陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终324号
上诉人（原审原告）：刘玉琴，女，汉族。
委托代理人：徐荣海，北京市安衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：南郑县人民政府。住所地：陕西省南郑县汉山街道办事处西大街**号。
法定代表人：曹俊强，该县县长。
委托代理人：徐勇，该县国土资源局工作人员。
委托代理人：乔锦昭，陕西达聪律师事务所律师。
上诉人刘玉琴因诉被上诉人南郑县人民政府（以下简称南郑县政府）征收土地违法一案，不服安康市中级人民法院（2016）陕09行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年5月17日公开开庭审理了本案。上诉人刘玉琴及委托代理人徐荣海，被上诉人南郑县政府的委托代理人徐勇、乔锦昭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2012年，经南郑县发展与改革局立项批复和汉中市城乡建设规划局规划定址，同意筹建南郑县大河坎镇江南西路西段道路，即石燕路、濂泉路。因该道路建设项目需征收南郑县大河坎镇中所营村等有关村组集体农用地及建设用地，经被告南郑县政府及相关职能部门逐级上报审批，陕西省人民政府于2012年12月31日下发陕政土批〔2012〕1111号审批土地件《关于南郑县2012年度第一批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复》（以下简称陕西省政府1111号批复），同意将南郑县乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内大河坎镇中所营村等有关村组7.4815公顷集体农用地转为建设用地，连同上述有关村组2.4063公顷建设用地，共计9.8878公顷集体土地依法征收为国有，作为城镇建设用地。2014年2月24日，汉中市国土资源局将该批复转发给南郑县国土资源局。后被告南郑县政府于2014年3月13日发布（2014）第1号征收土地公告，南郑县国土资源局于2014年4月25日发布（2014）1号南郑县征地补偿安置方案公告，告知批准征地机关、批准文号以及征地面积、用途、拟征收土地的项目名称、位置、补偿标准、安置办法等事项。期间，被告南郑县政府于2012年4月12日将《汉中市人民政府办公室关于南郑县大河坎镇江南西路片区城市建设项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法批复的通知》，转发给大河坎镇人民政府及有关部门执行。南郑县国土资源局于2012年9月27日向大河坎镇中所营村委会、第九村民小组送达征收土地预告知书、听证告知书，并在中所营村党务公开栏内予以张贴。大河坎镇中所营村委会也于2012年9月28日递交书面放弃听证证明及土地权属证明，并从2012年3月开始，多次召开村委会、村民会议，研究有关征地、补偿问题，组织对拟征收土地进行调查、丈量登记。原告刘玉琴系南郑县大河坎镇中所营村九组村民，因其承包经营的自留地、耕地及住宅，位于陕西省政府1111号批复确定的集体土地征收范围，经大河坎镇人民政府及中所营村村组干部组织丈量，确定征收原告位于中所营村九组排洪沟以西大路以南安置区土地面积0.58亩，计赔付款6380元，原告已于2012年领取；所建住宅一幢，计各项拆迁补偿款578059.34元，原告已于2014年1月、7月分两次领取，房屋已拆除；另有0.659亩宅基地征收补偿款52720元，1.749亩责任地征收补偿款139920元、地面附着物及青苗补偿款55968元，0.199亩自留地征收补偿款22686元，业经原告所在村组组织发放，原告尚未领取。
另查明，2015年7月13日，原告刘玉琴向南郑县国土资源局邮寄《政府信息公开申请表》，为了解2014年当地政府征收其承包耕种的集体土地相关信息，申请公开省级以上人民政府作出的征收土地批文、报批单位提交的“一书四方案”、征收土地相关公告、征收土地勘测定界图及与集体经济组织签订的确认征收土地现状调查文件等内容。南郑县国土资源局于2015年7月29日作出《关于对刘玉琴政府信息公开申请的回复》，告知原告征收土地相关公告已在村委会张贴，相关报批材料、勘查定界图等可以到该机关查阅，并将陕西省政府1111号批复、南郑县政府南政发〔2012〕15号《转发汉中市人民政府办公室关于南郑县大河坎镇江南西路片区城市建设项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法批复的通知》、征收土地公告等材料复印邮寄给原告。2015年12月3日，原告以被告南郑县政府征收其承包耕地未依法向被征地村民进行征收土地公告、征地补偿安置方案公告为由，向陕西省汉中市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认被告南郑县人民政府集体土地征收行政行为违法。
