江西省萍乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）萍行终字第10号
上诉人（一审被告）萍乡市国土资源局，住所地萍乡市滨河路。
法定代表人李执智，局长。
委托代理人宁凡，该局土地利用科干部。
委托代理人陈文解，江西宏正律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地萍乡市安源区后埠街。
法定代表人黄祖鹏，董事长。
委托代理人刘垂洲，江西萍信律师事务所律师。
委托代理人赖芳斯，江西萍信律师事务所律师。
萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不予更正土地用途登记一案，萍乡市安源区人民法院于2014年4月23日作出（2014）安行初字第6号行政判决。萍乡市国土资源局不服，向本院提起上诉，本院2014年6月17日受理后，依法由审判员朱江红担任审判长，与审判员李修贵、邹绍良组成合议庭，于2014年7月11日公开开庭审理了本案。上诉人萍乡市国土资源局的委托代理人宁凡、陈文解，被上诉人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司的法定代表人黄祖鹏及其委托代理人刘垂洲、赖芳斯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，2004年萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经萍乡市国土资源局（以下简称“市国土局”）批准，公开挂牌出让TG-0403号地块国有土地使用权，并在《萍乡日报》发出公告：地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积为23173.3平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率2.6，土地使用年限为50年。2004年2月12日，萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称“亚鹏公司”，其前身名称为“萍乡市安源区泰安房地产开发有限公司”）通过投标竞拍，以人民币768万元竞得该宗土地使用权，萍乡市土地收购储备中心与亚鹏公司签订了挂牌出让成交确认书。2006年2月21日，亚鹏公司与市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定：亚鹏公司为受让人，市国土局为出让人；出让人出让给受让人的宗地位于萍乡市安源区后埠街万公塘，宗地编号为TG-0403，出让土地面积为23173.3平方米，出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状。土地使用权出让年期为商业40年，居住70年，自出让方向受让方实际交付土地之日起算，原划拨土地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。土地价款总额计人民币768万元，主体建筑物性质为商住综合，建筑容积率不大于2.6，密度不大于40%，建筑层数为六层，绿地比例不小于30%，其他用地利用要求必须符合城市规划建设要求，按规划要求执行等权利义务事项。之后亚鹏公司按合同约定向市政府的财政部门共计交纳了768万元（此款包含土地出让金5480485元、管理费、契税等）。2006年1月10日，因冷藏车间不能拆除等原因，亚鹏公司书面信函给萍乡市土地收购储备中心：“TG-0403号地块划定的两块地分界线无误，如有误由我公司负责”。2006年3月1日，市国土局《土地登记审批表》审批栏中记载：“市亚鹏房地产开发有限公司通过市土地储备中心挂牌拍卖。该单位竞得市肉联厂使用权。2005年元月经市国土局、市政府批准，取得挂牌出让手续。面积以现丈量宗地为准。现根据该单位提供的宗地图分割成两宗发证，面积分别为8359.1㎡、14814.2㎡，用途商业、住宅。拟建议办理变更登记。”市国土资源局审查人朱显球、分管负责人张刚跃签字，主管局长签字准予登记发证。2006年3月2日，市国土局向亚鹏公司颁发了“萍国用（2006）第43750号”和“萍国用（2006）第43751号”两本国有土地使用证，其中“萍国用（2006）第43750号”土地证载明“地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积为8359.1平方米”；“萍国用（2006）第43751号”土地证载明地类为商服、住宅用地。亚鹏公司认为“萍国用（2006）第43750号”土地证登记的地类（用途）为工业有误，多次向市国土局反映，要求其将“萍国用（2006）第43750号”土地证地类由“工业”更正为“商住综合”。2012年4月23日，市国土局明示不同意更正，亚鹏公司为此提起行政诉讼后撤诉。
