宁夏回族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第11号
上诉人（原审第三人）王清荣，男，1955年10月24日出生，汉族，宁夏固原市人，农民。住宁夏回族自治区固原市原州区。
委托代理人王永。系王清荣之子。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）固原市原州区人民政府。住所地：宁夏回族自治区固原市原州区。
法定代表人房正纶，男，区长。
委托代理人李贵军，宁夏纲伦律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人王冬花，固原市原州区人民政府办公室法律专干。特别授权代理。
被上诉人（原审原告）张永忠，男，1957年8月26日出生，汉族，宁夏固原市人，农民。住宁夏回族自治区固原市原州区。
委托代理人张建华。系张永忠之子。特别授权代理。
委托代理人张兴明，宁夏大光明律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人王清荣因张永忠诉固原市原州区人民政府（以下简称原州区人民政府）土地行政管理一案，不服宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2015）固行初字第1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王清荣的委托代理人王永，被上诉人原州区人民政府的委托代理人李贵军、王东花，被上诉人张永忠的委托代理人张建华、张兴明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，张永忠与王清荣系同村村民，且相邻而居。1980年包产到户时，由郑磨村（现乔洼村）集体在李庄崖背上给每家每户划分1亩林草地。张永忠与王清荣两家也各划分1亩（2000年机修后，丈量王清荣为0.62亩，张永忠为0.82亩）种草、种树。1986年王清荣的老宅院坍塌无法居住，便购买本村村民李俊斌的宅基地，老宅基地就做为王清荣粮场使用。张永忠的粮场在李庄崖背上，但有时也在使用王清荣的粮场。后张永忠为了使用方便，将李庄崖背上的1亩林草地与王清荣的粮场兑换，双方兑换时只是口头协议，没有书面协议。张永忠在李庄崖背上的1亩林草地由王清荣耕种至今，土地承包费由王清荣交纳。2000年郑磨二组机修耕地时，机修农田收分到户表上记载的是王清荣，王清荣也交了16元修地费。在张永忠办理集体土地使用证时，将粮场也办理在张永忠名下。张永忠在使用粮场时，双方也未发生任何纠纷。直到2013年张永忠在粮场准备盖房时，王清荣出面阻挡时双方发生纠纷。
另查明，原州区人民政府在复议期间，未通知张永忠�为第三人参加。原州区人民政府作出的复议决定，只撤销了固原市原州区官厅镇人民政府原官政决字（2014）01号土地权属争议案件决定，而没有作出具体的决定。
原审法院审理认为，本案审查的是原州区人民政府行政复议决定是否合法，但焦点是原告张永忠与第三人王清荣之间是否存在兑换土地承包经营权的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”、第三十四条规定“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”、第四十条规定“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换”。本案中，原告张永忠为了使用方便，将李庄崖背上的1亩林草地与第三人王清荣的粮场兑换，第三人王清荣已耕种至今，土地承包费、机修耕地费也由王清荣交纳，双方互换土地经营权的事实清楚。证据有第三人王清荣妻子何某某证言证实双方存在兑换粮场的事实；有证人施某某、张某甲、徐某某、张某乙、解某某、张某丙等证言，能够证实张永忠与王清荣双方互换粮场并已形成事实；有书证机修田收分到户表佐证。且张永忠在办理集体土地使用证时将粮场办理在自己名下，第三人王清荣并未提出异议。因此，原告、第三人相互兑换粮场的事实清楚，证据确实充分。原州区官厅镇人民政府原官政决字（2014）01号土地权属争议案件决定是正确的。原州区人民政府根据第三人王清荣提供的，且来源不合法的证据，而撤销原州区官厅镇人民政府原官政决字（2014）01号土地权属争议案件决定，明显属认定事实不清、证据不足、适用法律错误。原告张永忠主张的与第三人王清荣互换粮场的理由成立，本院予以支持。