安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖01行终186号
上诉人（原审原告）：合肥丹美服饰有限公司，住所地安徽省合肥市包河区义城镇油坊村村民委员会，统一社会信用代码91340100795093625D(1-1)。
法定代表人：孙圣才，经理。
委托代理人：殷玉航，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：合肥市包河区城市管理行政执法局，住所地安徽省合肥市包河区包河大道118号，统一社会信用代码113401114850259774。
法定代表人：汪世超，局长。
委托代理人：陈明，该局执法科科长。
委托代理人：黄维，安徽天瑞律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：合肥市城市管理局，住所地安徽省合肥市包河区宿松路174号，统一社会信用代码11340100002992509M。
法定代表人：李峰，局长。
委托代理人：李霆，该局公职律师。
委托代理人：黄承军，该局工作人员。
上诉人合肥丹美服饰有限公司因诉被上诉人合肥市包河区城市管理行政执法局限期拆除决定及被上诉人合肥市城市管理局行政复议一案，不服合肥市包河区人民法院（2017）皖0111行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：2004年10月4日，孙圣才与合肥市包河区义城镇油坊村村民委员会订立一份协议，约定由孙圣才承租该村面积为2.52亩的土地用以建设厂房。2006年10月12日，孙圣才将“服装厂办公楼”交由他人承包建设，建筑面积约为600平方米。2006年11月22日，原告合肥丹美服饰有限公司经登记成立，法定代表人为孙圣才。2008年5月30日，合肥市包河区义城镇人民政府、合肥市包河区义城镇油坊村村民委员会向合肥市工商行政管理局出具一份证明，确认原告合肥丹美服饰有限公司在油坊村所建厂房的建筑面积约为1500平方米。2008年8月18日，合肥市包河区发展和改革委员会向原告合肥丹美服饰有限公司作出《关于丹美服饰建设项目备案的通知》，内容为：该项目位于油坊村，占地3亩，建筑面积2400平方米，其中生产车间1600平方米，办公及附属设施800平方米，请严格按照国家规定办理土地、规划、环保等相关手续。2008年9月10日，合肥市环境保护局对原告合肥丹美服饰有限公司作出批复，同意该项目依法在环评区域进行建设。2016年9月2日，被告合肥市包河区城市管理行政执法局对原告合肥丹美服饰有限公司进行现场检查，对该公司内的房屋与钢架大棚进行丈量，确认建筑面积共约1554.90平方米，原告合肥丹美服饰有限公司未能出示建设工程规划许可手续。同日，被告合肥市包河区城市管理行政执法局决定对原告合肥丹美服饰有限公司涉嫌违法建设案进行立案查处。2016年9月8日，孙圣才在回答被告合肥市包河区城市管理行政执法局询问时确认未办理建设工程规划许可手续。2016年11月22日，合肥市国土资源局包河分局出具情况说明，确认上述房屋与钢架大棚所在土地属于集体所有土地，该土地上的建设未在该局履行任何土地使用报批手续。2016年11月29日，被告合肥市包河区城市管理行政执法局致函合肥市规划局，提请该局对上述房屋与钢架大棚是否构成违法建设进行界定。2017年2月22日，合肥市规划局认定涉案建（构）筑物属违法建设。同日，被告合肥市包河区城市管理行政执法局对该案进行集体讨论，决定责令原告合肥丹美服饰有限公司限期拆除涉案建（构）筑物。2017年2月23日，被告合肥市包河区城市管理行政执法局向原告合肥丹美服饰有限公司作出行政处罚事先告知与听证告知，告知其有权进行陈述和申辩，并有权要求举行听证。2017年3月1日，被告合肥市包河区城市管理行政执法局作出第0012903号《限期拆除决定书》，内容如下：原告合肥丹美服饰有限公司在合肥市××包河大道油坊村未领取建设工程规划许可证建设砖混结构房屋和钢架大棚的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定，责令原告合肥丹美服饰有限公司于2017年3月8日前自行拆除违法建设的砖混结构房屋和钢架大棚。逾期不拆除的，该局将依法强制拆除。当日送达原告合肥丹美服饰有限公司。原告合肥丹美服饰有限公司不服该决定，向被告合肥市城市管理局申请行政复议。2017年3月2日，被告合肥市城市管理局受理该行政复议申请，当日向被告合肥市包河区城市管理行政执法局送达行政复议答复通知书。2017年3月8日，被告合肥市包河区城市管理行政执法局提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据。2017年4月26日，被告合肥市城市管理局作出延期审理通知书，以情况复杂为由，决定延长期限30日作出行政复议决定，当日分别送达双方当事人。2017年5月25日，被告合肥市城市管理局作出合城管复[2017]4号《行政复议决定书》，维持原行政行为。2017年5月26日，被告合肥市城市管理局将该《行政复议决定书》送达原告合肥丹美服饰有限公司。2017年5月27日，被告合肥市城市管理局将该《行政复议决定书》送达被告合肥市包河区城市管理行政执法局。