一审另查明，2012年7月30日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出《关于要求解释﹤关于萍乡市肉类联合加工厂地块规划要求的函﹥》中有关问题的函的复函，复函称“贵中心‘关于要求解释《关于萍乡市肉类联合加工厂地块规划要求的函》中有关问题的函’已收悉，现函告如下：我局在2003年10月8日出具规划条件中已明确了该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间约7300平方米，下同），但冷藏车间维持现状性质。根据该地块控规，其用地性质为居住（兼容商业），但由于地块内的食品冷藏车间是目前我市唯一的农产品储备保鲜库，也是我市重要的民生工程项目，因此，暂时保留地块内约7300平方米冷藏库的使用功能，未经政府或相关主管部门批准不得拆除”。2013年2月21日，市国土局向亚鹏公司作出书面答复：一、根据市规划局出具的规划条件和宗地实际情况，同意贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地。二、由于贵公司取得该宗地中冷藏车间用地使用权是按工业用地价格出让的，根据《城市房地产管理法》之规定，贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地，应补交土地出让金。补交的土地出让金可按该宗地出让时的综合用地（住宅、办公）评估价值减去工业用地评估价值以原宗地综合用地实际成交总价与评估价的同等比例计算，即297.656万元＊70%=208.36万元。三、冷藏车间用地的土地用途调整后，其使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司不服，于2013年3月10日向法院起诉，要求判令撤销上述答复的第二项，之后又撤诉。同年7月10日，亚鹏公司公司再次向法院起诉，请求判令市国土局将“萍国用（2006）第43750号”国有土地使用证上的地类用途由工业用地更正为商住综合用地，并撤销“关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复”中第二项关于补交土地出让金208.36万元的决定。
一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《江西省土地登记办法》的有关法律、法规的规定，市国土局作为土地行政管理部门具有对于本市辖区内的土地管理的法定职责。关于市国土局提出其不是发证机关，只是登记机关，因此其不是本案的适格主体问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《江西省土地登记办法》的有关法律、法规的规定，市国土局是萍乡市人民政府的职能部门，对辖区内的土地使用权的登记、颁发证是其法定的职责，亚鹏公司认为“萍国用（2006）第43750号”国有土地使用证登记的土地用途有误，而要求市土地局对该证登记内容进行更正，市国土局负有更正登记的职责。故市国土局提出该抗辩理由不能成立。关于市国土局提出亚鹏公司诉讼已超过了诉讼时效的问题。亚鹏公司2006年3月领取“萍国用（2006）第43750号”国有土地使用证后的三个月内，就不间断地向市政府及市国土局反映情况并请求进行更正登记土地使用内容。市国土局2012年4月23日明示不同意更正后，又于2013年2月21日作出要补交土地出让金后同意变更的答复。亚鹏公司于2013年3月10日对该答复不服提起了行政诉讼。再是，亚鹏公司是针对市国土局不履行法定职责的不作为起诉，故亚鹏公司的起诉没有超过诉讼时效，市国土局该抗辩理由不成立。关于市国土局提出TG-0403号国有土地中冷藏车间用地为工业用地的问题。原萍乡市肉类联合加工厂持有的萍国用（1999）字第16269号国有土地使用证，权属来源是划拨的，萍乡市土地收购储备中心依法收购经报市人民政府批准，该宗土地以TG-0403号国有土地使用权面积为23173.3平方米公开挂牌出让，土地用地性质是商住综合用地，冷藏车间维持现状，并无冷藏车间用地是工业用地性质。萍乡市规划局对原萍乡市肉类联合加工厂复函中均佐证TG-0403号国有土地使用权面积23173.3平方米（含冷藏车间）的用地性质是商住综合用地。萍乡地源评估咨询有限公司评估报告中，对该TG-0403号地块面积23173.3平方米的用地虽然有商住（工业）记载，但该宗土地在公开挂牌出让的审批后，用地性质是商住综合用地，竞拍取得该土地的单位应依法向政府的财政部门缴纳土地出让金，土地用地性质及土地使用者就会发生变化，故市国土局该抗辩理由不成立。关于市国土局作出的TG-0403号地块有关土地用途问题的答复中的第二项是否依据了法律，法规的问题。市国土局针对亚鹏公司要求将“萍国用（2006）第43750号”国有土地使用证地类性质，由工业变更为商住综合用地，依照《中华人民共和国房地产管理法》第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”该规定是土地权利使用人申请变更土地用途的情形，而亚鹏公司不是要求市国土局变更土地用途的情形，而是要求更正土地登记用途；其次，亚鹏公司在竞得TG-0403号国有土地使用权后，已向政府财政部门缴纳了土地出让金，不存在还要补缴的情形；再次，在本案的审理过程中，市国土局未向法庭提供应补交土地出让金208.36万元的事实依据，208.36万元的每项基数依据是什么（即：297.656元×70％=208.36万元），市国土局对此应该承担举证不能的法律后果。综上所述，市国土局作为被告主体适格，亚鹏公司诉请未过法定诉讼时效。TG-0403号国有土地使用面积23173.3平方米包含了冷藏车间8359.1平方米，冷藏车间维持现状，并不是市国土局所理解的冷藏车间是工业用地的问题。市国土局在审理中提出其作出的《关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复》是具体行政行为以及该答复中第二项没有事实和法律、法规的依据。亚鹏公司诉请市国土局将“萍国用（2006）第43750号”国有土地使用证的地类用途由“工业”更正为商住综合用地，冷藏车间维持现状，撤销答复中关于要求亚鹏公司补交出让金208.36万元的决定理由充分，证据确凿，符合法律法规的规定，本院予以支持。经院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、五十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、萍乡市国土资源局在本判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上的8359.1㎡的土地用途应依法予更正；二、撤销萍乡市国土资源局于2013年2月21日作出的《关于对市亚鹏房地产开发有限公司TG-0403号地块有关土地用途的答复》中的第二项。
