福建省福州市仓山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0104行初228号
原告福州荣创旅游用品有限公司，原住所地福建省闽侯县祥谦镇峡南村（福州欣晟鞋业有限公司）厂房1等四座，现住所地福建省福州市仓山区城门镇浚边村806号。
法定代表人郑峰，总经理。
委托代理人洪序耿、林燕秋，福建天人和律师事务所律师。
被告闽侯县环境保护局，住所地福建省闽侯县甘蔗街道入城路585号。
法定代表人黄晓阳，局长。
委托代理人赵焰，该局工作人员。
委托代理人蔡一楠，福建秉峰律师事务所律师。
被告闽侯县人民政府，住所地福建省闽侯县甘蔗街道交通路2号。
法定代表人林颖，县长。
委托代理人陈敏，该政府工作人员。
委托代理人宋建善，福建熙鸿律师事务所律师。
原告福州荣创旅游用品有限公司诉被告闽侯县环境保护局（以下简称闽侯县环保局）行政命令、闽侯县人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月21日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭，于2017年9月12日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人洪序耿、林燕秋，被告闽侯县环保局的委托代理人赵焰、蔡一楠，被告闽侯县人民政府的委托代理人陈敏、宋建善到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告闽侯县环保局于2017年2月27日对原告作出了侯环限改字［2017］8号《责令改正违法行为决定书》，该决定书以原告于2013年从事背包、公文包生产以来，至今尚未办理环评审批手续，其行为违反了《福州市环境保护条例》第十四条规定，故依据《福州市环境保护条例》第四十八条的规定，决定责令原告停止生产。原告收到该《责令改正违法行为决定书》后不服，向被告闽侯县人民政府申请行政复议，被告闽侯县人民政府于2017年6月5日作出侯政行复［2017］12号《行政复议决定书》，维持被告闽侯县环保局作出的侯环限改字［2017］8号《责令改正违法行为决定书》。
原告诉称，一、被告闽侯县环保局责令原告“停止生产”的行政行为应当认定为是对原告的行政处罚而非行政命令，原告依法享有要求听证的权利，被告闽侯县环保局未尽到应尽的告知义务，违反法定程序。首先，被告闽侯县环保局作出的“责令原告停止生产”的侯环限改字[2017]8号《责令改正违法行为决定书》属于行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，“责令停产停业”属于行政处罚种类之一；环境保护部《环境行政处罚办法》第十条亦将“责令停产、停业、关闭”确定为行政处罚的种类，故涉案决定书责令原告停止生产，属于行政处罚性质。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。…”被告闽侯县环保局作出的责令原告停止生产的行政行为，属于责令停产停业的处罚，被告闽侯县环保局依法应当告知原告有要求举行听证的权利，但被告闽侯县环保局没有告知原告该权利，属于明显违法并损害原告合法权益的情形。二、原告并非案涉建设项目的建设单位，被告闽侯县环保局错误地将原告列为行政处罚的对象，明显违反法律规定。根据《福州市环境保护条例》第十四条之规定，“1、建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。…”原告认为本案办理环评审批手续的义务主体是建设单位，即案涉建设项目的所有权人福州欣晟鞋业有限公司。案涉建设项目系原告向福州欣晟鞋业有限公司承租的，双方签订有《厂房租赁合同》。另，福州欣晟鞋业有限公司向原告出具的案涉建设项目的房屋所有权证书复印件亦可证实案涉建设项目系福州欣晟鞋业有限公司所有。因此，根据福州市人民代表大会常务委员会颁布的《福州市环境保护条例》第十四条的规定，被告闽侯县环保局应当核查福州欣晟鞋业有限公司是否有对案涉建设项目执行环境影响评价。原告没有资格也没有义务办理案涉建设项目的环评审批手续，即原告不存在违反《福州市环境保护条例》第十四条规定的行为，被告闽侯县环保局在未经查实的情况下，认定原告的行为违反了《福州市环境保护条例》第十四条之规定，并错误的将原告列为行政处罚的对象，明显没有事实依据，属于处罚有误，明显违反法律规定。