2017年6月8日，原告合肥丹美服饰有限公司不服该复议决定，以合肥市包河区城市管理行政执法局、合肥市城市管理局为共同被告，提起行政诉讼,请求判决撤销被告合肥市包河区城市管理行政执法局作出的第0012903号《限期拆除决定书》与被告合肥市城市管理局作出的合城管复[2017]4号《行政复议决定书》。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本案中，针对被诉行政行为的司法审查，据此分为两个部分：一、原行政行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，合肥市规划局作为负责合肥市城乡规划管理工作的政府主管部门，在原告未取得建设工程规划许可证的情形下，业已认定其建设涉案房屋与钢架大棚的行为属于违法建设行为。被告合肥市包河区城市管理行政执法局以此为基础，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出第0012903号《限期拆除决定书》，责令原告限期自行拆除涉案建（构）筑物，并不违反法律规定。原告认为，基于特定的历史条件，以及不属于其自身的原因，应对其建设涉案房屋的行为给予区别对待，这一主张缺乏法律依据，不予支持。2、复议决定是否合法。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”被告合肥市城市管理局作为行政复议机关，自受理行政复议申请之日起，至作出行政复议决定之日，这一过程遵循的复议程序，不违反《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五条、第九条第一款、第十条第一款之规定，判决：一、驳回原告合肥丹美服饰有限公司要求撤销被告合肥市包河区城市管理行政执法局作出的第0012903号《限期拆除决定书》的诉讼请求；二、驳回原告合肥丹美服饰有限公司要求撤销被告合肥市城市管理局作出的合城管复[2017]4号《行政复议决定书》的诉讼请求。
合肥丹美服饰有限公司上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正，理由如下：1、一审判决书混淆了认定违法建设的职权单位和被上诉人的身份，认定被上诉人具有违法建设认定的职权依据，无事实基础，且和法律规定相悖。城乡规划法第68条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后……。本案当中，一审判决书认为合肥市规划局是城乡规划主管部门，但合肥市规划局并未对上诉人作出责令停止建设和限期拆除，其对被上诉人的内部的《违法建设界定情况登记表》，因未送达给当事人，对当事人亦不产生法律效力，对当事人设定权利义务的是被上诉人作出的《限期拆除决定书》，即由被上诉人作出《限期拆除决定书》对上诉人的房屋认定为违法建设。一审判决书故意混淆城乡规划主管部门和被上诉人的身份，把被上诉人作为合肥市规划局的实施机关，意图将合肥市规划局作出的未经合法送达的内部文件作为认定涉案房屋就是违法建设的基础，混淆事实且与法律规定冲突。2、涉案建筑认定为违法建设并予以拆除的事实基础不存在。涉案建筑面积实际为1711.8平方米，而非被上诉人所认为的1554.9平方米，且涉案房屋的建设，是上诉人在当时招商引资的环境下，和村委会达成合意并在政府相关单位的默许下建设形成。在被上诉人做出的限拆决定中，是直接将上诉人的房屋作为违法建设进行拆除。而是否达到必须拆除的条件，被上诉人并未提供任何征据证明。3、一审判决书对《限期拆除决定书》的合法性进行确认，无法律依据。一审判决书将2008年1月l日开始实施的《城乡规划法》作为适用本案违法建设案件的法律依据，违反了法不溯及既往的基本原则。且在城乡规划法当中，亦没有授权城市管理执法局可以替代城乡规划主管部门对当事人作出具有法律效力的违法建设认定的法律规定。另在被上诉人作出的《限期拆除决定书》案件中，被上诉人按照行政处罚法的规定作出，而行政处罚法中。并无“限拆决定”这一处罚种类，更无“限拆决定”的法定程序。司法机关对某一行政行为进行审查，主要是审查行政行为的合法性，在没有法律依据的情况下．一审法院仍对案涉行政行为的合法性进行认定，没有法律依据。4、行政复议机关作出的复议决定因违反法定程序亦属违法。一审当中，复议机关并未提供其作出行政复议程序的合法性证据，且对案件的事实认定及法律适用上均未依法进行审查，其复议决定亦应予以撤销。综上，一审判决书认定事实不清，适用法律错误，故提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。
合肥市包河区城市管理行政执法局辩称：一、本局作出的《限期拆除决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，限期改正，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。2016年9月2日，本局经现场检查了解，决定对位于包河区义城街道油坊村内原告的违法建设进行立案查处。后经进一步调查，以及由合肥市规划局依法界定：原告位于前述地点内的建(构)筑物为违法建设。同时，合肥市规划局还认为“该项目属违法建设，建议依法予以查处拆除”。本局经集体审议、审核审批、事先告知等法定程序，于2017年3月1日依法作出《限期拆除决定书》，并依法履行了送达、公告程序。二、上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。