山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行再字第12号
再审申请人（一审第三人、二审第三人）：张永杰，男，1977年11月28日出生，汉族，山西省文水县凤城镇桑村村民。
委托代理人：成振锴，山西三晋律师事务所律师。
委托代理人：成振宏，山西三晋律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：韩作刚，男，1958年3月8日出生，汉族，山西省文水县南武乡东庄村村民。
委托代理人：韩军帅，男，1985年10月28日出生，汉族，住山西省文水县南武东庄村充英街**号。
一审被告、二审被上诉人：吕梁市人民政府。住所地：山西省吕梁市离石区永宁中路*号。
法定代表人：董岩，该市市长。
委托代理人：崔俊杰，吕梁市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：王建飞，吕梁市人民政府法制办公室工作人员。
韩作刚诉吕梁市人民政府行政复议决定一案，2013年3月20日吕梁市中级人民法院作出（2012）吕行初字第32号行政判决。韩作刚不服，向本院提起上诉。本院于2014年4月3日作出（2013）晋行终字第76号行政判决。张永杰不服本院（2013）晋行终字第76号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2014年12月26日作出（2014）晋行监字第356号行政裁定指令本院另行组成合议庭进行再审。本院依法另行组成合议庭公开开庭审理了本案。再审申请人张永杰及其委托代理人成振宏，被申请人韩作刚的委托代理人韩军帅，一审被告、二审被上诉人吕梁市人民政府的委托代理人崔俊杰、王建飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年7月18日，张永杰向吕梁市人民政府提起行政复议。同年11月22日，吕梁市人民政府作出吕府复决字（2012）5号行政复议决定。吕梁市人民政府经审查认定，张永杰在韩作刚登记土地范围内修建房屋，张永杰和韩作刚与具体行政行为存在利害关系。韩作刚土地权属来源实际上是1996年文水县邮电局和文水县凤城镇土堂村村民委员会签订的征地协议，而该征地协议存在明显瑕疵。在文水县通信公司既未办理有关征地手续，又未申请国有土地使用权设定登记，也未取得《国有土地使用证》的情况下，文水县人民政府批准转让变更登记，并向韩作刚核发《国有土地使用证》，违反了《土地登记规则》第二十六条、第三十七条的规定，文水县人民政府的土地登记行为认定事实不清，程序违法。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目的规定，决定撤销文水县人民政府为韩作刚核发的《国有土地使用证》，责令文水县人民政府在30日内重新作出具体行政行为。2012年12月7日，韩作刚以行政复议决定程序违法，无事实依据为由，提起行政诉讼。韩作刚诉讼请求：（一）撤销吕梁市人民政府吕府复决字（2012）5号行政复议决定；（二）诉讼费用由被告负担。
吕梁市中级人民法院一审认定：2000年8月16日，张金保、李生权向文水县南关镇土堂村经济合作社交纳地基款5万元，该地基四至范围是：东西长70m、南北宽37m，东靠307国道，西靠王宝宝的果园塄下，南至电信局围墙，北至涧河坝。2005年4月27日，张金保、李生权与第三人张永杰签订“建房宅基地转让协议书”，约定以15万元将上述宅基地转让给张永杰建房使用。之后，张永杰在此地基上修建房屋。2006年7月18日，文水县人民政府给张永杰颁发了（文）房权证凤城字第0109001**号房屋所有权证。该证对土地权属性质、土地使用面积等情况未记载。
另查明，1996年12月26日，原文水县邮电局为解决办公场所及住宅紧张的问题，与土堂村委签订《征地协议》，主要内容是，“具体位置在土堂村北，东靠307国道，南靠交通局（新征地），北靠空地。东西长45m，南北长75m，占地补偿费43.5万元，从签订协议起交付订金20万元，于1999年12月20日前付清剩余款额23.5万元，否则村委有权在现位置另行安排。”之后，文水县通信分公司（原文水县邮电局）并未履行相关征地手续，也未取得《国有土地使用证》。
