福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽01行终386号
上诉人（原审被告）福清市国土资源局，住所地福建省福清市清昌大道9号。
法定代表人林忠，局长。
委托代理人吴文深，福建鼎轩律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）薛保珠，男，1943年8月14日出生，汉族，住福建省福清市。
被上诉人（原审原告）暨薛保珠的委托代理人薛明龙，男，1977年1月2日出生，汉族，住址同上，系薛保珠之子。
原审第三人薛保平，男，1962年12月21日出生，汉族，住福建省福清市。
原审第三人薛哈滨，男，1985年3月18日出生，汉族，住址同上。
上诉人福清市国土资源局因被上诉人薛保珠、薛明龙诉其不履行法定职责一案，不服福清市人民法院（2015）融行初字第214号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院查明，2014年2月21日，薛明龙向福建省国土资源厅网站投诉，请求被告福清市国土资源局依法执法，拆除违章建筑，福建省国土资源厅于2014年2月24日将该信访事项转交被告办理。
2015年3月20日，薛明龙向福建省人民政府省长信箱投诉，反映薛保平、薛哈滨违章抢建，要求福清市城乡规划局履行法定职责，对薛保平与薛哈滨的违章建筑进行查处，办理情况为2015年4月8日由福清市信访局转送福清市城乡规划局，并分送被告、福清市龙田镇人民政府（以下简称龙田镇政府）。
2015年3月21日，薛明龙向福建省国土资源厅网站投诉被告及福州市国土资源局，请求复查薛保平旧房改建审批是否合法，并强制拆除薛保平及薛哈滨违章抢建的楼房，福建省国土资源厅于2015年4月13日转交被告办理。
2015年3月23日，薛明龙向福建省人民政府省长信箱投诉被告、福清市城乡规划局、福清市人民政府，要求福清市城乡规划局履行法定职责，停止薛哈滨违章施工行为活动，办理情况为2015年4月8日由福清市信访局转交福清市城乡规划局，并分送被告、龙田镇政府。
2015年4月8日，薛保珠、薛明龙向福建省人民政府省长信箱投诉，反映薛保平、薛哈滨违章抢建，要求福清市城乡规划局履行法定职责，强制拆除薛保平、薛哈滨违章建房，办理情况为2015年4月10日由福清市信访局转交福清市城乡规划局，分送被告、龙田镇政府。
2015年6月23日，薛明龙向被告法定代表人林忠局长邮寄申请书，要求被告履行法定职责，对薛保平与薛哈滨占用耕地良田违章建房进行查处。
薛明龙还多次通过被告举报电话12××6投诉，并向被告执法处俞道平处长举报第三人违章建筑，占用土地违法建设。
福清市信访局于2015年12月3日作出《关于薛保珠、薛明龙〈省长信箱〉诉求件批转情况的反馈》，主要内容：经查询省信访业务综合管理系统、省网上信访信息系统，薛保珠、薛明龙反映薛保平旧房改建非法占用农田等问题的信访件，系多次重复件，自2014年5月至2015年11月，两个系统上登记的信件和网上诉求件共达到了69件次。早在2014年5月6日和5月28日，福建省信访局就两次将该信访件分别批转给了被告和龙田镇政府办理，且福清市信访局也多次将上述信访件转给被告、龙田镇政府和福清市城乡规划局办理。因此，在收到信访人于2015年7月4日向《省长信箱》投诉的重复件后，根据《信访条例》第十六条规定，福清市信访局不再重复转被告处理。
另查明，薛保珠持有融房权证R字第××号《房屋所有权证》及融龙田集用（2014）第24677号《集体土地使用证》。薛明龙系薛保珠儿子，同住福清市龙田镇上薛村岭头顶131号。
薛保珠诉龙田镇政府不履行法定职责一案，一审法院作出的（2014）××行初字第××号行政判决，以薛保珠请求“依法判处龙田镇政府对薛保平与薛哈滨位于福清市龙田镇上薛村岭头顶的违章建筑进行查处”的诉讼请求，龙田镇政府不负有相应的职责为由，判决驳回薛保珠的诉讼请求。薛保珠不服，提起上诉。福州市中级人民法院于2014年11月19日作出（2014）××行终字第××号行政判决，驳回上诉，维持原判。
2015年10月30日，薛保珠、薛明龙来到一审法院，薛保珠就本案当面委托薛明龙为其诉讼代理人，并表示起诉状上的诉讼请求系其真实意思表示。
一审法院认为，第一，薛保珠、薛明龙具备本案原告主体资格。
