山东省临清市人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鲁1581民初2775号
原告：临清市唐园镇林潘寨村村民委员会，住所地：临清市唐园镇林潘寨村。
法定代表人：吴振禄，该村委会主任。
委托诉讼代理人：赵维军，临清群法律服务所法律工作者。
被告：李保田，男，1957年3月9日生，汉族，农民。
委托诉讼代理人：李西民，男，1980年8月25日生，汉族，农民，系被告之子。
委托诉讼代理人：孙玉成，山东鸣远律师事务所律师。
原告临清市唐园镇林潘寨村村民委员会与被告李保田土地租赁合同纠纷一案，本院于2016年7月6日受理后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告临清市唐园镇林潘寨村村民委员会及委托代理人赵维军，被告的委托代理人李西民、孙玉成均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
临清市唐园镇林潘寨村村民委员会向本院提出诉讼请求：1、判令原、被告于2011年2月1日签订的转让协议无效；2、判令被告返还原告林潘寨村卫生室；3、诉讼及实际支出费用由被告承担。事实与理由：林潘寨村拥有村卫生室一处，该卫生室系临清市唐园卫生院根据（临政发〔2009〕28号）文件精神，由政府出资建造，价值十余万元。2011年2月1日时任临时工作小组负责人的吴双令未经村民大会或村民代表大会讨论即私自将该卫生室以3万元的低价卖给被告李保田，该协议显示公平，且李保田作为本村村民明知当时所谓的林潘寨村村民委员及吴双令物权处置该卫生室的情况下仍签订该协议，损害了村民利益，故该协议为无效协议。临清市唐园镇林潘寨村村民委员会向本院提出诉讼请求：1、判令原、被告于2011年2月1日签订的转让协议无效；2、判令被告返还原告林潘寨村卫生室；3、诉讼及实际支出费用由被告承担。事实与理由：林潘寨村拥有村卫生室一处，该卫生室系临清市唐园卫生院根据（临政发〔2009〕28号）文件精神，由政府出资建造，价值十余万元。2011年2月1日时任临时工作小组负责人的吴双令未经村民大会或村民代表大会讨论即私自将该卫生室以3万元的低价卖给被告李保田，该协议显示公平，且李保田作为本村村民明知当时所谓的林潘寨村村民委员及吴双令物权处置该卫生室的情况下仍签订该协议，损害了村民利益，故该协议为无效协议。
李保田辩称，原告所述无事实依据，应驳回其诉求。本案应定性为租赁合同纠纷，2011年2月1日原、被告签订的转让协议实为土地租赁协议，对于合同性质不能仅从名称上判断而应从双方当事人签订合同的目的及内容判断。从协议的主要条款（第一、二、四、五条）约定、当事人签订合同的目的以及集体土地不得买卖的法律规定看，该协议为土地使用权的租赁合同，协议中未涉及房屋之事，且双方亦没有买卖涉案协议项下土地上房屋的意思表示，故本案不应定性为房屋买卖合同；涉案协议合法有效，协议效力的法律判断依据为《合同法》第52条，涉案协议系由林潘寨村委会全体成员共同决定后与被告签订，被告依约支付了三万元租赁费。根据《农村土地承包法》第48条之规定，只有将集体土地发包给本集体成员以外的人才需要履行召开村代会这一程序规定，本村内承包法律并无这一强制性规定，况且该法条系管理性规定而非效力性规定，只有违反效力性规定才属违反国家法律法规强制性规定而无效的情形；原告第二项诉求无依据，2009年7月，涉案土地上建造的房屋林潘寨村卫生室系国有资产，涉案协议未约定房屋租赁或买卖之事，被告亦未占有该卫生室，且该房屋为国有资产而非原告所有，假如被告占有卫生室原告也无权要求返还。
原告围绕诉讼请求依法提交了四组证据,被告围绕答辩意见亦提交了四组证据，本院认为，该八组证据客观真实、来源合法，与待证事实具有关联性并能够相互印证，本院予以确认并在卷佐证。
根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
被告李保田系临清市唐园镇林潘寨村村民。2011年2月1日，原告唐园镇林潘寨村委会与被告李保田签订“转让协议”一份，载明：“转让协议转让方（以下简称甲方）林潘寨村委会受让方（以下简称乙方）李保田甲乙双方依据《中华人民共和国农村土地承包法》等有关法律、法规和国家政策的规定，本着平等、自愿、有偿的原则，就土地承包使用权转让签订本合同如下：一、转让地点、面积：村卫生室北至村委会，南到田庆生，东至大路，西至李西会。东西宽22.60米，南北长：14.50米，面积0.52亩。二、转让期限：转让的土地承包使用权为长期使用。三、转让价格：转让的土地价格为30000元。四、付款方式：一次性付款30000元人民币。双方责任：1、甲方在承包期内应依法保护乙方的正当权益不受侵害。2、乙方应对租赁地实施保护，保持绿化面积。六、其他未尽事宜，由甲、乙双方协商解决。七、本协议一式二份，甲、乙双方各执一份，签字后即生效。转让方：林潘寨村委会法定代表人：吴双令受让方：李保田签约日期：2011年2月1日。”原告亦为被告出具收条一张，载明：“收到条今收到李保田2011年2月1日协议转让款叁万园整收款人：刘志河2011年2月1日”，加盖临清市唐园镇林潘寨村村民委员会公章。
