宁夏回族自治区海原县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）宁0522刑初78号
公诉机关宁夏回族自治区海原县人民检察院。
被告人摆某某，男，回族，生于1978年11月3日，宁夏海原县人，大专文化，中共党员，系海原县国土资源和环境保护局副局长，住宁夏回族自治区中卫市海原县。2016年9月1日因涉嫌玩忽职守罪被海原县人民检察院取保候审，同年9月20日被本院取保候审。
被告人卢某某，男，回族，生于1972年12月5日，宁夏海原县人，大专文化，系海原县国土资源和环境保护局执法监察大队队长，住宁夏回族自治区中卫市海原县。2016年9月1日因涉嫌玩忽职守罪被海原县人民检察院取保候审，同年9月20日被本院取保候审。
被告人马某甲，男，回族，生于1978年7月26日，宁夏海原县人，大专文化，中共党员，系海原县国土资源和环境保护局执法监察大队指导员，住宁夏回族自治区中卫市海原县。2016年9月1日因涉嫌玩忽职守罪被海原县人民检察院取保候审，同年9月20日被本院取保候审。
宁夏回族自治区海原县人民检察院以海检公诉刑诉（2016）54号起诉书指控被告人摆某某、卢某某、马某甲犯玩忽职守罪，于2016年9月19日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月17日公开开庭审理了本案。海原县人民检察院指派检察员田龙出庭支持公诉，被告人摆某某、卢某某、马某甲到庭参加诉讼，现已审理终结。
宁夏回族自治区海原县人民检察院指控，海原县国土资源和环境保护局国土资源执法监察大队负责全县国土资源执法监察工作。被告人摆某某、卢某某、马某甲分别任海原县国土资源和环境保护局副局长（分管国土资源执法监察工作）、国土资源执法监察大队队长、国土资源执法监察大队教导员。2016年4月5日，被告人卢某某、马某甲在卫片执法检查过程中发现海原县三河镇宏达机砖厂墙上未悬挂采矿许可证正本，因该砖厂负责人徐某某外出，卢某某、马某甲等人向砖厂另一现场负责人夏某某要求查看采矿许可证，夏某某提供不出，遂向宏达机砖厂下发了《责令停止违法行为通知书》，由夏某某签收。2016年4月7日，马某甲再次去了海原县三河镇宏达机砖厂，发现该厂仍没有停止生产经营，随后离开了该砖厂。后马某甲将海原县三河镇宏达机砖厂在下发了《停止违法行为通知书》仍继续生产经营的情况向队长卢某某做了汇报。卢某某将向宏达机砖厂下发了《停止违法行为通知书》后该厂仍未停止生产经营，无法联系到砖厂负责人徐某某等情况向被告人摆某某做了汇报，摆某某让卢某某继续联系寻找徐某某。后海原县国土资源执法监察大队再未对该厂进行检查并依法进一步采取措施，直至2016年4月22日该砖厂在违法生产过程中发生了2人死亡的安全生产事故。
海原县人民检察院认为，被告人摆某某、卢某某、马某甲身为国家机关工作人员，对工作严重不负责任，不认真履行职责，在对海原县三河镇宏达机砖厂下发《责令停止违法行为通知书》之后明知该厂仍不停止生产经营活动，应对该厂立案查处而没有立案查处，应查封该厂施工设备和建筑材料而没有查封，致使该厂一直处于违法生产经营状态，并最终导致该厂两名工人被土掩埋窒息死亡的后果，其行为均触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，构成玩忽职守罪。被告人摆某某、卢某某、马某甲到案后如实供述自己的罪行，依据《中华人民共和国刑法》第六十七条第三款之规定，可以从轻处罚，提请本院依法惩处。
被告人摆某某、卢某某、马某甲对公诉机关指控的犯罪事实及罪名无异议，但辨称三河镇宏达机砖厂2013年取得采矿使用权并缴纳该年度矿产资源费，后被界定为合法企业、合法开采；2015年执法监察大队外业工作人员有四人，负责全县范围内的违法占地、非法开采、土地纠纷、信访接待、土地矿产卫片执法检查的外业及内业核查上报，环境整治检查及非法买卖土地和领导交办的执法工作以外的其他工作，人员少、工作量大，无法全面开展工作，请求法院对其减轻处罚。
