河北省邯郸市肥乡区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）冀0428行初31号
原告：邯郸市达康石油化工公司。
法定代表人：张雪鹏，该公司总经理。
委托代理人：李铎良，河北天捷律师事务所邯郸分所律师。
被告：邯郸市人民政府。
法定代表人：王立彤，职务：市长。
委托代理人：刘玉民，邯郸市国土资源局利用处副处长。
委托代理人：郑艳辉，河北升阳律师事务所律师。
第三人：邯郸市邯台房地产开发有限公司。
法定代表人：聂铭江，该公司董事长。
委托代理人：张书红，河北神威律师事务所律师。
委托代理人：李莉粉，河北神威律师事务所律师。
第三人：邯郸市丛台区柳林桥乡东庄村民委员会。
法定代表人：张新江，该村村委会主任。
委托代理人：朱海强，河北十力律师事务所律师。
原告邯郸市达康石油化工公司（以下简称达康公司）诉被告邯郸市人民政府、第三人邯郸市邯台房地产开发有限公司（以下简称邯台公司）及第三人邯郸市丛台区柳林桥乡东庄村民委员会（以下简称东庄村委会）土地权属登记纠纷一案，原告向邯郸市中级人民法院提起行政诉讼，邯郸市中级人民法院认为本案不属于其管辖的第一审行政案件，于2017年6月12日作出（2017）冀04行初61号行政裁定书，裁定移送我院审理。本院2017年7月19日立案后，依法组成合议庭，于2017年9月6日公开开庭审理了本案。原告邯郸市达康石油化工公司委托代理人李铎良，被告邯郸市人民政府委托代理人刘玉民、郑艳辉，第三人邯郸市邯台房地产开发有限公司委托代理人张书红、李莉粉，第三人邯郸市丛台区柳林桥乡东庄村民委员会委托代理人朱海强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告邯郸市人民政府于2005年2月5日将含涉案土地宗地为第三人邯台公司颁发邯市国用[2005]第C010003号国有土地使用权证，该土地使用权证明确土地使用权人、坐落、地号、使用权面积等基本情况。
原告诉称，2017年5月11日，原告公司接到丛台区法院送达的民事起诉状及应诉通知书，内容为第三人邯台公司以返还原物纠纷，将原告公司起诉，要求判令原告公司“返还侵占的2100平方米土地，恢复原状”，“赔偿从2002年7月10日至2017年4月9日的占地费共计12092342.3元”。此时原告公司才知道，自1994年原告就已经租了的第三人东庄村委会的土地所开办加油站的地块使用权，已经于2005年由被告出让给第三人邯台公司所有，又经过长达12年之久，邯台公司将原告公司诉至法院。
经过原告公司调查得知：1997年11月26日、1999年12月17日，第三人东庄村委会与第三人邯台公司签订了两份《土地开发协议》，约定将东庄村委会所有的43.3亩集体土地使用权，转让给第三人邯台公司所有，每亩转让价格分别为58.8万元、65万元。该两份土地使用权转让协议中，并不包括原告公司租赁使用的范围。但是，被告邯郸市人民政府在2005年以协议方式出让案涉地块时，违背两第三人签订的《土地开发协议》中协议转让的地界和亩数约定，并且没有经过土地所有权人东庄村委会的指界和知晓，擅自将协议出让地块面积增加为55.37亩，超出两第三人协议转让地界8.3亩，其出让的具体行政行为，在程序上和实体上均严重违法。由于超出的面积包括了原告加油站租赁使用的范围，所以被告在2005年向第三人邯台公司颁发的邯市国有[2005]第C01003号国有土地使用权证，不仅严重损害了第三人东庄村委会的合法权益，也直接侵害了原告公司合法的租赁权、优先受让权。
