新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新31行再3号
再审申请人（原审第三人）：喀什色满（集团）旅游建筑安装有限责任公司。
法定代表人：张先武，该公司总经理。
委托代理人：买买提艾力，该公司员工。
委托代理人：穆清风，新疆驼铃律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：李振生。
委托代理人：陈一纲，新疆德新律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：新疆维吾尔自治区喀什市国土资源局。
法定代表人：雷川，该局局长。
委托代理人：蒲荣风，该局纪检组长。
委托代理人：王先平，新疆驼铃律师事务所律师。
原审上诉人李振生与原审被上诉人新疆维吾尔自治区喀什市国土资源局（以下简称市国土资源局）、原审第三人喀什色满（集团）旅游建筑安装有限责任公司（以下简称色满建筑公司）土地行政许可行为一案，本院于2015年8月26日作出（2015）喀中法行终字第11号行政判决，已经发生法律效力。2016年6月20日，新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2016）新行申55号行政裁定，裁定如下：一、本案指令喀什地区中级人民法院再审；二、再审期间，中止原判决的执行。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人色满建筑公司的委托代理人买买提艾力、穆清风，被申请人李振生及其委托代理人陈一纲，被申请人市国土资源局的委托代理人蒲荣风、王先平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：1999年10月12日，第三人与新疆维吾尔自治区喀什地区干部休养所（以下简称地区干休所）就承建住宅楼工程签订《建设工程施工合同》，原告李振生作为第三人的项目经理进行施工。经结算，地区干休所共欠第三人1180000元。2000年12月15日，经双方协商达成土地转让协议，地区干休所同意以其院内的8.8亩空地折抵1180000元欠款。2001年3月15日，第三人未经地区干休所同意又与原告签订地区干休所8.8亩土地归属协议书，将该土地的使用权又转给原告李振生，双方的协议是该公司内部协议。2007年第三人持该合同与地区干休养所之间签订的债权、债务清偿协议和过户申请，向被告市国土资源管理局申请过户行政许可，被告按照办理行政许可的业务内部�程向地区干休所发出了书面函件，在双方未提出异议的情况下，于2008年7月依法向第三人颁发了（2008）007953号国有土地使用证。现原告认为被告在受理第三人办理土地登记期间，未尽到基本审查义务，其作出的行政行为侵害了原告权益，要求撤销（2008）007953号国有土地使用证。
喀什市人民法院一审认为：第三人持该公司与地区干休所之间签订的债权、债务清偿协议和过户申请向被告市国土资源局申请过户行政许可，按照办理行政许可业务内部流程在双方未提出异议的情况下，被告于2008年7月依法向第三人颁发（2008）007953号国有土地使用证，现原告李振生提出2001年3月5日，原告与第三人之间签订一份土地转让协议书，同时第三人采取欺骗手段办理了土地登记，要求撤销（2008）007953号国有土地使用证的证据不足，本院不予认可，现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，判决如下：（一）维持被告新疆维吾尔自治区喀什市国土资源局作出的（2008）007953号国有土地使用证；（二）驳回原告李振生的其他诉讼请求。诉讼费50元，由原告李振生负担。
