安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖12行终152号
上诉人（原审原告）太和县城关镇杜元水泥予制品厂，住所地安徽省太和县城关镇杜元村委会小范庄。
法定代表人范恒海，该厂厂长。
委托代理人黄晓丽，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）太和县国土资源管理局，住所地�徽省太和县健康东路4号，组织机构代码00317422-5。
法定代表人刘飞，该局局长。
委托代理人范勇，该局工作人员。
委托代理人李超，该局法律顾问。
被上诉人（原审被告）阜阳市国土资源管理局，住所地安徽省阜阳市清河路322号，统一社会信用代码11341200705011762Q。
法定代表人徐国平，该局局长。
委托代理人袁泉，该局工作人员。
委托代理人师博，安徽仲天律师事务所律师。
上诉人太和县城关镇杜元水泥予制品厂（以下简称“杜元水泥厂”）因土地管理行政处罚决定一案，不服安徽省太和县人民法院于2016年8月9日作出的（2016）皖1222行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年9月26日公开开庭审理了本案。上诉人杜元水泥厂的法定代表人范恒海及委托代理�黄晓丽，被上诉人太和县国土资源局的委托代理人范勇、李超，被上诉人阜阳市国土资源局的委托代理人袁泉、师博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
杜元水泥厂向一审法院诉称：杜元水泥厂是经太和县城关镇经济委员会批准设立的村办集体企业，通过划拨方式取得涉案土地的使用权，并办理了国有土地使用证。其现任法定代表人范恒海是太和县城关镇祥和社区小范庄的居民，拥有该村集体土地一处并建合法房屋用于自住。范恒海集体土地上的自住房屋与杜元水泥厂国有土地上的厂房相连。2001年杜元水泥厂经相关部门批准，将涉案的部分集体土地变更为国有土地，造成该厂及范恒海的土地形成国有土地和集体土地并存的状况。杜元水泥厂自1997年设立之日起自主营业，2014年10月，太和县城市建设城北片区拆迁指挥部向其发布房屋征收公告。该公告发布�致使杜元水泥厂无法正常经营、换发营业执照，最终导致厂房闲置，工厂倒闭。杜元水泥厂为补贴家用，将其在集体土地上的房屋对外出租获取租金，并没有改变涉案土地用途的行为。杜元水泥厂认为即使其有改变土地用途的行为，太和县国土资源局可以通过重新签订土地使用权出让合同、变更协议、调整土地出让金等方式进行弥补，径直收回土地使用权是剥夺其合法使用土地的权利。太和县国土资源局认定杜元水泥厂不按批准用途使用国有土地的事实不清、证据不足，作出的处罚程序违法、适用法律错误。杜元水泥厂不服上述处罚，向阜阳市国土资源局提起行政复议，复议机关作出了维持决定。杜元水泥厂仍不服，向法院提起诉讼，要求撤销太和县国土资源局和阜阳市国土资源局作出的决定。
一审法院查明：杜元水泥厂是1997年经太和县城关镇经济委员会批准设立的村办集体企业，该企业自主经营，独立核算，由范恒光任厂长职务，为企业法人代表。2001年8月太和县人民政府批准杜元水泥厂办理了国有土地使用证，证号为太国用（2001）字第0505号，土地类型为划拨，批准面积为582.47平方米，用途为工业。2015年9月1日，太和县国土资源局以杜元水泥厂不按照批准的用途使用国有土地为由，对其使用土地的情况予以立案。经调查后认定：杜元水泥厂于2001年办理了工业土地用途的国有土地使用证，自2005年起未经批准擅自改变了土地用途，在划拨的工业用地上陆续建房。太和县国土资源局作出处罚前，杜元水泥厂在“陈述申辩书”中曾向有关机关申请变更土地用途，但因政府拆迁征收行为，未能取得土地用途变更审批手续的行为。杜元水泥厂未经批准擅自在批准工业用地建房出租的行为，违反了《中华人民共和国土地�理法》第五十六条的规定，构成不按照批准用途使用国有土地。太和县国土资源局受案后依法开展询问、调查工作，在查清案情后，履行法定程序，依照《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，对杜元水泥厂作出太国土资（监）字（2015）166号行政处罚决定。决定内容为：责令十日内交还土地582.47平方米；处以每平方米10元的罚款，共计人民币5824元。杜元水泥厂不服，向阜阳市国土资源局提出复议。阜阳市国土资源局于2016年2月23日作出了阜国土资复〔2015〕2号行政复议决定，维持了太和县国土资源局作出的行政处罚决定。
一审法院认为：《中国人民共和国土地管理法》第五十六条规定：建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的�定使用土地；确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。本案中，杜元水泥厂在原批准划拨的工业土地上建房出租的行为，未得到太和县城市规划行政主管部门同意、太和县人民政府的批准，其行为违反了上述法律规定。太和县国土资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予以支持；阜阳市国土资源局遵循法定程序，依法作出的复议决定亦应支持。杜元水泥厂的诉讼主张因未提供相应证据和法律依据予以证明，不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杜元水泥厂的诉讼请求。案件受理费50元，由杜元水泥厂负担。
杜元水泥厂上诉称：�元水泥厂用于出租的房屋系范恒海集体土地上的自建房屋，其并未改变国有土地的用途。太和县国土资源局作出的处罚决定事实不清，证据不足。阜阳市国土资源局作出的复议决定事实不清，适用法律错误。一审判决错误，请求二审法院依法改判或发回重审。
