绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0603行初83号
原告嵊州市甘霖镇伯娟兔业专业合作社，住所地嵊州市甘霖镇桂山村上杜山。
法定代表人刘伯娟。
原告沈松才，男，1958年10月19日出生，汉族，户籍所在地嵊州市。
二原告共同委托代理人蒋雪锋、李守满，浙江德名律师事务所律师。
被告嵊州市甘霖镇人民政府，住所地嵊州市甘霖镇桃源路1号。
法定代表人赵国栋，镇长。
委托代理人钱赴京，浙江三惟律师事务所律师。
原告嵊州市甘霖镇伯娟兔业专业合作社（以下简称伯娟兔业）、沈松才诉被告嵊州市甘霖镇人民政府（以下简称甘霖镇政府）镇政府行政强制及行政赔偿一案，于2016年4月25日向嵊州市人民法院起诉，该院于当月28日立案受理。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2016年6月20日立案受理，于当月21日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年7月26日公开开庭审理了本案。原告伯娟兔业法定代表人刘伯娟、沈松才及其共同委托代理人蒋雪锋、李守满，被告甘霖镇政府的委托代理人钱赴京到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月11日，被告甘霖镇政府组织人员对原告沈松才搭建的养兔大棚及生产用房进行了强制拆除。
原告伯娟兔业、沈松才诉称，原告积极响应政府有关发展农业多种经营、开展畜禽业规模养殖的号召，在自家承包地上搭建农用养殖设施开展兔业养殖。但被告于2016年4月6日向原告下达“责令限期腾空拆除通知书”，称原告违反了城乡规划法和土地管理法的有关规定，要求三日内腾空房屋并拆除，逾期将停水断电并强制拆除。原告认为，开展农村畜禽养殖业所需农用设施用地和搭建养殖设施不属于城乡规划法管理的对象和范围，并且原告的行为也不存在违反土地管理法相关规定的情形，故原告曾多次当面向被告进行陈述申辩，但均遭到拒绝。被告未依法履行相关程序，在原告未将养兔场内财物转移完毕的情况下，于2016年4月11日下午将原告养兔场强制拆除，致原告遭受重大财产损失。原告作为农村土地承包方，在自家承包地上开展畜禽养殖符合农村土地承包法的规定，被告的违法行政行为，严重侵犯了原告的合法权益，故诉请：1、判令被告作出的强制停业、强制拆除的行政行为违法（审理期间，原告撤回要求判令被告强制停业行政行为违法之诉请）；2、判令被告赔偿因强制拆除给原告造成的经济损失共计722480元；3、判令被告赔偿因强制拆除造成原告养兔营业中断而产生的经济损失，自2016年4月11日起至被告具体赔付日止按每天400元计算；4、本案诉讼费用由被告承担。
二原告在起诉时向本院提供并在法庭上出示如下证据：
1、赔偿明细清单一份，证明二原告因被告的违法行政行为所造成的经济损失合计722480元；
2、照片打印件十八份，证明被告对原告伯娟兔业的兔场进行了强制拆除；
3、责令限期腾空拆除通知书一份，证明被告于2016年4月6日，要求原告沈松才在三天内拆除大棚，该通知书内容同时认定原告沈松才所建的塑料大棚为违章搭建；
4、嵊州市农村集体土地承包合同书一份，证明原告沈松才所建大棚使用的土地为其承包的集体土地；
5、嵊州市甘霖镇养殖场存栏畜禽确认表复印件一份，证明拆除大棚时，大棚内尚有兔子1197只；
6、证明书二份，证明原告沈松才自2007年1月起从事养兔行业；
7、营业执照一份，证明原告伯娟兔业主体资格合法；
8、农村土地承包经营权证一份，证明原告沈松才所建大棚使用的土地为其承包的集体土地；
9、国土资发〔2007〕220号文件打印件一份，证明国家支持农民运用集体土地发展规模养殖业；
10、浙土资发〔2009〕26号文件复印件一份，证明国家支持设施农业的发展，对于已经建成但尚未办理审批手续的设施农用地，县级国土资源部门和乡镇人民政府要督促农业生产者及时补办用地审批手续，但至今未曾有相关部门前来督促原告补办设施农用地审批手续；
11、录音录像一份，证明被告对原告伯娟兔业的兔场进行强制拆除，兔场内的财产尚未转移；
12、浙土资发〔2015〕9号文件打印件一份，证明规模化养殖中的畜舍为生产设施用地属于农业用地；
二原告当庭向本院提供如下证据：
13、购货凭证三份，证明二原告购买的空调、换气扇、排风扇、水塔、塑料管等物品数量及价格；
14、证明五份及预算单一份，证明原告伯娟兔业所购的公兔单价及数量、存放在兔场内的獭兔皮数量、兔笼成本以及塑料大棚和生产用房的造价；
15、照片打印件四份，证明兔场内有獭兔皮；
16、个人循环保证借款合同及借款借据复印件各一份，证明原告伯娟兔业的养兔业银行融资成本为8.75%每年；
17、借条复印件五份，证明二原告的民间融资成本为14.4%每年；
18、国土资发〔2014〕127号文件打印件一份，证明生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；
19、照片打印件九份，证明强拆之前养兔场内外部情况。