上诉人李振生上诉称：一审法院认定事实错误，第三人向被上诉人所提交的土地权属来源证明纯属伪造。一审中上诉人向法庭提交了地区干休所与上诉人签订的《债权、债务清偿协议》、第三人与上诉人签订的《协议书》。两份协议书中明确记载显示：2000年12月15日上诉人李振生以第三人和其本人名义与地区干休所签订的《债权、债务清偿协议》中实质的权利、义务是由上诉人所享有和承担，地区干休所所欠付的1180000元工程款是对上诉人欠付，折抵的8.8亩土地使用权为上诉人所有。第三人色满建筑公司�仅是协助上诉人办理土地登记手续。因此一审法院中所认定的“第三人未经地区干休所同意又与原告签订地区干休所8.8亩土地归属协议书”没有任何事实依据和证据证明。被上诉人所出示的地籍档案中第三人所提供的土地权属来源证明，即《债权、债务清偿协议》系复印件，并该复印件无法与原件进行核对。虽然该《债权、债务清偿协议》与上诉人所提交的2000年12月15日的《债权、债务清偿协议》内容一致，但形式明显不符。该《债权、债务清偿协议》中的上诉人李振生的名称全部抹去，并日期明显不符，完全是在上诉人提交的2000年12月15日的《债权、债务清偿协议》上变造而来。显然，被上诉人地籍档案中的《债权、债务清偿协议》系第三人在办理0303000015A号宗地登记时，故意隐瞒事实真相，提供虚假变造后土地权属来源证明，以欺诈方�获取了该宗土地登记的土地使用权登记证书。被上诉人未能尽到合理审慎审查义务，且对该土地登记行为未履行法定公告程序。故被上诉人的行政行为不仅侵犯了上诉人的财产权利，与上诉人之间存在重大的法律上的利害关系，而且该行政行为不具有合法性，同时违反法定程序。该行政行为应予撤销，其撤销后，被上诉人应当将0303000015A号宗地更正登记为上诉人所有。故一审法院认定事实不清，判决错误，请求二审法院依法予以改判。
被上诉人市国土资源局辩称：一、被上诉人向原审第三人颁发（2008）007953号国有土地使用证的行政许可行为所依据的材料齐全、符合法定形式，实施行政许可行为的程序合法。二、上诉人所称的第三人向被上诉人提供的权属证明文件《债权、债务清偿协议》系第三人“故意隐瞒真相，虚假编造”纯属主观捏造，与事实不符。三、公告不是土地登记的法定程序，被上诉人没有对土地登记进行公告的法定义务。四、上诉人要求被上诉人将030000015A号宗地更正登记为上诉人的诉讼请求于法无据，应当驳回。
原审第三人色满建筑公司辩称：一、上诉人上诉理由不成立，上诉人提交的证据与被上诉人作出的具体行政行为的证据之间没有关联性。二、两份合同均为以物抵债，被上诉人是基于第三人申请，及第三人与地区干休所的协议作的登记，上诉人不享有相关物权，与本案不存在利害关系，因此上诉人不具备诉讼主体资格。三、被上诉人向第三人颁发土地使用证的行为，程序合法、证据充分，请求二审法院依法查明，驳回上诉人的上诉请求。
本院二审查明：2007年，原审第三人色满建筑公司向被上诉人市国土资源局申请办理土地使用证。市国土资源局根据色满建筑公司提交的《债权、债务清偿协议》，于2007年6月27日作出了《指界通知书》、《地籍调查表》。2008年7月，市国土资源局向色满建筑公司颁发了（2008）007953号国有土地使用证。根据上诉人李振生申请“法院前往地区干休所调取其留存的《债权、债务清偿协议》原件”的请求，本院前往地区干休所调证，但该单位未能找到该证据的原件。本院前往地区干休所主管单位喀什地委老干局调证，该单位表示未留存过《债权、债务清偿协议》原件，并提供地区干休所作出的落款为2015年7月22日的《关于地区干休所土地开发的基本情况》，表示涉案土地权属存在争议。
本院二审认为：本案争议焦点为：1、市国土资源局向色满建筑公司颁发国有土地使用证的具体行政行为是否合法，是否应当予以撤销。2、市国土资源局是否应当将该争议土地变更登记为李振生所有。针对第一个争议焦点。首先，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条之规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。因市国土资源局提交的《债权、债务清偿协议》系复印件，无其他证据加以印证，且与李振生提交的原件不符，因此，市国土资源局作出具体行政行为的证据不充分。其次，根据《行政许可法》第三十六条之规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。市国土资源局2007年6月27日向地区干休养所�达的《指界通知书》无收件人签名；同日作出的《地籍调查表》，指界人地区干休所未盖章。上述证据仅能证实被上诉人市国土资源局作出过《指界通知书》等相关材料，但无送达回执，未能证实上述材料均已送达本案利害关系人。因此，市国土资源局在办理涉案土地权属变更过程中，作出喀国用（2008）007953号国有土地使用权证书的程序违法。针对第二个争议焦点。