湖北省麻城市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1181行初46号
公益诉讼人麻城市人民检察院。
被告麻城市国土资源局，住所地麻城市金桥大道196号。
法定代表人杨辉勇，该局局长。
出庭负责人薛立勇，该局副局长。
委托诉讼代理人项永学，男，该局利用科科长。
委托诉讼代理人周吉林，男，湖北诚信联合律师事务所律师。
公益诉讼人麻城市人民检察院因认为被告麻城市国土资源局怠于履行征收土地出让金职责一案，于2016年12月26日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，于同年12月28日依法向被告麻城市国土资源局送达了行政公益诉讼起诉书副本和应诉通知书、举证通知书。期间，本案因法律适用问题需向湖北省高级人民法院请示，故扣除审限两个月。本院依法组成合议庭，于2017年7月20日主持召开庭前会议，于同年8月3日公开开庭审理了本案。公益诉讼人麻城市人民检察院指派检察员毛赛峰和张晚婷出庭参加诉讼，被告麻城市国土资源局的出庭负责人薛立勇、委托诉讼代理人项永学、周吉林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人麻城市人民检察院诉称：本院控告申诉部门依法受理关于麻城市国土资源局不依法履职损害国家利益的群众举报，经审查，本院依法作出行政公益诉讼立案决定。
现查明：2015年2月13日，经麻城市人民政府批准，麻城市国土资源局发布麻国土资公告字[2015]008号国有建设用地使用权拍卖（挂牌）出让公告，决定公开拍卖（挂牌）出让位于麻城市××大道以北、编号［××］××号国有建设用地使用权，具体组织实施授权麻城市土地交易服务中心承办。同年3月26日，麻城市铁兴房地产开发有限责任公司（以下简称铁兴公司）与麻城市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得麻国土资公告字[2015]008号国有建设用地使用权。该合同约定，此宗出让土地面积为4005平方米，用途为其他普通商品住房用地，总出让价款661万元。受让人铁兴公司分两期向出让人麻城市国土资源局支付国有建设用地使用权出让价款；第一期付款330.5万元，于2015年4月25日之前付清；第二期付款330.5万元，于2016年3月25日之前付清。同时，双方约定了未按期履约的解决方法及因履行合同发生争议的解决途径。合同签订后，麻城市土地交易服务中心将受让人铁兴公司事先缴纳的保证金300万元抵缴第一期土地使用权出让价款，经麻城市国土资源局多次催缴，铁兴公司于2015年12月8日缴清第一期剩余款30.5万元及违约金6.893万元。截止2016年10月9日，铁兴公司仍未缴纳第二期国有建设用地使用权出让价款330.5万元，但其对该宗土地已经动工建设。为支持和督促麻城市国土资源局依法履行职责，实现维护国家和社会公共利益的目的，本院于2016年10月12日向麻城市国土资源局发出麻检行公建[2016]06号检察建议书。麻城市国土资源局于同年11月8日书面回复，称其收到检察建议后，再次向铁兴公司下达《催缴土地出让价款通知书》，若无正当理由，逾期仍未支付且时间过长的，将依法向人民法院起诉。截止同年11月25日，麻城市国土资源局在铁兴公司仍未缴纳第二期款项330.5万元的情况下，既未按照合同约定的解决方法和解决途径履行职责，也未按上述回复向人民法院起诉，致使国家和社会公共利益仍处于被侵害状态。
认定上述事实的证据如下：1、《国有建设用地使用权出让合同》、统一社会信用代码证书、检察建议书及送达回证、麻城市人民法院出具的证明、《湖北省非税收入一般缴款书》（收据）等书证；2、董仲成、夏学芬的询问笔录；3、关于铁兴公司竞得国有土地使用权后土地现状情况的视听资料光盘。
