湖南省长沙市岳麓区人民法院行 政 判 决 书（2017）湘0104行初56号原告彭春罗，男，1964年2月16日出生，汉族，住长沙市岳麓区。委托代理人欧阳亮，长沙市与民法律服务所法律工作者。委托代理人彭浪，女，1988年3月11日出生，汉族，住长沙市岳麓区，系原告女儿。被告长沙市岳麓区麓谷街道办事处，住所地湖南省长沙市岳麓区桐梓坡路***号。法定代表人吴成奎，主任。委托代理人闵国强，长沙市岳麓区麓谷街道办事处工作人员。委托代理人刘耀华，湖南二十一世纪律师事务所律师。原告彭春罗（以下简称原告）诉被告长沙市岳麓区麓谷街道办事处（以下简称被告）其他行政管理行政强制一案，于2017年5月9日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2017年5月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月7日公开开庭进行了审理，原告及其委托代理人欧阳亮、彭浪，被告委托代理人闵国强、刘耀华均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年11月30日，被告对原告作出《麓谷街道违法建构筑物限期拆除决定书》，责令原告自收到决定书起二日内自行拆除违法建（构）筑物。被告在举证期限内向本院提供了如下证据、依据：证据一、长高新区函【2015】7号《中共长沙高新技术产业开发区工作委员会关于明确麓谷街道和雷锋街道“三定”规定的函》。证据二、长政函【2015】157号《长沙市人民政府关于调整岳麓区部分乡镇行政区划的通知》。证据三、长发【2009】23号《中共长沙市委、长沙市人民政府关于进一步加强拆迁工作的意见》。证据四、长政办函【2010】96号《长沙市人民政府办公厅关于印发的通知》。证据五、长政办函【2010】4号《长沙市人民政府办公厅关于明确麓谷街道办事处管理事项的通知》。证据一、证据二、证据三、证据四、证据五拟共同证明被告有相应的执法权，被告在法定职责范围内行使执法权，主体合法。证据六、长办发【2004】46号《中共长沙市委办公厅、长沙市人民政府办公厅关于落实的通知》。证据七、岳常发【2009】18号《长沙市岳麓区人民代表大会常务委员会关于批准进行区划调整并从东方红镇析置麓谷街道办事处的决议》。证据八、岳麓区的历史发展沿革（网页资料摘抄）。证据九、麓谷街道建制沿革（网页资料摘抄）。证据六、证据七、证据八、证据九拟共同证明望城县雷锋镇的荷叶坝村和黄金乡的金南村、华龙村于2006年并入东方红镇。证据十、长沙市国土资源局岳麓区分局《关于彭春罗所占土地的国土鉴定意见》。拟证明原告涉案房屋占用土地558平方米，未取得用地许可证，属于非法占用土地，且无法采取改正措施消除影响。证据十一、长沙市城乡规划局高新技术产业开发区分局《关于彭春罗所建房屋的规划技术鉴定》。拟证明原告涉案房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建设，且无法采取改正措施消除对规划的影响。证据十二、长沙市国土资源局岳麓区分局《违法用地认定意见表》。证据十三、长沙市城市管理综合执法询问笔录（第一页）证据十四、长沙市城市管理综合执法笔录（内容接证据十三）证据十五、原告户籍证明。证据十六、长综询字高东【2016】第0010087号《长沙市城市管理综合执法询问调查通知书》。证据十七、《长沙市高新区信息公开申请表》（申请人彭浪）。证据十八、高管综法国土专申字【2016】第005号《长沙高新技术产业开发区城市管理综合执法大队专业意见申请书》（存根）。证据十九、高管综法规划专申字【2016】第010号《长沙高新技术产业开发区城市管理综合执法大队违法建设专业意见申请书》（存根）。证据二十、现场执法调查照片。证据二十一、《现场勘验认定记录表》（2016-11-4）。证据二十二、《被拆迁房屋调查平面图及说明》（2016-11-25）。证据十二至证据二十二拟共同证明：1、国土、规划部门进行建筑物违法认定工作中进行了一系列调查工作；2、原告与金南村大塘组签订土地租赁协议后，开办养猪场没有办理规划审批手续，也没有自行使用，而是擅自转租给他人使用；3、涉案养猪场属于中联总部项目的征地拆迁范围；4、调查过程中，原告对涉案房屋现场勘验、转租、租场建设未取得建设规划许可证等事实确认无误。证据二十三、举报信及照片。拟证明涉案养猪场对环境污染非常严重，周边群众强烈要求尽快拆除。证据二十四、送达回证。拟证明被告向原告送达《限期拆除决定书》的事实。证据二十五、《中联总部项目张长生、彭春罗户拆除违法违章建筑实施方案》。拟证明原告收到被告送达的《限期拆除决定书》后没有及时自行拆除；被告在拆除原告涉案养猪场之前制定了具体的实施方案，该方案经过了上级主管机关的审批。