江苏省连云港市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏07行终52号上诉人（原审原告）周友兵，男，1964年9月3日生，汉族，住江苏省灌云县。被上诉人（原审被告）灌云县公安消防大队，住所地在江苏省灌云县胜利西路***号。法定代表人王华成，该大队大队长。副职负责人曹海波，灌云县公安局副局长。委托代理人张鹏，灌云县公安消防大队参谋。委托代理人魏波，灌云县公安局干部。上诉人周友兵因与被上诉人灌云县公安消防大队（以下简称灌云消防大队）行政强制措施一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2017）苏0791行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年4月17日公开开庭进行了审理。上诉人周友兵，被上诉人灌云县公安局副职负责人曹海波及委托代理人张鹏、魏波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，灌云县龙桥商业城建于1992年，周友兵系该商城内商铺的业主。对龙桥商业城存在的火灾等安全隐患，灌云消防大队于2014年1月13日以灌公消[2014]1号“关于再次提请县政府挂牌督办五个商城重大火灾隐患的报告”上报县公安局，灌云消防大队认为龙桥商业城存在北、东、南侧防火间距不足、室内消火栓不全、压力不足等4大火灾隐患问题。灌云县公安局接报后向县政府作了书面报告。灌云县政府于2014年1月28日作出“关于同意对灌云县青龙商城等四个商城重大火灾隐患挂牌督办的批复”。并由灌云县政府成立龙桥商城安全隐患排查整改专项工作领导小组，灌云县伊山镇政府出具青龙及龙桥商城火灾隐患整改方案。灌云消防大队于2014年6月27日作了书面消防监督检查记录并集体议案后认为，灌云县龙桥商业城存在重大火灾隐患，隐患整改期限为2014年7月28日。灌云消防大队并将整改通知书送达灌云县龙桥商业城。2014年8月1日，灌云消防大队经消防监督检查后认为整改不合格并函告伊山镇人民政府。2015、2016年，灌云县消防安全委员会、伊山镇安全生产委员会以及政务督查均对龙桥商业城进行了排查与治理。2016年11月23日，灌云消防大队再次对龙桥商业城消防监督检查，并集体议案，一致认为应当依法提请县政府督办灌云县青龙商城、灌云县龙桥商城、灌云商贸城、灌云县伊山小商品批发市场等四家重大火灾隐患，直至隐患全部整改完毕。并于2016年11月25日以书面形式上报灌云县公安局。2017年2月14日，灌云消防大队再次对龙桥商业城进行消防监督检查，一致认为应依法提请县政府继续督办灌云县青龙商城、龙桥商城两家重大火灾隐患，直至隐患全部整改完毕。以书面形式再次上报灌云县公安局。2017年3月1日，灌云县公安局上报灌云县政府“关于提请县政府对青龙、龙桥两个商城存在重大火灾隐患予以停止使用的请示”。2017年3月20日，灌云县人民政府下发“关于同意对灌云县青龙、龙桥两个商城予以停止使用的批复”，同意依法对灌云县青龙、龙桥两个商城责令停止使用。2017年4月1日，青龙、龙桥商城整治工作领导小组办公室张贴“青龙、龙桥商城关停公告”、“关于对青龙、龙桥商城经营户给予物品搬离补助及奖励的公告”，公告载明：因青龙、龙桥商城存在重大消防隐患，根据《消防法》、《江苏省消防条例》相关规定，现对商城予以停止使用，决定于2017年5月1日予以关停。并对经营户的搬离期限、补助等作了明文规定。2017年5月1日，灌云县消防大队张贴公告，对青龙、龙桥商业城予以关停，并张贴封条。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。……。本案周友兵系龙桥商业城的业主，其认为灌云消防大队关停行为损害其合法权益，可以提起行政诉讼。本案灌云消防大队认为周友兵不具备原告主体资格的意见，不予支持。《中华人民共和国消防法》第四条第一款规定：国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。……。依据上述规定，灌云消防大队作为灌云县人民政府公安机关消防机构具有对消防工作实施监督管理的职权。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条规定：当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。