河南省驻马店市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）驻行初字第32号
原告刘忠娥，女，汉族，1964年9月28日出生。
委托代理人李家军，河南竞远律师事务所律师。
被告信阳市人民政府。
法定代表人乔新江，市长。
委托代理人李巧云、陈晨，信阳市人民政府法制办工作人员。
第三人信阳市平桥区人民政府。
法定代表人柳自强。区长。
委托代理人甘爽，河南申城律师事务所律师。
第三人信阳市平桥区明港工业管理区丁庄村民委员会。
法定代表人胡洪涛，主任。
第三人马建生，男，1952年7月15日出生。
第三人马建军，男，1962年8月27日出生。
第三人马建宏，男，1943年1月6日出生。
第三人马建军、马建生、马建宏委托代理人殷德贵，信阳市平桥区明港镇法律服务所法律工作者。
原告刘忠娥不服被告信阳市人民政府行政复议一案，向信阳市中级人民法院提起行政诉讼。河南省高级人民法院裁定本案指定本院管辖。本院2014年8月22日受理后，于同月28日向被告信阳市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月17日公开开庭审理了本案。原告刘忠娥及其委托代理人李家军，被告信阳市人民政府委托代理人李巧云、陈晨，第三人平桥区人民政府委托代理人甘爽，第三人马建生、马建军及马建生、马建军、马建宏委托代理人殷德贵到庭参加诉讼。第三人信阳市平桥区明港工业管理区丁庄村民委员会（以下简称丁庄村委）经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告信阳市人民政府2014年6月20日作出信政复决字（2014）8号行政复议决定，查明，争议林地位于明港工业管理区丁庄村下河组红石嘴水库南边，面积285亩，东与新建组山分水交界，南与乡林场李五选承包山交界，西与郑庄组和下河组山分水交界，北与红百嘴水库交界。1969午修建红石嘴水库时，下河组分为河南、河北两个自然村庄，河南村庄有马建生、马建宏和邵文章（刘忠娥的公公）3户。1993年以前，丁庄村下河组河南7亩耕地由马建生、马建宏、王齐花三家耕种（后王齐花外迁）；1993年以后，河南7亩耕地由马建生、马建宏、邵文章三家耕种（其中马建生3亩多、马建宏1.5亩、邵文章1亩多）。2000年，邵文章离开下河组河南，搬到下河组河北居住，其1亩多田地由居住在下河组河南的儿媳刘忠娥耕种。后来，马建生和马建宏先后离开下河组外出，把其承包的耕地抛荒，多年不交农业税费，丁庄村委会为减轻农业税费负担任务，找到马建生和马建宏，和他们商谈退出耕地，不再承担农业税费，由村委会向其他村民重新发包。2002午8月10日，马建生、马建宏与丁庄村委会签订了《关于下河组河南耕地交付村发包的协议》，协议退出时间为20年（2002年9月30日至2022年9月30日）。刘忠娥因在河南山上开矿，且居住河南，并耕种河南邵文章家1亩多耕地，愿意承包下河组河南其他人的耕地。2002年10月15日，丁庄村委会与刘忠娥签订了《关于下河河南耕地与空闲地的承包协议》，承包范围是下河组河以南的耕地与空闲地和荒山，承包期20年（2002午10月15日至2022年10月15日），并约定“现有林子树属私有”。2003年刘忠娥将河南的7亩（后经区林业局调查测量实际为11亩）耕地上种植扬树，并向平桥区林业局申请办理了信平林证字（2004）第T0301695号林权证。
刘忠娥与丁庄村签订的承包协议的土地范围含有其他村民“土改”时期分的老柴山，1981年“林业三定”时，下河组村民没有划定自留山，也没有任何自留山证。根据对村民的调查，无人能准确说明河南柴山是哪几家的。马建生和马建军、刘忠娥、马建宏等当事人也都不能准确说明河南山上有几家村民的柴山，且其本人反映的林地位置与其他村民的柴山存在重叠现象。刘忠娥从丁庄村委会承包耕地、空闲地及荒山时并不清楚承包的范围内有别人的柴山，后在为退耕地办理林权证时，马建生和马建军、马建宏认为她承包范围内有他们三人的自留山，遂发生纠纷。2013年10月21日信阳市平桥区明港工业管理区丁庄村民委员会向平桥区人民政府递交了确权申请，平桥区人民政府于2014年1月26日作出信平政决字（2014）001号林地权属纠纷确权决定。政府认为，马建生、马建军与刘忠娥之间的纠纷基于土地承包协议，该纠纷发生于2003午3月1日以后，此时《中华人民共和国农村土地承包法》已经实施，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，双方可以先协商或调解，协商或调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。平桥区人民政府对争议土地进行确权的行为，不符合法律规定，属于超越职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目之规定，决定撤销平桥区人民政府作出的信平政决字（2014）001号林地权属纠纷确权决定。
