海城市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽0381行初95号
原告台安县桑林镇艾岗村鸿亿木材加工厂。
经营者任美新。
委托代理人张勇，辽宁卫尊律师事务所律师。
委托代理人王懿，辽宁卫尊律师事务所律师。
被告台安县国土资源局。住所地：台安县行政新区。
法定代表人唐明旭，职务：局长。
委托代理人从为，该局工作人员。
委托代理人李曙光，辽宁平成律师事务所律师。
原告台安县桑林镇艾岗村鸿亿木材加工厂（以下简称鸿亿木材加工厂）不服被告台安县国土资源局行政处罚一案，于2016年5月13日向本院提起行政诉讼，本院于2016年5月13日受理后，于2016年5月27日向被告送达了起诉状副本、应诉通知、诉讼须知及举证通知。依法组成合议庭，于2016年6月23日、8月11日公开开庭审理了本案。原告的经营者任美新及委托代理人张勇、王懿，被告的委托代理人从为、李曙光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告台安县国土资源局于2015年11月20日作出台国土资罚字（2015）43号行政处罚决定，认定：鸿亿木材加工厂于2014年未经土地行政主管部门批准，擅自占用桑林镇艾岗村8499平方米旱地圈墙建设改变土地用途，其中：3250平方米符合桑林镇土地利用总体规划；5249平方米不符合桑林镇土地利用总体规划。此行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的桑林镇艾岗村土地；2、没收在非法占用3250平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、拆除在非法占用5249平方米土地上新建的建筑物和其他设施（即拆除北侧木材加工厂厂房及附近建筑物），恢复土地原状；4、处以非法占用8499平方米耕地每平方米20元罚款，计人民币169980元。
原告鸿亿木材加工厂诉称，2007年4月29日，孙×与台安县桑林镇艾岗村民委员会签订土地承包合同，约定由孙×承包艾岗村23.55亩土地用于畜牧养殖。该协议经过艾岗村村民代表大会讨论通过，并报桑林镇人民政府批准。2009年3月6日，孙×与任美新签订土地使用权转让协议，将该块土地转包给任美新。任美新与张××合伙在该土地上开办台安县金源牧业小区进行生猪养殖，后由于生猪市场不景气亏损，金源牧业小区中止生猪养殖。为缓解金源牧业小区债务，经艾岗村同意，2014年8月任美新在养殖场已有建筑的基础上，开办台安县桑林镇艾岗村鸿亿木材加工厂，进行木材加工。
2015年5月22日，被告以鸿亿木材加工厂擅自占用土地圈墙建设改变土地用途为由，对鸿亿木材加工厂作出台国土资罚字（2015）18号行政处罚决定。原告不服，向海城市人民法院提起行政诉讼。诉讼中被告撤销该处罚决定，原告撤诉。2015年11月20日被告以同样的理由对原告作出台国土资罚字（2015）43号行政处罚决定。原告认为，原告并未擅自占用艾岗村的土地圈墙建设，在涉案土地上建设是台安县金源牧业小区经艾岗村、桑林镇人民政府批准，为发展艾岗村经济，在艾岗村建设生猪养殖小区的已有建筑进行木材加工，原告没有建设行为，所以，被告认为原告擅自占地圈墙建设没有事实根据。诉讼请求依法撤销被告台安县国土资源局于2015年11月20日作出的台国土资罚字（2015）43号行政处罚决定。
原告向本院提供的证据有：1、照片11张，证明地表上的建设都是养殖场的建筑，原告只是在两栋猪舍上加了一个盖，没有新建行为。2、金源牧业小区的营业执照，台安县动物卫生监督管理局动物防疫合格证，证明这块地经村委会同意和政府审批，2009年金源牧业小区开始建设养殖的。3、证人张××证言，证明金源牧业小区原始占地情况。
被告台安县国土资源局辩称，一、原告未经批准违法占地事实清楚，其诉讼理由不能成立。根据被告对原告占地情况的调查、核实、取证，原告占用艾岗村土地兴办木材加工厂进行木材加工，其未向土地主管部门申请，更未履行相应的用地审批手续，其非法占地事实清楚。原告诉称其占用土地经村委会，镇政府批准，该理由不能作为认定其系合法用地的依据。因为本案争议的焦点为原告改变土地用途是否违法，原告此前虽与村委会签订土地合同，但不等同于原告可以兴办木材加工厂，改变土地用途，合同不能替代用地审批手续。原告以其用地是经过村委会讨论、镇政府同意来证明自己改变土地用途是合法的，该论点不能成立。从本案收集的证据和已查明事实及原告在诉状中自认，原告将用于畜牧养殖用途的土地及畜舍改建成厂房等，擅自开办木材加工厂，土地用途性质已经发生改变，原告擅自改变土地用途的事实清楚、证据确实充分，被告对其违法占地行为予以充分并无不当。二、被告认定原告行为违法有充分的法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）第一条第四项规定，规模化畜禽养殖用地确定后，不得擅自将用地改变为非农业建设用途，防止借规模化养殖之机圈占土地进行其他非农业建设。原告经营项目木材加工属于非农业项目，至今其占地地类仍为耕地（即农用地），其违法占地事实存在。原告行为已经违反上述规定，被告对原告依法作出行政处罚决定与法有据、程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交以下证据、依据：
