贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黔26民终2088号
上诉人（原审被告）：凯里市贵都房地产开发有限责任公司，住所地贵州省凯里市友庄路4号。
法定代表人陈志嘉，该公司董事长。
委托诉讼代理人：杨成，贵州七律律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：凯里市鸭塘街道中坝村民委员会，住所地贵州省凯里市鸭塘街道中坝村。
法定代表人杨席，该村委会主任。
委托诉讼代理人（特别授权）：张昌胜，贵州铁力律师事务所律师。
委托诉讼代理人（特别授权）：邱学艺，贵州铁力律师事务所律师。
上诉人凯里市贵都房地产开发有限责任公司（以下简称：贵都房开公司）因与被上诉人凯里市鸭塘街道中坝村民委员会（以下简称：中�村委会）确认合同无效纠纷一案，不服凯里市人民法院（2016）黔2601民初1972号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
贵都房开公司的上诉请求：撤销原判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。（一）一审判决认定“签订该《补充协议》所涉及内容，被告未经召开村民大会或者村民代表大会讨论决定同意”的事实错误。1、召开村民代表大会与否，是被上诉人内部程序的问题。一审法院将该程序问题及责任义务强加给上诉人，没有法律依据，显失公平；2、被上诉人没有证据证明村委会没有召开村民大会或者村民代表大会讨论决定《补充协议》。（二）一审判决认为“《补充协议》是对《引资协议》的变更而非补充，该行为实属处理集体财产，涉及了村民利益，应�村民会议或者村民代表会议决定方可办理”错误，违背协议当事人的真实意思表示，也掩盖了协议履行过程中客观情况的变化及协议不能继续履行的责任承担问题。1、当事人就协议进行补充协商，是对原协议履行的完善，或者是履行过程中就出现的合同不能继续履行的后果，双方对合同解除、终止如何处理的问题事先约定，这是法律赋予当事人的权利；2、本案的协议不能履行，不是投资市场风险的结果，而是被上诉人在约定的时间，不能履行协议约定的义务报批下相关项目文件的结果，其不履行合同义务的法律后果，当然应当由被上诉人承担；3、依据合同法及协议的约定，被上诉人违约应当承担相应的不利的法律后果，被上诉人以其关乎广大村民利益为由，主张协议无效得到支持。那么上诉人作为民营企业，其利益关于企业和广大员工及员工家庭，该利益就不�合法利益？（三）本案中，协议履行的状态及协议标的物目前的状态及法律后果：1、上诉人已经完成合同义务，投资款早已经到位，并全部发放到被征用土地的村民手里，被上诉人已经成功将村民享有使用权的土地全部流转到被上诉人名下，该土地已经升值，而且在继续升值；2、由于被上诉人没有履行合同义务，导致合作项目一直不能报批下来；3、《投资协议》解除或终止后，被上诉人并没有投资或者财产损失。而《补充协议》是在被上诉人的违约导致协议不能继续履行，被上诉人又已经获得丰厚的土地（财产）之后，双方约定将上诉人的投资款转换为被上诉人的借款，于情于理于法并无不当；4、根据公平原则，如果双方解除或者终止协议，双方应当对协议履行过程中获得的财产进行清算，履行解除或者终止协议的后合同义务，对合作期间获得的土地或者土地�值进行分配。因此，《补充协议》本质是双方解除《投资协议》后如何清算协议履行中双方获得的财产（土地价值）的明确约定，完全符合法律规定。（四）一审判决认定“上诉人与被上诉人签订《补充协议》时，未尽谨慎审查的义务，也没有举证证明协议已经通过村民会议或者村民代表大会讨论决定，依法应当承担举证不能的法律后果”不公平，无限扩大合同一方当事人在签订合同时的所谓谨慎审查义务，是错误的。1、所谓合同当事人签订合同时的谨慎审查义务是指合同当事人尽可能的了解审查对方当事人的主体资格、能力资格、履约能力、合同标的物是否合法等事项的责任义务；2、在签订《补充协议》之前，双方已经合法签订了《投资协议》，而补充协议是履行投资协议过程中，约定处理协议可能不能继续履行的后果或者约定解除协议之后的后合同义务如何�行，是双方当事人正常行使权利的表现。而被上诉人签订补充协议的人是被上诉人的法定代表人，上诉人有理由相信该法定代表人的签约能力和权限；3、被上诉人在签订补充协议之前，是否已通过村民会议或村民代表大会讨论决定，是被上诉人内部民主议事的规定，上诉人无权也没有能力掌握被上诉人内部事务；4、从举证责任角度来说，民主议定程序属于被上诉人内部事务，有关会议及表决的记录均保留在被上诉人处，举证责任在于被上诉人，应当由被上诉人提供未通过民主议定原则的相关证据。而被上诉人的上一届领导班子除主任去世外，均还在世，但是无一人证明《补充协议》没有通过民主方式讨论表决通过。
