广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行初字第471号
原告许明法，户籍所在地广东省雷州市，住广东省雷州市。
被告广东省通信管理局，住所地广东省广州市越秀区。
法定代表人古伟中，该局局长。
委托代理人张红霞、张娜，均系该局工作人员。
被告中华人民共和国工业和信息化部，住所地北京市西城区西长安街13号。
法定代表人苗圩，该部部长。
委托代表人徐华，该部工作人员。
委托代理人马慧琴，北京市华城律师事务所律师。
原告许明法不服被告广东省通信管理局作出的信息、电讯行政答复及被告中华人民共和国工业和信息化部作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告许明法、被告广东省通信管理局的委托代理人张红霞和张娜、被告中华人民共和国工业和信息化部（以下简称国家工信部）的委托代理人徐华和马慧琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告许明法诉称，一、被诉复议决定程序违法。原告于2015年5月3日通过快递提交了复议申请，国家工信部于5月5日签收，但被诉复议决定在8月7日才交邮，已超过法定期限，程序违法，应依法撤销。二、被诉答复与复议决定系两被告故意不完全履行法定职责的行政行为。1、未履行对无照违法行为的查处职责。涉案行为人未取得电信业务经营许可证，违反了《中华人民共和国电信条例》第七条第三款、第十六条等规定，其经营增值电信业务是无照违法经营行为。涉案行为人的上级机构取得电信业务经营许可证不能同等于其也取得该许可资格，且其上级机构取得的许可证并没有列有涉案行为人的名单，故涉案行为人经营增值电信业务是无照违法经营行为，应依法取缔。2、《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》违法。两被告认为有关代理商可依据《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》第一条等规定经营电信业务，不需要取得增值电信业务经营许可证。原告认为《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》第一条之规定违反了《中华人民共和国电信条例》第七条第三款的规定，应依法纠正。因此，被诉答复与维持原行政行为的复议决定均违法，应依法撤销。故请求：l、撤销被告广东省通信管理局在2015年3月3日作出的答复书；2、撤销被告国家工信部作出的工信复决字[2015]第105号行政复议申请决定书；3、确认《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》违法；4、判令被告广东省通信管理局依法履行职责并重新作出答复。
被告广东省通信管理局辩称，一、原告于2015年1月4日向被告发送履行法定职责申请书，于1月5日补交相关证据材料。被告于2014年1月9日告知原告予以受理,3月3日将处理意见告知了原告。被告针对原告提出的履行法定职责申请事项，在60日内处理完毕并答复了原告，处理程序合法。二、针对原告提出的履行法定职责申请事项，被告认定事实清楚、适用法律依据准确，处理适当。1、中国移动通信集团广东有限公司、中国电信股份有限公司广东分公司、中国联合网络通信有限公司广东省分公司已获得其母公司授权在广东省范围内经营规定的增值电信业务且该授权已获得发证机关的批准，作为其分支机构的分公司亦具有经营相应增值电信业务的资质。原告反映中国移动通信集团广东有限公司分支机构、中国电信股份有限公司广东分公司下属机构、中国联合网络通信有限公司广东省分公司下属机构无证经营电信业务的事实不成立，原告要求被告查处于法无据。2、代理商所涉的代理行为属于非需要取得电信业务经营许可的代理行为，其无需取得电信业务经营许可证。首先，原告没有具体提出是哪一家代理商无证经营增值电信业务，被告认为原告所举报的代理商的范围应当是与运营商签订了代理协议、建立了代理关系的主体。其次，只要不属于禁止代理的事项范围，民事法律行为均可以委托代理。电信业务市场销售、技术服务等直接面向用户的服务性工作作为非禁止代理的事项，运营商可以将这一部分业务委托代理出去。国家工信部出台的《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》（信部电函[2004]185号），明确限定了可以代理的业务范围为“电信业务市场销售、技术服务等直接面向用户的服务性工作”，而该通知规定的可以委托代理的业务范围并不需要取得电信业务经营许可。再次，被告尚未发现代理商有擅自经营需要取得电信业务经营许可的业务的情形，原告亦未提供代理商有擅自经营需要取得电信业务经营许可的业务的线索。原告要求被告查处代理商没有增值电信业务经营许可证代理电信业务的请求于法无据。3、《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》关于代理商代理电信业务无需取得电信业务经营许可证的规定并未违反《中华人民共和国电信条例》第七条的规定，该通知不是违法性的规范性文件。理由如下：第一，从该通知出台的背景和目的来看，随着电信业务的迅速发展，运行商凭借自身的力量为用户提供服务难以满足用户需求，将“电信业务市场销售、技术服务等直接面向用户的服务性工作”委托给代理商不失为一种市场选择；该通知出台的目的是为了“规范电信市场秩序，更好地管理代理电信业务行为”，针对电信市场中可能出现的将需要取得电信业务经营许可的业务委托出去的情形，“代理商不得代理需要取得电信业务经营许可的业务”也成为该通知规制的题中之义。第二，从该通知明确限定可以委托代理的业务范围“电信业务市场销售、技术服务等直接面向用户的服务性工作”来看，这一部分业务并非《中华人民共和国电信条例》第七条第三款“任何组织或者个人未取得电信业务经营许可证不得从事电信业务经营活动”中的“电信业务”，经营该通知中的业务不需要取得电信业务经营许可。该通知不违反《中华人民共和国电信条例》的规定。4、因目前在通信行业并没有对于举报以及要求履行法定职责相关问题进行奖励的立法，被告亦未设立相关专项经费，加上原告所举报的事项不属实，被告无法满足原告履行法定职责申请中提出的对其奖励的要求。5、针对原告本次的履行法定职责申请，因未发现中国移动通信集团广东有限公司分支机构、中国电信股份有限公司广东分公司下属机构、中国联合网络通信有限公司广东省分公司下属机构及其代理商存在违反《中华人民共和国电信条例》等相关规定，被告不能要求上述公司向原告赔礼道歉和赔偿损失。综上所述，被告于2015年3月3日作出的答复书，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》不是违法的规范性文件。原告要求撤销该答复书于法无据，请求驳回原告的诉讼请求。
