湖北省大冶市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂大冶行初字第00086号
原告周志友，个体工商户。
委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。
被告黄石经济技术开发区城市管理局，住所地：黄石市黄石经济技术开发区黄金山科技园B栋2楼。
法定代表人张贵茂，局长。
委托代理人黄保军、杨春际，大冶市城北经济开发区法律服务所法律工作者。
被告黄石市城市管理局，住所地：黄石市黄石港区黄石大道176号。
法定代表人黄学杰，局长。
委托代理人柯新周、唐亮，湖北鸣伸律师事务所律师。
原告周志友诉被告黄石经济技术开发区城市管理局（以下简称黄石开发区城管局）、黄石市城市管理局（以下简称黄石市城管局）行政强制拆除纠纷一案，于2015年8月10日向本院提起诉讼。本院受理后，于2015年8月6日向被告送达了起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2015年10月27日公开开庭审理了本案。原告周志友及其委托代理人顾冬庆、被告黄石开发区城管局委托代理人杨春际、被告黄石市城管局委托代理人柯新周、唐亮均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告于2013年3月向冶钢集团农场租了26亩土地，依法成立开发区雄伟土狗养殖基地，从事土狗、猎狗、藏獒养殖销售。后黄石经济技术开发区管委会开始实施征地，并于2013年6月9日发布通告，以拆违为由要对原告的养殖基地强拆。8月26日，拆迁办人员说不签字就强拆。8月27日中午，开发区副主任陈新胜代领300多人，将原告的养殖基地及设施予以强拆，数百条狗砸死在废墟下。原告认为，黄石经济技术开发区管委会作为黄石市人民政府的派出机构，在未取得合法手续的情况下，非法实施征地拆迁，严重违法，且严重侵害了原告的合法权益。原告曾以黄石经济技术开发区管委会为被告向大冶法院起诉，大冶法院和黄石中院经两审均认定是黄石市城市管理综合执法局和黄石经济技术开发区管理局向原告作出了强拆的法律文书。故向法院起诉，请求：1、确认两被告强拆原告的开发区雄伟土狗养殖基地违法；2、两被告将原告的开发区雄伟土狗养殖基地及设施恢复原状；3、赔偿经济损失140万元。
原告为支持其诉讼主张，向本院提交证据如下：
证据1、居民身份证复印件1份，用以证明原告的身份情况；
证据2、个体工商户营业执照、税务登记证、动物防疫条件合格证、证明书各1份（均系复印件），用以证明原告合法的诉讼主体资格及养殖地点；
证据3、黄石经济技术开发区管理委员会通告复印件1份，用以证明黄石经济技术开发区管理委员会发出强制拆除的通告；
证据4、照片复印件1组，用以证明原告的养殖基地被拆前后的状况；
证据5、黄石市城市管理执法局《责令限期拆除通知书》1份，用以证明被告黄石市城管局向原告下达了强拆通知；
证据6、黄石市人民政府行政复议委员会办公室《行政复议终止决定书》、湖北省大冶市人民法院行政裁定书、湖北省黄石市中级人民法院行政裁定书各1份，用以证明原告曾申请复议、提起行政诉讼，未超过起诉期限。
被告黄石开发区城管局辩称，一、原告占用10762平方米冶钢农场用地违章建筑是违法行为，我局拆除行为符合法律规定，不存在恢复原状。原告未取得构筑物的建筑工程规划许可证，其构筑物为非法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款、第四十条第一款、第三款规定在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、管线和其他工程建设的，应当申请办理建设工程规划许可证，以及申请办理建设工程规划许可证的相关要求。二、原告提起行政诉讼的时间已超过法定三个月的起诉期限。三、原告的赔偿不应由我局及黄石市城管局负责。冶钢农场拆迁为公益项目，我局不承担对违法建筑的赔偿。原告与冶钢农场签订的协议第三条第二款明确原告在国家政策调整时应无条件退出土地。即便原告有损失，根据合同相对性也应由出租方负责。
被告黄石开发区城管局在法定期限内提交如下证据：
证据1、组织机构代码证复印件、证明书各1份，用以证明被告黄石开发区城管局的全称、住所地、法定代表人姓名；
证据2、调查笔录、土地租赁合同书、认定函各1份（均系复印件），用以证明认定原告的养殖基地系违法建筑的依据；