麻城市人民检察院认为，被告麻城市国土资源局作为监管国有土地使用权的行政管理部门，在铁兴公司未按期缴纳国有土地使用权出让金的情况下，未依法履职，致使国家和社会公共利益受损，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第55条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第16条、《国有土地使用权出让收支管理办法》第3条第四款、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第1条和第7条的规定。本院为促进行政关依法行政，进而维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第41条的规定，向你院提起行政公益诉讼。在诉讼过程中，鉴于被告麻城市国土资源局采取了一系列整改措施，积极纠正了其违法行为，已于2017年3月17日追缴麻城市铁兴房地产开发有限公司拖延的第二期土地出让金330.5万元；同年4月12日收缴麻城市铁兴房地产开发有限公司违约金27.762万元；依法履行了监管职责，使得部分诉讼请求得以实现，于2017年7月21日向人民法院提交变更诉讼请求决定书，将原行政公益诉讼起诉书中的两项诉讼请求变更为确认被告麻城市国土资源局对麻城市铁兴房地产开发有限公司未支付土地出让金的怠于履职行为违法的诉讼请求。
公益诉讼人麻城市人民检察院向法庭提交三组证据：
第一组证据（分为三小组，包括书证32份），主要证明被告怠于履职，造成国家和社会公共利益受到侵害。
1.书证3份，来源于麻城市国土资源局，其中：统一社会信用代码证书和法定代表人身份证的复印件各一份，主要证明被告及法定代表人的基本情况；还有麻城市国土资源局出具有关主要职责的说明一份，主要证明被告的职责范围，其中第六项规定的是“组织实施土地使用权出让、转让、租赁、出租、作价入股、交易、政府收购和企业改制划拨土地使用权管理办法；依法管理土地资产、土地市场。”第十一项规定“指导、承担土地有偿使用和耕地开垦费的收缴。”
2.书证22份，来源于麻城市国土资源局保管的[2015]008号宗地国有土地出让资料，这里包括麻城市国土资源局国有土地使用权公开出让公告、国有建设用地使用权拍卖（挂牌）出让公告、国有建设用地使用权拍卖（挂牌）出让须知、宗地供地资料图、授权委托书、竞买申请书、竞买报价单、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同，以及资质证书、组织机构代码证、营业执照、法人身份证、股东名录、企业基本信息，主要证明被告与铁兴公司签订国有建设用地使用权出让合同的过程，双方约定铁兴公司向被告支付土地出让价款共计661万元，分两期支付，每期支付330.5万元，其中，按合同第30条的规定，铁兴公司如未按时支付则要缴纳滞纳金，如延期付款超过60日仍不能支付的，被告有权解除合同，铁兴公司无权要求返还定金，被告可请求铁兴公司赔偿损失；按合同第40条的规定，双方争议解决途径有提交本地仲裁和向法院起诉两种。
3.书证7份，来源于麻城市国土资源局保管的[2015]008号宗地国有土地出让资料，其中湖北省非税收入一般缴款书三份，主要证明铁兴公司除用300万保证金抵缴第一期土地出让价款外，于2015年12月8日缴清第一期剩余款项30.5万元及滞纳金6.893万元；还有四份麻城市国土资源局催缴土地出让价款通知书，主要证明被告分别于2016年3月28日、2016年6月3日、2016年7月7日、2016年10月12日向铁兴公司催缴第二期330.5万元土地出让价款的情况。
第二组证据书证三份。1、麻检行公建[2016]06号检察建议书；2、麻城市人民检察院送达回证；3、麻城市国土资源局出具的证明；主要证明本院在提起行政公益诉讼之前，于2016年10月12日向被告发出检察建议书，督促其依法履行职责，被告的工作人员项永学予以签收。
第三组证据（分为三小组，包括证人证言2份、书证3份、视听资料1份），主要证明被告经过诉前程序仍未履行法定职责，国家和社会公共利益现处于受侵害状态。
1.证人证言2份，其中铁兴公司项目经理董仲成2016年11月23日的证言，主要证明了铁兴公司与被告签订国有建设用地使用权出让合同后，未按合同约定缴清第二期土地出让价款330.5万元，国土局工作人员多次打电话要求缴清土地出让价款，并下达书面催缴通知书，再没有采取其他的督促方式。还有麻城市国土资源局土地交易中心主任夏学芬2016年10月25日的证言，主要证明了按照合同约定，铁兴公司应于2016年3月25日之前缴纳第二期土地出让价款330.5万元，但至今一直未缴清，被告除了多次催缴并下达催缴通知书外，再没有采取其他措施督促铁兴公司缴纳出让价款，另外在合同签订时由于疏忽，错误填写发生争议时提交麻城市仲裁委员会仲裁，实际没有麻城市仲裁委员会这个机构。
