安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终511号
上诉人（一审被告）六安市人民政府，住所地安徽省六安市佛子岭路行政中心。
法定代表人毕小彬，该市市长。
委托代理人叶少勇，该政府法制办公室工作人员。
委托代理人熊培琳，该政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审原告）寿县炎刘镇圣井村贾郢村民组，住所地安徽省寿县炎刘镇圣井村。
诉讼代表人贾昌和，该村民组组长。
被上诉人（一审原告）寿县炎刘镇圣井村上郢村民组，住所地安徽省寿县炎刘镇圣井村。
诉讼代表人吴久多，该村民组组长。
被上诉人（一审原告）寿县炎刘镇圣井村塘面村民组，住所地安徽省寿县炎刘镇圣井村。
诉讼代表人吴成利，该村民组组长。
上述三被上诉人的共同委托代理人高远，安徽林达律师事务所律师。
上诉人六安市人民政府因行政复议决定一案，不服安徽省六安市中级人民法院（2016）皖15行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月13日公开开庭进行了审理。上诉人六安市人民政府的委托代理人熊培琳，被上诉人寿县炎刘镇圣井村贾郢村民组（简称贾郢村民组）、寿县炎刘镇圣井村上郢村民组（简称上郢村民组）、寿县炎刘镇圣井村塘面村民组（简称塘面村民组）的共同委托代理人高远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
贾郢、上郢、塘面村民组在一审中诉称，2015年12月10日，六安市人民政府作出六政复决〔2015〕57号行政复议决定，以其超过复议申请期限为由驳回复议申请，没有事实依据，请求撤销该行政复议决定，并责令六安市人民政府重新作出行政复议决定。
一审法院审理查明，2008年至2009年，寿县人民政府对一审原告土地实施征收行为过程中，按13800元/亩的标准对原告农户进行补偿。2009年12月31日，安徽省人民政府发布皖政〔2009〕132号《关于公布安徽省征地补偿标准的通知》，该通知明确寿县炎刘镇区域内的农用地征地补偿标准及执行方案等。
2011年7月，原告农户因对征地补偿标准有异议，向安徽省人民政府申请征地补偿争议裁决。在裁决期间，炎刘镇人民政府与原告及其农户于2011年10月20日达成协议，约定：征地补偿标准按20630元/亩兑付，扣除原补偿的13800元/亩，按每亩6830元予以补齐；炎刘镇政府须于2011年11月10日前完成核实补偿面积并与原告村民每户签订征收地补偿费补充协议；协议履行后，原告不得再为此类问题提出任何诉求。2011年12月12日，原告以该协议履行完毕为由，向安徽省人民政府提出了撤回裁决的申请，安徽省人民政府于2011年12月23日作出《征地补偿争议裁决终止通知书》，决定终止案件审理。
2013年2月21日，寿县炎刘镇人民政府作出《关于土地补偿款发放有关情况的说明》，载明该次土地补偿款的发放时间节点及标准等。
2013年11月21日，原告的村民向寿县国土资源局申请公开征收炎刘镇圣井村、广岩街道、新桥村、炎刘街道土地的征地批准文件和征收补偿标准，寿县国土资源局于2013年11月28日答复称上述土地经皖政地〔2010〕241号、皖政地置〔2010〕409号、皖政地置〔2010〕412号批复批准征收，征收地补偿标准按安徽省人民政府〔2009〕132号文件执行。
2014年1月，原告向寿县国资源局申请足额支付9940元/亩的土地补偿费，寿县国土资源局以其已经炎刘镇政府达成协议为由予以拒绝，原告遂向六安市国土资源局申请行政复议。因在法定期限内，该局未作出复议决定，原告向寿县人民法院提起行政诉讼，请求判令寿县国土资源局足额支付土地补偿费。同年8月8日，寿县人民法院作出(2014)寿行初字第00014号行政裁定，以被告主体不适格为由驳回其起诉。三村民组不服，提起上诉。该院于2015年2月11日作出（2014）六行终字第00065号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告收到该裁定后，向市政府提起行政复议，请求责令寿县人民政府履行支付土地补偿费法定职责。2015年12月10日，市政府作出六政复决〔2015〕57号行政复议决定，认为原告曾因涉案征地补偿争议向省政府申请裁决，并在裁决期间于2011年10月20日与寿县炎刘镇人民政府签订协议，争议双方已经在省政府的土地补偿裁决程序中化解了行政争议，原告如果不服，可以自2011年10月20日起申请行政复议，而原告于2015年9月提起行政复议，超过了六十日的行政复议申请期限，遂决定驳回原告的复议申请。
