贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔东行终字第18号
上诉人（原审原告）：剑河县磻溪镇下磻溪村七组。
诉讼代表人：李家程，组长。
上诉人（原审原告）：剑河县磻溪镇下磻溪村十一组。
诉讼代表人：杨世海，组长。
上诉人（原审原告）：剑河县磻溪镇下磻溪村十二组。
诉讼代表人：杨凤根，组长。
上诉人（原审原告）：剑河县磻溪镇下磻溪村十三组。
诉讼代表人：杨武焱，组长。
上诉人（原审原告）：剑河县磻溪镇下磻溪村十四组。
诉讼代表人：吴运武，组长。
上诉人（原审原告）：剑河县磻溪镇下磻溪村十五组。
诉讼代表人：吴运坤，组长。
被上诉人（原审被告）：剑河县人民政府。
法定代表人：肖俊，县长。
委托代理人：姜胜斌，剑河县林木林地权属争议调处办干部。
被上诉人（原审第三人）：剑河县磻溪镇高下柳村一组。
诉讼代表人：杨顺美，组长。
被上诉人（原审第三人）：剑河县磻溪镇高下柳村三组。
诉讼代表人：龙家华，组长。
被上诉人（原审第三人）：剑河县林业局。
法定代表人：杨再旺，局长。
委托代理人：吴仙芝，剑河县林木林地权属争议调处办干部。
上诉人剑河县磻溪镇下磻溪村七组、十一组、十二组、十三组、十四组、十五组因山林权属行政确认一案，不服三穗县人民法院（2013）穗行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审根据被告举证并经庭审质证认定：原告与第三人争议的“盘坡列”山林土地四至为从去满堂沟的山路上的山岭脚起，沿该岭到“里千”长湾岭坳处的山岭止，从该岭处顺下到“盘坡列”路，从该路沿到满堂沟的山路上的山岭脚止，面积约60亩，争议地为人工杉林地。第三人高下柳村一、三组在社改乡前属磻溪公社谢寨大队第四生产队，原告磻溪村七、十一、十二、十三、十四、十五组原属磻溪公社磻溪大队第七生产队。就“盘坡列”一带山林，从解放以来，人民政府未曾颁发过任何土地所有权证或管理权证，双方亦未对“盘坡列”山林未发生过任何争议，1986年前，争议地属荒山地带。1986年10月，磻溪区林业站与湖南省涟源县财溪乡杨经淮签订《造林、管理合同》，将磻溪区（乡）高下柳，谢寨、洞脚、岑广四个村的拾片宜林地承包给杨经淮造林及一段时间的抚育。合同签订后，湖南人杨经淮在争议山“盘坡列”四至内，以面山为向，从“盘坡列”山路与去修铁塔的便道交叉路口处为起点，垂直直上“盘坡列”山岭止的右面的荒山造林。同年，湖南人杨经淮不辞而别，致造林工作无法完成，林业站又动员各村自行造林、抚林承包管理，由林业部门按国家林业扶持和鼓励政策进行补贴，并签订合同，林业站将“盘坡列”的补植、造林、抚育、管理权交由第三人高下柳村一、三组实施，高下柳村村民杨序发、杨序海又与高下柳村一、三组十一户村民签订抚林、管理合同，在争议山的四至范围内，从“盘坡列”山路与去修铁塔的便道交叉路口处为起点，垂直直上“盘坡列”山岭止的右面荒山进行了补植、造林、抚育、管护到2008年林改，原告方村民在争议山“盘坡列”四至范围内，从“盘坡列”山路与去修铁塔的便道交叉路口处为起点，垂直直上“盘坡列”山岭止的左面荒山营造杉林和抚育、管护至2008年林改。期间，第三人剑河县林业局向林木林地所有人（包括原告、第三人高下柳村一、三组）发放造林、抚育林补贴。2008年林改时，原告与第三人高下柳村一、三组发生权属争议。2010年11月17日，被告作出剑府发（2010）26号处理决定，原告不服而提起行政诉讼，被告自行撤销了剑府发（2010）26号处理决定，重新对双方争议地进行调处。2013年4月22日，被告作出剑府发（2013）8号处理决定，案经行政复议维持后，原告仍不服而提起行政诉讼。原审法院认为，被告剑河县人民政府对原告下磻溪村七、十一至十五组与第三人高下柳村一、三组的山林土地权属作出处理决定，是其法定职责。被告剑河县人民政府受理调处申请后，依法调解未果的情况下，作出处理决定，程序合法。