河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫13行终116号
上诉人（一审原告）董爱玲，女，汉族，1970年4月17日出生，住邓州市。
委托代理人余和平，河南梅溪律师事务所律师。
委托代理人王娜，河南梅溪律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）邓州市卫生和计划生育委员会。
法定代表人吴玉仙，任主任。
委托代理人张勇，河南省船旗律师事务所律师。
上诉人董爱玲与被上诉人邓州市卫生和计划生育委员会为行政许可纠纷一案，不服南阳市卧龙区人民法院（2016）豫1303行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人董爱玲及委托代理人余和平、王娜，被上诉人邓州市卫生和计划生育委员会委托代理人张勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南阳市卧龙区人民法院查明：2016年5月26日，被告接到举报，举报董爱玲不具备乡村医师资格，办理了乡村医生执业证书，要求被告查处。5月27日被告决定立案查处。调取了南阳市卫生和计划生育委员会和南阳市农村卫生协会共同出具的证明，该证明内容为：“经我单位多次核查，在现存的2003年邓州市乡村医生资格考试资料及人员名单中，无邓州市刘集乡陈桥村董爱玲的成绩及其他信息资料，因此按照当时规定，未给其发放《南阳市乡村卫生人员执业资格证书》。”2016年6月3日，被告工作人员对原告进行了询问调查，调查了解原告办理乡村医生执业证书的经过。根据调查的事实，被告于2016年7月1日对原告作出《关于拟撤销董爱玲〈乡村医生执业证书〉的告知书》（邓卫告[2016]1号），于2016年7月20日送达原告。2016年7月28日，被告对原告作出行政许可撤销决定（邓卫许撤销字[2016]第1号），内容如下：“董爱玲：女，身份证号：，邓州市刘集镇陈桥村人。因你未曾取得县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的乡村医生证书，即未取得过《南阳市乡村卫生人员执业资格证书》等资格证件，2006年5月，原卫生局审核把关不严，为你注册了《乡村医生执业证书》（证号：20064113811012648，已期满），2009年12月31日为你再注册取得的《乡村医生执业证书》（证号：20104113811010127）行政许可，根据2004年1月1日起施行的国务院《乡村医生从业管理条例》第十条‘本条例公布前的乡村医生，取得县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的乡村医生证书，并符合下列条件之一的，可以向县级人民政府卫生行政主管部门申请乡村医生执业注册，取得乡村医生执业证书后，继续在村医疗卫生机构执业：（一）已经取得中等以上医学专业学历的；（二）在村医疗卫生机构连续工作20年以上的；（三）按照省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门制定的培训规划，接受培训取得合格证书的。’第十二条‘本条例公布之日起进入村医疗卫生机构从事预防、保健和医疗服务的人员，应当具备执业医师资格或者执业助理医师资格。’第四十四条‘县级人民政府卫生行政主管部门，对不符合本条例规定条件的人员发给乡村医生执业证书，或者对符合条件的人员不发给乡村医生执业证书的，由本级人民政府或者上一级人民政府卫生行政主管部门责令改正，收回或者补发乡村医生执业证书，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分’和《中华人民共和国行政许可法》第六十九条‘有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的……’的规定，本机关2016年7月1日作出拟决定撤销你的《乡村医生执业证书》（证号：20104113811010127），并于2016年7月20日依法送达告知于你，你未提出陈述、申辩，也未要求举行听证，据此，本机关决定依法撤销对你的行政许可-《乡村医生执业证书》（证号：20104113811010127）。同时，机关对原卫生局发证相关责任人把关不严的过错责任另案处理，予以追究。请你于2016年8月5日前，持本决定书和证号为20104113811010127的《乡村医生执业证书》到本机关医政医管科办理有关手续；逾期未办理的，本机关将公告注销你的《乡村医生执业证书》。你如不服本决定，可以自收到本决定之日起六十日内向邓州市人民政府或者河南省卫生和计划生育委员会申请行政复议，也可以在收到本决定之日起六个月内依法直接向人民法院提起行政诉讼。”原告董爱玲对该撤销决定不服，在法定期限内向本院提起诉讼，请求如上。
