广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤06行初32号
原告赵文波，男，汉族，1954年10月13日出生，住广东省佛山市禅城区。
被告佛山市人民政府，住所地广东省佛山市禅城区岭南大道北12号。
法定代表人朱伟，市长。
委托代理人梁月莹，系佛山市法制局工作人员。
委托代理人李文蓝，系佛山市法制局工作人员。
第三人佛山市禅城区人民政府，住所地广东省佛山市禅城区岭南大道北80号。
法定代表人孔海文，区长。
委托代理人王学堂，系禅城区法制办工作人员。
委托代理人黄敏华，系禅城区政府办公室工作人员。
原告赵文波不服被告佛山市人民政府（以下简称“市政府”）规划行政复议，于2016年2月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年3月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市禅城区人民政府（以下简称“禅城区政府”）与本案处理有利害关系，本院于2016年3月9日依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。原告赵文波、被告市政府的委托代理人梁月莹、李文蓝、第三人禅城区政府的委托代理人王学堂、黄敏华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府于2015年2月2日作出佛府行复案〔2015〕267号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《决定书》），以原告赵文波提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。
原告赵文波诉称：一、第三人禅城区政府在没有市政府批准的控制性详细规划作为依据的情况下，授权佛山市禅城区祖庙街道办事处（以下简称“祖庙街道办”）核发地字第佛禅祖〔2010〕002号《建设用地规划许可证》（以下简称“建设规划许可证”）的行为是众所周知的事实，其行为超越了法定职权，适用法律、法规错误，属于违法行为。二、被告在受理原告的复议申请后未通知祖庙街道办、佛山市国土资源和城乡规划局、佛山市禅城区土地储备中心参与复议，显失公平，其未对原告的复议申请进行实质审查存在明显不当。三、第三人忽视了原告等居民的合法权益，被告未履行法定的监管职责和管理职责。四、虽然建设规划许可证是祖庙街道办的名义作出，但祖庙街道办作为第三人的派出机构，故根据相关规定，第三人应是本案行政复议中的被申请人。综上，被告市政府作出的《决定书》认定事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误，程序违法，请求法院：1.撤销被告作出的《决定书》；2.判决被告对原告的行政复议申请重新作出行政行为；3.请求对下列规范性文件文件进行审查：《佛山市人民政府办公室印发区向镇（街）下放行政管理事项指导目录（第一批）的通知》（佛府办〔2010〕150号）、佛山市禅城区人民政府《关于印发禅城区向镇（街道）下放行政管理事项指导目录（第一批）的通知》（佛禅府〔2010〕59号）、佛山市禅城区人民政府《关于全面落实区向镇（街道）下放行政管理事项工作的通知》（佛禅府办〔2010〕79号）；4.本案诉讼费由被告负担。
原告赵文波向本院提供了下列证据：1.佛府国用（2006）第06000417748号土地证；2.粤房地证字第××号《房地产权证》；3.建设规划许可证；4.佛府依公开〔2015〕210号关于政府信息公开申请的答复及邮政快递收件人存单，以上证据拟证明建设规划许可证违法，原告与建设规划许可证的合法性具有利害关系；5.《行政复议申请书》、《行政复议证据材料清单》和邮政快递寄件人存单、查验单；6.《决定书》和邮政快递收件人存单；7.《政府信息公开申请书》（2015年8月15日）和邮政快递寄件人存单、邮政速递查验单、佛建管依公开〔2015〕5号《关于政府信息公开的答复》及邮政挂号信函的信封（正面、背面）、邮件收据，以上证据拟证明原告于2015年9月28日才知晓建设规划许可证，遂于2015年11月16日向被告提交本案行政复议申请，但被告市政府未履行法定职责，其作出的《决定书》无事实及法律依据，适用法律错误，违反法定程序；8.禅城区政府在佛府行复案〔2015〕267号行政复议案中提交的《行政复议答复书》、《被申请人提交材料清单》；9.祖庙街道办在佛城府行复〔2015〕518号行政复议案中提交的《行政复议答复书》；10.禅城区政府在政府网站发表的转载珠江时报报道《禅城放权佛山古镇管委会》；11.（2012）佛城法行初字第21号《行政裁定书》；12.《一个基层官员的自负人生看小官大贪的另一面》（南方日报-