被告甘霖镇政府辩称，一、伯娟兔业的原告主体资格不适格。伯娟兔业成立于2013年7月26日，被依法强制拆除的违章建筑是在其成立之前，与其无关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，应驳回其起诉。二、本案不属于行政诉讼案件审理的范围。原告沈松才于2012年6月未经批准在基本农田上搭建了80平方米的钢棚以及部分围墙，当月，甘霖国土所和甘霖城建中队工作人员对钢棚和围墙进行拆除。而后，沈松才陆续停停建建，至2012年8月建成一个塑料大棚及围墙，占地面积400平方米。为深入贯彻《浙江省“四边三化”行动方案》，按照绍兴市《优化环境“八大行动”总体方案》和省、市“三改一拆”的精神要求，并根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》相关规定，被告开展对绍甘线“两路两侧”违章建筑大整治，沈松才的违章大棚列入拆除范围。2016年3月11日，甘霖国土所和甘霖城建中队工作人员向沈松才送达责令改正违法行为通知书，但被其拒签。2016年4月6日，被告向沈松才送达责令限期腾空拆除通知书，然而沈松才仍不理睬。为此，被告依法强制对其违章建筑进行拆除。综上，被告认为原告诉称既没有事实依据，又没有法律依据，请求法院依法判决驳回原告的诉请。
被告在举证期限内向本院提供如下证据：
20、甘霖镇违法用地和违法建设查处情况报告单复印件一份，证明原告沈松才的违法行为始于2012年8月份；
21、责令改正违法行为通知书回执一份，证明嵊州市国土局向原告作出过责令整改的通知；
22、责令限期腾空拆除通知书复印件一份，证明被告要求原告沈松才限期腾空拆除违法建筑。
被告同时明确适用的法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《中华人民共和国土地管理法》之规定。
经庭审质证，对证据1-19，被告质证认为，证据1系原告单方面制作，真实性、关联性有异议；证据2关联性、证明目的有异议，无法证明是被告的原因导致兔子死亡；证据3三性无异议；证据4真实性无异议，该证据恰能证明承包方是原告沈松才，并且整改针对的是原告沈松才而不是原告伯娟兔业；证据5不是原件，被告不予质证；证据6真实性、合法性、关联性有异议，该组证据不符合证据的形式要件；证据7真实性无异议，但是通过被告调查，合作社成立于2013年，并且合作社有多个成员，并不是原告伯娟兔业家庭经营；证据8真实性、合法性无异议，该证据可以证明土地承包方是原告沈松才，并且也可以证明涉案养兔场的经营不是家庭经营；证据9、10是政策性的文件，不是法律法规，不能作为适用的依据；证据11真实性无异议，但是不能证明原告提到的设施及财物损毁是由被告造成的，被告拆的只是围墙和大棚，其余的财物并没有损毁；证据12真实性无异议，证明目的有异议；证据13该组证据只能证明原告曾经买过这些物品，但是无法证明原告将这些物品用于哪里；证据14不符合证据的三性，无法通过这些证明及预算单来证明原告买过这些东西，应该提供其他更具有说服力的证据来证明；证据15来源无法得知，并且照片中的物体是什么也不清楚，照片中的情况是否因被告的原因造成的也无法得知；证据16、17是复印件，被告不予质证；证据18文件本身没有意见，但是职能部门实际怎样操作，应该由具体的职能部门进行认定；证据19真实性有异议，无法确认是涉案养兔场拆前内外部情况。
对证据20-22，二原告质证认为，证据20真实性、合法性有异议，不是行政机关出具的外部文件，也无法看出是何行政机关制作，且该情况报告单反映的事实与实际不符；证据21没有反映出责令改正违法行为通知书的内容，且据原告沈松才所知，2016年3月11日送来的责令改正违法行为通知书的内容是要求原告沈松才将2012年拆除的仍然留在承包地上的钢棚处理完毕，该通知书的内容与本案没有关联性；证据22真实性、关联性无异议，但该证据的作出是违法的。
对上述证据，本院认证如下：证据1系原告单方制作，且被告提出异议，对其证明力本院不予确认；证据2不符合证据形式要件，对其证明力本院不予确认；证据3被告对其三性无异议，对其证明力本院予以确认；证据4虽系原告沈松才与案外人签订，但被告对其真实性无异议，结合证据8，本院应予认定；证据5虽系复印件，但该确认表上有中共甘霖镇第四工作片总支委员会印，且原告表示该证据原件在被告处，并陈述持有该复印件的原由，而被告既未在本院指定期限内答复，也未提出相反证据予以反驳，本院推定原告主张成立，对该证据的证明力予以确认；证据6不符合证据形式要件，对其证明力本院不予确认；证据7被告对其真实性无异议，本院予以确认；证据8被告无异议，对其证明力本院予以确认；证据9、10、12、18系政府规范性文件，不能证明涉案养兔场系合法建造；证据11被告对其真实性无异议，可以证明被告对涉案养兔场实施了强制拆除，且拆除时场内尚有部分财物未转移；证据13系案外人出具，且被告提出异议，其真实性无法确认，本院不予认定；证据14不符合证据形式要件，对其证明力本院不予确认；证据15不能达到原告证明目的，对其证明力本院不予确认；证据16、17与本案无关联，对其证明力本院不予确认；证据19真实性无法确认，本院不予认定。证据20系复印件，且不符合证据形式要件，对其证明力本院不予确认；证据21无法体现责令改正违法行为内容，对其证明力本院不予确认；证据22虽系复印件，但原告对其真实性、关联性无异议，且与原告提供的证据3一致，本院予以确认。
