河南省郑州市金水区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0105行初188号
原告河南省盛和置业发展有限公司，住所地郑州市经济开发区经北二路16号生产综合办公楼二楼205室。
法定代表人李粉，董事长。
委托代理人黄琨、靳贝贝，河南荟智源策律师事务所律师。
被告郑州市城乡规划局，住所地郑州市嵩山路6号。
法定代表人袁聚平，局长。
委托代理人刘安伟，该局工作人员。
委托代理人李童，北京大成（郑州）律师事务所律师。
原告河南省盛和置业发展有限公司诉被告郑州市城乡规划局行政规划管理一案，原告于2017年5月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年8月8日公开开庭进行了审理。原告河南省盛和置业发展有限公司的代理人黄琨、靳贝贝，被告郑州市城乡规划局的委托代理人刘安伟、李童到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：2003年6月28日，原告与河南省兴豫房地产开发公司（以下简称为兴豫公司）签订《土地转让协议书》，约定兴豫公司通过分割转让的方式将位于金水区燕凤路西、沈庄路北的燕凤小区中心地带5.681亩（以下简称为涉案土地）的国有土地使用权转让给原告。2003年12月9日，郑州市国土资源局、郑州市人民政府经审核分别同意兴豫公司对原告就涉案土地的使用权进行分割转让。2003年12月12日郑州市人民政府为原告就涉案土地颁发了郑国用（2003）字第0597号国有土地证使用权证。2004年1月14日被告为原告颁发（2004）郑城规管（许）字第（0010）号建设用地规划许可证，将1994年被告为兴豫公司颁发原建设工程规划许可证时所批准的总平面布置图中记载的涉案土地所涉及的幼儿园、公厕、垃圾站和热交换站等配套设施，变更为建设高层住宅。2006年6月9日，经燕凤小区部分业主的申请，河南省建设厅以被告颁发该建设用地规划许可证之前未进行听证，程序违法为由，做出豫建复决（2006）14号行政复议决定书，将被告为原告颁发的（2004）郑城规管（许）字第（0010）号建设用地规划许可证撤销。此后，河南省高级人民法院于2015年2月10日做出（2013）豫法行再字第19号行政判决，认定郑州市人民政府为原告就涉案土地颁发国有土地使用权证在先，被告为原告颁发建设用地规划许可证在后属于程序错误。根据河南省高级人民法院的终审判决，原告于2015年3月10日在被告办理大厅递交换发《建设用地规划许可证》的申请书及相关材料共14份。原告据此向被告重新申请办理涉案土地的建设用地规划许可证，建设内容仍按1994年被告为兴豫公司颁发原建设工程规划许可证时所批的总平面布置图中记载的幼儿园、公厕、垃圾站和热交换站等配套设施执行。然而，被告于2015年3月10日受理原告递交的申请材料后，迟迟不做出行政许可决定。在原告多次催促过程中，被告工作人员以正在研究为由反复推托。在原告于2015年9月第一次起诉被告后，被告在2015年11月19日郑州市金水区人民法院开庭审理该行政案件时的答辩理由为：第一，原告于2015年3月10日向被告提交的材料中缺乏兴豫公司原办理的《国有土地使用权证》和《建设用地规划许可证》这两份材料；第二，虽然被告曾于2004年对原告基于分割转让取得的这块土地颁发过建设用地规划许可证，但是根据2010年颁布的《郑州市城乡规划条例》第三十二条之规定，因法规发生变更不能再重新办理。2015年12月17日郑州市金水区人民法院做出（2015）金行初字第328号行政判决，判决被告败诉，责令被告在法定期限内做出处理并答复。该行政判决做出后被告未提出上诉，已经于2016年1月8日生效。此后被告又以原告申请材料不全等种种理由继续拖延，造成原告的损失持续扩大。对于被告的各种违法行为，原告被迫三次向郑州市人民政府申请行政复议。最终被告又于2017年3月2日做出郑城规许不予决字【2017】第1号《不予行政许可决定书》，以原告申请的事项不符合《郑州市城乡规划管理条例》第三十四条、第三十六条之规定为由，做出不予许可原告提交的换发建设用地规划许可证申请的决定。原告认为：第一，《郑州市城乡规划管理条例》第三十四条是关于办理建设用地规划许可证所需申请材料的规定。对于申请材料，根据原告第一次起诉被告时被告的答辩意见，第二次、第三次申请行政复议时被告的答复意见，原告第二次申请换发时提供的申请材料，以及郑州市人民政府的复议决定书，此问题根本不存在。第二，《郑州市城乡规划管理条例》第三十六条并未规定不能分割转让土地使用权，更未规定分割转让土地使用权时不能为新的土地使用权人换发建设用地规划许可证。被告对方该条款的曲解不仅与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相违背，与被告、郑州市国土资源局于2014年6月4日联合下发的《建设工程有关问题的解决意见》（郑国土资文【2014】457号）第一条第5款“对于拟分割或分割转让的土地，规划部门出具认定意见。认定意见为同意时，规划部门核算提供拟分割及分割后每个地块的相关规划指标”之规定自相矛盾，与被告对于其他分割转让土地颁发建设用地规划许可证的事实相悖。被告做出不予行政许可决定的理由，与事实不符，与法律相悖，完全是滥用行政权力，故意损害原告的合法权益。请求法院判决撤销被告作出的郑城规许不予决字【2017】第1号《不予行政许可决定书》。提供的证据有：1、《营业执照》。2、《房地产开发企业资质证书》。3、委托书。4、代理人身份证复印件。5、郑国土资测2003第370号。6、河南省兴豫房地产开发公司与郑州市土地局签订的《国有土地使用权出让合同》。7、原郑国用（2003）字第0364号《国有土地使用权证》。8、原（93）郑城规规地许字（45）号《建设用地规划许可证》。9、原（1994）郑城规建管许字（0350）号《建设工程规划许可证及附件、附图、建构筑物一览表》。10、河南省兴豫房地产开发公司与河南省盛和置业发展有限公司签订的《土地使用权转让协议书》。11、郑国土资文【2003】413号《关于河南省盛和置业发展有限公司用地的批复》。