河南省三门峡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三行初字第00092号
原告吉小仓，男，1955年10月12日出生，汉族，住卢氏县。
委托代理人肖建伟，代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为出庭陈述、举证、质证、法庭辩论，代为调解、和解，提出反诉，提起上诉、申请执行，代领法律文书。
委托代理人吉ＸＸ。男，1950年9月6日出生，汉族，住卢氏县。系原告吉小仓之兄。代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为出庭陈述、举证、质证、辩论，代为调解、和解，提出反诉，申请执行，代领法律文书等。
被告卢氏县人民政府。住所地卢氏县。
法定代表人张晓燕，该县县长。
委托代理人蒲学丁，代理权限为特别授权，即代为承认、反驳原告诉讼请求，代为举证、质证、参加辩论、领取法律文书等。
委托代理人杨银学，河南宇萃律师事务所律师。代理权限为特别授权，即代为承认、反驳原告诉讼请求，代为举证、质证、参加辩论、领取法律文书等。
被告三门峡市人民政府。住所地三门峡市。
法定代表人安伟，该市代市长。
委托代理人巨敬涓，三门峡市人民政府法制办工作人员。代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解等。
委托代理人贾迅炜，河南永兴律师事务所律师。代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解等。
第三人卢氏县东明镇峰云村二组。
负责人蔡清理，该组组长。
委托代理人董建国，男，汉族，1963年5月1日出生，住卢氏县。系峰云二组上任组长。代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解等。
原告吉小仓不服被告卢氏县人民政府（以下简称卢氏县政府）于2015年5月12日作出的卢政行字（2015）第2号《行政决定书》，被告三门峡市人民政府（以下简称三门峡市政府）于2015年8月14日作出的三政复决字（2015）63号《行政复议决定书》，于2015年8月19日向焦作市中级人民法院提起行政诉讼。被告卢氏县政府、被告三门峡市政府分别于2015年9月6日、9月2日提交了答辩状及相关证据。2015年9月8日，焦作市中级人民法院作出（2015）焦行初字第00060号行政裁定，将本案移送本院管辖。本院于2015年11月26日立案后，依法追加卢氏县东明镇峰云村二组（以下简称峰云村二组）为本案第三人。本院依法组成合议庭，于2016年1月14日公开开庭审理了本案。原告吉小仓的委托代理人肖建伟、吉ＸＸ，被告卢氏县政府委托代理人杨银学、蒲学丁，三门峡市政府委托代理人巨敬涓、贾迅炜，第三人峰云二组组长蔡清理及委托代理人董建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月12日，卢氏县政府作出卢政行字（2015）第2号《行政决定书》，认为峰云村二组原组长吉红义利用保管本机关空白《林权证》的便利，私自留存《林权证》是违反工作纪律的错误行为。吉红义、马当民等人是自然人，不是行政机关法人或者法律授权组织，不具有核发《林权证》的法定职权；其在给吉小仓等六户承包户办理责任山承包手续时，违背客观事实，违反法律政策规定，利用私自留存的本机关的空白《林权证》，给吉小仓等承包户填发《林权证》的行为，是自然人所为的伪造、变造林木权属证书的非法行为，而不是行政机关作出的具体行政行为。故依据《中华人民共和国森林法》第三条规定，决定如下：确认吉红义、马当民等人利用私自留存本机关的空白《林权证》给承包户吉小仓填发的卢林字第NO.000239号《林权证》违法，不具有确认林木所有权的法律效力。
2015年8月14日，三门峡市政府作出三政复决字（2015）63号《行政复议决定书》，认为《林权证》发证机关应为县级以上人民政府。吉红义等人持有加盖卢氏县政府印章的空白《林权证》，与当时卢氏县政府证件管理不规范不无关系，但吉红义等人给吉小仓填证发证的行为卢氏县政府并不知情，不能视为卢氏县政府的行政行为。卢氏县政府作出的卢政行字（2015）第2号行政决定书认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：维持卢氏县政府作出的卢政行字（2015）第2号《行政决定书》。
