广西壮族自治区田林县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂1029行初10号
原告刘建军，男，汉族，1968年7月9日出生，住湖南省祁东县。
委托代理人何正新、凌广权，广西中名律师事务所律师。
被告田林县国土资源局。
法定代表人黄荣登，局长。
委托代理人吴西平，田林县国土资源局执法监察大队大队长。
委托代理人黄适宁，广西万科律师事务所律师。
第三人田林县八渡瑶族乡八桃村八利屯。
法定代理人黄某，组长。
第三人杨日照，男，壮族，1969年12月30日出生，住广西田林县。
原告刘建军不服被告田林县国土资源局国土资源行政处罚一案，向本院提起诉讼。本院于2016年7月11日受理后，于2016年7月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月22日公开开庭审理了本案。原告刘建军及其委托代理人何正新、凌广权，被告田林县国土资源局的委托代理人吴西平、黄适宁，第三人田林县八渡瑶族乡八桃村八利屯组长黄某，第三人杨日照到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告田林县国土资源局于2016年6月20日对原告陈登高作出田国土资罚决字（2016）第24号《行政处罚决定书》，认定原告刘建军未经依法批准，于2014年12月16日，擅自在田林县八渡瑶族乡八桃村八利屯“那达拉”（地名）占用集体土地4487.85平方米建设木材加工厂。其中，工厂设施有工厂棚、宿舍棚房各一个，面积为512.5平方米，占用土地类型为林业用地，木材晾晒场、木材堆寝场各一个，面积为3975.35平方米，占用土地类型为林业用地。对照现行田林县土地利用总体规划，建设占地均不符合用地规划。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，已构成了违法占地的事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对你决定处罚如下：1、限你15天内自行拆除在非法占用4487.85平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、对你非法占用林地512.5平方米建木材加工厂厂棚、宿舍棚房行为处以每平方米30元的罚款，罚款金额为15375元；对你非法占用林地3975.35平方米做木材晾晒场、木材堆寝场行为处以每平方米1元的罚款，罚款金额3975.35元，两项共计罚款金额人民币壹万玖仟叁佰伍拾元叁角伍分（小写19350.35元）。
被告田林县国土资源局在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、违法线索登记表及案件来源材料；2、立案呈批表；3、刘建军身份证复印件等；4、询问笔录；5、关于委派资质单位进行现场勘测的请求；6、事业单位法人证书、营业执照、测绘资质证书、测绘行政执法证；7、现场勘测笔录；8、现场勘测定界图；9、用地现状变化图；10、地类及规划证明；11、土地利用现状、总体规划局部图；12、土地使用权租赁合同；13、执法人员监察证；14、行政处罚认定、处罚依据；15、重大案件延期办理审批表；16、国土资源违法案件调查报告；17、违法案件会审记录；18、行政处罚告知书；19、要求听证申请书；20、行政处罚听证告知书；21、安排听证会主持人、记录员的请示；22、放弃听证会声明；23、违法案件处理呈批表；24、行政处罚决定书及送达图片；25、履行行政处罚决定催告书。
上述证据拟证实该行政处罚决定行为事实清楚、程序合法。
原告诉称：一、被告作出行政处罚决定认定事实不清证据不足，（一）被告认定原告违法占用土地事实不清。本案涉案土地属于八渡乡八桃村八利屯的集体土地，地名为“那达拉”原系集体荒山，后有部分村民将其中少部分开垦成田。2003年间，321省道改扩建时原修建的水利受破坏，被开垦成田的土地被弃荒，无法用于农业生产。为充分利用该废弃荒地，增加集体村民的收入，2014年原告才以租地的方式使用。在承租前，八渡乡国土所已核实该地不属于基本农田保护区。集体村民对原告有偿使用该地行为也是认可的。（二）被告认定原告占用土地数量事实不清。被告通过现场勘查和测量认定原告占用涉案土地的面积（包括占用土地建厂棚、宿舍棚房和晒场、堆寝场面积），据此作为违法占地罚款的依据。但被告对涉案土地进行勘查和测量时，原告并未在场，事后被告也未将勘查和测量结果告知原告，被告单方勘查和测量土地面积不能作为认定涉案土地数量的依据。二、被告作出行政处罚决定适用法律错误。被告作出行政处罚的依据包括：《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》。适用这些法律法规的前提必须是事实认定清楚、证据确凿充分。但由前述知，被告认定原告违法占用土地面积事实不清、证据不足。所以被告的处罚决定适用法律错误。三、被告作出行政处罚决定程序违法。我国《国土资源行政处罚办法》第32条规定“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。”根据该规定，国土资源主管部门对国土资源违法行为处理的法定期限是60日。本案中，被告对原告违法占地一案进行立案调查的时间是2016年1月4日，而作出行政处罚的时间是2016年6月20日，其处理期限已经超过了60日法定期限。因此，被告的处罚决定程序违法。综上，原告认为被告作出的田国土资罚决字（2016）24号行政处罚决定事实不清证据不足，适用法律错误，程序违法。原告为维护自身合法权益，特依我国行政诉讼法律法规的规定向法院提出前述诉请，请依法判决撤销田国土资罚决字（2016）24号行政处罚决定。
