贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终513号
上诉人（原审原告）申家先，女，汉族。
上诉人（原审原告）马季周，男，汉族。
被上诉人（原审被告）毕节市七星关区人民政府。
法定代表人胡敬斌，区长。
原审第三人毕节市七星关区市东街道办事处水西田社区。
法定代表人何登义，社区主任。
申家先、马季周诉毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府）行政强制一案，贵州省毕节市中级法院作出（2015）黔毕中行初字第68号行政判决书。申家先、马季周不服，提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审查明，2011年，原毕节地区行政公署（现毕节市政府）为了发展城镇建设，向贵州省政府作出毕署呈[2011]108号毕节地区行政公署关于毕节市2011年度第七批次城镇建设项目使用土地的请求，经上报后，贵州省人民政府作出黔府用地函[2011]310号《省人民政府关于毕节市（现毕节市七星关区）2011年度第七批次城市建设使用土地的批复》，同意毕节市所报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，批准将毕节市流仓桥办事处德沟村、碧玉村、市东办事处水西田社区、双城社区、麻园社区的集体农用地12.0414公顷(旱地4.9963公顷、林地6.0066公顷、园地0.1396公顷、其他农用地0.8989公顷)转为建设用地，同时批准将该集体未利用地17.7682公顷，共计33.7319公顷土地征为国有，作为毕节市2011年度第七批次城市建设用地，由毕节市（七星关区）国土资源局代表该市（现七星关区）人民政府按照所报批的上述3个方案组织实施。2011年11月16日，毕节市人民政府根据贵州省人民政府黔府用地函[2011]310号批复，依照《中华人民共和国土地管理法》第46条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条、《贵州省土地管理条例》的有关规定，作出毕市府告[2011]56号征收土地公告，决定征用毕节市（七星关区）市东办事处水西田社区集体所有土地15.8141公顷（旱地1.3314公顷、林地1.9978公顷、其它农用地0.5922公顷、居民点及工矿用地1.9075公顷、未利用地9.9854公顷）。其中包括申家先、马季周家在水西田社区牌楼组的部分承包地1.46亩。因申家先、马季周家拒绝被告征收土地，七星关区政府于2013年11月26日，对申家先、马季周户1.46亩承包地进行了强制征收。申家先、马季周不服，提起行政诉讼。
一审法院认为，2011年，原毕节地区行署（现毕节市政府）为了公共利益的需要，加快城市建设，优化城区环境，满足城区人民日益增长的物质文化生活的需要，向贵州省政府作出毕署呈[2011]108号毕节地区行政公署关于毕节市2011年度第七批次城镇建设项目使用土地的请求，经上报后，贵州省人民政府作出黔府用地函[2011]310号《省人民政府关于毕节市（现毕节市七星关区）2011年度第七批次城市建设使用土地的批复》，七星关区政府根据省政府的批复，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条、《贵州省土地管理条例》的有关规定，于2011年11月16日依职权作出毕市府告[2011]56号毕节市（现毕节市七星关区）人民政府征收土地公告，对流仓桥办事处德沟村、碧玉村、市东办事处水西田社区、双城社区、麻园社区部分集体土地进行征收。七星关区政府征收集体土地的目的系为了公共利益的需要；符合国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；征收补偿方案合法、合理；征收补偿方案进行论证并予以公告、征求公众意见；征求意见期限满足不得少于30日的要求；作出土地征收决定前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；征收决定的内容和形式符合法定要件；征收程序合法。七星关区政府的征收行为适用法律、法规正确，符合法定程序，应予确认。申家先、马季周所提诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。申家先、马季周诉称：要求对黔府[2009]号255号文件和黔府用地函[2011]310号省人民政府关于毕节市（现毕节市七星关区）2011年度第七批次城市建设使用土地的批复的有效期限、合法性、法律效力进行审查，经查，黔府[2009]号255号文件和黔府用地函[2011]310号省人民政府关于毕节市（现毕节市七星关区）2011年度第七批次城市建设使用土地的批复，均系行政机关根据法律的规定，按法定程序在其职权范围内作出的行政行为，行政行为合法有效，应予确认。马季周、申家先所提诉讼请求无事实和法律依据，不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回马季周、申家先的诉讼请求。案件受理费50元，由申家先、马季周承担。
申家先、马季周不服，以“被上诉人抢征上诉人承包地的事实客观存在，其确定的征收补偿标准过低，没有按规定执行。一审法院对黔府[2009]225号文件和黔府用地函[2011]310号批复的审查不严格，认定本案事实错误，适用法律错误”为主要理由提出上诉，请求撤销一审判决，确认七星关区政府2013年11月26日抢征申家先、马季周承包地的行为违法，并对黔府[2009]225号文件和黔府用地函[2011]310号批复的有效期限、合法性及法律效力进行审查。
被上诉人毕节市七星关区人民政府二审期间未提交答辩意见。
本案经审理查明的基本事实与一审查明的一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999）第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，本案被诉行政机关无权实施强制征收土地的行为。另外，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条也规定“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理”。
依照上述法律规定，毕节市七星关区人民政府在申家先、马季周户拒绝征收土地的情况下，只能采取作出责令交出土地的决定，而无权直接对申家先、马季周户本案承包地进行强制征收。并且，在所作责令交出土地的决定符合法律规定的情况下，才能申请人民法院执行其作出的责令交出土地的决定。
综上，毕节市七星关区人民政府强制征收申家先、马季周户本案承包地的行政行为违反法律规定。一审判决查明事实无误，但适用法律和判决结果不当。上诉人申家先、马季周关于毕节市七星关区人民政府强制征收其土地的上诉理由有事实和法律依据，本院予以采纳。此外，申家先、马季周诉请对黔府[2009]225号文件和黔府用地函[2011]310号批复的有效期限、合法性及法律效力进行审查。本院认为，上述两个文件不是规范性文件，不符合行政诉讼一并审查的范围。上诉人申家先、马季周的该部分上诉请求本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销贵州省毕节市中级法院（2015）黔毕中行初字第68号行政判决。
二、确认毕节市七星关区人民政府2013年11月26日对本案申家先、马季周承包地强制征收的行政行为违法。
一审、二审案件受理费各50元，共计100元，由毕节市七星关区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 申有量
代理审判员 冉依依
代理审判员 刘 畅
二〇一六年九月九日
书 记 员 严洪杰