浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2007）绍中行终字第18号
上诉人（原审原告）：裘菊花。
委托代理人：金国海。
被上诉人（原审被告）：绍兴市国土资源局。
法定代表人：赏建华。
委托代理人：王小芳。
委托代理人：王鹏权。
上诉人裘菊花与被上诉人绍兴市国土资源局土地行政确认一案，不服浙江省绍兴市越城区人民法院（2006）越行初字第71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2007年2月28日公开开庭审理了本案。上诉人裘菊花的委托代理人金国海、被上诉人绍兴市国土资源局的委托代理人王鹏权、王小芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
绍兴市国土资源局于2004年1月15日在编号为10-1（更）的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》中作出“收回土地证并注销，土地确权38平方米，原编号10确权表作废”的行政确认。
原审判决认定：2003年7月，因绍兴市袍江工业区房屋征迁需要，绍兴市国土资源局对产权人王传友座落在袍江工业区马山镇北里溇村，地号为204、52的房产作出土地使用权调查确认意见，其中地号为204的房屋实测占地面积39.24平方米，批准用地面积38平方米，批准文号为6756；地号为52的房屋实测占地面积一处为54.22平方米，另一处为13.64平方米，批准用地面积59.37平方米，无批准文号。根据上述测量结果，绍兴市国土资源局在编号为10的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》上签署了“收回土地证并注销，土地确权97.37平方米”的意见。2003年12月，因村民举报，绍兴市国土资源局重新对产权人王传友的房产进行核实。调查中发现，地号为52的宗地（用地面积59.37平方米），已在1989年申报在王宝兴的土地使用权登记档案，并载入绍兴县国土资源局档案中。1990年8月，王宝兴申请建房用地时，同意将59.37平方米的老房拆除。鉴于上述调查结果，2004年1月，绍兴市国土资源局在编号为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》上对王传友地号为204的房产签署了“收回土地证并注销，土地确权38平方米。原编号10#确权表作废”的意见；在编号为10-2（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》上对王宝兴地号为52的房产签署了“根据绍农房字××号农村私人建房用地呈批表，王宝兴户地号052#房屋属应拆房。原编号10#确权表作废”的意见。裘菊花认为绍兴市国土资源局作出的编号为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》这一具体行政行为中将其丈夫王传友所有的地号为3004的房屋认定为其儿子王宝兴的应拆房错误，向绍兴市人民政府提出行政复议申请。绍兴市人民政府经复议，于2006年9月8日作出绍市府复决字（2006）14号行政复议决定，维持了绍兴市国土资源局作出的编号10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》。裘菊花仍不服，依法提起行政诉讼。
原审判决认为：绍兴市国土资源局作出的编号为10的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》中将地号为52的房屋宗地确认在裘菊花丈夫王传友的名下，后因村民举报，绍兴市国土资源局对已确认的征迁房屋土地使用权状况进行重新核实，其启动程序无明显不当，且从绍兴市国土资源局提供的证据足以证明地号52的宗地，在绍兴市国土资源局作出编号为10的确权登记表前，他人已在土地管理部门进行了土地使用权申报登记，表明该宗土地的使用权人非裘菊花丈夫王传友，故绍兴市国土资源局作出的编号为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》的审核意见，只是对原错误认定的地号为52的宗地权利人的更正行为，其依据的事实清楚。而绍兴市国土资源局无论在编号为10还是编号为10-1（更）的确权登记表中均没有对地号为3004的房屋宗地作出土地使用权的调查确认意见。裘菊花提出地号为52的房屋即为地号为3004的房屋，并据此认为绍兴市国土资源局未对该房安置确权，与其主张的撤销编号为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》这一行政行为之间无直接关联性，故裘菊花申请撤销的理由不充分。但绍兴市国土资源局作出的更正行为，已涉及裘菊花拆迁安置补偿权益，故绍兴市国土资源局主张该行为未对裘菊花权利义务产生实际影响，不属具体行政行为的意见，该院不予采信。鉴于绍兴市国土资源局无充分的证据证明其作出更正确认意见后，已按法定途径告知裘菊花，故其主张裘菊花起诉已超过法定起诉期限的意见亦不成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回裘菊花的诉讼请求。一审案件受理费2531元，实支费80元，合计2611元，由裘菊花负担。
