江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终581号
上诉人（原审原告）郭建祥，男，1974年3月24日生，汉族，住洪泽县。
委托代理人程轲，北京市隆安（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海安县市场监督管理局，住所地海安县。
法定代表人张育，局长。
出庭负责人杨姝莉，海安县市场监督管理局副局长。
委托代理人周润岩，海安县市场监督管理局曲塘分局副局长。
委托代理人许立群，江苏紫石律师事务所律师。
上诉人郭建祥因诉被上诉人海安县市场监督管理局（以下简称海安市监局）行政处罚一案，不服江苏省如东县人民法院（2017）苏0623行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2017年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人郭建祥及其委托代理人程轲，被上诉人海安市监局出庭负责人杨姝莉及委托代理人周润岩、许立群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，郭建祥系个体工商户，经营范围为预包装食品兼散装食品、鲜肉零售，经营地点在海安县曲塘镇联抗路73号。2016年9月15日，海安市监局执法人员在郭建祥经营场所检查时发现，郭建祥销售的猪肉中有一片带皮猪肉上未加盖肉品品质检验合格验讫印章及检疫标志，经现场称重，该猪肉计45.85公斤，市场价货值金额为1237.95元。因郭建祥涉嫌销售未经检验检疫的猪肉，海安市监局经批准当场进行立案调查。郭建祥现场陈述，上述猪肉是其于2016年9月14日从山东省临沂市泽润肉制品加工有限公司购进，共购进四片带皮白条猪肉，数量为223.50公斤，检查时已经销售了三片。郭建祥同时提供了一份单号为XOUT144570、日期为2016-09-14的临沂泽润食品销售发货单，但未能提供随货同行的肉品品质检验合格证及动物检疫合格证明。海安市监局执法人员遂于当日对该猪肉进行了扣押。
2016年9月18日，郭建祥向海安市监局提交了动物检疫合格证明一份及肉品品质检验合格证两份。该动物检疫合格证明（产品A）共二联，郭建祥提供的为第一联。该证明单号为3730966070，货主为山东省临沂市泽润肉制品加工有限公司，产品名称为猪产品，数量为陆佰公斤，生产单位名称地址为山东省临沂市泽润肉制品加工有限公司兰山区白沙埠工业园，目的地为江苏省南通市海安县。该证明记载：本批动物产品经检疫合格，应于叁日内到达有效。下方有官方兽医签字，签发日期为2016年9月14日，但动物卫生监督所检疫专用章栏及动物卫生监督检查站签章栏均为空白。该证明备注栏载明：本证书一式两联，第一联动物卫生监督所留存，第二联随货同行。两份肉品品质检验合格证的单号分别为133230999、133230998，产品名称均为猪产品，产品数量/重量均为1头，生产单位均为临沂市泽润肉制品加工有限公司，生产日期均为2016年9月14日，购货方均为海安，肉品编码栏均为空白。下方备注栏均载明：证货同行，证货相符，否则无效。
2016年9月26日，郭建祥又向海安市监局提交了临沂市兰山区动物卫生监督所及临沂市泽润肉制品加工有限公司分别出具的证明两份，该两份证据均证明临沂市泽润肉制品有限公司于2016年9月14日生产并销往南通市海安县曲塘镇郭建祥的鲜猪肉制品（带皮白条肉）是经过检验检疫合格的产品，由于在长途运输过程中，产品悬挂摩擦而导致肉品胴体检疫印花不清。
2016年10月13日，海安市监局经机关负责人批准，以案情复杂为由，决定将涉案猪肉扣押期限延长至2016年11月13日，同年11月11日，海安市监局解除对该猪肉的扣押。2016年10月27日，海安市监局向郭建祥送达行政处罚听证告知书，告知郭建祥享有陈述、申辩及听证的权利，同年11月17日，根据郭建祥的申请，海安市监局举行了听证。2016年12月12日，海安市监局以案情复杂为由，经机关负责人批准，延长办案期限30日。2017年1月11日，海安市监局经集体讨论，作出海市监罚字〔2017〕9号行政处罚决定书，认定郭建祥销售未按规定进行检疫的猪肉，依据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第一百二十三条第一款第（四）项的规定，决定没收未经检疫的猪肉45.85公斤，罚款12万元。次日，向郭建祥邮寄送达该行政处罚决定书。郭建祥不服，向一审法院提起行政诉讼，请求确认海安市监局作出的海市监罚字〔2017〕9号行政处罚决定违法并撤销该决定。
