安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终797号
上诉人（一审原告）芜湖三山利民供水有限公司，住所地安徽省芜湖市三山区芜繁公路南侧，统一社会信用机构代码91340208322739209P（1-1）。
法定代表人张丽萍，总经理。
委托诉讼代理人姚云山，该公司员工。
被上诉人（一审被告）芜湖市三山区人民政府，住所地安徽省芜湖市三山区龙湖路1号，组织机构代码78493085-4。
法定代表人向继辉，区长。
委托诉讼代理人陶新伯，安徽纬纶律师事务所律师。
委托诉讼代理人吴支荣，芜湖市三山区人民政府工作人员。
被上诉人（一审被告）芜湖市人民政府，住所地安徽省芜湖市政通路66号，组织机构代码00301082-9。
法定代表人贺懋燮，市长。
委托诉讼代理人于磊，芜湖市法制办工作人员。
委托诉讼代理人石晶晶，芜湖市法制办工作人员。
上诉人芜湖三山利民供水有限公司（以下简称利民供水公司）因诉芜湖市三山区人民政府（以下简称三山区政府）、芜湖市人民政府（以下简称芜湖市政府）城建行政行为及行政复议一案，不服芜湖市中级人民法院(2017)皖02行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
利民供水公司向一审法院诉称，一、该公司系合法成立的二次供水企业，主要为原三山镇、峨桥镇、横山镇、马坝乡及周边区域供应自来水。2016年1月1日，三山区政府在没有任何法律依据的情况下强行对利民供水公司资产采取临时接管，利民供水公司认为三山区政府的临时接管行为存在重大违法：1、无法律规定三山区政府有权进行接管；2、三山区政府实施接管无法律依据。《市政公共事业特许经营管理办法》不能作为三山区政府临时接管的法律依据。利民供水公司并非特许经营企业，无需特许经营行政许可；3、接管行为无事实依据。利民供水公司与华衍水务的纠纷系正常民事纠纷，三山区政府无权据此强行接管；4、接管行为未履行法定程序。三山区政府进行临时接管仅由其下属部门住建委下发一份通知，并未听取利民供水公司的陈述和申辩，也未告知相关的救济途径，更未举行听证会，未办理资产交接手续。5、三山区政府实施接管行为的目的不当。2011年1月三山区政府经济和发展改革委员会向利民供水公司送达征拆通知。2013年5月，三山区三山街道办与利民供水公司签订《三山区房屋拆迁补偿安置协议书》。2013年10月，三山区国有资产管理委员会办公室政府委托芜湖市平泰会计事务所对利民供水公司资产进行了评估。由此可见，在三山区政府相关部门就利民供水公司资产进行征拆的过程中，三山区政府假借公共利益之名进行临时接管，实为利用公权力抢夺资产，且即使临时接管也只能接管企业的经营管理，而不是对企业的资产进行处置。二、利民供水公司就三山区政府的违法接管行为向芜湖市政府提起复议，芜湖市政府确认了三山区政府的行政行为主体不适格及适用依据错误，却未撤销三山区政府的行政行为，驳回了利民供水公司的申请。故请求法院：1、确认三山区政府临时接管利民供水公司名下水厂行政行为违法；2、判决三山区政府立即对其接管的资产折价补偿；3、判决三山区政府赔偿利民供水公司就资产被接管期间造成的损失8051886.13元；4、撤销芜湖市政府作出的芜市行复字[2016]52号行政复议决定；5、判令三山区政府、芜湖市政府承担本案诉讼费用。
三山区政府向一审法院答辩称，一、芜湖市政府的复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、三山区政府的行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。1、三山区政府对利民供水公司作出临时接管措施的主体适格。根据《中华人民共和国水法》第五十八条的规定，县级以上人民政府或者其授权的部门在处理水事纠纷时，有权采取临时处置措施，有关各方或者当事人必须服从。三山区政府作为一级人民政府，在利民供水公司出现供水纠纷可能危及公共利益的紧急情况下，有权采取临时措施。根据《城市供水条例》第七条规定，县级以上城市人民政府确定的城市供水行政主管部门主管本行政区域内的城市供水工作。三山区政府作为一级政府也依法享有管理区域内城市供水的行政职权。同时，三山区政府根据《突发事件应对法》的规定，也有权对利民供水公司进行接管。2、接管行为程序合法。在接管前，三山区政府召集相关部门开会讨论，并研究了具体接管方案，供水主管部门对利民供水公司下达了临时接管通知，且该公司负责人对通知予以签收并同意配合接管工作。三、利民供水公司要求赔偿缺乏事实依据。1、对利民供水公司的资产进行接管系维护公共利益的需要。2、利民供水公司对其要求补偿的数额未提供证据进行证明。3、利民供水公司要求赔偿损失的资产系天远公司所有。4、三山区政府仅接管了利民供水公司在三山区境内的资产，对其在繁昌县境内的资产未予接管。四、利民供水公司不具有供水特许经营权，不能适用《市政公用事业特许经营管理办法》的规定要求确认三山区政府的接管行为违法。
