安徽省马鞍山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖05行终40号
上诉人（一审被告）马鞍山市国土资源局，住所地马鞍山市太白大道3555号。
法定代表人胡建萍，该局局长。
委托代理人潘春，该局工作人员。
委托代理人徐亮，安徽明博律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）杨公和，男，1949年1月5日出生，汉族，住马鞍山市花山区。
委托代理人梁红丽，北京在明律师事务所律师。
委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。
一审原告杨公和诉一审被告马鞍山市国土资源局（以下简称马鞍山市国土资源局）责令交出土地行政决定一案，马鞍山市花山区人民法院作出（2015）花行初字第00014号行政判决。马鞍山市国土资源局不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，因被上诉人杨公和经合法传唤未到庭，本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2007年2月15日，安徽省人民政府作出《关于马鞍山2006年第二十三批次城市建设用地的批复》（皖政地[2007]31号），批准在马鞍山市金家庄区慈湖乡境内转用并征收农民集体农用地7.5679公顷，征收农民集体建设用地13.7620公顷，合计批准建设用地22.4315公顷，用于城市建设。2009年10月30日，马鞍山市人民政府发布《征收土地方案公告》（2009）第37号），公告了征收土地范围、土地补偿安置及地上附着物补偿标准等。2012年3月6日，马鞍山市人民政府发布《葛羊路东出入口整治征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案公告》。2012年6月，马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会征迁事务局委托马鞍山市中迪地理工程服务有限公司对原告杨公和户被征收的房屋进行测量，并于2012年6月4日出具了《建（构）筑物面积测量专业技术报告》。2013年9月20日，马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会征迁事务局制作了原告杨公和户《马鞍山市国家建设用地征迁补偿表》。2013年11月14日，马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会征迁事务局将原告杨公和户的征迁补偿费30万元，以杨公和的名义专户存储于马鞍山农村商业银行慈湖支行。2014年5月20日，马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会征迁事务局向原告杨公和作出《住房安置告知书》。
2014年8月13日，被告马鞍山市国土资源局向原告杨公和作出马国土资〔2014〕260号《责令交出土地决定书》，称：“你户位于马鞍山市花山区慈湖乡林里村戴家庄12号的房屋和其他附属物在本次被征迁范围内。2013年9月，马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会依据马鞍山市人民政府43号令规定，对你户住房及附属物已核准，并于2013年11月14日通知你户领取款项，2014年5月20日通知你户领取住房，但你户既不领取补偿款，又拒绝搬迁，交出所占用的土地，严重影响城市建设。为此，我局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，作出如下决定：责令你户在收到该决定书之日起15日内自行拆除位于马鞍山市花山区慈湖乡林里村戴家庄12号的房屋和其他附属物（见你户《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》），交出所占用的土地”。原告杨公和不服责令交出土地决定，向安徽省国土资源厅申请行政复议。2014年11月7日，安徽省国土资源厅作出皖国土资复决字[2014]第40号行政复议决定，维持马鞍山市国土资源局作出马国土资〔2014〕260号《责令交出土地决定书》。
一审法院另查明，原告杨公和因不服安徽省人民政府作出的《关于马鞍山2006年第二十三批次城市建设用地的批复》（皖政地[2007]31号）行政行为，并要求撤销该批复一案已向安徽省合肥市中级人民法院提起行政诉讼，该案现尚未审结。
一审法院又查明，被告马鞍山市国土资源局作出的征迁费用补偿表及审核表从制表时间上看，不具有真实性。被告马鞍山市国土资源局在对《责令交出土地决定书》等文书送达方式不具有合法性，属无效送达。
一审法院认为，征地拆迁是城市化建设的需要，其有利于优化发展环境、完善城市功能、促进经济发展、改善人民生活。因征地拆迁引发的行政争议进入司法程序后，关键在于审查具体行政行为的合法性。根据原、被告双方诉、辩主张，及本院对相关证据的认证，依据查明的案件事实，本院认为被告马鞍山市国土资源局作出的马国土资〔2014〕260号《责令交出土地决定书》的行政行为，主要证据不足，事实不清，违反法定程序，应予以撤销。原告杨公和诉请，本院予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，作出判决，撤销被告马鞍山市国土资源局于2014年8月13日作出的马国土资〔2014〕260号责令交出土地决定。案件受理费50元，由被告马鞍山市国土资源局负担。
马鞍山市国土资源局上诉称，一审判决撤销上诉人做出的《责令交出土地决定书》所认定的事实不清，理由：一、杨公和户的征迁补偿表不是上诉人制作的，是慈湖高新区征管部门根据相关政策作出的；二、《责令交出土地决定书》送达方式不存在违法；三、上诉人在做出责令交出土地决定前履行下列程序：（一）征收土地方案经过有权机关的批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被上诉人杨公和户已经依法得到安置补偿，无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，上诉人做出的《责令交出土地决定书》符合法律规定。请求二审法院依法撤销一审判决，驳回杨公和的诉讼请求。
杨公和辨称：1、征地程序严重违法，未听取农户意见，未进行土地调查，剥夺被上诉人等村民的听证权；2、征收补偿不合法，补偿标准执行的是2009年的，未按规定进行调整；3、征地批复超过二年未组织实施已经失效，征地不合法；4、责令交地决定书属于违反行政目的的违法行为，不具有法律效力。
