江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行初字第10号
原告朱正灵，男，1957年10月30日生，汉族。
委托代理人薛济民，江苏薛济民律师事务所律师。
委托代理人徐丽娜，江苏薛济民律师事务所律师。
被告南京市鼓楼区人民政府，住所地南京市山西路124号。
法定代表人刘军，南京市鼓楼区人民政府区长。
委托代理人陆情怡，南京市鼓楼区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人徐凤霞，南京市鼓楼区人民政府法制办公室工作人员。
原告朱正灵认为被告南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）停止支付其拆迁封闭资金没有依据，于2014年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月2日立案后，于2014年1月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年8月1日公开开庭审理了本案。原告朱正灵的委托代理人徐丽娜，被告鼓楼区政府的行政机关负责人耿效华、委托代理人陆情怡、徐凤霞到庭参加诉讼。2014年3月7日，本院作出（2014）宁行初字第10号行政裁定书，以本案的审判须以刑事案件的审理结果为依据、而相关刑事案件尚未审结为由，中止诉讼。2016年5月26日，本院恢复本案的审理。另，本案曾于2016年6月1日经江苏省高级人民法院批准延长审理期限三个月，本案现已审理终结。
2013年9月3日，南京市鼓楼区滨江发展建设指挥部（以下简称滨江指挥部）向朱正灵发出《关于追回东炮台街3号房屋拆迁补偿非法不当补贴的通知》（以下简称《通知》），告知朱正灵在滨江区域老城改造拆迁时，其营业面积和经营补贴属于造假冒领，经营补贴615932元属于非法不当收入，对动迁组长决定以渎职行为予以处理，对拆迁户不符合政策多付的615932元经营补贴予以追回。
原告朱正灵诉称，原告系原下关区东炮台街3号拆迁户，经与南京市土地储备中心（以下简称土储中心）和南京市下关区国有资产经营中心（以下简称下关国资经营中心）签订《南京市城市房屋拆迁补偿协议》，原告将房屋腾空交出拆除，获得被拆迁房屋的货币补偿金988114元，各项补助费用266771元。原告按规定申购两套产权调换房并自愿将988114元货币补偿金进行封闭，等调换房交付时再由相关部门划款支付。后经了解，滨江指挥部（隶属于被告）以通知的形式，告知原告停止支付剩余615932元封闭资金的情况，致原告至今未取得产权调换房，故诉至法院请求：1、判决被告支付被非法停付的615932元拆迁封闭资金及利息，2、诉讼费用由被告承担。2016年8月3日，原告朱正灵向本院寄来《书面说明》，将诉讼请求变更为：1、请求法院确认被告冻结拆迁封闭资金的行为无效；2、请求判令被告解除冻结，并赔偿各项损失；3、承担本案诉讼费用。
原告朱正灵向本院提交如下证据：
1、南京市城市房屋拆迁补偿协议及附件（原告产权证明、住宅房屋拆迁补偿金额评估表、南京市城市房屋拆迁室内装饰装修及附属物补偿资金评估表等）。证明原告是原下关区东炮台街3号的××之一，被拆迁房屋的货币补偿金是988114元，各项补贴266771元，共计1254885元；原告已经申购产权调换房，按照规定原告自愿将货币补偿金进行封闭，用于购买调换房；
2、拆迁房屋产权调换补偿协议书、申购产权调换房收件单、产权调换房选房通知书、丁家庄05幢购房款明细确认表，证明：1、2012年11月22日，南京市下关区房屋拆迁安置办公室、南京汇杰建设发展有限公司、南京市住房制度改革办公室和原告签订拆迁房屋产权调换补偿协议书，约定调换给原告的安置房屋为华银路19号3幢1单元1902室和2702室，房款共计1381068元；2、原告提供了申购资料，收到了产权调换房1902室的通知书，但在实际申购房屋过程中，原告使用了封闭资金988114元中的372182元用于购买2702室后，剩余封闭资金615932元至今未能购买1902室；
3、《关于追回东炮台街3号房屋拆迁补偿非法不当补贴的通知》。证明滨江指挥部在《通知》中表明，是指挥部要求停止支付615932元的资金，从通知内容来看存在严重问题：1、拆迁补偿补助计算有误；2、停止支付的依据就是组织要求和意见，没有相关的资料；原告认为这份通知没有事实和法律依据；