被告进行土地登记及颁证过程中存在如下错误：1、没有按土地登记规则第17条对地上建筑物进行调查。2、没有按照土地登记调查规程要求进行地籍调查，致使55.37亩土地证下地界不清，且55.37亩土地来源不明。3、没有按土地登记规则第15条进行土地登记公告，属于程序缺失。4、在第三人邯台公司没有缴纳土地出让金的情况下进行登记，违反土地登记规则第26条之规定。5、根据被告提交的地籍调查表已显示所登记的宗地内存在权属争议的情况下，被告没有暂缓办理登记、处理相关争议，违反土地登记规则第67条的规定。6、没有办理土地登记卡，为第三人邯台公司颁发土地使用权证书明显缺乏法律依据。7、按照土地登记规则第63条及河北省土地登记办法第21条规定，邯台公司提供变造的土地登记文件，应依法撤销该土地证。请求合议庭在调查阶段查明：①55.37亩土地构成及来源；②邯台公司向政府有关部门支付土地出让金的证据及支付的时间和数额；③邯台公司向政府有关部门提交的土地登记相关文件，以及是否存在变造行为及为何变造该文件。
目前，第三人邯台公司依据被告邯郸市人民政府颁发的邯市国有[2005]第C01003号国有土地使用权证起诉原告公司侵权，赔偿其巨额经济损失，被告邯郸市人民政府向第三人邯台公司错误颁证的行政行为，直接侵害了原告公司的合法权益，且损害数额巨大、后果十分严重。因此，原告公司有权提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告以协议方式超面积出让案涉土地使用权的行政行为在程序方面和实体方面严重违法；2、依法撤销被告邯郸市人民政府颁发的错误的邯市国有[2005]第C01003号国有土地使用权证；3、判决第三人邯台公司对超出转让协议面积的8.3亩土地没有使用权；4、判令被告按照两第三人的《土地开发协议》约定的地界和亩数，重新作出行政行为；5、被告承担本案全部诉讼费。
为支持其主张，原告向法庭提交如下证据：
1、邯台公司的民事起诉状一份。用以证明被告国土资源局错误颁发的邯市国有[2005]第C010003号土地使用权证，是邯台公司起诉原告的基础证据，直接导致原告合法的租赁权受到损害。
2、丛台区法院开庭传票一份。用以证明原告的合法租赁权已经受到实际损害。
上述二份证据用以证明：邯台公司对达康公司向丛台区法院提起诉讼，证明被告的颁证行为直接损害原告的合法租赁权，原告具有利害关系。
3、1997年11月26日公证转让协议一份。用以证明第一次转让亩数为24亩，转让价格为每亩55.8万元。
4、1999年12月17日公证转让协议一份。用以证明约定转让价格为每亩65万，与被告提交的每亩30万不一致，我方认为被告或邯台公司提交的证据涉嫌伪造。
上述二份证据用以证明：第二次转让亩数19.3亩，转让价格为每亩65万元。在该份转让协议中确定的地界，西至滏河湾小区边界，明显不包括原告公司的加油站用地。
5、2004年7月13日邯郸市国土资源局在邯郸日报公告，公告出让的土地面积为55.37亩，价格为2369.66万元。明显超过两份协议转让的地界和亩数，价格也背离两份协议，属于擅自改变两第三人之间的协议内容，实体存在明显违法。
6、邯市国有[2005]第C010003号土地使用权证复印件，用以证明确权给邯台公司的土地使用权超出协议转让面积。
上述二份证据用以证明：两第三人协议转让的土地使用权地界、亩数、转让价格。证明被告向邯台公司出让土地使用权的行政行为，超出了协议转让的地界和亩数。
7、东庄村委会2005年4月24日向河北省国土资源厅报送的《申诉材料》一份，用以证明被告实施对案涉土地使用权的出让行政行为过程中，没有经过土地所有权人东庄村委会的指界，属于程序违法。
8、原告公司与东庄村委会历年来签订的加油站租赁协议三份。用以证明东庄村委会一直与原告公司延续加油站租赁合同关系，始终不认可被告超面积出让土地的行政行为；原告一直合法占用加油站土地并且正常使用。