南阳市卧龙区人民法院认为：自2004年1月1日起施行的国务院《乡村医生从业管理条例》第十条规定：“本条例公布前的乡村医生，取得县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的乡村医生证书，并符合下列条件之一的，可以向县级人民政府卫生行政主管部门申请乡村医生执业注册，取得乡村医生执业证书后，继续在村医疗卫生机构执业：（一）已经取得中等以上医学专业学历的；（二）在村医疗卫生机构连续工作20年以上的；（三）按照省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门制定的培训规划，接受培训取得合格证书的。”根据述规定，自2004年1月1日起，以前的乡村医生，如果要取得乡村医生执业证书，必须满足两个条件：一是已“取得县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的乡村医生证书。”二是具备该条规定的三种情形之一。证明被告调查取证证明原告不具备已“取得县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的乡村医生证书”这一条件，原告辩称2006年办理乡村医生执业证书时将自己的乡村医生证书交给了经办人员，这一说法没有证据，而且乡村医生证书属于从医资格证，在办理乡村医生执业证书时仅是提交审核，不属收缴，原告应当持有。即便丢失还可依据办证机关存根补证。故该辩称不能认定。《乡村医生从业管理条例》第十二条规定：“本条例公布之日起进入村医疗卫生机构从事预防、保健和医疗服务的人员，应当具备执业医师资格或者执业助理医师资格。”原告不能举证证明“具备执业医师资格或者执业助理医师资格”，所以不能取得乡村医生执业证书。《乡村医生从业管理条例》第四十四条规定：“县级人民政府卫生行政主管部门，对不符合本条例规定条件的人员发给乡村医生执业证书，或者对符合条件的人员不发给乡村医生执业证书的，由本级人民政府或者上一级人民政府卫生行政主管部门责令改正，收回或者补发乡村医生执业证书，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”依照该条规定，被告为原告颁发的（证号：20104113811010127）《乡村医生执业证书》应当“责令改正、收回。”因该行为属行政许可行为，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的……”被告作出撤销行政许可行为合法。被告对原告作出的撤销行政许可决定，经理了立案、调查取证，又对原告进行陈述、申辩、听证告知，作出撤销决定符合法定程序。综上所述，被告作出撤销原告乡村医师执业证书行政行为，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，撤销程序合法。原告请求与事实、法律不符，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告董爱玲的诉讼请求。诉讼费50元，由原告董爱玲承担。
董爱玲不服该判决上诉称：上诉人于2001年就读于邓州市卫生职业中等专业学校，并于2003年获得职业中等教育毕业证书，后又经学历认证程序获得《河南省中等职业教育学历认证报告》，之前一直从事乡村医生的职业，且在2006年与全市其它数百名乡村医生执业证的申请人一同依照被上诉人的统一要求(并没有要求必须持有乡村医生证书是申请的必要条件一)进行申请、被上诉人经审核全部批准包括上诉人在内的数百名申请人的申请、为上诉人注册颁发证号为20104113811010127号《乡村医生执业证书》，之后上诉人一直在本村从事农村医务工作至今。被上诉人均未按照法定程序对上诉人本人进行询问调查或告知其听证程序、且被上诉人的工作人员在此案的具体行政行为执法过程均未出示合法有效的执法证件。由于被上诉人从未按正常程序向上诉人送达、告知，故上诉人根本不知道，不可能提出陈述、申辩，更不可能要求举行听证。因上诉人系该行政许可法律关系中的行政相对人，在原审的行政诉讼中，不负担该举证的责任，该举证责任应由被上诉人依法承担。被上诉人是根据《乡村医生从业管理条例》第十二条的规定，包括上诉人在内的数百名申请人一同颁发了乡村医师执业证书。但被上诉人却故意引用该条例第十条的规定，以上诉人当时没有乡村医生证书为由撤销上诉人的乡村医师执业证书，从而作出了错误的行政决定。因此，被诉的行政行为认定事实不清，程序违法，适用法律错误，一审判决错误。请求二审法院依法撤销卧龙区人民法院（2016)豫1303行初107号行政判决，改判撤销被上诉人作出的邓卫许撤销字[2016]第1号撤销决定，并责令被上诉人重新作出向上诉人颁发乡村医师执业证书的具体行政行为。
