湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行终592号
上诉人（原审原告）蒋某，男，汉族，1967年10月15日出生，住湖南省衡阳县。
委托代理人欧阳铭富，湖南蒸阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙县行政执法局（以下简称长沙县执法局），长沙县星沙镇星沙街道东升路51号。
法定代表人朱智勇，局长。
委托代理人彭健，湖南森力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙县人民政府（以下简称长沙县政府），湖南省长沙市长沙县星沙街道开元路。
法定代表人张庆红，县长。
上诉人蒋某与被上诉人长沙县行政执法局、长沙县人民政府拆除违法建筑行政处罚一案，不服湖南省长沙县人民法院（2016）湘0121行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，2010年4月，湖南省第一师范学院将其拥有的坐落于长沙县黄花镇黄龙村、合心村的黄花农场院内的住房及土地以公开招租的形式租赁给长沙奎发建筑工程有限公司，签订了为期20年的《租赁合同》和《补充协议》，约定租赁方可以转租。奎发公司随后授权委托廖二林对租赁物全权办理转租事项，廖二林于2010年12月1日与蒋某签订了为期18年的《租赁合同》，蒋某租赁了其中4.869亩土地及地面上的三栋房屋。合同签订后，蒋某随即建造了厂房，面积为4852.3平方米。2011年9月厂房建成后，蒋某曾书面申请长沙奎发建筑工程有限公司代为申办房屋报建手续，但一直未获批准。2012年8月，蒋某投资成立了长沙庄好嘉门业有限公司。2014年11月，原长沙县城市管理和行政执法局（2015年因长沙县行政处罚权相对集中和机构改革，长沙县城市管理和行政执法局被撤销，其行政处罚权由长沙县行政执法局承接）进行执法检查时，发现蒋某修建的厂房未取得规划审批手续，遂于2015年4月8日作出长城管政字规划中队1组（2015）第0001098号《责令限期改正通知书》。2015年5月12日，长沙县城市管理和行政执法局再次进行检查时发现蒋某未进行整改。2015年7月3日，长沙县城市管理和行政执法局作出长县行处字规划中队1组（2015）第1324303号《行政处罚决定书》，限蒋某在收到决定书之日起七日内自行拆除违法建筑。蒋某不服，向长沙县政府申请行政复议，长沙县政府作出长县复决字（2015）第15号《行政复议决定书》，维持原长沙县城市管理和行政执法局作出的行政处罚决定书。蒋某不服于2016年2月3日提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。蒋某未取得建设工程规划许可证擅自进行建设，属于违法建设行为，长沙县执法局作出长县行处字规划中队1组（2015）第1324303号《行政处罚决定书》的行政行为认定事实清楚、证据确凿、程序合法。长沙县政府作出的维持长沙县执法局行政行为的复议决定书认定事实清楚、程序合法。蒋某诉称长沙县执法局针对蒋某的行为既作出了责令限期改正通知书，后又作出了限期拆除的行政处罚决定书，违反了一事不再罚的原则。该院审查认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”的规定，县执法局在作出限期自拆行政处罚决定前，作出限期改正通知书并无不妥。蒋某诉称县执法局处罚决定超过行政处罚期限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”之规定，蒋某在未取得建设工程规划许可证违法建设的厂房，只要违法建筑没有拆除，违法行为就处于持续状态，违法行为就没有终了，故蒋某该项诉称理由不成立，不予采信。蒋某还诉称县执法局处罚对象错误，因根据查明事实，本案涉及的违法建筑系蒋某个人出资建造，并非事后成立的有限责任公司建造，将蒋某作为被处罚对象并不违反法律规定。综上，蒋某诉讼的事实理由不成立，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回蒋某的诉讼请求。案件受理费50元，由蒋某负担。
上诉人蒋某不服一审判决，向本院提起上诉称：第一、一审判决认定事实错误。一是长沙县执法局的行政处罚决定超过了处罚期限，原审判决认定违章建筑只要没有拆除便处于持续状态可以随时处罚，显属不当。根据《行政处罚法》的规定，违法行为在2年内未被发现的，不再予以处罚，上诉人的建筑物在2011年6月已经竣工终了，长沙县执法局进行处罚已经超过处罚期限，系对法律的错误理解。二是长沙县执法局先下达补办手续的通知后下达处罚决定明显矛盾，原判认定“并无不当”认定事实错误。上诉人接到补办通知后，积极补办手续，但是规划部门与消防部门相互踢皮球导致未能补办，并非上诉人主观上不想整改，不能把政府的责任转嫁到上诉人。且既然可以补办为什么还要下处罚决定拆除呢，长沙县执法局的做法明显自相矛盾。三是原审法院忽略了上诉人一直积极申办临建许可手续的事实。