江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00530号
原告曹永锡。
委托代理人陈美华。
委托代理人黄明，南通市崇川区时进法律服务所法律工作者。
被告如皋市规划局，住所地如皋市行政中心B4楼。
法定代表人朱贵宏，局长。
委托代理人孙兵，如皋市规划局工作人员。
委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。
第三人如皋市永华置业有限公司，住所地如皋市石庄镇新生社区二十二组。
法定代表人陈爱华，经理。
委托代理人胡永，系如皋市永华置业有限公司股东。
原告曹永锡诉被告如皋市规划局商品房预售合同备案登记并赔偿一案,本院于2015年10月23日立案受理后，向被告如皋市规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。因如皋市永华置业有限公司（以下简称“永华置业公司”）与被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年1月12日公开开庭审理了本案。原告曹永锡及其委托代理人陈美华、黄明，被告如皋市规划局副局长袁权民作为行政负责人以及被告如皋市规划局的委托代理人孙兵、管蔚蔚，第三人永华置业公司委托代理人胡永到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月17日，第三人永华置业公司向如皋市房产管理部门提交了网上备案合同撤消（该“消”应当为“销”）申请，要求撤销合同号为zlyl4-020等商品房买卖合同的备案登记。被告如皋市规划局根据第三人永华置业公司提交的上述申请，撤销了涉案商品房买卖合同的备案登记。
原告曹永锡诉称，第三人永华置业公司法定代表人陈爱华及陈爱华丈夫胡永因房地产生意缺少资金，经人介绍，于2013年5月至2014年8月期间共分八次向原告借款2447.8万元（已还65万元）。第三人永华置业公司以其在建并已取得预售权的位于石庄镇凤鸣村左邻右里和石南村金石庄园的房屋作为抵押担保，与原告签订了商品房买卖合同，其中有45套房屋合同在被告处完成网上备案。被告在原告不知情的情况下，伙同胡永、陈爱华对上述已经网签的45套房屋中的19套房屋进行了改签，出售给他人。本案所涉商品房的买卖合同号为zlyl4-020，计金额为414694.4元。现第三人永华置业公司、陈爱华、胡永对到期的债务不能清偿，因被告的工作失误，致使原告的部分债权得不到保障。为维护原告的合法权益，故起诉请求：1、确认被告改签行为违法；2、判令被告赔偿原告损失414694.4元；3、由被告承担本案的诉讼费用。庭审中，原告将其第一项诉讼请求具体表述为：确认被告撤销涉案商品房买卖合同备案登记行为违法。
原告曹永锡向本院提交的证据有：
1、商品房买卖合同（合同编号zlyl4-020），证明商品房合同的价款即为被告撤销备案登记给原告造成的损失。
2、2013年5月15日、6月18日、8月15日收据各一份。
证据1-2，同时证明原、被告在签订预售合同时，原告已经支付了全部购房款。
被告如皋市规划局辩称，1、根据法律规定商品房预售合同备案，由房地产企业提交申请、说明理由，并对其申请材料实质内容的真实性负责，被告仅进行形式审查。2013年至2014年间，第三人永华置业公司和原告曹永锡先后签订了45份商品房买卖合同，并向被告申报了网上备案。事实上，这些合同并非真实的销售合同，而是第三人为了向原告借款，双方恶意串通签订虚假的商品房预售合同，其实质是对借款所作担保。如皋市人民法院所作的民事判决书已经明确认可该事实，故涉案合同应为无效合同，所涉商品房预售合同的备案应当予以撤销。2、原告称撤销涉案商品房预售合同的备案登记其不知情，与事实不符。第三人称申请撤销涉案商品房预售合同的备案登记，原告是知情的，因双方签订商品房合同的目的就不是真正的商品房买卖，而是将相关房屋作为借款的担保物，撤销备案登记的目的是为了让第三人在销售涉案房屋后，将所得销售款用于支付原告的借款和利息。现因原告一直未得到还款，才称撤销备案登记其不知情。3、涉案商品房是撤销备案登记后另行销售而非原告所称改签给他人。4、原告要求赔偿损失的事实并未实际发生。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告如皋市规划局向本院提供了以下证据、依据：
1、网上备案合同撤消申请（申请时间为2013年7月17日），证明被告作出的涉诉行政行为程序合法。
2、如皋市人民法院作出的（2015）皋商初字第1424号民事判决书，证明原告与第三人之间系借贷关系，该借贷已经如皋市人民法院作出民事判决，原告所主张的损失无事实和法律依据。
3、法律以及规范性文件依据：《中华人民共和国城市房地产管理法》、住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房［2010］53号）、省住房城乡建设厅关于进一步加强商品房预售监管的通知（苏建房管〔2013〕432号）。
