浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙行终字第146号
上诉人（原审原告）毛玉贵。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。
法定代表人张鸿铭。
委托代理人应晓煜。
委托代理人郭超。
被上诉人（原审第三人）杭州市国土资源局。
法定代表人卢春强。
委托代理人应晓煜。
委托代理人郭超。
被上诉人（原审第三人）杭州市土地储备中心。
法定代表人陈冲。
被上诉人（原审第三人）杭州市拱墅区城市建设发展中心。
法定代表人汤怀良。
委托代理人袁雯。
原审原告潘红梅。
潘红梅、毛玉贵诉杭州市人民政府土地行政批准一案，杭州市中级人民法院于2013年6月19日作出（2011）浙杭行初字第78号行政判决。毛玉贵不服，向本院提出上诉。本院于2013年8月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月16日公开开庭审理了本案。上诉人毛玉贵，被上诉人杭州市人民政府（以下简称“市政府”）、杭州市国土资源局（以下简称“市国土资源局”）的共同委托代理人应晓煜、郭超，被上诉人杭州市拱墅区城市建设发展中心（以下简称“拱墅区发展中心”）的委托代理人袁雯，原审原告潘红梅到庭参加诉讼。被上诉人杭州市土地储备中心（以下简称“市土地储备中心”）经本院依法传唤，未到庭参加诉讼，但不影响本案审理。本案现已审理终结。
原审判决认定：2009年5月20日，市国土资源局受理了和睦南区A-21地块拆迁安置房项目建设用地申请。第三人市土地储备中心、拱墅区发展中心在申请时向市国土资源局提交了建设用地申请表、组织机构代码证、关于同意和睦南区A-21地块拆迁安置房立项的批复（杭发改投资（2006）904号）、关于下达杭州市2008年基本建设计划的通知（杭发改投资（2008）120号）、地字第330100200900024号《建设用地规划许可证》及附图、关于和睦南区A-21地块拆迁安置房项目建设用地的预审意见（杭土资预（2009）047号）、关于和睦南区A-21地块拆迁安置房方案设计的批复、总平面图、勘测定界成果等文件材料。同月21日，市国土资源局进行了建设用地项目供地批前公示，内容有：用地单位、土地座落、项目名称、供地方式、用途、土地面积等。同月31日，市国土资源局填写了杭国土字（2009）162号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》（以下简称“一书一方案”），并在市（地）人民政府土地行政主管部门审核意见一栏签署“同意收回国有土地使用权并新批建设用地36279平方米，以行政划拨方式供应”。同日被告市政府在市（地）人民政府审核意见一栏签署“同意”。原告潘红梅、毛玉贵的房屋在被告审批所涉土地的范围之内。另查明，2009年5月31日，被告向第三人市土地储备中心、拱墅区发展中心作出（2009）162号《国有土地使用权批准通知书》，告知“一书一方案”中审核同意的内容等，并明确持本通知后办理有关手续。待依法拆迁补偿安置完成后，申领《建设用地批准书》。两原告针对被告作出的（2009）162号《国有土地使用权批准通知书》向浙江省人民政府（以下简称“省政府”）申请行政复议，省政府认为该《国有土地使用权批准通知书》是告知具体项目建设单位的程序性行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的行为。潘红梅就该告知行为向本院提起行政诉讼，本院认为该《国有土地使用权批准通知书》是将被告“一书一方案”的内容告知具体建设单位，并非对建设用地的批准。判决驳回了潘红梅的诉讼请求。潘红梅提起上诉后，浙江省高级人民法院以（2011）浙行终字第64号判决驳回上诉，维持原判。
原审法院认为，本案争议的焦点是：一、市政府作出审核同意收回本案所涉的36279平方米国有土地使用权是否具有事实和法律依据；二、市政府作出审核同意收回本案所涉的36279平方米国有土地使用权程序是否合法。关于市政府作出审核同意收回本案所涉的36279平方米国有土地使用权是否具有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法定程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”本案中，原告潘红梅、毛玉贵的房屋在案涉收回土地的范围之内，由于该地块系为了实施城市规划进行旧城改造的拆迁安置房建设项目的需要而提前收回，且被告向第三人市土地储备中心、拱墅区发展中心作出（2009）162号《国有土地使用权批准通知书》，告知待依法拆迁补偿安置完成后，申领《建设用地批准书》。因此，市政府收回案涉土地使用权具有事实依据且符合上述法律法规的规定。关于市政府作出审核同意收回本案所涉的36279平方米国有土地使用权程序是否合法的问题。第三人市土地储备中心、拱墅区发展中心在申请时向市国土资源局提交了建设用地申请表，组织机构代码证、关于同意和睦南区A-21地块拆迁安置房立项的批复（杭发改投资（2006）904号）、关于下达杭州市2008年基本建设计划的通知（杭发改投资（2008）120号）、地字第330100200900024号《建设用地规划许可证》及附图、关于和睦南区A-21地块拆迁安置房项目建设用地的预审意见（杭土资预（2009）047号）、关于和睦南区A-21地块拆迁安置房方案设计的批复、总平面图、勘测定界成果等文件材料。市国土资源局受理后，进行了建设用地项目供地批前公示，并填写了“一书一方案”，报被告市政府批准，市政府经审核，同意收回案涉土地使用权程序并无不当。在同一审批文件中既收回国有土地使用权，又批准建设用地并不违反现行的法律法规，原告提出批复应当向其送达并告知听证的权利缺乏法律依据。综上，被告市政府收回国有土地使用权符合法律法规规定，原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告潘红梅、毛玉贵的诉讼请求。
