浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终1249号上诉人（原审原告）陆建铭，男，1957年11月26日出生，汉族，系平湖市当湖街道新建铭广告经营部业主，住平湖市。被上诉人（原审被告）平湖市人民政府，住平湖市当湖街道胜利路380号。法定代表人刘中华，市长。委托代理人张冯跃，平湖市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人俞国华，浙江东港律师事务所律师。陆建铭诉平湖市人民政府(以下简称平湖市政府)安全生产监督行政批准一案，嘉兴市中级人民法院于2015年10月21日作出（2015）浙嘉行初字第98号行政判决。2016年5月23日,浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终352号行政裁定发回重审。2016年8月31日，嘉兴市中级人民法院作出（2016）浙04行初62号行政判决。陆建铭不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年5月3日公开开庭审理了本案。上诉人陆建铭，被上诉人平湖市政府的副市长钱勇彪及委托代理人张冯跃、俞国华到庭参加诉讼。经最高人民法院批准,本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：原告个人经营平湖市当湖街道新建铭广告经营部（以下简称新建铭经营部），经营项目为：服务：广告设计、广告制作（除印刷）。2013年10月下旬，平湖市供销合作社联合社（以下简称供销社）因需对其设置的平湖市曹桥街道野马村综合服务社等六处广告牌进行更换，该业务由陆建铭经营的新建铭经营部承接，此后新建铭经营部安排钱龙法组织施工。2014年1月27日8时许，钱龙法、俞国中等人对平湖市曹桥街道野马村综合服务社广告牌进行施工作业，8时45分许，俞国中在更换广告牌过程中不慎从脚手架跌落死亡。事故发生当日，被告成立平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查组，调查组由平湖市安全生产监督管理局(以下简称市安监局)、平湖市公安局、平湖市监察局、总工会等部门有关人员组成，并邀请平湖市检察院派员参加。2014年2月11日，市安监局根据《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》（以下简称《“1.27”事故调查报告》），向被告提交《平湖市生产安全事故调查报告报批表》（[2014]4号，以下简称《报批表》）。2014年2月13日，被告批准同意。市安监局作出平安监[2014]9号《关于印发的通知》发送至新建铭经营部。2014年3月14日，市安监局对原告作出平安监管罚[2014]11号行政处罚决定，决定给予原告罚款40000元的行政处罚。2014年5月4日，原告向嘉兴市安全生产监督管理局提出行政复议，嘉兴市安全生产监督管理局维持了市安监局对原告作出的处罚决定。2014年7月17日，原告不服该行政处罚决定，向平湖市人民法院提起行政诉讼，请求撤销平安监管罚[2014]11号行政处罚决定并责令市安监局对事故原因、责任进行重新调查认定。在诉讼过程中，市安监局于2014年12月19日撤销了其作出的平安监管罚[2014]11号行政处罚决定。原告不同意撤诉，法院判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，向本院上诉，本院于2015年4月13日作出（2015）浙嘉行终字第26号行政判决，维持了平湖市人民法院的上述一审判决。原审法院认为，“1·27”事故造成1人死亡，属《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第三条第一款第（四）项规定的造成3人以下死亡的一般事故，根据《条例》第十九条第二款的规定，一般事故分别由事故发生地县级人民政府负责调查。县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。被告于事故发生当日组成的事故调查组成员符合《条例》第二十二条第二款“事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加”的规定。《条例》第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；……”《“1.27”事故调查报告》的作出亦符合上述规定。关于被诉批准行为认定事故原因及责任认定是否正确的问题。根据生效的行政判决书和双方的诉辨意见，双方当事人对事故发生经过，事故人员的身份，广告牌的归属，供销社委托新建铭经营部更换广告牌这些基本事实均无异议。基于死者身份及其事故发生时从事的工作内容，事故调查组把事故名称定为新建铭经营部“1.27”生产安全事故并无不当，不存在原告诉称的被告尚未调查即先入为主的认定新建铭广告经营部责任的情况。