第三人王清荣辩解称没有与原告兑换过争议土地承包经营权，而是原告在长期使用第三人王清荣家旧院改造后的粮场时，原告为了补偿第三人将自家位于官厅镇郑磨村李庄崖背的苜蓿地许诺让第三人暂时耕种的辩解理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款“同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”、第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”的规定，原州区人民政府没有通知张永忠作为第三人参加复议，属程序违法�依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十四条、第四十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目、第五十五条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十三条第二款、第六十条第一款之规定，判决：一、撤销原州区人民政府2014年12月5日作出的（2014）原行复决字第04号行政复议决定；二、责令原州区人民政府在三十日内重新作出复议决定。案件受理费50元，由原州区人民政府承担。宣判后，王清荣不服提起上诉。
王清荣上诉称：（一）原判决证据认定错误，导致判决结果错误。1、原判认定：“原州区人民政府提交的第二组证据1、（2）、（3）、（4）、（5），本院认为该证据不符合证据的‘关联性、合法性、真实性’原则，且来源不合法，本院不予确认。证据2，符�证据的‘关联性、合法性、真实性’原则，且来源合法，能够证明案件的基本事实，本院予以确认。”该认定错误。理由：一是原州区人民政府提交的第二组证据1、（2）谢某某证明，谢某某是当时参与分地的村干部，了解土地权属真实情况；二是（3）、（4）、（5）分别是官厅镇郑磨村村委会证明和档案材料。以上几份证据能够最直接说明争议土地权属问题，农民承包土地属于村集体所有，在发包时村委会负责并直接参与土地承包，是最了解发包真实情况的参与者和管理者，证据效力明显大于被上诉人张永忠及官厅镇政府收集的证人证言效力。2、一审判决认定“原告张永忠提供的证据1《宅基地证》能够证明案件的基本事实，本院予以确认…证据4本院予以确认，认定错误。原告张永忠提供的证据1《宅基地证》一审法院认定张永忠将诉争土地（粮场）办理在自己名下，这明显是对宅基地证书所表述内容的错误理解。《宅基地证》只能证明持有人家四至范围以内的土地权属，诉争土地并不在此范围内，一审法院认为该证据能够证明案件基本事实错误。证据4《官厅镇土地权属争议案件决定书》一审法院对其作为有效证据予以认定错误。该决定书已被原州区人民政府依法撤销。不能作为认定事实的依据。3、证据认定前后矛盾，同样的一份证据“固原县土地产权清理整顿记录表”不同的当事人提供，得出不同的认定。（二）原判决认定事实错误。一是一审判决认定张永忠家李庄崖背上有0.82亩土地，同时又在判决书中认定“张永忠为使用方便将李庄崖背上1亩土地与王清荣粮场兑换，…”，前后矛盾。二是2000年村上机修耕地时收分地到户表属于伪造，上诉人王清荣从未交过16元修地费。（三）原审法院审判程序违法、适用法律错误。一是原审未对判决认定事实所依据的证据“张永忠提供的证人证言”进行质证，程序违法。二是原审认定原州区人民政府作出复议决定未将被上诉人张永忠作为第三人参加行政复议属程序违法的认定错误。《行政复议法》法条并未就第三人参加复议规定为“应当”而是“可以”，所以原州区人民政府的复议程序合法。另外，一审法院直接认定基本事实，不符合《行政复议法》有关法院审理复议决定改变原具体行政行为规定，因为法院审理的核心是审查行政复议决定是否合法。
原州区人民政府二审中提交了书面答辩状，辩称：1、答辩人不具有被上诉人诉讼地位，本案适格当事人为张永忠和王清荣。2、固原市中级人民法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，建议维持。张永忠未提交书面答辩状。
原州区人民政府向原审法院提交了作出具�行政行为的两组二十三份证据。
第一组证据：1、行政复议申请书；2、行政复议立案审批表；3、行政复议受理通知书；4、送达回证；5、行政复议答复通知；6、行政复议告知书；7、送达回证；8、申请人委托授权书。以上证据用以证明本案第三人王清荣向原州区人民政府申请复议及送达的相关复议材料。
第二组证据：1、申请人提交的证据材料；（1）原州区人民法院判决一份；（2）谢某某证明；（3）乔洼村委会介绍信一份；（4）官厅镇郑磨村委会证明一份；（5）登记表一份、整顿记录表一份；（6）申请书一份；2、原被申请人（原州区官厅镇人民政府）提交的证据材料。（1）土地权属决定书一份；（2）行政复议答复书一份；（3）身份证、授权委托书、组织机构代码证一份；（4）原州区官厅镇人民政府向原州区人民政府提交的人民调解委员�调查的相关证据卷宗一本51页。其中，王清荣妻子何某某的证言、张永忠妻子施某某的证言、张某甲的证言、徐某某的证言、解某某的证言、张某乙的证言；（5）证明两份；（6）原州区人民法院3138号民事裁定书一份；（7）郑磨村二组机修田收分到户表一份；（8）集体土地使用证一份；（9）人民调解记录。以上证据用以证明原州区人民政府所作的复议决定内容真实合法、程序合法、处理正确。
张永忠向原审法院提交了四份证据，