经审理查明，原告沈松才先后于2012年、2013年在位于嵊州市甘霖镇桂山村上杜山处承包地上搭建塑料大棚和生产用房，主要用于长毛兔养殖。2013年7月26日，原告伯娟兔业设立。2016年4月6日，被告作出责令限期腾空拆除通知书，要求原告沈松才在接到通知之日起三日内腾空房屋并拆除，逾期被告将采取强制措施。2016年4月11日，被告组织人员对涉案养兔场进行强制拆除。二原告不服该行政强制行为，遂诉至本院。
另查明，被告在强制拆除涉案养兔场前未作出行政处罚决定和行政强制执行决定。强拆过程中，被告没有对现场财物进行清点。
经庭审调查，本案的争议焦点主要有三个，一是本案是否属于行政诉讼受案范围及原告伯娟兔业是否具有起诉主体资格，二是被告拆除涉案养兔场行为是否合法，三是二原告提出的赔偿请求是否有事实和法律依据。
关于第一个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项、第（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。经审理查明，本案系二原告不服被告行政强制拆除行为且认为其财产权益因被告强拆行为受到侵犯而提起的诉讼，故应属人民法院行政诉讼受案范围。被告的强拆行为已在一定程度上造成伯娟兔业的财产权益损失，其与另一原告同系该行政行为的行政相对人，故伯娟兔业作为原告提起诉讼主体适格。
关于第二个争议焦点。本院认为，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，认定原告沈松才建造涉案养兔场违法并将其拆除，但被告并非《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的行政行为实施的职能部门，也未能提供涉案养兔场位于其所管辖的乡、村庄规划区范围内的证据，故应当视为被告作出强制拆除行为缺乏职权依据。另外，被告陈述法律适用依据还有《中华人民共和国土地管理法》，但被告明显不是土地行政主管部门，即使原告具有土地违法行为，被告也不具备相应查处权限。同时根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，……。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。故具有强制执行权的行政机关拆除违法建筑物，应当先行作出行政决定，当事人在法定期限内不履行义务的，须经催告等前置程序后作出强制执行决定，并公告等，方能依法强制拆除。故即使被告具有对涉案养兔场拆除的职权，也因未遵循行政强制程序而违法。
关于第三个争议焦点。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。故合法权益因国家机关职权行为受到侵犯并造成损害是受害人取得国家赔偿的前提条件之一。本案原告未能提供涉案养兔场系合法搭建的证据，故其要求赔偿与涉案养兔场搭建相关的经济损失缺乏事实依据；原告还主张养兔营业中断造成的经济损失等，也缺乏事实和法律依据，本院不予支持。但被告在实施强制拆除前既未对拆除现场进行证据固定，也未对现场所有财物进行清点造册，虽主张仅对涉案养兔场的围墙及大棚实施拆除，并未造成其余财物损毁，然根据双方认可的视频资料，拆除现场有部分破损兔笼、死兔及空调等财物，故对原告该部分赔偿主张本院予以支持。鉴于相关财产已经灭失，无法进行相应评估，故本院酌情确定原告财产损失价值为236000元。
另，被告甘霖镇政府负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定出庭应诉，本院依法予以指正。
综上，被告作出的涉案拆除行为违法应予撤销，但因不具有可撤销内容，应依法确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告嵊州市甘霖镇人民政府于2016年4月11日拆除原告沈松才建造的位于嵊州市甘霖镇桂山村上杜山处养兔场的行政行为违法；
二、被告嵊州市甘霖镇人民政府应于判决生效之日起十五日内赔偿原告嵊州市甘霖镇伯娟兔业专业合作社、沈松才经济损失236000元；
三、驳回原告嵊州市甘霖镇伯娟兔业专业合作社、沈松才的其余诉讼请求。
案件受理费50元，由被告嵊州市甘霖镇人民政府负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 雷红莉
代理审判员 张丽燕
人民陪审员 周宗芳
二〇一六年十一月三日
书 记 员 寿 梦
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。