浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙01行初12号原告包晓林，女，汉族，1978年11月14日出生，住杭州市上城区。原告杨相丰，男，回族，1978年1月30日出生，户籍地江苏省泗阳县，住杭州市上城区。二原告共同委托代理人周涛、陈晨，北京在明律师事务所律师。被告杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区惠民路3号。法定代表人金承涛，区长。委托代理人赵纳佳，该政府工作人员。委托代理人章伟延，浙江汉博律师事务所律师。原告包晓林、杨相丰不服杭州市上城区人民政府杭上征认（2017）第021015号国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定，于2018年1月8日向本院提起诉讼，本院于当日立案并向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月9日公开开庭审理了本案。原告包晓林、杨相丰及其委托代理人周涛，被告杭州市上城区人民政府的委托代理人赵纳佳、章伟延到庭参加诉讼。本案现已审理终结。杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）于2017年10月25日作出杭上征认（2017）第021015号《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定书》（以下简称《认定书》），主要内容为“。现对坐落于杭州市上城区莫邪塘西村3幢3单元105室的未登记建筑作出如下认定：该未登记建筑搭建人为包晓林、杨相丰，用途为住宅，建筑面积为29.06平方米，建筑结构砖混，建造年份：1992年8月13日之前，不在个人合法用地范围内，属于望江单元SC0401-A33-20地块54班小学建设项目国有土地上房屋征收范围内。现依据杭政办函（2013）16号第七条、杭政函〔2015〕125号第二条之规定，认定该户未登记建筑29.06平方米为违法建筑。”原告包晓林、杨相丰起诉称，上城区政府作出的案涉《认定书》认定事实错误，违反法律法规的规定，侵害了原告的合法权益。请求人民法院判决：1.撤销上城区政府作出的杭上征认（2017）第021015号《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定书》；2.本案诉讼费用由上城区政府承担。原告在法定期间内向本院提供了以下证据：证据1、杭上征认（2017）第021015号《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定书》，拟证明被告对原告作出了违法建筑认定的事实；证据2、原告包晓林与杭州市上城区望江街道办事处征收工作人员的对话录音光盘一张，拟证明被告在2017年10月25日将涉案未登记建筑认定书张贴在了他们家的后门上；证据3、二原告产权证，拟证明原告涉案房屋所在小区拥有合法的商品住宅，涉案建筑紧挨在原告所使用的国土土地使用权范围内；证据4，国有土地使用权证，拟证明原告涉案建筑所使用的土地，并未违反法律规定，属于具有合法土地使用权的建筑。被告上城区政府答辩称，一、被告在拟对国有土地上房屋及附属物进行征收时，有权根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《杭州市人民政府关于贯彻实施的若干意见》及《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法的通知》等相关规定，对拟征收范围内的未登记建筑作出认定。二、被告在拟对国有土地上房屋及附属物进行征收，于2017年8月29日在拟征收房屋范围内张贴公示栏《杭州市上城区国有土地上房屋征收调查登记通知》〔上征调查通（2017）第21号〕、望江单元SC0401-A33-20地块54班小学建设项目拟征收红线图，同年9月13日，征收部门将调查情况予以公告。同时，被告对案涉未登记建筑进行了调查、房产测绘单位对未登记建筑房产建筑面积进行了测绘。10月20日，征收实施单位、国土、规划、征收部门在对案涉未登记建筑相关材料审核后，拟认定为违法建筑，并决定报杭州市上城区人民政府未登记建筑领导小组最终审定。10月23日，被告组织相关部门对案涉未登记建筑情况进行了讨论认证，认定该未登记建筑29.06平方米为违法建筑，并于10月25日作出杭上征认（2017）第021015号《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定书》，10月26日，在征收范围内予以公告并于11月3日将该《认定书》送达原告。