湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘03行初19号
原告朱某某，男，汉族，1953年7月10日生，湘潭市人，农民。
委托代理人李华，湖南潭州律师事务所律师。
被告湘潭市雨湖区人民政府，住所地湘潭市雨湖区建设北路292号。
法定代表人何锋，区长。
委托代理人干建武，湘潭市雨湖区人民政府法制办工作人员。
委托代理人文永康，湖南湘晋律师事务所律师。
第三人刘某某，女，汉族，1966年7月25日出生，湘潭市人。
第三人湘潭市雨湖区姜畲镇马塘村村民委员会。
负责人上官国云，村委会主任。
原告朱某某不服被告湘潭市雨湖区人民政府、湘潭县人民政府、第三人刘某某、湘潭市雨湖区姜畲镇马塘村村民委员农村土地承包经营权证一案，于2016年4月14日向本院提起诉讼。本院受理后，于2016年4月18日向被告及第三人邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书，被告湘潭市雨湖区人民政府在法定期限内提交了答辩状，本院收到后于2016年5月16日将副本送达原告。诉讼过程中，原告朱某某申请撤回对湘潭县人民政府的起诉，本院已裁定准许。本院依法组成合议庭，于2016年5月23日公开开庭审理了本案，原告朱某某及其委托代理人李华、被告湘潭市雨湖区人民政府委托代理人干建武、文永康、第三人刘某某到庭参加诉讼，第三人湘潭市雨湖区姜畲镇马塘村村民委员会经本院传票传唤，没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2002年6月3日，被告湘潭县人民政府为刘某某颁发了农村土地承包经营权证，证上注明承包地块情况是长三亩中、面积1.4亩；后被告湘潭县人民政府根据重新签订的合同为刘某某颁发了编号为湘02010302303的中华人民共和国农村土地承包经营权证（无颁发日期）。
原告朱某某诉称，原告是湘潭市雨湖区（原属湘潭县）姜畲镇马塘村大塘组村民。2000年，经大塘组集体讨论决定，原告家承包责任田共计5.383亩。其中位于长三亩中的1.4亩田被第三人刘某某占有且以各种理由拒不归还，并通过非法关系由当时的湘潭县人民政府办理了编号为湘02010302303的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，现原告所在地因行政区划变更属雨湖区管辖。被告湘潭县人民政府的发证行为违法，被告湘潭市雨湖区人民政府继续行使其职权应承担相应的行政责任。要求确认被告给第三人刘某某发证的行政行为违法，判决撤销第三人刘某某持有的编号为湘02010302303《中华人民共和国农村土地承包经营权证》；判决被告湘潭市雨湖区人民政府将位于长三亩中的1.4亩田给原告发证。
原告朱某某提交了以下证据：
证据1,中华人民共和国农村土地承包经营权证，拟证明政府向原告颁发了2.46亩承包地；
证据2，马塘村承包土地方案，拟证明原告承包地为5.383亩，其中长三亩中1.4亩由刘某某暂时代为耕种；
证据3，协议书，拟证明原告分的长三亩责任田，只是由刘某某暂时代为耕种，经村委会协调后，暂时调回大塘组的协议书；
证据4，马塘村大塘组证明，拟证明承包经营权归属原告；
证据5，关于大塘组长三亩的协议，拟证明原告与第三人存在争议，暂时调回大塘组，并由他人代为管理。其主要证明1.4亩首先由原告承包，刘某某代为耕种。综上证明我方有经营权，但被告将证颁发给第三人是违法的；
证据6，湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2016）湘0302民初125号民事裁定书，拟证明因本案土地争议朱某某曾以刘某某为被告提起民事诉讼，被法院裁定不予受理。
被告湘潭市雨湖区人民政府辩称，湘潭县人民政府为刘某某颁证的行为对原告的权利义务不产生实际影响，土地承包经营权自合同签订时设立，登记颁证不是物权设立行为，只具有物权变动的公示作用。况且，颁证行为事实清楚，程序合法。农村土地承包合同是否有效属民事法律关范畴。原告与第三人刘某某之间实质为集体土地使用权争议，原告应当先向乡级人民政府申请复议，对复议结果不服，再向法院起诉。原告违反了复议前置程序，且原告自其持有自家的农村土地承包经营权证时即知道其没有取得争议土地的承包权，但没有在6个月内起诉，已超起诉期限。依法应当驳回起诉。
