江苏省镇江市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）苏11民终1697号
上诉人（原审被告）：镇江国泰飞机制造有限公司，住所地镇江新区大港（兴港路建设银行内）。
法定代表人：杨炳辉，该公司董事长。
委托诉讼代理人：谢勇，男，1954年5月27日生，辽宁省沈阳市人，住沈阳市皇姑区。系沈阳国泰飞机制造有限公司办公室主任。
被上诉人（原审原告）：江苏瀚瑞投资控股有限公司，住所地镇江新区大港街道通港路东（金港大道98号）。
法定代表人：王东晓，该公司董事长。
委托诉讼代理人：汤道平，江苏中坚汇律师事务所律师。
委托诉讼代理人：童伟，江苏中坚汇律师事务所律师。
原审被告：沈阳国泰飞机制造有限公司，住所地沈阳市沈北新区道义经济开发区正良二路28号。
法定代表人：杨炳辉，该公司董事长。
委托诉讼代理人：谢勇，该公司办公室主任。
上诉人镇江国泰飞机制造有限公司（简称镇江国泰）因与被上诉人江苏瀚瑞投资控股有限公司（简称瀚瑞公司）及原审被告沈阳国泰飞机制造有限公司（简称沈阳国泰）民间借贷纠纷一案，不服镇江经济开发区人民法院（2017）苏1191民初3198号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年5月23日立案受理后依法组成合议庭，于2018年6月13日公开开庭进行了审理。上诉人镇江国泰及原审被告沈阳国泰共同委托的诉讼代理人谢勇，被上诉人瀚瑞公司的诉讼代理人童伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人镇江国泰上诉请求：撤销一审判决，依法改判认定双方于2016年9月20日签订的协议书合法有效，一、二审诉讼费由被上诉人瀚瑞公司承担。事实和理由：1、镇江市国土局作出的《行政处罚决定书》系扫描件不能作为证据使用，而一审采信这一证据错误。即使该《行政处罚决定书》是真实的，但尚未发生法律效力。该处罚决定书的处罚主体是镇江新区航空航天产业园管理委员会，并非是上诉人，送达的对象也不是上诉人，所以该处罚决定书对上诉人不发生任何法律效力。2、因建造厂房双方签订《代建协议》，于2012年11月开建，预算工程造价4000万元，但被上诉人只投资1900万元即终止投资，使厂房无法继续建造。此后，该厂房用地开始招拍挂。因此，导致双方合作无望，上诉人决定终止合作，不再交纳土地出让金。3、双方协议书约定的厂房无权属纠纷，是指厂房取得国有土地使用权证和房屋所有权证以外的厂房是不抵押、租赁等其他情形，而非厂房是否取得了国有土地使用权证和房屋所有权证。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判确认双方所签订的协议书合法有效。
被上诉人瀚瑞公司答辩称：1、《行政处罚决定书》已经送达并生效，一审法院已经执行完毕，不存在不生效问题。2、建造厂房工程是上诉人委托第三方建设且签订了建设工程施工合同，因此，工程费用应由上诉人向第三方支付，上诉人未支付工程款导致工程停工，与被上诉人无关。3、三方签订的协议书约定由上诉人及沈阳国泰保证其在建设的厂房无任何权属纠纷，约定该厂房进行评估挂牌转让后将购买款补贴给被上诉人，前提是上诉人取得最基本的土地厂房的权属证书，而上诉人未取得的情况下三方签订的协议根本无法履行。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
瀚瑞公司向一审法院起诉请求：判令确认三方于2016年9月20日签订的《协议书》中“以在建厂房挂牌上市转让的购买款用于偿还瀚瑞公司1900万元借款”的约定无效；后变更为“判令解除三方于2016年9月20日签署的《协议书》”，诉讼费由镇江国泰和沈阳国泰承担。
