山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终901号
上诉人（原审原告）孙保印等547人（名单见原审行政裁定书）。
上诉人及诉讼代表人孙超，男，1954年2月12日出生，汉族，住山东省金乡县金乡镇孙庄村国道街**号。
上诉人及诉讼代表人孙保印，男，1957年8月28日出生，汉族，住山东省金乡县。
上诉人及诉讼代表人孙新安，男，1967年6月2日出生，汉族，住山东省金乡县金乡镇孙庄村中心街一附三巷**号。
上诉人及诉讼代表人王守芹，男，1950年5月25日出生，汉族，住山东省金乡县金乡镇孙庄村西街五巷*号。
上诉人及诉讼代表人孙秋合，男，1961年12月10日出生，汉族，住山东省金乡县金乡镇孙庄村中心街一巷*号。
被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市中区红星中路19号。
法定代表人傅明先，市长。
被上诉人（原审被告）济宁市国土资源局，住所地济宁市中区海关路11号。
法定代表人李继凯，局长。
被上诉人（原审被告）金乡县人民政府，住所地金乡县城府前路1号。
法定代表人郑士民，县长。
委托代理人张立彬，金乡县国土资源局地籍科科长。
委托代理人孙杰，山东民桥律师事务所律师。
原审第三人山东省国土资源厅，住所地济宁市历山区二环东5948号。
法定代表人李琥，厅长。
原审第三人金乡县金乡街道办事处。
法定代表人李建忠，主任。
原审第三人金乡县交通局。
法定代表人江昌宏。
原审第三人金乡县名流家具城。
法定代表人张宗启。
孙保印等547人因诉济宁市人民政府、济宁市国土资源局、金乡县人民政府征地拆迁行政行为违法一案，不服济宁市中级人民法院于2016年10月8日作出的（2016）鲁08行初163号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
孙保印等547人在原审中诉称：金乡县交通局、金乡县名流家具城分别于2013年、2016年未经孙庄村民会议讨论同意决定，未依法进行公告征收孙庄村民的土地，未向权利人公布补偿、安置费用收支情况明细表，非法强行占用耕地30多亩进行商业区和房地产的开发建设，给孙庄村民集体所有的土地造成经济损失1500万元，请求确认其未公告，未依法定程序进行征地拆迁的行为违法，依法给予赔偿1500万元。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二十八条规定，“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。故，对于公民个人权利受到侵害的，应以公民个人名义提起诉讼，农村集体经济组织成员对涉及农村集体土地的行政行为不服的，在其全部转为城镇居民后，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。诉权的行使是公民个人的权利，是公民个人想通过诉讼维护自身合法权益的真实意思表示，因此，诉状中应有公民个人的签名，以保证其对诉讼的同意和知晓，他人无权在公民个人不知情的情况下以公民的名义提起诉讼。本案中，孙新安、孙保印、王守芹、孙秋合、孙超等五人以孙庄村547名村民的诉讼代表人的身份于2016年6月16日提起行政诉讼，但其所提交的起诉状中所列原告人数与其所提交的原告身份证复印件的人数不符；其所提交的《孙庄村民依法维权委托书》的时间为2014年11月2日和2015年3月26日，距提起本案诉讼已一年多，维权委托书中对于委托事项罗列众多，授权事项不明，该委托书的形成时间距离诉讼已经一年多，在委托书上签名或按手印的公民在事隔多时之后是否还有诉讼的意思表示需要重新确认，如果村民有起诉的意思表示，应当由本人书写诉状或在诉状下签名或捺印，村民人数众多的共同诉讼，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条的规定，在诉讼中推举诉讼代表人进行诉讼；孙新安、孙保印、王守芹、孙秋合、孙超等五人提交的起诉状中仅有孙新安、孙保印、王守芹、孙秋合、孙超五人的签名，没有其他原告的签名确认，故该起诉状不能证明提起本案诉讼是其他原告的真实意思表示；经向部分原告调查核实，均表示2014年11月2日、2015年3月26日的《孙庄村民依法维权委托书》中不是本人签名，手印也不是本人所摁捺，不知道提起本案诉讼的情况，也没有见到过这些起诉状。综上所述，孙新安、孙保印、王守芹、孙秋合、孙超等五人代表孙庄村547人提起的行政诉讼不符合起诉条件，应予驳回。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（四）项、第二款的规定，裁定驳回原告起诉。