新华网），以上证据拟证明涉案规划许可证是第三人禅城区政府授权祖庙街道办作出的；13.《佛山市人民政府办公室印发区向镇（街）下放行政管理事项指导目录（第一批）的通知》（佛府办〔2010〕150号）；14.佛山市禅城区人民政府《关于印发禅城区向镇（街道）下放行政管理事项指导目录（第一批）的通知》（佛禅府〔2010〕59号）、佛府行复案〔2016〕5号《行政复议告知书》、邮政快递收件人存单；15.佛山市国土资源和城乡规划局在粤建复告〔2015〕5号行政复议案中提交的《行政复议答复书》和《协商记录》；16.《政府信息公开书》三份（2015年11月7日、8日、9日）、邮政快递寄件人存单、邮政速递查验单；17.佛国土规划函〔2015〕957号《佛山市国土资源和城乡规划局关于赵文波依申请公开政府信息的回复》、邮政快递收件人存单；18.佛国土规划通〔2016〕53号《佛山市国土资源和城乡规划局关于政府信息不存在告知书》、邮政快递收件人存单，以上证据拟证明祖庙街道办是第三人设立的派出机构，祖庙街道办在未经法律、法规或规章授权的情况下，也未取得佛山市人民政府城乡规划主管部门的委托，其核发的建设规划许可证，当事人不服的应以第三人作为复议被申请人或是被告；19.佛城府行复〔2015〕518号《行政复议决定书》；20.粤建复告〔2015〕5号《行政复议告知书》和邮政快递收件人存单，以上证据拟证明被告未通知佛山市国土资源和城乡规划局、佛山市禅城区土地储备中心参与复议，且终止了祖庙街道办参与到本案复议，复议程序违法；21.2016年2月22、23日《政府信息公开申请书》两份及邮政快递寄件人存单、邮件全程跟踪查询和编号、《关于政府信息公开申请的答复》两份（〔2016〕第12号、第13号）及邮政快件寄件人存单；22.（2015年）第1号《政府信息部分公开告知书》及禅财函〔2010〕3号《关于佛山古镇第一街区项目二期拆迁安置资金证明的函》、《对账函》、《国库确认书》；23.佛府行复案〔2016〕32-41号《中止行政复议审查通知书》；24.2016年4月14日、15日《政府信息公开申请书》两份及邮政快件寄件人存单，以上证据拟证明原告已向被告及第三人就本案复议中第三人的答复内容申请信息公开。
被告市政府辩称：一、被告具有作出本案《决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，被告作为市级地方人民政府，在受理本案行政复议申请后发现复议申请不符合受理条件的，具有作出本案驳回决定的职权。二、被告作出的《决定书》认定事实清楚，证据充分。三、被告作出的《决定书》的程序合法，均符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。四、被告作出的《决定书》适用法律、法规正确。五、原告赵文波起诉的理由没有法律依据，应予驳回。涉案建设规划许可证发证机关处加盖祖庙街道办的公章，其主体是祖庙街道办，第三人禅城区政府没有核发该证，业务授权祖庙街道办核发该证，故原告在行政复议中请求撤销第三人授权祖庙街道办核发的建设规划许可证没有事实根据，原告对建设规划许可证不服，应以祖庙街道办为复议申请人另行提起复议。另，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第七条的规定，原告对“授权”行为单独提起复议，并不属于行政复议的范围。此外，原告要求对规范性文件进行审查，但该规范性文件并非是被告作出《决定书》的依据，故其该项诉求不符合法律规定。综上，原告提出的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告于2016年3月22日向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《送达回证》和EMS查询单，拟证明被告依法受理原告的申请并依法向第三人禅城区政府发出答复通知；2.《延长行政复议审查期限通知书》、《行政复议决定书》及相关送达回证、EMS查询单，拟证明被告依法对本案的审查期限延长30日，作出复议决定时间在法定复议期间内并依法及时向双方送达；3.建设规划许可证，拟证明该证发证机关处盖祖庙街道办公章，作出主体是祖庙街道办，禅城区政府没有作出该证；4.《房地产权证》、《房屋拆迁许可证》、《关于禅城区各镇（街）分类情况的通知》、《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》及《补充协议》，拟证明原告赵文波是佛山市禅城区永东二街43号房屋原权属人，2010年12月31日原佛山市住房和城乡建设局核发《房屋拆迁许可证》（佛建拆许字〔2010〕第13号），禅城区永东二街43号房屋坐落于拆迁范围内；2013年9月7日，原告与佛山市禅城区土地储备中心签订了《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》（编号：8DK0463S）及《补充协议》。
