广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初5号
原告高要市金渡镇金渡社区第十二经济合作社。住所地：广东省肇庆市高要市金渡镇金渡社区。组织机构代码：67524320-3。
负责人李肇光，该社社长。
委托代理人李德汉，广东天量律师事务所律师。
委托代理人李嘉荣，广东天量律师事务所律师。
被告肇庆市高要区人民政府。住所地：广东省肇庆市高要区府前大街**号。组织机构代码：35117772-1。
法定代表人江栋才，该区代理区长。
委托代理人刘茂元，肇庆市国土资源局高要分局工作人员。
委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。
第三人苏凤英，女，汉族，1980年10月5日出生，住广东省高要市。
委托代理人王河东，广东西江律师事务所律师。
原告高要市金渡镇金渡社区第十二经济合作社（以下简称第十二合作社）诉被告肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区府）、第三人苏凤英土地行政登记纠纷一案，原告第十二合作社于2016年2月4日向本院提起诉讼，将高要区府和肇庆市国土资源局高要分局列为共同被告，请求本院判令高要区府撤销批准莫鉴光、苏凤英将宗地号分别为025002512和025002513的土地用作宅基地使用的许可行为，并判令肇庆市国土资源局高要分局撤销高要集用（2012）020305号和高要集用（2012）020306号土地使用权证。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年6月22日向原告释明，其所诉的是两个行政机关针对两个不同第三人所作出的四个行政行为，建议原告分别立案。原告于2016年7月11日撤回对肇庆市国土资源局高要分局的起诉，更改诉状将苏凤英列为本案第三人，同时将莫鉴光列为另案第三人进行立案，即现（2016）粤12行初39号案。鉴于本案与（2016）粤12行初39号案的原、被告相同，基本事实与理由一致，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十六条的规定，本院决定对两案进行合并审理，分别裁决。后本院于2016年9月28日合并对两案进行了公开开庭审理。原告第十二合作社的代理律师李德汉、李嘉荣、被告高要区府的委托代理人刘茂元、张少英，第三人苏凤英的委托代理人王河东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告第十二合作社诉称，一、本案所涉土地的权属为原告所有。依据肇庆市国土资源局高要分局作出的《国土资源信访事项答复意见书》（肇国土资高信答字（2015）4号）可知，高要集用（2012）020306号土地证所指向的宗地（地号：025002513）属原告所有。二、本案所涉及的土地分配未经原告召开村民小组会议作出有效的同意分配的决议。依据《土地管理法》第十条、《物权法》第六十条、《农村土地承包法》第十二条等法律的规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”依据《村民委员会组织法》第二十八条的规定“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布；召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”，所以，对属于原告所有的土地如何分配的问题，应该由原告召开村民小组会议进行讨论决定。而在本案中，被告批准苏凤英将宗地号为025002513的土地作宅基地使用所依据的证明文件中的《关于分配宅基地的决议书》存在两大缺陷：1、分配宅基地的决议仅仅只有金渡社区（原金渡村委会）的盖章，没有原告的盖章；2、分配宅基地的决议只有寥寥几个村民的签名，决议的内容均没有体现参会人数所占村民小组十八周岁以上村民或户的代表的比例，以及投同意票所占参会人数的比例，根本无法判别决议的有效性。但被告却据此作出批准苏凤英将宗地号为025002513的土地作宅基地使用，并向苏凤英颁发了土地使用权证。在这过程中，即使被告对此仅作形式上的审查，但这些证明文件显然也与法律所要求的形式不相符。本案是因被告不依法作出具体行政行为而引起的，过错在被告，故诉讼费应由被告承担。综上所述，原告认为被告所作的具体行政行为所依据的事实不清、证据不足和适用法律、法规错误，最终导致属于原告所有的土地被第三人所占用，侵害了原告的合法权益，请贵院依法支持原告以下诉讼请求：一、判令被告撤销高要集用（2012）020306号土地使用权证；二、本案的全部诉讼费用由被告承担。
