安徽省来安县人民法院行 政 判 决 书（2018）皖1122行初1号公益诉讼起诉人：来安县人民检察院，住所地安徽省滁州市来安县政务新区来阳路。法定代表人：ＸＸ龙，该院检察长。受指派人：余来红，该院检察官。受指派人：董琰，该院检察官助理。被告：来安县国土资源和房产管理局，住所地安徽省滁州市来安县西街1号。法定代表人：王荣富，该局局长。负责人：陈波军，该局副局长。委托诉讼代理人：张金文，安徽皖新律师事务所律师。公益诉讼起诉人来安县人民检察院（以下简称来安县检察院）诉被告来安县国土资源和房产管理局（以下简称来安县国土局）不履行土地监管法定职责一案，向本院提起行政公益诉讼。本院于2018年1月12日受理后，在法定期间内向被告来安县国土局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月30日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人来安县检察院受指派人余来红、董琰，被告来安县国土局负责人陈波军、委托诉讼代理人张金文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人来安县检察院诉称：来安县半塔福临建材加工厂（以下简称福临加工厂）于2011年11月建成，该加工厂位于安徽省滁州市来安县半塔镇丁城村五里组，工商登记经营范围为石粉加工、空心砖生产销售，经营场所为来安县半塔镇丁城村五里组门面房两间，但在从事建材加工生产期间，该加工厂实际占地四至范围为：东至荣书新型墙体材料厂的西围墙，西至丁城村五里组农户农田，南至五里组一条水泥路，北至林地，占地面积约为4359.70平方米，地块类型分别为耕地和林地，其中旱地占地面积为3842.54平方米，林地占地面积为517.14平方米。在该加工厂经营期间，为架设老虎机，其负责人姜亚州未经批准，擅自开挖耕地，用砖块砌成一沟槽，该沟槽南北向延伸，长约十米，宽约一米，深浅不一。此外，该加工厂的东面建有一石墙，高四米左右，宽两米左右。上述行为，均破坏了种植条件。其于2017年10月11日向来安县国土局作出来检行建[2017]01号诉前检察建议书，建议该局：一、严格依照法律的规定，对福临加工厂无用地审批手续、非法改变土地利用用途加工生产活动的行为，积极履行自身职责，消除违法行为；二、严格依照《土地管理法》第三十一条规定，要求福临加工厂对占用的耕地进行复垦或者缴纳复垦费用；三、依法履行本行政区域内的土地监管职责，加强对我县农用土地和建设用地地块类型的监督管理工作，严格依据《土地复垦条例实施办法》第四十四条的规定对本行政区域内的土地复垦活动进行监督检查，有效对耕地、林地和非农用地的使用和复垦工作进行监督。同年11月9日，来安县国土局函复其院，对认定其在履行行政职责中存在的违法行为表示认可，并称已对检察建议上提出的内容整改到位。同年11月10日，其为核实整改情况，至福临加工厂进行实地勘察，发现如下情况：一、老虎机虽已拆除，但厂区内仍有少量石料未进行清理；二、上述沟槽及石墙未被拆除。目前，该加工厂虽已搬迁，但所占用的耕地依然未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，故特提起行政公益诉讼，请求：判令来安县国土局依法履行土地监管法定职责。在诉讼过程中，由于来安县国土局已依法履行土地监管法定职责，故公益诉讼起诉人变更原诉讼请求为“确认来安县国土局未依法履行土地监管法定职责的行为违法”。公益诉讼起诉人来安县检察院为证明其主张，向本院提交了如下证据材料并在庭审中出示：一、1.2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定：对《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责过程中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”、2.2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条第一款规定“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”第五十三条规定“地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。”根据关于最高检关于《严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知》，为进一步加大公益诉讼案件办理力度，最高检决定将提起公益诉讼案件的审批权下放至省级检察院；3.安徽省人民检察院于2017年12月13日作出的《关于来安县国土资源和房产管理局不依法履行职责行政公益诉讼案的批复》：同意对该案向来安县人民法院提起行政公益诉讼。证明：来安县检察院作为本案公益诉讼起诉人的主体资格适格；二、1.来安县人民政府办公室于2015年8月3日印发的《来安县国土资源和房产管理局（县不动产登记局）主要职责、内设机构和人员编制规定》中主要职责规定：“（一）县国土资源和房产管理局主要职责：4.