河南省郑州市中原区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中行初字第117号
原告郑州市金水区兴达路街道办事处马渡村民委员会，住所地郑州市金水区兴达路街道办事处马渡村。
法定代表人林彦贵，职务主任。
委托代理人高华，河南仟问律师事务所律师。
委托代理人李俊鹏，河南仟问律师事务所律师。
被告郑州市金水区国土资源局，住所地郑州市东风路河南省科技市场知名企业区2号楼。
法定代表人梁新生，职务局长。
委托代理人王桂焕，郑州市金水区国土资源局法律顾问。
委托代理人赵迪，郑州市金水区国土资源局监察队工作人员。
原告郑州市金水区兴达路街道办事处马渡村民委员会（以下简称马渡村委会）不服被告郑州市金水区国土资源局（以下简称金水国土局）土地行政处罚，于2013年10月16日向郑州市金水区人民法院提起行政诉讼。该院受理后经郑州市中级人民法院裁定指定由本院审理。本院于2014年7月8日立案受理后，于2014年7月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人高华、李俊鹏，被告委托代理人王桂焕、赵迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2013年7月15日对原告作出金国土资罚决字（2013）16-2号行政处罚决定书，主要内容如下：你单位未经批准，于2008年5月，在郑州市金水区兴达路街道办事处黄河大堤南、鸿苑路西，占用马渡村集体土地139103.1平方米（其中耕地11744.1平方米、建设用地127359.0平方米）建设农村社区（符合土地利用总体规划，其上有新建建筑物，截至2013年4月19日，已建成建筑面积132522平方米，为2层砖混结构房屋）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十九条、第四十四条第一款的规定，属非法用地。根据你单位违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和证据，属于特别严重违法行为。上述违法行为事实清楚、证据确凿充分。依据《土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条和《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第六十六条之规定，本机关责令你单位退还非法占用的土地139103.1平方米，并决定对你单位作出如下行政处罚：1、对你单位非法占用的符合土地利用总体规划的139103.1平方米土地，没收其上新建的建筑物和其他设施（截至2013年4月19日，已建成建筑物约132522平方米）；2、对你单位非法占用的11744.1平方米耕地，按每平方米人民币20元处罚，对非法占用的127359.0平方米建设用地，按每平方米人民币10元处罚，共计罚款人民币1508472元。
被告在法定期限内向本院提供了以下证据、依据：
1、2013年4月19日立案呈批表；
2、2013年4月19日责令停止土地违法行为通知书、送达回证；
3、承办人执法监督证；
4、询问笔录及被询问人身份证；
5、2013年4月19日法定代表人证明、组织机构代码证、授权委托书；
6、2013年4月19日土地勘测笔录；
7、2013年4月宗地图；
8、2013年5月2日地类性质认定表；
9、2010年-2020年总体规划图；
10、2007年土地利用现状图；
11、2013年4月23日违法现场照片；
12、2013年5月3日违法案件调查报告；
13、2013年5月3日会审记录；
14、2013年5月3日行政处罚事先告知书及送达回证；
15、2013年5月3日行政处罚听证告知书及送达回证；
16、2013年5日6日听证申请，委托书及受委托人的身份证；
17、2013年5月8日行政处罚听证通知书及送达回证；
18、2013年5月20日听证会听证笔录；
19、2013年5月21日听证会听证纪要；
20、2013年7月11日重大复杂案件集体会审记录；
21、2013年7月12日案件调查终结报告、审核意见书、案件处理决定呈批表；
22、2013年7月15日行政处罚决定书及送达回证。
依据：
1、《土地管理法》第二条、第四十四条、第五十九条、第六十七条、第七十六条；
2、《土地管理法实施条例》第一条、第四十二条；
3、《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第六十六条。
原告马渡村委会诉称：被告于2013年7月15日对原告作出金国土资罚决字（2013）16-2号行政处罚决定书，没收地上建筑物并处罚款人民币1508472元。被告行政处罚决定适用法律错误，原告的行为不存在社会危害性。处罚决定应依法予以撤销。
一、被告作出的行政处罚决定，适用法律错误。
被告认定原告违反了《土地管理法》第五十九条，该条规定的情形是乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设的审批程序问题，具体包括农用地转用审批及用地审批。审批程序按土地管理法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条办理。第四十四条是关于农用地转用审批，本案中，原告已取得了农用地转为建设用地的批复。第六十条是关于乡镇企业用地审批，第六十一条是关于乡（镇）村公共设施、公益事业用地的审批，本案也不适用。第六十二条是关于村民住宅的审批，由于这种审批的行政相对人是村民而非村委会。因此，本案也不适用。这表明，被告所依据的该法第五十九条在本案中没有适用的可能，被告依此对原告作出处罚，适用法律错误。
