河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）豫法行终字第00314号
上诉人（一审被告）漯河市人民政府，住所地：漯河市郾城区。
法定代表人曹存正，该市市长。
委托代理人司源，漯河市国土资源局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（一审原告）漯河市新星粮油购销有限公司，住所地：漯河市召陵区。
法定代表人张金美，该公司经理。
委托代理人姚廷瑛，北京中创（郑州）律师事务所律师，代理权限为特别授权。
委托代理人孙国战，北京中创（郑州）律师事务所律师，代理权限为特别授权。
漯河市人民政府因与漯河市新星粮油购销有限公司（以下简称新星粮油公司）土地行政争议一案，不服周口市中级人民
法院（2015）周行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年8月18日公开开庭审理了本案。上诉人漯河市人民政府（以下简称漯河市政府）的委托代理人司源、卢延祥，被上诉人新星粮油公司的法定代表人张金美及其委托代理人姚廷瑛、孙国战到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
漯河市政府于2014年10月21日作出漯政土（2014）131号《漯河市政府关于对漯河市新星粮油购销有限公司骗取批准使用集体建设用地行政处理的决定》。该决定书认定的主要事实为：2009年3月20日，郾城区孟庙镇五里岗村委会（以下简称五里岗村委会）和新星粮油公司共同向漯河市国土资源局郾城分局提出项目用地申请，一并提供了编号为××的张金美身份证，该身份证显示：其住址为郾城区孟庙镇五里岗村4组185号。该市政府于2009年依据该单位的用地申请和提交的材料，以《关于漯河市2009年第一批村镇（集体）建设用地农用地转用和使用的批复》（漯政土（2009）173号）文件，批准该单位以工业用途使用位于107国道东侧、五里岗村西侧，属五里岗村3组16252平方米的集体土地，该市政府并以此批复办理了漯集用（2010）第00063号《集体建设用地使用证》，登记面积16252平方米，用途为工业用地。2010年初，张金美以新星粮油公司法定代表人的身份向国土部门提出土地登记申请时，其本人提供的本人身份证与上述相同。张金美在办理该宗土地登记时，其提供的注册号为41××535的《企业法人营业执照》显示，该公司为一人有限公司。后因群众反映张金美不是五里岗村村民，2014年4月16日，漯河市国土资源局郾城分局向漯河市公安局沙北分局针对张金美身份证号为××户籍情况进行查询。2014年4月21日沙北公安分局孟庙派出所核查结果认定：“经查询户口系统，张金美查无此人。”2014年7月2日五里岗村委会出具“张金美不是我五里岗村村民，更不是我村3组村民”的证明，3组部分群众也在该证明上签了名。综上，该市政府认为，在2009年3月20日五里岗村委会和新星粮油公司向漯河市国土资源局郾城分局提出用地申请时，张金美和五里岗村委会提供虚假的张金美身份证，虚构张金美属于五里岗村民的身份，骗取市政府批准集体建设用地使用权。新星粮油公司不具有使用该村集体经济组织所有土地的条件和资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第43条和《河南省实施〈土地管理法〉办法》第11条的规定，该市政府决定：1、撤销漯河市政府《关于漯河市2009年第一批村镇（集体）建设用地农用地转用和使用的批复》（漯政土（2009）173号）中对新星粮油公司使用土地部分的批复内容。2、注销漯河市政府为新星粮油公司颁发的漯集用（2010）第00063号《集体建设用地使用证》。新星粮油公司不服上述处理决定，提起本案行政诉讼。
周口市中级人民法院一审查明，2008年7月15日新星粮油公司法定代表人张金美与漯河市郾城区孟庙镇五里岗三组签订占用土地补偿协议，协议主要内容为：为发展乡镇企业，壮大民营经济，需使用五里岗三组土地25.2亩，每亩补偿60000元，总计补偿1512000元；附着物据实补偿。签订该协议的第二日张金美向五里岗村委会支付1512000元。协议签订后，新星粮油公司向中央储备库漯河直属库提交建设6万吨粮食仓库的请示。2009年3月20日，新星粮油公司与五里岗村委会共同通过漯河市国土局郾城分局提出了用地申请。2009年4月24日，漯河市公安局沙北分局为张金美办理了郾城区孟庙镇五里岗村4组185号户口登记，身份证号为××。2009年11月10日，漯河市国土字郾城分局、五里岗村委会及被占地户代表对该宗土地及地上附属物进行了确认。2009年11月27日新星粮油公司向郾城区财政局缴纳了社保费资金12.8715万元。2009年12月1日，漯河市郾城区人民政府向漯河市劳动和社会保障局提交《关于实施被占地农民社会保障及最低生活保障制度情况说明的函》（郾政函（2009）19号），该函显示，土地补偿已经足额到位，社会保障资金已足额缴纳。2009年12月20日郾城区发改委作出郾发改（2009）73号《关于漯河市新星粮油购销有限责任公司新建六万吨粮食储备库项目可研究报告的批复》，正式批准该项目。2009年12月21日，漯河市国土局编制了建设用地项目呈报材料“一书三方案”上报漯河市政府。2009年12月25日，漯河市政府作出了《关于漯河市2009年第一批村镇（集体）建设用地农用地转用和使用的批复》（漯政土（2009）173号），同意将该宗土地转为集体建设用地，并批准给一审原告作为工业用地使用。