证据3、国务院法制办公室国法函（2002）163号《关于再湖北省黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、湖北省人民政府法制办公室鄂府法办函（2002）4号《关于﹤黄石市人民政府关于开展相对集中行政处罚权试点工作的请示﹥的复函》、黄石市人民政府黄政发（2007）33号《关于调整相对集中行政处罚权范围的通知》、《关于冶钢农场违法建筑整治工作的会议纪要》、黄石市规划局和黄石市城市管理综合执法局黄规文（2008）125号《关于印发﹤关于建立规划管理、城管执法联动工作机制试行方案﹥的通知》复印件各1份，用以证明拆除原告违法建筑的依据，实施主体为规划部门和城管部门；
证据4、限期拆除通知书、行政处罚听证告知书及送达回证、限期拆除决定书及送达回证、限期拆除催告书及送达回证、行政强制执行决定书及送达回证复印件各1份，用以证明该局作出具体行政行为程序合法；
证据5、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》，用以证明该局作出的具体行政行为适用法律正确。
被告黄石市城管局辩称，一、原告起诉的是黄石市城市管理综合执法局，并未起诉我局，故我局不是本案适格被告，应驳回原告的起诉。二、本案涉及的建筑物、构筑物在黄石经济技术开发区辖区内，该建（构）筑物的查处及强制拆除由被告黄石开发区城管局负责。根据国务院法制办公室、黄石市人民政府、黄石市人民政府办公室相关文件的规定，国务院同意在黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作，黄石市人民政府于2010年7月设立我局行使国务院批准的城市规划管理方面相对集中行政处罚权。2012年11月8日，黄石市机构编制委员会办公室明确了答辩人和各城区（开发区）城市管理局（城市管理执法大队）的职责，由被告黄石开发区城管局（城市管理执法大队）负责行使辖区内城市规划管理方面全部法律、法规、规章规定的行政处罚权，黄石市人民政府于2014年8月25日对此再次予以明确。三、我局没有越权查处及强制拆除案涉建筑物、构筑物。我局未向原告作出责令限期拆除和强制拆除的决定，该决定由被告黄石开发区城管局作出。我局未实施强制拆除的具体行政行为，原告在起诉状中亦予认可。故我局不应向原告承担任何责任。综上，我局不是本案的适格被告，请求驳回原告的起诉或驳回原告的全部诉讼请求。
被告黄石市城管局在法定期限内提交如下证据：
证据1、组织机构代码证复印件1份，用以证明原告起诉的是黄石市城市管理综合执法局，黄石市城管局不是本案适格被告；
证据2、国务院法制办公室国法函（2002）163号《关于在湖北省黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、黄石市人民政府黄政发（2007）33号《市人民政府关于调整相对集中行政处罚权范围的通知》、黄石市人民政府办公室黄政办发（2010）53号《市人民政府办公室关于印发黄石市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》各1份，用以证明国务院同意在黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作，黄石市人民政府设立黄石市城管局行使国务院批准的城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权等相对集中行政处罚权；
证据3、黄石市机构编制委员会办公室黄编办发（2012）69号《关于市区城管执法体制和人员编制调整等问题的通知》、黄石市城市管理局黄城管发（2014）28号《市城管局关于进一步规范城市管理执法工作的通知》各1份，用以证明：1、被告黄石开发区城管局负责行使辖区内城市规划管理方面全部法律、法规、规章规定的行政处罚权，黄石市城管局无权行使；2、黄石市城管局的通知已明确各城区（开发区）城市管理局（城市管理执法大队）为各辖区相对集中行政处罚权的独立执法主体，应使用各自单位的法律文书，不得使用黄石市城管局的法律文书；
证据4、黄石市城管局黄城管文（2014）87号《关于进一步明确全市各城区（开发区）城管执法主体资格的请示》及附件、黄石市人民政府法制办公室黄法制函（2014）7号《关于明确城区城管执法主体资格及管理职权的复函》各1份，用以证明2014年8月25日黄石市人民政府法制办公室再次明确，黄石市各城区（开发区）行使辖区内城市管理及行政处罚权，具备行政执法主体资格，无需黄石市城管局授权委托，黄石市城管局无权行使；
