中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申8918号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈良珠，女，1963年10月22日出生，汉族，住福建省莆田市仙游县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈兆雄，男，1948年4月23日出生，汉族，住福建省莆田市仙游县。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：莆田市人民政府。住所地：福建省莆田市城厢区荔城中大道****号。
法定代表人：李建辉，市长。
一审原告：肖文华，女，1953年6月6日出生，汉族，住福建省莆田市仙游县。
一审原告：李国爱，女，1957年10月14日出生，汉族，住福建省莆田市仙游县。
一审第三人：仙游县土地储备中心。住所地：福建省莆田市仙游县825大街爱晓花园*幢***号。
法定代表人：张飞东，主任。
再审申请人陈良珠、陈兆雄诉被申请人莆田市人民政府（以下简称莆田市政府）土地行政批复一案，福建省莆田市中级人民法院于2014年12月13日作出（2014）莆行初字第2号行政判决，确认莆田市政府于2006年7月28日作出的莆政土（仙）[2006]22号《关于仙游县鲤中片区改造项目用地的批复》（以下简称22号《批复》）涉及陈良珠、陈兆雄、肖文华、李国爱集体土地部分的行为违法。陈良珠、陈兆雄以及莆田市政府不服提起上诉后，福建省高级人民法院于2016年10月31日作出（2015）闽行终字第369号行政判决，撤销一审判决，确认莆田市政府作出的22号《批复》违法并责令莆田市政府依法采取相应补救措施。陈良珠、陈兆雄仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、汪军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院经审理查明，仙游县鲤中片区拆迁改造工程项目是仙游县人民政府列入2005年～2006年度拆迁计划的建设项目之一，该项目拆迁范围：东至公园路、迎勋路，西至八二五路界，北至解放中路、师范路界，南至南大路界，该片区的建筑总面积为336639平方米。莆田市政府于2006年7月28日作出22号《批复》，内容为：一、收回原划拨给仙游县城南新区开发总公司16．4公顷的国有土地使用权和鲤中片区国有土地面积3．0公顷，共计19．4公顷，划拨给你中心作为鲤中片区改造项目建设用地（具体位置见红线图）；二、该幅土地规划用途为居民住宅拆迁安置用地，土地使用者应严格按照城区规划合理利用土地，未经有权一级政府批准，不得改变土地用途；三、你中心在实施旧城改造中，除拆迁安置用地外，剩下的国有土地使用权应以招标、拍卖、挂牌方式出让；四、片区改造用地具体手续由仙游县国土资源局负责办理。2006年7月28日，仙游县建设局颁发给仙游县土地储备中心仙规地字2006－62号《建设用地规划许可证》，2006年7月31日，仙游县土地储备中心取得仙房拆许字（2006）第07号《房屋拆迁许可证》。同日，仙游县建设局发布了鲤中片区改造工程项目房屋拆迁公告。2006年8月3日，仙游县土地储备中心在仙游县国土资源局政务公开栏和鲤城片区改造工程指挥部公开栏公示22号《批复》。陈良珠、陈兆雄、肖文华、李国爱的房屋被列入拆迁范围，其中肖文华、李国爱房屋所在的土地性质为集体土地。陈良珠、陈兆雄、肖文华、李国爱等知道本案被诉具体行政行为内容后，先后向福建省人民政府提出行政复议，福建省人民政府以其已超过了法定60日行政复议申请期限为由，于2009年6月17日作出闽政行复驳[2009]5号驳回行政复议申请决定书。陈良珠、陈兆雄、肖文华、李国爱仍不服，向一审法院提起行政诉讼。另查明，仙游县发展计划局分别于2005年5月17日、2006年1月16日和18日作出仙计(2005)108号《仙游县发展计划局关于鲤中片区改造一期工程土地储备项目立项的批复》、仙计(2006)3号《仙游县发展计划局关于鲤中片区东侧旧城改造土地储备项目立项的批复》、仙计(2006)4号《仙游县发展计划局关于鲤中片区改造二期工程土地储备项目立项的批复》，三份批复涉及土地储备项目占地面积共计19.4公顷。二审法院（2011）闽行再终字第3号行政裁定已作出终审裁定，认定陈良珠、陈兆雄、肖文华、李国爱的起诉未超过法定起诉期限，其起诉符合法定条件，并指令一审法院继续审理。