9、原告公司向东庄村村委会支付租赁费用的票据15张。用以证明：原告不知道被告出让的土地使用权房屋包括加油站地块范围，属于善意使用；从1994年原告公司开始租赁加油站土地，被告的出让行政行为侵害了原告公司的优先受让权益，行政行为明显违法。
10、邯台公司向东庄村委会1997-2013年支付土地转让金票据共计17张，计2665.7万，按每亩65万转让。用以证明：被告对案涉土地使用权出让的行政行为程序违法、实体违法，应当给予撤销。
被告邯郸市人民政府辩称，一、原告起诉称我方违法超面积出让案涉土地使用权，没有事实与法律依据。且案涉土地出让是由邯郸市国土资源局实施的，并非邯郸市人民政府，属起诉主体错误，应依法驳回其起诉。二、邯市国用[2005]第C01003号国有土地使用权证，系依法经过土地申请、地籍调查、土地审批程序后颁发的，应予维持。根据案涉土地地籍卷宗材料，土地登记的主要依据为邯郸市国土资源局与本案第三人邯台公司签订的案涉土地出让合同，该合同约定出让面积为36879.3平方米，约合55.37亩。出让合同约定的出让土地55.37亩土地除包括东庄村委会的43.3亩外，还包括邯郸市漳滏河灌溉供水管理处、邯郸市自来水公司、河北省烟草公司邯郸市分公司部分土地合计8亩土地。原告认为邯市国用[2005]C01003号国有土地使用权所包含土地范围仅为东庄村委会43.3亩土地，故土地证面积也应为43.3亩，而该证土地面积却为55.37亩，属于超面积办证，因而起诉，实属理解错误。应驳回原告诉讼请求。
被告为支持其主张，向法庭提交如下证据：
1、土地登记申请书，用以证明第三人邯台房产就诉请土地申请登记。
2、地籍调查表，用以证明本案诉争土地进行界址、调查的证据。
3、土地登记审批表，用以证明经过土地申请、地籍调查，被告同意进行土地登记。
4、国有土地使用权出让合同，用以证明本案诉争土地面积36879.3平方米，约合55.37亩。
5、涉案土地协议书，其中含：两个第三人之间签订的联合开发商住楼协议书及土地开发协议，两块土地分别为24亩和19.3亩，合计43.3亩。另有第三人与邯郸市漳滏河灌溉供水管理处、邯郸市自来水公司、河北省烟草公司邯郸分公司之间签订的协议。上述证据用以证明四份协议加起来的土地面积正是出让合同约定的土地，本案诉争土地除原告主张的土地外还包括另外三家土地。
6、邯郸市丛台区东庄村委会与邯郸市邯台房地产开发公司缴纳出让金的请示，用以证明东庄村委会对出让土地是知情的。
7、邯郸日报登记的公告。
8、缴费票据。
第三人邯台公司述称，一、我公司依法取得展览路南侧土地（地号为01-06-01-52），并经政府依法颁发邯市国用（2005）第C010003号国有土地使用证，该法律行为事实清楚，程序合法，依法应当予以保护。2004年8月30日，我公司与邯郸市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，约定以23676510.6元的出让金取得展览路南、滏阳河西面积36879.3平方米的土地，并在之后持该合同与土地使用权出让金支付凭证，按规定进行了土地登记，并领取了《国有土地使用证》，取得了出让土地使用权。依照我国物权法的有关规定，我公司依法对该出让土地享有占有、使用和收益的权利。二、本案原告对邯郸市人民政府为我公司颁发土地权属登记的行为没有法律上的利害关系，不具备提起本行政诉讼的资格，应当依法予以驳回起诉。原告加油站所涉土地的使用权依法属于我公司，其在明知出租人对涉案土地没有处分权的情形下，依然和其签订租赁协议，非法占有我公司的土地。原告在非法目的不能实现时，便提起本行政诉讼，企图撤销我公司的国有土地使用权证。因出租涉案加油站土地的一方无权处分国有土地，因此，原告的占有土地行为不受法律保护，与被诉具体行政行为没有法律意义上的利害关系，不能获得行政诉讼上的原告资格，因此，原告的起诉应当依法驳回。综上所述，我公司依法取得国有土地使用权，应当予以保护，而原告的起诉因缺乏事实和法律依据，应驳回其起诉。
