广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）珠中法行终字第59号
上诉人（原审原告）：珠海市南田农业进出口有限公司建材制品厂。住所地：珠海市。
法定代表人：黄建光，总经理。
委托代理人：温铭传，广东铭传律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市横琴新区管理委员会规划国土局。住所地：珠海市横琴新区。
法定代表人：王淳，局长。
委托代理人：毛毅，男，汉族，1979年8月19日出生，住。
委托代理人：夏天风，广东益诺众承律师事务所律师。
原审第三人：珠海市横琴镇人民政府。住所地：珠海市横琴新区。
法定代表人：王睦溪，镇长。
委托代理人：张丽娜，广东运胜律师事务所律师。
委托代理人：李祥琴，广东运胜律师事务所律师。
原审第三人：珠海市横琴民发股份合作公司。住所地：珠海市横琴新区。
法定代表人：徐建新，董事长。
上诉人珠海市南田农业进出口有限公司建材制品厂（下称珠海南田建材制品厂）因土地行政处罚一案，不服（2015）珠横法行初字第1号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，2006年4月1日，珠海市南田农业进出口有限公司与横琴镇人民政府签订《土地租用协议书》，合同约定：横琴镇人民政府将位于石山村以西的一块5500平方米的生产自留用地租给珠海市南田农业进出口有限公司作生产新型墙体材料用地，租期10年，自2006年4月1日至2016年4月1日止；横琴镇人民政府协助在租用土地上临时建筑报建手续的办理；在租用期内，若横琴镇人民政府或上级政府需要开发建设珠海南田建材制品厂租用的生产自留用地时，珠海市南田农业进出口有限公司要无条件服从，横琴镇人民政府不作任何补偿。横琴镇人民政府提前收地必须以书面形式提前180天通知珠海南田建材制品厂，珠海市南田农业进出口有限公司接通知日起180天内搬迁完毕，当超过规定搬迁时间，珠海南田建材制品厂仍留在租赁土地上的财物将全部归珠海市横琴新区管理委员会规划国土局（下称珠海横琴规划国土局）所有。签约后，横琴镇人民政府将该5500平方米土地交付珠海南田建材制品厂占有使用。珠海南田建材制品厂一直没有办理临时建筑报建手续。
横琴农村股份合作制办公室与珠海南田建材制品厂分别于2006年3月30日、2008年5月12日、2010年4月1日签订了三份《构件厂场地租赁合同》。2010年4月1日的《构件厂场地租赁合同》约定：珠海南田建材制品厂租用横琴农村股份合作制办公室位于横琴四塘村附近的原构件厂场地和储放场地，面积约1200平方米，租期两年，即从2008年4月1日起至2010年3月31日止。
2011年2月17日，横琴镇人民政府向珠海市南田农业进出口有限公司发出《关于解除土地租用协议的函》，通知解除横琴镇人民政府与珠海市南田农业进出口有限公司于2006年4月1日签订的《土地租用协议书》，要求珠海市南田农业进出口有限公司于2011年3月1日前从租赁土地上搬离。
2011年3月14日，珠海市城市管理行政执法局横琴新区执法大队、珠海横琴规划国土局向珠海市南田农业进出口有限公司发出《清场通知》，要求该公司于2011年3月20日前自行清理在场地范围内的青苗及附着物。
横琴镇人民政府于2011年6月16日向珠海市南田农业进出口有限公司发出《清场通知》，要求该公司于2011年6月23日前自行清场。
2012年3月19日，珠海横琴规划国土局向珠海市南田农业进出口有限公司发出珠横新规土通知（2012）16号《关于领取青苗及附着物补偿款的通知》（附件：横琴BT项目非示范段中心南路项目用地青苗及附着物补偿方案确认表），通知该公司在2012年3月22日16时前到珠海横琴规划国土局处办理有关补偿领取事宜。
横琴镇人民政府于2013年9月16日向珠海市南田农业进出口有限公司发出《再次催告清场通知书》，要求该公司于2013年10月31日前自行清理离场。
2013年9月29日，珠海市南田农业进出口有限公司向横琴镇人民政府发出《关于﹤再次催告清场通知书﹥的复函》：1、坚决支持、配合横琴新区建设的需要，将于2013年10月31日前搬迁建材制品厂；2、鉴于投资建厂进行了较大规模的基础设施建设，请求镇政府对此次搬迁给予经济补偿。
2014年11月7日，横琴镇人民政府再次向珠海市南田农业进出口有限公司发出《通知》，再次通知该公司于2014年11月15日前，自行清理离场。
2014年11月12日，珠海市国土资源局执法监察支队、珠海市横琴新区城市管理行政执法局向珠海南田建材制品厂发出《关于限期清场并搬离的通知书》，责令其五日内自行清场并搬离。