2016年2月4日，中共临清市纪委作出关于给邵立峰党内严重警告处分的决定，载明：“邵立峰,2002年5月至2012年12月3日任唐园镇林潘寨村村委委员，2009年唐园镇卫生院与林潘寨村委会签订提升村卫生室服务能力建设用地协议书，唐园镇卫生院无偿使用林潘寨村委会院落内土地0.489亩建设村级卫生室，建成后一直未投入使用。2011年2月，未经村民大会讨论，时任林潘寨村委委员绍立峰等人研究决定，将属于村集体的上述土地（复测未0.52亩）以3万元的价格转让给该村村民李保田…”。
另查明，2009年3月11日，临清市人民政府办公室发布编号为临政办发〔2009〕28号的《临清市人民政府办公室关于加快提升村卫生室服务能力有关问题的通知》，载明“…一、总体目标在全市已建成完成74所农村社会卫生服务站的基础上，通过省级、聊城市级支持和市、乡、村各级配套联动，2009年再建设100所村级规范化卫生室，进一步提升农村卫生服务能力…”。2009年7月1日，临清市卫生局（发包方）与临清市兴达建筑安装工程有限公司（承包方）签订工程承包合同一份，约定：“…一、工程名称：唐元卫生院村级卫生室及附属工程。二、工程地点：唐元镇（畈疃、西桥、林潘寨）…”。2009年7月25日，唐元卫生院（甲方）与原告唐元镇林潘寨村委会（乙方）签订临清市提升村卫生室服务能力建设用地协议书一份，约定：“一、用地位置该宗土地位于临清市唐园乡（镇）林潘寨村，其四至界线详见《土地勘测定界图》，改图经甲、乙双方盖章认可…三、该宗土地”只允许甲方无偿使用，但不得进行买卖或抵押。甲方在使用期间，乙方不得挪作他用…”。2009年10月左右，林潘寨村卫生室建成。
本院认为：本案争议的焦点为1、本案应否为房屋买卖合同纠纷。2、原、被告签订的合同是否因违反法律强制性规定而无效。
对于焦点一，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。从原告提交的转让协议内容上看，仅载明土地使用权的租赁条款，未涉及房屋买卖事宜，且审理中被告否认通过该合同购买或租赁地上房屋（林潘寨村卫生室），原告虽主张上述协议为房屋买卖合同，但其举证不足，对于其主张，本院不予支持。依据协议的内容及原、被告的陈述、举证，可以认定该协议的性质为土地租赁合同，故，本案定性为土地租赁合同纠纷。
对于焦点二，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十四条规定，合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。一般认为，强制性规定分为管理性强制性规定和效力性强制性规定，只有违反效力性强制性规定的合同才是无效合同。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）项规定，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，需经村民会议讨论决定方可办理。即村委会处分集体财产应当符合民主议定原则。民主议定原则是落实集体经济组织内部村民自治的体现，是集体经济组织处分集体财产应当履行的程序，为管理性强制性要求。村委会向本村村民出租集体土地是否经过村民民主议定程序并不必然导致合同无效，除非有证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。故原告以转让协议未经村民大会或村民代表大会讨论违反法律强制性规定为由要求确认协议无效，证据不足，本院不予支持。审理中，原、被告均认可林潘寨村卫生室由临清市政府出资建造系国有资产，原告以双方签订的房屋买卖协议无效为由要求被告返还林潘寨村卫生室，于法无据，本院亦不予支持。
据此，依据《中华人民共和国合同法》第四条、第六条、第五十二条,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十四条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）项以及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
驳回原告临清市唐园镇林潘寨村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费550元，减半收取，由原告临清市唐园镇林潘寨村村民委员会负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉费用，上诉于山东省聊城市中级人民法院。
审判员 马 聪
二〇一六年十一月九日
书记员 于海燕