证据：1、现场照片13张；2、原告的营业执照；3、任美新的询问笔录；4、地类证明及附图；5、勘测定界图和规划情况说明及规划图二张；6、现场勘查笔录；7、土地承包协议二份，以上证据证明原告违法占地事实存在，将牧业小区改建成木材加工厂，圈墙建设就是指库房、办公室、食堂，整个区域是旱地和土地规划情况。8、立案呈批表、责令改正违法行为通知书、询问笔录、行政处罚告知书、行政处罚听证书、送达证，证明被告履行法定程序。
依据：《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条、第四十三条、第四十四条、第五十九条、第七十六条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条；《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）。
本院依职权调取证据：1、金源牧业小区工商登记资料；2、现场照片9张。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1真实性无异议，原来的两栋猪舍基础没有动，只是在上面加一个盖，地表没有变化，对证明目的有异议；对证据2无异议；对证据3真实性无异议，对证明目的有异议；对证据4有异议，不能证明被告认定的土地的性质；对证据5有异议，不能证明原告违法占地的事实，库房、食堂、道路都是原来建设的，只有目前的木材加工车间是猪舍改建的；对证据6有异议；对证据7、8无异议。原告对本院调取的证据无异议。被告对原告提供的证据1的真实性有异议，认为不能证明原告的证明目的；对证据2有异议，无法证明建筑是在金源牧业小区建设的基础上建设的，金源牧业小区是否在处罚违法占地的位置不清楚；对证据3关联性有异议，证人证实是2010年之前的情况，不能证明他退出后新建和改建情况，金源牧业小区与木材加工厂没有直接利害关系，金源牧业小区的营业执照虽然没有注销，但早就不经营了，猪舍已经变成木材加工厂。被告对本院调取的证据1真实性有异议，认为经营者张永明在2009年末就退出金源牧业小区，工商登记应当变更和注销；对证据2中养猪的情况有异议，当时没有养猪，其他照片无异议。
对以上证据本院作如下确认：被告提供的证据和原告提供的证据及本院调取的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，予以采信
经审理查明，2007年4月29日孙×与台安县桑林镇艾岗村签订征用土地协议，将位于鞍羊公路北侧，高速铁路西艾岗村东（23.55亩）归孙×使用。2009年3月6日孙×与任美新（二人于2005年离婚）签订土地使用权转让协议，将该块土地归任美新使用。2009年11月21日张××与任美新在该地建设成立台安县金源牧业小区，企业类别：个体工商户，经营猪养殖、销售，后张××于2009年末退出。2014年8月29日任美新经工商部门登记成立台安县桑林镇艾岗村鸿亿木材加工厂，对金源牧业小区建筑进行部分改建，企业类别：个体工商户，经营项目：木材加工、销售。现工商登记二个体户目前状态为：存续。
被告台安县国土资源局于2015年5月22日作出台国土资罚字（2015）18号行政处罚决定，原告不服诉至本院，审理期间被告撤销该决定，原告撤诉。被告台安县国土资源局于2015年11月20日作出台国土资罚字（2015）43号行政处罚决定，原告不服诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”和第六十六条：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，被告台安县国土资源局是地方人民政府土地行政主管部门，具有对辖区土地管理监督检查职权。本案中台安县金源牧业小区和原告台安县桑林镇艾岗村鸿亿木材加工厂均占用涉案土地，在工商部门登记均为存续状态情况下，被告认定原告对台安县金源牧业小区占地新建、改建，其向本院提供的证据不能证明原告在涉案土地圈墙建设，改变土地用途的面积8499平方米的事实，作出台国土资罚字（2015）43号行政处罚决定，系事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告台安县国土资源局于2015年11月20日作出台国土资罚字（2015）43号行政处罚决定；
二、责令被告台安县国土资源局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。
案件受理费50元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省鞍山市中级人民法院。
审 判 长 于海涛
代理审判员 张明欣
人民陪审员 李东燃
二〇一六年八月三十日
书 记 员 冷佳骏