广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）阳中法行终字第67号
上诉人（原审原告）：陈建龙，男，1958年6月25日出生，汉族，住广东省阳东县。
委托代理人：谭永雄，广东宏晖律师事务所律师。
委托代理人：谭建华，广东宏晖律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：阳东县人民政府。住所地：广东省阳东县东城镇德政路*号。
法定代表人：雷双富，该县县长。
委托代理人：马志飞，阳东县土地资源局科员。
委托代理人：黄成献，广东三民律师事务所律师。
原审第三人：阳东县科学技术局。住所地：广东省阳东工业园裕东一路**号。
法定代表人：莫参，该局代局长。
委托代理人：马威，阳东县人民政府法制局科员。
上诉人陈建龙诉上诉人阳东县人民政府（以下简称阳东县政府）、原审第三人阳东县科学技术局（以下简称阳东县科技局）土地行政登记纠纷一案，上诉人陈建龙、阳东县政府均不服阳东县人民法院（2014）阳东法行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：本案案由为土地行政登记纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”的规定，阳东县政府具有颁发国有土地使用权证的行政职权。
原审法院认为，阳东县政府在受理阳东县科技局的土地使用权变更登记时，没有履行严格的审慎审查义务，在阳东县科技局没有持有原国有土地使用证书的情况下颁发了东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》，违反《土地登记办法》第三十九条有关：“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。……”的规定，因此，阳东县政府为阳东县科技局颁发东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。但是，阳东县科技局通过转让的方式取得该土地使用权后，经过建设部门的批准，已经建成了阳东县五金刀具技术创新中心大楼。由于该大楼属于国有资产，虽然阳东县政府为阳东县科技局颁发东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益造成重大损失。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条有关：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，……”。因此应确认阳东县政府于2012年4月24日为阳东县科技局颁发的东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决：确认阳东县人民政府于2012年4月24日为阳东县科学技术局颁发的东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。本案受理费50元，由阳东县人民政府负担。
上诉人陈建龙不服原审判决，向本院提出上诉请求：1、请二审法院增加判决撤销阳东县政府于2012年4月24日颁发给阳东县科技局的东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用权证》或增加判决阳东县政府、阳东县科技局共同赔偿陈建龙的经济损失（具体损失应以现评估价值为准）。2、一、二审案件诉讼费用由阳东县政府、阳东县科技局承担。主要事实与理由：（一）阳东县城市建设开发总公司有权（以下简称：阳东城建总公司）出售本案讼争的土地，而阳东县韶辉房地产有限公司（以下简称韶辉房地产公司）及阳东县东城建设指挥部（以下简称东城建设指挥部）均无权出售该土地，所以阳东县政府将阳东县科技局没有合法来源的土地颁发国有土地使用证的具体行政行为是违法的，理应予以撤销。首先、包括本案讼争的土地在内的土地由阳东城建总公司开发，根据政府协调，本案讼争的土地交由东城建设指挥部对外出售，由阳东城建总公司出具四至图及开具发票。后来阳东城建总公司需200万元资金，向阳东县政府申请划转土地给阳东城建总公司出售土地。2003年6月13日，经时任县长陈世庆及副县长冯福创的批示将包括本案讼争的土地在内的21373.088平方米的土地交还阳东城建总公司出售。阳东城建总公司于2003年8月13日将其中的11886.4平方米转让给陈建龙，陈建龙已付清全部购地款。陈建龙向阳东城建总公司购得的11886.4平方米土地（分两块），其中的4862.56平方米土地已办理好《建设用地规划许可证》、《建设用地许可证》、《国有土地使用证》（国土证发证登记面积为4740.2平方米）；另一块面积为7023.85平方米土地在编号：2004－030号《建设用地规划许可证》中也体现该7023.85平方米土地已规划为陈建龙的建设用地，但尚未办理国有土地使用证。由此可证实阳东县政府在给陈建龙办理4740.2平方米土地的国有土地使用证时是完全清楚本案讼争的土地是陈建龙合法取得的土地。其次，阳东城建总公司已将本案讼争的土地出售给陈建龙之后，韶辉房地产公司无权再将该土地出售给阳东县科技局。