4、（2013）宁民诉终字第23号《民事裁定书》。证明原告曾经将被告起诉到鼓楼区人民法院，要求其承担民事责任，但是经过法院裁定确认鼓楼区人民政府与拆迁补偿民事关系不属于同一个法律关系，所以原告将鼓楼区人民政府诉至南京市中级人民法院，提起行政诉讼。
被告鼓楼区政府答辩称，1、被告主体不适格，根据宁拆许字2010第041号房屋拆迁许可证，原告房屋所在拆迁项目的××为土储中心、下关国资经营中心，拆迁实施单位为南京市下关区房屋拆迁安置办公室。2011年4月24日与原告签订城市房屋拆迁补偿协议的为××和拆迁实施单位，拆迁补偿协议中的补偿款项所在账户为南京市下关区房屋拆迁安置办公室，故停付该项资金的行为主体并非被告。2、关于停付资金的性质问题。（2013）秦刑二初字第217号刑事判决书查明，胡业林（时任东炮台街片拆迁组长）利用职务之便，对涉案房屋进行拆迁补偿时未认真核实该户（指朱正灵）有无实际经营，即将该户认定为经营性用房，并超越相关文件规定的拆迁依据，擅自认定该户经营面积为175.88平米，致使该户多获取拆迁补偿款615932元，胡业林未按照规定认真履行职责，滥用职权导致该房屋被认定为经营性用房，违反规定认定经营面积，原告被拆迁房屋的经营补贴款615932元已经发放，已造成国家实际经济损失615932元，该判决经南京市中级人民法院（2015）宁刑二终字第227号终审裁定予以维持。根据该刑事判决书认定事实，615932元的经营补贴属胡业林滥用职权、违法补偿给原告，且原告已经实际领取，拆迁补偿协议、经营补贴、过渡补贴均为对原告所有房屋进行拆迁的补偿，由于原告已经领取了不该获得的经营补贴，停止支付拆迁补偿中的其他款项对原告的合法利益并没有产生实际损害。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告鼓楼区政府向本院提交如下证据：
1、宁拆许字（2010）第041号《房屋拆迁许可证》及附表拆迁范围。证明该项目的××为南京市土地储备中心和南京市下关区国有资产经营中心，拆迁实施单位为南京市下关区房屋拆迁安置办公室，××及拆迁实施单位均非被告；
2、南京市城市房屋拆迁补偿协议、拆迁房屋产权调换补偿协议书。证明与原告签定协议的主体并非被告；
3、宁秦检反渎立[2012]2号秦淮区人民检察院《立案决定书》。证明涉案拆迁封闭资金因检察院提起诉讼，对于其性质当时处于待定状态，因此要求中止本案审理；
4、秦淮区人民检察院秦检诉刑诉[2013]0285号《起诉书》，证明目的同证据3；
5、（2013）秦刑二初字第217号刑事判决书、（2015）宁刑二终字第227号刑事裁定书。证明对原告所诉的拆迁封闭资金，在该判决书中对其性质进行了认定，系由于胡业林滥用职权、违法认定该房屋为经营性用房，违反规定认定经营性面积而给予原告被拆迁房屋的经营补贴615932元，并已造成国家实际经济损失615932元；
6、被拆迁居民补偿补助费用结算表2页，其中一项是615932元的经营补贴，有原告签收的亲笔签名，证明该项补贴原告已经实际领取；
7、中信银行南京分行账单。证明拆迁封闭资金所在帐户是南京市下关区房屋拆迁安置办公室，并非在被告的账户上，是南京市下关区房屋拆迁安置办公室停付了封闭资金，并非被告停付了封闭资金。
被告鼓楼区政府向本院提交如下法律依据：
《南京市城市房屋拆迁管理办法》市政府令227号。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2、3的真实性、合法性、关联性予以认可，对证据4的真实性、合法性予以认可，但对关联性不予认可。此外，认为证据1只是证明了该协议书中的货币补偿金额，不能直接证明本案停付封闭资金的争议焦点；证据3中的滨江指挥部所承继的是拆迁办的拆迁相关事宜，落款并非被告，不能作为被告为适格被告的证据。原告对被告提交的证据2的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据1的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据3的真实性无法确认，因为是复印件。从《立案决定书》的内容来看，仅仅是胡业林涉嫌滥用职权的立案决定，与原告拆迁款有什么关联关系，甚至罪名是否成立都无从得知，凭该证据被告是无权冻结原告的拆迁款的；对证据4的真实性无法确认。起诉书落款时间是2013年10月14日，而本案停止支付的通知的落款时间是2013年9月3日，也就是说被告在出具《通知》时尚未有此证据的形成，不能将该证据作为《通知》的依据。证据5
