湖南省醴陵市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）醴法行初字第6号
原告罗跃进，男，汉族，攸县人，住攸县新市镇。
委托代理人陈江南，湖南方正圆律师事务所律师。（委托权限：特别授权。代为起诉、承认、变更、放弃、反驳诉讼请求，提起反诉，进行和解。）
原告谭武林，男，汉族，攸县人，住攸县新市镇。
委托代理人廖秀，湖南方正圆律师事务所律师。（委托权限：特别授权。代为起诉、承认、变更、放弃、反驳诉讼请求，提起反诉，进行和解。）
原告谭武文，男，汉族，攸县人，住攸县新市镇。
委托代理人易卫中，湖南方正圆律师事务所律师。（委托权限：特别授权。代为起诉、承认、变更、放弃、反驳诉讼请求，提起反诉，进行和解。）
被告攸县人民政府。住所地：攸县城关镇北街。
法定代表人龚红果，县长。
委托代理人李叶、彭武刚，攸县人民政府法制办干部。（委托权限：特别授权。代为诉讼、承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉，签收法律文书。）
被告攸县国土资源局。住所地：攸县联新街道办事处。
法定代表人陈百忠，局长。
委托代理人熊关良，攸县国土资源局政策法规股股长。
委托代理人张友顺，湖南人信律师事务所律师。
被告攸县新市镇人民政府。
法定代表人聂双利，镇长。
委托代理人罗仁和，攸县新市镇人民政府干部。
委托代理人何小明，湖南人信律师事务所律师。
第三人易凌云，男，汉族，攸县人，住攸县新市镇。
委托代理人张孟东，攸县网岭法律服务所法律工作者。（委托权限：特别授权。代为起诉、承认、变更、放弃、反驳诉讼请求，提起反诉，进行和解，代签法律文书。）
第三人新市镇桐树村民委员会。
法定代表人谭马然，村主任。
委托代理人周爱良，男，汉族，攸县人，住攸县新市镇桐树村，系新市镇桐树村支部书记。（委托权限：一般代理。）
第三人新市镇桐树村桐上组。
负责人谭仔马，组长。
委托代理人周家麟，男，汉族，攸县人，农民，住攸县新市镇桐树村桐上组。（委托权限：一般代理。）
第三人新市镇桐树村桐松组。
负责人：周建高，组长。
原告罗跃进、谭武林、谭武文请求确认被告攸县人民政府、攸县国土资源局、攸县新市镇人民政府《新市镇镇区拆迁安置小区》项目集体土地征收行为违法，向湖南省株洲市中级人民法院提起行政诉讼，湖南省株洲市中级人民法院裁定移送本院审理。本院于2014年3月5日立案受理后，向被告攸县人民政府、攸县国土资源局、攸县新市镇人民政府和第三人易凌云及新市镇桐树村民委员会、新市镇桐树村桐上组、新市镇桐树村桐松组送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书。被告攸县人民政府、攸县国土资源局向本院提交了征收《新市镇镇区拆迁安置小区》项目集体土地的相关证据和所依据的规范性文件。第三人易凌云亦向本院提交了相关证据。本院依法组成由审判员凌海军担任审判长、审判员杨华珍、人民陪审员何亦炜参加评议的合议庭，书记员刘丽担任本案的记录，于2014年5月8日公开开庭审理了本案，三原告及其委托代理人陈江南、廖秀、易卫中、被告攸县人民政府的委托代理人李叶、被告攸县国土资源局的委托代理人熊关良、张友顺、被告攸县新市镇人民政府的委托代理人罗仁和、何小明，第三人易凌云的委托代理人张孟东、第三人新市镇桐树村民委员会的委托代理人周爱良、第三人新市镇桐树村桐上组的委托代理人周家麟到庭参加诉讼，第三人新市镇桐树村桐松组的负责人周建高未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告罗跃进、谭武林、谭武文诉称：被告攸县人民政府等征收原告承包的基本农田和自留地，以《新市镇镇区拆迁安置小区》公益项目获批后，实际上是给第三人易凌云进行商业开发，不属于法律所规定的公共利益范畴。在整个土地征收过程中，未批先征和少批多征，没有任何关于征地补偿安置方案的公告和通知，也没有听取原告征地安置补偿方面的意见，没有付给原告任何征地补偿款，另外还隐瞒了基本农田的事实，欺骗上级政府，进行违法征收，故请求人民法院确认被告上述土地征收行为违法。