被告通过调查取证、现场踏查和对当事人提供的证据进行质证、认证后，在争议双方都没有有效的土地权属凭证的情况下，采信证明土地经营管理状况的其他证据材料，认定争议双方在争议地四至内的各自范围内抚林、育林、护林管理二十二年之久，且未发生争议，争议的山林土地，在1986年前无论属何农村集体经济组织，均可视为“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年”来确认争议地的山林、土地权属。被告剑河县人民政府根据其认定的事实，按照公平、公正、合理和争议山林实际管理的现状，依照《贵州省林地管理条例》第十八条第（二）项、第十九条第（三）项、第二十条第（三）项和（1995）国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定作出处理决定正确合法。在作出争议地山林、土地权属裁决时，还对“工程林”的所有者与第三人剑河县林业局的《承包偿还木材合同书》履行进行行政裁决，本院认为该项裁决的目的是为了维护国家利益，并未损害集体的利益，且争议双方对应履行该合同约定未有异议，本院对该项行政裁决予以确认。诉讼中，原告提出第三人高下柳村一、三组没有连续使用该土地，该村村民抚林、管理是第三人剑河林业局雇请，不代表集体，被告认定事实不清的诉讼意见与审理查明的事实不符，不予采纳。原告提出第三人高下柳村一、三组只是抚林、管理，没有使用争议地的主张混淆了山林土地管理、使用权相辅相存的关系，不予采纳。同时，原告提出争议地林木、土地属国家所有的主张，经审查认为，争议地并未被征收为国有土地，第三人剑河县林业局在与当事人签订的造林合同中及调处过程时亦未对争议的土地、林木主张权属，原告提出该主张不予采纳。总之，原告请求撤销被告作出的剑府发（2013）8号处理决定，判令被告重新作出具体行政行为的诉讼请求理由不充分。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告剑河县人民政府于2013年4月22日作出的剑府发（2013）8号《县人民政府关于高下柳村一、三组与下磻溪村七、十一、十二、十三、十四、十五组争议“盘坡列”一幅山林土地权属的处理决定》，案件受理费人民币50元，由原告下磻溪村七、十一至十五组承担。
上诉人剑河县磻溪镇下磻溪村七组、十一组、十二组、十三组、十四组、十五组共同上诉称：原磻溪大队和谢寨大队于1964年签订了《山界权属说明》，当时，上诉人属于磻溪大队第七生产队，被上诉人高下柳村一、三组属于谢寨大队第四生产队，1964年签订的《山界权属说明》对争议双方都有约束力，根据1964年签订的《山界权属说明》，争议双方应当以“沿盘捕列盘路直往满堂沟湾头”为界，路坎下方向的山林归高下柳所有，路坎上往下磻溪方向山林归上诉人所有。争议山从1964年以来是上诉人在长期管理使用，剑河县人民政府作出的处理决定认定事实不清，证据不足，原审判决错误。请求撤销原审判决和剑河县人民政府作出的处理决定，责令剑河县人民政府对本案重新作出处理。
被上诉人剑河县人民政府答辩称：1964年《山界权属说明》只是叙述了一条线路，并没有对山林权属作出任何约定，上诉人提交的《下磻溪大队7生产队山界权属证书》和1983年《高下柳第一生产队社员自留山登记表》均属于单方填写行为，前述证据均不能作为本案认定山林权属的依据。2008年纠纷发生之前，没有任何单位或个人对争议山主张过权属。以面山为向，从“盘坡列”山路与去修铁塔的便道交叉路口处为起点，从该处垂直划分一条直线到“盘坡列”山岭止，上诉人从没有管理使用过右边的山林，上诉人诉称管理全部争议山不是事实。本案纠纷发生后，争议双方均未能提供争议山林的有效权属依据，我府根据从“盘坡列”山路与去修铁塔的便道交叉路口处起，以面山为向，上诉人营造管护左边山林，原审第三人剑河县磻溪镇高下柳村一组、三组营造管护右边山林直至2008年的事实，作出处理决定将左边山林划归上诉人，右边山林划归第三人正确合法。