--7系被告开庭前提交的证据，也是被告在诉讼过程中自行搜集的证据，并不是当时下发《通知》的依据，原告无法质证。
本院对原被告双方提交的证据作如下确认：原告提交的证据1、2、3予以采信，证据4与本案有一定关联，亦予以采信。被告提交的证据1与原告提交的证据1中载明的《房屋拆迁许可证》文号及单位相符；证据3、4系国家检察机关出具的文书，证据5系本院中止裁定所等待的裁判结果，故对被告提交的证据1、2、3、4、5予以采信，对证据6、7因举证期限、证据形式等原因，不予采信。
经审理查明，2010年11月，南京市住房和城乡建设委员会向土储中心、下关国资经营中心颁发宁拆许字（2010）第041号《房屋拆迁许可证》，该许可证载明，因下关区滨江区域老城改造项目建设需要，包括东炮台街等地段范围内的房屋及其附属物，经审查具备拆迁条件，拆迁实施单位为南京市下关区房屋拆迁安置办公室（以下简称下关拆迁安置办）。原告朱正灵的房屋为东炮台街3号，属于拆迁范围。2011年4月，原告朱正灵与土储中心、下关国资经营中心签订《南京市城市房屋拆迁补偿协议》，约定：1、被拆迁房屋的货币补偿金额为人民币988114元，各项补助费用合计人民币266771元。同时，原告朱正灵作出《声明》，言明决定申购“汇杰新城”产权调换房，自愿将房屋货币补偿金额988114元进行封闭。此后，原告朱正灵（××）与下关拆迁安置办（××）、南京汇杰建设发展有限责任公司（供房人，以下简称汇杰公司）签订《拆迁房屋产权调换补偿协议书》，朱正灵选择安置房屋为本市华银路19号3幢1单元1902室、2702室，房价总金额为人民币1381068元。签订协议后，朱正灵以封闭资金中的371282元和20余万元自付资金取得2702室产权调换房，因剩余615932元封闭资金未付，朱正灵未取得1902室产权调换房。原告朱正灵多方了解，各单位均未给予明确答复。直至2013年9月3日，滨江指挥部以《通知》形式，告知停止支付剩余封闭资金情况。该《通知》载明，经纪检、检察机关正式立案调查后，朱正灵户认定营业面积和经营补贴属于造假冒领，经营补贴615932元属于非法不当收入。区委党委会根据纪检、检察机关的意见作出决定，对动迁组长以渎职行为予以处理，对拆迁户不符合政策的615932元经营补贴予以追回。原告朱正灵遂诉至本院。
另查明，2012年南京市秦淮区人民检察院作出宁秦检反渎立[2012]2号立案决定书，决定对胡业林（东炮台街片拆迁组长）涉嫌滥用职权案立案侦查。此后，南京市秦淮区人民检察院以秦检诉刑诉（2013）0285号起诉书指控被告人胡业林犯滥用职权罪，于2013年10月14日向南京市秦淮区人民法院提起公诉。2015年9月，在本案中止审理期间，南京市秦淮区人民法院作出（2013）秦刑二初字第217号刑事判决书，该判决书认定，胡业林在2011年2月至11月间，担任下关滨江区域老城改造项目C片17组组长，在对下关区东炮台3号（即朱正灵户）的房屋进行拆迁补偿时，未认真核实该户有无实际经营，即将该户认定为经营性用房，并超越相关文件规定的拆迁依据，擅自认定该户实际经营面积为175.88平方米，致使该户金多获取拆迁补偿款共计人民币615932元。该判决书认为，胡业林违反规定认定经营面积，朱正灵被拆迁房屋的经营补贴款615932元已经发放，已造成国家实际经济损失615932元。胡业林身为国家工作人员，在拆迁过程中，滥用职权，致使公共财产遭受重大损失，其行为已构成滥用职权罪，依法应予惩处，但归案后如实供述主要犯罪事实，其行为属情节轻微，遂判决被告人胡业林犯滥用职权罪，免予刑事处罚。2015年12月，本院作出（2015）宁刑二终字第227号刑事裁定书，依法驳回胡业林的上诉，维持原判。