因涉案土地权属存在争议，当事人可在争议解决后依法申请相关登记，对于李振生提出将该争议土地变更登记为其所有的请求不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、修改前的《行政诉讼法》第三十二条、第六十一条第（一）项、第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如�：一、撤销喀什市人民法院作出的（2014）喀行初字第6号行政判决。二、撤销被上诉人新疆维吾尔自治区喀什市国土资源局作出的喀国用（2008）007953号国有土地使用权证书。三、驳回上诉人李振生的其他诉讼请求。本案一审诉讼费50元、二审诉讼费50元，由上诉人李振生承担50元，由被上诉人新疆维吾尔自治区喀什市国土资源局承担50元。
再审申请人色满建筑公司申请再审称：1、二审法院未将本案有利害关系的当事人地区干休所通知或者追加当事人参加诉讼，程序违法。2、二审法院向地区干休所进行调查取证，未对调查内容进行质证，即作为认定事实、判决的依据，调证程序违法。3、针对李振生诉求，法院审理的是市国土资源局作出的具体行政行为是否侵犯了李振生的财产权。根据李振生提交的证据，无法证实其与行政机关作出具体行政行为之间有何关联性。李振生认为其系涉案土地权利人，应先就财产权属争议提起民事确权之诉，李振生在没有通过确认之诉的前提下，要求物权归属。二审法院作出涉案土地权属存在争议，撤销市国土资源局作出的（2008）007953号国有土地使用权证没有事实和法律依据。综上，请求撤销喀什地区中级人民法院（2015）喀中法行终字第11号行政判决，依法驳回被申请人李振生的诉请，维持市国土资源局作出的（2008）007953号国有土地使用权证。
被申请人李振生辩称：1、在提起行政诉讼之前（2008）007953号国有土地使用证已登记到申请人名下，以行政诉讼方式提请撤销，对地区干休所的权利、义务并无影响，且地区干休所并非（2008）007953号国有土地使用权证的行政相对人。另法院在审查查明事实过程中，向地区干休所调查，该所并未提�异议，二审法院程序并无不当。2、申请人采用虚假材料，使用欺骗手段进行土地权属登记，根据《行政许可法》第69条规定，依法应当撤销。市国土资源局作出行政许可之时，未按照法定程序告知利害关系人，听取利害关系人的陈述和申辩，根据《行政许可法》第36条规定，该土地使用权证书行政许可行为应当予以撤销。综上，二审认定事实清楚，适用法律正确。
被申请人市国土资源局辩称：1、本案属于土地权属变更登记行为，在土地权属变更登记的时候，本案的利害关系人应当是地区干休所。本案诉讼争议的时候，本案的利害关系人有两个，一是地区干休所，二是本案的被申请人李振生。说明我局作出的具体行政行为当事人，能够提出异议的人法律上只有一个，就是地区干休所，故我局认为就本案诉争的登记材料是否属于虚假材料，必须追加地区干休所进行确认。2、我局作出的具体行政行为只要当时登记的材料不是虚假的，并得到原土地使用权人地区干休所的认可，无论李振生与申请人之间或者李振生与地区干休所之间还存在其他材料，都不影响我局当时行政行为的合法性。综上，请求撤销二审判决，维持一审判决。
经再审查明，2007年6月8日，色满建筑公司以：“我公司2000年12月与地区干休所签订债权、债务清偿协议，将8.8亩土地使用权以118万元价格，清偿我公司的债。将土地使用权转让我公司以后，我公司已在此地皮盖了住宅、铺面，现已投入约600万，为保证本公司的持续发展和业务上的需要，需办理有关土地使用证”为由，向市国土资源局书面申请办理土地使用证。2007年6月27日，市国土资源局向地区干休所作出《指界通知书》�《地籍调查表》，但均无地区干休所人员签名、盖章。为办理土地出让手续，2008年2月14日，市国土资源局委托新疆标正土地估价有限责任事务所，对色满建筑公司占有的位于喀什市滨河路与喀什市多来提巴格路交汇处一宗国有土地使用权进行地面价值评估，经评估：土地所占面积5937.98平方米，单位面积地价478元/平方米，土地总地价为283.84万元。2008年2月27日，市国土资源局与色满建筑公司签订《国有土地使用权出让合同》及补充协议，约定：出让人市国土资源局出让给受让人色满建筑公司的宗地位于滨河路与多来提巴格路交叉口，宗地序号ZD2008-7，宗地面积5937.98平方米。出让人同意在2008年3月20日前出让宗地交付给受让人，土地使用权出让年期为50年，土地出让总价款为37.6546万元。