2.书证3份，麻城市国土资源局于2016年11月8日出具“关于检察建议的复函”一份，主要证明被告在收到检察建议书后再次下达了催缴土地出让价款通知书，并表示对无正当理由，没有在限定的时间内缴纳逾期仍未支付的且时间过长的，依据合同法的规定，被告将依法向市人民法院依法起诉；麻城市人民法院于2016年11月28日出具的复函一份，主要证明被告至今未向法院起诉铁兴公司的案件；麻城市民政局出具的证明一份，主要证明本地没有“麻城市仲裁委员会”注册登记信息，即被告无法按合同约定的仲裁方式履行职责。
3.视听资料（含视频截图四张）一份，主要证明铁兴公司将该宗土地进行开发，目前建房待售。
被告麻城市国土资源局辩称：1、本案公益诉讼人诉称的涉案土地使用权,系麻城市城市建设投资有限公司（城投公司）2014年12月28日委托答辩人依法出让的。城投公司委托出让时对出让起始价、税费缴纳、成交价款支付均作出了说明，城投公司要求成交价款的50%在成交后一年内付清，并承诺在成交后一个月内由城投公司直接向受让人交付土地，与土地使用权有关的一切纠纷（权属、债权债务、租赁以及其他历史原因形成的纠纷）均由城投公司负责全部解决。答辩人接受委托后，依照法律法规的规定和城投公司委托出让以及规划设计条件对外发布出让公告，案外人麻城市铁兴房地产开发有限责任公司（铁兴公司）委托湖北宏森建筑工程有限公司参加竞买。2015年3月26日铁兴公司以661万元的最高报价竞价成交后，铁兴公司与答辩人签订了《国有建设用地使用权出让合同》（出让合同）。出让合同中按照城投公司的要求约定了出让价款的交付期限，城投公司向铁兴公司交付了土地。答辩人按照出让合同的约定收取了铁兴公司交付的出让价款337,3930元（含违约金68930元）后，于2015年12月份向铁兴公司签发了（2015）麻土供字第070号建设用地批准书，铁兴公司对竞买土地进行了开发使用。答辩人依法出让涉案国有土地使用权的行为合法。
2、出让存量用地的出让价款中包含土地出让金和出让所需的税费以及收购储备土地的补偿费、土地平整等资金项目，其中土地出让金作为财政资金属国家所有，答辩人负有依法收缴的义务。本案涉案土地使用权由麻城永昌行地产评估有限公司在宗地性质由集体所有的农用地变更为使用年限为70年、宗地红线内场地平整、宗地红线外”五通”（通上水、通下水、通讯、通路、通电）、容积率为2.2、用途为住宅用地的基础上，综合评估土地使用权的出让价格为643万余元。公开出让后的竞买成交价为661万元。根据调查，涉案宗地原属麻城经济开发区黄金桥社区集体所有，而且土地上含有附着物。宗地平整、土地及青苗补偿、附着物拆除补偿、宗地红线外“五通”等需要大笔资金开支。出让价款中含有这些开支。出让合同签订后，答辩人收取了330余万元的出让金后，余下部分价款包含着委托人的上述土地开发成本。铁兴公司余下出让价款尚未交付没有完全对国家和社会公共利益造成侵害。答辩人依法公开出让土地使用权、签订出让合同、收取土地出让金，履行了维护国家和社会公共利益的职责。
3、出让合同约定的出让价款到期后，答辩人多次向铁兴公司催款，麻城市人民检察院发出检察建议后，答辩人旋即再次向铁兴公司发出了书面催款通知，要求铁兴公司迅速支付欠缴的出让价款和违约金。铁兴公司收到通知后再次回复答辩人称，本案土地中原水井及其附属设备、设施、水井范围内的土地在拆除和征收时单方评估损失的数额不为权利人所接受，他们长期阻碍铁兴公司正常使用土地，铁兴公司多次反映但得不到解决；因铁兴公司不能正常开发作业，铁兴公司只好自行给权利人进行补偿，补偿的数额应当抵减其应交的出让价款，给铁兴公司造成的延期开发损失应给与赔偿；城投公司违约在先，铁兴公司不应承担逾期付款的违约责任等。铁兴公司反映的情况客观上导致答辩人通过诉讼催缴出让价款存在一定的风险，而且这些事由也是答辩人多次向铁兴公司催缴出让价款，铁兴公司没有支付的理由。城投公司没有按照约定履行处理好土地附属物补偿等事宜，给答辩人催缴出让价款造成了影响。
4、依照《合同法》等法律规定和城投公司的承诺及说明，答辩人在履行维护国家和社会公共利益职责，收取属国家所有的土地出让金的同时，铁兴公司不予支付剩余出让价款时，答辩人是基于接受城投公司委托行使受托人对第三人的权利。铁兴公司未予支付余下土地出让价款时，城投公司作为委托人同样负有催收义务。