还查明，朱正灵曾将南京市鼓楼区房屋征收管理办公室、汇杰公司、南京市住房制度改革办公室、南京市鼓楼区人民政府诉至法院，要求上述单位向起诉人朱正灵支付被停付的615932元拆迁封闭资金及利息，协助办理华银路19号3幢1单元1902室产权调换手续并交付房屋：向起诉人支付超期过渡补助费等。南京市鼓楼区人民法院于2013年11月7日作出（2013）鼓民诉初字第8号民事裁定，以起诉人朱正灵与鼓楼区政府之间没有直接的利害关系，鼓楼区政府不是适格的民事诉讼主体等为由，对朱正灵的起诉不予受理。此后，朱正灵又将南京市鼓楼区房屋征收管理办公室、汇杰公司、南京市住房制度改革办公室诉至南京市鼓楼区人民法院，案由为房屋拆迁安置补偿合同纠纷。该法院于2014年3月24日作出（2014）鼓民初字第232号民事裁定，中止诉讼。
又查明，根据庭审中的要求，被告鼓楼区政府向本院提交两份《情况说明》，一份为南京市下关区房屋拆迁安置办公室于2016年9月5日出具，其中载明，该办为全民事业性质，根据宁编字（2004）7号文件，撤销原鼓楼区、玄武区、原下关区等八个区的房屋拆迁安置办公室，其事业编制由市编委收回。目前，原八个区被撤销事业单位编制的拆迁办均未办理注销手续，该办仍具有单位公章和独立账户，对外履行职责，本案所涉朱正灵房屋拆迁补偿协议中的封闭货币补偿款均在该办账户下，因南京市秦淮区人民检察院就胡业林涉嫌滥用职权罪提起公诉，为避免国有资金流失，该办停止支付了朱正灵的615932元封闭货币补偿金。该份《情况说明》加盖有南京市下关区房屋拆迁安置办公室公章。另一份系鼓楼区政府委托代理人出具，称自2013年3月28日新鼓楼区政府成立以来，区委、区政府没有发过任何文件成立“鼓楼区滨江发展建设指挥部”。南京市下关滨江商务区管理委员会为鼓楼区政府派出机构，为独立机关法人，滨江指挥部主要负责下关滨江老城改造项目动迁，隶属于南京市下关滨江商务区管理委员会。该《情况说明》未加盖单位公章，亦未提供相关文件佐证。
在本案审理过程中，2014年12月25日，原告朱正灵前妻张秀如曾书面申请以必要共同诉讼人身份参加本案的行政诉讼，本院依法不予准许。
庭审中，双方当事人围绕本案的争议焦点，即1、被告鼓楼区政府是否为本案适格被告？2、本案所涉的拆迁补偿款中的615932元是否属商业用房的经营补贴？3、鼓楼区政府是否有支付原告所要求的拆迁封闭资金及利息的义务或者职权？4、本案所涉的《通知》是否合法等进行了辩论。
原告认为，1、本案被告适格。出具通知的鼓楼区滨江发展建设指挥部是被告组建的内设机构，该机构是被告组建而且不能独立承担法律责任，按照规定其以自己名义作出行政行为，应当以组建该机构的鼓楼区人民政府作为被告，所以本案被告适格。2、被告停止支付拆迁款的行为违法。被告停止支付拆迁款的行为没有事实和法律依据，仅仅凭着一份《立案决定书》作出了停止支付行为，所以原告认为被告的行为没有事实和法律依据。实施行政行为在我国法律上有严格规定，首先要证据充分，其次要适用法律法规正确，再次要遵守法定程序。在本案中被告对冻结资金并没有证据，其所谓证据也是在作出通知行为之后自行搜集的，并不是行政行为的依据。其依据仅仅是处理意见和区委要求，原告方认为这都不能成为停止支付的依据。3、封闭资金是专项用于申购产权调换房的资金，与其他拆迁补贴应当予以区分。胡业林案所称的615932元是经营补贴。原告并没有收到该经营补贴，无论经营补贴是否存在，与房屋拆迁补偿金都是两种性质的资金，988114元封闭资金中的615932元是作为申购产权调换房1902室的专项资金，即使原告其他补助有争议，也应当通过有权机关的认定和法定程序予以追缴，而不应当由区政府的某个部门在没有依据和执法权的情况下予以冻结。而事实上原告也并没有领取61万元的经营补贴。原告认为被告是对原告权利的侵犯和对行政权力的滥用。
被告认为，根据刑事判决书已经查明的事实和认定，原告被拆迁房屋的经营补贴款615932元已经发放，原告已经实际领取。该判决中同时认定了该款项是因为胡业林滥用职权、违法认定原告房屋是经营性用房以及违法认定的经营面积而使原告违法多获得的经营补贴款项，属原告本人不该领取而已经实际领取的，为了避免造成国家经济损失无法追回，对于相关拆迁补偿款进行停止支付，并没有损害原告的合法权益。关于主体问题，该拆迁项目的××、拆迁实施单位以及与原告签订拆迁补偿协议的均非被告，被告并非本案适格主体。