山东省淄博市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淄行终字第5号
上诉人（一审原告）：张连亮，男，1969年12月7日出生，汉族，无业。
委托代理人：付娜，山东大地人（桓台）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：淄博市人民政府。
法定代表人：徐景颜，市长。
委托代理人：伊国庆，淄博市人民政府工作人员。
委托代理人：董涛，淄博市人民政府工作人员。
被上诉人（一审第三人）：于克江，男，1946年12月25日出生，汉族，农民，现住山东省桓台县。
委托代理人：于昌禄，男，1971年11月15日出生，汉族，淄博市石油公司职工，系于克江之子。
上诉人张连亮因诉被上诉人淄博市人民政府、被上诉人于克江国土行政复议决定一案，不服山东省桓台县人民法院（2014）桓行初字第14号行政判决，向本院�起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人张连亮的委托代理人付娜，被上诉人淄博市人民政府的委托代理人伊国庆、董涛，被上诉人于克江及其委托代理人于昌禄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：张连亮系案外人于克东与于克江的外甥，于克东与于克江系兄弟。1995年，于克东、于克江、孙中卫、孙月华四人在桓台县委、县府的优惠政策下，先建房，后补办手续，并按县建委的要求，办理批文时只写了一个人的名字，计划房屋建成后办理房权证、土地证时再分开办理。桓台县人民政府于1995年8月16日作出桓政土（划拨）（1995）6号文件，将征用的索镇建国村耕地1353平方米（合2.03亩）土地使用权划拨给案外人于克东，用于建筑商城综合楼的建设；1996年9月10日，于克东与于克江签订《共同投资建房协议书》，约定第�层两套及第一层朝南的一套共三套归于克江，第二层两套及第一层朝北的一套共三套归于克东，并申请房屋登记，桓台县房管局将房屋产权登记为二人共有并颁发房产证及房屋共有权保持证；于克东于1999年1月23日申请办理土地证，桓台县人民政府于当月为其颁发990889号国有土地使用证。2004年4月28日，于克江与于克东签订房屋转让合同，将投资建房协议约定归于克江所有的第三层两套及第一层朝南的一套共三套房屋（建筑面积合计为294.42平方米）以总价244000.00元的价格转让给于克东，并约定当年4月30日前付50000.00元，5月30日前付100000.00元，12月30日前付清剩余的94000.00元，若到期不能付清全款，于克江有权收回房子，并有权不退还已交付的金额，同时约定房款付清后，于克江将房权证交给于克东。2004年7月1日，于克东的妻子王华与张连亮达成房屋买卖协议，将商城18�楼一单元一楼房屋以二十万元的价格卖给张连亮；7月16日，张连亮缴纳契税并办理了契证；9月16日，张连亮向国土部门申请变更土地登记，桓台县人民政府于2005年6月29日下达桓政土（籍）字（2005）25号文件《关于收回于克东国有土地使用权并将该宗土地使用权出让给张连亮的批复》，收回了于克东位于桓台县鲁中建筑商城18号楼的国有土地使用权231.32平方米中的68.34平方米并出让给张连亮使用，土地用途商服，出让年限为40年，并于当日签订国有土地使用权出让合同并颁发涉案的990889-01号土地使用权证书。2013年，于克江从桓台县房管局得知张连亮持涉案土地证办理房产证一事后即向桓台县国土局及桓台县信访局反映情况，桓台县信访局于2013年11月27日下达《信访事项告知书》，建议向淄博市人民政府行政复议办公室进行复议，于克江遂于2013年12月30日提起行政复议，要求撤销桓国用（1999）字第990889-01号土地使用证。淄博市人民政府于2014年8月1日作出淄政复决字（2013）第161号行政复议决定，以桓台县人民政府未依照《土地登记规则》第三十七条及《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定为张连亮办理土地变更登记属程序违法为由，撤销了涉案的990889-01号土地使用证。张连亮不服，遂提起行政诉讼，请求撤销淄博市人民政府作出的上述复议决定。
一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。淄博市人民政府作为复议机关作出撤销桓台县人民政府颁发990889-01号土地使用权证书具体行政行为的复议决定，是改变原具体行政行为的行为，故淄博市人民政府是本案的适格被告。张连亮认为淄博市人民政府作出的淄政复决字（2013）第161号行政复议决定侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日施行）第六十条第一款规定：“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。”本案中，桓台县人民政府有颁发土地使用权证书的法定职责，故其作为行政复议被申请人主体适格。另，《山东省行政复议条例》第九条规定，对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年的，行政复议机关不予受理，本案中，于克江2013年得知张连亮持有涉案土地证，而涉案土地证是2005年颁发的，未超过二十年，且复议过程中，被申请人桓台县人民政府及张连亮均未提出超过复议期限的证据，故复议申请人于克江提起的行政复议申请未�过法定复议期限。《土地登记规则》（1996年2月1日施行，2008年2月1日失效）第三十七条规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。”该规定系国务院部门规章，其内容符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条第三款“房地产转让或变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书”的规定，可以作为行政案件的法律依据。本案中，张连亮系基于房产转让而一并转移土地使用权的情形，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书，而桓台县人民政府并未按照《土地登记规则》第三十七条的规定审核张连亮变更后的房屋所有权证书即为其颁发涉案土地证，属程序违法。故，淄博市人民政府以桓台县人民政府未依照《土地登记规则》第三十七条及《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定颁发涉案土地证属程序违法为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，作出撤销涉案土地使用证书的复议决定，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确。张连亮与案外人于克东的妻子王华于2004年达成的房屋买卖协议的履行问题，不属于本案的审查范围。综上，淄博市人民政府于2014年8月1日作出的淄政复决字（2013）第161号行政复议决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持淄博市人民政府于2014年8月1日作出的淄政复决字（2013）第161号行政复议决定书。案件受理费50.00元，由张连亮负担。