被告信阳市人民政府于2014年9月8日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据。职权依据：《行政复议法》第十三条，证明上一级人民政府对下一级人民政府的具体行政行为有复议的职权；程序依据：《行政复议法》第六条、九条、十七条、二十二条、二十八条、三十一条、四十条，证明作出复议决定进行了申请、受理、审查、作出具体行政行为、延期审批、送达，程序合法；事实依据：1、2014.1.26平桥区人民政府作出的信平政决字（2014）001号《林地权属纠纷确权决定书》，证明具体行政行为的存在；2、马建生、马建军的行政复议申请书、身份证明及申请人的委托书，证明复议由申请人提出；3、2002.8.10马建生、马建宏与丁庄村委签订的《关于下河河南耕地交村发包的协议》，证明有承包协议；4、2002.10.15刘忠娥与丁庄村委签订的《关于下河河南耕地与空闲地的承包协议》及平桥区兰店乡法律服务所对土地承包合同见证书，证明土地承包合同的存在；5、2004.11刘忠娥的信平林证字（2004）第T0301695号林权证，证明刘忠娥对承包地上的林木具有所有权；6、行政复议立案审批表、提出答复通知书、复议文书送达回证、行政复议答复书及平桥区政府的法定代表人身份证明和委托书、第三人参加复议告知书及送达回证，证明该案按法定程序进行的；7、复议中平桥区人民政府提供的证据有：信平政决字（2014）001号《林地权属纠纷确权决定书》及签发笺、明港工业管理区因土地纠纷给平桥区政府的请示及丁庄村委的申请、平桥区林业局给平桥区政府的《关于明港工业管理区丁庄村下河组林权纠纷的调查报告》、明港工业管理区与丁庄村委关于丁庄村与马建生、马建宏、马建军土地权属纠纷调解情况说明，争议地块四至界限确认书、勘查图、马建生、马建宏与丁庄村委签订的交付承包地协议，1995.9.28原兰店乡政府与马建生签订的征收土地协议书、刘忠娥与丁庄村委签订的承包协议及见证书、2002年刘忠娥缴纳的土地承包款、刘忠娥的林权证、2012.10.17林业局关于刘忠娥11亩退耕还林地的情况说明、李泽对承包地的简介、李五选承包乡林场与下河组的界限声明、杨铁山证明、祝元忠证明、罗光发、胡培礼证明，对史恒山、张正春、胡杰忠、胡卫忠、张吉祥、张吉友、李德峰、马建清、窦利军、李开明、邵大成（邵长青）朱万喜、胡友忠、胡培礼、李清祥、窦元明、刘忠娥、马建军、马建生、马建宏的调查笔录，处理决定送达回证，以上证明有土地承包纠纷；8、复议中马建生提供的2002年其所缴纳的村提留乡统筹费收据，证明他是土地承包人；9、中共信阳地委办公室地办法（1998）10号《关于延长土地承包期若干问题的处理》，证明的是对土地承包的规定；法律依据：《行政复议法》第一款第（三）项第4目，证明适用法律正确。
原告刘忠娥诉称，一、被告认定的事实错误且适用法律错误。平桥区人民政府确权决定书涉及的事实并非是平桥区明港工业管理区丁庄村民委员会与原告刘忠娥之间的土地承包纠纷。被告根据《中华人民共和国农村土地承包法》认定平桥区明港工业管理区丁庄村民委员会对争议土地进行确权的行为，不符合法律规定，属适用法律错误。二、被告认定平桥区人民政府超越职权、违反法定程序错误。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，平桥区人民政府作出的林地确权决定书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求1、撤销被告作出的信政复决字（2014）8号行政复议决定书；2、依法判决维持信阳市平桥区人民政府信平政决字（2014）001号确权决定书。原告在庭审中没有提供新的证据，证据以平桥区人民政府在复议中提供的证据为准。