被告国家工信部辩称，一、被告于2015年5月13日依法受理原告的行政复议申请，并依法延期30日作出决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条关于六十日行政复议期限及延长期限最多不超过三十日的规定，被告于2015年8月4日作出工信复决字[2015]第105号行政复议决定书，并未超过法定期限，程序合法。二、被告受理原告的行政复议申请后，即向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料，了解案件事实，审查广东省通信管理局的行政行为是否合法、适当。经查，广东省通信管理局对原告提出的审查请求，依据职能进行了逐项调查，履行了法定职责，并在法定期限内做出答复。广东省通信管理局作出的答复认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。针对原告提出认定《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》违法的复议申请，被告也从立法背景、目的、法律法规条文含义以及法律实操等多方位对该通知和《中华人民共和国电信条例》进行分析和审查，认为该通知并未违反《中华人民共和国电信条例》的相关规定，不存在与上位法相冲突的情况。因此，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出维持答复的行政复议决定。综上所述，被告作出工信复决字[2015]第105号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2015年1月4日，原告许明法向被告广东省通信管理局发送《履行法定职责申请书》的电子邮件，以中国移动通信集团广东有限公司分支机构、中国电信股份有限公司广东分公司下属机构、中国联合网络通信有限公司广东省分公司下属机构及其代理商均未取得增值电信业务经营许可证或者批准文件，长期无照经营电信业务为由，申请被告广东省通信管理局履行法定职责，确认上述机构及其代理商未取得增值电信业务经营许可证从事电信业务经营活动违法并依法取缔，没收上述机构及其代理商的违法所得并进行罚款并依法追究其领导责任，履行对原告许明法维权行为的奖励职责，责令上述机构及其代理商向原告许明法赔礼道歉并赔偿损失，履行保护原告许明法的人身权与财产权不受非法侵害的法定职责。2015年1月5日，原告许明法向被告广东省通信管理局发送了补充材料的电子邮件。2015年1月9日，被告广东省通信管理局告知原告许明法将依法对其申请事项调查处理并回复。被告广东省通信管理局经审查，根据中国移动通信集团公司的增值电信业务经营许可证、基础电信业务经营许可证，中国移动通信集团广东有限公司的营业执照，中国移动通信集团广东有限公司广州分公司、湛江分公司、番禺分公司的营业执照，中国电信集团公司的增值电信业务经营许可证、基础电信业务经营许可证，中国电信股份有限公司广东分公司的营业执照，中国电信股份有限公司湛江分公司、雷州分公司的营业执照，中国联合网络通信集团有限公司的增值电信业务经营许可证、基础电信业务经营许可证，中国联合网络通信集团有限公司广东省分公司的营业执照，中国联合网络通信集团有限公司广州市分公司、东莞市城区分公司的营业执照等证据，于2015年3月3日对原告许明法的上述申请作出书面答复，并于当日将该书面答复以电子邮件方式发送给原告许明法。该书面答复的主要内容为：一、中国移动通信集团公司、中国电信集团公司、中国联合网络通信集团有限公司获得的增值电信业务经营许可证中记录，国家工信部经审查后准许上述三家公司可根据《中华人民共和国电信条例》及国家有关规定，在全国范围内经营跨地区增值电信业务。根据《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》的规定，电信业务经营者根据业务发展需要，可以委托其他组织和个人代理其实施电信业务市场销售、技术服务等直接面向用户的服务性工作。根据目前查证情况，被告广东省通信管理局暂未发现上述三家公司存在违反《中华人民共和国电信条例》的相关规定。二、由于被告广东省通信管理局财政经费中暂无维权行为奖励专项款项，因此无法对原告许明法要求对其维权行为予以奖励进行处理。三、根据目前查证情况，暂无法认定中国移动通信集团广东有限公司分支机构、中国电信股份有限公司广东分公司下属机构、中国联合网络通信有限公司广东省分公司下属机构及其代理商违反《中华人民共和国电信条例》第四十条规定，因此暂无法依据《中华人民共和国电信条例》第七十四条规定要求上述机构及其代理商向原告许明法赔礼道歉和赔偿损失。