三原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
1、三原告身份证和户口簿；
2、被告组织机构代码证、第三人易凌云的户籍信息；
3、征收土地施工照片；
4、项目名称及馨桂花园宣传单、施工图；
5、基本农田保护责任卡、承包经营权证和土地使用证明。
被告攸县人民政府辩称：1、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条所确定的，土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权的，向人民法院提起诉讼，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告，应依法驳回三原告对攸县人民政府的起诉；2、攸县国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》之规定，进行了“两公告一登记”的土地征收程序，是合法有效的，应驳回三原告的诉讼请求。
被告攸县人民政府为支持其土地征收行为合法的主张，向本院提交了以下的证据：
1、拟征收公告；
2、听证告知书；
3、放弃举行听证报告；
4、湖南省人民政府土地征收审批单；
5、征收土地公告；
6、土地征收补偿安置方案公告；
7、张贴照片；
8、送达回证；
9、土地征收协议（桐上组、桐高组二份协议）；
10、伙食补助花名册；
11、土地补偿协议书；
12、领取土地补偿款收条；
13、国有建设用地挂牌成交结果公示；
14、成交确认书；
15、竞买资格确认书、竞买申请书；
16、攸县规划局攸规条（2013）9号《关于攸县新市镇馨桂花园小区的规划条件》文件；
17、国有建设用地挂牌出让须知。
被告攸县国土资源局辩称：《新市镇镇区拆迁安置小区》项目的土地征收具体行政行为程序合法，已按征收补偿标准全部支付了征地补偿款。在征收土地过程中，不存在“违法多征”的行为，也没有征收原告的基本农田，该项目后来调整为“新市镇鑫桂花园小区”项目，也符合公共利益的需要，与原告方无任何利害冲突，所以应驳回原告的诉讼请求。
被告攸县国土资源局提交的证据与被告攸县人民政府提交的证据一致，以支持其土地征收程序合法的主张。
被告攸县新市镇人民政府辩称：一、根据土地管理法等法律法规之规定，新市镇人民政府作为乡镇级政府机关，不是土地征收行为的主体，不是本案适格的被告；二、攸县人民政府、攸县国土资源局征收集体土地的具体行政行为，适用法律正确、征收程序合法。原告诉称征收土地存在“违法征收基本农田”“少批多征”“违法乱征”“征收土地不符合公共利益范畴”等完全与客观事实不符。应依法驳回原告的诉讼请求。
被告攸县新市镇人民政府提交的证据与第三人易凌云提交的证据一致，以支持征收土地的具体行政行为合法的主张。
第三人易凌云诉称：攸县国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收原告承包的责任田和自留地，事实清楚，征收程序合法，应当驳回原告的诉讼请求。
第三人易凌云为支持其述称观点，向本院提交了以下证据：
1、土地征地协议书二份；
2、新市镇人民政府划拨土地使用权转让申请、审批表；
3、攸县农机局划拨土地使用权转让申请、审批表；
4、攸县国有资产管理局《关于新市农机监理站与新市镇人民政府资产置换的批复》；
5、《固定资产置换协议》；
6、攸县国有资产管理局《关于新市镇人民政府资产处置的批复》；
7、新市镇政府《关于将攸县农机局新市农机监理站的土地纳入新市镇镇区安置小区规划建设范围的函》；
8、关于变更原攸县新市农机监理站用地性质的函；
9、攸县农机局《关于申请重新办理我局新农机监理管理站国土使用证函》；