本起事故发生是由于俞国中在高约5.4米的高处作业时未佩戴安全帽、安全带等安全防护措施,不慎从高处跌落身亡。根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第十八条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除安全生产事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。陆建铭是承接涉案户外广告更换安装工作的新建铭经营部的经营者,具有法定的安全生产监督责任。因此，调查报告认定俞国中忽视安全的行为是事故发生的直接原因，陆建铭未尽生产经营单位监督管理者责任为事故发生的间接原因，认定事实清楚，证据确实充分，原因分析合理，责任认定恰当。原告认为供销社作为生产经营单位应当承担责任，理由是涉案广告牌的业主方、工程发包方，应当是事故的责任主体。本院认为，本案广告牌的所有人确系供销社，但是新建铭经营部承接了更换广告牌的业务，且该业务属于新建铭经营部的经营范围，新建铭经营部作为生产经营单位，应当按照《安全生产法》的规定遵守安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，确保安全生产，故供销社不是本起事故的责任主体。市安监局已在作出行政处罚决定前,将《“1.27”事故调查报告》提交给陆建铭，但无书面送达回证,该送达程序上的瑕疵未影响原告行政复议和行政诉讼等救济权利的行使。综上，《“1.27”事故调查报告》根据确认的事故发生的原因，确认俞国中和新建铭经营部的经营者对本起事故负有责任，并对事故责任者提出了处理建议，同时提出事故防范和整改措施，认定事实清楚，证据确实充分,被告批复予以同意并无不当。本院认为，被告依法组成事故调查组，并对事故调查组报送的《事故调查报告》，进行全面审查后作出被诉《批复》，具备事实和法律依据。虽然被告在送达程序上有瑕疵，但是该瑕疵并未影响原告的实体权利，未达到需要确认违法或者撤销的程度。至于被告用办公室文件的形式发文成立调查组，不影响其调查组组成人员的合法性。原告的诉讼请求依法不予支持，据此，依照《最高人民法院关于执行》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告陆建铭要求撤销被告于2014年2月13日作出的事故调查报告批复的诉讼请求。陆建铭上诉称：一、原审判决认定基本事实不清，适用法律法规错误。（一）本案上诉人起诉要求撤销被上诉人于2014年2月13日对《“1.27”事故调查报告》作出的批复，被上诉人在收到起诉状副本后，在法定期限内未提供作出事故调查报告以及批复的事实根据和法律依据。原审判决却自己找出相关法律依据，自作主张地认为“1.27事故”属《条例》规定的一般事故，并援引《条例》规定“帮助”被上诉人证明成立事故调查组及调查报告合法，显然违背《行政诉讼法》第三十四条的规定。（二）在原审诉讼过程中，被上诉人于2015年6月8日对事故调查报告重新出具批复，并认为2014年2月13日作出的批复自新批复后已自动失效。但原审判决又擅作主张地认为被上诉人对上诉人自己都认为失效的批复进行分析认定，完全没有事实和法律依据。（三）关于事故调查报告所认定的事故原因及责任认定是否正确问题。首先，上诉人经营的“新建铭经营部”经营范围仅为广告设计、广告制作，并不具备拆除、安装的经营资质以及安全生产条件。根据《安全生产法》、国家安监总局及浙江省安监局的相关文件、批复规定，供销社作为广告牌的业主方、工程发包方，是本期事故的生产经营主体和事故责任主体。调查报告以及原审判决认定上诉人系生产经营主体及事故责任主体完全错误。其次，从程序上讲，上诉人自始至终对被上诉人成立事故调查组以及对事故进行调查的过程毫不知情，也没有任何单位在法定时间、按照法定程序，向上诉人送达符合法律规定形式的调查报告。然而，原审判决竟置被上诉人如此明显的程序违法而不顾，认为在送达程序上虽有瑕疵，但并未影响上诉人的实体权利，明显违反《行政诉讼法》第七十条的规定。再次，从内容上看，报告对认定上诉人系生产经营主体及责任主体是依据法律法规的哪一条、哪一项规定没有任何说明和解释。最后，被上诉人于2015年6月8日重新作出批复，该批复与原批复均是对同意事故调查报告作出，不应认定为两个行政行为，而应当认定为被上诉人违反《条例》第二十九条关于事故报告提交期限的规定，属程序违法。基于上述理由，事故调查报告及原审判决所认定的“事故原因及责任认定”，认定事实和适用程序完全错误。二、原审判决严重违反法定程序，判决结果明显错误。供销社作为广告牌的业主方、工程发包方，案件的处理结果与其存在利害关系。根据《行政诉讼法》第二十九条的的规定，人民法院应通知其参加诉讼。原审法院未通知供销社参加诉讼，属于《行政诉讼法》第八十九条规定的遗漏当事人而严重违反程序的情形。此外，原审判决结果为“驳回原告陆建铭要求撤销被告于2014年2月17日作出的事故调查报告批复的诉讼请求”，被上诉人的批复系2014年2月13日作出，不存在2014年2月17日的批复。故原审判决严重违反法定程序，判决结果完全错误。