贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔2624行初23号
原告文茂荣，男，1964年6月1日出生，苗族，凯里市村民，住凯里市。系原告文成东、文成军之父。
原告文成东，男，1989年8月23日出生，苗族，凯里市鸭塘街道四联村**组村民，住址同上。
原告文成军，男，1986年6月22日出生，苗族，凯里市鸭塘街道四联村**组村民，住址同上。
三原告共同委托代理人田再建，贵州七律律师事务所律师。特别授权。
三原告共同委托代理人文生关，贵州七律律师事务所律师。特别授权。
被告凯里市城市管理行政执法局（下文简称凯里市行政执法局）。所在地：凯里市行政中心第二办公区东楼三楼
法定代表人王光明，系该局局长。
委托代理人朗姗姗，系该局副局长。
委托代理人潘明锋，贵州铁力律师事务所律师。
原告文茂荣、文成东、文成军不服被告凯里市行政执法局城建规划行政处罚一案，于2016年6月13日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号指定管辖决定书的决定，本院于2016年6月13日立案后，于2016年6月14日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月18日公开开庭审理了本案。原告文茂荣、文成东、文成军及其共同委托代理人田再建、文生关，被告凯里市行政执法局的委托代理人朗姗姗、潘明锋到庭参加诉讼；原告文茂荣经本院开庭传票传唤未到庭，被告凯里市行政执法局负责人经本院通知，因工作原因未到庭�本案现已审理终结。
被告凯里市行政执法局于2016年6月1日对原告文茂荣、文成东和文成军作出凯城执违处字（2016）32号《关于对文茂荣、文成东、文成军未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》（下文简称凯城（2016）32号《行政处罚决定书》。认定：原告文茂荣、文成东、文成军未取得《建设工程规划许可证》，擅自在凯里市鸭塘街道四联村706台（地名）处修建建筑面积为462.29㎡的建筑物。该修建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出如下行政处罚决定：限你自收到本处罚决定书之日起15日内自行拆除修建的违法建筑。
原告文茂荣、文成东、文成军共同诉称，一、被告凯里市行政执法局作出的行政处罚没有法律依据。原告建筑物是在上世纪八十年代修建，而被告作出行政处罚所适用的处罚依据《中华人民共和国城乡规划法》是在2008年方才颁布实施的。二、被告凯里市行政执法局作出的行政处罚没有事实依据。原告修建建筑物所用土地为鸭塘镇四联村集体土地，原告修建时当时的鸭塘镇尚未并入凯里市城市规划范围，在三十年后因鸭塘镇并入凯里市城市规划范围，被告以此事实作为其行政行为依据明显不当；且2003年被告有关部门曾对原告建筑物作出过罚款处罚。根据一事不再罚原则，被告不应当再次作出处罚决定；《行政处罚告知书》和凯城（2016）32号《行政处罚决定书》认定原告不同的违法建筑面积，事实不清，依据不足。综上所述，请求人民法院依法撤销被告所作的凯城（2016）32号《行政处罚决定书》。
原告向本院提�了下列证据：1.原告公民身份证复印件，拟证明原告主体资格及基本情况。2.凯里市集用（2005）第31358号《集体土地使用证》，拟证明原告是合法取宅基地使用权的事实。3.①罚款单位为市清违办（国土）罚款票据、②收款单位为市清违办（房产）收费票据、③收款单位为市清违办（国土）收费票据、④收款单位为市清违办（规划）收费票据，拟证明原告建筑物经有关部门的处罚后已完全归于合法化的事实。4.①《行政处罚告知书》、②凯城（2016）32号《行政处罚决定书》，拟证明被告做出的行政处罚没有事实和法律依据。
被告凯里市行政执法局辩称，一、根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步相对集中行政处罚权工作的决定》等法律、规章等的规定，被告有权对原告的违建行为作出行政处罚决定。二、被�根据经鸭塘镇街道办事处的反映、请求，经开展调查后，证实了原告在未取得建设工程规划许可证（改扩建规划手续）的情况下私自违规改建三栋房屋。该建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法相关的规定，被告在作出告知、举行听证后，依法作出凯城（2016）32号《行政处罚决定书》，其所作的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、于法有据，请求人民法院依法予以维持。