以上事实有以下证据在卷佐证：
1.刘玉琴承包耕地证明1份；2.刘玉琴向南郑县国土局邮寄的《政府信息公开申请表》及邮寄单据；3.南郑县国土资源局于2015年7月29日向原告作出的《关于对刘玉琴政府信息公开申请的回复》及附件；4.陕西省人民政府2012年12月31日作出的《关于南郑县2012年度第一批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复》；5.汉中市国土资源局汉市国土资耕发〔2014〕1号文件；6.南郑县发展和改革局南发改政审〔2012〕31号文件；7.汉中市城市建设规划局汉市规审字〔2012〕55号文件；8.南郑县政府南政发〔2012〕15号《南郑县人民政府转发汉中市人民政府办公室关于南郑县大河坎镇江南西路片区城市建设项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法批复的通知》；9.南郑县政府〔2014〕第1号《征收土地公告》；10.南郑县国土资源局〔2014〕1号《征地补偿安置方案公告》；11.张贴公告照片（复印件）两份；12.南郑县国土资源局征收土地预告知书；13.南郑县国土资源局南国土资听告字〔2012〕第1号《听证告知书》；14.征收土地预告知书及听证告知书《送达回证》；15.张贴公告照片（复印件）；16.2012年9月28日中所营村村委会出具的《放弃听证证明》；17.2012年9月28日中所营村村委会出具的《土地权属证明》；18.2012年3月7日、15日中所营村委会及部分村民代表会议记录；19.中所营村九组排洪沟以西大路以南土地面积统计表；20.中所营村九组村民会议记录；21.中所营村九组排洪沟以西及公路以南各户土地面积赔付款表；22.刘玉琴征地拆迁房屋调查核实表6份、张方征地拆迁房屋调查核实表5份；23.刘玉琴的房屋拆迁补偿协议；24.其他赔付说明；25.刘玉琴出具的领条2张；26.刘玉琴房屋拆迁委托书；27.中所营村九组土地补偿款发放表4份。
原审法院认为：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案被告南郑县政府及其土地行政主管部门在陕西省人民政府批准同意征收南郑县大河坎镇中所营村等有关村组7.4815公顷集体农用地和2.4063公顷集体建设用地前，于2012年9月27日向大河坎镇中所营村委会、第九村民小组送达了征收土地预告知书、听证告知书，后又于2014年3月13日、4月25日发布征收土地公告和征地补偿安置方案公告，符合法律规定，并无不当。被告南郑县政府提交的送达回证、张贴公告照片及原告所在村组出具的证明材料等证据，能够相互佐证被告及其土地行政主管部门在被征收土地所在村组张贴了相关公告，并就拟征收土地用途、征地面积、补偿标准、安置办法以及听证权利等事项进行了告知。原告刘玉琴诉称被告未在其所在村组张贴征收土地公告和征地补偿安置方案公告的理由，因与本案查明的事实不符，本院不予采纳。另本案被告在发布征收土地公告前，组织对原告所在村组部分拟征收土地及地上附着物进行登记、补偿，虽存在程序瑕疵，但原告及其他村民领取相关土地补偿款及房屋拆迁补偿款的事实，说明原告及其他村民已认可被告的相关征地及拆迁补偿行为，没有侵犯原告的合法权益，故原告要求确认被告征收土地行政行为违法的请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告刘玉琴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘玉琴承担。
上诉人刘玉琴上诉称：（一）被上诉人实施的征收行为程序违法。1.涉案土地的拟征公告未依法张贴。2.听证告知送达程序违法。上诉人未举证证明听证告知送达被征地村组。村组在未召开村民会议的情况下，擅自放弃听证严重违法。3.南郑县政府在获取征地批文后，未依法进行公告并在被征地村组张贴。4.征地补偿安置方案公告程序违法。南郑县政府未举证证明其获取征地批文后，依法拟定了征地补偿安置方案并予以公告。5.南郑县政府未批先征，程序违法。6.南郑县政府制作的补偿安置方案中的三份补偿安置文件，汉政发〔2006〕33号，南郑发〔2010〕75号，南郑发〔2012〕15号，均没有依法向广大农户进行张贴宣传公告。（二）原审判决认定事实证据不足。原审判决认定征收土地公告和补偿方案公告在被征收土地所在村组进行公告证据不足。（三）原审判决认为南郑县政府未批先征为程序瑕疵不当，上诉人认为应当确认违法。（四）上诉人未提交涉案土地批复的勘测定界图，所以不能认定上诉人的集体土地在涉案征收批复的征收范围内，不能认定南郑县政府的征地行为有征地批文。请求：撤销原审判决，将本案发回重审或者确认南郑县政府实施的征收行为违法。