二、本案的用地行为没有社会危害性，不应给予行政处罚。
村民的用地行为和建设行为是按照国家新农村建设的大政方针实施的，在建设过程中，原告就村民住宅建设的规划和用地问题向多个管理机关进行了申报，但是行政机关均拒绝受理原告的申报。原告对是否应经行政管理机关的审批在主观上不存在故意和过失的过错。本案中所使用的土地原本是村民住宅用地，村民在长期的使用过程中，被告没有要求办理相关的审批，这是被告默认的事实。现在按照村民的意愿继续使用土地，拆旧建新，改善环境，同时也符合当地的土地利用总体规划，村民的用地建设行为不存在社会危害性。对于一个主观上没有任何过错，客观上不存在社会危害性的行为，行政机关不应予以处罚。
被告引用的证据都是被告单方自己做出的，没有原告的认可，依据此事实原告不承认证据的客观性和真实性。在本案中，存在着没有立案就展开调查，被告所取得的相关材料不能作为证据来使用。原告提出的申辩意见没有被被告所审核，直接回避原告方的理由，被告程序违法，剥夺了原告的权利。被告处罚的主体错误，被告处罚的主体应当是村民，真正占地人也是村民，并不是村委会。被告没收村民的房屋，但行政执法中并没有村民的参与。
原告当庭以被告已提供了相同的证据为由未向本院提供证据。
被告金水国土局辩称：一、被告是严格按照《土地违法案件查出办法》立案查处的，申请人违法占地事实清楚。
2013年4月19日，被告执法人员张志奇、刘凯在执法监察巡查中发现原告未经批准于2008年5月在郑州市金水区兴达路街道办事处黄河大堤南、鸿苑路西，占用马渡村集体土地139103.1平方米（其中耕地11744.1平方米、建设用地127359.0平方米）建设新农村（符合土地利用总体规划，其上有新建建筑物，截至2013年4月19日，已建成建筑面积132522平方米，为2层砖混结构房屋）的行为，属非法占用土地。
二、被告在承办此案时程序合法。
被告于2013年4月19日立案，同日给原告下达责令停止土地违法行为通知书，对原告进行了询问并制作了询问笔录，进行现场勘测并制作了勘测笔录。2013年4月23日又到现场拍取违法照片，被告又结合其他相关证据均证明申请人的行为属非法占用土地。2013年5月3日被告给原告送达了行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，原告于2013年5月6日提出听证申请，被告2013年5月8日向原告送达了听证通知书并于2013年5月20日开听证会。因该案属重大复杂案件，被告2013年7月11日召开集体会审。2013年7月15日直接送达了行政处罚决定书。
三、被告在承办此案时适用法律正确。
原告使用该案中所查的土地进行建房没有办理任何审批手续，属非法占用土地，被告在承办该案所用的法律条款均符合该案的事实情况。
根据询问笔录等证据均认可原告是有主体资格的。用地行为大面积无证盖房，导致周边其他地方效仿，产生了社会危害性。根据被告调查，原告还占用耕地和农用地，不仅仅是拆旧房盖新房，是将村庄所有的旧房拆除完毕，和村里的集体土地混在一起，没经过任何部门的审批擅自规划盖房的违法行为。政府支持不等于不审批，有政府支持也需要审批才能建设。原告并不是所有的地块都取得了农用地转用手续，其中243.17亩仍然是农用地（耕地有117.65亩），占用耕地有社会危害性。原告当时没有提出陈述申辩，只有提出听证请求。
综上所述，原告未经批准建房违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关的法律规定，有一定社会危害性，被告作出的上述行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序、处理恰当，请予以维持。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见如下：
不认可证据1的真实性和合法性，此证据是倒签日期形成的，是被告后来伪造的。询问笔录和送达回证的时间是4月19日，所以被告把立案审批时间倒签到此日。在没有正式立案的情况下，被告就开始搜集证据，程序违法，不能作为证据使用。立案表上有林彦贵的电话号码，原告认为被告不可能在这么短时间内拿到如此详细的信息；不认可证据2的真实性和合法性，通知书存在巨大瑕疵，送达回证真实性无异议；证据3因为没有原件，无法认定其真实性；证据4所记载的时间进一步印证了被告没有立案就开始调查，从询问笔录内容可以印证被告不能在这么短时间内完成立案审批和调查。询问笔录内容不能证明是村委会占地，冯柏松意见仅仅说他是负责这个项目协调和组织工作，并不是认可占地。笔录上不但有“你单位”占地，也有“你”占地的字眼，不能靠表面上记载的字来认定村委会占地；对证据5无异议；对证据6有异议，对其真实性不认可。这不是最终的占地面积，原告对此证据不认可；对证据7、8、9、10、11的真实性不认可，与本案的没有关联性，并且原告没有参与，是被告单方形成；对证据12、13的真实性不认可，被告在未立案的程序下开展的工作都是违法的，不能作为证据使用；对证据14、15的送达回证真实性认可，但告知书是违法产生的，内容原告不认可；对证据16、17无异议；对证据18无异议；证据19会议纪要中第五页“当事人的意见”记录变了一项而不是四项，只说是认为新农村建设不应当处罚，把当事人在会审中的意见回避，剥夺了原告的权利；
