河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终787号
上诉人（原审原告）仝山林，男，汉族，1962年10月14日生，住河南省滑县。
委托代理人赵明普，河南师诚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）滑县人民政府。
法定代表人陈忠，该县县长。
委托代理人王鹏，滑县国土资源局工作人员。
委托代理人朱瑞兵，河南奥博律师事务所律师。
第三人滑县城关镇张庄村民委员会。
负责人赵彦坡，村委会主任。
上诉人仝山林与滑县人民政府、滑县城关镇张庄村民委员会留地安置批复一案，不服安阳市中级人民法院（2015）安中行初字第215号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人仝山林及委托代理人赵明普，被上诉人滑县人民政府的委托代理人王鹏、朱瑞兵，第三人滑县城关镇张庄村民委员会（以下简称张庄村委会）负责人赵彦坡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2013年12月31日，滑县人民政府向张庄村委会作出《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土（2013）21号），批复同意将文明大道东侧20256.55平方米建设用地作为张庄社区建设项目用地，具体用途依照《滑县城乡规划管理局规划意见》执行。
原审查明：仝山林系滑县城关镇张庄村第二组村民，承包该村组耕地。滑县人民政府于2003年依据《河南省人民政府关于滑县2002年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土（2002）248号），转用并征用城关镇张庄村集体耕地7.8781公顷，征用城关镇张庄村集体交通用地0.0682公顷。2003年8月21日，滑县国土资源局与张庄村村委会签订了《征用补偿协议书》，该《协议书》载明：征用土地位置在县城规划区内，文明大道两侧，共三宗，面积118.11亩，征用地补偿标准实行综合包干补偿每亩4.8万元，除留地面积剩余77.94亩，自征地批准文件下发之日起，批准征用范围内的土地所有权归国家。2005年4月18日，滑县国土资源局（甲方）与张庄村委会（乙方）签订了《留地安置协议书》，该《协议书》载明：甲方按照县城规划，为落实2001年度和2002年度第一批次城市建设项目用地，按照省政府批准文件，共征用乙方135亩土地，为照顾乙方的生产生活，解决征地后人多地少等问题，经双方协商，现就留地安置等问题达成如下协议：一、留地位置在甲方批准征地的范围内，南邻交通局院北墙，西邻文明大道，北邻国土资源局批准征用土地，东邻张庄村耕地。二、留地分配面积办法：留地面积南北长200米，东西宽100米，面积30亩（含文明大道一边拓宽11米）。分配办法：该村两个村民小组，南北各100米，北100米为第一村民小组所有，南100米为第二村民小组所有，由张庄村委会、城关镇政府、国土资源局共同测量为准。三、乙方应承担留地报批有关费税捌拾捌万元（880000元），据实结算。四、本协议一式三份，甲、乙双方各一份，本协议自签字盖章之日起生效。双方均在协议书签字盖章。涉及被征地村民领取了土地补偿款。2012年12月13日，滑县供销社金农农资批发中心与张庄村委会签订《联合开发协议》，该中心同意将政府留给张庄村二组的安置地块的其中位于北头的土地（约10亩）联合开发，其中载明该地块必须保证张庄村二组受益为每亩肆拾万元整。2013年4月17日，滑县城乡规划管理局作出《关于城关镇张庄村预留安置地块的规划意见》，该《意见》载明：城关镇张庄村预留安置地地块位于文明大道东侧、交通局北侧、中建怡园南侧，总占地面积29522.17平方米，其中商业用地面积6827.58平方米，居住用地面积13694.59平方米，并附有具体规划控制指标。2013年11月19日，滑县城关镇人民政府给滑县国土资源局发函，请求尽快办理安置用地手续。2013年11月26日，滑县城关镇人民政府又作出《关于城关镇张庄村农民安置用地实际情况说明》，内容为：“……现在根据《滑县城乡规划管理局关于城关镇张庄村预留安置地地块的规划意见》和城关镇人民政府与张庄村委会共同指界进行实地测量，留地安置实际面积为20256.55平方米，望国土局尽快予以办理留地安置手续”。张庄村委会拟对该地作为张庄社区建设项目并向滑县发展和改革委员会提出申请。2013年12月17日，滑县发展和改革委员会对张庄村委会作出《关于滑县城关镇张庄社区建设项目立项的批复》，同意张庄社区建设项目立项申请。2013年12月31日，滑县人民政府向张庄村委会作出《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土（2013）21号），批复同意将文明大道东侧20256.55平方米建设用地作为张庄社区建设项目用地。2014年7月，滑县人民政府为张庄村委会颁发了滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》，将上述20256.55平方米土地所有权者和土地使用权者均登记为张庄村委会。2014年9月18日，滑县城乡规划建设管理局为张庄村委会颁发了建字第201400012号《建设工程规划许可证》，该证载明：建设项目名称为城关镇张庄社区，建设位置为文明路东侧，总建筑面积17085.32平方米，6层，其中住宅6128.37平方米，商业面积10956.95平方米。目前，该地建筑物主体工程已完工。仝山林诉称该地块中有其0.6亩原承包地属于留置给张庄村第二组所有土地，用于安置仝山林全家生产生活，滑县人民政府所作批复侵犯了其土地承包经营权。