经审理查明，海原县国土资源和环境保护局国土资源执法监察大队负责全县国土资源执法监察工作。被告人摆某某、卢某某、马某甲分别任海原县国土资源和环境保护局副局长（分管国土资源执法监察工作）、国土资源执法监察大队队长、国土资源执法监察大队教导员。海原县三河镇宏达机砖厂2013年4月22日通过出让方式取得三河镇六窑5号砖瓦用粘土矿采矿使用权后，一直未按照相关规定申办《采矿许可证》。2016年4月5日，被告人卢某某、马某甲在卫片执法检查过程中发现宏达机砖厂未悬挂采矿许可证，向该厂下发了《责令停止违法行为通知书》；同年4月7日，马某甲发现该厂仍继续生产经营，遂将此情况汇报卢某某，卢某某又汇报摆某某，摆某某让继续联系寻找徐某某。后海原县国土资源执法监察大队再未对该厂进行检查并依法进一步采取措施，2016年4月22日宏达机砖厂发生安全生产事故，造成2人死亡。
上述事实有经当庭举证、质证的下列证据证实：
(一)书证
1.户籍证明，证实被告人摆某某生于1978年11月3日、卢某某生于1972年12月5日、马某甲生于1978年7月26日，均已达刑事责任年龄。
2.海原县人民政府海政干发[2011]6号《关于白向平等职务任免的通知》、海原县委员会海党干字[2011]43号《关于白向平等同志职务任免的通知》、海原县国土资源和环境保护局海国土资环党发[2011]44号《关于卢某某等同志职务任免的通知》、海国土资环发[2016]36号《关于局领导班子成员工作分工调整的通知》，证实被告人摆某某2011年5月23日任县国土资源和环境保护局副局长，2016年2月24日分管执法监察大队等工作；卢某某、马某甲2011年6月12日分别任国土资源和环境保护局执法监察大队队长、指导员。
3.海原县机构编制委员会证明，证实被告人摆某某系行政编制、卢某某及马某甲均系全额预算事业编制。
4.国土资源执法监察证，证实被告人卢某某、马某甲具有国土资源执法监察资质，发证机关宁夏国土资源厅、发证日期2013年5月22日、卢某某职务为队长、编号6405220002；马某甲职务为监察员、编号6405220003。
5.海原县机构编制委员会海编发[2012]31号《关于印发〈海原县国环局所属事业单位机构编制方案〉的通知》，证实海原县国土资源执法监察大队为国环局所属不定级别事业单位，主要职责“…负责土地隐形市场的调查处理工作，依法制止乱占耕地、滥用土地、违规开发矿产资源行为…”；人员编制：核定全额预算事业编制7名，其中管理人员6名、后勤服务人员1名；领导职数：队长1名、副队长1名。
6.海原县人民政府海政办发[2015]93号《关于印发〈海原县国土资源动态巡查工作实施方案〉的通知》，证实海原县国土资源和环境保护局主要负责对全县国土资源动态巡查、检查、督促、指导工作，保证每半个月对各乡镇巡查一次、并将国土资源执法监察大队工作人员按片区划分责任到人，及时做好记录，建立巡查台帐。
7.海原县国土资源和环境保护局海国土资环发[2016]46号《关于海原县国土资源执法监察大队岗位责任分工的通知》，证实被告人卢某某主持国土资源执法大队全面工作，负责全县国土资源执法监察工作；马某甲负责第二巡查组工作，成员马某乙，承担贾塘乡、郑旗乡、三河镇、七营镇、甘城乡、李旺镇、高崖乡、关桥乡区域的巡查督查工作、国土资源违法案件及信访案件的调查及处理工作、协助队长做好全县国土资源执法监察工作。
8.《海原县采矿权出让合同》、成交确认书、海原县国土资源和环境保护局海国土资环发[2016]231号《关于限期办理采矿许可证的通知》、关于三河镇宏达机砖厂未颁发《采矿许可证》的说明，证实宏达机砖厂2013年4月22日取得海原县三河镇六窑5号砖瓦用粘土矿采矿使用权，因未缴纳保证金，海原县国土资源和环境保护局2013年以来未向其颁发采矿许可证。
9.海原县国土资源和环境保护局《国土资源动态巡查情况登记表》、询问笔录、责令停止违法行为通知书及送达回证，证实2016年4月5日，被告人卢某某、马某甲等人在巡查时发现宏达机砖厂未办理采矿许可证，当场下发《责令停止违法行为通知书》，因该砖厂负责人徐某某外出，由现场负责人夏某某签收。
（二）鉴定意见
