内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）内04行终37号
上诉人（原审原告）赵某，男，1964年3月3日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区林西县。
上诉人（原审原告）蒙某1，女，1962年8月19日出生，汉族，农民，住址同上。（系赵某之妻）
二原告委托代理人蒙某2，女，1986年7月14日出生，汉族，护士，住内蒙古自治区林西县。（系二上诉人之女）
被上诉人（原审被告）林西县林业局。住所地：内蒙古自治区林西县林西镇东环路。
法定代表人刁某，系局长。
委托代理人任某，林西县林业局副局长。
原审第三人林西县南门外林场。住所地：内蒙古自治区林西县林西镇南街。
法定代表人杨某，系场长。
委托代理人张某，林西县南门外林场副场长。
委托代理人韩某，林西县南门外林场法律顾问。
上诉人赵某、蒙某1与被上诉人林西县林业局、原审第三人林西县南门外林场因林业行政管理一案，不服内蒙古自治区林西县人民法院(2016)内0424行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人赵海林，上诉人赵海林、蒙某1的委托代理人蒙某2，被上诉人林西县林业局的委托代理人任某，原审第三人林西县南门外林场的委托代理人张某、韩某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，本案的原告分别于2016年7月7日向本院提起了要求撤销林西县人民政府为林西县南门外林场核发的林林证字（2012）第090000089号林权证（×××）中的”138小班720亩”部分的行政诉讼，于2016年7月18日向本院提起了要求撤销林西县林业局将原告承包林地的相应林地区划为公益林行政行为的行政诉讼。且两次诉讼涉案的地块均为第三人林西县南门外林场持有的（2012）第090000089号林权证（×××）中的”138小班720亩”这部分林地。针对原告于2016年7月7日提起的行政诉讼，本院于2016年11月3日已作出了(2016)内0424行初29号行政判决书，判决结果为：撤销林西县人民政府为林西县南门外林场核发的林林证字（2012）第090000089号林权证（×××）中登记的”138小班720亩”部分。针对本次诉讼，原告认为：已于1998年6月1日同林西县双井店乡（现为新城子镇）东樱桃沟村民委员会（现为樱桃沟村民委员会）签订了《拍卖”五荒”合同书》，该合同书上明确约定了四至及使用期限，并对该承包事项进行了公证，原告对该争议的林权有承包经营及使用权。被告林西县林业局不应作出将原告承包的林地的相应林地区划为公益林的行政行为。且原告针对诉争公益林事项向林西县林业局申请政府信息公开，被告林西县林业局于2016年4月25日向原告作出了《政府信息公开告知书》，告知内容为：”根据您和林场现场指认的荒山四至，林场提供的138号小班和您荒山为同一地块，经林业局公益林站核实为2009年南门外林场申请区划的国家级公益林”。原告认为被告林西县林业局将原告承包的林地的相应林地区划为公益林的行政行为违法，故提起了要求撤销该行政行为的行政诉讼。
原审法院认为，提起行政诉讼，应当具备法律规定的原告主体资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害的公民、法人和其他组织，有权提起行政诉讼。结合本案查明的事实，原告已于2016年7月7日向本院提起了要求撤销林西县人民政府为林西县南门外林场核发的林林证字（2012）第090000089号林权证（×××）中登记的”138小班720亩”部分的行政诉讼，本院已于2016年11月3日作出了(2016)内0424行初29号行政判决书，撤销了林林证字（2012）第090000089号林权证（×××）中登记的”138小班720亩”部分，依据林西县林业局于2016年4月25日向原告作出《政府信息公开告知书》的内容，证实本案原告与林西县南门外林场对诉争林地的权属有争议，故在本院已将原告与林西县南门外林场双方权属有争议且林权证撤销的前提下，双方争议的林权权属现为待定状态，无法确定涉案林地的权属，在权属并不明确的情况下，也就无法确定划分公益林的行政行为与本案的原告是否有利害关系，故本案二原告暂不具备原告主体资格。原审裁定：驳回原告赵某、蒙某1的起诉。
