辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）辽14行终75号
上诉人(原审被告)兴城市水务局，住所地兴城市兴海北路18号。
法定代表人程树志，系该局局长。
委托代理人刘海龙，男，系兴城市水务局河道管理处处长。
委托代理人那伟,辽宁开智律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘德合，男，1966年10月11日生，汉族，现住葫芦岛市龙港区。
被上诉人（原审原告）周铁军，男，1968年5月24日生，汉族,现住河北省唐山市。
被上诉人（原审原告）武永君，男，1961年12月1日生，汉族，现住河南省南阳市。
被上诉人（原审原告）臧富强，男，1966年8月7日生，汉族，现住河北省唐山市。
四被上诉人共同委托代理人田耕良，男，连山区锦郊法律服务所法律工作者。
原审第三人兴城市河道管理所，住所地兴城市南桥路**号。
行政负责人胡长城，系该所所长。
委托诉讼代理人邱续，系辽宁开智律师事务所律师。
上诉人兴城市水务局因与被上诉人刘德合、周铁军、武永君、臧富强不履行行政协议一案，不服连山区人民法院（2017）辽1402行初25号行政判决书，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理，并于2018年7月19日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人刘海龙和那伟，被上诉人刘德合、周铁军、武永君、臧富强及共同委托代理人田耕良，原审第三人行政负责人胡长城及其委托代理人邱续到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2007年1月1日，兴城市水利局六股河河道管理所（第三人兴城市河道管理所前身）与刘福生签订了一份河道采砂协议书，2007年12月30日、2008年1月1日，兴城市水利局六股河河道管理所与李金奎分别签订了两份河道采砂协议书，三份协议共约定申请审批开采量106.6万m³³。2009年刘德合、周铁军等依法申请被告审批后，与兴城市水利局六股河河道管理所签订采砂协议书后取得原三份协议所涉砂场的采砂经营权。2010年兴城市水利局六股河河道管理所进行网络化管理时，将采砂协议信息录入电脑进行管理，故后续采砂行为不需要再行签订新的协议，仅需向兴城市水利局六股河河道管理所书面申请办理以开采量为基准的采砂许可证即可。2009年、2010年兴城市水利局六股河河道管理所曾分别依周铁军的申请办理了编号为1415（开采量1.05万m³）、1417（开采量1.05万m³）、101411（开采量1.0万m³）、101413（开采量1.0万m³）的采砂许可证。
另查明，2011年3月27日，四原告与案外人张某某签订了《蛇山砂场转让协议书》，将原告四人拥有经营权的蛇山砂场的经营管理权转让给案外人张某某，并就双方的权利义务及相关事宜做了约定。2011年11月30日，被告为案外人张某某办理了编号为141003（开采量2.997万m³）、141005（开采量1.008万m³）的采砂许可证。后因双方在履行协议过程中产生纠纷，2012年5月，四原告诉至兴城市人民法院，经葫芦岛市两级人民法院（兴城市人民法院、葫芦岛市中级人民法院）的民事判决，解除了四原告与案外人张某某签订了《蛇山砂场转让协议书》，并将蛇山砂场的经营管理权返还给四原告。
2016年9月29日，原告周铁军与案外人张某某签订了一份承诺书。2016年10月1日，被告为案外人张某某办理了编号为1614003（开采量4万m³）的采砂许可证。
再查明，2009年经被告同意，四原告为案外人邓某划出总审批量的四分之一的采砂量，即26.65万m³。至此，按照协议约定，被告尚有67.845万m³采砂量未予审批。
原审法院认为，被告为加强河道管理与整治,保证河道安全正常行洪,保护河道有限资源,依据法律、法规及相关规定，对外签订河道采砂协议，该协议具有维护公共利益和实现行政管理目标，并具有公权力的性质，依法应为行政协议并合法有效。因该协议产生的纠纷属于人民法院行政诉讼的受案范围。该协议的签订一方虽为第三人，但依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款：没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。故兴城市水务局做为被告主体适格。被告主张蛇山砂场登记在原告周铁军名下，采砂许可亦颁发给周铁军，其他三原告与周铁军是民事合伙的法律关系，不具有诉讼主体资格，本院认为，葫芦岛市两级人民法院经过民事判决，已经确认四原告具有蛇山砂场的经营管理权，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十五条：合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告。未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告……。故四原告依法具有诉讼主体资格。四原告取得蛇山砂场的经营管理权后，原、被告双方均应按照协议约定履行。被告主张原告周铁军作出承诺后,双方的协议已经无需继续履行，并且因协议产生的其他纠纷和遗留的问题也全部解决。《中华人民共和国合同法》第五十二条：无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案原告周铁军与案外人张某某签订承诺书，处分其他原告人对蛇山砂场的经营管理权和财产所有权，既没有经其他原告人的追认也没有在签订承诺后取得处分权，该承诺书对其他三原告不具有法律效力。被告做为协议标的的管理者和协议的相对方，应积极按照协议约定履行，以周铁军的一份承诺做为不依法履行协议的法定条件，没有事实和法律依据。被告主张该协议已经不能实际履行，因其未提供相关证据予以证实，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条之规定，判决如下：被告兴城市水务局继续履行协议，按照协议约定，依职权、按程序为四原告申请办理协议约定剩余砂量的采砂许可证。案件受理费13959.00元，邮寄费100.00元（原告以预交），由被告兴城市水务局承担。