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：1、原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；2、有明确的被告；3、有具体的诉讼请求和事实根据；4、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，被告鼓楼区政府虽在庭后提供了《情况说明》，言明区委、区政府没有发过任何文件成立“鼓楼区滨江发展建设指挥部”，该指挥部主要负责下关滨江老城改造项目动迁，隶属于南京市下关滨江商务区管理委员会，而该委员会为区政府派出机构，为独立机关法人。但《情况说明》仅有一般代理权限的委托代理人签字署名并未加盖单位公章，亦未提供与此相关的正式文件予以佐证，故原告朱正灵根据《关于追回东炮台街3号房屋拆迁补偿非法不当补贴的通知》中的语气、措词及内容，结合滨江指挥部没有独立法人资格的情况，将鼓楼区政府作为被告诉至法院符合行政诉讼立案受理条件。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书中确认的事实，可以作为定案依据。本案在审理过程中，曾以本案的审判须以刑事案件的审理结果为依据、而相关刑事案件尚未审结为由，裁定中止诉讼。根据南京市秦淮区人民法院作出的（2013）秦刑二初字第217号刑事判决书认定，胡业林在2011年2月至11月间，担任下关滨江区域老城改造项目C片17组组长，在对下关区东炮台3号即原告朱正灵的房屋进行拆迁补偿时，未认真核实该户有无实际经营，即将该户认定为经营性用房，并超越相关文件规定的拆迁依据，擅自认定该户实际经营面积为175.88平方米，致使该户多获取拆迁补偿款共计人民币615932元。该判决书认为，胡业林违反规定认定经营面积，朱正灵被拆迁房屋的经营补贴款615932元已经发放，已造成国家实际经济损失615932元。该判决书经本院作出的（2015）宁刑二终字第227号刑事裁定书予以维持，系人民法院生效裁判文书，故本案原告朱正灵多获取拆迁经营补贴615932元的事实已为生效裁判文书所确认，可以作为定案依据。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，原告朱正灵诉状中载明的诉讼请求为：1、请求法院判决被告支付被非法停付的615932元拆迁封闭资金及利息，2、诉讼费用由被告承担。在开庭后，原告朱正灵向本院寄来《书面说明》，将诉讼请求变更为：1、请求法院确认被告冻结拆迁封闭资金的行为无效；2、请求判令被告解除冻结，并赔偿各项损失；3、承担本案诉讼费用。朱正灵系在起诉状副本送达被告后又提出了新的诉讼请求，依法应不予准许。2012年南京市秦淮区人民检察院作出宁秦检反渎立[2012]2号立案决定书，决定对胡业林涉嫌滥用职权案立案侦查。因胡业林当时负责原告朱正灵所在房屋片区的拆迁工作，鉴于因胡业林滥用职权行为可能导致被拆迁户违规领取不符合政策的拆迁补偿，对朱正灵名下的拆迁封闭资金停止支付不违反法律规定，且该拆迁封闭资金用以调换的本市华银路19号3幢1单元1902室业已固定在原告朱正灵名下。此后，南京市秦淮区人民检察院以秦检诉刑诉（2013）0285号起诉书指控被告人胡业林犯滥用职权罪，于2013年10月14日向南京市秦淮区人民法院提起公诉。2015年9月，南京市秦淮区人民法院作出（2013）秦刑二初字第217号刑事判决书，根据该判决书的认定，胡业林在对朱正灵房屋进行拆迁补偿时，未认真核实该户有无实际经营，即将该户认定为经营性用房，并超越相关文件规定的拆迁依据，擅自认定该户实际经营面积为175.88平方米，致使该户多获取拆迁补偿款共计人民币615932元，且朱正灵被拆迁房屋的经营补贴款615932元已经发放，已造成国家实际经济损失615932元。故原告朱正灵要求判决被告鼓楼区政府支付停付的615932元拆迁封闭资金及利息的请求没有事实和法律依据。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告朱正灵的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告朱正灵负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 董学峰
代理审判员 张 辉
代理审判员 李伟伟
二〇一六年九月十三日
书 记 员 孙 皓