一审法院认为,莆田市政府作出的22号《批复》确实存在印发机构为仙游县人民政府办公室而非莆田市政府办公室及行文对象为仙游县土地储备中心而非莆田市国土资源局的情况，该形式并不符合公文制作的格式要求。但该《批复》加盖的是莆田市政府的公章，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，该《批复》对外效力应认定为是莆田市政府产生，法律后果由莆田市政府承担。该《批复》虽未按《中华人民共和国土地管理法》第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”的要求办理，但该《批复》并非内部行文，而是对外产生法律效力的行政行为。故上述公文制作上的瑕疵并不会产生撤销或者确认违法的法律后果。
关于22号《批复》将未经征收的部分集体土地直接划拨给仙游县土地储备中心问题。虽然2002年洪桥社区居民委员会建制改由鲤城街道办事处管辖，其全部成员转为城镇居民，但部分居民仍然持有《集体土地建设用地使用权证》，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”的规定，以及参照国务院法制办公室和国土资源部国法函（2005）36号《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》：“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”的精神，集体土地非经依法征收均不能转为国有土地。莆田市政府对集体土地部分没有经过征收的程序，即作出22号《批复》，对集体土地进行收回并划拨给仙游县土地储备中心，该行为构成违法。综上，莆田市政府所作的22号《批复》认定事实不清，程序瑕疵，适用法律错误，本应判决撤销，但因被诉的具体行政行为涉及旧城改造建设，项目已经完工，大部分的被拆迁人包括集体土地上的产权人已经得到安置，撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失；且原集体土地的原状已经无法恢复，被诉的具体行政行为部分不具有可撤销内容。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第二项第1、2、3目及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项、第五十七条第二款第二项、第五十八条之规定，判决确认莆田市政府作出的22号《批复》涉及集体土地部分的行为违法。
二审法院认为，根据莆田市政府作出的被诉22号《批复》的内容，并结合莆田市政府提供的作为《批复》事实根据的仙游县发展计划局三份有关土地储备项目批文，被诉22号《批复》兼具土地储备和划拨建设用地的批准行为性质。根据本案查明的事实，被诉22号《批复》批准范围内的土地包含有集体土地，莆田市政府主张相关集体土地已依法转为国有土地，缺乏事实和法律依据。因此，被诉22号《批复》将涉及批准范围内的土地均认定为国有土地，证据不足。参照《福建省人民政府关于推行土地收购储备制度的通知》第一点第一项的规定，为实施城市规划进行旧城改造应依法收回的国有土地属土地储备的范围，可采取收回的方式进行土地储备。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。被诉22号《批复》将未经征收为国有土地的集体土地批准予以收储并划拨给建设用地单位，不符合上述规定，违反法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条的规定，具备建设项目用地预审报告、建设项目的批准文件和用地规划许可等条件的，市、县人民政府才予批准建设项目用地。本案中，莆田市政府虽然依法具有批准建设用地的职权，但其在诉讼中未提供相关建设项目的批准文件，其提供的相关建设项目用地预审报告、用地规划许可证复印件，因无原件核对而不予采纳，因此，莆田市政府作出被诉22号《批复》缺乏符合法定条件的事实根据，属于主要证据不足。此外，被诉22号《批复》在文件名称、印发单位等方面与《国家行政机关公文处理办法》的有关规定不符，应属行文规范上存在瑕疵，并不构成程序违法。综上，莆田市政府作出22号《批复》的主要证据不足且违反法定程序。鉴于被诉22号《批复》涉及的土地范围内的旧城改造建设和拆迁补偿安置工作已基本完成，其涉及相关联的行政管理范围广，建设规模大，权益主体多，撤销被诉22号《批复》将对相关联的行政管理和众多的权益主体产生巨大影响，给国家利益和公共利益造成重大损失。因此，二审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，应作出确认被诉22号《批复》违法的判决，并由莆田市政府对相关证据和程序问题依法采取相应的补救措施。陈良珠、陈兆雄提出被诉22号《批复》违法的主张予以支持，但其提出判决撤销被诉22号《批复》的诉讼请求不予支持。莆田市政府的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审法院只对被诉22号《批复》涉及集体土地部分作出判决，但对22号《批复》涉及批准划拨土地的事实和证据未予充分审查认定，认定事实不清，证据不足，应予纠正。据此，二审法院根据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第三项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决撤销一审判决；确认莆田市政府作出的22号《批复》违法并由莆田市政府依法采取相应的补救措施。