原告于同年12月12日收到该行政复议决定书后，于同年12月25日以寿县人民政府为被告向该院提起行政诉讼，因该案经过行政复议，该院在立案审查时依职权追加市政府为被告，后经该院释明，原告撤回该次起诉，2016年2月24日提起本案诉讼。
另查明，2016年1月，寿县划归淮南市管辖。
一审法院认为，本案争议焦点为：一、原告起诉是否超过起诉期限；二、被诉行政复议决定是否合法。
关于焦点一。该院认为，原告于2015年12月12日收到涉案行政复议决定书后，在2015年12月25日向该院提起行政诉讼，请求判令寿县人民政府支付土地补偿款。在该案审理过程中，该院发现市政府作出的行政复议决定是以原告的复议申请不符合受理条件为由驳回其复议申请的，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款的规定，对于需复议前置的案件，复议机关不受理复议申请的，当事人起诉该复议决定的，应当依法受理；起诉原行政行为的，应当裁定不予受理。经该院释明，原告撤回该案诉讼，提起本案诉讼，故应认定原告已经在法定期限内主张自己的权利，本次起诉并没有超过法定起诉期限。
关于焦点二。该院认为，原告向市政府申请行政复议的对象是寿县人民政府不履行支付土地补偿费法定职责的行为，并不是其与炎刘镇人民政府于2011年10月20日签订协议的行为。被诉行政复议决定混淆了两个行为，以2011年10月20日为起点计算行政复议申请期限，并据此认定原告申请复议超过申请期限而驳回原告的复议申请错误，依法应予撤销。同时，鉴于寿县已于2016年1月划归淮南市管辖，如判令市政府重新作出行政复议决定不利于涉案争议的实质性化解。
综上，案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销六安市人民政府六政复决〔2015〕57号行政复议决定；二、驳回贾郢村民组、上郢村民组、塘面村民组要求六安市人民政府重新作出行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由六安市人民政府承担。
六安市人民政府上诉称，1、贾郢、上郢、塘面村民组于2015年12月12日收到行政复议决定，其于2016年2月18日提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限，且是其自身原因造成，不符合扣除和延长起诉期限的规定。三村民组针对寿县人民政府的起诉，一审法院追加市政府为被告不符合法律规定，且以此为由认定本案未超过起诉期限，混淆了对行政行为之诉与对复议行为之诉的关系，不符合法律逻辑及法理依据。不论是复议前置还是选择复议类案件，都应在法定期限内主张自己的权益。2、其以省政府裁决期间，三村民组与寿县炎刘镇人民政府于2011年10月20日签订协议之日作为计算申请复议的时间起点，符合本案客观事实及解决征地补偿协议的实质。在省政府裁决期间，三村民组以其与寿县政府达成协议为由申请撤回裁决，故寿县政府履行了法定职责。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回一审原告的诉讼请求。
贾郢、上郢、塘面村民组答辩称，1、其在诉寿县人民政府支付土地补偿款中，对法院追加六安市人民政府为被告也表示同意，起诉复议决定系在法定期限内；2、其申请复议的对象是寿县人民政府不履行支付土地补偿款的法定职责，并不是针对2011年签订的协议，复议机关以签订协议的时间为起点计算申请复议期限明显错误，复议决定应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
六安市人民政府在法定期限内向一审法院提举了以下证据和依据：
1、行政复议决定书、送达回执、行政起诉状，证明原告的起诉已经超过法定起诉期限；
2、行政复议申请书及有关材料、补正行政复议申请通知书、申请人提交的行政复议补正材料、提出答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定延期通知书、驳回行政复议申请决定书、快递单及送达回证，证明被诉行政复议决定程序合法；
3、征地补偿争议裁决申请书、受理通知书、寿县新桥产业园建设征收土地协议书及领条、寿县炎刘镇政府与原告签订的协议书和土地征收补充协议书及领条、撤回征地补偿争议裁决申请书、征地补偿争议裁决终止通知书，证明原告的征地补偿费包含土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费，涉案征地补偿争议因达成协议而化解，原告已获得补发的征地补偿费；