10、攸国用（2013）第A014号《国有土地使用权证》；
11、2013、2014攸县新市镇第16届人民代表大会第二、三次政府工作报告及决议；
12、攸县新市镇镇区基础设施建设项目预算书、新市镇排水管网建设工程可行性研究报告；
13、攸县国土局关于要求出具规划审批资料的函；
14、新市镇政府关于新市镇拆迁安置小区用地规划用途变更的请示；
15、新市镇政府关于馨桂花园开发建设的有关说明；
16、攸县规划局关于攸县馨桂花园小区的规划条件；
17、攸县新市镇基本农田图；
18、关于攸县新市镇拆迁安置小区2.1785亩土地补偿情况的说明；
19、关于补偿款的有关情况说明。
第三人新市镇桐树村民委员会及新市镇桐树村桐上组的述称意见是赞同攸县人民政府的意见，但未向本院提交证据。
第三人新市镇桐树村桐松组未向本院提交证据。
通过庭审质证，原告罗跃进、谭武林、谭武文对被告攸县人民政府、攸县国土资源局提交的证据的质证意见是：
1、对证据5，土地征收公告内容不合法，与湖南省人民政府的用地审批单内容不一致；事先原告也不知晓该公告；
2、对证据6，土地征收的内容不合法，根据土地征收办法，征收补偿标准包括征收期限和地点以及其他相关规定，该土地征收补偿公告内容不合法，“两公告一登记”的公告内容不符合要求，最基本的公告内容都没有；
3、对证据9，合法性有异议，土地征收协议只涉及到水田和鱼塘的征收，没有包括拆迁内容，同时与湖南省人民政府的用地审批单不一致。该征地协议是在省人民政府审批之前订立的，是不合法的，同时也是少批多征；
4、对证据2、8，没有告知原告听证的权利，相关文书没有送达给原告，同时听证告知书的日期是在省人民政府用地审批单之前，显然不合法；
5、对被告攸县人民政府提交的其他证据，均系复印件，没有提供原件，不予质证。
被告攸县新市镇人民政府、第三人易凌云、新市镇桐树村民委员会、新市镇桐树村桐上组对被告攸县人民政府和攸县国土资源局提交的证据没有异议。
本院于2014年5月22日召集原、被告及第三人对被告攸县人民政府、攸县国土资源局在开庭审理时未提交的证据原件进行质证，原告罗跃进、谭武林、谭武文的质证意见是：在2014年5月8日对本案进行开庭审理时，已对被告攸县人民政府提交的证据进行了质证，且该案已庭审终结。法院没有主动查证的权利，被告攸县人民政府和攸县国土资源局现在提交证据原件，已超过举证期限，所以对上述证据原件不予质证。
被告攸县人民政府、攸县国土资源局对原告提交证据的质证意见是：
1、对证据2有异议，攸县人民政府不是本案的被告；
2、对证据5，该证据不能证实所征收的土地是基本农田。
被告攸县新市镇人民政府对原告提交证据的质证意见是：同意攸县人民政府和攸县国土资源局的意见，另外补充一点：对证据5的真实性无异议，但对原告的证据目的有异议，原告的基本农田并没有在本案土地征收范围内，即没有征收原告基本农田保护责任卡上的基本农田。
第三人易凌云、新市镇桐树村民委员会、新市镇桐树村桐上组对原告提交证据的质证意见是：
1、对证据3，不能说明施工的时间和地点，不能作为本案认定事实的依据；
2、对证据4，不能证明是被告和第三人易凌云提供的，不是本案的证据；
3、对证据5，土地使用证明，由多名证人签名，不具有证据效力，同时该证明也不能证实所征收的土地是基本农田，本案所征收的土地不是原告谭武林、谭武文基本农田保护责任卡范围内；
4、其他质证意见与攸县人民政府的质证意见相同。
原告罗跃进、谭武林、谭武文对第三人易凌云提交证据的质证意见是：
1、对证据1，合法性提出异议，属于未批先征，在湖南省人民政府对用地没有审批的情况下，就进行征地，程序违法，另新市镇人民政府无征收土地主体资格；
2、对证据2.3.4.5.6.7.8.9.10，新市镇原农机监理站不属于红线征收范围内，也不属于省人民政府的农用地审批范畴，上述证据与本案无关；