原告第十二合作社向法庭提交了以下5组证据：1、广东省农村集体经济组织证明书、组织机构代码证、苏凤英的人口信息全项；2、《国土资源信访事项答复意见》、《国土资源信访事项复查意见书》；3、《关于分配苏凤英宅基地的决议书》、《证明》、《关于苏凤英申请办理农村宅基地的批复》、土地登记卡、土地登记卡续表；4、金渡社区第十二经济合作社2015年度社员情况表、村民小组会议决议；5、村民小组组长当选证、中共高要市纪律检查委员会高要市监察局谈话笔录。
被告高要区府答辩称，一、原告诉求中包含了四个具体行政行为，建议分案审理。原告在起诉状中请求“撤销批准莫鉴光、苏凤英分别将宗地号为025002512、025002513的土地作宅基地使用的行政许可”和“撤销高要集用（2012）020305号和高要集用（2012）020306号土地使用权证”。其中莫鉴光和苏凤英属于两个不同的自然人，宅基地使用的行政审批和核发集体土地使用权证的行为也属于不同的具体行政行为，原告将上述数个具体行政行为作为一个行政诉讼起诉，被告认为此种情况属于《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二条第三款的情形，建议人民法院对当事人予以释明，将各个具体行政行为分别起诉。二、原告的起诉超过了诉讼时效，丧失了胜诉权。被告的具体行政行为是从2012年6月至9月间作出。从第三人的《农村宅基地申请表》可见，在2012年6月间申请宅基地审批、办证时，原告的前身即原高要市金渡镇金渡村第十二经济合作社在“土地权属单位意见”栏加盖“高要市金渡镇金渡村第十二经济合作社”印章，表示同意申请用地（146.3／110）平方米。原告当时就知道第三人申请宅基地，也表明其知道被告的行政行为。而到2016年2月才提起本案行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，原告的起诉已经超过法定的诉讼时效。请人民法院依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，驳回原告的起诉。三、被告对第三人申请办理农村宅基地进行审批、登记、核发集体土地使用证，主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，被告是法定的村民住宅用地批准机关，其通过职能部门实现对第三人使用宅基地审批符合土地管理法律、法规的规定。根据《土地登记办法》第三条规定，肇庆市国土局高要分局是高要辖区内负责土地管理的政府工作部门，对第三人申请办理宅基地登记予以登记，报请被告核发集体土地使用证是履行法定职责的行为，主体适格。四、被告对第三人申请办理农村宅基地进行审批、登记、核发集体土地使用证，事实清楚，程序合法。第三人是原告的集体组织成员，依法有权申请本集体组织所有的土地建设住宅，其向被告递交的《农村宅基地申请表》有土地权属单位意见栏，原告在该栏填写：同意申请用地（146.3／110）平方米，并加盖经济合作社印章。还有所在的村委会、国土所、镇人民政府都分别加具意见同意申请。同时提供村委会证明、《关于分配莫鉴光（苏凤英）宅基地的决议书》、《金渡镇金渡村民委员会关于莫鉴光（苏凤英）宅基地用地指标安排方案的公示》等材料证明宗地来源于村集体分配。还按规定提交：土地现状图、宗地图、所在镇规划图纸等材料，符合《高要市农村宅基地申请和审批办法》的相关规定。第三人取得用地批复后，依法办理土地使用权登记，经地籍调查，符合《土地登记办法》第九条规定，被告依据该办法第十四条规定，予以登记核发土地使用证。第三人依法登记持有土地使用证的土地使用权受法律保护。四、原告的起诉理据并不充分。被告的以上陈述已经清楚表明，在第三人申请宅基地审批时，原告加具意见，同意申请。现在又出尔反尔，认为涉案土地的分配未经原告召开村民小组会议作出有效的同意分配的决议，请求撤销，并无事实和法律依据。综上所述，原告的起诉已经超过诉讼时效，依法应当裁定驳回起诉。