1、关于对案涉违法建设查处时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”违法建设行为与普通的行政违法行为不同，只要该建筑竣工后一直未办理规划审批手续，其违法行为和由此造成的危险状态始终存续，应当认定违法行为一直处于持续状态。具体到本案所涉违法建设，尽管建成于2008年以前，但其违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后。因此，本局依据《中华人民共和国城乡规划法》对原告的违法建设作出限期拆除决定并无不当。2、关于被诉行政行为程序是否合法的问题。本案合肥市包河区城市管理行政执法局作出的“限期拆除决定”依据的实体法是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条之规定。作出“限期拆除决定”行为，在法律程序上依据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定依法履行了事先告知等相关义务，已充分保障了行政相对人即原告的陈述、申辩权以及相关救济权利，其法律适用并无不当。请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。
合肥市城市管理局辩称：一、本局自受理复议申请之日起一直严格遵循《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》之规定，在对具体行政行为进行全面审查后，依法做出了合城管复(2017)4号《行政复议决定书》，该复议决定符合相关法律规定。二、一审判决对于本案中所涉及的行政咎罚及复议决定的实体和程序均作出了详细的认定与分析，该判决事实认定清楚、适用法律准确。上诉人的诉请并无事实和法律依据。请求依法驳回上诉人的上诉请求。
原审原审向原审法院提供了如下证据：
《协议》（2份）、《证明》、合肥市包河区发展和改革委员会《关于丹美服饰建设项目备案的通知》（包计[2008]83号）、合肥市环境保护局《关于合肥丹美服饰有限公司服装生产项目环境影响报告表的批复》（环建审[2008]444号）、第0012903号限期拆除决定书、通告、合城管复[2017]4号行政复议决定书、安徽省地方水利建设基金专用缴款书、徽商银行记账凭证，用以证明被诉行政行为违法。
合肥市包河区城市管理行政执法局向原审法院提交了证明原行政行为合法性的证据、依据：营业执照、组织机构代码证、法定代表人信息、现场检查（勘验）笔录、现场示意图、现场照片、询问调查通知书、询问调查笔录、《情况说明》、《关于对合肥丹美服饰有限公司相关建设情况提请界定的函》、《违法建设界定情况登记表》、行政处罚立案审批表、行政处罚案件集体审议记录、行政处罚案件处理决定书、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、第0012903号限期拆除决定书、送达回执、通告，用以证明原行政行为合法。
合肥市城市管理局向原审法院提交了证明复议程序合法性的证据、依据：组织机构代码证、行政复议申请书、行政复议答复通知书及其送达回证、行政复议答复书、延期审理通知书及其送达回证、合城管复[2017]4号行政复议决定书及其送达回证，用以证明行政复议程序合法。
上述证据均已随卷移送本院。
本院经审查认为，一审判决对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。根据采信的证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为：本案上诉人所建涉案房屋,已被合肥市规划局于2017年2月22日界定为违法建设，上诉人认为将涉案房屋认定为违法建设无事实依据的意见不能成立，本院不予采纳。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第（二）项规定：市、区城市管理行政执法局集中行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。依据上述规定，被上诉人合肥市包河区城市管理行政执法局对上诉人涉案房屋作出涉案《期拆除决定书》并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上诉人涉案违法建设竣工后一直未办理规划审批手续，违法行为一直处于继续状态。故被上诉人依据2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》作出涉案行政行为并不违反法不溯及既往的原则。上诉人该主张缺乏法律依据，不予采纳。合肥市城市管理局在受理复议申请后履行了审查告知义务，在法定期限内作出复议决定书并送达当事人，复议程序合法。一审判决认定事实清楚，判处并无不当，应予维持。综上，上诉人上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人合肥丹美服饰有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 黄 成
审判员 应道荣
审判员 李进学
二〇一八年七月五日
书记员 胡 健
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……