2014年10月29日，珠海横琴规划国土局到珠海南田建材制品厂办公现场进行调查取证，对其负责人黄建光进行了询问并制作了现场笔录。2014年11月3日，珠海横琴规划国土局向珠海南田建材制品厂发出《责令停止违法行为通知书》。2014年11月12日，珠海横琴规划国土局向发出了《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知：对珠海南田建材制品厂拟作出责令立即退还非法占用的土地，并处罚人民币174987元行政处罚的事实依据和法律依据，并告知其所享有的陈述申辩、听证的权利。2014年11月21日，珠海横琴规划国土局向珠海南田建材制品厂送达《行政处罚听证通知书》。珠海横琴规划国土局于2014年11月28日组织召开了听证会，珠海南田建材制品厂的委托代理人彭晓笛、黄志娜参加了听证会。
2014年12月，经珠海市测绘院的测量，珠海南田建材制品厂厂区占地面积18761.99平方米。
2015年1月4日，珠海横琴规划国土局作出珠横新规土行罚字（2014）6号《行政处罚决定书》，认定珠海南田建材制品厂未经有权机关批准，擅自在横琴镇石山村以西山边搭建临时厂房，占地面积18761.99平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对珠海南田建材制品厂作出立即退还非法占用的土地，并处罚款人民币168857.91元的行政处罚。2015年1月8日，珠海横琴规划国土局留置送达了该行政处罚决定书。
珠海南田建材制品厂认为珠海横琴规划国土局的行政处罚决定证据不足、滥用职权且显失公平，遂向一审法院提起行政诉讼，要求依法撤销珠海横琴规划国土局的行政处罚决定书。
另查明：珠海南田建材制品厂为珠海市南田农业进出口有限公司的分支机构。2006年8月2日，横琴农村股份合作制办公室与横琴镇辖区其他集体经济改组为珠海市横琴民发股份合作公司。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款和第七十六条第一款的规定，珠海横琴规划国土局作为珠海横琴新区的土地行政主管部门，对辖区内的违反土地管理法律、法规的行为有进行监督、检查并作出处罚的法定职权。
珠海横琴规划国土局认定珠海南田建材制品厂未经有权机关批准擅自占用涉案土地进行建设，事实清楚。涉案土地为国有土地，珠海南田建材制品厂从未向本地人民政府土地行政主管部门申请使用涉案土地，双方当事人对这一事实没有争议。双方当事人的争议焦点是，涉案土地是否全部从横琴镇人民政府承租而来，租赁合同是否已到期，珠海南田建材制品厂使用案涉土地是否属于未经批准擅自使用。原审法院认为：1.珠海南田建材制品厂厂区占地面积为18761.99平方米，而珠海南田建材制品厂与横琴镇人民政府、珠海市横琴民发股份合作公司所签租赁合同项下的土地面积总量仅为6700平方米，珠海南田建材制品厂占用12061.99平方米土地没有合同依据及其他依据，属于非法占用。2.横琴农村股份合作制办公室与珠海南田建材制品厂于2010年4月1日签订的《构件厂场地租赁合同》约定：珠海南田建材制品厂租用横琴农村股份合作制办公室的面积约1200平方米的原构件厂场地和储放场地，租期从2008年4月1日起至2010年3月31日止。期满后，珠海南田建材制品厂没有续签租赁合同，珠海南田建材制品厂应于期满之日起将该1200平方米的原构件厂场地和储放场地交回给珠海市横琴民发股份合作公司，而珠海南田建材制品厂继续占用该场地，属于非法占用。3.横琴镇人民政府依据《土地租用协议书》的第八条约定，于2011年2月17日向珠海市南田农业进出口有限公司发出《关于解除土地租用协议的函》，通知解除于2006年4月1日签订的《土地租用协议书》，要求珠海市南田农业进出口有限公司于2011年3月1日前从租赁土地上搬离。之后，横琴镇人民政府多次通知承租人珠海市南田农业进出口有限公司自行清理离场。而珠海南田建材制品厂并没有搬离场地，继续占用该5500平方米土地。珠海市南田农业进出口有限公司曾向横琴镇人民政府承诺将于2013年10月31日前搬迁建材制品厂，并提出镇政府给予经济补偿请求。原审法院认为，横琴镇人民政府有权根据《土地租用协议书》第八条的约定，解除《土地租用协议书》，提前收回土地，但应给予180天的搬迁时间，因此，珠海市南田农业进出口有限公司及珠海南田建材制品厂应该在2011年8月17日前自行搬离场地，而珠海南田建材制品厂没有搬离，继续占用该5500平方米土地。珠海南田建材制品厂自2011年8月17日起继续占用该5500平方米土地，属于非法占用。综上所述，珠海南田建材制品厂关于合法使用土地的理由不能成立。