被告高要区府向法庭提供了以下14份证据：1、苏凤英《农村宅基地申请表》；2、第三人的身份证复印件；3、《关于分配宅基地的决议书》；4、《金渡镇金渡村民委员会关于苏凤英宅基地用地指标安排方案的公示》；5、金渡镇金渡村委会证明；6、宗地图和界址坐标图；7、宅基地土地利用现状图；8、金渡镇同德街规划图；9、高要市国土资源局建设用地会签审批表；10、关于苏凤英申请办理农村宅基地的批复；11、地籍调查土地登记审批表；12、地号025002513土地登记卡；13、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款；14、《土地登记办法》第三条、第九条、第十四条。
第三人苏凤英答辩称，第三人通过合法途径取得涉案宅基地。1、主体合法。涉案土地属于原告所有，而第三人就是原告的村民，因此，第三人完全符合涉案宅基地取得的主体资格。2、前提合法。第三人取得涉案宅基地前，并无其他宅基地，第三人符合取得涉案宅基地的前提条件，符合《土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。3、经济集体决策。原告分配涉案宅基地前，经过了集体讨论、集体决议，签署了会议记录，然后，原告在文件中签章确认。因此，分配宅基地的决策程序完全合法。4、支付了合理对价。第三人取得该宅基地时，实际支付了相应的对价，而且支付的价格高于同期同质其他土地使用权的价格，证实第三人并不损害原告的集体利益。而且，原告取得对价款项后，该价款由原告集体使用，收取款项情况、使用款项情况均依法公示，原告以及所有组织成员都无提出任何异议，印证原告分配涉案宅基地时确实获得了集体决策，符合集体意志，决策合法有效。综上所述，第三人取得涉案宅基地，完全符合法律的规定，效力应当得到法院支持。二、政府部门办证程序合法。高要区府、肇庆市国土资源局高要分局办理涉案土地使用权证时，完全按照国家法律、法规的规定，其程序完全合法。对此事实，高要区府的答辩状和证据已经相当清晰，第三人在此不再赘述。三、原告的起诉超过了诉讼时效，应当驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，于2012年5月，原告在《农村宅基地申请表》中的土地权属单位意见栏中加盖印章，协助第三人申办土地使用权证，表示原告对本次行政行为充分知情。而且，于2012年6月，金渡村民委员会对第三人宅基地用地指标安排方案进行了公示公告，再次证实原告以及所有村民对此行政行为充分知情。而原告直到2016年2月才提起本案行政诉讼，明显超过了法定的诉讼时效，请人民法院依法驳回原告的起诉。四、第三人享有地上建筑物的所有权，判决撤销第三人的土地使用权证不具有可行性。多年以前，第三人依法取得宅基地后，已经投入资金，在该土地上建设了建筑物，该建筑物已经使用多年。因此，第三人享有土地使用权之余，同时享有地上建筑物所有权，该权利不容动摇。原告提出的“撤销土地使用权证”的诉讼请求，根本不具有可行性。五、原告于2016年1月13日作出的所谓“决议”，直接损害第三人的合法权益，不应作为本案判决依据。多年以前，第三人依法取得宅基地使用权，同时投入资金兴建地上建筑物，取得地上建筑物所有权。而在多年之后，原告作出所谓的“村民小组会议决议”，要求撤销第三人的土地使用权证，显然，原告是希望通过其所谓的决议来剥夺第三人的财产权益，剥夺第三人作为普通村民应当享有的宅基地福利，使第三人投入的购地资金、建房资金化为乌有。其所谓的决议貌似轻描淡写，实质蕴含强盗逻辑。根据《中华人民共和国物权法》第六十三条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，原告于2016年1月13日作出的所谓决议，直接损害第三人的合法权益，根本不能作为本案判决的依据。综上所述，为维护第三人的合法权益，特提出以上答辩意见，请法院依法驳回原告的起诉。
第三人苏凤英向法庭提交了以下9组证据：1、会议记录；2、土地转让合同、现金缴款单、收款收据；3、土地转让合同、收据；4、金渡镇单位内部往来结算凭证；5、土地使用权证2份；6、相片；7、金渡村委会第十二村民小组2010年财务收支汇审表；8、征地协议书、换地协议；9、录像（附录像内对话文字）。