被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.①组织机构代码、②法定代表人证明，拟证明被告的行政主体资格。2.①鸭塘办函（2016）63号函、②照片、③立案审批表、④现场勘验纪实、⑤证明、⑥凯城执函（2016）49号、⑦凯里城市规划区内房屋清查登记表、⑧凯住建规划函（2016）155号、⑨关于文茂荣户相关材料的说明，拟证明原告在未取得《建筑工程规划许可证》情况下，在凯里市鸭塘街道四联村706号铁塔处擅自（改扩建）修建住宅。3.①凯城执告字（2016）35号《行政处罚告知书》及送达回证、②照片，拟证明被告根据《城乡规划法》、《行政处罚法》的规定作出行政处罚告知书且已送达。4.①听证申请书、②通知书及送达回证、③签到册、④听证会笔录，拟证明被告根据原告申请，被告按程序举行了听证会。5.①案件处理审批表、②凯城（2016）32号《行政处罚决定书》、③送达回证，拟证明被告依法对原告违建行为作出处罚决定书并送达。
被告向本院提交了以下依据：1.①《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、②《贵州省人民政府关于在凯里市开展相对集中行政处罚权工作的批复》�黔府函（2005）157号）、③《市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》（凯府发（2005）50号）、④《凯里市人民政府法制办公室关于调整凯里市城市管理行政执法局行政处罚范围的公告》（凯府法办告字（2009）1号）、⑤《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、⑥《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，拟证明被告凯里市行政执法局对违反城市规划管理的违法行为有行政处罚权及对原告作出行政处罚的法律依据。
庭审后，被告向本院提交了贵州省人民政府《省人民政府关于凯里市城市总体规划的批复》（黔府函（2001）305号），拟证明原告文茂荣、文成东、文成军所修建房屋是在城市规划区范围内。
经庭审质证，原告文茂荣、文成东、文成军对被�提交证据的质证意见：1号证据客观真实性无异议，证明目的有异议，认为被告是事业法人，不具有行政执法权。2号证据合法性、关联性有异议；3号证据真实性及证明目的异议，但认为告知书涉及的面积与行政处罚决定书不符。4号证据的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。5号证据真实性、关联性无异议，对合法性有异议。
被告凯里市行政执法局对原告提交的证据的质证意见：1号证据无异议。2号证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。3号证据真实性、关联性无异议，对证明目的有异议。4号证据真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。
经庭审质证，本院对原告提交的证据作如下确认：1号证据证明原告的诉讼主体适格，本院予以确认。2号证据证明了原告合法取得134.0㎡的集权土地使用权的事实，本院予以确认。但取得土地使用权与取得房屋建设工程规划许可证系不同的行政法律关系，本院不作为原告改扩修房屋是否合法的证据采信。3号①③证据证实了2003年“清违”时原告文茂荣因建房占用土地被处罚及补交土地确权费的事实，与2号证据能相互印证，本院予以确认。但该土地行政处罚与土地收费行政行为与取得房屋建设工程规划许可证系不同的行政法律关系，本院不作为原告改扩建房屋是否合法的证据采信。3号②证据证实原告文茂荣证实了2003年“清违”时原告文茂荣因建房交纳房产费用的事实，该房产行政收费与取得房屋建设工程规划许可证系不同的行政法律关系，本院不作为原告改扩建房是否合法的证据采信。