被告信阳市人民政府答辩称，1、政府作出的信政复决字（2014）8号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。2002年8月10日，马建生、马建宏与丁庄村委会签订了《关于下河组河南耕地交付村发包的协议》将其位于丁庄村下河组河南的耕地退出重新发包，协议退出时间为20年（2002年9月30日至2022年9月30日）。刘忠娥因在河南山上开矿，且居住河南，并耕种河南邵文章家1亩多耕地，愿意承包下河组河南其他人的耕地。2002年10月15日，丁庄村委会与刘忠娥签订了《关于下河河南耕地与空闲地的承包协议》，承包范围是下河组河以南的耕地与空闲地和荒山，承包期20年（2002年10月15日至2022年10月15日），并约定“现有林子树属私有”。2003年刘忠娥将河南的7亩（后经平桥区林业局调查测量实际为11亩）耕地上种植杨树，并向平桥区林业局申请办理了信平林证字（2004）第T0301695号林权证。马建生和马建军、马建宏认为刘忠娥承包范围内有他们三人的承包地，遂发生纠纷，2013年10月21日信阳市平桥区明港工业管理区丁庄村民委员会向平桥区人民政府递交了确权申请，平桥区人民政府林地权属纠纷确权决定，认定刘忠娥在承包期限内享有上述争议的285亩林地的使用权和该林地上林木的所有权。由上述可以看出，马建生、马建军与刘忠娥之间的纠纷基于土地承包协议，该纠纷发生于2003年3月1日以后，此时《中华人民共和国农村土地承包法》已经实施，处理该纠纷应当适用该法。政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，认为平桥区政府对争议土地进行确权的行为，不符合法律规定，因此根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第4目规定作出信政复决字（2014）8号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。2、市政府认定平桥区政府的确权行为超越职权正确。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，基于土地承包经营发生纠纷的，纠纷双方可以先协商或调解，协商或调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。平桥区人民政府对刘忠娥与马建生、马建宏、马建军之间土地承包经营纠纷进行确权，不符合《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，因此，市政府认定平桥区人民政府的确权行为超越职权并无不妥。
第三人平桥区人民政府陈述，1、平桥区人民政府对争议林地的确权行为是在职权范围内。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，《林木林地权属争议处理办法》第四条，《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，平桥区人民政府对争议地作出确权决定并没有超越职权。2、平桥区人民政府作出的林地权属确权决定书有事实和法律依据。马建生、马建宏在承包期内，以书面协议退出两家下河组河南的承包地，手续齐全，程序规范，两人退地事实成立。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条规定，对马建生、马建宏要求退还耕地问题，在退出期限内不予支持。因马建生、马建军、马建宏等不能提供《自留山证》等证据证明下河组河南边有其自留山存在及自留山的范围，根据原林业部《林木林地权属争议处理办法》第八条第三款“能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证”之规定，对马建生、马建军、马建宏三人要求收回其自留山的主张不予认定。丁庄村委会与刘忠娥签订的河南耕地及空闲地的承包协议是双方的真实意思表示，内容不违反法律强制性规定，根据《合同法》第八条、第四十四条规定，属于有效合同，应依法予以保护。关于协议中约定的“原有林子树”归属问题，当时刘忠娥承包时主要是荒山，老林子树少，承包后又播种过麻栎种子，时隔多年，现无法准确界定哪些是刘忠娥栽种的，哪些是原有的麻栎树。但由于村委会作为发包方在发包时，未能将发包标的物上的附着物进行登记，以致现在无法查清原有林子树具体数量，应承担举证不能的后果。因此，刘忠娥在承包期内享有承包范围内的林木所有权。请求法院依法裁判。
