河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00024号
上诉人（一审被告）驻马店市人民政府，住所地：驻马店市区开源大道中段。
法定代表人武国定，该市市长。
委托代理人滕胜利，驻马店市国土资源局干部。
委托代理人刘红平，河南北纬律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）夏青。
委托代理人夏斌。
委托代理人董中良，河南忠良律师事务所律师。
驻马店市人民政府因与夏青土地行政补偿争议一案，不服信阳市中级人民法院（2013）信行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人驻马店市人民政府的委托代理人滕胜利、刘红平，被上诉人夏青及其委托代理人夏斌、董中良，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年3月5日驻马店市人民政府作出驻政（2013）25号《关于收回夏青国有土地使用权予以补偿的决定》，对夏青土地补偿373.75万元。夏青不服诉至法院，要求撤销该决定，判令驻马店市人民政府履行2008年5月13日达成的协调意见，对补偿金额按原协调意见的约定重新评估。
信阳市中级人民法院一审查明：2007年11月21日驻马店市人民政府作出《关于收回国有土地使用权的决定》（驻政（2007）144号），决定收回夏青位于文明大道与雪松大道交叉口东北侧2308.5平方米国有土地使用权（土地证号：驻市国用（2006）78**号）。夏青不服该决定，向河南省人民政府申请行政复议。复议期间，2008年5月13日，夏青与驻马店市人民政府达成《关于夏青不服驻马店市人民政府收回土地使用权决定一案协调意见》：“一、同意双方协商确定有资质评估机构，由夏青选择有资质评估机构对该宗土地进行评估，市政府按照实际面积和现行市场评估价格对夏青进行补偿；二、夏青服从市政府关于旧城改造统一规划，认可市政府行政处理决定，即日起撤回向河南省政府提出的行政复议申请。”在此之前即2008年4月，驻马店市土地储备中心曾委托驻马店市振兴资产评估事务所对原告的土地作出补偿评估（驻振评报字（2008）第44号），评估总价为346.28万元。夏青不认可该结果，于2008年6月自行委托河南联华土地评估有限公司对该宗地进行了评估（豫联土估字（2008）第106号），评估总价为569.83万元。驻马店市人民政府亦不认可该结果。夏青向河南省人民政府反映，河南省人民政府于2009年12月22日作出豫政复意（2008）23号《行政复议意见书》：“根据申请人的反映，本机关发现，你机关仍未落实2008年5月13日同夏青达成的协调意见，有违诚信政府、责任政府的原则。责令你机关就落实协调意见的补偿问题做好善后工作，并在收到本行政复议意见书之日起60日内，将做好善后工作的情况上报本机关。”2012年3月20日根据驻马店市土地储备开发中心的申请，河南省土地估价师协会作出《关于﹤关于召开对豫联土估字（2008）第106号土地估价评估结果论证会的申请﹥的意见》，认为豫联土估字（2008）第106号土地估价评估报告存在重大技术缺陷，评估结果不可信，不能作为土地补偿的依据。2012年6月12日，由驻马店市信访局牵头，驻马店市法制办、监察局、国土局共同参加，抽签确定由河南光明土地评估咨询有限公司对该宗地进行评估。河南光明土地评估咨询有限公司于2012年8月8日作出（河南）光明土地（2012）（估）字第B46号土地估价报告，涉案土地估价为373.75万元。2012年12月4日驻马店市国土局就夏青的土地补偿问题召开了由夏青及土地补偿经办人参加的听证会。2013年3月5日驻马店市人民政府作出本案被诉的处理决定。
一审法院认为：一、关于原、被告之间达成的协调意见是否应当履行问题。2008年5月13日，原、被告达成《关于夏青不服驻马店市人民政府收回土地使用权决定一案协调意见》是双方的真实意思表示，双方应当切实履行。河南省人民政府2009年12月22日作出的豫政复意（2008）23号《行政复议意见书》明确认定驻马店市人民政府未落实该协调意见，有违诚信政府、责任政府的原则，并责令驻马店市人民政府就落实协调意见的补偿问题做好善后工作，将做好善后工作的情况上报河南省人民政府。河南省人民政府作为驻马店市人民政府的上级行政机关，明确要求驻马店市人民政府就落实协调意见的补偿问题做好善后工作，驻马店市人民政府应当执行。二、关于被告作出对原告土地征收补偿决定的具体行政行为是否合法问题。被告驻马店市人民政府未按该协调意见的约定选择评估机构，而单方委托河南光明土地评估咨询有限公司对该宗地进行评估，违反法定程序，依法应予撤销。一审法院判决：撤销被告驻马店市人民政府2013年3月5日对原告夏青作出的《关于收回夏青国有土地使用权予以补偿的决定》（驻政（2013）25号）。