孙保印等547人不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，判令被上诉人依法公告征收土地状况，赔偿经济损失1500万元。理由如下：1、本案涉及近千亩土地，原审法院适用简易程序审理本案于法无据，适用程序违法。本案未进入实体审理就作出裁定书违反法定程序。原审法院主审法官有暗箱操作之嫌，审判长和人民陪审员始终未参加本案的庭审。2、原审法院裁定认定事实不清、证据不足。本案是过半数原孙庄村民依法委托王守民等九位村民代表，代表孙庄村全体村民维权提起诉讼。《孙庄村民依法维权委托书》由18岁以上过半数村民参与协商同意决定，原审法院裁定认定上诉人的起诉不符合起诉条件不能成立。3、原审法院裁定认定“起诉状中仅有孙新安、孙保印、王守芹、孙秋合、孙超五人的签名，没有其他原告的签名确认”，原因是孙庄村民依法委托王守民等九位村民代表，共同代表孙庄村民为原告集体起诉，原审法院让上诉人从九名代表人中最多推出五位诉讼代表人，但王守民等九位村民代表的代表地位未变。4、原审法院裁定认定“经向部分原告调查核实，均表示2014年11月2日、2015年3月26日的《孙庄村民依法维权委托书》中不是本人签名，手印也不是本人所摁捺，不知道提起本案诉讼的情况，也没有见到过这些起诉状”。但法官的调查结果不是在透明、公开、公正的情况下进行的调查。
被上诉人金乡县人民政府答辩称，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求驳回上诉，维持原裁定。理由如下：1、仅有五原告签字的诉状，不能代表547人原告的诉讼意思表示。2、五上诉人提起的共同诉讼原告不适格，非全体村民过半数的意思表示，不能行使全体村民的诉权。3、原审法院立案后开庭前驳回原告的起诉于法有据。
被上诉人济宁市人民政府、济宁市国土资源局及原审第三人山东省国土资源厅、金乡县金乡街道办事处、金乡县交通局、金乡县名流家具城均未提交书面答辩意见。
本院认为：
本案的主要争议焦点在于上诉人的起诉是否符合起诉的法定条件。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。此处有利害关系的公民、法人或者其他组织，一般是指认为行政行为侵犯其合法权益且通过诉讼能够维护此种权益的公民、法人或者其他组织。本案上诉人认为被上诉人非法强行占用耕地30多亩进行商业区和房地产的开发建设，给孙庄村民集体所有的土地造成经济损失1500万元，请求确认其未公告，未依法定程序进行征地拆迁的行为违法。而《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，也可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款之规定由过半数的原集体经济组织成员提起诉讼。
上诉人主张本案是过半数原孙庄村民依法委托王守民等九位村民代表，代表孙庄村全体村民维权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条规定，当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼。本案中在行政起诉状上签名的仅有孙新安、孙保印、王守芹、孙秋合、孙超五人，没有其他村民的签名确认。上诉人所提交的《孙庄村民依法维权委托书》的时间为2014年11月2日和2015年3月26日，维权委托书中对于委托事项罗列众多，授权事项不明，该委托书的形成时间距离提起本案诉讼已经一年多，在委托书上签名或按手印的公民在事隔多时之后是否还有诉讼的意思表示需要重新确认，原审法院向部分村民进行调查核实并无不当。原审法院经向部分村民调查核实，均表示2014年11月2日、2015年3月26日的《孙庄村民依法维权委托书》中不是本人签名，手印也不是本人所摁捺，不知道提起本案诉讼的情况，也没有见到过这些起诉状。因此，这说明上诉人所提交的《孙庄村民依法维权委托书》并不能代表孙庄村547人的真实意思表示，孙新安、孙保印、王守芹、孙秋合、孙超等五人不能以孙庄村547人的名义提起行政诉讼。
本案中，孙新安、孙保印、王守芹、孙秋合、孙超等五人以孙庄村547名村民的诉讼代表人的身份于2016年6月16日提起行政诉讼，但其所提交的起诉状中所列原告人数与其所提交的原告身份证复印件的人数不符；经原审法院向部分村民调查核实，部分村民均表示2014年11月2日、2015年3月26日的《孙庄村民依法维权委托书》中不是本人签名，手印也不是本人所摁捺，不知道提起本案诉讼的情况，也没有见到过这些起诉状。孙新安、孙保印、王守芹、孙秋合、孙超等五人提交的起诉状中仅有孙新安、孙保印、王守芹、孙秋合、孙超五人的签名，没有其他村民的签名确认，故该起诉状不能证明提起本案诉讼是其他村民的真实意思表示。因此，原审法院据此认定孙新安、孙保印、王守芹、孙秋合、孙超等五人代表孙庄村547人提起的行政诉讼不符合起诉条件并无不当，应当予以维持。
上诉人还主张原审法院适用简易程序审理本案程序违法，但原审法院并未适用简易程序审理本案，亦未进行开庭审理，而是经过调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，径行裁定驳回起诉，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款的规定。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。上诉人如以过半数的原集体经济组织成员的名义提起诉讼，应当提供完备的法律手续另行主张。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 侯 勇
审判员 张景凯
审判员 孙晓峰
二〇一七年七月三十一日
书记员 杨柳青