2010年元月5日，郾城区建设局为一审原告颁发了编号为豫漯郾（村镇）用地规许201001-0001《建设用地规划许可证》，该许可证显示，用地项目名称为“粮食仓库”。2010年元月8日，漯河市政府为新星粮油公司颁发了漯集用（2010）第00063号《集体建设用地使用证》，面积为24.378亩。2013年5月28日漯河市公安局沙北分局注销张金美身份证号为××的户籍。2013年12月10日，新星粮油公司在涉案土地上建的库房、围墙，遭人拆除。2014年3月27日，五里岗村委会向河南省国土资源厅举报新星粮油公司及五里岗三组组长张普照非法倒卖土地。2014年4月21日河南省国土资源执法监察总队向漯河市国土资源局下发函，转发反映材料，并要求对有关反映情况进行核查。2014年4月21日漯河市国土资源局郾城分局查询户籍时，沙北分局告知漯河市国土资源局郾城分局，“经查询户口系统，张金美查无此人”。2014年6月26日，漯河市国土资源局郾城分局在漯河日报上公告了一份土地行政处罚听证告知书（漯国土资郾监听（2014）023号），以新星粮油公司涉嫌提供假证件，采取欺骗手段骗取批准非法占用土地行为，拟对其处以“责令退还非法占用五里岗24.378亩集体建设用地；没收在非法占用的土地上新建建筑物和其他设施”。新星粮油公司从报纸上看到该告知书后，书面提出听证申请。2014年7月1日，漯河市郾城区人民法院受理了该公司法定代表人张金美针对漯河市公安局沙北分局注销其户籍的行为提起的行政诉讼。2014年7月9日，郾城分局书面通知原告，对上述漯国土资郾监听（2014）023号土地行政处罚听证告知书，经研究决定不再对原告以非法占用土地为由作出处罚，听证程序不再进行。2014年7月14日，漯河市国土资源局作出“漯国土监听字（2014）001号”行政处罚告知书，拟以上述理由对新星粮油公司进行处罚，并于2014年8月11日向该公司送达了书面听证通知书（漯国土监听字（2014）1号），决定于2014年8月26日上午9时在漯河市国土局六楼会议室举行听证。因起诉注销张金美户籍的行政行为的案件正在审理中，该案的结果直接影响漯河市国土资源局对案件有关事实的认定，新星粮油公司在听证当日书面请求中止听证，该听证会未进行。2014年9月23日，漯河市郾城区人民法院于作出（2014）郾行初字第00018号行政判决，该判决撤销了漯河市公安局沙北公安分局注销张金美户籍的具体行政行为，该判决2014年9月26日送达给沙北分局，2014年9月28日送达给张金美，双方均未上诉。2014年10月11日，漯河市公安局姬石派出所注销了张金美身份证号为411123196509228521的户籍。2014年10月21日，漯河市政府作出本案被诉的漯政土（2014）131号决定。新星粮油公司不服该决定向河南省人民政府申请复议，河南省人民政府于2015年1月30日作出豫政复决（2014）2118号行政复议决定书，维持了漯河市政府作出的决定。
周口市中级人民法院一审认为，一、从漯河市政府提供的证据看，主要是拟作出行政处罚的证据，并且拟作出的行政处罚内容与本案被诉的行政决定内容基本相同，但其在作出之前并未依法举行听证，未依法保障陈述、申辩的权利。庭审中漯河市政府称本案被诉行政决定不是行政处罚，所以不应以行政处罚法规定的程序进行。即使如其所言，根据“正当程序原则”，行政机关在作出不利于行政相对人的行政行为前，应当向行政相对人说明拟作出行政行为的根据、理由，听取行政相对人陈述、申辩。本案中被告未给予一审原告陈述、申辩的机会，就径行作出决定，属于程序违法，依法应予以撤销。二、在作出被诉决定前，漯河市公安局沙北分局注销张金美身份证号为××的户籍的行为已经被撤销，并且张金美身份证号为411123196509228521的户籍也已经被注销，张金美身份证号为××的户籍是合法有效的。所以被诉行政决定中认定张金美提供虚假的张金美身份证不能成立，属于认定事实错误，依法应予以撤销。况且，我国法律并没有禁止乡镇企业或者农民到异地农村兴办乡镇企业的规定。综上，被诉行政行为认定事实错误，主要证据不足，程序违法。周口市中级人民法院据此作出（2015）周行初字第3号行政判决：撤销漯河市政府于2014年10月21日作出的漯政土（2014）131号《漯河市人民政府关于对漯河市新星粮油购销有限公司骗取批准使用集体建设用地行政处理的决定》。一审案件受理费50元由漯河市政府承担。
漯河市政府不服一审判决，上诉称：一、张金美不是五里岗村集体组织成员，不享受该村村民待遇，其原户籍所在地为召陵区姬石乡肖王村，故张金美所兴办新星粮油公司也不具备使用五里岗村集体土地的资格。二、张金美提供虚假身份骗取的土地审批手续，依法应予收回、注销。三、被诉处理决定不是行政处罚，不适用听证程序。请求撤销一审判决，驳回新星粮油公司的诉讼请求。
被上诉人新星粮油公司答辩称：一、张金美的户口是因五里岗村委会招商引资而迁入该村的，现有效户籍仅有这一个，因此，张金美所投资兴办的新星粮油公司具备使用五里岗村集体土地的资格。二、新星粮油公司在申报土地手续时未提供任何虚假手续，是严格按照法律规定的条件办理的。三、漯河市政府告知听证又不组织听证，是典型的“有权而任性”，剥夺了被上诉人的陈述申辩权。请求维持一审判决。
本院认为，漯河市郾城区孟庙镇五里岗三组与本案的裁判结果有利害关系，一审未通知其作为第三人参加诉讼，属程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销周口市中级人民法院（2015）周行初字第3号行政判决；
二、发回周口市中级人民法院重新审理此案。
审 判 长 王 松
代理审判员 段励刚
代理审判员 马传贤
二〇一五年十二月十六日
书 记 员 陈瑞丹