证据5、限期拆除决定书及送达回证、限期拆除催告书及送达回证、行政强制执行决定书及送达回证各1份，用以证明该局未向原告作出责令限期拆除和强制拆除的决定和行为。
各方当事人对对方提交的证据进行了质证，并发表了质证意见。原告对被告黄石开发区城管局证据1无异议。原告对被告黄石开发区城管局证据2真实性无异议，对合法性有异议，认为证据2中的调查笔录刚好证明被告黄石市城管局主体适格，调查人和记录人是同一人，调查程序不合法；对证据2中的租赁合同无异议；对证据2中的认定函真实性无异议，对合法性、证明目的有异议，认为不能证明原告的建筑物、构筑物违法，不能作为必须强拆的依据。原告对被告黄石开发区城管局证据3、4真实性无异议，对合法性有异议，认为不能证明达到其证明目的。原告对被告开发区城管局证据5有异议，认为适用法律错误。原告对被告黄石市城管局证据1无异议。原告对被告黄石市城管局证据2的证明内容有异议，认为恰恰证明被告黄石市城管局没有依法行政。原告对被告黄石市城管局证据3无异议，但认为两被告都参与了对原告建筑物、构筑物的强拆。原告对被告黄石市城管局证据4无异议、原告对被告黄石市城管局证据5有异议，认为在强制拆除前原告从未见到过责令限期拆除通知书，送达回证上写的是原告拒签，但并没有见证人，且从行政强制执行决定书的落款日期来看，造假明显，在此之前原告的房屋就已被拆除了。被告黄石市城管局对原告证据1关联性有异议，认为与被告黄石市城管局没有任何关系；对原告证据2有异议，认为其中的证明书是单位证言，该证明书仅加盖了单位印章，无法核实证明书内容的真实性，即使证明书真实合法也与被告黄石市城管局无关联；对原告证据3关联性有异议，认为无法证实与被告黄石市城管局有关联，无法证实被告黄石市城管局参与强拆；对原告证据4，认为其未参与原告房屋的拆除，对该组证据不清楚；对原告证据5有异议，认为其从未出具这份责令限期拆除通知书，且该文书针对的是建筑物而非违法行为人。被告黄石开发区城管局对原告证据2关联性有异议；对原告证据3有异议，认为该通告证明该局对其拆除前进行了告知；对原告其余证据与被告黄石市城管局质证意见一致。被告黄石市城管局、黄石开发区城管局均对原告证据6有异议，认为与本案无关联，不能证明起诉期限中断。被告黄石开发区城管局对被告黄石市城管局证据1、2、3、4、5均无异议。被告黄石市城管局对被告黄石开发区城管局证据1、3、5无异议，对被告黄石开发区城管局证据2中的调查笔录有异议，认为调查人员系被告黄石开发区城管局的工作人员，仅仅使用了其笔录纸，其对此不知情；对该证据2中的其余证据无异议。被告黄石市城管局对被告黄石开发区城管局证据4中的责令限期拆除通知书有异议，认为是被告黄石开发区城管局使用起行政文书，其不知情；对该证据4中的其余证据无异议。
经庭审质证，本院对双方当事人的证据作如下认证。被告黄石开发区城管局证据1，被告黄石市城管局证据1，双方无异议，本院予以采信。被告黄石开发区城管局证据2，其中的调查笔录虽然印有黄石市城管管理执法局调查笔录格式的文字，但该调查笔录中手写部分记载的调查人员是开发区城管局工作人员，被告黄石开发区城管局也认可调查人员系其工作人员，故可以认定这是被告黄石开发区城管局所作的调查笔录，其中的土地租赁合同书、认定函，可以证明原告2012年租赁冶钢集团农场耕地用于养殖；2013年，黄石市规划局开发区分局函请被告黄石开发区城管局对原告的违法建设行为进行查处。被告黄石开发区城管局证据3，可以证实被告黄石开发区城管局具有独立的行政执法主体资格。被告黄石开发区城管局证据4，其中的责令限期拆除通知书，被告黄石开发区城管局在诉讼中认可是其工作人员作出并送达给原告的，故可以证实被告黄石开发区城管局强制拆除原告在冶钢集团农场内建设的建（构）筑物前履行了限期拆除告知、听证告知、限期拆除催告、陈述和申辩告知等法定义务，但其行政强制执行决定书的制作及送达时间均在其强制拆除行为发生之后，没有履行行政强制执行的法定程序，不能证明其行政强制执行行为合法。被告黄石开发区城管局证据5，系其作出行政强制拆除行为的法律条款，本院予以采信。被告黄石市城管局证据2、3、4可以证明被告黄石开发区城管局具有对其辖区内城市规划管理方面全部法律、法规、规章规定的行政处罚权，系独立行政执法主体。被告黄石市城管局证据5，可以证实其并非强制拆除原告在冶钢集团农场内建设的建（构）筑物的行政执法主体。原告证据1，可以证明其主体适格。原告证据2，可以证明其系开发区雄伟土狗养殖基地的经营者，租赁冶钢集团农场土地进行养殖经营。原告证据3，不能证明是黄石经济技术开发区管理委员会对案涉建（构）筑物实施拆除。原告证据4，不足以证明其证明目的。原告证据5，只能证实被告黄石市城管局曾对其作出了责令限期拆除通知书，但不能证实其案涉建（构）筑物是被告黄石市城管局予以拆除。原告证据6，可以佐证案涉建（构）筑物被拆除后，原告不知道是谁对其案涉建（构）筑物实施行政强制拆除行为。
