福建省上杭县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭行初字第18号
原告俞丁汉，男，1953年8月6日出生，汉族，居民，住长汀县。
委托代理人陈树荣，福建六韬律师事务所律师。
委托代理人范圣平，福建六韬律师事务所律师。
被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局，住所地长汀县汀州镇横岗岭20号，组织机构代码004100770。
法定代表人严必盛，局长。
委托代理人卢红英，福建省长汀县住房和城乡规划建设局工作人员，住长汀县。
委托代理人范云飞，福建先丰律师事务所律师。
第三人汀州中医院，住所地长汀县汀州镇营背大街86号，组织机构代码49082757-9。
法定代表人刘达泉，董事长。
委托代理人胡春雷，男，汀州中医院职员，住长汀县。
原告俞丁汉因不服被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局、第三人汀州中医院建设工程规划行政许可一案，龙岩市中级人民法院于2015年11月13日作出（2015）岩行辖字第9号行政裁定，指定本院管辖。本院于2015年11月16日立案后，于2015年11月24日向被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年3月9日公开开庭审理了本案。原告俞丁汉及其委托代理人陈树荣、被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局的委托代理人卢红英、范云飞、第三人汀州中医院的委托代理人胡春雷到庭参加诉讼。原、被告同意协调时间三个月。本案现已审理终结。
被诉行政行为：福建省长汀县中医院因需建设门诊综合楼于2011年6月20日向福建省长汀县城乡规划建设局申请颁发建设工程规划许可证，2011年6月23日福建省长汀县城乡规划建设局对福建省长汀县中医院门诊综合楼（旧改）项目，向福建省长汀县中医院核发建设工程规划许可证。该建设工程规划许可证载明：建设单位（个人）福建省长汀县中医院、建设项目名称门诊综合楼（旧改）、建设位置长汀县营背大街86号、建设规模总用地面积4562.5平方米；建筑占地面积1956.1平方米；附图及附件名称：地上总建筑面积：10105.86平方米、地下1731.68平方米；建筑层数：地下一层、地上六层；用地性质：医卫；室内标高：按规划设计控制标高；外墙檐口高度：23.5米；屋脊高度：25.6米。附：1.规划总平面图；2.建筑施工图。
原告俞丁汉诉称，1999年7月8日，原告以转让方式取得坐落于长汀县县城桥下坝方方园大门右侧二层店面房屋产权，并依法进行登记。1999年8月16日办理了该店面的《房屋所有权证》（汀房权证城字第2**号，建筑面积63㎡）。2014年5月26日，办理了该店面所占用土地的《国有土地使用权证》（汀国用（2014）第1404号，宗地号：xxx，所有权面积31.89㎡），明确界定四至东：自墙，距中医院1.1米；南自墙，邻空地；西，自墙，邻方方公园；北：自墙，邻空地。2011年6月23日，被告未经依法审批且未公示，违法颁给第三人（2011）公建00045号《建设工程规划许可证》，将第三人门诊综合楼项目西面与原告店面北面相邻空地改为通道，第三人改变土地用途，被告未到现场核实，严重影响、侵害原告的通行人身安全和通风、采光等相邻权益。被告在颁证过程未依法审批且未公示，未履行告知、听证程序。被告向第三人颁发的《建设工程规划许可证》存在实体与程序违法。为维护原告的合法权益，根据行政诉讼法的规定，提起诉讼，请求依法判决撤销被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局于2011年6月23日作出的（2011）公建00045号《建设工程规划许可证》，被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提供的证据有：
1.《建设工程规划许可证》复印件，证明被告未经听证公告等程序，违法颁发许可证。
2.房权证、户籍证明、福建省事业性收费票据、土地证。证明原告主体适格，原告原名是俞登汉，后改为俞丁汉，于1999年8月16日取得了位于桥下坝方方园大门右侧的房屋所有权，东距中医院1.1米，南至邻空地，西至邻方公园，北至邻空地的事实。