一审法院认定事实：2012年6月13日，镇江新区管理委员会与沈阳国泰签订《投资协议书》一份，约定：1、镇江新区管理委员会与沈阳国泰以合资方式设立江苏国泰航空制造有限公司（暂定名，以工商注册为准）；2、镇江新区管理委员会向沈阳国泰有偿提供土地50亩，土地性质为工业用地，项目地块位于镇江航空产业园南区，具体位置按规划红线界定；3、沈阳国泰应按照与国土部门签订的《国有土地使用权出让合同》中明确的国有土地使用权出让价和土地出让金缴纳办法，先行支付镇江新区管理委员会全额土地出让金并全额缴纳相关税费，镇江新区管理委员会于沈阳国泰缴清全部土地出让金后，以项目基础设施建设补贴费用等方式，返还沈阳国泰《国有土地使用权出让合同》中明确的招标拍卖挂牌成交价与双方商定的土地实际出让价之间的差额……。2012年11月28日，镇江市规划局下发镇规意新（2012）119号规划意见，告知镇江国泰申请办理年产24000件飞机蒙皮、1000建飞机结构件项目符合规划要求，镇江市规划局原则同意该项目规划选址，项目位置为镇江新区五峰山路东、跃进河南，用地面积约3.54公顷，用地性质为工业用地。2013年10月24日，镇江市国土资源局作出镇国土资监处新［2013］29号行政处罚决定书，处罚对象为镇江新区航空航天产业园管理委员会，载明：镇江新区航空航天产业园管理委员会自2013年6月起擅自占用镇江新区大港街道五峰山路以东、扬子江路以北35446平方米（其中耕地面积26746平方米）土地实施国泰飞机项目厂房及附属设施建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，构成了非法占用土地的违法事实。处罚内容为：1、责令退还非法占用的35446平方米土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、罚款人民币35446元。2014年4月9日，镇江市国土资源局作出镇国土资监催新［2014］1号履行行政处罚决定催告书，告知镇江新区航空航天产业园管理委员会在收到催告书之日起十日内自动履行行政处罚决定书中确定的内容，若未按时履行，则依法申请本院强制执行。2014年7月28日，因镇江新区航空航天产业园管理委员会未自动履行行政处罚决定书中的义务，镇江市国土资源局向法院申请强制执行。2013年4月26日，瀚瑞公司通过交通银行镇江分行以委托贷款形式向镇江国泰提供借款1900万元，用于镇江国泰建设厂房。就上述1900万借款偿还事宜，瀚瑞公司与镇江国泰、沈阳国泰于2016年9月20日签订《协议书》一份，约定：1、镇江国泰、沈阳国泰共同承诺，镇江国泰建设的位于镇江××××路的厂房（在建工程，尚未取得土地使用权证和房屋所有权证）无任何权属纠纷及工程欠款，如有，则由镇江国泰、沈阳国泰共同承担相应责任并负责处置；2、镇江国泰建设的在建厂房所有纠纷处置完成后，由新区相关部门委托中介机构（需得到镇江国泰认可）对镇江国泰建设的在建厂房进行专项审计评估；3、镇江国泰建设的在建厂房评估并挂牌上市转让后，由新区财政局将厂房购买款（按评估值计算）补贴给镇江国泰，镇江国泰收到新区财政局厂房补贴款当天用于偿还瀚瑞公司1900万元委托贷款，若厂房购买款低于1900万元，则由镇江国泰在一个月内对差额进行补偿，并由沈阳国泰提供连带担保责任；4、瀚瑞公司同意免除1900万元委托贷款利息。截至瀚瑞公司起诉之日，镇江国泰、沈阳国泰尚未向国土资源管理部门缴纳涉案地块的土地出让金且明确表示将来也不会履行缴纳土地出让金的义务。
一审法院认为：瀚瑞公司与镇江国泰、沈阳国泰于2016年9月20日签订的协议书，系双方真实意思表示，不违反法律规定，予以确认。合同的解除有约定解除和法定解除两种情况。本案中，瀚瑞公司与镇江国泰、沈阳国泰并未在协议中约定行使单方面解除合同的条件，瀚瑞公司要求解除协议，该行为是行使法定解除权。双方签订的协议，根本目的系解决镇江国泰公司欠瀚瑞公司1900万元委托贷款的偿还事宜。镇江国泰、沈阳国泰在协议中共同承诺镇江××××路的厂房无权属纠纷，如存在权属纠纷，则由镇江国泰、沈阳国泰共同承担责任并负责处置。镇江××××路的厂房无权属纠纷系瀚瑞公司实现合同目的的前提条件，所谓无权属纠纷应当理解为镇江××××路的厂房可以取得国有土地使用权证和房屋所有权证（不动产权证书）。镇江新区管理委员会在招商引资过程中与沈阳国泰签订的投资协议中明确约定应当按照《国有土地使用权出让合同》缴纳土地出让金，沈阳国泰至今尚未缴清土地出让金，导致镇江市国土资源局作出行政处罚并申请法院强制执行。