原告吉小仓诉称，1.卢氏县政府卢政行字（2015）第2号行政决定书和三门峡市政府三政复决字（2015）63号行政复议决定书认定事实不清。事实是：当时卢氏县政府为了贯彻落实国家、省、市《关于保护森林发展林业若干问题的决定》以及相应的配套政策，由卢氏县统一向村里面发放空白的《林权证》，然后由村里面统一填写后，再发到社员手中。行政决定书和复议决定书均认定吉小仓持有的《林权证》所涉及的林坡属于责任山，可事实上是原告的自留山。原告从来没有与峰云村二组签订所谓的《卢氏县社员承包责任山证书》，而且峰云村二组提交的该证书没有原告亲自签字或者摁指印，不能作为认定事实的依据。2.行政决定书和复议决定书适用法律错误。卢氏县将空白的《林权证》发放到村里面，由村里面填写后发放到社员手中，应当视为卢氏县政府的授权。根据行政法的合理信赖基本原则，原告有理由认为自己持有的《林权证》合法有效。被告依据《中华人民共和国森林法》第三条和中共中央、国务院《关于保护森林发展林业问题的决定》第一条规定来认定原告持有的《林权证》发证主体不对，属于适用法律错误。原告从来没有与峰云村二组签订所谓的《卢氏县社员承包责任山证书》，因此被告依据《中华人民共和国森林法》第22、23条和中共中央、国务院《关于深入扎实开展绿化祖国运动的指示》等法规均属于适用法律错误。3.退一步说，被告均认为村里面给原告填写的和发放的林权证属于非法行为，那也只能认定政府的行为非法。原告出于对政府的信赖，却因为政府的违法行为，从而否认了原告持有的《林权证》的效力，给原告带来了极大的合理信赖利益的损失，政府应当予以赔偿。故请求撤销卢氏县政府卢政行字（2015）第2号行政决定书和三门峡市政府三政复决字（2015）63号行政复议决定书。
原告吉小仓向本院提交了以下证据、依据：
1、本院（2012）三行终字第51号行政判决书
证明：卢氏县政府卢行决字（2011）第10号决定书和卢氏县人民法院（2012）卢行初字第01号行政判决书，适用《中华人民共和国森法实施条例》、《林木、林地权属争议处理办法》属于适用法律错误，认定吉小仓所持《林权证》私自伪造没有事实和法律依据，并依法撤销该判决书和认定书的事实。
2、撤销卢行决字（2011）第6号行政决定书的通知
证明：卢氏县政府以书面形式通知吉小仓，已撤销《（2011）第6号行政决定书》的事实。
3、本院（2010）三终字第561号民事判决书
证明：本院终审判决维持（2010）卢民初字第117号民事判决书，峰云村二组返还吉小仓林木比例分成6750元的事实。
4、卢氏县人民法院（2010）卢民一初字第117号民事判决
证明：社员承包责任书没有吉小仓签字认可，该证据不能证实承包分成比例对吉小仓具有约束力的事实。
5、三门峡市政府行政复议决定书【三政复决字（2011）第3号】
证明：三门峡市政府维持卢氏县政府卢行决字（2011）第10号行政决定的事实。
6、卢氏县政府（2012）卢行初字第1号行政判决
证明：峰云村二组填写的林权证不能视为卢氏县政府的发证行为，驳回吉小仓撤销卢行决字（2012）第10号行政决定书的诉讼请求。
7、卢氏县政府卢政行字（2015）第2号
证明：卢氏县政府不确认卢林字第№.000239号林权证的效力。
8、卢氏县政府卢行决字（2011）第10号行政决定书
证明：撤销吉小仓卢林字第000239号林权证的事实。
9、卢氏县政府卢行决字（2011）第6号行政决定书
证明：撤销吉小仓卢行决字（2011）第6号行政决定书的事实。
10、三门峡市政府三政复决字（2015）63号行政复议决定书
证明：维持卢氏县政府卢政行字（2015）2号行政决定书事实。
11、卢氏县林业生产责任制合同一份
证明：峰云村二组是在诉讼期间将本案涉及林坡承包给吉小仓，但未经吉小仓本人签字，不能作为认定事实的依据。
12、证言四份
证明：当年填发林权证都是由县、乡、村委托村、组干部填写林权证的事实。
13、卢林字第000239、卢林字第0054545林权证
证明：卢氏县政府依法为我颁发林权证，确认我是有权属的事实。
14、2011年8月3日卢氏县东明镇峰云村村民委员会调查笔录
证明；原任二组组长填发的林权证是该村两委会议通过，填发林权证的行为有效的事实。