二、一审判决理解和适用法律错误。一审判决认为《村民组织法》第二十四条规定属于效力性强制性规定，是错误的。1、《村民委会组织法》二十四条的规定是有关村民自治的民主议定原则的规定，是规范村委会管理、处分村集体财产时的程序规定，属于管理性规定。另外，村委会与他人签订借贷、租赁合同的行为并不为法律禁止；2、《补充协议》不属于违反效力性强制性规定的合同，应属合法有效；3、本案的两个协议，属于独立的两个民事主体之间的合同行为的结果，应由《合同法》调整，《村民委会组织法》不可能就村委会具体的对外民事合同行为进行规范调整，不能审查、评价普通的民事合同行为；4、《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》曾经规定，自承包合同签订之日起超过一年，原告方以违反民主议定原则要求确认该承包合同无效的，人民法院不予支持，虽然该司法解释已经失效，但该司法解释体现的精神值得借鉴；5、一审判决认为，“按照法律体系解释，该条规定应属于效力性强制性规定”，但是在判决书对于所谓的法律体系解释没有任何的阐述。三、一审认定与判决互相矛盾。判决既认为“原告（被上诉人）的抗辩理由与查明的事实不符，故本院不予采纳”，为何又完全支持原告的诉请。
上诉人的代理人的意见与上诉人的意见一致。
被上诉人中坝村委会答辩称：一、一审判决程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当予以维持。二、一审判决确定“签订《补充协议》所涉及的内容，答辩人未经召开村民会议讨论决定，未取得村民会议的同意”符合事实。答辩人的前任主任黄培书确实没有依法组织召开村民会议对签订《补充协议》事宜进行讨论并作出决定，私自与被答辩人签订了违反法律强制性规定的《补充协议》。三、答辩人按被答辩人的要求出示召开村民代表大会后具有代表签字的会议记录和决议，被答辩人才与答辩人签订《引资协议》。然而，被答辩人再次与答辩人的前任主任签订《补充协议》时，却没有要求出示会议记录和决议，完全属于一审法院认定的其未尽到谨慎审查的义务。四、被答辩人在一审已经举证证明其与答辩人签订《引资协议》符合法律规定，也有义务证明签订《补充协议》经过村民会议讨论决定，但其不能证明，其应该承担举证不能的不利后果。答辩人举的《中坝村村民代表大会代表证明》、《中坝村村民证明》等证据足以证明答辩人在签订《补充协议》以前没有召开村民会议。五、答辩人没有违约，签订《补充协议》没有依据。六、《引资协议》约定答辩人与被答辩人双方为投资合作关系，就应该共享收益，共担风险，而不是像被答辩人这样只想享有收益，不愿承担风险，通过《补充协议》将风险转�给答辩人。《补充协议》实质是对《引资协议》做了变更约定。七、双方合作开发的土地不但没有增值，而且因为长时间多次大量弃土，现在垒起高高的弃土随时可能垮塌，对答辩人来说，这片土地已经大幅度贬值。八、答辩人的利益是村民的公共利益，广大村民的公共利益是社会公共利益的一部分。《补充协议》不公平的将被答辩人的“投资款”转变为“贷款”，要求答辩人偿还本金、利息、违约金等约定直接损害广大村民的集体利益，损害社会公共利益，广大村民都不认可这份《补充协议》。村委会不是一个独立的经济实体，没有自己独立的财产，所有财产××××村广大村民的，如果《补充协议》被认定有效，有可能激化社会矛盾，影响社会和谐稳定，因而应该确定无效。
中坝村委会向一审法院起诉请求：判令确认原、被告2013年7月26日签订的《补充协议》无效。
一审法院认定事实：2010年5月13日原告与贵州省凯里经济开发区（东区）管理委员会签订了《文化园建设工程弃渣用地协议》，该协议就利用原告所有的位于凯里市××村马坡井的集体土地作为民族文化园建设弃渣场地，并就相关事宜作了约定。被告与原告就合作开发建设被征用的马坡井集体土地作为弃渣场地事宜进行了协商，于2010年5月26日签订了《中坝村社会主义新农村建设引资协议》（以下简称“引资协议”），《引资协议》约定原、被告合作的方式及权利与义务，签订《引资协议》时原、被告预计弃渣工程工作量在10个月内完成，约定了原告中坝村必须派专人现场监督，随时检查施工质量，保证在预定时间内完成该工程，不得拖延时间，避免影响该工程的建设。《引资协议》签订后，未能在双方预定的时间内完成所约定的工程，于是原告的上一届主任黄培书与被告于2013年7月26日签订了《补充协议》，该《补充协议》约定“被告投入的资金款项在今后的项目建设中投资本金和利息一并计入投资成本，如果在两年内依然未能实施双方签订的《引资协议》，则被告投入的征地费作为借款给原告使用两年，借款期限为2013年7月26日至2015年7月26日止，到期后一次性还本付息，利息计算时间以被告资金实际进入原告账户之日起计算，利率按同期商业银行贷款利率计算。逾期不还的，原告每日按照借款总额（含息）的千分之一支付违约金。”签订该《补充协议》所涉及内容，原告未经召开村民大会或村民代表大会讨论决定同意。该案经法院调解未果。
