浙江省台州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）浙10行赔初10号
原告郑守国，男，1967年5月14日出生，汉族，住玉环市。
委托代理人时祯奎，北京市凯诺律师事务所律师。
被告临海市人民政府，住所地临海市东方大道99号。
法定代表人梅式苗，市长。
应诉负责人罗秀锋，副市长。
委托代理人朱海滨，临海市人民政府法制办工作人员。
委托代理人项建华，浙江崇和律师事务所律师。
被告临海市括苍镇人民政府，住所地临海市括苍镇。
法定代表人董先米，镇长。
应诉负责人占利，副镇长。
委托代理人王甫春，浙江全力律师事务所律师。
委托代理人李宏伟，浙江全力律师事务所律师。
原告郑守国诉被告临海市人民政府、临海市括苍镇人民政府行政赔偿一案，于2017年9月28日向本院提起诉讼。本院于2017年10月9日立案后，依法组成合议庭，于2017年11月24日、2018年1月25两次公开开庭审理了本案。原告郑守国及委托代理人时祯奎、被告临海市人民政府的应诉负责人罗秀锋及委托代理人项建华、朱海滨、被告临海市括苍镇人民政府的应诉负责人占利及委托代理人王甫春、李宏伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告郑守国起诉称：原告多年来一直经营苗木绿化生意，在临海市括苍镇湖新村及长潭村种植名贵苗木35亩。2017年6月29日，杭绍台高速公路临海段建设指挥部和括苍镇人民政府组织人员将原告的苗木基地强行铲除和毁坏。杭绍台高速公路临海段建设指挥部由临海市人民政府组建。原告认为被告在未征得原告同意，也未与原告签订任何补偿协议的情况下，对原告的苗木基地采取行政强制行为，在实体上和程序上均严重违法。根据《行政诉讼法》第二条等规定，原告提起行政诉讼，请求判决两被告将原告的苗木基地恢复原状。
原告郑守国向本院提交的证据有：1、两被告的信访答复；2、照片；3、苗木基地清单；4、苗木面积权属核对清单及附图。
被告临海市人民政府答辩称：一、诉争的土地原属临海市括苍镇湖新村集体土地，被国家依法征用后，现为杭绍台高速公路台州段工程建设用地。2015年5月6日，杭绍台高速公路台州段建设指挥部组织召开括苍枢纽方案研讨会，7月底向社会发布《杭绍台高速公路（临海段）建设工程项目线路局部调整方案批前公告》，明确涉诉地段划为高速公路建设用地。2016年经国土资源部审批，同意征用包括诉争土地在内的部分湖新村集体土地为杭绍台高速公路工程台州段建设用地，12月份湖新村、长潭村完成交地手续，征地补偿款于2017年4月份前已全部发放到位。二、土地征用后，由承包的施工单位进行土地清理和括苍枢纽工程建设。杭绍台高速公路临海段自2017年开工建设，工期紧，位于枢纽地块的湖新村涉案的30多亩土地未完成清表工作，严重影响工程建设进度。2017年6月5日，杭绍台高速公路临海段建设指挥部向湖新村发送《关于湖新村交地清表告知书》，并在村委会公示栏中张贴公告，要求村委会在15日内完成地上物清理，逾期不清理视作无主财物处理。6月29日，施工单位经湖新村村民委员会同意后，对诉争土地进行了清理，将清理好的苗木集体堆放，并通知湖新村及时搬移。三、原告在诉争的土地上种植苗木违法，其财产权益不合法，不属法律保护。根据《农村土地承包法》第三十七条规定，土地承包经营权采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租等方式流转的，应当报发包方备案。如果原告承包湖新村村民的承包地的，应经湖新村同意或报湖新村备案，未经同意或备案不能确认其承包关系的真实性和合法性。杭绍台高速公路括苍枢纽方案已于2015年7月份公告，2016年诉争土地已完成审批征收，如果原告在诉争土地种植苗木，则系对诉争土地将会被征收用作高速公路建设的事实知道或应当知道而有意为之，主观上存在牟取国家高额补偿款的欺诈故意，是非法行为。另外，从合同关系上讲，如果原告有承包湖新村村民的承包地，其对方当事人是湖新村村民，因承包合同发生纠纷的，原告应以湖新村村民为被告提起民事诉讼。答辩人已完成对诉争土地的征收和对村方的补偿工作，与原告没有直接的法律关系，对原告没有法律上或合同上的责任和义务，故答辩人不是本案适格的被告。原告起诉的理由不能成立，请依法予以驳回。
被告临海市人民政府提供的证据有：1、杭绍台高速公路台州段枢纽方案研讨会纪要及签到表、杭绍台高速公路台州段建设指挥部台杭指[2015]25号《关于杭绍台高速公路台州段某苍枢纽落地匝道延长有关建设的函》、杭绍台高速公路（临海段）建设工程项目线路局部调整方案批前公告；2、国土资源部国土资函[2016]852号《关于杭绍台高速公路工程台州段建设用地的批复》、浙江省国土资源厅浙土资函[2017]24号《关于转发国土资源部关于杭绍台高速公路工程台州段建设用地的批复》的函；3、台州市农村集体经济组织统一收据；4、湖新村村民委员会出具的情况说明；5、湖新村村民委员会会议记录；6、《关于湖新村交地清表告知书》张贴照片；7、公证书。