第三人禅城区政府述称：一、涉案建设规划许可证的发证机关是祖庙街道办，并非是由第三人授权，第三人不是适格的行政复议被申请人。祖庙街道办经佛山市委、市政府批准，并经报省编办备案批准为特大镇（街），根据广东省的相关规定，祖庙街道办被依法赋予县级经济社会管理权限，因此，祖庙街道办具有对辖区内建设用地规划许可申请进行审查并作出建设规划许可证的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款的规定，原告赵文波对涉案建设规划许可证不服的，应以祖庙街道办为被申请人提起行政复议。二、原告不是复议案件中适格的申请人，不符合法定的受理条件。就涉案所涉拆迁事项，原告已于2013年9月7日与佛山市禅城区土地储备中心签订了《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》，并领取了合同约定的全部费用。随着双方合同的完整履行，原告已不是禅城区永东二街43号房屋的所有权人，与涉案建设规划许可证不存在法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，原告于具体行政行为无利害关系，不符合法定的受理条件。三、原告提起行政复议的时间超过了法定期限。虽然原告于2015年9月28日，通过政府信息公开方式获取了涉案规划许可证的复印件，但该证已于2010年12月31日经有关部门核发，并在拆迁范围内、政府网站、当地报纸之上均进行了公告，且原告已于2013年9月7日与佛山市禅城区土地储备中心签订了《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》，即应当认定原告最迟于2013年9月7日已知晓涉案建设规划许可行为的存在，但其于2015年11月18日才向被告市政府提起本案行政复议，明显超过法定60日的申请期限。四、原告要求审查的规范性文件均非被诉行政行为作出的依据，不符合法律规定。综上，被告作出的《决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院依法予以维持。
第三人禅城区政府向本院提供了以下证据：1.《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于富县强镇事权改革的指导意见（摘要）》；2.《关于简政强镇事权改革的指导意见》；3.佛机编办〔2010〕47号《关于禅城区各镇（街）分类情况的通知》；4.佛建拆许字（2010）第13号《房屋拆迁许可证》，以上证据拟证明涉案建设规划许可证的发证机关是祖庙街道办事处，且非经第三人授权，第三人不是原行政复议适格的被申请人；5.《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》（编号：8DK0463S）及附件；6.《补偿协议》；7.《8项目（地块√）房屋拆迁补偿用款（搬迁临时安置费）审批表（表一）》；8.第八项目改造项目房屋拆迁补偿签收单，以上证据拟证明原告不是原行政复议案适格的申请人，且原告提起行政复议的时间已超过法定期限。
经庭审质证，各方当事人对上述证据均提出相应的质证意见，本院认证如下：
原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8，被告对其真实性、关联性、合法性均无异议，第三人对其真实性无异议，本院予以采纳。原告提交的其他证据，被告对其关联性有异议，认为均与本案被诉具体行政行为的合法性无关；第三人对其真实性无异议，关联性认为交由法院审查。本院认为原告提交的证据10、12、22系原告向被告申请行政复议时提交的部分材料，故本院对上述证据予以采纳；原告提交的证据9、11、13、14、15、16、17、18、19、20、21、23、24，因原告在向被告申请行政复议时未提交上述证据，且其中部分证据系被告作出《决定书》之后才形成，故本院对上述证据均不予接纳。