三、根据法律规定，被告闽侯县环保局以原告“建设项目未执行环境影响评价制度”进行行政处罚明显违反法律法规的规定。首先，结合原告的企业性质及规模，原告属于不需要进行环境影响评价的企业。其次，假使原告需执行环境影响评价，但被告闽侯县环保局未先责令原告限期改正而直接作出行政处罚明显违法。综上，原告认为，被告闽侯县环保局作出的侯环限改字[2017]8号《责令改正违法行为决定书》违反事实和法律规定，依法应当予以撤销。被告闽侯县人民政府在未查清事实和正确适用法律的基础上，作出的侯政行复[2017]12号《行政复议决定书》，同样应当予以撤销。原告诉请：1、依法撤销被告闽侯县环保局作出的侯环限改字[2017］8号《责令改正违法行为决定书》；2、依法撤销被告闽侯县人民政府作出的侯政行复[2017］12号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：A1、侯环限改字[2017］8号《责令改正违法行为决定书》，证明被告闽侯县环保局违法作出行政处罚的事实；A2、闽侯县祥谦镇峡南村（福州欣晟鞋业有限公司）厂房1等四座《房屋所有权证》，证明原告并非案涉建设项目的所有权人，被告闽侯县环保局错误将原告列为行政处罚的主体违反法律规定；A3、侯政行复[2017］12号《行政复议决定书》，证明被告闽侯县人民政府经复议后维持了被告闽侯县环保局的行政处罚决定。
被告闽侯县环保局辩称，一、本案权源依据。根据《福州市环境保护条例》第六条第二款的规定，被告闽侯县环保局负责对本辖区的环境保护工作实施监督管理。二、本案《责令改正违法行为决定书》责令原告“停止生产”是行政命令不是行政处罚。根据《环境行政处罚办法》第十二条规定“根据环境保护法律、行政法规和和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（三）责令停止生产或者使用；”。2017年2月23日，被告闽侯县环保局在对辖区内生产企业例行检查过程中，发现原告从2013年投入生产以来，至今未办理环保审批手续，该行为违反了《福州市环境保护条例》第十四条的规定，其行为具有行政违法性；其次，该公司多年来无视环境保护安全未经环境安全评价从事经营活动，具有违法的持续性；再次，该生产既有现实的危害性也具有潜在的危险性，有需要以行政命令的行式责令其立即纠正的必要性。根据《环境行政处罚办法》第十二条第二款“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”显然，行政命令是行政机关针对行政相对人的违法行为做出的具有强制性的纠错行为。不可适用行政处罚的程序性规定。被告闽侯县环保局以《责令改正违法行为决定书》责令原告“停止生产”符合法律法规的规定。三、原告的建设项目应当执行环境应先评价制度。原告租赁于福州欣晟鞋业有限公司的厂房只是构筑物，是对物的利用，该公司基于租赁关系无需为原告承担环评的义务。原告作为具体旅游用品建设项目的业主，有义务对其建设项目履行环境影响评价制度。根据福州欣晟鞋业有限公司的公共信息，该公司的业务范围：“鞋类、鞋材生产、加工、销售；厂房租赁。(依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动)”原告公司的经营范围：“箱包、服装、服饰、鞋帽、布料、拉链、织带、塑胶、五金配件、手机产品及配件、电子电器产品及配件、电脑产品及配件、工艺品、头饰、办公用品生产、销售；自营和代理各类商品和技术的进出口，但国家限定公司经营或禁止进出口的商品和技术除外。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”，原告的经营项目远远超过其租赁单位自有经营范围。根据《福州市环境保护条例》第十三条的规定，原告在租赁场所内新建旅游用品建设该项目应当执行环境影响评价制度。原告以自己不是租赁场所的建设单位为由拒不执行环境影响评价制度无理。福州欣晟鞋业有限公司基于“厂房租赁”的权能将建筑物租赁与原告，因此该物权和原告的建设项目经营权是分离的，不具有关联性。原告作为建设项目的建设者、经营者、使用和收益权人负有环境保护义务的直接责任。