福建省三明市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）闽04行终63号上诉人（原审原告）杨雪玲，女，1989年12月1日出生，汉族，住永安市。委托代理人林永平，福建建州联兴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永安市人民政府燕西街道办事处。住所地福建省永安市燕西中山路***号。法定代表人唐成川，主任。行政机关出庭人员陈昌操，永安市人民政府燕西街道办事处干部。委托代理人林长洋，福建策问律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永安市人民政府。住所地福建省永安市南山路*号。法定代表人陈文华，市长。行政机关出庭人员高树埌,永安市人民政府办公室副主任。委托代理人黄家城，福建商通律师事务所律师。委托代理人罗旌烨，福建商通律师事务所实习律师。原审第三人永安市燕西街道办事处文龙村民委员会。法定代表人赵飞，主任。上诉人杨雪玲因诉被上诉人永安市人民政府燕西街道办事处（下称燕西街道办）、永安市人民政府（下称永安市政府）、原审第三人永安市燕西街道办事处文龙村民委员会（下称文龙村委会）不履行法定职责及行政复议一案，不服明溪县人民法院(2016)闽0421行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月30日公开开庭审理了本案。上诉人杨雪玲的委托代理人林永平，被上诉人燕西街道办的出庭人员陈昌操及其委托代理人林长洋，被上诉人永安市政府的出庭人员高树埌及其委托代理人黄家城、罗旌烨到庭参加诉讼，原审第三人文龙村委会经传票传唤拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明：2015年12月21日，原告杨雪玲向被告燕西街道办提出书面申请，请求确认杨雪玲为文龙村村民之资格，并在村集体收益分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利；并责令第三人补发2012年以来村集体收益分配的款项。燕西街道办收到申请后未予答复，杨雪玲于2016年3月7日向永安市政府申请行政复议，永安市政府于3月9日通知杨雪玲对复议申请书进行补正，于3月21日以燕西街道办无法定职责为由作出永政复驳（2016）1号《驳回行政复议申请决定书》并于当日将该决定书送达给杨雪玲。杨雪玲不服，于2016年3月31日向人民法院提起行政诉讼。另查明，杨雪玲的户籍地为燕西街道办文龙村17号。杨雪玲已登记结婚。原审认为，行政机关应当依法履行法定职责。原告杨雪玲请求被告燕西街道办确认其村民的主体资格，并在村集体收益分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利，没有法律依据。被告燕西街道办接到原告杨雪玲的申请后没有作出行政行为，原告杨雪玲提起行政复议，被告永安市政府于2016年3月4日作出永政复驳（2016）1号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告杨雪玲的复议申请，并无不当。原告杨雪玲称其为文龙村外嫁女，其应亨受的相关权利，可另循法律途径解决。原告杨雪玲的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，据此判决：驳回原告杨雪玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨雪玲负担。上诉人杨雪玲上诉称：1、关于上诉人杨雪玲请求永安市人民政府燕西街道办事处确认其村民主体资格问题。原审法院作出上诉人杨雪玲要求永安市人民政府燕西街道办事处确认其村民主体资格没有事实和法律依据的认定，违背了《中华人民共和国妇女权益保障法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定。2、关于上诉人杨雪玲请求被上诉人燕西街道办确认其享有村集体收益分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利并补发2012年开始的集体资产经营收益分配和相关福利问题。上诉人的权益自2012年以来就受到侵害，侵害就来自村民代表大会依据自治的原则作出本案争议的决议一一以外嫁女为名，剥夺上诉人与其他村民的同等权益。而原审法院以上诉人杨雪玲要求享有与其他村民一致的所有福利并补发2012年开始的集体资产经营收益分配和相关福利系平等主体之间的民事纠纷范畴，该部分诉请不属于行政诉讼的审查范围，作出不予评判的处理是不正确的。综上，原审认定事实、适用法律错误，请求二审法院依法审理后，改判被上诉人履行法定职责——确认上诉人为文龙村村民之资格，并在村集体收益分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利；且由被上诉人作出责令原审第三人补发自2012年以来村集体收益分配的款项给上诉人的处理决定。被上诉人永安市人民政府燕西街道办事处答辩称：1、首先，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”永安市人民政府燕西街道办事处不是乡镇人民政府，是永安市人民政府依法设立的派出机构，其权力来源于永安市人民政府的授权。依照《中共永安市委办公室永安市人民政府办公室关于〈燕西街道职责配置、机构设置和人员编制方案〉的批复》（永委办（2007）130号）规定，永安市人民政府燕西街道办事处职责是完善社区功能、搞好公共服务、加强社会管理、维护社会稳定、促进经济发展。永安市人民政府燕西街道办事处的全部职责范围并无“确认村民主体资格”之内容。其次，上诉人引用《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》相关条款规定，要求确认其村民主体资格没有事实和法律依据。因为该些条款规定的均为行政机关一般性、概括性的职责，不是行政机关作出具体行政行为的法律依据。因此，永安市人民政府燕西街道办事处没有确认“村民主体资格”的法定职权，不存在不履行法定职责问题。