毛玉贵上诉称：1、原审法院对部分事实认定不清。原审法院对“一书一方案”内容的真实性和合法性未作审核。“一书一方案”的依据是杭土资预（2009）047号建设项目用地预审文件、杭发改投资（2008）120号项目批准文件、杭建设审（2008）53号工程设计批准文件，后两份文件中批复的用地面积分别为21100平方米和23827平方米，与“一书一方案”收回的36279平方米出入极大。“一书一方案”的前提文件杭建设审（2008）53号《关于和睦南区A-21地块拆迁安置方案设计的批复》和《和睦南区A-21地块安置房建筑方案设计总平面图》中已明确说明台公堂小区为保留住宅，保留的建筑面积是8669平方米。上述两者面积不同的根本原因在于，“一书一方案”把原本属于保留建筑的建筑面积也一并收回了，而原告的住宅正好在保留建筑内。2、原审法院适用法律严重错误。原审法院在对市政府批准收回36279平方米国有土地使用权的事实和法律依据进行阐述时，片面强调收回土地是出于公共利益需要，而对“一书一方案”中收回土地的面积未进行仔细审核，将本应作为保留建筑的建筑面积所属土地也划进公共利益的范畴。3、原审法院违反法定程序。原审判决未能明确审判过程，未能阐明判决的事实、理由和依据。原审认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序。请求二审法院撤销原审判决，确认市政府作出涉案“一书一方案”批准收回36279平方米国有土地的具体行政行为违法。
市政府在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审答辩称：1、原审认定事实清楚，适用法律正确。市土地储备中心、拱墅区发展中心因和睦南区A-21地块拆迁安置房项目建设需要，向市国土资源局提出了建设用地申请，并提供了立项批准文件、规划批准文件等资料。市国土资源局经审查，进行了建设用地项目供地批前公示。公示期满，市国土资源局拟定了供地方案，并编制“一书一方案”上报本机关。经审查，两建设单位的申请符合《土地管理法》第五十三条、第五十八条，《土地管理法实施条例》第二十二条的规定，依法予以批准。“一书一方案”认定事实清楚，证据材料充分，适用法律正确，程序合法，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。2、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人的房屋在涉案收回土地的范围之内，该地块系为了实施城市规划进行旧城改造的拆迁安置房建设项目需要而提前收回，符合《土地管理法》第五十八条的规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
市国土资源局、拱墅区发展中心在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中均表示同意市政府的庭审答辩意见。
市土地储备中心在法定期限内未提交书面答辩意见。
潘红梅在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。被上诉人提交的证据3、证据4是用地批复的前置文件，但内容不一致，原审法院未依法审理，被上诉人在批“一书一方案”时没有立项依据。被上诉人提交的证据7明确台公堂是保留建筑。关于用地面积，数据不一致，在无任何法律依据的情况下把台公堂收回了。被上诉人认为这是旧城改造，两原告的房子是1997年建造的，房产证和土地使用权证均载明使用期限70年，至2009年才11年，就要公告拆除，建了11年的房子怎么可能是旧城。
二审庭审中，双方当事人围绕2009年5月31日市政府在涉案“一书一方案”中批准收回国有土地使用权的行为是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。还查明：涉案建设项目《建设用地规划许可证》载明用地面积36200平方米，该许可证附图即《和睦南区A-21地块拆迁安置房附图》的文字说明载明：“同意杭州市土地储备中心、杭州市拱墅区城市建设发展中心在图示红线范围办理用地手续：一、用地概况：······3、用地规模：总用地约36200平方米，其中：建设用地约23630平方米，道路用地约3220平方米，绿化用地约9350平方米，河道用地约0平方米。二、用地条件：······③斜线所示道路、绿化用地代征后让出。······”
本院认为，被上诉人市政府在被诉“一书一方案”中批准收回的国有土地系用于杭州市和睦南区A-21地块拆迁安置房项目建设，属于为公共利益需要而使用土地，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定可以收回国有土地使用权的情形。关于上诉人提出的被上诉人同意收回的国有土地面积与相关文件之间的土地面积差异问题，经查，根据被上诉人提供的涉案《建设用地规划许可证》附图的文字说明，被上诉人批准收回的36279平方米土地实际上由建设项目用地和代征道路、绿化用地两部分组成，该面积扣除建设单位代征的道路用地约3220平方米、绿化用地约9350平方米后约为23709平方米，与杭州市发展和改革委员会杭发改投资（2006）904号《关于同意和睦南区A-21地块拆迁安置房立项的批复》、杭发改投资（2008）120号《关于下达杭州市二00八年基本建设计划的通知》，以及杭州市建设委员会、杭州市规划局杭建设审（2008）53号、杭规发（2008）270号《关于和睦南区A-21地块拆迁安置房方案设计的批复》所确定的涉案项目建设用地面积基本吻合。市国土资源局将涉案“一书一方案”以及相关立项文件、用地规划许可证等一系列项目文件上报被上诉人后，被上诉人经审查作出被诉批准行为，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人毛玉贵负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 鲍灵富
代理审判员 车勇进
二〇一三年九月二十二日
书 记 员 韦若莎