江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏01行赔初9号原告姚志春，男，1976年12月17日生，汉族，户籍地南京市江宁区，现住南京市江宁区。原告姚国玉，男，1951年1月31日生，汉族，户籍地南京市江宁区，现住南京市江宁区。被告南京市江宁区人民政府，住所地南京市江宁区上元大街369号。法定代表人祁豫玮，该区区长。委托代理人李哲明，该区政府法制办公室工作人员。委托代理人汪小青，江苏东银律师事务所律师。原告姚志春、姚国玉诉被告南京市江宁区人民政府(以下简称江宁区政府)、被告南京市江宁区人民政府东山街道办事处(以下简称东山街道办事处)单方变更行政协议违法及行政赔偿一案，本院于2016年8月22日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月25日公开开庭审理了本案。原告姚志春、姚国玉，被告江宁区政府的委托代理人李哲明、汪小青到庭参加诉讼。庭审中,原告明确表示撤回对东山街道办事处的起诉。本案现已审理终结。被告江宁区政府针对原告姚志春、姚国玉提出的行政赔偿申请，于2016年6月24日作出《不予行政赔偿决定书》，决定对姚志春、姚国玉提出的行政赔偿申请不予赔偿。原告姚志春、姚国玉诉称：一、江宁区政府是法定赔偿义务机关。2007年6月1日，被告江宁区政府因建造江宁区东麒路需要，指令其分支机构东山街道办事处实施征收原告所在集体土地的行政行为，东山街道办事处设立临时机构“东麒路工程领导小组”，对原告的宅基地和果园及地上的房屋和果树实施了征收和房屋拆迁。虽然当时江宁区政府还没有取得征收批准文件，但原告等没有文化的农民只得服从政府征收命令，被迫与其签订征收拆迁补偿协议，搬迁让地。协议主要内容为“拆迁原告住房，置换两套别墅型安置房”。原告之所以同意签协议是因为考虑到两套别墅房的高价值。原定2008年交付的房子一直没有交付，拖到2014年12月江宁区政府指令其分支机构麒麟街道办事处拿出一份《东麒路安置遗留问题处理协议书》要原告签字。原告指出其单方面变更行政协议的行政行为违法，侵害了原告的合法权益。后经过多次协商，原告要求依据双方签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》按政策给予补偿和违约赔偿。被告不同意，原告向被告申请行政赔偿，被告拒绝赔偿，原告依法提起本案诉讼。东山街道办事处只是江宁区政府派出的分支机构，不是独立的行政机关，因此,东山街道办事处的行为应当由江宁区政府承担违法责任。江宁区政府作出拒绝赔偿决定是违法的行为。二、被告应当赔偿的事实和�律依据。依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十六条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。所以被告应当对原告的住房和宅基地、果园，按照原用途给予补偿和违约赔偿。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第八条规定，“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护”。被告的分支机构在没有得到征地批准手续时，就代表被告实施了违法征收行政行为,八年后，被告又擅自变更合同，将原定给付的别墅房改为同等面积的高层楼房，造成原告可得利益损失高达720万元（别墅3万元/平方米×360平方米=1080万；普通楼房1万元/平方米×360=360万；1080万元-360万元=720万元）。被告应当依据合同法第一百一十二条、第一百一十三条规定给予原告补偿和赔偿：1、按当时的征收政策（每户240平方米）提供原告120平方米安置房四套置换房源；2、原告同意被告给予补助款218400元，但9年房价涨了9倍，被告应当按当时的价值折算成安置房面积，即置换160.6平方米安置房源（80平方米两套，差价多退少补）；3、原告接受被告按年利率10%的复利标准支付本息，即486244元×10%×9年复利，合计本金加利息为1146537.92元。扣减652800元购房款（1360元×480平方米），被告应当给付原告结余款493737.92元和给付果树补偿款337900元。原告当庭明确其诉讼请求为：1、请求确认江宁区政府作出的不予行政赔偿决定的行政行为违法；2、请求江宁区政府对原告的损失予以赔偿。赔偿原告置换安置房120平方米四套、80平方米两套，并给付结余补偿款493737.92元，给付果树补偿款337900（没有计算利息）。