珠海横琴规划国土局作出的行政处罚决定适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，认定珠海南田建材制品厂擅自占用18761.99平方米土地建设建材制品厂的行为属于未经依法批准违法使用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，作出责令珠海南田建材制品厂立即退还非法占用的土地，并处罚款的行政处罚决定，适用法律正确。珠海南田建材制品厂认为，珠海横琴规划国土局于2012年征收珠海南田建材制品厂涉案用地范围内的一小块土地并对地上青苗及附着物作出了相应的补偿这一事实说明珠海横琴规划国土局已认可珠海南田建材制品厂使用涉案土地的合法性。原审法院认为，本案审查对象为珠海横琴规划国土局行政处罚决定的合法性，该局是否曾于2012年对珠海南田建材制品厂作出征地行为以及该征地行为的合法性不属于本案审查处理范围。但应该指出的是，根据现行法律规定，珠海横琴规划国土局对珠海南田建材制品厂发放青苗及附着物补偿款的行为并非是对珠海南田建材制品厂用地合法性的追认。
珠海横琴规划国土局作出的行政处罚决定，其程序合法。在作出行政处罚决定之前，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，向珠海南田建材制品厂发出了《行政处罚告知书》及《听证告知书》，告知了珠海南田建材制品厂作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其有陈述、申辩和申请听证的权利。珠海横琴规划国土局依法组织了听证会，保障了珠海南田建材制品厂的陈述申辩权利。珠海横琴规划国土局在充分听取了珠海南田建材制品厂的陈述申辩意见之后，结合其违法事实及证据，作出行政处罚决定，符合法律规定的程序。
珠海横琴规划国土局的行政处罚决定不存在滥用职权和显失公正的情形。本案没有证据显示珠海横琴规划国土局的行政处罚决定构成滥用职权。珠海南田建材制品厂所主张的珠海横琴规划国土局指使横琴镇人民政府违法解约、指使横琴供电所违法强行对珠海南田建材制品厂拉闸断电的行为与被诉行政处罚决定无关，不予审查处理。关于罚款数额，珠海横琴规划国土局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出罚款人民币168857.91元的行政处罚决定，不存在处罚不当、畸轻畸重等显失公正的情况。
综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回珠海南田建材制品厂的诉讼请求。
上诉人珠海南田建材制品厂不服原审判决，向本院提起上诉。请求撤销被诉行政处罚决定，并由珠海横琴规划国土局承担一二审诉讼费用。其上诉理由为：一、一审认定事实不清，证据不足。（一）涉案《土地租用协议书》和《构件厂场地租用合同》的合法性、真实性与关联性珠海横琴规划国土局均予认可，该两份证据可以证明涉案土地为村镇生产自留地和临时生产场地，为集体性质用地，一审法院认定涉案土地为国有土地缺乏依据。（二）横琴镇人民政府和珠海南田建材制品厂均承认租地时未对场地进行过实际测量，《构件厂场地租用合同》约定租用面积为1200平方米、临时建筑200平方米及周边土地、水、电和场地，周边土地当然包括12061.99平方米。（三）《土地租用协议书》第八条约定了三个解除条件，珠海横琴规划国土局未向法院提交政府需要开发建设涉案土地的文件，也未提前180天书面通知，并留足180天的搬迁期限。横琴镇人民政府和珠海南田建材制品厂签订的《土地租用协议书》没有解除，一审法院认定租赁协议解除是错误的。一审法院行政审判庭无权认定民商合同的效力问题。如果珠海南田建材制品厂非法占有涉案土地，那么横琴镇人民政府及横琴镇民发股份合作公司出租土地便属违法，但珠海横琴规划国土局对涉案《土地租用协议书》和《构件厂场地租用合同》的合法性、真实性和关联性都是认可的；如果不是非法占有土地，租赁关系在未经法院确认解除之前，不能认定珠海南田建材制品厂非法占用土地。（四）珠海横琴规划国土局2012年作出的征地行为的合法性直接影响本案的定性问题，一审法院不予审理是错误的。珠海横琴规划国土局曾要求珠海市南田农业进出口有限公司清理在构件厂范围的那份场地，珠海市南田农业进出口有限公司领取了200358.75元的青苗和附着物补偿费，作为政府征地补偿费用。珠海横琴规划国土局的征地行为是代表政府对涉案土地性质和使用现状的合法性和合理性的重新确认行为。二、珠海横琴规划国土局滥用职权，违法作出被诉行政处罚决定，二审应予改判。珠海南田建材制品厂与横琴镇人民政府的租赁行为是合法有效的，合同是否到期以及到期后是否继续履行，均是平等法律主体之间的民事行为，属于民事法律调整的范畴，应通过民事诉讼途径解决，珠海横琴规划国土局作出的行政处罚，完全违反了当事人的意思自治，以行政处罚取代民事纠纷，是典型的滥用职权。