韶辉房地产公司于2004年8月3日又将陈建龙已取得本案讼争的土地转让给阳东县科技局；该转让行为理应是无效的，但阳东县政府于2012年4月24日颁发东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》给阳东县科技局也是违法的，理应予以撤销。另外，韶辉房地产公司于2003年5月29日成立，其前身不是东城建设指挥部，两者不存在任何法律关系。再次，从颁发国有土地使用证的程序角度看，阳东县政府颁发国有土地使用证给阳东县科技局的程序严重违法，也应予以撤销该国有土地使用证。陈建龙于2009年8月30日向阳东县科技局发出《停止侵权建房通知书》，要求阳东县科技局立即停止建房行为。陈建龙也多次向阳东县国土资源局、建设局等部门反映，要求相关部门立即制止阳东县科技局的违法建房行为。根据《土地登记办法》第十八条第（一）项：“土地权属有争议的，不予登记”，所以阳东县政府颁发国有土地使用证的具体行政行为违法，应予以撤销。阳东县政府为阳东县科技局办理国有土地使用证时，未经四至周边产权的签名确认，隐瞒事实，进行虚假公告，阳东县人民政府在发证时也没有注明发证土地的四至，严重违反发证的程序，也理应予以撤销。二、一审法院应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，作出判决撤销阳东县政府颁发的东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用权证》；而不应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条，作出判决确认阳东县政府颁发东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用权证》的具体行政行为违法的判决。首先，阳东县政府颁发东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》给阳东县科技局的行为违反法定程序，也是政府滥用职权的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定应作出撤销该国有土地使用证的判决。其次，陈建龙只是请求撤销东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》，没有请求收回该土地，也没有要求恢复土地现状，根本不会给国家利益或者公共利益造成任何的损失，更谈不上重大损失。一审法院适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定，适用法律错误。三、即使一审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条作出判决确认该具体行政行为违法的，而不判决撤销该具体行政行为的，也应依职权判决两被上诉人共同赔偿陈建龙的损失。
阳东县政府答辩称：阳东县政府发给阳东县科技局的国有土地使用证是合法的。因东鹏集团与陈建龙有买卖关系，一审法院应该追加东鹏集团为本案当事人。
上诉人阳东县政府不服原审判决，向本院提出上诉，请求：1、请求撤销原审判决；2、请求驳回陈建龙原审诉讼请求。主要事实与理由：一、原审判决认定事实错误。阳东县政府于2000年5月8日的《县城工业园回收相关土地协调办公会议纪要》收回该土地的使用权并于2004年6月1日《阳东县民科技建设用地协调会议纪要》将该土地使用权的100元／㎡出让给阳东县科技局，阳东县科技局于2007年3月30日缴交了土地出让金，阳东县国土资源局于2004年9月14日对该用地登记到阳东县科技局名下（东国许更字（2004）735号）。2012年4月24日换发国土证，证号为东府国用（2012）第13101XX号，这土地登记行为属于土地使用权确权登记，不是土地转让行为。二、原审判决引用的《土地登记办法》是2008年2月1日起施行的，而该土地的登记行为是2004年9月14日已进行，故引用的法律法规不正确。
陈建龙答辩称：1、阳东县政府上诉的请求无理，应驳回阳东县政府的上诉请求，应支持陈建龙的上诉请求。2、阳东县政府明知土地是陈建龙合法取得的，却故意违法将土地登记给阳东县科技局。3、韶辉房地产公司无权出售该土地。4、阳东县政府建设用地纪要与本案不存在关联性和法律效力性。综上所述，阳东县政府故意违法将陈建龙取得的土地登记给了阳东县科技局，阳东县政府的上诉无理，请二审法院予以驳回。
阳东县科技局述称：根据县科技发展工作的部署，韶辉房地产公司将其开发的位于裕东一路东边3054.98㎡的本案讼争土地使用权转让给阳东县科技局建设阳东县五金刀具技术创新中心（以下简称县五金刀具技术中心）。阳东县科技局于2004年8月3日向韶辉房地产公司缴纳了该地开发转让费用和相关基础设施费用后，向有关职能部门办理建设规划和使用权手续，于2004年8月18日取得《建设用地规划许可证》，于2004年9月14日取得《建设用地许可证》，于2004年12月1日取得《建设工程规划许可证》后，于2005年动工建设县五金刀具技术中心。阳东县科技局于2012年建成县五金刀具技术中心后，向阳东县国土资源局申请登记，按要求提交相关材料、依法交纳有关税费和办理有关手续，阳东县国土资源局依法依程序进行土地使用权登记，并进行了土地使用权登记公示后，于2012年4月24日向阳东县科技局颁发《国有土地使用证》［东府国用（2012）第13101XX号］，合法有效。阳东县科技局作为本案的善意取得第三人合法取得该土地使用权，且作为行政机关单位，阳东县科技局使用该土地建设的县五金刀具技术中心是国有财产，若撤销该证将造成国有财产的重大损失。阳东县科技局合法取得讼争土地使用权，请求法院维护阳东县科技局的合法权益和国有财产权益，驳回陈建龙的诉讼请求。