2、上诉人要求在村集体收益分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利，并补发2012年以来村集体收益分配的款项系平等主体之间的民事纠纷，依法不属于行政诉讼的审查范围。综上所述，上诉人的上诉事实与理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判决。被上诉人永安市人民政府答辩称：1.永安市政府和燕西街道办均没有确认村民主体资格和享受村民待遇的职权，无法构成不履行法定职责。构成不履行法定职责的行政机关，应当是负有法定管理职责和直接履行法定义务的行政主体。目前在我国，没有法律、法规直接规定行政机关（包含派出机构）有权对村民主体资格和享受村民待遇进行确认。上诉人上诉称“若燕西街道办没有该项法定职责，上诉人已经向其派出机构永安市政府提起了复议，那么该项职责就应由永安市政府来履行”，明显违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项行政复议机关应当决定驳回行政复议申请的法律规定。2.永安市政府和燕西街道办没有责令村民委员会支付集体收益分配款的法定职权。燕西街道办不是乡、镇人民政府，按照永委办（2007）130号关于《燕西街道职责配置、机构设置和人员编制方案》的批复，仅是加强和改进对村民委员会的指导、支持和帮助，这种指导和支持是不具有强制力的行政指导行为，与行政机关上、下级之间的指导、指示有着本质的区别。目前尚未有法律法规直接规定行政机关包括派出机关具有责令村委会支付集体收益分配款的职权。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判决。原审第三人永安市燕西街道办事处文龙村民委员会未到庭参加诉讼，亦未提交书面答辩意见。本案证据均已随案移送本院。二审庭审中，上诉人、被上诉人及原审第三人均没有提出新证据和新的质证意见，仍以在原审提供的有关证据证明各自的主张，并坚持在原审中对有关证据的质证意见。二审查明的事实、证据和一审一样。本院认为，行政机关应当依法履行法定职责。本案争议的焦点是：上诉人杨雪玲向被上诉人永安市人民政府燕西街道办事处申请履行确认杨雪玲为文龙村村民之资格，并在村集体收益分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利；并责令第三人补发2012年以来村集体收益分配的款项等事项是否属于永安市人民政府燕西街道办事处的法定职责。关于上诉人杨雪玲请求永安市人民政府燕西街道办事处确认其村民主体资格问题。经审查，构成不履行法定职责的行政机关，应当是负有法定行政管理职责和具有直接履行法定义务的行政主体。派出机关是由有权地方人民政府根据业务管理需要，按法律规定在所管辖区域内设立的代表机关。派出机关在设立机关授权范围内代表设立机关在该行政区域内行使行政职责、管理各项行政事务。本案中的被上诉人燕西街道办是依法设立的作为永安市政府的派出机关。根据永委办（2007）130号关于《燕西街道职责配置、机构设置和人员编制方案》的批复，燕西街道办没有确认村民主体资格的职责，同时目前尚未有法律法规直接规定行政机关包含派出机关具有确认村民主体资格的职权，因此确认村民主体资格不属于燕西街道办的职责范围。对宪法、组织法中的一般性、概括性职责（义务）规定，原则上不能直接作为公民、法人在具体行政法律关系中请求行政机关履行职责的依据，也不宜作为人民法院评判行政机关在具体行政法律关系中是否违法履行职责的依据。本案中，上诉人杨雪玲与文龙村因分配征地补偿款和集体经济组织福利产生纠纷，以《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条、第三十二条、第三十三条及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定为依据，请求燕西街道办依法履行确认其享有村民主体资格的职责。上述规定确定的行政机关职权系一般性、概括性职责（义务），不能直接作为人民法院处理争议时具体评判行政机关是否违法履行职责的依据。因此，原审法院作出杨雪玲依据《中华人民共和国妇女权益保障法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，要求燕西街道办确认其村民主体资格没有事实和法律依据的认定并无不当。关于上诉人杨雪玲请求被上诉人燕西街道办确认其享有村集体收益分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利并补发2012年开始的集体资产经营收益分配和相关福利问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定,征地补偿费、集体经济所得等收益由农村集体经济组织自主决定使用分配方法，杨雪玲要求享有与其他村民一致的所有福利并补发2012年开始的集体资产经营收益分配和相关福利系平等主体之间的民事纠纷范畴，该部分诉请不属于行政诉讼的审查范围，原审法院作出本案对此问题不予评判并无不妥。因此，上诉人杨雪玲向被上诉人燕西街道办申请履行事项，不是属于燕西街道办的法定职责。燕西街道办接到杨雪玲的申请后，没有予以答复，杨雪玲向被上诉人永安市人民政府提起行政复议，永安市人民政府受理该行政复议申请后，依照《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出永政复驳（2016）1号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回杨雪玲的复议申请是正确的。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉人杨雪玲的诉讼请求并无不当，上诉人杨雪玲的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨雪玲负担。本判决为终审判决。审判长  吴小琼审判员  李 中审判员  李祖超二〇一六年十二月二十日书记员  林冬妮附：本案适用的主要法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；