被上诉人珠海横琴规划国土局辩称，原审法院查明事实清楚，适用法律正确，珠海南田建材制品厂的上诉无理，应予以驳回。珠海南田建材制品厂非法占用土地行为属于国有存量建设用地，性质十分清楚，非法占用的土地经测绘后十分精确。作为土地行政主管部门，珠海横琴规划国土局对非法占用土地的行为进行调查取证无可厚非，珠海南田建材制品厂不仅不配合而且还暴力执法，妨碍公务，情节十分恶劣，在作出被诉行政处罚之前，召开了听证会，充分听取其陈述和申辩，故指责珠海横琴规划国土局滥用职权、处罚不当缺乏依据。
原审第三人珠海市横琴镇人民政府述称，珠海南田建材制品厂以《土地租用协议书》和《构件厂场地租用合同》证明村镇生产自留用地和临时生产场地为集体性质用地属于其主管臆测，并未提供其他证据证明，而实际上珠海市在上世纪80年代末90年代初已经完成土地的统征工作。珠海南田建材制品厂占用12061.99平方米土地没有合同依据，属于非法占用；在《土地租用协议书》和《构件厂场地租用合同》期满后，双方没有续签合同，横琴镇人民政府已经解除该协议和合同，占用亦属于非法占有。为了加快横琴新区开发建设的需要，珠海横琴规划国土局2012年给予珠海南田建材制品厂搬迁奖励，并非对涉案土地行为性质、使用现状合法和合理性的重新确认。珠海横琴规划国土局作出的行政处罚决定符合中华人民共和国土地管理法的规定及程序，并不存在滥用职权的问题。因此，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，应予维持。
原审第三人珠海市横琴民发股份合作公司二审未提交书面陈述意见。
为查明涉案土地的性质，本院依职权向被上诉人珠海横琴规划国土局调取了涉案土地被征收的相应证据，即珠海市国土局与横琴三四塘村签订的《征用土地协议书》及红线图。本院依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条第二款的规定，于2015年9月21日开庭听取了各方当事人对以上证据的意见。
原审法院查明的事实清楚，本院予以确认。
本院另查明，1988年7月30日，因建设需要，珠海市国土局与横琴三四塘村委会签订了《征用土地协议书》，共征用横琴三四塘村委会共1280.5亩土地，具体范围为该协议书所附红线图内（除村预留地外）的全部土地。
本院认为，珠海横琴规划国土局作出的行政处罚决定，证据确凿。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、《珠海市土地管理条例》（1998年7月1日实施）第四十条第一款以及分别于2006年修订的《珠海市土地管理条例》第二十五条、2010年修订的《珠海市土地管理条例》第二十四条的规定，使用国有土地必须依法提出申请，并得到土地行政主管部门的批准；在珠海，统征土地出租后的用途原则上亦受到限制，即未经批准，不得用于非农建设项目。本案中，珠海南田建材制品厂虽与珠海市横琴镇人民政府、珠海市横琴股份合作办公室签订了合同，但该两主体并非珠海市法定土地行政主管部门。即是说，珠海南田建材制品厂使用涉案土地之前未经土地行政主管部门批准，而且用于非农建设项目，非法占用国有土地的事实清楚。
珠海南田建材制品厂认为涉案土地为集体土地，珠海横琴规划国土局2012年已经重新确认其占用土地的合法性，一审法院评判民事合同效力不当。对此，本院认为，首先，涉案土地已经统征为国有，这一事实有征用土地协议书及红线图为证。上诉人珠海南田建材制品厂提出征收协议书上载明村预留地没有被征收，对此，被上诉人珠海横琴规划国土局开庭时已经解释，村预留地是目前村界范围内的土地，而上诉人珠海南田建材制品厂与村界尚有一定距离，从红线图标注的村预留地的位置即可证明。另外，从本案证据《关于要求使用四塘村原构件厂场地的请示》中可以看出，上诉人珠海南田建材制品厂占用的土地已经收归国有。其次，虽然珠海横琴规划国土局对涉案《土地租用协议书》和《构件厂场地租赁合同》的合法性予以认可，但行政诉讼证据的合法性是指证据的形式、收集的方法要符合法律的要求，不能由此得出涉案土地为集体土地的结论；再次，本案的审查对象是被诉行政处罚的合法性，2012年珠海横琴规划国土局对构件厂部分土地所作处理的合法性不属于本案审查范围。无论该处理行为的性质和目的如何定位，均不足以表明珠海横琴规划国土局重新确认其占用涉案土地的合法性。最后，珠海南田建材制品厂与横琴镇人民政府及珠海市横琴股份合作办公室签订的协议及合同，本院不作评判，一审法院对合同的到期和解除问题进行审查有所不当，本院予以纠正。珠海南田建材制品厂的合法占有涉案土地的理由不能成立，本院不予支持。