四是原审法院忽视了上诉人投入100万整改费用进行整改的事实。五是原审法院忽视了上诉人生产经营是当地党委、政府、基层组织和相关职能部门签字同意的事实。六是原审判决忽视了上诉人对该建设用地拥有合法的土地使用权。七是原审判决忽视了大众创业、万众创新的精神，忽视了本案不拆优于拆除的社会效果，上诉人的厂房可以创造社会财富，且对社会无害。八是原审判决忽视了上诉人在起诉状列举的行政处罚决定违法《行政处罚法》、《行政强制法》、《城乡规划法》、《湖南省临时用地管理办法》的规定。九是忽视了被上诉人强行停水停电给上诉人造成损失的事实。十是原审判决未对合理性进行审查。第二、长沙县政府做的复议决定程序和实体均违法。长沙县政府未举行听证程序充分听取上诉人申辩、在上诉人申请复议时要求上诉人删除复议请求，同时复议决定实体错误。第三、原审判决未对上诉人的赔偿请求作出说明，简单驳回上诉人的诉讼请求不当。综上，请求：1、撤销长沙县人民法院（2016）湘0121行初10号行政判决书；2、撤销长县复决字（2015）第15号行政复议决定书；3、撤销长县行处字规划中队1组（2015）第1324303号行政处罚决定书；4、责令长沙县行政执法局变更处罚决定或者同意上诉人补办临时建设许可手续；5、判令被上诉人共同赔偿停电损失50万元以及各项经济损失5759635元。
被上诉人长沙县执法局答辩称：第一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。答辩人在执法检查时发现上诉人的厂房未向规划部门办理建设工程规划许可证，遂对上诉人下达的0001098号责令限期整改通知书，要求上诉人答辩并进行整改。但当答辩人下次检查时上诉人仍未办理手续，遂作出《行政处罚决定书》，处罚前，组织了听证，听取了上诉人的陈述申辩，认定事实清楚，程序合法，一审适用《行政处罚法》第二十九条适用法律正确。第二、上诉人的上诉理由不成立。答辩人要求整改的内容不属于行政处罚的种类，只是整个执法程序的一部分，故答辩人未对同一违法行为进行多次处罚。上诉人违法建设行为自修建至今，违法建筑物依然存在，属于违法行为的连续、继续状态，故答辩人所作出的处罚决定未超过处罚期限。
被上诉人长沙县政府未发表答辩意见。
双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实基本相同。
另查明：长沙县城市管理和行政执法局作出的长县行处字规划中队1组（2015）第1324303号《行政处罚决定书》，载明涉案的违法建筑面积系4852.3平方米，均为改建和新建的厂房面积。
本院认为：本案被诉的行政行为是长沙县执法局作出的行政处罚决定，该行政行为是否合法是本案审查的内容。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。故长沙县执法局具有作出行政处罚的法定职权。上诉人未取得建设工程规划许可证擅自进行建设，属于违法建设行为，长沙县执法局作出行政处罚决定认定事实清楚。长沙县执法局立案受理后，经过询问、调查、取证，制作了现场勘测笔录，核实了违法建筑的面积，组织了听证程序。在上诉人未进行整改并补办手续的情况下，长沙县执法局作出长县行处字规划中队1组（2015）第1324303号《行政处罚决定书》，处罚程序合法。长沙县政府收到行政复议申请后，听取了双方的意见，在法定期限内作出了复议决定，程序合法。
上诉人提出，长沙县执法局作出责令限期改正通知书后又作出了限期拆除的行政处罚决定，违反了一事不再罚的原则。本院认为，责令限期改正通知并非行政处罚决定，而是对其违法行为的告知，长沙县执法局事后作出处罚决定并不违反一事不再罚原则。上诉人还提出，长沙县执法局对法律理解错误，其对上诉人的处罚已经超过两年的处罚期限。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。上诉人的违法建筑在没有拆除前，应视为违法行为处于持续状态，长沙县执法局对其进行处罚符合法律规定。关于上诉人提出的其想要补办手续，拥有合法的土地使用手续，且不拆除厂房的社会效果优于拆除的社会效果等理由。本院认为，本案的审查对象系被诉行政行为的合法性，上诉人的违法建筑确未取得建设工程规划许可证，长沙县执法局作出涉案的处罚决定具有事实和法律依据，且上诉人提出的该项主张在作出处罚前的听证程序中已经向长沙县执法局提出，长沙县执法局在作出处罚决定时已经充分考虑上述情况，故对于上诉人的该项主张本院不予采纳。关于上诉人提出要求赔偿的请求，鉴于本案的行政处罚符合法律规定，上诉人要求赔偿的前提不存在，故其提出赔偿请求，亦不符合法律规定。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人蒋某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贺元芳
代理审判员 董强强
代理审判员 刘 青
二〇一六年十一月二十九日
书 记 员 雷宇晴
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。