2005年3月15日，文水县人民政府作出文政土补字（2005）1号《关于同意山西省通信公司文水分公司补办用地手续的通知》，同意该公司占用土堂村土地5亩，用于办公楼及宿舍楼的建设用地，具体位置以国土局和城建局核定的为准。
2005年4月26日，文水县通信分公司与王三永签订《土地使用权出让合同》，约定，将文水县通信分公司已征用的土地（具体见城建规划图），出让给王三永与原告韩作刚使用，出让金总额为43万元。
2005年4月29日，文水县通信分公司、王三永向文水县土地管理部门申请土地变更审批。登记表记载：土地权属性质为国有，土地证件号码为文政土补字（2005）1号，变更理由为依法转让。
2006年3月13日，韩作刚向文水县人民政府申请土地行政登记。登记表记载：土地权属来源为出让，权属性质为国有，批准用途为综合用地，使用期限为50年，批准用地机关为文水县人民政府。申请登记的依据为：文政土补字（2005）1号，05、4、29土地变更审批表。
2006年3月15日，文水县人民政府给韩作刚颁发了文国用（1006）第G0112130002号《国有土地使用证》
2012年6月7日，韩作刚向文水县人民法院提起民事诉讼，要求张永杰拆除属于韩作刚使用土地上的建筑物并赔偿损失。
2012年7月18日，张永杰向吕梁市人民政府提起行政复议。同年11月22日，吕梁市人民政府作出吕府复决字（2012）5号行政复议决定。同年12月7日，韩作刚以行政复议决定程序违法，无事实依据为由提起行政诉讼。
吕梁市中级人民法院一审认为：（一）张永杰作为涉诉国有土地上的房屋所有权人，对于该宗土地的登记发证行为显属具有法律上的利害关系，依法享有提起行政复议的权利；（二）张永杰没有超过行政复议期限。理由是：文水县人民政府在对韩作刚颁发涉诉宗地的国有土地使用证时，并未以法定方式对张永杰履行告知、送达程序，所以不能认定张永杰已经知道该登记，发证行为的具体内容；（三）关于文水县人民政府对韩作刚作出的土地登记、发证行为。2005年3月15日，文水县人民政府作出文政土补字（2005）1号《关于同意山西省通信公司文水分公司补办用地手续的通知》，在文水县通信分公司既未办理土地使用权设定登记，也未取得国有土地使用权证的情况下，文水县人民政府于2005年4月29日即向王三永办理了土地变更审批手续，并于2006年3月15日给韩作刚颁发了《国有土地使用证》，违反了法律规定。在土地变更登记过程中，文水县人民政府未依法履行公告、告知程序，地籍界址调查无签字，初审审核意见无日期，显属程序违法，依法也应予撤销。综上，被诉行政复议决定认定基本事实清楚，程序合法，适用法律正确。故判决：驳回韩作刚的诉讼请求。
本院二审认为：韩作刚取得涉诉土地《国有土地使用证》的依据实际上是其与山西省通信公司文水县分公司签订的《土地使用权出让合同》。在该出让合同未被有权机关确认无效的情况下，任何单位和个人都应承认其效力。文水县人民政府为韩作刚办理土地登记时，在登记审核和登记程序上确实存在瑕疵，吕梁市人民政府行政复议决定的认定并无不妥。韩作刚与张永杰的争议实质上是土地权属争议，吕梁市人民政府应当考虑到当事人之间的这一基础性纠纷的事实，将土地权属争议与行政争议结合起来综合考虑，充分利用行政复议中止手段，先行解决当事人之间的基础性纠纷，使当事人的纠纷真正得到解决。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，判决撤销一审行政判决，撤销吕梁市人民政府吕府复决字（2012）5号行政复议决定，要求吕梁市人民政府重新作出行政复议决定。