一审法院认为，根据《食品安全法》第六条的规定，海安市监局作为海安县市场监督管理部门，对其主管的行政区域内食品安全工作具有监督管理职责。本案中，海安市监局对郭建祥销售的猪肉进行检查并作出行政处罚，是其履行法定职责的行为，符合法律规定。
本案的争议焦点为：1.海安市监局作出的涉诉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否确凿？2.涉诉行政处罚决定适用法律是否正确，处罚幅度是否适当？
关于第一个争议焦点，海安市监局作出的涉诉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否确凿的问题。《生猪屠宰管理条例》第十三条第二款规定，经肉品品质检验合格的生猪产品，生猪定点屠宰厂（场）应当加盖肉品品质检验合格验讫印章或者附具肉品品质检验合格标志……。《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）第四十二条规定，屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。……检疫合格的，出具检疫证明、加施检疫标志。第四十三条规定，……经营和运输的动物产品，应当附有检疫证明、检疫标志。农业部《关于印发动物检疫合格证明等样式及填写应用规范的通知》（农医发[2010]44号）附件3动物检疫标志样式及说明……一、检疫滚筒印章用在带皮肉上的标志，沿用农业部1997年规定的原有的滚筒验讫章规格样式。农业部《关于生猪屠宰厂（场）监督检查规范》（农医发[2016]14号）2.7.1出场生猪产品是否附有肉品品质检验合格证和动物检疫合格证明。2.7.2胴体外表面是否加盖检验合格章、动物检疫验讫印章，经包装生猪产品是否附具检验合格标志、加施检疫标志。《食品安全法》第三十四条及第（八）项规定，禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品。通过上述法律法规和规范性文件可以看出，国家对生猪产品建立了严格的检验、检疫制度，只有经过检验、检疫合格，具备“两证两章”（即肉品品质检验合格证明、肉品品质检验合格验讫印章及动物检疫合格证明、动物检疫合格印章）的生猪产品，且相关证明随货同行应才能进入流通环节进入市场销售。
本案中，郭建祥认为，其销售的涉案猪肉并非没有检疫印花，而是因长途运输导致印花模糊不清，且郭建祥提供了发货单、检验检疫证明及临沂市兰山区动物卫生监督所、临沂市泽润肉制品加工有限公司的证明，足以证明涉案猪肉是经过检验检疫的合格的猪肉。对此，一审法院认为，郭建祥提供的上述证据不能证明与郭建祥销售的涉案猪肉相关，故不能达到郭建祥销售的涉案猪肉是经过检验检疫的合格猪肉的证明目的。理由如下：（1）现场扣押的涉案猪肉照片上能清晰看出没有检疫印花标志或者印花模糊不清的痕迹，郭建祥提交的照片上的红色方形印记也无法看出是肉品检验合格验讫印章；（2）郭建祥事后提供的动物检疫合格证明及肉品品质检验合格证未能随货同行；（3）动物检疫合格证明及肉品品质检验合格证上动物卫生监督检疫印章及肉品编码等重要信息缺失、购货方信息不明确、产品数量与涉案猪肉不一致；（4）临沂市兰山区动物卫生监督所、临沂市泽润肉制品加工有限公司非运输方，其出具“长途运输过程中，产品悬挂摩擦导致肉品胴体检疫印花不清”的证明也明显缺乏证明力。综上，海安市监局作出的涉诉行政处罚决定，认定郭建祥销售的涉案猪肉未加盖肉品品质检验合格验讫印章及检疫标志，无有效合格证明，应属未经检验检疫的猪肉，事实清楚，证据确凿。
