江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第0218号
上诉人（原审原告）袁德华。
被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市崇川区青年西路198号。
法定代表人杜松华，局长。
委托代理人朱明华。
委托代理人陆佳俊。
袁德华因与南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）治安行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00083号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年9月11日公开开庭审理了本案。上诉人袁德华，被上诉人崇川公安分局委托代理人朱明华、陆佳俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年12月12日下午，袁德华等人乘坐公交车到北京市中南海周边地区进行非正常上访。当日下午，北京市公安局西城分局对袁德华作出（2013）第201312120699号《训诫书》，对袁德华予以训诫。训诫内容包括：《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条，《信访条例》第十八条、第二十条以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，袁德华应当到相关的信访接待部门反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理等。
2013年12月13日，袁德华被带回南通，崇川公安分局经立案调查，于2013年12月13日作出崇公（文）行罚决字（2013）5006号《行政处罚决定书》，决定对袁德华行政拘留十日。袁德华自2013年12月13日至2013年12月23日被执行行政拘留。
袁德华曾因2010年9月26日在北京市中南海地区非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫；2012年7月24日至7月27日期间到北京市北七家口、组织部、国土资源部、住建部、监察部等国家部门集访，于2012年8月9日被被告崇川公安分局以扰乱公共场所秩序、扰乱单位秩序处以行政拘留五日。2013年5月20日上午，袁德华因到北京市中南海周边地区进行非正常上访，当日被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，并于2013年5月22日被崇川公安分局处以行政拘留七日。
原审法院认为，本案的争议焦点在于，一是崇川公安分局对本案是否具有管辖权；二是袁德华的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚适用法律是否正确。
关于崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但袁德华到北京反映拆迁问题，这一引发信访的根本问题发生在袁德华的居住地，显然由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对袁德华到北京非正常信访，扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由崇川公安分局管辖并无不当。
关于袁德华的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚适用法律是否正确的问题。2013年12月12日袁德华到北京中南海周边反映问题的事实，有训诫书等证据证实，原告袁德华亦未否认这一行为。袁德华认为其到中南海寄信反映问题是正当行为，不属于扰乱公共场所秩序的违法行为。原审法院认为，根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。但《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，袁德华称其到北京反映拆迁问题，也毫无例外的应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。而中南海是中央国家机关办公所在地，不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能。故袁德华到中南海周边企图反映问题不是合法的信访方式，其行为在客观上对中南海周边正常的公共场所秩序造成了危害。袁德华的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为。袁德华多次因同样的行为被行政处罚，主观上明知到中南海非正常信访行为的危害性和违法性。袁德华明知其行为不符合信访要求，且具有扰乱公共场所秩序的社会危害性，仍再三实施该行为，足以认定为情节严重。即使袁德华确有合法权益受到侵害，该情形也不能成为其选择非正常信访渠道反映问题，免受治安管理处罚的正当理由。故袁德华关于其行为不构成扰乱公共场所秩序的违法行为，崇川公安分局适用法律错误的主张不能成立，对此不予支持。
综上，崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，应予支持。袁德华的诉讼理由依法不能成立。据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回袁德华要求撤销南通市公安局崇川分局作出的崇公（文）行罚决字（2013）第5006号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
袁德华上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足；其属于依法上访且事出有因，根本不属于非正常上访，更谈不上“扰乱公共场所秩序”；被上诉人作出的处罚决定认定上诉人属于非正常上访毫无事实和法律依据；原审法院违反法规，所作判决不公。请求撤销原判，依法改判或发回重审。
被上诉人崇川公安分局答辩称，本案事实清楚，证据确凿充分；本局对本案进行管辖符合《公安机关办理行政案件程序规定》；本局在量罚时已综合考虑了袁德华违法行为的情节及后果，处罚适当，程序合法，适用法律依据准确。请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
袁德华提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提供的证据随案移送本院。
本院经庭审举证质证，对原审认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，申诉举报权是公民的基本权利，但该权利的行使应当依法进行，不得违反国家法律、法规的规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。据此，公民在行使申诉举报权时，有上述违法情形的，应予处罚。本案中，袁德华在行使申诉举报权利时，未依照有关规定通过适当的方式向依法设立的申诉、举报机构提出，而是通过去北京上访，在中南海周边滞留的方式，欲利用上述地区所具有的特殊政治意义以引起关注，其行为对上述地区正常的公共场所秩序造成了影响，具有社会危害性，应予处罚。袁德华在因同样的行为多次被行政处罚后，仍再次实施该行为，属违法情节严重。崇川公安分局根据袁德华居住地在该局辖区的事实，依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定对本案行使管辖权并不违法。在崇川公安分局作出的行政处罚决定中，认定袁德华存在上述治安违法行为的事实，有当事人的陈述、相关证人证言、北京市西城分局府右街派出所出具的训诫书等材料证实，所作处罚决定认定事实清楚，证据充分，量罚亦属适当。袁德华的上诉理由不能成立，本院不予采信。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人袁德华负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一四年十月十五日
书记员 陈文捷