湖北省鄂州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂鄂州中行终字第00008号
上诉人（原审原告）：廖丑轮，男，汉族，鄂州市人。
被上诉人（原审被告）：鄂州市公安局华容区分局，住所地：鄂州市华容区华容镇体育路。
法定代表人：王继春，该局局长。
委托代理人（特别授权）：沈明斌，该局干部。
委托代理人（特别授权）：罗见平，该局干部。
上诉人廖丑轮因治安行政处罚一案，不服鄂州市华容区人民法院（2014）鄂华容行初字第00003号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2014年7月21日受理后依法组成合议庭，于2014年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人廖丑轮；被上诉人鄂州市公安局华容区分局（以下简称华容区公安分局）的委托代理人沈明斌、罗见平到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原审判决认定如下事实：原告廖丑轮因不服鄂州两级法院判决，于2014年2月14日11时10分到北京中南海周边区域走访，被北京巿公安局西城分局训诫，并被送到北京巿马家楼接济服务中心。次日10时32分，廖丑轮再次到中南海周边地区走访，被再次训诫，并被送往马家楼接济中心。华容镇政府于2014年2月14日派人到北京对廖丑轮做劝返工作，因廖丑轮不愿返回鄂州，鄂州市驻京办和湖北省驻京办协商后，办理了强制带离手续，将廖丑轮带回鄂州。2014年2月16日13时55分，被告华容区公安分局口头传唤廖丑轮到华容派出所，并对其进京上访情况进行了询问。同日，被告华容区公安分局向原告廖丑轮告知了行政处罚的事实及拟处罚的内容和享有的陈述、申辩的权利。同日，被告华容区公安分局作出华容公（华容所）行决字（2014）第55号行政处罚决定，对原告廖丑轮行政拘留十日。该决定已于2014年2月16日至26日执行完毕。被告华容区公安分局于2014年2月17日8时将《行政拘留家属通知书》送达给原告廖丑轮住所地基层组织，履行了通知义务。原审法院另查明，原告廖丑轮曾因非正常访被公安机关处以警告、行政拘留的行政处罚。
原审判决认为：原告廖丑轮以不服人民法院裁判为由，到北京中南海周边区域走访，违反了《信访条例》第十八条的规定，属非正常访。原告廖丑轮被公安机关警告后，仍再次赴京非正常访的行为扰乱了北京地区公共场所的秩序，该行为应认定为违法行为。根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被告华容区公安分局作为原告廖丑轮户籍所在地和居住地公安机关，具有本案管辖权。原告廖丑轮认为被告剥夺其申请暂缓执行的权利以及按最高十日处罚有打击报复嫌疑，因行政机关具有是否暂缓执行的决定权和行政自由裁量权，故被告华容区公安分局的行政行为并无不当。被告华容区公安分局在开庭前，将包括立案审批表、公安行政处罚审批表、传唤审批表、被传唤人家属通知书、行政拘留执行回执、被行政拘留人家属通知书等法律文书在内的《行政案件卷宗》向法庭提供备查，该组证据系行政机关内部管理程序，均能证实行政处罚的合法性。其根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项之规定，对原告廖丑轮作出拘留十日的决定，事实基本清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。原告廖丑轮要求被告华容区公安分局赔礼道歉及行政赔偿的诉讼请求，因具体行政行为不违反法律规定，不予支持。经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：一、维持鄂州巿公安局华容区分局作出的华容公（华容所）行决字（2014）第55号行政处罚决定；二、驳回原告廖丑轮要求被告鄂州巿公安局华容区分局赔礼道歉、行政赔偿的诉讼请求。
宣判后，廖丑轮不服一审判决提起上诉，主要理由是：一、一审法院对证据的采信违法，显失中立、公平、公正原则。上诉人是依法进京申诉、上访。一审法院采信的北京市公安局训诫书、鄂州市驻京办的证明、询问笔录、视频资料等证据均不能证明上诉人为非正常上访、不能证明上诉人扰乱了公共场所秩序、不能证明上诉人的违法过程及危害后果。一审法院将华容区公安分局提供的《行政案件卷宗》视为内部管理程序的证据不经法庭质证而直接采信，询问上诉人的视频资料也未经质证直接采信，违反了《证据规定》。鄂州市驻京办作为接受并转交训诫书的主体不合法。上诉人对训诫书不知情、未签收。训诫书无执法民警签字，也无移交给华容区公安分局的证据，不具有合法性、真实性和关联性。二、被上诉人依据鄂公通（2008）27号意见行使管辖权和处罚权不合法。该意见违反《行政处罚法》第九条、第四条第（三）项的规定，不具合法性。三、被上诉人对本案不具有管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》，应由北京市公安局收集证据后向华容区公安分局移交，但被上诉人无移交证据。华容区公安分局对被劝返回地方的上诉人重新进行处理，超越地域管辖范围，其目的是迫使上诉人不再到北京上访。故请求二审法院：一、撤销原判并改判；二、撤销华容公（华容所）行决字（2014）第55号行政处罚决定，或确认其违法，请求被上诉人承担过错赔偿责任，承担一、二审的全部诉讼费用。
