海南省海口市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）海中法行终字第8号
上诉人（原审被告）海口市公安局交通警察支队。
法定代表人林鸿宇，支队长。
委托代理人高伟平，该支队法律顾问。
被上诉人（原审原告）王洪瑜。
委托代理人易淼，海南昌宇律师事务所律师。
委托代理人宋霜，海南昌宇律师事务所实习律师。
原审第三人陈伟珠。
委托代理人李星，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人王健骁，海南法立信律师事务所实习律师。
上诉人海口市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）因与被上诉人王洪瑜、原审第三人陈伟珠道路交通管理一案，不服海口市美兰区人民法院（2014）美行初字第17号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年12月15日立案后，依法组成合议庭，并于2015年1月7日公开开庭审理，上诉人市交警支队的委托代理人高伟平，被上诉人王洪瑜的委托代理人易淼、宋霜，原审第三人陈伟珠的委托代理人李星、王健骁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2013年9月9日11时27分许，陈伟珠驾驶琼AX**号牌小轿车从海口市海彤路滨江海岸小区售楼处出发，沿海彤路由南向北行驶至水岸阳光A小区处路段时，与由东向西从水岸听涛小区（在水岸阳光A小区的对面）出来步行横过海彤路的行人王洪瑜发生碰撞，造成王洪瑜受伤、肇事车辆损坏的交通事故。市交警支队接到报警后指派办案民警赶赴现场进行事故处理，办案民警于2013年9月9日12时30分至13时40分进行现场勘查并制作《道路交通事故现场勘查笔录》、绘制了《道路交通事故现场记录图》，该图后附说明，内容如下：1、勘查人员到达现场时，事故现场只停留琼AX**肇事车，该车驾驶员已陪同受伤人去医院未在现场，受伤人员倒地位置未标注。2、甲车右侧有刮擦痕迹，右前轮挡泥板脱落。3、现场未发现甲车有明显的刹车痕迹。市交警支队对事故现场道路情况和肇事车辆拍摄了现场照片，并从2013年9月9日海口广播电视台《热带播报》栏目对本次交通事故的报导视频中截取王洪瑜在事故现场的图像。市交警支队于2013年9月9日13时53分对肇事车辆驾驶员陈伟珠进行酒精呼气测试，测试结果酒精含量为0mg／100ml。当日市交警支队将陈伟珠的驾驶证正副本和肇事车辆予以扣押，并查询了陈伟珠驾驶人档案信息和肇事车辆基本信息。因王洪瑜受伤抢救无法进行询问，市交警支队于事故发生当日未能对王洪瑜本人进行询问。市交警支队分别于事故发生当日14时00分至14时55分、2013年11月4日10时50分至12时10分在海口市公安局交通警察支队美兰大队事故处理中队对陈伟珠进行两次询问，并制作询问笔录。陈伟珠在询问笔录中称交通事故发生原因是因其为避让一位由西向东横过道路的小学生就左打方向碰撞到了王洪瑜，其看到小学生时点了一下刹车，避过该小孩子后马上松刹车就碰撞上了王洪瑜，当时车速约每小时20至30公里，事发路段当时车流量不多。市交警支队于2013年9月25日11时15分至11时55分，对王洪瑜进行询问，并制作了询问笔录。王洪瑜在询问笔录中称其在横过海彤路快到路边靠近台阶时被肇事车辆碰撞，女驾驶员对其说是因为躲避一位小孩子才碰撞到她的，事发路段当时没有车。
市交警支队于2013年9月10日委托海南农垦宏达实业有限公司汽车服务中心对号牌为琼AX**肇事车辆的灯光系统、转向系统、制动系统进行运行安全技术检验分析。2013年9月25日，该中心出具2013年第2350号《道路交通事故车辆技术检验分析报告》，对该肇事车辆的上述系统进行判别评定的结论均为合格。2013年9月25日，为确认该车与行人王洪瑜是如何发生碰撞的，市交警支队委托海南公平司法鉴定中心对琼AX**号牌轿车与行人王洪瑜碰撞的痕迹进行司法鉴定。2013年9月29日，该鉴定中心出具琼公平鉴（2013）痕检字第219号《痕迹司法鉴定意见书》，鉴定意见为琼AX**号轿车前右侧碰撞到行人王洪瑜身体的前左侧。市交警支队将上述分析报告和鉴定意见书分别送达给王洪瑜和陈伟珠。
海南省公安厅交警总队于2013年9月24日向市交警支队出具琼公交（中止）（2013）43号《批准中止交通事故认定决定书》，载明内容如下：“你队办理的2013年9月9日在海彤路水岸阳光A小区交通事故一案，因行人王洪瑜受伤救治，尚未恢复神智，现有证据不足以判明事故事实，于2013年9月17日向总队提出中止交通事故认定申请，根据《道路交通事故处理工作规范》第六十四条的规定，同意你队中止本交通事故的认定。你队应当在收到本决定书后书面告知当事人，待中止认定的原因消失，或中止期满（六十日）受伤人员仍然昏迷或死亡的，应当在五日内根据已经调查取得的证据制作道路交通事故认定书或出具道路交通事故证明。”市交警支队未能提交证据证明其按此《批准中止交通事故认定决定书》中所要求的书面告知当事人中止交通事故认定决定。
