陕西省西安市长安区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）陕0116民初3523号
原告西安京润置业有限公司。（以下简称“京润公司”）
法定代表人王建武，该公司董事长。
委托代理人陈明，北京中瑞律师事务所律师。
委托代理人何世文，该公司职工。
被告西安邮电大学。（以下简称“邮电大学”）
法定代表人范九伦，该学校校长。
委托代理人刘瑞娟，陕西泓瑞律师事务所律师。
委托代理人龙汝迪，陕西泓瑞律师事务所实习律师。
原告西安京润置业有限公司与被告西安邮电大学合作开发框架协议纠纷一案，本院原做出（2015）长安民初字第00207号民事判决书，西安邮电大学不服提起上诉，西安市中级人民法院做出（2015）西中民二终字第01880号民事裁定书，裁定撤销原判决，发回重审。本院受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原、被告的委托代理人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告原审诉称：其与被告签订了《西安邮电大学学术交流中心合作开发框架协议》（以下简称“框架协议”），约定：由原告提供建设开发资金，被告配合申报，将被告老校区改造变更为建设用地，并按约定分享大楼建成后的面积。协议签订后，原告从北京派驻工作人员到西安，长期专司该项目的前期工作。但被告违背协议，未在约定的时间内向原告提供办理学术交流中心项目用地属性变更所需的相关文件和材料，直接导致了本来可以赶上西安市政府2014年土地开发、申报立项等工作计划化为泡影，给原告造成二百余万元的经济损失。现起诉要求被告继续履行双方签订的框架协议，赔偿因被告迟延履行而给原告造成的经济损失2208226.72元。
被告原审辩称：双方签订框架协议，原告曾保证学术交流中心建成后，其可分享的建筑面积大概在1.2万平方米左右。协议签订后，经了解，规划局批准的指标在学术交流中心建成后其分享不到原告保证的面积，原告具有欺诈行为；此框架协议违背《中华人民共和国土地管理法》规定，属无效合同；同时该框架协议与国家政策环境相违背，已无法履行。原告要求赔偿于法无据，且原告对框架协议无效存在大部分过错，其无过错，请求驳回原告的诉讼请求。
原审查明，2013年，原告西安京润公司与被告西安邮电大学就合作建设西安邮电大学学术交流中心及配合西安市政府小寨商务区综合改造计划事宜，经多次协商后，于同年9月13日双方签署了框架协议，约定：双方采取被告出地，原告出资的合作模式建设学术交流中心，由原告负责以被告名义办理学术交流中心项目的土地属性变更手续，将被告雁塔校区西南角篮球场变更为综合或商业用地，学术交流中心楼报建手续审批完成后的总高度为100米，总建筑面积暂定3.8万平方米，同时被告承诺在框架协议签署后5个工作日内及时向原告提供办理学术交流中心项目用地属性变更所需的相关文件和材料，双方对将来学术交流中心建成的面积、产权归属、权益划分等权利义务亦予约定。框架协议签订后，原告按约定向被告交纳了1500万元的保证金，并投入大量资金，租赁办公场所，派驻相关工作人员长期专司此框架协议的履行工作，期间被告未按框架协议履行，原告曾于2014年11月24日委托律师致函西安邮电大学，协商框架协议的履行。同年12月5日，被告委托律师回函要求原告全面履行框架协议，落实学术交流中心楼报建手续审批完成后的总高度为100米、建筑面积为3.8万平方米工作。至2015年1月20日原告起诉，被告亦未向原告提供办理学术交流中心项目用地属性变更所需的相关文件和材料。庭审中，原告提供的证据有：1、合作开发框架协议，证明被告应当履行的义务及时间；2、原、被告委托的律师致函及回函，证明原告多次催促被告履行义务，而被告搪塞；3、西安市小寨地区综合改造协调领导小组办公室（2014）3号函，证明政府主管机构要求并发函催促被告配合改造和办理土地收储手续；4、西安邮电大学国有土地收储补偿协议，证明政府部门要求将此地收储进而实现“统一收储、统一规划、统一建设”；5、2014年6月23日西安市人民政府常务会议纪要；6、西安市小寨地区综合改造管理委员会的公告，均证明市政府授权管委会同意综合行使政府权力；7、房屋租赁合同及收据，证明原告所支付的2013年9月至2015年3月的租房费用为81700元；8、工作人员工资表，证明原告所支付的工资费用为295200元；9、其它费用列表，包括办公费用174857元、差旅费196719.3元、招待费244444元、会议费29406元、其他经营相关费用1219587.42元。被告对原告提供的证据质证意见如下：对证据一真实性无异议，对其证明目的有异议，合同已经明确全面约定相关违约规定，并不仅仅是原告所说的第4.6款；对证据二真实性无异议，对证明目的有异议，被告没有说不履行义务，而是回函说明要求按照合同约定的建筑面积履行；对证据三真实性无异议，对证明目的不认可，该函恰恰说明该土地必须经过政府统一收储、统一规划、统一建设开发，而本案的开发协议违反了相关规定；对证据四，因为没有双方的签字盖章，不予质证；对证据五，真实性无法确定，对该会议纪要的来源表示怀疑，不予质证；对证据六真实性无异议，对证明目的不认可，该证据只是政府的整体规划，但并不代表学校一定要马上按照这个规划实施；证据七、八、九与本案没有关联性，不予质证。