辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）辽行终字第147号
上诉人（原审原告）：本溪市溪湖区石桥子街道办事处上石村村民委员会，住所地本溪市溪湖区石桥子街道办事处上石村。
负责人：冯刚，该村委会主任。
委托代理人：姜云伟，北京盈科（沈阳）律师事务所律师。
委托代理人：马军烨，北京盈科（沈阳）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：本溪市人民政府，住所地本溪市高新区枫叶路。
法定代表人：高宏彬，该市人民政府市长。
委托代理人：高营，本溪市国土资源局工作人员。
委托代理人：王阳，本溪市人民政府法制办工作人员。
原审第三人：本溪钢铁（集团）房地产开发有限责任公司，住所地本溪市平山区水塔路7号。
法定代表人：栾吉德，该公司董事长。
委托代理人：李雪曼，该公司工作人员。
委托代理人：礼黎，该公司法律顾问。
原审第三人：本溪新事业发展有限责任公司，住所地本溪市平山区水塔路9号。
法定代表人：李伟，该公司总经理。
委托代理人：陶新华，该公司工作人员。
委托代理人：胡薇，该公司法律顾问。
本溪市溪湖区石桥子街道办事处上石村村民委员会（以下简称上石村委会）因诉本溪市人民政府（以下简称本溪市政府）土地权属处理决定一案，不服本溪市中级人民法院作出的（2013）本行初字第4号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2013年7月4日公开开庭审理了本案。上诉人上石村委会的委托代理人姜云伟，被上诉人本溪市政府的委托代理人高营、王阳，原审第三人本溪钢铁（集团）房地产开发有限责任公司（以下简称房地产公司）的委托代理人李雪曼、礼黎，原审第三人本溪新事业发展有限责任公司（以下简称新事业公司）的委托代理人陶新华、胡薇到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
本溪市政府于2012年5月3日作出的本政土（2012）25号《本溪市人民政府土地权属争议处理决定》的主要内容是：争议土地位于石桥子办事处上石村西沟，1994年本溪市经济技术开发区土地规划建设局应本溪钢铁公司申请，依据1959年5月9日辽宁省人民委员会［辽（59）民请字第303号］《关于本溪钢铁公司征用土地的批复》（批准土地490亩、荒山5000亩，共计面积5490亩）和1981年本溪市立新区土地管理委员会文件［本立管字第（1981）4号］《关于本钢房产处收回征用土地的批复》（收回耕地200亩，荒山1500亩，共计面积1700亩），经过权属调查，上石村和本溪钢铁公司所属企业双方指界确认了的用地范围，进行土地登记，核发国有土地使用权证书。本溪钢铁公司房产管理处两宗地：本发国用（94）字第098、099号，发证面积分别为625.83亩、28.4亩，本溪钢铁公司生活服务总公司一宗地：本发国用（94）字第097号，发证面积144.81亩，三宗土地共计面积799.04亩。对此，上石村5组村民提出返还土地使用权，本钢房地产公司、新事业公司提出其土地使用权合法。为化解矛盾，土地管理部门为争议双方依法进行了调解，但未达成协议。为此，按照《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》处理程序，依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第五条：“国家建设征用的土地，属于国家所有”、第二十六条：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人”的有关规定，确定1959年辽宁省人民委员会《关于本溪钢铁公司征用土地的批复》［辽（59）民请字第303号］范围内的土地即为国有土地。1962年本溪市人民委员会《关于对国家建设单位征而未用土地的处理和今后用地批准权限的规定》（房孙字756号）要求退还的土地没有明确的范围。1981年本溪市立新区土地管理委员会《关于本钢房产处收回征用土地的批复》［本立管字第（1981）4号］文件确定的收回范围均在国有土地范围内，当时村民并未提出异议，而1994年土地确权时村集体也同意该界限，也未对权属提出异议，且本溪钢铁公司所属企业1981年就使用该土地至今。为此市政府对该土地权属作出如下决定：一、本案争议土地所有权为国家所有；二、原本溪经济技术开发区土地规划建设局的土地登记行为合法有效。
（2013）本行初字第4号行政判决认定：本案争议土地位于本溪市溪湖区石桥子街道办事处上石村西沟。土地三宗，共计面积533193.3平方米，约合799.04亩。l959年3月26日本溪钢铁公司向本溪县人民委员会提交《关于申请征用畜牧生产饲料用地的报告》（［59］本钢行福字第7号），经本溪县人民委员会、本溪市人民委员会逐级上报，l959年5月9日辽宁省人民委员会作出《关于本溪钢铁公司征用土地的批复》（辽［59］民请字第303号），批准本溪钢铁公司征用本溪县石桥子红星人民公社土地490亩、荒山5000亩左右，以及补偿安置计划。l959年5月14日本溪市人民委员会作出《关于转达省批准本溪钢铁公司征用土地的函》（本房［59］办字第6·29号），向用地单位转达了批复意见，并要求按补偿安置计划执行。1963年，因畜牧场缩减，本溪钢铁公司在征用土地490亩中拿出445亩、荒山5000亩交还石桥子人民公社上石大队使用。后本溪钢铁公司为收回、使用已交还石桥子人民公社上石大队的土地，于l976年1月20日以本溪钢铁公司所属的房产福利处的名义与本溪市立新区石桥子人民公社、上石大队、上石大队第一、五、六生产队共同签订了《协议书》。该协议明确：“公社、大队和生产队同意，将现由上石大队经营原本钢畜牧场征用的490亩耕种土地中暂拿出390亩，在5000亩荒山中暂拿出1500亩交本钢做种猪场使用”。l980年11月20日、l981年1月13日本钢房产福利处以本钢房产管理处青年农场的名义分别与立新区石桥子公社、上石大队、上石大队部分生产队签订《建设征用土地协议书》，协议明确征用土地面积200亩，荒山l500亩及四至，并给付补偿费l.1万元。l981年4月6日，本溪市立新区土地管理委员会作出《关于本钢房产处收回征用土地的批复》，同意本钢收回耕地200亩，荒山l500亩，归本钢种猪场用地。关于补偿费问题，同意按双方协议办理。
