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内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内04行终160号
上诉人（原审原告）敖汉旗人民政府新州办事处新北村民委员会。住所地：内蒙古自治区敖汉旗新惠镇内。
法定代表人张有，系主任。
委托代理人邢彪，内蒙古峰惠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）敖汉旗人民政府。住所地：内蒙古自治区敖汉旗新惠镇河东新区。
法定代表人于宝君，系旗长。
委托代理人郑洪波。
委托代理人王晓东。
原审第三人敖汉旗森源木业有限责任公司。住所地：内蒙古自治区敖汉旗新惠镇内。
法定代表人刘侠，系经理。
委托代理人梁立新，内蒙古新州律师事务所律师。
上诉人敖汉旗人民政府新州办事处新北村民委员会（以下简称新北村委会）与被上诉人敖汉旗人民政府、原审第三人敖汉旗森源木业有限责任公司（以下简称森源木业公司）土地行政登记一案，不服内蒙古自治区敖汉旗人民法院（2016）内0430行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日公开开庭审理了本案，上诉人新北村委会的法定代表人张有及其委托代理人邢彪，被上诉人敖汉旗人民政府的委托代理人郑洪波、王晓东，原审第三人森源木业公司的法定代表人刘侠及其委托代理人梁立新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，1995年，敖汉旗人民政府经过立项审批，决定建立中密度纤维板厂。该厂是我旗重点建设项目，是一规模较大的木材加工企业。1994年12月8日，因建该厂征用原敖汉旗新惠镇新北村民委员会（现敖汉旗人民政府新州办事处新北村民委员会）的土地100亩，其中耕地17.50亩，荒地82.50亩，并经赤政土发（1995）40号文件批复同意。被征用土地的方位南面从洗毛厂外墙至北面干河沟，西面从洗毛厂前墙向东面耕地延伸。征地费用每亩地综合价格为4000元，总计征地费40万元人民币。该被征用的土地经敖汉旗人民政府、敖汉旗建设局（现敖汉旗住房和城乡建设局）、敖汉旗土地局（现敖汉旗国土资源局）、敖汉旗新惠镇人民政府有关人员踏勘，四至为：洗毛厂北、111线东侧、北至沙河沟、东至农路。1995年7月4日，敖汉旗中密度纤维板厂与敖汉旗新惠镇新北村经协商决定按自然地块，达成补充征地12亩的协议，每亩价格8000元，总计9.6万元。确定的征地四至为：南至洗毛厂北墙，北至干河沟，西至公路，东到洗毛厂墙东便道，总面积112亩。2004年8月30日，敖汉旗国土资源局与全称为内蒙古敖汉旗中密度纤维板厂签订了国有土地使用权出让合同，出让给受让人的宗地位于新惠镇原洗毛厂北，宗地编号为401-1-0356，宗地总面积为84014.664平方米，即126.02亩，宗地四至及界址点座标未标注（出让宗地界址图空白）。2004年8月30日，敖汉旗人民政府为内蒙敖汉旗中密度纤维板厂颁发了敖国用（2004）字第001000号国有土地使用证。该证的地址原洗毛厂北，地号401-1-0356，四至：东至耕地，西至道，南至刘海利（原洗毛厂法人），北至河沟。2005年敖汉旗中密度纤维板厂转制为敖汉旗森源木业有限责任公司，原敖汉旗中密度纤维板厂的国有土地同时转让给第三人。敖汉旗人民政府为敖汉旗中密度纤维板厂颁发的敖国用（2004）字第001000号国有土地使用证因土地使用权人发生变更，该土地证已变更为敖国用（2005）字第000033号国有土地使用证，之后又变更为敖国用（2010）字第000513号、000514号、000515号国有土地使用证，使用权人为敖汉旗森源木业有限责任公司。现原告认为被告为敖汉旗中密度纤维板厂颁发的涉案土地使用证的面积占用了其土地面积，侵害了其合法权益而提起行政诉讼，要求确认涉案土地使用证违法并予以撤销。