被告提供的证据有：1、合作开发协议及西雁国用（2006）第473号土地使用证，根据土地管理法，合同法等相关规定，涉案合同无效；2、关于和西安邮电大学联合开发建设项目的实施方案，证明双方的合作已经违反了国家的大政方针；3、西安京润置业有限公司简介，证明京润公司作为专业开发机构比学校更熟悉相关土地合作开发事宜，这种合作模式导致框架协议无效，京润公司应承担主要过错责任，该公司在成立后还有其他的相关项目，并不只是我们西安邮电大学一个项目，原告所主张的损失跟西安邮电大学无关。原告对被告提供的证据质证意见是：对证据1的真实性无异议，但对被告所述的主张有异议，被告根据5.3.1项的主张是断章取义的，协议并没有约定我方承诺合同的建筑高度是100米，建筑面积为3.8万平方米，该项后半部分还约定被告要协助原告办理相关审批手续，被告根据协议9.9.2主张合同无效，没有依据，该款其实是双方约定的一款情势变更事项，该事项也只能在合同签订后三十天主张，被告的主张不能成立；对证据2的证明目的有异议，该方案是在签订框架协议前的一年所拟定的，双方以后的合作开发应根据之后所签订的合作开发框架协议履行双方义务；对证据3的真实性无异议，但对其证明目的有异议，被告所提供的公司简介跟双方要开发的项目没有任何关系，被告据此说明原告在西安还有其他项目是主管臆测，原告在西安只有和西安邮电大学的合作项目。
原审法院认为，原、被告经过协商，自愿签订了《西安邮电大学学术交流中心合作开发框架协议》，该协议是双方真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，合法有效，对原、被告均具有约束力，双方应全面履行。在框架协议签订后，原告依约履行，向被告交纳了保证金，被告却违背协议，未在约定期限向原告提供办理学术交流中心项目用地属性变更所需的相关文件和材料，导致原告相应工作不能实施，对此，被告已构成违约，应承担全部责任。在框架协议履行中，原、被告互致函，均表达了要求按协议履行的意愿，且该协议合法有效，故原告要求被告继续履行协议的诉讼请求应于支持。原告为履行框架协议，租赁房屋办公，派驻人员而发生的办公费用、差旅费用、招待费、会议费用、房屋租金、职工薪酬、管线设计图纸费、设计费等共计1292222.3元，被告应赔偿原告。对原告要求的941091.42元其他费用，无法核实与框架协议的履行相关，不予支持。对于被告关于原告具有欺诈行为的辩称意见，无证据证实，不予采信；对于被告关于框架协议无效、与国家政策环境相违背，已无法履行的辩称意见，与事实不符、不予采纳。故判决：一、原告西安京润置业有限公司与被告西安邮电大学2013年9月13日签订的《西安邮电大学学术交流中心合作开发框架协议》继续履行；二、被告西安邮电大学于本判决生效后10日内赔偿原告西安京润置业有限公司经济损失1292222.3元。
本次重审中，经释明，原告仍坚持该框架协议有效，但称因被告原因而致该协议已经无法履行，故变更诉讼请求为：一、要求被告立即返还签订《西安邮电大学学术交流中心合作开发框架协议》时交付的保证金15000000元；二、由被告承担该保证金即15000000元的三年期基准贷款利率按6.4%计算，为3074630.13元；三、被告赔偿其各项损失4881873元（损失及利息均计算至2016年11月30日）。
被告辩称意见有三：第一，对于合同效力问题，其认为属效力待定合同，对于合同的履行问题，其认为合同已经无法履行；首先，该合同本身无效，该项目规划用地系国有划拨教育用地，变更为出让土地前，需经政府行政主管部门同意及批准，未经批准，土地属性变更约定无效，而该协议于2013年9月13日签订，至今未完成变更手续办理，未取得有批准权的人民政府批准；其次，合同内容与国家政策环境相违背，2013年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，第一条之规定，使得原、被告双方的实施方案内容与国家政策法规规定相违背，系情势变更的情形；再次，原告主体有瑕疵，京润公司未取得房地产开发企业资质证书，不适宜从事房地产开发业务。第二，对于原告要求其返还承诺保证金及贷款利息问题，其认为应按双方合同约定执行，其同意返还原告1500万元承诺保证金，但对于贷款利息3074630.13元，其认为框架协议第5.4条及第9.9条第2款中有明确约定，一方在学术交流中心合作项目中原、被告双方已明确约定了各自的责任，即原告方负责变更土地属性及建设项目的立项、规划报建手续，并承担因此产生的所有费用，而被告未能及时提供办理标的项目所需文件材料超过30个工作日时，应由被告无息退还全部履约保证金，并且框架协议自动终止，合同双方均无需承担任何责任。第三、对于原告主张的4881873元损失赔偿问题，其认为合同不能履行是因为原告方主体有瑕疵，且原告方项目规划与国家政策环境相违背，再者合同本身已无效。第四、原告要求其承担诉讼费用于法无据。