3.照片，证明本案第三人改变了原告的土地用途。
被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局辩称，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”；第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。因此，被告有权受理、审查、颁发长汀县城市规划区内建筑物、构建物等工程建设的建设工程规划许可证。按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十七条的规定，建设工程规划许可证的办理程序为：当事人向项目所在地城乡规划部门书面申请办理建设工程规划许可证并提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案和身份材料→城乡规划主管部门进行审查→经审查符合条件的，城乡规划主管部门应当自受请之日起三十日内颁发建设工程规划许可证。2011年6月20日，被告收到第三人办证书面申请，并收件了第三人交付的建设工程规划许可证申请表、第三人医疗机构执业许可证和组织机构代码复印件、第三人汀国用（2004）第0849号国有土地使用权复印件、长汀县人民政府汀综政（2015）54号《长汀县人民政府关于长汀县中医院扩建用地的批复》、长汀县中医院门诊综合大楼项目可行性研究报告、长汀县发展和改革局汀发改（2011）33号《关于长汀县中医院综合楼项目核准的批复》、长汀县中医院改扩建工程环评报告表、汀建设（2014）4号《关于长汀县中医院门诊综合楼设计方案的批复》、县中医院一期建设用地规划图、建筑施工图件等资料。被告经审查认为第三人的申请符合发证条件，于2011年6月23日向第三人办理了门诊综合楼旧改项目的（2011）公建00045号《建设用地规划许可证》，并附规划总平面图和建设施工图。被告向第三人颁发建设工程规划许可证，遵循了上述法定办理程序。综上所述，被告有权受理、审查、颁发长汀县城市规划区的建设工程规划许可证，向第三人颁发（2011）公建00045号《建设用地规划许可证》遵循了法定程序，发证范围未超出第三人土地使用权范围，也不会影响、侵害原告相邻权益。为此，请人民法院维持被告颁发给第三人（2011）公建00045号《建设用地规划许可证》，并驳回原告的诉请。
被告在举证期限内向本院提供的证据依据有：
1.收件单及附件申请办证材料：①建设工程规划许可证申请表、②第三人医疗机构执业许可证和组织机构代码证复印件、③汀国用（2004）第0849号国有土地使用权证复印件、④《长汀县人民政府关于长汀县中医院扩建用地的批复》（汀政综（2005）54号）、⑤长汀县中医院门诊综合大楼项目可行性研究报告、⑥福建省长汀县发展和改革局《关于长汀县中医院门诊综合楼项目核准的批复》（汀发改项（2011）33号）、⑦福建省建项目环境影响报告表（项目名称：长汀县中医院改扩建工程）、⑧福建省长汀县城乡规划建设局《关于长汀县中医院门诊综合楼设计方案的批复》（汀建规（2011）4号）、⑨县中医院一期建设用地规划图、建筑施工图件等资料。证明被告于2011年6月20日收到第三人申请及提供的办证材料，并进行了审查，遵循了法定办证程序。
2.（2011）公建00045号《建设工程规划许可证》及附件规划总平面图和建筑施工图，证明被告经审查第三人提供的办证资料，认为其符合办证条件，于2011年6月23日向第三人颁发《建设工程规划许可证》及其附件规划总平面图和建筑施工图，发证设计的用地面积未超出第三人原土地使用权范围，未影响、侵害原告相邻权益。
3.法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款、第二款等，《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十七条等。