3、对证据11，对证据的真实性有异议，该证据为复印件，对其合法性亦有异议，改变拆迁安置项目用途，是有严格限制的，新市镇人民政府没有权利改变征地用途，同时改变该用途就不属于公共利益范畴；
4、对证据12.13.14.15.16，对其证据的真实性有异议，证据没有原件，同时从这组证据可以体现未经批准擅自改变了拆迁项目的用途，更能说明征地行为不合法；
5、对证据17，有原告谭武文、谭武林的基本农田责任保护卡和第三人新市镇桐树村民委员会支部书记周爱良在开庭审理时的陈述证实，征收原告谭武林、谭武文的农田是基本农田；
6、对证据18，未经批准就进行了土地征收，属于违法征地；
7、对证据19，因为征地不合法，原告罗跃进拒领补偿款，那是合法的，也是正当行使自己的权利。
被告攸县人民政府、攸县国土资源局、攸县新市镇人民政府、第三人新市镇桐树村民委员会、新市镇桐树村桐上组对第三人易凌云提交的证据没有异议。
根据当事人的举证、质证，本院认证如下：
1、对原告罗跃进、谭武林、谭武文提交的证据1.2.3.4.5，能证实本案的客观事实，应作为认定案件事实的依据；
2、对第三人易凌云提交的证据，其复印件与原件核对无异，且注明了出处，并经新市镇人民政府加盖公章核对，能证实本案的客观事实，应作为认定案件事实的依据；
3、对被告攸县人民政府、攸县国土资源局提交的证据，虽在开庭审理时，对属于复印件部分，原告不予质证，以及在2014年5月22日本院召集各方当事人制作质证笔录时，原告对上述复印件的原件不予质证，但被告攸县新市镇人民政府、第三人易凌云、新市镇桐树村民委员会、新市镇桐树村桐上组对被告提交的证据表示无异议，同时被告提交的证据也反映了征收土地的客观实际，应作为本案认定事实的依据。
根据本院认证的证据，并结合当事人的陈述，本院对本案事实确认如下：
被告攸县新市镇人民政府根据现代化城镇发展的要求，完成镇区主街面的提质改造，拟定在新市镇桐树村桐上组、新市镇桐树村桐高组（现桐高组与桐松组合并，取名新市镇桐树村桐松组）以及新市镇桐树村、新市镇新中村所有的部分土地范围内地段（含原告谭武林、谭武文承包的责任田、原告罗跃进的自留地）开发建造新市镇镇区拆迁安置小区。攸县新市镇人民政府将拟开发建造新市镇镇区拆迁安置小区上报被告攸县人民政府，攸县人民政府负责土地征收主管单位被告攸县国土资源局按照土地管理法的规定，向湖南省人民政府申请用地，湖南省人民政府于2012年11月15日下达农用地转用、土地征收审批单，批准申请用地总面积1.2621公顷（18.9315亩）；征地补偿标准根据湖南省人民政府《关于公布湖南省征地补偿标准的通知》进行。被告攸县人民政府于2012年11月20日发布并公开张贴征收土地公告和土地征收补偿安置方案公告，同时向新市镇桐树村民委员会进行了送达，并在该两公告张贴后直接进行了土地征收登记工作。
2012年11月26日，攸县土地储备中心与新市镇桐树村和涉及到土地征收的村民小组签订了土地补偿协议书，总共征收土地21.11亩，其中水田18.66亩，鱼塘2.45亩，补偿金额为：水田18.66亩，按40000元／亩标准征收，计人民币746400元；鱼塘2.45亩，按40000元／亩标准征收，计人民币98000元，合计人民币844400元。攸县土地储备中心已将该土地补偿款等付给了新市镇桐树村民居委会，桐树村民委员会已将大部分土地补偿款项等转给了第三人新市镇桐树村桐松组和桐上组，因原告罗跃进拒领属于自己的补偿款，罗跃进的补偿款6.72万元，仍在新市镇桐树村民委员会的帐户上。被告攸县新市镇人民政府为了打通新市镇镇区拆迁安置小区通道并与106国道连接，与攸县农业机械管理局申请划拨土地使用权转让，将紧邻该拆迁安置小区的新市农机监管站办公楼与新市镇人民政府所有的桐树村原易清潭村委会办公楼及土地进行资产置放，双方履行资产置放程序后，被告攸县新市镇人民政府将新市农机监理站进行拆除，用作拆迁安置小区的出入通道。新市镇镇区拆迁安置小区进行施工后，第三人新市镇桐树村民委员会认为该安置小区西面紧邻醴茶铁路，离铁路15米内不能有建筑物，同时该宗土地开发严重影响铁路附近水田的耕作，要求将属于村委会所有的靠近铁路边15米内的边角余料土地面积2.1785亩进行征收补偿。被告攸县新市镇人民政府未经土地征收批准程序，直接占用了该2.1785亩水田，支付了有关费用给第三人新市镇桐树村民委员会。