驻马店市人民政府不服一审判决，上诉称：一、被上诉人夏青违反协调意见单方委托评估，而上诉人却在积极履行协调意见，不存在违反协调意见及政府不诚信的问题；二、上诉人多次通知夏青选择评估机构，但其拒不履行协调意见，不配合确定评估机构，为了保证评估和补偿程序继续进行，上诉人依法委托评估并据此作出补偿决定，符合法律规定。请求撤销一审判决，维持被诉的补偿决定。
被上诉人夏青未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：河南联华土地评估有限公司的评估符合协调意见所确定的程序，应作为补偿依据。驻马店市人民政府委托所作的评估违反协调意见，法院不应支持。如果重新评估，应按照争议土地现在的市场价值评估。另外，还要赔偿所造成的其他损失。请求维持一审法院判决。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：一、夏青对本案争议土地的使用期为30年，使用类型：住宅，位置：不临现市区道路。二、2012年1月16日，驻马店市国土资源局作出信访事项告知书并于当日送达，答复了可以共同委托评估等条件。同年4月10日，驻马店市国土资源局向夏青送达《关于解决夏青土地补偿遗留问题的通知》，答复了可以共同委托或者由夏青单独委托评估等条件。同年5月15日，驻马店市国土资源局向夏青送达《关于解决夏青拆迁土地补偿评估问题的通知》，答复内容与上述通知基本相同。对于上述告知或通知，夏青或其委托代理人的主要意见是不让重新评估，按照2008年河南联华土地评估有限公司对涉案土地的评估意见补偿，或按照现土地市场价值评估，并补偿相应损失。2012年8月30日，驻马店市国土资源局向夏青委托代理人夏成君送达《关于夏青土地拆迁补偿评估结果的通知》，但夏成君拒收。三、本院于2014年2月26日告知双方于5个工作日内相互配合、共同查找土地档案，对河南光明土地评估咨询有限公司的评估意见提出支持或质疑，并提供相关意见。根据双方协商从驻马店市区土地档案中查找的三份2008年土地的拍卖确认书显示，地价分别为24.7万元／亩、40万元／亩、24.7万元／亩，一份2006年土地的拍卖确认书显示，地价为135万元／亩。根据驻马店市人民政府提供的驻政（2009）65号文件，该市城区内2009年二类住宅用地基准价格为866元／平方米。
本院二审认为：
一、估价基准日问题。本案涉及土地收回决定的生效时间是2008年5月，该收回决定生效之日土地使用权即被收回，相应的损失是因土地使用权被收回而产生的，计算补偿数额也应以当时的土地市场价值为标准，即评估土地价值应以2008年5月31日为估价基准日。对此当事人在2008年5月的协调意见中也明确“市政府按照实际面积和现行市场评估价格对夏青进行补偿”。至于因双方争议导致补偿数额不能确定和拖延支付的问题，主要产生从估价基准日至补偿日的银行利息及其它损失，而不能产生按裁判时土地价值进行评估的法律后果。
二、驻马店市人民政府有处理补偿争议的职权，且对该案的处理符合法定程序。夏青与驻马店市人民政府2008年5月13日所签协调意见，未对如何处理“不能协商确定有资质评估机构”的情况作出明确约定，具有重大缺陷，而恰恰本案中即出现“不能协商确定有资质评估机构”的情形，这是造成双方对评估产生争议的主要原因。本案中，夏青未与驻马店市人民政府协商，自行委托河南联华土地评估有限公司所出具的评估意见违反双方约定，本院不予认可。由于双方不能协商确定有资质的评估机构，对如何鉴定也不能达成一致意见，驻马店市人民政府为了完成补偿职责，有权按照正当程序依法裁量和处理。驻马店市人民政府在2012年1月、4月、5月分别通知夏青，要求其委托评估机构重新评估，但夏青或者不同意重新评估，或者提出新的意见以至于双方难以协商一致，这种情况下，驻马店市人民政府为了保证补偿程序依法进行，可以在不违反协调意见精神和正当程序的情况下，单独委托有资质的评估机构进行评估，并参照评估意见作出补偿决定。
三、评估结论是否符合当时的市场价格问题。在河南光明土地评估咨询有限公司接受评估和作出评估意见符合法定程序的情况下，为了保证该评估意见的结论公正，本院指令双方于5个工作日内共同查找相关土地档案，以支持或反驳评估意见。本院在对上述评估意见、现有证据和当事人意见综合分析的基础上，认为现评估意见可予采信。
四、驻马店市人民政府虽对补偿数额的处理正确，但未对拖延补偿所造成夏青的利息及其他损失作出处理，遗漏了部分补偿标的，对此应继续作出行政行为。一审判决理解法律有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销信阳市中级人民法院（2013）信行初字第16号行政判决；
二、驻马店市人民政府于收到本判决之日起60日内对补偿数额373.75万元从2008年5月31日至今的利息损失及夏青所主张的其他损失继续作出行政行为；
三、驳回夏青的其它诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由驻马店市人民政府、夏青各承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一四年四月十八日
书 记 员 郭建花