新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新行赔终5号
上诉人（原审原告）：栾军，男，汉族，1968年2月4日出生，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
委托代理人：康新波，北京市康达律师事务所律师。
委托代理人：邢鹏飞，北京市康达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市天山区人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区东环路***号。
法定代表人：艾沙江·买买提，该区区长。
委托代理人：夏寅辉，新疆梦维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市天山区林业园林管理局。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区三道弯路东巷**号。
法定代表人：奚建生，该局局长。
委托代理人：康伟，新疆仕诚律师事务所律师。
委托代理人：柳林，男，1982年1月14日出生，汉族，该局绿化科科长，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。
上诉人栾军因与被上诉人乌鲁木齐市天山区人民政府（以下简称天山区政府）、乌鲁木齐市天山区林业园林管理局（以下简称天山区园林局）土地行政处理及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2016）新01行赔初21号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人栾军及其委托代理人康新波、邢鹏飞，被上诉人天山区政府的委托代理人夏寅辉，天山区园林局的负责人副局长木扎怕尔·艾山、委托代理人康伟、柳林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1999年4月，栾军（乙方）与乌鲁木齐县高崖子牧场管委会（甲方）签订《高崖子牧场东大梁荒地的综合开发协议书》，约定：甲方将位于东大梁后山可耕种的450亩未开垦地承包给乙方开垦使用，作为乙方农牧综合养殖场的饲草基地，除450亩地以外划定区域内的草场由乙方代甲方管理；承包期限为20年，自1999年4月10日至2019年4月10日。与此同时，乌鲁木齐县公证处出具（1999）新乌县证字第277号公证书予以确认。同年5月11日，乌鲁木齐县计划委员会作出《关于高崖子牧场村民栾军同志开发东大梁新建观光旅游花果园立项报告的批复》，同意对该项目立项。2001年5月8日，栾军与乌鲁木齐县高崖子牧场管委会签订补充协议，对土地用途、租金金额、承包期限等进行了修改。2011年1月14日，乌鲁木齐花果园荒山绿化有限公司向乌鲁木齐市发展和改革委员会提出该项目备案申请，该委作出《乌鲁木齐市投资项目登记备案证》，告知项目申请人持此证按规定办理规划、国土、环保、消防、人防等手续。2011年11月18日，天山区园林局与红太阳公司签订《荒山绿化承包协议》，约定红太阳公司在天山区东部山丘地带实施荒山绿化承包，承包范围面积为3700亩（实际数量以测绘面积为准）；承包期限为五十年，自2008年3月25日至2058年3月25日。红太阳公司于2012年9月14日取得地字第×××号建设用地规划许可证，以及草原临时占用审核同意书等其他相关手续。2014年7月16日，乌鲁木齐市公安局天山分局查明，天山区园林局工作人员根据局里安排对翠泉路煤化厂后山浇水时，栾军的弟弟栾宏阻拦园林局工作人员进行浇水，扰乱了园林局的正常工作，经劝说无效，决定对栾宏行政拘留五日。栾军现以天山区政府、天山区园林局共同违法侵权为由诉至该院。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第六条规定：”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”依据上述法律规定，人民法院审理行政案件针对的是可诉性行政行为是否存在违法进行审查，其前提是行政机关作出了可诉性行政行为。本案中，栾军请求依法确认天山区政府、天山区园林局阻挠其在自己承包土地范围内修建用于土地开发的设备和开发兴建蒙古包的行为、天山区园林局在其承包土地范围内种植、浇灌树木的行为，侵犯其农村土地承包经营权，并判令被告赔偿其损失200万。该院经审理认为，一、本案没有证据证明天山区政府、天山区园林局实施了阻挠原告土地开发的行政行为；二、天山区园林局安排其工作人员于2014年7月16日对职权范围内的翠泉路煤化厂后山浇水的行为属正当的职权行为，并不构成侵犯栾军农村土地承包经营权的行政行为；三、乌鲁木齐市人民政府《乌鲁木齐市荒山绿化承包管理办法》第六条规定，荒山绿化承包的单位、个人，必须向所在区（县）绿化委员会提出申请，报市绿化委员会审核批准后，方可办理其他有关手续。本案栾军虽与乌鲁木齐县高崖子牧场管委会签订《高崖子牧场东大梁荒地的综合开发协议书》，但尚未取得政府绿化委员会等相关部门的审批手续，且《乌鲁木齐市投资项目登记备案证》，已经告知项目申请人持此证按规定办理规划、国土、环保、消防、人防等手续，但栾军未能提交上述审批手续。现栾军诉讼主张天山区政府、天山区园林局侵犯其荒山承包经营权的诉讼请求，缺乏相应的事实基础，该院不予支持；四、栾军诉讼主张天山区政府、天山区园林局赔偿其损失200万元的诉讼请求，因缺乏被告违法侵权的事实基础，该院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决：驳回栾军的诉讼请求。