证据20存在严重瑕疵，集体会审纪要签名是单独的一页，出席人员和发表意见人员签名是不一致的，多了一个任东勇，少了一个崔琨伟，崔琨伟还是本案办案人。第四页上，陈述和申辩情况，被告用了“你单位”，和后来的行政处罚决定书一样，是复制粘贴过来的，是后来补出来的；证据21，被告没有立案就开始调查了，案件调查终结报告、审核意见书、案件处理决定呈批表都是假的；对证据22中送达回证无异议，对处罚决定书不认可。
被告适用法律条文错误，同起诉状中意见。
被告针对原告的质证意见的辩解理由如下：
原告没有相关证据证实被告卷宗是假的；在处罚前，被告曾多次跟原告沟通，在未立案前被告多次和原告领导沟通违法占地，原告违法行为从2008年开始，被告为了能够在不立案前劝说原告停止违法行为，但是截至到立案前，原告仍继续实施违法行为，被告在各方的压力下，才进行查处；被告知道原告单位领导的电话及办公地址；相关法律规定立案前可以调查，在符合条件的情况下才能立案，被告可以在调查充分的情况下再立案；证据4中笔录上不但有“你单位”占地，也有“你”占地的字眼，这是笔误，在笔录中有一个问题“请你介绍下你单位占用此宗地建设的基本情况”，被询问人直接就回答了项目名称、用途等情况，没有指出不是他们单位建设的；从调查报告之后被告卷宗是一次性作出的，在制作下达的当天加盖单位公章才生效的，在制作的当中，办案人复制粘贴出现了错误，但不影响事实的认定；勘测笔录是一个整体情况，大概的位置和面积，最终的面积的测量是有资质的单位才能测量的，面积最后以宗地图为准；证据9、10、11这是由被告单位地政地籍科和规划耕保科认定得出的结论，这些证据是由国家土地利用总体规划和土地利用现状数据库作为支撑的，是不需要当事人参与的。被告是严格按照法律规定进行处罚的，适用的法律是完全正确的，不存在任何问题。
综合以上质证意见，本院对证据作如下分析、认定：
本院认为被告提供的证据与本案具有关联性，其中证据7，2013年4月宗地图，不能证明是由具有测量资质的机构及其人员制作的能够准确认定违法占地面积的证据，且原告对此提出异议不予认可，故本院对此证据不予认定；其他证据具有真实性、合法性，本院予以确认。
根据上述有效证据及当事人的陈述，本院确认以下事实：
被告以该局执法人员在执法检查巡查中发现原告在黄河大堤南、鸿苑路西占用土地建农村社区违反《土地管理法》规定为由，于2013年4月19日进行立案查处。当日，被告作出并向原告送达责令停止土地违法行为通知书。2013年4月19日至2013年5月3日，被告进行了调查。2013年5月3日作出并向原告送达金国土资罚先告字（2013）16-2号行政处罚事先告知书、金国土资罚听告字（2013）16-2号行政处罚听证告知书。后原告提出听证申请。2013年5月20日，被告对原告的申请举行听证会。听证会中原告提出四点意见，其中第四点为“地类认定无法进行对比，证据不充分。土地面积测算没有参与，有异议。”被告于2013年7月15日对原告作出金国土资罚决字（2013）16-2号行政处罚决定书。原告不服，向人民法院提起诉讼。
本院认为：县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作。土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。本案被告对本辖区土地违法案件负有法定查处职责。
《土地违法案件查处办法》第二十一条规定，经批准立案的案件，土地管理部门应当及时指派承办人，承办人应当全面、客观、公正地调查、收集有关证据。《河南省行政机关执法条例》第十六条规定，行政机关及其工作人员处理行政违法行为，必须做到事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律、法规、规章正确，程序合法，手续完备，处理恰当。被告在发现原告存在违法占地建设农村社区行为后，应当依法进行查处。虽然在被告调查中原告认可建筑物面积，但是被告没有对建筑物的具体坐落、种类、面积、现状等进行详实的核查，被告就此仅提供了两张违法现场照片，而没有提供其他证据，被告就此作出的没收建筑物和其他设施的处罚决定事实不清，且影响到行政行为生效后的执行。被告作为行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当予以采纳。本案被告对其认为违法用地进行了勘测，勘测笔录中又称占地面积最终以测绘队的实测面积为准。原告在听证程序中，曾就确认违法用地面积等提出四点异议。被告没有就此进行复核，仅凭宗地图就确认了违法用地面积，而该宗地图中并不显示是由具有测量资质的机构及其人员制作的，也不能够准确认定违法占地面积。被告作出的违法占用土地罚款处罚决定，认定事实不清、证据不足。
综上所述，被告作出的金国土资罚决字（2013）16-2号行政处罚决定书，认定事实不清、证据不足，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告郑州市金水区国土资源局于2013年7月15日对原告作出的金国土资罚决字（2013）16-2号行政处罚决定书；
二、责令被告郑州市金水区国土资源局于本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告郑州市金水区国土资源局负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
审 判 长 刘黎青
人民陪审员 马少钧
人民陪审员 付承山
二〇一四年十二月九日
书 记 员 权 威
附文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。