第三人邯台公司未向法庭提交证据。
第三人东庄村委会述称：1、原告所称的与我方之间存在房屋土地租赁合同的事实是合法有效、客观存在的。2、被告的行为侵害了第三人的合法权益，第三人邯台公司多占了第三人的合法土地，请法庭查明事实，维护第三人的合法权益。
第三人东庄村委会向法庭提交如下证据：
1、1999年11月22日东庄村委会与邯台公司签订且经过公证处公证的土地开发协议一份，协议第三条约定土地转让价格每亩65万，这与市政府提交的转让合同中每亩30万元是不一致的，存在侵犯国家利益的行为，同时，合同的落款处盖章间隙与被告提交的协议之间的间隙明显是不一样的，邯台公司的盖章有阴影，但被告提交的没有阴影，有私刻公章行为，被告提交的协议是邯台公司伪造的，颁证行为是虚假的。转让土地四至是南到加油站、烟草宾馆，显而易见，到加油站是不包括加油站的，所以涉案土地并不包含第三人所有的加油站。
2、土地开发协议公证书，证明目的同上。
3、邯郸市东宇贸易股份有限公司与东庄村委会共同出具证明一份，用以证明邯郸市东宇贸易股份有限公司是东庄村委会下属企业，东宇公司负责村委会的房屋、土地出租等业务。东宇公司与原告签订的法律文书我公司均予以认可。
经法庭组织质证，被告邯郸市人民政府对原告证据提出如下质证意见：
对证据1、2真实性无异议，但原告说的无主地及没交出让金，均与原告无关。对证据3、4真实性无异议，证明目的有异议，确实能证明东庄同意向第三人交付43.3亩，但依原告和东庄村的意思，将土地剔除，就不是43.3亩了。对证据5证明目的有异议，该公告显示原告在当时就知道了出让土地的面积，通过我方举证，除了43.3亩土地外，还有别人的土地。对证据6证明目的有异议，同证据5质证意见，土地证的面积超过了两份协议的面积。对证据7，同证据5质证意见。对证据8有异议，东庄村已经将43.3亩土地签订协议转让给第三人邯台公司，又将该土地租赁给原告，是东庄村委会侵害了原告的权利。对证据9，同证据8质证意见。对证据10，与被告行政行为无关。
第三人邯台公司对原告证据的质证意见同被告质证意见。原告证据均证明原告与本案无关。
第三人东庄村委会认可原告的证据及证明目的。另外，行政诉讼是坚持全面审查；被告颁证依据的合同与我方公证过的协议是不一样的，被告颁证依据的合同是伪造的。
原告对被告证据提出如下质证意见：
对证据1的合法性、真实性及证明目的有异议。合法性方面，该申请是在未获得相关人民政府关于土地由集体土地转为建设用地的批复以及未取得邯郸市人民政府有关建设用地批准书的情况下取得的，不符合法定程序。真实性方面，申请人填写的土地四至是虚假的，其中南至仅仅填写了烟草公司，而没有记载东庄村委会。地上物类别及权属填写的是砖混结构本宗所有，这是虚假的，该宗地上还包括两个加油站和家属院。
对证据2的合法性、真实性及证明目的有异议。合法性方面，该证据没有按照法定程序确定临宗地主，不合法。真实性方面，没有依据职权认真核实真实情况，造成记载的事实错误。其中：（1）第二页宗地四至一栏，记载的是南至烟草公司，它与东庄村委会和邯台公司签订的土地出让协议中记载的南至的临宗地主不一致，协议记载的是加油站和烟草公司，地籍调查员记载错误。（2）第二页说明栏做的记载，明确表明了地籍调查人员明知上述土地归东庄村所有，土地上有东庄村的建筑物，以此界限相邻的临宗地主是东庄村委会。（3）第三页界址标示页，J9-J10、J10-J11、J11-J12临宗地记载的临宗地主为烟草，指界人为孙红玉，他在明知村委会情况下，故意写为烟草公司，让烟草公司指界。（4）宗地图上隐瞒了邯郸市自来水公司用地，至今自来水公司家属房还在图上。地籍调查表中显示两个加油站地上附着物的所有权归东庄所有，被告下属部门明确知道土地证项下的地上附着物存在权属争议，没有按照土地登记规则第67条之规定暂缓办理。
