱山县政府提交的证据进行质证。
本院对上述证据认证如下：被告市政府在举证期限内提供的证据1-3，除证据3中的舟政复决（2015）13号行政复议决定书为本案诉讼标的，不作为证据认定外，其他证据内容真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认；原告提供的证据3为本案诉讼标的，不作为证据认定，证据1-2内容真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。
经审理查明，原告赵志良、金成娣于2015年1月27日向衢山镇政府、岱山县政府、岱山国土局提出行政赔偿申请，“要求赔偿房屋建筑占地面积为140.5平方米二层=281平方米，按照当地市价（不包括装潢）；或者划拨原同等土地使用权面积按照造价每平方米约2200元赔偿（不包括装潢）。”岱山县政府于2015年3月2日以中共岱山县委岱山县人民政府办公室名义，向赵志良作出告知，明确已收悉其行政赔偿申请，并将此交由具体承办土地事宜的直属机关岱山国土局承办。岱山国土局于2015年3月25日作出《告知书》，告知赵志良其向岱山县政府及该机关申请行政赔偿的信函已收悉，岱山县政府已将该事宜交该机关一并承办，对其申请答复如下：发现岱集用（2003）第XX号集体土地使用证及土地登记簿中所记载的事项存在错误，启动更正登记程序，直到废止上述《集体土地使用证》是该机关自我纠错行为，该行为并未直接损害申请人利益，也并未对申请人造成财产损失。为此，对其申请该机关不予采纳。原告赵志良、金成娣认为岱山县政府对其行政赔偿申请不依法作为的行为违法，于2015年5月6日向被告市政府提出行政复议申请，请求“复议决定被申请人（岱山县政府）对申请人的行政赔偿申请事项不依法作为的行为违法，并责令被申请人对申请人的行政赔偿申请事项，限期依法作出是否赔偿决定的行政行为。”被告市政府于2015年5月8日收悉该复议申请后依法予以受理，并于2015年7月3日作出舟政复决（2015）13号行政复议决定书，认为被申请人即被告岱山县政府就申请人即原告提出的行政赔偿申请所作出的答复行为，存在审查赔偿申请失当，以及答复主体不适格等问题，故依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定确认被告岱山县政府就原告于2015年1月28日提出的《行政赔偿申请书》所作答复行为违法。原告不服该行政复议决定，起诉至法院。
另查明，2014年6月23日，原告赵志良、金成娣以衢山镇政府为被告、邻居章某为第三人提起土地审批行政诉讼。定海区人民法院作出（2014）舟定行初字第22号生效行政判决，认为被告衢山镇政府未严格依法履行审查批准法定职责，侵犯了原告赵志良、金成娣对于相邻共有屋弄1.00米的使用权，故确认被告衢山镇人民政府对第三人章某《农村私人建房用地呈报表》中审批建房的行政行为违法，但未撤销，保留审批效果。由于原告不愿在该案中以行政赔偿方式解决该审批行为给原告造成的不当影响，故由被告采取妥善措施予以解决。至于原告主张衢山镇政府侵犯其土地使用权一节，因岱山县政府已批复同意对原告的该宗土地进行更正登记，并依法废止其土地使用权证，故定海区人民法院不予认定。
本院认为，根据《行政复议法》第三条以及第十三条第一款的规定，被告市政府具有受理、审查行政相对人提出的行政复议申请的行政职权。根据各方当事人的诉辩意见，本院对本案的审理重点归纳并评析如下：
一、关于被告市政府作出被诉行政复议决定是否具有充分的事实和法律依据的问题。原告于2015年1月28日向衢山镇政府、岱山县政府、岱山国土局提出的行政赔偿申请，存在多个被申请人，且其赔偿理由部分也未明确系针对何行为提出行政赔偿请求，被告岱山县政府在处理该赔偿申请时，并未依据《国家赔偿法》第十二条第一款的相关规定告知原告明确赔偿义务机关及赔偿请求，并提出相对应的赔偿理由，而是简单地将该赔偿申请转交岱山国土局处理，且其在以中共岱山县委县人民政府办公室名义告知原告后，径直由岱山国土局以自己的名义将处理结果答复原告，形式上并不符合行政赔偿决定的要件，故被告市政府认定该《告知书》性质上系岱山县政府委托岱山国土局作出的行政答复行为，并非行政赔偿决定，且认定该答复行为存在审查赔偿申请失当，以及答复主体不适格等问题，从而依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定确认岱山县政府的告知答复行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。原告请求撤销被告市政府作出的舟政复决（2015）13号行政复议决定的诉讼请求并无事实和法律依据，本院不予支持。根据《国家赔偿法》第十四条第一款的规定，“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”，故原告提出的“判令被告市政府重新作出行政复议决定，责令岱山县政府对原告的行政赔偿申请限期作出是否赔偿的决定”的诉讼请求并无法律依据，本院不予支持。原告如认为衢山镇政府对章某的建房审批行为以及岱山县政府、岱山国土局废止原告原《集体土地使用证》的行为侵犯其合法权益，欲单独提出行政赔偿请求的，可在相关行政行为被确认违法后，向适格的赔偿义务机关提出相应的赔偿请求及所依据的事实和理由。
二、关于被告作出被诉行政复议决定程序是否合法的问题。原告于2015年5月6日向被告市政府邮寄行政复议申请及证据材料，被告于同年5月8日收悉后依法予以受理，并于2015年7月3日作出舟政复决（2015）13号行政复议决定书，告知维权途径，并邮寄送达原告，其行政程序符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》对于行政复议受理审查的期限和其他程序的规定。
综上，被告市政府作出被诉行政复议决定认定事实清楚、证据充分，行政程序合法，法律适用正确。原告赵志良、金成娣提出的要求撤销该行政复议决定，并判令被告重新作出责令岱山县政府对其行政赔偿申请作出赔偿决定的诉讼请求，并无事实和法律依据，不予支持。原告如认为岱山县政府未在法定期限内对其行政赔偿申请作出赔偿决定，应直接向人民法院提起行政诉讼。至于原告对岱山县政府的起诉，由于被告市政府的复议决定已确认岱山县政府对原告的行政赔偿申请所作的答复告知行为违法，系对原行政行为的改变，原告经法庭释明当庭撤回对岱山县政府的起诉，应予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告赵志良、金成娣要求撤销舟政复决（2015）13号行政复议决定并判令被告舟山市人民政府重新作出行政复议决定，责令岱山县人民政府对其行政赔偿申请限期作出是否赔偿决定的诉讼请求；
二、裁定准许原告赵志良、金成娣撤回对被告岱山县人民政府的起诉。
案件受理费50元，由原告赵志良、金成娣负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。（在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省财政厅非税收入结算分户，开户银行：中国农业银行杭州市西湖支行，账号：19000101040006575401001。逾期按自动放弃上诉处理。）
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
代理审判员 柯艳娇
二〇一五年十二月二十二日
代书 记员 方 园