被上诉人南郑县政府答辩称：（一）被上诉人实施的征收土地行政行为程序合法。南郑县大河坎江南西路西段道路（石燕路、濂泉路）是汉中城市中心道路网规划项目。2012年3月经南郑县发展与改革局对该道路项目进行备案（立项），2012年4月汉中市城乡建设规划局进行规划定址，之后，被上诉人对建设所需土地逐级上报。2012年12月31日，陕西省人民政府以陕政土批〔2012〕1111号审批土地件审批同意。因此讲，被上诉人征收土地用于公益事业（公共道路）的行政行为，是经过逐级备案审批的合法行为。为实施道路建设，2012年9月24日，南郑县国土资源局作出了征收土地的预征告知书。2012年9月27日，向上诉人所在的村民委员会送达了听证告知，同时进行了张贴公告，将拟征收土地的项目名称、用途、位置、地类、面积、补偿标准和安置途径告知了被征地集体经济组织和村民组及村民，明确告知其有申请听证的权利。上诉人所在的中所营村委会经召开村、组及群众代表会商议，最终达成共识，一致同意被上诉人征收土地，也对征地补偿方案无异议，并于2012年9月28日书面向南郑县国土资源局送达了《放弃听证证明》。同日，中所营村出具了《土地权属证明》，确认了土地面积、地类及权属状况。而且，为了征地工作的顺利实施，在项目备案后，中所营村委会就多次召开村委会及村民代表会，宣传有关征地政策，充分保障了上诉人及其他村民的知情权。2012年7月，上诉人所在的村民组自行组织，对拟征收土地进行调查、落实、丈量，并制定了土地补偿款分配方案。上诉人也参加了会议，并未提出异议。2012年底，上诉人还领取了土地补偿款。2013年7月12日，南郑县国土局、大河坎镇政府会同中所营村委会干部对上诉人的征地拆迁房屋及地上附属物情况进行了入户调查。对调查结果，上诉人及其丈夫、儿子均签名并捺印确认。2014年1月10日，上诉人与大河坎镇人民政府签订了《房屋拆迁补偿协议》。2014年7月19日，上诉人的丈夫委托南郑县大河坎江南西路片区综合项目指挥部对其房屋进行拆除。2014年11月，上诉人所在的中所营村九组开始对被征宅基地款进行发放。以上事实，足以说明，上诉人上诉所称的被上诉人实施征收土地的拟征公告、听证公告、征地补偿安置方案公告、未批先征，以及相关的补偿安置文件未张贴公告，属程序违法，剥夺了被征地农户的知情权、异议权、听证权，理由不能成立。（二）一审判决认定事实清楚。一审中，被上诉人当庭出示了在村组张贴征收土地公告和补偿安置方案公告的照片。这是客观事实，而且上诉人所在的村组居民都熟知这一情况。同时，工作人员对被答辩人进行了入户调查，上诉人也在入户调查表上签名认可。以上行为，足以证明被上诉人履行了告知义务，上诉人也知晓告知内容。因此，上诉人认为一审判决认定征收公告和补偿安置公告在村组张贴证据不足，其观点显然是不能成立的。（三）原审判决认定答辩人在征收行为上存在程序瑕疵符合客观事实。本案涉及被征收土地用于汉中城市中心区街道网络道路工程，属公共建设用地，并非用于商业或其他用途。而且，被上诉人及其所有的被征收土地涉及的村组集体及个人都知道征收土地的用途、范围、时间、安置补偿方案等内容。同时，上诉人也配合进行了入户调查，并领取了其房屋拆迁补偿款，就足以说明被上诉人的行为并没有侵犯上诉人的合法权益。因此，被上诉人在未发布征收公告前进行的地上附着物登记、补偿，并不影响征地的性质、用途，更没有侵犯被征收土地权利人的合法权益。这显然属于征收土地过程中的瑕疵。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院作出公正确认，显然合法，并无不当。（四）上诉人认为一审中未提交勘测定界图，所以不能认定涉案土地在征收范围内的观点是错误的。原审中被上诉人当庭陈述征地存在勘测定界图，但上诉人起诉的请求很明确，那就是认为被上诉人征收行为违法，即程序违法，并没有提及涉案的土地不在本次征地范围内。因此，庭审中被上诉人没有提交勘测定界图，但庭后及时邮寄给了一审法院。而上诉人则认为一审中未提交就没有勘测定界图，其观点显然是错误的。综上所述，被上诉人认为原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。
本院审理查明，南郑县政府于2014年3月13日作出〔2014〕第1号征收土地公告，南郑县国土资源局于2014年4月25日作出〔2014〕1号南郑县征地补偿安置方案公告，告知批准征地机关、批准文号以及征地面积、用途、拟征收土地的项目名称、位置、补偿标准、安置办法等事项。
原审法院查明的其它事实属实，本院予以确认。
本院认为:上诉人刘玉琴起诉状所载明的诉讼请求是“确认被告征收原告承包耕种的集体土地的行政征收行为违法。”根据我国土地法的相关规定，土地征收涉及不同的行政机关在不同的阶段作出的多个行政行为，如土地征收审批、土地征收公告、补偿安置、强制拆除等。而本案结合上诉人刘玉琴诉称的事实和理由，争议的问题主要是：被上诉人南郑县政府实施征收上诉人刘玉琴承包的耕地行政程序是否合法。