第三人汀州中医院述称，汀州中医院改扩建项目经省发改等部门批准，项目建设合法。原长汀县中医院改扩建项目即汀州中医院改扩建项目经省发改委批准，医院门诊综合楼为改扩建项目之一，为长汀县医疗保障民生项目。该项目于2010年期间长汀县规划设计院完成初步规划，2011年2月县发展改革局立项批准（汀发改项（2011）33号），2011年6月23日取得《中华人民共和国建设工程规划许可证》（建字第xxx）。2011年6月开工建设，2014年12月建成投入使用。被告系管理建设工程规划的职能部门，第三人依照要求，向长汀县住房和城乡规划建设局提交申请书、土地使用证明等建设工程规划许可证办理所需材料，依法申领门诊综合楼项目工程规划许可。被告依第三人申请，颁发《建设工程规划许可证》（（2011）公建00045号）系依法正确履行职责的行为。至2013年底，《建设工程规划许可证》（（2011）公建00045号）项目建设已完成投入使用。项目建成后，一楼、二楼为门急诊区域，原妇产科、外科、内科住院区搬迁至新楼三楼、四楼、五楼，设立康复科、手术室、检验等功能科室，新增床位100余张。病房设施良好，极大改善了就医环境，部分缓解了百姓就医难问题，取得了较好的社会效益，保障民生。在原告店面建设前，第三人门诊综合楼靠近原告店面处就建有放射楼、制剂室、食堂等医疗用房，改建后对原告通风采光、通行影响甚微。也就是说原告店面东面本有建筑，改建后，建筑位置还比原来建筑后退近1.5米，对原告的店面采光、通行并无影响。消防通道采用出门往北方向通行，避开了原告店面门口，对原告无不良损害。原告2011年知晓该工程建设，应在合理的期限内提起诉讼，现工程建设早已经完成并投入使用，申请撤销工程规划许可证已无实际意义。综上，第三人依法申请被告履行法定职能，颁发《建设工程规划许可证》（（2011）公建00045号），符合法律规定，依法应予维持，请求依法驳回原告诉请。
第三人向本院提供的证据有：
1.福建省卫生厅关于同意长汀县中医院更名的批复（闽卫医函（2012）144号）、福建省长汀县卫生局转发《福建省卫生厅关于同意长汀县中医院更名的批复》（汀卫（2013）350号），证明第三人是适格的当事人。
2.《福建省建设厅、福建省发展和改革委员会关于批准2004年度拆迁计划的通知》（闽建房（2004）118号），证明项目经过省发改委批准；
3.汀国用（2004）第0849号国有土地证，证明2004年第三人与原告房屋相邻处就有通道，并没有占用原告土地。
本院依法调取以下证据：现场间距图片4张。
经庭审质证：一、对原告提供的证据。1.被告质证认为，真实性无异议。原告房屋现状超出所有权证面积。原告店面占用了空地范围，有搭建。店铺前空地不是原告方单独使用，属于方方公园空地，相邻方都有权使用。照片真实性无异议，但空地、通道是公共场所，并没有影响空地的土地用途。2.第三人认为，对证据1、证据2真实性无异议，但证据2中土地证的标的，不符合事实，该土地使用证明显侵犯了第三人的土地。对证据3照片，能清楚反映原告方店铺前伸了2米左右，同时照片显示该空地仍属于空地，并没有改变空坪土地用途。二、对被告提供的证据。1.原告认为，证据1①申请表中主要出入口是金沙河，跟原告房屋相邻处没有出入口。证据1②真实性无法确认。证据1③真实性无异议，但土地证显示，第三人改扩建前西面是墙，并没有通道。证据1④汀政综（2005）54号没有原件，真实性无法确认，改扩建需要提供详细规划。证据1⑤中医院门诊综合大楼项目可行性研究报告，真实性没有异议，但对报告中没有体现被告大楼西面需要改成通道使用。对证据1⑥汀发改项（2011）33号，真实性无异议，项目批复是在院内建设，超出土地使用证范围审批。证据1⑦环评报告表，真实性无异议，但没有体现有对第三人西面开通道进行环评评估。证据1⑧汀建规（2011）4号，真实性有异议，应附有设计方案，没有设计方案按规定是无法批复的。证据1⑨县中医院一期建设用地规划图，真实性无法确认。没有设计与原告相邻处有通道。对证据2一层平面图没有标志出入口。施工位置图，属于第三人围墙内部的。对该组证据真实性无法确认。2.第三人认为，对证据1、证据2的真实性无异议。但证据1③第0849号国有土地使用证，显示原先第三人与原告相邻处有保安室，是有出口的。关于设计方案，第三人提交给被告是一大本书。第一期建设用地规划图纸显示，第三人与原告相邻处有人行路口和地下室路口。建筑施工图件，包括很多部分，从一层平面图中也可以看出有通道。关于申请表上金沙河出口，指的是出水出口。