浙江省绍兴市上虞区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0604行初78号
原告义乌市正大广告有限公司，住所地义乌市稠州北路841号三楼。组织机构代码：75192522-3。
法定代表人程水苗，总经理。
委托诉讼代理人（特别授权）俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
被告诸暨市牌头镇人民政府。住所地诸暨市牌头镇站前路***号。统一社会信用代码：113306810025882580。
法定代表人钟炜颖，镇长。
出庭人员石杰，副镇长。
委托诉讼代理人（特别授权）杨汤英，浙江信顺律师事务所律师。
原告义乌市正大广告有限公司诉被告诸暨市牌头镇人民政府行政强制及行政赔偿一案，于2016年8月5日向诸暨市人民法院提起行政诉讼，并于同日申请本案异地管辖，诸暨市人民法院报请绍兴市中级人民法院指定管辖，绍兴市中级人民法院于2016年12月23日作出（2016）浙06行辖337号行政裁定，指定本案由绍兴市上虞区人民法院管辖。本院于2017年5月13日受理后，于同年5月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月10日公开开庭审理了本案。原告义乌市正大广告有限公司的法定代表人程水苗及其委托诉讼代理人俞静尧，被告诸暨市牌头镇人民政府副镇长石杰及委托诉讼代理人杨汤英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年9月下旬，被告诸暨市牌头镇人民政府组织人员对原告义乌市正大广告有限公司设置于诸暨市牌头镇新乐一村牌轩下自然村的1处户外广告设施（单立柱双面户外广告牌）实施强制拆除。
原告义乌市正大广告有限公司诉称，原告是依法注册成立并具有广告经营资格的广告公司，曾通过签订土地租用协议在诸暨市牌头镇新乐一村设置1处户外广告设施，有偿使用该村的土地，后一直合法经营。原告的该户外广告设施，因被告强制拆除，造成原告巨大的经济损失。依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告既不具有行政强制拆除的法定职权，也没有实施强制拆除所必须的合法有效的决定，更没有遵循有关的法定程序或正当程序，实体违法，程序违法，其实施的强制拆除原告所有的户外广告设施行为严重违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，被告违法强制拆除原告的广告牌，给原告造成了巨大经济损失，除按照该广告牌恢复原状的实际价值或现值赔偿以外，还应赔偿原告发布广告可获得的经营收益损失。为此，原告向法院提起行政诉讼。请求：1、判令被告拆除原告设置在诸暨市牌头镇新乐一村1处户外广告设施的行政行为违法；2、判令被告赔偿违法拆除原告上述户外广告设施的经济损失328749.43元；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1、户外广告位承租合同一份，证明原告所有的户外广告设施用地的有偿性、合法性，其主体适格；2、户外广告登记证二份，证明设置该户外广告设施的合法性；3、照片一份，证明原告的户外广告设施在拆除前存在的事实；4、工程费计算表，证明被拆的户外广告设施实际成本造价。
被告诸暨市牌头镇人民政府辩称：一、涉案广告牌的设置及经营行为未经有权机关批准，违法事实清楚。根据《土地管理法》第五十七条及六十三条规定，农民集体所有的土地使用权不得出租用于非农业建设。建设项目施工需要临时使用农民集体所有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。涉案广告牌占用的是村集体土地，但从未经诸暨市土地行政主管部门批准，属违法占地。根据《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》及《浙江省广告管理条例》等规定，设置户外广告，应当符合户外广告的设置规划。在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证。涉案户外广告固定设施未取得相应的工程规划许可证，不符合上述规定，该户外广告固定设施系违法构筑物。根据《浙江省广告管理条例》第二十七条规定，发布户外广告，应当按照规定向广告监督管理机关申请《户外广告登记证》，并在许可期限内发布广告。原告的行为，已违反上述规定。
答辩人对辖区内杭金衢高速沿线广告牌进行强制拆除的行为有相应的依据。涉案户外广告固定设施坐落于牌头镇规划区范围内。根据《城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第一条、《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》规定，答辩人有权对辖区内的违法构筑物进行强制拆除。
答辩人接到诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室《关于明确高速公路沿线广告设施整治要求的通知》后，将限期拆除要求向业主进行了告知，在业主未自行拆除的情况下，于2014年9月下旬组织力量对部分户外高炮广告设施进行强制拆除，符合我省“三改一拆”、“四边三化”行动的整体要求，有相应的政策依据。
原告提出的行政赔偿请求缺乏事实和法律依据。根据《国家赔偿法》第二条之规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。涉案户外广告牌系违法设置，其未经审批发布广告的行为不具有合法性，且拆除后的广告设施均由业主自行处理，其认为设置涉案户外广告牌的合法权益受到损害而主张的损害赔偿，无事实和法律依据。
综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内未向本院提交作出被诉行政行为的证据、依据。仅提供的证据：1、诸暨市牌头镇总体规划图及批复各一份，证明涉案广告牌处于被告总体规划区内；2、诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室发布的通知两份，证明2014年9月2日、12日两次发文，要求广告业主在9月20日前对高速公路沿线未经审批的广告牌拆除，逾期将强制拆除并不作补偿；3、法律依据：《土地管理法》第五十七条、六十三条，《城乡规划法》第四十条、第六十五条，《浙江省城乡规划条例》第三十六条，《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条、第二十二条、第二十三条，《广告管理条例》第十三条、《浙江省广告管理条例》第二十七条，《浙江省违法建筑处置规定》第六条，《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第一条、《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》。
