陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终423号
上诉人（原审原告）：蔺佳彬，曾用名蔺胜利，男，汉族。委托代理人：杨明宇，陕西权诚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：彬县人民政府。住所地：陕西省彬县西大街**号。
法定代表人：王宏志，该县县长。
被上诉人（原审被告）：彬县住房和城乡建设局。住所地：陕西省彬县北大街*号。
法定代表人：杨占勇，该局局长。
被上诉人共同委托代理人：孙彬生，彬县住房和城乡建设局工作人员。
被上诉人共同委托代理人：梁金锋，陕西彬州律师事务所律师。
上诉人蔺佳彬因诉被上诉人彬县人民政府、彬县住房和城乡建设局强制拆除房屋行政行为违法一案，不服咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初246号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2017年6月29日进行了询问。上诉人蔺佳彬的委托代理人杨明宇，被上诉人彬县人民政府、彬县住房和城乡建设局的共同委托代理人孙彬生、梁金锋到庭参加了询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：2004年，经彬县城关镇东关村村委会及彬县城关镇政府审批，原告在位于彬县红花路北侧建住宅一处。2013年10月，原告在此住宅南侧红花路路边占地建筑房屋主体时，彬县国土资源局审查后认为原告违法占地建房，对原告处以2400元罚款。至2013年年底，原告未经批准，在此住宅南侧红花路路边占地建成五间两层楼房。2014年4月22日，被告彬县住房和城乡建设局给原告下发了拆除通知书，要求原告在2014年4月23日前予以彻底拆除，恢复土地原貌。否则，将按有关法律、法规依法强制执行。2014年4月24日，被告等14家单位联合执法拆除了原告位于其住宅南侧红花路路边的房屋。原告认为两被告强制拆除房屋的行政行为违法，给原告造成巨大经济损失，故向法院起诉。请求：1.依法确认彬县人民政府及彬县住房和城乡建设局强制拆除原告房屋的行为违法；2.由被告承担本案的诉讼费用。
原审法院认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中原告蔺佳彬在被明确告知所建房屋为违法建筑，并缴纳违法占地建房罚款2400元的情况下，未经有关部门批准，仍在其住宅南侧红花路路边占地建成五间两层楼房，故原告无法证明其合法权益受到侵害，其起诉依法应予驳回。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款十项之规定，裁定驳回原告蔺佳彬的起诉。本案诉讼费50元，退还原告蔺佳彬。
上诉人蔺佳彬上诉称：一审以上诉人无法证明其合法权益受到侵害为由，驳回起诉，对此理由上诉人不服。审理本案时，不仅要考虑上诉人的房屋是否合法，还要考虑被上诉人强制拆除房屋的行为是否合法，及上诉人在强制拆除程序中的权利是否被侵害。一审请求确认被上诉人强制拆除行为违法，而一审法院避而不谈被上诉人的违法性，无视上诉人的请求，显属错误，被上诉人的违法行政行为如下：第一、两个被上诉人均无执法主体资格。上诉人在彬县城关镇东关村集体土地上建房，所建房屋若违反乡村规划而被视为违法建筑，则根据《城乡规划法》第六十五条的规定，应当由彬县城关镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的可以拆除。故被上诉人无权向上诉人下发拆除通知书，上诉人有权不履行其设定的拆除义务，被上诉人彬县人民政府也不得以违法通知书为前提，强制拆除上诉人的房屋。第二、被上诉人彬县人民政府强制拆除上诉人房屋的行为属于行政强制行为，应当遵守《行政强制法》、《城乡规划法》的相关规定。但被上诉人彬县人民政府未能依法行政，侵害了上诉人的合法权益。1.根据《城乡规划法》第六十八条的规定，被上诉人彬县人民政府行使行政强制权的前提条件之一是被上诉人彬县住房和城乡建设局作出合法的限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的，才可依据《行政强制法》的相关规定实施强制拆除行为。但本案的拆除通知书存在执法主体资格不合法、未能依法送达当事人、拆除通知书形式要件不合法、所定拆除期限违法等无效情形，故被上诉人彬县人民政府强制拆除上诉人房屋的行为违法。2.被上诉人彬县人民政府指派被上诉人彬县住房和城乡建设局等多家单位行使行政强制权的行为违法，其违反《城乡规划法》第三十四条、第三十五条、第三十六条的规定，没有给上诉人送达催告书，没有要求上诉人自行拆除。被上诉人彬县人民政府违反《行政强制法》第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，没有依法作出行政强制拆除决定，更没有依法公告行政强制拆除决定，剥夺了上诉人的申辩权和陈述权。且在强制拆除前，还应当告知上诉人有权提起行政复议或行政诉讼。被上诉人彬县人民政府的强制拆除行为违反法律规定，应当确认该行为违法。第三、被上诉人彬县人民政府在一审辩称依据《城乡规划法》第六十八条的规定拆除上诉人房屋。但上诉人房屋位于彬县城关镇东关村一组，属于乡、镇集体土地上的建筑物，应当依据该法第六十五条的规定，由彬县城关镇人民政府进行审查，若查明确系违法建筑，也应由彬县城关镇人民政府依据《行政强制法》的规定进行拆除。从被上诉人彬县人民政府一审答辩理由看，其行政强制行为没有依据上述法律规定进行，故存在执法依据错误问题。第四、行政强制执行权不得委托，被上诉人彬县人民政府自称委托被上诉人彬县住房和城乡建设局强制拆除行为违反《行政强制法》第三十四条的规定。综上，被上诉人彬县人民政府、彬县住房和城乡建设局的强制拆除行为存在严重违法，并给上诉人造成了巨大的经济损失，应当依法确认被上诉人的行为违法。请求支持上诉人的上诉请求，保护上诉人的合法权益。