上诉人裘菊花上诉称：1、被上诉人认定的事实不清，其与丈夫王传友有座落马山镇北里溇村老地号3004号砖木结构老楼房和新地号204号砖混结构新楼房各一处。2003年7月，绍兴袍江工业区投资开发有限公司因需拆迁了上述房屋并与上诉人签订了《房屋拆迁补偿产权调换合同》。被上诉人绍兴市国土资源局作出的编号为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》这一具体行政行为中将其丈夫王传友所有的地号为3004的房屋认定为其儿子王宝兴的应拆房（新地号为52）错误。上诉人认为，地号为3004的老楼房已经绍兴县人民政府登记确认，权属清楚，且拆迁时也一直由上诉人居住。王宝兴1990年审批房屋时已与上诉人分家居住，上诉人从未转移所有权给儿子王宝兴，被上诉人认定该房为王宝兴无依据。至于王宝兴审批房屋时同意将老屋拆除，仅是王宝兴的单方意思表示。2、原审判决程序违法，没有通知第三人王宝兴参加诉讼，且未给当事人在法庭上辩论的权利。请求二审法院依法改判或发回重审。
被上诉人绍兴市国土资源局答辩称：其首次作出编号为10的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》是针对地号为204、52的房屋而进行，其中地号为204的房屋已由王传友申领了土地使用权证，登记面积为38平方米；地号为52的房屋已由王传友之子王宝兴在1989年申报用地，申报用地面积为57.37平方米。在该次确权后，因群众举报，绍兴市国土资源局进行重新调查。调查中发现地号为52，占地面积57.37平方米的房屋原为王宝兴的老房，1990年在王宝兴申批新房用地时，属于按规定必须拆除。为此，绍兴市国土资源局于2004年1月15日对王宝兴地号为52的房屋作出编号为10-1（更）的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》内容为“收回土地证并注销，土地确权38平方米，原编号10确权表作废”的行政确认。绍兴市国土资源局作出的确权更正具有足够的事实依据，程序合法，适用法律准确。综上，请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，当事人围绕被上诉人所作土地行政确认是否正确等焦点问题进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。另查明，被上诉人绍兴市国土资源局在将编号为10的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》改变为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》时未对上诉人裘菊花进行调查，听取意见。
本院认为，被上诉人作出的编号为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》的基础事实是认定地号为52的宗地（用地面积59.37平方米），已在1989年申报在王宝兴的土地使用权登记档案中，1990年8月王宝兴申请建房用地时，同意将59.37平方米的老房拆除。该行为与被上诉人原先作出的编号为10的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》相比，对上诉人裘菊花的权益产生明显不利影响，被上诉人在作出对上诉人不利的行政行为前，并没有听取上诉人的陈述、申辩，违反了行政正当程序的原则。程序正当已为国务院《全面推进依法行政实施纲要》所规定，正当程序是行政法上的基本原则，其核心是在作出使他人遭到不利影响的行政决定前，应当听取当事人的意见，以保障行政管理相对人的知情权、参与权。行政诉讼法规定具体行政行为违反法定程序是人民法院判决撤销的法定情形之一，法院应当依法对行政机关的行政行为是否违反法定程序进行司法审查。虽然，法定程序与正当程序概念不同，但正当程序作为行政程序中的核心内容在保护相对人的权益、保障人的尊严等方面具有最基本的价值和功能，因此，正当程序作为一项基本原则应贯彻于行政行为之中。所以，行政诉讼法中的法定程序不应仅仅是法律规定的具体行政程序，还应当包括符合法律精神和原则的行政程序，即正当程序是法定程序的基本内容。同时，本案中上诉人裘菊花提出被上诉人改变后的行政行为所剔除的57.37平方米房屋系其原地号为3004的老屋。据此，被上诉人在未调查核实王宝兴应拆老房的取得依据以及52号地块与3004号地块之间关系的情况下，作出改变原先行政行为的事实依据尚不充分。综上，一审判决不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第一款第（二）项第1、3目之规定，判决如下：
一、撤销浙江省绍兴市越城区人民法院（2006）越行初字第71号行政判决；
二、撤销绍兴市国土资源局于2004年1月15日在编号为10-1（更）的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》的行政行为。
一、二审诉讼费各80元，由被上诉人绍兴市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钱长龙
审 判 员 毕金刚
代理审判员 刘红波
二〇〇七年三月二十六日
代理书记员 余剑英