原审认为：（一）关于仝山林起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案中，滑县人民政府于2013年12月31日做出了《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》，且未能提供证据证明其在作出该行政行为时告知了仝山林及其享有的诉权或者起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，仝山林于2015年9月10日向法院起诉未超过2年的起诉期限，滑县人民政府、张庄村委会主张仝山林超过法定起诉期限的理由不能成立。（二）关于仝山林诉该批复是否应当先行行政复议的问题。由于该批复不属于是行政机关对土地等自然资源所有权或者使用权证的确认行为，因此，该批复行为不属于复议前置的情形。（三）关于被诉批复是否可诉的问题。滑县人民政府于2013年12月31日作出《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》是向张庄村委会作出，属于行政行为，该行为虽是张庄村委会申请建设张庄社区项目涉及的行政程序中的阶段性行为，但同时又具有相对独立性，具有可诉性。（四）关于被诉批复行为是否侵犯仝山林诉称的土地承包经营权的问题。本案中，仝山林虽主张滑县人民政府于2013年12月31日向张庄村委会作出《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》中有其部分承包土地，并提交有仝山林家庭《滑县农村土地承包合同书》和《土地承包经营权证书》，但各方当事人提交的《留地安置协议书》及张庄村委会提交的安阳市国土资源局向滑县人民政府发出的《关于滑县2002年度第一批城市建设用地批复的通知》等证据材料能够证明，本案被诉批复中的土地，在2013年12月31日作出前，已经过河南省人民政府批准转用并征用为建设用地，其中包括了仝山林部分承包土地。虽然该地在被征用后，2005年4月18日，滑县国土资源局与张庄村委会签订《留地安置协议书》，就留地安置等问题达成了协议，确定留地位置在批准转用并征用地的范围内，但由于留地后权利人是集体，至于该地如何安置使用，应当由集体决定。且滑县人民政府作出的被诉批复是根据张庄村委会申请、《滑县城乡规划管理局关于城关镇张庄村预留安置地块的规划意见》、《滑县发展和改革委员会关于滑县城关镇张庄社区建设项目立项的批复》等材料作出的城关镇张庄社区项目建设，并未改变河南省人民政府批准转用土地为建设用地的性质，且该批复是对具体建设项目的批复。在此情况下，仝山林仍主张其对诉称的土地享有承包经营权，认为被诉批复行为侵犯其土地承包经营权的理由不能成立，其要求判决撤销滑县人民政府于2013年12月31日向张庄村委会作出《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》的诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告仝山林的诉讼请求。
仝山林不服一审判决，向本院提出上诉称：（一）包括仝山林0.6亩承包地在内的30亩留地，并不包含在河南省人民政府《关于滑县2002年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土（2002）248号）批复同意征收的范围之内之内，该宗土地从未被征收过。滑县国土资源局与张庄村委会签订的《留地安置协议书》约定从征地补偿款中扣除88万元作为留地报批费用说明，在2005年该30亩留地仍为耕地，88万元是用来办理农用地转用审批手续，之后被县政府批准为集体建设用地。（二）2014年7月，滑县人民政府向张庄村委会颁发《集体土地使用证》显示为初始登记，该土地权属性质为集体所有，所有权和使用权均归张庄村委会，充分证明该土地没有被征收过。滑县人民政府所作的批复，严重侵犯了仝山林的合法权益。
滑县人民政府辩称：（一）2003年2月25日，滑县人民政府根据《河南省人民政府关于滑县2002年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土（2002）248号），专用兵征收张庄村耕地7.8781公顷，征用张庄村集体交通用地0.0682公顷。仝山林承包地0.6亩耕地就在征收范围之内。《留地安置协议书》中约定的88万元系30亩留地的报批费用，按照每亩2.942万元计算，从征地补偿款中扣除88.26万元。（二）因留地是为了照顾张庄村民的生产生活，解决人多地少的问题，滑县国土资源局将该留地给张庄村集体所有使用，故滑县国土资源局为张庄村委会办理《集体土地使用证》行为合法。
原审第三人张庄村委会答辩称：涉案土地已经河南省人民政府批准征收为国有土地，有省政府批复及其他征地资料为证。仝山林认为涉案土地未被征收，没有提供证据证明。请求二审法院维持原审判决。
二审庭审中，仝山林提交一组证据，分别是2015年10月15日，滑县城关镇人民政府发给仝山林的《滑县2015年农业支持保护（耕地地力保护）补贴兑现通知书》和张庄村委会出具的《滑县2015年耕地地力保护补贴清册》，以证明仝山林在2015年还对涉案土地拥有承包经营权。滑县人民政府、张庄村委会对该二份证据质证意见是：该组证据显示补贴面积为2亩，不能证明与涉案的0.6亩土地是同一块土地。
本院对仝山林提交的该组证据确认如下：该二份证据分别由滑县城关镇人民政府和张庄村委会出具，为仝山林农业补贴发放的证明，与仝山林是否对涉案土地享有承包经营权缺乏关联性，不能以此证明仝山林对涉案土地享有承包经营权，本院不予采信。
二审认定的事实与原审相同。
本院认为：滑县人民政府根据《河南省人民政府关于滑县2002年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土（2002）248号），转用并征收张庄村耕地7.8781公顷，征用张庄村集体交通用地0.0682公顷。被征土地共计3宗，位于文明大道东西两侧，涉案土地位于文明大道东侧，包含在河南省人民政府批准征收的土地范围之内。2005年4月18日，滑县国土资源局与张庄村委会签订《留地安置协议书》，明确将2001年度、2002年度征收张庄村135亩土地中划定留地30亩，涉案土地作为留地的一部分为张庄村二组使用。在此情况下，仝山林对涉案土地已无承包经营权。2013年12月31日，滑县人民政府作出的《关于城关镇张庄村留置安置用地的批复》是对国有建设用地具体建设项目的批复，仝山林认为该批复侵犯其土地承包经营权的理由不能成立，要求撤销滑县人民政府作出的《关于城关镇张庄村留置安置用地的批复》的诉讼请求，本院不予支持。关于滑县人民政府为张庄村委会办理留地《集体土地使用权证》的问题，不能证明涉案土地没有被征收，该颁证行为不属于本案的审查对象，本院不予处理。一审判决驳回仝山林诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人仝山林承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 波
代理审判员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 白亚净