被上诉人彬县人民政府答辩称：本案上诉人的诉讼主体资格不适格。涉案房屋是建设在上诉人原宅基地南侧红花路路边，2013年10月，上诉人建设房屋主体时，曾被彬县国土资源局以违法占地为由处以2400元罚款。2013年底，上诉人未经批准，建成五间两层楼房。该房屋因违法占地，建设未经批准而成为违章建筑。在多次劝说拆除后，上诉人均不予理睬。2014年4月22日，彬县住房和城乡建设局向其下发拆除通知书，14家联合执法的单位于2014年4月24日强制拆除。《行政诉讼法》第二条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。法律明确规定保护的是合法权益，而非非法权益。涉案房屋是违法建筑，其法律后果只能是被拆除，涉案房屋对上诉人属非法利益，不受法律保护，上诉人无权依照《行政诉讼法》提起诉讼。一审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予以维持。
被上诉人彬县住房和城乡建设局的答辩意见与被上诉人彬县人民政府意见一致。
经审理查明，一审裁定认定的事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
另查明，蔺佳彬因不服被诉行政行为，以彬县住房和城乡建设局为被告，向彬县人民法院提起诉讼。彬县人民法院审理后于2016年5月23日作出（2016）陕0427行初11号行政裁定，认定拆除蔺佳彬房屋的主体为彬县人民政府，蔺佳彬以彬县住房和城乡建设局为被告，属错列被告，并以此为由裁定驳回蔺佳彬的起诉。该裁定现已生效。
本院认为：本案的主要问题是上诉人蔺佳彬是否具备原告的主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，适格的行政诉讼原告应该具备以下条件：首先，应是行政行为的相对人或者是其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织；其次，应是认为“自己的”合法权益而非他人的合法权益受到行政行为的侵害；最后，应是认为自己的“合法权益”受到行政行为的侵害。这里的“合法权益”，主要是指起诉人起诉时所主张的权利本身属于法律保护的权利，至于该主张是否成立，能否支持，则需要通过实体审理进行判断。反之，如明显不属于法律保护的权利，则不能认定起诉人具有原告的主体资格。如某公民因赌博被公安机关行政拘留，该公民不服，认为公安机关对其作出的行政拘留侵犯其人身权提起诉讼。这里的“人身权”属于法律保护的权利，因此，应当认定该公民具有原告主体资格。至于该公民的主张是否成立，则需要法院通过审理才能作出判断。但假若该公民主张其赌博权受到公安机关行政拘留行为侵犯的，因赌博权明显不属于法律保护的权利，也就是说，该公民主张的权利不是法律应当保护的合法权益，不符合《行政诉讼法》第二条的规定，故应当认定该公民不具有原告主体资格。本案中，上诉人蔺佳彬做为被强制拆除房屋的权利人是被诉行政行为的相对人，其认为被诉行政行为给其造成巨大经济损失，实则是认为财产权受到行政行为侵犯，而财产权属于法律保护的权利。当然该主张最终能否得到支持，属于实体审理的问题。因此，上诉人蔺佳彬具有原告的主体资格，是本案适格的原告。一审裁定以“蔺佳彬在被明确告知所建房屋为违法建筑，并缴纳违法占地建房罚款2400元的情况下，未经有关部门批准，仍在其住宅南侧红花路路边占地建成五间两层楼房”为由认定上诉人蔺佳彬无法证明其合法权益受到侵害，并以此为由驳回上诉人蔺佳彬的起诉，否定了上诉人蔺佳彬应当享有的起诉权，系对法律理解不当。同理，被上诉人认为上诉人蔺佳彬不具有本案的诉讼主体资格，理由亦不能成立，本院不予支持。
需要指出的是，本案所涉的房屋是否是违章建筑，是实体审理阶段审查的问题，无需在对相对人的起诉是否符合法定条件审查阶段进行审查。因为，即使是违章建筑，也不能排除相对人合法权益受到侵害的可能，如以此逻辑就有可能造成一些此类行政行为规避法律的监督，出现对行政行为监督的真空乃至行政权力的滥用。况且，相对人的行为是否违法与行政行为是否合法之间并没有必然的关系。因此，赋予相对人享有起诉权是获得权利救济和监督行政机关依法行使职权之必要。故而审查当事人的起诉是否符合法定的起诉条件时，应注意审查的边界和范围。
另，彬县人民法院作出的（2016）陕0427行初11号生效行政裁定已认定，拆除蔺佳彬房屋的主体为彬县人民政府，蔺佳彬以彬县住房和城乡建设局为被告，属错列被告，并以此为由裁定驳回蔺佳彬对彬县住房和城乡建设局的起诉。本案中，上诉人蔺佳彬因不服同一行政行为再次以彬县住房和城乡建设局为被告提起诉讼，属于重复起诉。故上诉人蔺佳彬对彬县住房和城乡建设局的起诉依法应当驳回。
综上，一审裁定驳回上诉人蔺佳彬的起诉，属于适用法律错误，依法应予纠正。上诉人蔺佳彬的起诉符合法定的起诉条件，依法应予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第六项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初246号行政裁定；
二、驳回蔺佳彬对彬县住房和城乡建设局的起诉；
三、指令咸阳市中级人民法院继续审理蔺佳彬对彬县人民政府的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 王 鑫
代理审判员 温永宏
二〇一七年八月十七日
书 记 员 晏晓春