河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行终字第434号
上诉人（原审原告）北京市际世亿达文化传媒有限公司。
法定代表人薛应军，总经理。
委托代理人汪江，男，汉族，1973年9月26日出生。
被上诉人（原审被告）郑州航空港经济综合实验区管理委员会。
法定代表人张延明，主任。
委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。
委托代理人王明华，该单位工作人员。
上诉人北京市际世亿达文化传媒有限公司（以下简称北京际世亿达公司）因与被上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称郑州航空港区管委会）行政许可纠纷一案，不服二七区人民法院（214）二七行初字第138号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
原审查明：2014年4月18日，原告北京市际世亿达文化传媒有限公司向被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会提出在其辖区四港联动大道与迎宾路交口设置户外广告的行政许可申请，被告未予受理。原告遂诉至本院，要求依法判令被告对原告进行行政许可；诉讼费由被告承担。
另查明：一、郑州新郑综合保税区管理委员会和郑州航空港区管理委员会系一套机构，两块牌子。2013年5月郑编（2013）53号文明确，设立中共郑州航空港经济综合实验区工作委员会、郑州航空港经济综合实验区管理委员会，由郑州市委、市政府负责管理，与郑州新郑综合保税区党工委、管委会套合设置，实行一套机构，两块牌子，不再保留郑州新郑综合保税区管委会所挂的郑州航空港区管委会牌子。二、2012年12月1日，郑州市城市管理局与郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会签订了郑州市行政执法委托书，将郑州市城市管理局履行的法定行政执法职权委托给郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会在其管辖的范围内行使，委托内容：一、委托行政执法事项（行政审批）…7、城市户外广告设置审批；…；四、受托方郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会的责任…3、受托方只能在委托权限和范围内以委托方的名义实施委托行政执法行为，受托方以自己的名义执法或超越委托权限实施行政执法行为所产生的法律后果，由受托方自行承担；…；七、委托行政执法时限：本行政执法委托协议自2012年12月1日至2013年12月31日。
原审认为：《郑州市户外广告设置管理条例》第三条规定，凡在本市下列范围内设置户外广告，均应遵守本条例：（一）市区建成区、上街区建成区；（二）郑州市矿区、郑州新郑机场；（三）国道、省道郑州市区段；（四）市人民政府规定的其他区域。第四条规定，市、上街区市容行政主管部门负责本条例第三条规定范围内的户外广告设置管理。第十二条规定，公民、法人或者其他组织设置户外广告的，应当向市、上街区市容行政主管部门提出申请。根据上述规定，本案被告不具有城市户外广告设置审批职权，被告曾通过郑州市城市管理局委托，取得了2012年12月1日至2013年12月31日期间城市户外广告设置审批权，但被告称2013年期限届满后没有再行委托，其现无城市户外广告设置的行政审批权限，原告亦未提供证据证明被告具有城市户外广告设置的行政审批权限，故对原告要求依法判令被告对其提出设置户外广告申请进行行政许可的理由不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决
驳回原告北京市际世亿达文化传媒有限公司的诉讼请求。
上诉人上诉称：1、一审判决书认定事实错误。通过对庭审分析，上诉人不否认被上诉人没有对该广告设置的行政许可审批权，但这并不能否认被上诉人在受理时应积极作为。因为行政许可包括行政准许和不准许。被上诉人在受理行政许可过程中，没有合法履行行政许可过程中的职责，应确认其行为违法。根据《行政许可法》第三十二条的规定，“申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请”；“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”本案中被上诉人违反上述规定，在其没有审批权的情况下，未出具不予受理通知，也未告知申请人向有关行政机关申请，构成行政不作为。2、上诉人申请时被上诉人并未明确告知其没有审批权，只是说因其他原因如没有规划好等不予受理，未出具受理通知书，也未告知其没有审批权，这就是不作为，应当确认违法。请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人答辩称：1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。被上诉人无大型户外广告设置行政许可的权限，无法受理其申请，更无法对其申请实施许可。航空港区正在建设过程中，管理体制还未理顺。郑州市城市管理局虽曾委托部分执法职权给被上诉人，但委托期限仅为2012年12月1日至2013年12月31日，届满后未再委托。2、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人一审的诉讼请求是判令被上诉人对上诉人进行行政许可，因被上诉人无权限，其请求未获一审法院支持，现上诉人二审中提出要求确认被上诉人未合法履行行政许可过程中的职责违法，实质上变更了一审的诉讼请求，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十四条“当事人增加、变更诉讼请求或者提出反诉的，应当在举证期限届满前提出。”上诉人的上诉理由没有法律和事实支持，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明事实除与一审查明事实一致外，另查明，郑州航空港经济综合实验区系2013年经国家批准成立的经济综合实验区，坚持“市管为主、省级扶助”的领导管理体制，实行“两级三层”管理体制。两级是：省级负责宏观指导规划、决策管理、协调服务及与国家机关联络沟通；郑州市负责组织领导、具体实施、监督落实。三层是：省级航空港实验区建设领导小组、市级航空港实验区建设领导小组、航空港实验区党工委和管委会。因郑州市航空港经济综合实验区2013年刚成立且存在“两级三层”的管理体制，故对本案所涉大型户外广告设置的行政许可权，在郑州市城市管理局给郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会（即被上诉人）行政执法委托书2013年12月31日到期后，被上诉人续展该项委托执法权的申请能否获准，逐级请示批复确需一定时间，而本案争议正发生在被上诉人委托执法权到期、能否继续获得委托执法权状态不明的特殊时期。上诉人2014年4月18日向被上诉人提出行政许可申请时，被上诉人虽未告知上诉人其不具有该项行政许可权，但事实上明确拒绝了上诉人的申请，对此上诉人亦予认可。
本院认为：本案争议焦点为被上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会对上诉人北京际世亿达公司的行政许可申请是否应当作出行政许可。
上诉人一审的诉讼请求为判令被上诉人对其进行行政许可，但因客观上郑州市城市管理局给郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会（即被上诉人）就城市户外广告设置审批的行政执法委托到2013年12月31日到期，且之后未再行委托，故被上诉人对上诉人2014年4月18日的申请无作出行政许可的权限，上诉人一审请求判令被上诉人对其进行行政许可的诉讼请求本院不予支持。上诉人二审请求法院确认被上诉人未告知没有审批权、未出具不予受理通知违法，系对一审诉讼请求的变更，不符合行政诉讼法的相关规定，本院不予支持。
《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（二）项规定“申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请”。该条第二款规定“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”本案因上诉人申请时系被上诉人委托执法权到期、申请续展中，其委托执法权的续展申请尚未被有关上级机关明确否决，被上诉人误认为其可能获得委托执法权，在当场拒绝上诉人申请时未告知上诉人其无审批权，也未履行《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定的出具书面凭证的义务，实属不当。
综合全案，虽然一审判决未指明被上诉人未履行出具书面凭证义务存在不当，但因被上诉人确无对上诉人申请进行行政许可的权限，故对上诉人请求被上诉人对其进行行政许可的诉讼请求，本院亦不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人北京市际世亿达文化传媒有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘紫娟
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二〇一四年十月二十一日
书 记 员 张 霞