综上所述，原审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人剑河县磻溪镇高下柳村一组、三组共同答辩称：1964年《山界权属说明》没有高下柳自然寨的生产队队长签名确认，且该份《山界权属说明》没有约定左右两边山林的归属，上诉人提交的1964年《山界权属说明》不能作为本案确权的依据。从“盘坡列”山路与去修铁塔的便道交叉路口处，左边的山林是上诉人在管理，右边的山林是我方在管理，二十多年来没有人提出异议，在争议双方对争议山均无有效权属依据的情况下，剑河县人民政府作出的处理决定正确合法，原审判决应予维持。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人剑河县林业局答辩称：1986年，我局落实工程基地林，本案争议双方发生纠纷的“盘坡列”属于工程基地林范围。根据当时签订的造林合同，木材砍伐时，每亩无偿交给国家商品木材壹个立方米并搬运到指定的收购地点。剑河县人民政府就本案纠纷作出的处理决定符合法律的规定和合同约定，原审判决予以维持正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、剑府发（2010）26号处理决定及送达回证、征求意见座谈笔录、剑府发（2011）19号通知及送达回证、剑河县人民法院司法建议书、（2011）剑行初字第9号行政裁定书，以此证明在争议双方均未提供争议山林权属依据的情况下，2010年作出的处理决定将争议山林全部明确给原告不当，被告自行撤销了该处理决定，并将撤销2010年处理决定的通知送达了争议双方；2、剑调通字（2010）第11号受理通知书及送达回证、现场踏查通知书、现场复核通知书、证据听证质证调解会议通知书，以此证明被告受理第三人高下柳村一、三组的调处申请后，按法律、法规规定的程序进行了调处，作出处理决定的程序合法；3、2010年8月4日现场踏查笔录及现场踏查示意图、复核现场示意图，以此证明被诉行政行为认定的争议山林“盘坡列”位置、面积及植被清楚，以面山为向，从“盘坡列”山路与去修铁塔的便道交叉路口处起，左边的山是原告方在造林、抚林管理，右边的山先由湖南人承包造林，后由第三人高下柳村补植和营造；4、2010年8月24日至25日听证质证调解会议笔录、2012年12月12日听证质证调解会议笔录，以此证明被告已组织争议当事人进行听证、质证、调解，程序合法。双方现争议的“盘坡列”山林，从解放以来，县级以上人民政府未曾向任何农村集体经济组织颁发过管理权或者所有权权属凭证。从1986年至2008年，双方在争议地实际管理现状，以面山为向，从“盘坡列”山路与去修铁塔的便道交叉路口处起，原告在左边的山营造杉林、抚林、管理，右边的山原是由湖南人营造工程杉木，因湖南人未完成，后由第三人高下柳村一、三组补植、造林、抚林、管理；5、杨序海的调查笔录、杨序发的调查笔录、龙家发的调查笔录，以此证明杨序海、杨序发对争议山林不主张权利，从双方争议的“盘坡列”山路与去修铁塔的便道交叉路口处起（面山为向），右边山内是第三人高下柳村一、三组在补植、造林、抚林、管理，二人仅为牵头人和合同签订人。高下柳村委会对争议山林所有权不主张权属，争议山林权属由第三人高下柳村一、三组主张；6、2010年7月12日原告的答辩书、原告填写的《山林土地权属争议情况登记表》、《委托书》，以此证明原告称争议山的“盘坡列”面积约60亩，争议双方当事人是下磻溪村七、十一至十五组和高下柳村一、三组，在调解、调处过程中，原告各组负责人均参与；7、原告填写《提供证据清单》，以此证明被告收到原告提交的6份证据；8、原磻溪大队与谢寨大队的《山界权属说明》，以此证明原告以这份证据主张争议山的权属，该协议书仅只划分一条线，没有明确权属说明，因此被告不予采信为确权的依据；9、高下柳村的杨序华的抚林收据，以此证明原告以此证据说明杨序华在争议地进行管理系林业站雇请的。但根据被告核查，原告的主张与事实不符，该证据证明争议山林右边的山林是第三人在补植、造林、管理等，该证据与争议地管理状况有关联性，可作为处理争议地权属的参考证据材料；10、杨文彬的证实、潘盛光和潘万培共同署名的证言，以此证明原告以此证实争议山是以“盘坡列”路为界线，路坎上的山应属于原告所有。