关于第二个争议焦点，涉诉行政处罚决定适用法律是否正确，处罚幅度是否适当的问题。《生猪屠宰管理条例》第三条规定，国务院畜牧兽医行政主管部门负责全国生猪屠宰的行业管理工作。县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理。《动物防疫法》第二条规定，本法适用于在中华人民共和国领域内的动物防疫及其监督管理活动……。第八条规定，县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。《食品安全法》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。上述法律法规实际上对不同的职能部门的职责进行了明确的分工。畜牧兽医行政主管部门负责生猪屠宰活动的监督管理，动物卫生监督机构负责动物、动物产品的检疫工作，食品药品监督管理部门负责食品安全监督管理工作，哪个环节出了问题就由相关部门负责。《生猪屠宰管理条例》第二十九条，《动物防疫法》第七十六条、第七十八条虽然也有销售、经营过程中违法行为承担法律责任的规定，但这里的“销售”、“经营”应当理解为面向特定的经销商的销售、经营活动，如果在该环节构成违法，因尚未对公众造成影响，所以承担的法律责任相对较轻；而经销商将购得的生猪产品、动物产品再次面向不特定的大众消费者销售的时候，如果这些产品存在质量问题，将可能对公众的身体健康和生命安全造成重大隐患。因此，在食品安全环节的违法行为，《食品安全法》给予了非常严厉的处罚，如构成犯罪还将追究刑事责任。
本案中，郭建祥认为，即使其行为违法，也应当适用《生猪屠宰管理条例》或者《动物防疫法》，而不应当适用《食品安全法》进行处罚。对此，一审法院认为，郭建祥面向不特定的大众消费者销售未按规定进行检疫的猪肉的行为，对照以上规定，不应当适用《生猪屠宰管理条例》或者《动物防疫法》进行处罚，海安市监局对郭建祥的违法行为适用《食品安全法》进行处罚，适用法律正确。
诚然，本案郭建祥被查处的猪肉为45.85公斤，货值金额仅为1237.95元，而被处罚的金额达12万元。乍一看，似有处罚过重之嫌。《食品安全法》第一百二十三条规定，违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；……（四）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品。但对照该条规定，海安市监局所作涉诉行政处罚完全在该法条规定的量罚幅度之内，处罚幅度适当。在此，也提醒相关生产经营者，新修订的《食品安全法》自2015年10月1日实施以来，就被称为“史上最严食品安全法”，这是因为“民以食为天”，食品安全问题关乎公众身体健康和生命安全，对危害食品安全的行为重律处罚，以儆效尤，体现了国家对人民群众最基本权益的重视和保障。
此外，关于涉诉行政处罚决定的程序问题，海安市监局在现场检查时发现郭建祥销售的猪肉存在问题遂于当日立案并予以扣押，在作出行政处罚前进行了调查、听证、处罚前的告知，作出涉诉行政处罚决定后及时送达当事人等程序性工作，符合《中华人民共和国行政处罚法》《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《南通市市场监督管理行政处罚程序规范（试行）》等法律、规章和规范性文件的规定，涉诉行政行为程序合法。郭建祥对此亦未提异议，一审予以认定。
综上，海安市监局对郭建祥作出的涉诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。郭建祥的诉讼请求和理由没有事实根据和法律依据，对此不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭建祥的诉讼请求。
上诉人郭建祥向本院提起上诉称，1.上诉人提供了白条肉的发货单以及检疫、检验证明，山东省临沂市兰山区动物卫生监督所出具的证明，说明由于长途运输导致肉品胴体印花不清，上述证明材料能证明上诉人销售的猪肉经过了检疫、检验。2.即使销售的猪肉未经检疫，也应该按照《生猪屠宰管理条例》《动物防疫法》规定的罚则处罚，被上诉人适用《食品安全法》处罚畸重；猪肉产品属于食用农产品，应当适用《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》予以处罚。请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的案涉行政处罚决定。
