江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣行终52号
上诉人（原审被告）芦溪县人民政府，所在地芦溪县。
法定代表人刘占纯，该县县长。
委托代理人田晶，芦溪县政府法制办工作人员。
委托代理人郑仁华，江西天艺律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）方平，男，汉族，1970年8月5日出生，住萍乡市。
委托代理人李强勇，江西振武律师事务所律师。
委托代理人巫春荣，江西振武律师事务所律师。
原审第三人芦溪县公安局交通警察大队，所在地芦溪县。
负责人邓勇，该大队队长。
委托代理人罗小华，该大队工作人员。
上诉人芦溪县人民政府（以下简称芦溪县政府）因方平诉其不履行房屋征收补偿安置行政协议一案，不服萍乡市中级人民法院（2016）赣03行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月28日公开开庭审理了本案。上诉人芦溪县政府委托代理人田晶、郑仁华，被上诉人方平委托代理人巫春荣，原审第三人芦溪县公安局交通警察大队（以下简称芦溪县交警大队）委托代理人罗小华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，方平于2003年设立芦溪游泳馆。2013年3月27日，芦溪县政府印发《芦溪袁河东大道工程建设土地房屋征收与补偿安置实施方案》，对包括本案涉案房屋在内的房屋进行征收，并且在土地房屋征收程序中明确由房屋征收部门（芦溪房屋征收指挥部）与被征收人签订土地房屋征收补偿协议。2015年6月19日，萍乡市恒泰行房地产咨询评估有限公司经芦溪房屋征收指挥部委托作出萍恒萍字20150613号房地产市场价值评估报告，认定萍乡市芦溪镇东桥居委会东洲芦溪县公安局游泳池的公开市场价格为626508元。2015年7月9日，芦溪房屋征收指挥部作为甲方，方平作为乙方签订土地房屋征收补偿安置协议，协议的主要内容是：……一、房屋征收情况，主屋占地面积675.3平方米，总建筑面积675.3平方米……7.以上1-6项合计人民币五十八万元……四、在签订本协议时，乙方应将土地证、房产证等有关证件交给甲方，以备存档、注销。五、被征收房屋有建设规划许可证、房屋产权证和土地使用证等审批手续的，异地安置的住房按照土地同类别、同面积的标准由征收单位统一办理土地和规划证件，超出面积或者变更土地类别按政策规定办理，没有手续按相关政策自行办理。六、付款方式：乙方腾出被征收房屋后，并通知甲方房屋可以拆除时，甲方一次性付给乙方房屋征收补偿费。该合同签订后，芦溪房屋征收指挥部并未按协议书约定向方平支付房屋征收补偿费，且已经将该房屋拆除，方平多次要求芦溪县政府支付征收补偿费未果，2015年6月8日，方平提起行政诉讼，请求：一、判令芦溪县政府支付其拆迁补偿款58万元；二、芦溪县政府赔偿上述款项自2015年7月9日至本案判决生效履行止的利息；三、请求判令本案诉讼费由芦溪县政府承担。
一审法院认为，本案的争议焦点为，方平是否有权向法院提起诉讼、芦溪县政府是否是本案适格被告、方平起诉是否超过诉讼时效、芦溪县政府是否存在不履行房屋征收行政补偿协议行为、芦溪县政府是否要支付方平拆迁补偿款58万元及利息。
关于方平是否有权向法院提起诉讼的问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。本案中，芦溪房屋征收指挥部与方平签订《土地房屋征收补偿安置协议书》，现方平认为协议书一方未履行协议约定的义务，故其有权向人民法院提起诉讼。
关于芦溪县政府是否是本案适格被告的问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。故而，在本案中，就涉案的拆迁补偿纠纷而言，在芦溪县政府印发的《芦溪袁河东大道工程建设土地房屋征收与补偿安置实施方案》中已明确载明，征收主体为芦溪县人民政府，虽然《土地房屋征收补偿安置协议书》系芦溪房屋征收指挥部签订，但房屋征收与补偿工作仍然应当由芦溪县政府负责，故方平以芦溪县政府为被告提起房屋拆迁补偿诉讼，并无不妥。