被告攸县新市镇人民政府将上述拆迁安置小区的土地转为国有建设用地后，于2013年3月9日向攸县规划局请示，认为新市镇拆迁安置小区原拟安排的拆迁户已分散安置，为突出解决该用地范围及周边居民排水排污等基础设施缺乏，配套功能匮乏的状况，为进一步提高镇区品位，改善镇容镇貌，特申请将镇区拆迁安置小区调整为商住用地。2013年3月18日，攸县规划局对拟出让的该小区地块提出了规划条件，必须按提出的规划条件施工。2013年4月24日，攸县土地矿产市场交易中心公开了攸县国有建设用地使用权挂牌出让须知，确认攸县国土资源局具体组织实施，由攸县土地矿产市场交易中心承办，还确定了挂牌出让的底价是人民币838万元等内容。2013年5月21日易凌云以及郭志刚提交竞买申请书，2013年5月22日，攸县土地矿产市场交易中心确认易凌云、郭志刚取得竞买资格，向其送达了竞买资格确认书。易凌云、郭志刚于2013年5月23日通过竞买竞得馨桂花园小区用地地块的国有用地使用权。攸县土地矿产市场交易中心制作了国有建设用地挂牌出让成交确认书，同时攸县国土资源局公示了挂牌成交结果。之后，易凌云、郭志刚便对馨桂花园小区进行了开发。
原告罗跃进得知被告攸县人民政府和攸县国土资源局要征收自己的自留地、原告谭武林、谭武文得知攸县人民政府和攸县国土资源局要征收自己承包的责任田后，多次要求被告攸县人民政府以及攸县新市镇人民政府，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，使其得到合法的补偿。原告谭武林、谭武文还认为，被告攸县人民政府和攸县国土资源局征收了自己所承包的基本农田，而征收基本农田，须经国务院批准，被告攸县人民政府隐瞒了征收基本农田的事实，欺骗湖南省人民政府，是属于违法征地。被告攸县人民政府和攸县国土资源局认为所征收的土地不属原告谭武林、谭武文承包的基本农田。三原告遂向人民法院提起行政诉讼，请求确认《新市镇镇区拆迁安置小区》项目集体土地征收行为违法。
本院认为，本案系国土行政管理纠纷案件，当事人争议的焦点是被告攸县人民政府和攸县国土资源局对《新市镇镇区拆迁安置小区》项目集体土地征收的具体行政行为是否合法。一、关于被告攸县人民政府和攸县国土资源局是否按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，履行了“两公告一登记”的土地征收程序问题。湖南省人民政府下达农用地转用、土地征收审批单后，被告攸县人民政府和攸县国土资源局及时发布了征收土地公告和土地征收补偿安置方案公告，并且直接进行了土地登记工作，但公告内容没有公布被征收土地农业人口安置途径，没有公布申请听证的权利和申请行政复议的权利，没有公布被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人到指定地点办理征收登记手续，因而在程序上存在瑕疵，但不影响其合法性。被告攸县人民政府和攸县国土资源局应当根据《中华人民共和国土地管理法》的规定及时采取补救措施，维护三原告作为失地农民应得到的合法权益。二、关于是否违法征收基本农田问题。基本农田是指按一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划所确定的不得占用的耕地，县级以上地方各级人民政府和农业行政主管部门按照本级人民政府的职责分工，依照基本农田保护条例，负责本行政区域内的基本农田保护工作，乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护工作。