市国土局不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，驳回亚鹏公司的诉讼请求。其理由：一、一审判决是错误的。第一，上诉人不是本案适格诉讼主体，上诉人不是该证的发证机关，只是该证的登记机关；第二，TG-0403号地块出让前有一部分是工业用地，出让规划条件重新明确冷藏车间保留工业用地性质出让，被上诉人也是按照冷藏车间为工业出让地缴纳的土地使用权出让金；第三，萍乡市规划局于2012年7月30日出具的复函，并不能否认上诉人出让的冷藏车间的用地性质为工业出让土地；第四，上诉人于2013年2月21日作出的答复，其依据一是有市规划局的复函，二是考虑一宗地出现两个性质不同的土地，有不妥之处，因此，上诉人同意进行变更登记，但应当补缴土地出让金208.36万元。二、一审没有驳回被上诉人第一项诉讼请求（即要求更正土地登记用途）是错误的。第一，被上诉人该请求事项超过了诉讼时效；第二，被上诉人的该请求事项在2012年5月向法院起诉后又撤回起诉。2013年7月，在被上诉人没有正当理由的情况下，以遗漏了诉讼请求为由再行起诉，上诉人认为，这明显不属于正当理由，被上诉人应当自负其责。三、一审没有驳回被上诉人的第二项诉讼请求（即请求撤销“关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复”中第二项关于补交土地出让金208.36万元的决定）是错误的。被上诉人的第二项请求于2013年3月向法院起诉，后又撤回起诉。2013年7月，被上诉人在没有正当理由的情况下再行起诉，违反了法律规定。
被上诉人亚鹏公司辩称，一、被上诉人第一项诉请是要求上诉人作出土地更正登记，根据有关法律法规的规定，土地更正登记是上诉人的法定义务，故上诉人是本案适格的被告。二、涉案土地8359.1平方米的用途是商住用地，有国有土地使用权出让合同、市规划局的函件、土地登记审批表等一系列证据证实。“冷藏车间维持现状”是维持冷藏库的使用功能，并非维持地类性质，这是萍乡市规划局批复的真实意思。三、答辩人请求更正登记的诉请，没有时效限制的规定。四、被上诉人曾就第一、二项诉讼请求分别起诉，撤诉后又起诉均有正当理由，也得到了一审法院的支持。综上，被上诉人认为一审判决事实清楚、证据充分、程序合法、判决正确，请求二审驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
二审庭审中，上诉人与被上诉人均未提交新的证据，并坚持一审的质证意见。二审对前述一审查明的事实予以确认。二审补充查明，2004年上诉人下属单位萍乡市土地收购储备中心对TG-0403号地块挂牌出让时给竞买人提供的文件资料中，内容涉及出让土地规划用途的有《国有土地使用权公开挂牌出让公告》和《挂牌出让地块规划设计要求》（该两份资料系一审中市国土局提供的证据，其中规划设计要求系土地拟挂牌出让前由萍乡市规划局确定），两份资料均载明“开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状”。在双方当事人签订的《国有土地使用权出让合同》中也约定“出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状”。由于亚鹏公司请求上诉人对出让土地中冷藏车间所在土地用途予以更正登记的过程中，双方对“开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状”这一表述有不同理解，萍乡市土地收购储备中心向萍乡市规划局呈函要求其作出解释。2012年7月30日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心复函称“我局在2003年10月8日出具规划条件中已明确了该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间约7300平方米）”，并称“根据该地块控规，其用地性质为居住（兼容商业）”。二审还查明，亚鹏公司就涉案土地用途更正登记事项，多次向萍乡市人民政府及上诉人提出书面申请，针对亚鹏公司的要求，上诉人2012年4月23日向萍乡市人民政府呈文明示不同意更正（未说明理由），2013年2月21日向亚鹏公司作出书面答复称补交土地出让金后才可变更。本案亚鹏公司的第一项诉讼请求（即要求更正8359.1平方米的土地用途登记），亚鹏公司曾于2012年5月向萍乡市安源区人民法院起诉时提出，在诉讼过程中因市国土局表示愿协商处理，亚鹏公司遂提交撤诉申请并被法院裁定准予撤诉。后因协商未果，市国土局于2013年2月21日作出《关于对市亚鹏房地产开发有限公司TG-0403号地块有关土地用途的答复》，亚鹏公司对该答复中的第二项（即在亚鹏公司补缴土地出让金208.36万元的情况下可以对涉案土地的用途予以变更登记）不服，于2013年3月向萍乡市安源区人民法院起诉，要求撤销该项答复。在诉讼过程中，亚鹏公司认为该诉请不能达到对涉案土地的用途予以更正登记的目的，遂提出撤诉并被萍乡市安源区人民法院裁定准予撤诉。2013年7月10日，亚鹏公司向萍乡市安源区人民法院提起本行政诉讼。
