宁夏回族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁行终196号
上诉人（原审被告）贺兰县人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。
法定代表人刘甲锋，男，县长。
委托代理人陈乾，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人董亮，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
被上诉人（原审原告）宁夏长湖实业有限公司，住所地：宁夏回族自治区银川市。
法定代表人赵清，公司董事长。
委托代理人张兴祥，该公司办公室主任（一般授权）。
委托代理人陈斌，宁夏金世永业律师事务所律师（特别授权）。
原审被告银川德胜工业园区管理委员会，住所地：宁夏回族自治区银川市。
法定代表人何建勃，男，管委会党工委书记。
委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师（特别授权）。
原审被告贺兰县国土资源局，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。
法定代表人常雪峰，男，局长。
委托代理人耿靖婷，宁夏诚托律师事务所律师（特别授权）。
原审被告贺兰县经济发展和改革局，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。
法定代表人杨慧，男，局长。
委托代理人谢立军，男，该局节能监察中心主任（特别授权）。
原审被告贺兰县财政局，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。
法定代表人徐东，男，局长。
委托代理人顾进军，宁夏清之清律师事务所律师（特别授权）。
上诉人贺兰县人民政府（以下简称贺兰县政府）因与被上诉人宁夏长湖实业有限公司（原银川经纬实业有限公司，以下简称长湖公司）、银川德胜工业园区管理委员会（以下简称德胜园区管委会）、贺兰县国土资源局（以下简称贺兰县国土局）、贺兰县经济发展和改革局（以下简称贺兰县发改局）、贺兰县财政局行政不作为上诉一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银行初字第44号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，于2016年7月25日公开开庭审理了本案，上诉人贺兰县政府负责人邓一凌及其委托代理人陈乾、董亮，被上诉人长湖公司的委托代理人张兴祥、陈斌，原审被告德胜园区管委会负责人史学功及其委托代理人黄立娥，原审被告贺兰县国土局负责人王军及其委托代理人耿靖婷，原审被告贺兰县发改局的委托代理人谢立军，原审被告贺兰县财政局负责人刘国荣及其委托代理人顾进军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明，2006年12月10日，长湖公司与被告德胜园区管委会签订了《银川德胜工业园区进区企业工业项目建设投资合同书》，该合同约定了双方的权利义务，该合同书第三条约定原告总投资额5200万元，第八条第4项约定：原告享受自治区、银川市及贺兰县制定的招商引资优惠政策（按相关文件执行）。后原告如期投资5200万元，并向贺兰县国土局、贺兰县财政局缴纳了各种费用480.0132万元，各种税费10.7188万元。原告履行了合同约定义务后，被告德胜园区管委会于2011年5月16日以银德管发[2011]61号文件的形式向被告贺兰县财政局出具了《关于返还原告土地款的报告》，报告按招商引资优惠政策应当返还给原告土地款244.21万元。2011年5月31日，被告贺兰县发改局又下发了贺发改发[2011]205号文件，认定应当返还原告176.562万元工业发展扶持资金。时任被告贺兰县政府的法定代表人县长方仁也在该文件上签字“同意”拨付返还。2013年4月28日，被告贺兰县国土局下发了贺国土资发[2013]94号文件，向被告贺兰县政府请示称应协议返还244.21万元，先给予返还耕地造地费80.0132万元。因五被告不履行其应尽的义务。2014年12月25日，原告将上述五被告向永宁县人民法院提起民事诉讼，该院以本案原被告不存在民事合同关系，应当属于行政争议为由，判决驳回原告的起诉。据此，原告向本院提起行政诉讼，请求判如所请。
另查明，2007年8月30日，被告贺兰县政府第83次常务会议纪要第十六项载明:会议研究了六宗土地使用权处置及德胜工业园区10家企业申请办理国有土地使用权证事宜。会议决定银川经纬实业有限公司占地51.98亩。德胜工业园区10家企业中包括原告占地51.98亩。
一审法院认为，被告德胜园区管委会作为被告贺兰县政府的职能部门，根据被告贺兰县政府第83次常务会议纪要，其与原告长湖公司签订的《银川德胜工业园区进区企业工业项目建设投资合同书》，被告贺兰县政府是认可的，该合同的权利义务应由被告贺兰县政府承担。原告依据合同履行了相应的投资建设义务并缴纳相应的费用。贺兰县政府作为一级人民政府应依据合同，履行自己承诺的义务。原告的诉请应予以支持，但由于招商引资的优惠政策系贺兰县政府制定和实施，因此，应由其依据合同作出优惠政策的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：一、责令贺兰县政府在三十日内作出行政行为；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由贺兰县政府负担。
