重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝行终208号
上诉人（一审原告）李纯忠，男，1975年7月27日生，汉族，住重庆市奉节县。
被上诉人（一审被告）重庆市奉节县人民政府，组织机构代码00865872-0，住所地重庆市奉节县永安镇县政路88号。
法定代表人祁美文，县长。
李纯忠因诉重庆市奉节县人民政府（简称奉节县政府）建房用地性质行政确认一案，不服重庆市第二中级人民法院（2016）渝02行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，王朝阳、李纯忠等5户拟联建房屋，在2003年7月23日制作的《新县城占地移民房屋联建（自建）规划用地表》中载明：李纯忠在清水村6社（现永安街道办事处香山社区2社）占地建房。该表中“备注”栏内注明“部分征地”的内容。相关职能部门在该表上加盖公章。2004年9月，李纯忠等5户在清水村6社联建的房屋竣工，建筑面积2509.65㎡。2005年6月，李纯忠取得奉节房地证2006字第00987号房地产权证，其上载明地号为001-01-231、用途为综合用地、使用权类型为划拨，使用权面积为137.45㎡。2005年9月，李纯忠等5户就联建房屋达成分割协议。
2009年1月，重庆市人民政府（简称市政府）作出渝府地〔2009〕32号《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，批准奉节县政府对该县永安镇香山社区2社等集体农用地，连同未利用地转为建设用地并予以征收，另征收了集体建设用地。香山社区2社等土地全部被征收，建制被撤销。李纯忠上述建房所使用的土地属于该次土地征收范围。
2016年6月14日，奉节县政府作出奉节府裁〔2016〕1号《关于确定香山社区2社李纯忠建房用地性质的通知》，确定李纯忠在香山社区2社建房所使用的土地为农民集体所有。该通知书2016年6月15日留置送达李纯忠。李纯忠对此不服，起诉至法院请求撤销奉节县政府2016年6月14日作出的奉节府裁〔2016〕1号《关于确定香山社区2社李纯忠建房用地性质的通知》。
另查明，重庆市第二中级人民法院于2016年1月26日作出（2015）渝二中法行初字第00074号行政裁定，载明“李纯忠的房屋是国有土地上的房屋”。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”、第十一条第一款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”、《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”的规定，奉节县政府具有对土地所有权性质作出确认的法定职责。
奉节县政府2016年6月14日作出的奉节府裁〔2016〕1号《关于确定香山社区2社李纯忠建房用地性质的通知》，确认李纯忠在香山社区2社建房所使用的土地为农民集体所有，实质是对该土地性质进行确权。李纯忠对此不服，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，起诉至法院，李纯忠具有原告的主体资格，奉节县政府是本案适格被告。
我国土地权属分国家全民所有和农民集体所有两种类型。建设占用农用地的，应依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。且依据该法第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”的规定，对集体土地实施征收应由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，奉节县政府无权批准征收。本案中，虽然《新县城占地移民房屋联建（自建）规划用地表》中载明“李纯忠、规划占地面积100㎡、部分征地”、奉节房地证2006字第00987号房地产权证中有“使用权类型为划拨”等内容，但从本案查明事实知，李纯忠建房所占土地并无市政府批准征收土地的批文，以及农用地转用的审批手续。即李纯忠建房所占土地在2009年1月19日市政府作出渝府地（2009）32号批复之前，未按照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行征收。李纯忠建房所占土地的性质仍是农民集体所有的土地，其土地性质并未发生变化。奉节县政府现依法确认李纯忠建房所占土地为农民集体所有并无不当。
在土地所有权性质发生争议时，相关法律法规未明确规定县级人民政府作出确认所有权性质行为的程序。奉节县政府经过调查核实，向李纯忠作出奉节府裁〔2016〕1号通知并依法送达，该行政行为的程序符合正当程序的要求。
李纯忠称，已有法院生效裁判文书确认其建房占用土地性质为国有土地。对此认为，重庆市第二中级人民法院2016年1月26日作出的（2015）渝二中法行初字第00074号行政裁定中“李纯忠的房屋是国有土地上的房屋”的内容，仅是对房地产权证中载明内容的表述。奉节县政府在该行政裁决书之后，于2016年6月14日作出奉节府裁〔2016〕1号通知，对李纯忠建房所占土地性质作出确认，并无不当。李纯忠此点理由不成立，一审法院不予支持。
综上，奉节县政府作出的奉节府裁〔2016〕1号通知确认李纯忠建房所占土地性质，事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李纯忠的诉讼请求。案件受理费50元，由李纯忠负担。