此外，镇江国泰、沈阳国泰明确表示今后不会履行缴纳土地出让金的义务，镇江××××路的厂房在事实上已经无法取得国有土地使用权证，镇江国泰、沈阳国泰的上述行为导致三方签订的协议根本目的不能实现。综上，对于瀚瑞公司要求解除镇江国泰和沈阳国泰签署《协议书》的诉讼请求，予以支持。镇江市规划局出具的规划意见，仅能证明镇江国泰厂房建设符合规划要求，但不能证明所建厂房用地合法，所建厂房用地是否合法，取决于是否能够取得相应的国有土地使用权证，故对镇江国泰、沈阳国泰认为涉案的在建工程项目用地是合法的答辩意见，不予采信。依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条之规定，判决：瀚瑞公司与镇江国泰和沈阳国泰于2016年9月20日签订的协议书终止履行。
本院二审期间，双方主要围绕2016年9月20日签订的协议是否能继续履行，协议不能履行的责任在哪一方的争议焦点进行举证、质证和辩论，但双方均未提供新的证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，上诉人镇江国泰、原审被告沈阳国泰与被上诉人瀚瑞公司于2016年9月20日签订的协议，目的在于解决镇江国泰向瀚瑞公司偿还1900万元借款问题。该协议第三条约定：甲方（镇江国泰）建设的在建厂房评估并挂牌上市转让后，由新区财政局将厂房购买款（按评估值计算）补贴给甲方，甲方在收到新区财政局厂方补贴款当天专项用于偿还乙方（瀚瑞公司）1900万元委贷。但该厂房和所在地块已于2012年10月24日被镇江市国土资源局作出的镇国土资监处新〔2013〕29号行政处罚决定书没收。该处罚决定书处罚的内容为:1、责令退还非法占用的35446平方米土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、罚款人民币35446元。该处罚决定书已于2014年8月被镇江经济开发区人民法院执行完毕。虽然镇江市国土资源局行政处罚决定书被处罚的对象是镇江新区航空航天产业园管理委员会，但土地使用人是镇江国泰，该处罚决定的效力当然及于土地使用人镇江国泰。镇江新区航空航天产业园管理委员会是土地管理人，并不是直接使用人。并不因行政处罚决定书被处罚的对象是该委员会，而对土地具体使用人镇江国泰不发生效力。镇江国泰上诉提出该处罚决定书被处罚的对象不是上诉人，且未向其送达不发生法律效力的理由，没有法律依据。根据上述处罚内容，三方商定的厂房已被没收，厂房所在地块已退还。镇江国泰及沈阳国泰无权处置已被收回的土地和没收的厂房。因此，不能获得协议上约定的厂房及土地招拍挂所得的补贴款。即使该地块及厂房经招拍挂上市后得到款项，镇江国泰也无权要求新区财政局将该款项作为补贴。故瀚瑞公司与镇江国泰、沈阳国泰三方所签的协议超出了其财产处置范围，处理了因违法行为被没收的国有财产，当属无效。所以上诉人镇江国泰提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，不予支持。至于上诉人镇江国泰提到厂房无任何权属纠纷的理解，及厂房建造投资问题，是对履行协议违约责任的认定。但本案审理的是确认协议是否有效，不涉及双方责任认定问题，双方有无责任或责任大小问题，可另行协商处理，故本院对此不作评判。一审法院以三方签订的本案讼争协议事实上不能得到履行，协议目的不能被实现为由，判决确认解除该协议并无不当，但判决表述欠妥，应为确认协议无效，而不是中止履行。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。一审判决主文变更为：确认江苏瀚瑞投资控股有限公司与镇江国泰飞机制造有限公司、沈阳国泰飞机制造有限公司于2016年9月20日签订的《协议书》无效。
二审案件受理费135800元，由上诉人镇江国泰飞机制造有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈开亮
审判员 冷德华
审判员 李益成
二〇一八年八月十日
书记员 戴葩妍