珠海横琴规划国土局作出的行政处罚决定，适用法律法规正确。珠海南田建材制品厂非法占有国有土地，珠海横琴规划国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令其退还非法占用的国有土地，并结合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对其处以罚款168857.91元并无不当。
珠海横琴规划国土局作出被诉行政处罚，符合法定程序。在作出行政处罚决定之前，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，向珠海南田建材制品厂发出了《行政处罚告知书》及《听证告知书》，告知了其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其有陈述、申辩和申请听证的权利。珠海横琴规划国土局依法组织了听证会，保障了其的陈述申辩权利。
依照《诉讼费用交纳办法》第十三条第（五）项的规定，商标、专利、海事行政案件每件交纳100元，其他行政案件每件交纳50元，故本案一二审案件诉讼费用均应收取50元，原审法院和本院分别要求珠海南田建材制品厂交纳100元诉讼费不当，分别应依法退回50元给珠海南田建材制品厂。
综上，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，珠海南田建材制品厂的上诉理由不能成立，本院不支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人珠海市南田农业进出口有限公司建材制品厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 涂远国
代理审判员 陈 伟
代理审判员 王晓博
二〇一五年九月二十二日
书 记 员 林静丽
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）
第四十三条第一款任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。
2.《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。
3．《珠海市土地管理条例》（1998年7月1日起实施）
第四十条任何单位或者个人不得擅自改变市政府已统一征用（征收）和实行规划控制土地的原有使用功能和地貌。许可当地农民继续耕种的，不得抢种，不得新种生长期或者收获期3年以上的多年生经济作物，也不得种植经济林木或者其他多年生水果作物；未经市规划国土管理委员会批准，不得挖沙、取土、挖鱼塘或者进行其他非农业项目建设。但经市政府批准，为该区域内的农田排灌服务所必需的水利设施的建设项目除外。
前款中农田水利设施建设项目的设计和投资预算，必须先经市水利行政主管部门提出方案，报市规划国土管理委员会批准后方可实施。
4.《珠海市土地管理条例》（2006年7月1日起实施）
第二十五条统征土地在国家未使用前，经市土地主管部门批准，可以由农村集体经济组织耕种，由市土地主管部门与土地承租人签订租赁耕作协议。未经市土地主管部门批准，土地承租人不得改变用途和地貌，不得挖沙、取土、挖塘养鱼或者进行其他非农业项目建设，不得种植生长期一年以上的经济作物。
5.《珠海市土地管理条例》（2010年12月1日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准的《珠海市人民代表大会常务委员会关于修改〈珠海市企业工资支付条例〉等部分地方性法规的决定》修正）
第二十四条统征土地在国家未使用前，经市土地主管部门批准，可以由农村集体经济组织耕种，由市土地主管部门与土地承租人签订租赁耕作协议。未经市土地主管部门批准，土地承租人不得改变用途和地貌，不得挖沙、取土、挖塘养鱼或者进行其他非农业项目建设，不得种植生长期一年以上的经济作物。
前款所称统征土地，是指签订了土地征收协议并付清了土地补偿费和安置补助费，已经市土地主管部门确认，土地所有权已被征收为国家所有的存量建设用地。