张永杰不服本院（2013）晋行终字第76号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院（2014）晋行监字第356号行政裁定书认为，本案韩作刚基于土地使用权出让合同取得文水县人民政府核发的文国用（2006）字第C0112130002号《国有土地使用证》，张永杰依有关宅基地转让协议书在争议土地修建房屋并取得文水县人民政府颁发的（文）房权证凤城字第0109001**号房屋所有权证。上述土地使用证和房屋所有权证的颁发，违背房地一致原则。吕梁市政府根据张永杰申请对文水县人民政府核发的文国用（2006）字第C0112130002号《国有土地使用证》进行复议时，查明该颁证行为所依据的权属来源资料有涂改，所盖印章也与当时使用的不符且颁证程序违法，据此复议决定撤销该颁证行为，并责令文水县人民政府在30日内重新作出具体行政行为，并无不当。一审判决驳回韩作刚的诉讼请求，亦符合法律规定。二审判决以韩作刚与张永杰的争议实质上是土地权属争议，吕梁市政府应利用行政复议中止手段，先行解决当事人之间的基础性纠纷为由，撤销一审行政判决及吕梁市政府吕府复决字（2012）5号行政复议决定，要求吕梁市政府重新作出行政复议决定，适用法律错误，应予纠正。本案当事人如果存在土地权属争议，文水县人民政府可以在综合考虑相关事实证据的基础上，依照《土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》等规定对土地权属争议作出处理决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款、《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第六十三条第一款第（十三）项的规定，裁定：（一）本案指令山西省高级人民法院另行组成合议庭进行再审；（二）再审期间中止原判决的执行。
再审申请人张永杰申请再审称：（一）二审判决认定事实严重错误，超出本案的审理范围；（二）本案是行政诉讼并不属于民事纠纷，更不适用行政复议中止手段，二审判决适用法律严重错误；（三）吕梁市人民政府作出的行政复议决定、吕梁市中级人民法院作出的一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。请求撤销山西省高级人民法院（2013）晋行终字第76号行政判决书；维持山西省吕梁市中级人民法院（2012）吕行初字第32号行政判决书；本案诉讼费用全部由被申请人韩作刚承担。
被申请人韩作刚辩称，文水县人民政府向其颁发的《国有土地使用证》的具体行政行为合法有效，请求维持二审判决。
吕梁市人民政府辩称：我机关在行政复议期间，发现文水县人民政府给韩作刚颁发的《国有土地使用证》范围内，张永杰在此地基上已经修建了房屋；在文水县通信分公司既未办理土地使用权设定登记，也未取得国有土地使用权证的情况下，文水县人民政府给韩作刚颁发了《国有土地使用证》，违反了法律规定；文水县人民政府给韩作刚颁发《国有土地使用证》所依据的权属来源资料有涂改，所盖印章也与当时使用的不符，在土地登记审批表中，无地籍界址调查员、调查审核人签名，初审审核意见无签名和日期。
本院再审认为，在文水县通信分公司既未办理土地使用权设定登记，也未取得国有土地使用权证的情况下，文水县人民政府给王三永办理了土地变更审批手续，并给韩作刚颁发了《国有土地使用证》。该颁证行为所依据的权属来源资料有涂改，所盖印章也与当时使用的不符且颁证程序违法。据此，吕梁市人民政府复议决定撤销该颁证行为，并责令文水县人民政府在30日内重新作出具体行政行为正确。一审判决驳回韩作刚的诉讼请求，符合法律规定，应予维持。二审判决以韩作刚与张永杰的争议实质上是土地权属争议，吕梁市人民政府应利用行政复议中止手段，先行解决当事人之间的基础性纠纷为由，撤销一审行政判决及吕梁市人民政府吕府复决字（2012）5号行政复议决定，要求吕梁市人民政府重新作出行政复议决定，已被最高人民法院认定为适用法律错误，应予纠正。综上，经本院审判委员会刑事行政专业委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销本院（2013）晋行终字第76号行政判决；
二、维持吕梁市中级人民法院（2012）吕行初字第32号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 张向东
审 判 员 宋丽蓉
代理审判员 郭瑞昌
二〇一五年十一月二日
书 记 员 刘莉媛