为证明行政行为的合法性，被告湘潭市雨湖区人民政府当庭提交以下证据：
证据1，姜畲镇调取的档案，含2002年6月3日土地承包经营合同书，发包方是姜畲镇马塘村大塘组，承包方是刘某某，并颁发经营权证；
证据2，2009年3月1日，大塘组与刘某某签订的承包经营书，以及核发的承包证，根据土地承包法第22条，物权法127条规定，可以确认土地经营权，我方发证确认的行为是建立在此基础上的；
证据3，两本土地承包经营权证，一老一新，2006年颁发第一证，第二证为换证后的农村土地经营权证。
第三人刘某某述称，本人也是湘潭市雨湖区姜畲镇马塘村大塘组村民，有承包合同，已取得集体土地承包经营权证，应该合法。
第三人湘潭市雨湖区姜畲镇马塘村村民委员会未作陈述。
第三人刘某某提交的证据与被告一致。另追加一份报告，拟证明1.4亩田是经组上决定由刘某某承包的。
被告湘潭市雨湖区人民政府对原告的证据质证认为，对证据1合法性真实性无异议，关联性有异议，没有包含在长三亩的证里面；对证据2，对其真实性无异议，对其证明目的有异议，因为被告发证所依据的是承包经营合同，对于如何承包无权审查，也不做实质性审查；对证据3、4、5，协议是发生争议后调解时作出的，不是决定承包责任田时作的，均无法证明此责任田现已交给组上。对证据6的合法性真实性没有异议，对其证明目的有异议，此民事裁定书交代了原告的上诉权，但原告没有上诉，我方认为此裁定书与农村土地承包法相违背，只有在确认农村承包经营合同是否有效的情况下，才能确认行政机关颁证行为是否合法，此裁定书在处理民事诉讼和行政诉讼交叉问题上处理不当。
第三人刘某某对原告证据的质证意见与被告一致。
原告对被告及第三人提交的证据质证认为，湘潭市雨湖区人民政府当庭提交的证据不合法，且证据为复印件，不认可，合同的发包方签名是第三人刘某某的哥哥，原告有合理怀疑。且证件上没有落款时间。对于第三人追加的证据，此证据为复印件，对证据的三性均有异议。
本院认证如下：本案审理的是被告为第三人刘某某颁发编号为湘02010302303《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行政行为的合法性。对被告及第三人提交的颁发该证时收集的证据，经审查，该组证据真实、合法且与本案有关联性，予以认定。对当事人提交的发证后纠纷调解处理中形成的证据，除当事人陈述一致的外，其余当事人有争议证据，因与本案审理的发证行政行为没有直接关联，不予认定。
经审理查明，原告朱某某、第三人刘某某均是第三人湘潭市雨湖区姜畲镇（原属湘潭县、现因行政区划调整属湘潭市雨湖区）马塘村所属大塘组（以下简称大塘组）村民。2002年6月3日，大塘组作为甲方，刘某某作为乙方，签订了土地承包合同书（合同号03220124），刘某某承包了大塘组水田1.4亩，承包期限为1997年1月1日起至2026年12月31日止。甲方在合同上加盖印章并由负责人刘福泉签名，乙方由许志友签名。同日，被告湘潭县人民政府为刘某某颁发了农村土地承包经营权证，证上注明承包地块情况是长三亩中、面积1.4亩。2009年3月1日，甲乙双方重新签订内容基本一致的农村土地承包合同书（合同编号为02010302303025），被告湘潭县人民政府为刘某某颁发了编号为湘02010302303的中华人民共和国农村土地承包经营权证（无颁发日期）。原告朱某某认为该地块原一直由原告承包，只是在其外出经商期间暂时由刘某某耕种，现刘某某占有且以各种理由拒不归还，且是通过非法关系由当时的湘潭县人民政府办理的湘02010302303的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。为此，原告朱某某曾向湖南省湘潭市雨湖区人民法院提起民事诉讼，2016年1月7日该院作出（2016）湘0302民初125号民事裁定，不予受理朱某某的起诉。朱某某认为被告湘潭县人民政府的发证行为违法，因行政区划调整被告湘潭市雨湖区人民政府作为继续行使其职权的行政机关，应承担相应的行政责任。要求判决撤销第三人刘某某的编号为湘02010302303号的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，判决被告湘潭市雨湖区人民政府将位于长三亩中的1.4亩田给原告发证。