原告姚志春、姚国玉向本院提交的证据有：1、不予行政赔偿决定书，证明江宁区政府作出的不予行政赔偿决定书是不合法的。2、行政赔偿申请书，证明原告曾向江宁区政府提出行政赔偿请求。3、房屋拆迁补偿安置协议，证明原告和东山街道办签订过拆迁补偿安置协议。4、东麒路安置遗留问题处理协议书，证明被告委托麒麟街道办事处擅自变更了协议内容，所以原告认为被告还是江宁区政府，因为是被告委托了麒麟街道办事处。5、东麒路、绕越路、京沪高铁拆迁项目泉水社区拆迁安置分房通知，证明被告单方变更了协议内容。6、建设用地规划许可证，证明被告征收原告的土地。7、果树统计报告，证明原告的果树被被告征收。被告江宁区政府答辩称：一、江宁区政府不是行政赔偿的适格主体。《房屋拆迁补偿安置协议书》系原江宁区东山街道“东麒路工程领导小组”作为行政主体，为了公共利益的需要与原告订立的关于原告房屋拆迁补偿安置的行政合同。因区划调整原东麒路拆迁区域由东山街道办事处划归麒麟街道办事处，东山街道办事处也向麒麟街道办事处出具了相关征地拆迁安置工作的委托书。因此麒麟街道办事处为该行政合同的行政主体，江宁区政府并不是该协议的当事人，原告向江宁区政府请求行政赔偿无事实及法律依据；二、《东麒路安置遗留问题处理协议书》已提出补偿方案。因用地规划、区划调整等原因导致的《房屋拆迁补偿安置协议书》中别墅型安置房无法履行，而是以同面积公寓房进行安置；《东麒路安置遗留问题处理协议书》对《房屋拆迁补偿安置协议书》进行了变更，因行政合同的变更，麒麟街道办事处已在《东麒路安置遗留问题处理协议书》中对被拆迁户因此受到的损失进行补偿。协议中约定按照被拆迁户多缴安置房款年利率10%的复利标准支付本息，且按拆迁时规定的别墅型安置房单价与按江宁政发［2005］166号文件规定的安置房单价之差乘以安置房面积加车库购置款提供补助款。但由于原告认为补偿金额过少而拒绝签字。因此，原告认为本机关不依法履行、未按照约定履行土地房屋征收补偿协议缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告诉讼请求。被告江宁区政府向本院提交的证据有：1、房屋拆迁补偿安置协议书，证明因东麒路扩建需要，东山街道东麒路工程领导小组与姚志春、姚国玉签订房屋拆�补偿安置合同。证明江宁区政府不是协议的履行主体。2、东山街道办事处组织机构代码证，证明东山街道履行政府职能具有主体资格。3、委托书，证明因区划调整，东山街道办事处委托麒麟街道办事处处理东麒路拆迁安置遗留问题。4、东山街道办事处组织机构代码证，证明东山街道办事处行政主体资格。5、东麒路安置遗留问题处理协议书，证明麒麟街道为了履行拆迁安置方案，已向姚志春、姚国玉提出补偿方案，但原告未同意。6、东麒路、绕城路、京沪高铁拆迁项目泉水社区拆迁安置房分房通知，证明已向姚志春、姚国玉告知分房，并定于2016年9月26日进行抓取房号，但原告未到场抓号。7、行政赔偿申请书，证明姚志春、姚国玉向江宁区政府提出行政赔偿申请。8、姚志春行政赔偿申请笔录，证明被告履行了相关义务，已向姚志春告知不属于行政赔偿的范畴。9、不予行政赔偿决定书，证明被告已向姚志春、姚国玉作出不予行政赔偿决定书，告知其诉讼权利义务。被告江宁区政府向本院提交的依据有：《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第十三条、第十四条；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称适用解释）第十一条、第十二条、第十四条、第十五条；土地管理法第二条；合同法第五十八条；最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》。被告江宁区政府对原告向法庭提交证据1、2、3、4、5真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。对证据6真实性予以认可，对关联性、证明目的不予认可。对证据7真实性不予认可，因为相关的拆迁在原来的安置协议中已经有约定，原告在本案中提出，不能证明其证明目的。原告对被告江宁区政府向法庭提交证据1、7真实性、合法性、关联性予以认可。对证据2、4、6、8真实性、合法性、关联性不予认可，东山街道办事处、麒麟街道办事处只是政府的派出机构，不具有被告的主体资格。应当由江宁区政府对单方变更行政协议行为造成原告利益损失作出公平的补偿和赔偿。对证据3真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可。