3号④证据证实了2003年“清违”时原告文茂荣因修建房向城市规划管理部门交纳城建综合配套费人民币1157.8元的事实，该证据与被告提供的2号⑦证据互相印证，同时证实原告作为搬迁户口，城市规划管理部门原则同意原告按当时的房屋建筑面积补办相关手续，与本案有关联，本院予以采信。对原告拟证明经有关部门的处罚后现全部建筑物已完全合法化的证明目的，本院不予全部确认。4号①证据系被告作出具体行政行为过程的相关行政文书，证明被告是否履行听证告知程序的事实、本院予以采信。对原告的证明目的，本院不予确认。4号②证据证明被告具体行政行为存在的事实，本院予以确认。对原告的证明目的，本院不予确认。
经庭审质证，本院对被告凯里市行政执法局提交的证据作如下确认：1号证据证明被告的诉讼主体适格，本院予确认。2号①证据证实鸭塘街道办事处在“两违”清理中，发现原告文茂荣、文成东、文成军在706台附近修建建筑物，建议凯里市执法局进行调查处理的事实，本院予以确认。但该证据不能作为本案具体行政行为合法性采信。2号②证据证实原告在706台铁塔附近修建有砖木结构房屋一栋（二层）、砖混结构房屋一栋（一层四间）、砖木结构养殖房（棚）一栋的事实，与本案有关联、内容真实，本院予以采信。2号④证据证实原告在706台附近修建有砖木结构房屋一栋（二层）、砖混结构房屋一栋（一层四间）、砖木结构养殖房（棚）一栋的这部份事实能与2号②证据印证，本院予以确认。2号⑤证据与本案无关联，本院不作为证实本案具体行政行为合法性的证据采信。2号⑥证据系调查函，与本案无关联，本院不予采信。2号⑦证据证实原告文茂荣户在706台附近修建并于2002年12月竣工砖木结构房�（住宅建筑面积115.78㎡，占地面积133.58㎡），该房屋建设无规划部门批文和建设工程规划许可证及其他建房手续，同时证实因该户为“凯麻”搬迁户，规划、土地、房产同意该户补办手续，证据来源合法，与本案有关联，本院予以采信。2号⑧证据证实原告2003年至2015年期间，原告未有向凯里市住房和城乡规划建设局申请办理过建设工程规划许可（证）手续的事实，证据来源合法、内容真实，与本案有关联，本院予采信。2号⑨证据能与2号⑧证据互相印证，证实2003年“清违”后扩建（修）的房屋、重新修建房屋未在凯里市住房和城乡规划建设局办理改扩建规划手续的事实，本院予以确认。2号③证据、3号①②证据、4号①②③④证据、5号①③证据系被告作出具体行政行为的相关行政文书及原告听证申请书，与本案被告具体行政行为合法性有关联，可作为证实被告作出的具体行政行为程序是否合法的证据，本院予以采信。5号②证据证明被告具体行政行为的存在和对原告作出行政处罚的事实，本院予以确认。
经审理查明，原告文茂荣与原告文成东、文成军系父子关系。原告文茂荣和其妻杨胜秀及子女原告文成东、文成军先后在凯里市鸭塘镇（2010年7月10日撤镇设立凯里市鸭塘街道办事处）四联村706台（地名）铁塔处修建有砖木、砖混结构房屋三栋，其中前面（以房屋座向）砖混结构房屋一栋（一层四间）于2005年进行改扩修建，归三原告共同所有并居住至今，该房屋从2005年进行改扩修建至今未取或者补办取得土地、城市规划职能部门批准或颁发的集体建设土地使用权手续（证）和城市建设（改扩）工程规划许可手续（证）；后面砖木结构房屋一栋（二层）于2002年12月前竣工，2003年6月凯里市政府组织各职能部门进行“清违”时，查明以原告文茂荣为户主的该房屋建筑面积为115.78㎡，占地面积为133.58㎡，该房屋竣工时亦未取或者补办取得土地、城市规划职能部门批准或颁发的集体建设土地使用权手续（证）和城市建设（改扩）工程规划许可手续（证）。因该户属于搬迁户口中，经补交土地罚款和房产、国土、规划依法取收的费用后，规划、土地、房产管理职能部门同意原告文茂荣补办规划、土地、房产相关手续。2005年8月凯里市人民政府向原告文茂荣颁发了凯里市集用（2005）第31358号《集体土地使用证》，批准核准该房屋的土地使用面积为134.0㎡。后由三原告（户）共同居住至今；左侧砖木结构养殖房（棚）一栋于2005年三原告共同修建，作养殖使用管理至今，该房屋从2005年修建时至今到�取或者补办取得土地、城市规划职能部门批准或颁发的集体建设土地使用权手续（证）和城市建设（改扩）工程规划许可手续（证）。