经审理查明，2012年3月20日，原告周志友与冶钢集团农场签订土地租赁合同，租赁该农场26亩土地从事动物养殖。原告租赁该土地后，在未取得规划手续的情形下擅自于2013年在该土地上建设了一层900平方米砖灰结构动物养殖基地及设施。2013年6月9日，黄石经济技术开发区管理委员会发出通告，要求在通告发出之日起十五日内，冶钢农场内及周边未经批准建设的各类建筑必须自行拆除，否则将依法组织强制拆除。2014年3月22日，被告黄石开发区城管局将加盖有黄石市城市管理执法局印章的《责令限期拆除通知书》送达给原告，责令原告在同月29日前自行拆除违法建筑。同年3月23日，被告黄石开发区城管局工作人员使用印制有“黄石市城市管理执法局调查笔录”字样的笔录纸对周志友制作了调查笔录。同年3月28日，被告黄石开发区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定向原告送达《行政处罚听证告知书》。同年4月4日，黄石市规划局开发区分局向被告黄石开发区城管局发出黄规开函（2014）46号《认定函》，认定原告于2013年在冶钢集团农场内搭建建筑物和构筑物属违法建设行为，并请被告黄石开发区城管局依法处理。同年4月10日，被告黄石开发区城管局向原告送达《限期拆除决定书》。同年4月18日，被告黄石开发区城管局向原告送达《限期拆除催告书》。同年8月19日，被告黄石开发区城管局发出《关于限期自行拆除冶钢农场违法建筑的通告》。同年8月27日中午，被告黄石开发区城管局组织人员将原告在冶钢集团农场内建设的900平方米动物养殖建（构）筑物予以强制拆除。同年8月29日，被告黄石开发区城管局作出并向原告送达了《行政强制执行决定书》，决定将于2014年9月10日前对原告建筑面积900平方米的违法建筑物执行强制拆除。原告曾以被申请人黄石经济技术开发区管理委员会强制拆迁案涉建（构）筑物为由向黄石市人民政府行政复议委员会办公室申请行政复议，后以继续复议已无必要为由自愿撤回申请。2015年，原告又以黄石经济技术开发区管理委员会强拆其养狗基地违法为由，将该管委会诉至法院，法院以对原告建（构）筑物行使行政处罚系被告黄石开发区城管局所为为由裁定驳回了原告的起诉。
同时查明，2002年6月5日，国务院法制办公室印发国法函（2002）163号《关于在湖北省黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，同意湖北省人民政府在黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作。同月25日，湖北省人民政府法制办公室印发鄂府法办函（2002）4号《关于﹤黄石市人民政府关于开展相对集中行政处罚权试点工作的请示﹥的复函》，要求黄石市人民政府按国务院法制办公室的复函组织实施。2007年11月6日，黄石市人民政府印发黄政发（2007）33号《市人民政府关于调整相对集中行政处罚权范围的通知》，决定黄石市各执法部门之间的执法配合问题，由市城管综合执法局会同各执法部门拟定具体工作制度。2008年12月10日，黄石市规划局和黄石市城市管理综合执法局联合印发《关于印发﹤关于建立规划管理、城管执法联动工作机制试行方案﹥的通知》，通知规定市城管综合执法局负责政府授权的对未经规划部门审批和未按规划许可内容进行建设的行为依法查处工作。2010年7月5日，黄石市人民政府办公室印发黄政办发（2010）53号《市人民政府办公室关于印发黄石市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。2013年11月8日，黄石市机构编制委员会办公室印发黄编办发（2012）69号《关于市区城管执法体制和人员编制调整等问题的通知》。上述两份通知决定设立黄石市城市管理局，挂市城市管理执法局牌子，将原市建设和管理委员会承担的城市市容环卫管理职责、原市城管综合执法局（市行政处罚办公室）的职责整合划入黄石市城市管理局，并确定了黄石市城管局及各城区（开发区）城市管理局（城市管理执法大队）的职责范围和人员编制调整等问题，其中确定开发区实行封闭式管理，负责行使城市规划管理方面全部法律、法规、规章规定的行政处罚权。