黑龙江省佳木斯市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）黑08行终17号
上诉人（原审原告）薛国强，男，1930年12月1日出生，汉族，无职业，现住佳木斯市，
上诉人（原审原告)李淑琴，女，1937年8月20日出生，汉族，无职业，现住佳木斯市，
二上诉人委托代理人薛春林（系上诉人之子），男，1971年1月16日出生，汉族，现住佳木斯市林苑小镇小区**号楼*单元***室，身份证号2308111971********。
被上诉人（原审被告）佳木斯市郊区长青乡人民政府，住所地佳木斯市郊区友谊路196号。
负责人宋延辉，该乡政府党委书记。
委托代理人相来艳，黑龙江相来艳律师事务所律师。
第三人佳木斯市郊区长青乡佳西村民委员会，住所地佳木斯市郊区佳西路中段。
法定代表人刘洪山，主任。
委托代理人任士凯，黑龙江龙之剑律师事务所律师。
上诉人薛国强、李淑琴因与被上诉人佳木斯市郊区长青乡人民政府及第三人佳木斯市郊区长青乡佳西村民委员会土地行政批复一案，不服佳木斯市郊区人民法院（2017）黑0811行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审理查明，第三人于2003年12月31日向被告长青乡政府报送《关于佳西村二轮顺延承包方案的请示报告》，被告长青乡政府于2004年1月12日作出《批复》，内容为：佳西村委会：你村《关于土地二轮顺延承包实施方案的请示》已收悉，经研究，你村土地二轮顺延承包实施方案符合国家第二轮土地调整政策及《土地承包法》的有关规定，原则明确，措施具体可行，同意此方案。望你村严格按此方案办事，多做宣传解释工作，做的家喻户晓、人人皆知，依法按程序做好第二轮土地调整工作。二原告不服，认为被告作出的该行政行为致使第三人侵害二原告土地承包经营权，二原告于2017年8月29日向本院提起行政诉讼，诉讼请求：1.依法撤销《批复》，并确认批复农民退休收回土地承包经营权一项违法；2.依法撤销第三人作出二轮土地调整方案的第五条规；3.第三人依法确认并给付原告6亩土地承包经营权（每亩1000平方米）；4.赔偿原告因政府错误文件（造成实际费用）差旅费和车票计算误工损失945980元（67570÷12月÷21.75天=258.89元×14年=945980元、2004年-2017年）、第三人承担差旅费878410元（67570÷12月÷21.75天=258.89元×13年=878410元、1991年-2003年）;5.承担诉讼费。另查明，黑龙江省农业委员会农村经济体制与经营管理处于2003年10月28日作出《关于对佳木斯市郊区政府就长青乡佳西村二轮土地延包有关政策问题咨询的复函》，佳木斯市郊区人民政府于2003年11月24日作出佳郊政发[2003]75号《关于转发省农委经管处<关于对佳木斯市郊区政府就长青乡佳西村二轮土地延包有关政策问题咨询的复函>的通知》，在原告上访期间，黑龙江省农业委员会于2015年7月31日作出黑农委函[2015]156号《关于对省农委经管处<关于对佳木斯市郊区政府就长青乡佳西村二轮土地延包有关政策问题咨询的复函>予以撤销的函》，佳木斯市郊区人民政府于2017年3月28日作出佳郊政发[2017]6号《佳木斯市郊区人民政府关于撤销佳郊政发[2003]75号文件的决定》。
原审法院经审理认为，本案的争议焦点有三方面：一是被告作出的《批复》是否符合法律规定；二是黑龙江省农业委员会、佳木斯市郊区人民政府先分别就佳西村二轮土地延包作出的复函、通知，后分别作出撤销的函、撤销的决定，是否能够作为撤销本案《批复》的依据；三是二原告要求撤销第三人佳西村土地二轮顺延承包实施方案第五条规定是否为本案审理范围，及原告、第三人围绕土地承包经营权所举证据是否应予审查确认。
关于被告作出的《批复》是否符合法律规定的问题。根据《土地承包法》第十一条规定，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。本案中，被告在收到第三人上报的关于佳西村二轮顺延承包方案的请示报告后，作出的批复行为符合该法律规定的职责。因此，被告辩称该批复不违反法律规定应予维持的意见，本院予以支持。
关于黑龙江省农业委员会、佳木斯市郊区人民政府先分别就佳西村二轮土地延包作出的复函、通知，后分别作出撤销的函、撤销的决定，是否能够作为撤销本案《批复》的依据的问题。根据《公文处理办法》第四十九条的规定，公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。本案中，被告作出的《批复》，其内容并未载明依据黑龙江省农业委员会、佳木斯市郊区人民政府分别就佳西村二轮土地延包作出的复函、通知，且此二份公文被撤销，视作自始不产生效力。因此，被告辩称被告作出《批复》的依据是《土地承包法》第十一条规定，此二份公文被撤销对该《批复》没有影响的意见，本院予以支持。