1、宅基地证；2、证明一份；3、沼气工程建设合同；4、官厅镇人民政府确权决定书。以上证据证明涉案土地由官厅镇人民政府确认使用权归原告所有。
第三人王清荣向原审法院提交了四份证据。
1、官厅镇郑磨村委会证明一份；2、官厅镇乔洼村委会介绍信一份；3、谢某某证明一份；4、固原县土地产权清理整顿记录表一份。以上证据用以证明原州区人民政府作出的复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法。
上述证据均已随案移送本院。
双方在二审庭审中对上述证据的质证意见与一审相同。
二审审理期间，王清荣在法庭上提交一电子存储U盘，内容为官厅镇人民政府土地确权时工作人员对其母亲询问谈话录音。被上诉人张永忠、原州区人民政府的委托代理人对该证据均认为不属于新证据范畴不予答辩。本院对此证据亦认为不属新证据不予认定。张永忠、原州区人民政府均未提交新的证据。
经二审审理查明，张永忠与王清荣系同村村民，相邻而居。1980年包产到户时，由郑磨村（现乔洼村）集体在李庄崖背上给每家每户划分1亩林草地。张永忠与王清荣两家也各划分1亩（2000年机修后，丈量王清荣为0.62亩，张永忠为0.82亩）种�、种树。1986年王清荣的老宅院坍塌无法居住，王清荣便购买了本村村民李俊斌的宅基地，其之前的老宅基地便做为自己粮场使用。因张永忠的粮场在李庄崖背上，双方为图方便张永忠经常使用王清荣的粮场，王清荣也长期耕种张永忠在李庄崖背上的1亩林草地，1999年张永忠在办理集体土地使用证时，四至南靠王清荣粮场标注为“本人粮场”。多年来，张永忠在使用粮场时，双方未发生纠纷。2013年张永忠在粮场准备盖房时，王清荣出面阻挡双方发生纠纷。
2014年1月2日，王清荣向固原市原州区官厅镇人民政府提出土地确权申请，固原市原州区官厅镇人民政府于2014年9月28日作出原官政决字（2014）01号《官厅镇土地权属争议案件决定书》，将争议地确权给张永忠。王清荣对该决定不服，于2014年10月24日向原州区人民政府申请行政复议，原州区人民政府于2014年12�5日作出（2014）原行复决字第04号行政复议决定，撤销了固原市原州区官厅镇人民政府原官政决字（2014）01号决定书，张永忠对该复议决定不服，于2014年12月18日向固原市中级人民法院提起行政诉讼。原州区人民政府在复议时，未通知张永忠作为第三人参加复议。原州区人民政府作出的复议决定，只撤销了固原市原州区官厅镇人民政府原官政决字（2014）01号土地权属争议案件决定，并未让其重新作出确权决定，土地争议没有解决。
本院认为，本案争议焦点是原州区人民政府于2014年12月5日作出的（2014）原行复决字第04号行政复议决定在认定事实、适用法律、审理程序是否合法。经查，该复议决定中撤销《官厅镇土地权属争议案件决定书》理由是王清荣在固原市原州区官厅镇人民政府政府作出涉案土地确权之后由其本人向复议机关提交的谢映东证人证言，该证据未经复议机关调查核实、质证，复议机关将其直接作为认定事实的依据，违反了《中华人民共和国行政复议法》证据采信规则；另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款“同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”，《宁夏回族自治区行政复议案件办理程序规定》第十七条“行政复议机构认为与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织应当作为第三人参加行政复议活动的；公民、法人或者其他组织要求作为第三人参加行政复议，行政复议机构同意的；行政复议机构应当制作《第三人参加行政复议通知书》通知其参加行政复议活动，并告知相关权利、义务”的规定，原州区人民政府没有通知张永忠作为第三人参加行政复议，程序违法；其三，原州区人民政府作出的复议决定，只撤销了固原市原州区官厅镇人民政府原官政决字（2014）01号土地权属争议案件决定，并未让其重新作出确权决定，土地争议并未解决，处理结果不当。
关于上诉人提出原审判决证据、事实认定错误，导致裁判结果错误的上诉理由。经查，本案是行政复议决定改变原具体行政行为案件，一审原告起诉复议决定，按照司法程序正当原则，一审法院应当只审查原州区人民政府（2014）原行复决字第04号行政复议决定是否合法，而不应当超出司法权运用的合理限度，对争议案件的事实和证据作出认定。上诉人的上诉理由部分成立。
综上，固原市原州区人民政府于2014年12月5日作出的（2014）原行复决字第04号行政复议决定认定事实所依据的主要证据不足，复议违反法定程序。原审判决对争议案件作出证据采信及事实认定不当，二审予以纠正，但判决结果适当�依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由固原市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王鸣亮
代理审判员 马 龙
代理审判员 韩建宁
二〇一五年九月二十八日
书 记 员 牛 佳