2013年5月28日，黄石市人民政府印发专题会议纪要（25）《关于冶钢农场违法建筑整治工作的会议纪要》，明确冶钢农场违法建筑整治及今后长效管理工作由黄石经济技术开发区管委会负责。2014年3月25日，黄石市城市管理局印发黄城管发（2014）28号《市城管局关于进一步规范城市管理执法工作的通知》，通知各城区（开发区）城管局（执法大队）按照独立执法主体的有关要求，使用各自单位的法律文书，原先由市城市管理局印制的统一的法律文书一律不得再行使用。2014年8月25日，黄石市人民政府法制办公室印发黄法制函（2014）7号《关于明确城区城管执法主体资格及管理职权的复函》，再次明确城区（开发区）城管局具备行政执法主体资格，行使其职权范围内管理事项，无需市城管局授权委托。
另查明，原告周志友系开发区雄伟土狗养殖基地（个体工商户）经营者，组成形式：个人经营，经营场所：开发区冶钢农场南堤，经营范围：土狗、猎狗、藏獒养殖销售。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。被告黄石开发区城管局强制拆除原告经营的开发区雄伟土狗养殖基地及设施时，未向原告送达行政强制执行决定书，未告知其诉权和起诉期限，应适用最长不得超过2年的起诉期限。故本案未超过起诉期限。被告黄石开发区城管局、黄石市城管局主张原告的起诉超过起诉期限，本院不予支持。黄石经济技术开发区管理委员会于2013年6月9日发出的《通告》和被告黄石开发区城管局于2014年3月22日送达给原告的加盖有黄石市城市管理执法局印章的《责令限期拆除通知书》，均不能据此证实黄石经济技术开发区管理委员会、黄石市城市管理局（黄石市城市管理执法大队）是原告养狗基地建（构）筑物的实际拆除主体。根据国务院法制办公室、湖北省人民政府法制办公室、黄石市人民政府及其相关工作部门的公函、通知、会议纪要等相关规范性文件规定，被告黄石开发区城管局系黄石经济技术开发区管理委员会辖区内行使相对集中行政处罚权的独立行政执法主体，冶钢集团农场违法建筑的查处工作由被告黄石开发区城管局行使。被告黄石开发区城管局依法享有行政强制拆除权。且被告黄石开发区城管局认可是其强制拆除了原告土狗养殖基地建（构）筑物。综上，可以认定被告黄石市城管局不是案涉行政强制拆除的实施主体，故原告对被告黄石市城管局提出的诉讼请求，本院均不予支持。原告租赁冶钢集团农场内的耕地后，于2013年建设的一层900平方米砖灰结构建（构）筑物用于养殖犬狗，但未办理建设规划手续。黄石市规划局开发区分局认定原告的该建设行为违法，函请被告黄石开发区城管局依法处理。被告黄石开发区城管局在处理原告违法建设行为时，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定，虽履行了进行现场调查、作出责令限期拆除通知、决定、催告、通告等行政处理的法定程序，同时依法告知了原告陈述、申辩、听证和申请行政复议、提起行政诉讼的救济途径、期限，但其于2014年8月27日对原告违法建设的一层900平方米砖灰结构建（构）筑物实施强制拆除前，并未依法作出强制执行决定。其直至2014年8月29日才作出并送达行政强制执行决定书，严重违反了行政强制执行的法定程序。故原告请求确认被告黄石开发区城管局强制拆除开发区雄伟土狗养殖基地及设施行为违法的诉求，本院予以支持。该养殖基地及设施系违法建筑，故原告请求被告黄石开发区城管局恢复原状，于法无据，本院不予支持。原告请求被告黄石开发区城管局赔偿经济损失140万元，证据不足，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（三）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条之规定，判决如下：
一、确认被告黄石经济技术开发区城市管理局强制拆除原告周志友经营的开发区雄伟土狗养殖基地及设施的具体行政行为违法；
二、驳回原告周志友的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由原告周志友负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件诉讼费50元，款汇湖北省黄石市中级人民法院，收款户名：湖北省黄石市中级人民法院；账号：17×××18；开户银行：中国农业银行股份有限公司黄石分行团城山支行；地名：湖北省黄石市。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李顺喜
审 判 员 罗景昊
人民陪审员 徐 露
二〇一六年一月三十一日
书 记 员 陈 恋