原审查明属实，重审庭审中，原告提交证据有：三份咨询意见，证明原、被告签订的协议合法有效；申办资质的相关手续，证明原告已经向有关部门申报了临时资质；建设工程设计合同和设计费清单及为履行该框架协议发生的费用票据原件，证明原告为此造成的损失。原告认为双方签订的框架协议仅是合作申报、批准的协议，并非正式的合作开发合同，关于开发资质问题，是在正式的合作开发合同生效后取得即可，且原告已于2016年7月份申请暂定资质，而且原告认为协议没有履行是因为被告一直没有向其提供土地变性的材料。原告要求赔偿的起始时间是2013年9月，此前所有花费均未计算入内。被告同意返还1500万元，但对于保证金的利率，被告认为协议中有约定在超过30天后未提交材料，则合同自动解除，无息退还，且称作为退让最多承担30天的损失；被告认为合同无效的原因是原告无开发资质、亦未取得批准手续，而且因国家政策的变化，出现情势变更事由；并仅对原告提供的会计账目中与其有关的252000元无有异议，其余票据被告称是原告公司运营账目，不能证明为该项目的花费，故其不予查看质证。庭审中原告坚持变更后的诉讼请求，由于原告不同意调解，致调解程序未能进行。
以上事实，有框架协议、律师函、咨询意见、费用票据、谈话笔录、庭审笔录等证据在卷佐证，已经质证，足以认定。
本院认为：原、被告共同协商、自愿签订《西安邮电大学学术交流中心合作开发框架协议》（以下简称“框架协议”），原、被告双方在协议中约定的合作建设“西安邮电大学学术交流中心”（以下简称“学术中心”）楼，该学术中心所处地块，被告所持有的该土地使用权类型为教育划拨用地，在签订框架协议时，并未经所属政府土地行政主管部门同意批准，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》法释【2005】5号第十六条及相关法律之规定，该合同应属效力待定且在起诉时亦未取得该块土地主管部门的法定批准文件，故该协议应属无效。框架协议第4.6条“甲方（邮电大学）承诺，在本框架协议签署后5个工作日内按西安市政府相关部门相关要求及时给乙方（京润公司）提供办理甲方‘学术交流中心’项目用地属性变更所需要的相关文件和材料；……”及第9.9条“本协议签订后，乙方（京润公司）办理土地属性变更手续所需的文件和材料，甲方（邮电大学）应在5个工作日内提供”；而被告一直未向原告提供学术中心项目用地属性变更所需要的相关文件和资料，导致该学术中心的土地变性手续未能办理，以致后续流程未能进行，在原告诉至法院时还未能办理成功，致该协议最终导致无效，故被告应该对此承担主要责任。原告未取得房地产开发企业资格证书，且在签订该协议时对被告审查不严，亦应承担相应的责任。在框架协议签订后，原告向被告交纳了15000000元的保证金，现原告要求被告偿还该保证金，被告亦同意归还，故对此本院予以支持。对于原告要求被告赔偿其各项管理费用及利息（办公费用266174.6元、差旅费317244.7元、招待费318022.6元、工资福利1229000元、其他费用1299435.1元、会议费29406元、房租费116100元、设计费298490元、设计费1008000元<可能发生的>、利息3074630.13元），共计7956503.13元，对于设计费1008000元，因未实际发生，故本院不予支持；对于其他各项费用，因被告不予质证，本院经对票据原件与复印件一一核查后，对过高或不合理的部分及不能证明用于该项目的花费部分予以核减后，认定实际发生的费用及利息为：办公费用154884.09元、差旅费282441元、招待费249389.5元、工资福利753800元、其他费用1196216.06元、会议费、房租116100元、设计费298490元，费用共计3051320.65元，利息3074630.13元，与利息总计6125950.78元。对于以上利息及损失，按照各自的责任大小合理分担。为维护社会交易安全和稳定，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决如下：
一、原告西安京润置业有限公司与被告西安邮电大学签订的《西安邮电大学学术交流中心合作开发框架协议》无效；
二、被告西安邮电大学于本判决生效之日起十五日内返还原告西安京润置业有限公司保证金1500万元；
三、被告西安邮电大学于本判决生效之日起十五日内支付原告西安京润置业有限公司利息3074630.13元的80%即2459704.10元（自2013年9月18日起至2016年11月30日止三年期基准贷款利率按6.4%计算）；
四、被告西安邮电大学于本判决生效之日起十五日内向原告赔偿各项费用损失合计3051320.65元的80%即2441056.52元；
五、驳回原告其余诉讼请求。
本案受理费149763元，原告已预交24565元，由原告承担20037元，被告承担129726元。
如未按本判决规定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，按中国人民银行同期贷款利率加倍支付迟延履行期间的债务利息。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于陕西省西安市中级人民法院。
审 判 长 吕益民
人民陪审员 郭 瑛
人民陪审员 贺应杰
二〇一七年三月十五日
书 记 员 张田甜