被告卢氏县政府辩称：1.卢氏县政府作出的行政决定书应予维持。1986年3月，组长吉红义给承包集体山林的承包户办理承包手续时，拿出其1982年发证工作结束时私自留存的空白《林权证》，让马当民给吉红义、吉小仓、蔡世伟和杨景安等承包户填发。卢氏县政府认为，核发《林权证》是县级政府对林木所有权的一种行政确认行为，而吉红义、马当民等是自然人，依法不具有行使政府职权的主体资格和能力，其所谓的填发《林权证》的行为是伪造、编造林木权属证书的非法行为，不能认定为行政机关作出的具体行政行为。卢氏县政府基于上述事实和理由，依法确认该行为违法，不具有确认林木所有权的法律效力，认定事实清楚，适用法律正确。2.吉小仓的复议请求依法不能成立。吉小仓认为其所持的卢林字第NO.000239号《林权证》上盖有卢氏县政府的印章，不可撤销。但其却回避了《林权证》填写的事实真相，卢氏县政府对于伪造、变造林木权属证书的非法行为，可以依法予以纠正。卢氏县政府作出的卢政行字（2015）第2号行政决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求依法予以维持。
被告卢氏县政府向本院提交了以下证据、依据：
1、申请书、来文处理笺、林业局请示、林业局调查报告、林业局请示、送达回执；
证明：案件的来源及处理过程。
2、询问董建国笔录，询问马当民笔录，询问吉红义笔录，询问陈留军笔录，询问杨建军笔录，询问蔡青峰笔录，询问王青云笔录；听证笔录，听证笔录（马当民），听证笔录（吉红义），听证笔录（蔡青峰），听证笔录（杨建军），听证笔录（陈留军）。
证明：峰云村二组组织植树造林，之后为了保证树木成活将林坡承包给六户村民以及吉红义私自填写空白林权证的事实。
3、林权证六份，承包责任证书六份。
证明：吉红义、陈留军、杨建军、蔡青峰、王青云以及原告吉小仓对相同林坡及持有承包证书，又持有林权证的事实。
4、吉小仓诉状，吉小仓复议申请书，复议决定书，行政判决书，峰云村证明。
证明：原告的陈述前后不一，与复议机关、法院认定的事实不相一致。
5、峰云村证明
证明：峰云村二组负责人变更的事实。
被告三门峡市政府辩称：1.三门峡市政府作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国森林法》（1985年1月1日起施行）第三条第二款关于“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权”的规定，《林权证》发证机关应为县级以上人民政府。吉红义等人持有加盖有卢氏县政府印章的空白《林权证》，与当时卢氏县政府证件管理不规范不无关系，但吉红义等人给吉小仓填证发证的行为卢氏县政府并不知情，不能视为卢氏县政府的行政行为。三门峡市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，以三政复决字（2015）63号行政复议决定书维持卢氏县政府作出的卢政行字（2015）第2号行政决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。2.三门峡市政府作出的行政复议决定程序合法。三门峡市政府的行政复议程序符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条等关于行政复议机关收到行政复议申请后五日内进行审查是否受理，受理之日起七日内将行政复议申请书副本发送被申请人，以及自受理之日起六十日内作出行政复议决定的相关规定。综上，三门峡市政府作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。
被告三门峡市政府向本院提交了以下证据、依据：
1、吉小仓的行政复议申请书；复议申请邮寄单及邮递信息查询结果。
证明：吉小仓于2015年6月16日通过邮政特快专递向市政府邮寄行政复议申请，市政府于2015年6月17日收到上述申请材料。
2、《三门峡市人民政府行政复议受理通知书》（三复受通字（2015）53号）及送达材料；《三门峡市人民政府行政复议答复通知书》（三复通字（2015）53号）及送达材料；《三门峡市人民政府行政复议受理通知书》（三政复参（2015）2号）及送达材料；《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第十条第三款。
证明：市政府收到吉小仓复议申请后，在《行政复议法》第十七条规定的5个工作日内依法审查，于2015年6月19日作出《行政复议受理通知书》（三复受通字（2015）53号），于2015年6月20日邮寄送达吉小仓；市政府按照《行政复议法》第二十三条的规定，于2015年6月19日，作出《行政复议答复通知书》（三复通字（2015）53号），于2015年6月20日邮寄送达行政复议被申请人卢氏县人民政府；市政府按照《行政复议法》第十条第三款的规定将卢氏县东明镇峰云村二组作为第三人，于2015年6月20日向第三人送达了行政复议受理通知书（三政复参（2015）2号）。