原告将厂房和建设项目混为一谈事实上是在偷换概念。四、本案被告闽侯县环保局在履行例行检查和作出《责令改正违法行为决定书》程序合法。本案被告闽侯县环保局在例行检查时，两位执法人员均具有执法资格，持有执法证且在检查时已经亮证执法，其执法过程中制作了笔录并由该公司工作人员签字确认。本案《责令改正违法行为决定书》是经法定程序依法批准后下达并送达于原告。程序公正合法。五、本案适用法律。鉴于原告违反了《福州市环境保护条例》第十四条的规定，被告适用《福州市环境保护条例》第四十八条规定符合法律规定。综上，闽侯县环境保护局侯环限改字[2017］8号《责令改正违法行为决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告闽侯县环保局向本院提交了以下证据及依据：B1、《案件处理内部审批表》、《环保行政案件现场检查笔录》、福州荣创旅游用品有限公司《授权委托书》、吴金花的居民身份证复印件、朱敏麟、张玲《福建省行政执法证》，证明被告闽侯县环保局执法人员2017年2月23日在对原告环保执法例行检查中发现，原告从2013年投产以来，至今未办理环保审批手续；吴金花受原告的委托接受被告的调查询问、提供资料、签收法律文书等；被告闽侯县环保局依法责令停止生产程序合法；B2、现场照片、福州荣创旅游用品有限公司《营业执照》（副本），证明原告处于生产经营状态及经营范围；B3、侯环限改字[2017］8号《责令改正违法行为决定书》、《闽侯县环境保护局送达回证》，证明原告因违反《福州市环境保护条例》第十四条的规定，被告闽侯县环保局根据《福州市环境保护条例》第四十八条的规定，以行政命令的方式责令被告停止生产，该决定并已送达。法律依据为《福州市环境保护条例》第十三条、第十四条、第四十八条、《环境行政处罚办法》第十二条。
被告闽侯县人民政府辩称，一、其依法受理并作出行政复议决定书符合法律规定的程序，且适用法律正确。原告对闽侯县环保局于2017年2月27日作出的侯环限改字[2017］8号《责令改正违法行为决定书》不服，于2017年4月26日向闽侯县人民政府提起行政复议申请，闽侯县人民政府经审批后予以受理，并向闽侯县环保局送达复议申请书，闽侯县环保局依法提出书面答复，并提供作出处理决定的相关证据材料及法律依据。经审理，被告闽侯县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，于2017年6月5日作出侯政行复[2017］12号《行政复议决定书》，维持闽侯县环保局作出的侯环限改字[2017］8号《责令改正违法行为决定书》，并在法定期限依法向各方当事人送达该复议决定书。该复议决定适用法律正确，程序合法。二、原告认为，闽侯县环保局作出的责令停止生产是行政处罚而非行政命令，而闽侯县环保局未履行听证告知义务，违反法定程序，这一说法与相关法律规定不符。闽侯县环保局作出停止生产决定，是依据《福州市环境保护条例》第十四条、第四十八条的规定。根据《环境行政处罚办法》第十二条的规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（三）责令停止生产或者使用；根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”故闽侯县环保局作出侯环限改字[2017］8号《责令改正违法行为决定书》的行政行为应属于行政命令，而行政命令是行政机关针对行政相对人的违法行为作出的具有强制性的纠错行为，因此，不适用行政处罚的程序中告知有要求举行听证权利的问题，闽侯县环保局作出《责令改正违法行为决定书》程序合法。三、原告提出并非案涉建设项目的建设单位，故非行政处罚的主体。这一说法是对法律错误的理解。根据《建设项目环境保护管理条例》第九条规定及环保部在《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》（环发〔1999〕107号）中对“建设项目”进行了解释：“《条例》所称的'建设项目'是指：固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。”