对证据3有异议，工作人员没有进行认真审核，严重失职，临宗地主及界限都没有分清。地上物类别及权属表中写的是砖混结构本宗所有与证据2相矛盾，说明在进行审批的时候有疏忽大意的过错，该过错足以造成颁证行为的不合法。
对证据4有异议，该合同是无效合同，是邯台公司以欺诈手段，少交土地出让金订立的合同，损坏了国家的利益。该合同虽写明经邯郸市人民政府批准，但没有批准书，批准书是必经程序。该出让合同是在第三人邯台公司向被告出具虚假的土地出让协议而达成的土地出让合同，该协议缺乏真实有效的履行，因为被告没有提供第三人邯台公司缴纳土地出让金凭据或存根。出让合同第7条明确规定出让金为23676510.6元，第8条规定，应在30日内支付9470604.24元，第9条规定在合同签订之日起60日内付清全部出让金，但被告未提交证据证明邯台公司支付了土地出让金，违反土地登记规则第26条之规定。
对证据5，1999年11月22日协议公证书复印件对土地转让的价格进行变造，与真正的公证书文本不一致。邯台公司与自来水公司的协议中，双方所约定的面积是2.99亩，该协议没有履行；2.99亩的地上附着物截止目前仍然存在，邯台公司与自来水公司的权属争议仍未解决，在争议未解决之前，被告不应发证。邯台公司与漳滏河供水管理处签订协议的亩数是0.7亩，与自来水公司签订协议的亩数是2.99亩，与东庄村委会签订协议共计43.3亩，上述土地共计47亩，与颁证相差8.37亩，邯台公司取得8.37亩土地是否有对价。因此我方请求法院予以鉴定勘验。
对证据6，被告庭前未向法庭提交，不予质证。
对证据7，我方要求的是土地登记公告，被告提交的是出让公告。
对证据8，该票据是出让合同第8条规定的第一期缴纳款项，邯台公司没有依据出让合同全部缴纳。依据土地登记规则第26条之规定，没有全部缴纳出让金不能取得该土地。
第三人邯台公司对被告证据无异议，另外，地籍调查表第二页说明字体和颜色不一样，认为是假造的，这也只能说明物归东庄所有，与本案无关。从原告质证看，原告与所涉土地没有利害关系。土地申请表虚假是不存在的，申请土地时上面的建筑物已经盖好了。地籍调查表上说权属有争议也是不存在的。土地审核表上显示已经缴纳土地出让金了，且该卷宗不是土地局的财务账，不可能存在转款等记录。
第三人东庄村委会对被告证据提出如下质证意见：1、行政诉讼法坚持全面审查原则，被告称其他违法行为与原告无关，违背全面审查原则。2、第三人邯台公司自认的建筑物及加油站归我方所有，我方无争议。3、邯台公司涉嫌侵占我方8亩多土地，请法庭依法查明颁发土地证的来源、权属及具体位置。
原告对第三人东庄村委会提供的证据无异议。从协议看到43.3亩是没有争议的，55.37亩也是无争议的，但55.37亩中是否包含该43.3亩，其中有8.37亩的悬空一定是有主的，因为东庄出让了43.37亩不包括加油站，政府核准的55.37包括加油站，被告将剩余的8.37亩涵盖了加油站。
被告邯郸市人民政府对第三人东庄村委会提供的两份协议认为能够确定43.3亩土地。
第三人邯台公司对第三人东庄村委会提交的证据提出如下质证意见：
对真实性无异议，但盖章的间隙不一样是因为邯台公司与东庄村委会留存的不一致。邯台公司取得土地是依据与国土资源局签订的出让合同，国土局签合同之前是参考邯台公司与其他公司的协议后才与邯台公司签订的。东宇公司证据是伪证，该公司并不是村委会下属企业，是自然人发起的，公司注册地在金世纪，与村委会无关。综上，第三人东庄村委会与被告颁发土地证没有关系，承租人更无利害关系。卷宗中邯台公司建小区43.3亩，自来水公司用地3亩，还有漳滏河灌溉供水管理处用地，其余是改造、修整河边土地，卷宗中已作说明。现场勘查已经由国土局进行勘查，原告及第三人东庄村委会申请的勘查及鉴定均没有依据。