证据二十六、《麓谷街道金南村村民代表大会决议》、大会照片、会议纪要、签到表；《关于进一步推进城市型社区文明创建工作的会议纪要》（2016年9月26日）、关于申请协议拆迁的报告、中联总部协议拆迁表决票汇总表。拟证明涉案养猪场属于中联总部项目协议拆迁范围。法律依据：依据一、《国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见》（国办发【2005】15号通知）第二条；依据二、《长沙高新技术产业开发区条例》第五条第（一）、（二）、（三）、（四）项；依据三、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第四十八条；依据四、《湖南省实施办法》第四十八条；依据五、《长沙市城乡规划局违法建设处罚裁量基准（2016年修订）的通知》第八条；依据六、建法【2012】99号《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条；依据七、2014中央一号文件，中共中央国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》第十八条；依据八、国办发（2007）71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第一条、第二条；依据九、（90）建规字第66号《关于统一实行建设用地规划许可证的通知》第一条第一款；依据十、《村庄和集镇规划建设管理条例》（国务院令第116号）第十九条；依据十一、湘建【1998】规字第335号《湖南省村庄和集镇规划事实管理办法（试行）》第七条、第十四条；依据十二、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条；依据十三、《中共长沙市委、长沙市人民政府关于进一步加强拆迁工作的意见》第四条第十二项；依据十四、《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号）第二十二条；依据十五、《湖南省实施办法》第二十条；依据十六、《长沙市征地补偿安置条例》第二十六条；依据十七、《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）第十二条。原告诉称：2016年11月30日，被告向原告在未依法、依程序发出“行政告知书”的前提下，向原告发出了《违法建构筑物限期拆除决定书》，在该决定书下达的同时，将原告养有600多头猪的猪场强制拆除，给原告造成损失巨大。原告请求依法补偿无果，故提起诉讼。理由如下：一、原告的猪场不是近年建设，而是2001年依据当年政策法律、法规允许，由望城县黄金乡金桥村民委员会鉴证，该村大塘组发包给原告开办的养殖业。二、原告的养猪场由望城县办理了养殖许可证、工商登记、税务登记，已经正常、合法经营了十六年。三、被告拆除原告猪场的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》，但该法的发布是2007年10月，被告明显适用法律不当。四、行政执法必须依法律程序执法，防止司法专横，须保障公民的基本权利。被告强制拆除原告猪场的行为违法有如下理由：1、被告不是本案行政行为的适格执法主体；2、被告没有作出行政执法告知，直接作出行政决定书，程序违法。五、依据《中华人民共和国土地承包法》的规定，原告承包经营权受法律保护，任何个人和单位不得干涉原告的正常生产经营活动。综上，原告开办养猪场完全符合当时历史条件下的法律、法规的全部要求，被告作为基层政府机关，不具有认定和处罚违章建设的职责、职权，被告作出的《违法建构筑物限期拆除决定书》并强制拆除原告养猪场行为侵犯了原告的合法权益，应确认违法。故请求法院依法判令：1、确认被告作出的《麓谷街道违法建构筑物限期拆除决定书》违法，并撤销；2、判令被告对原告直接损失1213357.5元作出赔偿。原告在举证期限内提供了以下证据证明其诉讼主张：证据一、《关于彭春罗同志租用大塘组集体晒谷场建猪场的协议》。拟证明原告依法经营农业项目，承包养猪场，该协议符合《中华人民共和国土地管理法》相关规定，协议合法有效，猪舍的建设是经营养猪场的必要条件，不属于违章建筑。证据二、（望）动防（合）字第0211号《动物防疫合格证》。证据三、《个体工商户营业执照》。证据四、《税务登记证》。证据二、证据三、证据四拟共同证明原告经营养猪场证照齐全，系合法经营。证据五、《金南养猪场财产登记明细表》。拟证明原告猪场被拆除后的实际损失，损失金额为1213357.5元。证据六、《麓谷街道违法建构筑物限期拆除决定书》。拟证明被诉行政行为主体违法、程序违法。被告辩称：依据相关法律规定，从1993年起，进行建筑物、构筑物等工程建设都需要办理土地用地许可证、建设工程规划许可证等手续。但原告建设的涉案养猪场并没办理相关手续，属于违法建设。