关于上诉人刘玉琴主张涉案土地的拟征公告未依法张贴，听证告知送达程序违法的理由。因上述程序系土地征收审批前的程序要求，涉及的是土地征收审批行为合法性的问题，与本案所诉土地征收实施行为属不同的行政行为，不属于本案审查的范围。故上诉人刘玉琴的该上诉理由，本院不予支持。
关于上诉人刘玉琴主张被上诉人南郑县政府未依法进行征收土地方案公告违法的理由。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第一款规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。《征收土地公告办法》第四条规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”本案中，2014年2月24日，汉中市国土资源局将该陕西省政府1111号批复转发给南郑县国土资源局，被上诉人南郑县政府于2014年3月13日作出〔2014〕第1号《南郑县人民政府征收土地公告》。为证明该公告已发布的事实，被上诉人南郑县政府一审中提供了发布的照片。经查，该照片模糊不清，难以对照片内容进行判断，且也没有能够证明公告发布的时间、张贴的地点的证据。因此，被上诉人南郑县政府无充分的证据证明其依照上述法律规定对涉案征收土地方案在上诉人刘玉琴村组进行了公告，应属程序违法。
关于上诉人刘玉琴主张被上诉人南郑县政府未依法拟定征地补偿安置方案并予以公告违法的理由。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征收补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村组予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”《征用土地公告办法》第三条、第七条分别规定：“征用农民集体所有土地的征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组以书面形式公告”。“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”本案中，虽然尚无证据证明南郑县国土资源局作出征地补偿安置方案公告之后予以发布的事实，但依据上述法律规定，拟定征地补偿安置方案并予以公告系土地行政主管部门的职责。现上诉人刘玉琴主张被上诉人南郑县政府未依法拟定征地补偿安置方案并予以公告违法的理由，缺乏法律依据，本院亦不予支持。
关于上诉人刘玉琴主张的被上诉人南郑县政府没有将汉政发〔2006〕33号，南郑发〔2010〕75号，南郑发〔2012〕15号三份涉及补偿安置的相关文件，依法向广大农户进行张贴宣传公告违法的上诉理由。从有利于了解相关征地补偿政策、维护被征地农民权益的角度讲，上诉人刘玉琴认为被上诉人南郑县政府应做好向广大农户进行张贴宣传是有道理的，但基于司法对行政行为的监督来讲，主要还是要审查行政行为是否遵循了法律的规定。经查，对上诉人刘玉琴的这一主张，相关法律、法规等对此并无作出明确规定、要求。故上诉人刘玉琴的该上诉理由，本院不予采纳。
关于上诉人刘玉琴主张其土地不在涉案土地批复的勘测定界图范围内和被上诉人南郑县政府未批先征为程序违法的理由。结合二审庭审中，上诉人刘玉琴对涉案土地方位和征地建设项目（修路）占用其家土地的认可，上诉人刘玉琴主张其土地不在涉案土地批复的勘测定界图范围内的理由，不能成立。另，上诉人刘玉琴在二审庭审中所称的征地未批先占，主要是认为审批手续还没有下来就已经发放了补偿款。当法庭询问上诉人刘玉琴其所承包的土地是什么时候开始被实际占用？回答为承包地0.58亩是在2013年被占，房子于2014年7月拆除，其他的土地于2016年被圈。根据法律规定，土地征收应是先征收后补偿。因此，本案在土地征收审批之前进行补偿，程序于法不符。
综上，被上诉人南郑县政府土地征收实施行为虽在程序上有违反法律规定之处，但因对上诉人刘玉琴的权利并不产生实际影响，故属行政行为程序轻微违法。上诉人刘玉琴关于被上诉人南郑县政府实施征地行为程序违法的上诉理由成立，依法应予支持。原审判决认定的事实有误，驳回上诉人刘玉琴的诉讼请求不当，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销安康市中级人民法院（2016）陕09行初14号行政判决；
二、确认被上诉人南郑县人民政府实施征收上诉人刘玉琴集体土地行政行为程序违法。
二审案件受理费50元，由被上诉人南郑县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 温永宏
代理审判员 王 鑫
二〇一七年六月二十三日
书 记 员 崔 燕