从被告攸县国土资源局提供的攸县新市镇镇区周围的基本农田图分析，被告攸县人民政府所征收的土地范围内没有基本农田。另外，湖南省人民政府在审批用地时也会查明所征收的土地是否为基本农田。如果是基本农田，湖南省人民政府就不会批准攸县国土资源局关于《新市镇镇区拆迁安置小区》的用地申请，原告谭武文、谭武林如认为湖南省人民政府的农用地转用、土地征收审批表违反土地征收程序，批准征收其所承包的基本农田，可另行主张权利，不属本案处理范畴。三、对于被告攸县新市镇人民政府占用的新市镇桐树村民委员会所有的土地2.1785亩，系未经批准，违法占地，应由相关土地行政部门依法处理，对于攸县土地储备中心与新市镇桐树村桐上组等单位订立的土地补偿协议中确定征收土地21.11亩，多于湖南省人民政府农用地转用、土地征收表所确定的18.9315亩征收土地标准，多征收部分系征收桐树村桐上组的鱼塘，不属于原告使用或实际使用的集体土地，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定，三原告不可以以自己的名义提起诉讼。被告攸县人民政府和攸县国土资源局对《新市镇镇区拆迁安置小区》项目集体土地征收的具体行政行为虽存在瑕疵，同时已按征收程序，进行了“两公告一登记”并支付了全部征地补偿款，故在湖南省人民政府用地审批范围内的征收程序并未违法。四、对于三原告提出的《新市镇镇区拆迁安置小区》项目以公益的名义获批，实为第三人易凌云实施“馨桂花园项目”商住两用的房产商业项目，不属于法律所规定的公共利益范畴，不属本案审查处理范围。综上，原告谭武林、谭武文、罗跃进提出的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。另对于被告攸县人民政府提出无被告诉讼主体资格问题。攸县人民政府的土地征收主管单位被告攸县国土资源局虽然是以攸县土地储备中心的名义，于2012年11月26日与桐树村桐上组等订立的土地补偿协议，但所征收的土地不是用于土地储备，而是直接用于开发，同时三原告也没有认为土地储备机构作出的行为，侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权，不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条的情形，不能仅以攸县土地储备中心隶属的土地管理部门攸县国土资源局为被告。故被告攸县人民政府的上述观点，本院不予采信。被告攸县新市镇人民政府提出不是本案土地征收的主体，不是本案适格的被告的主张，《中华人民共和国土地管理法》规定，国家征收土地的依照法定程序批准后，由县级以上地方各级人民政府予以公告并由其土地行政主管部门组织实施。攸县新市镇人民政府的确不具备土地征收主体资格，不是本案适格的被告，所以攸县新市镇人民政府提出的上述主张，理由成立，本院予以采信。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
驳回原告罗跃进、谭武林、谭武文的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告罗跃进、谭武林、谭武文负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。
提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，向株洲市中级人民法院缴纳案件受理费。现金缴纳的，直接向农业银行株洲市荷塘支行驻株洲市中级人民法院收费点缴纳。汇款或转账的，开户行：农业银行株洲市荷塘支行，收款单位：代收法院诉讼费财政专户，帐号：18-161101040002686。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。
审 判 长 凌海军
审 判 员 杨华珍
人民陪审员 何亦炜
二〇一四年八月二十九日
书 记 员 刘 丽