江西省九江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）赣04行初24号
原告江日满，男，汉族，1965年4月20日出生，住江西省九江市修水县，
委托代理人郭建全，北京观道律师事务所律师。
委托代理人王金平，北京两高律师事务所律师。
被告修水县人民政府，地址：修水县义宁镇义宁大道199号。
法定代表人张林，该县县长。
委托代理人车参荣，江西东太律师事务所律师。
委托代理人姚荣清，修水县国土资源局副局长。
原告江日满诉被告修水县人民政府土地行政征收一案，本院于2017月6月2日立案受理后，依法组成合议庭，由审判员刘波担任审判长，审判员商宏主审、审判员张伟组成合议庭，于2017年8月15日公开开庭审理了本案。原告江日满的委托代理人郭建全、王金平，被告永修县人民政府委托代理人车参荣、姚荣清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告江日满起诉称：原告系义宁镇洪坑村村民，2016年10月8日，被告作出2016年底2号《修水县人民政府关于预征收土地方案的公告》，内容是：因建设修水绿色食品产业园项目，决定征收义宁镇洪坑、南门、下路源村总面积约5224亩土地，其中原告所属洪坑村征收4865.45亩。被告事实的征地行为与原告具有法律上的利害关系。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等相关法律法规规定，被告尚未取得征地批复，即根据其作出的2016年第2号《修水县人民政府关于预征收土地方案的公告》组织实施征地行为属于未批先占违法行为。同时，被告作出的2016年第2号《修水县人民政府关于预征收土地方案的公告》内容违法，侵害了原告知情、确认权和要求听证的权利。国务院、国土资源部要求在征地依法报批前拟定征收土地方案，将拟征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，是为了保障被征地农民的知情、确认、听证权。而不是让有关部门用拟征地方案代替报批后的征地方案欺骗被征地农民。国务院、国土资源部的立法本意是让被征地农民及时知晓自己的土地即将被征收的事实，明确被征收土地的面积、地类，清点地上附着物，了解征地补偿和安置补助的标准、途径和数额，并及时对征地事宜提出意见、作出回应。修水县人民政府无视国务院、国土资源部的规定，作出拟征地方案后未经审批即开始紧锣密鼓的事实捣毁土地、强征强占的违法行为，剥夺了被征地农民的知情、确认权和要求听证的权利。原告先根据《行政诉讼法》之相关规定，依法提起行政诉讼，请求法院查明事实，判令1、撤销被告作出的2016年第2号《修水县人民政府关于预征收土地方案的公告》；2、判决确认被告未批先占、尚未取得征地批复文件即组织实施征收义宁镇洪坑村集体土地4865.45亩的行政行为违法；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告修水县人民政府答辩称：一、被答辩人的起诉超过法定起诉期限，法院应裁定驳回起诉。答辩人按照有关规定于2016年10月8日发布了“修水县人民政府关于预征收土地方案公告”（2016年第02号）（以下简称公告），该公告于同日张贴在被答辩人所在村组，另外答辩人还通过工作人员散发“致绿色食品产业园征收范围内村民朋友们的一封信”等多种形式进行了深入、细致、广泛的宣传，包括被答辩人在内的征收范围内的所有村民已人人知晓。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。被答辩人应于2017年4月8日前提起诉讼，而被答辩人现提起诉讼的已超过法宝起诉期限，法院应裁定驳回起诉。二、答辩人组织实施的预征收义宁镇洪坑村集体土地的行政行为不违法。1、预征收行为是为正式组织土地征收而实施的前期预备、准备阶段的工作。为实施修水县绿色食品产业园项目，答辩人需征收修水县义宁镇洪坑村、南门村等村集体土地。考虑到在组织土地征收过程中还有许多诸如：面积核准、产权界定、协商补偿等较复杂的工作过程。所以，在土地征收之前，答辩人按照有关规定于2016年10月8日发布了“修水县人民政府关于预征收土地方案公告”（2016年第02号）（以下简称公告），该公告明确了征地的法律依据，建设用地项目名称、用途，征收土地位置、地类及面积，补偿标准、农业人员安置等内容。以上内容答辩人已通过张贴“公告”、散发“致绿色食品产业园征收范围内村民朋友们的一封信”等多种形式进行了深入、细致、广泛的宣传，包括被答辩人在内的征收范围内的所有村民已人人知晓。2、“征收土地协议书”已明确告知，在用地经依法批准后生效。