原告提交的证据有：1、身份证复印件，证明原告主体资格；2、田国土资罚决字（2016）24号《行政处罚决定书》，证明被告于2016年6月20日对原告作出行政处罚决定。
被告辩称：一、田国土资罚决字（2016）24号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。被告作出该行政处罚决定所依据的基本事实是：2014年12月16日，原告未经依法批准，擅自在田林县八渡瑶族乡八桃村八利屯“那达拉”（地名）占用土地类型为水田、林地的集体所有土地4487.85平方米建木材加工厂，且原告的建设占地不符合田林县土地利用总体规划。认定上述违法事实，有经依法调查取得的当事人及证人询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测界定图、违法用地现场照片、土地利用现状局部图及证明、土地承租合同等一系列证据材料予以充分证明，事实清楚。原告称，其所占用的土地“已经无法用于农业生产”，“八渡乡国土所已核实该地不属于基本农田保护区”，这一说法与事实不符。经资质单位现场提取坐标，套入全国第二次土地调查结果，原告所占用的土地为农用地，地类包括水田、林业用地。原告称其是“为充分利用该废弃荒地，增加集体村民的收入”而租用土地，集体村民对其有偿用地予以认可等，这些都不能影响对原告违法占用土地行为事实的认定，因为根据法律规定，占地建设必须依法办理用地审批手续。原告对被告认定的违法占地面积提出的异议是不能成立的。被告所认定的违法占地面积，有资质单位测算结果为据，且原告已在现场勘测笔录、现场勘测界定图上签名认可。二、田国土资罚决字（2016）24号行政处罚决定适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条等的规定，国家禁止任何单位和个人非法占用土地，因建设需要使用土地必须申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在事实清楚证据确凿的基础上，被告对原告未经依法批准占用集体农用地建木材加工厂的行为性质进行的定性，有明确的法律法规依据，适用法律法规是正确的。对于原告未经批准占地建设的违法行为，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设备，恢复土地原状并处以罚款的处罚，是正确的。三、田国土资罚决字（2016）24号行政处罚决定程序合法。被告作出的行政处罚决定，整个过程、各个环节都严格遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》规定、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国土资源行政处罚办法》等法律法规及规章的规定，程序合法。被告作出的行政处罚决定超过60日，这是由于案情特别复杂导致的，在案件查处过程中，存在着与其他案件相互交错、案中有案、涉及人员众多且其中大部分外出务工、涉案人员不配合调查等客观因素，造成取证困难，查处工作进展缓慢。但被告已经依法办理延期办结手续。因此被告延期作出处罚决定并没有违反《国土资源行政处罚办法》第32条的规定，原告提出被告的处罚决定程序违法的主张不能成立。综上，被告作出的行政行为证据确凿，事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人田林县八渡瑶族乡八桃村八利屯述称，本村民小组经过集体讨论后将荒山出租给他人办乡镇企业，符合法律法规的规定，被告对原告作出的行政处罚认定事实不清，适用法律错误，理应撤销。
第三人田林县八渡瑶族乡八桃村八利屯未提交证据。
第三人杨日照述称，被告对原告作出的行政处罚决定行为认定占用地为林用地、水田的事实错误。2014年响应县人民政府的号召，经过实地考查，我认为八桃村八利屯的“那达拉”（地名）已经被废弃多年，符合办厂。后经村民小组集体讨论决定同意将该地出租给我使用，同年9月我与八桃村八利屯村民黄美英等27位农户签订租地合同。为了明确能否建厂，我要求被告的下属八渡乡国土所前往实地核实，国土所经核实后认为该地不属于基本农田保护区并出具了书面证明。据此，被告对原告作出处罚认定的事实错误。另外，被告对原告作出处罚适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定，我经八利村民小组同意后，是可以租农民集体所有的土地来兴办乡镇企业的。总之，被告对原告作出行政处罚认定事实不清，适用法律错误，理应撤销。
第三人杨日照向本院提交以下证据：1、八桃村民委、村民小组的证明，证实涉案地块建厂前系荒山，并经村民小组集体讨论同意出租涉案地块用于建厂的事实；2、八渡乡国土资源所证明，证实涉案地块“那达拉”不属于基本农田保护区的事实；3、田办发（2014）74号文，证实租用四荒地进行建设符合政策规定；4、照片，证实建厂之前涉案地块的实况；
