吉林省洮南市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0881行初5号
公益诉讼人洮南市人民检察院，住所地：洮南市光明南街。
法定代表人彭大羽，检察长。
委托代理人王东权，检察员、副检察长。
委托代理人魏艳波，检察员。
委托代理人王海鹏，检察员。
被告洮南市畜牧业管理局，住所地：洮南市团结西路1723号。
法定代表人潘占军，局长。
委托代理人李德军，副局长。
委托代理人王海波，畜牧业管理局草原工作站站长。
第三人孙兴权，45岁，男，汉族，洮南市人，农民，现住洮南市
公益诉讼人洮南市人民检察院诉被告洮南市畜牧业管理局不履行法定职责一案，本院于2017年2月10日立案，于2017年2月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，经审查认为孙兴权同本案处理结果存在利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，本院依职权追加孙兴权为本案第三人参加诉讼。本院于2017年3月21日公开开庭进行了审理，公益诉讼人委托代理人王东权、魏艳波、王海鹏，被告委托代理人李德军、王海波，第三人孙兴权到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
公益诉讼人洮南市人民检察院诉称，检查机关在履行职责过程中，发现洮南市畜牧业管理局存在不依法履行监管职责，致使被违法开垦的草原植被遭到严重破坏的问题，并依法进行了调查，现查明：2012年夏天，洮南市安定镇兴旺村村民孙兴权父亲孙万友（已死亡）在自家承包草原内非法开垦草原96.7亩，由孙兴权承包给他人种植农作物。2015年5月20日，洮南市畜牧业管理局接到群众举报，反映孙兴权非法开垦草原种植农作物的情况，该局对孙兴权发出责令改正通知书：责令其停止违法行为，限七日内（2015年5月27日之前）恢复草原植被。但至今被非法开垦的草原植被没有恢复原状，严重破坏了生态资源。洮南市畜牧业管理局于2015年10月10日将案件移送公安机关侦查。
为督促洮南市畜牧业管理局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境、维护国家和社会公共利益的目的，本院依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》及最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，于2016年8月29日向洮南市畜牧业管理局发出检察建议，建议采取有效措施，恢复被孙兴权破坏的草原植被。该局接到检察建议一个月后，没有向本院作出回复，也未履行职责，确保被破坏的草原植被得到恢复，生态环境持续处于被破坏的状态。
根据《中华人民共和国草原法》第五十六条第一款规定：“国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督、检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。”《吉林省草原管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府的�牧业行政部门为草原主管部门，负责贯彻执行有关法律、法规和政策，以及本行政区域内的草原管理工作，对草原使用者进行指导和监督。”因此，洮南市畜牧业管理局作为草原行政主管部门应当对洮南市的草原保护、建设和利用工作负有监督管理义务。《中华人民共和国草原法》第四十六条规定：“禁止开垦草原”。《吉林省草原保护条例》第二十五条规定：“禁止开垦草原、挖草皮和其他破坏草原植被的活动。已经开垦并造成草原沙化或严重水土流失的，县级以上人民政府应当限期封闭、责令退耕恢复植被”。第三十九条规定：“有下列违反本条例行为的，由县级以上草原主管部门按下列规定处罚：（四）违反第二十五条规定的，责令其停止开垦，恢复植被；情节严重的，每开垦一亩处五十元以上一百元以下的罚款。”孙兴权违法开垦耕地，且破坏后未对草原进行恢复，使当地草原植被和生态环境遭到了破坏，损害了社会公共利益。洮南市畜牧业管理局对此具有法律规定的监督管理职责。
公益诉讼人认为，在检察机关依法发出检察建议书，履行诉前程序的情况下，洮南市畜牧业管理局未采取有效措施依法履行职责，致使被非法开垦的草原植被至今未得到恢复，草原蓄水保土、调节气候、改善环境、维系生态等重要功能没有得到修复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起诉讼，1、请求确认洮南市畜牧业管理局在对孙兴权作出责令整改通知书后，未继续依法履行职责的行为违法；2、请求判令责令洮南市畜牧�管理局依法履行监管职责，对恢复草原植被作出处理决定。
公益诉讼人洮南市人民检察院提供了以下证据：
1.孙万友草原承包合同；2.孙兴权及其他证人询问笔录；3.行政处罚立案审批表；4.责令改正通知书；5.关于退耕还草告知书；6.现场勘查笔录；7.GPS现场勘查示意图；8.洮南市畜牧业管理局草原工作站证明材料；9.现场勘查视听资料。10.洮南市公安局不予立案决定书。11.洮南市人民检察院检察建议书。