事故发生后，被上诉人以及其相关职能部门在调查结果尚未明确之前擅自发布上诉人系责任主体的错误信息，导致当时死者家属对上诉人及家属进行围攻，司法所及派出所为了维稳强制要求上诉人出面与死者家属洽谈赔偿，甚至以采取强制措施相威胁，上诉人在万般无奈且胁迫下，与死者家属签订调解协议，嗣后上诉人将所有积蓄和向亲戚朋友所借款项用于支付赔偿款70余万元。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人于2014年2月13日对《“1.27”事故调查报告》作出的批复，并责令被上诉人对事故原因、责任进行重新调查认定。平湖市政府在法定期限内未提交答辩状，庭审中答辩称：一、2014年1月27日，平湖市曹桥街道野马村综合服务社工地发生安全责任事故。当日，答辩人即成立事故调查组，调查组由市安监局、公安局、监察局、总工会等部门有关成员组成，并邀请平湖市检察院派员参加。答辩人根据《条例》第三条、第十九条、第二十二条规定以及《浙江省生产安全事故报告和调查处理规定》第三条、第四条的规定，作出《关于成立平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查组的通知》。因此，该批复的作出，符合法律规定。二、2014年2月11日，市安监局根据《“1.27”事故调查报告》向答辩人提交报批表，《“1.27”事故调查报告》认定新建铭经营部经营者陆建铭未依法履行主要负责人的安全生产工作职责，未组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；对本单位安全生产工作督促、检查不到位，未及时消除安全生产事故隐患，违反《安全生产法》规定，对事故的发生负有责任，建议作出行政处罚。答辩人于2014年2月13日批准同意调查组的意见。答辩人的批准行为符合《条例》第三十条、第三十二条的规定。三、鉴于上诉人就市安监局作出的行政处罚决定已提起行政复议和行政诉讼，法院已作出生效判决，为此，在上诉人提起诉讼后，答辩人向一审法院提交了平湖市政府办公室《关于成立平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查组的通知》、《“1.27”事故调查报告》、《报批表》、平安监管罚(2014)11号行政处罚决定书、行政处罚撤销决定书、（2014）嘉平行初字第11号行政判决书、（2015）94号事故调查报告批复等证据。《“1.27”事故调查报告》所依据的事实已为生效判决所证实。答辩人于2014年2月13日作出批准时也审查了事故调查报告所附的证据。四、事故调查报告对事故原因及责任的认定事实证据充分、调查程序合法，上诉人作为生产经营者，在其生产经营中违反《安全生产法》规定并发生生产安全责任一般事故，应受到行政处罚。一审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法，判决结论正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院认为，结合上诉人陆建铭在本案发回重审后在一审庭审中所作的陈述，其起诉所针对的行为是被上诉人平湖市政府于2014年2月13日在《报批表》上作出“同意”《“1.27”事故调查报告》的行政批准行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被上诉人对该行为负有举证责任，应提供作出该批准行为的证据和法律依据，但被上诉人在一审诉讼程序中仅提供了成立事故调查组和履行《“1.27”事故调查报告》报批程序的证据，并未提供被诉批准行为同意上述事故调查报告认定的事故单位概况、事故经过及救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故原因、事故性质、事故责任认定及处理建议、防范措施的证据及相关的法律依据，应视为被上诉人作出被诉批准行为没有相应证据。故原审法院认定被上诉人作出被诉批准行为具备事实和法律依据，属于认定事实不清，适用法律不当，依法应予纠正。上诉人对此提出的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第七十条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销嘉兴市中级人民法院（2016）浙04行初62号行政判决;二、撤销被上诉人平湖市人民政府2014年2月13日在[2014]4号《平湖市生产安全事故调查报告报批表》上作出的批准行为。三、责令被上诉人平湖市人民政府按照法律规定的期限重新对平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查组于2014年2月11日所作的《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》作出批复。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二〇一七年五月十日书 记 员  韦若莎