5、本案为行政公益诉讼，答辩人按照行政诉讼的程序规定，在收到起诉书后15日内向法庭提交了上述答辩意见和相应证据。诉讼期间，答辩人通过继续催缴督办的方式，促使铁兴公司于2017年3月17日付清了剩余土地出让价款330.5万元，同年4月12日答辩人又追缴了铁兴公司逾期付款的违约金27万余元。同年7月21日，公益诉讼人据此向法庭提交了《变更诉讼请求决定书》，确认答辩人依法履行了监管职责，撤回了判令答辩人依法履行职责的诉讼请求。《变更诉讼请求决定书》肯定了答辩人的履职行为且变更诉讼请求，充分说明公益诉讼促进了答辩人依法履职，答辩人通过公益诉讼维护了国有土地使用权出让过程中收取土地出让价款的公共利益。
6、答辩人作为土地管理的专门机构，应当依法履行管理土地资产、土地市场等法定职责。答辩人将以麻城市人民检察院提起的公益诉讼为契机，依法接受监督、改进工作，加强管理、依法行政，切实维护国家和社会公共利益，以实际行动提升麻城城乡土地管理水平。
被告麻城市国土资源局向法庭提交了八组证据：
1.统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，拟证明麻城市国土资源局的行政主体资格；
2.建设用地批件、国有建设用地使用权出让方案审批表、土地出让公告审批表，拟证明涉案宗地经湖北省、麻城市两级人民政府批准对外公开出让；
3.委托书、关于委托处置土地的条件说明，拟证明麻城市国土资源局接受麻城市城市建设投资有限公司（城投公司）的委托公开出让涉案宗地土地使用权；城投公司负责土地出让成本、设定出让底价、付款期限，承诺处理土地权属争议等事宜；城投公司负有催缴出让价款的义务；
4.土地估价报告，拟证明出让土地价款中含有出让宗地成本；
5.出让公告、出让须知（部分）、竞买申请书、规划设计条件、授权委托书、营业执照、组织机构代码、资质证书、身份证明、报价单位、、签到表、收据、成交确认书、出让合同等共40页，拟证明麻城市国土资源局依法公开出让涉案宗地土地使用权，麻城市铁兴房地产开发有限责任公司竞价成功，双方依法签订国有建设用地使用权出让合同；
6.出让价款收据，拟证明麻城市国土资源局依法收取了受让人支付的出让价款和逾期付款的违约金，维护了国家利益；庭前会议时补充提交证据两份土地出让价款收据，进一步证明案外人的在国土的催告下缴纳了相应的出让金和违约金，麻城市国土局催缴价款的职责已经履行；
7.催款通知书四份，拟证明剩余出让价款到期后，麻城市国土资源局多次以书面方式催款欠款，履行了维护国家和社会公共利益的职责；其中包括检察建议当天，立即向铁兴公司发出催缴通知；
8．麻城市铁兴房地产开发有限责任公司回复函及附送的评估报告、收条，拟证明城投公司未完全履行处理土地权属、附着物争议义务，受让人享有的履行抗辩权阻却了麻城市国土资源局收回出让价款。
经庭审质证，公益诉讼人麻城市人民检察院对被告麻城市国土资源局提交的证据1、2、5没有异议；对证据3的拟证目的有异议，其认为虽然城投公司有催缴出让价款义务，但并不能替代国土局履行依法收缴土地出让金的职责；对证据4的拟证目的有异议，其认为未缴纳的价款中只含一小部分土地宗地成本；对证据6的拟证目的有异议，其认为国土局于2017年3月17日收缴330.5万元和4月12日收缴滞纳金27.762万元是事实，但该收缴行为发生在本院提起行政公益诉讼之后履行收缴职责，而不是在本院提起行政公益诉讼之前；对证据7的拟证目的有异议，其认为该证据只能证明被告在本院提起行政公益诉讼之前有履职行为，但不能证明其履职到位；对证据8的拟证目的有异议，其认为该证据并不能证明被告已经履职，也不能作为被告不履职的理由。
被告麻城市国土资源局对公益诉讼人麻城市人民检察院提交的第一组证据和第二组证据均无异议；对第三组证据中第二小组、第三小组亦无异议，但对第一小组证据里面董仲成和夏学芬的证人证言的拟证目的有异议，其认为该两份证人证言没有完整反映出案外人铁兴公司没有按时缴纳出让金的真实原因。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼人麻城市人民检察院提交的三组证据真实、合法且与本案审查的被诉行政行为有关联性，本院依法予以采信。
被告麻城市国土资源局提交的证据1、2、5真实、合法且与本案有关，本院依法予以采信；对被告提交的证据3、4、6、7、8的真实性，本院依法予以采信，但该五份证据不能证明被告麻城市国土资源局在负有对土地出让收入征收工作职责的前提下，履行了其应向麻城市铁兴公司欠缴土地出让金的事实进行依法征收的职责，故对该五份证据的拟证目的本院依法不予采信。