第三人永华置业公司述称，第三人向原告借款时以第三人建设的房屋作为抵押担保。因被告未要求申请撤销商品房买卖合同备案登记时购房者必须到场，第三人利用被告管理上的漏洞在原告不知情的情况下擅自申请撤销案涉商品房买卖合同备案登记。
第三人永华置业公司提交的证据：
如皋市人民法院作出的（2015）皋商初字第1424号民事判决书，证明第三人与原告之间的借贷纠纷已由法院作出判决，第三人服判息诉，设法偿还原告借款。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证认为：1.对证据1的真实性无异议，对其合法性有异议：（1）涉案商品房买卖合同以合法形式掩盖非法目的，属于无效合同；（2）原告与第三人之间系借贷关系，该借贷已经如皋市人民法院作出民事判决，原告所主张的损失无事实和法律依据；2.对证据2的关联性、合法性、真实性、有异议：（1）三份收据的日期跨度达三个月，但收据编号是连续的，明显系伪造；（2）如皋市人民法院作出民事判决已认定原告与第三人之间系借贷关系，原告在该民事诉讼中明确表示该三笔款项系借款；（3）收据所涉款项合计1200万元，与原告所称34套房屋购房款的数目不吻合。
对原告提供的证据，第三人质证认为：1.对证据1无异议；2.证据2系第三人向原告出具，与第三人向原告出具的借条相对应。
对被告提供的证据，原告质证认为：1.对证据1的真实性、合法性均有异议：（1）被告作出涉案撤销备案登记的程序违法。在被告撤销涉案商品房预售合同的备案登记期间，原告与第三人也曾协商一致撤销过11份商品房预售合同备案登记，被告在办理该11份撤销备案登记过程中，均要求原告本人到场并出示身份证，双方当着被告工作人员的面在申请上签字确认。而涉案的申请中买受人一栏的签名非原告本人所签，原告也未到场，对于被告撤销涉案商品房预售合同的备案登记，原告毫不知情；（2）在第三人向被告提交的8份撤销申请上，原告的签名有多种，很轻易就可以辩别真伪；2.对证据2的真实性无异议。
对被告提供的证据，第三人质证认为：1.因当时申请撤销备案登记不需要买受人到场，证据1中的买受人一栏的签名系第三人在原、被告双方不知情的情况下签署的；2.对证据2无异议。
对第三人提交的证据，原告质证意见同其对被告提交的证据2的质证意见；对第三人提交的证据，被告的质证意见同其对其提交的证据2的出证意见。
本院对上述证据认证如下：原告曹永锡提供的证据能够证明以下事实：（1）2013年5月14日，原告与第三人之间签订了商品房买卖合同（合同编号：zlyl4-020）；（2）第三人分别于2013年5月15日、6月18日、8月15日向原告开具收据三份，收款事由为购房款。以上证据证明的上述事实，本院予以确认。
被告如皋市规划局提供的证据能够证明以下事实：（1）被告根据第三人永华置业公司的申请撤销了涉案商品房买卖合同的备案登记；（2）胡永、陈爱华以及永华置业公司与原告曹永锡民间借贷纠纷一案，如皋市人民法院于2015年12月9日作出（2015）皋商初字第1424号民事判决。对于证据证明的上述事实，本院亦予以确认。
第三人永华置业提供的证据证明内容同被告如皋市规划局提供的证据2。
经审理查明，2013年5月14日，原告曹永锡与第三人永华置业公司之间签订商品房买卖合同一份（合同编号为zlyl4-020），第三人永华置业公司将其已经取得预售许可证（预售许可证号为皋建房销字第2012023号），位于石庄镇凤鸣村1、2、21组，小区现定名为“左邻右里”的第4幢5单元504号房屋预售给原告曹永锡，涉案房屋的建筑面积为140.67平方米、车库建筑面积为29.83平方米，合同总金额为414694元。上述预售合同经过了如皋市房产管理部门的备案登记。2013年7月17日，第三人永华置业公司向如皋市房产管理部门提交了网上备案合同撤消（该“消”应当为“销”）申请，该申请中写明的撤销原因为“不想买了，申请撤消”，并有“声明：买卖双方一致承诺上述合同撤消原因真实有效。”该申请表上“出卖人（盖章）”处加盖有第三人永华置业公司的公章，“经手人（签章）”处记载有“孙如华”的签名。“买受人（盖章）”处载有“曹永锡”字样，但该签名并非曹永锡本人所签。被告如皋市规划局根据第三人永华置业公司提交的上述申请，在原告曹永锡未到场的情况下，撤销了涉案商品房买卖合同的备案登记。现原告曹永锡不服，向本院提起诉讼。