一审法院认为：合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行�法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主决策、民主管理、民主监督。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”本案中原、被告双方是以合作开发农村集体土地为基础，进而以补充协议的方式转化为附条件的借款协议，《补充协议》是对《引资协议》的变更而非补充，该行为实属处理集体财产，涉及了村民利益，应经村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论决定方可办理。原、被告签订《引资协议》时，是在原告向被告出示了村民代表会议关于《中坝村新农村建设引资协议工作会议》后方签订的，但被告再次与原告签订《补充协议》时却未尽到谨慎审查补充协议所约定的内容是否经过村民会议或村民代表会议讨论决定，据此，被告应明知原告没有召开村民会议或村民代表会议讨论决定的情况下，而是通过中坝村原主任黄培书直接以村民委员会的名义签订的《补充协议》。同时，被告未能举证证明涉案的《补充协议》已经原告方村民会议或村民会议授权给村民代表会议讨论决定，依法应承担举证不能的法律不利后果。《中华人民共和国村民委员会组织法》的立法宗旨是保障村民自治和民主决议，因此，本法第二十四条所规定的强制性规定应属效力性强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定“违反法律法规的强制性规定的合同无效”，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定“《合同法》第五十二条第（五）项规定的强制性规定是指效力性强制性规定。”综上，涉案的《补充协议》已违反了法律效力性强制性规定，应属无效协议。关于被告提出的“签订的《补充协议》程序合法，协议内容符合法律规定，被告是借款给村委会集体，并未损害群众的利益”的抗�理由，《补充协议》是借补充之名，行对《引资协议》做了变更约定的实质行为，所约定的权利义务虽由村民委员会履行，但因村民委员会是村民自我管理的组织，故实质已涉及了村民的利益；且该《补充协议》未经村民会议或村民代表会议讨论决定，被告的该抗辩理由与查明的事实不符，故法院不予采纳。关于被告提出的“《村民委员会组织法》第二十四条属管理性强制性规定”的抗辩理由，按照法律体系解释，该条规定应属效力性强制性规定，被告的该抗辩理由于法无据，故法院不予采纳。依照《中华人民共和国合同法》第二条、第七条、第五十二条第（五）项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条、第二条第一款、第二十四条第一款第（二）项、第（八）项、第（九）项、第二款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十三条、第六十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、第七十六条之规定，判决：确认原告凯里市鸭塘街道中坝村民委员会与被告凯里市贵都房地产开发有限责任公司于2013年7月26日签订的《补充协议》无效。案件受理费60元，减半收取30元，由被告凯里市贵都房地产开发有限责任公司负担。
本院二审期间，当事人没有提交新证据。二审查明的事实与一审的一致。
本院认为：从内容上看，中坝村委会原主任与上诉人贵都房开公司签订的《补充协议》名为“补充”，实为对原《引资协议》的变更。《补充协议》涉及到的款项将原来的投资款转为借款，并且附有高额利息和违约金，严重损害到村民的利益，属于重大事项，系《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定的必须议定事项，应当经过村民会议或者村民代表会议讨论决定。而本案被上诉人�坝村委会在一审提供的证据充分说明《补充协议》没有经过民主议定程序，应属无效协议。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定属于效力性强制性规定，《补充协议》违反法律的强制性规定，应属无效。另外，《补充协议》的无效不影响原来上诉人与被上诉人签订的《引资协议》的效力，上诉人可以依据《引资协议》主张自己的权利。上诉人在上诉状中称：“一审认定与判决互相矛盾。判决既认为‘原告（被上诉人）的抗辩理由与查明的事实不符，故本院不予采纳’，为何又完全支持原告的诉请”。经本院审查，“原告的抗辩理由与查明的事实不符”中的“原告”应为“被告”，这是一审判决的笔误，一审法院已经对此作出补正裁定并�将裁定书送达双方当事人。故上诉人的这一理由不能成立。
综上所述，凯里市贵都房地产开发有限责任公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费60元，由上诉人凯里市贵都房地产开发有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 欧 毅
审 判 员 杨再幸
代理审判员 潘龙生
二〇一七年二月二十日
书 记 员 汪 玲