《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”据此，如果土地管理部门对控告不调查不处理，当事人提出与这种不作为有一定利害关系的理由和根据，这种不作为影响了控告人、检举人本人的合法权利，是可以起诉的。本案中，原告提供证据A3，以证明薛保珠房屋审批手续齐全是合法建筑，薛明龙作为同住人，是该房屋的合法占有人，现第三人未经审批建设房屋侵犯了其相邻权等合法权益，应视为其提出了与被诉不作为有一定利害关系的理由和依据，具备原告诉讼主体资格，其提起行政诉讼要求被告履行法定职责，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件和第十二条第一款第（六）项规定的受案范围。虽然薛保珠未在起诉状上签字，但其已到一审法院对其起诉意愿进行了确认，故其系本案适格原告。被告、第三人关于薛保珠未在起诉状上签名，并非本案适格原告的理由不能成立。被告、第三人关于薛明龙不是房屋所有权人，不享有本案诉权的理由亦不能成立。根据《中华人民共和国人民调解法》第三十二条、《人民调解委员会组织条例》第九条之规定，达成调解协议后，当事人有争议的，并不妨碍当事人向人民法院起诉。故第三人关于其与原告签订了《人民调解协议书》，双方纠纷已经解决，第三人并未侵犯原告相邻权的主张，不影响原告主体资格的成立。被告以第三人提交的证据能够证明原告已知晓第三人建设房屋会对其产生影响，主张原告与本案没有利害关系的理由，不予采纳。被告关于原告应先行提起民事诉讼的主张于法无据，不予支持。
第二，原告曾向被告提出过要求履行法定职责的申请。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”本案中，原告提供证据A6-A9、A14，以证明其多次以投诉、书面等形式向被告提出要求对第三人土地违法行为进行查处，拆除第三人的违章建筑申请。被告认为相关申请均是薛明龙提出的，且薛明龙申请内容均提到旧房改建是否合法，没有涉及土地问题，并非被告的职责。原告申请一审法院调取的证据A16可以证明薛保珠、薛明龙反映薛保平旧房改建非法占用农田等问题的信访件，已涉及土地问题且系多次重复件，福建省信访局于2014年5月6日、5月28日两次将该信访件批转给了被告，故被告上述抗辩理由不能成立，不予采纳。
第三，被告在法定期限内不履行被申请的法定职责。
《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《福建省土地监察条例》第十四条第一款规定：“县级土地管理部门管辖本行政区域内土地违法案件。”《国土资源行政处罚办法》第五条、第十一条、第十二条分别规定：“国土资源违法案件由土地、矿厂资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”依照上述规定，被告负有查处土地违法行为的法定职责，发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查，并对符合条件的土地违法行为依法立案处理。本案中，被告收到原告的投诉后，已得知原告反映的第三人土地违法行为一事后，既未作出处理，亦未作出答复，已经构成不履行法定职责。因此，原告要求被告履行查处土地违法行为法定职责的诉讼请求，应予支持。被告关于其没有相应职责的抗辩不能成立。但原告要求法院迳行判令被告拆除第三人违章建筑的诉请，有悖司法权不能代替行政权的基本原则，不予支持。被告关于原告针对第三人两个建房行为申请其进行查处，不能一并提起诉讼，原告诉讼请求不明确的主张，不予采纳。
综上，被告负有查处土地违法行为的职责，对原告提出的对第三人土地违法行为进行查处的申请，既未作出处理，也未作出答复，已构成不履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条、《福建省土地监察条例》第二十三条的规定，判决责令被告福清市国土资源局在判决生效之日起30日内对原告薛保珠、薛明龙要求对第三人薛哈滨、薛保平土地违法行为进行查处的申请作出处理。案件受理费人民币50元，由被告福清市国土资源局负担。
上诉人福清市国土资源局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人与其反映的事项之间没有利害关系，无权提起本案诉讼。被上诉人以原审第三人的建房行为侵害其相邻权为由提起本案诉讼，但没有提供任何证据予以证明。二、被上诉人在一审中的诉讼请求是要求上诉人对薛哈滨、薛保平的建房行为予以处理，明显是两个不同的案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，人民法院认为同类案件可以合并审理时需经当事人同意，一审法院在上诉人反对的情况下，对两个不同法律关系的案件进行合并审理，程序违法。三、上诉人已于2015年12月7日作出处罚决定并告知一审法院，对于被上诉人反映的薛保平非法占地问题，上诉人在一审判决前明确告知被上诉人薛保平该用地经过有关部门审批，被上诉人知晓后在一审判决前也就该审批事项向福州市鼓楼区人民法院提起诉讼，因此一审判决前已经对被上诉人反映的事项作出处理，一审判决仍要求上诉人对被上诉人反映事项作出处理系错误。