被告临海市括苍镇人民政府答辩称：涉案的杭绍台高速公路临海段工程的集体土地征地报批、公告等行政行为非答辩人作出，《土地补偿安置协议》的相对方亦非答辩人，原告所称的2017年6月29日，杭绍台高速公路临海段建设指挥部和括苍镇人民政府组织人员将其苗木基地强行拆除和毁坏，非答辩人组织实施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。答辩人并未作出原告诉称的上述具体行政行为，答辩人非本案被告主体。根据《国家赔偿法》第七条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。故答辩人不应承担赔偿责任。请求依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。
被告临海市括苍镇人民政府提供的证据有征地补偿安置协议。
因原告的申请，本院向临海市公安局括苍镇派出所调取了原告苗木基地被强拆的报警处警材料；向台州正源房地产评估有限公司调取了《估价报告》。本院依职权，向台州市建工造价咨询有限公司调取了台建工预字[2017]1046号《工程造价咨询报告书》。
经审理查明，原告从2014年10月5日－2014年12月31日止，与临海市括苍镇湖新村等村民签订土地承包经营权转包（出租）合同，承租湖新村、长潭村近35亩土地用于种植苗木，约定种植时间6年。
因杭绍台高速公路临海段某苍枢纽落地匝道延长工程项目建设的需要，2015年5月6日，杭绍台高速公路台州段建设指挥部组织有关部门召开括苍枢纽方案研讨会，并形成会议纪要。同年7月6日，杭绍台高速公路台州段建设指挥部建议被告把括苍枢纽延长段纳入项目统一实施。同年7月底，临海市住房和城乡建设规划局在其门户网站公布《杭绍台高速公路（临海段）建设工程项目线路局部调整方案批前公告》，明确原告承租的苗木基地划为高速公路建设用地。经国土资源部审批，同意征用包括原告苗木基地在内的湖新村集体土地为杭绍台高速公路工程台州段建设用地。由于有关部门与原告就苗木基地的补偿问题未能达成一致意见，括苍枢纽地块涉及的原告苗木基地未完成清表工作，影响工程建设。2017年6月5日，杭绍台高速公路临海段建设指挥部和括苍镇人民政府向湖新村下发《关于湖新村交地清表告知书》，内容：一、在告知书收到之日起十五日内完成剩余土地地上物清表工作；二、本告知书送达之日起，十五日内仍未搬迁的，一律视无主处理；三、本交地告知书送达村组织后，由村组织在村务公开栏和拟征土地所在村组张贴公告。湖新村收到该告知书后，在该村公开栏中张贴。2017年6月29日，杭绍台高速公路临海段建设指挥部和括苍镇人民政府组织人员，对原告涉案的苗木基地强行清理。
经杭绍台高速公路临海段建设指挥部的委托，台州正源房地产评估有限公司于2017年6月20日出具《估价报告》，确定原告所属的苗木大棚在价值时点2017年6月10日用于征收的评估价值为235795元；台州市建工造价咨询有限公司于2017年6月16日出具台建工预[2017]1046号《工程造价咨询报告书》，确定原告苗木定案造价为1615061元。
上述事实，有《关于湖新村交地清表告知书》张贴照片、公证书、《估价报告》、《工程造价咨询报告书》等证据证实。
本院认为，原告因其苗木基地被清理而提起本案行政赔偿诉讼。根据本院（2017）浙10行初210号行政判决，认定杭绍台高速公路临海段建设指挥部、临海市括苍镇人民政府强行清理了原告涉案的苗木基地，且判决确认其清理苗木的行政行为违法。杭绍台高速公路临海段建设指挥部的法律责任应由临海市人民政府承担。因此，临海市人民政府、临海市括苍镇人民政府均是本案适格的被告，其辩称不是本案适格被告的理由不成立。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第（四）项、第（八）项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，杭绍台高速公路临海段建设指挥部、临海市括苍镇人民政府因强行清理原告涉案的苗木基地，被本院判决确认违法,原告因其苗木基地的损失有权提起赔偿之诉。原告的苗木基地因被征收用于高速公路建设，且其苗木被清理至今已经超过半年，其主张恢复原状的诉讼请求不能成立。在不能恢复原状和返还的情况下，两被告应给付相应的赔偿金。根据原告的申请和本院依职权调取的证据，证明杭绍台高速公路临海段建设指挥部在清理涉案苗木基地前，分别委托台州正源房地产评估有限公司和台州市建工造价咨询有限公司，对涉案的苗木大棚和苗木价款进行评估，该两家公司分别出具估价报告，共计1850856元。原、被告双方均承认浙江正诚树木价格评估事务所对涉案的苗木未作出评估结论，本院因此对原告要求本院向该所调取证据的申请不予准许。原、被告双方当事人均未能提供其他证据证明各自主张。因此，本院对本案的损失数额按照1850856元认定。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）、（八）项的规定，判决如下：
被告临海市人民政府、临海市括苍镇人民政府赔偿给原告郑守国人民币一百八十五万零八百五十六元，限于本判决发生法律效力之日起一个月内付清。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 蔡 超
审 判 员 徐后利
审 判 员 谢继红
二〇一八年二月七日
代书记员 郭之仪