关于方平起诉是否超过诉讼时效的问题。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案中的《土地房屋征收补偿安置协议书》的签订时间为2015年7月9日，方平向一审法院起诉时间为2016年6月14日，并未超过2年，未超过民事诉讼时效，故方平起诉并未超过诉讼时效。
关于芦溪县政府是否存在不履行房屋征收行政补偿协议行为的问题。第一，关于《土地房屋征收补偿安置协议书》的真实性双方均予认可，双方均承认签订了该协议书，且芦溪县政府亦承认其未按协议约定向方平支付房屋价款；第二，该协议书中并未明确提出附任何生效条件。从协议书的内容看，其中有“四、在签订本协议时，乙方应将土地证、房产证等有关证件交给甲方，以备存档、注销。五、被征收房屋有建设规划许可证、房屋产权证和土地使用证等审批手续的，异地安置的住房按照土地同类别、同面积的标准由征收单位统一办理土地和规划证件，超出面积或者变更土地类别案政策规定办理，没有手续按相关政策自行办理”的内容，但从该两点中不能认定该协议以方平提供权属证书为协议生效条件，且第五点中亦明确表述“没有手续按相关政策自行办理”，亦可以佐证该协议并不以方平提供权属证书为生效条件，且方平提交了工商登记信息、芦溪交警大队的证明等证据证明其对涉诉征收的房屋拥有所有权，芦溪县政府以方平未向其提供涉诉房屋权属证书为由不履行涉诉《土地房屋征收补偿安置协议书》的行为，不应予以支持，本案中可以认定芦溪县政府存在不履行房屋征收行政补偿协议的行为。
关于芦溪县政府是否要支付方平拆迁补偿款58万元及利息的问题。在芦溪房屋征收指挥部与方平签订的《土地房屋征收补偿安置协议书》中第三大点第7小点明确载明甲方的补偿金额为人民币58万元，故芦溪县政府应依照该协议书的约定向方平支付房屋征收拆迁补偿款人民币58万元。该《土地房屋征收补偿安置协议书》并未就利息问题作出明确约定，故对方平的该项诉请不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款，第二十五条第二款之规定,判决如下:一、芦溪县人民政府支付方平拆迁补偿款58万元，限本判决生效之日起三十日内执行。二、驳回方平的其他诉讼请求。
芦溪县政府不服一审判决，提起上诉称：1.本案方平所诉的是合同关系，不是行政强制，也不是单方的行政决定，本案涉及的是谁向谁履行合同义务、是否到了履行期限，合同对上诉人是否有约束力等问题，并未涉及行政行为问题，应适用合同法、物权法等民事法律法规，不符合提起行政诉讼的规定，一审法院混淆了民事诉讼与行政诉讼的法律关系，属于程序错误，适用法律错误。2.合同是针对合同双方相对人发生作用的，不能约束合同外的第三人，在本案中，芦溪房屋征收指挥部并无资格签订该合同，且签订合同时并未依法查明合同标的物的权属，该合同属于效力待定。合同签订后，因被上诉人一直拒不依协议约定交出权属证，且经过查询，及其他相关证据印证，被上诉人对该被征收的房屋等不拥有所有权。因此，事后，上诉人对该协议不同意且未确认。该协议因违法而无效，对上诉人无约束力。3.上诉人在签订协议之前并不知情，且未签订该协议，事后才得知房屋征收指挥部签订过该协议，签订协议时被上诉人承诺具有所有权，协议中已经明确约定要向房屋征收指挥部交出房屋权属证，但被上诉人一直拒绝提交，因评估时房屋产权是芦溪县公安局的，土地是政府划拨的，无产权证明是被上诉人的，因此协议不合法。上诉人只是认可未向被上诉人支付过款项，并不是“承认未按协议约定向原告方平支付房屋价款”。4.上诉人将“被上诉人向房屋征收指挥部提交土地证、房产证等有关证件”作为履行的抗辩，一审法院违反物权法等法律法规，认为“不能认定该协议书以原告提供权属证书为协议生效条件”错误。5.本案中评估报告是对芦溪县公安局游泳池房屋、房屋装修及附属物的评估，产权人为芦溪县公安局，其中房屋评估价293700元，房屋装修及附属物的评估价值332808元，这些房屋的建设均需要通过法定机关批准才可建设的，否则违法，也无合法证据证明属于被上诉人合法所有。征收中只对合法房屋建筑及设施进行补偿，非法房屋建筑等不补偿。芦溪县公安局交警大队是县公安局的内设机构，其无权证明也无权处分地上房屋及设施归被上诉人所有，也无权同意他人在该土地上建设房屋、设施，该证明不合法且无效。综上，一审认定事实不清、适用法律错误，程序违法。请求二审法院撤销一审判决，驳回方平的诉讼请求。
方平未在规定期限内提交答辩状。