陈良珠、陈兆雄向本院申请再审，请求:撤销二审判决第二项和被诉的22号《批复》。其申请再审的主要事实和理由为：1.莆田市政府作出22号《批复》，以此收回案涉土地使用权并划拨给仙游县土地储备中心使用，超越《中华人民共和国土地管理法》《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规规定的权限，属于越权执法行为。2.仙游县发展计划局所作的仙计(2005)108号《仙游县发展计划局关于鲤中片区改造一期工程土地储备项目立项的批复》、仙计(2006)3号《仙游县发展计划局关于鲤中片区东侧旧城改造土地储备项目立项的批复》、仙计(2006)4号《仙游县发展计划局关于鲤中片区改造二期工程土地储备项目立项的批复》不能作为莆田市政府作出批复的事实根据，无法证明22号《批复》具有土地储备和建设用地批准的性质。3.鲤中片区改造工程项目没有依法立项，属于非法建设项目，莆田市政府就此审批供地缺乏法定条件，应依法判决撤销。
本院认为，本案争议焦点为莆田市政府作出22号《批复》是否具备事实与法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《土地储备管理办法》等相关规定，结合22号《批复》中有关土地使用权收回和划拨、土地规划用途确定、剩余土地使用权处置等具体内容，可以确定该《批复》具有土地收购储备和建设用地行政审批的性质。莆田市政府在实施土地储备和建设用地审批时应当遵循上述法律、法规、规章规定的权限、条件和程序。
根据原《土地储备管理办法》第十条规定，依法收回的国有土地，收购的土地，行使优先购买权取得的土地，已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地以及其他依法取得的土地，可以纳入储备范围。《福建省人民政府关于推行土地收购储备制度的通知》第一条第一项规定，为实施城市规划进行旧城改造应依法收回的国有土地属土地储备的范围，可采取收回的方式进行土地储备。依据前述规定，依法收回的国有土地和已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地，可以纳入储备范围。本案中，22号《批复》所确定批准的范围内并非全部是国有土地，事实上仍存在部分集体性质土地且尚未被依法批准征收，故该部分集体土地依法不应被纳入土地收储范围。莆田市政府作出的22号《批复》，将上述未经批准征收的集体土地批准纳入储备和划拨范围，明显有悖于上述规定。莆田市政府有关“村改居”后相关集体土地即随之转为国有的主张缺乏法律依据，本院不予支持。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定，市、县人民政府对建设项目用地申请作出批准，应当建立在依法审核建设项目用地预审报告、建设项目批准文件等材料基础之上。莆田市政府作为设区的市级人民政府，具有对建设项目用地申请进行审批的法定职权，且应当对建设项目用地申请是否符合法定条件进行全面审查。本案中，莆田市政府一审诉讼中既未提交具体建设项目批准文件，也未能提供建设项目用地预审材料的原件用于核对，不能证明鲤中片区改造工程项目系经依法批准的建设项目，不具备申请批准建设用地的条件。然而在此情况下，莆田市政府仍然对该项目用地申请予以批准，明显违反前述法律、法规的强制性规定，构成重大违法，依法本应判决撤销。但鉴于22号《批复》涉及范围内的旧城改造建设和拆迁补偿工作已基本完成，判决撤销该《批复》将会对有关权益主体和行政管理工作产生极大影响，给国家利益和公共利益造成重大损失，故二审法院根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定判决确认违法，并责令莆田市政府视情况采取补救措施，并不违反相关法律和司法解释的规定。陈良珠、陈兆雄主张撤销22号《批复》缺乏事实和法律依据。一审法院仅就22号《批复》中涉及集体土地批准收储行为作出判决，而对该《批复》中涉及批准划拨行为却未加审查和评判，系认定事实不清，二审法院予以纠正符合法律规定。
综上，陈良珠、陈兆雄的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人陈良珠、陈兆雄的再审申请。
审判长 耿宝建
审判员 白雅丽
审判员 汪 军
二〇一八年三月二十七日
书记员 于 露