1.宁夏回族自治区中卫市公安局物证鉴定所（卫）公（刑）鉴（尸）字【2016】18号、19号法医学尸体检验鉴定书，证实根据案情调查，结合2016年4月22日13时许海原县三河镇六窑宏达机砖厂视频资料及尸体检验，死者郭某某、吴某某均系泥土掩埋窒息而死亡。
（三）证人证言
1.证人徐某某证言，证实我是海原县三河镇宏达机砖厂法人，机砖厂有营业执照、机构代码证、税务登记证，无采矿许可证。国土资源和环境保护局催促我办理采矿许可证，但费用太高我一直没办。三河镇政府和国土资源执法监察大队每年都查处，向我们砖厂下发现场处理措施决定书、停止违法行为通知书，要求我们停止生产经营，尽快办理采矿许可手续，我们没停止生产经营，他们没有对我们实施过行政处罚。2016年4月22日我厂发生事故导致工人吴某某、郭某某死亡。2016年4月5日至4月22日，我大多数都在砖厂看着销售砖，国土资源执法监察大队的人没找过我，夏某某也没给说过执法监察大队向我厂下发停止违法通知书的事。
2.证人李某某、张某某的证言，证实2016年4月22日海原县三河镇宏达机砖厂发生事故导致工人吴某某、郭某某被土掩埋致死。
3.证人马某丙证言，证实海国土资环发[2015]397号文件是分管领导摆某某让我起草的，目的是为了应付安监局的检查。起草时我将所有在网上挂牌取得采矿使用权企业（包括宏达机砖）的实际情况（取得采矿使用权未办理采矿使用证）向摆某某汇报了，摆某某说先把这些企业列到合法企业里，以后再催着办理证件。文件下发后，因为是冬歇期，所有砖砂厂都停产了，矿管站再没去检查。企业取得采矿使用权后，拿上所有手续向矿管站申请办理采矿许可证，我通过网上申请配号自动生成采矿许可证号，在企业缴清所有费用后，经领导签批同意，打印采矿许可证。三河镇宏达机砖厂没有办理采矿许可证而从事粘土矿的开采，属于非法采矿行为。2016年执法监察大队没有向我核实过宏达机砖厂办理采矿许可证情况。
（四）被告人的供述和辩解
1.被告人摆某某的供述和辩解及同步录音录像，证实我2007年底至今在海原县国土资源和环境保护局工作，2011年5月任副局长至今，2016年2月开始主管执法监察大队工作。执法监察大队主要工作职责是负责对全县土地资源、矿产违法行为查处及卫片执法检查。海原县辖区内非煤矿山企业的采矿许可证具体由国土资源和环境保护局矿管站办理。执法监察大队将对三河镇宏达机砖厂的检查情况给我汇报过，卢某某说2016年4月5日检查发现宏达机砖厂墙上未悬挂采矿许可证正本，该厂负责人不在场，其他人员又提供不出采矿许可证，他们向该厂下发了《停止违法行为通知书》；4月7日再去检查时，该厂仍未停止生产经营活动，负责人徐某某也联系不上。我让他们继续寻找徐某某。对于下发《停止违法行为通知书》后，仍不停止生产经营活动的，按照《国土资源执法监察办法》和《宁夏回族自治区国土资源监察办法》规定，可以查封其施工设备和建筑材料，并应该对其违法行为进行立案调查，调查结束后报请局务会研究决定，对当事人进行处罚。对宏达机砖厂在接到《停止违法行为通知书》后拒不停止生产的行为，因一直没找到该厂负责人徐某某，没有达到立案条件，我们没有采取查封、立案调查等措施。4月22日前，执法监察大队再没有对宏达机砖厂进行过检查，卢某某、马某甲没有向我报批对宏达机砖厂采取相关查处措施的审批文书，我也没有督促过他们。海国土环发[2015]397号文件，是矿管站马某丙为应付年底安监局的检查起草的，印发后没有实施。
2.被告人卢某某的供述和辩解及同步录音录像，证实我2003年2月底至今在海原县国土资源执法监察大队工作，2010年10月任队长至今。执法监察大队的工作职责是负责全县范围内国土资源执法监察、国土资源违法行为、非法采矿行为的查处。我作为队长主持全面工作，就是对国土资源违法案件查处及土地、矿产卫片的执法检查工作。执法监察大队对违法案件进行立案查处，需要我签字同意，然后报主管领导审批。执法监察大队自2015年至今由摆某某副局长分管。2016年4月5日，我们检查发现三河镇宏达机砖厂未悬挂采矿许可证正本，也提供不出副本，疑似违法，当场向其下发了《责令停止违法行业通知书》，因当时联系不上该厂法人徐某某，就由现场负责人夏某某签收，并向夏某某做了笔录，让他继续联系徐某某，尽快向我们提供采矿许可证。