请求：1、撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人薛保珠、薛明龙答辩称，上诉人虽对第三人做出了融国土资行罚（2015）第250号《国土资源行政处罚决定书》，但没有做出相关的实质处理；原审第三人薛保平的非法占用土地违法建设已经超出了审批的150平方米，实际建房为180多平方米，超出审批范围是违法建设。被上诉人向上诉人申请拆除违建，但是上诉人一直没有处理，原审第三人薛保平和薛哈滨非法占用土地的行为一直没有得到处理，被上诉人提出诉求三年多，原审第三人薛保平和薛哈滨的房子已经建好。被上诉人一直投诉，也向福清市人民法院申请过证据保存，但一直没人处理。依据相关法律法规和办法，原审第三人确实侵犯被上诉人的相邻权，请求人民法院依法治国，解决老百姓的实际问题。
原审第三人薛保平、薛哈滨未提交答辩意见。
二审中，上诉人提交了以下新证据：1、融国土资行罚（2015）第250号《国土资源行政处罚决定书》；2、国土资源法律文书送达回证，1-2证明上诉人已经针对原审第三人薛哈滨的非法占地行为作出行政处罚，并已经将处罚决定书送达给薛哈滨的事实。3、行政起诉状和福州市鼓楼区人民法院（2016）闽0102行初14号《应诉通知书》，证明被上诉人已经知道原审第三人薛保平建房属于旧房改建并已经过福清市龙田镇人民政府批准的事实。
经庭审质证，被上诉人对上诉人提交证据的真实性没有异议，但是对证明对象有异议，上诉人对薛哈滨作出的处罚决定虽然生效，但是没有拆除房屋，薛保平的建房审批违法。
一审中双方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审查认为，上诉人于二审中提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”的情形，不能作为认定其行为合法性的依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一审法院作出的（2014）××行初字第××号《行政判决书》和本院作出的（2014）××行终字第××号《行政判决书》均已生效，已经认定被上诉人请求查处原审第三人违法建房侵害其相邻权，有权提起行政诉讼，上诉人认为被上诉人无权提起行政诉讼的主张，本院不予支持。
本案中，被上诉人提交的证据可以证明被上诉人多次向上诉人提出对原审第三人违法行为进行查处的要求，且上诉人未作出回复或予以处理，故一审法院认定上诉人构成不履行法定职责事实清楚、适用法律正确。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条规定：“被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。……原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。”本案中，一审法院于2015年11月24日和2015年12月22日公开开庭审理本案，于2016年3月18日作出一审判决，上诉人于二审提交的证据1、2形成于第二次庭审之前，证据1-3均形成于一审判决作出之前，但上诉人对该三份证据和处理情况均未书面告知一审法院，且第二次庭审中上诉人亦未告知一审法院其已对薛哈滨作出了处罚决定和薛保平的建房经过审批的情况，故一审法院判令其对被上诉人要求查处的申请作出处理并无不当。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条第三款规定，“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”上诉人未在一审过程中提交证据，其在二审中提交的证据不能作为本院撤销或变更一审裁判的根据，一审判决应予以维持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”被上诉人因上诉人不履行法定职责提起诉讼，故本案不存在上述规定的“同类行政行为”的情形，上诉人主张一审法院程序违法于法无据。
综上，上诉人的上诉请求和理由皆不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人福清市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑 鋆
代理审判员 林 华
代理审判员 杨 以
二〇一六年八月十五日
书 记 员 朱嘉婧
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。