灌云消防大队在作出的公告上署名并加盖公章，在查封封条上亦加盖了其公章，作为在对外发生法律效力的文书上署名的机关，具有被告主体资格，灌云消防大队提出其作为被告不适格的意见，不予支持。《消防法》第五十五条规定：公安机关消防机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由公安机关书面报告本级人民政府。……。该法第七十条规定：……被责令停止施工、停止使用、停产停业的，应当在整改后向公安机关消防机构报告，经公安机关消防机构检查合格，方可恢复施工、使用、生产、经营。……当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的，由作出决定的公安机关消防机构强制执行。责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。依据上述条款，本案灌云消防大队对龙桥商业城存在重大火灾隐患进行多次上报，监督检查，并提请整改，相关部门经整改后并未达到消除火灾隐患要求。灌云消防大队依法提请对商城进行关停，符合上述法律规定。灌云消防大队经灌云县政府批复后，依法作出关停公告并予以查封，处理程序合法。周友兵诉讼请求没有事实和法律依据，依法不予支持，综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回周友兵的全部诉讼请求。案件受理费50元，由周友兵承担（周友兵已预交）。上诉人周友兵上诉称，被上诉人对消防安全违法行为进行查处时是否扩大强制执行范围，程序是否合法，上诉人财产是否实际受到损失，被上诉人对上诉人是否构成侵权，一审法院都未给予审理。上诉人认为被上诉人扩大强制执行范围对上诉人构成侵权，被上诉人对是否扩大强制执行范围并未提供证据，应承担举证不能后果。龙桥商城是多产权、多主体的商业市场，被上诉人对有消防安全违法行为的主体进行处罚，上诉人并没有消防安全违法行为，被上诉人对上诉人也采取强制措施程序不合法。被上诉人采取强制措施时对商城消防安全管理人履行告知义务，但没有对消防安全违法行为人履行告知义务，程序不合法。被上诉人对消防安全违法行为进行查处时扩大强制执行范围，致使上诉人停产停业，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人的财产受到了损失，依据《国家赔偿法》第四条、第三十六条的规定上诉人有权获得赔偿。综上请求撤销原审判决，依法改判确认被上诉人的行政强制行为违法并予以撤销，按照被征收营业用房，关于停产停业的补偿标准给上诉人赔偿。被上诉人灌云消防大队辩称，被上诉人对龙桥商城采取关停措施前依照法律规定程序多次上报并要求限期整改，对商城存在重大火灾隐患认定事实清楚，对商城进行关停法律适用正确、程序合法，一审判决正确，请求驳回上诉。原审审理期间，原审被告灌云消防大队向原审法院提交以下证据和依据：证据：1、县长办公室会议纪要第8号，关于加强县城区集贸市场建设和安全管理相关工作县长会议纪要。2、伊政发[2013]39号，关于成立青龙商城和龙桥商业城安全管理工作领导小组的通知。3、灌公消[2014]1号，关于再次提请政府挂牌督办五个商城重大火灾隐患的报告。4、灌公局[2014]5号，关于再次提请政府挂牌督办五个商城重大火灾隐患的报告。5、灌政复[2014]4号，关于同意对灌云县青龙商城等四个商城重大火灾隐患挂牌督办的批复。6、伊政发[2014]4号，青龙及龙桥商城火灾隐患整改方案。7、灌政办[2014]12号，关于成立龙桥商城安全隐患排查整改专项工作领导小组的通知。8、灌政办[2014]25号，灌云县人民政府关于开展龙桥商业城重大火灾隐患集中整治行动的通告。9、县长会议纪要第9号会议纪要。10、重大隐患火灾整改服务指导记录表。11、编号[2014]第0711号，消防监督检查记录。12、现场照片。13、集体议案记录。14、灌公消重字[2014]第001号重大火灾隐患整改通知书及审批表。15、编号[2014]第0065号送达回证。16、火灾隐患和消防违法行为抄告单及送达回执。17、编号[2014]第0074号消防监督检查记录（复查）。18、现场照片。19、关于整改火灾隐患的函。20、关于龙桥商城整改火灾隐患的回复。21、关于龙桥商城火灾隐患整改措施。22、消防安全承诺书。23、重大火灾隐患整改承诺书。24、灌消委[2015]005号，关于对青龙商城等4家全县重大火灾隐患单位督查情况的通报。