马鞍山市国土资源局向一审法院提交下列证据、法律依据：
（一）1、关于马鞍山市2006年第二十三批次城市建设用地批复及公示照片；2、马鞍山市人民政府征收土地方案公告、勘界图（2009年第37号）及公示照片；3、葛羊路东出入口整治征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案公告及公示照片；4、证明，证明被征收地块有合法的征收公告并依法进行了公示，被征地村民集体经济组织对于安置方案无异议。（二）会议记录，证明被征地块的集体经济组织召开村民代表大会，对征收的相关情况及政策进行了宣传。（三）原告户籍资料，证明在征迁过程中，征收单位依法查询了原告的户籍情况。（四）谈话笔录，证明征迁单位向原告宣传征迁政策并与原告协调征收事宜。（五）1、建筑物面积测量专业技术报告；2、征迁费用补偿表及审核表；3、马鞍山农村商业银行定期存单（户名杨公和），证明征收单位依法对杨公和户进行了测量，核算出了费用标准，并以杨公和本人的名义存于马鞍山农村商业银行。（六）1、领款交房通知及送达回证、送达照片；2、住房安置告知书及送达回证、送达照片；3、杨公和户照片，证明征迁单位向杨公和送达领款、及住房安置通知，履行了补偿和安置程序，但杨公和一直未领取也未交出土地。（七）葛羊路出入口整治（二）项目位置图，证明本次征迁项目的具体位置。（八）情况说明及证明共4份，证明被告在作出责令交出土地决定之前审查了对原告的征收补偿情况，在查明对原告已经足额补偿后，被告依法作出责令交出土地决定书。（九）林里村葛羊路出入口整治项目杨公和户拆迁补偿安置方案及送达回执，证明征迁单位在原告提出行政复议后，再次向原告作出了详细的补偿解释，并将书面材料送达给原告。（十）责令交出土地决定书及送达回证，作为被告作出具体行政行为合法行为的依据，证明被告已经履行了送达义务。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条第三、四款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条、《安徽省人民政府办公厅关于进一步治理整顿土地市场秩序加强土地管理工作的通知》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《马鞍山市土地征收补偿安置办法》马鞍山市人民政府43号令及《实施细则》。
杨公和向一审法院提交的证据有：
1、身份证复印件、集体土地使用权证复印件，证明原告在此区域对此房屋享有所有权、使用权，原告本人户口所在地；2、行政复议决定书及邮寄底单复印件各一份，证明原告在合法有效的期限提起的诉讼。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审查认定符合法律规定。本院对一审法院认定“另查明和又查明”的部分案件事实，因缺乏证据支持，不予认可，对认定的其他案件事实，依法予以确认。上诉人关于一审法院认定事实错误的上诉理由成立，应予采纳。
本院认为，本案争议的焦点为马鞍山市国土资源局作出的马国土资〔2014〕260号《责令交出土地决定书》是否符合法律规定。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交出土地。马鞍山市国土资源局依法具有作出责令交付被征收土地的职权，是本案适格的一审被告。
本案中，杨公和户房屋的所在地马鞍山市花山区慈湖乡林里村，经安徽省人民政府皖政地（2007）31号《关于马鞍山市2006年第二十三批次城市建设用地的批复》批准征收。马鞍山市人民政府和马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条，《安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十三条规定，分别履行了公告征用土地方案、办理补偿登记、公告征地补偿安置方案、作出征收补偿等程序，马鞍山市国土资源局在杨公和拒不领取补偿款及交出土地的情况下，作出的《责令交出土地决定书》，符合法律、法规规定的责令交出土地条件。对杨公和提出责令交地决定书属于违反行政目的的违法行为的辩称不予采纳。
对杨公和提出征地程序违法的辩称。经审理认为，根据上诉人提供的证据证明，相关部门对征用土地方案与征地补偿安置方案进行了公告，召开村民代表会议，听取村民意见。并对杨公和户房屋委托马鞍山中迪公司进行测量登记，作出征收补偿安置。但不能证明征用土地方案与征地补偿安置方案按国土资源部《征收土地公告办法》规定的期限、规定的方式在规定的场所进行了公告，对杨公和户房屋的测量登记、补偿安置情况进行了有效送达、履行了相关告知义务，存在程序违法。杨公和的辩称成立，应予采纳。
对杨公和提出被上诉人未得到合法补偿的辩称，经审理认为，相关部门对杨公和户房屋进行了测量登记，并根据马鞍山市人民政府第43号令作出房屋征收安置补偿，且将补偿款以杨公和的名义专户存储，下达交房领款通知书。杨公和即便对补偿安置不服，应依法向有权机关申请复议或裁决。但征地补偿、安置争议不影响征地行为的实施。故此辩称不能成立，不予采纳。
对杨公和提出征地批复超过二年未组织实施自动失效，征地依据不合法的辩称，经审理认为杨公和房屋在征地批复的红线范围内，该征地批复是按建设项目分批组织实施的，并不存在二年未组织实施自动失效问题。故此辩称不能成立，不予采纳。
综上，马鞍山市国土资源局作出的马国土资〔2014〕260号《责令交出土地决定书》，由于相关部门在实施征地过程中存在程序违法，在此基础上作出的《责令交出土地决定书》当属违法，依法应当撤销。但基于该地块征收经过有权机关的合法批准，目的为改善城市交通，方便群众生活，撤销《责令交出土地决定书》会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，可以判决确认行政行为违法，但不撤销。一审法院判决撤销马鞍山市国土资源局作出的马国土资〔2014〕260号《责令交出土地决定书》不当。依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项规定，判决如下：
一、撤销马鞍山市花山区人民法院（2015）花行初字第00014号行政判决。
二、确认马鞍山市国土资源局于2014年8月13日作出的马国土资〔2014〕260号《责令交出土地决定书》违法。
一、二审案件受理费各50元，由马鞍山市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 叶 毅
审判员 焦明君
审判员 夏雪梅
二〇一七年三月二十三日
书记员 毕亮亮
附本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。