省国土资源厅《关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》（赣国土资发【2013】10号）第2条规定，允许先行签订土地征收协议。预征收工作启动后，组织实施单位修水县国土资源局与修水县义宁镇洪坑村向阳组、邓源组、上塅组、岭下组、翅上组等十个组签订了“征收土地协议书”，协议书第六条明确告知：本协议经双方代表签字并在用地经依法批准后生效。对此，有关村组及村民已签字认可，且无异议。三、修水县绿色食品产业园项目建设用地部分业经省人民政府批准，还有一部份正在报批中。已经批准面积共计为1485.9185亩（分别为修水县2016年度第三批次城市建设用地（低丘缓坡荒滩试点）620.2485亩、修水县2017年第一批次城市建设用地865.67亩，剩余的212.0915亩正在报批中。目前仅将其中的249亩土地进行平整。四、预征收的土地中有3167.44亩不在项目红线范围内，属于村民强烈要求带征。修水属山区县，该项目所在的洪坑村山地尤其多。所征收的4865.45亩土地中，项目用地范围只有1698.01亩，另外的3167.44亩全属荒山及林地，在项目规划红线之外。因村民红线内的土地征收后，剩余的荒山及林地不便于经营和管理，而强烈要求政府带征。我们考虑到征地工作的顺利推进和村民的强烈要求，带征了红线外不予使用的3167.44亩荒山及林地，作为园区的生态防护绿地使用。五、答辩人实施预征收行为符合地方法规，符合国务院和省国土资源厅有关改革精神。《江西省征收土地管理办法》第十条（一）、（四）、（五）项规定，建设项目用地申请经审查受理或者成片土地征收方案经批准后，发出征收土地通知书或者征收土地公告；与拟被征地单位签订征收土地协议；依法逐级报请有权批准的人民政府审批。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发【2004】28号)第十四条明确规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”。该决定的精神是非常明确的，在征地依法报批前允许告知并预征收。省国土资源厅《关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》（赣国土资发【2013】10号）第2条明确规定：“各设区市国土资源局可结合当地实际，在征收土地依法报批前先行签订征收土地协议，但应在土地征收协议中增加诸如‘土地征收方案经依法批准后，本协议生效’等条款，使协议更加完善”。综上，答辩人因实施修水县绿色食品产业园项目的客观需要，前期进行的土地预征收行为属于预备、准备行为，被征地村民的知情权、参与权、监督权已经得到充分的保护。答辩人组织的先行预征收再逐级报批的土地预征收行政行为符合国务院、地方政府有关土地管理改革的精神和法律、地方法规的规定。修水县绿色食品产业园项目建设用地部分业经省人民政府批准，还有一部份正在报批中。因此，答辩人的土地预征收行为合法，被答辩人的起诉超过法定起诉期限，请人民法院依法驳回被答辩人的起诉。
本院经审查认为，根据《土地管理法》第十条之规定，农村集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；因此对因农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会，而不应当是个别村民。如村民对相对行政行为不服，且集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼的，则村民应当依照《村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保相关起诉代表整体村民的集体意志。本案中，原告江日满所在的修水县义宁镇洪坑村翅上组共有村民38户，现就修水县人民政府征收土地的行为向法院提起诉讼的村民为5户，江日满不能以原告身份提起诉讼，故江日满的起诉不符合相关法律规定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第二项的规定，裁定如下：
驳回原告江日满的起诉。
本案诉讼费50元，退回原告江日满。
如不服本裁定，可在本判裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状正本一份，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江西省高级人民法院。
审判长 刘 波
审判员 张 伟
审判员 商 宏
二〇一七年九月十八日
书记员 肖鹏坤