浙江省慈溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2010）甬慈行初字第63号
原告徐小民，男，1957年7月21日出生，汉族，浙江省余姚市人，住浙江省余姚市。
委托代理人项雅仙（特别授权代理），女，1959年11月22日出生，汉族，浙江省余姚市人，住浙江省余姚市。
被告余姚市人民政府，住所地浙江省余姚市兰江街道北兰江路1号。
法定代表人毛溪浩，男，市长。
委托代理人谢建文，男，余姚市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人钱荣麓，浙江阳明律师事务所律师。
原告徐小民不服被告余姚市人民政府作出余政发〔2010〕33号《余姚市人民政府关于同意收回老一中周边区块拆迁红线范围内国有土地使用权的批复》的行政行为，于2010年11月23日向浙江省宁波市中级人民法院提起行政诉讼。浙江省宁波市中级人民法院于2010年11月25日作出（2010）浙甬行辖字第42号行政裁定，本案移交本院审理。本院于2010年11月30日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2010年12月27日公开开庭审理了本案。原告徐小民及其委托代理人项雅仙，被告余姚市人民政府的委托代理人谢建文、钱荣麓到庭参加诉讼。案经合议庭评议，审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。
2010年4月8日，被告余姚市人民政府对余姚市国土资源局作出余政发〔2010〕33号《余姚市人民政府关于同意收回老一中周边区块拆迁红线范围内国有土地使用权的批复》（以下简称余政发〔2010〕33号批复），主要内容如下：根据2010年度中心城区拆迁任务要求和市第十四次地产市场领导小组会议精神，经市政府研究，同意收回老一中周边区块拆迁红线范围内的51823平方米国有土地使用权，资金由市土地交易储备中心筹措，被收回土地使用权企业和个人的拆迁补偿安置工作由阳明街道办事处负责。收回后的土地使用权按规定程序办理划拨或出让手续。原告徐小民不服余政发〔2010〕33号批复，于2010年7月23日向宁波市人民政府申请行政复议。复议机关作出甬政复决字[2010]42号行政复议决定，维持了余政发〔2010〕33号批复。被告余姚市人民政府于2010年12�14日向本院提供了下列证据、依据：1.余政发〔2010〕33号《余姚市人民政府关于同意收回老一中周边区块拆迁红线范围内国有土地使用权的批复》一份，拟证明被诉行政行为的内容；2.余土资〔2010〕18号《余姚市国土资源局关于要求收回老一中周边区块拆迁红线范围内国有土地使用权的请示》一份，拟证明被告系根据余姚市国土资源局请示而作出的批复；3.余发改基〔2010〕48号《余姚市发展和改革局关于同意对老一中及周边区块实施拆迁储备的复函》、老一中周边区块拆迁红线图、余土储〔2010〕1号《余姚市土地交易储备中心关于要求收回老一中周边区块国有建设用地使用权的请示》、余姚市老一中周边区块调查汇总、余姚市规划局余规〔2007〕11号《关于要求批准<余姚市城区中部控制性详细规划>的请示》及附图、余政发〔2007〕87号《余姚市人民政府关于同意<余姚市城区中部控制性详细规划>的批复》各一份，拟证明被告根据余姚市国土资源局的上述材料进行审核；4.规范性文件依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十九条，拟证明被告的具体行政行为符合法律规定。
原告徐小民起诉称：被告收回土地使用权的行为，没有事实和法律依据。首先，涉案用地并非实施城市规划。被告在收回土地使用权的批文中没有涉及实施城市规划的问题，只是根据拆迁任务和会议精神。涉案地块控制性详细规划核准的用地性质是住宅用地和公共绿地，为实施该详细规划，就要根据近期建设项目规划，要有建设住宅和绿地的具体项目。其次，没有土地储备计划与实施方案。根据《土地储备管理办法》第七条规定，土地储�实行计划管理，相关部门编制年度土地处内计划报政府批准，报上级备案。该办法第九条规定，国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制实施方案，经政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。但本案中既无土地储备计划，也无实施方案，就不能向政府申报收回土地使用权，也不能申报审批实施拆迁储备的立项。第三，程序违法。被告既不是实施城市规划，即没有近期建设项目规划和具体的建设项目，又非实施土地储备计划，即没有年度土地储备计划和实施方案，仅仅根据拆迁任务要求和政府会议精神，收回土地使用权违反法定程序。