经审理查明，2002年11月28日，丛台区汽车队与邯郸达康石化公司签订租赁加油站及办公场地协议，丛台区汽车队将加油站及办公场地租赁给邯郸达康石化公司，协议从2002年12月1日起至2009年12月1日止，租赁期为7年。2010年元月12日，第三人东庄村委会与原告达康公司签订租赁协议，第三人东庄村委会将位于展览路加油站壹座和泳南路空地一块租给原告达康公司，包括油罐、加油机、房产和其他设备，租赁期限5年，自2010年元月至2014年12月31日，并约定租赁期间如甲方（东庄村委会）经市批准用地，甲方不负责乙方（达康公司）的损失。2010年7月1日，邯郸市东宇贸易股份有限与原告达康公司签订房屋租赁合同，将邯郸市丛台区展览路东段加油站壹座和泳南路空地一块租赁给原告达康公司，场地约6亩，租赁期从2010年7月1日起至2020年6月30日。2004年8月30日，邯郸市国土资源局与本案第三人邯台公司签订国有土地使用权出让合同，出让合同附宗地图显示原告达康公司占地在该宗地界线内，邯台公司取得案涉土地使用权。第三人邯台公司依据国有土地使用权出让合同向被告邯郸市人民政府申请颁发国有土地使用权证。2005年2月5日，被告邯郸市人民政府依据出让合同为第三人邯台公司颁发了邯市国用[2005]第C010003号国有土地使用权证。
本院认为，虽然原告达康公司就涉案土地及地上房屋分别与丛台区汽车队、第三人东庄村委会、邯郸市东宇贸易股份有限公司签订了加油站及办公场地租赁合同，但邯郸市国土资源局已于2004年8月30日与第三人邯台公司签订国有土地使用权出让合同，将案涉土地使用权出让给第三人邯台公司。第三人邯台公司在通过邯郸市国土资源局出让行为取得国有土地使用权后，依据其与邯郸市国土资源局签订的出让合同，申请被告邯郸市人民政府颁发国有土地使用权证，被告邯郸市人民政府为第三人颁发邯市国用（2005）第C010003号国有土地使用权证。原告达康公司与被告邯郸市人民政府为第三人邯台公司颁发国有土地使用权证这一具体行政行为不具有法律上利害关系，不具有请求撤销被告邯郸市人民政府为第三人邯台公司颁发国有土地使用权证的诉讼主体资格。至于原告请求确认被告邯郸市人民政府以协议方式超面积出让案涉土地使用权的行政行为在程序方面和实体方面严重违法、请求判决第三人邯台公司对超出转让协议面积的8.3亩土地没有使用权及判令被告按照两第三人的《土地开发协议》约定的地界和亩数，重新作出行政行为，因出让国有土地使用权并非被告邯郸市人民政府职责，出让国有土地使用权属国土资源局职责，签订出让国有土地使用权合同主体是国土资源局，原告上述请求主体不适格。综上，原告达康公司起诉被告邯郸市人民政府撤销其颁证行为等不符合起诉条件，对其起诉应予驳回。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告邯郸市达康石油化工公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邯郸市中级人民法院。
审 判 长 高会臣
人民陪审员 于少杰
人民陪审员 王亚雷
二〇一七年十一月十三日
书 记 员 贺薇艳
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（1）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（1）有明确的被告；
（1）有具体的诉讼请求和事实根据；
（1）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。
……
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。