经庭审质证，原告、第三人对被告提交的7、8、9、10、11号证据的真实性无异议，合法性有异议，认为被告到现场勘测时原告不在现场，也不得在现场笔录签字认可；且由被告单位的工作人员自己勘测，其结果是不合法的。对证据15有异议，因为本案不属于重大案件，应在60日内结案，其处理期限不应延期。本院认为被告到现场勘测时原告虽不在现场签字，但有其他工友签字认可，至于原告质疑的现场勘测结果的合法性问题，虽然田林县土地管理技术服务站在被告单位内上班，但该站具有独立的《营业执照》、《测绘资质证书》等，其勘测得出的结果的合法性毋庸置疑的；另外因该案涉及到系列案件属于案情特别复杂，有延期办理的理由，故上述证据本院予以确认。原告对被告提交的其他证据无异议，本院予以确认。
被告、第三人对原告提交的证据均无异议，本院予以确认。
被告对第三人提交的证据1、2、4形式无异议，对证明内容的真实性有异议，认为经资质单位现场提取坐标，套入全国第二次土地调查结果，原告所占用的土地为农用地，地类包括水田、林业用地；对证据三的真实性无异议，但田办发（2014）74号文，鼓励租用四荒地促进全县木材加工企业发展，同时也要求根据法律法规的规定，原告把涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续，原告未办理任何用地审批手续就建厂，属于违法占地。被告的异议成立，第三人提供的证据，本院不予采信。
经审理查明，本案涉案地块位于田林县八渡瑶族乡八桃村八利屯“那达拉”（地名），地类包括水田、农业用地，土地所有权归属八利屯农民集体，由该屯的黄美英等27户村民承包。2014年9月由第三人杨日照与第三人田林县八渡瑶族乡八桃村八利屯村民黄美英等27农户签订《荒地租赁协议书》，2014年10月杨日照将地块平整。原告刘建军未经批准于2014年12月16日在平整后的集体土地4487.85平方米建设木材加工厂。其中，工厂设施有工厂棚、宿舍棚房各一个，面积为512.5平方米，占用土地类型为林业用地，木材晾晒场、木材堆寝场各一个，面积为3975.35平方米，占用土地类型为林业用地。对照现行田林县土地利用总体规划，建设占地均不符合用地规划。因此，被告于2016年1月4日立案，经过询问、调查、现场勘测、行政处罚告知、组织听证等程序，于2016年6月20日向原告作出了田国土资罚决字（2016）24号《行政处罚决定书》，并依法送达给原告。原告未申请行政复议，直接向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的田国土资罚决字（2016）24号《行政处罚决定书》的行政行为。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案中，涉案土地性质为集体经济组织农民集体所有的土地，原告在该集体土地上建设木材加工厂的行为，并非法律规定的兴办乡镇企业或村民建设住宅行为，也非公共设施或公益事业建设行为。即便是乡镇企业，在使用该集体土地进行建设时，也应经依法批准后才能使用，故原告的行为构成未经批准非法占用土地的行为，被告作出的行政处罚事实清楚。被告的行政行为先后经过立案、询问、调查、现场勘测、延期办案、行政处罚告知、组织听证、作出行政处罚等程序，且田国土资罚决字（2016）24号《行政处罚决定书》依法送达当事人，故被诉行政处罚行为程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。本案中，原告未经批准在集体土地上进行木材加工厂建设，且不符合总体规划。故被告限期原告自行拆除在非法占用4487.85平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对非法占用林地512.5平方米建木材加工厂厂棚、宿舍棚房行为处以每平方米30元的罚款，罚款金额为15375元；对非法占用林地3975.35平方米做木材晾晒场、木材堆寝场行为处以每平方米1元的罚款，罚款金额为3975.35元，两项共计罚款金额人民币壹万玖仟叁佰伍拾元叁角伍分（小写19350.35元）。该行政处罚适当。故被诉行政处罚行为事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，处罚合理适当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告刘建军的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘建军负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或直接向百色市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费。（收款单位：待结算财政款项－－法院诉讼费专户；账号：60×××97，开户行：中国农业银行百色分行营业部）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黎光荣
审 判 员 李秀英
人民陪审员 何明德
二〇一六年十二月十六日
书 记 员 潘春梅