被上诉人口头答辩称：邓州市卫计委于2016年7月28日作出的邓卫许1号撤销决定书，该行政行为认定事实清楚，程序合法，应该维持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，判决结果合法，请求依法驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明：2006年，原邓州市卫生局为董爱玲颁发了《乡村医生执业证书》，2009年12月31日，为董爱玲换发了编码20104113811010127《乡村医生执业证书》。董爱玲称2015年再注册时，被告拒绝为其换发新证。2015年11月23日，被告作出邓卫（2015）23号《关于注销、收缴董爱玲<乡村医生执业证书>的决定》，董爱玲不服，申请行政复议，邓州市人民政府于2016年4月20日作出邓复决（2016）3号行政复议决定，决定撤销被告下发的邓卫（2015）23号决定。董爱玲在一审庭审中提交了2003年1月1日董爱玲的邓州市卫生职业中专学校毕业证。二审庭审中，董爱玲提交了2004年11月1日南阳市卫生局为董爱玲颁发的编号15071211200313乡村卫生人员专业技术职务职称证，载明，从事专业、西医，专业技术职务任职资格：医师，评审组织：南阳市卫生局乡村卫生人员专业技术职称评委会，和河南省中等职业教育学历认证报告（编号0180238）。2016年7月20日，被告到董爱玲家送达《告知书》，董爱玲家人称董爱玲在北京市，让直接送达给董爱玲，拒绝签收，被告留置送达。其他事实同一审法院相一致。
本院二审认为：根据《乡村医生从业管理条例》第十条规定，申请注册取得《乡村医生执业证书》，首先持有《乡村医生证书》。《乡村医生从业管理条例》第十二条规定：“本条例公布之日起进入村医疗卫生机构从事预防、保健和医疗服务人员，应当具备执业医师资格或者执业助理医师资格。不具备前款规定条件的地区，根据实际需要，可以允许具有中等医学专业学历的人员，或者经培训达到中等医学专业水平的其他人员申请执业注册，进入村医疗卫生机构执业。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”。根据该条规定，可以允许具有中等医学专业学历的人员申请执业注册。董爱玲认为由于其符合该注册条件，被上诉人按此规定为其及他人颁发《乡村医生执业证书》。董爱玲的2009年《乡村医生执业证书》是从其2006年《乡村医生执业证书》的基础上换发取得，根据《乡村医生从业管理条例》第十二条的规定，董爱玲持中等医学专业学历证书可以申请注册《乡村医生执业证书》，被上诉人辩称该《条例》第十二条第二款对原告所在区域不适用，但未提供相应证据，作出该《行政许可撤销决定》，属于证据不足。《乡村医生从业管理条例》第十六条规定“乡村医生执业证书有效期为5年。乡村医生执业证书有效期满需要继续执业的，应当在有效期满前3个月申请再注册。县级人民政府卫生行政主管部门应当自受理申请之日起15日内进行审核，对符合省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门规定条件的，准予再注册，换发乡村医生执业证书；对不符合条件的，不予再注册，由发证部门收回原乡村医生执业证书。”《乡村医生从业管理条例》第四十四条规定的是发证机关的本级人民政府或上一级人民政府卫生行政主管部门，对发证机关存在的问题如何纠正、处理等，董爱玲的《乡村医生执业证书》在被告作出该撤销决定时，有效期已满，即使董爱玲不符合注册条件，发证机关应按照上述规定，不再给其注册，并收回原告的《乡村医生执业证书》，被告根据此法律条款作出撤销决定，属于适用法律不妥。行政机关的行政许可一旦作出非经法定程序不得随意收回或撤销，撤销许可证涉及行政相对人的重大利益，应当遵守程序正当原则，充分保障行政相对人的权利，程序应当公正、合法、合理，被告在向董爱玲送达告知书时，董爱玲家人已向工作人员告知董爱玲不在当地，其本人在北京市，并在董爱玲家人拒收告知书的情况下，被上诉人于2016年7月20日留置告知书，于2016年7月28日作出撤销决定，没有给董爱玲知晓、陈述、申辩及申请听证留足合理充分的时间，董爱玲上诉称被告没有按正常程序送达告知等程序违法，本院予以注意。综上，本案被诉的撤销决定，本院依法予以撤销。行政许可是依当事人申请而作出，董爱玲上诉请求人民法院直接判令被告为其补发《乡村医生执业证书》的诉讼请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销南阳市卧龙区人民法院（2016）豫1303行初107号行政判决；
二、撤销被告于2016年7月28日作出的邓卫许撤销字（2016）第1号《行政许可撤销决定》；
三、驳回董爱玲的其他诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹乐敬
审 判 员 郭国旗
代理审判员 郭 娟
二〇一七年五月十一日
书 记 员 郭 栋