综上，被告作出案涉《认定书》所依据的事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。请求驳回原告的起诉。被告上城区政府在法定期间内向本院提供了以下证据：证据1、《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》杭上征认（2017第021015号）及送达回执、公示照片、张贴记录等，拟证明答辩人作出杭上征认（2017第021015号）《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》及公示和送达原告的事实；证据2、上征调查通（2017）第21号《杭州市上城区国有土地上房屋征收调查登记通知》、《征收红线图》、张贴记录、公示照片，拟证明答辩人将上征调查通（2017）第21号《杭州市上城区国有土地上房屋征收调查登记通知》、《征收红线图》予以公告的事实；证据3、上征公告（2017）第23号《征收房屋调查情况公告》、公告照片、张贴记录，拟证明答辩人将《征收房屋调查情况公告》予以公告的事实；证据4、入户调查表、未登记建筑调查表、航拍图、测绘资料、房产证、身份证复印件、户口簿等，拟证明房屋征收实施单位对案涉未登记建筑进行了调查及案涉房屋相关情况的事实；证据5、《上城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定对比表》，拟证明房屋征收部门鉴于征收实施单位、国土、规划比对意见将初步认定意见报区政府工作小组审核的事实；证据6、上府纪要〔2017〕54号《专题会议纪要》节选，拟证明答辩人组织相关部门（未登记建筑认定工作小组成员）对案涉未登记建筑进行认定的事实；证据7、杭州市上城区人民政府房屋征收决定公告，拟证明答辩人对包括案涉未登记建筑在内的国有土地上的房屋及附属物已进行征收的事实；证据8、身份证复印件、工作证明，拟证明相关人员的身份。上城区政府向本院提供了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《杭州市人民政府关于贯彻实施〈浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》、《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法的通知》，作为作出案涉行政行为的法律依据。经庭审质证，对被告上城区政府提供的证据，原告对证据1中的《认定书》的真实性无异议，对合法性有异议；对其中的送达回证的真实性有异议，认为是后面被告补充制作的；证据1中的公示照片、张贴记录的真实性有异议，认为公示照片的具体地点无法确认，照片公示表是否在10月26日进行张贴，无法证实，且004页码未登记建筑认定书送达回证上的张贴记录上“史力军”签字与所有包括调查通知、拟征收红线图上的张贴笔录签字笔迹明显不同。对证据2的文件真实性无异议；对张贴记录以及公示照片均有异议，根据照片无法确认张贴位置，且变电箱不是正常的张贴位置；对证据3的公告内容有异议，认为调查表只对房屋部分进行调查，没有包括未登记建筑部分，不符合法律规定；公告照片和张贴记录不能确认具体张贴位置，故对张贴记录及张贴情况均不认可。对证据4的未登记建筑调查表三性均不认可，实际上没有到现场进行调查，不存在拒签，没有见证人在场，“史力军”签字笔迹与其他证据不同，且调查日期没有核实；调查人必须是执法人员、有执法证件，“徐光耀”和“史力军”只是指挥部工作人员，没有执法证件，所做的调查都是不合法的；根据证据4的航拍图无法确认原告的具体坐落位置和门牌号，且无法确认是哪一年的航拍图，应由规划部门出具相关规划图纸进行比对；对证据4的测绘资料三性均有异议，并没有测绘公司到现场测绘的资料，如现场调查笔录等，只凭分户图的话，测绘图纸不真实也不合法；对证据4的房产证、身份证复印件、户口簿没有异议，但是户籍登记与现在的户籍登记不相符；根据宗地图，有规划的是有实线，根据宗地图可以认定原告享有土地使用权。对证据5三性均有异议，对比表上没有国土部门、规划部门、征收部门的签章，国土部门的“情况属实”是否是国土部门的部门意见无法确定；规划部门的比对意见“95航拍图部分有显示部分无显示”，意思表示不清。