证据2两张图纸是第三人申请办证向被告提供的建筑施工图件的一部分。消防通道不可能封闭的。三、对第三人提供的证据。1.原告认为，对变更名称批复没有意见，第三人当庭提供证据，超过举证期限，两份证据不属于原件，真实性无法确认；第三人提供的土地证显示西面是墙，无任何通道，原告土地证东面是有1米多的空地，并不属于通道，只是小巷。被告无异议。四、对本院依法调取证据现场间距图片4张，原、被告、第三人质证均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告、被告、第三人提供的证据、本院依法调取证据与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，原告俞丁汉又名俞登汉，1999年间受让购得座落于长汀县县城桥下坝方方园大门右侧二层商用店面房屋一间，1999年8月16日取得房屋所有权证（汀房权证城字第2**号），建筑面积63平方米，设计用途为商业。2014年5月26日办理汀国用（2014）第1404号国有土地使用证，地类（用途）为商业用地，使用面积31.89㎡。该房屋右侧（东向）毗邻第三人汀州中医院。被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局原名称为福建省长汀县城乡规划建设局，2013年间更名为现名称。福建省长汀县中医院座落于营背大街86号，2012年2月经福建省卫生厅批准更名为汀州中医院，2013年12月31日福建省长汀县卫生局转发了省卫厅关于同意长汀县中医院更名的批复，2014年7月10日第三人对外公告福建省长汀县中医院更名为汀州中医院。福建省长汀县中医院于2004年12月9日办理国有土地使用证（汀国用（2004）第0849号），2004年间因扩建向长汀县人民政府申请用地，2005年2月16日长汀县人民政府作出《关于长汀县中医院扩建用地的批复》（汀政综（2005）54号）。2011年2月22日福建省长汀县中医院门诊综合楼项目经福建省长汀县发展和改革局作出《关于长汀县中医院门诊综合楼项目核准的批复》（汀发改项（2011）33号）核准，该批复核准一层为门诊大厅、药房、急诊、发热门诊、挂号收费、门诊输液大厅等用房。建设内容和规模：建筑占地面积1891平方米，建筑面积12110平方米，……。2011年6月20日福建省长汀县中医院向福建省长汀县城乡规划建设局申请办理门诊综合楼建设项目的《建设工程规划许可证》并提供建设工程规划许可证申请表、医疗机构执业许可证和组织机构代码证、汀国用（2004）第0849号国有土地使用权证、《长汀县人民政府关于长汀县中医院扩建用地的批复》（汀政综（2005）54号）、长汀县中医院门诊综合大楼项目可行性研究报告、长汀县发展和改革局《关于长汀县中医院门诊综合楼项目核准的批复》（汀发改项（2011）33号）、长汀县中医院改扩建工程环境影响报告表、福建省长汀县城乡规划建设局《关于长汀县中医院门诊综合楼设计方案的批复》（汀建规（2011）4号）、县中医院一期建设用地规划图、建筑施工图件等资料。长汀县城乡规划建设局受理后，于2011年6月23日作出被诉《建设工程规划许可证》，该证的纸质审批页（存根）和附页的编号为（2011）公建00045号，颁发给原福建省长汀县中医院《建设工程规划许可证》上的号码为建字第xxx号，即审批编号为（2011）公建00045号和建字第xxx号《建设工程规划许可证》为同一本证。福建省长汀县中医院门诊综合楼于2011年6月开工建设，2014年12月建成，现已投入使用，该门诊综合楼一楼墙体与原告店面房屋相邻处最窄距离约为1.3米、最宽距离约1.6米、门诊综合楼的通道口紧邻原告店面房屋，可直通原告店面房屋门前的方方公园公用地。2015年11月原告认为被告违规向第三人颁发本案被诉的《建设工程规划许可证》，侵害原告人身、通行安全和通风、采光等相邻权，提起本案诉讼。