原告许明法不服被告广东省通信管理局的上述答复，于2015年5月3日将《行政复议申请书》以邮政快递方式提交被告国家工信部，请求撤销上述答复，确认上述答复所依据的《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》违法及责令被告广东省通信管理局重新依法作出答复。被告国家工信部于2015年5月5日签收上述邮件，于2015年5月13日受理原告许明法的行政复议申请，经依法延长审查期限三十日后，于2015年8月4日作出工信复决字[2015]第105号行政复议决定书。被告国家工信部经审查认为，被告广东省通信管理局对原告许明法提起的依法履职申请事项依法进行了处理，认定事实清楚、适用依据正确、程序合法；《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》第一条“电信业务经营者根据业务发展需要，可以委托其他组织和个人代理其实施电信业务市场销售、技术服务等直接面向用户的服务性工作”的规定，并未违反《中华人民共和国电信条例》第七条第三款“未取得电信业务经营许可证，任何组织或者个人不得从事电信业务经营活动”等规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告广东省通信管理局作出的上述答复书。被告国家工信部于2015年8月7日邮寄该行政复议决定书给原告许明法。原告许明法不服，诉至本院。
以上事实有原告许明法的《履行法定职责申请书》等电子邮件、被告广东省通信管理局收到该电子邮件的告知书、被告广东省通信管理局的答复书及调查证据、原告许明法邮寄《行政复议申请书》的邮政快递单据和签收查询单、盖有受理印章的《行政复议申请书》、《延期审理通知书》、工信复决字[2015]第105号行政复议决定书、被告国家工信部邮寄该行政复议决定书的挂号信封及双方当事人的庭审陈述等证据证明。
本院认为：依照《中华人民共和国电信条例》第三条关于省电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下对本行政区域内的电信业实施监督管理的规定，被告广东省通信管理局作为省电信管理机构，具有对广东省内的电信业实施监督管理的职权。本案中，针对原告许明法提出的履行法定职责申请事项，被告广东省通信管理局通过审查相关当事人的经营许可证和营业执照，在认定中国移动通信集团公司、中国电信集团公司、中国联合网络通信集团有限公司经国家工信部准许，可在全国范围内经营跨地区增值电信业务，并可根据《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》的规定，委托其他组织和个人代理其实施电信业务市场销售、技术服务等直接面向用户的服务性工作；被告广东省通信管理局财政经费中暂无维权行为奖励专项款项；根据目前查证情况，暂无法认定中国移动通信集团广东有限公司分支机构、中国电信股份有限公司广东分公司下属机构、中国联合网络通信有限公司广东省分公司下属机构及其代理商违反《中华人民共和国电信条例》第四十条规定等事实基础上，作出被诉答复，告知原告许明法，被告广东省通信管理局暂未发现中国移动通信集团公司、中国电信集团公司、中国联合网络通信集团有限公司存在违反《中华人民共和国电信条例》相关规定的情形，无法对原告许明法要求对其维权行为予以奖励进行处理，暂无法依据《中华人民共和国电信条例》第七十四条规定要求中国移动通信集团广东有限公司分支机构、中国电信股份有限公司广东分公司下属机构、中国联合网络通信有限公司广东省分公司下属机构及其代理商向原告许明法赔礼道歉和赔偿损失。因此，被告广东省通信管理局针对原告许明法投诉的电信业务事项，已经履行了法定职责。被告广东省通信管理局向原告许明法作出上述答复，有相应的事实及法律依据，程序合法，本院予以支持。
依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款的规定，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理；依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，可以延长最多不超过三十日的期限。原告许明法不服被告广东省通信管理局作出的上述行政答复，向被告国家工信部提出行政复议申请。被告国家工信部于2015年5月13日受理，于2015年8月4日作出行政复议决定，于2015年8月7日向原告许明法送达行政复议决定书，符合上述法律规定的期限。被告国家工信部经审查，认为上述行政答复认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，以及《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》第一条并未违反《中华人民共和国电信条例》第七条第三款的规定，决定维持上述行政答复。因此，被告国家工信部作出的行政复议决定，程序合法，并无不当，本院予以支持。
原告许明法认为《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》第一条关于“电信业务经营者根据业务发展需要，可以委托其他组织和个人代理其实施电信业务市场销售、技术服务等直接面向用户的服务性工作”的规定，违反了《中华人民共和国电信条例》第七条第三款关于“未取得电信业务经营许可证，任何组织或者个人不得从事电信业务经营活动”的规定，理据不足，故其要求确认《关于规范代理电信业务行为等规定的通知》违法的诉讼请求，本院不予支持。
综上所述，被告广东省通信管理局作出的行政答复及被告国家工信部作出的行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告许明法认为上述行政答复及行政复议决定均违法的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告许明法的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告许明法负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。当事人上诉的，应当在递交上诉状次日起七日内，按照本判决确定的一审案件受理费同等金额向广东省高级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审判长 庞智雄
审判员 曲卫东
审判员 丘 杰
二〇一六年十月十四日
书记员 付金芬