2013年12月20日，市交警支队作出海公交证字（2013）第00122号《道路交通事故证明》，对本案交通事故发生时间、地点、当事方基本情况、肇事车辆情况、道路和交通环境状况和调查交通事故得到的事实予以证明。该证明载明：此事故经现场勘查、检验鉴定等调查（经证人、无交通技术监控记录资料）。无法查清当事人陈伟珠所主张为避让一行人（小学生）的事实，为此，依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人”之规定，特出具此证明。市交警支队于2013年12月23日、24日分别向王洪瑜、陈伟珠送达该证明。王洪瑜于2014年3月10日提起本案诉讼。
另查，本案交通事故发生时王洪瑜为孕妇，预产期为2013年10月7日，因本案交通事故造成王洪瑜宫内妊娠36周死胎等损伤，王洪瑜于2013年9月9日12时31分至2013年12月23日期间在海口市人民医院进行住院手术救治。海南公平司法鉴定中心对王洪瑜因交通事故所受损伤程度及伤残等级进行鉴定，2014年2月7日，该中心出具琼公平鉴（2014）医鉴字第20号《法医临床鉴定意见书》，鉴定意见为：1、被鉴定人王洪瑜因交通事故所受损伤，鉴定为重伤。2、被鉴定人王洪瑜因交通事故致完全性子宫破裂，子宫被切除，鉴定为VI（陆）级伤残。3、被鉴定人王洪瑜因交通事故骨盆粉碎性骨折，耻骨联合、骶髂关节分离，骨盆严重畸形，产道破坏，鉴定为VII（柒）级伤残。4、被鉴定人王洪瑜因交通事故致膀胱破裂修补，鉴定为X（拾）级伤残。
原审法院判决认为：一、关于市交警支队于2013年12月20日对本案交通事故所作出的海公交证字（2013）第00122号《道路交通事故证明》是否具有可诉讼性的问题。公安交通管理部门对道路交通事故的责任认定，是依照行政法赋予的职权和规定，对道路交通安全管理所行使的一种行政管理行为。该行为直接涉及到当事人是否承担民事赔偿责任或能否得到民事赔偿的前提条件和依据；是当事人是否构成犯罪、是否应当依法追究刑事责任的前提条件和依据。因此，该行为直接涉及到当事人的权利和义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案王洪瑜认为市交警支队以无法查清当事人陈伟珠所主张为避让一行人（小学生）的事实为由出具海公交证字（2013）第00122号《道路交通事故证明》，而未对本案交通事故作出责任认定的行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。
二、关于市交警支队在本案交通事故中是否履行其法定职责的问题。原审法院认为，道路交通事故责任认定，是公安交通管理部门在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，认定当事人是否承担交通事故责任的一种具体行政行为。道路交通事故发生后，公安交通管理部门应当按照法定程序，调查取证，查明事故原因。对涉及到事故发生的各种因素，应当予以全面考虑并进行综合分析认定，划分事故责任。即公安交通管理部门对道路交通事故责任的认定，应当查明两个方面的事实。一是事故发生原因的事实；二是当事人是否有违章行为的事实（包括作为或不作为）。这两个方面的事实查清后，才能在此基础上判定二者的因果关系。本案中，驾驶员陈伟珠主张为避让一行人（小学生）而发生交通事故，这应当说是事故发生的一个重要原因，但现有证据是否足以证明陈伟珠所主张的事实，事故当事人是否有违章的事实，市交警支队均未调查清楚，即以无法查清当事人陈伟珠所主张为避让一行人（小学生）的事实为由未对本案交通事故进行道路交通事故责任认定，而是作出海公交证字（2013）第00122号《道路交通事故证明》的行为，属于认定事实不清，证据不足。按照《道路交通事故处理工作规范》第三十七条第一款的规定，交通警察在现场勘查过程中，应当注意查找现场证人，记录证人的家庭住址、工作单位、联系方法等。本案交通事故发生时，围观路人帮助王洪瑜报警和通知家属，市交警支队赶赴现场进行勘查过程中，应当注意查找现场证人，而现有证据无法证明市交警支队在现场勘查过程中尽到了注意查找现场证人的职责。海南省公安厅交警总队于2013年9月24日作出《批准中止交通事故认定决定书》，按此中止决定书要求，市交警支队应当书面告知当事人中止交通事故认定的决定，但市交警支队未能提交证据证明其已书面告知当事人，属于程序不合法。综上所述，市交警支队作出《道路交通事故证明》的具体行政行为认定事实不清，证据不足，程序不合法，应予撤销。市交警支队应当依法履行其法定职责，对本案交通事故进行道路交通事故责任认定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目规定，判决：一、撤销市交警支队于2013年12月20日作出的海公交证字（2013）第00122号《道路交通事故证明》。二、市交警支队须于本判决生效之日起十五日内对2013年9月9日王洪瑜与陈伟珠在海口市海彤路水岸阳光A小区路段所发生的交通事故进行道路交通事故责任认定。案件受理费人民币50元，由市交警支队负担。