另查明，2013年5月14日至2014年8月13日期间，永华置业公司、陈爱华、胡永（系陈爱华丈夫）共分八次向原告曹永锡借款。因到期未能偿还，曹永锡于2015年8月以胡永、陈爱华以及永华置业公司为共同被告，向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求胡永、陈爱华以及永华置业公司归还其借款本金2382.8万元，利息580.98万元（计算至2015年8月，直到本息还清为止）。该院经审理查明，胡永、陈爱华以及永华置业公司于2013年5月15日、2013年6月19日、2013年8月17日、2013年9月4日、2014年3月10日、2014年4月25日、2014年7月24日、2014年8月13日，分别向原告曹永锡借款600万元、300万元、273万元（另有27万元未认定为本金）、65万元、350万元、200万元、58.8万元（另有174万元未认定为本金）、332万元（另有68万元未认定为本金）。前四次借款系由原告曹永锡与第三人永华置业公司签订借款合同的形式进行，合同载明借款以到第三人永华置业公司账为准，第三人永华置业公司以所开发的石庄镇万福路左邻右里住宅小区部分商品房、商铺作网签为抵押担保，借款利率月息3%，此款可分批归还。原告曹永锡负责按比例协助第三人永华置业公司撤销相应房源网上备案。借款逾期不能归还，网签的房产第三人永华置业公司配合办理产权证，并承担违约责任。2013年7月17日至2014年4月21日期间，胡永、陈爱华以及永华置业公司向原告曹永锡共计还款469.85万元，2014年9月至2015年5月期间，还款238.31万元。2015年12月9日，如皋市人民法院作出（2015）皋商初字第1424号民事判决，判决：1、胡永、陈爱华以及永华置业公司于该判决生效后十日内偿还原告曹永锡借款本金19941227.22元及利息（至2015年8月31日止为3479393.75元；自2015年9月1日起至实际给付之日止按照年利率24%计算）。2、驳回曹永锡其他诉讼请求。
还查明，第三人永华置业公司分别于2013年5月15日、6月18日、8月15日向原告曹永锡开具收据三份，金额分别为600万元、300万元、300万元，收款事由为购房款。原告曹永锡与第三人永华置业委托代理人胡永当庭陈述称，上述三份收据载明的1200万元包含在胡永、陈爱华以及永华置业公司向原告曹永锡的八次借款之中。
2016年5月12日，永华置业公司作为原告以曹永锡为被告向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求确认其与曹永锡之间签订的34份商品房买卖合同无效。如皋市人民法院于2016年5月18日立案受理，案件正在审理中。上述34份商品房买卖合同中包含涉案商品房买卖合同。
本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款的规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。如皋市房产管理部门据此负有对涉案商品房买卖合同登记备案以及撤销的法定职责，现如皋市房产管理职责由如皋市规划局行使。
本案的争议焦点为：1、被告如皋市规划局作出的撤销备案登记行为是否合法？2、原告曹永锡所主张的损失应否支持？
关于被告如皋市规划局作出的撤销备案登记行为是否合法的问题。首先，根据中华人民共和国住房和城乡建设部于2010年4月13日发布的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房［2010］53号）第（十）项内容规定，“已签订商品住房买卖合同并网上备案、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，所退房源应当公开销售。”此外，江苏省住房和城乡建设厅于2013年9月3日发布的《省住房城乡建设厅关于进一步加强商品房预售监管的通知》（苏建房管〔2013〕432号）中对撤销备案登记也作了规定，具体内容为，“要严格执行商品房购房实名制，已签订商品房预售合同并网上备案、经双方协商一致需解除合同的，由房地产开发企业递交申请、说明理由，并对其申请材料实质内容的真实性负责，所退房源应当公开销售。”根据上述文件规定，对于已经签订商品房预售合同并完成网上备案的，应当在双方协商一致的基础上才可解除合同，并需向房产管理部门递交申请，才可以办理撤销备案登记。虽然两个文件对于递交申请的主体规定有所差异，但是撤销备案登记的前提是一致的，即应当系商品房买卖合同双方协商一致而需要解除合同的情形。本案中，从被告如皋市规划局提供的证据来看，仅有第三人永华置业公司所提交的申请，且原告曹永锡并未到场，根本无法体现申请撤销备案登记是基于原告曹永锡与第三人永华置业公司的合意行为，故被告如皋市规划局撤销涉案备案登记所依据的事实不充分。其次，虽然法律、法规以及相关的规范性文件未对商品房预售合同备案登记的撤销程序作出详尽的规定，但行政相对人参与原则是行政程序的基本原则之一。所谓行政相对人参与原则是指行政机关行使职权时，在行政程序上要保障行政相对人知晓并参与的权利实现。同时，根据上述两个文件的精神，商品房预售合同备案登记是国家加强房地产市场监管，完善商品住房买卖合同管理，维护住房消费者合法权益的重要管理制度。