上诉人贺兰县政府上诉称，一审法院判令上诉人作出行政行为不符合法律规定。依据国务院国发[2014]62号文件及贺兰县政府贺政办发（2015）37号文件的规定，对未经国务院批准的向企业开展的以先征后返、列收列支、财政奖励、补贴，或以代缴或给予补偿等形式减免土地出让等财政收入的优惠政策，坚决予以取消，并于2014年12月1日前全部停止执行，相关文件予以废止。本案中，被上诉人主张的返还款项，即属于以先征后返、补贴等形式变相减免土地出让等财政收入的情形，根据上述文件的规定，此类优惠政策已无合法根据，应予停止执行，而且根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令”之规定，上诉人应当执行上级国家行政机关的决定和命令，故上诉人认为一审法院判令上诉人依据招商合同向被上诉人作出行政行为不符合国务院国发[2014]62号文件精神及法律规定，应予撤销。二、涉案合同客观上已无法履行。本案中，涉案合同签订时的客观情况已发生重大变化，无法继续履行。退一步讲，即便涉案合同签订时，其中约定被上诉人可根据政府的有关优惠政策享受优惠，那么现也因国务院国发[2014]62号文件及贺兰县政府贺政办发（2015）37号文件的公布实施，造成该合同中约定的优惠政策客观上已被禁止执行、此类条款因缺乏法律依据而趋于无效。因此，涉案合同签订时的客观情况已发生重大变化，无法继续履行，而且，被上诉人在诉讼中提出的（2011）61号、（2011）205号、（2013）94号文件因与国发[2014]62号文件及贺政办发（2015）37号文件相抵触，故该文件应认定为无效文件。请求：1.撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银行初字第44号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。
上诉人及其他原审被告向一审法院提交的证据有：证据一、关于对区政协督办长湖公司土地款项的说明。证据二、贺兰县财政专项资金指标及计划审批表相关凭证4份。证据三、《银川德胜工业园区进区企业工业项目建设投资合同书》。
被上诉人向一审法庭提供证据有：证据一、《银川德胜工业园区进区企业工业项目建设投资合同书》。证据二、宁政土批字（2006）160号批复（复印件）。证据三、贺兰县政府会议纪要（复印件）。证据四、贺兰县国土局贺国土（2013）94号文件。证据五、贺兰县人民检察院审查意见（复印件）。证据六、贺兰县政府贺政发（2011）205号文件。证据七、德胜园区管委会（2011）61号文件。证据八、票据。证据九、土地证。证据十、银行票根（复印件）。证据十一、永宁县人民法院（2015）永民初字第104号民事裁定书。证据十二、2015年5月10日国务院发布的国发（2015）25号文件。证据十三、公司变更通知书。
上述证据均已随案移送本院。
经审查，一审法院对上述证据的确认意见符合法律规定，本院予以确认。
二审中本案当事人均未提交新证据。
本院认定的主要事实与一审法院无异。
本院认为，德胜园区管委会作为上诉人贺兰县政府成立的职能部门，其与被上诉人长湖公司签订的《银川德胜工业园区进区企业工业项目建设投资合同书》，上诉人贺兰县政府无异议，该合同的权利义务应由上诉人贺兰县政府承担。被上诉人依据合同履行了相应的投资建设义务并缴纳了相应的费用。上诉人贺兰县政府应依据合同，履行自己承诺的义务。因招商引资的优惠政策系上诉人贺兰县政府制定和实施。故一审法院判令由上诉人依据合同对被上诉人作出优惠政策的行政行为并无不当。上诉人以国务院国发[2014]62号文件及贺兰县政府贺政办发（2015）37号文件的规定认为一审法院判令上诉人对被上诉人依据合同作出行政行为不符合国务院国发[2014]62号文件规定，应予撤销的理由，经查，2015年5月10日，国务院《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号文件）第五条“《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号文件）规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。”的规定，已明确该文件在国务院没有另行部署前不再执行。上诉人上诉时没有提交证据证明国务院就国发[2014]62号文件规定的专项清理工作，在2015年5月10日后又另行部署执行的相应文件。故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，银川市中级人民法院（2015）银行初字第44号行政判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贺兰县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王鸣亮
代理审判员 马 龙
代理审判员 胡冬梅
二〇一六年七月二十七日
书 记 员 金 芳