对证据6合法性、关联性均有异议，会议纪要所描绘的相关情况与实际不符，在该份文件的第30页序号15“经比对84-95系1992年8月13日之前搭建”，用1995年航拍图不可能确认1992年8月13日的日期。对证据7真实性无异议。对证据8的身份证复印件三性均没有异议；对工作人员的身份有异议，本案中所出现的五位工作人员均不是行政执法人员，不具备行政执法资格，他们是动迁指挥部工作人员，故五位工作人员所做的调查不具有法定效力，不能作为被告作出认定的依据。被告上城区政府对提交的证据补充说明：证据1中的送达回执上显示原告拒签，被告工作人员进行了留置送达；证据2，张贴记录上明确记载了公示地点，将张贴记录、公示照片结合起来可以认定公示地点；证据3，公示内容中包括了案涉范围内的未登记调查建筑认定情况；证据4的入户调查表，上面有包晓林等人签字，故原告提出的异议不能成立；关于航拍图，根据84航拍图，和95年航拍图，可以确定案涉未登记建筑搭建于84年-95年之间，但无法确定准确时间，根据有利于相对人的原则，推定为建于1992年8月13日之前；证据5中的对比表是内部流转审核表，只需要参与者签署意见即可，不必然要盖章；证据6的《专题会议纪要》符合本案事实和法律规定；“史力军”签名有不同情况，被告不排除整个工作程序中出现了代签的情况。对原告提交的证据，被告对证据1三性无异议，对证明对象有异议。对证据2真实性、合法性有异议。对证据3、4的三性无异议，对证明对象有异议，认为案涉未登记建筑用地不在原告合法用地范围之内。本院对上述证据的认证如下：对被告上城区政府提交的证据中证据4的房产证复印件，因复印件质量问题，无法辨认所载明的内容，不予采纳；对于有“史力军”签名的5份证据，本院认为，虽然“史力军”的签名不完全一致，但可以和其他证据相互印证，可以作为本案的证据；被告提供的其他证据符合证据三性，本院予以采纳。原告提交的证据符合证据三性，可以作为本案证据。经审理查明：原告包晓林、杨相丰于2014年5月20日通过购买方式取得杭州市上城区莫邪塘西村3幢3单元105室的所有权及案外人搭建的建筑面积为29.06平方米的未登记建筑。为加快望江地区配套的实施建设，改善城市居民住房环境、提高生活品质的需要。杭州市上城区人民政府拟对望江单元SC0401-A33-20地块54班小学建设项目范围内国有土地上房屋进行征收。房屋征收部门杭州市上城区住房和城市建设局在征收决定作出之前对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，于2017年8月29日在拟征收范围内对〔上征调查通（2017）第21号〕《杭州市上城区国有土地上房屋征收调查登记通知》及望江单元SC0401-A33-20地块54班小学建设项目拟征收红线图以张贴方式进行了公告。同年9月13日，征收部门发布上征公告（2017）第23号《征收房屋调查情况公告》，将调查情况拟征收范围内以张贴方式予以公告。同时组织相关人员对案涉未登记建筑进行了调查，房产测绘单位对征收范围内未登记建筑房产建筑面积进行了测绘并制作示意图。同年10月20日，征收实施单位、国土、规划、征收部门在结合原告房屋、土地权属凭证和航拍图资料，形成了该未登记建筑于1983年12月10日至1992年8月13日期间建成，为违法建筑的初步意见，并决定报杭州市上城区人民政府未登记建筑领导小组最终审定。同月23日，上城区政府组织相关部门对该建筑情况进行了讨论认证，认定该29.06平方米未登记建筑为违法建筑。同年10月25日上城区政府组织召开望江街道辖区内征收地块未登记建筑认定专题会议，区监委、区住建局、区××、区××、区××局、××城国土××、××城规划××、××街道等部门参加会议，会议决定认定原告杭州市上城区莫邪塘西村3幢3单元105室未登记建筑29.06平方米为违法建筑。同日，杭州市上城区人民政府作出杭上征认（2017）第021015号《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》，于2017年11月3日以留置送达方式送达包晓林、杨相丰，并将相关情况在征收范围内以张贴方式予以公告。本院另查明，案涉未登记建筑系案外人于1983年12月10日至1995年8月期间，在未取得建设许可证的情况下，在杭州市上城区莫邪塘西村3幢3单元105室合法房屋周边搭建。本院认为，国务院令（第590号）《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十四条规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。