原审法院认为，首先，原告提供征地协议等证据证明涉案土地使用证的面积超过了征用的土地面积，其超占的面积侵犯了其集体土地所有权，与涉案行政行为有利害关系，作为原告提起诉讼主体适格；其次，敖汉旗中密度纤维板厂征占的土地四至当时由敖汉旗人民政府等四有关部门踏勘及按自然地块补充征地确定，其四至与涉案土地证的四至没有出入。土地征用的面积与涉案土地证确定的土地使用面积不一致，根据《国家土地管理局关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第56条“土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算面积，确定土地的所有权或使用权”的规定，应该按实地四至界线计算面积。且被告为第三人颁发国有土地使用证依据的是国有土地出让合同。该合同出让的宗地总面积为84014.664平方米，即126.02亩，与涉案土地证确定的土地使用面积一致。原告认为被告为其颁发的土地使用证面积已经超出当时征用的面积，侵犯了其合法权益，但该土地出让合同原告没有证据证实被依法确认无效或被撤销、变更；敖汉旗中密度纤维板厂已经转让给敖汉旗森源木业有限责任公司，涉案土地使用证也已经变更为敖国用（2005）字第000033号国有土地使用证，乃至又变更为敖国用（2010）字第000513号、000514号、000515号国有土地使用证，土地使用者变更为敖汉旗森源木业有限责任公司，因此，涉案土地使用证已经失去法律效力，不具有可撤销内容。综上，原告的诉讼请求不成立，不予支持。原审法院判决：驳回原告敖汉旗人民政府新州办事处新北村民委员会的诉讼请求。
宣判后，新北村委会不服，向本院上诉称，一、敖国用（2004）字第001000号国有土地使用证发证程序违法。赤峰市人民政府赤政土发（1995）40号《关于敖汉旗中密度纤维板厂建厂征地的批复》中明确批准征用的100亩土地为划拨用地，并核发土地使用证，而发证机关后期却在没有征用、审批的情况下，将集体土地直接以出让方式核发土地证变成了126.02亩，明显存在办证程序违法。二、敖国用（2004）字第001000号国有土地使用证发证事实错误。敖国用（2004）字第001000号国有土地使用证发证面积为84014.6640㎡（126.02亩），而赤峰市人民政府批准征用的上诉人土地亩数是100亩，征地协议中也明确是100亩，所以发证事实错误。三、敖国用（2004）字第001000号国有土地使用证发证适用法律错误。被上诉人在原审答辩中对于四至边界与亩数不符的情况下，国有土地使用权证核发为126.02亩，引用的法律是国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第56条的规定，而该规定是在确认土地所有权和使用权争议过程中适用的法律依据，并不是土地初始登记过程中应该适用的法律依据。四、原审法院对于上诉人原审诉讼请求并没有全面进行审查。上诉人原审诉讼请求为，确认被上诉人颁发的敖国用（2004）字第001000号国有土地使用证行政行为违法，并予以撤销。而原审法院仅对是否撤销进行了判决，对于该行政行为是否违法，并没有进行确认。综上，请求二审法院查明本案事实，撤销（2016）内0430行初11号行政判决，支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人及原审第三人答辩均服从一审判决。
经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。
本院认为，2004年8月30日，被上诉人敖汉旗人民政府为敖汉旗中密度纤维板厂颁发的敖国用（2004）字第001000号国有土地使用证，依据的是敖汉旗国土资源局与敖汉旗中密度纤维板厂签订的国有土地使用权出让合同，且四至界限与原敖汉旗中密度纤维板厂和敖汉旗新惠镇新北村签订的征地协议书上确定的四至界限一致。虽然证上面积与原征地协议书上及赤峰市人民政府审批的面积不一致，但原审第三人对该地已实际使用多年，上诉人并未提出过异议。原审法院认为在国有土地使用权出让合同未被依法确认无效或被撤销、变更的情况下，驳回上诉人的诉讼请求有利于维护正常秩序的稳定。且该宗土地已经过多次变更，敖国用（2004）字第001000号国有土地使用证已经失去法律效力，不具有可撤销内容。所以，上诉人请求确认被上诉人颁发的敖国用（2004）字第001000号国有土地使用证行政行为违法，并予以撤销的上诉理由因缺乏充分的事实和法律依据不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担；邮寄费60元，由上诉人、被上诉人及原审第三人各负担20元。
本判决为终审判决。
审判长 李海波
审判员 王建华
审判员 姜 静
二〇一六年十月九日
书记员 苏 赫