太和县国土资源局答辩称：该局对杜元水泥厂作出的处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
阜阳市国土资源局答辩称：一审判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
太和县国土资源局在举证期限内向一审法院提供如下证据、依据：1、对范恒海的询问笔录；2、对范恒光的询问笔录；3、对孟游的询问笔录；4、对杜志斌的询问笔录；5、现场勘测笔录及平面图；6、太和县城关镇祥和路村民委员会出具的情况说明；7、现场照片；8、太国用（2001）字第0505号土地登记卷宗；9、国有土地使用权证；10、违法案件调查报告；11、违法案件审理记录；12、对原告违法建筑物查处函的送达回证；13、行政处罚决定书；14、行政复议决定书。以上证据证明：杜元水泥厂于2001年8月经阜阳市国土资源局批准办理了国有土地使用证，批准土地面积为582.47平方米，用途为工业，使用权类型为划拨。自2005年起，杜元水泥厂未经批准擅自在工业用地范围内建设楼房外出租，该行为违反《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，构成不按照批准的用途使用国有土地；太和县国土资源局对其作出处罚决定认定事实清楚，证据确凿。15、责令停止违法行为通知书；16、立案呈批表；17、行政处罚听证告知书和行政处罚告知书；18、陈述申辩书；19、送达回证及照片；20、违法案件处理�定呈批表。以上证据证明太和县国土资源局作出处罚决定的程序合法。21、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定。证明太和县国土资源局作出的处罚决定适用法律正确。
阜阳市国土资源局在举证期限内向一审法院提供如下证据、依据：1、行政复议申请书及相关材料；2、补正行政复议申请通知书；3、行政复议受理通知书；4、行政复议书面答复通知书；5、行政复议答复通知书的送达证；6、行政复议延期审理通知书；7、太和县处罚卷宗；8、行政复议补充意见说明；9、行政复议决定书；10、送达回证；11、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定。以上证据证明阜阳市国土资源局作出的复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
杜元水泥�在举证期限内向一审法院提供证据如下：1、范恒海身份证；2、行政复议申请书；3、法定代表人身份证明；4、太国用（2001）字第0505号《国有土地使用证》；5、太和县国土资源局作出的太国土资（监）字（2015）第166号行政处罚决定；6、太和县城关镇经济委员会作出的镇经字（97）第18号文件，关于组建太和县城关镇杜元水泥予制品厂的批复；7、阜阳市国土资源局作出的阜国土资复〔2015〕2号行政复议决定。以上证据证明其有本案的诉讼主体资格。8、范恒光的房屋所有权证；9、范恒光的安徽省村镇建设工程规划许可证；10、证明；11、太和县城北片区拆迁范围经营户营业损失审批表及照片；12、太和县土地勘测规划图。证明水泥厂系范恒光与范恒海共同经营，两人的房屋是一体的，范恒光的法手续，能够证明杜元水泥厂对涉案土地拥有合法产权；且杜元水泥厂早在1998年的时候就开始生产，其生产经营活动一直持续到拆迁当天，没有改变土地用途的行为；涉案的出租房属于杜元水泥厂法定代表人个人的集体土地上房屋，并非其国有土地上的厂房。太和县国土资源局和阜阳市国土资源局认定事实错误，所作决定均应撤销。
一审法院对太和县国土资源局、阜阳市国土资源局提供的证据均予以确认。杜元水泥厂提供的证据1-7能够证明其诉讼主体资格，证据8-13无法证明太和县国土资源局认定事实错误，对其证明目的不予采信。
依据采信的证据，本院认定的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为：《中国人民共和国土地管理法》第五十六条规定：建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。第八十条规定：不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定：依照《土地管理法》第八十条规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。本案中，杜元水泥厂办理的国有土地使用权证载明该土地类型为划拨，面积为582.47平方米，用途为工业。其在未经相关部门同意、批准的情况下，在涉案土地上建房出租用于其它用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定，属于不按照批准的用途使用国有土地。太和县国土资源局在履行了法定程序后，对杜元水泥厂作出的太国土资（监）字（2015）第166号行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。阜阳市国土资源局在复议程序中，依照法定程序，对杜元水泥厂的复议申请进行了受理、审查、决定，其作出的阜国土资复（2015）2号行政复议决定并无不当。杜元水泥厂上诉称用于出租的房屋系其集体土地上的自建房屋，因其未能提供相关证据予以证明，本院不予支持。综上，一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人太和县城关镇杜元水泥予制品厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陶善义
审 判 员 吕 洁
代理审判员 耿牛牛
二〇一六年十月十七日
书 记 员 张琳琳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；