2016年凯里市鸭塘街道办事处在“两违”清理工作中认为原告文茂荣、文成东、文成军存在违法建设的行为，遂于2016年4月7日发函给凯里市执法局，建议被告凯里市行政执法局依法对原告在706台附近修建的建筑物进行调查处理。被告凯里市执法局认为原告文茂荣的行为涉及行政违法建设于2016年5月4日立案进行调查，经调查后认为原告文茂荣未取得《建设工程规划许可证》，擅自在凯里市鸭塘街道四联村706台（地名）处修建面积为578.07㎡房屋，属于违法建设，遂于2016年5月9日向原告文茂荣送达《行政处罚告知书》（本人拒签），告知原告文茂荣有权进行陈述、申辩和要求举行听证的权利。同年同月12日原告文成�、文成军向被告凯里市行政执法局提出听证申请。同年同月24日被告凯里市执法局向原告原告文茂荣、文成东、文成军送达《行政处罚听证通知书》，告知原告的听证权利、义务。2016年5月31日被告凯里市行政执法局在其342会议室举行听证会。听证后，被告认为原告的听证理由不成立，经按内部工作职责审批，于2016年6月1日对原告文茂荣、文成东和文成军作出凯城（2016）32号《行政处罚决定书》，并于当日送达原告。原告对该行政处罚决定不服，于2016年6月13日向本院提起行政诉讼。
另查明，贵州省人民政府已根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的精神，同意黔东南州人民政府转报的《凯里市开展城市相对集中行政处罚权工作方案》后，凯里市人民政府才根据省人民政府黔府函（2005）157号文件《关于在凯里市开展相对集中行政处罚权工作的批复》要求，将部分城市管理行政处罚权划归凯里市执法局行使。在得到省、州、市人民政府授权后，凯里市执法局有权对凯里市范围内违建行为作出处罚决定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。被告凯里市行政执法局的组织机构虽编制为事业法人，但根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定精神和《省人民政府关于在凯里市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（黔府函（2005）157号）“二、同意设立凯里市城市管理行政执法局，并依法决定凯里市城市管理行政执法局集中行使下列行政处罚权：……（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，……”、“三、……拟设立的凯里市城市管理行政执法局作为集中行政处罚权的行政机关，是凯里市人民政府直接领导的一个独立的行政执法部门，不得作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。”的规定，被告凯里市行政执法局是经国务院依法授权的贵州省人民政府同意设立的集中行使行政处罚权的行政机关，其事业法人单位的编制，并不影响其作为行政机关对管辖范围内涉及违反城市规划管理方面法律、法规、规章的规定进行行政处罚的行政主体资格，故原告提出被告是事业法人单位，没有行政执法权的诉讼意见�理由不充分，依据不足，本院不予采纳。
根据法律、法规授权，被告凯里市行政执法局有权对管辖范围内未经审批同意擅自建设的违法建筑进行处罚。但在履行职责作出具体行政行为时应做到事实清楚、证据充分，适用法律正确。本案中，经庭审查明，原告文茂荣、文成东和文成军分别于不同时期同在四联村706台（地名）铁塔处分别或者共修建砖木、砖混结构三栋房屋（建筑物），其中后面土地面积为133.58㎡、建筑面积115.78㎡砖木结构房屋（二层），在2003年6月“清违”后，得到了规划、土地、房产管理职能部门同意认可，前面砖混结构房屋（一层四间）、左侧砖木结构养殖房（棚）至今未到相关职能部门办理相关行政许可手续和未获批准是客观事实，但从被告在对原告文茂荣、文成东和文成军所修建的不�三栋建筑物进行处理、作出具体行政行为的认定“在凯里市鸭塘街道四联村706台（地名）处修建建筑面积为462.29㎡的建筑物。”、决定“限你自收到本处罚决定书之日起15日内自行拆除修建的违法建筑”分析，无法正确判断三栋建筑物何栋（处）为合法或者是否取得同意、批准手续，限期自行拆除是何栋建筑物，事实认定不清，结果不明确、具体。且作出“建筑面积为462.29㎡”的事实认定，缺乏充分的证据印证。同时，在诉讼过程中，被告虽在庭审后向本院提交了《省人民政府关于凯里市城市总体规划的批复》（黔府函（2001）305号），该证据也能证明原告文茂荣、文成东、文成军所修建房屋是在城市规划区范围内，但因其是在庭审后提交，已超出法律规定的举证期限内，且没有正当理由，应视其具体行政行为没有相应证据，即其认定原告在凯里市城乡规划区范围内修建房屋缺乏证据。故本院认为被告作出的具体行政行为属于认定事实不清，证据不足。