1994年6月10日，本钢房产处向本溪经济技术开发区土地登记机关分别提交了《土地登记申请书》（编号：097、098、099），申请土地登记面积分别为96538.16平方米、417720.86平方米和18934.28平方米，土地用途分别为农场、鸡场。经上石村民委员会和本钢房产处双方指界确认，填写了《地籍调查表》（编号：097、098、099），并加盖公章。1998年8月17日，土地登记机关分别向本溪钢铁公司所属的生活福利处核发《国有土地使用证》（本发国用［94］字第097号），向房产处核发《国有土地使用证》（本发国用［94］字第098、099号），三宗土地共计面积533193.3平方米，约合799.04亩。后原告对上述土地权属提出异议，向被告提出确权申请，被告于2012年4月28日作出本政土（2012）25号《土地权属争议处理决定》。原告不服，申请复议，辽宁省人民政府作出行政复议决定，维持了被告作出的《土地权属争议处理决定》，原告仍不服，向法院提起行政诉讼。
另查明，l955年7月本溪钢铁公司下属单位福利处与房产处合并为房产福利处。l978年，本溪钢铁公司撤销房产福利处，分别成立生活福利管理处和房产管理处。1994年，本溪钢铁公司撤销生活福利管理处，在其基础上成立本钢生活服务总公司。1998年，该公司经改制，变为本溪新事业发展有限公司。1999年，本钢房产管理处与本钢房地产开发总公司合并，成立本溪钢铁（集团）房地产开发有限责任公司。
该判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告具有作出《土地权属争议处理决定》的法定职权。从被告提供的证据来看，1959年辽宁省人民委员会作出《关于本溪钢铁公司征用土地的批复》，已经将本溪县石桥子红星人民公社范围内的土地490亩、荒山5000亩共计5490亩土地征为国有。虽然因畜牧场缩减，本溪钢铁公司曾退还部分土地，但后期为收回退还土地，两位第三人于1976年1月、l980年11月、l981年1月分别与石桥子人民公社、上石大队及第一、五、六生产队签订了《建设征用土地协议书》，支付了土地补偿费用。l981年4月6日，本溪市立新区土地管理委员会作出《关于本钢房产处收回征用土地的批复》，同意本钢收回耕地200亩，荒山l500亩。被告据此作出处理决定，确定争议土地所有权归国家所有，符合国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条二款1、2、3项之规定，即：“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：l、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的。”被告作出的《土地权属争议处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告提出土地所有权没有发生转移，仍归集体所有且未获得土地补偿费的主张无事实和法律依据，不予支持。原告请求撤销原本溪经济技术开发区土地规划建设局土地登记的具体行政行为，因其向被告市政府提出申请的事项系返还土地使用权，复议机关辽宁省人民政府复议决定亦认为原告提出的其他请求不属于本行政复议案件审理范围，本院在庭审时向原告释明本案的审查客体是《土地权属争议处理决定》，非土地登记行为，故原告的这一诉求不是本案的审查范围。关于第三人提出的本案经辽宁省人民政府行政复议后应为最终裁决，法院应驳回原告起诉的主张，本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，该条款规定的最终裁决仅限于根据国务院或者省级政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定的基础上，省级政府作出的确认有关自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定，本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条一款（四）项规定的最终裁决情形，故对第三人的上述观点不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决：驳回原告本溪市溪湖区石桥子街道办事处上石村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。
上诉人上石村委会上诉称：1.一审判决认定的“1959年辽宁省人委作出的《关于本溪钢铁公司征用土地的批复》已经将本溪县石桥子红星人民公社范围内的土地490亩、荒山5000亩共计5490亩土地征为国有。”与事实不符。若按此“批复”，村民将会居无定所。