另查明，1、被告湘潭县人民政府2008年11月25日颁发给原告朱某某家的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》上没有体现争议的1.4亩土地情况。
2、2012年6月8日，当地村组调解，将争议的1.4亩地暂时调回大塘组。3、被告未就颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的相应程序提交证据和规范性文件依据，经查，农业部于2003年10月9日发布、从2004年1月1日起实施的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”
本院认为，因行政区划调整，被告湘潭市雨湖区人民政府承受了原由湘潭县人民政府为第三人刘某某颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行政行为的法律后果。本案争议的主要问题有：
1、原告的起诉是否超起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定，“公民、法人或者其他在组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，虽然，2008年11月25日朱某某自家取得的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》上没有体现争议的1.4亩土地情况，这时应知道其主张的权利受到侵害，但无充分证据证明原告知道被告为刘某某颁发了相应的农村土地承包经营权证；且现有证据证明2012年6月8日，当地村组调解，将争议的1.4亩地由刘某某名下暂时调回大塘组时，原告知道了刘某某取得相应的农村土地承包经营权证。但是，刘某某现持有的农村土地承包经营权证上未明确发证日期，不能确定行政行为作出的具体日期。因此，无充分证据证明原告的起诉超过了起诉期限。2、被告行政行为的合法性问题。根据查明的事实，被告实施行政行为时，只收集审查了大塘组与刘某某的承包合同，没有证据证明被告履行了2004年1月1日起实施的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。……”等程序，由此留下争议隐患，被告的行政行为程序违法。
3、关于是否应复议前置的问题。本案审查的是被告为第三人刘某某颁发的农村土地承包权证的合法性，而不是土地权属争议处理，不受行政复议前置的约束。
4、关于原告提出的“判决被告湘潭市雨湖区人民政府将位于长三亩中的1.4亩田给原告发证”请求问题。本案审查的是被告为第三人刘某某颁发的农村土地承包权证的合法性，而原告并没有提出已申请被告为其颁证、被告不作为的事实依据，况且，也不能将此请求与被告为第三人刘某某颁发的农村土地承包权证的合法性的请求合并审理，故原告的此请求本案中不予处理。
综上所述，被告湘潭市雨湖区人民政府承受的原由湘潭县人民政府为第三人刘某某颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行政行为程序不合法，该证应予撤销，并可责令被告湘潭市雨湖区人民政府重新作出行政行为；原告的该诉讼请求成立，本院予以支持；原告在本案中提出的“判决被告湘潭市雨湖区人民政府将位于长三亩中的1.4亩田给原告发证”请求，不符合法律规定，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告湘潭市雨湖区人民政府承受的原由湘潭县人民政府颁发的第三人刘某某持有的编号为湘02010302303的中华人民共和国农村土地承包经营权证（无颁发日期），责令被告湘潭市雨湖区人民政府重新作出行政行为；
二、驳回原告朱某某的其它诉讼请求。
本案案件受理费，本院予以免交。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 黄在强
审 判 员 易 庆
审 判 员 康 婷
二〇一六年八月十六日
代理书记员 曾庆琼
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:
……
(三)违反法定程序的;
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款
第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。