上诉人市交警支队不服原审判决，提起上诉称：2013年9月9日11时27分，陈伟珠驾驶机动车在海口市海彤路与步行横过机动车道的王洪瑜发生碰撞，造成王洪瑜受伤、肇事机动车损坏的交通事故。上诉人接警后指派办案民警赶赴现场进行事故的调查处理。由于事故的成因存在不确定性，现有证据无法查明事故事实，根据《道路交通事故处理程序规范》第64条规定，经报请省交警总队批准后中止事故认定，中止期限最长为60个工作日。由于交通事故都是瞬间发生的动态现场，受环境、技术、认知等客观条件的限制，上诉人在中止事故认定期内经多方取证仍不能查清这起交通事故的事实和成因。根据《道路交通事故处理程序规定》第50条关于“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人”的规定，上诉人依法出具了《道路交通事故证明》并分别送达了包括王洪瑜在内的各方当事人。王洪瑜不服提起行政诉讼，请求撤销《道路交通事故证明》并重新作出《道路交通事故认定书》，而原审法院支持了王洪瑜的诉求。
上诉人认为，根据《道路交通安全法》第73条关于“公安机关交通管理部门应当根据事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”的规定，明确了交通事故认定书的证据效力，交通事故认定书不能够作为公安机关的具体行政行为而提起行政复议或行政诉讼，如果有其他证据能够证明交通事故认定书（包括交通事故证明）存在错误，法院可以不采用这种证据。
因此，原审对《道路交通事故证明》属于具体行政行为、具有可诉性的认定适用法律错误，应依法予以纠正，特提起上诉，请求：一、撤销海口市美兰区人民法院（2014）美行初字第17号行政判决；二、驳回王洪瑜的诉讼请求。
被上诉人王洪瑜答辩称：一、原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回市交警支队的上诉请求。本案中，被上诉人的诉讼对象并不是公安交通管理部门出具的《道路交通事故说明》，而是公安交通管理部门应当对事故进行认定，作出交通事故责任认定书。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
二、市交警支队不出具《道路交通事故责任认定书》的行为，没有法律和事实依据。
1、市交警支队制作的《道路交通事故现场勘察笔录》严重失实。第一，事发现场没有人行道，事发地点是王洪瑜居住的水岸听涛小区大门以北十米左右，而市交警支队所说的人行横道是另一小区滨江海岸的人行横道，距离事发地点近三百米，是市交警支队强加给王洪瑜应该通行的离事发地点十分遥远的人行通道。第二，市交警支队工作人员到达现场的情形不实。市交警支队的工作人员并没有及时到达事发现场；陈伟珠并没有送王洪瑜去医院，王洪瑜由其哥哥和父亲送到医院，因此市交警支队道路交通事故现场勘察笔录与现场发生的事实严重不符。
2、此案涉及的交通事故确实清楚，证据确实充分，陈伟珠应当承担本案交通事故的全部责任。根据海南公平司法鉴定中心出具的琼公平鉴（2013）痕迹字第219号司法鉴定意见书可知，王洪瑜的身体损伤是由于陈伟珠驾驶琼AX**号轿车前右侧撞倒王洪瑜上体的前左侧所致，在事故中，陈伟珠所驾驶的肇事车辆的前右侧保险杠与前右侧大灯罩连接处有碰撞变形痕迹，前保险杠右侧上有撞擦痕，右前轮挡泥板有新的断裂痕。而根据医院出具的相关疾病证明记录，王洪瑜被诊断为完全性子宫破裂、骨盆粉碎性骨折、膀胱破裂。陈伟珠在询问笔录中称，其车速为20—30公里每小时，该速度能及时刹车，即使不能及时刹车也不会导致如此严重的程度，因此王洪瑜被撞击时所受到的伤害程度以及该肇事车辆受损程度可以判断当时的车速很快，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定。王洪瑜在询问笔录中也提到其在准备上台阶时，肇事车辆离市交警支队还有1000多米，此时假如陈伟珠是以20—30公里每小时的速度驾驶，是不可能撞到王洪瑜和小学生的，当时陈伟珠所行驶的位置并没有人行横路，因此陈伟珠所陈述的当时的车速与实际车速是不符的。另外，陈伟珠违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第四十七条关于机动车在行经在没有交通信号的道路时，遇行人横过道路，应当避让的规定。此外，也没有任何证据可以证明陈伟珠驾车撞伤王洪瑜是为了避让一位小学生，即使陈伟珠陈述的属实，受伤的也应该是小学生，而不是王洪瑜。以上事实都证明陈伟珠应当承担本次交通事故的全部责任，而市交警支队对事实清楚的交通事故不作事故认定，严重违背了其法定职责。