2.第三人当时作为国有企业，如果需要征用集体土地，必须按照《国家建设征用土地办法》（1958）的有关规定，履行法定程序和手续，而辽59民请字第303号文件只是一纸空文，没有任何补偿协议和安置计划，上诉人没有获得任何补偿和安置。
3.本案“1963年本溪钢铁公司将原征用土地490亩中拿出445亩，荒山5000亩交还石桥子人民公社上石大队，本钢畜牧场仅剩45亩土地”这一事实，无论从时间上和事实上都能证明是因为国家1962年对企业占用农村土地进行清理的结果。一审法院将其认定为“因畜牧场缩减”的原因，是违背事实的和有关法律政策规定的。
4.一审法院依据1995年国土资源部颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条，将原告的集体土地所有权转变为国有土地所有权，这种认定违反立法宗旨，有违公平原则。应当适用国土资源部关于带地入社土地确权问题的复函（2002年12月31日国土资源厅函（2002）437号）的规定，确认该争议土地为上诉人集体所有。
5.辽宁省人民政府在行政复议决定书中所述：“1976年1月20日本钢与原告签订《协议书》；1981年本溪市立新区土地管理委员会《关于本钢房产处收回征收土地的批复》（本立管字第（1981）4号）并给予相应补偿”等等，并不能改变土地所有权的性质。本溪市立新区土地管理委员会无权对该收回征用土地进行批复，不能产生土地由集体土地所有权变更为国有土地所有权的效力。
6.第三人本钢在1994年将原告的土地登记在自己的名下，违反1988年颁布的《中华人民共和国土地管理法》的规定，应认定此土地登记无效。
7.第三人本溪钢铁公司称已给予上诉人补偿，而事实证明上诉人全体村民没有获得任何补偿。从第三人提供的补偿数额来看，1700亩土地就给11000元补偿，数额太少，根本不符合当时国家的征地补偿标准，根本不是征地补偿款，不发生土地所有权转移的法律效力。同时，上诉人的村干部以上诉人的名义和第三人本溪钢铁公司签订的协议，没有经过生产队社员集体大会决定，不合法，不能改变土地所有权的性质，土地仍然是集体所有权。
综上，一审法院判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应当按照国土资源部关于带地入社土地确权问题的复函，依法确定争议土地的所有权为上诉人集体所有。
请求：1、撤销辽宁省本溪市中级人民法院（2013）本行初字第00004号行政判决书，依法判决上诉人是本案争议土体的所有权人。
2、判令确认本案争议土地为上诉人本溪市石桥子办事处上石村集体所有。
3、判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人本溪市政府辩称：本案中的争议土地面积为799.4亩，位于本溪市高新区石桥子镇上石村，是1959年4月辽宁省人民委员会批准本钢征用土地中的一部分，辽宁省人民委员会1959年的批件合法有效，本案被诉的行政决定具有事实依据。关于本案争议地，辽宁省人民政府已作出复议决定，确认了该土地的所有权和使用权，维持了被诉的处理决定，应为最终裁决。上诉人的请求无事实和法律依据。请求维持原判。
第三人本钢房地产公司同意被上诉人的答辩意见，另补充：一、根据《行政复议法》第三十条第二款之规定，辽宁省人民政府的复议决定是最终裁决。本案不属于行政案件受案范围，法院应驳回原告的起诉。二、上诉人的上诉请求不符合法律规定。三、一审判决认定事实正确。请求维持原判。
第三人新事业公司同意被上诉人及第三人本钢房地产公司的答辩意见。
本院二审认定事实与原审认定事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被上诉人本溪市政府具有作出本案被诉行政处理决定的法定职权。
关于被上诉人和第三人提出本案争议的土地权属争议决定已经辽宁省人民政府复议，应为最终裁决，法院不应受理的问题。《行政复议法》第三十条第二款规定的省、自治区、直辖市人民政府的行政复议决定指的是依据《行政复议法》第十四条，当事人对省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议而作出的行政复议决定，并不包括本案对下级政府作出的复议决定，原审法院受理此案并无不当。
关于争议地问题。各方当事人均认可本案争议的土地范围为本发国用（94）字第097、098、099号《国有土地使用证》所涉及的三宗土地。该争议地在辽（59）民请字第303号《批复》的5490亩土地范围内。在历史沿革中，已批复的土地虽经部分交还上石大队等使用，但1976年、1980年及1981年，本溪钢铁公司分别与石桥子公社、上石大队及第一、五、六生产队签订了《协议书》，并支付了相应的费用，该地由本钢公司使用并于1994年办理了《国有土地使用证》。被上诉人据此作出权属处理决定，并未违反《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定及《土地管理法》第十一条第三款的规定。
关于上诉人上诉提出的关于行政复议及争议地的补偿等问题，因其不属于本案审查客体，本案对此不予审理。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予支持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人本溪市溪湖区石桥子街道办事处上石村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 武 江
审判员 宋梅梅
审判员 徐桂伶
二〇一三年九月二十二日
书记员 李 鑫