宣判后，赵某、蒙某1不服，向本院提起上诉，请求二审法院依法撤销一审裁定，将本案发回重审，并由被上诉人承担上诉费用。理由是：一、原审裁定认定事实不清，剥夺了上诉人的诉权。原审以尚未生效的(2016)内0424行初29号行政判决书已撤销涉案林权证为由，据以认定上诉人不具备原告主体资格属认定事实错误。大量证据证明上诉人长期以来一直经营涉案林地，与林地有利害关系。二、林权权属应属另案审查问题，与请求撤销区划公益林行政行为属于不同的诉讼请求，并不以明确权属为前提。三、涉案行政行为违法。如果涉案林地权属不明，则行政机关在认定事实错误的情况下作出行政行为，当然应予撤销。四、原审裁定适用法律错误。原审仅以上诉人和被上诉人均无林权证为由即认定上诉人与本案行政行为暂无利害关系显属适用法律错误。林地有争议不意味着权属不确定，更不代表与上诉人无利害关系，涉案行政行为事实上已经使上诉人丧失了对林地的占有、使用、及收益权利。
被上诉人林西县林业局辩称，一、林西县林业局不是适格被告。本案公益林审批机关是内蒙古自治区林业厅和财政厅，林西县林业局以及赤峰市林业局都只是公益林实施方案的报送机关，有上级下发的文件以及国家级公益林管理办法和内蒙古自治区公益林管理办法为依据。二、争议地所有权归南门外林场所有，上诉人有承包合同，并不当然证明其有合法使用权。现上诉人持有承包合同、南门外林场持有相关产权证明，土地存在权属争议，上诉人要求改变公益林的状态是不合法的，若确权后归南门外林场所有使用，但公益林性质被撤销了，会造成无法挽回的损失。上诉人认为与公益林有利害关系就有撤销公益林性质的起诉资格，这是错误的。与撤销林业权属登记行为不同，上诉人请求撤销的是公益林性质，不是改变权属，而是改变争议地性质和现状，这个权利只有权利明确之后，真正享有土地使用权的一方才可以提出。根据《土地权属争议调查处理办法》第22条规定，在争议解决之前，任何一方不得改变土地利用的现状。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求法院驳回其上诉。
原审第三人林西县南门外林场庭审中述称，服从一审裁定，其他答辩意见与林西县林业局一致。
本院经审理查明，2009年12月29日，内蒙古自治区林业厅和财政厅联合作出内林办发〔2009〕403号《关于2009年新增重点公益林生态效益补偿基金实施方案的批复》，批复同意赤峰市林业局、财政局上报的所辖各旗县区林业局和财政局（包括林西县）上报的《2009年新增重点公益林生态效益补偿基金实施方案》。林西县上报的《实施方案》中，将本案争议林地列入了公益林范围。
另查明，(2016)内0424行初29号行政判决书撤销原审第三人林权证（针对涉案部分）的理由是颁证程序违法。该判决现已生效。其他事实与一审裁定查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定：”当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为、向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，本案，林西县林业局的行为仅是制定、上报《2009年新增重点公益林生态效益补偿基金实施方案》，该实施方案在未经批准前对外并不必然发生法律效力，故林西县林业局作为本案被告主体资格不适格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：”提起诉讼应当符合下列条件：......（二）有明确的被告；......”之规定，上诉人的起诉应予驳回。同时，针对涉案林地，上诉人虽持有承包合同，但原审第三人曾持有林权证，此林权证仅因程序违法被撤销，各方争议的林地权属现在并不必然确定，原审法院认为在权属并不明确的情况下，无法确定划分公益林的行政行为与上诉人之间是否具有利害关系，更符合在争议实际解决之前，依法不改变土地利用用途的法律规定。故原审裁定驳回起诉并无不当，当事人待权属明确后，再主张权利更有利于纠纷的解决。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
邮寄费80元，由二上诉人、被上诉人、原审第三人各负担20元。
本裁定为终审裁定。
审判长 甄天麟
审判员 刘淑波
审判员 马欣欣
二〇一七年三月二十三日
书记员 马继骁