4、淮南市政府网站2016年1月5日发布的新闻，证明原告诉请责令被告受理，不符合行政复议管辖的规定。
法律法规依据：《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条、第二十三条第一款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款、第四十八条，证明被诉行政复议决定符合法律规定。
贾郢、上郢、塘面村民组向一审法院提交以下证据：
1、寿县炎刘镇人民政府《关于土地补偿款发放有关情况的说明》、网友答复，证明政府将9940元/亩的土地补偿费发放给被征收农户，但将原告排除在外，原告要求给付的事实；
2、寿县国土资源局信息公开告知书，证明涉案征收地补偿标准按照安徽省人民政府（2009）132号文件执行的事实，该文件规定土地补偿费9940元/亩、安置补助费19880元/亩、青苗补偿费750元/亩；
3、土地征收协议书、圣井村委会答复，证明原告被征收土地的青苗补偿费和安置补助费合计20630元/亩发放给被征收地农户，而土地补偿费9940元/亩归集体所有，没有支付给农户；
4、土地补偿一览表，证明其他被征收土地的土地补偿费全额发放给被征收地农户；
5、足额支付征收地补偿费申请书及邮政快递单、寿县国土资源局答复，证明原告于2014年1月请求寿县国土资源局履行法定职责，将9940元/亩的土地补偿费发放给原告农户的事实；
6、行政复议申请书及邮政快递单、告知书，证明原告于2014年3月向六安市国土资源局申请行政复议的事实；
7、行政起诉状及快递单、行政裁定书，证明法院认定寿县人民政府是征地补偿主体；
8、行政复议申请书及快递单、驳回行政复议申请书、行政起诉状及快递单，证明原告于2015年9月向被告申请行政复议，并在行政复议决定作出后，在法定期限内提起行政诉讼。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
二审中，贾郢、上郢、塘面村民组等关联五个案件村民组向法庭提交一份特快专递存根联，载明其于2016年1月25日向一审法院邮寄“追加被告及增加诉讼请求申请书”，证明其在一审中起诉寿县人民政府不履行法定职责案中，曾按照一审法院释明，申请追加六安市人民政府为被告，后撤诉单独以六安市人民政府为被告提起本案诉讼，并未超过起诉期限。五个案件追加申请材料是一起邮寄。六安市人民政府质证认为，相关村民组起诉寿县人民政府不履行法定职责案本身不符合法定追加复议机关为被告的情形，也未提交追加申请的内容，邮寄单上寄件人尤德坤是联合村民组组长，即使有追加申请的事实，也只能反映是联合村民组申请追加，并不能证明其他村民组申请追加被告。本院审查认为，在相关村民组起诉寿县人民政府不履行法定职责案中，法院是依职权追加被告，并不是依申请追加，且该证据仅是一份特快专递存根联，不能证明追加申请的内容，故该证据与本案无关联，不予认定。
本院认为，贾郢、上郢、塘面村民组于2015年12月12日收到该行政复议决定书后，于同年12月25日以寿县人民政府为被告向一审法院提起行政诉讼，系在法定的起诉期限内主张权利。因该案经过行政复议，一审法院在立案审查时依职权追加六安市人民政府为被告，且向六安市人民政府发出应诉通知书和举证通知书。后在审理中发现该案系需复议前置的案件，复议机关不受理复议申请的只能起诉复议决定，经该院释明，贾郢、上郢、塘面村民组遂于2016年2月22日撤回该次起诉，随后即于同年2月24日以六安市人民政府为被告提起本案诉讼，应认定其并未超过起诉期限。
贾郢、上郢、塘面村民组系对寿县人民政府不履行支付土地补偿款的法定职责申请复议，并非对2011年10月20日其与寿县炎刘镇人民政府签订的协议提出异议，若六安市人民政府认为寿县人民政府通过委托炎刘镇人民政府签订协议的方式已履行支付土地补偿款的法定职责，应作出实体处理，而其作出的六政复决〔2015〕57号行政复议决定，以三村民组与寿县炎刘镇人民政府签订协议时间为计算申请复议期限的起算点，认为超过复议申请期限而驳回复议申请，明显依据不足。一审判决撤销该复议决定，并无不当。
综上，六安市人民政府的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由六安市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
代理审判员 石 音
代理审判员 蒋春晖
二〇一六年十一月八日
书 记 员 潘玉丹
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。