且根据《房屋登记办法》第七十条第一款第（三）项的规定，申请预购商品房预告登记，应当提交已登记备案的商品房预售合同。因此合同备案登记是办理商品房预告登记的前提，而商品房预告登记，能够保障将来物权的实现，故合同备案登记行为对商品房买受人可期待特权的设定、消灭或变更具有一定的影响。如果仅凭房地产开发企业提交的申请，在房屋买受人不到场的情形下房地产开发企业即可随意申请撤销备案登记，那么无疑使得商品房预售合同备案登记这一制度流于形式，这也是与上述两个规范性文件的精神相悖的，故房地产登记管理部门在办理商品房预售合同备案以及撤销备案的过程中，应当尽到谨慎审查的义务。因此，被告如皋市规划局在涉案商品房买卖合同的备案登记确需撤销的情况下，应当认真审查申请人提供的材料，谨慎地作出是否准予撤销的结论。而本案被告如皋市规划局在原告曹永锡未到场的情形下，且未审核第三人永华置业公司提交的申请中买受人“曹永锡”的签名是否为其本人所签的情形下，即草率地作出了涉诉撤销备案登记行为，其作出撤销备案登记的行为不仅主要依据不足，程序上也违反了行政相对人参与原则。再次，被告如皋市规划局认为原告曹永锡与第三人永华置业公司之间所签订的商品房预售合同是虚假的，实为对借款的担保，是双方的恶意串通。本院认为，原告曹永锡与第三人永华置业公司签订的涉案商品房买卖合同确为担保其债权的实现。至于涉案商品房买卖合同是否合法的问题，第三人永华置业公司已经向如皋市人民法院提起民事诉讼，该院已经受理。涉案商品房买卖合同的效力，本案不予评判。但被告如皋市规划局作出涉案撤销备案登记并非基于该理由，而是基于第三人永华置业公司提出的申请，申请理由为双方协商一致。故本院对被告的上述主张不予采纳。
关于原告曹永锡所主张的损失应否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对公民、法人或者其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，第三人永华置业公司向被告如皋市规划局提供虚假的申请材料，是涉案商品房买卖合同备案登记被撤销的起因，第三人永华置业公司的行为具有明显的过错，其对造成原告曹永锡的损失应当承担相应的责任。被告如皋市规划局在办理撤销涉案商品房买卖合同备案登记的过程中，未尽认真审核义务也负有一定的责任。一般情况下，行政机关应当承担补充行政赔偿责任。原告曹永锡与第三人永华置业公司签订涉案商品房买卖合同的主要目的系为确保其债权得以实现，且原告曹永锡与第三人签订涉案商品房买卖合同时并未另行支付商品房买卖的预付款，而是将第三人向原告所借的部分款项又用作商品房购房款。现原告曹永锡要求被告如皋市规划局予以赔偿的理由是基于认为被告如皋市规划局违法撤销涉案商品房买卖合同备案登记致使其依据该合同所担保的债权不能得到实现，而要求被告如皋市规划局赔偿该合同所约定的价款损失。首先，第三人永华置业公司对涉案商品房买卖合同的效力已向法院提起确认之诉，案件正在审理中，被告如皋市规划局撤销涉案商品房买卖合同备案登记的行为是否必然造成原告曹永锡的经济损失，尚不确定。其次，涉案商品房买卖合同备案登记仅为原告曹永锡实现其债权的途径之一，而并非唯一途径，如其也可通过债务人主动清偿债务或者提供其他担保等形式实现其债权。原告曹永锡与胡永、陈爱华以及永华置业公司之间的借贷纠纷已经人民法院判决，在未穷尽对债务人的追偿前，即使被告如皋市规划局撤销涉案商品房买卖合同备案登记的行为造成原告曹永锡相应的损失，那么该损失目前也尚不确定。故对原告曹永锡所主张的赔偿请求，本院不予支持，原告可待其实际损失确定后，另行主张。
综上，被告如皋市规划局撤销涉案商品房买卖合同备案登记的事实不清，主要依据不足，程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定应当予以撤销，但鉴于涉案商品房买卖合同已经被解除，已不具有撤销内容，故原告曹永锡要求确认被诉行政行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持。原告曹永锡的其他诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：
一、确认被告如皋市规划局作出的撤销原告曹永锡与第三人如皋市永华置业有限公司之间所签订的合同编号为zlyl4-020号的商品房买卖合同备案登记的行为违法。
二、驳回原告曹永锡的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告如皋市规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）
审 判 长 陆身梅
代理审判员 张慧敏
人民陪审员 吴明秀
二〇一六年五月二十日
书 记 员 陆婷婷
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。