经审理查明：2004年8月3日，韶辉房地产公司将坐落在阳东县城工业园裕东一路面积为3054.98㎡的国有土地使用权转让给阳东县科技局，土地价款为122199.20元。同日，阳东县科技局向韶辉房地产公司缴纳市政建设费和水网费共183298.80元。2004年8月18日，阳东县建设局向阳东县科技局核发了编号为2004—101的《建设用地规划许可证》，该证《用地丈量鉴定四至平面图》载明：“面积：3054.98㎡，购买单位或个人：阳东县科技局，售地单位：阳东县东城建设指挥部（以下简称东城建设指挥部），2004年7月22日”。同日，阳东县科技局委托阳东县地产交易中心代办该土地国有土地使用权变更事宜。并向阳东县国土资源局申请土地使用权变更登记。2004年8月19日，韶辉房地产公司在该《土地使用权变更登记呈批表》中土地使用权原属单位意见栏加具了“该地是韶辉房地产公司征用平整后让给阳东县科技局的面积为3054.98㎡，请办理有关手续”的意见。2004年9月1日，阳东县东国评估有限公司评估该土地的价格为366598元。2004年9月9日，阳东县国土资源局批准办理变更手续。2004年9月14日，阳东县国土资源局作出东国许证更字（2004）735号《建设用地许可证》。2004年9月27日，阳东县财政局批准免征阳东县科技局的契税10998元。2004年12月1日，阳东县建设局作出《建设工程规划许可证》，准予阳东县科技局在阳东县城工业园建设县五金刀具技术中心，建设规模为框架六层，6040㎡。2005年，阳东县科技局动工建设县五金刀具技术中心，并于2012年建成。2012年3月5日，阳东县城乡规划设计室对县五金刀具技术中心用地进行规划，并出具规划图一份。该规划图的界址点坐标表与东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》的界址点坐标表一致。2012年4月9日，阳东县国土资源局作出《阳东县人民政府关于土地登记审核结果公告》，该公告载明：“单位阳东县科技局，土地座落阳东县城工业园小区，土地权属性质：国有土地使用权，土地用途：公建用地，土地面积：2972.50㎡”。2012年4月12日，阳东县政府对该地进行地籍调查，《地籍调查表》载明：“土地权属性质：国有土地使用权，权利人：阳东县科技局，实际使用面积：2972.50㎡，使用土地类型：出让”。2012年4月11日至2012年4月21日，阳东县政府在阳东县科技局办公楼对该土地审核结果进行了公告，公告期间没有单位和个人提出异议。2012年4月24日，阳东县政府向阳东县科技局颁发东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》，该证载明：“土地使用权人阳东县科技局，座落阳东县城工业园小区，地类（用途）：公建用地，使用权类型：出让，终止日期：2057年5月30日，使用权面积：2972.50㎡”。该证附件《宗地图》显示的绘图日期为2012年4月9日。
另查明，2000年5月8日，阳东县政府召开县城工业园回收相关土地协调办公会议，决定县城工业园将县东鹏集团等五个县直单位和7个施工队在原县城第四、五工业小区中拥有的约33.3万平方米土地回收。2000年11月27日，阳东城建总公司与阳东县城工业园开发建设领导协调小组签订《协议书》，约定由阳东县城工业园开发建设领导协调小组回收阳东城建总公司开发的位于县城工业第四、五区总面积约128400平方米，并由阳东城建总公司代阳东县城工业园开发建设领导协调小组出具正式发票给购地客户。2003年6月12日，阳东城建总公司向阳东县政府提出《关于请求支付回收工业园地款的请示》，该请示的主要内容是：“为响应县政府“兴工富县”的号召，其公司开发裕东一路两侧范围的工业用地，由于政府回收其公司开发用地后，尚有1600多万元尚未兑现，致其公司无法偿还债务，请求县政府解决200万元资金或在工业园未售地中，按100元／㎡折价200万元返还给其公司，以偿还私人借款”，阳东县政府的主要领导在该请示中作出批示：“同意东鹏开发公司请示意见在工业园内未售的工业用地中解决，请县城指挥部给予安排解决”。
2003年8月13日，陈建龙与阳东城建总公司签订《土地转让协议》，阳东城建总公司将位于阳东工业园工业五区约1万平方米工业用地以190元／㎡的价格转让给陈建龙。阳东城建总公司分别在2003年10月14日、同年11月18日收到陈建龙购地款955243.60元、411944元和231028.56元；代收到市政建设款365240.20元、157508元和95345.12元；代水厂收水网款14047.70元、6058元和3667.12元。2003年11月18日，阳东城建总公司对该地作出《用地丈量鉴定平面图》，该图显示陈建龙购买用地有两块，其中一地块面积为7023.85㎡，另一地块面积为4862.56㎡。2004年4月13日，阳东县建设局颁发编号2004-030号《建设用地规划许可证》给陈建龙，该建设用地规划许可用地面积4862.56㎡，在该建设用地规划许可证的用地丈量鉴定四至平面图上标有面积7023.85㎡地块为陈建龙用地。