2016年11月28日、29日，长沙市国土资源局岳麓区分局和长沙市城乡规划局高新产业开发区分局分别向长沙高新技术产业开发区城市管理综合执法大队出具了国土和规划的《技术鉴定意见》，对原告在麓谷街道××××组非法占用集体土地，违法建设房屋的事实予以认定。被告依据上述基本事实，作出被诉行政行为，事实清楚，法律依据充分。被告作为岳麓区政府的派出机构，土地征收、房屋拆迁安置、重点工程建设、规划建设、国土管理等均是被告的法定职责。被告依职责作出拆违决定书，符合相关法律规定。涉案猪场系原告违法占地建成，属违法违章建筑物，依照《湖南省实施办法》第二十条之规定，应不予补偿。本案中被告所作行政行为并没有侵害原告的合法财产权利，不能给予国家赔偿。原告所提赔偿请求没有事实和法律依据。综上，请求法院判决驳回原告全部诉讼请求。对原告提供的证据，被告经当庭质证后认为：对证据一的真实性、合法性、关联性均有异议。原告没有提供证据原件，即使协议属实，现在也已经超过了租赁期限。协议是否合法有效，也不能证明原告所建涉案养猪场合法。对证据二、证据三、证据四的真实性没有异议，但该组证据只能证明原告办理过经营许可，不能证明占用土地合法。对证据五的真实性、合法性、关联性均有异议，原告自己罗列的财产清单，缺乏证明效力，不能有效证明原告存在的财产损失。对证据六没有异议。对被告提供的证据，原告经当庭质证后认为：对证据一、证据三的真实性没有异议，对关联性有异议，不能证明被告具有强制拆违的权利，文件规定被告只对在建违章建筑强制有拆除的权利。对证据四、证据五、证据六、证据七的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，四组证据均与本案争议没有关联。对证据十、证据十一、证据十三、证据十四、证据十六、证据十八、证据十九、证据二十、证据二十一、证据二十二的真实性没有异议，对合法性、关联有异议，十组证据均非针对被告或者由被告作出，不能作为本案证据使用，不能证明被诉行政行为合法。对证据十二的合法性有异议，涉案养猪场所占土地系集体所有，不属于国有土地，该认定意见适用法律错误。对证据二十三的真实性、合法性、关联性均有异议，举报材料没有举报人签字，形式不合法，内容与事实不符。对证据二十四的真实性没有异议，对合法性有异议，该证据可以证明被诉行政行为程序违法。对证据二十五、证据二十六的真实性无异议，可以证明被告强制拆除原告养猪场的目的就是为了拆迁，并不是被告证据二十三中说的环境问题。对证据二、证据八、证据九、证据十五、证据十七无异议。经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下分析与认定：原告证据：证据一没有提供原件，缺乏证明效力，本院不予采纳。但原、被告双方对原告租赁土地建设养猪场的事实并无争议，涉案建筑物的来源可以根据双方陈述意见予以确认。证据二、证据三、证据四来源合法，形式真实，可以证明涉案养猪场的经营状况，本院予以采纳。证据五系原告自行制作的表格，相关财产状况及价格缺乏其他证据佐证，不能达到原告证明目的，本院不予采纳。证据六可以证明被告作出了被诉行政行为，证据来源合法、形式真实，本院予以采纳。被告证据：证据二、证据八、证据九、证据十五、证据十七、证据二十五、证据二十六，原告无异议，证据形式真实、来源合法，可以证明相关案件事实，本院予以采纳。被告证据一、证据三、证据四、证据五等文件内容并没有将对已建违章建筑的拆除决定权授权给“街道办事处”，不能达到被告证明目的，本院不予采纳。证据六、证据七，与证据八、证据九相互印证本案被告具备行政诉讼的主体资格，证据来源合法，形式真实，本院予以采纳。证据十、证据十一、证据十二、证据十三、证据十四、证据十六、证据十八、证据十九、证据二十、证据二十一均为长沙市高技术产业开发区城市管理综合执法大队针对涉案养猪场所作的调查和询证资料，与被诉行政行为没有直接关联，本院不予采纳。证据二十二由被告工作人员测量绘制，有原告本人签名确认，可以证明涉案养猪场的建（构）筑物结构、面积等基本案件事实，由该证据可以确定涉案养猪场建筑物面积为677.1平方米，证据真实、合法，本院予以采纳。证据二十三与本案无关，不能作为本案定案依据，本院不予采纳。证据二十四、证据二十五，证据来源合法，形式真实，可以证明被告对原告作出并送达被诉拆除决定书以及涉案养猪场已由被告组织工作人员予以强制拆除的事实，本院予以采纳。根据以上采信的证据及各方当事人的陈述，本院确认如下案件事实：原告彭春罗系被告所辖长沙市岳麓区东方红镇金南村大塘组村民。2001年4月，原告因建设养猪场的需要，租用了大塘组集体所有的（原晒谷场）土地一处，随后在租用的土地上陆续建成总占地面积677.1平方米的猪舍和配套棚屋，进行生猪饲养，并以本人名义办理了《个体工商户营业执照》、《动物防疫合格证》、《税务登记证》。