被告提供的证据1、2、3，原告及第三人对其真实性、合法性、关联性均无异议，本院认为上述证据可以证明原告向被告提出本案复议申请、被告受理及作出《决定书》的程序经过，本院对上述证据予以采纳。被告提供的证据4，第三人对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议；原告对补偿安置合同及补充协议内容的真实性有异议。经查，该组证据系复议阶段第三人向被告提交的证据，且上述合同及协议一式十份，原告作为合同及协议的当事人持有一份，但原告并未提供证据证明上述合同及协议与其自身持有的不一致，故本院对该组证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
第三人提交的全部证据，被告对其真实性、合法性、关联性均无异议。原告对第三人提交的证据1、2、3的关联性有异议，认为与本案无关；对证据4无异议；对证据5、6、7、8内容的真实性有异议。本院认为，上述证据均系第三人在行政复议期间向被告提交的复议材料，故本院对上述证据予以采纳。
经审理查明，2015年11月16日，原告赵文波通过邮寄方式向被告市政府提交行政复议申请，要求被告：1.确认禅城区政府授权祖庙街道办作出的地字第佛禅祖〔2010〕002号《建设用地规划许可证》违法；2.撤销地字第佛禅祖〔2010〕002号《建设用地规划许可证》。被告收到原告的申请后，于2015年11月18日作出《行政复议受理通知书》，决定受理原告的复议申请，并于同日向第三人禅城区政府送达了《提出行政复议答复通知书》。2016年1月12日，被告作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长复议审查期限，并向原告送达。同年2月2日，被告作出《决定书》，认为原告的复议申请不符合受理条件，遂驳回原告的复议申请，并于次日向原告及第三人送达。原告于2016年2月12日收到上述《决定书》。
另查明，地字第佛禅祖〔2010〕002号《建设用地规划许可证》发证机关处盖有“佛山市禅城区祖庙街道办事处”印章。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条的规定，被告市政府作为县级以上人民政府依法具有对原告赵文波提出的行政复议申请进行审查并作出相应处理的职权。被告在收到原告申请后，向第三人送达了《提出行政复议答复通知书》，因认为案情复杂，延长审查期限，并于法定期限内作出了本案被诉之《决定书》送达原告及第三人，告知了诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”第十五条规定：“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：(一)对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；……有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围……”。本案中，根据本院已查明的事实可知，涉案建设规划许可证发证机关处盖有祖庙街道办的公章，即涉案建设规划许可证是由祖庙街道办所核发，并非第三人核发，且亦无证据证明系第三人授权祖庙街道办核发。由于祖庙街道办是第三人的派出机关，故根据上述规定，原告不服该涉案建设规划许可证，应以祖庙街道办为复议被申请人向第三人申请行政复议，现原告以第三人为复议被申请人向被告申请复议申请，显然不符合上述法律、法规所规定的复议受理条件。被告鉴于已经受理了原告的复议申请，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”的规定，决定驳回原告的复议申请并无不当。故原告请求撤销被告《决定书》并要求被告对其复议申请重新作出行政行为的诉请，缺乏法律依据，本院依法不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，由于原告要求进行审查的《佛山市人民政府办公室印发区向镇（街）下放行政管理事项指导目录（第一批）的通知》（佛府办〔2010〕150号）、佛山市禅城区人民政府《关于印发禅城区向镇（街道）下放行政管理事项指导目录（第一批）的通知》（佛禅府〔2010〕59号）及佛山市禅城区人民政府《关于全面落实区向镇（街道）下放行政管理事项工作的通知》（佛禅府办〔2010〕79号）等文件并非是被告作出《决定书》的依据，故原告要求对上述文件进行审查的诉求并不符合上述法律规定，本院亦依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告赵文波的诉讼请求。
本案诉讼费人民币50元，由原告赵文波负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王咏章
审 判 员 陈智扬
代理审判员 王 慧
二○二○一六年八月八日
书 记 员 张 靖