2004年5月14日，阳东县国土资源局作出东国许证更字（2004）390号《建设用地许可证》，该证载明：单位陈建龙，用地地点阳东县工业五区裕东一路边地，用地面积4862.56㎡，土地类别为建设用地，用途为工业，四至界限：东至开发公司预留地自碑，南至东鹏机械公司预制场地自碑，西至陈建龙用地自碑，北至（24.00）米永兴一路自碑。阳东城建总公司转让给陈建龙7023.85㎡地块未有领取国有土地使用证。2012年4月24日，阳东县政府向阳东县科技局颁发东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》，登记土地面积2972.50㎡的土地在阳东城建总公司转让给陈建龙7023.85㎡地块范围内。
还查明：2009年8月30日，陈建龙向阳东县科技局发出《要求立即制止阳东县科技局侵占土地及违法强行建楼的行为》的通知，并向阳东县政府提出涉案土地权属主张，要求妥善处理纠纷。2010年6月30日，阳东县政府对于涉案土地纠纷，召集阳东县国土资源局等部门进行处理。2014年2月7日，陈建龙向原审法院提起民事诉讼，请求韶辉房地产公司、阳东县科技局赔偿其经济损失，原审法院受理后尚未作出判决。
2014年6月23日，陈建龙向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销阳东县政府于2012年4月24日颁发给阳东县科技局的东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》。
本院认为：本案是土地行政登记纠纷，争议的焦点是阳东县政府颁发东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》的具体行政行为是否合法。国土资源部《土地登记办法》自2008年2月1日起施行，而阳东县政府是于2012年4月24日向阳东县科技局颁发东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》，因此，阳东县科技局申请土地行政登记，依法应当适用《土地登记办法》的规定。阳东县政府上诉主张该土地登记是在2004年9月14日起已进行，不应适用《土地登记办法》的规定理据不成立，本院不予采纳。《中华人民共和国土地管理办法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……。”《土地登记办法》第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……。”本案中，阳东县科技局向阳东县政府申请土地行政登记的涉案土地与陈建龙存在土地权属争议，阳东县政府依法应不予登记，阳东县政府向阳东县科技局颁发东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》的程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项：“具体行政行为有下列情形的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……3、违反法定程序的；……。”的规定，陈建龙上诉主张撤销阳东县政府核发涉案《国有土地使用证》依法应予支持。阳东县政府上诉主张核发涉案《国有土地使用证》程序合法，请求驳回陈建龙的诉讼请求理据不足，本院不予支持。本案撤销阳东县政府核发涉案《国有土地使用证》，是因阳东县政府发证行为程序违法，并不是在实体上确认陈建龙或阳东县科技局买地行为的合法性。阳东县政府在查明事实和处理涉案土地争议后依法可重新作出具体行政行为，原审判决确认阳东县政府核发涉案《国有土地使用证》违法正确，但认为撤销该具体行政行为后会造成国家利益或者公共利益造成重大损失理据不足，处理欠妥，本院依法纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”阳东县政府认为应当追加阳东城建总公司（阳东县政府称东鹏集团）为本案当事人。因本案并不是确认阳东城建总公司卖土地给陈建龙或阳东县科技局有效的问题，阳东城建总公司与本案被诉的具体行政行为没有利害关系，故阳东县政府认为应当追加阳东城建总公司为本案当事人的理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，判决确认被诉具体行政行为违法正确，应予维持，但没有撤销违法行政行为核发的《国有土地使用证》不当，应予纠正。陈建龙上诉请求撤销核发涉案《国有土地使用证》有理，本院依法予以支持，阳东县政府上诉请求驳回陈建龙的诉讼请求理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第六十一条第（一）的规定，判决如下：
一、维持阳东县人民法院作出（2014）阳东法行初字第13号行政判决；
二、撤销阳东县人民政府于2012年4月24日向阳东县科学技术局颁发的东府国用（2012）第13101XX号《国有土地使用证》。
本案二审案件受理费50元，由上诉人阳东县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一五年一月五日
书记员 陈秋瑜