12、《土地登记审批表》。13、（2013）豫法行再字第19号《行政判决书》。14、（2004）郑城规规管许字第（0010）号《建设用地规划许可证》。15、豫建复决（2006）14号《行政复议决定书》。16、河南省盛和置业发展有限公司2016年3月10日提交的申请材料清单。17、《关于行政许可申请材料补正告知书》。18、2016年3月15日《复函》。19、（2015）金行初字第328号行政案件庭审笔录。20、郑政（行复决）【2016】283号行政复议案件答辩状。21、托幼项目平面设计图。提供的法律依据有：1、2014年6月4日被告和国土局联合下发的457号文件第一条第5款。2、《城镇国有土地使用权和转让使用条例》15条。3、1996年5月17日国家土地管理局关于城镇国有土地使用权出让及条例有关问题的批复。4、2012年9月6日国土资源部关于登记土地的意见。5、2017年1月22日2017（12）号文。
被告辩称：依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告作为郑州市的城乡规划行政主管部门，主管郑州市的规划管理工作，依法享有法律赋予的各项职权；河南兴豫房地产开发公司（一下简称兴豫公司）申请办理的（1994）郑城规建管许字第0530号建设工程规划许可证附件总平面布置图中记载了燕凤小区的主要规划条件，兴豫公司通过分割转让的方式将燕凤小区中心地带5.681亩的土地使用权转让给原告，导致燕凤小区的建筑密度、容积率、绿地率等规划条件发生了改变，原告申请办理的建设用地规划许可证改变了规划条件。依据《郑州市城乡规划管理条例》第三十二条和第三十九条第一款的规定，涉案土地改变规划条件，被告依法不应为原告办理建设用地规划许可证变更手续。原告向被告提出的办理建设用地规划许可证变更手续不符合法律规定，被告依法作出不予行政许可决定书，证据确凿、适用法律法规正确符合法定程序，请求依法驳回原告诉讼请求。提供的证据有：1、郑城规许不予决字[2017]第1号不予许可决定书；2、河南省盛和置业发展有限公司于2016年7月21日提交的关于换发建设用地规划许可证的申请书、材料清单、申请材料；3、建设工程规划许可证附件编号（1994）郑城规建管（许）字第0530号。4、“工程郑196燕风小区”总平面布置图。提供的法律依据有：《中华人民共和国城乡规划法》11条《中华人民共和国行政许可法》38条、《郑州市城乡规划管理条例》32、34、36、39条。
当事人提供的证据，经庭审质证，合议庭评议，本院对其效力作如下分析认定：
原告提供证据，证明涉及土地使用权及规划手续办理、争议的相关证据，被告对证据真实性没有异议，可以证明相关案件事实，本院予以采信。
被告提供的证据部分与原告提供证据重叠，可以证明被告作出行政行为的客观事实，本院予以采信。
经审理查明：2003年6月28日，原告与河南省兴豫房地产开发公司（以下简称为兴豫公司）签订《土地转让协议书》，约定“兴豫公司通过分割转让的方式将其位于沈庄北路北、燕庄西路东，郑国用（1998）字第0674号国有土地其中的约3596.4㎡土地使用权转让给乙方（本案原告）”，该部分土地上规划有幼儿园、公厕、垃圾站和热交换站等设施。2003年12月12日，郑州市人民政府向原告颁发了郑国用（2003）字第0597号国有土地证使用权证，确认原告取得转让部分土地使用权。因利害关系人张某某不服提起行政诉讼，河南省高级人民法院于2015年2月10日做出（2013）豫法行再字第19号终审行政判决，认定郑州市人民政府为原告就涉案土地颁发国有土地使用权证程序违法，撤销郑州市人民法院颁发土地使用权证。
2015年3月10日，原告向被告递交换发《建设用地规划许可证》的申请及相关材料，请求重新办理涉案土地的建设用地规划许可证，建设内容仍按原规划执行。因原告认为被告逾期未作出处理，曾提起行政诉讼及行政复议。被告于2017年3月2日做出本案所诉郑城规许不予决字【2017】第1号不予行政许可决定，以原告申请的事项不符合《郑州市城乡规划管理条例》第三十四条、第三十六条之规定为由，做出不予许可原告提交的换发建设用地规划许可证申请的决定。
本院认为：《郑州市城乡规划管理条例》第三十四条规定，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持有关材料向城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证；建设单位取得建设用地规划许可证后，土地管理部门方可依法为其办理用地审批手续；第三十六条规定，未改变规划条件转让国有土地使用权的，受让方应当持原国有土地使用证、转让合同、原建设用地规划许可证等材料，到城乡规划主管部门办理建设用地规划许可证变更手续。转让方、受让方应当在转让合同中明确配套建设基础设施和公共服务设施的义务，并不得改变规划确定的使用性质。被告不予许可决定认定原告申请不符合上述规定，但没有确认不符合上述规定的具体对应事项；违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十八条“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由”的规定。通过本案审理，被告仍未能明确原告情形是否具备许可基础，及是否具有取得许可的法律路径；被告作出不予许可决定的主要证据不足，事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告郑州市城乡规划局作出的郑城规许不予决字【2017】第1号不予行政许可决定。
案件受理50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式七份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
审 判 长 孟 璐
人民陪审员 张民安
人民陪审员 李仁义
二〇一七年八月二十三日
书 记 员 侯梦莉
附：法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。