以上证据主要证明，草原被破坏事实存在，被告未完全履行监督管理职责。
被告对以上证据真实性没有异议。但是证明目的存在异议，认为我局已经尽到了监管职责。
第三人对公益诉讼人提供的证据没有异议。
被告�称：2015年5月20日，接到群众举报，反映洮南市安定镇兴旺村村民孙兴权在草原上种地一案，我局责成草原站调查，草原站行政执法人员经过调查及现场勘验，证实孙兴权开垦草原耕种农作物事实存在，开垦面积为96.7亩，按照执法程序，我局向孙兴权送达了退耕还草告知书，责令改正通知书。告知其违法事实，要求其停止耕种，退耕还草。根据《中华人民共和国草原法》及《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律问题若干问题的解释》，孙兴权非法开垦草原面积巨大，其行为已涉嫌非法占用农用地罪，因此我局依照法定程序，于2015年10月8日将孙兴权非法开垦草原案件移送洮南市公安局，有移交函为证。洮南市公安局于2016年5月12日对该案作出不予立案决定，其理由是，通过公安局调查核实后认为，该草原为孙兴权父亲孙万友承包，开垦草原的行为系�万友在2012年进行的，孙兴权没有参与开垦，现孙万友已死亡，孙兴权不构成犯罪。公安局在作出不予立案决定后，我局对孙兴权非法开垦草原的案件重新调查取证，孙兴权虽称该草原系其父亲开垦，但我局通过调查证实，孙兴权在后期的经营管理当中，有扩大开垦面积的嫌疑，但根据现有证据还不能确定其扩大开垦面积的准确数量。所以在行政处罚裁定上难以认定其行为的过错程度，因此没有及时作出行政处罚，只是口头通知孙兴权停止耕种，退耕还草。2016年8月29日，我局接到洮南市人民检察院检察建议书后，我局高度重视此案的处理，虽未能给检察机关作出书面答复，但就此案件多次与检察机关进行沟通,并多次配合检察机关对该案的调查。在退耕还草方面。因受季节的限制，还草工作最终还没能落实。综上所述，我局认为，我局在处理孙兴权非法开垦草原一案中已履行了相应的法律职责，并不存在工作不当之处。我局认为公益诉讼人的诉讼请求，事实并不存在，法律依据不充分，请求法院不予支持。
被告提供的证据有：1、洮南市畜牧业管理局案件移送函。2、立案审批表、3、询问笔录。4、现场勘验笔录。5、现场照片。6、洮南市畜牧业管理局关于退耕还草告知书。7、洮南市畜牧业管理局责令改正通知书。以上证据证明被告已经依法履行了法律监督职责。
公益诉讼人对被告提供的证据及被告的前期执法行为予以认可。但认为后期整改不到位，现在草原仍然处于被破坏状态，未能退耕还草，说明被告没有完全履行法律监督职责。
第三人对被告提供的证据亦没有异议。
第三人陈述意见：畜牧局通知我的时候，苗已经出来，�地是欠别人钱，租给别人种的，今年才到我手。现在还没有到期，到期以后我就恢复草原。
第三人未提供证据。
因公益诉讼人、被告、第三人对对方提供的证据均无异议。本院予以确认。
根据公益诉讼人、被告提供的证据及各方当事人的质证意见，本院认定以下事实：
第三人孙兴权及其父亲孙万友（生前）系洮南市安定镇兴旺村村民，孙万有于2003年1月1日与洮南市安定镇兴旺村签订草原承包合同，面积为225亩。2012年孙万友将承包的草原开垦为耕地承包给他人种植农作物。后孙万友死亡，由孙兴权继续管理。2015年5月20日，洮南市畜牧业管理局接到群众举报，反映孙兴权非法开垦草原种植农作物的情况，该局对孙兴权发出责令改正通知书：责令其停止违法行为，限七日内（2015年5月27日之前）恢复草原植被。同时洮南市畜牧业管理局认为第三人涉嫌刑事犯罪，于2015年10月10日将案件移送公安机关侦查。2016年5月12日洮南市公安局向被告送达不予立案通知书。因草原未得到恢复，洮南市人民检察院于2016年8月29日向洮南市畜牧业管理局发出检察建议，建议采取有效措施，恢复被孙兴权破坏的草原植被。该局接到检察建议一个月后，没有向检察机关作出回复，也未履行监管职责，对第三人的行为未作出处理，确保被破坏的草原植被得到恢复，生态环境持续处于被破坏的状态。后洮南市人民检察院向本院提起公益诉讼，起诉后被告仍没有对第三人破坏草原的行为依法履行监管职责，对恢复草原植被作出行政处理决定。
本院认为，根据《中华人民共和国草原法》的规定，被告对辖区内的草原有保护和监管的职责，�违法开垦草原的行为应及时予以处理，予以恢复被破坏的草原。被告在得知第三人管理的草原被违法开垦后，虽作出了改正、退耕还草的通知，并移送公安机关侦查，但在收到公安机关不予立案的通知后，至接到公益诉讼人的检察建议后，仍没有作出处理决定，未能恢复草原植被。即被告虽然对开垦草原行为进行了调查处理，但并未完全履行法定职责事实存在，致使草原仍处于破坏状态。公益诉讼人的诉讼请求有事实依据和法律依据，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
确认被告洮南市畜牧业管理局在对第三人孙兴权作出责令整改通知书后，未继续依法履行监督管理职责的行为违法；限令被告洮南市畜牧业管理局在30日内继续依法履行监督管理职责对恢复草原植被作出处理。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于白城市中级人民法院。
审判长 刘长义
审判员 吴士伟
审判员 刘 慧
二〇一七年四月十日
书记员 贺 群