原、被告提供的上述证据，经庭审质证，质证意见如下：原告对被告提供的证据1的广告牌位置无异议，但该证据只是土地利用的规划图；对证据2的真实性、关联性无异议，对合法性有异议；对证据3的真实性无异议，对规范性文件的适用有误区，广告牌不是建筑物，对是否属于构筑物也有异议。根据土地管理法的规定，被告没有拆除的权利。户外广告应有专门的法律，根据规定县级以上人民政府应出台相应的规定，现在原告不应承担政府不作为的责任。
被告对原告提供的证据1的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，合同违反土地管理法的规定，也无法达到原告用地合法性的目的；对证据2的真实性无异议，但无法达到原告的证明目的，广告发布的期限为2008年5月20日至2009年5月19日和2010年12月31日至2011年12月30日，涉案广告牌拆除在2014年9月份；对证据3，白色字体及坐落位置、时间均是人工添加的，对真实性、关联性均有异议，与证据1的广告牌是否对应无法判定；对证据4被告认为该表系原告单方制作，对三性均有异议，且原告陈述的涉案广告牌与租用合同“单面效果”不一致。
本院对原、被告分别提供的上述证据，认证如下：被告提供的证据1至3的证据三性均予确认，但只能证明被告实施行政行为的由来。
原告提供的证据1，证明原告作为乙方，于2007年1月30日与甲方牌头镇新乐一村签订户外广告位承租合同，原告租用牌轩下村高速公路以东14平方米用地，设立大型立柱广告牌，租期30年等的事实，本院予以确认；原告提供的证据2，原告对牌轩下村广告牌发布广告向诸暨市工商行政管理局进行登记，登记广告发布的期限为2010年12月31日至2011年12月30日的事实，予以确认；证据3照片，结合证据1和被告在庭审中的陈述，本院认为照片中的广告牌系本案涉案广告牌的事实可予确认；原告提供的证据4，系原告对广告牌制作的费用的核算表，被告的质证意见成立，不符合证据三性，缺乏证明力。
经审理查明，2007年1月30日，原告义乌市正大广告有限公司与诸暨市牌头镇新乐一村村经济合作社签订“户外广告位承租合同”一份。约定原告租用新乐一村牌轩下自然村高速公路以东14平方米用地，设立大型单立柱双面（20M×7M）户外广告牌。原告对该广告牌发布广告的内容和期限，曾向诸暨市工商行政管理局进行登记，截止最后日期为2011年12月30日。
2014年9月，被告诸暨市牌头镇人民政府对其辖区内的广告牌进行清理，拆除了原告设置在诸暨市牌头镇新乐一村“杭金衢高速公路衢州往杭州方向”牌轩下自然村处的1处户外广告牌。
另查明，涉案广告牌在设置前未经国土、规划管理等相关职能部门审批许可。被告在强制拆除涉案广告牌过程中未作出行政决定，未履行事先催告义务，未给予原告陈述、申辩的权利，也未告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径。强制拆除时未通知原告到场，亦未制作现场执行记录。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定，乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第一条规定“三改一拆”行动处理的违法建筑主要为：（一）非法占用土地建设的建筑。（二）未取得相关规划许可证或者未按照相关规划许可证的规定建设的建筑。（三）违反公路、河道等有关法律、法规建设的建筑。《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》明确市、县（市、区）乡镇政府（街道办事处）是“三改一拆”行动的责任主体。被告诸暨市牌头镇人民政府具有对辖区内违法建筑进行处置的职责。原告设置在诸暨市牌头镇新乐一村“杭金衢高速公路衢州往杭州方向”牌轩下自然村处的广告牌，被告自认于2014年9月下旬予以拆除，本案原、被告主体均适格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”；“被告应在收到起诉书副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”本案被告诸暨市牌头镇人民政府在法定举证期限内未提交作出被诉行政行为的证据、依据，视为作出行政行为主要证据不足，依法应予以撤销。鉴于被诉行政行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行政行为违法，理由成立，且符合相关法律的规定，本院依法采纳并予以支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿。第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据原告庭审中的陈述和提供的证据材料，原告主张的328749.43元的经济损失为合法财产受到损害造成的直接经济损失，故原告应对广告牌设置的合法性提供证据。本案中原告虽能提供广告内容发布登记，但不能提供户外广告牌设置规划、建设的合法性，故对原告要求被告赔偿1处户外广告设施经济损失328749.43元的事实，缺乏证据证明，本院依法不予采纳。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项规定“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。”涉案广告牌的制作材料属原告的合法财产，被告理应将拆除的广告牌归还给原告，被告拆下的广告牌已由原告自行处理，但不能举证证明，依法应由被告给付相应的赔偿金。对原告广告牌的拆除，是全省整治高速公路两侧广告牌的要求，本院酌情确定灭失的广告牌残值为25000元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十八条第二款、第七十条第（一）、（二）、（三）项，第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十五条、第三十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告诸暨市牌头镇人民政府拆除原告义乌市正大广告有限公司设置于诸暨市牌头镇新乐一村“杭金衢高速公路衢州往杭州方向”牌轩下自然村处的户外广告设施的行政行为违法；
二、被告诸暨市牌头镇人民政府就拆除后的广告牌灭失承担赔偿责任，赔偿原告义乌市正大广告有限公司人民币25000元，于本判决生效之日起十五日内付清；
三、驳回原告义乌市正大广告有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告诸暨市牌头镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 夏增铨
人民陪审员 邵才忠
人民陪审员 项新法
二〇一七年七月十二日
书 记 员 徐淑娜
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第三十八条第二款在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
……
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十七条第二款有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。