《福州市环境保护条例》是根据《中华人民共和国环境保护法》等有关法律法规制定的，因此，《福州市环境保护条例》第十四条中规定的“建设项目”和“建设单位”与《建设项目环境保护管理条例》中的概念是一致的，即“建设项目”是指固定资产投资方式进行的一切开发建设活动；“建设单位”是指实际从事生产建设活动的单位，而非建筑物（厂房）的所有权人。故闽侯县环保局将原告列为《责令改正违法行为决定书》的行政相对人是合法的。综上，闽侯县环保局作出侯环限改字[2017］8号《责令改正违法行为决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。被告闽侯县人民政府依法给予维持程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告闽侯县人民政府向本院提交了以下证据及依据：C1、行政复议申请书，证明原告依法提出行政复议；C2、原告的营业执照；C3、委托书；C4、侯环限改字[2017］8号《责令改正违法行为决定书》；C5、律师所函、授权委托书、律师证件；证据C2-C5证明原告在提出复议时提交了身份证、营业执照、委托书、闽侯县环保局侯环限改字[2017］8号的决定书；C6、立案审批表；C7、行政复议通知书；C8、闽侯县环保局行政复议答辩状；C9、侯政行复[2017］12号《行政复议决定书》；证据C6-C9证明闽侯县人民政府所作复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法；C10、送达回证，证明有关文书已依法送达相关当事人。法律依据为《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
经庭审质证，原告对被告闽侯县环保局的证据B1真实性无异议，合法性、证明对象有异议，对B1中《案件处理内部审批表》上法制部门未签字盖章，认为不具备合法性；B1中《环保行政案件现场检查笔录》程序上未记录任何违法行为，被告闽侯县环保局程序违法；对B1中的《授权委托书》、身份证复印件、《福建省行政执法证》无异议;证据B2真实性、合法性无异议;证据B3真实性无异议，但原告认为该决定书属于行政处罚。
被告闽侯县人民政府对被告闽侯县环保局的证据均无异议。
原告对被告闽侯县人民政府的证据C1-C5无异议;证据C6-C9原告认为复议所适用的依据是错误的，程序违法；证据C10无异议。
被告闽侯县环保局对被告闽侯县人民政府的证据均无异议。
被告闽侯县环保局对原告证据A1真实性无异议，但证明对象有异议，被告闽侯县环保局作出的行政行为是行政决定，不是行政处罚;证据A2真实性有异议，认为房产四至不明，来源不明，房产证只是一个构筑物，不能代表该构筑物能满足原告生产的所有条件；证据A3真实性、合法性、关联性没有异议，证明对象有异议，行政复议是行政命令的维持，不是对行政处罚的维持。被告闽侯县人民政府同意闽侯县环保局对原告证据的质证意见，并对证据A2补充质证意见如下：证据A2只是证明租赁关系，本案企业生产建设项目和建设单位均是原告，作环评的是生产单位，不是出租单位。
本院对上述证据认证如下：原告及两被告提交的所有证据取得程序和收集方法合法，能够证明本案的相关事实，均为有效证据，可以作为本案的定案依据。
经审理查明，原告于2013年向福州欣晟鞋业有限公司承租了位于闽侯县祥谦镇的厂房从事背包、公文包生产。2017年2月23日，被告闽侯县环保局执法人员前往原告厂区进行现场检查，查明原告公司自2013年投入生产以来，至今未办理环评审批手续。被告闽侯县环保局于2017年2月27日作出本案被诉的侯环限改字［2017］8号《责令改正违法行为决定书》，责令原告停止生产，该决定书于2017年3月2日送达原告。原告不服，向被告闽侯县人民政府申请行政复议，原告不服，于2017年4月26日向被告闽侯县人民政府申请行政复议，闽侯县人民政府受理后，于2017年5月2日向闽侯县环保局送达《行政复议答复通知书》，要求闽侯县环保局对原告的复议申请作出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2017年5月11日被告闽侯县环保局向被告闽侯县人民政府提交了书面答复意见及证据材料。2017年6月5日，被告闽侯县人民政府作出侯政行复[2017］12号《行政复议决定书》，决定维持闽侯县环保局作出的侯环限改字［2017］8号《责令改正违法行为决定书》，该行政复议决定书均于2017年6月8日送达原告及被告闽侯县环保局。