本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款规定，被告作为长汀县的城乡规划主管部门，具有核发建设工程规划行政许可证的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。第三款规定：城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十七条规定，建设工程规划许可证按照下列程序办理：（一）建设单位或者个人持书面申请、使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料向项目所在地城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（二）城乡规划主管部门组织有关部门对建设工程设计方案、修建性详细规划进行审查。经审查符合条件的，城乡规划主管部门应当自受理申请之日起三十日内核发建设工程规划许可证。建设单位修改建设工程设计方案、修建性详细规划所需时间不计算在许可期限内。本案中，被告未提供本案所涉建设项目的修建性详细规划或该建设项目无需编制修建性详细规划的相关法律法规或规范性文件；同时也未提供经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图已经公布的相关证据。被告在审查核发本案所诉的《建设工程规划可证》过程中，未遵守上述法律、法规规定。福建省长汀县发展和改革局《关于长汀县中医院门诊综合楼项目核准的批复》中批复的建设内容和规模：建筑占地面积1891平方米，建筑面积12110平方米，……。本案所诉的《建设工程规划许可证》中的许可的建筑占地面积为1956.1平方米，超出了福建省长汀县发展和改革局批复核准的建筑占地面积，存在被告对第三人提供的材料未进行实质审查。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。本案中，被告向第三人核发的门诊综合楼（旧改）项目《建设工程规划许可证》中地上建筑层数为六层，与原告的店面房屋相邻处最窄间距约为1.3米，最宽间距约为1.6米，对原告通风、采光造成一定影响。被告许可第三人建设的门诊综合楼一层的通道出口与原告房屋紧相邻，一层核准建设有门诊大厅、急诊、发热门诊等用房，出入均面向方方公园。按门诊综合楼功能布局，该通道主要用于救护车辆通行，救护车辆属于特种车辆，经现场查看，通行过程中必然使用原告店面房屋门前方方公园的公共用地、使该公园的公共用地使用性质发生改变，有碍公园的功能定位，对相邻原告及周边通行安全产生影响。因此，被告作出涉案行政许可应属于直接“关系或涉及他人重大利益关系”的行政许可，被告未告知原告等利害关系人享有陈述申辩权，亦未告知相邻原告等利害关系人享有要求听证权利的情况下，迳行作出行政许可，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第三十七条的规定，程序违法。综上所述，被诉行政行为认定事实不清、主要证据不足、违反法定程序，依法应予撤销，但鉴于第三人门诊综合楼属公益事业涉及公共利益，且已经完成建设并投入使用，若撤销被诉行政行为，将对国家利益，公共利益造成重大损失，本院依法确认违法并责令被告采取相应的补救措施。原告主张被告在作出本案所诉《建设工程规划行政许可证》未作实质审查，存在规划实体和程序违法的理由，本院予以采纳，但要求撤销《建设工程规划许可证》的请求，本院不予支持。被告的辩称理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、确认被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局（原福建省长汀县城乡规划建设局）于2011年6月23日向第三人汀州中医院（原福建省长汀县中医院）核发《建设工程规划许可证》（建字第xxx号、审批编号为（2011）公建00045号）的具体行政行为违法。
二、责令被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局采取相应的补救措施。
本案诉讼费50元，由被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。
审 判 长 张春明
人民陪审员 李 琼
人民陪审员 包丽萍
二〇一六年八月十二日
代理书记员 孔喜圣
附：相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；……