综上，被告批准同意收回老一中周边区块土地使用权的行为，没有法律依据和事实根据，违反法定程序。诉请法院判决撤销被告作出的余政发〔2010〕33号《余姚市人民政府关于同意收回老一中周边区块拆迁红线范围内国有土地使用权的批复》。原告徐小民在庭审之前向本院提交了下列证据：1.余政发〔2010〕33号《余姚市人民政府关于同意收回老一中周边区块拆迁红线范围内国有土地使用权的批复》一份，拟证明被诉行政行为的内容；2.行政复议申请书、行政复议答复书、行政复议决定延期通知书、宁波市人民政府甬政复决字[2010]42号行政复议决定书各一份，拟证明原告不服被告作出的批准收回土地使用权的行政行为，经过了行政复议程序；3.〔2010〕函房市字192号《关于下达杭州等市2010年度城镇房屋拆迁计划的函》复印件一份，拟证明2010年度拆迁计划于2010年4月19日下达，被告于2010年4月8日根据中心城区拆迁任务要求而批准收回土地使用权，没有依据；4.听证笔录复印件第1、6页，拟证明涉案地块没有既定的建设项目和用途，被告批准收回土地使用权不合法；5.房屋拆迁许可证复印件一份，拟�明涉案地块的拆迁人是余姚市土地储备交易中心，被告作出的批复规定阳明街道办事处负责补偿安置不适当。
被告余姚市人民政府答辩称：讼争地块原系余姚市第一中学和包括原告在内的部分居民老住宅及其他一些单位用地。余姚市城区中部控制性详细规划确定涉案地块的规划用地为住宅用地和公共绿地。被告为实施城市规划进行旧城区改建，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十九条的规定，经余姚市国土资源局申请，在审核了该局提交的相关材料后，认为该申请符合上述法律的规定，遂于2010年4月8日依法作出了同意收回老一中周边区块拆迁红线范围内国有土地使用权的批复。被告认为，被告作为县一级政府有权根据土地行政部门的申请依法批准收回国有土地。余姚�国土资源局提供的材料符合收回国有土地的法律规定，故被告作出的批复并不违法，原告的诉请与事实和法律不符，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告余姚市人民政府提供的证据1、2，原告对证据的真实性不持异议，且该两组证据均符合证据的有效要件，本院予以确认。对证据3，原告对该组证据中的余姚市老一中周边区块调查汇总的真实性持有异议，对其余证据的真实性均无异议。本院认为，在余姚市老一中周边区块调查汇总表内记载了包括原告在内的产权人及其地址、用途、建筑面积等情况，原告对该份证据并未提出实质性的异议，也未提供充分的证据进行反驳，综合本案情况，本院对该份证据予以确认。被告证据3中的其余证据，均符合证据的有效要件，本院予以确认。被告提供的规范性文件依据《�华人民共和国土地管理法》和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》，分别是现行法律和地方性法规，应作为审理本案的依据。对原告徐小民提供的证据1、2，被告对证据的真实性、合法性不持异议，本院予以确认。原告提供的证据3、4、5，虽系复印件，但经本院核实，该三组证据复印件与原件一致，本院予以确认。
经审理查明，2007年8月24日，被告余姚市人民政府作出余政发〔2007〕87号《余姚市人民政府关于同意<余姚市城区中部控制性详细规划>的批复》，批准了余姚市城区中部控制性详细规划。根据该规划，余姚市老一中周边区块的规划用地为住宅用地和公共绿地。2010年3月9日，余姚市规划局制作了老一中周边区块拆迁红线图，划定拆迁范围内用地面积为51823平方米，拆77.7亩。此后，经余姚市旧城房屋拆迁有限公司调查，该区块内的拆迁户数为103户，涉及住宅84户，计建筑面积6162.91平方米，非住宅19户，计建筑面积26599.66平方米，其中老一中（余姚市第一中学）的建筑面积计17750平方米，证载国有土地使用权面积为46753.2平方米，用途是教育用地。2010年3月30日，余姚市发展和改革局对余姚市土地交易储备中心作出余发改基〔2010〕48号《余姚市发展和改革局关于同意对老一中及周边区块实施拆迁储备的复函》，同意对老一中及周边区块进行拆迁、储备，确定总用地面积77.7亩，拆迁房屋面积32762.57平方米，拆迁户数103户。拟对该地块进行征地、拆迁等前期开发工作，并作为土地储备项目。2010年4月2日，余姚市国土资源局向被告上报了余土资〔2010〕18号《余姚市国土资源局关于要求收回老一中周边区块拆迁红线范围内国有土地使用权的请示》一份，并附有余发改基〔2010〕48�文件、老一中周边区块拆迁红线图、余土储〔2010〕1号《余姚市土地交易储备中心关于要求收回老一中周边区块国有建设用地使用权的请示》等材料。