关于被告凯里市行政执法局作出的行政处罚没有法律依据，即原告的行为是否适应《中华人民共和国城乡规划法》的问题。本院认为，根据《中华人民共和国立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”和《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“……，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定。《中华�民共和国城乡规划法》虽于2008年1月1日实施，但对于违反《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日）规定的行为，且违法行为有连续或者继续状态的行为，仍适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定。原告文茂荣、文成东和文成军修（改）建的前面砖混结构房屋（一层四间）和左侧砖木结构养殖房（棚）是发生在2005年期间，但其至今未到相关职能部门办理相关行政许可手续和未获批准，其行为属于有连续或者继续状态的，应受《中华人民共和国城乡规划法》的规定调整。故原告以被告对发生在《中华人民共和国城乡规划法》之前的行为作出行政处罚没有法律依据的诉讼意见，理由不充分，法律依据不足，本院不予采纳。
关于被告凯里市行政执法局对原告作出的行政处罚程序是否合法的问题。本案的行政处罚的当事人是原告文�荣与原告文成东、文成军父子，被告凯里市执法局在举行听证、作出行政处罚决定时，虽已通知三原告、并送达行政处罚决定书，保障了当事人有权陈述和申辩权利、告知了权利与义务。但在将原告文成东、文成军作出为行政相对人作出处罚前，并未向原告文成东、文成军送达了《行政处罚告知书》，本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”规定，被告未向原告文成东、文成军送达了《行政处罚告知书》，履行告知义务，即将原告原告文成东、文成军作为行政处罚的相对人，属于程序违法。
综上所述，被告凯里市行政执法局作出的凯城（2016）32号《行政处罚决定书�认定事实不清、程序违法。原告文茂荣、文成东、文成军以被告作出的行政处罚没有事实依据，请求人民法院依法撤销被告作出的凯城（2016）32号《行政处罚决定书》之具体行政行为的诉讼请求，理由充分，于法有据，本院予以支持；提出的被告凯里市行政执法局主体不适格和行政处罚没有法律依据的诉讼意见，理由不充分，于法无据，本院不予采纳。被告凯里市行政执法局提出其作出的凯城（2016）32号《行政处罚决定书》之具体行政行为认定事实清楚、证据充分、程序合法的诉讼意见，理由不充分，本院不予采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告凯里市城市管理行政执法局于2016年6月1日作出的凯城执违处字（2016）32号《关于对文茂荣、文成东、文成军未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》之具体行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告凯里市行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 王玉强
审 判 员 杨长坤
人民陪审员 万水林
二〇一六年七月二十一日
书 记 员 陈 祯
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。