芜湖市政府向一审法院答辩称，1、复议程序合法。利民供水公司于2016年8月25日向芜湖市政府申请行政复议，芜湖市政府按照《行政复议法》的规定审理，2016年10月12日中止审理，2017年9月30日恢复审理，于2017年10月1日作出芜市行复字[2016]52号行政复议决定，复议程序符合法律规定。2、本案被诉行政行为系维护公共利益需要，属于合理必要。三山区政府对利民供水公司临时接管适用依据错误，但三山区政府在面临临时停水的情况下，为了保证辖区内数千居民的供水，根据芜湖市三山区人民法院（以下简称三山区法院）司法建议书，接管利民供水公司的资产，进行经营管理，该行为系维护公共利益的需要，属于合理必要。3、本案中三山区政府没有征收行为，利民供水公司提出的征收补偿没有依据。
一审法院经审理查明，2001年原利民水厂作为原繁昌县三山镇招商引资项目，建设水厂为原三山镇、原峨桥镇区域内供应自来水。2014年11月10日，天远公司召开股东会决定将其分支机构利民水厂独立，成立独立法人企业，即利民供水公司，天远公司为其全资控股。2015年4月10日，天远公司分别与张丽萍、姚伟签订了《股权转让协议》，将其持有的利民供水公司的60%股权（600万元）转让给张丽萍、40%的股权（400万元）转让给姚伟。在利民供水公司经营期间，中共三山区委三山区人民政府信访局《来访赴上级信访统计表》显示，用户多次反映其供水存在问题。芜湖市政府网站《微信政务大厅》于2014年至2015年期间多次接到用户关于利民供水公司供水问题的投诉。2014年11月14日，因利民供水公司停水，引发了群众集体堵路的群体性事件。2015年12月18日，三山区法院向三山区住建委发出司法建议：该院在执行申请执行人华衍水务与天远公司、利民供水公司供用水合同纠纷（2015）三执字第00628号一案中，被执行人未按照该院执行通知书的要求履行给付申请执行人水费等的义务，鉴于该院已经判决解除华衍水务与天远公司的供用水合同，本区范围内的数千居民将随时面临停水的境地，被执行人的行为可能危及公共利益，为此特建议三山区住建委临时接管被执行人天远公司、利民供水公司供水的特许经营项目。2015年12月21日，三山区住建委向天远公司、利民供水公司发出通知，对该公司的资产进行接管。利民供水公司法定代表人张丽萍在该通知上签署“收到通知同意配合工作。张丽萍2015.12.23”。2016年8月17日，三山区住建委再次向该两公司发出通知，明确了三山区政府从2016年1月1日起已对利民供水公司三山供水区域采取临时接管措施，目前涉及三山区域内的管网等相关资产法院正在依法处置，请该两公司协调繁昌供水公司及相关部门采取措施，保证繁昌区域内群众正常供水。利民供水公司法定代表人在该通知上签注“于2016年1月1日三山区政府已全方位接管我利民供水公司，应由三山区政府协调此工作。严重危及公共利益是三山区政府下达收购我水厂五年未完成的结果。已通知张丽萍本人（电话8月18日通知）”。2016年8月25日，利民供水公司向芜湖市政府提起行政复议。2017年10月1日，芜湖市政府作出芜市行复字[2016]52号行政复议决定，驳回了利民供水公司的复议请求。
一审法院另查明，2017年2月23日，三山区法院作出（2015）三执字第00628号之三裁定：一、天远公司所有的芜湖市三山区供水管道项目的所有权归买受人芜湖市三山建设投资有限公司（以下简称三山建投）所有。天远公司所有的芜湖市三山区供水管道项目的所有权自本裁定送达买受人三山建投时起转移。二、买受人三山建投可持本裁定书到登记机构办理相关产权过户登记手续。
一审法院审理认为，1、关于三山区政府的接管《通知》是否合法。原三山利民水厂于2001年成立，经营供水业务。《市政公用事业特许经营管理办法》于2004年5月1日起施行，原利民水厂在该办法实施前即已获取供水经营权，对利民供水公司的管理不应适用该办法。虽然利民供水公司无需获取特许经营即可以经营供水业务，但政府市政管理部门仍应对其供水行为进行管理，因政府建设部门为城市供水的管理机构，故三山区住建委对利民供水公司的供水行为具有管理权限。供水企业系民生行业，与百姓生活息息相关，如处理不好将严重影响居民生活，且利民供水公司供水用户较多（一千余户），如不能正常供水将危及公共利益。