该证据属于证人证言，无其他证据佐证，证据不符合证据“三性”原则，被告不予采信；11、彭白光的证言，以此证明原告以此证明剑河县国土资源局开展地界内业调查时，原告所在村与第三人所在村达成的协议，是在原告不知情的情况下签字的，协议无效。被告认为该证据无其他证据佐证，不符合证据“三性”原则，被告不予采信；12、下磻溪大队七生产队山界权属证书，以此证明原告提供该证据是证明在1982年争议山已归原告所有。被告认为该证据内容确实含盖了争议地，但是没有当事人双方的签字盖章，属于单方行为，被告对该证据不予以采信；13、杨世昌的《造林合同》、付款四联单，以此证明原告以此证明争议山从去盘坡列路去铁塔左边的山是原告方的村民造林的，被告认为该证据记载的林地“里千”与争议地无关联，该证据不能作为本案争议地确权的依据；14、《调处申请书》、第三人填写的《山林土地权属争议情况登记表》、授权委托书和蟠党通（2010）54号通报，以此证明被告应第三人高下柳村一、三组申请受理该争议，争议山林为“盘坡列”，被告调处该争议已通知各当事人，程序合法；15、第三人填写的《提供证据清单》，以此证明第三人高下柳村一、三组向被告提供证据情况；16、《造林、管理合同》、《承包偿还木材合同》、杨序海的抚林付款收据，以此证明争议山以面山为向，从去“盘坡列”山路与去修铁塔的便道交叉路口处起，右边山内的杉木属于“工程林”，原系1986年湖南人承包造林，后由第三人高下柳村一、三组在此补植和继续在湖南人未曾完成的造林地带造林及抚林、管理至今。从去“盘坡列”山路与去修铁塔的便道交叉路口处起，左边和右边的林木分别系争议的双方在1986至1987年所造，并各自对所造林木进行抚林、管理，原告没有异议。剑府发（2013）8号处理决定已考虑了国家利益；17、县土地界限协议书，以此证明高下柳村一、三组以此证据主张争议山在协议当中已属于第三人高下柳村一、三组所有。经质证、核查，该协议内容不明确，协议的当事人不是争议的双方，双方没有签字认可，该证据不是争议山确权的有效、参考依据，被告不予采信；18、1981年高下柳村第一生产队山林界线记录、盘坡列路坎上一带分山记录，以此证明第三人高下柳村一、三组以该组证据佐证1983年“山林三定”期间争议地划给第三人高下柳村一、三组，该组已将山划分给各户。但该组证据没有相关单位盖章签字，系单方行为，被告对该证据不予采信作为确权的依据；19、剑调通字（2012）第24号《受理案件告知书》、剑林调处通字（2012）第25号《现场核查通知书》、《证据听证、质证、调解会议通知书》、剑河县林业局关于争议地所有权属几点意见说明、剑河县林业局不参加2012年12月12日证据质证、调解会议的说明，以此证明被告在调处该争议时，已履行告知第三人剑河县林业局参与调处的权利、义务，第三人剑河县林业局未参加，仅作书面说明，被告作出的具体行政行为程序合法。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、原告诉讼代表人证明，2、诉讼代表人身份证，3、黔东南州人民政府黔东南府复议字（2013）52号《行政复议决定书》，4、剑府发（2013）8号处理决定，5、剑府发（2010）26号处理决定，6、1964年《山界权属说明》，7、磻溪大队各生产队山界权属证书，8、原告方人员抚林验收单，9、磻溪村村民吴世焯的《林地承包合同》，原审原告以前述证据证明原磻溪村磻溪老三队于1987年将争议地“盘坡列”承包给杨序发抚林、管理，争议地“盘坡列”的权属属于原告所有。