杭州市人民政府杭政〔2011〕40号《关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》第十五条规定，市或区、县（市）政府作出房屋征收决定前，应当组织城乡规划、房管、建设、国土资源、城管执法等有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。杭州市人民政府办公厅杭政办函〔2013〕16号《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》（以下简称《认定办法》）第三条规定，各区人民政府作出房屋征收决定前，应当组织辖区内城乡规划、建设、国土资源、城管执法、房屋征收等部门以及被征收房屋所在地街道办事处、乡镇人民政府对征收范围内的未登记建筑进行认定。各区人民政府应当成立国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定工作小组（以下简称工作小组）负责辖区内国有土地上房屋征收范围内未登记建筑的认定工作。具体认定工作由各区房屋征收部门牵头组织，城乡规划、建设、国土资源、城管执法、监察及被征收房屋所在地街道办事处、乡镇人民政府等部门和单位应当指派专人参与。第五条规定，国有土地上房屋征收范围内被征收房屋未经登记，但符合下列条件之一的，可参照合法建筑补偿标准予以补偿：（一）1983年12月10日前已建成的房屋；（二）1983年12月10日至1992年8月13日期间建成，取得建设许可证并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途进行建设或已领取土地使用权证但因历史原因审批手续不完整而未登记的房屋；（三）1992年8月13日后建成，因历史原因审批手续不完整而未登记的建筑，包括：1.已取得建设工程规划许可证、村镇建设规划许可证或乡村建设规划许可证，并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途建设但未经相关部门验收的房屋；2.已取得建设用地规划许可或土地使用权证，且已经按照规定缴纳城市基础设施配套费的房屋；3.已领取土地使用权证，且已经相关部门罚款处罚的房屋。（四）经所在区政府批准、因历史原因遗留的可视为合法建筑的其他类型未登记房屋。第六条规定，1983年12月10日以前已建成的房屋，原则上认定时以1984年版航拍图为依据。对航拍图未覆盖区域内建成的房屋，由所在地街道办事处、乡镇人民政府结合相关建房资料出具书面证明意见。1983年12月10日以后建成的房屋，认定时以本办法第五条第（二）、（三）项规定的相关证照资料，结合相应时段的航拍图为依据。第七条规定，征收范围内未登记建筑凡不符合本办法第五条规定情形以及超过批准期限的临时建筑，应当视为违法建筑，按照相关规定进行处理。第八条规定，征收范围内的未登记建筑，应当按照下列程序进行认定：（一）调查。各区房屋征收部门在对拟征收范围内房屋组织调查登记的同时，一并组织所在地街道办事处、乡镇人民政府对未登记建筑的相关情况进行调查，委托房产测绘单位对未登记建筑开展房产建筑面积测绘，在汇总相关资料、证据后，报工作小组认定。（二）认定。工作小组组织相关部门，根据各区房屋征收部门提交的资料、证据，对未登记建筑的坐落、面积、用途、权属、土地使用、建设年份、建筑结构等情况进行核查、认定，并在收到认定申请之日起15个工作日内以区人民政府名义出具认定意见。（三）公示。未登记建筑认定意见由各区房屋征收部门在征收现场范围内进行公示，公示时间不少于7天。本案中，案外人于1983年12月10日至1995年8月期间，在未取得建设许可证的情况下，在杭州市上城区莫邪塘西村3幢3单元105室合法房屋周边搭建的未登记建筑，上城区政府依据上述规定将其认定为违法建筑，符合法律规定。但被诉行政行为将案涉未登记建筑搭建人认定为包晓林、杨相丰存在不当，本院予以指正。本案中，被告上城区政府对案涉未登记建筑进行了调查、房产测绘单位对未登记建筑房产建筑面积进行了测绘。征收实施单位、国土、规划、征收部门在对案涉未登记建筑相关材料审核后，拟认定为违法建筑，并决定报杭州市上城区人民政府未登记建筑领导小组最终审定。被告上城区政府组织相关部门对案涉未登记建筑情况进行了讨论认证，认定该未登记建筑29.06平方米为违法建筑，并于10月25日作出杭上征认（2017）第021015号《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定书》，10月26日，在征收范围内予以公告并于11月3日将该《认定书》送达原告。