3、市交警支队称，王洪瑜神智尚未恢复清醒状态，致使在法定期限内无法查清事实，无法作出交通事故认定。根据《道路交通事故处理程序规范》第64条规定，市交警支队中止事故认定。但是没有证据支撑市交警支队作出中止事故认定决定书。如果市交警支队依法中止事故认定，应当向王洪瑜及陈伟珠下发中止通知书，王洪瑜没有接到任何中止通知书，也没有接到口头通知。因此，市交警支队所说的依法中止与事实不符。
三、市交警支队作出的道路交通事故证明的行为属于事实认定不清、证据不足，应当予以撤销。本案交通事故陈伟珠事后在笔录中声称其是为了避让一位小学生而发生交通事故，除了陈伟珠所作的该份笔录之外，没有任何证据证明当时有一位小学生在现场，并且水岸听涛小区的摄像头正对准事故现场，市交警支队没有调取相关监控录像，没有张贴任何询查通告，没有对任何证人进行调查取证，事实认定严重不清，没有尽到任何法定职责。
因此，市交警支队的上诉请求应当予以驳回。
原审第三人陈伟珠陈述称：原审第三人认为市交警支队依法履行了职责，并不存在行政不作为的情形。事发时事实如下：2013年9月9日11时27分许，陈伟珠驾驶琼AX**号车沿着海彤路由南向北方向正常行驶，行至水岸阳光A小区路段时，由于避让由西向东横穿机动车道的小学生，便没有注意到由东向西横穿机动车道的被上诉人，致使小车右前方与被上诉人相撞，导致事故发生。事故发生后，陈伟珠立即报警并拨打120将被上诉人送往医院救治，随后上诉人也及时派人到现场进行勘察并询问原审第三人，陈伟珠也如实讲明了事发情况，交警最终因客观原因无法作出事故认定，依法作出《道路交通事故证明》，已经依法处理了本次交通事故。
市交警支队提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新证据。
本院二审查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为：《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定：公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定：道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。根据上述规定，对于交通事故的处理，有两种处理结果，公安机关交通管理部门根据相关事实在查清事故成因的情况下应作出事故认定书；在其认为无法查清事故成因的情况下，可作出事故证明。但事故认定书和事故证明作为记载当事人基本情况和事故相关事实及经过的证明材料，均应属于证据材料的范围，不具有强制性和羁束力，对当事人的权利义务不产生实质的影响。因此，公安机关交通管理部门作出的事故认定书和事故证明均不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。王洪瑜起诉请求撤销市交警支队作出的海公交证字（2013）第00122号《道路交通事故证明》和责令市交警支队对2013年9月9日11时27分许发生在海口市海甸岛水岸阳光A小区前路段陈伟珠驾驶车辆将其撞倒的交通事故作出事故责任认定没有法律依据，依法应予以驳回。
综上，市交警支队的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项、第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销海口市美兰区人民法院（2014）美行初字第17号行政判决；
二、驳回被上诉人王洪瑜的起诉。
本案不收取案件受理费。本案一、二审已经收取的案件受理费予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 潘 娜
代理审判员 何 芳
代理审判员 袁 蓉
二〇一五年二月十三日
书 记 员 张园萍
附相关法律法规条文：
《道路交通事故处理程序规定》
第五十条道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。
《中华人民共和国道路交通安全法》
第七十三条公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
……
《最高人民法院关于执行
〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
……
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以径行驳回起诉；
……