承担保护全县耕地的责任，确保规划确定的耕地保有量和基本农田面积不减少。组织实施基本农田保护工作；指导未利用地土地开发、土地整理复垦工作；实施土地用途管制、农用地转用和土地征收征用，承担各类建设用地的审核、报批工作。”、2.2017年5月20日来安县人民政府办公室公文呈批标签《关于交办第二十二批群众信访投诉问题的通知》：关于中央环境保护督察组滁州市协调联络组于2017年5月20日下发的《关于交办第二十二批群众信访投诉问题的通知》，投诉“关于来安县20多家临时加工石子的露天加工厂无任何手续，粉尘污染严重，破坏生态环境”的问题，来安县人民政府决定由来安县国土局牵头负责，开展整治活动。证明：被告来安县国土局主体资格适格；三、1.福临加工厂营业执照，经营场所为：安徽省滁州市来安县半塔镇丁城村五里组门面房两间、2.福临加工厂实测定界图一份、2017年9月29日半塔镇土地所所长洪伟春调查笔录一份、3.张友忠调查笔录一份、张友忠与姜亚州的土地转包协议书。证明：福临加工厂在未取得合法用地手续的情况下、占用耕地经营石料加工，非法改变土地利用用途的行为违法；四、1.来安县国土局于2017年8月2日作出的《责令改正违法行为通知书》、《责令停止违法行为通知书》及送达回证、2.姜亚州三份调查笔录及福临加工厂现场照片三张。证明：在其介入监督前，被告来安县国土局怠于履行监管职责，存在未穷尽手段、整治不到位的情形；五、1.来安县检察院于2017年10月11日向来安县国土局作出的来检行建[2017]1号《检察建议书》及送达回证、2.来安县国土局于2017年11月9日作出的《关于落实来检行建[2017]1号检察建议书的报告》、3.洪伟春调查笔录一份。证明：公益诉讼起诉人来安县检察院发出检察建议后来安县国土局虽有履职行为，但未履职到位。其未有效履行职责、未恢复土地原状，致使本县土地资源及生态环境一直处于受侵害状态，本案具有提起公益诉讼的必要性；六、1.来安县国土局于2018年1月18日出具给公益诉讼起诉人来安县检察院的《关于对半塔镇福临建材加工厂恢复违法占用耕地情况的报告》一份、2.光盘一张。证明：在行政公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼后，被告来安县国土局已依法履行相关法定职责，其行政公益诉求已实现，故变更原诉讼请求为：确认来安县国土局未依法履行土地监管法定职责的行为违法。被告来安县国土局辩称，1、在公益诉讼起诉人提出检察建议并向法院提起公益诉讼后，其单位高度重视并立即制定方案和计划，积极履行相关的法定职责。2017年10月30日，其单位牵头组织市容管理、规建等10余家县直单位，在半塔镇人民政府作为属地部门全力配合下，共组织80余人的执法队伍对福临加工厂进行了强行取缔，拆除清理了加工设备及堆放的石料，并责令福临加工厂对所占土地进行复垦。福临加工厂被其单位工作人员约谈后，组织多台挖掘机和车辆连续工作3天，对土地表面遗留物进行彻底清除，并拉运近2000立方土对沟槽及场地进行回填平整，现该土地已恢复原状，复垦完毕，符合耕种条件。综上，其单位已依法履行相关法定职责，纠正了违法行为，公益诉讼起诉人的诉讼请求现已全部实现，故请求法院依法裁判。被告来安县国土局在法定举证期限内未向本院提交相关证据和依据。对公益诉讼起诉人来安县检察院提交的证据，被告来安县国土局对其证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。本院审查后认为公益诉讼起诉人提交的证据均来源合法、形式规范、客观真实，与本案事实相关联，能够证明公益诉讼起诉人的主张，本院予以确认。本院根据以上有效证据及当事人的陈述和质证意见认定以下事实：福临加工厂成立于2011年11月21日，属个体工商户，经营者为姜亚州。该加工厂登记经营场所为安徽省滁州市来安县半塔镇丁城村五里组门面房两间，经营范围为石粉加工、空心砖生产销售。在该加工厂生产期间，经营者姜亚州于2016年3月3日与张友忠签订土地转包协议，将其转包的位于丁城村五里组的“三角地”约五亩用于架设老虎机投入生产，使其实际占地面积四至范围为：东至荣书新型墙体材料厂的西围墙，西至丁城村五里组农户农田，南至丁城村五里组的一条水泥路，北至林地，占地面积约为4359.70平方米，占用地块类型分别为耕地及林地，其中旱地占地面积为3842.54平方米，林地占地面积为517.14平方米。为生产加工需要，其擅自开挖耕地，并用砖块砌成一沟槽，该沟槽南北向延伸，长约十米，宽约一米，深浅不一。此外，姜亚州在紧挨荣书新型墙体材料厂处建有一石墙，高四米左右，宽两米左右。2017年5月20日，中央环境保护监察组滁州市协调联络组向来安县人民政府作出中环督联组[2017]94号“关于交办第二十二批群众信访投诉问题的通知”，要求来安县人民政府组织有关部门调查核实关于“来安县20多家临时加工石子的露天加工厂无任何手续、粉尘污染严重、破坏生态环境”的问题。来安县人民政府按照交办通知的要求安排由来安县国土局牵头，本县环保局、公安局、安监局、市场监管局等部门全力配合，彻查相关问题。2017年9月6日，来安县国土局向福临加工厂的负责人姜亚州送达《责令停止违法行为通知书》及《责令改正违法行为通知书》，因其在未取得合法用地手续的情况下擅自占地经营石料加工，要求其立即停止违法行为并在七日内改正，逾期未改正的将依法追究法律责任。