被上诉人海安市监局答辩称，1.被上诉人在上诉人销售猪肉现场以及行政程序调查过程中，未发现猪肉产品盖有检验合格章以及动物检疫验讫印章，上诉人也未能提供与销售猪肉有关联的《肉品品质检验合格证明》《动物产品检疫合格证明》，之后补充提供的山东省临沂市兰山区动物卫生监督所、临沂市泽润肉制品加工有限公司的证明不具有合理性、关联性，不具有证明效力。2.上诉人案涉经营行为发生在流通领域，属于食品安全法调整的范围，被上诉人有法定处罚权，上诉人的行为违反《食品安全法》第三十四条第（八）项规定，被上诉人按照该法第一百二十三条第一款第（四）项规定，所作行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，定性准确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
在上诉人郭建祥提起上诉后，一审法院已将双方当事人提供的证据随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点是：1.上诉人郭建祥销售的猪内是否未按规定进行检疫；2.被上诉人海安市监局适用《食品安全法》第一百二十三条进行处罚是否正确，量罚是否适当。
关于郭建祥是否存在经营未按规定检疫的肉类的问题。众所周知，猪肉及其制品为百姓广泛食用，其质量和价格更是备受公众关注。为保障猪肉及其制品的质量，满足大众需求，国家相关部门专门制定了相应的法律、法规和规章等规范性文件，用以规范生猪屠宰、防疫、检验、运输等生产和流通环节。其中，《生猪屠宰管理条例》第十三条第二款规定，经肉品品质检验合格的生猪产品，生猪定点屠宰厂（场）应当加盖肉品品质检验合格验讫印章或者附具肉品品质检验合格标志。《生猪屠宰管理条例实施办法》第十六条规定，经肉品品质检验合格的猪胴体，应当加盖肉品品质检验合格验讫章，并附具《肉品品质检验合格证》后方可出厂（场）；检验合格的其他生猪产品（含分割肉品）应当附具《肉品品质检验合格证》。《动物防疫法》第四十二条规定，屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。检疫合格的，出具检疫证明、加施检疫标志。第四十三条规定，经营和运输的动物产品，应当附有检疫证明、检疫标志。农业部《动物检疫管理办法》第二十三条规定，经检疫合格的动物产品，由官方兽医出具《动物检疫合格证明》，对胴体及分割、包装的动物产品加盖检疫验讫印章或者加施其他检疫标志。
通过上述法律、法规、规章可以看出，国家对猪肉产品建立了严格的检验、检疫制度，无论是运输还是经营猪肉产品，都须经过检验、检疫合格，且相关检验、检疫合格证明应当随货同行才能运输或者销售。
《食品安全法》第三十四条第（八）项明确规定，禁止生产经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品。从字面文义上理解，该项中“未按规定进行检疫”似乎仅指事实上已经检疫，只是检疫规程不符合要求，而不包括“未检疫”的情形。本院认为，对法律条文的理解应当结合法条以及食品安全法的整个体系，《食品安全法》其余条款并没有另行设置“未检疫”的条款以及罚则。而“未检疫”的危害风险显然要大于不符合规程要求的检疫，“举轻以明重”。本院认为，《食品安全法》第三十四条第（八）项不仅包括不符合规程的检疫，更应涵盖应检而未检的情形。该法第一百一十条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理有权查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品。本案中，海安市监局局工作人员在执法检查时发现郭建祥销售的带皮白条肉未加盖品质检验合格验讫章以及检疫验讫印章，郭建祥又当场未能提供与销售猪肉相符的检验、检疫合格证明，为防止危害公众健康以及生命安全，海安市监局对涉案猪肉采取临时性的扣押措施符合上述规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，应当从以下几个方面具体分析案涉行政处罚决定中的事实认定是否清楚，证据是否充分的问题。
首先，海安市监局应当对郭建祥存在违法行为的事实认定承担举证责任。根据行政诉讼证据规则，被告也即行政机关应当对其作出行政行为的合法性承担举证责任。如举证不能或所举证据达不到要求的证明标准，行政机关应承担不利后果。海安市监局提供了现场照片；海安县曲塘镇食品药品安全办公室、海安县动物卫生监督所曲塘分所、南通市德心食品有限公司分别出具的证明；现场检查笔录、调查笔录等证据。上述证据相互印证，能够证明案涉猪肉没有经过检疫。