上诉人李纯忠上诉称，一、李纯忠建房用地是奉节县政府在三峡移民过程中划拨的国有土地，且重庆市国土资源和房屋管理局向其颁发了房屋产权证，该行为具有行政行为的公信力和确定力。二、生效的重庆市第二中级人民法院（2015）渝二中法行初字第00074号行政裁定已认定李纯忠的房屋是国有土地上的房屋，在本案中认定李纯忠的建房用地为集体土地与生效裁定矛盾。三、奉节县政府作出的被诉通知是为了降低拆迁补偿，以达到掩盖奉节县政府违法报批建设用地和非法征地拆迁的目的。综上，一审法院认定事实、适用法律错误，请求撤销一审判决，撤销奉节县政府作出的被诉通知。奉节县政府未提交书面答辩意见。
奉节县政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：
1、新县城占地移民房屋联建（自建）规划用地表；
2、联户自建房屋分割协议；
3、渝府地〔2009〕32号《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》；
4、奉节县实施城市规划项目建设用地勘测定界图；
5、奉节县香山社区王朝阳、李纯忠等5户联建房屋与渝府地〔2009〕32号征地范围位置结合图；
6、奉节府裁〔2016〕1号《关于确定香山社区2社李纯忠建房用地性质的通知》；
7、公文送达回证；
8、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第四十五条第一款、第二款、《确认土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款。
经一审庭审质证，李纯忠对奉节县政府举示的证据质证认为，对1号证据真实性无异议，对合法性、关联性有异议，且达不到证明目的；对2、4、5号证据真实性、合法性、关联性有异议，达不到证明目的；对3号证据真实性、合法性无异议，与本案无关联性；对6号证据真实性、关联性无异议，对合法性有异议；对7号证据真实性有异议；8号证据与本案无关联性。
李纯忠在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：
1、奉节房地证2006字第00987号房屋产权证；
2、重庆市第二中级人民法院（2015）渝二中法行初字第00074号行政裁定书；
经一审庭审质证，奉节县政府对李纯忠举示的证据质证认为，1号证据达不到证明目的；对2号证据无异议，但不能达到证明目的。
一审法院对当事人提交的证据认证认为，奉节县政府、李纯忠举示的证据本身具有真实性，来源合法，与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对当事人所提交证据的认证正确，被认证采信的证据能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。二审查明的案件事实与一审无异。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”、第十一条第一款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”和《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”的规定，奉节县政府具有对土地所有权性质作出确认的法定职权。
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案中，李纯忠建房所占土地在2009年1月19日重庆市人民政府作出渝府地[2009]32号征地批复之前，未按照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行征收，虽然《新县城占地移民房屋联建（自建）规划用地表》的备注中注明部分征地，但并未经过法定的对农村土地进行征收的程序，故其建房所占土地的性质仍是农民集体所有的土地，土地性质没有发生改变。
在土地所有权性质发生争议时，相关法律法规未明确规定县级人民政府作出确认所有权性质行为的程序。奉节县政府经过调查核实，向李纯忠作出《奉节县人民政府关于确定香山社区2社李纯忠建房用地性质的通知》，明确告知提起行政复议和行政诉讼的权利和期限，并及时进行送达，奉节县政府作出被诉行政行为的程序符合正当程序的要求，并无不当。
关于李纯忠提出的其房地产权证合法有效，能够证明该房屋所在土地系划拨的国有土地的问题。李纯忠持有的奉节房地证2006字第00987号房地产权证，是奉节县政府作出被诉通知的证据之一。奉节县政府在作出被诉行政行为时，依法应对该房地产权证是否明显违反法律法规规定、事实是否明显错误等问题进行审查。李纯忠的房地产权证颁发于2006年3月20日，在该证颁发之前，因李纯忠房屋所占土地未按照《中华人民共和国土地管理法》的规定被合法征收，故该土地性质在被合法征收前未发生变化，仍然是农民集体所有，而并非国有土地。在此前提下，奉节县政府对李纯忠的房地产权证不予采信，并无不当。
关于生效的重庆市第二中级人民法院（2015）渝二中法行初字第00074号行政裁定已认定李纯忠的房屋是国有土地上的房屋的问题。该裁定仅仅是对李纯忠所提交的房地产权证记载内容的客观描述，并不影响奉节县政府之后对李纯忠建房所占土地性质的确认。
综上所述，一审判决认定事实清楚，诉讼程序合法，适用法律正确，李纯忠的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元由李纯忠负担。
本判决为终审判决。
审判长 尹 洁
审判员 许 勇
审判员 刘佳佳
二〇一七年五月十六日
书记员 熊其涛