2016年11月30日，被告对原告作出《麓谷街道违法建构筑物限期拆除决定书》，认定原告未经批准在麓谷街道××××组搭建建（构）筑物，占地面积558平方米，建筑面积558平方米，上述用地及建（构）构筑物已被国土、规划部门认定为非法占地和违法建（构）筑物，上述建（构）筑物无法采取改正措施消除对规划的影响。责令原告自收到决定书之日起二日内自行拆除上述违法建构筑物，逾期不拆除的，街道将组织相关职能部门予以强制拆除。该决定书于当日送达给原告本人。2016年12月14日，被告组织工作人员对上述养猪场的建筑物予以拆除，养猪场被拆除前，原告已经自行将存栏生猪全部予以转移。另查明，包括涉案养猪场所占用土地在内的金南村大塘组、上湾组、下湾组部分集体土地已纳入中联总部项目建设用地协议拆迁范围。原告涉案养猪场全部建筑物均未办理建房用地和建设规划许可。长沙市岳麓区麓谷街道办事处与长沙市高新区麓谷街道办事处系同一单位。本院认为：一、关于被诉行政行为是否合法的认定。《中华人民共和国行政强制法》第四条的规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。该法第十七条同时规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条相关规定，针对城市、乡、村庄规划区内未取得建设工程规划许可证进行违法建设的限期拆除决定，分别由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门和乡、镇人民政府依程序作出。《长沙市城市管理条例》第二十九条规定：城市管理综合行政执法机关相对集中行使国务院、省人民政府有关决定确定的行政处罚权，具体职责（八）“行使土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权。”本案中，被告作为街道办事处，既不是城乡规划主管部门，也不是法律、法规、规章授权查处违法建（构）筑物行为的组织，其以涉案养猪场系违法建（构）筑物为由，对原告作出《麓谷街道违法建构筑物限期拆除决定书》，明显超越职权，依法应予撤销。但此后被告已依据该决定对涉案养猪场建筑物实施了强制拆除，被诉行政行为不再具有可撤销内容，原告起诉要求确认该行为违法，理由成立，本院予以支持。且被告就强制拆除涉案养猪场给原告造成的财产损失应当依法予以赔偿。二、关于原告是否存在因合法权益受损的直接财产损失的认定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，合法权益因国家机关职权行为受到损害是受害人取得国家赔偿的前提条件之一。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，虽然原告证据并不能证明建房行为合法，但涉案养殖场用地已经纳入建设项目用地的拆迁范围，根据相关拆迁补偿政策，涉案养猪场应属于无完整手续房屋类别中的种养殖场用房，因拆迁被拆除的可以获得相应拆除补助。故参照同地段、同项目的拆迁补偿政策认定原告直接财产损失，由被告予以赔偿较为合理。根据2016年6月30日开始实施的《岳麓区集体土地拆迁补充实施细则》关于无完整手续房屋拆除补助相关事项的规定，种养殖场的拆除补助为：房屋面积超过100平方米，有街（镇）动物防疫部门记录的种养殖场，采取包干补助。补助标准为120元/㎡，在规定期限内搬迁、拆除的给予100元/㎡搬运费。据此，可以认定的原告直接财产损失为220元/㎡×677.1平方米＝148962元。原告所提赔偿数额中超出了上述直接财产损失范围的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，第七十六条；《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项；《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、确认被告长沙市岳麓区麓谷街道办事处2016年11月30日对原告彭春罗（户）作出的《麓谷街道违法建构筑限期拆除决定书》违法；二、限被告长沙市岳麓区麓谷街道办事处在本判决生效之日起十五日内向原告彭春罗支付财产损失赔偿款148962元。三、驳回原告彭春罗的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告长沙市岳麓区麓谷街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至长沙市中级人民法院。审 判 长  孙 昤审 判 员  苏舸飞人民陪审员  庞仕萍二〇一七年十月三十日书 记 员  李 思附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。