芦溪交警大队述称，其意见与上诉人芦溪县政府意见一致。
以上事实，有方平起诉状，芦溪县政府上诉状、芦溪县政府2013年3月27日《芦溪袁河东大道工程建设土地房屋征收与补偿安置实施方案》，芦溪房屋征收指挥部2015年7月9日与方平签订的《土地房屋征收补偿安置协议书》，一、二审庭审笔录等证据在案佐证，足以认定。
本院认为，本案争议焦点有四个：1.方平针对芦溪县政府不履行房屋征收补偿协议之诉是否属于行政诉讼受案范围；2.芦溪县房屋征收指挥部与方平签订房屋征收补偿协议的法律后果是否应由芦溪县政府承担；3.芦溪县政府提出的协议无效的主张能否成立；4.芦溪县政府提出的方平履行提交土地、房屋产权证明义务是其支付补偿费的前提条件的主张能否成立。
关于第一个争议焦点。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，其中明确人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”诉讼。根据该修改内容可知，行政协议已得到国家立法的承认。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，与平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议存在根本区别，本案所涉房屋征收补偿协议属于法定的行政协议类型。上诉人芦溪县政府在修改后的行政诉讼法施行后，主张房屋征收补偿协议履行纠纷不属于行政诉讼受案范围不能成立，依法不予支持。
关于第二个争议焦点。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，芦溪县房屋征收指挥部是芦溪县政府设立的机构，被芦溪县政府确定为征收部门，允许其以自己的名义与被征收人签订征收补偿协议。芦溪县房屋征收指挥部与被征收人签订协议时的意思表示即代表芦溪县政府，对外签订协议的法律后果应由设立该机构的芦溪县政府承担。上诉人芦溪县政府主张其不受涉案协议约束的不能成立，依法不予支持。
关于第三个争议焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，其不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。本案中，芦溪县政府对其主张的涉案游泳馆为非法房屋建筑、合同无效的事实承担举证责任。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。根据《江西省城市国有土地使用权出让和划拨管理条例》第二十条、第二十二条、第二十五条等条文规定，机关、事业单位以划拨方式取得的土地使用权，经批准允许转让、出租等。涉案游泳馆未经登记虽是事实，但是否是非法建筑仍需要依法调查、认定。芦溪县政府在其房屋征收指挥部已将方平作为被征收人对待签订补偿协议的情况下，如认为协议效力存在问题，应当依照法定程序作出处理，其拒绝履行协议约定义务，且至今不能提供经调查认定涉案游泳馆为非法建筑的有效证据，有悖依法行政要求，其提出的合同无效主张不能成立，依法不予支持。
关于第四个争议焦点。协议第四项约定，在签订本协议时，方平应将土地证、房产证等有关证件交给芦溪县政府，以备存档、注销。方平未能履行该条约定的提交有关证件的义务，但不能因此否认合同的订立及主权利义务内容的生效。芦溪县政府可以在合同订立后要求方平继续完成提交有关证件的义务，也可以根据行政法律法规和协议第五项约定的“被征收房屋……没有手续按相关政策自行办理”内容依法予以处理。方平不能提交协议第四项约定的土地证、房产证等有关证件，芦溪县政府应当对涉案游泳馆是否为非法建筑依照法定程序作出处理，否则就应按照建设诚信政府之要求守信践诺，履行协议约定的支付补偿费之义务。该府在诉讼中主张方平履行提交土地、房屋产权证明义务是其支付补偿费的前提条件，没有事实根据，不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费9550元，由芦溪县政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 江怀玉
审 判 员 陈雯雯
代理审判员 郑红葛
二〇一七年五月十二日
书 记 员 张建平