被告经审核，于2010年4月8日作出余政发〔2010〕33号批复，同意收回老一中周边区块拆迁红线范围内51823平方米的国有土地使用权。原告徐小民系余姚市阳明街道山西新村45幢305室房屋的产权人，该房屋在老一中周边区块拆迁红线范围内。2010年5月24日，余姚市建设局主持召开了老一中及周边区块房屋拆迁行政许可听证会，原告参加该听证会时获悉了余政发〔2010〕33号批复。同月28日，因老一中及周边区块拆迁项目建设需要，余姚市建设局向余姚市土地交易储备中心颁发了余建拆许字（二Ｏ一Ｏ）第七号房屋拆迁许可证。原告不服余政发〔2010〕33号批复，于2010年7月23日向宁波市人民政府申请行政复议。复议机关于2010年10月18日作出甬政复决字[2010]42号行政复议决定，维持被告作出的余政发〔2010〕33号批复。
另查明，浙江省住房和城乡建设厅、浙江省发展和改革委员会于2010年4月19日联合发布了〔2010〕函房市字192号《关于下达杭州等市2010年度城镇房屋拆迁计划的函》，根据余姚市上报的2010年度城镇房屋拆迁计划，核定余姚市2010年度拆迁计划项目27个，总面积为73.1637万平方米，其中道路绿化22.675万平方米，公益项目8.6887万平方米，土地储备41.8万平方米。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项之规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。据此，被告余姚市人民政府具有收回国有土地使用权的�政职权。本案中，被告于2007年批准了余姚市城区中部控制性详细规划，根据该规划，余姚市老一中及周边区块的规划用地为住宅用地和公共绿地。经庭审查明，老一中及周边区块内非住宅建筑面积较大，特别是老一中，其建筑面积为17750平方米，证载国有土地使用权面积为46753.2平方米，在该区块内建筑面积和土地使用权面积均最大，并且土地用途是教育用地，显然已不符合城市规划，需要进行改建。在余姚市发展和改革局同意实施拆迁、储备及余姚市规划局划定拆迁红线等情况下，被告经余姚市国土资源局上报，作出被诉的余政发〔2010〕33号批复，同意收回老一中周边区块拆迁红线范围内51823平方米的国有土地使用权，应当认定是为了实施城市规划进行旧城区改建而调整使用土地需要。因此，被诉行政行为证据充分、程序合法，符合《中华人民共和国土地管理法�第五十八条第一款第（二）项等规定。但需要指出的是，在被诉的余政发〔2010〕33号批复中，没有具体载明批准收回国有土地使用权应当适用的法律规范，存在瑕疵。原告在诉讼中主张，本案中没有近期建设项目规划和具体的建设项目，并非为了实施城市规划；也没有年度土地储备计划和实施方案，又非实施土地储备计划。被诉行政行为无事实和法律依据，程序违法。本院认为，为实施城市规划对老一中及周边区块进行改建，需要拆迁该区块范围内的房屋及附属物，拆迁是具体建设项目的前期开发行为。而被诉的批准收回土地使用权行为是拆迁许可的前置性行政行为，是在拆迁实施之前作出的，法律并未规定在收回土地使用权的行政程序中，为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，必须有近期建设项目规划和具体建设项目。关于原告主张的实施土地储备计划问题，被告虽在本案中未提供土地储备计划和实施方案等相应证据，但已提供了余姚市发展和改革局的拆迁、土地储备立项文件，并且原告提供的〔2010〕函房市字192号《关于下达杭州等市2010年度城镇房屋拆迁计划的函》，其中也涉及到土地储备计划。可见，被告未提供土地储备计划等相关证据，并不能说明本案中没有实施土地储备计划。况且，原告主张实施土地储备计划是被告批准收回土地使用权的前提条件，依据不足。综上，原告的上述主张，理由并不成立。故对原告要求撤销余政发〔2010〕33号批复的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告徐小民要求撤销被告余姚市人民政府于2010年4月8日作出的余政发〔2010〕33号《余姚市人民政府关于同意收回老一中周边区块拆迁红线范围内国有土地使用权的批复》的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告徐小民负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为81×××01，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 陈 银 建
代理审判员 景 赞 宇
人民陪审员 童 松 迪
二〇一一年二月二十三日
书 记 员 岑瑜（代）