海安市监局在郭建祥销售的猪肉未加盖检疫验讫印章，郭建祥之后又未能提供与销售猪肉相符的检疫合格证明时，认定郭建祥存在经营未按规定检疫的肉类制品，对该事实的认定是一种推定，即结合法律规定，根据已知事实作出的判断。对于推定的事实，如郭建祥不能提供充分证据予以反驳，是否可以作为处罚依据的案件事实，需要结合《食品安全法》等法律、法规的具体规定，行政执法的客观实际以及条件等诸多因素予以考量。
其次，海安市监局所作行政处罚决定中的事实认定符合行业实际和交易习惯。《食品安全法》第四条规定，食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。因此，食品生产经营者系保障食品安全的第一责任人。食品安全工作实行全程控制监管制度，要求生产、运输、贮存、销售等每个环节都要确保食品安全。为具体实施该项制度，该法第五十三条规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。此外，还规定了食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度等。《动物防疫法》也规定了经营和运输动物产品，应当附有检疫证明、检疫标志。《生猪屠宰管理条例实施办法》规定，检验合格的其他生猪产品（含分割肉品）应当附具《肉品品质检验合格证》。由此可见，无论是《肉品品质检验合格证》还是《动物检疫合格证明》均应当做到随货同行，以证明肉产品符合食品安全的标准。在我国，猪肉市场已相当发达，猪肉应当经过检疫、检验，带皮猪肉盖有印花、印章已成为猪肉经营者的常识，成为该行业重要的交易习惯，也是消费者识别猪肉产地、品质的标志。作为保障食品安全的第一责任人，经营者依法应当持有该两项合格证明，在食品安全监督管理部门执法检查时，经营者当然有义务向食品安全监督管理部门提供。
海安市监局所作的事实认定有利于加强食品安全监管工作，符合行政执法的实际状况。我国法律法规并不禁止跨境销售甚至从国外进口猪肉产品。相反，《生猪屠宰管理条例》还明确要求地方人民政府及其有关部门不得限制外地生猪定点屠宰厂（场）经检疫和肉品品质检验合格的生猪产品进入本地市场。应该看到，外地猪肉产品的引进，对于繁荣本地市场，满足不同层次消费者的需求具有积极意义。但同时对食品安全监督管理部门的监管带来了挑战，在物流业高速发展的今天，要求食品安全监督管理部门对未经检验、未经检疫这一消极事实从生产源头予以取证显然不符合行政执法的实际，也会徒增执法成本，降低行政执法的效率。从长远来看，亦不利于我国食品安全立法目的实现。而根据食品生产、流通的不同环节，将食品安全的监督和查处职责由不同的行政职能部门行使，即分段监管、分段治理、各司其职，更有利于集中行政执法资源，从而加强食品安全的监管工作。
因此，根据以上分析，相关法律规范中关于“证货同行”的规定对经营者来讲，不仅仅是一种义务，也涉及到违反这一义务可能承担的法律责任。
第三，郭建祥的主张不能成立。行政诉讼的原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。因此，对于行政诉讼的原告而言，其向人民法院提供行政行为违法的证据是举证权利，而非举证义务。原告是否提供证据、提供的证据能否达到证明目的，都不能免除被告行政机关的举证责任。然而，在行政机关已经提供充分、确凿的证据，能够认定行政行为合法时，此时原告如要否认行政行为的合法性，就应当提供反驳的证据，原告行使的已非举证权利，而是举证责任。易言之，如果原告举证不能或不足以否认行政行为合法，就应当承担不利后果。从本案上诉人郭建祥所提供的反驳证据来看，发货单仅能证明从临沂市泽润肉制品加工有限公司购买猪肉的事实，并不能证明案涉猪肉检疫、检验合格。而检疫合格证明系复印件，货主与销售方不一致，产品数量与涉案猪肉不一致，所记载的数量也不符合检疫规程要求，不具有合法性和关联性。临沂市兰山区动物卫生监督所、临沂市泽润肉制品加工有限公司出具的证明关于因长途运输过程中，产品悬挂摩擦导致肉品胴体检疫印花不清的陈述仅是一种猜测，且与现场拍摄的照片明显不符。而现场扣押的涉案猪肉照片上能清晰反映没有检疫印花标志或者印花模糊不清的痕迹，郭建祥对此也当场予以确认。上诉人郭建祥提交猪肉照片上的红色斑块印记无法看出是肉品检验合格验讫印章，更非农业部统一采用的滚筒式印花检疫标志。