3、卢氏县人民政府提交的行政复议答辩书及其委托手续；行政复议第三人卢氏县东明镇峰云村二组提交的行政复议答复；三门峡市人民政府行政复议文书呈批签；三门峡市人民政府行政复议决定书（三政复决字（2015）63号）及送达材料；《行政复议法》第二十八条、第三十一条。
证明：市政府按照《行政复议法》第二十八条、第三十一条的规定，由负责法制工作的机构对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经市政府的负责人同意后，于自受理申请之日起60日内的2015年8月14日作出行政复议决定书，并依法送达各方当事人。
第三人峰云二组述称：原告吉小仓承包的是组里的责任山，而不是自留山。其林权证上的200亩用材林林权属二组集体所有。吉小仓的林权证是吉红义、马当民私自填写，未经正当程序颁发，是不合法、无效的。
第三人峰云二组未向本院提交证据。
经庭前交换证据，原告吉小仓对被告卢氏县政府提供的第一组证据中的申请书的真实性无异议，但对该申请的合法性及证明目的有异议；对林业局请示、林业局调查报告证明的事实及拟处理结果有异议。对第二组证据均有异议，认为内容不属实，是代表政府颁证行为，并不是私自填发空白林权证。对第三组证据，原告认为只能证实其持林权证，并不能证实同时也持有承包证书；承包证书是在诉讼期间第三人伪造。对第四组的证明目的有异议。对第五组证据无异议。
原告吉小仓对被告三门峡市政府提供的第一组、第二组证据无异议；对第三组的真实性无异议，但对作出的行政复议决定书认定的事实及处理结果有异议。
被告卢氏县政府、三门峡市政府对原告吉小仓提交的第1、2、5、6、7、8、9、10组证据无异议，认为该证据只证明本案的处理经过；对第3、4组证据的真实性无异议，但认为该证据与本案无关；对第11组证据无异议；对第12组证据有异议，认为村、组干部填发林权证并不是县政府的委托；对第13组证据中的两份林权证有异议，000239号林权证就是本案争议的焦点，县政府不承认它的合法性，0054545号林权证与本案无关；对第14组证据有异议，笔录不能证实填写林权证是否经村委会会议通过，且该证据形式要件不合法。
对上述证据，本院将结合案件情况和全案证据综合予以认定。
经审理查明：
1981年12月7日卢氏县政府建立《林权证》发证领导小组，各公社、大队建立相应的发证领导和办事机构，生产队建立发证小组，县、公社抽调干部组成工作队“代表政府向集体和社员颁发《林权证》”。峰云村副支书吉红义是该村发证工作领导兼工作队员，负责保管该村从县里领回的空白《林权证》。
1982年3月，发证工作结束时，峰云村从县里领会的空白《林权证》还剩余7份。吉红义没有将空白《林权证》交回县里而私自留存。
1984年冬至次年春，卢氏县政府在全县开展小流域治理造林整地活动。峰云村二组组长王青云组织全组劳力在本组北渠岭、走马坪、车路背后和前驼腰等荒坡整地造林，累计栽植数万棵山楂树和洋槐树。
1986年3月15日，峰云村副支书兼二组组长吉红义决定将北渠岭、走马坪、车路背后所造山林承包给吉红义、吉小仓、蔡世伟和杨景安等四户，四户各承包了200亩林坡、10000棵幼林。办理承包手续时，吉红义委托峰云村小学老师马当民执笔、让原组长王青云代表生产组分别给包括自己在内的四户承包户填发了《卢氏县社员承包责任山证书》，约定分成比例为集体50%、社员50%。填罢《卢氏县社员承包责任山证书》后，吉红义又拿出私自留存的空白《林权证》，让马当民按照承包情况再给承包户各填发了一份《林权证》。其中给吉小仓填发的《林权证》编号为卢林字第NO.000239号。同年12月2日，马当民、陈留军承包了该组在前驼腰所造的山林。吉红义让马当民也给马当民和陈留军各填发了一份《卢氏县社员承包责任山证书》和一份《林权证》。
2009年，吉小仓将所承包的林坡上的洋槐树卖与张琳军，峰云村二组知情后要求按照《卢氏县社员承包责任山证书》的约定“五五分成”；吉小仓认为其持有《林权证》，洋槐树应归其所有，拒绝峰云村二组提出的请求。双方为此发生争议。
2010年1月10日，卢氏县东明镇峰云村二组向卢氏县人民政府及所属林业局提交申请书，请求撤销吉小仓所持的卢林字第NO.000239号《林权证》。
