浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终115号
上诉人（原审原告）吴根英，女，1952年11月22日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。
上诉人（原审原告）陈如祥,男,1959年10月20日出生,汉族，住浙江省丽水市莲都区。
上诉人（原审原告）陈志兴,男,1943年9月19日出生,汉族，住浙江省丽水市莲都区。
三上诉人的共同委托代理人赵绍宋，男，1943年9月7日出生,汉族，住浙江省丽水市莲都区厦河村122-1号。系吴根英之夫。
被上诉人（原审被告）青田县人民政府,住所地青田县鹤城中路33号。
法定代表人周和平，县长。
委托代理人杨洁华，青田县国土资源局工作人员。
委托代理人潘足飞，浙江潘源律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）浙江金侨华府房地产开发有限公司,住所地青田县鹤城镇别墅小区17幢。
法定代表人王泽厚,总经理。
被上诉人（原审第三人）青田玉带华府房地产开发有限公司，住所地浙ＸＸ田县阜山乡朱庵村斋堂下28号。
法定代表人陈竞凡,总经理。
吴根英、陈如祥、陈志兴诉青田县人民政府土地其他行为及行政赔偿一案，丽水中级人民法院于2016年12月20日作出（2016）浙11行初63号行政裁定。吴根英、陈如祥、陈志兴不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月6日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年4月26日公开开庭审理了本案。上诉人吴根英、陈如祥、陈志兴及三上诉人的共同委托代理人赵绍宋，被上诉人青田县人民政府的副县长方向明及其委托代理杨洁华、潘足飞到庭参加诉讼。被上诉人浙江金侨华府房地产开发有限公司（以下简称金侨公司）、青田玉带华府房地产开发有限公司（以下简称玉带公司）经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
吴根英、陈如祥、陈志兴起诉称，2010年4月8日，第三人金侨公司发布关于借资款本息问题承诺公告，称自2009年3月1日起的利息，按年利率13.2%计息，公司分期分批支付利息。借资款已到偿还期的，自动顺延至2012年年底，公司同时承诺凡公司作为担保人的担保期相应顺延。2010年10月，金侨公司以1350万元竞得阜山玉带华府项目商住用地土地使用权，分A、B、C三个地块，总用地面积3.5056公顷。2011年5月交清了土地出让金并已开工建设。2010年11月8日，出让人青田县国土资源局与受让人金侨公司就上述项目用地签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3311212010A21037，电子监管号：3311212010B00396）。2011年2月15日，青田县发展和改革局就阜山玉带华府项目向金侨公司下发了青发改投﹝2011﹞12号青田县发展和改革局项目服务联系单。5月24日，第三人金侨公司的法定代表人王泽厚为转移财产，成立了玉带公司并担任法定代表人。12月12日，县发改局向金侨公司下发青发改投﹝2011﹞265号《关于下达玉带华府项目A、C地块工程投资计划的通知》，22日，第三人金侨公司同意将青田阜山（玉带华府项目）开发的双联别墅房A区6号楼，抵给原告方购买，并就以借款本息抵付购房款达成协议。2012年7月18日，金侨公司在该协议上再次签字确认。2014年5月4日，因金侨公司确认拖欠丽水（莲都区）借资户借资款本金共计87664500元，并与借资户代表陈志兴等签订了房产抵借资款协议，2015年6月8日，金侨公司再次与丽水借资户代表陈志兴等签订了相关协议。2015年12月24日，原告方在与金侨公司等民间借贷纠纷民事诉讼过程中，才知道本案以下事实：因涉及金侨公司的阜山清真禅寺周边商住用地转让问题，青田县人民政府于2012年5月23日上午召集县发改局、建设局、国土局、监察局、县检察院、县法制办及阜山乡政府等单位进行专题会办，并于5月25日下发﹝2012﹞12号《专题会议纪要》，纪要第二条第（一）项同意金侨公司对案涉宗地完税后，将该地块转让给玉带公司开发建设，这一行为给原告造成了损失。请求法院判决确认被告的前述行为无效并由被告承担赔偿责任，一并审理相关民事争议（原告谈话时变更了其诉状中的诉讼请求，见谈话笔录第2页）。