综上，上诉人郭建祥提供的上述证据不能证明与其销售的涉案猪肉相关联，故不能推翻海安市监局关于涉案猪肉未经检疫的事实认定。海安市监局作出处罚依据的事实清楚，证据确凿。
关于本案适用法律法规是否正确的问题。本院注意到，对于经营销售未经检疫的动物产品或者未经检验生猪产品的，《动物防疫法》以及《生猪屠宰条例》也规定了相应的罚则，且与《食品安全法》规定相比，法定处罚明显要轻。对于同一违法行为同时触犯两个或两个以上行政法律规范时，应当如何适用法律法规的问题，《中华人民共和国立法法》第八十八条、第九十二条分别规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般性规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。可见，立法法确定了上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法的法律适用规则。根据以上规则，对照本案违法行为触犯的行政法律规范条文以及条文所属法律法规的效力位阶。可以看出，《生猪屠宰管理条例》虽然晚于《食品安全法》修订并实施，但性质上属于行政法规，其效力要低于《食品安全法》和《动物防疫法》，且《生猪屠宰管理条例》并非对《食品安全法》或《动物防疫法》具体实施所作出的特别规定，因此不应当优先适用。《食品安全法》和《动物防疫法》均系全国人大常委会制定的法律，《动物防疫法》实施时间为2015年4月24日，《食品安全法》实施时间为2015年10月1日，依照新法优于旧法的适用原则，海安市监局适用《食品安全法》予以处罚符合立法法关于法律适用的规则。需要指出的是，《食品安全法》将处罚权授予食品药品监督管理部门，而《动物防疫法》将处罚权授予了动物卫生监督部门，在不同的法律规范将行政处罚权分别授予不同行政机关时，如果在先的行政处罚已经作出且不同行政法律规范规定的处罚种类相同，之后的行政机关不能就同一违法行为再行作出处罚。此外，上诉人郭建祥认为即便存在违法行为，也应当适用《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》进行处罚。本院认为，《食品安全法》第二条规定的调整范围明确包括食用农产品的销售，也即在《食品安全法》已有明文规定的情况下应当适用该法。
关于海安市监局所作处罚量罚是否适当的问题。
《食品安全法》第一百二十三条规定，经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款。
本院注意到，上诉人郭建祥来自异地他乡，在海安县曲塘市场从事个体经商，被查处的猪肉为45.85公斤，货值仅为1237.95元，海安市监局适用上述规定处罚金额高达12万元，且并无法定应当从轻或减轻的情节。上诉人郭建祥经营多年所获的利润可能因缴纳高额罚款所剩无几，可谓得不偿失。然而，个案似乎不公的背后，彰显的却是食品安全法的立法目的和普遍的社会价值，食品安全法之所以规定如此高额的罚款，正是基于目前食品领域堪忧的现状和面临的严峻形势。“民以食为天，食以安为先”，为实现食品安全法保障公众身体健康和生命安全之立法目的，确保“舌尖上的安全”，必须对危害食品安全的行为进行重律处罚。借此，本院也告诫上诉人郭建祥本人以及广大同行业的经营者，应当从本案处罚中汲取教训，树立依法经营、诚信经营的食品安全意识，履行经营者应有的法律和道德义务。
基于以上立法目的和社会价值的考量，本院认定海安市监局作出的处罚在法定幅度范围内，根据所经营的货值作出的裁量得当，且罚当其过，对此本院予以尊重。
综上，上诉人郭建祥的上诉理由不能成立。被诉行政处罚决定证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，处罚适当。一审法院经审理所作驳回郭建祥诉讼请求的判决正确，且审理程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人郭建祥负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一七年九月十五日
书记员 胡秀梅
朱超先
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；