栾军上诉称，一、原审对以下事实没有认定：1、《乌鲁木齐市荒山绿化承包管理办法》自2002年3月19日起施行，上诉人与乌鲁木齐县高崖子牧场签订的《综合开发协议》和补充协议在该办法施行之前。协议签订后，上诉人一直致力于综合旅游开发，从乌鲁木齐市发改委的批复可以看出，该项目并不需要经过区县绿化委审批；2、红太阳公司并未依法取得土地承包经营权，理由如下：上诉人在红太阳公司与被上诉人天山区园林局签订《荒山绿化承包协议》之前对涉案土地已经进行投资并取得《乌鲁木齐市投资项目登记备案证》；天政纪（×××）2号《会议纪要》、区党常（×××）5号《党委会议纪要》、乌党办纪（×××）85号《关于协调解决葛家沟草场问题的会议纪要》三份文件均未剥夺上诉人合法的承包经营权；红太阳公司拥有的《绿化临时用地许可证》、《草原临时占用审核同意书》至诉讼时均已失效，且未依法取得《乌鲁木齐市投资项目登记备案证》，故对涉案土地无承包经营权。3、上诉人和高崖子牧场签订协议所确定的土地种类，与被上诉人天山区园林局和红太阳公司签订协议确定的土地种类不同，对被上诉人违法将可耕地450亩、草场3000余亩认定为荒地的事实没有判定；二、原审适用法律错误。上诉人与红太阳公司对涉案土地权属存在争议，该争议由被上诉人的行为造成，已侵害上诉人的承包经营权；基于上诉人的承包经营权，被上诉人天山区园林局在承包地上浇水并非正当履职；原审对上诉人进行承包经营需区县绿化委批准的认定，属于溯及力认定错误。故依法提出上诉，请求依法改判，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人天山区政府答辩称，被上诉人天山区政府未作出侵害上诉人权益的行政行为，将其作为被上诉人并要求其赔偿损失无事实依据；上诉人未按规定履行批准手续，其投资项目建设不合法；根据《中华人民共和国行政复议法》有关规定，上诉人与红太阳公司的土地权属争议问题未经过政府处理也未申请行政复议即向人民法院提起行政诉讼，违反程序规定。
被上诉人天山区园林局答辩称，一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，上诉状中所提到的原审法院未认定事实是其个人对事实和法律的错误理解，请求驳回上诉，维持原判。
上诉人栾军在二审庭审中出示新的证据：1、《草原使用证》及《申请》复印件，证明涉诉土地原属于东大梁牧场，栾军的土地包括在其中，该土地系草场而非荒地。
被上诉人天山区政府对该组证据的真实性无异议，但认为从图纸上无法显示上诉人栾军的土地包括在其中，故对关联性不予认可。
被上诉人天山区园林局对该组证据的真实性无异议，但认为上诉人栾军所使用的土地已在2000年划为乌鲁木齐市天山区行政区划范围，归乌鲁木齐市天山区人民政府管辖，2000年上诉人签订协议后有义务去相关部门办理审批手续，但上诉人并未办理。对该证据的关联性和所要证明的问题不予认可。
本院对该组证据的真实性、有效性予以确认，该组证据与上诉人诉讼请求无关，对其关联性不予认可。
本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，上诉人栾军请求确认被上诉人天山区政府、天山区园林局阻挠其在自己承包土地范围内修建用于土地开发的设备和开发兴建蒙古包的行为违法，被上诉人天山区政府、天山区园林局辩称并未作出上述行为，上诉人栾军即应首先证明该被诉行政行为的存在。但上诉人栾军在一、二审中提交的《高崖子牧场东大梁荒地综合开发协议书》、《公证书》、政府文件、《草原证》等证据均与其是否享有土地承包经营权有关，并不能证明被上诉人天山区政府、天山区园林局实施了被诉行政行为。上诉人栾军称原审法院未对其与高崖子牧场的土地承包协议及相关文件进行认定，也未对被上诉人天山区园林局与红太阳公司违法签订土地承包协议、红太阳公司不具有土地承包经营权等事实进行确认。上述内容均与上诉人栾军和红太阳公司之间的土地权属争议有关，而上诉人栾军与红太阳公司的土地权属争议并不属于本案的审理范围。原审法院对上述事实未予审查确认并无不当。被上诉人天山区园林局系该行政区划范围内主管林业、园林绿化工作的行政部门，负责对该区的林业、园林绿化及生态建设实施管理、规划和保护，其对翠泉路煤化厂后山浇水的行为属正当履行职权的行为，上诉人栾军并不能证明该行为造成其合法权益的损害。本案缺乏违法侵权的事实基础，故上诉人主张被上诉人赔偿其损失200万元无事实依据。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人栾军的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人栾军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毛 慧 娟
审 判 员 哈里木拉提
代理审判员 马 荣
二〇一七年一月二十二日
书 记 员 吴 丹