来安县检察院在开展“生态环境和资源保护领域公益诉讼专项活动”的过程中，发现福临加工厂虽已停止生产，但厂区内仍摆放了用于生产的机器，地面堆放着砂石，且并未将破坏的土地复垦并恢复原状。其认为来安县国土局存在怠于履行土地监管职责的情形，故于2017年10月11日，向来安县国土局提出来检行建[2017]1号检察建议书，建议：一、严格依照法律的规定，对福临加工厂无用地审批手续、非法改变土地利用用途加工生产活动的行为，积极履行自身职责，消除违法行为；二、严格依照《土地管理法》第三十一条规定，要求福临加工厂对占用的耕地进行复垦或者缴纳复垦费用；三、依法履行本行政区域内的土地监管职责，加强对我县农用土地和建设用地地块类型的监督管理工作，严格依照《土地复垦条例实施办法》第四十四条的规定对本行政区域内的土地复垦活动进行监督检查，有效对耕地、林地和非农用地的使用和复垦工作进行监督。来安县国土局在接到检察建议书后，于2017年11月9日向来安县检察院作出《关于落实来检行建[2017]1号检察建议书的报告》，汇报其“已将福临加工厂非法占地的设备及堆放的石料已全部清除完毕，并已消除违法行为”。来安县检察院收到该报告后，于同年11月10日去现场核实整改情况，发现：一、老虎机虽已拆除，但厂区内仍有少量石料未清理；二、擅自开挖的沟槽与石墙并未拆除。来安县检察院认为该加工厂虽已搬迁，但所占用的耕地仍未恢复原状，来安县国土局并未充分履行土地监管职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，遂向本院提起行政公益诉讼。本案在审理过程中，来安县国土局约谈福临加工厂负责人姜亚州，要求其将沟槽及石墙进行拆除，并将拆除的建筑垃圾及石料进行清理，对所占用的土地进行复垦，现该宗土地恢复原状，且符合耕种条件。来安县检察院表示，来安县国土局在本案审理过程中，已依法履行土地监管法定职责并完全整改到位使其行政公益诉讼的目的提前实现，故将原诉讼请求变更为“确认来安县国土局未依法履行土地监管法定职责的行为违法”。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，来安县检察院对侵害国家和社会公共利益的违法行政行为，具有依法提起行政公益诉讼的权利。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”来安县国土局作为本行政区域内土地行政主管部门，依法具有对本行政区域内的土地进行管理和监督的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”、第四十二条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”、第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”、第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”、第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，福临加工厂在生产经营期间，擅自扩大经营场所，占用耕地和林地，未依法办理农用地转用审批手续，非法改变土地利用用途，进行违法生产加工。来安县国土局作为本行政区域内土地行政主管部门，对发现该加工厂的违法行为时，虽责令该加工厂停止违法行为并予以改正，但未要求福临加工厂按照国家有关规定对所占用的土地进行复垦、恢复原状以及清除土地上的违法附着物，使得国家和社会公共利益处于受侵害状态。故来安县国土局对福临加工厂的违法行为存在未充分履行土地监管职责的情形。通过督促行政机关依法履职，保护国家利益和社会公共利益是行政公益诉讼的根本目标。鉴于来安县国土局在本案诉讼期间已充分履行了相关的法定职责，社会公共利益受损的情况也已补救，来安县检察院关于“判令来安县国土局依法履行法定职责，责令对福临加工厂违法占用耕地的行为进行查处”的诉讼请求已实现，故其主张变更原诉讼请求为“确认来安县国土局未依法履行土地监管法定职责的行政行为违法”，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告来安县国土资源和房产管理局未依法履行土地监管法定职责的行政行为违法。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。审 判 长  陈德新人民陪审员  张荣刚人民陪审员  朱玉君二〇一八年六月七日法官 助理  王 乔书 记 员  蔡月波附本案适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一、二项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第一项人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：（一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施。