2010年1月14日，吉小仓诉至卢氏县人民法院，要求峰云村二组返还张琳军支付的洋槐树木材一半价款6750元。2011年3月2日本院作出（2010）三民终字第561号民事判决，以吉小仓对所持《林权证》上的林木依法享有使用和收益的权利为由，判决峰云村二组限期返还吉小仓林木款6750元。
2011年3月11日，卢氏县政府经调查吉红义、蔡青峰（蔡世伟之子）、杨建军（杨景安之子）、马当民和陈留军等承包户，均承认自家系承包峰云村二组林坡、林木，应当按照《卢氏县社员承包责任山证书》实行“五五分成”。
2011年7月18日，卢氏县政府作出《行政决定书》（卢行决字（2011）第10号），决定撤销吉小仓的卢林字第NO.000239号《林权证》。吉小仓不服，向三门峡市政府申请行政复议。三门峡市政府于2011年11月8日作出三政复决字（2011）第3号《行政复议决定书》，维持卢氏县政府作出的卢行决字（2011）第10号《行政决定书》。吉小仓在法定期间向人民法院提起行政诉讼，本于2012年9月19日作出（2012）三行终字第51号行政判决，以适用法律错误为由判决撤销卢氏县政府作出的卢行决字（2011）第10号《行政决定书》。
2015年5月12日，卢氏县政府以卢氏县东明镇峰云村二组为申请人、吉小仓为利害关系人，依据《中华人民共和国森林法》第三条规定，作出卢政行字（2015）第2号《行政决定书》，决定如下：确认吉红义、马当民等人利用私自留存本机关的空白《林权证》给承包户吉小仓填发的卢林字第NO.000239号《林权证》违法，不具有确认林木所有权的法律效力。
吉小仓不服，于2015年6月16日通过邮政特快专递向三门峡市政府邮寄行政复议申请，2015年6月17日，三门峡市政府收到上述申请材料。
2015年6月19日，三门峡市政府作出三复受通字（2015）53号行政复议受理通知书，于2015年6月20日邮寄送达吉小仓，并于同日向行政复议被申请人卢氏县政府送达了三复通字（2015）53号行政复议答复通知书，向行政复议第三人卢氏县东明镇峰云村二组送达了三政复参（2015）2号行政复议受理通知书。
2015年8月14日，三门峡市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出三政复决字（2015）63号行政复议决定书。并于当日邮寄送达吉小仓及其他各方行政复议当事人。
本院认为：
吉小仓持有的卢林字第NO.000239号《林权证》是吉红义委托马当民利用吉红义私自留存的空白《林权证》私自填写，未经合法程序颁发。而且吉小仓的《林权证》所记载的林权没有档案底册，不具有物权效力。对于吉红义、马当民私自填发《林权证》的错误行为，卢氏县政府享有依法纠错的职权。
吉小仓诉称颁证系政府授权或委托，颁证行为合法，但未提供充分证据证明，本院不予认定。
吉小仓卢林字第NO.000239号《林权证》所涉及的200亩用材林属峰云村二组集体所有。当时的组长王青云及和吉小仓同样持有《林权证》的吉红义、蔡青峰（蔡世伟之子）、杨建军（杨景安之子）、马当民和陈留军等五户均证明自己和吉小仓卢林字第NO.000239号《林权证》上所涉及的林木系集体栽种，林地属集体所有，且与集体签有《卢氏县社员承包责任山证书》。吉小仓诉称卢林字第NO.000239号《林权证》所涉及的林坡属自己的自留山，缺乏相应的证据证明，本院不予认定。
综上，卢氏县政府以吉红义、马当民给吉小仓填发卢林字第NO.000239号《林权证》系自然人私自填发，未经卢氏县政府授权为由，依据《中华人民共和国森林法》第三条规定，作出确认该行为违法、卢林字第NO.000239号《林权证》无效的行政决定认定事实清楚、适用法律、法规正确。三门峡市政府以卢氏县政府卢政行字（2015）第2号行政决定书认定事实清楚，适用法律、法规正确为由予以维持，程序合法。吉小仓以卢氏县政府的行政决定书和三门峡市政府的行政复议决定书认定事实不清、适用法律错误为由，要求撤销，理由不足。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告吉小仓的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吉小仓负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 李红英
审 判 员 刘 毅
代理审判员 沈惠玲
二〇一六年二月十六日
书 记 员 黄 飞