2008年3月11日，色满建筑公司向市国土资源局申请土地登记，土地权属来源包括：1、2007年6月8日色满建筑公司开具的办证《申请》；2、2000年12月10日地区干休所与喀什旅游建筑工程公司签订的《债权、债务清偿协议》；3、新标正（估）字【2008】第06号《色满建筑公司土地使用权出让价值评估报告书》；4、2008年2月27日签订的喀市国让合字2008-07号《国有土地使用权出让合同》；5、2008年2月27日出让金、税费缴纳发票（9067092212、0152815）；6、企业法人营业执照、组织机构代码证、法人身份证等。2008年8月，市国土资源局向色满建筑公司颁发喀国用（2008）第007953号国有土地使用证。
再审庭审中，色满建筑公司提出，2000年12月10日地区干休所与喀什旅游建筑工程公司签订的《债权、债务清偿协议》原件已遗失。市国土资源局提出，办理土地登记时我局审查色满建筑公司提交的《债权、债务清偿协议》时有原件，但是后来色满建筑公司说要办事就拿走了原件，所以我局只留存了该协议的复印件。李振生提出，2000年12月10日地区干休所与喀什旅游建筑工程公司签订的《债权、债务清偿协议》，系色满建筑公司变造形成，没有任何原件，属于虚假的登记材料，并提交2000年12月15日地区干休所、喀什旅游建筑工程公司及李振生三方签订的《债权、债务清偿协议》原件。
经审查，色满建筑公司与李振生提交的两份《债权、债务清偿协议》协议内容一致，签订协议日期不一致，一份是2000年12月10日（色满建筑公司提交）；一份是2000年12月15日（李振生提交）。上述协议签订协议人不一致，一份是由地区干休所与喀什旅游建筑工程公司两方签订（色满建筑公司提交）；一份是地区干休所、喀什旅游建筑工程公司及李振生三方签订，并加盖李振生私人印章（李振生提交）。�色满建筑公司称，其所持有的《债权、债务清偿协议》原件已遗失。
本院认为，参照《土地登记办法》第七条：“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；（六）更正登记或者异议登记；（七）名称、地址或者用途变更登记；（八）土地权利证书的补发或者换发；（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形”。本案中，色满建筑公司申请国有土地使用权登记，不符合�土地登记办法》第七条规定的可以单方申请的法定情形，市国土资源局根据色满建筑公司提交的申请，作出喀国用（2008）第007953号国有土地使用证的行政行为违法。
根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。参照《土地登记办法》第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源局行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”。市国土资源局提交的《债权、债务清偿协议》系复印件，且无法与原件核对；市国土资源局向地区干休所发出的《指界通知书》、《地籍调查表》，地区干休所人员未签名、盖章，市国土资源局据此作出喀国用（2008）第007953号国有土地使用证的行政行为违法。
根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。本案系李振生不服市国土资源局向色满建筑公司颁发喀国用（2008）第007953号国有土地使用证，该行政行为与现国有土地使用证持有人色满建筑�司有利害关系，与地区干休所无关。故本院对色满建筑公司请求追加地区干休所为本案第三人的主张不予支持。
综上，市国土资源局作出喀国用（2008）第007953号国有土地使用证，违反法律规定。本院二审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释>》第七十六条规定，判决如下：
一、驳回再审申请人喀什色满（集团）旅游建筑安装有限责任公司的再审申请；
二、维持本院（2015）喀中法行终字第11号行政判决。
一、二审案件受理费共计100元，由被申请人新疆维吾尔自治区喀什市国�资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胥 英
代理审判员 王 洪 超
代理审判员 努尔阿里亚
二〇一六年十月十日
书 记 员 卡米 璃江