在利民供水公司经营期间，不能保障用户合法权益，用户多次反映其供水存在问题，还曾引发群体性事件，同时其因诉讼被执行财产，天远公司所有的管网设施即将被拍卖，势必影响用户用水的安全。在此情况下，三山区住建委作为主管三山区区域内城市供水的部门，出于保障民生、维持稳定的目的接管三山供水公司符合法律规定。2、关于芜湖市政府的复议决定。利民供水公司认可三山区政府于2016年1月1日对该公司、天远公司的资产进行了接管，但其直至2016年8月25日才申请行政复议，其申请复议时已经超过申请复议的期限，芜湖市政府应驳回其复议申请，不应对其复议请求进行审理，故芜湖市政府作出的芜市行复字[2016]52号行政复议决定依法应予撤销。3、关于利民供水公司诉请的赔偿及折价补偿。本案中三山区政府仅对企业的资产进行接管以维持其正常供水，进行资产变卖处置的主体系三山区法院，且利民供水公司诉请折价的资产即三山区域内的供水管道系天远公司资产，与利民供水公司无关，故对其诉请三山区政府对资产进行折价不予支持。同时，其未能举出充分证据证明三山区政府在接管经营期间造成了损失及损失的金额，故该项诉请亦应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《中华人民共和国行政复议法》第九条，判决撤销安徽省芜湖市人民政府作出的芜市行复字[2016]52号行政复议决定书；驳回利民供水公司的诉讼请求；案件受理费50元由利民供水公司负担。
上诉人利民供水公司上诉称，一、三山区政府的临时接管行为无职权依据、无法律依据、无事实依据、违反法定程序、行政行为目的不当，一审法院判决违背行政诉讼法的规定，未依法对被上诉人三山区政府行政行为的合法性进行审查。二、一审法院认定“三山区政府仅对企业的资产进行接管以维持正常供水，进行资产变卖处置的主体系三山区法院…利民供水公司诉请的资产即三山区域内的供水管道系天远公司资产，与利民公司无关”，属于认定事实错误。故请求撤销芜湖市中级人民法院（2017）皖02行初61号行政判决，改判支持其一审诉讼请求，并承担本案一、二审诉讼费用。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国水法》第五十八条规定，县级以上人民政府或者其授权的部门在处理水事纠纷时，有权采取临时处置措施，有关各方或者当事人必须服从。《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定，直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。第十条第（六）项规定，主管部门应当履行下列责任：（六）在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目。从以上法律规定来看，在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，县级以上人民政府或者其授权的部门有权采取临时处置措施。本案中，由于天远公司和利民供水公司拖欠华衍水务水费，被法院判决解除供水合同，众多居民面临停水，三山区政府根据三山区法院的司法建议，对利民供水公司实施临时接管措施，系维护公共利益的需要，符合法律规定。利民供水公司要求确认三山区政府临时接管行为违法的上诉理由不能成立。三山区政府于2016年1月1日对利民供水公司实施临时接管，该公司至2016年8月25日才申请行政复议，显已超过申请复议期限，芜湖市政府受理该复议申请并作出复议决定，属程序违法，一审法院撤销该复议决定并无不当。利民供水公司要求三山区政府对接管的资产折价补偿，因三山区政府的临时接管行为只是对其经营的接管，并非对其资产进行征收征用，故该项诉讼请求一审法院未予支持正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据该规定，行政赔偿以行政行为违法侵权为前提。本案中，因三山区政府对利民供水公司进行临时接管并未违反法律规定，故利民供水公司要求赔偿其损失的请求于法无据，一审驳回其诉讼请求并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人芜湖三山利民供水有限公司上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人芜湖三山利民供水有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
审 判 员 姜 明
二〇一八年七月二十四日
法官助理 王 劲
书 记 员 刘菊芳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。