原告收到该复议决定书后不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《福州市环境保护条例》第六条第二款规定，被告闽侯县环保局作为闽侯县环境保护行政主管部门，具有对该辖区的环境保护工作实施监督管理职权，故被告闽侯县环保局对本案原告作出被诉《责令改正违法行为决定书》具有合法的权力来源。同时，闽侯县环保局系闽侯县人民政府的工作部门，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告闽侯县人民政府有权对被告闽侯县环保局作出《责令改正违法行为决定书》这一行政行为通过行政复议程序进行审查，故其作出被诉的行政复议决定具有合法的权力来源。
本案的争议焦点问题在于：一、被告闽侯县环保局作出的本案被诉《责令改正违法行为决定书》系行政命令还是行政处罚；二、被诉《责令改正违法行为决定书》将原告作为行政相对人是否正确。对此，本院认为，关于《责令改正违法行为决定书》的性质问题，根据《环境行政处罚办法》第十二条的规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：…（三）责令停止生产或者使用；…根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”故闽侯县环保局作出的侯环限改字[2017］8号《责令改正违法行为决定书》应属于行政命令，而非行政处罚，行政命令是行政机关针对行政相对人的违法行为作出的具有强制性的纠错行为，因此，不适用行政处罚的程序中告知有要求举行听证权利规定。关于第二个争议焦点，原告提出其并非案涉建设项目的建设单位，故非本案适格的行政相对人，对此，本院认为，《福州市环境保护条例》第十三条第一款规定：“新建、改建、扩建、技术改造项目和区域性开发项目（含饮食、娱乐、服务项目，以下统称“建设项目”）应当执行环境影响评价制度。”第十四条规定：“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。…”，由此可见，“建设项目”是指包括新建、改建、扩建、技术改造项目和区域性开发项目在内的一切开发建设活动；“建设单位”是指实际从事上述建设项目，进行生产建设活动的单位。原告租赁福州欣晟鞋业有限公司的厂房从事生产，显然属于实际建设单位实施新建的建设项目，原告的主张实际是将厂房构筑物建设项目和新建建设项目两个概念相混淆，其主张显然不能成立，被告闽侯县环保局将原告作为侯环限改字[2017］8号《责令改正违法行为决定书》的行政相对人并无不当。
原告未办理环评审批手续就已投入生产的行为已经违反了《福州市环境保护条例》第十四条的规定，被告依据《福州市环境保护条例》第四十八条的规定，作出侯环限改字［2017］8号《责令改正违法行为决定书》，并依法送达原告，证据确凿、适用法律法规正确，程序合法。
此外，在行政复议程序中，被告闽侯县人民政府于2017年4月26日收到原告行政复议申请，依法受理后，向被告闽侯县环保局发出《行政复议答复通知书》。在收到被告闽侯县环保局书面答复及证据材料后，被告闽侯县人民政府经审查后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出侯政行复［2017］12号《行政复议决定书》，维持了被告闽侯县环保局作出的侯环限改字［2017］8号《责令改正违法行为决定书》，被告闽侯县人民政府作出的侯政行复［2017］12号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉请缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告福州荣创旅游用品有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告福州荣创旅游用品有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 李晓红
人民陪审员 吴涵生
人民陪审员 陈 述
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 陈 玉