宣判后，上诉人张连亮不服一审判决，向本院提起上诉称：1、一审法院认定淄博市人民政府所作出的复议决定行为合法适用法律明显错误，《土地登记规则》第三十七条所适用的变更土地登记情形是由“出让”到“出让”的变更，其无需缴纳土地出让金，不适用于“划拨到出让”的土地流转情况，而本案的变更土地登记证属于“划拨”到“出让”的情形。《中华人民共和国城市房地产法》第六十条�定已出让或者划拨方式取得的土地应当首先办理土地证再办理房产证，而涉案房屋没有土地证，因此，一审法院适用《中华人民共和国城市房地产法》第六十条，不符合本案实际。淄博市人民政府在行政复议中适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条与本案实际不符，一审法院又依据该条款，适用法律错误。2、一审法院认定复议和诉讼未超时效错误。综上，上诉人认为一审法院认定事实不清，适用法律错误，应查明事实，依法改判。
被上诉人淄博市人民政府答辩称：一、桓台县人民政府在收到土地变更登记申请后，未依据《土地登记规则》（已于2008年2月1日失效）第三十七条的规定依法进行变更登记，该行为违法，从张连亮在复议中的答辩中可认定其系因与案外人于克东之间的房屋所有权转让而提出的变更土地登记的申请，该情形应当按照《土地登记规则》第三十七条的规定办理。桓台县人民政府无权收回于克东的部分国有土地使用权并出让给张连亮。二、行政复议申请未超期。按照《山东省行政复议条例》第九条规定，涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年，行政复议机关不予受理，本案申请人申请复议时未超出二十年；于克江向桓台县国土资源局反映问题后，该局于2013年11月27日出具了告知书，明确告知了如果对涉案具体行政行为不服，可以复议或诉讼，因此，于克江的复议申请期限以此计算，并未超过时效；按照《山东省行政复议条例》第二十六条规定，行政复议机关受理行政复议申请后，被申请人、第三人认为行政复议申请超过申请期限的，应当提供证据，桓台县人民政府及张连亮在复议过程中均未提交相关证据。因此，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。
被上诉人于克江辩称：一、于克东办理990889号土地证时故意隐瞒于克江是共同投资人的事实，桓台县国土局于克东办理990889号土地证、为张连亮办理990889-01号土地证未尽到审核义务，其行为均属违法。二、本案复议和起诉没有超过时效。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉，维持原判。
经审理查明，各方当事人提供的证据与一审一致，证据已随卷移送本院。经庭审质证、辩论，二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日施行）第六十条第三款规定：“房地产转让或变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书”。《土地�记规则》（1996年2月1日施行，2008年2月1日失效）第三十七条规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。”本案中，案外人于克东是基于将涉案房产转让给上诉人张连亮而进行土地变更。在此土地变更情况下，应当按照上述法律、规章的规定进行办理。而桓台县人民政府并未按照上述规定进行审核办理，而是于2005年6月29日作出桓政土（籍）字（2005）25号《关于收回于克东国有土地使�权并将该宗土地使用权出让给张连亮的批复》，收回了于克东位于桓台县鲁中建筑商城18号楼的国有土地使用权231.32平方米中的68.34平方米并出让给张连亮使用，并以签订国有土地使用权出让合同，补办土地出让手续的方式为张连亮颁发了涉案的990889-01号土地使用权证书。桓台县人民政府的上述行为明显了违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》和《土地登记规则》的规定。同时，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获�准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。桓台县人民政府收回于克东部分国有土地使用权，并出让给张连亮使用。此种向个人提供土地的行为，不属于上述法律规定的情形。因此，桓台县人民政府的相关行政行为也违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。综上，淄博市人民政府以桓台县人民政府未依照《土地登记规则》第三十七条及《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定颁发涉案土地证属程序违法为由，所作出的淄政复决字（2013）第161号行政复议决定确认桓台县人民政府作出的桓国用（1999）字第990889-01号土地使用证的具体行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人于克江在2013年得知张连亮持有涉案土地证后即积极向相关部门主张权利，在向桓台县国土资源局反映问题后，该局于2013年11月27日出具了告知书，明确告知如果对涉案具体行政行为不服，可以复议或诉讼。于克江在2013年12月30日即提出行政复议申请，于克江的行政复议申请不超过《中华人民共和国行政复议法》所规定的申请期限。且，《山东省行政复议条例》第二十六条规定，行政复议机关受理行政复议申请后，被申请人、第三人认为行政复议申请超过行政复议申请期限的，应当提供证据。桓台县人民政府、张连亮在复议过程中均未提交相关证据证明于克江的复议申请超过法定期限。本案系上诉人张连亮对复议决定不服后在收到决定书之日起十五日内提起的诉讼，本案起诉期限亦符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。因此，张连亮关于一审法院认定复议和诉讼未超时效错误的上诉理由，本院亦不予采信。综上所述，张连亮的上诉请求，事实和法律依据不足，本院不予支持。一审判决维持淄博市人民政府所作出的淄政复决字（2013）第161号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人张连亮负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 房 鹏
审 判 员 信德峰
代理审判员 陈 磊
二〇一五年一月十六日
书 记 员 冯 媛