原告对被告高要区府提交的证据发表以下质证意见：对证据1-2的“三性”没有异议。对申请表有异议，原告方在申请表有盖章，并不足以认定原告方知道涉案具体行政行为作出的时间。对证据3-4有异议，该两组证据不能反映第三人使用宅基地的来源，该地是原告方所有的。对证据5-8的证明内容有异议，该组证据只能证明第三人提交的部分材料符合宅基地申请的条件，无法证明全部材料符合申请条件，尤其不能证明关键材料符合条件。证据9-14，基于被告将涉案宅基地的来源搞错了，决议是由金渡村委会作出的，金渡村委会只是上级机构，而不是权属人。权属方没有召开村民小组会议审议通过涉案申请，被告连权属都搞错了，说明其程序合法，符合法律的说法不成立。原告对第三人苏凤英提交的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性和合法性不予确认，对关联性有异议，会议只是证明有几个村民在讨论，不能证明通过村民小组会议审议通过。对证据2-4的真实性、合法性以及关联性均有异议，该三组证据只是证明有买卖情况，与本案没有关联。对证据5的“三性”没有异议。对证据6-8的“三性”均有异议，对证据9的真实性与合法性有异议。
被告高要区府对原告第十二合作社所提供的证据发表如下质证意见：对证据1-2的“三性”没有异议。证据3-4是程序文件，对其证明内容有异议，该两组证据证明第三人具备申请该宅基地所需的材料，被告对其申请审批同意及登记合法。证据5与宅基地的审批、使用权登记没有关联性，不是结论性的东西。被告高要区府认为第三人提供的证据与其行政行为关联性不大，因为被告的行政行为是对宅基地申请的审批，故不发表质证意见。
第三人苏凤英对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1-3以及证据5的质证意见与高要区府对原告提交的证据的质证意见一致。对证据4的真实性以及合法性有异议。原告对被告高要区府提交的证据没有异议。
根据庭审质证，对当事人认可的证据，或虽提出异议，但无充分理据予以证实的证据，本院均认定为有效证据。
根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：
第三人苏凤英系原告第十二合作社的村民，其于2012年5-6月期间向被告高要区府提交《农村宅基地申请表》，申请把属于原告所有的案涉土地作为宅基地使用，并办理《土地使用证》。原告在第三人的上述《农村宅基地申请表》的土地权属单位意见一栏中加具意见“同意申请用地110平方米”，并加盖原告的公章。后第三人的上述申请还经高要市金渡镇金渡村民委员会、高要市国土资源局金渡国土资源所以及高要市金渡镇人民政府盖章同意。
2012年6月2日，高要市金渡镇金渡村民委员会作出《关于分配苏凤英宅基地的决议书》，该《决议书》载明“为解决我村村民苏凤英建房问题，其本人申请，现经全体村民代表大会讨论决定，安排位于高要市金渡镇金渡村同德街面积110平方米（10米X11米）的土地让其建房。”《决议书》还明确了上述土地的四至范围，部分村民在《决议书》上签名。
2012年6月4日，高要市金渡镇金渡村民委员会张贴《关于苏凤英宅基地用地指标安排方案的公示》，该《公示》明确了拟安排位于高要市金渡镇金渡村同德街面积110平方米的土地让苏凤英建房，公示期10天。另外，还提出各村民如有异议，可向村委会或镇政府和国土资源所反映，如无异议，将上报审批用地。后高要市金渡镇金渡村民委员会于2012年6月18日在上述《公示》上标注“公示无异议”。
2012年7月6日，肇庆市国土资源局高要分局（原高要市国土资源局）向被告高要区府提交《关于审批苏凤英申请办理农村宅基地的请示》。同年8月8日，原高要市国土资源局针对第三人苏凤英的宅基地申请，作出高国土资（集建）字（2012）23号《关于苏凤英申请办理农村宅基地的批复》。《批复》明确经市人民政府同意，同意将位于高要市金渡镇同德街地段面积110平方米的集体建设用地使用权给苏凤英使用，用途为农村宅基地。
2012年10月10日，被告高要区府向第三人苏凤英颁发高要集用（2012）第020306号《集体土地使用证》（以下简称案涉《土地使用证》，地号025002513，地类为住宅用地，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积110平方米。