第三人马建生、马建军、马建宏答辩称，1、刘忠娥诉称信阳市人民政府“认定的事实错误”，而平桥区人民政府确权决定书“确权事实清楚，证据充分”不能成立。事实上，信阳市人民政府认定的事实与平桥区人民政府查明的事实一致。2、信阳市人民政府信政复决字（2014）8号行政复议决定适用法律正确。本案争议的285亩林地的承包经营权涉及到马建生、马建宏与丁庄村之间、丁庄村与刘忠娥之间的土地承包纠纷，林木所有权涉及到马建生、马建宏、马建军与刘忠娥之间的纠纷，这些均为承包经营纠纷。按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的程序，适用《农村土地承包法》处理是完全正确的3、信平政决字（2014）001号确权决定认定事实错误。丁庄村与刘忠娥签订的土地承包协议，因为该份协议侵害了答辩人的合法权益，所以该协议是无效协议。该决定书擅自扩大了刘忠娥的权利。但协议中并没有确定面积，且部分与第三人的林地重合。原有林子树归属问题，平桥区人民政府称丁庄村应当承担举证不能的责任，完全是不负责任。因此，信阳市人民政府作出的行政复议决定正确，应驳回原告刘忠娥的诉讼请求。第三人马建生、马建军、马建宏庭审上未提供证据。
经庭审举证质证，原告、第三人对被告提供的职权依据、复议程序没有异议。原告对被告提供的事实证据没有异议，但对被告证明的问题有异议，认为证据可以证明该案属于林地权属纠纷，而不属于土地承包纠纷。原告对被告提供的法律依据有异议，认为争议的不是土地承包权，平桥区人民政府没有超越职权，被告属滥用职权，本案应使用森林法、土地管理法，按权属纠纷处理。第三人平桥区人民政府对被告事实证据、法律依据的质证意见同原告一致；第三人马建生、马建军、马建宏对被告提供的事实证据、法律依据没有异议。
经庭审质证，本院对被告提供的职权依据、作出复议决定的程序，经审查符合法律的规定，本院予以认定。对被告提供的事实证据真实性予以认定，符合客观事实，能够证明该案的性质属于土地承包纠纷，不属于土地权属纠纷，其证据予以认定。原告刘忠娥、第三人平桥区人民政府有异议，认为属土地权属纠纷，理由不足。对被告提供的法律依据，能够证明案件的性质，应予认定，原告及第三人平桥区人区政府有异议，其理由本院不予采信。
本院经审理查明的事实与被告信阳市人民政府查明的事实一致。
本院认为，被告信阳市人民政府对马建生、马建军不服平桥区人民政府所作出的林地权属纠纷确权决定，向其提起行政复议，按照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，信阳市人民政府具有对此案进行行政复议的职权，并且信阳市人民政府作出的复议决定程序合法。关于原告刘忠娥与第三人马建生、马建军、马建宏就争议的林地属于权属纠纷或是林地承包经营权纠纷问题，从庭审提供的证据审查，原告刘忠娥管理使用的林地，是基于和丁庄村委签订的土地承包协议而取得经营权，而第三人马建生、马建军、马建宏主张的也是土地的承包经营权，并非土地的权属争议。因此，被告信阳市人民政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，将此案当事人之间的纠纷定性为土地承包经营权纠纷，认定平桥区人民政府的确权行为不符合法律的规定，以超越职权撤销平桥区人民政府作出的信平政决字（2014）001号林地权属纠纷确权决定，并无不当，且被告信阳市人民政府的复议决定适用法律正确，本院应予支持。原告刘忠娥起诉称该案事实属林地权属纠纷，不属于土地承包经营权纠纷，认为被告信阳市人民政府复议决定适用法律错误，理由不足，其请求本院不予支持。第三人平桥区人民政府陈述其作出的行政行为并不超越职权，理由不成立，其请求本院亦不能支持。第三人马建生、马建军、马建宏的请求合法，其请求本院予以支持。关于原告刘忠娥要求维持信阳市平桥区人民政府2014年1月26日作出的信平政决字（2014）1号《林地权属纠纷确权决定》的诉讼请求，不属于本案审理的对象。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告刘忠娥要求撤销被告信阳市人民政府2014年6月20日作出的信政复决字（2014）8号行政复议决定的诉讼请求。
诉讼费50元，由原告刘忠娥负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院
审 判 长 于发安
审 判 员 王 蓉
代理审判员 马国中
二〇一四年十月十日
书 记 员 张 静