程序合法。至于原告提出被告作出认定前，公示的《调查表》记载没有“未登记建筑”的理由。经查，上述调查表系房屋征收部门依照《征补条例》第十五条规定对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记后，将调查结果在征收范围内向被征收人进行公布，而非《认定办法》第八条规定的未登记建筑的认定意见的公示。综上，本案中，杭州市上城区人民政府将坐落于杭州市上城区莫邪塘西村3幢3单元105室的未登记建筑认定为违法建筑，符合法律规定。原告包晓林、杨相丰的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告包晓林、杨相丰的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告包晓林、杨相丰负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。审 判 长 李 洵审 判 员 李 云人民陪审员 李 慧二〇一八年六月二十九日书 记 员 薛黄一附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。《关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》十五、市或区、县（市）政府作出房屋征收决定前，应当组织城乡规划、房管、建设、国土资源、城管执法等有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》三、各区人民政府作出房屋征收决定前，应当组织辖区内城乡规划、建设、国土资源、城管执法、房屋征收等部门以及被征收房屋所在地街道办事处、乡镇人民政府对征收范围内的未登记建筑进行认定。各区人民政府应当成立国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定工作小组（以下简称工作小组）负责辖区内国有土地上房屋征收范围内未登记建筑的认定工作。具体认定工作由各区房屋征收部门牵头组织，城乡规划、建设、国土资源、城管执法、监察及被征收房屋所在地街道办事处、乡镇人民政府等部门和单位应当指派专人参与。五、国有土地上房屋征收范围内被征收房屋未经登记，但符合下列条件之一的，可参照合法建筑补偿标准予以补偿：（一）1983年12月10日前已建成的房屋；（二）1983年12月10日至1992年8月13日期间建成，取得建设许可证并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途进行建设或已领取土地使用权证但因历史原因审批手续不完整而未登记的房屋；（三）1992年8月13日后建成，因历史原因审批手续不完整而未登记的建筑，包括：1.已取得建设工程规划许可证、村镇建设规划许可证或乡村建设规划许可证，并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途建设但未经相关部门验收的房屋；2.已取得建设用地规划许可或土地使用权证，且已经按照规定缴纳城市基础设施配套费的房屋；3.已领取土地使用权证，且已经相关部门罚款处罚的房屋。（四）经所在区政府批准、因历史原因遗留的可视为合法建筑的其他类型未登记房屋。六、1983年12月10日以前已建成的房屋，原则上认定时以1984年版航拍图为依据。对航拍图未覆盖区域内建成的房屋，由所在地街道办事处、乡镇人民政府结合相关建房资料出具书面证明意见。1983年12月10日以后建成的房屋，认定时以本办法第五条第（二）、（三）项规定的相关证照资料，结合相应时段的航拍图为依据。七、征收范围内未登记建筑凡不符合本办法第五条规定情形以及超过批准期限的临时建筑，应当视为违法建筑，按照相关规定进行处理。八、征收范围内的未登记建筑，应当按照下列程序进行认定：（一）调查。各区房屋征收部门在对拟征收范围内房屋组织调查登记的同时，一并组织所在地街道办事处、乡镇人民政府对未登记建筑的相关情况进行调查，委托房产测绘单位对未登记建筑开展房产建筑面积测绘，在汇总相关资料、证据后，报工作小组认定。（二）认定。工作小组组织相关部门，根据各区房屋征收部门提交的资料、证据，对未登记建筑的坐落、面积、用途、权属、土地使用、建设年份、建筑结构等情况进行核查、认定，并在收到认定申请之日起15个工作日内以区人民政府名义出具认定意见。（三）公示。未登记建筑认定意见由各区房屋征收部门在征收现场范围内进行公示，公示时间不少于7天。