2015年7月，原告第十二合作社钟伟良等村民到肇庆市国土资源局高要分局，反映包括案涉土地在内的250平方米土地被办理了包括案涉《土地使用证》在内的两个《土地使用证》，要求撤销案涉《土地使用证》。同年8月18日，肇庆市国土资源局高要分局作出肇国土资高信答字（2015）4号《国土资源信访事项答复意见书》。原告第十二合作社钟伟良等村民不服上述答复意见，向肇庆市国土资源局申请复查，2015年9月30日，肇庆市国土资源局作出肇国土资信查字（2015）33号《国土资源信访事项复查意见书》，维持肇国土资高信答字（2015）4号《国土资源信访事项答复意见书》。
另查明，案涉《土地使用证》所涉及的土地的现状是，与（2016）粤12行初39号案所涉及的土地连在一起，已建起了一层的房屋。
本院认为，本案属于土地行政登记纠纷，争议的焦点有两个：一是原告第十二合作社的起诉是否超过起诉期限。二是被告高要区府给第三人苏凤英颁发案涉《土地使用证》的行为，事实是否清楚，依据是否充分，程序是否合法。
对于第一个争议焦点，被告高要区府给第三人苏凤英颁发案涉《土地使用证》的行为发生在2012年10月10日，故被告高要区府提出原告于2012年5-6月间在第三人的《农村宅基地申请表》上盖章同意用地申请时，应当已经知道案涉的颁证行为的主张，没有事实依据和法律依据，本院依法不予采纳。另外，被告高要区府并未能举证证明原告具体何时知道案涉的颁证行为。经庭审核实，原告于2014年4月才知道案涉的颁证行为，但没有证据证明原告此时已经知道其针对案涉颁证行为享有诉权以及起诉期限。2015年8月18日，肇庆市国土资源局高要分局作出肇国土资高信答字（2015）4号《国土资源信访事项答复意见书》，告知原告的村民，对案涉《土地使用证》有异议，可以提起诉讼，请求撤销，此时可视为原告知道其针对案涉的《土地使用证》享有诉权。故原告于2016年2月4日提起本案行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。因此，被告提出的原告的起诉超过起诉期限的主张不成立。本院依法不予支持。
至于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款的规定，被告高要区府是本案的适格主体。第三人苏凤英是原告的社员，其依法有权向原告申请宅基地建房。2012年5-6月间，第三人苏凤英向被告高要区府（原高要市人民政府）的土地管理部门原高要市国土资源局提交《农村宅基地申请表》，申请为110平方米土地办理《集体土地使用证》。原告在上述《农村宅基地申请表》的“土地权属单位意见”一栏加具意见“同意申请用地110平方米”并盖章。后高要市金渡镇金渡村民委员会、原高要市国土资源局以及高要区金渡镇人民政府均在上述《农村宅基地申请表》盖章同意第三人的申请。2012年7月8日，原高要市国土资源局向被告高要区府提交《关于审批苏凤英申请办理农村宅基地的请示》。2012年8月8日，原高要市国土资源局作出《关于苏凤英申请办理农村宅基地的批复》，明确经被告高要区府同意，同意将案涉的110平方米土地给第三人苏凤英作宅基地使用，上述程序符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定。被告高要区府受理第三人苏凤英的申请后，依法对案涉土地进行地籍调查后，予以登记并给第三人苏凤英颁发案涉的《土地使用证》，符合《土地登记规则》第六条规定的土地登记的程序，事实清楚，依据充分，手续齐备，程序合法。
综上所述，被告高要区府提出原告的起诉超过诉讼时效的抗辩理由依据不足，本院依法不予采纳。被告高要区府给第三人苏凤英颁发高要集用（2012）020306号《集体土地使用证》的行为事实清楚，依据充分，程序合法。原告要求判决撤销案涉土地使用证的诉求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告高要市金渡镇金渡社区第十二经济合作社的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告高要市金渡镇金渡社区第十二经济合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 何剑锋
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