本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点问题是：1、市国土局是否为适格被告；2、上诉人应否对挂牌出让TG-0403号地块中8359.1平方米土地用途作更正登记；3、被上诉人亚鹏公司的第一项诉请是否超过法定时效；4、亚鹏公司就本案两诉请曾先后分别起诉，撤诉后再行起诉应否受理。
关于市国土局是否为适格被告的问题。本院认为，本案中，被上诉人所请求的是对业已作出国有土地使用权登记的其中一项，即土地用途项的登记予以更正，根据《土地登记办法》的规定，土地更正登记是土地登记的一种情况，应受该办法的规范。该《办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记”“申请人应当依照本办法向所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出登记申请”，该《办法》第五十八条规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记薄记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记”。根据以上规定，上诉人具有土地更正登记的法定职责。拟更正登记时要报经人民政府批准只是行政机关内部操作程序，不能因此否认国土部门具有该项法定职责。故上诉人提出其不是适格被告的理由不成立。
关于上诉人应否对挂牌出让TG-0403号地块中8359.1平方米土地用途作更正登记问题。本院认为，该问题取决于TG-0403号地块公开挂牌出让时对外公布的土地用途是何用途，以及土地出让合同中对该事项的约定。根据本案查明的事实，TG-0403号地块出让时对外公布的土地用途是“开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状”，土地出让合同中约定为“出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状”。由于双方当事人对上述土地用途之表述存在不同理解，萍乡市规划局作为用地规划设计的权威机关，就该问题作出了专门答复，明确出让地块用地性质为商住综合用地，包含了冷藏车间，并指出“冷藏车间维持现状”是指暂时维持其使用功能。因此，亚鹏公司要求上诉人对“萍国用（2006）第43750号”土地证（土地使用权面积8359.1平方米）地类更正为商住综合用地，具有正当理由，上诉人应予以更正。亚鹏公司作为土地受让方按约支付了全部价款，上诉人“答复二”称如若变更土地用途则亚鹏公司应补交土地出让金，缺乏事实依据和法律依据，且有违诚实信用原则。
关于被上诉人亚鹏公司的第一项诉请是否超过法定时效的问题。本院认为，根据本案查明的事实，亚鹏公司曾书面要求上诉人对“萍国用（2006）第43750号”土地证地类登记由“工业”更正为“商住综合”，属于要求上诉人履行法定职责（而非要求确认2006年土地登记行为违法）。针对亚鹏公司的上述要求，上诉人于2012年4月23日向萍乡市人民政府呈文明示不同意更正，2013年2月21日向亚鹏公司作出书面答复称补交土地出让金后才可变更（即若亚鹏公司不补交则上诉人将不予变更）。亚鹏公司为此先后于2012年5月、2013年7月向萍乡市安源区人民法院起诉提出了该诉请，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释关于行政诉讼时效的规定，亚鹏公司的起诉并未超过法定时效。
关于亚鹏公司就本案两诉请曾先后分别起诉，撤诉后再行起诉应否受理的问题。本院认为，从亚鹏公司2012年起的一系列的诉讼过程来看，亚鹏公司第一次起诉是2012年5月，其要求上诉人对“萍国用（2006）第43750号”土地证的地类登记由“工业”更正为“商住综合”，其针对的是上诉人不作为；第二次起诉是2013年3月，系基于上诉人2013年2月21日作出“补交土地出让金后才可变更地类用途登记”的答复后，对该答复不服而要求撤销该答复，其针对的是该答复；第三次起诉即本案诉讼，系因亚鹏公司认为“仅撤销答复”不能达到对涉案土地的用途予以更正登记的目的，而在前次诉请的基础上增加一项诉请，属于对诉请的扩充。因上诉人已向亚鹏公司作出了答复，在此情况下本案第一项诉讼请求不再是诉上诉人不作为，第二项诉讼请求虽在前次诉讼中已提出过，但在前次诉讼撤诉时亚鹏公司已表明其真实意思不是放弃该诉权，而是要增加一项诉请以实现更正登记之目的。故本案的诉讼请求均不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条“人民法院裁定准予撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”的情形，属于有正当理由再行起诉。据此，一审法院受理本案正确。
综上所述，上诉人的上诉理由不成立，其主张不能支持。一审判决主要事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人萍乡市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 朱江红
审判员 李修贵
审判员 邹绍良
二〇一四年八月十五日
书记员 陈 伟