经审理查明：2015年2月13日，经麻城市人民政府同意，被告麻城市国土资源局发布麻国土资公告字[2015]008号国有建设用地使用权拍卖（挂牌）出让公告，决定公开拍卖（挂牌）出让位于麻城市××大道以北、编号［××］××号国有建设用地使用权，具体组织实施授权麻城市土地交易服务中心承办。同年3月26日，麻城市铁兴房地产开发有限责任公司（以下简称铁兴公司）与麻城市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得麻国土资公告字[2015]008号国有建设用地使用权。该合同约定，此宗出让土地面积为4005平方米，用途为其他普通商品住房用地，总出让价款661万元，受让人铁兴公司分两期向出让人麻城市国土资源局支付国有建设用地使用权出让价款；第一期付款330.5万元，于2015年4月25日之前付清；第二期付款330.5万元，于2016年3月25日之前付清。同时，双方约定了未按期履约的解决方法，以及因履行合同发生争议的解决途径。合同签订后，麻城市土地交易服务中心将受让人铁兴公司事先缴纳的保证金300万元抵缴第一期土地使用权出让价款，经麻城市国土资源局多次催缴，铁兴公司于2015年12月8日缴清第一期剩余款项30.5万元及违约金6.893万元。截止2016年10月9日，铁兴公司仍未缴纳第二期国有建设用地使用权出让价款330.5万元，但其对该宗土地已经动工建设。
2016年10月12日，公益诉讼人麻城市人民检察院向麻城市国土资源局发出检察建议书（麻检行公建[2016]06号）。麻城市国土资源局于同年11月8日收到检察建议后，书面向麻城市人民检察院回复称，再次向铁兴公司下达《催缴土地出让价款通知书》，若无正当理由，逾期仍未支付且时间过长的，将依法向人民法院起诉。截止同年11月25日，麻城市国土资源局在铁兴公司仍未缴纳第二期款项330.5万元的情况下，既未按照合同约定的解决方法和解决途径履行职责，也未按上述回复向人民法院起诉，致使国家和社会利益仍处于被侵害状态。
另查明，在行政公益诉讼过程中，麻城市国土资源局采取了一系列整改措施，积极纠正了其违法行为，于2017年3月17日追缴麻城市铁兴房地产开发有限公司拖延的第二期土地出让金330.5万元；同年4月12日收缴麻城市铁兴房地产开发有限公司违约金27.762万元，依法履行了监管职责。2017年7月21日公益诉讼人麻城市人民检察院作出麻检行变诉[2017]1号变更诉讼请求决定书，将原行政公益诉讼起诉书中两项诉讼请求变更为一项：即确认被告对麻城市铁兴房地产开发有限公司未支付土地出让金的怠于履职行为违法。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《国有土地使用权出让收支管理办法》及《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的有关规定，被告麻城市国土资源局依法负有征收土地出让金的职责。麻城市铁兴房地产公司与被告签订国有土地使用权出让合同后，在规定时间未缴清土地出让金的情况下，在出让土地上开发并建成房屋，检察机关发现后并向被告发出检察建议，督促其向麻城市铁兴公司履行征收土地出让金的职责，被告麻城市国土资源局在本公益诉讼之前没有按照检察机关的检察建议履行职责，导致国家和公共利益受侵害后的行为没有得到及时制止，被告怠于履行征收土地出让金的行为成立。在诉讼过程中，经被告麻城市国土资源局再次催缴，麻城市铁兴房地产有限责任公司缴清了下欠的土地出让金和违约金，其行为没有给国家和公共利益造成损害，如判决被告继续履行法定职责已没有实际意义，故对公益诉讼人麻城市人民检察院要求确认被告麻城市国土资源局怠于履行征收麻城市铁兴房地产公司土地出让金的行为违法的诉请予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项之规定，判决如下：
确认被告麻城市国土资源局怠于履行对麻城市铁兴房地产开发有限责任公司征收土地出让金的行为违法。
案件受理费50元，由被告麻城市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人法院。
审判长 章广军
审判员 占 云
审判员 董 涛
二〇一七年八月三日
书记员 毛 欢