被上诉人华容区公安分局答辩称：一、廖丑轮携带信访材料赴京到中南海、天安门等地区上访，被北京市公安机关两次查获、训诫，根据《信访条例》第十八条和《关于依法处置进京非正常上访行为的意见》（鄂公通（2008）27号）第一条，属非正常上访，其行为具有一定的社会危害性和违法性，应当认定为扰乱公共场所秩序。二、廖丑轮扰乱公共场所秩序证据确实、充分。本案的处罚决定有北京市公安局西城区分局作出的训诫书、证人询问笔录、鄂州市驻京办群众工作办出具的证明、廖丑轮进京上访火车票复印件为证足以认定。三、被上诉人对廖丑轮扰乱公共场所秩序案件有管辖权。依《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，以及廖丑轮每次在北京中南海、天安门地区实施违法行为后被及时带回鄂州的实际情况，华容区公安分局对廖丑轮扰乱公共场所秩序的违法行为具有管辖权。四、被上诉人对廖丑轮的处罚适当。廖丑轮自2007年1月4日以来多次携带信访材料到北京市中南海、天安门等地区暗示自己信访人身份，企图制造事端、扩大影响，以达到其个人目的。被上诉人对其的处罚符合过罚相当的原则。五、被上诉人办理廖丑轮扰乱公共场所秩序案程序合法。被上诉人传唤和拘留廖丑轮时均通知了其家属，对廖丑轮的询问过程进行了同步录音录像。公安机关不接受其暂缓执行行政拘留的申请符合法律规定。六、北京市公安机关将训诫书移交给鄂州市驻京办群众工作办公室是为了便于将收集的证据移交给华容区公安分局，其行为符合法律规定。请求二审法院：维持原判，并对上诉人提出的其他诉讼请求不予支持。
被上诉人华容区公安分局向原审法院提供了如下证据：证据一、北京市公安局出具的训诫书。证据二、鄂州市委市政府驻北京群众工作办公室出具的证明。证据三、对华容镇政府工作人员万永超、蔡灿的询问笔录。证据四、华容派出所对廖丑轮的询问笔录。证据一、二、三、四用以证明廖丑轮于2014年2月14日、15日到北京中南海地区上访，并证明廖丑轮到中南海地区上访有制造事端、扩大影响的目的。证据五、华容派出所询问廖丑轮的同步录音录像资料。用以证明对廖丑轮的询问笔录是如实记录。证据六、华容公（华容所）行决字（2014）第55号行政处罚决定书、通知家属记录及告知笔录。用以证明华容区公安分局办理廖丑轮扰乱公共场所秩序一案程序合法。证据七、廖丑轮的常住人口详细信息。用以证明其具有管辖权。
上诉人廖丑轮向原审法院提供了如下证据：证据一、华容公（华容所）行决字（2014）第55号行政处罚决定书。证据二、赴京火车票复印件8张。证据三、北京公安机关于2008年、2009年出具的训诫书4份。证据四、本人身份证。证据五、湖北省高级人民法院（2008）鄂刑监一再终字00019号刑事裁定书。证据六、（2010）鄂刑再申字第14号驳回申诉通知书。证据七、（2011）鄂清访字第00148号通知书。证据八、（2011）鄂行申字第70号驳回再审申请通知书。上述证据用以证明其上访理由成立。
上述证据均已随案移送本院。经审查，本院认为，依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款规定：“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。”被上诉人华容区公安分局将《行政案件卷宗》向原审法院提供，但该卷宗内的受案登记表、公安行政处罚审批表、传唤审批表未经庭审质证，原审对此予以采信错误，本院不予认定。关于上诉人提出异议的对其询问时的同步录音录像视听资料，经审查，一审庭审时被上诉人已出示该证据，上诉人亦发表质证意见，本案二审庭审时又进行播放，故该证据已经经过举证和质证，且符合真实性、合法性、关联性要求，本院予以采信。本案的其他证据，原审法院的认证意见正确，本院予以认定。
二审经审理查明的案件事实，与原判认定无异。
本院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。该法授权国务院公安部门确定治安案件的管辖。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，上诉人廖丑轮赴京上访遭到训诫后即被劝返回鄂州，被上诉人华容区公安分局作为上诉人居住地的公安机关，对其违法行为进行管辖适宜。上诉人廖丑轮提出的“华容区公安分局无管辖权”上诉理由不成立。国务院《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”进京非正常上访是指违反《信访条例》第十八条、第二十条的规定到天安门广场、中南海周边等非信访接待场所上访的行为。上诉人廖丑轮曾因非正常访被公安机关处以行政拘留的行政处罚，其明知中南海周边不是信访接待场所，不允许信访人员滞留。2014年2月14日、15日上诉人廖丑轮赴京上访，在中南海周边走访被公安机关训诫，北京市公安局西城区分局府右街派出所出具《训诫书》并转交给鄂州市驻京群众办公室，被上诉人向该办公室收集《训诫书》作为证据并不违反法律规定。《训诫书》上有执法民警签字及派出所印章。被上诉人以该《训诫书》和鄂州市驻京群众办公室出具的《证明》作为行政处罚的主要证据，事实清楚，证据充分。上诉人廖丑轮否定训诫书真实性、合法性的上诉理由，缺乏事实根据及法律依据，本院不予采纳。被上诉人提供的受案登记表、公安行政处罚审批表、传唤审批表虽未经质证本院不予认定，但不影响本案事实的认定。上诉人赴中南海周边进行非正常上访，构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定扰乱公共场所秩序的违法行为，被上诉人据此作出行政处罚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人廖丑轮负担。
本判决为终审判决。
审判长 缪冬琴
审判员 陈 锋
审判员 向红芳
二〇一四年九月三日
书记员 徐 莉