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第一款“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”、第十九条第一款“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与”之规定，本案中金侨公司并非是将案涉国有土地使用权出让给而是转让给玉带公司，该行为属平等主体间的民事行为，不因被告青田县人民政府是否介入而改变行为性质，被告是否认可该转让行为也不能取代相关法律、行政法规对此行为效力的判定。其通过专题会议纪要同意上述转让行为本身对三原告的合法权益实际上并不产生影响。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回三原告吴根英、陈如祥、陈志兴的起诉。
吴根英、陈如祥、陈志兴上诉称：一、原审裁定认定事实错误。本案被诉行政行为事实是：2012年5月23日上午，青田县土地出让委员会在县府五楼会议室召开第一次专题会议，参加会议的人员有：县长戴邦和，县人大……。同月25日，青田县人民政府办公室向县发展改革局、县建设局、县国土资源局等有权行政审批机关，分送了[2012]12号青田县人民政府《青田县土地出让委员会2012年度第一次专题会议纪要》（简称会议纪要）。该会议纪要第二条第（一）项“关于阜山清真禅寺周边商住用地转让问题”中称：2010年10月，金侨公司以1350万元竞得阜山玉带华府项目商住用地土地使用权，分A、B、C三个地块，总用地面积3.5056公顷。2011年5月已交清土地出让金，并已开工建设”、“2012年2月15日，该公司股东大会决议同意将该地块转让给玉带公司。鉴于金侨公司目前的实际情况，……，同意在金侨公司对该宗地完税后，将该地块转让给玉带公司开发建设……。”此外，该会议纪要第5页中，还有号召“各单位应加大对金侨华府公司的帮扶力度。”同年6月11日，青田县国土资源局与玉带公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该份合同编号和之前其与金侨公司签订的合同编号为3311212010A21037的《国有建设用地使用权出让合同》相同，这两份合同的第四十一条均称“本合同项下宗地出让方案业经青田县人民政府批准，本合同自双方签订之日起生效。”同年7月3日，青田县建设局向玉带公司颁发了青公建（2012）17001号《建设用地规划许可证》、青公建（2012）17001号、青公建（2012）17002号、青公建（2012）17003号《建设工程规划许可证》；同年9月24日，青田县国土资源局给玉带公司进行了土地登记。二、被诉行政行为具有违法的情形。被诉行政行为具有实施主体缺乏营业税、城市维护建设税和教育费附加、土地增值税、企业所得税及印税等完税证据证明；被诉行为超越了房地产行政主管部门的管理职权；被上诉人擅自批准出让土地3.5056公顷，相当于非耕地52亩多，明显超越县级审批权限；被诉行政行为具有实施主体缺乏相关依据。三、被上诉人明显侵犯三上诉人财产权（债权）等合法权益。上诉人认为，会议纪要涉及金侨公司阜山清真禅寺周边商住用地转让问题的解决事项。对此，被上诉人为了“帮扶”房地产开发商金侨公司逃避国家税费、逃避债务、规避有关房地产转让的法律、法规的约束，违法批准该土地出让方案：由青田县国土资源局与玉带公司于2012年6月11日签订了上述《国有建设用地使用权出让合同》，则此时的会议纪要已经演变成一个对外生效的具有约束力的土地行政批准（土地出让）的管理行为，即确认土地使用权的决定。并且，该行政行为结果实际“帮扶”债务人金侨公司及其法人代表王泽厚恶意无偿转移了房地产财产，使其陷于资力不足，不能完全清偿三上诉人（债权人）的合法债权财产权益，从而有害于公民的合法债权，造成三上诉人共计人民币贰佰多万元的合法债权财产权不能实现。综上，三上诉人对被上诉人作出的上述土地行政批准确认决定不服，被诉行为明显侵犯三上诉人财产权等合法权益。本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（四）项、第（十二）项规定的受案范围。鉴于原审裁定具有认定事实错误的情形，被诉行为具有违法情形，请求撤销一审裁定，改判确认被诉行政行为违法或者无效；依法判决青田县人民政府予以赔偿三上诉人因被诉行政行为违法或者无效，造成三上诉人的债权不能实现的实际损失共计人民币2000000元。