25、政务督查第十二期，关于对龙桥商城等4家重大火灾隐患单位督查情况的通报。26、龙桥商城隐患整治工作情况汇报。27、灌消委[2016]005号，关于对龙桥商城存在火灾隐患的通报。28、重大火灾隐患整改进度情况。29、龙桥商城隐患整改方案。30、政务督查第14期，关于对龙桥商城等4家全县重大火灾隐患单位督查情况的通报。31、编号[2016]第0648号，消防监督检查照片。32、现场照片。33、集体议案记录。34、灌公消[2016]15号，关于提请县政府督办四个商城（市场）重大火灾隐患的报告。35、编号[2017]第0415号消防监督检查照片。36、现场照片。37、集体议案记录。38、询问笔录。39、灌公消[2017]4号，关于提请县政府继续督办灌云县龙桥商业城、灌云县青龙商业城重大火灾隐患的报告。40、灌公局[2017]33号，关于提请县政府对青龙、龙桥两个商城存在重大火灾隐患予以停止使用的请示。41、灌政复[2017]23号，关于同意对灌云县青龙、龙桥两个商城予以停用的批复。42、询问笔录。43、编号[2017]第0185号送达回证。44、青龙、龙桥商城关停公告。45、关于青龙、龙桥商城经营户给予物品搬离补助及奖励的公告。46、青龙、龙桥商城关停公告照片。以上证据用以证明：灌云消防大队工作程序合法。法律依据：《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国公共安全行业标准重大火灾隐患判定办法》、《江苏省消防条例》。原审原告周友兵向原审法院提供以下证据：证据1.灌云县消防大队张贴的公告与封条照片各一张，证明商业城被查封。证据2.致广大被征收人的一封信、灌云房屋征收局文件灌房征（2017）45号，证明龙桥商业城在拆迁地块上。证据3.灌云县人民政府（2017）灌行复022号行政复议决定书，证明周友兵向灌云县政府提起行政复议被驳回。证据4.收据一份，证明周友兵系龙桥商业城的业主。上诉人周友兵提起上诉后，原审法院已将上述证据和依据随卷移送本院。本院经审查，原审法院关于证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院查明的案件事实与原审判决认定事实相同。本院认为，被上诉人作为公安机关消防机构有对本行政区域内的消防工作实施监督管理的法定职责，对存在消防安全隐患的行为进行查处属于其职权范围。被上诉人在对龙桥商城进行消防监督检查中发现商城存在火灾隐患，根据《中华人民共和国消防法》第五十五条的规定经由灌云县公安局上报灌云县人民政府提请挂牌督办，多次整改仍不合格，在实施关停前，告知了商城具体消防责任人可以要求举行听证的权利，后对商城消防责任主体作出停止使用的决定，程序合法。龙桥商城未按规定设置应急照明、疏散标志，电气线路私拉乱接，存在违规使用大功率电器等行为，《中华人民共和国消防法》第六十六条规定，电器产品、燃气用具的安装、使用及其线路、管路的设计、敷设、维护保养、检测不符合消防技术标准和管理规定的，责令限期改正；逾期不改正的，责令停止使用，可以并处一千元以上五千元以下罚款。被上诉人根据上述规定对商城进行关停适用法律正确。《国务院办公厅关于印发消防安全责任制实施办法的通知》第四条：“坚持安全自查、隐患自除、责任自负。机关、团体、企业、事业等单位是消防安全的责任主体，法定代表人、主要负责人或实际控制人是本单位、本场所消防安全责任人，对本单位、本场所消防安全全面负责。”根据上述规定，2013年灌云县人民政府将伊山镇人民政府作为龙桥商城的安全责任主体，本案上诉人个人不能作为商城消防责任主体，被上诉人针对商城安全责任主体采取的行政强制措施，不涉及上诉人个人是否为消防安全违法行为人，不存在扩大执行范围问题。被上诉人在采取强制措施时并没有违法行使职权的情形，上诉人亦未提供其合法权益造成损害的证据，不符合提起赔偿的要求，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当，本院依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周友兵负担。本判决为终审判决。审 判 长  李 进审 判 员  宋建霞审 判 员  李翠玲二〇一八年六月十四日法官助理  袁 萍书 记 员  周 杰法律条文附录《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……