原审第三人高下柳村一、三组向原审法院提交的证据材料有：1、《造林、管理合同》，以此证明盘溪乡林业站在1986年10月31日将争议地在内的高下柳，谢寨、洞脚、岑广四个村的10片山（宜林地）承包给湖南人造林，当时磻溪村的山不在承包造林的范围内的事实；2、承包偿还木材合同书，以此证明第三人高下柳村一、三组在争议山承包管护林木的事实；3、1988年10月磻溪林业站支付第三人村民杨序华的抚林费收据，以此证明第三人领取磻溪乡林业站支付的抚林费的事实；4、吴世焯与磻溪乡林业站签订的《林地承包合同》，以此证明磻溪村的山不在争议山范围内，同时也证明了当时磻溪村的山已由吴世焯承包造林的事实；5、1983年责任山分山笔录，以此证明第三人高下柳村一、三组各户分界的情况；6、高下柳大队第一生产队山林界线记录，以此证明高下柳山界走向的情况；7、县土地界线协议书，以此证明国土部门依法划定原告与第三人高下柳村一、三组山林土地分界的事实；8、证人范盛球证明，以此证明板雷这个地名一直是孟恩村、谢寨村、磻溪村的分界线，郎洞村不在此范围内的事实；9、造林经济技术合同书，以此证明高下柳村在争议山范围内造林的事实；10、证人陶再林调查笔录，以此证明争议山不属于原告及原告方不在争议山管护造林的事实；11、证人杨胜昌调查笔录，以此证明争议山不属于原告以及原告方不在争议山管护造林的事实；12、剑河县有关几项营林生产规定和技术规程，以此证明当时国家为了鼓励村民造林以此文件规定给予造林方各项补助和奖励的办法，说明第三人高下柳村一、三组村民杨序华、杨序海在争议地内补植、造林和抚育及管理，不是第三人剑河县林业局出钱雇请或雇佣的事实。
原审第三人剑河县林业局向原审法院提交的证据材料有：（1992）剑林营字第01号《关于造林有偿投资标准进行调整的通知》，以此证明营造“工程林”或“社会一般林”的有偿投资均属国家林业政策规定进行补偿，并非本局投资造林或雇工、雇请他人看管、看护林木。剑河县营造“工程林”是从1986年开始，凡属“工程林”造林的，均按上级指示精神，待林木主伐木时，每亩偿还壹个立方米的国标商品材给国家。
原审法院依职权调取的证据材料有：现场勘查示意图，以此证明争议地四至范围、地貌及管理现状。
上述证据材料均已随案移送本院。
经审查，本院认为，原审判决对各方当事人提交的证据认证正确，本院予以确认。
本院二审查明的案件事实与原审法院相同。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，剑河县人民政府具有处理本案争议的职权。对于争议的“盘坡列”山林，争议双方均认可剑河县人民政府作出的被诉行政行为认定的争议山四至范围，但是，争议双方都未能提供历史上任何时期人民政府颁发的权属证书。根据争议双方的陈述，以面山为向，从“盘坡列”山路与去修铁塔的便道交叉路口处起，左边的林木系上诉人营造，右边的林木系被上诉人剑河县磻溪镇高下柳村一、三组营造，争议双方均对自己营造的林木分别管理达二十余年。剑河县人民政府在争议双方均没有提供证据证明争议山属于其全部享有所有权的情况下，根据实际管理的事实，以“盘坡列”山路与去修铁塔的便道交叉路口处为起点，从该处垂直划分一条直线到“盘坡列”山岭止，将左边的山林处理归上诉人共同所有，右边的山林处理归原审第三人剑河县磻溪镇高下柳村一、三组共同所有，处理决定符合《贵州省林地管理条例》第二十条第（三）项“争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理”的规定，被诉行政行为决定剑河县磻溪镇高下柳村一、三组砍伐木材或转让出售林木时，每亩上交壹个立方米到林业部门亦符合《承包偿还木材合同书》的约定。综上所述，剑河县人民政府就本案纠纷作出的处理决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原审判决予以维持正确，上诉人提出的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人剑河县磻溪镇下磻溪村七组、十一组、十二组、十三组、十四组、十五组共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨通烈
审 判 员 张秋菊
代理审判员 欧阳平
二〇一四年三月七日
书 记 员 马立文