青田县人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。本案系第三人金侨公司与玉带公司之间的土地使用权转让行为，属于平等主体之间的民事行为，这一民事行为，不因答辩人是否介入而改变行为的性质，答辩人是否认可该转让行为也不能取代相关法律、行政法规对此行为效力判定。答辩人出具的专题会议纪要同意转让行为，其本身对上诉人的合法权益实际上并不产生影响。企业之间转让土地使用权行为，也是符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第一款、第十九条第一款之规定。一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、上诉人的上诉理由不能成立。（一）2010年11月8日，金侨公司通过公开竞拍，以出让方式取得了“阜山清真寺周边商住用地”土地使用权。按照青田县发展和改革局2011年2月15日项目联系单，该项目的估算投资13000万元。2012年2月15日，金侨公司作出决议，将项目整体转让给玉带公司；2月23日，金侨公司委托丽水佳信会计事务所对项目的投资情况进行了审计，确认截止2012年3月22日，项目开发成本总投入3905.71万元。3月12日，双方签订了《转让协议书》，金侨公司将项目整体（即出让方式取得的土地使用权）转让给玉带公司。在转让时，不存在《中华人民共和国房地产管理法》第三十七条所规定的情形，符合《中华人民共和国房地产管理法》第三十八条所规定的条件，这是双方的民事行为。答辩人出具会议纪要，并不能改变其双方之间转让土地使用权的民事行为，也不会对上诉人的合法权益实际上产生影响。（二）答辩人的会议纪要，只是内部讨论，且又是不对外公开的一个记录，并不属于行政行为，也不作为职能部门同意金侨公司将土地使用权依法转让给玉带公司的依据。所以，也不存在违法之情形。（三）金桥公司是以出让方式取得阜山清真寺周边商住用地的土地使用权，已经支付全部出让金；经中介机构审计，截至2012年2月22日，项目开发成本总投入3905.71万元，已超过开发投资总额的25%以上。青田县相关的行政职能部门依据《中华人民共和国房地产管理法》第三十八条、第四十三条之规定，与玉带公司重新签订土地使用权出让合同。从上可以清楚看出，答辩人的会议纪要，只是内部讨论的一个不公开记录，不是行政行为，也不属于有关行政职能部门同意土地使用权转让的依据，并不存在侵犯上诉人的财产权（债权）等合法权益。综上，一审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，双方当事人围绕着上诉人吴根英、陈如祥、陈志兴的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，上诉人吴根英、陈如祥、陈志兴一审起诉时认为被上诉人青田县人民政府于2012年5月25日下发会议纪要第二条第（一）项内容同意金侨公司将土地使用权转让给玉带公司给其造成了损失，故就上述会议纪要向一审法院提起诉讼。经查，会议纪要第二条第（一）项载明：2012年2月15日，该公司（金侨公司）股东大会决议同意将该地块转让给玉带公司。鉴于金侨公司目前的实际情况，又因该地块涉及拆迁户多，须妥善处理好各方关系，同意在金侨公司对该宗地完税后，将该地块转让给玉带公司开发建设，后续工作由阜山乡政府负责落实。从会议纪要记载的上述内容、青田县人民政府一审期间提交的2012年2月15日金侨公司的股东会议决议、2012年3月12日金侨公司与玉带公司签订的转让协议书可以证明，金侨公司经股东大会作出决议将涉案的阜山清真禅寺周边商住用地的国有建设用地使用权转让给玉带公司。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。因此，金侨公司与玉带公司对涉案土地使用权的转让行为系平等民事主体之间的民事行为，青田县人民政府在会议纪要中的“同意金侨公司……将该地块转给玉带公司”的表述并不会改变该转让行为的性质，也不会对三上诉人的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项规定，行政行为对其合法权益不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院据此裁定驳回三上诉人的起诉，并无不当。三上诉人认为青田县人民政府明显侵犯其财产权（债权）等合法权益的上诉理由不能成立，本院不予采纳。至于三上诉人对会议纪要合法性提出的异议，不属本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年五月二日
书 记 员 韦若莎