关于二原告要求撤销《二轮承包方案》第五条规定是否为本案审理范围，及原告、第三人围绕土地承包经营权所举证据是否应予审查确认的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。及《村委会组织法》、《土地承包法》的相关规定，本案中，二原告对第三人佳西村作出的《二轮承包方案》提起诉讼，应当向有关行政主管部门申请解决，不属于人民法院受案范围。故本案对此不予审理，对庭审中原告、第三人围绕土地承包经营权所举证据不予确认。同时，二原告的该诉讼请求不适用二原告提出的《村委会组织法》第三十六条的规定，二原告应当依照该法定程序寻求救济。
综上，被告作出的《批复》针对佳西村内的不特定对象，且能反复适用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。因此，该《批复》属于该法律规定的具有普遍约束力的决定、命令，二原告对此提起行政诉讼，人民法院不予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条、第四十四条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告薛国强、李淑琴的起诉。
上诉人薛国强、李淑琴上诉称：原裁定认定事实、适用法律严重错误。二上诉人在1984年（第一轮土地承包期）承包第三人（土地发包方）7.12亩，1989年调整6亩（签订土地承包合同）、“1991年因病住院，第三人以上诉人退休为由将土地收回，二上诉人依据《农村土地承包法》第9条规定，认为构成侵权，进行申诉。2004年1月12日被上诉人长青乡政府作出佳郊长政（2004）7号《长青乡政府关于《佳西村二轮顺延承包实施方案批复》，支持了第三人（土地发包方）的行为，为此二上诉人不服，提起行政诉讼。郊区法院于2018年2月6日作出（2017）黑0811行初44号行政裁定，依据《行诉法》第十三条（二）款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条、四十四条第一款规定，认定被告长青乡政府的7号《批复》属于规范性文件，驳回上诉人的诉求。上诉人认为，一、第三人侵害了上诉人对承包土地的经营权，已构成侵权，被上诉人的《批复》支持第三人的侵权行为法,已构成违法。二、该《批复》与《农村土地承包法》中共中央办公厅{1997}16号文件土地由农民个人承包经营相抵触。三、依据《黑龙江省规范性文件管理办法》第七条（二）款之规定，县级以上政府可以制定规范性文件。被上诉人长青乡的《批复》属于超越管辖范围行使职权，其行为违法，依据《行政诉法》六十六条规定，法院应将其材料及有关人员移交监察机关处理。综上所述，原裁定认定被上诉人长青乡的《批复》属于规范性文件实属于适用法律严重错误,构成枉法裁判，请求：一、撤销（2017）黑0811行初44号裁定，并改判；二、撤销佳郊长呈[2004]7号批复，并确认行政批复农民退休收回土地承包经营权行为违法；三、依法撤销第三人作出二轮土地调整方案的第五条规定；四、第三人依法确认并给付原告6亩土地承包经营权（每亩1000平方米）；五、被上诉人赔偿上诉人差旅费和车票计算务工损失945980.00元、第三人赔偿上诉人差旅费878410.00元。
本院认为：《中华人民共和国土地承包法》第十一条规定，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。根据该规定，被上诉人佳木斯市郊区长青乡人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，在收到第三人佳木斯市郊区长青乡佳西村上报的关于佳西村二轮顺延承包方案的请示报告后，作出的批复行为是其职责范围。被上诉人佳木斯市郊区长青乡人民政府于2004年1月12日作出佳郊长政[2004]7号《长青乡人民政府关于<佳西村土地二轮顺延承包实施方案>的批复》，是针对第三人佳西村内的不特定对象，且能反复适用的文件，对上诉人薛国强、李淑琴的合法权益不产生实际影响，是不可诉的抽象行政行为。原审裁定驳回上诉人的起诉，符合法律规定，应予维持。上诉人的上诉请求和理由，与本案事实和法律规定不符，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 石广玉
审判员 卢伟艳
审判员 孙应白
二〇一八年八月十日
书记员 覃 泉