4月7日，马某甲和马某丁又去检查，该厂没有停止生产，也没找到徐某某。他们将情况向我汇报后，我又口头向摆局长进行了汇报。摆局长让我们继续联系徐某某向其核实情况。对宏达机砖厂在接到《责令停止违法行为通知书》后仍不停止生产经营活动，按照规定我们应该查封其施工设备，并进行立案查处。因一直找不到徐某某，我们没有采取上述措施。马某甲、马某丁没有向我报批对宏达机砖厂采取相关查处措施的审批文书，我也没要求过他们，摆局长也没要求过我。根据法律规定，未取得采矿许可证从事粘土开采，属于非法采矿行为。2016年4月7日至4月22日，我们没有向矿管部门核实宏达机砖厂是否领取采矿许可证。
3.被告人马某甲的供述和辩解及同步录音录像，证实我2009年10月至今在海原县国土资源执法监察大队工作，2010年底任教导员至今。执法监察大队主要负责全县范围内国土资源执法监察工作，依法查处非法采矿行为、土地违法案件，2015年至今由副局长摆某某分管。我的工作职责是负责信访案件的接待及第二巡查组的国土资源执法督查。第二巡查组由卢某某负责，成员是我和马某丁，巡查范围包括贾塘乡、郑旗乡、三河镇等8个乡镇。除我们执法检查外，再没有其他部门履行执法监察职责。2016年4月5日，我、卢某某、马某丁、韩某某、杨某某去高某某的机砖厂进行卫片检查时，发现三河镇宏达机砖厂未悬挂采矿许可证正本，也提供不出副本，可能是非法采矿点，因当时联系不上该厂法人徐某某，就向现场负责人夏某某做了笔录，随后下发了《责令停止违法行为通知书》，由夏某某签收，并要求他将检查情况及时告知徐某某。4月7日，我和马某丁、杨某某去给高某某的机砖厂下发《责今停止违法行为通知书》时去了宏达机砖厂，该厂仍未停止生产经营活动，我将此情况汇报给卢某某，卢某某给摆局长汇报后让继续联系徐某某。在执法过程中如果发现企业未取得采矿许可证而从事生产经营活动，并且经责令停止违法行为后仍不停止的，依法先下发《责令停止违法行为通知书》，经初步审核符合立案条件的，填写立案呈报表报请队长、分管领导审批后进行立案调查，调查完毕报领导审核后由局委会研究决定，按决定再执行。我没有向卢某某建议过进一步对宏达机砖厂采取措施，因为他知道法律规定。采矿许可证由国土资源和环境保护局下属矿管站负责办理，负责人是马某丙。检查后，我们没有向矿管站核实宏达机砖厂采矿许可证领取情况。
上列证据，被告人摆某某、卢某某、马某甲均无异议，其来源合法，内容客观真实，与本案事实相关联，且能相互印证，对其证明效力予以确认。
本院认为，被告人摆某某、卢某某、马某甲身为海原县国土资源和环境保护局副局长、执法监察大队队长、教导员，在进行国土资源执法监察过程中，未认真履行工作职责，致使三河镇宏达机砖厂发生安全事故致二人死亡，其行为均已触犯刑律，构成玩忽职守罪。公诉机关指控的犯罪事实及罪名成立。被告人摆某某、卢某某、马某甲到案后均能如实供述自己的罪行，系坦白，对其依法从轻处罚。鉴于本次安全事故的发生是由于宏达机砖厂违法生产经营等多种原因造成，被告人摆某某、卢某某、马某甲犯罪情节轻微，不需要判处刑罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七第一款、第三十七条、第六十七条第三款、《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百八十三条第一款之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
一、被告人摆某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；
二、被告人卢某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；
三、被告人马某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向中卫市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本六份。
审判长 马风贵
审判员 贺小平
审判员 葛红艳
二〇一六年十一月二十三日
书记员 李小龙