东山街道办事处无权委托麒麟街道办事处处理征收土地遗留问题。对证据5真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。对证据9真实性、关联性没有异议，对合法性不予认可。根据国家赔偿法第四条第三款的规定，行政机关违法征收、违法征用的应当赔偿。本院对上述证据作如下确认，原告向法庭提交的证据1一6，被告向法庭提交的全部证据，均与本案待证事实相关，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据的关联性、合法性、真实性，本院均予以确认。经审理查明，因东麒路建设需要，东山街道办事处成立了江宁区东山街道东麒路工程领导小组（以下简称东麒路领导小组）。2007年6月1日，该小组与原告签订《房屋补偿安置协议书》一份，约定：一、甲方（东麒路领导小组）拆除乙方（原告）坐落于定林村的住宅房屋303.52平方米，补偿费384138元，附属房78.48平方米，补偿费8488元，附属物拆价补偿72918元，拆迁奖励10000元，搬家费过渡费10700元，合计486244元；二、拆迁安置房由甲方在泉水安置，安置时间不超过2008年12月31日，拆迁过渡房由乙方自行解决。别墅型安置房360平方米，为180平方米两套，乙方应缴纳安置房款648000元，车库预收60000元，合计708000元；三、乙方付清扣除补偿款后的剩余购房款221756元，复建安置的待安置结束后，安置面积以产权确定面积为准，甲乙双方结算全部费用（楼层费、储藏室、车库等）。后因案涉别墅型安置房所动用土地系农用地，未经相关部门审批，原告未能取得《房屋补偿安置协议书》中约定的别墅型安置房。2010年5月，江宁区政府决定调整东山、汤山街道行政区划，设立麒麟街道办事处，将泉水社区划归麒麟街道办事处，相关拆迁事宜亦由麒麟街道办事处负责。2014年12月，麒麟街道拟与原告签订《东麟路安置遗留问题处理协议书》，但双方未达成协议。另查明，2016年4月26日，原告向江宁区政府申请行政赔偿，请求：1、要求江宁区政府按当时的征收政策提供原告120平方米四套安置房；2、要求江宁区政府给予房屋差价补偿160.6平方米安置房；3、要求麒麟街道办事处支付扣除购房款后的补偿款本息共计493737.92元；4、东山街道办事处应当给付原告果树补偿款337900元。江宁区政府经审查认为，江宁区政府不是行政赔偿义务机关，原告的要求不属于国家赔偿范围。于2016年6月24日作出不予行政赔偿决定。原告不服，向本院提起诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。国国家赔偿法第七条第一款规定，“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案中，因东麒路建设需要，东山街道办事处成立了东麒路领导小组于2007年6月1日与原告签订《房屋补偿安置协议书》。2010年5月，江宁区政府决定调整东山、汤山街道行政区划，设立麒麟街道办事处，将泉水社区划归麒麟街道办事处，相关拆迁事宜亦由麒麟街道办事处负责。东山街道办事处也向麒麟街道办事处出具了相关征地拆迁安置工作的委托书，因此麒麟街道办事处为该行政合同的行政主体，江宁区政府并非该协议的当事人，原告要求江宁区政府行政赔偿无事实及法律依据。被告提交的证据4东山街道办事处组织机构代码证，证明东山街道办事处具有行政主体资格，原告提出东山街道办事处只是江宁区政府派出的分支机构，不是独立的行政机关，应当由江宁区政府承担违法责任的主张，无事实及法律依据。被告江宁区政府于2016年4月26日受理原告行政赔偿申请后，经审查，于2016年6月24日作出不予行政赔偿决定，并送达原告。其行为符合国家赔偿法第十三条第一款、第三款之规定。综上，被告江宁区政府作出的《不予行政赔偿决定书》适用法律正确、程序合法。原告姚志春、姚国玉要求确认该《不予行政赔偿决定书》的行政行为违法并予以行政赔偿的诉讼请求，无事实及法律依据。不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告姚志春、姚国玉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告姚志春、姚国玉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级�民法院。审 判 长  仲新建代理审判员  张 辉代理审判员  李伟伟二〇一六年十二月三十日书 记 员  曹 洁