上诉人兴城市水务局上诉称，一、被上诉人原审提起的行政协议诉讼无事实依据，提交的三份《河道采砂协议书》没有一份是被上诉人签订的，被上诉人没有举出亲自签订的行政协议，没有行政协议就没有行政诉讼；二、被上诉人刘德合、武永君、臧富强没有行政协议案件原告的主体资格；三、被上诉人周铁军诉争的砂场纠纷已经解决完毕，双方不存在行政协议的法律关系；四，被上诉人起诉对象错误，采砂权的审批归葫芦岛市水利局；五、被上诉人要求核批采砂70.82立方米的诉讼请求不属于行政协议纠纷的内容，超过了行政协议约定的范围，法院不应受理；六、上诉人的起诉超过起诉期限。请求法院1、撤销连山区人民法院（2018）辽1402行初25号行政判决书，驳回上诉人的诉讼请求，或者发回重审；2、被上诉人承担一、二审诉讼费。上诉人兴城市水务局向原审院提交了如下证据、依据：1、《河道管理条例》，证明被告行政权利来源；2、（2012）兴民一初字第00816号民事判决书，证明2009年起蛇山砂场登记为周铁军；3、采砂许可证，证明2009年8月3日市水利局为周铁军颁发蛇山砂场许可证；4、省水利厅文件（2011）88号，证明省要求严格采砂管理；5、市水利局文件（2011）37号，证明市水利局认定蛇山砂场采砂人为周铁军；6、承诺书、授权书，证明2016年9月29日周铁军授权张志亭办理采砂证；7、采砂许可证，证明2016年10月1日市水利局为张志亭办理蛇山砂场采砂证；8、市水利局文件（2014）143号，证明争议阶段采砂由水利局办理；9、采砂许可证，证明小流域采砂由县区水务局办理。
被上诉人答辩称，一、根据《行政诉讼法》第二十六条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款之规定，该协议在履行过程中所产生的纠纷应由上诉人做被告，上诉人称双方没有签订行政协议是错误的；二、我方提交的民事判决已经确认四被上诉人有蛇山砂场的经营管理权，因此具有合法的诉讼主体资格；三、周铁军和张志亭之间做出的承诺事先未经共有人同意，事后未经共有人追认，不能认定具有法律效力，另外二个自然人之间的承诺不能证明与行政行为相对人的权利义务履行完毕；四、关于起诉期限，最后批得采砂许可证履行期限为“自2016年10月1日至2016年12月31日止”，被上诉人起诉时间为2016年6月7日；五、上诉人称“采砂权的审批权归葫芦岛市水利局，上诉人没有审批权”此观点没有意义。综上，被上诉人认为一审认定事实清楚，适用法律正确，判决公平公正，请二审予以维持，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人向原审法院提交了以下证据、依据：1、河道采砂协议书（三份），证明第三人与刘福生、李金奎分别签订过采砂协议；2、民事判决书（两份），证明四原告具有采砂经营权；3、收款收据（九份），证明原告交纳了采砂费。
原审第三人未提交书面意见，庭审陈述称与上诉人意见一致。原审第三人向原审法院提交的证据种类、证据内容及证明对象与上诉人一致。
原审法院依法调取了以下证据：1、兴城市人民法院（2012）兴民一初字第00816号民事卷宗部分证据材料（17页）；2、河道采砂协议书、采砂许可证（与被告提交的一致）；3、收款收据。
本院认为，行政诉讼应当以行政行为为审查对象，具体到案由为“要求继续履行行政协议”的案件，首先应确定“行政协议是什么”，本案中，四被上诉人起诉状中陈述的是“刘福生、李金奎与上诉人签订的三个采砂协议书”，一审经审理后，未能查清刘福生、李金奎与上诉人签订的三个采砂协议书中约定的采砂量是如何流转归四名被上诉人所有的，四名被上诉人未向原审法院提交其与刘福生、李金奎之间相关的协议或者约定予以证明，仅提供了兴城市人民法院（2012）兴民一初字第00816号民事判决书和葫芦岛市中级人民法院（2012）葫民一终字第00537号民事判决书，两份判决中“本院查明”部分陈述“蛇山砂场的采砂经营权系2009年刘德合、周铁军等依法申请兴城市水利行政主管部门审批后，与兴城市水利局六股河河道管理所签订采砂协议书后取得”，该表述不能证明“刘福生、李金奎与上诉人签订的三个采砂协议书中约定的采砂量是如何流转归四名被上诉人所有的”，即不能证明四名被上诉人与“刘福生、李金奎与上诉人签订的三个采砂协议书”之间的关系，而从上诉人提交的《葫芦岛市未到期采砂场复核汇总表》可以明确周铁军与上诉人之间尚有“协议开采量未采完”，原审法院应当向四被上诉人释明上述情况，以明确诉讼请求。本案中涉及诸多关系，如四被上诉人继续坚持其诉讼请求，一审还需查明四名被上诉人与蛇山砂场的关系、四名被上诉人的合伙关系以及合伙的形式、刘福生、李金奎与蛇山砂场的关系、“蛇山砂场的采砂经营权”与“刘福生、李金奎与上诉人签订的采砂协议书中约定的采砂量”之间的关系、周铁军与张志亭所签《承诺书》的效力等问题，综上，原审法院认定的基本事实不清，证据不足，应当发回重审。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项，裁定如下：
一、撤销葫芦岛市连山区人民法院（2017）辽1402行初25号行政判决书；
二、发回葫芦岛市连山区人民法院另行组成合议庭重审。
审 判 长 柳 杨
审 判 员 花勇审判员孙彬
二〇一八年八月三日
法官助理 张 关 中
书 记 员 李 爽
本裁定书适用的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。